Altlastengerechtigkeit im Vergleich: Eine rechtsvergleichende Betrachtung zur Lastentragung bei der Altlastensanierung im Falle einer Störermehrheit [1 ed.] 9783428508242, 9783428108244

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DANIEL RADIG

Altlastengerechtigkeit im Vergleich

Schriften zum Umweltrecht Herausgegeben von Prof. Dr. Michael Kloepfer, Berlin

Band 118

Altlastengerechtigkeit im Vergleich Eine rechtsvergleichende Betrachtung zur Lastentragung bei der Altlastensanierung im Falle einer Störermehrheit

Von Daniel Radig

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Radig, Daniel:

Altlastengerechtigkeit im Vergleich : eine rechtsvergleichende Betrachtung zur Lastentragung bei der Altlastensanierung im Falle einer Störermehrheit I Daniel Radig. Berlin : Duncker und Humblot, 2002 (Schriften zum Umweltrecht; Bd. 118) Zugl.: Berlin, Humboldt-Univ., Diss., 2002 ISBN 3-428-10824-8

Alle Rechte vorbehalten

© 2002 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübernahme: Klaus-Dieter Voigt, Berlin Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-4247 ISBN 3-428-10824-8 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 8

Meinen Eltern Christa und Manfred Radig

Danksagung Herzlich danken möchte ich zunächst Prof. Ulrich Battis für die freundliche und rasche Erstbegutachtung der Dissertation. Prof. Michael Kloepfer danke ich für die ebenso zügige Erstellung des Zweitgutachtens und die Aufnahme der Arbeit in die Schriftenreihe des Umweltrechts. Ein ganz besonderer Dank gilt Dr. Jens Kersten. Von ihm stammt nicht nur die Anregung für das Dissertationsthema. Er begleitete auch das gesamte Werden der Arbeit mit seinem freundschaftlichen und stets wertvollen Rat. Danke Jens! Die Darstellungen zum US-amerikanischen Altlastenrecht entstanden von August 2000 bis Februar 2001 an der Law School der Columbia University in New York City. Der Forschungsaufenthalt wurde durch ein Stipendium der Studienstiftung des deutschen Volkes und der ZEIT-Stiftung innerhalb des Bucerius-Jura-Prograrnrns ermöglicht. Danken möchte ich für die Hilfsbereitschaft, die mir von Seiten der Mitarbeiter der Artbur W. Diamond Law Library zuteil wurde. Ein besonderer Dank gilt auch meinen Weggefährten Pablo Liste und Nico Zachert, die mich bei der Internetrecherche unterstützten. Dankbar bin ich Conny Hintze, Malu Kendzia und meinem Bruder Tobias Radig, die in besonderer Weise in Liebe und Freundschaft Anteil genommen haben am Entstehen und Gelingen dieser Arbeit. Der größte Dank gilt jedoch meinen lieben Eltern Christa und Manfred Radig, die mich seit ehedem nach Kräften unterstützt haben und deren Großzügigkeit auch die Veröffentlichung dieser Dissertation ermöglicht hat. Ihnen ist dieses Buch gewidmet. Berlin, im März 2002

Daniel Radig

Inhaltsverzeichnis A. Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 B. Haftung bei Störermehrheit in den USA..... ... .............. .. ...... I. Vorbemerkungen. . . .... . ...... . ... .. .. . .. . . . .. . ..... .. . . . . . ... . . . 1. Das Umweltrecht der USA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Rechtsquellen des Umweltrechts... . ......... . ........... . .. . b) Durchsetzung des Umweltrechts..... . ................... . .. . 2. Entwicklung des Altlastenhaftungsrechts............ . .... . ...... . a) Altlastenrecht vor CERCLA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die legislative Rechtsentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) CERCLA 1980.. . ...... . . .. ..... . ............... . . . ... bb) SARA 1986 .. . ... .. . ......... .. ................ . . .. . . . cc) Reformbestrebungen nach SARA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Verwaltungsreformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Rechtlicher Kontext. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) CERCLA und federal statutes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) CERCLA und state statutes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) CERCLA und state common law ..... ........... . . ... . .. II. Haftung nach CERCLA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Vorbemerkungen... .. .... . ........... ...... ........... ..... .. . a) Überblick. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Grundbegriffe . . . . . .. . .. .... .. . ... ...... ....... .. .... . . ... . c) Der "Superfund". . .. ...... . ...... .. . .. . .. .............. ... . d) Der National Contingency Plan. . ... . ... . .. ... . ..... . .. ... .. . 2. Haftungssubjekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Current owners and operators .... . . . .. .. ... . , . . . . . . . . . . . . . . . b) Former owners and operators . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Generators and arrangers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Transporters. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Zwischenergebnis. .. ........... . .. .. . . .. . .. . ........... ... . 3. Art und Umfang der Haftung............ .... ............... ... . a) Strict liability . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Kausalität. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Retroactive liability....... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Erfasste Haftungsposten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Response costs gern. CERCLA § 107(a)(4)(A) und (B) .. . . .

21 21 21 21 22 23 24 24 24 26 26 28 28 29 29 30 30 30 30 31 33 34 35 36 38 39 39 39 40 40 41 42 42 43

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Inhaltsverzeichnis (1) Direkte, indirekte, Untersuchungs- und Überwachungskosten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Legal fees. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Sonstige Kosten... . ......... . .................. ... . bb) Natural resources damages..... .... .................. . . . e) Kostenmäßige Haftungsbeschränkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Haftungsausschluss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Statutory defenses... . .......... ... ....... . ....... . .. . . . bb) Equitable defenses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Verjährung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Kein vertraglicher Haftungsausschluss. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . g) Reformbestrebungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . h) Zwischenergebnis und Wertung........ ..... .......... . ..... . 4. Gesamtschuldnerische Haftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Vorbemerkungen.... . . . ..... . . .. .... .. . .... ...... . ........ . b) Rechtsgrundsatz im common law..... .. ........ .. .......... . c) Entwicklung des Rechtsgrundsatzes unter CERCLA . . . . . . . . . . . aa) Legislative Rechtsentwicklung.. . . .... .......... .. . . .... . bb) Entwicklung des Haftungsgrundsatzes durch die Gerichte . . . (1) The majority approach. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) The moderate approach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Jüngere Rechtsprechung ........ . . . .................. (a) Alcan-Butler und Alcan-New York... . . ......... . (b) Bell............. . ...... .... .................. . (c) Brighton Township...... .... .......... .. ...... . (4) Wertung der Entwicklungen innerhalb der Rechtsprechung . .. . . . . . .......... . . ... .. . . . .... . . ..... ..... . d) Zwischenergebnis. .. . . . ..... . ... ....... .. ... .. . . .......... . 5. Enforcement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Remedial process........... . ........... . . . ..... .. . . ...... . aa) Personenbezogene Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Objektbezogene Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Settlement... . .... . ................... ... ...... . ......... . aa) SARA 1986........ . .. . .. . ......... .. ... .. ........... . bb) Settlement provisions.. ..... ..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Befugnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Voraussetzungen für die gerichtliche Bestätigung von consent decrees . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (4) Alternative Dispute Resolution (ADR).... . . .. ..... .. . (5) Anreizschaffung für Settlement-Bereitschaft .. . . . . .... . (a) Schutz gegen Regress durch "nonsettling PRPs". .. . (b) Covenant not to sue. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43 44 45 46 47 47 47 49 49

50 50 51 52 52 53 56 56 57 58 60

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68 70 71 72 72 73 74 75 75 75 76 77 78 81 81 82

Inhaltsverzeichnis (c) Mixedfunding.......... .... ............... . .. . (d) Nonbinding allocation of responsibility (NBAR) . . . (e) "Cash out settlements" mit de minimis parties . . . . . cc) Legislative Reformbestrebungen und Verwaltungsreformen. . (1) Superfund Reform Act of 1994 (SRA). . . . . . . . . . . . . . . . (a) Mandatory cost allocation process........ ... .. .. . (b) Orphan share funding....... . ......... . .. .. .... . (2) EPA-Reformen auf Basis des Superfund Reform Act of 1994..... ... ....... . ......... . . . .......... .... .... (a) EPA-"Allocation Pilot" Program . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) EPA - Orphan Share Program .. .. .. .. .. .. .. .. .. . (3) Wertung der Reformbestrebungen . ................. . . c) Auferlegung einer Gefahrenbeseitigung bzw. -Verringerung gern. CERCLA § 106(a) .. .. .................................. .. . d) Litigation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Government cost recovery actions gern. CERCLA § 107(a)(4)(A)........... ... .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Crossclaims . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) lmpleading . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Intervention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (4) Bifurcation of trial ................ .. ............... (5) Burden of proof . .. ..... ........ . .. .. ............... bb) Private cost recovery gern. CERCLA § 107(a)(4)(B) . . .. ... 6. Regress zwischen den Verantwortlichen (contribution) ............. a) Entwicklung des Regressanspruches . . .......... . ....... .. .... b) Anspruchsgrundlage ........... . ... .. ....................... aa) Problemaufriss................. . ........ . .............. bb) Rechtsprechung.. .. . .. .. .. .. . . .. . . .. .. .. .. .. . . . . . . .. .. . (1) Kostenerstattung gern. CERCLA § 107(a) auch für PRPs .. . ......... . ... . ... . . . ......... . .... . ....... (2) PRPs auf Regressanspruch gern. CERCLA § 113(f) beschränkt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Hybrid approach .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . cc) Zwischenergebnis ... .. ......... . . ... .......... ...... .. . c) Anspruchsvoraussetzungen .. .. . .. . . .. .. .. . . .. .. . . .. . . . . .. . . . d) Anspruchsurnfang ............. . ... ... ... ...... ....... ..... . aa) Haftungsstandard ...... . .. .... . . .... ........ . . . .. .... .. bb) Haftungsaufteilung ..... . ......... ... ............. ... .. . e) Ausschluss des Regressanspruches ..... ... .............. . . ... aa) Contribution protection ............. . .. .. ............. . . (1) Gesetzliche Regelung ............................... (2) Reichweite des Schutzes vor Regressanspruch . . . . . . . . . (3) Umfang der Haftungsverminderung für "nonsettlors" .. .

11 82 83 84 86 86 86 88 89 89 93 96 98 98 99 99 99 99 100 100 101 102 102 104 104 106 107 108 109 110 111 111 112 114 115 115 115 116 117

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Inhaltsverzeichnis (a) UCATA approach ........... . ........... .. ..... (b) UCFA approach ......................... .. ..... (c) Zwischenergebnis........... . ................... (4) Verfassungsmäßigkeit des Schutzes vor Regress. . . . . . . (a) Ausschluss des Regressanspruches und fünfter Verfassungszusatz ......... ...... .......... . . . ..... (aa) Contra Eigentumsrecht ... ............. ..... (bb) Pro Eigentumsrecht .... .. .......... ... ..... (cc) Wertung .... .... . .. .. . .. ... . . .... .. . ...... (b) Informations- und Beteiligungsrechte und Due Process ....................... .. .................. (aa) Bindung Dritter an Vergleich ................ (bb) Notice ................. . .................. (cc) Fair hearing .......... ... .................. (c) Wertung ...... . ..... .. . . .... ... ...... . ...... . .. bb) Defenses . ... ........... ... . .... .. .. . . .. ....... . . ..... . (1) Statutory defenses .............. . . .......... ... . .. .. (2) Equitable defenses ......................... ... ..... III. Wertung der Systematik ..........................................

C. Haftung bei Störennehrheit in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Entwicklung des Bodenschutzrechts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Haftung nach dem BBodSchG..... .. ........... . ........... .. ..... 1. Vorbemerkungen .............................................. a) Zweck und Grundsätze des Gesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Rechtlicher Kontext und Anwendungsbereich .......... ... .... c) Überblick ....... ... ................... .. ........... .. ..... 2. Haftungssubjekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Der Verursacher gern. § 4 Abs. 3 S. 1 Alt. 1 BBodSchG ..... . . b) Der Gesamtrechtsnachfolger gern. § 4 Abs. 3 S. 1 Alt. 2 BBodSchG... .... . ............................. ...... .... aa) Zeitlicher Anwendungsbereich .................... .... .. . bb) Behandlung der partiellen Gesamtrechtsnachfolge ... ... .... cc) Haftungsumfang des Gesamtrechtsnachfolgers . . . . . . . . . . . . . c) Der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt gern. § 4 Abs. 3 S. 1 Alt. 3 und 4 BBodSchG . ... . ..... aa) Regelung des BBodSchG ...................... . . .... . . . bb) Haftungsgrenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Problematik ................... .. ........... .... ... (2) Auffassung des Bundesverfassungsgerichts ..... ... .... (3) Wertung . .. ....... . ............. . .................. d) Handels- und gesellschaftsrechtliche Durchgriffshaftung gern. § 4 Abs. 3 S. 4 Hs. 1 BBodSchG . .... ................. . ... .. e) Derelinquent gern. § 4 Abs. 3 S. 4 Hs. 2 BBodSchG . . .. . . . .. . .

118 119 120 121 121 122 122 123 124 124 125 126 127 128 128 128 129 131 131 133 133 133 134 135 136 137 138 139 143 144 144 144 145 145 146 148 151 153

Inhaltsverzeichnis

3.

4.

5.

6.

f) Früherer Eigentümer gern. § 4 Abs. 6 BBodSchG ............. g) Vergleich mit den Regelungen CERCLAs................... . . Art und Umfang der Haftung................................. . . a) Haftungsgrundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Verschuldeosunabhängige Haftung ....................... bb) Kausalität............................................ cc) Rückwirkende Haftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Haftungsumfang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Sanierungspflicht mehrerer ... . .... . ..... .... . ..... . ... . .... a) Auswahlermessen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Ausmaß der Verantwortung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Vergleich mit den Regelungen CERCLAs..................... Inanspruchnahme der Verantwortlichen .......................... a) Traditioneller Weg der Inanspruchnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Kooperatives Handeln ............. ... ............... .. ..... aa) Sanierungsvertrag gern. § 13 Abs. 4 BBodSchG . . . . . . . . . . . ( 1) Einbindung des Sanierungsvertrages in das Sanierungsverfahren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Vorteile einvernehmlichen Handeins in der Altlastensanierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Rechtliche Gestaltungsgrenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) Zustimmung von Dritten und Behörden zum Sanierungsvertrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Nichtigkeit des Sanierungsvertrages gern. § 59 VwVfG ................. .. .................... (c) Anpassung und Kündigung des Sanierungsvertrages gern. § 60 VwVfG ........ .. ................. . .. (4) Inhaltliche Gestaltung des Sanierungsvertrages .... . ... . bb) Vergleich mit der Settlement-Regelung CERCLAs .. .. ..... cc) Reformansätze .. ...... .. .. . . ..... .. ... . ... . .. .. . ....... (1) Einsatz alternativer Konfliktlösungsverfahren .......... (a) Rechtlicher Rahmen ........ .. .................. (b) Erste Erfahrungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (c) Potenziale alternativer Konfliktlösungsmethoden im Kontext der Altlastensanierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (aa) ADR im Allgemeinen ...................... (bb) Außergerichtliche Haftungsaufteilung . . . . . . . (2) De minimis settlement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Mixedfunding ..................................... (a) Rechtlicher Rahmen .................... . ....... (b) Finanzierungsmodelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (c) Potenziale eines orphan share funding .... . . ..... . . Regress zwischen den Störern. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Regressanspruch gern. § 24 Abs. 2 BBodSchG . . . . . . . . . . . . . . . .

13 153 155 158 158 158 158 162 162 163 164 167 170 173 173 173 174 175 177 179 180 181 182 182 184 186 187 187 189 190 190 194 197 198 199 200 202 203 204

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Inhaltsverzeichnis aa) Rechtsnatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Zeitlicher Anwendungsbereich ........ . ......... . . . ...... cc) Anspruchsinhaber und -schuldner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Regress des Verursachers beim Zustandsverantwortlichen .... ... . . .................... . .......... . ..... (2) Mehrheit von Zustandsstörern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Anspruchsumfang ................. .... ............ .... . (1) Haftungsstandard. . . .. . . .. . . .. . .. . . .. . . . . . .. . . . . . . . . (2) Haftungsaufteilung ...... .. ...... . ....... ... ........ ee) Durchsetzung des Anspruchs ........ .. . . ........ . ....... (1) Darlegungs- und Beweislastverteilung ................ (2) Zahlungsunfähigkeit des Anspruchsverpflichteten . . . . . (3) Entstehen des Anspruchs ...... .... ............. . .. . . ff) Verjährung des Anspruchs .. . ........ .. .......... .. . . ... b) Vergleich mit der Regelung CERCLAs ... .. .......... . ....... c) Reformansätze . . ........ .... ........ . .. ..... . ............. aa) Kriterien der Haftungsaufteilung .... . .. .......... . ....... (1) Sorgfalt als Aufteilungsmaßstab . . .. . .. .. . ............ (2) Kooperationsbereitschaft der Parteien ........... . .. . .. bb) Contribution protection . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

204 204 205 206 207 210 210 211 212 212 214 215 217 217 219 219 220 221 222

D. Zusammenfassung und Gesamtwertung . ......... ... .......... . ....... 224 Anhang: Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act (CERCLA) - Auszüge .......... . ..... . ... .. .. . .... .. . . . . ..... 228 Literaturverzeichnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

Verzeichnis amerikaDiseher Abkürzungen ADR

Alternative Dispute Resolution

ALI-ABA

American Law Institute - American Bar Association

ALR Fed

American Law Reports Federal

Am.Bus.L.J. AOC

American Business Law Journal

B.C.Envtl.Aff.L.Rev.

Boston College Environrnental Affairs Law Review

Buff.Envt'l.L.J.

Buffalo Environmental Law Journal

Buff.L.R.

Buffalo Law Review

Administrative Order on Consent

Bus.Law.

Business Lawyer

CAA

Clean Air Act

CERCLA

Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act- 42 U.S.C.A. §§ 9601-9675

CERCLIS

Comprehensive Environmental Response and Liability Information System

C.F.R.

Code of Federal Regulations

Colo.Law.

Colorado Lawyer

Colum.J .Envtl.L.

Columbia Journal of Environmental Law

Cong. Rec.

Congressional Record

CWA

Clean W ater Act, Federal W ater Pollution Contra! Act 33 U.S.C.A. §§ 1251-1387

DOJ

Department of Justice

Duke Env L & Pol'y F

Duke Environmental Law & Policy Forum

ECL

Environmental Conversation Law

ELR

Environmental Law Reporter

Envtl.L. EPA

Environmental Lawyer Environmental Protection Agency

ERC

Environmental Reporter - Cases

F. 3d

Federal Register

Fed.R.Civ.P.

Federal Rules of Civil Procedure

Fed. Supp.

Federal Supplement

Fordham Envtl.L.J.

Fordham Environmental Law Journal

F.R.D.

Federal Regulations Decisions

FS

Feasibility study

16

Verzeichnis amerikanischer Abkürzungen

Geo.lnt'l Envtl.L.Rev.

Georgetown International Environmental Law Review

Geo.Wash. L.Rev.

George Washington Law Review

Harv.Envt'l L.Rev.

Harvard Environmental Law Review

Hofstra L.R. H.R.

Hofstra Law Review House Reports

HRS

Hazardous Ranking System

J. Land Use & Envtl. L. Journal of Land Use & Environmental Law Lou.L.Rev.

Louisiana Law Review

Loy.L.A.L.Rev.

Loyola University of Los Angeles Law Review

Mich.B.J. M.S.W.

The Michigan Bar Journal Municipal Solid W aste

NACAPT

National Advisory Council for Environmental Policy and Technology

Nat'l L.R.

National Law Review

Nat.Res. & Env't NBAR

Natural Resources & Environment Non-Binding Preliminary Allocation of Responsibility

NCP

National Contingency Plan

New Eng.L.Rev.

New England Law Review

Notre Dame L.Rev.

Notre Dame Law Review

NPL NTC removal

National Priorities List non-time-critical removal

Nw.U.L.Rev.

Northwestern University Law Review

N.Y.U.Envtl.L.J.

New York Environmental Law Journal

N.Y.U.L.Rev.

New York University Law Review

Ohio St.J. on Disp.Resol. Ohio State Journal on Dispute Resolution Or.L.Rev. Oregon Law Review PRP

Potentially responsible party

RCRA

Resource Conservation and Recovery Act - 42 U.S.C.A. §§ 690l-6991(i)

RD/RA

Remedial designiremedial action

RI ROD

Remedial investigation Record of Decisions

SARA

Superfund Amendments and Reauthorization Act of 1986

SRA

Superfund Reform Act of 1994

Suffolk U.L.Rev.

Suffolk University Law Review

Superfund

Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act- 42 U.S.C.A. §§ 9601-9675

TSCA

Toxic Substances Control Act - 15 U.S.C.A. §§ 26012654

Verzeichnis amerikanischer Abkürzungen Tulsa L.J.

Tulsa Law Journal

UAO

Unilateral Administrative Order

UCATA

Uniform Contribution Among Tortfeasors Act

U.C. Davis L.Rev.

U.C. Davis Law Review

UCFA

Uniform Comparative Fault Act

U.S.C.A.

United States Codes Annotated

Urb.Law.

The Urban Lawyer

Va.Envtl.L.J.

Virginia Environmental Law Journal

Va.L.Rev.

Virginia Law Review

Val.U.L.Rev.

Valparaiso University Law Review

Vill.Envtl.L.J.

Villanova Environmental Law Journal

Vt.L.Rev.

Vermont Law Review

William & Mary L.Rev. William & Mary Law Review

2 Radig

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A. Einleitung Der Boden rückte erst spät in seiner Eigenschaft als knappe, schützenswerte Naturressource in das Bewusstsein der Öffentlichkeit. Lange Jahre wurde die Bedeutung des Schutzes dieses Umweltmediums für das Leben auf der Erde weit unterschätzt. Dabei ist der Boden nicht nur Grundlage für die Existenz von Flora und Fauna, sondern er verfügt auch über ein Eigenleben, das es zu schützen gilt. Gerät dies aus dem Gleichgewicht, ist auch der Mensch betroffen. Das Ausmaß des gegenwärtigen Altlastenproblems ist Resultat des in der Vergangenheit fehlenden Bewusstseins um die Schutzwürdigkeit des Bodens. Die Vielzahl der kontaminierten Flächen - in der Bundesrepublik waren bis zum Dezember 2000 über 350.000 erfasst 1 - ist Zeugnis der vormals herrschenden Sorglosigkeit im Umgang mit den Naturressourcen. Dabei werden noch heute immer neue Altlastenflächen als solche erkannt, ein Ende derartiger Entdeckungen ist nicht abzusehen. Zu den im Kontext des Altlastenproblems bedeutsamsten Fragen zählt, wer für die Kosten der notwendigen Sanierungsmaßnahmen aufkommen muss. Dies leuchtet unschwer ein, blickt man auf den immensen Umfang der finanziellen Mittel, die für die Säuberung kontaminierter Flächen im Regelfall einzusetzen sind. Entsprechend groß ist auch die Bereitschaft der sanierungspflichtigen Personen, sich gegen eine Inanspruchnahme durch die Ordnungsbehörden zur Wehr zu setzen. Vor allem in den Konstellationen, in denen mehrere Parteien für eine Bodenkontamination verantwortlich sind, verfolgen die in Anspruch Genommenen das Ziel der Minimierung des eigenen Haftungsanteils mit besonderer Vehemenz. Gerade hier lauem zahlreiche Streitpunkte rechtlicher Art. Dies führt regelmäßig zu langwierigen, erbittert geführten gerichtlichen Auseinandersetzungen, die Verwaltung und Rechtsprechung in Anspruch nehmen, zusätzlich Kosten generieren und Sanierungsverfahren verzögern. Gleichzeitig ist Ergebnis der immensen Haftungsrisiken, dass Unternehmen es scheuen, vormals industriell genutzte Flächen zu erwerben, um diese für die Errichtung eigener Anlagen zu nutzen. Nur der Gang auf die "grüne Wiese" scheint zu gewährleisten, dass sich keine Altlasten im Boden befinden, die eine Störerhaftung auslösen könnten. Daraus resultiert ein 1 Umweltbundesamt, Bundesweite Übersicht zur Altlastenerfassung (26. 7.2001) .

2*

20

A. Einleitung

Verlust bislang ungenutzter, naturbelassener Flächen. Diese Entwicklung tritt dabei neben den insbesondere durch Suburbanisierungsprozesse forcierten Landverbrauch. 2 In der vorliegenden Arbeit wird vergleichend untersucht, wie in den USA und der Bundesrepublik Deutschland Gesetzgebung und Verwaltung die im Kontext der Bodenkontaminationen stehenden Problemstellungen gelöst haben. Im Mittelpunkt steht dabei die Frage, wie die mit der Sanierung von Altlasten verbundenen Lasten auf die Allgemeinheit und die sanierungsverantwortlichen Parteien fair verteilt werden. Der Vergleich zwischen dem Altlastenrecht der USA und der Bundesrepublik Deutschland drängt sich dabei geradezu auf, da in beiden Staaten Gesetzeswerke existieren, die den Umgang mit kontaminierten Flächen regeln. Während der Bodenschutz in der Bundesrepublik Deutschland erst 1999 in dem Bundes-Bodenschutzgesetz eine bundeseinheitliche Regelung erfuhr, ist der im Zentrum des US-amerikanischen Altlastenrechts stehende Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act (CERCLA) bereits seit 1980 in Kraft. CERCLA - und mit ihm des gesamte US-amerikanische Altlastenrecht - hat seit seiner Verabschiedung eine beachtliche Entwicklung durchschritten. Die Erfahrungen der ersten Jahre und die Kritik an Effizienz, Fairness und den wirtschaftlichen Auswirkungen des Altlastenrechts haben das Gesetz und dessen Vollzug maßgeblich geformt. Es wird untersucht werden, ob das US-amerikanische Haftungsrecht Problemlösungen enthält, deren Rezeption auch einen effektiveren und "gerechteren" Umgang mit Altlasten in Deutschland ermöglicht. Besonderes Augenmerk wird auf die in den USA verfolgte Strategie gelegt werden, Streitigkeiten über Haftungsfragen nicht vor Gericht auszutragen, sondern außerhalb der Gerichtssäle beizulegen. Der Blick bleibt dabei nicht verengt auf den bloßen Gesetzestext, sondern erfasst auch die strukturellen Besonderheiten des US-amerikanischen Umweltrechts, die herrschende Verwaltungspraxis und den gesellschaftlichen Kontext des Altlastenproblems.

2 Siehe zu diesem Problemkomplex insbesondere Battis, in: Hendler/Marburger/ Müller/Schröder (Hrsg.), Umweltschutz, Wirtschaft und kommunale Selbstverwaltung, 35, 39.

B. Haftung bei Störermehrheit in den USA I. Vorbemerkungen 1. Das Umweltrecht der USA Um das US-amerikanische Altlastenhaftungsrecht erfassen zu können, ist es unverzichtbar, zunächst die Grundlagen des Umweltrechts der USA zu umreißen. 1 Das Altlastenrecht greift auf die Rechtsquellen des allgemeinen Umweltrechts zutiick und wird unter Nutzung der existierenden Behördenstruktur durchgesetzt. Für eine zutreffende Wertung der Besonderheiten der US-amerikanischen Haftungsregelung ist es unabdingbar, diese in ihren rechtlichen und administrativen Kontext zu setzen. a) Rechtsquellen des Umweltrechts Das nationale Recht in den USA leitet sich aus einer Mehrzahl von Rechtsquellen ab. Dies resultiert zum einen aus der föderalen Staatsstruktur, zum anderen aus der angloamerikanischen Rechtstradition. So existieren im Umweltrecht neben Jederat auch state statutes, 2 sowie neben dem kodifizierten Recht die Regelungen des Jederal und state common law. Seit Anfang der 1970er Jahre zielen jedoch umfassende Jederat statutes auf die Lösung der existierenden Umweltprobleme. 3 Diese Entwicklung ist vor allem damit zu erklären, dass die Regelungen des common law die neu aufgeworfenen Fragen nicht mehr angemessen beantworten konnten.4 Insbesondere war es nicht mehr möglich, mit den Mitteln des common law abstrakte politische Problemstellungen, wie den Schutz der Umwelt, zu lösen. 5 Die Komplexität der Aufgabenstellung und die Dringlichkeit der 1 Einen Überblick über das Umweltrecht der USA geben Kloepfe r/Mast, Das Umweltrecht des Auslandes, 216 ff. 2 Neben den "typischen" die Umwelt betreffenden Gesetzen hat auch die Steuerund Wirtschaftsgesetzgebung Einfluss auf das US-amerikanische Umweltrecht (vgl. Sullivan, in: Sullivan, Environmental Law Handbook, 5). 3 Am 1. Januar 1970 unterzeichnete Präsident Nixon mit dem National Environmental Policy Act (NEPA) of 1969 die "Magna Charta" der US-arnerikanischen Umweltschutzbewegung. 4 Skillem, Environmental Protection Deskbook, 8 ff.

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B. Haftung bei Störennehrheit in den USA

Gefahren für Mensch und Natur machten ein Tätigwerden des Gesetzgebers erforderlich. Kodifikationen auf kommunaler Ebene (durch county und city govemments) werden ordinances oder local bzw. municipal laws genannt. Sie haben große praktische Bedeutung im Umweltrecht und werden genutzt, um beispielsweise den Betrieb von in ihrem Zuständigkeitsbereich liegender Einrichtungen (z. B. kommunale Wasserwerke, Müllentsorgungsanlagen) zu kontrollieren. 6 Bedeutsam sind zudem die Vorschriften, die von den Verwaltungsorganen verkündet werden (rules und regulations). Obwohl gemäß der Verfassung nur die Legislative zum Erlass von Gesetzen ermächtigt ist, hat der Kongress zum Teil Gesetzgebungsbefugnisse auf die Exekutivorgane übertragen? b) Durchsetzung des Umweltrechts

Wichtigste Behörde für die Durchsetzung des Bundesumweltrechts ist die Bundesumweltbehörde, die Environmental Profeetion Agency (EPA oder auch "Agency"). 8 Von ihr wird die Verwaltungspraxis und somit die faktische Rechtslage geprägt.9 Sie wurde 1970 durch eine Rechtsverordnung (executive order) gegründet, um eine einheitliche Verfolgung der Ziele im Umweltschutz zu ermöglichen. 10 Die EPA hat ca. 15.000 Angestellte. Etwa ein Drittel ist im Hauptquartier in Washington, D.C., beschäftigt. Die übrigen sind in einer der zehn Regionalbüros (regional offices) oder in einer 5 Skillem, Environmental Protection Deskbook, 20; Die oft mäßigen Erfolge der Umweltgesetzgebung haben die Rufe nach einer Rückbesinnung auf das common law nie verstummen lassen (vgl. dazu Schoenbrod, in: Meiners/Morris, The Common Law and the Environment, 3, 17 f.; Stroup, in: Anderson, Breaking the Environmental Policy Grid1ock, 131 ff.). 6 Vgl. Sullivan, in: Sullivan, Environmental Law Handbook, 6. 7 Die Verfassungsmäßigkeit einer derartigen Praxis wird zum Teil auch heute noch von Kommentatoren bezweifelt (Buck, Understanding Environmental Administration Law, 4); siehe auch die abweichende Meinung (dissenting opinion) von Justice Rehnquist in dem Urteil des Supreme Court American Textile Manufacturers Institute, et al. v. Donovan, Secretary ofLabor, et al., 452 U.S. 490, 547 f. (1981). 8 Siehe http://www.epa.gov. 9 Insbesondere hat sich die Gestalt des Superfund program durch die von der EPA initiierten Superfund Reforms (U.S. Envtl. Protection Agency, EPA's Superfund Refonns ( 1. 8. 2001) ) während der letzten Jahretrotz nahezu gleich gebliebener Gesetzeslage erheblich verändert. 10 Vgl. Buck, Understanding Environmental Administration Law, 21; eine vertiefte Betrachtung der Geschichte der Behörde z.B. bei Landy!Roberts/Thomas, The Environmental Protection Ageny, 22 ff.; Fiorino, Making Environmental Policy, 37 ff.

I. Vorbemerkungen

23

der Forschungseinrichtungen tätig. 11 Die Behörde ist verantwortlich für den Erlass von Verwaltungsakten (administrative orders), die Verhängung von Geldbußen (administrative penalties), die Aushandlungen von Schlichtungsvereinbarungen (settlements) und die Einleitung zivilrechtlicher Verfahren.U Die EPA leitet die Fälle, in denen es zu gerichtlichen Auseinandersetzungen kommt, an das Justizministerium (Department of Justice - DOJ) weiter und unterstützt es bei den Untersuchungen und dem Verfahren. 13 Der für die Umweltressourcen zuständigen Abteilung des Justizministeriums (Department of Justice Environmental and Natural Resources Division) sind Unterabteilungen nachgeordnet, die die EPA in zivil- bzw. strafrechtlichen Verfahren repräsentieren. 14 Einige Bundesgesetze sehen vor, dass die EPA Verwaltungsbefugnisse auf Einzelstaaten überträgt. Wenn Gesetze die Übertragung von Befugnissen nicht erlauben, kann die EPA mit Einzelstaaten Kooperationsabkommen (sog. cooparative agreements) eingehen. 15

States, cities und counties vollziehen ihre umweltrechtlichen Normen in eigener Zuständigkeit. Auch Kommunalregierungen (local govemments) können die Durchsetzung von federal und state regulations unterstützen. 16

2. Entwicklung des Altlastenhaftungsrechts Im Zentrum des Altlastenhaftungsrechts der USA steht seit 1980 der Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act (CERCIA) 11, besser bekannt unter dem Namen "Superfund". Einleitend wird dargelegt, vor welchem historischen Hintergrund es zum Erlass dieses Gesetzes kam, inwieweit es in den Jahren seit seines Inkrafttretens wesentlichen Reformen unterzogen wurde und in welchem rechtlichen Kontext es steht. Diese Betrachtungen verdeutlichen insbesondere, wie Unzulänglich-

Miller/Johnston, The Law of Hazardous Waste Disposaland Remediation, 86. Adams, in: Sullivan, Environmental Law Handbook, 65. 13 Adams, in: Sullivan, Environmental Law Handbook, 65; Das DOJ erhält als Entschädigung seiner Bemühungen gemäß einer zwischen ihm und der EPA bestehenden Vereinbarung (" interagency agreement ") einen jährlich festgelegten Betrag aus dem Superfund (Light, CERCLA Law and Procedure, 159). 14 Adams, in: Sullivan, Environmental Law Handbook, 65. 15 Adams, in: Sullivan, Environmental Law Handbook, 65 f. 16 Z. B. verklagte die Stadt New York die Exxon Corp. unter CERCLA auf Schadensersatz und Säuberung von fünf Mülldeponien in der Stadt (New York v. Exxon Corp., 697 F.Supp. 677 [S.D.N.Y. 1988]). 17 42 U.S.C.A. §§ 9601-9675. 11

12

B. Haftung bei Störermehrheit in den USA

24

keiten der Regelungssystematik durch Initiativen der Bundesumweltbehörde kompensiert werden konnten. a) Altlastenrecht vor CERCIA

Vor Erlass von CERCLA war der Clean Water Act (CWA/ 8 das wichtigste Gesetz auf Bundesebene, das sich mit dem Entweichen gefährlicher Substanzen in die Umwelt befasste. 19 Allerdings enthielt der Clean Water Act keine Normen, die direkt den Umgang mit stillgelegten und unkoutrollierten Mülldeponien regelten. CWA § 311 beschränkte vielmehr den Geltungsbereich des Gesetzes auf die Fälle, in den Öl und andere gefährliche Substanzen in Gewässer der USA eingeleitet werden. 20 Somit tat sich eine erhebliche Regelungslücke auf, die auch durch den 1976 in Kraft tretenden Resource Conservation and Recovery Act (RCRAy2 1 nicht vollends geschlossen werden konnte. b) Die legislative Rechtsentwicklung

aa) CERCLA 1980 Als die Mitglieder des Kongresses 1976 den Resource Conservation and Recovery Act verabschiedeten, so taten sie dies in der Meinung, nunmehr die letzte dem Altlastenrecht der USA verbliebende Regelungslücke zu schließen. Dass dieses Ziel jedoch noch nicht erreicht war, mussten die Abgeordneten jedoch schon kurze Zeit nach lokrafttreten dieses Gesetzes zur Kenntnis nehmen, als die Entdeckung des Love CanaP2 -Desasters die Öffentlichkeit erschütterte. 23 33 U.S.C.A. §§ 1251- 1387. Fogleman, Hazardous Waste Cleanup, Liability, and Litigation, 6; daneben standen die Regularien des common law. 2o 33 U.S.C.A. § 1321 (b)(6)(A). 21 42 U.S.C.A. §§ 6901-6992k, zum Verhältnis zwischen CERCLA und RCRA siehe B. II. 2. d) aa). 22 Im Jahre 1953 hatte die Hooker Chemical and Plastics Company ein etwa 16 Morgen großes Grundstück für einen Dollar an die Schulbehörde der Stadt Niagara Falls, N.Y., verkauft. Das Unternehmen hatte seit 1942 ca. 21.800 Tonnen Chemikalien auf der Fläche unter einer Lehmschicht vergraben. Die Vertragsvereinbarungen sahen vor, dass das Unternehmen für eventuell auftretende Erkrankungen nicht verantwortlich sei. Auf dem Grundstück wurden eine Schule und einhundert Wohnungen errichtet. Traurige Berühmtheit erlangte die Siedlung, als im Jahre 1978 starke Regenfälle die Chemikalien in das Grundwasser und die Kellerräume der Wohnhäuser spülten. Mehr als 80 unterschiedliche chemische Verbindungen konnten nachgewiesen werden, viele von diesen karzinogen. Daraufhin erklärte der New 18

19

I. Vorbemerkungen

25

Am 11. Dezember 1980 unterzeichnete Präsident Carter4 den Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act of 1980. Der Kongress verfolgte mit der Verabschiedung CERCLAs im Wesentlichen zwei Ziele: (1) die Förderung einer raschen Untersuchung und Sanierung von Altlastenflächen und (2) die Autbringung der Untersuchungs- und Sanierungskosten durch die für die Kontamination Verantwortlichen ("Verschmutzerprinzip" bzw. "polluter pays principle").25 Obwohl sich der Kongress im Jahre 1980 schon seit mehr als drei Jahren mit den Gesetzesentwürfen - den sog. "Supeifund" billi6 - befasst hatte, wird CERCLA eine profunde legislative Rechtsentwicklung abgesprochen.Z7 York Commissioner of Health für die Umgebung der verseuchten Fläche den Gesundheitsnotstand. 1979 mussten schließlich 1000 Familien umgesiedelt und deren Wohnungen abgerissen werden (vgl. Percival!Miller!Schroeder!Leape, Environmental Regulation: Law, Science, and Policy, 280; Mulcahy, 11 Hofstra L.R. 1299, 1300 Fn.1; Wagner, Hazardous Waste Regultions, 295; Lipeles, Environmental Law: Hazardous Waste, 276; Landy!Roberts!Thomas, The Environmental Protection Ageny, 133 ff.). 23 Der Fall Love Canal machte die Altlastenproblematik zu einem Brennpunkt der US-amerikanischen Medienlandschaft Das durch die Berichterstattung geweckte Interesse der Öffentlichkeit und die Angst vor ähnlichen Katastrophen schufen ein politisches Klima, das den Erlass von CERCLA und die Aufbringung der damit verbundenen finanziellen Mittel erst ermöglichte. 24 Dies war nach der im 4. November 1980 gegen Ronald Reagan erlittenen Wahlniederlage eine seiner letzten Amtshandlungen. 25 So z.B. U.S. v. Alcan Aluminium Corp., 964 F.2d 252, 258 (3d Cir. 1992); Control Data Corp. v. S.C.S.C. Corp., 53 F.3d 930, 935 f. (8th Cir. 1995); Velsicol Chem. Corp. v. Enenco, Inc., 9 F.3d 524, 529 (6th Cir. 1993); Wiekland Oil Terminals v. Asarco, Inc. 792 F.2d 887, 891 (9th Cir. 1986); Pinal Creek Group v. Newmont Mining Corp., 926 F.Supp. 1400, 1407 (D. Ariz. 1996); Solo, 43 Buff. L.R. 285, 285 f. (1995); Hemandez, Harv. Envt'l. L.Rev. 83 (1997). 26 Entwürfe für einen " Oil Pollution Liability and Compensation Act" (H.R. 85), einen "Hazardous Waste Containment Act" (H.R. 7020) und "Environmental Emergency Response Act" (S. 1480). 27 Zu groß war die Eile, in der Senat und Repräsentantenhaus in einer sog. lame duck session - also kurz vor Ablauf der Legislaturperiode des Kongresses - einen Kompromiss erzielen mussten. Den Mitgliedern des Repräsentantenhauses blieb in der Sitzung, in der über den vom Senat vorgelegten Gesetzesentwurf zu entscheiden war, nicht einmal die Zeit, über deren Inhalt in angemessenem Umfang zu debattieren. (Es handelte sich dabei ursprünglich um einen vom Repräsentantenhaus vorgelegten Gesetzesentwurf, der vom Senat abgewandelt wurde.) Diskussion und Abstimmung erfolgten "under suspension of rules", was die Einbringung von Änderungsvorschlägen ausschloss und nur eine zeitlich sehr begrenzte Debatte ermöglichte. Aus dem Fehlen einer angemessenen Debatte resultiert insbesondere, dass die sonst übliche Berichterstattung (committee oder conference report) nicht existiert, die einer Interpretation der Bestimmungen des CERCLA dienen könnte. Schon die Einfügung eines Kommas hätte nicht nur das vorläufige Scheitern des Gesetzesvorhabens zur Folge gehabt, sondern zudem für Jahre einen Stillstand im

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B. Haftung bei Störennehrheit in den USA

bb) SARA 1986 Als der Kongress 1985 über die Verlängerung von CERCLA zu befinden hatte, wurde deutlich, dass das Altlastenproblem erheblich größer und dessen Lösung entsprechend teurer waren, als dies 1980 angenommen wurde. 28 Vor diesem Hintergrund verabschiedete das Parlament den Superfund Amendments and Reauthorization Act of 1986 ("SARA "), der von Präsident Reagan am 17. Oktober 1986 unterzeichnet wurde?9 cc) Reformbestrebungen nach SARA Bis in die jüngste Zeit mühten sich Senat und Repräsentantenhaus erfolglos, CERCLA - und sein Haftungsschema - grundlegend und umfassend zu refonnieren. 30 Auch aussichtsreichste Reformversuche, wie z. B. der SuperBereich des gesetzlich geregelten Altlastenrechts bedeutet; vgl. Grad, 8 Colum.J.Envtl.L. 1 (1982); Sprankling!Weber, The Law of Hazardous Wastes and Toxic Substances, 262.; Light, CERCLA: Law and Procedure, 12 ff.; aber auch U.S. v. Mottolo, 605 F.Supp. 898, 902, 905 f. (D.N.H.1985); Rhodes v. County of Darlington, S.C., 833 F.Supp. 1163, 1173, 1174 (D.S.C. I992). 28 Der Kongress sah sich mit der Tatsache konfrontiert, dass die EPA erst auf 12 der ca. 10.000 sanierungsbedürftigen Altlastenflächen mit der Arbeit begonnen hatte (vgl. Topoi/Snow, Superfund: Law and Procedure, I2). Zusätzlich stellte sich heraus, dass in den fünf Jahren seit der Verabschiedung von CERCLA die Durchschnittskosten für die Sanierung einer kontaminierten Fläche von 2,5 Millionen Dollar auf 8,3 Millionen Dollar gestiegen waren (S.Rep. No.11, 99th Cong., Ist Sess. 2 [I985]). Untersuchungen ergaben, dass die Gesamtsumme, die für die Sanierung aller kontarninierter Flächen aufzubringen sei, schätzungsweise IOO Milliarden Dollar betrug (H.R.Rep. No. 253, 99th Cong., Ist Sess., pt.l, 55 [I985]). Zudem wurde deutlich, dass die EPA ein Großteil des durch den Superfund zur Verfügung stehenden Geldes nicht für die Säuberung von Altlastenflächen verwendet hatte, sondern für die Finanzierung kostspieliger und zeitraubender Rechtsstreitigkeiten aufwenden musste (H.R.Rep. No. 253, 99th Cong., Ist Sess., pt.l, 55 [1985]). Das äußerst trübe Bild, dass CERCLA im Jahre I985 bot, wurde noch dadurch "abgerundet", dass hohe und höchste Amtsträger der EPA wegen Missmanagements im SuperfundProjekt ihre Posten verloren bzw. sogar Haftstrafen zu verbüßen hatten (H.R.Rep. No. 253, 99th Cong., Ist Sess., pt.l, 55 [1985]). 29 Das Gesetz stattete zunächst den Hazardous Substance Superfund mit einer erheblich größeren Geldmenge aus. Für die nächsten fünf Jahre wurde eine Summe in Höhe von 8,5 Milliarden Dollar veranschlagt (Ursprünglich war der Fond mit nur 1,62 Milliarden Dollar ausgestattet). SARA enthielt darüber hinaus Regelungen, die die Befugnis der EPA, außergerichtliche Einigungen (CERCLA settlements agreements) zu treffen, beschnitten und konkretisierten (CERCLA § 122, siehe dazu B. II. 5. b)) sowie der "Agency" einen engen Zeitplan für die Sanierung weiterer Flächen vorgaben. Wesentliche Neuerungen im Haftungsschema waren die Einführung eines ausdrücklich geregelten Regressanspruches zwischen verantwortlichen Parteien (right of contribution) und der sog. " innocent landowner" defense.

I. Vorbemerkungen

27

fund Reform Act of 1994 (SRA), 31 fanden letztlich im Kongress keine Mehrheit. 32 Zusätzlich waren Kongress und Administration über einen nicht unerheblich langen Zeitraum aus ebenso bekanntem wie außergewöhnlichem Grund anderweitig ausgelastet. 33

Wurde eine legislative Superfund Reform im Jahre 1994 in Literatur und Verwaltung noch mit größter Vehemenz gefordert und unterstützt, ist der Ruf nach einer umfassenden Umgestaltung des Gesetzeswerkes seit Ende der 1990er Jahre leiser geworden. 34 30 Beispielgebend seien hier nur genannt die Gesetzesentwürfe zum Superfund Reform Act of 1994 (S. 1834, 103d Cong., 2d Sess. [1994] und H.R. 4916, 103d Cong., 2d Sess. [1994]), zu den 1997 Superfund Amendments (S. 8, 105th Cong. [1997], siehe dazu Johnson, 31 New Eng. L.R., 1269 [1997]) und die in jüngerer Zeit vorgeschlagenen Gesetzesänderungen (H.R. 1300, 106th Cong. [1999]; H.R. 2580, 106th Cong. [1999], siehe dazu Openchowski, 30 ELR 10648 [2000]). Auf die Details der unvollendeten legislativen Reformbestrebungen soll an gegebener Stelle eingegangen werden (B II. 5. b) cc)). Die einzig positive Ausnahme war die Verabschiedung des Asset Conservation, Lender Liability, and Deposit lnsurance Protection Act im Jahre 1996. 31 S. 1834, 103d Cong., 2d Sess., 140 Cong. Rec. S. 1058 (1994) und H.R. 4916, 103d Cong., 2d Sess. (1994); An der Erarbeitung des Superfund Reform Act waren Umweltorganisationen, Vertreter der Wirtschaft und die Clinton-Administration beteiligt. Die Details des Gesetzesentwurfes basieren in weiten Teilen auf Vorschlägen, die von dem von der EPA geförderten National Advisory Council for Environmental Policy and Technology (NACEPT) und von der privat finanzierten National Commission on Superfund (the Keystone Commission) unterbreitet wurden (vgl. S. 1834 103d Cong., 2d Sess., 140 Cong. Rec. 1058, 1058) Nach langen und intensiven Verhandlungen konnte ein Kompromiss erzielt werden, der dem Kongress als Gesetzesentwurf vorlag (S. 1834 103d Cong., 2d Sess., 140 Cong. Rec. 1058). 32 Der SRA fand eine breite politische Unterstützung; Samson, 15 Ohio St. J. on Disp. Res. 519, 534 Fn. 126 (2000); Steinzor/Greer, 27 ELR 10286, 10286 (1997). Trotzdem blockierten republikanische Abgeordnete den Gesetzesentwurf dadurch, dass sie eine Serie von Abstimmungen über Änderungsvorschläge forderten, die die Unterstützung der Interessengruppen und Demokratischen Partei für das Gesetz erheblich geschmälert hätten. Diese Änderungen sahen die Senkung der Säuberungsstandards für mit karzinogenen Chemikalien kontarniniertes Grundwasser vor und betrafen die Gewichtungen bei der Durchführung von Kosten-Nutzen-Analysen. Zudem forderten die Republikaner die Entfernung einer Vorschrift aus dem Entwurf, die die Bezahlung von Gewerkschaftstarifen auf federal cleanup sites festlegte (Findley/Farber, Environmental Law, 245). 33 Der Kongress war 1998/99 für fast sechs Monate mit dem gegen Präsident Clinton im Rahmen der Lewinsky-Affare durchgeführten Impeachment- Verfahren beschäftigt. Die Clinton Administration musste sich ungleich länger mit diesem Skandal auseinandersetzen (vgl. Lawlor, 27 B.C. Envtl. Aff. L. Rev. 123, 124, Fn. 7 [1999]). 34 Dies ist in erster Linie darauf zurückzuführen, dass durch von der EPA initiierte Verwaltungsreformen die Flächensanierung beschleunigt und das Haftungssystem fairer und gerechter gestaltet wurde. Zudem sind mittlerweile die überwiegende Anzahl der priority sites unter dem bestehenden Regelungswerk erfasst. Sig-

28

B. Haftung bei Störermehrheit in den USA

c) Verwaltungsreformen

Als William J. Clinton 1993 zum Präsidenten der Vereinigten Staaten gewählt wurde, charakterisierten viele Kommentatoren das Superfund program als ausgesprochen reformbedürftig. 35 Diese Kritik griff Präsident Clinton auf36 und initiierte - neben der Forcierung legislativer Veränderungen37 - eine tiefgreifende CERCLA-Verwaltungsreform. Seitdem wurde das Superfund program in drei Runden (Juni 1993, Februar 1995, Oktober 1995) grundlegend umgestaltet. 38 Insbesondere wurden die Lösungsansätze gescheiterter Gesetzesentwürfe aufgegriffen und - soweit rechtlich möglich - in die Verwaltungspraxis implementiert. 39 d) Rechtlicher Kontext

Auch wenn CERCLA das US-amerikanische Altlastenrecht dominiert, existieren weitere federal und state statutes sowie das state common law, die die gesetzliche Regelung der Altlastenproblematik komplettieren.40 Diese Rechtsquellen und ihr Verhältnis zu CERCLA sollen im Folgenden nifikante Gesetzesänderungen würden somit die Sanierungsabläufe nur verlangsamen und zusätzliche Kosten verursachen; vgl. Openchowski, 30 ELR 10648 (2000). Die Verwaltungsreformen haben jedoch den Ruf nach einer umfassenden legislativen Reform nie ganz verstummen lassen (vgl. Rhoads/Shogren, 8 Duke Env L & Pol'y F 245, 249 f. [1998]; Johnson, 31 New Eng. L.Rev. 1269, 1319 [1997]). 35 Herman, 12 Nat. Res. & Env't 196, 196 (1998). 36 In seiner Ansprache zur Lage der Nation vor dem Kongress artikulierte er seine Auffassung zum Superfund program wiefolgt (zitiert bei Herman, 12 Nat. Res. & Env't 196, 196 [1998]): "Some things work and some things don't. We ought to be subsidizing the things that work and discouraging the things that don't. J'd like to use Superfund to clean up pollution Jor a change and not just pay tawyers. " 37 Siehe dazu insbesondere U.S. Envtl. Protection Agency, The Clinton Administration's Superfund Reform Principles (I. 8. 2001) . 38 Siehe dazu U.S. Envtl. ProtectionAgency, EPA's Superfund Reforms: Reforms by Round ( 1. 8. 2001) ; im Detail dazu B. II. 5. cc) (2). 39 Herman, 12 Nat. Res. & Env't 196, 197 (1998). 40 CERCLA § 302(d), 42 U.S.C.A. § 9652 (d) legt fest: "Nothing [in Superfundi shall affect or modify ... the obtigations or tiabitities oJ any person under Federat or Sate Law, including common taw, with respect to hazardous waste or other pottutants or contaminants. "; Nach herrschender Meinung findet jedoch das Jederat common law neben CERCLA keine Anwendung. Dies wird von den Gerichten damit begründet, dass der Kongress mit der Verabschiedung von CERCLA und RCRA im Bereich des Jederat taw eine umfassende und abschließende Regelung geschaffen habe, siehe z.B. U.S. v. NEPACCO, 579 F.Supp. 823, 838 (W.D.Mo.1984), City of Milwaukee v. Illinois, 451 U.S. 304, 312 ff., 101 S.Ct. 1784, 68 L.Ed.2d 114 (1981).

I. Vorbemerkungen

29

dargestellt werden. Auf eine detaillierte Beschreibung wurde jedoch verzichtet. aa) CERCLA und federal statutes Das wichtigste Bundesgesetz neben CERCLA ist der bereits erwähnte Resource Conservation and Recovery Act (RCRAl 1• Generell unterscheiden sich beide Gesetze dadurch, dass CERCLA Befugnisse und Maßnahmen im Hinblick auf Flächen regelt, die in der Vergangenheit kontaminiert wurden, die jedoch gegenwärtig die allgemeine Gesundheit oder die Umwelt gefährden oder zu gefährden drohen. RCRA soll hingegen verhindern, dass gegenwärtige und zukünftige Entsorgungsaktivitäten derartige Gefahren verursachen.42 Trotzdem ist es nicht möglich, die Regelungsbereiche beider Gesetze klar voneinander zu trennen, da sich deren Normen teilweise überlappen.43 bb) CERCLA und state Statutes Viele Staaten verfügen über eigene gesetzlich geregelte Altlastensanierungsprogranune (sog. "mini-CERCIA statutes").44 Diese Gesetze verleihen in der Regel den Exekutivorganen der Einzelstaaten die Befugnis, PRPs die Sanierung kontaminierter Flächen aufzuerlegen.45 Zudem sehen sie die Bildung von Fonds vor, mit denen staatliche Sanierungsmaßnahmen finanziert werden, soweit sofortiges Handeln für den Schutz der allgemeinen Gesundheit und der Umwelt vonnöten ist und solvente PRPs nicht heranzuziehen sind. 46 Obwohl die einzelstaatlichen Gesetze weitestgehend CERCLA entsprechen, existieren trotzdem gewisse Abweichungen. So haben einige Staaten beispielsweise andere Haftungsstandards normiert. 47

42 U.S.C.A. §§ 6901-6992k. Miller/Johnston, The Law of Hazardous Waste Disposaland Remediation, l. 43 Wagner, Hazardous Waste Regultions, 297. 44 Davis/Margolis, Brownfields, 17 m. w. N., z. B. New York: Environmenta1 Conversation Law (ECL), § 27-1301 to § 27-1321 ; zur Rolle der State Superfunds siehe McKinstry, 5 Vill. Envtl. L.J. 83 (1994). 45 Z.B. New York: Environmental Conversation Law (ECL), § 27-1313(3)(a). 46 Z. B. New York: Environmental Conversation Law (ECL), § 27-1319 (Bildung eines State Superfund). 47 New Jersey definiert z.B. den Begriff hazardous waste weiter als CERCLA, indem es auch petrachemische Produkte und Substanzen in die state List of "environmental hazardous substances" aufnimmt (N.J. Stat. Ann. § 58: 10-23.11b [West 1995]). 41

42

30

B. Haftung bei Störermehrheit in den USA

cc) CERCLA und state common law Die Rechtsregeln, die sich aus dem state common law ergeben (trespass, nuisance, strict liabilty for abnormally dangeraus activity, negligence), wer-

den durch CERCLA nicht verdrängt.48 Die Gerichte haben dazu ausgeführt, dass die verschiedenen Erhaltungsklauseln von CERCLA (savings clauses), also § 107(e)(2), § 113(f)(l), § 114(a) und (b) und 302(d), die Anwendung von state common law ausdrücklich vorsehen. 49

II. Haftung nach CERCLA 1. Vorbemerkungen a) Überblick

Mit dem Erlass von CERCLA schuf der Kongress ein umfassendes Regelungswerk für die angestrebte Bewältigung des Altlastenproblems. Das Gesetz enthält Vorschriften, die die Wege beschreiben, auf denen eine Sanierung erfolgen kann. Hier sieht CERCLA vier grundlegende Mechanismen vor: a) die Bundesregierung oder die Regierungen der Bundesstaaten (in der Regel durch die EPA) können gern. CERCLA § 10450 die Fläche unter Nutzung von Supe1jUnd-Mitteln säubern und anschließend gern. CERCLA § 107(a)(4)(A)51 PRPs auf Erstattung der Kosten verklagen. b) CERCLA § 10652 sieht vor, dass unter bestimmten Bedingungen den PRPs durch die Bundesregierung die Gefahrenbeseitigung bzw. -Verringerung auferlegt wird. c) Gern. CERCLA § 12253 ist die zuständige Behörde befugt, mit PRPs Vereinbarungen zu treffen, in denen sich diese verpflichten, die Sanierungsmaßnahmen durchzuführen oder (zumindest teilweise) zu finanzieren. 48 Anderes gilt für das Jederat common taw. Allerdings bleibt das jederat common taw bei der Schließung von Regelungslücken von großer Bedeutung (z. B. bei der Entwicklung des gesamtschuldnerischen Haftungsstandards). 49 Z.B. Michigan v. Thomas Solvent Co., 146 Mich.App. 55, 380 N.W.2d 53 (1985); International Paper Co. v. Oullette, 479 U.S. 481, 107 S.ct. 805, 93 L.Ed.2d 883 (1987). so 42 U.S.C.A. § 9604. 5t 42 U.S.C.A. § 9607(a)(4)(A). sz 42 U.S.C.A. § 9606. 53 42 U.S.C.A. § 9622.

II. Haftung nach CERCLA

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d) Schließlich können Private die Flächensäuberung freiwillig auf (zunächst) eigene Kosten durchführen und anschließend bei PRPs gern. CERCLA § 107 (a)(4)(B)54 Regress nehmen. Darüber hinaus enthält CERCLA Normen, die die Sanierungsstandards festlegen, Haftungsregelungen und sog. "Bürgerklagen" (citizen suits)55 vorsehen. Zudem sieht CERCLA die Einrichtung des Superfunds vor und regelt dessen Gebrauch. Schließlich ist in CERCLA geregelt, wie und unter welchen Voraussetzungen die Freisetzung gefährlicher Substanzen angezeigt werden muss. b) Grundbegriffe

Obwohl sich die in CERCLA §§ 104, 106 und 107 normierten Wege einer Altlastensanierung erheblich unterscheiden, setzen sie alle die Freisetzung oder die drohende Freisetzung (release oder substantial threat of release) einer gefährlichen Substanz (hazardous substance) durch eine Einrichtung (jacility) oder ein Wasserfahrzeug (vessel) in die Umwelt voraus. Der Begriff der Freisetzung ist in CERCLA § 101(22)56 sehr weit gefasst als: "any spilling, leaking, pumping, pouring, emitting, emtying, discharging, injecting, escaping, leaching, dumping or disposing into the environment."

Um ein Überlappen mit Regelungen anderer Gesetze zu verhindern, fallen die Emissionen am Arbeitsplatz, durch Verbrennungsmotoren, durch nukleare Zwischenfälle oder die herkömmliche Verwendung von Düngemitteln nicht in den Anwendungsbereich von CERCLA.57 Eine Freisetzung droht, wenn eine Situation vorliegt, in der gefährliche Stoffe freiwerden können. 58 CERCLA § 101(14)59 definiert den Gefahrstoffbegriff (hazardous substancel 0 über die Implementierung der zum Resource Conservation and Recovery Act (RCRA),61 Clean Air Act (CAA),62 Clean Water Act (CWA) 63 und Toxic Substances Control Act (TSCA)64 existierenden Auflis42 U.S.C.A. § 9607(a)(4)(B). CERCLA § 310, 42 U.S.C.A. § 9659. 56 42 U.S.C.A. § 9601(22). 57 § 101(22), 42 U.S.C.A. § 9601(22). 58 "[T]hreatened release is condition with potential to resuZt in a release." (U.S. v. Martell, 887 F.Supp. 1183, 1187 [N.D. lnd.1995)). 59 42 U.S.C.A. § 9601(14). 60 Ausführlich zum Begriff Johnson, 118 ALR Fed 293. 61 42 U.S.C.A. §§ 6901-6992k. 62 42 U.S.C.A. §§ 1857-18571. 54

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tungen giftiger und schädlicher Stoffe.65 Sollte eine andere, nicht schon in den benannten Umweltgesetzen aufgelistete Substanz eine erhebliche Gefahr für die allgemeine Gesundheit oder das allgemeine Wohlergehen darstellen, kann die EPA diese als gefährliche Substanz gern. CERCLA § 102(a)66 deklarieren. Auf die Menge oder die Konzentration der gefährlichen Substanz kommt es dabei nicht an. 67 Ebenfalls sehr weit gefasst ist der in CERCLA § 101(9)68 definierte Begriff der Einrichtung (jacility). 69 "Vessels" sind gern. CERCLA § 101(28)70 alle Arten von Wasserfahrzeugen oder künstlichen Einrichtungen, die als Transportmittel auf dem Wasser genutzt werden oder genutzt werden können. Sehr wesentlich ist zudem, dass bei den Sanierungsmaßnahmen (response actionsf 1 "removal" und "remedial actions"72 zu unterscheiden sind. 33 U.S.C.A. §§ 1251-1387. 15 U.S.C.A. §§ 2601-2654. 65 Gern. CERCLA § 101(14) sind Benzin, Rohöl, fraktioniertes Rohöl und natürliche bzw. synthetische Gase nicht unter den Begriff "hazardous substance" zu subsumieren (petroleum exclusion); kritische Würdigung bei Armstrong, 27 Loy.L.A.L.Rev. 1157, 1169 ff. (1994). 66 42 U.S.C.A. § 9602(a); EPA-Liste findet sich in 40 C.F.R. Part 302. 67 Sprankling/Weber, The Law of Hazardous Wastes an Toxic Substances, 270; vgl. B.F. Goodrich v. Betkoski, 99 F.3d 505, 515 (2nd Cir. 1996); Schadstoffmengen sind jedoch für das Bestehen einer Anzeigepflicht von Bedeutung (CERCLA § 102, 42 U.S.C.A. § 9602). 6s 42 U.S.C.A. § 9601(9). 69 "[T]he term includes every place where hazardous substances come to be located." (Akzo Coatings, Inc. v. Aigner Corp., 960 F.Supp. 1354, 1358 [N.D.Ind. 1996]); sehr ausführlich zum Begriff Johnson, 147 ALR Fed 469. 1o 42 U.S.C.A. § 9601(28). 71 Der Begriff "response" (wörtlich übersetzt: "Erwiderung" oder "Reaktion") soll hier mangels besserer Alternativen mit "Sanierung" übersetzt werden. 72 Beide Begriffe sind durch CERCLA legaldefiniert; " removal" bzw. "remove" in § 101(23), "remedial" bzw. "remedy" in § 101(24). "Removal actions" sind Sofortmaßnahmen, die ergriffen werden, um die Gefahren, die von einer verunreinigten Fläche ausgehen, zu vermindern. In CERCLA § 101(23) werden ausdriicklich genannt: "actions as may be necessary to monitor, assess, and evaluate the release or threat of release of hazardous substances, the disposal of removed material, or [... ] actions as may be necessary to prevent, minimize, or mitigate darnage to the public health or welfare or the environment [. .. ]. The term also includes [.. . ] security fencing or other measures to Iimit access, provision of alternative water supplies, temporary evacuation and housing of threatened individuals [. .. ]". Derartige Maßnahmen müssen gern. CERCLA § 104(c)(l) grundsätzlich innerhalb von 12 Monaten abschließbar sein und dürfen nicht mehr als 2 Mill. Dollar kosten. "Remedia! actions" sind Langzeitmaßnahmen, die darauf zielen, Gefahren, die von einer Altlastenfläche ausgehen, dauerhaft zu beseitigen. In CERCLA § 101(24) werden ausdriicklich genannt: .,actions at the location of the release as storage, confinement, perimeter protection using dikes, trenches, or ditches, clay cover, neu63

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c) Der "Superfund"

Das "finanzielle Herz" CERCI.A.s ist der durch CERCLA § 111 73 normierte Hazardous Substance Superfund (Superfund oder Fund, früher Hazardous Substance Response Trust Furuf). Das Geld des Fonds soll gern. CERCLA § lll(a) und (b)74 genutzt werden, um die von der Regierung gern. CERCLA § I 04 initiierten Sanierungsaktivitäten zu finanzieren, 75 gegebenenfalls Ansprüche nicht-haftender Privater, die aus durchgeführten Sanierungsmaßnahmen resultieren, zu befriedigen76 und den Staat für die Zerstörung natürlicher Ressourcen zu entschädigen.77 Der Fond wurde durch den Superfund Amendments and Reauthorization Act of 1986 (SARA) mit 8,5 Mrd. Dollar ausgestattet.78 Der gern. CERCLA § 111 79 mit der Ausgabe der zur Verfügung stehenden Mittel betraute Präsident hat seine Befugnis durch Rechtsverordnung auf die EPA übertragen. 80 1995 lief die Steuererhebungsbefugnis (Superfund taxing authority) allerdings aus, ohne seitdem erneuert werden zu können. 81 Der Fond wird (bzw. wurde) aus folgenden Quellen gespeist82: a) Steuern und Zölle: - Importzoll auf chemische Derivate tralization, cleanup of released hazardous substances and associated contaminated materials, recycling or reuse, diversion, destruction, segregation of reactive wastes, dredging or excavations, repair or replacement of leaking containers, collection of leachate and runoff, onsite treatment or incineration, provision of alternative water supplies, and any monitaring [... ]". 73 42 U.S.C.A. § 9611. 74 42 U.S.C.A. § 9611(a) und (b). 1s 42 U.S.C.A. § 9611(a)(l). 76 42 U.S.C.A. § 9611(a)(2)und(3). 77 42. U.S.C.A. § 9611(b)(2). 78 42 U.S.C.A. § 9611(a). 79 42 U.S.C.A. § 9611. 80 Ex. Ord. No. 12580, § 9 (a) und (b), Jan. 23, 1987, 52 F.R. 2923, geändert durch Ex. Ord. No. 12777, § 1(a), Oct. 18, 1991, 56 F.R. 54757 (abgedruckt unter 42 U.S.C.A., § 9615). 81 Du Val/, 4 Buff. Envt'l. L.J. 225, 230 (1997), Rhoads/Shogren, 9 Duke Env L & Pol'y F 245, 246 (1998); Der EPA gehen dadurch täglich ca. 4 Mi1l. Dollar verloren (Johnson, 31 New Eng. L.Rev. 1269, 1291 [1997]). 82 SARA hob CERCLA §§ 221-223, in denen die Finanzierung des Fonds geregelt war, auf und regelte sie innerhalb des Interna/ Revenue Code (SARA § 517[a], 26 U.S.C.A. § 9507); Durch die Finanzierung des Fonds über Steuern ist der eigentlich für CERCLA geltende "polluter pays"-Grundsatz modifiziert bzw. verletzt (so Stroup, in: Anderson, Breaking the Environmental Policy Gridlock, 121). Eine detaillierte Beschreibung der existierenden Quellen des Superfund bei Probst/Fullerton/Litan/Portney, Footing the Bill for Superfund Cleanups, 12 ff., 54 ff.; Probst, in: Revesz/Stewart, Analyzing Superfund, 154 ff. 3 Radig

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B. Haftung bei Störermehrheit in den USA

- Umweltsteuer auf bestimmte Unternehmensgewinne - allgemeines Steueraufkommen des Bundes - Steuern auf petrachemische Produkte, b) Mittel, die die Bundesregierung durch die Kostenerstattungsklagen gern. CERCLA § 107 einnimmt, c) Mittel, die die Bundesregierung über die Verhängung von Strafen erhält (CWA penalties, CERCI.A penalties, punitive damages), d) entsprechende Zinseinkünfte.

d) Der National Contingency Plan Der von der EPA 83 regelmäßig überarbeitete National Contingency Plan (NCPl 4 enthält die wesentlichen Leitlinien für die Durchführung von Sanierungsmaßnahmen. Er schreibt sowohl den Behörden als auch den freiwillig sanierenden Privaten vor, in welchen Schritten die Sanierung der verunreinigten Fläche zu erfolgen hat. Der National Contingency Plan regelt im Detail das Sanierungsverfahren, von der Entdeckung der Kontamination bis hin zur Vornahme langfristiger Sanierungsmaßnahmen. In Verbindung mit CERCLA § 121 85 legt der Plan die geltenden Sanierungsstandards fest Zudem regelt der National Contingency Plan die Zuständigkeiten der in das Sanierungsverfahren involvierten Organe (z. B. National Response Teams, Regional Response Teams, On Scene Coordinators, Remedia/ Project Managers). Besonders bedeutsam ist der NCP hinsichtlich des Erfolges der gern. CERCLA § 107 86 erhobenen Klagen auf Erstattung der Sanierungskosten. Der Staat kann gern. CERCLA § 107(a)(4)(A) Kostenerstattung nur dann beanspruchen, wenn die ausgeführten Maßnahmen nicht dem NCP widersprachen. Private, die als für die Verunreinigung unverantwortliche Dritte die Kontamination beseitigen, müssen gern. CERCLA § 107(b)(4)(B) nachweisen, dass die Sanierung den Vorschriften des NCP entsprach. 83 Der Präsident hat die ihm durch CERCLA § 105(a), 42 U.S.C.A. § 9605(a) verliehenen Befugnisse durch Rechtsverordnung- § l(b)(l) of Ex. Ord. No. 12580, Jan. 23, 1987, 52 F.R. 2923- auf die EPA übertragen. 84 System von Vorschriften (federal regulations); in 40 C.F.R. Part 300 veröffentlicht. 85 42 U.S.C.A. § 9621. 86 42 U.S.C.A. § 9607.

II. Haftung nach CERCLA

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Ein wesentlicher Teil des National Contingency Plan ist die gern.

§ 105(a)(8)(B)87 erstellte und zumindest jährlich überarbeitete National

Priorities List (NPLl 8 , in der die kontaminierten Flächen ihrer Gefahrlichkeit nach eingestuft werden. 89 Nur solche Flächen, die in der National Priorities List aufgeführt sind, kommen für langfristige, mit Mitteln des Superfund finanzierte Sanierungsmaßnahmen in Betracht.90

2. Haftungssubjekte CERCLA § 107(a)91 benennt alle Personen, die für Sanierungskosten und Schäden aufkommen müssen. Da CERCLA § 106(a)92 keine Aussagen darüber enthält, wem die Säuberungsarbeiten auferlegt werden können, sehen die Gerichte in den in CERCLA § 107(a) benannten Personen auch die möglichen Adressaten einer Sanierungsverfügung.93 Zu dem Kreis haftender Personen zählen gern. CERCLA § 107(a): a) gegenwärtige Eigentümer, Besitzer und Betreiber der Anlage oder des Schiffes,94 b) jede Person, die im Moment des Freiwerdens einer gefahrliehen Substanz, Eigentümer, Besitzer oder Betreiber der Anlage war, aus der die gefahrliehe Substanz entwich,95 42 U.S.C.A. § 9605(a)(8)(B). 40 C.F.R. pt. 300, app. B; U.S. Envtl. Proreetion Agency, National Priority List (1. 8. 2001) . 89 Die Einstufung erfolgt nach dem sog. Hazard Ranking System (HRS). Der Fläche dabei ein hazard ranking scorezugeordnet (40 C.F.R. pt.300, app.A). 90 40 C.F.R. Part 300.425(b)(l). 91 42 U.S.C.A. § 9607(a). 92 42 U.S.C.A. § 9606(a). 93 U.S. v. Hardage, 750 F.Supp. 1444, 1457 (W.D.Oid. 1990); U.S. v. Bliss, 667 F.Supp. 1298, 1313 (E.D.Mo. 1987); U.S. v. Conservation Chemical Co., 619 F.Supp. 162, 184 (W.D.Mo. 1985). 94 § 107(a)(l), 42 U.S.C.A. § 9607(a)(l); Die Begriffe "owner" und " operator" sind in § 101(20), 42 U.S.C.A. § 9601(20) legaldefiniert "The term ,owner' or ,operator' means ... , any person owning, operating.. ." Das Berufungsgericht des Ninth Circuit bemerkte dazu in Long Beach Unified School District v. Dorothy B. Godwin California Living Trust, 32 F.3d 1364, 1368 (9th Cir. 1994) nicht ohne Grund: "this is a bit like defining ,green' as ,green. ' "; Übersetzt man den Begriff "owner" ins Deutsche, so umfasst er neben dem Eigentümer auch die Person, die Herrschaft ausübt, sowie den Besitzer, vgl. Black, Black's Law Dictionary (" The person in whom is vested the ownership, dominion [Herrschaft; D.R.], or title of property; proprietor [Inhaber, Besitzer; D.R.]."). 95 § 107(a)(2), 42 U.S.C.A. § 9607(a)(2). 87

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3•

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B. Haftung bei Störermehrheit in den USA

c) jede Person, die durch Vertrag, Vereinbarung oder in anderer Weise die Ablagerung oder Verarbeitung der gefährlichen Substanzen bzw. deren Transport zur Ablagerung oder Verarbeitung veranlasst hat, soweit diese gefährlichen Substanzen ihr Eigentum waren oder sich in ihrem Besitz befanden,96 d) Personen, die sich bereit erklären oder erklärt haben, gefährliche Substanzen zur späteren Ablagerung oder Verarbeitung zu einer von derselben Person ausgewählten Anlage oder Stelle zu transportieren, von der aus diese gefährliche Substanzen frei werden oder frei zu werden drohen, soweit dadurch Sanierungskosten entstehen.97 a) Current owners and operators

Obwohl CERCLA § 107(a)(1)98 die Haftung von Personen regelt, die gegenwärtig owner "and" operatorder Anlage oder des Schiffes sind, gehen die Gerichte von einer Alternativität beider Begriffe aus. 99 Gegenwärtige Eigentümer, Besitzer oder Betreiber haften unabhängig davon, ob sie in irgendeiner Weise in die Behandlung, Verarbeitung oder Ablagerung der gefährlichen Stoffe involviert waren und ob sie auch während des Zeitpunktes des Freiwerdens dieser Substanzen owner oder operator waren. 100 Nichteigentümer oder -besitzer haften dann als operators, wenn sie die Vorgänge, die die Kontamination herbeiführten, mitverursacht haben, oder wenn sie die Kontrolle über die tagtäglichen Abläufe auf oder in dem Objekt haben. 101 Die große Reichweite der Anlageneigentümer-, -besitzer-, und -betreiberhaftung spiegelt sich in dem zu CERCLA entwickelten Fallrecht wider. 102 96 97

9s

§ 107(a)(3), 42 U.S.C.A. § 9607(a)(3). § 107(a)(4), 42 U.S.C.A. § 9607(a)(4). 42 U.S.C.A. § 9607(a)(l).

99 Elf Atochem North America, lnc. v. U.S., 868 F.Supp. 707, 709 (E.D.Pa. 1994) (Eigentümer haftet auch dann, wenn er keine Kontrolle über Anlage, von der die Kontamination ausgeht, hat.); Lentz v. Mason, 961 F.Supp. 709, 715 (D.N.J. 1997) (Betreiber kann auch dann haften, wenn er nicht der Eigentümer der Anlage ist). 100 U.S. v. Tyson, 25 Env't Rep. Cas. (BNA) 1897, 1908 (E.D.Pa. 1987). 101 Lentz v. Mason, 961 F.Supp. 709, 715 ( D.N.J. 1997); U.S. v. lron Mountain Mines, Inc., 987 F.Supp. 1277, 1283 (E.D.Cal. 1997). 102 So haben z. B. Gerichte entschieden, dass "Mutter- bzw. Eltemuntemehmen" (corporate parent liabilty) als "operators" haften, wenn sie die Tochterunternehmen unmittelbar kontrollieren, siehe Idylwoods Associates v. Mader Capita1, Inc., 915 F.Supp. 1290, 1305 ff. (W.D.N.Y. 1996); anders jedoch der Sixth Circuit im Urteil zu U.S. v. Cordova Chernical Co. of Michigan, 113 F.3d 572, 579 f. (1997); dazu Urteil des United States Supreme Court in United States v. Bestfoods, 118 S.Ct. 621 (1997) diskutiert bei Mooring/Lemer, 15 J.Nat.Resources & Envtl.L.

Il. Haftung nach CERCLA

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CERCLA enthält einige Ausnahmen von der Eigentümer- bzw. Betreiberhaftung. So haften beispielweise Personen, die nicht an dem Management der Anlage beteiligt sind, gern. CERCLA § 101(20)(A) 103 nicht, wenn sie das Eigentum in erster Linie als Sicherungsrecht erworben haben. 104 Diese Vorschrift dient dem Schutz von Kreditgebern vor einer CERCLA-Haftung. Über viele Jahre vertraten die Gerichte allerdings sehr unterschiedliche Meinungen darüber, welche Art der Beteiligung am Management eine Haftung auslöst und ob die Haftungsbefreiung endet, wenn der Kreditgeber durch Zwangsvollstreckung das Eigentum erwirbt. Die Furcht der Finanzunternehmen, durch gewöhnliche Kreditgeschäfte einem erheblichen Haftungsrisiko ausgesetzt zu werden, erreichte ihren Höhepunkt, als das Berufungsgericht des Eleventh Circuit 1990 in United States v. Fleet Factars Corp. 105 den Anwendungsbereich der Haftungsbefreiung für sicherungsnehmende Kreditgeber (der sog. secured creditor exemption) in CERCLA § 101(20)(A) stark einschränkte. 106 Die Kreditinstitute forderten daraufhin vom Kongress, sie aus dem Kreis potentiell haftender Personen vollständig auszunehmen. Diese Forderung als übertrieben ablehnend, erarbeitete die EPA die sog. Lender Liability Rule, durch die die Haftungsbefreiung konkretisiert und ihr Anwendungsbereich im Vergleich zu Fleet Factars ausgedehnt wurde. 107 In Kelly v. EPA 108 hob der D.C. Court of Appeals dieLen171(1999-2000) und Chapman, 14 J.Land Use & Envtl.L. 307 (1999); siehe auch Brown, 31 Tulsa L.J. 819 (1996); dass Hauptaktionäre als "owners" und "Operators" persönlich haften, soweit sie aktiv am Management des Unternehmens teilnehmen, U.S. v. Amtreco, Inc., 809 F.Supp. 959, 966 (M.D.Ga. 1992); ausführlich dazu Johnson, 122 ALR Fed 321; dass Arbeitnehmer als "Operators" haften, wenn sie an den Kontaminationsahläufen in verantwortlicher Position teilhaben, U.S. v. Gurley, 43 F.3d 1188, 1192 (8th Cir. 1994). 103 42 U.S.C.A. § 9601(20)(A). 104 Eine weitere Ausnahme gilt für state und local govemments, die das Eigentum an oder die Kontrolle über eine Anlage unfreiwillig durch Konkurs, Steuerdelinquenz, Dereliktion etc. erlangt haben und sie die Freisetzung der gefährlichen Substanzen nicht verursacht haben, CERCLA § 101(20)(D), 42 U.S.C.A. 9601(20)(D). 1os 901 F.2d 1550 (11th Cir. 1990). 106 Das Gericht verwarf zunächst die von der Regierung vorgebrachte Argumentation, dass der über das Sicherungsrecht verfügende Darlehensgeber, der sich am Management beteiligt, grundsätzlich aus dem Kreis der Haftenden auszunehmen sei, da anderenfalls praktisch jeder Kreditgeber, der auf die Finanzgeschäfte seines Schuldners Einfluss nähme, einem Haftungsrisiko ausgesetzt würde. Das Gericht lehnte zudem die von Kreditinstituten vertretene Ansicht ab, dass sich ein Darlehensgeber nur dann nicht auf die secured creditor exemption berufen könne, wenn er tatsächlich in den Betrieb der Anlage involviert war. Stattdessen urteilte das Gericht, dass "a secured creditor may incur section 9607(a)(2) liabilty, without being an operator, by participating in the financial management of a facility to a degree indicating a capacity to influence the corporation 's treatment of hazardous wastes. " (901 F.2d 1550, 1557 [11th Cir. 1990]).

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B. Haftung bei Störennehrheit in den USA

der Liability Rute jedoch auf. Das Gericht führte aus, dass der EPA die Kompetenz fehle, die Reichweite der CERCLA-Haftung selbst zu regeln. 109 1996 griff der Kongress jedoch die von der EPA entwickelten Grundsätze auf und ließ sie in den Asset Conservation, Lender Liability and Deposit lnsurance Profeetion Act of I 996 einfließen, der die Gesetzeslage zugunsten der Kreditgeber konkretisierte. 110 b) Former owners and operators Die Problematik der Haftung ehemaliger Eigentümer, Besitzer und Anlagenbetreiber (jormer owner and operator liability)lll liegt in dem Begriff des Freiwerdens (disposa/). 112 Die Gerichte sind uneins darüber, ob ehemalige Eigentümer, Besitzer und Betreiber auch dann haften, wenn sie nicht aktiv auf die Freisetzung der umweltgefährdenden Substanzen eingewirkt haben (sog. "passive" disposa/). 113

107 57 Fed. Reg. 18, 344 (1992); So verlangte die EPA für die Annahme einer "participation in the management of a facility" eine "actual participation in the management or operational affairs". Zudem revidierte die EPA die Auffassung des Berufungsgerichtes des Eleventh Circuit, dass "[participation could include] the mere capacity to injluence, or ability to injluence, or the unexercised right to control facility Operations." Laut Definition der EPA wäre der Kreditgeber nicht haftbar, außer er hatte "undertaken responsibility for the hazardous substance handling or disposal practices, or exercised day-to-day managerial control over the borrower's environmental compliance or all, or substantially all of the operational (as oposed to financial or administrative) aspects of the enterprise other than environmental compliance. " 108 15 F.3d 1100 (D.C.Cir. 1994). 109 Kelley v. EPA, 15 F.3d 1100, 1105 ff. (D.C.Cir. 1994). 110 Pub. L. No. 104-208(1996); CERCLA § 101(20)(F)(ii) bestimmt jetzt, dass eine Beteiligung am Management nur dann anzunehmen ist, wenn "the person [...] exercises decisionmaking control over the environmental compliance [...]" oder "[...] exercises control at a Ievel comparable to that of a manager [...]." Durch CERCLA § 101(20)(E)(ii) ist nun festgelegt, dass der Kreditgeber nicht schon dadurch haftbar wird, dass er auf Grund des bestehenden Sicherungsrechtes im Wege der Zwangsvollstreckung Eigentum erwirbt. Neben Kreditgebern erfahren auch Treuhänder (jetzt durch CERCLA § 107(n)) und Regierungen, die unfreiwillig die Kontrolle über kontaminierte Flächen erlangen, einen breiteren Schutz vor einer CERCLA-Haftung; siehe zum Gesetz: Dwyer, 3 Environmental Lawyer 859 (1997); Buzbee, 26 ELR 10656 (1996). 11 ' § 107(a)(2), 42 U.S.C.A. § 9607(a)(2). 112 Legaldefinition in RCRA § 1004(3), die über CERCLA § 101(29) implementiert ist. 113 Weite Auslegung des "disposal"-Begriffes z.B. New York v. Almy Bros., Inc., 866 F.Supp. 668, 667 (N.D.N.Y. 1994); ausführlich zur Problematik Caplan, 28 ELR 10121 (1998).

II. Haftung nach CERCLA

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c) Generatorsand arrangers

Von besonderer praktischer Bedeutung ist die Haftung als "Erzeuger"

(generator) 114 oder "Veranlasser" (arranger). IIS Die Gerichte haben bislang in sehr unterschiedlicher Weise das Tatbestandsmerkmal "arranged for" definiert. 116 Allenfalls ein Urteil des United States Supreme Court könnte

die Rechtslage hier abschließend klären. 117

d) Transporters

Ob eine Person, die sich bereit erklärt hat, gefahrliehe Substanzen zu transportieren, IIS auch den Zielort ausgewählt hat, ist unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles zu bewerten. Es ist nach Ansicht der Gerichte ausreichend, dass der Transporteur dem Abfallerzeuger bei der Auswahl des Ablagerungsortes behilflich war.II 9 e) Zwischenergebnis

Mit der Verabschiedung der Haftungsregelungen in CERCLA § 107(a) 120 verfolgte der Kongress das Ziel, dass die natürlichen und juristischen Perso114 Der "generator" ist ein Unterfall des "arranger". In der Regel umfasst dieser Begriff Fabriken, Raffinerien, Schmelzhütten oder Industriekomplexe, die den die umweltgefährdenden Stoffe enthaltenden Abfall erzeugen. 115 CERCLA § 107(a)(3), 42 U.S.C.A. § 9607(a)(3); Dies ist darauf zurückzuführen, dass die meisten finanzkräftigen PRPs ("deepest pockets") in diese Haftungskategorie einzuordnen sind (Cardwell, in: Sullivan, Environmental Law Handbook, 380). 116 Teilweise interpretieren die Gerichte den Begriff in Anbetracht des geltenden strict liability-Standards sehr weit und halten eine tatsächliche Kenntnis auf Seiten des Beklagten um die widerrechtliche "Entsorgung" der Substanzen nach der Entäußerung für nicht erforderlich. Es sei vielmehr darauf abzustellen, ob das veräußerte Material für den Empfänger von Nutzen war (so z.B. U.S. v. Aceto Agricultural Chemieals Corp., 872 F.2d 1373, 1381 [8th Cir. 1989]). Andere Gerichte verfolgen eine enge Auslegung des Begriffs und halten es für erforderlich, dass der Entäußerer " intentionally arranged for the hazardous substance being delivered to be spilled on its premises" (Amcast Industrial Corp. v. Detrex Corp., 2 F.3d 746, 751 [7th Cir. 1993]). Eine vermittelnde Ansicht stellt auf die Umstände des Einzelfalles ab (South Florida Water Management District v. Montalvo, 84 F.3d 402, 407 [11th Cir. 1996]). Umfassende Darstellung bei Lanetti, 40 William and Mary L.R. 279 (1998). 117 So Lanetti, 40 William and Mary L.R. 279, 321 (1998). 118 Die Begriffe "transport" und "transportation" sind in CERCLA § 101(26), 42 U.S.C.A. § 9601(26) legaldefiniert. 119 Z.B. Tippins, lnc. v. USX Corp., 37 F. 3d 87, 94 f. (3rd Cir. 1994). 12o 42 U.S.C.A. § 9607(a).

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nen, die die Ablagerung geHihrlieber Substanzen verursachten und von der "Abfallentsorgung" profitierten, auch für die Altlastensanierung verantwortlich sein sollten. 121 Die Norm ist damit die gesetzliche Umsetzung des "Verschmutzerprinzips" (polluter pays principle). Die Haftung trifft dabei jedoch beinahe jeden, der in irgendeiner Form mit der Kontamination in Verbindung gebracht werden kann. Zugleich ist die Festlegung des Kreises der Sanierungsverantwortlichen im Einzelfall sehr schwierig. Viele Detailfragen sind noch heute heftig umstritten. So warten beispielsweise die Termini "operator", "arranged for" oder "no reason to know" auf eine abschließende höchstrichterliche Auslegung. Die daraus resultierenden Rechtsunsicherheiten führen zu einer vermehrten Beschäftigung der Gerichte mit CERCLA-Streitigkeiten und somit zu höheren Verfahrenskosten und Sanierungsverzögerungen. Berücksichtigt man die unter CERCLA anwendbaren Haftungsgrundsätze (verschuldensunabhängige, rückwirkende und gesamtschuldnerische Haftung), so lässt sich unschwer erahnen, zu welchen Härten die weitreichende Haftung von CERCLA § 107(a) im Einzelfall führen kann. Zudem ist diese weite Haftungsregelung eine Ursache dafür, dass oftmals mehr als einhundert Parteien in eine konkrete CERCLA-Streitigkeit verwickelt sind. 122 Neben der - aus Sicht der EPA - begrüßenswerten Möglichkeit, auf eine Vielzahl von Personen zurückgreifen zu können, zieht CERCLA § 107(a) somit eine erhebliche Verkomplizierung der Zuweisung der Haftungsanteile nach sich und resultiert mithin in einer Verzögerung der Sanierungsabläufe und in höheren Verfahrenskosten. 3. Art und Umfang der Haftung

a) Strict liability CERCLA regelt - wenn auch nicht ausdrücklich 123 - eine verschuldensunabhängige Haftung (strict liability). 124 Dies ergibt sich aus dem Verweis in CERCLA § 101(32) 125 auf den Haftungsstandard des CWA § 311. Es Araiza, Notre Dame L.Rev. 193, 203 (1996). Probst/Fullenon/Leton/Ponney, Footing the Bill for Superfund Cleanups, 38. 123 Die Bestimmungen der ersten Gesetzesentwürfe, die strict und jont and several liability (siehe dazu B. II. 4. c) aa), sowie causation requirements vorsahen, fanden sich in dem Entwurf, der 1980 Gesetz wurde, nicht wieder. 124 Darüber besteht in der Rechtsprechung sowohl im Hinblick auf eine Haftung gern. CERCLA § 107(a) als auch gern. CERCLA § 106(a) allgemeiner Konsens, vgl. OHM Remediation Services v. Evans Cooperage Co., Inc., 116 F.3d 1574, 1578 (5th Cir. 1997); New Castle County v. Halliburton NUS Corp., 111 F.3d 1116, 1120 (3d Cir. 1997); Reyno1ds Metals Co. v. Arkansas Power & Light Co., 121 122

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wurde nämlich schon vor lokrafttreten von CERCLA von der überwiegenden Mehrheit der Bundesgerichte die Auffassung vertreten, dass CWA § 311 eine verschuldeosunabhängige Haftung auslöst. Zudem ist aus der legislativen Rechtsentwicklung CERCLAs zu schließen, dass der Kongress als Einreden zu CERCLA § 107(a) nur die von CERCLA § 107(b) zulassen wollte. 126 Es ist somit grundsätzlich unerheblich, ob der Beklagte nachweisen kann, dass er nicht fahrlässig gehandelt hat oder dass sein Verhalten den geltenden Sicherheitsstandards entsprach. 127 In der Literatur wird zum Teil angezweifelt, ob der strict liability - Standard der Erreichung des Zieles CERCLAs - der baldigen Entdeckung und Sanierung kontaminierter Flächen dienlich ist. 128 b) Kausalität

Der Gesetzestext CERCLAs schweigt auch zu der Frage, ob eine Haftung für Altlasten einen Kausalzusammenhang zwischen einem Tun oder Unterlassen des Beklagten und den eingetretenen Umweltschäden voraussetzt. Die Gerichte sind sich jedoch darüber einig, dass es keines Nachweises eines derartigen Kausalzusammenhanges bedarf, um eine CERCLAHaftung auszulösen. 129 Es genügt, dass der Kläger nachweist, dass der Beklagte eine i. S. d. CERCLA § 107(a) verantwortlich ist. 130 Bei Kontaminationen, für die mehrere Verantwortliche in Betracht kommen, ist es somit grundsätzlich irrelevant, wessen Stoffe die Gefahr verursacht haben. 131 920 F.Supp. 991, 994 (E.D.Ark. 1996); U.S. v. NEPACCO, 579 F.Supp. 823, 843 (W.D.Mo. 1984). 125 42 U.S.C.A. § 9601(32). 126 Pinkowski, 28 Urb.Law. 197, 203 (1996). 127 U.S. v. Conservation Chem. Co., 619 F.Supp. 162, 204 (W.D.Mo. 1985). 128 Gergen (69 NYU L. Rev. 624, 681 ff. [1994]) ist beispielsweise der Ansicht, dass die Anwendung eines verschuldeosunabhängigen Haftungsstandards dazu führt, dass Grundeigentümer Kontaminationen auf ihrem Grundstück aus Furcht vor den immensen Haftungsrisiken ignorieren bzw. diese bewusst verheimlichen. Er empfiehlt die Implementierung einer negligence rule auf Basis eines knowledge-based due care Standards. 129 Textron Inc. v. Barber-Colman Co., 903 F.Supp. 1570, 1573 (W.D.N.C. 1995); U.S. v. Rohm and Haas Co., 939 F.Supp. 1142, 1150 (D.N.J. 1996); grundsätzlich auch U.S. Alcan Aluminium Corp., 990 F.2d 711, 721 (2nd Cir. 1993); Begründet wird dies mit dem bewussten Verzicht auf ein Kausalitätserfordemis, das vom Kläger verlangen würde, einen technisch unmöglichen Beweis zu erbringen, vgl. Elf Atochem North America, Inc. v. U.S., 833 F.Supp. 488, 494 (E.D.Pa. 1993). 130 U.S. Arrowhead Refining Co., 829 F.Supp. 1078, 1087 (D.Minn. 1992); U.S. v. Summit Equip. & Supplies, Inc., 805 F.Supp. 1422, 1429 (N.D.Ohio 1992).

