Вестник ВИПК МВД России. Вып. 4(48). 2018

Citation preview

Ежеквартальный научно-практический журнал

OF THE

Quarterly Journal of the scientific and practical Выходит 4 раза в год Журнал зарегистрирован в Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций Свидетельство о регистрации ПИ № ФС 77-64728 от 22.01.2016

Published 4 times a year Registered Federal Service for Supervision of Communications, Information Technology and Communications PI № ФС 77-64728 от 22.01.2016

Решением Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации журнал «Вестник ВИПК МВД России» включен в Перечень рецензируемых научных изданий, в которых должны быть опубликованы основные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора наук и кандидата наук

By the decision of the Higher Attestation Commission of the Ministry of education and science of the Russian Federation the journal «Bulleten of the All-Russian Advanced Training Institute» is included in the List of peer-viewed scientific publicatins, where basic scientific results of dissertations on competition of scientific degrees of doctor and candidate of sciences must be published

Включен в Научную электронную библиотеку и систему Российского индекса научного цитирования. URL: htt:// www.elibrary.ru

The Journal is included in the Scientific Electronic Library and the system of Russian Science Citation Index. URL: htt:// www.elibrary.ru

Подписка по России: Каталог «Роспечать» - инд. 70899

Subscription in Russia: The catalog "Rospechat" - 70899 ind.

Главный редактор С.А. Невский (д-р юрид. наук, профессор) Редактор А.В. Николаева Компьютерная верстка, дизайн Л.Р. Гильдеева

Head editor: S. Nevskiy (doctor of law, professor) Editor: A. Nikolaeva Design/editorial: L. Gildeeva

Адрес редакции, издателя и типографии: 142007, г. Домодедово, Московская обл., м-н Авиационный, ул. Пихтовая, д. 3 e-mail: [email protected], [email protected]

Postal address and contact details of the editors office and publisher: 142007 Bld. 3, Pikhtovaya str., Aviatsionny District, Domodedovo, Moscow region, Russia, e-mail: [email protected], [email protected]

Подписано в печать 28.12.2018 Формат 60х84/8 Объём 15,0 усл. печ. л. Тираж 300 экз. Заказ 50/18 Цена свободная Отпечатано в группе полиграфической и оперативной печати РИО ВИПК МВД России

Printed 28.12.2018 Format 60x84/8; Print output 15,0 leaves; Circulation 300 copies. Order 50/18 Price free Printed in the band printing and efficient printing of the Advanced Training Institute of the MIA of Russia

© ВИПК МВД России, 2018

© Advanced Training Institute of the MIA of Russia, 2018

РЕДАКЦИОННЫЙ СОВЕТ ПРЕДСЕДАТЕЛЬ: Костенников Михаил Валерьевич – профессор кафедры подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка и подразделений по вопросам миграции центра подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка ВИПК МВД России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации ЧЛЕНЫ: Абрамов Анатолий Михайлович – профессор кафедры уголовно-правовых дисциплин Российской таможенной академии, доктор юридических наук, профессор Алиев Назим Талат оглы - начальник Академии полиции МВД Азербайджанской Республики, кандидат юридических наук Астанин Виктор Викторович – заместитель директора по научной и учебной работе ФБУ «Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации», доктор юридических наук, профессор Атаманчук Григорий Васильевич – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Барциц Игорь Нязбеевич – директор Международного института государственной службы и управления РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Бачила Владимир Владимирович – начальник учреждения образования «Академия Министерства внутренних дел Республики Беларусь», кандидат юридических наук, доцент Бельский Виталий Юрьевич - начальник кафедры социологии и политологии Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, доктор философских наук, профессор Векленко Василий Владимирович – профессор кафедры уголовного права СанктПетербургского государственного университета, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Гришковец Алексей Алексеевич - ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор Дамаскин Олег Валерьевич – заместитель председателя Общественного научнометодического консультативного совета при ЦИК России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Денисенко Виктор Васильевич – профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор Запольский Сергей Васильевич – заведующий сектором административного и бюджетного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Зеленцов Александр Борисович – профессор кафедры административного и финансового права Юридического института РУДН, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации Максимов Сергей Николаевич – заместитель директора Юридического института по развитию и научной работе Севастопольского государственного университета, доктор юридических наук, профессор Осипенко Анатолий Леонидович – заместитель начальника Краснодарского университета МВД России по научной работе, доктор юридических наук, профессор Осмоналиев Кайрат Медербекович – проректор Дипломатической академии МВД Киргизской Республики, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки и образования РАЕ Старилов Юрий Николаевич – декан юридического факультета ФГБОУ ВО «Воронежский государственный университет», доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Трунцевский Юрий Владимирович – заведующий кафедрой уголовно-правовых и специальных дисциплин Московского гуманитарного университета, доктор юридических наук, профессор Юсупов Виталий Андреевич – профессор кафедры административного права и процесса РАНХиГС, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Якимов Александр Юрьевич – советник Президента Российского союза автостраховщиков по вопросам безопасности дорожного движения, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

2

EDITORIAL BOARD

CHAIRMAN: Kostennikov Michael Valerevich - Professor of Police Training Centre For Public Order Protection, Doctor of Law, Professor, Honored employee of Internal Affairs of the Russian Federation MEMBERS: Abramov Anatoly Mikhailovich - Professor of Criminal Law of the Russian Customs Academy, Doctor of Law, Professor Aliyev Talat Nazim oglu - Head of Police Academy, Ministry of Internal Affairs of the Azerbaijan Republic, PhD Astanin Viktor Viktorovich - Deputy Director for Research and Academic Affairs "Scientific Center of Legal Information of the Ministry of Justice of the Russian Federation", Doctor of Law, Professor Atamanchuk Grigory Vasilevich - Doctor of Law, Professor, Honored Scientist of Russia Bartsits Igor Nyazbeevich - Director of RANEPA Doctor of Law, Professor, PhD, Honored Lower of the Russian Federation Academic council chairman of RANEPA Bachila Vladimir Vladimirovich - Head of the educational institution "Academy of the Ministry of Internal Affairs of the Republic of Belarus", PhD, Associate Professor Belsky Vitaly Yuryevich - Head of the Chair of Sociology and Political Science of the "Moscow University of the Ministry of Interior of Russian Federation named after V.Y. Kikot", Doctor of Philosophy, Professor Veklenko Vasily Vladimirovich - Professor of the Criminal Law Department of the St. Petersburg State University, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation Grishkovets Alexei - Leading researcher at the Institute of State and Law of The Russian Academy of Sciences, Doctor of Law, Professor Damascus Oleg Valerevich - Deputy Chairman of the Public Research and Methodological Consultative Council under the Central Election Commission of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation Denisenko Viktor Vasilyevich - Professor of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the MOI of Russia, Doctor of Law, Professor Zapolskiy Sergey Vasilyevich - Sector leader of the Chair of Administrative and budgetary law Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation Zelencov Alexander Borisovich - Professor of the Department of Administrative and Financial Law Faculty of the Peoples' Friendship University, Doctor of Law, Honored Lawyer of the Russian Federation Maksimov Sergey Nikolaevich - Deputy Director of the Legal Institute for Development and Scientific Work of Sevastopol State University, Doctor of Law, Professor Osipenko Anatoly Leonidovich - Deputy Head of the Science work, Krasnodar University of the Russian Interior Ministry, Doctor of Law, Professor Osmonoliyev Kairat Mederbekovich - Vice-Rector of the Diplomatic Academy of Ministry of Internal Affairs of the Kyrgyz Republic, Doctor of Law, Professor, Honored Worker of Science and Education of RAE Starilov Yuri Nikolaevich - Dean of the Faculty of Law "Voronezh State University", Doctor of Law, Professor, Honored Scientist of Russia Truntsevsky Yuri Vladimirovich - head of the department of criminal law and special disciplines of the Moscow Humanitarian University, Doctor of Law, Professor Yusupov Vitaliy Andreevich - Professor of the Chair of Administrative Law and Process of RANEPA, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation Yakimov Alexander Yurevich - Advisor to the President of the Russian Union of Insurers on road safety, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

3

РЕДАКЦИОННАЯ КОЛЛЕГИЯ

Главный редактор: Невский Сергей Александрович – главный научный сотрудник ФГКУ «ВНИИ МВД России», доктор юридических наук, профессор Секретарь: Николаева Ангелина Владимировна – начальник редакционно-издательского отдела ВИПК МВД России Члены: Галахов Сергей Сергеевич – главный научный сотрудник ФКУ «Научно-исследовательский институт ФСИН России», доктор юридических наук, профессор, заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации Григорьев Виктор Николаевич – профессор кафедры противодействия незаконному обороту наркотиков Международного межведомственного центра подготовки сотрудников оперативных подразделений имени генерал-лейтенанта милиции А.Н. Сергеева ВИПК МВД России, доктор юридических наук, профессор Гриненко Александр Викторович – профессор кафедры уголовного права, уголовного процесса и криминалистики МГИМО МИД России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Демидов Юрий Николаевич – руководитель Аппарата Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по безопасности и противодействию коррупции, доктор юридических наук, профессор Дугенец Александр Сергеевич – главный редактор федерального научно-практического журнала «Административное право и процесс», доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Клещина Елена Николаевна – профессор кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, доцент Кувалдин Валерий Павлович – профессор кафедры ОРД и СТ Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Куракин Алексей Валентинович – профессор кафедры подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка и подразделений по вопросам миграции центра подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка ВИПК МВД России, доктор юридических наук, профессор Малахов Валерий Петрович – профессор кафедры теории государства и права Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник Высшей школы Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации Мешалкин Сергей Николаевич – профессор кафедры противодействия терроризму и экстремизму Международного межведомственного центра подготовки и переподготовки специалистов по борьбе с терроризмом и экстремизмом ВИПК МВД России, доктор юридических наук, доцент Харитонов Александр Николаевич – профессор кафедры подготовки сотрудников полиции в сфере транспортной безопасности центра подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка ВИПК МВД России, доктор юридических наук, профессор Шумилов Александр Юльевич – профессор кафедры оперативно-розыскной деятельности института правоохранительной деятельности Российской таможенной академии, доктор юридических наук, профессор EDITORIAL COLLEGE Editor in Chief: Nevsky Sergei Alexandrovich – Chief Researcher of «National Research Institute of the Ministry of Interior of the Russian Federation», Doctor of Law, Professor Secretary: Nikolaeva Angelina Vladimirovna – Senior editor of the Record and Issue Office of the Advanced Training Institute of the MIA of Russia Members: Galakhov Sergey Sergeevich – Chief Researcher "Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia", Doctor of Law, Professor, Honored employee of the Ministry Internal Affairs of the Russian Federation Grigoriev Viktor Nikolaevich – Professor of Chair of International Interdepartmental training center for operational units named lieutenant-general of militia A.N.Sergeev, Doctor of Law, Professor Grinenko Alexander Viktorovich – Professor of the Department of Criminal Law, Criminal Process and Criminalistics, MGIMO (U) of the Ministry of Foreign Affairs of Russia, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation Dugenets Alexander Sergeevich – Chief editor of federal scientific and practical journal «Administrative Law and Process», Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation Demidov Yury Nikolaevich – Head of the Staff of the Committee of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation on Security and Anti-Corruption, Doctor of Law, Professor Kleschina Elena Nikolaevna – Professor of the Department of Criminal Procedure of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia them. V.Ya. Kikotya, Doctor of Law, Associate Professor Kuvaldin Valery Pavlovich – Professor of Chair OSA and ST "Moscow University of the Ministry of Interior of Russian Federation named after V.Y. Kikot" Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation Kurakin Aleksey Valentinovich – Professor of Chair Of Migration Service Staff Training of the Police Training Center For Public Order Protection, Doctor of Law, Professor Malakhov Valery Petrovich – Professor of Theory of State and Law «Moscow University of the Ministry of Interior of Russian Federation named after V.Y. Kikot» Doctor of Law, Professor, Honorary Worker of Higher Professional Education of the Russian Federation Meshalkin Sergey Nikolaevich – Professor of Chair of countering terrorist and extremist activities of the International Interdepartmental Training and Retraining Center for specialists of counteraction against terrorism and extremism, Doctor of Law, Associate Professor Kharitonov Alexander Nikolaevich – Professor of The Training Center for Police Officers in Ensuring Transport Safety, Doctor of Law, Professor Shumilov Alexander Yulevich – Professor Chair of operatively-search activity of the Institute of Law Enforcement of the Russian Customs Academy, Doctor of Law, Professor

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

4

СОДЕРЖАНИЕ Уголовное право и криминология

Земцова А.В. / Zemtsova A.V. К ВОПРОСУ О ПЕРСПЕКТИВАХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННОМУ ОБОРОТУ СПЕЦИАЛЬНЫХ ТЕХНИЧЕСКИХ СРЕДСТВ, ПРЕДНАЗНАЧЕННЫХ ДЛЯ НЕГЛАСНОГО ПОЛУЧЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ TO THE QUESTION OF PROSPECTS OF IMPROVEMENT OF THE MECHANISM OF COUNTERACTION TO ILLEGAL TRAFFIC OF THE SPECIAL TECHNICAL MEANS INTENDED FOR SECRET RECEIPT OF INFORMATION .......................................... 9 Жуковский В.И. / Zhukovsky V.I. Довголюк Н.В. / Dovgolyuk N.V. ИНСТИТУТ ОСВОБОЖДЕНИЯ ОТ УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ: ПОИСК ОПТИМАЛЬНОЙ МОДЕЛИ В СВЕТЕ МОДЕРНИЗАЦИИ И ГУМАНИЗАЦИИ УГОЛОВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА INSTITUTE FOR LIBERATION FROM CRIMINAL RESPONSIBILITY: SEARCHING FOR AN OPTIMAL MODEL IN THE LIGHT OF MODERNIZATION AND HUMANIZATION OF CRIMINAL LAW ....................................................................................................................... 17 Курсаев А.В. / Kursaev A.V. О СПЕЦИАЛЬНОМ СУБЪЕКТЕ ПРЕСТУПЛЕНИЯ В СЛУЧАЕ НАРУШЕНИЯ ПРАВИЛ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ ЛИЦОМ, НАХОДЯЩИМСЯ В СОСТОЯНИИ ОПЬЯНЕНИЯ (СТАТЬИ 264 И 2641 УК РФ) ABOUT THE SPECIAL SUBJECT OF CRIME IN CASE OF VIOLATION OF TRAFFIC RULES BY THE PERSON WHO IS IN A STATE OF INTOXICATION (ARTICLES 264 AND 2641 OF THE CRIMINAL CODE OF THE RUSSIAN FEDERATION)..................................... 23 Панова И.А. / Panova I.A. Билык В.И. / Bilyk V.I. СОЦИАЛЬНАЯ ПРОФИЛАКТИКА В СФЕРЕ НЕЗАКОННОГО ОБОРОТА НАРКОТИЧЕСКИХ СРЕДСТВ КАК СПОСОБ УКРЕПЛЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ SOCIAL PROPHYLACTICS OF ILLEGAL DRUG TRAFFIC AS A WAY OF STRENGTHENING NATIONAL SECURITY OF THE RUSSIAN FEDERATION ................................................................................................ 31 Административное право и административная деятельность

Грищенко А.Н. / Hryshchenko A.N. ФУНКЦИИ ПОЛИЦИИ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ POLICE FUNCTIONS IN THE FIELD OF ROAD SAFETY ....................................................... 38

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

5

СОДЕРЖАНИЕ Костенников М.В. / Kostennikov M.V. Куракин А.В. / Kurakin A.V. Карпухин Д.В. / Karpukhin D.V. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ УРОВНЯМИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ADMINISTRATIVE AND LEGAL DIFFERENTIATION OF SUBJECTS OF JURISDICTION AND POWERS BETWEEN THE LEVELS OF PUBLIC POWER IN THE RUSSIAN FEDERATION ................................................................................................. 45 Марина М.П. / Marina M.P. СТАДИЯ ИСПОЛНЕНИЯ ПОСТАНОВЛЕНИЙ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ И ПРИНЦИПЫ ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ STAGE OF EXECUTION OF DECISIONS IN CASES OF ADMINISTRATIVE OFFENSES IN THE FIELD OF ROAD SAFETY AND THE PRINCIPLES OF ITS IMPLEMENTATION ..... 62 Ольшевский А.В. / Olshevskiy A.V. Рябов Е.В. / Ryabov E.V. НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОРЯДКА ПРОХОЖДЕНИЯ СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ LEGAL REGULATION OF ORDER OF SERVICE IN THE BODIES OF INTERNAL AFFAIRS OF THE RUSSIAN FEDERATION ................................................................................................ 69 Легоцкий В.Н. / Legotsky V.N. Яковченко Л.А. / Yakovchenko L.A. ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПРАВОНАРУШЕНИЙ ВО ВРЕМЯ ПРОВЕДЕНИЯ ФУТБОЛЬНЫХ МАТЧЕЙ TACTICS OF ACTIONS OF STAFF OF BODIES OF INTERNAL AFFAIRS ACCORDING TO PREVENTION OF OFFENCES DURING HOLDING FOOTBALL MATCHES............................................................................................... 79 Уголовный процесс

Клещина Е.Н. / Kleshchina E.N. ПОТЕРПЕВШИЙ И ЕГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬ: ПРОБЛЕМЫ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПОЛОЖЕНИЯ И УЧАСТИЯ В УГОЛОВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ THE VICTIM AND HIS REPRESENTATIVE: PROBLEM THE PROCEDURAL PROVISIONS AND PARTICIPATION IN CRIMINAL PROCEEDINGS ................................. 87 Конев А.Н. / Konev A.N. ОБ АКТУАЛЬНОСТИ КОНЦЕПТУАЛЬНО-ИДЕОЛОГИЧЕСКОЙ ДИАГНОСТИКИ СОВРЕМЕННОГО УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА ON THE ACTUALITY OF THE CONCEPTUAL AND IDEOLOGICAL DIAGNOSTICS OF MODERN CRIMINAL PROCEEDINGS .................................................... 91

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

6

СОДЕРЖАНИЕ Яковлева Л.В. / Yakovleva L.V. Яковлев В.В. / Yakovlev V.V. ВОЗМОЖНОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ МЕДИАЦИИ ПО УГОЛОВНЫМ ДЕЛАМ THE POSSIBILITY OF APPLICATION OF MEDIATION ON CRIMINAL CASES ................................................................................................................... 97 История государства и права

Потёмкин И.А. / Potemkin I.A. К ВОПРОСУ ОБ ИСТОРИИ СТАНОВЛЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ СЛУЖБЫ В МИНИСТЕРСТВЕ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ И ФИНАНСИРОВАНИЯ ПОЛИЦИИ TO THE QUESTION OF THE HISTORY OF THE FORMATION OF THE FINANCIAL SERVICE IN THE MINISTRY OF THE INTERIOR AND POLICE FINANCING.................. 102 Янченко И.Л. / Yanchenko I.L. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ (XVII - СЕРЕДИНА XIX ВВ.): ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ THE TRANSPORT SECURITY IN THE RUSSIAN STATE (XVIII — MID XIX VV.): ISTORIKO-LEGAL ASPECT ............................................................ 111 Актуальные вопросы правоохранительной деятельности

Мешалкин С.Н. / Meshalkin S.N. СПЕЦИФИКА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИИ С ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИСТИЧЕСКИМ ПРОЯВЛЕНИЯМ THE SPECIFICITY OF THE INTERACTION WITH DEPARTMENTS OF INTERNAL AFFAIRS OF THE RUSSIAN FEDERATION WITH LAW ENFORCEMENT BODIES OF FOREIGN COUNTRIES IN COMBATING TERRORIST MANIFESTATIONS ............... 118 Некишев А.В. / Nekishev A.V. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ СУЩНОСТИ ТЕХНОЛОГИЧЕСКОГО ТЕРРОРИЗМА METHODOLOGICAL APPROACHES TO THE DEFINITION OF THE ESSENCE OF TECHNOLOGICAL TERRORISM ......................................................................................... 122 Коновалов Е.В. / Konovalov E.V. Елисеев А.В. / Eliseyev A.V. К ВОПРОСУ О ПРОБЛЕМАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАБОТЫ С КАДРАМИ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ TO THE QUESTION ABOUT THE PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF WORK WITH PERSONS IN THE BODIES OF INTERNAL AFFAIRS …………………………… 127

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

7

СОДЕРЖАНИЕ Власов Б.Е. / Vlasov B.E. Петрова О.В. / Petrova O.V. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММ АНТИКРИМИНАЛЬНОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ КАК ФОРМЫ ОПТИМИЗАЦИИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ МВД РОССИИ С РЕГИОНАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ ORGANIZATIONAL AND LEGAL ASPECTS OF DEVELOPMENT AND IMPLEMENTATION OF ANTI-CRIMINAL PROGRAMS AS A FORM OF OPTIMIZATION OF RELATIONS OF TERRITORIAL BODIES OF THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF RUSSIA WITH REGIONAL BODIES OF STATE POWER AND ADMINISTRATION ............................................................................................................ 133 Трибуна молодого ученого

Николаенко Н.В. / Nikolaenko N.V. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА РАССЛЕДОВАНИЕМ УГОЛОВНЫХ ДЕЛ IMPROVEMENT OF THE STATE CONTROL OF INVESTIGATION OF CRIMINAL CASES .................................................................................................................. 142

ТРЕБОВАНИЯ РЕДАКЦИИ К СТАТЬЯМ ЖУРНАЛА «ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ» REQUIREMENTS TO EDITORIAL JOURNAL ARTICLE………………………..…………...................................................................................147

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

8

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ Земцова Анна Васильевна, главный эксперт Уголовно-правового управления Договорно-правового департамента МВД России, кандидат юридических наук Zemtsova Anna Vasilyevna, chief expert of the Criminal law Department of the legal Department of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation, PhD

К ВОПРОСУ О ПЕРСПЕКТИВАХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННОМУ ОБОРОТУ СПЕЦИАЛЬНЫХ ТЕХНИЧЕСКИХ СРЕДСТВ, ПРЕДНАЗНАЧЕННЫХ ДЛЯ НЕГЛАСНОГО ПОЛУЧЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ TO THE QUESTION OF PROSPECTS OF IMPROVEMENT OF THE MECHANISM OF COUNTERACTION TO ILLEGAL TRAFFIC OF THE SPECIAL TECHNICAL MEANS INTENDED FOR SECRET RECEIPT OF INFORMATION Аннотация. Статья посвящена актуальным на сегодняшний день вопросам уголовноправовой оценки использования специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации. На основе комплексного анализа статистических сведений и данных правоприменительной практики в работе предложен авторский подход к разрешению проблем, возникающих при квалификации деяний по ст. 1381 Уголовного кодекса Российской Федерации. Также в статье уделено внимание перспективам возможного совершенствования законодательства Российской Федерации и обоснован вывод о целесообразности отказа от предложений законодательного характера, обсуждаемых в настоящее время в юридическом сообществе. Annotation. The Article is devoted to the topical issues of criminal law evaluation of the use of special technical means intended for secret obtaining of information. On the basis of the complex analysis of statistical data and data of law enforcement practice the author's approach to the solution of the problems arising at qualification of acts under article 1381 of the Criminal code of the Russian Federation is offered. The article also pays attention to the prospects of possible improvement of the legislation of the Russian Federation and substantiates the conclusion about the expediency of refusal of proposals of a legislative nature, currently under discussion in the legal community. Ключевые слова и словосочетания: специальные технические средства, незаконный оборот, конституционность, уголовная ответственность, судебное решение. Key word and words combinations: special technical means, illegal traffic, constitutionality, criminal liability, judicial decision. Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. № 420-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» Уголовный кодекс Российской Федерации (далее – УК) был дополнен новой ст. 1381, в которой установлена повышенная по сравнению с ранее предусмотренной в ч. 3 ст. 138 УК ответственность за незаконные производство, приобретение и (или) сбыт специ-

альных технических средств, предназначенных для негласного получения информации1.

1До

принятия названного Федерального закона ответственность за незаконный оборот специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, была установлена в ч. 3 ст. 138 УК, санкция которой предусматривала возможность назначения наказания в виде лишения свободы на срок до трех лет. В настоящее время такие деяния наказываются в том числе лишением свободы на срок до четырех лет.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

9

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ По данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, за 2013–2017 годы количество осужденных по статье 1381 УК составило 1 105 (в 2013 году – 152, в 2014 году – 212, в 2015 году – 259, в 2016 году – 228, в 2017 году – 254) [1]. В сравнении с иными преступлениями (например, против личности или собственности), количество осужденных по которым ежегодно исчисляется тысячами и десятками тысяч, правоприменительный потенциал статьи 1381 УК весьма скромный. Рассматриваемая уголовно-правовая норма вероятно так и осталась бы незамеченной со стороны юридического сообщества, если бы не пресс-конференция Президента Российской Федерации В.В. Путина 14 декабря 2017 г., на которой главе государства задали вопрос о судьбе многодетного фермера из Курганской области Е. Васильева, привлекаемого к уголовной ответственности за незаконный оборот «шпионских» устройств, а именно GPS-трекера, использованного им для слежки за собственным теленком [2]. Отвечая на данный вопрос, Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил отсутствие, по его мнению, в таких деяниях криминальной составляющей и пообещал урегулировать этот вопрос. Так, итоги пресс-конференции послужили поводом к активному поиску модели оптимизации правоприменения по ст. 1381 УК. В дискуссию по данному вопросу включились депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, ФСБ России, Генеральная прокуратура Российской Федерации, а также просто неравнодушные граждане нашей страны. Открывая полемику по поводу необходимости корректировки действующей редакции ст. 1381 УК, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции Н.В. Поклонская еще в декабре 2017 года предложила дополнить диспозицию названной нормы указанием на два признака: умышленность приобретения устройства и цель в виде сбора информации, ограниченной в доступе федеральным законом [3]. В последующем стало известно о работе ФСБ России и Генеральной прокуратуры Российской Федерации, направленной

на исправление ситуации с применением ст. 1381 УК. В частности, ФСБ России предложено дополнить ст. 1381 УК примечанием, устанавливающим единое значение термина «специальные технические средства, предназначенные для негласного получения информации». Исходя из содержания проектируемого примечания, под специальными техническими средствами, предназначенными для негласного получения информации, предполагается понимать приборы, системы, комплексы, устройства, специальный инструмент и программное обеспечение для электронных вычислительных машин и других электронных устройств, независимо от их внешнего вида, технических характеристик, а также принципов работы, которым намеренно приданы качества и свойства для обеспечения функции скрытного (тайного, неочевидного) получения информации либо доступа к ней (без ведома ее обладателя) [4]. Работа Генеральной прокуратуры Российской Федерации была обусловлена необходимостью исполнения поручения Президента Российской Федерации В.В. Путина, в соответствии с которым названный федеральный орган государственной власти определен ответственным исполнителем по анализу практики применения ст. 1381 УК в отношении физических лиц и представлению предложений по внесению в законодательство Российской Федерации изменений, направленных на соблюдение интересов граждан, приобретающих, в том числе с использованием электронной торговли, бытовые технические устройства, имеющие признаки специальных технических средств для негласного получения информации, но не предназначенные для этих целей [5]. По информации, размещенной в средствах массовой информации, по итогам проверки применения ст. 1381 УК, Генеральная прокуратура Российской Федерации заключила, что законодательное регулирование в сфере оборота специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, имеет издержки, то есть закон позволяет привлекать к уголовной ответственности лиц, приобретающих «шпионские» гаджеты для бытовых нужд [6]. Мнения граждан по рассматриваемому вопросу весьма предсказуемы и заключа-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

10

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ ются преимущественно в том, что ст. 1381 УК следует признать утратившей силу, поскольку средства видео- и аудиофиксации, предназначенные для скрытого ношения и использования, не причиняют вреда жизни и здоровью граждан, приобретаются, как правило, вовсе не для того, чтобы быть использованными в качестве средства шпионажа, а с целью самозащиты своих прав или защищаемых законом интересов [7]. Изложенное позволяет, с одной стороны, признать имеющуюся тенденцию использования рассматриваемой уголовноправовой нормы для превенции деяний, не обладающих признаками общественной опасности, а с другой – констатировать отсутствие на сегодняшний день однозначной позиции относительно формата корректировки ст. 1381 УК. Сложившаяся ситуация послужила поводом для исследования данного вопроса и выработки авторского мнения о целесообразности совершенствования действующего механизма противодействия незаконному обороту специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации. Для начала определим правовую основу для уголовного запрета на незаконный оборот специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации. Так, согласно ч. 1 ст. 23 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. В обеспечение данного фундаментального права Конституция Российской Федерации закрепляет, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются (ч. 1 ст. 24 Конституции Российской Федерации). Из этого следует, что не допускается и сбор информации, сопряженный с нарушением прав на тайну частной жизни лиц. Соответственно, предполагается, что реализация другого конституционного права – права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации) возможна только в порядке, установленном законом, и что федеральный законодатель

правомочен определить законные способы получения информации. Реализуя указанное правомочие, федеральный законодатель допустил получение информации, затрагивающей конституционные права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, тайну корреспонденции и неприкосновенность жилища, путем использования негласных методов и средств, включая информационные системы, видео- и аудиозапись, кино- и фотосъемку, а также другие технические и иные средства, только при проведении оперативно-розыскных мероприятий органами, уполномоченными на осуществление оперативно-розыскной деятельности, при наличии соответствующих оснований и условий и в пределах предоставленных им полномочий (ст. 6 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»). Мотивируя особый режим обращения специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, Конституционный Суд Российской Федерации в пп. 3.2 постановления от 31 марта 2011 г. № 3-П отметил, что поскольку специальные технические средства, предназначенные (разработанные, приспособленные, запрограммированные) для негласного получения информации, в силу присущих им свойств предоставляют эффективную возможность серьезно вторгаться в уязвимую для внешнего вмешательства сферу частной жизни, в личное пространство и личные интересы индивида без его согласия, не контролируемое и не обусловленное конституционно признаваемыми целями их использование ведет к нарушению прав личности, гарантированных ст. 23, 24 (часть 1) и 25 Конституции Российской Федерации. Исходя из этого федеральный законодатель отнес указанные специальные технические средства к числу продукции, свободная реализация которой запрещена, и прямо запретил их использование не уполномоченными на то Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» физическими и юридическими лицами (ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», Указ Президента Российской Федерации от 22 февраля 1992 г. № 179

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

11

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ «О видах продукции (работ, услуг) и отходов производства, свободная реализация которых запрещена») [8]. Таким образом, приведенные нормативные положения во взаимосвязи с позицией Конституционного Суда Российской Федерации не позволяют сомневаться в обоснованности действующего абсолютного запрета на свободный оборот специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, который, в свою очередь, определяет необходимость в уголовно-правовой превенции таких деяний. Однако случаи осуждения по ст. 1381 УК за деяния, которые не обладают признаками противоправности (например, как в вышеизложенном случае покупки GPSтрекера для слежки за животным), имеют место в правоприменительной практике не по причине наличия уголовной ответственности за незаконный оборот специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, а скорее в силу правовой неопределенности перечня, признаков и критериев технических средств, запрещенных к обороту. При этом следует заметить, что вопрос неопределенности уголовно-правовых норм неоднократно был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе применительно к содержанию понятия специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации. В частности, судебный орган конституционного контроля отмечал, что принцип правовой определенности, обязывающий федерального законодателя формулировать уголовно-правовые предписания с достаточной степенью четкости, позволяющей лицу сообразовывать с ними свое поведение – как дозволенное, так и запрещенное – и предвидеть вызываемые им последствия, не исключает введения в уголовный закон юридических конструкций бланкетного характера, которые для уяснения используемых в нем терминов и понятий требуют обращения к нормативному материалу иных правовых актов. Оценивая подобную модель законодательного регулирования, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к следующему выводу: сам по себе бланкетный характер норм не может свидетельствовать об их неконституционности, поскольку ре-

гулятивные нормы, непосредственно закрепляющие те или иные правила поведения, не обязательно должны содержаться в том же нормативном правовом акте, что и нормы, предусматривающие юридическую ответственность за их нарушение, а потому оценка степени определенности содержащихся в законе понятий должна осуществляться исходя не только из самого текста закона и используемых в нем формулировок, но и из их места в системе нормативных предписаний, а также с учетом смежных составов правонарушений (постановления от 27 мая 2003 г. № 9-П, от 31 марта 2011 г. № 3-П, от 14 февраля 2013 г. № 4-П, от 17 июня 2014 г. № 18-П, от 16 июля 2015 г. № 22-П, определение от 27 марта 2018 г. № 830-О и др.) [9]. Проецируя названные выводы в отношении специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 31 марта 2011 г. № 3-П сформулировал следующие ключевые позиции: - к техническим средствам для негласного получения информации, свободный оборот которых в Российской Федерации запрещен и, следовательно, производство, сбыт или приобретение которых без специального, установленного в законном порядке разрешения являются незаконными, относятся только специальные технические средства, предназначенные (разработанные, приспособленные, запрограммированные) именно для целей негласного (т.е. тайного, неочевидного, скрытного) получения информации, тайна и неприкосновенность которой гарантированы ст. 23, 24 (часть 1) и 25 Конституции Российской Федерации, а также законодательством Российской Федерации; - технические средства (предметы, устройства), которые по своим техническим характеристикам, параметрам, свойствам или прямому функциональному предназначению рассчитаны лишь на бытовое использование массовым потребителем, не могут быть отнесены к специальным техническим средствам для негласного получения информации, если только им намеренно не приданы нужные качества и свойства, в том числе путем специальной технической доработки, программирования именно для неочевидного, скрытного их применения.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

12

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ Для определения достаточности приведенных положений законодательства и позиций Конституционного Суда Российской Федерации для обеспечения надлежащего правоприменения обратимся к материалам судебной практики. Так, анализ судебных решений2 свидетельствует о том, что в большинстве случае предметом преступления, предусмотренного ст. 1381 УК, выступают приобретаемые (сбываемые) посредством информационно-коммуникационной сети «Интернет» (сайты «Joom», «AliExpress», «Youla», «Авито») портативные радиомикрофоны, брелоки, портативные цифровые видеорегистраторы, встроенные в корпус брелока или наручных часов, шариковые авторучки, оснащенные скрытой видеокамерой, флеш-карты со встроенным в ее корпус микрофоном [10]. Характерной особенностью таких уголовных дел является то, что основу обвинения составляет заключение эксперта об отнесении технических средств к числу предназначенных для негласного получения информации, рассматриваются они в суде преимущественно в особом порядке без проведения судебного разбирательства и не отличаются назначением строгих видов наказаний (в большинстве случаев виновные приговариваются к незначительным штрафам [11]). Вместе с тем даже в таких условиях судить о наличии достаточной для уголовной ответственности степени общественной опасности в действиях лиц, осуществляющих покупку (продажу) устройств через общедоступные интернет-ресурсы, достаточно сложно ввиду неочевидности умысла лица на использование устройства в качестве средства посягательства на конституционные права иных лиц. Кроме того, следует констатировать, что в изученных нами судебных решениях вопрос осознания виновным фактического предназначения устройств не исследовался, что не исключает применение мер уголовно-правового воздействия в отношении лиц, приобретающих устройства в том числе для личных нужд (выполнение трудовых обязанностей, обеспечение сохранности имущества, контроля местонахож-

дения детей, слежения за животными и т.д.). В подтверждение данного вывода приведем следующий пример. Так, С. признан виновным в том, что, получив в дар для исполнения трудовых обязанностей флеш-карту, как оказалось впоследствии со встроенным в ее корпус микрофоном, и заведомо не осознавая фактическое предназначение этого устройства, не будучи осведомленным о запрете на ее оборот на территории Российской Федерации, сбыл флеш-карту через сайт «Авито» [12]. Однако в контексте обозначенной проблематики полагаем возможным обратить внимание и на положительный пример применения ст. 1381 УК, в котором, по нашему мнению, наличие признаков состава рассматриваемого преступления не вызывает сомнений. Приговором Ачинского городского суда Красноярского края от 19 декабря 2017 г. по делу № 1-620/2017 Т. осужден за незаконное производство и сбыт специального технического средства, предназначенного для негласного получения информации, выразившиеся в том, что виновный, не имея лицензии на разработку, производство, приобретение и реализацию в целях продажи специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, используя паяльную установку, изготовил самодельным способом на основе промышленно изготовленного устройства (пульта дистанционного управления автомобильной системой охранной сигнализации) специальное техническое средство для негласного получения информации – «кодграббер», встроенный в корпус и по внешнему виду соответствующий брелоку охранной автомобильной сигнализации, предназначенный для управления различными автомобильными системами охранной сигнализации. В последующем Т. сбыл изготовленное устройство через информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет» [13]. Приведенные судебные решения наглядно свидетельствуют о том, что в настоящее время ст. 1381 УК оказывается вполне «работоспособной» как в случаях, действительно требующих уголовноправовой превенции, так и при возникновении потребности без особых усилий улучшить статистические показатели противодействия преступности.

2При

подготовке настоящей публикации было изучено около 40 судебных решений, вынесенных по ст. 1381 УК и размещенных на интернет-ресурсе судебных и нормативных актов Российской Федерации sudact.ru.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

13

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ В связи с этим возникают резонные вопросы: имеется ли на сегодняшний день потребность в изменении уголовного закона (в случае положительного ответа – каков их формат) либо достаточной окажется лишь корректировка правоприменительной практики в части исключения из числа предметов преступления, предусмотренного ст. 1381 УК, бытовых устройств, купля-продажа которых осуществляется через общедоступные сервисы? Полагаем, что в настоящее время применение уголовно-правовой нормы об ответственности за незаконные производство, приобретение и (или) сбыт специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, в ее конституционно-правовом смысле, выявленном в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 г. № 3-П, не позволяет привлекать к уголовной ответственности лиц, приобретающих, в том числе с использованием электронной торговли, бытовые технические устройства, имеющие признаки, схожие со специальными техническими средствами для негласного получения информации, но не предназначенные для этих целей. Данный вывод прямо следует из содержания абз. 8 пп. 3.1 указанного постановления, согласно которому «что касается технических средств (предметов, устройств), которые по своим техническим характеристикам, параметрам, свойствам или прямому функциональному предназначению рассчитаны лишь на бытовое использование массовым потребителем, то они не могут быть отнесены к специальным техническим средствам для негласного получения информации, если только им намеренно не приданы нужные качества и свойства, в том числе путем специальной технической доработки, программирования именно для неочевидного, скрытного их применения». В этой связи представляется необходимым скорректировать правоприменительную практику, сложившуюся без учета соответствующей позиции Конституционного Суда Российской Федерации. В частности, в качестве перспективного варианта изменения сложившегося на сегодняшний день не всегда верного правоприменения видится издание разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, в которых целесообразно указать, что от-

ветственность по ст. 1381 УК исключается, если в материалах уголовного дела отсутствуют доказательства осознания лицом предназначения приобретаемых (реализуемых) технических средств (устройств) для получения информации, затрагивающей конституционные права иных лиц (неприкосновенность частной жизни, тайна телефонных переговоров и т.д.). Кроме того, немаловажным элементом комплексной системы противодействия незаконному обороту специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, по нашему мнению, должна стать активизация работы по технической блокировке по судебному решению страниц интернетсайтов, на которых размещается информация о продаже таких технических средств. Данный способ противодействия рассматриваемому виду противоправной деятельности уже достаточно успешно используется органами прокуратуры Российской Федерации. Так, например, решением Красноармейского городского суда Саратовской области по заявлению Красноармейского межрайонного прокурора размещенная в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» информация о продаже специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, была признана информацией, распространение которой на территории Российской Федерации запрещено. Мотивируя такое решение, суд со ссылками в том числе на положения ст. 9 и 10 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» пришел к выводу, что названная информация побуждает неопределенный круг лиц к совершению противоправных действий [14]. Относительно перспектив совершенствования редакции ст. 1381 УК считаем возможным отметить следующее. Предлагаемое субъектами права законодательной инициативы3 дополнение ст. 1381 УК указанием на преступную цель приобретения специальных технических средств, предназначенных для негласного 3Речь

идет о вышеназванной инициативе депутата Государственной Думы Российской Федерации Н.В. Поклонской.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

14

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ ских средств, предназначенных для негласного получения информации. Причем потребность в таком запрете, на наш взгляд, достаточно убедительно мотивирована в вышеизложенных позициях Конституционного Суда Российской Федерации. Нормативное определение термина «специальные технические средства, предназначенные для негласного получения информации» через признак намеренного придания устройству качеств и свойств для обеспечения функции скрытного (тайного, неочевидного) получения информации либо доступа к ней (без ведома ее обладателя)5, по нашему мнению, не позволит отграничивать общественно опасные деяния от не обладающих таким признаком, поскольку не вводит в нормативно-правовое регулирование новых признаков и критериев, а, по сути, воспроизводит смысловое содержание абз. 6–8 пп. 3.1 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 г. № 3-П. Резюмируя изложенное, в заключение следует определить основные выводы: 1. В современных условиях сохранение уголовной ответственности за незаконные производство, приобретение и (или) сбыт специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, необходимо в силу приоритета охраны конституционных прав граждан в демократическом правовом государстве, а также для своевременного предупреждения более тяжких преступлений против конституционных прав и свобод человека и гражданина. 2. Обсуждаемые в настоящее время варианты корректировки ст. 1381 УК нельзя признать удачными с учетом приведенной выше аргументации. 3. Перспективным вариантом изменения сложившегося на сегодняшний день не всегда верного правоприменения является издание разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, ориентирующих суды на установление наличия в материалах уголовного дела доказательств осознания лицом фактического предназначения приобретаемых (реализуемых) технических средств (устройств) для получения информации, затрагивающей конституционные права иных лиц (неприкосновенность частной жизни, тайна телефонных переговоров и т.д.).

получения информации, в виде сбора информации, ограниченной в доступе федеральным законом, нельзя признать оправданным и согласующимся с действующим в настоящее время абсолютным запретом на свободный оборот специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, который, в свою очередь, и определяет необходимость в уголовно-правовой превенции незаконных производства, приобретения и (или) сбыта таких технических средств независимо от цели, которую преследует виновный. Иными словами, реализация подобной инициативы повлечет признание легитимным приобретения, например, радиоаппаратуры, предназначенной для негласного получения и регистрации акустической информации, без установленной на момент приобретения цели сбора информации, ограниченной в доступе федеральным законом4, в то время как производство и сбыт таких технических средств (без каких-либо целей) по-прежнему останется уголовно наказуемым. Представляется, что в таком случае образуется очевидный дисбаланс в уголовно-правовой охране различных элементов незаконного оборота специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации. Кроме того, незаконное приобретение специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, наряду с их производством и сбытом, обеспечивает превенцию более тяжких преступлений против конституционных прав и свобод человека и гражданина (ст. 137 «Нарушение неприкосновенности частной жизни», ст. 138 «Нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных или иных сообщений»). Также не поддерживается предложение представителей общественности о декриминализации деяний, закрепленных в ст. 1381 УК, поскольку рассматриваемая уголовно-правовая норма служит, по сути, гарантией соблюдения установленного отраслевым законодательством запрета на свободный оборот специальных техниче4Очевидно,

что противоправная цель может возникнуть в период владения специальным техническим средством, предназначенным для негласного получения информации. При этом, по мнению автора, это не должно влиять на признание уголовно наказуемого характера самого факта приобретения таких средств.

5Такой

правовой подход предлагается в вышеуказанном проекте федерального закона, подготовленном ФСБ России.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

15

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ 1. Отчет о числе осужденных по всем составам преступлений Уголовного кодекса Российской Федерации (форма № 10-а) [Электронный ресурс]: статистические данные Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации // URL: http://www.cdep.ru (дата обращения: 04.10.2018). 2. Путин заинтересовался делом фермера, которого судят за GPS-трекер для теленка [Электронный ресурс] // URL: http://www.mk.ru/politics/2017/12/14/putinzainteresovalsya-delom-fermera-kotorogo-sudyatza gpstreker-dlya-telenka.html (дата обращения: 04.10.2018). 3. Комиссия Госдумы одобрила проект декриминализации уголовной статьи о шпионских устройствах [Электронный ресурс] // URL: https://www.yandex.ru/turbo?text=https%3 A%2F%2Frussian.rt.com%2Frussia%2Farticle%2 F464133-v-gosdume-odobrili-dekriminalizaciyuoborota-shpionskih-ustroistv&fallback=1 (дата обращения: 04.10.2018). 4. Проект федерального закона «О внесении изменения в статью 138 Уголовного кодекса Российской Федерации» [Электронный ресурс] // URL: http://regulation.gov.ru/projects#kinds=6& departments=40&npa=81556 (дата обращения: 04.10.2018). 5. Пункт 2 перечня поручений Президента Российской Федерации В.В. Путина по итогам большой пресс-конференции от 28 декабря 2017 г. № Пр-2713 [Электронный ресурс] // URL: http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/56520 (дата обращения: 04.10.2018). 6. Генпрокуратура предложит изменить уголовную статью о «шпионских» гаджетах [Электронный ресурс] // URL: https://news.rambler.ru/other/39725957genprokuratura-predlozhit-izmenit-ugolovnuyustatyu-o-shpionskih-gadzhetah/ (дата обращения: 04.10.2018). 7. Тюрьма за «шпионский брелок»: статья 1381 УК РФ должна быть скорректирована [Электронный ресурс] // URL: https:// riafan.ru/1010657-tyurma-za-shpionskii-brelokstatya-138-1-uk-rf-dolzhna-byt-skorrektirovana (дата обращения: 04.10.2018). 8. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности части третьей статьи 138 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан С.В. Капорина, И.В. Коршуна и других» [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 9. Определение Конституционного Суда РФ от 27 марта 2018 г. № 830-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Фрумкиной Ирины Львовны на нарушение ее конституционных прав статьей 1381 Уголовного кодекса Российской Федерации» [Электронный

ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 10. См., например, приговор Железнодорожного районного суда г. Красноярска от 19 декабря 2017 г. по делу № 1-381/2017 [Электронный ресурс] // URL: http://sudact.ru/regular/doc/fsQoLPyf9gH1/ (дата обращения: 04.10.2018); приговор Красногвардейского районного суда г. Санкт-Петербурга от 12 декабря 2017 г. по делу № 1-1055/2017 [Электронный ресурс] // URL: http://sudact.ru/regular/doc/ZwgnTpu0hSmD/ (дата обращения: 04.10.2018); приговор Пограничного районного суда Приморского края от 29 ноября 2017 г. по делу № 1/150/2017 [Электронный ресурс] // URL: http://sudact.ru/regular/doc/pN0P0bEOM3rd/ (дата обращения: 04.10.2018); приговор Тындинского районного суда Амурской области от 28 ноября 2017 г. по делу № 1253/2017[Электронный ресурс] // URL: http://sudact.ru/regular/doc/w8BCxeTegPYc/ (дата обращения: 04.10.2018); приговор Промышленного районного суда г. Ставрополя от 27 ноября 2017 г. по делу № 1-824/2017 [Электронный ресурс] // URL: http://sudact.ru/regular/doc/GMQ4Kx3y32LY/ (дата обращения: 04.10.2018). 11. Из 254 осужденных в 2017 году по ст. 1381 УК лишение свободы назначено только 4, условно осуждены к лишению свободы 33, ограничение свободы назначено 26, а штраф 173 (до пяти тысяч рублей – 11, от пяти до двадцати пяти тысяч рублей – 101, от двадцати пяти до ста тысяч рублей – 60, от ста до трехсот тысяч рублей – 1) // Отчет о видах наказания по наиболее тяжкому преступлению (без учета сложения) (форма № 10.3) и Отчет о сроках лишения свободы и размерах штрафов (приложение к отчету формы № 10.3) (форма № 10.3.1) [Электронный ресурс]: статистические данные Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации // URL: http://www.cdep.ru (дата обращения: 04.10.2018). 12. Приговор Промышленного районного суда г. Ставрополя от 27 ноября 2017 г. по делу № 1-824/2017 [Электронный ресурс] // URL: http://sudact.ru/regular/doc/GMQ4Kx3y32LY/ (дата обращения: 04.10.2018). 13. Приговор Ачинского городского суда Красноярского края от 19 декабря 2017 г. по делу № 1-620/2017 [Электронный ресурс] // URL: http://sudact.ru/regular/doc/kPJwiL0gPOH9/ (дата обращения: 13.10.2018). 14. Решение Красноармейского городского суда Саратовской области от 20 декабря 2017 г. по делу № 2-745/2017 [Электронный ресурс] // URL: http://sudact.ru/regular/doc/Jux8rcXjDgYQ/ (дата обращения: 13.10.2018).

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

16

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ Жуковский Владимир Ильич, заместитель начальника отдела - начальник отделения взаимодействия с органами государственной власти УНК ГУ МВД России по Ставропольскому краю, кандидат юридических наук Zhukovsky Vladimir Ilyich, deputy head of department - head of department interaction with state authorities UNK GU MVD of Russia in the Stavropol Territory, PhD е-mail: [email protected] Довголюк Наталья Владимировна, доцент кафедры международного и уголовного права Юридического института Пятигорского государственного университета, доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин Ставропольского филиала Московского педагогического государственного университета, кандидат юридических наук, доцент Dovgolyuk Natalia Vladimirovna, associate professor at the Department of International and Criminal Law Law Institute Pyatigorsk State University, Associate Professor at the Department of Criminal Disciplines Stavropol branch Moscow State Pedagogical University PhD, associate professor е-mail: [email protected]

ИНСТИТУТ ОСВОБОЖДЕНИЯ ОТ УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ: ПОИСК ОПТИМАЛЬНОЙ МОДЕЛИ В СВЕТЕ МОДЕРНИЗАЦИИ И ГУМАНИЗАЦИИ УГОЛОВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА INSTITUTE FOR LIBERATION FROM CRIMINAL RESPONSIBILITY: SEARCHING FOR AN OPTIMAL MODEL IN THE LIGHT OF MODERNIZATION AND HUMANIZATION OF CRIMINAL LAW Аннотация. Законодательная регламентация в УК РФ института освобождения от уголовной ответственности и его оснований свидетельствует о стремлении законодателя к отказу от формального подхода при применении уголовно-правовых мер за рамками негативной ответственности. Уголовная ответственность определена как основная форма реакции на преступление, виновные в совершении преступления по общему правилу должны привлекаться к уголовной ответственности. И в то же время освобождение от нее при наличии соответствующих предпосылок и оснований также с неизбежностью следует из общей концепции современного уголовного права. Одной из важнейших проблем реализации данного института остается отсутствие пределов освобождения от уголовной ответственности. В результате ряд норм насыщен «гуманизацией», другие перегружены нецелесообразными мерами уголовно-правового характера, третьи - недостаточно содержательны. Указанный причинный комплекс порождает неоднозначное понимание сущности правовых норм и, как следствие того, применение некоторых из них не по назначению. Соответственно, возникает необходимость корректировки и совершенствования норм, регулирующих основания и порядок освобождения от уголовной ответственности. Освобождение от уголовной ответственности, с точки зрения социально-правовой сущности, правовой природы, соотношения с задачами и принципами уголовного законодательства, является одним из сложнейших институтов уголовного праВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

17

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ ва, а практическая его реализация сопряжена со многими трудностями и сопровождается значительным количеством ошибок. Annotation. Legislative regulation in the criminal code of the Institute of exemption from criminal liability and its grounds indicates the desire of the legislator to abandon the formal approach in the application of criminal law measures beyond negative liability. Criminal liability is defined as the main form of reaction to a crime, the perpetrators of a crime should be brought to criminal responsibility as a General rule. At the same time, exemption from it, if there are appropriate prerequisites and grounds, also inevitably follows from the General concept of modern criminal law. One of the most important problems of implementation of this institution is the lack of limits of exemption from criminal liability. As a result, some norms are saturated with excessive humanization, others are overloaded with inappropriate measures of a criminal law nature, and others are insufficiently meaningful. This causal complex gives rise to an ambiguous understanding of the essence of legal norms and, as a consequence, the application of some of them for other purposes. Accordingly, there is a need to adjust and improve the rules governing the grounds and procedure for exemption from criminal liability. Exemption from criminal liability in terms of its Genesis, social nature, legal nature, the relationship with the objectives and principles of criminal law is one of the most complex institutions of criminal law, and its practical implementation is fraught with many difficulties and is accompanied by a significant number of errors. Ключевые слова и словосочетания: уголовно-правовая политика, уголовное законодательство, Уголовный кодекс Российской Федерации, уголовная ответственность, уголовно-правовое воздействие, освобождение от уголовной ответственности. Key words and word combinations: criminal law policy, criminal law, criminal Code of the Russian Federation, criminal liability, criminal law impact, exemption from criminal liability. Конституцией Российской Федерации провозглашается, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а государство обязуется признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2). Названное конституционное положение реализуется и уголовным законодательством посредством привлечения к уголовной ответственности, сопряженной или не сопряженной с наказанием лиц, совершивших преступления, либо освобождением их от уголовной ответственности. В ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации президент Российской Федерации Д.А. Медведев ранее обращал внимание на необходимость совершенствования уголовноправовой политики государства. «Нельзя забывать и о таком принципиальном вопросе, как гуманизация закона и порядка его применения. Судам следует более взвешенно относится к избранию мер пресечения в виде ареста и к назначению наказаний, связанных с изоляцией от общества. В то же время правоохранительная и судебная системы должны обеспечить действенную защиту прав и интересов лиц, пострадавших от совершенных преступлений» 1.

