Die parlamentarische Interpellation [1 ed.] 9783428428656, 9783428028658

Citation preview

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 208

Die parlamentarische Interpellation

Von

Siegbert Morscher

Duncker & Humblot · Berlin

SIEGBERT

MORSCHER

Die parlamentarische Interpellation

Schriften zum öffentlichen Band 208

Recht

Die parlamentarische Interpellation

Von

Univ.-Doz. Dr. Siegbert Morscher

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

Alle Redite vorbehalten © 1973 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1973 bei Buchdruckerei Alb. Sayffaerth, Berlin 61 Printed In Germany ISBN 8428028851

Vorwort Diese — nicht nur auf theoretischen Studien, sondern auch auf mehrjährigen praktischen Erfahrungen basierende — Arbeit wurde Anfang 1972 an der rechts- und staatswissenschaftlichen Fakultät der Universität Innsbruck als Habilitationsschrift eingereicht; das darüber eingeleitete Verfahren wurde inzwischen abgeschlossen. Naturgemäß bin ich Vielen zu Dank verpflichtet, der hiermit herzlich zum Ausdruck gebracht sei. Ganz besonders danke ich jedoch Herrn Bundesminister für Justiz a. D. Univ.-Prof. Dr. Hans R. Klecatsky, Vorstand des Instituts für Politik und öffentliches Recht an der Universität Innsbruck; dies insbesondere für seine permanente, moderne hochschulpolitische Vorstellungen verwirklichende Förderung. Herrn Ministerialrat a. D. Dr. J. Broermann danke ich sehr herzlich für die Aufnahme dieser Arbeit ins Verlagsprogramm von Duncker & Humblot. I h m und seinen Mitarbeitern sei vor allem auch für die überaus angenehme Zusammenarbeit und das Entgegenkommen bei der technischen Durchführung gedankt. Innsbruck, Jänner 1973

Siegbert Morscher

Inhaltsverzeichnis Einleitung

I . Vorläufige Begriffsbestimmung der Interpellation

15

21

A . Hinweise

21

B. Die Interpellation i n der staatsrechtlichen L i t e r a t u r

23

1. Bornhak 2. Hatschek

23 24

3. 4. 5. 6. 7.

25 26 27 28 29

Georg Jellinek Kelsen Helfritz Nawiasky Die unbeachtete Interpellation

C. Zusammenfassung wesentlicher Merkmale der Interpellation

29

D. Konfrontation des bisherigen Ergebnisses m i t den Monographien v o n Rosegger u n d Hatschek

31

1. Rosegger

31

2. Hatschek 3. Ergänzung des bisherigen Ergebnisses i n bezug auf die F u n k tionen der Interpellation

34 36

E. Begrenzung des Gegenstandes — Ausklammerung interpellationsähnlicher Einrichtungen

36

1. Begrenzung auf den österreichischen Nationalrat, damit A u s schluß von Bundesrat u n d Landtagen

36

2. Ausschluß interpellationsähnlicher Erscheinungen auf G r u n d der durch den vorläufigen Arbeitsbegriff aufgezeigten K r i t e r i e n . . a) Ausschluß der „nicht formalisierten" Anfragen („einfache A n fragen") b) Ausschluß der Fragen an Parlaments- u n d Ausschuß-Vorsitzende sowie an Opposition c) Ausschluß v o n Anfragen i n Ausschüssen

38 38 41 42

Π . Geschichtlicher Überblick

44

A . Die Entstehung der Interpellation außerhalb Österreichs

44

8

Inhaltsverzeichnis Β . Die Interpellation i n Österreich-Monarchie

46

1. Pillersdorff'sehe Verfassung 47 a) Verfassung 47 b) Geschäftsordnung 48 2. Kremsierer E n t w u r f 55 3. Märzverfassung 56 4. Sylvesterpatent u n d Oktoberdiplom 57 5. Februarpatent 57 6. Dezemberverfassung 1867 59 a) Verfassung 59 b) Die Ausgestaltung der Interpellation durch das GOG u n d durch die autonome GO 61 C. Die Interpellation i n der österreichischen Monarchie — Verfassungsdogmatik u n d Hechtswirklichkeit

64

1. Die Interpellation i m Verfassungsgefüge der Monarchie 64 a) Das monarchische Prinzip 64 b) Die Stellung der V e r w a l t u n g i n der Monarchie 66 c) die Interpellation als Waffe des Parlaments gegen die V e r waltung 74 2. Die Geschäftsordnungsbestimmungen über die Interpellation . . 79 a) Verschiedenartigkeit der Rechtsquellen 79 b) Geringes Interesse der Theorie 81 c) Weitgehende Beschränkung der „Theorie" auf die Darlegung der politischen Wirklichkeit, keine „Parlamentsprozeßlehre" 82 d) Gliederung des „Parlamentsrechts"; mehrere Prozeßarten . . 84 e) Gegensätzliche Entwicklung des positiven Rechts 87 f) Weitgehender Ausbau der einschlägigen Rechtsvorschriften ermöglicht (materielle) Übernahme i n die Republik 88 3. Die Interpellationspraxis i n der Monarchie 88 a) Eine Fülle von Interpretationsproblemen 88 b) Trotz Anerkennung der möglichen Funktionen der Interpellation deren Mißbrauch zur Obstruktion; damit u. a. auch die Interpellation als Ursache f ü r die „Krise des Parlamentarismus" i n der österreichischen Monarchie 91 D. Die Interpellation i n der österreichischen Republik 1. Z u den theoretischen Voraussetzungen der republikanischen V e r fassungen a) Das parlamentarische Prinzip als Grundlage b) Die politische Verantwortlichkeit der Regierung c) Gewaltenteilung; extrem parlamentarisches System d) Seit 1929 klassischer Dualismus e) Dualistische Spitze der V e r w a l t u n g durch Ausbau des B u n despräsidentenamtes f) 1945 Übernahme des klassischen Dualismus g) 1961 keine grundlegende Änderung dieses Konzeptes h) Interpellation u n d Rechtsfunktion der V e r w a l t u n g ; Legalitätsprinzip

95 95 96 96 96 97 97 98 98 99

Inhaltsverzeichnis 2. Die Entwicklung der Interpellation i n der Republik i m einzelnen 101 a) Verfassung 1918 102 b) Verfassung 1919 107 c) Gerichtsbarkeit u n d Interpellation nach der Verfassung 1919 m i t Bezug auf das B - V G 113 d) B - V G 118 e) VerfNov 1925 u n d 1929 123 f) Verfassung 1934 124 g) 1945 125 h) Die Reform des Jahres 1961 126 3. Z u r faktisch-politischen Situation i n der 2. Republik a) Bis 1966 b) A b 1966 Ι Π . Zur geltenden österreichischen Rechtslage

128 128 130 133

A . Die spezifisch auf die Interpellation bezogenen Rechtsvorschriften.. 133 1. Verfassungsgesetzliche Grundlage 2. Ihre Ausgestaltung auf einfach-gesetzlicher Stufe findet die I n terpellation i m NRGO 3. Wiederholung von Verfassungsbestimmungen i n rangniedrigeren Rechtsvorschriften 4. Die einschlägigen einfachgesetzlichen Rechtsvorschriften a) Die als „klassisch" bezeichnete schriftliche Anfrage b) Anfragebesprechung c) Die dringliche Anfrage d) Die kurze mündliche Anfrage e) F ü r alle Anfragetypen relevante Rechtsvorschriften B. Z u r Rechtsnatur interpellativer Vorgänge

133 136 138 146 146 146 147 147 148 149

C. Interpellative Vorgänge u n d die sie regelnden Rechtsvorschriften i m Aufbau der Rechtsordnung 153 1. Die Bestimmungen des N R G O i m A u f b a u der Rechtsordnung . . 2. Anfrage u n d Anfragebeantwortung i m A u f b a u der Rechtsordnung a) Allgemein b) Die Anfrage c) Die Anfragebeantwortung 3. Stellen sich interpellative Vorgänge als Regierungsakte dar? . . 4. Neukonzeption staatlicher Funktionen? I V . Die Funktionen der Interpellation A . Die Interpellation als M i t t e l der parlamentarischen Kontrolle

153 154 154 156 160 165 175 177 181

1. Nachweis des zwingenden Kontrollcharakters der Interpellation 181 a) Wortlaut; Entwicklung 181

10

Inhaltsverzeichnis b) J u d i k a t u r des V f G H c) L i t e r a t u r d) Kurze mündliche Anfrage

182 184 184

2. 3. 4. 5. 6.

Z u m Begriff der K o n t r o l l e Die Gewaltentrennung Maßstab f ü r die K o n t r o l l e Z u r Möglichkeit der B i l d u n g von Alternativen Keine Möglichkeit der Überprüfung der Richtigkeit der Anfragebeantwortung 7. Überlagerung der parlamentarischen Kontrolle durch die „soziale" 8. Formen der Kontrolle 9. Präzisierung der K o n t r o l l f u n k t i o n der Interpellation i m B - V G . .

