Contribuições e Federalismo [1] 8575001302

Citation preview

HUGO DE BRITO MACHADO SEGUNDO

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

Hugo de Brito Machado Segundo

é Mestre em Direito pela Universidade Federal do Ceará (área de concentração em ordem jurídica constitucional), Professor de Direito Constitucional do Curso de Direito da Faculdade Christus e do Curso de Pós-graduação em Direito e Processo Tributário da Unifor. Vice-Presidente da Comissão de Estudos Tributários da OAB/CE, integra o Instituto Cearense de Estudos Tributários e a Associação de Contribuintes do Estado do Ceará - Acontece.

rj7

ovsnva S05Ifle1{A1NO3

900Z - OIfld oS

0VMSnVU3C133 S30ãinsiiJ-LNOJ

OONflDS OaVHDVJ 0II9 30 ODflH

© by Hugo de Brito Machado Segundo

riii

é marca registrada de Oliveira Rocha - Comércio e Serviços Ltda.

Todos os direitos desta edição reservados Oliveira Rocha - Comércio e Serviços Ltda. Rua Sena Madureira, 34 CEP 04021-000 - São Paulo - SP e-mail: [email protected] Fone/Fax (Oxxll) 5084-4544 www.dialetica.com.br ISBN n 2 85-7500-130-2 Revisão de texto: Camilla Bazzoni e Fernanda Batista dos Santos Na capa, reproduz-se, em destaque, obra de Marola Omartem. Editoração eletrônica: Mars Fotolito da capa: Duble Express

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil( Segundo, Hugo de Brito Machado Contribuições e federalismo / Hugo de Brito Machado Segundo. -- São Paulo : Dialética, 2005.

Dedico este livro a Hugo de B e que há muito à Raquel, dedicada e carinhosa; s o tema, insubstituível e agraddve

Bibliografia. ISBN 85-7500-130.2 1. Contribuições tributárias - Brasil 2. Direito tributário - Brasil 3. Federalismo Brasil 1. Título.

à Lara, consciente e compreei depois de esc Agradeço ao Profe

05-0419

CDU-34:336.23:342.24(81) Índices para catálogo sistemático:

1. Brasil : Contribuições e federalismo Direito tributário 34:336.23:342.24(81) 2. Brasil : Federalismo e contribuições Direito tributário 34:336.23:342.241811

noivauo aw anb wo ovivajv a vwuwvd viad 'sapzivuog ojnvj .tossafw 1j ov o3apvi8y

À.

'oyu!nbnod wn s!vw souaui oiad .iataJdsa ap szodap ivauuq vuapod 95 !vd nas anb ap vet!suaalduwd a aJualas'uod 'V2V7 ip a .'a/ap soulv)vs opuvnb vJlayuvdwod Ja(t,vpvJ8v a janinvísqnsui 'vuiaj o sowvjnasip opuvnb vJonolÁaui 2vgvs !vsoquuv a vpva •ipap 'ianbvU v :opvsJat ,nbv vuiaj o wo.7 vdndoad as ojrnw py anb a Iopvtt.iluaau! Jo!vw naw 'oprnpvpj ojzig ap o8nH v oJt.q Pisa o3!paU

ço

siou1oJoJ

................... . ... . ........... .... ............. . ............. ... .......... I1pd junq

j7çJ

..................................... ....... ................ ............................SOQSflJOUO3

£61

.... ........................................ ................................ oricwosis oPuJ

io:

-iij owoidn op Eioupnidsunç 7ap uoilj13 osqu - 01 oLn1JdD çj7T

.............................................................. so9!nqTJ1uo3 iod sopz

- JUTIIO SOIOJUA O 61

OAJWJOPOd oid;ouud O.flUO OSUOj

- 6 olnljduD

............. SDU 013 flT1SUOD suuuON sp 0 I 12101 dJOIUI - g o1n1;d 1 D ViUJON

£01

OUfl vp vupinqJJ v!)updwo3 ti wazqjap anb svp o13vtaJdJauJ ti a ott.IwJapaq ozdpuud Q - auvj vuvnõ

.................................................................. 8861 n OIfl1USUOD u siJinquj spuo'J op iqjuJ o soQ5InqLnuo L on;d .............. sousj oiom o oJoouo3 :soQ5InqLuuo3 - 9 olnljduD svpog soJa.L!u a sag3inqyuoj - amvj v.qaaz -

ZL 19

........................o5inqu

o5iuopoj - ç on1Jdi :J!ojisJ o5uopo - p OiniJd3

...................

ap SV!Jplflq!J.L svpuaw ap 'ym-'q ti a oprnms'uoj vu vJ7a/isvÀg o3viapaj vp oyuasaj - auvj vpun8a 9Ç 6t ç

............ ..... OUiSTJ1UOD o -e 1ToUpuoJ O SOQJOpoj - £ OLflljdETJ ............................. j1 Iopod imouo1nv O o5nquj - oinjdj ............................................ O5tUOpOd op 02100U0J - J ojndij

a owsz/wapaj - alivd w!auIi.3 o5npo.nuj

6

OTJ1 LUflS

E661 ap 0IEI11 ap LI np 'E 0U jUOIOflSUO3 puu1 pd pu1Jdns ioj soisoduu sosso JnIISU ud sopiopj s:piva smi op z,uocIwoz y

w;ssvd 'LL6I 'uIun

:oDixp 'vauwvouzurj ua oeuJndf Jpoj pp ouwopaij 13 pi000) ozidij iof , 9 Z j d '£ØØZ ' SOi!tljjAI :oInJ O 'P0 ,ji 'OPVI.Ç_7 üp VLLOJ 'SoP!AUUOU °Id OIUOUD3IEII op o5unj mo 'ounssinm 'oirnw o 'jjj - si3Apsnqmo3 op oÍ E supuoA 0P Pd!0!UnF\I osodmi o o 'iiv - pnpI3s EpuoJ op oisod -aq op IUUOTOTPV o 'soisodmi soAissojdxo sop op ossaidns lep o5unj mo OOflOd - JisEifi ou opuon000 iso ooan?d JopEziEJ1uoo ouom9uoj opipipu o onb lsouu zop Somrql SO O2UE.Iflp osop o5fljOAo 1C MUTUIRMO oE owompio -odso o 'oimlnq!jjL ouoiiu op oprnso ou 'somoqooiod odusol un1 H 'OpinSg op UAIlulOpoj uuuojionblunb E jEtouosso o Eoosujilu! 9 500 -upjuod SOtU9A0 sop EiwouoInE E oiugnbjod 'oAuEJopoJ oidjouud o opiznp -ai woqwul Eog EEU E 'ossl moo 'o 'EpEu u Ep!znpoi E1WOUOInE EflS W91 SOO -u9Juod somo so 'Iriopo_q o5ininsuoD Ejod sEpi1oIno sEor,;Iod sopEpInoEJ su JEquodmosop onb moo sosinooi mos 'onbod oss ELIInqLn E!191E111 mo sei -i000i op o5Tnqu3sTp Ep o suiou9loduloo op oónqu p wEpno onb SEiO1 siod opuuoj oiunfuoo ou 'Efos no 'sunqui spuoi op Eq1uEd EU O5EO -jIpom E 'oluoumudo.id sigw 'no 'o5EInqJ.n le 9 OAUEJOOJ oidouud o 'oiuoui -EIoldllIoo iI[oqE 0UJSOUI 91E O '.1E5EqUJO E.iEd sopEzijun soioui sop ififi IW00 OU1OA0 op oliqmg OU soiopod JEJIUOOUOO :01mb 9 oposnq OIUOWEAUOJO oUS9doJd o oluEnbuo 'olqou 91E SOZOA iod o 'IoAI!O0E 'ElIIfl 9 SOIUOIIIIUISUi sossop ooiduio o EJEd EEOOA -ui OpEpIIEUIJ soio;mdoi-qns o sonbqo oii ou o 'SOMA os unnsojiuEm OS SEJOpEZE1IUOO SEIOU9PUOI S!EI SiEflb sop S9AEJIE SoIUoUIflhISUi SJ 1°P -pisuoui iuo omoo Eiou9flbolJ uio OIUEI 'oluoflbolo SIEUI EpUIE opoui op op -E0IJ!19A ios opod OuOUiUOj OSSO EUUE'J E0.I9WV EN SEJ0pEZ!JEJIUO3 O SEI - od.iiuoo SEÏIOJ iod sEpEluosoldol SOZOA SUP S1EUJ OU 'SE5EOUIE Ulbo SEIOA su oidmos piso ouIS!IE.xopoj o 'EgoJmlodiq iopod op EIOU9PUOI IEJflIEU O E01J91SI4 Elod ououiiioodso o 'soJoIEj SoSJoAIp SIEUI soiod 'oIuEIo1Iu SI0AJSSOd OpEpIA -nojo o osuoixo sElluxylli SE 11100 EpEIuouloldIul .IOS E lopulSg op EAt1E1OPOJ EULIOj uP OE5OpE E EUIUUOIOP onb oE5!nlnsuoD up EULIOU E 'OIXOIUOO ossou 'oeunJapafozdpuL1d as-ztQ sojomud sop S0pEpIAIW SEU SOUIULP SOp o5 -EdJouJEd o ojoimuoo soiouui opuEu!q1ssod 'SOPUU.IOAO2 so o S2IUEU12A0 so anuo opEplunxoid iornm EUJfl moo 'E!oEloOIuop R E0OjO op OIUOWOI0U! Um 'JEOIIIOA 0 ?SIALP ESSO 11100 wpqLuEl 'EiOidOld onbiod omimoo '- (Eulomu! IE0110A osiAip) SJEUO!OEUJOIU! SOQIELO1 SEflS 1110 000flbEJjUO o ou onb o5 -Emn.uq - iIi° iopod op o5E1!u1L op omuomn1msul L0APPflES omuoo EuoJounJ onbiod OIUEI ISUIAV1[0q OlflVd 'opEpoudoid EJJOIU! moo 'EAJosqo omoo 'SOJOIflpOS ZESSE SO5EJI EIUOISO onb oprisg op EuJ.moj 9 05E19poj v

r

o5npoxiuj

lo

HUGO DE BRITO

CONTRBUIÇÓES E FEDERALISMO

que a União Federal vem dando aos seus impostos partilhados.' e às contribuições,5 tanto as "sociais" como as de "intervenção no domínio econômico". A doutrina, porém, não tem dado a esse tema a atenção que deveria. Tampouco a jurisprudência. A validade das contribuições criadas nos últimos três lustros vem sendo examinada de forma tópica e isolada, sendo idêntico o tratamento dado às reduções de impostos partilhados, reduções que num primeiro momento são bem recebidas pelos cidadãos sufocados por uma carga tributária que nunca foi tão alta, mas que logo têm o seu espaço preenchido por uma "contribuição". Não há a consideração do problema à luz do princípio federativo, nem tampouco são medidas as conseqüências sobre a autonomia dos entes periféricos representadas pela concentração de rendas tributárias no âmbito do poder central. Já existem, é verdade, vários livros e artigos de inegável qualidade a respeito de contribuições. Entretanto, na maior parte deles ou se examinam as contribuições à luz apenas dos direitos do contribuinte, ou em face do princípio da "solidariedade" e de uma suposta mudança no perfil do Estado, havida com a CF/88. 6 Os primeiros, focados nas regras de competência e nas limitações ao poder de tributar, não raro tentam subsumir essa nova espécie tributária à figura dos impostos. Os segundos, por sua vez, afirmam que a Constituição "não se resume aos direitos e às garantias dos contribuintes", e invocam dispositivos que tratam de direitos fundamentais de segunda e terceira dimensões para justificar uma competência praticamente ilimitada para a União criar contribuições. Partem de premissas corretas, aduzindo que o Brasil não é apenas um Estado de Direito, mas um Estado Democrático de Direito (que deve, além de respeitar o patrimônio individual, também intervir na economia, assegurar direitos sociais etc.). Entretanto, dessas premissas extraem conclusões equivocadas, segundo as quais, para assegurar tais "direitos sociais", os direitos do contribuinte teriam necessariamente de ceder, Como os defensores da primeira corrente não encontraram apoio na jurisprudência, a verdade pode parecer detida pelos partidários da segunda. Principalmente porque estes utilizam o recurso retórico de traçar divisões na História, nelas alocando os diversos partícipes do debate, auto-intitulando-se "modernos", e classificando seus opositores de "ultrapassados". Diz-se partilhado o imposto cujo produto da arrecadação deve ser dividido, por imposição constitucional, com os demais entes federados. No caso da União, são partilhados os seus dois mais expressivos impostos, que respondiam, em 1988, pela maior parte de sua arrecadação: o Imposto sobre Produtos Industrializados IPI, e o Imposto de Renda IR. Devem ser partilhados, também, os impostos que venham a ser criados com base na competência residual. Alguns doutrinadores manifestam preferência pela expressão "contribuições especiais", para com ela diferenciar as contribuições de que cuida o art. 149 da CF/88 da chamada "contribuição de melhoria". Manteremos, porém, o emprego da expressão "contribuições", sem qualificação, até porque esta é a expressão adotada pelo texto constitucional. Digo suposta não por duvidar ou discordar da mudança, mas por entender que a mesma ocorreu, a rigor, desde a Constituição de 1934. -

6

Há um aspecto, entretanto, qu debate, tanto pelos "tradicionais" a forma federativa de Estado. A Constituição realmente não contribuinte. Deve ser respeitada c não estão apenas os dispositivos q saúde, assistência e previdência, ou Há outros, muitos outros, alguns d Estado. E todos devem ser entendid siado prestígio a um deles não em Aliás, segundo a Constituição (art. Direito, mas a República Federativ. ciso malferir direitos e garantias dc cessários ao atendimento das metas ção não pode ser feita de modo a ira Estado unitário. Foi nesse contexto que nos prc este o objeto do projeto de pesquis ção para o Curso de Mestrado em 1 versidade Federal do Ceará, em 20( mos ao longo do curso de Mestrad esperamos poder contribuir para a Na primeira parte, cuidamos d terísticas (capítulo 1), e especiaim (capítulo 2). Tais premissas são imr cial a uma federação, se a autonor aspectos essenciais, e até que pontc dessa autonomia, considerando a t federações, especialmente na Améi Na segunda parte, procuramos ção brasileira, partindo de um peque em seguida averiguar-lhe os contor te na Constituição Federal de 1988 to à divisão de rendas tributárias. E blema das contribuições, de sua fi (

Com efeito, além do projeto de pesquis

-

de Mestrado em Direito da UFC foi outi mesmo. Além de essencial para o estud titucional contém a espinha dorsal de ti conhecer este sem dominar aquele. Inti PIO da relação entre a competência da U e a autonomia de Estados e Municípios constitucional."

juoionmsuo T.uopio p owxo o oUow1oA13JOXou! wpuiwop 'soidioiunj,4 o sop-cisg op uituouoInu r o snioodso soQ5rnqi.uuoo .unmsui rjud Imp_4 ouíufl tp tioupdwoo uaimã oo.i up o1d -uioxo u 'npioqi opuooid onb swoqocI soiowui opnbt ruiuJop wos osso .I030quoo Io\;ssodwi oiiopsiq ounqui wo3sis o opo op isiop rquidsq r woiuoj Io!u -suoj oionj o 'nppnf uuildijsip ionbitnb op opnso o rind iuosso op wjy owsow OU U2UA EM iod uDsnq t nilodun 0m onb oz.i mino !oJ jjç up 011011(3 wo Op.US0J,A op osini op oo5iJ1uoouo3 op WYC U, : sowooioso inb ou I miouipiu wn oiisoo rtusow uu ono.uuo ioj 'o591os op ossauo t opuowqns isinbsod op oloÍoid op w 'olrojo woj

sp oquosop op ouop siouoX !ns 1nj uns op 'soQ5inquuoo sp wojq -od o ojosui os onb 'oiid ssou 'inb sunqui spuoi op OS1ALp o -iodsoi moo oiuowiioodso '(ç o1n;do) 8861 op i'°p°d oinmsuoj Eu o -U0W!J1UiUO SOpOUipp 011100 lei SOUJOIUOO SO oqJ-JfluoA pifl0S 1110 1u11d '( j7 oinlJd11o) oouçnslq oplequudL, ouonbod mn op opu!1rnd '1ioisiq o5 -1110P°d -e opiptotjiaodso uioo .iuuswuxo souuunooid 'oiiud upunos 11N onjduo) uunu -J uoum'r uu owouiiuioodso 'so3uiopoj SEU 1101JU9A 0U1Sq11flU00 02 LIMOPU9i L, Opul3lOpisuOO '1WOUOfl11 11SS0p 9pl3p!A110jo uu nnuuI opod o5uinqui u oiuod onboir o 'siuiouosso s000dsu siul oiiuo siso so0119juod sowo sop uimouornu u os 'o3uiopoj ui.un r juiz) -uosso onb o umiju os onb u.iud sowuoduii ous sussimoid siuj olrnjduo) onqi.n u moo so5uoi suns op owouiiuioodso O '(1 oin;duo) suons1oi -ouiuo suns o suouo suns 'ouJsipJopoj op souiupino 'oiud uiioiuud u uuioqoid op onios u uzud inquwoo iopod souiuiodso iunb ou 'oququii oiso nouiuo onb o 'opunsoj,s. op osno op ouoi ou som -uiudu O SOIIIOAIOAUOSOP onb oioCojd L IOOZ 1110 '1U110J op Iu.oPod OpupISJOA -iUfl up Oii0iij op opupjnoj uP 1!°.'U U1O O11JSOJAJ op OSJflJ O u.iimd o5 -Nos op ossnuoo L, somoioinqns onb usinbsod op ooCojd op ooÍqo o oiso opis opuo 'uwoi o iusinbsod u souiosndoid sou onb oxoiuoo ossou '°d 0U1ufl opusj wn mo uAfl1C1opoj uoiqido>j u .mmmojsuumi u opoui op uioj mos opod ou ou5 -uoiqo tsso'opulsg op suoiJoouiop,, suow sup owomipuoiu ou soussoo -ou sosmnoom so .iolqo umud owrnquwoo op suijurjuDIo SOuomip iuojium Oslo -ojd lOS OU op u19111 'miss - l!sLiEI op Vtuwiopaj uoijqpdo)J u suui onoliu op OPLIsg mn 9 onb jisui,, O 9 ou '(j imu) oinmsuoj 11 opunos 'siw siumop so owomiuuoiamodomdsop oouqwo ou soop mn u oipsomd opuis -uwop o onb u opoui op 'ownÍuoo aIo soptpuowo los W0A9 sopol 3 opus3 op 11Afl11100J uuuoj up tnupino siunb sop sunu 'soiwo sounw 'sono PH oORU911000 oiuJluop ou 05uoAmoui up no 'uiou9piAomd o uiouTsissu 'op1us op SO5JAI0S op o5us3id up uwprno onb soAiusodslp so suuodu oiso ou w9cltuei opoi ossou suul 'opoi wn omoo upunodsom ios 0AO owinquiuoo op sutimiug su o souomip sou ownsoi os ou ouompom oinmsuoj y

op wq --

-

-

3p

1

ina,

-

'

i1 1

Ir

:sou1opow,, soioa owomluiooaso 011100 siuuoiorpuJ,, SOiocl oiuu '01 ojsou opuojom oonod ouni.0 opuos ato onb 'ouuiomwo 'oioodsu ain PH

12

HUGO DE BRITC

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

competências dos entes federados, e que será desenvolvido de modo detido na parte seguinte. Com efeito, na terceira parte deste trabalho faz-se uma análise à figurã das contribuições. Inicialmente, ainda no plano da Teoria do Direito Tributário, examina-se-lhe a natureza (se tributária ou não), e sua inserção no quadro das espécies tributárias, em um plano geral, e também à luz da ordem jurídica brasileira (capítulo 6). Em seguida, leva-se a cabo um exame de como efetivamente vem sendo exercida a competência da União Federal para instituir contribuições, de 1988 a 2004, e como essas contribuições estão sendo destinadas e empregadas nas finalidades que motivaram a sua cobrança (capítulo 7). Procura-se explicar, nessa parte, que as contribuições representam instrumento através do qual o Poder Público atende (ou é forçado pelo constituinte a atender) necessidades sociais e coletivas da população, servindo assim como instrumento de efetivação por excelência de direitos fundamentais de segunda e terceira dimensões. Seria essa razão - a implementação de direitos fundamentais de segunda e terceira gerações, ou dimensões - que justificaria o sacrifício de valores próprios de um "liberalismo ultrapassado", como a proteção exacerbada à propriedade (competências rigidamente delimitadas), às liberdades de expressão, sindical e de culto (imunidades), e, também, ao federalismo (inflexíveis atribuição de competências e divisão de receitas tributárias). Enfim, tais valores, clássicos, entre os quais figura o federalismo, deveriam "ceder" em face de um Estado social, ao qual se reconhece o dever de intervir na economia, quando isso se fizer necessário, bem como de prestar assistência social aos necessitados. As reflexões até então feitas, especialmente o aparente conflito de normas constitucionais (federalismo x deveres sociais e de intervenção), levaram-nos a inserir, na quarta e última parte do presente trabalho, um capítulo no qual cuidamos especifica e mui abreviadamente da interpretação das normas constitucionais (capítulo 8). Depois de tratarmos dos métodos dássicos de interpretação, e de alguns dos avanços da nova hermenêutica constitucional, esperamos traçar premissas que nos hão de servir para resolver o conflito apresentado na parte anterior do estudo, lançando assim as bases às conclusões a que chegamos nos capítulos subseqüentes. Finalmente, procuramos verificar, com amparo nos postulados da proporcionalidade e da razoabilidade, até que ponto os valores que animam a criação de contribuições, pela União Federal, podem "relativizar" a efetividade do princípio federativo. Examinaremos, ainda, se as contribuições já criadas estão em verdade otimizando tais valores sociais, ou se os mesmos servem unicamente de biombo para esconder uma fraude à discriminação constitucional de competências e de receitas tributárias e, com ela, à própria Federação brasileira (capítulo 9). Com amparo em tais premissas, conclui-se o trabalho com uma análise da jurisprudência, especialmente a do Supremo Tribunal Federal (capítulo 10), que em muitas ocasiões conside-

rou legítimo o uso de contribuiçõe sões da Corte Suprema brasileira e: biema de modo global, tampouco à sive muitas das premissas defaro i bunal Federal se apoiaram não Sã como as normas constitucionais qu ção de contribuições devem ser inte proporcional convivência com o pi Com o presente texto, cumpre tar de assunto inteiramente novo, nc tudo o que poderia ser dito, ou air assunto já foi versado em outros es dito, e o que aqui dizemos, como qi tífica, é provisório. Entretanto, acre ginal no exame do problema, e espe ao menos tenham a virtude de prov bem se ocupar, seja para nos demo dissemos. Acreditamos, como MA buições" é realmente assaz polêmi idéias é o melhor caminho para a bi estão passando o Direito positivo e samos que a citada evolução já nos samento pós-modernos. 9 Marco Aurélio Greco, contribuições (u. 2000, p. 9

5.

Como esclarece Philippe van den Bosci operada por um intelectual contemporâi dition Postinoderne (Éditions de Minuit râneo, mas opõe-se a tradicional. É moc dona não residem nas tradições, nas id no que nossa mente pode descobrir. Por razão, da inovação e do progresso. Des mente moderna. Mas nossa época, que contrar o verdadeiro e o bem, é daí em tradução de Maria Ermantina de Almeid p. 18) Acreditamos que o professor Gre crito, com o sentido coloquial de "conft co-filosófico, até porque em sua obra, metodológicas, Marco Aurélio mostra-si xistêncja de verdade absoluta, a ser des lativos, construídos à luz de um contextc veitamos o ensejo apenas para insistir Estado Democrático de Direito em gera porque se duvida da existência de uma plurais nas Constituições e exige-se qu ponderada, os atenda na medida do que sitivamente na consecução de finalidad

(so3Uiods3 sodiu2 e sp2i sppquj ap o nzsuo u u3umitws -oU opuni 'pjssod 2iu2umoipunÍ jnpj ioj 3nb op Epip3w EU so 'EpEi3puod Epwqqinb3 'Eon1oow3p uwjoj 2p 'opEls3 o onb 3S-ix3 a saoSinj!isuoD su spund SOJOLUA 35-WE1ESUOD 'OVZVJ EUIfl ap 3 3E13A VWfl 3p EIZU33SIX3 Ep EpIAflp 3s 3nbiOd 'sos so soqui u13) opEp!ul3pow-s9d R opq 'w8 tua oun p OOPpiolUaG opsa o OwOD 'uiso s3g5inqiLuuoo sup Rui3qo1d o 3nb .rqsisui vmd sEu3ch3 oÍ3su3 O SOUIEUOA -o1d o spuosui apu sEoss3d sEj3d soitair 3 oxuoz wn qp znj V sopJIusuoz) 'soAp -31 'OpEpJOA op SflE1 2p E!OUSX3 55W '5U3q03S3p 13S E 'E1flOSqU 3EJ3A 3j) EI3U9SIX -3W os-Ju3J31 os) owapow-s9d 31u3wEndm31d 3s-E.usoul olj9lny oaisjs 'sEzn9Iopo3um 'sEJ9so1u ssssiuiaid ssns ssu 'siqo uns w2 3nbiod 91E 'O31J9SOffl-O -u9Siq Op1U3s OU OU 3 'j5flE,, no 'O3UV1OdW31UO,, 3p lu!nbolon 0flU3S o mon 'oiuo - SUEU 01X31 OU 'oUJ3pOUI,, OSS3JdX3 s nozqun 0001 .moss3joid o 3nb souisppamy (si d '8661 'SOIU0d SUmUEJ,A :ojns 05 'OAIEO °Pd 5P13U11V 2 P Euliucuug LUCW 2p o5flpEfl 3 VfOSOjij i) EUi3pOW-S9d 31uuíp U13 mp 9 'wn O 301!3p5p13A O JE1UO3 -U3 ap 3pEp!3UdEO Ep 9P3 3 OSS3i2oid op spinp 3nb 'sood9 sssou Ssj,sj Eui3pOW 3U3ffl 9 0E5Z1I!A!Z) ESSOU '0U3W13SEU3J O 3j)S3( 0SS3J2OId Opa OE5EAOU! LIP 'O75.I Ep 3WOU 513 S3ó1ps.0 SE EI3Í3J 0UJ3POW O 'OiIBUod 41q03s3p 3pod 31U3W ESSOU 3flb ou SELU 'sopssssd33ue SOSSOU ap S3LUflISOZ) SOU 3 5519p1 SEU 'S3Q5!PEU SEU uI3pIS31 ou siop -3ES E O WOq O '3pE13A E onb ssuod wonb OUIOPOUI 3 IEUOIZflPEII E OS-OQdO 55W 'O3ui -OdW3Uo3 Op OUUU9U!S 9 OU OUJ3pOA * ( 6L61 iflU!N 3p SUOUp3) OUJ?POWISOd UO!J!p -UO3 177 siqo EflS 513 'pJUloiCj si Suei 'O3UJOdU13UO3 I5flP3i3U! tun .iød Epsiodo !oJ ouiopow-sç)d o OUJ3OW OIIUO ounsmp y,, 'q3SOg U2P USA 3ddqrq 05103 ''P91!U :onsj

os

'(s'uoua9 InE,, v.inXz.j mun) S?

lflq!flUO

'03319 o!191nv O31E1

6 soul2pom-s'9d OUOUJS -uod o oAlpsod O1to1!p m ouuod sou pf o5njoAo piio R onb somes -uod suody souJopouI ououxsuod o o oAlusod ouoi o opussd oiso onb iod o5fljoAo g moo giuoiuis op leosnq E umd oqunuo ioqjom 09 si9pi op o2aIip o ovoqu oiiqop o,, onb siui 'ooiul9jod zussu OU3WJOi 2 so5inq -!nuoo,, rwol o onb 'ooni9 oriiny oDuvW omoo 'sounppoJo souiossip onb ou muoosoioi 2.iuopL, uind le íos 'JoAouJop sou uM u Íos 'll3dnoo os i.uq U11 010p13 S0P1A019 SH?UI souijdso .nlooAoid Op OpflPiA 13 unquoi SOUOIU 013 onb snsodsoi omsow ou .I000uJoJ som13iodso o 'etuoqoid op omxo ou Inuiã -tio OpOUI op opJnquluoo JoAuq soIul3lip21ol3 'OW131oJ1u ou9siAoJd 9 'oijp -uoio opuooid os onb o5EUuJu Jonbiunb omoo 'somozrp inbR onb o o 'oip ios 010 oiqos 13J13d srnm ounui leq sopniso soino mo OR5J0A ioj pf ounsss O ON S!oA31o1uu! S013J0A Jozlp upurie no 'oip ios imopod onb o opn oop uaioou mioso op o souom oimw atou 'OAOU olUow13.uolui olunssg op iul -ril op o o ouu ouS9doJd ossou 'isisui oidmno 'olxol oiuosaid o at03 oAnuJopoJ otdouud o moo 1310U9A!AUOO jvuoioodoid uns u oingosse os onb op uj 13 'sup131aId1oUr JOS moop soQ5lnquluoz) op opS uiud uiouooduioo 13p atupino onb sn3uoionrnsuoo suuou su owoo 'oiuo '-os-Juo!puJ si.usoui su SaIam os ou m13.n3iodg os 1130PO1 luunq - !i omoldnS op soJ1siuij, so srnnb SI3U owj ap sssimoid s13p suiinw OAJS -niou onb o 'o&uiopoj oidouud op znt oonodml3l 'j13qo1 opom op uwolq -oid o IU1JEJOp!SUO0 maju ouotnoat ato uJiois13Jq uIuoidnS olioD ip soos -

— - -— - - 1L

—

JL1

—1

-

-,

51V

- ---

___

a

-

1

no

--_-

__ ;---

13-

,

_I_;- W

-1w

1

_-

--

ama 1

ou !1 -04 içr

1

--

—p

IL. d 'Eoo Infruí',Ço jou :ouozuoj-j 00 'S0pTA1U0 OIfld .lip O JOOO ' U '3fl7UOWflh1JSUO3 sopnis3 ap vulxflJazuv-ouiJrrJ z'JstaJ 'oouJodwouo3 PU0!3flJ!1SUO3 OlIOJiÇJ OU OWSiEJopoj O, '1WOH Op1qO1\ jrnj jj d 'cíj 'SOJioq»J :oJn1 cJ OLIS'p0 'OpVJS'3 op viioaj 'SOjMA13UO OIfll3d

uuo; Lp souuouqmo soiuop000iui op l3ou9lsiq iou.ToJoJ omoo,, modu uiinpiod 'JAX ° AX sojnos sop Sins onuopojuoj le oi.uoo unssi 'l3Iuonlz qdmyop tOTuoloq 0S10A 1U ouisqiopoj O Onb 'ossl iod IruLTUie VDIOH OUVHDVJAI 1uTV suioixo s-escown op ooj 1110 opis-soppij sudod sp o3AiosaId u moo puo!ooi oiuou.rnpl3o -10W 'UflO !OJ OiUfl Up 0PPITU!J 1 'oppJoA LN Op011U0o 0UOW13A11OJ0 sim osso; oiojoioxo nos onb 'ioso iopod o .uplALp OUS9dOid owoo 0AO ou puuoj ioj sujo moo onb OiUfl u 'U11JU 'JTUO3 OUI0AO wn le UIO10 -owqns os iuid uíwouolnL, rwn suod T.UOJOA.Iosomd ON soumoqos sopiis lOS qp WUIUXTOp OU S0J OpS-Sopt?piJ Se 'SIA[0d sU.nno 1u[ 1 soo!ujoq SOUIOIUOO SflOS 1110 OUIS -S13 oiUowoimOiSJq oj-io 'OU.IOAO'0 op souuoj so spo osonb op o5tj o uiomop sou onb soAod sop sounsoui SOpOpÏLOAU op mopod o 'o5moq O opsop OIUOWUIJI3U!pIO OpJnhlSop 'OWOIOOA OAflUJOOJUO0 IOOP! O i°--' oo5ozip,iio omsom op no omino ouisow op sounsop soo sopou soAod oiiuo 'o 5omoq000 o uSuriju op ou000md opuio orpi op sosioomduu sowomo!p snos sou onunsip 05 UW '0pop!0-OpOs3 op O5OA19SU00 op olunsui ojod O1UOU1130A op -oufluJOoQ o1uoionqoq Omsipiopoj 'OUOJO moo 'otopio OU oAnoH,, :suIAvNoH OlíWd OUTSUO OLWOJUOO '005 -omopojuoo oumn op 'mou o 'os-oopinj sosoiijom o soons;fluiI 'siomn1no 'sooi;oioo 'so.nno somoioj op ous own .iod o 'wuoiooumoTuI olioliu ml -uotn!pni wn iod som 'oo5inmsuoj ouin iod opouiuuoop omo ou opoprnn ons ooóoiopoj own J13ifljUOO op o2uol WOA0S0 su 'SOpOIS op OOlUfl ouin U1OA210u1 ououiioom sooiuoq opos-sopopi3 s 'i000 oiuoumosom -ou 0 ou 'op000llnbo opo op oíoiso ou ouonbuoo 'o5oioosso jul owouiopoosi mn opoo mod o5n3osuoo PAJss0dm op o 'wnuxoo olls9domd wn miuflo omod sopiun ouJoAo op 5011U00 SOS.JOA!Q SOO1 opo1S3-SOp72p3 sou 'oiuouwudoid sioj,4 uuo oiom9 ou osuod os ooj 'ouo 'ouowiins nos op os-1oiioo ov -sop-cisg op oiun oumn op oio.0 os onb op o p woi os onb oipr omiouxud o 'opois op oinuopoj ouuo; op ouoo os opuon opvJs-s'apvp!3 SO U

ouJopoJ,y-opvJ

0V S'VXOJX

[ [

1

OpIsa op iriopoj OIUJOd Op O!J92S!ll OU11SSiA0.1J JJ

opoj op oiiouoj - j ojnj;dtj

op3vinquj d owszlvídpdj - auvj wiauíuj

16

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

O mais importante, contudo, é recordar que na Grécia clássica não estava bem definida, ainda, a idéia de indivíduo, nem muito menos havia a preocupação de limitar o poder estatal como forma de proteger direitos individuais. Ao revés, o pensamento então vigente era o de total supremacia do Estado em face de seus integrantes. A relatividade do poder estatal somente surgiu muitos séculos depois, influenciada, de modo muito germinal, pelo pensamento de TOMÁS DE AQUINO, 3 e devidamente desenvolvida, ainda mais tarde, pelos teóricos das revoluções burguesas. Essa é a razão pela qual, conquanto muitíssimos aspectos da cultura ocidental descendam diretamente da cultura grega,' diz-se que os estudiosos dos séculos XVII e XVIII contribuíram de modo inovador para a Ciência Política. E o que observa, com precisão, PAULO BONAVIDES, ao relacionar o surgimento do federalismo com outros institutos limitadores do poder estatal: "A Antigüidade a rigor não conheceu o fenômeno federativo com os característicos usualmente ostentados no Estado-moderno. O que os gregos por exemplo denominavam Federação é aquilo que os modernos chamam Confederação. A Federação propriamente dita não a conheceram nem a praticaram os antigos, visto que a mesma, tanto quanto o sistema representativo ou a separação de poderes, é das poucas idéias novas que a moderna ciência política inseriu em suas páginas nos três últimos séculos de desenvolvimento."' Com efeito, a forma federativa de Estado, o sistema representativo e a separação de poderes são institutos que seguramente surgiram, ou foram significativamente aprimorados, na modernidade, notadamente no âmbito do Iluminismo. Representam não apenas freios ao exercício do poder institucional, mas especialmente uma tentativa de fazê-lo legítimo, e democrático. HAMILTON, MADISON e JAY, em O Federalista, observam precisamente que "a ciência política tem feito tão grandes progressos como muitas outras. Está hoje provada a eficácia de diferentes meios ignorados, ou perfeitamente conhecidos pelos antigos; a distribuição e divisão dos Paulo Bonavides, Teoria do Estado, 43 ed., São Paulo: Malheiros, 2003, p. 70. No mesmo sentido, Michel VilIey afirma que de São Tomás "provém os germes das liberdades que serão opostas ao Estado nos futuros 'direitos do homem" (cf. Filosofia do Direito Definições e Fins do Direito. Os Meios do Direito, tradução de Márcia Valéria Martinez de Aguiar, São Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 127). E assaz comum, no exame dos mais variados assuntos, depararmo-nos, na ponta inicial de sua história, com algum pensador grego. Muitas vezes, notadamente no âmbito da Filosofia, percebe-se que muitos dos pensadores atuais apenas repetem, compilam ou reciclam idéias há muito dissecadas pelos helênicos. Nesse sentido: Michel VilIey, Filosofia do Direito - Definições e Fins do Direito. Os Meios do Direito, tradução de Márcia Valéria Martinez de Aguiar, São Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 65. Paulo Bonavides, Ciência Política, i oa ed., São Paulo: Malheiros, 1995, p. 180.

HUGO DE BRITO

poderes; a introdução dos ci tuição dos tribunais compos tação do povo na legislatura tudo isso são instituições no nos; e eis aqui cinco meios j as vantagens do governo rep imperfeições. A esta enumeração das circu tema do governo popular, mesmo princípio, que serviu de Constituição que se discu Falo da grandeza da órbita mas políticos, comparada co lar, ou com a reunião de alg Confederação geral.` Foi nesse contexto, no qual tai lósofos e cientistas políticos, que o partir dessa realidade, e dos propó pretendeu alcançar, que a mesma d 1.1.2. O federalismo norte-america

Os Estados Unidos da Améric como exemplo, ou paradigma, de 1 SILVA, por exemplo, "o federalismo ricana de 1787". Com efeito, no c ram-se por razões históricas e cultui lham às confederações da Antigüidt Alexander Hamilton, James Madison e Martins Oliveira, Belo Horizonte: Líder, Toquevilie, os autores de O Federalista ção" e "confederação", termos que só a depois. Recorde-se que O Federalista fI americana, no final do século XVIII. José Afonso da Silva, Curso de Direito' lheiros, 2004, p. 99. No mesmo sentido: to Constitucional Contemporâneo", Re nais, n. 1, coord. e dir. Paulo Bonavides, e ainda Carlos Mário da Silva Velloso, Rey, 1994, p. 361. Como observa Tocqueville, as colônias língua, os mesmos costumes, quase as n mum, logo deviam ter fortes motivos p absorverem numa só e mesma nação" (A - Livro 1 (Leis e Costumes), tradução (k 2001, p. 127).

(Lt d

'rnc

'soiuoj su!p1ji%J :ond os 'opuu op.mnp op o5np.n '(szunJs'o3 'za7) j o.M17 nauduIv mi vwv.ldoui?q 'j 'ojpAonbooj op sixoLv) o5tu lewsow o 9S utunti woioosq os o s.ino su siuin ouowwui wonun os Ljlcd SOAflOW sopoj J0 WIA0 ooj 'wnw -00 01wiUi um JU0Z) WUAfl( SUjO sioj sUwsow si oscnb 'sowrnsoo sowsouz so wsow U 'oijoi cwsoui ,, umqun SUUUOUOwU siuçjoo s 'oIliAOnboOj uosqo ouioj j9 d 't'661 '°l loa :ouozuo 0jO 'odqqf Oii.íiq ap SDWaJ 'OSOIIOA UAI!s Up OLTUN SOj.nrj UpuIE O lL d 'ØØ nf/uUÇ'01 loa :OR!OZUOH OO 'SOpiAUUOj OlflUd iip o pi000 'j U '1VU -O!OflJ1JSUO3 sopfli3 ap vurnuawv-ou!;07 VJSMa! '0ouU1odwouo wuoIon!1suoJ 01 -!011U OU OlUsIlUX) POA O,, 'UPO-j 0 Pl0UF InuX :opiluos OUISOW ON 66 d 'iOOZ 'soiioqj -jj :onud 0U 'p0 'OMVSOJ lVUO!dflJ!JUOd ojiailu ap OSJflJ 'UAIIS Up osuojv 9SOf 1IIAX 0flDOS op jUUIJ OU 'UU0UOUIU o5inmsuoj U onb opopod OUISOUI ou O1UOS3 ioj vi viapa2r o onb os-opi000>j siodop scpioop sminw sonp smw souiouoo urejuinbpu 9S onb sowioi 'o5u.i2pojuoo,, o o5 -UJopoJ,, 'so!uowow 503100 wo 'uiopunjuoo UUflu v,sijviapaj o op S0JO3U so 'olpAonboJ ouioo jm 'onb 'oçmio UU 'os-oqooJoj ç -d 'ØØ 'iop :OluOzUoH Ojo 'unoAqo SPUJ .IUWOIjIH op OU5flpUl1 'vJsflvJapaJ O 'iUf ULjOf O U0S!ptJA SOUIUf 'UO2j!Wtj-{ JOPUUXOW

-udv unuoqnos sw '- (io9JD 'Xit) oppiflflU\Jp S205luopoJu00 ST uii -otuossn os iuuoj rvon op onb ou - sninno o Sz)u91Sq soQzul .iod os-um.! -iUfl SuiUOOO S1S1oA!p SE 'VfIEI sop OSiO OU 'OlIOJO UJOD LL8L1 op uou -oum-oiou o5inirisuoj E uioo noosu owszviapaf o,, 'olduloxo .iod 'vA'1IS VU ost'JodlçT jsor opuiopoj opis op 'iuitpumd no 'ojduxoxo owoo sopuluodu oiuowpmsn os OUON op UDUPUIV UP sopiu SOPU]SEI sç OUVOJJOWV-dJJOU 0WS11 wap?f O

?.1í

pipuooiduioo ios OAO uisoui onb 'juSuualie nopuojo.id os ops op uuuoj usso moo onb SolIS9dOJd sop o 'opipipaI ussop mmd LI o o 'ajuoumAnojo noosu oUis!p.iopoj o onb 'soouiiod SuIS 1IUO!O O SOJOS91 -g amAiuiiUi su1Joqi soQ51dn000Jd siul pnb ou 'oxoiuoo ossou log O13JOOJUOJ 9 iumn op oxmqop sop-cisg souonbod sunji op ounoi E moo no 'i -norlmd opsj ipio op soQsuolnip se moo spumdumoo 'sooit;od simm -osts sossou so UIOAOLU os ofoq onb iuouqiç up zopuiJ p oiij onosip os onb ou5rnmsuoj op oiofomd o unuoo o5oÍqo iuin -e osiq op niuos onb 'oid;ouud oumsoui op pIznpop 'uijno upun io.n?luoosoJol3 '.rnjndod OUJOAO op 1UI9I -515 o mioqow u wopuol onb siousunoJio sip o5mownu3 ulso v •soo5iojmodun sns opurnuiulip no opU3iAo 'ouoijqndom OU10A0'0 op SUO2U1?A su JAJOSUOO uiopod os onb moo sosomopod solom oouio inbi sio o sou -mopom sodwoi sou supuo5iojmodu no suou sog5inmsui os ossi opni 'iLooso uns op sopundop op olom mod umnnIsioL uu oAod op o5u -uosomdoi u sioAJAoumuui sozJnf mod sosoduioo sirunq!-il sop oin LI soAuusio soiaij o sosodujjuoo sop onpomui u somopod

.--

-

-IT

18

HUGO DE BRITC

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

morar essa União, fazendo-a uma federação: criaram um Estado, sob o ângulo do Direito Internacional, formado por vários Estados menores, estes visíveis apenas em face do Direito interno. Não se pode confundir a federação americana com uniões de Estados precedentes, sendo a americana baseada "numa teoria inteiramente nova, que se deve distinguir como uma grande descoberta da ciência política de nossos dias".' A grande distinção reside precisamente no fato de que a federação criada nos EUA representa uma divisão determinada pelo Direito interno, no seio de um Estado que, sob o prisma do Direito Internacional, é um só. E o que TOCQUEVILLE afirma, embora de modo ainda um tanto impreciso: "Na América, a União tem por governados, não Estados, mas simpies cidadãos. Quanto quer arrecadar uma taxa, não se dirige ao governo de Massachusetts, mas a cada habitante desse Estado. Os antigos governos federais tinham diante de si povos, o da União tem indivíduos. Não toma sua força de empréstimo, busca-a em si mesmo. Tem seus administradores próprios, seus tribunais, seus oficiais de justiça e seu exército."° Mas tal não ocorreu aleatoriamente. A primeira União americana, for mada em 1778, e que a rigor era uma confederação, mostrou-se débil tão logo cessada a causa maior de sua adoção: o fim da Guerra de Independência contra a Inglaterra. Precisamente porque cada colônia, "tornando-se república independente, apoderou-se da soberania inteira"," assumindo "a posição de Estados independentes, sendo tal independência unicamente IiAlexis de Tocqueville, A Democracia na América - Livro 1 (Leis e Costumes), tradução de Eduardo Brandão, São Paulo: Martins Fontes, 2001, p. 175. Registre-se que, naturalmente, os "nossos dias" a que alude Tocqueville datam de meados do século XIX. Alexis de Tocqueville, A Democracia na América - Livro 1 (Leis e Costumes), tradução de Eduardo Brandão, São Paulo: Marfins Fontes, 2001, p. 176. A imprecisão a que nos reportamos reside na referência a antigos governos federais, que, em verdade, eram, pelas próprias características traçadas por Tocqueville, confederações. Aliás, são verificáveis na obra de Tocqueville, talvez em face da época em que foi escrita, constantes remissões aos termos "federação" e "confederação" como equivalentes, embora o próprio autor se reporte - como no caso - a características que permitam distinguir uma e outra espécie. Isso se deve ao fato de que a Constituição norte-americana não batizou os EUA de "federação", termo que só foi definido e diferenciado dos demais pela doutrina e pela jurisprudência ao longo dos anos subseqüentes. Como observa Machado Horta, "a identificação entre o nome e a categoria política fez-se no curso do funcionamento das instituições e na interpretação que recebeu na doutrina e na jurisprudência, quando a forma federal adquiriu autonomia conceitual e tipológica" (Raul Machado Horta, "O Federalismo no Direito Constitucional Contemporâneo", Revista Latino-americana de Estudos Constitucionais, n. 1, coord. e dir. Paulo Bonavides, Belo Horizonte: Dcl Rey, jan./jul. 2003, p. 713). No mesmo sentido: Agerson Tabosa Pinto, Teoria Geral do Estado, Fortaleza: Imprensa Universitária, 2002, p. 83, especialmente a nota de rodapé n° 7. Alexis de Tocqueville, A Democracia na América - Livro 1 (Leis e Costumes), tradução de Eduardo Brandão, São Paulo: Martins Fontes, 2001, p. 128.

mitada pelas concessões da autori feitas ao seu Congresso geral", 12 s própria sobrevivência dos Estados Assaz pertinentes são as obser 50 da Confederação americana. Sã "Eram tais os defeitos da Cc inevitável. Ela cumpriu um mente; entretanto, era impo5 investida de poderes para lê teve força para se fazer obec brar tratados, mas os Estado respeitar; podia impor aos E res de acordo com a letra d obrigações devia depender dos estes mais ou menos ci tos a reconhecer a urgência cais mais prontamente que patriotismo imposto pela fé mas não podia prover os mei p0; ou por outra: ela não tini regulamentar profissões ou c legislação estadual; as decis limitada autoridade judiciár não havia tribunais para ton autoridade, e nem havia Po apontar as conseqüências d mencionados era fatal." 3 Em outros termos, cessadas as de modo mais incisivo a união das um instrumento jurídico que assegu mantivesse a individualidade dos se ria perder o self-governmnent recém dissolver-se inteiramente em uma ui e história semelhantes mas ainda a que, nesse momento, "a efervescên cer a revolução estava em parte api ela criara ainda existiam", 14 o que f Tomas M. Cooley, Princípios Gerais d América, tradução de Ricardo Rodrigue1 Tomas M. Cooley, Princípios Gerais de América, tradução de Ricardo Rodrigues ' Alexis de Tocqueville, A Democracia nm de Eduardo Brandão, São Paulo: Martin 13

6Z1 •d 'Tooz 'suoj suiu3 :ojn.j o 'oupueig oplunpg op

o5npi.n (szunJSoJ a s7) j - nI?zuv mi mnaoiva V 'jjiAflbZOJ p sixy 'jossn>J :suiduID 'wi9 snupo>j opJiij gp o5npt.n vn.izuv 9Z/ÇZ d 'ç vp sop!Ufl sopvzsq SOU /VUOI3flJIJSUOJ OJi?JiJ ap SZV.IaD SOdidU!JJ 'iIOOD jAJ SWOI LI 'd 'ooz 'ussn1 :suidwD 'W9 snupoj op.mzw>J op o3np.n 'mn.i,u'p' vp sopzufl sopmsj sou jvuowniujsuoj ona.Izu ap SjVJ9 sozdpUud ' IooD jj swoj

uurv L, uiud oppiaiio; idnp,, em ioj onb o 'jutusixo upuluriu113 ujo onb suou.ioq sopui so sopol o upujLIdb, 0u13d WO UAUISGou5n10A01 C 100 -seu uimi onb soijod soçxid supLI1MODSOAlojo r, 'owowoui ossou 'onb '11IA3flÔD01 SoluoloJip WISSLI upulu SW S01U410W0S 11191Siq O SOUJflISOO Op S131UO0 S.flflO 11100 opp1un 111Ufl U10 OjU01U110UL 05-I0A10SSIp Eu1too ou woqwL,1 siw 'oplsinbuoo wooJ uauiwio-fjas o Joplod Pp -onb oEu umoloi LpLD soluouodwoo snos sop 0P1PI1r1P1ATPU LI OSSOAIIImW sui '1oAso opoui op 'oiufl osso ossinoss onb oop,ynfo1uown1lsu1 um op o5iio le rijess000u os-zoj 'S!UgjOo sp oiUn rOAISIDUI SiW opoum Op umlul?ulluJolop onb snjnwnÍuoo SSfl0 su spssoo 'SOUUOI SOJIflO U1 -

110 SOp1u010u0u1

emir sop jonbjunb onbiod 'w ossop siounbosuoo su iiuod op oppiSS000u V14 OAUflOOX3 lOPOd 1Aq 1.UOU O '0ppuO1fl flS ip S0Q51JU1 sp O1U0U1100UO0 11111101 uird s!unqui UIAUq ou sopis soiod spiodsoi UJIIIO Ou imiiioipnÍ oppuonim upulmi l uns up iounbosuoo uJo spuuoisoo soQsioop sCILmpinso o5isioi u soppiuuojiun ioduu atou oioiu1oo o no sogsso 1 d iuournnoi 'solsodun io1oop iutmd umolodwoo imqun ou io :mnno iod no od -11101 OAOlq op O11U0 SC[-Z1JS11S op SOIOUI SO .IOAO.Id uipod ou sum Sp1A1p 11111100 VI pod riso t oritIf1 uu qj 1od olsodumi ouxsnou1d odamim wn iod sep!wnsse sog5uqo su onb oluow1uo1d sumam sumo 01 S010110 O SpmAIp SUP 051mJSI11mS cp 1mL0U1fl e J000qU000I E Sol -sodsip sopoi o 'sojino sop sun soluoumnio souoai no sumam soso sop -01 I sopulsg OZOII op tU1UflI0A o5u Lpi3puodop LíAop sog5uuqo sup OIUOuIIOOIIU000I O SUUI 1 S011113 sop ElIOL r U100 opioou op SOl -lml!1!um o suumiunood soQ5uqo sopulsg S0 ioduii ui pod JuIIOdSOJ so ou oluowoundumi aumipod oAod o o soprisg so sui 'sopimIlmil iiq -0100 O s5urpm 1umluOo imipod i000poqo JOZmJ os mid 5ioj OAOI ou SUtil 'SOIUflSSU SOSIOAIp oiqos 1UjSLOj UJUd soiopod op UpUSOAUI 10J OU5U1OpOJU0 SIUW 02IOJ .101 10AJ550d11.1! UlO 'OIUUIOIIUO O2UOU1 -wissojoduii sympm 'ouuodmnoi ulij un nudwno 1OA11A0U nouioi OS OIO1UI?UISOP o onb o51uopoJuo3 up SOlLOJop SO SIUI UIUI3,, :SuJAtmIUd Simns oU .ImuUOilOWE OU3I3IOpOJUOJ up OS -SOOflSUL Op OliOdSOJ U 'A31003 op sOQ5UAJosqo SU 0S solUOUIl.Iod zssv sopUlopojuoj SOPUIS3 sop UIoUAIAo1qoS UUdpld noom onb Uinb.rnuU Uu.In os-ninos 'jU1O OSSO1U0D fiOS OU SUI1OJ S0[O iod 'Uliol SOTLOA sUp 51131.11 sU 'opmpuonmm up SOQssoouoo sUlod UpUILW -

V11-

-

3__- - ..'-.-

----w -

—,

O um~ apd 0 lume

mp m u3u.jIz nem~ a& _____ (j?EJl

ou~ • —i-- --01 -----

3

----- __ - --jeb-i semaná sou -Gb e coem~ v -d - - Fmm -uL

--w

-q

• 1

-5.0= UM -03 C

-mm

-

-

SOPEM

—

-

20

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

ca", e possibilitou a convocação de uma assembléia pouco numerosa, para redigir a segunda constituição, e que continha "os mais belos espíritos e os mais nobres caracteres que a apareceram no Novo Mundo. George Washington a presidia."" Nesse momento, então, surgiu um Estado que, insista-se, conquanto seja um só do ponto de vista internacional, é integrado, internamente, por Estados-membros, estes invisíveis perante a comunidade internacional, 16 mas autônomos em relação ao poder central. Assegurou-se, com isso, a unidade, preservando-se a diversidade relativa a cada colônia. Os principais traços geralmente apontados como essenciais à federação foram imaginados, nesse contexto, em face de problema real, factual, que consistia em "partilhar a soberania de tal sorte que os diferentes Estados que formavam a União continuassem a se governar eles mesmos em tudo o que dizia respeito apenas à sua prosperidade interna, sem que a nação inteira, representada pela União, deixasse de constituir um corpo e de prover a todas as suas necessidades gerais. Questão complexa e de difícil solução." Como registram HAMILTON, MADISON e JAy, a Constituição por eles proposta, "bem longe de abolir os governos dos Estados, torna-os partes constituintes da soberania nacional, concedendo-lhes representação no Senado, e deixa-os gozar exclusivamente de muitos atributos impor tantes da soberania interna. Isso concorda perfeitamente com a idéia que se forma de governo federativo, tomando essa palavra no sentido mais natural." 8 Foi então que se idealizou, por exemplo, a necessidade de a divisão de competências ser traçada na Constituição, com a outorga aos entes periféricos das competências residuais, pois "os deveres e os direitos do governo federal eram simples e bastante fáceis de definir, porque a União fora formada com a finalidade de Alexis de Tocqueville, A Democracia na América - Livro 1 (Leis e Costumes), tradução de Eduardo Brandão, São Paulo: Martins Fontes, 2001, p. 129. 6 Pontes de Miranda observa que, mesmo quando excepcionalmente um Estado-membro de uma federação atua no plano externo, "aparecendo" perante a comunidade internacional, isso não desnatura a Federação, pois ele o faz representando o Estado federal. Há sempre a película do Estado federal a envolver-lhe no plano internacional (cf. Pontes de Miranda, Comentários à Constituição de 1967, com a Emenda n" 1 de 1969, tomo 1, 2 ed., São Paulo, RT, 1970, p. 305). No mesmo sentido: Carl Schimitt, Teoría de la Constitución, tradução de Francisco Ayala, Madrid: Alianza Editorial, 1992, p. 360. ' Alexis de Tocqueville, A Democracia na América - Livro 1 (Leis e Costumes), tradução de Eduardo Brandão, São Paulo: Martins Fontes, 2001, p. 129-130. ' Alexander Hamilton, James Madison e John Jay, O Federalista, tradução de Hiltomar Martins Oliveira, Belo Horizonte: Líder, 2003, p. 57.

15

HUGO DE BRITO

satisfazer a algumas grande direitos do governo dos Esta( plicados, porque esse govern social. Portanto definiram-se com c ral e declarou-se que tudo o ção fazia parte das atribuiç& Foi também a genialidade dos federação americana que previu a n dirimir conflitos entre os Estados, o tre os dois governos rivais a divisã estabelecera". Isso porque se previa tões relativas aos limites exatos das federação, "e que teria sido perigos aos tribunais ordinários instituídos i Exame da federação american1 tado federal foram intencionalmenti assegurar a autonomia dos integran são desta. Toda a questão residia eni ricos e a unidade da nação por eles culiaridades da forma de Estado ima ma. 1.1.3. Outras federações. Semelhan factual

Mas não só nos Estados Unido: ma federativa de Estado. Seja por ii rais, seja por importação doutrinária também de modo federado. Podem s( Alemanha, Argentina, Austrália, Au bes Unidos, Índia, Malásia, México diretamente relacionado ao objeto d O que releva observar, nesse p tiva adotada pelos Estados Unidos d vo, não representou garantia de que efetivamente. Muitas vezes tais Estt pie representando, de fato, Estados TOCQUEVILLE, a respeito do inst vou: ' Alexis de Tocqueville, A Democracia n de Eduardo Brandão, São Paulo: Martins 20 Alexis de Tocqueville, A Democracia n de Eduardo Brandão, São Paulo: Martins

Ofl1 J- O 'OUPUUJS Op.mflp ap •d 'jçj 'saluod SU11J o15npJ1 (saIunJw a s1a7) J 0.1é117 - v3uaw1/ VII V! 3 V.130 WaU V 'ajIiAaflbDOI op s!xapi oj •d 'IOOZ 'so uo q SUi1J13jA :ojnj O 'OpLmJq OJ1flp mn.lpluv Vil V1d0.17OuIaq 'ajjiAanbDoj ap s!xaw o5npn (sauInJo, a S1a7) j 0.1117

i _

o

v

-

___1_,_

oe3

---

I---.--j •

1o__u -

--

:nOA -Josqo 's5ioduii S13Wfl[13 op OsSaaflSui op ouodszu '11IA3nbDoj souiiun sops 'oij ap 'opuivasaidoi

Z 1I 3 ,s'

iaid

-vd ai suvp stuod13 sao313Japaj OS SOPEIS3 S1131 SaZOA SWIIflJAI OUaU113A1OJO 13p1u13d1ur ossoj opis op L wloj lui onb ap tiiuuiLJIO nowosoidoi ou 'OA -tu.uou ou13ld ou 'znJoN op auoiu up sopiufi sopuisg soiod 13pOp13 13Afl o613mrn u onb o 'owod assou 'JuJosqo 13A0101 onb O -uJopoJ 1311UJ 13p

-.

?H

-

• 1!SI 'opruso osop ooÍqo 013 0p13u01313j01 o2uo.uoJip

'0 'I°°'°A '131SS»J ' 5JS '!!N '03 iXJAI '131S13JAI '131pUJ 'SOpiufl soq sop13in.0 '3p13u133 '13o!j '1311Sfl '13 !1.ISflV '13unUoJy '13U13 1.U0 W 'InS op uoujv :oidl.uoxo owoo sopuo JOS uloPOd op13lopoJ opoui op wqwi os-uB3J13ziu13Jo sop Li sg sono sun f lu '13u13u1.nnop oi5uioduii od 13Íos 'siu.1 -njno o SO3U91SH s0io113j op 13i3unjju1 iod 13ÍOS opu1s op 13A1113JOpOJ 1311! -JOJ 13 OS-f101Op13 OIJON Oj) 1331"9U1 V UP SOpIUfl sOPUISEI SOU OS 013U S13IAI

O

- -

-

31u3

--

- --

--

-

---.--

--

ivnpvf ouvd ou a o4.noutiou ouvd ou sv.5urnjauía' sag.5niapafsvin

ç[•[

IF~~ 4

ela

-jodun som~ w~ 3p — 13W

-ojqoid OSSO JOAJOSOJ 13 OIJOS Oj) S13p13U113w! 0P131S3 op 13UUOJ up Sop13pu13ijflD ad o soauunu su spoi opuos 'uisodwoa soja iod O13U 13p op13p!un 13 o soai.! J!J0 d SOIUO sop 13IWOUOIfl13 .113JflOSS13 1110 13ipisol osonb 13 13poj uisop os -003 up oznÍoid UTOS 'ou6uiopoj up SO1U13J01U1 sop 13iU10UOfl13 13 1131fl0SS13 op 13ULIOJ 0W03 'SOIS1AO.Id no 'sopuua OIUOUIj13UO!3UOIUI W13.IOJ IEJOPOJ O131 -s3 op SO1flUP3 SO onb 13 1 0A01 '1.U!JUO 'EU13DUOW13 0131opOJ 13p 0U113X3 0 sop131s SOIUO.IOJip SOU SOJfl1flSU! Sou3UJpJo Si13unqul S013

ou oçE1abi -SUO3 s3iJ

-w

-

-

-

soQTsonb suss -op o5njos 13 J13UOU1313 osouod opis 13U01 onb o,, 'o513JopoJ up oluouodwoo 13jDBO op S13i3U10dUIOD sup SO113XO SOIIWII S013 S13AU13191 SOQI

-oid s3pJodc

le'I

-ojduioo oçisi -10O Ulfi 1!IUUSUO3 3p 355~ 'Mf 3nb W3S uJrn pwkozi O OpEU 1113 SOU3W 52P iam ~ 35 1 -ioj

onb so~ sm~W

X9 Ijy( O&O ou tu -uqsE so asoI!J!k Mffl ~ 50 .. pm

j13305 13piA Up S011310 SO sopoi WO 13A13J1oU0d OU1oA0 osso onbuod 'sop13aL[d -UJ03 o sOJdi1jw '0L113J1UO3 013 'U11310 SOPLIJS3 sop 0UJ0AO op S01911p

OIUI!flbUO3

-OpOj OUIDAOo op SOQ5inqufl3 S13 Op13p!flo 11103 OS-W13JiUJOp OlU13lJOd

iod

-sonb iiains 1.u13uopod '133UJd uu 'onb 131A91d os onbiod ossj 131000joq131so O5ifl1I1SUO3 13 011103 113 1 soiopod sop 0STA!p 13 SI13AU sou.!oAo srop so ou -UO,, OpU0U131.0 'OiUfl 13 O SOISO OJIUO no 'sopLIsg SO OIIUO SO1IjJUO3 .IIUJUIj) 13u13d '13u.!oudnS OlJoD uuun op op13pISs030u L, nioud onb 13U133L10U113 o5iuuopoj up o15uo 13p 1.u13J13diaiuud onb soiudso sop op13pij13iU9 13 1.uqi.u131 toj sop OUJOAO op soQ5lnqup3 sup olJ13d 131Z13J o5 o opnj onb os-nouupop o pei -TUijop IIU opipuooudwoa 13A13)S0 ou onb

SO O S010A0

'jEnpej 'e31

ruipiI 3p wq U '1

~NUM oem SOJKXk -eu O3 q3T eA -tun ie 'OSS 11*» ' is-OOMSye1JU 91 1 IEU00U! q191!W3e 3UEJ

t!md

0 SI13JO SOp13pISS030U SOU13J 513Wflj13 13 J0Z13J511135

O! 3 'I"°! 'b UJ5S3 tU

od zcqqewm eu

u

OONflEIIS OGVHJVVY 01188 30 O9flH

LZ

22

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

constituição dos Estados Unidos parece essas belas criações da indústria humana que enchem de glória e de bens os que as inventaram, mas que permanecem estéreis em outras mãos. É o que o México faz ver nos dias de hoje. Os habitantes do México, querendo estabelecer o sistema federativo. tomaram por modelo e copiaram quase inteiramente a constituição federal dos anglo-americanos, seus vizinhos. Mas, ao transportarem para o seu país a letra da lei, não puderam transportar ao mesmo tempo o espírito que a vivifica. Vimo-los então se embaraçar O tempo todo entre as engrenagens de seu duplo governo." 2 ' É natural que, da mesma maneira que as peculiaridades do caso concreto vivido pelos norte-americanos influenciaram na criação da sua federação, as peculiaridades dos demais Estados onde essa forma de organização foi adotada também devem ser consideradas na determinação de suas características específicas. Talvez por isso, entre os Estados que não propriamente importaram de modo acrítico a legislação norte-americana, mas que seguiram tendências sugeridas por sua própria realidade factual, o federalismo logrou assimilação mais rápida e implantação mais efetiva. As formas jurídicas com as quais se procurou assegurar a unidade com respeito à autonomia dos entes periféricos podem ter sido distintas, mas chegou-se com êxito ao mesmo resultado. Foi o que ocorreu, por exemplo, com a Suíça. BERNARD DAFFLON registra que desde a Constituição de 12 de setembro de 1848, a Suíça tem sido, em termos institucionais, um sistema relativamente complexo de três planos de governo: a) as comunas, em plano local, b) os cantões, no plano intermediário e e) a confederação, 22 no plano nacional, todos interconectados por muitas relações verticais e horizontais. Ao cabo de 1996, havia 26 cantões e 2.940 governos locais ou comunas. 23 "A

Alexis de Tocqueville, A Democracia na América Livro 1 (Leis e Costumes), tradução de Eduardo Brandão, São Paulo: Martins Fontes, 2001, p. 189. Cumpre esclarecer, mais uma vez, que os "dias de hoje" aos quais o autor citado se reporta passaram-se na primeira metade do século XIX. Esclareça-se que, conquanto denomine-se Confederação Helvética, a Suíça é uma Federação, e não uma confederação (cf. Paulo Bonavides, Ciência Política, 10 ed., São Paulo: Malheiros, 1995, p. 179). Aqui, como na generalidade das questões jurídicas, não é o rótulo que determina a natureza da coisa rotulada, mas sim seus atributos intrínsecos. Como adverte Pontes de Miranda, "os nomes não mudam a natureza das coisas, embora termos impróprios possam criar confusões e empecilhos" (Pontes de Miranda, Comenrários à Constituição de 1967, com a Emenda n" 1 de 1969, tomo 1, 2, ed., São Paulo: RT, 1970, p. 323). No original: "Since the Constitution of 12 September 1848, Switzerland has been, in institutional terms, a relatively complex system of three layers of government: (a) the communes, at the local levei, (b) the cantons, at intermediate level and (c) the confederation, at the national levei, which are interconnected by many vertical and horizontal relationships. At the end of 1996, there were 26 cantons and 2.940 local govemments or com-

23

HUGO DE BRITO

A democracia direta, um aper tradicional desconfiança em política que a Suíça ultrapassasse todas as o tine à limitação da centralização dc dessas causas, o poder de decidir e f ceu largamente em mãos descentral' modo isolado ou associado em vári Não nos parece pertinente, p0 cada uma das federações existentes versidade de formas e os elementos oportunamente. O relevante é notar, trata em uma Constituição para que vamente adotada, assim como não conveniente) copiar-se o modelo nc ces para que se implante o federalis 1.2. Impossibilidade de uma Comi 1.2.1. Fortna federativa e suas varic Algumas linhas já foram percoi sima história da forma federativa de da de modo ordenado. A aparente mi de que não existe um modelo "prori perfeitamente. Com a precisão que serva que "o conceito de federalism goria jurídica, como 'usufruto', 'hij com Outros termos, SCHAFFER, para 1 its own"." Com efeito, esta forma de Est longo do tempo, ostenta alguns atril todos os lugares nos quais é ou foi a série de outros atributos que variam

24

25

26

27

munes." ("Fiscal Federalism in Switzerl Responsibility an Equalization", Fiscal F deo Fossati e Giorgio Paneila, LondonfN Cf. "Fiscal Federalism in Switzerland: a sibility an Equalization", Fiscal FederaiL sati e Giorgio Panella, London/New Yor Para esse propósito, confira-se Raul Mac tucional Contemporâneo", Revista Latir. coord. e dir. Paulo Bonavides, Belo Hori Pontes de Miranda, Comentários à Com 2 ed., São Paulo: RT, 1970, p. 268. H. Schãffer, The Austrian Federalism P. i. -

'9661 "aND :tuJoJ 'sal;zzadsJad puv uoivnhz - uiszlvíapaj uvujsn 1v aqj '.'JJs H 89Z d '0L61 'J)J 01c1 O 'P 2 '6961 ap [,iI PPI/9111-7 V 11103 7961 P Oj.3!flJ!JSUOJ C W!JpJUaWOJ 'pU1qAJ p SUO pi000 jQ :uozuo- OjO 'SpiMUO Ojfl1d ip £IL d 'EOOZ 1nfuÍ ' i '1 U 'Swuoz3nJSuo sopnisq ap vzlvduauw-ouuzrJ vJsztaJ 1uo!orn -iSUOJ OJiQ OU OWsI1O1PJ 0, '1JO4 OPNOuIN jfl( S-JtJUOD 'O)iS9dOld MO UIL'd ççz d '6661 'pono>J :)1.IOÀ M..JJUOpUOJ "1P"d Olá 01 1) 9 PUS -sod opuy s1oip 'uozuç) uvadoinr aqi xii xusz/z,iapaj Ivãs& 'uoiwzipxnb mx -uods>j lo2png 'snssI iuounmsuo jo Xs.inS :puEI1zuMs 1.11 U1SIJJp-J px3s 1,. J (çç d '6661 'PU°1 :)JO MNJUOPUO '011Ud OiJOi9 o USSOj Op -wy sJoip 'uoiufj uvado.1n3 ax,'j xi: ulsz/wapaj /vas:j ' uomxzqixnb mxijiqisuods>j Ul WSiJp34 P 3 S!1) 'sounw

'snssIIruounipsuoD

JO

9

-WOZ 10 S1UWUJA0 101 0i6Z pmx SUO3U -UOUEji uozuoq PUU f3iUA (uw Çq p (z) pim puuui: 'uonpjuo -wo oq () :31J~PA02 jo s.ioj OWql jo u -sul U! sq PmxI1 z1!\S '8P81 iquixd

'j :ojnJ °!S —po 2 '1 OWO) '6961 _,p f U 2 vJU?WOD 'pui1j 2p SIuod) soqpoduio; woqui -se~ sp EZ1EU e uipnw ou s sozosuj.nrn soinqui sns mis sw 'ppuo. O ou 'se3qinÍ sgisob sp ne pq e ~ -fld 0E "P ,01 'DtmOJ °P'?' -

1-

:

X0AInS 1C

-Pd "11 cSIMS e 1 3

-oij op op1piuIjui iwn op o5unj aio UJUA onb soinq!.ilu soiino op ous uin oiuowjni cluosqide siiu 'upLiopu ioj no p sinb sou soju20n1 so sopo ato o szod9 su spoi ato sunwoo soinqpir sunglu rjuoIso 'odwol op ouo ou flifljOAO 'owounouidwo nrins opuisg op tuuoj 7cisq 'ouojo iuoj L ' UMO SI jo oso r si mos,Çs jiopoj q9,, aionb uind 'I3ddVHDg 'sotuiai soino woo , mugu onb o o uooiodiq, 'oinijnsn, owoo 'ioipjinÍ 1uo 9 O 'oiiioo optouo op 9 ou ouisqiopoj op oiioouoo o,, onb LIMOS -qo V1NV1IJA HU sn-1od 'irjnood oq onb osiziod woj ououiuojiod 1OAOJ o LJ9 15 iH r o 'o5iopoj op oiuoid,, oiopoui wn osIxo ou onb op OILIJ 02 os-oAop O 'ILIIUDPIO LI 9 OU OSIOAUI o1uomd1? V 'opuopmo opoal op cp -iujop ossoj uwsow u onb wos'opicisg op LIATILIIoPOJ LIUUOJ LIP lumçnsiq uus -sJAomq um op opuuluil'inbu pluSuppiomod uimoj pÍsuquil suinw ouuld ou oiu1jocI 1oIdtuo3 ,uin p

j

'031P.'4--JJ Op3O1?p?fliO

-iouiud eu s-wussd Eruocbi 35 or joju sjuo siw 'ips JdwnD 691 -d ' O5npEJi '(sawnJso a s1a7) j oiirj - MMJW sunwoo no siooj soim

oqo 0 SE1U0ZUOq 3 SE3W3A 53 Iruopuu ouid ou mel (q 'iooi ouiid uio uz3 se (e:0 -uoureAnEpl EUIOISS Wfl -—u--ni omqu1a1osop Z 1 opoç.nse e - Insa! OUIS3W ou

-uod SOIU3 sep mee m m~Ç srnb SE u~m

sagvJv4 sons o v(liwJopafvuuoJ '[ .Z[ olib, jisqV

-'

ll111!SSE I1O P'P' op rnPpm

ouisqiopoj o ouuiduii os onb ritd so -unu sons su supoi umo oul3ouow-oJou oopoui o os-midoo (oluoiuoAuoa -UI OUISOUI OIU 9 SOZOA s) OUSSOOOU O OIU 011100 UJi55 'puOpE OUOUJA -nojo ufos ops op UAI1U10p0J auoj e onb rjud oin1nsuoJ um ato uj -sqle osiAOmd L, usiq ou onb 'rio mod '11ou 9 OUAOt o oiuouiuniiodo sopupioqu oJo5 510 supoi 1 sii0Uo55o SOIUOUJOLO SO o suuoj op oppismoA -p pq srnnb sjod soQzum sv dLmi91 uu sowoisixo soç5mopoj sp iain upuo op soiououuod so inbe JuUIWIXo 'uioiod 'ououjod 000iid sou ON o5xmod000 op suuoj S13uA ato opupossu no opost opow op 's1untuoo siu no soouo sou 'supl3zrp3m1uo3s9p soum aio oiuouJi noo -ouuunod soaijqd 503!AJOS 50 113u1uj o mipioop op mopod o 'ssno sssop ooij aio 'onb UAIOsqo No - wvu mopod op o5uzijm1uoD up o5aJiu1iI oun -jod onb OU si9domnO sioJoouIop simino su supoi ossssdmin uSinS u onb utoo aixmozij ou e upoi tmud síeqo12 sonjod aio rSuleguoisop rn.un o p3uoionmsuoo aiosis opo5rojmodu u.in 'omip rioriomop v

O' w-.NfrINIma 5icp

SEflS

-wzmzm 3p -3p3J em cp ac~ m--UO3 ap Ud w mã 1 o -S3W __4%U

ØUU -

-iodsiii . -LflU»f w. 1EW

-

-

- ----Eua p w~ mffl

----'

OONOD39 O0VH3VJ 01Ii9 30 O'flH

Ei

1J3

24

res. Daí a importância de se verificar, inicialmente, as causas que motivaram a criação da forma Federativa de Estado, e as finalidades com ela pretendidas. O federalismo surgiu, viu-se itens acima, num contexto de reconhecimento do indivíduo e de valorização dos seus direitos, no qual se percebia a necessidade de se limitar, e, sobretudo, de se legitimar e racionalizar o exercício do poder estatal. Deve haver, é certo, unidade e identidade entre os que formam de um Estado, pois, como ensina PAULO BONAvIDES, esse princípio unitarista, quando prospera normalmente, "é o fundador das nacionalidades, a salvaguarda da soberania, a fiança da unidade nacional". Entretanto, prossegue BONAVIDES, desvinculado da liberdade, o princípio unitarista "se volta contra os povos, fazendo nascer a tirania, a ditadura, o autoritarismo e a deformidade das legislações de segurança". Em face disso tudo, termina produzindo "mais danos do que proveito ao futuro das comunidades nacionais" 28 Nesse contexto, conclui o autor de Constituinte e Constituição, que a melhor forma de institucionalizar o princípio unitarista "em determinadas formas de organização política é associá-lo ao princípio federativo, como acontece nas federações, onde a união se consorcia com a autonomia, o poder central com o poder regional, a soberania com o self-government. A cabeça do poder e os entes regionais, sob a égide da mais estreita e genuína cooperação, compõem um sistema que exclui a invasão recíproca de competências e atribuições: estas normalmente se acham discriminadas num pacto jurídico de convivência que é a Constituição, instrumento básico sem o qual nenhum regime federativo há de vingar."29 O ideal federativo, pois, está intimamente relacionado com a manutenção da unidade nacional, aliada à contenção do poder do Estado, através de uma divisão vertical interna. Essa divisão tem a grande vantagem de não enfraquecer o Estado, notadamente no plano internacional, e ao mesmo tempo não o tornar demasiadamente forte no plano interno, a ponto de pôr em risco as liberdades dos cidadãos que o integram. Conciliam-se, assim, as vantagens dos grandes impérios com as vantagens das pequenas nações, ao mesmo tempo em que se neutralizam os defeitos dos Estados de cada uma dessas dimensões.30 Entretanto, considerando que não existe uma forma pronta, estanque e cristalizada de federalismo, poder-se-ia suscitar a questão de saber se real-

29

°

HUGO DE BRITO

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

Paulo Bonavides, Constituinte e Constituição, 2 ed., Fortaleza: IOCE, 1987, p. 358. Paulo Bonavides, Constituinte e Constituição, 2 ed., Fortaleza: IOCE, 1987, p. 358. Merece leitura, a esse respeito, Alexis de Tocqueville, A Democracia na América - Livro j (Leis e Costumes), tradução de Eduardo Brandão, São Paulo: Martins Fontes, 2001, p. 178 e ss. Como anota o citado autor, "o sistema federal tem por objetivo unir as vantagens que os povos tiram da grandeza e da pequenez de seu território", sendo a União "livre como uma pequena nação e respeitada como uma grande".

mente existem elementos essenciais dessa forma de Estado em seus traç Parece-nos que tais elementos acima já esboçada, entre federação meiro traço marcante do federalism rias pertinentes ao tema, PONTES DE 1 sidade de Estados, perante o Direit( terminologia preferida pelo citado a ração e confederação: "Os conceitos construtivos Confederações são de direiti rais e aos unitários, só um cc tado. Unitariedade ou federa no ."31 De modo mais preciso, PAULO B união de Direito Constitucional, e n: 4 que a distingue das confederações.' ' HANS KELSEN, nos mesmos teni Estado federativo - diversamente ± fundamente numa Constituição, e n AGERSON TABOSA ensina, a pro' "no Estado federal, há um s estrutura composta são as du do compartilhamento do po membros." 34 A forma federativa, enfim, é d o Estado federal um só perante o Dide federação adotada em cada caso, e não do Direito Internacional, ou da características devem ostentar esse 1 plinado, para que se possa falar em 1.2.2. O modelo americano não é

Considerando que, como já foi ções além dos EUA, que ostentam tr

'

Pontes de Miranda, Comentários à Conj,

titucional Comparado, Madrid: Alianza n Paulo Bonavides, Ciência Política, Kr e ' Hans Kelsen, Jurisdição Constitucional. ção do italiano de Eduardo Brandão, trac da Prado Galvão, São Paulo: Martins Foi Agerson Tabosa Pinto, Teoria Geral do À p. 81. Luis Carlos Sáchica, Derecho Constitucio,

'L661

'S!U1I

:iquJojo3 'P

'P 1I a9 1 10!W!iUO3 oIpaiu "°P13 S

SOIJIO S1flJ

ç -

ig

'ooz 'siun insuajdwl :zIuo 'OPOI.Ç-7 OP 1'-D VZ.fO?J 'OU!d tsoqj uosio' '8 L d 'oo 'suod SUUJI3IAI :on-j O '0Aj9 °P 1d P -iWj\/ p UUUtWJ3 umIN qp S3UIJJ op o5npLfl vepulciS opjunpg Op OU1IfU øp o5 -flpJ 'flJ) aIpUXjy op orwole op ouMprii '/VUOWflJZUUO3 OF)ipS!J17[ 'USj =H '6LT •d 'Ç661 'SOiiqpAJ :ojnt,-j O "P LI 'VflJj/Od Vt3lIêi 'Sp!MUO Ofl1j 'opi.wduioj jvuoianzu jç 'd 'L86I 'pp!sJA!un uzuuilV :pupi

•

-91103 oIpaJaa 'OIdJi13 O i :opuus OWS1U °N 'L9 'd '0L61 'j'>J :ojni .j O PO eZ ,11 vpualuq V 11103 2961 ap op3iniiisuojP 301.1pJUauiO '3pu1.uJ\J 9P SUOJ

'6961 9P 1

ont

uqiuul wulu -aso.idu sui souiisip soii wuoiso onb'Vflg sop wolu soo5 -i.iopoj si.iino uiosixo 'opi.jssoi inbu ioj p foiuoo 'onb opuJopisuo aijssod zntiXipvivd oazui o o opu Ouvduwv ojapow

o

zí

owsqJopoj aio ij ussod os onb iud 'opuid -tosip oo .iod opis o o 'ouiajui ouoii osso .riuoiso UIOAO siinb 'ouo 'iuinbiod oidwnj souo sp no '1uorouJowJ ouoii op ou o 'oujowi o2ioflQ op opuodop 'ouiod 'oso upw aio lepriope o5iopoj op dso no vuLiof v iowi oiioiiCI o oiuiod os zun le iopoj opLI sg o opuos 'ouloiui olroilU o[od tpuuiwlolop 9 'inijuo 'AnJopoj iauoj v soiquioLu sopiso sopd o O!Ufl g1od oouod iopod op oiuoinqjniduioo op sowoii000p 'piou oduioo op suopio snp su os nsoduioo uininilso uns zij onb O oAod 9S um o opolimi 9s ain rq 'jJopoj opLIsg ou,, 'onb 'olis9dold 1 'U!SUO VSOVJ, NOSI3DV sopii aio ou o '0052flJilS'UO3 u wnu oiuoinpunj os ojo onb - SOPS3 op o5BJopoJuo3 ip 3Uo1nS1oAtp - OAU1UOOJ opiis op rijuosso le oouo2lod,, onb muguSowi91 soinsoui sou 'tsiN SNVH soo5iJopojuoo sp onunsip e onb 0511 'jUoioUiouj 010.1IÇ[ op OiUfl OU O 'II3 U01Ofl1IISU 0 D OUOJ!Q op o!ufl iwn o o5aiopoj i onb 73A.10sqo S3UIAVNOH O'lnVd 'osroojd SEUI opoui o -IO1U1 OUaiip op 501119OU00 O5 oppíAu11opoJ no oppouiufl 'Opi -S3 op O '5O1Uo sp O!O1ip Op 9 O03UOO wn 9S 'sou1iun sou O Stm -opoJ soprisg sou O1Uflõ - soiuo'O sip ouoJip op os so05JopoJu0J sp o siom soQlun sp somopwmojui o SOAflJ5UOO soioouoo se,, :o519m0p2juoo o oim -opoj anuo OAnUnsip o5uii ouioo '(jolnle opro o[od l3puoJoJd ui2olouiwigi u 'souo9 sp olioJiu) puoiouJowJ oliomiu o oiuuod 'sopis3 op oppis -moA!p 19 o opipuuopi LI LIOUISop VUNVUN 3C1 SLNOd 'uwol or souounmod su -001 S1!JA sip ouixo um op oqo 0 oaIsqmopj op oiuomm o.fl 0110W -imd o mou joAJssod o 'o3mopojuoo o o5imopoj anuo 'p5oqso Í iuiio 'o5unsip cp opuwid 'oo o umoisixo sououiojo siri onb sou-000Jl3d -siu.io3 sim so5.n snos iuo opu lsg op Luuoj rssop oi5iuipp i unuuuod onb 'suninoo no 'sirouosso sowoumoio umolsixo ouow

-ui---•

um O - -

1

I

«'a

'!

!

W '—'"r

aI0_ -U1O OEU 3p _;_Ii op 2F

m -ç

o aios -1nqLr1 o aIO dwo JSr&IrL.I.L1._ -01 SOJUO 50 3IC( 'puo3oi wpnd o os oiun g

-3J )y

r'

'i

3.rr2N'l -

O1 01-y~ 3 t

onb 'op3mmsj a r—ww -OIDEU S0fIUIUhJO3 sep ommj m Ou iuiuuo1 'OpfU ossp 33J W3 EueJ

le O ouisugone O 'Inpup 110A os,, suuun oidpuud o 'opp -ossoid 'oluep.nu3 J1uo!ou oppt1 R 'S0pRjMpUO13U slep ioppunj O -s!!un oidiouud osso 'soIAvNo o

oAod o unuuoj onb so anuo oppnu O 11Z1pUOIO1 O JEU1I1101 OS op 'Opn iqoaiod os lenb ou 'souaiip snos so -iooqU000J op O2XOIUOO WflU EUI1OE 5 -ojd rja moo soppipuJ su o 'ops -uoui onb ssno s 'o1uou1ioiui

OIJ5I1V303d

OaNn93S 0VH3VAJ 01I9 30 OOflH

si

26

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

aspectos comuns, a doutrina tem criticado aqueles que vêem no modelo norte-americano o único paradigma possível de federação: afinal, a forma de Estado que tenha diferentes aspectos acidentais, ou circunstanciais, não é digna de ser chamada federação? Como adverte JOÃO MANGABEIRA - constitucionalista a quem devemos o nome mandado de segurança -, a Constituição norte-americana, em matéria de federalismo, "não é o metro de irídio conservado em Paris, como padrão da décima milionésima parte do quarto do meridiano terrestre. A federação é uma forma de Estado; um sistema de composição de forças, interesses e objetivos, variável no tempo e no espaço, e inerente e peculiar a cada povo. 1136 ROQUE ANTONIO CARRAZZA, manifestando o mesmo entendimento, afirma que "os que buscam um conceito definitivo, universal e inalterável de Federação supõem, erroneamente, que ela, aqui e alhures, tem forma única, geométrica, recortada de acordo com um molde inflexível, Para estes, os Estados só são federados quando se ajustam, como verdadeiras luvas, aos 'arquétipos eternos', cujas origens e contornos lutam por precisar. Mas, normalmente, são os Estados Unidos da América do Norte tomados pelos estudiosos como exemplo consumado de Federação." 37 Com efeito. Em cada ponto do tempo e do espaço no qual se optou pela forma federativa, diferentes caminhos podem ter sido adotados para chegar ao mesmo resultado. PONTES DE MIRANDA, depois de abordar as várias teorias a respeito da forma federativa de Estado, e as várias possíveis características de uma federação, afirma: "13. Formas Federativas Possíveis - Como a repartição das competências é possível com pequenas diferenças, matematicamente, o cálculo combinatório da repartição seria extremamente complicado. Sete atribuições, que fossem, dariam nada menos de cento e vinte e seis repartições possíveis, portanto cento e vinte e seis tipos diferentes. Para se saber quantas são as formas federativas possíveis quando n as atribuições, temos: S = 2 (2h' - 1)

36

João Mangabeira, Em torno da Constituição, São Paulo: Companhia Editora Nacional, 1934, p. 21. Apud Raul Machado Horta, "O Federalismo no Direito Constitucional Contemporâneo", Revista Latino-americana de Estudos Constitucionais, n. 1, coord. e dir. Paulo Bonavides, Belo Horizonte: Dei Rey, jan./jul. 2003, p. 718. Roque Antonio Carrazza, Curso de Direito Constitucional Tributário, 17' ed., São Paulo: Malheiros, 2002, p. 106.

HUGO DE BRITC

S, representa o total das coi número de n. Se quinze as atribuições a s 32.766 formas possíveis! Se certas matérias, limitações externa (interestatal), tererr muitos milhões os tipos emj Se cem as atribuições, comc tituições brasileiras da Repi micamente: 126.765 x 10. Portanto: mais de um nonili E possível concluir, então, qu deve cotejar um Estado, para aferir tiva, não é necessariamente a feden acima que alguns Estados simples não lograram, só com isso, a imph do. Enfim, pode haver um "nonilh. assim ostentam traços em face do federal. 1.2.3. Influência do contexto histói A possibilidade de existirem f

são peculiares, decorre de duas cir tado depende do que dispuser o Dii nal, ou das Gentes. E cada ordenar as peculiaridades da organização d um Estado se organiza depende, e culturais que o Direito interno, em siderado, não é capaz de subjugar bém moldado. E por desconsidera ções normativas apressadas fracas Considerando as duas circuns MIRANDA doutrina que "O direito positivo de cada 1 e os locais. A ele é que corr turas possíveis, e dar estabi cesso jurídico, acrescida da ção, que se sobrepõe às lei tâncias históricas, políticas, Pontes de Miranda, Comentários à C'oi 2 ed., São Paulo: RT, 1970, p. 273. Pontes de Miranda, Comentários à c'o 2 ed., São Paulo: RT, 1970, p. 273.

6961

p 1 ,U

Vp11U1 7) WOd

2961 ap

Op5iflh!JSUO)

CL

d '0L61 'J)J :Olnlcd O

'P° Y Z

7 xOupluaiUOJ 'pU.IqA OP SOUO3 :on 01-CS 'P Z VJU?ZUOJ ' upuleliN O P S1UO

OJxaJUOd

op

ut1p—

------j

p.

6961 ap [U VpUalU3 7) lUOd 'L96! ap OVZ!flJ!JSUO) 7) SOL!

!P -uo

óE 0Aod u puj op 'sionuou000 'sI3iu1od 'sauosiq si3ui -sunoiro seu sipiiidsui sog5isodoid e (siol se ogdoiqos os onb 'o6 -!n1su0D Op ' uo itijoi oUoq 'optprrqso 1p pisoi 'ooipinÍ osso -od op PoUpodso oppijiqiso ) oppijiqso ip o 'sroAJssod srn -n.nso siunw se OJIUOp letun jul ope oiodwoo onb oo sToj so o sne ijuoi soopod so ajwdai onb o op tl sg rpr o op oAflisod oiToip Q,, onb rupinop vuNvIIJ, u SLNOd Isotu m iodoi sou onb i sEiousunaJio snp su opuiopisuoj uissoiJ supussoidu SAflUUOU s005 -ioduii suniu onb soioj sosso u o5iopisuoasop iod g opipow inq -wiel soro iod ios OUOAO 'ouoIuiuiaiu!iníqns op ou 'opJopts -uoo oiuounind 'o'ujvu,uou oioods nos uso 'ouioiuloltoilu o onb swsnjno o souçnsiq sosoj op 'p!poui u 2iu l uso 'opuodop zruuso os op ri sg wn ousoo uuuoj 19 :upunos y -opuisg nos op o iziuio Lp sopipuuinood s DrJ!oodso onb 'ouisod 'juoiou oiuowuopso up u 3 souoo sup no 'Iu -oiouiouj oios!(1 o ou o 'ouiowt oUoJLQ o sosndsip onb op opuodop opu -s op uusioj e :u.riowud siouisunono snp op oss000p 'sos!!nDod os soql onb so Su il usoo 'siunsrp soQ5sopoJ iuoiusixo op opupijiqissod y lWflhlfld a odiJ9JSfl/

U

-

opb —

=eu~ W

o

i

iopz ipd

V7dUfljJ'UJ

-

—

EPSOtI

IJopoJ zosnu uns i2ou opod os ou siinb sop oj uso so5iu wiiuoso uiiss puiu onb o 'suusip soQJopoJ op oqpuou,, usn iouq opod 'wiju op -poons uioq owsipsopoJ rnn op oôiujduii t, 'ossi usoo 9S 'mrJoj ou o ouiououiu ojopoui o ujjidoo oiuomsoidusis sops sun ~~ ju onb mp le .

SUOU OS-fiA 'SIL

-101UKI3

3 se~ —1:---

-

-

011103

10AjX

-fl---

U1J0J

-

-;

—e- 3

°dP

—

-'!

U1O!JOUfl-OTJOU O15E1OpOJ L, OUOUWLIC55O3OU O OU 'uAIT

-10poj u p oziuuio op u wjoj e ns os ipoje wi e d 'op u isg IlJfl JtÍoO3 os inb o woo ozapow o no oppvd o onb 'ouo 'Jinpuoo IoAJssod SiOAJ55Od SUUOJ op OLUOU

lUfl

OÇ

SLU1

OIUuUOd

OAO

-

-

çOT X 99L9Z1 :o1uou.ron.0 -UJoj 'T opuuopuqu 'souio ' u ji l qpdoX Ep siioisiq soQin1n -suoj s e u 'ououspwixosdu '000woo oaroo 'soinqui su i.uoo o sioArssod owouiiouiduio sodu so sooqjrr.0 sountu

ig

0—'------- -- • —f•

-OU! ImUn

'3

-flDOd3

u

-

oeJopy__P?P EP

-

oitqns o 'sim upum opoidruoo soarosoi '(1soso1u!) 1uJoxo P!A op sog5unj 'soid;ouud sop .rOAJ E sog5uwq 'su?uu suio uso LIA II L Inwnj rim o lod~ souiinitupu oS i sloAJssod suuoj 99L - Z £ op souous up r u uiuos! :spniudai moios u soQ5inqu1 s ozuinb o 0 op oioiupu aro os sououiojo so opuinb sogu!qwo3 sp poi o muos21doi U S

.-

-

mq

----

- 1

-

-

SL,-

-

-

-

so1ua ou

tUL1OJ

.

zi

-

g

-

oEop0m

_____

0ONfl93 OOVH3V¼J 0118 SU O9flH

31

28

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

AMEDEO FossATI e GI0RGI0 PANELLA, a propósito, observam: "O Federalismo é um fenômeno complexo em função das diferentes formas nas quais pode ser implementado: a forma específica depende do ambiente e do contexto institucional no qual ele é posto em prática.' 4° Outra não é a lição de FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO, Catedrático de Direito Constitucional da Universidade Complutense de Madri, para quem o Estado federal é, "gracias a su complicada construcción y a su estrecha vinculación con Ias cambiantes situaciones históricas, una formación estatal cuya esencia y peculiaridad debe siempre captarse en ei caso concreto. Su imagen debe ser construida más bien desde una consideración histórico-pragmática, antes que desde una teoría abstracta." 4 ' A propósito do assunto, ROQUE ANTONIO CARRAZZA adverte que "a Federação é apenas uma forma de Estado, um sistema de composição de forças, interesses e objetivos que podem variar, no tempo e no espaço, de acordo com as características, as necessidades e os sentimentos de cada povo. E por isto (e não por outras razões) que a Federação norte-americana difere da argentina; a venezuelana da austríaca; a mexicana da brasileira; e assim por diante."" Delimitado que o Estado federal é um só perante o Direito Internacional, e que a sua divisão federativa é obra de seu Direito interno, que há de levar em conta peculiaridades históricas e culturais, resta saber se existem, de qualquer sorte, elementos comuns que permitam distinguir um Estado federal de um Estado unitário. E o que se procura fazer a seguir. 1.3. Elementos para uma Possível Definição 1.3.1. Não-uniformidade e elementos comuns

A circunstância de existirem inúmeras formas de federalismo, cambiantes de acordo com peculiaridades históricas e culturais de cada povo, não quer dizer "que no puedan vertebrarse determinadas topologías en base a ciertos elementos configuradores dei Estado federal"." ° No original: "Federalism is a complex phenomenon given the different forms in which it can be implemented: the specific form depends on the environment and the institutional context in which it is put forward." (Amedeo Fossati e Giorgio Panelia, Fiscal Federausai ia rhe European Union, LondonlNew York: Routledge, 1999, p. 2) ' Francisco Fermmndez Segado, "El Federalismo en América Latina", Revista Latino-americana de Estudos constitucionais, n. 1, coord. e dir. Paulo Bonavides, Belo Horizonte: Dei Rey, jan./jul. 2003, p. 448. Roque Antonio Carrazza, Curso de Direito Constitucional Tributário, 17 ed., São Paulo: Malheiros, 2002, p. 106. ' Francisco Fernndez Segado, "El Federalismo en América Latina", Revista Latino-americana de Estudos Constitucionais, n. 1, coord. e dir. Paulo Bonavides, Belo Horizonte: Dei Rey, jan./jul. 2003, p. 448.

HUGO DE BRITO

Com efeito, conquanto cada fe todas elas elementos comuns, em f algumas das características dessa f CISCO FERNÁNDEZ SEGADO, "la muy n sentan los Estados federales no imç elementos que podrían ser considera Idêntica lição nos fornece ERICH TH ção ostentar suas peculiaridades, de comuns a todas elas. 45 Conforme visto nos itens anter decorrem todos os demais, é a exist locais, ou Estados-federados (Estado etc.) dotados de autonomia. Exame nárias, e das várias federações que que esse é o dado relevante, essencii formas de Estado e das uniões de E nal. Isso porque, nos Estados unitái originam entes dotados de autonomi Direito Internacional, tais divisões c tados de personalidade jurídica no PAULO BONAVIDES, estribado na que, ao lado da lei da participação, sistema federativo. Pela lei da parti parte no processo de elaboração da ganização federal", sendo partes tar berania do Estado federal. A lei da "o caráter estatal das unidade tatuir uma ordem constitucic dos três poderes que habitua legislativo e judiciário) e em les poderes que decorrem da desde que tudo se faça na esi da Constituição federal." Procurando extrair a essência c pais doutrinadores que já se ocupar, "Como se determina juridict Aqui temos o ponto de parti( Francisco Fernndez Segado, "El Federa ricana de Estudos constitucionais, n. 1, Dei Rey, jan./jul. 2003, p. 449. ' Ench Thiini, "Fiscal Federalism in Austi ralism in the European Union, editors York: Routiedge, 1999, p. 103. 46 Paulo Bonavides, Ciência Política, 1O

18

•d

'Ç661

'SOiiqpA :Ojfld O

'P O1 '°'Wl°d

VWU7J 'SpiAEUO

oi d '6661

°1d :3po

M.JJUOpuOj 'jUtj 01JO19 O OSSO OOpOUJy Si01if9 'UO!Ufl uvdo.inq azJ ui ws!jvJ 'suoiudopAoU MON Pule spj :uisny ui wsqiopoj 11s!,, '!uOqJL qou

-p_4 i"'í

6M' d :OuozUoH OO 'SOp!MUO

°td !P

-?UJV-OU111Y7 011 MJ '1Ufl

'oo inf,mí ''a tou

:ojuii

L$

-aUD-7 em P

-flEd cS P1.J - -

PJ00 D ' U 'SlVUOidflJiJSUOJ sOpflJs' ap VUV3L1 1,, '°PS Z 2PU1 UJOd ODSIDUCJd

-

--

UO OWSWOpO

LIATIMPOJ osonb u upoi op upijud op oiuod o sotuoj inb ,o5opoj utun op uijuosso r ououwoipunÍ icumu91op os owoJ,, :ICWIUIC SI1IAVNO 'uTo1 op uimdnoo os pf onb soiopuunop snd -iouud so Jijojoi s9d O 'OwSqJopoJ øp rpuosso JIIUIXO OPUJflOOJd pjopoj O1?51fl1!TSUOJ tp sooisq soidouud sop upugAiosclo 1i!.nso uu u5uj os opni onb opsop 'oAu1opoJ utuoIsis op utusotu izojnuu ip uio.u000p onb soiopod sol -onbe sopoi oiuouip5.nquiosop jojioxo o (ouropnÍ o oAi1Sr01 'oAnnooxo) opulsg o uiioui oiuowjnuqq onb soiopod s911 sop iouioduioo u i000joqso '1ud9Jd 1uon1isuoo uiopio utuniinjul -SO OIUOUIOIAIj SSO iiiopø spJopoJ Soppiun sp LSO .IOp.mO O,, o.np UUIOI 'ZOA uns iod 'viwouojnv vp io opoj opuisg op i!uioq -os up oiojoioxo ou ouioo oiuo uu oluu1 somd opuos 'jiopoj o5ziu op ossoDold ou oirnd -io poi J13d p!wA !JIod OIUOA p opS soiqwow-sops so uiuio,, 'op.vdwJJvd vp !1 E1 9 d oAn1opoJ 1?WOsi5 o OPOI op oAqo LI o vzwouojnv vp ;oj u 'orx5vdwizivd V zaj cp opel o 'onb unnop 'rmDg sioo op ruinnop Lu opquso 'suIAvNoH OflVd puoio1uJoui ouiqd ou MpJJnÍoppiIuosJod op sopi -op'souL,ioqos-sopuisg un?i3utsqnsuo3 SOQSiMp si 'uoiouJo1uI OUOJIQ OU sipipunj sopuisg op SOQ!Ufl SU 'J *uiwouoinu op sopop 5OUO UJU!UO ou 'wosixo opunb 'soQsii.!p srni 'souuun sops sou 'onb.iod 055J i' -OiOUJOUI OUOJ!Q OU 51?Uflj sopLIsg op SoQiufl 5p O opLIsg op SUJJOJ snuop sip oiiopoj u onuisip onb 'iouosso 'o1uAoIoJ opip o o osso onb 1OAOJ 'uniustxo iÍ no 'uJosixo oj op onb soQ51opoJ SUA sp o 'suu -innOp s0o5iuijop ssJoAip sp opju OWL'Xg vnuouoinv op sopop (oo .Jopu?rJ 'svwuMoJd 'suojuv 'soJquiow-sop1Ts) sopiopoj-sopis no 'soo1 SOUJOAO 'SO3LIOJIJOd SOUJOAO op EtOUOSiXO U 9 'siuiop SO sopoi uion000p inb op 'uinwoo o5uji tdiouud o 'soiouou suoi sou OS1A ouuojuoj çj,S1?IO supoi 1 SUflLUOO soiuou.rnpunj uioisixo onb JLuuJp1 os-oAop 'soppuirinood sns iuoso o -iopoj upu3 op iEsod 'uionb uiud 'ItIQHI HD!Ng 000uioj sou oii ionupj ojopow fop soons;.ioioJo ouioo sopJopisuoo ios ujipod onb sououiojo sojionb iIzqnp!iiput op mn op opidun ou sop.iopoj sopulsg sol uiuos -oid ppipoi rj uo onb irouojojip oqou (nui LI,, louvo ziur'ynij osio -NVM op SJAu1d SN Ops3 op uuuoj essop 5OE15JJOp1UI3 51p sIUfl sprao[oqlso ios wopod srnnb SOp ooij 1u0 'sunuloo sowowoio seio spo mo iq 'srnwop sip owoiojrp ufos ouScioM po o1unbuoD 'ouojo woj

j--p-. em

-

6J

0ONflD3S

oavHovj

0118

a

-t7J?pJ p~ WJj 3 1

--

~ 5! ~na~ 1' — -

_-,-

OpIs3 — imo~ ame~ op çq

—u---

ir

W MM

p euii—vir leme~ -4 soa stPI,:—.--o oduj2& cm _____ -oduico ap_-.-è "r'Wwy ~wq 91

!M U9 ns

- -

1Çnou--

UOtjUL uionb v.d op

b-

aIO -Op JJIJL

a

_ua ar -

ODflH

30

CONTRnUIÇÓES E FEDERALISMO

Na verdade, como assinala o constitucionalista João Mangabeira, há Federação onde a tutela constitucional garante a autonomia dos Estados, onde estes participam de competência constitucional própria, onde a Constituição não se reforma sem a audiência e o consentimento dos Estados-membros, onde, por último, acima da vontade dos componentes da organização política, paira uma instância judiciária superior, tribunal supremo, com poderes para dirimir conflitos porventura suscitados entre a União e os referidos Estados (João Mangabeira, 'A Organização do Poder Legislativo nas Constituições Republicanas', em Estudo sobre a Constituição Brasileira, p. 113-114). O publicista francês George Scelles resume em três pontos capitais, conforme refere o Professor Raul Machado Horta, a formulação do Estado Federal. Este, segundo ele, se determina pela presença do Estado-membro na formação da vontade federal, pela autonomia constitucional do Estado-membro e pela existência de atribuições exclusivas na área do Estado-participante (George Scelies, apud Raul Machado Horta, 'Problemas do Federalismo', em Perspectiva do Federalismo Brasileiro, p. 14). O Estado Federal tem, além do mais, sua tipicidade afirmada sempre que se erige nas seguintes bases, segundo expõe com rara precisão o Professor Machado Horta: 1- dualidade de ordens governamentais e sua coexistência, cada uma dotada de órgãos próprios de expressão. II - repartição constitucional de competência, a ser feita de acordo com o método preferido pelo constituinte federal. No Brasil, a forma mais freqüente de repartição é a que enumera a competência da União e reserva aos Estados os poderes não delegados, isto é, poderes que implícita ou explicitamente não lhe sejam proibidos pela Constituição Federal. III - autonomia constitucional do Estado-membro, com maior ou menor limitação ao poder de auto-organização, segundo critério do constituinte federal. IV - organização peculiar do Poder Legislativo Federal, permitindo participação destacada do Estado-membro na formação de órgão daquele poder. V - existência de técnica específica, a intervenção federal, destinada a manter, em caso de violação, a integridade territorial, política e constitucional do Estado Federal' (Raul Machado Horta, ob. cit., p. 14 e 15). Na doutrina vigente do federalismo, Wheare ousou, entre os tratadistas de maior peso e autoridade, dar a definição do que seja o princí-

pio federal.

HUGO DE BRITO

Fê-lo partindo da Constituiç como paradigma na matéria, Revolução os admiráveis con: no - o Estado Federal - que exi da ciência política; aquele m se não compadece com as cai rar, entre muitos outros traçc se apóia o moderno pensamen da antiga concepção clássica p. 497). E o que se lê de Wilson quan sabemos, é criação da polític; muitos exemplos de Estados do Federal' (Woodrow Wilso: Segundo o publicista de Oxf camente num método de divi tência do governo geral com tes em esferas distintas, coor Aparta-se Wheare daqueles qi cípio federal consiste na divis especifiquem os poderes de c dos poderes residuais deixad Não basta acolher essa caraci verno se movem em esferas it nalar a extensão de poderes q A terceira definição do princíl no governo federal tanto o go atuam diretamente sobre o p associação de Estados como governo das organizações aut verno geral chega aos govern através do poder dos Estados A. DE SAMPAIO DÓRIA, reconhec4 absolutamente iguais, aponta a existi que possibilitam uma definição: "Muitas podem ser as variante dos elementos específicos, sã l - A existência de províncias eleja. 2° - Descentralização política bua aos estados federados o i Paulo Bonavides, Teoria do Estado, 4' e

6Z118Zt d 'ØØ 'SO1tjp3A :ojnJ

O

— pa ji 'OpvJs3 Op VUOj

'spiIu3uoq O!d

LP

-oqos qp sQunJ sp PAJSSOd owixtu o sopipoj sopiso sou nq -pir os 2nb opoi.0 op 'OAII!CnSTUTT-UPU 9 U01;jod un upro ç)nbOW'JA02 op SOI9 11100 'S10UJA0Jd op iousix y :zoinp3u e wouijop oqj onb soinqu os 'soo;oodso soiuouiojo sop UJ11 'SLIW AUJopoJ oiZiuio 1CP S01UUA s ios uiopod :otujop uwn uiiqtqissod onb 'SUflUIOO SOUO1UOO sowinos sop !ouis!xo r rjuodu'sini ouownosqi soQ5EJopo; snp op B13U2S1XOUI L, opu000qu000i 'VDfQ(1 OIVWWS aci v ;soJquJouI-sop1s sop opod op S9AJ1R '401ipU! 'ipoaI 1CIAlod 's!Odop SOUJOAO SOLIU20q0 IL'102 OUIOA -02 O Ouse ouqpuios OOJOXO SU1OU 91fl13 S0Q5ZiUJO sp OU10A0 O OIUOI.UOS 'O5JopoJUOD r no iJ'J r 011100 sopuisg °p O!OOSS op suuoj siino mo onb ossd o 'oAod o oiqos 01u0u1o11p iiirn Pulso SOUJOA02 SO 011100 J.IO OU10A0 O O1U I0P0J OU-10A0 OU onb tucungu onb sojonbp p piopoj oidouud op o5iujop t,.iiãojol y iojso upro ojm onb soiopod op osuoxo ipu -Jss 'o.md t,.Unop 'oJn 'soluopuodopui siojso mo WOAOUI os OUJOA -02 op suopio snp su onb op orNezimijuiuo ussoioqloou ristq o soJquIow-sops3 SOL, sopxop sinpTsoJ soiopod sop OOBJ 1110 1U102 OU10A0 op iouodmoo op saiopod so monbjioodso os onb opoui jul op ipoj 'soiopod op 0S1A1p UU osrsuoo jiopoj oido -uud o onb uwuuj oiuomipuusqo onb soonbip arou os-1Wdy so2uopuodopui o spuop000 'siuus1p siio;so mo sol -udioid soo,gziugjo sp OU13A02 O 11100 1U122 OU.IgAO9 op lLITOW -six000 e oiiuuod onb 'soiopod op OS!A!P op opoui innu ououwo -rpunf ijro os JOpOJ oldJouud o 'piojx op isioijqnd o opuno (ç d 'fl 'W7 'uOsl!AA, MOJpooM) AulOPPA op -ulsg op uiiod uinquou 'sopJoj6oJuoo sop-cisg op soiduioxo soiinw 000iojo sou oppinu iuiopom ropilod up o5uo p 'somoqs o sou 'jJopod 0ES :noAaIoso opullnb uosl!Ak op ol os onb o

o,

(L6t' d 'ayajsJvvi' auwwa8Jl/ 'IoU!IIof 1000 ) oissipo5doouoo uui p ops op AOU o5doouoo u 'oowjod ououiusuod ou.iopoul o leiode os onb i.uo o5unsip o oppipuiuo op so5u so.no sounui anuo 'JuJ -udos uiud oAlos o siuuoioipun suuoouo su moo 000pudi.uoo ou os onb 5jouqof uiuiouÍ opunos 'ojopoul ojonbu uon,qod uiouJo up

e Os;: OpII± OP °!' -0W 1

_ ILij

-

11_-_----ÇEZsj

V

upd scçspc -opod o

_

p ux e

-

-

-urE 3 cl

-JOJ U opioou op uojM5 e uuin upo u usix

-

s o sr

-ioojd r.mi 11100 otxho opunos sosu -aios upuuillju opupiotdn uns sruw

op vtuJoodsJod uio 'ouisquopoj o 1n'a pndv 'soiloos oJ000) ouidionj soQlinqLnu op uiousixo utod o oiq uiwøuoinu iqod 'iuiopoJ OUOA ujJ op u5uosoid iqod uuiuuopp os 'ala op oiiiiqnuiioj e ep0H °i'iw im 'siupdeo sood mo ownsai soto (i71 i - t -d 'uiizuigoriJuwzsuo-0 S0Q5TUUSUO ' '!W11 -ulew Ouof) soçw wpi 50 o -jod soiqjuoo ItT:: ed soioçxd ti tiqc sop opuiuot ipn jod -; -UOUIBU35UO3 O O 'uudçud miEM - —

vaou op5vuo 'opupiouuoinu moo 'ouiudxo onb - luiopgj opuis o - ou

32

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

rania, e à União as que, segundo as condições peculiares de cada povo, forem necessárias à manutenção da integridade nacional, e promoção do bem comum. 30 Supremacia jurídica e política da nação, nas relações exteriores, e exercida, dentro do país, quase só pelos órgãos centrais, para sustentação das instituições, para amparo dos direitos fundamentais dos indivíduos, e para promoção dos interesses nacionais, a que as unidades federativas não derem, ou não puderem dar provimento. Os atributos específicos podem variar, contanto que respeitem os elementos genéricos, acima indicados."48 De todas essas definições, percebe-se como elemento comum a existência de um Estado sob a ótica do Direito Internacional, mas que se divide em idades autônomas no plano interno. 49 E o que registra, por exemplo, JoSÉ AFONSO DA SILVA, para quem o Estado federal, "embora aparecendo único nas relações internacionais e constituído por Estados-membros. dotados de autonomia, notadamente quanto ao exercíci-o. de sua capacidade - reservadas a sua competência ," . Para ele, normativa sobre matérias quando se fala em federalismo, em Direito Constitucional, quer-se referir a uma forma de Estado, denominada federação ou Estado federal, caracterizada pela união de coletividades públicas dotadas de autonomia político-constitucional, autonomia federativa".` FERNÁNDEZ SEGADO, no mesmo sentido, aponta como essencial às federações, entre outros atributos, "eI reconocimiento a los Estados miembros de Ia Federación dei principio de autonomía política, cuya manifestación primigenia es Ia eiaboración o reforma de su propia Constitución, siempre dentro dei marco delimitado por Ia Constitución federal" .51

"

°

HUGO DE BRITO

ROQUE ANTONIO CARRAZZA, por Estados-membros, embora conserve não têm personalidade internaciona te ante o foro do Direito das Gentes De modo assaz completo e eluc na que o poder de auto-organização tal do Estado federal, e atribui aos E "nesta atividade organizatóri se irradiam a autonomia polí tonomia judiciária, a autonoi ra".53 Trata-se como dito, de ponto d trinárias a respeito das característic2 É possível afirmar, aliás, que 2 federações residem tão-somente em relativos a forma como a autonomia guardada. Tais aspectos em suma, s verticais do poder; b) concessão de periféricos; c) caminhos empregado a letra a , podem ser c são vertical de poder é feita entre dc bros); três (União, Estados-membi (União, Regiões,55 Estados-membro 12

Roque Antonio Carrazza, Curso de Direi Raul

'C Federalismo no

Latino-americana de Estudos C'onsrirucii

A. de Sampaio Dói-ia, Direito Constitucional, v. 1, tomo II, 5' ed., São Paulo: Max Limonad, 1962, p. 484. Empregamos, sempre que possível, o termo entidades periféricas, entidades federadas, componentes da federação etc., em substituição ao termo Estados-membros para evitar confusões com o Estado propriamente dito, formado por tais entidades (o Estado federal). Como ensina Pontes de Miranda, tais entes periféricos "não são, propriamente, Estados; e o nome, que se lhes dá, turva a terminologia jurídica, pela ambigüidade e pela dificuidade de se estabelecerem, nas adjetivações, as diferenças entre poderes, leis e funções da coletividade abrangente e das abrangidas. Acertadas andaram as Constituições que deixaram ao sentido do direito das gentes a designação de Estado. 'Províncias', 'Países', 'Regiões', 'Cantões', são expressões mais próprias para se nomearem coletividades cujo campo de competência é dado pelo Direito interno, constitucional ou não." (Pontes de Miranda, Comentários à Constituição de 1967, com a Emenda n' 1 de 1969, 2' ed., São Paulo: RT, 1970, p. 304) No mesmo sentido: A. de Sampaio Dói-ia, Direito Constituciona!, v. 1, tomo II, 53 ed., São Paulo: Max Limonad, 1962, p. 499. José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, 23' ed., São Paulo: Malheiros, 2004, p. 99. Francisco Fernández Segado, "El Federalismo en América Latina", Revista Latino-americana de Estudos Constitucionais, n. 1, coord. e dir. Paulo Bonavides, Belo Horizonte: Dei Rey, jan./jul. 2003, p. 449 e 450.

54

Horizonte: Dei Rey, jan./jul. 2003, p. 72: Confiram-se, a propósito: Celso Ribeiro 1 tários à Constituição do Brasil (Promulgi

Saraiva, 1988, p. 218; Eusébio de Queiro ro: Record, 1957, p. 186; Gemido Ataliba, p. 10; Luis Roberto Barroso, O Direito 2' ed., Rio de Janeiro: Renovar, 1993, p. tucional, 2' ed., Rio de Janeiro: Forense, Regional, São Paulo: Saraiva, 1982, p. 2 mia! Brasileiro, 4' ed., Rio de Janeiro: Fr( de Direito Constitucional, 53 ed., São Pai ta, Estudos de Direito Constitucional, Be Cf. Paulo Bonavides, Reflexões - Polític tária, 1973, p. 112 e 154; Paulo Lopo Sai va, 1982, p. 37; Régis Frota Araújo, So AIADCE, 2005, passinz. Os nomes (União, Estados...), aqui, são essenciais. O nomnen juris, como na genei Outros termos obviamente poderiam ser víncias, Liinder, Cantões, Comunas etc.). (

56

'SrnDUIA (oi sunwo 'sourj 'ipu -oid 'oN) sop2idu - os 03UM10A112J2 a - is un3upod 31U9UMIAq0 S0UU21 so.nno ou 'sroippní sgsnb sp u owoo 's!Jn[ ~ou srniouss onosq w os ou 'soAnnsnji iaja=tAcIo OS 'nb '( ... sops 'o!Un) stuou s ZU!SWd 'çoo 'civiv :zioj 'lisvig ua lvuopnmsuo., pvpwpqog 'ofuu' t,lOid S!2)J tLE -d 'Z861 'e" "S odo'i oinud *ÇI o Z 1 d 'EL 6I 'U EV -MUS :oILwcl °S '1VUO19¥ OWSiJVJapdf "!'-' -isiAiufl esuajdwllD.M :uo 'oizai!j - SOXaJÍaJ 'SLAEU0 °1d JD . li '08 d 'Ç661 "i iu :.a3uozuoll ojaq 'vuopn1 .zJsuo-j ojiai•zq ap sopnssH 'ul -0 H 11 LLZ -d '1661 01c1 0 "P Ç '7VUO!dflmsuOd o;zauq ap OSJfl3 'tI!aUOd 0Uid LÇ d '9Ç61 'soq S1I1j 011uf op oij "p V 'oippsvig ivu -013fl111SUO3 Oiiaiq ap OSJfl 'U0Wj13 °Pd LZ d 'Z861 'ØiI :O1fld 0 S '10 U018)J ouiqv.ipj 'A!ws odo1 Ojfl7d Çj -d '8Ç61 'SU1O4 :o1iucç p oij "pa z 'vuopni -YStO3 oizai!(7 ap os.tnj 's9nbzf ouqn d '661 'JCA0U.1 :oiiouf Op orj "P2 eZ 'SVWJON Sons ap apvptuaJq o a jvuown;usuo ova.uj o 'oso=g oiqo sini 101 -d 'Ç861 'J)J :ojn o 'Opi1fl1!JSUO a nzqqpdaj 'q!1v OP1W9 981 d 'LÇ6I 'piooa)j .0i -PUf p oj 'pa 8 'OpvJsq op ouoaj 'ui zo.nanÕ ap oiq9sn 8JZ d '8861 'imreS :onj 0 S 1 Y8861 ap o-íqnjno ap ç wa vprJlnwoJd) pswg op Op5IflI1ISUO SO!JpJ -uawoj 'suw AL1s gp iPUD SAI a S0S9 o.naqi)j 0S1D :ois9dOid e as-ulwijuoD EZL - d 'WOZ 1íTUF '1Ç1 iaci :auozuo} op 'SapiAUo9 OjflOd 11p pJ003 ' U 'SWUOiflJ!JSuo3 sopn]sg ap VUV3IJ?UW-0W1777 vlsz.1aU 'oauiodwa1uoD 1uuoionipsuoD ouaiij ou owsqwapa ,, 'pof opqMAJ ini '611 -d 'ZOOZ 'soiiaqjij :01 '1322Wfl3D 0LU0U\( aflbO1 -

d °S "P

LI 'oJprnqzJj !VU 0Pfl1Y 5U0 9 ovaJ!q ap OSJfl

gid 'wodui onb o (9 soidoiunj, a soiquIow-sops3 'SoQIO'>J 'O!Ufl) oiinnb omsow no (soidoiunj, o soiqiuow-sopIfls 'o!rufl) su (soiq -Watu-Sopulsa o o!ufl 'Xn) souid siop ouuoiroj p iopod op 0UJOA os srnnb siu so5iopoj spiinsuoo ios wopod ',, o1ulnÕ . ,eíwouolnu u jLjn2ossu imd sopoiduio soqun.uo (o 'soou9Juod souo sou auouon iouoin no JOIBUI op ossoouoo (q tlopod op SmowoA SOQSTAIp op oiowu (i :souinos so os 'guins uio 'soloodsB snj - pEpJn -sol O Epoloxo 9 SJOOj SOU10A0 sop iuiouoin R 011100 mui of i SOALIELaI 'stiuouin.nsui no 'sou9ssooB soloodsE aio ouowos-o uiopisol soo5EJ2poJ SRTIÇAsu oiiuo SOIUOISIXO siuoiojip su onb 'sq 'irtulUe pAJssod ,ç 0PE1S3 op EAUEIOPOJ lLwjoj Ep sEonsJJoloEIEO sp ol!odsal E sEuuu1 -nop sooôl sojiuRu! sp E!ou9J9Au03 op oiuod op 'oup owoo 'os - iiiij. -!oouEug nnuouoin o EAUEIS10I nuuouoin E 'EiliOIpflÍ Eauouol i 'EAuEJlsivaupE EiwouolnB u 'EonJIod Liwouolnu u ai paui os iEnb Ep , 1Euot0 nsuoo E! WOU0IflE E 'EU91EZiUEl0 OpEpIAIIE EISOU,, 'iooioxo op oppjnoj u soJquJou1-sopE1s SOE inq!jlL, o 'LE.PJ opulsg op Im -Uoan?punJ E.1201 o Soou9Juod Soiuo sop O EziuE10-01n1? op iopod o onb EU -iSuOo V1IOH OUVHDVN 'invj 'oAuEpionjo o o1oduIoo ZESE opow aj ç S01U09 Sup O1iOli op OJOJ O OIUE 01 -uowEloJip i000iiduioo opuopod ou jicuoprulojui opEpijEuosiod w1 ou 'SEUJOIUT S0Q5EaI SEU EUUOUOIflE uns WOAJOSUOO EJøWO 'solquIouI-sopE1s{ so,, luiopoj optisg ou onb EUIJE I lun2iiod'VZZV-d -dVD OINOINV 3nto)J

00Nfl9S

se

oavvj oji a

:a1uonfl -awo-o, :o

-•

-_rnc::

—

'r,--

-owratiw

a

O

ap sawo)

IMUNE: AM

—r

on 'sasrc

__ a - ---

-iap art, musimin~= a - —-' p -1fl3U1p qaa SOE2S3 --anciffiffi~ -mes - - -_-I ic (Ri apaJ0ZI-y.w t. — — _'sptiapaj 11 ITIÇ :o

-

-I

- -1 -

lop onuap Mpiç -.' -i sa ELU0ILUIbi _ tia, -uud pp u9ci jql—r--0paJ sç Y! c-.r-Uj~ =MEXEREM! IMEDE-M spop szqid j&rl OVJS3 flO ovic~y dy os-ionb IEikigl 4Jma

amei rira ap-pppudei ou , -op soiquz________ opuaoai 'ojdwaxa jid -e~ zeb 03 Op!Atp as ai —u-si xa E UIflUJOO wjj no _UnEM, -010 SO UiI 3I a& —.--.--; -' _ oiuowo*I - — -----!Ufl SE onbt SOÇ S1EUip 1 u -SflS EJEd wri '"r. ps 'soJouaIXa sai1lq — O '[EU0!0U EE3 ap SrT..A

amena~ a!E

ODflH

34

HUGO DE BRI

CONTRIBUIÇÕES E FEDERAUSMO

que se possa falar em federação, é que haja pelo menos dois desses planos, conquanto o princípio federativo seja tão mais atendido quanto maior for o número de divisões. 57 AGERSON TABOSA, a propósito, ensina que basta a existência de "duas ordens de competência para que se configure o Estado federal. A competência municipal não é comum a todas as federações." 55 As variações sumariadas na letra "b", por sua vez, decorrem do fato de que a autonomia é uma qualidade que, como muitas outras, se mede em graus, em intensidade, e não como um simples "tudo ou nada", "sim ou não", ali or nothing. Dois Estados diferentes podem ser organizados de modo a atribuir diferentes graus de autonomia aos seus entes periféricos, sem que com isso deixem de ser, ambos, federações. Note-se, porém, que mesmo admitindo uma gradação na autonomia dos entes periféricos, dois pontos devem ser esclarecidos. Primeiro: esse "grau" de autonomia há de ser determinado na Constituição, pelo poder constituinte originário, e não pode ser reduzido por obra dos poderes constituídos, tampouco pelo legislador ordinário do ente centrai. Segundo: existe um grau mínimo abaixo do qual não se pode falar sequer de autonomia, e se tem um Estado unitário com alguma desconcentração política, e não um Estado federal, ainda que a Constituição assim o denomine.59 Há, também, um grau máximo, acima do qual também não se pode falar de autonomia, mas de soberania de cada um dos componentes da união, e já é de uma confederação que se está a cuidar, e não de uma federação. 60 E o que observa MISABEL ABREU MACHADO DERZI, em notas de atualização à obra de ALIOMAR BALEEIRO. Para a Professora mineira, é importante "a relação quantitativa entre descentralização e centralização, pois esses fenômenos são sempre relativos, nunca se dando em grau máximo. A centralização radical precipitaria o Estado em unitano e a dêscentralização, levada a seu ponto extremo, provocaria a total dispersão da comunidade nacional em ordens jurídicas independentes e soberanas. É esse princípio da simetria e da assimetria de Pontes de Miranda lembrado por Vilanova: 'o quantum de simetria não pode ir alem de certo ponto sem o Estado federal desfazer-se numa plura-

lidade de Estados soberano gicas e o Sistema do Dire,

124)."11 Partindo da idéia kelseniana de que soberania é o poder que n uma ordem jurídi9a--que não coni ANTONIO CARRAZZÂ afirma que soL os entes que o integram, pois esi próprias ordens jurídicas, mas esi Constituição Federal (que, por su te originário, não deve obediência a liberdade dos Estados-membros seriam soberanos, e ter-se-ia uni união de Estados. Se não houvess cício de atribuições designadas ii autonomia dos entes periféricos, CELSO RIBEIRO BASTOS, COM 1 tado federal é soberano, pois sua cos superiores, enquanto os Esta nomos, pois têm margem de liberd essa margem é juridicamente limi Nesse ponto, é lícito dizer qs gura intermédia entre o Estado un mos de governo) e a Confederaç fomos: SAO soberanos),TM sendo c ma não é uma forma de Estado, n (

61

62

63

Brasil

64 "

'

60

Naturalmente, valores outros, como a própria razoabilidade, e a viabilidade financeira do Estado federal, hão de ser conciliados com o princípio federativo, de sorte a limitar esse número de divisões. Agerson Tabosa, Teoria Geral do Estado, Fortaleza: Imprensa Universitária, 2002, p. 81. Na federação há descentralização política, e não uma mera descentralização administrativa, eis que as atribuições dos entes periféricos, descentralizados, são designadas na própria Constituição, e não podem ser restringidas pelo ente central. Cf. Carlos Mário da Silva Velloso, Temas de Direito Público, Belo Horizonte: Dcl Rey, 1994, p. 364; Hans Kelsen, Teoria Geral do Direito e do Estado, tradução de Luis Carlos Borges, São Paulo: Martins Fontes, 1990, p. 309.

Misabel Abreu Machado Derzi em no ro, de Aliomar Baleeiro, 11* ed., Rio Roque Antonio Carrazza, Curso de D lo: Malheiros, 2002, p. 112. Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra

65

(Promulgada em 5 de Outubro

No mesmo sentido: Paulo Lopo Saraiv ,. 27. Cf. Ernst Brenda; Konrad Hesse; Woll de Derecho Constitucional, tradução Instituto Vasco de Administración Púl Registre-se que, para Pontes de Miran distinção, eis que seu conceito é assa derações e confederações, e a existênci Estados. Na federação, existe apenas visão em entes periféricos é interna. N direito internacional público, a que Pc de Miranda, Comentários à Constitui1 São Paulo: RT, 1970, p. 304).

(iOE d '0L61 'J)J :o!nd 0 S "P0 2 '6961 9P (0U VPUPW-7 t WO 2961 9P 0V 1 1fl111SU0 V SOUPJUOWOTJ PU.I!II OP Souod) s-,?iuo2 sp oioiip iuiuiouop oiojoid SOlUOd onb r 'ooiqpd Icuopumaim OII!P oud9ld o ouiod yp os oiswp B '500 IOPOJUOZ) SUN ini.iojuz 9 soz)u9juod souo uio 0SIA o 'juoiou.ioui siA op ouod op 'op2s Wfl Se UodE OS1X9 'o5oj iop UN sops soupt op no wn op 'souo sp ouo.np o ouwod 'USIXO u o 'sooiopoJuoo o soojop -oj .xiouo1oJip uiud 'ouopi opp o 1OAPfl0 SP znss o ouoo nos onb s!o 'OUflSip SSOU lupuws2 o5ujl 9 OSU UiUUJoqos U JOU U 'UpUU1L4 Op SOUOJ Uid 'onb os-ousoj ÇJ9 d '9661 '°'1qPd U9I3RISIUUUPV op °°A OflSUI /SUOd 1awj,% :pupj, 'uuo op 'sOuopruxml op onpwi 'Jvuon:suo3 oyaaia p JVnUVJ4J sio) 1O0A UoqDof-su- °°P'°H UUJI0M 0SS0H p1uO)J tuPU2J9 lswgJD LZ d '86I 'UAIWUS :onj °S '!vUozàf OU flWOp?J 'UAe.m odo'i 0 1n :opuuos ouisoui ON 61 d '8861 'UA!S :olnUd O '1 " '(61 °P oiqn7no PP ç 1113 vpL8lnwoJd) iw.iq OjY op.17nzysU0 'SUJUJA AI!S Up UJPUUD SOAI O SO)Sug ojioq!X osjo SOupiUWO zi i - d 'yj 'soiioqjv :o -nUd oS "p L1 IVUOPflJ!1sU0 ) oJ•zaq(J Op 0S4fl3 'U2ZBuU3 oiuou' onbo •d '6661 'OSUOIOd :o.iioUf op Oi "po ,jj 'Oilaalug JWOIp' Op '0.1 oupinquj ojwiiq ou ouSuzijunju op suou uio 'iziou opUqos noiqv joqsqj

Ç9

(.

,9 "sopulsg Op 0JUfl 1UIfl S1U1 'opvjs_V a p vuuoJuin 9 OU 1I1I -illçi riso onb miquioj snuodt, OIUOIUOAUOO opuos '(souuioqos os :souzou -wnu suuodu ous ouu soiuuioiui snos) ouiopojuoj u o (ouioAog op som -OU9lflg o SOUJOUI SIOAJU uiou9snu) ouiun opuisg o onuo uJpuuo1ut uin uwn o opuis op uruiopoj uuuoj u onb Jozip opoq 9 'ouod ossoN £9 ou5rnlflsuoD uiod upuuunj ouounoipunÍ 9 uioiuui usso suui 'soio9ou snos aiqos ilploop uiud opupioqq op womui wol siod 'somou -nu os (sopuiopoj souo) soiqwom-sopuis so oiuunbuo 'soiouodns soo -ipjinf sonrnj 000quoo ou uorp;inf i.uopo uns siod 'ouuioqos 9 juiopoj opu -sg o onb uuiiiju 'ui9pI uuisom ussou osuq moo 'soisv 0113ur>j osiij OLr2iUfl opLisg I.Ufl ui-OS-io O 'S0OLI9J!JOd souo sop uuuouonu uTJOAuq ou 'uiiuoo oiuo op oustoj uu supuu!sop soginquiu op otoJo -ioxa o suuodu suux 'opuploqq ionbjunb ossonoq ou os sopus3 op oiun op um.ioJ rimo ut.un no 'oiuiopojuoo um ui-os-jo o 'souuloqos i.uu!Jos 'oinllnsuo3 uu soiiuiq ossuuoouo ou soJqmoi.u-sopus sop opupJoqi u OS (iouodns uAflisod uuuou Jonbiunb u urou9ipoqo OAOP 0u 'ouuiuo 03 -uinmsuoo iopod op uqo oiuunbuo 'ZOA uns iod 'onb) 1OPOtI 05iniusuoD L, moo opupiiqriudwoo iupiun WQAGP suiso sum 'suolp;lní suopio suudçud suns opupioqij moo i.uuJoquo souinji soso siod 1 111u1o3ui o onb souo so os somounu o 'uiopoj opuisg 09 ouuioqos onb uuuju vzzvivj oINo.LNV anboj '(soiouodns sooppnf soauq 000quoo ou onb uorp;Jní inopio uinn iuioqujo op opudu u) iouodns 000quoo ou onb iopod O 9 uiuuioqos onb op o 'wopunjuoo os opulsg o miagC1 onb op uuuTuosJo) u!9P1 up OPUUJd

1

-os iuiu; -uoo oiu c, uiqo iod -IlsuoD

-

-

--

e

-

uiuiouo — - — -

-

'S0DiiX4 mw op so: zi ma no

-:--op oiujopi_

-

--

o ioj J0

•d 'LL61 'DJ '0Ifld 0R "110 'OMflSVd OUaJiU op VUJSI' O ? SVd1' -rj 'wnn.iq sy 'uouup LuA!lno'l) souuJoqos sopus op opupij

SE

-

1

-ri

:

'souutd

3

OONO93S OGVHOVLAJ 01189 30 ODflH

36

Finalmente, os aspectos antes sintetizados sob a letra "c" (meios de assegurar a autonomia) variam bastante de Estado federal em Estado federal, eis que em cada um são adotados mecanismos específicos para assegurar a autonomia dos entes que o compõem. Em regra, diz-se que os entes federados devem participar na alteração da Constituição, seus conflitos devem ser dirimidos por um Tribunal Supremo, suas competências devem ser discriminadas no próprio texto constitucional etc. Esses meios, contudo, não são essenciais, nem imutáveis. O que com eles se pretende assegurar (a autonomia), sim. E por isso que MIGUEL ANGEL AsENsIo afirma, com inteiro acerto, o seguinte: "Pese Ias diferencias que reconocen los diversos sistemas federales, hay ciertas características y principios que son aplicables alas naciones auténticamente federales. Elias son Ia existencia de constituciones escritas, Ia no centralización, Ia división territorial dei poder, Ia existencia de elementos que mantienen Ia unión, Ia existencia de elementos que mantienen Ia no centralización y Ia existencia de elementos que mantienen el principio federal."" O essencial a uma federação é que se assegure e mantenha a autonomia dos entes que a compõem, preservando-se a unidade sem prejuízo da diversidade. A existência de um Tribunal Supremo com tais ou quais características, de um Senado Federal, de um determinado processo de alteração da Constituição, dentre outros atributos dos atuais Estados federais, são aspectos acidentais` destinados a preservar o que efetivamente importa: a unidade nacional de uma comunhão de entes periféricos autônomos.

1.3.2. Urna tentativa de definição Do que até aqui examinamos a respeito do Estado federal, talvez nos seja possível defini-lo. Definição incompleta, é certo, mas que já é suficiente aos propósitos deste trabalho. Afinal, não pretendemos dissecar a fundo o federalismo, mas apenas ponderar até que ponto o uso das contribuições, no Brasil, está sendo prejudicial a ele. Há quem defina federação como forma de Estado na qual a soberania está dividida: não seriam soberanos os Estados-membros (como nas confederações), nem o ente central (como nos Estados unitários), mas os entes federados e a união por eles formada. A definição, conquanto aparentemente válida, não é tecnicamente adequada. Não há consenso quanto ao fato de que a soberania é "dividida" com os Estados-membros, além de o próprio conceito de soberania ser um tanto polêmico. Merecem transcrição, a propósito, as palavras de PONTES DE MIRANDA: Miguel Angel Asensio, Federalismo Fiscal - Fundamentos. Análisis Comparado yei Caso Argentino, Buenos Aires: Ciudad Argentina/Universidade dcl Salvador, 2000, p. 27. 67 A propósito, confira-se Orlando Soares, Comentários à Constituição da República Federativa do Brasil, 9' ed., Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 221. 66

HUGO DE BRITO

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

"Na construção dos Estados:

berania. Fazia-se consistir a deração no fato de ser a 'un Confederação, de serem Esta tada-heje, a velha noção de tinção? Noutros termos, a noção de soberania, ou, sem HANS KELSEN também critica a berania na definição da forma feder "geralmente contraditórias em si m Não nos parece necessário, por seja ele em sua velha noção, clássi Ele não é essencial para definir o E DE MIRANDA: "Podemos (e devemos) afast lugar dela fica a qualidade d tes) Estado, qualidade que c assumir - indiscutivelmente e te, e não existente nos Esta sempre, Estados-membros." 7 Mas não há apenas Estados co Gentes. Isso não basta para definir BONAVJDES, é necessário que os com de editar suas próprias ordens jurÍdic; tituição Federal. Em suas palavras: "Sempre que duas ordens go tos, animadas e vitalizadas ç com independência na promo cípio federal em toda sua lati A dualidade vertical de ordei de de Constituição - preserva lhe pertence - assinada a ess E, finalmente, como visto nos i féricas, carentes de personalidade jt ras de uma ordem jurídica interna pa 66

Pontes de Miranda, Comentários à C'oni 2 ed., São Paulo: RT, 1970, p. 70. 69 Hans Kelsen, Jurisdição Constitucional, ção do italiano de Eduardo Brandão, tra da Prado Galvão, São Paulo: Martins Foi 70 Pontes de Miranda, Comentários à coni 2 ed., São Paulo: RT, 1970, p. 74. 71 Paulo Bonavides, Teoria do Estado, 4' e

6961

ap

OJ •d 'ØØ

'SoJtoqj1jA

:Onij o

"po

ct, 'OPVIS _7 op vuoaj

[,,u VpUaILIq V UlOd 2961 PP 0p51n1119110

'sopiAtuoq 01fl13d

lL d '0L61 'j :oliwcl 0 '-CS 'P0 2 1) SO!JJ1IZ11O3 '1pUtJ!J\I 9P SOIUOd

ç d '3ÇJ 'S03UO4 SUi1.flJAI :oIn1 o 'OAj89 OPtJd tp -t0W' Op rupurung 8I.RAI Op S00U1JJ op o%5npw1 'OCPU1Jq oprnnp op OU11jtW op O5 -np.n ')I 0JpU1X0pçí Op orwolt, op OflÇrn.I1 'UOSjO)f SU3H

'6961 ap f

U 0pI1dU1

'/vuoianJu'uoJ 9p3ipSLlfl[ OL d '0L61 'jj :ojn

0 UiOd

2961 PP 0031fli119110 V SOUPJUaUiOj

'tpU8JijA

01-CS

op

04

izz -d

-apaj u31r ',- -w..-j LZ -d no

PIw

r"rs Fp 3pqmza"efVeu -1

69

'P0 S01U0j

89

'1IuiOU0fl13 op spiop JOS WOAOp 'p!oJ1d 1uJaui ioippnÍuiopio um op si -oupo oujd ou uoipjjnl oPPuosiod op SOUOJ3 'S3i19J -uod sop1piuo sesso 'sowop000id suou sou OSIA 011103 'o1uowru!J 'a ILS'!1JOP°J sopipuuo sp iousso ipuissi - oouoiod ou onb 1ud9Jd izainu u u.iojsã upri opuAJosoJd - o5iniusuoj op op qos oôEuop_loo3 uns o soiuouiuopio 0 1) 1110i ip v oplpt31JoA O 0PflT!1j uns upoi ato luiopoj oidp -uud o sowol p 'so3ljJoodso suij op o3owoid Lu uijuopuodopui moo 'ou5iu9pi000 1io_l1so op soidiouud iod SP1Z!11311A o spmiu1 'sO' -uilsip souiid 1110 IIIalS!X000 SA1IUJOA0 SU0J0 snp onb oiduio,, :sJA1d sins ata jJopoj o5inm -suoj ui1)lod sputpJoqns 'srnioid soipjinÍsuopio suud9id sons mupo op opnd wquoi o3iopoj cp soluouodaioo SO onb ouss000u o 1 su1AvNoH olrwd AJosqo ouio iopoj opeisg o iiujop riud elsuq ou ossj soluoo sp ouoiij OU SioA;SrAU!,, soiuouodwoo sopicisg suuodu yq ou seW 0 soiquxom-sop1s3 'oidinos 'soui911?unqo onb u 'sououodiuoo sopisa sou ojuajs- ixa opu o 'o -uouiq no JUMPOJ-OPEISg OU OJUOJS7XO OIUOUJIOAIIflDSIPU1 - iimflsS 'o1uowi1101Isui1 'wopod sodni SOUOO onb oppijnb 'opvis (sai -uo sp olioiip ou) ajuauuowjxa ios op oppijnb e rig iop OU siui iuiioqos op o5ou [0A V isJ13 (souloAop o) souiopod,, :vur'1vllJA gci SLLNOd .I1SUOW0p 011103 '1 0P0J Op1S3 O JtUIJOp llrnd 1!3U0SS0 O OU olg ouiodujoiuoo O1SJ0A llflS 1110 13C0S '3iSSjO 'o5ou EqJ9Auns 1110 010 uIbs 'uiuiioqos op OIIOOUOD ou russoiui 'uiuod 'ouss000u 030illd sou °N 15 1110 5iJ911p1l11u03 o1uOW10,, OS SEI-1001 Silfl '0 10 1 d 'OpEIS3 op 1lAU13i00J UUUOJ UP 05iuijop EU umuioq -os op lli1)pi up o3zijn L, O1U0Ui1J03 uOilUD woqWLII NS13){ SNVH 19 irisixo op unuiiuoj 'elo atos 'no 'iU13i0q05 op o5ou U OpiAop OIS1X0 9S 315s3 1CIWOIODIP i? 'SOUUol So.IlnON O5U11 -Sip 11 OS -JOTUIIIII lOAJSsod 9? '1uB_loqOS op o5ou LIMIDA 1C 'oUoq 'LIPUI - s1?Jv soiqwom so 5OO2 souioqos sopisa moios op 'o5iopojuoj 1u 'o 'ouioqos OE153 o 'oionbllu 'O?iUn, uios op 01lJ OU o5iop -OJUOD 0 ji0pOJ OPU1SH OITUO ll5UaIojip r III51SUOO os-Eiz1J vzuvJoq -OS' op oi5ou U OliflU1 iod flOIlUO sr1opoj soppisg sop o5niisuoo

-ispdoid Voesp~ w3.i?pj -oow _UO3 0L}d9id 0:2P w 'so1qww-sop \ onb op owj ou ojuunb osuSuO3 q oç o1Uo1U01UmdE oiwmbuoo 4o3iupp v SOIUO SO SEUI '(sOLI?Uun sopisj sou

-ojuoo sull 011103) soiqwow-sopsj S( v,Iuwaqos E ju nb Eu opuisg op Euuoj c

ou 'soQinqLnuoo sp osn o oluod onb; o opunj E .mooSS!p somopuoioid ou 0lU0iOlJflS 9 ulgnb SEU' 'oioo SOU Z0AjEI 'L0P0J opLisg øp oTiodSaI

sOWouOTnE S03UOJ!Jd soiuo op :ElJodmi oiuouIinop nb o mios: -SE OES 'SiEJOpoJ S0IS3 SIEIUE sop SOl OEEi011E Op OSS030Jd ouiwiip uni -oo snrnb no sm uxo ouiIns JEUE p ozinfaid wos oçp.un - oUOTflE E equaiurma aUISSE 35 mh O -UOU100 Op E~Ma q A -010 0p upumixa el 'liOlun q UII(IUEI 181 'iopod PP ° 1!-"I "9!-!P EI "9! -OIOflTUSUOZ) 3 EIOUIW q 1)05 5E113 -OLOEU SEI E sa~ uos xib so.drxn

's0IEJOpOJ S~M 5053~ U30U oliolul W03 'ew.qJe 0X3S l39ky 13 -nu u) ium2ssE pwixI is sp woo; OU 'OprUuOD '50!2IU S3 .ios W2AOP SE 11 pkzx» s 'owaái -op SOIUJUQ3 'c5iiurzsiio w o S0TUO SO xib -zq 'rii W3 -wxIu -n0sSE cf xiqpds w -OpOJ 09E153__F-r '±I ' ma op S0!UI) -

0JNfl93S O(1VH3VIAJ 0118 30 OH

ZE

TJJ 3

38

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

política e legislativa, sendo as diferentes características e peculiaridades de cada federação concretamente existente apenas formas diferentes de outor gar e garantir essa autonomia. HANS KELSEN, a propósito, partindo de suas premissas absolutamente monistas, segundo as quais Estado e Direito são as duas faces de uma mesma realidade, doutrina que os Estados federativos apresentam-se como "ordenamento jurídico descentralizado; de modo que, com base numa Constituição total [Gesamtvetfassung] que distribui competências, ou seja, o âmbito de validade objetivo, e em virtude desta, vigoram duas espécies de ordenamento parciais: um ordenamento parcial com validade para todo o território ('parcial' porque competente apenas para um âmbito parcial objetivo); e vários ordenamentos parciais com validade apenas para partes do território. 1172 Embora considere, diante de tais premissas, que a idéia de soberania é impertinente e desnecessária para definir o Estado federal, KELSEN afirma, criticando NAWIASKY, que "nem o Estado central nem os Estados-membros, nenhuma dessas comunidades parciais é 'soberana', mas sim, se algo tiver que o ser, a comunidade total constituída pela Constituição tota1 11 . 73 Outra não é a lição de SAMPAIO DÓRIA, para quem o regime federativo se caracteriza pela "coexistência dos poderes da soberania em órgãos centrais, para o provimento dos interesses nacionais, e em órgãos provinciais, para o provimento dos interesses regionais, uns e outros autônomos, sob a supremacia da nação soberana".' Diante do exposto, arriscamos definir a federação como sendo a forina de Estado, determinada pela norma suprema do ordenamento jurídico nacional, que consiste na feitura de divisões verticais internas em um Estado que se apresenta uno perante a comunidade internacional, divisões estas não marcadas ou alcançadas pelo Direito Internacional, mas que originam entes autônomos, aos quais se garante a capacidade de se autogoverna,; com autonomia política e aptidão para elaborar suas próprias ordens jurídicas, dentro das possibilidades ofertadas pela Constituição Federal. Hans Kelsen, Jurisdição Constitucional, tradução do alemão de Alexandre Krug, tradução do italiano de Eduardo Brandão, tradução do francês de Maria Ermantina de Almeida Prado Galvão, São Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 53. Hans Kelsen, Jurisdição Constitucional, tradução do alemão de Alexandre Krug, tradução do italiano de Eduardo Brandão, tradução do francês de Maria Ermantina de Almeida Prado Galvão, São Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 55. A. de Sampaio Dória, Direito Constitucional, v. 1, tomo 11, 5 ed., São Paulo: Max Limonad, 1962, p. 482.