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Dem Kläger muss allerdings der Nachweis gelingen, dass zwischen der Freisetzung der umweltgefährdenden Substanzen und den Sanierungskosten ein Kausalzusammenhang vorliegt. 132

c) Retroactive liability Fast vollständige Einigkeit besteht innerhalb der Rechtsprechung auch darüber, dass die durch CERCLA statuierte Haftung retroaktiv wirkt. 133 Das bedeutet, dass eine Haftung auch durch ein Verhalten ausgelöst werden kann, das sich bereits vor lokrafttreten von CERCLA ereignete. Der Einwand vieler auf Kostenerstattung verklagter Parteien, dass eine rückwirkende Haftungsregelung gegen die Verfassung verstoße, konnte vor Gericht bislang nicht durchdringen. 134

d) Erfasste Haftungsposten Der sich in dem weit gefassten Kreis sanierungsverantwortlicher Personen und der verschuldensunabhängingen Haftung widerspiegelnde Grundgedanke des Supeifund-Programms tritt auch bei Betrachtung der verschiedenartigen Kosten, für die eine PRP einzustehen hat, zu Tage. 135 Gemäß CERCLA § 107(a)(4)136 haftet eine sanierungsverantwortliche Partei für: a) alle Kosten, die der Regierung durch Sanierungsmaßnahmen (costs of removal or remedial action), die dem National Contigency Plan nicht widersprachen, entstanden sind, 137 131 Vgl. Cardwell, in: Sullivan, Environmental Law Handbook, 371; im Detail dazu B. II. 4. 132 Acushnet Co. v. Coaters Inc., 937 F.Supp. 988, 994 (D.Mass. 1996), affirmed 191 F.3d 69. 133 U.S. v. Olin Corp., 107 F.3d 1506, 1509 ff. (11th Cir. 1997); Gould lnc. v. A & V Battery & Tire Service, 933 F.Supp.431, 438 (M.D.Pa. 1996); Contineotal Title Co. v. Peoples Gas Light and Coke Co., 959 F.Supp. 893, 894 ff. (N.D.Ill. 1997); anders jedoch U.S. v. Olin Corp., 927 F.Supp. 1502, 1507 ff. (S.D.Ala. 1996), reversed 107 F.3d 1506; siehe dazu Waugh, 14 J.Nat.Resources & Envtl.L. 31 (1998-99); Allerdings ist die Verfassungsmäßigkeit der Retroaktivität der CERCLA-Haftung erst jüngst durch das Supreme Court Urteil Bastern Enterprises v. Apfel, 118 S.Ct. 2131 (1998) neu in die Diskussion geraten (siehe dazu Salibra li, 29 ELR 10695 (1999); U.S. v. Alcan Aluminium Corp., 49 F.Supp.2d 96, 98 ff. (N.D.N.Y. 1999). 134 Die Gerichte sehen die retroaktive Anwendung von CERCLA durch das angestrebte Ziel des Gesetzes, nämlich die Sanierung kontaminierter Flächen, hinreichend gerechtfertigt, so U.S. v. Olin Corp., 107 F.3d 1506, 1514 (11th Cir. 1997); aber auch schon Ohio v. Georgeoff, 562 F.Supp. 1300, 1312 (N.D.Ohio 1983); siehe auch Jacus/Laitos, 25 Colo.Law. 103 (Oct. 1996). 135 Vgl. Ellis/Case, Toxic Tort and Hazardous Substance Litigation, 412. 136 42 U.S.C.A. § 9607(a)(4).

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b) andere notwendige Kosten, die Privaten durch ausgeführte Sanierungsmaßnahmen (costs of response ), die den Vorschriften des National Contingency Plan entsprachen, entstanden sind, 138 c) Schäden, die durch Verletzung, Zerstörung oder Verlust natürlicher Ressourcen verursacht wurden, einschließlich der Kosten für deren Einschätzung, 139 d) Kosten tlir Studien, die gern. CERCLA § 104(i) 140 durchgeführt werden, um Gesundheitsgefährdungen einschätzen zu können. 141 Das Gesetz sieht in CERCLA § 107(a)(4) 142 zudem vor, dass die zu erstattende Summe auch Zinsbeträge umfasst; und zwar ab dem Zeitpunkt der schriftlichen Zahlungsaufforderung bzw. der Tätigung der Ausgabe. Maßgeblich ist dabei das spätere Datum. Zusätzlich bestimmt CERCLA § 113(g)(2), 143 dass der obsiegende Kläger in einem Kostenerstattungsprozess auch ein Feststellungsurteil, welches den Beklagten hinsichtlich zukünftiger Sanierungskosten für haftbar erklärt, erlangen kann. 144 aa) Response costs gern. CERCLA § 107(a)(4)(A) und (B) ( 1) Direkte, indirekte, Untersuchungs- und Überwachungskosten

Das breite Spektrum der unter CERCLA § 107(a)(4)(A) und (B) erstattungsfaltigen Kosten lässt sich bereits erahnen, blickt man auf die Legaldefinitionen der maßgeblichen Begriffe .,remove", 145 .,remedy"146 und .,response" 141 • § 107 (a)(4)(A), 42 U.S.C.A. § 9607(a)(4)(A). § 107 (a)(4)(B), 42 U.S.C.A. § 9607(a)(4)(B). 139 § 107 (a)(4)(C), 42 U.S.C.A. § 9607(a)(4)(C). 140 42 U.S.C.A. § 9604(i). 141 § 107 (a)(4)(D), 42 U.S.C.A. § 9607(a)(4)(D). 142 42 U.S.C.A. § 9607(a)(4). 143 42 U.S.C.A. § 9613(g)(2). 144 Diese Vorschrift ermöglicht der EPA Sanierungsmaßnahmen unter minimaler Aufwendung von Mitteln des Superfund. So kann sie zunächst mit Superfund-Mitteln weniger aufwendige Maßnahmen durchführen und sodann auf Erstattung der bereits entstandenen und der (weitaus höheren) zukünftigen Sanierungskosten klagen (vgl. Sprankling!Weber, The Law of Hazardous Wastes and Toxic Substances, 342). 145 CERCLA § 101(23), 42 § 9601(23). 146 CERCLA § 101(24), 42 § 9601(24). 147 CERCLA § 101(25), 42 § 9601(25); verweist auf die Begriffe remove und remedy. 131

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Nach einhelliger Ansicht der Gerichte können die Kläger die Erstattung der Kosten für alle Dekontaminationsmaßnahmen (sog. direct costs of removal and remediation) beanspruchen. Eine breite Mehrheit billigt den staatlichen Stellen auch die anteilige Erstattung indirekter Kosten (indirect costs) oder allgemeiner Unkosten (overhead costs) zu. 148 Auch Ausgaben für Untersuchungs- und Überwachungsmaßnahmen (investigatory and monitaring costs) sind grundsätzlich erstattungsfähige Posten. 149 Uneinheitlich wird dabei jedoch beurteilt, ob diese Maßnahmen mit dem National Contingency Plan übereinstimmen müssen. 150 (2) Legal fees

Differenzierter gestaltet sich die Rechtslage hingegen hinsichtlich der Erstattung entstandener Anwaltsgebühren (sog. fee shifting). 151 Den staatlichen Stellen sind derartige Kosten grundsätzlich zu ersetzen. Dies beruht vor allem darauf, dass die Gerichte CERCLA § 104(b)(1) 152 dahingehend auslegen, dass der "removal"-Begriff bei staatlichem Handeln auch Maßnahmen der Rechtsverfolgung umfasst. 153 Unterstützt wird diese 148 U.S. v. Vertac Chemical Corp., 33 F.Supp.2d 769, 786 (E.D. Ark. 1998); U.S. v. Hardage, 733 F.Supp. 1424, 1431 ff. (W.D.Okla. 1989), in Teilen bestätigt, in Teilen aus anderen Gründen revidiert 982 F.2d 1436, zur Entscheidung nicht angenommen 114 S.Ct. 300, 126 L.Ed.2d 248; Dazu zählen insbesondere Kosten für Miete, Arbeitsmaterialien für Büros, Gehälter und Sonderzahlungen für Programmmanager, Schreibkräfte und andere Verwaltungsangestellte (vgl. Übersicht bei Topoi/Snow, Superfund: Law and Procedure, Vol. 1, 621). 149 Die removal-Definition von CERCLA § 101(23) benennt ja ausdrücklich " actions as may be necessary to monitor, assess, and evaluate the release or threat of release. " 150 Teilweise wird von den Gerichten die Auffassung vertreten, dass Kosten für die Untersuchung und Überwachung der kontaminierten Fläche ungeachtet der Vorschriften des NCP erstattungsfähig sind, so z. B. American Nat. Bank and Trust Co. v. Harcros Chemicals, Inc., 997 F.Supp. 994, 1000 (N.D.Ill. 1998); City of New York v. Chemical Waste Disposa1 Corp., 836 F.Supp. 968, 981 (E.D.N.Y. 1993). Andere Gerichte sehen in der Übereinstimmung derartiger Maßnahmen mit dem NCP eine Voraussetzung für die Kostenerstattung, z.B. Morrison Enterprises v. McShares, Inc., 13 F.Supp.2d 1095, 1119 (D.Kan. 1998). 151 Fee shifting ist nach der sog. American Rute nur dann ausnahmsweise zulässig, wenn dies gesetzlich vorgesehen ist (Runyon v. McRary, 427 U.S. 160, 185 [1976]; Aleyska Pipeline Service Co. v. Wildemess Society, 421 U.S. 240, 247 [1975]; siehe dazu Northcutt, 27 B.C.Envtl.Aff.L.Rev. 779, 781 f. [2000]). 152 42 U.S.C.A. § 9604(b)(l). 153 Dort heißt es unter der Überschrift " Removal action" nämlich: "In addition, the President may undertake such [. .. } legal [. .. } studies or investigations as he may deem necessary or appropriate [... ]. "

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Interpretation durch den außerordentlich weit gefassten Wortlaut von CERCLA § 107(a)(4)(A) ("all costs"). 154 Demgegenüber befand der U.S. Supreme Court in seinem die bis dahin diffuse Rechtslage klärenden Urteil zu Key Tronic Corp. v. United States, 155 dass der Kostenerstattungsanspruch Privater gern. CERCLA § 107(a)(4)(B) nicht auch entstandene Anwaltskosten umfasst 156. (3) Sonstige Kosten Unterschiedliche Ansichten vertreten die Gerichte zu der Frage, ob Kosten, die durch die Beaufsichtigung der Sanierungsmaßnahmen entstehen (sog. oversight costs), gern. CERCLA § 107(a)(4)(A) und (B) zu erstatten sind. 157 Gespalten ist die Rechtsprechung auch hinsichtlich der Beurteilung der Erstattungsfahigkeit von Kosten für medizinische Betreuungsmaßnahmen (medical monitaring and testing).158 Nicht von CERCLA § 107(a)(4)(B) er154 U.S. v. Chapman, 146 F.3d 1166, 1174 (9th Cir. 1998); Das Gericht kommt zu diesem Schluss in Ansehung der American Rute. ISS 511 U.S. 809 (1994). 156 Dem von der Key Tronic Corp. angeführte Hauptargument, Anwaltsgebühren seien " enforcement activities" i.S. v. CERCLA § 101(25) und somit als response costs gern. CERCLA § l07(a)(4)(B) zu ersetzen, begegnete der U.S. Supreme Court mit drei Gegenargumenten. Zunächst sei in CERCLA § 107 eine Klage Privater auf Sanierungskostenerstattung nicht ausdrücklich normiert, sondern nur indirekt vorgesehen. Für eine nicht ausdrücklich geregelte Klage sei ein fee shifting in Anbetracht der American Rute unüblich, wenn nicht sogar "unprecedented". Zudem deute das Fehlen einer ausdrücklichen fee shifting provision bei gleichzeitiger Normierung einer solchen durch SARA (vgl. CERCLA § llO[c)) auf eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers, die Erstattung von Anwaltsgebühren im vorliegenden Fall nicht zuzulassen. Schließlich widerspräche es dem Wortsinn des Begriffes "enforcement action ", sähe man von diesem auch Klagen auf Erstattung von Anwaltsgebühren umfasst. 157 Zum Teil sehen die Gerichten in den sog. oversight costs, removal bzw. remedial costs, die unter CERCLA erstattungsfähig sind, z.B. Town of New Windsor v. Tesa Tuck, Inc., 935 F.Supp. 317, 324 ff. (S.D.N.Y. 1996). Teilweise lehnen es die Gerichte jedoch ab, die Kosten für die Beaufsichtigung von Sanierungsarbeiten unter die Begriffe "removal" oder "remedial costs" zu subsumieren. Nur unmittelbare Handlungen seien "removal" bzw. "remedial actions" ; siehe Bancarnerica Commercial Corp. v. Trinity Industries, Inc., 900 F.Supp. 1427, 1464 (D.Kan. 1995); U.S. v. Serafini, 898 F.Supp. 287, 290 f. (M.D.Pa. 1994), bestätigt in 135 F.3d 767. 158 Die Mehrheit der Gerichte sehen in derartigen Kosten keine response costs, so z.B. Durfey v. E.l. DuPont De Nemours & Co., 59 F.3d 121, 125 f. (9th Cir. 1995); Struhar v. City of C1eveland, 7 F.Supp.2d 948, 952 (N.D.Ohio 1998). Andere halten Kosten für die medizinische Betreuung für erstattungsfähig, z. B. Daigle v. Shell Oil Co., 972 F.2d 1527, 1536 f. (10th Cir. 1992); die Erstattungsfähigkeit

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fasst sind wirtschaftliche Verluste, die Personen infolge der Freisetzung gefährlicher Substanzen erleiden. 159 Dazu zählen insbesondere entgangene Gewinne, 160 der Wertverlust eines Grundstückes 161 und Nutzungsausfall. 162 bb) Natural resources damages Der Begriff der natürlichen Ressourcen (natural resources) ist in CERCLA § 101(16) 163 legaldefiniert und umfasst: "land, fish, wildlife, biota, air, water, ground water, drinking water supplies, and other such resources belanging to, managed by, held in trust by, appertaining to, or otherwise controlled by the United States any State or local govemment, any foreign govemment, any Indian tribe [... ]. "

Gern. CERCLA § 107(f)(1)164 kann die Regierung der Vereinigten Staaten, die Regierung eines Bundesstaates oder Vertreter der Indianerreservate Ersatz für Schäden an den natürlichen Ressourcen beanspruchen, deren Eigentümer oder Verwalter sie sind. Derartige Klagen richten sich im Allgemeinen auf Erstattung der für die Wiederherstellung der Ressourcen erforderlichen Kosten, einen Ausgleich für den geminderten Wert während der Durchführung der Wiederherstellungsmaßnahmen und Zahlung der Kosten für die Ermittlung des Schadens. 165 Die Grenze zwischen Klagen auf Ersatz von Schäden an natürlichen Ressourcen und solchen, die sich auf die Erstattung von Sanierungsmaßnahmen richten, ist somit äußerst verschwommen.166 Kernproblem des Ersatzanspruches für Schäden an natürlichen Ressourcen gern. CERCLA § l07(a)(4)(C) ist deren richtige Bemessung.167 der Kosten für durchgeführte Bluttests bejahend Pneuma Abex Corp. v. Bessemer & Lake Erie R.R. Co., 936 F.Supp. 1250, 1266 (E.D.Va. 1996). 159 So der U.S. Supreme Court in Exxon Corp. v. Hunt, 475 U.S. 355, 359, 106 S.ct. 1103, 1107, 89 L.Ed.2d 364 (1986). 160 Fal1owfield Development Corp. v. Strunk, May 23, E.D.Pa. Apr. 23, 1990, 1990 MLR Section G. 161 Hydro-Mfg., Inc. v. Kayser-Roth Corp., D.R.I. July 25, 1995, 1995 HWLR 29,156,29,164. 162 Ambrogi v. Gould, Inc., 750 F.Supp. 1233, 1250 (M.D.Pa. 1990). 163 42 U.S.C.A. 9601(16). 164 42 U.S.C.A. 9607(f)(1). 165 Elbaum, 70 N.Y.U.L.Rev. 352, 356 (1995). 166 Elbaum, a. a. 0., 355. 167 CERCLA selbst bestimmt in § 107(f)(1) nur, dass Ansprüche auf Ersatz für Schäden an natürlichen Ressourcen "shall not be limited by sums which can be used to restore or replace such resources ". Allerdings ermächtigt CERCLA § 301(c)(2) das U.S. Department of Interior, Regeln für die Bemessung derartiger Schäden festzulegen. Bedeutsam ist dabei, dass die Richtigkeit der im Einklang mit diesen Regeln durchgeführten Schadensbemessungen gern. CERCLA § 107(f)(2)(c) unterstellt und dadurch dem Kläger ein erheblicher Vorteil bei der Durchsetzung der

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e) Kostenmäßige Haftungsbeschränkung

Der gern. CERCLA § 107(a)(4)(A) geltende all costs-Standard wird durch CERCLA § 107(c)(1) 168 limitiert. So ist beispielsweise gern. CERCLA § 107(c)(l)(A) 169 die Haftung einer PRP bei einer von einem Schiff170 ausgehenden Freisetzung toxischer Substanzen auf eine Summe von $300 pro Bruttoregistertonne oder auf $5.000.000 beschränkt (maßgeblich ist dabei die höhere Summe), wenn diese Stoffe als Fracht transportiert werden. Die Mehrzahl der Kontaminationen fällt allerdings unter die Regelung von CERCLA § 107(1)(D) 171 , die die Erstattung der gesamten Sanierungskosten plus $50.000.000 als Ersatz für Schäden an natürlichen Ressourcen vorsieht. Eine kostenmäßige Haftungsbeschränkung entfällt jedoch gern. CERCLA § 107(2) 172 vollends, wenn die Gefahr bzw. die Freisetzung der Giftstoffe das Resultat vorsätzlichen oder bewusst fahrlässigen Fehlverhaltens (willful misconduct oder willful negligence) war, wenn die primäre Ursache der Kontamination eine Verletzung der geltenden Sicherheits-, Konstruktionsoder Betriebsstandards war oder wenn die verantwortliche Partei die von offizieller Seite geforderte Hilfestellung bei der Durchführung von Sanierungsrnaßnahrnen, die mit dem National Contingency Plan (NCP) im Einklang stehen, nicht leistete. f) Haftungsausschluss

aa) Statutory defenses CERCLA § 107(b) 173 regelt vier Fälle, in denen die Haftung nach CERCLA ausgeschlossen ist (statutory defenses). Da CERCLA § 106 174 diesbezüglich schweigt, finden die gesetzlichen Ausschlussgründe von § 107(b) auch auf der Primärebene Anwendung. 175 Ansprüche zuerkannt wird (" rebuttable presumption "). Siehe zum Problernkomplex ausführlich Keiner, 28 ELR 10089 (1998). 168 42 U.S.C.A. § 9607(c)(l). 169 42 U.S.C.A. § 9607(c)(l)(A). 170 Schiffe, die zur Müllverbrennung (incineration) genutzt werden, sind von dieser Regelung nicht erfasst. 171 42 U.S.C.A. § 9607(c)(l)(D). 172 42 U.S.C.A. § 9607(c)(2). 173 42 U.S.C.A. § 9607(b). 174 42 U.S.C.A. § 9606.

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CERCLA § 107(b) schließt eine Haftung für die Fälle aus, in denen die Freisetzung der gefährlichen Substanzen verursacht wurde durch: a) höhere Gewalt (act of God), 176 b) eine Kriegshandlung (act ofwar) 111 oder c) das Tun oder Unterlassen einer dritten Partei, die nicht Arbeitnehmer, Vertreter oder eine Person ist, zu der der Beklagte in einer vertraglichen Beziehung steht, wenn der Beklagte die erforderliche Sorgfalt (due care) walten ließ und Vorsichtsmaßnahmen gegen vorhersehbare Handlungen der dritten Partei getroffen hatte (third party defense), 178 d) eine Kombination der benannten Situationen. 179 Der Beklagte trägt dabei die Beweislast für das Vorliegen einer der in CERCLA § 107(b)(l)-(4) aufgeführten Situationen. Typische Anwendungsfalle der third party defense sind Situationen, in denen Dritte kriminell handeln oder in denen Giftstoffe auf Nachbargrundstücke gelangen. 180 Mit der third party defense korrespondiert die in CERCLA § 101(35) 181 geregelte innocent landowner oder innocent purchaser defense. Die Norm enthält keine eigene Einrede, die die nach CERCLA § 107(a) haftende Person geltend machen kann, sondern modifiziert den Begriff der "vertraglichen Beziehung" (contractual relationship) der third party defense. Danach umfasst der Terminus der "vertraglichen Beziehung" nicht die Formen der Eigentumsübertragung, bei denen: a) der Beklagte das Eigentum erst nach der Ablagerung der gefährlichen Substanz erworben hat, und b) der Beklagte bei Erwerb um die Ablagerung der gefährlichen Substanz weder wusste noch wissen musste, 182 oder er die Anlage durch eine Erbschaft erwarb. 183 175 Diese Auffassung wird auf CERCLA § l06(b)(2)(C)und(D) gestützt, der einen Kostenerstattungsanspruch gegen den Superfund für den Fall gewährt, dass die Partei nicht nach § 107(a) haftet (vgl. Sprankling!Weber, The Law of Hazardous Wastes an Toxic Substances, 372). 176 CERCLA § 107(b)(l), 42 U.S.C.A. 9607(b)(l). 177 CERCLA § 107(b)(2), 42 U.S.C.A. 9607(b)(2). 178 CERCLA § 107(b)(3), 42 U.S.C.A. 9607(b)(3). 179 CERCLA § 107(b)(4), 42 U.S.C.A. 9607(b)(4). 18° Rodgers, Environmental Law, Vol. 4, 697. 181 42 U.S.C.A. 9601(35); Die Vorschrift wurde 1986 durch SARA eingeführt. 182 In CERCLA § 101(35)(B) wird näher erläutert, wann der Beklagte keinen Grund zur Kenntnisnahme hatte. (" [T]he defendant must have undertaken . .. alt appropriate inquiry into the previous ownership and uses of the property consistent

II. Haftung nach CERCLA

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bb) Equitable defenses Die unter CERCLA § 107(a) verklagten Parteien haben stets versucht, auch andere als die in CERCLA § 107(b) gesetzlich geregelten Einreden (also equitable defenses) 184 gegen eine Haftung vor Gericht geltend zu machen. Die Gerichte haben es in den letzten Jahren jedoch nahezu einmütig abgelehnt, nicht gesetzlich normierte Einreden (wie z. B. auf die equitable defenses: estoppel, unclean hands und Zaches) zu berücksichtigen. 185 cc) Verjährung Bis 1986 enthielt CERCLA keine speziellen Verjährungsregeln. Dies änderte sich mit der Einfügung des § 113(g) 186 durch SARA. Bei den Kostenerstattungsklagen unterscheidet CERCLA § 113(g)(2) 187 zwischen kurzfristigen und längerfristigen Maßnahmen (removal actions und remedial actions). Eine Klage auf Kostenerstattung wegen der Ausführung von Sofortmaßnahmen (removal actions) muss gern. CERCLA § 113(g)(2)(A) grundsätzlich innerhalb von drei Jahren nach Abschluss der Maßnahme erhoben worden sein. Klagen, die sich auf Erstattung der Kosten für längerfristige Maßnahmen (remedial actions) richten, müssen gern. CERCLA § 113(g)(2)(B) spätestens sechs Jahre nach dem tatsächlichen Bewith good commercial or customary practice in an effort to minimize liability. . .. [T]he court shall take into account any specialized knowledge or experience . . . , the relationship of the purchase price to the value of the property if uncontaminated, commonly known or reasonably ascertainable information about the property, the obviousness of the presence or likely presence of contamination at the property, and the ability to detect such contamination by appropriate inspection. "); Oftmals ist es schwierig festzulegen, wie umfangreich die Untersuchungen des Erwerbers vor Erwerb sein mussten. Die Gerichte haben ein dreistufiges Anforderungsschema entwickelt: "Commercial transactions are held to the strictest standard; private transactions are given a little bit more leniency; and inheritances and bequests are treated the most leniently of these three situations." (U.S. v. Pacific Hide & Fur Depot, Inc., 716 F.Supp. 1341, 1348 [D.Idaho 1989]). 183 CERCLA § 101(35)(A)(i), (iii), 42 U.S.C.A. § 9601(35)(A)(i), (iii); In CERCLA § 101(35)(A)(ii) sind auch bestimmte, näher definierte behördliche Akquisitionen. 184 Diese Einreden sind mit denen des § 242 BGB vergleichbar. 185 Die Gerichte begründen diese Ansicht damit, dass die Einreden gegen eine Haftung gern. CERCLA § 107(a) exclusiv in CERCLA § 107(b) normiert seien, vgl. Town of Munster, lnd. v. Sherwin-Williams, 27 F.3d 1268, 1270 (7th Cir. 1994); U.S. v. Occidental Chernical Corp., 965 F.Supp. 408, 416 (W.D.N.Y. 1997); U.S. v. Rohm and Haas Co., 939 F.Supp. 1142, 1151 (D.N.J. 1996); U.S. v. Martell, 887 F.Supp. 1183, 1193 (N.D.Ind. 1995). 186 42 U.S.C.A. § 9613(g). 187 42 U.S.C.A. § 9613(g)(2). 4 Radig

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ginn der Arbeiten vor Ort eingereicht worden sein. Werden remedial actions innerhalb von drei Jahren nach Beendigung der removal actions initiiert, können die Kosten für die removal actions gemeinsam mit denen für die remedial actions erstattet werden. 188 Folglich ist es theoretisch möglich, dass sich die Frist für die Erhebung einer Klage, die sich auf die Erstattung der Kosten für eine Sofortmaßnahme richtet, auf neun Jahre ausdehnt. Erlangt die Regierung ein Feststellungsurteil bezüglich der Haftung für zukünftig anfallende Sanierungskosten, legt CERCLA § 113(g)(2) fest, dass eine Klage, die sich auf Zahlung dieser Kosten richtet, innerhalb von drei Jahren nach Abschluss der Sanierungsarbeiten zu erheben ist. Die Frist für die Erhebung einer Klage auf Zahlung von Schadensersatz wegen Beeinträchtigung natürlicher Ressourcen (natural resource damage) beträgt gern. CERCLA § 113(g)(1) 189 drei Jahre. Fristbeginn ist hier entweder der Zeitpunkt der Feststellung, dass der verursachte Schaden mit der Freisetzung der Substanzen in Verbindung steht, oder der Zeitpunkt der Verkündung der Richtlinie zur Einschätzung von Umweltschäden (natural resource darnage assessment regulations). Maßgeblich ist der spätere der aufgeführten Zeitpunkte. dd) Kein vertraglicher Haftungsausschluss Vertragliche Vereinbarungen zwischen mehreren Parteien, die die Befreiung bzw. Übertragung von einer CERCLA-Haftung zum Inhalt haben (sog. indemnity bzw. hold harmless agreements), sind zwar zwischen diesen Parteien durchsetzbar, 190 einem Dritten gegenüber jedoch gern. CERCLA § 107(e) 191 unwirksam. 192 g) Reformbestrebungen Den bestehenden gesetzlichen Haftungsbefreiungen sollte schon durch den gescheiterten Supeifund Reform Act 1994 193 eine weitere für solche Parteien, die in einem nur sehr geringen Maße zu einer Kontamination beigetragen haben (sog. "de micromis" parlies bzw. " truly small volume waste " Tacking" provision des § 113(g)(2)(B). 42 U.S.C.A. § 9613(g)(l). 190 So kann zum Beispiel im Binnenverhältnis die Haftungsverteilung geregelt werden. 191 42 U.S.C.A. § 9607(e). 192 Elf Atochem. North America v. U.S., 866 F.Supp. 868, 870 (E.D.Pa. 1994). 193 S. 1834, 103d Cong., 2d Sess., 140 Cong. Rec. S. 1058 (1994) und H.R. 4916, 103d Cong., 2d Sess. (1994) 188 189

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contributers"), hinzugefügt werden. 194 Deren Verfolgung sei weder gerecht noch ein effektiver Gebrauch öffentlicher Ressourcen. 195

Allerdings hat die EPA mittlerweile den Gedanken der Haftungsbefreiung für "de micromis "-parties in eine Leitlinie (guidance) einfließen lassen, 196 die mittlerweile sehr erfolgreich angewandt wird. 197 h) Zwischenergebnis und Wertung

Der gern. CERCLA § 107(a) 198 weit gefasste Kreis verantwortlicher Personen, die verschuldensunabhängige, retroaktive und gesamtschuldnerische Haftung 199 und das breite Spektrum der von den verantwortlichen Parteien zu tragenden Kosten lässt ein drakonisches Haftungsschema entstehen. So leicht es ist, die Voraussetzungen einer CERCLA-Haftung zu erfüllen, so gering ist die Chance, Einreden gegen eine Verantwortlichkeit erfolgreich geltend zu machen. Dienen diese Regelungen der konsequenten Durchsetzung des Verschmutzerprinzips (polluter pays principle) und somit der Vermeidung der Verwendung von Supeljitnd-Mitteln, mithin also primär dem legitimen Ziel der Schonung des Steuerzahlers, so erscheint das Haftungsschema aus Sicht 194 Siehe S.1834, 103d Cong., 2d Sess.,§§ 403(a), 605(i), 140 Cong. Rec. S1058, S1065, S1073; Der Senat fasste den Vorschlag, der CERCLA § 107(a) und § 101 ergänzen sollte, wiefolgt zusammen (S.1834, 103d Cong., 2d Sess., 140 Cong. Rec. S.1058, 1080): .,Cutoffs offive hundred (500) pounds of MSW [municipal solid waste; Die EPA-Definition besagt: ,Common garbage or trash generated by business, institutions, and homes. ', siehe U.S. Envtl. Profeetion Agency, Glossary (1. 8. 2001), ; D.R.], and ten ( 10) pounds of Iiters of hazardous substances, respectively, would be established. ,De micromis' MSW contributors whose contributions fell below the MSW cutoff would have an absolute exemptionfrom CERCIA liabilty. ,De micromis ' non-MSW contributors whose contributions fell below the non-MSW cutoff would be wholly exempt from third-party contribution actions and would be exempt unless their contribution significantly contributed to response costs. " 195 S.1834, 103d Cong., 2d Sess.,§§ 403(a), 605(i), 140 Cong. Rec. S1058, S1065, S1073. 196 Vgl. U.S. Envtl. Profeetion Agency, Fact Sheet: Revised De Micromis Guidance- (6/4/96) (1.8.2001), : .,EPA 's policy is to _not _pursue parties whose contribution is equal to or less than: (1) .002% oftotal volume or 110 gallons (such as two 55-gallon drums) or 200 pounds of materials containing hazardous substances, whichever is greater; or (ii) .2% of total volume, where a contributer sent only Municipal Solid Waste (MSW). lf a small party is threatened with Iitigation by private parties, EPA will settle with that party for $0 dollars. ") 197 Herman, 12 Nat. Res. & Env' t 196, 198 (1998). 198 42 U.S.C.A. § 9607(a). 199 Dazu sogleich. 4*

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B. Haftung bei Störermehrheit in den USA

der PRPs als hart, ungerecht und unfair. Die verantwortlichen natürlichen und juristischen Personen sehen sich Kosten- und Schadensersatzansprüchen ausgesetzt, die im Einzelfall geeignet sein können, selbige existenziell zu bedrohen. Selbst geringe Beiträge zur Kontamination einer Fläche können horrende Haftungssummen nach sich ziehen. Hinzu kommen die in der Regel immensen Verfahrenskosten, die innerhalb von CERCLA-Streitigkeiten anfallen. Dass dem Gesetzgeber und der EPA die Schwere dieser Problematik nicht entgangen ist, zeigt sich an einer Reihe von Gesetzesinitiativen und Verwaltungsreformen, die auf eine Abfederung der Belastungen für PRPs innerhalb von Vergleichsverhandlungen zielten?00

4. Gesamtschuldnerische Haftung a) Vorbemerkungen

Nur in den seltensten Fällen ist für die sich auf einer kontaminierten Flächen befindlichen Giftstoffe nur eine Partei verantwortlich. 201 Zumeist handelt es sich bei der Verunreinigung um ein Gemisch einer Vielzahl von Substanzen, die von einer entsprechenden Anzahl von Verursachern stammen. Es lässt sich leicht erahnen, wie schwierig es ist, einzelne Giftstoffe bzw. die von ihnen verursachten Folgen bestimmten natürlichen oder juristischen Personen zuzuordnen.202 Dies beruht zum einen auf dem Fehlen von aussagekräftigen Aufzeichnungen über Art und Menge der freigesetzten Stoffe?03 Zum anderen werden beim Zusammentreffen mehrerer Substanzen sehr häufig chemische Reaktionen ausgelöst, die das Ausmaß des Schadens oftmals noch vergrößern. 204 Wie CERCLA mit derartigen (Regel-)Fallkonstellationen umgeht, ob die verantwortlichen Parteien einzeln (severa[) oder gesamtschuldnerisch (joint and severa[) haften, ist in Anbetracht der oft im Raume stehenden Haftungssummen von größter praktischer Relevanz. Siehe B. II. 5. b) cc). Für nur 17% aller NPL-gelisteten Flächen ist nur eine PRP auszumachen, für 42% der Flächen finden sich zwei bis zehn verantwortliche Parteien, für 18% der Flächen sind elf bis fünfzig Parteien verantwortlich, auf immerhin noch 13% der kontaminierten Grundstücke finden sich mehr als einhundert haftende Parteien (Probst!Fullerton!Leton/Portney, Footing the Bill for Superfund Cleanups, 38). 202 Oftmals werden die Kontaminationen sehr treffend als " toxic soups" bezeichnet, z. B. von McCrory, 23 Vt. L. Rev. 59,71 (1998). 203 Hall/Harris!Reinsdorf, 49 Bus.Law. 1489, 1491 (1994). 204 Oswald, 28 U.C.Davis L. Rev. 299, 302 (1995). 2oo

20 1

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Eine gesamtschuldnerische Haftung (joint and several liability) hätte zur Folge, dass der Kostenerstattungsberechtigte seinen Anspruch vollständig gegenüber einer für die Kontamination verantwortlichen Partei geltend machen kann. Dies hat für den Kläger insbesondere den Vorteil, dass er sich an besonders zahlungskräftige Personen (sog. deep pockets) halten kann. Die in Anspruch genommene Partei müsste dann gegenüber den anderen PRPs ihren Regressanspruch durchsetzen und trüge folglich das Risiko dafür, dass die in Betracht kommenden Anspruchsgegner unbenannt, unbekannt oder insolvent sind. Haftete eine verantwortliche Partei nur einzeln (several liability), könnte der Kostenerstattungsberechtigte von ihr nur die Zahlung eines entsprechenden Anteils seines Gesamtanspruches verlangen. Das Beweis- und das Insolvenzrisiko lägen also beim Kläger. Es besteht gemeinhin Einigkeit darüber, dass die unter CERCLA verantwortlichen Personen grundsätzlich als Gesamtschuldner haften. 205 Wie sich der joint and several liability - Grundsatz im common law entwickelte, wie es zur Etablierung dieser Haftungsregel in CERCLA kam und welche Besonderheiten sie dort besitzt, ist im Folgenden darzulegen. b) Rechtsgrundsatz im common law

Der Begriff "joint and several liability" hat seinen Ursprung im angloamerikanischen Deliktsrecht (law of torts). Im English common law fand eine gesamtschuldnerische Haftung zunächst nur in den Fällen Anwendung, in denen zwei oder mehr Personen gemeinschaftlich einem Dritten einen Schaden zufügten (concerted action).206 Handelten diese absichtlich (intentional), wurde ein Regressanspruch zwischen ihnen abgelehnt (no-contribution rule)?07 Allmählich wurde das gesamtschuldnerische Haftungsprinzip von den US-amerikanischen Gerichten jedoch auch auf solche Situationen ausgedehnt, in denen voneinander unabhängige deliktische Handlungen einen unteilbaren Schaden (single, indivisible injury) verursachten.208 Zudem wandte man die englische no-contribution rule bei jeglicher Art deliktischen Handeins an, also auch bei Fahrlässigkeit oder sonstigem unabsichtlichem Verhalten.Z09 205 Siehe nur New Castle County v. Halliburton NUS Corp., 111 F.3d 1116, 1121 (3rd Cir. 1997); Millipore Corp. v. Travelers Indem. Co., 115 F.3d 21 , 24 (Ist Cir. 1997). 206 Vgl. Keeton u. a., Prosser and Keeton on the Law of Torts, 322 f. 207 Keeton u. a., Prosser and Keeton on the Law of Torts, 336. 208 Keeton u. a., Prosser and Keeton on the Law of Torts, 328.

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B. Haftung bei Störermehrheit in den USA

Diese Entwicklung stieß innerhalb der Rechtslehre allerdings auf erhebliche Kritik, die in den meisten Bundesstaaten bis in die 1970er Jahre hinein zur Verabschiedung von Gesetzen führte, in denen ein Regress zwischen deliktisch handelnden Personen erlaubt wurde.Z 10 Die ausdrückliche Normierung des Regressanspruches hatte wiederum zur Folge, dass die Bereitschaft der Gerichte, Beklagte gesamtschuldnerisch haften zu lassen, noch mehr gesteigert wurde. 211 Im modernen amerikanischen Recht gingen die Gerichte in den folgenden vier Situationen von einer gesamtschuldnerischen Haftung aus: (1) wenn zwei oder mehr Personen gemeinschaftlich einen Schaden herbeiführen (concerted action), (2) wenn zwischen den Personen eine besondere Beziehung besteht, wie z.B. im Falle einer Stellvertretung (vicarious liability), (3) wenn zwei oder mehr Personen gegen eine Pflicht verstoßen, die für sie gemeinsam gegenüber dem Kläger besteht (common duty) oder (4) wenn der dem Kläger entstandene Schaden unteilbar ist (indivisibility of harm).212 Da die letzte Kategorie im Rahmen von Altlastenfällen die mit Abstand größte Relevanz besitzt, soll sie im Folgenden im Mittelpunkt der Betrachtungen stehen. Im Restatement (Second) of Torts (1979l 13 spiegelt sich der modern common law approach hinsichtlich einer gesamtschuldnerischen Haftung wider. 214 Dort wird klar zwischen teilbaren (divisible) und unteilbaren (indivisible) Schäden unterschieden. Joint and severalliability ist demnach bei teilbaren Schäden nicht anwendbar, bei unteilbaren Schäden kommt eine Anwendung jedoch in Betracht. In Restatement § 433A heißt es dazu: (1) Damages for harm are to be apportioned among two or more causes where (a) there are distinct harms, or (b) there is a reasonable basis for determining the contribution of each cause to a single harm. (2) Damages for any other harm cannot be apportioned among two or more causes. Keeton u. a., Prosser and Keeton on the Law of Torts, 337. Keeton u. a., Prosser and Keeton on the Law of Torts, 337 f. 211 Oswald, 28 U.C.Davis L. Rev. 299, 307 (1995). 212 Vgl. Keeton u.a., Prosser and Keeton on the Law of Torts, 346 ff.; Oswald, 28 U.C.Davis L. Rev. 299, 308 (1995). 213 Im Folgenden nur noch .,Restatement". 214 Siehe dazu insbesondere Matter of Bell Petroleum Services, Inc., 3 F.3d 889, 895 ff. (5th Cir. 1993). 209

210

II. Haftung nach CERCLA

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Restatement § 881 legt zudem fest, dass

"if two or more persons, acting independently, tortiously cause distinct harms or single harm for which there is a reasonable basis for division according to the contribution of each, each is subject to liability only for the portion of the total harm that he has hirnself caused. "

Demnach sollten Gerichte eine gesamtschuldnerische Haftung ablehnen, wenn "distinct"- also mehrere voneinander unterscheidbare- Schäden vorhanden sind. Liegt nur ein einzelner Schaden (single hann) vor, der jedoch aufteilbar (divisible) ist, haften die deliktisch handelnden Personen ebenfalls nur für den Teil des Schadens, der von ihnen tatsächlich verursacht wurde. Restatement § 875 bestimmt vice versa, dass jede deliktisch handelnde Person dem Geschädigten für den gesamten Schaden haftet, wenn ein einziger und unteilbarer Schaden entstanden ist, der nicht auf vernünftiger Basis (reasonable basis) aufgeteilt werden kann.

Zudem ist das Vorliegen eines Kausalitätsverhältnisses zwischen dem Verhalten der Beklagten und dem Schadenseintritt für eine Aufteilung der Haftung gern. Restatement von zentraler Bedeutung. So hat der Kläger grundsätzlich einen derartigen Zusammenhang nachzuweisen. 215 Gelingt ihm dies, ist es am Beklagten zu beweisen, dass der vorliegende Schaden aufteilbar ist.Z 16 In den letzten Jahrzehnten haben die Gerichte im Hinblick auf die Anwendung eines gesamtschuldnerischen Haftungsstandards im Kontext von Umweltverunreinigungen ein umfassendes System von Fallrecht geschaffen. Während in frühen Urteilen eine gesamtschuldnerische Haftung noch kategorisch abgelehnt wurde, 217 erkannten die Gerichte recht bald, dass die Kläger enorme Schwierigkeiten hatten, den einzelnen Beklagten die Verursachung eines bestimmten Anteils am Schaden nachzuweisen.Z 18 Auf Grund dessen gingen sie dazu über, in den Fällen, in denen der Schaden nicht auf 215

216 217

sen.

Restatement, § 433B(l). Restatement, § 433B(2). Oswald, 28 U.C.Davis L. Rev. 299, 311 (1995) mit entsprechenden Nachwei-

218 So führte der Texas Supreme Court in Landers v. East Texas Saltwater Disposal Co., 248 S.W.2d 731, 734 (1952) (zitiert auch bei Evans Jr. , 29 ELR 10203, 1205 [1999]) aus: "Where the tortious acts of two or more wrongdoers join to produce an indivisible injury, that is, injury from which its nature cannot be apportioned with reasonable certainty to the individual wrongdoers, all of the wrongdoers will be held jointly and severally liable for the entire darnage and the injured party may proceed to judgement against anyone seperatly or against all in one suit. lf fewer than the whole number of wrongdoers are joined as defendants to plaintijf's suit, those joined may by proper cross action under the goveming rules bring in those omitted. To permit the joinder as defendants of such wrongdoers

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mehrere Verantwortliche aufgeteilt werden konnte, die Verunreiniger gesamtschuldnerisch haften zu lassen.Z 19 c) Entwicklung des Rechtsgrundsatzes unter CERCLA aa) Legislative Rechtsentwicklung Während der Beratungen über die Verabschiedung der Urfassung des Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act diskutierten die Mitglieder des Kongresses sehr erregt die Frage der gesetzlichen Etablierung einer gesamtschuldnerischen Haftung. Erste Gesetzesentwürfe hatten diesen Haftungsgrundsatz auch noch ausdrücklich vorgesehen?20 Die lautstarke Opposition einiger Kongressabgeordneter gegen die ausdrückliche Implementierung einer joint and several liability221 führte jedoch dazu, dass dieser Begriff der letztlich vom Parlament verabschiedeten Fassung von CERCLA nicht mehr enthalten war. Der Abschnitt über die Haftungsregelungen spezifizierte nunmehr nur noch die vier Kategorien der verantwortlichen Personengruppen, die für die Sanierungsmaßnahmen haften sollten, Aussagen über die geltenden Haftungsstandards fehlten hingegen gänzlich. without at the same time imposing joint liability upon them would not relieve the inequities of the situation nor eure the ills of the plaintiff." 219 Z.B. Michie v. Great Lakes Steel Div., Nat'l Steel Corp., 493 F.2d 213, 214 ff. (6th Cir. 1974), cert. denied, 419 U.S. 997 (1974); U.S. v. Reserve Mining Co., 408 F.Supp. 1212, 1216 ff. (D.Minn. 1976); New York v. Schenectady Chems., Inc., 459 N.Y.S.2d 971, 978 (1983). 220 Der Gesetzesentwurf des Repräsentantenhaus hätte es den Gerichten erlaubt, Beklagte in den Fällen als Gesamtschuldner zu betrachten, in denen es diesen nicht gelingt, die Aufteilbarkeit ihrer Verantwortlichkeit zu beweisen, oder bestimmte gesetzliche Voraussetzungen für die Aufteilung des Ersatzanspruches nicht erfüllt sind, vgl. H.R. 7020, 96th Cong., 2d Sess., Section 307l(a). Der Entwurf des Senates verlangte hingegen die Anwendung eines gesamtschuldnerischen Haftungsstandards, S. 1480, 96th Cong., 2d Sess., Section 4(a). 221 Senator Helms fasste die Kritik folgendennaßen zusammen (126 Cong. Rec. 30, 972 [1980]): "Retention of joint and severalliability in S.1480 received intense and welldeserved criticism from a number of sources, since it could impose financial responsibility for massive costs and damages awards on persons who contributed minimally (if at all) to a release or injury. Joint and several liability for costs and damages was especially pemicious inS. 1480, not only because of the exceedingly broad categories of persons subject to liability and the wide array of damages available, but also because it was coupled with an industry-based fund. Those contributing to the fund will frequently be paying for conditions they had no responsibility in creating or even contributing to. To adopt a joint and several liability scheme on top of this would have been grossly unfair. "

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Die Befürworter eines gesamtschuldnerischen Haftungskonzeptes wollten dessen textliche Entfernung jedoch nicht als eine gänzliche Absage an eine joint and severat liability verstanden wissen und hofften, dass sie in gerechter Weise über die Ausbildung von Jederat common taw Eingang in das Altlastenhaftungsrecht finden würde. 222 Die Gerichte enttäuschten diese Hoffnung in den folgenden Jahren nicht und entwickelten tatsächlich ein Jederat common taw, dass innerhalb von CERCLA die Anwendung dieses Haftungsstandards vorsah?23 Bestätigung fand diese Rechtsprechung 1986 in dem Superfund Amendment and Reauthorization Act (SARA). Obwohl sich das Gesetz nicht unmittelbar mit dem Problem einer gesamtschuldnerischen Haftung befasste, unterstützte es die nun bestehende Regel des Jederat common law mittelbar durch die ausdrückliche Ergänzung eines Regressanspruches zwischen PRPi24 und durch die Einfügung einer Vorschrift, die Vergleiche mit solchen Parteien näher regelte, die in nur verhältnismäßig geringem Maße zur Kontamination beigetragen haben (sog. de minimis setttements). 225 bb) Entwicklung des Haftungsgrundsatzes durch die Gerichte Innerhalb der Rechtsprechung haben sich im Wesentlichen zwei unterschiedliche Auffassungen darüber herausgebildet, ob und wie der joint and 222 Senator Randolph erklärte die Entfernung wiefolgt ( 126 Cong. Rec. 30, 972 [1980]): .. The changes were mmle in recognition of the difficulty in prescribing in statutory tenns liability standards which will be applicable in individual cases. The changes do not rejlect a rejection of the standards in the earlier bill. {... ] It is intended that the issues of liability not resolved by this act, if any, shall be govemed by traditional and evolving principles of common law. An example is joint and several liability. Any reference to these terms has been deleted, and the liability of joint tortfeasors will be determined under common or previous statutory law. " Senator Florio führte zudem aus (126 Cong. Rec. 31, 965 [1980]): "[T]his bill refers to section 311 of the Clean Water Act and to traditional and evolving principles of common law in determinig the liability of such joint tortfeasors. To insure the development of a uniform rule of law, and to discourage businesses dealing in hazardous substances from locating primarily in States with more lenient laws, the bill will encourage the further development of a Federal common law in this area." 223 Siehe U.S. v. Chem.-Dyne Corp., 572 F.Supp. 802 (S.D.Ohio 1983); daran anschließend beispielsweise U.S. v. Miami Drum Services Inc., 25 ERC 1469, 1474 (S.D.Fla. 1986); Colorado v. ASARCO, Inc., 608 F.Supp. 1484, 1489 (D.Colo. 1985); U.S. v. Argent Corp., 21 ERC 1356 (D.N.M. 1984). In der Literatur wird mitunter bemängelt, dass die Rechtsprechung somit den oben dargelegten Kommentaren der Befürworter eines gesamtschuldnerischen Haftungsstandards ein zu großes Gewicht beigemessen habe (vgl. Topoi/Snow, Superfund Law and Procedure, VoLl, 364). 224 CERCLA § 113(f)(l), 42 U.S.C.A. § 9613(f)(l) 225 CERCLA § 122(g), 42 U.S.C.A. § 9622(g).

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several liability-Grundsatz innerhalb von CERCLA Anwendung finden soll. Die Mehrheit der Gerichte gründet ihre Ansicht auf die Regelungen des Restatement sowie auf § 311 des Clean Water Act (sog. majority approach). Ein Teil der Rechtsprechung wandte hingegen die sog. Gore Factors an, um darüber zu befinden, ob die verantwortlichen Personen als Gesamtschuldner haften (sog. moderate approach). In der jüngeren Rechtsprechung wurde der majority approach in signifikanter Weise weiterentwickelt.226 ( 1) The majority approach

Das erste und zugleich wichtigste Urteil, das sich mit der Frage der Anwendung eines gesamtschuldnerischen Haftungskonzeptes im Kontext von CERCLA befasste, war die Entscheidung des United State District Court, Southem District of Ohio zu United States v. Chem-Dyne Corp. aus dem Jahre 1983.227 Nach Betrachtung des Gesetzestextes228 und der legislativen Rechtsentwicklung CERCLAs kam das Gericht zunächst zu der Auffassung, dass die bloße Entfernung des joint and several liability - Grundsatzes aus dem Gesetzestext dessen Anwendung nicht per se ausschließe. Die Lektüre der gesamten Gesetzgebungsgeschichte unterstütze vielmehr die Auffassung, dass dieser Haftungsstandard eliminiert wurde, um dessen obligatorische Anwendung, die im Einzelfall zu ungerechten Ergebnissen führen würde, zu verhindem.229 Die Auslassung dieser Bestimmung sollte Raum für die im common law entwickelten Haftungsprinzipien schaffen, nach denen ein Gericht unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles über die Anwendbarkeit eines gesamtschuldnerischen Haftungsstandards entscheidet.230 Da also anband der Grundsätze des common law die maßgeblichen Haftungsstandards zu bestimmen seien, wandte sich das Gericht sodann der Frage zu, ob im vorliegenden Fall state oder federal common law Anwendung findet. 231 Das Gericht bemerkte dazu zunächst, dass die Altlastenproblematik von enormer nationaler Bedeutung sei und ureigene bundesstaatliche Interessen tangiere.Z32 Zudem sei bedeutsam, dass die für die Alt226 Überblick über die Entwicklung der Rechtsprechung u. a. bei Johnson, 31 New Eng. L.Rev.1269, 1296 ff. (1997); Oswald, 28 U.C. Davis L.Rev. 299, 324 ff. (1994); Evans Jr., 29 ELR 10203, 1206 f. (1999). 227 572 F.Supp 802 (S.D. Ohio 1983)(Chem-Dyne). 228 Diesen hält das Gericht für widersprüchlich und somit wenig aussagekräftig (572 F.Supp 802, 805). 229 572 F.Supp 802, 808. 230 572 F.Supp 802, 808. 231 572 F.Supp 802, 808 f.

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Iastensanierung aufgewandten Mittel des Superfund, deren Erstattung die Regierung anstrebt, aus dem allgemeinen Steueraufkommen stammten. 233 Unter Berücksichtigung dieser Umstände kam der U.S. District Court zu dem Ergebnis, dass die vorliegende Regelungslücke durch federal common law zu schließen sei. Im letzten Schritt der Analyse widmete sich das Gericht der Darstellung des Inhalts der federal rule zu. Dabei untersuchte es zunächst die Aussagekraft des Verweises in CERCLA § 101(23)234 auf die Haftungsstandards des§ 311 Clean Water Act (CWA). 235 Neben der zu§ 311 CWA existierenden Rechtsprechung, die von einer gesamtschuldnerischen Haftung verantwortlicher Personen ausging,236 berücksichtigte das Gericht auch die übereinstimmenden Grundgedanken und die vergleichbaren Formulierungen von CWA und CERCLA.237 All dies seien zwar wesentliche Anhaltspunkte, eine pauschale Übernahme des joint and several liability-Standards widerspräche allerdings der legislativen Rechtsentwicklung.Z38 Sodann verwies das Gericht auf die Bestimmungen in Restatement § 433A und § 881. Die Beweislast für die Teilbarkeit des Schadens trage danach der Beklagte, der eine Limitierung seiner Haftung anstrebt. 239 Gelingt dieser Nachweis nicht, so hafte der Beklagte für die gesamte Summe.Z40 Gemäß Chem-Dyne hängt die Anwendbarkeit eines gesamtschuldnerischen Haftungsstandard im Falle des Vorliegens nur eines Schadens (single harm) somit davon ab, ob dieser teilbar (divisible) oder unteilbar (indivisible) ist. 241 Eine Vielzahl von Gerichten folgte seitdem dieser Auffassung 232 Das Gericht führt dazu aus (572 F.Supp 802, 808, 809): .. The pollution of land, groundwater, surface water and air as a consequence of this dumping presents potentially interstate problems. A driving force toward the development of CERCLA was the recognition that a response to this pervasive condition at the state Ievel Ievel was generally inaquedate. [. .. ] A liability standard which varies in the different forum states would undermine the policies of the statute by encouraging illegal umping in states with lax liability laws. " 233 572 F.Supp 802, 808 f. 234 42 U.S.C.A. § 9601(23). 23s 33 U.S.C.A. § 1321 (Die Norm regelt nicht ausdrücklich einen gesamtschuldnefischen Haftungsstandard.). 236 Z. B. U.S. v. MIV Big Sam, 681 F.2d 432,439 (5th Cir. 1982); U.S. v. Hollywood Marine, Inc., 519 F.Supp. 688, 692 (S.D.Tex.1981). 237 572 F.Supp. 802, 810. 238 572 F.Supp. 802, 810. 239 572 F.Supp. 802, 810, mit Verweis auf Restatement (Second) of Torts § 433B. 240 572 F.Supp. 802, 810, mit Verweis auf Restatement (Second) of Torts § 875. 241 Evans Jr., 29 ELR 10203, 10206 (1999); Oswald, 28 U.C. Davis L. Rev. 299, 329 (1995).

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und verwandte den Restatement-Standard, um über das Vorliegen einer joint and several liability-Situation zu befinden. So lehnte es das Berufungsgericht des Fourth Circuit unter Anwendung dieses Standards 1988 in United States v. Monsanto 242 ab, im konkreten Fall eine Schadensteilung in Abhängigkeit des Volumens des zugeführten Abfalls vorzunehmen. 243 In O'Neil v. Picillo244 kam der First Circuit Court ein Jahr später ebenfalls im Anschluss an Chem-Dyne zu der Auffassung, dass eine Bestimmung von Anteilen der beteiligten Personen am gesamten Umweltschaden dann schlichtweg unmöglich sei, wenn sich Abfallstoffe von unterschiedlicher bzw. unbekannter Toxizität und variierendem Verbreitungspotential vermischt haben (commingle).245 Dies führe zwar mitunter dazu, dass eine Partei über ihren eigentlichen Anteil am Schaden hinaus Ersatz leisten müsse. Der Kongress habe diese Folge jedoch bewusst herbeigeführt.246 Die in Chem-Dyne begründete und durch Monsanto bzw. Piccilo fortgeführte Rechtsprechung wurde seit dem von einer Vielzahl der Gerichte bestätigt.247 (2) The moderate approach

Schon bald nach Chem-Dyne entstand innerhalb der Rechtsprechung jedoch eine Strömung, die herrschende Meinung als zu streng und unfair ablehnte. 248 Als erstes Gericht vertrat der United States District, S.D. Illinois in seinem Urteil United States v. A & F Materials Co. 249 im Jahre 1984 den sog. moderate approach im Hinblick auf die Anwendung eines gesamtschuldnerischen Haftungskonzeptes. Das Gericht ging zwar insoweit mit der ChemDyne-Entscheidung konform, als es in der Restatement-Regelung einen ex858 F.2d 160 (4th Cir. 1988)(Monsanto). Das Gericht führte dazu aus (858 F.2d 160, 172 Fn. 27): "Volumetrie contributions provide a reasonable basis for apportioning liability only if it can be reasonably assumed, or it has been demonstrated, that independent factors had no substantial effect on the harm to the environment. " 244 883 F.2d 176 (1st Cir. 1989)(Picillo). 245 Im Urteil heißt es dazu (883 F.2d 176, 179): "[W]here wastes ofvarying (and unknown) degrees of toxicity and migratory potential commingle, it simply is impossible to determine the amount of environmental harm caused by each party. " 246 883 F.2d 176, 179. 247 Z. B. U.S. v. Wade, 577 F.Supp. 1326 (E.D. Pa. 1983); 248 Diese Auffassung findet auch Anhänger in der Literatur (so z. B. Topoi/Snow, Superfund Law and Procedure, Vol.l, 377). 249 578 F.Supp. 1249, 1256 (A & F Materials). 242

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zellenten Ansatzpunkt sah, um über die Anwendung einer joint and several liability zu befinden. 250 Allerdings habe der Kongress eine strikte Anwendung dieser Regel nicht beabsichtigt.251 Die Gerichte sollten sie vielmehr für Ausnahmen öffnen. Anderenfalls wirke sich das gesamtschuldnerische Haftungskonzept insbesondere auf Beklagte, die nur für geringe Mengen der gefährlichen Substanzen verantwortlich sind, unfair aus. 252 Der District Court griff in seinem Urteil das sog. Gore Amendment, 253 eine Ergänzung zu dem später scheitemden Gesetzesentwurf des Repräsentantenhauses, auf. Danach konnte ein Gericht den Beklagten nur dann als Gesamtschuldner verurteilen, wenn dieser nicht in der Lage war, seinen spezifischen Beitrag zum Schaden zu definieren. Doch auch dann, wenn dies dem Beklagten nicht gelang, wenn der Schaden also unteilbar (indivisible) war, waren die Gerichte befugt, den Gesamtschaden anband der folgenden Faktoren (Gore Factors) auf die Beklagten zu verteilen: 254 (1) die Fähigkeit der Parteien zu zeigen, dass ihre Beiträge zur Kontamina-

tion unterscheidbar sind;

(2) die Menge der gefährlichen Substanzen; (3) die Toxizität der gefährlichen Substanzen; (4) der Grad der Beteiligung der Parteien an der Erzeugung, am Transport, an der Verarbeitung, Aufbewahrung oder Freisetzung der gefährlichen Substanzen; (5) der Grad der Sorgfalt, die die Parteien im Hinblick auf das Vorhandensein der gefährlichen Substanzen und unter Berücksichtigung von deren Eigenschaften aufgewandt haben; (6) der Grad der Kooperationsbereitschaft, die von den Parteien gegenüber Vertretern der Regierung gezeigt wurde, um weitere Gesundheits- und Umweltschäden zu verhindern. Während der Senat die Verabschiedung des Gore Amendments ablehnte, hatte das Gericht anscheinend wenig Bedenken, sich eines gescheiterten Änderungsvorschlages zur Bestimmung einer Rechtsregel (jederal rule of decision) zu bedienen, und vertrat die Auffassung, dass das Gore Amendment der Absicht des Gesetzgebers entsprach?55 578 F.Supp. 1249, 1255. 578 F.Supp. 1249, 1256. 252 578 F.Supp. 1249, 1256. 253 126 Cong. Rec. 26, 781-799 (1980). 254 578 F.Supp. 1249, 1256. 255 So führte das Gericht aus (578 F.Supp. 1249, 1256 f.): "First, the Senate's failure to adopt the Gore Amendment cannot be interpreted as a rejection of its approach. . . . [T]he only thing the Senate rejected was mandatory legislative 250 251

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Diese moderatere Herangehensweise führe zu gerechteren Lösungen, da sie von einer willkürlichen bzw. unkritischen Anwendung der gesamtschuldnerischen Haftung absehe. 256 Nur wenige Gerichte sind A & F Materials gefolgt. 257 Seit Acme Solvenr58 im Jahre 1988 wurde der moderate approach in der Rechtsprechung gar nicht mehr verfolgt. 259 Die Gore Factors werden nunmehr nur noch im Rahmen der Regressklagen zwischen PRPs berücksichtigt.260 (3) Jüngere Rechtsprechung

Einige jüngere Urteile261 haben jedoch die Hoffnung aufkeimen lassen, dass sich die in der Rechtsprechung gängigen Auffassungen zur Anwendung des gesamtschuldnerischen Haftungsstandards in CERCLA zugunsten der Beklagten entwickeln. 262

standard imposing joint and several liability. Second, a number of representitives thought the final compromise bill implicitly incorporated the essence of the House's moderate approach to liability. " 256 578 F.Supp. 1249, 1257. 257 A11ied Corp. v. Acme Solvents Reclaiming, Inc., 691 F.Supp. 1100, 1118 (N.D.Ill. 1988)(Acme Solvent, hier im Falle einer privaten Kostenerstattungsklage); U.S. v. Hardage, 116 F.R.D. 460, 465 f.(W.D.Okla. 1987); U.S. v. Stringfellow, 20 ERC 1905, 1909 f. (C.D.Cal. 1984), aber Verlagerung der Anwendung der Gore Factars auf den Regressprozess und damit zurück auf Chem-Dyne-Linie in späterem Urteil zu U.S. v. Stringfellow, 661 F.Supp.1053, 1060 (C.D.Cal. 1987). 258 Allied Corp. v. Acme So1vents Reclaiming, Inc., 691 F.Supp. 1100, 1118 (N.D.Ill. 1988). 259 In U.S. v. Township of Brighton, 153 F.3d 307, 318 (6th Cir.) wurde er zuletzt nochmals ausdrücklich abgelehnt. Allerdings sind noch immer Anhänger des moderate approach in der Rechtswissenschaft vertreten, so z. B. Stringer, 33 Val. U.L. Rev. 275, 303 (1998). 260 Siehe dazu B. II. 6. a) dd). 261 U.S. v. Alcan Aluminium Corp., 964 F.2d 252 (3d Cir. 1992)(Alcan-Butler); U.S. v. Alcan Aluminium Corp., 990 F.2d 711 (2d Cir. 1993)(Alcan-New York); Matter of Bell Petroleum Services, lnc., 3 F.3d 889 (5th Cir. 1993) (Bell); U.S. v. Township of Brighton, 153 F.3d 307 (6th Cir. 1998)(Brighton Township). 262 Harris!Milan, Barrister, Winter 1993, 38, 42 (nur zu Alcan-Butler); zu AlcanButler und -New York siehe Rockwood/Harrison, 23 ELR 10542, 10543 (1993); Jones, Nat'l L.J., 5. Feb., 1994, 18; Sive, Nat'l L.J., 21. Feb., 1994, 16 (auch zu Bell); Lee, in: Sullivan, Environmental Law Handbook, 466; demgegenüber eher kritisch z.B. Oswald, 28 U.C. Davis L. Rev. 299, 343 (1995); Montgomery, 23 ELR 10529, 10534 f.

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(a) Alcan-Butler und Alcan-New York Das Berufungsgericht des Third Circuit fügte sich 1992 in United States v. Alcan Aluminium Corp. (Alcan-Butlery263 zunächst nahtlos in die Reihe der Gerichte ein, die im Anschluss an Chem-Dyne - ausgehend vom Restatement (Second) of Torts- den joint and several liability-Grundsatz anwendeten.264 Insbesondere verlange CERCLA vom Kläger nur den Nachweis dafür, dass die gefährlichen Substanzen des Klägers auf der Räche abgelagert wurden, von der die Gefahr nun ausgeht, was wiederum die Aufwendung von Sanierungsmitteln verursacht haben musste.Z65 Eine Kausalbeziehung zwischen dem konkreten Abfall des Beklagten und der Aufwendung der Sanierungsmittel müsse vom Kläger hingegen nicht bewiesen werden.266 Maßgeblich für die Entscheidung über die Anwendbarkeit eines gesamtschuldnerischen Haftungsstandards sei, ob sich der Schaden gern. Restatement § 433 A auf vernünftiger Basis aufteilen lasse ("reasonable basis" for apportioning).Z67 Die Beweislast für die Teilbarkeit eines Schadens (divisibility of harm) liege gerechterweise auf den Schultern des Beklagten. 268 Dieser könne anband der relativen Toxizität, des Verbreitungspotentials und der Synergiekapazität des Giftstoffes den Beweis für die Möglichkeit einer Schadensteilung führen. 269 Trotzdem wich das Gericht in signifikanter Weise von der bis dahin entwickelten Chem-Dyne-Rechtsprechung ab. 270 Insbesondere wies es die Argumentation der als Klägerin auftretenden EPA zurück, dass eine Vermischung gefährlicher Substanzen automatisch eine Unteilbarkeit des Schadens bedeute.271 Wenn der Beklagte (Alcan) beweisen könne, dass sein Abfall (hier eine Ölemulsion), soweit er sich mit anderen gefährlichen Sub964 F.2d 252. Das Gericht führt dazu aus (964 F.2d 252, 268): .,[T]he common law principles of joint and several liability provide the only means to achieve the proper balance between Alcan 's and the Govemment's conjlicting interests and to infuse fairness into the statutory scheme without distorring its plain meaning of disregarding congressional intent. " 265 964 F.2d 252, 266. 266 964 F.2d 252, 265. 267 964 F.2d 252, 268. 268 964 F.2d 252, 269. 269 .,Alcan's burden in attempting to prove the divisibility of harm [.. . ] is substantial, and the analysis will be factually complex as it will require an assessment of the relative toxicity, migratory potential and synergistic capacity of the hazardous waste at issue. " (964 F.2d 252, 269). 270 In Bell hält der 5th Circuit die Abweichungen von Chem-Dyne sogar für so erheblich, dass er den Begriff .,Alcan-approach" prägt (3 F.3d 889, 901). 263

264

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stanzen vermischt, nicht zu der Freisetzung (release) und den resultierenden Säuberungskosten beitrug oder beitragen konnte, sei dieser von jeglicher Haftung befreit. 272 Diese Auffassung führe zwar somit zur Wiedereinfügung eines Kausalitätserfordernisses in die Haftungsprüfung, allerdings läge die Beweislast - im Gegensatz zu den Prinzipien des common law - dafür weiterhin beim Beklagten.273 Dieses Ergebnis stimme mit der Struktur des Gesetzes überein und berücksichtige, dass eine CERCLA-Haftung nicht völlig grundlos angenommen werden könne. 274 Schließlich betonte das Gericht, dass die Untersuchungen hinsichtlich der Teilbarkeit des Schadens bereits in der Haftungsphase (liability phase) des Verfahrens, und nicht erst in einer späteren Regressphase zwischen den PRPs (contribution phase) durchzuführen sind?75 Anderenfalls sei zu befürchten, dass dem Beklagten keine andere Wahl bleibt, als einem Vergleich zuzustimmen, wenn sich andere (Mit-)Beklagte bereits verglichen haben, eine Entscheidung über die Teilbarkeit des Schadens jedoch noch nicht existiert. 276 Der Second Circuit Court stimmte 1993 in United States. v. Alcan Aluminium Corp. (Alcan-New Yorkf77 den Ausführungen des Third Circuit Court 271 964 F.2d 252, 270 Fn. 29 (,. ... ,{C]ommingled' waste is not synonymos with , indivisible' harm. "); vorher aber z. B. Piccilo, 883 F.2d 176, 179. 272 Das Gericht wörtlich (964 F.2d 252, 270): ,.[I]f Alcan proves that the emulsion did not or could not, when mixed with other hazardous wastes, contribute to the release and the resultant response costs, then Alcan should not be responsible for any response costs. ". 273 964 F.2d 252, 270. 274 964 F.2d 252, 270. 275 Das Gericht dazu (964 F.2d 252, 270 Fn. 29): ,.In a sense, the ,contribution' inquiry involves an analysis similar to the ,divisibility' inquiry, as both focus on what harm the defendant caused. However, we believe that this inquiry [. .. ] is best resolved at the initial liability phase and not at the contribution phase since it involves precisely relative degrees of liability. " Der Zeitpunkt der Überprüfung der Teilbarkeit des Schadens ist von enormer praktischer Relevanz. Wird diese Frage bereits in einem frühen Stadium des Verfahrens geklärt, weiß der Beklagte schon sehr zeitig, ob er als Gesamtschuldner haftet, und kann seine Verfahrensstrategien darauf ausrichten (z.B. Zustimmung zu einem Vergleich). Bleibt die Frage der Teilbarkeit des Schadens sehr lange unbeantwortet, sieht sich der Beklagte mit erheblichen Unsicherheiten und einem größeren Kostenaufwand konfrontiert, da unklar ist, wie die Verfahrensstrategie effektiv gestaltet werden kann (So Rockwood!Harrison, 23 ELR 10542, 10547 (1993). 276 Das Gericht dazu (964 F.2d 252, 270 Fn. 29): ,.In our view, the logical consequence of delaying the apportionment determination may weil be drastic, for it seems clear that a defendant could easily be strong-armed into settling where other defendants have settled in order to avoid being held liable for the remainder of the response costs." Bestätigend Harris!Milan, Barrister, Winter 1993, 38, 38 f. Die Befürchtungen des Gerichtes gründen sich dabei darauf, dass PRPs, die sich mit der Regierung verglichen haben, gern. CERCLA § 113(f)(2) von allen weiteren Regressansprüchen befreit sind.

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in Alcan-Butler im Hinblick auf die gesamtschuldnerische Haftung im Wesentlichen zu. Wie das Berufungsgericht des Third Circuit führte auch das des Second Circuit aus, dass der Kläger nicht den Beweis dafür schuldet, dass gerade der Abfall des Klägers die Aufwendung der Sanierungsmittel verursachte. 278 Der Beklagte (Alcan) könne einer Haftung für die Sanierungskosten jedoch entgehen, indem er entweder den Nachweis dafür erbringt, dass (1) sein Abfall (auch hier eine Ölemulsion), wenn mit anderen gefährlichen Substanzen vermischt, nicht zu der Freisetzung und den folgenden Säuberungskosten beitrug, oder (2) sein Abfall maximal nur einen separierbaren Teil des Schadens verursachte. 279 Der Alcan-New York Court gab dabei ausdrücklich zu, dass diese Betrachtungsweise dem an sich abzulehnenden Kausalitätserfordernis "über die Hintertür" zu neuer Geltung verhelfe.Z80 Allerdings sei die Kausalität nur dann ausnahmsweise relevant, wenn (1) die vom Beklagten herrührenden Stoffe nur sog. background contaminations (also sehr geringe Schadstoffmengen) ohne Konzentrationspotential darstellen; und (2) keine EPAGrenzwerte existieren.281 Das Gericht hob nochmals hervor, dass eine Vermischung von Schadstoffen nicht per se die Unteilbarkeit des Schadens bedeute. Dem Beklagten müsse es vielmehr ermöglicht werden, die Teilbarkeit nachzuweisen. 282 Der Second Circuit Court widersprach Alcan-Butler jedoch hinsichtlich des Zeitpunktes der Untersuchung der Teilbarkeit des Schadens. Eine Entscheidung über die divisibility-issues bereits in der Haftungsphase (liability 277 990 F.2d 711 (In Alcan-New York ging es um den gleichen Stoff derselben Firma wie in Alcan-Butler, diesmal jedoch nicht auf einer Fläche in Pennsylvania, sondern in New York. Wieder war Alcan die einzige unter mehreren Beklagten, die einem Vergleich nicht zustimmen wollte.) 278 990 F.2d 711, 721. 279 Das Gericht wörtlich dazu (990 F.2d 711, 722): "Alcan may escape any liability of response costs if it either succeeds in proving that its oil emulsion, when mixed with other hazardous wastes, did not contribute to the release and the cleanup costs that followed, or contributed at most to only a divisible portion of the hann." 280 Der Second Court dazu sehr anschaulich (990 F.2d 711, 722): "In so ruling we candidly admit that causation is being brought back into the case - through the backdoor, after being denied entry at the frontdoor - at the apportionment stage. " 281 Das Gericht wörtlich (990 F.2d 711, 722): "[W]e adopt a special exception to the usual absence of causation requirement, but the exception is applicable only to claims, like Alcan's, where background Levelsare not exceeded. And, we recognize tis limited exception only in the absence of any EPA thresholds." 282 990 F.2d 711, 722; Das Gericht benennt dabei erneut folgende für den divisibility-Nachweis relevante Eckpunkte (a. a. 0., auch schon Alcan-Butler, 964 F.2d 252, 269): "relative toxicity, migratory potential, degree of migration, and synergistic capacities of hazardous substances at the site. "

5 Radig

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phase) des Verfahrens könne möglicherweise die Vorgaben CERCLAs konterkarieren.Z83 Insbesondere bleibe der aus der Gesetzgebungsgeschichte ableitbare Grundsatz der Verfahrensbeschleunigung unbeachtet. 284 Obwohl das Gericht offensichtlich der Auffassung war, dass die Ansicht des Alcan-New York Courts gegen gesetzliche Anforderungen aus CERCLA verstoße, erlaubte es den distrief courts, selbst zu bestimmen, wann die Frage der Teilbarkeit des Schadens am besten zu behandeln sei. 285 (b) Bell In Matter of Bell Petroleum Services, Inc. (Bell)286 setzte der Court of Appeals des Fifth Circuit im Jahre 1993 dort an, wo die Alcan courts ihre Betrachtungen beendeten. 287 Die Besonderheit dieses Falles bestand darin, dass die drei Beklagten nacheinander durch den Betrieb desselben Geschäftes eine Grundwasserkontamination verursacht hatten. Dabei handelte es sich nur um einen Stoff (Chrom), sodass die regelmäßig auftretende Problematik der Synergieeffekte zwischen sich mischenden Stoffen hier den Sachverhalt ausnahmsweise nicht verkomplizierte. Sich auf die Alean-Urteile stützend, betonte das Gericht zunächst, dass das Vorliegen nur eines Schadens (single hann) nicht per se dessen Unteilbarkeit und somit die Anwendung des gesamtschuldnerischen Haftungsstandards nach sich ziehe. 288 Danach wandte es sich der Argumentation des Beklagten zu, der insbesondere bemängelte, dass der Distrief Court und die EPA falschlieherweise eine "sichere" (certain) anstelle einer "vernünftigen" (reasonable) Basis für die Aufteilung eines Schadens verlangt hätten.Z89 Das Gericht bemerkte dazu, dass die Beantwortung der Frage nach der Existenz einer vernünftigen Basis für eine Schadensaufteilung (reasonable basis for apportioning) davon abhänge, ob genügend Beweise vorlägen, die es ermöglichten, den unterschiedlichen Beklagten einen bestimmten Schadensumfang zuzuordnen. Liegen Expertengutachten oder andere Beweise vor, die eine sachliche Grundlage für eine faire Aufteilung der Haftung bilden, 990 F.2d 711, 723. 990 F.2d 711, 723; In der Literatur wird jedoch mitunter bemerkt, dass das Gericht hier eine schlüssige Begründung schuldig bleibt. Gerade die Klärung der divisibility issues räume ein wesentliches Hindernis für die Erreichung eines Vergleiches aus dem Wege (so Rockwood!Harrison, 23 ELR 10542, 10547 [1993]). 285 990 F.2d 711, 723. 286 3 F.3d 889 (5th Cir. 1993) (Bell). 287 So Sive, Nat'l L.J., 21. Feb., 1994, 16, 17. 288 3 F.3d 889, 902. 289 3 F.3d 889, 903. 283

284

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könne nur in Ausnahmefällen von einer gesamtschuldnerischen Haftung ausgegangen werden. 290 Das Gericht kam zu dem Ergebnis, dass eine Aufteilung des Schadens im vorliegenden Fall gerade im Hinblick auf das Vorhandensein nur eines toxischen Stoffes möglich sei. Die Größe der Schadensanteile verhalte sich dabei proportional zu dem Volumen des von jedem einzelnen Kläger in die Umwelt abgelassenen kontaminierten Wassers?91 Die Existenz unterschiedlicher Aufteilungstheorien, das Vorhandensein nur unvollständiger Akten, und die Erstellung von Expertengutachten auf Basis von Annahmen könnten den Anspruch des Beklagten auf Schadensaufteilung nicht eliminieren. 292 Schließlich stimmte der Bell Court dem Alcan-Butler Court hinsichtlich der Auffassung zu, dass die Frage der Aufteilbarkeit des Schadens bereits in einem frühen Verfahrensstadium zu klären sei. Wie der Alcan-New York Court kam allerdings auch das Berufungsgericht des Fifth Circuit zu der Erkenntnis, dass darüber die distrief courts am besten entscheiden könnten.293 (c) Brighton Township Auch der Court of Appeals des Sixth Circuit befasste sich in United States v. Township of Brighton (Brighton Townshipf94 1998 im Kern mit der Frage, was unter einer vernünftigen Basis einer Schadensaufteilung zu verstehen ist. 290 3 F.3d 889, 903; Das Gericht bemerkte zudem: "The fact that apportionment may be difficult, because each defendant's exact contribution to the harm cannot be proved in absolute certainty, or the fact that it will require weighing the evidence and making credibility determinations, are inadequate grounds upon which to impose joint and several liability. " 291 3 F.3d 889, 903. 292 Das Gericht dazu wörtlich (3 F.3d 889, 904): "The existence of competing theories of apportionment is an insufficient reason to reject all of those theories. It is true, as the district court noted, that the records [. .. ] were incomplete. However, under the facts and circumstances of this case, and in the light of the other evidence that is available, the factor may be taken into account in apportioning [... ] share of liability. Finally, the fact that [... ] experts relied on certain assumptions in forming their opinions is not fatal to [. .. ] ability to prove that there is a reasonable basis of apportionment. lf those assumptions are well-founded and reasonable, and not inconsistent with the facts as established by other important evidence, they may be sufficiently reliable to support a conclusion that a resonable basis for apportionment exists. " 293 3 F.3d 889, 901. 294 153 F.3d 307.

s•

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Einleitend unterstrich das Gericht, dass CERCLA nur dann die Anwendung einer gesamtschuldnerischen Haftung vorsehe, wenn der Umweltschaden unteilbar ist. Eine Schadenaufteilung sei jedoch möglich, wenn zwei oder mehrere unabhängig voneinander für einen einzelnen, aber teilbaren Schaden verantwortlich sind. 295 Maßstab für eine Entscheidung über die Teilbarkeit sei Restatement

§ 433A und somit die vernünftige Basis für die Bestimmung des Beitrages

zu einem Schaden.296 Die den Gore Factors enthaltenen Gerechtigkeitserwägungen könnten keine vernünftige Basis einer Schadensteilung darstellen. Stattdessen sei vielmehr dem präziseren und weniger normativen Restatement approach zu folgen, der allein auf die Kausalität abstelle. 297 Zulässige Entscheidungskriterien seien die relative Toxizität, das Verbreitungspotential, der Grad der Verbreitung und die Synergiekapazität der Substanzen?98 Das Gericht verwies schließlich den Fall mit der Auflage zurück an den Distrief Court, gegenüber solchen Argumenten für eine Teilbarkeit offen zu sein, die eine vernünftige Basis- Kausalität- bieten.299 (4) Wertung der Entwicklungen innerhalb der Rechtsprechung

Die allgemeine Geltung der in Chem-Dyne erstmals vertretenen herrschenden Meinung kann mittlerweile nicht mehr bestritten werden. Die Gerichte verwenden einmütig die Restatement-Regelungen, um über die Anwendbarkeit eines gesamtschuldnerischen Haftungsstandards zu befinden. Der in A & F Materials entwickelte moderate approach hat innerhalb der Rechtsprechung heute nur noch rechtshistorische Bedeutung. Nachdem die Beklagten unter CERCLA über viele Jahre einer gesamtschuldnerischen Haftung nicht entgehen konnten, wenn sich die von ihnen 153 F.3d 307, 317. 153 F.3d 307, 318. 297 "Although we know that we cannot define for alt time what is a resonable basis for divisibility and what is not, we do take this opportunity to reject faimessbased approaches in favor of the more precise and less normative Restatement approach, which concentrates solely on causation. We distinguish the divisibility defense to joint and several liability from the equitable allocation principles available to defendants under CERCLA 's contribution provision. The former is legal, the latter equitable. [. .. ][W]e reiterate that divisibility is appropriate only in those cases where causation is apportionable on a reasonable basis." (153 F.3d 307, 319) 298 153 F.3d 307, 320. 299 "The distrief court should be receptive to any argument for divisibility that provides a reasonable basis - sounding in causation, not equity or normative fault - for distinguishing between that harm caused by Brighton Township and harm caused by others. " (153 F.3d 307, 320). 295

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ausgehenden Schadstoffe vermischt hatten?)() haben jüngere Urteile einen Ausweg aus diesem Schluss aufgewiesen. Alcan (Butler und New York), Bell und zuletzt auch Brighton Township haben ausdrücklich klargestellt, dass die Beklagten einen Anspruch darauf hätten, dass ihren Argumenten hinsichtlich der Aufteilbarkeit eines Schadens Gehör geschenkt wird, und dass es in "multi-polluter"- Situationen nicht automatisch zur Anwendung eines joint and several liability - Standards kommen darf? 01 Bemerkenswert ist zudem, dass das so lange Zeit im Rahmen der CERCLA-Haftung gemiedene Kausalitätserfordernis in anderem Kleide (als Einrede gegen die Haftung) zu neuem Leben erweckt wurde. Auch die Ablehnung des von der Regierung geforderten certainty standards beim Nachweis der Teilbarkeit eines Schadens (Bell) verbessert die Situation der Beklagten. Zumindest ist es durch die jüngste Rechtsentwicklung für die Kläger vor Gericht schwieriger geworden, im Wege einer einstweiligen Verfügung (summary judgment) das Bestehen einer joint and several liability - Situation feststellen zu lassen?02 Wirklich weitreichende Umwälzungen können jedoch von den aufgeführten Urteilen nicht ausgehen. Dies liegt zum einen an den unüblichen Fallkonstellationen (wie in Bell, wo die Kontamination nur auf der Freisetzung eines Stoffes beruhte und nur drei Beklagte vorhanden waren), zum anderen an der Anzahl der Fragen, die von den Gerichten nicht oder nicht neu beantwortet wurden oder werden konnten? 03 So bleibt der Kläger weiterhin davon befreit, eine Kausalität zwischen dem Tun oder Unterlassen des Beklagten und den eingetretenen Umweltschäden nachzuweisen. Zudem besitzen die Urteile nur wenig Aussagekraft zu der Frage, wie die Teilbarkeit 300 Vor den Alean-Urteilen wurden alle Versuche der Beklagten, die divisibility of harm nachzuweisen, von den Gerichten abgewiesen (so Harris/Milan, Barrister, Winter 1993, 38, 42). 301 Diese Auffassung spiegelt sich mittlerweile auch in der Spruchpraxis der Gerichte unterer Instanz wider: U.S. v. Vertac Chemical Corp., 966 F.Supp. 1491, 1503 f. (E.D.Ark. 1997); Memphis Zane May Associates v. IBC Mfg. Co., 952 F.Supp. 541, 547 f. (W.D.Tenn. 1996); U.S. v. Cantrell, 92 F.Supp.2d 704, 710 f. (S.D.Ohio 2000). 302 So Oswald, 28 U.C.Davis Law Review 299, 358 (1995). 303 Oswald äußert sich wiefolgt (ders., 28 U.C.Davis Law Review 299, 358, 362, 363 f. [1995]): "Rather than addressing the issue directly, the courts skirted araund the problem. [... ] [But it's , D.R.] not the court's fault that Alcan I [Alcan-Butler, D.R.], Alcan II [Alcan-New York, D.R.] and Bell do not go far enough in ensuring faimess to defendants under CERCI.A. Thesecourts went as far as they could while still remaining within the parameters of traditional common law doctrine. The problern there is a fundamental incompability between CERCI.A 's liability scheme and traditional common law liability rules that underlie the imposition of joint and several liability. "

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eines Schadens tatsächlich zu beweisen ist. Alcan-New York beschränkte darüber hinaus die Anwendbarkeit der entwickelten "Kausalitätseinrede" gegen eine gesamtschuldnerische Haftung auf solche Fälle, in denen der Beklagte in nur sehr geringem Maße zu der Verunreinigung beitrug. Unklar bleibt dabei auch insbesondere, was unter einer "background contamination" im Detail zu verstehen ist. 304 d) Zwischenergebnis

Die Anwendung des gesamtschuldnerischen Haftungsstandards unter CERCLA bürdet den PRPs - im Zusammenspiel mit dem geltenden Grundsatz der verschuldensurrabhängigen Verantwortlichkeit (strict liability), der Haftungsbegründung ohne Nachweis einer Kausalbeziehung zwischen Verursachungshandlung und Bodenkontamination, und dem breiten Spektrum erstattungsfähiger Kosten - ein immenses Haftungsrisiko auf. Haftende Parteien können weit über ihren eigentlichen Verantwortungsanteil hinaus für die entstehenden Kosten in Anspruch genommen werden?05 Kleinste Beiträge zur Verunreinigung des Bodens führen zur Aufnahme in den Kreis der gesamtschuldnerisch haftenden Parteien. Zwar offeriert CERCLA in § 113(f)(1)306 die Möglichkeit, bei den Mitverantwortlichen Regress zu nehmen. Auf diesem Erstattungsanspruch lasten jedoch das Insolvenz-, und das Beweisrisiko. Doch nicht nur aus Sicht der PRPs erscheint die Anwendung eines gesamtschuldnerischen Haftungsstandards kritisch. Auch aus der Perspektive der EPA besitzt dieser Grundsatz eine gewisse Janusköpfigkeit. Zwar verschafft die joint and several liability der verantwortlichen Parteien der Agency eine rechtlich günstige Position für deren Inanspruchnahme. So kann sie aus dem Kreis der haftenden Parteien die sog. "deep pockets" also die zahlungskräftigsten Personen oder Unternehmen - herausgreifen und diese auf die Beseitigung der gesamten Altlast bzw. auf Tragung der Kosten für die Gesamtheit der Sanierungsmaßnahmen verklagen. Trotzdem ist nicht unumstritten, ob eine gesamtschuldnerische Haftung dem eigentliRockwood/Harrison, 23 ELR 10542, 10548. Dies ist in drei unterschiedlichen Konstellationen denkbar. Zunächst haften die PRPs für sog. "orphan shares" insolventer oder nicht mehr existenter Parteien. Zudem tragen die PRPs, die die Sanierung bezahlen, auch die Verfahrenskostenanteile solcher PRPs, die sich nicht freiwillig mit der EPA vergleichen oder von der EPA nicht auf Kostenerstattung in Anspruch genommen werden. Schließlich kann die Tatsache, dass viele Gerichte eine Anwendung des joint arul several liabilityStandards in den Regressprozessen zwischen den PRPs ablehnen, zu einer übermäßigen Kostentragung der den Regress begehrenden Partei führen, Spence, 93 Nw.U.L.Rev. 389, 419 (1999). 306 42 U.S.C.A. 9613(f)(l). 304 305

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chen Ziel CERCLAs - einer schnellen und kostengünstigen Altlastensanierung- tatsächlich dient. Je höher das Haftungsrisiko für die PRPs ist, desto größer ist deren Bereitschaft, sich gegen eine tatsächliche Inanspruchnahme mit allen zur Verfügung stehenden rechtlichen Mitteln zur Wehr zu setzen. Dies verzögert die Sanierungsverfahren und führt zu einer Erhöhung der Verfahrenskosten. Andererseits schafft das über den verantwortlichen Parteien kreisende Damoklesschwert der gesamtschuldnerischen Haftung einen erheblichen Anreiz, durch die Erreichung eines Vergleiches mit der EPA, in dem sich die PRPs beispielsweise zur Ausführung von Sanierungsarbeiten verpflichten, aus der Verantwortung als Gesamtschuldner entlassen zu werden. Dies wiederum zieht eine Beschleunigung der Sanierungsabläufe und eine Einsparung von Verfahrenskosten nach sich. Ob die Anwendung des gesamtschuldnerischen Haftungsstandards die Verwirklichung der Ziele CERCLAs also tatsächlich fördert, lässt sich somit pauschal nicht beantworten. Viel hängt von den Umständen des Einzelfalles, insbesondere von der Verhandlungsbereitschaft der Parteien ab. Der Gesetzgeber und die Verwaltung haben die sensiblen Wechselwirkungen zwischen der gesamtschuldnerischen Haftung, der Fairness im Hinblick auf die verantwortlichen Parteien und der Erreichung der Gesetzesziele erkannt. Die gezogenen Schlussfolgerungen spiegeln sich in einer Vielzahl von Gesetzesinitiativen und Verwaltungsreformen wider, die im folgenden Abschnitt Berücksichtigung finden werden.

5. Enforcement CERCLA offeriert vier Wege, auf denen eine Sanierung der kontaminierten Fläche erreichte werden kann. So kann die EPA gern. CERCLA § 104307 die Fläche unter Nutzung von Superfitnd-Mitteln säubern und anschließend gern. CERCLA § 107(a)(4)(A)308 die PRPs auf Erstattung der Kosten verklagen. CERCLA §106309 sieht vor, dass unter bestimmten Bedingungen den PRPs durch die Agency die Gefahrenbeseitigung bzw. -Verringerung auferlegt wird. Gern. CERCLA § 122 ist die EPA zudem befugt, mit PRPs Vereinbarungen zu treffen, in denen sich diese verpflichten, die Sanierungsmaßnahmen durchzuführen oder (zumindest teilweise) zu finanzieren (settlement). Schließlich regelt CERCLA, dass Private die Flächensäuberung freiwillig auf (zunächst) eigene Kosten durchführen und anschließend bei PRPs gern. CERCLA § 107 (a)(4)(B)310 Regress nehmen. 307

3° 8 309

42 U.S.C.A. § 9604. 42 U.S.C.A. § 9607(a)(4)(A). 42 U.S.C.A. § 9606.

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Unterstützt durch zahlreiche Verwaltungsreformen, gelingt der Agency in den letzten Jahren immer häufiger die Erreichung eines Vergleiches mit den PRPs. Mittlerweile ist es die Regel, dass sich die verantwortlichen Parteien in Settlement-Vereinbarungen verpflichten, Sanierungsarbeiten auszuführen oder diese zumindest zu finanzieren? 11 Die Bedeutung gerichtlicher Auseinandersetzungen ist im Zuge dessen zurückgegangen. In Anbetracht dieser Entwicklung und aufgrund des Einflusses der Problematik der gesamtschuldnerischen Haftung auf die Ausgestaltung der Vergleichsverhandlungen steht eine Analyse des CERCLA-Settlement-Verfahrens im Zentrum der sich anschließenden Betrachtungen. Ergänzt werden diese Ausführungen durch eine Darstellung des Sanierungsprozesses (remedial process), eine Skizzierung der Auferlegung der Gefahrenbeseitigung bzw. -Verringerung gern. CERCLA § 106 (abatement actions) und einen Überblick über die gerichtliche Durchsetzung einer Altlastensanierung bzw. deren Finanzierung (Iitigation). a) Remedia! process

aa) Personenbezogene Maßnahmen Nachdem die Kontamination entdeckt ist, bemüht sich die EPA um die Identifikation der PRPs.312 CERCLA § 104(e)313 verleiht dabei den staatlichen Stellen zahlreiche Befugnisse. So kann sich die EPA beispielsweise zur Erlangung sachdienlicher Informationen an die lokalen Behörden wenden oder Einblick in öffentliche Akten nehmen. 314 Zudem wird die verunreinigte Fläche inspiziert, um Hinweise auf die Identität der verantwortlichen Personen zu erlangen. Sobald der EPA Name und Adresse einer möglicherweise verantwortlichen Partei bekannt sind, setzt sie diese schriftlich (durch sog. General 42 U.S.C.A. § 9607(a)(4)(B). So z. B. Sprankling!Weber, The Law of Hazardous Wastes and Toxic Substances, 358; Topoi/Snow, Superfund Law and Procedure, Vol.2, 142 m. w.N.; Cardwell, in: Sullivan, Environmental Law Handbook, 401 ; Dabei erklären sich die PRPs in zunehmenden Maße bereit, die Sanierungsarbeiten selbst auszuführen. Im Jahre 1987 wurden 39% aller remedial actions von den verantwortlichen Parteien ausgeführt (vgl. Probst/Fullerton/Litan/Portney, Footing the Bill for Superfund Cleanups, 17), 1998 waren es 72% (U.S. Envtl. Profeetion Agency, Superfund Annual Report FY 1998 [1.8.2001] ). 312 Die Suche übernimmt normalerweise ein Vertragspartner der EPA (Cardwell, in: Sullivan, Environmental Law Handbook, 375). 313 42 U.S.C.A. § 9604(e). 314 Wagner, Hazardous Waste Regulations, 367. 310

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Notice Letters)315 davon in Kenntnis, dass sie als PRP identifiziert ist und folglich für entstehende Sanierungskosten haftet. Dies ermöglicht den haftenden Personen, mit anderen PRPs in Kontakt zu treten und eventuell Repräsentanten für ein Vertretungsorgan zu bestimmen (sog. steering committees316), die mit der EPA später in Verhandlungen eintreten können? 17 Zudem werden die PRPs in dem Brief aufgefordert, innerhalb einer bestimmten Frist - in der Regel bis dreißig Tage nach Zugang der Aufforderung - der EPA mitzuteilen, ob sie an einer Beteiligung an Verhandlungen mit der EPA interessiert sind? 18

bb) Objektbezogene Maßnahmen Nach der Entdeckung der tatsächlichen oder drohenden Kontamination erfolgt zunächst die Listung der Fläche im Comprehensive Environmental Response and Liability Information System (CERCLIS). Sodann trägt die Agency flächenspezifische Informationen zusammen und schätzt die Reichweite der Umweltgefahr vorläufig ein (preliminary assessment [PA])? 19 Auf Basis dieser Einschätzung entscheidet die EPA anschließend darüber, ob die Fläche in die Priorotätenliste (National Priorities List- NPL) aufzunehmen ist. 32 Kommt es zu einer NPL-Listung, sind die Durchführung eines Maßnahmeermittlungsverfahrens (Remedial Investigation [RIJl 21 und die Erstellung einer Machbarkeitsstudie (Feasibility Study [FSJP 22 obligatorisch?23 Anschließend beauftragt die EPA einen unabhängigen Dritten mit der Entwicklung einer weiteren Studie (sog. Record of Decision [ROD]), in der die in Betracht kommenden Sanierungsalternativen erläutert werden und

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315 Der Inhalt der Briefe ist im Detail geregelt in: Interim Guidance on Notice Letters, Negotiations and Information Exchange, 53 Fed. Reg. 5298, 5313 (1988). 316 Charla/Parry definieren den Begriff wie folgt (dies., 2 Vill. Envtl. L.J. 89, 92 [1991]): "A steering comittee is simply a group of PRPs who voluntarily band together to deal with and resolve problems they are facing. " 317 Fogleman, Hazardous Waste, Cleanup, Liability, and Litigation, 81. 318 53 Fed. Reg. 5298, 5301 f. (1988); Zumeist enthält dieser Brief auch einen "Requestfor Information" gern. CERCLA § 104(e)(2); Organ, 63 Geo.Wash.L.Rev. 1043, 1058 (1994). 319 Cardwell, in: Sullivan, Environmental Law Handbook, 361. 320 Sie kann dies tun, wenn die Fläche einen Hazardous Ranking System (HRS) scorevon 28.5 (von 100) oder höher erreicht (vgl. Wagner, Hazardous Waste Regulations, 345 f.). 321 40 C.F.R § 300.430(d); Während der R/-Phase werden alle Informationen zur Fläche zusammengetragen, die für die Entwicklung und Bewertung von Sanierungsalternativen notwendig sind. Es dauert oftmals Jahre, eine Rl durchzuführen (Cardwell, in: Sullivan, Environmenta1 Law Handbook, 363). 322 40 C.F.R § 300.430(e); In der FS werden die Sanierungsalternativen im Lichte der in der R/-Phase gesammelten Informationen bewertet.