186 187 189 191 197 199 199 203

B. Die Interpellation als Geltendmachung der politischen ( M i n i s t e r Verantwortlichkeit 203 1. Dogmatische K l ä r u n g a) Z u r Begriffsbildung b) Z u m Verhältnis Kontrolle — Verantwortlichkeit c) Positive demokratische Legitimation des Verwaltungshandelns 2. Die am Verantwortlichkeitsvorgang beteiligten Organe a) Die Bundesregierung u n d die Bundesminister als die Verantwortlichen b) Das Parlament 3. Interpellation u n d Gewaltentrennung a) „Klassischer Dualismus" Parlament — Regierung b) Gewaltentrennung zwischen Regierung (plus Parlamentsmehrheit) u n d parlamentarischer Opposition; „neuer Dualismus" c) Spannung Verfassung — Wirklichkeit 4. Der Umfang der politischen Verantwortlichkeit; gleichbedeutend m i t der Frage nach dem Gegenstand der Interpellation a) Allgemein b) A k t e des Bundespräsidenten; Heeresverwaltung c) Parlamentarische M i t w i r k u n g an der V e r w a l t u n g 5. Zusammenfassung C. Mitgestaltung der Regierungstätigkeit

(und der übrigen

Verwaltungs)-

1. Literaturhinweise 2. Die österreichische Rechtsordnung 3. Herausnahme des „Initiativbereichs" der Regierung aus der i n t e r p e l l a t i o n Kontrolle? a) Auflösung des N R b) „Notverordnungen" c) M i t w i r k u n g des N R an der Vollziehung nach A r t . 54 u n d 55 B - V G d) Gesetzesinitiative

203 206 208 209 211 211 217 217 217 219 221 221 221 223 227 228

229 229 230 232 233 236 239 240

Inhaltsverzeichnis D. Öffentlichkeitsfunktion

241

1. Öffentlichkeit u n d Diskussion als Grundlagen des Parlamentarismus 243 a) Z u r Theorie 243 b) Hinweise auf die Entwicklung der österreichischen Rechtsordnung 246 2. Öffentlichkeit u n d Interpellation a) Interpellation als M i t t e l gegen die A r k a n a b) Öffentlichkeit parlamentarischer, damit interpellativer V o r gänge c) Öffentlichkeit als durchgängiger Prozeß α) Allgemein ß) Entwicklung der österr. Rechtsordnung γ) Hinweise zur österr. Wirklichkeit d) öffentlichkeitsprozeß keine Einbahn Exkurs a) Z u r Theorie der politischen Gesamtverfassung b) öffentlich(keit) als verfassungsrechtlicher Begriff c) Veränderte Voraussetzungen f ü r parlamentarisches Handeln, das selbst verändert scheint d) Folgerungen für die parlamentarische Kontrolle 3. Diskussion u n d Interpellation a) Allgemein b) Besprechung der Anfragebeantwortung bzw. begründeten Nichtbeantwortung c) Dringliche Anfrage d) Kurze mündliche Anfrage e) Rechtspolitischer Ausblick f) Interpellation n u r Ermöglichung der Diskussion? 4. Die Interpellation als Arbeits- u n d Redeinstrument des „Parlaments" 5. Interpellative Vorgänge u n d I m m u n i t ä t a) Die berufliche I m m u n i t ä t b) Die außerberufliche I m m u n i t ä t c) Die sachliche I m m u n i t ä t 6. Interpellative Vorgänge u n d Verschwiegenheitspflicht a) Allgemein b) B - V G i. d. F. von 1920 c) B - V G N o v . 1925 d) B - V G N o v . 1929 e) 1945 u n d M R K f) Begründete Nichtbeantwortung 7. Spezielle Fälle der Verpflichtung zur Verschwiegenheit a) Straf recht b) Disziplinarrecht c) Bereich der Hochschule d) Wahrung des Betriebs- u n d Geschäftsgeheimnisses e) Budget f) Rechtspolitische Erwägungen; verfassungsrechtliche Grenzen

247 247 249 250 250 253 254 255 256 260 265 267 268 268 269 270 270 271 273 274 275 277 281 282 288 288 290 293 298 299 300 301 301 302 304 307 309 316

12

Inhaltsverzeichnis 8. Interpellation u n d Persönlichkeitsschutz

322

E. Rechtsschutzfunktion der Interpellation

335

F. Weitere „ F u n k t i o n e n " der Interpellation

336

1. „Bestellte" Anfragen 2. Bloße Information

336 342

3. Obstruktion

344

4. Wichtige, jedoch nicht rechtlich relevante Funktionen der I n t e r pellation 345

V. „Antwortpflicht" und „Interpellationsrecht"

346

A . „Interpellationsrecht"

346

B. „ A n t w o r t p f l i c h t "

351

1. Unbestritten der Bestand einer Reaktionspflicht 351 2. Überlegungen f ü r die Annahme einer partiellen materiellen A n t wortpflicht 359 3. 4. 5. 6.

Anfragebesprechung 362 Kurze mündliche Anfrage 362 Dringliche Anfrage 362 Die Begründung der Reaktions- bzw. A n t w o r t p f l i c h t für den Einzelfall: Durch die Interpellation 364 a) Die schriftliche Anfrage 366 b) Die kurze mündliche Anfrage 368

V I . Adressat und Träger der Interpellation A . Allgemeine Hinweise

373 373

B. Adressat der Interpellation (der Kreis der zur Reaktion Verpflichteten) 375 1. 2. 3. 4.

Die klassische schriftliche Anfrage Die dringliche Anfrage Die kurze mündliche Anfrage Die Stellvertretung a) Ersetzung b) Vertretung i. e. S

C. Der „Träger" der Interpellation

376 379 380 381 381 384 389

1. Kurze mündliche Frage u n d Zusatzfrage 2. Schriftliche Anfrage

390 392

3. Politische W i r k l i c h k e i t 4. Sonderfall A r t . 55 Abs. 2 B - V G

399 404

Inhaltsverzeichnis V I I . Gegenstand der Interpellation A . Sachliche Abgrenzung 1. Trennung Staat — Gesellschaft; privater Bereich u n d öffentlicher, jedoch nichtstaatlicher Bereich a) Der private Bereich b) Der nichtstaatliche öffentliche Bereich 2. Die V e r w a l t u n g als Gegenstand der Interpellation; damit A u s schluß von Gesetzgebung u n d Gerichtsbarkeit a) Der interpellativen Kontrolle unterliegt nicht der Bereich der Gesetzgebung b) Der interpellativen Kontrolle unterliegt nicht der Bereich der Gerichtsbarkeit 3. Die V e r w a l t u n g des Bundes als Gegenstand der Interpellation des N R 4. Hoheits- u n d Privatwirtschaftsverwaltung des Bundes als Gegenstand der Interpellation 5. Die Ingerenzmöglichkeit als Grenze der Interpellationsbefugnis a) Allgemein b) Rundfunk c) Praxis 6. Keine Beschränkung der Interpellation auf bestimmte Typen v o n Verwaltungsakten (im weiteren Sinn) 7. Die Gegenstände der Interpellation als Spiegelbild der p o l i t i schen Auseinandersetzungen i m Staat u n d des Abbaus der V e r fassungshoheit

406 407 407 408 410 412 412 419 425 427 429 429 431 433 434

435

B. Zeitliche Abgrenzung

436

1. Vergangenheit 2. Z u k u n f t

436 437

V I I I . Interpellation, fehlerhafter und absolut nichtiger A k t A . „Fehlerhafte" Interpellationen?