HUGO DE BRITO

1.4. Importância e Finalidade da 1.4.1. Federação como imposição c

Definida, ainda que sucintamei como conclusão inafastável a sua rn pretende que o Estado seja organiza tuição que isso deve ser determinadi Como deèa AGERSON TABOSA, es na constituição", 15 sendo certo que diversidade dentro da unidade, a c indispensáveis à federação. Por conta disso, VALMIR PONTE federação, "não é suficiente que essas 'autonomia política', quer di ferante, em conseqüência). E. petências entre esses núcleos pria (a central e as regionais nal, e não meramente legal.) ordem jurídica e fundamenta normativas, é que distribuira políticas federadas, de modo esfera central de governo (a c car tal distribuição em detrim Nos Estados em que a forma Maior, podendo ser objeto de alteraç deral, há um Estado "quase-federal", MACHADO HORTA, ingressam nessa c não atendem integralmente ao prin fundamentos federais no funcionam Constituição nominal ou semântica' "de papel".78 Seria como uma "tripail o Executivo) pudesse a qualquer tei não existiriam três "poderes", mas a legar - quando e enquanto assim de

76

Agerson Tabosa, Teoria Geral do Estado Valmir Pontes Filho, Curso Fundamenta ca, 2001, p. 138. Raul Machado Horta, "O Federalismo no Latino-americana de Estudos Constiruci

Horizonte: Dei Rey, jan./jul. 2003, p. 71 Raul Machado Horta, "O Federalismo no Latino-americana de Estudos Constizuci

Horizonte: Dei Rey, jan./jul. 2003, p. 71

O[

-SOMAMOS 0 lcI V1 P

vJsztJ

pJOO 1

91L c1

'oo iíií "i iu :JuozuoJ

U 'SWUOWflWSUO

sopnJs'q ,p VUV 07J3Wv -0 u1Jtr7

uopnmsuo oliancJ ou ouisquipj o,, 'io opqouj jnj 91L d 'EOOZ 1nÇrU 1 'i PU :uozuo}{

O! 'SpIAUO Olfld 11p 0 p1003 ' U 'SWUOWflJIJSUOJ sopnis-q ap VUVflwWv-ouiitrj t,isztaj ' 11 0u1odwuoD IopnisuoD oiiwj ou owsqJpj 'J°H opuqj InuX

o,,

j d 'jyj 'ra 7VU013n1119U0 oiiai!u 2P jZ:UWVpUnq 05'1n3 'Oq!!J SU0d J!WIuA • 18 d 'yj 'uisJAiufl usuarduq :uzop31.Io 'opv,sq op vi'j mJoj 'usoqj uosi2

- i1fl1 :onud OPS

~ar ame

-np•n -i -----LL

9L

1

-

I --

-

a

ÇL

sounJ sons op suinj - ossÇsp missu oluvnbua 0 opuvnb -op osspnd oiso owEnbuoo lwn sEuodE SEW 'soiopod,, sirE unurisixo ou :sLEumop sop sogfnnqulE sicmiolle oduioi ionbJEnb r ossopnd (OAilnogxg o 't) sojop tun. pmb leu,,sniopod op o5IpEdu,, rTun. omoo Euo sLIodEd op,, omsqiopoj um lsouuai solino tua no jEulmou Otfl1flSuO3 uizuumud opuip 'soonnrnsuT sEp oluouIEuoiounJ ou siEJopoJ souomEpunj so UIunpIASop onb so no IEJOPOJ oidouud ou ououJpJoui wopuolu ou onb siEiopoj soiuouiuopio 50,, EUoOIEO ussou WE55OJUI 'VJloH OUVHJVN iflvj EAJOSO ouioj JEJopoJIuios,, no 'ju opoJ-osEnb,, ops3 wn pq 'uiop -oj ouuipio Joptqsioj op ujqoiod ouSuiollu op oioqo ios opuopod 'ioiuj, I0J EU EpEOUI[op E10 ou EAIIEJOPOJ EWJJ g onb mo SOEiS[ SON 9LS!OOI no s1EuoioJ sopEpiun SEp ouomuop 1110 o5inqLnsIp LEI JEO -!pom opod '(osuo ossou ou 'oiu ip E) ouioAofl op iuo EJojso up upunuo onb upun 'umnu iol onb opoum op 'sEpuiopoj sEoilJjod sEossod su ouuo sEIouoduloo susso Jinqulsip onb o 'SEAflEuuou SOQISOJIUEW siLui2p SE SEPOI op ouiuouiupunj o EoTpJJnf uiopio Ep uumoidns gJoJ ouioo 'oE5inlusuo3 v ioi oluoamuxoui ou o 'jvu -ownmsuoa EIA EJod oiodo os (srEool no sEEuoi2oi SE o LEJIUOO u) Eud -9Jd EAuEIsIoi opl3pJOEdEO op sopiop s000pu sosso onuo sEiouiod -moo op o5tmdoi E onb joAJpuIosoJduli (Eioubosuoo amo 'oiuuioj -1201 0) UAI1UUJOA09 opEploEdEo op 'Jozij ionb 'EouJIod EuuouolnE, op spop amos SEEJO0J soppriuo susso onb oluoioijns o ou,, 'o5EJopoJ mn EFEq onb. u.nd 'onb EUTSUO OHlld SLNOd 1IVfIVA 'OSS!p EIUOO 10d oEJopoJ R SioASuodSipu! SOE 'EIUJOUOIflR up oziflíoid ElOS OES000 E 'opEptUn up OJIUOP OpEpiSlOAIp E EJfl0SSE jRuo!onlflsuoo zopi E 9S onb oiioo OU05 ÇLo5in1usuoo Eu 1101 osuq EflS 11101,, OpUlSg op EUUOJ ESSO 'VSOSVJ NOSI39\,r EOEISOP 011103 OiUfl EJOd SEEJOE10 siol SEU 0U o 'opuiuuoop loS OAOp ossi onb o5mni -IISUO3 EU 'EAuEJopoJ EULIOJ E qos OpEZIUEJO EÍ0S opuisg o onb opuoioid OS O EuoIonflsuoo 0E5!AOld EUSS000U EflS E I0A1SEJEU! oEsnlouoo 011100 OJflS 'opE1s op EAIIEJOPOJ EULIOJ E 'oluouiuiuions onb EpULE 'EpIu1Joç

-apaf op)iwj 4*' I :-iosvudod-: -oXojnv ?Ç; -uo anb s saos;•up 7vcoipun!ozu_;:: -of ii opuos offiem cç:: - - qos sowouga uiud srEiouuo

o ulEd

o

.

'srenu

0AUE10OJ 04U1221 O U LPEDY) qod 1 'los O onb latim OFas sussop EUflW1U

E~ 13 1

'uuugu ?3sr3N

E!uEJOqOS 0 ~ r _______ i: op 'cJ -uoulEuopJo t 3 lo r&r -odwoo onbc o1uou1Euop.K 3 -LA Cisop -uooduioo osuq moi 4 ouioo oS-soui rum - —'

jvuozonnisuoo opizsodwi owoo op3vapoj

sa o

morno ap op SopEpIqui O -

opjs Op jEJ3p3J 1WiO Cp opp!u! o BpuJoduIJ pj:

0(3Nn!D3S OGVHDVVV OII

6E

O ODfl

40

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

A esta altura, já é o caso de se indagar o seguinte: por que a Constituição deveria consagrar a forma federativa, em vez de criar um Estado unitário? Em outras palavras, quais as "vantagens" do federalismo, do ponto de vista da criação e da preservação de uma melhor ordem jurídica? E o que procuramos responder a seguir. 1.4.2. Divisão vertical do poder e contenção do arbítrio

Com a adoção da forma federativa, viu-se nos tópicos precedentes, procede-se a uma divisão vertical do poder, que não é exercido por um único centro de governo, mas por um governo central e vários periféricos.` Tal divisão é adicional à divisão horizontal havida em cada plano de governo, no âmbito da clássica divisão de poderes, ou de funções (Executivo, Legislativo e Judiciário). Não é por outra razão, aliás, que HANS-JOCHEN VOGEL afirma que "ei Estado federal afíade un nuevo plano a Ia división de pode es Só o fato de se estar dividindo o exercício do poder estatal já é causa, sozinha, para recomendar a adoção da forma federativa. Os freios e contrapesos (checks and balances), afinal, são imprescindíveis a que o poder seja exercido com moderação, sem abusos prejudiciais aos direitos fundamentais dos indivíduos e dos grupos de indivíduos sujeitos a esse poder. 8 ' Como observa BERNARD DAFFLON, o federalismo decorre de um aper feiçoamento da democracia, consistindo em um reforço ao sistema dos freios e contrapesos obtido tanto pela divisão como pelo compartilhamento polí tico do poder de decidir." E por isso que PAULO BONAVIDES, após assinalar que o federalismo abrange uma pluralidade de aspectos que prendem os destinos da liberdade humana e sua segurança, aponta suas raízes como inerentes ao "lento esforço dos que promovem ou intentam promover,, tanto quanto possível, uma organização sábia e racional do poder"." Para um exame da federação como uma forma de checks and balances, confira-se Ernst Brenda; Konrad Hesse; Wolfgang Heyde e Hans-Jochen Vogel (orgs.). Manual de Derecho Constitucional, tradução de Internationes, de Bonn, Madrid: Marcial Pons/Instituto Vasco de Administración Pública, 1996, p. 621 e ss. Hans-Jochen Vogel, "El Régimen Federal de Ia Ley Fundamental", em BRENDA, Ernst; HESSE, Konrad; HEYDE, Wolfgang e VOGEL, Hans-Jochen (orgs.), Manual de Derecho Constitucional, tradução de Internationes, de Bonn, Madrid: Marcial Pons/Instituto Vasco de Administración Pública, 1996, p. 622. Como anota Sampaio Dória, conquanto seja possível a existência de um Estado unitário não autoritário, os Estados totalitários são sempre também unitários. Por outro lado, não há federações (efetivas) que não sejam democráticas (A. de Sampaio Dória, Direito Constitucional, v. 1, tomo II, 5' ed., São Paulo: Max Limonad, 1962, p. 475). No mesmo sentido, Hans-Jochen Vogel, op. cit., p. 623. Cf. "Fiscal Federalism in Switzerland: a Survey of Constitucional Issues, Budget Responsibility an Equalization", Fiscal Federalismo ia the European Union,editors Amedeo Fossati e Giorgio Paneila, LondonlNew York: Routledge, 1999, p. 258. Paulo Bonavides, Teoria do Estado, 4 ed., São Paulo: Malheiros, 2003, p. 126.

HUGO DE BRITO

Após cuidar das idéias de cont gidas e incrementadas principalmer te-americana, PAULO BONAVIDES ress "não é unicamente princípio mo daquelas idéias. Desde sencial abater o Estado, desc lutismo, reprovar o poder, qi mava desprezar nas grandes PAULO JosÉ LEITE FARIAS, em e. (federalismo na proteção das liberda "Os americanos criaram um i ção de processos para o exerc memente que, preservando o seu próprio consentimento, i sua liberdade. Estavam, por isso, sempre a parte de seus detentores. A sa temporânea da Europa despe tida consciência da propens lés a quem era confiada. A Estados Unidos, continha, pc a faculdade de agir das pessi rantir sua dependência do cc sentavam."" A importância do federalismo é ressaltada também por TocQuEviu "Ninguém poderia apreciar 1 federativo. Vejo nele uma d vor da prosperidade e da lib ções que puderam adotá-lo?' RAUL MACHADO HORTA, em estu uma das dominantes do federalism liberdade". Para o Professor da UR "essa vinculação entre fedei zação de J. J. Chevalier do f nas formas de protesto contr dimensão do Estado, protest Paulo Bonavides, Teoria do Estado, 4M Paulo José Leite Farias, "A Função Clás Individuais", Revista de Informação Legi 35, p. 178. Alexis de Tocqueville, A Democracia n

de Eduardo Brandão, São Paulo: Mania Raul Machado Horta, "O Federalismo no Latino-americana de Estudos Constituci

Horizonte: Dei Rey, jan./jul. 2003, p. 71

ÇIL d 'j 1nfruf'i1 1u :uozuoj olaq 1spiAuo9 o1n18d 'JIp p1OO ' U 'S!VUO!dfl415U0 sopnisq ap VUV!J?WV-OU!JtrJ z;s';j Luo!zrU!1suoD OIPJIU OU OUISI JpJ O,, 'U0H opqoUjA IL Z61 'd '100Z 'S1UO SU1PUjA :on c °S 'ogpurig øpinp P sz7j) J OJ,t!7 oSnpUJ1 '(s?wnJso 11?WV VIL VWVJ3OWU V 'I1!flb30J. p SIXW 8L1 •d 'ç OUU 't1uPd Op13U 'j 0U 'tMIVjS8?7 OP3t7ULWJU1 ap VJS7ttJ ',SrnnpiAipU Sopupiaq!-I sp O51OJd Op ows1pj op uoisspID o5und v,, 's!.Ui Pii 21 9SOf OlflUd j d 'EOOZ 'SOM1JpAJ :oltwcl 0S "Pa ji 'OpVJS op ViiOaj 'Sp!AUOH OIflUd

LS

1d -

-'e

&

1

- SOd

-u 99

-us

_

ou x o UMME ~

opLIsg op oLSleziluiluoo u inuoo oisoiojd 'opLisg op osuouup juoo osoioid lopulsg opouiioi o inuoo oisooid op siuuoj seu 'oisooid Oj) ruiunop 011100 oiiisqiopoj op 1011Aoq 'f 'f op 05Z noiidsui oppioq1j o oiusqiiopoj anuo oninoui Esso,, ''\Hfl UP iOSSojOi o U.Md opEp1oq ip O IOPOJ '9P! iL, OJUO og5g1oi L, 9,, OmSijJopoJ op soiuivauop sp utun onb uilsi2ol 'uioi o oiqos oogoodso oprnso 1.uo 'vioH OUVHDVN invi 98" nop uiiopnd onb SOQ -1U sup OJOS ie OÍOAUJ S1UuIflq oppioqi p o opEp!JOdSOJd ip JOA aio soguiqwoo ssoiopod Sn11u sp iuin alou oíoA oAnEJopoJ uioss op suoiuA su no onb ioqow irionidu icriopoci iu9nui,, :uqp onb '9r1IAancooJ iod w9quii RP1JRSSOJ 9 siumnq soppoqq sp o5ooid ie imd ouIsq.iopoJ op 1ioupodm v -ojdoj sujo onb SOPUMIGA02 sop osuosuoo op Ei0u9puodop unsii u1J - id owoo 'iopod op SpI1soAoJ sossod sp Iigu op oppjnoj itaiij g.jgd soAnisodsrp 'ouinosuoo iod 'iquuuoo 'sopIuç sopis sou 'soouod soss000id sop o5nIoA0 V ip1juo3 RIO uionb u sal -onbg i0000quio op 5ioj L, moi onb osuodoid gp ciouoiosuoo gp ioqqpdo>j gp sopipio sou mu.iupodsop iedoing gp uouiodaioi -uoo liiou9uodxo 130 uuçnsi up uuopoqus 'r soioiuoop snos op oud up iopod op osnqu op ouod ou soiuoiu oiduios 'ossi iod 'un3Auis3 opupioqq uns Juiiuiq onb op iuqduiu op uuoAuq S!13Ui 'oiuouiuuosuoo oudçud nos op oinpõid o uio onb 'opus o 'uuiosis o opuuluosoid 'onb ouowoui -ig uIuAuJods ouiioi000 iopod op oiojaioxo o uiud soss000id op o5 -inmsul ujod nozuoouiuo os onb ounoi wn iuuiuiio souuouowu so,, :ooamjoso 'siunpiAipui sopupmoqq sup o5oomd uu owsijumopoj op uioupodaii u omqos oojoodso opnso aIo 'svn!vd aLIErJ S0f o'lnvd 5 opussud op suood9 sopuui2 suu muzomdsop 13A13111 -nisoo uisonmnq up uo;iod ui1031 u onb 'mopod o JuAoJdoJ 'ouisnnl -osqu op oson.risuoui pwla'j o mumníuoosop 'opuls3 o iouqu ju!ouos -so odooso mod suo umuqun 'noinbsouoj opsou sui9pi sujonbup Oai -soai ouioosuoo suai 'o5uziuuio op oidjouud ououiuoiun 9 OU,, omsqumopoj o onb 13113SSOJ S3UIAVNO 0lílVd '13U130U3UI13-O °N o 13S93U13Jd SOOflJOAO'>J SI? S9du oiuowjudiouud supuiuowomoui o supra -mns 'uwiso mopod op sosnqu sop o5uo2uoo op suipi sup muprno s9dy -

Ll

~

M=Foffi m... r

oinins e~ #e~ g im~ ~w P~1~ wFqp-ffim 1SUI3 _i-_.i

-ai?cl ?p

OlfllUSUIj ISUJ3 15-c~ 120~ — - a

ouu:i u — -OU! 0D--- _-_----so uJopu2MJ =é —ii--' J1JI?UiSS13 _ •'___,_ -iiod oiu so!aij -modu um oçi r -UO11II?pU4 se s iopod o -211u03

-

1

50

; !

-opod ap uo~iq .a~' 11 O0A - S!O1 'ouiao oc :

i r

IL'JL 6L1

-iun um ic. :?-Solu,nR--am --.I ^a &~

onb ø 3 Op OlUt d -1un oçJ - IflfllSUOD

-

E

OC]NnE)3S OaVHDV/\J 0III9 3C1 ODfl

42

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

Enfim, como se sabe, todo detentor de poder tende a dele abusar. Trata-se de noção elementar de ciência política. 88 A maneira de evitar" que isso aconteça é dividir o exercício do poder, seja horizontalmente (tripartição de poderes ou funções), seja verticalmente (federalismo)," criando-se um aperfeiçoado Sistema de freios e contrapesos, para utilizar expressão do gosto dos teóricos do Iluminismo. A comparação entre a tripartição de poderes (divisão horizontal) e o federalismo (divisão vertical) pode ser encontrada também na doutrina de CELSO RIBEIRO BASTOS, para quem "a Federação nada mais é do que a transplantação para o plano geográfico da tripartição de poderes, no plano horizontal, de Montesquieu. Portanto, serve ela ao mesmo princípio de que o poder repartido é mais difícil de ser arbitrário. Se para se dar um golpe necessitar-se da aquiescência de vinte e três Estados e de mais de cinco mil municípios, ele nunca ocorrerá. Nós só temos tido golpes políticos na nossa história porque o poder está concentrado numa cúpula muito pequena. O fato de a ditadura ter sido centralizadora é perfeitamente explicável. O veículo por excelência do governo autoritário é a centralização do poder." 9 ' Traçando paralelo entre a experiência germânica e a brasileira, e ressaltando a função de limitação do poder, inerente ao princípio federativo, MISABEL ABREU MACHADO DERZI ensina, apoiada na doutrina de RICHTER e SCHUPPERT:

"Convém lembrar a experiência germânica, em certo grau similar à nossa. Embora já tivesse dado origem a uma Confederação de Estados independentes (de 1815 a 1866), o Estado alemão esteve unificado por mais de 10 anos, durante a ditadura do nacional-socialismo de 1934 a 1945. Por isso, explicam Ritcher e Schuppert, deu-se uma decisão, em favor do Estado federativo, no ano de 1949, por quatro motivos:

"

90

Cf. Baron Charles de Secondat Montesquieu, O Espírito das Leis, tradução de Cristina Murachco, São Paulo: Martins Fontes, 1996, p. 166; e ainda Carlos Mário da Silva Velioso, Temas de Direito Público, Belo Horizonte: Dei Rey, 1994, p. 363. Mano Vargas Llosa lembra, a esse respeito, que "entre todas as injustiças, uma das mais graves está não somente na exploração econômica, mas na existência do poder: por isso deve ser sempre controlado, enfraquecido, pois, se não for assim, crescerá e desviará em benefício próprio os esforços de todos" (cf. A Verdade das Mentiras, tradução de Cordelia Magalhães, São Paulo: Arx, 2004, p. 223). Como observa Paulo Bonavides, "a separação de poderes é a técnica horizontal, e o federalismo, a técnica vertical de organização do poder político" (Teoria do Estado, 4' ed., São Paulo: Malheiros, 2003, p. 134). Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra da Silva Martins, Comentários à Constituição do Brasil (Promulgada em 5 de Outubro de 1988), v. 1, São Paulo: Saraiva, 1988, p. 216 (conquanto o livro tenha sido elaborado em co-autoria, o trecho transcrito consta como havendo sido elaborado por Celso Ribeiro Bastos).

HUGO DE BRITO

a) o surgimento da Repúblic tes Estados federativos; b) a manutenção em aberto c de outros Estados; c) a insistência das forças de cípio federal; d) o deseja de evitar a ditadui ciência dos novos democra p. 358)."92 Para MISABEL DERZI, realmente prestigiada, não importando as críti de seu importantíssimo papel na co "o papel que cumpre o Estado fedei de e da República democrática, é su Por um outro ângulo, HEINZ S permite às várias facções políticas pécie de co-responsabil idade políti ção e a harmonização das várias idi todas participar do processo democi "Naturalmente, la función e mocracia de partidos de mas los estados federados. Al m posibilidad de 'estabilizar Ia.zas políticas encuentran Ia oi dad o co-responsabilidad pc modo que en el federalismo 5 o radicalización a causa de 1; Mas não é só a contenção de ai dãos que se almeja com o federalis bém com ela significativamente apr 1.4.3. Divisão vertical do poder e d

Para que haja efetiva democr2 discussão, da decisão e da execuçã ção que pode acontecer diretamente tantes. Nessa segunda hipótese, é es representantes, estando próximo de 92

91

94

Misabel Abreu Machado Derzi, em not ro, de Aliomar Baleeiro, 11' ed., Rio de Misabel Abreu Machado Derzi, em noD ,•0, de Aliomar Baleeiro, ll ed., Rio de Heinz Schaffer, no Prólogo ao livro El Llobet, Madrid: Marcial Pons, 1997, p.

j •d 'L661 'SUOd 1!IAI :pupj 'pqo' 1 3OU1A o wnuf o p 'OdV.1JflV /v.1paq vwig / OJA OE OO19Id OU 'JJ'PS ZUTH d '6661 'suJ01 :onouf op or>j 'p jj '01 P~~ 1U9 .mwoiw p '0.1 -ipswg °' opq znqi.ij oziaiuJ oi o5izqin p niqy Iq!F' JUOi I - d '6661 'SUiOd :oiiuç Op OF "pg ei 1 'OIT P ' -z/ia1g o.1pJnqzJj oizaqq oe o p Uzijunir op soou w 'izu opqj naiqy pqsiJ4

6

________

glZ-d l ffl , uui _____pr '•

-

-

-JO3

sopp oulix9Jd opuso 'soiuuosoidoi snos ,ivIomoi L ssod oAod o onb IOUO5SO 9 'oso9dTq punos SSON soui -uosoidai op S9A.11 'oiuouwiolipui no 'ouowoiip iz)joi uo3u opod onb o -tdioriitd 'oorJqj lOPOd op sol sop o5nooxo cp o osíoop Lp 'ossnosip p odrouiid oAodo onb osiood 'rnoJoou1op 13A110J0 iíiq

-

_____ _____

sruiSEP ~ Ias~

onb rl u d

vwviaowop o .iopod op lvda oi-uj

Z

•ç•j

U!1S!.7TJ 3p m-~

sowos ouoS - op r iowiidu o1uowAuoIJLu!S uioo uI9q -tu rj o rnvoivap UP oioioioxo o - otusilumpoj o uioo rIbuált, os onb sop -pio sop sopp.ioqq st, souiiuoo sosnqo OÇ O5UO1UO3 O 9S 9 OU SOA 6iopod pc iopozoo op popijiqisoduii oj op osnoo o u9r3ozrpoipo1 o u9ioozuoJod oun op oiipd jo oonpoi os oaisqoiopoj io uo onb opoui op 'sooiiJiod sojoAlu solulisip o sooiiJiod popijiqosuodso.i-oo o pop -iiqosuodsoi oun .inunso op popiuniiodo oi uoiiuonouo soonod soz -JonJ sol onb oi 'soisipwod souoisuoi sol .iozrrqoso, op popipqrsod oi 000ijo o1us1oiopoJ to codwãii ouisiui iv sopoiopoj soposo so l uo iopod op oiououioo el op opuodop sosou op sopuiod op oiooiooui -op

oo.ioío onb opod op oiopoqiinbo uçnounj o 'aluowloJnu3N,,

iod '61 ap o~ m _________ cp osnp _ -sqornos---L— Ge me~ -un aA~ a~ .,.,J• -ois

o aiioi .y — 'oAnoiop3J anã~ cm -a---

:oj-ouwónO ooioJoouiop oss000id op iodiaiod sopoi L, ouauod ouowpioodso soaI 'soi000pI SOi1A sop o5ozruoauoq o o o5 -oo!pood o oiod inqLnuoo 9S ou onb oon;iod opopiiqosuodsoi-oo op oio9d

-so own opuiuinsso 'iopod o uioiodnoo sooiiiod So9530J 100910A OOstAIp o onb oflsioi

SOIJA su

HdYHDS ZNIH 'olnn'ue OlmO Um

e 3 _________ U p o pm

ouuuod JOd

oiod ouoIoJns9 'ooiimoowop ooiqpdoj op o op -opmoqL op ouoIoipo onuoio ouioo 'joiopoj opos o o.iduino onb jodod o,, 'sOJAOlOd sons w ouiqmo op o5uouoo ou lodud ouitsspuomodwi nos op 000j wo 'sopouooj .ios wossod onb soon;mo so opuoTJoduii ou 'opoinsomd O 'opomopo .IOS oAop OAflOiOOJ OULIOJ O 'OWOIUIOOI '1ZflQ 1HVSIJA OJOd d 64, 'jw do 'mmoddnqo o .ioiqorj -jo) soiomoowop SOAOU sop oiouio -suoo o noziioioomoo onb 'qotoj jjj op omnpoup o JOUAO op oíosop o (p omopoj oido -uud op o5opo ou 'sioiuopioo o5odnoo op so5moj sop oiousisui o (o SOOSJ SOliflO O ossomui o omod ormomopoj ooiqpdoj op oimoqo wo oóuornuow o (q SOAUOJOpOJ sopos3 SOI -uoustxo ff so oimuoouo onb 'oiuuomopoj ooLqdoj op o1uowimns o (o

oiirnuqibt..,--5------.

1

-iss000u -iodom -souoN ap r1 -oo 0UUid o~

-

soouqod sd1d

' yx

opo_nuooum-uIu1.. açSLIiC somopod ip U'W!I oiso op c -modo wngI -- ; op owk _w ossi mb ______ _______ 11 IRpim

OONflOS OOVH3VAJ 01189 30 OOflH

comem~ ~O

44

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

Em Estados dotados de grande parcela de território, é bastante difícil para o povo, principalmente para as pessoas localizadas em pontos mais afastados da sede do governo, fiscalizar os atos de seus representantes. Por outro lado, os representantes sentem-se compromissados de modo mais direto com pessoas de algumas regiões, preocupando-se muito pouco com outras. Esse problema é bastante mitigado em uma federação, pois há maior proximidade e identificação entre o povo e seus representantes, principalmente em relação aos integrantes dos níveis mais periféricos de governo (v.g., Municípios). Como pontuam FossATI e PANELLA, a existência de vários níveis de governo, "cada um sendo de alguma forma soberano em sua autoridade, funciona como uma espécie de contrapeso ao poder exercido em uma democracia. De fato, a divisão dos poderes entre diferentes níveis de governo permite ao povo um melhor controle de seus representantes eleitos. Cada nível de governo tem menos poder e assim a probabilidade de comportamentos desviados diminui e, em qualquer caso, tal comportamento irá afetar apenas um nível de governo. Por isso, o federalismo é visto como uma ferramenta para trazer a eficiência política às democracias."95 Realmente, além de dividir o poder, enfraquecendo-o internamente (com a vantagem de não o enfraquecer no plano internacional), e tornando assim menos grave a deturpação do poder por parte de um governante (afetará apenas um nível de governo), o federalismo torna menos provável a deturpação e o abuso no exercício do poder, possibilitando controle mais próximo e efetivo por parte dos eleitores. Não é por outra razão que FERNANDO REZENDE assevera que "a federação reforça a descentralização e a descentralização amplia os espaços da democracia"." Como aponta CONTRERAS CASADO, Catedrático de Direito Constitucional da Universidade de Zaragoza, proceder à descentralização do poder político supõe "acercar el poder a los ciudadanos y permitir que estos participaran más intensamente en Ias decisiones que les afectan". 97 Nas palavras

96

No original: "each being in some way sovereign in its authority, works as a sort ofcounterbaiance to the power exercised in a democracy. In fact, the division of powers among different leveis of government allow people better to control their elected representatives. Each government levei has less power and so probabiy of deviant behavior decreases and, in any case, such behavior wouid oniy affect one levei of government. Thus, federalism is to be seen as a tool to bring about politicai efficiency in democracies." (Fiscal Federa. lisni in me European Union, edited by Amedeo Fossati and Giorgio Paneiia, LondonlNew York: Routiedge, 1999, p. 2) Fernando Rezende, "Globalização, Federalismo e Tributação", Direito Tributário - Estudos em Homenagem a Alcides Jorge Costa, v. II, coord. Luís Eduardo Schoueri, São Paulo: Quartier Latin, 2003, p. 1075. Manuel Contreras Casado, no Prólogo ao livro de Eva Áenz Royo, Estado Social)' Descentralización Política, Madrid: Civitas, 2003, p. 21.

HUGO DE BRITO

do citado professor, em suma, a des tizar, desde otra perspectiva, el. Esta Imagine-se, por exemplo, um E centrado em um nível de governo, o o abuso, como torna mais difícil o s( federação, a parcela de poder atribui de governo periféricos são controlad' intervir nos casos mencionados na ( está mais próximo. Não se pode co população de uma cidade do interior sibilidade de esse mesmo controle República. A população conhece o onde ele almoça, os locais que freqi censurar abusos e até mesmo detect nio. A participação popular, enfim, é é possível de forma mais intensa), er crático. A esse respeito, merecem tran MACHADO DERZI, que, sem negar a p do unitário e democracia, indica a m federativa para esse fim: "Não se nega a possibilidade com regimes políticos que adc pouco o princípio federal rep mes ditatoriais. Mas a descei federal de Estado, acarreta m ca, dificultando o totalitarisi dotando de maior autonomia mo Estado, ampliar a compei e Municípios, é dar maior es nação popular. Em um país d número de habitantes como n' rativo, através da concessão d e locais, é fazer crescer a repn passa a interferir na formaçã ritorial menor. Crescer a liber é, sem dúvida, fazer crescer e um em particular. Portanto, a decisão por um E dade e não deixa de ser uma Manuel Contreras Casado, no Prólogo ao centralización Política, Madrid: Civitas,

-S? (

Opvzsq

"

'O1 OJ ZUOy

ZZ -d

'DdUflOd uppvzwuaa O8OJ91d OU OpSIJ StIi1UO3

's!A!D :piip!JA

p OiAij O

86

aio pipoui leu 'oppni tlod os!oop iuin ios op lexiap oiu o opp -j2q!l ulod osioop um o IR.12poj opis um iod osioop u 'oul1Jod rnInoiUEd aio um po op uopjlod o ?d!zIlJud op jOAJU O JOOSOJO JOZEJ 'Up!AIp aiOS '9 so!dJoiunN o sopis op otijod opRpJoqi i JODSOJ iouow uou -mo osq tugi onb soippnÍ suopio op ouuoj u ipojimi u ussud inb o 'opUpio op AuISioI o5uosoidoj le ioosoio iozij 9 'snoo1 o SrnuOioi SOUO SOL, uiwouolnu J0flUJ op 0SSOOUOO gp 5OAe11 'OAfl1J -opoj ouqjinbo o i000joqiso 'ossou ou ouioo soiupqq op oioumiu OPAOIO o pijouum oisuoxo opu12 op sjd mm m windod o5iu -imolapoint, t, o o5uioqiop-oo r odso ioiui mp 'soidoiunj,si Soiquiotu-sopicisg op LIATILITSIWOI iiouodmoo lu iinjdun 'opis 0W -SOU! OU UIOAIAUOO onb si.so souO SO gimouong iofliU op opuinop 'oiusqiopoj o i000nbuuo 'i 1 uJV OIUS1JU1!O O OpUfl0Jip 1 3 -nJooaiop oiqdo>j r ouomjiwJ sim nouew optlsg op jJOpOJ uuuo; i JEqnood 'iopod op suuoiup sou! -roi so iiuoD leinjosqle lesojop nuosoidoi piopoj oidjouud o oonod -umi uiou 'oonJoouIop oid;ouud ouwiopi onb soonjjod soiuioi woz JOAIAUOO OPUISg op 131.11L1iiun uuuoj ia op opipijiqissod i iou os o,, :mu osso imd LIATI 1LIJOpoj uuoj p lemuouplod o opUmbopu ioum u ioipui 'inoiJoouiop o ouuun op 'onb 'IZI3Q OCIVH3VN 'oiodsoi osso v 1S3 OJIUO MOU2A1A1103 op opipiiqissod u JOU aiOS nH1UV 1HHVS1IAI op 5JA1RId su orSposuril m000jow

-ouiop oidouud or olojjouoq oupiou aio '(suoiui sum UJJOJ op IoAJssOd 9 ossi sououm oiod no) usulajui sruiu O1!flW 3 'unjuo wndod ov3vdwijivd 'ir 'oiu -9umud op sopuoJusníur SOIUOWflE J1pOop OIUSOUI 21-e O sonqu Jl3JflSUOO 'surou9pTAoid J!UEOOJ OPOd ZXO iuonboij onb siooj so '3ouip 010 0UO oqi oiwz nos o o usuo uns 'oliOJOJd o 000quoo o5ujndoduoijqpdo'>j up OlUOp!sOJd op oouj 1110 OpTOJOXO lOS OIOJWOO OI.U5OLU 0550 op opupiiq!s -sod u woo 'ouojoid um oiqos sJud op Jouolui op opupio uuin op ouindod up olo.uuoo op opupiiqrssod u nuuduioo opod os ou oal!x9Jd snau uso onb 'OAOd oiod o '(uiopoj o5!rnu5uo3 uU SOpiUOiouOi.0 SOSUO SOU JIAJOUI opod onb) juIiUOO jgpod oud9Jd oiod sopuanuoo os soou9juod OUJOAO op S!OAJU 50 O 'JOUOI.0 9 juJUOO owo ou upJnqJ1u iopod op ujooiud u 'ouJopoJ uUIn m o5uouoo uns u o OJOJIUOO nos o pojjip siuux uuloi oiuoo 'osnqu o 1oAAoid o ioj suui Pulo ps ou onb o 'OUIOAO2 op bAJU wn aio opuuuoo -uoo piso iopod o opoj ouuun opuis un 'otdumoxo iod 'os-oui&uiJ 86PS Lo 'uAipodslod u.ro opsop 'muzn -11oowop,, o9dns uorijod or5Pzijuiluoosop u 'uumns aio 'iossojoid opuuo op

OONflD2S OJVH3V[AJ 011U

O

&

-

saU .t

OU-

S

- wrJ WI

IP -&

O1J!F4Ij

MN/UOp8IOI -VJ?p?j P'h!1) * snçL 'puc sosat:ç

WS![WpJ

J..-

-p PaR

MD

-

uOui sajo -.-y 30 -um,

suiiqud -nd SOISO ot .iopod op o

-

s

;zo

-oPnmsuo-joip U ao 5zqEJltLxis

t:

-iaj onb OEZPJ eJE "d ? c i sai ooJmuoo cT:sd iod LI bOA?0Jd sou

-oju) aluetuo..ÇOS w op ;i xi iop opuuuioj o (uoi

-:: rd ou i

ououmuujoiur o-opuo:;:J::o 'iOp -ioJo u jozuim iuud uuouiunoj um o

Jod op [aiu um suuodu iu JOflb1UflE) aio o InUEWIp SOpNASOp s -oid u umissu o .iopod souoai moi oui

-uuiuosaidoi snos 2p

z_oo kqpu

op SIOALU S3111O13JIJ 3E_ saiod sc uamn 1110 optaz~pec -Uflj 'apupumer — ~ ______ - Oã Op

Siatm Souza

OU1OA0 op - Iud!ou! 1d

Joiuum uq SKI uioo oonod o

-

bi -'°d Siup s 'um soiuod _________

w

Ilo li! p oi1Ig?

OH

46

HUGO DE BRITO

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

que se respeitam as diferenças e peculiaridades locais e regionais. Tal respeito, ao mesmo tempo, torna essas disparidades menos relevantes e menos radicais." 99 Essa é também a lição de CELSO RIBEIRO BASTOS, para quem a descentralização do poder é um instrumento fundamental ao exercício da democracia. Conforme o saudoso constitucionalista, "quanto mais perto estiver a sede do poder decisório daqueles que a ele estão sujeitos, mais probabilidade existe de o poder ser democrático") °° TOCQUEVILLE, a esse respeito, observa que a federação une a vantagem dos grandes impérios (sua força no plano internacional) com as vantagens das pequenas cidades (nas quais o povo controla de modo mais efetivo seus governantes). E, em suas palavras, "nas pequenas nações, o olho da sociedade penetra em toda a parte", e "como a ambição do povo é consideravelmente temperada por sua fraqueza, seus recursos e seus esforços voltam-se quase inteiramente para seu bem-estar interior". Além disso, continua o citado autor, "como as faculdades de cada um são geralmente limitadas nelas, os desejos também o são"."' Por tudo isso, é mais rara a existência de tiranias em pequenas nações, e mesmo assim, caso isso venha a acontecer, "não é difícil para os governados se unir e, por um esforço comum, derrubar ao mesmo tempo o tirano e a tirania". °2 Por conta disso, SEGADO afirma que o federalismo é "garantía de libertad, de desarroilo democrático y de eficacia en Ia gestión administrativa de territorios tan enormemente extensos como son ]os de ]os Estados federalês dei área". °3 O desenvolvimento democrático é obtido na medida em que, como já assinalamos, o governo se divide para enfraquecer internamente, e aproximar-se do povo. A eficiência na gestão administrativa, por sua vez, decorre da possibilidade de as peculiaridades de cada região de um extenso território serem consideradas, ponderadas e respeitadas por um governo que as conhece, e que deve justificar-se - do ponto de vista político - perante o povo que ali vive. Essa, aliás, é outra função do federalismo na proteção de direitos fundamentais: garantir a unidade da nação sem prejudicar o prestí Misabel Abreu Machado Derzi, em notas de atualização ao Direito Tributário Brasileiro de Aliomar Baleeiro, 1 ed., Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 124. '°° Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra da Silva Martins. Comentários à Constituição do Brasil (Promulgada em 5 de Outubro de 1988), v. 1, São Paulo: Saraiva, 1988, p. 215 (conquanto o livro tenha sido elaborado em co-autoria, o trecho transcrito consta como havendo sido elaborado por Celso Ribeiro Bastos). tradução 111 Alexis de Tocqueville, A Democracia na América - Livro 1 (Leis e Costumes), de Eduardo Brandão, São Paulo: Martins Fontes, 2001, p. 178. 02 Alexis de Tocqueville, A Democracia na América - Livro 1 (Leis e Costumes), tradução de Eduardo Brandão, São Paulo: Martins Fontes, 2001, p. 179. Francisco Femáridez Segado, "El Federalismo en América Latina", Revista latino-americana de Estudos Constitucionais, n. 1, coord. e dir. Paulo Bonavides, Belo Horizonte: Dei Rey, jan./jul. 2003, p. 476.

aio de costumes, crenças, cultura etc do se trata de um Estado com grand

1.4.4. Unidade, respeitando a diver. Nos Estados com grandes ext como o clima, o relevo, a vegetaçã surgir, invariavelmente, pequenos a distinguem entre si. Conquanto tenh tençam à mesma nação, os moradc pratos típicos, suas danças, seu artes costumes etc. Uma total centralização políti essas particularidades. Uma legisla( ferir tratamento adequado a realida uno e central não as trataria com a der central poderia inclusive perdei decorrentes poderiam levar a uma contexto, permite o respeito à diversi to jurídico local, sem prejuízo da uni inteira propriedade, RAUL MACHADO to da Faculdade de Direito da UFMI "A solução federal tornou-se dos de dimensões continenta cional, os Estados de pluralid ções populacionais, para equ co nos respectivos território unidade na diversidade." °5 Na Bélgica, registra MACHADO (1993) representou a solução para o dade cultural de uma nação "na qui distintas, preservando suas línguas e cesa, Flamenga e Germânica, as Reg texto, continua HORTA, "as peculiar integradas no Estado federal, realiz 04

Cf. Ernst Brenda; Konrad Hesse; Wolfga

de Derecho Constitucional, tradução de Instituto Vasco de Administración Públic Raul Machado Horta, "O Federalismo no: Latino-americana de Estudos Constituci Horizonte: Dei Rey, jan./jul. 2003, p. 71. 106 Raul Machado Horta, 'O Federalismo no Latino-americana de Estudos c'onsti,uci Horizonte: Dei Rey, jan./jul. 2003, p. 72 05

48

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

de Estado a solução adequada ao pluralismo cultural e às diversidades das nações complexas".` Como aponta LUCIANO PAREJO ALFONSO, a autonomia local "favorece ei pluralismo político territorial", proporcionando, com isso, "protección a Ias minorías políticas de cada momento (protección, que es uno de los componentes, junto con ia regia de Ia mayoría, dei sistema democrático)".108 Desse modo, tanto porque limita o poder, protegendo as liberdades, sem enfraquecer a nação no plano externo; como porque torna mais efetiva a democracia, aproximando o povo de seus representantes; como porque permite o respeito à diversidade de costumes sem prejuízo da unidade da nação, o federalismo é assaz importante para garantir o respeito aos direitos fundamentais. Essa é a razão pela qual foi positivado na Constituição Federal de 1988, e é considerado como integrante de seu núcleo imodificável. 109 Que relação pode ser estabelecida, porém, entre a tributação, a competência para instituir e arrecadar tributos, e essa forma de Estado? É do que cuida o capítulo seguinte.

Capítulo 2 - Tributaç 2.1. Essencialidade do Tributo pai O tributo é inerente ao Estado. o lugar do planeta, no Egito antigo, dos medievais ou no ocidente conter sociais tornam-se complexos a poni zer uso da imposição de tributos pai secução de seus fins, sejam estes qu; bastante eloqüente, as já célebres pa cia o clássico Limitações Constituci "O tributo é a vetusta e fiel s séculos. Onde se ergue um g sua dominação. Inúmeros tesi excluem qualquer dúvida 1,2 As razões pela qual o tributo é i o tempo e o lugar no qual este tenha A primeira delas é a de que o 1 os propósitos para os quais foi criad e JAY, em O Federalista, com razão se considera o dinheiro co, como a mola essencial d mento e que o põe em estadc essenciais; e, por esse motiv cionada às necessidades e às derado como uma parte essei Por isso, seja para fazer valer privilégios de um grupo de burocrat nas, seja para atender os interesses d religiosos e sustentar um clero a tant outro fim, ou todos estes juntos, re necessários.

107

Raul Machado Horta, "O Federalismo no Direito Constitucional Contemporâneo", Revista Latino-americana de Estudos Constitucionais, n. 1, coord. e dir. Paulo Bonavides, Belo Horizonte: Dei Rey, jan./jul. 2003, p. 724. No mesmo sentido: Luis Carlos Sáchica, Derecho Constitucional General, 30 ed., Colombia: Temis, 1997, p. 98. 100 Luciano Parejo Alfonso, "Comunicación - Ia Garantía Institucional: Crítica e Verdadera Operatividad de esta Técnica", La Configuración Constitucional de la Autonomía Local, org. Joaquín García Morillo, Barcelona: Marcial Pons, 1998, p. 65. É certo que o citado autor reporta-se à autonomia de regiões no Estado espanhol, que é unitário, mas suas li ções aplicam-se, com até mais intensidade, ao Estado federal, no qual a autonomia dos entes que o compõem não é determinada pela lei, nem é um "favor" do Estado central, mas uma determinação constitucional. 09 CF/88, art. 60, § 40, 1.

'

2

Para excelente aprofundamento na quesU a eficácia da ordem jurídica, levada a ca dade afrouxou os laços de solidariedade e Nos Confins do Direito, tradução de M: Paulo: Martins Fontes, 2003, passim. Aliomar Baleeiro, Limitações Constiruci Misabel Abreu Machado Derzi, Rio de J Alexander Hamilton, James Madison e. Martins Oliveira, Belo Horizonte: Líder,

SUIWIN gj •d UOZUOH 0I '-IP .IU1Oj!H P O3flp1.I 'VJS1jVJaJ??4 O 'if UOf 0 UOSipRJj% SOUIf 'UOjtUflH PIV j "d'8661 'SUJO :oJiuf p OFJ 'IZ.JcJ OpqoA4 naiqv 1lF1 iod opuzipnp 'P L 'JrinquI ap .iapoj 0V SflU0!dflJ!JSU0J Sa03V1!W17 'O1j1 JU1OtW wissvd 'jj 'siuoj suiimj1 :ojrn,j O3 'OAIO °Pd EP! 0W!V p lCuIMUIJ9 U1?[AJ p o5npn 'ona.nq op U!fU0J °N 'pujnoJ UqJO :Os4UIJuoD 'SOJqWUJ SflS i1U PPRP!I0 S p SO5 so noxnoijt psp ''!PPÇ mpio up llDDUO r -d

- ixzidwoz nuosuo ínD surnos sodni sou oqiz i

ipumá op lcuuoj ouio opu)sg op o5uz p

SPAI

oisnb uu o2uunpunJoJd oupox

um a WU 'pj up 'WJ1U O1S3 op sop 3flUOUOrn3 t pnb ou 'ipoj opjs3 o sins sw 'ourun a anb lioqueds2 OiS3

opio o nb OJD 3 Ç9 d 'gj 'suoj '1V307 V)WOUOZflV v1 ap 1 PflIPSUOI U9PO. WQCPIM o uDíijjDjUOIDflflSU J1UEiO I 86 d 'L661 'S!WJ :iqu1 SOjJJ Srn-1 :opuus owsuz O pioo ' U 'Sip 01fld np

°PS

'SpiAUO

vjsztaj 'ouiodwiuoj lEuoiznmsuoD OUJ

SOLI?SS000U

o1UoIupA3UI OS SO1IOOUUIJ SOSJflOOJ 'soiunÍ soso sopo no 'iuu oijno JonbjEnb .iiuw uiud uios 'opiquInoul oiui u oiop wn .nuosns o sosorqoJ siunui .rnzqiai irnd iÍos 'opupin000 Up sossamoiui so iopuoje mid iÍos 'seu -Joxo soossoi ioquioo uiud rios 'swJooJnq op odni mn op soij!Aud so .iouui uiud ifos 'moipJJnf uiopio U JOA iozj riud rigs 'ossi 10d o5inmsuoj upoi op jiouosso oirnd um ouioo opuiop -isuoo mos opod opLisg op soppjnouj su o soppiss000u su upuoio -iodo.id ipuoi uuin .iuiio op .iopod o 'oAflow osso iod 'o srnrouosso srnw sounj suns se .rnquodwosop op opuso umo od o onb o oiuoui -IAOul o iiousixo uns u opuodop onb op jouosso ulow L, ouioo 'oo - Wiod odioo op ILIIIA oidiouud o oumoo oitoqutp o ulopisuoo os (),, ozi moo 'v1sflvJapq o umo 'Ãvf o NOS1UVJA 'NOI1WJVH wuiosqo OUIOJ 'OpUO ioj siiib so id SOiS9dOJd so jigugie ud sosinooi op usijoid opLIsg o onb op u o suop uiioumd v o5000p ioJ op os 'opiJns uquoj oiso jnb ou .rn2ni o o odwoT o ioj pnb iÍos 'opLIsg .ionbpnb mm oiuoioui p olnqi.ii o jnb ulod 5oQzJ 5V ionbprnb ujonjoxo ofoq pir OPP!flPUV OPSOP 'SOI1UflUJOSO3 SOJOUIt1UI O1UU1OP uns op 0105 o oiqos Lliaiold os ulg'g]UUU1:?AO2 wn onio os OU() sonops oz op srnuiq oon;tod iopod op uiqmos 'j o 1Sfl1OA 9 onqui O,, :JVJnqmJJ ap .IaPOd 0V S•lVUOidflfl7SUO S09301W17 Oo!55Lo O !o -mui om-ivg NVNOIIV onb moo sJA[d soiqopoÍ s 'oiuobojo oiuisq opoui op 'uiznouis onb o g iuo.moJ sinb soso uiÍos 'suj snos op o3noos -uoo e souss000u sosinoam so .Joiqo irnd soinqiu op o5isoduii up osn JOZ ssd oso ,'ops um muo op ouod u soxoduioo os-uiuuio siuloos sodnj2 so opuunb op ii.iud u 'oouiodmoiuoo ouop!oo ou no 5 !o1Pom SOP -noj sou 'uuurqw000-pid uo!Jpumv uu 'ouu oui ou 'uiouuid op iuni O no u19siH up owowoui o ioj iunb ufoS - opicisg ou ouoiouip onqri O opus3 op .wd ojnq.ij 0j1 aPP1I! IoSSEI 1Z

Ip1 rimuoInV o o5inquj -

olnljd-eD

onb op opisj op uuuoj osso o sol -moo r "o5inqui r anuo 'uI9lod ' -ogipouii ooioiu nos op ouu2oui o o5rnmsuo3 uu opuAntsod LoJ inb -ip sou oodsoi o ipuuiu110 uiud o p oppiun cp ozrníojd aios souiniso onbiod ouioo sougwosoidoi snos oj uiiojo siuui uuioi onbiod oumoo oui 'sopuploqij su opu000.id 'iopod o u 801 '(o311130aiop uuiosis jap 'uj -odmoo sol op oun so onb 'uoi0000id sul u uot000iojd,, 'ossi moo 'opuuuoio. lo 000loAuj,, juooj uLLuouonu u 'osNor sup SOPuP!SJOALP SU 0 1llo OLUS11E

0IdSflV8303J

6fr

50

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

HUGO

A segunda razão, que explica a maneira como esses recursos são arrecadados, é de que o Estado é detentor da soberania, podendo impor aos ifldivíduos a participação no seu financiamento, independentemente da vontade destes. É certo que o Estado pode obter receita impondo penalidades pecuniárias, mas estas dependem da prática de um ilícito por parte de quem as paga. Pode obter receita quando do recebimento de indenizações, mas estas são essencialmente a reparação de um dano causado ao patrimônio público. Pode, também, obter recursos em face de contratos que celebrar, mas para isso depende da vontade das partes envolvidas, e não raro daí decorre a obrigação de se cumprir uma contraprestação específica. Enfim, SÓ o tributo fornece ao Estado meios ordinários de subsistência, eis que com ele se obtém receita colhida sobre a riqueza e a atividade econômica desenvolvida de modo normal por parte da população, independentemente da vontade desta. O tributo - note-se - é sombra do poder político há mais de vinte séculos. O Direito Tributário, não. Este último é criação relativamente recente, e, no dizer de HUGO DE BRITO MACHADO, nasceu precisamente "para fazer com que o tributo deixe de ser a prestação odiosa imposta pelo vencedor sobre o vencido, ou pelo rei ao súdito, para ser o preço da cidadania",' sendo em verdade um "sistema de limites ao poder de tributar, inerente ao denominado Estado Democrático de Direito-.' Portanto, o Estado federal precisa, como qualquer outra forma de Estado, de tributos com os quais possa se manter. Cabe ao Direito Tributário disciplinar como esses tributos serão instituídos e cobrados, e, considerando que existem diversas esferas de governo, cabe ao Direito Tributário, também, determinar quais tributos podem ser instituídos por cada uma dessas esferas. Esse detalhe, releva observar, é a chave para a instituição de uma autêntica federação, conforme será explicado a seguir.

2.2. Autonomia Política do Ente Federado e sua Efetividade Como foi já foi visto no capítulo 1, a autonomia dos governos parciais é essencial para que o Estado por eles formado possa ser chamado "federal". Essa autonomia, registre-se, não há de ser meramente formal, mas efetiva. Não basta que haja referência nominal na Constituição a essa autonomia: é preciso que haja condições materiais a que ela seja exercida, sob pena de não existir uma autêntica federação, mas uma federação nominal, ou formal, apenas no papel. Para que seja efetiva, o ente federado que se pretende autônomo há de possuir os recursos financeiros necessários ao exercício dessa autonomia. Seria meramente ornamental o dispositivo da ConsHugo de Brito Machado, O que é Direito Tributário, Fortaleza: Livraria Gabriel, 2003, P. 1. Hugo de Brito Machado, O que é Direito Tributário, Fortaleza: Livraria Gabriel, 2003, P 1.

:

DE

BRITO

tituição que outorgasse as mais exte se não dotasse esse mesmo ente de autonomia.' A comparação pode parecer ca o filho, recém saído da ado1escênci relação aos pais. Caso o pai lhe dê a financeiros necessários ao exercício quando as escolhas do filho coincid cerá qualquer autonomia, salvo se e da. O mesmo ocorre em uma feder mia formal aos entes periféricos, c poder central em lhes repassar recur passados conforme o governante do tas pelo governo central, desapare correspondente. Com inteira propriedade, MANI que "a divisão de rendas é, no diz et Etat Fédéral), a pedra de 1 autonomia real dos estados-ri — reduzir a nada a autonomia, p União, sujeitando-os a verci americana revela, pelo concu competências estaduais, imi auxilio. "I Para sanar essa dificuldade, e as técnicas podem ser adotadas: a repa divisão das receitas tributárias. Pela prio poder de tributar entre os entes 1 siste na imposição constitucional dc seja dividido com Estados-membro pelos Estados-membros seja dividid Cada uma dessas técnicas tem somar as primeiras e eliminar as seg seu propósito de incrementar a redi1 sigualdades sociais e regionais, a Cc 6

Nesse sentido: Hans-Jochen Vogel, E1 BRENDA, Ernst; HESSE, Konrad; HE' Manual de Derecho Constitucional, tradt Pons/Instituto Vasco de Administración Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Curs Saraiva, 1973, p. 142.

pj d 'L6I 'AJS :OJfld OS "P° 't 'lVUOPflJ!JO3 OJ!a.flU a1 OSJ?1J ' 0 'lI!d SAI 3 U 0 9 P01I 999 d '9661 ''I!d u91.nsiuiwp\J OP °°A OflSU1/SUOd IDJ1A :P!Jpuw , uuoq op 'suouiuI p ouSnpuji ll1ownz!J1oJ oz,aaiau ap loniípN '(sio) UO43Of-SUH 1DOA UJIOM 'UÀH PJUO)1 'SSH 1SU1 I. 'PA UtlDOf- SUH :ous SSN 'fl 1 P 1tUPd -wu flOOp3 8861 op JJ00J O1Ô1n1U1SUO 13 'S!13UOL0J O SI13IOOS S0p13flIS -op sip o5npoi e o upuoi op o5inqrrtsipoi 13 J13UOUIOJ3UL Op OUS9dOJd nos o ouomI13oodso opuJopsuo3 o 's13punos s13 .rnu!uT!To o s13iou11Jd S13 J13UJOS OPUI3 ifl 30 Jd suo131u13As9p O SUO13U13A Wol S13OIUO1 S13SSOÇ um 3 P 3D

uiioiui o onb soidoiunj, so uioo oprpIAlp 13íos soJqwow-sops

soiod

o soJqwow-sops 11103 Op!pIAIp 13 ! 0 S op13pl3o31.I13 oTnpoid o o 'soidjoiun orufl 131od opupujoilu oinpoid o onb op 113uoin1!1suoo o5isodwi 13U OSIS -uoo 'ZOA ins od '13punos v sop13JopoJ soiuo so oiiuo .mnqui op jgpod oud -91d o opiA!p o5inmsuo3 u 'Eiiowud 1°d s13iJinqLn si000i sp ostA!p o s13iJ31nqu1 s13!ouodwo3 sp o5flJ13do1 u :supuioprios uiopod soivan '01351310p0j 13j) 0P13p1A!IOJO 13 J13JflO5513 O '0p13p1fl31J!p usso 113W35 rJud

13

S13fl

L 0 !UXtt13 ossop rioli aio osstuio.nuj uns opuodan 'snpso s 13 1auTodwoa s J!pEAUL opod 0IUfl 13 '0J!OOUI3U!J OSJflOUO3 oiod '13[OAOJ 13U 133!IOUJE 13!3UUOdXO E 0U10) ouioqns OJ!OPI3PJOA 13 S0OpUETOflS '0Ufl 13p soqjxni .n3ipuow 13 sopnso so opuod 'EiwOuOlflE 13 13)13U 13 JtZflpOJ opod EqjnJl3d I3SSO 'opp1oA 13 •soJqaIow-sop13so sop 11301 13iaIouon13

'EoOZ 'ppqo

'oo

tU131M

:zoj.io 2fliOd

'oupJnquj ou pinquj

SUOD 1p oAnlsodslp O 01 -JOXO ou S011SS030U SOJ!03UU1J SOSJ -

-ojd os onb op.iopoJ oluo o 'nojo no 'Il3uiuiou o1751310p0J uwn sui 'o l3uod qos '13pioJoxo 13Íos ulo onb L, sru -ouolnl3 usso L, 0l35JnlnsuoJ uu jun.0 -ojo s13w 'IrnIuoJ ouo1uJou .ios op PI -opoj,, opuqo ios 13ssod opuuoj s11310113d SOU10A0 sop 13iUIOuolnE u

0P1P!A!1J3 uns O OPUJal iinos u op13oqd ruan op o5inmsui L, Ljud 0A133 13 O sssop 13uin 13133 iod sopinlusul ias 1 -1U13 'oijulnq!jl ouoJIQ 013 OqEO 'OUJO -ul3jopisuoa 'o 'sop13lqoo o sop;nmsu ounq!Jj ouoJiu ou oqj ioluEw o op l3auoj uiino JonblEnb 011103 'E ç-o1ia

-s

13p Epipoul 13 9 s!od 'o5iopoj up onbol op Elpod u '(vJpg w'y 1.9 UOIJVJdpOJUOJ A) PUEJflU op .IoZip OU '9 S13U0J op OSLALp SW13 onb EAJOSO OH-IIA VIN1J S3A1V5N00 HONVJA 'opupoudoid 13.110W! aioj 'oluopuodsoiJoo OAEII2JOPOJ ouo op 1UOUO1l13 13 Opu030ll3dEsop 'jE.nuoo OUIOA02 oiod SEI -sodun SOZLflOJTp SE ETS 03U9J!Jod OIUO op OIUEU.I0A0 O OULIOJUOD sopEssBd -01 OEJOS SoulTI1P 50S 5O1!03UEUIJ SOSJflOOJ JI2SSEd0J soqj aio JEJ2UOO .iopod op opEwoA-Eoq Ep WEpUodOp SOISO OSEZ) 'S03U9J!JOd SOTUO SOE 1ET1!.IOJ 131W - OUOTflI3 .IUOJUOO 121,UEipE E13U O( O3EJ0pJ EIlIfl 11.10 011000 OUISOUJ Q •12p -UOJ op 01u0J liud9Jd IiflS JOAfiqo 01.111J O OS OAII2S '13!moU0lflE JOflb1Eflb 1O3 -ox12dEsop '(iud op SOPEIUOA SE UIO3 1.uEp!oU!Oo O4LJ op SE14IOOSO SE opuiinb SI3UOdE so-opu030uloj) OpEploq![ 1lSSO) O1OJOJOXO 012 SOU2SSO3OU SO.HOOUEUIJ

-op 013 OIUOJOUL 'JEnqLr1 op iopod o -uos '13!u13p13pi3 up o39id O .ios E.md J003U0A oiod ElsOdi.ui Esoipo JOZEJ EJEd,, olUOUlES!30.Id flOOSEU 'OU 'OIUO30J 01U01.UEA!1131Ol OUSUI1D9 OWfl -noos OIU!A op SH2UJ 1314 ooujiod iopod Ep oluomoluopuodopui 'o5EIndod E -uosop I2O1WOU000 OpEpiAflE 1301320111 1.1103 onb Sio '131ou1sisqns Oj) SOLI?Uu1

OS '1.UUU

1301Ji00d50 oE5ElsoJdElIuoz

-op JEp 01131 OU o 'SEP!AIOAuO soi.md 'ijqojoo onb SOIEJIUOO op 03EJ UlO S( O1UOUIUIEd 013 O13SflE0 ourp wn op SI2UI 'soQgziuOpui op oUowiq000i O

-UOA up OIUOUJOIUOpU0d0pU! '0IU2UI131 -ui SOE joduji opuopod 'Euioqos cp -01.113 OES SOSJflOOJ SOSSO OU103 VJ!?UOI

9 13!WOUOIflE ESSO JOOJOXO 0 1) SEJ!OOUEUIJ SO03!PUO3 OP OIUO OUISOUJ OSSO ossulop OU OS 'Opl3JopoJ OIUO um E SI2IOU9I3dWOO SESUOIXO S1ELU SE 0SSEJO1flO onb oE5tnI!I

aionb op oi.nid .iod 011311! UIfl op 133L1131 Sop13pi13uod opuodi.ui ni000i ioiqo o

SOSJflOOJ SO l2uiJlqflS oq1 SI2UJ 'opl3ploqq E op Oq[ Ed O 0S13J SEd SOE O5E[OJ lUZ) OUIOU9IflI2 OS-JEUJOI opUOIOJd OflE) 1EiOU9OSoIOpI? ep OpJES 1.119301 'oq[!j O OS-OUi13Wi :iiuojiod 9 SI2UI 'EOSaifllEOUEO 1030.IEd opod o5EJEdwOo V

19

0CNO93S OOVHOVLAJ 0118

ia ODÍ1H

OWSrrV~33 3

52

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

HUGO DE BRITO 1

bas as técnicas. O mesmo aconteceu em diversas outras Federações, como na Alemanha, conforme anota PIERRE Di MALTA.' Vejamos cada uma delas com maior detalhamento.

tributada. Não se concretizam as hip butação. HuGo DE BRITO MACHADO, a "A técnica de atribuição de coi que tem a virtude de descenu conveniente de não se prestar das desigualdades econômict pios. Ao Estado pobre, em cu cula, riqueza significativa, de tema." 4 ANTONIO ROBERTO SAMPAIO DÓR: "a simples atribuição de impo objetivo (lastro financeiro às potencial econômico a entida funções de discriminação de r realismo de novas concepçõe tivo só seria alcançado com a E por isso que se faz necessária butárias.

2.3. Autonomia Financeira dos Entes Federados e Competência Tributária

Através da atribuição de competência tributária aos diversos entes federativos, a Constituição lhes faculta a criação de tributos e, com isso, permite a obtenção dos recursos necessários ao exercício de sua autonomia. Em face dessa atribuição de competência, um Estado-membro, por exemplo, já não precisa suplicar recursos ao poder central: pode criar seus próprios tributos, e, com eles, financiar autonomamente seus projetos e suas atividades, Precisamente por isso, PIERRE Di MALTA lembra que a divisão de competências tributárias é essencial para definir um Estado como federal.' Também ALEXANDRE DE MORAES, com a didática que lhe é peculiar, arrola, como necessário à existência de uma federação, "que cada ente federativo possua uma esfera de competência tributária que lhe garanta renda própria". 10 ELCIO FONSECA REIS registra, a esse respeito, que "a autonomia é característica indissociável do federalismo e está intimamente relacionada à repartição de competências tributárias"." FRANCISCO SEGADO, da mesma forma, indica como um dos aspectos inerentes a uma federação a existência de "un conjunto de reglas ordenadoras de Ia división de competencias tributarias entre Ia Federación y los Estados miembros".' 2 AGERSON TABOSA, nesse ponto, é bastante preciso ao afirmar que os "estados-membros são dotados de autonomia, por isso a cada esfera de competência deve ser destinada renda própria (Constituição brasileira, arts. 145 e 156)".' Ocorre que alguns tributos, por sua natureza, não podem ser instituídos e cobrados por entes periféricos: têm que ser atribuídos ao poder centrai. Além disso, a situação dos entes periféricos dificilmente é equivalente em uma federação. Há membros mais pujantes, e outros mais franzinos. Para Estados-membros e Municípios mais pobres, mesmo todos os tributos do sistema seriam insuficientes, pois em seu território não existe riqueza a ser

2.4. Autonomia Financeira dos Eni Receita

Outra técnica destinada a asseg' como já foi dito, é a repartição de re tui, administra e arrecada o tributo, e dado com os entes periféricos. Essa solução tem a vantagem d( rados mais pobres, que não teriam co butos. Prestigia-se o princípio que d regionais, atribuindo-se os tributos n sejam partilhados. Referindo-se à r ASENSI0 registra que "para un país qi desarrollo económico, y dando su ser mo de mayor interés".' 6 Além disso, tração e a arrecadação de tributos dota muitas vezes é proveitoso do ponto d sem se centralizar a decisão quanto à cadaÇão

Pierre Di Malta, Droit Fiscal Européen Compare, Paris: Presses Universitaires de France, 1995, 12. 24. Piene Di Malta, Droit Fiscal Européen Compare, Paris: Presses Universitaires de Fracc, 1995, p. 23. Alexandre de Moracs, Direito Constitucional, isa cd., São Paulo: Atlas, 2004, p. 269. 2

'

Elcio Fonseca Reis, Federalismo Fiscal - Competência Concorrente e Normas Gerais de Direito Tributário, Belo Horizonte: Mandamentos, 2000, p. 16. Francisco Fernández Segado, "El Federalismo en América Latina", Revista Latino-americana de Estudos constitucionais, n. 1, coord. e dir. Paulo Bonavides, Belo Horizonte: Dei Rey, jan./jul. 2003, p. 450. Agerson Tabosa, Teoria Geral do Estado, Fortaleza: Imprensa Universitária, 2002, p. 82.

" Hugo de Brito Machado, Curso de Direito 11

, 16

p. 38. A. R. Sampaio Dória, Discriminação Coas José Bushatsky, 1972, p. 165. Miguel Angel Asensio, Federalismo Fiscal Argentino, Buenos Aires: Usai, 2000, p. 9

o

j- 9 .Ç opwvduoj slsz/puy solununpunj

:ojntd O5

'ZOOZ

Ç

d

- jvasq

'11Sfl :saIPJ SOUfl

'OU!1UXJ%'

-d

ozuqv.iapj 'OSUS çi Iuv jfl!J

Ç9j d 'ZL6I 'iC)ISi4Sflil 9SOf '-'PJ'1YL SVPUJ ap JVU013fl1!1S'UO3 0p5VU!IULI3SZU 'U9ÇI O!tdUfl5 1 V

'SOJii44 ojni,j O5 'p

' oLipinqui OJi?J! ap osnj 'OpA OLI

51

p OflH

'zøø 'Eurn1sJAIufl

:uozuoJ4 0I

'SpIAUo

ESUJ&UI OjTj

-

-wv-ouznrj vjszj 'uu - e3uuy 91 -d '»g ap

S1VJ9 SVWJON

69Z d 'j

-

-z).uu up oinpoid o iritIde op umueui u owtnb ostop L, rnz!pJTuoo os iuos 'o5isiuiuip p tcuiijo ip rns! op ouod op osouoAoJd o SOZOA sunm onb o 'xo1dwoD sim i.innnso op sopop sonqui op o5p13oo.0 u o o5n -STUIWP13 r oi5sio os-zijiiuoo 'ossip uijy 91 sJotu! ioiw op 0w -S!U3OU! 10 SO OSO 'oA!1nqusipoJ OpUOS flS opup Á 'OMt1I9UOOO OOJJSop op soJuo!oJ siuoJojip 000u000i onb sid un clud, onb iisoi oissv 'sii000i op puoionmsuoc o5nidoi r os-opuuojoj - sop1qwEd wÍos onb uiud ouo OU s10A1u01 siw sornqui so os-opuinqu 's!uoioJ soppnLsop sp o5npoJ i uiuuoop onb oidouud o os-1Luso1d sonq 0. -í.il soudçud snos aioo juluolsns os owoj wuijoi ou onb 'saiqod srui sopiu -opoj soiuo SO uI?d suoaai si3idoid op U101UA 72 wol o5nos ussg - sooiojuod souo so WOD opp -ooir o2npoid o qiuid zïiuowuij o 'ornqut O EEOOflE o EsisiuiuipE 'n -usui jJuoo oiuosEu1nqti1 sii000i op o5urndoi p 'oup ioj Í moi 'SOpEJOpoJ SOIUO sop E UOUOflE E iEJflOSSE E upLuilsop EDLUDpT Elmo ulpiax op otidoj o sopL,.iapaj soua sop EJiOuEuiJ E!tUOUOJflV

sEuTnq 'Euss000u zj os onb ossi iod çi1E 0P0J L,1i93oi Ep o5inqusipoi E WO3 opE5u0 EUOS 9S OAfl

-1.11 sioaoi op o5widoi t 'uiqw

-oÍqo o[onbE onb noqooiod os opuinb soQ5do3uoo SEAOU op owsqai wn L, iGnI nopoa 'E!J9EuJ Essou 'sEpuol op o5EuiwiJDs!p op sounj sp jEuooipEu oou y Epiiojouoq oppnuo L, oonu9uoo jtouood op ouorno os '(sEon;lod smwouotnE sç oiozuuij olsEj) oAnoíqo osso oluouárilirtuome EJflOSSE OU soisodwi op oleSinq!.ilu soiduiis E,, onb Eunnop oin1n pq 'Si1E 'V1IQU OIVdV OflflHO'>J OINOINV -SIS op somqn SO sopoi UIEUOLEA EEU op 'EAPE3UIUIS Ezonbu 'En3 -no i.uou 'Epiznpold p ou ou9iwo oÍno amo 'oiqod ops o soid -ToiUnJ,s 50 oJuo O soprisg SO anuo SEOftUOU000 SOPEPIEnISOP sup oE5EzIuliuluJ 13 EJE(:I ouownisui owoo 1EsoJd os ou op OUO!UOAUOO -w o woi suam 'oonjod iopod o lEZiJEJWoDSop op opnuiA E woi onb -iod uiouoduii opuri2 op p uiouiodwoo op o3!nqu1E op EOIUOfl y,, :EAJosqo 'oiiodsoj OSSO E 'OUVHDV OlflIH ]U OOflH o5Enq -111 op SEIILIOU sup ETOUp!OU! op Sosal9dLLj SE IIIEZL1OJOUOO OS O EpEnq

00Nfl933 OGVHOVVV 01I

3 53 am

?JU?JJOflIO3 DDIGJr

'sjry :o1nJ oeS 'p3 ,SI 7m

p sainiisiiuf

-UM -

SSSJd

:suj 'aivdwc

tnud ap ssuç SSSId :suj 'awdzuo

JOS u Lzonbu osixo oiu Ou9w31 nos op sonqui so sopoi owsoui 'saiqod ''d souizuElJ snui muno o 'soluEÍnd 31u3IAtnbo o ououipojrp sooujuod -uni iopod ou sopjnqunu ios onb wi -nmsut ios uiopod ou 'izoJniu uns Ç17 - srn 'tuiopsJq o5!nmsuoD) eud -woo op uloiso ipo i ossi iod 'twouc so onb nuugE ou osioojd o2usEq

anuo suinqui sE!ouoodmoo op u9!s -UOO Ufl,, OD E!0US!XO E o5EJopoJ EU EDIpUI 'EuuoJ EWSOUI Ep 'oUvD3S oiv op oE5iudol r EPEUO!DEIOI OIUOWEW1 -u! Eot1sjJopmo a EiuIouolnE E,, onb' oin 01 - Eudçud Epuol ulumã aql ont Enssod OALIEJopOJ ouo upro onb,, 'oç owoo 'ou 'JEqnood p oqj onb EOfl - IuEI 6 WJOPOJ OwOO 0E1S3 Um J!UJ3 -WoZ op 0S!ATp E onb iqwo v-LTvW 1 - sopEptAnE sEns o SOloÍOJd snos ouowi -111 soudçud snos iuo opod :tuuoo i pÍ 'odLuoxo iod 'oJquiouI-ops3 Um' UI EiUiOUOflE EflS op 0!OJOJOXO OU SOL -iod 'ossi uioo 'o soinqui op o3guz E -OJ SOIUO SOSJOA!p SOE Eunqui E!OU1 Eiz)uoodwOD o sop.mopo

s

SELOP EUITL EEO SOIIIEÍOA vrmvw i 011100 'soQ3EJopo SEIIflO SESJOAIp wo

30 OOflH

0VISflV9303J 3

54

HUGO DE BRITO

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

Por isto mesmo é que a discrin tuma ser fixado no próprio te (...) Em uma palavra, discriminaç para usar a expressão da prefi autonomia de governos locais só contexto." 7 Nem poderia ser diferente, con& te de receitas é indispensável ao exer, do ente federado. PINTO FERREIRA reg põe de supremacia financeira dispõe i econômica e jurídica".' 8 HELENILSON C sã, observa que "o conceito de auton( prescinde, pelo contrário é indissoci pela de aquela se transformar em atribt

Alguns tributos devem ser atribuídos preferencialmente ao ente central, seja por razões extrafiscais (v.g., destinam-se a realizar intervenção que compete ao governo central), seja por razões de conveniência e racionalização (v.g., para evitar conflitos de competência entre os diversos entes periféricos). Nesse caso, tais conveniências são atendidas atribuindo-se a competência de tributar ao ente central, mas não se prejudica o equilíbrio entre os entes federativos, partilhando-se a receita. Essa segunda técnica, como já acenamos, também não é perfeita. Tem a desvantagem de tirar dos entes periféricos a autonomia quanto à instituição do tributo. É o ente central que escolhe se criará o tributo, qual será sua alíquota, se concederá isenções, se lhe imprimirá função extrafiscal etc. É por isso que, para a saúde da federação, tais técnicas devem ser adotadas em conjunto. 2.5. Divisão de Rendas Tributárias e Forma Federativa de Estado

Seja qual for a técnica de divisão de rendas tributárias adotada em uma federação, o importante é que a mesma seja discriminada na própria Constituição. Assim como não se concebe que as competências e a autonomia dos entes periféricos sejam disciplinadas na legislação do ente central, não se concebe que os tributos que tais entes instituem, e as receitas que recebem na partilha, dependam dessa mesma legislação central. AMÍLCAR DE ARAÚJO FALCÃO, a esse respeito, observa: "A discriminação de rendas constitui um dos aspectos nucleares da disciplina jurídica do Estado federal. Talvez o único exemplo, existente em nossos dias, de federação sem discriminação de renda seja o da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas, onde, por força do artigo 14, letra k, da lei fundamental, compete à União, 'a aprovação do orçamento único da U.R.S.S., bem como dos impostos e receitas destinados aos orçamentos da União, das Repúblicas e aos orçamentos locais.' O caso da União Soviética é, porém, marginal, do ponto de vista federativo, por isso que essa forma de Estado ali se apresenta como uma solução de compromisso entre o regime socialista, unificador por essência, e a necessidade tática de que sua implantação, nos primeiros momentos, não suscitasse pruridos nacionalistas; daí a fórmula sutil com que os escritores russos se referem à organização da federação soviética como baseada 'no centralismo democrático.' A razão de ser da importância da discriminação de rendas, na federação, é evidente e se consubstancia na circunstância mesma de constituir uma exaltação, um grau superlativo das autonomias, sobretudo as periféricas, cujo convívio equilibrado com a unidade central se quer assegurar.

?

.

te retórico".19 É por isso que, com arr "la forma concreta dei ajuste financie taile ei carácter de un Estado federal to".` Não é possível, assim, deixar a margem da Constituição, que lhe devi E preciso não esquecer, contudo, tituição no sentido de manter o equili centrípetas eventualmente alteram, ou mos em seguida, ainda que brevemen

1

'

Amilcar de Araújo Falcão, Sistema Trjbutá, de Janeiro: Edições Financeiras, 1965, p. 9 Pinto Ferreira, Curso de Direito Constitucü "Federalismo e Repartição Tributária" em ças Públicas, n° 15, ano 4, abr./jun. 1996, 20 Hans-Jürgen Puhle, "Problemas dei Federa] (coord), Federalismo y Regionalismo, Ma( 21 Francisco Femández Segado, "El Federalis. ricana de Estudos Constitucionais, n. 1, co Dei Rey, jan./jul. 2003, p. 466.

uoZUo-

OlãS

'SpiA1UO OjfltId Jip

99j' d iní,u '(>j p pJOOZi ' U 'S7VUOI3flJ!JSU0J S'OpfliSq ap VUV3I1

'oo

-aUW-0U1107 V 191,1 8 'ilUfl1'-I WMWV w OuiSipupJ ,. 'opEo zputuj O3SIDUJ ç d '6L61 'JD :pupq,4 'ozusz/vuozaj .( ozusqv.iapaq '(pJooD) OPUISJU1n9 'flJffl>Jj UI 'UTUçT OWSIJPJ jop si.ujqoij,, '14n U.Iflf - SUH d '9661 •unÇ/iq 't, ou 'çj 0 u 'svdz/q1 sv -Utflh!j a ol.(pinq!lj OliaJia ap sOu.íapvj 1àÍ m 'unquj O5UJdJ owsiJp,, 'pg Ç /Tfl1OflJJiUOJ OJ!a.Ii7 ap OS.(flJ 'JiJJl O2UI çç d '1661 '1A!JS :olnud O 'SW!3UUIJ SOQ31p :oJiuif p

or>j

TZ

Oz 61

Z!/6 d '9961

'svpuaw ap opvzqw.íaiçj

- oqafls7,Jg oupinqzJj lfluaJç 'ODj-j oÍniy op

m3jjwy

Li

os 1.nuoo oppiun r uioo opuqiinbo o -nioiqos 'suiwouolnu Sp OAflEjlOdflS -SUOO op 1WSOW rijuL 1SUflOJ U 1IOU -opoJ uu 'Spuoi op O3EUiU1LIOS!p up OOfl.IoC OWOO 10119IAOS O5J0pOJ Ep OEZIU -piso so onb moo iins EInuuoJ -sns oiu 'soiuouiow soiiouiud sou 'ou: -1pIss000u r o 'iousso iod 1opEo!ur -siuiojduioo op o5nios utun owoo inu osso onb ossi .iod 'onjopoj UISIA Op 101!AOS OUTUfl Ep OSEO O SmOOI SOu 'oiuç up souoiu5jo sou sopurisop uioq "ss"wn up ojiun ouuoui5io op '1t10PUT1J °i cp 1.I10 'j O1flJ ( ')(

s1isqiioos sioiqt.do>j sp og!ufl ep c

uxos 05110poJ op 'tp sossou mo ouua - 9301UO32 ossi ouioo 'owowoAaIq onb pui 'pnos uio som -iUoA ouqjjinbo osso '.rnioip wuoi no 'wujolle 0fliOW3UU0A0 soduoo s5.ioj 'sop1opoj soiuo so o.nuo ouqjinbo o iouw op opnuos ou o5tnm -suo:) up o3iojso o opol op itsodi onb 'opnuuoo 'i000nbso ou osioojd soounu su spou iruildpsipOA0P oq1 onb 'o5!nmsuoD up L, owsquiopoj ou piouosso oui ouoodsi ixIop 'tuiss 'LoAlssod -uoou oidojd ns up 01 '.rni ul L, 'onb LI Á 1°P° opLIsg un op iooro [0 ollul -op uo iuiuuo1op onb uj so ouioiui oJoLouuJ oisnlu lop ooiouoo uuuoj LI,, onb rniujo OGVO 0IHfld uio oidwi moo 'onb ossi od 3 61 o0!J9u01 01 -U0WOS-Oi3 1J0O O 10A5JJS!PU! ap onqJ mo.iojsu w os ulonbu u op LIod qos 'uiioouuij tiwouolnL, op op '19Al3Iooss!pui 9 ouuuoo oiod 'opuiosoid ou julopoA opus ou 'uonjod -eiwouolnL, op ouoouoo o,, onb Aiosqo 's -sauoid ussou osq moo 'SaiNod VHNÍ1J NOSIIN33H 81 oippflÍo uoiwouojo 'onjod uEouuloldns LIP 01u0iuIoA9u1 ogdsip tiiojuuug uiowoidns op OQd -sip monb,, onb 'oiodsoj osso E sioi vU13UU3A oLNi opiopoj owo op ionJiod o ujipjinl1imouÕ1n up oloJoJoxo ou [oAsuodspu1 o siiooai op o -uopuodopuE o5uoqo r onb opuiopisuoo 'owoiojip ios Liiopod UJON Li"°°°° os

up 5Ofl913flU sOuOodSE sop um muusuo: :uosqo 'ouodsoi oss; [1r1uoo oç5ejsi2oi moq000i onb suiooai SE O 'womusui s os ou '[.iiuoo ouuo op ouisi 2at eu s

sop uiwouoinL, L, o SEiDuouodwoo SE onb -suoD uud9ld Pu pumiuosrp efãs em l3Ulfl aio upulopu SELI?UK1LU SEIXJ1 OÇ 0ES3 op EALJEJapa4 CELW4 35

aIo SUPU1OPU JOS W2A3P seowu SM 3 30 peDsgulixa OEUflJ EIIUILKkHI Oiff uns ios inb 'ounquu O eJEuo as ijo -intsui u ounb ermououw, so~ woj 'iojiod p oiu tuqwei

-moo onb oLSuoAiglui 19~ a 35-5~ '1woo ouo OU ouuouijeIonar1jr.I

uoionmsuoo oim-al oud9ld ou opixij jos BWfl -soo 'sog5iopoj siu 'sipuoJ op o5iuuuuosip i onb o ouisoui osi JOd

so oiuuo ouqjtnbo o eoipnbxI as -odmoo u os-oputnquw -u9Juod souuo sosioip so az o5izqiu01oi o uljuann~ ap

wnu uioiui os onb smojqoid os - SI'0301 SOU10A0 op LIIWOUOInL, 'usojm op sominu sop epualojoid up ossoidxo uiusn rjud 'no iwouo1n13 o SEUOJ op o5iuiw1J3s1p 'u1A1d um m

3 Sa

OGNfl93S O0VH3VL'J 01188 30

99

HUGO DE BRITO

56

Capítulo 3

propósito, desequilibra não somente çao de funções), mas também a dIvI$ do-se que, quanto mais concentrado que lhe impõem outros centros de p Note-se, contudo, que a concent autonomia dos entes periféricos, fre rado e ostensivo. Não se afirma, expi deração. Ao revés, finalidades outras diversas - todas aparentemente válit pretende tomar medida prejudicial conforme se verá a seguir, é a princi

Federações e Tendência ao Centralismo -

3.1. Federalismo e Forças Centrípetas É noção elementar de ciência política que todo titular de poder tende, naturalmente, a exceder-se no seu exercício. Nas célebres palavras de M0N TESQUIEU, "trata-se de uma experiência eterna que todo homem que possui poder é levado a dele abusar".' Por essa razão, em Estados que consagram a tripartição de poderes ou funções, não é raro se assistir à tentativa de hipertrofia por parte do órgão titular de uma dessas funções (geralmente o Poder Executivo). Da mesma sorte, nas federações, por vezes ocorre de forças centrípetas, centralizadoras, procurarem diminuir a autonomia dos entes periféricos e concentrar no governo central todo o poder político. Ciente dessa tendência, o constituinte brasileiro inseriu a forma federativa de Estado, juntamente com a tripartição de poderes, o voto secreto, universal e periódico, e os direitos e garantias individuais, no chamado núcleo imodificável da Constituição Federal de 1988. Nem por emenda constitucional tais aspectos da Carta ora em vigor podem ser alterados

3.3. Alteração de Competências Tr Centralizador A disponibilidade de recursos fli sável à existência de um Estado, e, c exercício autônomo das competência tado federal. Por conta disso, suprimindo as c tes federados, ou diminuindo-lhe as i tar-se-á também - de modo indireto do-se gradativamente a divisão de ri autonomia dos entes federados, che pletamente, de modo gradativo, mdi já nem há federação. Como se trata de ataque indireti é invocada a aplicação das normas e lismo e impedem sua supressão. Esse to centralizador adotado nas federa FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO, que a tórico "que ha conducido a Ia progr por parte de los Estados en Lx se manifiesta de modo bien p Para o ilustre professor espanhc "grave desequilibrio financiei toriales que Ia integran, rasgo

3.2. Particular Tendência ao Centralismo nas Federações

Latino-americanas Conquanto ponha em risco as federações de uma maneira geral, a tendência à concentração de poder parece presente de forma mais marcante na América Latina. FRANCISCO SEGADO observa que a "tendência centrípeta" é uma constante histórica verificada no federalismo latino-americano, com raras exceções, e que se acentuou no século XX. 3 As causas dessa particular tendência ao centralismo estão particularmente relacionadas. Podem ser apontadas, por exemplo, a falta de estabilidade constitucional; a ignorância de parcela significativa da população, que assim não tem como pugnar pela efetividade das normas jurídicas em geral, entre elas das que cuidam da divisão federal; o déficit da democracia nesses países; e, ainda, a existência de regimes presidencialistas fortes, com o Poder Executivo da União hipertrofiado e concentrado no Presidente da República. O excesso de poderes enfeixados no Presidente da República, a

2

Baron Charles de Secondat Montesquieu, O Espírito das Leis, tradução de Cristina Murachco, São Paulo: Martins Fontes, 1996, p. 166. CF/88 art. 60 § 40 Em suas palavras, "esta tendencia centrípeta dei federalismo latinoamericano, siendo como ya se ha dicho una constante histórica, con escasas salvedades, se ha acentuado en siglo XX". (Francisco Fernández Segado, "El Federalismo en América Latina", Revista Latino-americana de Estudos Constitucionais, n. 1, coord. e dir. Paulo Bonavides, Belo Horizonte: Dei Rey, jan./jul. 2003, p 475)

Francisco Fernandez Segado, El Federal ricana de Estudos Constitucionais, n. 1, Dei Rey, jan./jul. 2003, p. 452 a 454. Francisco Fernández Segado, "El Federal rica,ia de Estudos Constitucionais, n. 1. Dei Rey, jan./jul. 2003, p. 475.

4-

*

ÇLI7

d

'oo

iní/u1 "i

iu

:uozuo OjO 'Sp!AUOa O1fltd iip piooz) ' LI swuor211Ir1suo3 sopnjj ap vuvu -?UW-0111107 VJSLLJ 'Uflw1 zHJ9wV U OWSijtUp-J 'Op1 zptmuij ODsiDul3Jd ,, çp d 'yj - jní/- uEÍ 'iCoj pcj 'Sp!Mrno OttWd Jip p1003 'j u iruoianiijsuo opni ap VUV3U oj auiv - ouwrj 1)1 1 .aH 'euue - eouui'q U9 ows1p3Jopoj IR , 'ope zpuuij oDsiDUtid

:Iuozuo

'SpIMUO Ojfld .np a .JOOZ) '1 - u 'i - OH 01 - 11 07 V1S'!% ~ !JUJV U OUISqEIpJ J 'U!P'1 OjIS UO OLlflUD rq s 'SpBpAJS SeSUS UC 01.1103 OpUIS 'OU UU1OUUEj OWSqJpJ jap ei

-

nN eunsup oenpe.0 's!n wp ojujdsj

o'

e 'eoiqidoJ ep olugp!soid ou sopexioj p oluop!SoJd Ou opeiiuoouoo o opeo moo 'soiioj selsiie!ouopisoid soiuioi o eoeioowop ep Jw!fop O iopoj OSIA 1110 seotpunf seuuou sep opepIAtp onb 'oee[ndod ep eAneo1jmuiS ejooied -ipqeiso op eiiej e 'oiduioxo iod 'speu oeiso ouisqeiiuoo ou uinua -

ODUO

-

- Jeinotiied

ons c

moo 'oueouome-ounet omsieiopoj ou o eiod;iiuoo etoupuoi,, e onb eosqo eu oiueojew siem euuoj op oiuosaid o -uoi e 'leio eimoueui emn op soo5eiop sop

su owsqi

-

IeJopoJ opei

-

j -d -

sol sopol oso u upmoo opuois unu onb osei 'ueioui ej onb soeuo -moi soiuo sol Á uoi:Duiopod ej oiluo oioioueuij ouqmjinbosop OACJ,, esneo ouinqui opod op epiod esso 'oquedso ossojoid ansnli o eie Á eunuoiy uo oqndooiod uoq opoLu op elsogiueui os onb os000id 'uowiciopog ej op omoouoq 1.10 sopulsa sol op oiied iod seueinqui sopeisoiod op epipJ9d eAisoioJd ei e opmonpuoo eq onb,, -s1i oss000id wn op eiouisixo e esnoe onb 'OUVD3S Z3 GNYt-fl1 tI ODSI3NV1d eiuode 011100 'SeueouoI.ull-ouuej soo5e.iopoj seu opeiope .iopezqeiiuoo Oi -uouin.nsui iediouud o ioJ 'ous9dold e 'oss ossoidns ens inopoduii o oiusi -eiopoj o woiueje onb s!euoionmsuoo seuuou sep o5eoqde e epeoOAui 9 ou o 'u.toqooiod o soonod 'p.npe1 o olonpum onbeie op eieii os Ot.uOD 0e5eiopoj pq mou 'oqooiod os opuen ope51ejsip o oloimpui 'oAuepeJ opom op 'oiuomeiod -moo ej-iuxudns e ouisoui oir os-opueoqo 'sopelopoj soiuo sop emmouoine e os-eJolie 'oiueiiod 'seuinqul sepuoi op OSiAtp e oiuomenepei os-op -ueJolw eimouoine uns e opumnuimip oloJipui opoiu op m9qwe1 -os-Jei -so 'sepeqpiieduioo seiiinqui seu000i se oq-opumnun.uip no 'sopeiopoj sol -uo sop wn op seuinqui semouiodwoo se opuiuiiidns 'ossrp eiuoo JOd -sg mn op soiueJoiui sop oiied iod seiouiodiuoo sep ouiou9lne O!OJOJOXO OU joAsUOdSipU! o 'ejmouew eU.1SO1.0 ep 'o 'opLIsEI iun 0P C!OUIS!XO L, I° -uodsmpum o oiip ioj Ímnbe so.nooueuu sosnooi op opepiiqiuodsmp V -

iopezqeiuo

o3uamnjlsuj otuoo sup c nqpj, sciau g i a dmoj °P oj-zeJ op eJiouew ied!ou!Jd e o 'Jmnos e I11OA OS OUIIOJUOO 'o5einqui y omsqeiopoj op opies ç jeioipnÍod epipom ieuioi opuoioid os onb oidmos 'sepeiuosoide os SUP!IÇA oiuomoiuoiede sepoi sesJoAIp siem se seAneoUnsnf o 'sepeooAu! os seiino sopepijeu!J 's9Aol oy o5eop -oj e Ji[oqe op olls9doid o 'oluomel!o![dxO '11111J1J13 05 ON 0A!SUOISO O OpCJ - eloop opom op pp os ou oiuouioiuoriboij 'soou9juod soluo sop eiuiouoine up o sog3mnqrrie sep oznÍoid mo 'o5ejiuoouoo e onb 'opniuoo 'os-oloN iopod op so.iiuoo soijno mooduji oqj onb sosodejiuoo so os soiououi 'iopod o opeiiuoouoo siem oiuenb 'onb os-op -ueloplsuoo '(omsileJopoj) [COUJOA OSiAJp e 1u9qmel sem 1 (sog5unj op o5 -niedui) iopod op jeiuozuoq osiA!p e oiuoiuos ou LI iqmjmnbosop 'oiispdod -

-

00Nfl9S 0OVH3VJ 01189 3 a

sopeioie os mopod JOiA WO

-suoo epuouio iod moj

8861 p

-u opeuieqo ou 'smenplAmpu! seriuiue

'oioioos OIOA o 'soopod op oiuedui -opoJ euuoj e nuosui oJioiseiq oiuimu ooiiiod iopod o opoi fumuai oui -uo sop ennouoine e Jmnunuip tuoiein -ioj op 011000 SOZOA iod 'soQ5eJopoJ seu o oTuomIeio) soQ5unJ sessop ewn op -mq op eAileTuol nsisse os O_MI2 oEu uieiesuoo onb sopeis mo 'ozei essa !nssod onb uiouioq opoi onb euiop -Nop% op seJAeed soiqoo se 0131312 'opuoi Jopod op iejnui opoi onb eoniod

rliuopuojL osOQJJ

OEMH

58

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

sistemas federales de nuestro tiempo, se nos presenta con perfiles más acentuados en los federalismos de América Latina, y que, innecesario es decirlo, incide muy negativamente sobre Ia autonomía de los Estados miembros".6 Na Argentina, por exemplo, às Províncias atribuiu-se competência tributária para tributar o consumo, o que lhes propiciaria os recursos necessários ao exercício autônomo de suas atribuições. A Nação, porém, invadiu a competência das Províncias, e passou a tributar a mesma realidade de modo "concorrente", em "inequívoca trasgresión de Ia letra y dei espíritu dei texto originario dei art. 67.2 dei Código constitucioal". n 7 Naspalavras palas dde SE"los efectos prácticos dei sistema de coparticipación impositiva han sido Ia total dependencia económico-financiera de ias Provincias respecto de ia Nación, factor que ha sido comúnmente considerado como determinante en Ia desvirtuación dei federalismo argentino".' Poder-se-ia sustentar, em oposição, que a circunstância de a Nação i-ibutar, de modo concorrente, um fato também tributado pela Província não retira qualquer recurso financeiro desta, não afetando sua autonomia nem a federação. Seriam improcedentes as palavras de SEGADO, pois, afinal, a Província continua podendo instituir e arrecadar seu tributo normalmente. Não é bem assim, contudo, Como se sabe, os fatos colhidos como hipótese de incidência da nor ma tributária, especialmente em se tratando de impostos, devem ser fatos signos presuntivos de capacidade contributiva. Devem manifestar riqueza. É o caso da transferência de propriedade, da aquisição de renda, da importação de mercadorias, da prestação de serviços etc. Tais fatos podem ser validamente tributados até um limite, acima do qual é exaurida sua capacidade contributiva, ou, melhor dizendo, é exaurida a capacidade contributiva de quem os pratica, e que é através deles revelada. Nesse contexto, se um imposto provincial e um nacional oneram um mesmo fato, concorrentemente, uma de duas situações pode ocorrer: ou o imposto provincial não extrai desse fato toda a riqueza que poderia licitamente ser tributada; ou a dupla tributação é excessivamente onerosa, e viola a capacidade econômica do contribuinte correspondente. Nas duas situaFrancisco Fernández Segado, "El Federalismo en América Latina", Revista Latino-americana de Estudos constitucionais, n. 1, coord. e dir. Paulo Bonavides, Belo Horizonte: Dei Rey, jan./jul. 2003, p. 475. Francisco Fernández Segado, "El Federalismo en América Latina", Revista Latino-americana de Estudos constitucionais, n. 1, coord. e dir. Paulo Bonavides, Belo Horizonte: Dei Rey, jan./jul. 2003, p. 467. Francisco Fernández Segado, "El Federalismo en América Latina", Revista Latino-Americana de Estudos Constitucionais, n. 1, coord. e dir. Paulo Bonavides, Belo Horizonte: Dei Rey, jan./jul. 2003, p. 467.

HUGO DE BRITO

f

ções o ente federado periférico se pr sua capacidade tributária com toda a mente proporcional à alíquota do imr buta a dita realidade, menos a Provín se malferir direitos fundamentais do c a que o fato excessivamente tributad ridades: o aumento da carga naturali cal, e a arrecadação da Província igu No que mais de perto interessa Brasil, vem fazendo algo semelhante tribuições, instituídas e arrecadadas tributação concorrente de fatos que apenas por impostos estaduais ou mt tituem, no todo ou em parte, impost ainda assim prejudicam os entes peri mente da arrecadação dos principais partição de receitas determinada pe seguem, será abordado o perfil consi tadamente no âmbito tributário e fin2 mente de toda a CF/88, para que err uso das contribuições possa ser exan

opipoudoid jonw woj upuuiwuxo ios ussod soo5inqi.rtuoo sp osn op OPPII1A r owobosqns owoaioui aio onb riud '88/dD r upoi op oiuom -uoiluwolsis opjujlxo 011103 lui 'o.uoouiuj o ounqiii olíqwu ou ouowpi -ou 'opsiq oLSL,.iopo_q up Iuoonmsuoo Igmd o oppioq ios 'uionos os onb sojnda SON o5n1!1suoD ulod puiwoop si000i op oimnd -01 up ooÍqo 9 ou 's1JopoJ sosoduii srdiouud sop 0u5upujaUL, UP ouo1n -US.IOAIP'OUSL'PL, 39iiL, uns siod 'soou9juod sowo so w3ipnÍoJd wissu rpum, soo5tnquiuoo si 'otufl Liidoid up sosodwi 'oiid aio no opoi ou 'uionm -sqns opunÔ ossi ps ou sidiounui no srnnpiso sosoduij md siuodi sopiouo JOS UrUOAOp ououiiiiuipio onb soïj op oivauoouoo o5nqu unÍosuo 'oii ou 'jiiuoo oiuo oiod sipipooin o sp;nmsui 'soQ5inqi.n -1,103 SlçT UflUOJ O5N i zoj onb Oi O1U1qOU1OS O[ opuoz1j UJOA 'jiSJH ou '12-1opog oiufl r 'oqJqJT oso u ussoioiui w.iod op snui onb ON iporpnÍoid 9 oUowni rn3uJAoJJ Bp o 513p1oo.0 o 'a -SiJ osqo E o OSAO E Elmilso oiuowpiniu J133 up ououin o :soptpu -olnL, su opiijoop no oponid ulos opicinq!ll ouowirssooxo oj o onb i o[nwJlsosop O1!OpI3pJOA Uq 'owinquiuoo op srniuowipunj souoirp iuojju os op w9 'PuflOS UN o1-zJ opod I3 IOUJAOJd U SOUOUI 'op1p!p3oI ulip u rinq -iii 0 0UN e siw ounÔ -jui;apoj osoduii op ulonbile L, iiuoizuodcud oiuom -EoJip 9 onb O5iflU!W!p aio 'opnudui poi uJoD Eu1nqi.ri opEpioEd13 uns ioaioxo opod ou 'ijiowud EN EoLpnÍold os oou9juod opiopoj oiuo o soQ6

69

:uozuo

Ojo 'spiAuoq OflJ '!P P10O dlU'OUJtTJ VJS'7Wg 'EUi1I iiwy U3 ows

lUOZUO- 0 109 'SpiArnIOil Ojfld -'!P p100 -auw-ou7Jv7 VJSM?J 'Ui1E LIWy u rZ)1UOZIJ0H OPU 'SOp!AEUO !P pioQ -?UW-Ou!1V7 VJ 1 .'t?W 'EUfl EDUtUy U Otilsi

-unis S1?flp SE OTuOpUodsOJJoO ouinc -0 IA O 'ESOJOO OIUOUJEA!SSOOXO O 0E3E - Enoq imopod onb Ezonbu poi oj o no :oii000 opod soQ5Ernis snp op 1 ain iutuouo IEUO!OEU wn o IE!OUtAOJd pEI0A01 sopp

S

-unquiuoo opEploEdEo E EUflEXO 9 'OJ -LOEdEO Ens EUEXO p jEnb øp EUIIDE'; ios uiopod soij snj oo so3wos op -iodwi ip 'Epuol op otisinbE E zonbu JEISOJIUEUI UIOAOU AUnqU1U soij los 1.u9A3p 'so2soduu op opuii -iou up Eiouopioul op oso9drq owoo s

0N OWOUIjEULIOU onqui nos mpooii - old u 'IEuUE 'siod 'oavoHs op sipmd amou uiwouoinu uns opuopm ou gs; 0 ?U EIOUJAOJd ELod op1nqui wpqwvz c -111 OPSUN E op riourisunaip E onb 'o OUflUOJE ouisqiopoj 12p U9!OEflULA opElopisuoo OUOUIUIUU0D OPIS Eq onb. SEIDU!AOJd sul OD E1913UEU9-0311LI9u0: UEq EAIIISOdLU1 U9LOEdioflJEdoD Op EUIOI -EIS op SEIAEIEd SEN L - Ju11013fUnSUO3 O, -xz)l iop ruuidso lop Á '-fl1 rj op UoisoJ opoui op opEprJEoi EU.ISOUI E 1E1flLQ E fl4 11 I1EpEAUI 'uiojod ' 0 ?5EN y SOQ5InqLUE -llss000u sosinooi SO EuELO!do.Id soqj on pi E!ou9oduxoo os-nJnqLriE siouJAo1d -

op TarmuoInu ul amqos oWoamEAuEou -ouut 'onb ,Ç 'utwj E0U9111v op sotusqu soiiod uoo Euoso1d sou os 'odwan oj

0VlSl1V8303d 3 S

OCINnE)3S OVHDV[AJ 01Il9 30 ODfl-

LL -d '8Ç61 'SUJO-4 :oituif op oi>j '7 OWflhiJSUO oJ!aI!çJ ap osinj 'snbo1f OUiIfld 6917 d 'ooz !nÍ/U "°i 1°C :1uozuo- 0P9 'spLAluofl OIfld .Iip O iO0O ' U 'SlVUOIaflhlJSUOJ SOpfliSq ap VUIJ3U -awu-ounrrJ VJIiaJ 'tuipr 0!IWV uo ouisi JPi ia, OPE29S zopuçuioj oosiouiu 9Z1 d '8Ç61 'Suod :oiiouf op oij 'lvuownh!JuoJ onaizu ap osinD 'Soflbof OU!jfld 89Z d '1661 'APs :onj o 'P 0 S 'lVUO!dflJP'103 OfldJl ap OSJfl 'JiOBO-J OUL3

-sujnoiimd ou noÍndoiqos o noiid onb jvuadwi-id opvpiun u p c i -ossoons 'juoduii optJpzun up OS-qUIA :3119uJy LIP SOpiUfl SOpS SO O psuja O O.flUO 1OU9S!4 Ua1oJrp up s'rJpviii Ias mopiap anb seio -ugnbosuoo se sou-ouiuojoj ( ) - SOIXO1 SOAOU so umArunsop os onb sid o uxdmqlo os tuos 'OAEJ srnw oonb o 'o ououoarn oaisqiopoj op soAuimuojui soidLouud soJioppioA soi woiopuo atos 'ininiiso 1AOU ip ouiun oudujj O oxnoii '1681 op ejíol!seiq o5inmsuoj wjozj no uJJJn[Jui onb 'soonjod sop o ssunC sop eijuoijgnsui u, 's1Ad sons m opidoo oiuouiisodns uioj oopow o inb ip oiuoj '0JJON op ououiip Sop!Ufl sopis So o3oi ato osop soo5uusip si atou 'oJiopsiuq opsj op soppi.miinood sre opJopIsuoo epoi ou 1681 op ouinm -Suoo o Ijoinu opiioo voNvnJAI 3U SaLNOj uipisop os srnnb so anuop 'soi -oinu soirnm iod Op3Oi1UO !J ''°° '1681 op O5IflmSUoD c p oxo o5ziuio uns upmium cmd '(1j 1J3 o) Ltoodso oinip tun opuuqi Sopuisg sop uiwouoinL, u onbsop opu2 nop,, 1681 op oiinmsuoj it onb 1113U SS 'OpLUOS oaisoai OU 'S3í1XDVf ONIÍWd JO!3U1Ug cliolutu uo LiwouolnL, op uo.mm oildwu un,, soJqmow-sops sou os-noinossi 'ouv03S ODSIDNVM UILIUISSE OULIOJUOO 'OUO11LoIU OSSO op1S op IAIT1IOpOJ 1UUOJ LI 'jS.I OU 'ZOA 1JI0LUUd i1od nouiduii os 'uououi -o1Jou umonIjui ipn;u iod 'onb 1681 op o5LnmsuoD .iouosod oonod u moo ououipioodso o 'u3ilqpdoU ip o uiiooid iL, moo io OU1OAO op opojop iod OpioJoXo JO [IOUIAOJd OU.1OAO O onb ZOA um 'ivawuiaioX-fjas o noimãosse soq1 ou SrníoU!AoJd sqwos -sv uto siLliog soqlosuoD sop o5uuojsun,, e 'juoiou oppiun eijdojd e nuod itzttj onb,, eixgsu imimoomimai iiid 1AUIU151U1LUpU ozq.0 -uoosop 1iJoo L, nop000id onb 't,£81 op IOpV oIV op siodop omsoj, IAU -L,jlsiuiwpu uiwouolnu uojd op UJAZO ou upuic sioutAoJd s 'pg t op '1ioj!s1q o5inirisuoj ijioiuud Up rnOUIA u oiuinp 'oqs os ouio 1 0

6961 lO

fr[ O(J [[fr

OU 0ws111u0p3j op OtflOA

SOP 1

PTJ1 Ifl 3UJtd

:1J!OITS1JH

oi5tiopo4 -

svupnqJJ svpuJ P61

dp OV3!flVjSUO

opVJpdJ

i7

J

oinidi

ap VY1lUV c1 VU VJid/JSVJFJ VpUflXdg

DP Olf UdSdU - aU cI

19

62

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

mo administrativo das Capitanias, e às tentativas portuguesas, sucessivas, de desmembração." 5 Luiz PINTO FERREIRA, em oposição, sustenta que a adoção do federalismo, nos moldes da Carta de 189 1, foi acertada, atendendo a razões históricas e sociais próprias do Brasil. Para ele, as províncias imperiais tiveram suas raízes nas capitanias coloniais, e inspiraram, em larga medida, a criação dos Estados-membros integrantes da federação. Não se tratou de mera e açodada importação normativa. E não só. Prirro FERREIRA defende, ainda, que foi a forma federativa que garantiu a unidade do Estado brasileiro, salvando-o do desmembramento: "As causas sociais da origem do federalismo brasileiro são assim visíveis. É a própria imensidão territorial obrigando a uma descentralização de governo, a fim de manter a pluralidade das condições regionais, o regionalismo de cada zona, tudo integrado na unidade nacional do federalismo. É a consagração da pluralidade geográfica regional englobada na unidade nacional. Sem ela o País se desagregana, e daí a causa do vínculo federativo."6 Em relato que parece confirmar a tese de FERREIRA, PAULO BONAVIDES e PAES DE ANDRADE observam que, realmente, a dissolução da Constituinte liberal de 1823, com a outorga da Carta de 1824, nos custou muito caro. Em suas palavras, "pagamos um preço elevadíssimo pelo cerco e dissolução da Constituinte. Diante da reação liberal e patriótica, o absolutismo ensangüentou as Províncias do Nordeste para esmagar a Confederação do Equador e foi à sombra da Carta de D. Pedro 1 que nós perdemos a Cisplatina e a unidade nacional esteve a pique de esfacelar-se.` O enfraquecimento da unidade, e as tendências separatistas e liberais foram devidamente superados com a adoção do federalismo, que se mostrou, portanto, assaz salutar no Brasil. Não se pode falar de mera importação impensada, nem de desnecessidade ou irrelevância dessa forma de Estado. Seja como for, o certo é que em 1891, por influência americana, o Brasil passou a organizar-se sob a forma federativa, dedicando, então, grande autonomia aos Estados-membros.' Com o advento da Constituição de 1934, os Estados experimentaram sensível redução em sua autonomia, causada por uma expansão nas com-

6

' 8

Pontes de Miranda, Comentários à Constituição de 1967, com a Emenda n° 1 de 1969, 2* ed., São Paulo: RT, 1970, p. 318. Pinto Ferreira, Curso de Direito Constitucional, 5* ed., São Paulo: Saraiva, 1991, p. 266. Paulo Bonavides e Paes de Andrade, História Constitucional do Brasil, 4* ed., Brasília: OAB Editora, 2002, p. 111. Paulo Bonavides aponta, a propósito, que a concessão de autonomia foi tamanha que aIguns Estados-membros dela abusaram. Uns se consideraram "soberanos", e outros chegaram inclusive a constituir Ministérios de Defesa, exageros de evidente inconstitucionalidade. Confira-se, a propósito: Reflexões . Política e Direito, Fortaleza: UFC/Imprensa Universitária, 1973, p. 85 e 86.

HUGO DE BRITO M

-

petências federais. Em 1937, com a o mente ditatorial, essa autonomia foi ( deiro Estado unitário. 9 Os Estados-me venção federal "durante toda a vigem nifica o mesmo que não haver federaç belecimento do federalismo, eis que c mulgada nesse ano se "retornou à linha Apesar disso, e a demonstrar o p rias na autonomia dos entes federados, de 1946, "não houve mais a derrubada d teriormente: a arma mais poder ção branca, passou a ser a recu ditos por parte da União, atra membros". 13 Assegurava-se formalmente a au rã do ente central sobre os periféricos indireta destes últimos, influência do de tantos anos de unitarismo, situaçãc subseqüente. Com efeito, esse pequeno regres pelas Cartas de 1967, pela ditadura m abril de 1964, e sobretudo pela Emenc SILVA, aliás, o Estado brasileiro, sob a da Emenda n° 1, de 1969, não era fed Lembra o ilustre constitucionalista qu ção sejam determinadas pelo direito i' sal de federalismo, há um limite mínil se pode falar de Estado federal. Nes: Constituição de 1967-1969, "a área d tada, restando reduzido campo de atu ela, em verdade, "mero federalismo n ' Depois de apontar que o Brasil, sob a vig Estado unitário, Paulo Lopo Saraiva lembr tualmente, ser o Brasil uma República, sin como preconizavam as demais Constituiç Paulo Lopo Saraiva, Federalismo RegionaJ

'° Pinto Ferreira, Curso de Direito Constituci4 " Conforme o Decreto-lei n° 1.202/39, os Ed letividades territoriais descentralizadas", su do Presidente da República, caracterizando do Unitário. Cf. Jair do Amaral Filho e Me Federalismo Brasileiro, Fortaleza: Diário c 12 Pinto Ferreira, Curso de Direito Consntucii 13 Pinto Ferreira, Curso de Direito Constitucii 14 José Afonso da Silva, Curso de Direito Co lheiros, 2004, p. 102.

-

IA :oltWJ O

"P

Z

'0.liJiSOd lm1 O!dfl1YSU0

zO d 'j,íyj 'soiqj

oiaiq ap OSJfl3 '"1!S UP øsuøjv 9SOf

:on..j O "P° Ç 'lmJ01.9flJ!U103 ovaJ!q ap OSJfl 'UI1JJ Oflhid ZLZ d 1661 • 1 LZ d '1661 'MS : 0lfld OS "p Ç '7VUOPflSUO oI!aJla p OSJflJ '1114 OU1d

i

-uaiduiirjiç :zjrpod 'ojia,zq a vazij;o 1 0 PflIPSU0 DU!

-q3

z

L6 d 'i'OOt 'SP1Ot4 oP OU1QZ1CUOI 'o1!a!svJ OWS 1 1V1aPJ iiiqo arpmxjy oqpj iwv op 1if JD oUiufl op op szvsy so,ads 'iutprn -eis um owo 'ipod ou siu giu 'l!swg o opu ziipuiu 'oqqpdj up MWMaM O) SRLI01W ozqosj oonuoz 'os!1udns spuuiqns ' SPuP!AU! -0,, M soptuuiojsuui UIJOJ solqu w-sopuS SO '6E/t0Z 1 0U 11-013i3(J O ULIOJUO3 1 L d '1661 'Afl1S : 0 1n13,.J 0 S 'P Ç 1O!JpSUO O1an7 ap OSJflJ 'JUj oU!d 01 (Øç d 'Z861 't1i10S :Ofl3 OPS 70!àf OWSVJapaJ 'A=S odo1 °1d J) 8861 1U p21nwoid ziuozid o 'sgn1suo3 smuip se wtAtziuoz)oJd ouioo 'A!IpI iqpdj uwn ou a 'oivauisajdwis'3iqpda>J lem geiS o ias 'auawn -xa 'oip leAleisa 'o5In1flsuoD lelgnbru 'anb ujqw21 EARS odo Olflhid 'oppiun oprisg wn aIUaWA!)Ja M 'LE6I ap UUUD 10P lCIOUC21A u qos '!!5EJ o anb iuodu ap sioda 6

1,idU11110U OWS!jJ0pOJ 010W,, '0E10A 1110 'p1 0 moo os-niniisuoo 'sopsH sou ouSuniu op oduwo opiznpoi opusoi 'p -1!P sim o oiufl up leiou2locItuoo °P rom r, '6961 -L961 OP 01iflmSUOD iu 'onb OpUJOp!SU0O O 'O3XOUOO OSSON i10P0J oprisg op ij opod os ou pnb op oxnq u -eíwouoinu op ounuJul oiuu mn q 'ouisi1opoJ op jus -lOAmfl oipd mn ÍEq ou o 'ouJoui ononp oiod spuimioiop uigfos ouS -Jopoj upro op soounu su uioqwo 'onbissjuoioni suoo ausnji o Jquio'-j cu '6961 °P '1 0U puoma O!1 Uun o2UOW 1!apup1OA Su ''°P°J W qos 'oiojs1q O1)1S3 O 'S1I 'vNlIs O 'L961 01) o5inusuo3 p VU OSNOAV 3SOf IUEd 6961 op '1 0U upuotug iqod opnioiqos ° '96T °r iq d E ps1u ou EpiuEjdmi rniijtm EJnpEiip iqod 'L961 op srn sEjod op j S9 opouso toj oo[ OLIIS!TEJOPOJ ou ossa18oi ouonbod osso 'ol!oJo 11103 oiuorbosqns opoiod ou flOAE1E os oiuouios onb o5EnUs 'ouisu un op 5OUE soiu op stodop opEo!J!oLEo upum owsqnuoo op EiounjJu! 'SOUlUp) sosap E12J!PUI o tnbilqo oEuiwop u EAEIoidold ri soou9Juod so aiqos juuoo oiuo op Ei -ioouEug EioEmoldns g su 'EtwouonE U oiuowpuuoj os-in8oss 11 soiquiow -SOpES sou l l!suig op OOUEÇJ op s9AEnE 'oiufl up oiJEd iod soup -010 sop no S0IIOOUEUU SOqjXflE sop ESI100J E lOS E nOssEd 'ouiq o - UOAJOIUI Elflfl opunj ou 'OE!Ufl cp Esolopod siEm EUUE E :ououuouo -UE 0W00 SOES3 sop S210EU13A0 op tpLqn112p E 5!EUI OAnoq ou,, '91761 O) iIlJEd E pf 'onb lejinsop vuiauugj onsuJ 'SopElopo; souo sop ELWOU0)flE EU SEU -nqLu spuoi sEp E10UfljJU! E O iopod o IE.flSUOUJOp E O 'oSs!p iEsodV 1oiJopsEiq OmsrIEiopoJ op Eo!sSpLo lequij n nouioioi,, os our ossou EP1fl111 -oid EoI2yioOwou Otfl5U0J E ul00 onb sio 'otusqElopoj op o1uow1o2oq -sai ouonbod onoq '91761 mj 11 o5E1opoJ JOAE ou onb OWSO11I O E01J!U -2is onb O 01 4 Jo!EU1 101 Ep1pflE lep E!0U81A E upoi OUE1flp,, IEIOPOJ OUOA -J0Ui qos UIEIOAIA 'O)i0JO 11100 'so1qw2u1-SopE1s 0 6 oupuun oprisg 011O) -EpJoA op Oifl1USUi E WO0 'EPEI0I2SO JOJ EIWOUO1nR ESSO '1E!10)E!P 9U2111 -EmoJIxo o5inrnsuo3 EIlIfl op E1O1flO E WO0 'LE6I u19 srEJopoJ SE10UOd

oanoig 00VH3VJ 011d

-

S011flO

'souqos,, ui

nb quui

iISUO3

ioj rntuouotw p

-

as

oss uo

:uqjsig '• p '11.mig op P)U0PU.lJSUO) DLI 99 d '1661 'A!uJES :o!nEd o 'p ,.Ç 7vu '6961

PP

f ,U VpUaWJ V woa 21961 ap ot'5zn

-moo su osuidxo utuniod vpnw, UiJ1flUo1U!JodXO SOfS3 SO 'I'61 3Í opui 'OEIUO 'OpUOip3p 'AIi0p0J -i o 'iulououi ourqjui iod '168 01) _Ull oiuodmi mom op 1EJ opod os 'nonsow os oni 'omsqiiopoj sJoq!j o sismdos s!oupuo se o op onbid e 2AO1S3 ji SOi sou onb oIPod j op i op o51opoJuoD i8uzso md oiso -usuo omsunosq o 'Eou9uEd o Im -5UO3 E 01M055!P O 00100 olod omi iu3 onm noisno sou 'Z81 i !1 o1u!n1flsuoD E1) ø5njossip 'oiuou O SHUIAVNOH OlflVd 'vIIan1ad 01) osI E 90AUE1oPoJ -oi8Esop os SjEd o c1 0 wos 1u01 3Eu EO100 OPEP!lEJflId up 0IESUO OÇ»3jUfl EU 0pE1OUI Opn3 'EUOZ E1)E 01 s005puoo sep OpEpTIEJnId E IOIUEU -EUuO0SOp EUIfl E opuEuqo jEuo1wo - !A UI!SSE O5 oJIojisElq OuIsrpuopoj oi: 0- OpuEAIES 'oiOj1SEiq opinsg op opEpi ioj onb 'EpuiE 'OpuoJop V1IHD13j OlNId -Epo)E O EJOlU Op flOIEJI 05 °N OEl0 sop o5E!io E 'Epipoul inj 1110 'UIElEJ1 5EflS UIEIOAU sIEUOdUIL s1!ouiAoid s 'o; -U9IS11j SOQZEI E OPUOPUOW 'EpEPOOE ! -silElOpOJ op OEOE E OflU muaisns 'o

-soons 'sEsonniod sEAi1guo1 SE O 'SEm

lu ODflH

OVYSIIVd3C13J 3 s

64

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

É curioso notar, a propósito, que essa centralização não ocorreu de modo explícito e expresso, mas de forma oblíqua, como já afirmamos ser o usual em casos assim. Seu principal instrumento foi a centralização de receitas tributárias, como registra, com inteira precisão, FRANCISCO SEGADO: "En Brasil, ya desde Ia misma Constitución de 1891, primera en optar por Ia fórmula federal, los Estados dispusieron de un amplio margen de autonomía en materia financiera. El régimen autoritario de Getúlio Vargas (1930-1945) y, en particular, Ia dictadura militar que gobernó Brasil desde 1964 a 1985, centralizaron fuertemente ei poder, lo que, entre otros instrumentos, se Iogró por intermedio de Ia concentración de Ias facultades tributarias en ei Gobierno federal."" HUGO DE BRITO MACHADO, flO mesmo sentido, observa que o Brasil é hoje exemplo de Estado federal, conquanto ressalve que a "centralização do poder político e especialmente a centralização das rendas tributárias, antes da Constituição de 1988, fossem de tal ordem a caracterizar o Brasil como Estado Unitário".` Com efeito, esse centralismo tributário era tamanho que a União Federal poderia conceder até mesmo isenções de impostos estaduais e municipais, em nítida invasão na competência e na autonomia destes.' 7 Em suma, o que se percebe desse brevíssimo exame da história do federalismo no Brasil, com especial atenção aos avanços de 1891 e 1946, e aos retrocessos de 1937 e 1967169, é a confirmação das palavras de CELSO RIBEIRO BASTOS, para quem o federalismo é um instrumento da democracia e um obstáculo ao autoritarismo, instrumento que toda ditadura procura afastar." Verifica-se, ainda, que a concentração de rendas tributárias passou a ser, a partir das décadas de 40 e 50 do século XX, o principal instrumento empregado para enfraquecer, ou mesmo abolir, a forma federativa de Estado. Essa idéia não pode ser esquecida quando se examina, nos dias de hoje, a subsistência e a necessidade de respeito a essa forma de Estado, nem muito menos quando se interpretam outras disposições da Constituição, que com o princípio federativo têm de ser conciliadas.

4.2. Perfil da Federação Brasileira na Constituição de 1988 4.2.1. Recuperação da autonomia dos Estados-membros

Com o advento da Constituição Federal de 1988, promulgada no âmbito de um movimento de redemocratização, levado a efeito com o fim da Francisco Fernndez Segado, "El Federalismo en América Latina", Revista Latino-americana de Estudos Constitucionais, n. 1 coord. e dir. Paulo Bonavides, Belo Horizonte: Dei Rey, jan./jul. 2003, p. 469. lO Hugo de Brito Machado, Curso de Direito Tributário, 22° ed., São Paulo: Malheiros, 2003, p. 35. 17 CF/69, art. 19, § 2°. 's Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra da Silva Martins, Comentários à Constituição do Brasil (Promulgada em 5 de Outubro de 1988), v. 1, São Paulo: Saraiva, 1988, p. 216 (conquanto o livro tenha sido elaborado em co-autoria, o trecho transcrito consta como havendo sido elaborado por Celso Ribeiro Bastos). 11

HUGO DE BRITC

ditadura militar iniciada com o gol novamente prestigiado. Os Estadc autonomia. No que mais de perto i além de aspectos mais direta e for auto-organização, esse retorno de si esferas tributária e financeira. Entre outras alterações, ao âml culação de Mercadorias - 1CM, prii tados-membros, foram adicionados porte interestadual e intermunicip2 energia elétrica e de combustíveis. ICMS. E até desnecessário dizer qi pelos Estados com o ICMS provér combustíveis, e dos serviços de cor tra que a alteração levada a cabo pe sideravelmente a aptidão dos Estad Ademais, contrariamente à Cc autorizava a União Federal a conc municipais, a Constituição de 19& respeito (art. 151, III). Finalmente, no que pertine à arrecadação tributária federal, a Co tralizadora, propiciando-lhes boa p de Renda e com o IPI, os mais signi cia impositiva da União. Merecem transcrição, a prop PACHECO, que doutrina: nos embalos da nossa 1 concluiu em 1988, assomar, contrafortes da nossa Federa unitário que se agravaram d recuperação, salientaram-se volver e até acrescer a Esta suas competências tributária Em termos análogos, MISABEL Constituição de 1988 "representa a culminância de tamente iniciado para o resta nal. Por isso, como não pod "( ... )

.

19

20

Essas materialidades, quando da vigênci petência tributária da União Federal, qu bustíveis e Minerais, e com o Impostos Cláudio Pacheco, Novo Tratado das Coi 1990, p. 231.

j d '0661 ICATUJUS :OjflL-J O 'j A 'S7)Ji?/!SVJg 3P051fl111U0J SOP Op VI ViJ O.ION '034Dd OipflJ3 o sounAopo)J siiodsuuj qjqos osodwi o moo o 's1LJoui1AJ o sioAflsnq -woj oiqos ooiuç osodwi o moo UAU0U0 si onb 'jtuopoj outufl ip winqui rpugiod -WOO T WtA1IIflUL '69/L961 p opSinvisuoycp 1!DU1A tp opunb 'Sop1p![rnJoltui sussg 6

o ii5iojoi op noptno 'tios op rnxiop Liiopod OU 011100 'OSSI JOJ jU -oiou ioiuoowop p!A LIP oiuo1.u1oo[oqisoJ o irnd op1o!ui ououi mod umijoqu op oss000id ain op rioquituIni t uluosoidoi, -uoI 8861 O o5inmsuo onb oxupliso IZI3Q OUVHJVN n319 '1HVSIN 'SO0U SOUUZ)1 W srnouioduioo sons sip so5iojo.i SOSJOAIp sordoiunux o SOPU]Sg E 19350JDLI OILI o JOAjOA -op noinooid os onb woo sopuowoi so os-u iuotps 'oiodnooj 11SSOp MOI UN J11IW ouiioi o oiutunp UIJ1A1U os onb ouiiun OUIO),OJ op SOSSOOXO SO opuuiiudns 'o5iopoj ussou up soiojnuoo soiuop000d sop ouiooi op soluolul anuuioss '8861 mo os onb 'outnnsuoj urolqwossV uwíllp essou up sojqmo sou ( :uLUnop onb '0DHDVd OIUfly]J op S13JA13Ld si 'uwol op oisodoid P '013511osu1u uJ000Joj, omufl LIP 1Ai11soduhi u p -uoodwoo i uigjoui onb sop SOAflOg!UIS SIM SO 'IdI O 11100 O UPu0J op osodwj o i.uoo spuqo siooai sip oud roq soq-opuioidoid 'Jop1lzqui -uoosop owisq 1OJ 8861 °P o5!nmsuoD inqii o3pioau u soJqmow-sop1is sop o51ldioflmd ouwod onb ou 'oiuowui •(iii 'JÇJ 110 OUOdSOJ osso u issoidxo o5iqioid n0000qiso 8861 op o6inmsuo i 'sidioiunm o sunpso sosoduir op soo5uosi iopoouoo le p.iopoj oiufl L, uALIzIjoinu ououi1lssoJdxo onb 'L961 op oi5inmsuoj ououuiinuoo 'sululopv •sud91d su000i ioqo op soiqwow-sopulsg sop oupidu e OUOW19A11JOP 1 S -UO3 nowomrn 8861 op ornmsuoj ulod oqto LI UPLIA01 o510111 U onb tsi -suoutop onb o 'sol-iodsuLmi o o 5lloiunuloo op sO5iAlos sop o 'sioApsnquloo sop 'oupo riolaug up OL'Sulnq!.ii Up ul9AoJd SJ,'DJ o moo sopLIsg sood epflqo uliojo.i up oiid opuu 'ofoq 'onb Jozip ouyss000usop pir i SIATíDI os-iu!wouop L, oisodwi o opu1lssd 61 'soApsnqu1oo op o cipip ilo iouo op o5inqisip e o owouiioouioj o o 'IlldioiunuuoiuL o jnpi.soioiui ood -SUBI] op 'o3oiunuiøo op 5oLAJos SO sopuoIoIp1l uiioj 'soiqwow-sopui -SH sop UPUA110p iu000i op owoj 1idi3uud '» - sLílopujjoW op oi5no -"D oiqos osoduij op rnou9ploul op oiiqin o1 'sooSuloilu sjno oilug iuiooullu!J o unqu suojso su 'mquii 'os-noo!JLJ0A rituouome uns op ouioioi osso 'o5Ez!u1Jo-o2n1l op opEpiol?d10 uns r sopi1 owowjauoj o io1ip SUIW soloodsE op wolu 'oq[Eq1n ossop soispdoid sou ssoioui oiod op snui onb °N EimouolnE uns op oinm unuEJodnooi soJqwoaI-sopEs 50 opiiqsoid OwOWEAOU °'' 0W5!EI3I0POJ ° ' 1"961 op odiog o moo EpE!o!u! ii3npui EJnp1ip !OJ

99

OONflOIS

oavH3v,\j

01188 30 00H

150m9 ai OUIOD 1SUO:) O1LIOSUJ1 O1OI3 O eUo1flc-oo Wo

91 d '8861 'A!11S :onj °ES '1 A op OV!flJiJSUOJ 7) SO1It1JU?W03 'Su1p} At!S

';0oZ 'SOJIqJA :onj OES '•P .ZZ

'OUL'IflqUj

:ouozuof op 'SoptAUo Ojfld 1!P 2 pJOO -awv-ouzjtrj V1811?u . "E U!Iwl V3~UO OWSIj1

p 1uj o moo opojo E OPEAOI 'O5EzflEJ _UIU ou Epi[nwoJd '8861 OP IEJOPOd °

v

so-iqwaw-sopms - sol

8861 9 P OIiflJtlSUOD SEPE!1! 0 U moo onb 'oE5inmsuo3 up soo5isodsip s oiinm atOU 'opLIsg op EUUOJ ESSO E OflO( E 'oÍoq op sEip SOU 'EUIUIEXO os opuEnb - OPLIISg op EAUEJOOJ EUUOJ E 'J![oqE OIJ -mo ouomnisut lEdlouud o 'XX ono 'JOS u nosSEd 'uq'n SEUOJ op o!5E11 -sj1 EinooJd iunpup upoi onb oiuouirui io13ou1op llp ouomn.nsui um a omsq 0S193 op SEJAELEd sup oE5Euu!Juoo E 9 ° '91761 0 1681 Op SO5UEAE SOU oE5u21E -oJ op EU9Siq I? OWEXO OmtssjAolq oss LISOSOP EIWOUOflE EU O ELou0OduIo3 siEnprnso sosoduu op soo5uosE ouisoui o onb oquim ElO ounqu ouisq.nuoo o 011100 1!511 O JEZUooE.mo E U1OJO [El O soiu 'sEulnqui sEpuol sEp o5Ezqnu op o5EzijEnuoo,, E onb OA[ESSOJ OIUEfibU o onb UAlasqo 'opnuos oursow çr:P'°P0J ouio!qo9 ia uo -U0O E[ op otpouuolu! iod ojZol OS 'SOlU 'iopod 10 OlUOW011OflJ UOJEZI[EilUOD 'Ç86 -og onb .rnL[tw EJflpEpLp E[ 'iEjnotUEd u -999 op OUEiJ0lflE UOU1!J [EI E13!oUgl UOJEUJ oqdwE un op uoiotsndsip sopis juido uo Eloulud '1681 op UO1OflIflSUOD vi 0UVO3S OOS1DNVJ 'oEstooid EJ!OIUI LU( -01 op OE5EZIIEI1UOO 11 t0J OlUOWfl.USUE [E O 105 SOUIEUUIJEÍ 011100 'EnbJqO EULIOJ op flOJ.i000 OEU OE5EZI[E.rIUOO ESSO onb

OI'MSI1V8303I 3 S30

66

HUGO DE BRITO

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

federalismo, como garantia adicional da liberdade, cuidou de aumentar o espaço legislativo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Em relação ao Direito Tributário, impostos, antes atribuídos ao campo de competência da União, passaram ao Poder Legislativo estadual, corno o incidente sobre combustíveis líquidos e gasosos e energia elétrica. (...) E evidente que, no Direito Tributário, a questão assume dupla importância, envolvendo tanto o fortalecimento político, quanto o financeiro. Ao conferir maior renda tributária a Estados, Distrito Federal e Municípios, quer pela participação de um ente estatal no produto da arrecadação de outro, quer pela participação em fundos de redistribuição, quer pela atribuição mais lata de competência tributária, a Constituição dotou-os de maior autonomia política, legislativa e financeira. Sem dúvida, especialmente o crescer da autonomia político-jurídica do Estado federal é que configura fruto e reflexo de um ser democrático de direito. 1,21 Esse "reforço" na competência tributária de Estados e Municípios ocor reu, certamente, em face do novo perfil que a Constituição de 1988 procurou traçar para o federalismo brasileiro, no qual não há apenas a dualidade de governos, nem a centralização no âmbito da União, mas o equilíbrio e a participação. E o que se conhece por "federalismo do equilíbrio", como explica RAUL MACHADO HORTA: "Inspirando-se no modelo alemão, a Constituição de 1988, mantendo a legislação de competência privativa, introduziu na repartição de competências a técnica da legislação concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, abrandando o volume da legislação privativa da União. ( ... ) Na legislação concorrente cabe à União estabelecer normas gerais e aos Estados deferiu-se competência de legislação suplementar, que poderá tornar-se competência legislativa completa, na ausência de lei federal de normas gerais. E não só na legislação concorrente se admitiu a atividade legislativa do Estado. No quadro privativo da legislação federal, que abrange o amplo domínio do direito codificado, admitiu-se legislação estadual sobre questões específicas, mediante autorização de lei complementar (art. 22, parágrafo único). ( ... ) Se prosperar essa modalidade de legislação compartilhada, o federalismo brasileiro ingressará em outra fase, a do federalismo do equilíbrio, que tornará distante e impraticável o federalismo centrípeto, fundado no quase monopólio legislativo da União."22 Misabel Abreu Machado Derzi, em notas de atualização ao Direito Tributário Brasileiro, de Aliomar Baleeiro, iP ed., Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 124. 22 Raul Machado Horta, "O Federalismo no Direito Constitucional Contemporâneo", Revista Latino-americana de Estudos Constitucionais, n. 1, coord. e dir. Paulo Bonavides, Belo Horizonte: Dei Rey, jan./jul. 2003, p. 728.