Анализ показывает, что излишняя жесткость по отношению к нарушителям уголовного закона приводит к негативным социальным последствиям. За последние 16 лет осуждено судами свыше 15 млн человек, из них 5 млн – к лишению свободы. Кроме того, ежегодно около 50 тысяч человек арестовываются по подозрению в совершении преступлений, а впоследствии освобождаются из-под стражи либо в ходе следствия, либо в зале суда в связи с осуждением к наказаниям без лишения свободы или оправданием. Насыщение общества лицами судимыми, а тем более прошедшими школу «тюремного воспитания» отрицательно сказывается на его социальной структуре, способствуя его криминализации. Судимость, даже без лишения свободы, влияет на будущую гражданскую активность человека, ограничивает его возможности занятия бизнесом, препятствует реализации его способностей во многих сферах трудовой деятельности, а также влияет на воспитание и будущее его детей. Занижение планки, с которой начинается уголовная ответственность, отрицательно сказывается на развитии малого и среднего бизнеса, способствует формированию вокруг него коррупционной среды. Исторический опыт нашей страны, опыт развитых зарубежных государств свиде-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

18

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ тельствуют, что уровень судимости и численность «тюремного населения» зависят не столько от объективного состояния правопорядка, сколько от содержания уголовного законодательства и практики его применения судами и правоохранительными органами. В июле 2015 года Пленум Верховного Суда РФ единогласно проголосовал за одобрение законопроектов, призванных гуманизировать уголовное законодательство страны. Одним из них предлагалось внести изменения в УК РФ и УПК РФ, связанные с порядком освобождения от уголовной ответственности. Президент РФ Владимир Путин в своем Послании Федеральному Собранию (03.12.2015) предложил Госдуме принять законопроект Верховного Суда РФ об освобождении от уголовного преследования тех, кто совершил преступления небольшой тяжести. Президент пояснил, что каждое второе уголовное дело, которое доходит до суда, связано с мелкими преступлениями. «Пребывание в тюрьме, сама судимость негативно сказываются на судьбе людей» 2. Решение проблемы реализации механизмов освобождения от уголовной ответственности, безусловно, должно быть пошаговым и займет длительный период времени. Между тем на последующем этапе представляется наиболее целесообразным внести последующие изменения в содержание и механизм освобождения от уголовной ответственности. Несмотря на предложенный вышеназванный законопроект, одной из важнейших проблем реализации данного института остается отсутствие пределов освобождения от уголовной ответственности, в результате чего одни нормы насыщены чрезмерной гуманизацией, другие - перегружены нецелесообразными мерами уголовно-правового характера, третьи - недостаточно содержательны. Все это приводит к неоднозначному пониманию сущности таких норм и, как следствие, применению некоторых из них не по назначению. Соответственно, возникает необходимость корректировки и совершенствования норм, регулирующих основания и порядок освобождения от уголовной ответственности. Уголовную ответственность следует рассматривать как средства уголовноправового воздействия, направленные на ограничение прав и свобод лица, совершившего преступление и признанного ви-

новным приговором суда, применяемые в целях защиты личности, ее прав и свобод, чести и достоинства, общественной безопасности, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств, обеспечения мира и безопасности человечества. Уголовная ответственность представляет собой следствие реализации, претворения в жизнь уголовно-правового отношения. Уголовно-правовое отношение выступает средством перевода требований уголовного закона из категории «должное» в категорию «сущее». Преимущество такого подхода - возможность разрешить проблему, свойственную для понимания ответственности как обязанности, когда наличие обязанности далеко не означает ее реальное исполнение в реальном поведении субъектов. Дифференциация уголовной ответственности представляет регламентацию на законодательном уровне вида, объема, пределов и формы реализации уголовной ответственности в зависимости от типовой степени общественной опасности преступного деяния, личности преступника и формы его вины. Следует отметить, что критериями дифференциации уголовной ответственности являются: 1) характер общественной опасности преступного посягательства; 2) степень общественной опасности преступного деяния; 3) форма вины преступника (в виде умысла или неосторожности). Суть полной уголовной ответственности заключается в том, что она применяется к лицам, обладающим всеми признаками субъекта уголовной ответственности. При применении к виновному полной уголовной ответственности суд, определяя вид и размер наказания, законодательно ограничен лишь верхним пределом санкции соответствующей уголовно-правовой нормы; при совокупности преступлений - максимальным сроком - 25 лет лишения свободы (ч. 3 ст. 69), а при совокупности приговоров - сроком 30 лет (ч. 3 ст. 70 УК РФ). Суть ограниченной уголовной ответственности, напротив, заключается в законодательном ограничении (запрете) применения к определенным категориям лиц (несовершеннолетним, женщинам, лицам с психическими расстройствами, не исключающими вменяемость и др.) отдельных видов уголовно-правовых средств принудительного воздействия.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

19

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ Освобождение от уголовной ответственности представляет собой освобождение лица, совершившего преступление, но впоследствии утратившего свою прежнюю общественную опасность в силу ряда обстоятельств, указанных в уголовном законе, от применения к нему со стороны государства мер уголовно-правового характера (за исключением несовершеннолетних, которым, несмотря на освобождение от ответственности, назначаются меры воспитательного воздействия). Освобождение от уголовной ответственности возможно, только если лицо действительно совершило преступление. Другими словами, необходимо основание уголовной ответственности - совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления (ст. 8 УК). В силу этого к освобождению от уголовной ответственности не относятся случаи, когда лицо не подлежит ответственности на основании ч. 3 ст. 20 УК (возрастная невменяемость), ст. 37-42 УК (обстоятельства, исключающие преступность деяния); когда общественно опасное деяние совершено невменяемым (ст. 21 УК) или малолетним (ст. 20 УК); если имели место малозначительное деяние (ч. 2 ст. 14 УК) или добровольный отказ от преступления (ст. 31 УК). Во всех перечисленных случаях нет преступления, следовательно, нет основания уголовной ответственности, а значит, и невозможно освобождение от нее. Глава 11 УК, регламентирующая разные виды освобождения от уголовной ответственности, включает нормы об освобождении в связи с деятельным раскаянием (ст. 75), в связи с примирением с потерпевшим (ст. 76), в связи с истечением сроков давности (ст. 78), а также об освобождении от уголовной ответственности по делам о преступлениях в сфере экономической деятельности (ст. 76.1), освобождение от уголовной ответственности с назначением судебного штрафа (ст. 76.2). Необходимо отметить, что освобождение от уголовной ответственности не означает прощения виновного лица (за исключением случаев амнистии). Оно скорее свидетельствует об оказании ему снисхождения, о возможности достижения целей уголовной юстиции без осуждения такого лица. Гуманизация уголовного законодательства не должна расцениваться как проявление либерализма, она является необходимостью для постепенного со-

циального оздоровления общества. Эта работа отразилась в комплексе с внесением изменений и дополнений в законодательство об административных правонарушениях (в связи с заменой за некоторые деяния уголовной ответственности на административную либо введением административной преюдиции) и уголовноисполнительное законодательство. В результате анализа теоретических и практических механизмов реализации института освобождения от уголовной ответственности представляется необходимым сформулировать ряд предложений по совершенствованию положений уголовного законодательства с целью повышения эффективности его применения. Предложения условно можно сгруппировать по следующим направлениям: I. Предлагается изложить ст. 75 УК РФ в следующей редакции: «1. Лицо, впервые совершившее оконченное или неоконченное преступление небольшой либо средней тяжести, освобождается от уголовной ответственности, если оно деятельно раскаялось в содеянном, то есть добровольно сообщило о совершенном им преступлении, способствовало раскрытию и расследованию преступления, возместило причиненный ущерб или иным образом загладило вред, причиненный в результате преступления. 2. В случаях, предусмотренных соответствующими статьями Особенной части настоящего Кодекса, лицо, деятельно раскаявшееся в содеянном, освобождается от уголовной ответственности без учета категории совершенного преступления по правилам, предусмотренным этими статьями». II. Анализ практики уголовного преследования лиц, систематически совершающих однородные экономические преступления, не отвечает требованиям правоприменительной практики. В связи с этим в ст. 76.1 УК РФ предлагается ввести дифференцированные ограничения по количеству применения норм об освобождении от уголовной ответственности в отношении одного лица: а) совершение лицом, ранее освобождавшимся от уголовной ответственности, повторного тождественного или однородного преступления исключает возможность нового освобождения от уголовной ответственности;

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

20

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ б) факт совершения лицом повторного преступления может быть признан в качестве отягчающего обстоятельства. III. Содержание института освобождения от уголовной ответственности в связи с истечением сроков давности сложностей не вызывает, однако правоприменительные проблемы требуют анализа и корректировки. Освобождение от уголовной ответственности в связи с истечением сроков давности предусмотрено ст. 78 УК РФ, при этом под давностью в рамках вопроса об освобождении от уголовной ответственности принято понимать истечение установленных законом сроков, после чего лицо, совершившее преступление, не может быть привлечено к уголовной ответственности. Первый проблемный вопрос связан с правовой природой основания освобождения от уголовной ответственности лица, совершившего преступление, вследствие истечения срока давности привлечения к уголовной ответственности. Признание истечения срока давности основанием прекращения уголовного дела обусловлено как нецелесообразностью применения мер уголовной ответственности ввиду значительного уменьшения общественной опасности преступления по прошествии значительного времени с момента его совершения, так и реализацией в уголовном судопроизводстве принципа гуманизма. Проблему истечения сроков давности следует разрешать в соответствии с уголовным законом, а его норма должна толковаться на основе положений материального права. Статья 78 УК РФ, говоря о сроках давности, исходит не из процессуального действия - привлечения лица в качестве обвиняемого, а привлечения к ответственности согласно требованиям уголовного закона. Уголовный Кодекс 1996 года внес существенные изменения в институт освобождения от уголовной ответственности в связи с истечением сроков давности. В отличие от УК РСФСР 1960 г. законодатель в ст. 78 УК РФ уточнил его правовую природу и четко установил границы начального и конечного момента исчисления сроков давности. Более того, в настоящее время продолжительность сроков давности зависит не от санкции нормы Особенной части УК РФ, как это было предусмотрено предыдущим уголовным законом, а от категории совершенного преступления.

Категория преступления определена в качестве одного из важнейших критериев для установления сроков давности. В соответствии с ч. 1 ст. 78 УК РФ лицо освобождается от уголовной ответственности, если со дня совершения преступления истекли следующие сроки: а) два года после совершения преступления небольшой тяжести; б) шесть лет после совершения преступления средней тяжести; в) десять лет после совершения тяжкого преступления; г) пятнадцать лет после совершения особо тяжкого преступления. Из этого правила законодатель делает исключение для несовершеннолетних лиц, совершивших преступления. Так, в соответствии со ст. 94 УК РФ при освобождении несовершеннолетних от уголовной ответственности сроки давности, предусмотренные ст. 78 УК РФ, сокращаются наполовину. Анализ ст. 78 УК РФ свидетельствует о несовпадении сроков давности с пределами санкций некоторых категорий преступлений, указанных законодателем в ст. 15 УК РФ. Речь идет о преступлениях: - небольшой тяжести (максимум по санкции предусмотрен в виде 3 лет лишения свободы (ч. 2 ст. 15 УК РФ), а срок давности - 2 года (п. «а» ч. 1 ст. 78 УК РФ); - средней тяжести (максимум по санкции 5 лет лишения свободы за совершение умышленного преступления, свыше 3 лет - за совершение неосторожного деяния (ч. 3 ст. 15 УК РФ), при этом, например, в санкциях ч. 3 ст. 263 УК РФ, ч. 3 ст. 263.1 УК РФ («деяния, повлекшие по неосторожности смерть двух и более лиц») законодатель предусматривает наказание в виде 7 лет лишения свободы, а срок давности - 6 лет (п. «б» ч. 1 ст. 78 УК); - особо тяжких (максимум по санкции 20 лет лишения свободы (ч. 5 ст. 15, ч. 2 ст. 56 УК РФ), а срок давности - 15 лет (п. «г» ч. 1 ст. 78 УК РФ). Представляется, что такое положение является отступлением от принципов гуманизма и равенства всех перед законом. Так, наличие размеров давностных сроков, превышающих максимальные границы санкций в виде лишения свободы, установленных за совершение преступлений соответствующей категории, является нарушением принципа гуманизма, а если сроки давности меньше максимума такой

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

21

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ Российской Федерации в доктрине уголовной политики // Юридическая техника. 2013. № 7 (ч. 2). 4. Антонов А.Г. Освобождение от уголовной ответственности по делам о преступлениях в сфере экономической деятельности // Рос. юстиция. 2013. № 5. 5. Балафендиев А.М. Освобождение от уголовной ответственности в связи с позитивным посткриминальным поведением: социально-правовые предпосылки, сущность и систематизация видов: дис. ... канд. юрид. наук. - Казань, 2016. 6. Власенко В.В. Освобождение от уголовной ответственности по делам о преступлениях в сфере экономической деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2014. 7. Агаев Г.А., Степанов Ю.И.  Новый взгляд на институт освобождения от уголовной ответственности в связи с примирением с потерпевшим // Ленинградский юридический журнал. 2018. № 1. 8. Голик Ю.В. Очередная модернизация Уголовного кодекса // Уголовное право. 2012. № 2. 9. Егорова Н.А. Реформа Уголовного кодекса РФ (декабрь 2011 г.): проблемы применения новых норм // Уголовное право. 2012. № 3. 10. Келина С. Г. Теоретические вопросы освобождения от уголовной ответственности. - М.: Наука, 1974. 11. Концепция модернизации уголовного законодательства в экономической сфере. М., 2010. 12. Коробов П. В. Сущность освобождения от уголовной ответственности (исходные положения) // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. - 2010. № 74. 13. Кремль начинает новую либерализацию уголовного законодательства [Электронный ресурс] // URL: http://www.vedomosti.ru/politics/articles/2016/0 4/18/638041-liberalizatsiyugolovnogozakonodatelstva (дата обращения: 22.10.2018). 14. Лесниевски-Костарева Т.А. Дифференциация уголовной ответственности. Теория и законодательная практика. - М.: Норма, 2012. 15. Матвеева Я.М. Институт освобождения от уголовной ответственности в российском уголовном праве: модернизация и поиск альтернативных способов урегулирования уголовно-правового конфликта: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - СПб, 2016.

санкции, то нарушается принцип равенства всех граждан перед законом, поскольку лицо, не привлеченное к уголовной ответственности, может оказаться в более благоприятных условиях, чем лицо, отбывшее назначенное судом наказание. Такое несоответствие следует устранить путем установления в ч. 1 ст. 78 УК РФ следующих сроков давности: а) три года - после совершения преступления небольшой тяжести; б) пять лет - после совершения преступления средней тяжести и семь лет после совершения неосторожного преступления средней тяжести, если срок лишения свободы в соответствующей санкции Особенной части УК РФ предусмотрен более пяти лет; в) десять лет - после совершения тяжкого преступления; г) двадцать лет - после совершения особо тяжкого преступления. Реализация предложений должна привести к существенному снижению судимости и сокращению числа лиц, содержащихся в местах лишения свободы, на 25-30%. Соответственно, сократятся бюджетные затраты на содержание аппарата уголовно-исполнительной системы и осужденных, что позволит за счет этой экономии профинансировать работы по организации системы исполнения наказаний. Предлагаемые изменения законодательства соотносятся с принципами справедливости, соразмерности и неотвратимости наказания. 1. Послание Президента России Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Рос. газ. 2008. 6 нояб. 2. Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Рос. газ. 2015. 03 дек.

ЛИТЕРАТУРА 1. О применении судами законодательства, регламентирующего основания и порядок освобождения от уголовной ответственности: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 июня 2013 г. № 19 // Рос. газ. 2013. 5 июля. 2. Акутаев Р.М. Некоторые уголовноправовые и криминологические аспекты уголовной ответственности // Рос. юстиция. 2015. № 4. 3. Александрова И.А. Юридическая конструкция статьи 76.1 Уголовного кодекса ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

22

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ Курсаев Александр Викторович, главный эксперт-специалист отдела защиты интересов МВД России в высших судебных органах Управления организации судебно-исковой работы Договорно-правового департамента МВД России, кандидат юридических наук Kursaev Alexander Viktorovich, chief expert-specialist of the Department of protection of interests of the Ministry of internal Affairs of Russia in the Supreme judicial bodies of the organization of judicial work of the Legal Department of the Ministry of internal Affairs of Russia, PhD е-mail: [email protected]

О СПЕЦИАЛЬНОМ СУБЪЕКТЕ ПРЕСТУПЛЕНИЯ В СЛУЧАЕ НАРУШЕНИЯ ПРАВИЛ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ ЛИЦОМ, НАХОДЯЩИМСЯ В СОСТОЯНИИ ОПЬЯНЕНИЯ (СТАТЬИ 264 И 2641 УК РФ) ABOUT THE SPECIAL SUBJECT OF CRIME IN CASE OF VIOLATION OF TRAFFIC RULES BY THE PERSON WHO IS IN A STATE OF INTOXICATION (ARTICLES 264 AND 2641 OF THE CRIMINAL CODE OF THE RUSSIAN FEDERATION) Аннотация. Рассматриваются существующие в теории и практике уголовного права ключевые позиции по проблеме учета состояния опьянения, в том числе при совершении транспортных преступлений. Аргументируется вывод о несовершенстве определения специального субъекта преступлений, предусмотренных ст. 264 и 2641 УК РФ. Ставится значимый для правоприменительной практики вопрос о ситуациях, при наличии которых лицо может быть приравнено к находящемуся в состоянии опьянения. Цель исследования – выявление правотворческих ошибок и практических сложностей в квалификации дорожно-транспортных преступлений, совершенных виновным в состоянии опьянения. Задачи исследования: анализ ключевых позиций по проблеме специального субъекта при квалификации нарушения правил дорожного движения лицом, находящимся в состоянии опьянения (ст. 264 и 2641 УК РФ); оценка судебных решений по вопросу квалификации общественно опасных деяний по ст. 264 и 2641 УК РФ с учетом признаков специального субъекта; анализ правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации на правовую природу совершения дорожнотранспортных преступлений в состоянии опьянения. Методы исследования: системно-структурный подход к исследованию условий усиления уголовной ответственности за нахождение в состоянии опьянения, анализ и синтез‚ индукция и дедукция, системное и юридическое толкование норм права. В статье обосновываются предложения, направленные на совершенствование определения признаков специального субъекта нарушения правил дорожного движения лицом, находящимся в состоянии опьянения (ст. 264 и 2641 УК РФ). Сформулированы предложения по квалификации данных преступлений. Annotation. The article deals with the existing in the theory and practice of criminal law key positions on the problem of accounting for the state of intoxication, including in the Commission of transport crimes. The conclusion about imperfection of definition of the special subject of the crimes provided by articles 264 and 2641 of the criminal code of the Russian Federation is argued. The question of situations in the presence of which a person can be equated to being in a state of intoxication is raised, which is significant for law enforcement practice. ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

23

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ The purpose of the study is to identify law – making mistakes and practical difficulties in the qualification of road transport crimes committed by the guilty in a state of intoxication. Objectives of the study: analysis of key positions on the issue of a special subject in the classification of traffic violations by a person in a state of intoxication (articles 264 and 2641 of the criminal code); assessment of court decisions on the issue of qualification of socially dangerous acts under articles 264 and 2641 of the criminal code of Russian Federation taking into account the special characteristics of the subject; analysis of the legal positions of the constitutional Court of the Russian Federation and the Supreme Court of the Russian Federation on the legal nature of the Commission of road transport crimes in a state of intoxication. Methods: system-structural approach to the study of the conditions of increasing criminal liability for being intoxicated, analysis and synthesis of' induction and deduction, system and legal interpretation of the law. The paper substantiates the proposals aimed at improving the definition of signs of a special subject of traffic violations by a person who is intoxicated (articles 264 and 2641 of the criminal code). The proposals on the qualification of these crimes are formulated. Ключевые слова и словосочетания: специальный субъект, опьянение, дорожнотранспортные преступления, квалификация преступлений. Key words and word combinations: special subject, intoxication, road transport crimes, qualification of crimes. Среди различных форм отклоняющегося (девиантного) поведения наиболее распространенным является состояние опьянения (алкогольного, наркотического или иного). К сожалению, алкоголизм, наркомания, токсикомания как формы опьянения приобрели широкие масштабы и, как следствие, представляют собой серьезную опасность. В связи с этим в УК РФ 1996 года получили разрешение общие вопросы привлечения к уголовной ответственности лиц, совершивших преступление в состоянии опьянения. В частности, в УК РФ определено, что лицо, совершившее преступление в состоянии опьянения, вызванном употреблением алкоголя, наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, новых потенциально опасных психоактивных веществ либо других одурманивающих веществ, подлежит уголовной ответственности (ст. 23), а совершение преступления в состоянии опьянения может быть признано отягчающим обстоятельством (ч. 11 ст. 63). Однако помимо названного правового регулирования законодателем были предприняты определенные меры, направленные на усиление ответственности лиц, совершивших преступление в состоянии опьянения. Данные изменения затронули преступления против безопасности движения и эксплуатации транспорта, так как во многом именно применительно к данной группе преступлений состояние опьянения вызывает наиболее острую реакцию общества.

В частности, отмечалось, что только за 6 месяцев 2007 г. произошло почти 100 тыс. дорожно-транспортных происшествий (далее – ДТП), в которых погибли более 12,9 тыс. и получили ранения свыше 123 тыс. человек, при этом каждое тринадцатое ДТП в Российской Федерации совершено водителями, находящимися в нетрезвом состоянии (за указанный период 2007 года их количество составило около 6,5 тыс.) [11]. Указанное повлекло, во-первых, введение Федеральным законом от 13 февраля 2009 г. № 20-ФЗ «О внесении изменения в статью 264 Уголовного кодекса Российской Федерации» в ст. 264 УК РФ квалифицирующего признака в виде нахождения лица, совершившего преступление, в состоянии опьянения (ч. 2, 4 и 6). Вовторых, установление Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. № 528-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу усиления ответственности за совершение правонарушений в сфере безопасности дорожного движения» уголовной ответственности за нарушение правил дорожного движения лицом, находящимся в состоянии опьянения и подвергнутым административному наказанию (то есть установление административной преюдиции), или имеющему судимость за преступления, предусмотренные ч. 2, 4, 6 ст. 264 или 2641 УК РФ. Таким образом, впервые в уголовном законе состояние опьянения стало эле-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

24

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ ментом конкретных составов преступлений, признаком специального субъекта. Необходимость данных законодательных изменений обосновывалась отдельными специалистами в области уголовного права (А.И. Коробеевым [5, с. 164], И.М. Тяжковой [12, с. 87], П.С. Дагелем [8, с. 279]) еще начиная с 80-х годов XX века. В целях исключения возможных неясностей в примечании 2 к ст. 264 УК РФ дана легальная дефиниция данного специального субъекта. В данной правовой норме определено, что в ст. 264 и 2641 УК РФ лицом, находящимся в состоянии опьянения, признается лицо, управляющее транспортным средством, в случае установления факта употребления этим лицом вызывающих алкогольное опьянение веществ, который определяется наличием абсолютного этилового спирта в концентрации, превышающей возможную суммарную погрешность измерений, установленную законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, или в случае наличия в организме этого лица наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов либо новых потенциально опасных психоактивных веществ, а также лицо, управляющее транспортным средством, не выполнившее законного требования уполномоченного должностного лица о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения в порядке и на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Таким образом, законодатель приравнивает нахождение в состоянии опьянения отказу от прохождения медицинского освидетельствования. Данное предложение не нашло безусловной поддержки среди криминалистов. В частности, Ю.В. Грачева и А.И. Чучаев отмечают, что приравнивать отказ от медицинского освидетельствования к состоянию опьянения недопустимо, так как это неравнозначные понятия, что «ставит под сомнение действие одного из конституционных принципов – презумпции невиновности» [2, с. 13]. Представляется, что данная позиция не учитывает того обстоятельства, что отказ от прохождения медицинского освидетельствования также влечет юридическую ответственность. Так, невыполнение водителем транспортного средства требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опь-

янения (ст. 12.26 КоАП РФ) по своему последствию – лишению права управления транспортным средством – идентична последствиям управления транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения (ст. 12.8 КоАП РФ). Установление вышеназванной меры ответственности также вытекает из обязанности водителя проходить освидетельствование на состояние алкогольного опьянения и медицинское освидетельствование на состояние опьянения (п. 2.3.2 Правил дорожного движения Российской Федерации, утвержденных постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090). Таким образом, в данном случае можно говорить о юридической фикции как приеме законодательной техники, состоящем в признании существующим несуществующего и обратно. Значение фикций состоит в том, что они выявляют противоречия или степень несоответствия между общественными отношениями как содержанием и правом как формой их опосредствования. Формальный характер фикций является меньшим злом по сравнению с тем произволом, который воцарился бы при их отсутствии [10, с. 417-436]. Приравнивание отказа от прохождения медицинского освидетельствования к нахождению в состоянии опьянения обусловлено практической целесообразностью, так как трезвый водитель добровольно соглашается пройти процедуру освидетельствования, а аналогичное предложение пьяному водителю в большинстве случаев влечет или его отказ от такого прохождения, или уклонение от медицинского освидетельствования под различными надуманными предлогами. Не меньшие сложности в судебной практике вызывает вопрос о том, каким же образом устанавливается состояние опьянения для целей ст. 264 и 2641 УК РФ. Из содержания примечания 2 к ст. 264 УК РФ следует, что состояние опьянения может устанавливаться двумя способами: 1. Путем установления факта употребления виновным лицом вызывающих алкогольное опьянение веществ, который определяется наличием абсолютного этилового спирта в концентрации, превышающей возможную суммарную погрешность измерений, установленную законодательством Российской Федерации об админи-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

25

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ стративных правонарушениях. Освидетельствование на состояние алкогольного опьянения в данном случае осуществляется с использованием соответствующих технических средств измерения (п. 5 Правил освидетельствования лица, которое управляет транспортным средством, на состояние алкогольного опьянения и оформления его результатов, направления указанного лица на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, медицинского освидетельствования этого лица на состояние опьянения и оформления его результатов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2008 г. № 475, и п. 10 Порядка проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения (алкогольного, наркотического или иного токсического), утвержденного приказом Минздрава России от 18 декабря 2015 г. № 933н). 2. Отказ от прохождения медицинского освидетельствования. При этом под отказом от медицинского освидетельствования согласно п. 19 Порядка проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения (алкогольного, наркотического или иного токсического), утвержденного приказом Минздрава России от 18 декабря 2015 г. № 933н, понимается не только собственно отказ освидетельствуемого от его проведения, но и отказ освидетельствуемого при проведении медицинского освидетельствования от осмотра врачомспециалистом, от любого инструментального или лабораторного исследований, предусмотренных законодательством, фальсификации выдоха или фальсификации пробы биологического объекта. С учетом этого в п. 101 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2008 г. № 25 «О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с нарушением правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, а также с их неправомерным завладением без цели хищения» (далее – постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2008 г. № 25) судам рекомендовано учесть, что по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ч. 2, 4 и 6 ст. 264 и ст. 2641 УК РФ, факт употребления лицом, управляющим транспортным средством, веществ, вызывающих алкогольное опьянение, должен быть установ-

лен по результатам освидетельствования на состояние алкогольного опьянения и (или) медицинского освидетельствования на состояние опьянения, а наличие в организме такого лица наркотических средств или психотропных веществ – по результатам химико-токсикологических исследований при медицинском освидетельствовании на состояние опьянения, либо по результатам судебной экспертизы. В то же время в абз. 2 п. 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 22 декабря 2015 г. № 58 «О практике назначения судами Российской Федерации уголовного наказания» Верховным Судом Российской Федерации сформулирована правовая позиция, согласно которой при совершении преступлений, предусмотренных ч. 2, 4, 6 ст. 264 и ст. 2641 УК РФ, состояние опьянения устанавливается в соответствии с примечанием 2 к ст. 264 УК РФ. В остальных случаях состояние лица может быть подтверждено как медицинскими документами, так и показаниями подсудимого, потерпевшего или иными доказательствами. Таким образом, из содержания названных разъяснений Верховного Суда Российской Федерации следует, что факт опьянения водителя в момент аварии для целей привлечения к ответственности по ч. 2, 4 и 6 ст. 264 и ст. 2641 УК РФ предлагается устанавливать только путем проведения освидетельствования или судебной экспертизы. Для целей же иных статей УК РФ данный факт может устанавливаться и иными доказательствами. Но как быть со случаями, когда виновный, находясь в состоянии алкогольного опьянения, специально покидает место дорожно-транспортного происшествия в целях уклонения от прохождения освидетельствования или судебной экспертизы? Ведь по прошествии определенного периода времени установить факт нахождения в состоянии опьянения не представится возможным, и квалифицироваться совершенное деяние будет без учета отягчающего признака, связанного с совершением преступления в состоянии опьянения, что будет влечь более мягкое наказание. Соответственно, виновное лицо может воспользоваться сложившейся ситуацией и оставить место аварии, после чего подтвердить факт нахождения в состоянии опьянения не представится возможным.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

26

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ Указанный способ уклонения от уголовной ответственности фактически был легализован в п. 10.2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2008 г. № 25, в котором разъясняется, что водитель, скрывшийся с места происшествия, может быть признан совершившим преступление, предусмотренное ст. 264 или 2641 УК РФ, в состоянии опьянения, если после его задержания к моменту проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения или судебной экспертизы не утрачена возможность установления факта нахождения лица в состоянии опьянения на момент управления транспортным средством; в случае отказа от прохождения медицинского освидетельствования данное лицо признается управлявшим транспортным средством в состоянии опьянения. Нам представляется, что оставление места аварии не может быть приравнено ни к признанию факта наличия опьянения, ни к отказу от прохождения освидетельствования, пусть даже оно может быть обусловлено стремлением водителя скрыть факт опьянения, чтобы избежать таким образом привлечения к более строгой уголовной ответственности. Однако данная ситуация приводит к тому, что лица, оставшиеся на месте дорожно-транспортного происшествия и в отношении которых факт употребления вызывающих алкогольное опьянение веществ надлежащим образом установлен либо которые не выполнили законного требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения, оказываются в неравном (худшем) положении по сравнению с лицами, скрывшимися с места дорожно-транспортного происшествия, в отношении которых отсутствует возможность подтвердить состояние опьянения на момент совершения преступления путем проведения освидетельствования или судебной экспертизы. Такое законодательное регулирование, безусловно, не отвечает цели эффективного уголовноправового противодействия преступлениям, и, по сути, ставит в неравное правовое положение указанные две категории граждан. Данный дефект законодательной конструкции ст. 264 УК РФ послужил основанием для признания Конституционным Судом Российской Федерации в постановле-

нии от 25 апреля 2018 г. № 17-П п. 2 примечаний к ст. 264 УК РФ не соответствующим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой он ставит лицо, управлявшее транспортным средством в состоянии опьянения, если оно совершило общественно опасное деяние, предусмотренное ст. 264 и 2641 УК РФ, и скрылось с места дорожно-транспортного происшествия, в преимущественное положение с точки зрения последствий своего поведения по сравнению с лицами, совершившими указанные преступления и оставшимися на месте дорожно-транспортного происшествия. Такое преимущественное положение виновного лица может быть устранено двумя способами. Во-первых, может быть расширен перечень доказательств, которые принимались бы во внимание при подтверждении нахождения лица в состоянии алкогольного опьянения. Так, судебная практика к их числу относит и показания свидетелей [7]. Во-вторых, уголовно-правовую оценку может повлечь само по себе оставление места дорожно-транспортного происшествия. Напомним, что ранее (до принятия Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации») в ст. 265 УК РФ была предусмотрена ответственность за оставление места дорожно-транспортного происшествия. Более того, постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2001 г. № 6-П ст. 265 УК РФ была признана не противоречащей Конституции Российской Федерации. В связи с этим полагаем, что привилегированное положение, которое создает действующая редакция п. 2 примечаний к ст. 264 УК РФ для лиц, управлявших транспортными средствами в состоянии опьянения, нарушивших правила дорожного движения и скрывшихся с места аварии, может быть нейтрализовано или посредством повторной криминализации оставления места дорожно-транспортного происшествия, или путем включения оставления места дорожно-транспортного происшествия в ч. 2, 4 и 6 ст. 264 УК РФ в качестве квалифицирующего признака. Возможная редакция предлагаемой правовой нормы могла бы выглядеть следующим образом:

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

27

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ «Деяние, предусмотренное частью первой (третьей, пятой) настоящей статьи, совершенное лицом, находящимся в состоянии опьянения, или лицом, управляющим транспортным средством, нарушившим правила дорожного движения или эксплуатации транспортных средств и оставившим место дорожнотранспортного происшествия, повлекшее по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека (смерть человека, смерть двух или более лиц), наказывается…». В юридической литературе отдельными криминалистами критикуется предложение о возможности признания оставления места дорожно-транспортного происшествия в качестве квалифицирующего признака. Так, М.В. Арзамасцев полагает, что в качестве квалифицирующих могут быть рассмотрены только те обстоятельства, которые сформировались до момента окончания преступления. Действия же, связанные с оставлением места дорожнотранспортного происшествия, совершаются уже после автомобильной аварии и не могут существенно повышать степень общественной опасности содеянного, поскольку общественно опасные последствия уже наступили [1, с. 7]. Мы полагаем, что указанным автором не учтено, что обязанность по нахождению в месте дорожно-транспортного происшествия обусловлена интересами всех участников дорожного движения и необходимостью обеспечения выполнения ими взаимных обязательств, порождаемых фактом дорожно-транспортного происшествия, в том числе необходимостью оказания первой медицинской помощи пострадавшей стороне. Соответственно, уклонение от оказания данной помощи, оставление в опасности лица, которому причинен вред, существенно повышает риск наступления тяжких последствий. Учитывая изложенное, предлагаемый нами в ст. 264 УК РФ квалифицирующий признак будет фактически частным случаем отягчающего обстоятельства, предусмотренного в п. «б» ч. 1 ст. 63 УК РФ в виде наступления тяжких последствий в результате совершения преступления, в данном случае – в виде угрозы причинения тяжкого вреда здоровью или смерти человека.

Справедливые нарекания вызывает также то обстоятельство, что квалифицирующий признак совершения преступления в состоянии опьянения предусмотрен только в ст. 264 и 2641 УК РФ, в то время как в уголовном законе есть и иные составы преступлений, посягающих на единый видовой объект (безопасность движения и эксплуатация транспорта) и повлекших аналогичные последствия. Объективная сторона данных преступлений также характеризуется несоблюдением правил дорожного движения и в связи с этим является тождественной по своему содержанию с деянием, предусмотренным ст. 264 УК РФ [6, с. 144-146]. Так, в ст. 350 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за нарушение правил вождения или эксплуатации машин. Указанный правовой запрет в целом аналогичен ст. 264 УК РФ с той лишь разницей, что в нем присутствует специальный субъект преступления – военнослужащий. Между тем ст. 350 УК РФ не предусматривает повышенную ответственность за совершение дорожнотранспортного происшествия в пьяном виде. Анализируя данную правовую норму, Н.И. Исаев полагает, что объяснение данного парадокса заключается в том, что законодатель не допускает даже мысли о том, что военнослужащие могут управлять специальной техникой, находясь в состоянии опьянения [4, с. 154]. Однако имеющаяся судебная практика свидетельствует об обратном. Подтверждением этому служат, например, приговор Великоновгородского гарнизонного военного суда от 3 марта 2017 г. по делу № 1-9/2017, приговор 95-го гарнизонного военного суда (г. Владимир) от 12 мая 2016 г. по делу № 1-21/2016, приговор Биробиджанского гарнизонного военного суда от 2 февраля 2016 г. по делу № 1-4/2016, тексты которых размещены на интернет-ресурсе «Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт)». Кроме того, совершение указанных преступлений было обусловлено не нарушением специальных правил эксплуатации какой-либо боевой или специальной техники на полигонах или иных «закрытых» территориях, а нарушением все тех же Правил дорожного движения на автомобильных трассах общего пользования на обычных (как правило, грузовых) автомобилях.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

28

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ Обеспечение принципа равенства граждан перед законом, содержание которого заключается в установлении равных условий привлечения к уголовной ответственности независимо от должностного положения, требует учета квалифицирующего признака в виде совершения преступления в состоянии опьянения и в статье 350 УК РФ. Определенные практические сложности имеет и определение субъекта преступления в ст. 2641 УК РФ. Особенностью данного преступления является то, что он сконструирован по типу состава с административной преюдицией. Уголовная ответственность в этом случае наступает при условии управления транспортным средством лицом в течение одного года с момента привлечения к административной ответственности за управление транспортным средством в состоянии опьянения (ст. 12.8 КоАП РФ) или за невыполнение законного требования уполномоченного должностного лица о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения (ст. 12.26 КоАП РФ). При этом с учетом выраженной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2017 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 2121 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина И.И. Дадина» правовой позиции судебный акт о привлечении к административной ответственности должен вступить в законную силу. Отдельными юристами, отстаивающими интересы обвиняемых по уголовным делам (в частности, Г.М. Резником [3]), отстаивалась точка зрения о том, что субъектом преступления по ст. 2641 УК РФ может быть только лицо, к которому административное наказание было применено уже после дополнения УК РФ ст. 2641 и вступления ее в силу, то есть после 1 июля 2015 г. По их мнению, совершение первого административного правонарушения является непременным элементом объективной стороны данного преступления, входит в его структуру. При этом любая правовая норма, отягчающая ответственность, по Конституции Российской Федерации не имеет обратной силы. На момент возбуждения первого административного дела законодательство не предусматривало отягчения наказания, что и исключает возможность признания лица, повторно при-

влеченного к административной ответственности по ст. 12.8 и 12.26 КоАП РФ, субъектом преступления по ст. 2641 УК РФ в указанном случае. Данное суждение не учитывает разъяснение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации [9], согласно которому для целей ст. 2641 УК РФ административное наказание, назначенное лицу до 1 июля 2015 г. за управление транспортным средством в состоянии опьянения или за невыполнение законного требования уполномоченного должностного лица о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения, подлежит учету, если на момент совершения нового правонарушения не истек срок, установленный ст. 4.6 КоАП РФ. Верховный Суд Российской Федерации обосновал указанный вывод тем, что поскольку лицо, подвергнутое административному наказанию за указанное правонарушение до 1 июля 2015 г., совершает аналогичное правонарушение после 30 июня 2015 г., то оно осознает, что совершает тем самым уголовно наказуемое деяние, запрещенное ст. 2641 УК РФ. С данным выводом Верховного Суда Российской Федерации надлежит полностью согласиться, так как общественно опасное деяние по ст. 2641 УК РФ заключается именно в повторном управлении механическим транспортным средством лицом, находящимся в состоянии опьянения, в случае, если оно ранее уже привлекалось к административной ответственности за подобное правонарушение. Первое административное правонарушение в данном случае находится за рамками объективной стороны состава преступления. Кроме того, при формулировании указанного вывода высшей судебной инстанцией было учтено, что в соответствии с п. 107 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2008 г. № 25 преступление, предусмотренное ст. 2641 УК РФ, совершается умышленно. Его следует считать оконченным с момента начала движения транспортного средства, управляемого лицом, находящимся в состоянии опьянения. В этой связи лицо, садящееся за руль транспортного средства в состоянии алкогольного опьянения после 1 июля 2015 г., при условии, что оно ранее привлекалось к ответственности по ст. 12.8 и 12.26 КоАП РФ, осознает, что своими действиями

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

29

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ совершает уголовно наказуемое деяние. При этом, так как первое административное правонарушение не входит в объективную сторону преступления по ст. 2641, ни о каком нарушении в данном случае нормы УК РФ об обратной силе уголовного закона (ст.10 УК РФ) говорить не приходится. Таким образом, реализованные законодателем изменения УК РФ, направленные на учет состояния опьянения в дорожнотранспортных преступлениях, будут способствовать более справедливой дифференциации и индивидуализации уголовной ответственности, предупреждению данных преступлений и обеспечению транспортной безопасности. Этим, однако, не исключается наличие определенных правотворческих и правоприменительных проблем в квалификации данных преступлений, которые, как показало настоящее исследование, являются устранимыми.

9. Ответы на вопросы, поступившие из судов, по применению положений статьи 1594 в связи с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 2014 г. № 32-П и статьи 2641 Уголовного кодекса Российской Федерации (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 31 июля 2015 г.) [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 10. Панько К.К. К вопросу о фикциях уголовно-правовых и процессуальных // Вестник ВГУ. Сер. Право. 2012. № 1. 11. Пояснительная записка к проекту федерального закона № 93181-5 «О внесении изменений в статью 264 Уголовного кодекса Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 12. Тяжкова И.М. Неосторожные преступления с использованием источников повышенной опасности. - СПб, 2002.

1. Арзамасцев М.В. Состояние опьянения как квалифицирующий признак дорожнотранспортного преступления // Уголовное право. 2010. № 1. 2. Грачева Ю.В., Чучаев А.И. Дополнительные уголовно-правовые меры обеспечения безопасности автотранспорта // Уголовное право. 2015. № 3. 3. Звездные адвокаты оправдывают повторно севших за руль в нетрезвом состоянии. «Это противоречит Конституции» [Электронный ресурс] // URL: https://ura.news/news/1052214711 (дата обращения: 6 июня 2018 г.). 4. Исаев Н.И. Уголовная ответственность за нарушение правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств / под ред. Н.Г. Кадникова. – М., 2011. 5. Коробеев А.И. Транспортные преступления и транспортная преступность. - М., 2015. 6. Кострова М.Б. Парадоксы российской уголовной политики усиления ответственности лиц, совершивших преступление в состоянии опьянения // Lex russica. 2017. № 7. 7. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2006 г. № 57Д06-15 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс» 8. Основания уголовно-правового запрета. Криминализация и декриминализация / отв. ред. В.Н. Кудрявцев, А.М. Яковлев. М., 1982. ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

30

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ Панова Ирина Анатольевна, заместитель начальника отдела межведомственного взаимодействия в сфере профилактики, организации оперативно-профилактических операций, административной практики и противодействия наркопритонов УНК ГУ МВД России по Московской области Panova Irina Anatolievna, the Moscow region Drug Control Headquarters, Department of prophylactics and administrative practice e-mail: [email protected] Билык Владимир Иванович, начальник отдела Центра организационного обеспечения научной деятельности ФГКУ «ВНИИ МВД России», кандидат юридических наук Bilyk Vladimir Ivanovich, national Research Institute of the Ministry of Interior of the Russian Federation Research Organization Center, PhD e-mail: [email protected]

СОЦИАЛЬНАЯ ПРОФИЛАКТИКА В СФЕРЕ НЕЗАКОННОГО ОБОРОТА НАРКОТИЧЕСКИХ СРЕДСТВ КАК СПОСОБ УКРЕПЛЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ SOCIAL PROPHYLACTICS OF ILLEGAL DRUG TRAFFIC AS A WAY OF STRENGTHENING NATIONAL SECURITY OF THE RUSSIAN FEDERATION Аннотация. В статье рассматриваются вопросы, связанные с предотвращением преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Поднимается тема актуальности антинаркотической политики на современном этапе развития России. Анализируется деятельность подразделений по незаконному обороту наркотиков органов внутренних дел Российской Федерации по предотвращению преступлений этой категории, обозначаются проблемные вопросы, возникающие в антинаркотической сфере, включая контроль за оборотом наркотических средств. Рассмотрен мировой опыт предотвращения наркотизма. Обращено внимание на проблемы нормативно-правового регулирования вопросов противодействия наркопреступности и вопросы практического противодействия наркопреступности. Основное внимание уделено профилактике преступлений как одной из основных частей предотвращения преступлений. Рассмотрены вопросы общей и социальной профилактики немедицинского употребления психоактивных и психотропных веществ. Особо акцентировано внимание на роли и месте социальной профилактики в сфере незаконного оборота наркотических средств как способа укрепления национальной безопасности Российской Федерации. Annotation. The article addresses prevention of drug and psychotropic substances illegal traffic related crimes as well as the topic of relevance of the anti-drug policy at the current stage of development of Russia. Crime prevention activity of the Russian Federation anti-drug law enforcement units is analyzed, the problems in this area are pointed out. International experience of drug addiction prevention is considered. The problems of legal regulation of counteracting drug-related crime ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

31

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ and of practical experience in this area are addressed. Special attention is paid to crime prophylactics being one of the core parts of crime prevention. General and social types of prophylactics in the area of illegal drug traffic and non-medical psychoactive and psychotropic substances usage are viewed. The authors emphasize the meaning of social prophylactics of illegal drug traffic as a way of strengthening national security of the Russian Federation. Ключевые слова и словосочетания: предотвращение преступлений, профилактика преступлений, социальная профилактика, незаконный оборот наркотиков, наркомания, наркопреступность, наркотизм, антинаркотическая политика, органы внутренних дел, национальная безопасность Российской Федерации. Key words and word combinations: crime prevention, crime prophylactics, social prophylactics, illegal drug traffic, drug addiction, drug-related crime, anti-drug policy, law enforcement units, national security of the Russian Federation. Распространение незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, сильнодействующих веществ, наркосодержащих растений, новых потенциально опасных психоактивных веществ, немедицинского употребления психоактивных и психотропных веществ в Российской Федерации попрежнему продолжают оказывать крайне негативное влияние на политику, экономику, правопорядок, культуру, здоровье и социально-психологическую атмосферу в обществе. Здоровье нации и социальная безопасность всегда остаются первостепенными задачами государства. Деградация общества и ухудшение здоровья людей делают государство беззащитным как изнутри, так и со стороны внешнего воздействия. Наркомания как социально опасное явление продолжает набирать обороты на всей территории России. Тенденция роста наркомании, а вместе с ней и наркопреступности, приобретает форму геометрической прогрессии. Что самое тревожное, под удар наркомании попадают подростки и дети – самые незащищенные слои населения. Помимо физического воздействия, наркомания влияет на психику и умственные способности человека. Приобщение подростков и молодежи к потреблению наркотиков представляет серьезную угрозу будущему нашей многонациональной страны и национальной безопасности Российской Федерации. Законодатель четко изложил в диспозиции статьи 1 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» понятие наркомании, которое определяется как заболевание, обусловленное зависимостью от наркотического средства или психотропного вещества [1]. Бесспорно, наркомания — это болезнь, которую надо лечить. Но как всякое заболе-

вание его можно предупредить, заблаговременно позаботиться об избежании тяжких последствий наркомании как болезни. И в этой связи вопросы профилактики наркомании как болезни и наркопреступности как совокупности преступлений, совершаемых в сфере незаконного оборота наркотических веществ и немедицинского потребления психоактивных и психотропных средств, занимает важнейшее место в государственной антинаркотической политике государства. Государственная антинаркотическая политика — это система стратегических приоритетов и мер, а также деятельность федеральных органов государственной власти, Государственного антинаркотического комитета, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, антинаркотических комиссий в субъектах Российской Федерации, органов местного самоуправления, направленная на предупреждение, выявление и пресечение незаконного оборота наркотиков и их прекурсоров, профилактику немедицинского потребления наркотиков, лечение и реабилитацию больных наркоманией [2]. На всех этапах развития нашего государства профилактическое направление в сфере незаконного оборота наркотиков и, как следствие, наркомании было и остается одной из составляющей национальной безопасности России. Несомненно, правоохранительные и государственные органы, общественные организации ведут большую работу по предотвращению преступлений. Сложность этого процесса обуславливается еще и тем, что каждый этап развития преступления (формирование умысла, приготовление к преступлению и покушение на него) требуют своих отличительных (особенных) мер недопущения преступления.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

32

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ Эти меры чрезвычайно разнообразны как по своему характеру, так и по организации и тактике предотвращения преступлений, которое, в свою очередь, состоит из трех основных частей: 1) профилактика преступления; 2) предупреждение преступления; 3) пресечение преступления [3]. Среди научных и практических работников зачастую существует мнение, что между понятиями «профилактика», «предупреждение», «пресечение», «предотвращение» нет разницы, что эти слова означают, по сути, одно и то же понятие. Вместе с тем, не ставя под сомнение точки зрения ученых-криминологов, авторы статьи придерживаются точки зрения, высказанной А.Г. Лекарем, что профилактика, предупреждение и пресечение преступлений являются составными частями понятия «предотвращение преступления», каждая часть имеет свои особенности и свойства, важнейшей из них для противодействия наркопреступности является профилактика. Под профилактикой преступления понимается деятельность государственных органов (в том числе органов внутренних дел), общественных организаций по выявлению и устранению причин, порождающих преступления, и условий, способствующих их совершению [3, с. 3]. Эффективность профилактики зависит прежде всего от своевременности и полноты выявления этих причин и условий. В ходе научных исследований достаточно полно исследована социальная сущность указанных явлений, их соотношение, механизм проявления и основные сферы существования, что дает возможность для практической деятельности правоохранительных и государственных органов, общественных организаций, осуществляющих борьбу с преступностью, знать, что именно и где, в какой сфере надо выявлять и устранять в целях профилактики наркопреступности. Обращаясь к проблеме профилактики наркопреступности, следует отметить и мировой опыт в этом направлении, где существуют модели предупреждения и преодоления наркотизма. Под термином «наркотизм» понимается негативное социальное явление международного плана, характеризующееся приобщением отдельной части населения страны к немедицинскому потреблению наркотических средств и психотропных веществ, находя-

щихся под специальным международноправовым и внутригосударственным контролем, а также участием (прямым или косвенным) в организации и осуществлении их нелегального оборота как в национальных рамках, так и в межгосударственных масштабах [4]. Под такими моделями предупреждения и преодоления наркотизма зарубежная практика отмечает: 1. Правовую модель – преимущественно нацеленную на урегулирование нормативных проблем, связанных с противодействием наркотизму. Она же предполагает и карательно-репрессивное воздействие на лиц, потребляющих наркотические средства без назначения врача, совершающих преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков и нарушением правил их легального обращения. 2. Медицинскую модель – базирующуюся на постулате о том, что наркомания — болезнь, постепенно приобретающая признаки эпидемии, а наркоманы – исключительно больные люди, нуждающиеся в медицинской помощи. 3. Психосоциальную модель - предлагающую рассматривать потребителя наркотиков через призму разнообразных социальных, психотравмирующих процессов, происходящих как в обществе, так и в самой личности, при взаимодействии с окружающей средой. Профилактика наркотизма в этом случае осуществляется при помощи общесоциальных, психологопедагогических приемов и способов. 4. Образовательную модель - основанную на воспитательно-педагогических методах деятельности специалистов образовательных учреждений и направленную на формирование у детей и молодежи знаний о социально негативных последствиях наркомании и наркотизма с целью формирования устойчивого альтернативного выбора в пользу отказа от приема наркотиков [5, с. 288-295]. Сама по себе ни одна из этих моделей не содержит достаточного набора средств и методов для успешного предупреждения наркотизма. Поэтому зарубежный опыт не отдает предпочтение ни одной из них, а идет по пути разумного сочетания в профилактической деятельности мер, предлагаемых сторонниками каждой модели в зависимости от территориальных, демографических, национальных особенностей региона, специфики девиантной среды

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

33

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ наркозависимых и эффективности деятельности правоохранительных органов и других факторов. Эффективность профилактической деятельности прямо пропорциональна оптимальности сочетания мер, предложенных в указанных моделях. При этом следует отметить, что во многих западных странах пошли по пути легализации употребления «легких» наркотиков и медицинских препаратов на их основе, что для нашего государства является неприемлемым. Прежде всего это связано с масштабами распространения наркомании в России и немедицинского потребления запрещенных препаратов, содержащих психоактивные и психотропные вещества. Как отмечалось выше, одним из видов профилактики, требующей дальнейшего совершенствования в борьбе с наркопреступностью, является общая профилактика в сфере наркомании, которая призвана обеспечить снижение потребления наркотиков, повышение эффективности антинаркотической пропаганды, способствовать развитию новых возможностей для лечения и реабилитации наркозависимых лиц. В целом такая политика определенно даст положительные результаты по оздоровлению населения страны. Однако нельзя забывать и тех, кто уже стал зависим и кому нужна помощь и поддержка со стороны государства, особенно несовершеннолетних. Лечение и реабилитация больных, имеющих диагноз «синдром зависимости от наркотических веществ (наркомания)», на государственном уровне становится наиболее актуальным и перспективным направлением на современном этапе развития общества. Вместе с тем, по данным Минздрава России, ситуация с наркоманией, с учетом ее большой латентности, остается очень высокой. В 2016 году в медицинских организациях Минздрава России с диагнозом «синдром зависимости от наркотических веществ (наркомания)» зарегистрировано 292 457 человек, из которых 53 504 - женщины, 31 – дети в возрасте до 14 лет, 4 522 – молодые люди в возрасте 15-19 лет, 218 134 – лица мужского пола в возрасте 20-39 лет, 69 770 - в возрасте 40 лет и старше. По данным за 2017 год, количество зарегистрированных пациентов с диагнозом «наркомания» уменьшилось на 6,5% и составило 273 373 человека, из которых 48 631 – женщины, 22 - дети в возрасте до

14 лет, 3 899 – молодые люди в возрасте 15-19 лет, 198 124 – лица мужского пола в возрасте 20-39 лет и 71 328 – в возрасте 40 и более лет. По масштабам официальной статистики, это количество соизмеримо с численностью населения ХантыМансийского автономного округа - Югра. Однако эти цифры не отражают реальных размахов наркомании и наркопреступности. Изменения в состоянии одного явления отражаются на состоянии другого. Выявить и предупредить одну из сторон антиобщественного явления, значит предотвратить тяжкие последствия либо наркомании, либо преступления закона, связанного с ней [6]. Свой вклад в противодействие наркомании вносят центры психологопедагогической реабилитации и коррекции людей, особенно несовершеннолетних, злоупотребляющих наркотиками (далее по тексту - центры), которые в последнее время резко увеличили свою социальную значимость. В 2017 году на реабилитацию в центры поступило 2 542 ребенка, злоупотребляющего наркотиками, в том числе в возрасте до 15 лет – 332, от 15 до 18 лет – 2 210. Прошел реабилитацию в центрах 741 подросток. Конечной целью центров психологопедагогической реабилитации и коррекции несовершеннолетних, злоупотребляющих наркотиками, является возвращение молодых людей в нормальное состояние, как физическое, так и психологическое. Создание в процессе реабилитации правильного социального направления развития личности, социально-адаптивных форм поведения с целью предотвращения возможного рецидива наркомании, поддержание жизнеспособности этих центров, создание научномедицинских программ, подготовка специалистов высокого уровня – все это должно происходить, в первую очередь, под контролем и с поддержкой государства, с детальной нормативно-правовой проработкой. Данные меры профилактического характера на государственном уровне существенно влияют не только на воспитание молодого поколения, но и на оздоровление всего общества. Необходимо внедрять в жизнь общества научные, теоретические изыскания, искать новые формы и методы профилактики в области антинаркотической политики. Отсутствие наступательности в этом вопросе спо-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

34

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ собно вызвать новую волну наркомании и наркопреступности, что может привести к тяжким последствиям для национальной безопасности нашей страны. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (далее – Стратегии) упомянуты в числе главных угроз национальной безопасности России в сфере здравоохранения и здоровья нации - наркомания, повышение доступности психоактивных и психотропных веществ [7]. Однако в Стратегии не отражена тема социальной профилактики в антинаркотической сфере как одной из составляющей наркобезопасности страны. Другие нормативные правовые акты в этой сфере также не затрагивают актуальность этой проблемы. Что же следует понимать под наркобезопасностью? В первую очередь, это степень защищенности каждого человека в социуме и в целом в государстве от воздействия наркоугрозы. Защиту от деятельности наркодельцов, наркотерроризма и наркогеноцида нужно выстраивать в полноправной государственной системе антинаркотической профилактики. Усилением борьбы с наркопреступностью только силовыми средствами, без эффективной профилактики, наркотизацию населения не предотвратить. Завершился этап организационных изменений в антинаркотическом ведомстве и переход подразделений госнаркоконтроля в систему органов внутренних дел, что позволяет вести работу в рамках единого ведомственного взаимодействия, с привлечением всех сил и средств МВД России. Подключаются к профилактической работе и различные образовательные и научные организации системы МВД России; осуществляются научные исследования в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков; задействованы органы здравоохранения, социальные службы, службы по вопросам молодежной политики и общественные организации, граждане с активной жизненной позицией; к антинаркотическому движению присоединяются негосударственные кризисные службы и волонтерские организации. В рамках научно-исследовательской деятельности образовательных и научных организаций системы МВД России ведется поиск и апробация новых форм и методов противодействия наркомании и борьбы с

наркопреступностью, в том числе мер профилактического характера. По данным подразделений уголовного розыска и мнению авторов статьи, почти половина мелких краж в крупных городах, магазинах, супермаркетах и др. (кража продуктов питания, других предметов быта), а также на улицах, во дворах (кража зеркал, колес, фирменных знаков производителей автомашин, молдингов, стеклоочистителей лобового стекла, магнитол и прочего) осуществляется наркозависимыми лицами. Профилактика нарушений антинаркотического законодательства, а также выявление причин, способствующих его нарушению, целиком и полностью входит в обязанности сотрудников органов внутренних дел. Так, оперативные подразделения органов внутренних дел документируют преступную деятельность лиц, потребляющих, сбывающих, хранящих наркотические и психотропные вещества, выявляют каналы поставки этих веществ, в том числе и путем проведения оперативно-розыскного мероприятия «контролируемая поставка» и других ОРМ, предусмотренных ст. 6 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ, а также установление и документирование лиц, пропагандирующих потребление наркосодержащих, психотропных и психоактивных веществ, в том числе посредством сети «Интернет», различных мессенджеров и групп в социальных сетях, организаторов либо содержателей притонов для потребления наркотических средств и психотропных веществ, занятия проституцией. Участковые уполномоченные полиции, непосредственно работающие с населением, выявляют на административном участке лиц, незаконно изготавливающих, приобретающих, хранящих, перерабатывающих, потребляющих наркотические вещества или употребляющих психоактивные и психотропные вещества без назначения врача, сбывающих наркотические средства, психотропные вещества и их аналоги или прекурсоры, новые потенциально опасные психоактивные вещества («спайсы»), а также занимающихся незаконным посевом в сельской местности или на дачных и приусадебных участках или выращиванием запрещенных к культивированию наркосодержащих растений, и информируют об этом в установленном порядке соответствующие под-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

35

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ разделения полиции, специализирующиеся на противодействии незаконному обороту наркотиков. Иные подразделения общественной безопасности устанавливают и доставляют в дежурные части подразделений лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений и иных антиобщественных действий, в том числе систематически употребляющих спиртные напитки, одурманивающие вещества в общественных местах, лиц, занимающихся проституцией, бродяжничеством или попрошайничеством. Полученную оперативную и иную информацию, в соответствии с требованиями ведомственных и межведомственных нормативных правовых актов, должностные лица направляют в пределах своей компетенции для принятия решения в порядке, установленном ст. 144-145 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации [8]. По итогам 2017 года, только участковыми уполномоченными полиции по линии профилактики правонарушений поставлено на профилактический учет 242 143 человека, в том числе 16 884 – лица, состоящие на учете в медицинской организации, из числа больных наркоманией и представляющих опасность для окружающих, 37 080 - лица, которым назначено административное наказание за незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, а также за их употребление без назначения врача [10]. Профилактические меры по предупреждению наркопреступлений отразились на статистике изъятия наркотиков и в целом по России. Сотрудниками органов внутренних Российской Федерации в 2017 году, на стадии возбуждения уголовного дела, изъято из незаконного оборота наркотических средств в количестве 21 264,49 кг. Положительная динамика в этом направлении наметилась с 2016 года, когда было изъято 20 052,03 кг, что на 6% выше показателей 2015 года. В числе изъятого в 2017 году наиболее опасные наркотические средства: - опийной группы в количестве 977,31 кг, в том числе героин (диацетилморфин) – 499,83 кг, маковая солома – 375,22 кг, ацетилированный опий – 16,33 кг; - каннабисной группы – 14 346,84 кг;

- амфетаминовой группы – 4 490,93 кг, кокаин и его производные – 442,92 кг. Также изъято 3 365,66 кг наркосодержащих растений, 437,28 кг психотропных и 2 467,3 кг сильнодействующих веществ. Количество предварительно расследованных преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, в 2017 году составило 120 293 уголовных дела, из них: 42 905 - тяжкие преступления; 22 854 особо тяжкие преступления [10]. С учетом окончания срока действия Стратегии требуется переосмысление государственной антинаркотической политики с учетом требований современных реалий, с привлечением к этой проблеме не только правоохранительных и государственных органов, но и научного сообщества, гражданского общества для выработки комплексных и всесторонних мер по противодействию наркоугрозе национальной безопасности государства. Вследствие неблагоприятной международной обстановки осложнилась и работа международных каналов взаимодействия между иностранными государствами по обмену информацией и пресечению наркотрафика, проходящего по территории России со стороны сопредельных государств. В таких условиях правоохранительным органам Российской Федерации необходимо активнее и плотнее взаимодействовать и вырабатывать новую стратегию с государствами–членами ОДКБ и СНГ. Так, особого внимания заслуживает изучение зарубежного опыта зарубежных государств по борьбе с наркотрафиком, в частности опыт проведения международной «контролируемой поставки». Комплексный подход со стороны законодательных органов, соответствующих министерств и ведомств, общественных организаций, научно-исследовательских организаций, Российской академии наук по разработке стратегии взаимодействия все это создаст предпосылки к плодотворной работе по оздоровлению населения и защите от наркотизма, что будет являться элементом государственной политики по противодействию наркотизации общества. Государственная политика противодействия наркотизации общества является составной частью национальной безопасности Российской Федерации, развивает и конкретизирует положения соответствующей государственной стратегии с учетом интересов населения в сфере защиты ос-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

36

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ новных прав и свобод граждан, представляя собой реализацию в рамках законодательно установленных правовых ограничений комплекса мер нормативно-правового, организационно-управленческого, психологопедагогического, медицинского и социальноэкономического характера, направленных на решение проблем, обусловленных незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ [9]. Необходимо активнее работать на повышение доверия населения, изучать и учитывать общественное мнение. Профилактическая работа на местах должна вестись не только с целью информирования населения об изменениях законодательства, но и для разъяснения опасности наркотизации общества, к каким губительным последствиям может привести наркомания. Эффективность принятых комплексных и сбалансированных мер достигается совместными усилиями, как со стороны правоохранительных и государственных органов, органов местного самоуправления, общественных институтов, религиозных объединений, так и с подключением социально активных слоев населения, известных представителей науки, культуры, спорта, блогеров, медийных личностей, которые личным примером могут уберечь молодежь от пагубного влияния наркомании.

7. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 // Собр. заква РФ. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212. 8. О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений: приказ МВД России от 17.01.2006 № 19 (ред. от 28.11.2017); Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд: приказ МВД России, МО России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России, ФСНК России, СК России от 27.09.2013 № 776/703/509/507/1820/42/535/398/68. 9. Тонков Е.Е. Государственная политика противодействия наркотизации российского общества: дис. ... д-ра юрид. наук. Орел: РГБ, 2007. 10. Сводный отчет по России, форма № 3-МВ-НОН: статистические данные ФГУ «ГИАЦ МВД России». - М: ГИАЦ МВД России, 2018.

1. О наркотических средствах и психотропных веществах: федеральный закон от 08.01.1998 № 3-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // Собр. зак-ва РФ. 1998. № 2. Ст. 219. 2. Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года: указ Президента РФ от 09.06.2010 № 690 (ред. от 23.02.2018). 3. Лекарь А.Г. Профилактика преступлений. - М.: Юрид. лит., 1972. 4. Прохорова М.Л. Наркотизм: социальнопсихологические, криминологические, уголовно-правовые аспекты: дис. … д-ра юрид. наук. – Саратов, 2001. 5. Криминология. Особенная часть: учебник / под ред. Ф.К. Зиннурова. 2-е изд., перераб. и доп. – Казань: КЮИ МВД России, 2016. 6. Ажакина Т.А. Криминологические основы уголовной политики Российской Федерации в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков: дис. … канд. юрид. наук. - М.: РГБ, 2005. ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

37

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Грищенко Алексей Николаевич, старший преподаватель кафедры оперативно-розыскной деятельности и специальной техники Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук Hryshchenko Alexey Nikolaevich, the teacher of the department of operational-search activity and special equipment Moscow University of the Ministry of the Interior of Russia named after V.Ya. Kikotya, PhD e-mail: [email protected]

ФУНКЦИИ ПОЛИЦИИ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ POLICE FUNCTIONS IN THE FIELD OF ROAD SAFETY Аннотация. В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы обеспечения безопасности дорожного движения, раскрывается функциональность полиции в данной области административно-правового регулирования, определяются ключевые направления обеспечения безопасности дорожного движения, а также формулируются предложения по улучшению качества правового регулирования функций полиции в рассматриваемой сфере. Annotation. The article deals with the legal and organizational problems of road safety, reveals the functionality of the police in this area of administrative and legal regulation, identifies the key areas of road safety, and formulates proposals to improve the quality of legal regulation of police functions in this area. Ключевые слова и словосочетания: движение, функция, безопасность, полиция. ДПС, ГИБДД, регулирование, правонарушение, ответственность, дорога, правило, происшествие, сотрудник. Key words and word combinations: movement, function, safety, police said. Traffic police, traffic police, regulation, offense, liability, road, rule, incident, employee. В Российской Федерации с населением чуть более 140 млн человек, в дорожнотранспортных происшествиях ежегодно погибают десятки тысяч людей, включая детей и подростков, а ранеными, зачастую инвалидами на всю жизнь становятся сотни тысяч человек. Так, например, за весь 2017 год в России произошло 169 432 дорожно-транспортных происшествия (далее по тексту - ДТП), в результате которых погибло 19 088 человек (население среднего города), а ранеными стали 215 374 человека [1] (население крупного российского города, областного центра). Отсюда можно сделать только один неутешительный вывод – уровень безопасности на российских дорогах крайне низкий, а постоянно, ежеминутно совершающиеся ДТП уносят жизни ни в чем зачастую неповинных лю-

дей, угрожая тем самым национальной безопасности нашего государства. Данные статистики ДТП в России за 2017 год позволяют нам для определения причин этих происшествий и условий их совершения разделить их по определенным категориям. В частности, в тёмное время суток произошло 60 216 ДТП (9 466 погибло и 75 034 ранено); с участием пешеходов - 53 232 ДТП (5 777 погибло и 49 869 ранено); с детьми в возрасте до 16 лет случилось 19 581 ДТП (713 погибло и 21 136 ранено); с особо тяжкими последствиями - 323 ДТП (552 погибло и 2 352 ранено). Заслуживают внимания статистические данные и по местам совершения ДТП. Так, лидерами по количеству ДТП являются г. Москва - 7 538 ДТП (492 погибших и

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

38

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ рирования, проезда перекрёстков, пешеходных переходов, превышения безопасной скорости движения, в том числе – в нетрезвом состоянии» [3, с. 123]. Наличие состояния опьянения у водителей представляет особую угрозу безопасности дорожного движения, потому вполне оправданными являются вступившие в законную силу с 01 июля 2018 г. дополнения действующего законодательства, разрешающие у водителей брать кровь на освидетельствование для определения степени алкогольного либо наркотического опьянения. К функциям полиции в сфере дорожного движения ФЗ «О полиции» относит следующие: - принятие и регистрация сообщений и заявлений о дорожно-транспортных происшествиях; - незамедлительное прибытие на место происшествия, документация обстоятельств его совершения, обеспечение сохранности следов происшествия; - оказание первой помощи лицам, пострадавшим в ДТП, а также лицам, находящимся в результате этого в беспомощном состоянии, либо в состоянии, опасном для их жизни и здоровья; - выявление причин и условий совершения ДТП; - обеспечение безопасности граждан и общественного порядка на транспортных магистралях; - предупреждение и пресечение административных правонарушений и осуществление производства по делам об административных правонарушениях в сфере безопасности дорожного движения; - осуществление розыска лиц, скрывшихся с места ДТП; - осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения; - регулирование дорожного движения; - оформление документов о ДТП; - осуществление государственного учета основных показателей состояния безопасности дорожного движения; - принятие экзамена на право управления автомототранспортными средствами, трамваями, троллейбусами и выдача водительских удостоверений; - регистрация в установленном порядке автомототранспортных средств;

8 664 раненых); Московская область 5 687 ДТП (985 погибших и 6 923 раненых); г. Санкт-Петербург 5 292 ДТП (253 погибших и 6 341 раненый); Нижегородская область - 3 939 ДТП (379 погибших и 5 103 раненых); Ростовская область 3 843 ДТП (501 погибших и 4 868 раненых). Таким образом, можно сделать вывод, что больше ДТП происходит вблизи крупных городов, где сильно развита дорожная сеть, где регулярно происходят заторы и нарушения Правил дорожного движения, как водителями, так и пешеходами, несмотря на обилие дорожных разметок, знаков, светофоров. Неслучайно в городах федерального значения совершено за 2017 год 15 395 ДТП, в столицах субъектов РФ - 55 756 ДТП, в городских округах 17 648 ДТП; в административных центрах муниципальных районов 15 271 ДТП [2]. Как справедливо рассуждает Д.Г. Домрачев, «…сложно объективно оценить материальный ущерб от гибели и травмирования людей, но, по принятым Минэкономразвития методикам, ежегодные экономические потери государства от ДТП составляют более 1 150 млн руб. в год. Основной ущерб (до 70%) связан с потерями в результате дорожно-транспортного травматизма. Материальный ущерб от повреждения транспортных средств составляет до 30%. Анализ статистических данных об аварийности в России показывает, что основной причиной совершения ДТП был и остается человеческий фактор – неправомерное поведение водителей и пешеходов в процессе дорожного движения. По данным Росстата, за семь месяцев 2015 года доля ДТП, совершенных по вине водителей транспортных средств, от общего их количества составила 88%, по вине пешеходов – 8,3%. Из приведенных данных очевиден вывод о том, что основные усилия государства по профилактике аварийности должны быть направлены, прежде всего, на выявление и пресечение наиболее опасных административных и уголовных правонарушений со стороны водителей транспортных средств. Учитывая, что доля ДТП по причине неудовлетворительных дорожных условий составляет 25,8% (данные за 2014 год), неисправности транспортных средств – 1%, по вине пешеходов - 8,3%, все остальные ДТП, совершенные водителями, происходят по причине нарушения правил маневВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

39

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ - осуществление в предусмотренных законодательством случаях сопровождения транспортных средств, крупногабаритных грузов; - вынесение заключения о возможности допуска лиц к выполнению работ, непосредственно связанных с обеспечением транспортной безопасности. При этом указанный перечень не является закрытым, и федеральным законом на полицию в целом и Госавтоинспекцию в частности могут возлагаться иные обязанности и функции в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Более детальное содержание данных функций раскрывается уже в специальных законах и подзаконных актах, среди которых можно выделить Федеральный закон от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»; Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 15.06.1998 № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»; постановление Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090 (в ред. от 13.02.2018) «О Правилах дорожного движения»; постановление Правительства РФ от 25.04.2006 № 237 «О Правительственной комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения»; постановление Правительства РФ от 19.08.2013 № 716 «О федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения». Кроме того, не следует забывать и о ведомственных нормативных правовых актах, ряд которых утверждает важнейшие наставления, положения и административные регламенты, которые в своей совокупности образуют административноправовую базу деятельности полиции и иных правоприменительных органов в сфере дорожного движения, обеспечения его безопасности. Исследованию задач и функций полиции в сфере обеспечения безопасности дорожного движения посвящено значительное количество научных трудов учёных-административистов, поскольку актуальность обозначенной темы сомнений ни у кого не вызывает, а проблема обеспечения безопасности дорожного движения как административно-правовыми, так и уголовно-правовыми средствами и методами

до сих пор не решена, о чем ежегодно свидетельствуют неутешительные данные официальной статистики. Но решать проблему надо, опираясь как на предшествующий научный и практический опыт, так и на современные точки зрения и предложения по совершенствованию действующего законодательства в области дорожного движения и практики его применения. Потому заслуживают внимания ряд высказанных научно-практических взглядов, рассуждений и выводов, отраженных в специальной юридической литературе, на проблему обеспеченности реализации функций полиции в сфере дорожного движения. Анализируя причины и условия совершения дорожно-транспортных происшествий, ряд авторов справедливо указывают, что «…причины автотранспортных правонарушений связаны с характерной для их участников личностной позицией: эгоизм, социальная расхлябанность, безответственность, пренебрежительное отношение к нормам общественного поведения, адресованным участникам дорожного движения, и искаженная (заниженная) оценка степени опасности допускаемых в данной сфере нарушений. В действиях лиц, создающих аварийную обстановку, отмечается влияние общих нравственных и эмоционально-волевых деформаций личности, криминогенной ситуации, а также специфических деформаций, связанных с функцией участника движения, искажением места ценностной значимости норм безопасности движения» [4, с. 6]. Как видим, авторы здесь говорят о субъективных причинах ДТП, заложенных в сознании водителей и пешеходов, с которыми сотрудникам полиции работать наиболее сложно. Не всегда здесь помогают и профилактические беседы сотрудников ГИБДД с населением, и постоянно увеличивающиеся размеры административных штрафов, и наружная реклама последствий ДТП, размещенная на рекламных щитах вдоль шоссейный дорог и автомагистралей. Невнимательность водителей и пешеходов, загруженность собственными мыслями и проблемами, использование наушников и мобильных телефонов во время движения или перехода через дорогу зачастую становятся причинами ДТП, в том числе со смертельным исходом. Разумеется, нельзя запретить людям пользоваться мобильными телефонами и планшетами, однако вполне, на

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

40

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ наш взгляд, допустимо усилить административную ответственность за использование данных устройств во время вождения либо перехода через дорогу на запрещенный сигнал светофора. Вышеуказанные авторы выделяют также условия объективного и субъективного характера, способствующие совершению ДТП, которые сотрудники полиции обязаны учитывать и устранять не в меньшей степени, чем причины. В частности, «…к их числу можно отнести: - ненадлежащее содержание дорог, нарушение безопасных нормативов ширины проезжей части, разметки развязок, переходов; - недостатки конструкции автотранспортных средств, затрудняющие управление, ограничивающие возможности наблюдения, вызывающие повышенную усталость водителя; - неиспользование водителем и пассажирами приспособлений, уменьшающих риск аварийной обстановки или её тяжких последствий; - ошибки в выборе режима регулирования движения и технических средств для этого (количество и характер дорожных знаков, светофоров); нарушения нормативов рабочего времени водителей; - низкий уровень контроля за состоянием автотранспортных средств, дорог и технических средств регулирования движения; - упущения в дисциплинарной, административно-правовой и уголовно-правовой борьбе с нарушениями правил безопасности движения, в результате – неотвратимость ответственности нарушителей, её гласность, дифференциация и индивидуализация; - неправильное поведение пешеходов» [5, с. 8-9]. Отметим, что большинство из указанных условий вполне устранимы. Необходимо контролировать деятельность компетентных органов по данным направлениям, а также выявлять и строго наказывать самих участников дорожного движения, виновных в создании этих условий. Сотрудники Госавтоинспекции и иных приближенных к такой деятельности служб (например, участковые уполномоченные полиции, сотрудники патрульно-постовой службы полиции) должны принимать в этом самое активное и непосредственное участие, а не только формально сообщать

руководству о проведении таких мероприятий на обслуживаемой территории. Обеспечение безопасности дорожного движения ФЗ «О полиции» включает в число основных направлений деятельности полиции в целом, однако специальным органом полиции, непосредственно реализующим функции в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, является ГИБДД МВД России и его территориальные органы. Гуничев А.А. справедливо подчеркивал, что «…ГИБДД МВД России наделено контрольными, разрешительными и надзорными функциями в области обеспечения безопасности дорожного движения, имеющими такие признаки, как государственно-властный характер, этапность, целостность, профилактическая и организующая направленность. …контроль за соблюдением водителями ПДД является исключительной компетенцией ГИБДД МВД России, а другие службы милиции могут осуществлять указанный контроль совместно с сотрудниками ГИБДД в случаях введения специальных планов, выполнения по решению руководителя органа внутренних дел задач по обеспечению безопасности дорожного движения» [6, с. 18]. На особый правовой статус ГИБДД МВД России чуть позже указывает С.А. Сергеев: «…Госавтоинспекция осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения. Кроме того, на нее возложена задача по обеспечению безопасности дорожного движения, участию в мероприятиях по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности» [7, с. 12]. Он же выделяет в данной сфере три направления: «1) безопасные дорожные условия; 2) безопасность транспортных средств; 3) правомерное поведение участников дорожного движения» [7, с. 12]. Итогом всех данных научных концепций стал приказ МВД России от 16.06.2011 № 678 «Об утверждении Положения о Главном управлении по обеспечению безопасности дорожного движения МВД России». В пункте 11 названного документа определены основные функции Главного управления, среди которых можно выделить следующие: - осуществление комплексного анализа причин и условий, способствующих со-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

41

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ вершению дорожно-транспортных правонарушений; - подготовка в установленном порядке государственного доклада о состоянии безопасности дорожного движения в Российской Федерации; - организация и осуществление в пределах компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации специальных контрольных, надзорных и разрешительных функций в области обеспечения безопасности дорожного движения; - организация и непосредственное участие в мероприятиях по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений дисциплины и законности, проводимых в целях защиты прав и законных интересов участников дорожного движения; - использование в своей деятельности достижений науки и техники, информационных систем, сетей связи, а также современной информационнотелекоммуникационной инфраструктуры. Таким образом, как юридическая доктрина, так и действующее законодательство закрепляет правовой статус ГИБДД МВД России как основного органа полиции, чья деятельность непосредственно направлена на предупреждение дорожнотранспортных происшествий и обеспечение безопасности дорожного движения в целом. Подтверждением этому служит и Указ Президента РФ от 15.06.1998 № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения», который в пункте 11 прямо закрепил обязанности Госавтоинспекции, среди которых можно выделить следующие: - осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных правовых актов в области обеспечения дорожного движения; - принятие квалификационных экзаменов на получение права управления автомототранспортными средствами; - регистрация и учет автомототранспортных средств и прицепов к ним; - регулирование дорожного движения; - участие в мероприятиях по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности; - организация работы по розыску угнанных и похищенных автомототранспортных средств, а также автомототранспортных средств участников дорожного движения, скрывшихся с мест ДТП;

- осуществление производства по делам об административных правонарушениях в сфере безопасности дорожного движения; - осуществление на месте ДТП неотложных действий по спасению людей, оказание первой помощи пострадавшим; - изучение условий дорожного движения, принятие мер по совершенствованию организации движения транспортных средств и пешеходов; - разъяснение законодательства о безопасности дорожного движения, организация обучения граждан правилам безопасности на дорогах; - разработка предложений по повышению безопасности дорожного движения; - выявление причин и условий, способствующих совершению ДТП; - осуществление приема граждан, обеспечение своевременного и в полном объеме рассмотрения их устных и письменных обращений с последующим уведомлением граждан о принятых решениях в установленный срок. Исходя из вышеизложенного, среди полицейских служб и подразделений именно ГИБДД МВД России и его территориальным органам отводится главенствующая роль в обеспечении безопасности дорожного движения. Далее целесообразно, на наш взгляд, исследовать научные точки зрения на функции основной и наиболее многочисленной службы ГИБДД – дорожнопатрульной службы (далее по тексту ДПС). Исследуя проблемы обеспечения дорожной безопасности, Г.Г. Егоров подчёркивает, что «…дорожно-патрульная служба является одним из наиболее крупных подразделений ГИБДД МВД России, за которой закрепляется значимая роль в предупреждении ДТП непосредственно в процессе дорожного движения, так как она выступает основным субъектом в области системы обеспечения безопасности дорожного движения. …ДПС осуществляет следующие функции: - контроль на специально оборудованных постах и по маршрутам патрулирования данной службы за соблюдением участниками дорожного движения Правил дорожного движения; - оказание содействия и помощь гражданам, а также юридическим лицам в реализации их законных прав и интересов при

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

42

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ непосредственном участии в дорожном движении; - осуществление распорядительнорегулировочных действий; - осуществление согласно действующему законодательству России производства по делам, связанным с административными правонарушениями; - осуществление неотложных действий на местах дорожно-транспортных происшествий; - осуществление мероприятий, направленных на сопровождение транспортных средств; - исходя из анализа обстановки об аварийности разработка мер реагирования по их снижению, а также предложений по сокращению числа дорожно-транспортных происшествий и пострадавших в них лиц; - информирование населения, в т.ч. с использованием СМИ, о текущей обстановке, аварийности, причинах дорожнотранспортных происшествий, а также мерах по их снижению; - проведение в соответствии с нормативно-правовыми актами МВД России работ по розыску автомототранспортных средств, находящихся в угоне, а также средств участников дорожного движения, которые скрылись с места дорожнотранспортного происшествия; - участие совместно с заинтересованными субъектами как властного, так и общего характера в реализации мер профилактического характера, направленных на обеспечение дорожно-транспортной безопасности; - контроль за эксплуатационным состоянием уличной дорожной сети и средств регулирования, а также за соблюдением закрепленных условий по осуществлению ремонтно-строительных работ на дорогах, улицах, площадях и принятие неотложных мер по устранению факторов, создающих опасность по снижению безопасности дорожного движения; - обеспечение в пределах своих полномочий и согласно действующему законодательству РФ мер по охране общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в зонах ответственности данной структуры; - участие в пределах своих полномочий в реализации задач, определенных планами перевода органов внутренних дел на военное время и действий при чрезвычайных (кризисных) ситуациях» [8, с. 185-186].

Безусловно, все вышеуказанные функции ДПС должна выполнять в полном объёме, не выделяя среди них главные и второстепенные функции. Оказывать ей всяческое содействие должны иные подразделения полиции, среди которых можно выделить патрульно-постовую службу и службу участковых уполномоченных. Как справедливо подчеркивает Ю.А. Епифанов, «…компетенция участкового уполномоченного по осуществлению административного надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения достаточно широка и ограничена территорией обслуживания и её особенностями. При этом в некоторых регионах России, особенно в сельской местности, объём компетенции участковых уполномоченных значительно расширяется» [9, с. 124]. О важности и необходимости такого взаимодействия пишет Е.В. Колузакова: «…практика показывает, что при выявлении и пресечении административных правонарушений в области дорожного движения на обслуживаемой территории участковый уполномоченный чаще всего прибегает к помощи сотрудников ГИБДД для оформления материалов по делу, а при отсутствии такой возможности подобные правонарушения остаются незафиксированными, и нарушитель избегает ответственности за совершенное деяние. Вероятно, по этой причине граждане не всегда воспринимают участковых уполномоченных как сотрудников полиции, обеспечивающих безопасность дорожного движения» [10, с. 124]. Действительно, в сельской местности служба ДПС патрулирует редко, потому роль участковых уполномоченных полиции по обеспечению безопасности дорожного движения в таких местностях сложно переоценить, и взаимодействие со службами ГИБДД МВД России участковый уполномоченный полиции должен осуществлять на профессиональной постоянной основе, при возникновении ДТП на обслуживаемой территории незамедлительно информировать об этом службу ДПС, приняв самому при необходимости меры по оказанию первой помощи пострадавшим в происшествии лицам. Поэтому функции участковых уполномоченных полиции в сфере дорожного движения весьма значительные, особенно в малонаселенных районах. Анализ положений ФЗ «О полиции» позволяет применительно к деятельности ДПС утверждать, что «…контроль дорожно-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

43

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ го движения как способ правоохранительного воздействия на нарушителей должен сочетаться с методами и стилем работы, приоритет в которых должен отдаваться убеждению и профилактике правонарушений, оказанию помощи гражданам и организациям при неукоснительном соблюдении законности, что не прослеживается в настоящее время в работе значительного количества нарядов ДПС» [11, с. 128]. Исследуя вопросы совершенствования несения службы нарядами ДПС, Ю.Н. Калюжный пишет о том, что «…в основе деятельности сотрудников ДПС сохраняют актуальность следующие направления: - оказание помощи участникам дорожного движения в осуществлении их законных прав и интересов; - устранение причин, создающих транспортные заторы и иные угрозы непрерывности и безопасности движения; - предупреждение, выявление и пресечение нарушений нормативов, действующих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, привлечение к ответственности лиц, совершивших такие правонарушения; - оказание помощи гражданам, пострадавшим при ДТП; - проведение учёта данных происшествий и расследование по ним; - участие в мероприятиях по розыску угнанных, похищенных и скрывшихся с места ДТП транспортных средств, охране общественного порядка» [11, с. 128]. Несмотря на главенствующую роль подразделений ГИБДД в целом и ДПС в частности, в обеспечении безопасности дорожного движения должны быть задействованы также иные органы и подразделения полиции. К ним относятся, как отмечалось выше, служба участковых уполномоченных полиции, патрульно-постовая служба, которые, обладая собственным комплексом возложенных на них задач и функций, тем не менее обязаны оказывать всяческое содействие сотрудникам ГИБДД МВД России в данном направлении, особенно в тех местах, где последние не имеют постоянной дислокации.

3. Домрачев Д.Г. О некоторых вопросах применения административного законодательства в целях профилактики дорожнотранспортных происшествий в Российской Федерации // Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. 2015. № 1. 4. Бородулин В.В., Севостьянов С.В. Предупреждение дорожно-транспортных происшествий подразделениями ДПС ГИБДД. – Домодедово: ВИПК МВД России, 2008. 5. Бородулин В.В., Севостьянов С.В. Предупреждение дорожно-транспортных происшествий подразделениями ДПС ГИБДД: учеб. пособие. – Домодедово: ВИПК МВД России, 2008. 6. Гуничев А.А. Квалификация и особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях, посягающих на безопасность дорожного движения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2002. 7. Сергеев С.А. Административноправовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2007. 8. Егоров Г.Г. Проблемы обеспечения дорожной безопасности сотрудниками дорожно-постовых служб ГИБДД МВД России // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2016. № 2. 9. Епифанов Ю.А. Правовые аспекты обеспечения безопасности дорожного движения в России на современном этапе // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. 2010. № 12. 10. Колузакова Е.В. Особенности обеспечения безопасности дорожного движения участковыми уполномоченными полиции на административном участке // Наука. Мысль: электронный периодический журнал. 2017. № 3-2. 11. Калюжный Ю.Н. Основные направления совершенствования несения службы нарядами ДПС ГИБДД МВД России // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2011. № 3.

[Электронный ресурс] // URL: https://www.vashamashina.ru (дата обращения: 30.06.18). 2. [Электронный ресурс] // URL: https:// www.vashamashina.ru (дата обращения: 30.06.18). 1.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

44

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Костенников Михаил Валерьевич, профессор кафедры подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка и подразделений по вопросам миграции центра подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка ВИПК МВД России, доктор юридических наук, профессор заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации Kostennikov Michael Valerevich, professor of Police Training Centre For Public Order Protection, doctor of law, professor, Honored employee of Internal Affairs of the Russian Federation e-mail: [email protected] Куракин Алексей Валентинович, профессор кафедры подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка и подразделений по вопросам миграции центра подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка ВИПК МВД России, доктор юридических наук, профессор Kurakin Aleksey Valentinovich, professor of chair of migration service staff training of the police training center for public order protection Advanced Training Institute of the MIA of Russia, doctor of law, professor е-mail: [email protected] Карпухин Дмитрий Вячеславович, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, кандидат исторических наук, доцент Karpukhin Dmitry Vyacheslavovich, Associate Professor, Department of Legal Regulation economic activity Financial University under the Government of the Russian Federation, PhD, associate professor e-mail: [email protected]

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ УРОВНЯМИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ADMINISTRATIVE AND LEGAL DIFFERENTIATION OF SUBJECTS OF JURISDICTION AND POWERS BETWEEN THE LEVELS OF PUBLIC POWER IN THE RUSSIAN FEDERATION Аннотация. Новизна статьи заключается в предложенной авторами периодизации развития конституционно-правового и договорного уровней разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами; сравнительный анализ содержания каждого из предложенных этапов становления разграничения предВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

45

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ метов ведения и полномочий с выявлением характерных симметричных и ассиметричных тенденций российского конституционализма на современном этапе. Основным вкладом, который сделан авторами, является научно-методологический и правовой анализ генезиса и развития разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти Российской Федерации на уровне федерального центра и субъектов, начиная с 90-х годов XX в. до настоящего времени. Авторская периодизация основана на выделении ключевых конституционно-правовых и договорных тенденций выстраивания отношений между Российской Федерацией и её субъектами. Аnnotation. The Novelty of the article lies in the periodization of the development of constitutional-legal and contractual levels of differentiation of subjects of jurisdiction and powers between the Russian Federation and its subjects; comparative analysis of the content of each of the proposed stages of the differentiation of subjects of jurisdiction and authority with the identification of the characteristic symmetrical and asymmetric trends of Russian constitutionalism at the present stage. The main contribution made by the authors is a scientific-methodological and legal analysis of the Genesis and development of differentiation of subjects of conducting and powers between public authorities of the Russian Federation the Federal centre and the subjects, performed by the authors since the early 90-ies of XX century to the present. The author's periodization is based on the identification of key constitutional, legal and contractual trends in building relations between the Russian Federation and its subjects. Ключевые слова и словосочетания: Конституция, публичная власть, органы публичной власти, федеративный договор, национально-территориальные образования, административно-территориальные образования, субъект РФ, предметы ведения, разграничение предметов ведения, передача полномочий, договор. Key words and word combinations: constitution, public authorities, public authorities, the federal agreement, the national-territorial formations, administrative-territorial formation, a subject of the Russian Federation, objects of reference, delineation of responsibilities, delegation of authority, contract. Обращение к 30-летнему историкоюридическому опыту структурирования отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации иллюстрирует крайне сложный путь выстраивания отношений по вопросам совместного ведения. Следует учитывать, что Российская Федерации состоит как из административно-территориальных, так и национальнотерриториальных субъектов, каждый из которых имеет свою историческую судьбу в составе Российской Федерации. Авторская позиция по рассматриваемой проблематике позволяет выделить несколько этапов работы по разграничению предметов ведения и полномочий между органами публичной власти. Первый этап рассматриваемой проблемы берет свое начало с принятия Федеративного договора 31 марта 1992 г., охватывает принятие Закона РФ от 21 апреля 1992 г. № 2708-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», кото-

рый конституировал положения Федеративного договора в части пределов ведения и полномочий, находящихся в ведении федеральных органов власти РФ и совместном ведении федеральных органов власти РФ и органов власти национальнотерриториальных и административнотерриториальных образований, входящих в состав Российской Федерации. Завершается данный этап принятием Конституции России всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституция России унифицировала правовой статус субъектов РФ, установила единый перечень пределов исключительного ведения федеральных органов государственной власти РФ и пределов совместного ведения РФ и субъектов РФ. Рассмотрение положений Конституции РСФСР, принятой в 1978 году, показывает, что вплоть до предпоследней редакции данного документа от 01 ноября 1991 г. существовала двухуровневая система разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти РФ и органами власти национально-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

46

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ территориальных и административнотерриториальных образований, входящих в её состав – республик, краёв, областей, городов республиканского значения, автономных областей, автономных округов. При этом следует отметить, что для обозначения круга вопросов, отнесенных к ведению органов государственной власти и управления РСФСР, использовался термин «права». В соответствии с положениями статьи 78 Конституции РСФСР республика в составе РСФСР вне пределов прав Союза ССР и РСФСР самостоятельно решала вопросы, относящиеся к ее ведению. При этом Конституция РСФСР не содержала перечня прав, относящихся к органам государственной власти и управления республик в составе РСФСР. Положения Конституции РСФСР, регламентирующие правовое положение краёв, областей, городов республиканского значения, автономных областей, автономных округов, также не содержали перечня прав, относящихся к ведению указанных национально-территориальных и административно-территориальных образований, входящих в состав РСФСР. Кроме того, на конституционноправовом уровне не были закреплены предметы совместного ведения РСФСР и национально-территориальных и административно-территориальных образований в составе РСФСР. Важной вехой на пути формальноюридического закрепления разграничения предметов ведения и полномочий между органами публичной власти РФ и входящих в её состав национальнотерриториальных и административнотерриториальных образований стало подписание Федеративного договора от 31 марта 1992 года1.

Пункт 1 статьи I Федеративного договора значительно расширил перечень предметов ведения, находящихся в ведении Российской Федерации. Прерогативами Российской Федерации являлись: принятие и изменение Конституции; федеративное устройство и территориальная целостность РФ; вопросы образования новых субъектов РФ; установление системы органов всех ветвей власти; федеральная государственная собственность; оборона и безопасность; федеральные бюджет; налоги и сборы и т.д. Кроме того, часть 1 статьи II Федеративного договора устанавливала перечень предметов ведения, находящихся в совместном ведении публичных органов власти республик, автономной области, автономных округов, краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга в составе Российской Федерации. Таким образом, Федеративный договор установил трехуровневое разграничение предметов ведения и полномочий между органами публичной власти Российской Федерации. Наряду с предметами ведения и полномочиями, находящимися в ведении РФ, а также за национальнотерриториальными и административнотерриториальными образованиями в её составе, на формально-юридическом уровне было закреплено совместное ведение РФ и органов государственной власти входящих в её состав республик, автономной области, автономных округов, краёв, областей, городов Москвы и СанктПетербурга.

сийской Федерации), Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».

Федеративный договор от 31 марта 1992 г. «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» (вместе с Протоколом к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Рос1

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

47

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Таблица 1 Совместное ведение публичных органов государственной власти РФ и входящих в её состав национально-территориальных и административно-территориальных образований (сравнительная таблица) Совместное ведение Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации (п. «а» - «м» ч. 1 ст. II Федеративного договора) обеспечение соответствия конституций и законов республик в составе Российской Федерации Конституции и законам Российской Федерации

Совместное ведение Российской Федерации и автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации (пункты «а» - «м» ч. 1 ст. II Федеративного договора) обеспечение соответствия нормативных правовых актов автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации Конституции и законам Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности

защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон разграничение государственной установление общих принцисобственности пов территориального деления и организации местного самоуправления в автономной области, автономных округах в составе Российской Федерации природопользование, охрана установление общих принциокружающей среды и обеспече- пов налогообложения в автоние экологической безопасно- номной области, автономных сти, особо охраняемые природ- округах в составе Российской ные территории, охрана памят- Федерации ников истории и культуры общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение

Совместное ведение Российской Федерации и краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга в составе Российской Федерации (пункты «а» - «м» ч. 1 ст. II Федеративного договора) обеспечение соответствия уставов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Конституции и законам Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности изменение границ краев и областей, установление общих принципов территориального деления и организации местного самоуправления в краях, областях, городах Москве и Санкт-Петербурге

адвокатура, нотариат

разграничение государственной собственности на территории края, области; участие в установлении общих принципов бюджетной системы, установление общих принципов налогообложения в краях, областях, городах Москве и Санкт-Петербурге адвокатура, нотариат

защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей

защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

48

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Совместное ведение Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации (п. «а» - «м» ч. 1 ст. II Федеративного договора) проведение мер борьбы с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий установление общих принципов налогообложения и сборов административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, земельное, жилищное, водное, лесное законодательство; законодательство о недрах, об охране окружающей среды; правовое регулирование интеллектуальной собственности судоустройство, адвокатура, нотариат, кадры правоохранительных органов

защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей установление общих принципов организации местного самоуправления

Совместное ведение Российской Федерации и автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации (пункты «а» - «м» ч. 1 ст. II Федеративного договора) административное, жилищное законодательство; земельное, водное, лесное законодательство; законодательство о недрах, об охране окружающей среды общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта здравоохранение, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение

природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры карантин, борьба с катастрофами, стихийными бедствиями, ликвидация их последствий другие полномочия, отнесенные Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации

Следует отметить, что многие вопросы, относящиеся к совместному ведению Российской Федерации, краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга идентичны по буквальному содержанию вопросам совместного ведения Российской Федерации, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Совместное ведение Российской Федерации и краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга в составе Российской Федерации (пункты «а» - «м» ч. 1 ст. II Федеративного договора) административное, жилищное законодательство; земельное, водное, лесное законодательство; законодательство о недрах, об охране окружающей среды общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта здравоохранение, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение

природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры карантин, борьба с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий другие полномочия, отнесенные Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга

Однако объем предметов совместного ведения федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краёв, областей, городов Москвы и СанктПетербурга в составе Российской Федерации был шире, чем объём предметов ведения, находящихся в ведении автономной области и автономных округов. Так, из

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

49

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ представленной табл. 1 видно, что в совместном ведении РФ и краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга находились вопросы изменения границ краев и областей, разграничение государственной собственности на территории края, области; участие в установлении общих принципов бюджетной системы. В предметы совместного ведения автономной области и автономных округов данные вопросы не входили. Более существенные различия в предметах совместного ведения прослеживались между республиками в составе РФ и иными национально-территориальными и административно-территориальными образованиями, входящими в её состав. Так, в совместном ведении республик в составе РФ находились вопросы режима пограничных зон; вопросы координации здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; проведение мер борьбы с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; административнопроцессуальное, трудовое, семейное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности; судоустройство, кадры правоохранительной системы; защита прав национальных меньшинств, включая защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Данные вопросы не входили в предметы совместного ведения РФ, и указанные положения Федеративного договора были зафиксированы в Конституции (Основном законе) Российской Федерации России законом от 21 апреля 1992 года1. Так, статья 72 Конституции (Основного закона) Российской Федерации - России значительно расширила перечень предметов ведения федеральных органов государственной власти и, по сути, продублировала соответствующие положения Федеративного договора. Статья 81 [1] Конституции (Основного закона) Российской Федерации - России закрепила положения Федеративного до-

говора о совместном ведении Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации. Положения о совместном ведении Российской Федерации и автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и СанктПетербурга были буквально отражены в статьях 84 [1], 84 (11) Конституции (Основного закона) Российской ФедерацииРоссии. Следует отметить, что положения Федеративного договора, включённые в Конституцию (Основной закон) Российской Федерации – России, как и предыдущие редакции Конституции РСФСР, не содержали перечня предметов ведения и полномочий, закрепленных за национальнотерриториальными и административнотерриториальными образованиями. Однако вопрос с реализацией указанных полномочий для национальнотерриториальных и административнотерриториальных образований в составе Российской Федерации решался поразному. Так, в соответствии с положениями ст. 84 [2, с. 3-7] Конституции (Основного закона) Российской Федерации - России все полномочия, не отнесенные к ведению федеральной власти и к совместному ведению РФ и автономной области, автономных округов, определялись законами Российской Федерации об автономной области, отдельных автономных округах, принимаемыми Верховным Советом Российской Федерации по представлению соответствующих автономной области, автономных округов, другими правовыми актами Российской Федерации и осуществлялись органами власти автономной области, автономных округов самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Полномочия государственной власти, не отнесённые к ведению федеральных органов власти и к совместному ведению РФ, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, осуществлялись органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 84). Исходя из положений, предусмотренных ст. 81 [3] Конституции Российской Конституции (Основного закона) Российской Федерации - России, аналогичным

Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики: закон Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. № 2708-I (утратил юридическую силу) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 20. Ст. 1084. 1

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

50

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ правом обладали республики в составе Российской Федерации. Таким образом, можно констатировать, что Конституция (Основной закон) Российской Федерации - России следовала в русле логики предписаний, заложенных в Федеративном договоре, так как положения о введении федеральных органов государственной власти России и о совместном ведении федеральных органов государственной власти России и национально-территориальных и административнотерриториальных единиц в составе России были буквально отражены в нормах Конституции России. При этом следует отметить, что республикам в составе России предоставлялось больше предметов ведения и полномочий в рамках совместного ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти национальнотерриториальных и административнотерриториальных образований в составе Российской Федерации. Кроме того, как отмечалось выше, самостоятельная реализация полномочий органами публичной власти автономной области, автономных округов определялась законами Российской Федерации об автономной области, отдельных автономных округах, принимаемыми Верховным Советом Российской Федерации. Данные условия для самостоятельной реализации полномочий национальнотерриториальными и административнотерриториальными образованиями не были сформулированы для республик, краёв, областей, городов Москвы и СанктПетербурга. Таким образом, Федеративный договор и Конституция (Основной закон) Российской Федерации - России заложили основы для формирования ассиметричных федеративных отношений, поскольку национально-территориальные и административно-территориальные образования получили разные права, зафиксированные в предметах совместного ведения. Республики в составе Российской Федерации имели гораздо больше прав, чем края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономная область. Пожалуй, одним из самых главных отличий в правом статусе республик являлось отнесение к предметам совместного ведения РФ и республик административ-

но-процессуального, трудового, семейного законодательства, правового регулирования интеллектуальной собственности, а также вопросов судоустройства и кадров правоохранительной системы. Однако ассиметричная федерация на конституционно-правовом уровне просуществовала недолго – до принятия Конституции России 12 декабря 1993 г. Конституция России 1993 года узаконила на конституционно-правовом уровне понятие субъекта Российской Федерации, которое охватило все национальнотерриториальные и административнотерриториальные образования, входящие в её состав республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа, провозгласив их равноправие (ч. 1 ст. 5)2. Положения статьи 72 Конституции России установили равные объемы пределов совместного ведения для федеральных органов государственной власти России и органов государственной власти для всех субъектов, входящих в состав Российской Федерации. Таким образом, на смену ассиметричной федерации постепенно приходит симметричная федерация, в основе территориально-административного устройства которой лежит равноправие субъектов, входящих в ее состав. Насколько был выбор в пользу симметричной федерации? Очевидно, что политические процессы, происходившие в тот период в России, связанные с ростом сепаратистских тенденций в Поволжье и национальных окраинах Северного Кавказа, обусловили поиск принципиально новых конституционноправовых механизмов поиска преодоления центробежных тенденций. Стремление к унификации конституционно-правового статуса регионов, входящих в состав Российской Федерации, стал ответной реакцией федерального центра на рост центробежных тенденций. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 21.07.2014 опубликован на официальном интернетпортале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.08.2014; Собр. зак-ва РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. 2

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

51

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Кроме того, в ст. 1 раздела II «Заключительные и переходные положения» Конституции России было отмечено, что в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора - а также других договоров между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, договоров между субъектами Российской Федерации - действуют положения Конституции Российской Федерации. Следует отметить, что в научной литературе отмечаются недостатки конституционных положений, регламентирующих разграничение полномочий между РФ и субъектами. Так, З.М. Мусалова акцентирует внимание на дублировании ряда вопросов в компетенции РФ и совместного ведения РФ и субъектов [5, с. 9-13]. К таковым, в частности, отнесены вопросы защиты прав и свобод человека и защиты прав национальных меньшинств (п. «в» ст. 71, п. «б» ст. 72); вопросы установления общих принципов налогообложения (ст. 75, 72). Кроме того, дублирование полномочий имеет место в рамках совместного ведения в сфере охраны окружающей среды (п. «д» и п. «к» ст. 72). Перечень предметов ведения, находящихся как в ведении РФ, так и в совместном ведении РФ и субъектов, не является исчерпывающим. В частности, отсутствует обращение к проблематике бюджетного федерализма [5]. Второй этап берет свое начало с принятия Конституции России всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. и продолжался вплоть до начала 2000-х годов. Основным содержанием данного этапа стало выстраивание отношений органов государственной власти РФ и субъектов РФ на договорной основе. Следует отметить, что договор как способ разграничения предметов ведения и полномочий фигурирует только в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. При этом предусмотрена возможность для их заключения без конкретизации содержания, видов и соотношения. В юридической литературе отношение к договорному процессу между РФ и субъектами неоднозначное. Так, А.Н. Чертков и О.В. Кистиринова классифицируют все заключенные договора на две группы. К первой они относят договоры, меняющие положение определенного субъекта по отношению к остальным субъектам и уста-

навливающие определенный правовой режим взаимодействия федеральных органов и властных органов конкретного субъекта. Договоры, относящиеся к указанной группе, подрывали конституционные устои России, противоречили Конституции, так как нарушали принцип равноправия субъектов, продекларированный в ч. 1 и 4 ст. 5 Основного закона. Вторая группа договоров просто являлась лишним звеном в системе распределения предметов ведения и полномочий [8, с. 16-24]. «Конституция, - отмечают авторы, - достаточно полно определила основные вопросы федеративных отношений, и договоры без существенного содержания едва ли имеют практическую значимость» [8, с. 1624]. Шашкова Е.М. также отмечает, что большинство из договоров вступало в противоречие с нормами Основного закона, провозглашающего равноправие субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5) [9, с. 9-13]. В договорах с республиками за последними фактически закреплялся статус суверенного государства, например в договорах с Республикой Башкортостан и Республикой Татарстан [9, с. 9-13]. Исследователь отмечает, что практика заключения ряда договоров пошла по пути их признания обладания большей юридической силой по отношению к законам и свелась к попыткам некоторых субъектов получить больше преференций, преимуществ, льгот [9, с. 9-13]. Начало договорному процессу положил Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», заключенный 15 февраля 1994 г. В период с 1994 по 1998 год было заключено 42 договора, сторонами которых выступали Российская Федерация и ее субъекты. Такая интенсивность заключения договоров свидетельствовала о том, что федеральный центр, закрепив в Конституции России равноправие субъектов, не сделал исключительную ставку симметричной федерации, а стремился учесть исторически сложившийся разноуровневый характер социальноэкономического развития субъектов при выстраивании отношений с последними. Кроме того, уникальность федеративного устройства России заключалась в терри-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

52

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ториальном структурировании субъектов, созданных на территориальноадминистративной основе, – краёв, областей, городов федерального значения, и субъектов, структурированных на национально-территориальной основе, – республик, округов, автономной области. Таким образом, индивидуальные договоры, которые заключались с субъектами, вносили определённый ассиметричный компонент в структуру Российской Федерации. Кульминацией заключения договоров между РФ и субъектами стал 1996 год, когда было заключено 17 двухсторонних договоров. Последние договоры были подписаны в 1998 году. Почему прекратился этот процесс? Одна из причин кроется в начавшейся смене политических элит, имевшей собственные политические взгляды на конституционное устройство России и выстраивание отношений между федеральным центром и регионами. Договоры о разграничении предметов ведений и полномочий между РФ и субъектами перестали рассматривать как эффективный правовой механизм гармонизации федеративных отношений. В 1999 году был принят Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (утратил силу в 2003 году) (далее – Закон о принципах), который установил ряд ограничительных условий для заключения договоров. Пункт 1 ст. 14 Закона о принципах устанавливал, что договор мог быть заключен при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному вопросу; при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения с условием приведения договора в соответствие с федеральным законом по данному вопросу после принятия такого соответствующего федерального закона. В том же 1999 году был принят Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 04 июня 2018 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъек-

тов Российской Федерации» (далее – Закон об общих принципах), который установил единые начала функционирования законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации. Пункты 7-9 ст. 26.7 Закона об общих принципах устанавливали стадиальный процесс подписания договоров. Первая стадия предполагала его подписание Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта, вторая – внесение Президентом Российской Федерации в Государственную Думу проекта федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий в течение 10 дней после подписания договора о разграничении полномочий. Третья стадия охватывала одномоментное вступление в силу договора о разграничении полномочий с федеральным законом, которым был утвержден соответствующий договор. Договор носил срочный характер, его срок действия не мог превышать 10 лет (п. 10 ст. 27.7 Закона об общих принципах). Кроме того, интерес представляют положения п. 1 ст. 26.7 Закона об общих принципах, в котором заключение договоров о разграничении полномочий рассматривается как неординарный случай, обусловленный его экономическими, географическими и иными особенностями. При этом разграничение полномочий на договорной основе должно проводиться иначе, чем способами, прописанными в законах Российской Федерации и субъектов. Структурированная в Законе об общих принципах модель была применена единожды при заключении 26 июня 2007 г. Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, утверждённый Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан»3.

3Об

утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан: федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 199-ФЗ // Рос. газ. 2017. 31 июля.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

53

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Таблица 2 Индивидуальные особенности договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и отдельными субъектами Субъект Российской Федерации

Главные особенности при определении предметов совместно ведения в Договоре, которые не указаны в ст. 72 Конституции Российской Федерации

Республика Татарстан

Ст. III Договора 1) суверенитет и территориальная целостность; 2) военно-промышленный комплекс на территории Республики Татарстан; реализация оружия, боеприпасов; 3) вопросы гражданства; 4) координация ценовой политики; 5) реализация денежной политики; 6) координация деятельности правоохранительной системы и т.д. Статья 4 Договора 1) суверенитет и территориальная целостность; 2) вопросы гражданства; 3) военно-промышленный комплекс, реализация оружия, боеприпасов; 4) законность, правопорядок, обеспечение взаимодействия правоохранительной системы

Республика Башкортостан

Челябинская область

Статья 2 Договора а) целевые программ социально-экономического развития; б) межбюджетные отношения; в) вопросы рационального размещения и хранения химических, бактериологических, ядерно- и радиационно-опасных веществ и т.д.; г) конверсия предприятий оборонного комплекса, а также участие в реализации производимой ими продукции, за исключением продукции военного назначения

Алтайский край

Статья 2 Договора а) целевые программы социально-экономического развития Алтайского края; б) межбюджетные отношения; в) вопросы функционирования свободной экономической зоны «Алтай»; г) использование минерально-сырьевой базы и эксплуатация рекреационных ресурсов

Город федерального значения СанктПетербург

Статья 2 Договора а) структурирование экономики Санкт-Петербурга; б) предприятия оборонного комплекса, за исключением производства вооружений и военной техники, конверсия и участие в реализации произведенной продукции; в) таможенная политика Российской Федерации на территории СанктПетербурга; г) развитие транспортного комплекса Санкт-Петербурга

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

54

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Примечательно, что Республика Татарстан и Республика Башкортостан были определены в заключенных договорах как государства, объединённые с Российской Федерацией, а Республика Башкортостан как суверенное государство в составе Российской Федерации. В то время как участниками договоров со стороны Челябинской области, Алтайского края и СанктПетербурга являлись органы государственной власти соответствующих субъектов. Анализ предметов совместного ведения, которые были прописаны в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, показывает, что республики в составе России получали значительно больший объем прав, прежде всего политического характера, в то время как области, края и города федерального значения довольствовались правом на решение совместно с Российской Федерацией проблем социально-экономического характера. Объективно данная ситуация нарушала равноправие всех субъектов Российской Федерации, провозглашенное Конституцией Российской Федерацией, и нарушала принцип незыблемости суверенитета России. Третий этап работы по разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами начинается с 2000-х годов и характеризуется отказом федерального центра от заключения двухсторонних договоров с субъектами. В 2001-2003 годах все двухсторонние договоры, за исключением договора с Республикой Татарстан, прекратили действие. При этом прекращение действий указанных договоров происходило как на консенсуальной основе, так и посредством императивных предписаний закона. Первоначально действие подписанного договора прекращалось посредством подписания двухстороннего договора о прекращении действия договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти конкретного субъекта. Таким способом было прекращено действие 33 договоров с субъектами.

Наряду с консенсуальным способом прекращения действия договоров практиковался императивный способ, который был юридически оформлен Федеральным законом от 04 июля 2003 г. № 95 – ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон)4 Статья 5 указанного Закона формулировала предписание, в соответствии с которым договоры между РФ и субъектами, действующие на день вступления Закона, подлежали утверждению федеральным законом в течение двух лет со дня вступления в силу рассматриваемого Закона. Договоры, не утвержденные в установленном порядке, прекращают свое действие по истечении двухлетнего срока. Применение положений указанной нормы привело к прекращению действия 8 (восьми) двухсторонних договоров 8 июля 2005 г. В 2017 году в связи с истечением 10-летнего срока было прекращено действие двухстороннего договора с Республикой Татарстан. Это был последний действующий договор, разграничивающий предметы ведения и полномочия между РФ и субъектами. Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что доминирующим способом разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами стал законодательный способ, который, по сути, вытеснил договорный способ регламентации отношений между РФ и субъектами, превратив последний во второстепенный механизм. В настоящее время в Российской Федерации нет ни одного действующего договора о разграничении полномочий между РФ и субъектами.

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ (с изм. и доп.) // Рос. газ. 2003. 8 июля. 4

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

55

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ . Таблица 3 Индивидуальные договоры с субъектами РФ о разграничении предметов ведения и полномочий №

Субъект РФ, заключивший договор

Дата подписания договора

Состояние договора

Основание прекращения действия договора

1

Республика Татарстан

15 февраля 1994 г.

Прекратил действие 8 июля 2005 г.

Ст. 5 ФЗ от 04 июля 2003 г. № 95-ФЗ Истечение 10-летнего срока действия Договор о прекращении действия Договора (опубликован 18 сентября 2002 г.) Ст. 5 ФЗ от 04 июля 2003 г. № 95-ФЗ

26 июня 2007 г. 01 июля 1994 г.

2

Кабардино-Балкарская Республика

3

Республика Башкортостан

3 августа 1994 г.

4

Республики Северная Осетия Алания

23 марта 1995 г.

5

Республика Саха (Якутия)

6

Республика Бурятия

29 августа 1995 г.

7

Удмуртская Республика

17 октября 1995 г.

8

Свердловская область

12 января 1996 г.

9

Калининградская область

12 января 1996 г.

10 Оренбургская область

29 июня 1995 г.

30 января 1996 г.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

56

Прекратил действие 8 августа 2002 г. Прекратил действие 8 июля 2005 г. Прекратил действие 2 сентября 2002 г. Прекратил действие 8 июля 2005 г. Прекратил действие 15 февраля

2002 г. Прекратил действие 8 июля 2005 г. Прекратил действие 8 июля 2005 г. Прекратил действие 31 мая 2002 г. Прекратил действие 10 апреля 2002 г.

Договор о прекращении действия Договора (опубликован 25 сентября 2002 г.) Ст. 5 ФЗ от 04 июля 2003 г. № 95-ФЗ Договор о прекращении действия Договора (опубликован 16 марта 2002 г.)

Ст. 5 ФЗ от 04 июля 2003 г. № 95-ФЗ Ст. 5 ФЗ от 04 июля 2003 г. № 95-ФЗ Договор о прекращении действия Договора (опубликован 6 мая 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 4 апреля 2002 г.)

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ №

Субъект РФ, заключивший договор

Дата подписания договора

Состояние договора

Основание прекращения действия договора

11 Краснодарский край

30 января 1996 г.

12 Республики Коми

20 марта 1996 г.

13 Хабаровский край

24 апреля 1996 г.

Прекратил действие 12 апреля 2002 г. Прекратил действие 20 мая 2002 г. Прекратил действие 12 августа 2002 г. Прекратил действие 21 декабря 2001 г. Прекратил действие 8 июля 2005 г. Прекратил действие 8 июля 2005 г. Прекратил действие 4 марта 2002 г. Прекратил действие 21 декабря 2001 г. Прекратил действие 6 апреля 2001г. Прекратил действие 15 марта 2002 г.

Договор о прекращении действия Договора (опубликован 8 мая 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 29 мая 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 20 августа 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 2 февраля 2002 г.) Ст. 5 ФЗ от 04 июля 2003 г. № 95-ФЗ

14 Омская область

19 мая 1996 г.

15 Чувашская Республика

27 мая 1996 г.