440 441

1. Die Kompetenzen des Präsidenten des N R als Begründung der Annahme fehlerhafter Interpellationen 441 2. Die Einräumung der Möglichkeit der begründeten Nichtbeantw o r t u n g einer Interpellation als Begründung der Annahme fehlerhafter Interpellationen 444 B. Absolut nichtige A k t e

I X . Institutionelle Absicherung der Interpellation A . Verfassungsrechtliche Absicherungen 1. Kontrollcharakter 2. Träger

445

447 447 447 447

14

Inhaltsverzeichnis 3. Möglichkeit eigener Kontrolle des N R muß durch die Rechtsordnung gewahrt sein 449 4. Absicherung der Gegenstände der Interpellation 449 5. Formen der Interpellation; Verknüpfung m i t dem Träger 450 B. Erhöhte Bestandsgarantie f ü r die Interpellation? (Interpellation u n d A r t . 44 Abs. 2 B - V G . ) 452

X . Bindung interpellativer Vorgänge an Grundrechte; Rechtsschutzmöglichkeiten im allgemeinen 455 A . B i n d u n g an die Grundrechte

455

B. Rechtsschutzmöglichkeiten des Einzelnen gegen Rechtsverletzungen durch interpellative Vorgänge 461 1. Geltendmachung der Amtshaftung 2. Verletzung strafrechtlicher Vorschriften 3. Grundrechtsverletzungen a) Innerstaatlich b) M R K

462 465 465 465 466

Abkürzungen und Zitierungen

469

Literaturverzeichnis

471

Einleitung Interpellationen spielten i n jüngerer Vergangenheit i m Zusammenhang m i t „an den Grundfesten" eines Staates rührenden Vorkommnissen eine erhebliche Rolle. Erinnert sei etwa an die durch alle Welt gegangene „Spiegel-Affäre", i n deren Verlauf parlamentarische A n fragen eine nicht unwesentliche Bedeutung spielten 1 . Z u erwähnen ist ferner der ebenfalls durch die Weltpresse gegangene (in mehrfacher Hinsicht sich als solcher darstellende) „ F a l l Profumo", der deshalb besonders auffiel, w e i l der Genannte i m Parlament zunächst eine nicht den Tatsachen entsprechende Auskunft gegeben hatte. U n d vor nicht allzu langer Zeit hatte die Beantwortung einer parlamentarischen A n frage immerhin den Effekt, daß ein an sich schon spektakulärer geplanter Besuch des jugoslawischen Staatspräsidenten i n Italien unter noch spektakuläreren Bedingungen platzte 2 . Wenn auch i n Österreich keine so auffallenden Vorkommnisse die mögliche Rolle der parlamentarischen Interpellation i n Erscheinung treten ließen, kann doch nicht übersehen werden, daß auch hierzulande zunächst 1965 i n Vorbereitung eines erwarteten Wahlkampfes, besonders deutlich aber ab 1966 (nach Installierung einer Einparteienregierung) die Interpellation wie überhaupt die Rolle des Parlaments insgesamt ins Bewußtsein einer breiteren Öffentlichkeit getreten ist. Nachdem die parlamentarische Interpellation vorher Jahrzehnte kaum oder gar keine wissenschaftliche Behandlung erfahren und äußerst geringes politisches Interesse geweckt hatte, konnte es nicht ausbleiben, daß die Interpellation als das von der Opposition einzige allein handhabbare, formalisierte parlamentarische Kontrollinstrument i n den Sog der Auseinandersetzungen geraten ist, die manche Klärung bringen konnten 8 . 1 s. Grosser - Seifert, Die Spiegel-Affäre I , Die Staatsmacht u n d ihre K o n trolle, Ölten u n d Freiburg i. Br. 1966, 235 ff., die parlamentarische Behandl u n g i m einzelnen wiedergegeben, 307 ff.; Witte - Wegmann, Recht, 168 ff. 2 s. dazu N Z Z Fernausgabe Nr. 340 v. 11.12.1970, 1, u n d Fernausgabe N r . 341 v. 12.12.1970, 6. 8 s. dazu die Zusammenstellung bei K o j a , Interpellationsrecht u n d V e r schwiegenheitspflicht, i n : Festschrift f ü r A d o l f J. M e r k l zum 80. Geburtstag (hrsg. v. Imboden - Koja - Marcie - Ringhof er - Walter), München - Salzburg 1970, 151 ff. (168 F N 1 u n d 2); dazu SWA Rechtsgutachten 43, Der Rechtsstaat u n d die Fragestundenpraxis des Nationalrates, Wien 1968; nunmehr noch Adamovich, A k t u e l l e Tendenzen der Funktionsteilung i n der Gesetzgebung zwischen Parlament u n d Regierung, i n : österreichische Landesreferate z u m

16

Einleitung

Trotzdem scheinen viele Fragen offengeblieben zu sein, weshalb eine eingehendere Behandlung der Interpellation — nicht auf die Fragestunde beschränkt, sondern auch die „klassische schriftliche Anfrage" miteinbeziehend — zweckmäßig erschien. Dabei ist hervorzuheben, daß jene umrissene politische Entwicklung die Fragestellung nur mehr ins Bewußtsein gehoben hat, die österreichische Rechtsordnung aber i n dem hier maßgeblichen Bereich unverändert war und bisher geblieben ist. Das Interesse für den Gegenstand gewann ich über die theoretischen Interessen hinaus i n vierjähriger praktischer Betätigung 4 , die es m i r ermöglichte, einerseits die parlamentarische Praxis, andererseits auch die ministerielle kennenzulernen. Eine erste Befassung m i t dem Gegenstand hat i m übrigen gezeigt, daß — von konkreten Ausprägungen abgesehen — die Interpellation schon i n der Monarchie ihre wesentliche Ausbildung erfahren hat. Dies und die weitere Einsicht, daß die Interpellation mehr als andere Institutionen aus praktischen Bedürfnissen entstanden ist und praktischen Bedürfnissen dienen soll, ließ es m i r dem Gegenstand angemessener erscheinen, von der konkreten Institution her die Untersuchung aufzubauen. Dies zumal auch i m Hinblick darauf, daß es sich bei der Interpellation nur u m ein Kontrollinstrument (das Kontrollelement ist, wie noch zu zeigen sein wird, nach wie vor das Essentielle der Interpellation) unter vielen Kontrolleinrichtungen handelt. Diese Kontrollen insgesamt sind jedoch nicht Gegenstand der vorliegenden Untersuchung. Allerdings ist zuzugeben, daß die somit i n etwa vorgenommene Isolierung des Gegenstandes zu falschen Einsichten führen kann; das ist aber i n eben dem gleichen Maße auch beim umgekehrten Weg der Fall; beide Methoden ermöglichen ihrerseits Fehlbeurteilungen, beide sind jedoch gleichermaßen legitim. Solche Fehlbeurteilungen versuche ich insofern zu verhindern, als ich die relevanten übergeordneten Gesichtspunkte hervorzuheben versuche, wobei ich sozusagen „von unten her" (vom Konkreten) zu diesen Gesichtspunkten gelange und nicht umgekehrt. Diese A r t der Betrachtung scheint m i r deshalb angemessen zu sein, da die Interpellation auch i n der Monarchie aus juristischer Sicht grundsätzlich die gleichen Funktionen erfüllen konnte wie i n der republikanischen Verfassung. Sicherlich hat sich das Staatsganze i m Umschlag von der Monarchie zur Republik entsprechend gewandelt; das Schlagwort vom Wandel des Obrigkeitsstaates zum LeiX V I I I . internationalen Kongreß f ü r Rechtsvergleichung i n Pescara 1970, Wiener rechtswissenschaftliche Studien 8, Wien 1970, 151 ff.; Hof er -Zeni, Sind Regierungsvorlagen „Gegenstände der Vollziehung" nach A r t . 52 Abs. 1 B - V G ? , ÖJZ 1970, 597 ff. * Dienstzuteilung zum B M J 1966 bis 1970,

Einleitung stungsstaat bringt dies bildhaft zum Ausdruck — über den Text der positiven Verfassung hinweg; aber damit ist keineswegs verändert die Institution, sondern nur der Gegenstand derselben i n einem weiteren Bereich erweitert worden. Und sicherlich hat sich auch i m Ubergang von der Monarchie zur Republik grundsätzlich das Verhältnis Parlament — Regierung gewandelt und können vor allem nunmehr interpellative Vorgänge zum Mißtrauensvotum führen. M i t dieser zusätzlichen Sanktionsmöglichkeit neben der möglichen Ministeranklage (die allerdings i n der Monarchie aus hier nicht zu erörternden Gründen nicht praktiziert werden konnte 5 ) hat sich zwar das gesamte System entscheidend gewandelt, die Interpellation blieb jedoch juristisch betrachtet davon relativ unverändert, wobei sicherlich die vor allem politische Bedeutung des Mißtrauensvotums, welches das parlamentarische Regierungssystem i m juristischen Sinne erst mitkonstituiert, nicht übersehen werden darf. Und auch dort, wo es u m das entscheidende Merkmal geht, nämlich u m das monarchische Prinzip, hätte u. a. eben auch i n der Monarchie die Interpellation genauso wie i n der Republik über die kontrollierten und verantwortlichen Minister eine demokratische Legitimation bewirken sollen und können; daß dies i n der Monarchie weitgehend nicht der Fall war, liegt auf der Ebene der Fakten. Wenn auch zunächst zwar innerhalb eines durch das österreichische Bundesverfassungsrecht vorgegebenen Systems, jedoch ohne Hervorhebung eines ganz bestimmten Typus des parlamentarischen Regierungssystems Aussagen versucht werden, stößt die Untersuchung doch bald an den Punkt, an welchem zu fragen ist, ob das Parlament als ganzes der Regierung gegenübergestellt angesehen w i r d („klassischer" Dualismus) oder die Oppositionspartei(en) der Parlamentsmehrheit und Regierung zusammen („neuer" Dualismus). I m allgemeinen w i r d man unbestritten davon ausgehen können, daß die österr. Verfassung vom klassischen Dualismus ausgeht; eine Ausnahme scheint nur die Interpellation zu machen. Aber jedenfalls bei der herkömmlichen schriftlichen Anfrage handelt es sich nur u m eine scheinbare, nur i n der seit 1961 bestehenden kurzen mündlichen Anfrage kann ein Ansatzpunkt zur rechtlichen Verwirklichung des neuen Dualismus gesehen werden. Aus spezifisch juristischer Sicht wäre es deshalb m. E. verfehlt, vom neuen Dualismus auszugehen. Doch kann nicht darüber hinweggegangen werden, daß i n der Wirklichkeit eben dieser neue Dualismus besteht. Diese Diskrepanz Recht — Wirklichkeit ist m. E. durch Akte des Erkennens nicht zu beseitigen, sondern nur aufzudecken. Es ergibt sich dabei jedoch, daß je verschiedene Gesichtspunkte zu berücksichtigen δ s. Pfeifer, Über die Beschlußfassung der Regierung u n d die V e r a n t w o r t lichkeit ihrer Mitglieder, JB1.1964, 485 ff., 541 ff. (487).