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anschließend eine von diesen ausgewählt wird.324 Schließlich ist die ausgewählte Sanierungsalternative praktisch umzusetzen (Remedia/ DesigniRemedial Action [RDIRA]). 325 b) Settlement

Die beinahe alles und jeden erfassenden Haftungsbestimmungen CERCLAs326 bilden im Gespann mit den im Raume stehenden Kosten für die Rechtsverfolgung (transaction costsl27 einen erheblichen Anreiz für PRPs, über eine außergerichtliche Einigung den Versuch einer Haftungsminimierung zu untemehmen?28 Zudem ermöglicht die Erreichung eines Vergleiches den PRPs eine bessere Kontrolle über die Durchführung des Maßnahmeermittlungsverfahrens und der Erstellung der Machbarkeitsstudie, also über die wichtigsten Schritte auf dem Weg zur Sanierung der kontaminierten Aäche?29 Reizvoll ist die Sanierung in Eigenregie für die PRPs schließlich auch deshalb, weil die von der EPA initiierten Maßnahmen in der Regel 15%-20% teurer sind?30 Doch auch für den Staat verspricht die Erzielung eines Vergleiches wesentliche Vorteile. So können Rächensanierungen beschleunigt und die übermäßige Verwendung von Mitteln aus dem Superfund - insbesondere für die Finanzierung gerichtlicher Auseinandersetzungen - verhindert werden?31 323 Da RI/FS oftmals sehr zeitaufwendig und kostspielig sind, müht sich die EPA darum, auch deren Durchführung im Rahmen eines Settlements den PRPs aufzubürden. Dazu jedoch sogleich. 324 Vgl. Johnson, 31 New Eng. L.R. 1269, 1278(1997); Die Auswahl ist anband normierter Entscheidungskriterien zu treffen (40 C.F.R. § 300.430[f]). 325 40 C.F.R. § 300.435. 326 White/Butler Ill, 28 ELR 10067, 10069 (1998). 327 Der Begriff .,transaction costs" umfasst nach einer Definition von Dbcon (ders., in: Revesz/Stewart, Analyzing Superfund, 171 f.): .,[Costs, which] unlike the costs to investigate and remediate the site, do not contribute directly to the cleanup process; instead, they are incurred in the process of assigning liability among the various parties involved at a site. " 328 Die Anwaltskosten, die einem einzigen Supeifund-Fall entstehen, können leicht mehrere Millionen Dollar erreichen. In U.S. v. Conservation Chemical Company (589 F.Supp.59 [W.D.Mo 1984]) beliefen sich die pretrial costs der Regierung auf zwei Millionen Dollar, die beklagten PRPs gaben hingegen über vier Millionen Dollar aus, vgl. McCrory, 23 Vt. L. Rev. 59, 84 (1998). 32 9 McCrory, 23 Vt. L. Rev. 59, 84 (1998). 330 Probst/Fullerton!Litan!Portney, Footing the Bill for Superfund Cleanups, 17; Probst, in: Revesz/Stewart, Analyzing Superfund, 149. 331 In den ersten 20 Jahren nach Inkrafttreten CERCLAs wurden Vergleiche mit den sanierungsverantwortlichen Parteien im Werte von über 18 Mrd. Dollar erzielt;

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aa) SARA 1986 Die Urfassung CERCLAs von 1980 enthielt noch keine detaillierten Regelungen zum Settlement- Verfahren. Der Mangel an gesetzlichen Direktiven führte jedoch zur völligen Lähmung der Verhandlungen. Die potentiell haftenden Parteien beklagten insbesondere die frustrierende Unsicherheit auf Seiten der Behördenvertreter. 332 Wurden hingegen tatsächlich greifbare Ergebnisse erzielt, war die Kritik ungleich größer. Regelmäßig wurde der EPA vorgeworfen, sich auf sog. "sweetheart" deals eingelassen zu haben. 333 Wie sich dies wiederum auf die Flexibilität der Verhandlungsführer der EPA auswirkte, lässt sich unschwer erahnen. Der Kongress begegnete diesem Zustand durch die Verabschiedung des Superfund Amendments and Reauthorization Act of 1986 ("SARA "),der das Settlement-Verfahren umfassend normierte. 334 bb) Settlement provisions (1) Befugnisse

CERCLA §§ 122(a), (g) und (h) 335 ermächtigen die EPA, 336 sich mit PRPs außergerichtlich zu vergleichen. Dies kann über consent decrees331 oder administrative orders on consent (AOCP 38 erfolgen. In den Vereinbarungen können sich die PRPs dazu verpflichten, dem Staat die aufgewandten Sanierungskosten zu erstatten.339 Den PRPs kann jedoch auch aufgegevgl. U.S. Environmental Protection Agency, Superfund 20th Anniversary Report (26. 7. 2001) . 332 Cross, 66 Or. L. Rev. 517, 519 (1987). 333 Den Tiefpunkt markierte dabei der sog. Gorsuch/Burford/Lavel/e-Skandal, in dem hohe und höchste Beamte zu Haftstrafen verurteilt wurden (Cross, 66 Or. L. Rev. 517, 519 [1987], 520; Light, CERCLA: Law and Procedure, 193). 334 Siehe CERCLA § 122, 42 U.S.C.A. § 9622. 33s 42 U.S.C.A. §§ 9622(a), (g) und (h). 336 Auch hier hat der Präsident seine gesetzlichen Befugnisse auf die EPA übertragen. 337 Vergleiche, die der Bestätigung durch den zuständigen U.S. district court bedürfen, CERCLA § 122(d)(l)(A), 42 U.S.C.A. § 9622(d)(l)(A). Um die Aushandlung von consent decrees zu vereinfachen und zu beschleunigen, hat die EPA Muster - consent decrees entworfen und veröffentlicht, U.S. Envtl. Protection Agency, Model CERCLA Section 122(h)(l) Agreement for Recovery of Past Costs (1. 8. 2001) ); dies., Model CERCLA Section 107 Consent Decree for Recovery of Past Response Costs (1.8.2001) . 338 Vergleiche, die nicht der gerichtlichen Bestätigung bedürfen, CERCLA § 122(d)(3), 42 U.S.C.A. § 9622(d) (3).

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ben werden, das Maßnahmeermittlungsverfahren (Remedia/ lnvestigation [RI]), die Erstellung der Machbarkeitsstudie ( Feasibility Study [FS]) und/ oder die Dekontaminierungsmaßnahmen selbst durchzuführen.340 (2) Verfahren

Soweit die EPA der Auffassung ist, dass Verhandlungen mit PRPs dazu führen, dass sich diese in einem Vergleich zur Ausführung von Sanierungsmaßnahmen verpflichten, und diese dadurch beschleunigt werden, soll die Behörde gern. CERCLA § l22(e)(1)341 sog. Special Notice Letters an alle potentiell verantwortlichen Parteien - soweit bekannt - verschicken. 342 Durch den Versand dieser Briefe wird gern. CERCLA § 122(e)(2)343 ein Moratorium ausgelöst, dass (1) die EPA daran hindert, während der nächsten einhundertundzwanzig Tage Maßnahmen gern. CERCLA § 104(a)344 zu ergreifen bzw. gegen PRPs gern. CERCLA § 106345 vorzugehen, (2) der EPA grundsätzlich untersagt, in den folgenden neunzig Tagen gern. CERCLA § 104(b)346 mit dem Maßnahmeermittlungsverfahren bzw. der Erstellung der Machbarkeitsstudie (RIIFS) zu beginnen, (3) der PRP eine Frist von sechzig Tagen (nach Zugang des Briefes) einräumt, um der EPA einen Vorschlag zu unterbreiten, in dem sie sich zur Ausführung bzw. Finanzierung von Sanierungs- bzw. Untersuchungsmaßnahmen bereit erklärt (sog. good faith offer). Wenn bei der EPA innerhalb der Sechzig-Tage-Frist kein good faith offer eingeht, kann diese gern. CERCLA § 122(e)(4)347 selbst mit der Ausführung der Untersuchungs- bzw. Sanierungsarbeiten beginnen und/oder gegen die PRPs gern. CERCLA § 106348 vorgehen. CERCLA § 122(h), 42 U.S.C.A. § 9622(h). CERCLA § 122(a), 42 U.S.C.A. § 9622(a); Der Kongress ist bei der Verabschiedung von SARA davon ausgegangen, dass eine Sanierung durch Private schneller, kostengünstiger und innovativer ist (Balcke, 74 Va. L. Rev. 123, 134 f. [1988]). Im Regelfall verpflichtet sich die PRP im Vergleich sowohl zur Erstattung bereits entstandener Kosten als auch zur Ausführung von Sanierungsmaßnahmen. 34t 42 U.S.C.A. § 9622(e)(l). 342 Diese Briefe sollen - soweit vorhanden - folgende Informationen enthalten (CERCLA § 122[e][l][A]-[C]): (l) Namen und Adressen aller PRPs, (2) Volumen und Art der von den verantwortlichen Personen beigetragenen Substanzen, und (3) eine in Abhängigkeit von den Volumina der Stoffe erstellte Rangfolge. 343 42 U.S.C.A. § 9622(e)(2). 344 42 U.S.C.A. § 9604(a). 345 42 U.S.C.A. § 9606. 346 42 U.S.C.A. § 9604(b). 347 42 U.S.C.A. § 9622(e)(4). 348 42 U.S.C.A. § 9606. 339 340

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Liegt ein Vorschlag (good faith offer) der PRPs vor, steht dem Beginn der Verhandlungen nichts mehr im Wege. Vergleiche, die sich gern. CERCLA § 106 auf längerfristige Sanierungsmaßnahmen (remedial actions) beziehen, müssen grundsätzlich in Gestalt eines consent decrees getroffen werden, bedürfen der Veröffentlichung,349 sowie der Bestätigung durch den Attomey General und des zuständigen U.S. district courts? 50 Vergleiche, die sich auf eine Erstattung von Sanierungskosten beziehen, können, soweit der Sachverhalt noch nicht an das Justizministerium (Department of Justice) weitergeleitet wurde, im Wege einer adminstrative order on consent getroffen werden?51 Diese bedürfen jedoch ab einer Summe in Höhe von $ 500.000 (ohne Zinsen) der schriftlichen Bestätigung durch den Attomey General. 352 Auch sog. de minimis settlements, die in CERCLA § 122(g)353 separat normiert sind, müssen ab einer Summe von $ 500.000 vom Attomey General schriftlich bestätigt werden. 354 Für de minimis Settlements und Einigungen über die Erstattung von Sanierungskosten, die in einem Verwaltungsakt (administrative order) münden, gilt gern. CERCLA § 122(i)(1),355 dass der vorgeschlagene Vergleich bis spätestens dreißig Tage vor seinem Wirksamwerden im Bundesregister (Federal Register) bekannt gemacht wird. Dritte - insbesondere die an der außergerichtlichen Einigung nicht beteiligten potentiell verantwortlichen Parteien - können sodann innerhalb von dreißig Tagen schriftlich Stellung beziehen?56 Erweist sich bei der Berücksichtigung dieser Stellungnahmen, dass der Vorschlag unangemessen, unrichtig oder inadäquat ist, kann er von der EPA gern. CERCLA § 122(i)(3)357 widerrufen werden. (3) Voraussetzungen für die gerichtliche Bestätigung von consent decrees

Die Gerichte bestätigen dann einen consent decree, wenn der Vergleich fair und vernünftig ist sowie mit den Zielsetzungen CERCLAs überein349 CERCLA § 122(d)(2)(B), 42 U.S.C.A. § 9622(d)(2)(B); Der Öffentlichkeit und insbesondere anderen PRPs - soll die Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden. 35 CERCLA § 122(d)(l)(A) und (2)(A), 42 U.S.C.A. § 9622(d)(l)(A) und (2)(A). 35 1 CERCLA § 122(h)(l), 42 U.S.C.A. § 9622(h)(l). 352 CERCLA § 122(h)(l), 42 U.S.C.A. § 9622(h)(l). 353 CERCLA § 122(g), 42 U.S.C.A. § 9622(g). 354 CERCLA § 122(g)(4), 42 U.S.C.A. § 9622(g)(4). 355 42 U.S.C.A. § 9622(i)(l). 356 CERCLA § 122(i)(2), 42 U.S.C.A. § 9622(i)(2). 357 42 U.S.C.A. § 9622(i)(3)

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stimmt. 358 Dabei sollen sie jedoch nicht das Urteil der Parteien durch das eigene ersetzen. 359 Folglich ist eine Bestätigung des Vergleiches der Regelfall. Zu intensiven Prüfungen kommt es nur selten?60 Es soll vielmehr der Leitgedanke von CERCLA § 122 - die Erzielung schneller Sanierungen durch die Ermutigung zu Vergleichen - umgesetzt werden?61 (4) Alternative Dispute Resolution (ADR)

Während eine EPA-Leitlinie schon seit 1987 festlegte, dass alle Streitigkeiten über die Haftung für Bodenkontaminationen daraufhin zu überprüfen sind, ob für sie die Anwendung alternativer Streitschlichtungsmethoden (Alternative Dispute Resolution - ADR) in Frage kommt, wurde ADR im Zuge der von der EPA initiierten ersten Runde der Superfund Reform362 vom Juni 1993 zum festen Verfahrensbestandteil (standard component). 363 ADR soll seitdem immer dann in Erwägung gezogen werden, wenn Verhandlungen möglich sind.364 Der Begriff der alternativen Streitschlichtungsverfahren (ADR) umfasst eine Reihe von Vorgehensweisen, derer sich die Parteien zur schnellen und effizienten Beilegung von Meinungsverschiedenheiten bedienen können. 365 Der Einsatz einer objektiven oder neutralen dritten Partei ist Kernbestand358 So z.B. U.S. v. Charles George Trucking, Inc., 34 F.3d 1981, 1084 (1st Cir. 1994); State of N.Y. v. Solvent Chemieals Co., Inc., 984 F.Supp. 160, 165 (W.D.N.Y. 1997). 359 So beispielsweise U.S. v. Davis, 11 F.Supp. 2d 183, 189 (D.R.I. 1998) im Anschluss an U.S. v. Cannons Eng'g Corp., 899 F.2d 79, 84 (1st Cir. 1990); Light verwendet den Begriff "abuse of diseretion" test (ders., CERCLA Law and Procedure, 227); McCrory stellt fest (23 Vt. L. Rev. 59, 82 [1998]): "[T]he Courts give settlements a strong presumption of validity. " 360 Topoi/Snow, Superfund Law and Procedure, Vol.2, 156 (mit ausführlicher Darstellung der gerichtlichen Überprüfung). 361 Lawlor, 27 B.C. Envtl. Aff. L. Rev. 123, 151 (1999). 362 U.S. Envtl. Proteerion Ageny, EPA's Superfund Reforms: Reforms by Round ( 1. 8. 2001) . 363 Vgl. Samson, 15 Ohio St. J. on Disp. Res. 519, 519 (2000); Für die Bundesverwaltung regeln zwei grundlegende Gesetze, die der Kongress im Jahr 1990 verabschiedet hat, den Einsatz von ADR-Verfahren: Administrative Dispute Resolution Aet und Negotiated Rulemaking Aet. Der Administrative Dispute Resolution Act schreibt vor, dass die Behörden Strategien entwickeln, wie sie ADR-Verfahren zur Konfliktlösung einsetzen können. Mit dem Negotiated Rulemaking Aet werden die Behörden autorisiert und zugleich ermutigt, beim Erlass von Verordnungen nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz (Administrative Procedure Aet) Aushandlungsverfahren an die Stelle antagonistischer Durchsetzungsstrategien treten zu lassen. 364 U.S. Envtl. Proteerion Ageney, Use of Alternative Dispute Resolution in Enforcement Actions ( 1. 8. 2001) .

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teil aller ADR-Methoden?66 Die EPA nutzt fünf unterschiedliche ADR-Verfahren:367 (l) mediation, 368 (2) convening, 369 (3) allocation, 310 (4) arbitration371 und (5) fact-finding. 312 Gerade im Supeifund-Kontext ist einer Alternative Dispute Resolution aus den unterschiedlichsten Gründen besonders erfolgversprechend. 373 So lassen die unter CERCLA geltenden strict liability- und joint and several liability-Standards den Parteien wenig Hoffnung, der Haftung über eine teurere gerichtliche Auseinandersetzung entgehen zu können. Sie sind folglich eher geneigt, sich mit der EPA zu vergleichen. 374 Zudem fördert der Einsatz einer unabhängigen Person den Austausch von Informationen zwischen den PRPs, die im Hinblick auf die gesamtschuldnerische Haftung in der Regel dazu tendieren, vorhandenes Faktenwissen zurückzuhalten.375 Außer365 U.S. Envtl. Proteerion Ageney, Use of Alternative Dispute Resolution in Enforcement Actions (1. 8. 2001) . 366 U.S. Envtl. Proteerion Ageney, Use of Alternative Dispute Resolution in Enforcement Actions (1. 8. 2001) . 367 Samson, 15 Ohio St. J. on Disp. Res. 519, 527 f. (2000). 368 Mediation ist die am häufigsten von der EPA angewandte Verfahrensmethode. Dabei wird eine dritte Partei, die keine Entscheidungsgewalt besitzt, eingesetzt, um die sich im Streit befindlichen Parteien bei der freiwilligen Aushandlung eines Vergleiches zu unterstützen, U.S. Envtl. Proreetion Ageney, Use of Alternative Dispute Resolution in Enforcement Actions (1. 8. 2001) . Gerade die Mediation hat sich im Supeifund-Programm als ausgesprochen nützlich erwiesen (Herman, 12 Nat. Res. & Env't 196, 197 [1998]). 369 Beim eonvening bereitet eine dritte Partei Verhandlungen zwischen den im Streit befindlichen Parteien vor und unterstützt diese bei der Entscheidung über den Einsatz von ADR-Methoden und die Auswahl des richtigen ADR professional, U.S. Envtl. Proreetion Ageney, Use of Alternative Dispute Resolution in Enforcement Actions (1 . 8. 2001) . 370 Allocation ist der Einsatz einer neutralen dritten Partei bei der Ermittlung der relativen Verantwortlichkeit der PRPs für die entstehenden Supeifund site eosts, U.S. Envtl. Proreetion Ageney, Use of Alternative Dispute Resolution in Enforcement Actions (1. 8. 2001) . 371 Arbitration ist ein Entscheidungsverfahren, dessen Ergebnis verbindlich oder unverbindlich sein kann. Eine dritte Partei lässt sich über den Streit informieren und bietet anschließend eine Entscheidung an. Die EPA kann nun für Kostenerstattungsklagen bis zu 500.000 Dollar gern. CERCLA § 122(h)(2), 42 U.S.C.A. § 9622(h)(2) eine verbindliche Schlichtungsvereinbarung (binding allocation) treffen, U.S. Envtl. Proteerion Ageney, Use of Alternative Dispute Resolution in Enforcement Actions (1. 8. 2001) . 372 Beim faet-finding ermittelt eine auf technische Fragestellungen spezialisierte dritte Partei den Sachverhalt, U.S. Envtl. Proteerion Ageney, Use of Alternative Dispute Resolution in Enforcement Actions (1. 8. 2001) . 373 Samson, 15 Ohio St. J. on Disp. Res. 519, 529 (2000). 374 Rennie, 19 ELR 10479, 10480 (1989); Felsenthal, 12 Fordham Envtl. L.J. 515, 530 (1996).

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dem sind technische und wissenschaftliche Fragestellungen viel leichter durch einen neutralen, erfahrenen und sachverständigen Dritten zu bewältigen. 376 Ein großer Vorteil der ADR ist darüber hinaus darin zu sehen, dass Experten aus den Reihen der PRPs die Situation bewerten und Lösungsvorschläge erarbeiten, die exakt den Wünschen all dieser Parteien entsprechen.377 Für die Tätigkeit der Repräsentanten der Sanierungsverantwortlichen in einem Vertretungsorgan (sog. steering committees) sind die ADRMethoden ähnlich hilfreich. 378 Die Bundesumweltbehörde begrüßte zudem, dass die zeitraubende Aufgabe der Verhandlungsorganisation in die Hände eines Dritten gelegt wird. 379 Schließlich sprechen auch soziologische Gründe für den Einsatz alternativer Streitschlichtungsverfahren, da diese zu einer Entlastung der Judikative führen? 80 ADR ermöglicht also die Einsparung von Verfahrenskosten,381 trägt zur Identifikation verantwortlicher Parteien bei, führt zu einer gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeit, vermindert die Reibungspunkte zwischen den Parteien, fördert die Glaubwürdigkeit der Vertretungsorgane (steering committees) und beschleunigt die Sanierung. 382 Alternative Streitschlichtungsverfahren können allerdings auch nachteilige Folgen hervorrufen. So besteht die Gefahr, dass zusätzliche Kosten und Verzögerungen generiert werden.383 Zudem werden mitunter überstrukturierte Ergebnisse (sog. overstructured results) erzielt. Es besteht die Möglichkeit einer fehlerhaften bzw. unangebrachten Anwendung bestimmter Felsenthal, 12 Fordham Envtl. L.J. 515, 530 (1996). Samson, 15 Ohio St. J. on Disp. Res. 519, 530 (2000). 377 Charla/Perry, 2 Vill. Envtl. L.J. 89, 90 (1991); U.S. Envtl. Profeetion Ageney, Use of Alternative Dispute Resolution in Enforcement Actions (1. 8. 2001) . 3?8 Vgl. Charla/Perry, 2 Vill. Envtl. L.J. 89, 92 f. (1991). 379 U.S. Envtl. Proteetion Ageney, Use of Alternative Dispute Resolution in Enforcement Actions (1. 8. 2001) . 380 Charla/Perry, 2 Vill. Envtl. L.J. 89, 90 (1991). 381 ADR Methoden sind erwiesenermaßen weniger kostspielig und zeitraubend als gerichtliche Auseinandersetzungen. Es können bis zu zweidrittel bis dreiviertel der Ausgaben für Anwaltsgebühren, Sachverständigengutachten und Gerichtskosten eingespart werden, Felsenthal, 12 Fordham Envtl. L.J. 515, 530 f. (1996). Die mit dem ADR-Verfahren verbundenen Kosten werden zu gleichen Teilen auf alle Parteien (inkl. der EPA) verteilt. Durch die Aufteilung der Kosten soll insbesondere die Unabhängigkeit des Verhandlungsmittlers gewährleistet werden. Der EPA entstehen in Mediationsverfahren innerhalb von SuperjUnd-Fä!len durchschnittlich Kosten in Höhe von $ 20.000, die als sog. response eosts jedoch erstattungsfähig sind, vgl. U.S. Envtl. Profeetion Ageney, Use of Alternative Dispute Resolution in Enforcement Actions (1. 8. 2001) . 382 Charla/Perry, 2 Vill. Envtl. L.J. 89, 93 (1991). 383 Charla/Perry, 2 Vill. Envtl. L.J. 89, 90 (1991). 375

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Techniken und Methoden.384 Schließlich kann durch das Scheitern der Verhandlungen das Vertrauen zwischen den beteiligten Parteien gänzlich erschüttert werden.385 Folglich sollte ADR sorgfaltig arbeitenden Experten vorbehalten bleiben. 386 Trotz der vorhandenen Vorzüge haben weder die Agency noch der private Sektor die Alternative Dispute Resolution bereitwillig in ihre Verhandlungsstrategien implementiert. 387 Dies ist auf beiden Seiten in erster Linie auf die vorhandene Unkenntnis und den Mangel an Erfahrung im Umgang mit derartigen Verhandlungsmethoden zurückzuführen. 388 (5) Anreizschaffung für Settlement-Bereitschaft

CERCLA enthält einige Vorschriften, die für PRPs einen Anreiz schaffen, sich mit der EPA außergerichtlich zu vergleichen. Zudem stattet das Gesetz die Agency mit Befugnissen aus, die es der ihr ermöglichen, die Settlement-Bereitschaft der PRPs zu fördern. (a) Schutz gegen Regress durch "nonsettling PRPs" Zunächst bestimmen CERCLA §§ 113(f)(2) und 122(g)(5) und (h)(4), 389 dass eine Person, die sich mit der Bundesumweltbehörde vergleicht, von Regressansprüchen (contribution claims) Dritter befreit ist, soweit die Sache bereits Gegenstand des Vergleiches war (matters adressed). 390 PRPs, die sich außergerichtlich mit der EPA einigen, sind somit vor Ansprüchen von nonsettling PRPs geschützt. 391

Charla/Perry, 2 Vill. Envtl. L.J. 89, 90 (1991). Samson, 15 Ohio St. J. on Disp. Res. 519, 531(2000). 386 Samson, 15 Ohio St. J. on Disp. Res. 519, 530 (2000). 387 Samson, 15 Ohio St. J. on Disp. Res. 519, 531 (2000). 388 Samson, 15 Ohio St. J. on Disp. Res. 519, 531 (2000). 389 42 U.S.C.A. §§ 9613(f)(3) und 9622(g)(5) und (h)(4). 390 Wie zu ermitteln ist, was tatsächlich Gegenstand eines Vergleiches war, ist im Einzelnen sehr strittig. Der 7th Circuit hat in Akzo Coatings, Inc. v. Aigner Corp. (30 F.3d 761 [7th Cir. 1994]) sogar Gerechtigkeitserwägungen in seine Betrachtungen einfließen lassen. 391 Die Gefahr, im Falle des Scheiteros der Vergleichsverhandlungen gesamtschuldnerisch zu haften, begründet im Zusammenspiel mit dem im Falle der Erzielung eines Vergleiches mit der EPA bestehenden Regressanspruch gegen sog. nonsettling PRPs und dem gewährten Schutz vor Regressansprüchen anderer PRPs den sog. " stick and carrot"-Charakter der Settlement-Vorschriften, vgl. Organ, 63 Geo. Wash.L.Rev. 1043, 1066 (1994); Topoi/Snow, Superfund Law and Procedure, Vol. 2, 174. Allerdings ist die Reichweite des Schutzes vor Regressklagen in jüngster Zeit 384 385

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(b) Covenant not to sue CERCLA § 122(f)392 verleiht der EPA die Befugnis, sich im Vergleich mit der PRP zu verpflichten, von weiteren Klagen abzusehen (covenant not to sue). Eine derartige Vereinbarung kommt dann in Betracht,393 wenn: a) sie im öffentlichen Interesse liegt, b) sie die Sanierungsmaßnahmen beschleunigt, c) die sich vergleichende PRP dem consent decree entsprechend verhält, oder d) die Sanierungsmaßnahme von der EPA bestätigt wurde. Allerdings sieht CERCLA § 122(f)(6)(A)-(B)394 vor, dass derartige Vereinbarungen für den Fall unvorhersehbarer Entwicklungen sog. reopener clauses enthalten. 395 Abschließende Rechtssicherheit verleiht ein Klageverzicht durch die EPA also nicht. (c) Mixed funding Darüber hinaus kann sich die EPA in einem Vergleich gern. CERCLA § 122(b)(1)396 verpflichten, Parteien, die sich bereit erklären, Sanierungsarbeiten auszuführen, mit Mitteln des Superfunds zu entschädigen (sog. mixed funding). 397 Diese Vorschrift ist im Hinblick auf die Schaffung eines gedurch einige Gerichte beschnitten worden. Dazu und zu den bestehenden verfassungsrechtlichen Bedenken, siehe B. II. 6. e aa (2). 392 42 U.S.C.A. § 9622(f). 393 42 U.S.C.A. § 9622(f)(l)(A) bis (D), Vorraussetzungen können alternativ vorliegen. 394 42 U.S.C.A. § 9622(f)(6)(A)-(B). 395 Sprankling!Weber, The Law of Hazardous Wastes and Toxic Substances, 362; Balcke, 14 Va. L. Rev. 123, 141 (1988) 396 42 U.S.C.A. § 9622(b)(l). 397 Diese Vorschrift wurde durch SARA 1986 in CERCLA aufgenommen, da die EPA - so die Kritik - bis dahin nicht bereit war, sich zu vergleichen, wenn die PRPs nicht die vollständige Sanierung vornehmen bzw. finanzieren, Balcke, 14 Va. L. Rev. 123, 136 (1988). Die EPA nutzt bei der Beurteilung der Angemessenheit eines mixed funding settlements die folgenden Faktoren: (1) the strength of the liability case against settlors and any nonsettlors; (2) govemment's options in the event settlement negotiations fail; (3) the size of the portion or operable unit for which the Fund will be responsible; and (4) the good faith negotiations and cooperation of settlors and other mitigating and equitable factors (53 Fed. Reg. 8279, 8281 [ 14.März 1988]). Genaugenommen existieren drei Arten eines von mixed funding settlements. Bei der "prauthorization" erklärt sich die PRP bereit, Sanierungsarbeiten auszuführen, die Regierung verpflichtet sich, einen Teil der dabei entstehenden Kosten zu übernehmen. Beim sog. "cash-out" zahlt die PRP einen Anteil

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rechteren Haftungsschemas von überaus großer Bedeutung. So ermöglicht sie beispielsweise der EPA, den solventen PRPs insbesondere dann bei den Vergleichsverhandlungen finanziell entgegenzukommen, wenn sog. "orphan shares" - d.h. "verwaiste" Schadensanteile von Parteien, die entweder insolvent oder nicht mehr existent und nicht einer haftenden PRP angegliedert sind398 - vorhanden sind. 399 Es leuchtet sofort ein, dass durch die Möglichkeit des mixed funding ein Weg eröffnet wird, um vor allem die erheblichen Risiken, die aus der gesamtschuldnerischen Haftung (joint and several liability) für die PRPs resultieren, abzufedern. Das Risiko für die Insolvenz potentiell verantwortlicher Parteien im Regressprozess, das die in Anspruch PRP trägt, kann durch die Nutzung von Supetfund-Mitteln gemindert werden.400 (d) Nonbinding allocation of responsibility (NBAR) Gern. CERCLA § 122(e)(3)401 kann die EPA zudem unverbindlich die Haftungsanteile der PRPs bestimmen (Nonbinding Allocation of Responsibility; NBAR), soweit dabei 100% der Gesamtkosten erfasst werden, ein Vergleich gefördert wird und die Verfahrenskosten dadurch sinken.402 Dabei der Kosten, die der EPA bei der Ausführung der Sanierungsmaßnahmen entstehen. Bei der sog. "mixed work" einigen sich PRP und EPA darauf, bestimmte Sanierungsarbeiten auszuführen und für andere zu bezahlen (53 Fed. Reg. 8279). 398 Die EPA definiert den Begriff "orphan share" wie folgt (U.S. Envtl. Profeetion Agency, Interim Guidance on Orphan Share Compensation für Settlors of Remedial Design/Remedia! Action and Non-Time-Critical Removals [1.8.2001] ): "[T]he term "orphan share" refers to that share of responsibility which is specifically attributable to identified panies EPA has determined are: ( 1) potentially liable; (2) insolvent or defunct; and (3) unaffiliated with any pany potentially liable for response costs at the site. This definition of orphan share does not include shares due to, for example: (I) unallocable waste; (2) the difference between pany's share and its ability to pay; or (3) those panies, such as de "de micromis" contributors, municipal solid waste (MSW) contributors or cenain lenders or residential homeowners, that EPA would not ordinarily pursue for cleanup costs. [... ] A pany may be considered to be " insolvent" if EPA determines that a pany has no ability to pay. A pany may be considered to be " defunct" if (1) the entity has ceased to exist or ceased operations; and (2) the entity has fully dissipated its assets such that the pany has no ability to pay. " 399 Im Detail zur "orphan share" Problematik siehe B. II. 5. b) cc). 400 Zu den diesbezüglichen legislativen Initiativen und zur Verwaltungspraxis siehe B. II. 5. b) cc). 401 42 U.S.C.A. § 9622(e)(3); In der Praxis nimmt sich die EPA jedoch nicht die Zeit, eineNBAR durchzuführen (McCrory, 23 Vt. L. Rev. 59, 71 [1998]). 402 Vgl. die gern. CERCLA § 122(e)(3) entwickelten Richtlinien: U.S. Envtl. Protection Agency, Superfund Program: Non-Binding Allocations of Responsibility (1. 8. 2001) ; Damit sind auch bereits die 6*

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sind folgende Faktoren zu berücksichtigen: das Volumen, die Giftigkeit und die Mobilität der gefährlichen Substanzen, die Beweislage gegenüber den einzelnen PRPs und deren Zahlungskraft.403 Besonders geeignet ist ein unverbindliches Haftungsaufteilungsverfahren in solchen Fällen, in denen Bundesbehörden, Einzelstaaten, Städte oder Gemeinden als PRP involviert sind oder eine besonders große Anzahl an verantwortlichen Parteien vorhanden ist.404 Von der Durchführung eines derartigen Verfahrens sollte hingegen abgesehen werden, wenn die vorhandenen Informationen nicht ausreichen, wenn die Anzahl der PRPs so gering ist, dass ein NBAR- Verfahren einen Vergleich nicht beschleunigen würde, oder wenn eine Bestimmung der Haftungsanteile bereits erfolgt ist.405 Da durch ein unverbindliches Haftungsaufteilungsverfahren nur vorläufige Ergebnisse erzielt werden können, steht es den PRPs frei, die von der EPA ermittelten Prozentsätze zu verändem. 406 In der Vergangenheit hat die EPA aufgrunddes mit der Bestimmung der Haftungsanteile verbundenen Zeit- und Arbeitsaufwandes nur selten die Durchführung eines derartigen Verfahrens vorgeschlagen. 407 (e) "Cash out settlements" mit de minimis parties Ein weiteres Werkzeug, dass CERCLA der EPA in die Hand gibt, um rasche außergerichtliche Vereinbarungen zu erzielen, findet sich in CERCLA § 122(g).408 Diese Norm verleiht der EPA die Befugnis, sich umgehend (as promptly as possible) mit sog. de minimis parties abschließend zu vergleichen, wann immer dies praktikabel erscheint und im öffentlichen Interesse liegt.409 Zu dem Kreis der de minimis parties zählen (l) sog. de minimis contributors410 und (2) sog. de minimis landowners. 411 Beim cash-out werden de minimis parties gegen Zahlung einer Summe an die EPA, die etwas über dem eigentlich geschätzten VerantwortungsanZiele einer NBAR benannt, nämlich schnellere Erzielung eines Vergleiches und Senkung der Verfahrenskosten. 403 U.S. Envtl. Profeetion Ageney, Superfund Program: Non-Binding Allocations of Responsibility ( 1. 8. 2001) . 404 U.S. Envtl. Proreetion Ageney, Superfund Program: Non-Binding Allocations of Responsibility (1. 8. 2001) . 405 U.S. Envtl. Profeetion Ageney, Superfund Program: Non-Binding Allocations of Responsibility (1. 8. 2001) . 406 U.S. Envtl. Proteerion Ageney, Superfund Program: Non-Binding Allocations of Responsibility (1. 8. 2001) . 407 King, 14 Nat. Resources & Env't 61, 72 (1999). 408 42. U.S.C.A. § 9622(g). 409 CERCLA § 122(g)(l), 42. U.S.C.A. § 9622(g)(l).

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teil liegt, aus der Haftung entlassen, während die in größerem Maße verantwortlichen Parteien weiter für die Flächensanierung haften. 412 Mit der Ergänzung dieser Vorschrift durch SARA 1986 reagierte der Kongress darauf, dass eine verschuldeusunabhängige und gesarntschuldnerische Haftung für die gesamten Sanierungskosten dann in besonderem Maße ungerecht ist, wenn die haftenden Parteien tatsächlich in nur geringem Umfang für die Kontamination verantwortlich sind.413 Mittlerweile ist der sog. small PRP/large PRP cash-out-Vergleich im CERCLA-Kontext die am häufigsten angewandte Methode der außergerichtlichen Streitbeilegung.414 Sowohl die PRPs als auch die Agency können von de minimis settlements profitieren.415 Der Vorteil für die de minimis parties liegt vor allem darin, dass sie rasch und ohne Aufwendung ausufernder Verfahrenskosten Klarheit über ihre Haftung erlangen. 416 Die EPA kann durch die Eliminierung einiger PRPs aus dem Verfahren und den Verhandlungen den Sanierungsprozess übersichtlicher und somit einfacher gestalten.417 Doch de minimis settlements stoßen in Praxis und Rechtslehre auch durchaus auf Kritik. So beklagen de minimis-PRPs, dass sie zum Spielball von Regierung und den im größeren Maße verantwortlichen (/arger) PRPs werden. 418 Es werde teilweise erheblicher Druck ausgeübt. 419 Zudem seien 410 Parteien, die nur in verhältnismäßig kleinem Umfang mit Stoffen von relativ niedriger Toxizität zu der Verunreinigung der Fläche beigetragen haben, CERCLA § 122(g)(1)(A), 42 U.S.C.A. § 9622(g)(l)(A). 411 Parteien, die als Eigentümer der kontaminierten Fläche die Erzeugung, den Transport, die Aufbewahrung, die Verarbeitung oder Ablagerung der Stoffe weder geleitet noch erlaubt haben. Zudem darf die PRP weder durch eine Handlung noch durch eine Unterlassung zu der tatsächlichen oder drohenden Freisetzung der gefährlichen Substanzen beigetragen haben, CERCLA § 122(g)(l)(B), 42 U.S.C.A. § 9622(g)(l)(B). 412 Lawlor, 27 B.C. Envtl. Aff. L. Rev. 123, 142 (1999); Gray, 12 Nat. Res. & Env't 298, 298 (1998); s.a. Topoi/Snow, Superfund Law and Procedure, Vol. 2, 157 ff. 413 McCrory, 23 Vt. L. Rev. 59, 87 (1998). 414 Lawlor, 27 B.C. Envtl. Aff. L. Rev. 123, 142 (1999); Über die Jahre wurden insgesamt 460 de minimis settlements erzielt, an denen fast 23.000 Parteien beteiligt waren; U.S. Envtl. Proteerion Agency, Superfund 20th Anniversary Report (26. 7.2001) . 415 Samson, 15 Ohio St. J. on Disp. Res. 519, 526 (2000). 416 52 Fed. Reg. 24333, 24334; Dabei ist zu beachten, dass der Schutz vor Regressklagen für de minimis parties separat in CERCLA § 122 (g)(5), 42 U.S.C.A. 9622(g)(5) normiert ist. 417 52 Fed. Reg. 24333, 24334. 418 Lawlor, 27 B.C. Envtl. Aff. L. Rev. 123, 143 (1999). 419 Lawlor, 27 B.C. Envtl. Aff. L. Rev. 123, 143 (1999).

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/arger PRPs weiterhin mit der Sanierungsverantwortlichkeit konfrontiert.420 Schließlich wird bemängelt, dass Regierungsbehörden mit der Organisation des oft sperrigen Verhandlungsprozesses betraut sind.421

cc) Legislative Reformbestrebungen und Verwaltungsreformen Mit dem vorgeschlagenen, diskutierten aber letztlich gescheiterten Superfund Reform Act of 1994 (SRAl22 unternahm der 103. Kongress den Versuch, CERCLA eine völlige neue Perspektive zu verleihen. 423 Die die Problematik der gesamtschuldnerischen Haftung der PRPs tangierenden Vorschläge zur Reform des Settlement-Verfahrens und deren spätere Umsetzung in der Verwaltungspraxis sollen im Folgenden Gegenstand der Betrachtung sein. (1) Superfund Reform Act of 1994 (SRA)

(a) Mandatory cost allocation process Der gescheiterte Superfund Reform Act of 1994424 sah erstmals ein obligatorisches Kostenaufteilungsverfahren (mandatory cost allocation procedure) für alle multi-party facilities 425 und somit praktisch die Aufhebung des gesamtschuldnerischen Haftungsstandards für sich daraufhin vergleichende PRPs vor.426 Mit diesem Reformvorschlag griff die Clinton-Administration die geäußerte Kritik auf, dass eine Regelung, die es ermögliche, dass Parteien über ihren eigentlichen Verantwortungsanteil hinaus haften, unfair sei. 427 Zudem wurde berücksichtigt, dass ein von der Regierung Lawlor, 27 B.C. Envtl. Aff. L. Rev. 123, 143 (1999). Lawlor, 27 B.C. Envtl. Aff. L. Rev. 123, 143 (1999). 422 S. 1834, 103d Cong., 2d Sess. (1994) und H.R. 4916, 103d Cong., 2d Sess. (1994). 423 Samson, 15 Ohio St. J. on Disp. Res. 519, 532 (2000). 424 S.l834, 103d Cong., 2d Sess., 140 Cong. Rec. Sl058; zum gescheiterten Gesetzgebungsverfahren siehe B.l.2.b)cc). 425 S.1834, 103d Cong., 2d Sess.,§ 409, 140 Cong. Rec. S1058, Sl068 ff., Sl081 f.; Openchowski, 30 ELR 10648, 10648 (2000); Auch spätere Gesetzesentwürfe enthielten ein derartiges Verfahren; so z.B. S. 8, 105th Cong. (1997); H.R. 1300, 106th Cong. (1999); H.R. 2580, 106th Cong. (1999); siehe zum 97er Entwurf Johnson, 31 New Eng. L.R. 1269, 1303 (1997), zum 99er Entwurf Openchowski, a.a.O., 10648, 10649 (2000). 426 Probst!Fullerton/Litan/Portney bemerkten dazu (dies., Footing the Bill for Superfund Cleanups, 28): "The administration bill would resuZt in a move toward a de facto proportional liability scheme in many cases. " 427 S.l834, 103d Cong., 2d Sess., 140 Cong. Rec. Sl058, S1081; Was unter dem Begriff "Fairness" zu verstehen ist, bleibt in vielen Abhandlungen unklar. Komhau420 421

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initiierter Rechtsstreit häufig einen von der in Anspruch genommenen Partei angestrengten Regressprozess und somit einen weiteren Rechtsstreit nach sich ziehe. 428 Da häufig nur in geringem Umfang Informationen vorhanden sind, die einer Haftungsaufteilung dienlich sein könnten, und aufgrund der immensen Auswirkungen einer Haftung seien Verhandlungen und gerichtliche Auseinandersetzungen zwischen den PRPs oftmals langwierig und ausgesprochen kostspielig. 429 Die Regierung war der Auffassung, dass eine zeitige, schnelle und obligatorische Durchführung einer Haftungsaufteilung der beste Ansatzpunkt sei, um dem Problem der hohen Verfahrenskosten zu begegnen und die Fairness des Haftungssystems zu erhöhen.430 Der Vorschlag, der CERCLA um einen § 122a ·ergänzen sollte, regelte im Detail die Einleitung des Haftungsaufteilungsverfahrens (commencement of allocation),431 von der Suche nach verantwortlichen Parteien,432 über die Benachrichtigung der PRPs433 bis hin zur Auswahl des allocator. 434 Zudem war vorgesehen, den PRPs das Recht einzuräumen, weitere Personen zu identifizieren und für das Aufteilungsverfahren zu nominieren. 435 Nach dem Gesetzesentwurf sollte der tion parlies um einen Tisch versammeln, über ihre Haftungsanteile zu erzielen.436 Basis der Gore Factors erfolgen. 437 In

allocator sodann die sog. allocaum zwischen ihnen eine Einigung Die Haftungsaufteilung sollte auf dem Fall, dass sich die Parteien

ser/Revesz definieren diesen Begriff wie folgt (dies., in: Revesz/Stewart [Hrsg.], Analyzing Superfund, 138): .. We believe that the most plausible faimess objective is that each generator should pay for its share of the harm." Spence umschreibt den Begriff folgendermaßen (ders., 93 Nw.U.L.R. 389, 399 [1999]): "{F]aimess is the synonymous with the notion of providing an acceptable rationale for an outcome. " 428 S.1834, 103d Cong., 2d Sess., 140 Cong. Rec. Sl058, Sl081. 429 S.1834, 103d Cong., 2d Sess., 140 Cong. Rec. Sl058, Sl081; Baucus, der den Gesetzentwurf vorstellte, äußerte sich dazu wie folgt (S.1834, 103d Cong., 2d Sess., 140 Cong. Rec. S1058, S.1059): "This liability system has become a cash cow for lawyers and has forced EPA and industry to spend more time and money finding culprits than cleaning up contaminated sites. " 430 S.1834, 103d Cong., 2d Sess., 140 Cong. Rec. S1058, S1081. 431 S.1834, 103d Cong., 2d Sess., § 409(c), 140 Cong. Rec. S1058, S1069. 432 S.1834, 103d Cong., 2d Sess., § 409(c)(1), 140 Cong. Rec. S1058, S1069. 433 S.1834, 103d Cong., 2d Sess., § 409(c)(2), 140 Cong. Rec. S1058, Sl069. 434 S.1834, 103d Cong., 2d Sess., § 409(c)(3), 140 Cong. Rec. S1058, S1069; Den PRPs sollte von der EPA eine Liste sog. allocators zur Verfügung gestellt werden. Diese Liste sollte neutrale Personen enthalten, die keine Staatsbediensteten sind, und nach Auffassung der Verwaltung die Befähigung besessen hätten, eine Haftungsaufteilung vorzunehmen. Der Gesetzesentwurf sah vor, dass sich die Parteien innerhalb von 30 Tagen auf einen allocator zu einigen hatten. Wäre es in der vorgeschriebenen Frist zu keiner Einigung gekommen, wäre der allocator von der EPA zu ernennen gewesen. 4 35 S.1834, 103d Cong., 2d Sess., § 409(c)(4), 140 Cong. Rec. S1058, S1069. 436 S.1834, 103d Cong., 2d Sess., § 409(d)(l), 140 Cong. Rec. S1058, S1069.

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nicht auf die vom allocator ermittelten Haftungsanteile emtgen können, sollte dieser einen schriftlichen Bericht verfassen, in dem er den Parteien eine - als Prozentsatz ausgedrückte - Verantwortlichkeit zuweist. 438 Dieser Bericht hätte sodann sowohl den Parteien als auch der Verwaltung zur Verfügung gestellt werden müssen. 439 Akzeptierte eine PRP jedoch den zugewiesenen Haftungsanteil, hätte sie der EPA ein darauf basierendes Vergleichsangebot unterbreiten können. Dies wäre von der EPA angenommen worden, soweit es alle wesentlichen Bestimmungen enthalten hätte und fair, vernünftig und im öffentlichen Interesse gewesen wäre. 440 Die Haftungsaufteilung wäre hingegen unverbindlich geblieben, soweit eine derartige Einigung nicht hätte erzielt werden können. 441 (b) Orphan share funding Weiterer wesentlicher Bestandteil des Haftungsaufteilungsprozesses des Supeifund Reform Act war die Ermittlung "verwaister" Haftungsanteile der sog. orphan shares. 442 Diese Anteile insolventer oder nicht mehr existenter PRPs sollten zunächst auf die Parteien aufgeteilt werden. 443 Der Gesetzentwurf sah jedoch vor, dass die Kosten für die orphan shares vollständig aus Mitteln des Superfund erstattet würden. 444 Gerade von dieser Reform versprach sich der Kongress eine gerechtere Haftungsregelung, eine größere Vergleichsbereitschaft auf Seiten der PRPs, ein Zurückgehen der gerichtlichen Auseinandersetzungen (insbesondere der Regressklagen 437 S.1834, 103d Cong., 2d Sess., § 409(d)(3), 140 Cong. Rec. Sl058, S1069; Der Vorschlag wich nur insoweit von den vom "moderate approach" genutzten Faktoren ab, als nun auch das Verbreitungspotential der gefährlichen Substanzen Berücksichtigung findet und der EPA die Möglichkeit eröffnet wurde, weitere Faktoren durch zu veröffentlichende guidelines und regulations zu ergänzen. 438 S.1834, 103d Cong., 2d Sess., 140 Cong. Rec. S1058, S1069. 439 S.1834, 103d Cong., 2d Sess., 140 Cong. Rec. S1058, S1069. 440 S.1834, 103d Cong., 2d Sess., § 409(g)(l), 140 Cong. Rec. S1058, S1070. 441 Hall/Harris!Reinsdorf, 49 Bus.Law. 1489, 1492 (1994). 442 Der Gesetzesentwurf definierte den Begriff "orphan share" wie folgt, S.1834, 103d Cong., 2d Sess., § 409(d) (4), 140 Cong. Rec. S1058, S1069: "The orphan share may only consist of [. .. ] shares attributable to hazardous substances that the allocator determines, on the basis of information presented, to be specifically attributable to identified but insolvent or defunct responsible panies who are not affiliated with any allocation party. " 443 S.1834, 103d Cong., 2d Sess., § 409(d)(4), 140 Cong. Rec. S1058, S1070. 444 S.1834, 103d Cong., 2d Sess., § 409(d)(4), 140 Cong. Rec. S1058, S1070; Nach dem Gesetzentwurf sollte die EPA die Erstattung der aufgewandten Summe durch sog. nonsettling panies anstreben, S.1834, 103d Cong., 2d Sess., § 409(i)(5)(B), 140 Cong. Rec. S1058, S1070.

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zwischen den PRPs) und somit ein Sinken der Verfahrenskosten. 445 Gleichzeitig erhoffte man sich eine Beschleunigung der Sanierungstätigkeit. Im Durchschnitt entfallen etwa achtzehn Prozent der Gesamthaftungssumme auf "verwaiste" Haftungsanteile.446 Die Finanzierung dieser orphan shares hätte dazu geführt, dass statt bis dahin siebenundzwanzig nun zweiundvierzig Prozent der Gesamtkosten für die Altlastensanierungen mit Mitteln des Superfunds bestritten worden wären. 447 Dem Fond sollten jährlich bis zu 300 Mill. Dollar für die Finanzierung der Anteile insolventer oder nicht mehr existenter Parteien entnommen werden können. 448 Die Finanzierung der orphan shares wäre über eine Steueranhebung bzw. die Zahlung einer Umweltversicherung erfolgt. 449 (2) EPA-Reformen auf Basis des Superfund Reform Act of 1994

Der Entwurf zum Superfund Reform Act of 1994 bildete die Basis, auf der die EPA im Rahmen der bestehenden Gesetzeslage eine umfassende Reform des Superfund-Programms durchführte. (a) EPA-"Allocation Pilot" Program So ist auch das innerhalb der zweiten Supeljitnd-Reformrunde im Mai 1995450 von der Agency ins Leben gerufene " Allocation Pilot" Program451 S.1834, 103d Cong., 2d Sess., 140 Cong. Rec. S1058, S1081 f. Spenee, 93 Nw.U.L.Rev. 389, 419 (1999), Probst/Fullerton/Litan/Portney, Footing the Bill for Superfund C1eanups, 33. 447 Probst/Fullerton/Litan/Portney, Footing the Bill for Superfund Cleanups, 41; Spenee (ders., 93 Nw.U.L.Rev. 389, 427 [1999}) vermutet jedoch, dass diese Zahl zu hoch angesetzt sein könnte, da die Untersuchung fehlgehend davon ausging, dass zum Zeitpunkt ihrer Erstellung noch gar kein "orphan share funding" unternommen wurde. 448 S.1834, 103d Cong., 2d Sess., § 409(e), 140 Cong. Rec. S1058, S1070. 449 Komhauser!Revesz, in: Revesz/Stewart (Hrsg.), Analyzing Superfund, 115; Die Reform sah die Einrichtung eines Environmental /nsuranee Resolution Fund (EIRF) vor, aus dem schätzungsweise 29 % der Sanierungskosten hätten finanziert werden können (Probst/Fullerton/Litan/Portney, Footing the Bill for Superfund Cleanups, 41). 450 U.S. Envtl. Profeetion Ageney, EPA's Superfund Reforms (1. 8. 2001) . 451 Die EPA hatte eine eost alloeation proeedure für insgesamt zwölf Kontaminationsflächen angeboten. Für zwei Flächen wurden Vergleiche außerhalb des Haftungsaufteilungsverfahrens erzielt (U.S. Envtl. Profeetion Ageney, Annual Report 1997 [1. 8. 2001] ). Die EPA definiert den Begriff "pilot " wie folgt (U.S. Envtl. Profeetion Ageny, Glossary [1. 8. 2001] ): "Approved test of a new initiative or idea to identify potential problems prior to Juli-scale implementation. " 452 Five Sites Chosen by Ageney to Test Liability Alloeation Based on Reform Bill, 26 Envt. Rep. (BNA) 251, 251 (May 26, 1995); Samson, 15 Ohio St. J. on Disp. Res. 519, 541 (2000); Herman, 12 Nat.Res. & Env't 196, 197 (1998); Rhoads!Shogren, 8 Duke Env L & Pol'y 245, 256 (1998); White, 9 Vill. Envtl. L.J. 73, 89 f. (1998). 453 U.S. Envtl. Profeetion Ageney, Superfund Annual Report FY 1997 (1.8.2001) . 454 U.S. Envtl. Profeetion Ageney, Superfund Annual Report FY 1997 (1.8.2001) . 455 Rhoads/Shogren, 8 Duke Env L & Pol'y 245, 256 (1998). 456 Kane (subm.), SC27 ALI-ABA 99, 158 (1997). 457 King, 14 Nat. Res. & Env't 61, 61 (1999). 458 King, 14 Nat. Res. & Env't 61, 61 (1999); Innerhalb des Pilotprojektes wurden durchschnittlich $182.000 (von $11.500 bis $540.000) für die Bezahlung des alloeator aufgewendet, U.S. Envtl. Proreetion Ageney, Superfund Annual Report FY 1998 ( 1. 8. 2001) . 459 U.S. Envtl. Proteerion Ageney, Superfund Annual Report FY 1997 (1.8.2001) ; Führte die alloeation-Prozedur zu einem für die PRPs und die EPA verbindlichen Ergebnis, verstieße dies gegen CERCLA § 122(h)(2), 42 U.S.C.A. § 9622(h)(2) und gegen die darauf basierende Federal Regulation, 40 C.F.R. § 304.ll(a) (1995). Beide Vorschriften bestimmen, dass sich die EPA bei CERCLA-Kostenerstattungsklagen nur bis zu einer Summe von maximal 500.000 Dollar unter Gebrauch eines arbitrationVerfahrens vergleichen kann. Da sich das in den Pilotprojekten angewandte Verfahren jedoch nur an die arbitration-Methode anlehnte, kommen die beschränkenden Vorschriften nicht zur Anwendung (vgl. King, 14 Nat. Res. & Env't 61, 72 [1999]; Fogleman, Hazardous Waste Cleanup, Liability, and Litigation, 125). Zudem sei ein für die PRPs verbindlicher allocation-proeess im Lichte der due proeess clause ver-

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Auch in dem allocation-Pilotprojekt erhielten die PRPs die Möglichkeit, weitere Parteien für das Verfahren zu nominieren. Um sog. "phone book" nominations460 zu unterbinden, testete die EPA die Anwendung von feeshifting provisions.461 Danach hatte die nominierende PRP die der nominierten Partei entstehenden Kosten zu ersetzen, sollte dieser im Folgenden vom allocator ein Null-Haftungsanteil (zero share) zugewiesen werden. 462 Der allocator erstellte abschließend einen Bericht (allocation report), in dem er den Parteien unter spezifische Haftungsanteile zuteilte.463 Auf Basis der ermittelten Haftungsanteile konnten sich die PRPs sodann mit der EPA vergleichen. Die EPA übernahm dabei die vollständige Finanzierung der "verwaisten" Haftungsanteile.464 Die EPA hat über die Durchführung dieses Pilotprojektes einige wertvolle Erkenntnisse für die Zukunft des Superfund-Programms sammeln können.465 So stellte sie zunächst fest, dass die PRPs in einigen Fällen die Regierung bereits vor Abschluss des Aufteilungsprozesses um Vergleichsverhandlungen ersuchten.466 Bei einer Befragung der beteiligten Parteien durch die EPA ergab sich, dass mehrere die ihnen zugewiesenen Haftungsanteile in Anbetracht der verfügbaren Informationen für fair hielten. 467 Andere waren mit den ihnen zugedachten Anteilen hingegen nicht einverstanden.468 Sie beklagten insbesondere, dass große Unternehmen, die über umfangreichere Mittel verfügten, im höheren Maße Einfluss auf die Entscheidungen des allocator und/ oder der Agency nehmen könnten. 469 Der Prozess sei insbesondere für fassungsrechtlich bedenklich, vgl. Rhoads!Shogren, 8 Duke Env L & Pol'y 245, 259 (1998). 460 Nominierungen, die neben dem Namen der nominierten Partei nur wenig die Nominierung unterstützende Informationen enthalten (vgl. Kane {subm.], SC27 ALI-ABA 99, 159 [1997]). 461 Samson, 15 Ohio St. J. on Disp. Res. 519, 542 (2000). 462 Samson, 15 Ohio St. J. on Disp. Res. 519, 542 (2000). 463 U.S. Envtl. Profeetion Agency, Superfund Annual Report FY 1997 (1. 8.2001) . 464 U.S. Envtl. Proteerion Ageney, Superfund Annual Report FY 1997 (1.8.2001) . 465 Samson, 15 Ohio St. J. on Disp. Res. 519, 544 (2000). 466 U.S. Envtl. Proteetion Ageney, Superfund Annual Report FY 1997 (1.8.2001) . 467 U.S. Envtl. Proreetion Ageney, Superfund Annual Report FY 1997 (1. 8. 2001) . 468 U.S. Envtl. Proteetion Ageney, Superfund Annual Report FY 1997 (1. 8. 2001) . 469 U.S. Envtl. Proteetion Ageney, Superfund Annual Report FY 1997 (1.8.2001) .

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große Firmen auf Grund der eingesparten Gerichtskosten kosteneffektiv.470 Kleinere Unternehmen bemängelten dagegen, dass sich das Verfahren für sie finanziell nicht lohne. Sie fühlten sich vielmehr gezwungen, am Haftungsaufteilungsprozess teilzunehmen, um ihre Interessen wahren zu können.47I Schwierigkeiten traten zudem bei der praktischen Umsetzung der vom allocator bestimmten Haftungsanteile in eine Vergleichsvereinbarung auf. 472 Problematisch war dabei insbesondere die Erstellung eines Arbeitsplanes für die Sanierung der Fläche entsprechend der individuellen Anteile.473 Zudem ist der Sanierungsprozess mitunter dadurch verzögert worden, dass die PRPs es ablehnten, mit den Arbeiten zu beginnen, bevor sie den ihnen tatsächlich zugewiesenen Haftungsanteil kannten. 474 Von wesentlicher Bedeutung für den Erfolg des Aufteilungsprozesses sei vor allem dessen Flexibilität.475 In der Rechtslehre ist die Durchführung dieses Pilotprojektes grundsätzlich weitestgehend auf Wohlwollen gestoßen.476 So meinen Befürworter, dass die Allocation Pilots einen exzellenten Ansatzpunkt für die Minimierung der Ausgaben für gerichtliche Auseinandersetzungen darstellten. 477 Vor allem der Einsatz von neutralen allocators wirke sich positiv auf die Akzeptanz der Haftung durch die PRPs aus.478 Grundsätzlich sei auch zu erwarten, dass durch das Haftungsaufteilungsverfahren die Kosten für gerichtliche Auseinandersetzungen sinken und die Sanierungen beschleunigt werden.479 470 U.S. Envtl. Proteerion Agency, Superfund Annual Report FY 1997 (1. 8. 2001) . 471 U.S. Envfl. Profeetion Ageney, Superfund Annual Report FY 1997 (1. 8. 2001) . 472 Vgl. Samson, 15 Ohio St. J. on Disp. Res. 519, 544 (2000). 473 Samson, 15 Ohio St. J. on Disp. Res. 519, 544 (2000). 474 U.S. Envfl. Proteerion Agency, Superfund Annual Report FY 1998 (1. 8. 2001) . 475 U.S. Envfl. Profeetion Agency, Superfund Annual Report FY 1998 (1.8.2001) . 476 Vgl. Johnson, New Eng. L.Rev. 1269, 1314 (1997); Rhoads/Shogren, 8 Duke Env L & Pol'y 245, 257 (1998); MeCrory, 23 Vt.L.R. 59, 91 (1998); Samson, 15 Ohio St. J. on Disp. Res. 519, 545 (2000); White, 9 Vill. Envtl. L.J. 73, 92 (1998); King, 14 Nat. Res. & Env't 61, 72 (1999); Ausdrücklich gegen eine mandatory alloeation proeedure wendet sich hingegen Openehowski, 30 ELR 10648, 10649 (2000). 477 Johnson, New Eng. L.Rev. 1269, 1314 (1997); Spenee, 93 Nw. U. L.Rev. 389, 429 (1999). 478 Samson, 15 Ohio St. J. on Disp. Res. 519, 543 (2000). 479 Rhoads/Shogren, 8 Duke Env L & Pol'y 245, 257 (1998); Samson, 15 Ohio St. J. on Disp. Res. 519, 545 (2000); anders dagegen Openehowski, 30 ELR 10648, 10649, 10651 (2000).

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Allerdings könne dieses Ziel dann mit größerer Wahrscheinlichkeit erreicht werden, wenn das Aufteilungsverfahren in eine für PRPs und EPA verbindliche Entscheidung des allocators münde.480 Es sei zudem die Gefahr einer Erhöhung der Verfahrenskosten gegeben, wenn die Parteien die Vergleichsverhandlungen mit einer gerichtlichen Auseinandersetzung verwechselten.481 Bemängelt wird zudem das Fehlen einheitlicher Faktoren für die Bestimmung der Haftungsanteile.482 (b) EPA - Orphan Share Program Im Oktober 1995 verkündete die EPA die dritte und damit bislang letzte Runde der Supeifund-Reforrn.483 Ein wesentlicher Eckstein dieser Reformrunde war der Entschluss der EPA, in Zukunft die auf insolvente oder nicht mehr existente Parteien entfallenden, verwaisten Haftungsanteile - zumindest teilweise - zu tragen, wenn sich die PRPs bereit erklärten, Sanierungsarbeiten auszuführen. 484 Am 3. Juni 1996 verkündete die EPA sodann eine vorläufige, rechtlich unverbindliche Leitlinie (Interim Guidance) für die Kompensation "verwaister Haftungsanteile" (orphan shares). 485 Die EPA verfolgte mit der Verabschiedung dieser Leitlinie im Wesentlichen zwei Ziele: Zunächst sollten die durch die Anwendung des gesamtschuldnerischen Haftungsstandards entstehenden Härten gemindert werden.486 Gleichzeitig erhoffte sich die EPA aber auch, dass sich die PRPs im zunehmenden Maße in Settlement-Vereinbarungen bereit erklären würden, Sanierungsarbeiten auszuführen.487 48° King, 14 Nat. Res. & Env't 61, 72 (1999); Rhoads/Shogren, 8 Duke Env L & Pol'y 245, 257 (1998). 481 Kane (subm.), SC27 ALI-ABA 99, 159 (1997). 482 Samson, 15 Ohio St. J. on Disp. Res. 519, 546 f. (2000); Johnson, New Eng. L.Rev. 1269, 1314 (1997). 483 U. S. Envtl. Protection Agency, EPA' s Superfund Reforms ( 1. 8. 2001) . 484 U.S. Envtl. Protection Agency, Interim Guidance on Orphan Share Compensation for Settlors of Remedia! Design/Remedia! Action and Non-Time-Critical Removals- (6/4/96) (1. 8. 2001) . 485 U.S. Envtl. Protection Agency, Interim Guidance on Orphan Share Compensation for Settlors of Remedial Design/Remedia! Action and Non-Time-Critical Removals - (6/4/96) (1. 8. 2001) . 486 U.S. Envtl. Protection Agency, Interim Guidance on Orphan Share Compensation for Settlors of Remedia! Design/Remedia! Action and Non-Time-Critical Removals - (6/4/96) (1. 8. 2001) . 487 U.S. Envtl. Protection Agency, Interim Guidance on Orphan Share Compensation for Settlors of Remedia! Design/Remedia! Action and Non-Time-Critical Removals - (6/4/96) (1. 8. 2001) .

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Bei der Verfolgung dieser Ziele ließ die EPA nicht unberücksichtigt, dass 1995 die SupeljUnd-Steuererhebungsbefugnis (SupeljUnd ta.xing authority) erloschen und somit die wichtigste Einnahmequelle des SupeljUnd Trust Fund versiegt war. Mit der Verabschiedung der Leitlinie unternahm die EPA den Versuch, unter Schonung des Fonds im Rahmen der bestehenden Gesetzeslage die Reformbestrebungen umzusetzen. 488 Die Leitlinie ist anwendbar, wenn: 489 a) die EPA über die Durchführung einer Sanierungsmaßnahme im Hinblick auf eine in der Profitätenliste (NPL) aufgeführte Fläche verhandelt; b) eine PRP oder Gruppe von PRPs sich bereit erklärt, die Sanierungsmaßnahme auszuführen; und c) ein "verwaister" Haftungsanteil (orphan share) existiert. In Anbetracht der bestehenden Finanzierungsengpässe limitierte die EPA allerdings die Mittel für die Kompensierung der orphan shares. So durfte die zur Verfügung gestellte Summe die folgenden Grenzen nicht überschreiten: a) den orphan share-Anteil; b) die Summe aller bislang nicht erstatteten Kosten, einschließlich der prognostizierten noch in Zukunft entstehenden Kosten für die Beaufsichtigung der Sanierungsmaßnahmen (oversight costs); c) 25% der prognostizierten Kosten für die Sanierungsarbeiten.490 Nach der Verkündung der Reform im Oktober des Jahres 1995 etablierte die EPA eine Arbeitsgruppe, die gemeinsam mit dem Justizministerium (Department of Justice) die Regionen491 bei der Umsetzung der Reform unterstützte.492 In den Jahren 1996 und 1997 bot die EPA PRPs im Hinblick auf "verwaiste" Haftungsanteile bereits insgesamt über 100 Mill. Dollar 488 Die EPA führte dazu aus (dies., Interim Guidance on Orphan Share Compensation for Settlors of Remedia! DesigniRemedial Action and Non-Time-Critical Removals - (614196) (1. 8. 2001) ): " [T]he Ageney wants to provide a appropriate balanee between preserving the Trust Fund and providing a meaningful implementation of the reform. " 489 U.S. Envtl. Profeetion Agency, Interim Guidance on Orphan Share Compensation for Settlors of Remedia! DesigniRemedial Action and Non-Time-Critical Removals- (614196) (1. 8. 2001) . 490 U.S. Envtl. Proteerion Ageney, Interim Guidance on Orphan Share Compensation for Settlors of Remedia! DesigniRemedial Action and Non-Time-Critical Removals - (614196) (1. 8. 2001) . 49 1 Für die Tätigkeit der EPA ist die USA in 10 Regionen aufgeteilt worden. In jeder dieser Regionen verfügt die EPA über eine Unterbehörde. 492 Kane (subm.), SC27 ALI-ABA 99, 190 (1997); White, 9 Vill. Envtl. L.J. 73, 93 (1998).

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an.493 Von diesen Initiativen waren bis dahin mehr als vierzig SuperfundFlächen überall in den USA betroffen.494 Bis 1998 steigerte sich die angebotene Gesamtsumme auf 145 Mill. Dollar für 72 Flächen.495 Bis 1999 wurden für insgesamt 98 Superfund-Flächen 175 Mill. Dollar zur Verfügung gestellt496, bis zum Oktober 2000 stieg die Summe auf 190 Mill. Dollar bei 119 Flächen.497 Im Durchschnitt werden also von der EPA etwas weniger als 2 Mill. Dollar pro Fläche angeboten.498 Die EPA äußert sich außerordentlich zufrieden über den Erfolg der neuen orphan share policy. Den signifikanten Anstieg der Vergleichsrate499 führt sie zu großen Teilen auf diese Reform zurück. Die Initiative der EPA, sich an der Finanzierung "verwaister" Haftungsanteile in gewissem Umfang zu beteiligen, wurde von der Rechtslehre einhellig begrüßt.500 Allerdings müsse das orphan share funding auf eine solide finanzielle Basis gestellt werden. Versäume es der Kongress weiterhin, die Steuererhebungsbefugnis (Superfund tax authority) zu erneuern, müsse die EPA mit einem immer schlechter ausgestatteten Fond in die Vergleichsverhandlungen eintreten.501 Dies führe zwangsläufig zu einem Versanden der Reformbemühungen der EPA. Stattdessen würden die PRPs wieder vermehrt die kostspielige und zeitraubende gerichtliche Auseinandersetzung suchen.502

Herman, 12 Nat. Res. & Env't 196, 197 (1998). Herman, 12 Nat. Res. & Env't 196, 197 (1998). 495 U.S. Envtl. Proteerion Ageney, Superfund Annual Report FY 1998 (1 .8.2001) . 496 U.S. Envtl. Proreetion Ageney, Superfund Reforms Overview FY 1999 ( 1. 8. 2001) . 497 U.S. Envtl. Proteerion Ageney, Superfund 20th Anniversary Report (26. 7.2001) . 498 U.S. Envtl. Proteerion Agency, Superfund Annual Report FY 1998 (1.8.2001) . 499 In den Jahren 1993-1995 (also vor Verabschiedung der "orphan share"-Leitlinie) war das Verhältnis zwischen UAOs (unilateral administrative orders) und Consent Deerees 50:50. In den Jahren 1996-1998 wurde hingegen ein 66:34 Verhältnis zugunsten der Consent Deerees erreicht (U.S. Envtl. Proteerion Ageney, Superfund Annual Report FY 1998 [1. 8. 2001] .) 500 Vgl. White, 9 Vill. Envtl. L.J. 73, 97 f. (1998); Spenee, 93 Nw.U.L.Rev. 389, 427 (1999); Herman, 12 Nat. Res. & Env't 196, 227 (1998). 501 White, 9 Vill. Envtl. L.J. 73, 98 (1998). 502 White, 9 Vill. Envtl. L.J. 73, 98 (1998). 493

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(3) Wertung der Reformbestrebungen

Das Altlastenrecht der USA und insbesondere die Verwaltungspraxis enthalten sehr interessante Ansätze, wie die mit der Anwendung des gesamtschuldnerischen Haftungsstandards verbundenen Härten abgefedert und gleichzeitig die Sanierungen beschleunigt und Verfahrenskosten verringert werden können. Die durch den SRA vorgeschlagene gesetzliche Implementierung eines obligatorischen Haftungsaufteilungsverfahrens hätte zu einer erheblichen Modifizierung der Haftungssystematik geführt. Ein derartiges Verfahren hätte praktisch die Abschaffung des gesamtschuldnerischen Haftungsstandards bedeutet, da die sich vergleichenden Parteien nur noch den ihnen im Vergleich zugedachten Haftungsanteil zu tragen gehabt hätten. Die gescheiterte legislative Reform stand dabei in der Tradition des in der Rechtssprechung entwickelten moderate approach,503 stützte sie sich doch bei der Ermittlung der Anteile an der Haftung auf die Gore Factors. 504 Hervorzuheben ist zudem die relative Kostenneutralität dieses Reformvorschlages. Die Aufteilung der Haftung auf die Schultern aller PRPs hätte nicht zwangsläufig zu einer zusätzlichen Belastung des Fonds geführt.505 Es hätte somit ein Mehr an Fairness unter Schonung der vorhandenen Mittel erlangt werden können. Das Allocation Pilot Project half der EPA, sich die positiven und negativen Effekte eines obligatorischen Haftungsaufteilungsverfahrens zu vergegenwärtigen. Berücksichtigt man insbesondere die Erreichung eines faireren Haftungssystems unter Schonung der Mittel des Superfunds, so kann eine eindeutig positive Bilanz gezogen werden. Fraglich bleibt jedoch, ob durch das obligatorische Haftungsaufteilungsverfahren tatsächlich Sanierungen beschleunigt und Verfahrenskosten gesenkt werden. Eine pauschale Aussage kann hier nicht getroffen werden. Bedeutsam sind vielmehr die Umstände des Einzelfalles, insbesondere die Verhandlungsbereitschaft der Parteien. Viel hängt zudem von den individuellen Fähigkeiten des allocator ab. Die gesetzliche Etablierung des orphan share funding hätte zusätzlich einen Meilenstein auf dem Weg zur Etablierung einer "gerechteren" Haftungssystematik dargestellt. Sie hätte insbesondere das Risiko der Insolvenz weiterer PRPs - zumindest im Rahmen des vorhandenen finanziellen RahSiehe B. II. 4. c) bb) (2). Johnson, 31 New Eng. L.Rev. 1269, 1311 (1997). 505 Samsan bemerkte dazu (ders., 15 Ohio St. J. on Disp. Res. 519, 547 [2000]: "{A]llocation is a zero-sum game." Nach einer Definition von Bacow/Wheeler (dies. , Environmenta1 Dispute Resolution, 33) sind zero-sum games solche Situationen, in denen "one person's gain necessarily means an equivalent lass for the other side. ... [G]ains and Iosses of the bargainers exactly offset eachother." 5°3

504

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mens - von den Schultern der verfügbaren, verantwortlichen Parteien genommen. Die Finanzierung "verwaister" Haftungsanteile wäre für die PRPs darüber hinaus zum wesentlichen Anreiz geworden, auf eine gerichtliche Auseinandersetzung zu verzichten und sich mit der EPA zu vergleichen. 506 In der Interim Guidance spiegelt sich das Bemühen der EPA wider, die bereits mit dem SupeTfund Reform Act 1994 verfolgten Ziele im Rahmen der unveränderten Gesetzeslage und innerhalb des gegebenen finanziellen Spielraumes so weit wie möglich zu erreichen. Tatsächlich hatte der Erlass der Leitlinie einen ausgesprochen positiven Einfluss auf die Erfolgsaussichten von Vergleichsverhandlungen. Sowohl die Agency als auch die PRPs profitieren in erheblichem Maße von einer außergerichtlichen Einigung. PRPs sind eher bereit, Sanierungsarbeiten auf eigene Kosten auszuführen. Zudem führt die Vermeidung gerichtlicher Auseinandersetzungen zu einem Sinken der Verfahrenskosten. Beide Entwicklungen dienen der Schonung des Fonds. Auch wenn die Leitlinie nicht zu einer vollständigen Finanzierung der verwaisten Haftungsanteile durch Mittel des SupeTfund führt, ist der positive Effekt des funding auf die Situation der PRPs evident. Den für die Kontamination verantwortlichen Parteien bietet die neue Verwaltungspraxis die Chance, die schwerste mit der gesamtschuldnerischen Haftung verbundene Bürde- das Insolvenzrisiko- zumindest partiell abzulegen. Die Umsetzung der Leitlinie kann jedoch eine gesetzliche Fixierung des orphan share funding nicht ersetzen. Vergleicht man die jährlich für "verwaiste" Haftungsanteile zur Verfügung gestellte Summe (im Jahre 1999 waren es 30 Mill. Dollar) mit den pro Jahr von den PRPs für Sanierungsmaßnahmen aufgewendeten Mitteln (jährlich über 1 Mrd. Doll~07 ) unter Berücksichtigung des durchschnittlichen Gesamtanteils von orphan shares (ca. 18%), so kann in der Entwicklung der letzten Jahre nicht mehr als ein positiver Ansatz gesehen werden. Zwar stellt die derzeit übliche Finanzierung mehr als nur den berühmten Tropfen auf den heißen Stein dar, das Ziel eines wirklich gerechten und effektiven SupeTfund-Programms ist dadurch jedoch noch nicht erreicht. CERCLA ist durch die Reformen fairer geworden, aber längst noch nicht fair.

Vgl. S.1834, 103d Cong., 2d Sess., 140 Cong. Rec. S1058, S1082. Mit diesem Betrag initiieren PRPs ca. 72 % der Sanierungstätigkeiten (U.S. Envtl. Protection Agency, Superfund Annual Report FY 1998 [1.8.2001] ). 506 507

7 Radig

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c) Auferlegung einer Gefahrenbeseitigung bzw. -Verringerung gem. CERCLA § 106(a)

CERCLA § 106508 eröffnet der Bundesregierung einen weiteren Weg, auf dem sie die Durchsetzung der Ziele des Gesetzes erreichen kann. Gern. CERCLA § 106(a)509 kann die EPA im Falle desVorliegenseiner unmittelbaren und erheblichen Gefahr für die Gesundheit, das allgemeine Wohlergehen oder die Umwelt den PRPs mittels Verwaltungsakt (administrative order) die Gefahrenbeseitigung oder -Verringerung aufgeben. Kommt die PRP dieser order nicht nach, so ist sie gern. CERCLA § 106(b)(1)510 täglich mit eine Geldbuße bis maximal $ 25.000 zu belegen. Diese Handlungsoption bietet gegenüber einem Vorgehen gern. CERCLA

§ 107(a)511 einige wesentliche Vorteile. So müssen für die Sanierung keine Supeljilnd-Mittel aufgewendet werden. 512 Zudem ist der CERCLA § 106-

Sanierungsprozess schneller und kostengünstiger als eine staatlich initiierte Reinigung der Fläche gern. CERCLA § 104.513 Schließlich erfasst CERCLA § 106 - anders als CERCLA § 104 - auch solche Flächen, die nicht in der Prioritätenlisten (National Priorities List) aufgeführt sind. 514 All dies hat in den letzten Jahren dazu geführt, dass der Einsatz von Verwaltungsakten im Rahmen des Supeljilnd-Programms erheblich an Popularität gewonnen hat. 515 d) Litigation

Wie bereits ausgeführt, kann eine Tragung der entstandenen Sanierungskosten durch die verantwortlichen Parteien auch auf gerichtlichem Wege erstritten werden.

42 U.S.C.A. § 9606. 42 U.S.C.A. § 9606(a). 510 42 U.S.C.A. § 9606(b)(l). 511 42 U.S.C.A. § 9607(a). 512 Sprankling/Weber, The Law of Hazardous Wastes and Toxic Substances, 368. 513 Sprankling!Weber, The Law of Hazardous Wastes and Toxic Substances, 368. 514 Sprankling!Weber, The Law of Hazardous Wastes and Toxic Substances, 368. 515 So wird eine section 106 order als das effektivste Durchsetzungsrnittel und als wesentlicher Anreiz für den Abschluss von Schlichtungsvereinbarungen angesehen, da CERCLA § l06(b) die EPA befugt, PRPs gern. CERCLA §§ l06(b)(l), l07(c)(3) hart zu bestrafen, wenn diese den Verwaltungsakten nicht nachkommen (Cardwell, in: Sullivan, Environmental Law Handbook, 387). 5os

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aa) Govemment cost recovery actions gern. CERCLA § 107(a)(4)(A) (1) Crossclaims

Vor allem in komplizierten Verfahren, an denen viele Parteien beteiligt sind, ist es üblich, dass sich die Beklagten gegenseitig verklagen (sog. crossclaims).516 Diese Klagen sollen einer Aufteilung des Schadens auf alle beklagten Parteien dienen. 517 (2) Impleading

Die Beklagten haben in dem Verfahren zudem die Möglichkeit, eine Regressklage (contribution actioni 18 gegen solche PRPs zu erheben, die nicht auf Kostenerstattung verklagt wurden (sog. impleading). Auch dieses Rechtsmittel entbehrt jedoch nicht einer gewissen Janusköpfigkeit.519 Die Rechtmäßigkeit dieses Verfahrensschrittes richtet sich nach Rule 14 der Federal Ru/es of Civil Procedure.520 (3) Intervention

CERCLA § 113(i)521 räumt zudem Dritten das Recht ein, dem Streit beizutreten. Voraussetzung dafür ist, dass die dritte Partei ein Interesse am Topoi/Snow, Superfund Law and Procedure, Vol. 2, 39. Topoi/Snow, Superfund Law and Procedure, Vol. 2, 39; Allerdings befinden sich die Beklagten dabei in einem Dilemma. Einerseits begehren sie die Einbeziehung weiterer verantwortlicher Parteien in das Verfahren. Andererseits unterstützt die Erhebung dieser Klagen den Staat, der vor Gericht durch das Department of Justice (DOJ) vertreten wird, bei der Durchsetzung der Kostenerstattungsansprüche. Zudem wird eine Zusammenarbeit zwischen den PRPs hinsichtlich der Vertretung gemeinsamer Interessen gegenüber der Agency praktisch unmöglich. Schließlich kann eine PRP als Gesamtschuldner für den Gesamtschaden in Anspruch genommen werden. Unter Berücksichtigung dieser Erwägungen entschließen sich die Beklagten mitunter, auf die Erhebung von crossclaims zu verzichten (vgl. Topoi/Snow, ebenda). 518 Im Detail dazu B. II. 6. 519 Ein impleading kann zu einer finanziellen Entlastung der vom Staat in Anspruch genommenen Parteien führen. Der Nachteil dieses Verfahrensschrittes liegt jedoch darin, dass die dritten Parteien oftmals erheblichen Aufwand betreiben, um die Verantwortlichkeit des Regressgläubigers zu untermauern. Dies unterstützt wiederum die Bemühungen der Regierung (Topoi/Snow, Superfund Law and Procedure, Vol. 2, 42). 52 Fed.R.Civ.P. 14; Die Federal Rules of Civil Procedure sind gern. CERCLA § 113(f)(l), 42 § 9613(f)(l) auf die Regressklagen anwendbar. So muss das Bestehen eines Anspruches gegen eine dritte Partei bereits innerhalb von zehn Tagen nach Zustellung der ersten Stellungnahme der beklagten Partei behauptet werden. 516 517

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Streitgegenstand hat, dieses Interesse möglicherweise beeinträchtigt ist und die bereits beteiligten Parteien das Interesse des Dritten nicht angemessen vertreten. (4) Bifurcation of trial Rule 42(b) der Federal Rute of Civil Procedures erlaubt den Gerichten ein Abtrennen bestimmter Problemkomplexe. 522 Dem traditionellen "Trennungsprinzip" (bifurcation approach) folgend werden Haftungsfragen in einer ersten Phase beurteilt, während in einer zweiten Phase sog. remedial issues behandelt werden. 523 Wie bereits dargelegt wurde, ist es von ausgesprochen großer praktischer Relevanz, welche Fragen in welcher Phase behandelt werden (so z. B. die Frage der Teilbarkeit [divisibility] eines Schadens). So kann eine ftiihe Klärung der Haftungsfrage insbesondere Vergleichsverhandlungen forcieren. 524 (5) Burden of proof

Die Kostenerstattungsklage hat Erfolg, wenn der Kläger zumindest dem ersten Anschein nach (prima facie) beweisen kann, dass (1) die Fläche eine Anlage darstellt, von der (2) gefahrliehe Stoffe (3) freigesetzt werden oder deren Freisetzung droht, was wiederum (4) die Aufwendung von Sanierungskosten verursachte, und (5) der Beklagte eine im Sinne von CERCLA verantwortliche Partei ist.525 Der Beklagte trägt hingegen die Beweislast für die Aufteilbarkeit (divisibility) des Schadens, das Vorliegen der Voraussetzungen einer Einrede (defense) 526 und für den Verstoß gegen die Vorschriften des National Contingency Plan. 527 521 42 U.S.C.A. 9613(i); Daneben existiert auch ein Interventionrecht gern. Rule 24 der Federal Rules of Civil Procedure (Fogleman, Hazardous Waste Cleanup, Liability, and Litigation, 155) 522 Dies ist gern. Rule 42(b) der Federal Rules of Civil Procedures zulässig "in furtherance of convenience or to avoid prejudice, or when seperate trials will be conducive to expedition and economy. " 523 Topoi/Snow, Superfund Law and Procedure, Vol. 2, 111; Die Gerichte haben bei der Strukturierung des Verfahrens jedoch einen sehr weiten Spielraum, vgl. Topoi/Snow, Superfund Law and Procedure, Vol. 2, 118; Light, CERCLA Law and Procedure, 184; U.S. v. Alcan Aluminium Corp., 990 F.2d 711, 723 (2nd Cir. 1993). 524 Topoi/Snow, Superfund Law and Procedure, Vol. 2, 112. 525 Fogleman, Hazardous Waste Cleanup, Liability, and Litigation, 138. 526 Siehe dazu B. II. 3. f). 527 Dazu im Detail B. II. 1. d).

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bb) Private cost recovery gern. CERCLA § 107(a)(4)(B) Die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Kostenerstattungsklage sind für private Kläger und den Staat im Wesentlichen gleich. Sowohl bei Klagen des Staates gern. CERCLA § 107(a)(4)(A) als auch bei solchen Privater gern. CERCLA § 107(a)(4)(B) hängt die Erstattungsfähigkeit der Kosten für die Sanierungsmaßnahmen von deren Übereinstimmung (consistency) mit dem National Contingency Plan (NCP) ab. Allerdings wird dem aufmerksamen Leser sofort die unterschiedliche textliche Implementierung des Übereinstimmungserfordernisses auffallen. So kann der Staat528 solche Sanierungskosten ersetzt verlangen, die dem NCP nicht widersprechen ("not inconsistent with the national contingency plan"). Private haben dagegen einen Anspruch auf Kostenerstattung nur dann, wenn die Maßnahmen dem NCP entsprachen ("consistent with the national contingency plan"). Eine breite Mehrheit der Gerichten hat aus diesem Formulierungsunterschied abgeleitet, dass bei Erstattungsklagen des Staates die Übereinstimmung der ausgeführten Maßnahmen mit dem National Contingency Plan unterstellt wird, während diese Übereinstimmung von privaten Klägern erst zu beweisen ist.529 Die Beweislastumkehr bei Kostenerstattungsklagen des Staates hat in der Regel zur Folge, dass der Beklagte für die geleisteten Aufwendungen haftet. 530 Den handelnden staatlichen Organen wird von den Gerichten ein großzügig gefasster Handlungsspielraum zugebilligt. 531 Erst willkürliches Handeln532 bzw. grobes Fehlverhalten auf Seiten der Regierung 533 widerspricht danach den Festlegungen des National Contingency Plan. Ob eine 528 Gemeint sind hier gern. CERCLA § 107(a)(4)(A) die United States Govemment or a State or an Indian tribe; nicht jedoch Städte und Kommunen, vgl. Sherwin-Williams Co. v. City of Hamtrack, 840 F.Supp. 470, 474 f. (E.D.Mich. 1993); City of New York v. Chernical Waste Disposal Corp., 836 F.Supp. 968, 976 ff. (E.D.N.Y. 1993). 529 Z.B. U.S. v. Rohrn and Haas Co., 939 F.Supp. 1142, 1150 (D.N.J. 1996); Public Service Co. of Colorado v. Gates Rubber Co., 22 F.Supp.2d 1180, 1186 f. (D.Colo. 1997); VME Americas, Inc. v. Hein-Werner Corp.; 946 F.Supp. 683, 689 (E.D.Wis. 1996). 530 Rodgers, Environmental Law, Vol. 4, 700. 531 Der NCP bestimmt nur, dass "[a]ny response action carried out in compliance with the terms of an order [. .. ] or a consent decree [. .. ] will be considered ,consistent with the NCP.' ", 40 C.F.R. § 300.700(c)(3)(ii). 532 So führte der Tenth Circuit in seinem Urteil zu U.S. v. Hardage aus (982 F.2d 1436, 1442 [10th Cir. 1992]), certiorari denied 114 S.Ct. 300, 126 L.Ed.2d 248): "To show that govemment's response action was inconsistent with National Contingency Plan, so as to avoid reimbursement to govemment of its costs in remedying defects at waste disposal site, defendant must dernonstrafe that Environmental Protection Agency acted arbitrarily and capriciously in choosing particular response action to respond to hazardous waste site problems. "; sich dieser Ansicht

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Maßnahme kosteneffizient sein muss, um dem NCP zu entsprechen, wird in der Rechtsprechung unterschiedlich beurteilt.534 Die rechtliche Situation eines privaten Klägers hat sich durch die Verabschiedung des 1990er National Contingency Plan insoweit verbessert, als danach die inconsistency defense nicht schon dann durchgreift, wenn nur unwesentlich oder geringfügig (immaterial oder insubstantial) von den Regelungen des NCP abgewichen wird. 535 Vorher herrschte in der Rechtsprechung Uneinigkeit darüber, ob für die Beurteilung der Übereinstimmung der Sanierungsmaßnahmen mit dem NCP ein strict oder ein substantial compliance standardmaßgeblich sei.536 Trotz dieser neuen Regelung bleiben die Kostenerstattungsklagen Privater für längerfristige Sanierungsmaßnahmen (remedial actions) in der Praxis oft erfolglos, da gemäß NCP vor Durchführung derartiger Maßnahmen ein detailliert geregeltes Maßnahmeauswahlverfahren zu durchlaufen und der Öffentlichkeit die Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben ist. Diese Anforderungen bleiben aus Unkenntnis häufig unbeachtet. 537 Der private Kläger muss zudem gern. CERCLA § 107(a)(4)(B) auch den Nachweis dafür erbringen, dass seine Aufwendungen notwendig waren (necessary costs). 538 6. Regress zwischen den Verantwortlichen (contribution)

a) Entwicklung des Regressanspruches

Vor lokrafttreten des Superfund Amendment and Reauthorization Act (SARA) im Jahre 1986 enthielt CERCLA keinen ausdrücklich normierten Regressanspruch (contribution claim) zugunsten von in Anspruch genomanschließend Com. of Mass. v. Blackstone Valley Elec. Co., 867 F.Supp. 78, 81 (D.Mass. 1994). 533 So in U.S. v. Bell Petroleum Services, Inc., 734 F.Supp. 771, 781 (W.D.Tex. 1990). 534 Für die Kosteneffiziens als Maßstab U.S. v. Taylor, No. 1:90CV:851, 1993 WL 760996 (W.D.Mich. Dec. 9, 1993); dagegen U.S. v. Akzo Nobel Coatings, Inc., 990 F.Supp. 892, 895 (E.D.Mich. 1998). 535 40 C.F.R. § 300.700(c)(4) (1990). 536 Rodgers, Environmental Law, Vol. 4, 710. 537 Vgl. Rodgers, Environmental Law, Vol. 4, 711. 538 Obwohl viele Gerichte "consistency" und .. necessity" der Maßnahmen separat prüfen, hat sich bislang für den letzteren Begriff noch keine durchgehende Definition herauskristallisiert Der U.S. District Court, C.D. Califomia hat beispielsweise ausgeführt: "Remediation costs are ,necessary' [.. .] when undertaken in response to an actual and real threat to human health or environment. " (Carson Harbor Village, Ltd. v. Unacol Corp., 990 F.Supp. 1188, 1193 [C.D. Cal. 1997]).