Mesmo assim, FRANCISCO FN, "Aunque Ia Constitución de men democrático, llevó a cab venientes de los impuestos e los estatales y municipales, h autonomia financiera de que 1 mer federalismo. En suma, aunque Ia Carta de ciera de los Estados y de los constata Pinto Ferreira (Luíz supremacia financiera de Ia U día más.1123 A observação de SEGADO mere apoiado na doutrina de Pirsrro Faui Constituição de 1988 não tem imp União sobre os Estados se acentue a mação, conquanto verdadeira, foi pu data na qual a União Federal ainda em cia tributária no campo das "contribu O relevante, porém, é observaradotou a forma federativa de Estado, sos pontos, a autonomia dos entes pci isso foi feito, na esfera tributária, m autonomia concedida aos entes fede rio não pode ser reduzida, ou restring quer meios, por conta do que está jx tuição de 1988, que dispõe: "Art. 60. ( ... ) § 4° Não será objeto de delilx a abolir: 1 - a forma federativa de Esta* ( ... )." Note-se que a emenda, para não cisa abolir diretamente a federação. E vras, basta que avance, ainda que mu ção seja o Estado unitário. Como apoi nesse contexto, a sensibilidade do Ia "que irá mostrar, na análise pci terminada emenda constituci

21

23

Francisco Fernández Segado, "El Federali ricana de Estudos Constitucionais, n. 1, o Dei Rey, jan./jul. 2003, p. 469. Pinto Ferreira, Curso de Direito Constinsci

uussvd '1661

'Afl3.fl

:o1nd OS 'P0 S

7

'S0pIAUO OIfltd hp

o

ap OS'JflJ

jnfiuf "oi 10c1

d

'U1!0II04 O1U!j

jrnloWflh!1SU09 OJzaiiq

69t 0 U 07 110-j 010 -91110-011110

p000

1

U 'S1VUOIOflJUSZIOJ SOflJ3 p 01103 .1.1 Z0 PU?UJ0 J OOSDU?1d ç;

VJS!tj 'tUIW' OLJ?WV U0 OWSI1U0P0d

13 'OP0S

-1o1ip opuiaiduii ou owsoin 'juoionmsuoo upuowo rpruimo i -op os 'oojouoo oso upuj op ouoionoiod osiju u 'isoai pi onb,, elsiinf op oppqiqisuos r 'oxouoo ossou 'JOS '0H'1IJ VIVIAI S3NÍIN OVflOdVN rnuod oaio ouuun opLisg o rCás o5 -unsop rini uprilso uwnu 'oonod oiinui onb rpum 'gju-eAU onb ulsuq 'SEJA -1d muno wg - osst u vpuai onb uisug o5iopoj t, oluoInl?loJip iqoqi sio -oid ou 'pJoqTjop ionbos ios iopod ou riud 'puowo u onb os-oloN

«.(...) OP11SH OPICAI1L119poi 1?ULIOJ 2- 1 :Jioq ouopuoi Lpuowo op risodoid e o5t.ioqiop op oioíqo rlos ORN 0 j7 § :oQds!p onb '8861 op o3in1 -risuoj ICP 'j 'j § ' 09 *IIU OU opAu!sod Liso onb op muw iod 'sorow ionb -srnnb .xod 'ouowaupui no iioiip '1piuL.usoJ no 'ipiznpoJ ios opod ou ou -uiuo owinmsuoa .iopod ojod sopiopoj soiuo sor p!pouoo uiwouolnu osso onb nusroi sowopod o'ool op siw 'u1nqu1 eiojso uu 'oiioj ioj ossi owoo sowoJ13uIw11xo oTuiipy sooujuod soluo sop Líwouoinu r 'soiuod sos -joip aio 'inui.ii opuBinoold zoj o o 'OPUISEI op 1Afl1OOJ iuuoJ r noop 8861 op luiopogo3rnmsuoj i onb os-jA.iosqo o 'wuod 'ouAojoJ 88/dD P 6V1 *i_m 0 opn onb sog5inqr.riuoo,, sip odwEo ou rprinclpiro -uiodi.uoo uns ouournpimn ounai rnoioxo ipurn Iriopoa oiufl i lt nb u TP 1661 aio viii.j OJNId iod ipiiqnd roj 'J1opBp1oA oiuinbuoo 'ou - i i onb osouno o siai Pi ipo u ornuoo os sopLIsg so oiqos opiufl p i.IioouuIj rijumicIns onb opipoduii wol ou 8861 op o5inmsuo jod ipinojo o5iz11nuoos9p 13 'VII OIZhJ OINId op 13uinnop Lu op13iod '010 OUfl0 •O13U013 13SSOU 13 LIPOI 030J0W OGVD9S op o513Aiosqo v 13133 onjuoju os sopLIsg so oiqos u9iufl -el op 13J013u13u1j 13Jol3uioldns onb '(çç d 'os'in '13iro.uoj oU!d zn'-j) 131I31IOJ OUid 131315UOO owoo 'opipodun eq ou ouo 'soidioiunj, sol op Ç sopicisg sol op 131913 -U13U14 U913!SOd 13J 0P!30L10J eq 8861 op uijuD L, 1 onbun '13uIns u oWS!jl3JOpOJ JoUl -ud lo uo uooisndsip soiso soiuo soj onb op 131Oiou13uj i;wouoin 13j 9ioidoid ou 13ulsiul 13J onb so ouoia 01 'soj13dToiunw i sopso sol 13 sojiopoj soiopod sol .iod sopiooqso sosondwi SOL Op SOUOIU0A -oid soso.iui so op upioiuisoi 13un oqio U 9AoLI 'oon1oou1op uoui -11 p3 OUJOIOJ 10 9Z1L13UIJ0J onb '8861 op U9IDflU1SUOJ 131 onbunV,, :l3Al2sqo OUV0H Z(INyNJ ODS1JNV1J '1U!SS13 OUISOJAI

-

OIPS 'S0p!AUO 0 1fltd flp 3 •1 R VJ7/ '.o0UtUodW0luo) [UOt3IIJflJ(J

d '6661

oLlpInquJ

OJ!?IZG OC

I

:a OÇ.ezq.w Ç

OSUmJ

Up oAU13151oI oiiodououi osEnb ou OE o joApou13Jdau o oluElsip pirtum onb'( 13 'oS13J Liino aio 7.rnssoJui ono[isJq O 05i512oj op op13PíLEpoUl ESSO JEJOdSO ZZ m) Jl3luoaiojdwoo 101 op oE5Ezuou -sonb oiqos 113tPiS0 o5131S!01 os-nrliui -;iuop oJdwE o ouiq onb 'Eiopoj o iE ON OPUS op 13Au131Si91 OpEpiAflE E ti I

-SIM LU 9S 013U g - Speloj5 SEULIOU op LEi: -11100 13An131S1O[ Eiouodaioo os-JEujol

-sio1 op 13iou1odu1o3 os-nuojop sopis -13so 0iUfl l OqEo 0U0.UO0UO0 O?5E1S1 -ud o5131si91 up o11Ifl0A o opupuiqt -S3 sop 'O13iUfl up 0U01IO0UOO O135EIS1: op oõfliEdo1 Eu niznponui 'EAflEAud Ei: -U0U13UI '8861 op OE5iflmSUOJ E 'OEWO oaioo 'ouqjinbo op ouiSiLEJopoJ,, ioc 13 O OLIqjpflbo O S13111 '0iUfl Ep oiiqwl, o OpEpilI3flp 13 SEUOdE leq 0U 1Eflb ou 'oiio -nooid 8861 op ol35inmsuoj E onb llJI0 S0!dJ3!UflJAI O sopLisg op EU1flLU -1000

Wfl op OXojjOl O 0fl1J 131flIJUOD onb -iiod 1311110U011W 13p JOOSOJO O OWOUqEi: -IJ O 13A1113[5i0 '130!lJI0d 131U1OUOnE 1OL 13 '13i1nqu 13i3upodU1o0 op mul srw oi 5!P01 op S0UflJ 1110 OE5EdiOflJEd elad .i; onpoid ou 113flS0 02U0 1.Ufl op O5EdiD11 11310P°d 01111S!U 'soprns3 E EUflU1 E -uEuiJ o oWl3nb 'oouod ouoiu!DoEuo: -.iodai 13dnp OUIflSSE osonb E 'Ounqu O S0S0S13 O SOpiflbJ[ sioApsnqwoo alqo5 0Ar1131SJ9'I 10P0d 013 WEIESSEd 'ol2iufl E sopJnqu13 SO1UE 'soiisoduir 'ounquj o -IUflJAJ sop O 1 1310 P011 0LflSiU op 'SOpS -uoaln13 op nop!nj'optpioq!l Ep 1EUO13q

OVYS11V83(13J 3 S3

0GNflO3S OGVHDVLAJ 01189 3G ODOH

L9

68

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

mente a cláusula pétrea que resguarda o sistema federativo, trará (ou não) dentro de si o germe da sua destruição" •25 4.2.2. A inaudita autonomia dos Municípios e sua posição no pacto federativo

O maior prestígio ao federalismo, trazido pela Constituição Federal de 1988, não se resumiu ao restabelecimento de alguma descentralização, com o incremento da autonomia dos Estados-membros. A posição dos Municípios, no desenho da federação, foi também obra do Constituinte de 1988, e representa avanço sem precedentes na história do federalismo. Como explicado na parte deste trabalho dedicada às formas possíveis de federação, às suas variações etc., não é necessário que existam apenas dois níveis de governo, o central e o estadual, ou provincial. Dois é o número mínimo, abaixo do qual, obviamente, se tem um Estado unitário. Entretanto, a divisão vertical pode operar-se em dois, três ou até quatro níveis ou esferas de governo. MEIRELLES TEIXEIRA, a propósito, reporta-se à possibilidade de uma "descentralização levada aos municípios como garantia constitucional, ou melhor, um regime federativo que comporta, além do poder central e dos poderes regionais, também poderes municipais, instituídos e garantidos pela Constituição" i26 doutrinando: "A autonomia municipal, ou local, self-government, é tão antiga como a civilização, e corresponde, como já vimos, à imperiosa necessidade, decorrente da própria natureza das coisas, de que os assuntos e problemas de cada cidade, de cada agrupamento comuna! da população, sejam entregues ao próprio governo desta, à solução dos próprios interessados (vizinhos). Mas o que há de novo, de extraordinário, no Direito Constitucional brasileiro, é que, enquanto nos demais países o governo local autônomo é mera criação dos costumes, ou da lei ordinária, podendo, portanto, ser suprimido por esta, no Brasil ele se apresenta como instituição, como garantia constitucional, pairando, portanto, acima da lei ordinária, que será inconstitucional sempre que atinja, fira, prejudique, desconheça ou destrua a autonomia municipal, tal como estabelecida na Constituição. 1127 PAULO BONAVIDES, pondo em destaque o relevo dado pela Constituição Federal de 1988 ao Município e à sua inserção no sistema federativo, assinala Napoleão Nunes Maia Filho, Estudos Temáticos de Direito Constitucional, Fortaleza: Casa José de Alencar, 2000, p. 219. 26 J. H. Meireiles Teixeira, Curso de Direito Constitucional, Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991, p. 652. 27 J. H. Meirelies Teixeira, Curso de Direito Constitucional, Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991, p. 652. 25

HUGO DE BRITO

"o significado decisivo, inédii Constituição vigente. Esse arti político- administrativa da Rei com que ele, ao lado do Disiri ceira esfera de autonomia, cu tuou, altera radicalmente a tr acrescido agora de nova dime Tratando ainda do art. 18 da Q mesma Carta, PAULO BONAVIDES esclai constituem a "pedra angular de comj que qualitativamente subiu de degrai federativo, em cujo arcabouço se aloj nalista demonstra haver efetivamente ser considerada, não podendo "deixar de pesar bastante, toda' blemas concretos de inconstitt hermenêuticos indispensáveis, te o modelo e a substância das E nem se diga, em oposição, que dências da globalização", tendências do poder em prol de uma maior orgai cicio. Sem ter sequer de apontar os "globalização" (fenômeno que sempi Paulo Bonavides, Curso de Direito Consti p. 312. Tais artigos têm a seguinte redação: "Art. República Federativa do Brasil compreend Municípios, todos autônomos, nos termos reger-se-á por lei orgânica, votada em dois e aprovada por dois terços dos membros d didos os princípios estabelecidos nesta Coi do e os seguintes preceitos: ( ... ) Art. 30. ( suntos de interesse local; II - suplementar III - instituir e arrecadar os tributos de su sem prejuízo da obrigatoriedade de prestai dos em lei; ( ... )." Paulo Bonavides, Curso de Direito Consu p. 3121313. Paulo Bonavides, Curso de Direito Consti p. 311. A rigor, "nunca deixou de haver globalizaç vides, Do País Constitucional ao País Ne Recolonização pelo Golpe de Estado Insa

Trata-se de algo natural e inerente às org Miranda: "A História, a Etnologia e, até a organizações humanas surgem e se sucedei e no sentido de cada vez maior integração aglutinação crescente; moralistas, de expa

-os ppuipqos Up ouuiiAjoAusp OUSULIdXâ op 'sisqiow uzsio ounnj 9 P1 qp W1J SO2Oj9U1 s!!D0S sodwO sop o5wui iow ZA epu3 ap opi3us ou 2 so2mi snw ZA 18PRO sonzup op opnus ou wpons os wagins suuinq sgziuio ' rioolouig u '!-'9!H V,, :puij s nb sou-uxisow 'oiuod oi OWOD 'SUU1flt SO5ZiU13.IO sn ajuajaui 2 IflU o21u op SJUOd

p

(çj

va

d '6661 'soi!qfJA :olflss,j OPS 'lvuownmsuJ opvls_7 ap ad1o0 opd op5vz 1 uo/odJ 1V!UO1OO 9N S)Vd O?) JDUO13flIZJSUO) SWd O(J 'soI)!

Op3flJpsuO3 tlp vpvqniiaq V

-

6t

zi 'SOiIOLjjWAJ :o!nd

OS "P Z 1

'lVU013fl1!1SU0

-Ufl ipsuojog :oJpuf -!U

p o!j 'Jmiopmiisuo-j oji

suaioj :oiiucf 2p

:zj1Jod '1UO!

JS'UO

0 1X 7OUO! 3flhIJSUO

Opal!(7

oI

?p SOdZZUW?J

v

_uuoq opwd) jispo uja up siodp a su 'ornziEq02 iq ap noxip tunu,, 'io.i !!E d 'zooz 'soiiqj,s :on €j 05 '*P 2! 'j~pnipsuo3 Ojanj ap OSJfl 'wpjArUOU OIfld EIE/Z! d 'ZOOZ 'SO1!o4jN :on.j o "Pa J j '1VU 0Wfl1 7 1SUO3 ojzanq ap OJfld 'Sp!AEUOH O!d .) ij ma sop -xij soziid sou s212ouulleq .I3i[qnd a siuoo .misaid 2p opupouojL,2uqo up oz;níoid tuas 'spuai sons i3ijdE owoz uiq luínu?iadmoa uns ap soinq!j3 SO 131JB .flflUSUi iqnoz nb ou jnps wpoj oçSulsigol lu .iiuwjdns - J1 junol SSJo1ut ap souns -se aiqos isij - i :soidpiunj so dmo3 o iv (") :so2zoJd s31uins so op -s oAIpds1 op OflSUOD '05!flJ!15UO3 5U sopzpqss soidouud so sopip -uni 'ijnuioid nb 'di3iunyJ iuj p soiqww sop so5i siop iod ipAoidE 'nnp zp 2p OUIIUJUI 01311SJut o woo 'sou.irn siop W .3 upeloA 'soiu Sio x21 iod -s-i2ai ozd;oiun o 6Z liv () O5in1flsu0D E3S2P sow.i sou 'sowouin sop02 'soidJOiunA SO C1Pd O2US!Q O 'SOpl5 50 '0!Uf) puJdwo3 I!'H Oj AURJPd iqd)J 3AUt.U5iuiu1pE-0DUjj0d o5sziuio \/ lPç',, .05iP.I UIflS W SO2IIJ

p

'ZOØZ

-

01!9.11(7,9p OSJflJ SOffiALMOS OIflSd

suuou i000nbuijuo uiud zE(nflsixo oiduios onb ou2w9uoj) ogssojdxo up ooidwo op s000A;nbo so juiuodL, op ionbos iai usos (MO1O -joxo nos uso ouSuzijuuoTorj o Ol3ziuuio .ioiEsu uusn op ioid uso iopod op p sioup o5uz11u.riuoo u wuiiu1upoJ onb siso suiou9puol -uoi,, sp, uiJJ1uoo rijas Riu1ouonu Irj onb 'o5isodo uso 'uip os usou up wonjj onb suioi sup uiousqns E o ojopow o 01 -uuosuoo luiluum2 ujonbup o5usjuAu r 'sioAsuodsIpus sooin9uouuoq sosnooi SO moioiidu os 'opupijuuoionmsuooui op soioiouoo suiuoq -oid uiid o5njos op osnq uso 'onb lOA Epol 'ouu1sEq iusod op ixiop opuopod ou '1pEiopisuoo ias op pq onb EAflEUIIOU opEpisuop lejanbL, 0iUOIEAUOJO JOAEq LIJISUOW3P UISIffiU 0 uÍoju os o5noquoiu ofno uso 'oAuEJopoJ -oioniflsuOz) oiuouiuso o usiss opoi ou iioj uon;iod oipu u moo nuiop op niqns oluomuAuuulunb onb 'oid;oiunui op uiwouoinu p osuooidusoo op .mnuu Eipod,, uionuisuoo 'sopuuiqusoo 'soAulsodsrp 51E1 onb ooampso SQIAVt5O cnnvj 'umj uwsow sop m9qus1 0 '88/D cp 81 1JE op UPUTE OUE1E1j E ° 6Z 55 EOisq osuous!p EAOU op u.io opiosasou 'onoisE1q owsijuiopoj op junp oipu.0 u oiuousjuo!pE.i EJOILE 'noni -is os onb uso souuoi sou 'u,uosoid ufno 'EiuIouonE op uojso uJ!oo -101 E[onbu JEULIOJ E OSSOTA 'juJopoj O1i.flSIQ op opul OE '010 onb moo opuozuj 'psuJ op uAiw1opoJ uoijqpdo up uAnuJisivaupE-oouJjod ou5uziuu.so uu osdoiunus o nuosui OiiJu 05S3 '01U91A O5!n1I2sUOD E 1JE o ouinssu onb JOpEAOU! o ouppui 'oAis!oop OpEOIJ1U!S o,,

11UJSS 'OAU1I0Ç0J l3w01sLs OU o5iosui s os5!n2flSUOD i1od opup OAOIOI o onbs

omoz jui 'pdioiunui iiwouon -aid 'ij 'gfuuE onb oidmos IEuo!onrnsl up umiar 'ouuiiod 'opuund 'juoI3run -sus oi.uoo uosoidu os ojo 1'51H ou 's OPUOPO .01 P no sowmso 92nu 1U301 OUJOAo2 o sos;13d smuiap SOL 1U0!0 flfl5 UO3 OUO.J!Q OU 'OLIU!piOEIJ) (soqurzi -

O5fljOS LI 'RS0p OUJOAO oudo.id os sof iunwoo oluowtdn12u upso op 'opEpio -SE so onb op 'susioo sp uzojnluu eudc -ou isouodwi u 'soullA RI owoo 'opuod rgilur oul 9 'iuouiluaio8-fias 'wøt n( ujod soppulLjug o sopnuisu1 'snsd!osunw sop o iuiuoo iopod op waju iuodwoo no 'Iruoíjnlnsuoj unuriugOUIOD SO!dJ3 utun op opEpipqissod u os-siiodai 'ou SIOAJU oiiinb 91E no saii 'siop uso os-mi -u oUE1Ufl opLnsg sun moi os 'osuowui -U O 9 °(l 1E!oU!AOid no 'npiso o suuodE mElsixo onb ouss000u a ou 'z sioAJssod SRUUOJ su Epoipop oqqwi o: oi.usquiopoj op Eu91S1q u O '8861 op olu!nmsuoD op iqo m9qw -ioiunW sop op3sod ir soiqwoui-sopi moo 'o5uzquiiuoosop EWn 0J) OIUOLU! o6in1i1suo3 u1od opIz.0 '0w

op

opvd ou ov37sod mis o soidiaiunj 1S no) piril 'oAspuopoj umolsis o up11M2s31

OC]NnD3S oavH3V,%J 01189 30 O9flH

69

OVYSIIVU3(13J 3 SJC

70

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

constitucionais, bem como a maliciosa maneira como essa expressão - assaz vaga - é manipulada, 33 basta-nos a referência de que a maior autonomia dos Municípios em nada compromete a maior "harmonização" que deve haver entre os ordenamentos dos vários Estados, para os fins da indigitada "globalização". E o que aponta, com inteira propriedade, FERNANDO REZENDE. Em suas palavras, "uma evidência interessante que acompanha a perda de autonomia dos Estados nacionais é o fortalecimento dos governos locais e disseminação, por toda a parte, de experiências de municipalização. Com o abandono das posições estatizantes, a revisão do papel do Estado na economia volta-se para o fortalecimento de sua capacidade de regulação, no nível nacional, e a transferência das responsabilidades públicas, no campo da provisão de serviços coletivos e sociais, para os governos locais. Na medida em que a assunção dessas responsabilidades for financiada com recursos oriundos dos próprios beneficiários dos serviços prestados, o reforço ao poder de atuação e da autonomia municipal não compromete a harmonização exigida pela globalização." 34 A autonomia dos entes periféricos, porém, em face da necessidade de redução das desigualdades, está sempre relacionada com a cooperação dos demais entes. Ainda nas palavras de REZENDE, "claro que em situações de acentuadas desigualdades sociais e elevada pobreza, como é o caso do Brasil, o financiamento das atividades transferidas aos municípios requer a cooperação dos demais entes federados, para evitar o crescimento da exclusão social" 1 e das ' Por outro lado, conforme se extrai dos arts. 18, 29 e 30 da CF/88, lições de PAULO BONAVIDES, acima já transcritas, a autonomia municipal, no Brasil, foi alçada ao altiplano constitucional, e não pode ser amesquinhada ao sabor das vontades ou das conveniências dos governantes. FERNANDO Luiz XIMENES ROCHA, a propósito, lembra que ciólogos, se só interessados no fenômeno político, de crescimento dos imperialismos e da absorção estatal; economistas, de progressiva interpenetração dos interesses e conseqüente federalismo econômico; antropogeógrafos, de lei dos espaços crescentes; e até teólogos e sociólogos das religiões, em expansibilidade aglutinante das crenças. São, evidentemente, visões parciais, enunciados insuficientes. Em todos os processos sociais (que nós podemos representar como dimensões dos corpos coletivos) observa-se a mesma tendência à expansão." (Pontes de Miranda, Comentários à Constituição de 1967, tomo 1, São Paulo: RT, 1967, p. 47) Confira-se, a esse respeito, Paulo Bonavides, Do País Constitucional ao País Neocolonial, São Paulo: Malheiros, 1999, passinz. Fernando Rezende, "Globalização, Federalismo e Tributação", Direito Tributário - Estudos em Homenagem a Alcides Jorge Costa, v. 11, coord. Luís Eduardo Schoueri, São Paulo: Quartier Latin, 2003, p. 1.069. Fernando Rezende, "Globalização, Federalismo e Tributação", Direito Tributário - Estudos em Homenagem a Alcides Jorge Costa, v. II, coord. Luís Eduardo Schoueri, São Paulo: Quartier Latin, 2003, p. 1.069.

HUGO DE BRITC

"o que há de peculiar concern to brasileiro é que, enquanto ( dos costumes, ou de leis ordin templada no próprio texto COI ção infraconstitucionai, que i dentro dos contornos estabelec reconhecida inválida por vícic Há quem critique a estrutura fe onerosa, e de difícil governabilidad Estaduais, e especialmente Prefeitos sariamente os recursos públicos. O pri visto com reservas, sendo convenieni Algumas premissas da crítica p( em pequena parte. E, de qualquer mod elas se quer chegar. De plano, porque um Estado ur também tem de manter diversas unid tração, as quais, conquanto não sejaf tos. Só isso já invalida a oposição ao Há, é verdade, algum exagero na mero de vereadores, que não parecem te. Isso, porém, não autoriza a supressa te a correção de certos excessos. AIiá mo, sob o argumento de sua onerosida da clássica "tripartição de poderes" ui menos oneroso remunerar apenas um de todas as funções... O absurdo dispc Quanto à maior facilidade de g culdades inerentes ao Estado federatii VOGEL. Ouçamo-lo: "Si ai aludir a Ia difícil gobem unitario es más fácil de gobern jetar ai respecto. Esta consecue bernar en una Democracia sea 1 Desse modo, e em sínese, a inte inclusive daquelas que cuidam da coi recadar tributos, e partilhar o produt pretadas considerando-se, entre outra tivo, e o papel do Município em sua 36

Fernando Luiz Ximenes Rocha, Controle ed., São Paulo: Atlas, 2003, p. 94. Hans-Jochen Vogel, "El Régimen Federal HESSE, Konrad; HEYDE, Wolfgang; VO4 Constitucional tradução de Internationes, co de Administración Pública, 1996, p. 62

•

:z:9 d '9661 '0Iq1d

U9I1SIUIWp

pO

A Ofli1SUI/SUOd 13JjA :pipi 'UUO p 'suouuiiu p o5np.n 1vu013wiJsu03 oyaaj(j pi"iv '(sio) UtJOOf - SUH "IaDOA uno 'Qx9 pwuo) 'ssai-i M lâP IM2 RA U2M129X a 'P0A UqDOf-SUC i6 d 'yj 'srIv :o1nd O 'P -

isuia 'VUNIH W

,Z 'SWdldZUflfrtJ !

dÇI

7 WP aPRPUMORMIM0D aj' a104z0.

143O)J SUWX ZIW1 OPUU1

1

~-

II - A W50.9 -s - O71pJnqJj o:aqq 'o3jnquj a owsq

os '!Jnoqzs opinp sjni •p3003 'II A 'UJso - oupjnquj o:za.uq 'o5nquj 3 owsqu -s

-

unnjiso uns aio oidioiunW op pdd o o 'OAfl -1J0p0J O!dJOUUd o uiquii 'suuou snno 012U0 'os-opu.Iopisuoo spoid -joui ios W0A0 'o5ipoonuns op onpoid o iiiqjumd o 'soinqui Jpooi - o JInl!lsui leind ouiurl leprpuoodujoo p ampino onb sionLwp oAIsnLoUi 'SmUOtOnmSUOO SUJJOU s1p O1l0JdJO1ui u 'OSOUJS 1110 O 'OpOm 0SSO( un leun uo onb jioJjsp siw cas riorjootuoCI run uo .muloq -02 onb op ul ouioo rpuosop um so mouonoosuoo opodsoi lu imol -qo oqo EpEu 'mopoj opMsg un onb iuioqo op 1!c)pj su so ouuiiun opulsg un onb iloop oioinb OS pEpij1qEuJOqo i pnlle 1E !S,, i :o1 -oulE5nO I300A op smAEJEd su souounjod zuss os 'onEiopoJ OPUJS3 019 souaious soppjno -IJIp SE O 'OUEiUfl opulsEI um 1EUJ0A0 op opEpij!OEJ ioimu L,, oluEnb souuoaioo soiow Esuodsip opinsq o "soQ5unj SE SEO1 op O!OJOJOXO o oq-opuEJo1no '01uopisoJJ inn sEuOdE i.iounaioi osoiouo souow Euos onb op EirioJusnÍ E os-opuEzqnn soiopod op ouicdu:i,, Eo!ss0 Ep aqj o iEzlu000id onb ouisoui o mios 'opEplsolouo uns op oluown2iE o qos 'oui -sqEiopoJ op oEssoidns E .mziu000.id 'sq',r sossooxo sojoo op OE5o.uoo E 01 -uouios-om sum 'oAnEJopoJ ouuo1 op ossoidns i izuoni ou 'i.upiod 'oss oi -UOuIJOAEOZEJ sopEuluuolop opuos miso w000ind ouu onb 'soiopEaio opoioui -9U OU O 'soidiownW SOAOU op o5Euo Eu OiOEXO WflE 'opuploA 9 'H omsqmopoj ou oisodo E EPIIEAUL VIossi 9S sol -Sf0 UJEOLIdUI! uIpqmEl 'SEWOU9IflE UJEFOS OU OIUEflbUOO 'S!Eflb SE '05EJ1 -sivaupE EflS op SEPI3ZIJEJIUOOSOP SOpEpTUE SESJOAIp IOIUEUI qp 11101 1.u9qmEl 1EJO1fl91 OsUo1xo Edu1E moo ouuun OPEISH mm onbiod 'ouEld OQ moqo ionb os sujo moo onb OESflLOUOO E UJEZUO1fiE oEu 'opoul .IonbJEnb op ' ouEd uonbod 1110 suuodE SEUI 'soiuop000id .Ios 91E uiopod EOUJJO Ep SESSIUIOJd SEaifl1V ossoidns EflS E OUISOIII 91E OIUOIUOAUOO OpUOS 'SEAJOSOJ 11100 OISIA .ios EUOAO 'oluEliOd 'oAnEJOpoJ o!dJoUud O sooiqpd sosinooi so O1UOWEUE -s000usop aIEu!ulnsuoo SOJOPEOIOA o s011'3JaJd oIuouIIE!oodso o 'sit>npulsg SOpElfldOQ ' SOIOPEUIOAOO SOIIflJAI opEpqiqEuJoAo LLOJJIP op O 'ESOJOUO 0IU9UIEA1SSO0X9 011100 E-Opuol 'IEIOP0J EifllflhlSO E OflbIlUo uionb H 9;OpEpqEuo!0n1!1SUOoU! op OLOJA iod EPi1AU! EpIooqU0001 ios op Euod qos 'Orn2nsUO3 EIOd sopi000qE1so SOUJOIUOO sop oiiuop EJ-11odsoJ op pq o EJ-1o11E opod ou onb 'IEuoloml!lsuooEJJu! oó -EISioE E oiqos OpUEJiEd 1 1EU0!0m1U5U00 OIXOI oud9id ou EpEldalol -uOD 9 EIUIOUOInE ESSO 1!SEJ OU '5EUUIJ0 SIOL op no 'souinisoo SOp OELJO up OlfJJ 9 ELO 5OS,IEd SOJIflO 1110 oiugmbuo 'onb p onopsiq 01 -IOJIU OU Edi0iUflU1 EJUIOUOIflE OIUOUJOOUOO .IEILflOOd op q onb O,,

-

olodoN P'd °'

1VU0P7tPI 10d SWd oq

tu

'Sap!A

td OS '1 OUIOI 'L96í ?P OPilflJyS'UO) SOIJPIU MOCâPU21 EUISGUI ii os-13usq0 (soAuJoo sodioz sou onb) sios sossoid so sopol w -saiu SU013 S1 O1UUUflE Nmpq -UOWOIUOpIA 'O soot91gir a tsouoosoiz so5ds sop 01, 'soj oiuonbosuo o sosso.ioui sop o 5wouodioui CAISS P0sows!I!.I0dw! sop oluow!osoJo OP 'oO!iJIod o onb u ZIÍY1 OUNVM13tI S01UEUJ0AO SOP SPU9I1. Epliqu!nbsowE ios opod ou o 'uoiomu ou 'IEd!o!unw Eauououw 'suostm. SE O '88/dD EP O O 6Z 'ST SIJE sop IEJ1 çJEOOS 0Sfl1OX0 EÇt O3UOIUIOSO.IO -uo saiop sop o!uiod000 E ionbai so -Ep1A1IE SEp OIUOUIEI0UEUIJ O 'pSEJ op C -010 O S!E0oS S0EjEfl1S2 SREfl1UOOE '3CIN3Z3>J 0 sop oEJodoo0 E 11100 EpEU0LOEjOI oidui op opEplss000u up OOEJ aio 'uI9Jod 'soou Ep1iXo oEz1UouuEq E OlOuIoidmoo oi o5En1E op iopod OE o5iojai o 'sopElsal( soudçud sop SopUfluo SOsJflOOi 11100 EJWL SESS0p OE)UflS5E E onb ajo Epipoul si -OS O SOAIIOjOO S01AJ9S op OES1AOId Ep -iqusuodsoi SE EIOU9 J OJSUEJI E O -EpdEo loE EflS 01) OIUOW!OOImJOJ o Eied op jodEd op OSIAOJ E 'SOIUEZUESO S3Q

E -

o

OE5EZI[BdiOiUflW op SE10ULIOdX0 01) 0 -5I E O S!E001 SOU.IGA09 SOp 0IU2UIIOOIEIJ4 EIUIOUOIflE op EpJOd E EqUEduIooE onb o -NaZJ OONVNEj 'opEpoudold EJIOIUI tu EpE1L1pU! E1) SUIJ 50 EJEd 'SOpRIS3 SOLJÀ OAO onb o5EziuOuuEq,, JOJEW E 010111 ERUOUOIflE JOIEUJ E onb op EIOU9JOJOI E sc -se - oEssoldxo ESSO 011100 EJJOUEIU ESOIC

OGNÍ19S OVH3VLAJ 011d9 30 ODflH

LL

ONSI1Vd303d 3 S30

HUGO DE BRUTO I

72

Capítulo 5 - Federação Brasileira e Tributação 5.1. Divisão de Rendas Tributárias na Constituição de 1988 5.1.1. Atribuição de competência tributária à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios

Para assegurar a autonomia dos entes federados, dando-lhes meios para obter os recursos necessários ao desempenho independente de suas atribuições, a Constituição Federal de 1988 atribuiu-lhes competência tributária, ou seja, competência para instituir e arrecadar tributos. Já no art. 145 da CF, a propósito, consta que União, Estados, Distrito Federal e Municípios podem instituir impostos, taxas e contribuições de melhoria. Quanto às taxas, e às contribuições de melhoria, que muitos equivocadamente dizem ser de competência "concorrente", ou "comum", da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munitípios, a competência para instituí-las e cobrá-las é tão privativa quanto a dos impostos. O equívoco da doutrina que vê "concorrência" na instituição de tais tributos decorre da falta de atenção à sua natureza vinculada, ou seja, à circunstância de que tais tributos têm por fato gerador atividades desenvolvidas pelo Poder Público, vinculadas ao contribuinte. Como se sabe, as taxas somente podem ter por suporte fático a prestação de serviço público específico e divisível, ou o exercício do poder de polícia. As contribuições de melhoria, por sua vez, podem ser exigidas em face da valorização imobiliária decorrente de obra pública. Como conseqüência disso, a competência para instituir tais tributos está dividida entre os diversos entes, sendo discriminada, indiretamente, nos dispositivos da Constituição que cuidam da competência dos diversos entes federados para prestarem serviços públicos, exercerem o poder de polícia ou executarem obras públicas (arts. 21, 25, § 1°, e 30). Na a lição de HUGO DE BRITO MACHADO, o mais correto é dizer que "a competência para instituir tais espécies não constitui matéria de Direito Tributário. Na verdade, ao Direito Tributário pertence apenas a questão de saber que a pessoa jurídica de Direito Público (União, Estado, Distrito Federal ou Município) que exercita a atividade estatal (serviço, poder de polícia ou obra pública) pode instituir e cobrar o imposto respectivo. Mas não pertence ao Direito Tributário a questão de saber qual daquelas pessoas é competente para o exercício da atividade estatal a que se vincula a instituição do tributo. Essa questão situase no âmbito do Direito Administrativo. Mas é relevante indagar-se a respeito da validade da instituição de uma taxa, ligada a determinada atividade estatal, por parte de uma pessoa jurídica de Direito

público que não disponha de atividade. O Supremo Tribum tência para a instituição e a ci dade estatal competência par respectivo fato gerador (RE 113 10711.295-1.298). Só a pessoa jurídica de Direit tal específica pode instituir o competência tributária, assim. ta a atividade respectiva. Ind tributos vinculados não nos p Não é o que acontece com os ii situações de fato praticadas pelo con vinculação com a atividade do Podei culado, conforme será explicado opo tações de riqueza havidas entre os ir blico não atua ou participa: auferir r bens, possuir veículos, receber heranç criminados em dispositivo específlc de que os impostos que os podem on entes tributantes. Foi o que fez a Com 153 a 156. 5.1.1.1. Impostos federais

No art. 153, a Constituição atril impostos sobre: 1 - importação de pi ção, para o exterior, de produtos nacic e proventos de qualquer natureza (IR V - operações de crédito, câmbio e s mobiliários (IOC ou IOF); VI - propni dês fortunas (IGF). Justifica-se a tributação, pela Un face da natureza extrafiscal (regu1at esses fatos têm. Sua finalidade maioi lança comercial e o mercado interno, predatória, ora tirando-o da inércia g nal. Essa atuação cabe ao ente centn por conseguinte, os impostos corresj imposto sobre operações de créditc como IOF - imposto sobre operaçõe venção da União no mercado financ Hugo de Brito Machado, Curso de Direito p. 2841285.

'j()O 'SOtO14%4

:oInlc1 o

'P SZ 'o!.pJnqJ

•Ç/j7 OJW.IIU ? OS.lflJ 'OpqZj,% OUJ

d

p OflH

0J100W3U1J ODJOW OU O1iUfl Up O15UOA -joui rnd oiuownisui '(siuioouuij s39Jodo oiqos osodwi - QJ owoo opioquoo snux) soinos o oiqui 'oupio op sog5iiodo oiqos o1sodau op JozIp opod os oinsow o souopuodsoiioa sosoduii so 'ouinosuo .iod 'oqj-.nnqui o 3 J9I onb sim opuos 'uuoo ouo ou oqo ouSunir iss u -oicrnu eiougiaojuoi op iipj LIod eprio iaioui up o-opuiii i.io 'u9poJd o5iodmoo uwn op o-opu000id Lmo 'ouioiui opoiow o o 1aouoo -tq L, 'iouoxo oiaiuJoo o mjo.nuoo pmirtu opiprpuj inS - woi soj sosso oiqos soluoploul soisodun so onb (u9pInoJ) jtosiJ1?.txo izojniu up ooij ato 'o5iodxo up o ouuodwi up 'oiufl i1od 'o5inqui L, os-?ounsnf ioi) suniooj sop -u13J - lIA (tu) 1.nJ lupolimoi opipoudoid - IA (oi noDOI) sou!iqoui S9101LIA no solniji u SAflIOJ no 'oinos o oiquio 'oipto op soQ31odo - A (IdI) sopzip3!nsnpui sonpoid - AI'(Ml) zojnpu ionbinb op soWoAojd o - III (i) soptzijuoioiu no snuoiouu so1npoJd op '.iouoxo o .md 'o5 -rniodxo - II (ii) so.nouiuiso soinpoid op o5uuodaii - j :oiqos sosodwi jinuisui iuid uiouiodaioo oiUçj r, inqup o5ininsuoj e 'ç rn ON s!t2JopofsoJsodzuI 9ÇJ snos ato '86T op iJopoj O5inmsuOD r zoj onb o iog - soiuuinq!li soiuo SOSJ0AIp so osiuo soprplA!p uiuíos rniouo wopod so onb soisodati so onb op uiij i 'o5iuopoj uinn ato oprnoiqos 'oorj;oodso oA!lisodsip uio sopuuiaiuo -Sip JOS UJOAOp '-! 'soJ soss oio st5uI?Joq .Joq000l 'Sotno;oA jinssod 'suoq jiiodu-'i 'suopoiow mi000u 'ipuoi iuojn :idiouiud no uniu ou ooijq d JOPOd o sinb su i.nd o 'sonpJAiput so oiuo sipiAq tzonbu op so5u -soj!uiu1 oiqos opiou! onb 'aiuouiuniiodo opotjdxo rim OUUOJUOO 'opno -UJA OU oinqu op os-upitj ooLjqp-j IoPod op op1p!A11 iuoo o5iinouii ionb1unb wupiun2 ou onb o 'auinquiuoo olod supEonuld onJ op SOQ51flTiS oouij niodns jod wi sos soTsodait so uioo 93oiuoou onb o ,,,*opL, nbz)pr 000rnd SOU 0111! sOp13nDUiA sonqu so uinuioo uijumodwoo ouioo os-Juoipuj AfloodsoJ opuprAnu LI 1C1 -roioxo onb piinso oTuo op UAUUAUd o 'wrss 'unqu irouioduioo V op1prA11U osso LI opnourA oinq!.ii o Jrnmsui opod uoUpodso jui -1so op1prAuu u unoioxo onb oorqpd onzuiçj op iorp;onÍiossod r 9S (86zi - 96z E/LO! LLU 'oZoJ oosiouiJj ur joJ '££0 -001 >j) 1O1JO OUJ oAflOOdSOi o unrsuoo onb OPUP!ATIU e jooioxo iiud uijualodwoi iiso opp -nuo L, loi op opuodop lexpi op PSuuiqoj tr o o5rnmsur u uiud iroui -oduioo u onb opipuoiuo ato' Impo unqu ouioidnS o ':apUP!Alltl ionbp or000xo o uiud rouiodtuoo op tquodsrp ou onb ooiqpd -

oioJij op ujipjinfrossod uin op om -nu.ioop r upb,,Jgil 'ix un op oinm OS-JpUi OUAOjOJ O SJA 0AL2.BSIULU -mis oisonb ussg - oinq!ji op o5rnrn opprA111 p oloJoioxo o rrudolualadu ioqs op oisonb i ouinquj ouoJru o -sai oisoduu o nuqoo o irnmsui opod ( -od '061A1os) 121is3 oppIAn uaiox owisi(l 'ops 'oru) ooqq O1!OJ!G -s op oisonb 13 s13uod13 9ouo2lod ou'n op umpim inmsuoo ou soroodso si .r onb Jozlp 9 oonoo siu o 'ocivvy atoimnooxo no ui3ilod op iopod o mato 13J13d SOP13JOJ 5oUO SOSJOAIp sop EtOU 13p soAnlsods!p SOU 'oluouIElolrpUr 'pt OJIUO 1?plptArp PISO sonqui S1131 JrnmSUI -osUoo 011103 130! jqpd uiqo op ouonoo aio s1?p1TXo ios uiopod 'ZOA 13flS iod 'u op Jopod op OlOJOJOxO O no 'IOAJS1AIp O -sojd 13 oofl13J ouodns iod ioi uiopod 01 'OorIqM J0Ç!0j oiod S13PIAIOAUOSOP sopi -111 siul onb op iirouisunoro c 'fos no 't IJ hp au000p sornqr.0 siui op o3rn1usu hp 000Ainbo o sosoduii sop 13 o2unb -sul h.Ihd hrou1aduIoo e 'sordiorun sor 'Ohilufi hp 'uinatoo,, no 'o1uonoouoo, 1 -hoOArnbo sounui onb 'uoqoai op 50051 uoqjoiu op s0Q3!nqull -od sOrdiorunN ° I 10P°1 OUJISIU 'sop 'n up Ç7I 1J13 ou 3f sonqu1 mpoo1m o 'hiJnquI hrouodu1oo soqj-ninqui 88 -!nqLnhi sons op oiuopuodopur oquoduios; 13n3d soroui soqj-opu13p 'sop13JopoJ SOIUO si 00 'S0pVJs SOV '01Ufl ' Vii pinqu,

8861 °P O133Ifl111SUO3 eu s e

o5inqu

PH o

OGNflOS OVH3VJ 01I89 30 0OflH

EL

74

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

Também a propriedade territorial rural teve sua tributação conferida à União por razões extrafiscais. Cabe à União interferir no uso da propriedade rural, estimular seu aproveitamento, realizar a reforma agrária etc. Diante desse contexto, o constituinte entendeu por bem que a instituição do ITR, que se presta como inegável instrumento de intervenção (estimulando ter ras produtivas e desestimulando as improdutivas), fosse de competência federal. O Imposto sobre Grandes Fortunas nunca chegou a ser instituído. E o caso raro, único, de competência tributária não exercitada. Bastaria editar uma lei complementar, mas a União prefere emendar seguidas vezes a Constituição, violando inclusive cláusulas pétreas, para conseguir custeio em outras fontes (v.g., aposentados e pensionistas). Finalmente, o Imposto de Renda e o Imposto sobre Produtos Industrializados foram atribuídos à União por duas razões. A primeira foi a maior facilidade de administração e arrecadação. A renda é fenômeno que não se pode vincular com facilidade ao território de um único Estado-membro. Um contribuinte poderia obter rendimento em face de negócio realizado em mais de um Estado-membro, ou poderia ser residente em mais de um Estadomembro, ou ainda residir em um Estado-membro e realizar atividades lucrativas em outro. A descentralização geraria muitos conflitos, pois nem sempre seria possível determinar onde o imposto seria devido. Quanto aos IPI, considerando que alguns Estados-membros são excessivamente industrializados, e outros não têm indústria nenhuma, atribuí-lo aos entes periféricos incrementaria demasiadamente essas desigualdades. A segunda razão para o IR e o IPI serem federais, a propósito, é precisamente a redução das desigualdades. Não só esses impostos são os que maior arrecadação propiciam à União, 2 como também a renda e a industrialização são os fenômenos mais desigualmente distribuídos no território nacional. Optou-se, por isso, pela instituição e pela arrecadação desses impostos pela União, que depois deve partilhar a arrecadação com os entes periféricos, conforme será visto mais adiante. E facultado à União instituir, ainda, imposto extraordinário de guerra, em caso de guerra externa ou de sua iminência, conforme dispõe o art. 154, II, da Constituição. Esse imposto de guerra pode possuir suporte fático igual ou abrangente de qualquer outro imposto já existente, mesmo dos estaduais e dos municipais. A possibilidade justifica-se não apenas porque está prevista no texto originário da Constituição, mas sobretudo porque é a própria República Federativa do Brasil, tendo sua soberania ameaçada, que está a defender-se, não sendo o momento de Estados-membros ou Municípios in2

Como registra Schubert de Farias Machado, "a escolha da partição da receita proporcionada pelo IR e pelo IPI não se deu por acaso. Eram os principais impostos que então proporcionavam a maior receita tributária para a União Federal." ("As Contribuições no Sistema Tributário Brasileiro", As Contribuições no Sistema Tributário Brasileiro, coord. Hugo de Brito Machado, São Paulo/Fortaleza: Dialética/ICET, 2003, p. 536)

HUGO DE BRITO

vocarem a exclusividade de suas com reça-se que, cessada a guerra, o impi

5.1.1.2. Impostos estaduais Os Estados-membros têm sua c art. 155 da Constituição, que lhes fac missão causa mortis e doação, de c operações relativas à circulação de r viços de transporte interestadual e in que as operações e as prestações se priedade de veículos automotores (11 Faz sentido atribuir aos Estados dos veículos automotores, eis que 1h to de tais veículos. A ocorrência do ço, não gerando conflitos de compel do imposto é assaz facilitada pela fl( mesmo ocorre com as transmissões c Judiciário estadual. Dos impostos estaduais, o mai1 dos acima indicados, mais conhecid recursos dos Estados-membros. A 1 esse imposto, sob a justificativa de c tência de diversas legislações difer harmonização fiscal com os demais Estados unitários, ou têm esse impo, bito de incidência mais amplo, e sob questão não seria pertinente aqui, pc se comporta nos limites deste traba deixar de consignar que tal centrali Federação brasileira, não sendo jurid da CF/88. Aliás, além de impossível nos desnecessária, eis que a harmoni instrumentos? No texto originário da Constiti possibilidade de os Estados-membroto de renda estadual", conhecido cor Bastaria que o STF reconhecesse à Uniã relativos ao ICMS (considerando que os mente justificável ante o raciocínio de q parcial, componente da federação, mas ri Federativa do Brasil, e todos os seus comi de Brito Machado, "Tratados e Convenç lóquio Internacional de Direito Triburán da Silva Martins, Buenos Aires: Lã Ley,

:saIIv sownq 'suunj ATTS Up SS 9 !6 d 'j,yj SAJ 0 OUJ!WCW oipUfW SpJOOa 'oiJp,nq!Jj 01i?.1!U p jt7U0VUJ?1UJ 0!flbpj ipu oiu p -03 'rnnquj umirK UI siuuoiDuwãlul sQ1UAU0J 9 SOpP3Jj,. 'Op OflH '0!S9d01d t 's-uijuo3 souiui suuoduIoD sns so sopoi â 'jisi 9 op 'iupj opcisg oudçud o rjuosãidoi sw 'o5oiopj tp ouuodwoD '!ond otu 'puoio1uJui ou1d ou 'oiufl nb zp oiupotooi o mur jsnÇ uu -iu91d us onb o '(oj-zJ wpod oçu'sopuisg so onb opuiptsuoo) svji Ou soni sfluO131UJ1uL SO13iJ1 iqjz p opupinjuj u oiuç ç ssoquoai as o onb lepuasug _Sg spuoj op osoduii op uoopv ouioo opsooquoo ',,1,enpulso upuoi op o -soduit,, wn uioJtpoaI.rn o u.laqnmsui soiqwoui-sops so op oppitqissod 'ipUi 'SiAO1d uAriso IP°tI o5inisuOj up 0LiULLJO 0 X 9 1 0N

soirno op SA11JP3 ipnqo ios opod o5iziuouuq r onb sio 'uss000usop sou -000id osodt.ui op o5zqaopoj,, u 'jossoduu op w9p 'siw 88/IJ UP 'i § 109 op zn JOAJSSOd ouowoipunÍopuos opu 'nops1Jq o3Jopo E ESOAU.12 ZflU0W1pISU1Op umos ouStziluiluoj jul onb i1uisuoo op iixiop soiuopod ou 'oios JonbLEnb ou oqjqii osop so1LW!1 sou rniodwoo os ou 'auissoiaui ounbuoo 'uo o siod'inbu oiuouujod mios ou osonb osso innosiQ (,vAJ,, op o5unuouop u qos o'oldwu siui 1!oupioui op ouq _LUE moo) iiiuoo zuo ou opjnq!.nt, osoduu osso w91 no 'souiiun sopis os no onb 'jns0OJOJi op s0iJEuiS SiuiOp SO 11100 1°'J 015Z!UOWJq op OpI3pIS5000U E 'ipun 'OOAUI soiuoioj!p SoO3[SiOi SESJOAIp op i!oUi JUAO juoioJ,, sim imos onb op A11O1JUSnÍ qos 'osodwi osso izq1opoJ,, opLIuol wol ounui OtUfl y sOiquioUi-sOpEis3 sop soslnooi op znuoj 1idiouud 011100 opiooquoo siux 'sopoipui uw'32 sop opunos o 0 ouounwoo 0Ano1J1U 1 S siw o 'sinpso sosoduii socI 11flPS0 oUioiPflf op oliqwL, ou spss000id 'i,uoui vsnvo soossimsuii su moo au000 omsoin o Olflo;oA o J13OUO0!1 os op oppiss000u ulod upinipuj zrssu o rnsoduii op o51poo.Lrn i o o 5izijiosij i o 'iouodu.ioo op sou jjuoo opuio ou 'oõ -gdso ou p!u1Jop uioq 9 ooiij ouodns op uiououoDo y solnoJoA sii op oi -uouniouoo11 o o o 51z!os!J L, oqiio soqj onb sio 'soioomon solnoJoA sop opl3poudoid up o6nqi.n L, soiqwo u-sops sou linq!.iiL, opnuos zj (vAdI) soiolowolnL, sojflo;oA op opipoud (si"iji) iouoxo ou moioiut os soo5soid su o so05.iodo su onb -oid ipurn 'o531unmoo op o jdioiunuuoiui o junpLIsoiolui oT1odsun op 5031A -jos op so5soid oiqos o suopoiow op o?5JnoJio r 51Afl131 so5iodo - ii '(ujjj) souoiip o suoq ionbsnrnb op 'o5op o suow vsnvo ossiui -suu1 - j :oiqos soisoduii iinmsur 1noJ soql onb 'o5inmsuoD cp çç i oiod 1p1uiu1Joop uprinqurijuoiodmoo ns w soJqwow-sops 0 szvnpvJso soisvdwj zí í ç 1.

-

9L

opuuudns losOAOP osodwi o 'uuong le upussoi 'onb os-5oi 1oso 'ouoJ1u3 suinqui srnouiodiuoo sins op oppiAisnoxo uUlOJE30A

0ONfl93S OOVHJVLAJ 011U9 3C1

(9ç d

'1

pJOo 'OJWJ!S vJg 0lJZnquj !J DW3IS1S OU S?03zz

s!s ou soQ5Inquuo sy,.) ipj oiu -oid o1uo nb solsodun sidtouud so WI3 osz -oiaiodojd iiiooi up o5w,d p rqjOas ., 'opt -

-ui soidoiun no soJqwotu-sop]s op piso onb 'p5ourn iuEloqos uns opi udçud 1? o onbiod oprnaiqos siui 'oE5ir -oid piso onbiod suod oiu os-o1Jflsn snnpso sop ouisoui 'oluoisixo RIosod IL, n2i oonj ouodns iinssod opod i.uon 't'çI llu o oQds!p ouuojuoo 'iouuiwt lu.u;an2 op ouuipionxo oisoduir 'Epun OUip1? Sfl

souo 50 moo opoau .rnqn.id o -mi sossop or~ Suprwiju ulod o o5inrns -u olloiiuoi ou Sopinqulslp ououin2i -u1snpui ro upuoi L, woqumi 011100 onb so os soisodmi sosso os OE sop -iooid 'olis9do.Jd r 'siiopoj moios jj Sop1pn1sop sesso o' -juod sznuo sou o-Jnqu 'uinquou uLr -snpul O1UOU1A155O0X0 os soiquzow-so sou o1u1nÕ oprAop imos osodmi o apui uiou siod 'souuuoo solinui gLm12 05 -nj SQPL'P!AIIU .uzijol o oJqmow-ops -opis wn op sim mo oluopisoi ios cl sim aio opizqiioi 0139ou op ooj aio cnu lufl -olqwow-opul sEI omun um op oLI9rn. os ou onb ouowpuoJ 9 upual ioj Pirotuild v soQzii snp iod -LflsflpuJ so1flpolJ o.Iqos osodwj o o cpi (ssiuoisuod

aio oloisno .unosuoo ulEd 'sEarod sn -suoj ii SozOA siipinos .npuowo oiojaid o 11iUO ulirisca iipiiuoioxo OU ELInqLfl o opJnmsui los L, nooqo umnu sunp iouoodmoo op ossoj '(sAnnpoJdwi sT -ioi opunwuiso) 05u0A19u1 op oiuown 'jjj op o5inusui i onb uloq iod nopuo ou1iIu oo uiluigu rumejoi izqoi '0w; -poudoid ip osn ou liiojioui oiu ipuojuoo o iinqi.0 unsOA01 licini puo

oin

OVYSIIV93a3j 3 s30Õ

76

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

tadual, ou simplesmente AIRE. Entretanto, esse tributo, que poderia trazer expressivos recursos para os cofres estaduais, foi suprimido da Constituição pela Emenda n° 3, de 1993.

5.1.1.3. Impostos municipais Os Municípios, alçados como foram à categoria de entes autônomos, integrantes da estrutura da Federação brasileira, são dotados de competência para instituir impostos sobre: 1 - propriedade predial e territorial urbana (IPTU); II - transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como a cessão de direitos e a sua aquisição (ITBI); III - serviços de qualquer natureza, não compreendidos na competência estadual, e definidos em lei complementar (ISS). A atribuição dos impostos imobiliários (ITBI e IPTU) aos Municípios justifica-se em face de serem esses os tributos diante dos quais menores conflitos territoriais poderiam surgir. Afinal, o imposto será devido ao Município no qual estiver encravado o imóvel transferido, o que facilita sua instituição, evitando conflitos entre os milhares de Municípios brasileiros. Sobre a atribuição de competências tributárias, e especialmente a respeito de os impostos imobiliários serem atribuídos aos Municípios, FERNANDO REZENDE assevera que "no modelo ideal, as três principais bases tributárias conhecidas - renda, consumo e propriedade -, seriam repartidas de acordo com o princípio de mobilidade dessas bases e de modo a estabelecer uma relação mais estreita entre o contribuinte e o -poder público encarregado de sua administração. Assim, a propriedade imobiliária, fisicamente imutável, ficaria no campo das competências municipais, enquanto o consumo, que se concentra em um espaço mais amplo, deveria ser objeto de tributação pelos governos estaduais e provinciais. Ao governo nacional seria reservada a competência para impor tributos sobre a renda originada em qualquer parte do país.` E certo que, como anota o próprio REZENDE, 5 tal modelo ideal nem sempre é adotado em sua inteireza. Isso porque há peculiaridades, relativas às diversidades regionais, tamanho da população etc., que nem sempre permitem repartir as bases tributárias nos termos mencionados. O Imposto sobre Serviços, finalmente, responde - juntamente com o IPTU - por parcela significativa da arrecadação municipal. Basta que se reFernando Rezende, "Globalização, Federalismo e Tributação", Direito Tributário - Estudos em Homenagem a Alcides Jorge Costa, v. II, coord. Luís Eduardo Schoueri, São Paulo: Quartier Latin, 2003. p. 1.064. Fernando Rezende, "Globalização, Federalismo e Tributação", Direito Tributário - Estudos em Homenagem a Alcides Jorge Costa, v. II, coord. Luís Eduardo Schoueri, São Paulo: Quartier Latin, 2003, p. 1.064.

HUGO DE BRITO

corde que todos os serviços, excetu membros com o ICMS (comunicaç municipais) podem ser onerados p lei complementar. Também aos Municípios o te outorgou competência tributária si n° 3, de 1993. Tratava-se do IVVC. sobre vendas a varejo de combustíve possível até 1993, data na qual a SL Federal. O Distrito Federal, em face d competente para instituir tanto os ir como se reunisse em si a natureza periféricos. E o que consta, aliás, "competem à União, em Território Território não for dividido em Mur municipais; ao Distrito Federal cab

5.1.1.4. Competência residual Os entes federados, em princíj tos expressamente previstos na Cons respectiva parcela de competência. instituídos outros impostos, no âmb Diz-se, com acerto, que na Fe de das federações, a competência re porque, como assevera TOCQUEVJLLE necessidades gerais, sendo fáceis dc veres dos Estados, ao contrário, são riar conforme as peculiaridades de No campo tributário, porém, h petência residual, relativamente aos i 1, da CF/88 à União Federal, nos se "Art. 154. A União poderá ir 1 - mediante lei complement tenor, desde que sejam nãoou base de cálculo próprios 4 Observa-se que o exercício da nado e delimitado. O propósito foi competência, freqüentes sob a vigê da exigência de lei complementar, e vidade, há ainda a necessidade de Alexis de Tocqueville, A Democracia n de Eduardo Brandão, São Paulo: Maitin

p oi d 'iOØ 'SUOd SUI1JAE :oni-j O '01pUEJ vd!.1?wv ou v:dz).0 0wa V 'IIiAonbDoJ. p stxy

oi5nprii (awnJoj a s•1a7) j 0J117

-

o

-s

-01 op owns!p I?Íos oisoduii 0AOU o onb op opupss oj ouupun q 'pprA uixo I?p - nnuin3- ou ipiodsoi l3Íos onb p o 'iuouiojduioo !oI op W91V 69/L961 OP O5iflmSUO3 Up UIDU OS IAL, qos souoboij 'I?!3uodwoo I?ssop oiajzuoxo ou sosnqi JI?!AO op o ioJ oUs9doid o opnuqop o opiu -!ld!as!p zss ioj 1I?np!soJ I?Louodu1oo I?p oiopioxo o onb os-tiosq ;o5inmsuoj pisou sopI?uiulUDsIp sop soud9id oinoo op osq no JopI?10 0I?J u1I?quo OU O S0AflI?[fl1UflO-OU amUo s onb opsop 'Jo uol -Ul? 0 .0 IIIU OU SOISIAOJd oI?u sosodiui 'iiiuouioiduioo 101 ouI?ipouI :iininsui piopod oufl v tç i -

:souuoi sO11uLnOS SOU '1I?JOPOtI 0I?!Ufl 88/dJ I?P '1 m o[od I?pJnquu ioj onb 'sosoduii 501? OIUOW1?AI1I1?JOJ '1?npIsoJ 1?iou1od -woo up op1?pI.mlnm r olu1?nb o5ooxo rq 'w olod'op p inqp1 odamo °N 9 inn 1?1?3 op sop1?pu1?inood si oauoJuoc J1?U -1?A opuopod 'sop1?oIjduJoD o sojdnjw 0S '0UUUOD 01? 'sop131s SOj) SOJOA -op so OwI?nbUo 'n?uulqop OP ° J!UIJOP op SLOO?J opuos 'SII?iO SopI?pISSODOU si opodsoj UJoz!p OI?LUfl I? SO1OAO SO 'TflIA3flÕDOJ I?IOAOSSI? ouioo 'onbjod OSS soqu1ow-sop1?s3 SOL,O1?3 11?flPSOJ BiDUTOdUI0) 1? 'S095I?lOpOJ SI? op -l3pi1I?JOU9 I?U OWOD 'I?Jiopsl?Jq O1?3I?JOpOJ I?U onb 'oioO1? w 7vnpiSaI I?iaUodwOO I?I?UJI?43 1?p ouqw ou 'soisodumi swino so pp insui uioios op op1?piiqiSSod 1? 'opnwoo 'H I?!3u0dai00 op I?1001I?d I?AflOOdSOl I?flS op SO1UI?.10Ui OUJOO jI?JOPOd o5inmsuoD I?U SOISIAOId ouoarnssodxo so -sodait so iininsui uiopod oiuoaios 'oidjouud aio 'sopluopoj •fr•[•[•Ç

/rnlp!sa1 vwuapdwoj

smdioiunui solsoduil SI) U10I?0 11?JOPO1 01}UISIQ 01? sidioiunui soisoduji so '0uOU11?Afl1?IflUIfl3 'soid!oiunp%. aio OpipiA!p JOJ O11U OuOlwOj '!Ufl aiOlOUloO,, d o os 'o SR?flI?1SO solsodun SI) 'jI?JOpOJ oU9lWOI aioo sooupjuod [1?flb O opunos '8/J3 1? 'L171 1J11 op 's?i11? '1?)SuOO onb o SOpI?.IOpOJ SOWO op SOSSI?10 sunp S1?SSO 1?ZOJfllI?U 1? IS 1110 OSS!UflOJ os ouioo 111 Sflt1SO Solsodwi 50 OIUI?1 JifllflSUi I?Jlld oluolodmoo 'smoi diunw so 000 o 's'uaua8 ins o I?p!JCIjII I?ZOJflI1?U I?flS op O3I?J aiO '11?iOP0tI OILflS!Q o O1?5I11IUSUOJ up 1?p1?JI1OJ IOJ OSiAOJd llflS 1? 11?flb 1?U 1111?!) '661 911? JOAJ5SOd 1110 sotdaiunj,j sood o3in1i1sui 1?Ín3 '5I0AJIS11qUJ0D op OÍ01I?A 1? S1?U9A oqos u oisodwi o opiooquoo 1110 11mb 1?1od I?1!S 'DAAI op OS -1?AI?1I?1I 661 9P '

0

11?U0Pfl11SUOD u p uowg 1?[Od upiaiudns 1?uçlnqul 1?iou9loduJoo noiono up ouuiuo OIXOI o soid i oíunK 5013 ai9qlul?j

'!I g nOqDS opmnp -

oz.ípinqi.ij ozia.n

sin - .pi000

'

'Oç5Inqu

os !''PS opitnp s;n pioo -S3 O!Jpiflq!.lj Ova.ucJ ',o5rnnqu

owsq '

owsq

-

-oi os onb jsq dioruniu OI?5pI?oo.L o woo ouoaniunÍ opuodsoi 'ououij -

UI SOUJIO SOPI?U0!OUO

-iuuod oiduios wou onb 'oo oI?5I?lndo SI? SI?AL1EIO.I 'sopI?puI?inood leq onbiod -UJOS UJOU 1I?OP! o[opow lu] ~ '3C1NM 01 :sJ1?d oi o.md JOflbiu sornqui iodwi I?11?d 1?3u oduloD oV S!1?3U!A0Jd o snpso souJoA •IOS I?!JOAOP 'oldam S!I?W o5I?dso Um UJO ouI?nbuo 's1?d!OunUI sEouPodwoo S O1UOOISIJ 'I?I.qlLiqoun op1?poudoid OPI?OJJI?3UO oo!qd opod o o oluinqu -1?j0J I?Wfl JOoOOql?so t, opoui op o sos -uud O 11100 OJO3u op s1?pumdol 11WU05 '° SI?P!OOIIUOO suinqu sosq síEdi: -

-NYN13J 'soIdJ3!uni SOI? SOpJflqu1? UlO 501 1L, oTuoUiI1?Podso o 'si.inqu SE!Ol soi!opsq soidioíunw op samqpui so 11115 l?1l1!ol?J onb o ' op!Jojsu1 ?ii 10A9U! flJAI 01? OA0JOS olsodUli o 'j1?UJ'T SOIOUOUI 511mb sop o lU1?Ip sonq n so soidJoiunJ,% sou (aldI o 1H11) souic 11?IUOW01dIUC -odwoo uu sopipuoodwoo o11u ilzoJn olisinb11 I?flS 1? O SOIIOI1p op O11SSOD u 01

(ssi)

9ai! oiqos smoi Souoiip op o 'uoisjj o op 'OSOJOUO 011? .iod 'ojnip ionbiunb l?UI?Jfl 11?!1O11101 O 1P 01 d opupoudoid -u9loduioo op S0111O os 'I?liopSEJq oi 'S01110u91fl1? SOIIJO op I?UOO1E0 e UJJOJ

8861 op o3inmsuo3

aio sopiuijop onb opsop 'olsoduli

jui

iod

SOI?1OUO 105

1I?luOlUOIdUiOO rol aiopod (siI?dioiunaI

-Jolui O S1I?flp1?ISOJOIUI SolJodSU1?J1 o soQ5u?oiunaiOD) gj,jjj o aioo soiqaioui -soplllsa soiod SOp1?InqiJI so1onb11 SOP1?11TODXO 'SO5JAJOS SO SOO1 onb opioo

4

-1nnsuoj

up opiaiudns ioJ 'smnpus 1 onb 'olnqul osso 'oluElol

JOZI?J1 1?!JopOd

78

HUGO DE BRITO

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

dos os preexistentes, tanto dos da própria União, como sobretudo dos atribuídos aos Estados-membros e aos Municípios. Com isso, tentou-se preservar a competência dos demais entes periféricos de eventuais invasões do ente central, mantendo-se o equilíbrio entre as unidades federadas que os arts. 153 a 156 da CF procuraram estabelecer. 5.1.2. Redução das desigualdades e repartição das receitas Conforme já assinalado (item 24, capítulo 2, parte 1, supra), a Constituição Federal de 1988 adotou duas técnicas de repartição de rendas tributárias. Não só atribuiu competência aos diversos entes federados, mas também determinou a repartição vertical das receitas arrecadadas: a União deve partilhar suas receitas com os Estados-membros e com os Municípios, e os Estados-membros devem partilhar as suas com os Municípios. Trata-se do chamado federalismo participativo, no qual as diversas entidades associam-se não apenas para resolver problemas comuns a todas elas, mas também para reduzir as desigualdades verificadas internamente. No dizer de ALIOMAR BALEEIRO, está superada a antiga visão de federalismo isolacionista, pois atualmente "as necessidades de desenvolvimento nacional, de planejamento econômico e de redução das desigualdades sociais e regionais levam ao federalismo integrativo ou financeiro" . 7 A Constituição brasileira de 1988 adotou expressamente essa forma de federalismo, o que se percebe não apenas da determinação de partilha das receitas arrecadadas, mas sobretudo de uma série de dispositivos que preconizam, de modo expresso, a redução das desigualdades regionais. 8 No que pertine à partilha das receitas tributárias, a mesma é necessária para garantir a redução de tais desigualdades, realizando uma "equalização" entre os entes federados, e também para assegurar a própria autonomia destes entes. Com efeito, os Estados-membros e Municípios mais p0bres, mesmo com todos os impostos de sua competência, não teriam realizados em seu território fatos econômicos aptos a manter uma arrecadação tributária que lhes garantisse a subsistência. Em vista disso, a Constituição Federal de 1988 determina que pertencem aos Estados-membros e ao Distrito Federal 21,5% do produto da arrecadação do imposto de renda e do imposto sobre produtos industrializados arrecadados pela União Federal. Especificamente quanto ao IPI, mais 10% do produto de sua arrecadação devem ser partilhados entre os Estados-membros, proporcionalmente às respectivas exportações de produtos industrializados. Determina ainda a Constituição que pertencem a tais entes 20% do Aliomar Baleeiro, Limitações Constitucionais ao Poder de tributa,; 70 ed., atualizado por Misabel Abreu Machado Derzi, Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 293. Confiram-se, a propósito, e de forma meramente exemplificativa, os arts. 30, III; 151, 1; e 170, VII, todos da CF/88.

1

produto da arrecadação dos impost chamada competência residual. Registre-se esse ponto, que é Federal dividiu a competência imp do à União a faculdade de criar outn lo, contudo, não só preservou a cor instituição de imposto residual com dos impostos nela já previstos), con entes federados na obtenção de rec€ determinando a divisão do produto federais existentes (IR e IPI), e corri Quanto aos Municípios, pertei com o ITR em face de imóveis rurai mo 100%, após a Emenda Constitut recadado pelo Estado-membro com cenciados em seu território; 25% d bro, proporcionalmente às operaçõe produto da arrecadação do IPI e do passe de 10% de IPI recebido pelos] tações. Além dessas repartições, o proç nais é percebido, de modo claro e e: Constituição, segundo o qual a Unili "três por cento do produto da ção em programas de financi Norte, Nordeste e Centro-0 ceiras de caráter regional, de senvolvimento, ficando asseg tade dos recursos destinados É o que está positivado nos are ral de 1988, dispositivos em face do União deve entregar aos entes feder, tiva do que arrecada com seus princi; vier a arrecadar com impostos distin titucional. Em outras palavras, o en avançar na competência dos entes pe cipais impostos, nem criar outros, s periféricos. A finalidade dessa sistel federação, com a concessão, a cada e, por conseguinte, de autonomia. Er central não pode aumentar suas rec as receitas dos entes periféricos. Ter em mente essa idéia de atril receitas é assaz relevante para comj

-.nd u 'opAJsqo oum9uoJ o JpuoaiduioD id ouoo zss

sioi

p qwd p o srnuidiuoo op o5inqu p rnpi osso uow w sooiijiiod suo sop sii000i su tuocltuipi iuluownu 'ossi moo 'u.ios si000i sons juluotunt, opod ou luijuai oiuo o 'oisonb aio ouisiuoow op ooj m3 u.uouoirn op 'oiuinosuoo iod 'o sui000J op oiuopAinbo iioo.md op 'oiuo ipo e 'ossoouoo u moo 'o5iopoj sooujuod p ouujpnbo o JAJoSoJd opr ioj ripptuoIsis ussop oppijuIJ SOIUO so moo o5ipiooJ1 i np!AIp aios 'sojino rnuo uiou 'soisodmi sidio -uud snos juiuotunt, opod uiou 'sooujuod souo sop iouiodmoo eu JUSUPAU ouioo 'oidiouud aio 'moi ou JJ1Uoo oiuo o 'sJAid srjno m juoionm -suoo oxoi ou sois!AoJd ul soonbp soiuusip soisodun moo ipiooin JOTA onb op o 'soisodaii s!oA1uo1 sim o sidiouud snos moo Lpuoz)im onb opUAI] -ioijtuts zssi ulojjud sooupjiiod sopiiopoj SOIUO SOT J1OI1UO OAO OIUfl e onb 'osoius ato 'lozlp opod os sinb sop ooj aio soAulsodslp '8861 op 11 onb o -opod o5inmSUoD p 6çL ° sçi 'IST si sou opl3Anisod i0000qrnso 101 E onb iuuoj EU 'oioJ sopuusop sosinooi SOp opi -0111 E OISOPJON op opU-imoS OE EEJfl0SSE opuog 'oiUOm!AIOAU0S -op op SIUUOI;39j souEld so moo opioo OP '1EUoiOJ JOWJEO Op SEJ!OO -UEUIJ SOOÔIflIflSU! SEflS Op SAEJIE 'OISOO-OJIUOJ O OISOPJON 'OlioN S0OiOJ SEp OAflnpoJd JOIOS op OIUOmE1OUEUIJ op SEUiUJOJd aio o5 -Eor[dE EJEd IdI op o jj op o5pEooim ip onpoid op oiuoo iod sii,, JE0JUo oriuf1 E iEnb O OUflOS 'oE5iniflsUoJ EP '0 'J 'ÇJ 111 0p EJflIO E 'ooijioodso o OJEjO OOUI Op 'opiqooiod -OiOJ SopEpp?nisop SE J!Zfl0J 0P oiispdod O '5oQ!1JEd0J SESSOU aiPIV S0O5EI -iodxo op oiuo.u000p 'soJqaiom-sOpEis soiod opiq000l IdI op %O1 op ossEd -aI op oloçZ O!Ufl Ejod SOEEOOJJE JJ Oj) O IdI Oj) O5EpE30JJE up oinpoid op o/,ç,ZZ OU9iiJJOi nos aio SEPEZ!IEOJ S0QEJ0dO si oluoailEUoioiodoid 'oiq -wow-opicisg oiod opLpunoup SWDI op O/Ç ou9iwo2 nos aio sopElouoo -T[ SOIflOJOA SOE OIUOWEAIIEIOJ 'VAdI o moo ojqwãw-oprisg ojod OEEO01 -JE oinpoid op o100ç oozizt 0u jEUOioflmSUoJ upuowg E S9dE '%OO1 '-'1 -som no) 0U91W01 nos aio SOpEZiJEOOj sIEJnJ SI0AOUU op OOEJ WO jjj o moo OEEO0JJE oinpod op %Ç soqj-aioouoiiod 'soidioiunN SOE OIUEnÔ siEnpisoJ soisodmi siEniUoAo moo o '(IdI o XI) soiuoisixo s!EJopoJ soisodmi s!Ed!ouud so moo opEpEoo.uE oinpoid op osiAip E OpUEU!mJOIOp 'EuhIouoinE EU 'oiuinosuoo iod 'o 'SEU000J op o5uoiqo EU SOEJOOJ 501110 sop oiiqjjinbo o noAJosoJd opnioiqos omoo '(soisiAoidÍE1OU soisoduii sop ini ojnojo op osq no JOEJ0 OIEJ moo [Enp!soi oisodaii op o5iniiisui E opUEpoA) soiuo siEmop sop ELoU1odu1oo E noAJoSoJd 9S ou 'opniuoo '01 EULIOJ op 'soisodmi VO4 nO JEUO op OPEPEflOEJ E OIUfl op -ozI?J °V -uLnqiJiE 'SOIUO SO5J0A!p SO OJIUO EAflLSOdUI! E!0UiodU1O0 E nIpIA!p JEJO0 0EtflhL1SUO3 E :rijurijocitui JOEai up 9 onb 'oiuod osso os-oJisio)j IP!SOJ Ei0U10d11tOO EE11IE0 cp oliqwe OU SOEU0 OIUOIIIIEflIUOAO soisodaii sop O3EpE00JJE up oinpoid

6L

0ONfl93S OOVH3VLAJ 01I

-

1 1 1 1

I 'IÇ! III

'0E

spv so 'AfltOU!!dWX

1uU

d '8661 'SUaIOd :oi iod opzipn —PO L ivinq;.ii ap Jpo.j ov sn Oj) olooZ SOjUO siri L, woouoiiod onb o -nsnput sornpoid op soo5iiodxo s -!UOUi-SOpis[ SO oJuo sopiqiimd Jos %OT SW 'IdI ou oiuinb oiuomojio sopzrn.nsnpui soinpoid oiqos oisod -oin p oinpoid op ol, ç'l Z 1JOPOd 011 -uoiiod onb iuiuuoop 8861 op luJoPG O5pOO.Lm uin ioiuw i soid soor -qioJ muoi ou 'iouoiodmoo unsop -od sim soidoiunj, o soiqmom-sopl -ouoinE Eudoid E .rnJnossE umd moqt -iIEnbo,, Eaifl OPuEZIIEOJ 'SOpEp1EfliS: -ss000u o umsow E 'sEiJinqu1 stuoo 8S!Eu0101 S0pEpjEfl1s3p SEp o -oid onb soAnisodslp op oups rwn op sp EqwEd op o5Euiuuoi9p Ep SEUO( op EUUOJ ESSO oiuomEsSoidxo noiop OU UIEAOj SIEU0I01 O SIEIOOS S0EjEfl -000 oiuoaiEfouEjd op 'EuoroEu 0UOuI! 0m51[EJOpoJ Oj) OUSIA EI1UE E EpEJOdfl OIUOUIEUJOIU! SEE0JUOA sopEpjEn2iS spoi E SUflaiOo sEmoqoJd JOAjOSOJ Ei] SEsJoAIp sE jEnb ou 'oAflEdioflJEd ow soid!o!unN so moo sns so o 'soidoiunj, so moo o sojqaioui-s QAOP O1Ufl E :sEpEpEooJJE SEII000J SEp -atEi SEU! 'SOEJO0J SOIUO SOSJOA1p SOl -nqui SEUOJ op o5flJEdoJ op SE0IU01 -IISUOJ E '(vdns ' ond 'Z o[nhLdEo' svvaoat svp ov3z,uvda, 1300 51-IE SO onb SEEJO0J SOPEPIUn SE 3111 01110 Op SOOSEAUI 5IEflIUOAO 01) S0oLIJU3 -josoid os-noiuoi '0551 moj soid;oiunF -lhE sop opnioiqos ouioo 'oEiufl ELIdO.

OVISI1VTJ3Cd 3 S

3a OOflH

80

HUGO DE BRITO 1

CONTRIBUIÇÕES EFEDERALISMO

no âmbito das chamadas "contribuições". É relevante lembrar, tir de 1988, ainda, que, como se viu capítulos acima, na vigência da CF/67-69 a centralização de rendas tributárias foi o principal instrumento para se suprimir, de modo oblíquo, a forma federativa de Estado. 5.1.3. Divisão de rendas tributárias e contribuições Todo o perfil traçado nos itens acima, de atribuição de competências e partilha de receitas, diz respeito aos impostos. A União não pode criar mipostos idênticos aos já atribuídos aos Estados-membros, ou aos Municípios, senão no caso de guerra externa. Também não é possível majorar-se a carga tributária arrecadada com os principais impostos do ente central, ou com outros criados em face da competência residual, sem partilhar o produto dessa majoração com os demais entes. Quanto às taxas e às contribuições de melhoria, como foi visto, a Constituição dividiu a competência para instituí-Ias de modo indireto, ao partilhar as competências relativas aos serviços, ao poder de polícia e às obràs públicas que caberiam a cada ente prestar, exercer ou executar. Assim, considerando que a competência residual, no âmbito administrativo, é dos Estados-membros, residual também é a competência destes para a instituição de taxas. Seja como for, tais tributos podem ser instituídos por todos os entes, dentro de suas respectivas competências, e a receita delas decorrente não é significativa a ponto de reclamar divisão no produto da arrecadação. Subsistem, contudo, as contribuições e os empréstimos compulsórios. Tais exações, em princípio, 9 competem apenas à União, e não são partilhadas com Estados-membros, nem com Municípios. Quanto aos empréstimos compulsórios, a exclusividade na competência para sua instituição e a inexistência de partilha do produto arrecadado não causam maiores preocupações. Primeiro, porque a rigor não representam receitas públicas, pois são restituíveis. Segundo, porque as hipóteses nas quais tais exações podem ser instituídas são bastante limitadas, não tendo sido essa competência exercida pela União Federal após a vigência da CF/88. Realmente, o texto constitucional, nesse ponto, procurando evitar abusos levados a cabo sob a vigência da Constituição anterior, delimitou: "Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios: 1- para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência; Dizemos "em princípio" porque - precisamente por conta do centralismo fiscal levado a cabo pela União - Estados-membros e Municípios conseguiram obter, em reformas constitucionais recentes, pequeníssimas parcelas das contribuições. Os Estados-membros agora recebem 25% do produto da arrecadação da Cide-Combustíveis (EC 4212003), devendo partilhar com seus Municípios 25% do que receberem a esse título. Os Municípios, por sua vez, podem instituir uma "contribuição de iluminação pública". Voltaremos ao tema oportunamente.

II - no caso de investimento p te interesse nacional, observa Parágrafo único. A aplicação timo compulsório será vincuk tituição." Fora de tais hipóteses excepcio ocorrer mediante a arrecadação dos partilhas aqui já examinadas. No que pertine às contribuições, foi tão explícito em suas limitações. "Art. 149. Compete exc1usiv sociais, de intervenção no do categorias profissionais ou e atuação nas respectivas áreas, e 150, 1 e III, e sem prejuízo mente às contribuições a que Parágrafo único. Os Estados, derão instituir contribuição, c teio, em beneficio destes, de social. Art. 195. A seguridade social de forma direta e indireta, no venientes dos orçamentos da ral e dos Municípios, e das se 1 - dos empregadores, incidei mento e o lucro; II - dos trabalhadores; III - sobre a receita de concui ( ... ) § 40 A Lei poderá instituir ou nutenção ou expansão da segu art. 154, 1. Nesse contexto, considerando q União Federal ampliava sua competi vidamente fechadas pela Constituiçã sitiva e empréstimos compulsórios), s do forem realmente cabíveis, assistiu mum das "contribuições" de que cui Assume relevo, então, examina teriza tais exações, e como as normas tadas de sorte a que reste preservado 1

Redação do texto originário, promulgadi emendas constitucionais posteriores.

stpd sptnp s-ãoSumille su ws '8861

W

siouisod s!BuoinmsuoD sipuw opi1nwoid 'ouuiuo op otpj

0A1I1opoJ oiduud o opAJsJd osai onb ouos ãp supri -idiui is WAO uipino sjop onb srniuou su owoc o 'so5xo siul Lziiol _JUIE3 onb o 'ouoInowiq onb upum 'rnuiu1xo 'ouo 'oAo[aI ownssv o5inmsuoj up çj ° 6J sim so u1pino onb op soo5inquiuoo,, sp innui -OOUI OIUOWJDSO.D Ulfl I 'I!S1JH OU 'OS-flflSiSS1 'stoAJqD o1UoU1joi WOJOJ op -unb spoidwo rio2uias opuopod os '(so!J9sLnduloo souinsiduio o AflIS -odwi pnpLso.i iouoduioo) 886T op o5inmsuoj 1?[od spqooj oUo1Up!A -op wioj 'op13ss1d OU lupu,lnq!.ii upugiodwoo lensL'AUíldwu 1.opotI ou e opuo iod odoso op s1(nA1A,, Su onb opuiuop!suoo 'oixowoo OSSON

•I 'j7Çl Ut ou oisodsip o oproopoqo 'proos opipunos up osudxo no o3uoinu -tw 2 liluelulo 1? Sip1uflsop sauoj suno JIflUISU! riopod t, § 'n v (...) soons9uo.Id op sosinouoo op rimoi oiqos so.!oppq1JT sop OJOfl[ O O OIUOW -iinuj o 'sous op iqoj i oiqos aluopr3u! 'soiopoiduio sop - j :siioos SOQinqi.nuOo Sou!nos sp o SoidiomnW sop o liei -opoj O1!I1SIQ op 'SopS sop 'O!Ufl up SO1UOUJ5JO sop SOTUOLUOA -oid sosinooi ouipotu ' íol up somo sou 'oJipui o uloiip tuuoj op 'oppoioos t upoi iod p1!ou%3u1J pios 1!0 oppunos V Ç61 UV (...) j3oS LIUMISISSU op o 1?!aup!Ao.Jd op iuiois!s op 'soisop oLojouoq wo 'oro -snD o ind 'soJopiuos snos op upuiqoj 'o5inquiuoD .nnmsui oJop -od soidoiunj SO O 1'°P°d OIUIS!Q O 'sOps Sj OJU113d oAuI!sodsip o opnju onb L, soQ5!nquluoo su 02U0U1 ou OIS!AoJd op oz;nfoid tios ° i ' OÇI ° - ALW10J '9 § '961 'iii '9t'I srn SOU osodsip o opiuosqo 'so1 sAnoodsoJ su ouSunie uns op owouinnsui ouioo 'so!w9u000 no siuoissijod suoo SEp OSSOJOIU! op O OO!UJÇUOOO O!UJUIOp OU 05U0AJOU! op 'swioos soQ5lnquluoD jinmsui oiuç o1uounAisnpxo oodwoj 6j7 1 uv,, :no.zoAossu ouoiusoidwi soo51iuiii suns ato o1!ojIdx3 o ioj o?u luuoi3nlílsuoj Jop1siocz o 'aipiod 'soQ5Lnquuoo su ouuod onb ON sipu!urnxo yC tnb siqjnd sp o sog5lnuuLI sup ooÍqo 'soisoduii sop o5pooirn e outpoui iauocto 9A0 pJop0 oç!ufl ip oiosno o 'snuoiodooxo sosaiodiq siri op ujog •o5tnm -5w uns noiuowpunj onb usodsop p11n3UiA uos ou9s1ndwoo ouiii -soidwo op sowoiuoAoJd sosinaoi sop o5ioqd \í ooiup oJi.nd ou osodsrp o opiiosqo 'uoEou ossoiow! o q, 'iii 'oçi -

II

- uA0101 op 9 oiuojn oio op ooijqpd OIUOUIflSOAUI op osuo ou -

Ou 50 U1 .n4 0 A tqqd o5tuiwnii ap .iod 'soidiiun s ojnn wSG OPUOAP '(jjçg/j7 ) siApsnqwo3-piJ uf C.10 soiqww-sopns s sQ5nqu1uoo sp -suoD stwiojzu w '.iqo urnJinsuoD sozdpiu U OPUA21 113SIJ OU1S1p.fiU op 31JOO .iod alum

J0UURUL 1flS opprunpo op SOUOJJO00 'SuU!pJOt -ato JInUISUI uopod 'J1uowoiduJoo !01 :nouwqop 'JOU0ul o5!nmsuoj up' rnUAo opuinooid 'ouod OSSOU 'uoi p UIJUOíbA t! sodu jJOpOJ O!Ufl Opuoi ou 'sp!uiq oiusq os sp SU sosoodiq si onbiod 'Opuflo 5!OA -uosojdoi ou Jou u onbiod 'ojiowu oppoorn onpoid op op uio -uoodwoo uu OPPIA!Sn10X0 'SOUOSjI so!diotun t -qmd os ou o 'o?iun sEuodE SOUOS[ndaIOo sowiispiduio so o soo5i -ouSupujo.im, up oinpoid ou OS!A1 OU OWo.u000p sIop L,1193310 -uo so sopoi iod sop;nmsut ios uiopod o3!n1flsui u i.nd sosop iouooduioo -SE sop 9 'oArp3.nsiuiu1p ouqui ou 'p -UO0 'Wissy rnnooxo no 10010X0 'JS0 siqo se o Lioílod op .iopod ou 'so3uu -uid Ou 'ooiipu opoui op s-;nmsu: -SUOJ 'OTSIA IOJ 011100 'uOqpui op SO onpoid o iqu.rnd atos 'jnpisai eiat uioo no 'jJTuoo OUO op soisoduu srndi. -J10 1? OS-.IUÁOILIW IOAJSSod ou uioqu 'soidoiun sou no 'soJqi.uow-sopis3 -til! iuuo opod ou oiu sosodwi o siioupduioo op o5inqui op 'Emiol sag5inquiuo3 a •Opt1SJ

op 'iiwudns os rjud oiuoulnjlsur lEd!ou - flU00 r 69L9/dD 1p 110U921A eu 'uii 'jujqwol 9IU%3AOI9J 3 So95Tnquuoo,,

:on.j o

'(s'uua9 !n5,, wnXiq min) g5znqz.i,uoj 'ooai

oj •d

'ijtj

oq.in oarcj 'X.i "jj

-uA supuiqoo wo.ios 'so6rnquiuoo s V - oinq!il op 5uJqoD 19 leiLd opp -!IA op ou5ipu03 owoo sopuiosqo moios i soAil!sod S010A0 uiqwu SUI s005u01sq 'SOA110U 5010A0 smuodu ou opuisg ou iodwi op uuuoj owoo oprins turpoi sog5mnqixuoD se 'ooqqpj JOP0d op oiud iod suAnmsod soo5u °P OPuP!SS000U u o 'OpulS3 op oopow ossop uiouioijnsui u uprnrnsuoj soquizos sopupiss000u siuulop suns iopuou muuumn -OSUO3 SOupupio SO 'Sopu1noss1C SOIUOUIOJO SiOp SOSSO UJOD :opuluoA up umui -ouolnu v oliodsoi o o opupoudoid op ouoiip o ossiiuleii3 10 onb o1uoroJns op -UOS 'IOAISSOd OIUU111 JOUOW O 101 O 'jOALSSOd SOUOUI O 11 uoAop opuis o onb op u u.mo oiuuuiuiop umopi u 'uuiJy aio sunuopioui 'sumiu aioo no 'o5uonpo o opius moo os) osu uuos o5upuoauu r olnpold o OLUOO oiqos o5udn000id u '(ou1nqu1 o1rqm.0 ou) oluolsixou! 91u no 'uupunoos opuos '(uioqi op-cisg wn op uoidp,, o5o1o1d) soluinquluoo sop u5uumnos u o op -upioqi u 'oiu9uJt.flud o Joo1omd op ousodomd o wiciloi soo5uliumq siuj oo noluomunu no ninmsui so onb moj up uiouoTA Cp saiuv sopw000 souj omqos no 'u9oqu1so o onb 101 aios solsodun op u3uuiqoo u upupo 9 Ou5LnmSUO3 eu sopuzuonu soonbup SoluliSip SOIuJ oiqos soisod -mui op u5uumqoo u upupo p :oul1nqim1 mopod o ouowunuou IOIUOO aio os -uwiudn000md 'soluouilmod SOLO u suoipJmnf s095!.J3soJd su o '50150dmi sop u - loA aio supnm1suoo sooóq se supoi 'umiouuux umno miam op opuuoiidx SOA -flmiOU sol!wq oaioo o1uowOS-01 o suuodmi sopuuiumi opis aiuuoi muinqui op mopod ou siuuolonmsuoo SoQ5uUUlij su O oppinqp1 ouomi o 'ouuunuop O1U0 leioqq oumidsui mi upulopiSuOo o 'opoiod °550N op sopui -s,, somtoumd 50 sopimns onb ooi sopuuijdiosip olUouiuoipuflC o SOmiZLI -001 uiumoj 101uuumoA0 opo mod omduios opsop sopuiqoo 'soisodun 5Q soQ5unlu simil muziliqulA op 'otoum o no 'oTuoumnml -sui o uiuuos sog5inquluoo V (OpupoUupiLOS m o opupunT ç sopuq SOA -poqo op o3noosuoo miu ououmuAuu opuIu 'oALl!sOd oquno op SOQ5uISOJd L, ul9quiu1 opuuqo elos OISO iunb ou opuisj op ojopotii iun u Suu-UiuiOoSSu 'soQ5inquluoo sup iuiui ou 'Ouçlnqiij O1!OIIQ op SOSOipfllSO suny op3vinqui ti a opvjs_V op j!,Ctad o anua oti5ti?aàr i 4

sonqJuo sup OJ9SffJ OAO1J 19

s1 3flsJJJ1 3 o ojioouoj :sog5TnqLriuoJ - 9 OJflJd1j

sivwoç sovançj a sag5inquuoj - a,uvcJ v.naaiaj ES

84

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

lidamente, têm necessariamente de ser aplicadas nas finalidades determinadas pela Constituição: eis sua grande diferença.

6.1.2. Contribuições e a destinação como elemento diferenciador Sendo a contribuição um meio, ou instrumento, através do qual o Estado deve tentar atingir certas finalidades, a doutrina e a jurisprudência têm admitido como essencial às mesmas a destinação do produto da arrecadação. Ter-se-ia, em face de imposição constitucional, exceção ao art. 4°, do Código Tributário Nacional, que estabelece: "Art. 4° A natureza específica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la: 1 - a denominação e as demais características formais adotada pela lei; II - a destinação legal do produto de sua arrecadação." No caso das contribuições, essa destinação seria um de seus elementos essenciais. Não o único, naturalmente, mas um dos mais relevantes. Nas palavras de JOSÉ EDUARDO SOARES DE MELO, as contribuições caracterizamse por uma "afetação a órgão específico (destinação constitucional), e por observarem o regime jurídico pertinente ao sistema tributário". 2 HUGO DE BRITO MACHADO, em termos semelhantes, aduz que "o constituinte vinculou tais contribuições a determinadas finalidades, que assim passaram a integrar a natureza jurídica específica dessas contribuições"? Também ROQUE ANTONIO CARRAZZA afirma que as contribuições qualificam-se "pela finalidade que devem alcançar".'

6.1.3. Contribuições como meio de implementação de direitos fundamentais de segunda e terceira dimensões Do que foi visto nos dois itens anteriores, pode-se concluir que as contribuições são, ou pelo menos devem ser, meios para a implementação de direitos fundamentais de segunda e terceira dimensões. Entende-se que os direitos de primeira dimensão, ligados à liberdade, à propriedade e à segurança, asseguram-se predominantemente' em função de abstenções do EsJosé Eduardo Soares de Meio, As Contribuições Sociais no Sistema Tributário, São Paulo: Malheiros, 1993, p. 82. Hugo de Brito Machado, em Comentários ao Código Tributário Nacional, v. 1, coord. ives Gandra da Silva Martins, São Paulo: Saraiva, 2002, p. 33. Roque Antonio Carrazza, Curso de Direito Constitucional Tributário, 17 ed., São Paulo: Malheiros, 2002, p. 510. Dizemos predominantemente porque mesmo os direitos de primeira geração dependem de prestações positivas do Estado, embora em intensidade e freqüência menores. Confira-se, a esse respeito, Stephen Holmes e Cass R. Sustein, The Cost of Rights - why LiberO Depends on Taxes, New York: W.W Norton & Company, 1999, passinl. No mesmo sentido: George Marmelstein Lima, "Críticas à Teoria das Gerações (ou Mesmo Dimensões) dos Direitos Fundamentais", Revista Opinião Jurídica, n° 3, ano 2, 2004, Fortaleza: Faculdade Christus, 2004, p. 171 e ss.

HUGO DE BRrro 1

tado, não sendo necessários tantos r ligados à igualdade, porque reclamai tratamento discriminatório), prestaç atendimento bem mais oneroso. As instrumento precípuo de custeio do vindo para remunerar, ou financiar, buições obrigariam o Estado a asse trário não poderiam ser validamente Note-se que tais finalidades so alcançadas através da arrecadação p buto, especialmente pelos impostos finalidades sociais sua razão de ser, e culam o Poder Público não apenas di recursos, mas especialmente direcioi não ter os seus recursos aplicados er da ou vicia a sua cobrança. As cont determinadas finalidades sejam aten Entretanto, é importante insist único meio para a implementação c terceira dimensões, nem representa direitos serão assegurados. E, além d pode sobrepujar inteiramente outros, como é o caso do federalismo, form deste trabalho, se presta como garai Estabelecido que as contribuiç o atendimento de direitos fundamei (seguridade social, educação, interve terizam por essa finalidade, parece-n natureza jurídica, se tributária ou não zes que poderão dizer, invocando un sas exações, que as mesmas não coni consideradas, na divisão de rendas ti ção Federal. Vejamos.

6.2. Contribuição como Espécie de 6.2.1. Definição de tributo, na Teori O termo "tributo", em princípic gistra H0uAISs, pode ser "aquilo qu morais, dever, necessidade; ou expr Marco Aurélio Greco, Contribuições (um 2000, p. 138 e 139.

'lD11p31

:ojni-j

O

Y. S.] 1911a9

MI i d '000 oijJny oar

ifl5,, V.1flXJ viun) sagnq.uuo3 'oi9

-mj

'POOZ 'Z

°u

': 0 11 'vd.IpFnf OpiUl

(sosuowiQ owsj, no) sãoSujog sp uooI ç si op Lmisoui ou-mo o3ijqd oir op ossoidxo no oppisso3ou 'loAop 'stioui sogz.J iod 'oJjos os no 'opoouo3 os onb oinb,, ios opod 'sslvnoH .usi jo oluoJ sop3TJ1u15 S0UA inssod 'oidouud iuo 'onqui,, omoi o oupJnqJj oJaiyjj op vuoaj vu 'o1nqJJ ap op3iufa í -01

o nq!jl op oodsa omoa onqpuo3 r9

-uns owsow °N zuissvd '6661 'iÇtmdwo 2g uou QJ?qz7 Qj.i - uIX.z?JJo Jo) ?Zfj 'uiisn

ssj

- uo saiouui rnuonbaij a opmpisuui wa ci( wpuodop o5u.i2 iiiowud Op Souaiip SO OWS

-nJ O

'po L1 'ozipinquj JVUO!3flhi1SU0 oii

d 'y 'EAnmS :c pJ000 'j A '/VUOWVN oupinquj o?ippj 0V Sol

S011flí0A 10P0d o5 -ínlilsuoD t1od oqo U CpUA01 si1iinqui spuoi op OS1A1p iu 'sp1op!su03 ios uiou 'iodwoo msiooid wou 'uioodiuoo oiu si.usow su onb 'soo5xo sus -sop uijuinq!il ou uzoiniuu uisodns um OpUBOOAUI 'iozrp oiopod onb soz -OA si sonod oios ou 'oioJo inoj ou no iinqu os 'oipjinCzoinuu ns oiqos juinbiod 'ipun 'ouAoIoJ sou-o3o11d 'oppiju1j osso iod wizuo -oiuio os onb o '(oio innou000 UU o5u0i1o1u1 'o5onpo 'pioos opipunos) SOOSUOUJ!p ripoloi O ipunos op Siuowpuflj SO1Oi1p op oUowipUou O J1Z11UOWnJ1SU1 oppipuij iod w sog5inquiuoo s onb opioojoqs siiuournpunj soio.np soiouiui L, v iuvit .8 ouioo soid os 'oqjq.ri oisop I oiid u OS!A 0w03 'onb ops op uuoj 'OWS!j1Op0J op OS3 O 3 011103 'o5rnmsuoD u sop.inoss uq1ui 'soiino ouoi.uJioui níndoiqos opod 0U S01iOJ!p srei op oiUouxipUo O 'oss!p 1U13 ' sOpJnoss OJ0S Souoiip smi onb op JOALIU1SUOSUI 111U13113 E uiiuosoidoi ujou 'soQsuoUHp leiiojiãi o ipunos op siuiuouipunj soioJrp op o5uuoiuoid1ni u uiud oiow ooiui o os ou so05rnquluoo st, onb wo .iusisut ow1odu11 p '0Wu1011u3 slep!puolu uiuÍos sopiapquuij supuuiunoop 9* anb wvd supuiqoo os :ou 'sog5inquwoo s 5uiqoo ins u cpiA no up -!1Au! ou ossi o 'srioos sopupquuj wo sopuoidu sosnooi sf05 soloi solo ou opod oisoduu o o5uoijdu ns u opUuUoiooJip zuouijioodso sw 'sosnooi sop o5uoiqo t, opuuiiwil no 0pUuIfloLJip suugdL, ou o3iqp 10P°d o uno -U!A JeSmiqo3 uns u o5umuij JOiuui u o 'lOS op ozui uns SrI30s sopupquuj sussou wol 'tniod 'sog5rnquiuoo s sosoduii soiod owowptoodso 'oinq -i.n op so!o9dso siuwop suod upurotdoid o5upuoonu up SpAuJu suPu3uuoIu jos uiuuopod woqwui 5uA11OI03 O S1I3OS sopup!pu sim onb os-ooN sup!ixo OTUOW1P!I13A lOS uiuuopod ou Ouu -uOo op siod 'Sf31305 s0ioJEp Si1 .IuJnOSS13 u opusj O lUt2LW8lJqo soQ5!nq - i.flUO3 S 'SipçT 1u!305 opupiAiu u550 'JIIOUuUIJ no 'iuiounuioi uiud OpULA -105 'SIuLDOS soo5udn000id moo opLIsg op oiosno op ondood oiuouxnisu1 o uiuuos 'oxowoo ossou 'soQ5inquwoo s osoiouo siuui uioq ououiipuoiu op os 'oDrlqPd .JOPOd op SuAITI5Od soQ5uTsoJd 1 (ou9luunuuoslp oiuouiuu.n op 052p9A 'Xt) soQ5uosqu op wu 'uluuiuLool onbiod 'opupunT e sopui[ soioJTp SO 13f OTUOW! 0550 13113d sosinooi soiuu souss000u opuos ouu 'opu

-d o 'oupinquj vwa,s1s ou s'wwog spojinal

-sj op soQ5uosqu op ounj ato çoUou. -nos ç o opupoudoid u 'opupioqq ç soç so onb os-opuouj soosuouiip uJIOOJO op ou5uiuouioidwi u uiud sozaw 'ios ui -uoo su onb Jinouoo os-opod 'soJououu S?OS'U?Wip

s'ova.np ap opvJuawaidwi

opupquug ujod,, os-wuoijijunb soQfunqu -Nv 3nõ0X aipquJuJ soQ5inqu1uoo u mu.mssud anssu onb 'sopupqEu flOifloUlA ouinmsuoo o,, onb znpu 'sou ici ODflH Z *,, oiluinq!.ii uwolsis ou oiuoui iod o '(luuoionlilsuoo o5uur1sop) oo.jp - wuzuoiou.iuo soQ5mnqLnuoo SE 'omj su SOUEAOOJ siuw sop wn SEat lajum snos op wn uuos ou5uuusop Rg. ou5upuoou uns op onpo - uoumolo

ujod upuopu siuuuoj suonsjJolouluo srrn :uL - uojriunb uiud souuAo[onI opuos 'o -A oiuj oiod upuumuuoiop p onqu op u 0000quis

op '0j7 iiu ou 0530x0 'Iuuo!onmsuoo o?

-vpvoaIJv vp o,znpoAd op 0030U71sap u si W01 inoupnidsunÍu o uuuinop u 'sopupi -sg o lunb op soAunu 'ououinsui no 'o

Jopvwuaíaj)p oivauioja owoo o uuoJoJip opi

-uuluuoiop sopuptjuurj suu supuoqdu ios

86

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

admiração e respeito por alguém, homenagem" ou ainda "contribuição monetária imposta pelo Estado ao povo, sobre mercadorias etc." 7 Naturalmente, neste trabalho, cuidamos do termo tributo no último dos significados antes transcritos ("contribuição monetária imposta pelo Estado ao povo"). Mesmo assim, é forçoso reconhecer que tal expressão pode possuir algumas variações em seu significado, a depender do ângulo pelo qual seja examinada. Financistas, economistas, historiadores e juristas, por exemplo, podem oferecer conceitos de tributo ligeiramente diferentes uns dos outros. O tributo é conceito histórico, na medida em que existe desde que sur giram as primeiras comunidades, e teve a sua feição alterada ao longo do tempo, evoluindo juntamente com as sociedades nas quais é cobrado. E, também, conceito econômico, e financeiro, considerado por essas ciências corno instrumento de manutenção do Estado, e de interferência deste na economia. Todos esses elementos serviram como dado fático, em face do qual o Direito elaborou um conceito de tributo - que se fez assim jurídico a partir do qual devem ser interpretadas e aplicadas as normas jurídicas relativas à atividade de tributação nos modernos Estados de Direito. Embora cada ordem jurídica nacional consagre o seu conceito de tributo, algumas de modo implícito, outras explicitamente, e, estas, aqui e ali, com algumas diferenças redacionais, podem ser apontados alguns elementos comuns, pelo menos no que pertine aos Estados de Direito atualmente existentes no mundo ocidental. Neles, além de o tributo se prestar ao custeio das atividades do Estado, transferindo recursos do patrimônio dos par ticulares ao Poder Público, a obrigação de o recolher necessariamente decorre da incidência de uma norma jurídica, veiculada em lei, sobre o fato nela descrito, não devendo constar dessa descrição (hipótese de incidência) nem a ilicitude nem tampouco o elemento volitivo. A necessária licitude da hipótese de incidência diferencia o tributo das multas e das reparações por danos, e a irrelevância da vontade para a sua concretização - e correspondente nascimento do dever jurídico tributário - distingue-o das obrigações de natureza contratual. 8 Em face dessas distinções, GERALDO ATALIBA escreveu, com absoluta precisão: "Toda vez que se depare o jurista com uma situação em que alguém esteja colocado na contingência de ter o comportamento específico

Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa, ia ed., Rio de Janeiro: Objetiva, p. 2.765. Na lição de Tulio Rosembuj: "La prestación tributaria es un comportamiento positivo, das sumas de dinero, que estabiece ei simétrico empobrecimiento patrimonial dei obligado y ei enriquecimento dei ente público, y debido, en ei sentido de ia absoluta prevalencia de Ia iey sobre ia autonomia de voiuntad dei sujeto obligado." (Elementos de Derecho Tribuiario, Barcelona: Bieme, 1982, p. 114)

HUGO DE BRITO

de dar dinheiro ao estado (ou verá inicialmente verificar se a) multa; b) obrigação convencional; c) indenização por dano; d) tributo." 9 Observe-se que não há espaço p: decorre de nenhuma definição legal rídico criado pelas Constituições oci face do princípio da legalidade, da devido processo legal e à autonomia damentais, a subtração do patrimôni jurídicos próprios e inerentes aos m Se o sujeito realiza um ato ilícit cionado negativamente, sendo por i penalidade pecuniária, tem-se que e vidade do ilícito causado. O fato de e graduada conforme a gravidade dês exigência. Caso o pagamento feito ao Esta cional, tem-se que foi a própria vont correspondente. A obrigação e o seu outros limites e requisitos, naturalmc de vontade por parte do cidadão, rep sua exigência. Em se cuidando de indenização ca de um dano ao patrimônio do Pod cação residem predominantemente n Note-se que, nessas três situaç de pagar quantias arbitrárias pela pró gência que lhe é feita. E, por outro 1 tos, nem contrate com o Poder PúbI: nada tenha de ser pago. Imagine-se, porém, que o indiví praticou atos ilícitos, nem manifestoL negócio. Não. Simplesmente pratico rano, porque viu nesse ato manifest2 pagamento de uma determinada qua to, e submete-se (ou pelo menos devi cidas pela ordem jurídica ao poder de Geraldo Ataliba, Hipótese de Incidência 1 2001, p. 36.

9 d

'jç

'SOJ1LU1A1 0jcI O ' 11 1 J "Pg 9 'vJJpJnq.1j rndU?p idUJ P S?J9d1H 'qqy oppi

6

'oqs os owoo 'soQ5uwij srnj ninqui op iopod ou ejípjinlwaplo ulod s1pio -ojoqso sog5iuiii s (os-ioouiqns OAO sououi ojod no) os-oouiqns o 'oj -nquJ os-utu1ou3p iiuinb iss nuinb LpLuiuuoiàp um op, ouou1Ed ou oj-uqo noosoi 'izonbu op opUlsopurul oIL, ossou fiA onbod 'ouJ -oqos oiuo 'ops3 o o 'ouojI OIL, wn noomd ouowsoiduii oN 0!D9311 op odn ionbiinb noiq000 no OUOA noisojruiui u.iou 'souo;p soiL, noDi1md wou'opL, Isg ou soup nosn10 ou onpiAipu! o onb 'uiomod 'os-ou!u1 od mos op uquoj upuu onb ried 'olso L, 5OUp OSfl1D UJOU 'oc)ilqpd J0POd O ULOC) OIUJIUOZ) 1.UOU 'sol iioj 9 oqj onb ui3u oj'o --DJL! soiu onbnUmd ou onb iisq 'opj o.nno mod ' IXoU UAIIOW onb oj op uzalmeu Uud9ld UIod sUiJ.uiqmU sl3uuUnb ráLid op JOI op oppmirnsom piso o1ppio o 'sooniis soll sessou 'onb os-oo opsno oup op mopA ou oiuowoiutunuopomd mopisom otSuj -!JiiuUnb Uns r souuiq SO o 'ozMqpJ JOPOd op oiuguiupd ou oup mn op -raid U o oisodnssomd nos onb os-umaj 'o3Uzruopur op opuUpino os 1113 UiU!XO uns 05umq Und;DaId E riso opuEluosoidom 'opUpr3 op oimd iod OElUOA op OIUOIOSUOO o OJATI oE5isoJiuEw L, (oluom1Emniu 'soinsnnbom o souuiq sorino anuo) sopEuoroipuoo oiso oiuiuow nos o o o5uqo y oluopuodsommo3 IOAOP o moosu zoj onb oppno op OPEIUOA Eud9id E IOJ onb os-w91 'lEuoiD -uoAuO3 o6Euqo EUIfl op ull000p OEiS3 ou ouoj oiuoumud o osuj E!DUOXO op odn osso ii ou5uiuuq monui E o 'oisop opEp!AEm E oauojuoo upunpui mos op o 'oiior um u Epuuoiorpuoo muiso op oiuj o opEsnEo ouojr op opuprA -Ema r juuoiomodomd mos OAOP uijnum usso onb os-moi 'uurunood opupiuuod un op oiuowuud ou opiodmoo ossi mod opuos '01UomEAflEOU opEuoio -uus o uorppní uiopmo uiod opuAoJdoJ 'oiiojp oiu um uzquom ouofns o os iuuÍosuo u onb sou,jow sou soiuoioui o soudomd soorpunf soinunq IE11UO0Uo OAOp mEinoiimEd op oiuuuiud op o5umiqns u 'snEiuomup -unj souomnp somino ojiuo 'opuiuoA up EiumouoinE L, o ioi oss000md opnAop ou 'opupoudomd op ouomrp ou o5oiomd up 'opup!ILIõol up ordouud op oouj 1113 suumopoul-59d o suumopom snuiuoproo sog5iniusuoj sujod opuuo oonpJl -nU oixoiuoo oud9md op sum 'ussomdxo ioi ou5iuijop umnquou op o.u000p ou ossi o 'ouoijnssup uiunnb uumn umud o3Edsoq ou onb os-oAmosqQ 6

Kl

(p

ouup iod ou5uznuopui (o [u013U0AU00 o5EUqo (q EijflU1 (u :op EIEJI os os .IEoiJuoA oiuou.qunoiui LIMA -op '(ioj mod upuoop oop opupniuo u no) oprnso OU omroquip mup op

L8

OC]NnE)3S OaVHJVVY 01I11

(1 -iji üi/3?Ja(l ap oi zua/) opEijqo OloÍns jo op upufcAoJd nunosqu r j op opnuos jo uo 'opiq optqqo 10P !1i!UOWi.IPd ouuoiwioaiqodwo on. sp 'oAn!sod oiuiwrniodwoo un s2 uuuinquu uçt d 'AiloÍqo :oJ!oUEf OP O!j 'Ç'O t vsí Ç9L

ooUJoodso oiuournijodaioo o moi op uiou wonJ31u onb 1110 OEEniis EIIIf 11100 UISUI Elfl[OSE moo 'noAomoso

vrwnvr OcrIV)J

soQ5uuqo SEP O-oflunSrp - ounnqui -uodsojmoo o - OE5EZUOJOUOO EflS E EJEd mod Sog5EmEdom sup O sEinui sup oinqui Ep Opflhioq EUsSoOOu V OAfliOA 0U0UI (unoupiour op osol9drq) o5uosop ESSOÇ oiuj o omqos 'nor uno EPU1flO!oi 'uoippnf -op oiuouuuuuss000u moq000m o op o5u -mud sop onupumnmiEd op sosmnoom opuuoj -sno ou mElsomd os oinqui o op ui9lE 'so' OTUOIUIEnIE oliomnu Op SOEIS3 SOE OUUJ -uouioo sunu sopuiuodu mos uuopod 'si o inbu 'sulso 'o 'oiuoiuuinonidxo sujin' -imi op oiioouoo nos o omusuoo IEUO!0E 0110111 op 5OpU1S3 SOUIOpOI.0 S -om suoip;mní SEUUOU se sEpEorjdu o sup - oo!pfinf unissu zoj os onb - oinqui op o op oouj uto 'oaypj opvp oiuoo wuiwos EU OISop E13U13JmolUr op O 'OpUls3 op 5E1OUOIO SESSO mod opujopisuoo 'omioou'w ' opEmqoo 9 s!Enb suu sopuponoos SE 1 OU UPEJOILE oE5ioj uns E OAOI -mns onb opsop osrxo onb uio Epipoul EU OP oãuol

sun soluomojip oiuomEJioq oinquii op S( .iod 'sEisrmnfo SolopEimolsiq 'sElsnwouoo oiod olnn'uu op iopuodop E 'opuo!JiuiS opod ossomdxo lEI onb m000qu000m oso5. -E1s3 oiod Elsodmi Enmiouom oinquiu sop ouinip ou oinqui ouuoi op soumEpino omqos 'oAod L»°1° o5rnqnmiuoo,, Epunu no uioEuouioq'

osnvaaij 1

3a ODflH

so

88

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

têm por finalidade assegurar que o tributo seja cobrado em patamares razoáveis, previamente fixados em lei, graduados conforme a capacidade econômica de quem o paga etc. Afinal, como seu pressuposto de fato é a prática de um ato lícito, normal e inerente às atividades do cidadão, a falta de limites ao poder de tributar implicaria a falta de qualquer garantia em relação ao direito de propriedade e à liberdade de iniciativa.

6.2.2. Definição de tributo, na ordem jurídica brasileira Ao outorgar competência tributária às três esferas de poder político, a Constituição não define o que por tributo se deva entender. Além de prejudicial, tamanha minudência seria inteiramente desnecessária, especialmente porque se trata de conceito devidamente sedimentado tanto no âmbito doutrinário como no direito positivo recepcionado. Do mesmo modo, a Constituição também não define outros conceitos presentes em seu texto, a exemplo de soberania, Estado de Direito, domicílio, empregado, povo, sociedade, vida, herança, mercadoria, renda, entre muitos outros, pois presume alguma inteligência em seus intérpretes. 10 O conceito de tributo pode ser extraído, dedutivamente, das demais disposições constitucionais. Partindo das premissas acima estabelecidas, extraídas da Constituição e devidamente explicitadas pela doutrina, o Código Tributário Nacional conceitua tributo da seguinte maneira: "Art. 3° Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada." Afastando pequena controvérsia doutrinária então existente," o legislador apenas explicitou que o tributo deve representar prestação pecuniária, instituída em lei e cobrada mediante atividade plenamente vinculada. Superou-se, com isso, discussão a respeito da possibilidade de existirem tributos in natura ou in labore, bem como a possibilidade de haver discricionarismo da autoridade administrativa quando da cobrança do tributo. No mais, o dispositivo transcrito simplesmente consagra o conceito de tributo já construído no plano doutrinário, e, como dito, considerado implícito na Constituição. Aliás, exigir disposições expressas tratando do significado de palavras empregadas nos textos das normas jurídicas conduzir-nos-ia a uma infinita seqüência de definições, na medida em que cada definição empregaria outro tanto de palavras que demandariam igual determinação de significado. Os textos constitucionais e legais seriam tão extensos quanto desnecessariamente redundantes. Quando da feitura do CTN, 1965, havia doutrinadores que sustentavam a possibilidade de existirem tributos in ilatura e in labore. Confira-se, a propósito, Alfredo Augusto Becker, Teoria Geral do Direito Tributário, 3° ed., São Paulo: Lejus, 1998, passim.

HUGO DE BRITO

O art. 3° do CTN deve ser inter 9° da Lei n° 4.320/64, que trata de L como sendo "a receita derivada, instituída 1 preendendo os impostos, as Constituição e das leis vigen se o seu produto ao custeio dl cidas por essas entidades". Considerando em conjunto tod citas na ordem jurídica, positivadas doutrina na implicitude da Constitu prestação pecuniária compulsória, q instituída em lei, cobrada mediante vinculada e cujo produto da arrecada

6.2.3. Subsunção do conceito de cor O pagamento de uma "contribu ilícito, nem da celebração de um C dano causado ao patrimônio público decorre, pura e simplesmente, da rea visto em lei como necessário e sufic A contribuição é prestação pec sanção por ato ilícito. Deve ser insti vidade administrativa plenamente v conceito de tributo traçado pela dout 3° do CTN.

6.2.4. Análise de algumas teses com contribuições Alguns autores asseveram, em o as contribuições não ostentam natur as contribuições não estão sujeitas a seu regime jurídico seria apenas "pai Outra alegação recorrente na d das contribuições funda-se na literal tituição Federal, os quais se reportar Para um exame profundo do assunto, cor Brasileiro, i ia ed., atualizado por Misabe se, 1999, p. 62 e ss.; Hugo de Brito Mach ro, Rio de Janeiro: Forense, 1987; Comen Paulo: Atlas, 2003, p. 81 a 123; Paulo de 12 ed., São Paulo: Saraiva, 1999, p. 19 e Marco Aurélio Greco, Contribuições (ui 2000, p. 80 e ss.

'OOOZ ss vinX:j vwn) sg3nqJ1uo 'ooaI9 oqiny oam4 'Di21iU :olnud °s SS 9 61 d '6661 :OIfl..J °S "Pg .t1 'oupjnqJij OJ.:aIzq ap OSifl 'oqpÁ.nrJ soimq o p Ofl d 'COOZ 'sjiy :ojrwd j R j O '1 A 1mI 0PVN oJpJnquj oXip93 ov S0!iplUaWOJ L861 'SUJOd :oi MIM f 2P Oi)J 'OJ -a1!sv.1g opaqq ou o,nquj ?p OUO) () 'opqoe,,s owa ap OH SS a Z9 d '6661 'S -u.io :onuç p oi>j 'iziQ opEq naiqy pqsqs.j .iod opzqn "p ii 'o.n/zswg oiJpJnqlJj o;!aJ!q 'ojía211c9 .mwoiIv :s-wwuuoo 'olunssu op opunjoid U1X Wfl =d

-nqn1.1o2 o sem 'soisodtui i suuodt, uiiiodoi os siEnb SO 'IIOPOd O5!rn!1 -SUO3 73P çpj 1JI op sosiou! sop oppijJouj 1u os-punj soQ5inqLuuoo sp unqui ou,, izoinpu wn op tsojop u ouon000i oo -nno ins no 'ouinqu ououiiiamd,, suugdt, rilos ooippnf oiuioi nos 'inqi.n op iopod ou soQ5ElIuIij suvoo lu siiofns oiso ou soQ5inquluoo su oaioo Isojoinu SMI 'JM unqi.n tzoinu ureiuoiso ou soQ5InqLnuoo s onb Irmior suov ourp ioj onb ou oisodo aio 'UJIOAOSSg soioun sunp çi

svp v!Jpjnq!JJ v2aLnwU v svuvjluoo sasaz svuin81v ap

sag3nquzuo3 VZ9

npuv

'i93O

wzssvd '8661 'Sfl!'1 :on,j O 'P omanV opagIV 'O)!SÇXJOJd g 'os-iJiJuoD UiA1USflS qnb siopruuinop g

oiunb sosujx9 wus sij a smuomnix jungi uei.mpuuip anb SJAd 2p oiuin OlmO leu u 15o5iuJp p Ei3ubs rilugui letun u u i -sol sou sps2idw SVMIjIId ap op opus

u oiiojjdaii op1opisuoo 'oup omoo 'o' ounquu op ouoouoo O 1U5uO0 ouuomsoi ON ounquu op u5ut,.iqoo Ep opuEnb vAp -OiouoSip JoArnJ op opipiiqissod u ouioc -pi moinsixo op opEpijiqissod tip ouiods ns ouuournuoid oppiAI o 'mi iunood oB6uso1d .xuosoidoi 0AO 01 si 80 1 o 11 'ouuousixo ouuo iuuuunop eis -

-

NLD op £

ii ou puuoo OUSUIIoildxo uns r o uuLnnop ulod op5iu ounqi.n op oouoo ou 'oiojiod r Ios-otunsqnS oiuouiuoid 1AunsiUnupE oppiA -illc ouuipoui iepleiqoo o o 1 131 aio ip;nuusui ios OAOQ ouiojli 012 iod o5us inmsuoo ON u9sjndwoo uiunood ogisaid o oinqi.nuoo v ouiojo osso iriog Mud ouuoiojns o o!Jss000u oujoo 101 aio ousi -o.id loliiil osou mo 'o; ain op o5zoi p 'oiuouisoidiuis o Eind 'on000p oiuoaiuud iu inuojo op o5iJqo y ooijqpd oiuuiuiid o opsno oup iod oEziuopui op oonodiuu 'ounuoo mm op orn.iq000 up mou 'ouiojp OIL, mm op ronyid up oJ.I000p ou o5inquuuoo,, utun op ouuouiid o

ojnqiz ap ouo

OV

o.;nqJJuod ap oIlIod op ov3unsqns -,c-Z-9

11 pAi1op roilqpd uii000i unipsuoj O1OO1m up ounpoid orno o EpjflOUiA oiuoi.uuojd 1BAlitIlISlUTUlp18 oPUP!AIIIS ouulipoai upriqoo 'ioj 1110 upjnlilsui 'ouloji! 01,2 op om5us uninsuon ou onb 'uu9slndmoo uijeiuniod o5soid pou 9 oinq!.ii onb iozip os-opod loleSinjusuoD up opnuioijdaii eu mUumOp 7010d spiqoo no lol op soAuisodsip aio slp13Aiuisod 'oip;inÍ mopio eu suio -;idxo o surn,ijduii 'soQ5iugop sesso spou oiunfuoo aio opu10pisuo3 soppiuuo sesso iod spio -joxo soijoodso no siu102 SOPLIP!Allu op o!ousno ou ounpoid nos o os -OpuUusOp '1J!oOUU1J RUGILIM aio SOJUO2IAsiol SEp O ol?5lnmsuo) ip somiou sou 'soQ5inquuuoo o sxmu su 'soisodiui so opuopuooid -moi 'ooqqd ouiaiip op sopiipnuo sjod ip;nuusui 'pRAuop E1100012, opuos oaioo ounqiiu ouijop onb o 'onoouuij ouioJiu op lcluil onb 'P91OZj 0U 12' 1 UP 6 o moo oiunfuoo aio 'pur 'opioidioui ios 2A2 NJ3 op £ ifl O

68

iiApiuusiuiaipii oppiAip ouumpoiu pig( opi op o5uis lenipsuoo oiu onb '.umudx pooai aio 'm19sLndmoo iiuiunood ouSc. :Ji

Wuo!oN oiunquj oLp93 O 'UUfl0Ç oinmsuo3 up spjmiuxo 'spioojoquso 1 •sruuoionuilsuoo 50Q5!SOdSip sri ios opod ounquu op OUoOuoO O 01 souoidju -nsoid siod 'so.nno souinm oiuo 'Epuoi 'i -os 'oAod 'opoidmo 'oqjoimop 'ouo.niJu'oixal nos aio soiuosoid souioouoo soJni t 'opom oinsoui o opEuolod000i oitn oiiqwle Ou oiuu OpEluomtpos ouuouIEpi uol.ulEioodso '13uss000usop ouuour1io1ui -nío.id op Wy iopUouuo UAOP OS ounqLn. E 'oonjod iopod op siojso su s u~c -

vqapsviq

wal

EAIIEIOiUI op opEp. 0E5E191 aio rilurin2 JonbjEnb op EEj E -Jmi 1 op EIJEj E 'opEp13 op SOpEpIABE SE lioLlEJd E o owj op ousodnssoid nos ouioo -9u000 opEpioEdEo E ouuojuoo sopEnpEi2 -ozm soimuIEuEd aio opiqoo ulos ounqui

OGNnWS OGVH3VJ 0119 10 OOflH

0WS11V8301 3 S3Q

90

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

ções de melhoria. A contrario sensu, tais dispositivos estariam a indicar que não têm natureza tributária as contribuições.` Tais argumentos, contudo, são carentes de razão. Quanto ao regime apenas "parcialmente tributário", deve-se lembrar que o imposto de importação, o imposto de exportação, o IPI e o IOF não se submetem à regra da anterioridade, nem à estrita legalidade na fixação de suas alíquotas, e nem por isso é questionada a sua natureza tributária. Do mesmo modo, as normas pertinentes aos impostos não são idênticas às que regulam as taxas, ou as contribuições de melhoria, e nem por isso se põe em dúvida a natureza tributária de uns ou de outros. Afinal, todos estão ligados ao gênero comum (tributo), e essas diferenças parciais em seus regimes jurídicos apenas lhes diferenciam uns dos outros em espécies distintas (impostos, taxas, contribuições de melhoria, contribuições e empréstimos compulsórios). A semelhança apenas "parcial" entre o regime jurídico das contribuições e o regime dos impostos, ou das taxas, por exemplo, apenas confirma o raciocínio de que são espécies distintas de um mesmo gênero. O raciocínio fundado na literalidade do art. 145 da CF/88, por sua vez, e data maxinia venha, consegue ser ainda mais inconsistente. Na verdade, impostos, taxas e contribuições de melhoria foram elencados no art. 145 apenas porque são espécies tributárias cuja instituição compete a todos os entes federados. As demais contribuições, por sua vez, foram tratadas separadamente porque sua instituição, em princípio, 15 compete exclusivamente à União Federal. A questão é de técnica legislativa, tendo a Carta de 1988 corrigido imperfeição do texto pretérito (art. 18 da CF/69), o qual mereceu a crítica de PONTES DE MIRANDA, pois teria sido "... infeliz nas menções contenutísticas. Se houvesse dito que ele (o sistema tributário nacional) se compõe de impostos, taxas e contribuições, não seria perfeita a definição ou a referência aos elementos componentes, porém não pecaria pela desarrazoada diminuição da última espécie. Contribuição de melhoria é apenas subespécie. A própria Constituição de 1967 supõe outras contribuições ...... 6 Merece transcrição, a respeito, a lição de HUGO DE BRITO MACHADO, que inclusive explica a remissão feita pelo art. 149 da CF/88 à aplicabilidade de Valdir de Oliveira Rocha, Determinação do Montante do Tributo, 2 ed., São Paulo: Dialética, 1995, p. 96. Dizemos "em princípio" porque, como se sabe, os Estados e os Municípios podem instituir contribuições a serem pagas por seus próprios servidores, para custear serviços de assistência ou previdência social em benefício dos mesmos. Os Municípios, ademais, a partir da EC 39/2002, receberam a competência para criar uma "contribuição de iluminação pública", de duvidosa constitucional idade. São, porém, exceções insignificantes, que não invalidam - ao revés, confirmam - a regra geral de que as contribuições são arrecadadas apenas pela União e não são partilhadas com os demais entes. Comentários à Constituição de 1967, com a Emenda n° 1 de 1969, tomo II, 2 ed., São Paulo: RT, 1970, p. 361.

HUGO DE BRITO

algumas normas "tributárias" às cor Direito Tributário da UFC, o import "é termos a definição do regil tribuições se aplica o regime entender que elas na verdade tida na norma da Constituiç os dispositivos constituciom constitucional-tributário apen que decorreriam da considei tributo. O constituinte afastoi cia prática das contribuições doutrinário é importante firi verdade são tributo, pois isto to que ressurgirá na hipótes constitucional." 7 Não há dúvida, enfim, de que t este o posicionamento afinal prevalc bunal Federal."

6.3. Contribuições como Espécie 1 6.3.1. Classificação dos tributos em Superada a questão de saber se da qual há relativo consenso, subsis entre as espécies tributárias. Seria a Partindo da doutrina de A. D. ( vinculados e não vinculados a uma de incidência (suporte fático,fattisp ' Hugo de Brito Machado, As Contribuiçõ de Brito Machado, São Paulo/Fortaleza: ' Ao julgar o RE 146.733 (Pleno, DiU 06 Mm. Moreira Alves: "Perante a Constitu me afirmativamente. De efeito, a par da taxas e as contribuições de melhoria) a competentes para instituí-los a União, os artigos 148 e 149 aludem a duas outras n União é competente: o empréstimo comi de intervenção no domínio econômico e nômicas." 19 A. D. Giannini, Instituzioni di Diritto Tr, 20 E certo que os termos hipótese de incidê, diferentes. Hipótese de incidência é tern da na norma, de modo hipotético - do fa incidência; fato gerador, por sua vez, é 1 mundo fenomênico, da hipótese normati faz necessária para os propósitos dessa tc

Isoumi sosso sowarzi1un lenb lupd ozi 'si r ss 2p sosçxIoid so ried ug e mom zj s ogu 'wiod 'OUflS!p USSg 101!J3s0p OUUIgAUgUUOU siodiq u p 'o!u9wouJ opunw ou 'o5ziji u miv a"jd ~~j uiud oppu sim 9 'Z2A uns iod liopriA ouj rnou9pioui u ns Jw Plajuasop wd aiu n inUns o oussou oj op - o3podq opoui ap 'guuou eu cp -flUOZ - OgSiA1d u iipui gled openb~pie siuw OULI1 9 iciougpioui P osai gdM suijip SpupIJ uiu21sp 'io2i.i g iopvaX ojvf o vPuppUr ap PsaigoV souum so anb ouo 8i61 '9JJ!O :ouujqAj "p0 ,j 'ouwnqyj onu1(1 p iuoiznmsuj 'uuu) S3iUI9U o siuoissoid su000 sgp ossoioui op o ouJ.iuoo oiuu1op ou o5u2uoiui op su oAisnIoui 'sios soQ nq.uo se o ouçsjnduioo owus9ldwo o :ouoiodwo3 o oiufl

95 otnmSu Çno gid 'su3nquI sopipjpow suino sunp r mpn12 6H o 8 v1 soiug so 'soffimiunW so o le i2p2.1 ouusia o 'sopuis3 so 'oiufl v sol-Jrnusui uiud souoiodwoo os onb iiop wd çp i ogtuu o oiojoi os onb v (uoqpw op sognnqmuo g o sexici se 'sosodun so) sonqui op sopupjupow su sgp md u 'oui OQ 2u9wRA!1guLIJ OW uqs -JBS0JiUII1 WG ICP!Anp oqum OU '8861 OP OIflUSUOD E °'°d :sAIV ioio op upo lipi u qos 'nousuoo LLS o '(z661'1 190 flfU 'OUoId) EL9i'1 3I O itflf 0V ° 8 d 'o0 'J3DI/°!91!Q :Ez01E1i0j/0IflEd O5 '0P3EI 03J op °2H •pl000 'pmO:avN oypJnqJj massIS OU sp~ojlnq!.ijuoD sV , opuqotW olug Op 02TH

-sul so onb muou u p 0 (puv aqw 'opads!nvf'oo!wJ oiiodns) u m opi j ui 0 1) oSO9d!q e OULIOJUOO 'jB2e1S2 opepiAile ewn e sop Jnu1t ou o sopvjndut i.ua soinqLu 50 eoglssejo onb 61 'INNINVIO u y op euuinop ep OPullmd noune osopdso um ofnnquuoo e ruaS - suijUl nq!il soiopdso se ouo o5iuijop uns 0A11e21 euiojqoid o oisisqns 'osuosuoo ouejoi Çqjunb ep ouiol ulo loi nq!jl os soQ5inqLuuoo se os .Ioqes op o2sonb e epeiodn So!9dSa uio sonqu.i sop opiv jssvD rE9 eiuounï eI.qpnquj ai3 a dsg owo3 s03nqJLIo3 9 jeIopoj ILunq -uj owoldnS op eioupnidsunÇeu owojeAoid teuje o!uoujeuoiolsod o oso apis opuoi 'olnqLn os soQ5inqLIluo3 se onb op 'usJuo 'epiApp pq °N o5euiuuoop ejonbep ossoidns op osol9chq eu uii O inssol onb o -uouieuosonb op opepijiqissod e eseje oisi siod 'oinqu os OpepioA eu selo onb op o1uouiipu2u9 o os-ieui.nj olurvodmi p ouuLunop ouejd ou 'opous opoi oCI - olnqun owoo soQinqLuuoo sep eoiid eso -ui.iodwi e opueiseje 'eISJpAOI)U0o e noiseje oUifl1USU0O o onqU oes oeu sep onb op 'sunje iod 'oeiopiSu0o ep uieuoiiozop onb SeISJ9AOI1UOO se JeUAO eied eisojd os seuode ou1nqu-euHoni1suo3 OOipJJfl[ 91Ui01 OU S0UA012 1 SIe1U sieUOionmsUOo soAfllsods!p so uieotide os seio e onb op opuuos ou 'oein1flSuo3 ep euuou eu epli -uo3 o5euiuuoiop e onb o onqi1 os OPEPIGA eu sujo onb iopuoiuo 'uipiod 'sou.IuojoJd oiJ1nqU1 - oOpJinÇ owIo1 0eO!de os soQ5inqu -uoo siei e onb souuoqes ooipjinÇowsoi op o5iujop e souuoi q oiueuoduu o ' j_qfl ep ounqu ouoit op Jejnlij IOSSOJOJd o ie sogrnquuoo s seunqu,, seuuou sewnje

0 '•po 1Z ' II0W0 '6961 PP 1 ,u vPuguli V li/O soluo siuwop so woo sEpEqpLn - oii os s095nqu1uoo su onb op 1m22 EJ0i u - u 'S02UE3Ijiu15u1 s203oox9 'w9iod 'o opupquuc - !wn! op o5inquuoo,, letun jugo wd Eiou92dL E 'SiELuopu 'soid;oiun s sowsow sop 0iz)jJou op so5i,uos iuosni rie d 'so.Iopwos soud9jd sn -usui wopod SO!d;3IUnJAI 50 o sopus SO 'oqes os :ojnE 055 "p

2 'oinqzij

op

a;uvjuopj op o

op opepqiqeoqde ç 88 /AD ep 611 31e oo op oe511 e'

onb 'OUVHDVJ,s OJUUS 9c1 000H 9I

sog5inqLuuoo seiino oQdns L

V oio9dsoqns seuode p euoqoui op o ep o5inun.urp epeozenesop eiod eueo soiuouioio soe eiou9iojol e no o5iujop i - u:iuoo o suxul 'so3sodull op oodwoj os i o) a l o onb oup ossonoq o seoqsjnuoji

apis euo Si( nooaioui ienb o '(69/d3 ep 81 iie) oiu 8861 op R IMJ e opuo 'eAne1s121 eoiuo oluouleAlsnpxo oodtuoo 5,'odouud wo -edos sepeieu uieioj 'ZOA ens iod '50Q51n( SO sopo e ooduioo OpS im p sui efno seu Çj71 •iie ou sopeouoo useioj euoqpw o 'opeploA e o1uosisuooui sreui epurn .i 'ZOA ens iod 1 881dD ep Çj71 iL? 01) opepq 01OUO 011150W UIfl op SelUflSip SO -ijuoo seuode 'oldusoxo iod 'sexe2 sep no -Luuoo sep oorpJiní 9wi2oi o o.uo Jeia - indwoo souifls9idl.uo o sog5inquuoo 'eu

-soduir) seuusrp soioodso uso 501)110 Sop s

-PI 50l.Ui0J snos uso sserased se5uaiojip si SOPE21 1 ouso sopoi 'jeuj,r Soiino op no s uso ood os ossi iod usou o 'euoqoui op soo onb si seouu9pI os ou soisoduji soe sou ou euinqi.n ezo.inieu uns e epeuousonb oexj eu OPL'P!Iu g al ep.uso r usou 'opep ouu JJJ o o IdI o 'o5eiiodxo op oisodw

eiqwo os-oAop 'ou1nqui o!uouljeiolec ozei op souoieo ou ,,,SOQ5inqLrflJ

,

16

onb .mzrpui e urnueso soArusodsrp sieu 'ns

OONflOOS 0aV113v/\J 01189 3 ci OOfl

OVYSIIVd3C13J 3 S30Ôi

92

HUGO DE BRITO 1

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

titui esteja, ou não, relacionada a uma atuação estatal, há doutrinadores que afirmam que os tributos são impostos, ou taxas, não havendo uma terceira espécie. E o caso de ALFREDO AUGUSTO BECKER, que ensina: "A doutrina tem demonstrado que as 'contribuições parafiscais' não constituem uma natureza de tributo sui generis, nem tributo de natureza mista, porém, em determinados casos, são simples impostos com destinação determinada e, noutros, verdadeiras taxas. E a 'contribuição parafiscal' possui a referida natureza jurídica por que a destinação do tributo, a sua maior ou menor proporção (em relação à base de cálculo) e a posição do sujeito passivo em relação à hipótese de incidência do tributo, não exercem qualquer influência sobre a natureza jurídica do tributo."" Por'rrEs DE MIRANDA, comentando a Carta de 1967, admitia a existência de contribuições. Antes disso, porém, quando comentava a Constituição de 1946, escreveu que, "rigorosamente, a dicotomia 'taxa, imposto' é exaustiva. Todo tributo pecuniário ou é imposto ou é taxa." 22 Outros autores incluem, ainda, a contribuição de melhoria como espécie autônoma, considerando que seu suporte fático não se confunde nem com o suporte fático dos impostos, nem com o das taxas. A contribuição de melhoria, com efeito, tem por pressuposto de incidência a valorização de um imóvel (elemento "não vinculado" típico de imposto), mas essa valorização deve necessariamente decorrer de obra pública (elemento vinculado a uma atuação estatal). Trata-se, portanto, de autêntica terceira espécie, no âmbito da qual há vinculação a uma atividade estatal, mas essa vinculação não é tão direta e específica como ocorre com as taxas. Assim, a depender do grau de vinculação da hipótese de incidência do tributo a uma atuação do Estado, as espécies tributárias "clássicas" podem ser: a) impostos, que são instituídos por normas cuja hipótese de incidência é sempre situação inteiramente não relacionada com uma atuação estatal. Em outros termos, sua hipótese de incidência é sempre um ato-fato praticado pelo contribuinte (v.g., auferir renda, ser proprietário de imóveis, importar bens do exterior etc.); b) taxas, cuja norma matriz de incidência tem por suporte fálico fato diretamente relacionado a uma atuação estatal. Somente podem ser exigidas diante da prestação de um serviço público específico e divisível, relativo ao contribuinte, ou em face do efetivo exercício do ainda outros, como o ponteano suporte fático, para designar tanto a previsão hipotética como, embora de modo menos freqüente, sua realização no piano factual. Confira-se, a propósito, Hugo de Brito Machado, Curso de Direito Tributário, 21' ed., São Paulo: Malheiros, 2002, p. 60. Alfredo Augusto Becker, Teoria Geral do Direito Tributário, 3' ed., São Paulo, Lejus, 1998, p. 385. Pontes de Miranda, comentários à constituição de 1946, 3` ed., tomo li. Rio de Janeiro, Borsoi, 1960, p. 99.

poder de polícia. A norma qu demanda a ocorrência de um c) contribuições de melhoria

fático da norma que as institu: âmbito do contribuinte (valc decorre necessariamente de pública). O problema surge, aqui, quandc rios, e das contribuições. São espéci Há quem sustente que não, defi do por impostos, taxas e contribuiçõe art. 145 da Constituição Federal. Coi tributária das contribuições 23 e dos t que sejam espécies autônomas: na v taxas com outro nome, caractenzadc lidades específicas (contribuições), ( compulsórios) E o que escreve PAU contribuições são tributos que, como tos ou de taxas". 25 ROQUE AirroMo CARRAZZ&, igual tributos que, embora estejam qualifi vestir natureza de imposto ou taxa, bases de cálculo que tiverem". 26 . 24

Sacha Calmon Navarro Coêlho, "As Coe blicado em Justiça Tributária - Livro de Tributário - IBET, São Paulo: Max Lim

para evitar confusões entre a contribuiçã os arts. 149 e 195 da CF/88, refere-se a ciais". Conquanto parte da doutrina adote samos que a mesma pode gerar, tambéff reporta a "contribuições especiais", mas as tais "especiais" seriam ainda uma outr Quanto aos empréstimos compulsórios, a o prisma da Teoria Geral do Direito TriL do-se que o mesmo não gera "receita pú cofres públicos é acompanhado de um p Entretanto, tendo em vista que a Consui Sistema Tributário Nacional, submetend dizer que, para fins didáticos e pragmátic equiparados aos tributos, para todos os fi Brito Machado, Comentários ao Código 1 notadamente o trecho relativo aos aits. Y Paulo de Barros Carvalho, Curso de Direi p. 44. Roque Antonio Carrazza, Curso de Dire lo: Malheiros, 2002, p. 510.