16 Иркутская область и входящий в ее состав Усть-Ордынский Бурятский автономный округ

27 мая 1996 г.

17 Сахалинская область

29 мая 1996 г.

18 Пермская область и КомиПермяцкий автономный округ

31 мая 1996 г.

19 Нижегородская область

8 июня 1996 г.

20 Ростовская область

11 июня 1996 г.

21 Ленинградская область

13 июня 1996 г.

22 Санкт-Петербург

13 июня 1996 г.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

57

Прекратил действие 18 апреля 2002 г. Прекратил действие 4 апреля 2002 г.

Ст. 5 ФЗ от 04 июля 2003 г. № 95-ФЗ Договор о прекращении действия Договора (опубликован 16 марта 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 25 февраля 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 15 апреля 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 23 марта 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 8 мая 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 10 апреля 2002 г.)

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ №

Субъект РФ, заключивший договор

Дата подписания договора

Состояние договора

Основание прекращения действия договора

23 Тверская область

13 июня 1996 г.

24 Алтайский край

29 ноября 1996 г.

25 Брянская область

4 июля 1997 г.

26 Вологодская область

4 июля 1997 г.

27 Магаданской область

4 июля 1997 г.

28 Саратовская область

4 июля 1997 г.

29 Челябинская область

4 июля 1997 г.

Прекратил действие 19 февраля 2002 г. Прекратил действие 15 марта 2002 г. Прекратил действие 9 августа 2002 г. Прекратил действие 15 марта 2002 г. Прекратил действие 30 января 2002 г. Прекратил действие 9 февраля 2002 г. Прекратил действие 2 февраля 2002 г. Прекратил действие 16 марта 2002 г. Прекратил действие 31 декабря 2001 г. Прекратил действие 21 декабря 2001 г. Прекратил действие 15 марта 2002 г. Прекратил действие 20 мая 2003 г.

Договор о прекращении действия Договора (опубликован 21 марта 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 23 марта 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 25 сентября 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 23 марта 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 16 февраля 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 16 февраля 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 11 февраля 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 22 февраля 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 07 февраля 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 21 февраля 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 23 марта 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 24 мая 2003 г.)

30 Самарская область

1 августа 1997 г.

31 Ульяновская область

30 октября 1997 г.

32 Астраханская область

30 октября 1997 г.

33 Ярославская область

30 октября 1997 г.

34 Мурманская область

30 октября 1997 г.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

58

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ №

Субъект РФ, заключивший договор

35 Кировская область

36 Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкого) автономный округ, Эвенкийский автономный округ 37 Республикой Марий Эл

Дата подписания договора

Состояние договора

Основание прекращения действия договора

30 октября 1997 г.

Прекратил действие 24 января 2002 г. Прекратил действие 8 июля 2005 г. Прекратил действие 31 декабря 2001 г. Прекратил действие 18 марта 2002 г. Прекратил действие 22 февраля 2002 г. Прекратил действие 26 февраля 2002 г. Прекратил действие 19 февраля 2002 г. Прекратил действие 8 июля 2005 г.

Договор о прекращении действия Договора (опубликован 2 февраля 2002 г.) Ст. 5 ФЗ от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ

01 ноября 1997 г.

20 мая 1998 г.

38 Амурская область

20 мая 1998 г.

39 Воронежская область

20 мая 1998 г.

40 Ивановская область

20 мая 1998 г.

41 Костромская область

20 мая 1998 г.

42 Москва

16 июня 1998 г. (заключен сроком на 10 лет)

Таким образом, прекращение действия договоров между РФ и субъектами в 2005 году ознаменовало завершение третьего этапа работы и начало четвертого этапа по разграничению предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами. Однако отказ федерального центра от заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами не означал отказ от выстраивания отношений с последними на консенсуальной основе. В соответствии с положениями п. 1 ст. 26.8 Закона об общих принципах федеральные органы исполнительной власти могут заключать соглашения с исполнительными органами власти субъекта РФ, в

Договор о прекращении действия Договора (опубликован 21 февраля 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 25 марта 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 16 марта 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 16 марта 2002 г.) Договор о прекращении действия Договора (опубликован 25 февраля 2002 г.) Ст. 5 ФЗ от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ

соответствии с которыми могут передавать осуществление части полномочий при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Указанные соглашения могут заключаться в случае, если реализация части полномочий не может осуществляться в равной степени исполнительными органами власти субъекта Российской Федерации. В отличие от договоров соглашения не разграничивают, а передают часть исполнительно-распорядительных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов в случае, если федеральный закон исключает такую возможность.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

59

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Характерный чертой соглашений является индивидуализированный характер, а полномочия связаны с конкретным объектом или программой. «Как представляется, пишут А.Н. Чертков и О.В. Кистиринова, предметами соглашений должны, как правило, выступать осуществление конкретных мероприятий федеральных или региональных целевых программ, оперативное управление конкретными объектами федеральной или региональной собственности, иные вопросы, не влекущие перераспределения функций исполнительных органов власти» [8]. В рамках реализации указанных положений Закона об общих принципах было принято постановление Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г. № 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий» (далее – Постановление). По данным Минюста России, по состоянию на лето 2016 года, в России 15 федеральными органами исполнительной власти и 85 органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации было заключено 127 соглашений в 17 сферах правоотношений. Основную часть перечня составляют соглашения, заключенные МЧС России с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также соглашения отдельных федеральных органов исполнительной власти с Республикой Крым и г. Севастополем5. Чертков А.Н. и Кистиринова О.В. позитивно оценивают соглашения, посредством которых осуществляется передача части полномочий от федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов. Они отмечают, что передача полномочий позитивно отразилась на распределении полномочий. Соглашения значительно снижают риски негативных последствий административного усмотрения; Российская Федерация остается носителем соответствующих полномочий и в то же время

усиливает оперативность при решении отдельных вопросов [8]. Таким образом, содержанием четвертого этапа является дальнейшее усиление законотворческого вектора, направленного на разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ, а также развитие консенсуального направления по передаче полномочий, связанного с заключением соглашений между отдельными федеральными органами исполнительной власти, которые могут заключать соглашения с исполнительными органами власти субъекта РФ. Следует отметить, что соглашения не являются элементом конституционно-правового механизма разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, так как не упоминаются в Конституции России, а фигурируют только на уровне федерального закона. Таким образом, анализ этапов и направлений разграничения предметов ведения и полномочий показал, что Российская Федерация на первом этапе развития рассматриваемого процесса носила ассиметричный характер, обусловленный разным объемом прав, которыми наделялись национально-территориальные и административно-территориальные образования, входящие в её состав. Наибольшим объемом прав обладали республики, наименьшим - автономная область и автономные округа. Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила все национально-территориальные и административно-территориальные образования, входящие в её состав, субъектами, обладающими равным объемом прав. Однако начавшийся с 1994 года процесс заключения договоров между Российской Федерацией и субъектами привел к тому, что ряд субъектов, например Республика Татарстан, Республика Башкортостан, получили гораздо больше политических прав, чем другие субъекты РФ. По сути, федеративные отношения в Российской Федерации в середине 90-х – начале 2000-х годов носили как симметричный, так и ассиметричный характер. С одной стороны, это помогало учитывать национально-культурную и историческую самобытность регионов, с другой - формулировки политического характера ряда договоров ограничивали суверенитет Российской Федерации. В начале 2000-х годов федеральный центр взял

[Электронный ресурс] // http://mi№just.ru/ru/press/№ews/sostavle№pereche№-soglashe№iy-o-peredache-pol№omochiymezhdu-federal№ymi-orga№ami. 5

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

60

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ курс на прекращение действия договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ. Из двух способов распределения компетенции между федеральным центром и субъектами - законотворческим и договорным - возобладал законотворческий способ, сущность которого заключается в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами посредством четко зафиксированных предписаний, содержащихся в Конституции и законах. В настоящее время в России нет договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Последний договор с Республикой Татарстан прекратил свое действие в 2017 году по истечении 10-летнего срока действия. Однако консенсуальная основа для развития взаимоотношений между РФ и субъектами сохранилась. Положения о возможности заключения договоров из Конституции России не исключены. Кроме того, активно используется правовой механизм заключения соглашений, посредством которых осуществляется передача части полномочий от федеральных органов исполнительной власти РФ органам исполнительной власти субъектов РФ. Соглашения изменили вектор взаимодействия федерального центра и субъектов от разграничения предметов ведения и полномочий к индивидуальной передаче части полномочий в отношении конкретных объектов и программ. Однако нельзя не отметить, что любое соглашение связано с административным усмотрением при передаче отдельных полномочий органам государственной власти субъектов РФ. Согласно позиции Конституционного Суда РФ, «федеральный законодатель обладает свободой усмотрения при распределении и перераспределении … государственновластных полномочий между органами различных территориальных уровней единой государственной власти в Российской Федерации … При этом осуществляемое федеральным законодателем правовое регулирование должно отвечать требованиям ясности, четкости и непротиворечивости, что предполагает, в частности, недопустимость закрепления за субъектами Российской Федерации неопределенных

по своему объему и содержанию полномочий, при том, что сами эти полномочия должны быть адекватными их конституционному статусу». Другой проблемой разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ остаётся дублирование предметов ведения как в рамках их разграничения между РФ и субъектами, так и рамках совместного ведения РФ и субъектов РФ. Кроме того, необходимо на конституционном уровне закрепить вопросы, связанные с бюджетным федерализмом, и определить компетенцию органов государственной власти РФ по данному вопросу. 1. Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. - М.: «Проспект», 2015. 2. Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 9. 3. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л.В. Андриченко [и др.]; под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотренное. - М.: Норма, Инфра-М, 2011. 4. Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный). 2-е изд., изм. и доп. / науч. ред. Ю.И. Скуратов. – М.: «Статут», 2013. 5. Мусалова З.М. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: конституционный аспект // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 3. 6. Овсепян Ж.И. Законодательные полномочия и интересы субъектов Российской Федерации: к вопросу об обеспечении реализации конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. К 20-летию Конституции РФ 1993 года // Журнал конституционного правосудия. 2014. № 1. 7. Стародубцева И.А. Коллизии в регулировании организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 12. 8. Чертков А.Н., Кистринова О.В. Договорный аспект разграничения полномочий в Российской Федерации: история и современность // Журнал российского права. 2014. № 8. 9. Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

61

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Марина Марина Петровна, инспектор группы службы отдельного батальона дорожно-патрульной службы УМВД России по Брянской области адъюнкт ВИПК МВД России Marina Marina Petrovna, inspector of traffic police of the traffic police of the Ministry of Internal Affairs of Russia for the Bryansk region, adjunct Advanced Training Institute of the MIA of Russia е-mail: [email protected]

СТАДИЯ ИСПОЛНЕНИЯ ПОСТАНОВЛЕНИЙ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ И ПРИНЦИПЫ ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ STAGE OF EXECUTION OF DECISIONS IN CASES OF ADMINISTRATIVE OFFENSES IN THE FIELD OF ROAD SAFETY AND THE PRINCIPLES OF ITS IMPLEMENTATION Аннотация. В статье рассматривается стадия производства по делам об административных правонарушениях в области безопасности дорожного движения, определяется место данной стадии в структуре данного административного производства, анализируются принципы реализации данной стадии. Отмечается, что стадия исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях носит автономный характер, тем не менее без нее нельзя говорить о полноценном производстве. Аnnotation. The article deals with the stages of proceedings on administrative offenses in the field of road safety, determines the place of this stage in the structure of the administrative proceedings, in addition, analyzes the principles of implementation of this stage. The article notes that the stage of execution of decisions in cases of administrative offenses is autonomous, however, without it is impossible to talk about full-fledged production. Ключевые слова и словосочетания: принуждение, исполнение, стадия, безопасность, дорога, полиция, ГАИ, ответственность, лишение, автомобиль, дорожнотранспортное происшествие, воздействие. Key words and word combinations: coercion, execution, stage, safety, road, police, traffic police, responsibility, deprivation, car, traffic accident, impact. Проблемы обеспечения безопасности дорожного движения касаются самых различных аспектов государственного управления, а также особенностей эксплуатации автомобильного транспорта и функционирования дорожной инфраструктуры. Как следует из распоряжения Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р «О Транспортной стратегии Российской Федерации», «…в Российской Федерации, как и в других развитых странах, транспорт является одной из крупнейших базовых отраслей хозяйства, важнейшей составной

частью производственной и социальной инфраструктуры. Транспорт играет важную роль в социально-экономическом развитии страны. Транспортная система обеспечивает условия экономического роста, повышения конкурентоспособности национальной экономики и качества жизни населения. Транспорт играет важную роль в развитии конкурентных преимуществ страны с точки зрения реализации ее транзитного потенциала. Доступ к безопасным и качественным транспортным услугам определяет эффективность раз-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

62

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ вития производства, бизнеса и социальной сферы». В процессе эксплуатации автомобильного транспорта имеется немало опасных, а также, без всякого преувеличения, рисковых ситуаций. В связи с этим необходимо согласиться с А.В. Шкелей, который констатировал: «…статистика показывает, что, несмотря на предпринимаемые государством правовые, организационные, материально-технические и иные меры, все еще высоким остается риск жизни и здоровью участников дорожного движения. Тенденции ухудшения дорожнотранспортных происшествий все еще сохраняются» [1, с. 3]. Воздействие на те или иные опасные ситуации, возникающие в процессе эксплуатации автомобильного транспорта, как уже ранее было отмечено, происходит через правовые формы различной отраслевой принадлежности. Одним из правовых средств воздействия на отношения, связанные с эксплуатацией автомобильного транспорта, является административное принуждение, которое, также как иные средства воздействия, применяется через установленную правовую форму. Специфической разновидностью правовой формы, созданной для реализации административного принуждения, является производство по делам об административных правонарушениях. Данное производство – производство административно-правового характера. Тем не менее, в отличие от иных производств соответствующей отраслевой принадлежности, оно обладает некоторой спецификой, которая проявляется в особенностях его нормативно-правовой регламентации. Структурное построение производства по делам об административных правонарушениях также имеет некоторые особенности. Кроме того, к специфическим аспектам данного производства можно отнести и то обстоятельство, что в ходе него выносятся правоприменительные акты, которые по своей форме и содержанию достаточно специфичны как с материальной, так и процессуальной точки зрения. К таким документам, в частности, относятся протоколы, определения, постановления. Как отмечали в свое время

И.В. Бенедик и И.М. Погребной, «…как и любое процессуальное производство, производство по делам об административных правонарушениях представляет собой сложное образование, которое состоит из процессуальных правоотношений, процессуального доказывания и процессуальных документов» [2, с. 10]. Необходимо обратить внимание, что в производство по делам об административных правонарушениях вовлечено большое количество участников, имеющих различный правовой статус, а также ту или иную заинтересованность. Вот далеко не полный перечень особенностей производства по делам об административных правонарушениях. Еще раз подчеркнем, что производство по делам об административных правонарушениях в области безопасности дорожного движения обладает спецификой, отличающей его от аналогичных производств, реализуемых в иных сферах административноправового регулирования. Эти особенности предопределяются опасностью противоправных деяний, совершаемых в процессе эксплуатации автомобильного транспорта, угрозой жизни и здоровью людей, вовлеченных в процесс использования автомобильного транспорта и соответствующей инфраструктуры и др. Названные и ряд иных обстоятельств обусловливают необходимость совершенствования правовой, технической, а также информационной составляющей, задействованной в процессе обеспечения безопасности дорожного движения и повышения исполнительской дисциплины всех участников, вовлеченных в процесс эксплуатации автомобильного транспорта. Производство по делам об административных правонарушениях, реализуемое в области безопасности дорожного движения, – структурированный процесс, качество которого определяется многими обстоятельствами. Одними из компонентов, определяющих сущность рассматриваемого административного производства, являются принципы производства по делам об административных правонарушениях. Следует подчеркнуть, что принципы производства по делам об административных правонарушениях развивались эволюци-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

63

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ онно, и современная система данных принципов - это результат развития юридического процесса в целом и административного процесса в частности. КоАП России закрепляет принципы различного функционального характера, в частности мы можем говорить о принципах административной ответственности, принципах наложения административных наказаний, а также принципах производства по делам об административных правонарушениях. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях также предполагает наличие определенных принципов. Принципы административной ответственности отражают ее сущность как меры административного принуждения. Как отмечала в свое время М.Ф. Забалуева, «…принципы административной ответственности – это установленные правовыми актами обязательные, основополагающие положения, которые направлены на достижение преследуемых данным видом ответственности целей, а поэтому они отражают специфику данного средства воздействия» [3, с. 33]. Исходя из этого, цитируемый автор к принципам административной ответственности относит такие принципы, как: законность, целесообразность, гуманизм, ответственность за вину, неотвратимость ответственности. С данной системой можно согласиться, поскольку целый ряд теоретических положений находит свое законодательное закрепление. Например, принцип гуманизма, а также целесообразности применения мер административной ответственности находит свое выражение при определении административного правонарушения как малозначительного. Так, если административное правонарушение квалифицировано как малозначительное деяние, то лицо, его совершившее, может быть освобождено от административной ответственности, в отношении него может быть применено устное замечание (ст. 2.9 КоАП России). КоАП России также предусматривает возможность назначать административный штраф меньше минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей (ст. 4.1). Административный штраф лицом, привле-

ченным к административной ответственности за нарушение правил дорожного движения (гл. 12 КоАП России), уплачивается в размере половины его суммы, если со дня вынесения постановления о применении данного административного наказания не прошло двадцати дней (ст. 32.5). Приведенные предписания подчеркивают действия принципа гуманизма и целесообразности применения мер административной ответственности. Также отметим, что такие предписания повышают эффективность исполнения вынесенных по делу об административном правонарушении постановлений. Административная ответственность и административные наказания – категории достаточно близкие, можно сказать, взаимосвязанные, но нетождественные, а поэтому принципы применения административных наказаний и принципы административной ответственности нельзя рассматривать как идентичные категории. Такой подход обусловлен тем, что категория «административное наказание» по своей природе является материальной категорией, а категория «административная ответственность» носит процессуальный характер. Как отмечал в свое время С.М. Скворцов, «…административная ответственность и административное наказание - тесно взаимосвязанные, но не идентичные понятия». При этом цитируемый автор выделил систему соответствующих принципов: принцип определенности границ административных наказаний, принцип конкретности административных наказаний, принцип индивидуализации административных наказаний, экономии карательных мер [4, с. 21]. Подчеркнем тот факт, что административное наказание должно быть справедливым и применяться своевременно. В этом случае юридическая и социальная сущность административной ответственности будет только повышаться. Ключевое значение для реализации производства по делам об административных правонарушениях в области безопасности дорожного движения имеет принцип презумпции невинности. Как определяется в КоАП России, лицо подлежит административной ответственности только за те административные правона-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

64

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ рушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП России, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, которые рассматривали дело. Обратим внимание, что привлекаемый к административной ответственности не обязан доказывать свою невиновность. При этом неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица (ст. 1.5). Однако нужно иметь в виду, что данное положение не распространяется на административные правонарушения, совершенные в области безопасности дорожного движения с использованием транспортных средств при фиксации соответствующих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами. К административной ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения, совершенные с использованием транспортных средств, в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, привлекаются собственники транспортных средств. Обратим внимание, что собственник транспортного средства может быть освобожден от административной ответственности. Для этого он должен подать жалобу на постановление по делу об административном правонарушении и доказать, что в момент фиксации соответствующего административного правонарушения транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица или выбыло из его обладания в результате противоправных действий других лиц (ст. 2.6.1 КоАП России). Подобная практика регламентирования отношений в области безопасности дорожного движения существует в целом ряде зарубежных государств. Так, А.Ю. Якимов писал, что «…в дорожном кодексе Франции установлена ответственность владельца транс-

портного средства за нарушение правил его стоянки в виде штрафа, если он не докажет наличие обстоятельств непреодолимой силы или не представит сведения, позволяющие установить действительного нарушителя, такие же предписания имеются в законодательстве Норвегии, Швеции, Японии» [5, с. 42]. Как нам представляется, в настоящее время назрела объективная необходимость если не исключить вообще, то хотя бы минимизировать возможность заочного осуществления производства по делам об административных правонарушениях, а по его итогам – однозначного вынесения постановлений о применении административного штрафа в сфере безопасности дорожного движения. В целях повышения качества производства по делам об административных правонарушениях было бы целесообразно, на наш взгляд, создание в территориальных органах МВД специальных подразделений (групп), которые занимались бы исключительно вопросами организации производства по делам об административных правонарушениях. Такой подход, с одной стороны, повысил бы качество соответствующей работы (особенно это необходимо в процессуальном аспекте), с другой стороны, мог бы способствовать повышению эффективности исполнения вынесенных постановлений по делам об административных правонарушениях. Говоря о презумпции невиновности, следует подчеркнуть, что это ключевой принцип права, имеющий отношение как к принципам административной ответственности, так и к принципам производства по делам об административных правонарушениях. Так, Н.Г. Листопадова относительно рассматриваемого принципа пишет, что «…лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых его вина бесспорно доказана в предусмотренном КоАП России порядке и установлена в постановлении по делу об административном правонарушении, вступившем в законную силу» [6, с. 9]. Сергун П.П. отмечает, что это «…основное руководящее положение, закрепленное непосредственно или косвенно в процес-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

65

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ суальных нормах, определяющее содержание и форму всего производства и его отдельных стадий, имеющее обязательный характер для всех участников административного дела, защищающее законные интересы личности, государства и общества в целом» [7, с. 45]. Принцип презумпции невиновности пронизывает все производство по делам об административных правонарушениях, касается всех его этапов, за исключением стадии исполнения постановления по делу об административном правонарушении. Обусловлено это спецификой данной стадии как с материальной, так и процессуальной точки зрения. На этой стадии имеет место решение, уже вступившее в законную силу, и вина лица, совершившего административное правонарушение, доказана. Как уже ранее констатировалось, производство по делам об административных правонарушениях подразделяется на ряд стадий. Так, С.М. Штефан выделил в свое время четыре стадии: 1) возбуждение дела об административном правонарушении; 2) рассмотрение дела об административном правонарушении и вынесение по нему решения; 3) обжалование вынесенного решения (постановления) по делу об административном правонарушении; 4) исполнение постановления по делу об административном правонарушении [8, с. 68]. Данная дифференциация производства по делам об административных правонарушениях в полной мере согласуется с КоАП России. Несмотря на логическую взаимосвязь стадий производства по делам об административных правонарушениях, не всегда между ними должным образом все процессуально урегулировано. В этой связи неслучайно Н.Г. Салищева и А.Ю. Якимов отмечали, что «…для обеспечения эффективного решения основных задач производства по делам об административных правонарушениях объективно требуется формирование полноценной структуры данного производства, позволяющей оптимизировать движение дела между отдельными стадиями и между различными этапами, образующими стадии» [9, с. 44]. Стадия исполнения постановления по делу об административном правонаруше-

нии, несмотря на свою процессуальную взаимосвязь с иными стадиями данного производства, имеет автономный характер. В связи с этим можно говорить об административном исполнительном производстве, которое связано с производством по делам об административных правонарушениях. Как отмечает Н.Н. Цуканов, «…современное законодательство не позволяет рассматривать исполнение постановлений о назначении административных наказаний в качестве структурного элемента производства по делам об административных правонарушениях» [10, с. 15]. Но данная точка зрения далеко не бесспорна. Говоря о стадии производства по делам об административных правонарушениях, подчеркнем, что она является этапом рассматриваемого производства, который протекает в установленном процессуальном режиме. Стадия – это часть производства по делу об административном правонарушении. Исходя из этого, Б.Р. Зуев отмечает, что «…самостоятельные обособленные части производства по делам об административных правонарушениях, переходящие одна в другую, и определяются как его стадии» [11, с. 197]. Булгаков А.Н. отмечает, что «…стадия производства по делу об административном правонарушении представляет собой нормативно и временно обособленную и логически последовательную систему процессуальных действий» [12, с. 18]. Говоря о юридическом компоненте стадии исполнения по делам об административных правонарушениях, следует отметить, что эффективность производства такого производства зависит именно от данной стадии. Стадия исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях представляет собой самостоятельное административное производство, в котором имеются свои принципы, временные границы, а также процессуальные документы. Однако эффективность реализации стадии исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях зависит от соблюдения процессуальных требований, предусмотренных на предыдущих стадиях данного производства. Как отмечает

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

66

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Н.В. Зенина, «…исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях может достичь своей цели только в случае обеспечения и соблюдения необходимых условий исполнения процессуальных решений на предшествующих стадиях производства по делам об административных правонарушениях». При этом автор обращает внимание, что «ряд процессуальных действий, непосредственно относящихся к исполнению постановления, осуществляется уже на стадии рассмотрения дела» [13, с. 41]. Процессуальные действия, которые могут относиться к исполнению постановления по делу об административном правонарушении, могут быть осуществлены не только на стадии рассмотрения соответствующего административного дела, но и на стадии его возбуждения. Это еще раз подчеркивает взаимосвязь всех стадий производства по делам об административных правонарушениях. Стадия исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях далеко не однородна, а поэтому в конструкции такой стадии выделяются определенные элементы. Гараев А.А. в производстве по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях выделяет следующие элементы: обращение постановления к исполнению; приведение постановления в исполнение; добровольное исполнение; принудительное исполнение; окончание исполнения; прекращение исполнения [14, с. 23]. Дугенец А.С. и Масленников М.Я. в стадии исполнения постановления о назначении административного наказания выделили три этапа: 1) обращение постановления к исполнению; 2) собственно исполнительные действия органов и должностных лиц по исполнению постановлений о применении конкретных видов и мер административного наказания; 3) рассмотрение и разрешение вопросов, возникших при исполнении постановления, и окончание исполнения [15, с. 2]. В свою очередь, Н.П. Парыгин и В.В. Головко стадию исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях подразделяют на такие элементы, как: 1) возбуждение исполнительного производства и доведение по-

становления до сведения нарушителя; 2) обращение постановления об административном наказании к исполнению; 3) реальное исполнение постановления об административном наказании; 4) завершение дела об административном наказании [16, с. 3]. Приведенные точки зрения концептуально совпадают. В стадии исполнения постановления по делу об административном правонарушении можно выделить начальную стадию – возбуждение производства по исполнению постановления по делу об административном правонарушении; вторая стадия может состоять в осуществлении исполнительных действий, которые могут касаться выполнения установленных КоАП России обязанностей, в частности уплатить административный штраф, сдать водительское удостоверение и др. Далее можно говорить о мерах принудительного характера, связанных с исполнением постановления по делу об административном правонарушении, а факультативной стадией данного производства может являться стадия обжалования исполнительных действий, осуществляемых в рамках КоАП России. В целях повышения эффективности исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях требуется дифференцированный подход к вопросам осуществления тех или иных исполнительных действий. В этой связи Н.Г. Салищева и А.Ю. Якимов правильно подчеркнули, что «…анализ стадии исполнения решения по делу осложнен из-за очевидного перекоса в сторону регламентации исполнения постановлений о назначении административных наказаний, а наличие специфических особенностей различных видов наказаний затрудняет осмысление этапов исполнительного производства как единого правового механизма» [17, с. 44]. В этой связи представляется целесообразным более дифференцировано подойти к закреплению в КоАП России особенностей исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, в частности выделить особенности такого исполнения применительно к проблеме обеспечения безопасности дорож-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

67

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ного движения и др. Необходимо нормативно закрепить следующие принципы исполнения постановлений по делам об административных правонарушения: принцип оперативности исполнения постановления по делу об административном правонарушении; принцип соразмерности (адекватности) осуществления административно-исполнительных действий; принцип досрочного прекращения осуществления исполнения постановления по делу об административном правонарушении при выполнении установленных законом обязанностей.

стративных правонарушениях // Производство по делам об административных правонарушениях в ОВД. – Киев, 1983. 9. Салищева Н.Г., Якимов А.Ю. Структура производства по делам об административных правонарушениях (стадии пересмотра дела и исполнения решения по делу) // Административное право и процесс. 2016. № 6. 10. Цуканов Н.Н. О соотношении производства по делам об административных правонарушениях и деятельности по исполнению постановлений о назначении административных наказаний // Административное право и процесс. 2013. № 10. 11. Зуев Б.Р. Стадии производства по делам об административных правонарушениях: понятие, сущность, содержание // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. – М., 2003. 12. Булгаков А.Н. Административное расследование правонарушений в области обеспечения безопасности дорожного движения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Краснодар, 2017. 13. Зенина Н.В. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях: место в системе административного процесса // Административное право и процесс. 2015. № 5. 14. Гараев А.А. Стадии производства по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях // Исполнительное право. 2009. № 3. 15. Дугенец А.С., Масленников М.Я. Исполнение постановления по делу об административном правонарушении: содержание и социально-правовое значение стадии // Административное право и процесс. 2012. № 9. 16. Парыгин Н.П., Головко В.В. Исполнение административных наказаний. – М., 2006. 17. Салищева Н.Г., Якимов А.Ю. Указ. ст.

1. Шкеля А.В. Административная ответственность за управление автотранспортными средствами лицами, находящимися в состоянии опьянения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Краснодар, 2017. 2. Бенедик И.В., Погребной И.М. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях и процессуальная форма // Производство по делам об административных правонарушениях в ОВД. – Киев, 1983. 3. Забалуева М.Ф. Административная ответственность должностных лиц аппарата государственного управления: дис. … канд. юрид. наук. – М., 1987. 4. Скворцов С.М. Принцип наложения административных взысканий и их реализация в деятельности органов внутренних дел. – М., 1984. 5. Якимов А.Ю. Административная ответственность и презумпция невиновности // Административная ответственность: вопросы теории и практики. – М., 2005. 6. Листопадова Н.Г. Реализация принципа презумпции невиновности при рассмотрении дел об административных правонарушениях в области таможенного дела: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2013. 7. Сергун П.П. Охрана прав и свобод личности в производстве по делам об административных правонарушениях: дис. … канд. юрид. наук. – Саратов, 1987. 8. Штефан С.М. Проблемы производства по делам об административных правонарушениях, подведомственных ОВД, в свете основ законодательства об админиВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

68

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Ольшевский Андрей Витальевич, заместитель начальника Служебно-правового управления Договорно-правового департамента МВД России, кандидат юридических наук Olshevskiy Andrei Vitalievich, Deputy Chief of the Civil Legal Unit of the Legal Department of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, PhD е-mail: [email protected]

Рябов Евгений Вячеславович, главный эксперт Служебно-правового управления Договорно-правового департамента МВД России, кандидат юридических наук Ryabov Evgeniy Viacheslavovich, Chief Expert of the Civil Legal Unit of the Legal Department of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, PhD е-mail: [email protected]

НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОРЯДКА ПРОХОЖДЕНИЯ СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ LEGAL REGULATION OF ORDER OF SERVICE IN THE BODIES OF INTERNAL AFFAIRS OF THE RUSSIAN FEDERATION Аннотация. В статье освещены вопросы совершенствования законодательства Российской Федерации о прохождении службы в органах внутренних дел Российской Федерации. Рассмотрены основные нормативные правовые акты, издание которых послужило становлению и развитию правовых механизмов организации кадровой работы в органах внутренних дел. Отмечены отдельные направления возможного улучшения правового регулирования прохождения службы сотрудниками. Annotation. There are consecrated the questions of legislation’s improvement of service in the bodies of internal affairs in the article. The article deals with the main normative legal acts about legal mechanisms of personnel work in internal affairs. Some directions of possible improvement of legal regulation of service employees are noted. Ключевые слова и словосочетания: органы внутренних дел, служба в органах внутренних дел. Key words and word combinations: the bodies of internal affairs, service in the bodies of internal affairs. В 2011 году принят Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон о службе в органах внутренних дел), который наряду с федеральными законами от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» и от 19 июля

2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» завершил формирование законодательной базы, необходимой для обновления системы МВД России.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

69

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Закон о службе в органах внутренних дел для сотрудников органов внутренних дел заменил Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1993 г. № 4202-I (далее – Положение о службе в органах внутренних дел), которое по объективным причинам уже не могло в полной мере соответствовать требованиям сегодняшнего дня, в том числе современному законодательству о государственной службе. При этом ценность Закона о службе в органах внутренних дел заключается в том, что он не только консолидировал нормы, содержавшиеся в Положении о службе в органах внутренних дел, Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 3ФЗ «О полиции», но и нормы, регулирующие порядок прохождения службы в органах внутренних дел, содержащиеся в подзаконных актах. По сути, указанные нормы стали закрепленными на законодательном уровне. В связи с принятием Закона о службе в органах внутренних дел большая часть ранее действовавших нормативных правовых актов, содержащих нормы, касающиеся прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел, были признаны утратившими силу. Стоит заметить, что отдельные акты СССР, изданные по вопросам прохождения службы, хотя и утратили фактически свое регулирующее воздействие, но до настоящего времени не отменены. Например, к таким актам относятся следующие: постановление Совета Министров СССР от 15 декабря 1990 г. № 1299 «О порядке присвоения воинских званий офицерского состава и специальных званий начальствующего состава некоторым категориям военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел», постановление Совета Министров СССР от 29 декабря 1990 г. № 1371 «О продолжительности отпусков лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, проходящих службу в местностях СССР с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями», постановление Кабинета Министров СССР от 24 июля 1991 г. № 508 «О порядке компенсации лицам рядового и начальствующего состава милиции за

службу сверх установленного законодательством рабочего времени, а также в дни еженедельного отдыха и праздничные дни» и др. Полагаем, что названные акты СССР позднее официально могут быть признаны утратившими силу. В течение более 6 лет действия Закона о службе в органах внутренних дел в него не вносилось концептуальных изменений, что свидетельствует о том, что Закон о службе в органах внутренних дел отвечает предъявляемым к нему требованиям и обеспечивает выполнение органами внутренних дел возложенных на них задач. Принятие Закона о службе в органах внутренних дел стало одной из предпосылок исключения из Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» такого вида государственной службы, как правоохранительная служба, вместо которой предусмотрена государственная служба иных видов (Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»). В настоящее время приняты еще два федеральных закона, определяющих порядок прохождения отдельных видов государственной службы, – федеральные законы от 23 мая 2016 г. № 141-ФЗ «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ «О службе в уголовноисполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Данные федеральные законы также приняты вместо Положения о службе в органах внутренних дел, и в подавляющем большинстве случаев их нормы повторяют нормы, содержащиеся в Законе о службе в органах внутренних дел.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

70

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Современная законодательная техника предполагает наличие в федеральном законе отсылок к подзаконным нормативным правовым актам, которыми должно быть конкретизировано правовое регулирование отдельных правовых институтов. В этой связи нельзя сказать, что порядок прохождения службы в органах внутренних дел урегулирован только Законом о службе в органах внутренних дел. В целях реализации Закона о службе в органах внутренних дел издано более 10 нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и несколько десятков приказов МВД России. Наиболее объемный из указов Президента Российской Федерации, изданных в целях реализации Закона о службе в органах внутренних дел (является кодифицированным), – Указ Президента Российской Федерации от 22 ноября 2012 г. № 1575 «Вопросы прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации», которым определены:  квалификационные требования к стажу службы или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам в отношении высшего начальствующего состава;  порядок возложения на сотрудника временного исполнения обязанностей по должности высшего начальствующего состава и освобождения сотрудника от временного исполнения этих обязанностей;  порядок заключения нового контракта с сотрудником, замещающим должность высшего начальствующего состава и достигшим предельного возраста пребывания на службе;  порядок присвоения специального звания досрочно или на одну ступень выше специального звания, предусмотренного по замещаемой должности;  порядок присвоения специальных званий высшего начальствующего состава. Иные указы Президента Российской Федерации, изданные в целях реализации Закона о службе в органах внутренних дел, не были включены в комплексный Указ Президента Российской Федерации от 22 ноября 2012 г. № 1575, поскольку ими регулируются отдельные, достаточно узкие направления деятельности, либо,

наоборот, они являются общими и касаются деятельности не только МВД России, но и иных федеральных органов исполнительной власти. К указам Президента Российской Федерации, регламентирующим отдельные, достаточно узкие направления деятельности, можно отнести следующие:  от 14 октября 2012 г. № 1377 «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации»;  от 14 января 2013 г. № 21 «О подготовке кадров для органов внутренних дел Российской Федерации по договорам на обучение». К более общим указам Президента Российской Федерации, касающимся деятельности не только МВД России, но и иных федеральных органов исполнительной власти, можно отнести, например, Указ Президента Российской Федерации от 13 декабря 2012 г. № 1653 «О федеральных кадровых резервах федеральных государственных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации». Акты Правительства Российской Федерации в целях реализации Закона о службе в органах внутренних дел издавались, как правило, в виде отдельных постановлений (распоряжений) по конкретному, достаточно узкому направлению, либо предусматривали внесение изменений в ранее изданные более общие постановления Правительства Российской Федерации, которые затрагивают деятельность не только МВД России, но и иных федеральных органов исполнительной власти. К первой из названных групп актов Правительства Российской Федерации можно отнести следующие:  распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 мая 2012 г. № 680-р «Об утверждении формы анкеты, подлежащей представлению гражданином, поступающим на службу в органы внутренних дел Российской Федерации»;  постановление Правительства Российской Федерации от 25 июня 2012 г. № 621 «Об утверждении Положения о совмещении обязанностей на службе в органах внутренних дел Российской Федерации»;  постановление Правительства Российской Федерации от 6 декабря 2012 г. № 1259 «Об утверждении Правил профес-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

71

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ сионального психологического отбора на службу в органы внутренних дел Российской Федерации»;  постановление Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 1465 «Об утверждении Правил возмещения сотрудником органов внутренних дел Российской Федерации затрат на обучение в образовательном учреждении высшего профессионального образования или научно-исследовательском учреждении Министерства внутренних дел Российской Федерации в случае расторжения с ним контракта о прохождении службы в органах внутренних дел Российской Федерации и увольнения со службы в органах внутренних дел Российской Федерации»;  постановление Правительства Российской Федерации от 31 января 2013 г. № 70 «О порядке определения стойкой утраты трудоспособности сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации»;  постановление Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2013 г. № 103 «Об утверждении типового договора на обучение между Министерством внутренних дел Российской Федерации (его территориальным органом на окружном, межрегиональном или региональном уровне) и гражданином Российской Федерации, предусматривающего обязательство последующего прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации, и о размере и порядке осуществления дополнительной выплаты гражданам Российской Федерации, заключившим такие договоры». Ко второй из названных групп актов Правительства Российской Федерации, предусматривающих внесение изменений в ранее изданные более общие постановления, можно отнести следующие постановления Правительства Российской Федерации:  от 14 июня 2012 г. № 588 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. № 1158» (по исчислению стажа службы для выплаты ежемесячной надбавки к окладу месячного денежного содержания за стаж службы);  от 25 августа 2012 г. № 854 «О внесении изменений в постановление Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г.

№ 941» (по исчислению стажа службы для назначения пенсии);  от 20 декабря 2013 г. № 1197 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 23 января 2001 г. № 48» (по определению районов Крайнего Севера, приравненных к ним местностей или других местностей с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями, в том числе отдаленных, в которых сотрудникам предоставляются увеличенные отпуска, а также устанавливается сокращенная продолжительность служебного времени в отношении сотрудников женского пола). Помимо нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, изданных непосредственно в целях реализации Закона о службе в органах внутренних дел, действуют и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, связанные с прохождением службы в органах внутренних дел (например, Закон Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей», Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», постановление Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. № 941 «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, компенсаций и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семьям в Российской Федерации»). Первоначально в целях реализации каждой нормы Закона о службе в органах внутренних дел, предусматривающей раз-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

72

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ работку приказа МВД России, издавался отдельный приказ. В итоге таких приказов МВД России стало достаточно большое количество. В целях оптимизации и облегчения работы кадровых подразделений на местах, повышения эффективности их деятельности, сокращения документооборота и консолидации нормативных правовых актов 01 февраля 2018 г. издан кодифицированный приказ МВД России № 50 «Об утверждении Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации» (далее – приказ № 50). В приказе № 50 кодифицировано более 40 нормативных правовых актов МВД России, в том числе приказы МВД России от 14 марта 2012 г. № 170 «О порядке проведения аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации», от 30 ноября 2012 г. № 1065 «О некоторых вопросах назначения на должности в органах внутренних дел Российской Федерации и увольнения со службы сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации», от 6 мая 2013 г. № 241 «О некоторых вопросах применения мер поощрения и наложения дисциплинарных взысканий в органах внутренних дел Российской Федерации». Помимо технической консолидации нормативных правовых актов приказом № 50 предусмотрен ряд новых положений, направленных на реализацию Закона о службе в органах внутренних дел. Так, в соответствии с п. 46 Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом № 50 (далее – Порядок прохождения службы), личное поручительство должно быть представлено в ходе изучения кандидата (ранее предусматривалась возможность его оформления в ходе изучения кандидата или в период испытания). В качестве оснований для невозможности отказа сотруднику в согласовании рапорта о переводе по службе добавлен переезд к иному месту службы (работы) супруга (супруги) сотрудника (пп. 88.2 Порядка прохождения службы). Конкретизирован перечень и порядок согласования с заместителями Министра внутренних дел Российской Федерации и

подразделениями центрального аппарата МВД России кандидатов на отдельные должности в органах, организациях, подразделениях МВД России (п. 90–99 Порядка прохождения службы). Порядком предусматривается, что возложение на сотрудника временного исполнения обязанностей по вышестоящей должности рядового состава, младшего, среднего или старшего начальствующего состава осуществляется руководителем (начальником), имеющим право назначения на должность, по которой временно возлагаются обязанности. Исключение составляют сотрудники, замещающие должности в федеральных казенных учреждениях здравоохранения медико-санитарных частей МВД России по субъектам Российской Федерации и федеральных казенных учреждениях хозяйственного и сервисного обеспечения территориальных органов МВД России на региональном уровне. В отношении данных сотрудников возложение временного исполнения обязанностей осуществляется руководителями (начальниками) территориальных органов МВД России на региональном уровне, в подчинении которых они находятся. При этом в отношении сотрудников федеральных казенных учреждений хозяйственного и сервисного обеспечения территориальных органов МВД России на региональном уровне – по согласованию с ФКУ «ГЦАХиТО МВД России» (п. 117 Порядка прохождения службы). Уточнен порядок присвоения специальных званий. Например, конкретизировано, что специальное звание полковника полиции, полковника внутренней службы, полковника юстиции сотрудникам, переведенным в другое подразделение, для сотрудников которого установлены иные специальные звания, присваивается только Министром внутренних дел Российской Федерации (пп. 141.3 Порядка прохождения службы). Из представления к присвоению очередного специального звания исключен раздел – характеристика (приложение № 36 к Порядку прохождения службы). Предусмотрено, что второй экземпляр должностного регламента (должностной инструкции) за исключением особо оговоренных случаев хранится в подразделении

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

73

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ делопроизводства и режима (п. 183, 184 Порядка прохождения службы). Уточнено, что при переводе сотрудника на иную должность дисциплинарное взыскание (за исключением наложенного Министром внутренних дел Российской Федерации или его заместителем) может быть досрочно снято руководителем (начальником), имеющим право назначения сотрудника на должность (ранее – равным по должности руководителю, наложившему дисциплинарное взыскание), либо вышестоящим руководителем (начальником) (п. 246 Порядка прохождения службы). Определен перечень руководителей, которыми осуществляется утверждение графика отпусков, предоставление отпусков, соединение или разделение отпусков, продление или перенос отпуска, отзыв сотрудника из отпуска (п. 297 Порядка прохождения службы). Составление графика отпусков и приказов в отношении сотрудников, которым он предоставляется Министром внутренних дел Российской Федерации, возложено на ДГСК МВД России (п. 299 Порядка прохождения службы). Установлено, что сотруднику, использовавшему дополнительный ежегодный отпуск за стаж службы, у которого в этом же году появилось право на дополнительный отпуск большей продолжительности, должны быть предоставлены до конца года дополнительные дни отпуска. Эти дни предоставляются отдельно, если были использованы очередной и дополнительный отпуска, либо одновременно с ними. Сотруднику, не реализовавшему свое право на дополнительные дни отпуска до конца года, они предоставляются в течение следующего года (п. 314 Порядка прохождения службы). Дополнительно оговорено, что при увольнении сотрудника по основанию, предусмотренному п. 1, 2, 4, 7, 8, 9 и 11 ч. 3 ст. 82 Закона о службе в органах внутренних дел, в период его временной нетрудоспособности, пребывания в отпуске или в служебной командировке представление к увольнению направляется заказным письмом с уведомлением о вручении по месту жительства (месту пребывания) сотрудника, указанному в личном деле (п. 342 Порядка прохождения службы).

Рекомендуемые образцы документов, образующихся в процессе кадровой работы, дополнены листом беседы с увольняемым сотрудником (приложение № 50 к Порядку прохождения службы), актом об отсутствии возможности проведения беседы с сотрудником, увольняемым со службы в органах внутренних дел Российской Федерации (приложение № 51 к Порядку прохождения службы), актом об отказе от получения уведомления о прекращении или расторжении контракта и увольнении со службы в органах внутренних дел (приложение № 49 к Порядку прохождения службы) и актом об отказе сотрудника от ознакомления с представлением к увольнению (приложение № 53 к Порядку прохождения службы). Помимо приказа № 50 консолидация и обновление ведомственных нормативных правовых актов осуществлялись в области подготовки кадров для замещения должностей в органах внутренних дел. Изданы приказы МВД России:  от 5 мая 2018 г. № 275, которым утвержден Порядок подготовки кадров для замещения должностей в органах внутренних дел Российской Федерации (зарегистрирован в Минюсте России 27 июня 2018 г., регистрационный № 51459, далее – Порядок подготовки кадров), которым признан утратившим силу приказ МВД России от 31 марта 2015 г. № 385 «Об утверждении Порядка организации подготовки кадров для замещения должностей в органах внутренних дел Российской Федерации». Порядок подготовки кадров регламентирует вопросы организации профессионального обучения граждан, впервые принимаемых на службу, осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам и основным профессиональным образовательным программам, осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам, а также вопросы оценки результатов профессиональной служебной и физической подготовки.  от 1 июля 2017 г. № 450 «Об утверждении Наставления по организации физической подготовки в органах внутренних дел Российской Федерации» (не нуждается в государственной регистрации. Письмо Минюста России от 03.08.2017

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

74

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ № 01/93074-МГ). Названным Наставлением определены основы организации физической подготовки сотрудников.  от 23 ноября 2017 г. № 880 «Об утверждении Наставления по организации огневой подготовки в органах внутренних дел Российской Федерации» (не нуждается в государственной регистрации. Письмо Минюста России от 07.02.2018 № 16500-ЮЛ). Указанным Наставлением определяются организация и проведение занятий по огневой подготовке, нормативы и упражнения стрельб. В новом Порядке подготовки кадров непосредственно в тексте предусмотрены таблицы с критериями оценки физической и огневой подготовки сотрудников и кандидатов на службу, которые ранее содержались в наставлениях по огневой и физической подготовке. В приказе МВД России № 275 также появились нормы, которые раньше не были предусмотрены ведомственными нормативными правовыми актами. Так, согласно п. 21 Порядка подготовки кадров сотрудники, проходящие службу в образовательных организациях МВД России, образовательных подразделениях территориальных органов МВД России, для профессионального обучения по программам профессиональной подготовки по должности служащего «Полицейский» командируются в филиалы указанных образовательных организаций или в иные образовательные организации МВД России, образовательные подразделения территориальных органов МВД России. Эта норма введена в целях соблюдения порядка командирования, а также исключения формального подхода к профессиональному обучению указанной категории сотрудников. Также теперь (согласно п. 27 Порядка подготовки кадров) заявки, которые органы, организации, подразделения МВД России представляют в ДГСК МВД России для подготовки Плана ПО МВД России на очередной год, должны быть завизированы их финансовыми подразделениями с учетом бюджетных ассигнований, планируемых к выделению на командировочные расходы на очередной год.

Указанная норма должна способствовать развитию плановой работы по подготовке кадров. Кроме того, основания отчисления сотрудников из образовательной организации МВД России, образовательного подразделения территориального органа МВД России дополнены таким основанием, как отчисление в случае неприбытия на обучение без уважительных причин (по образовательной программе, реализуемой с частичным применением дистанционных образовательных технологий, в образовательную организацию МВД России, образовательное подразделение территориального органа МВД России), а также непрохождения промежуточной или итоговой аттестации при освоении образовательной программы с применением исключительно дистанционных образовательных технологий (пп. 52.3 Порядка подготовки кадров). Названное предписание включено в новый Порядок подготовки кадров в целях устранения пробела в правовом регулировании, выявленного в результате правоприменения прежнего порядка подготовки кадров. Таким образом, основным актом в сфере организации подготовки кадров, необходимым для работы сотрудников кадровых и правовых подразделений территориальных органов МВД России, не участвующих в принятии зачетов по физической и огневой подготовке, в настоящее время является приказ МВД России № 275. Ряд ведомственных нормативных правовых актов, изданных в целях реализации Закона о службе в органах внутренних дел, не были консолидированы в названных приказах МВД России. По-видимому, отдельные приказы МВД России не были включены в консолидированные приказы в связи с тем, что регламентируемые ими правовые институты являются специфичными и достаточно обособленными от иных вопросов прохождения службы. К таким приказам МВД России можно отнести следующие:  от 10 января 2012 г. № 1 «Об утверждении Инструкции о порядке присвоения квалификационных званий сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации»;  от 23 августа 2012 г. № 800 «Об утверждении Правил внутреннего

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

75

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ служебного распорядка центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации»;  от 26 марта 2013 г. № 161 «Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации»;  от 12 апреля 2013 г. № 203 «Об утверждении Порядка проведения конкурса, методики осуществления конкурсных процедур и критериев оценки граждан Российской Федерации, изъявивших желание участвовать в конкурсе на заключение договора на обучение между Министерством внутренних дел Российской Федерации (его территориальным органом на окружном, межрегиональном или региональном уровне) и гражданином Российской Федерации, предусматривающего обязательство последующего прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации, и Порядка формирования конкурсных комиссий Министерства внутренних дел Российской Федерации (его территориальных органов на окружном, межрегиональном или региональном уровне)»;  от 26 июля 2013 г. № 575 «Об утверждении правил ношения сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации форменной одежды, знаков различия и ведомственных знаков отличия»;  от 5 февраля 2014 г. № 77 «О Почетной грамоте Министерства внутренних дел Российской Федерации и благодарности Министра (заместителей Министра) внутренних дел Российской Федерации»;  от 28 апреля 2014 г. № 381 «О некоторых вопросах централизованного учета персональных данных сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, граждан Российской Федерации, поступающих на службу в органы внутренних дел Российской Федерации»;  от 12 мая 2015 г. № 544 «Об утверждении Порядка определения должностей в органах внутренних дел Российской Федерации, исполнение обязанностей по которым требует владения сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации навыками русского жестового языка»;  от 25 декабря 2015 г. № 1235 «Об утверждении образца специального жето-

на сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации и Порядка выдачи специального жетона сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации»;  от 8 сентября 2016 г. № 515 «О некоторых вопросах перевода сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации в Федеральную службу войск национальной гвардии Российской Федерации»;  от 20 апреля 2017 г. № 220 «О ведомственных знаках отличия Министерства внутренних дел Российской Федерации»;  от 25 июля 2017 г. № 520 «Об утверждении Порядка участия сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации на безвозмездной основе в управлении общественно-государственными организациями, осуществляющими развитие военно-прикладных и служебноприкладных видов спорта» и др. Некоторые приказы МВД России не были включены в консолидированные приказы в связи с тем, что регламентируемые ими вопросы находятся в стадии развития и проводится работа по мониторингу их правоприменения в целях возможной оптимизации. Полагаем, что к таким приказам МВД России могут быть отнесены следующие:  от 30 августа 2012 г. № 827 «Об утверждении Положения о порядке формирования кадровых резервов Министерства внутренних дел Российской Федерации, его территориальных органов, организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел Российской Федерации»;  от 29 марта 2013 г. № 174 «Об утверждении Порядка и условий проведения конкурса на замещение вакантной должности в органах внутренних дел Российской Федерации и Перечня должностей в органах внутренних дел Российской Федерации, назначение на которые осуществляется по результатам конкурса» и др. В целях совершенствования отдельных вопросов прохождения службы в органах внутренних дел в дальнейшем с учетом результатов правоприменительной практики возможно уточнение порядка использования кадровых резервов (приказ МВД России от 30 августа 2012 г. № 827) и конкурсных процедур при замещении должностей в органах внутренних дел

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

76

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ (приказ МВД России от 29 марта 2013 г. № 174). При необходимости обновленные нормы названных приказов МВД России могут быть инкорпорированы в комплексный приказ № 50. Необходимо отметить, что в Законе о службе в органах внутренних дел более 50 раз используется термин «уполномоченный руководитель», который предполагает закрепление определенных полномочий за соответствующими руководителями в нормативных правовых актах МВД России. Большинство таких упоминаний нашло свое отражение в соответствующих приказах МВД России. Вместе с тем отдельные вопросы в настоящее время прямо не определены. Так, например, п. 19 ч. 1 ст. 12 Закона о службе в органах внутренних дел предусмотрено, что сотрудник обязан выполнять по решению Министра внутренних дел Российской Федерации либо уполномоченного руководителя обязанности, аналогичные обязанностям по замещаемой должности в органах внутренних дел, при перемещении сотрудника в том же подразделении и в той же местности. Частью 2 ст. 37 Закона о службе в органах внутренних дел установлено, что о приостановлении сотрудником службы в органах внутренних дел издается приказ Министра внутренних дел Российской Федерации или уполномоченного руководителя. Стоит отметить, что Закон о службе в органах внутренних дел содержит нормы, регламентирующие прохождение службы не только сотрудников, замещающих должности в системе МВД России, но и сотрудников в Государственной фельдъегерской службе Российской Федерации (далее – ГФС России) и Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации (далее – Росгвардия). Так, согласно ч. 1 ст. 32 Закона о службе в органах внутренних дел для выполнения задач, связанных непосредственно с деятельностью МВД России, сотрудник органов внутренних дел с его согласия может быть прикомандирован к федеральному органу государственной власти, иному государственному органу или к организации с оставлением в кадрах МВД России. Пунктом 3 Указа Президента Российской Федерации от 7 апреля 2014 г. № 213 «Вопросы Государственной фельдъегер-

ской службы Российской Федерации» установлено, что до принятия соответствующих федеральных законов:  директор ГФС России организует в соответствии с законодательством Российской Федерации кадровое обеспечение ГФС России сотрудниками органов внутренних дел, которые прикомандировываются к ГФС России (подпункт «в»);  нормативные правовые акты МВД России, регулирующие правоотношения, связанные со службой в органах внутренних дел, применяются к сотрудникам с учетом особенностей, устанавливаемых нормативными правовыми актами ГФС России, согласованными с МВД России (подпункт «г»). В настоящее время издано значительное количество приказов ГФС России, определяющих особенности применения кадровых приказов МВД России в отношении сотрудников, прикомандированных к ГФС России. Например, приказы ГФС России от 30 июля 2014 г. № 270 «Об особенностях применения в системе ГФС России приказа МВД России от 26 марта 2013 г. № 161 «Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации», от 6 июля 2017 г. № 189 «Об особенностях применения в отношении сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, прикомандированных к Государственной фельдъегерской службе Российской Федерации, приказа МВД России от 10 января 2012 г. № 1 «Об утверждении Инструкции о порядке присвоения квалификационных званий сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации» и др. Статьей 301 Закона о службе в органах внутренних дел определен порядок перевода сотрудников органов внутренних дел в Росгвардию, а также перевода сотрудников Росгвардии, имеющих специальные звания полиции, в МВД России. Частью 2 ст. 44 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О вой-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

77

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЛИТЕРАТУРА

сках национальной гвардии Российской Федерации» директор Росгвардии наделен правами и полномочиями, установленными для Министра внутренних дел Российской Федерации при решении вопросов прохождения службы лицами, имеющими специальные звания и проходящими службу в Росгвардии, и предоставления им социальных гарантий. Предметом настоящей статьи является правовое регулирование порядка прохождения службы сотрудниками, непосредственно обеспечивающими выполнение задач МВД России и замещающими должности в подразделениях системы МВД России. В этой связи особенности прохождения службы сотрудниками, прикомандированными к ГФС России, и сотрудниками Росгвардии в настоящей статье более подробно не рассматриваются. Подводя итог, можно констатировать, что порядок прохождения службы в органах внутренних дел и деятельности кадровых подразделений полностью и в соответствии с реалиями современного времени урегулированы Законом о службе в органах внутренних дел и подзаконными нормативными правовыми актами. Изданы все нормативные правовые акты, необходимые для реализации Закона о службе в органах внутренних дел. В случае необходимости дополнительной правовой регламентации деятельности кадровых подразделений может быть издан нормативный правовой акт МВД России организационного характера, регламентирующий соответствующие процедурные вопросы. Издание данного акта возможно в рамках полномочий МВД России, установленных ст. 79 Закона о службе в органах внутренних дел, согласно которой организация кадровой работы в МВД России, его территориальных органах, подразделениях осуществляется в порядке, определяемом МВД России. В названном нормативном правовом акте МВД России могут быть также определены соответствующие руководители, полномочия которых в Законе о службе в органах внутренних дел определены через использование термина «уполномоченный руководитель» и которые в настоящее время не конкретизированы в изданных приказах МВД России.