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menen PRPs gegenüber solchen Parteien, die zunächst von einer Klage verschont blieben.539 Als der United States District Court, S.D. Ohio jedoch in United States v. Chem-Dyne Corp. 540 die gesamtschuldnerische Haftung der unter CERCLA verantwortlichen Parteien proklamierte, geriet die Frage nach dem Bestehen eines Regressanspruches in das Zentrum des Interesses von Rechtsprechung und Rechtslehre. 541 Die über ihren eigentlichen Verantwortungsanteil hinaus in Anspruch genommenen Parteien führten aus, dass, wenn die Gerichte aus dem federal common law einen gesamtschuldnerischen Haftungsstandard ableiteten, die Aussagen des common law über das Bestehen eines Regressanspruches nicht unberücksichtigt bleiben dürften. 542 Anderenfalls würde das Haftungsschema CERCLAs noch strenger als die vom Kongress wegen ihres drakonischen Effektes abgelehnte joint and several/contribution-Regelung. 543 Trotz dieser einleuchtenden Argumentation wurden in der Rechtsprechung zunächst unterschiedliche Auffassungen zu der Frage vertreten, ob eine PRP die Erstattung entstandener Kosten verlangen könne. 544 Die Mehrheit der Gerichte leitete jedoch aus dem Wortlaut von CERCLA §§ l07(a)(4)(B) 539 Als der Kongress im Jahre 1980 die Vorschrift aus dem Gesetzentwurf entfernte, die eine gesamtschuldnerische Haftung verantwortlicher Parteien vorsah, löschte er auch den bis dahin vorgesehenen Regressanspruch (Topoi/Snow, Superfund Law and Procedure, Vol. 2, 259). 540 572 F.Supp. 802 (S.D.Ohio 1983). 541 Topol/Snow, Superfund Law and Procedure, Vol. 2, 259. 542 Vgl z.B. State of Colo. v. ASARCO, Inc., 608 F.Supp. 1484, 1485 (D.C.Colo. 1985); In Restatement § 886A heisst es: (1) Except as stated in Subsection (2), (3) and (4), when two or morepersans become liable in tort to the same person for the same harm, there is a right of contribution among them, even though judgment has not been recovered against all or any ofthem. (2) The right of contribution exists only in favour of a tortfeasor who has discharged the entire claim for the harm by paying more than his equitable share of the common liability, and is limited to the amount paid by him in excess of his share. No tortfeasor can be required to make contribution beyond his own equitable share of liability. (3) There is no right of conribution in favour of any tortfeasor who has intentionally caused the harm. (4) When one tortfeasor has a right of indemnity against another, neither of them has a right of contribution against another. 543 Topoi/Snow, Superfund Law and Procedure, Vol. 2, 259. 544 Für einen Regressanspruch sprachen sich aus z.B.: U.S. v. New Castle County, 642 F.Supp. 1258, 1265 ff. (D.Del. 1986); U.S. v. Conservation Chernical Co., 628 F.Supp. 391, 404 (W.D.Mo. 1985); Wehner v. Syntex Agribusiness, Inc., 616 F.Supp. 27, 31 (E.D.Mo. 1985); State of Colo. v. ASARCO, Inc., 608 F.Supp. 1484, 1491 f. (D.C.Colo. 1985); gegen einen derartigen Anspruch entschieden z.B.: U.S. v. Westinghouse Electric Corp., 22 Env't Rep.Cas. (BNA) 1230, 1233 f. (S.D.Ind. 1983).

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und 107(e)(2i45 ab, dass der Kongress private Kläger mit einem Regressanspruch aus demfederal common law ausstatten wollte.546 1986 beseitigte der Kongress die bestehenden Zweifel durch die ausdrückliche Normierung eines Regressanspruches in CERCLA § 113(f)(1).547 Der Wortlaut von CERCLA § 107(ai48 blieb hingegen unverändert. b) Anspruchsgrundlage

Die Implementierung des Regressanspruches im Gesetzestext warf jedoch erst das Problem auf, das bis in die jüngste Zeit hinein als die umstrittenste Rechtsfrage im Kontext von CERCLA galt und gilt. Eine Vielzahl von Gerichten, Rechtsgelehrten und Autoren549 setzten sich mit der Frage auseinander, ob eine unter CERCLA verantwortliche Partei nunmehr nur noch über CERCLA § 113(f)(l) Regress verlangen könne, oder ob dies auch über eine Kostenerstattungsklage gern. CERCLA § 107(a) möglich sei. aa) Problemaufriss Der Disput ist dabei keineswegs nur von akademischer Relevanz. 550 Die Kontroverse berührt vielmehr eine Problematik von enormer praktischer Tragweite. Wie im Folgenden zu zeigen ist, ist ein Kläger, der sich auf 545 42 U.S.C.A. §§ 9607(a)(4)(B) und 9607(e)(2); CERCLA § 107(e)(2) sieht vor, dass .. [n]othing in this subchapter ... shall bar a cause of action that .. . any ... person subject to liability under this section ... has or would have, by reason of subrogation. " 546 State of Colo. v. ASARCO, Inc., 608 F.Supp. 1484, 1490 ff. (D.C.Colo. 1985); Sand Spring Horne v. Interplastic Corp., 670 F.Supp. 913, 916 f. (N.D.Okl. 1987); U.S. v. Ward, 22 Env't Rep.Cas. (BNA) 1235, 1238 (E.D.N.C. 1984). 547 42 U.S.C.A. 9613(f)(1); Dort heißt es nunmehr (auszugsweise): .,Any person may seek contribution from any other person who is liable or potentially liable under section 9607(a) of this title, during or following any civil action under section 9606 of this title or under section 9607(a) of this title. .. .In resolving connibution claims, the coun may allocate response costs among liable panies using such equitable factors as the coun determines are appropriate. " 548 42 U.S.C.A. § 9607(a). 549 So z.B. Ferrey, 3 N.Y.U. Envtl. L.J. 36 (1994); Araiza, 72 Notre Dame L.Rev. 193 (1996); Buckley, Jr., 31 Tulsa L.J. 851 (1996); Panzer, 7 Fordham Envtl. L.J. 437 (1996); Hemandez, 21 Harv. Envt'l L.Rev. 83 (1997); Glanvill, 31 Suffolk U.L.Rev. 153 (1997); Hanson, 10 Geo. Int'l Envtl. L.Rev. 199 (1997); Hyson, 10 Vill. Envtl. L.J. 277 (1999); McCrory, 37 Am. Bus. L.J. 3 (1999); Allen, SD88 ALI-ABA 551 (1999); Malik, 34 New Engl. L.Rev. 215 (1999); Evans, Jr., 29 ELR 10203 (1999); ders., 75 Mich. B.J. 1170 (1996); Tilleman/Swindle, 18 Va. Envtl. L.J. 159 (1999); Riesel/Bogin/Sinding, SE55 ALI-ABA 47 (2000); Wallworkl Carver, SE73 ALI-ABA 333 (2000).

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einen Kostenerstattungsanspruch (cost recovery) stützen kann, weitaus besser gestellt als ein solcher, der nur Regress (contribution) beansprucht. Zunächst gelten innerhalb beider Ansprüche gemeinhin unterschiedliche Haftungsstandards. Wie bereits dargelegt wurde, löst CERCLA § 107(a) eine gesamtschuldnerische Haftung aus, soweit der Schaden nicht teilbar (indivisible) ist. Der Kläger kann folglich den Beklagten über dessen tatsächlichen Schadensanteil hinaus in Anspruch nehmen. Der gesamtschuldnerisch haftende Beklagte muss für den Gesamtschaden - inklusive eventuell bestehender "verwaister" Haftungsanteilesst - aufkommen. Ein Regressanspruch gern. CERCLA § 113(t) führt vice versa nur zu einer Einzelhaftung (several liability).ssz Der Beklagte hätte so grundsätzlich nur für den tatsächlich auf ihn entfallenden Haftungsanteil einzustehen.ss3 Der Kläger trüge hingegen das Risiko für die Anteile insolventer, nicht mehr existenter oder unbekannter PRPs. Ein weiterer Unterschied zwischen den Ansprüchen basiert darauf, dass eine Haftung gern. CERCLA § 107(a)554 verschuldeosunabhängig ist (strict liability). Die vom Beklagten aufgewandte Sorgfalt ist für die Begründung eines Kostenerstattungsanspruches grundsätzlich ohne Belang. Gern. CERCLA § 113(t)(1)555 haben die Gerichte jedoch die angefallenen Sanierungskosten unter Berücksichtigung von Billigkeitserwägungen (equitable factors) auf die verantwortlichen Parteien aufzuteilen. Da sich die Rechtsprechung dabei häufig der Gore Factors bedient,556 ist im Rahmen dieser Erwägungen auch die aufgewandte Sorgfalt bedeutsam. Für den Kläger kommt dabei erschwerend hinzu, dass er vor Gericht den Beweis führen muss, dass dem Beklagten ein Anteil an der Haftung zugewiesen werden muss. 557 550 Hemandez, 21 Harv. Envt'1 L.Rev. 83, 84 (1997), Evans, Jr., 75 Mich. B.J. 1170, 1174 (1996). 551 Der Begriff "orphan shares" umfasst im vorliegenden Kontext auch solche Schadensanteile, die keiner bestimmten Person zugeordnet werden können, und ist somit weiter gefasst als die von der EPA geprägte Definition. 552 So die herrschende Meinung, z.B. Pina1 Creek Group v. Newmont Corp., 188 F.3d 1298, 1303 (9th Cir. 1997); U.S. v. Colorado & E.R.R., 50 F.3d 1530, 1534 (10th Cir. 1995); Contro1 Data Corp. v. S.C.S.C. Corp., 53 F.3d 930, 935 (8th Cir. 1995); Azko Coatings, Inc. v. Aigner Corp., 30 F.3d 761, 764 (7th Cir. 1994); United Tech. Corp. v. Browning-Ferris Indus., 33 F.3d 96, 103 (Ist Cir. 1994). 553 McCrory, 37 Am. Bus. L.J. 3, 24 (1999); Araiza, 72 Notre Dame L.Rev. 193, 206 (1996). 554 42 U.S.C.A. § 9607(a). 555 42 U.S.C.A. § 9613(f)(l). 556 Z.B. Farmland Industries, Inc. v. Colorado & Bastern R. Co., 944 F.Supp 1492, 1498 (D.Colo. 1996); Boeing Co. v. Cascade Corp., 920 F.Supp. 1121, 1137 (D.Or. 1996); Catellus Development Corp. v. L.D. McFarmland Co., 910 F.Supp. 1509, 1514 (D.Or. 1995).

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Kostenerstattungs- und Regressansprüche divergieren darüber hinaus darin, dass letztere durch einen zwischen dem Anspruchsgegner und der EPA geschlossenen Vergleich ausgeschlossen sein können. 558 Derkraft Gesetzes bestehende Schutz vor Regressansprüchen (contribution protection) kann die Anzahl der Parteien, an die sich eine PRP im Hinblick auf die von ihr aufgewandten Sanierungskosten wenden kann, erheblich reduzieren. 559 Schließlich verjähren die gern. CERCLA § 107(a) bestehenden Kostenerstattungsansprüche für längerfristige Sanierungsmaßnahmen nach sechs Jahren,560 während Regressklagen bereits innerhalb von drei Jahren zu erheben sind. 561 bb) Rechtsprechung Die Urteile zu der beschriebenen Problematik lassen sich grundsätzlich drei Kategorien zuordnen.562 Zu der ersten Kategorie zählen solche Entscheidungen, in denen den PRPs eine Erstattung ihrer Kosten gern. CERCLA § 107(a) zugebilligt wurde.563 Die zweite umfasst solche Fälle, in denen die Gerichte die Meinung verfolgten, dass eine verantwortliche Partei nur Regress gern. CERCLA § 113(f) beanspruchen könne. 564 Zur dritten 557 Riesel!Bogin/Sinding, SE55 ALI-ABA 47, 51 (2000); Allen, SD88 ALI-ABA 551, 568 (1999). 558 CERCLA §§ 113(f)(2), l22(g)(5) und (h)(4), 42 U.S.C.A. §§ 9613(f)(2), 9622(g)(5) und (h)(4). 559 Araiza, 72 Notre Dame L.Rev. 193, 207 (1996). 560 CERCLA § 113(g)(2)(B), 42 U.S.C.A. § 9613(g)(2)(B). 561 CERCLA § l13(g)(3), 42 U.S.C.A. § 9613(g)(3). 562 Malik, 34 New Eng. L.Rev., 215, 230 ff. (1999); Glanvill, 31 Suffolle U.L.Rev. 153, 160 ff. (1997); Hemandez, 21 Harv. Envt'l L.Rev. 83, 107 ff. (1997). 563 Pinal Creek Group v. Newmont Min. Corp., 926 F.Supp. 1400, 1405 ff. (D.Ariz. l996)(Pinal Creek); Laid1aw Waste Sys., Inc. v. Mallinckrodt, Inc., 925 F.Supp. 624, 630 f. (E.D. Mo. l996)(Laidlaw); ldylwoods Associates v. Mader Capital, 915 F.Supp. 1290, 1314 (W.D.N.Y. 1996)(/dylwoods); Barmet Aluminium Corp. v. Doug Brantley & Sons, Inc., 914 F.Supp 159, 164 (W.D.Ky. 1995); U.S. v. Taylor, 909 F.Supp. 355, 360 ff. (D.N.C. l995)(Taylor); Bethlehem Iron Works, Inc. v. Lewis Industries, Inc., 891 F.Supp. 221, 223 ff. (E.D.Pa. l995)(Bethlehem); Town of Wallkill v. Tesa Tape, Inc., 891 F.Supp. 955, 959 f. (S.D.N.Y. 1995); Transportation Leasing Co. v. State of Califomia, 861 F.Supp. 931, 937 ff. (C.D.Cal. l993)(Transportation Leasing); Companies for Fair Allocation v. Axil Corp., 853 F.Supp. 575, 578 ff. (D.Conn. 1994); U.S. v. SCA Services of Indiana, Inc., 849 F.Supp. 1264, 1269 ff. (N.D.Ind. 1994); Allied Corp. v. Acme Solvents Reclaiming, Inc., 691 F.Supp. 1100, 1118 f. (N.D.Ill. 1988)(Allied). 564 United Technologies Corp. v. Browning-Ferris Industries, 33 F.3d 96, 98 ff. (Ist Cir. l994)(United Technologies), cert. denied, 513 U.S. 1183 (1995); Bedford Affiliates v. Sills, 156 F.3d 416, 423 f. (2d Cir. l998)(Bedford); New Castle County

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Kategorie gehören die Urteile, in denen der sog. hybrid approach565 vertreten wurde. 566 Danach kann eine PRP zwar gern. CERCLA § l07(a) gegen andere PRPs vorgehen. Allerdings ist - wie bei einer Regressklage gern. CERCLA § 113(f) - eine Haftungsaufteilung auf Basis von Billigkeitserwägungen (equitable factors) vorzunehmen. (1) Kostenerstattung gern. CERCLA § 107(a) auch für PRPs

Die Gerichte, die den PRPs auch einen Kostenerstattungsanspruch gern. CERCLA § l07(a) zubilligen, stützen ihre Ansicht in erster Linie auf den Wortlaut der Norm. 567 So heißt es in CERCLA § l07(a)(4)(B), dass jede Person ("any ... person "), der Sanierungskosten entstanden sind, deren Erstattung verlangen kann. Der Anspruch sei danach nicht auf solche Personen beschränkt, die nicht für die Kontamination verantwortlich sind (innocent persons).568 Sei es die Absicht des Kongresses gewesen, PRPs von der Möglichkeit der Geltendmachung eines solchen Anspruches auszuschließen, hätte er dies deutlich zum Ausdruck bringen können. 569 Zudem sprächen "strategische" Erwägungen für eine derartige Gesetzesinterpretation, werden doch private Personen generell ermutigt, Sanierungsmaßnahmen umgehend auszuführen.57 Könne eine PRP die Mitverantwortlichen nicht mehr als

°

v. Halliburton NUS Corp., 111 F.3d 1116, 1120 ff. (3d Cir. 1991)(New Castle); Axel Johnson, Inc. v. Carroll Carolina Oil Co., 191 F.3d 409, 413 f. (4th Cir. 1999); Centerior Service Co. v. Acme Scrap Iron and Metal Corp., 153 F.3d 344, 356 (6th Cir. 1998)(Centerior); Akzo Coatings, Inc. v. Aigner Corp., 30 F.3d 761, 764 (7th Cir. 1994)(Akzo Coatings I); Pinal Creek Group v. Newmont Mining Corp., 118 F.3d 1298, 1306 (9th Cir. 1991)(Pinal Creek - 9th Cir.), cert. denied, 524 U.S. 937 (1998); U.S. v. Colorado & Bastern R.R. Co., 50 F.3d 1530, 1536 (10th Cir. 1995)(Colorado & Eastem R.R. Co.); Redwing Carriers, Inc. v. Saraland Apartments, 94 F.3d 1489, 1513 (llth Cir. 1996)(Redwing Carriers). 565 Hemandez, 21 Harv. Envt'l L.Rev. 83, 111 (1997). 566 Control Data Corp. v. S.C.S.C. Corp., 53 F.3d 930, 934 ff. (8th Cir. 1995)(Control Data); Amoco Oil Co. v. Bordon, Inc., 889 F.2d 664, 672 (5th Cir. 1989)(Amoco Oil); Boing Co. v. Cascade Corp., 920 F.Supp. 1121, 1131 f. (D. Or. 1996)(Boeing); Catellus Dev. Corp. v. L.D. McFarland, 910 F.Supp. 1509, 1516 (D. Or. 1995)(Catellus); Charter Township of Oshtemo v. American Cyanamid Co., 898 F.Supp. 506, 508 f. (W.D. Mich. 1995)(Charter Township); Chesapeake & Potomac Tel. Co. v. Peck Iron & Meta! Co., 814 F.Supp. 1269, 1277 f. (E.D. Va. 1992)(Chesapeake). 567 Malik, 34 New Eng. L.Rev., 215, 230 (1999); Hemandez, 21 Harv. Envt'l L.Rev. 83, 110 (1997); Glanvill, 31 Suffolk U.L.Rev. 153, 161 (1997); Panzer, 7 Fordham Envtl. L.J. 437, 473 (1996). 568 Pinal Creek, 926 F.Supp. 1405; Laidlaw, 925 F.Supp. 630; Bethlehem, 891 F.Supp. 225. 569 Pinal Creek, 926 F.Supp. 1405; Laidlaw, 925 F.Supp. 630; ldylwoods, 915 F.Supp., 1314.

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B. Haftung bei Störermehrheit in den USA

Gesamtschuldner in Anspruch nehmen, so ginge ein erheblicher Anreiz für eine eigenverantwortliche Ausführung von Dekontaminationsmaßnahmen verloren.571 Unterstützung fand diese Auffassung schließlich in dem obiter dieturn der Entscheidung des U.S. Supreme Court in Key Tronic Corp. v. United States,512 in dem das Gericht bemerkte, dass sich die Ansprüche aus CERCLA § 107 und§ 113 ähneln und in gewisser Weise überlappen. 573

(2) PRPs auf Regressanspruch gem. CERCIA § 113(/) beschränkt Die überwiegende Mehrheit der Gerichte - insbesondere neun der zwölf circuit courts - vertritt mittlerweile jedoch die Ansicht, dass PRPs die Erstattung entstandener Kosten nur im Wege des Regresses gern. CERCLA § 113(f) begehren können. 574 Auch in diesen Urteilen wird mit dem Wortlaut, der Intention des Gesetzgebers und den CERCIA-policies argumentiert.575 Klagen haftender Parteien, die sich auf eine Kostenerstattung durch andere PRPs richten, wären ihrem Grunde nach Regressklagen und unterfielen folglich der dafür vorgesehenen Regelung des CERCLA § 113(f).576 Zudem entspräche es weder dem Willen des Kongresses noch den Gesetzen der Logik, dass Parteien, die selbst den Haftungsregelungen CERCIAs un570 Pinal Creek, 926 F.Supp. 1407, Bethlehem, 891 F.Supp. 225; Allied, 691 F.Supp. 1118. 571 Allied, 691 F.Supp. 1118; siehe dazu insbesondere Panzer, 7 Fordham Envtl. L.J. 437, 477 ff. (1996). 572 114 S.Ct. 1960 (1994); so die Analysen des Urteils z.B. von Malik, 34 New Eng. L.Rev., 215, 231 (1999); McCrory, 37 Am. Bus. L.J. 3, 25 (1999); Panzer, 7 Fordham Envtl. L.J. 437, 466 (1996). 573 In dem Urteil heisst es wörtlich (114 S.Ct. 1960, 1966 [1994]): "Thus the statute now expressly authorizes a cause of action for contribution in § 113 and impliedly authorizes a similar and somewhat overlapping remedy in § 107." 574 Malik, 34 New Eng. L.Rev., 215, 233 (1999); Allen, SD88 ALI-ABA 551, 563 (1999); Tilleman/Swindle, 18 Va. Envtl. L.J. 159, 163 (1999); Riesel/Bogin/ Sinding, SE55 ALI-ABA 47, 53 (2000); Wallwork/Carver, SE73 ALI-ABA 333, 342 (2000). 575 McCrory, 37 Am. Bus. L.J. 3, 26 f. (1999); Malik, 34 New Eng. L.Rev., 215, 233 (1999). 576 Centerior, 153 F.3d 350 (Dabei verweist das Gericht auf die im common law existierenden Definitionen des Begriffes "contribution ".); United Technologies, 33 F.3d 98 (Das Gericht führt aus: "Gontribution is a standard legal term that enjoys a stable, well-known denotation. It refers to a claim by and between jointly and severally liable parties for an appropriate division of the payment one of them has been compelled to make. "); so auch Akzo Coatings, 30 F.3d 764; New Castle, 111 F.3d 1121.

II. Haftung nach CERCLA

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terfallen (sog. non-innocent parties), all ihre Kosten - einschließlich der orphan shares-auf die Mitverantwortlichen abwälzen könnten. 577 Eine gegensätzliche Gesetzesinterpretation würde darüber hinaus dazu führen, dass die ausdrückliche Normierung des Regressanspruches durch SARA 1986 einschließlich der kürzeren Verjährungsfrist - praktisch bedeutungslos bliebe.578 Schließlich sprächen auch hier "strategische" Erwägungen für eine Beschränkung der Ansprüche der PRPs. So bildet insbesondere die Aussicht auf einen Schutz vor Regressansprüchen, der für Kostenerstattungsansprüche gern. CERCLA § 107(a)(4)(B) nicht besteht, einen erheblichen Anreiz dafür, sich in einem Vergleich zur Ausführung von Sanierungsmaßnahmen zu verpflichten. 579 Zudem finde ja die Kooperationsbereitschaft der PRPs bei der gern. CERCLA § 113 (f)(l) durchzuführenden Haftungsaufteilung Berücksichtigung. 580 (3) Hybrid approach

Die Gerichte, die die vermittelnde Ansicht - den sog. hybrid approach vertreten, verbinden die Ansprüche aus CERCLA § 113(f)(l) und § 107(a)(4)(B).581 Dies erreichen sie auf zwei unterschiedlichen Wegen. 582 Einige Gerichte leiten aus CERCLA § 107(a) das Bestehen der Haftung ab, während CERCLA § 113(f) die Haftungsaufteilung regele. 583 Insofern wird eine Klage einer PRP regelmäßig wie eine Regressklage behandelt, so dass die Anerkennung eines Kostenerstattungsanspruches aus CERCLA § 107 eher einem Lippenbekenntnis gleicht. 584

577 United Technologies, 33 F.3d 100, Bedford, 156 F.3d 424; New Castle, 111 F.3d 1121; Pinal Creek - 9th Cir., 118 F.3d 1303. 578 United Technologies, 33 F.3d 101, Bedford, 156 F.3d 424; New Castle, 111 F.3d 1123. 579 City of Denver v. Adolph Coors Co., 829 F.Supp. 340, 346 (D.Colo. 1993); U.S. v. ASARCO, lnc., 814 F.Supp. 951, 956 f. (D.Colo. 1993). 580 Pinal Creek- 9th Cir., 118 F.3d 1304. 581 Malik, 34 New Eng. L.Rev., 215, 235 (1999). 582 Hemandez, 21 Harv. Envt'l L.Rev. 83,111 (1997). 583 Hemandez, 21 Harv. Envt'l L.Rev. 83, 112 (1997); Malik, 34 New Eng. L.Rev., 215, 235 (1999); Control Data, 53 F.3d 934 ff.; Amoco Oil, 889 F.2d 664, 672; Boeing, 920 F.Supp. 1121, 1131 f.; Catellus, 910 F.Supp. 1509, 1516. 584 Hemandez bemerkt dazu (ders. , 21 Harv. Envt'l L.Rev. 83, 112 [1997]): " At the first blush, these cases appear to affirm the right of PRP to bring a cost recovery action under section 107(a). ... [H]owever, these courts merely give lip service to such a right because, for all practical purposes, they treat all PRP claims as ones for contribution. "

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B. Haftung bei Störermehrheit in den USA

Einige district courts billigen den haftenden Parteien unter Berufung auf den Gesetzeswortlaut (any other person) ausdrücklich einen Anspruch auf Kostenerstattung gern. CERCLA § 107(a) zu. 585 Allerdings werden den Klägern sodann die Vorzüge einer gesamtschuldnerischen Haftung versagt, indem die verwaisten Haftungsanteile auf alle Verantwortlichen - also auch auf den Kläger - aufgeteilt werden. 586 Beide Auffassungen erlauben einer PRP die Erhebung einer Kostenerstattungsklage gern. CERCLA § 107(a). Trotzdem werden in Verfolgung dieser Ansichten de facto die gleichen praktischen Ergebnisse erzielt wie durch die Gerichte, die einen Kosterstattungsanspruch für PRPs generell verneinen. Gleichzeitig nähern sich jedoch einige Gerichte, die grundsätzlich der oben beschriebenen herrschenden Meinung folgen, dem hybrid approach dadurch an, indem sie bemerken, dass CERCLA § 107(a) den Regressanspruch kreiert, während die CERCLA § 113(f) die Natur dieses Anspruches regelt. 587 cc) Zwischenergebnis In der jüngsten Zeit ist - gerade auf der Ebene der Berufungsgerichte (circuit courts) - weitgehend Einigkeit zu der Frage erzielt worden, ob PRPs neben einem Regressanspruch gern. CERCLA § 113(f)(l) auch einen Kostenerstattungsanspruch gern. CERCLA § 107(a)(4)(B) geltend machen können. Es wird in der Rechtsprechung mittlerweile nahezu einmütig die Auffassung vertreten, dass dies nicht möglich sei. Für einige Autoren ist somit der nahezu anderthalb Jahrzehnte währende Streit beendet. 588 Chesapeake, 814 F.Supp. 1277; Charter Township, 898 F.Supp. 508 f. Chesapeake, 814 F.Supp. 1277 f.; Charter Township, 898 F.Supp. 509 (Das Gericht kommt hier zu diesem Ergebnis unter Berücksichtigung der durch die Beklagten-PRP gern. CERCLA § 113(t) erhobenen Widerklage.) 587 So führt in Pinal Creek führt das Berufungsgericht des 9th Circuit aus (118 F.3d 1302): "[W]hile § 107 created the right of contribution, the ,machinery' of § 113 govems and regulates such actions, providing the details and explicit recognition that were missing from the text of § 107. ... §§ 107 and 113 work togetherthe first section creating the claim for contribution between PRPs, and the second section qualifying the nature of that claim." So auch New Castle, 111 F.3d 1116, 1122; Centerior, 153 F.3d 344, 353. 588 Tilleman/Swindle (dies., 18 Va. Envtl. L.J. 159, 160, 174 ff. [1999]) verweisen insbesondere darauf, dass es der U.S. Supreme Court insgesamt dreimal abgelehnt hat, die nunmehr herrschende Ansicht auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen. Auch Allen (ders. , SD88 ALI-ABA 551, 563 [1999]) spricht von einem "clear consensus". Evans, Jr. (ders., 29 ELR 10203, 10209) bezeichnet die von der überwiegenden Mehrheit der Berufungsgerichte vertretene Auffassung als "clear majority view". Eine derartige Wertung treffen hingegen nicht McCrory 585 586

II. Haftung nach CERCLA

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c) Anspruchsvoraussetzungen

Ein Regressanspruch gern. CERCLA § 113(f)(l) setzt zunächst das Vorliegen einer CERCLA-Haftung voraus. 589 Es muss also eine tatsächliche oder drohende Freisetzung einer gefährlichen Substanz durch eine Anlage zu konstatieren gewesen sein, was zur Kostenaufwendung führte. Zudem muss der Anspruchsgegner ebenfalls sanierungsverantwortlich sein. Ein Regressanspruch ist ausgeschlossen, wenn sich der Beklagte auf eine gesetzlich normierte Einrede (statutory defense) berufen kann. 590 Da CERCLA § 113(f)(l) nur eine Einzelhaftung (several liability) auslöst, muss der Anspruchgegner zudem einen tatsächlichen Anteil am verursachten Schaden gehabt haben. 591 Schließlich sind auch die Übereinstimmung der Sanierungsmaßnahmen mit den Vorschriften des National Contingency Plan und die Notwendigkeit der Ausgaben (necessity) Voraussetzungen eines Regressanspruches. 592 d) Anspruchsumfang

Die Bestimmung des Anspruchsumfanges und damit die faire Aufteilung der Sanierungskosten auf die verantwortlichen Parteien wirft eines der schwierigsten Probleme des OS-amerikanischen Altlastenrechts auf.593 Dabei sind durch die Gerichte sowohl rechtliche als auch technisch-faktische Fragen zu beantworten. Wie oben bereits im Rahmen der Darstellung des Streites über die anwendbaren Anspruchsgrundlagen bemerkt wurde, rankt sich das wichtigste rechtliche Problem um den geltenden Haftungsstand (several oder joint and several liability) und somit insbesondere um die Frage, wer für die "verwaisten" Anteile aufkommt. Schwierigste technisch-faktische Problemstellungen entstehen dann, wenn es um die tatsächliche Zuweisung der Verantwortungsanteile auf die haftenden Parteien geht. (ders., 37 Am. Bus. L.J. 3, 25 ff. [2000]), Hanson (ders., 10 Geo. Int'l Envtl. L.Rev. 199, 223 [1997]) und Hemandez (ders., 21 Harv. Envt'l L.Rev. 83 [1997]), die sich eine Klarstellung der Rechtslage durch den Kongress wünschen. Auch Malik (34 New Eng. L.Rev. 215, 260 [1999]) sieht weiterhin Raum für Meinungsverschiedenheiten. 589 Sprankling!Weber, The Law of Hazardous Wastes and Toxic Substances, 401. 590 Sprankling/Weber, The Law of Hazardous Wastes and Toxic Substances, 401. 591 Sprankling/Weber, The Law of Hazardous Wastes and Toxic Substances, 401. 592 County Line Inv. Co. v. Tinney, 933 F.2d 1508, 1517 (10th Cir.), zum consistency requirement. 593 Panzer, 7 Fordham Envtl. L.J. 437, 437 (1996); ähnlich auch White, 30 ELR 10212, 10212 (2000).

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B. Haftung bei Störermehrheit in den USA

Hinsichtlich der aufgeworfenen rechtlichen Problematik vertreten die Gerichte mittlerweile eine weitestgehend einheitliche Linie. Die Bewältigung der technisch-faktischen Problemstellungen bleibt jedoch für die Gerichte ein besondere Herausforderung. Im Folgenden ist zunächst zu zeigen, welchen Haftungsstandard die Rechtsprechung bei Regressklagen wählt und wie sie mit den sog. orphan shares umgeht. Im Anschluss daran ist zu zeigen, anband welcher Kriterien die Gerichte eine Haftungsaufteilung (allocation) vornehmen. aa) Haftungsstandard Die Gerichte urteilen mit der Entscheidung über den Zugang von verantwortlichen Parteien zu Kostenerstattungsklagen gern. CERCLA § 107(a) auch über den einschlägigen Haftungsstandard, mithin also auch über den Anspruchsumfang bei Klagen zwischen PRPs. Die überwiegende Mehrheit der Berufungsgerichte verfolgt mittlerweile die Auffassung, dass die Kläger nur über CERCLA § 113(f) gegen Mitverantwortliche vorgehen und somit diese nur einzeln, nicht aber als Gesamtschuldner in Regress nehmen können. Die Beklagten haften somit grundsätzlich nur für den tatsächlich auf sie entfallenden Anteil am Schaden (pro rata share). Eine PRP könne zudem nur insoweit Regress verlangen, wie sie über den eigenen Schadensanteil hinaus in Anspruch genommen wurde.594 Ausführlich mit der Problematik des Haftungsumfanges und insbesondere mit der Aufteilung der verwaisten Haftungsanteile beschäftigte sich das Berufungsgericht des Ninth Circuit in seinem Urteil zu Pinal Creek Group v. Newmont Mining Corp. 595 im Jahre 1997. Entsprechend der tradierten Praxis bei Regressklagen zwischen deliktisch handelnden Personen führe auch ein Regressanspruch unter CERCLA nur zu einer Einzelhaftung (several liability). 596 Die Anwendung eines gesamtschuldnerischen Haftungsstandards finde keine Unterstützung im Wortlaut des Gesetzes. Müssten die in Regress genommenen PRPs für die Gesamtheit der der klagenden Partei entstandenen Kosten - vermindert allein um deren Haftungsanteil - aufkommen, bürde man diesen letztendlich im vollem Umfang die auf die orphan shares entfallenden Kosten auf. Eine solche Regelung, die die klagende Partei gänzlich von einer Haftung für "verwaiste" Anteile befreie und die Möglichkeit der Gerichte, die Kosten gern. CERCLA § 113(f) ge594 595 596

Bedford, 156 F.3d 416, 424. 118 F.3d 1298, 1303 ff. (Pinal Creek- 9th Cir.). Pinal Creek- 9th Cir., 118 F.3d 1298, 1303.

II. Haftung nach CERCLA

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recht aufzuteilen, beschränke, entbehre jedoch jeglicher Unterstützung durch das Gesetz.597 Vice versa haben jedoch nach überwiegender Ansicht auch die in Regress genommenen Mitverantwortlichen das Risiko für das Bestehen "verwaister" Haftungsanteile mitzutragen. Gern. CERCLA § 113(t)(l) seien orphan shares - genau wie auch die Sanierungskosten - gerecht auf alle PRPs zu verteilen. 598 Insoweit werden die für eine Einzelhaftung (several liability) geltenden Grundsätze durch CERCLA modifiziert. Es wäre allerdings verkehrt, daraus zu schlussfolgern, dass die im Regressprozess beklagten PRPs nun doch als Gesamtschuldner haften.599

Wie Evans Jr. zurecht bemerkt,600 muss in einer Diskussion über die hier aufgeworfene Problematik auch die von der EPA seit 1995 verfolgte orphan share policy Berücksichtigung finden. 601 Dem Programm mangelt es bislang zwar an einer umfassenden finanziellen Verankerung. Es sei allerdings zu hoffen, dass in Zukunft innerhalb von Vergleichsvereinbarungen Einigungen über die Haftung für die Anteile insolventer oder nicht mehr existenter Parteien erzielt werden. 602 597 Im Urteil des Gerichtes heißt es (Pinal Creek - 9th Cir., 118 F.3d 1298, 1303.): " lf a group of defendant-PRPs is held jointly and severally liable for the total response costs incurred by a claimant-PRP, reduced by the amount of claimant-PRP's own share, those defendant-PRPs would end up absorbing alt of the cost attributable to "orphan shares" - those shares attributable to PRPs who either are insolvent or cannot be located or identified. There is no statutory support for such a rufe, which would immunize the claimant-PRP from the risk of orphan-share liability and would restriet substantially the ability of the courts to apportion cost equitably pursuant to § 113(j). Immunizing PRPs who have directly paid for cleanup operations from the risk of sharing the cost associated with orphan shares would undermine the ability of courts to allocate costs between all PRPs ,using such equitable factors as the court determines are appropriate. ' " 598 So die herrschende Meinung, z.B. Centerior, 153 F.3d 344, 354 (6th Cir. 1998); Pinal Creek- 9th Cir., 118 F.3d 1298, 1303; Sun Co Inc. (R&M) v. Browning-Ferris, Inc., 124 F.3d 1187, 1193 (10th Cir. 1997); Ekotek Site PRP Committee v. Se1f, 1 F.Supp.2d 1282, 1293 (D.Utah 1998); U.S. v. Davis, 31 F.Supp.2d 45, 62 (D.R.I. 1998); Stearns & Foster Bedding v. Franktin Holding Corp., 947 F.Supp. 790, 801 (D.N.J. 1996); Town of New Windsor v. Tesa Tuck, Inc., 919 F.Supp. 662, 681 (S.D.N.Y. 1996); Siehe insbesondere auch U.S. v. Kramer, 953 F.Supp. 592, 598 (D.N.J. 1997): " [N]othing in this statute precludes a court from finding that equity demands that response costs consisting of an ,orphan share ' be bome by ,liable parties' that are third-party defendants in a CERCI.A case. "); anders jedoch Gould Inc. v. A & M Battery and Tire Service, 901 F.Supp. 906, 913 (M.D.Pa. 1995). 599 U.S. v. Kramer, F.Supp. 592, 600 (D.N.J. 1997). 600 Ders., 29 ELR 10203,10210 (1999). 601 Dazu bereits B. II. 5. b) cc) (2) (b). 602 Vgl. Evans Jr., 29 ELR 10203,10210 (1999).

8 Radig

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B. Haftung bei Störermehrheit in den USA

bb) Haftungsaufteilung CERCLA § 113(f)(l) eröffnet den Gerichten für die Aufteilung der Sanierungskosten auf die PRPs im Regressprozess einen weiten Handlungsspielraum. Maßgeblich sind die Gerechtigkeits- und Billigkeitserwägungen (equitable factors), deren Anwendung das Gericht für angemessen erachtet. Weder das Gesetz noch Verwaltungsrichtlinien enthalten Vorschriften, die die Haftungsaufteilung und die dabei zu berücksichtigenden Faktoren näher regeln.603 Folglich haben Gerichte und betroffene Parteien unterschiedliche Aufteilungsmethoden entwickelt. 604 Für die meisten Gerichte sind jedoch die bereits angesprochenen Gore Factors605 Ausgangspunkt für die Verteilung der entstandenen Kosten. 606 Hinzu treten Kriterien wie: 607 a) ein Nachlass auf den Kaufpreis der Anlage, b) die finanziellen Ressourcen der Parteien, c) die Vorteile, die die Parteien durch die kontaminierenden Aktivitäten oder durch die Flächensanierung erhalten, d) die Haftung regelnde Verträge zwischen den Parteien, e) das relative Verschulden der Parteien, f) der sog. state of mind und g) traditionelle Gerechtigkeitserwägungen. 603 Vgl. Wallwork/Ca111er, SE73 ALI-ABA 333, 346 (2000); Lediglich in den sog. "allocation pilots" der EPA erfuhr der Haftungsaufteilungsprozess eine nähere Re-

gelung (siehe dazu bereits B. II. 5. b) cc) (2) (a)). Allerdings wird teilweise auf das kodifizierte Deliktsrecht verwiesen. Dort finden sich für die Aufteilung der Kosten innerhalb eines Regressanspruches grundsätzlich zwei Ansätze. Nach dem sog. pro tanto approach, der sich im Uniform Contribution Among Tortfeasors Act (UCATA) wiederfindet, wird der Haftungsanteil durch eine Divison der Gesamtsumme durch die Anzahl der haftenden Personen ermittelt. Nach dem sog. proportionale oder comparative fault approach, der im Uniform Comparative Fault Act (UCFA) eine gesetzliche Normierung erfuhr, sind die Schwere des Fehlverhaltens und dessen Ursächlichkeit für den entstandenen Schaden maßgeblich. CERCLA folgt grundsätzlich dem letzterem Ansatz (Evans Jr., 29 ELR 10203, 10213 [1999]); siehe zu den unterschiedlichen Herangehensweisen auch Wallwork/Ca111er, SE73 ALI-ABA 333, 337 f. (2000); Pesnell, 58 La.L.Rev. 167, 171 ff. (1997). 604 Wallwork/Ca111er, SE73 ALI-ABA 333, 346 (2000); In U.S. v. Davis heißt es (31 F.Supp.2d 45, 63): "Courts have considered a potpourri of factors in equitably allocating CERCLA response costs among liable parties. " 605 Siehe dazu bereits B. II. 4. c) bb) (2). 606 Wallwork/Ca111er, SE73 ALI-ABA 333, 346 (2000); Evans Jr. , 29 ELR

10203, 10213 (1999). 607 Allen, SD88 ALI-ABA 551, 569 f. (1999).

II. Haftung nach CERCLA

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Es ist evident, dass es nicht möglich ist, aus der vorhandenen Rechtsprechung allgemeingültige Entscheidungsmuster oder einheitliche Trends für die Aufteilung der entstandenen Kosten auf die haftenden Parteien zu destillieren. Vielmehr sind die Umstände und Fakten des Einzelfalles maßgeblich und somit zu berücksichtigen.608 e) Ausschluss des Regressanspruches

aa) Contribution protection (1) Gesetzliche Regelung

CERCLA enthält in§ 113(t)(2), §122(g)(5) und§ 122(h)(4)609 Vorschriften, die eine Person, die sich mit der EPA hinsichtlich ihrer Haftung verglichen hat, vor Regressansprüchen anderer verantwortlicher Parteien schützt, soweit die Sache bereits Gegenstand des Vergleiches war. Der Vergleich bewirkt neben dem Schutz vor Regressklagen die Dezimierung der potentiellen Haftung der sich nicht vergleichenden PRPs um die Summe des Vergleiches (amount of the settlement).610 Vergleiche, die sich Langzeitsanierungsmaßnahmen beziehen, müssen in Gestalt eines consent decree getroffen werden und bedürfen der Bestätigung des zuständigen U.S. district courts.611 Auch Kostenerstattungs- und de minimis-Vergleiche unterliegen der Überprüfung durch die zuständige Behörde bzw. das zuständige Gericht.612 Da eine administrative bzw. gerichtliche Bestätigung eines Vergleiches die Regressansprüche der sich nicht vergleichenden, potentiell verantwortlichen Parteien ausschließt, werden diesen in CERCLA Informations- und Beteiligungsrechte eingeräumt. Bedarf der Vergleich als consent decree der gerichtlichen Bestätigung, müssen die nicht an der Einigung beteiligten Parteien über die vorgeschlagene Vereinbarung informiert und ihnen die Möglichkeit der Stellungnahme eingeräumt werden. 613 Für alle gütlichen Einigungen gilt, dass sie spätestens dreißig Tage vor ihrem Wirksamwerden im Federal Register zu veröffentlichen sind. Dritten wird dadurch die Gelegen608 Wallwork/Carver, SE73 ALI-ABA 333, 346 (2000), 350; Acht grundsätzliche, aber nicht abschließende Regeln für die Haftungsaufteilung beschreibt White, 30 ELR 10212 (2000). 609 42 U.S.C.A. §§ 9613(f)(2), 9622(g)(5), 9622(h)(4). 6 10 CERCLA §§ 113(f)(2), 122(g)(5) und 122(h)(4); 42 U.S.C.A. §§ 9613(f)(2), 9622(g)(5), 9622(h)(4). 611 CERCLA § 122(d)(l)(A), 42 U.S.C.A. § 9622(d)(l)(A). 6 12 CERCLA §§ 122(g)(4),122(h)(l), 42 U.S.C.A. §§ 9622(g)(4); 9622(h)(l). 613 CERCLA §§ 122(d)(2)(B),l22(i), 42 U.S.C.A. §§ 9622(d)(2)(B),9622(i).

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B. Haftung bei Störermehrheit in den USA

heit gegeben, Einwände innerhalb von dreißig Tagen schriftlich zu äußem.6I4 Zusätzlich zu dem somit bewirkten prozessualen Schutz der Belange der sich nicht vergleichenden Parteien (sog. non-settlors) setzt CERCLA in § 308615 der Wirkung administrativer Vergleiche inhaltliche Grenzen. Danach beschränkt ein solcher Vergleich einen Regressanspruch nicht, soweit dessen Verlust eine Enteignung ohne angemessene Entschädigung (taking without just compensation) darstellt und somit gegen den fünften Verfassungszusatz (Fifth Amendment) verstoßen wird. 616

(2) Reichweite des Schutzes vor Regressanspruch Superfund schützt die sich vergleichenden Parteien nicht umfassend gegen alle Regressansprüche der nonsettling parties. Gern. CERCLA §§ 113(f)(2), 122(g)(5) und 122(h)(4)617 ist eine Partei, die sich mit der EPA hinsichtlich ihrer Haftung verglichen hat, vielmehr nur dann vor derartigen Regressansprüchen geschützt, soweit die Angelegenheit bereits Gegenstand des Vergleiches war (" regarding matters adressed in the settlement"). Bis in die jüngste Vergangenheit hinein enthielten die Schlichtungsverträge zwischen PRPs und der EPA keine ausdrücklichen Klauseln zum Schutz vor Regressansprüchen. 618 Das Fehlen derartiger Festlegungen führte vor Gericht häufig zu einem Streit darüber, welche Bestimmungen der Vergleichsvereinbarungen Berücksichtigung finden, um zu bestimmen, inwieweit Angelegenheiten im Vergleich bereits angesprochen wurden. Einige dieses Problem reflektierende, bedeutungsvolle Entscheidungen führten zu einer erheblichen Verunsicherung auf Seiten der vergleichsbereiten PRPs.6 19 So ließ das Berufungsgericht des Seventh Circuit in seinem Urteil zu Akzo Coatings, Inc. v. Aigner Corp. 620 in seine Beurteilung darüber, welche Angelegenheiten Gegenstand des Vergleiches waren, BilligCERCLA § 122(i)(2), 42 U.S.C.A. § 9622(i)(2). 42 U.S.C.A. § 9657. 616 Die Wirkung von CERCLA § 308 ist dabei jedoch nicht konstitutiv, sondern lediglich deklaratorisch. Der fünfte Verfassungszusatz an sich verbietet bereits enteignende administrative settlements (Hyson, 10 Vill.Envtl. L.J. 277, 333 [1999]). Das Fifth Amendment legt fest, dass "[n]o person shall ... be deprived of life, liberty, or property, without due process of Law; nor shall private property be taken for public use, without just compensation. " 617 42 U.S.C.A. §§ 9613(f)(2), 9622(g)(5), 9622(h)(4). 618 Hyson, 10 Vill.Envtl. L.J. 277, 333 (1999). 6 19 Hyson, 10 Vill.Envtl. L.J. 277, 278 (1999). 62o 30 F.3d 761 (7th Cir.). 6 14 6 15

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keitserwägungen einfließen. 621 In Waste Management of Pa., lnc. v. City of York622 beschränkte der U.S. District Court, M.D. Pennsylvania den aus CERCLA § 122(h)(4) resultierenden Schutz vor Regressklagen. 623 Die EPA reagierte im März 1997 auf diese Entwicklung durch den Erlass eines Memorandums,624 in dem sie ihre Strategie hinsichtlich des Inhaltes von Regressschutzklauseln in Vergleichen überarbeitete.625 Der entstandenen Rechtsunsicherheit und den daraus resultierenden gerichtlichen Auseinandersetzungen sollte dadurch begegnet werden, dass die vom Vergleich erfassten Belange gegebenenfalls im Text der Vereinbarung ausdrücklich benannt werden. 626 Weigert sich die EPA, eine derartige Klausel in den Vertrag aufzunehmen, könnte dies heute durchaus die Parteien dazu veranlassen, von einer außergerichtlichen Einigung Abstand zu nehmen (sog. dealbreaker). 621 (3) Umfang der Haftungsverminderung für "nonsettlors" Supeifund legt in §§ 113(f)(2), 122(g)(5) und 122(h)(4)628 fest, dass sich durch den erzielten Vergleich die potentielle Haftung der sich nicht vergleichenden Parteien um dessen Summe (amount of the settlement) vermindert. 621 So heißt es in dem Urteil (30 F.3d 761, 766): "{T]he ,matters adressed' by a consent decree must be assessed in a manner consistent with both the reasonable expectations of the signatories and the equitable apportionment of costs that Congress has envisioned. " 622 910 F.Supp. 1035 (M.D.Pa. 1995). 623 In diesem Fall beanspruchte der Kläger Regress für die von ihm selbst für die Sanierung der kontaminierten Fläche aufgewendeten Kosten. Die Beklagte hatte sich in einem administrativen Vergleich (administrative order by consent [AOC]) mit der EPA dazu verpflichtet, für Sanierungskosten, die der Agency entstanden sind, aufzukommen. Das Gericht gab der Klage statt und führte dabei in seinem Urteil aus, dass CERCLA § 122(h)(l) der EPA nur ermögliche, sich mit PRPs hinsichtlich der ihr entstandenen Kosten zu vergleichen. Insoweit seien die am Vergleich beteiligten PRPs auch gern. CERCLA § 122(h)(4) vor Regressklagen geschützt. Jedoch könne ein Vergleich über eine derartige Kostenerstattung keinen Schutz gegenüber solchen Regressklagen entfalten, die die Erstattung von Kosten zum Gegenstand haben, die dem Kläger durch eigene Sanierungsmaßnahmen entstanden sind (910 F.Supp. 1035, 1038 ff. [M.D.Pa. 1995]). 624 U.S. Envtl. Profeetion Agency, Defining "Matters Addressed" in CERCLA Settlements (I. 8. 2001) . 625 Hyson, 10 Vill.Envtl. L.J. 277, 350 (1999). 626 U.S. Envtl. Proteerion Agency, Defining "Matters Addressed" in CERCLA Settlements (1. 8. 2001) . 627 Hyson, 10 Vill.Envtl. L.J. 277, 357 (1999). 62s 42 U.S.C.A. §§ 9613(f)(2), 9622(g)(5), 9622(h)(4).

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Bislang haben sich nur wenige distrief courts629 und nur ein circuit court630 eingehender mit der Frage befasst, wie der in CERCLA § 113(f)(2) benannte Bergriff "amount of the settlement" inhaltlich zu füllen ist. (a) UCATA approach Die überwiegende Mehrheit der Gerichte verfolgte dabei die Auffassung, dass sich die potentielle Haftung der am Vergleich unbeteiligten Parteien um die im Vergleich festgelegte Haftungssumme vermindert (sog. dollarfor-dollar reduction). 631 Vorbild dieser Berechnungsmethode war die Regelung des Uniform Contribution Among Tortfeasors Act (UCATA); UCATAbzw. pro tanto approach.632 Diese Herangehensweise führt dazu, dass den nicht am Vergleich beteiligten Parteien das Risiko dafür aufgebürdet wird, dass sich die EPA und die sich vergleichenden PRPs auf eine Vergleichssumme einigen, die unterhalb des tatsächlichen Haftungsanteiles (pro rata share) liegt. Da die nicht am Vergleich beteiligten PRPs dem Kläger gesamtschuldnerisch für die Differenz zwischen der Gesamthaftungssumme und der Summe des Vergleiches haften,633 kann es zu einer disproportionalen Haftung kommen. Die Gerichte stützen ihre Auffassung sowohl auf den Wortlaut von CERCLA § 113(f)(2) als auch auf die Ziele des Gesetzes. Die in CERCLA § 113(f)(2) verwandte Formulierung (amount of settlement) lasse keine andere als die beschriebene Berechnungsmethode zu.634 Diese beinhalte zwar die Gefahr einer disproportionalen Haftung, eine solche fördere jedoch eine rasche außergerichtliche Einigung, werden doch PRPs davor abgeschreckt, einem Vergleich nicht zuzustimmen und sich auf eine gerichtliche Aus629 Z. B. U.S. v. ABC Industries (ABC lndustries), 153 F.R.D. 603, 607 f. (W.D.Mich. 1993); Kelley v. Thomas Solvent Co., 790 F.Supp. 731, 735 f. (W.D. Mich. 1991); U.S. v. Rohm & Haas Co., 721 F.Supp. 666, 675 ff. (D.N.J. 1989); U.S. v. Cannons Engineering Corp., 720 F.Supp. 1027, 1047 ff. (D. Mass. 1989); U.S. v. Laskin, No. C84-2035Y, 1989 U.S. Dist. LEXIS 4900 (N.D. Ohio Feb.27, 1989). 630 U.S. v. Cannons Engineering Corp. (Cannons Eng'g), 899 F.2d 79 (1st Cir. 1990). 63 1 Cannons Eng'g, 92 (1st Cir. 1990). 632 12 U.L.A. 185 (1996); Gern. Dem UCATA-approach vermindert sich im Falle eines nur partiellen Vergleiches die Haftung der an diesem unbeteiligten Parteien gegenüber dem Klager " to the extent of any amount stipulated by the release or the covenant, or in the amount of the consideration paid for it, whichever is greater. " (UCATA § 4, 12 U.L.A. 264 [1996]). 633 Pesnell, 58 La. L.Rev. 167, 173 (1997). 634 Cannons Eng'g, 92.

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einandersetzung zu verlassen. 635 Es entspräche gerade der Absicht des Kongresses, ein derartiges Haftungsschema zu kreieren. 636 Diese Interpretation von CERCLA § 113(f)(2) ist in Rechtsprechung und Rechtslehre jedoch nicht unumstritten. 637 Sie führe - so die Kritik -zu unbilligen Ergebnissen,638 fördere kollusives Zusammenwirken, ,.sweetheart deals " 639 und willkürliches Verwaltungshandeln. 640 (b) UCFA approach Die richtige Herangehensweise offeriere vielmehr der Uniform Comparative Fault Act (UFCA) approach, nach dem ein partieller Vergleich die potentielle Haftung der an der Einigung nicht beteiligten Parteien um den gerechten Haftungsanteil (equitable share) der sich vergleichenden Parteien verrnindert. 641 Das Risiko, dass sich die EPA mit PRPs über eine Summe einigt, die nicht dem gerechten Haftungsanteil entspricht, läge demnach auf den Schultern der EPA. Die verbliebenen verantwortlichen Parteien hafteten als Gesamtschuldner lediglich für die Differenz zwischen der zu erstattenden Gesamtsumme und dem gerechten Haftungsanteil der sich vergleichenden Parteien.642 Die im Vergleich vereinbarte Haftungssumme bliebe ohne Relevanz für die unbeteiligten PRPs. Begründend wird ausgeführt, dass der Wortlaut von CERCLA § 113(f)(2) nicht notwendigerweise dem UCFA approach widerspreche. Der Sinn dieser Vorschrift sei vielmehr darin zu sehen zu verhindern, dass der Agency über Gebühr Finanzmittel zufließen, sollte es ihr gelingen, einen Vergleich zu erzielen, in dem sich die PRPs zu einer - ihren gerechten Anteil übersteigenden - Leistung bereit erklärt.643 635 Das Berufungsgericht des First Circuit dazu (Cannons Eng'g, 92): "Disproportionate liability, a technique which promotes early settlements and deters Iitigation for Iitigation 's sake, is an integral part of the statutory plan. " 636 ,.Congress purposed that all who choose not to settle confront the same sticky wicket of which appellants complain." (Cannons Eng'g, 92); siehe auch ABC Industries, 607. 637 U.S. v. Laskin (Laskin), No. C84-2035Y, 1989 U.S. Dist. LEXIS 4900 (N.D. Ohio Feb. 27, 1989); Pesnell, 58 La. L.Rev. 167, 178 ff. (1997). 6 38 Pesnell, 58 La. L.Rev. 167, 179 (1997) 639 Dies sind beispielsweise Vergleiche, in denen die Agency die PRP gegen Zahlung einer Summe, die nicht nicht deren tatsächlichem Haftungsanteil entspricht, aus der Haftung aus der Haftung entlässt (Pesnell, 58 La. L.Rev. 167, 179 [1997]). 640 Pesnell, 58 La. L.Rev. 167, 180 (1997). 641 "[T]he claim of the releasing person against other persans is reduced by the amount of the released person's equitable share f the obligation." (UCFA § 6, 12 U.L.A. 147 [1996]). 642 Pesnell, 58 La. L.Rev. 167, 175 (1997). 643 Pesnell, 58 La. L.Rev. 167, 181 (1997).

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Im Falle eines derartigen Vergleiches stiege nämlich gemäß dem UCFA approach der Gesamtumfang der Ersatzanspruche der EPA um die Differenz zwischen der Vergleichssumme und dem gerechten Haftungsanteil der sich vergleichenden PRPs an. Sinn von CERCLA § 113(f)(2) sei es, diese Auswirkungen des UCFA approaches zu unterbinden. 644 Dies geschehe dadurch, dass ein Vergleich zwischen EPA und PRPs die Haftung der nicht am Vergleich beteiligten Parteien wenigstens um die Vergleichssumme reduziert. 645 Zumindest ein district court hielt diese Sichtweise für überzeugend.646 Nach Ansicht des Gerichtes könne CERCLA § 113(f)(2) nicht isoliert betrachtet werden. Die Norm sei vielmehr im Kontext mit den umliegenden Vorschriften zu sehen. So regele CERCLA § 113(f)(l), dass das Gericht Sanierungskosten unter Anwendung der angemessenen Gerechtigkeitserwägungen auf die haftenden Parteien aufteilt. Es mache mithin keinen Sinn, den Gerichten im ersten Teil des § 113(f)(l) die Befugnis zu verleihen, die Sanierungskosten gerecht aufzuteilen, um sie durch den zweiten Teil der Norm dieser Möglichkeit wieder zu berauben, indem ein disproportionales Haftungsschema geschaffen würde, welches eine gerechte Aufteilung der Haftung unmöglich mache.647 (c) Zwischenergebnis Die Gerichte, die dem UCATA approach folgend im Falle eines partiellen Vergleiches die Haftung der verbliebenden PRPs um die Summe des Vergleiches reduziert sehen, haben die durchschlagenden Argumente auf ihrer Seite. Neben dem kaum Zweifel zulassenden Wortlaut von CERCLA § 113(f)(2) und den strategischen Erwägungen stützt insbesondere auch ein Blick auf die gesetzlich fixierten Beteiligungsrechte Dritter bei der Bestätigung eines Vergleiches diese Auffassung. Der Gesetzgeber hat offensichtlich die disproportionale Belastung Dritter gesehen und einen Mechanismus zum Schutz ihrer Interessen entworfen. Folgte man also dem UCATA approach, entstünden im Hinblick auf das in CERCLA verankerte System der Begünstigung der vergleichsbereiten Parteien und der Belastung der sich nicht vergleichenden Parteien erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken. Die sich auf den UCFA approach grundende Ansicht lässt weit weniger Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der CERCLA-Regelung aufkeimen. 644 645

646 647

Pesnell, 58 La. L.Rev. Pesnell, 58 La. L.Rev. Laskin,1989 U.S. Dist. Laskin,1989 U.S. Dist.

167, 181 (1997). 167, 181 (1997). LEXIS 4900. LEXIS 4900, 9.

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(4) Verfassungsmäßigkeit des Schutzes vor Regress

Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Vorschriften zum Schutz vor Regressklagen in CERCLA § 113(f) entstehen im Hinblick auf die subjektiven Rechte nicht am Vergleich beteiligter PRPs. 648 Zum einen werden deren Regressansprüche gegen die sich vergleichenden Parteien ausgeschlossen. Zum anderen vermindert sich deren Haftung (nur) um die zwischen EPA und PRP vereinbarte Vergleichssumme, nicht aber um den gerechten Haftungsanteil der am Vergleich beteiligten Parteien. Rechtsprechung und Schrifttum sind geteilter Ansicht darüber, ob eine derartige Regelung gegen den fünften Verfassungszusatz (Fifth Amendment) verstößt. Streitig ist dabei insbesondere, ob a) der Regressanspruch der nicht am Vergleich beteiligten Partei überhaupt dem Schutz des fünften Verfassungszusatzes unterfällt, und ob b) das in CERCLA normierte System von Informations- und Beteiligungsrechten Dritter den Anforderungen dieses Verfassungszusatzes genügt. (a) Ausschluss des Regressanspruches und fünfter Verfassungszusatz Der fünfte Verfassungszusatz legt fest, dass einer Person Leben, Freiheit oder Eigentum nicht ohne gebührlichen rechtlichen Prozess entzogen werden dürfen (Due Process Clause).649 Zudem kann eine Enteignung privaten Eigentums zu öffentlichem Nutzen nur erfolgen, soweit eine gerechte Entschädigung gezahlt wird (Taking Clause). 650 Beide Klauseln setzen das Vorliegen von Eigentum voraus. Die Gerichte und das Schrifttum sind uneins darüber, ob in den Regressansprüchen sich nicht vergleichender PRPs ein Eigentumsrecht zu erblicken ist.651 648 Eine tiefgreifende Analyse der verfassungsrechtlichen Problematik ist im Rahmen der vorliegenden Arbeit nicht möglich. Die Darstellungen bieten nur einen Überblick. 649 ,,No person shall . .. be deprived of life, liberty, or property, without due process of law." 650 "[N]or shall private property be taken for public use, without just compensation." 651 Dies ablehnend z.B. U.S. v. Serafini, 781 F.Supp. 336, 338 f. (M.D.Pa. 1992); U.S. v. Cannons Engineering Corp., 720 F.Supp. 1027, 1050 (D.Mass. 1989), bestätigt durch 899 F.2d 79 (Ist Cir. 1990); Hyson, 10 Vill. Envtl. L.J. 277, 331 ff. (1999); anders aber General Time Corp. v. Bulk Materials, Inc., 826 F.Supp. 471 , 477 (M.D. Ga. 1993); Waste Management of Pennsylvania, Inc. v. City of York, 910 F.Supp. 1035, 1043 (M.D.Pa. 1995); Man, 27 Envtl. L. 375, 392 f. (1997); ein Großteil der Gerichte ignoriert jedoch diese Frage (Man, 27 Envtl. L. 375, 389 [1997]).

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(aa) Contra Eigentumsrecht Gegen das Bestehen eines Eigentumsrechtes wird zunächst eingewandt, dass im Zeitpunkt des Zustandekommens des Vergleiches in der Regel noch kein Regressanspruch einer dritten PRP vorliegt. Die verbliebenen Parteien seien lediglich potentiell verantwortlich. Ob eine PRP tatsächlich der Verpflichtung unterliegt, etwas zu zahlen, hinge noch von der Festsetzung der Haftung ab.652 Zudem könne der gern. CERCLA § 113(f)(l) bestehende Regressanspruch schon deshalb kein umfassend geschütztes Eigentumsrecht darstellen, da dieser ja bereits zum Zeitpunkt seiner gesetzlichen Normierung der Beschränkung durch CERCLA § 113(f)(2) unterlag. 653 Doch selbst wenn schon vor Verabschiedung von CERCLA § 113(f)(l) ein Regressanspruch bestanden haben sollte, könne in CERCLA § 113(f)(2) weder eine verfassungswidrige Enteignung oder eine Verletzung der Due Process Clause gesehen werden, da der Kongress die Befugnis besäße, neue Rechte zu kreieren und bereits existierende zu beschränken, soweit dafür - wie hier - ein gesetzlicher Grund vorliege.654 (bb) Pro Eigentumsrecht Die Vertreter der Meinung, die im Regressanspruch der nicht am Vergleich beteiligten Parteien ein durch den fünften Verfassungszusatz geschütztes Eigentumsrecht sehen, wenden zunächst ein, dass das Bestehen eines Eigentumsrechtes nicht allein deshalb abgelehnt werden könne, weil es im Moment des Abschlusses des Vergleiches noch an einer Festsetzung der Haftung mangele. Die Schwelle zu einer Haftung im Rahmen von CERCLA sei leicht zu überschreiten. Praktisch jede potentiell verantwortliche Partei unterfalle letztendlich einer Haftung.655 Deren ausdrückliche Feststellung stelle folglich nur wenig mehr als eine reine Formalie dar. 656 Zudem sei auch bereits der Kongress davon ausgegangen, dass der Regressanspruch der verbliebenen PRPs dem Schutz des fünften Verfassungszusatzes unterfalle. Dies verdeutliche CERCLA § 308,657 der regelt, dass ein Regressanspruch dann nicht durch einen administrativen Vergleich ausVgl. Man, 27 Envtl. L. 375, 392 (1997). U.S. v. Cannons Engineering Corp., 720 F.Supp. 1027, 1050 (D.Mass. 1989) "42 U.S.C. § 113(j)(1) both established and defined, rather than removed, the right of joint torfeasor to contribution in CERCIA cases. ", bestätigt durch 899 F.2d 79 (1st Cir. 1990); Hyson, 10 Vill.Envtl. L.J. 277, 337 (1999). 654 U.S. v. Cannons Engineering Corp., 720 F.Supp. 1027, 1050 (D.Mass. 1989). 655 Siehe dazu bereits B. II. 2. 656 Man, 27 Envtl. L. 375, 392 f. (1997). 657 42 U.S.C.A. § 9657. 652 653

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geschlossen wird, wenn dies einer Enteignung ohne gerechte Entschädigung gleichkommt und folglich eine Verletzung des fünften Verfassungszusatzes zu konstatieren ist.658 (cc) Wertung Ob ein Regressanspruch ein Eigentumsrecht darstellt, wurde von den Gerichten bislang noch nicht abschließend geklärt. Ein Grund für diese Zurückhaltung liegt darin, dass der Beantwortung dieser Frage eine geringere praktische Bedeutung zukommt, als es zunächst zu erwarten ist. Eine Bejahung des Vorliegens eines Eigentumsrechtes führte zur Anwendung der Due Process Clause. Daraus ergäbe sich insbesondere die Notwendigkeit, dass die nicht unmittelbar am Vergleich beteiligten Parteien erst nach Durchlaufen einer fairen Prozedur ihren Regressanspruch einbüßen.659 Gerade ein solches Verfahren sieht CERCLA jedoch vor. 660 Das Gesetz selbst enthält also bereits - ohne dass es eines Rückgriffes auf Due Process bedarf - einfachgesetzliche Anforderungen an das Verfahren. Zudem haben die Gerichte die vorgeschlagenen Vergleiche darauthln zu überprüfen, ob sie fair661 und vernünftig sind und mit den Zielen und Anforderungen CERCLAs und SARAs übereinstimmen. 662 Schließlich soll der Attomey General gern. CERCLA § 122(d)(2)(B)663 und § 122(i)(3)664 die erzielte Einigung widerrufen, wenn sich der Vergleichsvorschlag nach Berücksichtigung der Stellungnahmen Dritter als unangemessen, unrichtig oder inadäquat erweist. Die Existenz der einfachgesetzlichen Verfahrensanforderungen und der rechtlichen Maßstäbe vermindert also die Bedeutung der Beantwortung der 658 General Time Corp. v. Bulk Materials, Inc., 826 F.Supp. 471, 476 f. (M.D. Ga. 1993); Waste Management of Pennsylvania, Inc. v. City of York, 910 F.Supp. 1035, 1043 (M.D.Pa. 1995) 659 Ein Gericht führte im Kontext von CERCLA aus (Louisiana Pacific v. Beazer Materials & Services, 842 F.Supp. 1243, 1252 [E.D.Cal. 1994]): "[D]ue process requires that a person subject to enforcement of a statutory or administrative scheme be permitted to test the validity ofthat scheme through judicial review. " 660 Zu der Frage, ob das Verfahren selbst den Anforderungen aus Due Process genügt, vergleiche die folgenden Ausführungen. 661 Die Gerichte unterscheiden bei der Bewertung der Fairness zwischen zwei Gesichtspunkten: der vorgeschlagene Vergleich muss (l) inhaltlich und (2) verfahrensmäßig fair sein (Topol/Snow, Superfund Law and Procedure, Vol. 2, 159). 662 U.S. v. Charles George Trucking, Inc., 34 F.3d 1981, 1084 (1st Cir. 1994); State of N.Y. v. Solvent Chemieals Co., Inc., 984 F.Supp. 160, 165 (W.D.N.Y. 1997). 663 42 U.S.C.A. § 9622(d)(2)(B). 664 42 U.S.C.A. § 9622(i)(3).

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Frage, ob ein Regressanspruch ein durch den fünften Verfassungszusatz geschütztes Eigentumsrecht darstellt. (b) Informations- und Beteiligungsrechte und Due Process Auch wenn viele Gerichte sich nicht mit der Frage auseinandersetzen, ob der Regressanspruch der sich nicht vergleichenden Parteien ein dem Schutz des fünften Verfassungszusatzes unterfallendes Eigentumsrecht darstellt, überprüfen diese die in CERCLA normierten Informations- und Beteiligungsrechte Dritter daraufhin, ob sie den Anforderungen der Due Process Clause genügen.665 Insbesondere ist fraglich, ob die nicht am Vergleich beteiligten PRPs überhaupt an diesen gebunden sein können, ob sie über die vorgeschlagene Vereinbarung tatsächlich informiert werden müssen, und ob ihnen in einer einem Gerichtsverfahren ähnelnden Verhandlung die Möglichkeit zur Stellungnahme einzuräumen ist. (aa) Bindung Dritter an Vergleich Die Bedenken hinsichtlich der Auswirkungen des Vergleiches auf die non-settling PRPs beruhen zunächst auf dem Urteil des U.S. Supreme Courts in Martin v. Wilks. 666 Das Gericht hatte dort ausgeführt, dass es ein Grundprinzip der angloamerikanischen Rechtswissenschaft sei, dass niemand in personam an ein Urteil über einen Rechtsstreit gebunden sei, wenn er an diesem nicht als Partei beteiligt war. 667 Zu dieser Regel existiere allerdings eine Ausnahme. So können Rechte Dritter ausgeschlossen werden, soweit dies innerhalb eines Verfahrens geschehe, das seinerseits den Anforderungen der Due Process Clause genügt.668 Der Kongress hat in CERCLA ein spezielles Verfahren etabliert, das sich an einen Vergleich zwischen der EPA und den PRPs anschließt. Dieses 665 So z.B. Dravo Corp. v. Zuber, 13 F.3d 1222, 1228 (8th Cir. 1994); Neighborhood Toxic C1eanup Emergency v. Reilly, 716 F.Supp. 828, 834 ff. (D.N.J. 1989). 666 490 u.s. 755 (1989). 667 "[l]t is a principle of generat application in Anglo-American jurisprudence that one is not bound by a judgment in personam in a Iitigation in which he is not designated as a party or to which he has not been made a party by service of process." (Martin v. Wilks, 490 U.S. 755, 761 [1989]). 668 "[W]here a special remedial scheme exists epressly foreclosing successive Iitigation by nonlitigants, as for example in bankruptcy or probate, legal proceedings may terminate pre-existing rights if the scheme is otherwise consistent with due process." (Martin v. Wi1ks, 490 U.S. 755, 762, Fn. 2 [1989])

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Verfahren verleiht Dritten die Möglichkeit, sich über vorgeschlagene Vergleiche zu informieren und zu diesen Stellung zu beziehen. Ob das Vorhandensein dieser Informations- und Beteiligungsrechte den Ausschluss der Regressansprüche (ausnahmsweise) rechtfertigt, hängt also davon ab, ob die normierten Rechte ihrerseits den Anforderungen der Due Process Clause genügen. Eine Bindung der non-settling PRPs an den Vergleich - in Form des Ausschlusses ihrer Ansprüche auf Regress - verstößt jedoch nicht schon per se gegen die Due Process Clause. 669 (bb) Notice Gern. CERCLA § 122(i)(l)670 ist der Vorschlag zu einem Vergleich, wenn er als administrative order on consent getroffen wird, bis spätestens dreißig Tage vor dessen Wirksamwerden im Federal Register zu veröffentlichen. Hat der Vergleich die Gestalt eines consent decree, verpflichtet CERCLA § 122(d)(2)(B)671 den Attomey General, den nicht an der außergerichtlichen Einigung beteiligten Personen die Gelegenheit zu geben, sich zu der vorgeschlagenen Vereinbarung schriftlich zu äußern. Ob und wie eine Benachrichtigung zu erfolgen hat, regelt die Vorschrift allerdings nicht. In U.S. v. Serafini672 hielt es das Gericht für nicht erforderlich, dass eine sich nicht vergleichende PRP vor Ausschluss ihres Regressanspruches tatsächlich über den vorgeschlagenen Vergleich informiert wird (actual notice).673 Die durch die Veröffentlichung im Federal Register erreichte fingierte Kenntnisnahme (constructive notice) sei ausreichend. 674 Die Meinungen in der Rechtswissenschaft darüber, ob eine Veröffentlichung des vorgeschlagenen Vergleiches genügt, um den aus der Due Process Clause resultierenden Anforderungen zu entsprechen, divergieren erheblich. Zum Teil wird aus Urteilen des U.S. Supreme Courts zur Due Process Clause abgeleitet, dass eine Bekanntgabe im Federal Register stets unzureichend ist.675 Teilweise wird der höchstrichterlichen Rechtsprechung Vgl. Hyson, 10 Vill.Envtl. L.J. 277, 335 f. (1999). 42 U.S.C.A. § 9622(i)(l). 671 42 U.S.C.A. § 9622(d)(2)(B). 672 781 F.Supp. 336 (E.D.Pa. 1991). 673 U.S. v. Serafini, 781 F.Supp. 336, 339 (E.D.Pa. 1991). 674 "In the light of the complexities of CERCIA Iitigation, the statutory provision provides interested parties with adequate notice." (U.S. v. Serafini, 781 F.Supp. 336, 339 [E.D.Pa. 1991]); In General Time Corp. v. Bulk Materials, Inc. bezweifelt das Gericht zumindest, ob constructive notice aureichend ist (826 F.Supp. 471 , 477, Fn. 12). 675 So stützt sich Man (27 Envtl.L. 375, 399 [1997]) beispielsweise auf Harrison v. PPG Industries, Inc., 446 U.S. 578, 594 (1980); Tulsa Professional Collection 669 670

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entnommen, dass eine derartige Form der Bekanntmachung zumindest im Hinblick auf PRPs, deren Haftung ungewiss oder deren Wohnort unbekannt ist, ausreiche. 676 (cc) Fairhearing Den nonsettling parties ist gern. CERCLA § 122(d)(2)(B)677 und § 122(i)(2)678 die Möglichkeit einzuräumen, zu einem vorgeschlagenen

Vergleich schriftlich Stellung zu beziehen.

Einige Vertreter des Schrifttums vertreten die Auffassung, dass diese Regelungen den Anforderungen aus Due Process nicht genügten.679 Den nicht am Vergleich beteiligten Parteien sei vielmehr vor Erlöschen ihrer Regressansprüche die Möglichkeit einzuräumen, in einer einem Gerichtsverfahren ähnelnden Anhörung (trial-type evidentiary hearing) Bedenken vorzubringen. Bei der überwiegenden Mehrheit der Gerichte fällt diese Forderung auf unfruchtbaren Boden.680 Die obligatorische Durchführung derartiger Anhörungen vereitele die gesetzlichen Ziele einer zügigen Vergleichserzielung und der Einsparung von Gerichtskosten.681 Nur unter besonderen Umständen, in relativ seltenen Fällen, sei eine Anhörung notwendig und wünschenswert.682 Services v. Pope, 485 U.S. 478, 487 (1988); Adamo Wrecking Co. V. U.S., 434

u.s. 275, 290 (1978).

676 So Hyson, der sich dabei auf Mullane v. Centrat Hanover Bank & Trust Co., 339 U.S. 306 (1950) beruft. 677 42 U.S.C.A. § 9622(d)(2)(B). 678 42 U.S.C.A. § 9622(i)(2). 679 Pesnell, 58 La.L.Rev. 167, 242 (1997); so auch Man, 27 Envtl.L. 375, 398 (1997). 680 U.S. v. Charles George Trucking, lnc., 34 F.3d 1081, 1085 (1st Cir. 1994) ("[R]equests for evidentiary hearings are, for the most part, routinely denied- and properly so - at the consent decree stage in environmental cases. "); U.S. v. Cannons Engineering Corp., 899 F.2d 79, 94 (1st Cir. 1990) ("In general, we believe that evidentiary hearings are not required under CERCLA. "); Comerica BankDetroit v. Allen Industries, Inc., 769 F.Supp. 1408, 1411 ff. (E.D.Mich. 1991); U.S. v. Bliss, 133 F.R.D. 559, 568 f. (E.D.Mo. 1990); U.S. v. Rohm & Haas Co., 721 F.Supp. 666, 686 f. (D.N.J. 1989); Kelley v. Thomas Solvent Co., 717 F.Supp. 507, 519 (W.D.Mich. 1989). 681 U.S. v. Charles George Trucking, Inc., 34 F.3d 1081 , 1085 (Ist Cir. 1994); U.S. v. Cannons Engineering Corp., 899 F.2d 79, 94 (1st Cir. 1990); Comerica Bank:-Detroit v. Allen Industries, Inc., 769 F.Supp. 1408, 1411 (E.D.Mich. 1991); U.S. v. Rohm & Haas Co., 721 F.Supp. 666, 687 (D.N.J. 1989); Kelley v. Thomas Solvent Co., 717 F.Supp. 507, 519 (W.D.Mich. 1989); so auch Hyson, 10 Vill.Envtl. L.J. 277, 344 (1999).

II. Haftung nach CERCLA

127

(c) Wertung Für die nicht am Vergleich beteiligten PRPs stellen der Verlust des Re· gressanspruches und die mögliche Erhöhung des Haftungsumfanges eine er· hebliehe Belastung dar. Die bestehende rechtliche Regelung zwingt poten· tiell verantwortliche Parteien förmlich dazu, sich mit der EPA zu verglei· eben. Andererseits unterstützt das Gesetz mit der Besserstellung der sich ver· gleichenden Parteien und der Benachteiligung der PRPs, die nicht bereit sind, sich gütlich zu einigen, die Erreichung der legislativen Ziele; schnelle Sanierung der Altlastenflächen unter Vermeidung hoher Verfahrenskosten. Der Kongress hatte bei der Verabschiedung CERCLAs und SARAs er· kannt, dass der Mechanismus von "Zuckerbrot und Peitsche" (carrot and stick)683 verfassungsrechtliche Bedenken im Hinblick auf die Rechte der zum Vergleich bereiten PRPs aufwerfen könnte. Dieser Problematik begeg· nete die Legislative durch die Etablierung einfachgesetzlicher Schutzvor· schriften. Dritten wurden durch CERCLA Informations· und Beteiligungs· rechte eingeräumt. Zudem sind dem Gesetz rechtliche Maßstäbe enthalten, denen ein Vergleich zu entsprechen hat. Nehmen die Gerichte und die zuständigen Behörden die ihnen durch CERCLA übertragenen Verantwortlichkeiten ernst und berücksichtigen bei der Bestätigung der Vergleichsvorschläge in ausreichendem Maße die Interessen nicht am Vergleich beteiligter Parteien, so kann das Gesetz als gerechtes System funktionieren. Ist eine Vergleichsbestätigung jedoch nur ein leerer Formalismus,684 so kann CERCLA nur noch schwerlich rechtsstaatliehen Ansprüchen genügen. 682 U.S. v. Charles George Trucking, Inc., 34 F.3d 1081, 1085 f. (1st Cir. 1994); U.S. v. Bliss, 133 F.R.D. 559, 568 (E.D.Mo. 1990). 683 So beispielsweise U.S. v. Pretty Products, Inc., 780 F.Supp. 1488, 1494 (S.D.Ohio 1991): "The carrot the EPA can offer potential settlors is that they no Ionger fear that a later contribution action by a non-settlor will compel them to pay still more money to extinguish their liability... The stick is that if the settlor pays less than its proportionale share of liability, the non-settlor ... must make the difference." 684 So der Vorwurf von PesneU im Hinblick auf die gerichtliche Vergleichsbestätigungspraxis (ders., 58 La.L.Rev. 167, 243 f.): "In fact, several [. .. ] courts have suggested that the proposed settlements adequately protected the interests of the nonsettlors because they were the product of protracted ,anns-lenght negotiations' and bargaining between the govemment and the settlors. Obviously, if that is all that is required to establish that the settlement was made in ,good faith ', then the requirement of judicial approval is an empty fonnalism. . . . [ 0 ]nly the courts are in the position to protect the interest of the nonsettlors and ensure that settlements between govemment and other PRPs arefair to the nonsettlors."

B. Haftung bei Störermehrheit in den USA

128

bb) Defenses (1) Statutory defenses

Wie auch bei einem Kostenerstattungsanspruch gern. CERCLA § 107(a)685 kann sich der Gegner einer Regressklage zunächst auf die (engen) Einreden von CERCLA § 107(b)686 berufen.687 Daneben offeriert das Gesetz dem Anspruchsgegner lediglich zwei ausdrücklich normierte Einreden; den in CERCLA §§ 113(f)(2), 122(g)(5) und 122(h)(4)688 geregelten Schutz vor einem Regressanspruch nach erzieltem Vergleich und die Verjährungseinrede gern. CERCLA § 113(g)(3).689 Gern. CERCLA § 113(g)(3) ist eine Regressklage innerhalb von drei Jahren zu erheben nach (1) dem Tag des Urteils über den Kostenerstattungs- bzw. Schadensersatz-

anspruch, oder690

(2) dem Tag des Verwaltungsaktes, der gern. CERCLA § 122(g) im Hinblick auf einen de minimis-Vergleich oder gern. CERCLA § 122(h) im Hinblick auf einen die Kostenerstattung regelnden Vergleich erlassen wurde, oder dem Tag des Eintritts in einen gerichtlich bestätigten Vergleich im Hinblick auf die Kostenerstattung bzw. die Zahlung des Schadensersatzes. 691 (2) Equitable defenses

Wie auch bei privaten Regressklagen gern. CERCLA § 107(a)692 waren die Gerichte im Allgemeinen nicht gewillt, nicht gesetzlich normierte Einreden (equitable defenses) gegen Regressansprüche gelten zu lassen.693 So wurde beispielsweise die Einrede der "unreinen Hände" (unclean hands) abgelehnt. 694 Dabei findet insbesondere Berücksichtigung, dass die auf Regress klagende Partei selbst für die Kontamination (mit-)verantwortlich ist 42 U.S.C.A. § 9607(a). 42 U.S.C.A. § 9607(b). 687 Sprankling/Weber, The Law of Hazardous Wastes and Toxic Substances, 403; siehe dazu bereits B. II. 3. f. 688 42 U.S.C.A. §§ 9613(f)(2), 9622(g)(5), 9622(h)(4). 689 42 U.S.C.A. § 9613(g)(3). 690 CERCLA § 113(g)(3)(A); 42 U.S.C.A. § 9613(g)(3)(A). 691 CERCLA § 113(g)(3)(B); 42 U.S.C.A. § 9613(g)(3)(B). 692 42 U.S.C.A. § 9607(a). 693 Sprankling/Weber, The Law of Hazardous Wastes and Toxic Substances, 405. 694 Sprankling/Weber, The Law of Hazardous Wastes and Toxic Substances, 405. 685

686

lll. Wertung der Systematik

129

und eine Beachtung einer derartigen Einrede somit in aller Regel einen Regressanspruch ausschließen würde. 695 Allerdings fließen - anders als bei Kosterstattungsklagen - die equitable defenses als Faktoren (equitable factors) in die Aufteilung der Haftung gern. CERCLA § 113(f)(1)696 ein. 697

111. Wertung der Systematik Die Schwierigkeit und Brisanz der Rechtsmaterie des Altlastenhaftungsrechts ergibt sich aus dem immensen Haftungsrisiko für die für eine Kontamination verantwortlichen Parteien, den oft unübersichtlichen Sachlagen und den nicht selten erheblichen Gesundheitsgefahren, die von kontaminierten Flächen ausgehen. Die Legislative begegnete dem Altlastenproblem durch den Erlass CERCLAs, einem Gesetz, das ein weitreichendes Haftungsschema etablierte, wesentliche Fragen (so z. B. several oder joint and several liability, Bestehen eines Regressanspruches zwischen den PRPs) jedoch unbeantwortet ließ. Haben die Gerichte auch den Großteil der offenen Fragen mittlerweile beantwortet, so war die Lückenhaftigkeit CERCLAs eine der Hauptursachen für die über lange Zeit in Anzahl und Umfang ausufernden gerichtlichen Auseinandersetzungen im Kontext des Altlastenhaftungsrechtes. Das Herzstück der Haftungsregelung unter CERCLA findet sich in der Anwendung des gesamtschuldnerischen Haftungsstandards. Dieser Grundsatz bürdet den Parteien ein weit über den eigentlichen Verantwortungsanteil hinausgehendes Haftungsrisiko auf. Zudem fördert das Ausmaß der drohenden Verantwortlichkeit die Bereitschaft der PRPs, sich gegen die Inanspruchnahme durch die EPA mit allen zur Verfügung stehenden rechtlichen Mittel zur Wehr zu setzen. Andererseits ist der Grundsatz der gesamtschuldnerischen Haftung wichtigster Baustein für die Umsetzung des Verschmutzungsprinzips (polluter pays principle) und wesentlicher Anreiz für die PRPs, sich in einem Vergleich mit der Bundesumweltbehörde zur Ausführung von Sanierungsmaßnahmen in Eigenregie bzw. zur Tragung eines Anteils an den Gesamtkosten zu verpflichten. Legislative und Exekutive haben Für und Wider des gesamtschuldnerischen Haftungsstandards auf dem Hintergrund der Ziele CERCLAs - einer Z.B. U.S. v. R.W. Meyer, 932 F.2d 568, 573 Fn. 6 (6th Cir. 1991). 42 U.S.C.A. § 9613(t)(l). 697 Z.B. U.S. v. R.W. Meyer, 932 F.2d 568, 572 f.; Westfarm Associates Limited Partnership v. International Fabricare Institute, 846 F.Supp. 422, 433 (D.Md. 1993). 695

696

9 Radig

130

B. Haftung bei Störermehrheit in den USA

schnellen und kostengünstigen Altlastenbeseitigung - analysiert. Das Haftungsschema CERCLAs wurde einer dreidimensionalen Prüfung unterzogen. Als Parameter für die Bewertung der geltenden Regelung dienten (1) die Gerechtigkeit im Hinblick auf die verantwortlichen Parteien, (2) das Tempo der Sanierungsabläufe und (3) die anfallenden Sanierungs- und Verfahrenskosten. Die Erkenntnisse dieser Bewertung flossen in Gesetzesinitiativen und Verwaltungsreformen ein. Insbesondere das orphan share funding und die praktizierten Haftungsaufteilungsverfahren sind interessante Ansätze für eine gerechtere und effektivere Gestaltung des Supeifund-Programms. Dabei fallt auf, dass das CERCLA-Settlement- Verfahren den Rahmen für alle Reformbemühungen darstellte. Für die Lösung des Altlastenproblems in den USA sind außergerichtliche Einigungen zwischen EPA und PRPs von zentraler Bedeutung. Es darf aber nicht vergessen werden, dass es bislang nicht gelungen ist, die entwickelten Lösungsmodelle für ein gerechteres und effektiveres Haftungsschema auf ein solides legislatives Fundament zu stellen. Ohne eine Reform des Gesetzestextes und ohne die Bereitstellung der notwendigen finanziellen Mittel für das orphan share funding bleiben die Bemühungen unvollkommen und greifen zu kurz.

C. Haftung bei Störermehrheit in Deutschland I. Entwicklung des Bodenschutzrechts Mit Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes (BBodSchG) 1 am 01.03.1999 und der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BBodSchV)2 am 17.07.1999 ist der Boden - als letztes der drei Umweltmedien Luft, Wasser und Boden3 - bundesweit unter Schutz gestellt worden.4 Vor Erlass des BBodSchG beschränkte sich der Schutz des Bodens auf Bundesebene im Wesentlichen auf die Aufnahme des Bodens in Generalklauseln (z.B. § 1 BlmSchG, § 10 Abs. 4 KrW-/AbfG) oder auf spezifische Einzelaspekte (z. B. §§ 178, 202 BauGB), die sich dem jeweiligen "eigentlichen" Zweck des Gesetzes unterordneten. 5 Der Bodenschutz wurde im Bundesrecht mithin eher als Querschnittsmaterie denn als eigenes Rechtsgebiet betrachtet.6 Nur in Baden-Württemberg,7 Sachsen8 und Berlin9 entstanden in den 1990er Jahren auf Landesebene eigenständige Regelwerke zum unmittelbaren Schutz des Bodens. 10 Gesetz zum Schutz des Bodens v. 17.03.1998, BGBI. I, 502 ff. V. 12.07.1999, BGBI. I, 1554 ff. 3 Das Bundesimmissionsschutzgesetz (BimSchG) stammt aus dem Jahre 1974, das Wasserhaushaltsgesetz (WHG) wurde bereits im Jahr 1957 verkündet, wenngleich das Wasserhaushaltsgesetz erst 1976 zu einem umfassenden Umweltschutzgesetz erweitert worden ist (Queitsch, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 2). 4 Zur Entwicklung des Umweltrechts in der Bundesrepublik Deutschland seit 1969170 Kloepfer, Zur Geschichte des deutschen Umweltrechts, 95 ff. 5 Hipp/Rech!Turian, Das Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 14; Nach Vorlage der Bodenschutzkonzeption der Bundesregierung vom 07.03.1985 (BT-Drs. 10/2977) wurde in den folgenden Jahren der Bodenschutz in über 50 Normen verankert (Holzwarth, in: Holzwarth/Radtke/Hilger/Bachmann, BBodSchG/BBodSchV, Einführung Rn. 22). 6 Kutzschbach/Pohl, Jura 2000, 225; Holzwarth, in: Ho1zwarth/Radtke/Hilger/ Bachmann, BBodSchG/BBodSchV, Einführung Rn. 22. 7 Gesetz zum Schutz des Bodens v. 24.06.1991, BWGBI., 434 ff. 8 Erstes Gesetz zur Abfallwirtschaft und zum Bodenschutz im Freistaat Sachsen v. 12.08.1991, SächsGVBl., 306 ff. 9 Gesetz zur Vermeidung und Sanierung von Bodenverunreinigungen v. 10.10. 1995, BlnGVBl., 646 ff. 1

2

9*

132

C. Haftung bei Störermehrheit in Deutschland

Da also in den meisten Fällen spezialgesetzliche Ermächtigungsgrundlagen weder für die Erforschung der von Altlasten ausgehenden Gefahren noch für deren Sanierung zur Verfügung standen, stützte sich das ordnungsbehördliche und polizeiliche Handeln in der Regel auf das allgemeine Polizei- und OrdnungsrechtY Auch wenn der Bodenschutz bereits vor Inkrafttreten des BBodSchG innerhalb anderer Rechtsgebiete Berücksichtigung fand, konnte der durch ein "heillos zersplittertes Bodenrecht" 12 vermittelte lediglich mittelbare Schutz dem immer drängender werdenden Altlastenproblem 13 nicht mehr gerecht werden. 14 Dies führte dazu, dass sich die Auffassung, dass für einen adäquaten Schutz des Bodens ein eigenständiges Gesetz notwendig sei, durchsetzen konnte. 15 Wurde bereits seit 1992 auf legislativer Ebene intensiv auf ein einheitliches Regelwerk hingearbeitet, 16 ließ die Verabschiedung des Gesetzes 10 Zudem waren in 11 Bundesländern Altlastenvorschriften geschaffen worden, die allerdings - wenn nicht in eigenen Altlastengesetzen enthalten (wie z. B. in Hessen im Gesetz über die Erkundung, Sicherung und Sanierung von Altlasten [Hessisches Altlastengesetz - HAltG] v. 20.12.1994, HessGVBl. I, 764) - über Abfallund Wassergesetze verstreut waren (vgl. Sanden/Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, Einführung Rn. 16). 11 Sanden/Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, Einführung Rn. 6; Einige Autoren sprachen sogar von einer "Renaissance des Polizeirechts" (Becker, NVwZ 1987, 781 f.; Breuer, JuS 1986, 359, 360). 12 Landel!Vogg!Wüterich, Bundes-Bodenschutzgesetz, Einf. C Rn. 40. 13 1978 ging der Rat der Sachverständigen für Umweltfragen in seinem Umweltgutachten (BT-Drs. 8/1938, Tz.652) von einer geschätzten Anzahl von 50.000 Ablagerungsplätzen aus. 1985 wurde im Umweltbundesamt die Anzahl der Verdachtsstandorte auf 35.000 geschätzt (BT-Drs. 10/2977, 28 f.). 1994 ging man davon aus, dass den nunmehr 138.722 Verdachtsflächen mehr als 240.000 prognostizierten Verdachtsflächen gegenüberstehen. Im August 1997 waren insgesamt 190.716 altlastenverdächtige Flächen in den Bundesländern erfasst. Im Dezember 2000 waren es insgesamt über 362.000 Rächen (Umweltbundesamt, Bundesweite Übersicht zur Altlastenerfassung [26. 7.2001] ). Insbesondere im Zuge der Wiedervereinigung Deutschlands und der allgemeinen Truppenreduzierung erhöhte sich die Zahl der Altlastenverdachtsflächen im Bereich der ehemals militärisch genutzten Liegenschaften, der ehemaligen Rüstungsproduktionsstandorte sowie im Bereich des Braunkohlebergbaus (vgl. Holzwarth, in: Holzwarth/Radtke/Hilger/Bachmann, BBodSchG/BBodSchV, Einführung Rn. 11; Mutius!Nolte, DÖV 2000, 1). 14 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 1 Rn. 6. 15 Allerdings wird der vom BBodSchG vermittelte Bodenschutz in die bereits bestehenden Bodenschutzregelungen integriert (vgl. BT-Drs. 13/6701, 4). 16 Der erste Referentenentwurf eines Bundes-Bodenschutzgesetzes datiert vom 23.07.1992. Nachdem die Bemühungen um die Schaffung des Gesetzes in der 12. Legislaturperiode unvollendet blieben, wurde das Vorhaben in der 13. Legis-

II. Haftung nach dem BBodSchG

133

noch bis 1998 auf sich warten. 17 Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist zunächst teilweise bestritten worden, sie ist mittlerweile jedoch weitgehend außer Streit. 18

II. Haftung nach dem BBodSchG 1. Vorbemerkungen

a) Zweck und Grundsätze des Gesetzes Ziel und Zweck des Gesetzes ist es gern. § 1 S. 1 BBodSchG, nachhaltig die Funktionen des Bodens zu sichern oder wiederherzustellen. Damit bezieht sich die Zielrichtung des Gesetzes nicht auf den Schutz des Bodens "an sich", sondern auf die Bodenfunktionen. 19 Zu den Bodenfunktionen gehören dabei nicht nur die natürlichen Funktionen, sondern gern. § 2 Abs. 2 Nr. 2 BBodSchG auch die Funktionen als Archiv der Natur1aturperiode wieder aufgegriffen. In die ministeriellen Vorarbeiten flossen insbesondere auch die Ergebnisse des 60. Deutschen Juristentages 1994 ein, dessen umweltrechtliche Abteilung sich mit der Frage einer gesetzlichen Regelung der Altlastensanierung befasst hatte. Die Bemühungen mündeten am 25.09.1996 in einen von der Bundesregierung beschlossenen Entwurf für ein "Gesetz zum Schutz des Bodens" (BR-Drs. 702/96). Den Bundestag passierte dieser Entwurf mit einigen Änderungen am 12.06.1997 (BR-Drs. 422/97). Der Bundesrat rief am 04.07.1997 den Vermittlungsausschuss an, dessen den Gesetzestext wiederum teilweise erheblich ändernde Beschlussempfehlung am 14.01.1998 erfolgte (BT-Drs. 13/9637). Die Beschlussfassung des Bundestages datiert vom 05.02.1998. Die Zustimmung des Bundesrates erfolgte am 06.02.1998 (vgl. zum Gesetzgebungsverfahren insbesondere Hilger, in: Franzius/Wolf/Brandt (Hrsg.), Handb. der Altlastensanierung, Bd. 3, 10130 Rn. 8 ff. ; Landel!Vogg/Wüterich, Bundes-Bodenschutzgesetz, Einf. C Rn. 41 ff.; aber auch Kloepfer, Umweltrecht, § 12 Rn. 2; Peine, UPR 1997, 53 Fn.2; Kobes, NVwZ 1998, 786). 17 Die Rechtswissenschaft bedachte das neue Bundes-Bodenschutzgesetz mit großem Interesse. Beispielhaft seien hier nur genannt die Beiträge von Gerhold!Simon, alttasten spektrum 1999, 265; Heiermann, ZG 1999, 215; Knopp/Albrecht, BB 1998, 1853; Müggenborg, SächsVBl. 2000, 77, 108; Kobes, NVwZ, 786; Kothe, UPR 1999, 96; Kutzschbach/Pohl, Jura 2000, 225; Neun, NJ 1999, 123; Peters, VBIBW 1999, 83; Riede/, ZIP 1999, 94; Schink, DÖV 1999, 797; Vierhaus, GE 1999, 224; ders., NJW 1998, 1262; Wemer, BWGZ 1998, 847; Ziegler, LKV 1998, 249. 18 So Lautner, VR 2000, 415; Die Zuständigkeit des Bundes ergibt sich aus einer Gesamtbetrachtung mehrerer Einzelzuständigkeiten (siehe BT-Drs. 13/6701 ,16 ff.), insbesondere aber aus der in Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG normierten konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz zum Bodenrecht, aus der zum Recht der Wirtschaft gern. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG und aus den Annexkompetenzen zu diesen Bestimmungen. 19 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 1 Rn. 30.