-flgd

0S 'P 1L1 'oypinqyj P 0PflIYSU0

.oIç d 'yj 'soiqj :01 oJ!al!cl ap osJn::, 'zz1.v 0!U0WV :nb0a d

9t

•ll7

'6661 'M'IS :on °S "P Zt oypinq;ij oJ.iai!q P OsJnD 'OqIUAMD S0iJ9 p °1d •0j7 oE - SIM SOU 0AIjJ 043.fl O UWP0U o3!pgã ovso!Jp,uawoJ '0p4oeN oiuq ':ooz 'rv :o!nd °S '1 " sopdinb p 0flH 'cnis9dold g 's-i.njuo o!oi!p p suj so sopoi md 'sonqui unioj sowsui so '(u!nqu2uoz ou ofoioid) so3uuuid soonpp suj wud 'nb Jzp s-pod '1uinqn p ipod ou sQ5E1!W!I sç so-opuwqns 'Euoi3EN ounquj uwsis ou Sou9sjndwO3 soul!1s1dtu so nusut oininsuoD u anb u1s!A 1119 Opui 'o1uc12nu so3qq1d saIJo3 U3pUOdSaU0O OA!SsEd wn 3 opuquudwozn 0flI0A3p i0LI31fl uns zqqid uiai,, V1P2 ou OWS3UI o 9nb 9s-op SOU soipouuuj sos.inoaz sop 05S9JU -UE19p!SUO3 - SE5UEU!d SEp e13U!D Ep 3 'ounquj O19JQ op uij uuoj up uinsud O qos - up!App W9 usod uunqui EZ3.IIUEU uns u 'sou9sjndulo3 sowus9idw9 SOE OlUEflÔ siui SE 3139ds3-qns no '3iods3 () viino EUIfl upuiu UIEU3S 9nb iusu3d u1-3s-ipod 3 's3g51nqu)uo3,, u uns sem 'sm133ds3 swSinquuoa,, u uuocbi s ou 881,4D e 3nb 0puE13P!SUo3 's9Qsnjuoz) 'u19qule 'mi 3pod ews3w e 3nb somes -u3d siod 'sou iins e ou 'o5e3UIssE!3 essa ope eunnop ep 3Uud oiuenbuoj sep -3ds3 s3Q1nqpuo3,, OU9S 011103 SEW1319 SE1S3 E -aI3J '88/d0 EP S61 2 61'! SIJE 50 wpne 3nb e sgnqiuoo se 3 EL10j3UL 3p onnq1.nuo3 e 9I13 sgsnjuoo .1E!A3 med 1131 - oupinqzij 'olIs9dold e 'ione opeio o 6LL d '8661 'PEUOU1I1 XEjA :OInEd 0 ap 10u01.9l7u.lasuJ ossai8uo j op ozodV ap oJarj - vuprnquj PJysnr ma opeiq -nd 'oinse.1a 01!a ou sn1ids3 s3g1nqu1uo CV,, 'oq1oD 0UEAEN uouqej ELPES

'oitm p oj 'ii 011101 'snÍ

' .

'o1nd ouS — pa,

po

'9t,61 ?P

Ot)5!fljjJ.

O!JpJflqJj oJ!anq op

:olnud OPS"p az 'oup;nqzij O1!?J!G ap osin ou1d ou oi5zquns ' zmodiq os!AaId E 0UE iEU1S3p uiud 'ozwf Op -ip

OP9JJ

9zW1Afl anb oinoio op ssq o LIT3U2p13111op SOSOI9dUJ su ouuojuoo 'xi no oisoduii op EZIfl111U IUSOA -ai,, uiopod 'opupfuug rwn iod sopo1J1Rnb unÍoiso uioqwo 'onb soinqiii os soQinqu1uoo se onb ULI!J1 'ouowpni 'VZZVDIV3 OINOJKV anõo>j op no sol -sodun op oioj lu jimnssu uiopod Ism ouzoo 'onb soinqu os soQ5inquluoo se,, monb .md 'Ow1vAJv3 SouxvS au cnnv oto1oso onb o 9,(sop9sLndmoo somusidwo) SIoAJnlpSoi moios iod no '(soQ5tnquluoo) s000dso SOPEPII -BUIJ v 5UI1SOp UJOJOS op OIEJ ojod sopuzilojoum3 'OUIOU OJIflO moo SUX no soisodun op unuRssd ou 'opspJoA EU :suiou9inE so!opdso uníos onb w2ou siw 'SOU9SlfldUiOO souipspiduio sop o 55 soinqLnuoo sp sunqui zoiniuu u iuou mopuooid ou ossi mo -lujopog ofnnhi1suoD ip çj71 uu 'uuoqjom op so inquuoo o sxi 'soisoduii .iod op opd opiiounuo owoo -ULIOJ 101 op op1LIpLAi1SflXO e OpUOpUOJOp 'o!u onb ouoisns uionb lfl soQ5inqLUUOO sup O 'S0 !J ,suwoun soio9dso o -psjndwoo soi.uuspidi.uo sop uli2on os opuEnb linbe 'oins emoqoid o •(oijqid iqo) UoJ;oodso j1W1SO o1flh1 nuan op OUOU1ESESSOOOU 2JJ000P onb sui '(nos 1oA91111 i.un op o5RzUojA) outnquuoo op o1qui OU OpEZHJ!IOA oiuj-oiu wn 'ornd suo 'nipsu su onb uiiou p oO!WJ opodns o urpomJou oisod uso 'vuoypw ap sg3nqJuod (o liso onii ss.un 9 onb oissj mm op rijuomono e rpurmop 'Jipiou! EM 'uisssu 'xss uTun inipsui onb rixuou 'i Ls!ojlod op iopod

O!o;oJox OAJO Oj) OZ)J W flO '3JU1 o Ojipiodso ooqqpd O5IAJ2S lUfl p ( uiopod uowo pso oE5gn ui

Oij ocnuj ovodns iod woi R1U2pi3U! qp ioliaixo op su3q .m oid JOS 'BpU1 .1!1Jfl1? '8tt) unqu3uo aidwos 9 ulotiePIJUI op Gsol gdiq uns 'so -unju utun uioo upuuolotl gl ou ouuj. - 1Mur 01 f'no suuiou iod sop :js uiopod sEoissp,, suinqui sorzds O) UMP.P13111 Oj) 3 SOOdfl1 up 0511fl3U!A; S11X se LII OU OL5gflOUiA USSO sui pt ouqui ou 'io9ds iisoio uonun p' uin u Opl?jnourA ouOwo1o) uoiqd ujqo OZiiojA osso sw '(osoduu op ozndrj wn op O511ZUO11Ai9UOp!9U op ojsodn j o!nqLnuoo V Sx sp o moo tuou' USOU os oEu ooipsj ouodns nos -dso otuoo uuoqjom op o!5 !nquuo3 no olsodun -snxoosodiui 'xU, auoiooip OuSinipsuoDU uA1Uow03 opussnb 'w9lod opu op -U9ISDCO

'L961

Op ulju3 ;onq

e

-unjjui ionbpsnb aiozuoxo Ou 'ornqui o 05101 aio oissd oiofns op o5isod uso)

oviiodwd ouiu no .1070W

EflS 8'O

-iod EoípunÍzoinu upuojoi u rnssod p •Stsxii su1iopupJo 'sojinou 'o up soisoduii soidusis ous 'sosuo sopEumu221 -uu op onqui USOU 'suoua8 ins onqu op ou sog5rnquiuoo, su onb op :uusuo onb m3x2)ag O.LSfl!J r1103101 EWfl 0pUOA4 0u 'SEXEl no 'sosc onb soiopEUiflnop pq 'uso o1,s?nU Ewn

ONflBS OOVHOVLtSJ 01189 10 O9fl-

66

OSI1V330ÔI

94

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

Em termos semelhantes é a lição de ALIOMAR BALEEIRO: "As contribuições parafiscais, em nossa opinião, podem ser impostos ou taxas. Em um caso ou em outro, caracterizam-se pela delegação. Se forem impostos, além da delegação, têm a identificá-los a especialização, isto é, a destinação para fim específico a cargo do órgão favorecido com a autorização de arrecadar ou aplicar o tributo."27 Ao se examinar tais afirmações, é necessário lembrar que não existem classificações certas nem erradas. 28 Os entes que integram a realidade podem ser divididos e organizados segundo os mais diversos critérios, o que faz com que possam existir infinitas classificações possíveis. Além disso, a vinculação do fato gerador do tributo a uma atuação estatal não é o único critério classificatório possível. Desde que existam, as classificações simplesmente podem ser mais úteis ou menos úteis. E seguramente são mais úteis, pelo menos em um trabalho de ciência jurídica, aquelas classificações que agrupam os institutos conforme o regime jurídico que lhes é inerente. Assim, a finalidade de se questionar a natureza tributária específica de determinada exação é a de determinar quais normas jurídicas lhe são pertinentes. Só isso. Nesse contexto, considerando que a Constituição confere tratamento jurídico peculiar às contribuições e aos empréstimos compulsórios, podese dizer que a Constituição já os definiu como espécies distintas dos impostos, das taxas e das contribuições de melhoria, não tendo sentido dizer que são "verdadeiros impostos", na medida em que o seu disciplinamento jurídico é diferente. Como aponta LUCIANO AMARO, o tratamento jurídico-constitucional diferenciado que é dado às contribuições "dificulta a afirmação singela de que essas contribuições são impostos, ou são taxas, ou ora são uma coisa, ora outra". 29 Além disso, por mais que o suporte fático da norma que institui uma contribuição seja assemelhado ao da norma que institui um imposto, a esse suporte fático deve agregar-se a existência de uma atividade estatal relacionada, ainda que de modo assaz indireto, àquele de quem se exige a contribuição. E verdade que os empréstimos compulsórios e as contribuições podem ter em sua hipótese de incidência elementos próprios da hipótese de incidência de normas que instituem impostos, ou de taxas, aplicando-se-lhes, nesse particular e dentro do possível, o regime jurídico destes. Deve-se recordar, porém, que não é o fato de algumas normas pertinentes aos impos-

HUGO DE BRITO

tos serem aplicáveis às contribuições primeiros. Afinal, existem também aq a estas últimas, o que permite reconh espécie autônoma.

6.3.2. Contribuições no Direito brasil Reconhecida a natureza tributár enquanto espécie, resta determinar o de tributos. Uma explicação razoável para a de espécies tributárias é a oferecida p guindo a esteira de GERALDO ATALIBA tributos vinculados a uma atividade e: termediária entre impostos e taxas, bei pleta desvinculação) que das taxas (vin atuação estatal específica e divisível também não incidem sobre um fato de tal relativa ao contribuinte (impostos): atuação estatal relacionada a um grup se assemelhar bastante ao dos impost uma atuação estatal relativa ao grupo diferenciador das contribuições. Por a que aludem os arts. 149 e 195 da C tribuições de melhoria, todas espécies KLAUS TIME, citado por DOUGLA: a respeito das contribuições na Al= "As chamadas contribuições e: tos no sentido do art. 30, 1, do Constituição. Trata-se de encai encargos gerais, que são os 'im ciamento das necessidades est coletividade dos contribuintes.

ciamento de tarefas especiais e destinadas a fundos espec(fi tado."3 '

É certo que citada classificação j to brasileiro, diante das contribuições 30

27

Aliomar Baleeiro, Uma introdução à Ciência das Finanças, 15 ed., Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 271. 29 Cf., por exemplo, Luciano Amaro, Direito Tributário Brasileiro, ioa ed., São Paulo: Saraiva, 2004, p. 69. 29 Luciano Amaro, Direito Tributário Brasileiro, ioa ed., São Paulo: Saraiva, 2004, p. 62.

Hamilton Dias de Souza, "Contribuições e coord. Ives Gandra da Silva Martins, São 1 Klaus Tipke, Die Steuerrechtsordnung, to: p. 1071 (grifos do próprio autor), citado e buições de Intervenção no Domínio Econôm Paulo: RT, 2002, p. 325.

d 'zooz 'i>j :ojtwcJ ç °s 'SUIUUWUA11 p 3puo s34q ploo3 'oa:wuoYq o!u)woa ou oØuaMaIuJ p ginq U13 WqSUmà sinou iod opiznp.n opiniz '(.ion oud9id op soju) ILOI •d '661 'IA W!W!LPS 0110 :U90) 'ffl 0w0 ~uposipaitanaiS aza '3jdij snj 16i d 'yy 'OIfl11d 0 'SUiUy4 A1!S Up WpU9 S3Aj pioo 'sIi33ds3 s3górnqLnuo,, 'znos op su U01jLWf

"p

L 'oup,nquj ojz.qq ap osin

'Ç61 i.m o oiuouIo!J!oodso opnlu onb 13 soØnquiuoo 513v 01U13 !p 'oiioiisiq oi OU 'JOTA nos o oonod wn opiod o oj!ssp upuuo onb oi.ioo D: • OPVJ

-SI op ouawv5.10 0v ap stum OV s'oaiJ)odsa sopunj v svpvuzsap soppvpw ap sodni8 sopvumuwpp ap szvwdsa svfâmi ap ojuauivw

-uvu!J o vivdsvpvpvdal.iv ops 'sour solumnqIJluoo sop OP13PIAPOI0O up SEREOOJJ13 013S 013U O SI13J3 SI1313S3 SOp13pISS000U S13p OUOU113iO -u13uj ou muisoid os ou S13j3 soisodami, so os 2nb'siujo2 SOJ13OUO sop sopuosop o13s onb 'siutoodso sonouo op os -uuij o5mnmsuo3 Ep . SS ÇØ 1J13 op O ø ,nqpj Op93 op ' im op OpIUOS OU soi -soduim s13p13JOp!suoO os ou siRpodso sog5mnqm.nuoo 513EIEZ) sir,, veMumaIV Eu soQ5nq.nuoo sup ouodsai u ouq gluingos 13 0000jo 'VIJHSVWVÃ sv-ionou iod opmnio 'aNd!J. snv1N g3inqujuoa op SO!O9dSO supol 'uUOqjoW op sOOmflqUi -uoO SE WOO ouom.uuun 'UIEIJOS /Jj 19P Ç61 O 611 svu SO uiopnlu onb u 50Q513X0 SE 'iOU 13 'O)EOIJiSSEO 13550 10 soQ5mnquuoo sup ioputouoiojtp o3un 'oumnquiuoo o uniis os iunb ou odnj2 ou EAflEjOJ luIlulso ou5uniu umn op oluEip olojdwoo 19julso 9s suum 'solsodun sop ou ouusuq iuqowossu os 9113 opodioprio2 oiuj o l opuuiuuolop odru2 mn E EEUOIOEjOJ jE1I3ISO OEfll13 um op 'uioitpui opup!quoJam um L,q :(soisoduu) oluinqi.rluoo ou EAUEjOJ i -uso o5uniu ionbjunb op OPEInOU!ASOP Ol13J wn oiqos UIOpIOUI OU um9qun3l sum '(suxui) olurnqi.mluoo ou unuai loA;SIAIp o uo!JJoodso pulso o5unu uuin moQdnssold ON (uionp o5uInouEA) suxu sup onb (o5uInou!Asop uiotd -moo) soisodi.ui sop suuiix9id sim uioq 'suxui o soisodumi oiiuo uu'ipouuoi -um otsod amo ui9iod SEpEfllIS 'jEIEIS0 OPEPIATIE EWfl E S0PEJnOUIA sonqu omOo EOIJIS5EjO SE 'INMRs!V19 Ci çT O variv.Ly OU1VI39 op E.I!OISO 13 opu!n -os 'onb 0 4 VZf1O 30 SVI(J NOU!NVH iod uploalojo 139 S13LI1flUl soio9dso op oipunb ou 50 inquiuoo sul) o5isod u uiud I2A0ZEJ o5uoijdx2 uwj soinqiii op SO!o9dsO siuulop sup u!oUoioJip u anb O JEU!ULIOIOp EISOI '0109d50 oiuunbuo EIUJOUOIflE uns o 'o5mnquluo3 up ui.mlnqul EZOJflIEU E upIooqU000>J svajadsa svd!JS,IJaJ3vJVJ oJia/swq opavia ou

Z9

EWOU9lfl13 olo9dso oluunbuo uoip;lflÍ uioUlSiXo uns i000qU000l oiiuuod onb o 'sumrqp sulso u ouomos sioAo!Ldu soQisodsip sujonbu m9qmul moisixo 'juumj soiiowud SOE SEOUU9p! SEUfllI SEISO EU.IO1 onb soQ5Jnquwoo SU sioAoijdu amamos soi

96

-

9 d'

ooz 'A!11JS :oInd 0s

-S :onj 0 -

"p3 ,j

°d :o1i3utf ap 0)J

- p ,01 'OJI?7!s1

'oizajzsvig oipJnquj OJ! gÇj

'SVÔUVU!g

svp

V1U!

-soduji sou soluouiliod suuuou sumnu -ai oS-oAou sasap oaippn[awi8a.i o 'ja 'sayj-as-opuvamdv 'Suxul op no 'soisodu -toul op oSol9diq up soud9ld soluatua la umopod sog5inquluoo su o sou9s1ndmoos oixo os uionb op oionb 'oloilpu! zussu ( -VISO OPEPLAIIE EUIfl op ELOU9ISIX2 13 2S-1E -sodumm wn mnisuL onb uux.mou up ou opum. U5U! onb EULIOU up OOflEJ oi.modns o onb 'ESI0O EUIfl 0135 1310 no 'SEXEI OES no 'SOjs op EIOULS O5EULI!JE 13 13lflOIJIp,, SOQ5ifl IEUO!Ofll!ISUOO-OoLpJJfl f OUOU1E13J O 'Oi -unioluowuutjdiosip nos o onb iimo Ep!po onb Jozip OPIIUOS OPUOI ou 'uuoqpui op -sodmi sop SEIUIISIp soioodso omoo nwgo -opod 'SoLI9sIndu.moo soumnspiduio Sova! OlUOWE113fl O1oJUoo ouóLnlusUoD E onb o 05S! 9S soluoupiod oçs oqj s Op E 9 ouóuxo EPEU!ULIOIOP op uoijoods OS op OPEPILEUIJ E 'UILSS OIU0JOU1 O SOq SOIflIUSUi so mudniu onb So05130!JLSSEP Jl wn amo sououm oiod 'siop srnm os ou -

sivw ias uiopod Oiuoi.uso1dwis soSuogis Oo!um o p OU jE113150 O5EfllE EUIfl E oinqi u 'ossip i.upj 5L0AJSS0d soO5EoJ!ssEp sui onb o 'soupuo SosJOAip SIEUI 50 opun9os -od opupquo.m u urn1oiuj onb SOIUO so 5 umoisixo ou onb iuiqwoj ouss000u p 'soe -nqui o iuoijdu no JUpuooJ.mu op o5uzuorn op oiuo u ooij;oodso uiu u.md ouurso E SO-OIJtUOpi 13 U191 '0I3513Oop up moju -uo[op u[od os-uIuzuolouJuo 'o.mlno ajo no -sodumi ias umopod 'omuido ussou amo 'sm, :011133-Iva 1IVWOIpT Op oSq

oanns OQVH3VLAJ 011d9 ma OOflH

OLAJsnvama3d 3 5QSI1

96

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

1, da CF/88, a serem pagas "por toda a sociedade", para o custeio de uma atuação estatal a toda esta referida (seguridade social). Essa circunstância, porém, apenas aproxima um pouco mais essas contribuições dos impostos, razão que fez com que suas bases imponíveis fossem definidas no próprio texto constitucional, por conta da menor vinculação entre a atividade e os contribuintes. Continua, porém, havendo referibilidade, embora bastante atenuada, entre o fato que motiva o pagamento da contribuição e uma atividade estatal, tanto que deve haver equivalência entre as fontes de custeio e os benefícios oferecidos (CF/88, art. 195, § 5°), além do fato, evidente, de que as contribuições de seguridade social só se justificam em face da existência da atuação do Poder Público nessa área. E, de qualquer forma, em relação às demais espécies de contribuições, a referibilidade segue plenamente exigível. Citado entendimento sobre o que caracteriza a contribuição como espécie autônoma não estaria completo se não se fizesse alusão ao aspecto mais importante de sua natureza, que é a de instrumento para a consecução de determinadas finalidades, constitucionalmente definidas. As contribuições, ensina MARCO AURÉLIO GRECO, são espécie tributária submetida a critério de validação finalístico, distinto nesse ponto de impostos e taxas. São pagas não simplesmente por que se realizou o respectivo fato gerador, mas especialmente para que seja atingida determinada finalidade, 12 determinada na Constituição. Por essa abordagem, inclusive, põe-se em cores vivas a distinção entre as contribuições a que aludem os arts. 149 e 195 da CF e as contribuições de melhoria referidas no art. 145, III, da mesma Carta, pois as primeiras são instrumento - como dissemos nos subitens 6. 1.1 e 6.1.2, deste capítulo, supra - para a consecução de direitos fundamentais de segunda e terceira dimensões, enquanto as segundas não. Pensamos que tais doutrinas, de HAMILTON DIAS DE SOUZA e de MARCO AURÉLIO GRECO, não se excluem. Somadas as suas abordagens, tem-se uma completa explicação da natureza jurídica específica das contribuições. A propósito, GRECO afirma não seguir a definição clássica de contribuições feita por GIANINNI, ATALIBA e DIAS DE SOUZA, nessa ordem -, apreendendoas de uma outra maneira e preconizando ser o seu principal instrumento de controle o princípio da proporcionalidade. Com isso, a nosso ver, citado doutrinador chega, por outros caminhos, às mesmas conclusões da doutrina "clássica" que diz não adotar. Em suas palavras, "se a contribuição está voltada à intervenção, a dimensão desta é um parâmetro do dimensionamento daquela; do mesmo modo, se a contribuição destina-se a custear benefícios de seguridade social, cumMarco Aurélio Greco, Contribuições (uma Figura "Sui Generis"), São Paulo 2000, p. 138.

HUGO DE BRITO

pre existir uma proporção entr em certa medida, consagrado Eis, aí, a relação entre a contribi referida ao contribuinte, entre outras da obra de MARCO AURÉLIO GRECO, r sões, a "clássica" e a "moderna", se necessidade de o contribuinte fazer' dade que será custeada pela contribu to da necessidade de referibilidade ii cessária referibilidade a imposição d tas finalidades, constitucionalmente Como conclusão do que até aqu tribuições são espécie tributária aut atendimento de uma finalidade const prestígio de direitos fundamentais de é exigida de contribuintes situados e dade, tendo por suporte fático situaç lada. 35 6.3.3. Contribuições no Direito bras, sua utilização

Tendo por certo que as contribu das demais, resta-nos enumerar as su o que faremos à luz, inicialmente, d seguinte redação: "Art. 149. Compete exclusivt sociais, de intervenção no dor tegorias profissionais ou econl Marco Aurélio Greco, Contribuições (una 2000, p. 143. ' Para Sacha Calmon Navarro Coêlho, a pi é uma "liberação" do poder tributário das limitações. Cf. "As Contribuições Especia Tributária . Livro de Apoio do 1" Congre. São Paulo: Max Limonad, 1998, p. 780. e terceira dimensões não devem ser visto mensão, mas adicionais a estes. Para detalhada narração da história das es cialmente da posição ocupada pelas com Tributário Brasileiro, ioa ed., São Paulo: 36 Como as contribuições são já uma espéc: dividi-Ias entre si, melhor seria falar-se eir muita importância, pois, como nos ensin2 seja, conforme o modo pelo qual é consid o resultado da divisão de uma espécie ter nelutti, Teoria Geral do Direito, São Paul

'oJla.iiU op 1VJ99 VUOJ 'iBflU (ç d '6661 'SflÍfl :onj O -inD ø0S0Z1UiJ ijo) sisop uzainim lcwsow u mi oi dso wn op 0S1A1p U p opjnsoi o 'ossip woy oio9dso u m no omuos wn 'op.1opisuo3 cnb opd opoui o ouuojuoo 'íos ouo owsow wn onb opodwi spu 'iunouij utsuo sou oiuoo 'siod '!ouiodw! m intu pdsaqns wo os-mpj upos .ioqpw 'is anuo 5 1- !P!A!P aios oisonb i.un UI SO sou-ooar o 'onb lozip ri-os-iopod 'oinqiri oiou op o!odso swn çÍ os soQ3!nquuoo su o1uo SS O 69 d '1700Z :ojnj O 011 pinqiij 'P° OT olzançj 'on3uiy ou!on'1 Os-lUIjuOO 'soQ5!nquuoo sijod tpidnoo oõisod rp aiuouqio -odso o 'sog5 issp sins o s-eu r inq!ji soiodso sp uçnsiq ip 05uu ipiqjrnop SOSO 1? simolDipr 51flU 'ORSUOUI -ip u jiowud op souoiip sop soMnmsqns owoo OISIA ios UIOAOP ou soQsuouiip MlWM1o EPUnOS Op SOUOJIp SJ OZlJ lejimi OLJ1 -05 i 5 SV 08L d '8661 'P1OWfl XUIN :o1ns cl O US 1 -791 01ipiflqI.ij 0Jo11iJ ap /VUO!aV11.IaJuJ ossa.iXtío j op o!odT ap o1.i7 v1pznqi.1j v5ijsnj aio opioiqnd ' ,, ojial!s ujg ouoiuj ou sirnoods so5inquiuoj s',, JD so5rntwq sesso u opizpri r wn sw 'siznssp soQ5luwuI ssp ounqu iopod op wn 9 'O!S9dO.id 5 'oqlgoD o.U U AUN UOWj1J NUS riu d jj •d 'j -

-

OEU U3!1 j/0u!f0p)Pp!IVi Op O1J9IJ3 O

:ons.j o

'(

uaua

pS,, v.inXzj vwn)

31nqiJJuo7 '00010 O!9ifl\i OOJ5 JAI £í

-uniu l3flS op ououiniSur OWOO 'sonuou000 no SiUO!SSIJO1d suooi -O sp OSSOJOU1 op O O3IW9U000 OiUilUOp OU O5UOAJO1UI op 'siioos sog5inquwoo JÍflIUSU! O!Ufl 31U0UIA!Sfl[OX0 Y1odWOJ 6171 -'v,, :o5ipoi owinos wol jndvo oÍno 'gg,jj uP 6171 - ix op 'oiuomjio!ur 'znl ç souioij onb o 'wopitp os sso sinb su 95soiodsoqns si iiioinnuo sou-1isoi 'swop sip tunsip otodso op:a'olnq!ii os soQ6!nqiJ)uoo su onb oioo iod opuo ov3vllzJn VflS vwd opv3vii l!Pd o so!a?ds! oJa/is'wq ol!aI!çJ ou sag5lnquJuo9

'on9j1IQ :ojnij o

'(suaua9 ins,, wn'i,q vwn) £

-iuno opipunos op so!oJjouoq .mois -uoo u os 'opoui owsoui op onbp ououn mn o isop osuoInip i 'O5U3A10U1

-unop ip SOOSnjOUOO susom SI 'sOquiur op1iO 'JOA 0550U 1 'OSSI UJoJ opp!UO!Z op OUOU1nJ1SUL jidiouud nos o .ios opuziuc -opuopuooidi ulopio ussou vzflos g a svi soQ5!nquwoo op u3iss e li o5iujop u jin2 V sog5inquiuoo sp uo gjjodso Eo!pjJnf uin os-mi 'suo ~~u pioqu sons su sipuio OD1VJAI op o Vz flOS EM SvIG NOI1TWVH op 's OU SEUflOS se OL -un2os op smuouipunj SopoJ!p op ø5roost 'Z , 1 , 9 o 119 suouqns sou souiossip ouioo siod 'uj musom ip 'jj 'Ç17j i.n OU sipi S1 ojp 96E 0 6171 * s l iL, SO w:apnlu onb 1 SAIA 50100 UJO os-ogd 'oAisnpu! 'wopic -lm!uuolop'opEp!j1uIJ Epl?UnUJolop Ep!U! SU1 '.IOP lC lâg OTJ OAliOOdSOJ O flOZL[10J OS ? '-

-

oPS - s u xul o sosodiui op oiuod ossou ourisi -

çPI -flOulA ouomioJ!pui uo u uqmi o5nT!s oouj oiiodns iod opuo 'opp -l l u uu osso moo opimoioiioi odn iuo sopnus soiuinquwoo op Pp R ixo 9 onb o 'sogsuounp ripilal no ipunos op s!uoinipunJ soiionp op oiusoid ou ipq 'piu!uLioiop ouow[Buoionmsuoo opp!I13uu r uin op ouowipuo ou J1SIA iod onunsip os onb 'uiougin rij ui nq!ll oio9dso os soQ5inqul -uoo su onb juumIju souiopod 'oup ioj inbi onb op osnpuoo owoj «S13pUiuua1op OUOWjUO!0flhiSUO0 'SopptI1U!J s ei -100 op ooij wo uu000 ewsow L, onb op o?5isoduu L, oppi!quoJoJ til L ssoo -ou 1sso i os-vuowzpv suodyoi!pui oppi!quoJoJ op oppiss000u ip oi -uow!ooqu000J o onb o sim Lp uu o3inqiiiuo3 i1od up u o l sni uos onb opp opuojoi ain op ornd iozj oiuinquiuoo o op opp!ss000u V uionjoxo os ou o ui1Tuowo1dwoo os 'uJopoui,, L, o o!ssp,, e 'soes -IA su onb sowopuowo inb ulod ozi 'ooni9 on1ny ODIVN op riqo cp 0 .o uol ou spiiuoouo ios wopod onb snno oJuo 'ou!nqu1uoo ou ipuojoi o1uouJ13J!puL pso o u S u nie u o otnquiuoo le ouuo o5io i 'j 'SI FI 88 -tID P 961 rn op 0ç § OU PãL' SUOD 'iprpom Joo uio 'so onb ou91u0 'oioisno o soiojjouoq OJUO o&odwd utuninsixo oid

uo e u p!lowqns

ujj Li nq!il otopdso os 'oc

-inquiuoo s V sipiutjop o1uowjUOi0nrnsuc o3noosuoo i imd OIUOUIflJISUL op e a onb 'u oliodsu ou o u snlu ossozj os oiu os opjdui -so ouioo o5!nqu1uoo i uzimi u ma onb o o iuoid onos opp!J!quoJoJ u 'soQ5!nqLnuoo aio 'uuoj onbpinb op -caip ussou ooqq -sixo LP ooij aio aniojnsnf os 9s ioos op op 'ouoptAo 'OUJ op wpj '(0ç § '961 -' '8 O O!0Sfl0 op sOiuOj Si OJIUO umol ic Amba lOA - IA!Iu e m a o5inquiuoo up oiuouniEd o cA oiuisiq uloqwO 'op1p![tquojoJ opuoiq 'ii SO O opIpLAn13 LI O.UUO Opfl0UIA JOUOIU LIP oudçud ou siptuJop tuossoj s!oAJuoduli sos 'sosodau sop sog5inquiuoo s1sso snuI oorn íiouisunaIio ss Qrnoos oppunos) umi t u poi ic -

'

u m op orosno o i mud 'opporoos

OVSflVO3I 3 S30Ifl8

00Nfl0S 00VHOVL,J 01189 3C1 O0fl

L6

98

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

HUGO DE BRITO 1

ção nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, 1 e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6°, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo." A partir do dispositivo acima, e a despeito de algumas divergências a nosso ver meramente terminológicas, a doutrina tem dividido as contribuições em três espécies, a saber: a) contribuições sociais, subdivididas naquelas destinadas a.1) ao custeio da seguridade social e a.2) ao financiamento de outras atividades sociais; b) contribuições de interesse de categorias profissionais ou econômicas e c) contribuições de intervenção no domínio econômico. Com o advento da Emenda Constitucional n° 39, inseriu-se nesse rol uma "contribuição de iluminação pública", de competência municipal, e que, caso seja considerada válida, constituiria uma quarta espécie. Seja como for, todas elas se caracterizam, distinguindo-se umas das outras, pela finalidade buscada, e pela conseqüente atuação estatal por elas custeada. 6.3.3.1. Contribuições sociais 6.3.3.1.1. Contribuições sociais de financiamento da seguridade social

Sua finalidade é o custeio da seguridade social. Como se trata de atuação estatal assaz ampla, para a qual toda a sociedade deve contribuir (CF/88, art. 195, caput), a Constituição já lhes traçou o perfil, estabelecendo bases imponíveis determinadas, competência residual etc. Esse aspecto é da maior relevância. Nos tributos vinculados, a maior garantia dada ao contribuinte é a de que o montante a ser pago está diretamente relacionado à atuação estatal, atuação esta também sujeita a uma rígida delimitação de competências. Ausente esta, não se pode exigir o tributo, que em qualquer caso há de ser graduado conforme essa atuação estatal (seu custo, o grau de fruição do contribuinte etc.). Uma taxa de serviço, por exemplo, somente poderá ser exigida se houver serviço específico e divisível à disposição do contribuinte, e seu montante deverá ser proporcional ao custo desse serviço. Nos tributos não vinculados, por sua vez, como qualquer fato pode ser colhido como "gerador" do dever tributário correspondente, a Constituição deve estabelecer previamente os seus possíveis âmbitos de incidência. Foi precisamente o que o constituinte fez com as contribuições de seguridade, nos incisos do art. 195, o que mostra a grande (mas não total) semelhança entre elas e os impostos. São exemplos de tais contribuições a Cofins, a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido CSLL, a contribuição sobre a receita dos concursos de prognósticos, e a contribuição sobre a folha de salários devida tanto pelo empregador como pelo empregado, sendo de se ressaltar o elevado grau de vinculação a uma atuação estatal desta última em relação às demais." Po-

O elevado grau de retributividade dessa espécie de contribuição que aliás levou doutri-

nadores a classificarem-na como prêmio de seguro de direito público é um dos principais motivos pelos quais soa bizarro, uma verdadeira aberração jurídica, exigir-se essa espécie de contribuição de pessoas já aposentadas. -

dem ser citadas como exemplo, aind pois as atividades que lhes animam amplo de seguridade social. Conforme será visto mais adia mento do caixa da União Federal, ej tituição aos impostos federais, porq tucional - de ser arrecadadas e gerw nomia constitucional e orçamento d seguridade social. Por essa razão, o siderar tais contribuições na parti1 federados: afinal, estavam todas ati guridade social. 6.3.3.1.2. Outras contribuições soci

Existem também contribuições de cunho social, referidas expressan não podem, a rigor, ser classificadas Muitas delas foram simplesmente ré nário, como forma de "validar" exaç caso, por exemplo, da contribuição Há quem inclua entre essas "o CPMF, inserida na Constituição poi Com efeito, embora se destine, em 1 conceito mais amplo denominado" entre aquelas enumeradas pelo art. 1 cificamente ao custeio do orçamento rece, porém, que essa classificação: ção destinada à saúde e, portanto, a guridade social. É, pois, contribuiçã çamento próprio, tal como a Cofins O relevante, porém, no âmbito saber se a Constituição admite a ins: contribuições sociais "gerais" que n seu texto. Haveria no art. 149 uma a meras contribuições sociais outras, cunho social que podem ser desenvc Há quem entenda que sim, com da Constituição. Essa conclusão, PC dá à União competência tributária ii paralelo ou forma de repartição corr taremos ao assunto oportunamente.

(

oiuoununijodo olunsst, ou souio.mi -I°A soidjoiun o soiqwow-sop e isq moo oi.mdoi op Luuoj no o1ojiud .ionbpnb tios 'ioid o onb o 'o 'piunH iunqu iouodwoo OUn 'Uuo onb suiojqoid soxrno o.uuo 'ui9Jod 'osnLouoo ussgoinmsuOJ j 6P i * 112op opUpt1o1!j u oiuoarpunj moo 'uns onb puoiuo wonb H od SPIALOAUOSOP JOS uiopod onb joos oquno op SOPEP!ATILI si moioj suiuirnb suiu 'sunno sirnoos so5inquuoo sJom -nuT spuuo muíos onb urnd ouSuzTio l nu r uin 6iT lJu Ou uIlOA1C H - olxol nos siUloos soQinq!.fluo0 ato supuojo oiuoujussodxo sonbu ou onb sujino op 'IR12P0,4 OU TUflulod 'oinrnsui u Ol!UIPU o5!nrnsuoD i os .ioqus 9 'stuioos so5inqi.nuoo srnuiop,, sup oiqui ou 'UI9Jod 'o1uAOjoJ o

--I o sujoj g omoo jui 'o!Jd9Jd motu rS '° opipun -jo JgJo1ui tll.IOAOp o 'opupunos op o5inqt.nuoo 'siod ' - os u mooduioo onb soppiAuu sp um u 'ouuod 'o opps upuusop ou ir oiuop000id ufos opNolpss e lo usso onb 'm9iod '0001 inquuoo 9 -ISD

-

-rd sou 0N opupunos lep omou9lnu oiuoux5io op ojoisno ou oluomUoIJ!0 -odso opuutisop os ouioo 88/D UP ç6 iiu ojod spuomnuo sulonbL, o.fluo so ou dNdJ u 'jutoos oppunos,, opuuimouop oidaiu sam opoouoo op uJopuJoiUL opupiAnu 'opus E 'osoi aio 'ouusop os uJoqato 'oiojo uio ojwuiop ouininsuoo .iopod op uiqo od ou5innsuo3 13U upuosui 'pd3 E 'upulu 'siuloos soQ5rnquuo3 su.iino,, susso anuo unlou! tnonb l ,eH o5uonpo-oujus ou oinqu1uoo up 'oduioxo jod 'oso O I 8861 op UIJUD R S01UOS!X00Jd soQ5uxo Jupi1uA,, op LI UUOJ 011100 'O!JU iuo JIMOTinipsuoi oxoi oiod supuojoi o3uomsojdmls muJoj sujop snj juioos opupunos up oiosno op,, ouioo supuogissiqo .ios 'iou u 'wopod ou onb sum 'juuoionsuoo oxoi ou oiuomussoidxo supuojoi 'juioos oquno op sopupquuj sunno u supuunsop sruioos soQ5lnqLnuoo m9qmull moisix -

slV,IdOs

s'dg3nqJuoo sVJlflQ

pusod uss s-ji2ix '3!PJ,1fl[ ot sie.U ~ qg 1011 2 PE PIOAwn 'c -touud sop um a ooiqd oiip op oins p oiui. -unOp flOAI sq nb oinquuo3 p mods ss: -

-

- °d L SR o5ujoi aio umnjp usop i op nui opuoo o iujussoi os op opuos 'op oiod ouui uplAop so!JJus op uqjoj u oiqos SOSJflOUOO sop uu000i u oiqos o5!nqLnuoz - OS iuoos o5inqu1uo u 'sugo3 u sognn ,

soisoduii so O

sem) opuuj2 u unsom onb o '961 uiu op so -uluoo su moo zoj ouirnnsuoo o onb o oiu -iqui sloAJssod snos 50 oluouluiAoid i000j - uodsonoo oqnnqu 10A0 op 10puio2,, ( - iunb ouxoo 'zoA uns iod 'sopunou!A ouu s ou iuuoroiodoid Jos 10A0p oiuuiuow nos o -;siAip o ooijoodso OóiAJos ionoq os itpi2i iod 'o5rAlos op uxu uiu (oo oluinquluo: uuso ou5unu usso ouuojuoo opvnpvi8 io -nqi.n o nixo opod os ou 'uso ouosnv s -i uuin u uiiofns w9quIln riso o5uniu 'pn -R2o1!pso oud lOS u oiuuuom o onb op i oiuiu u 'sopunouiA so2nqr.0 SON TIJu R AGI oo ju n p!sojuiou sosuq opu000joquiso 'iiod o no5un soq! 1 88/dD) iinquiuoo OAOP opupoloos u UPOI jei -uniu op uun os ol.uoj ioos opupunos u ppos apvpynXas vp ouawmauvu!f ap

-j-[-E-E'9

7"!°°s' apvpun8 -as vp 'ouawv3io aino wn v s'vpjnqyw svpoj uivavisa 'lvu!fv :sopviapaf saua 50 ats'ua sviíp j nq!.ii svpuai ap vz'jiuvd vu sagz5nqusuoo slvJ .ivjapzs uoa uia nodnooad as ovu ajuinmsuoo o 'ovzvi vssa ioj 'JI3LOOS 0EUflO5 n.ií iog op opuoiuouo 'OpuZqul1UooSop oluomu5lo o 1uuO! 51100 ERUOU -onu op opuiop 'oudojd ouj9 iod supp92 O SupupEOOIJu lOS O Luuo!Onl -nsuoo oxo1 o oploopoqo os inuuoi onbiod 'siu.iopoJ soisodun sou o6inp -sqns ato supuzqnn ios wuuopod stuinuf o 'uiopoJ oiufl up uxrno op oiuom -udns op ouuipJo oioui ios muuopod stumuf sosodaii sou moqotuossu -

-

-

-

-

os oiuunbuoo soQSinql.nuoo sim 'oluuipu siuui OlsiA CIOS ouuojuoj lutoos opupunos op oiduju oljoouoo ou os-wuipunbuo u5uuiqoo u arnmiuu soqj onb SOpuptAnu su siod 9AId3 u o SId° u.iud o5inquiuoo u 'upulu 'oidmoxo omoo supuuo los mop -

upuoisno sujo iod juiuiso o5uniu oiuonb uiod 'sunno sup sutun os-opuinunsrp 'um

uFos o!o9dso uunb umn uuinmsuoo 'EpiJ 'Lud!o!unm uiouodmoo op 'uoqqtd o uSuOssou os-nuoSu 1 6E 0 luuolornPsuoD upu: -000 oiuuiop ou o5u0M0u1 op soQinquuJ - oid suuooiuo op ossoiowi op soQ5!nquluc oluomuiouuu!J ou zo tubos opupunos -onbuu supiptipqns ' su!oos so95lnquluoo -inqLriuoo su opbpiAIp moi uuuinop u 'suoi U Su!ou9JoA!P sumn2tu op oiiodsop u o 'tu ;oAnisodsLp o OpIi oiuowunujo ' 09 § 'Ç61 * ME ou OI51AOJd op c o 'iii '91 si.iu sou oisodsip o opuosqo

OGNflE1S 0VH3VLAJ Olidg 3 0 OOÍH

66

O1JSI1V83d 3 SOIC

100

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

6.3.3.2. Contribuições de interesse de categorias profissionais ou econômicas A subespécie em exame é também conhecida como sendo a das "contribuições corporativas", que têm como exemplo as contribuições ao Sesi, Senar, Sesar, Sesc, e a contribuição para a OAB. 38 Vale destacar, no que pertine às primeiras contribuições aludidas, do chamado sistema "s", que a sua base de cálculo é folha de salários unicamente por conta de expressa previsão constitucional, 39 sem a qual essa sobreposição não seria possível visto que a folha de salários já é onerada por outra contribuição. Como sua arrecadação não é assaz significativa, e o produto correspondente não é destinado ao orçamento fiscal da União, tais contribuições não representam problema para a divisão de rendas tributárias, nem para o equilíbrio do federalismo no Brasil. Existem outros problemas, é certo, inerentes à sua validade, aos contribuintes que poderiam ser obrigados a pagá-las etc., mas tais aspectos, conquanto relevantes, não são pertinentes aos propósitos deste trabalho. 6.3.3.3. Contribuições de intervenção no domínio econômico A finalidade dessa espécie de contribuição é servir como instrumento para uma intervenção da União Federal no domínio econômico. De todas as contribuições previstas na CF/88, talvez seja a de caracterização mais difícil, pois não é fácil - e a Constituição é assaz lacônica a respeito - definir em que setores, hipóteses e circunstâncias a União Federal pode inter vir na economia, nem muito menos como a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) se pode prestar a essa intervenção. De qualquer sorte, como o próprio nome está a dizer, essa modalidade de contribuição destina-se a viabilizar intervenções na economia, e, por isso, deve ter natureza excepcional e regulatória, não podendo servir de fonte ordinária de recursos para a União Federal. Afinal, em uma economia de livre mercado, não se concebe que a intervenção - ou seus instrumentos seja a regra da atuação do Estado. Deve ser a exceção. Entretanto, com o advento da Emenda Constitucional n° 33, de 2001, foi inserido na Constituição dispositivo atributivo de competência à União Federal para instituir uma contribuição de intervenção no domínio econômico sobre combustíveis. O dispositivo tem a seguinte redação: "Art. 177. ( ... ) § 40 A lei que instituir contribuição de intervenção no domínio econômico relativa às atividades de importação ou comercialização de " Isso para quem não a considera uma taxa de polícia, classificação que entendemos descabida em face das múltiplas outras finalidades buscadas pela OAB além de uma efetiva fiscalização sobre os advogados. CF/88, art. 240.

HUGO DE BRITO

petróleo e seus derivados, gá bustível deverá atender aos s 1 - a alíquota da contribuição a) diferenciada por produto b) reduzida e restabelecida ç aplicando o disposto no art. II - os recursos arrecadados 5 a) ao pagamento de subsídio: bustível, gás natural e seus d b) ao financiamento de proj dústria do petróleo e do gás; c) ao financiamento de progr; Assim, além das contribuições a União foi dotada - pelo constituini tuir mais uma Cide, esta de feição ai ria, incidente sobre a importação, o seus derivados, e que não tem por 1 nomia, mas custear atividades de in ção de estradas, proteção ao meio a radas com o produto da arrecadaçãc

6.3.3.4. Contribuição de iluminaç& Derrotados no Supremo Tribu Justiça, nas questões em que discuti pública", os Municípios conseguirai nal n° 39/2002, que, entre outras coi buição de Iluminação Pública - CIP "Art. 149-A. Os Municípios contribuição, na forma das r ço de iluminação pública, ob Parágrafo único. E facultada - fere o caput, na fatura de cor E bastante discutível a validade nalidade "social" a ser atendida, nen do no atendimento dessa finalidade gor beneficia toda a sociedade. Não imposto atribuído ao Município, en Confiram-se, a esse respeito, Aurélio Pit ção Pública - EC 39/2002", Grandes Quê São Paulo: Dialética, 2003, p. 54; Hugo Pública", Grandes Questões Atuais do D

tica, 2003, p. 184 e 185; Ives Gandra da ainda a E.C. n° 39/2002", Revista Dialéti

-

•çz

d 'Z6 oU oupjnqpj OJ!aJiq Dp vdlJa1v.1U vJs7t?21 'ZOOZ/6E ou 3

SAJ çgj 2 jj d ji IC P wpu 'm ouiuin p o5inqu1uo,,, 'suirB :o lned ou S ?uLnIo,t Z - oupJnquj Oiiaíiq op s~i vnjv sagJs?nÕ S?PUVJO 'Dqd p o5inqi1uo3,, 'Op34oAJ øiiiq p 02fl11 ç d 'çty 'onjiu :o1nd °S

O5Uwfl 'wn101

0z

-

oupsnqij opima Ot7 SWP1Ji sapisano S?PZIVJD 'ZOOZ/6

-

ijqj o3

wn P W AUJ HVO pd spsnq sppqu -sp souxpuu 9nb o5z,ijissp 'wjod p i3x

-U!WflhI rmd ornqu1uo,, 'oqjij S U MS R2M I M °!!9V 'opdsi am e 's- uinJuoD or

°P - isis op opEp!jEuoroEJ r uiqo nb liciol mo 'oJdJoIunN OE opJnqi.riE olsodul! gp s e m 'oinqi.nuoo op 'siod s °N pEp!oos E lepol Eicnjouoq io -ii r o nb '(opuojai a juoturiglipul ulo E) OEEUJ E SS O P 02U3UflU3110 OU O -Essaxo2ui o3 ujDodso odnjg um aisixo uiou l up!pugile is r jioos,, pEpijEu -j Olsixo ON 0 oisodsip upiajoi Qp OPRffilVA LI pApfloSlp iuE1sEq g iouop ui ã iou2 op ouinsuoo op niniuj Eu ':ndv3 O aij s onb E o5TnqLuuOo up EUE1O3 E EPE1flOEJ 3 *ojíun OJEIJEd ii o i 'oç j 11E ou o2sods!p O OEAJOSO 'EoIqpcÍ OEUiWflfl op o5 -IAJOS op o!oisno o EJEd 'sioj sEAfloOdSOJ sup EUUOJ EU 'o!nquuoo jmmsui oiopod juio p oj OILUS!U O O so!dJOIunN SO ' V-6V1 iiy,, :uussE 'dID °'1qPd oEu!uInhJ op o5inq -LnuoD,, i.un nrnuSUi E uzilown so 'ssioo siino anuo 'onb 'tOOZ/6 0U IRu - o!onmsuo) Epuoui3 Ep o5EAoJdE E w inosuoo soidJo!unN SO 'Eoijqpd OEUUhIflhi op SEXEI,, op OPEP!LEA E mE1fl0S!P onb t ua soQlsonb SEU 'E51Sflf op luunqlilioiiadnS ou o LEJOPOd jEunquj omoldnS ou SOPEIOJIOU

no o5i.ioduii 2p SÇ O!UJUIOp OU O5uA1u1 2p onnqn

OEE7!IE!OJOWOO

- 032

:oEpi O3UiflOS E mal OAflISC -9u000 OIUJuIOp OU OUSUgAIGI U1 ap OEnfl( OtUfl R E!OudIuOo p OAflflqUIE OAflLSO '10O

P 'E

0U PmO!0fl!1SUOD EUUI3 Ej

OóOOXO E lOS OAOQ

-

-

vaqid op3vuiwnp ap o3nqJ1uo

fr9

-

ooimou000 O1U!UJOj

OIUOWItUSU! OUIOO hAlOS

•soisodun sop O5EpEooJ.IE up oinpoid o moo SEEJ -ounmoi ias mEuopod onb '( oiuoiquIu 010w OE o52ioid 'sEpu.rso Oj) opS

-

P

-

-

sEpol o

OU julopo,

9 o5mqi.nuoo op oiujwop ou og3ua

-oid SOE soiuouiiiod os OU 'soluEAolo.I 01 SEL-EEd E SOPEUO lOS UIE!Jopod onb saiu - uoJou! '01100 p 'suuioqoid so.rino mosix -inbo o EJEd IUOU I sui minqIn SEU0J op OESI4 ou so5!nquiuoo SIEI op lufl UP !EOS!J Olu z. -uodso.uoo oinpoido o 'EAPE0!J!u!S ZESSE 9 Oó!nqLnuoo E.flflO iod EpEJOUO! j0AJSSOd ELJOS ou osodoJqos ESSO IEnb 1 uSSoJdxo Op EIUOO iod oiuoulEoiuri S0uEES u onb ' as,, EWOISIS OE11IEO op 'SEp!pflE S onb ou 'JEoElsop OLEA vo E EIEd 0Enr '!SOS OE SOQ5InqiJiUOo SE UOO,, SE

P

otdmoxo owoo tu

E OUOS 011100 EpLoOqUoo tua um]

no smuoissfwd svuoX,ivo

1

°H

(

SOUOWftflSUI SflOS no - OE5UOA.I2UI E Ofl Op EWOUO3O EUIfl mo 'Euijy o OuoJ op iius opuopod ou 'EU9EIfloJ 'ossi iod 'o 'Eimou000 Eu SoQôuoiuou! 0PEPLEPOW ESSO 'iozip E riso ornou oudou

OÔUOAJOIUI osso u misaid opo OU OU0AJ01UI op oinquiuo3 E ouioo sol -ioiur opod LEJ0POd op iufl E sou sunau - ijop ouodsoi E EOIU93EI ZESSE 9 oumiris STEUI OE5EZU3I3EJEO op E EÍOS ZOALEI '881d

OOIUIQUOOa

-niisuoo) OpEp!AIIOjOO 1CP IE 1 0 OSSOJOIUI op SOpEpIAUE joisno SEU! 'EIUIOU -000 EU sOssEdmoosop JEUES OPEP!IEUIJ iod moi ou onb o 'sOpEAuop snos o siopsnqmoo op oioJmoo o o ouijoi o 'o5ipodwi E oiqos oluoploul 'Eu - 9lEpEoo.uE O OIU0UEUUOd oluomoluamdE o5Oj op EISO 'Op3 ui.un S!EUI 1!fll -USU! EJEd Eiou9lodmOo op O UAUop oimmsuoo oiod - EE1O !OJ OE!Ufl E 'Jinirisul Euopod f onb O5uoAJoiU1 op soQ1nqLnuoo SE W9jE 'u1 ssy ;soiJodsuEJ1 op EJninhlSo- EJJU! op SEmEJoJd op OluomE!ouuuu o (o op o ooL9nod op EU1Sp -ui E UIOO SOPEUOIOELOJ sEluo!qwE soioíoid op OIuOUIE!OUEU!J OE (q '[oApsnq OO19J1Od op SOEAUO O SOEAUO SflOS O 1tflU s -moo j 000lp, op oiiodsuuii no so5oid u soip;sqns op O1U2UJEEd OE (v :sopEunsop OJOS SOEEOOJJE SOSJflOOJ SO .'q IIII 'çj im ou olsods!p o opuo!idu 0q1 os ou 'OAUflOOX3 JOPOd op OlE iod EploojoqEiSol O EpiZupOl (q osn no oinpoid iod EpETouOJOJ!p (v :josiopod o5inqiiiuoo E EI0nbJIE E :soiisinboj S01U!flOS SOE JOPUOIE JOAOP LoAyisflq -moo IOOJIP O SO LIAIJOP snos o IEJflIEU S 'SOpEAUOp SOOS O OOI9JIOd

OCNflDJS OGH3VLAJ 011d9 3G

LOL

ovsnva

ap ass

s3oôlnE

102

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

ma tributário. No caso das contribuições de seguridade, em relação às quais a referibilidade indireta entre contribuintes e atividade custeada é assaz tênue, deve-se recordar que se trata de obra do legislador constituinte originário, o que não é o caso da "CIP" em comento. 41 Entretanto, não nos cabe discutir, aqui, os vícios eventualmente contidos na exigência da contribuição de iluminação pública. Até porque o tema em foco é a centralização tributária, e a "CIP", conquanto não revista as características de uma contribuição, foi atribuída aos Municípios, entes periféricos, e não ao ente central. De todo modo, o exemplo serve para demonstrar o filão que a palavra "contribuição" tem representado para o poder tributante. Pensa-se que basta utilizá-la - ainda que de modo impertinente - para que as clássicas limitações ao poder de tributar, notadamente a atribuição de competências e a partilha de receitas tributárias, se afrouxem. 6.3.3.5. Contribuições e demais competências tributárias

Examinadas, em linhas gerais, as espécies de contribuições existentes, e definido que as mesmas são tributos que se caracterizam por sua finalidade, e por serem exigidas de um grupo relacionado com a atividade a ser por elas custeada, resta saber como as mesmas se compatibilizam com as demais competências fixadas na Constituição. E lícito à União, em suma, tributar com contribuições fatos já onerados por impostos? Nesse caso, o que diferencia tais tributos um do outro? E o que procuramos responder a seguir.

41

Nem se argumente, aqui, com as contribuições de seguridade social, notadamente a CSLL e a Cofins, que também não são exigidas apenas de um grupo indiretamente vinculado à seguridade, mas de toda a sociedade. Na verdade, tais contribuições foram previstas pelo legislador constitucional originário, que não encontra limites jurídico-positivos preexistentes, o que não é o caso do constituinte derivado.

Capítulo 7 - Contribuiçt Tributárias na Cc 7.1. Vedação ao Bis iii Idem e à Bil 7.1.1. Vedação ao bis in idem e à bi Como foi visto na parte II des 5.1.1, à União, aos Estados-membro foi atribuída competência privativa i tos, em particular, foram devidamei Constituição, não sendo lícito aos er estejam inseridos em suas competêr ção já autorizada na própria Constil bre produtos industrializados),' tant( vedados constitucionalmente. 2 Mesmo em relação à União Fe cia residual", a Constituição assegui do com base na previsão do art. 154, daqueles previstos no próprio art. U de cálculo próprio dos discriminados a União não pode, de maneira algu estadual e municipal. Pode parecer, de um exame api estadual, ou municipal, com um imç dos entes periféricos. Afinal, se o Est passa a também tributar esse mesmc nomia do Estado. Prejudicado, quarn te, excessivamente onerado, mas nã Não é bem assim, contudo. Cc necessariamente, fatos reveladores di tica revela possuir, direta ou indiretan se a União passa a tributar um fato j Mesmo nesse caso, seria discutível a das "dupla tributação". Isso porque não se ter a mesma hipótese de incidência, mas sua tintas, mas que eventualmente podem ser concreto (no caso, uma operação relativa cadoria que também configura a saída de o industrializou). Ocorre bitributação quando um mesmo f: quando o mesmo fato é tributado pelo me sito, Marciano Seabra de Godoi (coord.) cia do STF, São Paulo: Dialética, 2002, 1

Z d 'uoi19ji :ojn.J O 'iLS' op TJW upnJds!Jnf VU 1VU01dVN oupinqzJj vwJ' ,g '(pi000) !OpOO 2p riquaS ouiom 'ous -9doid le s-1IJuo ZA uuin p siuw alua owsw opd opBnqu1 9 ouj owsui o opimnb ui siq a 'souusip salua iod opunqui 9 oiuj owsw um opunb o5unquuq UO3O (nozituusnpui o nb olu2tupajaquisa op oliqwr op oinpoid um p upjus u umnjuo w,qunn nb uuopuz -iui op o5ujnoii3 suuOpuaIw ap o5ujnanz E uAupm o!umdo lown 'os ou) oiuo oj owsu um iod 'supnmzuoz no 'supuzuai is ul3pod nb suw'sejuil -sip sumoupioui p ssiçzdiq woo sosodwi siop mis ssw 'ui3upioui w sodiq uwsui s wo (ipj um o Irrípcisown) soisoduzi siop wal as ou aribiod oss ,ouinqui tldnp,, Ou-100 Idi op SIADI op i3i3upiOui Sp O5sOjiSSjO jOAJflOSi US 'Omo SSU OUSJA -

- !Ao JOim Up 9 lopicisg ood opiouo pf øj mn nnqui u essud oiufl 19 os :uloq slod - uptlnq!jl ios u zonbu 'oiuomonpui no noip 'J!nssod jOAOJ LIOTI -ud so iuonõ oiui9u000 oppiodo op 5OJOJOAOJ soij 'oiuouii.mss000u 'os s!oA1nqu1,, soij so 'opiqs omo opniuoo 'Tuissu woq •oAnJopoJ ood o ou sinu 'opiouo oiuouIissooxo 'oi -uinqi.riuoo oppio o uisoi 'opnm opunb 'opoTpnío1 ops3 op rituou -onu g i-os-oipníoid uprumo 'olEj omsom osso nnnqui usqun s EssEd JUfl u o 'x,, OP3J oiuinq!jl opod opicisg o os '1uu!jv sooii9juod souo sop unuoUonu u Jnusuup ou 'uiopo; osoduii mn moo 'ludiolunus no 'unpso uiouoduioo up OSEAui u onb 'opussoidu omuxo um op 'i000.ied OPOd •judioiunm o junpuso uATusodmi uiouioduioo u .upuAui 'uuInIu unouum op 'opod ou oiufl u onb uojiuis ossj -,,oeSínlilsuoD uisou sopuuiuluosrp sop oudçud ojnoo op osuq no mopumo oluj,,.iol opod ou 'çj iiu oud9md ou solsiAold soionbup OSJoATp lOS JOA-3p op mu '8 8/_4:) Ep 'j 'pçj . UE Op osiAOid uu osuq moo op -uuo osodmi o onb omujo opous op nomnossu ou5irnisuo3 u 'junpisom uso -uiodmoo,, upumuqo up upuop 'PopOd OiUfl V ouom uso ouIsoj,s 5 'OluOmjEuoTOrnflsuOO SOEOA os wPpI uz szq o omoo ounqupq u ouui 1 '(sopuzipr.nsnpui soinpomd omq -os SoiuopsoUi IdI o SP'DJ 'Xt) ou5inmsuoD uudojd uu EEZUO3flE uf ou5 -isodoiqos !EflRIOAO OAjES 'uiiss suiouiodusoo suns mo sopuosui ujufoiso ou onb soinqmi jimpsUI sopuiopoj somo sou oiiojj opuos ou 'o5iniflsuoj up 9Ç1 E Çj •SiJE SOU sopuiruuiop oiUoUIupIAop mEJOJ 'Julnoii.iud uio 'sol -sodtui s solnqui soiioo uninSui uiud uAfluAud u!oU3odusoo upnqiiiu ioj soid;oiunjAJ sou o popoj oluisiu ou 'soiqmom-sopuis sou 'oiufl 1 1 - 1-ç mois nos uso oiuouiupuiou 'oq[uquil oisop II oiiud uu OISIA ioj ouioj s'ouodun s'ov o_v3vlaí wa op3vnquj•iq v a usopi um siq OV opivpaA ii sonqpuo o ouJnqILJifl

n o wapj u sig

OuO! 3 upoA TL

8861 °P OpSimpsuoD ru sciinquj sipuo'>j op UqUIJUdU o soQ5TnquluoJ - L ojnidj

opsupaluir -sixoaid soArnsod-ooip;mnÍ ssnui1 wijuoma ouu 3n1 opd smsiA1d uiuioj sginquuoo srm 'ppiA EN Opun3UIA 2JUIPUMIaMPUT odnjg um ap sudu spi T1SD uuzupuou 'IPO5 pspuns p 5Qnqp

Jinos u iopuodsoi somumnoomd onb o -ojip onb o 'osuo OSSON j,soisodmi .iod s6p muinqui 'uuins uso 'oiufl n oiiojj g -oia smusop su moo uiuziiquuduioo os sus.usoui iod .ios u opupiAliu u moo opuuoiouoi odru -up!IL,uU uns mod muzuoioumuo os onb soinq 'soiuoisixo soQinqu1uoo op so!o9ds9 su 'sri IpPq4 srnou?Jadu,oz

moxnoi;u OS 'supinqui suu000i op ELflI -UIE E oiuouiupuiou 'muinqLri op mopod ou s oiuounmoduu opom op onb upum - u-zqun -od o umud opuiuosoidom moi o5inquiuoc -op umud o,uos ojdmoxo o 'opous opoi ou -od soiuo 'soid;oiunj,j sou upJnquiu ioj 'oz SE EIS!AOJ ou oiuunbuoo 'dID,, u o 'uuyi uuioi o onbmod qjV uoijqpd o5uuiwnjt op -imo ouomjunuoAo S0101A so 'inbu '.inos 1 oiu3suo3 mo ,j -iuo oiulnlrisuoo JOPUIST201 op uiqo op ui 1 ZES5E 9 upuoisno OpupiAilE O Soiu!nqLnu srnnb su oujom ff0 'opupunos op sOQinq -

OIiSI1V3O3j 3 SQ1Í

EOL

104

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

dência que o Estado já não poderá tirar do tal fato tributável todos os recursos que este poderia normalmente oferecer, sob a forma de tributos. Foi por essa razão, conforme aponta ASENSIO, que, no Canadá, "ei gobierno federal ha reducido sus alícuotas impositivas para que los gobiernos provinciales pudieran incrementar Ias propias". 3 O mesmo ocorreu nos Estados Unidos da América do Norte, quando os Estados-membros se viram impossibilitados - de fato - de tributar a renda, em face do elevado imposto criado pela União sobre esse mesmo fato. Nas palavras de EVA Royo, "si bien los Estados también podían gravaria según ia teoría de ia concurrencia fiscal, en práctica les resuitó imposible dado ei ejercicio intenso dei poder impositivo federal".' Nesse contexto, no Brasil, para evitar que a União tenha de "voluntariamente permitir" o incremento dos impostos estaduais, e considerando que o imposto é (ou deve ser) o meio precípuo e ordinário de suprimento dos cofres públicos, a Constituição de 1988 procura assegurar, com a atribuição de competências privativas, o equilíbrio do pacto federativo.

7.1.2. Contribuições, bis in idem e bitributação. Ponderações necessárias 7.1.2.1. Contribuições de seguridade, bis in idem e bitributação Relativamente às contribuições de seguridade social, previstas no art. 195 da Constituição Federal, e à eventual incidência dessas exações sobre fatos inseridos na competência impositiva da União, dos Estados-membros ou dos Municípios, algumas ponderações se fazem necessárias. Com efeito, exame do art. 195 da Constituição Federal de 1988, notadamente de seu inciso 1, revela que a instituição das contribuições nele previstas implica tanto bis in idem como bitributação. Há bis in idem, por exemplo, em relação à Contribuição Social sobre o Lucro Líquido das pessoas Jurídicas - CSLL, e o Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas - IRPJ. Há bitributação, por sua vez, no que pertine à Cofins (incidente sobre o faturamento), e o ICMS e o ISS incidentes sobre o faturamento de comerciantes e de prestadores de serviços. Trata-se, contudo, de obra do poder constituinte originário. Foi o mesmo órgão produtor de normas jurídicas - a assembléia nacional constituinte - que adotou a forma federativa de Estado, outorgou competência aos diversos entes e definiu a competência federal relativa às contribuições de seguridade. Pode-se dizer que o constituinte derivado já ponderou, neste ponto, ao assim dispor sobre as contribuições, os valores protegidos pelo federalismo com os valores prestigiados pelo sistema de seguridade social. Não há, nesse ponto, qualquer mácula jurídico-positiva em tais prescrições, à míngua de norma superior com a qual possam ser cotejadas. Miguel Angel Asensio, Federalismo Fiscal- Fundamentos. Análisis Comparado y ei Caso Argentino, Buenos Aires: Usal, 2000, p. 101. Eva Aenz Royo, Estado Social) Descentralización Política, Madrid: Civitas, 2003, p. 94.

HUGO DE BRno

Mas há razões para que o const tindo contradição ou incoerência nt atribuída à União com as contribuiçi um orçamento distinto, que deve se tônomo. A autarquia à qual se atri rentes à seguridade social possui st apartado da União Federal, embora E o que se extrai dos arts. 165, único, inciso VII, todos da Constitu "Art. 165. (...)

§ 5'A lei orçamentária anua 1 - o orçamento fiscal refere órgãos e entidades da admin dações instituídas e mantida II - o orçamento de investini reta ou indiretamente, deteni to a voto; III - o orçamento da segurid des e órgãos a ela vinculad bem como os fundos e fund Público." "Art. 194. A seguridade soc de ações de iniciativa dos Pc das a assegurar os direitos r tência social. Parágrafo único. Compete a ganizar a seguridade social, VII - caráter democrático e diante gestão quadripartite, empregadores, dos aposent dos." Como se percebe, a seguridad deral, é tratada pela Constituição administrada de modo autônomo e Governo e de outros setores, a seg mo, inteiramente destacado do orça butos específicos. Não se trata de r não tem sequer capacidade legislati relação aos demais, especialmente

oiufl lu ooi mo oiuoiujroodso 'siuiop SOU ojoi mo risop oudos o2uop!Ao q su 'AuIs1oI opproido ionbos moi ou opipunos u onbiod opiopoj oiuo OAOU op 111 os ON soojoodso soinq -iii iod opoisno 'oiufl up IrisU oiuomejo op opeoeisop ououiei!O1UT '0w -ouoine oiuome5io .irnssod OA9P opepunos e 'SoiOoS soiino op o OUJOAO9 op oedioii.ied e woo 'opezij11rluoosop o omouine opom op epe.nsiuiuipe os iOAOp op m91v opeiiede ote otuoo o5!nilsuoD ejod epeieii 9 'jeJop -od oiufl n epeJj oiuenbuoo 'ie!00S opepunos e 'oqooiod os 0W03 ".sop -eiojoo SoJ9 sou OUJOAO9 op o sopeiuosode sop 'soopeoidwo sop 'soiopeqjeqen sop o5ed!o!i.rud moo 'om.113d!Jpenb orisog oiuetp ioiuuo - lIA '05ejisiuiwpe ep OpeZIJeJIUOOSOp o 001 LI -0111

(...)

:soAuofqo so1u!nos sou oseq moo 'joos opepinos e .ieziue -JO 'JOj ep SOULIOI SOU 'ooqqp-J JOPOd or olOdUIOD ootup OJeJ2Jed •IeIoos eioui -sisse o eiou9pAoid c 'oppes u SOA111I0J solIoJ!p SO ieinosse e sep -euusop 'opepoioOS ep o SODTlqncl SOJOPOd sop eAUeJO!U! op Soe op opeiolui oiuníuoo wn opuooidwoo p31005 opepunos V 61 1.1V,,

°0

'iqpd JOPOd o1od sepiiuew o sep;nlrlsui soQepUflJ o sopunj so oI.uoo woq 'eloilpui no eloJip oe.nsivaupe ep 'sopeinouiA ejo e SOJ9 o sop -epuuo se sepoi opuoueiqe opepiJPos ep oiuome5io o - jj OIOA e o -Io.up moo jeioos ieudeo op euoiei.0 e equoiop 'o1uoi.u1o.1ipui no eioi -ip 'oeiufl e onb mo sesoidmo sep oluomuSoAU! op oiuomeuo o ooqqp.j JOP0d oiod sepnuem o sepJnmsui sog5ep -UflJ OAISflJOU! ']Pu O RIOJ1p oeeiisiuimpe ep S0pUUO o 5OJ9 'sopunj sf05 'oufl ep s0.TOPOd soe oiuoiojoi jeosij oiuouieóio o :opuooidwoo jenue e1J2uowe510 ioj V.9 §

e..) (.) •Ç9J 11V,, :moQdslp onb 'o5in1!1suoD ep sopoi 'liA OSIOUI 'o0iU ojeied ondvo '1761 0 111 OSIOU! '0ç § ' Ç91 si.rn sop ienxo os onb o opeq oluouIew1ui eio e eoqwo 'e.1opoi oiufl ep opeuede ouo 'jou e 'opuos 'Ieuo!onlnsuoo s'nwis inssod jetoos opepunos u soiuoi -oui So5!AJos so .ieisoid op ejoiei e ninqule os jenb r einbjeine 'y owoui -ne o opezijelluoosop opom op OP!122 JOS oiop onb 'olulsp oiuomeio um op oio4sno op os-eieji :opepunos op soQ6!nquluOo se moo oiufl ç ep;nquie euinqii eiouioduioo ioiuw oiuojede eu eiou9i000u! no oipenuoo opuu -sixo ou 'optp000id uusse equoi oiuiniusuoo o onb e.md sogzei leq se

90L

t6 d

'SAi3

:pppliy,s 'V311flOd U9WV21lvJJUa

~D p ( opv.wdwo3 s.7sqpuy so:uawvpunj -

sepefoioo ios wessod jenb i 'soo,uosojd siei mo eAWsod-oo!punf ei °N jeioos opepunos op emoisis ojod se -eJopoj ojod sopioiod SOJOILIA so 'soin 'oiuod oisou 'noiopuod E1 opeuop oluinui -nos op soQ6lnquluoo SU euejoi jeopoj e -ioip soe eiou9lodmoo noioino lopulsg 01 olurnliisuoo jeuo!oeu eipjqmosse e - seoipjJ -som o ro1j oiJuiuo oluinlusuoo iopod 01 solueiaiouioo op oiuoweiniej o o.iqos soiu -einiej o o.iqos oiuopioui) suijo ouiuod H .fftJJ - seoJpJ.Inç.seosso sep epUo'j 01 seossod sep opinbyj oJon'l o oiqos letoos -uioxo iod 'uldp! ul siq PH oeinquuq omc -ojd ojou soQ!nqLflUoo sep oe5iniiisui e -eiou 1 8861 op I 2 P0tI o5inisuoj ep Ç61 . 5J3553J mozej 05 5O0e1opL soJqmom-sopeis sop 'ouifl ep eAu!sodul aiqos soQóexo sessop elou9plou! jernuoo OU selsiAo.Id 'jeloos opepun2os op sooS

op3vnquvq a mopi ui siq 'apvp svupssaaau sag5vJapu0 op5vinqu,uq a e . fl1p9J oioed op ouqjjrnl o5inquie e moo '.1ein2sse einooid 886121 sop oiuomudns op ouu!pio o ondiooid oi onb opueiopisuoo o 'sienpeiso soisodmi sop -elunjoA,, op equoi Oriuf1 e onb jeio eied . p3.1opoj oAfllsodml Jof ojqisodmi 9ljflSOJ sol eoiioud uo 'leosu ez ejieAe18 ue;pod u9!qmel sopeis sol uo!q oiej ouisoui osso oqos ejod opeuo -uoj e .Jeinqui op - oiej op - sopeiijiqissodu opuenb 'olJoN op eou9my ep soplufl sop

151

sole!ouiAoJd souioiqo8 sol onb eied seAfliS jeopoj ouioiqo jo,, 'peUe3 ou 'onb 'ois iod ioj soinqul op euuoj e qos 'i000jojo ali -Jn0OJ SO sopoi joA1nqTJl oiej jei op iei

OONflDS OVH3V1Aj 011dq 2a Ofl OVSI1V83Q3d 3 S3OÔIfl

106

HUGO DE

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

BRrro

Note-se que o orçamento da União envolve os seus três Poderes, todas as suas autarquias, fundações etc. Mesmo assim, a seguridade social deve possuir orçamento próprio e inconfundível. E não só. Nova leitura do art. 195 da Constituição nos há de lembrar que as contribuições nele previstas destinam-se ao custeio da seguridade social. Logo, tais contribuições devem compor o orçamento da seguridade social. Basta conjugar - e a interpretação sistêmica da Constituição é o mínimo que se espera de seu intérprete o caput do art. 195 com o art. 165, § 50, III A Constituição Federal de 1988 seguiu, nesse ponto, tendência bastante moderna e atual do federalismo fiscal, segundo a qual a seguridade social deve ser tratada, sob o prisma tributário/financeiro, como ente apartado e diverso dos entes federados, tanto do central como dos periféricos. E o que se depreende das lições de Asasio, para quem a seguridade social, "dada su relevancia conforma una suerte de estado dentro dei estado, 'megasubsistema' dentro dei sistema o, si se quiere, 'gobierno funcional' en términos de Olson (1969)". Em outras palavras, dentro do perfil traçado pelo Constituinte de 1988 para as contribuições de seguridade social, a União jamais poderia delas se utilizar para aumentar a arrecadação de seu Tesouro (leia-se: de seu orçamento fiscal previsto no art. 165, § 5°, inciso 1, da CF), e assim obter mais recursos para suas despesas em geral. Para isso teriam de ser empregados os impostos, submetidos às limitações e às partilhas já examinadas. A União não teria interesse em expandir sua arrecadação através das contribuições de seguridade, pois estas não se poderiam destinar ao seu orçamento. Assim, a partir de quando a seguridade social se tornasse superavitária, qualquer aumento em tais exações seria completamente desnecessário, e até inconstitucional por violação ao princípio da proporcionalidade (em seu "sub-

Realmente, ao cuidar da institi dade social que não as expressamei ção assevera que "a lei poderá instit manutenção ou a expansão da segu art. 154, 116 O art. 154, 1, por suaS dual impositiva, e preconiza que a U plementar, impostos não previstos 11 cumulativos e não tenham fato gerai criminados nesta Constituição".

princípio" da necessidade). E a destinação das contribuições a um orçamento próprio, então, a

7.2.1. Imunidade recíproca e seufu

maior limitação ao exercício da competência tributária federal, no âmbito das contribuições de seguridade social. Não são, efetivamente, tributos "da União", mas "da seguridade social". Não bastasse isso, considerando que a "referibilidade" entre os contribuintes dessas exações e a atividade estatal por elas custeada é bastante tênue (afinal, o rol dos contribuintes da seguridade pode, em tese, ser legalmente colhido entre integrantes de "toda a sociedade" - CF/88, art. 195, caput), a Constituição Federal preocupou-se em delimitar - tal como faz com os impostos - os âmbitos de incidência das contribuições de seguridade (folha de salários, faturamento, lucro, receita dos concursos de prognósticos). Preocupou-se, ainda, em estabelecer uma competência residual que há de seguir os mesmos limites estabelecidos à criação de impostos residuais. Miguel Angei Asensio, Federalismo Fiscal - Fundamentos. Análisis Comparado ei Caso Argentino, Buenos Aires: Usai, 2000, p. 48.

7.1.2.2. Demais contribuições e bis

Relativamente às demais conti bitributação não se resolve de form buições sociais destinadas ao custei regra, essas outras espécies de cor constitucionalmente definidas, desti União. Além disso, tais contribuiçõ nidos constitucionalmente. A Const fatos podem ser objeto de tributaçã no domínio econômico", por exemi Entretanto, conforme será vist bitos de incidência, nem determinc perfil específico para o uso de tais do, desnecessárias essas cautelas, i mais adiante. 7.2. Imunidade Recíproca e Cont Outro importante reflexo do p cias tributárias dos diversos entes r assim entendida a vedação a que a Federal e os Municípios instituam e consta do art. 150, VI, "a", da CF/8 "Art. 150. Sem prejuízo de buinte, é vedado à União, ao nicípios: (...) VI- instituir impostos sobre a) patrimônio, renda ou sen 6

CF/88, art. 195, § 40 Ressalva seja feita, nesse particular, à Ci CO incidente sobre operações com coniL derivado (EC 3312001).

(Iooz/E ) opuop ouinmsuoo iopod op ioqj op onpoid 'sioApsnqwoo woo sog5ido aiqos oiuopizui o -nn9u000 ou;uiop ou o5uA1o1u1 op onq.nuoo

ie 'inoued ossou 'uojÍos i' § ' Ç61 U

OSV3 p(

W

.

opv.wdwo siszJvuv S'o1uawvpunj - pi

AS5)J

881JJ

sojino sop sun 'so5wos no ipuo.x 'o!u9wud (v :olqos soisoduu JIflIUSUI - IA (...)

:soid;oiu nJ,44 SOU O IUJOPOd O1TJS!U OU 'SOUS SOU 'oiufl LI OU0A 'oiuinq - iiiuoo oU SUpuln22ssu s1mum2 siuino op ozjnfoid uios oçi i-'v,, 'IA 'ØÇj 11U øp USUOD :ogdsip onb '88k13 U onb o soino sop sun soinqtn uioiqoo o aIUn2flsU! soid;oiunjij S00 JUJOPOd otnsij o 'soJqmoUi-sop1s3 so 'oiufl U onb E OU0A E Upipu23u2 UJISSU 1v30.1d,19al apvpiunuq piuiqo EU 01S01 s9u0 SOSJOA!p sop sum nqul SEIO -uoduioo su oiqos OAUUJ00J oid;ouud op oxojjoi o1uJodu 1 ! oiino

•Y'flm

souodw, ap op.5vuo tjsop,

ap py anb IEflPTSOJ uiouodwoo EUJfl JO (soousouoid op SOSJflOUO0 SOp E110001 -oj) opupunos op SoQ5inqLLuOo SEp ulol W03 zuj 011100 - iuuuirop azo os-nodnc 'Ç61 VU '88/dD - 0Ep3130S E Ep02,, 3 - IEoI ias 'aso aio 'opod opEpunos up - i oiurnsq 9 EPEO2Sfl0 SEIO mod jurnso ai -IJIuOO SO O.flUO opUpipqiJoJoJ,, u onb op Ep,, sonqr.n 'oluouIEAuoJo 'OS °N iE! 3( oiiqwu ou ' IEJOP0J Eu1nqLu EiOU9IodWC E 'OEUO 'oUd9.Jd ouoUIE5JO tUfl E S3O!

oujwapaf opvd ou ouawvpunJ nas a voo.idpat apvpunuq r z L sagnqJ:Juo

o.idp»j pIIpiunuq VL

OIuEIpE SIM oonod wn opinsuowop mos ouuojuoo 'sEjonUo sesso suss000usop 'op -UAJosqo os 'EuiuJO1 onb soQInqi.nuoo siu1 op osn o t,.md 0000dso jgiod no5EIl onbmod 'sEp000m op uqtumd E nouiuuoop i.uou 'Eiou9pioui op soiq -wU n0000qU1s9 Ou /Jj E 'ouEipU OS!A J0s OULIOJUOO 'ouUoJ1ua LOII0X0 iod 'Oo!W9U000 O1UJUIOp OU O5U0Ai0U! op oinquuoo,, iuin iod onqu op oiofqo ias wopod soij siRnb 'E2fluijop no 'EJo1unuo ou o5in1flsuO3 y ouowEuoionmsuoo sopiu -op Eiou9pIouI op soiqiu ui ou soØinqu2uoo sn 'osslp wy •oiuç up JUOSU OIUOWU&IO OU UJ0J 1110 OS- UIEUUSOP 'SUpiUuop O1U0WIEUOI0flUSUO0 5OpEPIIEU!J u.n4u21 UJoqumo 'o5inqi.riuoo op soio9dso suno SESSO 'EJ01 aio 'onbiod ossj jEroos oppunos Up oiosno ou supuuusop srrnoos soQnnq -uuoo sup osuo ou owoo soidmis orj uUuoj op OAJOSOJ os ou o5unqiiuq up o wap ui sq op oisonb u 'sOQ5InqiJlUOO SIUIIIOp su OIUOWEA!IUIO'>J wopi ui siq a sag5znqijuoo szvwaa ZZTL O5iflU1SUOD EISOU SOpUUH.uuo -sip sop soudçud Ojfloj0 op osuq no iopujog OIUJ WEqUO1 OU O SOA!E1flh1Ifl0 -ouu umufos onb opsop 1JOLI0UE 09111U ou ScflSTAoJd ouu soisodmi 'Juiuouiotd -moo iol ouupow,, jiniusui t,.i2pod oriufl u onb tzíu000ld o 'UAU!SOdl.U! IUflP -1S01 uiou9odi.uoo Ep uiun onb O 9 'ZOA UflS iod 'j 'jçj IE o 9I 'çj ou oisodsrp o Op!OOpOqO 'JEIOOS opUpunoS up osuudxo E flO O5U01nUEW E JUUUJU2 E SUUUU5OP SOliIOJ SEJIflO mininsu! riopod Loj 19, onb UJOAOSSE o5 -iflSUOJ E lolxol nos aio SUIS!AOJd oluowEssoldxo SE OEU onb luijos OpUp -un2os op soQ5!nql.nUoo SD4flO op o5rnmsui up muprno OU 'ouOWLU0)J

LOL

OGNflBS 00vH3v(,\j 01I

a

-qns,, nos azo) opEpqUuOioJOdOJd up oidp -Ul 9E O '01fl3SSO0OUSO OiUowEio1duioo u -jEflb 'Eu pAElodns OSSEUJO2 OS I!0S opi - s ououiu5io flOS OU iuuusop UiuUopoc 5OQtnquuoo sup S9AEJU O5EpEooim Efl OEIUfl V SEpEUTUIEXO ef SEqu1Ed se o SOO sopuoiduxo mos op ~91 ossi EJUd uio: SIEUI .Ioqo UIISSE O '(J3 up 'j osioui '0ç § nos op :os-Eioj) OJflOSOI nos op o5 OS sulop uuopod SIEUIEÍ OUIUfi u 'uioos op 8861 op owunmsuoj ojod opu5uu I!Jiod o] SOU!UU9I UO JEuO!0UnJ ou.zouqo, 'oioinb o -qnsEow, 'O9EISO LOP O.IUOp oprnso op 01 EpEp,, 'I 10 opEpunos E uionb uiud 'ois onb o soouojuod sop ouioo IEIIUOO op o opElmudu aluo oi.uoo 'OJ!00UEuIJ/oLInqt IE0OS OPEpTJflOS E IEnb u opunos 'luosU oiuuisuq EioUpuo 'ouod assou 'ninos 88 •III ' 0Ç § 'Ç

- oIOld.191U1 nos op Ulodso os onb oI.uiuiui c -E1OJdJOUi E O - JEnÍuoo EISUH jrnoos ap U12Aap soQnnqLnuoo srn 'oo'j /vwos apza sUlsuAojd OIOU SoQ5unqLfluoo SE onb .mJquI 1-IE op UM1101 EAON 9S OEu 9 1 3AJPuflJUO: QAop jurios OPEIJflOS E 'UHSSE OUISoj 3: sUpOl 'SOJOp0J sgjl SflOS SO OAIOAUO ORiufl

oVJsnV03d 3 sin

ODflH

108

HUGO DE BRITO

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

Trata-se, no caso, de decorrência direta e necessária do princípio federativo. Como observa BALEEIRO, trata-se de "princípio constitucional básico das Federações - imunidade fiscal recíproca entre as Pessoas de Direito Público Interno que as compõem. Construída pretorianamente nos EUA, desde o famoso julgado Ms. Culloch vs. Maryland, de 1819, o princípio entrou na Constituição de 1891, art. 10, como regra expressa, do punho de Ruy, e vedava 'tributar'. Na Constituição de 1967, do mesmo modo que na anterior, a imunidade recíproca impede apenas decretar imposto. Logo, é constitucional a exigência de taxa, ou de contribuição de melhoria, por uma Pessoa de Direito Público Interno a outra. E, sem dúvida alguma, os preços públicos, não raro confundidos com as taxas (STF, RE 68.873, de 04.12.1969)." Já na citação de BALEEIRO revela-se o aspecto problemático das imunidades, relativo às contribuições. Havendo vedação apenas à instituição de impostos de uns entes federativos sobre outros, poderiam ser cobradas contribuições desses mesmos entes? A literalidade do dispositivo constitucional parece possibilitar resposta afirmativa, razão pela qual algumas ponderações nos parecem necessárias. 7.2.2. Imunidade recíproca e contribuições. Distinções necessárias Referindo-se especificamente às contribuições, a Constituição estabeleceu algumas imunidades. Tem-se como exemplo a imunidade das receitas oriundas de exportações (CF/88, art. 149, § 2°, 1) e das entidades assistenciais sem fins lucrativos (CF/88, art. 195, § 7°). O art. 150, VI, porém, quando cuida da imunidade recíproca, referese literalmente apenas a "impostos". Haveria, aí, autorização para os entes tributantes onerarem uns aos outros com taxas, contribuições de melhoria, ou, o que é pior, empréstimos compulsórios e contribuições? De início, é importante afastar, por completo, a interpretação fundada no elemento literal. Isso porque, além da já conhecida e decantada insuficiência desse elemento exegético, não se deve esquecer que a doutrina considera a imunidade recíproca uma conseqüência direta do federalismo, invocável independentemente de previsão expressa. Em outras palavras, o art. 150, VI, "a", da CF/88, poderia não existir, e ainda assim deveria ser reconhecida a imunidade recíproca. Assim, aliás, foi como se procedeu nos EUA, em cuja Constituição não se prevê expressamente essa imunidade, mas que a Suprema Corte teve como necessariamente implícita. E o que basta para que, caso o uso de outras espécies tributárias arranhe a estrutura federal do Estado, a imunidade recíproca seja plenamente invocável. Aliomar Baleeiro, Direito Tributário Brasileiro, 11' ed., com notas de atualização de Misabel Abreu Machado Derzi, Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 120 e 121.

Mesmo assim, deve ser explic; tuição não fez referência às demais CF/88, são bastante simples. Na ve ria, pela sua própria natureza, não t onerar outro de modo destrutivo, cc Do:

-

"E sabido que as taxas têm específicos e divisíveis, pres buintes. Ou então o regular justifica, pois, a cobrança d outra pessoa jurídica de dir cobrança pela prestação de 1 denominado domínio públic cio do poder de polícia, em 1 tipada no art. 78 do Código' Por idênticas razões não se, melhoria por uma pessoa de zajurídica específica da con te que essa espécie de tributc blico o incremento de valor vem enriquecer com a realiz A cobrança de contribuição soa jurídica de direito públic sã espécie tributária, que sei de recursos financeiros entre Assim, como pela própria nau ção de melhoria, estas não poderiar para onerar outros, a falta de referê: da CF/88 não causa maiores embar bra taxa de Municípios porque não lhes presta serviços. A imunidade, i Quanto às contribuições, e aos ter fato gerador bastante semelhan autores que afirmam, como aqui já pulsórios são impostos restituíveis destina ção especifica. Por que, entã cia a tais tributos, quando cuidou d; Os empréstimos compulsórios e em face de sua natureza excepcio Hugo de Brito Machado, Comentários Atlas, 2003, p. 182 e 183.

:OjflB O 'j

A 'ÍVUO!3VN

E81 ° t81 d 'ooz 'sEIv oJprnqj ogipgã 00 souplua ~D l opuqoieW OUiÇ P °H

6

-zqnn ias ouzoo meijoi ou 1m!ssfluoi0dooxo izoinu uns op ooj uio o 'sioA;nlnsoJ oiuowpiouosso moios iod 'sou9s1nduioo somrisiduio s j,00idjooi oppiunuu lep nopino opuirnb 'soinqn sii r leio -UM 2j oiioj uo ou onisuoj i 'ouo 'onb JOd voJ)adsa op5vupsp woa soisodmi os soØinquiuoo su o 'sitjnmsai souodwi os sou9sjnd -moo somspiduio so onb 'opuojoi ioj yf !nbTa omoo lummUr onb soioini oMsnjoul opuoAuq 'soisodmi sop oE oiuqomos oiusiq iopio2 owj ioi uiopod salsa 'soupsjnduioo somsidmo sor o 'soinquiuoo su oun ouAoIonf 10112S 'oiuod assou 'OPBP!unl.u! y souos isojd soq uiou 'sop oiqos iiojiod op iopod ooioxo ou onbiod soidioiunW op um eiq -00 OU OiUfl R 'OpUoIJ!Ldm2X3 so5iEqI.uo soionn.0 rsnun ou ir u p 'IA 'oçi .rn ou so!o9dso sn3l R!ou9ioJol op uipj r 'soxrno miouo mud sopiiopoj soiuo sun iod supz!1n ias wuopod ou suiso 'uoqom op o5 - i nq!.il u oo up o rxici gp rojjjigdso uzojniuu uud9id uiod owoo 'unssii ioos op souui2oiui soppuuo amuo sonoouuj sosinooi op t3u9ioJsuE11 uiom uio upuuojsun guos onb '1eLminqu oio9dso s -sop ooij;oodso ouoíqo o zqoi ou ooijqd ouoiip op uo!punfEos -sod unno iuiuoo letun iod uuoqoui op o5inqu3uoo op óu.iqoo y suoiqid suiqo op ozqoi g moo j000nbuuo WOA -op os ou onb 'somtnonmd S!0A9W! op 10IA op oluomoiou1 o ooijq -pd .ioios oi juioioi ioztj u os-unsop onqi.n op olo9dso isso onb 02 -uomio u.rsom tuoqlouu op oinqu2uoo up uaUjoadso uoipjjnluz -oinu V - mino rnuon ooiqpd ouoJp op tossod rwn .iod tuoqlow op oinq nuoo op uiqoo u RoJusnÇ os ou S0QzEJ suoflu9p! jo,1 (...) ou Epdu iuo!ouN o u'i'u. oWiPOD op 8L - 0010250 'oisop ofnujop rnidpid ip oouj ff0 'iojjod op .iopod op oio -jojoxo ojod uSumcloi le souow opnj ooiqpd oiuJmop opimnuouop op iossod leiino uiluoo mn op SOflAJ05 op oB1so1d glod tSuujqoo LI P1MIPU j0AOz1C1 9 Of 'ooijqpd ouonp op ioippnf uossod trino iuiuoo uwn iod iuinqui o!o9dso ussop u5uiqoo r 'siod 'uo!JusnÍ os ON iojjod op iopod op oio;oioxo iujnoi o oiuo no soiuinq -inuoo sop o5isodsip u soisod no sopisoid '5!0AJS!A!P o sooijoodso sooijqd son,uos so JOPL'120 oij ouioo uii suxi su onb opiqs g, :ou VHDVN OiflIÇJ 30 ODflH UuIsug OULIOJUOO 'oAun.rlsop OPOU! op Olmo 11i0UO iud omuo um iod supuzqun ias ouioo mm ou 'uzojnmuu uud9id uns rlod 'vii -oyjozu op sag5nqi1uoa o svvj 'opi3pioA EN soidwis omumsiq os 'in p 'IA 'ççj mi ou 'umnqum solo9dso snuiop s 1iou919jai zoj ou oinm -

-rjsuoD 19 siunb suiod sagw su onb opuoijdxo ias 2A9 'i.uissu omsow

0ONflO3S

601

oavHvJ

p o5zijn

OZT *d'6661 'SuoiOj :oJiu1

op suou

W03 'p j

'o.qajzsv.s

ioAoOAur ouournuojd op j1opoj E1M11Mso i oquuim simnqii r.md msuq onb o g i2Ioj1duu o2uouiuu' onb siem 'opipiunur lesso 22uom13ssoJdx Vf19 sou nop000id os omoo ioJ 'squ 'mi -0001 lOS 1OLTOA0P missu LPUILI o 'insixo O - ME o 'sulAEp?d sumno m ssoidxo osr -ul 'ouIsiuJopoJ op umoiip riouonbosuo3 -uoo icuiunop u onb i000nbso OAOP os ou -Jnsui upuuoop o upiooquoo pÍ Up wori uppunj O5ioidioiui e 'oodmoo iod 'ii sog!nqLnuoo o soupsjndi 'uoqom op soQnnqumuoo 'SX1 moo S( somuo 50 uiud ornzuomng ' 'ur12A}.J 5 -oiojol 'ooidooi opuprunmi up upino 01 (0L § '961 iju

'

-sissu S0UU0 sup ° ( 1 '2 § '6i1 •1ru ' 8:

-i000i sup opEpiunufi u oidmoxo ouioo oi -oqmso oôIflm!2suo3 u 'soQ5inqLrluoo s svypssaa2u sa31iisiq s'g3inqu. -opuod suwnju jnb uiod ozui 'AUIitftH -O!OflmUSUOo oAwSOdSip op oppipuomq v -uoo supuiqoo ias uiuuopod 'soimno oiqos op 0!fl2I1SU! u suuod Oupo OPU0AH -lunun sup Oouuioqoid oioodsuo os-pi 'L889 ai 'LLs) suxu SU moo sopipunjuo WictungluUffiAnp UlOS ' ilmflO OU101U uin iod 'uuoqom op o5inqilmuoo op fl( -Oiofllusuoo 9 '0O'1 'osodiui iumoioop suu -luflUil u 'louomm uu onb opoui ouisom op

AEOA o 'in>j op oqund op 'ssoidxo E12 ou5inmsuoD ru noimuo oidouud o '6181 5 N opuní osouiuj O opsop sou ou moQdmoo su onb ouiomui ooilqpd ouan o -ai llensg opupiunun - sog5uiopo sup oois op os-"

-opoj oid;ouud op 1?uss000u oumoiip urou

01I9 30 OOflH

0JSI1V303d 3 S30I(

110

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

dos de modo ordinário, nem muito menos de forma onerosa sobre Estados e Municípios. Talvez por isso não tenham causado preocupação quando da redação do art. 150, VI, "a", da CF. Mesmo assim, como tal artigo é mero reflexo do princípio federativo, insistimos que mesmo diante de sua referência literal a "impostos" não se pode admitir que empréstimos compulsórios sejam deturpadamente utilizados pela União para subjugar Estadosmembros e Municípios. Quanto às contribuições, deve-se lembrar que as mesmas inexistiam de modo expressivo em um passado ainda recente, e a disposição de que se cuida foi trazida, de modo um tanto automático, das Constituições anteriores. Mas não só. As peculiaridades de cada espécie de contribuição, e as razões pelas quais não reclamaram referência explícita no art. 150, VI, "a", da CF/88, demandam tratamento apartado, o que será feito nos itens abaixo. 7.2.2.1. Contribuições sociais de seguridade e imunidade recíproca As contribuições sociais de seguridade social, referidas no art. 195 da

CF/88, não foram objeto de referência no art. 150, VI, "a", da mesma Constituição, porque não integram o orçamento fiscal da União, mas o orçamento autônomo da seguridade social - distinto constitucionalmente -' sendo dever tanto da União como dos Estados-membros, do Distrito Federal, dos Municípios (através de seus orçamentos) e de toda a sociedade (através das contribuições) colaborar para o seu custeio. Ademais, é sabido que a União, os Estados-membros, o Distrito Federal ou os Municípios podem atuar, eventualmente, como tomadores de serviços de profissionais autônomos, ou mesmo como empregadores, sendo seu dever - como o de qualquer empregador - contribuir para a seguridade. Isso, insista-se, mantendo-se o perfil traçado originariamente, em 1988, sendo certo que os Estados e os Municípios não faturam nem auferem lucros, não sendo mesmo possível submetê-los às contribuições referidas na redação primeira do art. 195 da CF. 7.2.2.2. Demais contribuições e imunidade recíproca

No que pertine às demais contribuições (outras contribuições sociais, contribuições corporativas e Cide's), a sua referência no art. 150, VI, "a", da CF, respeitado o perfil que fora traçado para tais exações, seria também no todo desnecessária. Quanto às Cide's, é relevante notar que as mesmas somente podem ser instituídas para servir como instrumento para intervenções da União Federal no domínio econômico, controlando descompassos verificados no mer cado regido pela livre iniciativa. E inconcebível, nesse contexto, onerar com tal contribuição os demais entes federados: independentemente da análise dos demais pressupostos para a instituição de tais contribuições interventi-

HUGO DE BRUTO MA:-

vas, é da maior evidência que os seus cont lés que fazem parte dos setores econômi lados", objeto da intervenção estatal. E desempenham atividades econômicas sol mais estariam enquadrados no âmbito de As contribuições de interesse de cal cas, igualmente, só podem ser exigidas po" relacionado à atividade estatal queju bilidade" à qual nos reportamos anteriorr tante acentuada. Tais categorias, eviden membros, nem o Distrito Federal, nem o bém não faria sentido referi-Ias no art. L Quanto às contribuições "sociais" qu to da seguridade, lembramos que a Cor espaço para o legislador infraconstitucioii ções sociais de custeio da seguridade, e d madas "corporativas", não há uma outra to, contribuições referidas de modo expr nal - denominadas "outras" contribuiçõe "salário-educação") -, mas a sua excepci4 ficidade fazem com que tais exações não líbrio da partilha. Ademais, quanto a essas "outras" co dar que as mesmas preexistiam à CF/88, e nalizadas", nada de especial havendo a sei Ias específicas exações que estavam send tinham âmbitos de incidência definidos. federativo. Em relação à que foi inserida r trata-se, em nosso sentir, de contribuição destas (autonomia orçamentária etc.). D res ainda não surgiram porque a legislaçã entes federados periféricos, mas há ju1g missão dessa contribuição à imunidade r 7.3. Repartição de Receitas Tributária 7.3.1. Impostos federais partilhados. Fui

Como já foi visto no âmbito deste' 1988 determinou à União que partilhass Federal e Municípios, o produto da arrec postos: o Imposto de Renda e o Imposto 10

ACO (AgRg) 602/RN - Rei. Mm. Sepúlveda F

9

0u qj' oMJvZu.WfuJ - 23 U913 d 3pAjdS uqi% F1 - NT/Z09 (i2 v) ODV

c

-sopuzijui.umpuI soinpoij oiqos oisoduq o o 1puj op oisoduii o :soisod -mi sidiouid siop snos op o513p13oo.Ln3 up onpoid o 'soldJoiunN ° ounsIu 'soiqmow-sopis moo 'ossqpmd onb Oiufl R nouimolop 8861 op juopoj O!fl1flSUO3 13 'OpWSO osop oiqui OU OSIA iOJ Í oI.uoD pt2,?nvu!Ja o1uawzpunJ sopvy/!uvd s-iwapafsoisodwj ï

sa95nqJ3uo spnqij soj ap o!3.113dU EL 01 - 1300JdJool op13piUflUi! o5rnqLfluo0 ESS0 OSS!UI -qns v oioquo:Doj onb as op opinF pq S13UI 'SOOLJ9JIIOd sopiopoj souo S013 o5uosi,, opoouoo iuuipJo OE1S!01 13 onbiod U131!JflS OU 13pUiB SOl -oi13ui s13ulojqold 'oiios Jonbj13nb oj - (oo uLmiu~Mo E!mouon13) s13isop SOIIWq S013 ulinspu '0PtP!1fl0S op o!nqLuuoo op 'IBUOS OSSOU 1110 'OS - 1311311 '(dJ,ArdD) Op13AUOp ouininsuoo opd 13piioSUi ioj onb L, O5131o1 W3 OAU13IOpOJ oiiqjiiflbo 013 OOS!J OPUOZ13JI 0U 'SOp!UIJop 13!ou9ptoui op soliquiU i.uqUu Í SUpEUoiod000l oluoUl13ssoJdxO OpUOS UIEAUISO onb SOQ5UXO S13OIJJOOdSO S13j -onbU onb oS-flOJopiSUO3 0p110j01 lOS 13 opuoAuq J13iOOdSO op 1313U 's13pEz!j13u -oionlrisuoo,, oiuowsojdwis uoj '881,r) e ul13ris!xoold suisom su onb ip -10001 OS-OAop 'S!13!OOS SoQfflnqLnUOO S1311flO,, S13SSO 13 OlU13flb 'stuopv 13qi1113d up ouqjj -rnbo o 113101113 op opuoo o lUUquOl ou SOQ513XO sri onb moo mozj 0P13P!OIJ -ioodso EPU!SUWOP 13flS O OpUpijl3UO!OdOOXO l3flS 13 51311! '- (oEonpo-ouI13s,, o til13d o5tnquiuoo '-8t) st13!oOs SoQ5inq!JluOo s13l1nO,, S13pUUIWOUOp - 113U -oionmsuoo moi oud9id ou ossoidxo opoui op S13U0J01 soQ5inquluoo '01 -100 'H oio9dsoqns no 'oiopdso 1311fl0 13Iflfl pq 0u 'S13Afl131OdJO0,, S13EW -13q0 soQf!nquluoo SRp O 'SOP!D sup O 'O13Ufl0S up OtOlSflO op SIUJOOS SOQ -inquiuoo sup W9 S13j-JflI9SUT 113U0!0n12SU0013JJU1 10p131S!0L O 13113d o13dso oiqi ou 'ordouud mo 'o!n1usuoD 13 onb soiiniqmo 'op13punos up 01 -UOUIBIOU13UIJ 013 uiuusop os ou onb si13ioos,, soQ5inquluoo su ouin) 88/dDP ',, 'IA 'OÇI 1-113 OU S13 j-LIOJ01 OpUUOS 13U13J OU mpq -111131 1Enb Epd OZ131 'soldlo!unN so atoU '11310p0d oustj o atou 'soiqulom - s0p131s3 UIOAIOAUO OU '0IU01U2IUOP!A0 'S1311001B0 S113j 13p13n1u0013 01U131 -s13q 13UUOJ op OlUosOJd inbr '0IUOUUOJIOIU13 Sot.U13110d0J sou IUnb opEpIj1q E E5uEiqoo UflS E E0!JilSflÍ onb (EIEISO oPEp!A!IE 1C opEuo!oE(ol od -flJ,, OU SOEflUS SO1UatU1UO0 op S13pJ!XO ias uiopod 9S 'o1Uou1(Eni 'SUO -iui9u000 no SU3U0!SS!JOld SEUO01E0 op ossololui op soQinqu1uoo sV 50Q513X0 SU1 op E!0uP10U! op ol!qwL, OU sopElpEnbuo mEliElso 5(13W -Ef 'EAUEIOIUI OJAI( op owioi um qos sEoiwQu000 sopEplAnU wEquodulosop ou onbiod 'soidJoiunN O SOpE1S (EIEISO OU0A191UI Ep oloíqo ' SOPE1 -noJsop,, 'sopEsSEd1uoosop,, sooau9u000 SOJOIOS sop olJUd WOZEJ onb sal -onbE lOS mopod OIUOUIOS soluinquluoo Silos SO onb Ei0U9IA0 JIEW Cp p ' 5EA

0Nfl939 OVH3VJ 01I9 3C1 OOflH

LLL

-11U0Al21U S005!nqLfluoo SIEI op o5rn1il oSrwuE E OlUOwoluopuodOpui :sopU1op moo IEIOUO 1 01X2IUOO OSSOU 'JOAJqOOuoOu -10W OU sopEoIJuoA SossEdmoOSop opuE -Op04 OUtUfi Up S0QUOA1OlU! EIEd OIUOTI ias uiopod OIUOUIOS SEUJSOUI SE onb iimiou mpqulEl 13(105 'S005UXO 5(131 EJEd OpEfl3.fl 'IA 'ØÇJ 1113 OU EI0UIOJO1 EflS 'SIEIOOS SoOInqu1UO0 se-uno) soQ5inquli vao.zdpa apvpium

EU SEPUOJOJ SOQflnqU1uOo se SO(-1omqn -nj !liOlOJfll3 amou UIEJflIEJ oEu soidiorun} '8861 UIO '03UOWE!113U!uO OpU5Eil j(J.IOd opEpunoS E ElEd .Jinquiuoo nos opuos 'solopEoldmo omoo ouisoui nc -lOS OP SOIOPI7IIIOI ouioo 'OIUOUIjUflIUOAO' -opoj olLIlsLu O 'so1qwom-sOpEs SO '0 • OiOISflO fl; SUP SOAEJIU) apzpawos v VPOI op o (soiuot sop 'luiopog O1!IIS!Q op 'soiqmoLu-sop -op opuos '- OIUOWIEUOTOnUISUOO olunsip O2U0UII3510 O SEW 'OEiufl Ep 1°!J 02U0UIE -sUo3 U1USOW U 'E 'IA 'ØÇ 1 1.113 OU EIOU P 961 1113 OU SUPLJOJOI 1EI0OS OpEpUfl2O

voodpai apvpzunwz a apvpun8as

-fUqE SUOU SOU OUOJ riOS OIlb O 'opUu13d13 ',, 'IA 'ØÇJ 11E OU EUOJjdXO E1OU9I2J21 SE O 'OulUlUOO op oiopdso UU0 op sa l -OLIOIUE SOOHn1flSUO3 SEp 'O0i131.UO1flE 01* os onb op o5isodsip E O '0U00Ol UU1E C op uimsixoui suxsom SE onb JElW0j os-o4 -SOPEISH 1EnÍqnS EJEd ol3lufl EjOd SOpEZ! -ndmoo soumuSp.Idulo onb IflimpU opod o -Ojol EflS op O1UE!p olilSom onb SOUIUSISU 010W 9 Ofl.IE (EI omoo 'MISSE outsow : Ep opuEnb o5Edn000id OESflEO UJUUO1 C sopujsg oiqos ESOJOUO EULIOJ op SOUOUI 01

ovsnv3a3d 3 S30Õ11

112

HUGO DE BRITO M

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

Essa partilha é determinada pelo art. 159 da CF/88, e tem por finalidade assegurar o equilíbrio entre a União e os entes periféricos: sempre que aquela majorar sua arrecadação, estes terão também aumento de suas receitas. Evita-se, com isso, a supremacia ou a primazia financeira do ente central sobre os demais. Além disso, os dois impostos partilhados são tributos cuja administração e arrecadação é mais racionalmente feita por um ente central, que por diversos entes periféricos. Acresça-se a tudo isso a possibilidade de serem reduzidas as desigualdades sociais e sobretudo as regionais, pois Municípios bastante pobres, que quase nada arrecadam com seus impostos, recebem receitas com as quais podem prover suas necessidades. Para evitar dribles a essa divisão, através da instituição de outros impostos pela União, o constituinte delimitou o exercício da competência impositiva residual. A União até pode instituir outros impostos, mas estes terão de ser necessariamente distintos dos já existentes, e, entre outros requisitos (CF/88, art. 154, 1), devem ser partilhados com Estados-membros (CF/88, art. 157, II).

7.3.2. Repartição de receitas tributárias e contribuições. Perfil traçado em 1988 e sua justificativa Diferentemente do que dispôs em relação aos impostos, a Constituição de 1988 não determinou, em seu texto originário, a necessária partilha das contribuições. E preciso perceber, porém, que a razão de não se haver partilhado o produto da arrecadação das contribuições nada tem a ver com o perfil imaginado para a Federação brasileira, não representando incoerência nem contradição com esse perfil. Obedecendo-se o regime estabelecido constitucionalmente para a instituição e a arrecadação de contribuições, nenhuma distorção seria verificada com a inocorrência de partilha. Não haveria razão para a União Federal partilhar as contribuições de seguridade, que nem mesmo de seu orçamento fiscal fariam parte (CF/88, art. 165, § 50, 1 e III). As demais contribuições sociais (v.g., salário-educação), bastante específicas, nem representariam receita ordinária da União nem teriam vulto, mesmo somadas todas, que desequilibrasse a partilha. As contribuições de intervenção no domínio econômico, por sua vez, além de servirem de instrumento para uma atuação que é da União - e não dos demais entes - teriam natureza excepcional e regulatória, não arrecadatória, não ensejando a necessidade de partilha do produto arrecadado. Ocorre que, conforme será visto linhas abaixo, o desrespeito a esse regime estabelecido para as contribuições foi tamanho que os Estados-membros e os Municípios conseguiram, com a aprovação da Emenda Constitucional n° 42, obter 25% do produto de uma contribuição de intervenção no domínio econômico (Cide-Combustíveis)." Essa contribuição, no caso, não Esse percentual foi majorado para 29% pela Emenda Constitucional n° 4412004.

tem natureza excepcional, nem regula sária, eis que onera setor da economi controle: por isso mesmo, a União bi instituí-la (EC 33/2001). Voltaremos tilha obtida com a EC 42 revela, pelo contribuições realmente estão desequi membros ainda têm alguma força polí nais que os favoreçam, bastando, pai mobilizem; c) a partilha dos recursos a finalidade "específica" das contribui pelos entes beneficiados com a repa sociais não se excluem, nem precisan los sem colisões. 12

7.3.3. Síntese do perfil traçado pela ( suas compatibilidade e coerência coi Assim, em suma, a Constituição tribuições, perfil que não permitiria q' líbrio da Federação brasileira. Estabe] a) as contribuições de seguri& das, inclusive quando à compel ser arrecadadas pelo órgão com e devem sobretudo integrar dade social, que é constitucio União. Não sendo receitas da 1 entre os entes federados, até p tuição, colaborar para a constri cial; b) as demais contribuições soci (v.g., salário-educação), são de podem ser ampliadas, e estão tucional. Não representam, eni c) as contribuições de interess nômicas, além de propiciarem manejadas pela União, mas pe Não consubstanciam, também. rendas tributárias; d) as contribuições de intervenç go excepcional, temporário, e 2

Confira-se, a propósito, o art. 159, III, da segundo o qual a União partilhará com Es da Cide-Combustíveis, mas estes entes peri dentes na finalidade constitucionalmente c

1P1U!ULIPP UUIUOIOrnUSUOO ppiuIj Lu sup -uodsauoo sosinoi so junilde OiOA sooujud S ãj W ss smu 'MAnsnqwoj- a p!j cp sopri sS moo 1eqnJBd ou iuf1 r lrnb o opuns ovór puomiu lep onpoid o so!d;o!un "°° '88/dD P '111 '6Ç1 1J O 'o2is9doid 's - m!JuoD I£OOZlZt, Dg pd tpp o uSu

jozitp 0u plu013Iui35u03 lePU 2M9 ulad í.

~

-wi '(oupoou ou) ono.i o 'ouioduioi 'juoiodooxo o -oidiuo op 'ooiuxu000 oTujurop ou o5uoiuoiui op soQólnqLnuoo SB (p s!inqu SEUOJ op OS!ATp U oLRljpnbosop ionbjunb 'uiquun 'uIousqnsuoo °N JE!oouoq MUSIA onb i suooio spd sw Iori uf1 LIod spfouu os ou 'gissojdxo oonod ouSupunoim wojuioidoid op mo le 'so!ux9u -000 no S!UOiSSJoid sioouo op 055010Wi op soginquiuoo s (o OA!1uJ0POJ ouqjiflbo ou oosu 'w!Juo 'ujiuosoidoi °N iBuoloni -usuoo O I XOI ou SIflS!Aold 8861 opsop oiso o 'sEpuiduui ios i.uopod ou 'oftu9u000 O5o!J!U!S u ugnbod op ogs 1(o5onpo-oujEs Oifl1nsUOJ udçud uu ss!AoJd 'sitoos soQ5rnqLnuoo swuiop s (q

ou 'OSEO ou 'o5inqi.riuoo oss

*(SIoAjls

OU o5u2A101u1 op o5inquiuoo omn op c -nhLiSuO3 upuowg Ep o5EAOJdE o moo

-mom-sopEls3 so onb oquouioi toJ sogrn osso o oiiodsoisop o 'oxiEqo soquq oisii opEpEooJJE oinpoid op oi oou 'Eu91op000iig OEU 'EU9iEn2o1 o ouoi: -op sop oEu O OEtufl Ep ponb oo5nW 1 op m9E 'ZOA EflS .iod 'ooimou000 otujulo sv EqjulEd E ossoiqitnbosop onb 'sopo ooiufl Cp EU3UipiO Efl0001 mEuouosoid Eonpo-outEs '8i) siojoos soôinquiuo: '88/iD) oiiod mouoj 1E0s1.J oiuoun5io n op soQ5inqLnuoo so .iuqjiuod LEJOPOiI o!i EqtuEd op mouu000ui o moo o 'soQ5inquiuoo op OEEO011E L, o oSin optoojoqEiso omT01 o os-opu000poq 1!J -u9J000uI opuoiuosodoi ou 'Enoisu.Iq o moo lOA o moi opu soQ5inquiuoo sp -iod jgAleq OS OEU op OEZRJ E onb 'maiod SEp oqu.iod ol1 ss0oou o 'ouuiuo oixo OE5IflIIISUO3 E 'soisodmi SOE oo5oioa aio s -

-

iod onb ' IEJIUO0 oiuo mn iod oioj oiuouq -EJIS!UIUIPE oÍno soinqui OS SopEquJEd s

-oionmsuoo so5.ioipi oiqo tuod oou;jod Euoj ouinjo mi opuo soiqwom -sopois so (q 'qjipod osso opuiuqqinbosop oiso oiuouqooi so5inqi.nuoo

-oi soiso SEU! 'soisoduu soino iinirisui ol -mi E!OU9iOdmoo Ep olojoJoxo O flOiitUOÇ -III! SO4fl0 op OE5IflJflSU! Ep S9AEJo 'OoSL Sopopiss000u SEflS JoAOld 1 - 000i 'soisodmi snos moo uiop000iio opoi -JoIunp siod '5IEUOI2OJ SE opnioiqos o si mOIOS 2p opopiíqissod E OSSI OPfli E

-zimUo IgA i ssod o :sopiopuod ios i.usiooid uiou 'monloxo os ou srnioos 521011A o oulsijuiopoj 'wgu oidoj g moo sopEroouoq soiuo solod ios 'u19qu1u 'opod onb 'soQ5inquluoo sop oijoodso,, opopioug E moo joApodmoou! 9 OEU SOpEpEOOJ.Io sosinool sop oquiod o (o uiozirqom os onb 'soiuoiur snos woiinosuoo o.md 'opuoisoq 'woioAEJ so onb siou

'88/iD) soiqmom-sopos moo soprn,'purid -inbai soino ojuo 'o 'soluolsixo ler sop so

-os opupunos iip uuiosisqns op o5niisuoo E EM iiiioqjoo 'o5ini -usuoD ulod 'UIOAOp soro sopoi onbiod giu 'sop1opoj souo so onuo ouqjinbosop wuiluioidoid ou 'oiun V P s000i opus o oiufl p ououiu5io op opiiidu o1uomjuo!3n1!1suoo o onb 'oos opp -unos ip ooui5jo o ouoiuiioui .nijout opnioiqos !.UOAOp o 'jroos oppun8os u ipoguied oiuoodmoo o8J9 oiod spiipuoon los W0A0 'sj-jnusut uiud lunpf sol rnou9ioduioo u opunb oAisnLoui 'sp - uuiqop oiuomssodxo op molt, 'opEpunos op soQóinquluoo sB ( :onb 'osoJs aio 'n0000qu1s iiopsJq ogSumpog up opqj - jnbo o oosu aio ossosnd osn nos o onb r uPi=d ou onb iiod 'soQó!nqul _UO3 su umd 'flOôU 8861 op I1J0P0d O!fl2i25UO3 u 'UiflS aio 'UHSS'T svypinqzt svpuai ap opsvup v WOd vpuuaoo a aprFpjq1wdu1oa sons a s'ag5inqujuod,, sv wvd gij'j v1ad opv3wi J!,Üad op asajujg ETL -

-

j SOOS!jOO aiOS sol

s (v: s9 1 uniodmi SOJOIEJ S911 'SOUOUI OLod 'EjoAol Zi7 Dg u moo oppqo oqu -iEd o som 'oiuoujouniiodo oiunsso OE SOUIOJEIIOA oj-jniusui op soiun oifl1flSUo3 E JEJ0IE noosnq oiufl o 'oulsoul ossi .iod :ojoiiuoo opoj ooioxo pf oiufl o pmb o oiqos onuou000 Ep .IOIOS EIOUO onb sio 'ous -S000U 9 mou 'EAUUOAJOIUI mou 'EUOionoi uiou 'jouoiodooxo EZ01EU moi

(ioozií

EL 1

OONflD3S

oavi-iovg O1IJ9 3a

opv5tu j,(1ad sagiinqi.auoo a svupJ?

-uoo oiuo op EJ!OOUEUg E!ZEUJIJd o no Elot !0001 5EflS op OIUOI.UflE u!9quJgi OJ0i SoiS onb OJdWOS :soou9juod soiuo SO O OE!fl

-up!luuU iod moi o '88h13 RP 6ÇJ 11E opd

O9flH

OJSI1V83O3d 3 S30I

114

HUGO DE BRITO

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

bém jamais poderiam representar fonte expressiva de receita para a União, não pondo em desequilíbrio a partilha tributária federativa. Pelas mesmas razões, não causaria maiores abalos ou desequilíbrios o fato de tais contribuições incidirem sobre fatos imunes a impostos. A excepcionalidade dessa ocorrência, e a impossibilidade de a União manejar as contribuições com a finalidade de prejudicar os valores protegidos por tais imunidades seriam mais que suficientes para evitar ranhuras ao princípio federativo. Ademais, como visto, a própria "referibilidade indireta" inerente a tais contribuições, e presente de modo mais intenso nas Cide's e nas contribuições corporativas, a impor que sejam exigidas de contribuintes relacionados com a atividade estatal (v.g., intervenção na economia), torna impossível a sua utilização para onerar entes federados periféricos. Ainda essas razões fariam com que a União, para prover seu orçamento fiscal de receitas derivadas ordinárias, recorresse apenas aos seus impostos. No caso dos já existentes, os principais são partilhados, fazendo com que um acréscimo na arrecadação federal implique também acréscimo na arrecadação de Estados e Municípios. E, no caso dos residuais, seriam estes também partilhados com os Estados-membros. As principais formas de majorar a arrecadação federal, em suma, implicariam majoração, também, nas receitas dos entes periféricos. Respeitado esse quadro, a União jamais conseguiria empregar as contribuições para prejudicar os demais entes federados, amesquinhando o princípio federativo. Nem seria necessário que a doutrina se ocupasse de tais questões, que não iriam surgir. Também não seriam necessárias outras limitações explícitas, o que, como dissemos, explica certas referências feitas apenas aos impostos. De fato, as contribuições apenas referidas no art. 149 não teriam uma arrecadação e uma abrangência com expressividade a ponto de alterar substancialmente as receitas federais, nem muito menos de diminuir direta ou indiretamente as receitas de outros entes. As contribuições de seguridade, por seu turno, da maneira como previstas no Texto Constitucional original, ensejaram pequeno recuo do princípio federativo, mas o poder constituinte originário cuidou de impedir os poderes constituídos de aumentarem esse recuo a pontos inaceitáveis, e o fez em prol de um orçamento próprio, gerido por órgão autônomo, e não em favor do orçamento fiscal da União Federal, Entretanto, conforme será visto adiante, através de emendas constitucionais, e especialmente por intermédio da jurisprudência, a União infelizmente conseguiu ampliar sensivelmente o quadro acima exposto. Tomou para si a arrecadação das contribuições de seguridade (RE 138.284/CE) e ampliou o seu âmbito de incidência (EC 20198); obteve a chancela das chamadas contribuições sociais gerais não expressamente referidas na Constituição (ADI 2.556) e está agora obtendo o aval do Supremo Tribunal Federal para instituir verdadeiros impostos travestidos de Cide's (v.g., EC 33/2001 e

•

Lei n° 10.33612001). Demonstrou-se RANDA, que adverte: "O sistemajurídico está dentro tituições, quando têm mácuk modo se limpam e se colorer nível de saber." 3 A pressão dos fatos, especialme influências econômicas, "limparam" bom havia sido introduzido em nossa aspectos uma das mais avançadas do estivessem preparados a nossa tradiç to, o perfil originariamente traçado como vimos, assegura o equilíbrio ent as contribuições foram instituídas, an deral, porém, revela que houve alter traçado, com prejuízo tanto para a se mo. É do que cuida o item seguinte. 7.4. Evolução Histórica do Exercíci Federal 7.4.1. Exercício da competência imp Para avaliarmos se há alguma ar tência tributária federal relativa às c examinar como a União vem exercer butária de uma maneira geral. Quando promulgada a Constitui muito instituído os principais impost( integravam sua competência impositi tenor. E o caso do imposto de renda, lizados, do imposto sobre operaçõe impostos aduaneiros, sendo importar porque representam o maior volur Estados-membros, Distrito Federal e postos que são os que mais de perto do foram administrados pela União O Imposto de Renda teve suas pessoas físicas, mas a modificação te -

-

-

'

14

Pontes de Miranda, Comentários à Consi, tomo 1, 2 ed., São Paulo: RT, 1970, p. 3. Confira-se, a propósito, Paulo Bonavides, a Derrubada da Constituição e a Recoloni

Paulo: Malheiros, 1999.

6661

Isoji2q1,elN :ond V

ovJvzruoloopy v a op3znJ!,s'uo vp opvqn.ua °s 'jvuozanizisuj opvwq ap adio ojadS)VJ Oq - 1ZflUO1OON S)tYcf 0V jVU0WflJ!JSU0

'6961 0P 1 ,U vPu,9w3

V

woa 2961 ap

'SpIAUO O1fld 'OliS9dOld t 'OS-1IJUO3 ç d '0L61 'j)j :ojLw.j O ..Pa 2 '1 °U'° ' sOipjUaWo 'puii p S1UOd €i

007fl111SUO3

-IJ!Jd mis ououioiuouuio OUS9dOid 2A91 o151?oIJJpow E sw 'sBorsJJ sossod SE ouomutqoi Isupujoilu suionkille sns OAOI EPU2X op oisodmi o 8861 sodu opiufl LIod sopiu1s!uiwp uJ1oJ - op -niso oisop soiisodoid sou uissoioiui oiiod op s!m onb so os onb - solsod -mi SOSO OUIOO SOI.UÍO sOidJOiUnN 2 i°P°i o1LnSiJ 'soJqu1om-sop1s moo sopiqjunid - o5pooin op OWflJOA joiu o muosoidoi onbiod os sonouiud siop so onb jupi000i oiuiijodwi opuos 'sojiaumpu soisodwi sop o soin22s o oiqmo 'oupio op soQiodo oiqos oisoduii op 'SOPEZ!I -u1snpui soinpoid oiqos oisoduii op 'puoJ op oisodmi oposto o g iouo -uu icolpiinf u.ioplo ulGd prniuujop UAllisodu.timuo12du.too uns mg1i2oui f soso onb sio 'iouoodmoo uns op soisoduu sigdiouud so opJnpisui 01mw q uq LI OiUfl u 'JOiA mo uio OUSinlilsuoj u upunmoid opuun - 1uio2 uiiouuw um op uunnq -!fl g!ouodu1oo EflS '8861 OPSOP 'opUooiOXO IUOA 0!ufl u OUIOO iuumwexo oluoiuoAuoO sou-000iud 'soQ5mnquluoo SU uAnujoi I.opo; uuinqui uioui -odmoo up 'oÍoq 'omoJaloxo OU 1i[1UOUE EUiflj q OS SOULIUIIEAu uId

ivapaJvuvsodwi vwuapdu,00 vp ozajwag / Ii3 IOPO!I ciannqpL 1pud1uoD up opp.iaxa op

leai10 51 H

o3nIoA3 p,

oiumnos ff011 o upmno onb op ?[ - ow -squiopoj o uiud oi.uoo jumoos opupunos u uiud oiuui oz;níoid moo 'opu5uii uIUIOu jijiod op 'o5ud.iniop no 'ouioiju onoq onb EJOAOJ 'w9lod 'I.iOP od oiufl uod supuu!lsop o supupuoonu 'sup;nlpsui wuioj soQ5mnqLnuoo su owoo u.uouuui ir sopuiopoj souo so auuo ouqjmnbo o uinossu 'SOUJIA owoo 'ouinqui uuiosis o iuud 881,1D uIOd opu5uii o1uomu!Juu!!Jo jgiod o 'oi -mojo mo 1 ioqus op JOAJU ossou o o oipui1 ussou u sopuiudoid WOSSOAflSO ou ZOAj13I iunb o unid o5uuAu 'opunw op supuuuu siuuI sup uuin sopodsu soiinw uio upuiopisuoo 'o5ifl1!1SUo3 ussou mo opiznpo.uui opis umq moq op onb op oiiud uoq uIuiuo1oosop,, o uxuiuduiq,, 'seotui9u000 suiounjjuf op o 'oiufl Ep ou1nqmi1 iopod op oiuomiuloodso 'soiuj sop ossoid y 1 Joqus op bAJU op o o5ipuii up souowojo so moo moioioo os o mudwtj os opol.0 mniu op 'suquuilso suiounjJui op sujnom iui opuunb 'somnm -suo3 suudçud su o oAod op uinuno up oiiuop riso oolp;JníumolsIs o, :olioApu onb 'vaNvi op oioou o 'ossi moo 'os-noiisuouzou (ToÍJz/901 0 u io' -

-IJAI 30 SHJ.NOd

OGNflD3S OOVH3VLAJ

9LL

oiiie

° TOOZ/ DEi "Xn) sopTj op sopnsoui Ir.iapog IrunqgjL omoidnS op tuu o opu -11SUO3 uu supuojoi oluowussoidxo ou -uqo sup uoouuqo u OAO30 (s6/oz Da)' opupunos op s2Q3i ° (D/8z81 nowoi olsodxo ui.uiou oipunb o oiuow -zqojui oiufl u 'rnoupnidsuníup oippi -flUISUOO supuouio op spAuilu 'oluuipu 01 OIUOWI?510 op iOAuj aio OU o 'ouiouojn -u5io wn op joid 1110 ZOJ O O 'S12Ai1I031E1J op sopJnmsuoo soiopod SO .impodmi op n4 o suui 'oAuuJopoJ omd;ouud op onooi oi -flhilSUOJ OIXOj OU sulsiAoJd omoo uiiou soQ5mnquluoo sy saluo so.nno op sui000 -ip op souoai 01mw IIIOU 'sruiopoj suioo -uod u opupiAissoidxo moo uouuuiq 6t'1 Ilu ou supuojoi suuodu soQ5mnquluo suuoj sutouiojoi suioo uoqdxo 'S0m0s5 - 'wi sulino suuss000u muuos ouu tuqu S11 op ossudnoo os uui.nnop u onb ou -uud o opuuqumnbsowu 'sopuiopoj somo si -uoo su iu2oidwo uumnosuoo stuuiufogn 'uIoqwvi 'o5uioícw aluuuo!Idwi 'Iluins 1 op suuuoj sludioUud sy soiqwotu-sopu -so ajunos 'siunpmsol sop osuo ou ' SOi uu omiospiou woqwui onbqdmm juiopoj c U903 opuozuj 'sopuqniud os srudiouud -soduim snos sou suuodu osson000i 'suuu -uomu&io nos iOAOid uiud 'ouu u onb w sooupjuod sopuiopoj SOIUO luiou uuioi '(umwou000 uu ou5uoA101111 -ai SoIUmnquIUOo op supmixo mufos onb ia suu o S,QP!D suu osuoum siuui opoui op -uoioum u1anpui OpupIIquoJoJ,, uudçud ordouud ou suinquui JuIIAO uiud Soluolo! siu .iod sopmoioid soioiu so iuotpnfo.zd su iufouuw oiufl u op opupmiqrssodun u -dooxo y solsodwi u sounmi soiuj oiqos iii o souci,qmnbosop no souqu soioww uuusrn uA!luiopoj uiJnqu uqjniud u ouqjjmnbo u uiud uli000J op uArssoidxo OIUOJ JUIUOSOJ

OIAJSI1V02d 3 S30h

30 ODflH

116

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

cador. 0 imposto praticamente deixou de ser progressivo (suas alíquotas variavam de 5% a 55%), em contrariedade ao que determina o art. 153, § 2°, 1, a CF/88, para com isso tornar-se de apuração mais fácil (apenas duas alíquotas, de 15% e 25%). Subseqüentemente, com a Lei n'9.532/97, a alí quota máxima de 25% foi majorada para 27,5%, o que se anunciou como algo provisório, mas que perdura até os dias de hoje. Tais alterações, porém, não diminuíram a arrecadação obtida com esse imposto. No âmbito das pessoas jurídicas, as coisas não se passaram do mesmo modo. A alíquota do IRPJ, inicialmente de 35%,15 foi, após 1988, paulatinamente reduzida. Com o advento da Lei n° 7.689/8 8,16 que instituiu a "Contribuição Social sobre o Lucro das Pessoas Jurídicas", destinada ao custeio da seguridade social, a alíquota do IRPJ foi reduzida para 30%.' Em seguida, foi diminuída para 25%,18 e depois para 15%, 11 percentual no qual foi mantida até os dias de hoje.` Também em relação ao imposto sobre produtos industrializados - IPI essa "substituição" por contribuições, havida no âmbito do IRPJ e da CSSL, pode ser observada, em detrimento dos demais entes federados. O IPI de diversos produtos, como automóveis, foi reduzido para "compensar" o aumento da contribuição para o financiamento da seguridade social - Cofins (Decretos n'° 4.441/2002 e 4.800/2003). Além disso, houve sensível redução na alíquota média do IPI ao longo dos anos, inclusive em 2003,21 e em 2004.22 É relevante lembrar, ainda, que a redução das alíquotas pode ter sido ainda maior que a aparente, caso se considere que o IPI poderia ter sido utilizado para majorar a receita da União, e não o foi (algumas alíquotas não foram reduzidas mas também não foram majoradas), por conta precisamente da arrecadação propiciada pela Cofins, e pela contribuição para o PIS. 15

Decreto-lei n° 2.065/83, art. 16. Essa foi a mesma lei, a propósito, que institui a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido das pessoas jurídicas, a CSLL. 17 Lei n° 7.689/88, art. 10. u Lei n° 8.541/92, art. 30, § 1 0 30 19 Lei n° 9.249/95, art. 20 Sobre o tema, Hugo de Brito Machado observa que "o Governo Federal obteve do Congresso Nacional a aprovação de lei que reduziu a alíquota do imposto de renda das pessoas jurídicas e criou uma 'contribuição social', inicialmente com alíquota de oito por cento, depois elevada para dez por cento, o que prejudicou sensivelmente as diversas unidades federativas, posto que restou reduzida a arrecadação do imposto de renda, da qual participam, enquanto a União Federal arrecada exclusivamente para si a malsinada 'contribuição". (Curso de Direito Tributário, 140 ed., São Paulo: Malheiros, 1998, p. 187) 21 http://www.receita.fazenda.gov.br/publico/arre/2003/Analisemensaldez03.pdf (colhido em 30.09.2004, às 01:12) http://www.receita.fazenda.gov.br/publico/arre/2004/AnaliseMensalJun04.pdf (colhido em 30.09.2004, às 01:14) 6

.

HUGO DE BATO M.

7.4.1.1. Quanto à instituição de impo.uo

Diversamente do que vem ocorrend a União Federal não vem demonstrando ria no âmbito dos impostos. Não exerceu tência residual" de que cuida o ari 154. diversos dos previstos no texto consiiwci Aliás, não apenas a competência re competência impositiva federal já especil ção não foi em sua integridade exercitad nas, referido no art. 153, VII, da CF/88, trina como o raro exemplo de tributo cuja especificamente autorizada pela Constitui tributante. 23 O único imposto criado pela União tos na Constituição, foi o imposto provi ceiras - IPMF, mas a sua instituição não residual de que cuida o art. 154, 1, da CF. to na Emenda Constitucional n° 3, de 19 Constituição: "Art. 2° A União poderá instituir, com vigência até 31 de dezembro tação ou transmissão de valores e financeira. § l°A alíquota do imposto de que te e cinco centésimos por cento, fi zi-la ou restabelecê-la, total ou pt tes fixados em lei. § 2° Ao imposto de que trata este b, e VI, nem o disposto no § 50 dc § 300 produto da arrecadação do i se encontra sujeito a qualquer mc unidade federada. § 4° Do produto da arrecadação d serão destinados vinte por cento p tação popular." Como se percebe de maneira bastani emenda constitucional, e não por lei obe residual impositiva, teve por finalidade constitucionais ao poder de tributar, espe da anterioridade da lei tributária, e das in 23

Como adverte Hugo de Brito Machado, trata-s não exercitada, e a razão para essa inércia do k so de Direito Tributário, 240 ed., São Paulo: NI

oz.ipinquj onana ap os (o d 'tOOZ 'soJioqp :ojnj o 'p ,tD iijlod 'ãl U'ãWlCA ISnl3Xã iopisii op ri D i q ui ussou iud OZI 1 'PDJX OPU 0U103 .0 iudwo op OS- Wfl 'O3AI OJ p Oi p OflH

opiqoz)

unqin

ioj p opippouou P ' ç t 'n o ptn onb op sppiunuu sp o 'opp!1oL ip iio.i up ouowjioodso 'Jinqui op .iopod ou S!UO!3nTL1SUOO so0611un1 sp ioupioui r I1!AO oppiuj .iod OAO 'Afl!sodu1! 1'P'°' i3uodwoz ip souul!I soe oiuoipoqo ioi .jod ou o 'uoiornusuo3 ipuou.io od dJ'\IdI op Orn[flOLOA 'i3 ousq .ILOUW op oqooiod '. indod o5 -rqq op suiioid op ojoisno viud oiuoo iod 0U!A sopeurisop O LMOS 0 2 111r oso m uii onb op osodini op opSup r o9 .uL, cp oinpoid OCI 0 j7 § P1UOPOJ 0PP!Un uino moo oióidoi op opp!1pou onbnb o1oÍns .Jiuoouo os ou O ~~ 111r oso LI le n onb op oisodwi op o5pooim up o2npold o .£ § 'o5!nmsuo3 ip çj - 1.re op 0ç § ou osodsip o uiou 'IA ° 'iii 'oçi - .rn o wilde os ou orirn oiso muii onb op oisodan oy z § ulo sopxj sal o sog5ipuoo su 'oTuoLu11o1d no iioi no EI-z -npoi 0A11fl00X JOP0d ou opiijnoj 'oiuoo iod sowisuoo ojur3 o oi uopooxo ou OIJ13 znso u i r n onb op osodwi op rnonbi V .1 § -ULA i

opiqjoo) (L81 d '866T

pnb

'SOJioqj1JA :o!nd O 'p is r jud UOUflA!SflIOX

p 'pui op ojsodwi op opn

SSJA1p S oo op

iod

- sod s

H

'O

piznp

UUIOA!SUS nooipnfaid o nb o 'o lx onb;1i woo Dium1 u 101U1 '!105

iruaI t oisodw oi

- UOD O

A1qo

110PI

-inbq oion-j o oqos -

onb

OLLIOAO9 o,,

'°S

Onb

nizn,oi Ai

tnmsi

oinqu1uoJ

'SId O J1?d o5inqiiiuoo g1od o 'sug ououisioojd iuoo od '(sp.IoÍEm uIuIc ou sonbj stuinL) ioj o ou o 'oi -un opis joi BiJopod IdI o onb oiopisuoo opis io opod sionbi sip o5npai

'J!00UU1J 1Z0Jfl),1U Op SOpOJip O SO!p.I3 op o S0101A op ossT1.Usu U no o r Sui -uou1!A0W oiqos oisodwi 1661 op oiqaiozop op j£ ?]LI U IDU O JA 11100 'uouJoiduioo 101 op somo sou 'iinmSui r iopod o r ma v 0z '.'v :o5!n1suoD U Inu oionipsuoD 13U0U13 iu o ip OIXOT OU opuosUl opuos OU '661 op -SIAOJd owouiquosiq oj 1JAIdI o dD p 'j ' ,'çj 'ii o opino onb op jnprsaI iiouiodaioo p oiqui ou nop os ou o5inmsui ns su 'JJAdJ suiioo -uiuj 50Q5uUouIiAOw oiqos 01.I9SIAo.Id osodini o ioj 'o5inmsuoj u so '8861 s9du oiufl r jod opuo osodjni ooiup oiu1nqiJ -

'

0

-

-SiAoJd iÍ sop

OSJoAIp O

01110 ojod oiojo i upuAO oiu 'o5inmsuoj 1od upizuonu oiuowoijioodso ssoidxo oiunbuoo 'o5ininsui Íno onqu op ojduioxo oii o ouioo uu

O

-nop i1od oprnio ouomouoboij 9 '/IJ P 'TIA 'ÇJ • nTJoJ sopui oiqos osoduii puoioxo opipuoui uns ato ioj ou o5 -lnmsuo3 Pu upiuisuoo oiuouiojioodso U Íiopoj UAIlisodwi riju ol odwo3 uudoid y 'upioioxo ioj ou 1npisoJ giouiodujoo 13 sl3uodu opu 's _i10!0fl15U00 0X9 OU SOSiA0.Id sop sOsJoAIp -

sosoduii 113U0 op uirj u 'AD ip 'j 117ç 1113 o upino onb op j13npisoJ Urou -oduioo,, 1313U1130 2 '8861 0SOP 'nO0lOxo °N 'srnsoduti sop o l iqwt, OU 1311 0 11 op13p!ss000u 13ulsolu 13 opuiisuomop UIOA ou 1oPotI orufl 13 -

'sog5inquiuoo op o5ininsui 13u

0p119n000

1U0A onb op 0

UOUJ13S10A 1 U

s'!vnp!s'aL çojsodun ap oWini .um .i v ouvnõ

Lii

0ONfl93S OOVH3V(/\J 0118

O

-[ frL

1110 O iz' £OOZU-I0 OAISflpUI 'SoUg sop OU

- npoi JoAISUOS

0AflO

'OSSIP UIOpÇT '(ØØ

- pos oppunos up ouoiuio

-nu o isuoduxoo,, iid opiznpoi ioj 'si sOU0 Si111op sop O OP IdI 'TISSD P ° fd'dI op ouq1u OU piAq 's:2 IdI sopz!1JTsnpui sonpoid olqos ois -

!oj inb ou

[1flU00J0d 61'0/IÇJ

J1d S!Od

ifl05 1113 LL%O uid upiznpoi Ioj fpJJ

O!osno o

PU!50P 's1opjJnr

S1OSSOd

n!nmsui onb 9'88/689'L 0u IO' !1"' '8861 s9du '104 çr'%çE Oj) OIUOUJ ouisoui op iuiissd os ou s u mo se s e -, 'oisoduii osso moo pi 'm9iod 'soQ5uJoju si- j, 'oíoq op sip so j ouioo nOiOUnUl3 os orib O '%Ç'LZ 13md E -11 1 'L6/Z9'6 0U 19'1 13 11100 '0IU3WOIUOI1 sunp s13uodu) ioj snrni o13Jnd13 op os-.m 'çj 113 o uuiauoop onb ou opupoi.m.rl suionbiiu suns) oAIsso1oJd lOS op noxi

°°H

ovsnv3a3d 3 so

118

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

VI, da CF. Teve por finalidade, ainda, não se submeter à partilha do produto da arrecadação com os demais entes federados, o que seria imposição caso se tratasse de imposto criado com amparo no art. 154, 1, da CF/88. O Supremo Tribunal Federal, é verdade, declarou a inconstitucionalidade de tais disposições, e asseverou não ser juridicamente possível a exigência do IPMF, por violação a cláusulas pétreas. O acórdão, a propósito, porta a seguinte ementa: "Direito Constitucional e Tributário. Ação Direta de Inconstitucionalidade de Emenda Constitucional e de Lei Complementar. I.P.M.F. Imposto Provisório sobre a Movimentação ou a Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira - I.P.M.F. Artigos 5°, § 2°, 60, § 4°, incisos Te IV, 150, incisos III, 'b', eVI, 'a', 'b', 'c' e 'd' da Constituição Federal. 1. Uma emenda constitucional, emanada, portanto, do Constituinte derivado, incidindo em violação à Constituição originária, pode ser declarada inconstitucional, pelo Supremo Tribunal Federal, cuja função precípua é de guarda da Constituição (art. 102, 1, 'a', da C.F.). 2. A Emenda Constitucional n°3, de 17.03.1993, que, no art. 2°, autorizou a União a instituir o I.P.M.F., incidiu em vício de inconstitucionalidade, ao dispor, no parágrafo 2° desse dispositivo, que, quanto a tal tributo, não se aplica o art. 150, III, 'b', da Constituição, porque, desse modo, violou os seguintes princípios e normas imutáveis (somente eles, não outros): - 1° - o princípio da anterioridade, que é garantia individual do contribuinte (art. 5°, § 2°, art. 60, § 40, inciso IV, e art. 150, III, 'b', da Constituição); - 2° - o princípio da imunidade tributária recíproca (que veda à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a instituição de impostos sobre o patrimônio, rendas ou serviços uns dos outros) e que é garantia da Federação (art. 60, § 4°, inciso 1, e art. 150, VI, 'a', da C.F.); - 3° - a norma que, estabelecendo outras imunidades, impede a criação de impostos (art. 150, III) sobre: 'b'): templos de qualquer culto; 'c'): patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; e 'd'): livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão. 3. Em conseqüência, é inconstitucional, também a Lei Complementar n° 77, de 13.07.1993, sem redução de textos, nos pontos em que determinou a incidência do tributo no mesmo ano (art. 28) e deixou de reconhecer as imunidades prevista no art. 150, VI, 'a', 'b', 'c' e 'd' da C.F. (arts. 3°, 4° e 8° do mesmo diploma, L.C. n° 77/93). 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente, em parte, para tais fins, por maioria, nos termos do voto do Relator, manti-

HUGO DE BRITO MA,

da, com relação a todos os cori medida cautelar, que suspendei l993 . " 24 Embora não seja o nosso propósit na instituição do IPMF, é curioso perc obter, para a União Federal, novas font lhadas com outros entes federados e q des tributárias. Já se percebe, também, serem atendidas com o produto da arre zar a população para a cobrança (EC 3/ ção antipática aqueles que contra ela s seguido pela União, posteriormente, ci CPMF, mas com praticamente todas as

7.4.2. Exercício da competência da Un Diversamente do que ocorreu com lhados, inúmeras contribuições foram c dera], após 1988. Não só as contribuiçõe seguramente foram objeto de maciças n bém contribuições "de intervenção no contribuições "sociais gerais". Vejamos

7.4.2.1. Em relação às contribuições & De acordo com o art. 195 da CF/88 teada com recursos dos orçamentos da Distrito Federal, dos Municípios, e das 1 - dos empregadores, sobre a folha de s dos empregados; III - sobre a receita de A fonte ordinária de custeio da segu tituinte acrescentou outras contribuiçõe aquelas que passariam a incidir sobre c sas. Foi a solução encontrada para custe cialmente em face dos direitos sociais as CF/88. Como se sabe, a CF/88 assegurou d a um número bastante elevado de pess constituinte, nesse contexto, foi o de obi sas. Uma majoração da contribuição sol tal desestímulo à formalização da relaç demissões, isso para não referir os muil 24

Acórdão do Plenário do STJ - mv. - ADIn 93Ç 18.03.1994, p. 5.165.