1. Договорно-правовой департамент МВД России информирует о новеллах в законодательстве о службе в органах внутренних дел [Электронный ресурс] // URL: http:// https://мвд.рф/news/item/151886 (дата обращения: 21.08.2018). 2. Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс]: постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-I // СПС «КонсультантПлюс». 3. О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс]: федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 21.08.2018). 4. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс]: федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 21.08.2018). 5. О полиции [Электронный ресурс]: федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 21.08.2018).

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

78

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Легоцкий Владимир Николаевич, преподаватель кафедры огневой, физической и тактико-специальной подготовки Брянского филиала ВИПК МВД России Legotsky Vladimir Nikolayevich, lecturer Bryansk branch of the Advanced Training Institute of the MIA of Russia e-mail: [email protected]

Яковченко Леонид Александрович, старший преподаватель кафедры огневой, физической и тактико-специальной подготовки Брянского филиала ВИПК МВД России Yakovchenko Leonid Aleksandrovich, Senior lecturer Bryansk branch of the Advanced Training Institute of the MIA of Russia e-mail: [email protected]

ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПРАВОНАРУШЕНИЙ ВО ВРЕМЯ ПРОВЕДЕНИЯ ФУТБОЛЬНЫХ МАТЧЕЙ TACTICS OF ACTIONS OF STAFF OF BODIES OF INTERNAL AFFAIRS ACCORDING TO PREVENTION OF OFFENCES DURING HOLDING FOOTBALL MATCHES Аннотация. В статье рассмотрен и обобщён опыт органов внутренних дел1 в сфере развития и совершенствования системы обеспечения безопасности во время проведения спортивно-массовых мероприятий. Подробно раскрывается тактика действий сотрудников ОВД, направленных на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности во время проведения мероприятий, в особенности футбольных матчей. Процесс обеспечения безопасности на массовых спортивных мероприятиях всегда являлся сложной задачей для сотрудников ОВД, в частности из-за особой обстановки, складывающейся во время их проведения. В настоящей статье рассматриваются характеристики данной обстановки и её специфические особенности. Актуальность данной статьи обусловлена тем, что именно на футбольных матчах присутствуют такие специфические зрители, как футбольные фанаты. Поведение фанатов чаше всего является причиной беспорядков. Бесчинства во время проведения матчей, драки, попытки мешать футболистам, бросание предметов на поле – их привычная тактика поведения. В статье рассматриваются современные методы борьбы с беспорядками на футбольных матчах и этапы обеспечения общественной безопасности на спортивно-массовых мероприятиях. Annotation. This work experience of law-enforcement bodies in the sphere of development and improvement of system of safety is studied and generalized during sports and mass actions. In detail the subject of tactics of actions of staff of bodies of the internal affairs aimed at providing public order and public safety during actions, in particular football matches reveals. Process of safety on mass sporting events was always a difficult task for the staff of Department of Internal Affairs, in

Далее – ОВД.

1

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

79

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ particular because of the special situation developing during their carrying out. In the present article characteristics of this situation and its specific features are considered. The relevance of this article is caused by the fact that at football matches there is such specific audience as football fans. The behavior of fans to a bowl of all is the reason of disorders. Excesses during the matches, a fight, attempt to disturb football players, throwing of objects in the field – their habitual tactics of behavior. In article modern methods of fight against disorders at football matches and stages of ensuring public safety on sports and mass actions are considered. Ключевые слова и словосочетания: охрана общественного порядка, спортивномассовые мероприятия, футбольный матч, болельщики, фанаты. Key words and word combinations: protection of public order, sports and mass actions, football match, fans, fans. Согласно действующему законодательству ОВД осуществляют возложенные на них обязанности не только в обычных, но и в особых условиях. При осуществлении охраны общественного порядка и общественной безопасности под особыми условиями понимается обстановка, характеризующаяся повышенной степенью опасности для жизни и здоровья людей, а также сохранности материальных и культурных ценностей. Данные обстоятельства вынуждают сотрудников ОВД прибегнуть к принятию специальных мер, как правового, так и организационного характера, с целью обеспечения общественного порядка и безопасности граждан, так как главной задачей сотрудника полиции является защита личности, общества, государства от преступных посягательств [3]. Чаще всего сотрудники ОВД сталкиваются с несением службы в особых условиях в процессе охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий. К проведению массовых мероприятий предъявляется ряд требований. Прежде всего, это обеспечение безопасности участников и гостей массового мероприятия, защита их жизни и здоровья. На территории проведения массовых мероприятий, как правило, возникает особая обстановка, характеризующаяся следующими факторами: в районе проведения массовых мероприятий население подвергается изменению привычного ритма жизнедеятельности, вводится ограничение на движение транспорта и пешеходов, запрещается продажа товаров определённых категорий; общественный порядок достаточно сложно обеспечить в условиях сосредоточения больших масс людей на ограниченной территории, дополнительные трудности создаёт то, что количество участников

не всегда может быть заранее определено; на оперативную обстановку оказывает большое влияние состав участников массового мероприятия, их отношение друг к другу и мероприятию в целом, эмоциональное состояние, наличие или отсутствие поводов к противоречиям и конфликтам между участниками; угрозой безопасности при проведении массовых мероприятий на открытых стадионах может послужить резкое ухудшение погодных условий; работа в условиях особой обстановки требует от сотрудников ОВД использования дополнительных сил и средств, проведения большой подготовительной работы, организации совместной работы с другими государственными органами и общественными объединениями. Для обеспечения общественного порядка и безопасности в процессе проведения массовых мероприятий перед сотрудниками ОВД ставятся следующие задачи: охрана жизни и здоровья, прав и законных интересов граждан; оказание содействия органам государственной власти и общественным формированиям для успешного проведения массового мероприятия; обеспечение строгого соблюдения присутствующими на мероприятии гражданами установленных правил и норм поведения; предупреждение и пресечение возникающих правонарушений в районе проведения массового мероприятия; недопущение ослабления охраны общественного порядка на территории проведения мероприятия. Традиционно одной из наиболее популярных форм массового досуга населения являются спортивно-зрелищные мероприятия. Данные мероприятия можно классифицировать по масштабу и степени значимости на международные, всероссийские, областные, городские и местные.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

80

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Отдельно хочется выделить мероприятия, отличающиеся по массовости посещения и степени влияния на состояние общественного порядка, например такие спортивные игры, как футбол, хоккей и др. Данные спортивно-зрелищные мероприятия, как правило, проводятся на стадионах или других спортивных площадках и имеют ряд характерных черт, одной из которых является присутствие определенного контингента болельщиков, так называемых фанатов, принадлежащих к различным, соперничающим между собой спортивным клубам. Зачастую, их поведением руководит пристрастное отношение к своей команде, доходящее до фанатизма. Нередки случаи, когда группировки болельщиков, противоборствующих между собой, совершают на этом фоне серьёзные правонарушения в процессе проведения спортивных матчей, способствуют разжиганию конфликтов и нарушению установленных правил посещения спортивных сооружений. Нарушая общественный порядок, фанаты ведут себя дерзко, причиняя вред гражданам и сотрудникам ОВД. Специалисты отмечают, что, даже с учетом относительной неполноты статистических данных, за минувшие десятилетия в результате различных происшествий, связанных с проведением футбольных матчей, погибли около 6 тыс. и получили ранения свыше 7 тыс. человек [10]. С целью недопущения подобных ситуаций организаторы массовых мероприятий совместно с полицией обязаны усилить меры по охране общественного порядка и безопасности во время их проведения. Посетители спортивно-зрелищных мероприятий должны соблюдать нормы поведения, регламентирующиеся типовыми правилами, разработанными для применения в условиях проведения массовых мероприятий. В целях предупреждения правонарушений и обеспечения общественного порядка и безопасности на спортивно-массовых и иных мероприятиях выделяют следующие обязанности, относящиеся к посетителям мероприятий: соблюдать правила, установленные для участников и зрителей спортивного или иного массового мероприятия, позволяющие сохранять общественный порядок и безопасность; не допускать в своём поведении неуважения к другим участникам и зрителям

спортивных или иных массовых мероприятий, а также к должностным лицам, ответственным за обеспечение и поддержание общественного порядка и безопасности на спортивно-массовых и иных мероприятиях; не допускать ситуаций, когда совершаемые действия могут создать опасность для окружающих и стать причиной возникновения беспорядков; при выходе со спортивно-массового или иного мероприятия проявлять организованность, сохранять спокойствие и следовать указаниям администрации, а также лиц, ответственных за сохранение общественного порядка и безопасности; сдавать в камеры хранения или в специально отведённые для этого места запрещённые к проносу на спортивно-массовое мероприятие вещества, предметы; занимать места согласно приобретённым билетам или иному документу, их заменяющему; незамедлительно сообщать полиции или администрации спортивного объекта об обнаружении подозрительных вещей, задымлений или возгораний; выполнять законные требования сотрудников полиции, а также администрации массового мероприятия и иных лиц, ответственных за сохранение общественного порядка и безопасности. Посетителям запрещается: - проносить предметы крупных габаритов, предметы и вещества, представляющие опасность для окружающих людей, а именно оружие, как холодное, так и огнестрельное, ядовитые, психотропные, наркотические, огнеопасные и взрывчатые вещества, пиротехнические средства, колющие и режущие предметы и иные объекты, способные нарушить ход мероприятия или стать угрозой для жизни и здоровья окружающих; - находиться на лестницах, забираться на осветительные конструкции, парапеты и ограждения, занимать места, не соответствующие указанным в приобретенном билете или документе, его заменяющем, создавать препятствия свободному продвижению зрителей, а также выбегать на поле или сцену; - распивать алкогольную продукцию либо потреблять наркотические средства и психотропные вещества, потенциально опасные психоактивные вещества или одурманивающие вещества, а также появляться на спортивно-массовом или ином

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

81

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ мероприятии в состоянии опьянения, порочащем человеческое достоинство и оскорбляющем нравственность; - допускать действия, унижающие человеческое достоинство или оскорбляющие зрителей или участников мероприятия; - выбрасывать предметы на спортивные площади, футбольные или хоккейные поля, трибуны, сцену. Установленные правила обязаны соблюдать как зрители, так и участники массового мероприятия, в противном случае они не допускаются на спортсооружения или будут вынуждены их покинуть. Администрация спортсооружения вправе решать, ограничиться в отношении нарушителя предупреждением или передать его в полицию, в зависимости от характера совершённого им нарушения. Законом установлен порядок, в соответствии с которым администрация спортсооружения вправе взыскать с правонарушителя причинённый им материальный ущерб. Охрана общественного порядка и общественной безопасности достаточно специфическая задача, однако во время проведения массовых мероприятий она приобретает дополнительные особенности. Основные силы и средства полиции, задействованные на обеспечение охраны общественного порядка во время проведения спортивно-массовых мероприятий, особенно футбольных матчей, направлены на регулирование поведения болельщиков и обеспечение безопасности зрителей. Для осуществления данных задач принимаются следующие меры: разобщение соперничающих группировок болельщиков, общие и индивидуальные профилактические и разъяснительные работы со зрителями, за активными фанатами сотрудники ОВД устанавливают административный надзор, применяется комплекс мер для обеспечения безопасности присутствующих, такие как: проверка надежности конструкций спортсооружения и систем жизнеобеспечения, организация массовой посадки людей на общественный транспорт и т.д. Важным элементом обеспечения общественного порядка и общественной безопасности на таких спортивно-массовых мероприятиях, как футбольные матчи, стала система идентификации футбольных болельщиков, созданная в России и

на данный момент не имеющая аналогов во всём мире. Частью данной системы является персонифицированная карта зрителя (паспорт болельщика/FAN ID), представленная на рис. 1. Это своего рода удостоверение личности для болельщика, которое идентифицирует каждого прибывшего на матч. Для болельщика наличие персонифицированной карты зрителя обязательно при посещении матчей, без неё билет на игры будет не действителен. Паспорт болельщика представляет собой ламинированный бейдж небольшого размера, на обратной стороне которого (см. рис. 2) указаны фамилия, имя, отчество (второе имя/имена), число, месяц, год рождения, пол, данные документа, удостоверяющего личность (вид документа, серия, номер, дата выдачи), гражданство, а также магнитная полоса. Внутри карты имеется чип, где содержится информация о болельщике. Главной задачей персонифицированной карты зрителя является обеспечение безопасности на футбольных матчах, а именно - пресечение возможности прохода на соревнования хулиганов, лиц, потенциально опасных, уже замеченных при нарушении общественного порядка и безопасности. Аннулировать паспорт болельщика в любой момент может как полиция, так и администрация спортивномассового мероприятия.

Рис. 1. Персонифицированная карта зрителя

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

82

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Не каждый болельщик может получить принимаются меры к дополнительперсонифицированную карту зрителя. В ному оборудованию территории; выдаче данной карты будет отказано, а устанавливается порядок взаимотакже она действия со может быть всеми прианнулировавлекаемыми на в следуюсилами. щих случаях: При проесли настояизводстве щее действие расчета ненеобходимо обходимого для обеспеколичества чения общесил и средств ственного подля обесперядка, если чения общеимеется инственного формация о порядка учифактах тываются нарушения возможности зрителями органа внутРис. 2. Личные данные, спортивного ренних дел, которые отображаются на паспорте болельщика соревнования исходя из общественноштатной чисго порядка во время проведения иных ленности. При этом успех проводимой массовых мероприятий, если имеется иноперации зависит не только от численноформация о намерении совершения зристи сотрудников, а прежде всего от оснателем противоправных деяний на спорщённости специальными средствами и тивно-массовом мероприятии. средствами экипировки, а также от умелоДеятельность ОВД по непосредственго, обоснованного и профессионального ному обеспечению порядка и безопасноприменения ими физической силы, специсти при проведении массового мероприяальных средств и огнестрельного оружия в тия условно подразделяется на три этапа: конкретной ситуации [6]. подготовительный, исполнительный и заВ рамках общей подготовки к предстоключительный. ящим мероприятиям, с учётом расхода Подготовительный период характеризусил и средств, возможна временная переется проведением следующих действий: дислокация отдельных правоохранительсоздание оперативного штаба, пунктов ных органов в районы непосредственных управления, осуществление рекогносцидействий [7]. ровки и разработки планов охраны общеДля подготовки личного состава к несественного порядка. Кроме данных дейнию службы, что является крайне важным ствий, в подготовительный период произэлементом подготовительного периода, водятся следующие мероприятия: проводятся совещания руководителей, инрассчитывается необходимое колиструктажи нарядов, репетиции, тренировки чество сил и средств; и подготовка технических средств. осуществляются дополнительные На инструктивных совещаниях и инмероприятия по усилению борьбы с преструктажах используют план-схему терриступностью, бродяжничеством, пьянством тории, на которой планируется проведеи другими проявлениями антиобщественние спортивно-массового мероприятия, а ного характера; также разъясняется его программа, указыпроводятся совещания, инструктаваются участки охраны общественного пожи и тренировки личного состава, а также рядка, границы секторов, маршруты двипроверка технических средств; жения людей и транспорта, размещение пунктов управления, резервов, медицинВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

83

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ских пунктов. Наряды знакомят с образцами пропусков, приглашений, предоставляющих право на проход в зону оцепления, правилами поведения для посетителей спортивных объектов, личному составу разъясняются обязанности, объявляются место и время сбора, оговаривается форма одежды. Исполнительный этап начинается после прибытия личного состава ОВД, задействованного в несении службы, на место проведения футбольного матча. Руководители служб и подразделений проверяют личный состав и его экипировку, проводят рабочий инструктаж личного состава, сообщают о возможных изменениях, о времени начала и порядке проведения планируемого мероприятия и других изменениях в оперативной обстановке, обеспечивают расстановку имеющихся сил и средств, устанавливают взаимодействие с организаторами мероприятия. В соответствии с расстановкой личный состав пребывает на конкретные места несения службы, после чего вводятся предусмотренные планом ограничения движения транспортных средств и пешеходов, работы торговых и других предприятий, из зоны оцепления удаляются случайно оказавшиеся там люди. Перед началом футбольного матча особое внимание уделяется обеспечению порядка у билетных касс и входов на стадион. Сотрудники полиции оказывают содействие администрации спортивного объекта в целях предупреждения попытки проноса запрещенных предметов. Полицейские должны быть обеспечены металлодетекторами, наряды со служебными собаками также должны находиться рядом. Обязанности нарядов полиции во время проведения футбольного матча: знать и умело выполнять поставленную задачу; во время несения службы проявлять особую осмотрительность, сдержанность и бдительность, в любой сложившейся ситуации действовать спокойно и уверенно, в частности при пресечении нарушений общественного порядка и безопасности, предупреждая тем самым возникновение паники и групповых нарушений правопорядка;

находиться на порученном участке службы и не покидать его без специального разрешения; удалять с места проведения мероприятия лиц, находящихся в состоянии опьянения, порочащем человеческое достоинство и общественную нравственность, и других нарушителей общественного порядка; при обнаружении факторов, осложняющих проведение мероприятия, обеспечение общественного порядка и безопасности зрителей и участников, незамедлительно доложить ответственному за охрану порядка на объекте. Наряд также должен твердо помнить, что на стадион запрещается пропускать граждан, находящихся в состоянии опьянения, порочащем человеческое достоинство и общественную нравственность. Данных лиц удаляют со стадиона сотрудники в гражданской одежде при содействии администрации стадиона и других представителей общественности. Если же данное действие производится нарядами полиции, то удаление необходимо произвести быстро, решительно, при незамедлительной изоляции лица в состоянии алкогольного опьянения от скопления граждан. Также на стадион запрещается пропускать лиц, имеющих с собой алкогольную продукцию, оружие, громоздкие вещи и свертки. При посещении спортивных объектов зрители и участники массового мероприятия должны следовать установленным правилам поведения, в числе которых: бережное отношение к спортивным объектам и их оборудованию, выполнение требований администрации спортивных объектов, требований пожарной безопасности, а также установленного порядка входа на спортивный объект и выхода из него. Соблюдение данных правил должны контролировать наряды полиции при несении службы на спортивном объекте. Внутри трибуны стадиона располагается помещение, в котором находится оперативный штаб, оснащённый несколькими мониторами. С помощью камер наружного наблюдения ведется наблюдение за футбольным полем, трибунами и площадью перед стадионом, часть камер позволяет

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

84

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ осматривать внутренние помещения. Диспетчер управляет вращением камер, приближением и увеличением изображений. Видеокамера улавливает болельщиков, которые ведут себя слишком возбужденно. По средствам связи передается указание сотрудникам полиции, ответственным за обеспечение общественного порядка и безопасности в данном секторе, присмотреться к проявляющим агрессию болельщикам, которые затем будут доставлены полицейскими в комнату по разбирательству с доставленными и задержанными. Впоследствии данную видеозапись можно использовать в качестве вещественного доказательства в суде. Перед окончанием матча по стадиону объявляется, зрители каких трибун, секторов покидают свои места в первую очередь. Таким образом создаётся организованное движение граждан к выходу, исключая возможность создания заторов и паники. На заключительном этапе работа нарядов полиции направлена на поддержание общественного порядка в местах рассредоточения участников, обеспечение их безопасности. Наряды полиции осуществляют сопровождение зрителей, вышедших со стадиона к остановкам общественного транспорта. Пристальное внимание уделяется группам фанатов при их движении по городу после окончания футбольного матча и посадке в транспорт, в некоторых случаях группы фанатов, прибывших из других регионов, сопровождаются вплоть до границ субъекта. Данный этап также включает в себя анализ действий сотрудников, на основе которого аналитический отдел проводит исследование и составляет отчёт о правильности тактических действий сотрудников и опыте, приобретённом в ходе проведения мероприятия [8]. При отсутствии необходимости в вводимых на период проведения мероприятия ограничениях они отменяются, осуществляется отвод сил и средств, принимавших участие в охране общественного порядка, возобновляется движение транспорта и пешеходов. В целях наиболее эффективного решения задач по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при

проведении массовых спортивных мероприятий следует: максимально использовать опыт прошлых лет, касающийся проведения массовых спортивных мероприятий; выработать единый механизм согласованных действий всех подразделений ОВД и других структур, привлекаемых к обеспечению безопасности на массовом мероприятии; совершенствовать учебные программы, предназначенные для выработки у сотрудников полиции навыков, необходимых для проведения оперативных действий в любых ситуациях; совершенствовать тактическую подготовку сотрудников ОВД, применять полученные знания и навыки на практике путем создания искусственных внештатных ситуаций; создать группу сотрудников для внедрения в толпу болельщиков, в результате чего появляется возможность выявлять лиц, которые провоцируют толпу на совершение противоправных действий, и пресекать беспорядки до того, как они перешли в активную фазу; проводить тактические учения, в процессе которых отрабатывать взаимодействия сил и средств полиции, их готовность к действиям при возникновении внештатных ситуаций. Практика показывает, что при хорошей отработке плана охраны общественного порядка, тщательном проведении инструктажей и репетиций нарядов с учетом их действий при осложнении оперативной обстановки, эксцессы быстро, чётко и грамотно пресекаются, локализуются, программа выполняется полностью, без нарушения установленных сроков. Применение современных технологий, в частности паспорта болельщика, ставшего одним из главных нововведений России как организатора чемпионата мира по футболу, позволяют выйти на новый уровень идентификации и наказания нарушителей во время проведения футбольных матчей. Успешное проведение чемпионата мира по футболу в России, несмотря на многомиллионное скопление болельщиков из различных стран, говорит об эффективности использования новой системы персо-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

85

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ нификации зрителей. В дальнейшем данная система может способствовать работе с каждым нарушителем лично, даже вне проведения спортивных мероприятий, благодаря созданию баз данных и черных списков болельщиков. 1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. 2009. 21 янв. 2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собр. заква РФ. 2002. 3. О полиции [Электронный ресурс]: федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 06.06.2018). 4. Об утверждении Порядка выдачи персонифицированных карт зрителей [Электронный ресурс]: приказ Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 25 октября 2016 г. № 506 // URL: http://minsvyaz.ru (дата обращения: 06.06.2018). 5. Беженцев А.А. Охрана общественного порядка: учеб. пособие. - М.: Вузовский учебник: ИНФРА-М, 2015. 6. Каримов А.А. Личная безопасность сотрудников органов внутренних дел: учеб. пособие / сост. А.А. Каримов, А.К. Иванов. Иркутск: ФГКОУ ВО ВСИ МВД России, 2014. 7. Каримов А.А. Особенности техники стрельбы из пистолета с элементами тактико-специальной подготовки: учеб. пособие. - Иркутск: ФГОУ ВПО ВСИ МВД России, 2005. 8. Нечипоренко Г. А. Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности при проведении массовых мероприятий: учеб.-метод. пособие; под общ. ред. О.Д. Нациевского. - М.: ЦОКР МВД России, 2008. 9. Профессиональное обучение сотрудников органов внутренних дел (профессиональная подготовка полицейских): учебник: в 2 ч. / под общ. ред. В.Л. Кубышко. М.: ДГСК МВД России, 2015. Ч. 2. 10. Шапошников В. Н. Хулиганы и хулиганство в России. Аспекты истории и литературы XX в. - М.: Московский лицей, 2000.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

86

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС Клещина Елена Николаевна, профессор кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, доцент Kleshchina Elena Nikolaevna, professor of the criminal procedure department Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia V.Ya. Kikotya, doctor in law, the professor e-mail: [email protected]

ПОТЕРПЕВШИЙ И ЕГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬ: ПРОБЛЕМЫ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПОЛОЖЕНИЯ И УЧАСТИЯ В УГОЛОВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ THE VICTIM AND HIS REPRESENTATIVE: PROBLEM THE PROCEDURAL PROVISIONS AND PARTICIPATION IN CRIMINAL PROCEEDINGS Аннотация. В последние годы неоднократно законодателем вносились изменения и дополнения в ст. 42 и 45 УПК РФ, устанавливающие понятие и процессуальное положение потерпевшего и его представителя. Тем самым в уголовно-процессуальном законе не только уточнен порядок признания лица потерпевшим, но и расширены его права, а также уточнен круг лиц, которые могут участвовать в качестве представителя потерпевшего, указаны случаи участия представителя потерпевшего по назначению. Однако проблемы участия потерпевшего и его представителя в уголовном судопроизводстве остаются достаточно актуальными. Высказан ряд предложений по совершенствованию Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: в УПК России должно содержаться указание на обязанность вручения потерпевшему копии постановления о привлечении лица в качестве обвиняемого; для того, чтобы был установлен единообразный порядок ознакомления потерпевшего с уголовным делом, производство по которому прекращено, необходимо его регламентировать в законе, что позволит исключить нарушение права потерпевшего на доступ к правосудию незаконным решением о прекращении уголовного дела. В таком случае потерпевший сможет обоснованно обжаловать решение, принятое должностным лицом, ведущим производство по уголовному делу. Annotation. In recent years repeatedly legislator made changes and additions in articles 42 and 45 of the CODE of CRIMINAL PROCEDURE, establishing the concept and the procedural situation of the victim and his/her representative. Thus in the Criminal Procedure Act not only clarified the procedure for the recognition of the person injured, but also extended its law as well as the refined range of persons who may participate as a representative of the victim, differentiate between cases where the participation of a representative the victim on purpose. However, the issue of the involvement of the victim and his/her representative in the criminal proceedings remain quite relevant. A number of proposals for the improvement of the code of criminal procedure of the Russian Federation: in the code of criminal procedure should contain a reference to the duty of handing the victim copies of regulations about bringing a person as the accused; to order a uniform was set the victim's acquaintance with the criminal case, which has been discontinued, it is necessary to regulate the. Ключевые слова и словосочетания: уголовное судопроизводство, потерпевший, представитель потерпевшего, законный представитель несовершеннолетнего потерпевшего. Key words and word combinations: criminal proceedings, victim, representative of the victim, legal representative of the minor victim. ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

87

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС В соответствии с ч. 1 ст. 42 УПК потерпевшим является физическое лицо, которому преступлением причинен физический, имущественный, моральный вред, а также юридическое лицо в случае причинения преступлением вреда его имуществу и деловой репутации. Как справедливо отмечается в научной литературе, термин «является» указывает, что понятие потерпевшего сформулировано в законе исходя из фактического положения соответствующего лица (материальный подход). Однако во избежание процессуальной неопределенности официальный процессуальный статус приобретается потерпевшим только на основании соответствующего постановления следователя, дознавателя, судьи, определения суда (формальный подход). По указанной причине чрезвычайно важным является вопрос о своевременности вынесения постановления о признании потерпевшим. Если в рамках классической отечественной процессуальной традиции лицо признавалось потерпевшим только после получения достаточных доказательств, указывающих на факт причинения вреда, то в последние годы подход изменился [1, с. 334-335]. После внесения изменений в УПК России Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 432-ФЗ лицо признается потерпевшим незамедлительно с момента возбуждения уголовного дела. Если на момент возбуждения уголовного дела отсутствуют сведения о лице, которому преступлением причинен вред, решение о признании потерпевшим принимается незамедлительно после получения данных об этом лице. Несмотря на произошедшие изменения и обращение внимание законодателя именно на момент признания лица потерпевшим, в практике продолжают встречаться ситуации, когда лицо признается таковым несвоевременно, что, безусловно, препятствует его активному участию в уголовном судопроизводстве, реализации им своих процессуальных прав. На данный факт в своем докладе за 2017 год обращает внимание и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации

Т.Н. Москалькова, приводя следующий пример. К Уполномоченному обратилась гражданка К. в связи с ненадлежащим расследованием отделом дознания ОМВД России по району Нагатино-Садовники г. Москвы уголовного дела, возбужденного 11 июня 2014 г. по факту мошеннических действий с ее денежными средствами на банковской карте. По данному уголовному делу К. более полутора лет не признавалась потерпевшей. Уголовное дело практически не расследовалось, а затем 14 июня 2016 г. было и вовсе прекращено. В связи с обращением Уполномоченного к прокурору г. Москвы Симоновской межрайонной прокуратурой постановление дознавателя о прекращении уголовного дела 26 января 2017 г. отменено, производство по делу возобновлено [2]. По нашему мнению, в целях недопущения подобных ситуаций чрезвычайно важен надлежащий ведомственный процессуальный контроль и прокурорский надзор. Отметим также, что в последние годы изменениям подвергалась и ст. 45 УПК России. В соответствии с указанной статьей представителями потерпевшего могут быть адвокаты. В качестве представителя потерпевшего могут быть допущены также один из его близких родственников либо иное лицо, о допуске которого ходатайствует потерпевший. Анализируемая статья дополнена положением о том, что по ходатайству законного представителя несовершеннолетнего потерпевшего, не достигшего возраста 16 лет, в отношении которого совершено преступление против половой неприкосновенности несовершеннолетнего, участие адвоката в качестве представителя такого потерпевшего обеспечивается дознавателем, следователем и судом. В этом случае расходы на оплату труда адвоката компенсируются за счет средств федерального бюджета. Конечно, указанные положения ст. 45 УПК России в большей степени отвечают интересам потерпевшего. Однако и в этих приведенных поправках уголовнопроцессуального закона в части, касающихся участия представителя потерпевшего, видится «половинчатое» решение.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

88

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС Как представляется, в подобных случаях целесообразно участие как законного представителя, так и представителя потерпевшего одновременно. Причем речь должна идти о представителе-адвокате. Очевидно, что приглашение адвоката (наряду с участием законного представителя) поможет более квалифицировано представлять интересы потерпевшего в уголовном судопроизводстве. Кроме того, напрашивается аналогия с представительством несовершеннолетнего обвиняемого, интересы которого, в соответствии со ст. 48 и п. 2 ч. 1 ст. 51 УПК России, в обязательном порядке совместно представляют законный представитель и защитник. Кроме того, стоит отметить, что оптимальным выходом было бы предоставление потерпевшему адвоката в том же порядке, который в аналогичной ситуации установлен для обеспечения права обвиняемого пользоваться помощью защитника (п. 8 ч. 2 ст. 47 УПК России) [3, с. 122-123]. Вернемся к вопросу участия потерпевшего в уголовном судопроизводстве. Для этого потерпевший обладает комплексом процессуальных прав. Однако не все эти права могут быть полностью реализованы. Если мы сравним права обвиняемого и права потерпевшего от преступления, то увидим разницу не столько в количестве или перечне этих прав, а скорее в эффективности и возможности их реализации. Так, в соответствии с п. 9 ч. 2 ст. 42 УПК России потерпевший имеет право «участвовать с разрешения следователя или дознавателя в следственных действиях, производимых по его ходатайству либо ходатайству его представителя». Однако, для того чтобы потерпевшему принять участие в каком-либо следственном действии, производимом по его инициативе, потерпевший обязан запрашивать разрешение следователя. Также обратим внимание на то, что в соответствии с ч. 8 ст. 172 УПК России копия постановления о привлечении лица в качестве обвиняемого вручается ему в обязательном порядке, а потерпевший в данном случае имеет лишь право на полу-

чение копии постановления о закреплении за ним статуса потерпевшего. Анализируя ч. 2 ст. 171 УПК России, видно, что в копии постановления о привлечении лица в качестве обвиняемого прописаны данные о вреде, причиненном преступлением, и квалификации совершенного им преступления. В то же время в содержании постановления о признании лица потерпевшим указывается только на причиненный ему вред. Как нам представляется, информации для потерпевшего недостаточно для реализации права на уголовное преследование. Резюмируя вышеизложенное, со ссылкой на анализ п. 1 ч. 2 ст. 42 УПК России, представляется, что в целях эффективной реализации данного права в УПК России должно содержаться указание на обязанность вручения потерпевшему копии постановления о привлечении лица в качестве обвиняемого. Кроме того, заслуживает внимания вопрос о регламентации в УПК России порядка ознакомления потерпевшего с материалами прекращенного уголовного дела. При этом отметим, что согласно п. 12 ч. 2 ст. 42 УПК России потерпевший вправе знакомиться по окончании предварительного расследования, в том числе в случае прекращения уголовного дела, со всеми материалами уголовного дела, выписывать из него любые сведения и в любом объеме, снимать копии с материалов уголовного дела, в том числе с помощью технических средств. Далее законодатель в рассматриваемом пункте закона указывает, что если в уголовном деле участвуют несколько потерпевших, каждый из них вправе знакомиться с теми материалами уголовного дела, которые касаются вреда, причиненного данному потерпевшему. Прежде всего укажем, что такая формулировка закона, если буквально подходить к ее толкованию, подразумевает не полное ознакомление со всеми материалами дела, а только частичное, т.е. ознакомление с отдельными материалами. Думается, что такой подход законодателя неверный, поскольку любой потерпевший (даже если

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

89

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС несколько лиц признаны потерпевшими по уголовному делу) должен получить право изучить все уголовное дело. Затронем также вопрос о правах потерпевшего при прекращении уголовного дела и уголовного преследования. В главе 29 УПК России, регламентирующей порядок прекращения уголовного дела, не установлен порядок ознакомления потерпевшего с материалами уголовного дела, как это регламентировано при окончании предварительного следствия с обвинительным заключением или дознания в общем порядке с обвинительным актом, дознания в сокращенной форме с обвинительным постановлением. Согласно ч. 4 ст. 213 УПК России следователь вручает либо направляет копию постановления о прекращении уголовного дела лицу, в отношении которого прекращено уголовное преследование, потерпевшему, гражданскому истцу и гражданскому ответчику. Поскольку прекращение уголовного дела является формой окончания предварительного расследования (ст. 158 УПК России), то потерпевший имеет право реализовать свое право, установленное п. 12 ч. 2 ст. 42 на ознакомление с материалами прекращенного уголовного дела. Однако для того, чтобы был установлен единообразный порядок ознакомления потерпевшего с уголовным делом, производство по которому прекращено, необходимо его регламентировать в законе, что позволит исключить нарушение права потерпевшего на доступ к правосудию незаконным решением о прекращении уголовного дела. В таком случае потерпевший сможет обоснованно обжаловать решение, принятое должностным лицом, ведущим производство по уголовному делу. В заключение подчеркнем, что проблемы процессуального положения потерпевшего и его представителя, а также их участия в уголовном судопроизводстве в современный период остаются достаточно актуальными и не в полной мере разрешенными вносимыми изменениями в уголовно-процессуальный закон, поэтому

важно их решение именно на законодательном уровне. 1. Курс уголовного процесса / под ред. д-ра юрид. наук, проф. Л.В. Головко. 2-е изд., испр. - М., 2017. 2. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2017 год [Электронный ресурс] // URL: оmbudsmanrf.org/ombudsman/document/ezh egodnye_doklady. 3. Клещина Е.Н., Кондрат И.Н., Шаров Д.В. Охрана прав потерпевшего в уголовном судопроизводстве: теоретические, правовые и правоприменительные проблемы. М.: Юрлитинформ, 2015.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

90

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС Конев Андрей Николаевич, начальник Академии управления МВД России, доктор технических наук, кандидат юридических наук, доцент Konev Andrey Nikolaevich, head of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia, doctor of technical sciences, PhD of law, assistant professor

ОБ АКТУАЛЬНОСТИ КОНЦЕПТУАЛЬНО-ИДЕОЛОГИЧЕСКОЙ ДИАГНОСТИКИ СОВРЕМЕННОГО УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА ON THE ACTUALITY OF THE CONCEPTUAL AND IDEOLOGICAL DIAGNOSTICS OF MODERN CRIMINAL PROCEEDINGS Аннотация. В статье приводятся аргументы, подтверждающие необходимость серьезной теоретико-методологической разработки идеологических основ уголовного судопроизводства. Особый акцент сделан на концептуально-идеологической диагностике уголовного процесса и таком инструменте этой диагностики, как идеологический подход. Аnnotation. The article presents arguments confirming the need for a serious theoretical and methodological development of the ideological foundations of criminal justice. Particular emphasis is placed on the conceptually ideological diagnosis of the criminal process and such a tool of this diagnosis as an ideological approach. Ключевые слова и словосочетания: идеологические основы уголовного судопроизводства, концептуально-идеологическая диагностика уголовного судопроизводства, идеологический подход, идеологемы уголовного процесса, принципы уголовного процесса. Key words and word combinations: ideological foundations of criminal proceedings, conceptual and ideological diagnostics of criminal proceedings, ideological approach, ideologies of the criminal process, principles of criminal proceedings. Всякая первая содержательная страница диссертации и производного от нее автореферата встречает читателя разделом об актуальности темы. Поиски примет и аргументов актуальности – важнейшая задача официального оппонента и оппонирующей (ведущей) организации. «Актуальность темы» – это та непременная «одежка», по которой встречают исследователя, чтобы потом «проводить по уму». Но эти презентабельные моменты актуальности, атрибуты ее направленности на потребителя научного продукта, не исчерпывают существа этого исследовательского шага, его важнейшего эвристического призвания. Есть у «актуальности темы» еще и своя «домашняя одежка», донимающая автора неуемной рефлексией, проявляющей себя серией интимных вопросов. Зачем ты берешься за перо? Зачем окунаешь это перо в чернила? Стоят ли

твои усилия уже вложенных и предполагаемых затрат жизненных сил и средств? Это вопрос встает перед всяким исследователем, всяким писателем (если он, конечно, не графоман). В свое время юный Н.В. Гоголь свои знаменитые «Вечера на хуторе близ Диканьки» иронично начал таким вот замечательным вступлением безымянного закулисного рецензента: «Что это за невидаль «Вечера на хуторе близ Диканьки»? Что это за «Вечера»? И швырнул в свет какой-то пасичник! Слава богу! Еще мало ободрали гусей на перья и извели тряпья на бумагу! Еще мало народу всякого звания и сброду, вымарало пальцы в чернилах! Дернула же охота и пасичника потащиться вслед за другими!» [1, с. 14]. И в этом шутливом бурчании зашифрован серьезный и вечный вопрос: стоит ли писать? Стоит ли писать о том, что неспособно сохранить свою актуальность целую

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

91

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС вечность, что неспособно хоть капельку улучшить мир. И в этом смысле вопрос об актуальности исследования – вопрос всегда немного лукавый. Это еще и вопрос о моральной готовности искателя быть непонятым, непризнанным и обруганным. В одной книге (к сожалению, автор и название ее уже стерлись в памяти) сформулировано очень интересное предупреждение всякому старателю: «Будь готов к тому, что то, чем ты занимаешься, кроме тебя никому не нужно. Будь готов и к тому, что это окажется и ненужным тебе самому». Об этой мудрости горько вспоминает (со ссылкой на профессора М.П. Полякова) и профессор А.С. Александров, оценивая эффект от обнародования своей «доктринальной модели уголовно-процессуального доказательственного права» [2, с.14]. Однако эта готовность, о которой нам любезно напоминают предшественники, по нашей интерпретации, вовсе не подразумевает решимости к тому, чтобы погрузиться в пучину разочарования. Это, скорее, готовность к бескорыстному научному поиску в самом высоком смысле этого слова, к поиску не для славы, а для правды. Впрочем, подобные предостережения, как нам представляется, не отражают общего правила бытия. Они скорее из разряда парадоксальных афоризмов, наподобие – «хочешь мира – готовься к войне». И потом – нет дел, бесполезных для Вселенной. Поэтому нам непременно хочется разглядеть особую пользу собственного исследования для своей отрасли науки, а лучше для всего человечества. Хочется увидеть ту цель, которую до нас никто не видел. И здесь закономерно появляется задача: доказать и себе, и другим, что ты пришел на зов глобальной проблемы, скорейшего разрешения которой жаждет общество, и чье разрешение ну никак не может случиться без твоего личного самоотверженного участия. Нет ничего прекраснее сюжета, когда автор встречается с темой, которую у него никто не украдет по той простой причине, что тема эта никому, кроме него, не поддастся, не откроется. Именно таким темам можно и должно посвящать жизнь. И есть одна надежная примета, чтобы темы такие распознать: их не хочется терять и бросать. Размышления об актуальности таких научных направлений можно развернуть в

приключенческую повесть о незабываемой встрече автора и темы в незапамятные времена, о выстраивании их особых отношений, об очарованиях и разочарованиях, о радужных мечтах. В.И. Вернадский афористично подметил, что «ученые – это те же фантазеры и художники; они не вольны над своими идеями; они могут хорошо работать, долго работать только над тем, к чему лежит их мысль, к чему влечет их чувство» [3, с. 268]. Все эти скрытые душевные моменты, авторские переживания и смятения мы могли бы поведать читателю и применительно к теме идеологических основ уголовного судопроизводства, над которой работаем уже шестой год. И мы непременно сделаем это… в свое время. А пока ограничимся лишь констатацией того, что тема эта выросла из интереса, того внутреннего душевного влечения, что именуется тягой к истине и не обещает быстротечной практической отдачи и рукоплесканий научной общественности. Так случилось, что автор пришел в науку уголовного процесса не на заре «туманной юности», а будучи взрослым человеком, вооруженным юридическими понятиями, сформировавшимися преимущественно в рамках теории права. Но как раз эти понятия и создали необходимый теоретический фундамент и настрой на работу с глобальными субстанциями, формирующими правовые феномены, в том числе и в области уголовного судопроизводства. И, как это не покажется парадоксальным, быть может именно первоначальная отчужденность от уголовного процесса и позволила нам разглядеть «идеологические бреши» в уголовнопроцессуальной теории, которые замечали совсем немногие исследователи. Как говорится, «лицом к лицу, лица не увидать, большое видится на расстоянии». Немалое значение сыграло и то обстоятельство, что автор попал в благоприятную уголовно-процессуальную среду и в благостный круг научного общения. Этот круг вполне оправданно можно назвать клубом охотников за идеями, привлекающими сотни и сотни лет умы разных людей. Этот круг сформировался в рамках томинской научной школы. Страсть к поиску, открытию, «переоткрытию» и «закрытию» идей присуща всем, кто был прикосновенен к этой школе. Именно там и нашла автора эта самая, что ни на есть

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

92

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС «генеральская тема» – «идеологические основы уголовного судопроизводства». Нельзя сказать, что имя темы сразу же заиграло всеми красками актуальности, открыло суть и строй концепции, скрывающей идеологическую подоплеку уголовного судопроизводства. Даже по публикациям нашим видно, как непросто давались нам ключевые вопросы темы, как разнились подходы к трактовке идеологической сущности этих основ. Изначально казалось, что понимание сути можно открыть только через ретроспективу вопроса. Затем панацеей стало представляться перспективное направление, посылающее идеологические намеки из будущего. И лишь потом авторская концепция начала обретать строгие системные очертания, включившие в себя настоящее, прошлое и будущее идеологических основ, и еще один важнейший блок – инструментарий концептуально-идеологической диагностики современного уголовного процесса. Однако подчеркнем, что для нас самих актуальность темы «идеологических основ» (на уровне ее «дологического» восприятия) была очевидной с самого первого знакомства с перспективной проблематикой научной школы «Проблемы теоретической разработки и практической реализации принципов уголовного процесса», основанной профессором В.Т. Томиным и ныне курируемой профессором М.П. Поляковым. Как раз во времена нашего сближения со школой, в ее рамках и начало формироваться особое идеологическое направление, к которому был причастен М.П. Поляков и его ученики. В особых красках и подходах идеологическое направление проявило себя в научной школе профессора А.С. Александрова, который в своих текстах уже давно не обходится без идеологической составляющей. Сама школа и кафедра, таким образом, представляет собой конкурентную среду. Причем идеологическая энергетика непроявленных дискуссий там достаточна высока [4, с. 13-18]. Не вдаваясь в кафедральные идеологические дебаты, можно с полной уверенностью говорить о том, что актуальность темы «идеологических основ» подтверждена уже на уровне родной научной школы. Хотя можно вполне обоснованно говорить и о том, что в поддержку темы выступили и другие научные школы. Для того чтобы удостовериться в том, что тема эта интересна не только нам и нашей Alma-

mater, в ноябре прошлого года автором и научным коллективом Академии управления МВД России была организована Всероссийская научно-практическая конференции с показательным названием «Идеологические основы современного уголовного процесса». Это было весьма представительное мероприятие, на котором злободневность темы получило как минимум всероссийское подтверждение. Приведем лишь несколько профессорских имен: С.С. Безруков, Л.А. Воскобитова, Б.Я. Гаврилов, О.А. Зайцев, Л.Н. Масленникова, М.П. Поляков, В.В. Терехин, О.В. Химичева [5, с. 7-47]. Все выступавшие единодушно поддержали необходимость научной проработки идеологических вопросов теории и практики современного уголовного судопроизводства. Правда, это же мероприятие обнажило и другую сторону тематики. Оказалось, что само понимание идеологических основ в среде процессуалистов весьма неоднозначно, как плюралистичны и подходы к общей идеологической тематике уголовного судопроизводства. А это еще один весомый довод в пользу теоретической и практической актуальности разработки и внедрения «идеологических основ» современного уголовного процесса. Примечательно, что конференция имела не только важное методологическое значение. Она помогла разглядеть и крайне актуальные методические перспективы. Иллюзия о том, что уголовно-процессуальная наука давно определилась в своих ключевых вопросах, разработала все необходимые исходные понятия, – рассеялась. Уголовно-процессуальной науке предстоит открыть еще немало процессуальных тайн и отгадать немало загадок. А в плане идеологических аспектов уголовного судопроизводства – это просто невозделанная научная целина. Казалось бы, что наука уже давно и предельно четко определилась в исходных понятиях. Об этом можно судить даже по структуре общей части учебников по уголовному процессу. Но внимательное изучение вопроса показывает, что в число основных понятий, формирующих правосознание будущих юристов, необходимо включить и понятие идеологических основ уголовного судопроизводства. В ходе своего исследования мы пришли к однозначному убеждению о том, что это понятие не может быть охвачено рассуждениями о

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

93

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС назначении уголовного судопроизводства. Не может быть оно растворено в понятии и системе принципов уголовного процесса. Скорее, принципы могут войти в состав этого направления, если не полностью, то в значительной части. Во всяком случае, концептуальную суть «идейного понятия» принципов можно осмыслить только в контексте теории идеологических основ уголовного судопроизводства. К подобному выводу мы пришли вполне осознанным путем [6, с. 107-111]. По нашим оценкам, в уголовнопроцессуальной теории есть незаполненная ниша, а, по сути, «дыра», через которую эту теорию продувают опасные болезнетворные сквозняки. Понятие идеологических основ уголовного судопроизводства – это необходимый теоретический инструмент, который поможет добыть новые оттенки понимания явной и скрытой сущности основных понятий и институтов уголовного процесса. И в этом созидательном смысле само понятие, сам термин «идеологические основы уголовного судопроизводства» представляется полиаспектным и многоуровневым. С одной стороны, названные основы могут идентифицироваться как исходные идеи, которые определяют смысл и сущность уголовного судопроизводства, его вечные незыблемые устои. С другой стороны, в названных основах необходимо разглядеть идеи, которые задают темп и вектор развития и совершенствования уголовно-процессуальной технологии. Есть и третий момент в этой «идейной классификации» – в идеологические основы могут прокрасться подрывные и дегенеративные идеи, тормозящие прогресс и искажающие суть современного уголовного судопроизводства, навязывающие ему непродуктивные трансформации. Таким образом, обосновано можно говорить о том, что современной уголовнопроцессуальной науке явно не достает идеологических знаний и представлений о сути процесса, об источниках и препятствиях его развития. И эти пробелы необходимо восполнить как можно быстрее. Однако прежде нужно провести их серьезную научную проблематизацию. Рассуждения и дискуссии вокруг различных подходов к теме «идеологических основ» вскрыли актуальность еще одного важнейшего научного направления – особой концептуально-идеологической диа-

гностики современного уголовного судопроизводства в самом широком его понимании. Это важнейший методологический блок в концепции идеологических основ уголовного судопроизводства. Именно его мы намеренно выделили в заголовок нашей статьи. Сегодня достаточно много говорится об идеологии в уголовном судопроизводстве, но до сих пор никто не решился составить достаточно обстоятельную идеологическую картину современного процесса со всеми необходимыми атрибутами, присущими идеологической сфере. Взять к примеру «образ врага», без которого не может обходится ни о одна идеология. Кризис всякой традиционной идеологической системы, прежде всего, выражается в разрушении привычного (классического) образа врага. Наше уголовное судопроизводство (точнее его либеральная модель) предложила отказаться от образа врага в лице преступности. Но сама идеологическая потребность во враге от этого не иссякла. Врага стали искать внутри самого уголовного процесса. Врагом объявили розыск, следствие, предварительно измарав их инквизиционной терминологией (опять же в гипертрофированной идеологической трактовке последней). Даже само государство в сфере уголовного судопроизводства попыталось уличить во «вражеских» намерениях в отношении прав личности. Вся система принципов современного уголовного процесса как раз и призвана урезонить государство, сократить его присутствие в рамках уголовнопроцессуальных процедур, снизить его эффективность путем размножения контрольных надстроек и ревизионных инстанций. До сих пор немалое число представителей уголовно-процессуальной науки занято поисками «пятой колонны». И подобное положение для отечественного уголовного судопроизводства едва ли можно назвать полезным. «Гражданская война» в сфере уголовного процесса продолжается и по сей день. И если сам образ «гражданской войны» пока еще не в ходу, то рассуждения о «классовой борьбе» уже встречаются. Так, в одной из последних диссертаций читаем: «Без всякого преувеличения можно констатировать тот факт, что научное, правотворческое и правоприменительное сообщество сегодня разделилось на два про-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

94

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС тивоположных лагеря. Один из них сплотил тех, кто, несмотря на многочисленные контрдоводы многолетней реальной действительности, видит в состязательности процедурную панацею, единственное и безальтернативное будущее отечественного уголовного процесса. Вторая группа юристов объединила людей противоположных идеолого-методологических воззрений, адекватно оценивающих процессуальный потенциал состязательности» [7, с. 3]. Как видим, А.П. Блинков видит идеологическое противостояние по линии «состязательность – розыск». Действительно, это очень острая и важная идеологическая проблема современного уголовного судопроизводства, имеющая далеко идущие методологические последствия. Поэтому в тщательной научной разработке нуждаются сами понятия «розыск» и «состязательность». Им крайне необходима именно концептуально-идеологическая «томография». Но эта идеологическая проблема далеко не единственная. В хорошей идеологической диагностике нуждаются и другие ведущие идеологемы уголовного процесса. В частности, идеологемы – «отечественный уголовный процесс», «презумпция невиновности», «объективная истина» и др. В контексте инструментального осмысления концептуально-идеологической диагностики уголовного судопроизводства возникает позитивная мотивация к формированию особой идеологической культуры осмысления уголовнопроцессуальных явлений. Этот культурный пласт мы пытаемся представить как особый идеологический подход, как исследовательскую установку на поиск идей, на их специфическую квалификацию и классификацию. Именно в рамках широкой апробации идеологического подхода и рождается новое научное направление, которое еще даст знать о себе теоретическими открытиями, – уголовно-процессуальная концептология. Описание первых попыток приблизиться к этому уже начинают появляться в печати [8, с. 34-38]. Мы усердно отстаиваем «археологическую» ценность идеологического подхода. Но в нем есть и другой не менее значимый потенциал – современная интерпретация ведущих идей. Мы придерживаемся гипотезы о том, что идеям порой может быть присущ двойной и даже тройной смысл. Иногда идея презентуется в своем искон-

ном «золотом значении», а на самом деле под этим знаменем вершатся и достигаются совершенно иные цели. Так, например, под вывеской защиты прав личности порой решаются банальные экономические задачи. Выявление таких «потемкинских» идеологем - это тоже важнейшая цель концептуально-идеологической диагностики уголовного судопроизводства. У идеологического подхода есть и еще одна функция. Как бы это не тавтологично прозвучало, но функция эта именно идеологическая. Идеологический подход должен выявлять «идеологическую аргументацию» тех или иных уголовно-процессуальных позиций, особенно тогда, когда эта аргументация выдается за добросовестное методологическое обоснование. Особенно ценным этот инструмент является в плане поиска деконструктивных идей (правда, само понятие «деконструктивные идеи» по большей части контекстуальное). Так, сегодня активно формируется установка о несправедливом правосудии, о правосудии для бедных и богатых. И здесь необходимо тщательно обнажать софистические уловки активистов внедрения подобных идеологем. Идеологический подход - это еще и очень хорошее средство собственной научной рефлексии. Рассуждая об идеологических основах, очень легко оказаться в рамках именно идеологического мышления и броситься страстно отстаивать свои позиции, забыв об объективности. Так вот, идеологический подход позволяет идеологически нейтрально подходить к оценке методологии процессуальных феноменов, особенно когда мы имеем дело именно с методологией, а не с идеологией. Таковой темой нам видится, в первую очередь, теория доказывания и доказательств в уголовном процессе. Актуальность концептуальноидеологической диагностики обусловлена и тем, что, по нашим предположениям, уголовное судопроизводство изначально опиралось на идеологические, а не методологические основания. Идеология издревле была инструментом прямого применения. И в этом смысле она была первична, и это была идеология сакральная. Правосудие опиралось на идею Бога, как, впрочем, и другие отрасли социальной организации того времени. Это потом в основании уголовного судопроизводства стала видеться методология, а позднее и

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

95

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС технология. Но если присмотреться, то и методогия, и технология до сих пор являются в уголовном судопроизводстве разновидностью идеологии. И разглядеть это помогает опять же концептуальноидеологическая диагностика уголовного процесса. Это лишь некоторые аспекты актуальности концептуально-идеологической диагностики современного уголовного процесса и более общего теоретикометодологического направления, именуемого идеологическими основами уголовного судопроизводства. Но и приведенные аргументы вполне наглядно показывают, что приложение научных усилий к этому предмету очень важно и своевременно.

нительный анализ: дис. … канд. юрид. наук. – Волгоград, 2018. 8. См., например: Поляков М.П. Идеологический подход и уголовно-процессуальная концептология как инструменты познания сущности отечественного уголовного процесса // Труды Академии управления МВД России. 2018. № 1 (45).