134

C. Haftung bei Störermehrheit in Deutschland

und Kulturgeschichte sowie die Nutzungsfunktionen (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 BBodSchG). Die Sicherung bzw. Wiederherstellung der Bodenfunktionen soll gern.

§ 1 S. 2 BBodSchG erreicht werden durch:

a) die Abwehr schädlicher Bodenveränderungen (Gefahrenabwehr), b) die Sanierung von Boden und Altlasten sowie der hierdurch verursachten Gewässerverunreinigungen (Sanierung) und c) Vorsorge gegen nachhaltige Einwirkungen auf den Boden (Vorsorge). Schließlich legt § 1 S. 3 BBodSchG fest, dass bei Einwirkungen auf den Boden Beeinträchtigungen seiner natürlichen Funktionen sowie seiner Funktion als Archiv der Natur- und Kulturgeschichte so weit wie möglich vermieden werden sollen. b) Rechtlicher Kontext und Anwendungsbereich

Das BBodSchG findet gern. § 3 Abs. 1 BBodSchG auf alle schädlichen Bodenveränderungen20 und Altlasten21 Anwendung, es sei denn, bestimmte in § 3 Abs. 1 Nm. I bis 11 BBodSchG22 aufgeführte Spezialnormen regeln die Einwirkung auf den Boden. Im Hinblick auf das Bundes-Bodenschutzgesetz besteht somit ein Anwendungsvorrang der Spezialgesetze, es ist mithin nur subsidiär anwendbar. Das Gesetz trägt damit der Tatsache Rechnung, dass der Boden bereits vor Erlass des BBodSchG innerhalb der unterschiedlichsten Rechtsnormen - wenn auch in der Regel nur mittelbar Legaldefinition in§ 2 Abs. 3 BBodSchG. Legaldefinition in § 2 Abs. 5 BBodSchG. 22 Zu den vorrangigen Spezialvorschriften gehören die Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes über die Aufbringung von Abfallen zur Verwertung als Sekundärrohstoffdünger oder Wirtschaftsdünger (Nr. 1), sowie über die Zulassung und den Betrieb von Abfallbeseitigungsanlagen zur Beseitigung von Abfallen und über die Stilllegung von Deponien (Nr. 2), ferner Vorschriften über die Beförderung gefährlicher Güter (Nr. 3), des Düngemittel- und Pflanzenschutzrechts (Nr. 4), des Gentechnikgesetzes (Nr. 5), des zweiten Kapitels des Bundeswaldgesetzes und der Forst- und Waldgesetze der Länder (Nr. 6), des Flurbereinigungsgesetzes über das Flurbereinigungsgebiet, auch in Verbindung mit dem Landwirtschaftsanpassungsgesetz (Nr. 7), über Bau, Änderung, Unterhaltung und Betrieb von Verkehrswegen oder Vorschriften, die den Verkehr regeln (Nr. 8), Vorschriften des Bauplanungs- und Bauordnungsrechts (Nr. 9), des Bundesgesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen über die Errichtung, Führung oder Einstellung eines Betriebes (Nr. 10) sowie des Bundes-Immissionsschutzgesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen über die Errichtung und den Betrieb von Anlagen unter Berücksichtigung von § 3 Abs. 3 BBodSchG (Nr. 11). 20

21

II. Haftung nach dem BBodSchG

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geschützt wurde. Das BBodSchG zielt somit lediglich auf eine Lückenfüllung des bisherigen bundesrechtlichen Instrumentariums.Z3 Ausdrücklich nicht anwendbar ist das BBodSchG gern. § 3 Abs. 3 S. 1 BBodSchG auf atomrechtlich geregelte Sachverhalte. Es gilt gern. § 3 Abs. 3 S. 2 BBodSchG ferner nicht für das Aufsuchen, Bergen, Befördern, Lagern, Behandeln und Vernichten von Kampfmitteln. Das Verhältnis des BBodSchG zum BlmSchG wird vom Anwendungsbereich her in § 3 Abs. 1 Nr. 11 BBodSchG geordnet. Allerdings muss dabei auch§ 3 Abs. 3 BBodSchG Berücksichtigung finden.24 Im Verhältnis zu Iandesrechtlichen Vorschriften entfaltet das BundesBodenschutzgesetz gern. Art. 31 GG i. V. m. Art. 72 Abs. 1 GG insoweit Sperrwirkung, wie der Bund von der ihm verliehenen Zuständigkeit Gebrauch gemacht hat.Z5 c) Überblick Die Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes sind in fünf Abschnitte untergliedert. Der erste Teil (§§ 1-3 BBodSchG) legt Zweck, Grundsätze und Anwendungsbereich des Gesetzes fest und enthält die Definitionen der zentralen Begriffe. Der zweite Teil (§§ 4-10 BBodSchG) betrifft Grundsätze und Pflichten. § 4 BBodSchG enthält die drei bodenschutzbezogenen Grundpflichten des Bundes-Bodenschutzgesetzes, nämlich: a) die an jeden gerichtete allgemeine Vermeidungspflicht (§ 4 Abs. 1 BBodSchG), b) die Abwehrpflicht der für ein Grundstück verantwortlichen Personen (§ 4 Abs. 2 BBodSchG) und c) die Sanierungspflicht der Verantwortlichen im Falle eingetretener Störungen durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten (§ 4 Abs. 3 und Abs. 6 BBodSchG). 23 Vgl. Schink, DÖV 1999, 797; zum Verhältnis zwischen BBodSchG und BauGB siehe Battis, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Umweltschutz, Wirtschaft und kommunale Selbstverwaltung, 35, 39. 24 Siehe zur Abgrenzung im Detail Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 3 Rn. 50 ff.; Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 3 Rn. 18, 21; Hipp!Rech/Turian, Das Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 148 ff. 25 Zum Verhältnis zwischen dem BBodSchG und früherem Landesrecht siehe insbesondere BVerwG, Urt. v. 16.05.2000, NVwZ 2000, 1179; zum Urteil: Fischer, altlasten spektrum 2000, 360; kritisch Bickel, NVwZ 2000, 1133.

136

C. Haftung bei Störermehrheit in Deutschland

Vermeidungs- und Abwehrpflicht dienen mithin der präventiven, die Sanierungspflicht hingegen der repressiven Gefahrenabwehr. 26 Diese Handlungs- und Unterlassungspflichten gelten unmittelbar kraft Gesetzes, wirken also bereits ohne besondere behördliche Aufforderung. 27 Sie können jedoch auch durch die zuständige Behörde auf der Grundlage der Ermächtigungsnormen in §§ 9 Abs. 2, 10 Abs. 1 BBodSchG - insbesondere durch den Erlass ordnungsrechtlicher Verfügungen - durchgesetzt werden. Neben den Vorschriften zur ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit enthält das Gesetz in seinem zweiten Teil diverse Verordnungsermächtigungen, nämlich die Ermächtigung der Bundesregierung zum Erlass einer Versiegelungsverordnung (§ 5 BBodSchG), einer Verordnung zur Regelung des Aufund Einbringens von Materialien auf oder in den Boden (§ 6 BBodSchG) sowie einer Bodenschutz- und Altlastenverordnung28 (§ 8 BBodSchG) zur Festlegung verbindlicher Grenzwerte und Anforderungen. Der dritte Teil des Bundes-Bodenschutzgesetzes (§§ 11-16 BBodSchG) enthält ergänzende Vorschriften für Altlasten, die auf Grund des besonderen Gefährdungspotentials erforderlich sind?9 Von besonderer Relevanz für die folgenden Betrachtungen ist insbesondere der in § 13 Abs. 4 BBodSchG vorgesehene Sanierungsvertrag. Im vierten Teil des Gesetzes (§ 17 BBodSchG) werden Vorsorgepflichten für die landwirtschaftliche Bodennutzung normiert. Die "Schlussvorschriften" des fünften Teiles (§§ 18-26 BBodSchG) enthalten die Kostenregelungen für die behördlich angeordneten Maßnahmen (§§ 24, 25 BBodSchG). Wichtig für die vorliegende Darstellung ist dabei insbesondere der in § 24 Abs. 2 BBodSchG normierte Regressanspruch zwischen den für eine Altlastensanierung verantwortlichen Parteien. 2. Haftungssubjekte

Es war die Absicht des Gesetzgebers, die bodenschutzrechtliche Verantwortlichkeit für Altlasten bundesrechtlich - positiv wie negativ - abschließend zu regeln.30 Bei der Festlegung des Kreises der Pflichtigen bzw. VerSchink, DÖV 1999, 797, 798. Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, Vor § 4 Rn. 3, Queitsch, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 83. 28 Bundes-Bodenschutz- und AltlastenVO (BBodSchV) v. 12.07.1999 (BGBI. I, 1554). 29 BT-Drs. 13/6701, 41. 30 Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 30 unter Hinweis auf BT-Drs. 13/6701, 15; Knopp, NJW 2000, 905, 906; Riedel, ZIP 26

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antwortliehen geht die Regelung dabei teilweise erheblich über die bisherigen einschlägigen Landesabfall- und -altlastenregelungen hinaus? 1 Sanierungsverantwortlich bei schädlichen Bodenveränderungen oder Altlasten sind gern. § 4 Abs. 3 und Abs. 6 BBodSchG: 32 a) der Verursacher (§ 4 Abs. 3 S. 1 Alt. 1 BBodSchG); b) der Gesamtrechtnachfolger des Verursachers (§ 4 Abs. 3 S. 1 Alt. 2 BBodSchG); c) der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück (§ 4 Abs. 3 S. 1 Alt. 3 und 4 BBodSchG); d) der Derelinquent (§ 4 Abs. 3 S. 4 2. Hs. BBodSchG); e) der frühere Eigentümer eines Grundstücks, soweit er sein Eigentum nach dem 1.3.1999 auf den Erwerber übertragen hat (§ 4 Abs. 6 BBodSchG); f) derjenige, welcher aus handelsrechtlichem oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund für eine juristische Person einzutreten hat, welcher ein schadstoffbelastetes Grundstück gehört (§ 4 Abs. 3 S. 4 1. Hs. BBodSchG).

a) Der Verursacher gern. § 4 Abs. 3 S. 1 Alt.l BBodSchG § 4 Abs. 3 S. 1 Alt. 1 BBodSchG bestimmt den Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast als Verhaltensverantwortlichen. Wer Verursacher bzw. Handlungsstörer i.S.d. § 4 Abs. 3 S. 1 Alt. 1 BBodSchG ist, wird im Bundes-Bodenschutzgesetz selbst nicht näher definiert und bemisst sich folglich nach den Grundsätzen des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechtes. 33 1999, 94, 97; ebenso VGH Kassel, DVBl. 2000, 210; a.A. etwa Bickel, BundesBodenschutzgesetz, § 4 Rn. 15. 31 Knopp, NJW 2000, 905, 906. 32 Zu diesem Problernkomplex und seinen Detailproblernen siehe z.B. Becker, DVBl. 1999, 134; Bickel, NJW 2000, 2562; Buck, NVwZ 2001 , 51; Doerfert, VR 1999, 229; Droese, UPR 1999, 86; Erbguth/Stollmann, DVBl. 2001, 601; Frenz, VerwArch 1999, 208; ders., altlasten spektrurn 2000, 157; Jorczyk/Duesmann, alttasten spektrurn 1999, 71; Kahl, Die Verwaltung 2000, 29; Knopp, DVBI. 1999, 1010; Kobes, altlasten spektrurn 2000, 273; Lautner, VR 2000, 415; Mohr, UPR 2000, 15; Müggenborg, NVwZ 2000, 50; ders., NVwZ 2001, 39; Müller/Süß, alttasten spektrurn 1999, 91; Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1; Nolte, NVwZ 2000, 1135; Scherer-Leydecker, altlasten spektrurn 2000, 225; Schink, DÖV 1999, 797, 799 ff.; Schlabach/ Heck, VBIBW 1999, 406; dies., VBIBW 2001, 46; Schwartmann, DStR 1999, 324; Spieth/Wolfers, altlasten spektrurn 1998, 75; dies., NVwZ 1999, 355; Trumit, VBIBW 2000, 261; ders., altlasten spektrurn 2000, 270.

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Danach ist eine Kausalität zwischen dem Verhalten der Person und der Gefahr zwar Mindest-, nicht aber hinreichende Bedingung für die Störereigenschaft 34 Zusätzlich ist eine rechtliche Wertung erforderlich, welche darüber entscheidet, ob die hervorgerufene Gefahr oder Störung dem Handelnden wegen der von ihm gesetzten Erfolgsbedingung auch zugerechnet werden kann. 35 b) Der Gesamtrechtsnachfolger gern. § 4 Abs. 3 S. 1 Alt. 2 BBodSchG § 4 Abs. 3 S. 1 Alt. 2 BBodSchG verpflichtet den Gesamtrechtsnachfolger36 des Verursachers einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast zur Sanierung. 37

33 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 5, 8 mit Verweis auf die Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drs. 13/6701, 35); Hitger, in: Holzwarth/Radtke/Hilger/Bachmann, BBodSchG/BBodSchV, § 4 Rn. 88; Hipp/Rech/Turian, Das Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 280; Schink, DÖV 1999, 797, 800; Trumit, VBIBW 2000, 261, 262. 34 Gusy, Polizeirecht, Rn. 266; detailliert zum Kausalitätserfordernis C. II. 3. a) bb). 35 Wie diese Zurechnung zu erfolgen hat, ist im Einzelnen sehr umstritten (vgl. zum Meinungsstand beispielsweise die Darstellungen bei Gusy, Polizeirecht, Rn. 267 ff.; Grunwaldt, Zivilrechtliche Ausgleichsansprüche unter mehreren polizeirechtlichen Störern, 76 ff.; Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 310 ff.; im Altlastenrecht insbes. Brandt, Altlastenrecht, 131 ff.; Hilger, in: Holzwarth/ Radtke/Hilger/Bachmann, BBodSchG/BBodSchV, § 4 Rn. 53 ff.; Landel/Vogg/Wüterich, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 51 ff.; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 1 Rn. 12 f.). Oldiges bemerkt dazu sehr treffend, dass die Regelung unmittelbar in ein rechtsdogmatisches Wespennest stoße (ders., in: Oldiges [Hrsg.], Das neue Bundes-Bodenschutzgesetz, 77). Nach der wohl herrschenden Theorie der "unmittelbaren Verursachung" ist deijenige Handlungsstörer, dessen Verhalten selbst unmittelbar die konkrete Gefahr oder Störung setzt und damit die Gefahrengrenze überschreitet (Drews/Wacke/Vogel/Martens, a. a. 0., 313; kritisch dazu im Hinblick auf das Altlastenrecht Landel!Vogg/Wüterich, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 52 ff.). Die Lehre vom "sozialadäquaten Verhalten" geht davon aus, dass deijenige nicht als Störer anzusehen sei, der die ihm von der Rechtsordnung eingeräumten Rechte in sozial üblicher Weise wahrnimmt (siehe dazu Hilger, in: Holzwarth/ Radtke/Hilger/Bachmann, BBodSchG/BBodSchV, § 4 Rn. 56 f. m. w.N.) Nach der Lehre von der ,,rechtswidrigen Verursachung" ist der Verursacher einer Gefahr oder Störung als VerhaltensstöreT verantwortlich, der sich nicht rechtmäßig verhalten habe (OVG Münster, ZfW 1997, 251, 254). Moderne Strömungen ergänzen die überkommene Lehre von der "Unmittelbarkeit der Verursachung" durch weitere Zurechnungskriterien, insbesondere die "Rechtswidrigkeitslehre". Auf eine eingehendere Darstellung dieses Streitstandes sowie der Problematik der Legalisierungswirkung öffentlich-rechtlicher Genehmigungen (dazu statt vieler Brandt, Altlastenrecht, 138 ff.; Schulz, Die Lastentragung bei der Sanierung von Bodenkontaminationen, 311 ff.) soll in der vorliegenden Arbeit jedoch verzichtet werden.

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Die erst auf Initiative des Bundesrates im Vermittlungsausschuss erfolgte Einbeziehung des Gesamtrechtsnachfolgers des Handlungsstörers in die Sanierungsverantwortlichkeie8 beugte einem neuerlichen Entflammen des Streites darüber vor, ob dieser in die abstrakte, noch nicht durch eine Verfügung konkretisierte Verhaltensverantwortlichkeit des Verursachers eintritt. 39 Die Rechtslage wird insoweit geklärt. An diese Haftungserweiterung40 knüpfen sich jedoch zahlreiche neue, für die Praxis ausgesprochen relevante Fragen. aa) Zeitlicher Anwendungsbereich So ist zunächst fraglich, ob die Regelung nur für solche Universalsukzessionen gilt, die nach Inkrafttreten des Gesetzes stattfanden, oder ob sie auch solche erfasst, die am 01.03.1999 bereits abgeschlossen waren. Sollte letzteres zutreffen, würde sich anschließend die Frage stellen, ob dies gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot verstieße. Teilweise wird die Auffassung vertreten, dass die Regelung nur auf sog. Neufälle anzuwenden sei; also nur auf solche Universalsukzessionen, die stattfanden, bevor das Gesetz in Kraft getreten war.41 Die Gesetzesbegründung deute auf eine derartige zeitliche Beschränkung hin, da der ursprüngliche Gesetzesentwurf der Bundesregierung keinen Nachfolgetatbestand enthalten habe und die jetzige Festlegung der Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers kein nur deklaratorischer, sondern ein konstitutiver Akt sei.42 Es überwiegt jedoch die Ansicht, dass die Anordnung der Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers des Verursachers in § 4 Abs. 3 S. 1 Alt. 2 36 Die bedeutensten Fälle sind die Erbschaft (§§ 1922, 1967 BGB), die Verschmelzung (§§ 2-122 UmwG, insbesondere § 20 Abs. 1 Nr. 1 UmwG) und die Spaltung von Unternehmen (§§ 123- 173 UmwG). 37 Siehe dazu insbesondere Hecker, DVBI. 1999, 134, 135 ff.; Doerfert, VR 1999, 229; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 53 ff.; Müller/Süß, alllasten spektrum 1999, 91; Mutius!Nolte; DÖV 2000, 1; Nolte, NVwZ 2000, 1135; Spieth!Wolfers, alllasten spektrum 1998, 75, 76 ff.; Theuer, DB 1999, 621. 38 BT-Drs. 13/9637, 2; der vorangegangene Referentenentwurf vom 22.03.1996 enthielt eine derartige Regelung noch nicht. 39 Siehe zum Streitstand Hipp!RechfTurian, Das Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 293 m. w. N.; Eine Einzelrechtsnachfolge in die abstrakte Polizeipflicht, zu der das BBodSchG nichts aussagt, ist nach absolut herrschender Ansicht nicht möglich, OVG NW, Urt. v. 30.05.1996, NVwZ 1997, 507, 508 m. w.N. 40 Ob tatsächlich eine Haftungserweiterung vorliegt, wird teilweise bestritten, so Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § Rn. 20. 41 Spieth!Wolfers, alllasten spektrum 1998, 75, 76 (Autoren vertraten diese Auffassung zuletzt aber nicht mehr konsequent, dies., NVwZ 1999, 355, 358); Schwartmann, DStR 1999, 324, 326; Theuer, DB 1999, 621. 42 Spieth/Wolfers, alllasten spektrum 1998, 75, 76.

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BBodSchG sich nicht nur auf die Zeit nach lokrafttreten des BBodSchG beschränke.43 Dies sei insbesondere aus der Gesetzessystematik zu schließen. Überall dort, wo der Gesetzgeber spezielle zeitliche Regeln vornehmen wollte, habe er zu Stichtagsregelungen (wie z. B. § 4 Abs. 5 und 6 BBodSchG) gegriffen. 44 Zudem ergebe sich aus dem Sinn des Gesetzes, vor allem dem Verursacherprinzip stärker Rechnung zu tragen, eine rückwirkende Geltung der Norm.45 Hilger46 verweist schließlich darauf, dass nach dem Wortlaut des § 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG die Verantwortung der Gesamtrechtsnachfolger auch für "Altfälle" bestehe. Die Gerichte haben zu dieser Frage bislang noch nicht Position bezogen. Der VGH Mannheim bemerkte lediglich, dass dem Gesetz nicht ohne weiteres zu entnehmen sei, ob diese Regelung auch für die Fälle gelten soll, in denen sich die Gesamtrechtsnachfolge schon vor lokrafttreten des BundesBodenschutzgesetzes vollzogen hat. Das Bundesbodenschutzgesetz werfe insoweit mehr Fragen auf, als es beantworte.47 Geht man mit der Ansicht konform, dass § 4 Abs. 3 S. 1 Alt. 2 BBodSchG auch auf solche Universalsukzessionen anzuwenden ist, die bereits vor dem 01.03.1999 erfolgten, erhebt sich umgehend die Frage, ob es sich dabei um eine verfassungswidrige Rückwirkung handle.48 Da eine echte Rückwirkung vorliegt (das Gesetz greift in in der Vergangenheit abgeschlossene Sachverhalte ein),49 ist zu ermitteln, ob und inwieweit diese 43 Becker, DVBl. 1999, 134, 136; Müller/Süß, altlasten spektrum 1999, 91; Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1, 3; Schlabach/Heck, VBlBW 2001, 46, 50. 44 Becker, DVBl. 1999, 134, 136, Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1, 3. 45 Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1, 3. 46 Hilger, in: Holzwarth/Radtke/Hilger/Bachmann, BBodSchG/BBodSchV, § 4 Rn. 91. 47 Beschl. v. 25.10.1999- 8 S 2407/99, NVwZ 2000, 1199, 1200 = DÖV 2000, 782, 783; siehe dazu Kommentare von Nolte, NVwZ 2000, 1135 und Knopp, DÖV 2001, 441, 446 ff. 48 Diese Problematik ergibt sich freilich nicht, soweit sich die Gesamtrechtsnachfolge zwischen dem lokrafttreten einer gleichlautenden landesrechtliehen Vorschrift und dem lokrafttreten des BBodSchG ereignete. Hier läge keine neue, konstitutive Belastung vor (vgl. Spieth/Wolfe rs, NVwZ 1999, 355, 358). 49 Vgl. VGH Mannheim, DÖV 2000, 782, 783; anders jedoch Schink (DÖV 1999, 797, 802) der vom Vorliegen einer nur unechten bzw. retrospektiven Rückwirkung ausgeht. Maßgeblich für die Beurteilung seien die Folgen des Verhaltens des Verursachers, die in die Gegenwart hineinreichten und aktuelle Gefahren begründeten (so sinngemäß aber auch das VG Gießen, Beschl. v. 16.12.1991 - Vl/2 H 722/ 90, NVwZ 1992, 908, 910; VGH BW, Urt. v. 27.09.1996 - 10 S 413/96, VBIBW 1997, 110; BayVGH, Beschl. v. 14.12.1994 - 22 CS 94.1022, NVwZ-RR 1995, 646, 647). Diese Auffassung vermag jedoch nicht zu überzeugen, da diese Argumentation den Kern der Problematik einer Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für abstrakte Polizeipflichten verkennt. Dass Gefahren andauern, wenn die Behörde die Inanspruchnahme eines Verantwortlichen erwägt, ist der RegelfalL Es ist zeitlich

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grundsätzlich unzulässige5 Form der Rückwirkung ausnahmsweise gerechtfertigt werden kann. 51 Ausnahmen von dem verfassungsrechtlichen Verbot der echten Rückwirkung finden sich zunächst in den Fällen, in denen der Betroffene auf eine bestehende Rechtslage nicht vertraut hat, indem er ein Recht nicht ausübte oder einen Eigentumsgegenstand nicht nutzte. 52 Rückwirkung ist ferner zulässig, wenn das Vertrauen des Bürgers auf eine bestimmte Rechtslage nicht schutzwürdig war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts fallen hierunter Situationen, in denen die Betroffenen (objektiv) nicht mit dem Fortbestand der Regelung rechnen konnten, namentlich weil die Rechtslage unklar und verworren war und deshalb eine Klärung erwartet werden musste, 53 oder weil die bisherige Regelung ungültig war und deshalb eine Neuregelung anstand. 54 Der Schutz berechtigten Vertrauens tritt zudem zurück, wenn vorrangige Belange des Gemeinwohls dies erfordem.55 Auch zu dieser Problematik werden in der Literatur unterschiedliche Auffassungen vertreten. Teilweise wird behauptet, dass gegen eine retroaktive Haftung verfassungsrechtliche Bedenken überhaupt nicht erhoben werden könnten, da sie im Wesentlichen nur die schon bisher in Rechtsprechung und Literatur herrschende Ansicht zu dieser Frage kodifiziere. 56 Zumindest sei die Rechtslage unklar und verworren gewesen. Es habe sich somit kein Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden können, was eine ruckwirkende Regelung rechtfertige. 57 Einer vermittelnden Ansicht nach könnten sich wirkliche Rückwirkungsprobleme nur bei sog. Ur-Altlasten, die bis 1960 verursacht wurden, ergeben.58 Fielen Verursachung, Entstehung der Pflichtenlage und Eintritt der nicht an das Vorliegen der Gefahr, sondern vielmehr an den Moment der Gesamtrechtsnachfolge anzuknüpfen. Zu diesem Zeitpunkt ist das Vertrauen des Rechtsnachfolgers schutzwürdig (so im Ergebnis auch Papier, DVBI. 1996, 125, 131). 50 BVerfGE 13, 261, 271; 21, 117, 131 f.; 22, 241, 248; 30, 367, 387; 88, 384, 403. 51 Zusammenfassend Battis/Gusy, Einführung in das Staatsrecht, Rn. 525. 52 Battis/Gusy, Einführung in das Staatsrecht, Rn. 525. 53 BVerfGE 7, 129, 151 ff.; I 1, 64, 72, 77; 13, 261, 272; 30, 367, 388; 45, 142, 173 f.; 88, 384, 404. 54 BVerfGE 13, 215, 224 f.; 13, 261, 272; 19, 187, 197; 30, 367, 388 f.; 37, 363, 399 f. 55 BVerfGE 2, 380, 405; 13, 261, 272; 30, 367, 390 f.; 72, 200, 260;88, 384, 404. 56 Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 38; Landel/Vogg/Wüterich, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 83; Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 20. 57 Vgl. Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 59 f. 58 Becker, DVBI. 1999, 134, 136 f.

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Gesamtrechtsnachfolge hingegen in den Zeitraum nach lokrafttreten des Bundesabfallgesetzes (BAbfG) 1972 und nach lokrafttreten des modernen Wasserrechtes im Jahre 1960 (WHG und Landeswassergesetze), habe sich auf Grund der Kenntnis generell bestehender Pflichtenlagen kein Schützenswertes Vertrauen bilden können. 59 Günstiger für die Gesamtrechtsnachfolger ist jedoch die Auffassung, derzufolge bereits alle Rückwirkungen auf Nachfolgetatbestände vor Mitte der 1980er Jahre, in den neuen Bundesländern vor dem Beitritt im Jahre 1990, verfassungswidrig seien.60 Erst zu diesem Zeitpunkt habe die Diskussion über die Gesamtrechtsnachfolge in abstrakte Verhaltensverantwortlichkeiten begonnen.61 Auf die seit 1960 bestehenden Pflichtenlagen könne deshalb nicht abgestellt werden, da diese nicht an den Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers anknüpften. 62 Es habe vielmehr zu den Grundsätzen anerkannten Rechts gehört, dass er von einer Inanspruchnahme verschont wurde und darauf vertrauen durfte, nicht für Verhaltensweisen seines Vorgängers haftbar gemacht zu werden. 63 Trumit will schließlich der Rückwirkungsproblematik dadurch begegnen, dass er die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für die schädliche Bodenveränderung oder Altlast auf die Höhe des vom Verursacher übernommenen Vermögens begrenzt, sofern er diese zum Zeitpunkt der Rechtsnachfolge weder kannte noch kennen musste. 64

Es erscheint zunächst sachgerecht, bei der Grenzziehung zwischen einer ausnahmsweise verfassungskonformen und einer verfassungswidrigen Rückwirkung auf den Zeitpunkt abzustellen, an dem die kontroverse Diskussion über die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für abstrakte Polizeipflichten entbrannte. Befriedigend ist diese Lösung freilich nicht, führt sie doch zwangsläufig zu der Folgefrage, in welchem konkreten Moment der Vertrauensschutz in die bestehende Rechtslage tatsächlich erlosch. Es ist unklar, ob eine "unklare und verworrene" Rechtslage bereits zu ·konstatieren ist, sobald etwa das erste Gericht die im Streite stehende Frage problematisiert,65 ob auf den Beginn der kontroversen akademischen Diskussion im Schrifttum abzustellen ist66 oder ob die Frage gar über einen längeren ZeitBecker, DVBI. 1999, 134, 136. Spieth/Wolfers, altlasten spektrum 1998, 75, 76, dies., NVwZ 1999, 355, 359; so auch Kahl, Die Verwaltung 2000, 29, 46 f.; Müller/Süß, alttasten spektrum 1999, 91; Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1, 4 f.; aber auch schon Papier, DVBI. 1996, 125, 132; Oldiges, in ders. (Hrsg.), Das neue Bundes-Bodenschutzgesetz, 87. 61 In der ehemaligen DDR wurde eine vergleichbare Diskussion nicht geführt; dazu VG Berlin, Beschl. v. 03.12.1999- 1 A 183/98, LKV 2000, 315, 316. 62 Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1, 4. 63 Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1, 4. 64 Trumit, VBIBW 2000, 261, 264. 59

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raum durch die rechtsanwendenden Gerichte so unterschiedlich beantwortet und begründet werden muss, dass der Rechtsanwender nicht sagen kann, was gilt. 67 bb) Behandlung der partiellen Gesamtrechtsnachfolge Fraglich ist ferner, ob und welche Sanierungspflichten § 4 Abs. 3 S. 1 Alt. 2 BBodSchG nach der Spaltung von Unternehmen begründet. 68 Bei einer Unternehmensspaltung geht das Vermögen des übertragenden Rechtsträgers einschließlich der Verbindlichkeiten nach § 131 Abs. 1 Nr. 1 UmwG entsprechend der im Spaltungs- und Übernahmevertrag vorgesehenen Aufteilung oder - soweit Regelungslücken bestehen - nach Maßgabe des § 131 Abs. 3 UmwG als Gesamtheit auf den übernehmenden Rechtsträger über; es findet also eine partielle Gesamtrechtsnachfolge statt. 69 Ob und inwieweit für den partiellen Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast durch § 4 Abs. 3 S. 1 Alt. 2 BBodSchG Sanierungspflichten begründet werden sollten, ist während des Gesetzgebungsverfahrens nicht ausdrücklich erörtert worden. 70 Da § 4 Abs. 3 S. 1 Alt. 2 BBodSchG aber an die vom Zivilrecht vorgegebenen Fälle der Gesamtrechtsnachfolge anknüpft, müssen grundsätzlich auch die durch das Umwandlungsgesetz geschaffenen Gesamtrechtsnachfolger als Sanierungspflichtige erfasst werden. 71 65 Das erste positive OVG-Urteil in einem Fall der Einzelrechtsnachfolge stammt bereits aus dem Jahre 1969 (OVG Saarl., BRS 22 Nr. 215, 303 ff.). 66 So etwa Papier, DVBI. 1996, 125, 132 f.; dies ablehnend Spieth/Wolfers, NVwZ 1999, 355, 359. 67 So Spieth/Wolfers, NVwZ 1999, 355, 359, die ab 1996 von einem Zustand erheblicher Rechtsunsicherheit ausgehen. 68 Vgl. Spieth/Wolfers, altlasten spektrum 1998, 75, 76; Theuer, DB 1999, 621; Turiaux!Knigge, BB 1999, 377, 380; Hilger, in: Holzwarth/Radtke/Hilger/Bachmann, BBodSchG/BBodSchV, § 4 Rn. 90b ff. 69 Das UmwG kennt drei Formen der Spaltung: Aufspaltung (§ 123 Abs. 1 UmwG), Abspaltung (§ 123 Abs. 2 UmwG) und Ausgliederung (§ 123 Abs. 2 und 3 UmwG); siehe dazu Theuer, DB 1999, 621. 70 Vgl. Hilger, in: Holzwarth/Radtke/Hilger/Bachmann, BBodSchG/BBodSchV, § 4 Rn. 90d. 71 Hilger, in: Holzwarth/Radtke/Hilger/Bachmann, BBodSchG/BBodSchV, § 4 Rn. 90f; so wohl auch Spieth!Wolfers, altlasten spektrum 1998, 75, 76; Allerdings können solche Haftungsrisiken vom übertragenden Rechtsträger definiert und im Spaltungs- und Übernahmevertrag aufgeteilt oder einem bestimmten übernehmenden Rechtsträger zugewiesen werden. Begrenzt werden diese gesellschaftsrechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten allerdings durch das "Missbrauchsverbot". So ist es z.B. nicht möglich, die Rechtsnachfolge einer ansonsten vermögenslosen Gesellschaft

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cc) Haftungsumfang des Gesamtrechtsnachfolgers Der Umfang der Sanierungsverantwortlichkeit des Gesamtrechtsnachfolgers nach § 4 Abs. 3 S. 1 Alt. 2 BBodSchG ist gesetzlich nicht näher bestimmt; eine ausdrückliche Haftungsbeschränkung ist nicht vorgesehen. In der Rechtslehre wird jedoch teilweise angeregt, die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers von vomherein auf die Höhe des von dem Verursacher übernommenen Vermögens zu beschränken.72 Gestützt wird diese Auffassung auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.73 c) Der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt gern. § 4 Abs. 3 S. 1 Alt. 3 und 4 BBodSchG

aa) Regelung des BBodSchG Gern. § 4 Abs. 3 S. 1 Alt. 3 und 4 BBodSchG sind auch Grundstückseigentümer und Inhaber der tatsächlichen Gewalt über das Grundstück verpflichtet, den Boden und Altlasten sowie durch Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern zu sanieren. Grundstückseigentümer ist dabei derjenige, dem nach den zivilrechtliehen Vorschriften das Eigentum am Grundstück zusteht, d.h. derjenige, der durch Auflassung und Eintragung im Grundbuch (§§ 873, 925 BGB) Eigentümer vertraglich festzulegen, um die gesetzlichen Haftungsvorschriften zu umgehen (vgl. Theuer, DB 1999, 621, 622 f.). 72 So Spieth!Wolfers, NVwZ 1999, 355, 359 f. ; Trumit, VBlBW 2000, 261, 263 f. ; Lautner, VR 2000, 415, 419; anders Hilger, in: Holzwarth/Radtke/Hilger/ Bachmann, BBodSchG/BBodSchV, § 4 Rn. 90a. 73 Trumit (ders., VBlBW 2000, 261, 263) führt aus, dass die Sanierungsverantwortlichkeit des Gesamtrechtsnachfolgers zur Erreichung des gesetzlichen Zieles zwar geeignet, in ihrer unbegrenzten Formulierung jedoch nicht erforderlich sei. Auf das Vermögen des ursprünglichen Verursachers könne bei der Bekämpfung der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast auch dann noch zurückgegriffen werden, wenn die Haftung des Rechtsnachfolgers auf die Höhe des von dem Verursacher übernommenen Vermögens begrenzt würde. Da als Grund für eine Sanierungsverantwortlichkeit des Gesamtrechtsnachfolgers nur die durch die Rechtsnachfolge dokumentierte Nähe zum Vermögen des Verursachers in Betracht komme, sei es nahe liegend, die Haftung auf die Höhe des von dem Verursacher übernommenen Vermögens zu beschränken. Spieth!Wolfers (NVwZ 1999, 355, 360) gehen davon aus, dass die Verantwortlichkeit des Verursachers nicht an der Person, sondern an deren Vermögen "hafte". Die Argumentation vermag kaum zu überzeugen. Besonders der Hinweis auf das Fehlen der Erforderlichkeil einer unbeschränkten Haftung erscheint fragwürdig, könnte dieses Argument immer vorgebracht werden, wenn mehrere Störer haften. Zudem leuchtet nicht ein, wieso die Verantwortlichkeit des Verursachers an dessen Vermögen "haftet".

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geworden ist. Es kommt also insofern ausschließlich darauf an, wer (rein formal) als Eigentümer anzusehen ist.74 Der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück ist nicht nur der Besitzer im zivilrechtliehen Sinne, sondern auch derjenige, der - in Anlehnung an den § 242 StGB - gewissermaßen Gewahrsam über das Grundstück hat. 75 bb) Haftungsgrenzen ( 1) Problematik

Eine klassische Problematik rankt sich um die Frage, ob und in welchem Umfang die Zustandsverantwortlichkeit des Grundstückseigentümers für eine Altlast zu limitieren ist.76 Bereits vor dem lnkrafttreten des BBodSchG war in der juristischen Literatur eine Begrenzung der Haftung für solche Situationen gefordert worden, in denen der Eigentümer die Altlast weder selbst verursacht, noch ihre Entstehung gebilligt oder er sie bei Eigentumserwerb nicht gekannt hat; er mithin gleichsam selbst "Opfer" der Verunreinigung war. 77 Diese Ansicht beruhte auf der Überlegung, dass eine unbegrenzte Inanspruchnahme des "unschuldigen" Eigentümers letztlich zu einer vollständigen Aufhebung der Privatnützigkeit des Eigentums führe, die vor dem Hintergrund der in Art.14 Abs. 1 S. 1 GG verbürgten Eigentumsgarantie in dieser Schärfe nicht zulässig sei?8 Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung stand dieser Auffassung zunächst sehr zurückhaltend gegenüber?9 Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) ließ im Jahre 1990 die Frage, ob die nach dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht bestehende Zustandsverantwortlichkeit unter Berufung auf Art. 14 GG zu begrenzen sei, wegen der Besonderheiten des Einzelfalles offen. 80 Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 16. Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 18; ähnlich auch Knopp, ZUR 1999, 210, 213. 76 Dazu bereits Pietzcker, DVBI. 1984, 457, 462 ff.; Hohmann, DVBI. 1984, 997, 1000 f.; Papier, NVwZ 1986, 256, 261 f. 77 Vgl. z.B. Schink, VerwArch 82 (1991), 357, 378 f.; Papier, NWVBI. 1989, 322, 326 f.; Knorr, VBlBW 1996, 447, 449 f. 78 Schink, VerwArch 82 (1991), 357, 380; Papier, NWVBI. 1989, 322, 326. 79 So hat der VGH Mannheim die Forderung nach einer Begrenzung der Zustandsstörerhaftung noch mit der lapidaren Begründung abgelehnt, dass eine solche Ansicht im Gesetz keine Stütze finde (Urt. v. 11.11.1984, NVwZ 1986, 325, 326); mit gleicher Begründung VG Gelsenkirchen, Urt. v. 09.03.1987, ZfW 1988, 311, 315; OVG Münster, Urt. v. 24.02.1989, NVwZ 1989, 987, 988; anders schon damals VGH München, Urt. v. 13.05.1986, NVwZ 1986, 942, 945. 74

75

10 Radig

146

C. Haftung bei Störermehrheit in Deutschland

Nachdem es dem Bundesgesetzgeber nicht gelungen war, im neuen Bundes-Bodenschutzgesetz die Zustandsstörerhaftung ausdrücklich zu limitieren,81 zeigt das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) mit seinem Beschluss vom 16. 02. 200082 die maßgeblichen Kriterien für eine Begrenzung der Verantwortlichkeit des Grundstückseigentümers und des Inhabers der Sachherrschaft auf. 83

(2) Auffassung des Bundesverfassungsgerichts Das BVerfG ordnet in seinem Beschluss vom 16. 02. 2000 die Zustandsverantwortlichkeit zunächst in seine Dogmatik zum Eigentumsgrundrecht des Art.14 Abs. 1 GG ein und kommt dabei zu dem Ergebnis, dass diese keinen enteignenden, sondern lediglich einen den Inhalt des Eigentumsrechtes bestimmenden Charakter habe. 84 Sie stehe als solche auch grundsätzlich mit der Verfassung in Einklang.85 Die Zustandsverantwortlichkeit finde ihren Grund in der mit dem Eigentum verbundenen Sachherrschaft sowie in der Verbindung von Vorteilen und Lasten der Sache. 86 BVerwG, Urt. v. 14.12.1990, NVwZ 1991, 475. Die ursprunglieh im Regierungsentwurf zum BBodSchG vorgesehene Vorschrift des § 25 Abs. 2 (BT-Drs. 13/6701, 14) sah vor, dass der Zustandsverantwort·liche, der weder Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung und Altlast ist noch bei dem Erwerb des Eigentums Kenntnis von der Kontamination oder den sie begrundenden Umständen hatte oder hätte haben können, für die Sanierung insoweit nicht kostenpflichtig sein sollte, als die Kosten der angeordneten Maßnahme die Nutzung des Grundstückes mit den sich daraus ergebenden Vorteilen ausschließen. Nach S. 2 sollte dies der Fall sein, soweit die Sanierungskosten den Verkehrswert des Grundstückes unter Berucksichtigung der durchgeführten Maßnahmen übersteigen (siehe dazu Oldiges, in: ders. [Hrsg.], Das neue Bundes-Bodenschutzgesetz, 84). Diese die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes aufgreifende Regelung ist allerdings während des Vermittlungsverfahrens auf Betreiben der Länder, die wohl eine übermäßige finanzielle Belastung fürchteten, aus dem Gesetzestext ersatzlos entfernt worden (BT-Drs. 13/9637, 5). 82 1 BvR 242/91 und 1 BvR 1997, 315/99, BVerfGE 102, 1; Dem Beschluss lagen zwei Altlastenfälle aus Bayern und Baden-Württemberg zugrunde. Die betroffenen Grundstückseigentümer waren von den zuständigen Behörden in beiden Fällen noch nach den vor dem lokrafttreten des BBodSchG geltenden polizeirechtlichen Regelungen über die Zustandsverantwortlichkeit zur Altlastensanierung herangezogen worden. Diese sahen - wie auch die Regelung zur Haftung des Zustandsstörers in § 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG - keine Haftungsbegrenzung vor. 83 Dazu Bickel, NJW 2000, 2562; Knoche, GewArch 2000, 448; Knopp, BB 2000, 1373; ders., DÖV 2001, 441, 448 ff.; Kobes, altlasten spektrum 2000, 273; Lepsius, JZ 2001, 22; Mohr, altlasten Spektrum 2001, 36; Müggenborg, NVwZ 2001, 39; Scherer-Leydecker, altlasten spektrum 2000, 225; Trumit, altlasten spektrum 2000, 270. 84 Vgl. BVerfGE 102, 1, 15 f. 85 BVerfGE 102, 1, 19. 80

81

II. Haftung nach dem BBodSchG

147

Dennoch könne die Zustandshaftung in ihrem Umfang begrenzt sein. Besondere Bedeutung habe hierbei der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der nur erforderliche und im Hinblick auf den Zweck angemessene und zuroutbare Grundrechtsbeeinträchtigungen zulasse. 87 Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung sei die Belastung des zustandsverantwortlichen Eigentümers zu berücksichtigen und mit den betroffenen Gemeinwohlbelangen abzuwägen.88 Das BVerfG hält hierbei folgende Gesichtspunkte für maßgeblich: a) Sozialbindung des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG):

Im Regelfall hat der Grundstückseigentümer die Kostentragungslast als Folge der Sozialbindung des Eigentums hinzunehmen, um eine effektive Beseitigung der von seinem Grundstück ausgehenden Gefahren zu ermöglichen. 89

b) Verhältnis des finanziellen Wertes zum Verkehrswert nach Sanierung:

Zur Bestimmung dessen, was dem Eigentümer zugemutet werden darf, kann das Verhältnis des finanziellen Aufwandes zu dem Verkehrswert nach Durchführung der Sanierung dienen. 90 Der Verkehrswert ist jedoch nur ein Anhaltspunkt, da das individuelle Interesse des Eigentümers am Grundstück dessen Verkehrswert möglicherweise überschreitet.91

c) Gefahr nicht vom Grundstückseigentümer verursacht:

Eine die "Verkehrswert-Grenze" überschreitende Belastung kann insbesondere dann unzumutbar sein, wenn die Gefahr, die vom Grundstück ausgeht, aus Naturereignissen, aus der Allgemeinheit zuzurechnenden Ursachen oder von nicht nutzungsberechtigten Dritten herrührt. 92

d) Grundstück wesentlicher Vermögensteil und Grundlage privater Lebens-

führung : Die Belastung mit Sanierungskosten bis zur Höhe des Verkehrswertes kann in Fällen unzumutbar sein, in denen das zu sanierende Grundstück den wesentlichen Teil des Vermögens des Pflichtigen bildet und die Grundlage seiner privaten Lebensführung einschließlich seiner Familie darstellt. 93 Die Grenze der zurnutbaren Belastung ist gewahrt, wenn die Kosten die Vorteile aus der weiteren Nutzung nicht überschreiten.94

86 87 88

89 90 91 92

93 94 10*

BVerfGE 102, BVerfGE 102, BVerfGE 102, BVerfGE 102, BVerfGE 102, Vgl. BVerfGE BVerfGE 102, BVerfGE 102, BVerfGE 102,

1, 18 f. 1, 19 f . 1, 20. 1, 20. 1, 20. 102, 1, 20. 1, 21. 1, 21. 1, 21.

C. Haftung bei Störermehrheit in Deutschland

148

e) Kenntnis sowie fahrlässige Unkenntnis der Altlasten:

Eine Kostenbelastung, die den Verkehrswert des sanierten Grundstücks übersteigt, kann dagegen zurnutbar sein, wenn der Eigentümer das Risiko der entstandenen Gefahr bewusst in Kauf genommen hat. 95 Gleiches gilt, wenn das Risiko beim Erwerb des Grundstücks oder bei der Nutzungsgewährung an Dritte erkennbar war oder im Verlauf der Nutzung hätte erkannt werden können, der Eigentümer aber in fahrlässiger Weise die Augen davor verschlossen hat. 96

f) Keine Haftung mit gesamtem Vennögen:

In Fällen, in denen eine Kostenbelastung über den Verkehrswert hinaus an sich zurnutbar ist, kann sie nicht auf die gesamte Leistungsfähigkeit des Eigentümers bezogen werden. Dem Eigentümer ist es nicht zumutbar, unbegrenzt für die Sanierung einzustehen, das heißt auch mit dem Vermögen, das in keinem rechtlichen oder wirtschaftlichen Zusammenhang mit dem sanierungsbedürftigen Grundstück steht.97

Solange der Gesetzgeber die Grenzen der Zustandsverantwortlichkeit nicht ausdrücklich regelt, hätten die Behörden und Gerichte anband der vorstehend genannten Kriterien eine dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügende Begrenzung der finanziellen Belastung des Grundeigentümers im Rahmen einer ausschließlich auf seine Zustandsverantwortlichkeit gestützten Altlastensanierung zu gewährleisten.98 (3) Wertung

Die Stellung des Zustandsstörers hat sich durch die Entscheidung des BVerfG vom 16. 2. 2000 in wesentlichem Maße verbessert. Ein erheblicher Teil der mit einer Grundstückskontamination verbundenen Lasten wird von den Schultern des Eigentümers genommen und der Allgemeinheit bzw. den anderen Sanierungsverantwortlichen aufgebürdet. Die Vorgaben des Gerichts gehen dabei teilweise sogar noch weiter als diejenigen, die im Gesetzgebungsverfahren vorgesehen waren, dann aber nicht umgesetzt wurden. So war § 25 Abs. 2 E-BBodSchG keine Vorschrift enthalten, die die Haftung des Zustandsstörers auf das Vermögen beschränkt, das mit dem zu sanierenden Grundstück in rechtlichem oder wirtschaftlichem Zusammenhang steht. Das BVerfG hat sich in seiner Entscheidung bemüht, mit Prägnanz das abstrakte, verfassungsrechtliche Postulat der Beschränkung der Zustandsstö95

96 97

9&

BVerfGE 102, BVerfGE 102, BVerfGE 102, Vgl. BVerfGE

1, 21. 1, 22. 1, 22. 102, 1, 23.

li. Haftung nach dem BBodSchG

149

rerhaftung auszufüllen. Es werden konkrete Haftungsgrenzen etabliert (Verkehrswert nach der Durchführung der Sanierung, Vorteile aus der zukünftigen Nutzung des Grundstücksr und klar benannte Kriterien (Kenntnis bzw. fahrlässige Unkenntnis der Altlasten, Verursachung der Gefahr) in die Erwägungen einbezogen, sodass ein klares Prüfungsschema entsteht. 100 Anders als etwa im Beschluss zum rheinland-pfälzischen Denkmalschutzund -pflegegesetz (DSchPflGRP), in dem das BVeifG offen ließ, wo im Hinblick auf die Einschränkung der Nutzungsmöglichkeit die Grenze der Zumutbarkeit im Einzelnen verläuft, 101 postuliert das Gericht hier einen eindeutig zu determinierenden Ausgangspunkt für die Beurteilung der Zumutbarkeit der Belastung: den Verkehrswert des Grundstücks. Dies allein ist bereits positiv zu bewerten. Der Beschluss des BVeifG stößt aber auch auf einige verwaltungspraktische und dogmatische Bedenken. Ein wenig überzeugender Einwand liegt zunächst darin, dass die Berücksichtigung der Haftungsgrenzen und Kriterien zu einer erheblichen Verkomplizierung der Entscheidungen der Umweltbehörden führen wird. Es wird bereits das entstehende "ausweglose Dickicht der Abwägungsbelange" beklagt. 102 Bevor der Umfang der Haftung des Zustandsverantwortlichen feststeht, sind neben tatsächlichen nun auch wirtschaftliche Fragestellungen zu prüfen. Zusätzlich erschwerend für die Entscheidungstindung wirkt die Berücksichtigung der subjektiven Umstände des Einzelfalles. Die Ausweitung der Abwägungsbelange und die daraus resultierende Verkomplizierung der Entscheidungsprozesse müssen jedoch auf dem Hintergrund der Besonderheiten der Altlastenproblematik beurteilt werden. Die Schwierigkeit der Entscheidungen ist Spiegelbild der Komplexität der Haftungskonstellationen. Einfache Lösungen sind nur in den seltensten Fällen denkbar. Gleichzeitig sind Maßnahmen für die Sanierung einer kontaminierten Fläche regelmäßig extrem kostspielig. Gerade im Hinblick auf die im Raume stehenden Haftungssummen ist eine alle maßgeblichen Kriterien einbeziehende Abwägungsentscheidung vonnöten. Eine künstliche Simplifizierung des Abwägungsprozesses aufgrund von Praktikabilitätserwägungen erscheint im Hinblick auf die Bedeutung der Entscheidung als verfehlt. 99 So hebt auch Kobes hervor (ders., altlasten spektrum 2000, 273, 279), dass dieses abstrakte Postulat berechenbar gemacht wird. 10 Kobes (ders., alllasten spektrum 2000, 273, 278) leitet aus der Entscheidung des BVerfG eine vierstufige Prüfung ab: (1) Erforderlichkeil der Verkehrswerterrnittlung; (2) Ermittlung des Verkehrswertes des Grundstückes; (3) Verkehrswert äußerste Grenze der Belastung des Eigentümers; (4) Ermittlung der Haftungsmasse. 101 BVerfGE 100, 226, 243; siehe zu diesem Beschluss, der interessante Parallelen zu der vorliegenden Problematik aufweist, Battis, NuR 2000, 421. 102 So Bickel, NJW 2000, 2562.

°

150

C. Haftung bei Störennehrheit in Deutschland

Zudem besteht für die Ordnungsbehörde die Möglichkeit, die Sanierungsanordnung mit dem Vorbehalt einer gesonderten Entscheidung über die Kostentragung zu verbinden, wenn ihr die Gründe der Unzumutbarkeit im Zeitpunkt der Sanierungsanordnung nicht oder nicht vollständig bekannt sind, und deshalb über die Kostentragung zu diesem Zeitpunkt noch nicht abschließend entschieden werden kann. 103 Den erfolgversprechendsten Ausweg aus dem "Abwägungsdickicht" eröffnen jedoch kooperative Lösungsansätze. 104 Im Zentrum der dogmatischen Bedenken steht die vor allem von Lepsius aufgezeigte Befürchtung, dass der Beschluss zu einer Perspektivverschiebung bei der Bestimmung des Schutzbereiches des Art. 14 GG führe. Durch das Abstellen auf den Verkehrswert bei der Beurteilung der Zumutbarkeit der einen Grundeigentümer im Rahmen der Altlastensanierung treffenden Belastungen werde der Eigentumsschutz wesentlich erweitert.105 In dem Beschluss manifestiere sich eine neuere Tendenz in der Rechtsprechung des BVerfG, über die Eigentumsgarantie nicht mehr primär das konkrete Vermögensgut zu schützen, sondern den durch das Gut verkörperten Geldwert. 106 Zum Inbegriff der Eigentumsgarantie würden Eintauschbarkeit und Wertbeständigkeit. 107 Die funktionale Ausdehnung des verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs auf Formen des eigentumsäquivalenten Freiheitsschutzes bedürfe jedoch einer Grenze, sonst drohe Art. 14 GG zu einem allgemeinen Freiheitsrecht in Konkurrenz zu Art. 2 Abs. 1 GG zu werden. 108 Diese Befürchtungen sind wohl das Ergebnis einer "Überinterpretation" des vorliegenden Beschlusses des BVerfG. Das Gericht begründet keineswegs ein von Art. 14 Abs. 1 GG umfasstes "Wertbeständigkeitspostulat". Der Verkehrswert des zu sanierenden Grundstückes dient nun lediglich als obere Grenze für die Zumutbarkeit der Belastung des Eigentümers. Auch nach dem Beschluss wird der zustandsverantwortliche Grundeigentümer die völlige Entwertung seines Eigentums hinnehmen müssen. Wenn auf dem Grundstück Sanierungsmaßnahmen erforderlich sind, die Kosten verursachen, welche den Verkehrswert des Grundstückes überschreiten, verliert das Grundeigentum gänzlich seinen Wert. Will das BVerfG den Wert des Grundstückes sichern, so geschieht dies nicht in Höhe des Verkehrswertes, sondern in Höhe irgendeines Wertes oberhalb der Wertlosigkeit. In diesem ZuVgl. BVerfGE 102, 1, 24. Dazu C.II.5.b). 10s Vgl. Lepsius, IZ 2001, 22, 24. 106 Lepsius, IZ 2001, 22, 24. 107 Vgl. Lepsius, IZ 2001, 22, 24. 108 Lepsius, IZ 2001, 22, 25. 103

104

II. Haftung nach dem BBodSchG

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sammenhang von Wertbeständigkeit oder Wertschutz zu reden, erscheint verfehlt. Freilich besteht ein unerfreuliches Ergebnis des Abstellens auf den Verkehrswert darin, dass sanierungspflichtige Grundeigentümer in Zukunft dadurch "bessergestellt" werden, dass der Verkehrswert des Grundstücks aufgrund gegenwärtig niedriger Immobilienpreise gering ist, oder das Grundstück im unbeplanten Außenbereich liegt. 109 In derartigen Konstellationen würden der Verkehrswert und damit auch die Zumutbarkeitsgrenze nämlich absinken. Auch die Privilegierung des Grundeigentums gegenüber dem Fahrniseigentum leuchtet nicht recht ein. 110 In Anbetracht des durch den Beschluss erzielten Zugewinns an Sachgerechtigkeit, sind diese Effekte jedoch hinzunehmen. Mit seinem Beschluss vom 16. 2. 2000 setzt das BVerfG der Haftung des Zustandsverantwortlichen Grenzen und wird somit dem grundgesetzlich verankerten Eigentumsschutz gerecht. Es wäre allerdings wünschenswert gewesen, dass bereits der Gesetzgeber die Rechtslage durch das BBodSchG entsprechend gestaltet hätte. d) Handels- und gesellschaftsrechtliche Durchgriffshaftung gern. § 4 Abs. 3 S. 4 Hs. 1 BBodSchG

Gern. § 4 Abs. 3 S. 4 Hs. 1 BBodSchG ist auch der zur Sanierung verpflichtet, der aus handelsrechtlichem oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund für eine juristische Person einzustehen hat, der ein Grundstück, das mit einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast belastet ist, gehört. 111 Auch wenn diese Einstandspflicht ein Novum des geschriebenen öffentlichen Rechts ist, 112 kommt ihrer Normierung lediglich deklaratorische Bedeutung zu. 113 So Lepsius, JZ 2001, 22, 25. Siehe Lepsius, JZ 2001, 22, 25. 111 Näher dazu z.B. Droese, UPR 1999, 86, 87 f. ; Frenz, altlasten spektrum 2000, 157; ders., Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3, Rn. 71 ff.; Schink, DÖV 1999, 797, 803; Schmitz-Rode/Bank, DB 1999, 417; Spieth/Wolfers, alllasten spektrum 1998, 75, 78 f.; dies., NVwZ 1999, 355, 357; Trumit, VBIBW 2000, 261, 265. 112 Schlabach/Heck, VBIBW 1999, 406, 408; Der Passus war in den Entwürfen des BBodSchG nicht enthalten und wurde erst im Vermittlungsverfahren auf Betreiben der Länder eingefügt (BR-Drs. 702/96 [Beseht.], 10). Durch die Regelung sollte die Sanierungsverantwortlichkeit an die durch das Handels- und Gesellschaftsrecht eingeräumten Handlungsmöglichkeiten angepasst werden (vgl. Stellungnahme des Bundesrates zum BBodSchG, BT-Drs. 13/6701, 51). 113 Das BBodSchG kreiert keine eigenständigen Durchgriffsvoraussetzungen, sondern verweist auf das Gesellschaftsrecht, wonach ein Durchgriff wegen öffentlich109 110

152

C. Haftung bei Störermehrheit in Deutschland

Anknüpfungspunkt der Haftungsregelung ist die gegenwärtige Eigentümerstellung einer juristischen Person. 114 Es existiert mithin ein Akzessorietätsverhältnis zwischen der Zustandsverantwortung der Gesellschaft und der Sanierungspflicht des Gesellschafters. Eine handelsrechtliche Einstandspflicht für eine juristische Person i. S. v. § 4 Abs. 3 S. 4 BBodSchG kann aus den §§ 25 ff. HGB resultieren. Wann eine gesellschaftsrechtliche Einstandspflicht - eine sog. "Durchgriffshaftung" - der Gesellschafter besteht, zählt dagegen zu den umstrittensten Problemkreisen des Gesellschaftsrechtes. 115 Grundsätzlich haften Gesellschafter nicht für die Verbindlichkeiten der Gesellschaft. 116 Zu diesem gemeinhin geltenden "Trennungsprinzip" existieren jedoch eng gefasste Ausnahmen, die dem Schutz der Gesellschaftsgläubiger dienen. Deren Voraussetzungen sind allerdings gesetzlich nicht geregelt, sondern in der zivilrechtlichen Judikatur entwickelt worden. 117 Eine Durchgriffshaftung kommt vor allem in drei Konstellationen in Betracht, nämlich bei einer: 118 a) Unterkapitalisierung: 119 Zwischen dem nach Art und Umfang der Geschäftstätigkeit bestehenden Finanzbedarf und dem haftenden Eigenkapital besteht keine angemessene Relation. rechtlicher Ansprüche unter gewissen Voraussetzungen bereits zulässig war (Vierhaus, NJW 1998, 1262, 1265; Droese, UPR 1999, 86, 87). 114 Nicht erfasst werden also diejenigen, die für den bloßen Besitzer des Grundstückes oder für den Verursacher der Altlast einstehen müssen (Spieth/Wolfers, NVwZ 1999, 355, 357, anders Frenz, altlasten spektrum 2000, 157, 158; Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 40). Welche rechtlichen Gebilde als juristische Personen im Sinne der Norm gelten, ist im Einzelnen umstritten. Teilweise werden die Fälle ausgenommen, in denen das Eigentum bei einer OHG, KG, GmbH & Co. KG, GbR liegt (so Spieth/Wolfers, NVwZ 1999, 355, 357; Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 41; Turiaux/ Knigge, BB 1999, 377, 378), teilweise wird die Auffassung, vertreten, dass auch bei diesen Gemeinschaften, obwohl streng genommen keine juristischen Personen, von einer Einstandspflicht der "Hintermänner" auszugehen ist (Frenz, altlasten spektrum 2000, 157, 157; Hilger, in: Holzwarth/Radtke/Hilger/Bachmann, BBodSchG/ BBodSchV, § 4 Rn. 100). 115 Lautner, VR 2000, 415, 419; siehe dazu insbesondere Schmidt, Gesellschaftsrecht, 241ff. 116 Vgl. §§ 13 Abs. 2 GmbHG; 1 Abs. 1 S. 2 AktG. 11 7 Trumit, VBlBW 2000, 261, 265. 118 Vgl. Schlabach!Heck, VBIBW 1999, 406, 409; Schmitz-Rode/Bank, DB 1999, 417; ausführlich Schmidt, Gesellschaftsrecht, 241. 119 Siehe dazu Droese, UPR 1999, 86, 88; Frenz, altlasten spektrum 2000, 157, 158; Hilger, in: Holzwarth/Radtke/Hilger/Bachmann, BBodSchG/BBodSchV, § 4 Rn. 102 f.

II. Haftung nach dem BBodSchG

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b) Vennögensvennischung: 120 Abgrenzung zwischen Gesellschafts- und Privatvermögen wurde durch eine undurchsichtige Buchführung oder auf andere Weise verschleiert; in einem solchen Fall können die Kapitalerhaltungsvorschriften nicht mehr kontrolliert werden. c) Qualifizierte faktische Konzernabhängigkeit: 121 Konzernleitungsmacht wird in einer Weise ausgeübt, die keine angemessene Rücksicht auf die Belange der abhängigen Gesellschaft nimmt, ohne dass sich der ihr zugefügte Nachteil durch Einzelausgleichsmaßnahmen kompensieren lässt. Kennzeichnend dabei ist die missbräuchliche Leitung des Konzerns einseitig zu Lasten des beherrschten Unternehmens.

e) Derelinquent gem. § 4 Abs. 3 S. 4 Hs. 2 BBodSchG § 4 Abs. 3 S. 4 Hs. 2 BBodSchG legt fest, dass auch der sanierungsverpflichtet ist, der das Eigentum an einem Grundstück, das mit einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast belastet ist, aufgibt. 122 Damit ist auch in diesem Umweltschutzgesetz der in der Literatur bestehende Streit entschieden, ob die Eigentümerverantwortung mit einer Dereliktion endet. 123

j) Früherer Eigentümer gem. § 4 Abs. 6 BBodSchG Neuland betritt das Bundes-Bodenschutzgesetz auch in § 4 Abs. 6, indem es neben dem - wie bisher - aktuellen auch den früheren Grundstückseigentümer in den Kreis der für die Altlastensanierung Verantwortlichen aufnimmt (sog. Nachhaftung). 124 Diese ebenfalls auf Betreiben des Bundesrates hin eingefügte, sich am Vorbild von § 12 Hessisches Altlastengesetz orientierende Regelung soll - wie schon die Regelungen des § 4 Abs. 3 S. 4 BBodSchG - "Spekulations- und Umgehungsgeschäften" vorbeugen. 125 Bei 120 Schmitz-Rode/Bank, DB 1999, 417, 418 f. (dort als "Sphärenmischung" bezeichnet). 121 Ausführlich dazu Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 98 ff.; Hilger, in: Holzwarth/Radtke/Hilger/Bachmann, BBodSchG/BBodSchV, § 4 Rn. 104 ff.; Schmitz-Rode/Bank, DB 1999, 417, 419 f.; Turiaux/Knigge, BB 1999, 377. 122 Dazu insbesondere Droese, UPR 1999, 86, 89 f. ; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz,§ 4 Abs. 3 Rn. 114 ff.; Jorczyk!Duesmann, altlasten spektrum 1999, 71. 123 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 114 m. w. N. 124 Dazu z.B. Droese, UPR 1999, 86, 90 ff.; Hilger, in: Holzwarth/Radtke/Hilger/Bachmann, BBodSchG/BBodSchV, § 4 Rn. 111 ff. ; Knopp, DVBI. 1999, 1010, 1011 ff.; Mohr, UPR 2000, 15; Müggenborg, NVwZ 2000, 50; Spieth!Wolfers, NVwZ 1999, 355. 125 BT-Drs. 13/8182, 3, sowie 13/6701, 51.

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C. Haftung bei Störermehrheit in Deutschland

einer Kette von Eigentumsübertragungen ist nicht nur derjenige, der sein Eigentum zuletzt übertragen hatte, verantwortlich. 126 Allerdings setzt eine Haftung des ehemaligen Eigentümer des Grundstückes die kumulative Erfüllung dreier Kriterien voraus: 1. Die Eigentumsübertragung muss sich nach dem 01. 03. 1999 (also nach

lokrafttreten des BBodSchG) vollzogen haben. 127

2. Der frühere Eigentümer kannte die schädliche Bodenveränderung oder

Altlast bei der Eigentumsübertragung oder hätte diese kennen müssen.128

3. Der ehemalige Eigentümer hat bei Erwerb des Grundstückes nicht in schutzwürdiger Weise darauf vertraut, dass schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten nicht vorhanden sind. 129 Die Regelung zielt also auf eine Privilegierung des im Hinblick auf die Altlastenfreiheit gutgläubigen Erwerbs bzw. der gutgläubigen Veräußerung des Grundstückes. Das Fortwirken der Zustandsverantwortlichkeit des früheren Eigentümers gern. § 4 Abs. 6 BBodSchG ist in der Rechtslehre auf mitunter erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken gestoßen. 130 126 Hilger, in: Holzwarth/Radtke/Hilger/Bachmann, BBodSchG/BBodSchV, § 4 Rn. 111; anders jedoch unter Berufung auf den Wortlaut Droese, UPR 1999, 86, 91. 127 § 4 Abs. 6 S. 1 BBodSchG; Mit dieser Einschränkung will der Gesetzgeber offenbar dem insbesondere gegen die hessische Regelung erhobenen Einwand verfassungsrechtlich unzulässiger Rückwirkung begegnen (so Vierhaus, GE 1999, 224, 228). 12s § 4 Abs. 6 S. 1 BBodSchG. 129 § 4 Abs. 6 S. 2 BBodSchG. 130 Gegen die Ausdehnung der Zustandshaftung auf den früheren Eigentümer ist in der Literatur vorgetragen worden, dass hiermit gleichsam eine "ewige Zustandshaftung" eingeführt werde, der es an einem Zurechnungsgrund fehle (Knopp, DVBI. 1999, 1010, 1013; Oldiges, in: ders. [Hrsg.], Das neue Bundes-Bodenschutzgesetz, 81; Spieth/Wolfers, altlasten spektrum 1998, 75, 79; Müggenborg, NVwZ 2000, 50, 51). Solange der frühere Eigentümer noch Eigentümer war, habe seine Zustandsverantwortlichkeit auf der tatsächlichen und rechtlichen Sachherrschaft beruht, welche ihm die Nutzung der Sache und den Zugriff auf die die Allgemeinheit gefährdende Gefahrenquelle ermöglichte. Die ordnungsrechtliche Verantwortung sei das Spiegelbild der Privatnützigkeit des (Grund-)Eigentums gewesen; verfassungsrechtlich folgte sie aus der Sozialklausel des Art. 14 Abs. 2 GG. Sobald der Eigentümer jedoch sein Grundstück im Wege eines gewöhnlichen Verkehrsgeschäftes auf einen Dritten überträgt, greife keiner der vorstehenden Zurechnungsgründe mehr ein (Spieth/Wolfers, NVwZ 1999, 355, 356 f.). Zudem verstoße die Haftungsregelung gegen den Gleichheitsgrundsatz, da Ungleiches ohne sachlichen Grund gleichbehandelt werde (Gerhold, altlasten spektrum 1998, 107, 110); Die Gegenmeinung sieht in der Haftung des früheren Eigentümers lediglich eine zeitliche Verlängerung der ohnehin schon bestehenden Zustandsverantwortlichkeit (Schoeneck, in: Sanden/ Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 49; Hilger, in: Holzwarth/Radtke/ Hilger/Bachmann, BBodSchG/BBodSchV, § 4 Rn. 113f). § 4 Abs. 6 BBodSchG

II. Haftung nach dem BBodSchG

155

g) Vergleich mit den Regelungen CERCLAs

Vergleicht man den im Bundes-Bodenschutzgesetz normierten Kreis verantwortlicher Personen mit dem CERCLAs, so ist zu konstatieren, dass sich die Regelungen partiell decken, überwiegend jedoch erhebliche Unterschiede aufweisen. Teilweise ist der Kreis der Sanierungsverantwortlichen unter CERCLA weiter gefasst, mitunter geht die deutsche Regelung bei der Definition der Haftungssubjekte in erheblichem Umfang über die Bestimmungen des US-amerikanischen Rechts hinaus. In beiden Regelungssystemen existiert eine Haftung des Zustandsstörers. Das BBodSchG knüpft dabei an das Eigentum an dem verunreinigten Grundstück bzw. die tatsächliche Gewalt über ein solches an. CERCLA stellt hingegen auf das Eigentum bzw. den Besitz an einer Anlage oder einem Schiff (jacility oder vessel), von der die gefährlichen Substanzen freigesetzt werden, ab. Eine Verantwortlichkeit des Verursachers der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast, wie sie sich in § 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG findet, existiert unter CERCLA in dieser Form nicht. Statt auf die Verursachung einer Verunreinigung abzuheben, benennt das Gesetz Personen, die für die Sanierung der kontaminierten Flächen haften. So sind gern. CERCLA § 107(a) 131 unter den dort spezifizierten Voraussetzungen der Anlagenbetreiber (operator of a vessel or a facility), der Veranlasser (arranger for disposal or treatment) und der Transporteur (transporter) verantwortlich. Durch das Abstellen auf eine "Personeneigenschaft" entfallt zum einen die Notwendigkeit des Nachweises der Kausalität zwischen dem Verhalten der haftbar zu machenden Person und dem eingetretenen Schaden, wie dies für die Feststellung der Verursachereigenschaft grundsätzlich erforderlich wäre, zum anderen werden die im deutschen Polizei- und Ordnungsrecht entwickelten Zurechnungskriterien - insbesondere die Unmittelbarkeit der Verursachung - obsolet. Das Fehlen des Kausalitätserfordernisses und der zusätzlichen Zurechnungskriterien erleichtert der EPA erheblich die Heranziehung Privater für die Durchführung bzw. Finanzierung der Sanierungsmaßnahmen. Die Haftungsregelung unter CERCLA ist insoweit also wesentlich weiter als die des Bundes-Bodenschutzgesetzes. Freilich sind die in CERsetze die Nichterfüllung der Sanierungspflicht aus § 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG vor der Veräußerung des Grundstückes voraus; daher sei die Gleichstellung des früheren Eigentümers mit einem "beliebigen Dritten" nicht gerechtfertigt (Hilger, in: Holzwarth/Radtke/Hilger/Bachrnann, BBodSchG/BBodSchV, § 4 Rn. 113e). Der Zurechnungsgrund sei das ehemalige Eigenturn an dem Grundstück und die von ihm ausgehende Gefahr für die durch das BBodSchG geschützten Rechtsgüter (Trumit, VBlBW 2000, 261, 267). 131 42 U.S.C.A. § 9607(a).

156

C. Haftung bei Störennehrheit in Deutschland

CLA verwandten Begrifflichkeilen bis heute Gegenstand zahlreicher Meinungsverschiedenheiten. Beispielhaft genannt seien hier nur die divergierenden gerichtlichen Interpretationen des Tatbestandsmerkmales "arranged for".132 Eine in § 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG normierte Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers des Verursachers der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast ist CERCLA nicht enthalten. Hier ist durch das Bundes-Bodenschutzgesetz der Kreis der Sanierungsverantwortlichen weiter als im OS-amerikanischen Recht gefasst worden. Hingegen finden sich für die handels- und gesellschaftsrechtliche Durchgriffshaftung des § 4 Abs. 3 S. 4 Hs. 1 BBodSchG Parallelen im Altlastenrecht der USA. So hat die Rechtsprechung beispielsweise Mutterunternehmen und Hauptaktionäre unter gewissen Voraussetzungen als Anlagenbelreiber (operator) haften lassen.133 Eine Entsprechung zur Haftung des früheren Eigentümers (§ 4 Abs. 6 BBodSchG) und des Derelinquenten (§ 4 Abs. 3 S. 4 Hs. 2 BBodSchG) ist die Regelung in CERCLA § 107(a)(2) 134 (jormer owner liability). Allerdings geht auch hier die deutsche Regelung weiter als die US-amerikanische. Die "Nachhaftung" des § 4 Abs. 6 BBodSchG erfasst jeden früheren Eigentümer, soweit er sein Eigentum vor dem 1.3.1999 übertragen hat, er die schädliche Bodenveränderung oder Altlast hierbei kannte oder kennen musste und sein Vertrauen auf die Unbelastetheil des Grundstückes nicht schutzwürdig ist. Gern. CERCLA § 107(a)(2) haftet hingegen nur der ehemalige Eigentümer, der im Moment des Freiwerdens der gefährlichen Substanzen Eigentum an der Anlage hatte. Personen, die vor- oder nachher Anlageneigentümer waren, fallen - soweit sie nicht einen anderen Haftungstatbestand erfüllen - aus der Haftung heraus. Die subjektive Tatbestandskomponente der "Nachhaftung" gern. § 4 Abs. 6 BBodSchG (Kennen oder Kennmüssen der Bodenverunreinigung oder Altlast) findet sich in CERCLA § 101(35) 135 bei der sog. innocent landowner oder innocent purchaser defense, die die in CERCLA § 107(b)(3) 136 normierte third party defense näher ausgestaltet. 137 Welche Schwierigkeiten auf deutsche Rechtsanwender im Hinblick auf die sog. "Nachhaftung" auf Grund der Ergänzung des objektiven Kriteriums "Eigentum" durch die "weichen" Kriterien "Kennenmüssen" und "Schutzwürdigkeit" zukommen, lässt sich erahnen, 132 133 134 135

136 137

Vgl. B. II. 2. c). Siehe dazu B. II. 2. a). 42 U.S.C.A. § 9607(a)(2). 42 U.S.C.A. § 9601(35). 42 U.S.C.A. § 9607(b)(3). Siehe dazu B. II. 3. f).

- II. Haftung nach dem BBodSchG

157

blickt man auf die Probleme, die die US-amerikanische Judikative bei der Subsumtion der Sachverhalte unter CERCLA § 101(35) 138 hatte und hat. Obwohl der Gesetzestext sehr detailliert formuliert ist, sahen sich Gerichte veranlasst, eigene Anforderungsschemata zu entwickeln. Es wäre wünschenswert gewesen, wenn der deutsche Gesetzgeber vor der Normierung des § 4 Abs. 6 BBodSchG die Erfahrungen, die in den USA mir der Anwendung derartig "weicher" Kriterien gewonnen wurden, in die eigenen Überlegungen hätte einfließen lassen. Ein weiterer Unterschied zwischen US-amerikanischer und deutscher Haftungssystematik liegt darin, dass CERCLA Haftungsausschlusstatbestände, 139 Haftungsobergrenzen 140 und Vetjährungsfristen 141 explizit regelt. Neben der soeben erwähnten third party defense existieren noch zwei weitere gesetzliche Einreden, die act of God defense und die act of war defense. Die hinter diesen Haftungseinreden stehenden Erwägungen finden sich partiell allerdings auch im deutschen Altlastensanierungsrecht Zum einen sind für eine Nachhaftung gern. § 4 Abs. 6 BBodSchG - wie bereits dargelegt - auch subjektive Gesichtspunkte von Relevanz, zum anderen erinnert die Rechtsprechung des Bundesveifassungsgerichts zu den Schranken einer Zustandshaftung 142 in Teilen sehr stark an die Ausschlusstatbestände von CERCLA § 107(b). 143 Nach Auffassung des Bundesveifassungsgerichts kann nämlich eine die sog. "Verkehrswert-Grenze" überschreitende Belastung des Zustandsstörers insbesondere dann unzumutbar sein, wenn die Gefahr, die vom Grundstück ausgeht, aus Naturereignissen, aus der Allgemeinheit zuzurechnenden Ursachen oder von nicht nutzungsberechtigten Dritten herrührt. Gerade dieser Gedanke ist essentiell für die gesetzlich normierten Einreden von CERCLA § 107(b). Über eine Vetjährungsregelung, die mit der von CERCLA § 113(g) 144 vergleichbar wäre, verfügt das Bundes-Bodenschutzgesetz nicht.

138 139 140 141 142 143 144

42 U.S.C.A. § 9601(35). CERCLA § 107(b), 42 U.S.C.A. § 9607(b). CERCLA § 107(a)(4)(A), 42 U.S.C.A. § 9607(a)(4)(A). CERCLA § 113(g)(2), 42 U.S.C.A. § 9613(g)(2). BVerfGE 102, I. 42 U.S.C.A. § 9607(b). 42 U.S.C.A. § 9613(g)(2).

158

C. Haftung bei Störermehrheit in Deutschland

3. Art und Umfang der Haftung a) Haftungsgrundsätze

aa) Verschuldeosunabhängige Haftung Vor allem im Hinblick auf die Verhaltensverantwortlichkeit erhebt sich die Frage, ob die Haftung des Störers für eine Altlast verschuldeosabhängig ist. Dies wird allgemein verneint. Die Verhaltenshaftung knüpft ausschließlich an die objektiven Tatbestände der Gefahrenverursachung an, ein bewusstes Handeln mit besonderem Handlungswillen ist nicht erforderlich. 145 Eine Verursachung in polizeirechtlicher Hinsicht setzt somit kein Verschulden voraus. 146 Folgerichtig lehnt auch der überwiegende Teil der Rechtslehre eine Haftungsfreistellung für denjenigen, der bei der Produktion oder dem sonstigen Umgang mit dem Stoff dessen Gefährlichkeit nicht erkennen konnte, ab. 147 Die mangelnde Erkennbarkeil des mit einem Verhalten verbundenen Risikopotentials geht somit zu Lasten des Verursachers. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Kenntnis oder das Kennenmüssen einer Kontamination für die Sanierungsverantwortlichkeit gänzlich unbeachtlich ist. So wurde bereits gezeigt, dass die Haftung des früheren Eigentümers gern. § 4 Abs. 6 BBodSchG über ein kognitives Element verfügt und auch die Zulässigkeit einer Inanspruchnahme des Zustandsstörers über den Verkehrswert des Grundstückes hinaus von der Kenntnis bzw. der fahrlässigen Unkenntnis der Altlasten abhängt. Da auch CERCLA von einer verschuldeosunabhängigen Haftung (strict liability) ausgeht, decken sich hier deutsche und US-amerikanische Regelung. bb) Kausalität Die Ermittlung der nach dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht für eine Verursacherhaftung grundsätzlich erforderlichen Kausalbeziehung zwischen der Verursachungshandlung und dem Eintritt der Gefahr wirft besonHipp/Rech/Turian, Das Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 287. Landel/Vogg/Wüterich, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 50; so auch Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 16; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 28 ff. ; Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 31. 147 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 28 f.; Hipp/Rech/Turian, Das Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 290; Oldiges, in: ders. (Hrsg.), Das neue Bundes-Bodenschutzgesetz, 78; anders aber Papier, NVwZ 1986, 256, 259. 145

146

II. Haftung nach dem BBodSchG

159

ders im Altlastenrecht Probleme auf. 148 Schwierig ist die Feststellung der Handlungsverantwortlichkeit insbesondere bei so genannten Altablagerungen oder Deponien. Hier kommt in der Regel eine Vielzahl von Personen für eine Haftung in Betracht. Erschwerend tritt hinzu, dass die abgelagerten Stoffe oftmals synergetisch zusammenwirken und dabei nicht selten schwer nachvollziehbare chemische Reaktionen auslösen. Schließlich können sich die in der Kontamination des Bodens bestehenden Beeinträchtigungen durch allmähliche Streckung über viele Jahre oder sogar Jahrzehnte "aufbauen", so dass die Kausalitätsfeststellung zwischen den lange zurückliegenden Einwirkungen und der identifizierbaren Verunreinigung häufig auch erhebliche zeitliche Nachweisprobleme bereitet. 149 Zwar wird regelmäßig der Nachweis dafür gelingen, dass die Beteiligten in irgendeiner Weise zur Verunreinigung des Bodens beigetragen haben. Ob zwischen diesen Beiträgen und der tatsächlich bestehenden Gefahr nach der Äquivalenztheorie jedoch ein Kausalitätsverhältnis besteht, d.h. ob die Gefahr ohne den konkreten Verursachungsbeitrag entfallen wäre, ist häufig schwer nachweisbar. 150 Es stellt sich also die Frage, ob auch bei Ungewissheilen über einzelne Verursachungsbeiträge die beteiligten Personen als Verursacher herangezogen werden können, wer also das Risiko eines "non liquet" zu tragen hat- die Behörde oder der potentiell Verantwortliche. 151 Die Rechtslehre hat diese sich um die Verursacherhaftung rankende Problematik - gerade im Kontext von Altlastensanierungen - erkannt und unterschiedliche Lösungsmodelle entwickelt. Teilweise wird die Auffassung vertreten, dass der nicht den Grad der Gewissheit erreichende Anschein der Verursachung für die Begründung einer Haftung nicht ausreiche. 152 Nach 148 Allgemein zur Kausalitätsproblematik bei Umweltschäden Hager, NJW 1991, 134, 137; Kloepfer, Zur Rechtsumbildung durch Umweltschutz, 32 f. 149 Enders, UTR 47, 138 f. 150 Zwar haben sich die Analysemethoden ständig fortentwickelt (Isotopensignaturen, Fingerprints und Biomarker erlauben etwa bei Kontaminationen mit Mineralölkohlenwasserstoffen, chlorierten Kohlenwasserstoffen, Schwermetallen und Deponiesickerwässern zunehmend zuverlässige Aussagen über den Verursachungsanteil und -zeitpunkt in bezug auf einzelne Grundstücksnutzer; vgl. Hipp!Rech/Turian, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 420; Kothe, UPR 1999, 96, 98 f.), die Nachweisschwierigkeiten sind damit jedoch nicht behoben. Es bereitet nach wie vor größte Schwierigkeiten, in den vielfältig verfilzten Handlungsbeiträgen und den komplizierten Beziehungen zwischen Deponieeigentümern und -betreibern sowie bei Altstandorten- zwischen den nebeneinander oder nacheinander handelnden Unternehmen die verantwortlichen Verhaltensstörer ausfindig zu machen (vgl. Breuer, DVBI. 1994, 890, 893). 151 Auf die neben das Kausalitätserfordernis tretenden Zurechnungskriterien soll auch an dieser Stelle nicht im Detail eingegangen werden. 152 Classen, JA 1995, 608, 612 f.; Schwabe, in: Gedächtnisschrift für Martens, 419, 436; VGH Mannheim, NVwZ 1983, 294, 295; OVG Hamburg, NVwZ 1990, 788 (Leitsatz).

160

C. Haftung bei Störermehrheit in Deutschland

dieser Ansicht muss die Behörde, will sie die Lastentragung nach dem Gemeinlastprinzip vermeiden, im Wege der unmittelbaren Ausführung einer polizeilichen Maßnahme oder des sofortigen Vollzuges vorgehen. 153 Dadurch wird erreicht, dass über die Lastenzuweisung erst auf Grund einer ex post-Betrachtung zu entscheiden ist. Die volle Feststellungslast (bzw. die materielle Beweislast) für die Verursachung durch den (nachträglich) zur Kostentragung herangezogenen Verantwortlichen liegt bei der Behörde. Dem halten jedoch weite Teile von Literatur und Rechtsprechung entgegen, dass die Verursachung nicht feststehen muss, sondern dass es für die Inanspruchnahme ausreiche, wenn ein "Anschein" auf die Verursachung hindeutet. 154 Damit werden die Grundsätze, die für die Eröffnung der ordnungsbehördlichen Eingriffsbefugnisse durch die Rechtsfigur der Anscheinsgefahr entwickelt worden sind, auf die Ordnungspflicht mutmaßlicher Störer übertragen. 155 Erforderlich sei nicht der volle Beweis der Verursachung durch den Herangezogenen, es genüge vielmehr die auf Grund einer ex ante-Prognose bestehende Wahrscheinlichkeit der Verursachung für die Begründung der Haftung aus. Dementsprechend führte auch der VGH Mannheim aus, 156 dass es einer "zweifelsfreien" Ermittlung des Handlungsstörers nicht entgegenstehe, dass sich der Verursachungsbeitrag eines Handlungsstörers im Verhältnis zu anderen in Betracht kommenden Handlungsstörern nicht genau abgrenzen lässt. Eine derartige Ungewissheit verbleibe vielmehr - sofern sie nicht bereits einen maßgeblichen oder wesentlichen Beitrag an der Verursachung ausschließt - auf der Ebene der HandlungsstöreT und gehe deshalb zu Lasten des in Anspruch genommenen Handlungsstörers.157 Diese Auffassung versteht die für den Herangezogenen eintretende Kostenbelastung allerdings nur als vorläufig. Erweist sich der Verursachungsverdacht auf Grund einer ex post-Betrachtung als unzutreffend, so sei dem zur Verantwortung gezogenen Störer ein Entschädigungsanspruch entsprechend der Regel für die Entschädigung des Nichtstörers zuzugestehen, wenn er den Anschein nicht hervorgerufen hat. 158 Nach einer dritten, differenzierenden Ansicht hat der AnscheinsstöreT das Risiko eines " non liquet" dann zu tragen, wenn sich die anscheinsbegrün153 OVG Lüneburg, NVwZ 1990, 786, 787; VGH Mannheim, NVwZ 1986, 325, 326 (sog. adressatenneutrale Sofortmaßnahrne). 154 Erichsen!Wemsmann, Jura 1995, 219, 221; Martensen, DVBL 1996, 286, 290; Seibert, DVBI. 1992, 664, 668 f.; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 18; OVG Saarlouis, NuR 1986, 216, 216 f.; VGH Mannheim, NVwZ 1990, 781, 784; VGH München, BayVBl. 1997, 87. 155 Seibert, DVBL 1992, 664, 668. 156 UPR 1994, 271, 272. 157 Ähnlich auch VGH München, ZfW 1998, 363, 365; NVwZ-RR 1997, 617, 618. 158 Seibert, DVBI. 1992, 664, 669.

II. Haftung nach dem BBodSchG

161

denden Vorgänge in seiner Sphäre zugetragen haben. 159 Dies führe einerseits zu sachgerechten Ergebnissen und begegne andererseits der von den Behörden bei Beweisschwierigkeiten verübten "Flucht in die Zustandsverantwortung".160 Eine Beweislastumkehr zum Nachteil des Anscheinstörers, die eine Verlagerung des Problemkomplexes auf die Entschädigungsansprüche nach sich zieht, sei nur gerechtfertigt, wenn die anscheinsbegründenden Tatsachen aus der Sphäre des Anscheinsbetroffenen stammten und ein typischer Geschehensablauf vorliege, der auf eine Kausalbeziehung zur Gefahrenentstehung hinweist. Der Bundesgesetzgeber hat mit der Verabschiedung des Bundes-Bodenschutzgesetzes die Chance ungenutzt gelassen, die Sanierungsverantwortlichkeit des Handlungsstörers im Altlastenrecht von den regelmäßig auftretenden Beweisschwierigkeiten und Rechtsunsicherheiten zu befreien. Die dem BBodSchG vorausgehenden Landesgesetze zeigten bereits ansatzweise Wege auf, wie die mit dem Verursachungsbegriff verbundenen Schwierigkeiten hätten "umschifft" werden können. 161 So normierten beispielsweise die Altlastengesetze einiger Länder, dass neben dem Verursacher der Gefahr auch der Ablagerer, Abfallerzeuger162 oder Anlagenbetreiber163 sanierungsverantwortlich sind. Der Nachweis eines Kausalitätsverhältnisses wurde insoweit für die Feststellung einer Sanierungsverantwortlichkeit entbehrlich. 164 CERCLA beschreitet diesen Weg konsequent und verzichtet gänzlich auf den Nachweis einer Kausalbeziehung zwischen dem Tun oder Unterlassen der PRP und dem eingetretenen Umweltschaden. 165 Es genügt, dass der Kläger nachweist, dass der Beklagte eine sanierungsverantwortliche Partei i.S.d. CERCLA § 107(a) ist. So ist es bei Kontaminationen, für die mehrere Verantwortliche in Betracht kommen, grundsätzlich irrelevant, wer die Gefahr verursacht hat. Der Behörde muss allein der Nachweis dafür gelingen, dass zwischen der Freisetzung der umweltgefährdenden Substanzen und den Sanierungskosten ein Kausalzusammenhang vorliegt. 159

309 f. 160

309 f.

Schulz, Die Lastentragung bei der Sanierung von Bodenkontaminationen, Schulz, Die Lastentragung bei der Sanierung von Bodenkontaminationen,

161 So auch Oldiges, in: ders. (Hrsg.), Das neue Bundes-Bodenschutzgesetz, 77; ähnlich Kahl, Die Verwaltung 2000, 29, 75. 162 § 12 Abs. 1 Nr. 2 HAltlastG; § 20 Abs. 1 Nr. 2 ThAbfAG. 163 § 13 Abs. 2 BlnBodSchG. 164 Pohl, NJW 1995, 1645, 1647. 165 Die jüngsten Entwicklungen in der Rechtsprechung der USA (Alcan-Butler, Alcan-New York, Bell, Brighton Township; vgl. B. II. 4. c) bb) (3)) haben zu keiner Änderung dieses Postulates geführt. Allerdings haben diese Gerichte das Kausalitätserfordernis in einem anderen Kleide - als Einrede gegen die Haftung - zu neuem Leben erweckt.