I-MU - S4 3 II5 XOuPÁS UIjAJ Fí - dUL66

UQ

-

•Ç91•Ç d 'j661081 - fiS Op OUUOId OÇ O1pJ93V

-ivulpu iuiiios onb sopoiduio soinui so iuojoi ou gjd ossi 'soossiuiop SI OAflUOOU! UOA1q :ogjduio op o5ioJ up oi3izquuoj ç ojnui;sosop ii -niq mn iuos sous op uq loj i aiqos o5inquwoo up o5ioíiui iu1ç ss -odsop sn joisno 1l.nd sosinooi ioqo op o ioj 'oxznuoo ossou 'ouinmsuoo oiod opiiuoijuo iuoqoid iu1- sossod op outsq oiowiu um OPA913 p3IooS oppunos 1 SOAfl1OJ SOuoJJp flOJflOSS /fl 11 'oqs OS OUIOJ jod oldam smm opoui op sopuinn'ossu siioos souoiJp sop ooj amo ojuouiino -odso 'opipun2os ip ssodsop su rnoisno LiLd pnuoouo o5njos u ioA - sus -ojduio sip oioni o o oiuouiiiniij o oiqos .mmpiout u m.uussd onb sionb U1A3SO os sunb sp 'smroos soQ5nqu1uoo srino nouoosoio oumrnn -SUOO O SO!JpS opeqloj u O1lUflOS cp O1OSflO op 1?!JU!p.IO OUOJ V •soosçmuoid op sosinouoo op LIi000l L, oqos - jjj sopoiduio sop - jj oionj o o ouo umnij o 'sous op qjoj i oiqos 'soiopoidwo sop :iomnuo onb suioOs s3Q5mnquwoo sp o 'soldJomunN sop'lujopog ouusij op 'soJqumou-sopis sop 'otiufl up souoam5io sop sosinooi moo E1lZfl JOS UlOAQp JiOOS op13p1JfloS 1 '/JJ UP Ç61 1111 O 11100 OPIODU OQ OpVpIJnXOS ap sao5mnqujuoo sv op3vjai w [ -

-

-SflZ)

n0.u000 ossi ouioo 'ououniuions 'soamfoA - ,, siuj92 snioos,, soQ3mnq!Jluoo OLUSOUI 9 ]E O 'OO!UI9UOOO OiUJamOp OU 05UOA131111 op,, sog3mnquwo3 ui9q -w 'ouournuJun 'su.i 'soQ5JoÍuJ s5ioui op oioíqo mioj ououninos onb 'irnoos oppunos i spunsop soQ5rnquTuoo S2 9S ON 8861 spd 'mop -oj oiuç ijod 's1pJoF1laI o 'spuo UJ1JOJ so Q5mnqLfluoo smowpum 'sopqj -nnd so owouipiiou 'soisodami so moo noj.j000 onb op O1UOU1SJOA1U s'og3piquuoo nnmsui wvd oviuj -j ti,p rnoudadwoo vp oioioiaxq ZfrL siuiop se supoi o1uow1?3tiud moo sui '1F'dD -e moo p5 ou 's095!nqLnuoo su moo 'owoauouoisod 'oiufl ijod opinos ouftu10 ouxsoui o TOA iuoJnsui os rjo uiluoo onb solonbu 11oi1chum o6 -isod iuo ioojoo o 1 (0t § '0z -' '6/ j) 95uujqoj r Plud o5jndod i .rnz -irqisuos 1n3d oiuouiioo 'op5pooiii cp ornpoid o moo sp!puo woos tm 'siioos soppmpuij op o511oo1oo i 'u.mqux 'oqooiod os uf s11unqu1 sop -iptunuii su uiossoioumqns os ou onb o sop.mopoj soiuo soiino moo spq -ruud uiossoj 013U onb siii000J op souoj sou 'imopod ourufl u aiud 'Joqo os op oispdoid o '661 amo Í 'JoqooJod osouno 9 'dF'JdJ op o5inmsui Lu sopwooui SOIOJA SO i11oosslp 'inb 'oispdoid ossou o uíos ou U.IoqwEl op our ou oinq!il op i5uiiqoo 11lopuodsns onb 'Jono Ilpipom LI 'oAn1uJop ioiJo amo 'sow!nquiuoo so sopot u o5113i moo '11p

-!Wm 'JO11OJ Op OOA op SOUJJOI SOU 't -md amo 'oiuop000id pIn 2 p11pIIuo!o 61u 0 11 y 'rnuoidip omsoam o o o, 'q, ', 'IA '091 1 12011 1ls1AoJd nox!op o (sz u11) ouic ouisoui ou onqu onb aio souod sou 'soxoi op o5npoi ai -uouiojdmoj io'j u ai9qam1 '1oons

-ui1sop 1odd o o soorppuod 'siuiof 'se 50 SOpipUO) 'SOAi11J0flJ suu amos 11!00 op Sog5!nmsU! sp 'soJop1lq11q11.n sop S1 -UflJ 5flS OAISnfOUT 'soouiod sopn.md se ouno Joflbpinb op sojduio:( -soduii op O13U0 m opodami 'soppiunui uuou U -

- iD u P ', 'IA 'OÇi

i-'

-L,JOP3A LP t, 11UU.1u10 p onb o (soino sop -pamud o oqos soisoduir op o5rnmsur 0111S1(I 011 '5Op11S S011 '011111fl 11 110A 011 - !UnmI 11p ordiouud o - Z - (ornmsuo osOui 't' § '09 iiu 1.Z § '0ç i-m) oluinqu o onb 'op11puOuou1l 1p oidiouud o - S1oA1fl1ur suuou o sordouud sournos -iod 'oll5inTilsuo3 p 'q, 'III 'OÇI JE O t -u11nb 'onb 'oAnisodslp ossop j oji2çm -nmsuooui op 010A limO flipiOUt 'diJdi -ml ' 1J11 ou 'onb '66V0LT op ' 0u p •(çj 11p ' a u, 1 'ØJ 1J11) o5rnuisuoj 11 -unj 11Íno '(uiopo punquj oaloJdnS ojod ios opod '111JUiUo ornmsuoj oi5 o1uinmsuo op 'otu11Tiod '11p11u11uio '111u( 111J0P0d O ' ,U, 'IA 0 'q, 'jjj SOSLOUI 'ØÇJ 'P'J 01 S0SI - d1'\FFI - 11.m!00U11U1 1J EZOJflI11N op Soi A op o11sSraIsu11JI 11 flO o11111 1 0U11AON FJAÏd1 uiuoumojdmoj io'-j op o puoron -010flIflSUOOUJ op 11OJrU o5ií ouinquj 'O1!s9doJd i 'Opi9o11 O S11OJ19d sinsni -ixo u IoAJssod owom11o!prJflFJOs ou noi -!I11U00flm5U00U! 11 flOJ11LOOP 'op11pioA 9' 8/J3 11p 'J 'j'çJ 1111 Ou olllduw oso o115isoduu uilos onb o 'sopEiopoj sou -npoid op 11qr1J11d L, ioiowqns os ou 'cpu

0Nfl92 0H3VVJ Olidg la

611

OIAJSI1VHIGId 3 S10

HUGO DE BRrro P

120

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

dos informalmente. Além de reduzir a arrecadação, tal solução prejudicaria o trabalhador. Nesse contexto, onerar o faturamento e o lucro das empresas foi a solução encontrada para assegurar recursos para os avanços sociais trazidos pela CF/88, sem prejudicar aja excessivamente tributada folha de salários. Curiosamente, porém, a União Federal institui tais contribuições (sobre o faturamento e sobre o lucro das empresas), mas determinou que sua administração, fiscalização e arrecadação seriam feitas pela Secretaria da Receita Federal .21 Cofins e CSLL, nesse contexto, passaram a ser arrecadadas pela Secretaria da Receita Federal. E, o que é pior, os recursos obtidos com sua arrecadação passaram a integrar o orçamento fiscal da União, em notória e flagrante violação ao art. 165, § 50, III, da CF/88. 26 Quando lhe convém, a União Federal interpreta o termo "seguridade", utilizado nos dispositivos constitucionais, como sendo "Previdência". Com base nisso, elabora um orçamento autônomo da previdência social, e possui um órgão distinto para administrar a previdência social. Em outras circunstâncias, porém, o termo "seguridade social" é interpretado de modo amplo, de modo a abranger previdência, assistência e saúde, para que as receitas das contribuições destinadas à seguridade sejam abiscoitadas pelo Tesouro Nacional sob a suposta justificativa de que a União, através de seu orçamento fiscal, desempenha serviços de saúde. IvEs GANDRA DA SILVA MARTINS, a propósito, afirma que esse "desvio na destinação das receitas fere o espírito dos três segmentos da lei orçamentária, cuja administração em separado foi considerada uma vitória do constituinte no sentido de moralizar a administração do dinheiro público". 27 Huoo DEBRUO MACHADO, a respeito dessa questão, escreveu: "Não obstante inconstitucionais as contribuições criadas pela União, com suposto fundamento no art. 195, inciso 1, da Constituição Federal, para integrarem o orçamento do Tesouro Nacional, continuam elas a ser arrecadadas pelo Tesouro Nacional, em flagrante violação ao disposto no art. 165, § 5°, combinado com o art. 194, parágrafo único, inciso VII, da Constituição Federal, que determinam tenha a seguridade social orçamento próprio e gestão descentralizada. Lei n° 7.689188, art. 60 ; Lei Complementar n° 70, art. 10; Lei n° 8.212/91, art. 33. Na divulgação feita pela Receita Federal da arrecadação obtida em 2004, por exemplo, consta, separadamente, a Receita do Tesouro Nacional (composta de impostos, contribuições e outras receitas de menor importância), e a Receita da Previdência Social. A União elabora um orçamento autônomo da previdência, e não da seguridade, como determina a Constituição. Confira-se, a propósito, http://www.receita.fazenda.gov.br/Arrecadacao/ ResultadoArrec/arqarre.htm (colhido em 29.09.2004, às 23:02). 27 Ives Gandra da Silva Martins, "As Contribuições no Sistema Tributário Brasileiro", Contribuições no Sistema Tributário Brasileiro, coord. Hugo de Brito Machado, São Paulo/Fortaleza: Dialética/ICET, 2003, p. 353.

25

26

Não pode prevalecer, como su fé, o princípio da unidade or, sobrepor-se à Constituição Fe rente exatamente para superar tas do Tesouro e das autarquia social, que se tornou uma aut ça dos supracitados dispositiv' Desgraçadamente o Supremo infelicidade, chancelou o abu der Executivo federal, ávidas c é indiferente o destino dos pc quais o constituinte de 1988 Ia ção de um dos mais modernos avançado sistema de segurida A desinformação de muitos, e decidem, está destruindo a obi a acreditar que, em breve, as sobre o lucro serão transform, ras do Tesouro Nacional. O exame dos balanços gerais de previdência, cujo total reç receita tributária, passou a os 1990 até 1994. Em 1995 a arr pondeu a mais de 148% da rec contribuições de previdência c e meia de tudo quanto a Uniã tos. Como se pode acreditar que a E mais razoável acreditar-se q Tesouro Nacional, sob as vista Federal, estejam sendo desvia E, o que é ainda mais grave, qu se do argumento de que a segu saúde pública, está carente de ção de novos tributos, como a sibilidade dos contribuintes ni esse segmento do Estado. Segn carente, em virtude de inevit como argumento para seguido Subseqüentemente, a União Fed tais contribuições (EC 20/98), possib 28

Hugo de Brito Machado, Curso de Direito p. 335-336.

'6661 'SOiioqpj :ojn c1 O5 'P 91

'0Jp1nq.ij

OJ!?.1

1 dp OSJflJ

'Op4DA

O3iI

p

d OflH

g

oiqos s L uodu ou o3uo uns opuuiqissod '(86/oz ) sog5rnquuoo si m op umopoui op oliqwu o noiidun p.opoj oiu 'aiuowoTuonbosqn owoo uinqiJirRi rj up soluotuar sop1nos rj ud oiuoiun 'suodi 'os-opuisaid 'solAsop S10A11A3U1 op opnhJ!A 1110 'ouoJo iuinuuoo oluotuupuSuAsop onb ouowog ops3 op ououos osso id sosinooi isnooi oinuiod soql ou sotuinquwoo sop oppij!q!s -uos L, onbiod 'dJAJdD u 11100 nojoluoOL, 011100 'SOflqL1T SOAOU op o3 -ruo le u oiodg O ioiqo um d 'sosinool op oTuo.rno Ulso '31q1d ops p oiuouijioodso 'ioos opiipunos ii onb op ouomni op os _LUiM p in 0U10A0 op sopup !lolne su onb 'DA LI .12 srux 1C PUIU o onb 0 '3 - sop L, p!luulj si.nno E11?d SEpIASop opuos UIÍOSO 'jJOO piunquj omoidng op soiuozrnjdmoo SSiA su qos '1uoioN onosoj oiod sipipuooiui 'sop su000i su onb OS- I LIIIPO.IJLI 10AOZJ stui ~ LIMIrjuloiso juijos OEUfl0S u onb 1u!poJou opod os oaio3 . s0 -nqi.0 snos so sopoi moo fl000flE o u iufl u ownb opru op riotuo ZOA osnb 'Ç661 aio 'uiciopuodso.uoo ioupAoJd op sog5!nquluoo SU 'SiAjd sino ai3 -L ilL,,inq!ii iu000i tip c,gj I op sim L, nopuod -somo sog5inquiuoo ' 9 661 aia t661 M3 0661 i000J op SOUIi sou %jj o o10 0 11 o.nuo jioso nossd p oi suodii '6861 UJO 'gAuosoJdoJ iio oÍno '!ouP!AoJd op soç3inquwoo sii onb C IDA01 oiufl Up Sluxá so5uq sop ou1xo o iUO3uN OJflosoI op sI -inq s Jpiouo ii 'sosoduu aio slipiiauojsuii.0 oios woni o oqos o ouominij o oiqos sog5inquwoo sii 'oAoJq aio 'onb iruipoio I1A91 opni D '8861 op owinmsuoo op Liqo ii opuiniisop yiso 'moptoop O1U01.UA110J3 onb soonod sop ososop o o 'sounui op o3uuojuisop v opunui op oppunos op LILUD I SIS OUA o ouiopom snai o ouos 'sopli5uA1l o souiopoai snu sop wn op o5

- Od/Otfl1 d °S !.;uo3 'o1ioTisw -

'OptLpj\J O1UJ op OflH PIOOD ouyjnquj r~siS ou sinqu (Ø:Z s 'iOOZ606Z W

iuiuiiop OWOO 'pvpun8as ip oiu o vpuapzu O!Ufl V /V,W05' ZfldupMaJ,J vp vj!aa

-tnquluoD 'sosodwi qp ijsodwoo) IVUO!30N OJflOS 'ojdwxg iod 'tooZ w tpnqo o5poim lep I m Ç 2I1l '16/T'8 0U !fl OT 1' 'OL 0 U JEflI:

1 PLwIoosoP o pi soÊ O oudojd o L quoi anuiuuoop onb 'jopoj o5inii ojiid 'D'61 - iju o moo opuiqaioo 05IO!A ouiu aio '(1UoiOM OJflOSOI '

uinuruoo ' 1U0!0 N oinosoi op ououi. - °tT oôinmsuoj up 'j O5!ou! '961 01 'OJufl iiod spuo soo5inquiuoo s SrnU :noAaloso 'osonb ussop ouodso - u.ilsiuiwpu Ii J1iZ!J0W op opnuos OU 0U -iiiopisuoo IoJ opiiiiidos aio o 5iiisiuuuí soiuoaios sri sop oiuidso o oioj su000 osso onb mugu 'ouspdoid i •opps op so5u nos op 5A1i1 'oiufl L, onb op A 1110UUS oiod sp1uoosiqi tufos oppunos su onb leju d 'oppiis o nousiss 'ioup oporu op oproidioiui D voos oppuni -.uo siiiino ai jioos 1ioupiAoJd umns

-sod o 'ioos 1lioupJAoJd ip oruouwn W0J

EiOUpiA0JJ,, opuos 011100 'smUOiO

'oppunos,, owigi o U JOICIjo l ui I-'°P°d 9881t1D hP 'III '0Ç § 4 Ç91 aio '0h!Ufl hP 1°'J O1UOU1h)JO O Jhi0U

-uoJipo le le iLd sorpJinCsos1iq se noSuL,1 8861 op owinmsuoo o srnb sop 1OAJ ruo 'souoop o soqo 'soiqod sop ouusop o owo.iojipur sinb su riled O 'SO.IIOOUI?U1J sosinooi op SilpiAli 'Jopoj OAflflOOX3 iop -od op sopup!jolnu siod opon.id osnqu o noioouuqo 'oppioioJuI

sopuqo sosnooi so 'iord p onb o ' g -1m1 -hphoo.uh .Ios ii aihJhsshd 'oxo2uoo ossou up hi.I11oJooS riod ShflOJ ai1L105 oipo uns onb nouruuoop Shai '(shsoidruo shp -os) so5inquiuoo sim iniusui iopo o

iii.i op oiuomoru aio '1J0P0ti IrunqpL owoidnS o soAnlsods!p sop1uoBJdns sop u S -joj iod ioornnoo jOAJU op r inbminu rum nouio os onb 'jioos opepunos t uoqdli os 0N sunruoo sinbjng sp o oinosoj op sul -uoo s OiUl5Ol noou onb 'otdouud p iiiiodns iuiid owoaiuixo owoi -ojip uuuoj op n000joqruso onb 'j.IOpod o5iniusuoj i os-iodoiqos iuuouig5io oppIun ip oidouud o -cru no ioujoui iod 'sunj ruiuosns oruoo 'J000JAoJd opod ON

-hS Op hqjoj upuI nqp13JUDIURAISSO3X0 U It -hil 51h1005 505UhAh so hud sosinooj .mjn shsoidwo sp oioni o o ouoruinij o rhJ hLrnolpnrold oh5nlos jtn 'o5hphooim R

opod ou oid;ouud oss

LZL

O1SI1V83O2d i S3Q

OONfl92S oavHovtJ 01I89 3G OOflH

122

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

o faturamento e a folha de salários dos empregadores, mas também sobre a receita e qualquer outra forma de pagamento feita por empresa ou entidade a ela equiparada.

A alíquota da Cofins, que inicialmente era de 2%, foi majorada para 3%. Sua base imponível, por igual, foi ampliada, e passou a compor-se não apenas do faturamento, mas também de outras receitas, inclusive de natureza financeira (Lei n° 9.718198). Em face dessa modificação, já em 2002 a Cofins representava, sozinha, cerca de 22,6% de toda a arrecadação tributária federal.` Em seguida, Cofins e PIS foram transformados em contribuições "nãocumulativas", e suas alíquotas foram elevadas para 7,6% e 1,65%, respectivamente, o que majorou em mais de 35% a receita obtida com tais contribuições.30 Com todas essas alterações, e especialmente em face de sua destinação ao orçamento fiscal da União, a Cofins, o PIS, a CSLL e a CPMF passaram a responder por mais de 50% da arrecadação tributária federal . 31 A Previdência segue deficitária, sendo sua falência a justificativa para toda sorte de arbitrariedades e restrições de direitos aos que dela dependem, e o Tesouro Nacional obteve acréscimo de aproximadamente 100% de sua arrecadação. Acréscimo que, a propósito, não foi partilhado com Estadosmembros, Distrito Federal e Municípios. Por conta disso, AMARAL FILHo e SOBREIRA CIALDINI falam de "descentralização formal e recentralização real", fenômeno causado, precipuamente, pelo demasiado uso das contribuições em substituição aos impostos, o que vem enfraquecendo os Estados e os Municípios do ponto de vista fiscal e financeiro?' O problema ao qual nos reportamos nesse texto é tão grave, e real, que o Estado de S. Paulo, na edição de 10 de outubro de 2004, publicou em manchete de primeira página: "Contribuições rendem ao governo mais que o dobro dos impostos Estados e municípios se queixam: a União não divide, nem precisa dividir com eles, essa receita." Em seguida, o mesmo jor-

30

32

Em 2002, a Receita Federal arrecadou R$ 232 bilhões de reais, dos quais R$ 52,2 bilhões foram arrecadados apenas com a Cofins (sem considerar, portanto, outras contribuições como PIS, CSLL, CPMF etc.). Dados obtidos no sire da Receita Federal na internet: http://www.receita.fazenda.gov.br/Historico/Arrecadacao/Historico85a200 1 .htm (colhido em 28.09.2004, às 22:19). http://www.receita.fazenda.gov.br/publico/arre/2004/AnaliseMensalJuno4.pdf Conforme dados divulgados no site da Secretaria da Receita Federal, em agosto de 2004, a Receita Federal arrecadou, para o orçamento fiscal do Tesouro Nacional, R$ 27,5 bilhões, sendo R$ 10,9 bilhões relativos aos impostos, e R$ 13,8 bilhões obtidos com contribuições. Confira-se, a propósito, http:llwww.stn.fazenda.gov.br/hp/resultado.asp (colhido em 29.09.2004, às 23:07). Jair do Amaral Filho e Alexandre Sobreira Cialdini, Aspectos Fiscais do Federalismo Brasileiro, Fortaleza: Diário do Nordeste, 2004, p. 101.

HUGO DE BRITO-

rv

nal traz informação de que em 2004, ria federal total serão partilhados co menor índice da última década.

Aliás, o desvio na utilização de recente é o intenso exercício da com ditadura militar de 1964, quando essa no Brasil, as contribuições para o IA. desviados para financiar a tortura e a do regime"." Com a CSLL, a Cofins o ex-Presidente FERNANDO HENRIQUE tituição, em texto de livro que almeja dos na Revista Veja de 7 de abril de 21 de 1988 descentralizou as receitas tril "sufocar" a União, o que somente nã as 'contribuições sociais' como válvi nhum sufocamento na medida em q Municípios o ônus de realizar tambér los como meros delegados, aplicadon tralização da atribuição de prestar s momento posterior, em relação a algu ou "municipalização", seja por pura 7.4.2.2. Em relação às contribuições econômico

Não bastasse a expressiva fonte mento fiscal da União obteve com a. Cf. Elio Gaspari, A Ditadura Escancara& Fernando Henrique Cardoso, "Memórias d n Em texto publicado em 1996, Helenilson 1 tralização das despesas no âmbito da Uniã entes periféricos como solução. Essa desc ral, segundo ele, pois esta "não quer abrir trativa porquanto isto significa perda de pa conseqüência disso, afirma Cunha Pontes, tantes majorações. interessante perceber, um assaz independente Procurador da Fazi "subverter os limites do razoável uma vez alcançou 30,2% do PIB corrente o que sigi a carga verificada em 1988 de 20,0%." ("E '

demos de Direito Tributário e Finanças F 36

No Estado do Ceará, por exemplo, as rodo' forçou o Estado a construir rodovias estadu de sua produção, enfim, o funcionamento chega a ser mesmo ridícula se lembrarmos dos Estados, criando uma "Cide-Combustí com a finalidade precípua de construir e n

"siAopoi iuuopi a jin.nsuoo ap ndpaid appqu woz 'sI'1DI op ç uup laAJuoduu asq moa siaApsnquIo-api,, utun opuu3 'sopmsg sop miinqui rinapÁmoi r n!pvaut oriufl r anb souuuqwaj as jnojpu owsaw ias a 'upinsqt, p onus lassg -rituouona uns ap oivaurnuoiounj o 'uijua 'o5npoid uns ap 'Smflpsa SmAOpOI IIflJISUOO e oprisg O flOiOJ 01u2W09S9 O 'OUISUOI O izqiqmA ap W anb o 'IaA 1 oIdap opisa uia ousa snuapa; s0po1 sg 'oidwaxa iod '.rcaj op opss ON (» d '9661 ap uníriq 'j ou 'ç I 0u vaqqj so5uvuzj a oJpJnquj o;!ana ap souiap - j 'unquj oi1mda)J a owsipuapaj,,) ;%O'OZ aP 8861 wa cpic39paA u2juj woo opidwoo jmotmisqns oivawnt, wn unglugis anb o aua.uoo 91d op %Z'O no5uaj AuaJaluqolg eu-cinqpl rSiro -e Ç661 uia anb zaA cwn pAicom op sauuzq SO ialiaAqns,, apod ou oz)s!_4 o anb apaAp UoSliUataH 'pUazj p iOPWfl 0id awapuadapui zss mn as-opmsoui a '9661 1I0 Í 'anb 'ouod assau 'iaqaaiad aiussaiaui sa 5moíui saiu -suoo iaijos lu nossd ciapaJ unqu1 1c2.mo ic 'sanioj rqun mugu'ossip mounbasuoa ouio3 awiod quamq ap oafqo r= up aud ap upiad 015! oitmnbiod _siurUlpio tininjisa uns ap omsTitm2i2 op ow juqu ianb ou,, uisa s!od 'ala opunas '.i -apog ouiufl r12d upufàsap 9 ou o5z!1u1uaasap ussg -opSnjos ouzoa soau9Ju2d sajua so smd sssap o5szquu23s2p s sAaIpUi a 'oiun up oiquI ou ssadsap ssp o5szqs.n -uao sp suiaqoid o EAsuods Y1 sauoj uqunD uosllualaH '9661 ma opsoiqnd olxa1 w sc ap sSu9uIaJA,, 'osopij anbuuaH opuu.Ia ooz ap 1!jqu qp L ap 'v[aA vJs.zla¥ 96Z d 'ZOOZ 'ssiaj sp Eij :oInBd OS 't'pVivaUv3 VJflpvJ!q v 'uedssO oq JD

'osoi uso 'spu1sop sog5inqLuuoo SU moo ooqo oruf up luc)slj oiuoui -5io o onb upleqlpmd ou ip000i op oiuoj RAJssoJdxo s ossisq ON

oosw,uooa

onqwop ou opuoei.iojui op sog5znqzijuoo s' op3vjai no 9ç oiufl up ossiuio sojduns o iind .iod BÍos iod ufãs 'so51A1os sun 13 o5oi uso 'iouosod ououiom uso 'non000 Isicile 'soosqid SO!!AJOS nnsoid op o5inqup up o513zqii -uoosop ss oun ip sosinooi op solop13o!1d13 'sop13ojop soioui ouioo sol 0000 op ZOA suo 5 's13sodsop stnioo moqm i13zsjsoJ op snu o sosdoiunj,' sou o sops sou ossuojsuii os onb uso 13piposu 13u owosuoojns usnqu -ou 13IioA13q ou 'i.i ,od13oso op 13JflAJÇA ousoo s!13Ioos soQ5lnqsuuo3, s rnsn s noss13d uiso onbiod,, nau000 ou ououios onb o louiufl u i13oOJflS,, 0IU0UII13flIUOA0 13iJopod onb o 's13LIpinqLn Sl3li000J su nozip3 Ilu 20 s 2 1) 8861 oP o5in1flsuoJ u 's131AE[d sns m iooz op oP L ap v[OA vjaj eu sop -1nA1p soqooxi OAal onb o '113oiqnd 13ÍousI13 onb oJA!j ap oixoi suo 'o135rnin -suoj ajqup osso opwsupi OSOC[ XvD 3nÕDIN3H OuNVN13-J o1uopsoJJ-x2 O ouiJoJ op opuo '0u012jip opis moi ou SId o o sugou R "TlsD 2 uo3 soiosodo,, so zijuoo soo siusop se o vinjiol L, 11310u13u!J eiLd S0p13!AS3p sosinooi snos U13JOAfl jj o lejud o vvi o 1n3d soQinquiuoo su ps1 ou 13As35osuoo uinqui oiopdso osso opu13nb 'i961 op iupsu ulnpl3iip up sop! sou pf s13j-uo rjud tiouolodwoo up olojoloxo osuoiui o o oiu000i p onb o - oiu000j o ou sog5!nqLuuoo op o513zqnn 13u OLASOp o 'ssj -

Dpvd9p vzuyji vp aopuj .wuw o 'sosdoiunui o soqwow-sopis moo sop13qjni13d oios pioi liciopoj iu jnnqui O13130Ofl13 13p %'jJ s13uodl3 'tooz uso onb op o13uuoJui zi.n J13U

Eil

a owszjviapaq op SpXSzq sopads '!u!P1!D Jiai

-oo) -uoa moa sopuqo sagqjiq 8 1 E1 $j a 'sojsodwi sol -!q ç'LZ $i 'lu0 !N o.rnosaj op jostj ojuaui: 'VOOZ ap 01s02 w luj2pa-4 1811232X up uja.iaa - !qroo) :lauia4ui leu jiapa p ans ou sopuqo saginqu1uoo ss.uno 'ouiod 'miapisuoa mas) s saQqiq Vz j srnnb sop 'sisai ap SaQqI!q 101•d zz s

-iof oussoui o 'prnos tug ss -IA Ip ou oiuj :ull3xlonb os soidotum onb srnsu OU12A0 013 uiopuoi s095!nqulu uso nooqqnd '1OOZ op oiqnino op ol ol onb 'J13010 '2A13J 9 OIXOI OSSOU SOUI13 o 1U3SU E1SIA. ap oiuod op sosdJoiun s onb o 'soisodsus S013 o5ininsqns uso soo 'oiuoui13nd!oold 'opUsnEo OUous9uaJ 'jRoJ -UooSop,, op 1fl13EJ INIU1VI3 ~agos O •soidio SOPL, Isg moo OPUIII!ilUd 1oJ 013U 'opsoc -113 UflS op %001 oiUOsu13p13m!xoidE ap oi o o 'suopuodop -e jqp onb SOU SOUOIIP op s; UPOI UlRd UAIIUO!JUSnÍ 13 13I0UOp3J UflS opi V idU10PoJ 2u1nqu O5Up13oon13 Up %( -SUd dIAIdJU °'flSD 'SId O 'SUMO) -EUflSop uns op OOUJ uso aluomp3ioodso o -

-uluoo S1131 moo piiqo 13150001 E %Ç op -oodsoj '%Ç9'J ° %9'L 13113d SEP13AOIO 'fl -ou,, soQ5inquiuoo uso SOpEUuoJSuUJl «is -nqui O513p13ooJJ13 13 I3pOI op ol,9, ZZ Op EZ ZOOZ sua Í 'o130TJ!pOsu 13S5Op OOEJ uij - fllUU op OAJSnIOUI 'SUitO05 S1311fl0 op W0 OEU os-ioduioo E flOSSEd O 'EPE!ldUils !OJ 'j 13113d 13p1310í13u1 IoJ '% ap 1310 2lUOulp3!3I 1 oppnuo no US0JdUI0 iod R1!9J OiuoUJU2Ed E oiqosu9q W13 513111 'sa1opEasdmo sop s

0ONfl9S OGVH3V4j 011H9 30 OOfl

OLAisflVfla3d 3 S30Ô

124

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

seguridade, assistiu-Se, a ainda, à criação de inúmeras "contribuições de intervenção no domínio econômico - Cide's". Diante da impugnação de exações criadas ainda sob a égide da CF/69, e não encontrando outro argumento para considerá-las válidas, o Supremo Tribunal Federal passou a rotulá-las - de ofício - de Cide's. 37 Nesse contexto, e advertida da infinitude de tributos que poderiam ser criados sob essa denominação, a União Federal criou, entre 1999 e 2004, diversas contribuições de intervenção: Fust, Funtel, 35 Cide-Royalties, Condecine 39 etc. E não só: tributos já existentes, e para os quais não se encontrava enquadramento constitucional adequado, foram rotulados de "Cides" para com isso se preservar sua constitucional idade. Foi o que ocorreu, por exemplo, com a contribuição para o Sebrae, e, por absurdo que possa parecer, com a contribuição ao mera. 40 O elevado grau de vaguidade da finalidade "intervenção no domínio econômico" fez, aliás, com que fossem criadas contribuições as mais diversas, com os mais variados perfis. Algumas a onerar setores regidos pelo princípio da livre iniciativa, e outras incidentes sobre prestadores de serviços públicos por delegação da União. Umas sobre fatos inseridos na competência impositiva da União, e outras sobre fatos já tributados com impostos de outros entes federados. Algumas obedecendo ao perfil de "referibilidade indireta" entre o grupo de contribuintes e a atividade custeada, e outras não. A lacônica disposição literal do art. 149 da CF, enfim, vem sendo explorada em toda a sua aparente potencialidade. Não bastasse tudo isso, a Constituição foi alterada para que a União pudesse instituir uma contribuição de intervenção no domínio econômico incidente sobre a importação, a produção e a comercialização de combustíveis derivados de petróleo. Além de a base imponível já pertencer aos Estados-membros, que a tributam com o ICMS, não se demonstrou a existência de "descompasso" nesse setor da economia, que de resto já é de longa data submetido a forte regulamentação da União Federal. Foi o que ocorreu, por exemplo, com o "adicional de tarifa portuária - ATP". A contribuição para o Sebrae foi outra que, instituída sob um rótulo, foi depois "reclassificada" para jurisprudência como Cide - rótulo no qual os Tribunais vêm incluindo quase tudo para não ser considerada inconstitucional. ° Trata-se de contribuição "destinada a estimular oprocesso de inovação tecnológica, incentivar a capacitação de recursos humanos, fomentar a geração de empregos e promover o acesso de pequenas e médias empresas a recursos de capital, de modo a ampliar a competitividade da indústria brasileira de telecomunicações (Lei Federal 10.052/2000)". (José Eduardo Soares de Meio, "Contribuições Sociais - Lineamentos Jurídicos", Direito Tributário - Homenagem a Alcides Jorge Costa, coord. Luís Eduardo Schoueri, São Paulo: Quartier Latin, 2003, p. 726) Criada pela Lei n° 10.45412002, é exigida pelo detentor dos direitos de exploração comercial de obras cinematográficas, sendo destinada ao desenvolvimento da indústria cinematográfica. ° Parecer da consultoria jurídica do Ministério da Previdência e Assistência Social, publicado na Revista Dialética de Direito Tributário, n° 32, p. 116.

HUGO DE BRITO W

Ainda sem discutir o perfil de ca lidade, e a correta exegese dos arts. 1 enquanto, é observar que, com elas, a i to fiscal da União - foi sensivelmeni privativo, não-partilhado e invasivo d

7.4.2.3. Em relação às contribuições Finalmente, depois de arrecadar orçamento próprio e autônomo da se bastante intenso contribuições "de in União Federal abriu a última e definii tência tributária: as chamadas "contri Chamam-se "gerais" aquelas coi nadas ao custeio da seguridade, nem referidas no texto constitucional (v., qualificação de "gerais" exatamente r ficada constitucionalmente. Seu lequ quanto poderia abranger saúde; educa ao adolescente, à família, ao idoso e cultura, ao desporto, à comunicação s a gama de conceitos que podem ser ai Um dos autores que parece admit gerais é MANOEL GONÇALVES FERREIRA tituição ... sugere quatro espécies de e de destinação não constitucion de intervenção no domínio ec se de categorias profissionais o a seguridade social. A primeira espécie é novidade. tituir as contribuições sociais q mas dos arts. 146, III, e 150, 1 Não obstante o imenso respeito mais doutrinadores que entendem p0 sociais gerais, "de destinação não co orientação não nos parece procedente. vez por todas, à destruição da racional da federação. Realmente, a admissão de tal es incidência é praticamente ilimitado, es ' Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Comente São Paulo: Saraiva, 1994, p. 98.

' A '&&61

9JJ

v.qaflstJg

Op3.1flJ!JSUO

SOUpJUWO

86 d 'i661 ' 3 A!JS :o1nj

OS

'014 j1J E.IIii.J SAEÓUOO ! 0 U1,

1!ou91odmo3 r oodwoo xod !JIZASO 'Op1iW!jJ ou uoriid o 1ioU9p!oUl op juoionirsuoo oiiqwu oíno 'olo9dso ji op olessitupr u 'ououipJ oEIopoJ R uiij ou o oiminq!ljL 13iu02s15 op oppipuoto1 lep oini1sop le 'spoi iod ZOA tun op 'iiznpuoo iod oiuoujinoodso 'oiuop000id ooan?d sou ou o5uouo jul 'purnuoiop o1uowI1uo!onmsuoo ou o5iuusop op,, Isimog stioos soQtnqu1uoo op o!n1!1suL i joAJssod wopuoiuo onb soiopuui.rinop snui -op SO O OHTIId vnani-j m000jow onb ouodsai osuouu o ouisqo ON HI 0 1 'OÇI O 'III '9j7J

Sli SO

-iou SU spiiosqo 'woioijusnÍos onb siEloos s !nquuoo su .nnm -SUi lu upuziiolnu O!Ufl 1C W!SS1 OI 'opUpIAOu 9 oiodso tjí2wild v i!00S oppufloS U n?d soQ5inqu2uoo (j7 o lswituguono no s1uo!ss!Jo1d suooio op os -SOJOW! op soQólnquluoo (E ooiw9u000 OIuJWOp ou Ou0Aio1ui op so5inqi.nuoo (Z lupruimolop ouowpuoioniisuoo ou o5iuusop op sntoos soQnnquuoo (i :soQ5rnquwoo op so!o9dso o.ininb aio2ns OifllU o uionb t,.md'OH-114 VI3IJ3 S3A1VNO9 '1HONVF% 9 SiUJO -suoj UP 6i1 su?ioos soQfnnqLuuoo op Eiou9lsix2 u jp!xuplo 000Jl?d onb soloinu sop wfl ossoidxo e qos sopuguqL, ios uiopod onb souoouoo op leturg i poi 'uijuo toluoiqwu 010w ou o IEos ooiunmoo e 'oiodsop OU 'Uinljno 'oUóUonpo iL, OAIIUOOUI SOipUJ SOU O OSO1 OU 'UqjuJUJ R 'OIUOOSOjOpU OU 'u5uUuo e 'oqqi ou o5oioid torSump2 ops 1ouU1qU Uuopod oluUnb -iod 'ojdwU Uuos sopUpI1q1ssod op onboj nos ouowIUuo!on1!1suoo iepuolj -ioodso oppqUuij uns w1 ou onbiod oluoui-eluxa,,siuio2 op o5ioijiinb usso uioq000>j (oonpo-ouIUs 't) iuoonisuoo oixoi OU oluoi.uUssoldxo sionbip oind wozj uiou 'opipunos up oiosno ou spu -iisop os ou onb siUloos soQrnqLnuoo sUIonbU sitio,, os-mUu1Uq -,,siLIlio2 siioos soQinqLnuoo,, sEpUu.IUqo su :uinqLu Uiouol -ockuoo uns wo odUoso op UjflAjA UAuiuIJop o UU11119 r nuq L, PJ0POd oiufl 1? 4 O0iUI9UOOO OIUJUIO9 OU O5U2A10U1 op,, sogInqLnuoo OSUOUI oiusq opom op Jinmsui op o 'UiO05 oppunos Up owou9nU o oud9Jd oluowUóJo Ou spunsop soQinqLnuoo SU is riudmpicoone op siodop 'oluowlRuid sivwos sag3.1nqyJuoo so op3vaz Tg/

siEdioiunuI o snnpiso sosq sEp OAISEAUI o opUqid-ou '0AUEAUd oiuowinjosq opom op 'EpEJ0ÍEw ououiioisuos ioj - OLIuí -1 Ep 1EOSJ oi -uouIU5Jo op - JEJOOJ pq-fl mianoi u 'so moo 'onb muosqo 9 'onbuo iod 'EAoIoJ onb ° - 88/dD EP LLI ° 6V S1.IE sop OSOOXO E10JJ03 E O -UA EflS - soQ5inquluoo siessop Ewn EEO op 1!JJod o .mnosip uios ipui

OONfl93S

9ZL

oavovj

01189

-iqnd 'ioos

tiDUOS!SSV

911 d 'ZE 0U 'O!JPJflq o 1 OUPIAOJd uP 0L11S

-WOU1D legimpui gp OWOUIIAI0AUOSOP 010 ISP1~ -iOWoD ou5uoidxo Op S0uoi!p sop iouopp opd iq

:on €j o 'LIofl0qS OPJUnPg SJfl' •piø0 'V,790 011J17 'S0ZflpUflf S0UoTUOUt1 - SflIIOOS 5QflÇ (000ziçooi pUopo.j lo'!) SwSualunw0321aláp le mijdws v opow op '1idg3 Op sosinoai L, susoic -ouioid o sooiduio op o5w9 r .mluowoj 'som '331SO0u3o 01'5AouI op osso3oid o inuirj -Ul

- opnj osnb 0pU!fl1U! UIA snunquj so lenb ou s!odop !0J 'olru9i wn qos lepjnlp V d.LV - unuod lejumi op U0!3!pE,, ( 1.flU0D

iU10P01 OiUfl E UIUP EUOI op 9 p Í oisoi op onb 'UUuOuo Eiou9lsrxo E nonsuomop os ou 'SNDI o - UIS3 SOU ioouoijod iÇ jOAJuOdUI! osq E o -psnqwoo op OUZIJEi0JOWO0 E O 0fl( o3n.u9u000 oiujuiop ou o5u0A101u1 op OBiufl E onb UJEd EPEJOIIE i0J OE.ifllflSU OpUpq -ElO jdxo opuos WOA 'w !Juo 'dD EP 6N 1 OU SUI!flO O 'EpUolsno OPUpIALIU E2 SOIUI opEpipquojoi,, op pjiod OU OpU000pOqO op soisoduu moo sopnqiii pf SOIUJ oiqo -u9lodwoo EU sopuosm SOIUJ oiqos SELUfl S0flAJOS op solopElsold oiqos soluoploul -uud ojod sopiol soioos miouo E srnun2i -iOAip SIEW SE s2Q5inqUluoo sEpEuo woss oiujuiop ou o5u0AJo1ui,, 0UEU U -inqI.uuoo E moo 'J000JUd ESSOd onb opin -mo U moo 'oidwoxo iod 'no.u000 onb o! -oid OS OSSI moo EJEd sopi,, op sopni OlU011IUJpEnbUo UAEJIUOOUO os ou srnnb ou 010 6EOU!3OPUOD '5011 jE/0'J-opi -InqLnuoo SESJOAIp 'fOOZ 2 6661 O.UUO 'no ESSO qos SOPEUO los WUuopod onb soinqi - XOIUOO OSSON L S0PID op - 01OIJO op - SE OUIOldnS o ' SEPIWA SEI-Jop!suOo UJUd o1 '69IdD UP 0p!9 U qos EpUIE SEpEU0 SOQ1U •Sop!D op soinquiuoo,, SUiou1lUi Op oEu3

3a OH

oIJsnvna3 3 S30

126

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

residual estabelecida no art. 195, § 40, da CF/88, além da própria competência para instituir impostos e taxas. Tudo poderia ser arrecadado através de "contribuições gerais", com a ruína da racionalidade do Sistema Tributário e com uma concentração de poder tributário tamanha no âmbito do poder central que a autonomia de Estados e Municípios não resistiria. A força centrípeta esmagaria a federação. Importa lembrar que as finalidades de cunho social não são encontradas apenas nos arts. 193 a 232 da Carta Magna, mas em todo o seu texto, sendo a CF/88, em muitas de suas dimensões, uma Constituição do Estado social." Assim, praticamente todas as atividades desenvolvidas pela União Federal envolvem aspectos sociais, e poderiam dar azo à instituição de contribuições sociais "gerais". E, em face de contribuições gerais, que sentido teria o sistema de atribuição de competências e estabelecimento de limitações para a instituição de impostos e taxas federais? Qual sentido faria estabelecer limites ao exercício de uma competência residual no âmbito dos impostos federais, e das contribuições sociais de seguridade? Enfim, o espectro de tais contribuições "gerais" seria tão amplo que tudo engolfaria, e todos os tributos federais poderiam com folga ser substituídos por contribuições, submetidas apenas aos arts. 146, III e 150, 1 e III. Perderia o sentido todo o Sistema Tributário Nacional, e a divisão de rendas nele operada. 7.4.3. Repercussões gerais no equilíbrio federativo

Diante do exposto nos itens antecedentes, o que se percebe foi que a União, além de destinar ao seu orçamento fiscal as contribuições que deveriam integrar o orçamento autônomo da seguridade, passou a interpretar o art. 149 da CF/88 como se nele estivesse estabelecida sua competência para instituir: a) qualquer contribuição que "intervenha" na economia; b) qualquer contribuição que tenha uma finalidade "social". Entende, ainda, que tais contribuições podem ser livremente criadas por lei ordinária - ou por medida provisória - e que não precisam ser partilhadas com Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, podendo ainda onerar fatos já tributados por impostos destes. Tal entendimento, é até desnecessário dizer, causou sensível desequilíbrio na partilha de rendas tributárias efetuada pelo legislador constituinte, da qual cuidamos nos itens precedentes deste texto. Não só porque a União passou a obter expressivos recursos não partilhados, como porque possibilitou a ela a redução dos impostos partilhados, e ainda a invasão indireta da competência impositiva dos entes federados periféricos. Diante da interpretação adotada, aliás, a União não encontrará limites jurídicos para aumen42

Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional. 8' ed.. São Paulo: Malheiros. 1999, p. 336.

HUGO DE BRITO MAC

tar o desequilíbrio ao qual nos reportar forma federativa, pela via tributária. Tu CF/88 tentaram impedir. 7.4.4. Possível justificativa para a cresc

A justificativa oficial para a crescer tária no âmbito das contribuições, em pr vos do cidadão, entre eles o federalism do". Este teria deixado de ser "liberal", ciais", reclamando o uso das contribuiç dos menos favorecidos à saúde, assistêr tervir no domínio econômico. Antes de se aceitar essa justificativ ponderar se somente em 1988 o Estado "sociais". Deve-se perquirir, ainda, se t atingidas, e se, caso positivo, não poderia o produto arrecadado com os impostos. Seja como for, mesmo que tal justi realmente estivessem sendo atendidos, ii esquecer a advertência de PorrrEs DE Mmi são - quando da suposta consecução de ( terceira dimensões - das conquistas obtid os três caminhos a serem seguidos para ca justa são democracia, liberdade e i modo equilibrado, pois: "Há de aproveitar-se o que já se tem, ao ir-se buscar o que se não t se-ão de percorrer outras estradas meio do caminho."43 Em outros termos, os direitos fund mensões, que justificam a cobrança de dos com direitos de primeira dimensão, 1 ção Federal de 1988. Isso nos parece da: fato de estar agora obrigado a atender autoriza o Poder Público a praticar as modernas há alguns séculos procuram c Assim, e uma vez que essa tensão di intérprete das normas que cuidam da C( instituir contribuições, dedicamos, no oit linhas a aspectos fundamentais da herm hermenêutica constitucional. Pontes de Miranda, Democracia, Liberdade e Bookseller, 2001, p. 164.

:suidwiD

'SOt/U!WV3 SJj SO -

pzpjzmj a apvpJ?q7

j791 d 'oo 'iisioo 'L'PUWW op SUOd

'VWVJ,OUIU

JEUO1OflIUSUOO EOUflUOUJJOI. up oiuouipiou 'ioipunÍ leoilnououuoq up siiuompunj soioodsE E squq sumnWlu 'opniso oisop oinijdo OAEI!o ou 'souJEoJpop 'so5inquiuoo iiniusui EJEd Iriapog otiufl ip Eiouiodmoo up mEpJno onb SEULJOU SEp oioidipiui ojod EpEJOpTSUOO JOS OAOp SOJOJEA op OESUOI ESSO onb ZOA EUIfl O 'UflSS 1!qfoo ulEinooid soIn39s sunglu pq suJopom SO2JfliflSUOD SE onb SopEp!O0JIE se JEouEJd E ooqqp-J JOPOI O EZIJOInE ou 'ojdmoxo iod 'siEroos souoJip jopuo119 E OEUO E.ioE iiso op oij o onb oj,ioo opuos 'E!OUOpIAO JOIEUJ Ep 000id sou ossi 8861 °P OUS -!niPsuoj EJod sopioioid u19qu1i 'osuouiip Eiromud op souaup moo sop - E!1!OUOO lOS UIOAOp 'soQ5inqLnuoo op E5UEJqOO E mEOlJflSflf onb 'sosuoui -ip EJIOZUOi O EUflOS op SIEIUOUIEPUflJ SOPOJTp SO 'SOULIOI SOitflO UJ[ 1,;OqUiUlEo Op 010111 ou noxiop os onb o JuinbpEoJ llJEd SEPEJISO SEJIflO ion000d op ou-os -.ioi 'moi os onb o os-opuExiou uioi ou os onb o iosnq os-ji OE 'moi os onb o o2isuoo os-JEAOJ flOUEOjE os pf onb o OS-JEI1OAOJdE op PE, :siod 'opEJqiJ!nbo opom op sopEiUsoJd moios u 'opvp/vn •l PPdlll 'VdV1dOWap OS EiSflÍ EO -ipJJnÍ uiopjo EUIfl op OE5flJiSUOO E EJEd S0piflOS UIOJOS E SOU1UJEO SJ SO 'saLNod EJEd oulsiEJoqq o moo spuqo sE3sinbuoo sip - sosuomip EliooJoi o EUflOS op SIEIUOWEpUflJ S0i!oJ!p op o5noosuoo EISOdflS up opuEnb - os -soidns op SEAUEIUOI E EAIIEIOJ 'VUNVIIJAI 30 S3LNOJ op EfoUiJ0ApE E i000nbso sIE mEU Euopod os i.uou 'opod os ou 'soppuoiE opuos UJOSSOApSO O1UOUIIEOJ SUJ STEI O 'EJiopEpioA EÍOS EA!iEOUPSnÍ lEI onb omsoui 'ioj ouioo EFOS • soisodmi so WøO OpEpEOOLIE oinpoid o moo sEpEquodmosop ios uJ9quJEi wuopod ou 'oAflisod OSEO 'os o 'sEpiunE opuos O1UOUIIEOJ ou so sounj SIEI os 'EpulE 'iuinbiod os-OAOQ S!EOOS,, sT9dEd JJUJflSSE E flOSSEd oilopsEiq opulsg O 8861 aio oiuowos OS JEiopuod os-oAop 'uijod 'EJÍOpEpJ0A omoo EATIE0IJIISnÍESSO JEI!OoE os op soiuy Oo!ui9u000 OiuJmop ou JIAJOI -ui EJEd rios '01O EioupiAoJd 'iousiss 'oplEs L, sopiooJOAEJ souom sop sOpOJTp so JEJfl05SE EJEd ECOS '5OQ1flUIUOO sup OSfl O OPUEUIEIOOJ 'SfEO E opEssEd oJ1ÍLSSE 'jioqij Jos op OpEXiOp EOI ois op -os,, sElnisod U -E1s3 op iijJod OU E5UEpflW,, E a 'OuISqEJ0pOJ O 5OO OJ3UO 'opEpio Op SOA -iioioid SOJOJEA soJoui1ui op oznÍoid mo 'sog!nquiuoo sup olíquar ou EIJ1 -nqui EouIodmoo up oEZjpn OIuOOSOJO E EJEd EE!OIJO EA1EOgISnV

sog3inqujuo3

ap p~p3inínsui

aivaasaw v vvd vtujv

n[petjs'sod frVL

iipodmi WEIUOI 881,q3 PP II ' ÇJ 0 1 't'ÇJ siJE so onb O Oflj EuInqpI EIA EJOd 'EAIIEJOPOJ E1u1oJ E oiuotuEiold moo opunuixo 'SOIIIEIJ0dOJ SOU jEflb OE ouqjjmbosop o JEI

ZZL

'6661

'SOJ124plAJ

:ojnj O

"PO ,8 'ivuopniijsi

-UOmnE EJEd sooippní soumq pjujJUOJU -oicLioiui up OIUEIQ soouojiiod SOpRJOjX Up EIOJIPUI ORSEAUI E EpU1E O 'sOpEqnJE( -iqissod onbiod omoo 'sopEqjT1.nd ou oEiufl E onbiod 9S OEN oixoi oisop soiu 'oiUiflrnSUOo JOPEIS! 8o1 oiod EPEflIOJO SE -inbosop !0AJ5U05 flOSflEO 'JOZip O1J5so SOISop 5011 EpUIE opuopod 'sOidjoIunN o 1jopo1 -Eqj!IJEd .ios mEslooid ou onb o - Eu9s iod SEELIO OIUOWOJAIJ ios mopod SOQIIn JEIOOS,, opEpijEuIJ EUIfl EU21 O EIW0U0OO Eu ELJUOAJOIU!,, O EJEcI EioU1odwOo Efl5 EpTOooqEISo OSSOÀ O JEIOJdJOIUJ E flOSSEd 'opEpuflos Ep OL -oAop onb so95rnqLnuoo SE JEOSIJ oIuouu E onb ioj oqooiod os onb o 'soluop000lu

o4rwJopaJoyq)) EpEJodo ojou spuoi op OSiAip E O Ilem -uos n o ELIOPJOd 111° 1 'ØÇj °JiI '91'! 1 -uuoo .iod sopniusqns .ios EjOJ moo i O 'EuEJjouO opni onb ojduiE OEI EIJ0S -so o Itugug jopEpufl2o5 op sioos so sop ouqm OU [EnpISoJEIoU1OdU1Oo EU] -SO EIJEJ OpJIUOS LEflÕ j,sIEJopoJ SEXE1 O -EIIUI!j op OluOmiooloqElso o SEIOUI0dU opuuos onb 'smio soQ5lnquluoo op oou -UOO op oiflhiISui r OZE jcp UiEiJopod o oEtufl ElOd SEPIAIOAUOSOP SOPEPIAIIE SE Oprisg op OE5IflIIISUO3 EUIfl 'soosuomip 'oixoi nos o opoi mo SEUI 'EuEN EIJEJ -EJuoouo OES OEU jE0O5 oquno op SOEf V EIJflS!SOJ OEu soidioiunW O SOpE1S op oliqwu OU EUEWEI ouinqui iopod -nq!IJL EUJOIS!5 op OPEPIIEUO!OEJ up EuJV S9AE1IE OEEO0JJE JOS Euopod opnj s -odi.uoo E!Jd9Jd up LU9jE 188h13 E 'fr

OViSI1VI3O3I 3 S3(

OQNflS OGVH3VLAJ 011dí3 3C1 OflH

(L17 d 'SO1pLllEJA :OflEJ OE 'p , ' VU 073 fl4I 5 UO3 ovan(7 ap OS -.013) o5Eid.iui sudsip mbunippnImuourq ou,, 'sop1AEuo OIflBd wsqo owo) EZ d 'tOOZ 'sol LflEJ% :onsj o '*PO à, 'sodwuzj sop 01i021 :ousçxioid E 's-EiUuoD su3Efqns so1j sop a 'ojx op iipEd L, EUUOU E - !9J1SUO32J no - 19115U0d anb ' al o wnb iod opip -uoaiduio, uuos 'ojxol op opiius o 9 EUUOu y iusixaid uuessou sod pEpEi EWfl AO13Sp SEUdE OU 21aidiglui O 'EjIA\' OUWflH rumop 0W03 L17 d '6L61 'OSSOS 101pg OPEUIV OIUuuy :RiqUUO3 'opuEJq SOf O!U9IUV p O5flp13J " p ç 'OJ9J!G Of2 VfOSO/!J dp S0317 ' Olq:):)2 A P0 02i 019

io aidinos i.uou 'ioipJ1nÍuuou u p oixo opojiuJs O R2nSOAUT os imb o1uipom oiTuoo,i ioio op 'o!9j o5iiodo,, 9 oojdioius u 'saa!AVNOfl OlflVd OP 051 1 EM oj-ioidioiui 'soluE 'mos oI-9pu2oldI.uoo joAJssodwi 9 'UIoEflU!j rp S9AEI1E OpEjflOioA 9 O1TOJIO OUIOD OSS! SEUOdE ou SEN Eo!pJlnÍ Eonn9uouuoq up l?usoqoJd opuujg o 9 'v-pw1duioo no 'oioiouoo osso op znt r umiou E iinJjsuooai umd 'unjuo 'oioidiui op opup.Toq!l op flEJ J0000qE1so ououIErAoJd iopijsroj ou oqEo ouvnb o 'iuo opod o1oJd19ui o o,uvnb ioqis uio msn ouisonb E EOj oiioiij op oEoiIdE leu jwounpunj IodEd oiinbpE ooJd.J9Ui o 'sEi - uIid -osjp g oiios op 'S!OAJSS0d sinpuoo SE spoi iEcI!oouE sEon3lodiq sEoIpjJnÍ SO01UOSO1d su zj onb -alonbu joA;ssodul! 9 ouioo 'SEJAEIEd siino w OOiUWOUOJ opunui OU OpIAEq iopviaX owf op s000dsE so sopol EdtoouE no uioiuoo EOUflU 'muo 'r.z'uwuiiou vwupwuz qp asai -9dn1 ií SOOUEflU o sopEpu'ijnood sons SE supol uso EpIA Ep SOiEJ SO .IOAoid zoj sE onb JopEstoj OU IoAJssoduusiod 'zinç ojod oioiouoo OSEO EEO mo sEpEJodu10 opuos 'opEpiflbo moo sEpEoidE los UIOAO - wie.Tisqu o snio siol snn onb EWI!JE Sa 19.LSDPq OWSOUI O '0IUEIOIIU3 OSEO EEO 0U2UIO1AiI .mglnf iiEd soz;nf suoq soiomui onb op sEj-9z1?J rind sopEoUipnb saiopj -sTO21 soonod JE.nuoouo I!oJ siuui ios op ui9IE 'sEinpuoo sEp o15Ezi1Euuou EIA9Jd Ep E5uEJnos E 'o1uowE1EJ op opEpjEn8! E EJflO55E os oss! moo siod 'sEEJ1sqE o siE1o,, .105 TuoAop 5IOj SE onb 'sHlaLQ.LsnlV moo 'Eizip os pf AI OjflO9s O OpSO O5flJOA0 uns E EO1 op ouoj ou o-opuEquEdulooE 'ouoi -!Cl ou 000suJnut 9 sE0!pJlnf suuuou sup ouoidioiui up uuiojqoid o otsrnpJdJo)ui a waxp i lnf SEWJO

rs

SUUOT3flT4SUOJ S1UJJON

stp o5iid.iuj - g ojnidij /viapa1q op!un vp vupnquj vpuiaduw v uwufap anb SVULLON svp ov.vpidajuj O - dJJVJ 1ZZJVflÕ 1Y d OUWidpaj O1ÕJ3U1Àd

6L

130

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

HUGO DE BRITO MA

ou precisa".' Assume importância, nesse contexto, saber como essa interpretação deve ser feita. Essa questão, conquanto tão antiga quanto o próprio Direito, só nas últimas décadas vem ocupando de modo central a preocupação dos juristas. A esse respeito, ANDREI MARMOR afirma que "a interpretação tornou-se um dos principais paradigmas intelectuais dos estudos jurí dicos nos últimos quinze anos".' No caso de que se cuida, não pretendemos abordar tais questões profundamente - seria impossível considerando o objetivo e os limites deste estudo - mas tão-somente traçar algumas premissas que nos permitam resolver o aparente conflito entre as normas atributivas de competências tributária contidas nos arts. 149, 177 e 195 da CF/88 à União, e o princípio federativo e as regras que o garantem (v.g., arts. 1°, 154, 1, 157, II, da CF).

"a palavra, em face do pensar ga, ora demasiado apertada", podendo c de".' Lembrando a lição de BOBBIO segu tus de jurídica quando é inserida no ou mais normas), ALFREDO AUGUSTO BECK que "A lei considerada em si mesn' como regra jurídica. Isolada em fórmula literal legislativa sem C( nômeno histórico. A lei não é um do as portas do Congresso. A lei do punho do Executivo alça vôc regra jurídica contida na lei (fóri te lógica de um complexo de aç sistema jurídico onde foi promul do sistema, estas, por sua vez, re deira regra jurídica da lei que pr Estas ações e reações se processa tação histórica) quanto no plano ca). Esta fenomenologia da regr none hermenêutico da totalidadc em síntese: extrair a regra jurídi com as demais leis do sistemajt sistemas jurídicos antecedentes A regra jurídica embute-se no si sem conseqüências para o contei seqüências para o sistema jui -ídic JHERING,

8.2. Os Métodos "Clássicos" de Interpretação das Normas Jurídicas O primeiro método ou elemento hermenêutico lembrado, quando se cogita da interpretação de normas jurídicas, é o literal. Afinal, as normas jurídicas são mensagens geralmente veiculadas, ou estabelecidas, em textos. O elemento literal, então, é aquele que se atenta ao sentido gramatical das palavras empregadas. E preciso referir, porém, que o método literal de interpretação é tão necessário e indispensável como insuficiente para revelar o significado das normas jurídicas. E necessário, pois sem ele não se tem qualquer indicação de quais podem ser os possíveis significados da norma. Diante da Constituição do Japão, escrita em japonês, o intérprete brasileiro que não tem o domínio do idioma nipônico e de seus caracteres não saberá sequer que se trata de uma Lei Fundamental. Não a diferenciará de um livro outro qualquer. O elemento literal é também insuficiente, por sua vez, porque as nor mas jurídicas não são os textos, mas são neles veiculadas. São o sentido dos textos e, como qualquer mensagem, devem ser compreendidas no contexto em que foram proferidas, e em conjunto com as demais prescrições que com elas devem ser conciliadas. Por isso mesmo, GERALDO ATALIBA afirma que o elemento literal, a rigor, não é interpretação, mas o seu pressuposto. Em suas palavras, "a chamada interpretação literal não é interpretação. E pressuposto da interpretação, pois é lendo que o intérprete se aproxima do texto, para - desenvolvendo acurada atividade científica - desvendar o conteúdo, sentido e alcance das normas contidas nos textos.` São muitos os absurdos a que pode levar a interpretação literal, se utilizada isolada e acriticamente. Como observa PAULO BONAVIDES, estribado em Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, 13 ed., São Paulo: Malheiros, p. 437. Andrei Marmor (or g.), Direito e Interpretação, tradução de Luís Carlos Borges, São Paulo: Martins Fontes, 2000, p. IX. 6 Geraldo Ataliba, Instituições de Direito Público e República, São Paulo, 1984, p. 142.

dade se ter na mente o sistema na história, no texto e na exposiç são da lei são corrigidos facilmi dois componentes do niaterialpa [Pontes de Miranda, Tratado de 3' ed., p. XIII]." 8 doutrinando a referic cesso gramatical deve ser aplicado, na i pensável". E necessário, enfim, recorrer interpretação? VICENTE RÁO,

/ Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucj Alfredo Augusto Becker, Teoria Geral do D. 1998, p. 115/116. Vicente Ráo, O Direito e a Vida dos Direitos, Sandoval, São Paulo: RT, 1999, p. 484.

8

l8l d '6661 'J)J :01nJ OB '1BAOPUS so.uq 19q30'J OlpiAO iod upu zijunju 'pa ,Ç 'SOvaiiq sop "PM V 0 OJWJ?U O 'OJ 1UOiA 91!/Ç11 d'8661 'SflfJ :ojn,j O 'p eE 'o!Jp:nqJj oJ;aJ!qop p-aq VLIO?j 'i ~ n3ag OSn2nV opjv j- d 'soj qjgj :on.j O 'p j 7 M0I0 MI~D OJ.Z?J!U ?p OSJfl3 'Sap1MuO OIfld

Z1'l d 'i'861 '°d O

-

•(IuoJoA ou1d) SOIUOP000IUE S0OIpJJnÍ SIII0SLS

0ONfl9S

oavovj

'vaqdj a 00~llqper 1

OIfllid O5 's 2 2jog so.m:-j sJni p ounpu 'oØz,j :on..j o 'pa 'itniopnJjssi

Li d 'soiq

uso opuquso 'saaIAvNo

op 'soiuouioa no 'SOPOI9UI SO11flO B JJJO0OJ 'Wijua 'OUSS30U '1 dASUd -S!pUl op 11W!! O gIL, 'O1OJdJU! LU 'op u oildt , JOS OAOP L10fl1lU21 OSSaO -oid,, o onb uup iouio!Jnsu! ipuojai i opuuunop 'oyJ aLN3DIJ\ 8:[mx d 'po

'1 011101 '0 !0 J0Jd 'OpVttud opaJi(J ap opvwj 'pUlJiJA Op SOUOfl oppuas oiiapvpiaa op ovvrJv vivd iviwuí op sajuauodwoo siop sassa atua va( orai o anbod aJuawJiavf s'opi8woo ovs zaj vp ops -sajdxa ap soaia s voiwwaiszs ovz5isodxa vu a olxal ou 'vuoisuj ou aj as a 'vijua oja anb iva '00 2p)JnÍ vwass o auaw ou ial as apvp -dat uia 'lal ° as opuvnb ooipjJnÍRinolsis o md sioubas uoo mos mou 'uoippnfu2oi ip opouoo o uiud s!ou9flbosuoo usos ou o5.sosui JUI o ooippnf uUJO1SIS OU os-olnqwo uoipj.inf uioi y o (iiuozoq ouujd) 01UO!A O01PJJflÍEWOIS!S op sio SU3uIop SE 11100 LISO 0pUuu0iouoJ '1O 13U EflU00 1o1ppnf 1uoJ r nuiixo :osous uso olslsuoo onb o ooTpJJnÍ l3uioISiS op opupgrioi 1p ooiinuouuoq ouou jo op znj RLIP RAlosqo 9 uolpJJnÍ 1J0J Ep uiojouomouoj tis (uo -!WWOIS!S oóioidioiui) juiuozi.Toq oujd OU oiuinb (oJJ91siq 0E1 -o.idJoluI) I0T1JOA oud OU O1U2 uu?ss000id os soouoi o sooU SE1S iE10u1 010d1flT o n000Aold onb ioj up oippnf uj29.i uiop

- pJoA R 9 goroj O1U11flSOJ UJoRoJ 'ZOA 1flS iod 'SISO 'UIoISIS op sioj swmop s oiqos 22 roj y upu21nwOid ioj opuo oorpjinf uUIOISIS ou usss000id os onb soouoJ o sogá, op oxojduioo mn op u0!91 01 -UflSOI 13 9 (uA!113js!o1 1 1°1!1 uInuuoj) !0! 13U RpIIUOo 13oipJJflÍRJo1 v - , .ioprio2 ouj, op u5o e ii uiid 09A US I LI OAUflOOX3 op oqund op onb luai oojuj wn 9 OU uuinqu 101 V ossoJuo3 op suiiod se op -uuqu ujos Jopusioj o onb oiussd wn 9 OU !ol oou9lsiq ououi9u -oj soidmis U100 no oolpJJnÍ OP!101U00 MOS 13A11131S101 113101!! 13JflULI9J oumoo suuodu 0151X0 iol u 'uumsom is uso upujos i3oip;inf uioi ouioo OSTXO OU 'OPELOS! TOS 1.Ufl 11100 '13W50U1 IS mo 13 P13JOP! 5UO 0 101 V,, onb 'opupoidoid 131101U1 11100 'RU1SUO ¥gxDgg oiLsnofiV oUa&ri'y '(S13ULI0U smum.0 -op sim moo oiunfuoo uso) O1UOUU3UOJO OU 13pIJOSUI o opuunb vojipinf op sn -vis o oimnbpu 95 uwiou im junb im opunos oissog op O5!1 13 opuuiqwo L"0P -impJOA 1 oumoo oo ou 0111131,, Jiznpuoo opuopod 'imprniodu opuisui.uop imio 'u - m1 opimisimmop 131150W 05 1310 'oiuouiimsuod op ooimj uso 'imlAimlimd 13,, 'ONRIHf

LEL

o'Invd imuosqo o

-ilfl os ' 1im101 !1 Ol35im10JdJO1U1 13 J13AOJ opod SOU SupflUOO S13ULIOU 1 9501X01

-UO0 O J13pUOASOp

-

13OIJjIU0I3 opimp!Auim imf

lolxol op imuuxOJdu os oloJdJ9lui o onb o oisodnssoid EI ouioidioiui 9 013U jVJdJl 'Su1A1ud suns tu g oisodnssoid 1 '1°1!1 oiuomojo o onb im1.uJ!Jim varrv moo onb sog&iososd stimumop sim moo oiun

OIXOIUOO OU simpipuooidmoo lOS UIOA0 '1 . simpujnoioA solou os sop op!uas o o -iou sim onbiod 'ZOA uns iod 'oiuoioijnsui - jimnb oirno amA!! Ulfl op pilepuniojip os onb onbos ioqus OU SO1O1OimJEO Sf0' o moi OU onb o.uo1simJq OIOJdJ9IUI o 's -115u03 imp oiiiimi •imilUoU imp Sop130JiU

Og,goipUt ionbjunb moi os ou oto usos s Simj) OpimO1J!UI5 O J13jOAOJ imiimd oiuoiojnsi O1 9 o5imioidioiUi °P 11310111 opoitu o 1130T1imU1im1 OPIIUOS 013 imlUOiim OS onb opn xoi uso 'simpi000quiso no 'SimPimLflO!OA 01 S13ULIOU Sim 'IEUTJV 13JO1ij O 9 'simoipjinf -

os opuunb 'opuiqmoj ooun9U2uLIoq olu simopinç SCWJOM simp o1impJd.Ia3u

GiDP 'II 'LÇt '1 'frÇJ ' 0 j spu '8n) w oid;ouud o o 'otufl V 88113 U P Ç61 ° •-!.8 5im10U910dm00 op suunquiim S13ULIOU -01 iuuiniuod sou onb sussimo.xd simmn2 oisap soliulil so o OAIIOÇqO O OpUimlop!sl -ojd SOQISOnb 51131 iupJoqim souiopuoioid -jJflÍ SOfl1SO sop 5!13fl100101U! simtU1pEJ13( -oidoiui im,, onb uuiqJu uowxvW IHIUN -n000jd im J13JIUOO opous op opuudnoo um OUd9Jd o oiuimnb 13flUim oul oiuimnbuoo -oldiolUi 13550 OWOO i oqLs 'oixoiuoo OSSOL

ovsiivsas 3 S3(

011H9 30 °°H

132

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

O método literal de interpretação teve sua primazia no âmbito da chamada escola da exegese. Entendia-se que a lei, fruto do Poder Legislativo, não poderia ser "alterada" pelo Juiz, através da interpretação, sob pena de violação ao princípio da separação de poderes. O Juiz seria, enfim, apenas a boca da lei, ou la bouche de la loi. A evolução dos fatos (notadamente a Revolução Industrial), porém, cedo desatualizou a "letra" da legislação elaborada para uma sociedade eminentemente rural. Outros métodos de interpretação se fizeram necessários, recorrendo-se, inicialmente, ao chamado "histórico-teleológico". Para preservar-se a separação de poderes, o Juiz deveria indagar: qual teria sido, enfim, a intenção do legislador ao elaborar a norma interpretada? Hoje, porém, entende-se o método histórico-teleológico não como uma busca pela "vontade subjetiva" do legislador, mas pela finalidade objetiva da lei. Essa finalidade pode ser buscada a partir do contexto histórico no qual a mesma foi feita, e dos problemas factuais que com ela se procurou resolver, a fim de que se possa interpretar a norma em face de mudanças havidas nessa realidade. A finalidade da norma, porém, pode ser buscada também no sistema jurídico: em outras normas nele positivadas, aplicáveis a situações análogas.'° Há conexão, aí, entre o elemento teleológico e o elemento sistêmico, revelando que todos estão enfim intimamente relacionados, devendo ser utilizados em conjunto na busca do significado da norma interpretada. Pelo método lógico-sistêmico, por sua vez, parte-se da premissa - irreprochável - de que o ordenamento jurídico é um conjunto orgânico, um sistema lógico que deve ser considerado de modo hierárquico e harmônico, não sendo possível interpretar e compreender uma de suas partes divorciada das demais." As palavras de PornEs DE MIRANDA, a esse respeito, são assaz expressivas: "Direito é sistema de regras, sistema lógico, que satisfaz as exigências metalógicas de coerência, ou lógicas de consistência. As regras jurídicas hão de construir sistema. Nenhuma regra jurídica é sozinha, nenhuma é gota, ainda quando tenha sido o artigo ou o parágrafo único de uma lei. Cairia, como gota, no copo cheio de líquido colorido, e a sua cor juntar-se-ia às das outras gotas que lá se pingaram, noutros momentos. 1,12 Cf. Pontes de Miranda, Comentários à Constituição de 1967, tomo 1, São Paulo: RT, 1967, p. 35; Tratado de Direito Privado, tomo 1, 3' ed., Rio de Janeiro: Borsoi, 1970, p. XIII

("Os trabalhos preparatórios são de valor mínimo. Se os congressistas queriam uma coisa, mas foi publicada outra, a norma é a que foi publicada, e não o que eles eventualmente queriam.."). No mesmo sentido: Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, 13' ed., São Paulo: Malheiros, p. 457. Luiz Fernando Coelho, Lógica Jurídica e Interpretação das Leis, 2' ed., Rio de Janeiro: Forense, 1981, p. 229. 12 Pontes de Miranda, Comentários à Constituição de 1967, tomo 1, São Paulo: RT, 1967, p. 39.

HUGO DE BRITO M

MIGUEL REALE, a propósito, precoi hermenêutica estrutural, baseada nos "a) toda interpretação jurídica fundada na consistência axioló b) toda interpretação jurídica dá e não de forma isolada; c) cada preceito significa algo si dico".' 3 Note-se que os elementos "clássic literal - que é mero ponto de partida-, 1 no sistema que a norma, isoladamente veda a utilização isolada da interpretaç se há de buscar a "finalidade" da norm utilização do elemento finalístico, hisu

8.3. Insuficiência dos Métodos Clássi HANS KELSEN

Apesar de tudo o que foi dito no t elementos "clássicos" de interpretação valores, conduzem o intérprete não a i vários significados possíveis. Isso ocoi tável imprecisão da linguagem, mas S( de hierarquia entre os métodos de intel E certo que alguns autores, como L justa ponderación de los elementos gra co y finalista o teleológico, parece ei ii terpretación que posea un valor de verd mente certo que, no âmbito de um em determinar como essa "justa ponderaç como isso deve ocorrer, conforme vei depois. Na verdade, considerado o Direito suas normas, não se pode chegar a um os critérios, nem sequer quanto ao núni tos de interpretação existentes, 15 que jx te a resultados bastante diferentes. E po te, sugira um significado. Considerada ser outro; e, consideradas as demais noi sentidos diferentes podem ser plausívei Miguel Reale, Lições Preliminares de Direiil Luiz Legaz y Lacambra, Filosofia dei Derec Confira-se, a propósito, Robert Alexy, A l7ze Rational Discourse as Theory o! Legal Justj

d '6861 'UOPUI13 :plojxo 'U0YV!J»S7lf jt,Srjj'o Ciozj st, asJnos.zJ ,mJonvg fo Cioyj qi - uopvjuawnX.I%i 1vX'jfo Cioijj v 'i(xOW iqo 'ois9doid 's-iUuoD jçç d '6L61 'qSO9 'UOjaU "p Ç 'olpaIcJ jap v3f0s0pj !n1 '0P9J!q p SJVU1WflJd S?.517 '11 P'1I L8Z d '9661 'Am1 :ofnj O 'p

-o1d,1oU! '0010U00 OS0 um UI3 S10AJSfl1d ias uiopod soivaiojip sopriuos sii no siop sonno 'guiosrs op sumi ou swuiop su supiopisuoo 'o 'oino ias ssod opuouiuis o '0ppijuJ uns u upujop!suoD Op1ou!u!S um miOns 'o -uouiJoq Ilusol oixoi wn onb jOAJSSOd soiuoioj!p oiuisq sopnsoi le ai -amdl9lui o iiznpuoo 'oii ou 'iuopod oíb 'souosixo opSuiaidimui op so -uowoo sop suousjiopno su o ojomunu ou ounb ionbos ulou 'sou9luo so anuo mnbiuioiq R oiunb osuosuoo um u iuoqo opod os ou 'suuuou suns op oAnunsqns owounjnd opodsu ou ouo.uj o op1opJsuoo 'opgpjoA RN

S!odop oonod Wn ElTaj !0J OIUOUJOS 'SOI.UOJOA OULIOJUOO '1011000 OAOP OSSI OUIOO oiopuod insnf,, msso oumoo iruimiolop op o5izuooi y 10321u03 0AO opod os ou 'ouo1i op oind,, ounxo wn op oliqwu ou 'onb oioo ouom -jmni 9 'o1UoJU3 1,1 pn301 Á PLIPlOA op 101A un Eosod onb uoioioidioi -ui mun iuojj op onos sum opoum jo ooamd '031910010 o RISTIRUIJ Á oo -u9lsIq 'oonumo1sis-ooi9I 'pouuJuJ souomoio so op upioiopuod leisnl un,, onb uumuj 'vIHwv0v'J L zvorj omoo 'soioinmm sunjm onb oiioo 'j o13o1d1oui op sopom so anuo rnnbmioiq op 10U9S!XOU! Up opnlJiA UJO opnioiqos S1UJ 'W0flUij 3p 0S!O0JdUI 10A?1 -suJur up opnpiA mo sicuodiL, ou 011000 OSSI s•iaajssod sopv )uls soypi le oiduios S13W '0201100 0P2IflS01 Um u 0U o201d192Ui o moznpuoo 'saio7vt SOV OV3V12?p!SUO0 uias sopuzqnfl '0o1d1o2ui op sooissjo,, soiuoumoio so onb os-oiisioi 'oiuop000.md ooid92 ou oimp !°J onb o opni op iusod Nas -Ia{ SNVfl

op ouSuxoquloa e o SOSS3 SOO49JAJ sop EpupiJnsuj

•

g

•Ooi9j0oo1-03u91Siq ' oousJpuu OlUomojo op 05RZijr1fl im .mimzqlqim!A im oiios op 'upmnoidlo2um minou imp opimpquuj,, im .mimosnq op pq os onb 'impu!g 'gujo2sis OU 3 (jimlo2!j oim5giojdjoiui imp impmqosi o5imzijnn im impo onb o) imoip;nf zimj os 'pmoprsuoo o2uoulimpimjost 'minou im onb imulo2sis OU 3 ooausis oiuomojo ou os-wopunJ '- up.rd op o2uod 010W 2 onb - luioiiI

6p o59ox2 moo 'Oimi21d123U1 op soo1ssjo,, souomojo so onb os-oloN £I

00 !P

-jlflÍ 02U0WBU01O op 0O1 OU optmnims Ojim im0!J1Uf S 02!000ld impuo (o P%10S! imUIIOJ op ouu o 'sag3vaj,huXis ap vJflJflhlS'a EUIflU oS-p imoipjinf o5mmioidioiui upo (q 02!01!Q op (vttpviovet) vo .l29jo7cv VpUJS7SUOO eu impimpunj (imomisjimuj) 1oi9jOojoi imZ0Ifl2UU 0 9 imOipjJflf 0im1oJdJo2U1 impo (v,, siimiouosso soiuod soiuinoS sou impimosimq 'jvnvuisa vannuawiay tnun op 'oiojdmui ojod 'unuoj im uziu000id 'o2Is9dOld im 'mva>j uinompj

LEI

'L961 'j :011WJ 0 5 1 OWOI 2961 ap 025!niysL :o.uauf op oi)J

"O

2 'sa' sr?p op3v;aid.sa,u1 a

'lvu0pfll!1Su 0 1 oJ!aJ!q ap OSJfl3 'SpIMUO Ofl -uau1jnluoAo SOjO anb o ou a 'poqqnd ioj 3nb 1 um wuanb sisissaiuo3 so o ow!uu .io 'IOSJOH :OJiuCf ap O0J 'p0 , ' 01 -IOD

nix d '0L61

'L961 ' .LU :OnL.J 05 1 OUIOI 2961 ap OpJflPiStKY

'unueuid os mj onb suio2 sgjino simp sç 1 - 0100 opmbj op Oloqo odoo ou 'mno2 ow ojimi2iimd o no oi2iim o opiS imquoi opu 'uquizoS 9 imopinÇimioi immnquo imUi02! SimJ0J 5 VldUSlSUO0 op simoioj no 'vi. -U9!X0 Sim ZEJS12imS onb '00J9j EWOIS1S ' -xo zimssim os 'oiiodsoi osso im 'VUMVIJN simp imPmOJOAIP Sollimd simns op m.un iopuo ou 'ooiu9uLmq o oomnbiuojq opomu op oi -s!s mn 6001u10 oiunfuoo Uifl 9 ooippn -ojji - imssu.uojd imp s- oiimid 'zoA uns iod' impUIOIdIO2Ui imULIOU imp opimomjiuiS 105 OpU2A0 'SOpimUOiOimjOl OIU0UIimUU2U 'O01UI2S1S OIUOIUOIO O O 0019102131 01W -OWUim S0Ofimfl1i5 im Si0A30ijdim 'simpimAnIsc EtuolSiS ou w9qmiml impimosnq ias opod 'm -iAimq simôuimpnw op ooimj mo imuuou im i1 -josoi noinooid os ujo moo onb siimnpj jimnb ou oouisiq OIXOIUOO op iniimd im impim imAnoíqo z)pup!ltuU ujod simum 'iopimjsioj imumn 011100 0U o319jo2101-0oJ91Sq Oj)0 impim101d1o2U1 minou im iimioqimj 'op!S imUOl jimnb :Juimpui im1I0A0 Ziflf O ' imJimd ooi9joojo1-Oou91Sq,, opimuniqo C -Ess00013 m.uimloZiJ os Oimim201dio3Ui op sol opimpoloos imumn imiud impimioqujo o5imjsi 'm9iod 'QimulsnpUl Oflj0A2J li 0IUOW simuodim 'mjjuo 'imLIOS ZTflf O •soiopod op op imuod qos 'o5u1o1dJo1u imp S9AI2IIim '-1 '0A11imjSio'1 JOPOd Oj) OUUJ '101 im onb os -imqo imp ol!qum OU imizimui1id imflS OAOI OÇ

OtJSflV32O2d 2 S2

OC]Nn93S OavH3V[,J OJJd9 3a OOflH

134

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

tação sistêmica pode parecer mais razoável, e, em outro, a interpretação teleológica conduzir a resultado mais adequado. Trata-se, enfim, do quadro, ou moldura, a que alude HANS KELSEN, fornecido pela ciência do Direito, dentro da qual a escolha do significado da norma feita pela autoridade aplicadora é, em última análise, um ato de vontade, guiado pela política e não pela ciência.' 6 Nas palavras de PAULO BONAVIDES, seguramente o doutrinador que melhor trata da interpretação "voluntarista" de KELSEN, "admitindo-se no quadro da norma aquelas várias possibilidades de aplicação, aqueles vários conteúdos potenciais, Kelsen, ao depararse-lhe o problema de saber qual dentre eles representa a solução 'correta', diz que não se trata de um problema de teoria do Direito mas tão-somente de política jurídica".` Essa multiplicidade de significados possíveis a que uma consideração neutra do Direito pode nos levar fez com que KARL LARENZ, com inteira propriedade, afirmasse: "Porém, quando Kelsen, para se manter longe de tais juízos de valor, declara que a ciência do Direito é incapaz de atingir, através da 'interpretação' de uma norma, juizos 'corretos', 'deita a criança fora com a água do banho'." Realmente, se a ciência neutra oferece apenas alguns significados possíveis da norma interpretada, significados estes que podem ser inclusive bastante diferentes uns dos outros, e até contrários uns aos outros, e se a escolha feita pelo intérprete de um desses significados é um ato de vontade, não científico, a ciência do Direito tem muito pouca serventia. A "segurança" e a "certeza" que buscadas com o "cientificismo" e a "pureza metodológica" desaparecem por completo. O grande mérito de KELSEN, contudo, foi o de apontar os limites do positivismo lógico dedutivo, "científico", "puro" e "neutro". A partir de então foi que laboraram VIEHWEG, PERELMAN, LARENZ e ALEXY, entre outros Teóricos do Direito, a fim de apontar critérios seguros e objetivos na determinação de "um significado correto", dentro dos "vários significados possíveis" oferecidos pela neutra ciência kelseniana. Entre tais critérios está a consideração das peculiaridades do problema a ser resolvido, e especialmente dos princípios positivados de modo implícito ou explícito na ordem jurídica.' 9 Essa análise, racionalmentejustiHans Kelsen, Teoria Pura do Direito, 6& ed., 43 tiragem, tradução de João Baptista Machado, São Paulo: Martins Fontes, 2000, p. 369. " Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, 13 ed., São Paulo: Malheiros, p. 450. 16 Karl Larenz, Metodologia da Ciência do Direito, 3` ed., tradução de José Lamego, Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1997, p. 107. 19 Cfr. Hugo de Brito Machado Segundo e Raquel Cavalcanti Ramos Machado, "As Contribuições no Sistema Tributário Brasileiro", As Contribuições no Sistema Tributário 6

HUGO DE BRITO M

ficada e demonstrada, e, acima de tudc de preencher, da maneira mais objetivt por KELSEN na determinação do signific tar uni significado correto, afastando possíveis, não estão de acordo com os dica. A atenção aos princípios, aliás, t teiramente superadas), segundo as qua trinja à literalidade dos textos seria c Como adverte, com inteira propriedad "O legislativo endossa princípi princípios justificam. O espírito respeitam esses princípios. Nãc próprio legislativo, em alguma prometido." 2 ° Vejamos, então, quais são os prir contribuições e do pacto federativo, e resolvida, e indicar como devem ser int petência tributária da União.

8.4. Métodos de Interpretação Const Como foi explicado no capítulo critérios "clássicos" de interpretação s car o significado correto da norma inteq ção aos valores e às peculiaridades do sempre conduzir a vários significados Em se tratando de normas contida tais critérios revela-se ainda maior .21 Cc são dotadas de carga axiológica bem ir nas jurídica, mas também política. Por supremo de um ordenamento positivo, sições principiológicas, de maior grau ampliam as possibilidades exegéticas. E ROCHA, para quem ... as regras de interpretação d sempre são suficientes para a \ constitucional. E que, enquanto específico, a Constituição proci utilizar-se de termos mais genél Brasileiro, coord. Hugo de Brito Machado, p. 269 a 271. 20 Ronald Dworkin, Unia Questão de Princípio 21 Raúl Canosa Usera, Jnterpretación Constituc Estudios Constitucionales, 1988, p. 86.

136

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

dicas, tornando, por conseqüência, mais complexa a sua exegese, além do que, sua natureza principiológica, bem como seu caráter supremo e orientador de todo o ordenamento jurídico, criam uma série de singularidades que fazem necessário o emprego de métodos especiais, diversos daqueles tradicionalmente aplicados à exegese clássica."" Por outro lado, a Constituição é diploma que se pretende mais duradouro, dotado de maior rigidez, e por isso mesmo certas "adaptações" interpretativas se fazem necessárias ao longo do tempo, para que não se tenha de proceder a uma reforma em seu texto, que poderia trazer conseqüências indesejadas. Nesse contexto, ensina BONAVIDES, "quanto mais rígida a Constituição, quanto mais dificultosos os obstáculos exigidos para a sua reforma, mais avulta a importância da interpretação, mais flexíveis e maleáveis devem ser os seus métodos interpretativos, em ordem a fazer possível uma perfeita acomodação do estatuto básico às exigências do meio político e social". Com base nessas premissas, a doutrina tem apontado para a existência de uma interpretação constitucional, específica, na qual métodos ou caminhos distintos devem ser também utilizados, sem prejuízo, naturalmente, do emprego dos métodos "clássicos". Seriam como que metacritérios para indicar, dos "vários" significados possíveis apontados pela moldura kelseniana, qual deve ser escolhido pelo intérprete. Tendo como ponto de partida a reconhecida insuficiência do modelo kelseniano, segundo o qual a escolha de um dos significados da norma oferecidos pela ciência "pura" é política e acientífica, PERELMAN tentou demonstrar que essa escolha não é arbitrária, devendo ser justfi cada, e consensualmente aceita, por meio da argumentação e do convencimento. PERELMAN não aceita que, em prol da "pureza" e da "objetividade" que se persegue desde o surgimento do racionalismo, se jogue ao arbítrio e ao aleatório a determinação do sentido correto da norma: "Deveríamos, então, tirar dessa evolução e dos incontestáveis progressos por ela realizados (Perelman fala aqui do racionalismo cartesiano) a conclusão de que a razão é totalmente incompetente nos campos que escapam ao cálculo e de que, onde nem a experiência, nem a dedução lógica podem fornecer-nos a solução de um problema, só nos resta abandonarmo-nos às forças irracionais, aos nossos instintos, à sugestão ou à violência?"23 Essa argumentação, naturalmente, ha- de ocorrer de modo dialético, e em face de um caso concreto (topicamente). O parâmetro para ela, por fim, Fernando Luiz Ximenes Rocha, Controle de Constitucionalidade das Leis Municipais, 2 ed., São Paulo: Atlas, 2003, p. 36 e 37. 23 Chaïm Perelman e Lucie Olbrechts-Tyteca, Tratado da Argumentação - a Nova Retórica, ia ed., 4 tiragem, tradução de Maria Ermantina de Almeida Prado Galvão, São Paulo: Martins Fontes, 2000, p. 3. A explicação entre parênteses não é do original.

22

HUGO DE BRITC M

como aqui já foi dito, há de ser aponta dade respectiva, e que podem ser extra 8.5. O Reconhecimento da PosjtjvjcL Apelo a Outros Métodos Interpretai Os valores que devem orientar a i antes estavam "fora" do ordenamento ção não era científica, mas política p a partir de quando se reconheceu a p especialmente daqueles dotados da es ção", antes tidos como normas meram ao legislador. PAULO BONAVIDES faz síntese lapid cípios jurídicos. Em suas palavras, "a teoria dos princípios chega à os seguintes resultados já cons da especulação metafísica e ab vo do Direito, com baixíssimo sição crucial da ordem juspriv, gos) para a órbita juspublicístic suspensão da distinção clássica camento dos princípios da esfe Ciência Jurídica; a proclamação caráter de normas programática positividade e concretude por distinção entre regras e princíp gênero norma, e, finalmente, po dobramento doutrinário, o mai hegemonia e preeminência dos Alguns princípios jurídicos prec der Público não pode fazer (v.g., nulli tros simplesmente indicam metas, ou ( -,

24

Paulo Bonavides, Curso de Direito Consttri p. 265.

25

Não entraremos, aqui, na polêmica relacior entre princípios e regras, até porque as con tes para os propósitos deste texto. Para apro firam-se: Eros Roberto Grau, A Ordem Eco Paulo: Malheiros, 2001, p. 75 e ss.; Humbe São Paulo: Saraiva, 2004, p. 41 a 43 e passi titucional, 12 ed., São Paulo: Malheiros, 2( Fonti alie Norme, Turim, 1990, p. 112 a 12 cional e o Razoável", A Expansão do Direij sofia do Direito, em Homenagem ao Profes

radja Leite Torrens e Mano Sawatani Guei

oguiN O SUO.UOj 11'1 EÍPE Siiflf UtUfl :o!uf ap 01 'OPEJOJODIV spn9 O8V1IUtS' '11'M JoSSafOJd Ot WXVU?WOJ WO 'OJlOJ!U op JOS -'H pi000 'Oyj?q opaaa ap sopnjsq - oz.zaizq op opsuvdg y ' pAozJ o o EuOiO -lodoJd O,, 'AIIS gP OSUOJy OIU 1IA Sifli 0Z! E Z1! d '066! 'U1 !ifll 'aULION 11 JU0q 0llt)cJ 'iUUSEfl OpiEoi)J OUEIO 'j 'd 'ZOOZ 'soiioqE :onj °s "p° ,zi 'ivuo!aniy -SUO oiiaiyj Pp 0SflJ 'sop!AEU09 °!d :w!ssvd a £t, E W 'd 'yj 'i.res :o!nEd OMS 'oJpJnqJj jvUopflJ.z;su03 vwajszg 'E!IAV O1iOWflH ss 0 çL 'd 'jØ 'so1iOtljEJ,A :ojnEj OES "P 9 '8961 PP oP51np1sUO3 mi vaíuiguoY upo v 'nvJD oiioqoj sola :os-wtij -uoo 'Eulojqold 0000dso assou souoI.uEpunJoidE EJEd -oixoi osop soIs9do1d so umd soi

-uuopui tuuuos souzoss22qo onb E sosnpuoo se onbiod gir 'sui2ar o soidpuud auuo sog5uusip sç o 'oidpuud °P oitonuon OU EpEUOIOEjOI EOlW!Od EU 'inbu 'Sowomiwo ON 'soilotflE

:o!nud o

'po zi 'puopniysuoj ojzai,zJ

ap OSJfl

ç9 'd 's9p!AEUO O!flEd

moios L, 'soquuJo no 'siom uxoipur oiuowsojdui!s sou UOISO ç -no soiinw siui '(oXaj ous awua uinnu '8a) .iazvj opod opu ooqq -od o onb o oiuounoijioodso iisuziu000.Id sooippnf soid;ouud sunjy ,so!d;ouud sop 1?iouuimooud o leiuowaggq :souojo snos op oAU1?o!Jiu2is Si1?m o 'ouuiunop oiuouiiqop -sop osso opoi op EuIJxuI ogssoidxo uod 'o1uowu!J 'o 'uuou oinung op S1?p1?OIJIS12AIp soiopdso omoo 'soicIouud o suoi o.uuo o5uusip lsooSinipsuo3 sp opniouqos iciqo iod opniououoo o opEpiAn!sod 1?flS op OAuIUgop OIUOUIIOOqUOOOI O tseopumigold suuou op uoimo nos op puod op1?pIAu1?UuOU uns op o5un?jooid 'oippnj 1?ioui3 1?p oiuuiop o EJ1?d i?Ijosojljsnf up iiojso 1?p soidpuud sop oiuourno -osop o suuou o soidouud ouuo 1?oissjo o5uusip lep osuodsns (sooSinlllsuoD su ossou2ui nos) 1?ousJo!qndsnÍ1?1iqu9 t1?i1?d (soa sou o1?iosui 1?1? uns) UISTIUAijdsnl wopio 1? p jon.Io ots -U1?J1 i 1?A!1?uuOU oppisuop op .iooi ouuss;xiq uioo 'oiouj Op OA - 1!sod o oioiouoo odun?o omd rilusqu o 1?oisJJou1 o51?jnoodso 1? soidouud sop mossd r :sop1?pijosuo Í sopnsou soiuinos so uioo oulsiAIlisod-spd op OSEJ oiuosojd le ioqo soidouud sop 1?uool u, 's1?JA1?I1?d sns W3 sootp;inÍ soido -uud sojod 1?pwoouod OflIOAO 1?p uBpdEj OSOIUJS Z1?J S3UIAVNO OlflVd iOpE15121 0u soqjosuoo soiow 's1?oi1w1?1oJd oluouI1?iom suuou oI.uoo sopu SOIUE 'o5 -1?zn.uflo op oluoun?pu1?uI,, op rininjiso lep soç»nop sotonbp oiuomroodso 'sooip;uní soid;ouud sop op1?prAwsod v n000quoou os opu1?nb op uiimd 1? oznpJunÍ1?uIosIs o uiiour 1? mRu1?ss1?d '- onjod su 'oijpuoio 1?JO Ou OUS -1?uoplsuoo uns 1? omsom ossi iod o - oiuounuopuo op 1?iOJ,, I.U1?A1?ISO S2IU1? OS 'S1?OtpJiflÍ 51?UUOU sgp 0E51?lOidiOlUi L, 1EUOU0 11IOA9 onb SO.IOL1?A S SOAI3I3JdJOJUI sopo,tj so.i,no ie ojadr o!JssaaM o a soidiu!id sop peptAi3iSOd 1?p OumiqUO)J O S8 '0iflhi1SU0D 1?fl5 op SOpJ1?.UXO Jos uiopod onb o '1?Ailoodsou O1? -01305 1?U S21U911?A9Jd 5Oi0J1?A sotod op1?uodu uos op uq 'oup ioj f !nb1? omoo

oaNno OaVHDVAJ Oi.U9 3 c1 ODflH

L EI

'ui2u0 op 9 ouu sosouarcd anua ou51 - flEd OUS 'OAED OPEJd UPIOW!V Op EUIIUEULIa 04ON V - 005VJUWflJ'j Vp OfJVWJJ 'E3

.z 'szvdza;unJ4T SZ?7 svp PtP!1VuO!afl1!Jsuo3

'P

'iuj uod '1?LO 1?11?d ouowmd o (oluouxE o 'ooupip opoui op uo.u000 op Rq 'olu: SOSSOU SOl? 'SJ1?U01O1?JiT SB)JOJ SU SOU-OU -oqoud mn op o5nios E sou-u000uioj u '1?iou9uodxo 1? uiou opuo 'onb op o ojno sou ouoiodmooui oiuowoi 9 o1?zRi E -JEO OUI51jEUO!OEJ op InbE ELEJ UEUIIOJOc -oid S!OA2SO1UOOUL sop O o1?5nLoAo Ess -IULIOIOp E OLI9IEOJE 01? O OLflj1l? 0u on24 opsop onosuod os onb opEpiAnoÍqo,, OEU NWflI OIUOIUIOUOAUOO op O 0E -tEnsuoSUoo o 'vpvdfpsnf ios OPUOAO 'E -suouop noiuo '1?O!J11U013E O -OJO EUUOU cp sOpEOU!U!S sop l.Ufl op El otopouz op 1?!OUiOIJflsU! ptooqu000i 1? ooJdl31 -E!UOSIO)I EJnPIOUI 1?jod sopEluodE SIOAJS -ui EJEd sozJpuaviaui onb omoo uiuuos op 'oluouIp3JnlEu 'ozjnfoid usos 'sopEzqrl -IUIEO no sopol9m 1Eflb EU 'EOIJJDOdSO 'p EIOU9IS!XO E EJEd opEuodE w91 1?ULI1fl0 jE!oos o oDUJIod oiom op SE131 OE5EpOWOOE 1?UOJlod EI.Ufl l0AJss0d JOZEJ sopoi.0 snos so .ios UIGAGP s19A?21Eu1 o -ui up ETOU1J0dm! E EIjflAE S!EUI 'EUUOJa -sqo 50 soso2jnoIJ!p Sil?UI OlUEflb 'ornu: 'S3cIIAVNOH 1?UISU -ubosuoo iozi.n Euopod onb 'oixo nos -21 os oiu onb EJEd 'odwol op ouoi Ol? -ui soQ5E1dEpE,, 5EJOO omsous ossi iod -Einp ssm opuoioid os onb Emo1dip 9 o

osooxo V sopEoijdE OIUOUJIEUOIOIPEu 5 sopoiui op ooidmo o ouss000u WOZl?J EUIfl UI1?L1O 'oznpJJflÍ oWoLul?uoplo o opc JO1JE3 nos ouioo woq 'l?01291o!diOuLJd 'OSOOXO EflS 1? Exo1dUIOo SIEW 'EioUflb

OSI1V3a3J 3 S30.

138

tam a estrutura lógico-normativa que ROBERT ALEXY denomina mandamento de otiinização, ou seja, consagram valores que devem ser prestigiados na medida do que for factual ejuridicamente possível, 26 ou, na visão mais aperfeiçoada de HUMBERTO ÁVILA, "são normas imediatamente finalísticas, primariamente prospectivas e com pretensão de complementaridade e de parcialidade, para cuja aplicação se demanda uma avaliação da correlação entre o estado de coisas a ser promovido e os efeitos decorrentes da conduta havida como necessária à sua promoção" 27 Tais princípios, que indicam ao administrador, ao legislador e ao aplicador das normas jurídicas valores que devem ser promovidos na máxima medida possível, tornam imprescindível o recurso a outros critérios de interpretação que não os "clássicos" já acima examinados. Isso porque, muitas vezes, prestigiá-los em sua plenitude implica estiolar, por completo, outros princípios de igual importância, hierarquia e fundamentalidade. Tome-se como exemplo o princípio que preconiza a proteção à livre miciativa. Para prestigiá-lo, é necessário assegurar aos cidadãos a livre utilização de sua propriedade, de sua criatividade e de seu trabalho para a consecução de seus fins empresariais. Ocorre que a Constituição também consagra princípio que preconiza a proteção ao meio ambiente, que, para ser prestigiado, impõe que se proíba o corte de árvores, a emissão de gases na atmosfera, a produção de ruídos, a morte de animais etc. Percebe-se que o pleno e total atendimento a um desses princípios pode extinguir, completamente, o outro. E necessário ponderá-los e prestigiá-los proporcionalmente. Como doutrina KARL LARENZ, "hay que encontrar un composición del conflicto que permita Ia subsistencia de cada uno de los derechos con el máximo contenido posible. Esto significa que ningún derecho tiene que retroceder más de lo que sea necesario para no recortar ei dei otro de un modo que no sea exigible." 25 O chamado "princípio da proporcionalidade", portanto, nada mais é que o método de conciliação de princípios, assim como os critérios hierárquico, cronológico e da especialidade servem para dirimir conflitos entre

26

HUGO DE BRITO ,I

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

2004, p. 87; e "Princípios e Regras: Mitos e Equívocos acerca de uma Distinção", artigo publicado na Revista Latino-americana de Estudos Constitucionais, n. 1, jan./jun. 2003, Belo Horizonte: Dei Rey, 2003, p. 607. Contra a idéia de "princípios jurídicos", afirmando a existência de um direito positivo composto apenas por regras, ao lado de princípios morais, confira-se: Larry Alexander e Kenneth Kress, "Contra os Princípios Jurídicos", em MARMOR, Andrei (org.), Direito e Interpretação Ensaios de Filosofia do Direito, tradução de Luís Carlos Borges, São Paulo: Martins Fontes, 2000, p. 419 a 494. Humberto Ávila, Teoria dos Princípios, 4 ed., São Paulo: Malheiros, 2004, p. 70. Karl Larenz, Derecho Justo Fundamentos de Ética Jurídica, tradução de Luis Díez-Picaro, Madrid: Civitas, 2001, p. 63.

regras. Por essa razão, inclusive, algu porcionalidade de "postulado", e não Seja como for, os vários signifi métodos "clássicos" de interpretação tidos a um exame de proporcionalidad (tópica), for demonstrado (retórica 30 ) princípios em tensão, deverá ser o es gurar a efetividade da Constituição cc jurídica. Aliás, exame dos métodos ou e] mente constitucionais revela que, cor rar é a efetividade da Constituição co do completo de suas normas só em fa coberto adequadamente. Realmente, pelo método ou prir intérprete deve considerar a Carta M qual cada norma "encontra sua justifi forme doutrina GLAUCO BARREIRA MA "Se a Constituição é a norma f cia à ordem jurídica, ela própi terna, ou seja, superação de cc de exclusão de uma parte a fa ca dialética de síntese, através interpretação constitucional dc rente do Estatuto Supremo e d Considerado o princípio do efei. por aquelas interpretações do Texto integração e a unidade política, ou sej a conciliação entre os diversos valor ainda no âmbito dos métodos, princ especificamente constitucionais, há segundo o qual o intérprete deve bus maior efetividade aos dispositivos da

(

29 30

-

-

27 28

-

Humberto Ávila, Sistema Constitucional 7 Michel VilIey prefere tratar de "dialética' modo pejorativo. Ao que nos parece, por realidade descrita por Perelman sob o títu de diferenciar sua doutrina do que vulgar. "retórica"). Cf. Filosofia do Direito Defli tradução de Márcia Valéria Martinez Agui Willis Santiago Guerra Filho, Processo Paulo: Celso Bastos, 2003, p. 59 e ss. Glauco Barreira Magalhães Filho, Her,ne, Belo Horizonte: Mandamentos, 2001, p. 7

11

32

6L. d 'op:!nJ!Jsuco vp vd!X9lo!XV aPVP!11fl ? VdiJflaU?W.IaH

'souumptrcI 'OT41

:uozuo

01 OU

u ming oonj

.ss 0 6 9 d 'yj 'sosq ospj :on iJn9 OflU SIjJI/ os szrnuazuvpu?1q 5OJI?JJ a PU0 !3 fl 1 !1 S 11O ossadoJcJ oqj 111 !SSVd 'ooz 'suo su!JIA :ojn1? os '!V ZU!JA PPA JVIA P o3npt.n op sozj4ï s o oJza.Iiu op suij a sag5zujaa - 01 P.11(7 op vfosojzj JD (3u9pJ 0U103 'AfltJOÍd ituJoJ op 'aquoD OS O)U a Wl t'.~g InA onb op uuuinop uns JiDuaIJTp op flOn 'uupn! 'UuqaIJ ) 3iJ9ax op ojnp o qos UtWIJd iod LIZSP pPJJ iwsui r (!IP) otuou Ofl° PP 'IIA 'wiod 'id sou onb 0 oAuJofd opow Op Z O A W 'oip p IWR UISO OPU0A II'A p ir a uii aj apid jp d ''ØØ 'AII.IS Ojfltc1 O 'O!.1p1flj7Jj 1VU0PflJ!J110J 77UI?JS75 i7AV O1JqWflJ-I

-i3ds 'sa[op um u ON o5ininsuoj u pSOAllisodsíp soi 0ppLAI10J0 .ioiw uiop onb soQ5o.IdJoui s u jonbr itosnq aAgp ooidiui o inb o opunos 'opvpztziafa tnuixvw vp ozdwuud o tq 'sumosonmsuoo ououioijioodso ouSuj o.idiojui op sopnisod no soid;ouud 'sopoiui sop oliqwL, ou upum -u woidnS IJJ L u sopAiusod S0JO1A SOSIOAIp SO 0flU0 o5ijtouoo E o l3iuounuq i iiud iuinquwoo siui 'Íos no 'antod opptun o o5ioiui LI tuu59J0AuJ sim onb 1uuo!onsuoD oxoi op sog3oidioiui sionb iod ifldo ooidJ9ui o oop iopadajui oj.z afa op o!dJ3uud o opiiopisuoJ otpuní uiopio L, upoi op o owoidng onis op ouoi -003 O riju i iun O U SIA Wfl J!1U.rn oAop jUO13fl1USUO3 O130JdJOU1 V ossuuoiduioo op o5nos u m op S9A1.fl1? 'osou;s op 231 1912 1P 20 -191 uin op S9AJ1 sui '1J1no op JOAJ ie oiid rUIn op osnioxo op op SDA'C .IIU OEU Soo5!pE11Uoo op o5EJodns 'uCos no 'tuio °'9L _ui E1ouJoo3 o oppiun Joi EsIoold E.Idçud EjO 'o1pJ1nÍ uiopio ç rio -uol000 o opupiun ip onb luiuowupunj irnuou u 9 oEôinmsuoj L, oS,, '

-U0J

S1E10

S!EUI

uuinop ouuoj 'oI-nld SYHT'DVIAI VI31VH ooriv-i SO1O[A SOU EArtEOIJUSflÍ EflS EIIUOOUO,, EULIOU EPEO LEnb

ou 'opuioui EUIOS1S UJfl 011103 EUEJAI EJE) E .IE1OESUO3 0A9 91oJd1ouL o 'ovinJzjsuoj vp opvpiun up oidouud no opo9w ojod 'o1uoupoJ • oluoiuupunbopu

oioqoo

-sop ios opod 01013UO3 OSEO upuo op oouj wo p s suuuou suns op olojduioo op - nuos o onb 01103 opuos 'opol Um 011503 O5mflmSUoD up opupiAilojo E 9 lEI -nossu u.inooid os onb o opni 'sojo woo 'onb EjOAOI SLEUOIOnIIISU0D oUOW -uoLoodso o5u1o1dIoui op sowowoio no sopol9w sop oiuuxo 'sLw

- !d - zJu Sifl p Onp.0 'vg .tpj.ínf vo .ilg ap so OL. d 'yj 'soiiij,j :olnud o '• p ,j o

'so soi sn '(io) !Jpuv

p

ojialia

'oJ!ancl ( w 'soorpu

0 .ipuxjy i(i.re -i :s -tuuuoz 'S.IOW SO!dIDUUi oAi)isod OIaIip Wfl Op upuaisixa u opuuuij

'yj

uní/ucÍ

Ofl3

U 'S'IVUOWflJIJSUOJ sopnjs ' .OPUS!U tWfl p JOE SOZOAJflb3

; S

W1U3 SOILjJUOD J!m!J!P riud wouos op -iioiq souiuo so ouioo uiiss 'sotdioi o siui ipu 'oiuiwod 'oppiuoioio

ou onb opow un op ojio pp io .miiooai op sw Jop000iio.i onb ouon oqooiop uii -od opruoiuoo ouiixw 19 uoo soqooioç -qns LI u l i =d onb oioqjuoo 19p u9iots4 uazulvuowiodoid sol-E1UsoJd o sol -E. -o1dujoo 'ununxo opod soidpuud so -

o onb os-oqoaio oio siEwIuE 9P9 1101 luiu sos op oEssnuo U 'so1oJ op -

-soid os EJ1d 'onb 'ouorqui oioui OE ot -Esuoo wgqwL,1 oô1nmsuo3 L, onb amo -osuoo e uid opqii nos op o opEpti: -EZijflfl oJA!j E SOEpEpIO sou JEJfl0SSE 01

-tui aiq R o 5oiod E uziu000jd onb oidi

•opEpqEiuounpunj o uinb.rnioiq 'ulo 'olojduioo .iod 'Jujouso uoqduii opnuu -mw 'onbiod ossj sopuuiwuxo uwiou -UL op Soupluo soiino E OSIflool O [OAip EWiX111 EU sopmAouiold ios 111OA0 onb -i1du ou o iopusLo OE 'IOpEflsLuRupu c

-iodu SLEUI O5LA EU 'no 91'jOAJSSOd oiuoui sopuiiisoid lOS U1OAO onb SOIOjEA EL -uawvpuvw Eumwouop xaiy J3fl90 or

so onb IEUOI3nIUSUO3 EULIOU Ej) SOpE31J!ULS SOLJA SO 'JOJ 011103 EÍO5 6z , oid i 3uild op ou o 'opEn1sod,, op OpEpijEUOiOIOd -oid E IEULUIOU0p UloJoJOId soionu SUI121E 'OALSfljOUL 'O?ZEI ESSO IOj SE1O1

Ll 00 EpIAEq E1flUO3 up S0IUO.u030p souoJo op OPEISO o oiiuo O5EjO.UO3 up O? 5EIjEA uÍno uiud 'opupquioiud op o opupuuuou SEALI3OdSOId owowuuEwud 'SEOUSIjEUjJ

EOIPJIflÍ -oonLod opupiun oluunbuo EpEI0pLSUOO o6mnmsuoj up opuprAuojo E JEIfl -osse IoAJssOd JoS uussu 9 optq[ooso o .ios UMADP 'osuo1 uso somdouud so u!!1SoId ioqjow onb o opuos ouloo (0 uoL191o1) opuisuouiop ioj '(uotdp) 01013UO3 OSE3 op OIUELP 'onb o[onby opupijuuoioiodoid Op OIIIEXO Ulfl E SOU -oulqns lOS 0?JOAOP I030UJOJ uioiopnd o5uojdjoium op sooissp,, sopoiw

O C] NnE)3S O0VH3VVJ 011U9 30

61

EIS

°H

VflV8303 3 S3(

140

HUGO DE BRITO

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

Será necessário o ato que, além menos gravosa de se chegar à finalid

ficamente, mas a todos em conjunto, proporcionalmente. Daí dizermos que o princípio ou postulado da proporcionalidade enfeixa em si o método por excelência de interpretação do texto constitucional, cuja correta aplicação implica o prestígio a todos os demais.

.

8.6. Tensão de Princípios e a Solução pelo Postulado da Proporcionalidade Diante dos vários significados possíveis fornecidos pelos métodos "clássicos" de interpretação, enfim, o intérprete deverá escolher aquele que lhe afigurar mais proporcional, ou seja, melhor prestigiar o conjunto dos princípios envolvidos no problema, de sorte a assegurar a efetividade da Constituição como um todo, e à luz do caso concreto. 33 Como se sabe,34 o princípio, ou postulado, da proporcionalidade, divide-se em três subprincípios: adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. Isso significa que um ato - normativo ou não -, praticado com o propósito de prestigiar um princípio constitucional, será válido na medida em que, além de atender a outras exigências, 35 for adequado, necessário e proporcional em sentido estrito no atendimento dessa finalidade. Explicamos, Será adequado o ato que, de fato, conduzir à finalidade anunciada. Não há espaço, aqui, para aprofundar esse ponto, mas, como dito, a correta aplicação do postulado da proporcionalidade enseja, a um só tempo, a adequada utilização dos principais métodos de interpretação constitucionais, entre os quais destacamos os métodos concretista, o da unidade da Constituição, do efeito integrador e o da máxima efetividade. Não é nosso propósito, aqui, dissertar sobre o princípio da proporcionalidade. Para maiores aprofundamentos a respeito, confiram-se, de modo naturalmente não exaustivo: J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 6 ed., Coimbra: Almedi, 2002, p. 266 e ss.; Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, 13 ed., São Paulo: Malheiros, 2003, p. 392 e ss.; Eros Roberto Grau, A Ordem Econômica na Constituição de 1988, 6 ed., São Paulo: Malheiros, 2001, passim; Willis Santiago Guerra Filho, Processo Constitucional e Direitos Fundamentais, 3* ed., São Paulo: Celso Bastos Editor, 2003, p. 65 e ss., e "Princípio da Proporcionalidade e Teoria do Direito", Direito Constitucional - Estudos em Homenagem a Paulo Bonavides, Eros Roberto Grau e Willis Santiago Guerra Filho (orgs.), São Paulo: Malheiros, p. 268 e ss.; Helenilson Cunha Pontes, O Princípio da Proporcionalidade e o Direito Tributário,São Paulo: Dialética, 2000; Humberto Bergmann Avila, "A Distinção entre Princípios e Regras e a Redefinição do Dever de Proporcionalidade", RDA 2151151-179, e Teoria dos Princípios, 4 ed., São Paulo: Malheiros, 2004; Luis Virgílio Afonso da Silva, "O Proporcional e o Razoável", A Expansão do Direito - Estudos de Direito Constitucional e Filosofia do Direito, em Homenagem ao Professor Willis Santiago Guerra Filho, coord. Haradja Leite Torrens e

Mano Sawatani Guedes Alcoforado, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 83; Suzana de Toledo Barros, O Princípio da Proporcionalidade e o Controle de Constitucionalidade das Leis Restritivas de Direitos Fundamentais, Brasília: Brasília Jurídica, 1996; Vaieschka e Silva Braga, Princípios da Proporcionalidade e da Razoabilidade, Curitiba: Jumá, 2004. n Além de proporcional, o ato deverá ser editado por órgão competente, revestir-se da forma exigida pelas normas de superior hierarquia etc.

r\1

.

também adequados, e menos gravosos desproporcional por desnecessidade. Finalmente, será proporcional e. adequado e necessário, realizar a maia envolvidos, prestigiando, ou fazendo prevalecendo, causar menores diminu 8.7. O Postulado do Legislador Rac Além de tudo o que aqui já foi normas constitucionais, como as norm entidades semânticas. Como toda mei supõe racional, devem ser entendidas serve a sua racionalidade. Não poden nonsense, uma contradição ou uma in Com base nessas idéias, a doutrii dade, decorrência direta da própria ra efeito, é aquilo que pode ser compreei qüência de sons é uma música, e não L do os seus ouvintes nela reconhecem dem jurídica, do mesmo modo, para suir um mínimo de razoabilidade, sob de à qual se dirige, e perecer por inefi rante a efetividade' 37 quando muito ré Desse modo, impõe-se, em funça entre os vários significados possíveis mostrar mais razoável. AULIS AARNIO; ca i debe intentar lograr anuell dieran contar con ei apoyo de Ia ma razona racionalmente"." Está sempre p CAVALCANTE, a idéia de consenso, de a Tais aspectos parecem-nos suficientes par, guir. Não é nossa intenção, aqui, alongar o e seria adequado, nem necessário, aos fins d " Arnaldo Vasconcelos, Direito e Força - un ca, São Paulo: Dialética, 2001, passim. 38 Pontes de Miranda, Sistema de Ciência Pc Rodrigues Alves, Campinas: Bookseller, 39 Aulis Aarnio, Lo Racional como Razonab ca, tradução de Ernesto Garzón Valdés, l' 1991, p. 286. 40 Denise Lucena Cavalcante, Crédito Tribw Relação Tributária, São Paulo: Malheiros, 36

vu iuznquIuoa - oppvp 1sIUo!3nsUoD SOiflS -

:ojflr 0 S 'rnq1J1 op3'10j •811 d 'j,íyj op opiunj v - oipjnqij OIlp?J '3jA s!ucj

p OiU3

:pupj

!Pi-'f °P1JJf t'l aiqos opvwij Ufl

UOS!!A iod OpZifl

'

-

'SpIA U9Z1

,

'0I7I1

op ?M!J.ISOd

-iOJ p S-J1

zp u inhn 'uigdwoo o2io iod opu

•98Z d '1661 OSUJ3 3p O5flpfl

'v

-nç :qin

jqVUOZVJ ouioj ,vuo!avy °'i 'ou.v Sijfly :suidtuD 'SAç' Sfl2UjO)j

SjA

•911 d 'ooO 'iisioo

A

UIJ Op PZUaISZS' 'EpUiqA a p SUOJ gç '1 OOZ '3OUIQ :onj oçS 'vi

W!SSVd

1

-!P.'f opJvo3 Vp 1?)U0!SUaUI!PZJflld OS14 VUIfl -vájoj P OJI?JJ S01 3UO3S1 A °P1'1V U - oqpqiui aIS2P suj 50T3 'oypssaadu uzu 'opnnb?pv ELIOS ON pUpiJUuO!O1odo1d p oprnsod op tux oiU2uojU '!flbU '05UU! USSOU 9 °N '!fl souam qa anb u ssniouoo SU mina ud suajns sou-uia.md sopdsU Sfl

OB2LOOB Op 'OSUoSUOZ op !9p! 'aLNVY1VAVD iuosqo ouioo 'ouosoid oduios PS9 6 o1uowuo!oJ UUOZUI VNDn'l sir onb oippnÍ ppiunwoo run uo upoXiem 1c1 op oÁodu Ia =Muoi ul?JOip piinf o -nd onb soippnf souoioEloJdloiui sijonb mioi muoiui oqop -uwop ,, onb 'ops9doid u 'uuij oivv sriny jap02vi srm JEflsouI os onb opnbp - 0AT1UL10U 0X31 op S!OAJSSOd sOpgOjiUiS SOTJA SO OflUO - EqJQOSO 'oiuuxo mo oidouud op ounj mo 'os-ooduir 'opow osso wn oonod wn pmioi ountu opunb LCPP!A!IOJO 8c ~ - 01.11 ou 'utzos 'o'oo v u!ooJou1 iod i000iod o 'oi.up os prnb -poioos ijod mpou ias ou op ruad qos 'oppijiqozw op ounuJul wn ins -sod op pq 'Iri om.uoo ip!ooqu000i ias riud 'opom omsoum op 'Eomppnf umop -io ui -ouiiu o uipojaui 'rnuouuq w000qu000i iou S0U!AflO snos so op -uEnb 'SUOS 0P upuuopiosop 2u9s uwn oiu O 'o1sux l3Wfl 9 SUOS OP E!OU9flb 'oioJo -os CTufl suwop soiod ouooi o opipuoaidwoo ias opod onb oI!nb moa 'uoioi o - uei.unq oppijiuoiol gudojd up ulojip uioupmiop 'opp -qiqozJ up oidouud ou os-o.ioJol ruiiinop v seio i sessou osq mo tsiouj000u! i.un no oipinuoo rnnn 'asuasuou um juiog e opoum op spipuo1uo ios umopod °N oppquoiai uns E OAJOS -ojd os onb r mios op spioidioiui o sP!Puo1u2 los UIOAOp 'Iuo!O1U ogdns -soid os onb ias iod UPII!UiO 'UJOSUOW upoi OUIOD SO!1U 1UOS SOPRP!U0 os Iluio,9 mioum um op sEarpunfsuuou su oumoo 'smguoionsuoo suiiou g onb Jiiq1uo os-oAop loprugisuoo ioj pf !nbu onb o opn op uijv IU0!3 I J0p1 IS1O'I OP OplmIfllSOd O L8 9 snmwop sop oppJAuoJo u soQ5inuuuip soiouom msno 'opu000AoJd M9 'onb oionb 'oiopuodoid onb moo opuozj no 'opuErusold 'sopiAjoAuo SOJOJA sop o13lopuod upriqjpba 5n1.0 L, Jzi[o1 'ouss000u o opunbopu op wole 'onb olu o o!ÁJsa opyuas tua ivuozaiodoid rios 'ouowputJ 'apr!pssaaausap iod j~piodoidsop rios uoo os OPEPII1tA iÍno op op o 'SOSOAEJ souoi.0 o 'sop13nbop i.u9quni soioui soijno rfuq osw-j posnq oppijumj r moqo os op momiS souaui 1Jioum mm ui9quImml ioj 'opmmnbopmm op uimm 'onb omm o o!Ápssadau -ciOS

s

vp a ?PVP!zvuo!a.

9661 '!PJif eiLisuig :uíUsmg szv;u

?V!jVUOdflJZJSUO P 10J103 O ? ?pvpz/vU4 ap curmS g -d 'p 'sunf uwn :oJiImf al a SUJJOj 2 191 lcfPuJuH p1003 'OZjpq viinj -°H ZUa 'OJzaLza op V![OSO/!q a jnuownmsuoj o,

'pAoz)j o a j~piodoid Ø,, 'AI! OSUO oS 'po ,j 'SO!dWUlJd sop ViJoj a '6L1 - IÇI, op 05!U1jpJ 1 stuj soid;ouu,j aiu c 000z 'P9IU!G :ojnu o 'oypJnqJj o,!aIzq -UOd UqUfl UOS1IUH SS 89Z -d 'soJiqj sqi ouqoj sois 'spzttmJoq ojnvJ o ovancJ '°-'!U Oj UOL a gpLp!ltuotilodoid soisTau ospj :on '- p , szrnuawopun JJfl9 oU! 2us S!1I!M !w!ssvd 'soim -.ÇUOD VU Va.1wflIoarJ utapio V 'fli9 o~X 5 . -Wp,t :uiqwio 'p 9 'OV3ZflJ!JSUO Vp OIJO?J °O Tf :oAIsngx ou owuquinju opow ap S 1 OPLU Ed pup!I10pi0db0J1 vj oidpuudo ppIALPJWIXU O 10 1UI 0Up -u sopow so sow sp sutnb so anua'smu sop ouzqnn Upunbpu u 'odwi 9S um 00 !1dUimaLmo U 'O!P OWO 'SUUI 'oiuod o -puud

0P

- upupu~

OpEp1jUJ n jlznpuoo '01

puij ussop ouoT.utpuoi OU OU lopionbopt, ioj 'sioutxo snr OMA los 'uoionrnsuoo oid;ouud -omid '- ou no OAflEUUOU - 011L1 UM o a1)vp1ivuo)JodoJd o apvpzss'aaau 'op3z -r,ip 'oppqRuo!amodold up 'opjnsod 1 £E OIOJOUOO OSoop p opprAuojo r JUlflOSSU lu oJos op' sop oiuníuoo o ntsoid ioqoui 'Efos onb oionbi JOOOSO 10AO ooldi31U!0 sopoiui soiod sopiooumoj stoAJssod SI ep OPU1flSOJ ojad o5 - sr o51?oqd inauoo ifno 'p?uoionlnsuoo o iod opoiui O 15 aio umajuo oppijuoi onb souuozip jmmj 'oiuouqmmuoiaiodoid'

OONflDS OOVHDVIAJ oiidg 30 OEMH

ONSI1V83(13J 3 sa

142

HUGO DE BRITO M

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

HUMBERTO ÁVILA prefere referir-se ao postulado da razoabilidade, 4' a seu ver aplicável não apenas no controle das relações entre meios e fins, na conciliação dos princípios envolvidos, mas na interpretação e na aplicação de qualquer norma jurídica, especialmente das regras. Em suas palavras, tal postulado pode possuir diversos âmbitos de aplicação, confundindo-se, não raro, com a própria eqüidade: "O postulado da razoabilidade aplica-se, primeiro, como diretriz que exige a relação das normas gerais com as individualidades do caso concreto, quer mostrando sob qual perspectiva a norma deve ser aplicada, quer indicando em quais hipóteses o caso individual, em virtude de suas especificidades, deixa de se enquadrar na norma geral. Segundo, como diretriz que exige uma vinculação das normas jurídicas com o mundo ao qual elas fazem referência, seja reclamando a existência de um suporte empírico e adequado a qualquer ato jurídico, seja demandando uma relação congruente entre a medida adotada e o fim que ela pretende atingir. Terceiro, como diretriz que exige a relação de equivalência entre duas grandezas." 42 Em outros termos, as normas jurídicas, tenham estrutura lógica de princípios ou de regras, não podem ser interpretadas de sorte a que tenham significado iníquo, arbitrário, contraditório etc. Assim, além de ensejar uma proporcional realização dos princípios envolvidos, a conclusão do processo interpretativo há de mostrar-se razoável como condição para ser considerada válida.

8.8. A Vetusta "Fraude à Lei" e a Aplicabilidade da Tese quando há "Fraude à Constituição". Exercício Abusivo de Direito Finalmente, no que tange à interpretação, e ao problema específico tratado neste estudo, parece-nos relevante o exame, ainda que breve, da figura

da fraude à lei. Diz-se que há fraude à lei quando se obtém, por meios indiretos, e aparentemente lícitos, resultado vedado pela lei. O exemplo clássico é o do pai que, diante da vedação legal a que efetue venda para seu filho, vende o bem a um vizinho para que este o venda ao filho. PONTES DE MIRANDA, a respeito da fraude à lei, ensina: "Na simulação, quer-se o que não aparece e não se quer o que aparece. Na fraude à lei, quer-se, sinceramente, o que aparece, porque

o resultado é aquele que a lei: afasta o resultado que a lei frai Em seguida, o citado jurisconsul "em se praticar o ato de tal man cada outra regra jurídica e deixa dada. Aquela não incidiu, porq te do Juiz o suporte fático, de m à lei é infração à lei, confiandc E nem se afirme que, por estarm( de Direito Privado, de 60 volumes, a 1 dos negócios jurídicos teria aplicabili tando da interpretação de cláusulas co ria e de partilha de receitas em uma fe podem ser objeto de evitamento porf na teoria da nulidade dos atos jurídicc Há outras figuras - muito em vo mentos tributários lícitos levados a efe mente pertinentes aqui. Assemelhamdiretamente ligada à interpretação dos

so de direito. MARCO AURÉLIO GRECO dá-nos ui abuso de direito, que se assemelham chama de "fraude à lei". Para GRECO, atribui um direito a alguém que pode e exercê-lo fora da sua função objetiva.' Em seguida, MARCO AURÉLIO apo reito que bem elucidam o seu signific "Na França foi criada uma figi ção simples porque se exigia u que as pessoas pudessem ser a adoções. Colocou-se como um mais velho que o adotado, mas que se queria facilitar a agiliza de 22 com uma de 14 anos e Masson cita dois casos que for, 1

" Não entraremos, aqui, na discussão relacionada às semelhanças e diferenças entre propor cionalidade e razoabilidade. O que pensamos sobre essa diferença, ao que nos parece, está claro do texto acima. Para aprofundamentos, sugerimos: "O Proporcional e o Razoável em Matéria Tributária", Grandes Questões Atuais do Direito Tributário, 8 Volume, coord. Valdir de Oliveira Rocha, São Paulo: Dialética, 2004, p. 174 e ss. E, especialmente: Humberto Ávila, Teoria dos Princípios, 4 ed., São Paulo: Malheiros, 2004, passini. Humberto Ávila, Teoria dos Princípios, 4 ed., São Paulo: Malheiros, 2004, p. 131.

Pontes de Miranda, Tratado de Direito Prh § 17, n. 8, p. 53. Pontes de Miranda. Tratado de Direito Priv1 § 17, n. 6, p. 51. Pontes de Miranda, Tratado de Direito Priv1 § 17, n. 3, p. 45. ' Marco Aurélio Greco, Planejamento Fisca lo: Dialética, 1998, p. 79.

6L d '8661 '°11!U :oj ojuauwIzwi,j '000i Oijiflç' ooscj 'vupJnqz.ij i7 vp ovvzadíajuj -d o ç d ' U 'LI § '0L61 'Ioso :oiiuf 9P oij 'po ' A 'OVU.J oJzaizu ap 0p010.11 'puiij op SOUOd çr iç d '9'U 'LI § '0L61 'OS.iO :O.IIUf ap Oij "pa ' A 'Opvl7Jd Oiia.iij ap opzv.ij 'pUJ q A op SOUOJ tt ç d '8 U 'LI § ap SUOd

'0L61

'!0S0 :Oiiuf

ap Oi>j 'pa

' A 'OPV 11 ld

Oiia.ii ap opvjvij

:olnEd O5 "p0 1 U1 •d 'çjj 'sonoqp iuzs'svd 'ooz 'SOJiaqjJ,\ :ojtwj oEs 4UflH ra1UaWpiOadsa ' SS 0 17L1 d 'pcjo 'u p1000 'azunjon 'oupjnqi.1J O1!aJ!(J op swrn I0A0ZI o 2 Iu0!10doJd sowiians 'Sol visa 'aoarcd sou anb o 't5uaiajip essa aqos s -iodomd anua su5uaiajip a SE5UqawaS SE Epu

'Ipu3.Ji

o siEnb SOU si-eunq!ll SOE SOPEAOI wioj onb soso siop uiii uossEj naouoo onb aiuinp iod misse o souu jj op uwn uioo ZZ op Eossod utun ios Eipod os (o5opE E rnzq1E E .Jllj1EJ Euonb os onb -iod ououiE1Exo) nootjiodso os o?u sEm 'opiopE o onb 0413A siEui ossoj oiuiopi o onb smisinboi sop wn ouioo os-n000loD sogopE se JEqioEJ rio oppquj V - supuiopL, ios uiossopnd sEossod s onb EJEd soisinboi op ojomnu iouow um riãixo os onbiod soiduiis oE5 -opE op EAEIuEqo os onb 'lol iod '1inJ EWfl EEUD IOJ E5uE1J EN,, :0EDi1dE op oliqtur o OpEoIJ!U!S nos o 1.UEpiDflp iuoq onb ouoi -ip op osnqE op sojdiuoxo 5UfljE EW0dE onin OJIVN 'Epinos tu 9 ;EAnoÍqo o5unj EflS cp EIOJ oj-0JOX0 opod ou 'wIod owouwuoid O1-aIoxo opod onb 1ufljE E ouOJip wn inqui OIUOIIIEUOPJO O 'OliOlIp op osnqE OU,, '0J3I0 EJEd !0E 1 OpnEJJ,, op EUJE3 30 s31N0d onb OE oiuuisuq i11E0WOS5E os onb 'onoJip op osnqE op 'soiduloxo 5UfllE O 'oE5iUIJop E1.Ufl SOU-Ep OD3I OII1fl OD1VIA •°J!°'!P

dP OS

-nqv op OS-ETEJI SOAflEUIJOU S01XO sop O5EO1d101Ui E EpE2ij OIUOUIEIO.Hp 5o OE3O9 EflS O '101 0flE1J ç os-urqowossy inbE sowouiuod oiuoiu -lEni os onb - sowinquuoo .iod OUOJO E SOPEAOL soi3j1 souinqui sowoiu -EÍouE[d iqodoi op umil os opuEnb EOA 1110 O!fltU - 5E.Ifl1J 5ES!flO PH çt !01 1 opnij 2p EUOOI E SOoipjJflf SOIE sop OpEpijflU up uilooi Eu lEuIjuOO IOAOp Os OEU JEQ - siSPI snwJod OuomEiiAo op ooÍqo ios wopod soQ5uEs ionbsiEnb,, 'opmj o o5EJopoJ E1Ufl 1110 SEI1030J op EqflJEd op o EU -nquT Eiou1odwOD op SIEUOIDflIflSUOD SE1fl5flI3 op O5E2O.IdJOTUi EP OU11 -EJj os uio owouiiod opuos ou 'opEpi1qEo1jdE EUOI soorpJJnÍsoIo9ou sop oliquau sou 9S i0 opnEJJ,, Ep EUOO E 'sOUTfllOA 09 op 'Opvtiij 0J!a171 °P OpvwJj op .IOlflE oUisUi O OPUEILO SOUES0 .iod 'onb OIIUIJE OS 1UOU 3 o.uo ztnç o onb JOEJJUi O OUE1JUO0 '101 OE5EJJU1 ioj OflEJJ mno zinf o opod onb jui opom op 'oonj oiodns o z!nf op o -uEip oçd ioj OflEJJ E ESSO niptout onbiod 'niptout ou EIonbV EpEp -flEJJ EoipJ.JflÍE1o1 E EPEOI IdE 105 O JEX1Op O EoipJJnÍEJ2oJ EJflO EPEO -IdE tios Essod 01U0W[EflW0AO onb EJ1OUEUJ LEi op 01E O JEOflEJd os ino,, oisisuoo 101 0flEJJ E onb EU1IJE oUnsuoosunf OpEIIO o 'EpinoS 1113 EznpOJd OS onb EuluLIolop EEflEJJ IOj E onb OPEIIflSOJ O EISEJE os onbod no 'iipoduu EIUOI EPEPflEJJ 101 E onb ojonbE o

o OPE1flSOJ

onbiod '000lEdE onb o 'OIU0uIE.IoouiS -Edu onb o ionb os ou o 0001EdE ou :EutSuo 'iãl 1 OpflEJJ Ej -oqllj 01 inoq O OUOA 'oqlg nos EJEd EUOA on !rd op o ooisso oduioxo oi E10d -Edu o 'SoIonpui 5010w iod 'mqo os o

o

o

E1fl1J E 'oAoiq onb EpULE 'OUJEXO O 011 -Eh oojoodso ElnoJqohd OE o 'o?5EIoJd

O0i1U op OAIsnqy O

q opuirnb asajL Ip -1SUOO lOS EIEd OEipUO0 011100 LOA0Z -s000id op OSfl10UO0 E 'SOp1AjOAuO So Etun .IEUOSUO op Ul1E 'UJiSS Zfl0 0U9 -iS U1EUOI onb E OlhOS op SEpEIOIdJOIL -ULId op EJfljflhiSO I11E4UOI 'SEOLpL E0iO1 ;sEzopuE1 snp anuo ! onb ZuIo.up 011100 '01100101 11U11 O -opE Epipoul E 011110 OIUOfl1U00 o5EjO -inf OlE lonbLEnb E opEnbopE o ooudu OUEU1E[DO1 Elos 'ELOU010JOI WOZEJ SE1 -JIflÍ 5EUUOU sup O5E1fl0U1A E1Ufl oix •1E10 EULIOU EU JEJpEÍ1E)uO 05 op EX1Op -liA 1110 'jEflpiAipui OSEO O SOSOl9diq sr !IdE lOS DAOP ELUJOU E EAiTOOdSlOd IEflb OSEO op SopEpilEflpiAipU! SE 11100 S1E19 onb ZilIOlip 011100 'o.iiouiüd 'oS -EOI1dE o ou 'oS-opuipUnjUoo 'OEÔEO11dE op 501K LEI 'SEJAELEd SEfl5 1113 -mi gái sup oiuoui 0E5EO1LdE EU O OE5EIOIdJOIUL EU SEUI 'SC EU 'SUIJ O SO1OUI OflUO SO05E[O1 SUP 01011 E 1 'opEpiiqEoZEJ rp opvnjs'od OE os-i

01JSI1VI303d 3 S

0GNfl939 OGVHOVIAJ 0118 30 ODflH

E1L

144

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

exercício do direito de adoção foi considerado abusivo, porque se tomou a adoção como instrumento para viabilizar casais incompatíveis; o primeiro foi o caso de um senhor casado de 75 anos de idade que adotou a concubina de 25 anos, porque com isto asseguraria direitos hereditários. Ele não poderia casar com a concubina e usou a adoção para obter certo fim que é próprio do casamento; isto foi detectado e gerou um processo. O segundo caso que ele cita é de um casal de homossexuais em que o mais velho adotou o mais moço para assegurar também direitos patrimoniais. Qual é a relevância dos exemplos? Quando se fala em adoção, imediatamente pensamos numa figura de proteção de uma criança, um carente, um órfão; mas quando se começa a enxergar apenas a figura legal e se procura dizer que há um 'direito de adotar' pelo qual é possível com isso assegurar um direito hereditário para uma pessoa mais moça (a figura que estava na lei), ao exercer o direito de adotar o agente pode estar agindo contra o seu perfil objetivo e aí vai ser declarado o abuso no exercício do direito. 1147 Postas essas premissas hermenêuticas, talvez já seja possível examinar, com propriedade, o possível conflito entre princípios representado pela instituição de contribuições (valores sociais x federalismo), e especialmente a configuração de eventual fraude à lei, ou abuso de direito, na criação de tais exações.

Marco Aurélio Greco, Planejamento Fiscal e Interpretação da Lei Tributária, São Pau-

lo: Dialética, 1998, p. 80.