1. Гоголь Н.В. Вечера на хуторе близ Диканьки. – М.: «Художественная литература», 1979. 2. Александров А.С. О нижегородской Доктринальной модели уголовнопроцессуального доказательственного права России: «никто кроме нас» // Доктринальная модель уголовнопроцессуального доказательственного права Российской Федерации и комментарии к ней / под. ред. А.С. Александрова. – М.: «Юрлитинформ», 2015. 3. Вернадский В.И. «Мы одно из звеньев гармонии…» // Вернадский В.И. О науке. Т. 1. Научное знание. Научное творчество. Научная мысль. – Дубна: Изд. центр «Феникс», 1997. 4. Судить об этом можно хотя бы по таким вот публикациям. См.: Александров А.С. Актуальные проблемы Нижегородской школы процессуалистов // Альманахъ Нижегородской научной школы процессуалистов: дискуссионные аспекты развития и применения уголовно-процессуального законодательства. – Н. Новгород, 2018. 5. Материалы выступлений указанных ученых см.: Труды Академии управления МВД России. 2018. № 1. 6. Подобную попытку мы уже предприняли. См.: Конев А.Н. Идеологический (концептологический) анализ «идейного» понятия принципа уголовного процесса // Труды Академии управления МВД России. 2018. № 2 (46). 7. Блинков А.П. Принципы состязательного и объективно-истинного уголовного процесса в деятельности следователя: сравВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

96

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС Яковлева Людмила Валериевна, доцент кафедры криминалистики Краснодарского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент Yakovleva Ludmila Valerievna, associate Professor at the Department of Criminalistics of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD, associate professor e-mail: [email protected] Яковлев Виталий Валерьевич, старший преподаватель кафедры уголовного права и криминологии Краснодарского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент Yakovlev Vitaly Valerievich, art. lecturer, department of criminal law and criminology, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD, associate professor e-mail: [email protected]

ВОЗМОЖНОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ МЕДИАЦИИ ПО УГОЛОВНЫМ ДЕЛАМ THE POSSIBILITY OF APPLICATION OF MEDIATION ON CRIMINAL CASES Аннотация. Статья посвящена рассмотрению возможностей применения механизма медиации по уголовным делам. Авторы предлагают применять медиацию в российском уголовном судопроизводстве, обосновывая свое мнение объективными причинами и необходимостью замены карательных способов воздействия на виновных лиц на восстановительные. Такая альтернатива, как считают авторы, возможна в рамках производства по уголовным делам небольшой и средней степени общественной опасности, большинство из которых расследуются в форме дознания. В работе отмечается, что применение медиации возможно как на досудебных, так и на судебных стадиях уголовного процесса, и чем раньше будут использованы возможности медиации, тем быстрее потерпевшему будет возмещен вред и меньше потрачено государственных средств на уголовно-процессуальную деятельность. Акцентируется внимание на том, что путем применения медиации в качестве альтернативной процедуры назначения наказания по делам небольшой и средней тяжести можно было бы разрешить многочисленные современные проблемы уголовного судопроизводства. Предложения авторов, касающиеся механизма применения медиации по уголовным делам, обосновываются ссылками на современное российское законодательство, регламентирующее процедуры медиации. В статье исследованы проблемные вопросы, связанные с назревшей необходимостью применения медиации по уголовным делам. Обосновано предложение о возможности проведения процедуры медиации в уголовном судопроизводстве, предложены этапы введения медиации в уголовное судопроизводство и модель осуществления процессуальных действий в рамках проведения медиации по уголовным делам, а также требования к посреднику (медиатору) при разрешении уголовно-правовых конфликтов. Annotation. The article is devoted to the possibility of using the mechanism of mediation in criminal cases. The authors propose to use mediation in Russian criminal proceedings, justifying their opinion by objective reasons and the need to replace punitive methods of influence on the guilty persons on the recovery. Such an alternative, as the authors consider, is possible in criminal proceedings of a small and medium degree of public danger, most of which are investigated in the ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

97

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС form of an inquiry. The paper notes that the use of mediation is possible, both at the pre-trial and judicial stages of the criminal process, and the earlier mediation opportunities are used, the faster the victim will be compensated for the harm and less public funds are spent on criminal procedural activities. Attention is drawn to the fact that through the use of mediation as an alternative procedure for sentencing in cases of small and medium gravity, it would be possible to solve many modern problems of criminal justice. The authors ' proposals concerning the mechanism of media use in criminal cases are justified by references to the modern Russian legislation regulating mediation procedures. The article investigates the problematic issues related to the urgent need for mediation in criminal cases. The proposal on the possibility of mediation in criminal proceedings, the stages of the introduction of mediation in the criminal court and the model of procedural actions in the framework of mediation in criminal cases, as well as the requirements to the mediator (mediator) in the resolution of criminal law conflicts. Ключевые слова и словосочетания: медиация, уголовное судопроизводство, альтернативная процедура, уголовно-правовой конфликт, потерпевший, обвиняемый. Key words and word combinations: mediation, criminal proceedings, alternative procedure, criminal-legal conflict, patient, accused.

Одним из основных направлений современной уголовной политики является гуманизация и индивидуализация как уголовного наказания, так и уголовнопроцессуальной деятельности, осуществляемой по уголовным делам. Совершенствование концепции уголовной политики направлено на развитие положений, определяющих сущность, цель, направления, приоритеты и критерии эффективности нормотворческой и правоприменительной деятельности в области защиты личности, общества и государства от преступных посягательств [9]. Следует отметить, что применение уголовной ответственности и наказания, хотя и является самым предпочитаемым исходом для показателей деятельности работников уголовного судопроизводства, не всегда эффективно и полезно для разрешения определенного уголовно-правового конфликта и в целом для воздействия на состояние преступности. С учетом существующих проблем в пенитенциарной системе такой результат направлен на исполнение карательной стороны наказания, но не удовлетворяет все потребности пострадавших от преступления лиц (материальные, психоэмоциональные и др.). Существуют значительные проблемы в уголовном судопроизводстве и пенитенциарной системе, среди которых следует отметить: отсутствие дифференцированного подхода к участникам уголовного судопроизводства и несоблюдение их прав; слабая защищенность интересов потерпевших; огромное количество преступлений

небольшой и средней тяжести, влияющих на высокий уровень преступности в целом; неоправданно растянутые сроки производства расследования и судебного разбирательства. Все это толкает к необходимости разработки новых, современных и актуальных механизмов разрешения уголовно-правовых конфликтов [4, с. 3]. По статистическим данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, на стадии предварительного расследования прекращается в связи с примирением сторон не более 4,5% от количества уголовных дел. В то время как судом первой инстанции было прекращено 25% уголовных дел небольшой и средней тяжести [3], что свидетельствует не только об увеличении сроков по уголовным делам, но и бесхозяйственном подходе. Очевидно, что чем длиннее срок производства по делу, тем дороже оно обходится государству. Отмечается также, что такая ситуация указывает на потенциал развития института примирения, а интеграция института медиации в отечественное уголовноправовое и процессуальное законодательства будет способствовать существенному сокращению нагрузки на органы предварительного расследования, суды и уголовноисполнительную систему [13, с. 4]. Целесообразно, по мнению Председателя Верховного Суда РФ В.М. Лебедева, высказанному на VIII Всероссийском съезде судей, придание государственноправовой политике борьбы с преступностью восстановительной направленности, част-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

98

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС ным случаем которой представляется ситуация, когда стороны уголовного процесса (на взаимовыгодной основе) склоняются к соглашению, контролируемому правоохранительными органами, органами прокуратуры и судом. Такая ситуация способствует актуальности введения примирительных процедур на досудебной стадии [5]. Научный и практический интерес к медиации как легитимному способу урегулирования споров в сфере уголовноправовых отношений неуклонно растет. Это связано с популяризацией в российской правовой практике процедуры медиации в качестве основной альтернативы судебному разрешению правовых споров, а также возможным обеспечением доступности института медиации для всех заинтересованных лиц. Разрешение с помощью примирительных процедур с участием посредника видится весьма эффективным механизмом не только «разгрузки» судов, но и разрешения уголовно-правовых конфликтов в наиболее короткие сроки. Таким образом, в настоящее время процедуре медиации уделяется достаточно внимания для обеспечения ее развития, но до настоящего времени устойчивая медиативная теоретическая модель применения ее по уголовным делам пока не сложилась. Внедрение медиации в современную систему права России началось с проектов, подготовленных Общественным центром «Судебно-правовая реформа» в 1997 году. В настоящее время данную деятельность продолжает осуществлять Всероссийская ассоциация восстановительной медиации [8, с. 9]. Предлагается рассматривать медиацию по уголовным делам по двум основным критериям: 1) как конструктивную форму разрешения конфликта уголовноправового характера способом некарательного подхода; 2) как определенное возмещение вреда потерпевшим, рассматриваемое в дальнейшем, при разрешении уголовного дела, как смягчающее вину обстоятельство [13, с. 5]. Путем применения медиации в качестве альтернативной процедуры назначения наказания можно было бы разрешить многочисленные вышеуказанные современные проблемы уголовного судопроизводства.

В ст. 37 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод установлено: «Суд на любой стадии разбирательства может принять решение о прекращении производства по делу, если обстоятельства дела позволяют сделать вывод о том, что спор был урегулирован». В ст. 38 и 39 данной Конвенции отражена процедура мирового соглашения как дружественного урегулирования конфликта и последующего прекращения уголовного дела в связи с примирением сторон [11, с. 123]. Примирению с участием посредника (медиатора), оказывающему помощь в данном процессе, в настоящее время уделяется большое внимание. Медиация состоит в разрешении правовых споров или конфликтов путем применения примирительных процедур и без вмешательства должностных лиц правоохранительных органов. В качестве медиатора должно участвовать независимое лицо, имеющее профессиональную подготовку для осуществления посреднических действий. Медиатор полномочен вести переговоры в направлении разрешения конфликта путем принятия сторонами взаимно приемлемого решения. Считаем, что в качестве медиатора, в частности по уголовным делам, должно допускаться лицо, которое не только закончило соответствующие курсы медиаторов по требованиям Закона «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)», но и имеющее высшее юридическое образование. Преимущественным правом при назначении медиатора должны обладать претенденты, имеющие опыт работы по уголовным делам. Медиативное соглашение между сторонами должно содержать обязательства сторон: со стороны обвиняемого - компенсировать причиненный ущерб потерпевшему, а со стороны последнего - отказ от уголовно-правовых претензий. Таким образом должен быть найден консенсус для обеих сторон, которые при этом остаются взаимно удовлетворенными. Внедрение в уголовное судопроизводство медиативных приемов расширяет диспозитивные начала в уголовном процессе. При этом инициатором таких способов могут быть как сами потерпевшие, так и лица, совершившие преступления, по согласованию с должностным лицом пра-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

99

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС воохранительного органа, у которого в производстве находится уголовное дело. Внедрение в правовой институт примирения сторон процедуры медиации позволит восстановить нарушенные преступлением права и возместить причиненный потерпевшему вред, в уголовный процесс не будут вовлечены другие участники (понятые, свидетели, эксперты и т.д.). Главная идея медиации состоит в том, что противоборствующие стороны, часто имеющие совершенно противоположные интересы в разрешении уголовно-правового конфликта, помогают друг другу выйти из него с наименьшими потерями. С одобрения уполномоченных государственных лиц, в производстве которых находятся материалы уголовных дел, стороны разрешают свой конфликт вне рамок уголовной юстиции, прибегая к помощи медиаторов. Формы заглаживания причиненного преступлением вреда могут быть различными. Главное, чтобы они устраивали потерпевшего (просьба о прощении, выплата денежных средств, оказание услуг, ремонт и т.д.). Иногда для потерпевшего бывает достаточно раскаяния со стороны преступника. Следует согласиться с Л.В. Головко, который отмечает, что «альтернативное разрешение уголовно-правовых конфликтов» является одним из наиболее радикальных способов ускорения уголовного процесса за счет его сокращения, учитывая, что производство по уголовному делу может быть завершено на одном из самых ранних этапов судопроизводства, то есть не только в суде, но и на досудебных стадиях [6, с. 42]. В этой связи, в зависимости от стадии процесса, различают судебную медиацию и полицейскую медиацию. Судебная медиация может применяться в судебных стадиях по всем категориям дел. В постановлении «О состоянии судебной системы Российской федерации и основных направлениях ее развития», принятом на VIII Всероссийском съезде судей 19 декабря 2012 г., указано, что принятие Закона «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» делает судебную систему более эффективной, открытой, доступной и независимой, что является основой уважения к суду, а главное, направлено на повышение доверия граждан России к судебной власти, уверенности в способности органов

правосудия профессионально и эффективно защитить их права и законные интересы [2]. Однако в действующем законе не предусмотрено применение медиации по уголовным делам. По-видимому, законодатель не рискнул ввести медиацию по всем видам судопроизводств сразу, а решил поэкспериментировать сначала только в рамках судебной медиации по гражданским делам. В то же время вопрос об актуальности введения такой формы по уголовным делам задавался уже в начале второго тысячелетия К примеру, в 2002 году в Центре судебно-правовой реформы, под руководством И.Л. Петрухина, сотрудники разработали поправки в УПК РФ по процедурам использования медиации [10, с. 158-160]. На основании указанных выше положений следует отметить, что российское уголовно-процессуальное и уголовное законодательства содержат значительный потенциал для становления и развития восстановительного правосудия с целью разрешения уголовно-правовых конфликтов, что было рассмотрено нами выше. Применение медиации необходимо и возможно как в досудебном, так и в судебном производствах по уголовным делам. Чем раньше по времени движения уголовного дела будут применены возможности восстановительной юстиции, тем раньше у потерпевшего появится возможность возместить причиненный преступлением вред, а также будет меньше израсходовано государственных сил и средств на производство по уголовным делам. Применение альтернативной процедуры вместо назначения наказания подтверждает курс судебной системы, направленный на гуманизацию уголовного производства, и способствует разрешению других современных проблем в данной области. Одной из них является разгрузка судов, следователей, дознавателей, прокуроров путем сокращения уголовных дел в их производстве в случае применения досудебной или судебной процедуры медиации. Преимущества разрешения спора в уголовно-правовой сфере с помощью медиатора-посредника очевидны. К ним следует отнести и разрешение правового конфликта в наиболее короткие сроки с наименьшим количеством финансовых затрат, и сохранение конфиденциальности

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

100

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС информации, и возможное дальнейшее партнерство между сторонами. Наработки практического опыта применения Федерального закона «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» позволят в дальнейшем законодателю определить положительные качества восстановительной юстиции в гражданско-правовых спорах, с учетом проведенного анализа реализации норм о медиации в зарубежных государствах. Это позволит внести качественные поправки в данный закон и перенести институт медиации на уголовное судопроизводство. Для того чтобы интеграция института медиации в уголовное судопроизводство проходила наиболее успешно, необходимо сделать ее обязательной досудебной процедурой, что в дальнейшем, вполне вероятно, повлечет за собой разрешение некоторых субъективных причин ее низкой популярности в настоящее время. Какие шаги необходимо предпринять, чтобы усилить внедрение медиативной практики при разрешении правовых конфликтов в уголовно-правовой сфере? С целью внедрения механизмов восстановительной юстиции в уголовное судопроизводство предлагаем реализовать поэтапно следующие меры: разработать поправки в уголовное и уголовно-процессуальное законодательство, регламентирующие основания, условия и процессуальный порядок медиации по уголовным делам; ввести обязанность применения медиации по уголовным делам небольшой и средней степени тяжести; разработать шаблоны программ примирения в зависимости от категорий уголовных дел и видов преступлений. Считаем, что поэтапное введение института медиации в уголовное судопроизводство расширит доступность и разнообразие процессуальных форм, а также послужит избавлению от неправомерных, силовых способов разрешения конфликтов уголовно-правового характера.

ниях [Электронный ресурс]: постановление VIII Всероссийского съезда судей от 19.12.2012 // URL: http:www.ssrf.ru/page/22596/detail/ (дата обращения: 09.12.2018). 3. Официальный сайт Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации // http://www.cdep.ru. 4. Арутюнян А.А. Медиация в уголовном процессе: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2012. 5. Выступление Председателя Верховного Суда РФ Лебедева В.М. на VIII Всероссийском съезде судей [Электронный ресурс] // URL: http://www.vsrf.ru/vscourt_detale.php?id=835 6. Головко Л.В. Альтернативы уголовному преследованию в современном праве. – СПб, 2002. 7. Замцов Л.И. Крестьянский самосуд: правовые основы и деятельность волостных судов в пореформенной России (6080-е гг. XIX в.). – Воронеж, 2007. 8. Кариозова Л.М. Введение в восстановительное правосудие (медиация в ответ на преступление). – М., 2014. 9. Мазуренко А.П. Российская правотворческая политика: концепция и реальность. - М., 2010; Похмелкин А.В., Похмелкин В.В. Новая концепция уголовной политики. - М., 1992; Саркисов Р.С. Российская правовая политика как концепция и реальность: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2008; Фефелов П.А. Уголовноправовая концепция борьбы с преступностью: основы общей теории. - Екатеринбург, 1999. 10. Петрухин И.Л., Кариозова Л.М., Флямер М.Г. Предлагаемые поправки к УПК РФ // Восстановительное правосудие / под ред. И.Л. Петрухина. - М., 2003. 11. Права человека: сб. международных документов / сост. Л.Н. Шестаков. - М., 1986. 12. Смолькова И.В., Пахолкин Н.С. Понятие восстановительного правосудия в уголовном судопроизводстве // Известия ИГЭА. 2012. № 3 (83). 13. Ширкин А.А. Медиация как направление развития института примирения в уголовном процессе Российской Федерации // автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2015.

1. Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации): федеральный закон от 27.07.2010 № 193-ФЗ // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4162 (в ред. ФЗ от 23.07.2013 № 33 // СЗ РФ. 2013. № 30. Ст. 4066). 2. О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлеВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

101

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА Потёмкин Игорь Анатольевич, начальник отдела по изучению проблем истории МВД России научно-исследовательского центра Академии управления МВД России Potemkin Igor Anatol`evich, chief section for research of history, research centre, Management Akademy of the Ministry for Internal Affairs of Russia e-mail: [email protected]

К ВОПРОСУ ОБ ИСТОРИИ СТАНОВЛЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ СЛУЖБЫ В МИНИСТЕРСТВЕ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ И ФИНАНСИРОВАНИЯ ПОЛИЦИИ TO THE QUESTION OF THE HISTORY OF THE FORMATION OF THE FINANCIAL SERVICE IN THE MINISTRY OF THE INTERIOR AND POLICE FINANCING Аннотация. В статье рассматривается вопрос о создании и становлении финансовой службы в системе Министерства внутренних дел Российской империи, Министерства внутренних дел Временного правительства, Народного комиссариата внутренних дел РСФСР. Кроме этого, затронут вопрос о финансировании общей полиции в период Российской империи. Вскоре после образования Министерства внутренних дел Российской империи финансовыми вопросами в министерстве стал заниматься 1-й стол 2-го отделения Канцелярии. Затем расширенным кругом вопросов Канцелярии, включая финансовые, стал заниматься Департамент общих дел. В 1865 году было учреждено 4-е отделение Департамента общих дел. Это отделение стало первым специализированным подразделением в решении вопросов финансовой службы в системе Министерства внутренних дел Российской империи. Оно вело делопроизводство по составлению смет, отчетности и счетоводству по всему МВД. Временное правительство после падения монархии переняло опыт организации финансовой службы в ведомстве. В Министерстве внутренних дел появляются два финансовых отделения – IV-а и IV-б, у которых был один начальник, а курировал финансовую деятельность – вице-директор Департамента общих дел министерства. После победы большевиков и создания Народного комиссариата внутренних дел в рамках ведомства в декабре 1917 г. создаются шесть отделов, среди которых – финансовый. Первым начальником финансового отдела стал Т.В. Мешковский. С 1918 года штат отдела пополняется, там числится 34 сотрудника. В статье обзорно рассмотрен и вопрос финансирования общей полиции Российской империи. Отмечено, что в первой половине XIX в. финансирование полиции в основном производилось за счёт городского бюджета и земских сборов. Со второй половины XIX в. городская и земская полиция стали чаще финансироваться также и за счёт государственного казначейства, кредитования, средств Министерства внутренних дел, заложенных в ежегодную смету, и созданного при министерстве фонда. Annotation. The article deals with the creation and development of financial services in the system of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Empire, the Ministry of Internal Affairs of the Provisional Government, the People’s Commissariat of Internal Affairs of the RSFSR. In addition, the issue of financing the general police in the period of the Russian Empire was raised. Soon after the formation of the Ministry of the Interior of the Russian Empire, the Ministry of Finance began to deal with financial issues in the 1st table of the 2nd branch of the Office. Then the Department of Common Affairs became involved in an expanded range of issues for the Office, including financial ones. In 1865, the 4th branch of the Department of Common Affairs was established. This office was the first specialized unit in dealing with financial services in the system of the Ministry of the Interior of the Russian Empire. It led the paperwork on budgeting, reporting and bookkeeping throughout the Ministry of Internal Affairs. The interim government after the fall of the monarchy took over the experience of organizing financial services in the department. There are two financial ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

102

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА departments in the Ministry of the Interior - IV and IV, with which there was one head, and the vicedirector of the Department of General Affairs of the Ministry supervised financial activities. After the victory of the Bolsheviks and the creation of the People’s Commissariat of Internal Affairs within the framework of the department in December 1917, six departments were created, among them financial. The first head of the financial department was T.V. Meshkovsky. Since 1918, the staff of the department has been replenished, since March of this year there are 34 employees. The article reviews the issue of financing the general police of the Russian Empire. It is noted that in the first half of the XIX century. funding for the police was mainly provided by the city budget and district councils. Since the second half of the XIX century. The city and district police were also more often financed by the state treasury, loans, and funds from the Ministry of the Interior, which were included in the annual budget, and were created under the Ministry’s fund. Ключевые слова и словосочетания: полиция, финансирование, финансовая служба, финансовый отдел, Министерство внутренних дел, Департамент общих дел, Народный комиссариат внутренних дел, кредитование, казначейство. Key words and word combinations: police, financing, financial service, financial department, Ministry of Internal Affairs, Department of General Affairs, People’s Commissariat of Internal Affairs, crediting, treasury. Министерстве внутренних дел образоваВ соответствии с Манифестом об учрелось подразделение, которое занималось ждении министерств от 8 сентября 1802 г. финансовыми вопросами, хотя и совместпервоначально были образованы восемь но с хозяйственными. министерств, среди которых, как известно, В 1806 году была реорганизована втоМинистерство внутренних дел и Минирая экспедиция Департамента внутренних стерство финансов. На них легло бюджетдел – Экспедиция государственного бланое обеспечение правоохранительной дегоустройства. Экспедиция подразделялась ятельности в империи. В целом же финанна два отделения, каждый из который совое сопровождение обширной служебимел столы во главе со столоначальниканой и административно-хозяйственной деми. Второе отделение подразделялось на ятельности подразделений Министерства два стола. Во втором столе помимо всего внутренних дел Российской империи возпрочего «рассматривались дела о банклагалось на Министерство финансов. Два ротстве» [1, с. 23]. Все процедуры банкминистерства должны были активно взаиротства в государстве подразумевают под модействовать. собой сферу экономической деятельности. Штаты, разработанные первым миниСметами же о приходах и расходах по стром внутренних дел В.П. Кочубеем, перкаждому подразделению министерства, воначально предполагали создание в мивключая Особенную канцелярию – орган нистерстве Департамента внутренних дел, политической полиции, денежной отчётносостоящего из четырёх экспедиций. стью, вопросами об ассигновании сумм на 13 июля 1803 г. Кочубей подаёт императорасходы для бюджета министерства пору доклад с планом переустройства Миниследующего года занимался 1-й стол стерства внутренних дел. Согласно этому 2-го отделения Канцелярии Миниплану Департамент внутренних дел подстерства внутренних дел [29]. К сожаразделялся на три экспедиции, третья из лению, проследить точную дату образовакоторых называлась – Экспедиция госуния столов 2-го отделения Канцелярии подарственной медицинской управы. Она, в ка не представляется возможным. свою очередь, подразделялась на два отНо только с образованием в министерделения. «Первому отделению был порустве Департамента общих дел решение чен контроль за деятельностью всех меобщеминистерских финансовых вопросов дицинских чинов государства, включая востало сосредотачиваться в этой структуре. просы аттестации и назначения на долж11 мая 1842 г. Канцелярия Министерства ность. Второе отделение занималось фивнутренних дел была переименована в нансово-хозяйственной деятельностью», Департамент общих дел с обширными пишет исследователь истории министерполномочиями, среди которых и финансиства этого периода К.Л. Яковлев, раборование текущих хозяйственных дел, и оттавший с архивными документами [1, с. пуск средств на строительство и содержа22]. Так, из функционала второго отделение зданий для подразделений Министерния третьей экспедиции мы узнаём, что в ства внутренних дел, и содержание слуВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

103

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА жащих министерства, и другие финансовые расходные надобности. Правда, до 1865 года так и не было конкретного подразделения, которому была бы поручена эта важнейшая для самого большого министерства в государстве функция. Во время Великих реформ императора Александра II вышел в свет один из важных документов, от 20 июня 1865 г. (по старому стилю), который в ПСЗРИ именуется «Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета, распубликованное 5 июля о преобразовании некоторых центральных учреждений Министерства внутренних дел», где в п. 1 сказано, что к Департаменту общих дел отнести «делопроизводство по составлению финансовых смет, по заведыванию денежными суммами, по счетоводству и отчетности министерства передать в сей же Департамент» [2]. На основании этого распоряжения в Департаменте общих дел в результате реорганизации «20.06.1865 г. было учреждено 4-е отделение, которое вело делопроизводство по составлению смет, отчетности и счетоводству по всему МВД» [3, с. 43]. Это отделение стало первым специализированным подразделением по части решения вопросов финансовой службы в системе Министерства внутренних дел Российской империи. В Российском государственном историческом архиве (РГИА), в фонде 1284 (Департамент общих дел), есть несколько описей, отражающих деятельность 4-го отделения этого департамента [4]. Финансирование же полицейских учреждений в империи на всём протяжении XIX в. имело сложную структуру. В первой половине века финансы на деятельность городской и земской полиции (около 80%) покрывались из казны губернских, городских и земских доходов и сборов. Но именно по инициативе Министерства внутренних дел в сметах, например, городских расходов были предусмотрены специальные статьи на содержание полиции: «на жалованье по штату, на провиант и обмундирование, на фураж, содержание пожарного инвентаря, на дрова, на свечи» [5, с. 19]. Были и другие формы финансового обеспечения полиции. Например, на Алтае полиция Колывано-Воскресенского (Алтайского) горного округа представляла из себя ведомственное формирование и ру-

ководствовалось в своей деятельности, с одной стороны, общегосударственным законодательством, с другой – Горным уставом, который представлял из себя свод правовых норм, регламентирующий деятельность горно-металлургических округов Российской империи. Общее руководство полицией осуществляло Особое отделение при Департаменте горных и соляных дел [31]. До 1820 года основные расходы по содержанию полиции центрального города Алтая – Барнаула, а именно: выплата жалованья, довольствие провиантом полицейских служащих, оплата канцелярских принадлежностей и обеспечение нужд пожарного обоза несла заводская касса. Впоследствии Канцелярия горного начальства обязала купцов и мещан ежегодного отчислять на нужды полиции 2 893 руб. 60 коп. от общей суммы 4 972 руб. 8,5 коп. и через 4 года дополнительно 720 руб. [32, с. 33-34]. С 1824 года из государственного казначейства выделялись средства на жалованье, «обмундировку», паёк и «канцелярские припасы» городничему, письмоводителю и одному писцу 1-й статьи. Содержание остальных чинов полиции: частных приставов, квартальных надзирателей, сторожей, будочников, писцов, почтарей, рассыльных, казаков, пожарных служителей, базарного смотрителя, а также пожарных лошадей с упряжью и пожарными инструментами осуществлялось за «счёт городских доходов» [32, с. 34]. Финансовое обеспечение политической полиции не входит в круг вопросов нашего рассмотрения. К тому же со времени образования в империи Корпуса жандармов в 1827 году и до 1880 года он, как исполнительный орган, подчинялся III отделению Собственной Его Императорского Величества канцелярии (СЕИВК), а не Министерству внутренних дел. Хотя можно отметить, что расходы на политическую полицию покрывались в большей степени за счёт кредитов, «испрашиваемых на основании Высочайшего указа, последовавшего в декабре 1826 г. на имя Министра финансов, и Высочайших повелений». Императорские Высочайшие повеления по финансовым вопросам жандармерии, а с созданием жандармских полицейских управлений железных дорог - охранных отделений, районных охранных отделений, розыскных пунктов, заграничной агентуры, исходили от всех императоров. После подчинения Отдельного корпуса жандармов Министерству внутренних дел в

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

104

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА 1880 году, основная часть денег на жандармерию поступала от Департамента государственной полиции, образованного в августе 1880 г. (Департамент полиции с 1883 года), вплоть до падения монархии [30]. Расходы на политический сыск в целом тоже были перенесены в смету министерства. Расходная смета на политический сыск была дополнена параграфом «Разные расходы центральных управлений», ст. 1 «Чрезвычайные и разные расходы». На основе кредитования в Департаменте полиции ежегодно составлялись также «агентурные сметы», подразумевающие финансовое обеспечение расходов агентурной работы. Кредитованием обеспечивались расходы и «на усиление Департамента полиции, Отдельного корпуса жандармов и разные другие надобности» [11]. Во второй половине XIX в. пропорции и механизм реализации финансирования общей полиции изменились, хотя основная тяжесть бремени обеспечения попрежнему ложилась на местные бюджеты, на кошелёк обывателей. Например, по Высочайше одобренному мнению Государственного совета от 31 марта 1858 г. «Об установлении особого денежного сбора на содержание Контор квартальных надзирателей в С.-Петербурге» сборы средств на прописку паспортов, засвидетельствование различных документов, свидетельств взимались с дворян, почётных граждан, мещан, разночинцев. И «при каждом денежном взыскании, учиненном полициею и выдаче денег истцу удерживать суммы: до 100 рублей – 50 коп., до 300 рублей – 1 рубль, свыше 500 рублей – 1 р. 50 коп. Сверх сего производит в Конторах Надзирателей продажу адресных листков, взимая за каждый по одной копейке» [6]. Несколько позже, по указу императора, подобная практика была применена и в Москве [7]. На примере С.Петербурга характерна динамика соотношения городских доходов и расходов в части обеспечения полиции. «При росте абсолютных показателей расходов на полицию доля их уменьшалась и в процентном отношении равнялась: в 1802 году – 36,76%, в 1820 – 28,45%, в 1822 – 22,78%, в 1832 – 23, 98%, в 1845 - 35, 83%, в 1855 – 21, 02%» [8, с. 161]. Но во второй половине XIX в. чаще стала применяться и такая практика: «…В ряде случаев причитавшиеся с населённых пунктов расходы на содержание полиции

не производились городами непосредственно, а перечислялись в фонд Министерства внутренних дел. … В конечном счёте это означало, что министерство получало дополнительный источник для финансирования тех или иных мероприятий» [8, с. 161]. Практиковалось и частное финансирование ведомственной полиции. Этот вид финансового обеспечения остаётся за рамками рассмотрения вопросов в нашей статье. Надо отметить, что по Высочайше одобренному мнению Госсовета вследствие ходатайства Министерства внутренних дел о введении новых штатов, дополнительных должностей, увеличении численности полиции в городах и уездах, городские и земские думы переводили необходимые денежные средства в Департамент общих дел Министерства внутренних дел для претворения этих решений в жизнь. В целом же общая полиция стала больше финансироваться за казённый счёт. 25 декабря 1862 г. император Александр II утвердил «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых» [9]. Во второй части указа следовало «Высочайшее повеление об исполнении последовавшего в Государственном Совете мнения об отпуске сумм на содержание полиции». В Указе Правительствующему Сенату от 26 декабря сего года были даны обобщения и пояснения, обозначено финансирование, а именно указано, что «на содержание уездной и городской полиции, по утверждённым Нами ныне штатам, отпускать ежегодно 4 247 998 р. 87 ¼ к. из особо указанных Нами источников». Какие это источники – тоже прописывалось в мнении Государственного Совета. «Из казны 1 126 736 р. 50 к., из земских сборов 1 553 531 р. 8 ¾ к., из других источников 740 р. 4 к., всего 3 168 619 р. 41 ½ к., мнением положил: требуемую в дополнение к отпускаемой ныне на содержание полиции сумму 1 079 119 руб. 45 ¾ к. отпускать в текущем трехлетии из ожидаемых остатков государственного земского сбора, в случае же недостатка этого источника, сообразно из государственного казначейства…» [10]. Основой же при государственном финансировании учреждений общей полиции было кредитование так же, как и подразделений политической полиции. Распорядителем «всех кредитов, ассигнованных

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

105

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА МВД по управлению полицией» являлся товарищ министра внутренних дел, курирующий полицию. Департамент полиции с 80-х годов XIX столетия имел отдельную статью расходов, которая называлась «На усиление средств Департамента полиции», где были определены штатное содержание личного состава, подразделений Департамента, средства на канцелярские и хозяйственные расходы, добавочные выдачи штатным чинам, наградные пособия, отправка телеграмм и покрытие почтовых расходов и т.д. Особую статью расходов составляло финансирование агентурной работы Особого отдела (начал функционировать как самостоятельная структура Департамента полиции с 1 января 1898 г.). «Со второй половины 90-х годов XIX в. самые важные функции Департамента полиции нёс так называемый Особый отдел», - подмечено в докладной записке директора Департамента полиции. При реорганизации штатной структуры Департамента, в 1907 году в его структуре появляется финансовое подразделение: «…3-е делопроизводство становится финансовым: здесь сосредоточивается переписка по пенсионной части и кредитам» [12]. 1 января 1914 г. была сформирована «Смета Департамента полиции», объединившая в себе все агентурные расходы. Курировал финансовую деятельность Департамента полиции один из вице-директоров. Но такой важной финансовой работой в министерстве, как делопроизводство по ежегодной Смете Министерства внутренних дел Российской империи, реализацией распределения денежных сумм, истребованием кредитов и финансовой отчётностью вплоть до 1917 года занималось только 4-е отделение Департамента общих дел Министерства внутренних дел Российской империи. Важно отметить, что в Российской империи назначение финансирования органам общей полиции и рассмотрение вопросов по статьям сметы в части, их касающейся, относилось к ведению Государственного Совета, а с 1905 года – Государственной Думы. Из протоколов заседания Госсовета видно, как трудно продвигались законопроекты Министерства внутренних дел и новые сметы, с учётом новых законодательных предложений: через сито многочисленных заседаний, борьбу различных политических группировок в выс-

шем органе государственной власти. Особенно отчётливо это видно при реализации полицейской реформы в период Великих реформ императора Александра II. К тому же некоторые законопроекты, относящиеся к организации и финансированию полиции, в рамках сроков их рассмотрения не успевали получить Высочайшее одобрение до введения в действие новой сметы. А ввиду необеспеченности по смете условными кредитами внесённого законопроекта, его рассмотрение могло быть отложено на длительное время. Как тогда было осуществлять запланированное в текущем году финансирование? И таких вопросов было много. Бюджетное обеспечение полиции всегда страдало от недофинансирования. Отсюда происходила пробуксовка таких необходимых вовремя осуществлённых реформ. В результате реформы оказывались половинчатыми. В марте 1917 года после падения монархии и прихода к власти Временного правительства началась реорганизация Департамента общих дел Министерства внутренних дел. В справке данного Департамента от марта месяца 1917 г. (без числа) изложены соображения по отделениям Департамента. В частности, по 4-му отделению сказано: «Четвертое отделение – финансовое, ведающее смету всего министерства, сохранит за собой полное значение, а в ближайшее время вынуждено будет даже усилить свою деятельность, так как, несомненно, с переустройством учреждений, как центральных, так и местных, смета ведомства будет коренным образом изменена» [12]. В конце справки директор Департамента делает общий вывод: «Таким образом, по передаче указанных дел в ведение Департамента общих дел, последний мог бы быть разделен на три отдела: 1) Распорядительный, 2) Законодательный, 3) Финансовохозяйственный» [13, с. 46]. В «Компетенции Департамента общих дел Министерства внутренних дел и личном составе высших чинов его», изложенной в марте месяце 1917 г., указано, что вице-директором по финансовой части является Константин Алексеевич Строльманн. А в его подчинении – «IV-а и IV-б Отделения» (обозначение римскими цифрами указано в документе – И.П.), начальником которых является Евгений Эдуардович Метцгер [14].

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

106

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА В компетенцию IV-а Отделения входило: «1. Составление смет доходов и специальных средств Министерства… 2. Составление и рассылка временных расходных росписаний. 3. Заведывание специальными капиталами и депозитными средствами Министерства. 4. Заведывание исчисляемыми по сметам кредитами на содержание: центральных учреждений Министерства…» [14] и т. д. Всего более 20 пунктов. В компетенции IV-б Отделения были отражены такие виды деятельности, как финансирование «общеадминистративных установлений, на врачебную, ветеринарную части, крестьянские учреждения, межевые и землеустроительные работы; на содержание б. полиции (бывшей); кредиторские записки по заключенным сметам…» [14]. и др. Всего 30 пунктов. Из общего перечня предмета деятельности видно, что компетенция IV Отделения стала шире, чем она была в Департаменте общих дел Министерства внутренних дел Российской империи. Но в министерстве уже не было ни Департамента полиции, ни Отдельного корпуса жандармов со строгими вертикальными структурами. 6 июля 1917 г. по разрешению Управляющего Департаментом общих дел Дмитрия Митрофановича Щепкина произошла очередная реорганизация IV Отделения. Вторая его половина в составе 1-го, 3-го и 5-го столов стала самостоятельным V Отделением [15]. Оставшееся IV-а Отделение (ставшее называться единым IV Отделением) продолжало заниматься финансовыми вопросами министерства вплоть до прихода к власти в стране большевистского правительства. Как известно, вскоре после победы большевиков, по решению Совета Народных Комиссаров Российской Советской Республики и постановлением образованного Народного Комиссариата внутренних дел от 28 октября (10 ноября по новому стилю) появился важный документ «О рабочей милиции» [16]. Встал вопрос: кто будет финансировать милицию? Какой орган будет заниматься организацией финансирования аппарата и подразделений Народного Комиссариата внутренних дел? Было решено милицию финансировать из местных бюджетов, как было и прежде, а в НКВД (пока ещё Российской Советской Республики) создать финансовый отдел,

повысив статус этой структуры по сравнению с финансовым отделением в Министерстве внутренних дел при Временном правительстве. В Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ), в фонде 393 (Народный комиссариат внутренних дел РСФСР) среди архивных документов есть несколько источников, подтверждающих образование отделов НКВД. Главный из них – протокол заседания Коллегии НКВД от 10 декабря 1917 г. (по старому стилю), где присутствовали: Г.И. Петровский, М.И. Лацис, И.С. Уншлихт. Секретарь: В.Н. Яковлева. Слушали: секретарем В.Н. Яковлевой «сделан был доклад об организации и открытии при Комиссариате отделов для производства работ». Решено: «Доклад В.Н. Яковлевой принять к сведению и просить продолжить работу по организации отделов, как самостоятельных…» [17]. В этом же фонде хранится «Историческая справка об учреждении Министерства внутренних дел и деятельности НКВД РСФСР», где также сказано, что «10 декабря 1917 г. было приступлено к организации при Комиссариате Отделов для производства работ» [18]. Это подтверждается ещё одним источником – докладом, подготовленным наркомом внутренних дел Григорием Ивановичем Петровским к 5 июля 1918 г., к V съезду Советов [19], где говорится, что НКВД готово было «приступить к созданию всей организации в работе на иных началах. 10 декабря (1917 г.) было приступлено к организации при Комиссариате Отделов…» [20]. В этой же исторической справке далее указано, что «для выполнения возложенных на НКВД задач он делится на соответствующие отделы во главе с заведывающими отделов. Отделы, в свою очередь, подразделяются на отделения. Всего в НКВД: 6 отделов. Сотрудников: 450 человек». И далее приводятся сами отделы: 1) Отдел местного управления, 2) Отдел коммунального хозяйства, 3) Отдел финансовый, 4) Отдел статистический, 5) Отдел ветеринарный, 6) Отдел иностранный [21]. Там же, в исторической справке был определён предмет деятельности финансового отдела: «Предметом ведения финансового отдела является составление сметы доходов и расходов, кассовых росписаний и истребований кредитов, в связи с обработкой и проверкой материалов сметных предположений местных

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

107

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА распорядителей. Здесь же имеется пенсионное отделение» [22]. При общем сравнении в первом приближении видно, что предмет ведения финансового отдела НКВД (в изначальном варианте) не слишком различается с функционалом 4-го отделения Департамента общих дел Министерства внутренних дел Российской империи, хотя в скором времени станет шире. Первым заведующим финансового отдела стал Тадеуш Владиславович Мешковский. В одном из приказов по наркомату (в архиве сохранился отпечатанный вариант, не имеющий номера, не датированный и без фактической подписи) среди назначенных начальниками самостоятельных отделов НКВД РСФСР присутствует и Т.В. Мешковский как заведующий финансового отдела [23]. Уже на следующем заседании Коллегии НКВД № 4 от 15 декабря 1917 г. (по старому стилю) Мешковский выступал с докладом. В решении было записано: «1) Подыскать двух специалистов бухгалтеров, 2) Создать финансовую комиссию из т.т. Мешковский, Уншлихт, Дижбит и Яковлевой для выяснения плана будущей работы и ликвидации отдела в его прежнем виде» [24]. Выступал он с докладом на заседании Коллегии и 23 декабря 1917 г. (по старому стилю), где речь шла о смете расходов НКВД на 1918 год (в протоколах заседаний Коллегии НКВД, хранящихся в ГАРФ, фонд 393, подписи председательствующего, как правило, наркома Г.И. Петровского, и секретаря стоят). Вскоре появляется проект финансового отдела НКВД, где в самом начале, в общих положениях было сказано: «Финансовый отдел Народного Комиссариата Внутренних Дел является центральным и распорядительным органом по всем без исключения финансовым вопросам и операциям ведомства Внутренних Дел. Свою деятельность Финансовый отдел осуществляет путем разработки финансовых планов, составлением смет по центральным и местным учреждениям ведомства, разассигнацией кредитов по губерниям, учета и контроля всех денежных и материальных операций, составления отчётов и производства расчетов с частными и правительственными учреждениями» [25]. С начала 1918 года финансовая деятельность Народного комиссариата внутренних дел РСФСР стремительно разви-

вается. Уже в марте этого года в «Списке сотрудников НКВД» названо 34 сотрудника финансового отдела. В графе «Дата поступления на службу» значится 13 марта. А 19 марта числятся поступившими на службу ведущие работники отдела, включая заведующего отделом Т.В. Мешковского [26]. Количество сотрудников говорит о том, что, видимо, был оформлен официальный приём сотрудников на работу. В том же фонде НКВД РСФСР, в делах за 1918-1919 годы выявлено несколько архивных документов, содержащих проекты положений об НКВД, где имеются и сведения о финансовой деятельности. Так, в одном из таких проектов положений за 1919 год представлено Положение о народном комиссариате внутренних дел, в котором седьмой раздел обозначен как «Финансовое управление». В параграфе 27 говорится: «Финансовое управление состоит из следующих отделов: 1) Сметный отдел; 2) Счётный отдел; 3) Общий отдел» [27]. Далее приводятся предметы их ведения: Сметный отдел. Предмет ведения: разработка бюджетных планов и составление смет доходов и расходов; разассигнование кредитов и истребование сверхсметных кредитов; составление расходных расписаний, передвижение и перечисление кредитов в ведение кредитных книг; учёт выполненных расходов по сметам, контроль по выполнению смет, установление форм отчётности. Счётный отдел. Предметы ведения: ведение общих территориальных счетов; ведение счетов управлений НКВД, составление сводных балансов; ведение вещественных счетов, контроль вещественных расходов, составление вещественных балансов, производство текущих операций по выполнению смет центральных учреждений, производство кассовых операций. Общий отдел. Предметы ведения: общее делопроизводство, информация и инструктирование [28]. Среди архивных документов имеется также проект Инструкции о порядке и распределении работ при Финансовом отделе. Развитие финансовой службы НКВД РСФСР происходило и в 20-е годы. Качественная реорганизация этой службы наркомата произошла в 1934 году. Как известно, 10 июля этого года ЦИК СНК СССР принял постановление «Об образовании общесоюзного комиссариата внут-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

108

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА ренних дел». В составе НКВД СССР стал функционировать Центральный финансово-экономический отдел. Из названия уже видно, что произошло дальнейшее расширение функций профильной работы. Отдел стал заниматься не только финансовой, но и экономической деятельностью в интересах ведомства. Первым начальником Центрального финансовоэкономического отдела был назначен Берензон Лазарь Израилевич. Резюмируя изложенный материал, подтверждённый архивными данными (ГАРФ и РГИА), мы можем проследить генезис развития финансово-экономической службы центрального аппарата в системе органов внутренних дел до создания в 1934 году общесоюзного комиссариата внутренних дел: 1-й стол 2-го отделения Канцелярии Министерства внутренних дел Российской империи - Департамент общих дел Министерства внутренних дел Российской империи – 4-е отделение Департамента общих дел Министерства внутренних дел Российской империи – IV-а и IV-б Отделения (с июля 1917 г. - единое IV Отделение) Департамента общих дел Министерства внутренних дел Временного правительства – Финансовый отдел НКВД Российской Советской Республики (декабрь 1917 г.) - Финансовый отдел НКВД РСФСР (с января 1918 г.) – Центральный финансовоэкономический отдел НКВД СССР. Вопросами подготовки и отчётности по годовым сметам Министерства внутренних дел Российской империи занималось 4-е отделение Департамента общих дел этого министерства. Департамент полиции также имел и своё прямое финансирование по Высочайшим распоряжениям императора как на обеспечение центрального аппарата, так и на финансовое сопровождение агентурной работы, включая секретные статьи, а также для осуществления деятельности подразделений политической полиции по всей империи. Общая полиция в Российской империи после создания Министерства внутренних дел в 1802 году финансировалась сначала в основном за счёт местных бюджетов, а со второй половины XIX в. имела больший процент финансирования за счёт государственного казначейства. В обеспечении полицейских учреждений активно стало применяться кредитование.

В целом по финансированию общей полиции Российской империи можно сделать вывод, что на протяжении всей второй половины XIX и в начале XX вв. деятельность полиции страдала недофинансированием, оплата труда сотрудников, особенно низшего звена, их обучение оставляли желать лучшего. Удачные, своевременные и нужные законопроекты министерства по реформированию полицейских учреждений с соответствующей для этого сметой принимались в Госсовете в урезанном виде, что негативно сказывалось на всей правоохранительной деятельности в империи. 1. Яковлев К.Л. Министерство внутренних дел в государственном механизме Российской империи в царствование Александра I (1802- 1812 гг.). Ч. 1. - М., 2006. 2. Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Собр. 2. Т. 20. № 42232. 3. Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917. В 4 т. Центральные государственные учреждения. Т. 2. - Спб., «Наука», 2001. 4. РГИА. Ф. 1284 (Департамент общих дел). Начало финансовой работы в 4-м отделении отложилось в документах описи 133. 1863-1867 гг. Год 1865. 4-е отделение, 1-й стол (бухгалтерское) – о составлении смет по МВД. 5. Полиция и милиция России: страницы истории. - М., 1995. 6. ПСЗРИ. Собр. 2. 1858. № 329932. 7. ПСЗРИ. Собр. 3. 1881. № 131. 8. Борисов А.В., Малыгин А.Я., Мулукаев Р.С. Полиция Российской империи / под ред. Р.С. Мулукаева. - М., 2014. 9. ПСЗРИ. Собр. 2. 1862. № 39087. 10. РГИА. Ф. 1286. Оп. 53. Д. 85, ч. 1. Л. 17. 11. Свод законов Российской империи. – Спб, 1892. Т. 1. Ст. 319. 12. ГАРФ. Ф. 102. Оп. 295. Д. 132. Л. 12. 13. Перегудова З.И. Политический сыск России (1880-1917). 2-е изд., перераб. и доп. – М., 2013. 14. ГАРФ. Ф. 1800. Оп. 1. Д. 2. Л. 48-54. 15. ГАРФ. Ф. 1800. Оп. 1. Д. 1. 16. Собрание узаконений РСФСР. 1917. № 1. Ст. 15. 17. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 1. Д. 7. Л. 3. 18. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 2. Д. 3. Л. 6. 19. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 4. Д. 2. Л. 68. 20. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 4. Д. 2. Л. 70. 21. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 2. Д. 3. Л. 8.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

109

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА 22. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 2. Д. 3. Л. 9. 23. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 1. Д. 22. Л. 1. 24. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 1. Д. 7. Л. 14. 25. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 4. Д. 2. Л. 53. 26. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 1. Д. 6а. Л. 59. 27. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 1. Д. 1 б. Л. 47. 28. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 1. Д. 1 б. 29. РГИА. Ф. 1284. Например, из документов 1-го стола 2-го отделения: Оп. 4а. Кн. 1. Д. 229. 1810-1815 гг. «Об ассигновании сумм на расходы по Министерству внутренних дел на 1811 г.»; Оп. 6. Д. 10. 1821 г. «По отношению г. Министра финансов о составлении сметы о расходах по Министерству внутренних дел на 1822 г.»; Оп. 7. Д. 6. 1822 г. «Ведомости о приходах и расходах по Канцелярии Министерства внутренних дел»; Оп. 7. Д. 16. 1822 г. «По отношению г. Министра финансов о составлении сметы о расходах по Министерству внутренних дел на 1823 г.». 30. ГАРФ. Ф. 102. Оп. 34. 1-е делопроизводство. 1914. Д. 330; там же, например: Оп. 35. 1-е делопроизводство. 1915. Д. 9 «Об отпуске денег на содержание заграничной агентуры», д. 16 «Об отпуске денег начальникам: Охранных Отделений, районных охранных отделений и розыскных пунктов», 16 ч. 1 - ч. 9, 17 «Об отпуске денег начальникам Губернских жандармских управлений. Доклады и общая переписка», д. 17 ч.1 – ч. 69, д. 19 «Об отпуске денег начальникам жандармских полицейских управлений железных дорог. Доклады и общая переписка», д. 19 ч. 1 – ч. 32. 31. ПСЗРИ. Собр. 2. Т. 5. № 3604. 32. История органов внутренних дел Алтая: монография / Е.В. Суверов, Ю.Н. Москвитин, В.М. Андропов, Е.В., Миронов. - Барнаул: Барнаульский юрид. ин-т МВД России, 2017.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

110

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА Янченко Инесса Любомировна, ведущий научный сотрудник Академии управления МВД России, кандидат юридических наук Yanchenko Inessa Lyubomirovna, Leading Research Scientist of the Research Center of the Management Academy of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, PhD e-mаil: [email protected]

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ (XVII - СЕРЕДИНА XIX ВВ.): ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ THE TRANSPORT SECURITY IN THE RUSSIAN STATE (XVIII — MID XIX VV.): ISTORIKO-LEGAL ASPECT Аннотация. Проблема охраны общественного порядка на транспорте всегда является актуальной. Функционирование транспортной системы государства не может осуществляться без обеспечения ее безопасности. В статье в хронологической последовательности рассмотрен процесс становления и развития законодательства, регулирующего правоотношения в сфере обеспечения транспортной безопасности, а также создание органов, осуществляющих охрану правопорядка на транспорте в период XVII-середины XIX вв. На основе анализа нормативных актов Российской империи показан процесс постепенной передачи правоохранительных функций на транспорте в ведение полицейских органов. Выявлены особенности формирования кадров полиции для осуществления охраны общественного порядка на транспорте. Создание в 1809 году территориальных округов и учреждение в них полицейских команд стало одним из важных этапов в истории формирования специализированных подразделений по обеспечению транспортной безопасности. Создание полицейских управлений для охраны общественного порядка на вокзалах и железных дорогах в середине XIX в. положило начало созданию железнодорожной полиции в российском государстве. Annotation. The problem of public order in transport is always relevant. The functioning of the transport system of the state cannot be carried out without ensuring its security. The article considers the process of formation and development of legislation regulating legal relations in the field of transport security, as well as the creation of bodies engaged in the protection of law and order in transport during the XVII-mid XIX centuries in chronological order. Based on the analysis of normative acts of the Russian Empire, the process of gradual transfer of law enforcement functions in transport to the police is shown. The features of the formation of police personnel for the protection of public order in transport. The creation of territorial districts in 1809 and the establishment of police teams in them became one of the important stages in the history of the formation of specialized units to ensure transport security. The creation of police departments for the protection of public order at railway stations and Railways in the middle of the XIX century marked the beginning of the creation of the railway police in the Russian state. Ключевые слова и словосочетания: Российская империя, полиция, транспорт, транспортная безопасность, общественная безопасность, полицейские управления на железных дорогах. Key words and word combinations: Russian Empire, police, transport, transport security, public safety, police departments on the Railways.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

111

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА Обеспечение транспортной безопасности органами государственной власти осуществлялось еще на раннем этапе развития российского государства. Однако правовая регламентация этой деятельности стала формироваться лишь в XVII в. Одним из первых нормативных актов, определяющим порядок функционирования дорог, было Соборное уложение 1649 года. В главе IX Уложения «О мытах и о перевозных и о мостах» на государственном уровне вводились различные виды пошлин за провоз товара, устанавливались правила осуществления свободного судоходства по внутренним водным путям, чтобы «дорога впредь была не заперта, и служилым бы и всяким людям, чей кто не буди, в проезде мешканья и убытка не было», а также требования по исправному содержанию мостов и перевозов [1]. Вотчинники и помещики, собиравшие мостовщину1 и перевоз2, должны были оправдывать назначение этих средств и содержать в хорошем состоянии дороги, мосты и перевозы, своевременно их ремонтируя. Если же по причине плохих дорог был причинен ущерб имуществу служилых или торговых людей, то его возмещение в государевых землях осуществлялось должностными лицами или откупщиками, а в частных – их владельцами [2, с. 69]. Строительство Петром I новой столицы государства – Санкт-Петербурга, выход к Балтийскому морю оказали огромное влияние на политическое и социальноэкономическое развитие российского государства. Происходит увеличение объемов промышленного производства, сельского хозяйства, увеличение товарооборота. Петр I принимает меры по защите отечественной торговли, снижая или освобождая от пошлин российских подданных на ввозимые (вывозимые) товары, а также повелевает ни под каким предлогом не задерживать товары, направленные сухопутным путем в Санкт-Петербург (указ от 10 ноября 1720 г. «О взятии пошлин с привозных товаров Российскими купцами к С. Петербургскому и другим портам, о досмотре товаров по С. Петербургской дороге и о заключении контрактов на привоз

товаров Российским купцам с иностранными») [3]. Российские товары постепенно приобретают конкурентоспособность на европейском рынке. Возникает потребность обеспечения безопасности, стабильности движения по водным и сухопутным путям сообщения, законодательного закрепления их функционирования. На учрежденную в Санкт-Петербурге в 1718 году регулярную полицию Петр I возложил множество функций по обеспечению жизнедеятельности строящейся новой столицы российского государства: поддержание чистоты и порядка в городе, сбор налогов, упорядочение деятельности торговли и транспорта, контроль за поведением горожан и приезжих. Во втором пункте, данном первому Генералполицемейстеру А. Девиеру 25 мая 1718 г., Петр I повелел «…смотреть, чтобы берега от реки и протоков были по указу твердо укреплены и в крепости содержаны…» [4]. Однако содержание дорог (зимних и летних), установка дорожных знаков и вех3 на морском пути, согласно царскому указу 1719 г. «Инструкция или Наказ воеводам», по-прежнему возлагались на местную власть – воевод «дабы всякого несчастия и трудности проезжие люди могли избегнуть» [5]. Для защиты купечества от произвола губернаторов, воевод, приказных людей, офицеров и солдат власть законодательно вводила запреты на необоснованное взимание пошлин, задержание на длительный срок товаров, от которых «приключаются великие убытки и разорения». Для выявления нарушений провоза товаров по водным и сухопутным путям сообщения высочайшим указом от 5 июля 1734 г. назначались «нарочные сыщики» из числа «знатных и верных людей», деятельность которых регламентировалась инструкцией от Сената [6]. Проблема обеспечения транспортной безопасности в Российской империи решалась медленными темпами. Попрежнему крестьяне, помещики и ямщики распахивали расчищенные для торговых путей дороги, препятствуя прогону скота, перевозке товаров. Выявлялось множе-

Мостовщина — пошлина, взимаемая за проезд через мост. 2 Перевоз — пошлина, взимаемая при переправе через реку. 1

Веха – плавучий предостерегающий знак навигационной обстановки на морях, реках и озерах. 3

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

112

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА ство фактов вымогательства взяток за мостовщину и перевоз. Высочайшим указом от 7 октября 1741 г. «О непричинении обид и притиснений купцам в провозе товаров, а промышленникам в прогоне скота на мостах, перевозах и при взятии пошлин» были ужесточены наказания за преступления на транспорте: приказчиков и крестьян нещадно били батогами; на лиц высшего сословия, по результатам расследования и суда, накладывали крупный штраф. Этим же указом для сопровождения и охраны перегоняемого стада местная власть обязывалась выделять лиц из числа «рассыльщиков или пахотных солдат по одному человеку», с фиксированной оплатой труда. Промышленники должны были заплатить «провожатому» кормовые деньги в размере алтына за каждый рабочий день, а за обратную дорогу им полагалось по две копейки в сутки [7]. 12 сентября 1743 г. императрица Елизавета Петровна повелевает в целях искоренения и пресечения преступлений на дорогах, «в подтверждение вышеписанных указов… публиковать еще печатными указами». Устанавливался порядок подачи прошений по фактам таких преступлений. Промышленники могли обратиться за защитой своих прав в Сенат в г. СанктПетербурге или в Сенатскую контору в г. Москве. В остальных городах Российской империи прошения подавались губернаторам и воеводам, которые, в свою очередь, для установления факта нарушений на дорогах посылали на места «нарочных» [8]. С увеличением объемов перевозок в российских крупных городах и монастырях, на сухопутных и водных торговых путях ускоренными темпами стала расти преступность (воровство, разбои, убийства). Охрана порядка на транспорте (защита жизни и здоровья подданных, регулирование пошлинных сборов, создание условий беспрепятственного перемещения грузов) становится жизненной необходимостью, о чем свидетельствуют императорские указы от 18 июля 1722 г. «Об обязанности работников на торговых судах защищать оные от разбойников» [9], от 23 мая 1751 г. «Об охранении работникам, находящимся на казенных и частных речных судах от грабежа разбойническими партиями» [10] и др.