II Radig

162

C. Haftung bei Störermehrheit in Deutschland

Es ist möglich und sachgerecht, die Begründung der Handlungsstörereigenschaft an die objektive Gefährlichkeit eines Verhaltens anzuschließen, wie auch die Zustandsstörereigenschaft an die Gefährlichkeit einer Sache anknüpft. 166 Der Nachweis der Gefahrverursachung wäre dann entbehrlich. Solche objektiv gefährlichen Verhaltensweisen könnten beispielsweise sein: das Betreiben einer Anlage, die Ablagerung oder Verarbeitung der gefährlichen Substanz oder der Transport des Stoffes zu dem Ort, von dem die Gefahr sodann ausgeht. Ob das Verhalten des Handlungsstörers tatsächlich ursächlich für die schädliche Bodenveränderung war, ist freilich nicht irrelevant, sondern wäre auf der Sekundärebene im Hinblick auf die Kostentragung zu berücksichtigen. cc) Rückwirkende Haftung Der Gesetzgeber hat mit dem Bundes-Bodenschutzgesetz den Versuch unternommen, eine Haftungssystematik entlang der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grenzlinie zwischen verfassungskonformer und verfassungswidriger Rückwirkung zu entwerfen. Um das Gesetz vor dem Vorwurf der Verfassungswidrigkeit zu schützen, wurde die Anwendung mehrerer Haftungsvorschriften, die die vormals bestehende Rechtslage reformierten, zeitlich begrenzt. 167 Eine abschließende Klärung der Rückwirkungsproblematik ist dadurch jedoch nicht gelungen. 168 Die durch CERCLA statuierte Haftung wirkt hingegen zurück. Eine Haftung kann folglich auch durch ein Verhalten ausgelöst werden kann, das sich bereits vor lokrafttreten von CERCLA ereignete. b) Haftungsumfang

Gern. § 24 Abs. 1 S. 1 BBodSchG sind die Kosten der nach § 9 Abs. 2, § 10 Abs. 1, §§ 12, 13, 14 S. 1 Nr. 1, § 15 Abs. 2 und § 16 Abs. 1

BBodSchG angeordneten Maßnahmen von den zur Durchführung verpflichteten zu tragen. Der Haftungsumfang der verantwortlichen Parteien erstreckt sich im Hinblick auf kontaminierte Flächen somit auf die Kostentragung für: 169

166 Zustandsverantwortlichkeit wird schon lange als Gefährdungshaftung angesehen (vgl. Schulz, Die Lastentragung bei der Sanierung von Bodenkontarninationen,

346 m. w. N.).

§ 4 Abs. 5 S. 1, Abs. 6 S. 1 BBodSchG. Siehe dazu allein Streit zur Haftung der Gesamtrechtsnachfolger. 169 Der Kostenkatalog ist abschließend (Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 4, 5). Die Kosten für auf die Vermeidung von Kontaminationen zielende Maßnahmen sollen hier unberücksichtigt bleiben. 16 7 168

II. Haftung nach dem BBodSchG

163

a) notwendige Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung, soweit auf Grund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast besteht (§ 9 Abs. 2 S. 1 BBodSchG), und sich dieser Verdacht auch bestätigt bzw. die Partei die den Verdacht begründenden Umstände nicht zu vertreten hat (§ 24 Abs. 1 S. 2 BBodSchG); b) Sanierungsmaßnahmen, d.h. Dekontaminations- und Sicherungsmaßnahmen (§ 10 Abs. 1; § 4 Abs. 3 S. 1 und 2 BBodSchG) c) Schutz- und Beschränkungsmaßnahmen, insbesondere Nutzungsbeschränkungen (§ 10 Abs. 1; § 4 Abs. 3 S. 3 BBodSchG); d) die Information Betroffener über die Durchführung der Untersuchungsbzw. Sanierungsmaßnahmen (§ 12 BBodSchG); e) Untersuchungen über Art und Umfang der erforderlichen Maßnahmen (Sanierungsuntersuchungen) und für eine Sanierungsplanung (§ 13; § 14 S. 1 Nr. 1 BBodSchG; § 24 Abs. 1 S. 3; § 14 S. 1 Nr. 2 und 3 BBodSchG); t) die Überwachung der kontaminierten Fläche(§ 15 Abs. 2 BBodSchG); g) Maßnahmen auf Grund ergänzender Anordnungen zur Altlastensanierung (§ 16 Abs. 1 BBodSchG). Sowohl das Bundes-Bodenschutzgesetz als auch CERCLA170 enthalten umfangreiche Kataloge erstattungsfähiger Kosten. Das breite Spektrum der in § 24 Abs. 1 S. 1 BBodSchG benannten Haftungsposten korrespondiert dabei mit den weit gefassten Legaldefinitionen der unter CERCLA maßgeblichen Begriffe "remove", "remedy" und "response". Eine Besonderheit des US-amerikanischen Altlastenhaftungsrechtes liegt jedoch darin, dass der CERCLA § 107(t)(1) 171 einen Ersatzanspruch für Schäden an den natürlichen Ressourcen vor (natural resources damages) vorsieht. 4. Die Sanierungspflicht mehrerer § 4 Abs. 3 BBodSchG verpflichtet gemeinsam mit § 4 Abs. 6 BBodSchG mehrere Verantwortliche nebeneinander zur Sanierung. Derartige Störermehrheiten sind geradezu der Regelfall, wenn Bodenkontaminationen, insbesondere solche, die vor längerer Zeit bewirkt wurden (Altlasten) in Rede stehen. 172 Sind jedoch mehrere der in § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG Aufgeführten zur Sanierung verpflichtet, stellt sich die Frage, welche Erwägun170 171 172 II*

Normiert in § 107(a)(4), 42 U.S.C.A. § 9607(a)(4). 42 U.S.C.A. 9607(f)(1). Schlette, VerwArch 2000, 41, 42.

164

C. Haftung bei Störermehrheit in Deutschland

gen die Behörde bei der Heranziehung der haftenden Parteien anstellt und wie weit die Verantwortung des Einzelnen reicht. a) Auswahlermessen

Das Vorhandensein mehrerer für eine Kontamination verantwortlicher Parteien zwingt die Behörde dazu, darüber zu entscheiden, welcher der in Frage kommenden Störer tatsächlich in Anspruch zu nehmen ist. Dabei steht der zuständigen Behörde ein Auswahlermessen zu. Dieses Auswahlermessen ist auf zwei unterschiedlichen Ebenen rechtmäßig zu betätigen; der Primärebene, auf der es um die Störungsbeseitigung geht, und der Sekundärebene, auf der die Erstattung der Polizeikosten angestrebt wird, die im Rahmen ordnungsbehördlicher Zwangmaßnahmen oder unmittelbarer Ausführung angefallen sind·. Beide Ebenen stehen freilich nicht beziehungslos nebeneinander, weil die behördliche Störerauswahl die Weichen für Bestand und Durchsetzbarkeit eines eventuellen Rückgriffsanspruches stellen kann und weil umgekehrt der Umstand, dass ein störetinterner Ausgleichsanspruch vorhanden oder nicht vorhanden ist, die Auswahlentscheidung der Behörde zu beeinflussen geeignet ist. 173 Die von der Behörde zu treffenden Auswahlentscheidungen werden von mehreren - sich teilweise widersprechenden -Postulaten geprägt. In einem besonderen Spannungsverhältnis befinden sich insbesondere das sog. Effektivitätspostulat und das Postulat gerechter Lastenverteilung. 174 Alle bei der Störerauswahl zu berücksichtigenden Richtlinien und Kriterien 175 lassen sich im Wesentlichen auf diese beiden Prinzipien zurückführen. 176 Nach dem Effektivitätspostulat177 ist das Ermessen hauptsächlich an einer effektiven Gefahrenabwehr auszurichten. 178 Die Behörde hat gegenüber 173 Schlette, VerwArch 2000, 41, 42; so bereits Kloepfer!Thull, DVBl. 1989, 1121, 1127. 174 Siehe dazu insbesondere Garbe, DÖV 1998, 632; Giesberts, Die gerechte Lastenverteilung unter mehreren Störem, 52 ff.; Griesbeck, Die materielle Polizeipflicht des Zustandesstörers, 104 ff.; Spannowsky, DVBl. 1994, 560, 561 ff. 175 Genannt werden hier insbesondere (so bereits Kormann, UPR 1983, 281, 284): (1) möglichst einfaches und endgültiges Erreichen des erwünschten Erfolgs; (2) örtliche Schadensnähe; (3) Anteil an der Verursachung; (4) persönliche und sachliche Leistungsfähigkeit; (5) Ausmaß des Verschuldens; (6) Umfang der rechtlichen und tatsächlichen Einwirkungsmöglichkeit; (7) Grad von Nachteilen für die Maßnahmeadressaten; (8) zeitliche Priorität; (9) Rechtsgrundlage und Ausmaß einer etwas verfestigten Rechtsposition (z.B. vorhandene Genehmigung); (10) Vorrang wettbewerbsschonender Eingriffe; siehe auch Erbguth/Stollmann, DVBl. 2001, 601, 608; Nach Schulz (ders. , Die Lastentragung bei der Sanierung von Bodenkontaminationen, 380) zeigen diese Kriterien viel zu große Unschärfen und Zufälligkeiten. 176 Kormann, UPR 1983, 281, 284.

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demjenigen Störer einzuschreiten, der die Gefahrenlage am schnellsten und wirksamsten beseitigen kann. 179 Besondere Ausprägungen des Grundsatzes der effektiven Gefahrenabwehr sind der Grundsatz von der Verpflichtung nach der Leistungsfähigkeit der Störer und der Grundsatz der Verpflichtung nach Kriterien der örtlichen und zeitlichen Nähe. 180 Eine gerechte Lastenverteilung wird hingegen dann erreicht, wenn derjenige belastet wird, dem die Gefahr am ehesten zugerechnet werden kann. 181 Dies wird in der Regel der Verursacher der Kontamination sein. Das Bemühen des Gesetzgebers, dem Prinzip der Lastengerechtigkeit bei der Regelung der Sanierungsverantwortlichkeit im Bundes-Bodenschutzgesetz bereits auf der Primärebene Ausdruck zu verleihen, spiegelt sich in der Begründung der Bundesregierung zum Gesetzesentwurf wider, nach der die in § 4 Abs. 3 BBodSchG festgelegte Reihenfolge der Verantwortlichen in der Regel auch die Rangfolge der Sanierungsverpflichtung bestimmt. 182 Demnach wären der Verursacher und sein Gesamtrechtsnachfolger von der zuständigen Behörde grundsätzlich vor dem Zustandsverantwortlichen zur Behebung der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast heranzuziehen gewesen. Diesem Postulat ist seine rechtliche Relevanz jedoch abzuspre177 Das Effektivitätspostulat ergibt sich aus dem - auch in § 40 VwVfG verankerten - Grundsatz, dass die Behörde von dem ihr eingeräumten Ermessen im Sinne des Gesetzeszweckes Gebrauch machen muss (vgl. BVerfGE 9, 137, 147; 18, 353, 363; siehe auch Giesberts, Die gerechte Lastenverteilung unter mehreren Störern, 68 ff.). § 4 Abs. 3 BBodSchG verfolgt insbesondere zwei Ziele: Zum einen erstrebt er eine schnelle und effektive Beseitigung eingetretener Störungen (BT-Drs. 13/ 6701, 35) zur nachhaltigen Sicherung und Wiederherstellung der Funktionen des Bodens entsprechend dem Gesamtzweck nach § 1 BBodSchG. Zum anderen geht es darum, die öffentliche Hand von finanziellen Lasten möglichst frei zu halten. Entscheidend ist somit, dass im Einzelfall ein privater die Sanierung vornimmt, der effektiv die auftretenden Schädigungen und Gefahren bannen kann (Frenz, BundesBodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 123). 178 Garbe, DÖV 1998, 632, 632; Würtenberger/Heckmann!Riggert, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 158. 179 Schoch, JuS 1994, 1026, 1028. 180 Giesberts, Die gerechte Lastenverteilung unter mehreren Störern, 233 f. 181 Griesbeck, Die materielle Polizeipflicht des Zustandesstörers, 105.; Nach Giesberts (ders., Die gerechte Lastenverteilung unter mehreren Störern, 52) ist als sedes materiae der gerechten Lastenverteilung unter mehreren Störern Art. 3 Abs. 1 GG zu betrachten. Spannowsky (ders., DVBl. 1994, 560, 561 f.) findet die rechtlichen Grundlagen des Prinzips der gerechten Lastenverteilung im Verbot willkürlicher Ungleichbehandlung und in Art. 14 GG. Denninger (ders., in: Lisken/Denninger, Handb. des Polizeirechts, Abschn. E Rn. 111) leitet den Gedanken der Lastengerechtigkeit teils aus Art. 3 Abs. 1 GG, teils aus dem Prinzip des Übermaßverbots, das letztlich eine Belastung eines der Beteiligten über das Maß seiner Mitverantwortlichkeit hinaus verbiete, ab. 182 BT-Drs. 13/6701, 35.

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C. Haftung bei Störermehrheit in Deutschland

eben, ts 3 da bereits in der nachfolgenden Passage der Begründung explizit auf den Vorrang der Effektivität der Störungsbeseitigung nach den Grundsätzen der Störerauswahl des allgemeinen Ordnungsrechts verwiesen wird. 1s4 Somit bleibt es auf der Primärebene auch nach lokrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes bei dem in der Rechtsprechung regelmäßig betonten Grundsatz, dass bei einer Störerauswahl zwar der Gesichtspunkt der gerechten Lastenverteilung Berücksichtigung finden kann, tss diese aber vom Vorrang der Effektivität der Sanierung bestimmt sein soll. 1s6 Der Grundsatz der gerechten Lastenverteilung dominiert jedoch dann das Auswahlermessen der Behörde, wenn Gesichtspunkte der effektiven Gefahrenabwehr nicht mehr entgegenstehen. ts? Dies wird nicht erst bei der Kostenverteilungiss - also auf der Sekundärebene, sondern bereits auf der Primärebene bei der Durchführung kurzfristig nicht notwendiger Maßnahmen der Fall sein!s9 Bei den Entscheidungen über die Kostentragung und die Vomahme von Langzeit-Sanierungsmaßnahmen kann nämlich ohne Zeitdruck die erforderliche Ermittlungs- und Aufklärungsarbeit geleistet werden. Obwohl dem Bundes-Bodenschutzgesetz keine - sich letztlich an Gerechtigkeitserwägungen orientierende - Rangfolge der Sanierungsverantwortlichen zu entnehmen ist und die Störerauswahl auf der Primärebene nach wie vor nicht durch das Gebot der Lastengerechtigkeit, sondern durch das Effektivitätspostulat bestimmt wird, hat das Gesetz der Problematik der Heranziehung der Verantwortlichen einen wesentlichen Teil seiner Brisanz genommen. Bis zum lokrafttreten des BBodSchG hatte nämlich der zunächst herangezogene Störer auf der sekundären Kostenebene keinen Regressanspruch gegen die übrigen mitverantwortlichen Störer. So konnte die auf der 183 So Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 122; Landel/Vogg/Wüterich, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 147; Trumit, VBIBW 2000, 261, 267; Versteyl, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Bodenschutz und Umweltrecht, 147; 191; Vierhaus, NJW 1998, 1262, 1266; besonders kritisch Bender/ Sparwasser/Engel, Umweltrecht, 304. 184 BT-Drs. 13/6701, 35; so z.B. auch VGH München, NuR 1997, 559; OVG Schleswig, ZfW 1997, 56, 58. 185 So VGH Mannheim, VBIBW 1996, 351, 354. 186 So etwa VGH Kassel, NVwZ 1992, 1101, 1102 f.; VGH Mannheim, NVwZ 1993, 1014, 1016; DÖV 2000, 782, 783; zuletzt bestätigt durch BVerfGE 102, I, 19; so auch Enders, UTR 47, 87; kritisch zu diesem Vorrangverhältnis insbesondere Schwerdtner, NVwZ 1992, 141, 142. 187 Giesberts, Die gerechte Lastenverteilung unter mehreren Störem, 233 188 So aber fehlgehend Griesbeck, Die materielle Polizeipflicht des Zustandesstörers, 106. 189 Vgl. Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, 304; ähnlich auch Garbe, DÖV 1998, 632, 636; Giesberts, Die gerechte Lastenverteilung unter mehreren Störem, 147.

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Primärebene in Anspruch genommene Partei keinen Ersatz für Arbeiten verlangen, die ihren eigentlichen Verantwortungsanteil überstiegen. Die Behörde traf mit der Anordnung zur Störungsbeseitigung praktisch zugleich auch eine definitive Entscheidung über die sekundäre Frage der Kostenlast.190 Dieser Missstand wurde durch die Normierung eines Ausgleichsanspruch in § 24 Abs. 2 BBodSchG beseitigt. Es spricht somit einiges dafür, die Verpflichtung zur Berücksichtigung materialer Zurechungskriterien auf der Primärebene der polizeilichen Verantwortlichkeit- wie z. B. das Prinzip der Lastengerechtigkeit - nach lokrafttreten des § 24 Abs. 2 BBodSchG zu lockern. 191 Allerdings bleibt es auch nach Aufnahme des Regressanspruches in das Bundes-Bodenschutzgesetz dabei, dass der herangezogene Störer das Beweis- und Insolvenzrisiko trägt. b) Ausmaß der Verantwortung

Obwohl gern. § 24 Abs. 2 S. 2 Hs. 2 BBodSchG auf den Ausgleichsanspruch zwischen mehreren Sanierungsverpflichteten § 426 Abs. 1 S. 2 BGB - also die Regelung zum Binnenregress zwischen Gesamtschuldnern- entsprechend Anwendung findet, ist im Bundes-Bodenschutzgesetz nicht ausdrücklich normiert, ob die Störer gesamtschuldnerisch haften. 192 Dies wirft die Frage auf, ob der einzelne Störer auf der Primärebene zur Beseitigung der gesamten Gefahren- und Schadenslage (pro toto) oder lediglich entsprechend seinem Verursachungsanteil (pro rata) herangezogen werden kann. Der weithin in der Literatur, 193 teilweise auch in der Rechtsprechung 194 vertretenen, sehr grobschnittigen Ansicht, dass mehrere für eine Gefahr verantwortliche Störer grundsätzlich als Gesamtschuldner haften, steht eine differenzierende, die Besonderheiten des Altlastenrechtes eher berücksichtigende Auffassung gegenüber. Danach haften die Sanierungsverantwortlichen nur pro rata - also lediglich für ihren Verantwortungsanteil, wenn Garbe, DÖV 1998, 632, 635. So auch Wagner, BB 2000, 417, 427. 192 Wurde in weiten Teilen der Rechtslehre lange Zeit das Bestehen eines Gesamtschuldverhältnisses zwischen Störern behauptet, um den von der Behörde in Anspruch genommenen Störer besser zu stellen (ihm sollte so ein Regressanspruch verschafft werden, so z.B. Finkenauer, NJW 1995, 432, 433; Leinemann, VersR 1992, 25, 28 ff.), so erscheint heute diese Problematik in einem ganz anderen Licht. Der Ausgleichsanspruch ist für die Altlastenhaftung nunmehr in § 24 Abs. 2 BBodSchG gesetzlich normiert. Die Annahme einer Gesamtschuld erweist sich für den in Anspruch genommenen Störer nach der neuen Rechtslage als nachteilig, da er bei Anwendung dieses Haftungsstandards für die gesamte Altlast haftet. 193 So z. B. Reichert/Ruder/Fröhler, Polizeirecht, Rn. 273; Schenke, in: Steiner (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 272. 194 VGH München, NJW 1993, 81. 190 191

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a) die Verursachungsanteile der jeweiligen Störer feststehen; und b) der Verursachungsbeitrag isoliert behebbar ist.195 Es existiere insoweit kein Grund, einen Störer für die Anteile anderer mitverantwortlich zu machen. 196 Dies ergebe sich für den Verursacher bereits aus dem Prinzip der Zurechenbarkeit der Verursachung. 197 Eine Gesamtverantwortlichkeit müsse hingegen konstatiert werden, wenn die Verursachungsanteile - etwa in Form von Altablagerungen - untrennbar miteinander verbunden sind und sich zu einer "Gesamtaltlast" vereinigt haben.198 Die Störer stehen hier in einer Art Risiko- oder Gefahrengemeinschaft und haften gesamtschuldnerisch für die gesamte Beseitigung der Störung. 199 Zweifel über die Verursachungsanteile führten nicht zu einer völligen Freistellung von der Verantwortlichkeit für die Altlast, sondern stattdessen zu einer gesamtschuldnerischen Haftung. 200 Eine andere Wertung liefe zudem dem Ziel des § 4 Abs. 3 BBodSchG, die öffentlichen Kassen zu entlasten, zuwider. 201 Uneinigkeit existiert allerdings zu der Frage, ob in den Fällen, in denen sich die Verursachungsanteile nicht genau messen lassen, deren Schätzung analog §§ 287 ZPO, 173 VwGO zulässig ist. 202 195 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 128; Hipp/Rech/Turian, Das Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 420; Seibert, DVBl. 1992, 664, 672; Trumit, VBlBW 2000, 261, 267f; so wohl auch Bickel, BBodSchG, § 24 Rn. 8. 196 Seibert, DVBl. 1992, 664, 672; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 129; Diese Ansicht wird durch das Urteil des VG Trier (NJW 2001, 531) bestätigt. Es lehnte die Auffassung einer Sanierungsbehörde ab, die aus einer analogen Anwendung des § 24 Abs. 2 BBodSchG schloss, dass die Verantwortlichkeit des Eigentümers eines Grundstückes über die von seinem Grundstück ausgehenden Gefahren hinausgeht. Die Eigentümer benachbarter Grundstücke, die beide kontaminiert sind, seien keine "Gesamtschuldner" im Hinblick auf die gesamte Kontamination. 197 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 129. 198 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 128; Seibert, DVBl. 1992, 664, 672; Auch Giesberts, der aus Art. 3 Abs. 1 GG grundsätzlich das Erfordernis einer pro rata -Haftung ableitet (ders., Die gerechte Lastenverteilung unter mehreren Störem, 79 ff.), schließt sich im Ergebnis dieser Auffassung an, da auch er davon ausgeht, dass eine Inanspruchnahme der Störer nach Verursachungsanteilen dann nicht möglich ist, wenn diese nicht abtrennbar sind. Dann könne aus Gründen der effektiven Gefahrenabwehr die Behörde nur einen Störer zur Beseitigung der ganzen Gefahr auf der Primärebene heranziehen (ders., Die gerechte Lastenverteilung unter mehreren Störem, 92). 199 Seibert, DVBl. 1992, 664, 672. 200 Trumit, VBlBW 2000, 261, 267 f.; VGH Mannheim, UPR 1994, 271 , 272. 201 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 128. 202 So Giesberts, Die gerechte Lastenverteilung unter mehreren Störem, 88 m. w.N.; Trumit, VBlBW 2000, 261, 268; Seibert, DVBl. 1992, 664, 673; OVG Harnburg, DÖV 1983, 1016, 1018.

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Die Befürworter der Möglichkeit einer Anteilsschätzung sind der Ansicht, dass in derartigen Situationen die Behörde in der Lage sei, in Ansehung von Art. 3 Abs. 1 GG eine gerechte Lastenteilung zwischen den Verantwortlichen vorzunehmen. 203 Eine Anteilsschätzung entspräche der typisch wertenden Betrachtungsweise bei der Bestimmung öffentlich-rechtlicher Verantwortlichkeit für eine schädliche Bodenveränderung bzw. Altlast.Z04 Wenn andere leistungsfähige Verantwortliche vorhanden sind, sei nicht einzusehen, warum ein Verantwortlicher auch für die Verantwortungsanteile anderer haftbar gemacht und ihm das Risiko aufgebürdet werden soll, sich bei den Mitverursachern über die in § 24 Abs. 2 BBodSchG enthaltene Regelung zum störetinternen Lastenausgleich zu refinanzieren. 205 Als Anhaltspunkte dieser Schätzung kämen insbesondere die Nutzungszeit des Grundstückes, die Menge und die Art der Abfälle sowie ihre Gefährlichkeit in Betracht.206 Dem wird von der Gegenansicht entgegengehalten, dass eine Heranziehung nur nach dem Grade der Wahrscheinlichkeit einer Verursachung hohe Ermittlungsaufwendungen nach sich ziehen und damit die auch durch § 4 Abs. 3 BBodSchG angestrebte Zügigkeit und Effektivität der Gefahrenbeseitigung in Frage stellen würde. 207 Aus diesem Grunde scheide auch die Schätzung des Haftungsanteiles aus. 208 Wie schon bei der Auswahl unter mehreren Störern erscheint es auch hier - im Hinblick auf den Haftungsumfang der ausgewählten Partei - sachgerecht, den Einwand der effektiven Gefahrenabwehr nur in solchen Fällen durchgreifen zu lassen, in denen es tatsächlich um die Effektivität der Gefahrenabwehr geht. In Eilsituationen, in denen kurzfristig Entscheidungen zu treffen sind, wird es wenig Sinn machen, jedem einzelnen Störer - seinem geschätzten Verantwortungsanteil entsprechend - die Gefahrenbeseitigung aufzugeben. Ein derartiges Vorgehen würde kaum organisierbar sein und den Erfolg der Maßnahmen insgesamt in Frage stellen. Die Behörde kann insoweit eine verantwortliche Partei als Gesamtschuldner in Anspruch nehmen. Geht es hingegen um die Durchführung langfristiger Sanierungsmaßnahmen, deren Ausführung nicht eilbedürftig ist, oder schlichtweg um die Tragung der Kosten für die von der Behörde durchgeführten Maßnahmen (Sekundärebene), wird die Effektivität der Gefahrenabwehr nicht dadurch gefährdet, dass die Störer - ihrem tatsächlichen oder geschätzten Ver203

204 205 206

BT. 207 208

Vgl. Trumit, VBIBW 2000, 261, 268. Trumit, VBIBW 2000, 261 , 268. Trumit, VBIBW 2000, 261, 268. Trumit, VBIBW 2000, 261, 268 unter Hinweis auf § 304 Abs. 1 S. 1 UGBFrenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 128. Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 128.

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C. Haftung bei Störermehrheit in Deutschland

antwortungsanteil entsprechend - herangezogen werden. Hier scheidet eine Anteilsschätzung nicht per se aus. Bei schädlichen Bodenveränderungen und Altlasten wird eine genaue Abgrenzung der Verursachungsanteile nur selten vorgenommen werden können. 209 Doch auch wenn die Verursachungsanteile feststehen bzw. - so man dies zulässt - geschätzt werden, wirken die Beiträge doch regelmäßig dergestalt ineinander, dass die entstandene Bodenverunreinigung oder Altlast nicht isolierbar nach den einzelnen Verursachungsbeiträgen behoben werden kann. Die verantwortlichen Parteien haften dann für die "Gesamtaltlast" als Gesamtschuldner. Die Legislative ist den erheblichen finanziellen Risiken, die diese Schlussfolgerung für die in Anspruch genommenen Parteien nach sich zieht, dadurch entgegengetreten, dass es in § 24 Abs. 2 BBodSchG einen Regressanspruch zwischen den Verantwortlichen normierte. Die nun gesetzlich verankerte Möglichkeit der Regressnahme ist zwar ein wesentliches Element bei der gerechten Verteilung der Sanierungslasten auf die Störer. Die sich um die gesamtschuldnerische Haftung rankende Problematik ist damit jedoch keineswegs gelöst. Der von der Behörde herangezogene Störer trägt nämlich im Regressprozess gegen den Mitverantwortlichen die Beweislast und das Risiko der Insolvenz des Anspruchsgegners? 10 Dass ein Störer gänzlich unermittelbar bleibt, geht auch zu seinen Lasten. Der Regressgläubiger läuft also weiterhin Gefahr, weit über seinem eigentlichen Verursachungsanteil für die im Rahmen der Dekontaminationsmaßnahmen entstehenden Kosten zu haften. Wie dieses Gerechtigkeitsdefizit zu beheben ist, wird an späterer Stelle zu zeigen sein. c) Vergleich mit den Regelungen CERCIAs

Sowohl im Bundes-Bodenschutzgesetz als auch in CERCLA ist die Frage, ob die für eine Bodenverunreinigung oder Altlast verantwortlichen Parteien gesamtschuldnerisch oder nur einzeln - entsprechend der jeweiligen Verursachungsanteile - haften, nicht explizit normiert. In beiden Regelungssystemen existiert somit eine Lücke, die es durch die Rechtsprechung zu füllen galt bzw. gilt. Sowohl unter dem Bundes-Bodenschutzgesetz als auch unter CERCLA haften Störer nicht zwingend als Gesamtschuldner, wenn sie gemeinsam für eine Bodenverunreinigung oder Altlast verantwortlich sind. Es bestehen ähnliche Möglichkeiten, einer Inanspruchnahme als Gesamtschuldner zu entgehen. In beiden Haftungssystemen bedarf es dazu des Nachweises der 209 Siehe dazu die bereits die Ausführungen im Rahmen der Kausalitätsproblematik; vgl. auch Schapmann, Der Sanierungsvertrag, 71, 84. 210 Dazu detailliert C. II. 6. a) ee) (1).

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Aufteilbarkeit bzw. Separierbarkeil des Schadens bzw. der Bestimmung der Verantwortungsanteile. In den USA war es freilich über viele Jahre in sog . .,multi-polluter" - Situationen nahezu aussichtslos, sich gegen die Anwendung des gesamtschuldnerischen Haftungsstandards zur Wehr zu setzen. Erst jüngere Tendenzen in der Rechtsprechung lassen diesbezüglich eine leichte Verbesserung der rechtlichen Stellung der sanierungsverantwortlichen Parteien erkennen. Trotz des Bestehens von Auswegen aus der gesamtschuldnerischen Haftung werden die in Anspruch genommenen Störer eine Inanspruchnahme als Gesamtschuldner nur selten abwenden können. Die im Altlastenrecht bestehenden Nachweisprobleme gehen in beiden Regelungssystemen zu Lasten der Sanierungsverantwortlichen. Unter der Haftungssystematik des Bundes-Bodenschutzgesetzes sind die haftenden Parteien allerdings insoweit besser gestellt, als in der Rechtsprechung teilweise die Auffassung vertreten wird, dass Störer nur entsprechend ihres geschätzten Verursachungsanteiles in Anspruch zu nehmen sind, soweit eine exakte Feststellung des Beitrages zum Schaden nicht möglich ist und mehrere Verantwortliche eine effektive Bekämpfung der schädlichen Bodenverunreinigung oder Altlast gewährleisten können. Diese Haftungsaufteilung auf Basis einer Schätzung, in der Parameter wie z. B. die Nutzungszeit des Grundstückes, die Menge und die Art der Abfälle sowie ihre Gefahrlichkeit Berücksichtigung finden, erinnert stark an den über lange Zeit im US-amerikanischen Altlastenrecht vertretenden, nun aber allgemein verworfenen moderate approach, der eine Aufteilung der Verantwortung auf Basis der Gore Factors vorsah. Blickt man auf das Schicksal dieser Strömung innerhalb der US-amerikanischen Rechtsprechung, so entstehen Zweifel, ob sich die Auffassung, die für eine Inanspruchnahme der Haftungssubjekte nur in Höhe ihres geschätzten Verantwortungsanteiles eintritt, in Deutschland durchsetzen wird. Außer in sehr einfach gelagerten Fällen, in denen nur wenige Störer vorhanden und die Bodenverunreinigungen nicht auf komplizierte chemische Vorgänge zurückzuführen sind, wird die Verwaltungsgerichtsbarkeit eine Schätzung der Verantwortungsanteile scheuen und zur Inanspruchnahme der verantwortlichen Parteien als Gesamtschuldner tendieren. Ein weiterer, sehr wesentlicher Unterschied zwischen dem deutschen und dem US-amerikanischen Altlastenhaftungsrecht liegt zudem darin, dass sich in Deutschland jede staatliche Inanspruchnahme an dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz messen lassen muss. Gerade im Hinblick auf eine Inanspruchnahme des Störers als Gesamtschuldner - also über den tatsächlichen Verantwortungsanteil hinaus - setzt dieses Postulat dem Handeln der Behörde praktisch relevante, rechtliche Grenzen. Im Altlastenrecht der USA existiert ein derartiges Korrektiv nicht. Die gegen eine Haftung zu erhebenden Einwendungen sind im Gesetz abschließend geregelt. Andere Einwände

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C. Haftung bei Störermehrheit in Deutschland

als die gesetzlich normierten werden von den Gerichten regelmäßig verworfen. Insoweit ist die rechtliche Stellung der verantwortlichen Parteien unter dem Bundes-Bodenschutzgesetz besser als unter CERCLA. Ein Vergleich zwischen der gesamtschuldnerischen Haftung der verantwortliehen Parteien im deutschen und im US-amerikanischen Altlastenhaftungsrecht bliebe aber unvollkommen, berücksichtigte man nicht den Kontext, in dem dieser Haftungsstandard im jeweiligen Regelungssystem steht. Wird die Haftung der Störer als Gesamtschuldner unter dem Bundes-Bodenschutzgesetz bislang fast ausschließlich auf dem Hintergrund einer einseitigen Inanspruchnahme durch die Ordnungsbehörde gesehen und bewertet, eröffnet sich unter CERCLA eine ganz andere Perspektive. Hier ist es mittlerweile nämlich gang und gäbe, dass sich die verantwortlichen Parteien in Vergleichsvereinbarungen verpflichten, Sanierungsmaßnahmen durchzuführen oder diese zu finanzieren. Immer seltener kommt es zu gerichtlichen Auseinandersetzungen. Im Zuge dessen ist die gesamtschuldnerische Haftung eher Anreiz für kooperatives Handeln als tatsächlich durchgesetzter Haftungsstandard. Dieses positive Potenzial ist in der US-amerikanischen Rechtslehre erkannt worden und spielt bei deren Beurteilung der Haftung als Gesamtschuldner eine wesentliche Rolle. Freilich empfanden die PRPs in den Verhandlungen mit der EPA die Aussicht auf eine Inanspruchnahme als Gesamtschuldner schlichtweg als "Daumenschraube", sähe das Supeifund-Programm nicht rechtliche Instrumente vor, mit deren Anwendung die Behörde den verantwortlichen Parteien entgegenkommen kann. Genannt seien hier insbesondere die Möglichkeit einer Mischfinanzierung (mixed funding) 211 und die sog. cash out settlementi 12 mit solchen Parteien, die in nur geringem Umfang für die Kontamination verantwortlich sind. Die Anwendung kooperativer Lösungsmodelle lässt die gesamtschuldnerische Haftung der sanierungsverantwortlichen Parteien in einem veränderten Licht erscheinen. Mit einer Zunahme außergerichtlicher Vereinbarungen über die Ausführung und Finanzierung von Sanierungsmaßnahmen wird auch in Deutschland dieser Haftungsstandard mehr und mehr unter dieser Prämisse bewertet werden.

211 212

Siehe dazu B. II. 5. bb) (5) ( c). Siehe dazu B. II. 5. bb) (5) (e).

II. Haftung nach dem BBodSchG

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5. Inanspruchnahme der Verantwortlichen

a) Traditioneller Weg der Inanspruchnahme

Das Bundes-Bodenschutzgesetz eröffnet zunächst die Möglichkeit, die Sanierung der kontaminierten Fläche auf traditionellem Wege durchzusetzen. Zentrale Ermächtigungsgrundlage ist dabei § 10 Abs. 1 BBodSchG. Diese Vorschrift verleiht der Behörde u. a. die Befugnis, den gern. § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG Verpflichteten die Sanierung der kontaminierten Fläche aufzugeben. Die zuständige Behörde darf gern. § 10 Abs. 1 S. 4 BBodSchG eine derartige Anordnung nicht treffen, wenn sie im Hinblick auf die berechtigten Nutzungsinteressen des Verfügungsadressaten unverhältnismäßig wäre. Ob die Ermächtigung des § 10 Abs. 1 BBodSchG auch die unmittelbare Ausführung der zum Bodenschutz und zur Altlastensanierung notwendigen Maßnahmen durch die zuständige Behörde einschließt, wird in der Rechtslehre unterschiedlich beurteilt.213 Führt die Behörde selbst oder durch Beauftragung Dritter die Sanierung im Wege der unmittelbaren Ausführung, des Sofortvollzuges oder der Ersatzvomahme durch, kann sie von den Sanierungsverpflichteten die Erstattung der entstandenen Kosten verlangen. b) Kooperatives Handeln

Das Verwaltungsrecht, und insbesondere das Ordnungsrecht, war über lange Zeit von dem von Otto Mayer geprägten Gedanken bestimmt, dass sich der Staat, will er dem Bürger gegenüber hoheitlich tätig werden, der Handlungsform des "einseitigen" Verwaltungsakts zu bedienen habe ("Der Staat paktiert nicht").Z 14 Seit geraumer Zeit haben sich jedoch zunächst Rechtsprechung und Lehre, später auch der Gesetzgeber, immer mehr für informale bzw. kooperative Formen des Verwaltungshandeins geöffnet. 215 213 Die Befugnis zur unmittelbaren Ausführung von § 10 Abs. 1 BBodSchG erfasst sieht: Hilger, in: Ho1zwarth/Radtke/Hilger/Bachmann, BBodSchG/BBodSchV, § 10 Rn. 3; a.A. Hipp/Rech/Turian, Das Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 407. 214 Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht, 243. 215 Müllmann, NVwZ 1994, 876 m. w. N.; So hat Bundesverwaltungsgericht (BVerwGE 75, 241, 231) in seinem Urteil im Verfahren zum Bau des Flughafens München II festgestellt, dass informale Verfahrensweisen nützlich und geboten sind, um einen sachgerechten Verfahrensablauf zu gewährleisten. Näher zu den Begriffen des "informalen" und ,,kooperativen Verwaltungshandelns" Schuppert, Verwaltungswissenschaft, 111 ff., 115 ff.; ausführlich zur "öffentlichen Verwaltung im Kooperationsspektrum staatlicher und kooperativer Aufgabenerfüllung" ders., a. a. 0., 277 ff.

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C. Haftung bei Störennehrheit in Deutschland

Diese Entwicklung hat insbesondere in der Regelung des öffentlich-rechtlichen Vertrages im vierten Teil des Verwaltungsverfahrensgesetzes (§§ 54 bis 62 VwVfG) Ausdruck gefunden. Dass die Legislative auch und gerade im Bodenschutz- und Altlastenrecht dem konsensualen Verwaltungshandeln große Bedeutung beimisst, wurde durch die ausdrückliche Erwähnung des Sanierungsvertrages in § 13 Abs. 4 BBodSchG deutlich. 216 Im Folgenden soll die Rechtsfigur des Sanierungsvertrages dargestellt und - unter Berücksichtigung der gewonnenen Erkenntnisse zum OS-amerikanischen Altlastenrecht - dessen Potenziale für die Erreichung einer gerechteren Verteilung der Sanierungslasten aufgezeigt werden. aa) Sanierungsvertrag gern. § 13 Abs. 4 BBodSchG Nach § 13 Abs. 4 BBodSchG kann mit einem Sanierungsplan der Entwurf eines Sanierungsvertrages über die Ausführung des Plans vorgelegt werden, der die Einbeziehung Dritter vorsehen kann. Beim Sanierungsvertrag handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag nach §§ 54 ff. VwVfG. Da bereits vor lokrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes allgemein anerkannt war, dass der Verwaltung der Abschluss von Sanierungsverträgen prinzipiell erlaubt ist, 217 weist § 13 Abs. 4 BBodSchG insofern lediglich klarstellend auf die Möglichkeit der Handlungsform des Sanierungsvertrages hin. 218 Die Vorschrift erfüllt damit eher die Funktion eines Merkpostens und eines Hinweises für den Gesetzesanwender, mit dessen Hilfe er an Regelungsalternativen erinnert wird219, ihr kommt somit in erster Linie Anstoßfunktion zu. 220 216 Siehe zum Sanierungsvertrag Beckmann/Große-Hündfeld, BB 1990, 1570; Dombert, alttasten spektrum 1999, 272; Frenz, BBodSchG, § 13 Rn. 85 ff.; Frenz/ Heßler, NVwZ 2001, 13; Müllmann, NVwZ 1994, 876; Sahm, UPR 1999, 374; Schapmann, Der Sanierungsvertrag; Spieth, alttasten spektrum 1996, 163; 217 Beckmann/Große-Hündfeld, BB 1990, 1570, 1571 f.; Schapmann, Der Sanierungsvertrag, 33 ff.; Spieth, alttasten spektrum 1996, 163, 167. 218 Dombert, ZUR 2000, 303, 304; Frenz, BBodSchG, § 13 Rn. 85; Frenz/Heßler, NVwZ 2001, 13, 14; Sahm, UPR 1999, 374, 376; Schapmann, Der Sanierungsvertrag, 36; Vierhaus, NJW 1998, 1262, 1268. 219 Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, BBodSchG, § 13 Rn. 15, so auch Bickel, BBodSchG, § 13 Rn. 7; Frenz, BBodSchG, § 13 Rn. 91 ; Sahm, UPR 1999, 374, 376. 220 Sahm, UPR 1999, 374, 376; a. A. offenbar Vierhaus, NJW 1998, 1262, 1268, der die Nonnierung als erhebliche Aufwertung kooperativer Lösungswege wertet. Radtke sieht inunerhin in der Regelung eine legislative Vorsteuerung für die Ermessensausübung der Behörde im Hinblick auf ihre zu treffende Entscheidung, ob die Sanierung im Anordnungswege nach § 10 Abs. 1, § 16 Abs. I verfügt werden soll oder ob die Sanierungsinhalte durch einen Vertrag Verbindlichkeit erlangen sollen (ders., in: Holzwarth/Radtke/Hilger/Bachmann, BBodSchG/BBodSchV, § 13 Rn. 14).

II. Haftung nach dem BBodSchG

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Wie sich der Abschluss eines Sanierungsvertrages in das Sanierungsverfahren eingliedert, welche Vorteile er gegenüber dem Erlass von Sanierungsverfügungen generell aufweist, welche rechtlichen Gestaltungsgrenzen bestehen und welche Regelungen ein derartiges Vertragswerk enthalten kann, soll zunächst Betrachtungsgegenstand sein. (1) Einbindung des Sanierungsvertrages in das Sanierungsverfahren

Die Rechtsfigur des Sanierungsvertrages ist im engen Zusammenhang mit der Rechtsfigur des Sanierungsplanes zu sehen.221 Dies wird bereits dadurch deutlich, dass der Hinweis auf die Möglichkeit des Abschlusses auf den Sanierungsvertrag in § 13 Abs. 4 BBodSchG quasi in die Vorschriften zum Sanierungsplan (§ 13 Abs. 1 bis Abs. 6 BBodSchG) eingebettet ist. 222 Ausweislich des Gesetzeswortlautes setzt der Sanierungsvertrag das Vorliegen eines Sanierungsplanes voraus. Erst in diesem Stadium des Sanierungsverfahrens sieht das Bundes-Bodenschutzgesetz den eigentlichen Sanierungsvertrag vor. 223 Die Erstellung eines Sanierungsplanes und die Durchführung von Sanierungsuntersuchungen (notwendige Untersuchungen zur Entscheidung über Art und Umfang der erforderlichen Maßnahmen)224 sollen gern. § 13 Abs. 1 S. 1 BBodSchG von einem zur Sanierung Verpflichteten von der zuständigen Behörde verlangt werden, wenn Altlasten vorliegen, bei denen wegen der Verschiedenartigkeit der nach § 4 BBodSchG erforderlichen Maßnahmen ein abgestimmtes Vorgehen notwendig ist oder von denen auf Grund von Art, Ausbreitung oder Menge der Schadstoffe in besonderem Maße schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit ausgehen. Vorraussetzungen für die Pflicht zur Erstellung eines Sanierungsplanes sind also (1) das Bestehen einer Altlast gern. § 2 Abs. 5 BBodSchG und (2) das Vorliegen eines Planungsbedürfnisses. Dombert, ZUR 2000, 303. Damit wird der Sanierungsvertrag wiederum in eine Abfolge des Sanierungsverfahrens eingegliedert, die bereits seit längerem in der Praxis bei der Sanierung von Altlasten üblich war. Sie beginnt mit der Altlastenvermutung, dann zur Gefahrenabschätzung und -erforschung. Erst wenn diese Maßnahmen einen Handlungsbedarf erweisen, können die regelmäßig sehr kostenintensiven Sanierungsuntersuchungen und die Erstellung eines Sanierungsplanes gefordert werden. Nach der Sanierungsuntersuchung sowie Sanierungsplanung erfolgt die Durchführung der Sanierung (vgl. Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 13 Rn. 3). 223 Vertragliche Regelungen einzelner Fragen oder einzelner Stufen des Sanierungsverfahrens scheiden damit freilich nicht aus (Sahm, UPR 1999, 374, 375). 224 Was bei den Sanierungsuntersuchungen insbesondere zu ermitteln ist, legen § 6 Abs. 1 und Abs. 3 BBodSchV i. V. m. Anhang 3 zur BBodSchV fest. 221

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Was Inhalt des Sanierungsplanes sein soll, ist in § 13 Abs. 1 S. 1 BBodSchG nicht generell abstrakt, sondern durch die Aufzählung typischer Planungsinhalte, bestimmt. Danach soll der Plan insbesondere: a) eine Zusammenfassung der Gefährdungsabschätzung und der Sanierungsuntersuchung (Nr. 1); b) Angaben über die bisherige und künftige Nutzung der zu sanierenden Grundstücke (Nr. 2); c) die Darstellung des Sanierungsziels und die hierzu erforderlichen Dekontaminations-, Sicherungs-, Schutz-, Beschränkungs-, und Eigenkontrollmaßnahmen sowie deren zeitliche Durchführung (Nr. 3) enthalten.225 Die Behörde darf grundsätzlich nicht von sich aus die Sanierungsplanung durchführen. Nur unter den in § 14 BBodSchG aufgeführten Voraussetzungen kann sie den Sanierungsplan selbst erstellen oder ergänzen. Der Gesetzgeber beabsichtigte mit dieser Grundentscheidung für den "Vorrang privater Planung" die organisatorische und finanzielle Entlastung der öffentlichen Hand, eine Anreizschaffung für ein verstärktes Engagement von privater Seite226 und nicht zuletzt eine Beschleunigung des Sanierungsverfahrens. 227 Bemerkenswert ist dabei, dass die nach § 13 Abs. 1 S. 1 BBodSchG vorgesehenen Maßnahmen nur einem zur Sanierung Verpflichteten verlangt werden können. 228 Dies habe den Vorteil, dass die Sanierung in einer Hand bleibe, mithin bei der Sanierungsuntersuchung und -p1anung gewonnene Erkenntnisse von derselben Person verwendet werden könnten. 229 Die zuständige Behörde kann gern. § 13 Abs. 2 BBodSchG verlangen, dass die Sanierungsuntersuchungen sowie der Sanierungsplan von einem Sachverständigen nach § 18 BBodSchG erstellt werden. 230 Schließlich kann die zuständige Behörde gern. § 13 Abs. 6 S. 1 BBodSchG den Sanierungsplan für verbindlich erklären. Die Verbindlicherklärung der Planung soll auf Grund ihrer Konzentrationswirkung231 im Hinblick auf andere behördliche Entscheidungen, die zur Durchführung der 225 Nähere Vorgaben für die Erstellung eines Sanierungsplanes finden sich in § 6 Abs. 2 und Abs. 3 BBodSchV i. V.m. Anhang 3 zur BBodSchV. 226 Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 13 Rn. 10. 227 Diehr, UPR 1998, 128, 129; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 13 Rn. 5. 228 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 13 Rn. 31. 229 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 13 Rn. 32. 230 Der Sanierungsverantwortliche, dem die Sanierungsplanung auferlegt wurde, kann sich freilich auch von sich aus der Hilfe eines Sachverständigen bedienen. Nur höchstpersönliche Pflichten müssen selbst erfüllt werden. Dass dadurch jedoch bereits eine "Mediation" bewirkt wird (so Diehr, UPR 1998, 128, 129; Frenz, BundesBodenschutzgesetz, § 13 Rn. 30), ist wohl etwas zu weit gegriffen.

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Sanierung erforderlich sind,Z32 ebenfalls der Beschleunigung des Sanierungsverfahrens dienen.Z33 (2) Vorteile einvernehmlichen Handeins in der Altlastensanierung

Der Sanierungsvertrag offeriert auch und gerade im Altlastenrecht gegenüber einer Durchsetzung der Sanierungspflichten im Wege von Ordnungsverfügungen mannigfache Vorteile, auf die die Rechtslehre seit Jahren hinweist.234 Für den sanierungspflichtigen Störer bietet der Sanierungsvertrag gegenüber der Ordnungsverfügung ein Mehr an Rechts- und somit Investitionssicherheit.235 Dies bewirkt vor allem die stärkere Bindungswirkung des Vertrages. Deren Schutz entfällt lediglich bei Nichtigkeit (§ 59 VwVfG). Zudem lässt sich der Umfang der Sanierungspflicht im Wege einer Freistellung des Verantwortlichen von weiteren Verpflichtungen gern. § 55 VwVfG verbindlich klarstellen.Z36 Bei den vor Abschluss des Vertrages stattfindenden Verhandlungen kann sehr viel eher auf die individuelle Leistungsfähigkeit des Verantwortlichen eingegangen werden als dies bei Erlass eines Verwaltungsaktes möglich wäre. 237 Zugleich wird das von der Altlast ausgehende Sanierungsrisiko durch die vertraglichen Regelungen, insbeson231 Siehe zur Konzentrationswirkung im Altlastenrecht Dombert, altlasten spektrum 1999, 272, 273. 232 Gern. § 13 Abs. 6 S. 2 BBodSchG muss die Verbindlicherklärung jedoch im Einvernehmen mit der jeweils zuständigen Behörde erlassen und die miteingeschlossenen Entscheidungen müssen in dem für verbindlich erklärten Plan aufgeführt werden. Um eine Umgehung der besonderen Anforderungen, die das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder entsprechendes Landesrecht an Zulassungsverfahren stellt, auszuschließen, sind die in diesen Gesetzen verankerten Zulassungsentscheidungen nicht erfasst. 233 Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drs. 13/6701, 42; Frenz, BundesBodenschutzgesetz, § 13 Rn. 62. 234 Beckmann/Große-Hündfeld, BB 1990, 1570, 1574 f.; Dombert, ZUR 2000, 303, 304 f.; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 13 Rn. 92 ff.; Frenz/Heßler, NVwZ 2001 , 13, 13 f.; Hipp/Rech!Turian, Das Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 482; Kobes, NVwZ 1998, 786, 794; Müllmann, NVwZ 1994, 876, 879; Sahm, UPR 1999, 374, 376; Schapmann, Der Sanierungsvertrag, 257 ff.; Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, 302; Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, BBodSchG, § 13, Rn. 16; Spieth, altlasten spektrum 1996, 163, 164 ff.; Tomerius, ZUR 1999, 78, 83 f.; Vierhaus, NJW 1998, 1262, 1268 f.; differenzierend Kloepfer, Zur Rechtsumbildung durch Umweltschutz, 38 f. 235 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 13 Rn. 94; Spieth, altlasten spektrum 1996, 163, 164; vgl. Schapmann, Der Sanierungsvertrag, 258. 236 Schapmann, Der Sanierungsvertrag, 258; Frenz/Heßler, NVwZ 2001, 13, 14. 237 BT-Drs. 13/6701, 42; so auch Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 13 Rn. 16. 12 Radig

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dere von Sanierungszielen, Sanierungskonzepten sowie durch die Feststellung, wann die Sanierung beendet ist, überschaubarer und kalkulierbarer. 238 Ein weiterer Vorteil des auf Konsenserzielung ausgerichteten kooperativen Handeins liegt darin, dass es seltener zu gerichtlichen Auseinandersetzungen kommen wird, was wiederum zu einer Einsparung von Verfahrenskosten führt.Z 39 Nicht zuletzt kann ein für eine industrielle Altlast verantwortliches Unternehmen seine vertraglich erklärte Bereitschaft zur Sanierung durch eine entsprechende Darstellung in der Öffentlichkeit zu einer Imageverbesserung nutzen. 240 Ein wohl entscheidendes Argument aus Behördensicht für den Abschluss eines Sanierungsvertrages liegt in der Möglichkeit, damit Industriebrachen einer Neunutzung zuzuführen (brownfields redevelopment). Denn während der für die dortigen Altlasten Verantwortliche nur für die strikte Gefahrenabwehr - bezogen auf die gegenwärtige "Nullnutzung" der Industriebrache - haftet, ist im Falle der Neunutzung möglicherweise eine andere Gefahrenschwelle anzusetzen und damit ggf. ein Mehr an Maßnahmen erforderlich, für die der für den gegenwärtigen Zustand Verantwortliche ordnungsbehördlich nicht herangezogen werden kann.Z41 Ein weiterer wesentlicher Vorteil des Sanierungsvertrages liegt darin, dass das gemeinsame Erarbeiten der Konfliktlösung deren anschließende Akzeptanz bei allen Beteiligten gewährleistet.242 Zudem bietet er die Möglichkeit, die im Wege der Bauplanung regelbare Vorsorge zum Schutze einer Neunutzung mit zu berücksichtigen.243 Mit dem Vertrag kann die Gemeinde auch der Gefahr begegnen, dass sie anderenfalls durch die Neunutzung ebenfalls polizeipflichtig wird. 244 Auch kann die Gemeinde ein Entstehen von Amtshaftungsansprüchen wegen fehlerhafter Bauleitplanung auf altlastenbelastetem Gebiet verhindern, wenn sie ihre Bauleitplanung auf einem Sanierungsvertrag aufbaut.245 Des Weiteren lassen sich insbesondere durch Vergleichsvertrag die Sahm, UPR 1999, 374, 376; Spieth, altlasten spektrum 1996, 163, 164. Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 13 Rn. 93. 240 Müllmann, NVwZ 1994, 876, 879; Schapmann, Der Sanierungsvertrag, 259. 241 Spieth, alllasten Spektrum 1996, 163, 166; Beckmann/Große-Hündfeld, BB 1990, 1570, 1574; Schapmann, Der Sanierungsvertrag, 260. 242 Dombert, ZUR 2000, 303, 304; Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, BundesBodenschutzgesetz, § 13 Rn. 16. 243 Spieth, altlasten spektrum 1996, 163, 166; Radtke, in: Holzwarth/Radtke/Hilger/Bachmann, BBodSchG/BBodSchV, § 13 Rn. 15. 244 Bei der Ausweisung eines verunreinigten Geländes kommt als Verhaltensstörer nämlich nicht nur der industrielle Verursacher, sondern auch die Gemeinde in Betracht, welche durch ihre Planung Gefahren im Sinne des Polizeirechts hervorgerufen hat (Spieth, alllasten spektrum 1996, 163, 166; Schapmann, Der Sanierungsvertrag, 261; vgl. VG Gelsenkirchen, NVwZ 1988, 1061). 245 Schapmann, Der Sanierungsvertrag, 260. 238 239

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Nachweisprobleme ausschalten, mit denen die Behörde gerade bei solchen Bodenverunreinigungen konfrontiert ist, die über Jahrzehnte durch eine Vielzahl von Schadstoffeinträgen durch unterschiedlichen Betreiber verursacht wurden.Z46 Da den Behörden bei einseitigem Vorgehen die Beweislast obliegt, besteht ein erhebliches Prozessrisiko. 247 Lange gerichtliche Auseinandersetzungen mit den sanierungsverantwortlichen Parteien binden bei den Behörden wichtige Kräfte. 248 Zusätzlich entfällt die mit jeder Sanierung in Ersatzvomahme entstehende Belastung des Haushalts, da die Behörde nicht in Vorlage der Kosten treten muss. 249 Schon heute scheuen viele Behörden im Hinblick auf mit einer Ersatzvomahme verbundenen Kosten den Erlass einer eine Ordnungsverfügung. Schließlich eröffnet der Sanierungsvertrag die Möglichkeit, die für die Sanierung Verantwortlichen bestehenden Haftungsrisiken, die mit der Geltung des gesamtschuldnerischen Haftungsstandards verbunden sind, abzufedern. 250 So können zwischen Behörde und Störern insbesondere Vereinbarungen darüber getroffen werden, wer für die auf insolvente oder nicht mehr existente Parteien entfallenden Haftungsanteile trägt. 251 (3) Rechtliche Gestaltungsgrenzen

Der in § 13 Abs. 4 BBodSchG erwähnte Sanierungsvertrag findet als öffentlich-rechtlicher Vertrag seinen rechtlichen Rahmen in den §§ 54 ff. VwVfG.Z52 Da er an die Stelle einer Sanierungsverfügung und damit an die Stelle eines Verwaltungsaktes tritt, handelt es sich um einen subordinationsrechtlichen öffentlichen Vertrag gern. § 54 S. 2 VwVfG.Z53 Der Sanierungs246 Schapmann, Der Sanierungsvertrag, 262; Radtke, in: Holzwarth/Radtke/Hilger/Bachmann, BBodSchG/BBodSchV, § 13 Rn. 15. 247 Schapmann, Der Sanierungsvertrag, 262; vgl. auch Spieth, alttasten spektrum 1996, 163, 166. 248 Spieth, alttasten spektrum 1996, 163, 166 f. 249 Schapmann, Der Sanierungsvertrag, 262. 250 Schapmann (Der Sanierungsvertrag, 262, 261) wies zutreffend darauf hin, dass durch die Einbindung mehrerer Störer eine je nach Verursachungsbeiträgen und Interessenlage angemessene Haftung erreicht werden kann. Dadurch würde eine Korrektur der im bisherigen Polizei- und Ordnungsrecht bestehenden Gerechtigkeitsdefizite erreicht; in diesem Sinne auch Schlette, VerwArch 2000, 41, 69. 251 Im Detail dazu C. II. 5. b) cc) (3). 252 Eine umfassende Darstellung der sich aus den §§ 54 ff. VwVfG ergebenden rechtlichen Anforderungen kann in der vorliegenden Arbeit nicht erfolgen. Stattdessen wurden einige - im Kontext der Problematik der Lastentragung bei Störerrnehrheit - besonders relevante Vorschriften exemplarisch herausgegriffen. Instruktiv aber Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht, 253 ff. 253 Zum Unterschied zwischen koordinationsrechtlichem und subordinationsrechtlichem Vertrag: Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht, 251 f. 12*

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vertrag ist regelmäßig sowohl Vergleichs- (§ 55 VwVfG) als auch Allstauschvertrag (§ 56 VwVfG). Beide Vertragstypen gehen hier ineinander über.254 (a) Zustimmung von Dritten und Behörden zum Sanierungsvertrag Werden Dritte, in deren Rechtspositionen durch den Vertrag eingegriffen wird, nicht von vornherein aktiv in den Vertrag miteinbezogen, wird der Vertrag gern. § 58 Abs. 1 VwVfG erst wirksam, wenn diese schriftlich zustimmen. Ein Eingriff in Rechte Dritter durch den Sanierungsvertrag ist insbesondere dann denkbar, wenn eine Freistellung des Vertragspartners von Sanierungspflichten erfolgt. Dies könnte nämlich die Rechtsstellung von anderen Störer oder Nachbarn beeinflussen. 255 Grundsätzlich wird nach allgemeiner Ansicht eine Zustimmungspflicht auf Grund einer Freistellungsvereinbarung im Ergebnis abgelehnt. 256 Die Rechtspositionen der in ihrer Gesundheit bedrohten Nachbarn sind deshalb nicht beeinträchtigt, weil die Behörde trotz Wegfall eines Störers weiterhin für die Beseitigung der Altlast sorgen kann, indem sie entweder auf andere Verantwortliche zugreift oder notfalls selbst die Beseitigung der Altlast und damit der Gefahr besorgt.257 Für andere Störer erhöht sich durch den Freistellungsvertrag zwar objektiv die Wahrscheinlichkeit, später bei noch vorhandenem Sanierungsbedarf selbst zur Sanierung in Anspruch genommen zu werden; ein Rechtseingriff, der das Zustimmungserfordernis des § 58 Abs. 1 VwVfG auslöst, liegt deshalb aber noch nicht vor. Denn weder aus den Normen des Ordnungsrechtes noch aus den Grundrechten lässt sich ein subjektiv-öffentliches Recht des einen (noch nicht herangezogenen) Störers auf möglichst umfangreiche Heranziehung eines anderen Störers ableiten.25S 254 Spieth, altlasten spektrum 1996, 163, 170, Fn. 25; Sahm, UPR 1999, 374, 376; Eine Vergleichslage liegt vor, da bei Bodenkontaminationen oftmals erhebliche Unsicherheiten im Hinblick auf das Bestehen und den Umfang von Sanierungspflichten existieren. Sanierungsverträgen wird oft auch eine Austauschlage zu Grunde liegen, weil der Verpflichtung des Bürgers zu Sanierungsmaßnahmen eine behördliche Gegenleistung gegenübersteht, etwa indem die Zusicherung gegeben wird, über die vertraglich festgelegte Sanierungspflicht keine weiteren Nachforderungen zu stellen. 255 Schapmann, Der Sanierungsvertrag, 82; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 13 Rn. 115; Frenz/Heßler, NVwZ 2001,13, 15. 256 Beckmann/Große-Hündfeld, BB 1990, 1570, 1572 f.; Dombert, ZUR 2000, 303, 306; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 13 Rn. 117 ff.; Frenz/Heßler, NVwZ 2001, 13, 15; ausführlich Schapmann, Der Sanierungsvertrag, 80 ff.; Spieth, a1tlasten spektrum 1996, 163, 168. 257 Frenz/Heßler, NVwZ 2001, 13, 15. 258 Frenz/Heßler, NVwZ 2001, 13, 15; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 13 Rn. 118; ausführlich Schapmann, Der Sanierungsvertrag, 83 ff.

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Soll beim Vorhandensein mehrerer Sanierungsverantwortlicher innerhalb des Vertrages allerdings auch eine Regelung hinsichtlich der Lastenverteilung auf die Störer erzielt werden, bietet es sich an, alle betroffenen Parteien an den Verhandlungen zu beteiligen. 259 Im Hinblick auf die Parteien des Sanierungsvertrages würde dann das Zustimmungserfordernis des § 58 Abs. 1 VwVfG obsolet. Inwieweit die Mitwirkung anderer Behörden bei öffentlich-rechtlichen Verträgen erforderlich ist, ist in § 58 Abs. 2 VwVfG geregelt. Die nur für subordinationsrechtliche Verträge geltende Vorschrift ordnet die Mitwirkung anderer Behörden in der vorgeschriebenen Form an, wenn und soweit bei Erlass eines Verwaltungsakts entsprechenden Inhaltes nach einer Rechtsvorschrift die Genehmigung, die Zustimmung oder das Einvernehmen einer anderen Behörde erforderlich wäre. Diese Vorschrift dient der Wahrung der gesetzlichen Kompetenzordnung. 260 (b) Nichtigkeit des Sanierungsvertrages gern. § 59 VwVfG Die Nichtigkeitsregelung des § 59 VwVfG ist schon deshalb für Sanierungsverträge bedeutsam, weil dadurch, dass nur bestimmte Verstöße zur Nichtigkeit führen, dem Vertrag gegenüber Sanierungsverfügungen eine erhöhte Rechtsbeständigkeit zukommt. 261 Im Kontext der vorliegenden rechtsvergleichenden Darstellung erhebt sich insbesondere die Frage, ob die Implementierung innovativer Finanzierungsvereinbarungen nach Vorbild des US-amerikanischen Altlastenrechts - wie z. B. die dort praktizierte Finanzierung verwaister Haftungsanteile (orphan share funding) - gegen das europäische Beihilferecht verstieße, was gern. §59 Abs. 1 VwVfG, § 134 BGB i. V. m. Art. 87 Abs. 1, 88 Abs. 3 EGV die Nichtigkeit entsprechend gestalteter Sanierungsverträge nach sich zöge.Z62 259 Die Rechtslehre empfiehlt bei mehrpoligen Sanierungsverträgen, den privatrechtlichen Ausgleichanspruch nach § 24 Abs. 2 BBodSchG quasi als Annex zur Vereinbarung über die öffentlich-rechtliche Sanierungspflicht verbindlich zu regeln (so Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, BBodSchG, § 13 Rn. 17; Frenz, BBodSchG, § 13 Rn. 114). 260 BVerwG, NJW 1988, 662, 663; Schapmann, Der Sanierungsvertrag, 98. 261 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 13 Rn. 121; zu den möglichen Nichtigkeitsgründen Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht, 261 f.; siehe auch Richter/ Schuppert/Bumke, Casebook Verwaltungsrecht, 229 ff. 262 Detailliert dazu B. II. 5. b) cc) (3) (a); Frenz sieht zudem bereits in § 4 Abs. 3 BBodSchG eine Verbotsnorm i.S.d. §59 Abs. 1 VwVfG i. V.m. § 134 BGB. Die Tatsache, dass im Rahmen von Vergleichsverträgen bei bestimmten Ungewissheiten eine Abweichung von § 4 Abs. 3 BBodSchG möglich ist, spreche

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(c) Anpassung und Kündigung des Sanierungsvertrages gern. § 60 VwVfG Für die richtige Bewertung des durch einen Sanierungsvertrag zu erzielenden Rechtsfriedens ist insbesondere auch eine Berücksichtigung der in § 60 VwVfG normierten Vertragsanpassungs- und Kündigungsrechte von Bedeutung. Nach dieser Vorschrift kann eine Vertragspartei eine Anpassung des Vertragsinhaltes an geänderte Verhältnisse verlangen bzw. den Vertrag kündigen. Voraussetzung ist, dass sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhaltes maßgebend gewesen sind, seit Abschluss des Vertrages so wesentlich verändert haben, dass das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung für sie unzumutbar ist (§ 60 Abs. 1 S. 1 VwVfG). Die Behörde kann den Vertrag auch kündigen, um schwere Nachteile für das Gemeinwohl zu verhüten oder zu beseitigen (§ 60 Abs. 1 S. 2 VwVfG). Relevanz besitzt diese Regelung vor allem im Hinblick auf Vergleichsverträge, bei denen sich erst im Nachhinein herausstellt, dass in weitaus größerem oder geringerem Maße als von den Vertragsparteien bei Vertragsschluss angenommen eine Bodenkontamination bestand. Über etwaig erzielten Freistellungsvereinbarungen schwebt das zweischneidige Damoklesschwert der Vertragsanpassung bzw. der Kündigung. Auch wenn nur unter engen Voraussetzungen auf diese Rechte zugegriffen werden kann (Unzumutbarkeit eines Festhaltens am Vertrag, 263 schwere Nachteile für das Gemeinwoht264), bleibt die Rechts- und Investitionssicherheit der im Sanierungsvertrag von weiteren Sanierungspflichten freigestellten Partei nur unvollkommen. (4) Inhaltliche Gestaltung des Sanierungsvertrages

Die Rechtslehre hat mehrere, einander sehr ähnelnde Vorschläge unterbreitet, welche Regelungen in einen Sanierungsvertrag aufzunehmen seien.265 nicht dagegen, sie als solche anzusehen (ders., Bundes-Bodenschutzgesetz, § 13 Rn. 129). 263 Unzumutbarkeit liegt dann vor, wenn unter Abwägung der Interessen aller Partner der Vereinbarung für einen von ihnen die Bindung an den Vertrag nach Treu und Glauben zu einem mit Recht und Gerechtigkeit unvereinbaren Ergebnis führen würde (Henneke, in: Knack, VwVfG, § 60 Rn. 9 m. w.N.). 264 Das außerordentliche Kündigungsrecht ist als ein Notrecht der öffentlichen Hand restriktiv zu interpretieren (Henneke, in: Knack, VwVfG, § 60 Rn. 15 m.w.N.). 265 Dombert, ZUR 2000, 303, 307; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 13 Rn. 132 ff.; Frenz/Heßler, NVwZ 2001, 13, 15 f.; Müllmann, NVwZ 1994, 876, 877 ff.; Sahm, UPR 1999, 374, 378 ff.; ausführlich Schapmann, Der Sanierungsver-

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Im Mittelpunkt des Vertrages steht demnach die Sanierungsverpflichtung des Verantwortlichen sowie die eventuelle Gegenverpflichtung der Behörde.266 Hier sollte möglichst genau beschrieben werden, mit welchen konkreten Maßnahmen die Sanierung der belasteten Fläche zu erfolgen hat, welche Sanierungszielwerte maßgeblich sind und ferner, wann die Maßnahmen beginnen und beendet sein sollen.267 Die Gegenleistung der Behörde kann darin liegen, dass sie - aufschiebend bedingt durch eine nach Abschluss der Sanierung zu erteilende Abnahme - den (die) Vertragspartner von weitergehenden Verpflichtungen freistellt?68 Da die Umsetzung der Sanierung in der Regel einer fachgutachterliehen Begleitung bedarf, sollte bereits im Vertrag möglichst ein unabhängiger Sachverständiger bestimmt werden. 269 Zudem können im Sanierungsvertrag Vereinbarungen über die Absicherung der Durchführung der Sanierungsmaßnahmen durch die Stellung von Finanzierungssicherheiten, über die Zahlung von Vertragsstrafen bei nicht fristgerechter Sanierung und über eine Unterwerfung unter die sofortige Vollstreckung gern. § 61 Abs. 1 VwVfG getroffen werden?70 Sind mehrere Sanierungsverpflichtete an dem Sanierungsvertrag beteiligt, sollte auch eine Regelung zu der Frage getroffen werden, wie der interne Störerausgleich gern. § 24 Abs. 2 BBodSchG vorzunehmen ist. 271

trag, 103 ff.; Dabei wurde stets darauf hingewiesen, dass es den Mustervertrag angesichts dessen, dass jede Altlast spezifische Probleme aufwirft und jeder Vertrag auf die individuellen Interessen der Parteien ausgerichtet sein sollte, nicht gibt (statt vieler Frenz/Heßler, NVwZ 2001 , 13, 15). 266 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 13 Rn. 133; Frenz/Heßler, NVwZ 2001, 13, 15; MüllTrUJnn, NVwZ 1994, 876, 877. 267 Frenz/Heßler, NVwZ 2001, 13, 15; MüllTrUJnn, NVwZ 1994, 876, 877; Sahm, UPR 1999, 374, 378 f. 268 Sahm, UPR 1999, 374, 379; Dass sich oft erst im Verlauf der Sanierungsmaßnahmen die Existenz weiterer als der bei Vertragschluss erkannten Bodenkontaminationen herausstellt, könnte aus Behördensicht berücksichtigt werden, indem die Freistellung nur im Hinblick auf die bekannten und im Vertrag erwähnten Gefahrenherde erklärt wird (vgl. Frenz/Heßler, NVwZ 2001, 13, 16). 269 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz., § 13 Rn. 134; Frenz/Heßler, NVwZ 2001, 13, 16; MüllTrUJnn, NVwZ 1994, 876, 378; Sahm, UPR 1999, 374, 380. 270 Vgl. Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 13 Rn. 135 ff.; Frenz/Heßler, NVwZ 2001, 13, 16; MüllTrUJnn, NVwZ 1994, 876, 878 f.; Sahm, UPR 1999, 374, 380. 271 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 13 Rn. 114; Frenz/Heßler, NVwZ 2001, 13, 16; Sahm, UPR 1999, 374, 380.

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bb) Vergleich mit der Settlement-Regelung CERCLAs Sowohl das Bundes-Bodenschutzgesetz als auch CERCLA sehen im Hinblick auf die Durchführung von Sanierungsmaßnahmen den Einsatz konsensualer Lösungsmodelle vor. Während der Sanierungsvertrag im BBodSchG allerdings lediglich erwähnt wird, ist die Erzielung außergerichtlicher Vereinbarungen zwischen der EPA und den haftenden Parteien in CERCLA § 122272 im Detail normiert. Die Etablierung dieser detaillierten Vorschriften war im Jahre 1986 notwendig geworden, um der EPA für die Verhandlungen Vorgaben zu geben, die einerseits hilfreicher Maßstab waren, andererseits aber auch der heftigen Kritik an dem vorherigen Vorgehen der Bundesumweltbehörde begegneten.273 Es bleibt abzuwarten, ob die doch recht spärliche Normierung des Vergleichsverfahrens den deutschen Ordnungsbehörden im Hinblick auf die im Raume stehenden Summen für die Altlastensanierung die nötige Sicherheit verleiht. In diesem Zusammenhang ist von größter Bedeutung, dass in den USA die Bundesumweltbehörde EPA für die staatliche Seite in den Verhandlungen auftritt, während in Deutschland die Länder im Altlastenrecht für die Erreichung gütlicher Vereinbarungen zuständig sind. Grund dafür ist die Kompetenzordnung des Grundgesetzes, wonach der Vollzug des BBodSchG den Ländern obliegt. Die Zuständigkeit der Bundesumweltbehörde für die Erzielung gütlicher Einigungen mit den sanierungsverantwortlichen Parteien hinsichtlich ihrer Haftung hat eine Vielzahl von Vorteilen. Zunächst können für das Vorgehen der Verwaltung erheblich leichter einheitliche Maßstäbe etabliert werden. Die insgesamt größere Anzahl von Streitfällen führt zu einer höheren Routine auf Seiten der mit den Verhandlungen betrauten Amtswalter. Hinzu kommt, dass der Erfahrungsaustausch innerhalb einer Behörde in der Regel reibungsloser vonstatten geht als zwischen mehreren Behörden. Die EPA hat zudem über die vielen Jahre ihrer Existenz das USamerikanische Umweltrecht in erheblicher Weise mitgeprägt Sie hat zur Systembildung beigetragen und wird als machtvolle Behörde verstanden. Der Einfluss, den die Agency in umweltrechtlichen Zusammenhängen besitzt, wird besonders deutlich, betrachtet man deren Rolle bei der Reform des Supeifund-Programms. Die von ihr initiierten und vorangetriebenen Umgestaltungen haben das Altlastenrecht in den USA in den vergangenen Jahren maßgeblich verändert, während der Gesetzgeber weistestgehend ergebnislos agierte. Entsprechend gestaltet sich die Rolle der Bundesumweltbehörde in altlastenrechtlichen Settlement-Verfahren. Tritt die EPA als Verhandlungspartner auf, so wird sie von erfahrenen Experten vertreten, die in der Lage sind, die Ergebnisse des Vergleichs maßgeblich zu beeinflussen. 272 273

42 U.S.C.A. § 9622. Siehe dazu B. II. 5. b) aa).

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Dieser strukturelle Unterschied zwischen dem Vollzug des Altlastenrechts in den USA und dem in der Bundesrepublik Deutschland lässt mit gutem Grunde daran zweifeln, ob die zuständigen Behörden in den Bundesländern in der Lage sind, im Wege von gütlichen Einigungen ähnliche Ergebnisse zu erzielen, wie dies der EPA gelingt. Zumindest ist anzuraten, höhere Landesbehörden mit den Verhandlungen zu betrauen, also eine "Hochzonung" der Verwaltungsaufgabe vorzunehmen. Die unteren Verwaltungsbehörden der Bundesländer sind nicht imstande, das zu leisten, was die EPA als Verhandlungsführer in altlastenrechtlichen Auseinandersetzungen (teilweise mit Großunternehmen) leistet. Bei näherer Betrachtung der gesetzlichen Normierung der konsensualen Lösungsmodelle fallt zudem auf, dass die Settlement-Regelung strukturell anders in den Gesetzestext eingebunden wurde, als dies beim Sanierungsvertrag der Fall ist. Der Sanierungsvertrag dient grundsätzlich der Umsetzung eines Sanierungsplanes, also der Erreichung einer vertraglichen Einigung hinsichtlich der Gefahrenbeseitigung bzw. -eindämmung. Der Sanierungsvertrag regelt mithin die Haftung auf der Primärebene. 274 CERCLA sieht hingegen vor, dass im Vergleich Vereinbarungen sowohl über die Ausführung der Sanierungsmaßnahmen als auch über die Kostentragung getroffen werden. Es soll also ein Ergebnis erzielt werden, das Primär- und Sekundärebene betrifft. Vergleicht man die auf den Sanierungsvertrag anwendbaren Verfahrensvorschriften der §§ 54 ff. VwVfG mit denen von CERCLA § 122, so ist insbesondere die unterschiedliche Berücksichtigung der Interessen nicht am Vertrag beteiligter Dritter zu erwähnen. Interessant ist dabei vor allem die Rolle der anderen mitverantwortlichen Parteien. Wie bereits dargestellt wurde, wird ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, der in die Rechte eines Dritten eingreift, gern. § 58 Abs. 1 VwVfG erst wirksam, wenn der Dritte schriftlich seine Zustimmung erteilt. In der deutschen Rechtslehre besteht jedoch Einigkeit darüber, dass die Zustimmung der für die Bodenverunreinigung oder Altlast verantwortlichen Störer, die nicht selbst Vertragspartner sind, für die Wirksamkeit des Vertrages nicht erforderlich ist, da ihre rechtliche Position nicht geschmälert werde. Dies liegt daran, dass das Innenverhältnis zwischen den sanierungsverantwortlichen Parteien durch den Sanierungsvertrag nur dann geregelt werden kann, wenn diese Parteien auch tatsächlich am Vertrag beteiligt sind. Verträge zu Lasten Dritter können im deutschen Recht grundsätzlich nicht geschlossen werden. CERCLA enthält hier eine völlig andersartige Regelung. CERCLA §§ 113(t)(2), 122(g)(5) und (h)(4)275 sehen nämlich vor, dass eine sanierungsverantwortliche Partei, 274 Natürlich kann auch eine Einigung über die Kostentragung gern. §§ 54 ff. VwVfG erzielt werden. Darauf weist das BBodSchG aber nicht ausdrücklich hin.

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C. Haftung bei Störermehrheit in Deutschland

die sich mit der Bundesumweltbehörde im Hinblick auf ihre Haftung vergleicht, von Regressansprüchen Dritter befreit ist, soweit der Grund der Regressklage bereits Gegenstand des Vergleiches war (contribution protection). Da die Erzielung einer Vereinbarung also für mitverantwortliche Parteien einen echten Rechtsverlust darstellen kann, räumt CERCLA Dritten genau geregelte Informations- und Beteiligungsrechte ein. Zudem sind dem Gesetz materiellrechtliche Maßstäbe enthalten, denen eine Vereinbarung zwischen PRP und EPA entsprechen muss. Der erzielte Vergleich wird allerdings auch ohne die Zustimmung der mitverantwortlichen Parteien wirksam. In beiden Regelungssystemen besteht jedoch für die zuständigen Behörden die Möglichkeit, die verantwortlichen Parteien nach Erzielung einer Einigung von einer weiteren Haftung zu befreien. Im OS-amerikanischen Haftungsrecht geschieht dies unter dem Begriff ,.covenant not to sue". Die deutsche Entsprechung sind die sog. Freistellungsklauseln. Sowohl im deutschen als auch im OS-amerikanischen Altlastenrecht stehen derartige Vereinbarung aber unter dem Vorbehalt unvorhersehbarer Entwicklungen (Vereinbarung von reopener clause" bzw. Anpassung und Kündigung in besonderen Fällen gern. § 60 VwVfG). Sowohl in Deutschland als auch in den USA kommt den konsensualen Lösungsmodellen im Hinblick auf die Sanierung kontarninierter Flächen eine immer größer werdende Bedeutung zu. Dieser Befund beruht zum einen auf den bereits beschrieben Vorzügen der Erzielung eines Sanierungsvertrages, zum anderen aber auch auf der Existenz eines Störerausgleichsanspruches in beiden Regelungssystemen. Das Vorhandensein eines gesetzlich klar normierten Regressanspruches vereitelt nämlich die - vor Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes in der Bundesrepublik bestehende - zweifelhafte Chance, auf Kosten eines anderen Störers unbehelligt davonzukommen. Alle sanierungsverantwortlichen Parteien müssen damit rechnen, entweder auf Grund behördlicher Inanspruchnahme oder aber spätestens im Regresswege an den Kosten beteiligt zu werden. Dies dürfte die Bereitschaft der Beteiligten erheblich erhöhen, im Vorfeld einseitig-hoheitlichen Handeins einen Sanierungsvertrag abzuschließen. 276 cc) Reformansätze Das unter CERCLA entwickelte Haftungssystem enthält mehrere rechtliche, auf dem kooperativen Lösungsmodell fußende Instrumente, die einer ausgewogeneren und gerechteren Verteilung der mit der Sanierung verunrei275 276

42 U.S.C.A. §§ 9613(f)(3), 9622(g)(5) und (h)(4). Vgl. Schlette, VerwArch 2000, 41, 49.

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nigter Rächen verbundenen Lasten dienen. Im Folgenden werden diese daraufhin untersucht, inwieweit sie die deutsche Legislative und Exekutive inspirieren können und sollten. (1) Einsatz alternativer Konfliktlösungsverfahren

Die Diskussion alternativer Konfliktlösungsverfahren (Alternative Dispute Resolution - ADR) hat derzeit in der deutschen Rechtlehre Hochkonjunktur, auch und gerade im Kontext umweltrechtlicher Konflikte. Im Vordergrund der Debatte steht dabei insbesondere die Durchführung von Mediationsverfahren, durch die Interessenkonflikte zwischen zwei oder mehr Parteien unter Hinzuziehung einer neutralen vermittelnden Person, dem Mediator, beigelegt werden sollen?77 Obwohl den alternativen Konfliktlösungsverfahren schon seit einigen Jahren eine erhebliche Beachtung geschenkt wird und deren Vorteile mittlerweile bekannt sind,278 steckt die tatsächliche Anwendung derartiger Methoden trotz zahlreicher positiver Ansätze und mehrerer erfolgreich durchgeführter Verfahren noch immer in den Kinderschuhen. 279 Im Folgenden sollen zunächst die rechtlichen Grenzen skizziert werden, die für die Anwendung von ADR-Verfahren im deutschen Bodenschutz- und Altlastenrecht bestehen. Anschließend sind die Erfahrungen darzulegen, die in Deutschland bereits mit dem Instrument der Umweltmediation gesammelt wurden. Schließlich sind anband der Erkenntnisse der US-amerikanischen Rechtlehre die Perspektiven für eine Anwendung alternativer Konfliktlösungsmethoden im Kontext der Altlastensanierung aufzuzeigen. (a) Rechtlicher Rahmen Die Struktur und die Grundprinzipien des Verwaltungsrechts scheinen alternativen Konfliktlösungsverfahren auf dem ersten Blick entgegenzustehen: Während bei zivilrechtliehen Auseinandersetzungen - und daher auch bei den dortigen Mediationsverfahren - die Beteiligten infolge der Geltung der Dispositionsmaxime grundsätzlich frei über den Streitgegenstand verfügen können, ist dies im Verwaltungsrecht wegen des hier geltenden Untersuchungsgrundsatzes nicht der Fall. 280 Sowohl die Verwaltung als auch die 277 Runkel, Umweltmediation in Deutschland und den USA, 59; Zu den unterschiedlichen Formen der Konfliktregelung siehe bereits B. II. 5. b) bb) (4); vgl. auch Fietkau/Weidner, Umweltverhandeln, 22 ff., 59 ff.; Karpe, ZflJ 1999, 189, 190; Runkel, Umweltmediation in Deutschland und den USA, 52 ff.; im Hinblick auf das staatliche Konfliktmanagement Schuppert, Verwaltungswissenschaft, 127 ff. 278 Vgl. statt vieler Fietkau!Weidner, Umweltverhandeln, 25 f.; Holznagel, Jura 1999, 71, 76; Wagner/Engelhardt, NVwZ 2001, 370, 374. 279 Vgl. Wagner/Engelhardt, NVwZ 2001, 370, 370.

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C. Haftung bei Störermehrheit in Deutschland

Gerichte sind verpflichtet, den ihrer Entscheidung zu Grunde zu legenden Sachverhalt selbst zu ermitteln. Damit ist der in verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten vorhandene Entscheidungsspielraum von vomherein geringer als im Zivilrecht. Grundlegende rechtliche Bedenken können gegen neue, innovative Methoden der Streitentscheidung, insbesondere gegen die Mediation allerdings nicht erhoben werden?81 Im Verwaltungsrecht gilt der Grundsatz der Nichtförmlichkeit, wonach das Verfahren einfach, zügig und zweckmäßig durchzuführen ist (§ 10 VwVfG). Hieraus wird geschlossen, dass kein numerus clausus der administrativen Handlungsformen besteht282 und folglich auch informelle Vorgehensweisen grundsätzlich rechtmäßig sind. 283 Gerade im Bodenschutzrecht ist durch den § 13 Abs. 2 und Abs. 4 BBodSchG die Möglichkeit geschaffen worden, bei der Vorbereitung und Abstimmung von Sanierungsplan und Sanierungsvertrag alternative Konfliktlösungsverfahren zum Ausgleich der unterschiedlichen Interessen anzuwenden.284 Allerdings bleibt die Verwaltung gern. Art. 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebunden. Absprachen sind demnach nur dort zulässig, wo das Recht entsprechende Spielräume bietet. Soweit sich die Verwaltung an das Verhandlungsresultat faktisch bindet und hierdurch Rechtspositionen anderer gestaltet bzw. nachteilig beeinträchtigt, sind die Beteiligungsvorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes zu berücksichtigen.285 Im Hinblick auf den Einsatz eines Konfliktmittlers ist zu beachten, dass die Letztverantwortung der Behörde nicht angetastet werden darf. 286 Der Dritte kann also nicht als Schiedsrichter fungieren.

Wagner/Engelhardt, NVwZ 2001, 370, 371. Zilleßen, in: Zilleßen (Hrsg.), Mediation - Kooperatives Konfliktmanagement in der Umweltpolitik, 63. 282 Wagner/Engelhardt, NVwZ 2001, 370, 371. 283 Holznagel, Jura 1999, 71, 75. 284 Weitere konkrete Möglichkeiten für den Einsatz alternativer Streitlösungsmodelle sind das Bauleitplanungsverfahren nach § 4b BauGB und das Scoping- Verfahren im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung gern. § 5 UVPG. Schließlich sieht § 89 UGB-KomE im Verfahren zur Vorbereitung der gebundenen Vorhabengenehmigung ausdrücklich vor, dass durch Ausgleich zwischen den beteiligten Interessen eine einvernehmliche Lösung angestrebt werden soll, wobei die Genehmigungsbehörde die Durchführung einzelner Abschnitte des Verfahrens, insbesondere des Erörterungstermins, "einem Verfahrensmittler, einer anderen Behörde oder einer anderen Stelle übertragen" kann; der Verfahrensmittler muss in seiner Tätigkeit unabhängig und darf an Weisungen nicht gebunden sein (Übersicht bei Wagner/Engelhardt, NVwZ 2001, 370, 372). 285 Holznagel, Jura 1999,71 , 75 m. w.N. 280

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(b) Erste Erfahrungen Umweltmediation ist zwar für die Bundesrepublik ein relativ neues Feld. Gleichwohl liegen etwa seit 1988 erste Erfahrungen vor, auf die zurückgegriffen werden kann?87 Diese sind insoweit positiv, als ein Großteil der Verfahren erfolgreich abgeschlossen werden konnte. 288 Die bisher durchgeführten Mediationsverfahren unterschieden sich erheblich hinsichtlich des zeitlichen und finanziellen Aufwandes. Die Bandbreite des Zeit- und Arbeitsaufwandes reicht von Verfahren mit wenigen Sitzungen (wie beispielsweise beim Deponieforum Sachsen-Anhalt) bis hin zu solchen, die sich über mehrere Jahre erstrecken mit etwa 100 offiziellen Sitzungsterminen (wie zum Beispiel beim Bürgerbeteiligungsverfahren im Zusammenhang mit der Standortentscheidung für den neuen Berliner Flughafen)?89 Entsprechend unterschiedlich waren auch die Kosten, die bei den Mediationsverfahren anfielen. Sie reichen von einigen tausend Mark bei kleineren Verfahren bis fünfhunderttausend Mark bei Verfahren im Zusammenhang mit Großprojekten. Diese Kosten wurden in fast allen Fällen entweder direkt oder indirekt von der öffentlichen Hand getragen. 290

286 Vgl. Ulrici/Hachmann, in: Franzius/Wolf/Brandt (Hrsg.), Handb. der Altlastensanierung, Bd. 3, 12643, Rn. 86. 287 Die nachfolgenden Angaben und Daten stammen aus einer Untersuchung, die von der MEDIATOR GmbH, Oldenburg, mit finanzieller Unterstützung der Deutschen Bundesstiftung Umwelt durchgeführt worden ist (zitiert, aktualisiert und diskutiert bei Zilleßen, in: ZilleBen [Hrsg.], Mediation - Kooperatives Konfliktmanagement in der Umweltpolitik, 34 ff.). Dabei sind 64 Verfahren dokumentiert und ausgewertet worden, die Kennzeichen des Mediationsverfahrens bzw. wesentliche Elemente der Mediation, der Moderation oder der Verhandlungen aufwiesen. Etwa 40% dieser Verfahren befassten sich mit abfallwirtschaftlichen Problemen, von der Erstellung von Abfallwirtschaftskonzepten bis hin zur Standortsuche und Planung von Deponien und Müllverbrennungsanlagen. Weitere 20% der untersuchten Verfahren begleiteten Sanierungsmaßnahmen bei Altlasten, insbesondere bei unzureichend gesicherten und erstellten Deponien sowie bei Umweltschäden, die durch Militär oder Industrie verursacht wurden. Die letzten 40% betrafen Themen aus den Bereichen Naturschutz, Verkehr, Chemie, Energie, Umweltprogramme und radioaktive Abfälle, die in der Forschung und Medizin angefallen sind. Karpe hält die Anzahl mediationsähnlicher Verfahren in Raumordnungs-, Umweltverträglichkeits-, Planfeststellungs-, Genehmigungs-, und Sanierungsverfahren für kaum noch überschaubar (ders., ZfU 1999, 189, 199). 288 Vgl. Zilleßen, in: ZilleBen (Hrsg.), Mediation- Kooperatives Konfliktmanagement in der Umweltpolitik, 36. 289 Vgl. Zilleßen, in: ZilleBen (Hrsg.), Mediation- Kooperatives Konfliktmanagement in der Umweltpolitik, 35. 290 Dies warf jedoch Finanzierungsprobleme auf, weil bei den Verwaltungen keine Etatposten für diesen Zweck vorgesehen sind (Zilleßen, in: ZilleBen [Hrsg.], Mediation - Kooperatives Konfliktmanagement in der Umweltpolitik, 35).

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C. Haftung bei Störermehrheit in Deutschland

Vergleicht man die Strukturierung der Mediationsverfahren in der Bundesrepublik mit dem US-amerikanischen Ablaufschemata, so sind einige Veränderungen in der Gestaltung des praktischen Ablaufs festzustellen. Anders als in den USA, wo Umweltmediation in vielen Bundesstaaten bereits in die Planungsphasen umweltrelevanter Vorhaben per gesetzlicher Vorschrift einbezogen werden müssen, bedarf ein Umweltmediationsverfahren in der Bundesrepublik eines Initiators.Z91 Die Erfahrungen im Umgang mit der Umweltmediation haben vor allem zwei Problemfelder aufgezeigt. Das erste betrifft Schwierigkeiten bei der Durchführung des Verfahrens,292 das zweite die Einbindung der Ergebnisse in den Entscheidungsprozess. Positiv zu bewerten ist die zunehmende Professionalisierung der Mediatorentätigkeit.293 (c) Potenziale alternativer Konfliktlösungsmethoden im Kontext der Altlastensanierung (aa) ADR im Allgemeinen Alternative Konfliktlösungsverfahren können in den USA auf eine lange und erfolgreiche Tradition zurückblicken. 294 Diese Wege der Ergebniserzielung wurden für das Altlastenrecht weitestgehend "verrechtlicht".Z95 CERCLA enthält zahlreiche die Verhandlungen zwischen Staat und Bürger re291 Runkel, Umweltmediation in Deutschland und den USA, 91; siehe dazu auch Fietkau/Weidner, Umweltverhandeln, 60 f. 292 Bei der Durchführung des Verfahrens hat sich der hohe Arbeits- und Zeitaufwand als eine Hürde erwiesen, die insbesondere für ressourcenschwache Gruppen wie Umweltverbände und Bürgerinitiativen schwer zu überwinden ist. Eine weitere Schwierigkeit stellt die Informationsrückkopplung und die Willensbildung in den Teilnehmergruppen dar. Zudem fehlt allen Beteiligten noch die notwendige Routine im Hinblick auf die Mediation. Ein zentrales Problem liegt darüber hinaus darin, dass viele Amts- und Mandatsträger erst noch lernen müssen, dass diese Verfahren eine substanzielle Hilfe bei der Entscheidungsvorbereitung darstellen und keineswegs ihnen die eigene Zuständigkeit für die letztendliche Entscheidung wegnehmen. Es bedarf also einer Veränderung in der Einstellung und im Verhalten der Verantwortlichen, wie der Mitarbeiter in Politik und Verwaltung (vgl. Zilleßen, in: ZilleBen [Hrsg.], Mediation- Kooperatives Konfliktmanagement in der Umweltpolitik, 36). 293 Zilleßen, in: ZilleBen (Hrsg.), Mediation - Kooperatives Konfliktmanagement in der Umweltpolitik, 36; kritisch dazu Fietkau/Weidner, Umweltverhandeln, 56. 294 So besitzt die Praxis der Mediation in den USA eine Geschichte von etwa einhundert Jahren. Im Jahre 1898 reagierte der Kongress auf Initiativen, die einige Jahre früher in Massachusetts und New York begonnen hatten, und genehmigten offiziell Mediation in Arbeitskonflikten (Zilleßen, in: ZilleBen [Hrsg.], Mediation Kooperatives Konfliktmanagement in der Umweltpolitik, 39); zur Entwicklung der Umweltmediation in den USA siehe Runkel, Umweltmediation in Deutschland und den USA, 176 ff.