2

Morscher

18

Einleitung

sind, was die Geschlossenheit und Übersichtlichkeit der Arbeit beeinträchtigt. Damit komme ich zu einem zweiten wesentlichen Punkt: Wie jede juristische Untersuchung muß auch die vorliegende bemüht sein, zwischen Recht und Wirklichkeit streng zu unterscheiden. M i r scheint, daß diese Unterscheidung nicht nur so möglich ist, daß i n einem Abschnitt theoretische Begründung und positive Rechtsordnung dargestellt und i n einem anderen Abschnitt diesem Recht weitgehend beziehungslos die (Rechts)wirklichkeit gegenübergestellt wird. Vielmehr meine ich, daß die jeweilige punktuelle Konfrontation von Recht und Wirklichkeit die Zusammenhänge besser erkennen läßt. Ich habe dabei versucht, die jeweiligen Übergänge von einer Ebene auf die andere deutlich zum Ausdruck zu bringen und m i r so den möglichen V o r w u r f des Methodensynkretismus zu ersparen. Dabei wurde angefallenes Material mehr als dies bisher gerade i n Österreich der F a l l war verwertet. Während die Einbeziehung der Judikatur des V f G H und des V w G H i n die wissenschaftliche Literatur gängig ist, ist dies hinsichtlich des hier maßgeblichen Materials der parlamentarischen Praxis nur ausnahmsweise der Fall. Das bedeutet, daß der Öffentlichrechtler i m allgemeinen zwar (mehr oder weniger) diese Judikatur zu handhaben und zu verwerten pflegt und damit dem Weiterbearbeiter wichtige Vorarbeit leistet, hier jedoch diese zeitraubende Kleinarbeit, die sich oft nur i n einer nichtssagenden Zahl niederschlägt, ab ovo zu übernehmen war. Zwei Worte sind zur angeführten Literatur zu sagen: Die vorliegende Arbeit bezieht sich auf die österr. Rechtsordnung. Das bedeutet nicht, daß, sofern sich das Problem über verschiedene Rechtsordnungen hinweg gleichartig stellt, nicht auf außerösterr. Literatur zurückzugreifen wäre. Schon angesichts der Sprachkenntnisse bedeutet dies allerdings i m wesentlichen eine Beschränkung auf die deutsche und schweizerische Literatur. Zum Großteil sind allerdings diese Hinweise nur zu vergleichenden Zwecken gemacht, u m hier eine doch i n manchen Punkten wesentlich unterschiedliche Rechtslage durch entsprechende Hinweise zu belegen und die NichtÜbernahme von Gedankengängen zu rechtfertigen. Die Literatur i m allgemeinen wie auch die für den gegebenen Rahmen maßgebliche ist unüberblickbar geworden. Deutlich zeigt dies etwa der Umstand, daß von 1955 bis 1965 die jährliche Bücherproduktion u m 57 % zugenommen hat®. Nicht uninteressant ist etwa auch, • s. Nachrichten der Vereinigung Schweizerischer Bibliothekare, Bern 1969, H. 3, 83: Weltbuchproduktion 1955: 285 000 Buchtitel; 1965: 450 000 Buchtitel (Hinweis von H e r r n D i r e k t o r Dr. Stranzinger, U B Innsbruck). Bekannt ist

Einleitung

19

daß eine Bibliographie von Büchern, Aufsätzen, Dokumenten etc. zum gerade auch für den gegebenen Zusammenhang relevanten Problemkreis der Reform des Deutschen Bundestages von 1945 bis 1969 (wiewohl der Deutsche Bundestag erst durch das GG von 1949 begründet wurde) 1167 (!) T i t e l aufweist 7 , wobei „keinesfalls Wert gelegt (wurde) auf eine Literaturliste, die alle bislang erschienenen Publikationen erfaßt" 8 . Seit 1969 sind allerdings Dutzende weitere einschlägige Veröffentlichungen erschienen. Das bedeutet einmal, daß eine Vollständigkeit i n Zitierung oder gar entsprechende Verwertung nicht angestrebt und meines Erachtens heute weniger denn je möglich ist. Für verfehlt darf es i m weiteren gehalten werden, die anderwärts sorgfältig zusammengetragenen Literaturangaben nochmals zu übernehmen; ich zog es deshalb vor, jeweils die genaue Fundstelle anzugeben, an welcher die entsprechenden weiteren Verweise zusammengefaßt sind und jeweils nur Ergänzungen anzubringen, sowie nur i n besonderen Fällen dort schon angeführte Stellen nochmals besonders hervorzuheben. Auch i n einer auf eine konkrete Rechtsordnung bezogenen juristischen Arbeit, als welche sich die vorliegende primär versteht, ist es unumgänglich, gerade bei einer materiell „ungebrochenen" Übernahme der Interpellation von der Monarchie i n die Republik auch die geschichtliche Entwicklung i n den Rahmen der Untersuchung einzubeziehen. Daß es sich hier wie auch bei anderen Teilen („Rechtswirklichkeit", Ebene der Fakten, politische Vorstellungen) nicht mehr u m eine juristische Untersuchung i n einem ganz spezifisch eingeschränkten Sinne handelt, muß dabei nicht besonders hervorgehoben werden, vor allem dann, wenn ausdrücklich der Versuch hervorgehoben wird, Erkenntnisse der „Reinen Rechtslehre" 0 nutzbar zu machen. Dieser Standpunkt läßt, wie etwa gerade die Arbeiten Walters 10 deutlich machen, mehr Aussagen zu, als man ζ. T. anzunehmen bereit ist, wobei es jedoch i m vorliegenden F a l l zur Hauptsache u m die Darstellung eines Bereiches einer bestimmten Rechtsordnung geht. Auch unter dieser Voraussetzung enthält jedoch die folgende Untersuchung Aussagen, die nicht auch die Schätzung, wonach bis 1959 insgesamt nicht mehr Bücher seit G u tenberg erschienen sein sollen als i n der Zeit bis ca. 1969/70! 7 Hereth, Die Reform des Deutschen Bundestages, Analysen 9, Opladen 1971, 76 ff. 8

Hereth, Die Reform des Deutschen Bundestages, 75. s. dazu grundlegend Kelsen, Reine Rechtslehre 2 , Wien 1960; neuestens Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht. System, Wien 1971 f., 1 ff.; derselbe, Reine Rechtslehre u n d „Wertbetrachtung i m Recht", i n : Festschrift f ü r Hans Kelsen zum 90. Geburtstag (hrsg. von Merkl t - Verdross - Marcie Walter), Wien 1971, 309 ff. 9

10 s. beispielsweise Walter, Verfassung u n d Gerichtsbarkeit, W i e n 1960; sowie derselbe i n den beiden i n F N 9 angeführten Arbeiten.