Суть указов заключалась в том, что охрана и защита собственников судов и их товаров от разбойных нападений и воровства возлагалась на наемных работников и бурлаков, находящихся на судне, под страхом уголовного преследования. Аналогичные требования предъявлялись к извозчикам и ямщикам на сухопутных дорогах. Данные обязательства оформлялись в наемных письмах (договорах) при приеме на работу. 24 мая 1759 г. императрица Елизавета Петровна издает именной указ «О содержании в С. Петербурге при Главной Полиции двух рот драгун, с переменою оных в каждые четыре месяца, для прекращения разбоев и грабежей и для охранения спокойствия жителей», по докладу генераланшефа, генерал-полицейместера и кавалера Татищева, в котором говорилось, что «по Московской дороге, да и в близости от С. Петербурга чинятся явные разбои и грабежи…» [11]. Данная мера была временной и не решала проблемы охраны общественного порядка на транспорте в масштабах государства. Важнейшим законодательным актом императрицы Екатерины II от 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» устанавливалась единообразная система управления на всей территории страны на основе административно-территориального деления. Охрана внутренних водных и сухопутных путей сообщения вверялась Наместническому (Губернскому правлению), возглавляемому губернатором. Губернское правление отвечало за «сохранение в ненарушимости всякого рода благонравия, порядка, мира и тишины не только в городах, селах и деревнях, но и во всех подчиненных той губернии землях и водах, также и на дорогах в оной лежащих» [12]. Высочайше утвержденный Екатериной II в 1782 году «Устав Благочиния, или Полицейский» вводил новый орган полицейского управления в городе – Управу благочиния, или полицейскую. Это был коллегиальный орган, в который входили оберполицмейстер (в столичных городах), полицмейстер (в губернских городах), городничий, приставы гражданских и уголовных дел, два ратмана (выбирались из купцов городским собранием), обер-комендант (в провинции). Управа благочиния подчинялась губернскому (наместническому)

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

113

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА правлению «по делам, до Полиции или благочиния городового касающимся, и по делам о мостах, улицах и дорогах». Управа благочиния должна была прилагать «неусыпное старание и попечение, чтоб дороги, улицы и мосты и переправы чрез реки и воды, где есть в таком исправном состоянии и содержании были, чтоб проезжим не было ни остановки, ни опасности» [13]. В 1788 году при Московской Управе благочиния были учреждены два гусарских эскадрона, которые находились в распоряжении обер-полицмейстера и использовались для наблюдения за порядком на улицах и в общественных местах, патрулирования не только в городе, но и в окрестностях [14, с. 69]. Но и эта мера была временной и не могла решить проблемы транспортной безопасности в масштабах государства. Формирование централизованного ведомства по управлению путями сообщения в российском государстве началось с создания Департамента водяных коммуникаций по указу императора Павла I от 28 февраля 1798 г. «Об учреждении Департамента для произведения и правления всех дел по водяным коммуникациям; о бытии ему под ведомством Сената и о произвождении дел по Регламенту Коллегий» [15]. В 1800 году в Департамент водяных коммуникаций была передана Экспедиция о устроении дорог в государстве. Началось объединение всех путей сообщения под руководством главного директора водяных коммуникаций. Манифестом «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. было создано восемь министерств, в том числе Министерство внутренних дел. Департамент водяных коммуникаций министерской реформой затронут не был и по-прежнему сохранял коллежское организационное устройство и порядок делопроизводства. Специализированные органы, осуществляющие полицейские функции по охране сухопутных и водных путей сообщения, ни в Департаменте водяных коммуникаций, ни в Министерстве внутренних дел созданы не были. Следующим этапом централизации управления путями сообщения был манифест императора Александра I от 20 ноября 1809 г. «Об управлении водяными и сухопутными сообщениями». В Манифесте

отмечалось, что «устройство многочисленных и удобных сообщений в Государстве…. составляет одну из важнейших частей управления» [16]. Создание централизованной системы управления водным и сухопутным транспортом в стране способствовало строительству новых и реконструкции имеющихся путей сообщения, поддержанию в надлежащем техническом состоянии мостов, причалов, переправ, плотин и гидротехнических сооружений. Развитие промышленного производства, увеличение потока передвижения населения (особенно между Москвой и Санкт-Петербургом), требовали расширения транспортной сети, совершенствования системы управления и обеспечения безопасности на транспорте. Для эффективного управления внутренними водными и сухопутными путями сообщения вся территория страны была разделена на 10 округов. В центральные органы управления входили: совет во главе с главным директором; корпус инженеров; мастерская бригада; полицейская команда, предназначенная «для судоходства и Полицейского надзора, как по водяным, так и по Сухопутным сообщениям» [16]. Предполагалось создать институт для подготовки профессиональных кадров. Полицейская команда состояла из смотрителей, унтер-офицеров, рядовых, лоцманов. Штатная численность и положение утверждались для каждого округа отдельно. Полицейские команды в округах непосредственно подчинялись окружным начальникам или гражданским губернаторам. Кандидатуры чиновников для замещения должностей смотрителей в полицейских командах утверждались главным директором. При каждом тракте (дороге) назначался один смотритель и несколько унтерофицеров и пионерных солдат4 «для смотрения за рабочими». Старший смотритель объезжал вверенные ему участки дороги не менее четырех раз в месяц и докладывал о состоянии строительства дорог окружному начальнику. В прибрежной зоне полицейским смотрителям при необходимости выделялись в помощь местные жители, которым оплачивалась Пионеры – солдаты пионерных рот, предназначавшихся для дорожных, мостовых и полевых фортификационных работ. 4

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

114

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА работа «поденно или полуденно от хозяев барок». Полицейский надзор, в основном, заключался в «наблюдении чтобы дороги, мосты, рвы и проч. не были повреждаемы, чтоб боковые канавы не были завалены и самые дороги не были суживаемыми строениями, плетнями и запашкою». При выявлении каких-либо правонарушений смотритель мог взять виновного под стражу и доставить уездному начальству. Деятельность самой полиции «как по судоходству, так и искусственной части» контролировалась Главным директором. В его компетенцию входило организовывать проверки по фактам нарушений. В силу важности создаваемая система транспортной безопасности представляла собой военизированную организацию. Все, кто находился в подчинении Главной дирекции, за совершенные преступления и правонарушения судились военным судом, за незначительные проступки право наложения взыскания было у начальника округа. В соответствии с манифестом от 25 июля 1810 г. «О разделении дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих» Управление водяными и сухопутными сообщениями было переименовано в Главное управление путей сообщения «в том порядке, какой учреждением его 20 ноября 1809 г. определен» [17]. Манифестом от 25 июня 1811 г. «Общее Учреждение Министерств» «государственные дела» были разделены на пять частей: внешние сношения; устройство внешней безопасности; государственная экономия; устройство суда гражданского и уголовного; устройство внутренней безопасности. Главное управление путей сообщения было приравнено к министерствам и относилось к части государственной экономии [18]. На новое министерство – Министерство полиции [19] было возложено устройство внутренней безопасности государства. Но полицейские команды попрежнему остались в ведении Главного управления путей сообщения. В 1817 году для строительства государственных дорог были сформированы военно-рабочие батальоны. Солдаты этих батальонов оказались в двойном подчинении: Военного министерства (офицеров) и Главного управления путей сообщения

(смотрителей), осуществляющих контроль за дорожным строительством. В 1826 году, по представлению Совета путей сообщения, вместо должности смотрителя была введена дополнительная должность военно-рабочего офицера [20]. Таким образом, осуществление контроля за дорожным строительством и поддержанием порядка, обеспечением безопасности на дорогах стало находиться в ведении военных. В тридцатые годы XIX в. наметился постепенный переход передачи правоохранительных функций на дорогах в ведение полицейских учреждений. 24 марта 1833 г. высочайше утверждены «основные Правила об устройстве и содержании дорог в государстве». Дороги подразделялись на пять классов: дороги главных сообщений; дороги больших сообщений; дороги обыкновенных почтовых сообщений из губернии в губернии; дороги уездных, почтовых и торговых сообщений; дороги сельские и полевые [21]. Содержание и контроль за эксплуатацией дорог уездных, почтовых и торговых сообщений находились в ведении уездной полиции. Земской полиции поручалось принимать «нужные предосторожности для ограждения как местных жителей, так и проезжающих, от всяких потерь и насилий, а равно и для охранения целости следующих сухим путем, или водою, товаров или других имуществ» [22]. Кризис феодально-крепостнической системы в начале XIX столетия, активное развитие промышленного производства и торговли вызвали изменения в функционировании транспортной системы. Организация строительства железных дорог в России началась с Высочайше утвержденного положения от 21 марта 1836 г. «Об утверждении Общества Акционеров для сооружения железной дороги от Санктпетербурга до Царского села с продолжением до Павловска» [23]. 30 октября 1837 г. началось регулярное движение на первой, построенной в России, железной дороги протяжённостью в 25 верст из Санкт-Петербурга в Царское Село (ныне г. Пушкин). В 1845 году была сдана в эксплуатацию железная дорога Санкт-Петербург-Москва. В середине XIX в. на территории Российской империи началось масштабное строительство железных дорог с привлечением большого числа материальных и людских ресурсов. Стали фиксироваться

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

115

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА преступления, совершаемые строительными рабочими, местными жителями в полосе отвода и станциях, выявлялись факты кражи багажа у пассажиров. Органы правопорядка столкнулись с масштабным казнокрадством, приписками, мздоимством и другими должностными преступлениями. Большую опасность представляли собой массовые сопротивления строительных рабочих, недовольных тяжелыми условиями труда и низкими заработками. Фактически сразу, с началом строительства железных дорог, появилась необходимость создания специализированной службы для обеспечения правопорядка на железнодорожном транспорте, так как специфика функционирования объектов железнодорожного транспорта, удаленность путей сообщения от населенных пунктов делали невозможным охрану правопорядка силами городских полицейских учреждений. На железных дорогах «вводится особый полицейский надзор в виде жандармских команд и эскадронов, непосредственно подчиненных ведомству Министерства путей сообщения» [24, с. 2-4]. Так как жандармские команды и эскадроны находились в ведении органов ведомственного управления железнодорожным транспортом, они должны были исполнять требования начальников участков дорог и местной железнодорожной администрации «для наблюдения за порядком производства работ». В их обязанность входили урегулирование возникающих конфликтов и споров между рабочими, администрацией и подрядчиками, в том числе «чтобы заработная плата рабочих выплачивалась справедливо и без задержек» [24, с. 5-6]. Для этих же целей в 1844 году, во время строительства дороги Санкт-ПетербургМосква, по докладу Главнокомандующего путями сообщений Петра Андреевича Клейнмихеля, было создано особое полицейское управление [25, с. 127-128]. С расширением сети железнодорожного движения, увеличением объемов перевозок пассажиров и грузов возникла потребность в более четком нормативном определении круга обязанностей железнодорожной полиции. 27 июля 1861 г. Александр II Высочайше утвердил «Положение о Полицейских управлениях С.-Петербурго-Варшавской и Московско-Нижегородской железных дорог», которое было первым Положением о

жандармских полицейских управлениях железных дорог. Положение конкретизировало задачи и обязанности жандармской полиции «как по отношению к Министерству путей сообщений, так и по контролю за действиями подрядчиков при строительстве железных дорог и разбирательству разных жалоб» [24, с. 1]. В обязанности полицейских управлений входили: «а) наблюдение за точным исполнением как рабочими, так и подрядчиками на железных дорогах, обязанностей, предписываемых им Правилами, Высочайше утвержденными 31 марта 1861 года (36793); б) попечение о сохранении порядка на станциях и между проезжающими, служащими и проживающими на железных дорогах, и в) разбирательство жалоб, предъявляемых рабочими, подрядчиками, служащими, проезжающими и проживающими на железных дорогах» [26]. Полицейские управления формировались на основании главы V «О полицейском управлении на работах» указа Александра II от 31 марта 1861 г., утверждающего «Высочайше утвержденные временные Правила о найме рабочих». На всех казенных, общественных или государственных работах, где численность рабочих составляла 1 000 и более человек, учреждалось по «по взаимному соглашению Шефа Жандармов, Главноуправляющего Путями сообщения и Публичными Зданиями и Министра внутренних дел особое Полицейское управление, в числе чинов, какое признано будет необходимым». При численности рабочих менее 1 000 человек полицейские функции выполняли производители работ или начальники строительной дистанции, которым местные городская и земская полиция обязана была оказывать содействие «по первому уведомлению». Содержание полицейского управления производилось за счет сумм, выделенных на выполнение работ. При отсутствии начальника полицейского управления, производителя работ, начальника строительной дистанции полицейские обязанности возлагались на местную полицию на общем основании [27]. Порядок комплектования кадров для службы в жандармских частях на железных дорогах устанавливался именным указом императора Александра II от 6 февраля 1863 г. «О порядке пополнения убыли в составе жандармских частей на

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

116

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА железных дорогах». Как правило, жандармские части и эскадроны полицейских управлений на железных дорогах формировались из числа нижних чинов батальонов внутренней стражи по ходатайству начальника полицейского управления железной дороги к командиру внутренней стражи. Так как к сотрудникам полицейских управлений на железных дорогах предъявлялись повышенные требования, жандармским офицерам предоставлялось право самостоятельно производить тщательный отбор нижних чинов для службы в своих подразделениях. Затем «выбираемых нижних чинов» прикомандировывали к полицейским управлениям на железных дорогах для «испытания их в благонадежности и способности» на срок не более шести месяцев. Лиц, не прошедших испытательный срок, отправляли назад, в батальоны [28]. Комплектование штаби оберофицеров, классных чинов для Корпуса жандармов регламентировалось высочайше утвержденным Положением о Корпусе Жандармов, согласно которому лица, претендующие на службу в Корпусе жандармов, проходили «испытания» при штабе корпуса «как в нравственных качествах, так и в служебных достоинствах», причем рассматривались к приему на службу лишь те кандидатуры, «которые окончили курс наук не ниже средних учебных заведений и прослужили в войсках на фронте не менее 5 лет». Не принимались на службу лица, имеющие судимость и долговые обязательства. На вакантные должности приглашались чиновники других ведомств по согласованию с их начальниками. Этим же положением устанавливалось, что полицейские управления железных дорог входят в состав Корпуса жандармов, возглавляемого шефом жандармов «в строевом, инспекторском, хозяйственном и военно-судном отношениях» [29]. Столь высокие требования к формированию кадров, осуществляющих транспортную безопасность в Российской империи, были вызваны жизненной необходимостью. Быстрыми темпами развивалась железнодорожная и водная сети страны, велось строительство железнодорожных и морских вокзалов. Происходило становление и развитие транспортной системы государства. Рост преступности на транспортных объектах требовал новых подхо-

дов к организационной структуре управления, охране общественного порядка на транспорте. Создание в 1809 году территориальных округов и учреждение в них полицейских команд стало одним из важных этапов в истории формирования специализированных подразделений по обеспечению транспортной безопасности. Создание полицейских управлений для охраны общественного порядка на вокзалах и железных дорогах в середине XIX в. положили начало созданию железнодорожной полиции в российском государстве. 1. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 1. № 1. 2. Петров Ю.И. Правовое обеспечение сохранности и благоустройства транспортных путей по соборному уложению 1649 года // Транспортное право и безопасность. 2017. № 1 (13). 3. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 5. № 3 672. 4. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 5. № 3 203. 5. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 5. № 3 294. 6. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 9. № 6 600. 7. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 11. № 8 457. 8. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 11. № 8 778. 9. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 6. № 4 056. 10. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 13. № 9 851. 11. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 15. № 10 959. 12. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 20. № 13 392. 13. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 21. № 13 379. 14. Борисов А.В., Малыгин А.Я., Мулукаев Р.С. Полиция Российской империи: монография. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2014. 15. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 25. № 18 403. 16. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 30. № 23 996. 17. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 31. № 24 307. 18. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 31. № 24 686. 19. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 31. № 24 687. 20. ПСЗРИ. Собр. 2. Т. 1. № 769. 21. ПСЗРИ. Собр. 2. Т. 8. Ч. 1. № 6 076. 22. ПСЗРИ. Собр. 2. Т. 12. Ч. 1. № 10 306. 23. ПСЗРИ. Собр. 2. Т. 11. Ч. 1. № 9 009. 24. Обязанности жандармской железнодорожной полиции: по жандармскополицейской части / сост. Л. Тимофеев. СПб, 1912. 25. История российской полиции: научный справочник — календарь памятных дат / А.Н. Конев [и др.]; под общ. ред. В.Л. Кубышко. - М.: ООО «ПрестижАрт», 2018. 26. ПСЗРИ Собр. 2. Т. 36. Ч. 2. № 37 289. 27. ПСЗРИ. Собр. 2. Т. 36. Ч. 1. № 36 793. 28. ПСЗРИ. Собр. 2. Т. 38. Ч. 1. № 39 252. 29. ПСЗРИ. Собр. 2. Т. 42. Ч. 2. № 44 956.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

117

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Мешалкин Сергей Николаевич, профессор кафедры противодействия терроризму и экстремизму ВИПК МВД России, доктор юридических наук, доцент Meshalkin Sergey Nikolaevich, professor of the Department of counteraction to terrorism and extremism the Advanced Training Institute of the MIA of Russia, doctor of legal sciences, associate professor

СПЕЦИФИКА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИИ С ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИСТИЧЕСКИМ ПРОЯВЛЕНИЯМ THE SPECIFICITY OF THE INTERACTION WITH DEPARTMENTS OF INTERNAL AFFAIRS OF THE RUSSIAN FEDERATION WITH LAW ENFORCEMENT BODIES OF FOREIGN COUNTRIES IN COMBATING TERRORIST MANIFESTATIONS Аннотация. В научной статье рассматриваются вопросы совместной деятельности подразделений МВД России с правоохранительными органами зарубежных стан в сфере противодействия террористическим и экстремистским проявлениям. Раскрываются основные элементы нормативно-правового регулирования процесса взаимодействия в формате международного сотрудничества в рассматриваемой области. Характеризуется правоохранительная деятельность международных организаций – Интерпола, Антитеррористического центра СНГ. Обосновываются полезность и значимость данных структур. Annotation. The scientific article deals with the issues of joint activities of the Ministry of internal Affairs of Russia with law enforcement agencies of foreign countries in the field of countering terrorist and extremist manifestations. The basic elements of normative legal regulation of the interaction process in the format of international cooperation in the field under consideration are revealed. The law enforcement activity of international organizations – Interpol, the CIS Antiterrorist center-is characterized, and the usefulness and importance of these structures is substantiated. Ключевые слова и словосочетания: международное сотрудничество в сфере противодействия терроризму и экстремизму, подразделения МВД России, правоохранительные органы зарубежных стран, правоохранительная деятельность. Key words and word сombinations: international cooperation in the sphere of counteraction to terrorism and extremism, divisions of the Ministry of internal Affairs of Russia, law enforcement agencies of foreign countries, law enforcement activity. Одно из подтверждений об обязательности взаимодействия правоохранительных органов на международной основе является определенное свойство такого явления современности, как терроризм, для которого не существует государственных границ, что указывает на транснациональную основу данного феномена. Более того, терроризм - явление многоаспектное, в связи с чем правоохранительные органы различных стран должны осуществлять особые меры реагирования не только на выявление, раскрытие и расследование преступлений террористиче-

ского характера и экстремистской направленности, но и на обнаружение детерминантов данного явления в рамках международного сотрудничества. Анализ международных правовых актов позволяет сделать вывод о создании однообразных подходов к дефиниции терроризма как общественно опасного деяния. Достаточно провести сравнительный разбор норм уголовного законодательства зарубежных стран и можно убедиться, что даже государства ближнего зарубежья в понятие «терроризм» вкладывают отличительные признаки. В этой связи есте-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

118

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ственно возникают определенные трудности при осуществлении совместной оперативно-розыскной деятельности, так как российский оперативно-розыскной закон, оперативно-розыскное законодательство других стран четко определяют основания проведения оперативно-розыскных мероприятий, где одним из обязательных признаков является наличие общественно опасного деяния. Конечно же, существуют международные правовые документы, где усматриваются основные признаки некоторых преступлений, относящихся к террористической деятельности. К такому документу можно отнести Международную конвенцию о борьбе с захватом заложника, статья 1 которой гласит: «любое лицо, которое захватывает или удерживает другое лицо и угрожает убить, нанести повреждение или продолжать удерживать другое лицо для того, чтобы заставить третью сторону, а именно: государство, международную, межправительственную организацию, какое-либо физическое или юридическое лицо или группу лиц – совершить или воздержаться от совершения любого акта в качестве прямого или косвенного условия для освобождения заложника, совершает преступление захвата заложника» [1]. Понятно, что положение данной Конвенции можно применять только к одному преступному виду террористической деятельности, а именно к захвату заложников. Важным обстоятельством можно признать и тот факт, что в международных правовых актах указывается совместная предупредительная деятельность, позволяющая в конечном итоге выявлять детерминанты преступности, в том числе и террористической. В уже указанной Конвенции о борьбе с захватом заложников определяется одно из значимых направлений сотрудничества государств–участников, а именно сотрудничество в предотвращении преступлений. Так, статья 4 Данной Конвенции гласит: «государства–участники сотрудничают в предотвращении преступлений путем: принятия всех практически осуществляемых мер по предотвращению подготовки в пределах их соответствующих территорий к совершению этих преступлений, в пределах или вне пределов их территорий, включая принятие мер для завершения на их территории незаконной деятельности лиц, групп и организаций, которые поощряют, подстрекают, органи-

зуют или участвуют в совершении актов захвата заложников; обмена информацией и координации принятия административных и других соответствующих мер для предотвращения совершения таких преступлений». В данном случае рассматриваются меры профилактического характера по отношению только к такому общественно опасному деянию, как захват заложников, что касается других преступлений, относящихся к террористической деятельности, то к ним требуется такой же подход, как к захвату заложников. Анализ вышеизложенного позволяет сделать вывод о необходимости разработки международного документа, который бы учитывал мнение большинства государств, обозначил основные признаки преступлений, относящихся к террористической деятельности, определил основные направления выявления, предупреждения, раскрытия и расследования указанных видов преступлений в целях плодотворного взаимодействия правоохранительных органов международного сообщества в сфере противодействия террористическим и экстремистским проявлениям. Существование взаимосвязи международных правовых актов в сфере противодействия терроризму и экстремизму с международными стандартами в области прав и свобод человека и гражданина очевидно. Подтверждение этому множество международных правовых актов, в том числе и Резолюция 1624 от 14 сентября 2005 г. Совета Безопасности, которая гласит, что «государства должны обеспечивать, чтобы любые меры, принимаемые в целях борьбы с терроризмом, соответствовали всем их обязательствам по международному праву, и что им следует принимать такие меры в соответствии с международным правом, в частности с международными стандартами в области прав человека, беженским правом и гуманитарным правом»[2]. Данное положение играет важную роль в защите прав и свобод человека и оспариваться, по сути, не может. Тем не менее изучение положений международных документов позволяет сделать вывод о некоторых трудностях уголовного преследования террористов, особенно когда речь заходит об экстрадиции подозреваемых в совершении данных преступлений. Негативным фактом, на наш взгляд, выступают некоторые положения Европейской конвенции о пресечении терроризма от

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

119

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 27 января 1977 г., в частности ст. 5 определяет: «ничто по настоящей Конвенции не может толковаться в качестве положения, устанавливающего обязательство о выдаче, если запрашиваемое государство имеет веские основания полагать, что просьба о выдаче в связи с преступлением (в том числе и террористический акт) была направлена с целью уголовного преследования или наказания лица на основании его расы, религии, национальности или политических взглядов или что положение этого лица может быть ухудшено по любой из этих причин» [3]. Такие положения или аналогичные встречаются в международных документах достаточно часто. Множество мотивов отказа в экстрадиции лиц, причастных к террористической деятельности, усложняет данное уголовно-процессуальное действие и не позволяет в полной мере следовать принципу неотвратимости наказания за совершенное общественно опасное деяние. Однако очевидным представляется тот факт, что оперативно-розыскная деятельность должна осуществляться с учетом всех положений российского законодательства, а также международных правовых документов. В этом случае остается только ориентироваться на возможные изменения в международных правовых актах посредством объединения мнений правоохранительных органов всех стран по поводу процесса экстрадиции не только террористов, но и лиц, совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления. Рассматривая процесс взаимодействия в международном формате, необходимо констатировать о наличии международных организаций, которые осуществляют не только указанный процесс, но и координацию выявления, раскрытия и расследования преступлений, в том числе и террористических. Одной из таких структур является Интерпол, который вносит существенный вклад в борьбу с терроризмом. Исторические предпосылки возникновения Международной организации уголовной полиции (Интерпол) определялись необходимостью установить прямые и постоянные контакты между полицейскими учреждениями различных стран для сотрудничества в борьбе с преступностью. Вся деятельность Интерпола основывается на Уставе организации, который определяет не только права и обязанности стран-участниц Интерпола, функции и структуру всех его органов, порядок и вза-

имоотношения Интерпола с другими органами, но и конкретно указывает на цели международного сотрудничества в области борьбы с преступностью. В Типовом положении о территориальном подразделении (филиале) Национального центрального бюро Интерпола России четко определены функции данного подразделения, а именно: в установленном порядке принимает, обрабатывает и направляет международные запросы, следственные поручения, сообщения территориальных подразделений правоохранительных и иных государственных органов Российской Федерации для розыска, ареста и выдачи лиц, совершивших преступления, а также розыска и ареста перемещенных за границу доходов от преступной деятельности, похищенных предметов и документов, проведения иных оперативно-розыскных мероприятий и процессуальных действий по делам, находящимся в производстве этих органов. Очевидно, что в указанном нормативном правовом акте четко просматривается оперативно-розыскная составляющая. Что касается правоприменения норм оперативно-розыскного законодательства, то необходимо констатировать, что практика совместных оперативно-розыскных мероприятий под патронажем Интерпола достаточно успешна как в выявлении, предупреждении, раскрытии террористических преступлений, так и в розыске лиц, осуществляющих террористическую деятельность. Сегодня в стратегических рамках 2018-2020 годов Интерпол устанавливает основные цели, одной из которых является «создание современного полицейского потенциала для поддержки стран-членов в борьбе с транснациональными преступлениями и их предотвращения. В основе трех глобальных программ по борьбе с преступностью (борьба с терроризмом, киберпреступностью, организованной и зарождающейся преступностью) лежит большое число полицейских сил, в том числе судебно-медицинская экспертиза и профессиональная подготовка. В конечном счете возможности Интерпола будут объединены для достижения наилучшего оперативного результата [4]. Таким образом, проанализировав деятельность Международной организации уголовной полиции, можно сделать вывод о том, что до настоящего времени пока еще не до конца выработаны критерии отграничения политических и общеуголовных общественно опасных деяний, что осложняет работу по

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

120

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ предупреждению международных преступлений, связанных, в частности, с терроризированием, и в целом оказывает негативное влияние на международную правоохранительную деятельность такой структуры, как Интерпол. Решение государств-участников СНГ объединить свои устремления по противодействию террористическим проявлениям выглядит вполне обоснованным, а если говорить о правильной организации взаимодействия субъектов антитеррористической деятельности данных стран, то весьма плодотворным. Поэтому идея образования координирующего центра в этом направлении правоохранительной деятельности, а именно Антитеррористического центра СНГ, нашла поддержку как глав государств- участников Содружества Независимых Государств, так и руководителей правоохранительных органов и спецслужб этих стран. Необходимо констатировать, что АТЦ СНГ является постоянно действующем правоохранительным образованием, предназначенным для обеспечения координации взаимодействия субъектов антитеррористической деятельности на всем пространстве СНГ. В соответствии с Положением об АТЦ СНГ основными задачами Центра являются не только координационные позиции, например обеспечение взаимодействия компетентных органов государств-участников СНГ в сфере противодействия международному терроризму, но и более конкретные направления антитеррористической деятельности, связанные с оперативнорозыскной работой. Так, п. 26 Положения об Антитеррористическом Центре государств-участников Содружества Независимых Государств указывает на осуществление содействия заинтересованным государствам в подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий и комплексных операций по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма [5]. Действительно, совместная деятельность правоохранительных структур указанных государств в сфере противодействия террористическим и экстремистским угрозам осуществляется на более высоком уровне, и это предопределяется, прежде всего, тем, что данные страны в недалеком прошлом были одним государством, и методы работы, в частности правоохранительных органов в области противодействия терроризму, весьма схожие. Однако на современном этапе противодействия террористиче-

ским угрозам на пространстве СНГ существует необходимость в дальнейшем развитии правовой базы сотрудничества между странами Содружества. Ее разработка и использование в практике правоохранительных органов государствучастников Содружества Независимых Государств видится в усовершенствовании адаптированных к их региональным особенностям и географическим условиям методов работы, и застрельщиком в данном процессе должен являться АТЦ СНГ. Подводя итог, необходимо сделать следующие выводы. В рамках международного формата должен быть выработан нормативный правовой акт, учитывающий мнение большинства государств, который бы обозначил основные признаки преступлений, относящихся к террористической деятельности, определил алгоритм совместных действий выявления, предупреждения, раскрытия и расследования указанных видов преступлений. Некоторые проблемы международного сотрудничества государств-участников СНГ в сфере противодействия террористическим проявлениям еще не разрешены и имеют достаточно обширный диапазон от нормотворчества, а именно приведения национальной нормативной базы в соответствие с международными документами, до осуществления конкретных мероприятий. 1. Международная конвенция о борьбе с захватом заложников (заключена в г. НьюЙорке 17.12.1979) [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.consultant.ru 2018 (дата обращения: 18.09.2018). 2. Резолюция 1624 (2005), принятая Советом Безопасности на 5261 заседании от 14 сентября 2005 г. [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.consultant.ru 2018 (дата обращения: 18.09.2018). 3. Европейская конвенция о пресечении терроризма от 27 января 1977 г. [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.consultant.ru 2018 (дата обращения: 27.09.2018). 4. Приоритетные направления Интерпола [Электронный ресурс] // Режим доступа: https://www.interpol.int 2018 (дата обращения: 01.10.2018). 5. Положения об Антитеррористическом Центре государств-участников Содружества Независимых Государств [Электронный ресурс] // Режим доступа: https://www.interpol.int 2018 (дата обращения: 01.10.2018).

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

121

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Некишев Алексей Васильевич, доцент кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях центра командно-штабных учений Академии управления МВД России, кандидат юридических наук Nekishev Alexey Vasilyevich, associate professor at the Department of Management of Bodies and Units of the Ministry of the Interior in Special Conditions Center for Command Games, Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, PhD e-mail: [email protected]

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ СУЩНОСТИ ТЕХНОЛОГИЧЕСКОГО ТЕРРОРИЗМА METHODOLOGICAL APPROACHES TO THE DEFINITION OF THE ESSENCE OF TECHNOLOGICAL TERRORISM Аннотация. В статье последовательно рассматривается процесс формирования термина «технологический терроризм». Дается характеристика современного общества через призму понятий «техногенный» и «технология». Выдвигается гипотеза о том, что технологический терроризм является новым эволюционным этапом в развитии террористической угрозы. Представлен генезис технологического терроризма, как термина, так и явления. Анализируется период с первого упоминания в научной литературе термина «технологический терроризм» до настоящего времени. Проведен подробный анализ имеющихся научных подходов к определению сущности такого явления, как «технологический терроризм», включающий в себя как позиции ведущих специалистов в данной области, так и законодателя. На основании проведенного анализа представлено авторское определение технологического терроризма в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «О противодействии терроризму». Annotation. The article is focused on scientific approaches to the definition of "technological terrorism". The features of modern society through the prism of the concept of "technology" are given. The hypothesis that technological terrorism is a new evolutionary stage in the development of the terrorist threat is proposed. This work considers the genesis of the term and the phenomenon "technological terrorism". The period from the first appearance of the term in scientific literature to the present time from the perspective of detailed analysis of the scientific approaches and the legal provision to the definition "technological terrorism" is analyzed. The author's definition of "technological terrorism" in accordance with the federal law of the Russian Federation "On Counter-Terrorism" is proposed. Ключевые слова и словосочетания: технологический терроризм, техногенное общество, технология, потенциально опасные технологии. Key words and word combinations: technological terrorism, technogenic society, technology, potentially dangerous technologies.

Современное общество все чаще характеризуется как техногенное, т.е. общество, развитие которого осуществляется преимущественно на основе наукотехники

и создаваемой ею предельно урбанизированной среды – техносферы, которые, взаимодействуя с социумом и биосферой, подчиняют, трансформируют и разрушают

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

122

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ их [1]. Зародившись в рамках индустриализма, в эпоху постиндустриализма «техногенное общество» вошло в новую стадию своего развития, которая обусловливается качественным увеличением роли технических средств в жизни общества. Если на индустриальной стадии развития присутствовала только технизация социальной практики с помощью механизмов и механических машин, то сейчас на эти процессы наслаиваются процессы информатизации, медиатизации и компьютеризации [2]. Основу понятия «техногенный» составляет технико-технологическая генетика, то есть совокупность процессов техникотехнологического генезиса (техногенеза). Техногенез представляет собой изменения и трансформации в обществе, природной и искусственной среде, происходящие под влиянием научной и техникотехнологической деятельности человечества. Генетическим базисом понятия «техногенный» является «технология» (от др.греч. τέχνη – искусство, мастерство, умение и λόγος – мысль, причина, методика, способ производства) - термин, введенный в научное употребление Иоганном Бекманном в 1777 году [3]. В настоящее время понятие «технология» и связанные с ней термины «технологический», «технологичный», «технологизация» и др. широко вошли в сферу профессиональной и повседневной коммуникации. В современной научной среде трудно найти термин, который употреблялся бы чаще, чем термин «технологии» (высокие технологии, информационные технологии, интернет-технологии, технологии двойного назначения, технологии управления, цифровые технологии, оборотные технологии, потенциально опасные технологии, критические технологии и т.д.) [4]. Технологии давно вышли за рамки сугубо технических отраслей знаний и практики, они проявляются в политике, экономике, социологии, психологии и т.д. «Мир стоит на пороге больших перемен, которые носят глобальный характер. Не последнюю роль в этих переменах играет технологическая революция, плоды которой наряду с процессами глобализации распространяются по всему миру. Современные технологии прочно проникли в жизнь человечества и продолжают разви-

ваться в различных направлениях: биотехнологии, нанотехнологии, материаловедение и информационные технологии. Эволюция технологий не только дает детальное понимание окружающего нас мира, но и оказывает влияние на все сферы жизни общества» [5]. Как и любое социальное явление, террористическая деятельность в современном мире подвержена трансформациям в условиях быстроизменяющейся внешней среды, террористические организации не упускают возможности использовать современные технологии [6, с. 51-55]. Сегодня технологии становятся самостоятельной технической суперсистемой, которая определяет развитие и формирование всех прочих технических систем и изделий, технических знаний и наук, всю социокультурную среду. В соответствии с данным подходом технология понимается как программа информационного процесса, задающая определенную последовательность действий при соблюдении заданных условий и порядок функционирования всех личностных, методологических и инструментальных средств, используемых для достижения цели, который (информационный процесс) состоит из трех несводимых друг к другу стадий: технологического знания, технологического процесса и репликации продуктов технологии [7]. Осмысление роли и значения технологий в современной жизни заставляет нас по-новому взглянуть на традиционные вызовы и угрозы национальной безопасности. С одной стороны, развитие технологий позволяет человеку решать широкий круг проблем и задач, обеспечивает благосостояние населения, является основанием, на котором стоит вся наша техногенная цивилизация, c другой – создает принципиально новые угрозы с непредсказуемыми негативными последствиями, которые невозможно ни прогнозировать, ни контролировать [8, с. 74]. К таким угрозам сегодня можно отнести незаконное вмешательство в деятельность критически важных и потенциально опасных объектов, информационный и кибертерроризм, астротурфинг, darkweb с сегментной сетью tor, криминальное использование 3D технологий, синтетическую биологию «двойного назначения» и многое другое. Таким образом, в настоящее время наметилась

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

123

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ устойчивая тенденция расширения существующего спектра и эволюции традиционных вызовов и угроз национальной безопасности, наиболее опасным из которых является технологический терроризм. Анализ характерных черт и тенденций развития данного явления позволяет рассматривать технологический терроризм как новый эволюционный этап в развитии террористической угрозы. Впервые термин «технологический терроризм» нашел свое отражение в книге Ричарда Кларка, опубликованной в 1980 году1. В данной работе под технологическим терроризмом понимаются террористические акты на атомных, тепло- и гидроэлектростанциях, в местах большого скопления людей и на объектах транспортного комплекса, подрывы танкеров со сжиженным газом, газо- и нефтепроводов, веерное отключение электричества, отравление источников воды, кибератаки. В 1999 году термин «технологический терроризм» закрепляется в Договоре «О сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом»2. Под технологическим терроризмом в нем понимается использование или угроза использования ядерного, радиологического, химического или бактериологического (биологического) оружия или его компонентов, патогенных микроорганизмов, радиоактивных и других вредных для здоровья людей веществ, включая захват, выведение из строя и разрушение ядерных, химических или иных объектов повышенной технологической и экологической опасности, систем жизнеобеспечения городов и иных населенных пунктов, если эти действия совершены в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения, оказания воздействия на принятие решений органа-

ми власти, для достижения политических, корыстных или любых иных целей, а также попытка совершения одного из вышеперечисленных преступлений в тех же целях, осуществление руководства, финансирование или участие в качестве подстрекателя, сообщника или пособника лица, которое совершает или пытается совершить такое преступление». Несмотря на то, что представленные определения разделяют почти 20 лет, методологические подходы, которые используются в них для определения сущности технологического терроризма, практически идентичны. Технологический терроризм в них определяется через его структуру, то есть путем перечисления составляющих его элементов, с точки зрения их принадлежности по разным основаниям к средствам массового поражения, высоким технологиям, социальной инфраструктуре и т.д. При этом подобное объединение носит эклектичный характер и осуществляется на уровне механического соединения разных явлений. Подобного подхода к определению технологического терроризма придерживается и ряд ученых исследователей, в частности С.А. Старостин считает, что «технологический терроризм можно классифицировать на биологический, химический, терроризм с использованием взрывчатых веществ особой разрушительной силы, кибернетический (компьютерный), ядерный (радиологический) и сельскохозяйственный», при этом не обозначает принципов такой классификации [9]. Кикоть В.Я. и авторы монографии «Терроризм: история и современность» описывают технологический терроризм как использование в террористических актах новейших достижений науки и техники в области компьютерных и информационных технологий, радиоэлектроники, ядерных материалов, генной инженерии, иммунологии и т.д. [10] Толочко А.Н. понимает под технологическим терроризмом террористическую деятельность, основанную на применении передовых достижений научно-технического прогресса, которая выражается, прежде всего, в планировании, подготовке и осуществлении терактов, связанных с использованием средств высокой поражающей способности, с выводом из строя или разрушением опасных производственных объ-

В 1980 году профессор политических наук университета Лонг Айленда (США) Р.Ч. Кларк выпустил книгу под названием «Технологический терроризм». 2 Договор «О сотрудничестве государствучастников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом» (Минск, 4 июня 1999 г.) // Борьба с терроризмом и его финансированием: международные и российские правовые акты и документы / сост. и науч. систематизация – д.ю.н., проф. Р.А. Журавлев, к.ю.н. О.Е. Ноянова. - М., 2005. 1

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

124

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ектов и с производством и распространением опасной продукции [11]. Моторный И.Д. рассматривает технологический терроризм как использование, попытку использования или угрозу использования ядерного, радиологического, химического или бактериологического (биологического) оружия или его компонентов, патогенных микроорганизмов, радиоактивных и других вредных для здоровья людей веществ, включая захват, выведение из строя и разрушение ядерных, химических или иных объектов повышенной технологической и экологической опасности, систем жизнеобеспечения городов и иных населенных пунктов, если эти деяния совершены в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения, оказания воздействия на принятие решений органами власти, для достижения политических, корыстных или любых иных целей [12]. Результатом подобного подхода является обеднение сущности технологического терроризма, искусственное сужение и фрагментация его содержания. Все это в итоге не позволяет в полной мере осмыслить технологический терроризм как единое явление, выявить закономерности и векторы его развития. Как справедливо отметил М.В. Назаркин, «механическое расширение круга его (терроризма) разновидностей не может быть беспредельным, так как при этом данное явление… «ускользает» от попыток его целостного осмысления и систематизации» [13]. Таким образом, сложилась ситуация, при которой исследователи используют термин «технологический терроризм», не отражая адекватно его содержание. В то же время относительно недавно наметилась тенденция интегрированного осмысления понятия «технологический терроризм». Сторонники данного подхода справедливо считают, что необходимо вывести методологию исследования данного феномена на системный уровень и рассматривать технологический терроризм как многофакторное и многоуровневое интеграционное явление, составные части которого находятся в сложной диалектической взаимосвязи. В соответствии с данным подходом осмысление проблемы структурного единства, однородности столь разноплановых, на первый взгляд, явлений, осуществляется с точки зрения

их принадлежности к технологиям, способным, в случае их криминального использования, стать источником чрезвычайной ситуации. Таким образом, мы не только получаем адекватную методологию исследования данного явления, но и адекватную дефиницию «технологический терроризм», где родовое понятие «технология» становится системообразующим фактором, в рамках которого оформляется сущность исследуемого явления. Именно в русле такой методологии подходят к анализу рассматриваемого явления ряд исследователей, акцентируя внимание на те стороны технологического терроризма, которые являются родовыми, системообразующими. В частности, на разрушительный характер современных технологий как важнейший признак технологического терроризма указывает В.В. Лунеев. Махутов Н.А. обращает внимание на связь технологического терроризма со стратегическими рисками чрезвычайных ситуаций [14]. С данной концепцией согласуется определение, данное Ю.В. Латовым, в соответствии с которым технологический терроризм – это совершение (или угроза совершения) террористических актов, способных стать источником преднамеренных чрезвычайных ситуаций техногенного характера [15]. Капитонова Е.А. под технологическим терроризмом понимает преступное посягательство, совершенное путем использования современных технологий, обладающих повышенной опасностью и широким спектром поражения, в случае, если такое посягательство устрашает население, создает опасность причинения гибели людей, значительного имущественного ущерба или иных тяжких последствий, а также совершается в целях воздействия на принятие решения органами власти или международными организациями [16]. В то же время ни одно из представленных выше определений не соответствует в полной мере обозначенной методологии. В этой связи автором, опираясь на Федеральный закон Российской Федерации «О противодействии терроризму»3 предлагается следующее определение О противодействии терроризму: федеральный закон от 06 марта 2006 г. № 35-ФЗ // Рос. газ. 2006. 10 марта. 3

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

125

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ технологического терроризма – это криминальное использование (или его угроза) потенциально опасных технологий с целью воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанное с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий. Данное авторское определение нашло свое отражение в двух модельных законодательных актах: – Рекомендации по совершенствованию законодательства государств – участников СНГ в сфере противодействия технологическому терроризму4; – Рекомендации по совершенствованию законодательного обеспечения противодействия технологическому терроризму в государствах–членах ОДКБ5. Стержневым элементом данного определения выступают потенциально опасные технологии, под которыми автор понимает технологии, использование которых создает реальную угрозу возникновения чрезвычайной ситуации.

5. Майоров А.В. Возможности и угрозы новой глобальной технологической революции в контексте реализации национальной инновационной политики // Вестник Северного (Арктического) федерального ун-та. 2015. 6. Клементьев А.С., Хлопкова О.В. Трансформации форм и методов финансирования терроризма как вызов современному обществу // Противодействие терроризму. Проблемы XXI века - COUNTER-TERRORISM. 2018. № 1. 7. Жукова Е.А. Проблема классификации высоких технологий // Вестник ТГПУ. 2008. Вып. 1 (75). 8. Рачков В.П. Техника и ее роль в судьбах человечества. - Свердловск, 1991. 9. Старостин С.А. Терроризм – глобальная угроза безопасности Российской Федерации // Стратегические риски чрезвычайных ситуаций: оценка и прогноз: материалы восьмой всероссийской научно-практической конференции по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, 15-16 апреля 2003 г. М.: Триада, Лтд, 2003. 10. Терроризм: борьба и проблемы противодействия: учеб. пособие / Елизаров И.Е. [и др.], под ред. В.Я. Кикотя, Н.Д. Эриашвили. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. 11. Толочко А.Н. Технологический терроризм // Проблемы управления. 2007. № 4 (25). 12. Моторный И. Д. Защита гражданских объектов от терроризма: науч.- практ. пособие. М., 2005. 13. Назаркин М.В. Технологический терроризм и высокорисковые объекты. - М.: ВНИИ МВД России, 2005. 14. Махутов Н.А. Связь стратегических рисков чрезвычайных ситуаций с сопредельными рисками // Стратегические риски чрезвычайных ситуаций: оценка и прогноз: материалы восьмой всероссийской научно-практической конференции по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, 15–16 апреля 2003 г. - М.: Триада, Лтд, 2003; Коткин П.Н. Технологический терроризм как угроза возникновения чрезвычайных ситуаций // Актуальные проблемы борьбы с терроризмом и экстремизмом на современном этапе: сб. науч. тр. - Екатеринбург: изд-во Уральского юрид. ин-та МВД России, 2007. 15. Латов Ю.В. Терроризм в постиндустриальном обществе (парадоксы «технологического терроризма») // Труды Академии управления МВД России. 2015. № 2 (34). 16. Капитонова Е.А. Уголовная ответственность за терроризм // Lex Russica. 2016. № 7 (116).

1. Дергачева Е.А. Техногенное общество и противоречивая природа его рациональной трансформации: дис. … канд. юрид. наук. Брянск, 2005. 2. Шаповалов Ю.В. Специфика техногенной цивилизации в условиях глобализации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Армавир, 2010. 3. Beckmann J. Anleitung zur Technologie oder zur Kenntniss der Handwerke, Fabriken und Manufakturen ... Gottingen, 1870. 4. Соснина Т.Н. Понятие «технология»: объективные и субъективные основания его терминологического статуса // Вестник Самарского государственного аэрокосмического ун-та. 2010. № 1 (21).

Рекомендации по совершенствованию законодательства государств – участников СНГ в сфере противодействия технологическому терроризму: приняты на 42-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (постановление от 16 апреля 2015 г. № 42-7). 5 О Рекомендациях по совершенствованию законодательного обеспечения противодействия технологическому терроризму в государствах – членах ОДКБ: постановление Парламентской Ассамблеи Организации Договора о коллективной безопасности от 24 ноября 2016 г. № 9-4.5. 4

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

126

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Коновалов Евгений Вячеславович, магистрант Академии управления МВД России Konovalov Evgeny Vyacheslavovich, master student of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia e-mail: [email protected]

Елисеев Андрей Викторович, профессор кафедры подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка и подразделений по вопросам миграции центра подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка ВИПК МВД России, кандидат юридических наук, доцент Eliseyev Andrey Viktorovich, professor of the chair of migration service staff trainingpolice training centre for public order protection Advanced Training Institute of the MIA of Russia, PhD, Associate Professor e-mail: [email protected]

К ВОПРОСУ О ПРОБЛЕМАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАБОТЫ С КАДРАМИ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ TO THE QUESTION ABOUT THE PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF WORK WITH PERSONS IN THE BODIES OF INTERNAL AFFAIRS Аннотация. В данной статье рассмотрены проблемы правового регулирования ротации кадров в системе службы в органах внутренних дел, механизм ротации, способы его совершенствования, а также вопросы борьбы с проявлениями коррупции через институт ротации. Annotation. The article deals with the problems of legal regulation of the rotation of personnel in the system of service in the internal Affairs bodies, the mechanism of rotation, ways of improving the mechanism of rotation, as well as the fight against corruption through the Institute of rotation. Ключевые слова и словосочетания: полиция, ротация, организация ротации, субъекты Российской Федерации, сотрудник органов внутренних дел, борьба с коррупцией, принципы ротации, служба в органах внутренних дел. Key words and word combinations: police, job rotation, organization of rotation, the subjects of the Russian Federation, personnel of bodies of internal Affairs, the fight against corruption, the principle of rotation, service in bodies of internal Affairs. Государственная служба вообще и осуществляемая в органах и организациях системы МВД России в частности являет собою определенный управленческий процесс, который регламентирован нормативными правовыми актами и включает в

себя ряд взаимодополняющих стадий. Например, эти стадии касаются поступления на службу в органы внутренних дел, присвоения специальных званий сотрудникам, служебной аттестации, перемещения по службе, применения мер поощре-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

127

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ния и дисциплинарного воздействия и др. В этом контексте особо следует сказать о такой служебной процедуре, как ротация кадров. Проблема ротации кадров ранее получила свою теоретическую оценку. Некоторые исследователи-правоведы, такие, как Ю.Н. Старилов [1, с. 11], М.В. Пресняков [2, с. 3], С.Е. Чаннов [3, с. 24], О.И. Тиунов, уже обращались к вопросу ротации государственных гражданских служащих. Например, С.Е. Чаннов [4] указывал на имеющиеся пробелы в способе перезаключения бессрочного служебного контракта на срочный в процессе подготовки к ротации, но в целом его статья по данной проблематике носила характер комментария. Упоминалась ротация государственных служащих также в статьях Т.М. Заниной [5, с. 20] и В.Г. Клочкова [6, с. 33]. В то же время вопрос совершенствования нормативно-правового регулирования механизма ротации кадров с научной точки зрения еще требует проработки. По нашему мнению, проблем и противоречий в этом вопросе гораздо больше. Например, Д.В. Степанков верно отметил, что «…ротация кадров государственной гражданской службы оказывается тесно связанной с такими понятиями, как «карьера», «продвижение», «служебное перемещение», «профессиональное развитие». При этом упоминаемый автор отмечает, что в под ротацией государственных гражданских служащих подразумевается регламентация непосредственно служебным контрактом и разработанное и подготовленное в строгом соответствии с конкретным планом, предусматривающим профессиональное развитие, перемещение государственного служащего на иную другую должность, которая обеспечивает ему как непосредственный профессиональный и в дальнейшем карьерный рост, так и решение в целом непосредственно управленческих задач и организационное развитие государственной службы [7, c.10]. Данную точку зрения, как представляется, следует поддержать и аналогичным образом определять ротацию кадров правоохранительной службы в системе МВД России. В общем смысле слова, ротация кадров это систематическое изменение кадрового состава государственных служащих с це-

лью создания механизма их профессионального роста, эффективности служебной деятельности, а также повышения уровня их профессиональной ответственности и т.п. Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе» [8] определяет, что ротация гражданских служащих проводится в целях повышения эффективности гражданской службы. Заметим, что также ротация кадров направлена и на противодействие коррупции путем назначения государственных служащих на другие должности гражданской службы в том же или ином государственном органе (далее - Закон № 79-ФЗ). Указанной статьей Закона № 79-ФЗ закреплено, что ротация, т.е. назначение государственных гражданских служащих на иные должности гражданской службы в том же или другом государственном органе, осуществляется как в федеральных органах государственной власти, так и в органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон о службе в органах внутренних дел) определяет, что сотрудник органов внутренних дел, непрерывно замещающий одну и ту же должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел в течение шести лет, может быть переведен в порядке ротации на иную равнозначную должность в той же местности. Следует отметить, что при невозможности такого перевода сотрудник может быть переведен на иную равнозначную должность в другую местность [9]. Перевод сотрудника органов внутренних дел на иную должность в органах внутренних дел осуществляется по решению Президента Российской Федерации, руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя и оформляется соответствующим актом, который доводится до

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

128

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ сведения сотрудника под расписку. До назначения сотрудника на должность в органах внутренних дел по новому месту службы, оформленного соответствующим актом, с ним сохраняются служебные отношения по прежнему месту службы. Исходя из вышеизложенного, ротацию кадров в системе службы в органах внутренних дел следует рассматривать как назначение на иную равнозначную должность в системе службы в органах внутренних дел, при котором учитывается уровень квалификации сотрудника, профессионального его образования и имеющегося стажа службы по определённой специальности в той же местности, или при невозможности такого перевода сотрудник может быть переведен на иную равнозначную должность в другую местность. Как мы считаем, в российских условиях совершенно недопустима ситуация, когда тот или иной руководитель на протяжении многих лет подряд занимает одну и ту же должность в органах внутренних дел, поскольку это может в некоторых случаях способствовать развитию целого ряда негативных моментов, делающих работу органа или организации системы МВД России крайне неэффективной. Несмотря на положение закона относительно ротации кадров, в деле ее реализации имеется достаточно много правовых и организационных проблем. На наш взгляд, было бы целесообразным отказаться от предписания закона, которое определяет, что сотрудник «… может быть переведен в порядке ротации». Должно быть четкое понимание (и закрепление) того, что ротация во всех случаях должна быть обязательной, это процедура не может зависеть от субъективного усмотрения действующего руководителя. Кроме того, представляется целесообразным определить периоды, когда ротация может осуществляться (например, через три или пять лет). Три года - это оптимальный срок пребывания сотрудника в должности, в течение которого сотрудник успевает освоить обязанности по службе и выработать новые методы работы с учетом полученного опыта. В то же время такой срок не снижает служебно-должностную мотивацию сотрудника. Установление срока пребывания в занимаемой должности не менее трех

лет не создает предпосылки для избавления от «неугодных» сотрудников путем ротации, а также для коррупции должностных лиц, принимающих решение о включении сотрудника в план ротации. Именно борьба с коррупцией является ключевым моментом самой идеи ротации [10]. В настоящее время сформировалась позиция, согласно которой оптимальный период для занятия одной должности руководителем составляет пять лет, для специалиста - три-пять лет [11]. Однако следует отметить, что нельзя устанавливать общий срок для всех (даже однородных) должностей. В каждом конкретном случае следует учитывать все обстоятельства, влияющие на период занятия сотрудником должности. Такой подход может повысить уровень персональной ответственности руководителя, не даст ему сформировать круг «преданных» лично ему, но не отличающихся высоким профессионализмом сотрудников, может минимизировать уровень коррупционного протекционизма в рассматриваемом виде государственной службы и т.п. Специфика в механизме ротации обусловлена тем, что перевод осуществляется в пределах только одного иерархического уровня, и позиция ряда исследователей, выделяющих в ротации также и вертикальные направления движения по перемещению на замещение должностей, в том числе должностной рост, а также понижение в должности, авторам статьи представляется необоснованной. Законодатель не допускает возможность перевода сотрудника на низшую должность в порядке ротации, за исключением отказа сотрудника на ротацию и, как следствие, возможности перевода в установленном порядке на нижестоящую должность или увольнения со службы в органах внутренних дел [12]. В настоящее время законодательством четко не определен порядок учета таких оценочных понятий, как уровень квалификации сотрудника органов внутренних дел, профессионального его образования, а также стажа, а отсутствие единого подхода к определению уровня профессиональной подготовки и мотивации личностного развития в значительной степени осложняет процесс выдвижения лиц, рекомен-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

129

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ дуемых для включения в резерв, что может привести к конфликту интересов. Для того чтобы указанные оценочные понятия правильно учитывались при планировании ротации, необходим единый подход к их определению, и решать эти вопросы следует коллегиально (комиссионно), оформляя действия с помощью протокола в присутствии сотрудника, что должно найти отражение в норме права. Таким образом, ротация подразумевает плановый «горизонтальный» перевод сотрудника органов внутренних дел. Переводить сотрудника по «горизонтали» является необходимостью ввиду того, что долгое нахождение в одной должности снижает его эффективную трудовую мотивацию, сотрудник начинает ограничивать свой кругозор рамками одного только участка, привыкает к выявленным недостаткам в работе, перестает работать с новыми формами и методами в своей службе. Таким образом, как справедливо указывает Л.А. Ломакина, перемещение сотрудника дает ему возможность сравнить разные практические ситуации в своей работе, эффективнее адаптироваться к иным условиям службы, а также эффективно снижает уровень антикоррупционных практик [13, с. 43-50]. В соответствии со статьей 82 Федерального закона о службе в органах внутренних дел контракт прекращается, а сотрудник органов внутренних дел может быть уволен со службы в органах внутренних дел в связи с отказом сотрудника без уважительных причин от перевода на равнозначную должность в порядке ротации в соответствии с ч. 12 ст. 30 указанного Федерального закона. На наш взгляд, уважительными причинами отказа от перемещения в порядке ротации также могут быть: наличие установленного заболевания, в связи с которым в порядке ротации противопоказано по состоянию здоровья сотрудника в соответствии с медицинским заключением замещение конкретной должности сотрудником; невозможность в соответствии с заключением федерального учреждения медико-социальной экспертизы или медицинским заключением проживания членов семьи сотрудника (супруга, супруги, несовершеннолетних детей, детей старше

18 лет, ставших инвалидами до достижения ими возраста 18 лет, детей в возрасте до 23 лет, обучающихся в образовательных учреждениях по очной форме обучения, родителей, лиц, находящихся на иждивении сотрудника и проживающих совместно с ним) в местности, куда сотрудник назначается в порядке ротации. В данном случае отказ от предложенной для замещения должности сотруднику в порядке ротации по уважительным причинам будет являться основанием предложения ему иных вакантных должностей с учетом уровня квалификации, профессионального образования и стажа сотрудника. В случае отказа сотрудника от предложенной для замещения иной должности в том же или другом органе внутренних дел сотрудник увольняется в соответствии со ст. 82 Федерального закона о службе в органах внутренних дел. При разработке механизма ротации кадров в системе органов внутренних дел с учетом положений законодательства Российской Федерации следует выделить две основные цели ротации: противодействие коррупции, стимулирование антикоррупционного поведения сотрудника; развитие профессионального уровня сотрудника. Солодов В.В., Михайлова Е.В. справедливо указывают, что характерной особенностью реализации механизма ротации является непосредственно факт перестановки кадров, который осуществляется в пределах одного конкурентного иерархического уровня [14]. Необходимо отметить, что ротация кадров в системе службы в органах внутренних дел обусловлена определенной спецификой данного вида службы. В частности, механизмом распространения форм и видов коррупционных отношений, характерных для органов внутренних дел, в настоящее время является формирование коррумпированных связей. Данные связи, организованные по принципу социальной сети, являются достаточно выстроенными и, как результат, способствуют деструктивной социализации новых сотрудников и вовлечению их в коррупционные отношения. Ротация должна рассматриваться как эффективный антикоррупционный механизм, ее результатом является разруше-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

130

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ние коррупционных связей (разрушаются непосредственно горизонтальные связи участников), и новые сотрудники органов внутренних дел в данном случае будут способствовать непосредственно оздоровлению всего морального климата в системе службы в органах внутренних дел. Кроме снижения потенциального риска коррупции, ротация является эффективным средством повышения потенциала использования кадров в системе службы в органах внутренних дел, а также создания условий для непосредственного профессионального роста сотрудников и обеспечения им равных возможностей в служебном развитии. Ротация кадров в системе службы в органах внутренних дел может решать задачи обновления кадров, а также обеспечения их непосредственной преемственности и достижения стабилизации кадрового потенциала органа внутренних дел за счет постоянного притока высококвалифицированных сотрудников, возможного маневрирования имеющимися в органах внутренних дел кадровыми ресурсами. Авторы согласны с позицией Б.Н. Комахина, согласно которой ротация служит хорошей профилактикой профессионального выгорания. Работа на одной должности в течение длительного времени влечет за собою потерю интереса к обязанностям [15, с. 50-55]. Продвижение кадров в порядке ротации в настоящее время благотворно способствует эффективной и оптимальной расстановке кадров в органах внутренних дел, в особенности, где серьезно ограничены местные источники пополнения высококвалифицированных кадров. Пренебрежение в органах внутренних дел вопросами ротации приводит к определенному застою непосредственно в кадровом корпусе и препятствует принятию и назначению на должности в высшие эшелоны власти профессиональных сотрудников. На наш взгляд, работа по ротации кадров в системе службы в органах внутренних дел должна осуществляться исходя из принципов: - планомерности; - систематичности; - подотчетности; - соответствия ресурсной базе;

- скоординированности мероприятий по ротации; - методической обоснованности; - сосредоточения информации о ротации; - регламентированности ротации. Рассматривая имеющийся практический опыт органов внутренних дел в сфере организации и осуществления ротации кадров, можно выделить следующие недостатки: Недостаточное эффективное использование возможности и потенциала ротации кадров в целях своевременного подбора и расстановки сотрудников органов внутренних дел, предупреждения антикоррупционных проявлений со стороны должностных лиц. Слабая материальная база обеспечения эффективной ротации. Отсутствие четкой и жесткой регламентации условий, сроков и порядка механизма ротации кадров. Отсутствие в органах внутренних дел четких и обоснованных расчетов денежных средств на строительство жилых помещений, а также других объектов социальной инфраструктуры. Особого внимания при осуществлении ротации кадров в системе службы в органах внутренних дел заслуживает разработка системы государственных гарантий и компенсаций, создание благоприятных условий службы, защита прав и интересов сотрудников внутренних дел. Как вывод, ротация в дальнейшем должна быть материально и организационно обеспечена, что приведет к определенному позитивному результату и в дальнейшем станет эффективной процедурой в деле прохождения государственной службы в органах. В заключение отметим, что правильно проведенная ротация приводит к тому, что: 1) повышается эффективность использования кадрового состава кадров в системе службы в органах внутренних дел, создаются условия для служебного и профессионального роста сотрудников, обеспечения равных возможностей для развития служебной карьеры; 2) поддерживается благоприятный возрастной баланс в органах внутренних дел;

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

131

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 4) сотрудник органов внутренних дел видит перспективы профессионального развития и карьерного роста; 5) снижается уровень коррупции в органах внутренних дел, а значит, повышается эффективность кадров в системе службы в органах внутренних дел в целом. Ротация кадров в системе службы в органах внутренних дел является необходимым элементом развития и совершенствования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации. Следовательно, ротация кадров в системе службы в органах внутренних дел непосредственно связана с оптимизацией и стабилизацией системы и структуры органов внутренних дел в целом.