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gelnde Vorschriften. Trotzdem hat sich die Alternative Dispute Resolution im Kontext von Altlastensanierungen noch nicht im erhofften Maße durchgesetzt. Obwohl sie bereits seit 1993 fester Bestandteil der Sanierungsverfahren ist, haben weder die Agency noch der private Sektor derartige Methoden bereitwillig in ihre Verhandlungsstrategien implementiert. Gleichwohl sind in den USA in Altlastenfällen Erfahrungen im Umgang mit alternativen Konfliktlösungsmethoden gesammelt worden, die auch für die Diskussion in Deutschland wertvoll sind. Das deutsche Bodenschutzrecht offeriert in § 13 Abs. 4 BBodSchG die Gelegenheit, bei der Vorbereitung und Abstimmung von Sanierungsplan und Sanierungsvertrag alternative Konfliktlösungsverfahren zum Ausgleich der unterschiedlichen Interessen anzuwenden. Dabei erscheint es sachgerecht, neben der Ausführung der Sanierungsmaßnahmen auch das Innenverhältnis zwischen den verantwortlichen Parteien abschließend zu regeln. In den USA gilt die Durchführung derartiger Verfahren gerade im Zusammenhang mit der Sanierung kontaminierter Flächen als besonders erfolgversprechend. Der Grund dafür ist in erster Linie darin zu sehen, dass die sanierungsverantwortlichen Parteien hier eher geneigt sind, sich mit der EPA über die Ausführung bzw. Finanzierung von Sanierungsmaßnahmen zu einigen, da ihnen die verschuldeosunabhängige und regelmäßig auch gesamtschuldnerische Haftung, die unabhängig vom Nachweis einer Kausalbeziehung zwischen der Verursachungshandlung und der Bodenkontamination eintritt, wenig Hoffnung lässt, eine Inanspruchnahme im Wege einer teuren gerichtlichen Auseinandersetzung abzuwenden. Unter dem BundesBodenschutzgesetz setzt die Haftung des Verursachers zwar grundsätzlich einen Kausalitätsnachweis voraus. In weiten Teilen der Rechtsprechung herrscht jedoch die Auffassung, dass der Anschein der Verursachung ausreicht, um die Partei in Anspruch zu nehmen. Einer "zweifelsfreien" Ermittlung des Handlungsstörers stehe nicht entgegen, dass sich der Verursachungsbeitrag eines Handlungsstörers im Verhältnis zu anderen in Betracht kommenden Handlungsstörern nicht genau abgrenzen lässt. Eine derartige Ungewissheit verbleibe vielmehr - sofern sie nicht bereits einen maßgeblichen oder wesentlichen Beitrag an der Verursachung ausschließt - auf der Ebene der Handlungsstörer und gehe deshalb zu Lasten des in Anspruch genommenen Handlungsstörers. Das für eine Verursacherhaftung nach dem BBodSchG grundsätzlich erforderliche Kausalitätserfordernis stellt für die potenziell sanierungsverantwortlichen Parteien also alles andere als einen "sicheren Hafen" dar. Ein Berufen auf das Fehlen des Kausalitätsnachweises wird in einer gerichtlichen Auseinandersetzung nicht mit Sicherheit zu 295 Kritisch zur Verrechtlichung alternativer Konfliktlösungsverfahren Fietkau/ Weidner, Umweltverhandeln, 320.

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einer Abwendung der Haftung führen. Insoweit unterscheidet sich die Position der potentially responsible party (PRP) vor den OS-amerikanischen Gerichten nicht wesentlich von der der sanierungsverantwortlichen Partei vor der deutschen Verwaltungsgerichtsbarkeit Ähnlich stellt sich die Situation im Hinblick auf eine Inanspruchnahme als Gesamtschuldner dar. Zwar besteht für die Parteien die Hoffnung, dass sie einer Haftung für die "Gesamtaltlast" dadurch entgehen, dass die Verwaltungsgerichte den Verursachungsbeitrag schätzen, so dieser nicht feststeht, bzw. unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes den Haftungsumfang beschränken. Auf sicherem Terrain bewegen sich die Parteien gleichwohl auch hier nicht. Anders gestaltet sich mittlerweile die rechtliche Situation des Zustandsverantwortlichen im Sanierungsverfahren. Seit das BVerfG in seinem Beschluss vom 16. 02. 2000 Grenzen für die finanzielle Belastung der Grundeigentümer statuiert hat, hat sich deren Lage verbessert. Trotz dieser Entwicklung der Rechtsprechung verbleiben jedoch schwere Bürden auf den Schultern der Zustandsstörer. Dies liegt zum einen daran, dass eine Haftungsbegrenzung nicht voraussetzungslos eintritt. Zum anderen beruht dieser Befund darauf, dass auch eine auf den Verkehrswert des Grundstückes begrenzte Haftung eine erhebliche Belastung beinhaltet. Die Haftungssystematik des Bundes-Bodenschutzgesetzes birgt für die Verantwortlichen somit generell erhebliche Risiken, die deren Vergleichsbereitschaft fördern. Vor allem mit dem Einsatz neutraler Mittler in ADR-Verfahren wurden in den USA in CERCLA-Streitigkeiten überwiegend positive Erfahrungen gemacht. So schaffe die Einbeziehung eines unabhängigen Dritten Vertrauen und fördere die Bereitschaft der PRPs, Informationen auszutauschen. In kontradiktorischen Verfahren tendieren die Sanierungsverantwortlichen in Anbetracht der immensen Haftungsrisiken prinzipiell nämlich dazu, Faktenwissen zurückzuhalten. Außerdem unterstütze der Einsatz eines erfahrenen und sachverständigen Mittlers die Bewältigung schwieriger technischer und wissenschaftlicher Fragestellungen. Weiter wird positiv bewertet, dass Experten aus den Reihen der verantwortlichen Parteien die Situation bewerten und Lösungsvorschläge erarbeiten, die deren Interessen berücksichtigen. Viel - wenn nicht alles - hängt hier jedoch von den individuellen Fähigkeiten des Mediators ab. 296 Gefragt ist hier nicht nur seine Sachkenntnis, sondern auch dessen Einschätzungsvermögen, wann die Verhandlungen in eine ausweglose Sackgasse geraten sind. Erkennt er derartige Situationen nicht, können vermeidbare, zusätzliche Verzögerungen und Kosten entstehen. Z% Vgl. Fietkau/Pfingsten, in: Bomer (Hrsg.), Emanzipation der Umweltpolitik und Mediation, 13, 18.

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Dass außergerichtliche Streitbeilegungen zu einer Entlastung der Judikative, zur Beschleunigung des Sanierungsverfahrens und zur Einsparung von Verfahrenskosten führen kann, ist für die deutsche Rechtslehre mittlerweile keine neue Erkenntnis mehr. Diese positiven Effekte eines ADR-Verfahrens wurden auch in der deutschen Diskussion bereits eingehend gewürdigt. Es bleibt das Fazit, dass alternative Konfliktlösungsmethoden auch im deutschen Altlastenrecht wesentliche Potenziale für die Erzielung ausgewogener und schneller Ergebnisse aufweisen. Derartige Verfahren sind jedoch keineswegs ein Allheilmittel und schon gar keine "Wunderwaffe". 297 So kann ein Scheitern der Verhandlungen das Vertrauen zwischen den beteiligten Parteien gänzlich erschüttern und das weitere Vorgehen zusätzlich verkomplizieren. Die Leitung von ADR-Verfahren sollte folglich sorgfältig arbeitenden, möglichst erfahrenen Experten vorbehalten bleiben. Zudem sind Verhandlungen vor allem dann aussichtsreich, wenn die Parteien ein für sie positives Verhandlungsergebnis überhaupt erzielen können. Dies setzt auf allen Seiten das Vorhandensein eines echten Verhandlungsspielraumes voraus. Die Existenz von Tauschmacht ist eine wesentliche Voraussetzung für die Initiierung alternativer Konfliktlösungsverfahren. 298 Der Verhandlungsspielraum der Ordnungsbehörde könnte vor allem dadurch erweitert werden, dass ihr die finanziellen Mittel in die Hand gegeben werden, um "verwaiste" Haftungsanteile (orphan shares) übernehmen zu können.Z99 Die Aussicht darauf, in den Vergleichsverhandlungen die Bürde des Insolvenzrisikos ablegen zu können, würde für die sanierungsverantwortlichen Parteien einen erheblichen Anreiz darstellen, sich vertraglich zur Sanierung der kontaminierten Fläche zu verpflichten. 300 Alternative Konfliktlösungsverfahren allein werden die mit ihnen verbundenen Erwartungen kaum erfüllen können. Es gilt vielmehr, den Verhandlungen innovative Finanzierungsmodelle flankierend zur Seite zu stellen. Um die Perspektiven alternativer Konfliktlösungsmethoden für das deutsche Altlastenrecht bewerten zu können, darf schließlich nicht das gesellschaftliche und politische Umfeld ausgeblendet bleiben. Hier bestehen zwischen den USA und Deutschland zwar viele Gemeinsamkeiten, aber auch Unterschiede. 297 So bereits Wagner/Engelhardt, NVwZ 2001, 370, 372; Maaß, VerwArch 1999, 701, 702; Fietkau/Pfingsten, in: Bomer (Hrsg.), Emanzipation der Umweltpolitik und Mediation, 15; auch kritisch im Hinblick auf die Ermittlung der Störer und ihrer individuellen Verursachungsanteile Haller, ZUR 1996, 21, 25. 298 Vgl. Holznagel, Jura 1999, 71, 74; Fietkau/Pfingsten, in: Borner (Hrsg.), Emanzipation der Umweltpolitik und Mediation, 17. 299 Im Detail dazu C. II. 5. cc) (3). 300 Allgemein zum Verhältnis zwischen Anreizinstrumenten und Ordnungsrecht Hendler, UPR 2001, 281.

13 Radig

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So ist in beiden Staaten eine Sensibilisierung der Bevölkerung gegenüber der Umweltproblematik festzustellen. Sowohl in den USA als auch in der Bundesrepublik ist eine zunehmende rechtliche Regelungsdichte auf dem Sektor der Umweltgesetzgebung zu konstatieren. Darüber hinaus wuchs und wächst die Zahl der Umweltkonflikte in beiden Staaten stetig an. Die Folge sind behördliche und gerichtliche Entscheidungen unbefriedigender Qualität, die den umweltrelevanten Problemen häufig nicht gerecht werden und bei den Betroffenen und beteiligten Interessengruppen immer seltener Akzeptanz finden. Das Verhältnis zwischen Staat und Bürger ist sowohl in den USA als auch in Deutschland durch eine steigende Unzufriedenheit mit und ein wachsendes Misstrauen des Bürgers gegenüber Staat und Politik gekennzeichnet. Mündige Bürger fordern mehr Öffentlichkeits- und Bürgerbeteiligung.301 Neben den vorhandenen Gemeinsamkeiten weist das gesellschaftliche und politische Umfeld aber auch Unterschiede auf. So ist - etwas überspitzt formuliert - "der" Amerikaner beispielsweise eher staatsfern eingestellt, während "der" Deutsche überwiegend etatistisch denkt und der Fürsorgefunktion des Staates einen besonderen Stellenwert zumisst.302 Trotzdem ist zu erwarten, dass sich die sanierungsverantwortlichen Parteien in der Bundesrepublik und den USA von denselben Erwägungen leiten lassen. Es wird ihnen primär darum gehen, die eigene Belastung möglichst gering zu halten. Die Aussicht, finanzielle Aufwendungen minimieren und schnell Rechtssicherheit erlangen zu können, stellt allerorten einen erheblichen Anreiz dar. Es kann allerdings keine konkrete Prognose im Hinblick auf das Durchsetzungsvermögen alternativer Konfliktlösungsmethoden in Deutschland getroffen werden. Erst die Zukunft wird zeigen, ob sie im großen Maßstab zur Anwendung kommen. (bb) Außergerichtliche Haftungsaufteilung Alternative Konfliktlösungsmethoden bildeten auch die Basis für das in dem Entwurf für den Superfund Reform Act 1994 vorgesehene obligatorische Haftungsaufteilungsverfahren (mandatory cost allocation process)303 sowie für die innerhalb des 1995 initiierten EPA-"Allocation Pilot"-Programms durchgeführten Haftungsaufteilungsverfahren. 304 Ziel beider Refor301 Siehe zu den Unterschieden Runkel, Umweltmediation in Deutschland und den USA, 186. 302 So Runkel, Umweltmediation in Deutschland und den USA, 188. 303 Siehe dazu B. 11. 5. b) cc) (1) (a). 304 Siehe dazu B. II. 5. b) cc) (2) (a).

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men war es, langwierige und kostspielige gerichtliche Auseinandersetzungen zwischen EPA und PRP sowie zwischen PRP und PRP (Regressprozess) über die Haftung für die Sanierung von Altlasten zu vermeiden und die Fairness des bestehenden Haftungssystems zu erhöhen. Dies sollte im Wege einer von einer neutralen Person (allocator) auf Basis der Gore Factors vorgenommenen Aufteilung der Haftungsanteile auf die sanierungsverantwortlichen Parteien erreicht werden. Die Kosten, die durch das Engagement des allocator entstanden, wurden auf die Sanierungsverantwortlichen aufgeteilt. Der Superfund Reform Act 1994 sollte das Kostenaufteilungsverfahren sogar als obligatorischen Bestandteil des Sanierungsverfahrens regeln. Die vom allocator vorgelegten Ergebnisse der Haftungsaufteilung blieben solange unverbindlich, wie sich die PRPs und die EPA nicht auf deren Basis verglichen. Die Durchführung außergerichtlicher Haftungsaufteilungsverfahren in den USA stellt für die Diskussion in der Bundesrepublik über eine kostengünstige, schnelle und lastengerechte Sanierung kontaminierteT Flächen einen interessanten Denkanstoß dar. Eine Haftungsaufteilung durch einen unabhängigen Dritten könnte in die Verhandlungen zwischen der Ordnungsbehörde und den sanierungsverantwortlichen Parteien über einen Sanierungsvertrag integriert werden. Dabei würden sich die Parteien entsprechend des ihnen zugewiesenen Haftungsanteiles verpflichten, die Sanierungsmaßnahmen selbst auszuführen bzw. deren Durchführung zu finanzieren. Zunächst fragt sich aber, worin der Anreiz für die Verantwortlichen bestünde, eine derartige Vereinbarung mit der Behörde zu treffen. In den USA hoffte man darauf, dass die Zuweisung des tatsächlichen Haftungsanteiles die Vergleichsbereitschaft der Verantwortlichen, die an sich einer Inanspruchnahme als Gesamtschuldner ins Auge blicken, fördern würde. Die PRPs konnten also im Wege eines Vergleiches eine Inanspruchnahme wesentlich über ihren eigentlichen Verantwortungsanteil hinaus vermeiden. Wie bereits gezeigt wurde laufen auch in der Bundesrepublik die für eine Altlast verantwortlichen Parteien Gefahr, in einem Maße herangezogen zu werden, das ihrem tatsächlichen Anteil an der Verantwortung nicht entspricht. Grundsätzlich besäße also auch für sie die Durchführung eines Haftungsaufteilungsverfahrens eine gewisse Attraktivität. Die Vorteile eines derartigen Verfahrens für die behördliche Seite liegen darin, dass bei optimalem Verhandlungsverlauf die kontaminierten Flächen eine zügige Sanierung erführen, wobei die Behörde sowohl die Kosten für die Dekontamination als auch für die gerichtliche Auseinandersetzung einsparte. Haftungsaufteilungsverfahren würden zudem grundsätzlich zu kostenneutralen Ergebnissen führen (,,Allocation is a zero-sum game."). Es könnte also - bei günstigem Verhandlungsverlauf - ein Mehr an Fairness unter Schonung der vorhandenen Mittel erreicht werden. 13*

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Zudem ist zu fragen, auf Basis welcher Parameter eine Haftungsaufteilung erfolgen könnte. In den USA bedient man sich der sog. Gore Factors.305 Die Anwendung dieser Faktoren hat sich über viele Jahre bewährt. Einige der maßgeblichen Kriterien werden regelmäßig auch von deutschen Gerichten verwandt, um Haftungsanteile festzusetzen (z. B. Menge und Toxizität der Substanzen). Daneben fließen jedoch im US-amerikanischen Altlastenrecht in die Aufteilungsentscheidung auch die gegenüber der Behörde gezeigte Kooperationsbereitschaft der Parteien und der Grad der Sorgfalt im Hinblick auf die gefährlichen Substanzen - also das Verschulden - ein. Zweifelhaft erscheint jedoch, ob ein Berücksichtigen dieser Faktoren auch im Rahmen einer etwaigen außergerichtlichen Haftungsaufteilung in Deutschland zu empfehlen ist. Insbesondere die Einbeziehung der Kooperationsbereitschaft der Parteien ließe erhebliche Bedenken im Hinblick auf die Rechtsstaatlichkeit des Verfahrens entstehen. Die Gefahr, dass eine derartige Vorgehensweise "vorauseilenden Gehorsam" fordern und die Inanspruchnahme bestehender Rechte sanktionieren könnte, ist evident.306 Der Erfolg eines außergerichtlichen Haftungsaufteilungsverfahren ist jedoch keineswegs garantiert. Da der neutrale Dritte nur einen Vorschlag für eine Verteilung der Lasten unterbreitete, auf den sich die sanierungsverantwortlichen Parteien und die Ordnungsbehörde einigen könnten, aber nicht müssten, hinge die Vergleichbereitschaft der Beteiligten maßgeblich davon ab, inwieweit sie den vorliegenden Ergebnissen Vertrauen schenkten. Dies würde dem allocator ungemein viel abverlangen. Er müsste nicht nur über Sachverstand verfügen, der es ihm ermöglicht, komplexe Sachverhalte zu analysieren und verständlich darzulegen (gegebenenfalls könnte er sich eines co-allocator bedienen). Er dürfte auch während des gesamten Verfahrens nicht den Eindruck erwecken, einer Partei besonders zugetan zu sein. Sobald sich ein Verhandlungspartner nur ansatzweise übervorteilt fühlte, wäre das Verfahren zum Scheitern verurteilt. Zudem setzt eine erfolgreiche Einigung über die Aufteilung der Haftung ein hohes Maß an Einsichtsfähigkeit und Kompromissbereitschaft auf Seiten der Beteiligten voraus. Der Erfolg eines Haftungsaufteilungsverfahrens hängt somit an einem dünnen, seidenen Faden. Die Erfahrungen in den USA zeigen, dass vor allem weniger einflussreiche Personen und Unternehmen die dort durchgeführten allocation - Pilotprojekte kritisch bewerten. Es wäre Aufgabe des Mittlers zu gewährleisten, dass alle beteiligten Parteien in gleicher Weise Einfluss auf die Entscheidungsprozesse haben. Zudem erwies sich die praktische Umsetzung der 305 306

B. II. 4. c) bb) (2). Siehe dazu C. II. 6. c) (1) (b).

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festgelegten Haftungsanteile in eine Vergleichsvereinbarung, insbesondere die Erstellung von Arbeitsplänen für die Sanierung der kontaminierten Flächen als problematisch. Darüber hinaus wurden die Sanierungsverfahren mitunter dadurch verzögert, dass die PRPs einen Sanierungsbeginn ablehnten, solange sie den ihnen tatsächlich zugewiesenen Haftungsanteil noch nicht kannten. Ob das Verfahren letztlich zu einem tatsächlichen Sinken der Verfahrenskosten und zu einer Beschleunigung der Sanierung führt, wird in der Rechtslehre der USA unterschiedlich bewertet. Ein außergerichtliches Haftungsaufteilungsverfahren ist also im OS-amerikanischen Altlastenrecht mit zahlreichen praktischen Problemen und Unsicherheiten verbunden, die auch den Konfliktparteien in der Bundesrepublik - so man sich für eine Erprobung derartiger Verfahren entschließt - nicht erspart blieben. Eindeutige Prognosen zu den Auswirkungen einer Etablierung einer Haftungsaufteilung im deutschen Altlastensanierungsrecht sind also schwerlich zu erstellen. Zumindest lohnt aber eine Erprobung derartiger Verfahren. Empirische Ergebnisse könnten Aufschluss darüber geben, ob die regelmäßige Durchführung eines außergerichtlichen Haftungsaufteilungsverfahren in der Bundesrepublik sinnvoll ist.

(2) De minimis settlement Ein weiteres Werkzeug, dass CERCLA der EPA in die Hand gibt, um rasche außergerichtliche Vereinbarungen zu erzielen, sind die sog. cash out settlements mit solchen Parteien, die in nur geringem Umfang für die Verunreinigung einer Fläche verantwortlich sind (de minimis). 307 Zu dem Kreis der de minimis parties zählen Parteien, die nur in verhältnismäßig kleinem Umfang mit Stoffen von relativ niedriger Toxizität zu der Verunreinigung der Fläche beigetragen haben (sog. de minimis contributors), und solche Parteien, die als Eigentümer der kontaminierten Fläche die Erzeugung, den Transport, die Aufbewahrung, die Verarbeitung oder Ablagerung der Stoffe weder geleitet noch erlaubt haben (sog. de minimis landowners). Beim "cash-out" werden de minimis parties gegen Zahlung einer Summe an die EPA, die den eigentlich geschätzten Verantwortungsanteil wenig übersteigt, aus der Haftung entlassen, während die in größerem Maße verantwortlichen Parteien weiter für die Flächensanierung haften. Hintergrund der gesetzlichen Etablierung dieser Vergleichsform war der Umstand, dass eine verschuldensunabhängige und gesamtschuldnerische Haftung für die gesamten Sanierungskosten dann in besonderem Maße ungerecht ist, wenn die haftenden Parteien tatsächlich in nur geringem Umfang zu der Kontamination beigetragen haben. Mittlerweile sind derartige Vergleiche die am häufigsten 307

Siehe dazu B. II. 5. b) bb) (5) (e).

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angewandte Methode der außergerichtlichen Streitbeilegung im Kontext der Altlastensanierung. Die sog. cash out settlements haben die Vergleichsverhandlungen zwischen der EPA und den PRPs grundsätzlich ausgesprochen positiv beeinflusst. Durch das Ausscheiden der Parteien aus der Haftung, die nur im geringen Umfang für die Kontamination verantwortlich sind, konnte das Haftungssystem gerechter und die Verhandlungen übersichtlicher gestaltet werden. Das Instrument hat sich in den USA bewährt und weite Anerkennung erlangt. Trotzdem können die Erfahrungen, die die EPA im Umgang mit den cash out settlements gesammelt hat, die Diskussion über die Altlastensanierungsverfahren in Deutschland kaum befruchten. Dieser Befund beruht insbesondere auf den Unterschieden zwischen den Altlastenhaftungssystemen beider Staaten. Während unter CERCLA die Haftung für die Sanierung der verunreinigten Fläche beinahe jeden trifft, der in irgendeiner Form mit der Kontamination in Verbindung gebracht werden kann, reicht nach deutschem Recht ein bloßer Beitrag zu einer Verunreinigung für eine Haftungsbegründung nicht aus. So verlangt die wohl herrschende Meinung im Hinblick auf die Haftung des Verursachers neben einem für die Kontamination kausalen Beitrag sogar ein Verhalten, das selbst "unmittelbar" die konkrete Gefahr oder die Störung setzt und damit die Gefahrengrenze überschreitet. Diese Auffassung führt dazu, dass ein großer Kreis unter CERCLA haftender Parteien von der deutschen Haftungssystematik gar nicht erfasst würde. Zudem unterliegt die Sanierungspflicht der Haftungssubjekte grundsätzlich dem beschränkenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Oftmals wird es bereits auf Grund rechtsstaatlicher Erwägungen unangemessen erscheinen, Personen zur Sanierung einer Fläche heranzuziehen, die nur im geringem Umfang für die Kontamination der Fläche verantwortlich sind. Die von der EPA betriebene cash out-Praxis betrifft folglich vor allem Haftungskonstellationen, die unter der Regelung des Bundesbodenschutzgesetzes gar nicht existieren. Aus diesem Grunde können insoweit aus der Vorgehensweise der EPA keine wesentlichen Reformansätze für die Sanierungsbehörden in der Bundesrepublik Deutschland erwachsen. (3) Mixedfunding

Darüber hinaus kann sich die EPA in einem Vergleich gern. CERCLA

§ 122(b)(l)308 verpflichten, Parteien, die sich bereit erklären, Sanierungsar-

beiten auszuführen, mit Mitteln des Superfunds zu entschädigen (sog. "mixed Jos 42 U.S.C.A. § 9622(b)(l).

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funding "). Diese Vorschrift ist im Hinblick auf die Schaffung eines gerechteren Haftungsschemas von überaus großer Bedeutung. So ermöglicht sie beispielsweise der EPA, den solventen PRPs insbesondere dann bei den Vergleichsverhandlungen finanziell entgegenzukommen, wenn sog. orphan shares - d.h. Schadensanteile von Parteien, die entweder insolvent oder nicht mehr existent und nicht einer haftenden PRP angegliedert sind -vorhanden sind. Nachdem der Versuch gescheitert war, eine öffentliche Finanzierung "verwaister" Haftungsanteile durch den Superfund Reform Act 1994 gesetzlich zu etablieren, entschied sich die EPA 1996 dazu, die auf insolvente oder nicht mehr existente Parteien entfallenden Haftungsanteile zumindest partiell zu tragen, soweit sich die PRPs bereit erklärten, die notwendigen Sanierungsarbeiten auszuführen. Ziel der verabschiedeten Leitlinie war zum einen die Minderung der durch die Anwendung des gesamtschuldnerischen Haftungsstandards entstehenden Härten, zum anderen die Förderung der Bereitschaft auf Seiten der sanierungsverantwortlichen Parteien, sich zur Ausführung von Sanierungsarbeiten zu verpflichten.

Zwar hat der Kongress bislang versäumt, das orphan share funding auf eine solide finanzielle Basis zu stellen, die Initiative der EPA war jedoch trotzdem ausgesprochen erfolgreich. Der signifikante Anstieg der Vergleichsrate innerhalb der Altlastensanierung wird zu großen Teilen auf diese Reform zurückgeführt. Im Folgenden ist aufzuzeigen, inwieweit ein derartiger Reformansatz in der Bundesrepublik an rechtliche Grenzen stoßen würden, welche Finanzierungsmodelle in Betracht zu ziehen sind, und ob eine Finanzierung "verwaister" Haftungsanteile geeignet wäre, auch die Erzielung von Sanierungsverträgen unter dem Bundes-Bodenschutzgesetz positiv zu beeinflussen. (a) Rechtlicher Rahmen Die Finanzierung der Altlastensanierung mit öffentlichen Mitteln stößt in mehrerlei Hinsicht an rechtliche Grenzen. Zum einen muss die Mittelbeschaffung, vor allem wenn diese über die Erhebung von Sonderabgaben erfolgt, verfassungsrechtlich haltbar sein?09 Zum anderen beschränkt das Beihilferecht der EU den Einsatz der vorhandenen FinanzmitteL So sind gern. Art. 87 Abs. l EGV staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. 309 Auf die Verfassungsmäßigkeit der unterschiedlichen Formen der Mittelbeschaffung kann in dieser Arbeit jedoch nicht eingegangen werden.

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Typisch für die Beihilfe ist ihre begünstigende Wirkung. Dabei ist es zwar grundsätzlich irrelevant, ob die Begünstigung als Leistungsgewährung oder Belastungsverminderung erfolgt. 310 Der Beihilfebegriff erfasst aber nur die Verringerung solcher Belastungen, die das Unternehmen normalerweise zu tragen hat? 11 Es kann jedoch nicht davon ausgegangen werden, dass die heranzuziehenden Parteien normalerweise für "verwaiste" Haftungsanteile einstehen müssen. 312 Eine staatliche Finanzierung von Haftungsanteilen insolventer oder nicht mehr existierender verantwortlicher Parteien und die damit verbundene Abfederung des Insolvenzrisikos des Störers beinhaltete somit keinen Verstoß gegen Art. 87 Abs. 1 EGV. (b) Finanzierungsmodelle Das Hauptproblem der Umsetzung innovativer Ideen findet sich in der Regel in deren Finanzierung. So ist es auch innerhalb des Superfund Programms bislang nicht gelungen, das mittlerweile bewährte orphan share funding auf eine solide finanzielle Basis zu stellen. Weder wurden die bereits existierenden Steuern angehoben, noch kam es zur Einrichtung des durch den Superfund Reform Act 1994 vorgesehenen Environmental lnsurance Resolution Fund (EJRF). In Anbetracht der chronischen Geldknappheit im öffentlichen und privaten Sektor im Hinblick auf die Sanierung von Altlasten sind auch in der Bundesrepublik in der Vergangenheit bereits zahlreiche Finanzierungsmodelle diskutiert, wenige davon jedoch tatsächlich realisiert worden. Gegenwärtig existieren neben den aus den besonderen Fördertöpfen der EU gespeisten Projekten313 und den Förderprograrnmen und Finanzierungsansätzen des Bundes,314 die gemeinsam allerdings eher das Bild eines viel zu klein geratenen Flickenteppichs als das eines Mosaiks ergeben,315 Finanzie310 von der Groeben!Thiesing/Ehlennann, Handbuch des Europäischen Rechts, I A 50, Art. 92 Getzt Art. 87) Rn. 5. 311 von der Groeben!Thiesing/Ehlennann, Handbuch des Europäischen Rechts, I A 50, Art. 92 (jetzt Art. 87) Rn. 5. 312 Vgl. zur Beihilfeproblematik im Altlastenrecht insbesondere Schapmann, Der Sanierungsvertrag, 175 ff.; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 13 Rn. 129. 313 LIFE, EFRE, KONVER usw. 314 Förderprogramme sind etwa solche der Deutschen Bundesstiftung Umwelt, Umweltprogramm der Deutschen Ausgleichsbank, BMU Förderprogramm "Investitionen zur Verminderung von Umweltbelastungen", ERP- Abfallwirtschaftsprogramm, BMFf-Programm "Umweltforschung und Umwelttechnologie". Zu den Finanzierungsansätzen auf Bundesebene zählen die Technologieförderung, die Städtebauförderung, die Förderung von städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen, die Bereitstellung von Strukturhilfemitteln und die Förderung von Infrastrukturinvestitionen (vgl. Brandt, Altlastenrecht, 223 ff.).

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rungsmodelle auf der Ebene der Länder und Gemeinden? 16 In den neuen Bundesländern teilen sich gemäß dem "Verwaltungsabkommen über die Regelung der Finanzierung der ökologischen Altlasten" vom 01. 12.1992 Bund und Länder bei einer Freistellung die Finanzierung der Altlastensanierung.317 Als Elemente eines künftigen Finanzierungsmanagements werden neben den konventionellen, schon länger diskutierten bzw. praktizierten Ansätzen318 als moderne Methoden in Betracht gezogen: 319 a) Vertragsgestaltung unter Einbeziehung des Verantwortlichen, des (potentiellen) Investors und der öffentlichen Hände; b) Revolvierende Fonds; c) Ausschreibungsmodelle; d) Versicherungslösungen. Ziel der Finanzierung "verwaister" Haftungsanteile ist es, den heranzuziehenden verantwortlichen Parteien einen Anreiz dafür zu liefern, sich vertraglich zur Sanierung der kontaminierten Fläche bzw. zur anteiligen Finanzierung der notwendigen Maßnahmen zu verpflichten. Insofern diente der dieses Instrumentes der Mittelerschließung im Wege einer innovativen Vertragsgestaltung. Eine wachsende Anzahl von Sanierungsverträgen führte zu einer Schonung öffentlicher Mittel. Die zunächst erforderlichen Gelder für die Finanzierung der Haftungsanteile insolventer oder nicht mehr existenter Parteien könnten einem Fond, der wahlweise über eine Altlastenhaftpflichtversicherung oder eine Steuer gespeist wird, entnommen werden. 320 Die entstehende finanzielle Belastung der Zahlungspflichtigen hielte sich dabei 315 Vgl. Brandt, in: Oldiges (Hrsg.), Das neue Bundes-Bodenschutzgesetz -Fragen und Erwartungen, 91, 95 ff. 316 Zu nennen sind hier insbesondere: Abgabenlösungen (Bremen, Berlin, Niedersachsen), durch Abgaben gespeiste Altlastenfonds (Baden-Württemberg, Hessen), die Lizenzgebührenlösung (Niedersachsen) und Kooperationsmodelle (Bayern, Rheinland-Pfalz bis 31.12.1993) (vgl. Brandt, in: Oldiges [Hrsg.], Das neue Bundes-Bodenschutzgesetz- Fragen und Erwartungen, 96). 317 Siehe dazu insbesondere Eisenbarth, in: Franzius/Wolf/Brandt (Hrsg.), Handb. der Altlastensanierung, 11413. 318 Sanierungssteuer (Verbrauchssteuer) auf organische und anorganische Grundstoffe wie Chlor, Schwefelsäure usw. (Bundesebene); Kooperationslösungen zur Speisung von Fonds (Länderebene); Abfallabgaben (bei abgabepflichtigen Abfällen) zur (teilweisen) Speisung von Fonds (Bundes- und Länderebene); Zuschläge auf Müllgebühren (Länder- und Kommunalebene) (vgl. Brandt, in: Oldiges [Hrsg.], Das neue Bundes-Bodenschutzgesetz - Fragen und Erwartungen, 100). Auf die Rechtskonformität dieser Lösungsansätze kann in der vorliegenden Arbeit nicht eingegangen werden. 319 So Brandt, in: Oldiges (Hrsg.), Das neue Bundes-Bodenschutzgesetz - Fragen und Erwartungen, 101.

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in verhältnismäßig erträglichen Grenzen, da über das Aufkommen nicht die gesamte Altlastensanierung finanziert würde, sondern nur die Finanzierung der orphan shares. Doch auch wenn eine zusätzliche Beschaffung von Mitteln für die Finanzierung von Altlastensanierungen politisch nicht durchgesetzt werden könnte, wäre das orphan share funding ein wesentlicher Schritt auf dem Wege zu einem intelligenteren und effektiveren Einsatz der ohnehin vorhandenen Gelder. (c) Potenziale eines orphan share funding Um die Potenziale eines orphan share funding für das Altlastenrecht der Bundesrepublik richtig bewerten zu können, ist zunächst erneut zu klären, wie sich die rechtliche Situation der verantwortlichen Parteien und die der zuständigen Behörden im Sanierungsverfahren darstellt. Die sanierungsverantwortlichen Parteien müssen damit rechnen, in einem Maße zur Sanierung der kontaminierten Fläche bzw. zur Finanzierung der erforderlichen Maßnahmen herangezogen zu werden, welches nicht ihrem tatsächlichen Verantwortungsanteil entspricht. Geschieht dies, ist die in Anspruch genommene Partei darauf verwiesen, sich über einer auf § 24 Abs. 2 BBodSchG fußende Regressklage bei den Mitverantwortlichen zu refinanzieren. In diesem Verfahren trüge er jedoch das Beweis- und das lnsolvenzrisiko. Für die sanierungsverantwortliche Partei stellte also ein von Seiten der Behörde in den Verhandlungen über einen Sanierungsvertrag geäußertes Angebot, die auf insolvente bzw. nicht mehr existente Haftungssubjekte entfallenden Anteile von vornherein zumindest teilweise zu übernehmen, einen erheblichen Anreiz dafür dar, sich zur anteiligen Ausführung bzw. Finanzierung der Sanierungsmaßnahmen zu verpflichten.321 Eine derartige Vereinbarung würde zum einen die mit der Sanierung verbundenen Altlasten gerechter auf die Schultern der Verantwortlichen verteilen, zum anderen könnten Verfahrenskosten eingespart und Sanierungsverfahren beschleunigt werden. Zudem entfiele die mit jeder Sanierung in Ersatzvomahme entstehende Belastung des Haushalts, da die Behörde nicht in Vorlage der Kosten treten müsste. Volle Wirkung entfaltete die öffentliche Finanzierung "verwaister" Haftungsanteile jedoch nur dann, wenn in die Verhandlungen zwischen der Behörde und den verantwortlichen Parteien die Ergebnisse eines Haftungsaufteilungsverfahrens einflössen, in dem auch die auf insolvente oder nicht mehr existente Parteien entfallenden Haftungsanteile festgelegt wurden. 320 Zu den Vorzügen einer Versicherungslösung siehe Brandt, in: Oldiges (Hrsg.), Das neue Bundes-Bodenschutzgesetz- Fragen und Erwartungen, 102 f. 321 Allgemein zu Anreizinstrumenten im Ordnungsrecht Hendler, UPR 2001, 281.

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Ein orphan share funding offerierte die Möglichkeit, sich regelmäßig antagonistisch gegenüberstehende Ziele gleichzeitig zu verfolgen. Es bietet die Chance - unter Schonung der öffentlichen Kassen und Beschleunigung der Sanierungsverfahren - Ungerechtigkeiten der Haftungssystematik abzufedern. Natürlich lassen sich über den Einsatz dieses Instrumentes nicht die chronischen Finanzierungsengpässe im Bereich der Altlastensanierung gänzlich lösen. Das orphan share funding wäre aber ein kleiner - aber nicht unwichtiger Schritt - auf dem Weg zu einer effektiven Bewältigung des Altlastenproblems. Insoweit enthält das Supeifund-Programm einen Lösungsansatz, der die deutsche Diskussion zu befruchten in der Lage ist. 6. Regress zwischen den Störern § 24 Abs. 2 S. I BBodSchG legt fest, dass mehrere Verantwortliche unabhängig von ihrer Heranziehung untereinander einen Ausgleichsanspruch haben. 322 Die Regelung des internen Störerausgleichsanspruches, die zu den in der Praxis besonders relevanten Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes zählt, beendete im Hinblick auf das Bodenschutzrecht einen über viele Jahre währenden Streit. Vor lokrafttreten dieser Norm waren die Rechtsprechung und Schrifttum darüber entzweit, ob ein derartiger Anspruch besteht. Während die Zivilgerichte Ausgleichsansprüche unter mehreren ordnungspflichtigen Störern stets ablehnte,323 trat die herrschende Lehre für einen Regressanspruch des zur Störungsbeseitigung Verpflichteten gegenüber den anderen Störern ein. 324 Bisweilen begegneten Vertreter des Schrifttums dem Mangel an einer Anspruchsgrundlage dadurch, dass sie die Behörde aufforderten, vorrangig den oder die Störer heranzuziehen, die auch im Innenverhältnis die Letztverantwortung für die Störung trugen. 325 322 Siehe zum neuen Ausgleichsanspruch Frenz, NVwZ 2000, 647; Gebel/Gündling, altlasten spektrum 2000, 326; Pützenbacher, NJW 1999, 1137; ders., NJW 2001, 490; Schlette, VerwArch 2000, 41; Schönfeld, NVwZ 2000, 648. 323 BGH, NJW 1981, 2457, 2458; NJW 1990, 2058, 2060; im Anschluss daran OLG Düsse1dorf, NVwZ 1989, 993, 997; zustimmend Schulz, Die Lastentragung bei der Sanierung von Bodenkontaminationen, 252. 324 Vereinzelt wurde ein Anspruch aus (berechtigter) Geschäftsführung ohne Auftrag, § 683 BGB, angenommen (Grunwaldt, Zivilrechtliche Ausgleichsansprüche unter mehreren polizeirechtlichen Störem, 99 ff.). Überwiegend konstruierte man jedoch ein Gesamtschuldverhältnis oder ein der Gesamtschuld ähnliches Verhältnis zwischen den diversen Störern und konnte dem konkret in Anspruch Genommenen auf diese Weise einen Ausgleichsanspruch gern. § 426 BGB, bzw. in Analogie dieser Norm, gegen die mitverantwortlichen Störer gewähren (z.B. Finkenauer, NJW 1995, 432 ff.; Kormann, UPR 1983, 281, 287; Kloepfer/Thull, DVBI. 1989, 1121, 1125 ff.; Seibert, DÖV 1983, 964 ff.; Spannowsky, DVBI. 1994, 560, 563).

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Der Bundesgesetzgeber folgte mit der normativen Verankerung eines Störerausgleichsanspruchs dem Vorbild einiger Landesgesetze, die bereits vorher über eine vergleichbare Vorschrift verfügten.326 a) Regressanspruch gern. § 24 Abs. 2 BBodSchG

aa) Rechtsnatur In der Rechtslehre wird zunächst unterschiedlich beurteilt, ob der Gesetzgeber mit dem Ausgleichsanspruch gern. § 24 Abs. 2 S. 1 BBodSchG einen dem Zivilrecht zuzuordnenden Anspruch schuf. 327 Von nennenswerter praktischer Relevanz ist diese Meinungsverschiedenheit allerdings nicht, da der Gesetzgeber die Regresskläger gern. § 24 Abs. 2 S. 6 BBodSchG - unabhängig von der Rechtsnatur des Anspruches - auf die ordentlichen Gerichte verweist. 328 bb) Zeitlicher Anwendungsbereich Auch im Hinblick auf den internen Störerausgleich bestehen Zweifel zur Anwendbarkeit der Regelung des Bundes-Bodenschutzgesetzes. Umstritten ist, ob der in § 24 Abs. 2 BBodSchG normierte Kostenausgleichsanspruch auch für Sanierungsmaßnahmen gilt, die vor lokrafttreten des Gesetzes beendet worden sind, bzw. für solche Maßnahmen, die vor dem 1. 3.1999 begonnen wurden und über diesen Zeitpunkt hinaus andauern. Es handelt sich 325 Giesberts, Die gerechte Lastenverteilung unter mehreren Störem, 46; ausdrücklich a.A. Garbe, DÖV 1998, 632, 635. 326 Eine Reihe von Landesgesetzen bestimmte, dass mehrere Störer als Gesamtschuldner für die Störungsbeseitigung haften, wodurch sich der Ausgleichsanspruch aus einer direkten Anwendung des § 426 BGB ergab (§ 10 Abs. 3 S. 3 BWBodSchG; § 13 Abs. 3 S. 2 BremAGAbfG; § 10 Abs. 5 S. 2 SächsEGAB). Teilweise wurde der Regressanspruch explizit normiert (§ 24 Abs. 4 BbgAbfG; § 21 Abs. I S. 4 HessAbfG; § 28 Abs. 3 S. 2 RhPfAbfWAG; § 20 Abs. 1 S. 4 ThürAbfAG). 327 Pro Zivilrecht: Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 48; Hilger, in: Holzwarth/Radtke/Hilger/Bachmann, BBodSchG/BBodSchV, § 24 Rn. 8; Landelf Vogg!Wüterich, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 16 u. 30; Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 27; pro öffentliches Recht: z.B. Vierhaus, NJW 1998, 1262, 1267; offen gelassen durch Schlette, VerwArch 2000, 41, 50; Der Gesetzgeber ging wohl von dem zivilrechtliehen Charakter des Anspruches aus, da er entsprechende Klagen den ordentlichen Gerichten zuwies (vgl. § 24 Abs. 2 S. 6 BBodSchG). 328 Kritisch dazu wegen der durch die Zivilgerichte zu klärenden öffentlich-rechtlichen Probleme Schlette, VerwArch 2000, 41, 50 f.; Vierhaus, NJW 1998, 1262, 1267.

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um eine weitere Ausprägung der Rückwirkungsproblematik, die sich wie ein roter Faden durch das gesamte Altlastenrecht hindurchzieht?29 Wieder steht im Zentrum der Überlegungen die Frage, welcher Tatbestand als Anknüpfungspunkt für die Rückwirkung zu wählen ist. Die überwiegende Meinung knüpft zurecht direkt an das Sanierungsverfahren an und erstreckt die Anwendung des Bundes-Bodenschutzgesetzes auch auf solche Maßnahmen, die nach dem 1. 3.1999 in Angriff genommen oder die am fraglichen Stichtag bereits begonnen, aber noch nicht abgeschlossen waren; gleich wann die zugrundeliegenden Kontaminationen entstanden sind.330 Diese Auffassung fußt insbesondere auf der Erkenntnis, dass es sich vorliegend um Fälle unechter, grundsätzlich verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Rückwirkung handle. 331 cc) Anspruchsinhaber und -schuldner Angesichts des in § 4 BBodSchG sehr weit gefassten Kreises sanierungsverantwortlicher Parteien, sind zahlreiche, sehr unterschiedliche Formen der Störermehrheit denkbar. Daraus resultiert wiederum eine Vielzahl potenzieller Rückgriffssituationen. Es erhebt sich zwangsläufig die Frage, inwieweit der Störerausgleichsanspruch auf diese Konstellationen anwendbar ist. Das Gesetz selbst legt in § 24 Abs. 2 S. 1 BBodSchG fest, dass mehrere Verpflichtete untereinander einen Ausgleichsanspruch haben. Daraus ist zunächst lediglich zu folgern, dass Anspruchsinhaber und Anspruchsgegner Verpflichtete i.S. des § 4 BBodSchG sein müssen. 332 Eine Beschränkung sowohl des Kreises der Anspruchsgläubiger als auch der Anspruchsschuldner wird aber verschiedentlich daraus geschlussfolgert, dass § 24 Abs. 2 S. 2 BBodSchG vorsieht, dass die Verpflichtung zum Ausgleich sowie der Umfang des zu leistenden Ausgleichs davon abhängt, inwieweit die Gefahr oder der Schaden vorwiegend von dem einen oder dem anderen Teil verursacht worden ist. Die gesetzliche Regelung, die also auf die Verursachung als entscheidendes Kriterium der Regresspflicht abstellt, bietet eine klare und praktikable Lösung für die Konstellationen, in denen ein Zustandsstörer Rückgriff beim Verursacher bzw. ein Mitverursacher Regress bei einem anSchlette, VerwArch 2000, 41, 52. Pützenbacher, NJW 1999, 1137, 1140; Schlette, VerwArch 2000, 41, 52 f.; für eine Anwendung auf nur nach Inkrafttreten des Gesetzes begonnene Verfahren treten ein Knopp/Albrecht, BB 1998, 1853, 1857; so wohl auch Vierhaus, NJW 1998, 1262, 1276; Demgegenüber stellt auf den Zeitpunkt der Kontamination ab Schulz, Die Lastentragung bei der Sanierung von Bodenkontaminationen, 265 ff.; ausführlich zur Problematik Mohr, UPR 2001, 258. 331 Schlette, VerwArch 2000, 41, 52. 332 Pützenbacher, NJW 1999, 1137, 1140. 329 330

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deren Mitverursacher nehmen wi11? 33 Neben diesen beiden Grundkonstellationen sind jedoch noch zahlreiche andere Konstellationen denkbar, die sich darin gleichen, dass der im Gesetz augewandte verursachungsgezogene Zurechnungsmaßstab für sie untauglich ist. So ist zunächst zu fragen, ob es einem Handlungsverantwortlichen möglich ist, bei einem Zustandsstörer über § 24 Abs. 2 BBodSchG Regress zu nehmen. Zudem schweigt die Norm darüber, ob sie auch Anspruchsgrundlage für den Ausgleich zwischen mehreren Zustandsverantwortlichen ist. ( 1) Regress des Verursachers beim Zustandsverantwortlichen

In der Rechtslehre wird einhellig und zurecht die Auffassung vertreten, dass ein Rückgriff des Verhaltensstörers auf den zunächst verschonten Zustandsstörer nicht von § 24 Abs. 2 S. 2 BBodSchG erfasst wird. 334 Nach dem Willen des Gesetzgebers soll durch die Anknüpfung an die Verursachung als Zurechnungskriterium sichergestellt werden, dass der herangezogene Grundstückseigentümer den Verursacher in Anspruch nehmen kann, nicht aber umgekehrt. 335

333 Schlette (ders., VerwArch 2000, 41, 54 f.) weist aber zu Recht darauf hin, dass die Möglichkeit des Rückgriffs des Zustandsstörers beim Verursacher zwar eine konsequente Durchsetzung des im Umweltrecht geltenden Verursacherprinzips darstelle, die volle Regressmöglichkeit in bestimmten Konstellationen jedoch geradezu absurd sei. Dies sei z. B. dann der Fall, wenn der Eigentümer das Grundstück vom Verursacherodereinem Zwischenerwerber in Kenntnis der Kontaminationen und für einen entsprechend geminderten Kaufpreis erworben hat. Auch in Fällen, in denen die schädigenden Handlungen lange zurückliegen und der Verursacher im Zeitpunkt ihrer Vomahme in gutem Glauben an ihre (rechtliche und umweltrelevante) Unbedenklichkeit war, der Grundstückseigentümer dagegen beim Erwerb die Kontamination auf Grund grober Fahrlässigkeit nicht erkannt hat, lasse sich mit Fug und Recht darüber nachdenken, ob wegen seines sorglosen Verhaltens statt des Verursachers nicht eher der Eigentümer die Sanierungskosten - ganz oder teilweise - tragen soll. Schielte (ders., VerwArch 2000, 41, 55 f.) empfiehlt zur Auflösung derartiger Problernlagen die Ergänzung des Verursachungsprinzips durch weitere Zurechnungskriterien, wie etwa das Ausmaß des Verschuldens. 334 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 21; mit ausführlicher Begründung Fluck!Kirsch, UPR 2001, 253, 254 ff.; Gebel/Gündling, alttasten spektrum 2000, 325, 329; Knopp, NJW 2000, 905, 906 f.; Kothe, UPR 1999, 96, 98; Pützenbacher, NJW 1999, 1137, 1140; Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 29; Vierhaus, GE 1999, 224, 229; v. Westerholt, NJW 2000, 931, 932. 335 Vgl. BT-Drs. 13/6701, 46.

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(2) Mehrheit von Zustandsstörern

Zweifel bestehen allerdings dahingehend, ob ein zur Verantwortung gezogener Zustandsstörer bei einem oder mehreren anderen Zustandsverantwortlichen im Wege des § 24 Abs.2 BBodSchG Regress nehmen kann. Eine Mehrheit von Zustandsstörern ist insbesondere dann denkbar, wenn neben dem Eigentümer auch der (personenverschiedene) Inhaber der tatsächlichen Gewalt - etwa der Mieter oder Pächter - sanierungsverantwortlich ist. Zudem is es möglich, dass auch der ehemalige Eigentümer haftet. Teilweise wird die Auffassung vertreten, dass § 24 Abs. 2 BBodSchG auch in einer derartigen Konstellation direkt bzw. analog einen Ausgleichsanspruch offeriere. 336 Begründet wird dies zunächst damit, dass der Gesetzgeber den Anspruch ausdrücklich auf alle Pflichtigen erstreckt habe? 37 Insbesondere der Verweis auf § 426 Abs. 1 S. 2 BGB zeige, dass es auch Anwendungsfalle geben müsse, in denen überhaupt kein Verursacher vorhanden ist. 338 Der häufig in Anspruch genommene Grundstückseigentümer solle nicht auf seinen Kosten sitzen bleiben, wenn es noch andere Ausgleichspflichtige gibt. 339 Wäre eine andere Auslegung durch den Gesetzgeber beabsichtigt gewesen, hätte er dies explizit zum Ausdruck bringen können.340 Zudem spreche auch der Zweck des Bundes-Bodenschutzgesetzes, Schutzmaßnahmen zugunsten des Bodens möglichst sicherzustellen und nicht der öffentlichen Hand aufzubürden, für eine derartige Interpretation der Norm?41 Im Hinblick darauf komme gerade dem antizipierten Mitwirkungsanspruch wesentliche Bedeutung zu, wenn kein Verhaltensstörer greifbar oder ein Zustandsstörer allein finanziell überfordert ist. 342 Teile des Schrifttums halten es hingegen für verfehlt, in Anspruch genommenen Zustandsstörern einen Regressanspruch gegen andere Zustandsstörer aus § 24 Abs. 2 BBodSchG zuzubilligen.343 Gestützt wird dieser Befund zunächst erneut auf den Wortlaut der Vorschrift. 344 Zudem bestehe für einen Rückgriffsanspruch gern. § 24 Abs. 2 BBodSchG kein dringendes Be336 Wohl für eine direkte Anwendung Gebel/Gündling, alttasten spektrum 2000, 325, 329; Landel!Vogg!Wüterich, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 18; eine Analogie befürwortet Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 22m. w.N. 337 Gebel/Gündling, altlasten spektrum 2000, 325, 329. 338 Gebel/Gündling, alttasten spektrum 2000, 325, 329. 339 Gebel/Gündling, altlasten spektrum 2000, 325, 329. 340 Gebel/Gündling, alttasten spektrum 2000, 325, 330. 341 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 22. 342 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 22. 343 Pützenbacher, NJW 1999, 1137, 1140; ders., NJW 2001, 490, 491 f.; Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 29; Schlette, VerwArch 2000, 41, 58 ff.; Vierhaus, NJW 1998, 1262, 1267. 344 Pützenbacher, NJW 1999, 1137, 1140.

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dürfnis, da in den oben genannten Fällen regelmäßig vertragliche Beziehungen zwischen den Beteiligten vorlägen (Kauf-, Miet-, Pacht-, Leasingverträge). Diese ermöglichten in der Regel einen Innenausgleich, sei es, dass spezielle vertragliche Festlegungen getroffen worden sind, sei es, dass die gesetzlichen Gewährleistungsvorschriften greifen. 345 Weiter wird ausgeführt, dass sich die Rechtsprechung und Gesetzgebung in der Vergangenheit gerade darum bemüht hätten, die Zustandstörerhaftung einzuschränken. 346 Darüber hinaus werden Regressmöglichkeiten bei Veräußerungsketten mit einer Mehrzahl früherer Eigentümer als bedenklich eingestuft, da sie auf die in den jeweiligen Zwei-Personen-Verhältnissen ausgehandelte vertragliche Risikoverteilung keinerlei Rücksicht nähmen und dem in Anspruch Genommenen vertragliche Einwendungen verloren gehen könnten. 347 Schließlich existierten kaum akzeptable Kriterien für eine angemessene Haftungsverteilung. 348 Für die Beantwortung der Frage, ob § 24 Abs. 2 BBodSchG auch einen Regressanspruch zwischen Zustandsverantwortlichen normiert, ist die Heranziehung der Wortlautes der Norm wenig hilfreich. Die Formulierung des § 24 Abs. 2 S. 1 BBodSchG, die nicht nur einen Ausgleich gegenüber dem Verursacher, sondern zwischen den "Verpflichteten" vorsieht, spricht dafür, dass ein Rückgriff auch zwischen Zustandsverantwortlichen möglich ist. Zur Sanierung einer bodengefahrdenden Altlast sind gern. § 4 BBodSchG nämlich nicht nur die Verursacher verpflichtet, sondern beispielsweise auch der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück (§ 4 Abs. 3 BBodSchG), sowie - mit einigen Einschränkungen - der frühere Eigentümer eines Grundstückes (§ 4 Abs. 6 BBodSchG). Demgegenüber bestätigt der Wortlaut des § 24 Abs. 2 S. 2 BBodSchG, wonach die Verpflichtung zum Ausgleich sowie der Umfang des zu leistenden Ausgleichs von der Verursachung der Gefahr oder des Schadens abhängt, die entgegengesetzte Auffassung. Aussagekräftiger ist hingegen eine teleologische Auslegung der Norm. Den Gesetzesmaterialen ist zu entnehmen, dass der Ausgleich deshalb von der Verursachung abhängig gemacht wurde, um sicherzustellen, dass der herangezogene Verursacher seine Kosten nicht auf den Grundstückseigentümer abwälzen kann. 349 Sinn der Vorschrift war es folglich nicht, dem heVgl. Schlette, VerwArch 2000, 41, 58. Pützenbacher, NJW 2001, 490, 492, mit Hinweis auf die jüngste Entscheidung des BVerfG (E 102, 1). 347 Schlette, VerwArch 2000, 41, 59. 348 Ein Abstellen auf das Ausmaß des Verschuldeos würde an dieser Stelle eine freie Rechtsschöpfung bedeuten. Auch die Annahme einer pauschalen Haftung nach Kopfteilen oder eine Verantwortlichkeit nach Sphären finde in § 24 Abs. 2 BBodSchG keine Stütze (vgl. Schlette, VerwArch 2000, 41, 59). 345

346

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rangezogenen Eigentümer oder Besitzer den Rückgriff auf mitverantwortliche Zustandsstörer zu verwehren. Berücksichtigt man diese ausdrücklich geäußerte Intention des Gesetzgebers, wiegen die auf Basis des Wortlautes des § 24 Abs. 2 S. 2 BBodSchG geltend gemachten Einwände gegen einen Regressanspruch zwischen den Zustandsstörern weniger schwer. Eine Ausgleichsmöglichkeit zwischen den Zustandsverantwortlichen gern. § 24 Abs. 2 BBodSchG ist zu bejahen. Eine Alleinhaftung eines Verantwortlichen ließe sich bei Vorhandensein anderer Zustandsstörer nur rechtfertigen, wenn dies zwischen diesen vertraglich vereinbart wurde. Fehlt eine derartige Vereinbarung sprechen Gerechtigkeitserwägungen für eine Verteilung der Belastungen. Zudem vermag die Auffassung, dass aus dem Fehlen eines entsprechenden gesetzlichen Haftungsaufteilungsmaßstabes die Unanwendbarkeit des § 24 Abs. 2 BBodSchG auf den Regress zwischen Zustandsstörern zu schlussfolgern sei, nicht zu überzeugen. Es ist vielmehr Aufgabe der Gerichte und Behörden, Kriterien zu entwickelt, anband derer eine Verteilung der Verantwortlichkeit auf die Zustandsverantwortlichen zu erfolgen hat. Die Entwicklung solcher Kriterien sind zudem ja auch und gerade im Hinblick auf die Erzielung gütlicher Einigungen zwischen der Sanierungsbehörde und den verantwortlichen Parteien über die Dekontamination der Fläche zwingend erforderlich. So werden die sanierungsverantwortlichen Parteien - einschließlich der vorhandenen Zustandsstörer - in den Verhandlungen über einen Sanierungsvertrag wissen und regeln wollen, in welchem Umfang sie die Lasten für die Altlastensanierung zu tragen haben. Eine Belastung nur eines Zustandsstörers wäre unangemessen, wenn noch ein weiterer heranzuziehen wäre. Auch ein Verweis auf die Tendenz in der Rechtsprechung und der Gesetzgebung, die Zustandsstörerhaftung einzuschränken, kann nicht als Argument für das Ablehnen eines Regressanspruches aus § 24 Abs. 2 BBodSchG dienen. Wird einem Zustandsstörer der Rückgriff auf einen anderen Zustandsstörer versagt, so bedeutet dies zwar eine Beschränkung der Haftung des nicht zur Sanierung herangezogenen Störers. Die Haftung des in Anspruch genommenen Zustandsverantwortlichen, der Regress begehrt, wird aber gleichzeitig noch ausgedehnt. Dass durch die Regressmöglichkeit vertragliche Risikoverteilungen obsolet werden können, ist hinzunehmen, da kein Grund ersichtlich ist, warum derartige Vereinbarungen zu Lasten Dritter wirken sollten. Vertragliche Haftungsausschlüsse oder -begrenzungen entfalten stets nur in der jeweiligen Vertragsbeziehung Wirkung, nicht aber im Verhältnis zu Dritten.

349

BT-Drs. 13/6701, 46.

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dd) Anspruchsumfang Gern. § 24 Abs. 2 S. 2 Hs. 1 BBodSchG hängt die Verpflichtung zum Ausgleich sowie der Umfang des zu leistenden Ausgleichs, soweit nichts anderes vereinbart ist, davon ab, inwieweit die Gefahr oder der Schaden vorwiegend von dem einen oder dem anderen Teil verursacht worden ist. Dies bedeutet zunächst, dass die gesetzliche Regressregelung unter dem Vorbehalt vertraglicher Vereinbarungen steht und somit disponibel ist. So können die sanierungsverantwortlichen Parteien insbesondere in Kaufverträgen über kontaminierte bzw. kontaminierungsverdächtige Flächen einen etwaigen Ausgleichsanspruch aus § 24 Abs. 2 BBodSchG - unter Anrechnung auf den Kaufpreis - ausschließen bzw. die Verteilung möglicherweise anfallender Sanierungskosten regeln. 350 ( 1) Haftungsstandard

Aus dem Verweis auf § 426 Abs. 1 S. 2 BGB in § 24 Abs. 2 S. 2 Hs. 2 BBodSchG ergibt sich, dass, wenn von einem Verpflichteten der auf ihn entfallende Betrag nicht erlangt werden kann, der Ausfall von den übrigen zur Ausgleichung verpflichteten Schuldner zu tragen ist. Im Wege eines Umkehrschlusses kann daraus gefolgert werden, dass der Rückgriffsanspruch grundsätzlich nur in Höhe des Verantwortungsanteiles der mitverantwortlichen Parteien geltend gemacht werden kann. Wäre eine gesamtschuldnerische Haftung der Regressschuldner vorgesehen gewesen, hätte es dieser Klarstellung nicht bedurft. Es können somit prinzipiell nur Teilleistungen verlangt werden. Die Regressschuldner haften im Innenverhältnis pro rata, nicht etwa pro toto als Gesamtschuldner?51 Im Hinblick auf die vom Gesetzgeber mit dem Bundes-Bodenschutzgesetz verfolgte Stärkung des Verursacherprinzips ist es jedoch erwägenswert, mehrere potenzielle Verursacher einer Altlast zunächst im Verhältnis zum sanierungspflichtigen Nicht350 Von derartigen Vereinbarungen unberührt bleibt freilich die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit im Hinblick auf die Altlast. So hält es auch v. Westerholt (ders., NJW 2000, 931, 933) für zwingend erforderlich, dass neben der Abgeltung des Ausgleichsanspruchs gern. § 24 Abs. 2 BBodSchG eine Vereinbarung über eine Freistellung im Innenverhältnis getroffen wird. 351 Eines Rückgriffes auf alle Vorschriften des BGB zur Gesamtschuld-wie mitunter in der Literatur gefordert (Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24, Rn. 9; Gebel/Gündling, altlasten spektrum 2000, 325, 330)- bedarf es folglich nicht. Ein derartiger pauschaler Rückgriff ist ausgesprochen bedenklich, das er den eindeutigen Wortlaut des § 24 Abs. 2 S. 2, Hs. 2 BBodSchG, der ausdrücklich nur auf § 426 Abs. 1 S. 2 BGB verweist, konterkariert. Auch Frenz (Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 34 f.) sieht in § 24 Abs. 2 S. 2 Hs. 2 BBodSchG lediglich eine Rechtsfolgenverweisung, die nicht insgesamt auf § 426 BGB Bezug nimmt, sondern nur auf Abs. 1 S. 2.

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verursacher jeweils gesamtschuldnerisch haften zu lassen, auch um dem Nichtverursacher die Nachweisführung hinsichtlich der verschiedenen Verursachungsbeiträge zu erleichtern.352 (2) Haftungsaufteilung

Ein für die Praxis in gleichem Maße wesentliches wie kompliziertes Problem betrifft die Frage der tatsächlichen Zuweisung der Haftungsanteile auf die sanierungsverantwortlichen Parteien. Dieser Themenkomplex ist im Rahmen des Regressanspruches zwischen den Störern ebenso relevant wie bei der schon beschrieben Zuweisung der Verantwortungsanteile bei der Erzielung gütlicher Einigungen zwischen der Sanierungsbehörde und den haftenden Parteien. Gern. § 24 Abs. 2 S. 2 Hs. 1 BBodSchG hängt der Umfang des zu leistenden Ausgleichs davon ab, inwieweit die Gefahr oder der Schaden vorwiegend von dem einen oder dem anderen Teil verursacht worden ist. Diese Regelung bezieht sich offensichtlich auf den Rückgriff des Zustandsstörers bzw. des Mitverursachers beim (Mit-)Verursacher der Kontamination. In diesen Konstellationen ist der jeweilige Verursachungsanteil zumindest ein plausibles Kriterium für die Entscheidung über die Höhe des Regressanspruches. Es entspricht dem Willen des Gesetzgebers, dass sich der bloße Zustandsstörer in vollem Umfang beim Verursacher der Kontamination schadlos halten kann. 353 Doch bereits bei einem Regress zwischen Mitverursachern erweist sich die Anwendung des Kriteriums als schwierig. Kann bei einer Einbringung gleicher Stoffe durch die Verursacher innerhalb unterschiedlicher Zeiträume bei der Ermittlung der Haftungsanteile noch auf die Dauer der zur Kontamination führenden Handlung abgestellt werden, 354 so wird die Zuweisung der Verantwortung bereits beim Umgang mit verschiedenen Substanzen ausgesprochen kompliziert. Hier wird ein Hinzuziehen eines Sachverständigen unumgänglich sein, für dessen Entscheidung das Bundes-Bodenschutzgesetz jedoch keine weiteren Anhaltspunkte enthält. 355 352

330.

v. Westerholt, NJW 2000, 932; Gebel/Gündling, alttasten spektrum 2000, 325,

Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24, Rn. 30. Pützenbacher, NJW 1999, 1137, 1140; Gebel/Gündling, alllasten spektrum 2000, 325, 330. 355 Bei Verursachungen, die den Gesamtschaden erst ermöglichen, konkret jedoch nichts Quantifizierbares zum Schaden beitragen, soll es zwischen verschiedenen Störern bei der Kostenverteilung z. B. eine Rolle spielen, dass der Voreigentümer ein Grundstück mit besonders durchlässigem Boden für grundwassergefährdende Anlagen zur Verfügung gestellt hat, was schadenserhöhend wirkte (Bickel, Bundes353

354

14*

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Gänzlich schweigt das Gesetz zum Umfang eines Regressanspruches zwischen Zustandsverantwortlichen. Die Regelung des § 24 Abs. 2 S. 2 Hs. 1 BBodSchG enthält mithin im Hinblick auf den Anspruchsumfang eine weit klaffende Lücke, die es durch die Praxis zu füllen gilt. ee) Durchsetzung des Anspruchs (1) Darlegungs- und Beweislastverteilung

Für Streitigkeiten, die Regressansprüche nach § 24 Abs. 2 BBodSchG zum Gegenstand haben, steht gern. § 24 Abs. 1 S. 6 BBodSchG der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen. Die wesentlichste Folge dieser Zuständigkeitsverlagerung ist die Verteilung der Darlegungs- und Beweislast nach den allgemeinen Vorschriften des Zivilrechts. Danach hat derjenige, der einen Anspruch vor Gericht geltend macht, das Vorliegen der Anspruchsvoraussetzungen zu beweisen. Die den Anspruch begründenden Fakten sind vom Gläubiger vorzutragen. Es gilt der Beibringungsgrundsatz, nicht der in § 86 VwGO verankerte Untersuchungsgrundsatz. Wie bereits ausgeführt wurde, wiegt die Darlegungs- und Beweislast im Hinblick auf das Ob und den Umfang einer Verantwortlichkeit im Kontext von Altlastensanierungen besonders schwer. 356 Der Regressgläubiger wird die Verpflichtung des mitverantwortlichen Störers nur in seltenen Ausnahmefällen zweifelsfrei nachweisen können. Dies gilt insbesondere in den Konstellationen, die nach ungeteilter Auffassung in den persönlichen Anwendungsbereich des § 24 Abs. 2 BBodSchG fallen, wenn nämlich der Anspruchsschuldner die Kontamination verursacht hat. Eingedenk dieser Tatsache stellt sich der allseits begrüßte, nun endlich in § 24 Abs. 2 BBodSchG normierte Rückgriffsanspruch zunächst als ausgesprochen stumpfe Waffe dar. Bliebe es bei den allgemein geltenden Grundregeln der zivilrechtliehen Beweislastverteilung, wäre das primäre Ziel des Ausgleichs zwischen den Störern - die Erreichung einer gerechten Lastenverteilung - wohl nicht zu verwirklichen. In der Literatur werden zur Überwindung der Beweisschwierigkeiten unterschiedliche Wege beschritten. Bisweilen wird vorgeschlagen, eine Schadensschätzung gern. § 287 ZPO vorzunehmen. 357 Teilweise wird erwogen, Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 13; Gebel/Gündling, altlasten spektrum 2000, 325, 330). 356 Vgl. auch Wagner, BB 2000, 417, 422. 357 Gerhold/Simon, alttasten spektrum 1999, 265, 268; so wohl auch Landelf Vogg/Wüterich, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 31; Schlette (ders., VerwArch 2000, 41, 67 f.) hält eine Schätzung gern. § 287 ZPO nur dann für zulässig, soweit die Ursächlichkeit mehrerer Störer für eine Bodenverseuchung (haftungsbegrün-

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Beweiserleichterungen oder eine Beweislastumkehr zugunsten des Klägers dergestalt zuzulassen, dass der Beklagte, der über einen bestimmten Zeitraum hinweg mit bodengefährdenden Stoffen gearbeitet hat, nachweisen muss, dass keine Kontaminationen entstanden sind. 358 In eine ähnliche Richtung weist der Vorschlag, einen Anscheinsbeweis heranzuziehen, wonach auf einem Grundstück, auf dem der Beklagte in einem bestimmten Zeitraum mit bestimmten Stoffen umgegangen ist und später Kontaminationen vorgefunden wurden, diese Kontaminationen dem Beklagten zuzurechnen sind. Dieser müsste dann den Anscheinsbeweis widerlegen und nachweisen, dass er nicht Verursacher von schädlichen Bodenveränderungen oder Altlasten ist. 359 Teilweise wird ein Lösungsversuch bereits auf der materiellrechtlichen Ebene unternommen, indem eine tatsächliche Vermutung dafür postuliert wird, dass derjenige, für dessen Verursachungseigenschaft auf Grund tatsächlicher Anhaltspunkte eine hohe Wahrscheinlichkeit besteht, im Verhältnis zum den Rückgriff begehrenden Zustandsstörer auch Verursacher ist. 360 Der in § 24 Abs. 2 S. 6 BBodSchG für die Regressklagen normierte Wechsel vom öffentlichen in das Zivilrecht wirft insbesondere im Zusammenspiel mit dem weiterhin geltenden Verursacherprinzip erhebliche Schwierigkeiten für die Erreichung einer sachgerechten Lastenverteilung zwischen den sanierungsverantwortlichen Parteien auf. Die auf eine Minderung der aus der zivilrechtliehen Darlegungs- und Beweislastverteilung resultierenden Bürden abzielenden Lösungsansätze begegnen diesem Problem. Dabei bleibt abzuwarten, welchen Weg die Rechtsprechung für die Überwindung der Beweisschwierigkeiten einschlagen wird. Einfacher, schneller und billiger ließe sich die Problematik jedenfalls durch eine außergerichtliche Einigung über die Zuweisung der Haftungsanteile auf die sanierungsverantwortlichen Parteien auflösen. Durch einen Sanierungsvertrag (§ 13 Abs. 4 BBodSchG), der neben der Sanierungsplanung auch das "Innenverhältnis" sämtlicher Störer regelt, könnten die Beweisschwierigkeiten auf eleganteste Weise umschifft werden? 61 Die Diskussion über die Verbesserung der prozessualen Stellung des Regressgläubigers würde obsolet. dende Kausalität) außer Frage steht und es allein um die Bestimmung des Umfangs des jeweiligen Beitrags geht. Unsicherheiten hinsichtlich der Frage, auf wessen Verhalten oder Unterlassen die Rechtsgutsverletzung (die Kontamination des Bodens) zurückzuführen ist, könnten nicht im Wege des § 287 ZPO überbrückt werden. 358 Pützenbacher, NJW 1999, 1137, 1140 f., v. Westerholt, NJW 2000, 931, 932. 359 Pützenbacher, NJW 1999, 1137, 1141; Gebel/Gündling, altlasten Spektrum 2000, 325, 332.; v. Westerholt, NJW 2000, 931, 932. 360 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 26; ausführlich Schlette, VerwArch 2000, 41, 68, der sich einer Analogie zu§§ 6, 7 UmwHG bedient. 361 So bereits Schlette, VerwArch 2000, 41, 69.

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(2) Zo.hlungsunfähigkeit des Anspruchsverpflichteten

Auch wenn das den Regressgläubiger belastende Beweis- und Darlegungsrisiko im Wege von Schadensschätzungen, Beweiserleichterungen bzw. Verantwortungsvermutungen durch die Spruchpraxis der Gerichte gemildert wird, schwebt über dem Rückgriffsanspruch weiterhin das Damoklesschwert der Insolvenz des Zahlungspflichtigen. Der Gesetzgeber hat diese Problematik insoweit berücksichtigt, als er über den in § 24 Abs. 2 S. 2 Hs. 2 BBodSchG normierten Verweis auf § 426 Abs. 1 S. 2 BGB festlegte, dass ein Ausfall, der dadurch entsteht, dass von einem Gesamtschuldner der auf diesen entfallende Betrag nicht erlangt werden kann, von den übrigen zur Ausgleichung verpflichteten Schuldnern zu tragen ist.362 Dabei ist evident, dass diese Regelung nicht selten die Situation des Regressgläubigers kaum zu verbessern vermag, nämlich dann, wenn keine weiteren Regressschuldner vorhanden sind, auf die der Ausfall verteilt werden könnte. 363 Dieser Befund gewönne noch mehr Überzeugungskraft, wenn als Schuldner des Rückgriffsanspruchs aus § 24 Abs. 2 BBodSchG - wie häufig gefordert - nur die Verursacher der Bodenverunreinigung in Betracht kämen, nicht jedoch andere Zustandsverantwortliche. In jedem Falle gilt, dass grundsätzlich auch der Ausgleichsberechtigte einen Teil des Ausfalls zu tragen hat. 364 Aus der besonderen Verankerung des Verursacherprinzips in § 24 Abs. 2 S. 2 BBodSchG erhebt sich allerdings die Frage, ob sich dieses Prinzip auf den Regressanspruch des Zustandsstörers gegenüber den Verursachern der Kontamination auswirkt. So ist zu eruieren, ob die Verursacher in einer derartigen Konstellation dem Zustandsstörer ausnahmsweise als Gesamtschuldner haften und somit im vollen Umfang das Risiko für die Insolvenz eines Mitverursachers tragen365 oder ob der auf die zahlungsunfähige Partei entfallende Haftungsanteil zumindest überwiegend durch die Verursacher zu übernehmen ist. 362 In der Rechtslehre wurde vereinzelt die Auffassung vertreten, dass der Anspruchsberechtigte den Ausfall durch einen gegen den Staat gerichteten Entschädigungsanspruch kompensieren könne (vgl. Giesberts, Die gerechte Lastenverteilung unter mehreren Störem, 216 ff.; Griesbeck, Die materielle Polizeipflicht des Zustandsstörers, 150 ff.). Diese Ansicht überspannt jedoch das Gemeinlastprinzip. Die sanierungsverantwortliche Partei kann nicht ohne weiteres einem Nichtstörer gleichgestellt werden (so auch Schlette, VerwArch 2000, 41, 69 f.). 363 Die Behauptung, dass der Regressgläubiger durch den Verweis auf § 426 Abs. 1 S. 2 BGB im Regelfall bestens abgesichert ist (so Schlette, VerwArch 2000, 41, 70), vermag insoweit nicht zu überzeugen. 364 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 35. 365 v. Westerholt, NJW 2000, 931, 932; in sich widersprüchlich Gebel/Gündling, alttasten spektrum 2000, 325, 330 (pro gesamtschuldnerische Haftung der Verursacher), 332 (contra Abwälzung des Insolvenzrisikos auf den ,,Minderverursacher").

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Sachgerechte Ergebnisse werden aber nur dann zu erzielen sein, wenn auch bei der Verteilung des Ausfall- bzw. Insolvenzrisikos die Gegebenheiten des Einzelfalles entscheidend sind. So sind durchaus Konstellationen denkbar, in denen es unbillig erscheint, einem Verursacher des gesamte Ausfallrisiko aufzubürden, während der Zustandsverantwortliche im Hinblick auf die nicht erlangbaren Beiträge entlastet ist. Dies wird vor allem dann der Fall sein, wenn der Beitrag des "Minderverursachers" zur Kontamination im Verhältnis zum insolventen "Hauptverursacher" nur gering war, auf der anderen Seite aber der Grundstückseigentümer bei Erwerb positive Kenntnis von der Verunreinigung des Bodens hatte. Das sorgfaltswidrige bzw. schuldhafte Handeln des Zustandsstörers darf auch hier nicht unberücksichtigt bleiben. Erneut lassen sich aber aus den Erfahrungen der EPA im Umgang mit den Haftungsanteilen insolventer bzw. nicht mehr existenter Parteien (orphan shares) wertvolle Rückschlüsse für eine Lösung der Problematik ziehen. Das in den USA praktizierte, in die außergerichtlichen Vereinbarungen zwischen EPA und PRPs eingebettete orphan share funding ermöglicht nicht nur eine gerechtere Lastenverteilung, sondern fördert zudem auch die kostengünstige und schnelle Sanierung der kontaminierten Fläche. Eine Implementierung dieses Eckpfeilers des Supeifund-Programms würde sich auch auf die Altlastensanierungsverfahren in Deutschland mit großer Wahrscheinlichkeit positiv auswirken. (3) Entstehen des Anspruchs

Ein weiteres bislang nicht abschließend geklärtes Problem rankt sich um die Frage, ob ein Ausgleichsanspruch gern. § 24 Abs. 2 BBodSchG einer vorherigen behördlichen Anordnung bedarf. Teile des Schrifttums halten das Vorliegen einer Sanierungsverfügung für erforderlich. 366 Es wird vor allem darauf verwiesen, dass § 24 Abs. 2 BBodSchG systematisch im Zusammenhang mit § 24 Abs. 1 BBodSchG zu sehen sei, wo es ganz speziell und ausdrücklich gerade um behördliche Maßnahmen/Verpflichtungen gehe. 367 Wenn § 24 Abs. 1 BBodSchG unzweideutig von behördlichen Verpflichtungen spricht, so sei es zumindest naheliegend, dass das Gesetz diese Begrifflichkeil auf den im Normtext unmittelbar nachfolgenden § 24 Abs. 2 S. 1 BBodSchG übertrage und hier dann unter "Verpflichteten" "behördliche Verpflichtete" verstehe?68 Auch 366 Knoche, NVwZ 1999, 1198, 1198 ff.; ders., GewArch 2000, 448, 454 f. ; Schlette, VerwArch 2000,41, 71 f.; Wagner, BB 2000,417,422. 367 Vgl. Knoche, NVwZ 1999, 1198, 1198. 368 Knoche, NVwZ 1999, 1198, 1198.

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die Begründung zum Bundes-Bodenschutzgesetz gehe von der behördlichen Heranziehung eines Sanierungsverantwortlichen als Grundlage für einen Ausgleichsanspruch nach § 24 Abs. 2 BBodSchG aus. 369 Sinn und Zweck des Gesetzes sei es nicht gewesen, einen ganz und gar neuartigen zivilrechtliehen Anspruch zu schaffen, welcher von einer im behördlichen Außenverhältnis wirkenden etwaigen Verpflichtung eines Sanierungsverantwortlichen oder mehrerer Sanierungsverantwortlicher unabhängig ist.370 Schließlich wäre bei Verzicht auf eine Sanierungsanordnung von den ordentlichen Gerichten neben der Höhe des Ausgleichsanspruchs auch zu klären, in welcher Höhe überhaupt vom Anspruchsinhaber aufgewendete Sanierungskosten erforderlich waren (Umfang der Verantwortlichkeit nach § 4 BBodSchG). 371 Insbesondere sei durch die Grundsatzentscheidung des BVeifG zur Begrenzung der Zustandshaftung des Eigentümers vom 16. 2. 2000372 deutlich geworden, dass eine konkrete Leistungsverpflichtung auf der Grundlage einer öffentlich-rechtlichen Sanierungsverantwortlichkeit eine behördliche Verpflichtung voraussetzt. Mangels einer konkreten gesetzlichen Regelung ließen sich die Ergebnisse der erforderlichen verfassungsrechtlichen Zumutbarkeitserwägungen erst aus einer Einzelfallprüfung ableiten?73 Diese Sichtweise konterkariert jedoch den eindeutigen Wortlaut des § 24 Abs. 2 S. 1 BBodSchG, der ausdrücklich festlegt, dass die Verpflichteten "unabhängig von ihrer Heranziehung" untereinander einen Ausgleichsanspruch haben. Danach muss die sanierende Partei auch dann einen Regressanspruch gegen die Mitverantwortlichen geltend machen können, wenn sie freiwillig, d.h. ohne vorherige Ordnungsverfügung, tätig wird. 374 Ein Ab369 Knoche, NVwZ 1999, 1198, 1199; Der Autor verweist dabei auf BT-Drs. 13/ 6701, 35 und 46. 370 Vgl. Knoche, NVwZ 1999, 1198, 1199. 37 1 Vgl. Knoche, NVwZ 1999, 1198, 1200. 372 BVerfGE 102, 1. 373 Knoche, GewArch 2000, 448, 455; Daneben würde dem Anspruchsteller die behördliche Ermittlungstätigkeit (Geltung des Beibringungsgrundsatzes!) auferlegt, könnte der Regressanspruch bereits geltend gemacht werden, bevor von der zuständigen Behörde die Feststellungen getroffen worden sind, ob und in welchem Maße das Grundstück kontaminiert ist und wer für die Kontamination beseitigungspflichtig ist. Dies wäre eine Funktionsverschiebung und ein Vorziehen der Sekundärebene - bevor überhaupt die Primärebene betreten wurde -, die § 24 Abs. 2 BBodSchG nicht bezweckt habe und die auch nicht im wohlverstandenen Interesse des Anspruchsberechtigten liege (vgl. Schlette, VerwArch 2000, 41, 71). 374 So bereits Frenz, NVwZ 2000, 647, 648; ders., Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 15; Gebel/Gündling, altlasten spektrum 2000, 325, 329; Hilger, in: Holzwarth/Radtke/Hilger, BBodSchG/BBodSchV, § 24 Rn. 4; Kobes, NVwZ 1998, 786, 796; Landel/Vogg/Wüterich, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 23; Pützenbacher, NJW 1999, 1137, 1139; Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, Bundes-Bodenschutzge-

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warten auf eine Sanierungsanordnung würde die Erreichung wesentlicher Ziele des Bundes-Bodenschutzgesetzes hemmen, nämlich die eigenverantwortliche und vor allem rasche Sanierung der kontaminierten Flächen. 375 Darüber hinaus zeigt das Bundes-Bodenschutzgesetz Wege auf, wie Flächensanierungen auch ohne den Erlass einer Sanierungsverfügung zu erreichen sind. So sieht § 13 Abs. 4 BBodSchG den Abschluss eines Sanierungsvertrages vor. Es ist evident, dass den sanierungsverantwortlichen Parteien ein Regress gegen die Störer möglich sein muss, die am Vertrag nicht beteiligt waren. In Anbetracht dieser Erwägungen können die systematischen, historischen und teleologischen Bedenken der Gegenansicht nicht überzeugen. 376 ft) Vetjährung des Anspruchs Der Ausgleichsanspruch verjährt gern. § 24 Abs. 2 S. 3, 4 BBodSchG in drei Jahren nach der Reitreibung der Kosten, wenn eine Behörde Maßnahmen selbst ausführt, im Übrigen nach der Beendigung der Maßnahmen durch den Verpflichteten zu dem Zeitpunkt, zu dem der Verpflichtete von der Person des Ersatzpflichtigen Kenntnis erlangt. Ohne Rücksicht auf diese Kenntnis vetjährt der Ausgleichanspruch gern. § 24 Abs. 2 S. 5 BBodSchG dreißig Jahre nach der Beendigung der Maßnahme. b) Vergleich mit der Regelung CERCIAs

Vergleicht man die in CERCLA und im Bundes-Bodenschutzgesetz normierten Regressansprüche, so fällt zunächst auf, dass beide mittels einer Klage vor den ordentlichen Gerichten durchzusetzen sind. Diese Übereinstimmung führt zum einen dazu, dass der Rückgriff innerhalb der unterschiedlichen Regelungssysteme überhaupt vergleichbar ist. Zum anderen resultiert aus dieser Gemeinsamkeit die Tragung der Beweis- und Darlegungslast durch den Regressgläubiger. Eine weitere Übereinstimmung zwischen den Ausgleichsansprüchen ergibt sich im Hinblick auf den geltenden Haftungsstandard. In der Rechtsprechung in den USA hat sich mittlerweile die Auffassung durchgesetzt, dass eine unter CERCLA verantwortliche Partei lediglich über CERCLA § 113(t)(1)377 , und nicht mehr über CERCLA § 107(a)378 Regress verlansetz, § 24 Rn. 25; Schönfeld, NVwZ 2000, 648, 649 f.; Vierhaus, NJW 1998, 1262, 1267; wohl auch Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 7. 375 Ähnlich auch Frenz, NVwZ 2000, 647, 648; ders., Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 15; Fluck/Kirsch, UPR 2001, 253, 254. 376 Eingehend setzt sich mit diesen Bedenken auseinander Schönfeld, NVwZ 2000, 648, 649 f.

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gen kann. Dies hat zur Folge, dass die Regressschuldner - statt gesamtschuldnerisch - nur pro rata für ihren Anteil an der Kontamination haften. Allerdings ist zu diesem Haftungsanteil gegebenenfalls ein entsprechender Betrag für etwaig bestehende orphan shares hinzuzuaddieren. Die Verantwortlichkeit für "verwaiste" Haftungsanteile wird mithin auf die vorhandenen PRPs verteilt. Diese Regelung deckt sich weitestgehend mit der des Bundes-Bodenschutzgesetzes. Auch hier haften die Regressschuldner einzeln, während gern. § 24 Abs. 2 S. 2 Hs. 2 BBodSchG i. V. m. § 426 Abs. 1 S. 2 BGB in dem Falle, dass von einem Schuldner der auf ihn entfallende Beitrag nicht erlangt werden kann, der Ausfall von den übrigen zur Ausgleichung verpflichteten Schuldner zu tragen ist. Auch hinsichtlich der Verjährung des Ausgleichsanspruchs weisen die Regelungen CERCLAs und des Bundes-Bodenschutzgesetzes Gemeinsamkeiten auf. Grundsätzlich ist der Regressanspruch nach beiden Gesetzen nämlich innerhalb von drei Jahren geltend zu machen. Die Regelungen differieren jedoch insoweit, als der Beginn der Veijährung an unterschiedliche Ereignisse geknüpft wird. § 24 Abs. 2 S. 4 BBodSchG stellt auf den Zeitpunkt der Reitreibung der Kosten ab, wenn eine Behörde die Maßnahme selbst ausführt, im Übrigen - nach Beendigung der Maßnahme durch den Verpflichteten - auf den Zeitpunkt, zu dem er von der Person der Ersatzpflichtigen Kenntnis erlangt. Gern. CERCLA § 113(g)(3)379 darf eine Klage auf Regress nicht später als drei Jahre nach dem ergangenen Urteil über die Erstattung der Sanierungskosten, bzw. dem Tag des Erlasses des Verwaltungsaktes oder der gerichtlichen Bestätigung des Vergleiches erhoben werden. Unterschiede zwischen den Ausgleichsansprüchen treten auch zu Tage, beleuchtet man den Kreis der in Frage kommenden Regressgläubiger und -schuldner. Während der Rückgriff gern. CERCLA § 113 (f)(1) lediglich voraussetzt, dass der Anspruchsgegner gern. CERCLA § 107(a) für die Kontamination (potentiell) haftet, sind verschiedene Konstellationen eines Störerausgleiches vom persönlichen Anwendungsbereich des § 24 Abs. 2 BBodSchG nicht umfasst. Einigkeit besteht darüber, dass ein Rückgriff des Verhaltensstörers auf den zunächst verschonten Zustandsstörer nicht möglich ist. Unterschiedliche Auffassung werden allerdings zu der Frage vertreten, ob ein Zustandsstörer überhaupt Regressschuldner sein kann. CERCLA sieht hingegen auch für derartige Konstellationen einen Störerausgleich vor. Der in CERCLA normierte Rückgriffsanspruch erfasst somit einen weiteren Kreis von Schuldnern und Gläubigem. 377 378 379

42 U.S.C.A. § 9613(f)(l). 42 U.S.C.A. § 9607(a). 42 U.S.C.A. § 9613(g)(3).

II. Haftung nach dem BBodSchG

219

Unterschiedlich sind die Ausgleichsansprüche auch im Hinblick auf die für die Haftungsaufteilung maßgeblichen Kriterien. Bei einem Regress gern. CERCLA § ll3(f)(l) hat das Gericht unter Anwendung der angemessenen Gerechtigkeitserwägungen ("[. . .] equitable factors as the court determines are appropriate") die Sanierungskosten auf die verantwortlichen Parteien aufzuteilen. Der Anspruch aus § 24 Abs. 2 BBodSchG sieht eine Haftungsaufteilung lediglich in Abhängigkeit von den Verursachungsanteilen vor. Dem mit einem Regressanspruch befassten Gericht, steht in den USA somit ein größerer Entscheidungsspielraum zu. Dies ermöglicht flexiblere, auf den Einzelfall abgestimmte Ergebnisse. Auf der anderen Seite ist für die Klageparteien - aufgrund der Vielzahl der zu berücksichtigenden Faktoren - der Ausgang des Verfahrens noch seltener voraussehbar. Der wahrscheinlich augenfälligste Unterschied zwischen den Ausgleichsansprüchen besteht jedoch im Hinblick auf die Auswirkungen einer gütlichen Einigung zwischen der Sanierungsbehörde und den verantwortlichen Parteien. CERCLA enthält in §§ ll3(f)(2), 122(g)(5) und 122(h)(4)380 Vorschriften, die eine Person, die sich mit der EPA hinsichtlich ihrer Haftung verglichen hat, vor Regressansprüchen anderer verantwortlicher Parteien schützt, soweit die Sache bereits Gegenstand des Vergleiches war (contribution protection). Der Vergleich bewirkt dabei neben dem Schutz vor Regressklagen die Dezimierung der potentiellen Haftung der sich nicht vergleichenden PRPs. Eine ähnliche Regelung enthält weder das Bundes-Bodenschutzgesetz noch das gesamte deutsche Verwaltungsrecht c) Reformansätze

aa) Kriterien der Haftungsaufteilung Das Bundes-Bodenschutzgesetz legt im Hinblick auf die Haftungsaufteilung in § 24 Abs. 2 S. 2 lediglich fest, dass, soweit nichts anderes vereinbart wurde, die Verpflichtung zum Ausgleich sowie der Umfang des zu leistenden Ausgleichs davon abhängt, inwieweit die Gefahr oder der Schaden vorwiegend von dem einen oder dem anderen Teil verursacht worden ist. In Anbetracht der Komplexität der zu treffenden Entscheidung kann ein Abstellen auf den Verursachungsbeitrag als einziges Kriterium für die Ermittlung der Verantwortungsanteile wohl kaum zu sachgerechten Ergebnissen führen. Das Gesetz schweigt darüber hinaus vollends zum Umfang eines Regressanspruches zwischen Zustandsverantwortlichen. Die Regelung des § 24 Abs. 2 S. 2 Hs. I BBodSchG enthält mithin im Hinblick auf den Anspruchsumfang eine weit klaffende Lücke, die durch die Rechtsprechung zu füllen ist. 380

42 U.S.C.A. §§ 9613(f)(2), 9622(g)(5), 9622(h)(4).

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C. Haftung bei Störermehrheit in Deutschland

Wertvolle Anhaltspunkte könnten hier die unter CERCLA genutzten Billigkeitserwägungen, insbesondere also die Gore Factars liefern? 81 Zu diesen Faktoren zählen solche, deren Berücksichtigung bei der Zuweisung der Verantwortungsanteile auch dem deutschen Altlastenrecht nicht fremd sind (so z. B. die Abgrenzbarkeil des eigenen Anteiles, Quantität und Toxizität der zugeführten Substanzen, der Grad der Beteiligung an den für die Kontamination ursächlichen Handlungen), aber auch solche, die in die Aufteilungsentscheidungen bislang nicht eingeflossen sind (Sorgfalt, Kooperationsbereitschaft der Parteien). Zwar lassen sich auch aus diesen Kriterien keine allgemeingültigen Entscheidungsmuster oder einheitliche Trends ableiten, da letztlich immer die Umstände des jeweiligen Einzelfalles entscheidungserheblich sind. Die Gore Factars könnten aber auch im Altlastenrecht der Bundesrepublik Deutschland zumindest als Ausgangspunkt für eine Entscheidung über die Haftungsaufteilung zwischen den sanierungspflichtigen Parteien dienen. Ein Ausweiten der Aufteilungskriterien würde flexiblere, auf den Einzelfall abgestimmte Ergebnisse ermöglichen. Inwieweit dabei die Sorgfalt der Parteien und deren Kooperationsbereitschaft in diese Entscheidung einfließen könnten und sollten, ist Gegenstand der nachfolgenden Überlegungen. (1) Sorgfalt als Aufteilungsmaßstab

Ein wesentliches unter CERCLA angewandtes Kriterium für die Aufteilung der Verantwortung ist der Grad der Sorgfalt, die die Parteien im Hinblick auf das Vorhandensein der gefährlichen Substanzen und unter Berücksichtigung von deren Eigenschaften aufgewandt haben. Den US-amerikanischen Gerichten dient also das Verschulden der PRPs als Aufteilungsmaßstab. Dieser Gedanke ist auch der deutschen Rechtslehre nicht fremd. So wird die Auffassung vertreten, dass sich in erster Linie das Ausmaß des Verschuldens als Lastenverteilungsmaßstab für den Regress zwischen Störern anbiete, d. h. auf Seiten des Eigentümers das Kennen oder Kennenmüssen der Kontaminationen, auf Seiten des Verursachers das Kennen oder Kennenmüssen der Rechtswidrigkeit der kontaminierenden Handlungen. 382 Selbst das BVeifG bediente sich in seinem Beschluss über die Begrenzung der Haftung des zustandsverantwortlichen Grundstückseigentümers der Kenntnis der Altlasten bzw. der fahrlässigen Unkenntnis als Zumutbarkeitskriterien. 383 Schließlich verdeutlicht § 4 Abs. 6 BBodSchG, der die HafVgl. B. II. 4. c) bb) (2). Schlette, VerwArch 2000, 41 , 56; so auch Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 4; Finkenauer, NJW 1995, 432, 434; a.A. Haller, ZUR 1996, 21, 26. 383 BVerfGE 102, 1, 21 f. 381

382

II. Haftung nach dem BBodSchG

221

tung des früheren Eigentümers eines Grundstücks normiert, dass der Gesetzgeber sogar im Hinblick auf die Ordnungspflicht das Verschulden als zulässiges Zurechnungskriterium zur Eingrenzung der ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit ansieht. 384 Dem ergänzenden Rekurs auf Verschuldeosmaßstäbe im Rahmen des

§ 24 Abs. 2 BBodSchG lässt sich auch nicht entgegenhalten, dass die Stö-

rereigenschaft als solche verschuldeosunabhängig ist. Der Umstand, dass das Verschulden bei der Bestimmung des ordnungsrechtlich Verantwortlichen ohne Belang ist, hat nämlich nicht zur zwingend zur Folge, dass das Verschulden beim internen Störerausgleich ebenfalls ausgeblendet bleiben muss? 85 Hier wirkt sich maßgeblich der "Systemwechsel" vom öffentlichen Recht (für die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit) zum Zivilrecht (für den Binnenregress zwischen den Störern) aus. Problematisch wird die Berücksichtigung des Verschuldeos erst bei der Überlegung, ob die Kriterien für den internen Störerausgleich die Zuweisung der Haftungsanteile etwa bei einer gütlichen Einigung zwischen den sanierungsverantwortlichen Parteien und der Sanierungsbehörde zu beeinflussen vermag. Blickt man allein auf die Interessen der unterschiedlichen Störer, wird man dazu tendieren, genau die Kriterien zu beachten, die auch für den Binnenregress von Bedeutung sind. Betrachtet man diese Frage jedoch im Kontext des allgemein geltenden Grundsatzes der Verschuldeosunabhängigkeit der Ordnungspflicht, so passt die Berücksichtigung der von den sanierungsverantwortlichen Parteien gezeigten Sorgfalt weit weniger ins Bild. Genau an dieser Stelle zeigt sich jedoch ein weiterer Vorteil kooperativen Handelns. Zwar finden die Grundsätze des Polizei- und Ordnungsrechts Berücksichtigung. Gleichzeitig ermöglicht das informale Handeln jedoch zur Erzielung gerechterer und ausgewogener Ergebnisse einen ergänzenden Rekurs auf weitere Haftungsmaßstäbe, wie z.B. das Verschulden der Parteien. Es ist somit nicht nur unbedenklich, sondern sogar wünschenswert, dass die zusätzlich beim internen Störerausgleich herangezogenen Kriterien auf das Verhältnis zwischen den Störern und der Sanierungsbehörde "ausstrahlen". Ein Berücksichtigen der Sorgfalt der sanierungsverantwortlichen Parteien vermag mithin eine gerechte Aufteilung der Sanierungslasten fördern. (2) Kooperationsbereitschaft der Parteien

Neben dem Grad der aufgewandten Sorgfalt im Hinblick auf das Vorhandensein und deren Eigenschaften berücksichtigen die Gerichte in den USA bei der Aufteilung der Verantwortung u. a. auch den Grad der Kooperations384 385

Schlette, VerwArch 2000, 41, 56. Schlette, VerwArch 2000, 41, 56.