Capítulo 9 - Tensão entE Valores Otimizados 9.1. Princípio Federativo como M Pode-se dizer, para justificar a'r da instituição de contribuições, que o o Estado brasileiro se organiza sob a daniento de otimização, a ser realizad dicamente possível. A afirmativa até pode ser verdac se pode extrair a conclusão de que, sen novos tributos podem ser instituídos ii sequilibrar a partilha de rendas estabe Pode ser verdadeira porque, real que deve existir o maior número de div o maior grau de autonomia possível. com outros valores, entre os quais a serem exacerbadas as atribuições dos a viabilidade financeira do Estado (a finitos níveis de governo) etc. Apesar disso, é certo que os limi pelo próprio texto constitucional. O valor "federação" com outros, e o frut( traços da Federação brasileira, nas ati tes, em suas fontes de receita etc. Não "relatividade" para destruir a própria 1 tituição, e tornar sem sentido regras e Demais disso, especificamente n mente às contribuições, não é certo qu quada, nem muito menos necessária Não se pode dizer, finalmente, q algo "ultrapassado", típico de um Est teria mostrado ineficiente. Não. Prime za não é permitido pelo art. 60, § 40, 1 derivado. Segundo, porque, como adv lismo se está mostrando cada vez mai ção do poder. Foi recentemente adot caminha firmemente para ele. Nas paI "a adoção do Estado Federal n dinária relevância no quadro u neo e serve para contraditar as'

inbl3 'soiiooid op sisiuussd SZOA su itipiuuOo iid OAJS 0 ou -1oduIuo3 ouIS![t1opoJ op PSJA!Un oipirnb ou L1 I0UUA3191 UIJUUTP -JOflXO op 0UWiOU003 9 1319 I1 Pd Oprisg op OB5OpB B,, 'E»Jfl 13p IOSSOJOJd arlSflJJ op SBJABIBd SBN io BIBd ouowouuJ l3quuuBo Bi9doln3 o!ufl i o 'ujilolpq BU opiopi ouomou000i io iopod op o3 -uouoo BU o o53ziJBUOio1 EU jBflB SIBUI ZOA LIBO OpUBflSOIII Liso OS OUISIj -BJopOJ O 'VINO}- OUVHDVJAI 'lÍW>J OJOAB ouioo 'onbiod 'opuno opBAuop owinmsuoo iopod ou ouisow uu 'AI ',t, § '09 1IB oiod opnrauod 9 OU EZ -oinu ussop ououiinÍonbiod 'o.uoujuj °N 0U01390U1 opnsoui 21.10 os oiimu LM ojopom oÍno pioqq ops mn op ooid 'opEssBdBij[n,, o BCos ops op BAI1B10OJ iuuoj e onb 'ououiuj 'lozLp opod os °N snioos soioiip op oipsoid OB v•upssaoau sououi oinu.i atou 'vpvnb -apv BÍOs o135.IopoJ Bp o5inisop i onb oiioo o ou 'SoQ!nqLfluoo su ouow -BAUBI0J 'opruso oiso r Bsso1oui onb ou ououJBo!Jioodso 'osslp siBatou e onb soidiouud o siioi opiwos atos JBuJot o 'oi5inm -suoj 13U BISIAOJd o5B1opoJ op Luuoj BudoJd L, .iinisop 1?JBd opBpiAuB1o1,, ESSO 'ZOA BUIfl SIBW '.IBOOAUI jOAJSS0d 0 0BJ 010 BIOOOJ Op SOIUOJ SBflS UtO 'SOa -uo SOS1OA! SOB SBPUOJUOO sogôinqulB sBu 'iiioisiq o5BJopoj up so5iu SOU OSIA ios opod o5BJopuod Bssop oinij o o 'soino moo o5tuopoj,, JOJBA o noopuod pr O!Juiuo oiuinmsuoo o jBuoionlusuoo o1x91 oudpid ojod sosodwi wiuoj iÍ omsijiopoj oi savw SO onb oiioo 'ossip lBsodV oo (ouioio op SIOA!U SOiU!J -ui op o5uo BU ionBO .nipuomooai ii) OPL'Isg op BJiOouBUJ opBpqrqBLA li o opBpLj!qBoi1ud ti '(sooujuod souo sop soo5inquiti sti stiptiqiootixo UJOJOS otiu .itipuoui000i ti) jtiuoiotiu optiptun ti sitinb so anuo 'soiojtiA mano moo JOATAUOO OAO 'OlUtilo.fluo 'tiOUI BSS3 [OAISSOd ti1UtOUOflti op fltiJ2 JOIBUI o moo 'joAJssod iopod op SitioJoA sogsiAip op oiowu ioitim o .tnsixo OAO onb tiUOWOOOJ tiAfltiJOOJ roJalU ti 'OWOU1tioJ 'onbiod tiuioptipJoA lOS OPOd Oóifl1flSUOJ 13U tipLoojoqtilSo StipUo.I op tiqUJtid ti itiiqiinbos -op ti 'piiiuoo OUO ojod ououniptiiwiji sopJninsul ios uiopod soinqu SOAOU 'tiow,, titufl stiuodti omsipiiopoj o opuos 'onb op OSfl[OUOO ti JIBI1XO opod os Ou ti[OjD suui 'opnUoS 01193 aio 'tilioptipJoA .ios opod pti tiAfltiUUJti v 10AJ55od o1uowtioip -!JnÇo jtirnotij .ioj onb op tiplpouJ BU OptizitioJ ios ti 'op3v2iu710 ap oivauivp -UVUI mn 9 'O5tiJ0poj tiIflfl oj) BUJJOJ ti qos tiZIUti.IO OS 0.110[!sL, .iq opuisEI O tinb o oiutiipoui 'o4llwapaJoldpuudo onb 'sog5inquwoo op orninsui tip ootij 1110 OUJSIIBJOPOJ op O5tiZiAflB1OJ,, ti JBOJflSflÍBJtid 'Jozip os-opod 0tZHULo

-d O

''!'P1'q!'J. 7 vp Of5VJa.idJaJuj a iv

F1 Éj

•

SI13T Op o5tiuo tiU 'ouOJip op osnqti no' ti ououijtiioodso o '(ouisqtiiopoj x srt -sul tijod optiwosoidoi soidouud anuo jOAJSSOd tifos [Z0AjE2 'SEOBhl 'lliuil.UBXO

Lt'0011P Op 01

105 IRA 12 o oewa[qo ad nas o vjju itiopti op oiioJip o iooioxo oti '(ioj iiu i tiossod EhlLfl tiitid ouiupoioq ouanp ul itiflb ojod mopti op ouaup, um rq IZ -nij ti stiuodti JtiJ0XUO ti BOU1OO OS 01 Um 'ti5utiuio tiUlfl op oti5ooid op u.mi -outi 'oti5opti aio ti[iliJ os oputin (,sojd 51B!UOURfl tinid o5oui SUiIU O noiopti oqjoA srum O wn op o tiio ajo onb ostio opunos o °P !oJ OISI o1u0Wti5tiO op oudoid 2 on ti nosn o tiulqnouoo ti moo itistio iuopc -ip tiiJBlfl0SSti OSi moo onbiod 'sou optipi op SOUti Ç/ op optistio JOI.jUOS Wfl -iitidmooui suistio itizijiqtiiA tiitid ouou onbiod 'oAisnqti Optilop!suoo i0J 0

op 03u9mupuq,tJ owoo oAjtupoj oldpuud 16

-

sQ5inqu1uoJ iod sopzimn SJOTA oidiMIld anuo osuoi - 6 oJn2JdJ

0Afl1JpoJ

OS

OtJSI1V3O3J 3 S

9L

146

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

e ali, do declínio do federalismo como forma de organização territonal, política e constitucional do Estado moderno" . ' Assim, admitindo, apenas para argumentar, que a letra dos arts. 149 e 195 permite a exaustiva instituição de contribuições e sua apropriação pelo orçamento fiscal da União, e nada prevê para evitar o conseqüente desequilíbrio na partilha federativa, vejamos se tal conclusão seria - além de literalmente permitida - também proporcional. 9.2. Contribuições, Direitos Sociais e Proporcionalidade Em tese, a instituição de contribuições se presta para assegurar a efetivação de direitos fundamentais de segunda e terceira dimensões. Com tais tributos, enfim, a União presta serviços sociais e intervém na economia. A justificativa para a intensa instituição e majoração de "contribuições", já se disse, é a "mudança no perfil" do Estado. Essa mudança supostamente faz com que se "relativizem" valores liberais, como o federalismo, para permitir a efetivação de valores sociais e coletivos. E verdade que o federalismo evoluiu. Hoje já não se fala em federalismo dual, mas sim em federalismo de equilíbrio, ou solidário, no qual se procura também propiciar a redução das desigualdades regionais. E o que observa NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, para quem "o federalismo em declínio será sobretudo o da concepção dualista, mas também o da vertente hegemônica, dado que a modernidade é essencialmente parceirista, renegando as desavenças destrutivas das organizações e os impulsos anti-sistêmicos e separatistas". Foi essa versão "parceirista", como vimos, a forma adotada pela CF/88, mas é evidente que a adoção dessa forma não autoriza a própria extinção do federalismo, sob a justificativa de que, com essa extinção, serão assegurados direitos sociais e coletivos. São as palavras de PAULO B0NAvIDEs: "Reforma que prescreva os abusos pessoais da autoridade executiva, e mostre ao mesmo passo que o intervencionismo não implica necessariamente o fortalecimento unilateral da União, eis o caminho da mudança. Reforma para coibir esses abusos - dissemos nós - e muito de propósito o dissemos, pois não nos é dado crer na perfeição de obra legislativa, capaz de fazer que o desvirtuamento e a descaracterização habitual do regime federativo se desvaneçam. Quando se trata de tocar nas bases jurídicas da organização federal, em busca de meios que comportem nova relação de poderes, convém que estejamos sempre advertidos da extrema delicadeza desse probiema melindroso, acerca de cujas implicações, o grande Tocqueville,

2

Raul Machado Horta, "O Federalismo no Direito Constitucional Contemporâneo", Revista Latino-americana de Estudos Constitucionais, n. 1, coord. e dir. Paulo Bonavides, Belo Horizonte: DeI Rey, jan./jul. 2003, p. 724. Napoleão Nunes Maia Filho, Estudos Temáticos de Direito Constitucional, Fortaleza: Casa José de Alencar, 2000, ÇI. 218.

HUGO DE BRITO

•

rS

escritor político sempre digni reflexões assombrosamente at sã época, dizia já, com antece sistema federativo, não imi emaranhada teoria, cuja aplica turno da razão' (Alexis de Toc rique, 1, p. 236)." Note-se que, ao lado dos valores ça das contribuições, a Constituição E tiva, a propriedade privada e a livre c de conviver harmonicamente, não pod tifica que às contribuições sejam imp anterioridade e a irretroatividade, p mesmas razões, que o sistema tribut dito do respeito à forma federativa de tes federados autonomia, a qual só se cursos financeiros. A competência da 1 não pode ser exercida de modo tal qu - a competência tributária de Estadospios. O princípio federativo, portanto. gidos pelas contribuições têm de ser s o prestígio exacerbado atribuído a um vem estiolando - os demais. o princípio da solidariedaa trina para justificar a cobrança de con tuição e a defesa das mais modernas regiões mais pujantes devem financia dução das desigualdades regionais. Fo se depreendede inúmeros de seus disj 170, VII). Não se implantou ainda o PAULO BONAVIDES, 5 mas caminhou-se dado revela que federalismo e solida, excluem. Muito pelo contrário. Mais um ponto a ser consideradc contribuições não se confundem com Este ponto, aliás, é da maior importâr mais lastimáveis equívocos. De fato, quando do exame de qu ções, não raro as proteções à proprie 4

Paulo Bonavides, Teoria do Estado, 4' ed., Cf. Régis Frota Araújo, Solidaridad Constii p. 395é' ss. Paulo Bonavides, A Constituição Aberta, Constituinte e Constituição, 2' ed., Fortale. e Direito, Fortaleza: UFC/Imprensa Univer

u,zssvd t7Çj 'ZI 1 d 'L61 'LflISJAIUÇ su1dwI/dfl :zpJo 'ozzaizj a 0p3!flhZJSUOJ a ajuznhz,suoJ aoxafaj W!SSVd 'L86! 'DOI :zjod 'p V3!J)lOd nijaqV OV3iflJ!JUO3 V 'SpiAUO O!fld :wzsvd '9661 'SOJiaqA Ojfld O '•p .ss 0 Ç d :zpJo jisvíg tia jvuowniw'uo pvp!JVp!J05' 'OÍW.flç' flOJj St)j J cl '0p01s'q op vuoaj s z~ ppruoS Olfltd :ojnJ OPS'P zi d 'yj 'soJiqp -

:zzpioj '1vuozanj!Juo3 oJzaJia ap soa!Jpu

'

'çooz

s000.id SE OJEJ OU 'SOQ5 O EpEAud oppoudoid OS EAUEIOIUL OIA!J -rnqiiiuoo sE woo spuooioi sogsonb op ouixo op opuEnb OEJ OU s000Ainbo SIOAEUIUSEI SIEUJ SOE znpuoo O5ESJOAjEU[ u ns o 'E!ouiJOduJi iow i 'sii 'rnuod os soposnq so iod UJOJOS E SOJO[A SO 11100 uiopunjuoo Os oU sog5inquuoo su onb op oj o p o5ijouoo ussou opiosuoo ios L, ouod wn snv wonjoxo ouEsluoo oiod oin os oEu onb SOJOIEA LEI 'JOJ 011100 ECOS

'

1

'Sp!A1UOq Ojfld ot vji,ia

'oi

-

!P p.iooz '1 .0 'ZVU juoionmsuo OUfl(

ní sos

-

Ep OqUiUlEO o sio 'oiufl up L°I1!' -soou EDilduil OEU OuISiUO!oUoAJoIUi O

'nooxo o

'

:suIAvNo

-niDossu

-

puon Ep siro ssad sosn op SEJAEIEd su c asso moo 'onb OlflVd

uionb E.rd 'o

-

-

-

-

OPCPflU0I0i0d0Jd

- 0111 op UI9IE EIJOS O5flj0UO3 jEI OS S( -inbosop o1uojbosUoo O JEIIAO EJEd 3A2J

-

OGVH3VVY 011W

'olIIAonbo0I opu1u o 'sog5oijdwi sEír -oid ossop Ezop!op rn.uanxg p sop 'soiopod op o5iioi EAOu uioi

UJOAUOD

•wEusoj os oE5EZ!JooE.11oSop E O O)UOU1En1J!AS2p -o iqo op oiojiod iu moio opp sc oid op cyjfl O S9U SOIIIOSSIp SOST1

OS O,Tfl3TJOlJVpiJOS o ows.i;wopajonb EIOAOJ OIDEP OquflhIEO OSSOU OS-floqunflEo SEUJ ç'SUIAVNOH 0lflVd

Eund ouioo 's .P oiSpu ap ouisziwopa.f o pui floluElduIl OS OEN (IIA 'OU STJE 'Xt) soAuisodsip snos op solou.lpui op opuooidop os iii ouioo 'JozEJ noinooid g,içj E onb O i0S1EUOIOJ sopppn sop sEp o5np -01 E SEISIA moo 'SEUIZUEJJ snu SE JEiouEu!J uIOAop soluEfnd snm SOQio1 sojop E O o3ini sE s!Enb su 'ouJsijEJopoj op s uuuoj suiopoui sm sp uu -!lsuI E EJEd ououipunj 'soQinquwoo op E5uEJqoo E iEo!jusnf EIEd EUII1 -nop EIOd OpE00AUL OIUOIIJOIUEISUOO 'aPVPO!JVP!jOS up oid;ouud o 'sriv

EIJdOJd E uziloinu OEU EUIJOJ '88/tD EJOd EPEIOpE ELUJOJ E SOLUTA OU] Z C4 SEISflE1EdOS o soolusis-ilu SE SEAUn.nSop SEIUOAESO SE OUEOU opEpLUJopOUI E onb 0E 'E0!U9Wo 'EIslLEnp o6doouoo up o opnoiqos

•SU]ulOp SO OPUEIOTISO UIOA OUIOo OOflSO OEU sojop SUflJE E flO Ulfl E op!flqUIE OE1OOEXO oiisoid O onb opoui op 'sopErpauoo o sopusodos ios op WI 50Q5!nquluoo sElod soP! soid - oloid SOJOIEA so LEnb o umoo oirno 'oIuEIJod 'oAnEiopoj oidouud -JotunJA o EJOOJ olulsiu 'soJqumom-sopEIs op EUIiflUI Erouploduioo E OIUOUIEIOJIPU! no EIOJIp OZIIqEIAUI onb jul opoui op Ep!oioxo ios opod ou sog5lnquluoo JEJ0 EJEd Ib0P0d 0IUfl up E!oUIOdmOD V 501!OOUEUIJ SOSiflO 01 O opEpiJqJuodsIp E moo uiiqo os 9S jEnb E 'VflUOUOJflV S0EJOOJ sol

onb O 5IEUOLOJ S 0 PEPLEn!SOP 5 P' [Eflb OU 'oupiIos no 'oucijiinbo o -SijEJOpOJ aio E[EJ os ou 1.ÍofoH n!nto SOAUOLO0 O S1E!0O5 'OuJsqEJOpoJ o ouioo 'sIElOqq SOJOjEA -sodns E3UEpflUI ESSE OpE2S op -inqiJIuoo,, op 0E1OÍEm O O5!nII1SU •EIUIOU000 EU IIIOAJOIUL O SIELOOS so5 SIEI u10) soOsUow!p EJ!OOJOI O EpUfl22 P0JO E JE1flOSSE EJEd EISOJd os soo5inc

UO SOE EEJflOSSE 105 OAO opEls3 OP EAPEJOPOJ EUUOJ l oiodsoi OP OILP ios opod OiiiSOiii O 7VU0!3VI ECOS orJlnqul EUIOIS!S o onb '5OQZEI SEUISOLU SE[Od O 'EpulE 'EO1.jPSflf 0[dUIOXO iod 'OPVP!A!WOJJOJJ! E O 0P17P!JO!JaltW E 'apvpvXai E oUlOo S0Q5EUUJI[ SE1SOdUIi WEÍOS sOQiflqiJIU0o se onb imojn -snÍossj soilno so iimudns SUfi opuopod oU 'OIUOWE0iuOUIJEq IOAIAUOO Oj) UJ1 SO1OEA SOSSO S0pOJ ETOUUOoUOO OJAIL E O EpEAIJd opEpoudold E 'EAII -E!O1UI OJAIj E OOlO1d 8861 op IEJOPOd O5iflhiI5UOJ E 'soQ5rnqrllUoo sup E5 -UEJqoo E UIEOIJLISflCSLEflb SO 'SIEIOOS SOJOIEA sop OPEI OU 'onb os - oloN :(9z d 'j 'anbu lUV WO ?!WJ30U1.?U 01 0U '011!AOflb3OI op sxoiv) OZE1 up ouitll !P OSfl O SOEU1OAO SOP 0X0 O3E0!1dE EUflO 'E!JOOI EEUI3JEU1O EU1flU EsfiodOl 'E5EJ oqj os onb o ElioduIl 0U 'oAnElopoj EUIOIS!S O :JEsJ0A11o2 WOS 'OflOS Wfl op EI0UpOOOIUE moo1.'[Eizip 'EoOd? ES -SOU Op SopEpjflOIJip SE EJEd SEpEZIJEnIE OIUOUJESOJWOSSE SOQXOJJOJ 5Efl5 op Ei0fl1E E JEI '0E5E30AUL op ouip oidi.uos Oo!li[Od JOIUOSO

OC]NnE)3s

LfrL

-

ojod oEudo1dE EflS O SoO5LnqLfluoO o 6T sllE sop EJIOI E onb 'uouinm

o

1 •oUJ0poui OPEISJ op tE -ulol oE5EZ1UE1O op EUUOJ oumoo ouis

U 09Í1H

0VJSI1V83G3d 3 SE

148

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

cotejadas diretamente com os precários serviços de saúde prestados pelo Estado, ou com o sofrível estado dos estabelecimentos de ensino oficiais, por exemplo, como se o pagamento da contribuição implicasse a imediata superação de todos esses problemas. Não contribuir, nesse contexto, assumiria feição de vergonhoso egoísmo, frente ao qual todas as vetustas limitações estabelecidas à cobrança de tributos deveriam ceder. O desacerto dessa equiparação é facilmente verificado quando lembramos que as contribuições são instrumento, não podendo, ontologicamente, ser confundidas com as finalidades para as quais se propõem. O valor a ser por elas buscado deve ser considerado, naturalmente, mas não com a intensidade que o seria se fosse da própria atuação estatal que se estivesse cogitando. Devemos ter em mente que as finalidades sociais protegidas pela Constituição, como o direito de todos à educação, à saúde etc., não têm nas contribuições a sua única e exclusiva fonte de custeio, sem a qual minguariam. Em vista disso, não se pode cogitar da validade de uma determinada contribuição, destinada à saúde, por exemplo, como se fosse a própria prestação desse serviço pelo Estado que estivesse em jogo. Não devemos esquecer a elementar distinção entre o verdadeiro interesse público, ou interesse público primário, e o interesse do administrador, ou interesse público secundário, estando a cobrança de tributos em geral - e obviamente também de contribuições - situada no âmbito deste último. Ainda, e exatamente por serem um instrumento, não se pode descartar a hipótese de as contribuições serem utilizadas de modo deturpado, desviado, com a invocação de suas nobres finalidades servindo apenas de fórmula mágica para afastar amarras à "governabilidade", finalidades estas esquecidas tão logo obtido o desejado produto da arrecadação. Esse problema é um dado fático da maior relevância, e não pode ser afastado sob a cômoda afirmação de que se situa "no âmbito do direito financeiro", ou de que "não vicia a relação de tributação". Enfim, e aplicando agora especificamente o postulado da proporcionalidade, não nos parece que a instituição de "contribuições sociais gerais", sem âmbito definido, de "contribuições de intervenção no domínio econômico", para qualquer finalidade, e de "contribuições de seguridade" para custear o orçamento fiscal da União seja sequer adequado para a proteção de direitos sociais. Não é adequado, primeiro, porque muitas contribuições de "intervenção" no domínio econômico, em vez de regularem setores descompassados da economia, desregulain setores já excessivamente onerados tributariamente.' Quanto às contribuições de seguridade social, a sua arrecadação pelo É o caso, por exemplo, do Ataero, suposta contribuição de intervenção no domínio econômico cobrada das empresas de transporte aéreo, e que está propiciando seguidos superávits à Infraero e ao Governo Federal, em troca da ruína da maior parte das companhias aéreas, como ocorreu com a Transbrasil, com a Vasp, e com a Varig.

HUGO DE BRITO M

Tesouro Nacional é precisamente o asj ralismo, faz com que as mesmas não r E nem se diga que o Tesouro uti seguridade social, para atender finalid social, que também são realizadas po União. Primeiro, porque o art. 165 da ( a, idade social terá orçamento aut nal. 7 Segundo, porque no orçamento d lizados para o pagamento de juros da ção de finalidades sociais. Exemplo disso é dado por FERNA logo instituída a CPMF, todos os recw

tes eram destinados à saúde foram aio dívida. A CPMF, em vez de representa tério da Saúde, foi um "tapa-buraco". ( escusou-se de julgar o tema, por quest "declarar inconstitucional o d CPMF havia sido aprovada con como um tapa-buraco de valor, tamente sido utilizados nessa fi Não pretendemos discutir, aqui, a rem honrados os compromissos relac serviços, nem a forma como tais encai interessa, sendo suficiente lembrar que

terna não está entre as "finalidades sô das "contribuições ". E, ainda que adequado seja, não para assegurar direitos sociais e colet: diminuição indireta da autonomia fina pode raciocinar como se apenas a Uni e educação, por exemplo, sendo certo efetivamente prestada por Estados-me É curioso perceber que a União maliciosam dispositivo, como a significar "previdência" para a previdência social (sempre deficitán "seguridade" contido no art. 195 da CF/88, que o mesmo envolve não apenas a previdên com isso abocanhar as mais expressivas da mérito de quais dessas "interpretações" do 1 importa perceber é que as mesmas não pOd4 traditório. Fernando Facury Scaff, "Para além dos Dirt a Vinculação das Contribuições", Direito Tr Jorge Costa, v. 2, coord. Luís Eduardo Sc 1.136.

"9£ 1 , 1 d 'ooz 'uflrI iwtnÔ :OInd O fl0.PS OÇU1flP S1flJ p1003 ' A 'V1OJ 98.10f ' sapzd/v o zua'vuzuoJj tua sopnj - ol.IpJnqi.Ij o/latiu 'sg5inquuoj sp oç5jn3U! 'JJ'S (Jfl3J opurnuj LLS O Oiuinqrnuoj Op SECU3U/PUfld SOI1iQ sop WJI •OJ9ip.fl -uoo o oiu:)noDuí opow op spiziun ios wopod ou suisow su onb p .ioqooiod wodwi onb o 'auo3 u 9 jinoos oprpunos,, owi2i op soQ o1d1o)ui,, sssop sinb op o1uw OU ji.nuo I1s ssiAo1d qu soQonqu1uo3 sp sAissoJdxo sim su iuquuDoqu osst woo md 'oppus e o mug isim, o ui9qunn soifi 'oioupiAoid u suod ou OAIOAUO owsou.i o onb .mwlijo aio os-ossoido oiUfl o 'ZOA ons iod'88/dD °P Ç61 2.10 OU 0p12U00 OpEpUflOS,, ou.Lral o juloudJojui, op ow.n os opuon (ouuoUop oidwos) pnoos 1noup!Ao1d o oaioug2no o2uowo5Jo um wisso opuoioqoo 'rn3up1AoJd,, JUDUIU2IS o oi.uoo 'oAulsodslp ossou 'opopunos,, owal o oio.idioui o1UowoSOLo!pu1 oiufl o onb ioqoaiod osouno

-os souzuip so soidjaiunj, o soiqwow-sopuisg iod ipisoid OUOU1AflOJO o S05!AJOS sossop o.rnd .Ioiui E onb oljoj opuos 'oidwoxo iod 'oE5onpo o oprns op SO6IA.IoS .rnsojd ossopnd oiufl e suod11 os ouioo J1ui3O!313J opod OS 011w S03!1OJ!IOd soiuo sop uliojurug mulouoInu up rnolipui o5inuiunp U uxoo oiopoj -e os-jiuiudns 'soAnojoo o suioos solioJip .rjnoss id 'oupss'aau 0 ou onb iou opod os ou 'os openbopu onb epum ' sao3inquiuo.o,, s'vp

ov5rnjiisuz v wwvJ»sníonb szvwos' sapvpqvuf,,

SV

atjua piso opu vzuoi

-xo VP!43P vp s'wnf op ojuauivXvd o onb mquioj ouoiJns opuos 'sso1a1ui ou inbi ossj s0pi30oq11so 0S S01113UO smi 011103 2/IIUOJ 11 UJOU 'SO5IAIOS snos S011 o UUIGIXO 11ptA1p sop11uoioo.I sossunoidwoo SO sopiiuoq uiol -OS op op11plss030u LI o 11i3UTUOAUO3 LI 'inb 'innosip sousopuoioid ON t 0p11pip/UJ USSOU SOpl3Zijnn OpiS oUOU1111 -sodns iuiq oluouuoiioluu onb SOJOj11A op oO11lnq-11d111 wn ouioo ou o 'opps 11 11111d otou o.noz,Iuip omoo opuAoJd11 opis uiA11q dIAdD E onb ZOA OUlfl 'SOSIflOOJ sop OIASOp O Iruominsuo3m op opuoxiop 'sionss000id sogisonb iod 'mai o iojnÍ op os-nosnoso 'Osgo ou Iluiopog pumnquj owoidnS O 000inq-odoi,, inn ioj 'opptS op Oi1 -siuij, o oid IOU0!oIPo OSifl3Ol um JoUoso1do1 op 20A umo 'dJAIdJ v 'P!'VP vp swnf op oivawvXvd o v.wd SOPVOOlV uw.wf apws

sopvuusap tuvia sai

-uv anb OViu[) vp OJUaLW2.IO op SOSJfldI SO sopoj 'JJAJdJ 11 0p!flflSUi 00 ou] '010 opuno IdV3 ,kIfl3Vj UNVNHJ iod opop 9 0sS!p o(duoxj 5fl?130S sopopqouij op 025 -nooSUOo o o.md oou o 'ouioxo opiAIp op solnf op oiuowood o oiod sopozq -flfl opuos 1UA 5051fl301 siul OOiUfl Op ouowo5io ou onb.iod 'opuno LIOU -OIOON OIflOSOI 011 o5ojoi uJo OUI0U9flo ouoiiio5io piol jOiOOS opopunos o onb JOUU!J11 011 OJOJO 0U01SOq 9 ?8/iD °P Ç91 1O O onbiod 'olioulud oiufl op oaiip oo5ortsiunupy op so19 iod SopoZijoOI os U.19q mm onb '000s 1313U9SISS11 Ç O oppos 2 S13A1113101 Sopopiouij .Jopuoo 1310d 'joioos opopunos SOpOUUSOp 'soQ3InqI.rluoo sim ozqnn OlflOSOj o onb o!p os wou •sopopiJoug sons uiofuno opu sou.isoum so onb moo zoj 'oumsqol -opoj o iooipnfod op iuo 'onb oioodso o oiuowosiooid 9 1U01JN OIflOSOj

O WOD o 'dSUA O WOZ) soiquoduioo sop opod 1o1ow op OUIftI op 000.11 UJ -odns sopinos opuoioidoid L,1S0 onb o 'oomo op -030 OIUJulOp OU O5UOAJ01U! op 05iflqU2UO3 02

oiod o5op000no OflS o 'joloos opopun -uoulpijuinclpi SO11J0U0 01UoUmAiSSOoX sopossodiuoosop soioios wo.rojno.i op; U0AI9IUI,, op sog5inquwoo sounui onb -

o5ood o ood opvnbapv ionbos rios o.md opopunos Op sog5inquuoo,, op -OU000 ORIJUIOp OU O6U0AJoWi op S0Q 'SIOJ0 5iOi3OS soQ5lnqLnuoo,, op oon -ouoioiodoid op opo[nSod o ououioogi ou,, onb op no 'o1iooUouij ouoJrp op c opo1no o qos opoisojo ios opod ou o' orno jqo.id ossa o5op000iio op oinpc -onbso soiso SOPOPIIOUIJ 'opopipqouJoA -nuu9j op souodo OpUIA10S sopopioug -oiAsop 'opodiniop opoum op SO0Z!jflfl 1 Joiioosop opod os ou 'ouornnisui um 0Wflj9 oS op al9qulm owoluoiAqo o - jui o2 1.uo sc -unias 031 jq9d osso.ioui no 'JoponsIuiuI 0SSOJ0U1 no 'ooijqpd OSSOJOIUI 011OpEpJ -onbso SO1110AO 01N oof 1110 OSS0AUS3 -sod oudoido ossoj os oumoo 'ojduioxo. opoun.uJoop own op OpopijoA op .nio -onuium jonb o aios 'oloisno op oiuoj oi SEU Ulgi OOU '30 OpfloS L, ' oo5oonpo r sc ood sopiooid SiOIOOS SOP0PIIOUIJ SE -E03 OSS0AflSO os onb imoiso oo3onu ei -uou! o moo oou soaI ' oiuouiioiniou 'op lOS o JOjEA o iuoodoid os sionb SE o.nd 'owowooiojouo 'opuopod ou 'ojuawi -oiquioj opuonb 003IJUOA ouOl.upooj 9 10p00 U1O113AO soinqLu !W!1 S0Sfl10A 50 supoi jonb ou ouoij 'o -flSSO 'OIXOIUOO OSSOU '.Hnqinuoo °N mOIpOUJI o ossooqduii o5inquiuoo up c 'sioioijo oulsuo op souou1i000qmso sol ojod sopmsoid oppos op so5iAJos souç.

150

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

ciais e coletivos poderiam ser assegurados até com mais eficiência, portanto, se a União destinasse as contribuições de seguridade ao orçamento autônomo desta, não instituísse Cide's com finalidades meramente arrecadatórias, e majorasse seus impostos, ou instituísse outros residuais, em vez de criar contribuições sociais "gerais". Aliás, insista-se, o federalismo só foi visto como incompatível com os ideais do Estado social quando considerado em sua feição clássica, dualista, na qual os entes periféricos não deviam colaborar para uma equalização ou uma redução nas desigualdades verificadas entre os vários pontos do Estado federal. O federalismo atual, seja em sua feição "cooperativa", seja em sua feição "competitiva", nada tem de incompatível com os ideais do Estado social.' Pelo contrário. Conforme aponta IGLEsIAs Ricou, os entes periféricos, por estarem mais próximos territorialmente, são aptos a "articular un sistema educacional, sanitario y asistencial que dê respuesta rápida y eficaz a Ias necesidades sentidas por sus ciudadanos atendiendo a su situación familiar, laboral o territorial". 10 Nada impede, por outro lado, que os "fins sociais" a serem atendidos com as contribuições sejam também buscados por Estados-membros e Municípios, seja com os recursos obtidos com seus próprios tributos, seja com o produto das transferências constitucionalmente determinadas, não sendo certo que Estado social e Estado unitário sejam realidades que se pressuponham)' Aliás, não é demais lembrar que as Emendas Constitucionais de Ws 42/2003 e 44/2004 determinaram a partilha das receitas obtidas pela União com a "Cide-Combustíveis", impondo aos Estados-membros e aos Municípios a aplicação de tais recursos nas mesmas finalidades que justificam a cobrança da exação pelo poder central. Isso mostra, entre outras coisas, que não precisa haver a destruição da federação para que se atinjam os fins em razão dos quais as contribuições supostamente são criadas. Postas essas premissas, percebe-se que os valores sociais e coletivos a serem implementados pelas contribuições - e a "solidariedade" que supostamente as anima - não são absolutos, nem se podem (nem precisam, pois não são com eles incompatíveis) sobrepor, incondicionalmente, a valores outros, entre os quais os relacionados à segurança e à contenção do arbítrio, resguardados pela forma federativa de Estado. Vejamos, com base nessas premissas principiológicas, como devem ser entendidos os dispositivos constitucionais que cuidam da competência da União para instituir contribuições.

Eva Áenz Royo, Estado Social) Descentralización Política, Madrid: Civitas, 2003, p. 36. Marcelino Iglesias Ricou, no Prefácio do Estado Social y Descentralización Política, de Eva Royo, Madrid: Civitas, 2003, p. 19. Cf., a propósito, Eva Aenz Royo, Estado Social v Descentralización Política, Madrid: Civitas, 2003, p. 160 e ss., que aborda inclusive as cogitações, na República Federal da Alemanha, a respeito dafederalização da seguridade social.

HUGO

oE

DmM

9.3. Contribuições e o Princípio Fedk 9.3.1. Esvaziamento dos arts. 154, 1 Ainda que se admita, em face da CF/88, que a União Federal pode criar jam de intervenção no domínio econôri (destinadas porém ao orçamento fiscal deve-se reconhecer que tal interpretaçi 154, 1 e 157, II, da CF188. Como se sab4 te, da competência da União para instit dade de o produto da arrecadação de tai tes federados periféricos. Dotada de competência tributária mais se utilizaria - como jamais se uti das contribuições de seguridade, que i deve-se reconhecer que "intervenção r gerais" são conceitos tão amplos que a de qualquer tributo, sobre qualquer fat contribuinte. Uma competência imposi Em outras palavras, dotada de tãc deria instituir inúmeras e incontáveis o seguridade, a União poderia instituir "c nanciar atividades relacionadas aos índ: ção, à saúde etc. etc. Relativamente às ( preservar o meio ambiente, para "livrar setores da economia, para preservar o ç midores etc. etc. Enfim, como toda atividade dese alguma repercussão na economia, ou tc Estado foi criado para uma finalidade' no art. 149 poderiam - diante da literali ou quase todas, as atividades da União, líbrio que os arts. 153, 155e l56daCF, restariam completamente esvaziados o: ram preservar esse equilíbrio. Além de obter fontes de receita n; dos, a União poderia ainda invadir a coi criando tributos que são próprios - e de periféricos. Isso é o que vem, na prática, acon rém, a lição de BALEEIRO, segundo a qu "não poderia ter efetividade, ne rio nacional instituído pela Con dos propósitos políticos, como se fosse lícito ao legislador ordi

somou sop ujoil LIod 'o-Lpni ouuTpJo Jopsio ou oiiojj ossoj os 'oAiT1opoJ omioi op o5rnuiduu u ouioo 'soouiod sous9doid sop -SSOJUOO O SOIUOp!AO 11100 O5iflmSUO3 ll1od optnmsui IEuou ou - ~ inqp1 ruiol sis o 'iouAiAo1qos wou 'oppTAnoJo 101 r popod ou,, inb r opunos oxim-ivS op oij -od 'i000nbso opod os °N opu0001u00 'ouud uu 'MA onb o o ossj soouojiiod SOIUO SOlsOp SOALSnjoxO los U1119A0 o soudçud os onb sonqu opuiio 'soid;ozunj, o sop risg op umol oduioj 18 .upAuL upum upopod oiufl e 'sop -IopoJ soiuo so moo spqwEd ou mpooi op saiuoj ioiqo op my -

P 3oiqda>J :P!IpulN r,dzJ,qog

op

I3!ZOS 0p3puflS Lp 3U 'sg5110o S3 O AIsnIDui

uo:avz11v.1Jz1?asu ( 7v10og opi

Vd?J,ilOd tio iVZl/V.1JZI?PSJ

j

:pupA

( jviag opvisq OÇ

'091 10,1 u9idVZllVJJL

-

oucijiinbo OSSO .IAJOSO1d wi -.inooid onb 'II 'LÇT O J '17ÇJ S1-1 SO SOpIzASo o1uowojdmoo uiuisoj omoo moq 'J0000qso urjiuoi gg,jjp 9ÇJ o çç 'çj *s i-re so onb ouqj -inbo O 'OSSI 11100 'OUUOS U0PJOd LI P soppLAn 5 'sEpol osnb no 'spo1 iO1SflO OAUiSodSip op opipqiou p ouip uiuopod 61 m ou spuojoi SOQinqLr1uoo s '(Iioos,, opp!juJ iuin ri ed opuo ioj opis o '1uu) joos oiispdoid wn 211P WOT no 'rnuiou000 e u opssnoiodoi ewn nllu sno jopo oiufl ulod P!AIOAUOSOP oppTA111 EPOI ouioo 'Uiju •01O OO saiopm -

-

-nsuoo 1oo1oJd uiud 'oo.jdmo ouo1d o iA19soJd P iud 'iuiou000 tp soioios SOLA snui so sossdmoosop op .IIAq,, u ir d 'o1uorqui 010111 o .rAJoso1d id sogxo .unlnsul leriopod's , op!D se 91U0MAI1U10- I oio 019 opus r 'o3 -uonpo Ç 'SE5UuIIO se 'SOSOpI sou'SO!pUJ soe su p LU OTOUIQI 50PuP!t1u lu! 0UuU !J LjLd ,, siri92 siutoos sog5inquiuoo,, .unmsui uuopod oiufl u 'opupunos supuurisop sup mjy soQ5inquluoo sioA1u00u1 o suiompui linmsui uuop -od ouiu u 'umolod~ usuoxo ou op upuop 'sulAulud suiino W3 upuiauiji uAilisodmi ui0u1odmoo umç oluinquluoo lonbp3nb op opiixo jos u l iopuxá oiuj lonbpinb oiqos 'onqui ionbiunb op 0ôifl1i1SU! u 'oluouluonuld 'muzuonu onb sojdmu 01 SOILOOUOO OS SIuIO -

siuioos sopupiuu,, o uJuiou000 uu o5U0A191u1,, onb i000qU000i os-oAop 'omoupInu oiuomuio U1u1o1ui ou onb 'opupunos op SoQ5lnquluoo sup I1v siunpisol soisodmi op flOz!lufl os siumuÍ 011100 uuuzijnn os s im -uÍ olItufi u 'opnuldunl uquumui op uunqui uiouodiuoo op upuou so0ujLIOd SOpu.Iopoj 501 -uo so moo Opuqjil.113d lOS soisodmi sie op o5upuoonu up onpoid o op opup -iss000u up o 'siunpisoi SolSodmi .HflIIISUI u.rnd o1un up uiouiodwoo up '01 D. -uomuAnoodsol 'UJululi S0i1Ju SIul 'oqus OS OWOJ /J) vp 'jj 'LÇ[ 1 'frÇ[ wv so opiluas ap saivano vu.io ov5vjajdjajuz 1v1 onb i000qu0oo.j Os-oop 'srnJo siuioos,, uputu no '(juopoj uosij oluomu5lo ou m2iod supuuusop) turnos OUflOS up 0!OTSflO Op 'OOLm9u000 oiumop ou 0 U0A1O1ui op inuÍ -OS 'Sog5inquluoo SuSJOAIp sim su iuuo opod peiapog oiufl u onb 'ssii uç ç61 ° 6t1 - Slir sop opupiuio1Tj up oouj aio 'ulimpu os onb upui /fl vp 'II 'Ç[ ai 'frÇ[ 7JV sop OUaWviZvasq 16 OA!uJOPOJ o!dpu!Jd O O sonqJ3uo 6 -

191

-uluOo .IifllflSUl uud o ui ufl up uíou1odu 5OAiliSOdSTp SO 5Op!UO1UO 105 IUOAO sussou osuq moo 'somufoA - opus op u 'oulJqlu OjD O5uoluoo T O uuu1nos so

so1ouA u 'o1uOmIuuo!o!puoou 'iodoiqo siod 'musiooid mou) aiopod os mou 'sol -sodns onb Opupouup11os,, u o sog5inq LI SOAUOIOO O siuloos soiouA SO onb os-oc supuuo 0S oluol.uulSodns soo5ii so muCunu os onb u.ied ou5uiopoj up oi -100 sujino OJIUO 'uiisom ossI iunuoo 101 -IJ!lsnÇonb sopupijuug suaisoai seu sosii sou o so1qmom-sopuls sou opuoduii' Suli000.I sup uqfll.Iud u uiu.ru SiuUoroflhIlSUo3 supuowg su onb Iuiqulí -

uiod supnqo

-soid os onb sopupquoi uiuíos ouuun opi ou 'supuUiUuolop oluoulLuuOioflluSuOo uÍos 'solnqul soudçud snos moo sopuqe o sojqwgw-sopuisg .iod sopuosnq w sopipuoiu moios u siuioos suu,, so onb 01lu!b03!fb1 O ju.ioquj 'I!1!11

souupupnio sns iod supiluos sopupls000u -soi op

-

0ONflD3S OCIVHOVVY 011

30

onb juiouolsisu IÇ OuuILUuS 'uuOiz u solde ous 'oUOmuuolwo1 souji

SO1UO SO 'íloDI)j SVISII'lOJ uluodu oauoju op siuopi so moo IgApuduiojui op 111011 elos 'uAT1u1Od0O0,, o5ioj uns mo uÍOS '1 op soluod 50LIA SO OIIUO supuolJilOA s ou5uziiunbo uain uiud iuioqujoo uIuiAop -sljunp 'uoissjo o5ioj uns aio opiopisi so moo IOAJludmO0U! omoo OISIA ioj OS C op ZOA 1U0 'siunplsol SOIlflO OSSJflIUSUI fl(

-upuooliu oiuomu.ioUl sopupquug moo s, -nu oiuomu'10 ou opupun2os op so3m 'uiouiojo srnm moo ?lu sopuin - uullod

OOflH

0INSI1Vi303d 3 S

152

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

de cada tributo para invasão do campo tributário reservado a competência diversa". 12 Especificamente em relação ao esvaziamento da partilha de receitas, que, em 2004, será de apenas 14,3 1-7c da arrecadação tributária federal - a menor da última década - há quem afirme que a mesma não enfraquece a federação, pois os Estados e os Municípios continuam podendo instituir seus próprios impostos, devendo obter arrecadação própria. 13 O argumento, contudo, não é procedente, nem muito menos justifica a centralização tributária verificada com o uso deturpado das contribuições. Primeiro, porque o fato de os entes federados periféricos poderem, em tese, instituir e arrecadar seus próprios tributos não autoriza a União a bur lar a regra constitucional que assegura a partilha dos principais impostos federais. Fosse a tributação local suficiente, especialmente para reduzir as desigualdades regionais, não teria sido adotada também a partilha de receitas tributárias pela Constituição de 1988. Bastaria a atribuição de competências. Segundo, porque, como já foi explicado neste texto, a excessiva elevação da carga tributária, propiciada pelas contribuições, não deixa espaço - no âmbito econômico - para a instituição de impostos estaduais e municipais que propiciem arrecadação equivalente. Essa, aliás, foi precisamente a idéia que animou a divisão das competências impositivas operada pelos arts. 153, 155 e 156 da CF/88, e o estabelecimento de limites à competência residual pelo art. 154, 1, da mesma Constituição.

9.3.2. Contribuições e imunidade recíproca Mas não são apenas os artigos que cuidam da competência tributária da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, e os que procuram estabelecer um equilíbrio entre tais competências, que são sofismados com a instituição excessiva de contribuições. As imunidades, que em tese dizem respeito "apenas aos impostos", também são seriamente compro-

metidas, o que deve ser considerado na exegese dos artigos que cuidam das "contribuições ". Como já foi explicado linhas acima (item 7.2, capítulo 7, parte III, supra), a CF/88 referiu-se apenas aos impostos, no art. 150, VI, quando tratou das imunidades, porque as contribuições não teriam como - se obedecido o perfil originariamente traçado - ser utilizadas para prejudicar os valores ali preservados. Admitida, porém, a instituição das mais diversas contribuições sociais "gerais", e "de intervenção", somada à transformação das contribuições de seguridade em tributos destinados ao orçamento fiscal da União, tem-se que tal espécie tributária passou a representar fonte ordiná2

Aliomar Baleeiro, Direito Tributário Brasileiro, lia ed., com notas de atualização de Misabel Abreu Machado Derzi, Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 64. Declaração do Ministro Aldo Rebelo, publicada no jornal O Estado de S.Paulo de 10.10.2004, p. A-12.

HUGO DE BRITO M

ria de custeio da União Federal, dotad nado, e que, considerada a literalidadc blema, poderia incidir sobre livros, so bre Estados e Municípios. Essa conclu inteiramente a Constituição, consider2

9.4. Desvinculação de Receitas da U Entretanto, o supra-sumo da desp dente pode ser chamado mesmo de Emenda Constitucional de n° 27/2000 ta-se da chamada "desvinculação de r da como DRU, em face da qual se ins guinte redação: "Art. 76. E desvinculado de ór 2003 a 2007, vinte por cento d tos, contribuições sociais e de já instituídos ou que vierem a adicionais e respectivos acrésc: Como se verifica, 20% das contril da a serem instituídas, é desvincula motiva a sua cobrança. Note-se a evolução dos fatos. Prii não se submetem a algumas limitaçõ âmbito constitucional de incidência d demais entes federados. E o faz à saci do porque seriam atendidas "finalida se poderiam opor princípios constituci ta" e, por isso mesmo, "aplicável ap diante do expressivo montante arrecad pondente, dando-lhe destino que pode postos em geral. O nome "contribuiç criando-se uma situação que nem M rigor, passam a se justificar por si m princíp ios. A fraude à lei - ou, no caso, a fra e representa o reconhecimento da ver( Com efeito, a desvinculação de receit mente das mais expressivas (que são as diferencia dos impostos. O nome 4' 1 ingresso dos recursos, para não restrin os partilhar com os demais entes. Dei buição" passa a não ter mais sentido a já não se diferencia em nada da receit

soisodi.ui moo uppqo uu000i Ep ipu i.uo EiouaJoJ!p os ou pi EpiioidoJd ulo moo uipooi o 'mnjE opuuos srnrn io ou u EssEd oinq -uiuoo,, ornou o 'o5EpEooiu ip sodo soiuo suuiop so moo nquJEd so uiou 'soj-iqoo l3lEd uiouoduioo uz.SuLusai ou E.md 'sosinooi sop OSSO1U1 op opuEnb suuodunir oinquiuoo,, ornou o soisodun sop EiouoJoJIp SE onb opup o '(luioos opipunos op s oEs onb) sEAissoidxO srnui sEp aluam -Loodso 'soinquiuoo sEp EJIIOJ SEOOOi op OEInOUIASOP i 'oojo W03 • soQ5Jnqu1uoo,, sup EZOJflWU EIJOpEpJOA Ep oiuouiiooqu 000i o inuas2.ido.1 o 'EUIISSJIUOPIAO 9 - O5Tfl115UO OflEiJ E '05E0 ou 'no - opflEJJ y soidjouud op oi5nod joAuirnOUi ELunu 'somsom ! iod JEo!JusnF os t, unssEd liou 'su!J so :iEuiEui leilopod '1aAvInbvJs. mou onb oEfll!s EUIfl OS-OpuEfio 'oqulolq op sEuodE oAiOS 'mijuo 1 o5Jnquluoo,, ornou o -1m22 mo soisod -mi sop oinpoid o moo opiiqo ias Euopod onb ouusop oqj-opup 'oluopuod -sonoo El!000l E os-EjnouiAsop,, 'opEpEooiiE ouiuom oAissoidxo op oiurnp 'ui9iod 'siodo so2soduu SOE sEuodE joAo!JdE,, 'oulsoul ossi iod 'o El -soo omsijEioqij,, mn op ouuj s!Euoionl!lsuoo soidouud iodo uiEuopod os ou snrnb s 'SEAflOIoO O SUflOOS SopEpqEUIJ,, SEpIpUOIE UIEUOS onbiod op -EoUusnÍEuElso 'uipiod 'opnj opEpooEs ZEJ o g sopEiopoj soluo sirnop so moo sEpEqluJEd os uiou opiuijOp EIOUpIOU! op JEUOiofllflSuOO oliqUi mal oU E101 ff0 'siEuoJonlnSuoo SOQ)E1UUJL SEWfl1E E rnoouiqns OS OU onb soQnqJluOO EUO OIUfl E 'Oi!OUI!ld SOIEJ sop O5fl10A2 E OS - OloN EuEiqoo EflS E EAUOUI onb Esodsop no opunj 'OJ9 op OpEjnoU!ASOp 9 'svp)nJjusUl WaIaS t? vp -u!v svp woqwv o 'souolsixo soQinquluoo SE %OZ 'EoguoA os owo STEOJ SomioS9ioE SOAIloOdSOi O SLEUOI0IpE snos 'opoiod opuojoi ou SOEUO lOS E UJOJOIA onb no sopnmsui pf 'oo!u19u000 otuuiop ou 05u0u21u1 op o SIETOOS soQinquluoo 'sol E ooz iod OIUIA -sodun moo oriufl up OEEEOUE up oiuoo 'LOOZ op opojiod OU 'Esodsop no opunj 'o19 op opEjnou!Asop 9L - :OEfEpOi OlU!fl -OS E moo oAnisodslp yj7 ou nuosui os IEnb up OOEJ mo 'f)jj omoo E -Looquoo m9q1.UEI 'oiufl up SE1I000J op OEIfloUiASOp,, EEUIEO Ep OS-El -EJj Ø/j7 Dg EIod opEono1d 1000ZILZ 0 u op iEuofonlusuoD Epuom EJod OPELnOIOA ioj 'opvpflvuoovJJ1 op ouisom opErnEqo ias opod oiuop -unluoo oi op onb 'opEpijEuoiolodoldsop Lp omnS-EJdflS o 'ouioiiu OpEpqEUOiOtUJI a 0 !Wf1 10 P '3!°'°I °P O!IU!U V6

°

opVpiUfl EflS 1110 EPEJOP!SUOO 'O51nlUSUOJ E OIUOWEJIOIU! E1JEL0IA 'EZOJEIO EPOI E 0 'UI9Jod 'o5fljOUOO ESS - sordJo!unN O SOpEIS oiq -os omsoui no 'soojjod sopnlEd oiqos 'soiAij oiqos JipioU! E!iOpOd 'uoq -oid OE soluouUJod soAwsodsip sop OpEpIjEJOIIj E EpEJOpISUOO 'onb o 'opuu

- muolopu! E!oup1ouT op ol 1 qm op EpElop 'jEiopoj otuçj Ep oiosno op EU

£9L

Op OflVfS

ap opvlçg O

!U0Ç ou upuoiqnd

j -d '6661 'OSUOIOd :0Jiou1 Op olesuZIJUnIL, op sujou wo ' - po 11 0J1?l!Svh1

-Pio OuOJ iEluoSoJdoJ E flOSSEd EUI up IEOSU OIUOUIE510 OE SOPEUUSOP SOlfl( SUP 0E5EUUOJSUEJI V EE1LUO5 'OE5uOAiO: -UO3 SE5J0A!p 5!EW sup O5!flh!lSUi E '111: -OIEA 50 JEoipnfoJd EJEd SEPEZILTIn 105 -loopoqo os - ouioo WEUOI ou SoQ1nqU -Eu opuEnb 'IA 'OÇ 1 1JE ou 'soisoduii -ris 'in ol.n?d 'L oInhJdEo 'L moi!) EUIIOI

svp wvpzna anb so8yrn sop aso8axa vii c -oiduioo OIUOUIEUOS OES W9U1EI 'SOiSO4 mo onb 'sopEpiunuli s sonnquuoo -EuisIJos ois onb 'sErouoloduloo sm ai -oid onb SOO 'JEJopo oiUlS!Q øp o soid Eulnqu1 Eou91odmo3 up 1.UEp!fl3 onb s

vawdpo o5inisuø -01 El3u9lodmoo lu salgUTI op OIUOUHOOIO SIJE sojod EpEJodo SEAWSOdW!SEiOUiOd E oiuowEsTooud iOJ 'S!173 'E553 0IU2IEAIr -fOfliflin O SiEflpESO SOISOdUL! op OE5ifl:1I1 o5Edso EXIOp OU 'SoQinqiJuoo SEIOd El -010 EA!SSOOXO E 'OIXOI OISOU OpEoiLdXO! -uioduioo op onSinqlnu E EUE1SE 8861 -10001 ap ELj j!lJEd E m9qrnEl EPEIOPE Op! SE JiZflpOJ EJEd OIUOLUIEIOOcISO 'OIUO 1 OUfl Soisodmi 5!Ed!ouiid sop EquuEd E RJfl2 -unq E OiUfl E EZIJOInE ou SOiflLU SOU mo 'moiopod soou9juod SOEJOOJ S01U so25!nquiuoo sp -inqiii oóEz!1EuU0o E E0IJUSflÍ souow -UOD 'O1U0UIflJE O EUd9Jd O13pE3aLr snos uiniiisur opuopod WEflUUUOO soidpn E 000nbEijuo OU EUI52W E onb OUUgE L E - IEJ0P0J EL1lflqU1 o5EpEo2uJE Ep % 'svvoaai ol, vyjyivd up OIUOUIELZEASO 01 -ff00 E OpEAJosou Oiiflqi1i oduro op o

OVSI1V3G3d 3 S3C

OC]NnE)3S 0VH3VLAJ 011d9 30 ODfl

154

HUGO DE 11O

Capítulo 10 - Análise Crítica da Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal 10.1. A Importância da Jurisprudência A doutrina brasileira, em sua maioria, dá pouca relevância àjurisprudência. Faz suas proposições em face do ordenamento jurídico, considerando-o como integrado apenas por normas editadas pelo legislador (do constituinte ao infralegal), e não atribui maior importância ao posicionamento dos tribunais. HUMBERTO ÁVILA, a propósito, observa que a doutrina brasileira, quando não se limita a catalogar de modo acrítico decisões de juízes e tribunais, segue caminho oposto, qual seja, "interpreta o Direito Tributário sob o ponto de vista lógico e semântico, sem atribuir grande valor à sua realização concreta pela jurisprudência. Tema principal dessa análise é a aplicação dos conceitos fundamentais do Direito (norma jurídica, fonte do Direito, relação jurídica, sujeito de direito, sistema jurídico) no âmbito do Direito Tributário. Essa interpretação ganha em consistência, mas nem sempre possui grande significação prática." Diante dessa averiguação, e partindo da premissa de que, afinal, a jurisprudência é também fonte do Direito, sendo pouco pragmático ignorá-la, examinaremos, nas linhas que se seguem, a posição do Supremo Tribunal Federal a respeito do problema examinado neste trabalho.

10.2. Diferente Postura Adotada pelo STF perante Exigências Tributárias da União, dos Estados e dos Municípios Exame da jurisprudência do STF em matéria tributária, de uma maneira geral, revela que a citada Corte não tem tratado da mesma maneira União, Estados-membros e Municípios. Talvez por estar mais diretamente submetida às influências do Poder Executivo Federal, o STF, nos últimos lustros, tem sido bastante rigoroso com as exigências tributárias municipais, mostrando-se um pouco mais comedido em se tratando dos Estados-membros, e no todo complacente com as exigências tributárias federais. Com efeito, os Municípios fracassaram em praticamente todas as teses que defenderam junto ao STF. Basta que se confiram os acórdão relativos ao IPTU progressivo, 2 ao ITBI progressivo, 3 ao ISS exigido de socie2

Humberto Ávila, Sistema Constitucional Tributário, São Paulo: Saraiva, 2004, p. 3. Cf. RE 211.213-5/SP - DiU.] 14.05.1997, p. 19.291, e ainda Revista Dialética de Direito Tributário 171176. Cf. o Acórdão Unânime do Plenário do STF, declarando a inconstitucionalidade do art. 10, ii, da Lei n° 11.154, de 30 de dezembro de 1991, do Município de São Paulo RE 234.105-3/SP - Rei. Mm. Carlos Veiloso -j. em 08.04.1999 - DiU-e 1 31.03.2000, p. 61, RTJ 1731325.

dades de profissionais, ao ISS cobrado de iluminação pública e à taxa de limp exemplos. Sem entrar no mérito de cada apenas que em todas elas os Municípic Quanto aos Estados-membros, su tas pelo STF. Obtiveram êxito relativai frente", no ICMS, mas o mesmo não ø nas importações no período anterior à veículos importados, ao ITCD com alís nado Federal, e ao IPVA cobrado de ei A União Federal, por sua vez, te perior de exações impugnadas perante obteve êxito. São exemplos a arrecadaç ro, a CPMF (que não passou de mudan de já reconhecida), a recente contribu Adicional de Tarifa Portuária, o Adici( as contribuições para o SAT e para o S educação, as contribuições sociais "ge ção de novas alíquotas do imposto de ii dos e ainda não "desembaraçados", en Tais aspectos revelam a influêncü premo Tribunal Federal, causada espec lhidos os seus Ministros. Confirma-se, BONAVIDES, para quem nos países da pe "o influxo das interferências ex sentir com mais força e intensii natureza do controle, transverti teresses infestos à causa dajusti tados no sentido do fortalecime tado, já do arbítrio dos governa Por conta disso, BONAVIDES afirma "ditadura constitucional", por mais pai cer, ditadura na qual Cf. Ac. Un. do Pleno do STF - Rel. Min.

Oci

lio - RE 116.12l-3/SP-jul. 11.10.2000-D. Até porque a quantidade de tributos federais cativamente maiores que os dos entes perif muito, com o emprego exacerbado de "con mostra que esse incremento na carga federal "contribuições". Paulo Bonavides, "Jurisdição Constituciona bre o Brasil)", em Separata dei Anuario 1h 7, 2003, p. 79.

0

•6L -d

'oo

L

u /VUOanJJUO vwpsnf p ouvauzuooíaqj ouvnuv ia,' vJvivdS ui 's-' o iq

-os sQ5EAJsq

sEu1nJy) 9prputiii2fl o IEuo!onsuoD O5!pSUflf,, 'spiAEu0 OjflEd sg5inqLuuo3.. -

-d YJ O1: 1 a-nrcf 6661lO80 U1 f- OS( OIflEd 011 p 0!djZ!Ufl!AI 0 '1661 op oiqwo2 '

os 'opouosidoi sp iod snug o ç5 'siipj sonqu p opEpinrcnb E nbiod y 1 000Z0111 ifl - dS/E - 1ZU911 3)J PI LLS op OUId op uç y jj

omuIN . uLJ,

LI -d 'IOOZÇOÇ

OV d

jj

-

1 -flfU

irojpçj

- 01

-

o!AEPO UIjA

-

'

-

-

OÇ

pEp!Jtu0!3nmsuoou! ti OuEEÇ

nb osEnb 's-Ap jipj U2M0 Eu oiuwiui osso ãnb Ell sow p 'sçijysQi nqu2uoD,, p opqix oidui o uio 'onw 'nouwnE nb EiuJpuodJd 'sooujud s o m sop so nb saionui OlUaMAI1U3

SEAOU E 'UWEAISfljOX EiupnJdsunf up outuxo

-u'' -9Jny

iirnb ru L,.inptiip '10 -id Essod oussoidxo le onb jxopid snui iod 'juo!DnmsuoD rinp ul ip,, lem p T!SJH ou IOpJ opod Os onb 1UJIJ13 SUIAVNOH 'OSSIp M uW IOd cz sop ouqJ op Í 'opi -sEI op .iopod op Í 'joiiiodiq o ouowioopuoJ op opnuos ou sop ui -uouo aiduios o 'ioiioouiop up o leSilsnl up usnw i solsojur sosso.ioi -ui op OIflDjOA no owoiuniisui 1110 OflJOASUi1 'OjOilUOo op 1Z01fl2U 'omi ou 'opuzr101oiOsOp 'Opp!SUOIUt O USIOJ sim moo isuos mozJ os ourorpnf o oiqos SAflflO0XO surousojiour sp oxnuul o,, 'iuojuod gp sosd sou wonb uiud 's3clIiwNoH 01fWd Op O u STIU 'iopod ou sim pir os-uuJuo sonsruq, snos so sopIq -ooso ous ouxoo uuuoj uiod oiuowiuioodso upusnuo 'Iopod uunquj ouioid -ns o oiqos oiuç up oAillnoox3 op urounJJui u mujooi s000dsu siuj sunno suinm oiiuo 'sopuuiuquiosop,, ou upuru o sop -ujoduu ulsolnpoid uiud o3rniodmi op osodmr op suonbju SuAOu op o5 -uorjdu u 101 1 yj upd supuuo sruio siuroos soQ5!nquluoo su 'o5uonpo -ouJus o uiud o5rnqiiuoo le Iqu i qoS o uiud o ivs o uii3d sog5inquiuoo su 'OU231OVuquii L W up oloiA op ILuoioipV O 'UflhJOd uJ!L °P I 01J!PV o 'sopuiuosodu SaiopiAios sop o5TnqLnuo3 ou000i u '(l3prooqu000i 2 1 op -upquuo!onmsuooui op 'tJJ'dJ ou uóuupnui op nossud ou onb) tll'\IdD -nosol oiod 'nsj up o suUoD up o5upuoonu u sojdmoxo o oaiqo suo supoi owomuonuid aio o iis o oiuuod supuundun sog5uxo op iouod -ns SOZOA suinai opupuuunb uuin OAOI 'ZOA uns iod '1.oPod orufl v souuoiou o sogóuoiuqaio op opuiqoo VAdI ou o 'uiopoJ opuu -os op o5niosa>j supujoiu suonbju moo uii ou 'sopuioduii SOLflOJOA iuud opuiouoiojip VAdI ou j i iouowu opoiod ou sog3uioduu suu opuiqoo svoi ou oujoi uio non000 ou ouisom o sum '5j,jj ou 'aiuoJJ ujud,, uij tl nq!.ii o5irnnsqns uOJUOU.MAIJUIOJ OIIXO muionq iis oiod se i -ioou oliud aio suuodu muioj sosoi suns 'so1qmo1u-sopus3 sou oluunõ soprnoiJop uiuioj soidoiuny so suio supoi uio onb suuodu somuouisop 'surourxo sussop umn upuo op o1u9ul ou iuuuo aiog sojduioxo sunju uuo uiud suuodu 'uoiqpd uzodmij op uxu o uorqid o5uuiurnji op uxuj L, 4sroA9a1 suoq op o5uooi uu opuiqoo ssi ou 'sruuoissijoid op sopup

ap vazjv,q v1sztj EpUfli -

-d 'iOOZ

'CA!E1E5 :ojntid O

'diS

'16Z61 d' 'o!JpJnq!J

-oloos op opJ!xo 55j ou £'oA!ssoioJd -iujoJ opiçtou so uiuguoo os onb uisu -01 se supoi o2uowuoilujd aio wuiussu sruiopoj suuInqrJ surou 'soiqwow-sopu l sg sop opuuui os aio -som 'srudioiunw suunqiii surourx

'soiisnj soairijp Sou 'tLLS O 'uiopoj o -owqns oluouiuioirp sim luso iod zo 'Oiufl ujrouuai uuisoai up opuiun aio uiiouuui um op 'uunqui uu9luul aio soidiznunpj sop o

SU0!X autuod us op oququii osou opuuru I runqp1 owojdnS op o5isod u 'mon8

'u1 -1 ou1 ooriuwujd oonod opuos 'oi -nÍu 'juuju 'onb op ussauoid up opurii 1

;uoiwid øi

aios aiou suui 'uiouglsrsuoo aio uquu oIroiiQ op oiqiu ou (ooipinF uulolsv o3uioi 'oro.uj op owoj 'uoLpJní uUii solioouoo sop ou5uoridu u p osquu uss -

sunfulod uoiouoo ou5uzquoi uns -uuos o 0019 usrA op oiuod o qos oL -

'sruunqíil o soznÍop SoQsloop oonjiou c -uunb 'uJrorsuiq uuunop u onb uiosqo ououiuuoioisod ou urouuiodwr jorm

-suoo op) lopulsi ~ ol oiod supurpo suiz -uuioprsuoo 'oopJJnÍououiuuopio op o: -n.idsiin Çu urouu0I91 uonod up 'uuorua PU1

P 1 P°d l uunqgl tioupndsun ip izmpj

156

HUGO DE BRITO M

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

"o Poder Executivo busca fazer o controle de constitucionalidade se exercitar cada vez mais no interesse do grupo governante e cada vez menos no interesse da ordem constitucional propriamente dita' Como cabe à Suprema Corte dirimir conflitos entre os entes federados, e como a influência por ela sentida é exercida pelo Poder Executivo do ente federado central (União), o problema aqui referido produz reflexos diretos na saúde do sistema federativo. Aliás, como expressa HANS KELSEN, citado por PAULO BONAVIDES, "é certamente no Estado Federal que a justiça constitucional adquire a mais considerável importância. Não há nenhum exagero em asseverar que a idéia política do Estado Federal só se realiza plenamente com a instituição de um tribunal constitucional."' E interessante perceber, porém, que o problema aqui narrado revela, igualmente, as vantagens do sistema federativo. Caso maior parcela de poder fosse atribuída aos entes periféricos, sendo neles pulverizada, não haveria o influxo negativo sobre a Corte Suprema. Revela-se, com isso, que a parcela de poder tributário atribuída a Estados e Municípios é controlada de modo muito mais eficiente pelo Poder Judiciário. Se a maior parte das exigências tributárias fosse instituída e arrecadada por Estados e Municípios, a maior parte das exigências seria devidamente controlada. Ademais, verifica-se que a concentração de poder, no plano vertical, tende a ofuscar também a divisão horizontal de poder, e vice-versa. Tudo isso demonstra, ainda, que, quanto mais dividido, o poder é mais bem controlado. . 7

10.3. A Cobrança de Contribuições de Seguridade pelo Tesouro Nacional Quanto à arrecadação das contribuições destinadas à seguridade social pela Secretaria da Receita Federal, é importante lembrar que muitos dos Tribunais Regionais Federais' acolheram a tese segundo a qual tais contribuições não poderiam ser arrecadadas pelo Tesouro Nacional. Paulo Bonavides, "Jurisdição Constitucional e Legitimidade (Algumas Observações sobre o Brasil)", em Separata dei Anuario Iberoaniericano de Justicia Constitucional, n° 7, 2003, p. 79. Paulo Bonavides, "Jurisdição Constitucional e Legitimidade (Algumas Observações sobre o Brasil)", em Separata dei Anuario iberoaniericano de Justicia Constitucional, n° 7, 2003, p. 79. Para o TRF da 1° Região, "o que distingue a contribuição social do imposto é sua destinação às atividades próprias da seguridade social. 2. Não tendo a contribuição criada pela Lei 7.689, de 15.12.88, qualquer comprometimento com a seguridade social, revela-se autêntico imposto, inconstitucional visto não terem sido observadas as regras próprias estabelecidas na Constituição." (Ac. un. da 3 T. do TRF da ia R. - REO 89.01.11499-2/BA) Rep. de Jur. IOB n. 8/90, p. 119. cad. 01. O TRF da 33 Região, em termos análogos, decidiu: "Contribuição para seguridade social. Lei 7.689, de 15.12.88. Regime tributário das contribuições sociais na Constituição de 1988, por força do art. 149. - Necessária a observância dos princípios que regem o sistema tributário, mormente, legalidade, anterio-

Ao declarar a inconstitucionalidai Contribuição Social sobre o Lucro Líç nal Regional Federal da 53 Região adoi ao proferir o acórdão que serviu de 1 demais julgados sobre a matéria a part O Supremo Tribunal Federal, pore ciando recurso interposto pela FazencL pelo TRF da 53 Região, entendeu irre Tesouro. Para o Eminente Ministro C questão é sem importância, porquanto ridade social, servindo a União de "me "O acórdão recorrido deu especi tribuição o orçamento fiscal da de custeio indireto da seguridai mente admite o custeio direto. buída à Secretaria da Receita F buição criada pela Lei n° 7.689. O embasamento jurídico da argi único, 195 e parágrafos, e 165. não admitem a contribuição pci ria integrar o orçamento fiscal c lada à autarquia previdenciária Essa questão, entretanto, data que lhe emprestou o Egrégio Ti O que importa perquirir não é buição, mas se o produto da arre to da seguridade social (C.F., ai Lei 7.689, de 15.12.88, que, no te, que 'fica instituída contribui jurídicas, destinada ao financian que, se o produto da arrecadaçã de, estará sendo descumprida a dade do descumprimento da le: torná-la inconstitucional." 0 ridade, nos termos do artigo 195, parágrafo complementar. II - A pretendida contribuiç se efetuar o pagamento, se vai alcançar fatc anterior à vigência). 111 - Os princípios da constitucionais, quedariam desrespeitados. pode integrar o orçamento da União. V - In me à Constituição, nos termos dos artigos 1 erigir o intérprete em legislador. VI - Incon Plenário." (Ac. mv do TRF da 3` R. - Pleno do - DJ-SP 01.07.91, p. 68). IOB n. 15191, ° RTJ 143, p. 321 e 322.

(io

I

d'

j j:ij

'112 d 'j6/j U oI (89 d 'I6L010 dS-ÍC! - OP

w)

U) 4X1 Op Mil - 1tid U!!TI PI - - t6ZL1006 SIAV - 0U1d OUUId op UUO!UW Upd Upiquoi opupqleumompsuomi - IA -iopiolsiSal w2 Pidi9ui O II2U s 9p ud qos '821689L !TE EP 8 2 £ ' oZ 'o! S01J SOP SOUU2 SOU '0!flU$UO3 -IOJUOO oleSulmdiojul ICp os 2p pUpipqssodw1 - A OIUfl EP O1UUIUJ0 O icAalui opod OU fUIOOS ppuns up ouum.io Ø - AI sopspdsisp umuepnb 'suoL3nmsuo3 U soidpuud soidpuud iqos 'tzpjinÇ 5uiuns iii (U!ou2!A iouu mpiaxa op oiuuipual) Jogue ounqui-oij musz ISA as 'ouunsd o .rsnpp os aAap opusnb sioduu OOflOd - UATIUOJPJ 9 oInquwo3 spipuaid '' - II -Juluamald~ pj p ppipq2x9 '9ppASo1J ou '09 ojsi2ied '961 OfliS op SOUU SOU 'pspu

so -

-oiu 'apup!ltgal'1uuijow 'OLIlnqLn smjsi -qo s SpvssooN - 6t'I op U5ioJ iod '8861 ssp ounqi.n 3Wi1 8WZVÇI P '689L '1 i P 'SOOUU sowlol W 'osi2oj E cp DLI. O' (VWZ-66i1 1'1068 03 - 1 LIPL op j , ssud9id sii2oi se sspsusqo op!s waij OgU oj S-SpAaI 'fS!OOS pSpun23S s woz) OUIUUUIOi 513d Upsuo o5inquiuoo s OpUI °N z ii°os 3P - US3p uns a o2soclulí op isoos o 5 inquiuoo s anã

ou

'1vu0 pnJysu03 tnoiisnf ap oUva.uuwoJaqj

-os 5Q5SAJosq sSwn1V) P 5 P!WP!2 'i a

oI;1uo!oniisuooul ju.Ioi op 'owomoiuopiAo 'zI3do lepos ou !°L up oiuomuduinosop op opip -ijiqissod ulotujá utun onb opoo 'ioj r ipudwnosop opuos yjmso 'op -uPrIrnIlJ LIuxg uns op opiASOp ioj ornpoon ip oinpoid o os 'onb OOUi OQ JO5 OPP!JflOS cp oluoturTomug ou uprutisop 'SppflÇ sossod sup oion o oiqos juljos onq.ruoo lepjnlpsuT E3U, onb 'oi -uournssoidxo 'oQds!p 'j o21iln nos ou 'onb '88Z1Ç1 p '689L o'1 id9.id u riso iisodsoi v (i 'çi iic jrnoos oppunos up oi - uouiiou3u!J ou opuiisop o orSupunome up oinpoid o os sui 'oinq -uiuooieiipoonu oiufl u op opj O 9 ou iuinbiod iiodmi onb o vnb v punquj oT2oj2g o noisoidmo oqj onb uMpJJflÍ 1?TOUI?A0Lol U moi ou 'vzuoet vwp 'o1u1o.Jiuo 'ou sonb ussg i15Op OfUO1LUE5J0 O JUOIU! O L110U0P!A01d uTnbminie -flOU!A J1ZflJ 7CT.IOAOP onbiod 'oufi up i05J O1UOWJO O mioiUi gj oïufl ud9Jd i1od o5tnquiuoo u Iuoiitupil ogu -opod ou icipno.T rnd 'Ç9J o 'sojiid ° S61 '00 !u! onb 'oin1!1suo3 Ep IIII 1 0ç jjg up ooippnÍoiuouIusqmo o 0 1761 5011JE sou EUI150 881689L 0 U !O' lejad uprpo o5inq pnq -uiuoo in iiniusop iL, irn1so 'luiopog lejio3oX up inioioo uii ops Jol o5pooi.rn 10 op oiij O 012!p oosno O oipUp oiuoui -os OUSTninsuoD t opuinb 'pioos oppunos ip ooiipui otoisno op iuuoj uwn ipiJo opis iuoJ oiufl up licosU oiuowio o oinqii -uoo u mjoiui op oisonb n, osujug IUtoodso nop opu000i O!pJ90il o,, ioppooim UMUI,, op OJufl 1? OpU!AIOS 'p!oos oppu :sgjAgjgd sims m -nos sopssudoi uiuos soJoj so oiuunbjod 'gioupodwi tuos o ogsonb 'opi9w op ioioi 'osoljoA sopj oJis!u4 oiuouim o Efl?d oinosoj, ojod otod i1ioj .ios oipooin OiU?Ao0iJ! nopuoiuo 'oo>.j 0 ç ip opuojoid OpJ9oE 13J1U00 IgUO!ON upuozug glod oisodioiui osinooi opuio -ojdg 'JgJ aU o iu21niot, 't.u9Jod 'jJopoJ luunqpjL omoldnS o sopuojoid oiuo op iuid L, rTiolutu i oiqos sopnÍ siuiop so iid (1w91,6 sIAIv) a so.9 8uipvo1 op nIAJOS onb opJ9oi o .iuojoid ou 'ouomipuoiuo osso SAJOSO1 uios nolopu ooj ç ip L 10 P°d IRuo2'1 LuU -nq!-Tl o 'sRoipJJn[ simssod sgp opinb oion' -j o oqos ioos oinqu1uoJ lu nTnipsuT onb 1 881689L 0u TO1 ip oppJ1uoioni2su03u iupop o' -

L9

0

U

o

JUUO!

'lmorimpsupD VlZllISflf a p OUOO1JWDOJ?qJ

O

-os sQ3Siusq sRuinfV) pRpuui2 -i

•1UO!oN oinosoj otod SE -uiuoo si jnb L, opunos 0501 n umioq sop soiinin onb JJqwoj ougjoduu p 1 1 opipunos e sputjsop sog5inqui Loos

oJnOsOl otoci o jinos Op SO(

'opqoJuoo moq siuui p -un 'J1suomop ossi opnj SiOA-OOIA O -uni Jiosnjo u opuni 'jOJiioA oud ou 'i !10A 'SuJopv plO4UO3 oiUoumplAop 'SO!djO!UflN o sopis iod upuprionu o -ixo sgp omd JOIEUJ E OS OU!0!flf JOp( op EpEJOflUO0 9 SOIdJOIUflN O sopulsEl E E E onb 'ossi moo 'os-BLoAo iuzoidn ou( -Eq OU 'EpEZIJ0AJnd solou opuos 'sOouo -od op l3JooJ1d lOtEm osLD oAuElopoJ EU 'EjoAoJ OEJJEU Inble twalqojd o onb 'w 1imOWUsUOO junqui -uouiuojd EzqEoJ os 9S ILMOPOA opisj o -SE mo oJoxo uinquou pq °N -inbpr puoion2Lisuoo 5nsnÍ onb piop opuo 'ws- aj SNVH ssoidxo ouioo 'si soioiip soxouoi znpoid opuojoi inhe EL OIUO op OAiln:Doxg JOPOd opd Eploioxo 91 'SOPEJOPOJ soiuo SO orjuo soiqjuoo J!uIuIp L1!P oiuomudoid LEUO!0n13suo0 tu ZOA EE0 O 01UEUJ0A0 odn-i2 op ossojoiui os opEptjEuotonrfsuoo op otoiuoo o jazui

OONflDS OaVH3VLtJ 01189 3G ODflf-f

3 S)

158

HuGo"-

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

Lamentável, data venha, o entendimento acima consagrado, na medida em que possibilitou, de fato, o desvio das contribuições de seguridade, destruindo e descaracterizando o sistema de seguridade e de contribuições idealizado pela Constituição. Entretanto, é importante frisar, do acórdão acima, que a arrecadação através do Tesouro Nacional foi admitida porque se partiu da premissa de que este é mero arrecadador da contribuição em exame, devendo destiná-la à seguridade social, que tem, como insistimos, orçamento próprio (CF/88, art. 165, § 50, III). O Supremo Tribunal Federal não afirmou, em momento algum, que tais contribuições poderiam não apenas ser arrecadadas pela Receita Federal, mas também integrar o orçamento fiscal da União. Pelo contrário. 10.4. A Admissão das Contribuições Sociais "Gerais" Apreciando questão na qual se discutia a validade das contribuições criadas pela Lei Complementar n° 11012001, o Supremo Tribunal Federal considerou-as constitucionais, enquadrando-as como "contribuições sociais gerais": "Ação direta de inconstitucionalidade. Impugnação de artigos e de expressões contidas na Lei Complementar federal n° 110, de 29 de junho de 2001. Pedido de liminar. - A natureza jurídica das duas exações criadas pela lei em causa, neste exame sumário, é a de que são elas tributárias, caracterizando-se como contribuições sociais que se enquadram na sub-espécie 'contribuições sociais gerais' que se submetem à regência do artigo 149 da Constituição, e não à do artigo 195 da Carta Magna. - Não-ocorrência de plausibilidade jurídica quanto às alegadas ofensas aos artigos 145, § 1°, 154, 1, 157, II, e 167, IV, da Constituição. - Também não apresentam plausibilidade jurídica suficiente para a concessão de medida excepcional como é a liminar as alegações de infringência ao artigo 5°, LIV, da Carta Magna e ao artigo 10, 1, de seu ADCT. - Há, porém, plausibilidade jurídica no tocante à argüição de inconstitucionalidade do artigo 14, 'caput', quanto à expressão 'produzindo efeitos', e seus incisos 1 e II da Lei Complementar objeto desta ação direta, sendo conveniente, dada a sua relevância, a concessão da liminar nesse ponto. Liminar deferida em parte, para suspender, 'ex tunc' e até final julgamento, a expressão 'produzindo efeitos' do 'caput' do artigo 14, bem como seus incisos 1 e II, todos da Lei Complementar federal n° 110, de 29 de junho de 2001." Foi essa a única classificação encontrada, eis que tais contribuições não se prestam à intervenção no domínio econômico, não são arrecadadas no

interesse de categorias profissionais ct tinam - nem mesmo em tese - à segurid é suprir o déficit nas contas do FGTS, da pelo Poder Judiciário, de que as me mente pelo Governo Federal. Como o F lhador, custeá-lo seria, de uma forma o Com essa "solução", porém, o Sul sem precedentes na divisão de rendas 1 ção de competências para a União insti damente por se tratar de decisão de ct reveja a decisão adotada. E verdade que, em face da literal parece possível afirmar a existência dei das contribuições de intervenção no di categorias profissionais ou econômicas Entretanto, a literalidade também buições sociais" é referência genérica contribuições sociais de intervenção n ções sociais de interesse de categorias contribuições sociais de custeio da se& salário-educação, e outras referidas em sos, seriam exceções à classificação ex veis apenas por haverem sido introduz igual hierarquia. Por outro lado, a expressão literal afirmação segundo a qual as contribuiçi mente as de seguridade social e as deu cial elencadas de modo expresso ao lon o salário-educação, sem espaço para con momento algum o art. 149 assevera qu 195 não são sociais, embora estejam si pecíficos, única ressalva feita na parte 1 Tudo isso mostra que o elemento problema aqui questionado. Qualquer , que revela ser indispensável o empreg acerto de todos que no elemento litera para a atividade interpretativa, tão nec ao intérprete resultados conclusivos. Ora, é relativamente pacífico, entr as contribuições são espécie tributária c .

12 11

ADI 2.556 MC/DF- Rei. Mm. Moreira Alves - j. em 09.10.2002 - DJ 08.08.2003, p. 87.

Essa classificação, por exemplo, é feita por U

Curso de Direito Tributário, São Paulo: Mal

ns p oóip

Z9 d 'ZOOZ

:ojn cJ 0S 'oupjnqyj OPJJ p OSJfl iod uj 'oidwx iod 'o issp ss

'SO1ILJA

BU 'opUq3U OUi p Ofl-

-u lCAlliodsoi ulod umioloriro os onb vile, nqu olo9dso os soQ!nqLnuoo su onb 'siuunq!jjL sou o soiopiaii.nnop oiuo 'oouJod O1UOUJAI1jOJ 9 'leio SOA1 SflLOUOO SOp31jnSoJ OloJdJ9lUi O up id o2uoio!Jnsul oiuunb ouss000u o 'AiwoJdJour OpgpTAUR pii.nd op ouod wn suuod W09A LiO1!1 ouowoio ou onb sopoi op opoo o o 'soouoxo sopom soino op ooiduio o joAsuodsJpui ios uoAoi onb o 'ToAJSSOd 9 'ojop oouj aio 'on1os ionbprnb opuuousonb inbu uuioqoid ou usodsoi oaoiojo sou ou lu.ioul ouoiuoio o onb unsoui ossi opnj OAUI5OdS!p op juuij oiiud uU uiioj RAIRSSOJ uoiui 'soo;ood -so soAl2lsodslp sunu u supnowqns uiuíoiso uioquxo 'siuioos os ou S61 iu o opnu onb u sognnquiuoo su onb JOAOSS 6i1 im o ainju owomoai aio 'oiuouJuo>j siuJo,, so5inqinuoo uiud o5udso aios 'ouonpo-ouus ou o6inquiuoo u oiuoo 'uiuj up ouoi ou ossoidxo opom op supuouoo tuto -os opupquuj op soQ5inqLnuoo siuulop su o Iuoos opupunos op su ouow -usioojd os SupTJOJOJ qu siuloos soQrnqu1uoo su junb u opunos o5uuuiju L, uzuonusop ogu JD RP 6t 1 1 12 op juoiq ossodxo u 'opuj oiino Joj uinbiuioiq Iuni op uuuou iod ouoaiuuopio ou suptznpoiiur op!s moiouq iod suuodu SToA -J5S!uipu '67J iiu ojod u.Oj uAUSnuXO O 5uoijissup U SO0500X0 aiuuos 'sos -iudso siuuoJorni2suo3 SOArIISOdSIp aio supuojoi suiino o 'ouonpo-oujus opupunos up oiosno op siuloos soQnnqu3uoo ou oinqi.iiuoo v (a o 'suaiul9u000 no siuuoissijoid suuo2ouo op ossojoiui op siutoos so -!qm-'°° (q 'OOiWUOOO OIUJUIOp OU 0U2AIO2UI op SIuIOOS soQ)InqLfluoo (v aio opiip os onb oio9dso uain u rogouo2 riougiojoi 9 siuioos soQ)inq -uiuoo,, onb iuuugu u uzuoinu sou ux9quiu1 opupquiouj u 'o1uu1onu3 luloos opupunos up oiosno op o 'suolul9u000 no siuuoissuoid suuooiuo op ossoiolu! op 1 00IUI9U000 otuaiop ou OU0A1ou1 op soQ5inquuoo sup opuj ou 'smiOR siuoos soQinqLuuoa op uiou91s1x9 u iumiuu LOAJSSOd 000iud 'o5ininsuoj up 6171 iiu op opLp!luiolrl up oouj aio 'onb OP'CPJ9A 3 upuopu osoop u UIPA91 L,woidnS olioD u onb wu!w!/ oquno op osioop op .iuiu.r os iod oiuouiup -uou 'os-uiods soQóJnq!nuoo J!nl!lsui oiUfl u uiud suiouioduioo op ouS -uuiuiuosrp uudçud uu o 'suinqn supuoj op osiAip uu soiuop000id aios vauv[nuqu leiap2g licunq!.ijL owoldnS o 'lU910d 'o5nios,, usso uio Iuioos,, opupiuu umn 'uiino op no uuuoj uiun op 'uuos oI-o1sno 'Jopuq -uquri op juiaos oiioilp,, wn o SjLgq o owoJ uiopoJ OJOAO9 oiod ouoai -uuoujsuus supJLuoo uiossoj suuisouz su onb op 'ouioipnç iopOd oiod up -Iooqu000m 'o5jsodwi utod opusnuo 'sioi op sumo suu J!aJ,p o iudns 'osuo ou 'opupquu uns juioos opupunos q - osol ato oaisoi.0 atou - uiBu -sop os sououi 02aiai o 'suoiw9u030 no siuuorssuoid suuooiuo op ossojoiui

691

L8 d

oozsoora-zooroIowí-sq

ou supupuoonu os ou '03It9U003 01 ou soQinqu3uoo sim onb sio 'upuiiuooi

op 6Z op '0 11 0u itllopgj Juluomoldulo: snos ouioo uioq 'pj oiiiu op 1nc!uo, op -xo u 'ououiujnÍ ILug 91u o ouni xo, 'j -ojop Juuiwrj oiuod ossou munuq up upup 'oWoluoAuoo opuos 'ulomip o5u ui up 1101 sostoui sf05 o 'soojo opuiznp -RO, 'j oiu op opupiluuo!onlflsuooui -pnf opupqiqtsnujd 'ul9Jod 'H uJ,s.I uuuj up j' "0ç ou.m ou u!ou - q u 9 OUJOO Iuuo!odooxo upipom op os -jmnf opupqiqisnud uiuuosomdu ou ui -

'L91

° 'II

'LÇJ

'1 ' t'Çf '! § 'Ç17J SOBJ S(

roi pmní opupijJqisnud op uiou9n000-i oii.iu op V ou o 'oin!1suoD up 6171 -qns os onb siumo siutoos soQinquuo os onb srioos so95Tnquluoo ouioo os-oç ous onb op u 'OiJuains otuuxo osou 's -uxo sunp sup uorppnÍuzomnuu r - muu op 6Z op ' jj 0 u iumopoj Ju1uoaioidwo op o sorjiu op o5uundwj opupquuo siuioos 5oQ5JnqIJJuoo,, owoo sr_opuriprj 1uJopoi juunquj oaioidn5 o 'JOOZ/Ol! soQórnquluoo sup opupqu u unnosip 0! S!30s

O!od Oiufl up juosg oiuouiu5io O 1DJ ujod svpvpvaauv mos suuodu ou umuo ouoaioai aio 'nOuLqju ou iuiopoi jiiun 'gg/jj) oudçud oiuoaiu5mo 'SoI.UflSISUI ( u1-uusop OPUOAO 'ouiuxo aio o5inquii op ussiuxomd up niimud os onbiod upriiui o5upuoom.iu u onb 'uunou opmpou op 'ii soQtnqu1uoo op o opupun2os op uuJo2si 'opupunos op soQ5inquluoo sup O!ASOp -Jpow uu 'opuiusuoo ululou oiuoaiipuo

OGNnE)3S OOVH3VLAJ 01189 30 OflH

OISflV303d 3 S3'

160

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

nalidade. Essa frase é invocada, nem sempre de modo pertinente, como uma fórmula mágica, com a qual o Fisco pretende - e às vezes consegue - instituir exações não submetidas a imunidades, que invadem competências de outros entes federados e desvencilham-se de princípios constitucionais tributários da mais alta significação. Nada se lhe aplica, porquanto o importante é a finalidade constitucionalmente definida, e por isso - há quem conclua - sacrossantos são os meios para tanto empregados. Mesmo sem entrar em tais discussões, importa colher a afirmação, de resto admitida, de que a limitação constitucional à criação e à cobrança de contribuições é, por excelência, a vinculação destas a uma finalidade específica e determinada na própria Carta Magna. Ao dizer-se isto, pressupõese que essa finalidade seja certa,'-"de sorte a distinguir as contribuições dos demais tributos, e também distingui-las entre si. O que é, então, uma contribuição social geral, sem finalidade determinada de modo específico na Constituição? Parece-nos, pura e simplesmente, uma enorme contradição, que serve de disfarce para a instituição de impostos inconstitucionais. Dizer-se contribuição sem finalidade específica é o mesmo que dizer contribuição que não é contribuição: absurdo que dispensa maiores comentários. Poder-se-ia contraditar o que afirmamos com a seguinte objeção: as contribuições sociais "gerais" têm sim uma finalidade determinada na Constituição, na medida em que se prestam para custear atividades relacionadas à ordem social, referidas nos arts. 193 a 232 da CF/88. Poderia ser criada uma contribuição específica para custear a Funai, que ampara os índios. Outras, cada uma específica, para saúde, comunicação, educação, cultura, desporto etc. E essa a doutrina de RICARDO CONCEIÇÃO SOUZA, que disserta: "Pensamos que a União tem competência para instituir contribuições como instrumento de sua atuação em qualquer segmento da ordem social, de que trata o Título VIII da Constituição da República. Se assim não fosse, o art. 149 da Carta Constitucional não teria sentido algum. Vale dizer, se a União tivesse competência apenas para instituir contribuições sociais discriminadas no próprio corpo da Constituição, como sucede em relação aos artigos 195, 212, § 50, e 239, o art. 149 seria desprovido de sentido jurídico, o que nos parece sem fundamento. Ora, se as contribuições são somente aquelas dos artigos supracitados, não haveria necessidade do constituinte preocupar-se na elaboração do art. 149, cujo conteúdo ou estaria esvaziado, ou seria mera redundância. Marco Aurélio Greco, Contribuições (uma Figura "Sui Generis"), São Paulo: Dialética, 2000, p. 139.

Neste tipo de trilha, tamI ções previstas no art. 240, já q. presuntivo de riqueza, mas apei O fato é que art. 149 éaregra tivos constitucionais citados têr Não obstante o respeito que mere venia, é de procedência apenas aparent clusões a que chega não são acertadas, tência de contribuições sociais gerais se estar atribuindo algum sentido ao art constituinte que o redigiu. Inicialmente, em 1988, não houve pou" com o art. 149, e sim um corpo c mentares que elaborou um documento contraditórios interesses, não sendo ass de nenhuma outra Constituição prolixa e precisão terminológica. Lógica, siste reprocháveis são verificadas apenas ei .riais, porquanto elaboradas por poucas viço exclusivo de um mesmo grupo d Brasil, com a Constituição de 1937. En te destacar, como fez PONTES DE MntN "o voluntarismo é correlativo dt legislador ou da lei é andar à ca cesso para espíritos livres, que digamos o termo, ocupação de Aliás, a mesma "perda de sentido" cotejo da expressão "contribuições soci 149, com os demais dispositivos consti contribuições sociais, ocorre entre o ar Constituição que se referem a impostos impositiva da União (inclusive a residi dera! e Municípios encontra-se discrim qual o sentido do art. 145, 1, da CF? Ter sentido, que outros impostos podem sei impostos ao longo da Constituição? T normas, consideradas isoladamente, co demonstra, muitas vezes, o papel estruti tam a fins didáticos, ' 6 de dar coesão e rã 14

Ricardo Conceição Souza, Regime Jurídic 2002, p. 115 e 116. 15 Pontes de Miranda, Sistema de Ciência Pos Rodrigues Alves, Campinas: Bookseller, 20( 16 É o caso, por exemplo, da norma veiculada r

88/dD P 'oZ § 'ii u ou epuInaiGA mwou p 'oiduix iod 'os o :sEuiduJj 'sAIv snupo 6zz d 'yj UOS!IA IOd OpZ!IEflu ' A '011dJ7 OJ vtzpsOj VWU? ap VW?JS7 -UPuL'JIW OP SUO 9j1 a çjj -d 'zooz 3! 'unii91riCI :onj °S Isapórnqy~D svp odppflf awz8y 'tznoS

O! 5 ! 3UO3 0 Pl

soAiUsodsJp smwop sou opipijuoroiJ o os000 mp op 91 'soonpip sutj , -sojd os onb 'spp sunji op ougjnnjso iodd o 'SOZOA siflw 'iisuouiop opoi mn ouioo oo!ppnfEwols!s o moo 'ouounpos! s1piopisuoo 'sEuuou sip siinm op ofoloo o 'opEploA UN j,oinmsuo3 up ouoj ou solsoduu U soumq so opuissdujn 'sopEuo ios uiopod solsoduil sonno onb 'opiluos mnj oqj-Jip leied 'iniwpi3 op i-os-J0j J3 Ep ' ' ÇjJ iJ op optuOS o p3nb '9ÇJ o m 'j7Çj 'Çj sim sou upruituposip os-unuoouo soid;oiun o leiop -oj 01LUS1J 'soiqu w-sops '(jEnpisai u oALsnpui) ouiufl up uAwsodwi uiou9lodmoo 19 upoi os 'oirojo woj soisodau u woiojoi os onb oinmsuoD ip soAnlsodslp snuiop so o I 'Çj71 -11c o o.uuo oii000 'srioos soQnquuoo Op o5uuo E UJO9AOJd onb SIgUO!onmSUOo SOArnSodSfp siElilop SO UIO0 '611 iiu op jioiui ond up oiuusuoo 'siuioos s2Q1nqu1uoo,, ossoidxo up o[000 op iid g upuOIJUOA o1uom1sodns opuuos op upiod,, uuisow ti 'sq'r Çj SOAtiJ0SO op o5tidnoo louuol o souiup 'mis 'o uiouio ti o OPLIP.IOA ti wouiti onb 'soJAi[ soluJdso uiud ossoo -oid 9 ON tiiods9p op opuuui op utio r .wpue 9 101 up no .Ioptijs1oj op OPtiIUOA ti ltiJflOOld oWS!lodSop op 0AU13101100 9 OUISUtiIUflIOA 0,, onb l v(iNvuiW 3U SLNOd ZOJ 011100 'ltiz)BlSop 01 -utiiodmi o 'mojod 'ostio ionbpmb L61 op OinmSUOD ti W00 'jStiJ ou 'no.u000 onb o ioj sossojolui op odniõ ouzsoui um op oAisnloxo o5iA -ios ou 'ti5oqtio 95 tiun iod ouisom no stionod iod stipuioqtijo oiutinbiod 'sitiu -oitiup 'Stiptiio1flO SOO!fl1i1SUO3 mo stiuodti Stiti01JU2A oS S!oAqoO.Idoi -ii ousiooid o tirouj000 'opupioitimosis 'tioTo'[ tioiojouiuuo1 ogsiooid o mou9i000 stinosqti - tionioowop o tixiioid o5in1flsuo3 tiuno tiuinquou op UJoU - 881dD Cp OIXÇ)1 op I0AJ!X0 1UISSti opuos OU 'SOSSOJOIUI souçniptiuiuoo siutu so soptiqrouoo mmoj ttinb ou 'oiuouinoop um noioqtijo onb SOJtiIUOW -tiuitid op oouoioioq o oouioowop odioo mm uns 2 '6t, 1 iiti o moo nod -n000id os,, onb 'o1uIn1i1suoo mm,, oAnoq 0U '8861 uto '01UoW[Ii0iu[ •niipo1 o onb OIUIflIU5UOO op soQ5tidn000ld su OpUOpUOlE '6171 1-ti OU opiluos Iunti opuinqLllti itilSO os 'WiSSti 'op tiAUtiOIJiTSflÇ tiouiS r qos sirjog s!ti!00s so9inqu1uoo op tiioui -sixo ti jopuojop optinboptiui opuos 'Stipuiooti os ou tioqo onb ti soQsnio -uoo su oluunb stissimoid sti O1UtiJ oiuoitidti stiuodti uiou9p000ld op 9 'VlUa4 vwp 'ouomn.Iti nos 'Jolnti optiuio 000iom onb oiidsoj o O1Uti1SO OEN 1:ouz!LE!oodso op o5unj 11191 soptiio sitiuolonmsuoo SOAU -rsodstp SOJIflO SO oiutinbuo 'Zii1tim-tii0i ti 9 6171 -Im o onb 9 OltiJ O •optip!IEUIJ timn stiuodti stim 'tizonbu op oAflunsold ouis uinquou tiolpui ou omsom o onb Í 'j jti ou stilstAoid sog5 -rnquluoo sti itioqdxo omoo tiuoAuq ou m9qultil 'tiqui op odu OISON

191

:ojnti oti

'C, S1J9UPO

'S,, UJfl3i9

UtIèl

tiiom mios no 'optiiztiAso tiutiso no oppo -oqtijo tiu os-jtidnooaid OIU1nIIISUOO op o -tiliotijdns soipti sop stiionbti ououios ( -uouitipunj mos 000itid sou onb o'oolpun! 6171 1Jti0'o'0Ç § 'Z!Z'Ç61 s02.m5 'otiifl1flSU0D tip odioo oud9ld ou suptil -uoo JiflIUsUi tiitid stiuodti tiiouoodmoo o -uos epoi OtiU ltiUO! 0nI1ISU0D til1ti) cp 61 tioijqido-j tip oti5!flI1ISU0D tip LUA4 mopio tip O1UOUJOS ionbitinb um oti5tini soQ5InqulUoo JiflhliSUl tiitid timu91oduio3 :tiuiosslp onb 'vznos oy513:»io3 tinljno 'oti5tionpo 'oti5tioiunm03 'oprns soipuJ so mtidmti onb '1tiunj ti Juolsno tiptiuio iOS tiUOpOd 88113 tiP ZZ u E61 'StiptiUOiotijaI S0tiiAtJti itioSno tiitid um - SUOD LU tiPtiUutUO10 0ptipqtiuj tiuin Uns sti :ooÍqo o1uinos ti moo somtiuuijti -sip onb opinsqti :o5inqu1uoo 9 0U ont o tiojpodso optipqtiuij mos o5inqu1uoo -mi op o!n1nSui ti tiitid oo.mjsip op ouo o tiind 'sou-ooamd ,otif,inrn optipijtiuij mos 'tiio luinos O! - uomsoidmis -iUuOlOp

S 0iuO

'1!'

sop s095inquluoo sti JmUusip ti oios op -oodnssoid '0151 os-Jozip 0V tiutiN tiUti -odso optipitiUij tiUIfl ti suisqp OtiõtlIflOUIA op ti5uti.iqoo e o otiuo lu ltiuoiomnsuoo op 'otiuuiju ti .ioqjoo tipodm. 'sossnosi soptioiduio OIUEI tiJtic -uoo monb rq - ossi iod o 'tipiupp 31(101.11 -iodun o OlUtiflbiod 'tio!Idti 0111 05 EPtiN -ul SIUUOIOflIIISUOO sordiouud op os-u1tiq op stiiou9iodmo uroptiAui onb 'soptipiuni - onosuoo SOZOA s o - opuoioid oo timn omoo 'oluoulpod opom op oiduios ui

so

onsnvai

0GNfl93S OGVHDVLAJ 0119 30 ODflH

162

Além disso, não se pode, a pretexto de atribuir sentido a uma palavra contida em um dispositivo, anular total ou parcialmente o sentido de muitos outros. Nenhuma significação teria a referência feita pela Constituição à contribuição para o salário-educação, por exemplo, na medida em que a mesma pudesse ser criada sob o rótulo de contribuição social "geral". Seria irracional, também, a criação de um regime jurídico diferenciado para as contribuições de custeio da seguridade social (materialidades, competência residual, anterioridade nonagesimal etc), na medida em que as mesmas finalidades poderiam ser alcançadas por contribuições sociais gerais. Nesse ponto, importa lembrar que as finalidades de cunho social não são encontradas apenas nos arts. 193 a 232 da Carta Magna, mas em todo o seu texto, sendo a CF/88, em muitas de suas dimensões, uma Constituição do Estado social." Assim, praticamente todas as atividades desenvolvidas pela União Federal envolvem aspectos sociais, e poderiam dar azo à instituição de contribuições sociais "gerais". E, em face de contribuições gerais, que sentido teria o sistema de atribuição de competências e estabelecimento de limitações para a instituição de impostos e taxas federais? O espectro de tais contribuições seria tão amplo que tudo engolfaria, e todos os tributos federais poderiam com folga ser substituídos por contribuições, submetidas apenas aos arts. 146, III e 150, 1 e III. Perderia o sentido todo o Sistema Tributário Nacional. Essa é a lição de HUMBERTO ÁVILA, que doutrina: "admitir que a União Federal possa instituir contribuições sociais gerais, com base no artigo 149, é esvaziar o conteúdo normativo do artigo 195, tanto da regra de competência ordinária quanto da regra de competência residual, já que não haverá mais função alguma nem para limitar a instituição da determinados fatos, pois o poder abrangerá quaisquer fatos, nem para criar uma válvula de escape somente exercitável por meio de lei complementar relativamente a outros fato, pois a competência ordinária será exercida por meio de lei ordinária sobre qualquer fato sem vinculação a finalidades determinadas. Esse tipo de interpretação despreza a estrutura constitucional, transfor mando a limitação no seu contrário: falta de limites." 8 Enfim, não são apenas outras regras e princípios positivados na Constituição, mas a própria lógica formal que torna impossível a divisão de um gênero em três espécies, quando em uma delas se podem enquadrar todas as demais. A União jamais criaria contribuições com arrimo no art. 195, § 40, por exemplo, se lhe fosse possível atender às mesmas finalidades com contribuições "gerais" instituídas nos moldes do art. 149. Aliás, todas as limitações estabelecidas ao exercício da competência residual, seja no âmbito Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, 8' ed., São Paulo: Malheiros, 1999, p. 336. 18 Humberto Ávila, Sistema Constitucional Tributário, São Paulo: Saraiva, 2004, p. 258.

17

HUGO DE BRITO M

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

dascontribuições, seja na esfera dos i necessárias. Ocaráter desarrazoado de uma i contida em um artigo isolado a desiri artigo, e ainda dos demais dispositivos tam o poder de tributar, dispensa maic Mas não é só. A demolição do Sistema Tributái buições sociais gerais não traria male seriam submetidos a uma tributação ai sível e irracional. Os maiores prejudic pios, com sérios abalos na forma fede pétreo da CF/88. Como já foi visto na parte 1 dest ente, desde a do jovem que pretende s que não deseja submeter-se às determii mente relacionada com auto-suficiênc ramente do poder central, Estados e Mi - a liberação de verbas para suas neces dimento das exigências feitas pelo poc mente ornamental. Foi por essa razão que a CF/88 ca tária entre União, Estados e Município da chamada competência residual, cujo

de ter o produto de sua arrecadação pa deral (CF/88, art. 157, II). Dito isto, n saber se as contribuições podem incid: tência impositiva de Estados e Munici deração a existência de contribuições s gerado por essa espécie tributária, ver petência residual da União, que se tor tornaria sem efeito a divisão de compe ral. As palavras de HUMBERTO AvIIA, procháveis. Ouçamo-lo: ) a interpretação no sentido instituição, pela União Federal, quaisquer fatos, desprezaria a princípios fundamentais. Dentn derativo. Esse princípio deve ori próprias regras de competência interpretativas das regras de cor que melhor se harmonizar com "( ...

-uud o moo 'oso ou 'o soid;ouud so moo JEziuouuEq os ioqow onb rIonbu lepTqloDS2 los OAO 'iouiodinoo op siioi sp suAno1dJo1ui SuAUU.IOI su o.ruop 'onb ovos op 'uiouioduioo op su2oi suudoid sup ouSiciaidiom u 'o.iiup .iod '.miuouo qAop oidouud ossj oAuuJop -oJ otdouid o iciso soid;ouud sosso oiiuo siuuourpunJ soidouud snos so o oininsuoj up uinniiso u uuuzoidsop 'souJ ionbsnrnb oiqos siu!oos S2QMnqu1Uoo suiino op 'uiopo og!ufl ujod 'otflsul u uiud uouioduioo uTIOAuq onb op opuuos ou ouiojdioiui 13 :ot-ouIuno S!OAqOOJd -aul ZOA umn sium ous 'ouS9dold u 'vllAv 0I1I3EN 1 H op SE1A13J13d sv

•1131

-npo,g ouin1nsuo3 uiod 13U0J suiouiodmoo op osiArp u ouojo uios umuioi 'upuqn.wd ou o 13P13UU!L misse rwol os onb 'oiun up junp!sol utouiod -moo uu aiqu os onb uqooiq unopuploA 'uunqu1 Olo9dsO usso iod opu.io OUQjj!flbOSOp o 'oiuj ou -sinio2 S13!OoS soQóinquluoo op 13!0U1SiX0 13 ouuiop -oj uuiiuoo .iod souuoi uiud soidioiunW o SOPLIISg op uAfl!sodml uiou -odujoo E so1uoouolod soiuj oiqos .iipioui mopod soQ5inqt.nuoo s os ioqus op osonb uu iuiiuo sowusioojd tuou '0151 oiC[ - (ll 'Lçi -uu 1 88/dD) IioP -od o1rilsj o sopulsg anuo opuqiiiud op6upunoim uns op oinpoid o 101 op oq sopuuo ujou osuq moo solsodmi soíno 'jvnpa vwuJdwod upuuxuqo up oiuii ou sopupino snos opuuiqopoi 'so!dJoiunJAJ o sopicisg 'oiufl olwo uui -nqu uiouioduioo 13 ilplAip op nop!no 881,gD u onb ozui usso iod ioj uiuoi.1juIo ouom -u.ioui uuos uixuominic v iuuoo iopod oiod su!oj s13iouixo sup oiuomip -uoiu ou upuuoioipuoo siuooi sopupiss000u suns uiud sleqioA op ouioqq u uii SOZOA SU oï.uoo - inuuoi soid;oiunj,o sopus 'IuIIuoo iopod op ououiui -!oouuug soiuopuodo ulioouuu!J uiouiojns - onu moo upuuo!oujol oiuom -uiaiip piso 'julopod oiufl up so95uuiuuolop R os-lolouiqns ufosop ou onb OP,Clsg op u 9113 'stud sop usuo up iius opuolold onb woAoÍ op u opsop 'oiuo ionbiunb op uiwouolnu u 'oququn aisop j oiud uu olsiA ioj f omo 88/dD up oon9d iuwuiud ou upu5ju 'OPU]Sg op uAuuiopoj uuLIoJ uu souqu SOLI9S moo 'so!d -TOTUnW so o SOPICISa so uiuuos sopuoipníoid sojolum s uuoounr o LJS -Uooldl.UO0UI 'LOAJs!AoJduxi suam upuiu o5u1nqu1 uwn u sopuomqns Ufl?UOS onb 'soluinqi.nuoo sou suuodu soIojJoIuul UTiu11 ou SiuJo si-mos soinq -!nuoo op ossiwpu uiod upusnuo ouinquj ruiolsiS op o5qowop y '9S 9 OU SuJAr soQ5ulioijdxo soiorum usuodsip 'iuinqui op .xopod o U1131 -imij o suiouioduioo monquls!p onb soAil!sodsip siumop sop upun3 o 'owu omsoi.0 ossop soijud S1311fl0 op Oóifll1Sop 13 Op13OSI Oflh13 um limo 13UUOO u.mAuIud uwn umo 9A onb ou5uiojdioiui uwn op opuozunusop 101131130 O • s13!Jss0oou -sop ouowuinjosqu muuos 'soisodmi sop ujojso uu ufos 'soQ5inqu1u03 513v

£91

gçz d 'j,00 '6661

'EA!iuS :otwj

ous '01.1pJflqJ

'SO1 !oL1!IA! :Olnud O5 '• p

s

im

'vuopniysuo

oliqm ou ufos 'junprsoi uiouiodtuoo up su S13POI 's RITIV 6i1 1J13 op SOPIOM -uoo moo sopupiJuuJ sumsom se .iopuolu 'i § 'çj iiu ou ornam moo sog)!nqu1uoz supol .mipunbuo mopod os supp umn umo Wn op O13S!Aip u joAJssoduu uuioi onb leu - 5U0D 13U sOpuA!liSOd soid;ouud o SuIOJ Solimij op 131113J :ouy.nuoo -10J5U1311 ' 113 U0!0fl115 u00 13ifllflJlSO 13 13Z911 OSS3 S13p13U1ULIOIOp Sopl3pijuu!J 13 o5unou uLm3UIp1O iol op otom iod 13P!010X0 uios eu 'OuJ SOJIflO 13 OIUOUI13AU13JOJ iu1uoluo!dmoo oiuomos oduoso op 13IflAWA uumn .muo u.md -uuJqu iopod O 5!Od 'SoluJ SOPEU!ULIOIOp E umou urnnu ouunj sium tiaALq ou onb 131O1 Ep oiuunb uuuipJo uiou9loduzoo of op OAIIEUUOU OPO1UO0 O 113!ZEASO 9 '6171 -og Sfl3iOOS soQ5rnquluoo MflI1ISUI ussod jui :uuulnop onb 'V1IA1 - 015!S O opoi opuuos o EilOpJOd 111 0 1 -ornqnS 'SoQflnq1.m1u0o .iod SOpJnIfiSqflS 10 -flcl!11 SO sopøi O 'uUEJJOUO OPfll onb oidi o.rioodso O j,Siu1opOJ SEXEI O SOISOdm! op -uomioo2qu1so O suiou9lodmoo op o5rnqi I sTrio2 soQinqu1uoo op ooj limo IEI srui - IlsU! L, OZE iup uiuuopod O 'S!EIOOS SO130( SEP!AIOAUOS0P SOpuPIAiII3 SE SEpOl O1U3UI 05!flhI1SUOJ uwn 'soQsuomtp SEflS op SUli oopoi wo sum 'uu2uJA L'ImD up zz E £61 OU tubos oquno op sopEpiuU1j se onb .m .siujoã sfu!oos sog5inqLfluoo .iod s -mj suuzsow se onb mo upipoul uu '(o10 leu Eb0U1OdLUOO 'sopupIIEuOlEw) tubos opupi SE uiud opuiouo.mojtp oo!pJlflÍ owioi um .Ios juboos oinquluoo op °1m9• u onb uio upipoum tu 'ojdumoxo iod 'ooi OEfin1flSUO3 uiod E2!OJ EJ0UJOJ01 E EUOI C -inmn op 0t1U05 O oluomiEboiEd no Imoiu EJAEIEd uumn E 0UUOS .minqulE op OlXOlaId '

0VSI1V8303d 3 S30i

OGNflDS OaVH3V,4J 011d9 30 OOflH

164

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

HUGO DE BRITO

cípio federativo. No caso das contribuições, privilegiar o princípio federativo na interpretação abstrata das regras de competência traz duas conseqüências. Em primeiro lugar, importa optar pela interpretação que limita a competência da União para instituir outras contribuições sociais, na medida em que sua flexibilização legitimaria a escolha pela instituição de novas contribuições sociais cuja receita, à diferença daquela proveniente dos impostos federais, não precisa ser repartida com Estados e Municípios. Em segundo lugar, importa optar pela interpretação que limita a competência da União para instituir contribuições que incidam sobre os mesmos fatos que compõem o âmbito de incidência dos impostos federais partilhados com outros entes federativos, pois sua flexibilização legitimaria a redução dos impostos partilhados em favor da instituição ou aumento das contribuições não partilhadas." E, destaque-se, não são poucas as vozes que admitem a incidência de contribuições sobre fatos submetidos à tributação de Estados e Municípios, ou mesmo sobre fatos praticados por Estados e Municípios. Diante da possibilidade de criar contribuições gerais, a União teria poderosíssimo instrumento para subjugar todos os demais entes. A finalidade poderia ser determinada por lei, dentre as centenas de possibilidades ofertadas pela Constituição, e as imunidades e demais restrições ao poder de tributar não lhe seriam aplicáveis. Seria mesmo o fim da federação. Resta saber, contudo, se e até que ponto o princípio federativo pode ceder diante de princípios outros, inerentes ao Estado social, e que animam a existência, a instituição e a arrecadação de tributos, especificamente de contribuições sociais, a exemplo dos princípios da proteção ao trabalho, ao emprego, à velhice etc. e que de certa forma se confundem com a finalidade de algumas delas. Neste ponto, ressaltamos o perigo do uso deturpado dos métodos de sopesamento de princípios. Em vez de conciliar valores igualmente nobres, tal sopesamento por vezes é utilizado de modo equivocado e unilateral, prestando-se ao puro e simples estiolamento de direitos fundamentais, cotejados com princípios tão autoritários quanto vazios como o do "interesse público". A situação muda quando tal sopesamento é invocado contra os interesses do Estado, quando não raro a doutrina jurídica por este invocada e infelizmente aceita por nossas Cortes Superiores retrocede trezentos anos, à escola da exegese, e princípios fundamentais são mutilados em favor da disposição expressa, literal e isolada de uma regra. Isso, porém, não desmente a força normativa dos princípios, nem a validade do método empregado na conciliação destes, mas impõe redobrado cuidado na escolha dos princí-

-

pios a serem proporcionalmente COfl( em cada caso. Centrando nosso foco nos priix tes à matéria, percebemos o princípi examinado linhas acima, e que tem 11 dos da CF/88, o necessário desdobra haver equilíbrio nas competências tri e, por conseguinte, na autonomia de pode ser identificado ainda o postula gundo o qual não seria racional intel petência com uma tal abrangência de tas outras. De outro lado estão os princípi4 ordem social, a animarem a própria c ça de tributos, e, especificamente, de ao Estado ações positivas no âmbito caráter secundário, a cobrança das c Para alguns, pode parecer que ti tido de privilegiar a instituição de col delimitação de competências e as lii "típicas de um Estado liberal ultrapas animadas pelos ideais do Estado soci Não nos parece correto, contud valores inerentes ao Estado social so ro, porque o próprio Poder Constituii valores aparentemente antagônicos. da logo no art. 1° da Constituição, ir vel de nossa Carta, não podendo ser tituídos. Quanto ao princípio da raz admitir a sua aplicação, no âmbito dc ma de controle desta. Será, assim, se Aliás, não é correto invocar a figi agigantar poderes, concentrando-os, 1 BONAVIDES, ciente dessa possibilidade tara, e passa a classificar os direitos 1 gerações, pois a palavra geração leva anterior, o que na verdade não aconi não implicam a supressão total daqu é o caso da federação, e da maior pi poder de tributar. Ao revés, consubsti reza positiva, que com as primeiras s 20

'9

Humberto Ávila, Sistema Constitucional Tributário, São Paulo: Saraiva, 2004, p. 259.

Paulo Bonavides. Curso de Direito Consi p. 525.

'6661

'S01 !lIIA1

çzç d :olnRd O5 "P a,8 'ImoranjImo3 onanq ap OSinj s2p!Auuog OIflEd

6Çt -d 'fOOZ

'A!i1

S :o1nd 05 'ouvinquj li

oz

uJuios os snomud su moo onb 'EAilisod uzoi -npu op 'srnuololpE soQ5uI.uq uiiiouisqnsuoo 's9AaI ov minqi.0 op iopod ou Sfl?UO1OflIJflSUOO SOQ1!UJ!j sip oiid joiw up o 'o.iopoj up øSl?O o omoo Iltj-aq!l optlsg ou soiuojoui siion 1wp julol ossodns r unoidwi ou pioos opLIsg op ssrnbuoo sy 0 9301u03 ou OEJOA RU onb o 'iououi owudns iouosod t onb op riopI R RAol 051010 JATpd u siod 'sagvia uio oiu o 'saosuaiuzp uio swiuomipunj soiioiip so Jo!J!sso e ussud o 'ii -opi soiui onb uiWolouiuuoi u uogpoi,gpupll!qlssod issop oiuoio 'saaiAvNOq OflVd owsu1wo1n13 o OS-OPU000JOA13J 'so-opuuuoouoo 'saiopod i1flU1313 EJ13d ououisoidmis jR!OOS opmsg op 13Jfl!J 13 JROOAU! OOJJOO 9 OU 'Sf op1310pisuoo Jos u opip wn oidmos 'tu!ss13 'Ios *risop ooiiuoo op im -ioj omoo 'piso OPUP!AIIU Jonbp3nb op oiqw ou 'o513oi1dE ns iunupi3 1110 ouHuun 9 rupinop E 'opEpipqBozEi up oidouud ou OUEfl) sopJnm -suoo soiopod sop ujqo jod Ep!uiudns ios opuopod ou 'ij ESSOU Op LOA -ojipouii 0ixal opunqo o opuuoui 'oinmsuo p m ou ooj E -UOJOJ 9 oiiopoj u onbiod 'opuno sooiuu13 ouomouamdE SOJOJEA sosso JEsodos op nopino oLIuiLIJ OluinlflsuOD 10P°d oudojd o onbiod 'oi -Tomud o5EJopod Ep oidouud o aiqos jE!oos opus ou S0U0i0U! SOJOJEA sop rinjosqu Eiol3uIoidns uiuuuUu 'oprtiuoo '0101100 ooamd sou ON oos opicisg op srEopi soiod spEuiiuE 'sognnquiuoo s menqdt, os ou 1 op13ssEdEIqn puoq!j op-cisg wn op sEoidp,, SEifl1j 'm2nqul op iopod 013 so3iimij sE o sErouodmoo op o5imiop g ounbiod 'S!EiO SE!OOS soQ5nquluoo op 0!nlU5u! E iE!Oj!A1id op opu oiopuod i'n onb J000iEd opod 'sunp3 uiud -U05 OU EUOJ JOS E!JOAOP

sEussoo0u OIUEI E soQinquluoo sEp E!)uEiqoo E 'ouppundas .iapivo U1O 'UIE11111191 2'SUO.IU SEAIIOOdSOJ sup ol!qwU OU SEAIIISOd SOQE opinsg 013 mOQdW! soldJou!Jd StEl . SOQ5!nqiilUoO op 'oluomEoIjioodso 'o 'soinqui op uS -uEiqoo EAtpodsai u l opulsS op ouo Eud9Jd E WOJEHUE E 'LEloos mopio 13 soluoiou! 'rijos opEpouEpqos Ep soidouud so oiso OEj onno o 5Ei1flO SEI iflUl.'luzi LUflU1 no 'iEziIE.unou E oliOs op EOU9UEJE lEI um moo rinumod -U100 op EAUfl1J1E EUTJOU EIIIfl JEIOJdJOIUI jEUO!OEJ EU05 0U jEflb o opun -os 'oppipqozi Ep 'oidpuud no 'opEjnlsod o EpUlE opEo!Juuopi ios opod 'OSEO OU 'OpEj nos oy SOjop wn EEO op EiuIoUoInE EU 'oIUinoSuoo iod 'o 'sopEiopoJ soiuo S0S.IoAip sop SEU32Lfl SEIOU9IOdIU0O SEU oucjjinbo JOAE OA0 'oidjouud ossop OOEJ m •oluomEiqopsop o!iss 000 u o 188/-4DEp sop -01 § ' Ç61 o 'ii 'LÇL 1 1 'ÇJ SIIE sou moi onb o 'EUIIOE squq OEUflUEXO ioj 3Í olu~lojIm olho 'oAuEiopoJ oidouud o somoqooiod 'EU9IEUI p sol -uouiod 'ggigj EU sopEArlisod soidouud sou 000j ossou OPUEJWOD OSEO EEO uio 'op;nqulE soq-Jos u osod ou o 'sopEqlouoo oiuomlEuoioiodoid moios E sord -

-jouud SOp EjOOSO EU oppmo opiqop opEoJdmo 0p019W op OPEP1LEA E IUOU ' -uomsop ou 'lu9Jod 'ossj 13i201 EWfl op cp JOAEJ mo SOpl3LiiflUI 0S SIEIUOUIEPUfl '5OUE SO1UOZfl op000noi - soiouodnS SO O - EpEOOAUI olso iod EoipjJnf EULIIflOP - 01111 SO EJIUOO OEOOAW 9 0IUOUJESOdOS 1 -pd OSSOIOIU!,, op O omoo SOIZEA OiUI2flb -E 0100 'sIEluomEpUnJ SOITOJIp Op OIUOW -soid 'LEmolEliun o op1300Ainbo opoui op oj 'soiqou o1UoU11Eni SOJOjEA JEIL!OU0O op op sopol9uI sop OpEdlfliOp osn op ouo -EpijEuJ E WO0 uiopunjuoo os EWJOJ EU 013 'oqjEqEfl OE ooioid up soidjouud so op O1UOUIE0J10OdSo 'soinqui op OEE IUEUHUE onb O '[ElOOS OE1S3OE SOIUOJOU opod OAIIEJOPOJ oidjouud o oiuod onb 0EEJopOJ cp U -Os oqj ou JE1flLfl op iopod OE 50Q5u1S0 -IISUOJ EOd SEPEIJOJO sopEpi[iqlssOd op -Jolop lOS Euopod OPEPIIEUIJ 'SOIUO SIE -niisuI ounss;soiopod EUOI O1Ufl E 'srui -sod ep oluElu soidJorún O SOEIS J0 'sOIdjo!unJAI O SOPEIS3 op OEIflLfl R SO op E!OUOpIoUI E UIolIUlpE onb 5OZOA SU su 61 sEpEquiEd ou soQ5lnquiuoo Ep IOAEJ ulo sopEquJ13d soisodtui sop o -I1q1xojJ Efl5 siod ' SOALIEJOPOJ Soluo SOu! soisOdmi sop E13U9pIOUI op oiiqui o w so oiqos umpiom onb soQinquiuoo J1TW -moo E EIiUIij onb oEiOldJOiU! EIod indo -ElS[ moo EpiilEdOi mos EsiooJd oEu 'siw -oid ElonbEp E5UoloJip Ç '13110001 I2ÍnZ) SIE! O13iflh1lSUi EjOd E1jO0SO E ELn3W1U21 05 -OU! EU 'SiEloos so25lnquiuoo siino rnur -moo E EI!UI11 onb 0E5EIOJdJ0iui ipd .IEIdo ZEJI EIoUOiOd moo op 5EJ201 sup EIEsq oidouud o JEioLiAud 'soQinquiuoo sr

OONflO3S oaVH3vJ 01189 30 O0fl

991

0LJSI1V8303J 3 S30

166

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

Não se trata, destaque-se, de assumir postura contrária ao Estado social, cuja efetiva implantação todos devemos aspirar. Absolutamente. Trata-se, isto sim, de evitar que o Estado social se preste como mera justificativa para uma hipertrofia dos poderes estatais, em prol de meios necessários à sua efetivação. Agigantam-se os meios, mas não se atingem os fins, em deturpação que, como aqui já foi dito, consegue tornar ainda mais perversa a máxima maquiavélica: os meios passam a se justificar por si mesmos. No âmbito das contribuições, isso tem ocorrido demasiadamente. Seus nobres propósitos são invocados quando da instituição e da cobrança do gravame, mas são completamente esquecidos quando se trata de direcionar os recursos de uma carga tributária que nunca foi tão alta. Também não custa lembrar que o Imposto sobre Grandes Fortunas, figura típica de um Estado que se pretende "social", e expressamente autorizado pela CF/88, jamais foi instituído. A União Federal prefere onerar aposentados e pensionistas com contribuições, o que revela, acima de tudo, sua inteira despreocupação com os ideais do Estado social, utilizados apenas como justificativas para crescentes aumentos na carga tributária. Aliás, em profundo estudo, JOSÉ DE ALBUQUERQUE ROCHA denuncia "o papel autoritário e reacionário do Estado e do direito periféricos, por trás da máscara do Estado social"." Aponta, ainda, que os altos custos necessários à implantação de um Estado social apenas servem de justificativa à cobrança dos tributos a tanto necessários, mas não são satisfeitos porquanto utilizados no pagamento inaudito dos elevados serviços da dívida externa .22 Além de tudo isso, o ponto mais importante a ser destacado é o de que todo sopesamento deve ser feito de sorte a que ambos os princípios em aparente conflito restem prestigiados na maior medida possível. Tendo o peso preponderante de ser atribuído apenas a um deles, este peso deve ser atribuído àquele que, vindo a prevalecer, cause menores estragos ao outro ou aos outros com ele cotejados. Pois bem. Ao se repelir a existência de contribuições sociais gerais, em muito pouco, ou mesmo em nada, restarão diminuídos os princípios inerentes ao Estado social. Primeiro, porque se a tributação federal atualmente apresenta superávit, não há necessidade de mais recursos, mas sim de vontade política para aplicá-los corretamente. Segundo, porque para as mais importantes atividades de cunho social desempenhadas pelo Estado já existem contribuições expressamente previstas. No caso da seguridade social, há ainda a possibilidade de serem criadas contribuições no âmbito da competência residual (CF/88, art. 195, § 4°), exações que podem ser arrecadadas sem qualquer dano ao sistema tributário ou a qualquer outro princípio. José de Albuquerque Rocha, Estudos sobre o Poder Judiciário, São Paulo: Malheiros, 1995, p. 134. 22 José de Albuquerque Rocha, Estudos sobre o Poder Judiciário, São Paulo: Malheiros, 1995, p. 137. 21

HUGO DE WMN

Caso admitíssemos a figura das conui à federação e à racionalidade do sister precedentes, sem qualquer proveito Enfim, medida desnecessária, inadeqi

10.5. O Perfil Assaz Abrangente Da Espécie tributária até bem pouc de intervenção no domínio econômic com vigor pela União Federal, que a e cio de seu poder tributário. Observou. Cide's, mas também a tramitação, no lei com a finalidade de instituir várias guns itens acima, até mesmo tributos tros nomes e para outros fins, vêm S( tentativa de não se submeterem a ceri escaparem da declaração de inconstiti Tamanha hipertrofia do exercício judica apenas contribuintes, mas tami dos e Municípios. Primeiro, porque o é repartido entre os demais integrante principais impostos federais existente instituídos em razão da competência 1 contribuições de intervenção que est incidência igual à de impostos de ouu mina forçando a redução destes últim buição de rendas tributárias levada a maior concentração de receita, e cons União Federal. O art. 149 da CF/88 não enumera tribuição. Não delimita expressamenti dência. A única exigência explícita, arts. 146, III e 150, 1 e III, é a naturez Uma série de questões então ex suficiência do elemento literal na mi onde é cabível uma intervenção? Em 23

Não faz muito tempo, ao escrever uma das tribuições, Marco Aurélio Greco assevero ção da mudança do perfil de atuação do Esi (urna Figura Sui Generis), São Paulo: Dia de Cide's ocorrida nos anos seguintes, port ção do Estado, mas sim como uma crescen butária federal. 24 E o caso, por exemplo, das contribuições a

riouj og sQrnqi.nuoo sup 'oldw2xa .iod 'oso o qs o . IjpJ leunq U OUUitW Op ppiSSOU US.IO lown 011100 UUS SW lopeisg øp O -!-fl -fl1E le WOO rpruompi ms3 oomd ou 'oivaiod 'SU!flS sotm sou lepwoao spi p o5oidunw awjou2 V (I çj d 'oøo '!9I!U :onj o '(9zi?u9 !S nun) saØnqzuo) 001U19UO30 OIUJUIOP OU O!1SH Of Ofl3B OP I!Pd Oj u5uupnw gp o -unj wo 'opuomi oso oíoq,, soprj su onb nonxassu oimo Oq9ifly ooJj 's3QI1qu -uoo oiqos niqo spunjoid o suagliltuoa sww sp uwn iOAOJDSO og lodwal ounw zj °N

opod mono JUS!SUOO riso OAO onb W3 j,o5uoAJo1ur iuin joAJq10 opuo O OpURflÕ oAu!sods!p Op O 11OJdJO1U! uu IRJOIJI OIUOUJOIO op R!OUJO!JflS -u! inojduioo t, opuRiouopTAo 'uioJnsxo oiuo soisonb op oups un ORXO Up RA!IUOAJOIU! EZIfl2BU lu o'III o 1 'ØÇJ 2 III '917! SJB sou osodsip ot RiouAJosqo Ep mj 'iojdxo E!OU!XO RO!UL V !0P -iout op puoioninsuoo oliqwU nos o oluouiEssoldxo ulimilop onnqu ON -uoo g wicil SOJORiO soWJ sloAJssod Riomnuo ou 88/1D p 6171 O JRJOPOd ORIUfl p ol!qxup OU 'iopod op ouomoiuonbosuoo o '000i op onuoouoo io!Rm moo Ilmopog oLnmsuoD u1od oqo E EPEAOI sEu1nqu1 sEpuol op oinq Eu o5iosrp u132 ossi opnj somuIp sosop OEflOi E OPUE5JOJ Ruim -ioi onb o 'o5EJopoJ p soppuuo sinno op soisodmi 0P u !Et! E!OU!MOU I op osoipdq m sEpJrnflsul opuos oiso onb ouoAJoui op so95nqi1uoo sp spnm onbiod 'opunog npisoJ Eiouiodmoo Ep oEzEi mo SOÇflflIflSUI OUOWjEtUUOAO sojonbE sopoi moo o 'soiuoisixo sruiopoj soisodmi S1Ed1OU!Jd so moo oim000 omoo 'oRJopo up souRJ2o1ui sRmop so anuo opuJEdoJ ou op!D Ep oEpRoo.uR Ep oinpoid o onbiod 'ol!olu!ld - soidimunW O sop -Eisa opEpsuo1uT siEm moo 91E o m9qmEl sm 'soiuinquiuoo sEuodE EoipnC -oid ou oiufl Lp ouinqu iopod op oio;oioxo op E1JOJIiodq RqUEWRL OPRP11RUOiofl1!1SUOoU op O!5RJEIOOP up moiRciRoso UHSSR O SiEuOi3flflSu0o SOQE1 1U11 I SEIIOO E woioomqns OS ou op BAI2RIUOI EU tT, Opi3 op sopEjnIoJ,, 1UOE opuos mA 'suj somino EJEd o somou som -no moo 'odmoi WflJE leq sopJniusui soinqLn omsom 9IE 'EmioE suou sun -JE OpEJEUISSE Tf omoo '5 1 !V 5EJiflO SEL4TA Jiflhl 5U! op opEp!JEUIJ E moo !0! op soioÍojd op 'IEuoioEN Oss312u0D ou 'o5Ein.uE.fl E UI9WEi sm 'sopi SESU2I0Jd op OE1JD E sEuodE ou os-noAioSq Oiflii iopod nos op 010 -JoJoXO o .npuEdxo EJnd opuEzijun piso E onb 'Iriopog oiufl Elod 101A moo EpEIJodsop oiuomoiu000j Toj (opij) oo!ui9u000 O!UJUIOp OU OUOAJ03U1 O oinquiuoo E 'EZEPIOOUU PR oduioi oonod uioq giu Euinqui oiopds 0 SOp3,, se OEQ O3UOUEJ ZRSSV ffl.tOd O SOl

jEUoioJodoJdsop O EpEflbOpEU! 'Euss000usop EM)0ffl 'UIJU 1E1005 OPEbS3 Oj) SJEOpJ SOE OAIIOJO 0IT0AOJd JonblEnb mos 'soiuop000id mos O1UOUIE1flIOSE RIJOS ouinqui EUJOIS!S OP OPEP!IEUO!OEJ lL, O OE1 OPOJ ç OjEE O 'ouini nos .iod Isiujog sog5inquiuoo sup EJflIJ E SOOSSJWE OSEJ

L91

'soJpqIFs :opw 'soj!q

os '071pp.lpnf J?pof o aiqo

:olnud o

'o!Jp!ipnr .iapoj o aiqo

'oidouud o.nno ionbinb u no ounqui -pooirn .is uiopod onb s5xo '(,t, § -moo up olíqn ou SOQ6inquluoo spEu 'IR!005 op3pufloS 1p OsO O SEISIAOI( -Slxo oiod spuquodmosop MO situ se 1?JRd onbiod 'opuno ouoiu -UOA op MIS SEW 'SOSJflOOJ S!RUJ op OR I'°P°j oinqu u os onbj -uojoui soid;ouud so sop;nu!unp oiiiso ulo ,sim92 siRloos sOQzflnqLr1uoo op RiOu

no ojino or sonso soiouom osírno 'ia -uR Jos oAop osod oiso 'sopp tun. E SEU osod o opuoj LoA;ssod Epipom JoiRul cx -EdE mo so!dJouud so soqxuu onb ia ouos onb opo o opuosop mos L, oluRl.Iodmi sn RU121X0 EptAip Up SO51AJ3 ou sopuzijun zz oiunbiod souojsuis os -n sop EuEJqoo L, EAuEoUusnf op woAj -RIuRIdWI souss000u sosno solIr so o op leicosptu Ep sr od 'soou?Juod ouai - EIUOIUE LodEd 0,, ELOUflUOp VHDOJ 3nÔ Ma 'SIf\f RUnqTJ EJEO EU SOIUOUIflB sRuodR SOPEZIITIn 'IE!005 opulsg op SJR EflS lopnj op E1.UTOE 'EI0A0J onb o 'soo,1nç jeiouo oiojoJd LEJOPOd OE!Ufl y -op. - PoinE oIuowEssojdxo o 'IE!oos,, - !J 'SEUflhJOd SOPUEJO oiqos oisoduq o oi EIjR O1 1OJ ROU -lflOO.i 50 .TUUOTOOJ!p op VIU.0 os optmnb s 'OUiEAE1 op E5UEJqOO rp o o5inrnsui vi soiqou sno oiuoulEpEisEulop 0~30 IS iod JEO!JflSflí 05 E ON E ESJOAJOd srnm EpUJE JEUJOi 0fl0SUO3'( -O 1110 '5U1J SO W0UUE OS ORU SEW 'SO!O1J souEssoou soiaw op ioid mo 'suflElso s -iIEoUnsnfElom 011100 oisoid os iuioos or -EJj oIuomEbnosqy JEJIdSE somoop s -05 OE1S3 OE EUE1IU00 RinIsod .munsse

0ONflD3S 0VH3VVJ 01I9 30 ODflH

MS1IVd303d 3 soc

168

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

ser colhido como contribuinte? Quais são os possíveis fatos geradores? Vejamos. Afigura-se indispensável, antes do exame de aspectos "tributários" da Cide, a análise, ainda que de forma bastante sucinta, da ordem econômica na Constituição, especialmente das hipóteses nas quais a União Federal pode realizar intervenções no domínio econômico. Isso porque, obviamente, quando for inviável uma intervenção, será também inviável a instituição de contribuição com essa finalidade, Como adverte IvEs GANDRA DA SILVA MARTINS, "o perfil constitucional das contribuições de intervenção no domínio econômico - apenas referidas no artigo 149 da lei suprema - está vinculado à ordem econômica, Título VII da Magna Carta e, em especial, à dualidade da iniciativa econômica". 25 Assiste-lhe inteira razão, pois a Constituição realmente consagra, à nitidez, dois regimes jurídicos para a atuação na ordem econômica, conforme se depreende de seus arts. 170 a 175. O primeiro regime tem como norte a livre iniciativa. Em diversos dispositivos a Carta Magna prestigia referido valor, embora sempre o concilie com outros que lhe mitigam os excessos, a exemplo da valorização do trabalho humano, da proteção ao consumidor e ao meio ambiente etc. Como já escrevemos, "percebe-se a preocupação da Carta Magna em assegurar a livre iniciativa, sem contudo permitir que os excessos do liberalismo tolham os direitos sociais por ela garantidos" .26 E importante ressaltar, porém, que grande parte dessa "relativização" ocorre não através de uma intervenção da União Federal em sentido estrito, 27 mas sim por intermédio de regras infraconstitucionais que concretizam os princípios com os quais a livre iniciativa tem necessariamente de conviver. E o caso, por exemplo, da legislação trabalhista, previdenciária, de proteção ao consumidor, ao meio ambiente etc. No segundo regime, por seu turno, a iniciativa econômica não é livre a todos os cidadãos, pois nele a atividade é exercida diretamente pelo Estado, ou indiretamente, por concessionários, permissionários ou autorizados, 25

26

27

Ives Gandra da Silva Martins, "O Perfil Constitucional das Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico", em Grandes Questões Atuais do Direito Tributário - 50 Volume, coord. Valdir de Oliveira Rocha, São Paulo: Dialética, 2001, p. 183. Hugo de Brito Machado Segundo, "O Auto-serviço e os Postos de Abastecimento de Combustíveis", em Repertório JOB de Jurisprudência, 10 quinzena de setembro de 2000, no 17/2000, caderno 2, p. 334. Utilizamos a expressão "em sentido estrito" porque, considerado o termo intervenção em sua acepção mais lata, a simples existência do Estado já representa, por si só, uma intervenção na economia. Leis trabalhistas, então, representariam claro exemplo de intervenção. Entretanto, dando ao termo sentido mais restrito, podemos dizer que somente há intervenção do Estado no domínio econômico quando este interfere imediata, deliberadamente e eventualmente em setor específico do mercado, a fim de sanar determinado descompasso.

.

na forma do Direito Adminiszro.. 1 ções seja comum ouvir-se falar em c pode confundir os dois regimes. na n ção de serviços públicos é diretamen livremente facultada a qualquer cidad pertinentes ao regime de livre iniciati Essa dualidade de regimes é de ( terminação das hipóteses nas quais a ções no domínio econômico. No âml domina a liberdade de iniciativa e a próprio para intervenções excepcion devem limitar aos casos em que disto vre iniciativa no setor, ou outros princ viver. A Cide justifica-se, em hipóte Federal não teria outra forma menos. regra é livre. Já no segundo regime, no qual a sentido amplo), quer direta quer mdi venção" deste, porquanto intervir imp entidade em negócios de outrem", oL ção do Estado em domínio que não s ocorre no caso. Esse segundo regime ii a) não é logicamente possível exercida direta ou indiretamer do Estado ocorre, por definiçi de sua competência" ;29 b) as eventuais falhas ou insufi parte do concessionário pod poder concedente independeni latórios, que se mostram, acim, sivo de realizar essa "interven rio, e não o concessionário do c) a intervenção no domínio acidental, enquanto que a fisca te sobre o concessionário é p tuto da concessão' ião Federa sena co oc d / a União gem sobre Estados e Mumcí concedidos por estes dois últir para a instituição de Cide é 28

29

Definições extraídas do jetiva, 2001, p. 1.637.