службы Российской Федерации: автореф. дис. … канд. соц. наук. - М., 2015. 8. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе: федеральный закон от 06.12.2011 № 395-ФЗ // Собр. зак-ва РФ. 2011. № 50. Ст. 7337. 9. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ // Собр. зак-ва РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020. 10. Интервью директора Департамента государственной службы В. Козбаненко журналу «Кадровое дело» // URL: http://minzdravsoc.ru/laboral/public-service/6. 11. Шидов А.Х., Хапов А.Б. Ротация кадров как элемент системы управления деловой карьерой // URL: http://www.unitcon.ru/articles/view_int_article. php?id=74. 12. С соответствии со статьей 23 Федерального закона о службе в органах внутренних дел в контракт, заключаемый с сотрудником органов внутренних дел, назначенным на должность в органах внутренних дел, по которой предусмотрена ротация, включается положение о возможности перевода сотрудника в установленном порядке на иную равнозначную должность, в том числе в другую местность, а в случае его отказа - о возможности перевода в установленном порядке на нижестоящую должность или увольнения со службы в органах внутренних дел. 13. Ломакина Л.А. Ротация государственных гражданских служащих в контексте преодоления коррупции // Журнал российского права. 2013. № 4. 14. Солодов В.В., Михайлова Е.В. Ротация как механизм повышения эффективности правоохранительной службы Российской Федерации. http://ejournal.spa.msu.ru/uploads/vestnik/20 10/vipusk__22._mart_2010_g./solodov_mikh ailova.pdf 15. Комахин Б.Н. Ротация государственных служащих как одна из форм предупреждения коррупции //Административное право и процесс. 2018. № 5.

1. Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9. 2. Пресняков М.В. Приоритетные направления формирования кадрового состава государственной гражданской службы // Гражданин и право. 2011. № 8. 3. Чаннов С.Е. Ротация государственных служащих // Кадровик. 2012. № 8; Информационно-аналитический портал "Предпринимательство и право" // URL: http://lexandbusiness.ru/viewarticle.php?id=728. 4. Хабриева Т.Я., Тиунов О.И., Кашепов В.П. и др. Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций: монография / отв. ред. О.И. Тиунов. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2013. 5. Занина Т.М. О разработке комплекса мер по формированию высококвалифицированного кадрового состава правоохранительной службы в современных условиях // Административное право и процесс. 2011. № 7. 6. Клочков В.Г. Причины роста и меры по борьбе с коррупцией // Безопасность бизнеса. 2006. № 2. 7. Степанков Д.В. Управление ротацией кадров государственной гражданской ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

132

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Власов Борис Евгеньевич, начальник кафедры теории и методологии государственного управления Академии управления МВД России, кандидат юридических наук Vlasov Boris Evgenyevich, chief of department of the theory and methodology of public administration of Departments of MIA Academy of Russia, PhD e-mail: [email protected] Петрова Ольга Викторовна, доцент кафедры теории и методологии государственного управления Академии управления МВД России, кандидат юридических наук Petrova Olga Viktorovna, associate professor of the theory and methodology of public administration of Departments of MIA Academy of Russia, PhD e-mail: [email protected]

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММ АНТИКРИМИНАЛЬНОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ КАК ФОРМЫ ОПТИМИЗАЦИИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ МВД РОССИИ С РЕГИОНАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ ORGANIZATIONAL AND LEGAL ASPECTS OF DEVELOPMENT AND IMPLEMENTATION OF ANTI-CRIMINAL PROGRAMS AS A FORM OF OPTIMIZATION OF RELATIONS OF TERRITORIAL BODIES OF THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF RUSSIA WITH REGIONAL BODIES OF STATE POWER AND ADMINISTRATION Аннотация. В статье рассматриваются организационно-правовые аспекты разработки и реализации программ антикриминальной направленности в контексте взаимодействия органов внутренних дел с органами власти и управления в процессе программирования комплексных мер в правоохранительной сфере на региональном уровне. Даётся общая сущностная характеристика программно-целевого управления, представляющего собой самостоятельную форму взаимодействия территориальных органов МВД России по субъектам Российской Федерации и региональных органов государственной власти, а качество, комплексность и результативность мероприятий программ правоохранительной направленности представляются как оценочные показатели эффективности деятельности каждого субъекта взаимодействия в указанной сфере. Анализируются проблемы правового регулирования процесса формирования, иерархии, структуры и состава исполнителей программ антикриминальной направленности, а также управления их реализацией. Предлагаются пути совершенствования нормативноправового обеспечения в рамках оптимизации данной деятельности. ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

133

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Annotation. The article deals with the organizational and legal aspects of the development and implementation of anti-criminal programs in the context of the interaction of the internal Affairs bodies with the authorities and management in the process of programming complex measures in the law enforcement sphere at the regional level. The General essential characteristic of the programtarget management representing an independent form of interaction of territorial authorities of the Ministry of internal Affairs of Russia on the subject of the Russian Federation and regional public authorities is given, and quality, complexity and efficiency of actions of programs of a lawenforcement orientation are represented as estimated indicators of efficiency of activity of each subject of interaction in the specified sphere. The problems of legal regulation of the process of formation, hierarchy, structure and composition of the executors of anti-criminal programs, as well as management of their implementation are analyzed. The ways of improving the regulatory support in the framework of optimization of this activity are proposed. Ключевые слова и словосочетания: государственная программа, программа борьбы с преступностью, нормативно-правовое обеспечение программно-целевого управления, комплексное программирование антикриминальных мер, взаимодействие территориальных органов МВД России по субъектам Российской Федерации и региональных органов государственной власти. Key words and word combinations: the state program, the program of fight against crime, normative legal support of program and target management, complex programming of anti-criminal measures, interaction of territorial authorities of the Ministry of internal Affairs of Russia on subjects of the Russian Federation and regional public authorities. Совершенствование системы управления государством и обществом в Российской Федерации предполагает оптимизацию не только структурного построения органов исполнительной власти, в том числе органов внутренних дел, но и нормативно-правовой основы их взаимоотношений между собой в процессе реализации возложенных на них функций. Эффективное и качественное взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления с территориальными правоохранительными и контролирующими органами в сфере борьбы с преступностью выступает важным системообразующим фактором укрепления законности и правопорядка, а также обязательным условием успешного выполнения определенных законодательством России перед этими органами задач. Однако отношения правоохранительных органов с другими исполнительными и законодательными органами государственной власти часто выстраиваются формально, без должной межотраслевой координации совместной деятельности, что негативно отражается на эффективности охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности.

Одной из причин сложившегося положения является несовершенство правового механизма, регулирующего взаимодействие региональных органов государственных власти, местного самоуправления и территориальных органов МВД России по субъектам Российской Федерации в правоохранительной сфере, что создает опасность «узковедомственной» ориентации в этой сфере социального управления. Как известно, этимология термина «оптимальность» связана с поиском чего-то наиболее благоприятного. Соответственно, термины «оптимизировать» и «оптимизация» предполагают некий процесс по приданию чему-либо наилучших (оптимальных) свойств или качеств либо предполагается выбор наилучших вариантов из некого их множества и т.д. [1, с. 457]. В свою очередь, понятие «оптимальность» при всех существенных отличиях связана с важнейшим в теории управления понятием «эффективность», предполагающим соотношение «затраты / результативность». С анализируемой точки зрения оптимизация взаимоотношений территориального органа МВД России по субъекту Российской Федерации и региональных органов государственной власти представляет собой поиск, разработку и внедрение наиболее

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

134

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ эффективных способов достижения вышеуказанными органами целей в правоохранительной сфере. Действующее законодательство выделяет следующие формы взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (в том числе территориальных органов МВД России по субъектам Российской Федерации) и региональных органов исполнительной власти: а) планирование и реализация совместных мероприятий; б) подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации; в) обмен информацией, необходимой для реализации полномочий органов исполнительной власти и предоставляемой в установленном порядке; г) иные формы, предусмотренные соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации [2]. Как показывает правоохранительная практика, к числу наиболее результативных способов осуществления первой из указанных выше форм взаимодействия территориальных органов МВД России по субъектам Российской Федерации и региональных органов государственной власти относится метод программно-целевого управления. Неслучайно Регламентом Министерства внутренних дел Российской Федерации предусмотрено, что планирование работы органов и подразделений МВД России по основным направлениям деятельности осуществляется на основе документов, предполагающих комплексный подход к установлению межотраслевых (межведомственных) связей - государственных программ Российской Федерации, федеральных (региональных) целевых программ, национальных и иных планов Российской Федерации по реализации межгосударственных программ правоохранительной и антикриминальной направленности (п. 26). При этом формирование планов и ключевых показателей деятельности МВД России по их исполнению должно осуществляться преимущественно с использованием программно-целевого

метода бюджетного планирования, призванного обеспечить прямую взаимосвязь (зависимость) между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики, в том числе в сфере правоохранительной деятельности (п. 27) [3]. Более того, отечественный и зарубежный опыт применения программноцелевой методологии в организации борьбы с преступностью подтверждает необходимость её использования как безальтернативной для решения наиболее сложных, не вписывающихся в существующую систему управления правоохранительной деятельностью проблем. В условиях оптимизации структуры и приведения системы МВД России в соответствие современным моделям организационного построения федеральных органов исполнительной власти и бюджетному законодательству программноцелевое управление позволяет концентрировать и рационально адресно использовать имеющиеся ресурсы для решения наиболее сложных задач борьбы с правонарушительством. Актуальность и необходимость применения методологии программно-целевого управления в деятельности органов внутренних дел, как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях, продиктована также спецификой, сложностью и межведомственным характером возникающих перед ними задач. В важнейшем, с точки зрения организации и порядка управления, ныне действующем Типовом положении о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации закреплена норма (задача) о том, что процесс его функционирования объективно предполагает взаимодействие с территориальными органами других государственных органов, местным самоуправлением, а также общественными формированиями (п. 8 ст. 6 «Основные задачи территориального органа») [4]. Более того, согласно указанному выше документу (п. 4 ст. 13 раздела II «Полномочия») предусматривается его участие не только в разработке нормативных пра-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

135

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ вовых актов субъекта Российской Федерации, касающихся охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, но и «в разработке и реализации региональных и межрегиональных программ в этой области». Таким образом, именно во взаимодействии с органами власти субъектов Российской Федерации должна осуществляться разработка и реализация документов программного характера в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью, в том числе по отдельным ее видам (незаконный оборот наркотиков, коррупция, нарушение миграционного законодательства и т.п.). Например, практически все реализованные в последние 5 лет или действующие в настоящее время на территории Московской области областные государственные программы (всего проанализировано 17) так или иначе связаны с различными вопросами правоохранительного характера, т.е. с их помощью реализуется комплексный подход к обеспечению защищенности населения и инфраструктуры области от угроз социального и природнотехногенного характера [5]. При этом непосредственно сфере безопасности посвящалась Государственная программа Московской области «Безопасность Подмосковья» на 2014-2018 годы, которая включала в себя подпрограмму «Профилактика преступлений и иных правонарушений» (приложение к программе № 1). Цели данной государственной программы – «комплексное обеспечение безопасности населения и объектов на территории Московской области, повышение уровня и результативности борьбы с преступностью» - были декомпозированы в цели подпрограммы – «закрепление достигнутых результатов в обеспечении правопорядка и безопасности граждан, повышение уровня и результативности борьбы с преступностью». В свою очередь, цели подпрограммы трансформировались в задачи подпрограммы, которые могли быть решены только при непосредственном взаимодействии органов государственной власти и управления с органами внутренних дел. В частности, предусматривалась реализация комплекса мероприятий:

- по профилактике и предупреждению проявлений экстремизма и террористического характера, расовой и национальной неприязни; - повышению степени защищенности объектов социальной сферы, в том числе мест с массовым пребыванием людей; - обеспечению занятости несовершеннолетних как эффективного средства профилактики их противоправного поведения; - применению инновационных средств наблюдения за обстановкой в общественных местах и своевременного оповещения о правонарушениях в целях оперативного реагирования на них и оптимизации процесса принятия соответствующих управленческих решений по поддержанию правопорядка и безопасности граждан на должном уровне; - профилактике наркомании и токсикомании. Весьма конкретно, с использованием статистики ГУ МВД России по Московской области, при разработке государственной программы были обозначены основные и дополнительные количественные и качественные показатели, характеризующие достижение целей и решение задач за период ее реализации: - до 100% увеличение доли объектов социальной сферы и мест с массовым пребыванием людей, оборудованных средствами безопасности и антитеррористической защищенности, а также системами видеонаблюдения; - снижение на 4% преступности несовершеннолетних, в том числе на 3% - количества преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков; - снижение на 11,4% числа преступлений экстремистского характера. Выполнение подпрограммы предусматривалось без разделения на этапы и включало постоянную реализацию планируемых мероприятий. Приведенные выше количественные и качественные показатели обосновывались предположением о том, что при внедрении в правоохранительную практику различных форм программно-целевого управления появляется возможность существенно повысить эффективность борьбы с преступностью.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

136

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Однако в 2016 году, т.е. задолго до истечения срока реализации, описанная выше программа постановлением Правительства Московской области от 25.10.2016 № 794/39 была отменена и принята очередная Государственная программа Московской области «Безопасность Подмосковья» на 2017-2021 годы, в паспорте которой констатировалось, что, несмотря на принимаемые меры, направленные на борьбу с преступными и иными противоправными действиями, на предупреждение чрезвычайных ситуаций, необходимый уровень обеспечения общественной безопасности достигнут не был. При этом в целом отмечалась эффективность применения комплексного подхода как результата совместной целенаправленной деятельности исполнительных органов государственной власти общей юрисдикции и территориальных органов МВД, ФСБ, МЧС России по Московской области, что позволило не допустить обострения криминогенной обстановки. Цели очередной государственной программы изменены не были, но при этом появились новые, вытекающие из них, задачи: сокращение числа тяжких и особо тяжких преступлений, совершенных в общественных местах, снижение доли несовершеннолетних в общем числе лиц, совершивших преступления, и др. Несколько переориентировались и задачи входящей в программу подпрограммы «Профилактика преступлений и иных правонарушений» - на снижение общего количества преступлений, совершенных на территории Московской области, в том числе преступлений экстремистского характера. Анализ содержания указанной выше государственной программы показал, что роль ГУ МВД России по Московской области как соисполнителя программы просматривалась только в методике расчета значений показателей реализации Государственной программы (подпрограмм) в контексте использования статистического сборника «Состояние преступности в Московской области» информационного центра Главного управления МВД России по Московской области и информации, предоставляемой им о количестве административных правонарушений, выявленных при содействии членов общественных

объединений правоохранительной направленности. Порядком взаимодействия структур, ответственных за выполнение мероприятий подпрограммы, с государственным заказчиком Государственной программы (подпрограммы), которым является Главное управление региональной безопасности Московской области, определено, что именно оно организует управление реализацией Государственной программы и осуществляет взаимодействие с государственными заказчиками подпрограмм в составе Государственной программы, а также с лицами, назначенными ответственными за выполнение мероприятий подпрограмм. Оно же должно нести солидарную ответственность за реализацию Государственной программы и обеспечение достижения запланированных результатов и показателей выполнения её мероприятий совместно с региональными Управлением по обеспечению деятельности противопожарно-спасательной службы, Главным управлением МЧС России, Государственным казенным учреждением «Специальный центр «Звенигород». Особо обращает на себя внимание тот факт, что согласно паспорту программы ГУ МВД России по Московской области в число структур, непосредственно задействованных в реализации ее мероприятий, не входит. За рамками паспорта программы остается и важнейший для теории и практики вопрос о механизме связи ресурсного обеспечения со степенью достижения поставленных целей, а также вопрос о методике расчета соответствующих показателей (индикаторов). «Досрочное» прекращение действия Государственной программы Московской области «Безопасность Подмосковья» на 2014-2018 годы свидетельствует о том, что современные реалии и складывающаяся криминальная ситуация, связанная с появлением новых видов «высокотехнологичных» и иных видов преступлений, а также угроз криминального характера, требуют критического пересмотра сложившейся практики формирования и реализации программ правоохранительной и антикриминальной направленности с участием органов внутренних дел и их под-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

137

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ разделений в борьбе с преступностью, выработки на этой основе конструктивных подходов к организации данной деятельности. Проведенный по специально разработанной анкете опрос руководителей территориальных органов и подразделений МВД России на различных уровнях показал, что, по мнению большинства из них (от 70 до 100% респондентов), из-за нормативной неурегулированности и отсутствия должного научного обоснования необходимости программирования комплексных мер по борьбе с преступностью во взаимодействии с органами власти и управления наиболее часто, особенно на региональном уровне (опросом в период 2017-2018 гг. было охвачено 187 слушателей ВАК, 1-го и 2-го факультетов Академии управления МВД России), особую сложность представляет решение таких важных задач, как: - формирование и обеспечение эффективного функционирования организационно-управленческих структур, необходимых для разработки и руководства реализацией программ; - концептуальное обоснование программ; - определение сроков реализации, а также очередности разработки корреспондирующихся с планами основных организационных мероприятий органов внутренних дел системы целевых и других программ правоохранительной направленности федерального, регионального и районного (муниципального) уровней; - выбор названия программ исходя из «дерева целей», а также сама процедура его построения; - определение оптимального количества и иерархии объективно необходимых программ и их подпрограмм; - сочетание разработки и реализации программ с программами социальноэкономического развития республики, края, области, муниципального образования (округа, района и т.п.); - учет при организации разработки программ роли и функций отраслевых подразделений Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также прокуратуры как координатора деятельности всех правоохранительных органов, межведомственных комиссий и координационных

совещаний, других "силовых" ведомств, иных государственных и негосударственных структур; - увязка мероприятий программ с состоянием оперативной обстановки и с уже имеющимися либо разрабатываемыми законами, планами и программами правоохранительной направленности, многочисленными решениями коллегиальных органов, ведомственными приказами, распоряжениями и инструкциями; - выбор гарантированных узаконенных источников финансирования; - определение механизма и критериев оценки эффективности программ и отдельных их мероприятий. Проблемным вопросом является и тот факт, что на практике формирование региональных программ часто происходит по директивному указанию, не продиктованному реальным состоянием оперативной обстановки, при диагностике которой не уделяется должного внимания наличию в ней проблем, подлежащих решению именно программно-целевым методом. По этим причинам руководители территориальных органов МВД России не всегда своевременно и аргументированно инициируют разработку соответствующих программ и конкретных комплексных мероприятий правоохранительной направленности органами исполнительной власти и местного самоуправления. Данная проблема во многом объяснима их недостаточными профессиональными знаниями в области программно-целевого управления, а также недопониманием, как показал опрос, его методологии и важности для правоохранительной сферы, т.к. программно-целевое управление связано не только с разработкой программ, но и с формированием гибких организационных структур управления. Вместе с тем только инициативы и творческого подхода практических работников управленческих звеньев территориальных органов МВД России по субъектам Российской Федерации, а тем более на районном уровне, часто бывает недостаточно. Необходимо уточнение роли штабов в координации и методическом обеспечении деятельности структурных подразделений территориальных органов внутренних дел по участию в разработке и реализации

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

138

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ программ в целом или их конкретных мероприятий. В частности, штабные подразделения могли бы взять на себя выполнение функции координации участия подразделений территориальных органов внутренних дел в формировании программ правоохранительной направленности, функции организационного обеспечения выполнения относящихся к компетенции МВД России мероприятий программ путем их учета (трансформации) в текущих планах и других документах управленческого характера, а также функции их контрольно- информационного сопровождения и мониторинга результатов. В настоящее время во многих субъектах Российской Федерации принято с учетом региональных особенностей достаточно большое количество различных программ правоохранительной направленности (по данным ОАД МВД России, ежегодно принимается более 200). Однако количественная характеристика в данном случае не является показателем эффективности программно-целевого управления вследствие того, что обилие на региональном и муниципальном уровнях многоцелевых планов и подпрограмм объективно приводит к распылению сил и средств. Более того, с позиций программноцелевого подхода могут решаться не все, а только наиболее важные и социально значимые задачи. На практике же, вследствие пренебрежения этой аксиомой не обеспечивается комплексный подход к разработке программ, не уделяется должного внимания многим проблемам в области охраны правопорядка. Причём, при таком положении вещей между территориальным органом МВД России по субъекту Российской Федерации и региональными органами власти взаимодействие часто осуществляется односторонне и бессистемно. Так, например, при разработке и реализации региональных программ органы государственной власти и управления часто взаимодействуют с конкретным сотрудником того или иного подразделения органа внутренних дел, отвечающим лишь за одно направление деятельности (например, по линии охраны общественного порядка в рамках использования возможностей аппаратно-программных комплексов «Без-

опасный город»), а столь необходимое комплексное взаимодействие по всем актуальным, продиктованным криминальной ситуацией направлениям, требующим совместной деятельности, налажено далеко не всегда. Требует совершенствования и механизм согласования программ, т.к. очевидно, что оно не должно ограничиваться участием в нем лишь одного отраслевого (структурного) подразделения (например, правового). Упорядочение взаимоотношений территориальных органов МВД России по субъекту Российской Федерации и региональных органов государственной власти с использованием механизма целевого программирования мероприятий в правоохранительной сфере возможно за счет объединения усилий для разработки и реализации не нескольких, а лишь одной программы (например, по аналогии с названием программы «Безопасность Подмосковья», программы «Комплексная безопасность», в которой меры по укреплению общественного порядка и общественной безопасности объединены в отдельную подпрограмму с учетом особенностей криминальной ситуации и оперативной обстановки в целом на территории субъекта Российской Федерации). Рациональнее и экономнее при таком подходе решается вопрос и с финансированием лишь одной, а не нескольких, зачастую взаимозависимых, иногда взаимодополняющих или даже дублирующих друг друга программ и подпрограмм. Так, например, отдельные программы по линии безопасности дорожного движения, по противодействию экстремизму и терроризму, злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту, профилактике безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних и другие должны содержать мероприятия по предупреждению различного вида правонарушений, но они же, как правило, идентичны мероприятиям, включенным в региональную программу (подпрограмму) «Профилактика правонарушений, борьба с преступностью и обеспечение общественной безопасности» и т.п. Сложившаяся практика, впрочем, не исключает участие территориальных органов внутренних дел в качестве соисполнителя

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

139

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ в реализации программ и иной направленности. Для внесения предложений, участия в разработке и реализации таких программ в территориальном органе МВД России по субъекту Российской Федерации могут быть созданы (возможно, на базе штаба) соответствующие временные программноцелевые структуры (рабочие группы), которые будут осуществлять их сопровождение и вместе с тем тесное взаимодействие как с региональными органами государственной власти, так и с другими государственными и негосударственными органами. Однако все усилия, предпринимаемые как органами внутренних дел, так и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках программирования правоохранительной деятельности и борьбы с преступностью, могут привести к желаемому изменению состояния криминальной ситуации только при наличии соответствующего нормативно-правового обеспечения, регламентирующего роль как их самих, так и законодательной и исполнительной власти. Ведь «… никакие федеральные целевые либо региональные комплексные программы борьбы с преступностью или отдельными ее видами не дадут результата, если не будут возведены в ранг закона, с четким определением зоны ответственности конкретного исполнителя, в лице федеральных, региональных и местных органов власти и управления, научно обоснованным объемом и источниками ресурсов, которые будут необходимы для выполнения поставленных задач» [6, с. 200]. К сожалению, соответствующий нормативный правовой акт (возможно федеральный закон, постановление Правительства Российской Федерации, межведомственный приказ), на котором базировалась бы разработка региональных программ правоохранительной и иной антикриминальной направленности, в настоящее время отсутствует. Типовой макет государственной программы субъекта Российской Федерации правоохранительной направленности носит лишь рекомендательный характер, причем, в том числе, и для подразделений системы МВД России [7]. Как следствие, возникает вопрос

легитимности программных мероприятий и данных программ в целом. Эти обстоятельства, наряду с недопониманием и произвольным толкованием сущности методологии программноцелевого управления, негативно отражаются на результативности ее применения в правоохранительной практике. Необходимо также констатировать, что, несмотря на положения Бюджетного кодекса Российской Федерации (ст. 179 «Государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы»), которым разработка программ процедурно регламентирована [8], наиболее уязвимым местом программно-целевого управления остается их ресурсное обеспечение. Очевидно, что для должного финансирования региональных программ правоохранительной направленности сроки их разработки должны быть увязаны со сроками принятия и утверждения бюджетов различного уровня с внесением в Закон о бюджете конкретного региона (регионов) соответствующей статьи расходов. Кроме того, в этих целях рациональным было бы использование и средств федерального бюджета Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований, внебюджетных источников. Столь сложная и многогранная деятельность, которой является программирование мер борьбы с преступностью, касается практически всех управленческих звеньев органов внутренних дел, их взаимоотношений с органами государственной власти общей и специальной компетенции. Подтверждением этому является тот факт, что нередко сами региональные программы предусматривают систему мероприятий по обеспечению взаимодействия правоохранительных органов, в том числе и органов внутренних дел, с органами государственной власти субъекта [9]. Изложенные выше обстоятельства позволяют рассматривать программноцелевое управление как самостоятельную форму взаимодействия территориальных органов МВД России по субъекту Российской Федерации и региональных органов государственной власти, а качество, комплексность и результативность мероприятий программ правоохранительной

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

140

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ направленности как оценочные показатели эффективности деятельности каждого субъекта взаимодействия в указанной сфере [10]. Таким образом, комплексно-целевое программирование антикриминальных мер может и должно стать основой конструктивного взаимодействия (сотрудничества) территориальных органов МВД России по субъекту Российской Федерации и региональных органов государственной власти при условии квалифицированного, а не формального подхода к инициированию, разработке и последующей реализации программ правоохранительной направленности как средства оптимизации и упорядочения взаимоотношений органов внутренних дел и региональных органов государственной власти в правоохранительной сфере.

логические аспекты): дис. … канд. юрид. наук. - М.: Академия МВД России, 2004. 7. Информационно-справочные материалы к типовому макету государственной программы субъекта Российской Федерации правоохранительной направленности. - М.: ОАД МВД России, 2014. 8. О правовых основаниях утверждения высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации порядков формирования и реализации государственных программ субъектов Российской Федерации [Электронный ресурс]: письмо Минфина России от 02.04.2012 № 02-16-03/1073 // URL: http://www.consultant.ru/document/cons (дата обращения: 18.10.2018). 9. О государственной программе Мурманской области «Обеспечение общественного порядка и безопасности населения региона» [Электронный ресурс]: постановление Правительства Мурманской области от 30.09.2013 года № 575-ПП (с изм. на 31.05.2018) // URL: http://docs.cntd.ru/document/424078189 (дата обращения: 18.10.2018). 10. В дополнение к нормативным правовым актам, вытекающим из Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (статья 26.3.2 «Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации»).

1. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд. – М.: Азбуковник, 1999. 2. О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти: постановление Правительства РФ от 05.12.2005 г. № 725 (ред. от 08.12.2008) // СЗ РФ. 2005. № 50. Ст. 5311. 3. Об утверждении Регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 17.10.2013 № 850. 4. Об утверждении положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: указ Президента РФ от 21.12.2016 № 699 (ред. от 03.05.2018) // СЗ РФ. 26.12.2016. № 52 (Часть V). Ст. 7614. 5. Государственная программа Московской области «Безопасность Подмосковья» (утв. постановлением Правительства Московской области от 23.08.2013 № 665/38 [Электронный ресурс] // URL: http://old.me.mosreg.ru/userdata/ 274369.pdf (дата обращения: 18.10.2018). 6. Захватов И.Ю. Сочетание отраслевого и территориального управления органами внутренних дел (теоретические и методоВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

141

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО Николаенко Наталья Владимировна, следователь по особо важным делам Следственного департамента Министерства внутренних дел Российской Федерации Nikolaenko Natalia Vladimirovna, Investigator on especially important cases of Investigative Department of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation е-mail: [email protected]

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА РАССЛЕДОВАНИЕМ УГОЛОВНЫХ ДЕЛ IMPROVEMENT OF THE STATE CONTROL OF INVESTIGATION OF CRIMINAL CASES Аннотация. Актуальность рассматриваемого вопроса обусловлена усилением контроля за соблюдением прав и свобод граждан на всех стадиях уголовного процесса, необходимостью повышения эффективности деятельности следователей и дознавателей при расследовании преступлений и соблюдении процессуальных сроков и законности. Особую значимость данным вопросам придает направленность уголовноправовой политики РФ на реформирование системы правоохранительных органов с целью повышения эффективности и результативности их деятельности. Данная статья посвящена рассмотрению этапов расследования уголовных дел и возникающим проблемам в данном процессе. Приводятся основы и виды контроля за расследованием уголовных дел. В заключение сделан вывод о том, что направлением совершенствования должен стать судебный контроль и определенные его виды. Annotation. The urgency of the matter under consideration is due to improved control over the observance of the rights and freedoms of citizens at all stages of the criminal process, the need to improve the effectiveness of investigators and investigators in the investigation crime and the observance of procedural time limits and the rule of law. Special significance of the issues attached to the thrust of the criminal policy of the Russian Federation on the reform of law enforcement agencies with a view to improving the effectiveness and efficiency of their activities. This article examines the stages of criminal investigation and the problems encountered in this process. Provides basics and types of monitoring the investigation of criminal cases. In conclusion, it is concluded that the direction of the improvement should be a judicial control and certain types. Ключевые слова и словосочетания: контроль, расследование, этап, судебный контроль, ведомственный контроль, форма. Key words and word combinations: control, investigation, stage, judicial control, departmental control, form. Актуальность темы статьи обусловлена тем, что в современной науке и практике уголовного процесса, как России, так и других стран мира, одно из центральных мест занимает проблема защиты общества от преступлений, детерминированная справедливостью правосудия и гарантиями этого. В практической деятельности органов правосудия сложно обеспечить баланс справедливости и эффективной борьбы с преступностью. Справедливость следует

относить к центральным принципам правосудия, всех стадий уголовного процесса, а также судебного разбирательства. Данный принцип является выражением гуманизации уголовно-процессуального законодательства и деятельности. Рассмотрение вопроса о государственном контроле за расследованием уголовных дел надо начать с самого контроля его сущности и видов. Важным направлением контрольной деятельности является своевременный

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

142

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО надзор за законностью производства предварительного расследования преступлений, соблюдением процессуального порядка и процессуальных сроков. Именно прокурор – должностное лицо, одновременно осуществляющее от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, надзор за исполнением законов в оперативнорозыскной деятельности и процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного расследования (ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ), как координатор может способствовать эффективному взаимодействию правоохранительных органов в изобличении организаторов и участников противоправной деятельности [1]. Управленческое воздействие в досудебном производстве по уголовным делам наряду с прокурорским надзором оказывают судебный и ведомственный контроль. Под судебно-контрольной деятельностью (судебным контролем) понимается совокупность действий судьи по рассмотрению и разрешению ходатайств органов расследования и прокурора, а также жалоб заинтересованных участников уголовного процесса по поводу законности, обоснованности и мотивированности процессуального действия (бездействия) либо решения. Ведомственный контроль представляет собой часть государственного контроля и проявляется в деятельности специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению и проверке процесса функционирования объекта с целью устранения отклонения от заданных параметров. При этом необходимо иметь в виду, что ведомственный контроль включает в себя как процессуальный контроль за расследованием уголовных дел, так и контроль за проведением оперативно-розыскной деятельности по выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступных деяний. Каждый из указанных выше компонентов управленческого воздействия оказывает собственное влияние на уголовнопроцессуальную деятельность в досудебном производстве по уголовным делам. В отличие от прокурорского надзора осуществление ведомственного контроля предполагает обладание субъектом его

проведения административными функциями, вмешательство в административнохозяйственную, организационную, оперативную деятельность, а также целесообразность осуществления подконтрольной деятельности. В целом процессуальный контроль и прокурорский надзор призваны обеспечить законность и обоснованность действий и решений следователя и дознавателя, прежде всего на стадии возбуждения уголовного дела и далее – на этапе его расследования. Также контроль за процессами расследования можно разделить по времени осуществления на предварительный, текущий и последующий. Предварительный предусматривает проверку и утверждение перспективной модели расследования (всего или отдельного этапа), перенесенной в материальную сферу. Такого рода модель фиксируется в плане производства всего расследования, отдельного его этапа (следственного действия), а также в проекте процессуального акта (постановлении о прекращении уголовного дела, о применении меры пресечения в виде заключения под стражу и т.д.). Текущий контроль за процессами расследования осуществляется начальником следственного подразделения (прокурором, начальником органа дознания), участвующим в проведении следователем (дознавателем) отдельных следственных действий. Последующий контроль за процессами расследования преступлений предусматривает проверку уже совершенных следователем действий. В теории уголовного судопроизводства и криминалистики процесс расследования преступления делится на ряд этапов. В содержании расследования русские процессуалисты, учитывая его розыскной характер, выделяли два этапа: предварительное (генеральное) следствие и специальное (формальное). Задачей первого этапа являлось выяснение факта преступления и установление лиц, которые его совершили. Второй этап состоял из совокупности действий, направленных против определенного лица, поставленного в положение обвиняемого, с целью обнаружения достаточных обстоятельств и полных доказательств для предания суду. Первый этап расследования, связанный с установлением и раскрытием преступлений, составлял основную задачу органов дозна-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

143

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО ния. Второй – дальнейшее расследование в связи с появлением обвиняемого – задачу органов следствия. В советской уголовно-процессуальной литературе этапы расследования определялись примерно также. Советские криминалисты также усматривали в расследовании два этапа – первоначальный (от возбуждения дела до предъявления обвинения) и последующий (производство следственных действий до окончания расследования). В то же время среди криминалистов и процессуалистов существовали и иные подходы к дифференциации расследования. Так, И.Н. Якимов делил расследование на три этапа: «установление вещественного состава преступления»; «собирание и оценка улик»; «обследование предполагаемого виновника преступления» [6, с. 352–359]. Громов В.И. тоже указывал на существование трех стадий: «1) принятие дела к производству, определяющее приступ к расследованию»; 2) группировка и оценка собранного материала, которым изобличается подозреваемый, определяющая момент предъявления обвинения; 3) обобщение материала по законченному уголовному расследованию, определяющее дальнейшее направление дела [5, с. 383]. С начала 70-х гг. ХХ в. в начных работах преобладает деление процесса расследования на три этапа: начальный, последующий и заключительный. Ряд криминалистов и процессуалистов выделяли четыре, пять и даже шесть этапов предварительного расследования преступлений. В частности, И.Д. Перлов, М.С. Строгович, А.Я. Дубинский в основу дифференциации закладывают узловые процессуальные задачи, решаемые в период расследования: выявление преступлений и установление лиц, которые их совершили, предъявление им обвинения; проверка показаний обвиняемых и доказывание их вины; принятие решения об окончании расследования и проведение дополнительных следственных действий; составление процессуальных актов, заканчивающих процесс расследования [4]. Перлов И.Д., Строгович М.С. делят процесс расследования на более мелкие этапы. По их мнению, сначала идет этап предъявления обвинения, а затем – доказывание вины. Но как можно предъявить обвинение лицу без хотя бы малейших доказательств его вины. Процесс доказыва-

ния идет на протяжении всего предварительного следствия и, следовательно, его невозможно ограничить рамками одного из этапов расследования. Кроме того, ученые выделяют этап принятия решения об окончании расследования и проведение дополнительных следственных действий. Эти два акта противоречат друг другу. Если субъект доказывания принял решение об окончании предварительного следствия, то подразумевается, что в уголовном деле собрано достаточно объективных доказательств для направления дела в судебную инстанцию. В этом случае непонятно, проведение каких дополнительных следственных действий имели в виду авторы. Представляется, что этапы расследования должны иметь достаточно определенный характер, и предлагается выделить три этапа предварительного следствия: первоначальный, промежуточный и заключительный [4]. Рассмотрим особенности осуществления контроля на каждом из этапов. Первоначальный этап включает в себя проведение первоначальных следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий, направленных на получение как можно большего количества объективных доказательств, уличающих или устанавливающих преступника. Сюда можно отнести допросы потерпевшего, осмотр места происшествия, назначение и проведение обысков, экспертиз, допросы основных очевидцев. Этот этап заканчивается предъявлением обвинения лицу и избранием меры пресечения. На данном этапе каждый процессуальный срок и каждое процессуальное решение контролируются начальником следственного органа и прокурором, то есть существует двойной контроль. Каждый этап и каждое процессуальное решение, действие строго учитываются и вносятся в базу ГИАЦ МВД России [3], что позволяет осуществлять автоматизированный контроль сроков. Промежуточный этап направлен на сбор сведений о личности обвиняемого. Он является типичным, ибо в ходе расследования любого уголовного дела, независимо от его квалификации, необходимо изучить личность обвиняемого. Этот этап включает в себя истребование характеризующего материала, выявление доказательств, смягчающих или отягчающих вину обвиняемого лица.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

144

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО На данном этапе основную деятельность по расследованию преступления осуществляют следователь (дознаватель) в тесном взаимодействии с оперативными сотрудниками. Следовательно, контроль осуществляется начальником оперативного отдела, а также начальником следственного отдела. Прокурор в рамках надзорной деятельности на промежуточном этапе осуществляет выборочный контроль. Заключительный этап является итогом расследования по делу. В него можно включить оценку следователем собранных доказательств, решение о проведении следственных действий, направленных на детализацию или конкретизацию имеющихся доказательств, вывод о достаточности и полноте собранных материалов, принятие решения об окончании следствия по делу с ознакомлением участников с материалами дела и составлением итогового документа (обвинительного заключения). На данном этапе прокурором проводится тщательный контроль всех материалов дела, необходимый для направления его в суд или возвращения на доследование. В некоторых случаях могут иметь место действия следователя по удовлетворению ходатайства защитника или обвиняемого, заявленные в ходе ознакомления с материалами дела. Подобные действия не следует выделять в отдельный этап расследования, поскольку указанные мероприятия следователь проводит до составления итогового документа, их можно отнести к заключительному этапу. Следовательно, составление обвинительного заключения и направление дела для рассмотрения в судебные органы является окончанием заключительного этапа предварительного следствия по уголовному делу. В итоге можно сказать, что и процессуальная, и криминалистическая периодизация расследования объективно необходимы, так как позволяют не только четко уяснить сущность этой стадии судопроизводства с позиций уголовнопроцессуального права и криминалистики, но и сформулировать практически значимые рекомендации процессуального и криминалистического характера для оптимизации деятельности правоохранительных органов по расследованию преступлений. При расследовании решаются не только процессуальные, криминалистиче-

ские, оперативно-розыскные задачи, но и организационно-управленческие, поскольку организация деятельности следователя, оперативного работника по конкретному делу и управление деятельностью подразделений и аппарата следствия, дознания и оперативно- розыскных органов в целом обеспечивают эффективное расследование. На данной стадии реализуется и судебный контроль: принимая или не принимая уголовное дело к рассмотрению, судебные органы оценивают в комплексе все этапы расследования преступления и его итоги (считаем, что данную проверку можно считать документарной, так как она проводится на основе процессуальных документов). Таким образом, контроль выражается в недопущении руководителем следственного подразделения нарушений закона и тактических ошибок в расследовании преступлений, принятии мер к их устранению, в оказании следователям непосредственной и своевременной помощи. Прокурор осуществляет надзор за законностью, а также контроль процессуальных сроков и действий. Отметим также важность особой (выделяемой нами) форме контроля – статистический учет и сбор информации в рамках реализации Единого приказа об учете преступлений подразделениями ГИАЦ МВД России. Данный информационный массив позволяет осуществлять выборочные и массовые запросы в базу данных, составлять статистические отчеты и независимо оценивать четкость соблюдения сроков в расследовании уголовных дел [3]. Генеральная прокуратура Российской Федерации проанализировала состояние законности в деятельности следственных органов МВД России по расследованию уголовных дел о преступлениях в сфере долевого строительства многоквартирных домов. В 2017 году в производстве органов предварительного следствия МВД России находилось 411 уголовных дел указанной категории. Наибольшее их количество - в следственных подразделениях Краснодарского и Красноярского краев, Ленинградской, Московской, Новосибирской, Ростовской и Саратовской областей, а также Санкт-Петербурга. Результаты проведенного анализа показывают, что следователями МВД России по ряду дел допускаются нарушения уго-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

145

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО ловно-процессуального законодательства, производство необоснованно прекращается и приостанавливается, не обеспечивается принцип осуществления уголовного судопроизводства в разумные сроки. В целях совершенствования ведомственного контроля при расследовании преступлений в сфере долевого строительства в адрес заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации была направлена информация об устранении нарушений закона. Указанные в информации нарушения обсуждены на совещании, на котором заслушаны отчеты руководителей ГСУ ГУ МВД России субъектов Российской Федерации, приняты меры к повышению эффективности и качества расследования уголовных дел данной категории, обеспечению законности принимаемых процессуальных решений и возмещению причиненного ущерба, исключению фактов волокиты и ослабления ведомственного контроля. Следственным департаментом МВД России даны конкретные указания, направленные на устранение выявленных недостатков, что позволило завершить расследование уголовных дел в Ростовской и Омской областях, Приморском крае. На постоянной основе осуществляется мониторинг организации работы на этом направлении. По инициативе департамента увеличено количество экспертовстроителей в экспертных учреждениях. Кроме того, к должностным лицам следственных подразделений, допустившим упущения по службе, приняты меры дисциплинарного воздействия. Деятельность следственных подразделений МВД России в указанной сфере находится на постоянном контроле в Генеральной прокуратуре Российской Федерации. По нашему мнению, в России недостаточно развит и формально осуществляется именно судебный контроль за расследованием уголовных дел. В качестве направлений совершенствования контроля за расследованием уголовных дел нами предлагаются следующие формы судебного контроля: • законодательство типа habeascorpus; важно, в частности, чтобы сторона защиты имела возможность быстро обжаловать правомерность задержания лица; • санкционирование (предварительное или последующее) судом следственных

действий, затрагивающих основные права и свободы человека; • санкционирование (предварительное или последующее) судом оперативнорозыскных мероприятий, затрагивающих основные права и свободы человека; в государствах СНГ такое санкционирование должно быть предусмотрено законом, поскольку многие оперативно-розыскные мероприятия близки по своему содержанию следственным действиям и признаются средствами получения доказательств; • обжалование решений, действий, бездействия органов уголовного преследования, а также условий содержания под стражей; • депонирование доказательств (эта форма судебного контроля в странах СНГ заметного распространения, к сожалению, не получила). 1. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (в ред. от 12.11.2018 № 413-ФЗ) // СПС Гарант Плюс. 2. Об оперативно-розыскной деятельности: федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (в ред. от 06.07.2016 № 374-ФЗ) // СПС Гарант Плюс. 3. О едином учете преступлений: приказ Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, МЧС РФ, Минюста РФ, ФСБ РФ, Минэкономразвития РФ и Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 29.12.2005 № 9/1070/1021/253/780/353/399 (в ред. от 20.02.2014 № 91-11/1) // СПС Гарант Плюс. 4. Белкин Р.С. Криминалистика. Краткая энциклопедия. – М.: БРЭ, 2016. 5. Громов В. Дознание и предварительное следствие (теория и техника расследования преступлений). Методика расследования преступлений. Омотр места преступления: сб. науч. тр. – М.: ЛексЭст, 2003. 6. Якимов И.Н Криминалистика. Руководство по уголовной технике и тактике. – М.: ЛексЭст, 2003.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

146

ТРЕБОВАНИЯ РЕДАКЦИИ К СТАТЬЯМ ЖУРНАЛА «ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ» УВАЖАЕМЫЕ КОЛЛЕГИ! Приглашаем ученых, адъюнктов, аспирантов и соискателей, а также сотрудников органов внутренних дел принять участие в опубликовании научных трудов в научно-практическом журнале «Вестник ВИПК МВД России» I. УСЛОВИЯ ОПУБЛИКОВАНИЯ МАТЕРИАЛОВ 1. К рассмотрению редакционной коллегией издания «Вестник ВИПК МВД России» принимаются материалы статей, соответствующие тематической направленности журнала, не опубликованные ранее в других печатных изданиях. 2. Авторский оригинал рукописи представляется в редакционно-издательский отдел ВИПК МВД России в распечатанном и электронном виде (адрес электронной почты: [email protected], [email protected]). Статья должна быть вычитана и подписана всеми авторами: «Материал вычитан, цифры, факты, цитаты сверены с первоисточником». Визы проставляются на лицевой стороне последнего листа статьи. 3. Статья должна сопровождаться: 3.1. Внешней рецензией специалиста, кандидата или доктора наук, имеющего наиболее близкую к теме статьи научную специализацию и публикации по тематике рецензируемой статьи в течение последних 3 лет. Подписи рецензентов заверяются гербовой печатью. Редакционная коллегия журнала оставляет за собой право провести дополнительное рецензирование статей. 3.2. Справкой о проверке рукописи статьи на оригинальность с использованием специализированного программного обеспечения с приложением образца заключения, сформированного программой. 3.3. Справкой о возможности открытого опубликования1. 3.4. Сведениями об авторе:  фото автора (формат JPEG);  фамилия, имя, отчество автора (авторов) полностью;  ученая степень и ученое звание – при их наличии;  место работы, должность;  специальное (воинское) звание (классный чин федеральной государственной гражданской службы);  телефон (рабочий, мобильный), е-mail, точный почтовый адрес с индексом (для направления авторского экземпляра). После опубликования автору направляется один бесплатный экземпляр. 5. Ответственность за точность цитат, фамилий и имен, цифровых данных, дат, результатов анкетирования (опросов) несет автор (авторы). 6. Редакционная коллегия журнала оставляет за собой право в случае необходимости редактировать, сокращать объем статей и принимать решения о невключении их в журнал. Отклоненные редакционной коллегией журнала рукописи научных статей остаются в материалах редакционной коллегии. 7. Договор о предоставлении права использования произведения заключается в устной форме и является безвозмездным, т.е. плата с авторов за публикацию статей не взимается, авторский гонорар не выплачивается. Представляя статью для публикации, автор тем самым выражает согласие на её размещении в тех справочно-правовых системах (в том числе в сети Интернет), с которыми у редакции есть соответствующее соглашение. II. ТРЕБОВАНИЯ К ОФОРМЛЕНИЮ ТЕКСТА СТАТЬИ объем статьи должен составлять от 8 до 15 страниц текста формата А4, включая таблицы, рисунки, графики, диаграммы и другие нетекстовые элементы, а также библиографический список и приложения; ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

147

ТРЕБОВАНИЯ РЕДАКЦИИ К СТАТЬЯМ ЖУРНАЛА «ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ» набор в «Word» шрифтом «TimesNewRoman», размером шрифта 14, междустрочный интервал 1,5; для акцентирования элементов текста разрешается использовать курсив, полужирный курсив, полужирный прямой. Подчеркивание текста нежелательно; страницы публикации нумеруются, колонтитулы не создаются; все иллюстрации (желательно наличие 2-3) должны иметь наименование и, в случае необходимости, пояснительные данные (подрисуночный текст); на все иллюстрации должны быть даны ссылки в тексте статьи. Слово «Рисунок», его порядковый номер, наименование и пояснительные данные располагают непосредственно под рисунком. Иллюстрации следует нумеровать арабскими цифрами сквозной нумерацией. Если рисунок один, он не нумеруется; все таблицы должны иметь наименование и ссылки в тексте. Наименование должно отражать их содержание, быть точным, кратким, размещенным над таблицей. Таблицу следует располагать непосредственно после абзаца, в котором она упоминается впервые. Таблицу с большим количеством строк допускается переносить на другую страницу. Заголовки граф, как правило, записывают параллельно строкам таблицы; при необходимости допускается перпендикулярное расположение заголовков граф; примечания выносятся из текста документа вниз полосы; затекстовые библиографические ссылки (список использованной литературы) оформляются в соответствии с ГОСТом Р 7.0.5-2008 как перечень библиографических записей, помещенный после текста документа. Нумерация сквозная по всему тексту. Для связи с текстом документа порядковый номер библиографической записи в затекстовой ссылке набирают в квадратных скобках в строку с текстом документа. Если ссылку приводят на конкретный фрагмент текста документа, цитату, в отсылке указывают порядковый номер и страницы, на которых помещен объект ссылки. Сведения разделяют запятой. Пример: [10] или [10, с. 81]. Объектами составления библиографической ссылки также являются электронные ресурсы локального и удаленного доступа. Ссылки составляют как на электронные ресурсы в целом (электронные документы, базы данных, порталы, сайты, веб-страницы, форумы и т.д.), так и на составные части электронных ресурсов (разделы и части электронных документов, порталов, сайтов, веб-страниц, публикации в электронных сериальных изданиях, сообщения на форумах и т. п.). После электронного адреса в круглых скобках приводят сведения о дате обращения к электронному сетевому ресурсу: после слов «дата обращения» указывают число, месяц и год. Текст статьи должен состоять из вступительной, основной и заключительной частей. Статья должна содержать следующие реквизиты: - фамилия, имя, отчество автора (авторов), напечатанные заглавными буквами; - занимаемая должность с указанием места работы (службы) (на русском и английском языках); - название статьи – заглавными буквами (на русском и английском языках); - аннотация объемом не менее 150 слов (на русском и английском языках) приводится после названия статьи; - ключевые слова на русском и английском языках – после аннотации (не более 10 слов на каждом языке). Рукописи, оформленные с нарушением установленных правил, не рассматриваются. Рукописи не возвращаются. Бланки справок о проверке рукописи статьи на оригинальность и о возможности открытого опубликования находятся в свободном доступе на сайте ВИПК МВД России (https://vipk.mvd.ru/Nauka/Vestnik_VIPK_MVD_Rossii/Avtoram/Uslovija). 1

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 4 (48)-2018

148