2·

20

Einleitung

als rechtswissenschaftliche i n einem engeren Sinne 1 1 anzusehen sind. Sie können jedoch ζ. T. als Versuche der Erfassung „materialer" Elemente angesehen werden, Versuche, die i n Österreich gerade i n jüngerer Zeit wieder 1 2 Gegenstand mehrerer wissenschaftlicher Publikationen geworden sind. Es w i r d hier nur i m einzelnen und konkreten eine Abgrenzung möglich sein, wobei, wie die Erfahrung zeigt, innerhalb einer gewissen Bandbreite über diese Abgrenzung keine einheitliche A u f fassung zu erzielen ist, wozu kommt, daß dies i n besonderem Maße i n Bereichen der Fall ist, die sich nicht besonderen Andranges rechtswissenschaftlicher Bearbeitungen erfreuen. Zumal methodisches Bemühen gerade i n Österreich mehr denn je auch i m öffentlichen Recht wieder i n den Vordergrund gerückt ist 1 3 , glaube ich, auf den Versuch einer weitergehenden Darlegung der eigenen Position verzichten zu können, da es meines Erachtens nicht auf eine Selbstinterpretation ankommt, sondern darauf, wie methodische Fragen i n der Durchführung i m einzelnen und konkret gelöst werden. Jüngst hat Herzog i n einer großen Arbeit — auf eine bestimmte politische Konstellation abgestellt — deren Charakter „als einer halbfertigen A n t w o r t " 1 4 hervorgehoben, die wichtiger sei, als das Feld überhaupt den von Fachwissen Unbelasteten zu überlassen. Wenn sich die vorliegende Arbeit auch keineswegs m i t jener vergleichen kann und sich vor allem nur auf punktuelle Probleme bezieht, darf doch auch für sie die Berechtigung abgeleitet werden, nur unvollständige A n t w o r t zu geben zu versuchen; dies vor allem i m Hinblick auf die fast völlige Abstinenz der österr. Jurisprudenz von dem als „politisch" verschrieenen Gegenstand. Dazu kommt, daß dann, wenn nur wenige Aussagen vorhanden sind, es u m so leichter ist, i n die Irre zu gehen. Die Arbeit wurde ursprünglich Ende 1971 abgeschlossen; sie wurde inzwischen i m wesentlichen auf den Stand Mitte 1972 gebracht, wobei allerdings nur die wichtigste Literatur und das wesentlichste Material nachgetragen wurden; einige wenige Ergänzungen erfolgten bei Korrekt u r der Fahnen bzw. des Umbruchs. 11

s. dazu Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 4. s. dazu die Hinweise i n der folgenden F N ; auch vordem haben umfangreiche derartige Bemühungen bestanden, w i e etwa die Arbeiten von Antoniolli, Ermacora, Kafka, Klecatsky, Marcie , Pernthaler, Schambeck, Winkler u. a. zeigen. 13 s. etwa die Reihe „Forschungen aus Staat u n d Recht", (jeweils W i e n New York) Bd. 12: Winkler, Wertbetrachtung i m Recht u n d ihre Grenzen, 1969; Bd. 15: Wimmer, Materiales Verfassungsverständnis, 1971; Bd. 18: Schaff er y Verfassungsinterpretation i n Österreich, 1971; Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, I f f . , 80 ff., 101 ff.; derselbe, Reine Rechtslehre u n d „Wertbetrachtung i m Recht", aaO. 14 s. Herzog, Allgemeine Staatslehre, F r a n k f u r t am M a i n 1971, 5. 12

I. Vorläufige Begriffsbestimmung der Interpellation

A . Hinweise

Bei Behandlung der parlamentarischen Interpellation ergibt sich — wie i n jedem anderen Falle auch — die Schwierigkeit, daß das „Objekt" der Untersuchung umschrieben und beschrieben werden muß, obwohl eine entsprechende Beschreibung und Erfassung des Objektes erst auf Grund der durchzuführenden Untersuchung möglich ist; es ist ja der Zweck dieser Untersuchung, das Objekt nach jeder Richtung zu beleuchten, die Probleme aufzuzeigen und Lösungen zu versuchen. Erst die Untersuchung kann als gültige Aussage über das Untersuchungsobjekt angesehen werden. Wie bei jeder verfassungsrechtlichen, auf eine konkrete Rechtsordnung bezogenen Arbeit muß auf die Wechselbeziehungen geachtet werden, die sich daraus ergeben, daß einerseits der Begriff der parlamentarischen Interpellation vom Blickpunkt einer „Allgemeinen Staatslehre" oder einer „Allgemeinen Staatsrechtslehre" nur unter Berücksichtigung der einzelnen Rechtsordnungen — somit auch der österreichischen — gewonnen wird, daß aber auf der anderen Seite die Erkenntnisse und Ergebnisse wissenschaftlicher Erörterung (aber auch politischer Forderungen) auf eine konkrete Rechtsordnung einwirken, sie gestalten, ihrer Regelung — i n einer zu ermittelnden Weise — zugrunde liegen. Was den Ansatzpunkt zur Ermittlung des Begriffes „parlamentarische Interpellation" betrifft, scheint es zweckmäßig, von dem i m Bereich der „Allgemeinen Staatsrechtslehre" entwickelten Begriff auszugehen, da ein auch nur oberflächlicher Blick ein hinreichendes Maß an Ubereinstimmung der Meinungen erkennen läßt. Dabei muß jedoch zweierlei betont werden: 1. Es handelt sich zunächst nur u m die Ermittlung eines nicht präzisen Arbeitsbegriffes; die Untersuchung w i r d i m einzelnen erweisen, welcher Begriff der österr. Rechtsordnung zugrunde liegt. 2. Die Institution der parlamentarischen Interpellation, wie sie i m Bereich der „Allgemeinen Staatsrechtslehre" ihre Ausprägung fand, ist auf das parlamentarische System, sowie auf die gesellschaftliche Ordnung und technische Entwicklung der Monarchie zugeschnitten. Es mag sein, daß dieser Begriff auch i n moderne politische Systeme paßt; es mag vor allem auch sein, daß normativ gesehen die parla-

22

I. Vorläufige Begriffsbestimmung der Interpellation mentarische Interpellation i n der modernen Massendemokratie von heute i m Verhältnis zur konstitutionellen, aber auch parlamentarischen Monarchie (fast) keine andere positiv-rechtliche Ausprägung erfahren hat; dennoch kann i h r nicht nur politisch, sondern auch rechtlich gesehen i n der parlamentarischen Demokratie von heute eine andere Funktion zukommen.

Bei der Auswahl der i m folgenden zu erörternden Lehrmeinungen war zu beachten: Daß nicht Vertreter x-beliebiger Länder herangezogen werden, bedarf — abgesehen etwa von rein ökonomischen und praktischen Gründen — w o h l keiner weiteren Begründung. Anders liegen die Dinge schon, wenn i m folgenden überwiegend deutschsprachige und keine Vertreter etwa Großbritanniens zu Wort kommen: Der Grund liegt darin, daß bei dem genannten Land doch ein von i n Mitteleuropa bestehenden verfassungsrechtlichen Ordnungen stark abweichendes Konzept besteht; dies gilt auch unter der Voraussetzung, daß das parlamentarische System dieses Landes immer wieder als angestrebtes (aber rechtlich und tatsächlich nie verwirklichtes) und anzustrebendes System angesehen w i r d 1 . Es kommen deshalb i m großen und ganzen nur Vertreter der deutschen2 Staatsrechtslehre zu Wort. Dabei handelt es sich i n keiner Weise u m eine auch nur überblicksmäßige Darlegung der Lehren der einzelnen Autoren, auch nicht u m die volle Erfassung all ihrer Äußerungen zum Institut der Interpellation. Es geht einzig und allein darum, die Ergebnisse der Allgemeinen Staats(rechts)lehre einer primär juristischen Studie insofern zugänglich zu machen, als zur Gewinnung eines Arbeitsbegriffes der parlamentarischen Interpellation Vertreter dieser Disziplin herangezogen werden.

1 Vgl. etwa statt vieler Tezner, Die Volksvertretung, W i e n 1912, 61 (64); Redslob. Die parlamentarische Regierung i n ihrer wahren u n d i n ihrer u n echten Form, Tübingen 1918, insbes. 178 ff.; Waldecker, Allgemeine Staatslehre, B e r l i n - G r u n e w a l d 1927, 708; Friesenhahn, Parlament u n d Regierung i m modernen Staat, W D S t R L 16, B e r l i n 1958, 9 ff. (52); auch i n der i n Deutschland ins Immense gestiegenen L i t e r a t u r zum Fragenkreis der „ P a r lamentsreform" w i r d auf die Unterschiede zwischen den kontinentaleuropäischen Regierungssystemen u n d dem englischen hingewiesen; vgl. aus der Fülle etwa Rausch, Parlamentsreform. Tendenzen u n d Richtungen, Z. f. P o l i t i k N F 14 (1967), 259 ff. s. etwa auch Dubos, So H u m a n an A n i m a l , New Y o r k 1969, deutscher T i t e l : Der entfesselte Fortschritt, Bergisch Gladbach 1970, 156, 183. 2 Vergröbernd darf hier jedenfalls i m gegebenen Zusammenhang auf eine besondere Hervorhebung Österreichs verzichtet werden; dazu auch Pernthaler, Das Staatsoberhaupt i n der parlamentarischen Demokratie, W D S t R L 25, B e r l i n 1967, 95 ff.