Dicionário Houai

Dicionário Houaiss da Língua Portugues

L9I d 'cyg 'CAI2R0 :ozImf qp !1 'vsnXnhJod

VflXUI7

v7? S!VflOH o!Jpuow.1 U

6Z

-sp op13U!uLIp J3US ap wij E opaiw op 03

L91 d 'jy -qo :0Juf ç)p °!I 'vsn8nhJod ')7 vp SSWflOH OlJgfllO!31q op supjmix2 S305!Ug3Q

E

o sopis •I1 JPtI o!un 'P AURA!Jd 9 op!D °P o5inisui i imd iouodwoo uanb wo p!pom u 'sowuji siop soso iod sopipoouoo ouodsoj zip onb ou 'soidJo!unN o sopuis oiqos uio so5!AJos

OJA!L

30

-PIq!pp '!P3m! J9JJU1 3iw opunb 03W - U ! q 3UUI0S 3nb .znip souipod 'oiusi sim -uuui 2p oldwoxo omp uiuu3saidai 'u

-13W! SWfl '9S is iod 'WuosojdaI pf opu a sg op w W3 0 U3Ai32U! 0(11131 O 0PJ3pISUO3 '3flbiod oji

I°1!°°i op

o!sod 1110 ipoojoo upos IOPOd oiun L, (P - u1U1A OSS03UOO 1 I) Olfll -Psu! oudçud ou oivaioui o oiuouuuuod 2 ouuoissoouoo o aiqos ol -uopoouoo iopod ojod upTOJOXO ouuzquosIJ u onb ouunbuo 'uuop1ou

'000z op oiqwos p gu3zujnb , 'vzdupnJds7Jn 3p OIU u331s3qy 3p S01S0CJ SO 3 o5Iu3s-orny -

'uu9SJAOJd uzojnuu iod ooRu9u000 oluJwop ou Og5UOAJOIU! u (o oAUoodsoJ ooiqd O5IAJOS op ouuoissoouoo o ou o 'ou -nsn o opuuiouo uU!UUOI onb O 'OU0A10U1,, usso iuzquoi op OATS -sooxo o ouss000usop oiow'opni op guilou 'uiuiisouj os onb 'soU9lEj -noi soinqui op ouziLfln up oiuoauiuopuodopui oiuopoouoo iopod ojod suptwoo o supuziluisg ios wopod ouuoissoouoo op oiud iod oPEP!Anu up oiojoJoxo ou sETou9ioJnsu1 no suquj SIETUu0AO s (q rnuoiodwoo uns op 61 rios ou onb oluJulop mo,, suuodu 'oiu1jop iod 'on000 opis op 0uoAJoU! u siod 'ouisoui oo iod o1uou1EoJJpui no uloJp EpoJoxo o onb opupiAiu uio j1AJ0u1 øPEIS3 OE joAJssod o1uowuoioJ 9 ouu (u :siod 'sopi op ou5uuo u upodtuoo ouu owioj opunos oss osuo ou on000 ouu onb o 81 'ui3uoduioo uns op rios ouu onb oluiuiop mo OE1S[ op ou -UOAJOU!,, u 'ooJoodso si-em opuos 'no 'u1oJmno op soIO9ou aIO opupnuo no onpJAipul wn op u!ou9Jou!,, u uoqdwi J!AJOU! ouunbiod '0SOp O5UOA -J02u1,, uuin ouuipu os ou 'O2UOUIu0.11pUi ionb EloJip ionb '(ojdumu opnuos aio) opLIsg ojod EIOJ0XO 9 OpEpIAUE E IEnb ou 'ouqoJ opunos ou pf

9 EJ0J

aio onb 'ioos ou JIJOJJOIUI Op esoArig souoi.0 EUUOJ uiino EUOI oEu Lu2P2I1 oTufl u onbiod 'ossEduloosop op osol9dIq amo 'os-Eo!Jusní opij iç1" JOAIA -Uoo op uquoi EISO siunb so moo sotdouud SOJIflO no 'ioos OU EAUE!OIUT OlÁ -q uudpid E OPUEIOIISO wuíoso SoQ51o1sIp onb Wo SOSEO SOE JEPUI!J UIOAO OS uIAupo onb 'oojqpJ lopOd op SIEUOTOdOOXO S0OU0AJO1U! EJITd oudpid OUOJJOI O OS-11U01 'ETOU9II00UO3 OJAIL E O EAUETOTUJ op OpEpJOqTJ E uuauop -oid junb ou 'OUJTOJ oiiowud op oirqui ON OOiUJ9u000 oiuJumop OU 50Q5 -UOAJOW! JuzLIEoJ opod iuJoPoi oIUfl E siunb SEU sosoipdiq sup ouuiuuo -Op EU SOIUEAOLOJ ZESSE SEIOU9flbOSUOO 0 9 SOUHOi op opupijunp ESSE (oo!u9 ojuuud 'OL! iiu 'gg/fl) EAflE!ojUI 0JAIJ op OUIIOJ OE sououiiiod SOPEPTATIE SE 11100 011000 011100 'opEpTo Joflbjuflb E EE1Jfl0EJ OIUOUIOJAII s ooqq9d SO!AJoS op o5 opuos ouu 'opulsa ojod upuO.fluoo OIUOUIEIOJJP 9 - u2soJd u 'oldumoxo iod 'onb aio upipomu EU 'SOUITOJ SiOp SO JJpUnJUOO opod OS OU "0O OE0JOUI OJAJj 'oodwoo 1110 jullOJ OS-JiAflO WflhlIOO EÍOS soØ -uzIluMJd SEp OIUOApE O 11100 EIOqUI OATIEJISIUJUIPV olioJJ(J op uumoj uu

OONflOIS OOVR3VLAj 0111

691

d 'jØØ 'Eop9jQ :o1nJ 1°A Ç - oJpinquj o1.ia1Iu op szvnjv sgjsn

0 3U3AJ31UI 3p s2o5Inqu1uo

-

SP

U0!3fl1USU0

-

'sOpuz!JOnu no soupuoissiuuod 'souu -ulsa opd ouowup.up upioioxo 9 opup E OJAIL 9 OEU E31U9U000 EAuuioiui u 'oui ouoiqunT orom ou 'Jopnunsuoo ou ou5 ouisoi Ep 'odtuoxo iod 'osuo o -Eo!uT oitq u s!unb so iuoo soidouiíd so -Ul SEJ0J Op op9Uu0iu Jod uns suui O5UOAJO1UT EUIfl Op S9A E JIE OU 011030 onb 'Iu9Jod 'JEUESSOJ oluE3JoduIi wuqlol omslpuoqq op sossooxo sdonb ii E .1B-IflO5SE aIO uu2uJ,44 EJE3 Ep oudn: 011103 oo ouoiqwu olom ou o iopauns -ri op o5uzuoIuA up ojdwoxo u 'sosso OflOUOO o oidumos uioquio 'JouA opuojo uAIIE13IUI OJALj E OLIOU

- SP SOSJOA!p UI

ÇLI

-JOJUOO 'E3IUIOU000 umopio uu oE5Emu ç 'EJE5UOO O2UOUIJEOJ OETflUSUO3 E S Ç EOrU19UO30 EI odso mo 'o uim EUEN up lIA Olnljl - U!A 1SO - uuioidns 101 up 6t 1 oUnT ou s OIUJUJOp OU o5uoAJoWi op S2Q5iflqL11u0 'St-TL11IVIA VAuS ' Oj o5!npsu E J0AIAUf U19q111E1 .J3S '0 'oluomulAqo 'onbiod oss 031w9u030 opod IEJ0PO1 oTufl u srnnb SEU SOSOIOdIq EOTUI9U000 11IOPJO Ep 'ululons oiuusq E SOJflqTJ,, soioodsu op OLUEXO op so

- OA LSO1OPEJ0 SOIEJ S10AJSs0d SO O!S SI1

OJSflV8303d 3 530

000H

170

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

Municípios teriam o mesmo ônus para fiscalizar os serviços que eventualmente concedessem a particulares, mas não teriam o bônus representado por uma contribuição a ser paga pelas empresas fiscalizadas; e, finalmente, e) o custeio da atividade de fiscalização pode ser realizado por intermédio de encargo contratual da empresa concessionária, naturalmente estabelecido antes da licitação como uma das condições para a concessão. Assim, nada obstante o elevado respeito que nutrimos pelos que pensam em contrário, aderimos à doutrina de IVES GANDRA, para afirmar que "as contribuições de intervenção no domínio econômico só podem referir-se ao regime jurídico do artigo 173, visto que aquele, de prestação de serviços públicos, diz respeito à própria atuação do Estado na ordem econômica". 30 Devemos destacar, ainda, que a Cide não pode ser utilizada para custear atividade econômica exercida pela União Federal, nos termos do art. 173, caput, da CF/88. Na verdade, a atuação direta da União Federal, exer cendo uma atividade econômica em regime de livre concorrência, em igualdade de condições com os cidadãos em geral, é uma forma de intervir na economia. A instituição de uma Cide é outra forma, completamente diferente. Uma não pode ser utilizada de modo "complementar" à outra, especialmente em razão do regime jurídico ao qual o Estado se submete ao exercer uma atividade econômica em regime de livre concorrência. Custear empresa pública através de uma Cide seria concedê-la mais que um incentivo fiscal, o que a CF/88 é expressa em repelir (art. 173, § 2°). Em síntese, portanto, a União somente pode instituir Cide's sobre setores específicos da economia, regidos pelo direito privado, nos quais as atividades sejam desenvolvidas em regime de livre iniciativa (CF/88, art. 170, parágrafo único), e que estejam sofrendo descompasso grave, a prejudicar seriamente a subsistência do setor ou a preservação, em relação ao mesmo, de princípios constitucionais como o da livre concorrência, da proteção ao meio ambiente, ao pleno emprego etc. E importante ressaltar, finalmente, que tal descompasso ou tal malferimento de princípios não se pode verificar de modo ilícito, porque nesse caso daria margem à exigência de penalidade, e não de tributo (CTN, art. 30).31 A distorção que enseja a instituição de uma Cide deve ser indesejável, ° Ives Gandra da Silva Martins, "O Perfil Constitucional das Contribuições de Intervenção

no Domínio Econômico", em

Grandes Questões Atuais do Direito Tributário - 5° Volu-

coord. Valdir de Oliveira Rocha, São Paulo: Dialética, 2001, p. 189. ' Ricardo Mariz de Oliveira, 'Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico - Concessionárias, Permissionárias e Autorizadas de Energia Elétrica, 'Aplicação' Obrigatória de Recursos (Lei n° 9.991)", em Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico e Figuras Afins, coord. Marco Aurélio Greco, São Paulo: Dialética, 2001, p. 399. me,

HUGO DE

8,'ir0 AI

mas não ilícita. É o caso, por exempk lidade reduzir os níveis de poluição 4 limites ainda menores que os legalmei ção a ser paga pelas empresas de um s que industrial, o que, embora lícito, n prego que ensejaria. Estabelecido o campo no qual é da examinar o modo como a contribui se diretamente, tal como um impostc rando recursos para um órgão como A contribuição, é sabido, é espéc finalidade. Vejamos como cada uma d ge os propósitos para os quais foram modo como a Cide deverá fazê-lo. As contribuições de custeio da nutrir de recursos a seguridade social simplesmente com a integral destinaç o orçamento autônomo da seguridad instituidoras de tais contribuições, qt tucionalmente no art. 195, 1, deve es seguridade social, mas isso não signi deva "favorecer" os propósitos da se camente possível. O mesmo raciocíni das no interesse de categorias profiss Por conta disso, e em razão air muitos doutrinadores sustentam que mínio econômico, do mesmo modo, plesmente, através do custeio de órgã( ou através da destinação dos recursos de econômica explorada pela União; Ocorre que a finalidade da Cide fenômeno de sua incidência. Ao oner buto intervém na economia, estimula levou outros doutrinadores igualmen bilidade de intervenção custeada ou i Gastão Alves de Toledo, Ricardo Concei Mariz de Oliveira, entre outros, em Contr co e Figuras Afins, coord. Marco Aurélio - Fernando Netto Boiteux, Gabriel Lacerd Souza, Patrícia Fernandes de Souza Garci 32

ção

no Domínio Econômico e Figuras

4

Dialética, 2001. Marco Aurélio Greco e Silvana Bussab E

ção

no Domínio Econômico e Figuras

Dialética, 2001.

4

172

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

Essas afirmações parecem-nos parcialmente corretas. Explicamos. Intervindo apenas ao incidir, ou ao custear, a Cide não se estará prestando inteirainente à finalidade que a justifica. Assim, uni tributo, para ser valida-

mente considerado uma Cide, deve realizar essa intervenção das duas maijeiras. De fato, uma contribuição que realize a intervenção apenas custeando, ou apenas incidindo, não será compatível com a Constituição Federal de 1988, pelo menos, por três razões, Primeiro, porque a contribuição que produza a intervenção pretendida tanto ao incidir como ao custear atividade estatal será sempre meio mais adequado para atingir a finalidade buscada. O princípio da proporcionalidade, portanto, torna inconstitucional a adoção de outros meios para se atingir esse mesmo fim. Segundo, porque o custo que um tributo representa para os contribuintes nunca é sem efeitos econômicos. Orienta comportamentos, estimulando ou desestimulando condutas, mesmo quando isso não tenha sido sequer imaginado pelo legislador. Assim, uma Cide que apenas custeie atividade interventiva, incidindo sobre fato não relacionado com a distorção que se pretende combater com a intervenção, inibirá ou incentivará comportamento não relacionado com a finalidade buscada. Haverá um desvio de sua finalidade, e, conseqüentemente, a desnaturação. Por sua vez, uma contribuição que intervenha apenas ao incidir, do modo de um imposto extrafiscal, terá na aplicação de seus recursos em outras finalidades evidente desvio; ter-se-á transformado em imposto. E, terceiro, porque a contribuição sempre deve ter os elementos de sua hipótese de incidência relacionados com a finalidade buscada. Não se pode instituir, v.g., contribuição de intervenção cuja finalidade é o incentivo e a proteção à pequena empresa, mas colher como contribuintes todas as empresas, como fato gerador o pagamento de salários, e como base de cálculo o valor desses salários. Mesmo que o produto de sua arrecadação custeie o Sebrae, a inadequação e a desproporção do meio escolhido a invalidam por completo. Se a intervenção pretendida tem por escopo incentivar pequenas empresas, os elementos de sua hipótese de incidência devem estar relacionados com essa intervenção, e a incidência da contribuição não pode pro-

vocar o efeito contrário do pretendido. MARCO AURÉLIO GRECO assevera não ser a extrafiscal idade do tributo pertinente quando se examinam contribuições, pois estas não existem em função da arrecadação, mas em função da finalidade. 35 A afirmação não nos parece acertada, nada obstante a admiração que nutrimos por seu autor. As contribuições realmente existem em função da finalidade, mas, se essa finalidade geralmente é alcançada através do proContribuições de Intervenção no Domínio Econômico e Figuras Afins, coord. Marco Aurélio Greco, São Paulo: Dialética, 2001, p. 25.

HUGO DE BRITO

F1

duto da arrecadação, não se pode nega bém mediante uma maior ou menor No caso da Cide, essa "extrafiscaIida secução da finalidade que a justifica. mesmo as contribuições destinadas a ter alíquotas diferenciadas conforme do contribuinte, além de não serem de fins lucrativos. Há, nisso, certa dose Ademais, admitir Cide's que sir do pode significar a atribuição de e União Federal. E a razão é simples: o so no caixa único do Tesouro Nacio destinação. 36 O Fust, por exemplo, já no Federal, que os pretende utilizar r vim' primário junto ao FMI. 37 Instituída Federal encontrará maiores dificulda intervenção, que somente serão criad sárias, razão pela qual o princípio da menos gravosa) não faculta a sua cru Em síntese, a única maneira de nal a finalidade a que se destina é int riamente ao custear Vale ressaltar, ainda, que se a ir neira menos gravosa ou mais adequad contribuição, a exigência consubstan proporcionalidade. Partindo da premissa acima fixa buição, embora não esteja expressan pode ser qualquer uma. Há, necessai tervenção. E, como contribuintes e b tese de incidência, obviamente contri bém, estar relacionados à intervenção "Por fim, no que diz respeito deve corresponder a um critéi Confira-se, a propósito, o que tem ocorridi butos dos quais dispõe a União, inobstan Hugo de Brito Machado, Curso de Dire Malheiros, 2001. p. 360). Outro exemplo que terminou se operando em substitui çãc ro defraus legis que aliás motivou a saí médico de respeito utilizado pelo Govern zando a criação de mais um imposto. Vinícius Mota, "Malandragem Fiscal", F p. A2.

.zv d 'IOOrLO.O 'flJ-UpUflS p onvrg p vwoi 'jsij wipujj,, 'eloW SflIOJUIA ojsodwz wn srnw 2 p oUSupa e optmz ip OUJAOO oid opzn p oz»pui -jqA 'ppioos e mzjqsus 'p%gs Ep oisiuij,j OU)Mã øp UPUWJOJUODUI EpJES E flOAUOW spile onb s8aj snvifp oi nb -p oduix 'ios o rAlmaisna pf Gnb lejimw R opiinmsqns uip opuwdo 2s nou!wi OUSP 'Ps ç LPuullsap 'dIdD E 9 oidwx OJInO (09E d '100z 'soJPIllI6J Oflfl :Ojn O 'W1Ui1 Z "P 6I 'O!Pflqi oJ!anc, 9p OSJflJ 'opq3r4 ouiq iJ3) pnos ppuns up untugio lepugIrj u almisqoui'oleiufl e aodsip sinb sop sonq woz op.u000 mai qnb o lojisgdoid le s-1uIJuoD -'.0 SLAU1 sw so "rij u a sujo - E 0pE.flE oluollIEUoIsUOuHp op 0U91u0 wn E iopuodsoiioo 0A0 E[O 'onql1uoo up onoo op osq n oiiodso.i zip onb ou 'uuj 10c1,, :ou[) 01-11flV OD1VN OP °!1 E 3 O5U0A101U1 e SOpEUOIOEpI JEISO 'i.uq -wtll'WGA2P ojnojo op osq o soluínqu2uoo o1uo1uEiAqo 'E1OUp13U! Op 0s01 05u2u22 -9d11.j up soiuouioo os ojnojo op osEq o s21ulnqu2uoo oi.uoo ' -Ul 1311100 EpEUOIOEIOJ lOS 0 1) '02UOUIELIESS000U 'H imn .ianbivnb ios opod 0U 'O)iflhi1SU0) EU EPEIIWIIOP o2uouIEssoJdxo Efo2So ou uioquão 'o5inq -LflUOO up EIOU9pIOUI op oSo29dIq E Ilopuxg EUIIOI3 ESS1UIOJd up 0PUPd opEpijEuoiolodold up otdpuiid OE ESUOJO 'uI9quIE2 'uEiou133sqnsUoo 13!0U!XO E 'o51flquU0o EUIfl op o5tninsui up S9AEnE ou onb RpEnbopE SIELU no usoAulS SOUOUI EJ!OU -EW Op EpEZIjEOJ ios iopnd 0UOAJO1U1 E OS onb 'EpulE '.mlIEssoJ 0JE/ wajsno 0V 02UOUIEII 00 OPU!AJOIU! 9 EU1SOj) OS onb E OPEP!IEUIJ E JVU -ESS000U wpqWEl o -oiatodod EULIOJ op l!UflE Op!3 EllIfl op E.IIOUEI.0 EOIUp E 'OSOIUJS 1133 E1!OUEIU EliflO EWfl op o5Elo EflS E EIIflOEJ 0U (ESOAEJ2 SOUOUI O EpEnbopE SIE1.0 E) opEpijEuoiolodoid up odoujid o j13nb Ejod OZEJ 'SEL1S -S000U 111010J OIUOI11EAIIOJO opuEnb SEpEuo 0iOS OIUOJ11OS onb '05UOAl01U1 op SoQ5inquIUOo SE IBJflIEUSOP 1130 SopEpjnoIJIp SOJOIEUI riunuomo lEl0 P0d 0Ufl E 'sou1Ezu000Jd onb EULIOJ E SEp3flIIISUJ LIFH OE 01 UflFO!JUi!.1d 11,1 -aiodns 01) SE1O1.0 SEP OIUOUIIIdWflO OU JEZIIIIfl opuolold so onb 'jElOp0J ou -10A0() op EJItU EU SOSIflOOl SflOS 11101 pf 'ojduioxo od '1snj o 9E'O 5EUUS0 P EflS op OIOIIUOO O pOJJIp OliflIU 9 'IEUOIOEN Ol0SOj Op 0O!U1) EXLEO OU OS

-

-oid op soAlenu

.çz -d '

upuSurolu

Ep oE5unJ tuo uiolsixo ouot.uai onb

s3o5

ouSuiiwpu le oiuisqo EE 'EpBu

ç OPEP!IEU!J EÇ 0 WO WOIS!X0 OU SEISO S!Od 's2g1nqu oinqw op 0pEp1p30SJEIJXO E lOS OU •

-oid apod o'u op3.rnqiiuoa vp viauap -OloEjol JUISa UJ0A2 ioup1oui op oso sEuonbod JEAUUOOUI odooso jod mo j .iod UIEpIJEAU! E oplqjooso 010W op OE o 0!OlSflo 0EEOOL113 uns op oinpoid Ojfl0j0 op OSEq owoo 0 'S0ujEs 01) OU -1110 SE svpoi so2ulnquluoo ouioo .ioqj E O OA1IUO3U1 O 1) OPEP!IEUIJ Efflo o5u opod os °N pEosnq OPEPIIEUIJ E mo: EflS op SO2UOWOjO SO .102 oAap aiduios 01 -0S-101 o1AS0p OIUOPIA0 S0E1jEU SE. ulol 'lEosgElixo olsodmi tun op opotu 05!nqu2u0o EWfl 'ZOA EflS JOd 0513J11 -IjEUIJ EflS 01) OIASOp Wfl tl2AuH EpEo5 OluOWElJoduIoo tIUAIIUOOUlno J1qiui ' os onb 0E51025!p E WOO OpEu013E12.1 01 OPEpIAIIE OIOlSflo svuadv onb OP1D EU] JOflbOS OPIS E4UOI 0u ossi opul3nb oui -UE1flUIIISO 'SOIUOUIEIIOdUIOO EIUOUO -uinquluoo so EJEd EluoSoldaI oinqLu L

-U

-Ufl21 Ep1UnE 9 'SOSEO SO1.IO0 1110 'onb lESOU opod OS OU '05Ep13OOJJE Ep Olflj)

-lJp!1v4 .is vivd 'ornqui wn 'turssv -u! opuEIsold 31E1SO OS OU Op13 E 'lun

-s0JUi ZOA EUJfljOAJ2UflJ 9 OJIOqUIp o :sojdwis 9 0Z13J E 3 jElop0 OjUfl soiuop000id wos o:auuiq wo onboqo op O5inqi11E E lEo1J1u1s opod op - 131S3 op S0J9 UJOIOISflO O1UOWSOIdW!S onb S01J lii! W13 '5!EWOPV OPEp1jE3SIJE1IX2 OP'asOP 131100 'OSSIU 'H 50A11EJ0fl1 SUIJ UIOS 'soluoogouoq SOpEpIIUO lOd SEpIAOp tUOJOS 0U op 1119113 'oluinquluoo op OpEPIAIlE L, no 131qo-op-otu up OSfl O OULIOJUOO S13pE0U0JOJp SEIOflbJjE 101 tuopod JEIOOS OEUfl0S up oioisno 013 SEPEUIISOP SOQ5In(1LIIUOO SE OUISOW onb 'wisso.uno 'JEpIAjO opod OS ON E0g1SnÍ E onb OpEpI(EUIJ up o5no2S -Uoo EU EpEnbopE ZESSE OS-EJISOW OpEpij13OS1JEJ1X0,, ESSO ' OPID RP OSEO ON 0113J OpEU!WIOIOp aiqos Eu1flqJ1 E113O iououi no IOIEtU EWfl OIUEIPOW uqq

ELL

- UflE OS EJEd SOIOLU SOJIflO 0j) O)O1)E E qEUOPI0dOJd up ordouud o EpE3Sn S'iVW 010W OIdWOS ?JOS jEIEISO O1)E1A EpIpuOlOJd O5UOA.I21U1 E EzflpOid onb

IEJOPOd O 51fl1flSUOD 13 WO0 I0AJ2dWC - UEOISflO svuadv o5uoiuour E =~ :2 -Viu SVfl svp 05U?tL1?JU1 VSS?

-

S0WEOÍJdX3 51310J100 OIUOUqE!amd

00NÍ1939 OOVHOVIAJ 01188 30 OOflH

0NSI1V}i303J 3 5

174

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

guma qualidade atinente à participação no contexto formado pelo grupo. Ou, então, à posição diferencial em que se encontra o contribuinte, caso ela configure uma vantagem, ou então algo ligado à qualificação diferencial por ser integrante do grupo, comparativamente com terceiros, que a ele não pertençam, ou terceiros dentro do próprio grupo. Em suma, não será adequada (e pecará por falta de coerência e racionalidade) a lei que escolher como base de cálculo da contribuição algum critério de dimensionamento desprovido de qualquer vinculação com o fato de pertencer ao grupo, ou estar, em função disto, investido de uma posição diferenciada, seja em relação a terceiros alheios, seja dentro do próprio grupo."38 Por essa razão, não são válidas contribuições que incidem sobre fatos não relacionados com a intervenção (v.g., folha de salários"), a serem pagas por toda a universalidade de contribuintes, sob o único argumento de que financiam órgãos que supostamente realizam intervenção na economia (g., Sebrae e Incra). Ainda no que diz respeito às possíveis hipóteses de incidências de uma Cide, questão das mais relevantes é a de saber se a Cide pode incidir sobre um fato já tributado por Estados ou Municípios. Quando se discute essa questão, é comum ouvir-se que as contribuições caracterizam-se por sua finalidade, sendo uma "eventualidade" o fato de incidirem sobre fatos geradores de impostos. Aduz-se que buscar para as contribuições também uma hipótese de incidência determinada é fruto de um positivismo ultrapassado. Não é bem assim, contudo. A finalidade para a qual se paga a contribuição não há de representar valor tão elevado que deva prevalecer inclusive sobre a Federação. Em face disso, os fatos geradores e bases de cálculo de uma Cide não podem ser livremente colhidos entre os que já integram a competência impositiva dos Estados-membros e dos Municípios. Com efeito, na medida em que pudesse a União onerar a circulação de mercadorias e a prestação de serviços, por exemplo, as principais fontes de receita (e, por conseguinte, de autonomia) dos Estados e dos Municípios a Federação restariam seriamente comprometidas. No caso, como já explicado em outras partes deste texto, os fatos já atribuídos pela Constituição a Estados e a Municípios são signos presuntiMarco Aurélio Greco, Contribuições (urna Figura "Sui Generis"), São Paulo: Dialética, 2000, p. 246. Nem consideramos, aqui, a eventual inconstitucionalidade decorrente de a folha de salários já servir de suporte às contribuições previdenciárias. Mesmo que não servisse, não poderia ensejar o pagamento de uma contribuição de intervenção no domínio econômico, nem que fosse para prestigiar o princípio da busca pelo pleno emprego, pois na medida em que se onera a folha de salários se incentiva a automatização e, por conseguinte, o desemprego.

HUGO DE BRITO

rs

vos de capacidade contributiva. Essa respectivos. Acrescentar-lhes o grav necessariamente, um dos seguintes re a) Estados e Municípios não i toda a arrecadação que a capa ria capaz de gerar; ou b) a exigência da Cide ocorrer des dos contribuintes respecti postos estaduais ou municipai Levando a qualquer dessas C0fl conduz à primeira tende a abolir a F União suprimiria, gradativamente, a a e os Municípios brasileiros. Se leva : porcionalidade do meio adotado para pacidade contributiva, desdobrament (CF/88, art. 30, 1). Em ambos os casc imodificáveis da Carta de 1988 (CF/8 vês de emenda constitucional se pode rado inclusive na exegese dos disposi Pela mesma razão, não é faculta der, a criação de uma Cide cujo supc posto federal partilhado com Estados de renda, ou do IPI, na medida em qi da participação destes na arrecadação duta emfraus legis. 40 GERALDO ATALIBA, no mesmo sei "Se, pois, a União, criando cor cia que pertence aos Estados inconstitucionalidade, por mw Aliomar Baleeiro). Não se pod a tal regime. Não cabe dizer, i criar contribuições, goza da ni qüência, pode adotar toda e g sive as reservadas constitucion Tal interpretação implicaria a tárias não são exclusivas; b) qi rígida e que c) contribuição n ° É curioso o combate decidido da União F alguns contribuintes, considerado como c fraudes à Constituição em prejuízo de coi resultados ilícitos por meio do uso abusi buições são o melhor exemplo dessa cond

inpuoo ussap oldw-axa ioqpui o os sinq sos soiui 3 oAIsnq osn op oiw iod -i.uoo s sopqA spnij opuc2qo 'soidJo!unjs G soprisg 'siuinqiiuoz ap oz;nfaid tua o nsuo zqaz risa opunb 1,jal ç gpnujj,, ma ulnpuon ouio3 op.I3psuoo 'suinqrnuo SUfl2[B ot uipj ouç p oppp qmoo o osounz iod opzqi ounqi.n

ou o5!nqLnuoo ( onb o Epiu c .ndoj onb (q sEA!SnIoxo c o ou SE!ou9lodwoo op o -nqu SE!OU9lOdWOO si onb (v :JEuu!J1 1i.n?oijduIi ornioidioiui i S0!dJOIUflN SOE O sopinsg SOE OUOUIjEUO!OflflSUOO SEEAJOSOJ SE OA!S - fiou! 'E!ou9p!ou! op oso9drq ionbnb o poi mop opod 'Eiounb -osuoo mo 'onb o opEpJoq! Eldun? SEW Ep EZO 'soQóinqLnuoo JBUO W!J J E ou 'iopsio o onb 'EWOS!S OSSOU OU 'JOZip OqEo O uzooj soQóTnqLnuoo SE onb iiuosns opod OS ON (onoojE JEUIO!JV 'oEoEj JEouuJy) Eiouodwoo Op OSEAUI iod 'opEp!jEuo!oniusuooul lopulsiflol nos oiotuoo 'soidJoiunN no sopis sou oouood onb -upiouJ op osolç) diq ElopE 'sognqpwoo opuEuo 'oiufl E 'siod 'os,, :oAisioui 9 'opnuos ouisoui ou 'varivlv OGIVW siaj snviJuo Blflp -uoo op oluopiA0 ojdmoxo 'EAflO0dSOJ OEÓEpEOOJJE EU soisop OEEdi0flJEd E OEinu11uip EUIn EuEluosoJdoJ ossi onb 1110 Ep!pOUI EU 'IdI op no 'puoi Oj) oisoduii op odtuoxo E IsoidiniunW O soprisg 1.U0O opEqJUJEd JEJOOJ osod -1111 um op OE oOflU9pi EÍOS oOflJ oi,.iodns ofno opi EllIfl op OEEUO E 'J0 - UOJUO OSSOU Ulo 'JE1op01 OEiUfl t, EPETflOEJ 9 OEU 'OEZEJ EUISOUI E10d ioozi D3 Ep soAqisodsip sop OS99X0 EU OA1SflJOUi OE1 -opiSuoo ios OAO onb OIEJ 'inimpE Euopod OS JEUOIOflUISUOO EUOUIO op S9A -EJ:E tuou onb o '(AIO i ' i7 V09 1.1E '88k1D) 8861 Op EIJED LIP SiOAO1J!POW1 SEJflSfljO op OUOU1IJOJJEU1 EU0AE 'SOSEO SO SO1UE m (i 'E •E '88h13) E5JISflÍ E LEIUOWEPUflJ odouid op oiuomiqopsop 'EAunqI.nuoo opEpioEd -no E O 'EJOU000 UI EU OE5UOAJOIUI E EJEd OPEIOPE 010 111 O opEpIJEUoioJOd -oid up soidouud so opuojo 'EpUn0S EAOJ O •SoJIoJisEJq sOidJoiunJft Sopulsa SO llIOOdS!p onb op EIIUOUOIflE E '01U0WEAUEPEJ 'uiuiiidns ouiufl E 'sog5inquiuoo op S9ABIIE :OEJoPod E iioqE E OpUOI EJ1OUIUd znpuoo 9 OjMJ E S0QSflJOUOO SESSOU lOflbjEflb E OPUEAO'l OS siEdioiunm no sinpso sosod sp 'SOAflOOdSOJ souinqi.nuoo _LU!sojod O1SflEXO SOEJ0UO -EploEdEo SE .xEssEdEJlJn E OOUI op EUOJJ000 opij E EioU9iXO E (q no ioop ZEdEO EU poi -OS EpEJOAOJ SOJOU EAi1nquuOo opEploEclEo E onb OEEO0in? s!oAnqu1 sOIEJ Sop .IIEJIXO uwuopod ou soidIOTunW O SOpES[ (E :sopElJnsoJ SOU!floS sop Um '0WOUIEUESS000U 'E!JEOLJdUJI o5inqLnuoo ELUfl op MIRARA O S2qJ-IEIUO0S2J0V SOAIIOOdSOJ solsodw! sood EEJOU0 9 opEproEdEo ESSE EAJ1nqJ1UOO OpEplOEdEO Op SOA

9LL

'1U!flSUOZ

iod ' o zuworn3

iuu

.iPhh1 eu sod Waidtua ou1d opd snq up ou OUJWOp Ou opSuamaiuí ap oinqw -!UJ9U0 Ou 'ssPUs ou nb OWS9F%I S!iPup!AJd Op vqlOj v op uiiop pp!pUOi3flu3sii

'uopiiQ :otnu ,J ouS'( suauaçj rng uin8ij v - "• iunsod souis os soidpiun o se -

Ç soij so 'oxo oisop sollEd sEijnot -EUOs uJETJElsOi OE1OO E soidoiuii '9iunosuoo iod 'o) t,11200.1 op soiuoj op o5E1soJd u o suopoiow op oEi 1110 EP!P0W EU '01!OJO U103 soidpiuny -mi E!ou9lodwoo E uIEJ2oluI i[ onb so Ou 0p13 EUIfl op oinoio Op sosq o so

•05iuop anb OPEAOIO 073 JOJUA nuosoidoi op E.lBd 0PEP!LEULJ V OPrnUOO 'U1!SSE woq op OUUJ 9 EEUU1UO0 E!OUOpIOUI op SE EJRd iiosnq onb os -znpv soisodwi 03EJ O OpEiJEnU0AO,, EM opuos 'Opt -Jnq00 se onb OS-MAno uinmoo 'c soidoiunp oiqos JIpIOUI opod 0JJ E os ioqs op E EUIfl Op SE!OU9PTOUI OP soso9dJq sioitjs '2i) EIUIOU000 EU 05U0AJ01U! U1EZJEO. onb op oluomnan? OOJUJ3 o qos 'sowmqu -gd IMOJOS E '(6ES 0 UEJE5 op E1JjOJ '2n) SOEJ oiqos uIopioui onb so5inqi.nuoo odnj2 oi S01!00101 E OEJOJ 1110 EÇOS 'EpE13uoJo 'oisip o5unj mo lima no 'odnj o i

nou!A .Ionbinb OP OP!AOJdSOP oiuoun o5rnquiuoo E OjflOWO op osEq omoo o!oEJ O EIOU9J000 0 P EIJEJ .IOd iE3Od o OP OJIUOP soiooioi no 'u1EU0Uod ou -EAPEJEdUIOO 'odn12 op oiui23u1 ias OPE1I O[E oiuo no 'wOE1uEA EUm -!JIUOO O EJIUOOUO OS onb mimo i!ouo1oJ!1 ood OEULIOJ mama ou

OSI1VC3J 3 5

ONflO3S 0OVHVLAJ 0II9 IG ODflH

176

_-

HUGO DE B:

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

Não tem sentido admitir que a Constituição deu uma competência aos Estados e Municípios (nos arts. 155 e 156) e a retirou em outra disposição (art. 149). Seria desfigurar a Constituição entender que ela consente que a invocação da palavra 'contribuição' afaste todos os obstáculos à legislação da União, inclusive os circunscritores de seu campo material de competência." Para ATALIBA, admitir o contrário... "Seria atribuir estultice ao constituinte. Sena esvaziar o sistema constitucional tributário; torná-lo totalmente sem sentido, como um amontoado de preposições que nada obrigam, a ninguém dão vantagem, a ninguém direitos, de ninguém exigem nada."" Assiste-lhe inteira razão. Aliás, repita-se, respeitado o texto constitucional em sua feição original esse problema não existiria, pois a Constituição não deixa espaço a que essa sobreposição possa ocorrer, senão nos casos já admitidos pelo poder constituinte originário, como o já citado exemplo da Cofins em relação ao ICMS e ao ISS. Apenas as Cide's, de utilização excepcionalíssima, dariam margem a tal discussão, mas respeitada essa excepcionalidade da figura o problema não assumiria feições preocupantes. Não se trata de simples formalismo, nem de proteção ao "patrimônio individual" do contribuinte. Não. E da própria integridade da federação que se cuida. Entretanto, não podemos fechar os olhos para o entendimento do Supremo Tribunal Federal, o qual, bem ou mal, já se manifestou nos seguintes termos: "Contribuição Social - Intervenção no Domínio Econômico e de Interesse das Categorias Profissional e Econômica - Base de Cálculo de Imposto - Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante - AFRMM. As contribuições previstas no artigo 149 da Constituição Federal estão a salvo da proibição de duplicidade da base de calculo consideradas taxas e outros tributos, observadas exceções constitucionais - inteligência dos artigos 145, § 2°, 149, 154, inciso 1, 155, inciso II e § 30, todos da Carta Política da Republica. Precedente: Recurso Extraordinário n° 177.137-2/RS, relatado perante o Pleno pelo Ministro Carlos Velloso, em 24 de maio de 1994. 42 A leitura do voto proferido pelo Ministro CARLOS VELLOSO, quando do julgamento do RE 177.137-2IRS, é ainda mais esclarecedora: "Assentado está que o AFRMM é uma contribuição de intervenção no domínio econômico (C.F., art. 149). Não é, portanto, nem taxa nem imposto, mas um terceiro gênero tributário, ou uma subespécie da espécie tributária contribuição (RE 138.284-CE, RTJ 143/3 13). A

contribuição, não obstante w inscrita no § 2°do art. 145 da a ela as limitações a que estão da competência privativa dos arts. 153, 155 e 156), a imped tência residual da União para ii cável às contribuições sociais fontes destinadas a garantir a 1 de social' (C.F., art. 195, § 40 149)." Resolvida a questão nesses tem buição eventualmente incidente sobre e municipais, em face do princípio da ciar meio apto, necessário e proporc tucionalmente determinada. Em outr imponível seja assemelhada a de um meio que realmente atinja a respectiv adequada e menos gravosa possível. de, sendo da maior importância perq farçado, instituído em fraude à distril Como já explicamos anteriormei trito Federal ou o Município continu sobre o fato gravado pela contribuiçã mos, nem que sua competência tribut te, o fato onerado pela contribuição e Ia capacidade econômica até um ceri mais onerado. A contribuição, nesse imposto do ente periférico, maltrata PAULSEN, que vê a competência da 1 modo muito mais amplo do que nos de tributação excessiva pelo ente cen "em homenagem ao princípio: e Municípios não têm alternai tos senão sobre as bases econ CF, sempre se teria de resolve tribuição federal"! 43

' Geraldo Ataliba, Hipótese de Incidência Tributária, 6' ed., 2 tiragem, São Paulo: Malhei42

ros, 2001, p. 202. Ac. Un. da 2' T. do STF - Rel. Min. Marco Aurélio - RE 186.862/PR J. 26.09.1995 - DiU 17.11.1995, p. 39.226 - Ementário v. 1.809-10, p. 2.177.

'

44

Ac. Un. do Plenário do STF - Rei. Mm. C DiU 18.04.1997, p. 13.788 - Ementário ternet em . Leandro Pauisen, "Contribuições no Sister no Sistema Tributário Brasileiro, coord. 1 Dialética/ICET, 2003, p. 380.

:zpOJJOjfl s?g5znql.uuo3

O

sv ui

•08E d

'ooz 'iD1i!1i!U

oui op OflH pJOOD '0J2svJg oupinquj vwais7' ou opnqij rmisiS OU SQ5InqU1UO,, 'usInd OlPueol U12 J?UJI

Jo1 OiiUi - Z6 d 'ÇØ-Ç9WI A O!JJUUI - 88C£1 d 'L66FMYSI IlfU ç66UçOZ •Ç- Sa/LEULL! 3I - OSOj J\ sopj UijA II - LS op OJUId op Ufl

flf -

jj

- ç66U6Y9Z 1- 1d/Z98981 :on

-uj tu opnqo

jJopoj o5inqui -uoo up oluouxisup ojod ornnis LI JOAIOSOJ op iuoi os oidwos 'jj ip 9Ç1 o ççj sn? sou S1SIAOJd s1onn9u000 sosiq su oiqos ouos soi o soidoiun O - sodul! iinmsut uiopod ou onb 'Suujoiju soprisg onb opuu.iopisuoo o ouuiopoj otdjouiid ou tuouuomoq ma, 'junuoo oiuo ojod uAISSoOXo o 5u1nqi1 op sosuo mo 'onb OIWpu 'oonoo 000md sou onb op oidmu sium oirnw opom op soQTnqu1uoo Jn1sui uiud oLiufl up u!ouioduJoo u OA onb 'N3s'lnvd OIUNV3-1 pr oAujopoj opud o opuuiuiipm 'ooupjuod oiuo op oisoduii o jituudns ouoi.uuioJipui opod 'oiuod assou 'o5inqpwoo y opuiouo siuu ios opod ou Lunb op uiuiou 'opuuj oioo mn pu uonu9u000 opuptouduo ul -OAoJ ooupjtiod aluo op osoduu ojod a o5inquiuoo uiod opuiouo oiuj o '02 -uo1uIuoJ upJuuu opis uquoi ou rijuinq!ii uiouodmoo uns onb uiou 'som -ounu monuuoo onb uouiuis ou oinqiiiuoo uiod oprArA ouj o oiqos so2sodun snos .nnuisui opuopod mojununuoo oidoiunN o no Iriopog 02111 -siu o lolqwow-opuisg o op oiuj o 'oluouuouoluu soi.uuoijdxo LI omoD supuol op Iuuoloniusuoo o5inquisip R opnuij mo opJnirisut 'opuJuJ -sip oisodmi op uIuJI os ou os os-iuinbiod uioujodmi jotum up opuos 'op -upTJBUOIOflIUSUOOU! Eq 'OUJ1UOO OQ joA;SSod usoAu12 souom o upunbopu siuui uiiouum up uuj o o 'opupIjuuJ uArloodsoi u ufuu oiuomjuoi onb otom iinmsuoo op rq ouo onno op oisoduii um op u upuqomossu ufos joAJuodm! osuq uÍno o5inquiuoo uain '50111101 sonno W[ upuuUUo1op oluomluuo!onl -iisuoo opupiuuJJ u jiunu uiud /vuo!diodoid o oipssaoau 'oidv oJom Julo -uuisqnsuoo op pq 'opupijuuoiaiodoid up oidouud op oouj mo 's!ud!o!unw o s!unpulso solsodun op solopulog soiuj oiqos oluoploul oiuomjuniuoo oinq -uluoo u onb Jilsisui usoi sou 9s 'souuoi sossou oglsonb u up!Aloso)J

:

°s 'u1.I!1

Z 'P

I - oqiny 9

''.1pIflqL4

V (IE/iJ flU 'D-i8Z8E! 3)j) o oiodsoqns iuin no 'ouinqui oiou2 uxul ujou 'oui.iod ' 0 ti (6i1 iie o5u0A1ou1 op o5inquiuo3 uwn o w :RJ0p0001E13s0 smui rpuf op opuBnb 'osoTIaA so'nIvD oiisrnq. P O11UJ Oj) j 1110 'OSOjj o oiuujod opuiujoi 's1/z-LuLLI 0U C -000Jduoiqndo'>j EP uOflJI0d miu f ostour 'çj '61 '0z § souiu sop soQóooxo supuiuosqo 'soinqui sojino op osuq up opup!oijdnp op oiqroid u1 -SUOD EP 6f! OI1J OU SuSiA0Jd soo5i -JoJA uquuuyj up o!uAouo)J umd op olnolpD op osu - uolul9uoo3 o licuou

- ui op o ooituuoo oiu;uio ou ou -uJnos sou noisojiuuui os uPlum no w op oluol.ulpuoluo o uiud soqjo so onb ou5uiopoj up opupuoiui uudojd oiuoulu3ud,, ou o5o3o1d op uio1I 'oms soluudn000ld soioj uuuunssu ou rn usso upupodsoi suui 'oussnosip lui u -uZilUn op 'sopi3 su suuod ssi ou -ujoxo opulio lf o omoo 'ou uiuo u -uo sou ouuos 'iojj000 ussod ouisodoj -!n12suoD u siod 'uijrisrxo ou uuiojqo -niusuoo oixoi o opupodsoi 'os-uiidai ;upuu iuoixo uIonuu -uluuA Op t.unuiu u 'muuqo upuu o um ouioo 'opnuos atos oiuotuiuo o -suoo Emolsis o .iuizuso uuos oluiiuns

iu 'j) osuo ou 'i000ui 0 ou '(0v § '61 iI 'j) juToos op -upunos up osuudxo no O5Uo2nUuut u inuu.m u supuuusop SOIUOJ sunno, su OIUUOOI ou 'opup1n2s op siuroos soQ5Jnquluoo si I0A3 - lidu 'Q 'pçj iu ' j') olsodmi IIflIIISUI uiud O1Ufl up junpisol uiou1 -oduioo up uoiUopl y o5u1nqu2iq u J!Podml u '(9çj O ÇÇJ 'ÇJ sii 'f3) sol-;nlrlsul uiud soonjod SOIUO sop uAugAud uiouiodmoo up rnouu000p aio 'soisodun SO soiiofns O2S0 onb u soQ5uliWul su ujo u wuoqdu os ou ul9qmuj o5!n1flsUo3 up ç uu op,Z § ou uIIJOSUi O5u1U.UJT u U1!OÍflS Lisa OU 'oinqui mfl oiuusqo ou 'o5inquiuoo

nos op SOIOIUOSUI1OJIO SO OA!sfljoU! 'O! SO SOPOI oisuju o5inqu2uoo, uJAuud ujo onb JOPUOIUO O1fl2flSUO3 u JR.mZs uJIno aio f101!lol u o (9çJ o ççj suu S( uiouioduioo uain nop o5in1nsuo3 u

ovsn203d 3 s

OC]NnE)3S OOVHJVLAJ 011d9 3C1 OOÍ1H

ILL

178

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

HUGO DE BRITO MA

Quanto aos demais aspectos relativos ao perfil constitucional das Cide's, o Supremo Tribunal Federal adotou postura igualmente complacente. Considerou válidas Cide's criadas tanto sobre contribuintes situados no chamado "setor privado", como também sobre aqueles que prestam serviços públicos em face de delegação. Admitiu a exigência de tais tributos tanto de contribuintes pertencentes ao grupo que motiva a intervenção, como também de contribuintes situados fora desse grupo. Finalmente, como visto no acórdão antes transcrito, admitiu a criação de Cide's sobre fatos já situados na competência impositiva de Estados e Municípios. Ao considerar válida a contribuição ao Sebrae, por exemplo, o STF admitiu que a mesma é instrumento da "intervenção" da União na economia. Não considerou relevante, na oportunidade, o fato de que tal contribuição é exigida de todas as empresas indistintamente, nem a circunstância de haver sido instituída como contribuição no interesse de categorias profissionais ou econômicas, e tampouco o fato de ter idênticos fato gerador e base de cálculo das contribuições sobre a folha de salários destinadas à seguridade social. 45 Finalmente, lembramos que, como já foi explicado ao longo deste texto, com o advento da EC 42/2003, o produto da arrecadação de uma Cide específica (a Cide-Combustíveis) passou a ser partilhado com Estados-membros e Municípios (25%). Pode-se afirmar que essa partilha foi determinada pela EC 42/2003 porque tal Cide, ao contrário das demais Cide's, e das demais contribuições de uma maneira geral, foi prevista pela EC 33/2001 como meio ordinário de custeio do orçamento fiscal da União. Por isso, e em obediência ao princípio federativo, caso se admita sua validade, a mes-

ma terá de ser partilhada. A contrario. que não são partilhadas, não podem ser

orçamento fiscal da União. 10.6. Aspectos Conjunturais que moi Realidade Superveniente e Expectat 10.6.1. A jurisprudência atual e as sut Dos acórdãos do Supremo Tribuz ções", em suma, constata-se que suas

É conferir: ­Constitucional. Tributário. Contribuição: Sebrae: Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico. Lei 8.029, de 12.4.1990, art. 8 0 § 3 0 Lei 8.154, de 28.12.1990. Lei 10.668, de 14.5.2003. C.F., art. 146, III; art. 149; art. 154, 1; art. 195, § 40 1. - As contribuições do art. 149, C.F. - contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse de categorias profissionais ou econômicas - posto estarem sujeitas à lei complementar do art. 146, III, C.F., isto não quer dizer que deverão ser instituídas por lei complementar. A contribuição social do art. 195, § 40 C.F., decorrente de 'outras fontes', é que, para a sua instituição, será observada a técnica da competência residual da União: C.F., art. 154, 1, ex vi do disposto no art. 195, § 4°. A contribuição não é imposto. Por isso, não se exige que a lei complementar defina a sua hipótese de incidência, a base imponível e contribuintes: C.F., art. 146, III, a. Precedentes: RE 138.284-CE, Ministro Carlos Velloso, RTJ 143/313; RE 146.733/SP, Ministro Moreira Alves, RTJ 143/684. 11. - A contribuição do Sebrae - Lei 8.029/90, art. 8 0 § 30 redação das Leis 8.154/90 e 10.668/2003 - é contribuição de intervenção no domínio econômico, não obstante a lei a ela se referir como adicional às alíquotas das contribuições sociais gerais relativas às entidades de que trata o art. 1° do D.L. 2.318/86, Scsi, Senai, Sesc, Senac. Não se inclui, portanto, a contribuição do Sebrae, no rol do art. 240, C.F. III. - Constitucionalidade da contribuição do Sebrae. Constitucionalidade, portanto, do § 3°, do art. 8°, da Lei 8.029190, com a redação das Leis 8.154190 e 10.66812003. IV. - R.E. conhecido, mas improvido." (RE 396.266/SC - Rei. Mm. Carlos Velloso - STF - Tribunal Pleno - j. em 26.11.2003 Di 27.02.2004, p. 22) ,

.

.

,

,

,

a) a União Federal pode arreca ridade, desde que repasse a esta dente. A Receita Federal serve i b) a União Federal pode criar cc nalidades não definidas na Cons a alguma atividade de cunho "s c) a União Federal pode instituil mínio econômico para custear mia, sejam elas relativas ao seu ços públicos delegados, e cobra não integra, a rigor, o grupo vil contribuição. Em nenhum desses julgados foi deral a questão relativa à centralizaçi União, em prejuízo da forma federativa do o problema de forma global. E, alc serem considerados: a) quanto à arrecadação das con ro, a própria premissa da qual p recadadora - não se está fazend da em face do desvio, a Suprem posições determinantes do desv de tal maneira; b) quanto à existência de contrit mitiu porque sentiu-se respons. "despesa" que com tais contribt estavam sendo atendidas. Afina a correção das contas do FGTS. outras contribuições sociais "gc Ias razões expostas ao longo de: não estará mais presente o fatoi as próprias contribuições criada sua validade reexaminada, deve as considerou constitucionais fc

.rnunuq ozJnÍp opos tuo l3puoJoJd ioj siuoionmsuoo noptsuoD s nb osioop 13 onb opiquij ios OUOAO 'puTmxJ PPLLA uns .iol ipun uiopod jooz/oj i yi ulod spuo soQ5inquwoo sudç.xd su 's1qy ptno os onb op J1.xrnUnÇuoo ioj o ouosoid SIW .ISo ou onbiod owouIIE!oodso o loqluqeii osop o2uol ou srnsodxo sogzi SJ siizos soQ5inquluo3 siino -od suppiuipu amUos smw ou op suoo sp o5ouo3 g onb o 'oiuod ossou 'uiodso os onb oiufl g nouiuuoop onb diS o ioj 'uugv sipipuou opuos uiASo (i.00zioti D-I rjod spu s) sog3inquiuoz' siri ww onb sodsop,, 1od - OIIOD ip 'o1uouTpiAopui - 1oAsuOdSo1 os-nuuos onb od nuiw o 'srio,, si-mos soQ5Lnquuoo op iousrxo i owinb (q su iIOUUi

0P

supipioo.0 soQ5inquluo3 sp no 'oLAsOp op soiuuuiauoTop soQ5lsod -sip sp oppiJAui u oiuoop aiioj uwoidnS L, 'OiAsOp op O3J aio Cp -ooAoJd 'onb os-uiods3 'aiuosoid opuozj piso os ou - uiopupujoi -iu 1ioui uos oufl - ±Ls o ni13d iunb i uss!ulold tud9id i 'oi -nosoj o1od oppunos op soQ5inqiiwoc sup o 13p1330.uc i ouunb (1 :sop13ioplsuoo ulojos solo-adsu solu133lodaii pM 'ossip uiplu ' g - luqolllo uwioj op uwglqojd o op -13.ioplsuoo owowupiou 'opus3 op 13A1I13JOOJ 1CUUOJ Up oznÍoid aio 'oiuíi p oliqwv ou siucsij soiopod op o513zr11311u00 ç 13Afl13Oi oisonb -og junquj ouioidn ou upnoiuqns ioj sop13JnÍ sossop uinquou wEl 'o5inqLnuo3

-

- OO!I9z LU f- OUId luunqpl - as SU1 'OppOqUOD JJ - A1 E00Z1 'O6/6O8 !1 P '8 p op '.E § op 'ouiiiod P 0 PP!PU0 ! 0 flSUOD - III O3 0U0 '3S05 '!U 0 '!SOS '9818 '!nIU -tIO SU S3A1 símo2 srnioos soQinqmuoo sul u pI v owsqo ou 'ooiwçu000 oiuiuiop ou ot O 06/l 'ÇI8 S!;)'1 cp o5tIpoJ '.£ § '.8 1-' '061( t'89/t'1 :souop000ij ' 'III '917! -u9p!ouí op oso19dq ns uuop iuowojdwo ou oisodsiç 9 OU o5inquiuoo V 017 § '961 -o touooduioo p oiuoo ipuosqo wos 'o 0p O]UO.UOOp 'dD ' § 'Ç61 m op ioos o -isui ios o.ioop onb ioztp ionb ou ojsi -ns woitiso osod - stowu000 no SICUO!SSUQ OUjU1Of) OU 05UOAJO1U Op 'suhiOos soQ5inqrnu V § 'Ç61 U I '17Ç! 2-' 617! 1' !II '917! i.J' '066!tZ! op' :oEJqo :oinquwc

s

• § '8 -uouoiuj op onquluo

-som'OÇ113DI13A 13115 13UU113 os OS-P3 'O O 'Ossi .IOd 0131Ufl UP !13OSJ OUOUU35.I( D9 ulod UISIAoid Ioj 'io JOO/ -13uIunoop toj 13qriJ13d iisso onb .muui -uioai-sopEls3 aioo opEqjilJEd ios E noi opij um op ouSupu3Onu up ornpoid -xoT oisop ouoi ou opEoqdxo ioj pÇou

uioo upuosnq opliptpiuIJ 1 OpEjnOUIA odni o 'ioi E 'E1OUI ou onb oTulnquwoo op ouisoui 9T 5I-q0 O 'sopEoop soDijq1d soS -TAlOS Op so.iopElso.id 13 no opEAud lOTOS 013 SI3 A! 1 EI01 SEIO UII3 ÍOS -OU000 EU 0I35U0AI01UI op SOpEpTAnE .IEoTsnz) EIEd oDlulgu000 oluJaI -op ou o5u3A101u1 op soQ5inqLnuoo iinmsui opod jumpog oiufl ( JE3os,, oquno OP 0PEPIAIIE EU1 flIE spunsop mos onb opsop 'o5ininsuoj EU SEIDTUIJOp OU SOIDEIDIIEU -ij 2.12d'srio srioos soQ5inquluoo iuo opod P'0P0tI oiufl (q 10EPE3011E O19 010111 011103 OAJOS IOPtI E11030J V OTUOP -uodsonoo o5EpE3OJJE llp ounpold o ETSO E OssEdoJ onb opsop 'opEpu -nos 1 SEPEUITSOP soQ3inquTuoD lEpuoO.uE opod IEiopod oiufl :so1uin9s sE UIEJOJ SOOSfl3UO3 SEflS onb OS -ETETSUO3 'EUIflS 1110 'soo5 inquj ouioJdn op SOp193E SO( - inquuuoo,, op oiodsoi E EJOOJ svs'nva s .iatissod sonsso ° i"w vwuapnids'unf V '[90[ 0At13JOpOJ o1diuud op Z111 13 O ouuoiuoAiodns OP 13 PIIEOM 1 SO4Uamexatinu01d SICI uu.utroui onb spunuunÇuoD sopodsV 9'01

SOU3IES op EqjOJ osq o opio oij soonupi JOT op ou -oissgod suoouio op ossoouui ou o j ET3U Ufl3113 E 111011 'O1U)S1p1 -inquuuoo jEl onb op opj o 'opl3piunpo -0UO30 EU 0E!Ufl E 0 ?5 UOA1O1UI.. Cp lus o 'oiduioxo iod ';aulqoS 013 o5ir • soIdioiunN o S( SOpEIlTIS 3Ís01EJ oiqos sopi3 ap o5ii ou OIS!A 011103 '9TUOIIIIE1113 'odru oss -UJEI 011103 '0E5U2Al21U1 13 13AL10W anb op 0111131 SO1flU1 SIEI op E!3U1X2 E fltT SO5IAJOS aIllTsoJd onb s31onb13 aiqos u -13143 OU SopEfluiS solulnquuuoo oiqos 011 oTuooE1daioo O1UOUTIEfli EJTUSOd

vp 1va 9!fo1 ualuv 3J o op O,1Ud3UVWUVU!f op oupuipio oiow .io zuapod opu 'sEpEq[nJEd os ou onb -iod 'SoQinqiJ1uo3 SIEUJOp SE 'flS'UdS OJJWJUO3 v 'EPEMI!IJEd ios op ?1oi E111

sup 113U0!3fl1USUO3 ILJIOd 013 SOAIIEp. 1

6L1

OONO9IS OCVHDVJ 011d 10 ° 0 H

OklISIlvlI3a3d 1

180

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

c) quanto à larga competência para a instituição de Cide's, o que se observa é que as manifestações do Supremo Tribunal Federal foram todas excessivamente casuísticas e pontuais, e por isso mesmo não guardam coerência entre si. Consideradas em conjunto, a conclusão a que se poderia chegar é que a União pode criar praticamente qualquer tributo, e denominá-lo de Cide. Tal posicionamento há de ser revisto com urgência, adotando-se visão menos permissiva em face do art. 149 da CF, sob pena de total fenecimento da forma federativa idealizada pela Constituição de 1988. Aliás, mesmo que não reveja posicionamentos anteriores, o Supremo Tribunal Federal pode, considerando o uso das contribuições de modo global, e as repercussões que o mesmo vem trazendo ao equilíbrio federativo, exercer controle mais efetivo em face de novas contribuições que vierem a ser criadas, e também em face de alterações futuras no regime jurídico de contribuições preexistentes. Não é demais lembrar, a propósito, que, em matéria publicada no jornal O Estado de S.Paulo, já referida neste trabalho alguns tópicos acima (capa, edição de 10.10.2004), a Confederação Nacional dos Municípios queixa-se do enfraquecimento da Federação brasileira: "A arrecadação federal com contribuições - CPMF, Contribuição Social sobre o Lucro Líquido, Contribuição de Financiamento da Seguridade Social, entre outras - cresceu tanto nos últimos dez anos que hoje em dia o governo Lula arrecada com elas mais que o dobro do que recebe em impostos tradicionais. Estes somarão 123,6 bilhões em 2004; as contribuições, R$ 274,3 bilhões. Diante desses números, a Confederação Nacional dos Municípios faz a queixa: trata-se de enfraquecimento da federação, porque o governo não precisa dividir as contribuições com Estados e Municípios." A mesma Confederação culpa o Congresso Nacional por tal "enfraquecimento". Afirma que "isso só foi possível porque a maioria do Congresso tem sido conivente com esse viés de concentração tributária nas mãos da União" . 46 Não nos parece, contudo, que seja do Congresso a responsabilidade pelo enfraquecimento da federação. Afinal, não é razoável que a subsistência da forma federativa - e do equilíbrio financeiro que a garante - deva depender da boa vontade do legislador ordinário do ente central. Não pode depender de uma eventual "conivência" do Congresso Nacional a manutenção, ou a extinção, da forma de Estado alçada pela CF/88 ao patamar de cláusula pétrea. As bases para a manutenção da forma federativa estão no texto constitucional, e foi o Supremo Tribunal Federal quem não as respeitou e garantiu como deveria, data venha. O Poder Executivo, notadamente 0 Estado de S. Paulo, edição de 10.10.2004, p. A-12.

HUGO DE BRITO MA

em sua feição tributante, tende natura Judiciário controlá-lo, o que o STF, lan to, não vem fazendo a contento, marca vo da União. 47 Finalmente, a "Desvinculação das da fraude à Constituição, deve ser consi todo o sistema tributário, e toda a distiri buições, perder completamente o sent palavra utilizada para fraudar contribi "contribuições" que depois são 'desvir tica de um ato "de tal maneira que eve regra jurídica e deixar de ser aplicada que o Juiz aplique o art. 149 da CF, qu e 157, H. Fraude à Constituição é o no pois a União "põe diante do juiz o sup juiz errar. Fraude à lei é infração à lei, ci Se a União precisa de receitas d buições existentes, e crie ou majore im ção exagerada de contribuições que se uma finalidade, seguida de uma "desvi tidas. Fala-se tanto em "fraude à lei" e planejamento tributário feito por algun: tíssima fraude à divisão de rendas tribu dera]. Um verdadeiro "planejamento ai prejuízo de Estados e Municípios. Se voltarmos aos exemplos de abi AURÉLIO GRECO, transcritos ao final dc estudo,` ou à definição de PONTES DE 1' que a sua pertinência, aqui, é perfeita. anos adotou sua amante a fim de lhe ass biando" as normas que o impedem de cria contribuições - dando-lhes tratamei Em encontro pessoal com o Professor Diete versidade de Münster (Alemanha), quando sobre as arbitrariedades praticadas pelo Fis preenderam em absoluto, dizendo ele que Segundo ele, a grande diferença - que o imp ciário não aceita essas práticas consideradas não parece estar acontecendo no Brasil. Pontes de Miranda, Tratado de Direito Privi § 17, n. 6, p. 51. Marco Aurélio Greco, Planejamento Fiscal lo: Dialética, 1998, p. 80.

08 d'8661 '°!9l!U :01 177 vp op3viaidi:uj a, is'.i ouawvtauuj 'oo1f oI1Inv oamj 6V - fld OÇS 'v7Jprnq! jç d ' U 'LI § '0L61 'tosioq :oiuç Op oij "p ' A 'opvttud opançj ap opvw.ij 'puwq1 p suoj gt -11suig ou opuaiajuom is omd ou 'p opuns 'nb o 's-opuipdai 'su.nq.Iu supwpsuoz sDuid "ssn 1211= ou 0U13 !pnr XWd o uquumalV ru 2nb o - nouoissidw o 2nb - 5u2ijip pui2 lu 'p opung ngolpuiu sunisod R10P owp ou.1A09 o wb op opuz!p lojinjosqle ui uxipuid -ins o ou sim j oiijis.iq ozs opd sRpDi1d su aiqos SA uwTllp lens op opunb '(quuioIy) jaisu nIN ap oppisio sournsJAu0 'z1uuod -iUfl up oujnquj 01iOii op JBjnhIJ 'P'H JU .IOSSOJOId o woz jossod 0JU0OU W LV -

-sodun sop ou oonu9pi oiioouu oiuouxx soq-opup - soQfnnquuoo uilo oiufl i ' iutqnouoo r moo os-iso op uiopodmi o onb simuou s opuiq -up,, '5uioq uu oidtouiud jejnggssu oqj op iuj t olurum uns nolopu sou ÇL op opisio ioquos o ouioo uIIssv iiojiod o Imble 'E!ou9ulpod uns le onb SOUJOJOA ' z al ' opnvfoiqos VUNVIIN 30 SLNOJ °P O5!UIPP r no 6 'opnso osop oind uwpin msop 8 ojnirdo op juu ou soiuosun 'ooa oriinv o»ivw .iod sopioouoj oJaizp ap osnqv op sojdmoxo SOR SOUL11jOA os •soid;oiunN o soptlsg op ozinfoid mo 'soinqui op oin2flsui u oAisnq ouournfouid,, OJIoppJoA rnfl - jiop - oiufl ulod oiojo g pioj siniinqui sipuoi op osiAip U opnij nuussp -UOpTAo E0A os ou o 'soiuinqi1uoo sun iod oioj ouinqui ouounFoujd op o3Lqrn ou ouoiip op osnq,, mo o jol opnJJ,, mo OIUI?1 oS-1-J spu -qo sujo moo su000j sp ojnouiAsop,, um op pinos 'oppquJ lem o51JnouA uns iod ujzIo10E1B3 os onb soQnnqu1uoo op upulo2exo o5 -BUO 9 Olg-Uple os ou onb o soisodmi oJofEm no mio o 'soluolsixo soQ5mq -uiuoo su umpoi onb 'spLnouiAsop,, sgu000j op lespoid ouiufl u os uo zinf 'ouo z!nÇo onb JoiijuT o opuijuoo '101 o5uijui p ioj opnii o opod onb jul opom op 'ooiwJ opodns o zin[ op oiuiip o9d,, ouíufl u siod 'npuoo osso u mp opod os onb ornou o o Ofl11SUO3 opnij ii 'LÇ i o 'jçj sirn SO '.Jou i 'rnopioui opunb 'fl RP 6frT - vm o onbiidu zinç o onb os-uJuO3 ppniij roipjlnfLjÊoj L, RpoiJdE ias op Jxiop o 1oLpJJnhUoi rimo leproildu ias rssod ouowjiruuoo onb miourui jul op,, olu rnn op uiii -id r onb op p siiu lepLu 'spjnouJAsop,, os siodop onb soQ5!nquiuoo,, sooupjuod soiuo o solutnquluoo ipneij rjud ipzijnn 131AIEd op osn em suodu rios o!nqu1uo3 opuuos o oiuowojdrnoo iopiod 'soinq -uiuoo o solsodmi onuo ipiiui o5uusip ipoi o 'ounqu1 Bwols!s o opoi op iuod qos 'juo!on1psuoouI Epuiopisuoo .Jos oAop 'o5in1risuo3 u opnuij up OISOIUOOU! 1CAojd 'OUfl op 5OOOj sup o5flOUTAso,, 3 'oiuouijiuij oiufl 1?p OA -iinooxg japodop ooj uio oiuounporn 'oiuoiuoo u opuozij WOA OU '01 -iodsoi o opoi moo o 'o1uouxoA1uouw 'AIS o onb o 'oj-onuoo ouio1pnf ou opuudmno '1?IJolliodlq R ouornjniiu opuol 'o1uinqui o5roj uns mo

181

0ONfl039 OGVHDVIAJ 01I

30 000H

•zj-y d 'j;

ououipinou 'OAflflOOX 10P°d o viui -iodsoi su ou uionb 1'eiop:aq punqu oi OU O15O EATIRIOPOJ 1CUUOJ Up o5UofluE op mU1B213d ou 88/tID iod upuSIu opms -uoinuuin u InuopuN OSSOJUOD op I3I opod 0N 1 111UO 3 OIUO op OUUIpIO .10; -Op 1AO - oimu.3 R onb OJ!oouuu ouqj -u9ls!sqns le onb LOAOZRJ 9 OU 'JUffy oppijiqsuodsoi r ossoi2uo3 op Efos p SOUi 5U EiJ2flqU1 O51uiUOOUO0 op ossoJuo3 op tii0flUi u onbiod I0AJSSO( -onbiijuo,, juliod 1UO!OBN OSSOJUO3 O ;soidJoiunw o sopsz - !P uspold O1U OU.IZAOW o onbiod 'oi5g.i os-1i1 :gxionb r zu; soidoiun sop lei -ompu sossop OIUBIU so9qpq £'PLZ $I °Qq1!q 9'ZT opimos 5O1S[ SIRUO!OIpu oiqop o onb sium sujo moo lepujonn vInsouu zop sornujp SOU mul flOOSOJO - Sj1 up o1uouI!3u1ui op oubinq!jluoj 'opi onquiuo3 'dNdD - s2Q5inqLuuoo u :UJ1oLsiq o51lJopo soídioiunW sop TUOIORN oU5i0p2Juo; uuiiin soold9l 5UflU oqpqii OISOU up -Jof ou poqqnd uijgiuw mo 'onb 'ouso soluolsIxooJd soQ5tnqI.rluoo 01 SOQ5JO2p3 op OORJ mo maquiu1 o 'spEuo -uoo SUAOU op 0 0 u 1110 OAIIOJO s1U1 OjOJIL -!nbo ou opuozn MA ot.usorn o onb soo op soQ1InqLuuoo sp osn o opuiopisuoz -oldnS o 'soJouoluU SO1Uou1uoLoisod iÍ

8861 op 0231 !1 10P0J UUUOJ up oluoLuiOouOJ [P101 op ooj mo RAISSíwjod sououi osiA os-opui ias op pq olUoUrnUOio!SOd ij. opi op - inb oluournoilpjd Juo opod o!uufl E ar osntouoo E 'oiunfuoo ino SEpE.IopisuoJ oEu ouisorn ossi iod o 'siEnluod o sporjs mEJoJ luiopog I-eunq!jjL ow2jdnS op s os onb O 'SopiJ op PUSinipsui E EIEd Bw

OI6JSflV8303J 3 S30

182

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

tos - pura e simplesmente para fraudar as normas que limitam sua competência impositiva e determinam a partilha das receitas tributárias. Espera-se que a Corte Suprema, diante de tal abuso, restabeleça a eficácia da Constituição, não só impondo limites efetivos à instituição de novas contribuições, mas sobretudo coibindo desvios verificados na instituição das já existentes. Caso esse restabelecimento não ocorra, ter-se-á, de uma vez por todas, confirmada a previsão de PAULO BONAVIDES, segundo o qual "a Suprema Corte correrá breve o risco de transformar-se numa sucursal, secretaria judiciária ou cartório do Poder Executivo", atuando, pela via da interpretação, "como uma espécie de legislativo paralelo e invisível".` Pode-se dizer, inclusive, que a instituição desmedida e deturpada de contribuições pela União Federal representou, para o federalismo, o mesmo desequilíbrio e a mesma concentração que a edição demasiada de medidas provisórias para a divisão de funções do Estado em três "poderes" (CF/88, art. 2°). Com efeito, a centralização de poder no plano horizontal coincidiu, em larga medida, com o mesmo processo no plano vertical, tendo a complacência do Supremo Tribunal Federal sido crucial para a consumação de ambas. E, aliás, foi através de medidas provisórias que muitas contribuições foram instituídas, majoradas, prorrogadas etc., o que só demonstra que, quanto mais concentrado é o poder, maior a tendência a uma extrema concentração. Deve-se admitir, ainda, que o amesquinhamento do federalismo não decorre apenas das hipóteses em que as contribuições podem ser criadas (que foram bastante afrouxadas pela jurisprudência), mas principalmente da liberalidade dos tribunais em face da não-aplicação dos recursos obtidos com as contribuições às finalidades que as justificam. E por conta dessa nãovinculação que as contribuições terminam transformando-se em impostos, e desequilibrando a federação. São as palavras de FACURY SCAFF, que põe com inteiro acerto - no STF a responsabilidade pelo problema: "Qual a conseqüência deste posicionamento do STF acerca da nãovinculação das contribuições? Pode-se elencar pelo menos duas muito importantes, e que se encontram interligadas: a) A arrecadação tributária federal aumentou enormemente de 1988 para os dias atuais, centrada fundamentalmente na ampliação das incidências, das alíquotas e das bases de cálculo das contribuições, sejam sociais, de intervenção (Cide) ou no interesse de categorias econômicas ou profissionais. E, curiosamente, o Brasil que tanto ar recada com base em argumentos de investimento no setor social, possui vários dos piores índices sociais do mundo. O jornal Folha de S.Paulo (manchete de ia página de 19.10.2002) indica que nos últi° Paulo Bonavides, "Jurisdição Constitucional e Legitimidade (Algumas Observações sobre o Brasil)", em Separata dei Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, n° 7, 2003, p. 79.

HUGO DE BRifo

M

mos 8 anos o investimento na cresceu 20%, porém o increme do superou os 31%. b) Ou seja, a argumentação de zação em atividades nas áreas: para impor uma arrecadação qi de contribuições, foi, na realid2 vestidos de contribuições. A raz a União efetuou do Federalism ção das receitas arrecadadas de to sobre Produtos Industrializ Desta forma a União teria o ôni tos, mas não receberia integral recadação, que teria de ser comi um sistema de arrecadação atra aos motivos que ensejaram sua titui um subterfúgio seguro, poi ser efetuadas com absoluta e ph dos pela modificação na desti estas contribuições." 5 ' Nesse contexto, para corrigir as d luz do princípio federativo - até o moi na análise da questão - o Poder Judic: Federal: a) imponha que as contribui arrecadadas pela Receita Federal, seja mo da seguridade, sob pena de invalid Cídes perfil menos abrangente, compai tas, impondo igualmente a necessidac dos serem aplicados à finalidade que j a impossibilidade de criação de "conti De todas as deturpações e exces ções, o que certamente maiores grava formação de um orçamento autônom não para a seguridade social, como CF/88), e a destinação, para esse orçai do com as contribuições administrada neste trabalho, o orçamento paralelo guridade, e a ele deveriam ser destina' dade (Cofins, CSLL, CPMF etc.). ' Fernando Facury Scaff, "Para além dos Dir a Vinculação das Contribuições", em Direi: cides Jorge Costa, v. 2, coord. Luís Eduarc p. 1.141.

'ooz 'up1 fl.n3nJ :Ojfl O5 '!j 2 noqoS opnnp s;n'-i pi000 iv zua.Svuaiuoj j wa sopnis O!JpJflqUj Oi7aIi7 W

-

-

'

-

1 JII d viwj 9 8.10f S?PP sp Oõfl3U\

0 u 'lvuo ioni .unioD vjznsnç ap ouon.tauivo.iqj -os s05usq sEu1 nIv) 0PPPU!!1 ruo ,

'JJS fi n o rA opuuij

o diS O :uinquiuOJ op snuuipun SOIU sop

op EU! - PIP sou onb Eoipui (zooz01 ap 'w°i I ru i ol opunm op siEloos soz .IOOS OU oUoU1iSoAu! op Souo o l uul onb I!sEH O 'ouOLUEsOuno 'J op ossomoiui ou no (opij) o

( . 00 1NdD "ris 'suUoj) OPP o 'oppiin -unos op soQ5inquluoo suS U POI spunsop los WIIOAO -oS LI ipoi op ios EUOAO omoun o oiojid ououi3io o 'oql le q u ii osou OISIA owoo 'oppJoA UN SSNI ojod spnsiuiwp so5inqiiiuoo su moo op - L, p -e jo.uu oinpoid op oiuouios 'ououi5io osso id 'o5uusop o '(gg'jj id ou p 'jjj '0ç § 'Ç9J *lju o IUJWJOIOp oujoo 'ioos opvpunXos o) ioos vzoup!taJd i, r id s tmodu owou oi nL, ououi3.io wn op o5uuoj ioj owsijmopoJ o riud oxfloii SOLU IC A-C lã somoui oiuowrnmoo onb o 's2g5 -mquiuoo sp oiiqin ou SOpIAq sossooxo o so5dmrnop sie spo ou -,, si u jo2 s!ioos SoQ5LflqLUUOO,, op o5uo op oppijiqissodai 5oMu000m (o 5umqoo uns noorjnsnÍ onb oppiuj i sop r on Idu uioios sop - u pr oaur sujo moo sosmnoom so op oppiss000u ouotujni opuoduu 'sei -sop 1uoiodooxo zomnuu moo JoAjudu1oo 'oiuoumq sououi iiod sopiJ st i5oqu000m (q uimqoo uns op oPPI!AU! op uuod qos 'oppunos up om -ougini owom5mo ou sipunsop umiÍos 'jmopoJ u000'>j od sppoon onb upuru 'jioos oppunos op soç5inquiuoo se onb rquodwi (1? :lBmopod [13unqi omoidng o oprnomqos 'ouiorpnf mopoj o osonb up ostI p ule Lu OUOWpIAOp opmopJsuoo ou oiuomom o DIU 0AI11OpOJ oidouud op zni 'onb os-iodso Is u pe juodu soQ5molsIp s iiwoo id 'oxoiuoo OSSON 1 ;5OQ5inquuoO siso W00 spipoo.0 sii000m sp o5unsop ru oóoijipom njod sop -oiogouoq soamos sojod oppmoqq Euojd o rin j osqu 11100 SEEflOJO los

-um

SEU0O1EO

'soç5inqLnuoo sp oinoo op sosq s ie -ui sEp o5E!1dmE Eu 8861 op ououiouuouo nouomn SI3PE2!IIOIUI L.UEJUOOU0 sunp souom oiod JEOUOjO os - opod j,so

-OEU up EOIOOE dLS op OlUoUIEuoio!sod :Eulojqomd o1od opEp!tqEsu ood onb 'ddVDS A~IflDVd op SEIAELEd SR 'soisoduii mo os-opuEuuojsuEml mEului -o-eu ussop E1UOO .iod uiEoJnsnÍsE ont sopnqo sosinoom sop o5EoqdE-oEu E E OlUOuilEdLouud sm '(u!oupnJdsunf 5EEU3 lOS mopod soQ5rnqLnuoo SE on oluolnEquinbsoulE -

-

OEU OUIS!IElOpOJ op

-

- anxo EUIfl E EÍ0UPUO1 E lOtEm 'mopod o -suomop 9s onb o 'oo sEpEonoJd 'SEp

-uoo suunm onb S1mu9s!Ao.xd sEpipom op -flSUOO E rj u d 1Et0fl10 OPIS 1opod IEUflC ouEjd ou oss000id owsoui

inuopod siiiuoui5mo 50Q5EI0IIR siod 'oinos o!tJloqns wn mm

-suoo os 'Epmqoo um oqj ou o5xo uns uniiCosuo onb sonoui soE

-uo 'lEonmoA

uiuozuoq ouEjd ou .iopod op oE5EziIEr

oEInouiA EÍno 'sog5TnqLnuoo op 5AEl1E o5EpE30nE op EmosLs um

somopod,, semi mo opLIsg op sog5unj _OLU Dp EpE!SEWOp 0tpO E onb O5E.uu -som o 'omsrjEmopoj o E.xEd 'nouosoid op EpEdJrnop O Ep!pouISOp o5inmsui E O 0OjElEd 0AflE1S1O1 op 01:

EJEd v?nJ-e 'EIIOUEUI ciso pEqpmEdu1oo lOS op upol onb 'o5EpEoom -i 13fl5 op oiuoii000p snu9q O O1UOU1[13JO1U! EUOq000l OU 5E 'SOa -soduji sosop ouou1nE op ooniod Sflu 9 O EUO OE1Ufl E EULIOJ EsoQ soidoiunj, o sop ri sg so moo sopEz!jE!ilsnpuj 5OlflPOJd omqos o -soduq op o puoj omqos osoduij op SEEEOOJJE SEI10001 Sup o5

EIA EjOd 'opuEnlE '0AnflOOX3 10 P°d op -iflOflS Euiflu OS-JEWJOJSuEfl op O0SU O O O opunos 'SUIAvNO O1flVd op OES!A01

-piudoi L, uqo onb 'oAflEdiouid omsTIEJopoi op nornojo oiufl

onb nj p 055i imd iuouipunj ozm y sagnq'J2uod ap sopusa(t -wj s-oisodiuz op spAEmE EEfl1OJO 'opEpip3om EU 'IoJ 'soQ6inquuoo op EPEZIIIIn los op oxoomd 'onb ole5 u p eo 9 .ut, modmi l3lEd mou.i omoo EESfl JoJ siElOos S139i su sopEpiAilE umo o5Ez

op p -m-mi EmJ000 ou ouomi000qs:

SAEIE

-1ff lilSui EU

EoimçxloJ -

sOpEoJiJoA 5OiASOp opuiqio

- sui.i t,l nq!ll SEU000I sup Eqp2JR

op oiuomojoul o wpiod 'oZOZ noosoio

-ou op ou5inmsui LI SOAIIOJO soumq opu -go E E50OqE1SOl 'osnql3 jEI op O1UEIp 'EI

so nomodns op

'irn EIEd o5EpEoo.uE Ep o u ScInJUIA op o5EuouJnJE

-ouod omsow ou oE5EpE3ommE

'íos

'o (q

-oduioo Efl5

ioos oquno op siElElso sopEplAnE sEu owouinsoAul o SOULI 8 som

wumq onb

SEUL!OU

SE JEpt

O4SI1V8303d 3 S3Ç

OONOOIS O0VH3VAJ 011U9 30 OEMH

ESL

184

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

Há quem entenda, em oposição ao que afirmamos, que a destinação do produto da arrecadação das contribuições de custeio da seguridade social ao orçamento fiscal da União é válida, eis que se justifica no fato de que também a União, através de outros órgãos que não o Instituto Nacional de Seguridade Social, desempenha atividades de seguridade. Através do Ministério da Saúde, por exemplo, a União teria gastos com seguridade, que poderiam ser custeados com o produto das contribuições correspondentes. E o que doutrina LEANDRO PAULSEN: "A União não é mera arrecadadora das contribuições conhecidas por Cofins e CSL/CSSL/CSLL. E seu sujeito ativo, titular das funções fiscais de normatizar, fiscalizar, lançar e cobrar, e destinatária do produto da arrecadação eis que desempenha, através da própria Administração direta, as ações relativas à saúde e à assistência social. De fato, a Seguridade Social não é um ente, mas uma esfera de atuação da União. A seguridade, conforme se verifica da análise do texto constitucional, abrange a saúde, a assistência social e a previdência social. Dessas três áreas, as duas primeiras (saúde e assistência) estão a cargo da Administração direta, enquanto que a terceira (previdência social) está predominantemente a cargo do INSS. Mantida a necessária adequação às finalidades constitucionais, como já ressaltado, é irrelevante se a condição de sujeito ativo é ocupada pela União ou por uma Autarquia, eis que estará atendida a finalidade que dá suporte constitucional às respectivas contribuições. 1,52 Com todo o respeito, a doutrina acima transcrita está equivocada. E são os seus próprios fundamentos, em si contraditórios, que o demonstram. Primeiro, conforme se verifica da análise do texto constitucional, a seguridade, conquanto abranja - e isso é irrelevante - também as ações ligadas à assistência social, e à saúde, é - ou pelo menos deveria ser - custeada por um orçamento próprio, gerido por órgão autônomo. Pode não ser um "ente", do ponto de vista político, mas o é certamente sob o prisma orçamentário/financeiro. Foi o que se pretendeu com o texto constitucional promulgado em 1988, que não só lhe deu autonomia orçamentária, mas também administrativa (cf. arts. 165, § 50, III, e 194). Segundo, porque, mesmo que se admita que a seguridade não é um ente, mas um conjunto de ações da União, desempenhadas tanto por sua Administração indireta, autárquica (INSS), como também por sua Administração direta, isso não significa que os recursos que remuneram tais ações tenham de integrar o orçamento fiscal da União, e nem impede, de maneira alguma, que esses mesmos recursos sejam geridos a partir de um orçamento próprio, pertinente apenas às ações de seguridade social.

o art. 165, § 5°, ifi. h (1. quando preconiza a feitura, 1 i 1 4i um orçamento para a seguridade, a ela vinculados, da administração i e fundações instituídos e mantidos pel Desse modo, ainda que a União sujeito ativo das contribuições em com lançar e cobrar, e ainda manter para s: significa que esse produto não deva int te o art. 165, § 50, III, da CF/88 - um mento fiscal da União. LEANDRO PAULSEN, a propósito, af nar a validade da cobrança da contrib adequação às finalidades constituciom tinados os recursos arrecadados para I minar se os mesmos estão, ou não, sen ridade social. E a razão é simples: o diii aliás, quem o reconhece, quando trata de se restituir ao contribuinte o montar desviada (cf. item 10.6.2). A realidade, porém, torna até des vação da "efetiva aplicação" das con! considerar quatro premissas, divulgad arrecadação tributária vem superando 5 de seguridade arrecadadas pelo Tesou metade de toda a arrecadação tributári ditos recordes; iii) a previdência socia se podendo dizer que à saúde e à assis mente sofrível, esteja sendo destinado à seguridade em geral; iv) o orçamen seguidos superávits, que são emprega vida pública. O desvio é evidente, e certamente menos seria de fácil controle e detecç seguridade, ainda que "normatizadas, recadadas pela União", tivessem seus to autônomo. Não é demais insistir qi nomo, mas a ele destina apenas as ré seguridade é pelo governo central intt

Leandro Paulsen, "Contribuições no Sistema Tributário Brasileiro", em As Contribuições Sistema Tributário Brasileiro, coord. Hugo de Brito Machado, São Paulo/Fortaleza: Dialética/ICET, 2003, p. 387.

Leandro Paulsen, "Contribuições no Sisteni no Sistema Tributário Brasileiro, coord. H DialéticaJICET, 2003, p. 388.

110

gg d

'ooz 'iiiu

:zoiOj/OjtWj os 'opqzj OUi9 P °H piøoo 'O1!91!SVJg o.1pJnq!J1 vwajsg ou saojinql.íiuoã SiUJ 'OiiS.IH ounquj U1S!S OU SQ5flqi2UO,, 'UStflEd OiPU'1 s

-uo2uuq) ojdmB opow op opJdJ1uI lunuai ouinAog od o oppins op oioouoo o OPO cI gp STIT2321su sicundu umisop oto i siui 'oulou -ong o1uouJ&Io osso rui oiufl onb jrsisui surniop 9 ouÍ OIUOU91fl 01 -uoui&io mn iud sopuoolu sosinoai snos WOSSOAU ',,ouiufl lejad 5 PP°°' - o spuqoo 'sBp5uij 'spzqosij 'sEpzuuuou,, onb PU! 'OPPIflOS spuusop soQ5Jnquluoo S3 OS - 000iop O OIOJIUOO II°J °P B!10S SOUOUI o1od 'OSSOII000 os 'no - UOJJOOO OU O1UOLU1JO3 O 'O1UO!AO O!ASOp O ojqd 1?P!A - p ip SO5IAJ0S sop oiuomd ou sopioidmo os onb 'SUAJodnS sopInos opu1uosOJd1 WOA 0!Ufl 13 0IUOUIE5J0 O (tt! !110192 UlO OP1 PUnOS SOp!AOp SOSJflOOJ S0j O1U1SOJ O OPOI 0)1UI1S2j) 0UOS UfOISO ' IOAJJJOS OIUOUI o ops L, onb .ioztp opuopod os - IEfl ! 0P1SO mo suoje 'jioos!OU1SISS 0U '1og9p MO O1UOWO1U31SUO31SO Í!30S 1!OUp1AO1d (!!! SOPJOOOJ SOlIP sop OAUOUJ jgdiouudo Os O Ilulopoj 1!.I1nqJ1 o51p1ooJJU g poi op opiow oi~upuuaixoffic iod mopuodsoi oinosoi ojod sppoon OPPUflOS OP s2Q5lnquluoo si (p tsop-io:):aj sop!nos opuiodns mOA unqui ogSupuz)ouL, 1IOOO>Judçud ijod S1p13LnAip 'sgssnuojd onEnb .miopisuoo (i :pJopo 1S11 SoppqU1J Sl3flS su sog5inquiuoo Sp ,ouSLoijdLLIATIQJO,, Up O1A -oiduioo 1 O O6O!JUOA 18 LITIESSO3OUS2P PIU 1u101 'mojod 'oppijoi V (r901 MOI! jo) UPUIASOP oTnqLnuoo Eulfl W0O OpRpoOm O1U1U0W O O1UTflU1UOO ou JiflhlISOl OS Op opunb '000qu000l o uionb 's - R0U9 uns mo - oppijiqissodwi p OOS OPP!J 'N3Slflvd oudçud o ioiiunJ 9 oioqup o :soldm!s 9 OZJ -nos u moo ssodsp aio sopoijdi opuos 'ou no 'oiso souisoui soos .niuim -ioiOp - O!Ufl up 13S1J OIUOUIu5JO O iiid sopuplenaim sosnooi SO SOPEU!1 -sop ZOA un - joAJssodml 9 '13J 'SiUOiofl1sUOo sopEpTRuJJ s onbop u mu Euss000u up ouoinuui i 2 'o5nqiiiuoo ip iuiiqoo ip opipq - Rulolop uiud 'ouuoduJi o onb lemige 'OUS9dOld 'NS1flVj 0IUNVH'J O!Ufl Up luisg OIUOUI -R510 op OIUIISTP 'oudpid O1UOIU15JO 1.un - 88113 ip 'ffl ' 0ç § 'Ç9j 1J O 01 -uounissoidxo UTULIO1OP ouioo - .n3J291u 1 VA2poleu OlnpOid osso onb oijius ou ossi 'o5pooirB 1p onpoid o is ind JOIU1aiJ upuiu o 'iqoo o 'mzqosJ 'jziwuiJou opuopod 'oiuomoo ff0 SoQ5iflqubUoO SEI) OA!IE OITOÇflS o n000qu000i ul omoo - iíos oriufl le onb EUIE 'OpOUI OSSO( oooqqp.J JOPOd ojod SOpUUEUI o sopnmsui SOQ5EpunJ sopunj SO omoo uioq 'EIOJ!PUI no RIOJ!P OEJ1SIUaUpE Ep 'S0pELflOUIA RIO E S0l9 O SOPEPTIUO SE SEOb opuouEJqE,, 'opEpufloS E EJEd O1UOWEJO mn op 'OETUfl EI) jEOSIJ OIUOUIE5JO OE o1uouJEIoIEld 'EJnuoJ E Eziu030ld opunb ojElo ououjouoioijns 0 'ohispdoid E '881dD E 'ifi '0Ç § 'Ç9j IJE O

93L

:ziojjojn,j oUS 'opqJ,s 03ufl qp OflH SVW3 'oJpj!siq opinqujui

sagi.znquluo3

.Ipos OPP!JflOS ap S -uowjo um opipnd g sopp22 uMTos IJIOUI.0 op 'opodun uiou o 'oiuç p j SOOu srnj mujounTzoi onb sosinooi so -sIuJuIpyns iod uiqm ouloo'(SSM ns iod oiuii spquodmosop 'OEIfl 1 ou oppunos u onb lfl!uIpE OS O 'ffl '09 -wul su ' u!11 U0mj0 uuouoirw flor -oid LBUOn1!1SUOO 0X3 O moo nopuoio -io Bulsud o qos O1UOUI1IOO o O S1UJ IUfl lOS 0U Op0j *ouiouginle 019 iod pO15flo - lOS UIIOAGP SOUom opd no SOQ5 S1 m9qUI1 - OIUEAOjOJJ! 905 - 1!

'1vuo!onJ?;zs'uoa o lxal op ?Sqpuv vp z

ulEilsuouiop o onb sou q"uoo i O1S ipRO0A!flbO 1SO 131UDSU.fl vunae 1 ç SOQ5Lflq!l1UOO sAIloodSoj s uo -pU1J I1SO onb sio 'EinbJ ipidnoo 9 0AI OIIOÍflS op o5ipuoo omoo 'snmoionmsuoo sopipqguij R o j opoio r O1UOWOhUULI -oid) uiiooio i onb oiugnbuo 'oJip oi (iousiss o opws) sjiomud snp s .uoprAoJd r o tios lepualsissu r'opps -XO1 op GSIIUUU Up LI3ULJOA OS OUU0JUO3 -uniu op uiopo iunn srnu 'OIUO um 9 05U jos pioU STSSg R O OPUS LI SEAUjOJ pçi midçud up SAJ 'quodmosop oni op ruelUi1Sop O 'Jl3lOO O iii5u SOOUflJ Sp ljflfl '0A11 oofns nos iod spiooquoo soinqu1uoo sep iioçu soluopuodSOJJOo soo5inquhuoo sepo: 1od onb 'op1pun2os moo Soisujá EUOI ou -sIu op S3A131W OpEpUfloS op SOE PI -OS OP IEUOlOEN OIflIJISUI O OEU onb sou wE1 onb op OIEJ OU EOgilSflf os onb sio' OU LE!OOS OpEpL[floS Ep OIOISflO op soonr Op OEEUi15Op E onb 'soluEuu!JE onb OU C

0ONfl93S OVHVLAJ OJu9 30 OOflH

186

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

HUGO DE BRITO M

Para que o Poder Judiciário examine, e corrija, os problemas apontados neste trabalho, parece-nos que diversos instrumentos são cabíveis. No que pertine ao perfil demasiadamente largo conferido às Cide's, e às contribuições sociais "gerais", o controle poderá ser feito diante de impugnações concretas, em cada caso, de contribuintes inconformados com específicas exigências. Todas as ações antiexacionais, 54 tais como embargos do executado, mandado de segurança, ação anulatória, podem ser utilizados, sendo a destruição oblíqua da forma federativa de Estado mais um fundamento a ser invocado pelo autor da demanda. E cabível, igualmente, e com o emprego dos mesmos fundamentos de direito material, o controle concentrado, através de ADIn, ou de ADC, embora esta última seja de viabilidade prática assaz reduzida em face do estreito rol de legitimados ao seu manejo. A via processual não se mostra tão simples e acessível, porém, quando se trata do desvio orçamentário dos recursos, havido notadamente no âmbito das contribuições destinadas ao custeio da seguridade social, e que seguramente representam a principal causa para a distorção e o desequilíbrio na divisão de rendas tributárias. Vejamos, sucintamente, os caminhos que nessa hipótese podem ser percorridos. Contribuintes submetidos ao pagamento de contribuições que não estejam atendendo suas finalidades, seja porque formam orçamento distinto do que deveriam compor, seja porque são "desvinculadas" para o atendimento de outras despesas (v.g., formação de superávit primário), podem impugná-las, afirmando a sua invalidade em função do não-atendimento das finalidades que as justificam. Pouco importa, no caso, se o desvio deve-se ao descumprimento de alguma norma pela autoridade, ou se a autoridade apenas cumpre normas que determinam o desvio (e, nesse caso, é a norma que é inválida). Qualquer das hipóteses, afinal, implica a desnaturação do tributo, e, por conseguinte, sua invalidade.

Questão de relevo reside em sal apenas em parte desviada. Restitui-se, Uma parte do que cada um deles pagos ma um óbice intransponível à restituiç "Não há que se falar, aqui, em do tributo, eis que terá suporte tência tributária, sendo, pois, v nestes casos, especificamente, te, pelo Ministério Público atr, ção correta dos recursos e a pui nal dos responsáveis pelo desv Não há, neste último caso, cor tributárias e dizer da inconstitu cito administrativo posterior e Entendêssemos de modo diver portantes. Senão vejamos: supc buições inválidas e sujeitas à de Quais as competências passív relação entre as competências à correção dos desvios, mas r como afetadas, seriam ainda d tratamento isonômico aos cont insucesso das tentativas do Mi ção equivocada dos recursos e recuperação e correta destinaçã naria novamente exigível o trit não se pode confundir o plano ria com o da execução do orça Não nos parece, contudo, que o buiu o citado autor. Primeiro, porque o desvio dos re pode ocorrer, ou ser determinado, no determinam, autorizam ou de qualquei consume, fazendo assim com que aqu descumprir as disposições legais que t se caso, desnatura-se a própria contril de imposto. Caso tal imposto não se co se-á uma exação inconstitucional pass Caso esse desvio legal seja apen; vês da contribuição, parte essa que sej

' Para uma classificação das ações tributárias em "exacionais" e "antiexacionais", confirase James Marins, Direito Processual Tributário Brasileiro Administrativo e Judicial), São Paulo: Dialética, 2001, passi,n.

Leandro Paulsen, "Contribuições no Sistem no Siste,na Tributário Brasileiro, coord. H Dialética/ICET, 2003, p. 388.

do também saúde e assistência) quando se trata de utilizar suas fontes de custeio; para garantir a efetiva aplicação dos recursos assim obtidos, porém, o conceito é excessivamente estreitado, e o orçamento próprio é feito apenas para a Previdência. Em suma, o que falta, para resolver a aberração criada com as "contribuições" de seguridade, é respeitar-se o art. 165, § 50, III, da CF/88.

10.6.2. Instrumentos jurídico-processuais para a correção do problema do orçamento da seguridade social

OS saØinq,uo si ui

'ooz

88E d 'LaDI/°!1!U oppJnqJj maisis ou ounquj wsi ou sinquuo,, 'usInd oipu

'OjOjA O1Ii p OflH P1000 'OJ!17SVJÍ1

-RnpiATpuJ oinsuom op IoAJSSd leias onb osso ond 'o5inquiuoo upS2A -2112 OROOJJE JOLI3A op oid op suodt 131os JOj OIASOp OSSO OS3 01flI1SO1 °P I 0 AJ55 d IEUO!Orn!lSuOou1 oóxo um g-os -io 'oiufl up E!ouoduJoo iu opodwoo os oiu oisodun pi osij oisodun op O5!oJ r iTuinssu u ussud onb 'o nqiiuoo uTidold r os-.inusop 'oso os !ASO o5inqLt1uo0 ip unn onb spoj soQ1sodsip su .iuduinosop -SON aios Opulgu ufoiso onodiod o onb alanbu onb moo wissu opuozj 'ouinsuoo OS o!ASOP osso onb uJzipqE1A opom ionbinb op no w1zuo1nB 'uiuiuuoop s1oTpJJnÍ SEULION OAUUuOU oud ou 'opuiuuoop ias no 'Joji000 opod oinquiuoo iun moo sopnqo sosinooi sop oIASop o onbiod 'oiioaiuj ioni opo o ninq -igr oql onb OAOIOJ o uquol uwalqojd o onb 'oprnuoo 'ooamd sou OfS ;oiuomJo op o5nooxo gp o moo ru -nqi.n iouodmoo up oiojoioxo op ouuid o Jipunjuoo opod os ou onb WEjOA1 uioq sogsonb snj ,onqui o joA;Jxo ouomou uucu -JOI op!Asop OIUIflUOW JUUOAO op o5uusop riamo o oiuodnooi V I0I Op1p1J1?UJJ 1?flS u S0-Ut1SOp O S051fl001 sop pooA!nbo o5 -1o!jdg 1? JOIJOAOJ op O0rqI,j OT1,]S!UiJ\J op SAJ1E1UO sp Ossoonsui op uTi2puodop o5odoj y j,sowinquuoo sou oolul9uosl ouomupii O 1 0S0 OSOU 'EiJ10IJ omo ,SOp!Aop upuiu muuos 'Supl3lOJu 011100 supipuowo suiouodaioo g SOATIL110J sum 'solAsop sop o5ono3 soiouosod s0110uIu2ud SOIASOp so o suiouodwoo se o.nuo o5uoi i0000quiso omoj ,o5insoi op 5TOAJSSud suiouodmoo su siunb ,Opu!ASOp ouuuow o IunÕ i,onIOAop V suioÍns o SuPIIAUI soQ5rnq -uiuoo su sn3nb 'olASop iufliUOAO opuodns :souwíoA ouog soiuuiod -ml sopupjnojip 'upulu 'somuJJO 'Os1oAp opout op sowoss9puo1u upuosnq ios opod oonoo ufno o joijoisod oAuuilsiuimpu oiio -jji op ozui 1110 SiO sup opupijuuoionirisuooui up IOZIP o suiinqui 5O25uJOJ SIL1 mp1[uAU1 iopuoioid os omoo 'osuo omnji OSOU 'q ou orsop ojod sroAsuodsoJ sop Iru -muo o uon;jod 'uAUuJ3siuimpu ou5iund u o sosinooi sop uonoo ou -uoqdu u uionbsnq onb 50Q5I? op S9AI?J1I? ooTlqnd 0U92S!U!J,\J oiod 'o -uomjudiouud 'opuuqmoo ias pmop 'oiuomuoioodso 'sosuo soisou 'Sosjnooi op oiAsop jurnuoAo o *OPIJUA 'siod 'opuos 'uunqu upugi -odmoo up olojoloxo o iuuooniusuoo oijodns p191 onb sio 'oinqui op o!n!1Suí uu opupIrumimpsuojuT mo 'tnbu juIrj os onb pq oN,, :supu!Asop soQ5inquluoo op oiniusoi t, IoAJuodsuI?ilur oo!qp mn um -ojqoid ossou 9A NS1flVd oiuNva'J j,noud SOJOp mn upuo onb op oiud uuiç j,sowinqiiwoo sop oud 'osuo assou 'os-inso upuiAsop oiivd uio suuodu o onb onqnuoo u iriru omoo ioqus mo OPISOJ OAOJOJ op osonÕ

181

OUS 1(7vpipnf a 04.1JWJS1U1Wpv) o.na/!svIg OU1JJ 'sn3uOiox!ug,, suoiox,, RIO SRI -i1Juo3

-osuoo iod 'o 'oinqiu op o5uJn2uusop 1 - LunÕ ' (Up!l p AUlo onb uuiou E 9 '05E0 suuuou oidwno suuodu opupuoinu u

op oiuoiuuduinos'ap ou os-oAop OIASOII -uuIJ sup ouomipuou-ou op o5unj tu 4ndmj i.uopod '(oumud 31Auodns op -uomlpuo3u o u.xud SupujnouiAsop,, os oiunsip 0112u12510 muunoj onbiod ufo -so ou onb soQó!nq1nuoo op ouowuu SOpU.

soquluiuo so 'ouomuuions 'sowufoA -;itnbosop o o ou5ioisip u uiud ESUEO j onb o 'juloos opupunos up oloisno ou OU oiuowupuou op!Auq 'sosinoal sop -uunb 'ui9Jod 'jOAJsSooE o soiduns ouj -ouum nos ou sopumriioj op joi olians opupqlquiA op ufos umujp EiSO u.Ioqwo' -uoouoo ojoiwoo o 'jujioigui ouaup op s moo o 'ouomjuni 'ioAJquo g upuumop -upunj um sim opUlSg op AuEJ3pOJ El 'sopuzqun ias aiopod 'uU9)Ejnuu oe u souqmo omoo siui tç,S1EU0131exanue so U100 sopuuuojuoou1 soiumquiuoo op'

-au op o2uuip Oioj lOS ?Jopod oionuoo o &S10M su opuojuoo o1uj ouotuupuis sioAJquo os souomiuisui sosioA!p -uuodu suaiojqoid so 'Efinoo o 'ounuu vzuaqwd op op3aJJod v vivd siviiss

88/dD up 'III '0Ç § ' Ç9j IJE O OS-uluoo,, su moo upuio OI?ll0E E 1OAO -odu O1LOJ 9 oudoid oiuomu3io o o 'opu 'uI9JOd 'sopuqo misse sosinoai sop ouiu op soiuoj suns iuzqrin op Euii os opuui

OVSflV}J303J 3 S3(

O0Nfl939 O0VHOVVJ OiIHfl 30 09fl

188

lizada (uma parte da alíquota, por exemplo), apenas essa parte comporta restituição. Foi o que ocorreu, às avessas, com a alíquota do ICMS paulista, de 18%, que tinha 1% destinado a uma finalidade específica, o que não é possível no âmbito dos impostos. Só esse 1 % foi considerado indevido, Em havendo desvio legal de impossível individualização, contudo, como na hipótese de ser autorizada a destinação de "x" bilhões de reais oriundos da arrecadação da contribuição a uma finalidade distinta da que motivou a cobrança, parece-nos que o vício contamina a própria contribuição, como um todo. Há, contudo, que resolver-se a questão com razoabilidade. Se o desvio autorizado foi de pequena parte, deve-se considerar inconstitucional o dispositivo que o autorizou ou determinou, e determinar a devolução, pela União Federal, dos recursos à finalidade correspondente. Se, todavia, o desvio é substancial, ou se não há limitação jurídica ao mesmo, o tributo torna-se no todo inconstitucional, devendo ser portanto restituído a quem o houver pago. Esse mesmo desvio, entretanto, pode ocorrer em frontal violação aos dispositivos de normas jurídicas atinentes à contribuição desviada. Tem-se, então, um desvio de fato, ponto no qual a questão não é de tão fácil deslinde como no caso de desvio legal. Muitos doutrinadores, inclusive, consideram que essa forma de desvio não contamina a contribuição, ensejando apenas a responsabilidade da autoridade que o promove, e a adoção de medidas que o corrijam no plano do Direito Financeiro.56 De plano, cumpre afastar aqui a alegação de inconstitucionalidade da lei que institui a contribuição assim desviada. Como bem afirmou o Supremo Tribunal Federal, "se o produto da arrecadação for desviado de sua exata finalidade, estará sendo descumprida a lei, certo que uma remota possibilidade do descumprimento da lei não seria capaz, evidentemente, de tornáIa inconstitucional"57, Isso não quer dizer, contudo, que a cobrança da contribuição não tenha sido ilegal. Com efeito, uma coisa é a inconstitucional idade da lei, outra coisa, completamente diferente, é a ilegalidade de uma conduta contrária a essa mesma lei. A lei que institui a contribuição naturalmente não se torna inconstitucional por haver sido descumprida, mas isso não significa que esse descumprimento seja sem nenhuma conseqüência no que respeita à obrigação de recolher essa contribuição. Vejamos, por exemplo, o que ocorre no âmbito de outros aspectos essenciais da relação tributária.

57

a

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

o caso, por exemplo, de José Eduardo Soares de Meio, "As Contribuições no Sistema Tributário", em As Contribuições no Sistema Tributário Brasileiro, coord. Hugo de Brito Machado, São Paulo/Fortaleza: DiaiéticaIIET, 2003, p. 364. RTJ 143, p. 321 e 322.

ER-- V

Uma lei que elevasse a a1íquoiai ma dúvida, inconstitucional, por ofensa tratam do direito de propriedade, de li co, da eqüidade no custeio da segunda( mesma lei poderia fixar a alíquota em 1 e, ao ser aplicada por um agente fiscal, fé, uma cobrança em valores centenas significaria que esses valores indevid circunstancial e ilegalmente, uma vez• tuição? É claro que não. Se a finalidade é essencial às coni art. 40 do CTN na medida em que os rc riamente, ser destinados a essa flnalic factual não pode ser a simplista e conti problema "alheio ao Direito Tributár AURÉLIO GRECO: "Em suma, o destino do produt elemento essencial à sua constii abstrata, mas a sua aplicação ef quação da destinação do prod considerar ocorrida a violação de uma avaliação, mas entendo na destinação gera inconstituciII vo, pois o que estará sendo col contribuição."58 No mesmo sentido já se pronun proferir voto no julgamento do RE 18 "Uma ressalva é preciso ser fei rio brasileiro, em que a destina deste e, por isso, não ocorrendc mo, surge para o contribuinte o contribuições parafiscais - soci nomico e de interesse de catego art. 149 - e aos empréstimos c Misabel Abreu Machado Der2 primeira vez, cria tributos final tribuições e os empréstimos cc lhe é própria relevância não ap nanceiro ou Administrativo, m 58

Marco Aurélio Greco, Contribuições (urna 2000, p. 241.

ia 'O!Lwd o

'(szJau3 rns,, v.in2zq vuin) saginqiJJuo

iiZ d '000z 'oz,aID Oq91n ODiA

49 d 'ooz ljlWjlwp -!H P OflH p1000 'OJ1flSVJff oypinquj muaj

~isis ou sQ5inqu2uo3 sv,, 'oivi qp sio ;ounqui oiiiij qp GluquJIun2i Su 'OAflEJISIU!UIpV no O.HOUEU -'d 01!011 G op B2SiA Opoluod op Sicuodu ou ELOUAJ Eud9ld nb orâmisop e opup 'sou9s1nduxoo sou1!1s9JduI so o sog5tnqii -uoo s os onbSopriap, ouowEoflsiEuIJ soinqn EUZ 'ZOA EliOuIud EIod '8861 op OE5JnplsuO3, 90 !z10u OEOE noiqy oqEsiJ,s iuoioo'J '(8j71 lir 'jj) sOu9sIndWOO souius9ldulo sou o - 61 irn 'jj 'SE01UJ9u000 no sruoiss!JoJd SEUOOO op ossoioiui op o oonuu -000 oiUJUlop ou O5uoA.Io1U! op 'SIE!0OS - s!Eosijmd soQ5inqLuuoo se ou1-01IJ>J oi-ud ou op ouoi ip o oiuinquoo ui o m d oins 'o ui uusop u opuo.u000 ou 'oss! iod 'o oisoi -su op jEuoiornusuoo o oPEP!uJiu01 E moo zip oinqn op o5Euusop E onb aio 'oJ!opsuiq ou - inqui EuIolsrs ou 'q osso onb g E110J lOS OS!OoJd 9 EAjESSOJ Elflfl,, 'sEJAEIEd sons 1U9 dS/ÇTV681 SU OP o1uomEInF OU OIOA .I!JoJoJd ou 'OSOTI3A sov3 onsíuiW o nojounuoid os pf opuuos OUISOUI ON gç Onq.I1U00 EJiopEploA Euxn snm.ios ou opiqoo opuos miso onb o s!od 'oA -!ssEd oioÍns ojod IOAJ!IE OPEPIIEUO!01111S11001,1 E12 OEU1SOp EU OTOJA o onb .I000qUOoaI IEWOWEPUflJ OPUORIO SEUI 'OEIIEAE EUIfl OP STEUI iupodwoo opod 'Eu0iorniSUO0 O5ELO!A E EP!1J000 JEIOP!SUOO

-so soloodsu sano op oliqwu ou - oiioc iodsoi onb ou Mougnbostion uinquou EoJ!uis ou OSSI sum 'Epudwnosop of os ou OWOWjEiEU o5rnquiuo inir EIflPUOO EUIfl 0P 0PEP!!0I! E 9 no 'ioi Up OPEPIIEuO!OnlflSuoou!E 9 10519 -Ç)1 ou oinquiuoo E uuiqoo E onb -uJo op 'owouiouoprAo 'zEdEo EUos o opprjiqissod momai Emn onb O1O3 '!OL EUYJ EIEXO uns op OpEIASOp .IOJ 01

opJnirisoi ouupod ios OUOAO 'tEuo!ou 'OUISOUI OE EO!puflf O5E1RU1j Pq ou os 'o ouopuodsolloo opEp!LEUIJ 5OSJflOOJ E .IEu!Uuoop o 'nouiuuoop no nozuoini -ai JEJOpESUOO os-oAop 'oi.md uuonbod o -!iqEOzE1 moo oisonb E OS-JOALOSOI oni - nqJIUoo EudpJd E EUHIIEIUOO oTOJA 00 onb up EUfl5!p opupijuuij uuin u o!nrK siuoi op soQqpq x,, op OEUflS0 E uj 'Opnuoo 'oEziIunpTA!pui loAJssodul! opiAopUI opuioplsuoo IOJ % 1 OSSO 9S ou onb o 'uogoodso OPEPILEUIJ ELUTI E -sijnud SWDI op Emonb;LE E moo 'sEsso E1JOdIU0O omJEd ESSO suuodu '(otduioxo

ODIVJft op OIL E 9 'SIjE 'ESSa ouinqij oliOiiCI OE oIoqE,, Eu10q0Jd op EEJ1 os onb op O5EUUIJE EU9ITpEJIUOO O ES1IdUIIS E lOS opod OU 1EflOEJ oiAsop op osonb r EsodsoJ E 'OpEpTJEUIJ ESSO E S0EUUSO lOS 'O3UOIIIEU -uss000u 'uloAop S0EE00JlE sosinooi so onb aIo EP!POUI EU N_LD OP o17 UE ou 000xo opuuuosoido.i 'sO9!nqiJ1UOO se I!°"° 9 OpEpIEUg E OS ,orni ouu onb ojup -11S0J op SJOAJSSEd UJEUOS ou 'soud ZOA uuin 'ouOmLEoI! O JEOUESUnOJ!0 sopiJns onbiod 'soiouodns OIUOUIEP!AOPUI SOJOjEA sosso onb E!JEOIJ!U!S oss opJAop ou soiouodns SOZOA op SEUOUOO SOJOIEA aio E5UEJqOO EUIfl '9J -pai iod omsoui no oiio iod 'lEÍoSuo 'juos!J oiuou mm od Epuolidu lOS OE 'o (opEprjEuolonmsuooul EuInhluou) % j aIo E1onbJE E JEX!J uuopod ial Euisoui E5SO 'OpEj OlmO lOd 010 omo !E!005 opEpunoS up ojoisno OU OpEpIflbo Ep '00 -sijuoo op oiqioid up'LIAIIUIDIUI oJAq op 'opEpoudoid op ouoiip op WEEJI onb slEuojonmnsuoo sOAuTsodsip SOE usuojo iod 'juuoronmsuooul 'upiApp EW -nquou aios 'uuos 01606 EJEd suJ03 Ep EmonbJIE E OSSEAOIO onb iol EUJfl

-oJdnS o flOUJIIJE aioq omo upuiAsop Ep opupIIuUO!OnmSUOOUI Op OE5E0E E 9Ç 01I901.1E1,1I OUO -ipom op OE5OpE E o 'oAoulold o onb oj -odu OPUEFOSUO 'ou5inquiuo3 E EUUUEUC -opsuoo 'oAIsnJou! 'SoJOpEUi.nnop SOlifl] -uqsop I!OYJ O2 op 9 ou oisonb E jEnb 'oS-u1oJ EpEIAS0p o5inquiuoo souou SOE OE5EIOIA 1EWO1J aio .xon000 opod 'o

op o2iojo o EJEd o5upuoonu up oinpoid op ouunsop Ep o5Enb -opEul op nuA o oiqos 'ozJnf o EAnoJo OEo! jdu uns E SEW 'EIEJISqE osTAOJd E SEU0dE ON opEpiIEUoionlusuoo EtiS r LE!OUOSSO OUOt.U0IO 9 soQInqu1uoo sup OEE0OJJE Ej) oinpoid OP OU!ISOP O ' EUIflS :0oi9 OIWIflV

OSI1Vd3Gid 3 53

0NflE3S OVHJVLAJ 0I189 3C1 OOflH

681

190

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

E acrescenta a ilustre professora da UFMG que 'o contribuinte pode opor-se à cobrança de contribuição que não esteja afetada aos fins, constitucionalmente admitidos; igualmente poderá reclamar a repetição do tributo pago, se, apesar da lei, houver desvio quanto à aplicação dos recursos arrecadados. É que, diferentemente da solidariedade difusa ao pagamento de impostos, a Constituição prevê a soudariedade do contribuinte no pagamento de contribuições e empréslimos compulsórios e a conseqüente faculdade outorgada à União de instituí-los, de forma direcionada e vinculada a certos gastos. Inexistente o gasto ou desviado o produto arrecadado para outras finalidades não autorizadas na Constituição, cai a competência do ente butante para legislar e arrecadar' (Misabel Abreu Machado Derzi, notas atualizadoras de Limitações Constitucionais ao Poder de tributai 7' ed., de Aliomar Baleeiro, Forense, 1998, p. 598 e 599) . 59

Seja como for, no que pertine às contribuições destinadas ao custeio da seguridade social, exemplo mais expressivo do desvio, tem-se, como explicado no item anterior, violação ao art. 165, § 50, III, da CF/88, o que implica a total deformação das exações, em desvio jurídico, ou de direito, que torna prescindível qualquer perquirição a esse respeito. Como doutrina WAGNER BALERA, o Estado brasileiro, notadamente a União, "ao longo de toda a história republicana revelou não ser bom guardião dos recursos da seguridade social". Em suas palavras, as contribuições de seguridade são atualmente "desviadas de seu destino constitucional pela lei. o que, antes, a União praticava nas sombras, agora é autorizada a operar às escâncaras, tanto pela camuflagem da conta única do Tesouro como pelo pagamento de encargos seus com recursos pertencentes ao sistema da seguridade social." 60 O fato de parte do que com elas é arrecadado ser destinado à segundade não valida as contribuições, até porque parte da arrecadação dos impostos, uma vez dentro do orçamento fiscal da União, também pode terminar sendo aplicado em despesas com a seguridade, sem por isso transformar-se em contribuição. O acolhimento dessa argüição pelo Judiciário, nem é preciso dizer, faria com muita eficácia com que o Poder Público reduzisse o ônus representado pelas contribuições, destinando-as às suas finalidades, passando a suprir o seu Tesouro com a arrecadação de impostos (exatamente como deveria ser). Do contrário, não as poderia exigir.

60

RE 189.415-6/SP - Rei. Mm. Carlos Velloso,j. em 01.12.1997 - DJ2O.02.1998 - Revista Dialética de Direito Tributário, n° 321143. Wagner Balera, "As Contribuições no Sistema Tributário Brasileiro", em As Contribuições no Sistema Tributário Brasileiro, coord. Hugo de Brito Machado, São Paulo/Fortaieza: Dialética/ICET, 2003, p. 599.

i

Nem se diga, no caso, que o STF das contribuições Cofins e CSLL pela neste trabalho, o Supremo Tribunal co Receita Federal, mas o fez pressupondi os recursos à Seguridade, que deveria não vem acontecendo. Constatada a au repasse à seguridade), o julgamento do É possível, ainda, manejar instru impugnar a cobrança das contribuições a ação civil pública e a ação popular, de quer das demais entidades legitimadas dadão, na segunda, pugnar não pelo nã tribuição (direito individual disponíve : ação), mas pela efetiva destinação dos das contribuições de seguridade social determine ao Poder Público Federal a e mo e paralelo para a seguridade social destinando a esse orçamento todas as vinculadas ao custeio da seguridade (C Caso esses instrumentos de jurisd zes para corrigir o desvio, cabível e bas Argüição de Descumprimento de Pre

controle de constitucionalidade discipl Os preceitos fundamentais violad que determinam a adoção da forma fé, constitucional (malferidos em face do tamente apontado, e já público e notór de social, e de todos os direitos sociai mente carente de recursos, carência pr recursos arrecadados com contribuiçõ A lesão a esses preceitos fundam Poder Público, e a ADPF poderia repe nos evitar que a mesma siga sendo pei Indicados os preceitos violados, e ao autor da ADPF pedir ao Supremo União a elaboração de orçamento aut social, nos termos do art. 165, § 50, fi cumprida a determinação, a inclusão guridade social no orçamentofiscal -d 61 62

Lei n° 9.882199, art. 40, § Lei n° 9.882199, art. 1.

o!

i' '661Z886 ou !'I t9 §'0 1.IE'66/Z886 oUP'l i

-VP!1v(tui ti' v.wd OOW ias opiuç) vp IvosJoluauivAio ou /v.zdos apvp!Jn8 -as vp ozajsna ap sag5inquiuo svp opsnpui ti' 'op.i)vuuuaiap ri' vpiduin.ii' -sap osvi' 'ap vuad qos '88h13 up 'ifi '0ç § ' Ç9J op SOuuoi sou '1!OS opipunos t, mud ojoid o owoun oiuowio op oioqjo r oiu ossuiuuoiop onb i.opd junqu ouioidn o .upod 1dUV ip ioin ou 'iq 'o5oJA ip iopstwo oir o o 'sopoiA soi000.id So sopO!pU 9 p.nodod opuos legis uws2w u onb jvptta sou -0w ojod no 'psnEo fosoj iwvdai uopod dQV o 'oznJqj loPod op olle iod lepusnu3 opuos piso snriuouipunj sou000id sosso le osoj v ('riso le o SU!JOD owoo soQl!nquwoo woo soppoau sop tljuj rIgdaluaturspaid LIPLIDOAOjd Eiou10 'sosinooi op ouoio oiuotu -pinos) sopjoirn ijo iod moios L, stioos souoJJp so sopoi op o 'joos op -punos up unipino onb so (q o (ou9ou o ooijqpd if o lopuluodu oiuoiui -ni'; inbii iopzipiuiuoo ouqjtnbosop op ooj wo sopuojjui) jiiuoionusuoo 000id uns o OPLIsg op RATIRIOPOJ UUUOJ ip ogSopio L, 1.uuiuuo1op onb so (ti' :suopio sns op os 'osso ou 'sopIoA siiuowpun; sou000id s 19661Z886 0 u io'j ulod opuqdiostp oppquoíonmsuoo op ojo.uuoo op oiuowniisui 'jvivauwpunq oiadaiq ap oivawidwnasaa ap opi'j8i op gjnusodoid rujos upunb2pL, ouinsq o oAJqo 'oiAsop o nwoo imd soz -O!JO WOIISOUI OS OU AtOjOO oipSuflÍ op soluouimisui SOSSO OS13 oio tiuJAIdD 'TIs3 'su!Jo3) oppunos lep oiosno ou spnourA oluowpiuOionmsuoo soQóinquluoo si' supol ouowi'5io osso i' opui'uusop '(E!oupiAoJd u i'ii'd si'uodi' ou o) ji'ioos opi'punos i' i'ii'd oioiuii'd o oui -ouini' oiuouii'5io tiufl op o5i'ioqi'jo i' ji'iopoj ooijqp.j IOPOd 01' oU!U11020p onb oii-eioipnf ou .ioionboi os-oop 'i'ioos opi'punos op soQ5tnqulluo3 si'p osi'o ON souopuodsoiioo sosinooi sop oi'unsop EAUOJO i'1od sEm op odI2 ossou uloini joAJssodwi op JOAiuodsip JEflp!A!pUi oioiip) o5rnqui -uoo iioJoodso i'uin op ououii'ud-ou ojod ou iiiund 'i'punos i'u 'opi'p -ro .IonbjEnb no 'sjop i'iiowud i'u suputugião1 sopi'piiuo siEtiuop si'p ionb -ji'nb no ooijqp oijo]SIUIW O OpUOAOp 'ii'indod oi' u o oiqd JIAIO o5i' i' sioAz!IT1n oios 'osi'o OSSON is ato soQ5Inquuoo sEpi'3ui'iqoo ii iunduii atos 'oisop o iiwoo i'iid ouownjisui ii'Íoui'ui 'Epuli' 'JoAJssod H oiino lpos 'ouoi000 ioj os I&LS op ouoati'1n1 o '(opi'punos ç ossi'do.i o) si'pi'uii'wi si'ssn.uojd si'p EiousnE E EEi'SUO3 opu0001u0oi' MA o1'u onb o 'oo!jJoodso ouow5io wn iol LIIIOAOP onb lapep!in2oS L, sosinooi so lojuomIrAoluí '1'u1'unsop riso onb opuodnssoid zoj o SEW '/vJapaJ vaaaj vlad oi'3vpvaai.iv E Up!IPA nolopisuoo Irunqpj,ouioldnS o 'oqpqEn olsou oppoqi' pf owo jiopoj iu000j i'iod 'HSD o sujoj soo5inquwoo si'p oitnipi'oosii' i' i'pqi nolop!suoof jj o onb 'oseo ou 'ip os UION

- upojonu ou 'op pujj mug Gp OSflH PiOO -!nqJJuol sv u 'oii9psu1 opnnquj utualsis tiJS.71aU - 866 UZ00Z

rci - L661

z!o wa 'Ç '0s011

•l!!x0 EL -oAop ouioo oluomElExo) soisoduji op o -ns i' opui'ssi'd 'sopEpqi'ug si'ns sn si'-o -uosojdoj snu9 o ossiznpoi ooqqj iopq

-i'j 'iozip osiooic! o atou 'ouioipnr opd

1.

161

0aNflO3

os-lEu1.IoJsuEn ossi .iod atos 'oppun2os Ji'uiuuoi opod i.uqtiui 'ornufl Ep 11's1J -sodwi sop oi'5i'pi'oo.ui' i'p oiii'd onbiod -EpUflo5 L, OpEUUSOp 105 OEEOOiiE Si Etiuosis ou souoouoiod sosinooi moo s ojod ouioo onosoi op i'oiup i'uoo i'p ui -u-coso s .iuiodo i' i'pi'zuoni' p ElOE 'si P 'SOlUE 'onb o ioi i'jod puoionmsuozi os opi'punos op s2Q5inquwoo si' 'SEI up SOSIflOOI sop omplen2 tuoq lOS OU 1 op ouoj 01',, 'O1Ufl E OIUOUIEPEIOU 1011 i'uunop 0WO3 opodsoi osso i' o5tm onb 'oliolip op no 'OO!pJlflf OIASOp ato' -iidtiui onb O '88h13 1'P 'iii ' 0ç § ' Ç9j •Ut _qdxo owoo 'os-wo 'O!AsOp op OA!SSoid Ep oiosno ou si'pi'unsop soQinqLnuoo s 6;(66ç ° 869 'd '8661 'osuolod ' OJ!ooF

- .ii apiapod 0v s!vuoianl.iisvoj sa930j

'!zlO(l opi'qoi'p noiqy oqES) 1EpE -pi oiuo op Eiou1Odwoo E tiRO 'oEf,mrns -EpiEUtJ SEJ!flO i'ii'd 0E1'OOJJE ornpoid -s!xouj -soist,2 5OlOO E EpE(nouiA O Epi'U( op oiufl pi'ioino OpEpjnoRJ o)uonbo -spidwo o soinqi.nuoo op ouowEd o -![OS E OAoid o1'5ininsuo3 e 'sosodmi 01 -ouEpqos i'p oiuowoiuoiojtp 'onb sopi oiuenb O!ASop JOAfl0 '101 EP lESO -odoi E IEtiUEIOOI iopod ouowni lsop 'sug SOE epi'ioji' efoiso ou onb o5inqu opod oiumqi.nuoo o, onb oi.'iin i'ii'

OGVH3VL/'J Crlidg aa ODflH

OVSflVf303 3 S2(

192

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

de de sua arrecadação, sendo, portanto, passível de impugnação/restituição por esse fundamento. 13 Aliás, tendo o STF afirmado que a Cofins e a CSLL poderiam ser ar recadadas pela Receita Federal, pois seriam destinadas à seguridade social, tem-se que a feitura de um orçamento apenas para a Previdência, e a apropriação de tais contribuições pelo orçamento fiscal da União, representam claro descumprimento da decisão do STF, o que igualmente viabiliza o manejo da ADPF. 63 Nem se diga que, caso o Judiciário acolha a pretensão aqui defendida, no que pertine aos orçamentos da previdência e da seguridade, obrigando a União Federal a elaborar um orçamento da seguridade social, e a ele destinar não apenas as contribuições que hoje financiam o orçamento da previdência, mas também as demais destinadas à seguridade (Cofins, CSLL etc.), haverá um "rombo" nos cofres públicos, ameaçando a "governabilidade". De plano, porque tal argumento não pode ser considerado seriamente em um Estado que se pretende de Direito. Do contrário, as leis somente serão respeitadas quando não causem "prejuízos" ao Estado, o que fará com que este, notadamente na órbita do Direito Financeiro e do Direito Tributário, somente cumpra aquelas que lhe agradam. Ademais, provocado no âmbito da jurisdição coletiva, ou daADPF, o Judiciário poderá determinar de modo ex nunc a elaboração de orçamento autônomo para a seguridade social, sem prejuízo para as arrecadações passadas. Conquanto não seja o correto, eis que insuficiente ao restabelecimento da ordem constitucional, não se pode deixar de admitir que só essa providência, sozinha, já faria com que a União Federal reduzisse o ônus representado pelas contribuições (que excedem em muito o necessário para o atendimento de suas verdadeiras finalidades), e majorasse seus impostos federais, fazendo desaparecer o suposto "rombo" eis que suas despesas voltariam - como deveria ser - a ser custeadas pelo produto da arrecadação dos impostos. Recuperar-se-ia o equilíbrio na partilha de rendas, evitar-se-ia a invasão de competências impositivas estaduais e municipais, resguardar-se-iam as imunidades, e, acima de tudo, seriam atendidas de modo muito mais efi-

caz as finalidades sociais que mnotivarani a instituição de referidas exações.

63

Lei n° 9.882199, art. 10. Lei n° 9.882/99, art. 13.

Conck De tudo o que foi visto ao longo d síntese, o seguinte: 1 - federação é forma de Estado América do Norte, no século XVIII. 1 clássica tripartição de funções, diferen( visão vertical, e não horizontal. Com ei nas repúblicas e dos grandes império "freios e contrapesos", sendo sua finali dades e prestigiar a democracia; II - o modelo americano não é o t. federal. Podem existir inúmeras variaç res históricos, culturais etc., sendo, de q a existência de um Estado soberano (u gentes), formado por entes periféricos essencial, ainda, a existência de mecan Estado federal, a autonomia de seus en tes no processo de modificação da Con III - o tributo é essencial ao Estado. ça de tributos sempre foi a principal fon vês da qual este obtém os recursos de q' atividades e atingir seus fins, sejam est IV - a existência de recursos finan derados, a fim de exercerem eles suas dente de tais recursos é condição sine q nomia. Caso o desempenho do autogo da da boa vontade de outros entes feder, sários, inexiste federação; V - a discriminação de rendas, en diante duas técnicas distintas: atribuiçã diversos entes, e partilha do produto arre tes periféricos. A primeira confere mais. a segunda tem a vantagem de permitir a 1 O ideal, em uma federação, é que sejam butos sejam atribuídos com exclusivid concedidos ao ente central e dividida si VI - seja qual for a técnica de discr tada, o importante é que seus termos S Federal. Como se trata de condição ind mia, e a autonomia dos entes federados

-p?nb t, Iouosso oiogdsu tniusuoo sop1Jopoj soiuo sop leiwouolnu u o 'itm -ouon13 1sixo onb Rmd joAsuods1pu1 orpuoo op inuA os 0W03 Iopo o!nmsuoD tu sopiuidiosip meios souuoi snos onb o oiuii.iodmi o 'pn -opi sunqu spuoi op o5uiuiuosrp op oiuo ioj pnb iÍos - IA S!U12p SO 11100 Ousu proain Uns p1p1A1p O jJ1U30 03U0 OU SOp!pOouoo uidos sunp o 'souo soioo U opl?p!Aisnjoxo moo sopjnq!.nu uIEÍos soinq -!jj sopEuIuuolop :snp SR supiciopie turfas onb o 'o5iuopoj utun mo 'L°P! O S1RUO!01 SOpEpnisop °P o5npoi e 1!!U110d op wogulutAu moi upun29s 1 s1m 'sopiopoj soluo SOL, LI1U10u01nic su oiojuoo ijiomud 'q soou9Juod Sol -uo so moo leiluoi aluo ojod opipooim oinpoid op iqnid o 'soluo sosioAip sou minqui imd iou9loduioo op o5inqui :slnunstp so1uo9l snp o1uip -OU! JOJJ000 opod 'o5iopoj utun mo 'spuoJ op o5Ru1wuosip R - A 0JOpOJ OISIXOJJI 's0Lis -s000u sosinooi so mssudoi uio sopiiopoj soiuo soiino op opuluOAicoq up up -uodop ouSuziub,.2.io-olnle upO OUIGA02oInio op oquodiuosop o 05133 -rimou -oifll3 13p OAUOJO oio;oioxo 010 uou vnb 'uis ø1IUø0 9 sosinooi srni op oiuop -uodopu! o5uoiqo 'r s13iouioduIoo sons solo moioaioxo op uqj u 'sopElop -oJ SOIUO S013 10A!2SUodS!pU! 9 SOJL0OU12UIJ SOSIflOOJ op RIOU9SIXO e - AI u1oioj sn3nb salsa ulEfos 'suj snos iiuu o sopl3p!An12 sons Jl3quodulosop irnd uiiss000u onb op sosinooi 50 u192q0 oiso j13nb 12p S9A -1c.nu 'ooiqpJ JOPOCI op oloisno op oiuoj L12dou!Jd u !'J oidmos soinqui op ES -uJqoo 13 onb 12JISUOWOP 13U9ISIH y 013lS3 012 113 !OUOSSO 9 oinqui - Ill otnmsuo3 Ep oiogipoui op oss000id ou sol -sop o12dioilmd 12 o 'SOpEJOpOj SOIUO Sf05 op 12!moUolflE E 'Jl3JopoJ 0ES3 op opEpiun 12 moJn9ss13 onb soUlsiu1200m op 12iOulsix9 E 'EpulE 'IE!ouOsso vzwouornv op sopiop SOUJOIU! soouojuod soiuo iod opuuoj '(soiuo oiro.up op UISIA op oiuod op oun) ouioqos OPE13 wn op Eiou9lsixo E sujo spoi E p3i3uosso 'opoui JonbjEnb op 'opuos 'o10 srninijno 'soou9is!q sol -OIEJ moo OPIO3L, op soluEiqulEo 'S0Q5EuEA sRjompui isixo uiopo OP'C]Sg op LoAJssod 12mrp12JEd ooiun o p ou OuEououJl2 oopow o - II !o12Joomop 13 JEI iisoid o sopp -Joqij si jooioid op u EndJooJd opEp!12Ug uns opuos 'sosod12Jluoo o sO!oJj,, op EUIOI5IS Op 'SEmop12 'OS - ElE-li 50!J9dWi sopuuA sop o s13oijqpdo SEU -onbod S13 SUO123U13A SE os-moun 'EjO U103 jEluOzuoq OU O '10dlUa4 OUSIA -!P Euzn moijdmi iod risap os-opuEiouaiojip 'soQóunj op o5iuudui EoJSSjo 13 011100 JOpOd op 0SiAip op OS - EIEJI 1IIAX Ojflo9S ou 'olioN op l3oupuIv up SOpiUfi SOPLIsg SOU EpEZijEopi Oprisg op EULIOJ 9 051210pOJ - J :olujnos o 'osoiuis ujo 'Jrnjouoo somopod 'oqqEn oisop 0&IOj 012 OIS!A roj onb o øpni O(j

SOSflJOUO3

6L

so3vr svpiiaJaJ ap OiflflJS'U! V WVJV411( -go Sf311! OlIflUI OpOUl Oj) SEpIpUOlE UIEUOS' wEi-oS-1EpJ12flSOJ 'sIEdiolunUi O SIEflpEISO -EAUi E VI-OS-JEITAO 'sEpuol op EqjuJEd EU O sop O5EpE3OJ.IE Ep oinpoid ojod SE130lSfl0 -JOA SESOdSOp SEuS onb sio oqu1oJ,, oisodm solsodwi suos ossEJo[.0 o '(sopEpqEu si o 13112d 0uSS000U O OliflU! ulo LUOOOX0 01 -oJdoJ snu9 o ossiznpoi TEIOPOd oiun e ai -!AoJd ESSO 9S onb JqIUpE op .nXiop opod oluomioojOqElsoJ 012 oluoiognsui onb sio 'oi -s12d soornpEooJJ13 su EJEd oz;níoid uios 'jei OIUOUIE&1O op OE5EJOq130 E OUflU xo opoui 'tIdUV ep no 'EAjlOjOo oipSiJflÍEp oliqi uI13pEJE oqj -lnq!Jj oiioiicj op o oJLOouEUid ouoiij op moo 31EJ onb o 'opEls 013 SoZJnfoJd,, wo -OS OIUOUIOS SOj SE 101Jil1I03 OQ OJiO1iJ OIUOUIEIJOS OpEJ0p!Su00 ias opod ou oiuoi opEpqqEuioAo,, E OpUE5EOUIE 'sooqqI( '(olo yJSD 'sugo3) OpEpi1flOS U SI2pEUIISO -iAoJd up oluomEólo o unrouug ofoq onb -IlS0p 010 E O 'JETOOS O12Ufl0S up OIUOUW E 0pUE1JqO 'opEp!JflOS up O Ei3u9p!AaId e 'l3plpuojop !flbE osuoiojd 13 EqjOOE OU!flOtÇ O EZ!JTqEA 21U0mJEfl1 onb o iis op o UIEIuOSOJdOJ '0!Ufl Ep jEOSjJ OIUOUIe5JO o -oide E O 'EioUpiA0Jd 13 EJEd Sl2UOde oiuou 'JEJOOS opEpJnOS Ç sLpuuilsgp UIEIJOS 510(1 -113105 un2uopod TISD L, o sugoj u onb ori.

-!nl!J,ovu'ndwi ap iattjssvd 'owrnjo

0IJSI1VH0d 3 S30

194

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

quer federação, não se concebe que essa discriminação não conste do próprio texto constitucional; VII - natural que o detentor de poder tenda a abusar do mesmo. Essa tendência faz com que, muito embora se procure realizar a divisão do poder, estabelecendo-se um sistema de freios e contrapesos, esse poder tenda a concentrar-se. No âmbito de uma federação, tal fenômeno enseja o aparecimento de forças centrípetas e tendências centralizadoras, presentes em todos os Estados federais, e mais comuns na América Latina, que usam principalmente a alteração da divisão de rendas tributárias para aglutinar poderes no âmbito do governo central; VIII - a forma federativa de Estado foi adotada, no Brasil, a partir da proclamação da República, sendo posteriormente consagrada na Constituição de 1891, que assegurou bastante autonomia aos Estados-membros. Conquanto criticada a importação do modelo americano, alguns autores apontam o federalismo como o responsável pela manutenção da unidade nacional no extenso e diverso território brasileiro; IX - experimentando redução com a Carta de 1934, a autonomia dos Estados-membros se viu inteiramente abolida com a Constituição de 1937, sob cuja vigência os Estados permaneceram debaixo de constante intervenção federal. A autonomia foi recuperada em 1946, mas logo perdida em 1967-69, com forte centralização de rendas tributárias no âmbito da União federal. Percebe-se, da História, que os períodos ditatoriais e autoritários coincidem com os períodos de fraqueza ou estiolamento do federalismo, enquanto nos períodos democráticos há o seu fortalecimento; X - com a promulgação da Constituição Federal de 1988, o federalismo voltou a experimentar algum prestígio no Brasil. Restabeleceu-se parcialmente a autonomia dos Estados-membros, e atribuiu-se posição de destaque ao Município. Essa autonomia dos entes periféricos, tanto de Estados como de Municípios, foi resguardada através de uma bem traçada divisão de rendas tributárias; XI - além de haverem recebido o poder de instituir taxas e contribuições de melhoria (relativamente aos serviços que lhes compete prestar, ao poder de polícia que lhes cabe exercer, e às obras públicas cuja execução se lhes atribuiu), os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios foram dotados de competência para instituir impostos hábeis a lhes assegurar alguma arrecadação tributária. Além disso, participam da arrecadação tributária obtida com o Imposto de Renda e com o Imposto sobre Produtos Industrializados, os mais expressivos tributos federais nos idos de 1987/1988; XII - à União é proibido invadir a competência tributária de Estadosmembros, Distrito Federal e Municípios. Além disso, qualquer imposto criado pela União com base na competência residual deve ter o produto de sua arrecadação partilhado com os demais entes federados (CF/88, art. 157, II).