222

C. Haftung bei Störermehrheit in Deutschland

bereitschaft, die von den Parteien gegenüber Vertretern der Regierung gezeigt wurde, um weitere Gesundheits- und Umweltschäden zu verhindern. Natürlich ergäbe sich aus einer Würdigung dieser Kooperationsbereitschaft für die sanierungsverantwortlichen Parteien ein erheblicher Anreiz, den Behörden bei der Reinigung der kontaminierten Flächen entgegenzukommen. Es ist auch durchaus denkbar, dass auf diese Weise schnellere Sanierungen und eine generell bessere Gefahreindämmung erreicht werden könnte. Allerdings birgt die Berücksichtigung dieses Kriteriums das Risiko in sich, von den sanierungsverantwortlichen Parteien faktisch "vorauseilenden Gehorsam" gegenüber der Sanierungsbehörde zu verlangen, und dessen Ausbleiben mit einer Benachteiligung im internen Störerausgleich zu sanktionieren. Der Störer, der bei der Flächensanierung und Gefahrenbekämpfung von bestehenden Rechten Gebrauch machte, könnte möglicherweise im Regressverfahren dafür bestraft werden. Die sanierungsverantwortlichen Parteien müssten bei der Wahl ihrer Strategie gegenüber den Ordnungsbehörden berücksichtigen, dass jede Einleitung rechtlicher Schritte nachteilige Folgen für einen möglichen späteren Regressprozess zeitigen könnte. Dies erscheint gerade im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG außerordentlich bedenklich. Die Kooperationsbereitschaft der sanierungsverantwortlichen Parteien gegenüber den Sanierungsbehörden muss folglich bei der Aufteilung der Verantwortung beim Rückgriff außer Betracht bleiben. bb) Contribution protection CERCLA knüpft in den § 113(f)(2), § 122(g)(5) und § 122(h)(4)386 an das Zustandekommen eines Vergleiches zwischen der EPA und den sanierungsverantwortlichen Parteien einen Schutz vor Regressansprüchen Dritter. Den Störern, die es ablehnen, mit der Bundesumweltbehörde eine Vereinbarung über ihren Haftungsanteil zu treffen, droht also ein Abschneiden möglicherweise bestehender Ausgleichsansprüche gegen die Parteien des Vertrages. CERCLA fördert zweifellos mit der Besserstellung der sich vergleichenden Parteien und der Belastung der nicht vergleichsbereiten PRPs die Erreichung der legislativen Ziele, also die schnelle Reinigung der Altlastenflächen unter Einsparung öffentlicher Mittel für die Finanzierung von Sanierungsmaßnahmen und langwieriger rechtlicher Auseinandersetzungen. Der Schutz vor Regressansprüchen Dritter stellt für die sanierungsverantwortlichen Parteien einen erheblichen Anreiz dar, mit der Bundesumweltbehörde eine Einigung über den eigenen Haftungsanteil zu erzielen. 386

42 U.S.C.A. §§ 9613(t)(2), 9622(g)(5), 9622(h)(4).

II. Haftung nach dem BBodSchG

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Der Preis, der für die Begründung dieses Anreizes gezahlt wird, ist allerdings hoch. Der Verlust des Regressanspruchs und die mögliche Erhöhung des Haftungsumfangs stellt nämlich für die nicht am Vergleich beteiligten PRPs eine belastende Folge der vertraglichen Vereinbarung dar. Der zwischen der EPA und den mitverantwortlichen Parteien erzielte Vergleich hat somit den Charakter eines Vertrages zu Lasten Dritter. Ein wesentlicher Grundsatz des deutschen Rechts ist jedoch, dass Verträge nur innerhalb der vorhandenen vertraglichen Beziehungen belastende Wirkungen entfalten können. Verträge zu Lasten Dritter sind dem deutschen Recht fremd. § 58 Abs. 1 VwVfG sieht sogar ausdrücklich vor, dass ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, der in Rechte eines Dritten eingreift, erst wirksam wird, wenn der Dritte schriftlich zustimmt. Die bloße Einräumung von Informations- und Beteiligungsrechten, wie sie unter CERCLA bestehen, genügt nicht, um die im § 58 Abs. 1 VwVfG postulierten Rechte Dritter zu wahren. Zudem ergäben sich aus der gesetzlichen Etablierung eines - aus einem Vergleich zwischen Staat und Bürger resultierenden Schutzes vor Regressansprüchen unüberbrückbare verfassungsrechtliche Bedenken. Der unter CERCLA aus der Erreichung eines Vergleiches resultierende Schutz vor Regressansprüchen Dritter ist in das deutsche Altlastenrecht somit nicht zu implementieren.

D. Zusammenfassung und Gesamtwertung Sowohl die USA als auch die Bundesrepublik Deutschland verfügen über Bundesgesetze, die den Umgang mit Altlasten und insbesondere die Haftung für die notwendigen Sanierungskosten regeln. Während jedoch der Kongress dem Altlastenproblem bereits im Jahre 1980 durch CERCLA begegnete, trat mit dem BBodSchG erst 1999 in Deutschland ein bundeseinheitliches Regelungswerk in Kraft. Vergleicht man den im BBodSchG normierten Kreis der für die Sanierung verantwortlichen Personen mit dem CERCLAs, so ist festzustellen, dass sich die Regelungen partiell decken, überwiegend aber erhebliche Unterschiede aufweisen. Zum Teil ist der Kreis der Sanierungsverantwortlichen unter CERCLA weiter gefasst, mitunter geht die deutsche Regelung bei der Definition der Haftungssubjekte in erheblichem Umfang über die Bestimmungen des OS-amerikanischen Rechts hinaus. Hervorzuheben ist dabei der Verzicht CERCLAs auf eine Verursacherhaftung im deutschen Sinne. Das Gesetz knüpft die Verantwortlichkeit der Parteien an deren "Eigenschaft" als responsible party. Dadurch entfallt zum einen die Notwendigkeit des Nachweises der Kausalität zwischen dem Verhalten der Person und dem eingetretenen Schaden, wie dies für die Feststellung der Verursachereigenschaft nach deutschem Recht erforderlich wäre, zum anderen werden die im deutschen Polizei- und Ordnungsrecht entwickelten Zurechnungskriterien obsolet. Durch das Festhalten des bundesdeutschen Gesetzgebers an der klassischen Verursacherhaftung wurde die Chance ungenutzt gelassen, die Sanierungsverantwortlichkeit des Handlungsstörers im Altlastenrecht von den regelmäßig auftretenden Beweisschwierigkeiten und Rechtsunsicherheiten zu befreien. Weder das BBodSchG noch CERCLA beantworten explizit die Frage, ob die für eine Bodenverunreinigung oder Altlast verantwortlichen Parteien gesamtschuldnerisch oder nur einzeln - entsprechend der jeweiligen Verursachungsanteile - haften. Diese Regelungslücke wird durch eine umfangreiche Rechtsprechung gefüllt. Danach können die sanierungsverantwortlichen Parteien einer Inanspruchnahme als Gesamtschuldner nur selten entgehen. Die im Altlastenrecht bestehenden Nachweisprobleme gehen in beiden Regelungssystemen zu Lasten der Sanierungsverantwortlichen. Unter der Haftungssystematik des BBodSchG sind die haftenden Parteien allerdings insoweit besser gestellt, als Gerichte teilweise die Ansicht vertreten, dass Störer, wenn eine exakte Feststellung des Beitrages zum Schaden nicht

D. Zusammenfassung und Gesamtwertung

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möglich ist und mehrere Verantwortliche eine effektive Bekämpfung der schädlichen Bodenverunreinigung oder Altlast gewährleisten können, nur entsprechend ihres geschätzten Verursachungsanteiles in Anspruch zu nehmen sind. Diese Haftungsaufteilung auf Basis einer Schätzung erinnert stark an den über lange Zeit im US-arnerikanischen Altlastenrecht vertretenden moderate approach, der eine Aufteilung der Verantwortung auf Basis der Gare Factars vorsah. Wesentlich für die Bewertung der gesamtschuldnerischen Haftung der verantwortlichen Parteien im deutschen und im US-arnerikanischen Altlastenhaftungsrecht ist der Kontext, in dem dieser Haftungsstandard im jeweiligen Regelungssystem steht. In den USA ist es der Regelfall, dass sich die gern. CERCLA sanierungsverantwortlichen Parteien in außergerichtlichen Vereinbarungen gegenüber der EPA verpflichten, Sanierungsmaßnahmen durchzuführen oder diese zu finanzieren. Gerichtliche Auseinandersetzungen sind hingegen mittlerweile die Ausnahme. Im Zuge dessen ist die gesamtschuldnerische Haftung eher Anreiz für kooperatives Handeln als tatsächlich ordnungsrechtlich bzw. gerichtlich durchgesetzter Haftungsstandard. Der Einsatz kooperativer Lösungsmodelle lässt die gesamtschuldnerische Haftung der sanierungsverantwortlichen Parteien in einem anderen Licht erscheinen. Sowohl das BBodSchG als auch CERCLA sehen im Hinblick auf die Durchführung von Sanierungsmaßnahmen den Einsatz konsensualer Lösungsmodelle vor. Während im BBodSchG allerdings der Sanierungsvertrag nur erwähnt wird, ist das Verfahren zur Erzielung außergerichtlicher Vereinbarungen zwischen der EPA und den sanierungsverantwortlichen Parteien in CERCLA im Detail normiert. Anders als das BBodSchG sieht CERCLA explizit vor, dass neben der Ausführung der Sanierungsmaßnahmen auch die Kostentragung Gegenstand des Vergleichs ist. Es soll also ein Ergebnis erzielt werden, das sowohl die Primär- als auch die Sekundärebene betrifft. Die öffentlichen Interessen werden in den Verhandlungen von der EPA vertreten, die als machtvolle, erfahrene und systembildende Bundesbehörde in der Lage ist, die Ergebnisse des Vergleichs maßgeblich zu beeinflussen. In Anbetracht der Tatsache, dass die Verwaltung des BBodSchG in der Bundesrepublik Deutschland den Ländern obliegt, ist anzuraten, höhere Landesbehörden mit den Verhandlungen zu betrauen, also eine "Hochzonung" der Verwaltungsaufgabe vorzunehmen. In den USA werden seit vielen Jahren alternative Konfliktlösungsverfahren erfolgreich angewendet. CERCLA sieht den Einsatz derartiger Verfahren ausdrücklich vor. Trotzdem hat sich die Alternative Dispute Resolution im Kontext von Altlastensanierungen noch nicht im erhofften Maße durchgesetzt. Das BBodSchG offeriert in § 13 Abs. 4 die Gelegenheit, bei der Vorbereitung und Abstimmung von Sanierungsplan und Sanierungsvertrag 15 Radig

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D. Zusammenfassung und Gesamtwertung

alternative Konfliktlösungsverfahren zum Ausgleich der unterschiedlichen Interessen anzuwenden. Dabei erscheint es sachgerecht, neben Ausführung der Sanierungsmaßnahmen auch das Innenverhältnis zwischen den verantwortlichen Parteien abschließend zu regeln. Alternative Konfliktlösungsmethoden weisen auch im deutschen Altlastenrecht wesentliche Potenziale für die Erzielung ausgewogener und schneller Ergebnisse auf. Derartige Verfahren sind jedoch keineswegs "Allheilmittel" oder "Wunderwaffe". Alternative Konfliktlösungsmethoden bildeten auch die Basis für das in dem Entwurf für den Superfund Reform Act 1994 vorgesehene obligatorische Haftungsaufteilungsverfahren, sowie für die innerhalb des 1995 von der EPA initiierten Pilotprojekts durchgeführten Haftungsaufteilungsverfahren. Kern dieser Verfahren war die Zuweisung von Haftungsanteilen auf die sanierungsverantwortlichen Parteien durch einen neutralen Dritten. Die auf Basis dieser Haftungsaufteilung erzielten Vergleiche zwischen EPA und PRPs sollten zu einem Mehr an Fairness unter Schonung der öffentlichen Mittel führen. Prognosen zu den Auswirkungen einer Etablierung einer Haftungsaufteilung im deutschen Altlastensanierungsrecht sind schwerlich zu erstellen. Es bedarf vielmehr der Erprobung derartiger Verfahren. Die von der EPA betriebene cash out settlement-Praxis betrifft vor allem Haftungskonstellationen, die unter der Regelung des BBodSchG gar nicht existieren. Aus diesem Grunde können insoweit aus der Vorgehensweise der EPA keine wesentlichen Reformansätze für die Sanierungsbehörden in der Bundesrepublik Deutschland erwachsen. Seit 1996 verfolgt die EPA die Leitlinie, nach der sie sich in außergerichtlichen Einigungen dazu verpflichten kann, die "verwaisten" Haftungsanteile (orphan shares) zumindest teilweise zu tragen. Voraussetzung ist, dass sich die PRPs bereit erklären, die notwendigen Sanierungsmaßnahmen auszuführen. Dadurch sollten sowohl die durch die Anwendung des gesamtschuldnerischen Haftungsstandards entstehenden Härten gemindert, als auch die Vergleichsbereitschaft der verantwortlichen Parteien gefördert werden. Obwohl es der Kongress bislang versäumt hat, das orphan share funding auf eine solide finanzielle Basis zu stellen, war die Initiative der EPA ausgesprochen erfolgreich. Der signifikante Anstieg der Vergleichsrate innerhalb der Altlastensanierung wird zu großen Teilen auf diese Reform zurückgeführt. Auch für die deutsche Sanierungspraxis ist es aus Sicht der Behörde überlegenswert, in Vergleichsverhandlungen die öffentliche Finanzierung "verwaister" Haftungsanteile anzubieten. Dies offerierte die Möglichkeit, sich regelmäßig antagonistisch gegenüberstehende Ziele gleichzeitig zu verfolgen. Ungerechtigkeiten der Haftungsregelung ließen sich - unter Schonung der öffentlichen Kassen und Beschleunigung der Sanierungsverfahren -abfedern.

D. Zusammenfassung und Gesamtwertung

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Sowohl CERCLA als auch das BBodSchG sehen für den Störer, der über seinen eigentlichen Verantwortungsanteil hinaus für eine Altlast einstehen musste, einen Regressanspruch gegen die mitverantwortlichen Parteien vor. Dabei haften die Anspruchsgegner übereinstimmend nur pro rata für ihren VerantwortungsanteiL Nach der US-amerikanischen Regelung kann auch der Zustandsstörer Regressschuldner sein. Bei der Ermittlung der Höhe eines Ausgleichsanspruchs zwischen Störern gern. CERCLA § 113 (f)(l) werden Kriterien in die Erwägungen einbezogen, die im Rahmen des Regressanspruchs gern. § 24 Abs. 2 BBodSchG bislang keine Berücksichtigung finden. Besonders die Beachtung der von den sanierungsverantwortlichen Parteien gezeigten Sorgfalt könnte auch im deutschen Altlastenrecht eine "gerechte" Aufteilung der Sanierungslasten fördern. Dagegen wird die Kooperationsbereitschaft gegenüber den Ordnungsbehörden auch in Zukunft außer Betracht bleiben müssen. Der unter CERCLA aus der Erreichung eines Vergleichs resultierende Schutz vor Regressansprüchen Dritter ist in die Haftungssystematik des BBodSchG nicht zu implementieren.

15*

Anhang Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act (CERCLA) -AuszügeSec. 9601. Definitions For purpose of this subchapter ( 1) The tenn "act of God" means an unanticipated grave natural disaster or other natural phenornenon of an exceptional, inevitable, and irresistible character, the effects of which could not have been prevented or avoided by the exercise of due care or foresight. (9) The tenn "facility" rneans (A) any building, structure, installation, equiprnent, pipe or pipeline (including any pipe into a sewer or publicly owned treatment works), weil, pit, pond, lagoon, irnpoundrnent, ditch, landfill, storage container, motor vehicle, rolling stock, or aircraft, or (B) any site or area where a hazardous substance has been deposited, stored, disposed of, or placed, or otherwise come to be located; but does not include any consurner product in consurner use or any vessel. (14) The tenn "hazardous substance" means (A) any substance designated pursuant to section 1321(b)(2)(A) of title 33, (B) any element, compound, mixture, solution, or substance designated pursuant to section 9602 of this title, (C) any hazardous waste having the characteristics identified under or listed pursuant to section 3001 of the Solid Waste Disposal Act (42 U.S.C. 6921)(but not including any waste the regulation of which under the Solid Waste Disposal Act (42 U.S.C. 6901 et seq.) has been suspended by Act of Congress), (D) any toxic pollutant listed under section 1317(a) of title 33, (E) any hazardous air pollutant listedunder section 112 of the Clean Air Act (42 U.S.C. 7412), and (F) any irnminently hazardous chemical substance or mixture with respect to which the Administrator has taken action pursuant to section 2606 of tit1e 15. The tenn does not include petroleurn, including crude oil or any fraction thereof which is not otherwise specifically listed or designated as a hazardous substance under subparagraphs (A) through (F) of this paragraph, and the tenn does not include natural gas, natural gas liquids, liquefied natural gas, or synthetic gas usable for fuel (or mixtures of natural gas and such synthetic gas). (16) The tenn "natural resources" rneans land, fish, wildlife, biota, air, water, ground water, drinking water supplies, and other such resources belonging to, man-

Anhang

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aged by, held in trust by, appertaining to, or otherwise controlled by the United States (including the resources of the fishery conservation zone established by the Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act (16 U.S.C. 1801 et seq.)), any State or local government, any foreign government, any Indian tribe, or, if such resources are subject to a trust restriction on alienation, any member of an Indian tribe. (20)(A) The term "owner or operator" means (i) in the case of a vessel, any person owning, operating, or chartering by demise, such vessel, (ii) in the case of an onshore facility or an offshore facility, any person owning or operating such facility, and (iii) in the case of any facility, title or control of whichwas conveyed due to bankruptcy, foreclosure, tax delinquency, abandonment, or similar means to a unit of State or local government, any person who owned, operated, or otherwise controlled activities at such facility immediately beforehand. Such term does not include a person, who, without participating in the management of a vessel or facility, holds indicia of ownership primarily to protect bis security interest in the vessel or facility. (B) In the case of a hazardous substance which has been accepted for transportation by a common or contract carrier and except as provided in section 9607(a)(3) or (4) of this title, (i) the term "owner or operator" shall mean such common carrier or other bona fide for hire carrier acting as an independent contractor during S"Qch transportation, (ii) the shipper of such hazardous substance shall not be considered to have caused or contributed to any release during such transportation which resulted solely from circumstances or conditions beyond his control. (C) In the case of a hazardous substance which has beendelivered by a common or contract carrier to a disposal or treatrnent facility and except as provided in section 9607(a)(3) or (4) of this title, (i) the term "owner or operator" shall not include such common or contract carrier, and (ii) such common or contract carrier shall not be considered to have caused or contributed to any release at such disposal or treatment facility resulting from circumstances or conditions beyond its control.

(D) The term "owner or operator" does not include a unit of State or local government which acquired ownership or control involuntarily through bankruptcy, tax delinquency, abandonment, or other circumstances in which the government involuntarily acquires title by virtue of its function as sovereign. The exclusion provided under this paragraph shall not apply to any State or local government which has caused or contributed to the release or threatened release of a hazardous substance from the facility, and such a State or local government shall be subject to the provisions of this chapter in the same manner and to the same extent, both procedurally and substantively, as any nongovernmental entity, including liability under section 9607 of this title. (E) Exclusion of lenders not participants in management. - (i) Indicia of ownership to protect security. - The term "owner or operator" does not include a person that is a lender that, without participating in the management of a vessel or facility, holds indicia of ownership primarily to protect the security interest of the person in the vessel or facility.

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Anhang (ii) Foreclosure. - The tenn "owner or operator" does not include a person that is a Jender that did not participate in management of a vessel or facility prior to foreclosure, notwithstanding that the person (I) forecloses on the vessel or facility; and

(II) after foreclosure, sells, re-leases (in the case of a lease finance transaction), or liquidates the vessel or facility, maintains business activities, winds up operations, undertakes a response action under section 9607(d)(l) of this title or under the direction of an on-scene coordinator appointed under the National Contingency Plan, with respect to the vessel or facility, or takes any other measure to preserve, protect, or prepare the vessel or facility prior to sale or disposition, if the person seeks to sell, re-lease (in the case of a lease finance transaction), or otherwise divest the person of the vessel or facility at the earliest practicable, commercially reasonable time, on commercially reasonable tenns, taking into account market conditions and legal and regulatory requirements. (F) Participation in management. - For purposes of subparagraph (E) (i) the tenn "participate in management" (I) means actually participating in the management or operational affairs of a vessel or facility; and (II) does not include merely having the capacity to influence, or the unexercised right to control, vessel or facility operations;

(ii) a person that is a lender and that holds indicia of ownership primarily to protect a security interest in a vessel or facility shall be considered to participate in management only if, while the borrower is still in possession of the vessel or facility encumbered by the security interest, the person (I) exercises decisionmaking control over the environmental compliance related to the vessel or facility, such that the person has undertaken responsibility for the hazardous substance handling or disposal practices related to the vessel or facility; or

(II) exercises control at a Ievel comparable to that of a manager of the vessel or facility, such that the person has assumed or manifested responsibility(aa) for the overall management of the vessel or facility encompassing day-to-day decisionrnaking with respect to environmental compliance; or

(bb) over all or substantially all of the operational functions (as distinguished from financial or administrative functions) of the vessel or facility other than the function of environrnental compliance; (iii) the tenn "participate in management" does not include performing an act or failing to act prior to the time at which a security interest is created in a vessel or facility; and (iv) the tenn "participate in management" does not include-

Anhang

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(I) ho1ding a security interest or abandoning or re1easing a security interest; (II) including in the terms of an extension of credit, or in a contract or security agreement relating to the extension, a covenant, warranty, or other term or condition that relates to environrnental compliance; (III) monitaring or enforcing the terms and conditions of the extension of credit or security interest; (IV) monitaring or undertaking 1 or more inspections of the. vessel or facility; (V) requiring a response action or other lawful means of addressing the release or threatened release of a hazardous substance in connection with the vessel or facility prior to, during, or on the expiration of the term of the extension of credit; (VI) providing financial or other advice or counseling in an effort to mitigate, prevent, or eure default or dirninution in the value of the vessel or facility; (VII) restructuring, renegotiating, or otherwise agreeing to alter the terms and conditions of the extension of credit or security interest, exercising forbearance; (VIII) exercising other remedies that may be available under applicable law for the breach of a term or condition of the extension of credit or security agreement; or (IX) conducting a response action under section 9607(d) of this title or under the direction of an on-scene coordinator appointed under the National Contingency Plan, if the actions do not rise to the Ievel of participating in management (within the meaning of clauses (i) and (ii)). (G) Other terms. - As used in this chapter: (i) Extension of credit. - The term "extension of credit" includes a lease finance transaction (I) in which the lessor does not initially select the leased vessel or facility and does not during the lease term control the daily operations or maintenance of the vessel or facility; or (II) that conforms with regulations issued by the appropriate Federal banking agency or the appropriate State bank supervisor (as those terms are defined in section 1813 of title 12 or with regulations issued by the National Credit Union Administration Board, as appropriate. (ii) Financial or administrative function. - The term "financial or administrative function" includes a function such as that of a credit manager, accounts payable officer, accounts receivable officer, personnel manager, comptroller, or chief financial officer, or a similar function.

(iii) Foreclosure; foreclose. - The terms "foreclosure" and "foreclose" mean, respectively, acquiring, and to acquire, a vessel or facility through -

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Anhang (l)(aa) purchase at sale under a judgment or decree, power of sale, or nonjudicial foreclosure sale; (bb) a deed in Iieu of foreclosure, or similar conveyance from a trustee; or (cc) repossession, if the vessel or facility was security for an extension or credit previously contracted; (II) conveyance pursuant to an extension of credit previously contracted, including the termination of a lease agreement; or (III) any other formal or informal manner by which the person acquires, for subsequent disposition, title to or possession of a vessel or facility in order to protect the security interest of the person. (iv) Lender.- The term "lender" means(I) an insured depository institution (as defined in section 1813 of title 12); (II) an insured credit union (as defined in section 1752 of title 12); (III) a bankor association charteredunder the Farm Credit Act of 1971 (12 U.S.C. 2001 et seq.); (IV) a Ieasing or trust company that is an affiliate of an insured depository institution; (V) any person (including a successor or assignee of any such person) that makes a bona fide extension of credit to or takes or acquires a security interest from a nonaffiliated person; (VI) the Federal National Mortgage Association, the Federal Horne Loan Mortgage Corporation, the Federal Agricultural Mortgage Corporation, or any other entity that in a bona fide manner buys or sells loans or interests in loans; (VII) a person that insures or guarantees against a default in the repayment of an extension of credit, or acts as a surety with respect to an extension of credit, to a nonaffiliated person; and (VIII) a person that provides title insurance and that acquires a vessel or facility as a result of assignment or conveyance in the course of underwriting claims and claim settlement. (v) Operational function. - The term "operational function" includes a function such as that of a facility or plant manager, operations manager, chief operating officer, or chief executive officer. (vi) Security interest. - The term "security interest" includes a right under a mortgage, deed of trust, assignment, judgment Iien, pledge, security agreement, factoring agreement, or lease and any other right accruing to a person to secure the repayment of money, the performance of a duty, or any other obligation by a nonaffiliated person.

(22) The term "release" means any spilling, leaking, pumping, pouring, emitting, emptying, discharging, injecting, escaping, leaching, dumping, or disposing into the

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environment (including the abandonment or discarding of barrels, containers, and other closed receptacles containing any hazardous substance or pollutant or contaminant), but excludes (A) any release which results in exposure to persons solely within a workplace, with respect to a claim which such persons may assert against the employer of such persons, (B) emissions from the engine exhaust of a motor vehicle, rolling stock, aircraft, vessel, or pipeline pumping station engine, (C) release of source, byproduct, or special nuclear material from a nuclear incident, as those terms are defined in the Atomic Energy Act of 1954 (42 U.S.C. 2011 et seq.), if such release is subject to requirements with respect to financial protection established by the Nuclear Regulatory Commission under section 170 of such Act (42 U.S.C. 2210), or, for the purposes of section 9604 of this title or any other response action, any release of source byproduct, or special nuclear material from any processing site designated under section 7912(a)(l) or 7942(a) of this title, and (D) the normal application of fertilizer. (23) The terms "remove" or "removal" means the cleanup or removal of released hazardous substances from the environment, such actions as may be necessary taken in the event of the threat of release of hazardous substances into the environment, such actions as may be necessary to monitor, assess, and evaluate the release or threat of release of hazardous substances, the disposal of removed material, or the taking of such other actions as may be necessary to prevent, minimize, or mitigate darnage to the public health or welfare or to the environment, which may otherwise result from a release or threat of release. The term includes, in addition, without being limited to, security fencing or other measures to Iimit access, provision of alternative water supplies, temporary evacuation and housing of threatened individuals not otherwise provided for, action takenunder section 9604(b) of this title, and any emergency assistance which may be provided under the Disaster Relief and Emergency Assistance Act (42 U.S.C. 5121 et seq.). (24) The terms "remedy" or "remedial action" means those actions consistent with permanent remedy taken instead of or in addition to removal actions in the event of a release or threatened release of a hazardous substance into the environment, to prevent or minimize the release of hazardous substances so that they do not migrate to cause substantial danger to present or future public health or welfare or the environment. The term includes, but is not limited to, such actions at the location of the release as storage, confinement, perimeter protection using dikes, trenches, or ditches, clay cover, neutralization, cleanup of released hazardous substances and associated contaminated materials, recycling or reuse, diversion, destruction, segregation of reactive wastes, dredging or excavations, repair or replacement of leaking containers, collection of leachate and runoff, onsite treatrnent or incineration, provision of alternative water supplies, and any monitoring reasonably required to assure that such actions protect the public health and welfare and the environment. The term includes the costs of permanent relocation of residents and businesses and community facilities where the President determines that, alone or in combination with other measures, such relocation is more cost-effective than and environmentally preferable to the transportation, storage, treatment, destruction, or secure disposition offsite of hazardous substances, or may otherwise be necessary to protect the public health or welfare; the term includes offsite transport and offsite Storage, treatment, destruction, or secure disposition of hazardous substances and associated contaminated materials.

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(25) The tenns "respond" or "response" means remove, removal, remedy, and remedial action;, all such tenns (including the tenns "removal" and "remedial action") include enforcement activities related thereto. (26) The tenns "transport" or "transportation" means the movement of a hazardous substance by any mode, including a hazardous liquid pipeline facility (as defined in section 6010l(a) of title 49), and in the case of a hazardous substance which has been accepted for transportation by a common or contract carrier, the tenn "transport" or "transportation" shall include any stoppage in transit which is temporary, incidental to the transportation movement, and at the ordinary operating convenience of a common or contract carrier, and any such stoppage shall be considered as a continuity of movement and not as the storage of a hazardous substance. (28) The tenn "vessel" means every description of watercraft or other artificial contrivance used, or capable of being used, as a means of transportation on water. (32) The tenns "liable" or "liability" under this subchapter shall be construed to be the standard of liability which obtains under section 1321 of title 33. (35)(A) The tenn "contractual relationship", for the purpose of section 9607(b)(3) of this title, includes, but is not limited to, land contracts, deeds or other instruments transferring title or possession, unless the real property on which the facility concemed is located was acquired by the defendant after the disposal or placement of the hazardous substance on, in, or at the facility, and one or more of the circumstances described in clause (i), (ii), or (iii) is also established by the defendant by a preponderance of the evidence: (i) At the time the defendant acquired the facility the defendant did not know and had no reason to know that any hazardous substance which is the subject of the release or threatened release was disposed of on, in, or at the facility. (ii) The defendant is a govemment entity which acquired the facility by escheat, or through any other involuntary transfer or acquisition, or through the exercise of eminent domain authority by purchase or condemnation. (iii) The defendant acquired the facility by inheritance or bequest. In addition to establishing the foregoing, the defendant must establish that he has satisfied the requirements of section 9607(b)(3)(a) and (b) of this title. (B) To establish that the defendant had no reason to know, as provided in clause (i) of Subparagraph (A) of this paragraph, the defendant must have undertaken, at the time of acquisition, all appropriate inquiry into the previous ownership and uses of the property consistent with good commercial or customary practice in an effort to minimize liability. For purposes of the preceding sentence the court shall take into account any specialized knowledge or experience on the part of the defendant, the relationship of the purchase price to the value of the property if uncontarninated, commonly known or reasonably ascertainable infonnation about the property, the obviousness of the presence or likely presence of contarnination at the property, and the ability to detect such contarnination by appropriate inspection.

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(C) Nothing in this paragraph or in section 9607(b)(3) of this title shall diminish the liability of any previous owner or operator of such facility who would otherwise be liable under this chapter. Notwithstanding this paragraph, if the defendant obtained actual knowledge of the release or threatened release of a hazardous substance at such facility when the defendant owned the real property and then subsequently transferred ownership of the property to another person without disclosing such knowledge, such defendant shall be treated as liable under section 9607(a)(l) of this title and no defense under section 9607(b)(3) of this title shall be available to such defendant.

(D) Nothing in this paragraph shall affect the liability under this chapter of a defendant who, by any act or omission, caused or contributed to the release or threatened release of a hazardous substance which is the subject of the action relating to the facility.

Sec. 9604. Response authorities (a) Removal and other remedial action by President; applicability of national contingency plan; response by potentially responsible parties; public health threats; limitations on response; exception (1) Whenever (A) any hazardous substance is released or there is a substantial threat of such a release into the environment, or (B) there is a release or substantial threat of release into the environment of any pollutant or contaminant which may present an imminent and substantial danger to the public health or welfare, the President is authorized to act, consistent with the national contingency plan, to remove or arrange for the removal of, and provide for remedial action relating to such hazardous substance, pollutant, or contaminant at any time (including its removal from any contarninated natural resource), or take any other response measure consistent with the national contingency plan which the President deems necessary to protect the public health or welfare or the environment. When the President determines that such action will be done properly and promptly by the owner or operator of the facility or vessel or by any other responsible party, the President may allow such person to carry out the action, conduct the remedial investigation, or conduct the feasibility study in accordance with section 9622 of this title. No remedial investigation or feasibility study (Rl/FS) shall be authorized except on a determination by the President that the party is qualified to conduct the Rl/FS and only if the President contracts with or arranges for a qualified person to assist the President in overseeing and reviewing the conduct of such RI/FS and if the responsible party agrees to reimburse the Fund for any cost incurred by the President under, or in connection with, the oversight contract or arrangement. In no event shall a potentially responsible party be subject to a lesser standard of liability, receive preferential treatment, or in any other way, whether direct or indirect, benefit from any such arrangements as a response action contractor, or as a person hired or retained by such a response action contractor, with respect to the release or fa-

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Anhang cility in question. The President shall give primary attention to those releases which the President deems may present a public health threat. (2) Removal Action. - Any removal action undertaken by the President under this subsection (or by any other person referred to in section 9622 of this title) should, to the extent the President deems practicable, contribute to the efficient performance of any long term remedial action with respect to the release or threatened release concemed. (3) Lirnitations on Response. - The President shall not provide for a removal or remedial action under this section in response to a release or threat of release (A) of a naturally occurring substance in its unaltered form, or altered solely through naturally occurring processes or phenomena, from a location where it is naturally found; (B) from products which are part of the structure of, and result in exposure within, residential buildings or business or comrnunity structures; or (C) into public or private drinking water supplies due to deterioration of the system through ordinary use.

(4) Exception to Lirnitations. - Notwithstanding paragraph (3) of this subsection, to the extent authorized by this section, the President may respond to any release or threat of release if in the President's discretion, it constitutes a public health or environmental emergency and no other person with the authority and capability to respond to the emergency will do so in a timely manner. (b) Investigations, monitoring, coordination, etc., by President (I) Information; studies and investigations Whenever the President is authorized to act pursuant to subsection (a) of this section, or whenever the President has reason to believe that a release has occurred or is about to occur, or that illness, disease, or complaints thereof may be attributable to exposure to a hazardous substance, pollutant, or contarninant and that a release may have occurred or be occurring, he may undertake such investigations, monitoring, surveys, testing, and other information gathering as he may deem necessary or appropriate to identify the existence and extent of the release or threat thereof, the source and nature of the hazardous substances, pollutants or contarninants involved, and the extent of danger to the public health or welfare or to the environment. In addition, the President may undertake such planning, legal, fiscal, econornic, engineering, architectural, and other studies or investigations as he may deem necessary or appropriate to plan and direct response actions, to recover the costs thereof, and to enforce the provisions of this chapter. (2) Coordination of investigations The President shall promptly notify the appropriate Federal and State natural resource trustees of potential damages to natural resources resulting from releases under investigation pursuant to this section and shall seek to coordinate the assessments, investigations, and planning under this section with such Federal and State trustees.

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Sec. 9605. National contingency plan (a) Revision and republication Within one hundred and eighty days after December 11, 1980, the President shall, after notice and opportunity for public comments, revise and republish the national contingency plan for the removal of oil and hazardous substances, originally prepared and published pursuant to section 1321 of title 33, to reflect and effectuate the responsibilities and powers created by this chapter, in addition to those matters specified in section 1321(c)(2) of title 33. Such revision shall include a section of the plan to be known as the national hazardous substance response plan which shall establish procedures and standards for responding to releases of hazardous substances, pollutants, and contarninants, which shall include at a minimum: ( 1) methods for discovering and investigating facilities at which hazardous substances have been disposed of or otherwise come to be located; (2) methods for evaluating, including analyses of relative cost, and remedying any releases or threats of releases from facilities which pose substantial danger to the public health or the environment; (3) methods and criteria for determining the appropriate extent of removal, remedy, and other measures authorized by this chapter; (4) appropriate roles and responsibilities for the Federal, State, and local govemments and for interstate and nongovemmental entities in effectuating the plan; (5) provision for identification, procurement, maintenance, and storage of response equipment and supplies; (6) a method for and assignment of responsibility for reporting the existence of such facilities which may be located on federally owned or controlled properties and any releases of hazardous substances from such facilities; (7) means of assuring that remedial action measures are cost-effective over the period of potential exposure to the hazardous substances or contaminated materials;

(8)(A) criteria for determining priorities among releases or threatened releases throughout the United States for the purpose of taking remedial action and, to the extent practicable taking into account the potential urgency of such action, for the purpose of taking removal action. Criteria and priorities under this paragraph shall be based upon relative risk or danger to public health or welfare or the environment, in the judgment of the President, taking into account to the extent possible the population at risk, the hazard potential of the hazardous substances at such facilities, the potential for contarnination of drinking water supplies, the potential for direct human contact, the potential for destruction of sensitive ecosystems, the darnage to natural resources which may affect the human food chain and which is associated with any release or threatened release, the contamination or potential contamination of the ambient air which is associated with the release or threatened release, State preparedness to assume State costs and responsibilities, and other appropriate factors;

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(B) based upon the criteria set forth in subparagraph (A) of this paragraph, the President shall Iist as part of the plan national priorities arnong the known releases or threatened releases throughout the United States and shall revise the Iist no less often than annually. Within one year after December 11, 1980, and annually thereafter, each State shall establish and submit for consideration by the President priorities for remedial action arnong known releases and potential releases in that State based upon the criteria set forth in subparagraph (A) of this paragraph. In assembling or revising the national Iist, the President shall consider any priorities established by the States. To the extent practicable, the highest priority facilities shall be designated individually and shall be referred to as the "top priority arnong known response targets", and, to the extent practicable, shall include arnong the one hundred highest priority facilities one such facility from each State which shall be the facility designated by the State as presenting the greatest danger to public health or welfare or the environment among the known facilities in such State. A State shall be allowed to designate its highest priority facility only once. Other priority facilities or incidents may be listed singly or grouped for response priority purposes; (9) specified roles for private organizations and entities in preparation for response and in responding to releases of hazardous substances, including identification of appropriate qualifications and capacity therefor and including consideration of rninority firms in accordance with subsection (f) of this section; and (10) standards and testing procedures by which alternative or innovative treatment technologies can be deterrnined to be appropriate for utilization in response actions authorized by this chapter. The plan shall specify procedures, techniques, materials, equipment, and methods to be employed in identifying, removing, or remedying releases of hazardous substances comparable to those required under section 1321(c)(2)(F) and (G) and (j)(l) of title 33. Following publication of the revised national contingency plan, the response to and actions to rninirnize darnage from hazardous substances releases shall, to the greatest extent possible, be in accordance with the provisions of the plan. The President may, from time to time, revise and republish the national contingency plan.

Sec. 9606. Abatement actions (a) Maintenance, jurisdiction, etc. In addition to any other action tak:en by a State or local govemment, when the President deterrnines that there may be an imminent and substantial endangerment to the public health or welfare or the environrnent because of an actual or threatened release of a hazardous substance from a facility, he may require the Attomey General of the United States to secure such relief as may be necessary to abate such danger or threat, and the district court of the United States in the district in which the threat occurs shall have jurisdiction to grant such relief as the public interest and the equities of the case may require. The President may also, after notice to the affected State, tak:e other action under this section including, but not lirnited to,

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issuing such orders as may be necessary to protect public health and welfare and the environment. (b) Fines; reimbursement (l) Any person who, without sufficient cause, willfully violates, or fails or re-

fuses to comply with, any order of the President under subsection (a) of this section may, in an action brought in the appropriate United States district court to enforce such order, be fined not more than $25,000 for each day in which such violation occurs or such failure to comply continues. (2)(A) Any person who receives and complies with the terms of any order issued under subsection (a) of this section may, within 60 days after completion of the required action, petition the President for reimbursement from the Fund for the reasonable costs of such action, plus interest. Any interest payable under this paragraph shall accrue on the amounts expended from the date of expenditure at the same rate as specified for interest on investments of the Hazardous Substance Superfund established under subchapter A of chapter 98 of title 26. (B) If the President refuses to grant all or part of a petition made under this paragraph, the petitioner may within 30 days of receipt of such refusal file an action against the President in the appropriate United States district court seeking reimbursement from the Fund. (C) Except as provided in subparagraph (0), to obtain reimbursement, the petitioner shall establish by a preponderance of the evidence that it is not liable for response costs under section 9607(a) of this title and that costs for which it seeks reimbursement are reasonable in light of the action required by the relevant order.

(D) A petitioner who is liable for response costs under section 9607(a) of this title may also recover its reasonable costs of response to the extent that it can demonstrate, on the administrative record, that the President's decision in selecting the response action ordered was arbitrary and capricious or was otherwise not in accordance with law. Reimbursement awarded under this subparagraph shall include all reasonable response costs incurred by the petitioner pursuant to the portions of the order found to be arbitrary and capricious or otherwise not in accordance with law. (E) Reimbursement awarded by a court under subparagraph (C) or (D) may include appropriate costs, fees, and other expenses in accordance with subsections (a) and (d) of section 2412 of title 28.

Sec. 9607. Liability (a) Covered persons; scope; recoverable costs and damages; interest rate; "comparable maturity" date Notwithstanding any other provision or rule of law, and subject only to the defenses set forth in subsection (b) of this section(l) the owner and operator of a vessel or a facility,

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(2) any person who at the time of disposal of any hazardous substance owned or operated any facility at which such hazardous substances were disposed of, (3) any person who by contract, agreement, or otherwise arranged for disposal

or treatment, or arranged with a transporter for transport for disposal or treatment, of hazardous substances owned or possessed by such person, by any other party or entity, at any facility or incineration vessel owned or operated by another party or entity and containing such hazardous substances, and (4) any person who accepts or accepted any hazardous substances for transport to disposal or treatment facilities, incineration vessels or sites selected by such person, from which there is a release, or a threatened release which causes the incurrence of response costs, of a hazardous substance, shall be liable for (A) all costs of removal or remedial action incurred by the United States Govemment or a State or an Indian tribe not inconsistent with the national contingency plan; (B) any other necessary costs of response incurred by any other person con-

sistent with the national contingency plan;

(C) damages for injury to, destruction of, or loss of natural resources, in-

cluding the reasonable costs of assessing such injury, destruction, or loss resulting from such a release; and

(D) the costs of any health assessment or health effects study carried out under section 9604(i) of this title. The amounts recoverable in an action under this section shall include interest on the amounts recoverable under subparagraphs (A) through (D). Such interest shall accrue from the later of (i) the date payment of a specified amount is demanded in writing, or (ii) the date of the expenditure concemed. The rate of interest on the outstanding unpaid balance of the amounts recoverable under this section shall be the same rate as is specified for interest on investments of the Hazardous Substance Superfund established under subchapter A of chapter 98 of title 26. For purposes of applying such amendments to interest under this subsection, the terrn "comparable maturity" shall be deterrnined with reference to the date on which interest accruing under this subsection commences. (b) Defenses There shall be no liability under subsection (a) of this section for a person otherwise liable who can establish by a preponderance of the evidence that the release or threat of release of a hazardous substance and the damages resulting therefrom were caused solely by (I) an act of God;

(2) an act of war; (3) an act or omission of a third party other than an employee or agent of the defendant, or than one whose act or omission occurs in connection with a contractual relationship, existing directly or indirectly, with the defendant (except where the sole contractual arrangement arises from a published tariff and acceptance for carriage by a common carrier by rail), if the defendant establishes by

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a preponderance of the evidence that (a) he exercised due care with respect to the hazardous substance concerned, taking into consideration the characteristics of such hazardous substance, in light of all relevant facts and circumstances, and (b) he took precautions against foreseeable acts or omissions of any such third party and the consequences that could foreseeably result from such acts or omissions; or (4) any combination of the foregoing paragraphs. (c) Determination of amounts (1) Except as provided in paragraph (2) of this subsection, the liability under this section of an owner or operator or other responsible person for each release of a hazardous substance or incident involving release of a hazardous substance shall not exceed (A) for any vessel, other than an incineration vessel, which carries any hazardous substance as cargo or residue, $300 per gross ton, or $5,000,000, whichever is greater; (B) for any other vessel, other than an incineration vessel, $300 per gross ton, or $500,000, whichever is greater; (C) for any motor vehicle, aircraft, hazardous liquid pipeline facility (as defined in section 60101(a) of title 49), or rolling stock, $50,000,000 or such lesser amount as the President shall establish by regulation, but in no event less than $5,000,000 (or, for releases of hazardous substances as defined in section 9601(14)(A) of this title into the navigable waters, $8,000,000). Such regulations shall take into account the size, type, location, storage, and handling capacity and other matters relating to the likelihood of release in each such class and to the economic impact of such Iimits on each such class; or

(D) for any incineration vessel or any facility other than those specified in subparagraph (C) of this paragraph, the total of all costs of response plus $50,000,000 for any damages under this subchapter. (2) Notwithstanding the limitations in paragraph (1) of this subsection, the liability of an owner or operator or other responsible person under this section shall be the full and total costs of response and damages, if (A)(i) the release or threat of release of a hazardous substance was the result of willful misconduct or willful negligence within the privity or knowledge of such person, or (ii) the primary cause of the release was a violation (within the privity or knowledge of such person) of applicable safety, construction, or operating Standards or regulations; or (B) such person fails or refuses to provide all reasonable cooperation and assistance requested by a responsible public official in connection with response activities under the national contingency plan with respect to regulated carriers subject to the provisions of title 49 or vessels subject to the provisions of title 33, 46, or 46 Appendix, subparagraph (A)(ii) of this paragraph shall be deemed to refer to Federal standards or regulations. (3) If any person who is liable for a release or threat of release of a hazardous substance fails without sufficient cause to properly provide removal or remedial action upon order of the President pursuant to section 9604 or 9606 of this title, 16 Radig

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Anhang such person may be liable to the United States for pumtlve damages in an amount at least equal to, and not more than three times, the amount of any costs incurred by the Fund as a result of such failure to take proper action. The President is authorized to commence a civil action against any such person to recover the punitive damages, which shall be in addition to any costs recovered from such person pursuant to section 9612(c) of this title. Any moneys received by the United States pursuant to this subsection shall be deposited in the Fund.

(e) Indemnification, hold harrnless, etc., agreements or conveyances; subrogation rights (I) No indemnification, hold harrnless, or similar agreement or conveyance shall be effective to transfer from the owner or operator of any vessel or facility or from any person who may be liable for a release or threat of release under this section, to any other person the liability imposed under this section. Nothing in this subsection shall bar any agreement to insure, hold harrnless, or indemnify a party to such agreement for any liability under this section.

(2) Nothing in this subchapter, including the provisions of paragraph (1) of this subsection, shall bar a cause of action that an owner or operator or any other person subject to liability under this section, or a guarantor, has or would have, by reason of subrogation or otherwise against any person. (f) Natural resources liability; designation of public trustees of natural resources

(I) Natural resources liability In the case of an injury to, destruction of, or loss of natural resources under subparagraph (C) of subsection (a) of this section liability shall be to the United States Govemment and to any State for natural resources within the State or belanging to, managed by, controlled by, or appertaining to such State and to any Indian tribe for natural resources belanging to, managed by, controlled by, or appertaining to such tribe, or held in trust for the benefit of such tribe, or belanging to a member of such tribe if such resources are subject to a trust restriction on alienation: Provided, however, That no liability to the United States or State or Indian tribe shall be imposed under subparagraph (C) of subsection (a) of this section, where the party sought to be charged has demonstrated that the damages to natural resources complained of were specifically identified as an irreversible and irretrievable commitment of natural resources in an environmental impact Statement, or other comparable environment analysis, and the decision to grant a permit or license authorizes such commitment of natural resources, and the facility or project was otherwise operating within the terms of its permit or license, so long as, in the case of damages to an Indian tribe occurring pursuant to a Federal permit or license, the issuance ofthat permit or license was not inconsistent with the fiduciary duty of the United States with respect to such Indian tribe. The President, or the authorized representative of any State, shall act on behalf of the public as trustee of such natural resources to recover for such damages. Sums recovered by the United States Govemment as trustee under this subsection shall be retained by the trustee, without further appropriation, for use only to restore, replace, or acquire the equivalent of such natural resources. Sums recovered by a State as trustee under this sub-

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section shall be available for use only to restore, replace, or acquire the equivalent of such natural resources by the State. The measure of damages in any action under subparagraph (C) of subsection (a) of this section shall not be limited by the sums which can be used to restore or replace such resources. There shall be no double recovery under this chapter for natural resource damages, including the costs of darnage assessment or restoration, rehabilitation, or acquisition for the same release and natural resource. There shall be no recovery under the authority of subparagraph (C) of subsection (a) of this section where such damages and the release of a hazardous substance from which such damages resulted have occurred wholly before December 11, 1980.

Sec. 9611. Uses of Fund (a) In generat For the purposes specified in this section there is authorized to be appropriated from the Hazardous Substance Superfund established under subchapter A of chapter 98 of title 26 not more than $8,500,000,000 for the 5-year period beginning on October 17, 1986, and not more than $5,100,000,000 for the period comrnencing October 1, 1991, and ending September 30, 1994, and such sums shall remain avai1able until expended. The preceding sentence constitutes a specific authorization for the funds appropriated under title II of Public Law 99-160 (relating to payment to the Hazardous Substances Trust Fund). The President shall use the money in the Fund for the following purposes: (1) Payment of govemmental response costs incurred pursuant to section 9604 of this title, including costs incurred pursuant to the Intervention on the High Seas Act (33 U.S.C. 1471 et seq.).

(2) Payment of any claim for necessary response costs incurred by any other person as a result of carrying out the national contingency plan established under section 1321(c) of title 33 and amended by section 9605 of this title: Provided, however, That such costs must be approved under said plan and certified by the responsible Federal official. (3) Payment of any claim authorized by subsection (b) of this section and finally decided pursuant to section 9612 of this title, including those costs set out in subsection 9612(c)(3) of this title. (4) Payment of costs specified under subsection (c) of this section. (5) Grants for technical assistance.- The cost of grants under section 9617(e) of this title (relating to public participation grants for technical assistance). (6) Lead contaminated soil. - Payment of not to exceed $15,000,000 for the costs of a pilot program for removal, decontarnination, or other action with respect to lead-contaminated soil in one to three different metropolitan areas. The President shall not pay for any administrative costs or expenses out of the Fund unless such costs and expenses are reasonably necessary for and incidental to the implementation of this subchapter. 16•

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(b) Additional authorized purposes (1) In general

Claims asserted and compensable but unsatisfied under provisions of section 1321 of title 33, which are modified by section 304 of this Act may be asserted against the Fund under this subchapter; and other claims resulting from a release or threat of release of a hazardous substance from a vessel or a facility may be asserted against the Fund under this subchapter for injury to, or destruction or loss of, natural resources, including cost for darnage assessment: Provided, however, That any such claim may be asserted only by the President, as trustee, for natural resources over which the United States has sovereign rights, or natural resources within the territory or the fishery conservation zone of the United States to the extent they are managed or protected by the United States, or by any State for natural resources within the boundary of that State belanging to, managed by, controlled by, or appertaining to the State, or by any Indian tribe or by the United States acting on behalf of any Indian tribe for natural resources belanging to, managed by, controlled by, or appertaining to such tribe, or held in trust for the benefit of such tribe, or belanging to a member of such tribe if such resources are subject to a trust restriction on alienation. (2) Limitation on payment of natural resource claims (A) General requirements No natural resource claim may be paid from the Fund unless the President determines that the claimant has exhausted all administrative and judicial remedies to recover the amount of such claim from persans who may be liable under section 9607 of this title. (B) Definition As used in this paragraph, the term "natural resource claim" means any claim for injury to, or destruction or loss of, natural resources. The term does not include any claim for the costs of natural resource darnage assessment.

Sec. 9613. Civil proceedings (f) Contribution

(1) Contribution Any person may seek contribution from any other person who is liable or potentially liable under section 9607(a) of this title, during or following any civil action under section 9606 of this title or under section 9607(a) of this title. Such claims shall be brought in accordance with this section and the Federal Rules of Civil Procedure, and shall be govemed by Federal law. In resolving contribution claims, the court may allocate response costs among liable parties using such equitable factors as the court deterrnines are appropriate. Nothing in

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this subsection shall diminish the right of any person to bring an action for contribution in the absence of a civil action under section 9606 of this title or section 9607 of this title. (2) Settlement A person who has resolved its liability to the United States or a State in an administrative or judicially approved settlement shall not be liable for claims for contribution regarding matters addressed in the settlement. Such settlement does not discharge any of the other potentially liable persons unless its terms so provide, but it reduces the potential liability of the others by the amount of the settlement. (3) Persons not party to settlement (A) If the United States or a State has obtained less than complete relief from a person who has resolved its liability to the United States or the State in an administrative or judicially approved Settlement, the United States or the State may bring an action against any person who has not so resolved its liability. (B) A person who has resolved its liability to the United States or a State for some or all of a response action or for some or all of the costs of such action in an administrative or judicially approved settlement may seek contribution from any person who is not party to a settlement referred to in paragraph (2). (C) In any action under this paragraph, the rights of any person who has resolved its liability to the United States or a State shall be subordinate to the rights of the United States or the State. Any contribution action brought under this paragraph shall be governed by Federallaw.

(g) Period in which action may be brought ( 1) Actions for natural resource damages Except as provided in paragraphs (3) and (4), no action may be commenced for damages (as defined in section 9601(6) of this title) under this chapter, unless that action is commenced within 3 years after the later of the following: (A) The date of the discovery of the loss and its connection with the release in question. (B) The date on which regulations are promulgated under section 9651(c) of this title. With respect to any facility listed on the National Priorities List (NPL), any Federal facility identified under section 9620 of this title (relating to Federal facilities), or any vessel or facility at which a remedial action under this chapter is otherwise scheduled, an action for damages under this chapter must be commenced within 3 years after the completion of the remedial action (excluding Operation and maintenance activities) in lieu of the dates referred to in subparagraph (A) or (B). In no event may an action for damages under this chapter with respect to such a vessel or facility be commenced (i) prior to 60 days after the Federal or State natural resource trustee provides to the President and the potentially responsible party a notice of

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Anhang intent to file suit, or (ii) before selection of the remedial action if the President is diligently proceeding with a remedial investigation and feasibility study under section 9604(b) of this title or section 9620 of this title (relating to Federal facilities). The Iimitation in the preceding sentence on commencing an action before giving notice or before selection of the remedial action does not apply to actions filed on or before October 17, 1986. (2) Actions for recovery of costs An initial action for recovery of the costs referred to in section 9607 of this title must be commenced (A) for a removal action, within 3 years after completion of the removal action, except that such cost recovery action must be brought within 6 years after a determination to grant a waiver under section 9604(c)(l)(C) of this title for continued response action; and (B) for a remedial action, within 6 years after initiation of physical on-site construction of the remedial action, except that, if the remedial action is initiated within 3 years after the completion of the removal action, costs incurred in the removal action may be recovered in the cost recovery action brought under this subparagraph. In any such action described in this subsection, the court shall enter a declaratory judgment on liability for response costs or damages that will be binding on any subsequent action or actions to recover further response costs or damages. A subsequent action or actions under section 9607 of this title for further response costs at the vessel or facility may be maintained at any time during the response action, but must be commenced no later than 3 years after the date of completion of all response action. Except as otherwise provided in this paragraph, an action may be commenced under section 9607 of this title for recovery of costs at any time after such costs have been incurred. (3) Contribution No action for contribution for any response costs or damages may be commenced more than 3 years after (A) the date of judgment in any action under this chapter for recovery of such costs or damages, or (B) the date of an administrative order under section 9622(g) of this title (relating to de minimis settlements) or 9622(h) of this title (relating to cost recovery settlements) or entry of a judicially approved settlement with respect to such costs or damages.

(i) Intervention In any action commenced under this chapter or under the Solid Waste Disposal Act (42 U.S.C. 6901 et seq.) in a court of the United States, any person may intervene as a matter of right when such person claims an interest relating to the subject of the action and is so situated that the disposition of the action may, as a practical matter, impair or impede the person's ability to protect that interest, unless the Pre-

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sident or the State shows that the person's interest is adequately represented by existing parties.

Sec. 9621. Cleanup standards (a) Selection of remedial action The President shall select appropriate remedial actions determined to be necessary to be carried out under section 9604 of this title or secured under section 9606 of this title which are in accordance with this section and, to the extent practicable, the national contingency plan, and which provide for cost-effective response. In evaluating the cost effectiveness of proposed alternative remedial actions, the President shall take into account the total short- and long-term costs of such actions, including the costs of operation and maintenance for the entire period during which such activities will be required. (b) General rules (1) Remedia! actions in which treatment which permanently and significantly reduces the volume, toxicity or mobility of the hazardous substances, pollutants, and contaminants is a principal element, are to be preferred over remedial actions not involving such treatment. The offsite transport and disposal of hazardous substances or contaminated materials without such treatment should be the least favored alternative remedial action where practicable treatment technologies are available. The President shall conduct an assessment of permanent solutions and alternative treatment technologies or resource recovery technologies that, in whole or in part, will result in a permanent and significant decrease in the toxicity, mobility, or volume of the hazardous substance, pollutant, or contaminant. In making such assessment, the President shall specifically address the long-term effectiveness of various alternatives. In assessing alternative remedial actions, the President shall, at a minimum, take into account:

(A) the long-term uncertainties associated with land disposal; (B) the goals, objectives, and requirements of the Solid Waste Disposal Act (42 U.S.C. 6901 et seq.); (C) the persistence, toxicity, mobility, and propensity to bioaccumulate of such hazardous substances and their constituents;

(D) short- and long-term potential for adverse health effects from human exposure; (E) long-term maintenance costs; (F) the potential for future remedial action costs if the alternative remedial action in question were to fail; and (G) the potential threat to human health and the environment associated with excavation, transportation, and redisposal, or containment. The President shall select a remedial action that is protective of human health and the environment, that is cost effective, and that utilizes permanent solutions

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and alternative treatment technologies or resource recovery technologies to the maximum extent practicable. If the President selects a remedial action not appropriate for a preference under this subsection, the President shall publish an explanation as to why a remedial action involving such reductions was not selected. (2) The President may select an alternative remedial action meeting the objectives of this subsection whether or not such action has been achieved in practice at any other facility or site that has similar characteristics. In making such a selection, the President may take into account the degree of support for such remedial action by parties interested in such site.

Sec. 9622. Settlements (a) Authority to enter into agreements The President, in bis discretion, may enter into an agreement with any person (including the owner or operator of the facility from which a release or substantial threat of release emanates, or any other potentially responsible person), to perform any response action (including any action described in section 9604(b) of this title) if the President determines that such action will be done properly by such person. Whenever practicable and in the public interest, as determined by the President, the President shall act to facilitate agreements under this section that are in the public interest and consistent with the National Contingency Plan in order to expedite effective remedial actions and minimize Iitigation. If the President decides not to use the procedures in this section, the President shall notify in writing potentially responsible parties at the facility of such decision and the reasons why use of the procedures is inappropriate. A decision of the President to use or not to use the procedures in this section is not subject to judicial review. (b) Agreements with potentially responsible parties (1) Mixed funding

An agreement under this section may provide that the President will reimburse the parties to the agreement from the Fund, with interest, for certain costs of actions under the agreement that the parties have agreed to perform but which the President has agreed to finance. In any case in which the President provides such reimbursement, the President shall make all reasonable efforts to recover the amount of such reimbursement under section 9607 of this title or under other relevant authorities. (2) Reviewability The President's decisions regarding the availability offund financing under this subsection shall not be subject to judicial review under subsection (d) of this section. (3) Retention of funds If, as part of any agreement, the President will be carrying out any action and the parties will be paying amounts to the President, the President may, notwith-

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standing any other provision of law, retain and use such arnounts for purposes of carrying out the agreement. (4) Future obligation ofFund In the case of a completed remedial action pursuant to an agreement described in paragraph (1), the Fund shall be subject to an obligation for subsequent remedial actions at the sarne facility but only to the extent that such subsequent actions are necessary by reason of the failure of the original remedial action. Such obligation shall be in a proportion equal to, but not exceeding, the proportion contributed by the Fund for the original remedial action. The Fund's obligation for such future remedial action may be met through Fund expenditures or through payment, following settlement or enforcement action, by parties who were not signatories to the original agreement. (c) Effect of agreement (1) Liability

Whenever the President has entered into an agreement under this section, the liability to the United States under this chapter of each party to the agreement, including any future liability to the United States, arising from the release or threatened release that is the subject of the agreement shall be limited as provided in the agreement pursuant to a covenant not to sue in accordance with subsection (f) of this section. A covenant not to sue may provide that future liability to the United States of a settling potentially responsible party under the agreement may be lirnited to the sarne proportion as that established in the original settlement agreement. Nothing in this section shall limit or otherwise affect the authority of any court to review in the consent decree process under subsection (d) of this section any covenant not to sue contained in an agreement under this section. In determining the extent to which the liability of parties to an agreement shall be lirnited pursuant to a covenant not to sue, the President shall be guided by the principle that a more complete covenant not to sue shall be provided for a more permanent remedy undertaken by such parties. (2) Actions against other persons If an agreement has been entered into under this section, the President may take

any action under section 9606 of this title against any person who is not a party to the agreement, once the period for submitting a proposal under subsection (e)(2)(B) of this section has expired. Nothing in this section shall be construed to affect either of the following: (A) The liability of any person under section 9606 or 9607 of this title with respect to any costs or damages which are not included in the agreement. (B) The authority of the President to maintain an action under this chapter against any person who is not a party to the agreement.

(d) Enforcement (1) Cleanup agreements

(A) Consent decree

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Whenever the President enters into an agreement under this section with any potentially responsible party with respect to remedial action under section 9606 of this title, following approval of the agreement by the Attomey General, except as otherwise provided in the case of certain administrative settlements referred to in subsection (g) of this section, the agreement shall be entered in the appropriate United States district court as a consent decree. The President need not make any finding regarding an imminent and substantial endangerment to the public health or the environment in connection with any such agreement or consent decree. (B) Effect The entry of any consent decree under this subsection shall not be construed to be an acknowledgment by the parties that the release or threatened release concemed constitutes an imminent and substantial endangerment to the public health or welfare or the environment. Except as otherwise provided in the Federal Rules of Evidence, the participation by any party in the process under this section shall not be considered an admission of liability for any purpose, and the fact of such participation shall not be admissible in any judicial or administrative proceeding, including a subsequent proceeding under this section. (C) Structure

The President may fashion a consent decree so that the entering of such decree and compliance with such decree or with any deterrnination or agreement made pursuant to this section shall not be considered an admission of liability for any purpose. (2) Public participation (A) Filing of proposed judgment At least 30 days before a final judgment is entered under paragraph (1), the proposed judgment shall be filed with the court. (B) Opportunity for comment The Attomey General shall provide an opportunity to persons who are not named as parties to the action to comment on the proposed judgment before its entry by the court as a final judgment. The Attomey General shall consider, and file with the court, any written comments, views, or allegations relating to the proposed judgment. The Attomey General may withdraw or withhold its consent to the proposed judgment if the comments, views, and allegations conceming the judgment disclose facts or considerations which indicate that the proposed judgment is inappropriate, improper, or inadequate. (3) 9604(b) agreements Whenever the President enters into an agreement under this section with any potentially responsible party with respect to action under section 9604(b) of this title, the President shall issue an order or enter into a decree setting forth the obligations of such party. The United States district court for the district in

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which the release or threatened release occurs may enforce such order or decree. (e) Special notice procedures (1) Notice

Whenever the President determines that a period of negotiation under this subsection would facilitate an agreement with potentially responsible parties for taking response action (including any action described in section 9604(b) of this title) and would expedite remedial action, the President shall so notify all such parties and shall provide them with information conceming each of the following: (A) The names and addresses of potentially responsible parties (including owners and operators and other persons referred to in section 9607(a) of this title), to the extent such information is available. (8) To the extent such information is available, the volume and nature of substances contributed by each potentially responsible party identified at the facility. (C) A ranking by volume of the substances at the facility, to the extent such information is available.

The President shall make the information referred to in this paragraph available in advance of notice under this paragraph upon the request of a potentially responsible party in accordance with procedures provided by the President. The provisions of subsection (e) of section 9604 of this title regarding protection of confidential information apply to information provided under this paragraph. Disdosure of information generated by the President under this section to persons other than the Congress, or any duly authorized Committee thereof, is subject to other privileges or protections provided by law, including (but not limited to) those applicable to attomey work product. Nothing contained in this paragraph or in other provisions of this chapter shall be construed, interpreted, or applied to diminish the required disclosure of information under other provisions of this or other Federal or State laws. (2) Negotiation (A) Moratorium Except as provided in this subsection, the President may not commence action under section 9604(a) of this title or take any action under section 9606 of this title for 120 days after providing notice and information under this subsection with respect to such action. Except as provided in this subsection, the President may not commence a remedial investigation and feasibility study under section 9604(b) of this title for 90 days after providing notice and information under this subsection with respect to such action. The President may commence any additional studies or investigations authorized under section 9604(b) of this title, including remedial design, during the negotiation period. (8) Proposals

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Anhang Persans receiving notice and information under paragraph (1) of this subsection with respect to action under section 9606 of this title shall have 60 days from the date of receipt of such notice to make a proposal to the President for undertaking or financing the action under section 9606 of this title. Persous receiving notice and information under paragraph (1) of this subsection with respect to action under section 9604(b) of this title shall have 60 days from the date of receipt of such notice to make a proposal to the President for undertaking or financing the action under section 9604(b) of this title. (C) Additional parties If an additional potentially responsible party is identified during the negotiation period or after an agreement has been entered into under this subsection conceming a release or threatened release, the President may bring the additional party into the negotiation or enter into a separate agreement with such party.

(3) Preliminary allocation of responsibility (A) In general The President shall develop guidelines for preparing nonbinding preliminary allocations of responsibility. In developing these guidelines the President may include such factors as the President considers relevant, such as: volume, toxicity, mobility, strength of evidence, ability to pay, litigative risks, public interest considerations, precedential value, and inequities and aggravating factors. When it would expedite Settlements under this section and remedial action, the President may, after completion of the remedial investigation and feasibility study, provide a nonbinding preliminary allocation of responsibility which allocates percentages of the total cost of response among potentially responsible parties at the facility. (8) Collection of information To collect information necessary or appropriate for performing the allocation under subparagraph (A) or for otherwise implementing this section, the President may by subpoena require the attendance and testimony of witnesses and the production of reports, papers, documents, answers to questions, and other information that the President deems necessary. Witnesses shall be paid the same fees and mileage that are paid witnesses in the courts of the United States. In the event of contumacy or failure or refusal of any person to obey any such subpoena, any district court of the United States in which venue is proper shall have jurisdiction to order any such person to comply with such subpoena. Any failure to obey such an order of the court is punishable by the court as a contempt thereof. (C) Effect

The nonbinding preliminary allocation of responsibility shall not be admissible as evidence in any proceeding, and no court shall have jurisdiction to review the nonbinding preliminary allocation of responsibility. The nonbinding preliminary allocation of responsibility shall not constitute an apportionment or other statement on the divisibility of harm or causation.

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(D) Costs The costs incurred by the President in producing the nonbinding preliminary allocation of responsibility shall be reimbursed by the potentially responsible parties whose offer is accepted by the President. Where an offer under this section is not accepted, such costs shall be considered costs of response. (E) Decision to reject offer Where the President, in his discretion, has provided a nonbinding preliminary allocation of responsibility and the potentially responsible parties have made a substantial offer providing for response to the President which he rejects, the reasons for the rejection shall be provided in a written explanation. The President's decision to reject such an offer shall not be subject to judicial review. (4) Failure to propose If the President deterrnines that a good faith proposal for undertaking or financing action under section 9606 of this title has not been submitted within 60 days of the provision of notice pursuant to this subsection, the President may thereafter commence action under section 9604(a) of this title or take an action against any person under section 9606 of this title. If the President determines that a good faith proposal for undertaking or financing action under section 9604(b) of this title has not been submitted within 60 days after the provision of notice pursuant to this subsection, the President may thereafter commence action under section 9604(b) of this title. (5) Significant threats Nothing in this subsection shall Iimit the President's authority to undertake response or enforcement action regarding a significant threat to public health or the environment within the negotiation period established by this subsection. (6) Inconsistent response action When either the President, or a potentially responsible party pursuant to an administrative order or consent decree under this chapter, has initiated a remedial investigation and feasibility study for a particular facility under this chapter, no potentially responsible party may undertake any remedial action at the facility unless such remedial action has been authorized by the President. (f) Covenant not to sue (1) Discretionary covenants

The President may, in his discretion, provide any person with a covenant not to sue concerning any liability to the United States under this chapter, including future liability, resulting from a release or threatened release of a hazardous substance addressed by a remedial action, whether that action is onsite or offsite, if each of the following conditions is met: (A) The covenant not to sue is in the public interest. (B) The covenant not to sue would expedite response action consistent with the National Contingency Plan under section 9605 of this title.

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Anhang (C) The person is in full compliance with a consent decree under section 9606 of this title (including a consent decree entered into in accordance with this section) for response to the release or threatened release concerned.

(D) The response action has been approved by the President. (2) Special covenants not to sue In the case of any person to whom the President is authorized under paragraph (1) of this subsection to provide a covenant not to sue, for the portion of remedial action (A) which involves the transport and secure disposition offsite of hazardous substances in a facility meeting the requirements of sections 6924(c), (d), (e), (f), (g), (m), (o), (p), (u), and (v) and 6925(c) of this title, where the President has rejected a proposed remedial action that is consistent with the National Contingency Plan that does not include such offsite disposition and has thereafter required offsite disposition; or (B) which involves the treatment of hazardous substances so as to destroy, eliminate, or permanently immobilize the hazardous constituents of such substances, such that, in the judgment of the President, the substances no Ionger present any current or currently foreseeable future significant risk to public health, welfare or the environment, no byproduct of the treatment or destruction process presents any significant hazard to public health, welfare or the environment, and all byproducts are themselves treated, destroyed, or contained in a manner which assures that such byproducts do not present any current or currently foreseeable future significant risk to public health, welfare or the environment, the President shall provide such person with a covenant not to sue with respect to future liability to the United States under this chapter for a future release or threatened release of hazardous substances from such facility, and a person provided such covenant not to sue shall not be liable to the United States under section 9606 or 9607 of this title with respect to such release or threatened release at a future time. (3) Requirement that remedial action be completed A covenant not to sue concerning future liability to the United States shall not take effect until the President certifies that remedial action has been completed in accordance with the requirements of this chapter at the facility that is the subject of such covenant. (4) Factors In assessing the appropriateness of a covenant not to sue under paragraph ( 1) and any condition to be included in a covenant not to sue under paragraph (1) or (2), the President shall consider whether the covenant or condition is in the public interest on the basis of such factors as the following: (A) The effectiveness and reliability of the remedy, in light of the other alternative remedies considered for the facility concemed. (B) The nature of the risks remaining at the facility. (C) The extent to which performance standards are included in the order or

decree.

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(D) The extent to which the response action provides a complete remedy for the facility, including a reduction in the hazardous nature of the substances at the facility. (E) The extent to which the technology used in the response action is demonstrated to be effective. (F) Whether the Fund or other sources of funding would be available for any additional remedial actions that rnight eventually be necessary at the facility. (G) Whether the remedial action will be carried out, in whole or in significant part, by the responsible parties themselves. (5) Satisfactory performance Any covenant not to sue under this subsection shall be subject to the satisfactory performance by such party of its obligations under the agreement concemed. (6) Additional condition for future liability (A) Except for the portion of the remedial action which is subject to a covenant not to sue under paragraph (2) or under subsection (g) of this section (relating to de rninirnis settlements), a covenant not to sue a person conceming future liability to the United States shall include an exception to the covenant that allows the President to sue such person conceming future liability resulting from the release or threatened release that is the subject of the covenant where such liability arises out of conditions which are unknown at the time the President certifies under paragraph (3) that remedial action has been completed at the facility concemed. (B) In extraordinary circumstances, the President may determine, after assessment of relevant factors such as those referred to in paragraph (4) and volume, toxicity, mobility, strength of evidence, ability to pay, litigative risks, public interest considerations, precedential value, and inequities and aggravating factors, not to include the exception referred to in subparagraph (A) if other terms, conditions, or requirements of the agreement containing the covenant not to sue are sufficient to provide all reasonable assurances that public health and the environment will be protected from any future releases at or from the facility. (C) The President is authorized to include any provisions allowing future enforcement action under section 9606 or 9607 of this title that in the discretion of the President are necessary and appropriate to assure protection of public health, welfare, and the environment.

(g) De minimis Settlements (l) Expedited final settlement

Whenever practicable and in the public interest, as determined by the President, the President shall as promptly as possible reach a final settlement with a potentially responsible party in an administrative or civil action under section 9606 or 9607 of this title if such settlement involves only a rninor portion of the re-

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sponse costs at the facility concemed and, in the judgment of the President, the conditions in either of the following subparagraph (A) or (B) are met: (A) Both of the following are minimal in comparison to other hazardous substances at the facility: (i) The amount of the hazardous substances contributed by that party to the facility. (ii) The toxic or other hazardous effects of the substances contributed by that party to the facility. (B) The potentially responsible party(i) is the owner of the real property on or in which the facility is located; (ii) did not conduct or permit the generation, transportation, storage, treatment, or disposal of any hazardous substance at the facility; and (iii) did not contribute to the release or threat of release of a hazardous substance at the facility through any action or omission. This Subparagraph (B) does not apply if the potentially responsible party purchased the real property with actual or constructive knowledge that the property was used for the generation, transportation, storage, treatment, or disposal of any hazardous substance. (2) Covenant not to sue The President may provide a covenant not to sue with respect to the facility concemed to any party who has entered into a settlement under this subsection unless such a covenant would be inconsistent with the public interest as determined under subsection (f) of this section. (3) Expedited agreement The President shall reach any such settlement or grant any such covenant not to sue as soon as possible after the President has available the information necessary to reach such a settlement or grant such a covenant. (4) Consent decree or administrative order A settlement under this subsection shall be entered as a consent decree or embodied in an administrative order setting forth the terms of the Settlement. In the case of any facility where the total response costs exceed $500,000 (excluding interest), if the settlement is embodied as an administrative order, the order may be issued only with the prior written approval of the Attomey General. If the Attorney General or his designee has not approved or disapproved the order within 30 days of this referral, the order shall be deemed to be approved unless the Attomey General and the Administrator have agreed to extend the time. The district court for the district in which the release or threatened release occurs may enforce any such administrative order. (5) Effect of agreement A party who has resolved its liability to the United States under this subsection shall not be liable for claims for contribution regarding matters addressed in the

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settlement. Such settlement does not discharge any of the other potentially responsible parties unless its terms so provide, but it reduces the potential liability of the others by the amount of the settlement. (6) Settlements with other potentially responsible parties Nothing in this subsection shall be construed to affect the authority of the President to reach Settlements with other potentially responsible parties under this chapter. (h) Cost recovery settlement authority (l) Authority to settle

The head of any department or agency with authority to undertake a response action under this chapter pursuant to the national contingency plan may consider, compromise, and settle a claim under section 9607 of this title for costs incurred by the United States Govemment if the claim has not been referred to the Department of Justice for further action. In the case of any facility where the total response costs exceed $500,000 (excluding interest), any claim referred to in the preceding sentence may be compromised and settled only with the prior written approval of the Attomey General. (2) Use of arbitration Arbitration in accordance with regulations promulgated under this subsection may be used as a method of settling claims of the United States where the total response costs for the facility concemed do not exceed $500,000 (excluding interest). After consultation with the Attomey General, the department or agency head may establish and publish regulations for the use of arbitration or Settlement under this subsection. (3) Recovery of claims If any person fails to pay a claim that has been settled under this subsection, the department or agency head shall request the Attomey General to bring a civil action in an appropriate district court to recover the amount of such claim, plus costs, attomeys' fees, and interest from the date of the settlement. In such an action, the terms of the settlement shall not be subject to review. (4) Claims for contribution A person who has resolved its liability to the United States under this subsection shall not be liable for claims for contribution regarding matters addressed in the settlement. Such settlement shall not discharge any of the other potentially liable persons unless its terms so provide, but it reduces the potential liability of the others by the amount of the settlement. (i) Settlement procedures (1) Publication in Federal Register

At least 30 days before any settlement (including any settlement arrived at through arbitration) may become final under subsection (h) of this section, or under subsection (g) of this section in the case of a settlement embodied in an administrative order, the head of the department or agency which has jurisdiction over the proposed settlement shall publish in the Federal Register notice of 17 Radig

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the proposed settlement. The notice shall identify the facility concerned and the parties to the proposed settlement. (2) Comment period For a 30-day period beginning on the date of publication of notice under paragraph (1) of a proposed settlement, the head of the department or agency which has jurisdiction over the proposed settlement shall provide an opportunity for persons who are not parties to the proposed settlement to file written comments relating to the proposed settlement. (3) Consideration of comments The head of the department or agency shall consider any comments filed under paragraph (2) in determining whether or not to consent to the proposed Settlement and may withdraw or withhold consent to the proposed settlement if such comments disclose facts or considerations which indicate the proposed settlement is inappropriate, improper, or inadequate. U) Natural resources

(1) Notification of trustee

Where a release or threatened release of any hazardous substance that is the subject of negotiations under this section may have resulted in damages to natural resources under the trusteeship of the United States, the President shall notify the Federal natural resource trustee of the negotiations and shall encourage the participation of such trustee in the negotiations. (2) Covenant not to sue An agreement under this section may contain a covenant not to sue under section 9607(a)(4)(C) of this title for damages to natural resources under the trusteeship of the United States resulting from the release or threatened release of hazardous substances that is the subject of the agreement, but only if the Federal natural resource trustee has agreed in writing to such covenant. The Federal natural resource trustee may agree to such covenant if the potentially responsible party agrees to undertake appropriate actions necessary to protect and restore the natural resources damaged by such release or threatened release of hazardous substances. (k) Section not applicable to vessels The provisions of this section shall not apply to releases from a vessel. (I) Civil penalties

A potentially responsible party which is a party to an administrative order or consent decree entered pursuant to an agreement under this section or section 9620 of this title (relating to Federal facilities) or which is a party to an agreement under section 9620 of this title and which fails or refuses to comply with any term or condition of the order, decree or agreement shall be subject to a civil penalty in accordance with section 9609 of this title. (m) Applicability of general principles of law

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In the case of consent decrees and other Settlements under this section (including covenants not to sue), no provision of this chapter shall be construed to preclude or otherwise affect the applicability of general principles of law regarding the setting aside or modification of consent decrees or other Settlements.

Sec. 9657. Separability; contribution If any provision of this chapter, or the application of any provision of this chapter to any person or circumstance, is held invalid, the application of such provision to other persons or circumstances and the remainder of this chapter shall not be affected thereby. If an administrative settlement under section 9622 of this title has the effect of limiting any person's right to obtain contribution from any party to such settlement, and if the effect of such Iimitation would constitute a taking without just compensation in violation of the fifth amendment of the Constitution of the United States, such person shall not be entitled, under other laws of the United States, to recover compensation from the United States for such taking, but in any such case, such Iimitation on the right to obtain contribution shall be treated as having no force and effect.

Sec. 9659. Citizens suits (a) Authority to bring civil actions Except as provided in subsections (d) and (e) of this section and in section 9613(h) of this title (relating to timing of judicial review), any person may commence a civil action on his own behalf (1) against any person (including the United States and any other govemmental

instrumentality or agency, to the extent permitted by the eleventh amendment to the Constitution) who is alleged to be in violation of any standard, regulation, condition, requirement, or order which has become effective pursuant to this chapter (including any provision of an agreement under section 9620 of this title, relating to Federal facilities ); or

(2) against the President or any other officer of the United States (including the Administrator of the Environmental Protection Agency and the Administrator of the ATSDR) where there is alleged a failure of the President or of such other officer to perform any act or duty under this chapter, including an act or duty under section 9620 of this title (relating to Federal facilities), which is not discretionary with the President or such other officer. Paragraph (2) shall not apply to any act or duty under the provisions of section 9660 of this title (relating to research, development, and demonstration). (b) Venue (1) Actions under subsection (a)(l) 17*

260

Anhang Any action under subsection (a)(l) of this section shall be brought in the district court for the district in which the alleged violation occurred. (2) Actions under subsection (a)(2) Any action brought under subsection (a)(2) of this section may be brought in the United States District Court for the District of Columbia.

(c) Relief The district court shall have jurisdiction in actions brought under subsection (a)(l) of this section to enforce the standard, regulation, condition, requirement, or order concemed (including any provision of an agreement under section 9620 of this title), to order such action as may be necessary to correct the violation, and to impose any civil penalty provided for the violation. The district court shall have jurisdiction in actions brought under subsection (a)(2) of this section to order the President or other offleer to perform the act or duty concemed. (d) Rules applicable to subsection (a)(l) actions (1) Notice No action may be commenced under subsection (a)(l) of this section before 60 days after the plaintiff has given notice of the violation to each of the following: (A) The President. (B) The State in which the alleged violation occurs. (C) Any alleged violator of the standard, regulation, condition, requirement, or order concemed (including any provision of an agreement under section 9620 of this title). Notice under this paragraph shall be given in such manner as the President shall prescribe by regulation. (2) Diligent prosecution No action may be commenced under paragraph (1) of subsection (a) of this section if the President has commenced and is diligently prosecuting an action under this chapter, or under the Solid Waste Disposal Act (42 U.S.C. 6901 et seq.) to require compliance with the standard, regulation, condition, requirement, or order concemed (including any provision of an agreement under section 9620 of this title ). (e) Rules applicable to subsection (a)(2) actions No action may be commenced under paragraph (2) of subsection (a) of this section before the 60th day following the date on which the plaintiff gives notice to the Administrator or other department, agency, or instrumentality that the plaintiff will commence such action. Notice under this subsection shall be given in such manner as the President shall prescribe by regulation. (f) Costs

The court, in issuing any final order in any action brought pursuant to this section, may award costs of Iitigation (including reasonable attomey and expert witness

Anhang

261

fees) to the prevailing or the substantially prevailing party whenever the court determines such an award is appropriate. The court may, if a temporary restraining order or preliminary injunction is sought, require the filing of a bond or equivalent security in accordance with the Federal Rules of Civil Procedure. (g) Intervention In any action under this section, the United States or the State, or both, if not a party may intervene as a matter of right. For other provisions regarding intervention, see section 9613 of this title. (h) Other rights This chapter does not affect or otherwise impair the rights of any person under Federal, State, or common law, except with respect to the timing of review as provided in section 9613(h) of this title or as otherwise provided in section 9658 of this title (relating to actions under State law). (i) Definitions The terms used in this section shall have the same meanings as when used in subchapter I of this chapter.

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Stichwortverzeichnis Administrative orders on consent (AOC) 75, 77, 125 Agency siehe Environmental Protection Agency Alternative Dispute Resolution (ADR) - Begriff 78 ff. - Methoden 79 - Potenziale 190 ff. - rechtlicher Rahmen 187 f. - Umweltmediation 189 f. Auswahlermessen 164 ff. Beweislast 64, 70, 100, 159 ff., 167, 170, 179, 202, 212 f., 217 Bifurcation of trial 100 Brownfields redevelopment 178 Bundes-Bodenschutzgesetz (BBodSchG) - Haftungsregelung 133 ff. - legislative Rechtsentwicklung 131 ff. - rechtlicher Kontext und Anwendungsbereich 134 f. Burden of proof siehe Beweislast Cash out settlement 84 f., 172, 197 f. Citizen suits 31 Common law - CERCLA 28 - gesamtschuldnerische Haftung 53 ff., 58, 64, 103 f. - Umweltrecht 21 Comprehensive Environmental Response and Liability Information System (CERCLIS) 73

..

,

Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act (CERCLA) - legislative Rechtsentwicklung 24 f. - rechtlicher Kontext 28 - Reformbestrebungen 26 f. Consent decree 75, 77 f., 115, 125 Contribution siehe Regress Contribution protection 106, 115 ff., 185 f., 222 f. - Verfassungsmäßigkeit 121 ff. Crossclaims 99 De minimis settlement 57, 77, 84 f., 197 f. Deep pockets 53, 70 Defenses - equitable 49, 128 f. - statutory 47 f., 111, 128, 157 Dereliktion 153, 156 Due Process Clause 121 ff. Durchgriffshaftung 151 ff., 156 Effektivitätspostulat 164 ff. Eigentum - Garantie 145 - Privatnützigkeit 145 - Sozialbindung 147 Environmental Protection Agency (EPA) - Aufbau 22 f. - Rolle 184 f. Fee shifting 44, 91 Fifth Amendment 116, 121 ff. Fond siehe Superfund Freistellungsklauseln 183, 186

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Stichwortverzeichnis

Gesamtrechtsnachfolge 138 ff., 156, 165 - partielle 143 Gesamtschuldnerische Haftung 52 ff., 167 ff., 170 f. - BBodSchG 167 ff. - CERCLA 56 f. - common law 53 ff., 57, 58 f. - Haftungsaufteilungsverfahren 83 f., 86 ff., 89 ff., 96, 194 ff. - Rechtsprechung 57 ff., 103 - Regress 105, 112 f. -Vergleich 64, 71, 179, 191 f. Gore Amendment siehe Gore Factors Gore Factors 61, 68, 87, 96, 105, 114, 171, 195, 196, 220 ff. Haftung - Aufteilungsverfahren 83 f., 86 ff., 89 ff., 96, 194 ff. - Ausschluss 47 ff., 157 - Beschränkung 47, 145 ff., 157 - gesamtschuldnerische 52 ff., 167 ff., 170 f. - Kausalität 41 f., 55, 63 ff., 68 ff., 138, 155, 158 ff. - nach BBodSchG 133 ff. - nach CERCLA 30 ff. - rückwirkende 42, 139 ff., 162 - Verjährung 49 f., 128, 157 - verschuldeosunabhängige 40 f., 70, 105, 158 Haftungsposten - Anwaltsgebühren 44 f. - direkte, indirekte, Untersuchungs-, und Überwachungskosten 43 f., 163 - natural resources damages 46, 163 - Sanierungskosten 42 ff., 163 Haftungssubjekte - nach BBodSchG 136 ff. - nach CERCLA 35 ff. Hochzonung 185

Impleading 99 Insolvenzrisiko 53, 70, 97, 105, 167, 170, 193, 202, 214 f. Intervention 99 f. Joint and severalliability siehe gesamtschuldnerische Haftung Kausalität 41 f., 55, 63 ff., 68 ff., 155, 158 ff. Kooperatives Handeln 172, 173 ff. - Vorteile 177 ff., 221 Mediation 79, 187 f. - Anforderungen an den Mediator 192 - im Umweltrecht 189 f. Mixed funding - Bedeutung 83, 199 -Begriff 82 - Finanzierungsmodelle 200 - rechtlicher Rahmen 199 f. Nachhaftung 153 f., 156 National Contingency Plan (NCP) 34 f., 42 f., 44, 47, 100, 101 f., 111 National Priorities List 35, 73, 98 Natural resources damages 46, 50 Orphan shares siehe verwaiste Haftungsanteile Polluter pays principle siehe Verschmutzungsprinzip Potentially Responsihle Party (PRP) siehe Haftungssubjekte - nach CERCLA Regressanspruch - Anspruchsgrundlage 104 ff. - Anspruchsinhaber und -Schuldner 205 ff., 218 - Anspruchsumfang 111 ff., 210 f., 217 f., 219 ff. - Anspruchsvoraussetzungen 111

Stichwortverzeichnis - BBodSchG 166 f., 203 ff. - CERCLA 102 ff. - Durchsetzung des Anspruchs 212 ff. - Entstehen des Anspruchs 215 ff. - Entwicklung des Anspruchs 102 ff., 203 f. - Kriterien der Haftungsaufteilung 114 f., 219 ff. - Rechtsnatur des Anspruchs 204 - Schutz vor Regress 106, 115 ff., 185 f., 219, 222 f. - Vergleich der Regelungen in CERCLA und BBodSchG 217 ff. - Verjährung des Anspruchs 217, 218 - zeitliche Geltung des Regressanspruchs 204 f. Rückwirkungsverbot 42, 139, 140 ff., 162, 204 f. Sanierung - Durchsetzung 71, 173 ff. - Kosten 43 f. - kurzfristige (removal actions) 32, 42,49 f. - längerfristige (remedial actions) 32, 42,49 f., 77 -Maßnahmen - Prozess 72 ff., 175 ff. - Standards 34 Sanierungsvertrag 174 ff. - Anpassung und Kündigung 182 - Einbindung in das Sanierungsverfahren 175 ff., 185 - inhaltliche Gestaltung 182 f. - Nichtigkeit 181 - rechtliche Gestaltungsgrenzen 179 ff. - Zustimmung von Dritten 180 f., 185 Settlement siehe Vergleich Steering committees 73, 80 Störerausgleich siehe Regressanspruch

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Strict liability siehe Haftung, verschuldeusunabhängige Superfund - Begriff 33 f. - Mittelausstattung 33 f., 94 f. - Verwendung der Mittel 83 f., 88 ff., 98 Umweltmediation 189 f. Umweltrecht der USA - Durchsetzung 22 - Rechtsquellen 21 f. Vergleich - Alternative Dispute Resolution 78 ff., 187 ff. - Ausschluss eines Regressanspruches 115 ff., 222 f. - de minimis settlement 57, 77, 84 f., 197 f. - gesamtschuldnerische Haftung 64, 71, 172, 179, 191 f., 195 - gesetzliche Regelung 75 ff., 184 - Rolle der EPA 184 f. - Sanierungsvertrag 174 ff. - Vorteile 177 ff. Verhältnismäßigkeit 147 f., 171, 198 Verjährung 49 f., 128, 157, 217, 218 Verkehrswert-Grenze 147 ff., 157, 192 Verschmutzungsprinzip 25, 40, 51 Verursacherhaftung 137 f., 155, 158 ff., 165 Verursacherprinzip 140, 210, 213, 214 Verwaiste Haftungsanteile - Begriff 83 -Finanzierung 88 ff., 91, 93 ff., 181, 193, 199 ff. - Regress 105, 109, 112 f., 215, 218 Zustandsstörerhaftung - Begrenzung 145 ff., 192, 216 -Regelung im BBodSchG 144 f.