Β. Staatsrechtliche Literatur

23

Β. Die Interpellation in der staatsrechtlichen Literatur 1. Bornhak sieht i m „ R e c h t . . . der Interpellation" an sich „keinerlei Recht(e), sondern Ausflüsse der Willensfreiheit, wie solche jedes Individuum und jede Körperschaft besitzt" 3 , u m gleich i m Anschluß daran auszuführen: „Die Interpellationsbefugnis ist das Recht des Hauses wie jedes Mitgliedes, die Regierung über alles mögliche und noch verschiedene andere Dinge zu befragen 4 ." Nach Bornhak besteht keine Verpflichtung der Regierung, „alle Fragen zu beantworten oder sie zur Befriedigung des Interpellanten zu beantworten. A u f diesem natürlichen Standpunkte sind Adresse und Interpellation i m monarchischen Staate stehengeblieben; sie sind nur die selbstverständlichen M i t t e l wechselseitiger Verständigung". Demgegenüber mißt Bornhak der Interpellation i m „parlamentarischen Staate" eine viel größere Bedeutung bei. I n einem solchen System sieht er die Interpellation i n engem Zusammenhang m i t der politischen Verantwortlichkeit der Regierung; die Interpellationen seien „beliebte Mittel, u m ein Ministerium zum Falle zu bringen. Dieses ist also politisch gezwungen, nicht nur überhaupt zu antworten, sondern m i t der A n t w o r t auch die Mehrheit der zweiten Kammer zu befriedigen, widrigenfalls diese seinen Sturz herbeiführt" 5 . Würdigung: Bornhak mißt der Interpellation i m „parlamentarischen Staat" eine große politische Bedeutung zu, erkennt jedoch keinen rechtlichen Unterschied gegenüber ihrer Rolle i m „monarchischen Staat". Auch i m ersteren sieht er keine rechtliche Verpflichtung der Regierung, auf Interpellationen zu antworten. Zumindest was den „monarchischen Staat" anbelangt, hat Bornhak ausschließlich die deutschen Verhältnisse vor Augen, hinsichtlich deren bekanntermaßen Laband 6 u. a. 7 das Interpellationsrecht als „Pseudorecht" erklärt hatten 8 . I m „parlamentarischen Staat" dient die Interpellation dazu, parlamentarische Kontrolle auszuüben und die Regierung politisch verantwortlich 9 zu machen, d.h. vor allem, allenfalls deren Sturz herbeizuführen. Durch diese Einflußmöglichkeiten des Parlaments auf die Re3

Bornhak, Allgemeine Staatslehre 8 , B e r l i n 1909,146. Bornhak, Allgemeine Staatslehre 1 ,146 (Hervorhebung von mir). 5 Bornhak, Allgemeine Staatslehre 2 ,147. β Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches I 5 , Tübingen 1911, 307 f. (gleich schon i n allen vorangegangenen Auflagen). 7 s. die Hinweise bei Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches I 5 , 307 f. 8 Vgl. dazu u. V B. 9 Z u r Betonung der Verantwortlichkeit der Regierung durch Bornhak vgl., aaO, 35 ff., 43 ff., 45 f., 65, 72, 148 ff., 164 ff. 4

24

I. Vorläufige Begriffsbestimmung der Interpellation

gierung sieht Bornhak lung beseitigt 10 .

i m „parlamentarischen Staat" die Gewaltentei-

2. Hatschek sieht „die geschäftsordnungsmäßigen Kontrollmittel", insbesondere auch die namentlich angeführte Interpellation i n der parlamentarischen Monarchie, „ w e i t über den Rahmen eines Kontrollapparates hinaus" wachsen 11 . Die „Geschäftsformen des Parlaments" „bilden wichtige M i t t e l des Parlaments, durch welche es die Verwaltung an sich reißt, d. h., besser ausgedrückt, durch welche es die von seinem Willen abhängigen Minister zwingt, die vom Parlamente niedergelegten Verwaltungsgrundsätze zu respektieren und sich danach zu richten" 1 2 . Unter Interpellationsrecht versteht Hatschek i m weiteren „das Recht eines Mitgliedes oder eines m i t Unterstützung mehrerer Mitglieder oder des ganzen Hauses, über gewisse Vorkommnisse der Staatsverwaltung aufgeklärt zu werden" 1 8 . I n jenen Monarchien, i n denen das Interpellationsrecht „gesetzlich oder verfassungsmäßig festgelegt" sei, „besteht natürlich die Pflicht der Regierung, auf Interpellationen einzugehen, sie zu beantworten oder ihre Beantwortung unter Angabe von Gründen abzulehnen. Der Kreis der Gegenstände, über welche interpelliert werden darf, ist meist ein unbegrenzter, nur sind verfassungs- oder gesetzwidrige Interpellationen jedenfalls ausgeschlossen"14. Hatschek weist i m übrigen h i n auf die i n manchen Staaten bestehende Bestimmung einer Frist, innerhalb welcher eine Interpellation zu beantworten ist sowie auf die „nach der parlamentarischen Praxis der meisten Länder" bestehende Möglichkeit, daß sich an die Interpellation und deren Beantwortung eine Debatte anschließen kann 1 5 . Würdigung: Hatschek versteht unter Interpellation eine Einrichtung, durch welche vom Parlament bzw. einem Teil desselben über Angelegenheiten der 10 s. etwa neben anderen (insbes. aaO, 57 ff., 148 ff. u n d 158 ff.) Bornhak, aaO, 56: „Die Verteilung der Gewalten auf eine einzelne selbständige F u n k t i o n besteht n u r äußerlich, tatsächlich sind sie alle der Volksvertretung u n terworfen." AaO, 63: „ A l l e i n die theoretisch angenommene Unabhängigkeit der einzelnen Organe voneinander geht i n der Praxis des Staatslebens unter . . . " AaO, 65: „Die Teilung der Gewalten hat w i e die darauf beruhende Monarchie k a u m mehr als eine formelle Bedeutung u n d ist tatsächlich aus dem Staatsleben ausgeschaltet." 11 Hatschek, Allgemeines Staatsrecht auf rechts vergleichen der Grundlage I , Leipzig 1909, 43: auf diese A r b e i t beziehen sich die Seitenangaben i n den folgenden vier FN. 12 AaO, 43 f. 13 AaO, 101. 14 AaO, 101 f. 15 AaO, 102.

Β. Staatsrechtliche Literatur

25

Staatsverwaltung Auskunft verlangt w i r d ; er beschränkt also die Interpellation ausdrücklich auf den Bereich der Verwaltung. Das Ziel der Interpellation ist die Kontrolle der Verwaltung; damit scheint aber offenbar die Interpellation dem Parlament die Möglichkeit zu geben, i n der Verwaltung die von i h m „niedergelegten Verwaltungsgrundsätze" zum Durchbruch zu bringen. I n der Tat ist dies — jedenfalls i n politischer Hinsicht, i n rechtlicher Hinsicht läßt sich diese Beeinflussung schwer fassen — ein wesentliches Moment der Interpellation: nicht nur die Verwaltungstätigkeit i n einem engeren Sinne zu kontrollieren, sondern die Verwaltungsorgane auch dahin zu beeinflussen, den A n schauungen des Parlaments gemäß vorzugehen. Dieser Gesichtspunkt dürfte i m Bereich der parlamentarischen Interpellation i n jedem Regierungssystem von Bedeutung sein; vor allem i n jenem „dualistischen" System, das Hatschek offenbar vor Augen hat: die Monarchie, i n welcher dem Monarchen und dessen Verwaltung das Parlament als ganzes gegenüberstehend gedacht wird. I n der parlamentarischen Demokratie von heute, i n welcher dieses Modell insofern abgewandelt erscheint, als regelmäßig der Regierung und der hinter i h r stehenden Parlamentsmehrheit die parlamentarische Opposition (Minderheit) gegenübersteht, ist eine differenzierendere Betrachtungsweise geboten 16 . Wesentlich scheint auch der Hinweis Hatscheks auf die Verpflichtung zur Beantwortung der Interpellation, sofern sie (verfassungs-)gesetzlich positiviert ist; dies i m Hinblick auf die von Laband u. a. vertretene Meinung, daß der parlamentarischen Interpellation staatsrechtlich überhaupt keine Bedeutung zukomme 1 7 » 1 8 . 3. Georg Jellinek unterscheidet soziale, politische und rechtliche Garantien des öffentlichen Rechts 19 ; bei letzteren hebt er vier Klassen hervor: Kontrollen f individuelle Verantwortlichkeit, Rechtsprechung, Rechtsmittel 20 . Innerhalb der Kontrollen differenziert Georg Jellinek zwischen politischen und rechtlichen, wobei letztere „die Prüfung der erwähnten Handlungen gemäß Rechtsnormen bezwecken" 20 . Diese rechtlichen Kontrollen zerfallen i n administrative, finanzielle und parlamentarische. Letztere „werden geübt durch parlamentarische K r i t i k , ferner durch die parlamentarisch zulässigen M i t t e l der Interpellation, der Resolution, der parlamentarischen Untersuchung . . . Sie können ebensowohl zu politischen Zwecken als zu denen der rechtlichen Kontrolle dienen" 2 0 . Überall dort und „ n u r dort, wo ein stetiger Verkehr zwischen 18