HUGO

re BRrro

Com isso, procurou-se assegurar o e te, de autonomia - entre os entes que XIII - a União é competente, au ção que não se subsume à divisão de i tos. As contribuições não podem, em membros e Municípios, não têm âmb tuiço, nem têm o produto de sua arre XIV - as contribuições caracteri; propiciar o atendimento de direitos fu mensões. Nelas, o principal limite est necessária aplicação dos recursos arre ram a cobrança; XV - as contribuições são presta da em lei e cobrada mediante atividaci sória. Ademais, geram para o Poder F sumindo-se no conceito de tributo colh te contido na Constituição, e devidam Tributário Nacional, e no art. 90 da Le nheceu o Supremo Tribunal Federal; XVI - embora em certas circunsti fil semelhante ao dos impostos, o fato do regime jurídico próprio autoriza o i cie tributária autônoma, ao lado dos ir de melhoria e dos empréstimos comp XVII - as contribuições dividemestas a.]) contribuições de financiame: CSLL) e a.2) outras contribuições soc categorias profissionais ou econômicE Dizemos "cm princípio" porque, como se s tuir contribuições a serem pagas por seus 1 assistência ou previdência social em benef partir da EC 37, receberam a competência pública", de duvidosa constitucionalidade. invalidam - ao revés, confirmam - a regra apenas pela União e não são partilhadas coi Quanto aos empréstimos compulsórios, a st o prisma da Teoria Geral do Direito Tribut do-se que o mesmo não gera "receita públi cofres públicos é acompanhado de um pass Entretanto, tendo em vista que a Constituil Sistema Tributário Nacional, submetendo--c dizer que, para fins didáticos e pragmáticos equiparados aos tributos, para todos os fins Brito Machado, Comentários ao código Trü p. 141 e 142.

jjj d 'EOOZ 'SIW :onEd °S 'J A ',vUO!avN oypinquj 0'?p93 opsoliplu,?WOD , 0puqz)uwolug p Ofl- 'oiS9do1d 's-uiguo3 opiic p suj so sopo umd 'sonqu sou sopumdmb unioj sowsw SO '(uinquiuoz) ou ooid) so wuid soonpip suij und nb !P s-pod 'iElnqu2 2p ipod ou sQ5EUt1I!j sç so-opuwqns 'EuoiBN opnnquj utu ai sis ou sou9slndwoa sowsidui 50 flUSU! OE51flmSUOD u mb c i stA ujo opwj oucpxu o5n10Ap ioun uns V 2ju apuods~.uoo oAissud um p opuquuduzozrn 9 sooqqd s.ijo sou soiuuuj sosinoi sop ossiui uznqpd i ou ouisw o 2nb s-op -UEIPISUOO suUuuij sup Bi3U P 'onq.1j °iP-'!U op ui uuoj Ep uwsud o qos upiApp WG uisod 9 uunqui uz.muu uns u 'sou9s1ndwoo souins9iduz9 sou ouunÕ ' s aj ua sutup so woo supuqjwud os ou a o ux ufl ujd suud supupuoauu os sg5inqrnuoo se mb ap Iwa2 w2ai u uiuuuijuo 's9Ai ou uiupquui ou mb 'SOIUEDIJIU2!SU! s5ox 'Lu9iod 'os PEpjuUO!3muSUO3 ESOp!Aflp p 'uojqpd o5uuiwnii op oinqLnuoD,, utunmua uiud uiDuduIoo u wuiqi 'LE Dg up iwud E 'sruuipu 'soid;oiun S SOUI5UI sop 0!OjJUq ma p31005 ui3upiAaId no uiouisissu p so5us msno uud 'siopiAJs soudçud sns iod suud WiS E s5inqinuoo .im -psui uiopod soidjoiunjj so sopus 'qus s ouioo '9nbiod oidpuud w,, souizij -

-

-

-

SO

(u 'Lçi 1-" '88/dD) sopu.iopoj souo srmoi uns op olnpold ø 101 0A0 pnP!so1 rnouiod -uio OlSodm! ionbiunb 'OSS! 51191V soidjoa -sopielsg op uuinqi.n uiou9iodmoo u JIPRAI 886TIL86i op SOpI SOU 5WiOpOJ soinqu SOA

-uj so1npo1j asqos olsodml o moo o upuo' -nqun oupioonu up mudioiud 'ossip m iuinossu soqj u sioqsq soisodmi 1!fll!1sU1 u -oj soidi3 i unW SO O 1°Pd 011115i O 'SoJ os onooxo uIno suoijqid suiqo s o 'iooio ou 'iuisoid olodmoo soq onb so5iuos sou inqLIluOO o suxu JInIIISU! op iopod o opiq -

osp upuuii uioq uuin op s9AuJlu upupi sopulsa op ouu 'S00119J110d soiuo sop mm

-uiuoo (d yO 'Isos 'iuo '8n) soiuI9uo3o no siuoissgoid suooii op ossoioui.op soQóinqLuuoo (q ssuioos s2Q5inquluoo si.nno (z' ° (TIsD 'suijo 't) L!Z30 S oppunos ip o1uom1iouu1j op soQinquuoo (f v siso opuos 'ssuioos soQ5inqLuuoo (v mo os-uiopsAsp soQ5inqLuuoo se IIAX sou9sjnduioo SomI2SoJduio sop o uoqjow op soQ5inquluoo sp 'sixi sip 'soisoduii sop OPUI o 'iuoujn iinqii o -9dso ouioo su l -l?Jopisuoo r aj aidigl uT o rziloinu oudojd oospunÍowioi op jnquii soql-loAuq o5inmsuoD V op oj o 'sosoduu sop OU oiuqouios pj -iod ujuwnssg soQinqLnuoo SLI siiouisunaiio suiioo uio rioquiG IAX jJopoJ unqij owoidn5 o n000qu -0001 'puji 'onb o so i79/OZi7 0u !°T[ P 6 iJ OU O 'p3uo!3R ou1nqu oipo op i.n ou opipoiIdxo OUOUsup1A0p o '05!nmsuo3 LU opnuoo oi -uouniioi1dmi ouioo iuunop upd oprqjoo onqu op ouoouoo ou os-opuiurns -qns 'upAuop ro il qnd LIIT3301 ooijqp,j '°P°d o imd uiwo 'ssumop u9s -jnduioo o3uowuuold ATIEJISIUJWpI OPBpIALIR oiurnpow RjwJqoo oloj mo Rp -jnpisul 'uu9slndmoo rimuniod o,isojd os soQinquuoo s AX mui - uo!jnsnfonb sopupiuuij seu sopupuoonu sosinooi sop o5uoijdu uuyss000u uu opisoi ooijq€-j iopod ou oploojoqulso 01 1w!j iud!ouid o 'suo soQsuom -ip uiioaioi o upun8os op siuiuoinupunj soiio.up op ouounpuou o iuioidoid op u 9 onb 'opupquuj uns iod os-uiuzuooumo soQ5lnquluoo su AIX opuqi2.Iud o5upuoouu uns op oinpoid o m91 i.uou 'oini -usuoD uu opiu!Jop uiou9pIoui op oiiquI w ou 'so1djoiun o soiqwow -sopusj .iod spJnflsui ios 1 'oidouud uio 'uxopod ou s0QinqLr1uoo sir - sol -sodun sou o5 1801 uso UPUSUII supuoi op oSiAip omnsqns os ou onb o5 -uxo 1 s205inq11iuoo linlilsul u.iud 'upulu 'oluolodiuoo a outufi u nix ou5uiopoj u UloQduIoo onb soiuo 50 auuo unuouonu op 'o -uinosuoo iod o olioouuu!J ouqjjinbo o .rn.snossu os-noinoojd '0551 U10j -

-

-

-sop op o5isod os-ninqiflE o 'soiquIom-So -ind os-n000joqulso>J j!su1 ou oipsoidi 0 '8861 O P 118 -T OPO-4 09 5 ifllflSUO3 o1uomioo1u11oJ nos o eq sool 'oms!Iuiopoj op ouomuiouso no uzonbu.ij souuoinu o siuuolul!p sopoiod so onb og! ufi up ol ! quiu ou suii1nqu1 supuoi op mo up!piod ooj suas '9i761 . uIo upiuodno -uoAlolU! oiuuisuoo op oxiuqop ujui000uuu ..

'L6I op o5fl1pSUO3 u moo upjoqu oiuot sop uimoUOlnU u 'i61 op ul-TUD u moo oi oiioisuiq oU91!1 opupun up o5uo1nuum uiod 12AsU0dS0i soionu sunju 'ouuouosllu ojopom op o soJqmoui- SOpu1sI sou utuiouoflu oiuui

-!UPsu0D uu upuiusuoo oluouLiouolSOd ( up iipud u 'jsui ou 'upulopu ioj opuis -opod i'nunnju uiud suu?1nqu1 supuo.J op - uud musn onb 'uunu'l uou9uiyuu sumo: uso soiuosoid 'sulopuz!Iuiiuoo sui3119puol udu o ufosuo ououj9uoj im 'oiuiopoJ uu

-

-

upuoi iopod osso 'sosodauoo o soiaij 01) 1 -od op os1A1p u JuZ!IuOJ oinooid os uioqs uss omsom op iusnqu u upu21 .iopod op

-

-

-9jd op OISUOO OU OU~ Sicuitui13sip usso on

-

OVJSIIV d 3(13J 3 S3C

OCINnwS OVH0VIAJ 01I8 3a o9flH

961

196

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

buições de intervenção no domínio econômico (Cide-combustíveis, Fust); e, a partir da EC 39, contribuição municipal de custeio da iluminação pública; XVIII - em face da rígida atribuição de competências impositivas, a Constituição não admite que um ente federado invada a competência de outro. Não admite, por exemplo, que a União institua para si impostos inseridos na competência municipal, ou estadual. Não há espaço para bitributação (múltiplas incidências tributárias provocadas por leis de vários entes) nem para bis in idem (múltiplas incidências tributárias provocadas por leis de um mesmo ente); XIX - no campo das contribuições, porém, parece haver, em alguns casos, autorização constitucional tanto para bitributação (v.g., Cofins e ICMS ou ISS), como para bis in idem (CSLL e IRPJ). Não se pode falar de invalidade, contudo, porque se trata de obra do poder constituinte originário, o mesmo que disciplinou os direitos dos contribuintes, as competências impositivas e a própria forma federativa de Estado; XX - não há, porém, incoerência do constituinte, nem tampouco o perfil atribuído às contribuições representa enfraquecimento do federalismo. Realmente, as contribuições referidas no art. 195 da Constituição, porque têm perfil bastante semelhante ao dos impostos (referibilidade bastante tênue, quase uma não-vinculação), tiveram seus âmbitos de incidência delineados na própria Constituição, e o produto de sua arrecadação constitucionalmente destinado a um orçamento distinto do orçamento da União. A

seguridade deve possuir orçamento próprio e gestão autônoma e descentralizada, razão pela qual os tributos por ela cobrados e/ou a ela destinados não desequilibram a partilha de rendas entre os entes federados;

XXI - quanto às contribuições sociais não destinadas à seguridade, estas são em pequeno número (as demais contribuições sociais, como salárioeducação), estão previstas no próprio texto constitucional, e não representam arrecadação suficiente para desequilibrar a partilha. Quanto às contribuições de intervenção no domínio econômico, além da necessária referibilidade indireta, as conseqüências da finalidade a ser com elas buscada (excepcionalidade, natureza não arrecadatória etc.) impedem, por si só, que essa espécie de tributo viabilize a obtenção expressiva e ordinária de receita por parte da União; XXII - pelas mesmas razões apontadas nas duas últimas conclusões, não há referência expressa às contribuições no dispositivo constitucional que cuida da chamada "imunidade recíproca", que veda União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios a instituírem impostos uns sobre os outros. Entretanto, como tal dispositivo é mera explicitação do princípio federativo, e poderia nem estar escrito (como não está na Constituição dos EUA), não será a sua literalidade que, diante da utilização de contribuições com o propósito de subjugar entes federativos, impedirá a sua invocação;

HUGO DE BRITO

rv

XXIII - a União Federal, porém. to na competência residual. Também i postos já existentes, notadamente os p trito Federal e Municípios; XXIV - a União Federal passou to fiscal, as contribuições sociais dest de social, incidentes sobre a receita e tando suas receitas fiscais não partilh cadar indiscriminadamente contribuii nômico. Por fim, institui contribuiçãc cia "geral" para instituir contribuiçõ dade constitucional específica; XXV - diante da hipertrofia trib buições, verificou-se um aumento subi 2004, sendo quase todo ele decorren patamares equivalentes às exações est cípios perderam sensível parcela da a' CF/88; XXVI - afirma-se que a hipertrc deve-se a uma mudança no perfil do E guês", devendo intervir na economia rio perquirir, porém, se tais contribui fim a que se destinam. E, ainda que es ponto os direitos fundamentais de segt tese prestigiados, podem sobrepujar n são de um modo geral, mas especialn XXVII - as normas jurídicas sã nessa condição, jamais prescindem d nalmente utilizados na exegese dos te normas são: o literal, o histórico-tejec XXVIII - os métodos tradiciona uma lógica puramente subsuntiva (dii valores) não são capazes de fornecer pre várias interpretações possíveis. A suntivo, a escolha de uma dessas inter ca; XXIX - diante do quadro acima 1 ça, considera-se que outros critérios d tratando da interpretação de normas c4 axiológica, conteúdo político e maior há de partir-se dos resultados fornecid siderar as peculiaridades do problema (retórica) a escolha efetuada. Essa esc

sou os-mosRq op pq 'oiuowjuj 'iooso iss pniojo uqlooso L, ( ou91oi) ouowuoio.i opuoijnsnÍ 1(o!d91) iuioqod op soppuEinood se mioprs -UO3 sm 'sooissp sopoiui sojod soproouioj sopiijnsoi sop os-lflJBd op pq 'SEULIOU SR JEIOJdJOIUI zopiu iouui o ooiplod opnaiuoo 'oioiox iui onb 'siguo!onmsuoo swiou op oE5goJdjoui up opuEi1.n os mo opniarqos 'sopuzin los 1.uoAop sou91u0 sauno onb os-uiopisuoo 'u5 -uu.xnosui o urouiounsui op 'opu5uii uuiiou oipunb op oluuJp - xixx -rjruoio ouu o 'uorJiod rios soo5uaidjoiuj sussop ui.un op uqooso u 'oAfluns -qns ououiuiow oxouoo ossou upui sioAJssod soQ5uioJdJoui s'vipi oid -mos suui 'uonoo o5uioidoui vuin i000uioj op sozuduo os ou (solojuA op o5uiopisuoo aios suioi iod oponp) uuunsqns oiuouiuind uotçq uuin op oliqw-e ou sopu2oiduio 'uipiod 'sn3uoioipu.n sopoiui so - fflAXX ooruwoisis-ooioj o o 00120100101-001 0 Siq o 'uJo3fl o :os suuuou su uiouiudxo os sn3nb sop 59AE.nE soixoi sop osooxo uu sopuzqun oiuouijuu -oioipEii sopoipui s o5uojdioiui op tuopuiosoid sivarnf 'o5ipuoo ussou 'o uxounuq up SAEJ1E sEpEIflOtOA OS 5EOLpJJnÍ SEULIOU SE - IIAXX .Opulsa op EAE1E100J uuuoj E ououiIi3ioodso suw'lt,192 opoui iun op os -uounp uiioaiud op souoiip suuodu ou iuÍndoiqos uiopod 'sopuinsod oso 1110 SELO od 'soosuotuip uiiooioi o upunos op srnuouiupunj solioJip so owod onb ou .IEflTJOAE ouiodwi 'uiufoiso onb upun ' uluuusop os onb E IUIJ ou opuusoid os oso ouowjuo sog5inqi.nuoo sim os 'uipiod 'iuinbiod ou -SS0OOU a SIELOOS 5oiolip J11UEJE OEEUIOU000 EU JLAJOIUI OU9A0 'Sfl -inq-juio4q,, ios op noxiop onb lopicisg op Igind ou uuupnw Euin u os-oAop luJopo; upy nq!ji uiouoduioo up Ejolpod1q u onb OS-E1UJIJE - IAXX

88/dD

ulod Ep!poouoo toj soql onb EIUIOUOIflE Ep u[oolEd IOAJSu0S UJEJopJod soidão -iUflJA o SOE153 studioiunui O 5JEflpE5O SOOEX0 su SOIUOIEAIflbO solEuiElEd aio os-opuoiuuiu 'uopoj umo Ep oluon000p 010 opoi osunb opuos 'joo 91E 8861 O Eil1nqLn ElEo op Iriourisqns ououinu wn os-noouuoA 'soQ5rnq uiuoo sup Ovqwu ou upin000 uiJ1nqu1 uijoiiiodnj Ep ouuip - AXX EoUJoodso IEUOiOnIUSUOO opup EuJ uwn op oluotuoluopuodopur 'So25!nquluoo J1flflSuL uiud Elo -

-uoioduzoo Et.un aio osuq moo pnoos o5inqu1uoo ininsu! ' ui!J 1 °d Oomou -000 oiuuiop ou o5uoAio1ui op soQJnqu1uoo oluoulEpEuiu.Iuosrpui iupuo -oflE o JinIUSUI u 'EpulE 'nossEj supuqniud ou siEos!J sulI000i sns opuu -uouiojoui 'susoiduio sup OJOfl[ o oiqos o E1L000J E oiqos SouOp!oui 'jEloos op -Epunos Ep o1uowEiouEuJ ou supEullsop SIEIOO5 soQ5inqu1uoo SE 'EOS O -uoinu5io nos E lEUflSO o 'JEpEooJJl3 E nossud liciopog oLUfl E - AIXX soidioiunj O 11 P1 01111 -siu 'solqulow-sopuls3 moo sopuqjrj.md so oluouIEpElou 'soiuoisrxo pisolsoil -1111 SO 01UOUJEA11EO1JÍUIS noJofEul OU lu9qmEj jEnpLsoJ uiouodwoo EU 01 -uoulupunj moo soisodumi nininsui ouu 'uiojod 'IlLlopgj OEIUfl E - IIIXX L61

0E30Aui uns u uJipoduii 'SOAUEJ0POJ s soQ5inqLnuo3 op oEzrjnn up oluEip 'onb sop 0E5IflIUSUO2) Eu riso OEU 011100) OluO -oj oidouud op ouElioiidxo Eloul a OAW -no so oiqos sun soisodun WOJJRIUSUI E SO -mom-sopEls3 'oiufl EOA onb 'uooidp onb lEu0!Onl!15U00 oAflLSodSip ou soo5tnqui 'soQsflloUoO SEUJ1IflL sunp SEU supuiuodu s iod E1i000i op EuUipJO O EAISSOIdXO oõu uso onb '9S 15 iod 'uiopoduu (oio EU91EpE -xo) uprasnq sujo moo lOS E OPEP!IEUIJ Ep Si -UoJOi EUSSO0OU Ep UJ9JE 'OO1WOU000 011 -IJIUOO su 01UEflJ Eqj11Ed E iuiqiinboso -uosoidom 0U O 'IEuO!Onl!lsUoO OIXOI Oud( -0LIlES omoo 'SEoos soQnqnuoo siuui -SO 'opEpunoS u supruTisop. 0U SIETOOS S

:sopwapofsalua so OIJU? 50 oiu sopEuisop EjO E flO/O sopuiqoo Elo iod -EJIUOOSOP O Emou9lnu apisoW ooud9idol V

oviUfl vp ojuauivo op oluimsip ojuaw

-niisuoa o5vpvoaiv vns ap ornpoid o -!lOp tT3uop!oui op soliqu-m snos UIEJOAfl - 1 O2UE1SE opEpqqJoJoJ) solsodl.ui sop onbiod 'o!fl1!1Su03 Ep ÇJ iE OU SEÇ -O>J OUls!jEJopoJ 0j OIUOUIiOOflbEJJUO ulul Lu1od 000nodumui UI0U 'OIULflIIISUOO op E13I 0PE1S3 op EAfl1 - mi SEiOU1OdlUOO sE 'souinquiuoo sop si O '0luJ0 o1u!nh!1 5U00 iopod op uiqo -!IEAu! op JEJEJ opod os o (rcralo TIS SJ'JDI° SUIjOJ 1 84) oE1nqu1iq EJEd 01lJ -imo sUnjE mo 'J0AEq 000iud 'ui9lod 'soor sio iod sEpEooAoJd sEiJ1nqu1 sEioupiou (Soluo SOUA op Siol iod sEpEooAold sui -nqullq uiud o5udsoq ou lEflPElS0 no -ui soisodiul is ujud EflIU5UI OEiufl E onb op E!0U1od WOO E EpEAUI OEJOPOJ OIUO E 'SEAUISOdW! SEiOU1odWOo op oinqu -pd ouuuinji.Ep O!OlSflO op lEdIOlunuii (1SnJ 's!oApsnqIuoo-op3) ooiuiu000 O!

OLAJSflV3G3d 3 S30

0QNfl9S OOVH3VI\J 01II9 30 OIM1H

198

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

princípios envolvidos no problema, adotando a solução que os prestigiar a todos em conjunto - de modo proporcional, com a máxima medida possível; XXX - a interpretação do art. 195 e especialmente do art. 149 da CF/88, segundo a qual a União pode instituir e destinar ao seu orçamento fiscal as contribuições de seguridade, pode instituir contribuições de intervenção no domínio econômico sem perfil definido, sendo-lhe ainda facultada a criação de contribuições "sociais gerais", ainda que admitida sob o prisma literal, outorga à União competência tributária de tamanha amplitude que esvazia a competência residual impositiva. Tanto é assim que esta jamais foi utilizada, desde 1988; XXXI - a interpretação referida na conclusão "XXX" torna sem sentido, também, a imposição de que União destine aos entes federados periféricos 20% do produto arrecadado com o imposto residual, além de reduzir significativamente a efetividade das imunidades positivadas no art. 150, VI, da CF/88; XXXII - no que diz respeito à interpretação dos arts. 149 e 195 da CF/ 88, o elemento literal indica que a União pode instituir tais tributos de modo praticamente ilimitado. A consideração do sistema, porém, impõe que as contribuições de seguridade componham orçamento próprio, e veda a existência de contribuições sociais "gerais"; XXXIII - considerando-se sistema, e sobretudo o princípio federativo, conclui-se que as contribuições de intervenção no domínio econômico devem ser instituídas de modo excepcional e provisório, tendo natureza regulatória e não arrecadatória. Apenas podem onerar setores descompassados da economia privada, incidindo sobre fatos praticados por contribuintes integrantes do grupo objeto da intervenção; XXXIV - os princípios que animam a instituição de contribuições não autorizam que estas suprimam, ou tendam a suprimir, a forma federativa de Estado. Nesse contexto, as contribuições não seriam necessárias, nem proporcionais em sentido estrito para atender tais direitos de segunda e terceira dimensões. Em face da atual conjuntura brasileira, aliás, notadamente diante da "Desvinculação de Receitas de União", o que se percebe é que as contribuições não se estão mostrando sequer adequadas para atender suas finalidades; XXXV - o STF, apreciando questões relacionadas às contribuições, foi assaz complacente com sua instituição. Admitiu a arrecadação de contribuições de seguridade social pelo Tesouro Nacional. Validou os mais variados tributos federais, intitulando-os - algumas vezes até de ofício - de "Cide's", dando a essa subespécie tributária amplitude praticamente ilimitada. Para completar a ruptura no sistema tributário, oSTF admitiu a existência de uma competência para a União instituir "contribuições sociais gerais", sem finalidade especificamente determinada na CF/88;

I&G3

XXXVI- a maior pane dbs ~ ror, porém, foram tomadas xi q-c se venham a repetir. Quanto à a, ec o STF só a admitiu porque viu neste passaria integralmente os recursos obt contudo, manifestação do STF quant contribuições à seguridade - que era se consumou depois. Em face disso, possível ao STF rever alguns de seus a coibir o abuso no exercício da comj das contribuições. E o que se espera, s constitucional", expressão bem lapida cutivo Federal suprimir, reduzindo a. forma federativa com a qual se preten XXXVII- a "revisão de posicion tenor deverá consistir, em suma: a) na "gerais"; b) em um maior rigor na dei Cide's; e, especialmente, c) no reconhl vem atender às suas finalidades consti respectiva cobrança. No caso das coni que haja o atendimento de suas finali& Poder Judiciário (v.g., em último caso. Federal elabore um orçamento autôni previdência social, como hoje aconte constitucionalmente vinculadas ao cio

0p1pIJnOS up OtO2SflO 01? s1?pRJnouJA 03U01.U1?U0IOflUSUOO soQinq1x1uoo su ounsop olo le o '(000luoo19 oíoq otuoo 'poos 1?!3up1AoJd

p ou o) ivios appp1.ingas 1? p omoun1? o1uomJo un ojoqjo piopo

'88IdDleu uf uios',,siL,.iog snioos soQ5inquluoo,,. U1fl op rioupisixo le flWiUptl jjg o 'omn 11fl3d p13pw1j! oluowEoip?Jd opnijdui op - 010JJ0 op giu SOZOA S1Wflp S0LIA SIU1 SO nOP 1 1A PUO!ON OJfl& -Jnquluoo op ogStpuooim r nunupy o5i !OJ 'sognnqiiuoo SI SpUOI01q0J S0QS0I1 SEflS iopuoE 1?.rnd svpvnbpv ionbos opu SE onb o oqooiod os onb o 'Oiufl op su OIUOUJEP1?IOU 'STj1? 'E11o!SE1q ElfllUflfUO -100101 O 1?UflOS op SOUoiip S1331 lopuoN -oid 1.UOU 'SVUSSdddU UI1?UOS 0EU SOO&Ib op 1?A!11?JopoJ E1.uJoJ 1? 'ju.uudns 1? uipui ou soQ5inquluoo op otnmsui 1? umunu oEuoA -ui soiuinqiiiuoo iod sopouuid SOEJ alqi sopussdmoosop soioos JEIOUO uiopod s -flOJ 1?ZOJfl1?U opuoi 'OLI9SIAOJd o juoto -Op OORUU000 OLUJWOp OU OUSU2Al21U1 'oApuJOpoJ o!d;ou!Jd o opnioqos o 'ruim! Z.

o!ua uanb op '(dd(Iv op OpOS 1.110 'OS1?O OWflp mo 't) 0 ! 0!Pflf JOPOd ojod 'OUiuuo2op J0A1? OAOp 'sopp1ju sins op o2uouIipuo o iíq onb u.md '11?!oos opnpunos op soQnqLuuoo slep oso °N i?5u1?Jqoo 1?AUOOdS2I CP OP1?PII1?AUI op EuOd qos 'srnuoioniusuoo sop1?plj1?u!J S1?flS S1 1Opuo1? UJOA -op soQ5rnquluoo su onb op oiuouuooqu000i ou (o 'oiuoi.up?ioodso 'o sopi3 SEp licuminipsuoa jijiod op O51?11UI!jOp leu ioii Jon?i.0 um mo (q sroos soQ5LnqLIluoo op ossnupur leu ( :uxns i.uo 'insisuoo ujoAop Jouol -uu osnjouoo 1? apnlu onb ououi1?uoToisod op OSiAO1,, tl - HAXXX oJJojis1?Jq oprisg o n?z!uJo nopuoioid os p?nb u moo RAIi1uopoj 1?UUøJ 'ju9lSo o j1?U!1.UOU ouomiow o21u u opuiznpai 'iimudns P?oPod OAflflO -oxH J0D0j0 's3u!Avwoq O1flVd iod 1?p1?prd1?l woq o!ssoldxo 'I1?uo!ornusuoo 1?JnpE!p,, uuin op S9A1?111? 'op 1?uod qos '1?Jodso os onb o SoQinquiuOo SBp oliqwu ou I1?IOPOJ 1?i1nqu1 1?iou9loduio3 1?p oiojoioxo ou osnqle o iiqioo 1? oios op 'oJnnJ ou 'souom1?uoJotsod mos op SUfl11? JOAOJ &LS 01? IOAJSSOd .IOS 'OAIWIOpOJ oidouud op Zflj ç o 'osslp 031?J m siodop nouinsuoo os 9S OUOW01U0PTAO onb stuu 'LOAJS!AOJd 1?JO onb - op1?punos u soQ5inqLnuoo sim op ossdoi-oiu op soilojo sou ou1?nb &LS op o1?1soJ!u1?m 'opniuoo 'osixo ON j1?toos op1?punos le sopiqo sos.inoat so oiuomji?Joui 1?uuss1?d -,ai onb 'Jop1?p1?oon1? O19 OJOUI,, um O2SOU fiA onbiod nilimpr 1? 9s ns o 'oinosol oiod soQ5inquuoo sep 01?1?O0JJ1? u OIULlnõ jodoi 1? LU1?OA 05 o1?u 1?iodso os onb 1st1?iou1?lSunolio soosonb .iod S1?P1?WO1 ffl1?J0J 'i.u9iod liou -oluL, 01?Sfl13UOO 1?U SEp1?UO!OUOIU SOQSioOp sup OJ1?d 101111111? - IAX)Q( 1.

661

OGNO93S OCIVHDVVV 011d9 30 OOflH

E EOA o 'oud9Jd ouomio uIquo SE onb ogdi.ui 'ui9Jod 'Emolsis op o5iu opom op solnqu3 s!niiinjusui opod ou iu

/j31?Çj 06j 5U1?Sop01?101dJIU11 'IA 'ØÇj p1? ou S1?p1?AlliSod sopEpluntui s .uznpoJ op 1119 jE 'JEnprsoJ oisodim o moo 9J!10d S0EJOOJ SOUO SOE OUI1S2P OEIUÇ - UUOS tios EUJOI XXX,, OSfl13UO3 EU up

i0J Si1?U1EUESO onb UJISSE 2 0U1?j 1?AUISC -so onb opniqdurn uquuum Op 1?L1nnqL11 utusud o qos 1?p!uwp1? onb 1?pUI1? 5f -ELIO 1? EPEUflOEJ EUm oq-opuoS opiuJ ou o5uoAJo1u! op soQ3inquluoo .nnrnsui SE jEOSIJ OIUOI.UEÓJO nos o Jnunsop o .nrn '88h13 EP 6t, 1 Im op olUoUq1?tOOd522 Ç61 -ssod upipom 1?mixtu u moo 'uoiojodc - iiiioid 50 onb o5nios E OPUEIOPE 'E

O1SflV3G3J 3 530

-uao oluai.uru2sul owoo suinqui souoduxoo op o5.iaip,r ............................................................................................. SUOU

9Ç

iopzq

LÇ -aUI-OUflj saQ51apaJ SU OWSqIUIUOO ou rPuopuol 9Ç

9Ç tlç

.............................................. siodjiivao s5oj a ouisqiapa

j

............................ OWSIRI1Ua3 O RoUpUoJ O soQóEJopod - ojnijdj ..OP1S Op A!P3JOpOJ RULIOJ O sunqui SpuoJ op OSIAIU çz ................................................................................................. LI

zS

oç 6V 6V

-i000i op o5ii.idar o sopiapoj saua sop tji2auuuU rguouoinV 17Z ............................................................................................. -nq!jl umolodmi o sopiopoj sauo sop uiaouuij uiwouoinV ............OpBp!A!OJO uns O OpJOpOj OUO Op icoililod uiwouoinV zz ............. oprisa op E!ousisqns rjud onqui op oppipiouoss ....................................... Iumpog uíwouolnV a o5nquj - ojndj

.......... on;qi op o5uoiuoa o iopod op I!uaA OS!AIQ ri7 ..................... puoionpisuoo onSisodwi owoo oiopoj uii OpUlSa op RA1IMPOJ uuoj LIP oPPIIu!J o VínUlepodwI -t,- 1 ............................................. O5iUJOp op IA1111U01 rUlfl Zi .....................SUfli.UOD SO1UOWOO O OppRuJOJ!Ufl -ON 1 i

o

................................ Opp!SJOA!p i opuivadsoi 'oppiufl i17L ........................... !Joouop o iopod op II21OA OSiA!Q

LV

6 6 9

................................ OI 5 U!JOP IOAJSS0d uwn iud soiuom

LZ çZ

..................... joAssod

t.rniflO O OOU9ISR1

momo øp IOUflUUJ ÇJ

uipid ooiup o o ou ouiauouw ojopoul o Z.Z .

.............................. SOQ5 LJEA SRflS O AUiOPOJ ul.UiOJ J

oimisqu ou11d ou o5!uop rioldmi guin ap opptiqissoduij iz

j

......................................................................... OU o OA!wI.uJOU oud ou s5uEqjowo - sog5.iapaj snno ...................................... ououourn-o.iou O.uSiiOpoj O ............ ouJopoJAI-op1s ou st,2O12 op1s-sopprJ SJ - J •J•J ................. OPLI]Sg op EA!JOpOJ EUiiOJ OOJ91Sq OI.UJSSJAOJH - I •J iopo ap opouo - 1 oinidj ...................................................... o

cui

LI ç. Ç1

çi

op5vinqyj a ouis7vJapaJ - auvj w!aw!Jd o5npo.nuj o_JiI.ufls

91P0U

OO!WWS!S 031puj

LO

202

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

HUGO DE BRITO

Segunda Parte - Desenho da Federação Brasileira na Constituição de 1988 e a Partilha de Rendas Tributárias

Capítulo 4 - Federação Brasileira: Particularidades .............................. 4.1. Evolução do federalismo no Brasil........................................... 4.1.1. De 1824 a 1969 .............................................................. 4.2. Perfil da Federação brasileira na Constituição de 1988............ 4.2.1. Recuperação da autonomia dos Estados-membros......... 4.2.2. A inaudita autonomia dos Municípios e sua posição no pactofederativo........................................................................

61 61 61 64 64

Capítulo 5 - Federação Brasileira e Tributação ..................................... 5.1. Divisão de rendas tributárias na Constituição de 1988............. 5.1.1. Atribuição de competência tributária à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios........................................ 5.1.1.1. Impostos federais ........................................................ 5.1.1.2. Impostos estaduais ...................................................... 5.1.1.3. Impostos municipais.................................................... 5.1.1.4. Competência residual.................................................. 5.1.2. Redução das desigualdades e repartição das receitas ..... 5.1.3. Divisão de rendas tributárias e contribuições .................

72 72 72 73 75 76 77 78 80

Terceira Parte - Contribuições e Direitos Sociais

Capítulo 6 - Contribuições: Conceito e Características......................... 6.1. Breve histórico das contribuições............................................. 6.1.1. Relação entre o perfil do Estado e a tributação .............. 6.1.2. Contribuições e a destinação como elemento diferenciador 6.1.3. Contribuições como meio de implementação de direitos fundamentais de segunda e terceira dimensões ........................ 6.2. Contribuição como espécie de tributo ...................................... 6.2.1. Definição de tributo, na Teoria do Direito Tributário ..... 6.2.2. Definição de tributo, na ordem jurídica brasileira .......... 6.2.3. Subsunção do conceito de contribuição ao conceito de tributo.......................................................................................... 6.2.4. Análise de algumas teses contrárias à natureza tributária dascontribuições...................................................................... 6.3. Contribuições como espécie tributária autônoma..................... 6.3.1. Classificação dos tributos em espécies........................... 6.3.2. Contribuições no Direito brasileiro. Características específicas....................................................................................... 6.3.3. Contribuições no Direito brasileiro. Espécies e perfil traçado para sua utilização ........................................................... 6.3.3.1. Contribuições sociais .................................................. 6.3.3.1.1. Contribuições sociais de financiamento da seguridade social........................................................................................

83 83 83 84 84 85 85 88 89 89 91 91 95 97 98 98

P

6.3.3.1.2. Outras contribuições 6.3.3.2. Contribuições de intere econômicas............................. 6.3.3.3. Contribuições de inter 6.3.3.4. Contribuição de ilumii 6.3.3.5. Contribuições e demai Capítulo 7 - Contribuições e a Partilha tuição de 1988..................................... 7.1. Vedação ao bis in idem e à biti 7.1.1. Vedação ao bis in idem impostos................................. 7.1.2. Contribuições, bis in ic necessárias ............................. 7.1.2.1. Contribuições de segu 7.1.2.2. Demais contribuições 7.2. Imunidade recíproca e contribl 7.2.1. Imunidade recíproca e s vo.......................................... 7.2.2. Imunidade recíproca e c rias........................................ 7.2.2.1. Contribuições sociais proca..................................... 7.2.2.2. Demais contribuições 7.3. Repartição de receitas tributár 7.3.1. Impostos federais partil 7.3.2. Repartição de receitas traçado em 1988 e sua justific 7.3.3. Síntese do perfil traçad ções" e suas compatibilidade das tributárias........................ 7.4. Evolução histórica do exercíci 7.4.1. Exercício da competênc 7.4.1.1. Quanto à instituição c 7.4.2. Exercício da competên buições.................................. 7.4.2.1. Em relação às contnl 7.4.2.2. Em relação às contrib econômico............................. 7.4.2.3. Em relação às contrit 7.4.3. Repercussões gerais no 7.4.4. Possível justificativa p tribuições.............................

86 L6

................. OArnuopoj ouqjpnbo ou si r iollo soQssnz.iodo>J E»/L .............. srio8,, si -mos sogõTnquluoD su o5ai U1 9UO30

9Z1 çj zj

86

so Qõ!nqul id EA1131JUSnÍ LOAJSSOd tt'L

LZI

•

-UOD op o5inusui ouoso

611

611 Li 1 9 11 ÇJ 1 1

til

iu tu 011

011 801 LOT LO! L01

................................................................................

031

oiu;uIOp OU OUOAJ0IUi op soQ5InquhiuoD su O5i0i W tZVL Irijos oppun8os op soQ5Inquluoo sp O5jOJ W - J ZVL ..................................................................................... so 5inq

-!.nuoo j i n ip sui rj u d orui up rm ol od= up O! 3J 3J0X tt'L .................. sinp1so.i soisodan op o5inmsui t, oiun - t - i - t,'L .................jJ0p0J A sodi.ui icim ol o~D ep O! 3J 3J0X 1 VL jiopoj inu r inq!ji rnouiodiuoo up oiojzuoxo op ripoisq o5n1OA ...........................................................................suinqu sp -uoi op OSiAip LI uJoD 1i3uJ0O3 o oppijiqnidwoo sons o SOQ5 -inquuo3,, sp riLd 88fJ) ujod opi5.n iijiod op oSoUJ L ........................................... RA!IRO1JPSnÇRnS 0 8861 1110 OpR5RJI jJJ0d soQ5inquuo3 o sRunqi.n su000i op o5n.ndoj rç2L o oiuouipunj sopRqjuRd s1.iopoJ sosoduij 1 L .. .... .. . . .... ..... sog5Inqu1uoD o sRuinqu1 sriTojoa op o.ndo'>j L .............. R3oidJ3oJ opEpluna!i o soQ5inqLnuoD siuoçj ZZZL ........................................................................................R3oJd -J3OJ oppiunwi o opRpiJfl8oS op SIRI3OS soQ5inqiJluoJ 1ZZL ...........................................................................................sRu -SSO3OU SOQ5ULIS!Q soQ51nquuo3 o RDoJd;ooJ opRpiunaIJ ZZL ............................................................................................. OA -ni opoj oiod ou ouowupunj nos o RooJdJooJ 0pEpUfl1.UJ 1 ZL ........................................ sOQ5inqLIluoO O ROOJdJDOJ opRpiunluj tL ............................. UlOpi UZ sq O soQ5inqLnuoo SLEU1O(J ZZ1L ~

..

.

..

-

..

- cii

iuod o soiods

si oi1ois.1q ow

96 -odso sonsjioioJj o.no1sJq ou; 16 16 68

........................... soioodso aio soar

.....................uOu9n

unqui

t ij ul nqpi uzoini u le 5UJ1UO3 sos; t

68 88 Ç8 Ç8 t78

-!jl op 01103UO3 ole o5inqtnuoo op c Jiojisiq tjipjjnf i.uopio let O.Inqij O0.1Q op LuoojL RI ........ . .. .............. ............ ornqi.n op SoQSU0Up RJL03J0: .

sooJp op o51uoaIo1duJ! op 01011

t8 £8 £8 £8

JOP!3UOJ0J!P OIUOUIOJO 011103 0RU ies ..............oõR2nqp1 R o ops op ............................................. S0O 1

......................... SED!ISJJOI3E.LRJ O ( slvzaog sojz a.

08 8L LL 9'

................. soQ5inquluoo o sun suo3ai sp o5!1.IRdoJ o SOPEP IR ..................................................

....................................................

S

V0 o5E1nquuq O iUap! UZ siq 'OpEpUfl8OS op sog5inquiuoj 1Z1L SEUESS030U

1701 £01 £01 £01

s 30 5E 10 pu 0 d o5rnnquuq o wopz uz szq 'sog5tnquwo3 tL ................................................................................... so2soduu OR O5EPOA •J•J sor o5oj 1110 o5Enquuq o tu.-p! u ........... soQ5inquluoD o o5nquuq o utopz lii siq OR O5EPoA 1L ....................................................................................... 8861 opo5ini -USUOJ Eu suinqu sEpuo'>J op Eq1n.Id U o soo5inquiuoj L oinlIdEJ -

zot 101 001 001

-

.

ZL

-

.

so!d;o!ul Euinqu RiDu

........................................

sou 'oiufl

'sops

ZL ZL

............. 8861 O o5n19suoJ Eu .....................................

o 5 nquj

89 ou oE5isod Ens o soidi DiunW sop i SoJqwow-SOpE.S

j79

sunqu sEIDuo3OdwOO siuwop O soo5rnquwoj . E31qnd o5EU1U.Iflj1 op o3inquiuoj 031W9UO30 oiu;wop OU O5UOAiO1U1 Of) sOQ5inqLIluoJ ÇÇ9 ............................................................................... SEO!WOUO30

179 19 19 19

no s!Euoissljoid sEuo8oE3 op ossoiowi op soQ5inquluoj 66

.....................................SIRIDOS s0Q5inquluoo SEJIflO ttEE9

0Nfl93S OGVH3VV\I

EOZ

sop EIUIOI

............ 8861 QP OE5IflmSUO3 EU r-

1.

q

.............................. SOPEPLIEInDI1IE

op o~v3injilsuoD mi vJ1ozsvJg opzz

011U9 la 09Í1H

°51'3d 3 S30

204

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

Quarta Parte - O Princípio Federativo e a Interpretação das Normas que definem a Competência Tributária da União Federal Capítulo 8 - Interpretação das Normas Constitucionais ........................ 8.1. Normas jurídicas e interpretação.............................................. 8.2. Os métodos "clássicos" de interpretação das normas jurídicas. 8.3. Insuficiência dos métodos clássicos e a colaboração de Hans Kelsen............................................................................................. 8.4. Métodos de interpretação constitucional.................................. 8.5. O reconhecimento da positividade dos princípios e o necessário apelo a outros métodos interpretativos ............................................ 8.6. Tensão de princípios e a solução pelo postulado da proporcionalidade........................................................................................... 8.7. O postulado do legislador racional........................................... 8.8. A vetusta "fraude à lei" e a aplicabilidade da tese quando há "fraude à Constituição". Exercício abusivo de direito..................... Capítulo 9 - Tensão entre Princípio Federativo e Valores Otimizados por Contribuições........................................................................................ 9.1. Princípio federativo como mandamento de otimização............ 9.2. Contribuições, direitos sociais e proporcionalidade . ................. 9.3. Contribuições e o princípio federativo ..................................... 9.3.1. Esvaziamento dos arts. 154,1 e 157, II, da CF/88 .......... 9.3.2. Contribuições e imunidade recíproca ............................. 9.4. Desvinculação de receitas da União e irracionalidade ............. Capítulo 10 - Análise Crítica da Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.................................................................................................. 10.1. A importância da jurisprudência............................................ 10.2. Diferente postura adotada pelo STF perante exigências tributárias da União, dos Estados e dos Municípios ............................... 10.3. A cobrança de contribuições de seguridade pelo Tesouro Nacional................................................................................................... 10.4. A admissão das contribuições sociais "gerais"....................... 10.5. O perfil assaz abrangente dado às "Cide's"............................ 10.6. Aspectos conjunturais que motivaram tais pronunciamentos, realidade superveniente e expectativa à luz do princípio federativo 10.6.1. A jurisprudência atual e as suas possíveis causas......... 10.6.2. Instrumentos jurídico-processuais para a correção do problema do orçamento da seguridade social ................................

Referências 129 129 130 133 135

AARNIO, Aulis. Lo Racional como Raz Jurídica, tradução de Ernesto Garzón titucionales, 1991. ALEXANDER, Larry e KRESS, Kennet to e Interpretação - Ensaios de Filosc ção de Luís Carlos Borges, São Paulc

137 140 141 142

145 145 146 151 151 152 153

154 154 154 156 158 167

ALEXY, Robert. A Theor)' of Legal Argw as Theoiy of Legal Justification, trad Oxford: Clarendon, 1989. -. Teoría de los Derechos Fundamen Madrid: Centro de Estudios Constitu ALFONSO, Luciano Parejo. "Comunic Verdadera Operatividad de esta Técni Autonomia Local, org. Joaquín Garcí: AMARAL FILHO, Jair do e CIALDINI Federalismo Brasileiro, Fortaleza: Di AMARO, Luciano. Direito Tributário Bi ARAÚJO, Francisco Régis Frota. Derect naiidad en Latinoa;nérica, Fortaleza: de Alencar, 2000. -. "Los Desafios de Ia Cuestión Reg so de Mestrado em Direito da UFC,' -. Soiidaridad Constitucional en Bn ASCENSÃO, José de Oliveira. O Direis pectiva Luso-brasileira, 2 ed., Rio d ASENSIO, Miguel Angel. Federalismo do)' ei Caso Argentino, Buenos Aire

179 179

ASOREY, Rubén O. (dir.). Protecció Madrid/Barcelona: Marcial Pons, 20

186

ATALIBA, Geraldo. Apontamentos de Tributário, São Paulo: RT, 1969. -. Hipótese de Incidência Tributánc 2001. -. Instituições de Direito Público e -. Noções de Direito Tributário, Sã( -. República e Constituição, São Pa

Conclusões............................................................................................

193

Referências Bibliográficas ....................................................................

205

(

Ç861 'J)1 :°1fld op S o110 P961 'J)J :O1flJ 0S 'oupJnquj opancj ap s?030N i'861 'OjflEd os 'vjqdj a oazjqj onan'j ap sag5•znjpsuj

1 ro:

-

looz

£61

'soJoqjBJAJ :on.j os wo2clil j -po 9 'mi pinquj vwupwui ap ?S?190H 6961 'J)J :ojn.j os 'oy7Jnqyj a oiiaauvuzj o!afl 'sv3uvuy svp mau ap soju?wuodV OPIUOO 'Vffl1VLV • 000Z

'SUOc

l sol ua,(niq1.nuoD sol ap lvu0!anl!15u0) U9p?1O.L

IflN :uopoH/pup

6L1 981 6L1

np) 0 uqn>j 'ÀIOSV

•000z 'jsç :s.iy souna 'ounuaX.Lv 05V3 Ia,( Op 105Y OwsIJvJdpa( 1?uV t°flWI 'OISN1SV

-vrndwo ssipyu'i soivawvpunq

.jO(JZ

-

sia j vuín

-

-

'mAOu?)J :oJiouç

op Or>j

'?

jviaj v•uoaj a o'.5npoiiuj onaqq o

SOf

appu -ojd op o5auoo B vicid snnssaoidSSfl13O SIOAJSSOd sons su a p OALIIIJOPOJ oidpuud op znj M rApi 'souoweiounuojd S1U1 WEJEAUOW SWI3OS SO4

Sap!D,, SÇ OpU

L9 1

-O!oN

'0ySN3DSV

j7Ç 1

olnosoj, oiad 0ppunas ap soidpiun s

-flqfl spu2xo oluEJod gjLS otad

'psvig lia JVU0Wfl5UO3 pvpzJvpl/o

pu

j7Ç 1 j7Ç 1

'

-

-

-

8ç1 9ç 1

2 'v.LW/lsVJq-05n7 vet;jaad O . 21 '"io

-

çooz 'DUVIV :z[Epo

•SS? £LZ d 'yj z?p/uÍ 'j[j vp onaizj Ula opviisajy ap os ?p SO4SOQ SO'J,, -ifl3 op VJSleW ~! SOWON 'JSJ U? '1U0!I U911S?flD 000Z 'JU?1V °P :Ez?JoJ 'vauuwouiiv7 ua pvpqvu

9s0f OP ESBD gp R POIT9 EuiJ20Jd

IUnquJ omoidnS op u iju oprudSL

-

OidflhliSUO3 ?p /O.&ZUO? CJVUO73flVISUOJ Ozpaiaq 1?101d stg gm OOSIOUEJd 'OfUV1V

øOt 'lJs :opwj o "pa •

'ww7zsvJg oyprnqiij onanq OURIn'1

oppijuoioni

£Ç 1

'oiVV1V

a O!Ufl i

ooidpai app 881JDP'II 4LÇ1 9 1 4 17çj

IÇI Ir'

1700Z '0S0P10N OP op1U :zoioi 'o.L.lallsvig ouisi/wapaq

OAUE.Iapa

appijuoizuodoid a sr o5ziw110 ap ouawEpul

91" 1

op svsj sowadsy -ujíalqoS OJPUX?!V 'INIQ'lVID 0 OP iEf 'OH'12 '1V'IVI"IV

Çj Ç17 1

8661 'suod ii'i :uoJaama 'ouo iJarn uJnbof io 'vo7 vjuiouoin 177 '3WOJ ESO op PePIAUI1JOdO ump u pijoA V7 ap 7VUOWfl1I19U0J uowvinSfuO o u DiljjD :IEuoiznmsUI jiURJ9 j u9t3iunmo3,, oíaJEd ouL3n'f 'osMorrv

iod sopRziuIilo soioluA a OAflEi0Ç3

-

q oprnrnb 0502 op appipqqdB'

-

U0!3

lt'l

0171

-oiaiodojd u p opjrnsod ojad o!3n

-

I

01011p op OAisnqL, 01

Z171

L661 's0 1U0!Z 1u!1su03 SOPflS 01) 0J1U0) :pipJA 'sav:uawvpunj soipaíaq 507 ap vjioaj

's9PEA u9Zi79 ois:awg op onpr

6861 'OPL101D :pJoJxo

'oiuuoyj II°N 0 J°IPV qnj Op O5flpJ 'UopVdtflJSflf 7V?7 fo (ioayj sv Cioazjj a1ji uo!w,u0u1n8.ivlvXa7fo Cioayj v iJ0qo1 'ÁXTV

asJflOdSlQlVUOflVWfO

000Z soluo-4 SUUJBJA :ojnll.J 0s lságiog SOLIED sjn-I Of) O5 oviaidiajzq ? 01 -npi2 'iouij, ioipuy io 'onanu op vfosopq ap sowsu

'4

'SO!pjJflf soidJoupd SO uAuOD,, qouuo) 'SS3D1 01.1.I'T '11UNVX'1V

SOAM

L1 oiiss000u o a

soidjouud sop 0E1)L 1u0!3IU!2SU

Ç£ 1

1ï 1 SUH ap o ól7Joq7oD u a sO3!SSZ •sipjinÍ suuou sp oaid.iaiu o3

1661 'S0IUOfl -SUOD so ípnlsg op 011UO3 :pupJ 1 Sp1EA U9lID o l "wg op onpn '°!PJf SIJflV 'OIN1VV

u9!avd!i1snr V7 aiqos OpvwJj un aqvuozvj owoa 7VU0WVj 07 -

siumminsuiaj s 70J?179q O,fl1fl 13

saijioqqi H

nb S'VULION svp op3vjaidiaiuj va o

STUJOJJ

HUGO DE BRITO M

206

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

ATIENZA, Manuel. Contribución a una Teoria de la Legislación, Madrid: Civitas, 1997. ÁVILA, Humberto Bergmann. "A Distinção entre Princípios e Regras e a Redefinição do Dever de Proporcionalidade", Revista de Direito Administrativo, n° 215, p. 15 1-179. -. Sistema Constitucional Tributário, São Paulo: Saraiva, 2004. -. Teoria dos Princípios, 4 ed., São Paulo: Malheiros, 2004.

BOBBIO, Norberto. Teoria da Norma .1w tista e Ariani Bueno Sudatti, Bauru: Ec -. Teoria do Ordenamento Jurídico, li ro Leite dos Santos, Brasília: UnB, 19

BALERA, Wagner. "As Contribuições no Sistema Tributário Brasileiro", As Contribuições no Sistema Tributário Brasileiro, coord. Hugo de Brito Machado, São Paulo/Fortaleza: Dialética/ICET, 2003.

BONAVIDES, Paulo. A Constituição Abe' -. Ciência Política, ioa ed., São Paulo -. Constituinte e Constituição, 2 ed., -. Curso de Direito Constitucional, 8& 2002; 13 ed., 2003. -. Do País Constitucional ao País Ne e a Recolonização pelo Golpe de Esrc 1999. -. "Jurisdição Constitucional eLegitirn sil)", Separata dei Anuario Iberoame 2003. -. Reflexões Política e Direito, Fortá -. Teoria Constitucional da Democra 2001. -. Teoria do Estado, 4' ed., São Paulo -. e ANDRADE, Paes de. História C OAB Editora, 2002.

BARRACHO, José Alfredo de Oliveira. Processo Constitucional, Rio de Janeiro: Forense, 1984.

BOSCH, Philippe van den. A Filosofia e na de Almeida Prado Galvão, São Paul

BARROS, Suzana de Toledo. O Princípio da Proporcionalidade e o Controle de Constitucionalidade das Leis Restritivas de Direitos Fundamentais, Brasília: Brasília Jurídica, 1996.

BRAGA, Valeschka e Silva. Princípios dc Curitiba: Juruá, 2004.

BARROSO, Luís Roberto. O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro, São Paulo: Saraiva, 2004. -. O Direito Constitucional e a Efetividade de suas Normas, 2 ed., Rio de ianeiro: Renovar, 1993.

BRENDA, Ernst; HESSE, Konrad; HEY (orgs.). Manual de Derecho Constituci Madrid: Marcial Pons/Instituto Vasco

BACHOF, Otto. Normas Constitucionais Inconstitucionais?, tradução de José Manuel Cardoso da Costa, Coimbra: Atlântida, 1977. BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro, li ed., atualizada por Misabel Abreu Machado Derzi, Rio de Janeiro: Forense, 1999. -. Limitações Constitucionais ao Poder de tributa,; 7' ed., atualizada por Misabel Abreu Machado Derzi, Rio de Janeiro: Forense, 1998. -. Uma Introdução à Ciência das Finanças, 15' ed., Rio de Janeiro: Forense, 1998.

BASTIDA, Xacobe. El Derecho como Creencia una Concepción de la Filosofia dei Derecho, Colombia: Universidad de Colombia, 2000.

-

BRITFO, Carlos Ayres. Teoria da Constit

-

BURGOA, Ignacio. El .Juicio de Amparo,

3 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributário, cd., São Paulo: Saraiva, 1994. -. e MARTINS, Ives Gandra da Silva. Comentários à Constituição do Brasil (Promulgada em 5 de Outubro de 1988), v. 1, São Paulo: Saraiva, 1988.

CADAVID, Alberto Fernández. La Contr ed., Bogotá: Temis, 1981.

BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário, 3' ed., São Paulo: Lejus, 1998.

CALMON, Pedro. Curso de Direito Consi ro: Freitas Bastos, 1956.

BI'ITAR, Eduardo C. B. Metodologia da Pesquisa Jurídica Teoria e Prática da Monografia para os Cursos de Direito, São Paulo: Saraiva, 2001. -. e ALMEIDA, Guilherme Assis de. Curso de Filosofia do Direito, São Paulo: Atlas, 2001.

CANARIS, Claus-Wilhelm. Pensamento Si cia do Direito, 2 ed., tradução de A. 1". benkian, 1996.

-

CAETANO, Marcelo. Direito Constitucio

9661 '-'PI"'I 'onaJ op vw -InD aisnoj :oqsrj 'oJiopJo sazouoJ/4 y op o5np.n 'pa U1 lJLM-SflD 'SI'dVNVD -UaiJ mi VLUaJS1S ap O]1aUO3 d ozwWa1S'zs' oivawvua

-ioUf ap Oi>j "pa t 'anaps'wg IVUOfl1YS'UO

LL61 'oSuaiO :oiiouf ap Oi)j

:olnEd os '°'a op

!OOZ 'ALJS :on -0j4T Vp V71PJd a vuo

o

- vazpun1r vsznbga

991 1 501 5ra Soij :oi OJ!G ap °'J

1 Pad 'NOflVD

'IVLIOZ 3 flI 7JSUOJ oJzafla olojiLN

'ONV.LVD

186T 'SiWaj :çoo 'rnqwo/o3 ua uow1221401vA ap u9nq-iiuo3 trj zopuuad ciiaqy

LL61 '9JJOd :oxJA 'pa J 1 'o.ÃvdwV

oo

ap 0!31fl[ l

:ojnj o

'p

'apinqyj ovanu op

ji

8861 'A!JS :olnud oPS 'J '( l!SVJEI op OV3iflfljsUoj 12 SOLLVJUdWOJ

"Pa

'UIAVUVD

OPUI

'VOD1í1

'pa

'oupinquj ovanu ap a o.naauvuiq

•000z 'qwoo vjfosoij vj ap u9wdaauo3 vim -

ap

'asualod :oJ!auf ap orj 'ov3insuo, vp vuoaj - soiÁV sopj 'ojjni

9661 '°uqd u9rtstuiwpy ap O3S1A O1flU1SU/SU0 IIaJV jUJAJ 'uuoH ap 'sauoiiu.iauj op o5npn '/vuolanhzJs'uo3 ozpalaa ap /vnuvj, (sio) UaqaOf-SUfl 1990A 1 JI0M '3UÀH PJUO)J 'SS3H 'apvp/qvozv

vp a apvpi/vlloiwodoid vp soidwuuj

tooz 'unf :quunj 'vDv1I

A1is

a

43SOJA

"po

:ipsJ

8661 'SaiUOj SUJ1iA :Olnud O '0A[9 OPtUd PW1V ap Lu t3LIAJ ap oi5npsj 'apvpwl/aq v a vfosojij uap UEA addqTq 'HDSOH

- uurniu

v

j7

ZOOZ 'JO1!P 1VO '1!.ÇV.IE op 112110 !3 fl1 !35110 3 V1.1915lJ-J 0p SOM 'UVIUNV a opvisr oP vuoaj • 100z OOZ 'SO.IaqEA :onJ OUS 'a

'soJroqjj,J :oJni-j o

f P

OF>J

'P° 2 'S12lt1t0N SVflS ap apVp!4

-iapsvg ovauçj ou apvpz/vuozanmsuo3 a

1JSJ

'Si vivawvpunj

ap ao.iiuo

s'opana ap smiz i o a apvpilvuoiaiodoJd up ou

-o :onauf op o>j '10Pn1!1SUOJ ossa3oJ ob~, s'opLilipIN

.

oipEl ap OflH piooa '0J1d71. ouinquj E,.uolsts o

-1103 s' 'oiiaps.i

'v!wd? 3 !JJvd VV•Dowaü vp 1121101dflJ7J51103 vuoaj

L61 'iJ1isJaAtuflsuoidwj1jj 'L 0 U

:1zapiJo

'OflaJiu a 1231]1°d - sagxajfaj

OOZ '/VuodflIpSuO3 V !3! JS'flf ap 0Ut2lJaUíVOJdqj ouvnuV lP t'inwdaç ',,(1!s suin) apptuinia a Juotarnusuo3 o5ipsunf,,

o oiqos saQ51uosq

-i

'6661

'asuaio:oitauf ap otj "po 'sv5uuu, 8661 'asuaio

-sij, iod pzqne "PO , L winqui ap .iap 6661 'asuaio :0

JaqnsiJ iod epuzijunic "po

'soiioqj, :ojnj 07~2S '/Vl10i)flhiJSUJ opvJsq ap ad/o9 olad 0f)5V1U0/07ag v a op5•lnhiJsuo3 vp vpvqnL1a 12 J12d 012 IVZ10!3fl1!j51103 Sl12j oj

"pa 21 666E 'SOJtaqJJ,\[ :OIfl cI o

ooz "po i zooz "po g 'jVUOldflflJSUOJ ona.nçj ap 051fl3

zauoi 'v e 'ot3nsuoj a ai 1 L!nuoJ L%€' 'Y "P° O1 '123 11)10c! t2Wll?13 Ç661 'soJIaqJJA :oInJ O 'oliaqV 0vzflfl1SUO3 V °Ifld 'S1UIAVNOq

9661 'soJiaq,\ ojnj OL~S ' pa 2

6661 ''-'fl :!jjS11 'SOW1 sop 9 1 1 ;ã] -iaploj aisaia iut ap o5npn "po oj '03ip,unf o1uawt2uap•1 op uuoaj iooz 'oidip :nJrnH lpirpnS ouan iuuvo tisn UAd opuuiaj ap o5npei '031p3Lnr VULLON vp vuoaj oJaqJo '01880H -di

U61 'EP!IUUI

-1A 9SOf ap O5flpnJ1 'S?VU0Z3nJ7JSUO3UJ

OOZ 'SOItk1W O1flEi 10OZ 'A!rnS :O1nd 0S 'çJ z 0U 'OMJVJJSIZflUIpj/ oJaq ap VJSM?àr a sia a soid;ouud aiuo o5

-iujapaj

S1IAtJ :pupJ,%j 'U91OV/S?X7 VI ap v,uoaj

OIJSflV03J 3 S

0ONflD3S OCVH3VJ 01119 3a OOflH

LOZ

208

-

CONTRIBUIÇÕES EFEDERALISMO

HUGO DE BRITO

CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 6' ed., Coimbra: Almedina, 2002. CAPELLA, Juan-Ramon. El Derecho como Lenguaje un Análisis Lógico. Barcelona: Anel, 1979.

COOLEY, Thomas M. Princípios Gera Unidos da América, tradução de Rica 2002.

-

CARDOSO, Fernando Henrique. "Memórias de FHC", Revista Veja, de 7 de abril de 2004. CARNELUTTI, Francesco. Como nasce o Direito, 2' ed., tradução de Hiltomar Martins de Oliveira, Belo Horizonte: Líder, 2002. -. Teoria Geral do Direito, São Paulo: Lejus, 1999. CARPIZO, Jorge (coord.). El Predominio dei Poder Ejecutivo cii Latinoa,nérica,

México: Unam, 1977. CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário, 17' ed., São Paulo: Malheiros, 2002.

COPI, Irving M. Introdução à Lógica, 2' lo: Mestre Jou, 1978. COSTA, Regina Helena. Princípio da Cal ros, 1993. CRETELLA JÚNIOR, José. Comentá ris II e VII, Rio de Janeiro: Forense Univ -. Curso de Direito Tributário Consii sitária, 1993. CUNHA, Sérgio Sérvulo da. Fundamento raiva, 2004.

CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário, 12' ed., São Paulo: Saraiva, 1999.

DAFFLON, Bernard. "Fiscal Federalism Issues, Budget Responsibility an Equali Union, editors Amedeo Fossati e Giorl 1999.

CASTILHO, Maria Augusta de. Roteiro para Elaboração de Monografias em Ciências Jurídicas, 3' ed., São Paulo: Sugestões Literárias, 2002.

DALLARI, Dali-no de Abreu. Coizstituiçi va, 1985.

CAVALCANTE, Denise Lucena. Crédito Tributário a Função do Cidadão-contribuinte na Relação Tributária, São Paulo: Malheiros, 2004.

DANTAS, Ivo. Constituição Federal Te var, 1994. -. O Valor da Constituição do Cont

-

-

-

CHORÃO, Mário Bigotte. Introdução ao Direito, v. 1, Coimbra: Almedina, 1994.

tia da Supralegalidade Constituciona -. Princípios Constitucionais e Inzerpi

CINTRA, Carlos César Sousa. A Denúncia Espontânea no Direito Brasileiro, dissertação (mestrado em Direito Tributário), São Paulo: PUC, 2000.

men Juris, 1995.

CLÈVE, Clèmerson Menlin. A Fiscalização Abstrata de Constitucionalidade no Direito Brasileiro, São Paulo: RT, 1995.

COELHO, Fábio Ulhoa. Para entender Kelsen, 4' ed., São Paulo: Saraiva, 2001. COELHO, Luiz Fernando. Lógica Jurídica e Interpretação das Leis, 2a ed., Rio de Janeiro: Forense, 1981. -

COELHO, Sacha Calmon Navarro. "As Contribuições Especiais no Direito Brasileiro", Justiça Tributária - Livro de Apoio do 1° Congresso Internacional de Di reito Tributário - IBE7 São Paulo: Max Limonad, 1998, p. 773 a 792. -. Comentários à Constituição de 1988 (Sistema Tributário Nacional), 2' ed.,

Rio de Janeiro: Forense, 1990. - O Controle de Constitucionalidade das Leis e do Poder de tributar na Constituição de 1988, Belo Horizonte: Dcl Rey, 1992.

DEL VECCHIO, Giorgio. Lições de Filo nio José Brandão, Coimbra: Armênio DENARI, Zelmo. Curso de Direito Tribo

DI MALTA, Pierre. Droit Fiscal Eumpé. de France, 1995. DI RUFFIA, Paolo Biscaretti. Direito C blico, tradução de Maria Helena Dini DÓRIA, A. de Sampaio. Direito Constin lo: Max Limonad, 1962. - Discriminação de Rendas Tributá,

DUGUIT, Léon. Traité de Droit Constitut 3 v.

E 'LZ6I 'pJ33Ofl op 3 :su 'P £1 79UU011n1119UO3 JIOJU ? aJIVJj UOfl 'JJflDflU ZL61 'jsqsn S0f :on.j o -

d os "p

s 11 0 1 somo] '

'svprnquj svpuaw ap o'z5vznwuas'içj Z961 'pEUOWI'J XEJA :01

'vuoianvisuo3 onaiij ondan

OP

v 'vnipu

i861 'J)J :onJ 0 'Ui1I P° à EP ZUIU uu010H !JIA1 ap 05fljDEJ 'oz/q d OJWJI(J ?JJ SaO5lflflJSUJ - /VUOWflSUO3 OflaJl LflJSIÇJ 0 10td VIddfld JU SO1I1PSJAIUfl SOSSJd :su

'aivdwo3 uaadwn

Ç661 'zUEJdp

Vo.J

'-'k1

01-OS 'oJp,nqJj onaizq ap Osfl

ZOOZ 'Sfly :ojn

'vnvi"

O11I2z

Ia

'D1VNU

6L61 liossoinS jolIpEl opuy oíuowlV:uiqwíoD lolepurig psof 0!U 'oJaq(J op V!fOsO/y ap 2!7 °!°!D 'OIHDDA '13U

-oiuy op o5flpn "pa Ç

Ç661 'SIflfUOW

-fl'i :0JiUEf ap orj 'jvuownmsuoj o3taLdiaiuJ a s opnvisuo soidpui.ij 9661 'iA0U)J :0iauf ap OQj 'JvUo!an,7;suo , apvp!Jv2alvJdng vp vp -uvivg owoa apvpipuownmsuoj ap ajwiuo op - o5iniisuo vp iojv o

-SUO3 ?)l1

.wJn qui

Z661 I PC ap apoj op a sia'SDp ?p " 3

'po j '(/vuowvN o.qiJnqiJ iis•zg) 61 Z6L C £LL d '8661 'pEU0W

-yj ap jVuoajuj ossa.Luo

XE4J 01 op oiodV

- !sJa ou siuíoodsq s2Q5inqi.nuo s

op oj '*PO J 'sia'j svp opz5viaidiajuj a vaipj JØ 'AIJ :onj 0 'po j,

'uas77 1

Ç661 ou apvpi1Duownmsuo ap vwijsq ov3unÀ 000Z 'Dfld :ojnj Ou- S '(ou)n -sip 'aqa/iswg ovanq ou vauuuods -q maui

-

-0u)J

1766 '1!P11IV : RJqWI0 ' A 'onaaq 00

Z00t 'suiofl SOQ1S3n tua svfvJouojt/ ap o3woqv3 tzwda

Ç861 'e" naiqy p ouij 'I1v'rIv(I

'soiioqj :ojnj o -uo-o?p1)p7) op ov5unq t, - ouvJnquj onp

P661 oIq 'SV.LNVU

a vuoaj - jviapaq op injpsuo

:onuif op o>J 'T

°s 'P E 'alu1nmsuoj a oinp;suo

-irng :oin

666t

'O2Ppfl01 :)lJoÁ AafJJU0pUo'J 'I1IM 0I1019 O flESS0j oopouIy sioupo 'UO!U[) uvado-ing aip la ws1jwapaj 7vsij 'uonzqnb uc iiiqisuodsaj iopnH 'sonss jU0fl1SUO3 JO iOAifl :puljazimS U! WS1I IOpOJ PU.10H 'NOTI±IVU -cS :o1nl opS limoioni.nsuoDopona ap soivawvpunq

'o.!p1nquj ovailq ap

'VHNf1D 'vaunuvoup?rj ua oazinaar .iapoj pp oum

'LT1S

'SS61 ap wia/iswg oviinmsuo, v souvjuawo

!1IIAI :ojnd 0s 'v4pnq!J1u0: apop!ovdvD t/a O!dj 7U!.Lcf

-uS :o1nj 0S '•pO zi

'P° L! 'o!P1nq1 /vuopnznsuoj onanq ap

1700Z 'gA!J p oJniug 0iJ

E66T

-JOAIUfl asuaio :oitauir ap otj Ilmotinpi~D opinqj ovanu ap oii 66I1686I 'iJiSiOAiUfl 2Suai0 :OirOucf ap 0i)J 'lIA 0 II OSØf 'IOINC1f viaian A

-

0 'j'qj oiy ap o5npii 'p0 2

6661 'snÍO'l :ojrn 1 N .IEU.IOIJIH ap o5np.n 'po 2

zooz 'p." 'ova.nq 0d.)

E661 '° UOlOH guio

'visou

I!q

P L op 'v/aA v1sMaf 'DHd OP SU9UI

8L61 'flof OJISOJAI :01 'Vd•7897 p o5npoJJuJ jA SurAll 'IdOD

sonWupoX opij ap o5npi 'vu?w' vp sop;u 'Iossn1 :suIduEJ sopvJs'q sou i opnmsuoj onaiiJ ap sioíag so!dpuuj j swoqj ''ioo

210

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério, tradução de Nelson Boeria, São Paulo: Martins Fontes, 2002. -. O Império do Direito, tradução de Jefferson Luiz Camargo, São Paulo: Martins Fontes, 1999. -. Uma Questão de Princípio, tradução de Luís Carlos Borges, São Paulo: Martins Fontes, 2001.

-. Princípios Gerais do EC raiva, 1962. FERREIRA, Wolgran Junqueira Com o Julex, 1989.

ECO, Umberto. Como se faz uma Tese, 17 a ed., tradução de Gilson César Cardoso de Souza, São Paulo: Perspectiva, 2002.

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves 1988, v. 1 e 3, São Paulo: Saraiva, 1 -. Curso de Direito Constitucional,

ENGISCH, Karl. Introdução ao Pensamento Jurídico, 8 ed., tradução de J. Baptista Machado, Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2001.

FLÓRIDO, Luiz Augusto Irineu. Curso raiva, 1981.

ENTERRÍA, Eduardo Garcia de. La Constitución como Norma)' ei Tribunal Constitucional, Madrid: Civitas, 1991.

FOSSATI, Amadeo e PANELLA, Giorgi Union, LondonlNew York: Routledg

FALCÃO, Amílcar de Araújo. Fato Gerador da Obrigação Tributária,6 ed., Rio de Janeiro: Forense, 2002. -. Introdução ao Direito Tributário, 3' ed., atualizada por Flávio Bauer Noveili, Rio de Janeiro: Forense, 1987. -. Sistema Tributário Brasileiro - Discriminação de Rendas, Rio de Janeiro: Financeiras, 1965.

FRANÇA, R. Limongi. Elementos de Paulo: Saraiva, 1984.

FALCÃO, Raimundo Bezerra. Hermenêutica, São Paulo: Malheiros, 1997. -. "Idéias acerca da Reforma do Poder Judiciário", Nomos - Revista do Curso de Mestrado em Direito da UFC, v. 22, jan./dez. 2003, p. 263 e ss.

FREITAS, Newton. Dicionário Oboé de

versitária, 2004. FRIEDRICH, Cari Joachim. The Philos Chicago: The University of Chicago FULLER, Lon L. O Caso dos Exp!orat

Ia, São Paulo: Leud, 2003. FALSITTA, Gaspare. Manuale di Diritto Tributario, v. 1 e 2, Pádua: Cedam, 1997. FANUCCHI, Fábio. Curso de Direito Tributário Brasileiro, São Paulo: Resenha Tributária, 1971. FARIAS, Edilsom Pereira de. Colisão de Direitos, Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1996. FARIAS, Paulo José Leite. "A Função Clássica do Federalismo de Proteção das Liberdades Individuais", Revista de Informação Legislativa, n° 138, Brasília-DF: Senado Federal, ano 35. FAYT, Carlos S. La Supremacía Constitucional la Independencia de los Jueces, Buenos Aires: DeDalma. 1994.

GARCIA-PELAYO, M. Derecho Consn versidad, 1987. GASPARI, Elio. A Ditadura Escancara

GASTALDI, J. Petrelli. Iniciação ao Ci4 va, 1965. GELFAND, M. David e SALSICH JR., nance, Minnesota: West Publishing, Instituzioni di Diritt

GODOI, Marciano Seabra de (coord.). 3 cia do STF São Paulo: Dialética, 20 GODOY, Norberto J. Teoria General d Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1992 GOMES, Lúcia Helena de Andrade. Co Campinas: Copola, 2002.

'vazpjinf znfv.touojtj vns.Iwvdaldowo3

'vjuaij

zooz 'jodoj :suid11rnTJ apipuyop EUOIOH P!I 'SJAOD

Z661 i01Joj-opoJaqv :saity SOUfl

:ojn,j

O

sopadsy - oJvJnquj oipaiaçj iap iv.Iaztao vuoaj f oi.Jaqio 'ÀOUOO

OOZ ''191U :olnud -tio pnids-unf

7JUJVUOWV/J

UOIIVXVJ

:olnLd o

/V07

7?UV

O1

LLS

Of2 ViO

piooc) op uiqLoS outzmj, 'gjQ9

opInqzJ vuiajs

8P61 'JJJflO :ouEJqA 'p0

'oUV1nq.1J OJJWU !P !UOiZfl]!]SUJ

Ç861

-!j pUV

-mi

] SOM

1661 'ALiS :olnLd OE 'pa ,ç'j 'ç a j A 'VJ?Pl!SVíg 0p5!fli!JSUO.

ioo

'sjr :onj ogS

-aaj - onaizçj op opnjsj ov op3npoiiuj omda 1 's'adanf sol ap vwuapuadapuj v/ ( jvuownmi

U V 'ININNYIO

3osu11iJA

'a'uvu 'SEI 0 U

?) VJ' 'M 10 1OcI 'f HDISTç'S 0 PAU i'\I 'UNVflD

'oiJpJnquJ O3laJ(J ap OS'JflJ 0V 0?3Vl3lUJ 1 1I01 1d

zooz 's.uo'j sp qudiuo :onj o

'V4 !JV1S!a7

OivuuoJuj

-q sp o5a1oid op OWSqJapaJ op

Ç9J 'A 'í 'IU'TVISVD

3!SS3

ououv oiia :aJoIv 0110d 'soizaJiu ?p o

'VP3',7 VJflVilÇJ V -0 119 'IIVdSVD

-!ufl LzuLílV:p!jpuW 'opvivdwoj 7Vuownhiis'uo

'L861 'PP!SA

-1uas'a

°i-'u -IN 'oÀv'13d-vID1V9 oo 'pna' :oInc1 O

d ap OAI ap o5npr, 'svu.iavj ap s'awpwojdxr s'op osv

-

o

' uo -1

O5

'01

'Z a j

L661 'wp3

u

OLwJnqLsJ

5V.

'ouvinquj 0w

ss a E9Z d 'EOøZ zaprtmf OS'Jfl3 0f3 vJsztaJ - s'owoN 'oJLaipnf iapo L661 'soJiOqJJAJ :onV,-J OPS 'unu

'96I 'SSOld 0Dtq3 JO ÂJISIOA111f1 OU :oaiqj 'po

'a4zpadiad iv uojs'yJ vi trj j'o Ct1'dos'o/zI/d at,j 'wiq3of PEDSDIUCIMA

'1OOZ 'uS,IaA -iufl isuaidwj :zajiioj 'pa zt 's'v3zivuz,q ap ioq oupuopiçj uoMaN 'sviiau

-id :oJiauç ap oij 's'Vpuau ap 0v5vu1wu35uj

'IIIOA0 N JanVH O!MJJ od pzijnw "pa P861 'A1.IS :OInlM j 'V3NVkI

OTas 'oJiaua op ov3vdz/dV a v3uJflaUaULlaH ap s'omawa/j 'iUOmvJ

uvadainq ap vi

uisijvapaJ iz'

oi>j 'pa 9 'vLq7InqJj op3v8iq

?2

JopvJa.

'Iooz 'uDIuaq1n9 aisno -sudH f ap o3npEJ 'pa eS 'o3zpJJnJ- OJUW

'186T 'RAIEI nauuI osnn zu-i' 'OUI'd9i1

/a C VW.LOpJ OUlOd UOI3flI1JSUO

6661 'ParrnoI :p0Á MaNIUOPUO'l 'UOiUfl s2io) 01ioi9 'y'ylaNyd a oapuiv 'avssoi

"PO,Z 'oiivjnqujj oflaliçJ ap 0S'Jfl

- S :ojn o

-s'u0

:olnLd O5 "PD j7 '1vz1o!n1.usz1o3 Oi7 aiçf ap 0S'Jfl3 661/O661 'RATEIES :ojn.-j O5 'E a t 'A '6[

'EL6T 'AtVJ

pj isj uosp ap o5npi "pa

ap vJia/zsw ov5innisuoj t2 SOM V1UU103 saAJV5uo9 iaouv 'OH1H

'6861 'Xflf :sEuldwt3 '6[ ap ov5inlulsuo3 7 S0iJpJuaUI0

ZOOZ 'ai

-.fljAJ :on OESSoRTog sOIJJ s,!rq op o3ni

iitanbunç uiiijop 'v'aIrIa

-i :o1n c1 OPS 'o.mitrnj zini uosiojjof ap

'Z961 'RAIEI

'po 41 'ozuapopij IvimininsuoD ona.1za op simaq

-L, S :ojnj O

soidijtízld

o

'uaoa 11osJa.4 ap oPSnpeii '°!'?S v sopa

UVJ:,I

1 SJ0J

212

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988, 6 ed.. São Paulo: Malheiros, 2001. GRECO, Marco Aurélio. Contribuições (uma Figura "Sui Generis"), São Paulo: Dialética, 2000. -. Planejamento Fiscal e Interpretação da Lei Tributária,São Paulo: Dialética, 1998. -. Planejamento Tributário, São Paulo: Dialética, 2004. -. (coord.). Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico e Figuras Afins, São Paulo: Dialética, 2001. GROPPALI, Alessandro. Introdução ao Estudo do Direito, 3' ed., tradução de Manuel de Alarcão, Coimbra: Coimbra Editora, 1978. GUERRA, Marcelo Lima. Direitos Fundamentais e a Proteção do Credor na Execução Civil, São Paulo: RT, 2003. GUERRA FILHO, Willis Santiago. Ensaios de Teoria Constitucional, Fortaleza: UFC, 1989. -. "Princípio da Proporcionalidade e Teoria do Direito", Direito Constitucional - Estudos em Homenagem a Paulo Bonavides, oras. Eros Roberto Grau e Willis Santiago Guerra Filho, São Paulo: Malheiros. -. Processo Constitucional e Direitos Fundamentais, 3' ed., São Paulo: Celso Bastos Editor, 2003. -. Teoria Processual da Constituição, São Paulo: Celso Bastos Editor/Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 2000. GUSMÃO, Paulo Dourado de. Manual de Direito Constitucional, Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1957.

HUGO DE BRITO F%

HORTA, Raul Machado. Estudos de Dii Rey, 1995. -. "O Federalismo no Direito Constit americana de Estudos ConstitucionaL Horizonte: Dei Rey, jan./jul. 2003, p. HOUAISS, Antônio e VILLAR, Mauro $ tuguesa, Rio de Janeiro: Objetiva, 20( JACQUES, Paulino. A Constituição Expli -. Curso de Direito Constitucional, JHERING, Rudolf von. A Finalidade do Campinas: Bookseller, 2002, 2 v. JUNQUERA, Manuela Fernandez. La h Estudio de Derecho Comparado, Madi 1994. KELSEN, Hans. Jurisdição Constitucion4 tradução do italiano de Eduardo Bran tina de Almeida Prado Galvão, São P: -. Teoria Geral das Normas, traduçã Sergio Antonio Fabris Editor, 1986. -. Teoria Geral do Direito e do Estc Paulo: Martins Fontes, 1990. -. Teoria Pura do Direito, 6 ed., trad lo: Martins Fontes, 2000. LACAMBRA, Luiz Legaz y. Filosofia de

HÁBERLE, Peter. "El Proceso Constitucional en Europa", Revista Latino-americana de Estudos Constitucionais, n. 3, dir. Paulo Bonavides, Belo Horizonte: Dei Rey, jan./jun. 2004, p. 35 e ss. HABERMAS, Jürgen. Direito e Democracia - entre Facticidade e Validade, v. 1 e II, tradução de Flávio Beno Siebeneichler, Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997. HAMILTON, Alexander; MADISON, James e JAY, Jonh. O Federalista, tradução de Hiltomar Martins Oliveira, Belo Horizonte: Líder, 2003. HEGEL, G. W. F. Princípios de Filosofia do Direito, tradução de Orlando Vitorino, São Paulo: Martins Fontes, 1997.

LAPATZA, José Juan Ferreiro. Enscrvos el Derecho Financiero y Tributario, -. QUERALT, Juan Martin; HERNAI do Perez. Curso de Derecho Tributan LARENZ, Karl. Derecho Justo - Fundai Díez-Picazo, Madrid: Civitas, 2001. -. Metodologia da Ciência do Direiu Fundação Calouste Gulbenkian, 199 LASSALLE, Ferdinand. O que é uma C LATORRE, Angel. Introdução ao Direil

HEKMAN, Susan J. Hermenêutica e Sociologia do Conhecimento, tradução de Luís Manuel Bernardo, Rio de Janeiro: Edições 70, 1990.

LIMA, Eusébio de Queiroz. Teoria do Ei

HOLMES. Stephen e SUSTEIN, Cass R. The Cost ofRights - why Libertv depends on Taxes, New York: W.W. Norton & Company, 1999.

LIMA, Francisco Gérson Marques. O Si cional Brasileira, Fortaleza: ABC/Fo

TOO 'so1Aq2ioJ/3r :z2Joj ''-1!'-ff i°i' -nmsuj asi.çj vii jvíapj jvunqyj ouiaidng o sonbmj,s uoso ozspuvj 'vri LÇ61

'pJoJ

uf p or>j 'p

g 'opvisq op vuoaj 7oJ!onÕ op oiq9sn

L661 'P"°ll'D oisnoju3 OEPufld 'P° £ '°u op VdU3 vp VZ&Y70p0J?JtJ -

0JS'flf

6661 'uadwoj spuadap (11aq7 (yM szjSijfo 1s03 a111 -

'yjAfl'J

t'L61 'P"1V :Jqwio3 'o!anJ 0V o?5flpoJ1UJ 12u 'anioiv'i EOOZ '101'PJ Df :ojnv-j °s 'jop3In11JsUo3 vwn a atib Q puvuJpJo 'TiVsSV'1 :Roqsr l o 2o wu-j 9S0f op o5npvJ2

iooz 'svliA!D :pupJ, 'ozioIJ -z3iu

Stfl OD Oi5flpJ1 'VdlpiÁflf nd riS ap sojuauivpUflq

0661 'OL SaO5ip

sinj ap o u Snpujl 'ouauiwayu03 op rn3010,a 'OUUO2LA opupo ap 05flpEi 'ova.nq °p

ooz 'iap :auozuo 05nPJ2 'visijviapaq O quof 'ÁVf a

oipaiaj -ljuX 'ZN3IV1

op Z661 'SU0d I1A :pJpEJA 'pa e8 'o.wmnqJj OZpaJaeJ ?p 0SJfl -UU11 'OÃOM° oíiAo OOS!UEJd 'ZHUNVNIE[H UI1JAJ Uflf 'iivinb 8661 'suod 121 m :vuopampupEjs 'o.wmnqJj ( oia•wuvuy ozpamaq Ia ( vjojopoiaj4í aiqos so(vsuj 0J!OJJOd Uflf psof 'VLLVdV'l ua V.7•lpJJnf V3!U1

' 0J 12 11sia oduioj :oiiouv op opj 'iojqolai o i A 'apvp//vA a apvppipvq aqua rnauio -

lou

:oiuozuo

OO

'SoP!AL' UOU Olflh?d . !P'

-vauawv-owmv visietaj

"P S '0YU1P vfosoq '

6L61 'qsø

À

ZI3O1 Zifl'

'vdoin ua jempt

'VNNVDV'T

000Z 'soiuoj supis :oj d o 'opqirny risndiaS oof ap o5np.0 'po 9 'onamvj op VJfld vz.moaj 066E ' S 21 u0,4 SUI1JIAI :oJnM O 's ~ã2jog SO3 sin-I op o5npvii 'opoisg op a 0J.laJ.lG op /VÁaf V1JO21 9861 'jol ! pg suqj oiuo i uV OIJO :oJaIv OliOd 'a.JBflU OUUiOL4 q sof op o5npvii 'svuuON s'vp Ima VIJOaJ fJ(JZ 'SO1UOJ SUUJN :ojnv,-j 0 S 'OA1 109 OPEJd E P R IUIV ap gu -umig EUjA ap SOUJJ op o5npvii 'OpUvia opienpg ap oUqvi op o5npn atpuxap'op OUI3jR op O5npEJ1 '7VU0Wflhl1SU0 OviipSLLflf SUH 'NLS'1aN

:oiiouvç op Or>j '7 vuo WflVJSUO3 onanq 2/71

-

P66!

'vUfl3 °P 1i!IJoU/suodjuinjeW :pup Ufl

-

1Pí 0pV1S3' Ufl U? P''°7 vpuajl ovH

'opvívdwoD oyaamaçj ap P7

oipnisj

.

000z '1

O1flJflSUI/JOIN soisvu osjo3 :ojnv Oti

osioj :Olnled o 'po

'0•

'szvuawvpunj soj soiioqj

SIIILM o nvi opoqoj soJa sio 'sapiavuoj JvuownhIJsuoJ onanq 'o2iai!u op Euoaj a :vzo1Jod '7VU0oflflJsU0J vuoaj ap SOIVnI

ZopUUJaJ EIOflUJAI 'vJaf1bNí1f

vi .iopai-j op o-váaJo.if v a s'zvziiauivpzi 'UUUIJJOH

'Ø(J 'ia11aS )E00 :SUU(dw uj N JOP2 H OP o5npBJ 'OVaJIU op aPt,P!1VU!.1 %7' UOA JI°P'»l 'DNNHHf -aj,j ap

8Ç61 'OSUOJO :oiiauEç ap

8L61 aiO]ipJ

v ouqn 'sHnÕDvf a oaíuIguoo oyqwoj ou oua&i i700Z '3pv' :o1n,

:oJíauf ap orj 'vsanXnj

'7'°H 0uvz10131q

-°d VflUJ7

V

oa5npai1 'po E 'oJzauu op opnisq o

Oi>j 'pa j 'lvuoionjijsuoD 0,za.nj ap OSJfl

S6I 'osualod :oiouvr ap oij 'pa ç 'vpvaidg o75!nmsuo joo 'vAnaÍq

saj!s OiflvA 'IVTIIA a OLU9UV 'SSIVÍIOH

nípuí 'io joQ :oiuozuo£LL d 'j !P pi000 'J U lsimo .zonilimoD s0pnJsj 2/7 VUVd1J2UIV 'oauJodwo1uoD juoOnsuo3 °°.'!U ou oazsqiapa.-j Ø,,

0111v7 vIsvta

OIOH 'SapiAvUO Ojfld -

' Dp9lEiu :olnJ Os

:ojnvd o

'zpmnqyj 127 op ov3v

'( s.lJauao inç,, vJnzq vim) sa

-

loa :ouozuoJ-

OjOJ

Ç661

'jmiownms'uoj onaqçj ap sopni

Eli

opqoJA Jfl1 'VJ)IOH

O u- S "P0 B9 '61 ap qpJininsuoD Vi V3Wl

OGNflO3S OQVHJVLAJ 011U9 ia ODfl

oIiJsI1v303d 3S3

214

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

LIMA, Francisco Meton Marques. O Resgate dos Valores na Interpretação Constitucional - por uma Hermenêutica Reabilitadora do Homem como "Ser moralmente Melhor", Fortaleza: ABC/Fortlivros, 2001. LIMA, George Marmeistein. "Críticas à Teoria das Gerações (ou mesmo Dimensões) dos Direitos Fundamentais", Revista Opinião Jurídica, n° 3, Fortaleza: Faculdade Christus, ano 2, 2004. LLOBET, Jaume Vernet 1. El Sistema Federal Austriaco, Madrid: Marcial Pons, 1997. LLOSA, Mano Vargas. A Verdade das Mentiras, tradução de Cordelia Magalhães, São Paulo: Arx, 2004. MACEDO, Dimas (coord.). Filosofia e Constituição - Estudos em Homenagem a Raimundo Bezerra Falcão, Rio de Janeiro: Letra Legal, 2004. MACHADO, Hugo de Brito. Comentários ao Código Tributário Nacional, v. 1 e 2, São Paulo: Atlas, 2003/2004. -. "Contribuição de Iluminação Pública", Grandes Questões Atuais do Direito Tributário - 70 Volume, São Paulo: Dialética, 2003. -. Curso de Direito Tributário, I4 ed., São Paulo: Malheiros, 1998; 16 ed., 1999; 19° ed., 2 tiragem, 2001; 21° ed., 2002; 22° ed., 2003; 24 ed., 2004; 25° ed., 2004. -. O Conceito de Tributo no Direito Brasileiro, Rio de Janeiro: Forense, 1987. -. O que é Direito Tributário, Fortaleza: Livraria Gabriel, 2003. -. Os Princípios Jurídicos da Tributação na Constituição de 1988, 4' ed., São Paulo: Dialética, 2001. -. Temas de Direito Tributário II, São Paulo: Malheiros, 1994. -. "Tratados e Convenções Internacionais em Matéria Tributária", Colóquio Internacional de Direito Tributário, coords. Alejandro Altamirano e Ives Gandra da Silva Martins, Buenos Aires: La Ley, 2004. -. (coord.). As Contribuições no Sistema Tributário Brasileiro, São Paulo/Fortaleza: DialéticallCET, 2003. -. (coord.). Imunidade Tributária do Livro Eletrônico, 2° ed. São Paulo: Atlas, 2004. -. e MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. "ICMS. Incentivos Fiscais. Reflexos na Receita dos Municípios. Inconstitucionialidade", Revista Fórum de Direito Tributário - RFDT n° 6, Belo Horizonte: Fórum, nov./dez. 2003, p. 147 a 160. MACHADO, Raquel Cavalcanti Ramos. "O Interesse Público como Fundamento para Relativização de Direitos do Contribuinte", Revista Fórum de Direito Tributário, n° 4, Belo Horizonte: Fórum, jul./ago. 2003, p. 75 a 89. MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. "Contribuições Sociais Gerais e a Integridade do Sistema Tributário Brasileiro", Grandes Questões Atuais do Direito Tributário - 60 Volume, coord. Valdir de Oliveira Rocha, São Paulo: Dialética, 2002, p. 171 ess.

-. "O Auto-serviço eosfdeAb rio IOB de Jurisprudência, I no 2. -. "Perfil Constitucional das ContriNIíÍ mico", Contribuições de Intervenção á coord. Marco Aurélio Greco, São Paul -. Processo Tributário, São Paulo: Ad -. "Requisitos para a Criação de Contr nômico", Grandes Questões Atuais d4 Valdir de Oliveira Rocha, São Paulo: r - e MACHADO, Raquel Cavalcanti R butário Brasileiro", As Contribuições Hugo de Brito Machado, São Paulo/Fo -. "O Proporcional e o Razoável em M2 do Direito Tributário - 8° Volume, coo Dialética, 2004, p. 174 e ss. MAGALHÃES FILHO, Glauco Barreira. Constituição, Belo Horizonte: Mandar, MAIA FILHO, Napoleão Nunes. Estudos taleza: UFC - Casa José de Alencar - P MANGABEIRA, João. Em Torno da Con Nacional, 1934. MARÍN, Rafael Hernández. Introducción Madrid/Barcelona: Marcial Pons, 200,' MARINS, James. Direito Processual Tri cial), São Paulo: Dialética, 2001. MARMOR, Andrei (org.). Direito e Inter] to, tradução de Luís Carlos Borges, S MARTÍNEZ, Soares. Direito Fiscal, 7 MARTINS, Gilberto de Andrade e PINT( ção de Trabalhos Acadêmicos, São Pai MARTINS, Ives Gandra. A Constituição, -. "As Contribuições no Sistema Tnbt ma Tributário Brasileiro, coord. Hugo Dialética/ICET, 2003. - (coord.). Comentários ao Código Tr va, 2002. -. "Contribuição de Iluminação' - au de Direito Tributário, n° 92, São Paulc

°'I'U :o1nd 02~ S 'Z6 0U 'oupInqJJj OVaJIÇJ ap V371,alV1U V1S74d?I 'ZOOZ/6 0U J3 uc pum O5U!U1nII op oõinqLnuo,,, ZO(JZ 'A -tig :olnEd OPS 'j A '/VUO 17 vN oupinquj 087p93 OV soi.q'1uauíoj ooz 'i'ni'u OS 'OpjA olTaS o p OflH •pJ00D 'oJzaps17Jg oupJnquJ viu 'oJipsi ounquj wa1sis ou SQ5inqLJ1UO3 s'q,, 8661 'dníj :wJ 'J A 'VPVJ IldVop3!nJ!JsuoJ V JU9 SOAI 'SNI»1V1A -

-alslç ou sag3znqzuuo

'OOZ :olnEd O 'EqOOJ EJLOAtj -ZJj O1?aJUJ op snonJísag:sanÕ s'apuvJ9 'O. -JoTIuJ o srEio9 siEioog sOQ5inquuo,, o •68 E Ç

d 'yj 02Ef[nf'UJ

-uj o1aj ap wnioq viszttaj 'ou!nqu1uo; OUOWEPUfld omoo ooiq,-j OSSOJOUI Ø,, S(

.

-voqv/q vvdrinuvpy

ioo 'sv :oInd ou s Pu?PV S0l//vqvJJ ap O5 sado opio»j 'OINJd pipuy op oiiqp 'SNIJIVIAI

Ç661 'U!POU1LV :1JqwtoJ 'p

L '103Slj onanu SJO 'ZNJLIVIA

000Z Isoluo_q SUPJ1A :o l nud OE 'SJOH SOTJD Slfl'l OÇ OE5flÇEJl '01 oivjadiajuj a olzanu (io) iaIpu -ia.nq op vfosop3 ap sovsu -

1 0O 'roijriçj :olnud o '(i'° -zpnj' a o4iJwJsluluIpv) onapswg oi.1'inquj i°'-i o1iaii'j 'SND1VF

Liii d ap Wfl.9J

pJJflf VULION 10/ ap vjJoaj 10/ 10 u9wnpoJJuJ ZOPUUJOH IJI 'NRIVIAJ i6I 'TEU0 PN '00Ph1!1 ub0J VfO OU-101 W OOf 'ViIHVONVAJ

rqtrduioj :olnEd O

-

-

jfl :EzoE

oJzanu ap s'ozipwaj sopniq sounN ooIodEN 'OH'IkI vIvI"

-

zopfAou 'wruoj O1U0ZU0f 01 V1S7AdN 'OpEpi1ELUO! 3 fl1USUOOUI

-O>J SIEDSLJ SOAflUOOUJ SVDI,, ' O I UU op ol 'SEI)V :onEd OS *PO EZ 'odluoJJa/q o.MrJ o - JoJJoIflEd

O

'oJapv.Lg oupinquj vwais

EJPUE9 SOAI O OUEJiWEW

-uj oznb9/oJ

'

•1700Z '! OJPUEÍOW SpioO.

ELI3nquJ EU?EIAJ 1110 S1EU0Z

i66I 'SOi!oq1IA :olnEd 0

ØZ 'SUO JIOJEJ%,J :iuoJ/pupjA

'p0

iuoup

EWEJOJd Jouojy op sof EEJ

. 000z 'fuOup

- oi

'OVilflJJJS'UOJ '10O 'SOuouJEpuE :ouozuo[- OO vp V3189/OZXV apvpzuçj a v3z1nuauLtay E1IauE o3nErJ 'OH1H SVH'1VDVN SS 0 t'LI d 'jyj 'oiju :oJnE-J 0S 'E430j EMOATIO °P JLPIEA jJOOO 'UIfl/0/% 0R oípinquj onançj °p SWnT-y ag1anõ 0UW9 .inqJJ pij'j io ioozi o o Euoi31odo1j O EOO 'LDI/E 0 P?IE!G EZOEJOd/OIflE c1 OE 'OpE0EAJ OIUH Op OflH pJ000 'oIapwg o?JvJnquj vwajszg ou sag3znquluo3 s/ 'oiiojtsi ounq -iii e m i siS ou soQ5LnquluoJ sowj !1u IEAED ionbi 'OUVHDVJA o SS O 99 d ' 1 OO 'E0 !1IU :olnEd O 'EqOO>J EJJOAIIO °P 1 !PIEA pi000 'awn/o 0ç 0q71flqjL1j o1!ayJ op S'WflJV s'aojsanõ sapuw 'ootwou -oo oiu;wo ou o5uououj op soQ5!nqLnuo op o5ii sotsinbo>j,, yj 'spy :olnEd O ''rnq'j os'aooJ ss o o 1•d 'Eoi1tu :oJni o '0309 oqiny ozuEj, pJ000 'siqfií sv.in8iq a ouiuooq o .aquioa ou op5uatuaizij ap sao5inqu;uo 'ooiui

0 12 S '•po tl 'R61 ap op3iniiisu03 vii o5vm oo 'i°.'qo EUEJAq :EzoP 'oSuoiO :oiEouEf op ora 'ozapsaig o.

L86

iOOZ 'P° B17Z OOZ '•PO 2 ZOOZ '•P. 'P 9I 8661 'S0noqjEJA :olnEd O 'P° j '£ 0OZ 'niu onaJlçJ op Si 10V,? 1/ saols'anõ s'apuw 'otjqr O

A '/10U013vN oupinquj

X!P9J 010 SOUp

iiOOZ 'LE 0'1 EJ1O :oJrougf v wavuawojj tua s'opnisr 0P5!fl1115u0J a -

SoqEEJA E1jOJOJ op O5flpEJ1 'Svizivapj i

-

'SUOd jEtO1EJA

- P1fl 0EI :EzoIEJoJ u 'vazp;inj' oviuzd vi (soosuounU ou,isow no) S00511J09 sup Euooj '

-QUOJg OtUWOJ OU O5U9AJOU1 op soQ5!nquluoj s-ep I0fl1!i5U0D llJ.10d,, .

OU

'000Z/L1 0 u 100O Z op oiqutoios op Euozuinb j 'vpiipn.idsun ap gol ou -9uada ~, 'sToAnsnqu1o3 op ouowtoo1sEq Op SO1SOJ SO O O5!AJOS-OlflV O

100Z 'S( OJUdW/VIOW -IO,, 0U103 wauIO1tJ op wopvJijiqz - flhiISuO3 ov5viadaiuj VlISLO/VA sop a,oXsa

216

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

- (coord.). Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico, Caderno de Pesquisas Tributárias, São Paulo: RT, 2002. -. "O Perfil Constitucional das Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico", Grandes Questões Atuais do Direito Tributário - 5° Volume, coord. Valdir de Oliveira Rocha, São Paulo: Dialética, 2001. - e NASCIMENTO, Carlos Valder (coords.). Lei de Responsabilidade Fiscal, São Paulo: Saraiva, 2001. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno, 6* ed., São Paulo: RT, 2002. MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 22* ed., atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho, São Paulo: Malheiros, 1997. MÉLEGA, Luiz Henrique Cavalcanti. "Federalismo na Constituição", Repertório IOB de Jurisprudência, n° 18/98, caderno 1, texto 1/12.672, São Paulo: IOB, set. 1998, p. 444 e ss. MELIS, Giuseppc. L'Interpretazione nel Diritto Tributario, Pádua: Cedam, 2003.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade, 3* ed., São Paulo: Malheiros, 1993. -. Curso de Direito Administrativo, 9* ed., São Paulo: Malheiros, 1997. MELLO FILHO, José Celso de. Constituição Federal Anotada, 2* ed., São Paulo: Saraiva, 1986. MELO, José Eduardo Soares de. "As Contribuições no Sistema Tributário", As Contribuições no Sistema Tributário Brasileiro, coord. Hugo de Brito Machado, São Paulo/Fortaleza: Dialética/ICET, 2003. -. As Contribuições Sociais no Sistema Tributário, São Paulo: Malheiros, 1993. -. "Contribuições Sociais - Lineamentos Jurídicos", Direito Tributário - Homenagem aAlcides Jorge Costa, coord. Luís Eduardo Schoueri, São Paulo: Quartier Latin, 2003. -. Curso de Direito Tributário, 7* ed., São Paulo: Dialética, 2004. MENDES, Gilmar Ferreira. Controle de Constitucionalidade - Aspectos Jurídicos e Políticos, São Paulo: Saraiva, 1990. -. Direitos Fundamentais e Controle de Constitucionalidade, ?ed., São Paulo: Celso Bastos Editor/Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 1999. MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional, 4* ed., Coimbra: Coimbra Editora, 1990. -. Teoria do Estado e da Constituição, Rio de Janeiro: Forense, 2002. MIRANDA, Pontes de. Comentários à Constituição de 1946, tomo II, 3* ed., Rio de Janeiro: Borsoi, 1960. -. Comentários à Constituição de 1967, tomo 1, São Paulo: RT, 1967.

1

Hu:

-. Comentários à Constinição de J% II e V, 2* cd., São Paulo: RI, 197CYl91 -. Democracia, Liberdade e lgualdad selier, 2001. - Garra, Mão e Dedo, revisto e prefa pinas: Bookseller, 2002. -. História e Prática do Habeas Corp. gues Alves, Campinas: Bookseller, 199 -. Sistema de Ciência Positiva do Din Rodrigues Alves, Campinas: Bookselle -. Tratado de Direito Privado, tomo 1, MOLINA, Pedro M. Herrera (dir.). Come, Tribunal de Justicia de Ias Comunidadei

Fiscales, 2002. MONTESQUJEU, Baron Charles de Seco Cristina Murachco, São Paulo: Martins MORAES, Alexandre de. Constituição Constitucional, São Paulo: Atlas, 2002. -. Direito Constitucional, 15* ed., São -. Jurisdição Constitucional e Tribunai Constituição, São Paulo: Atlas, 2000. MORAES, Bernardo Ribeiro de. Sistema Paulo: RT, 1973. MORAES, Germana de Oliveira. Control ca, São Paulo: Dialética, 1999. MORBIDELLI, Giuseppe. Lezioni di Diri Costituzionalismo, Bolonha: Monduzz: MORILLO, Joaquín García. La Configu Local, Barcelona: Marcial Pons, 1998. MÜLLER, Friedrich. Quem é o Povo?A ed., tradução de Peter Naumann, São 1' NASCIMENTO, A. Theodoro. Contribui 1986. NASCIMENTO, Carlos Valder do (coord. cional, Rio de Janeiro: Forense, 1997. NAWIASKY, Hans. Teoría General dei D Granada: Comares, 2002.

zooz S2JU w03 :pmJ

'PiAIA -JZ 9SOf p OE5flPEJI 'oipalaqpp JvJauaj vyoaj SUH 'Á)ISVIMVN - VN oLIpJnqLtj Olp93 0V S0JpJUaUI0

_

L66T 'St1010d :oiiuif op oi>j 'jVUOW (piOOZ) op JG PIEA SO3 'QLNIF'IIDSVN

'osuaioj :oJiouç op otj 's~mpads 7 sag3inqi;uo

£

9861

oiopoou.

v 'O1NIAllDsvN

:ojnj O 'UURWflN J2d OP O5npRJ 'P (3Ø 'pUOUIfl x 0VJS?flõ vi 0tt0,J 0? UI?fl 'ITIQFM

Vf'

lVJU1Vp1!J

L961 'J

0% 'po E

'j

:oInM O

owo '9P6[

'

owol

'1961

ap 0V3ÍnJlJsuo3

•zooz 'osuaJoj :o.uauiiç Op O!f '0p3 iqwio :Jquuo3 ' -pa 47 '/vUOWflJlJSUOd c 6661 ' 1 110PtUPS1103 Oiiii -flEd O

op Oi!IiS.

'p0 2 'apvpflvu02anvzsu03 Op

soojippnf sojaadsV apvpijvuownmsuo ap -

8661 'SU0d IRIOJENXuOR 3M1 'p,907 u;nboç 'o'rinioi

rnuíouorn'i vi ap Jvuol3flms'uo3 uoiazzin2fuo

z

V7 ;oi

000 'zznpuoyJ :quojo

'owsqvuoinmso

a iuo znjllsoD olvjvdwoD ozqqn oli!.ila ip iuoia7 oddasniD 11 -IUI1øi, -

-ijqij o5aosnnuipv vp jvuoapsiinç ao.auo

6661 'E 3l19I!Q :oInj og JiaAiIo

P uuJD 'svaovi CL61 '.LI :oLnL-J

O

170OZ 'E29IE!U :oIn1 O '•p JaP.mflõ :opwcI os Ip onoq3S op.mnp sjir 1 -aWOH

-

opnquj

ovana 'SOOpj1flf SO1U(

66I 'SOiOqjqA :oIlw€.J o 'Ouprnq'-'j vuza Tix O?S 'opqokJ OPJ ?p ORH piOOa 'aliapsu -uoj 5V 'omnquj e ~siS ou sa5inquuo

'6961 9P 05nfllSU0J vi' oi.pinquj vwalsig p oiiaqr>J opmuio 'SVIOI, I

000z 'sjy :on O 'op57nj•zisuo vp vwaidn' vvuv.w SWU0WflWSUO3 s •zvunqj a iIon1puo 0plpSUnf pocjz 'Sp'y :oin °s "po 4 'vuopnnisuo, ona.na •oo 'siw :onj °S '/VU0flJi1SU0 a vpviadaiuj 1!svig op o 3 !npsuo3 op oJpuxa 'svioi'

:ojn j- 0 S "PO 2 'vprnouyv.zapaq op3nijw

-

op o5npu

9661 'SaiUO SU!1J}\ :oIncI O 'OOqO1flA. RUUSLID 'sza-J svp oiujdsr O PUOS ap S2PEU uoiçj 'r1rnnõsaLNovI

.zooz 'soiosii

so [pnlsg ap onirisui :puptJ,ij 'svadoinq apvpunwoj svj ap viaiJs'nf ap vunquj np) tJaLI?H 1AI OiPOd 'VNI'1OIA

L661

'sOJiaqjEJA :ojnuJ

os 'p

E66 - vpivn 8j vp oidiauuj op oaipynf opzazuo

ooz 'uuipaj :unp.j

'o.w1nqyj onulq pz

lS :oJnM °S 'ZL9Z J/J 0 1 X0V1 0UJ3p oiJ9uadaM 'oin1flsuoD nu ouisipj,,

jap vyvjnquj vpuapndsunç ap soivjuawo

oi.uoi 'opvt.ij oJaJ.1u ap opvivj 0L61 'iosio :o.nauf ap orj "pa 000z 'iisioo :surdu1E3 'SaAiv san2upo>j UOSI!A .iod OPEZIfl1 'AI o J SO1.UO1 'ol.7aÀ.zd op v4;.zsod vpurj ap vuíaisg '

-jpoj uOSHA .iod opzni -

'

6661 'IIosooa :SEuidwEJ 'sojy san ouio 's-ndioD svaqvH op vaiipj a vyisq-j

zooz 'iiiasroo :suid

UOSIrA .iod optojaid 2 OSAOJ 'opaa a 0?J,tJ '1711V9

urnD 'SOApç/ SflUO

JOOZ '!P

-NooH :sVuidun3 'Soi/uu!v s'j so apvpvn21 a apvpaqrj 'vwvJdowaq -

1L6110L61 'J :on,j °S "PO 2 'A II 2961 OP 0pi1fl1.11SUO3 C S01JpJUdWOJ

SOUIOI '6961 ap [0U DPugw3r V W03

'

alins lonu r tutug qsof a OXialV oiaisaleg o!. 'oJia7swg oanvijsiuzz, iod upzqunu 'po • ZOOZ 'j :O l nud

°S "Pg 9 '0111?p0J%T 0171V1

'7vasiq apvp/zqvsuodsaJ ap ia'j spJooa) .i 1 0o''9I!U :01 pJooa 'awnjofl 0Ç oJpJnqJJ onan op n Oru;wO OU OU5U9Al2IUI ap SOflflLflU( -

-03g

zooz 'n

ap OUJ?PD '031 WOU0d 0iWW0J ou OVJUP AÁ

OC]NnE)3S 00VH3VJ 011d9 ia ODfl

LiZ

ovsiiviai 3 siç

218

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Curso de Direito Tributário, 1 5 ed., São Paulo: Saraiva, 1999. -. Direito Tributário Aplicado e Comparado, v. 2, Rio de Janeiro: Forense, 1977. NOVOA, César García. El Principio de Seguridad Jurídica en Materia Tributaria, Madrid: Marcial Pons, 2000. OLIVEIRA, Fábio Leopoldo de. Curso Expositivo de Direito Tributário, São Paulo: Resenha Universitária, 1976. OLIVEIRA, Maria Alessandra Brasileiro de. Leis Complementares - Hierarquia e Importância na 0,-dein Jurídico -tributária, Rio de Janeiro: Letra Legal, 2004. OLIVEIRA, Ricardo Mariz de. "Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico - Concessionárias, Permissionárias e Autorizadas de Energia Elétrica, 'Aplicação' Obrigatória de Recursos (Lei n°9.991)", Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico e Figuras Afins, coord. Marco Aurélio Greco, São Paulo: Dialética, 2001. ORTEGA, Manuel Segura. La Racionalidad Jurídica, Madrid: Tecnos, 1998. PACHECO, Cláudio. Novo Tratado das Constituições Brasileiras, v. 1, São Paulo: Saraiva, 1990. -. Tratado das Constituições Brasileiras, v. 1, Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1958. PAES, P. R. Tavares. Comentários ao Código Tributário Nacional, 4' ed., São Paulo: RT, 1995.

PINTO, Agerson Tabosa Tá ria, 2002. PONTES, Helenilson Cunha. 'Fedei nos de Direito Tributário e Finanças P e ss. 0 Princípio da Proporcionalidade ca, _* 2000. PONTES FILHO, \Talmir. Curso Fundam lo: Dialética, 2001. PUHLE, Hans-Jürgen. "Problemas dei Fe nalis,no, coord. Gumersindo Trujilio, 1 QUINTANA, Segundo V. Linares. Tratad nos Aires: Abeledo-Perrot, 1998. RADBRUCH, Gustav. Filosofia do Direit Coimbra: Armênio Amado, 1997. -. Introdução à Ciência do Direito, tr tins Fontes, 1999. —; SCHIMIDT, E. eWELZEL, H. De, José Maria Rodriguez Paniagua, Madr RÁO, Vicente. O Direito e a Vida dos Din dio Rocha Barros Sandoval, São Paulc REALE, Miguel. Filosofia do Direito, 19 —. Lições Preliminares de Direito, 231

PALMER, Richard. Her,nenêutica (Hermeneutics - interpretation Theor), in Schleiermacher, Dilthe); Heidegger and Gadamer), tradução de Maria Luísa Ribeiro Ferreira, Rio de Janeiro: Edições 70, 1989.

REIS, Elcio Fonseca. Federalismo Fisco Gerais de Direito Tributário, Belo Ho:

PAULSEN, Leandro. "Contribuições no Sistema Tributário Brasileiro", As Contribuições no Sistema Tributário Brasileiro, coord. Hugo de Brito Machado, São Paulo/Fortaleza: DialéticaIICET, 2003. -. Direito Tributário - Constituição e Código Tributário à luz da Doutrina e da Jurisprudência, 2 ed., Porto Alegre: Livraria do Advogado/Esmafe, 2000.

RENOUX, Thierry S. "O Federalismo e a dade: uma Evolução na Direção de ui Federação", Direito Constitucional - E. ves Ferreira Filho, tradução de Adaiza ds. Sérgio Resende de Barros e Fernai 1999.

PEIXOTO, Marcelo Magalhães (coord.). IPTU - Aspectos Jurídicos Relevantes, São Paulo: Quartier Latin, 2002. PERELMAN, Chaïm. Ética e Direito, ia ed., 3 tiragem, tradução de Maria Ermantina Galvão, São Paulo: Martins Fontes, 2000. -. Lógica Jurídica, tradução de Vergínia K. Pupi, São Paulo: Martins Fontes, 2000. - e OLBRECHTS-TYTECA, Lucie. Tratado da Argumentação - a Nova Retórica, ia ed., 4' tiragem, tradução de Maria Ermantina Galvão, São Paulo: Martins Fontes, 2000.

REZENDE, Fernando. "Globalização, Fe rio - Estudos em Homenagem a Alcid Schoueri, São Paulo: Quartier Latin, 2 ROCHA, Carmen Lúcia Antunes. Princíp blica, Belo Horizonte: Dei Rey, 1994. ROCHA, Fernando Luiz Ximenes. Comi nicipais, 2 ed., São Paulo: Atlas, 200:

OOZ 'sul :on O1 'P0 Z 's'vdioiu -flJ4T SW7 svp apvpi/vUOwflvJSUO3 ap alO. 1 1UO3 SOUOWI)( Z!fl'I 0PUUJJ 'VH3OI

SUL1JUFI :ojnj -

i661 - d ov5v4iszznuip

'A0J jocj :owozuo- Oo[ '''!1'? SOUtUUIçJ L01YJ U0W1TJ 'VHDO'd

v vp sivuownjijsuoj sOzdwuLLJ

0U

'0ATf:)

UUIIUICWI3 LILMI vp opvivij

!91 au 1740N 17 - 0173 vjuautn8

v

'SOWOd SUUJ\J :ojnj ot 'ldnd N 21 u11 21 000Z 'SOfl -uuwig 3U3jAJ op oõnparj 'wOU1LI 'po .

ooz 'unwl JoninÕ :Olnud O 'uoflOqo opinp SJn' p1000 'II A 'V]S'03 aXJOf sapid/v 17 U15'8VU5'U1OH lua sopn1sq - 07.1 OpUWoj -pinquj onançj 'o5nquj o ouisijiopoj U 'NI Z

oig 'saJuv4a/aJ SOdlpUflf sojaadsV - ÍLLdII (

6661 '0i1OJTU :oJnJ O '!]QAI!ZoilgjnV opuuJo-J O SOIJL'9 op opuoso 01 J9 P -1000 'E1OAIIZ OtIOJflV oputuioj O qoo>j ol uziupV op O5tipII 'ozj/zj v.iza.uaq s'ai. nmsuo oJlanu 'oõiopoj -1'°D jaouvptj v uiaXvuauiojj wa opnisq wn :op1p .UOS 0U1 S 1 I13 iOPO WÍ1 jiopoj ope i sg wn op orsoncI eu O5flIOA -tUfll.U0J Lp uzoinIUN yidoin 0iUfl O 0wsijJOpOj O,, S '-'°QL 'XflON1

000Z 'S01u01fllpUJA :oU0ZU0}- 010 'oupJnquj 0110.170 P 7'D SZ7UUON a ajuauoouo vwuJadwo3 - /vdsy ouis/v.lapaq oosuoj 00J3 'siii 9661 'AtUS :oInJ 0 000Z 'EALJS :oEnEJ 0

OOO ' OJU1 S/ 0 P 20 ApV Op UEJAj : tifO O 17U7.lJflOÇJ vp 'i !J 71flquj 087p93 a ' 0

02-S '0pU40jA 0UH op 0flH P1000 '0.17017. - !1UO3 5%! '0JIOjISJ ouInquJ umisis O

686

10d oJLoqrj SflJ U!Iv1 op o5npEsj '(iauw -.1aia/1pç ul £.Loazl.L uoz;vja.tdiajuj - S3lJfl0U0u

'P° z ' 01!a1 !U ap saJvlqu1fla.1 sagõrj 'P° 61 'O]2dJiJ op V0sOlij I0flM ''1V1'd - nEd 0 'P0 e17

-JAQ iod upezijenve o

6661 'JJ>J 0 Jflld 01-PS '1A0piJS SO.UUH t(400J otp rpriouTa 'po ç 'soiaiu sop MA v a 011d-1 7 (1 o OUO0IA 'oyi

1L61 '1! 1 V :puptA 'fliUd ZOflUp0>J tutN qsof op o1l5npi1 'olnN olpalaçj C oisnfuj olpa.iaq H iZ'HMO i 'IUII"IIHDS -JUJ, :o1nc1

6661 'S91U0j SUTI ocS l~ing 110A 0j7 05flp1 'onaliq op vwuzj o3npw;uj

'pouoj, op iqj op o5npau 'po

:ojnJ o

0110.170 ap 1v111au117P11nJ OSJflJ

oo JiW1U

'opju :oj

'117110 P17N otipinquj oX;po

'S0ISa SUILOid :oJ!ouç Op 01J 'j •A '5Vul?/t

O1d O 'j A 'swiazsv.íg sag3rnizisuoj si

8661

L661 'opuy oiuuuy :Jqw10 9 'onalza op vfosopq AUSfl9 'HDí1fflUV1 8661 'ouo-opooqy :soiiy SOU Soiuq A opuno 'VNVINJIÍIÔ

- onH '/vuoinmsu0J zI9wvJaIdJaJuJ ap OpvJWj

6L61 'JJ :pupJ 'OUifflij OpULSJOWTI9 pioOD 'ouisqvu -omXau ( ouIsl/tJapaq 'UWOJy 0U1SI11OPOd jop Si.UOq0Jd,, UO 1 flf - SUUH ''1Hí1d -d o '1vuoonmsuoj

-LI? jUIQ

'SOUOOI :pupj '170!PJ.Ifl[ pvpzjv

Ojn 0 '00019 OIjOJflV 001j,\ P1000 '511 ou ovivaaiajuj ap sag3au znqz.oj '(1666 0 U i -ijdV, '0Lfl91 ll10u op Spzuony o

-Ouojg 0tUtU10J OU 05U0A10U1 op SOO5InqU c tooZIr 2o' JIO'J :OJiOUf op oij 'vii pinqi a vinb.wiazjq - saíviziauia1du,oj sw'j op oito

'OH'lId SLNOd

.000z 'oupjnq.ij ojiaJia o a apr2p!lvuo!wodoid vp oidpuuj

'0

-d 0

'oupinqtij 011an0 ap O4illSodX7 os

o .SS O

v

Z d '9661 unípq ' ou 'Çj 0u 'svol/qzJ sv3urniiq a oz.l9lnquJ oalza ap sou -lapv3 - jj 'uçInquj owtdo>j o owSijJopO,, UmjUfl UOSTTUOIOH 'SaLNOd -iisioiuj suoJdwi :zOjE10j opvjçV op

/170D

vl.Ioaj

00Nfl9 OGVHDVVY OIIHH 3ci

61Z

.00z 'i soqj uosioE 'OiNId

'Vl.1v1nq.1j Vi.IOWJ4T 110 tJdlpiJfl[ PVP!ifl 8ag ap

LL6I

'OSUOJOd 0JIOUf Op 01U '

A 'opv.wdwo

- LJs :ojnd os PO !Ç 1 'Otlpinquj onanj

OWS11V83(13:J 3 SQ

QH

220

H

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

-. "Da Liminar em Mandado de Segurança", Revista da Faculdade de Direito da UFC, v. 30, n° 1, jan./jun. 1989, p. 174 e ss. ROCHA, José de Albuquerque. Estudos sobre o Poder Judiciário, São Paulo: Malheiros, 1995. ROCHA, Maria Elizabeth Guimarães Teixeira. "O Controle de Constitucionalidade e o Exercício do Poder Reformador no Brasil", Revista Latino-americana de Estudos Constitucionais, n. 3, dir. Paulo Bonavides, Belo Horizonte: Dei Rey,

jan./jun. 2004, p. 351 e ss. ROCHA, Valdir de Oliveira. Determinação do Montante do Tributo, 2 ed., São Paulo: Dialética, 1995. - (coord.). Grandes Questões Atuais do Direito Tributário 50 Volume, São Paulo: Dialética, 2001. -. (coord.). Grandes Questões Atuais do Direito Tributário - 6° Volume, São Paulo: Dialética, 2002. -. (coord.). Grandes Questões Atuais do Direito Tributário - 7° Volume, São Paulo: Dialética, 2003. -. (coord.). Grandes Questões Atuais do Direito Tributário - 8° Volume, São Paulo: Dialética, 2004. RODRIGUES, Carlos Roberto Martins. "A Crise e a Evolução do Conceito de Serviço Público", Revista do Curso de Direito da UFC, v. 21, jan./jun. 1980, p. 7 e SS.

uGe

DE

Br P,(..

SARAIVA, Paulo Lopo. Federalismo Regi SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos 1 vraria do Advogado, 1998. SCAFF, Fernando Facury. "Para além dos o STF e a Vinculação das Contribuiçõc menagem a Alcides Jorge Costa, v. 2, a

Quartier Latin, 2003. SCHÃFFER, H. TheAustrian Federalismo -

1996. SCHMITT, Cari. Teoría de Ia Constitució Alianza, 1992. SCHOUERI, Luís Eduardo (coord.). Din Jorge Costa, São Paulo: Quartier Latia SEGADO, Francisco Femández. 'El Fede tino-americana de Estudos Constitucio

Belo Horizonte: Dei Rey, jan./jul. 2003 SELXAS FILHO, Aurélio Pitanga. "Contribui Grandes Questões Atuais do Direito Tr

ca, 2003.

RODRIGUEZ, Carlos Eduardo López. Introdução ao Pensamento e à Obra Jurídica de Karl Larenz, Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1994.

SICHES, Luis Recasens. Nueva Filosofia co: Porrúa, 1973.

ROMANO, Santi. Princípios de Direito Constitucional Geral, tradução de Maria Helena Diniz, São Paulo: RT, 1977.

SILVA, José Afonso. Curso de Direito Co Malheiros, 2004.

ROSEMBUJ, Tulio. Elementos de Derecho Tributario, Barcelona: Bleme, 1982.

SILVA, Virgílio Afonso da. "O Proporcion

ROULAND, Norbert. Nos Confins do Direito, tradução de Maria Ermantina de Al meida Prado Galvão, São Paulo: Martins Fontes, 2003. ROYO, Eva Áenz. Estado Social y Descentralización Política, Madrid: Civitas, 2003.

- Estudos de Direito Constitucional e Professor Willis Santiago Guerra Filh

Sawatani Guedes Alcoforado, Rio de J: -. "Princípios e Regras: Mitos e Equí' Latino-americana de Estudos Constiti

jan./jun. 2003.

ROYO, Javier Perez. Tribunal Constitucional y División de Poderes, Madrid: Tecnos, 1988.

SOARES, José Ronald Cavalcante coord. menagem a Paulo Bonavides, São Paul

SÁCHICA, Luis Carlos. Derecho Constitucional General, 3 ed., Colombia: Temis, 1997.

SOARES, Orlando. Comentários à Consi sil, 9' ed., Rio de Janeiro: Forense, 19

SALDANHA, Nelson. Formação da Teoria Constitucional, Rio de Janeiro: Forcnse, 1983.

SOUZA, Hamilton Dias de. "Contribuiç rio, coord. Ives Gandra da Silva Martii

ØØØ 'OjflE O 'P L 'SUUJEN U AIIS Ep -'PO SAI JOOO 'OU -JnqJj onsana ap os'.in 'siidsa sg5inqu1uo,, p SEM UOIUEH 'vznos 8661 'sUJod :oiiuf 2P Oi

-vig op vizJv.Iapaq vazqidaj I2P

-

'P

-uoJo-j :oiiu

p or

'pmownjijsuoj VU(

6 'l!S

qv3inlijsuoD C so .i í pl t ía w o,9 OPUIJO 'S1VOS

IOOZ '11 :on{ OÇS 'S?pMVUOg OlflVd V WVUaW pi000) OUOIAED ppUO'?J 9SOf 'S1VOS

Imio .zoni .nstioD oIi.na ap sopnisq

EOOZ U 'SWUOanJ!JSUOJ sopnjsg op VZIV31?UIVOU!JV7 'i PcI O1UOZUOf olog vjsztta 1' 'oE5uflsiU um q p rijon soDoAinbg o soilW :sii8j 9 so!dJuud,, ooz 'SiJnf UWWJ :oiiuf op or>j 'opJoJoo sopn OLJA 0 sua zioj 011 01 EÇP U IEH p1000 '011/74 v.uaflo 08VUV5' S?//Jj .ios'safo.ij OV wa&nIawoJ.J wa 'onana op v!fosopJ a /vuon1.1Jsuo3 oiaiyj ap s'apnjsg OSUOJV O!UJA 'VA'lIS 'I3A 0Z1 o Iuopj0d0Jd '

'siu1j :qwojo3 'p

-oj :pupj 'sa1apo ap uçnsleuq ( jvuoz

'suAi3 :pup

'vaiIjlod u9w021/wjuaas

-IV QP Tauflumig u uu W Op oe Snpeil

'Ofla1(

-

olzanu op ovsuvdrq

v

Z861 'uJ :uojo.0

'ouvinquj 0zp

•1700Z 'SOJijjA

:OflJ OE

"P eZ 'OtiflSOd 1'J'°3 Onaizu ap OSJflJ OSUOJ

9SOf 'VA'IS

€L61 'fl.UOd :oo SUSJ S!fl'T 'SHDIS UJ -Ix9N 'oy3alaq /ap U97VJaLdJaJUJ V7 ap VJfOSOfl J VflN

ooz

- !291!U :oliwcl 09S 'awnloA 0L 'tOOZ/6C 3

-

'u9wni7isuo

ODSPU13J1 op o5npi

-

°H c~ op o e Snp eil 'i-o 1'!'w!1suo3 P661 'OPEOAPv OP ULmJ a ojuauwsuaj 0V op3npwiuj

1 - UB í A '3dfl Vp 011~ SU v,, S p OUOUO3 op O5nioi

L d '0861

jnífuRÍ 'i)J ioci :o2uozuoJ- op

-

'Iv

'sa4 lPadSJad puti uoztini

-pjnf vq

'°

pinqyj ojaiyj op s ~imiV sagJsanõ sapuvJ

svxiis

o5inqu1uo,,

-

øO

SOpiAEUO O1fld 11p 0 p1000 ' U 'S1VU07dfl1iISUO7 sopnJsq ap VUtX'lJdWV-OU1J 4)7 v1s'zItaf 'Ufl U)UWV ua OWSqJapj ia,, zpUUJJ oospui 'ouvoas

SJfl'

'DJafl0HDS

Z661 'UEUV vj ap vjoaj i3 'tLIIA1HDS

wsijwapaj uvzÁzsnvayj

'dw nlOA 9

og 'auinjofl ,9

-

-

-

oupinquj . Onaizu oj s im oJpJnqzÁj OiiaJzq op rim Oi.qiinquj

d O5 'l0A oç

-

oiiana oi zv

oupznquj ovanq opsi

P 2 01fl/iJj op aJuznuoJA/ op opzn

O5

H '1a1dyHJS

00Z 'UW JJEnÕ aXJOf rapiiy ti wa2vuaui

-

v

OS

OS 'Wfl1% 0L

1 £ 00Z 'uiw J1JEfl0 :o1nd °s 'V:so3 920

sap!aw ti ula&'uawoH oinqJj onana (pi000) opinp :pup

9661 '1ND :uo

'u3noqD5 °ppa s;n'-j POoZ 'Z A 'viso

:on.j o

oup:nqyj cnzana 'sg!nqu1uo3 sp o5Jn3UA sopnzs LL5 0 :21uinqpiuoD op siEiU0iUpUflj SOUOJIQ sop W9le riud , -finiu,1 opuuioj 'jjyg

-°H

8661 'op8oApy op EUJA

-rI :oo 7 OlJOd 'sw;uawtipunj soz .zan(jj s-op vpp iscil

'iO)J (OQ :3uozuojj opj 'spiuoçj OiflEd ap VUV3UaWV-OUlJV7 JSM

aPP!I

' uSJ

OU jo

0PrnPSU0 D 0 13 OIOJIUOD O,,

N :Ojfld Ou- S 'OUpwipnf iapoj o aiqos so

2U13JIOM o2ui 'i'iiV5

Z861 'AJE5 :Oflrj OUS 'ivuoU owszjvJapaj odo'i LflEd 'VAI VIVS

0Nfl95 oavHovj 01181330

1 V7V7

sspj d'1 onaiiq ap

apvpnavj

vp vjrzetaà, 'e5uin

o£)nH

osnva

szc:

222

CONTRIBUIÇÕES E FEDERALISMO

HUGO DE BRITO M*

SOUZA, Ricardo Conceição. Regime Jurídico das Contribuições, São Paulo: Dialética, 2002.

USERA, Raúl Canosa. Interpretación Com Centro de Estudios Constitucionales. 19

STRECK, Lenio Luiz. Jurisdição Constitucional e Hermenêutica, 2 ed., Rio de Janeiro: Forense, 2004.

VANOSSI, Jorge Reinaldo A. Teoria Consti ma, 1975.

TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional, 2 ed., São Paulo: Saraiva, 2003.

VASCONCELOS, Arnaldo. Direito e Força ção Jurídica, São Paulo: Dialética, 2001 -. Direito, Humanismo e Democracia, -. Teoria da Norma Jurídica, a ed., Sã

TEBECHRANI, Alberto; CAMPOS, Fortunato Bassani e MACHADO, José Luiz Ribeiro. Regulamento do Imposto de Renda para 1990, v. 2, São Paulo: Resenha Tributária, 1990. -. Regulamento do Imposto de Renda para 1993, v. 2, São Paulo: Resenha Tributária, 1993. -. Regulamento do Imposto de Renda para 1996, v. 1, São Paulo: Resenha Tributária, 1996.

VELLOSO, Carlos Mário da Silva. Temas Rey, 1994. VERDÚ, Pablo Lucas. El Sentimiento Cons sentir Constitucional como Modo de Int

TEIXEIRA, J. H. Meireiles. Curso de Direito Constitucional, Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991.

VIANA, Juvêncio Vasconcelos. Efetividade ca, São Paulo: Dialética, 2003.

TELLES JR., Goffredo. Iniciação na Ciência do Direito, 2 ed., São Paulo: Saraiva, 2002.

VIEIRA, José Ribas (org.). A Constituição ria Constitucional, Rio de Janeiro: Rem

TEMER, Michei. Elementos de Direito Constitucional, ioa ed., São Paulo: Malheiros, 1994.

VILLEGAS, Héctor. Curso de Direito Tribl razza, São Paulo: RT, 1980.

THÕNI, Erich. "Fiscal Federaiism in Austria: Facts and New Developments", Fiscal Federalism in the European Union, editors Amedeo Fossati e Giorgio Panelia, London/New York: Routledge, 1999.

VILLEY, Michel. Filosofia do Direito - De Direito, tradução de Márcia Valéria Mari 2003.

TIPKE, Klaus. Moral Tributaria deI Estado y de los Contribuyentes (Besteuerungsmorai und Steuer,noral), tradução de Pedro M. Herrera Molina,

Madrid/Barcelona: Marcial Pons, 2002. TOCQUEVILLE, Alexis de. A Democracia na América - Livro 1 (Leis e Costumes), tradução de Eduardo Brandão, São Paulo: Martins Fontes, 2001. TORRENS, Haradja Leite e ALCOFORADO, Mano Sawatani Guedes (coords.). A Expansão do Direito: Estudos de Direito Constitucional e Filosofia do Direito, em Homenagem ao Prof Willis Santiago Guerra Filho, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004.

TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário, ll ed., Rio de Janeiro: Renovar, 2004. UCKMAR, Victor. Princípios Comuns de Direito Constitucional Tributário, 2 ed. rev. atualizada conforme a 2 ed. italiana, tradução e notas ao Direito brasileiro de Marco Aurélio Greco, São Paulo: Malheiros, 1999.

VOGEL, Hans-Jochen. "El Régimen Fedei Derecho Constitucional, Ernst Brenda; 1 Jochen Vogel (orgs.), tradução de Int Pons/Instituto Vasco de Administración XAVIER, Alberto. Direito Tributário Inten ro: Forense, 2002.

YAMASHITA, Douglas. "Contribuições dc Contribuições de Intervenção no Domi

Silva Martins, São Paulo: RT, 2002. ZAVASCKI, Teori Albino. Eficácia das Seta Paulo: RT, 2001.

OCS IlvuozjnlijçuoD 003ps,unf vii s03uaiuS' Svp

•

Iooz

'j :OpwJ

vw'a!í3' ouiqjy UOj 'I)IDSVAVZ

(JØ 'J){ :01nI3 cI °S 'SU1ijA RAJIS

tp UIPULID SOAI piOO 'oazui'uo ouujwoq ou o-vãuatiajuj ap sag5nquJuo '021W9U0 OtUJUJOU OU OUAJUI op soQnqp2uo,, SUJflO(j 'V.LIHSVI"WÁ

-iUf op Oi>j

'p S llsvig op jvuovwauj o.iJnqJj Oiaii

zooz

'asualod '.IIAVX

oi-'qjy

u9izrni1su!wpV ap OSA Ofl2I1SUI/SU0d 966T ioi' :p!jpuW uuo op 'sououiu op o5npEJ1 '(saio) IOA uoqoo aPIH UEJIOM 'aSSH PJUO)I 'uPua-19 2SUJ3 'lm101 rn71 Si1 ozpa.iau -SUH 2

aP 1'''kV 'IUOWpUfld Áo-1 uI op jumpog UU)J

a, UO100f-SUH "HDOA ooz

'SUO-4 5U1112A :olnUd O '!'V ZU1JAJ op soiapij s onancj op suj a 9a031u99a - oiacj

-IICD

Oi5flpIJ1 'onaJiu

op v!fOSOflf (Oq3A 'Á1'T1IA

0861 'J :ojnhl.j O 'UZZUI oiuou' onboj op o5npi 'opnqyj o11aJ(J ap O-3 JO 39H 'SVD3TTIA MÁ sof 'VIEÍIA

T'

io) sqi

6661

'S011llI4J :0

oijsiq ouij ou siou o o5npi2 u uuqz.

2 'OJpJflq.Lj 1°P'°1 OJWJVJ qp op oi a "p

S

ii 'o.1pnqJj a oJ•1aduvuzq opai

uawn'l :oJ!ouRf op or 'oyj;q miang o8vw, 'onaJiq op vfosopq a jvuownmsuo onaJi

v

spJ000) sopong

guelemeS ouj,s

'ociv

100Z Samo_q SUUJRI4I :onRJ

'(sawnjso a sia'j) j wu7 - vduwy v u

.zooz 'RUIIOjA M=H 1A Oipad ap OflpE.fl '(jvic

saJua(nqnuo3 gol ap ( opvls'g pp

6661

- URd oiiøq £2RSSOd oapoi.uy sioupa 'uon -siq 's1u3uIdoJaAaQ Mof.4 puii sioj :usnv

-pqjjj :ojn O 'p oj 'lvuOlonitlst'OD 0,

ooz '1UAou2j :OIIOUUf ap 011d 'p'uownmsuoj

-oaj vaopj vwn ap oja(ojo - vzdwnq oiln1suoj

- !RJRS :olnRd 09S 'p

2 'opaizu op vpuz

OOZ '!I9P!U :Ojfl€.J °S ''

-LIj RL1US)J :olnRd OS '1 " 19661 UWdW,U

9861 'nJ :pupE '(van;Jod u9pvaiuj ap opojaj 0u10o jvuown;suoj .njuas jap ozpn:sg pa u9wvuhixoJdV),Ivuo'n1.l1suo onlaiwpuas l szrni oEcld 'JIUI3A

-oj :oJ!au1f ap OT)J '/vuownhzJuo3 oJzaJia a

-yqj tpuavJ vp aavjuia osaao.if op aptpnaf SoIaouooSA Ouf 'VNVIA

iu :UOLiOH 0108

t66T 'IÇOU

- !-'.L u quosam :onRd oPS 'z A 1g661

aivdzpt

oaqj oiianj ap svwaj EAIIS Ep OJJA1 SOjJUTJ 'OSO'flA

'pjf V10N vp V.LiOaj 000z 'so!qii :oInJ Ou~ S '•pa 'v?3VJ'OUiaU a OUÍSUVUIflH '0J!!G OJnd O 8661 100Z 'ROUPIELU :OflRd OPS 't23!PJf ov5 -Voa vp Inuo,isuauqp1.mIj °A vwfl - VZ5JOff a oiaq

°P1'-'V 'SO'lHDNODSVA ÇL6T

-S)J :olnRd Os ' A '0661 wvd vpuaj ap Z!fl'-I sOf 'OUVH3V a rumuS O1RUtW0j

-US :o!nRd OS -po 2 'lVUO!flfli'O3 °P'Ki

'RIU

v OPIRUI o2JOf 'ISSONVA

-1iu :oInd O5 's'aoiinquuoj svp 037p]Jfl[

8861 SãInuomninSU0D SOIpmSg op 01UO3 :pupRjA 'valnjo.J vjnuuoq ( ImoionizisupD uowviadiauj -usourD LPI 'viisn

-Rf ap or>j 'pa

-p?daQ :Sanv sOUaflH ' J

EW

A

'jvuownmsuo vuoai

OcJNflD3S

oavi-iDvvj

'vMJnnIauI.Iajq a /vuozmizi

01189 3a °flH

OIJSI1V8OI 3 S3Q0

AT

Impresso nas oficinas da Gráfica Palas Athena

IJPd Inunqp1 owidnS op letougpnjdsijnf up noiljiD 2sílpuV saoSínq!jiuoD iod sopzpuj sowA OAU1pJ OTdJOU!ld

913U OESUI

SIUO!31UUSUO SW1ON sp oidiuj

lVJapad ovlui2 vp v11p;nquj vwujadwo,

v W?U!ÍaP anb SVW1ON svp op5vjaidjuj v o Oit!JW?2f OidpUiJ O - J''d V'flÕ 8861 a p ornmsø SPU)J aP

U

!1nqkL

qjni S3i2SJi3313 0!U0D :s9Qnqiuo S1Vi3OS

sao3 inqljjuo,9 - .Wd mioaial

o3inqpj 2 ují2 1!sejq opj sopuppulmilied :Ljiol!sLjg o?1pJ svupJnqÃj svpuj ap V/1JJOJ V a 9861 ap OiflJSUOj VU t.LwflvJg op5wapad vp OYU9SaU vpUflas

OWSI[.I2U3 OU RIJUOpuaL

jipj bíwouolnV a o52nqij. p O1I3UO3

opvJnquj a owvapaj - aIJVd VJ9UIJ

O!JU1flS

Partindo de um exame da forma federativa de Estado e das suas relações com a discriminação constitucional de rendas, este livro aborda a competência da União para instituir contribuições. Avalia-se se o uso que a União vem fazendo das contribuições á adequado, e necessário, à promoção dos valores sociais com elas buscados, ou se não está havendo mera burla à divisão de rendas tributárias traçada na Constituição, em prejuízo de Estados-membros e Municípios.

LSBN 85-7500-130-2

lI U

9 788575 001301