Vgl. dazu i m folgenden. Bezüglich Laband u. a. vgl. o. F N 6 u n d 7. 18 Betreffend Hatschek vgl. i m weiteren u. D 2. 19 Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre 3 (unveränderter Nachdruck des 5. Neudruckes der 3. Auflage), Bad H o m b u r g - B e r l i n - Zürich 1966, 788 ff. 20 Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre 3 , 792. 17

26

I. Vorläufige Begriffsbestimmung der Interpellation

Parlament und Ministern stattfindet" 2 1 , „bildet sich die parlamentarische Verantwortlichkeit heraus, welche die notwendige Grundlage der sogenannten staatsrechtlichen Verantwortlichkeit ist. Deshalb ist es aber unrichtig, die erstere als rein politische Verantwortlichkeit zu bezeichnen; sie ist vielmehr ebenfalls rechtlicher A r t , wenn sie sich auch nicht so scharf umgrenzen läßt wie jene" 2 2 . „ A l l e Verkehrsregeln zwischen Kammer und Minister geben den Kammern die rechtliche Gelegenheit, die Minister zu kontrollieren. Ein solches Kontrollrecht braucht i n der Verfassung und den Gesetzen gar nicht ausdrücklich erwähnt zu sein. Es bildet sich auf Grund des regelmäßigen persönlichen Verkehrs beider Organe m i t Notwendigkeit aus 28 ." Würdigung: Georg Jellinek sieht die Ausbildung der parlamentarischen (Minister-)Verantwortlichkeit als notwendige Folge von Kontakten zwischen Parlament und Regierung. Diese parlamentarische Verantwortlichkeit, die rechtlicher A r t ist, äußert sich u. a. i n der Ausbildung der Institution der Interpellation, die i m übrigen nicht der Positivierung bedarf. Die Interpellation kann sowohl politischen Zwecken dienen als auch der „rechtlichen Kontrolle". Auch hier geht es nicht darum, eine K r i t i k der i m übrigen verwirrenden und miteinander i m Widerspruch stehenden Aussagen anzubringen, sondern das herauszukristallisieren, was zur Ermittlung eines vorläufigen Arbeitsbegriffes dienlich ist: Von zentraler Bedeutung ist die parlamentarische (rechtliche) Verantwortlichkeit der Minister. Sie besteht u.a. i n der Interpellationsmöglichkeit, die ihrerseits innerhalb der rechtlichen Kontrollen eine parlamentarische Kontrolle darstellt. Die weitere Behauptung, daß u. a. die Interpellation sowohl zu politischen Zwecken als auch denen der rechtlichen Kontrolle dienen kann, mag zwar m i t den obigen Ausführungen i n logischem Widerspruch stehen, ist aber deshalb von Bedeutung, w e i l hier besonders deutlich der Doppelcharakter der Interpellation sowohl als M i t t e l der Kontrolle der Zweckmäßigkeit von A k t e n der Regierung als auch deren Gesetzmäßigkeit klar formuliert wird. 4. Kelsen behandelt die parlamentarische Interpellation nur i m Rahmen der Monarchie (und auch hier nur sehr kursorisch), nicht jedoch i m Rahmen der Republik. Dem unverantwortlichen Monarchen den Minister gegenüberstellend, erscheint letzterer dem Parlament gegenüber verantwortlich, „und zwar für die Gesetzmäßigkeit seiner Rechtsakte, einschließlich der zusammen m i t dem Monarchen gesetzten Rechtsakte. Dem Parlament steht somit die Rechtskontrolle darüber zu, ob 21 22 23

Georg Jellinek, Georg Jellinek, Georg Jellinek,

Ausgewählte Schriften u n d Reden I I , B e r l i n 1911, 278. Ausgewählte Schriften u n d Reden I I , 278 f. Ausgewählte Schriften u n d Reden I I , 280.

Β. Staatsrechtliche Literatur

27

sein als Gesetz geäußerter Wille von dem Minister vollzogen w i r d " 2 4 ' 2 8 . „Die Ministerverantwortlichkeit w i r d durch einen Anklagebeschluß des Parlaments geltend gemacht, über den entweder ein besonderes Gericht oder das Parlament selbst durch Urteil entscheidet 26 ." „Diese das Prinzip der Gewaltenteilung offenbar durchbrechende Kontrolle der Legislative über die Exekutive kann sich nicht bloß auf die Gesetzmäßigkeit, sondern auch auf die Zweckmäßigkeit der Regierungsakte beziehen. Diesem Ziele dient das Recht der Parlamentsmitglieder, die Minister zu interpellieren . . . 2 5 > f e . " Würdigung: Kelsen setzt den Begriff der parlamentarischen Interpellation als klargestellt voraus. Zweck der Interpellation ist es jedenfalls, die Zweckmäßigkeit der Regierungsakte zu kontrollieren, ob auch deren Gesetzmäßigkeit, ist nicht ganz eindeutig 2 7 . Für Kelsen ist die Zuständigkeit zur Ausübung der Kontrolltätigkeit gleichbedeutend m i t der Geltendmachung der Verantwortlichkeit der Vollzugsorgane 28 , allerdings der staatsrechtlichen, da die sogenannte politische Kontrolle „meist jeder rechtlichen Sanktion" entbehrt 2 6 . 5. Helfritz 29 bezeichnet formelle Anfragen an die Regierung, die i n einer Kammersitzung gestellt werden, als Interpellationen 3 0 und sieht sie als Form „zur Geltendmachung der ministeriellen Verantwortung" 3 0 * ». Würdigung: Trotz ihrer Kürze sind die Ausführungen von Helfritz sehr geeignet, aufzuzeigen, was der Autor vom Begriff der Interpellation ausschließt: 24

Kelsen, Allgemeine Staatslehre, B e r l i n - Heidelberg - New Y o r k 1925,340. Hervorhebung von m i r . 26 Kelsen, Allgemeine Staatslehre, 340. 27 Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 170 F N 48, leitet aus Kelsens Äußerungen auch eine auf die Gesetzmäßigkeit bezogene K o n t r o l l e ab; er gibt dabei jedoch Kelsens Ausführungen i n verkehrter A u f einanderfolge wieder. 28 Dies ergibt sich besonders deutlich aus den Ausführungen, aaO, 363: „Doch muß die Beobachtung dieses Verhältnisses, das heißt, Gesetzmäßigkeit der Vollziehung nicht gerade i n der Weise garantiert sein, daß die obersten Organe der Vollziehung dem Gesetzgebungsorgan verantwortlich (Hervorhebung von mir) sind. Es könnte auch ein drittes Organ m i t der Kontrolle (Hervorhebung bei Kelsen) der Gesetzmäßigkeit der Vollziehung betraut sein." 29 Helfritz, Allgemeines Staatsrecht als E i n f ü h r u n g i n das öffentliche Recht u n d Grundlage politischen Denkens, 1. A u f l . 1924, 5. A u f l . (mit einem A b r i ß der Staatstheorie) 1949 (auf diese beziehen sich die folgenden Zitate). 80 Helfritz, Allgemeines Staatsrecht 5 ,160. 81 s. aber auch die begriffsverwirrend w i r k e n d e n Ausführungen, aaO, 321 F N 3: „ D i e Verantwortlichkeit [des Reichskanzlersl w a r nicht eine rechtliche, 25

28

I. Vorläufige Begriffsbestimmung der Interpellation

1. Er spricht von „formellen Anfragen"; darunter sind offenbar solche Anfragen zu verstehen, die i n einer bestimmt vorgeschriebenen Form gestellt werden müssen. Damit sind „formlose" Anfragen, etwa solche, die während einer Debatte, insbesondere i m Lauf der Budgetdebatte, gestellt werden, ausgeschlossen32. 2. Nach Helfritz handelt es sich bei Interpellationen u m Anfragen an die Regierung; damit werden Anfragen an den Vorsitzenden (Präsidenten) des Parlaments beziehungsweise von Ausschüssen (Abteilungen) einer parlamentarischen Körperschaft vom Begriff der Interpellation nicht erfaßt. 3. Weiters müssen die Anfragen „ i n einer Kammersitzung" gestellt werden. Das bedeutet, daß Anfragen i n Ausschüssen auch dann, wenn für solche formelle Erfordernisse bestünden, nicht als Interpellationen bezeichnet werden. 4. Schließlich ist für den Autor die Interpellation eine Form zur Geltendmachung der (politischen) ministeriellen Verantwortung 3 3 . Helfritz stellt nicht ausdrücklich auf die Kontrolle, sondern nur auf die ministerielle Verantwortlichkeit ab. Er deckt jedoch m i t seiner Definition der Interpellation auf, welche Erscheinungen des Staatsrechts und der Staatspraxis dem Begriff „Interpellation" subsumiert zu werden pflegen. 6. Nawiasky betont, daß „dem Vertretungskörper regelmäßig auch die Kontrolle des Gesetzesvollzugs" übertragen wird 3 4 ' 3 ®. Dem entspreche es, „wenn die Mitglieder des Parlaments ein Recht der Anfrage (Interpellation) besitzen" 34 . I m Verhältnis von Volksvertretung und so daß ein Mißtrauensvotum den Kanzler zum Abgang gezwungen hätte, sondern eine sogenannte politische. M i t t e l der Geltendmachung waren Resolution, Interpellation u n d formlose kleine Anfragen." 82 Diese bezeichnet Helfritz — s. F N 30 — offenbar als „formlose kleine Anfragen". 83 Vgl. neben schon angeführten Autoren etwa Klinqhoffer, Das parlamentarische Regierungssystem i n den europäischen Nachkriegsverfassungen, Stuttgart 1928, 37: Zunächst stellt er die Frage: „Welche Mittel stehen n u n der Volksvertretung zur Geltendmachung der Ministerverantwortlichkeit zu?" (Hervorhebung i m Original), u m dann zu antworten: „Die Vielheit der M i t t e l rechtfertigt eine Prüfung dieser Frage entsprechend dem Grade der Empfindlichkeit, durch welche das Kontrollmittel gegenüber der Regierung w i r k s a m w i r d " (Hervorhebung von mir). I n Konsequenz letzterer Formulier u n g meint Klinqhoffer, aaO, 57, dann auch: „ A l l e bisher besprochenen K o n t r o l l m i t t e l des Parlaments gegenüber der Regierung sind solcher A r t . daß die Volksvertretung m i t i h r e r H i l f e auf mehr oder minder rigorose Weise bloß Einblick gewinnen k a n n i n die Tätigkeit der R e g i e r u n g . . . " . Siehe auch Waldecker, Allgemeine Staatslehre, 708, der — allerdings auf England beschränkt — davon spricht, daß dort die Verantwortlichkeit der Minister „ i m allgemeinen n u r ein Dekorationsstück" (!) ist, die „mittels Interpellation . . . geltend gemacht werden kann". 34 Nawiasky, Allgemeine Staatslehre I I , Staatsgesellschaftslehre, 1. Bd., Einsiedeln - Zürich - K ö l n 1952, 255.

C. Die wesentlichen Merkmale der Interpellation

29

Regierung unterscheidet Nawiasky nach bekanntem Vorbild das System der Gewaltenteilung und das der grundsätzlichen Uberordnung des Vertretungskörpers über die Exekutive 3 6 . I m letzteren Fall „muß die Regierung bei ihrer ganzen Geschäftsführung auf ihren Gegenspieler Rücksicht nehmen. Dieser kann sich durch Interpellationen . . . unausgesetzt i n ihre Funktionen einmischen" 36 . Würdigung: Da es hier zunächst nur darum geht, einen Arbeitsbegriff „Interpellation" zu ermitteln, an den eine primär juristische Studie anknüpft, kann ununtersucht bleiben, ob nach der jeweiligen positiven Rechtsordnung, aber auch nach staatstheoretischen Modellen Interpellationen nur i n einem System vorgesehen bzw. denkbar sind, i n welchem keine Gewaltenteilung herrscht. Denn i n dieser Richtung können jedenfalls die Ausführungen Nawiaskys angesehen werden, wobei jedoch darauf zu verweisen ist, daß der Autor diese seine Ausführungen an anderer Stelle wieder relativiert 3 7 . Wesentlich ist jedenfalls auch bei Nawiasky die Hervorhebung des Zusammenhanges von Interpellation und Verantwortlichkeit der Regierung bzw. deren Identifikation. 7. Von Bedeutung ist i m weiteren, daß ziemlich viele Werke der Allgemeinen Staatsrechtslehre die parlamentarische Interpellation überhaupt nicht oder zumindest nicht ausdrücklich behandeln 38 . C. Zusammenfassung wesentlicher Merkmale der Interpellation Trotz des eben angeführten Umstandes ergibt eine Prüfung der Aussagen der hier behandelten Vertreter der Allgemeinen Staats(rechts)lehre 3 9 eine hinreichende Grundlage für die Ermittlung eines vorläufi85

Hervorhebung bei Nawiasky. Nawiasky, Allgemeine Staatslehre I I / l , 269. Nawiasky, Allgemeine Staatslehre I I I , Staatsrechtslehre, Einsiedeln Zürich - K ö l n 1956, 99 ff. u n d 124 ff. 88 Vgl. Mohl, Encyklopädie der Staatswissenschaften 2 , Tübingen 1872; Gumplowicz, Philosophisches Staatsrecht, Wien 1877; Affolter, Grundlage des allgemeinen Staatsrechts, Stuttgart 1892; Richard Schmidt, Allgemeine Staatslehre, 2 Bde., Leipzig 1901/1903; Stahl, Staatslehre, B e r l i n 1910; Günther Küchenhof f, Staatsrecht, Allgemeiner Teil, Hannover o. J. (1951); derselbe, Allgemeine Staatslehre 4 , Stuttgart o. J. (1960); Dombois, Strukturelle Staatslehre, B e r l i n o. J. (1952); Koellreutter, Staatslehre i m Umriß, Göttingen o. J. (1955); Heller, Staatslehre 8 (hrsg. von Niemeyer), Leiden 1963; Laun, A l l g e meine Staatslehre i m Grundriß 9 , Schloß Bleckede 1964; von Hippel, A l l g e meine Staatslehre 2 , B e r l i n - F r a n k f u r t a. M. 1967; Krüger, Allgemeine Staatslehre 2 , Stuttgart - B e r l i n - K ö l n - Mainz 1966, zitiert n u r unter „Der Staat als geordnetes Verfahren" (197 ff.) unter Qualifizierung des Parlaments als die „ i n ein System gebrachte Revolution" (Seeley) Alain, nach welchem die I n t e r pellation an die Stelle der Revolution u n d Barrikaden getreten ist. 89 Der Umstand, daß moderne Vertreter der politischen Wissenschaft hier nicht zu W o r t kommen, ist methodisch damit begründet, daß mangels österr. 86 87

30

I. Vorläufige Begriffsbestimmung der Interpellation

gen Arbeitsbegriffes der „parlamentarischen Interpellation". Unter parlamentarischen Interpellationen können verstanden werden formalisierte (An)fragen; damit werden „einfache" Anfragen ausgeschieden. Diese formalisierten Anfragen gehen von einem oder mehreren (theoretisch auch allen) Parlamentsmitgliedern aus, wobei diese Akte regelmäßig dem Parlament zugeschrieben werden; dadurch werden A n fragen aller anderen „fragenden Stellen" — etwa Vertreter der Massenmedien, Rechnungskontrollorgane, Gerichte u. a. — ausgeklammert. Diese Anfragen werden an die Minister bzw. an die Regierung gestellt; damit werden etwa Anfragen an Parlaments Vorsitzende oder Vorsitzende von Ausschüssen ausgeklammert. Die so bezeichneten Anfragen werden i n der Vollversammlung, im Plenum des Parlaments gestellt; damit sind trotz aller Abgrenzungsschwierigkeiten i m Hinblick auf die „Verschriftlichung" der Interpellation Anfragen i m Bereich der Ausschüsse ausgeklammert; ebenso etwa „parteiinterne" Kontrollfragen innerhalb der parlamentarischen Klubs u. ä. Worauf sich diese so umschriebenen Anfragen beziehen, ist nur vorläufig zu beantworten: auf den von der jeweiligen Regierung bzw. den einzelnen Regierungsmitgliedern und den ihnen unterstellten Organen wahrzunehmenden Verwaltungsbereich; damit könnten etwa als ausgeschaltet gelten: Fragen rein privater Natur; schwieriger ist etwa die Beantwortung der Frage der Ausklammerung des Bereiches der Justiz (mit Ausnahme eines Teiles der Justizverwaltung) u. a. Darüber hinaus w i r d vor allem die Zielrichtung der parlamentarischen Interpellation nicht übereinstimmend beurteilt; Möglichkeiten sind 4 0 : 1. Kontrolle der Regierung (bezeichnet als rechtliche, politische, parlamentarische) 2. Geltendmachung der

Ministerverantwortlichkeit

41

3. Einflußmöglichkeit des Parlaments bzw. Teile desselben auf die Vollziehung ( „ M i t w i r k u n g an der Vollziehung")

Autoren auf die deutsche Politologie zurückgegriffen werden müßte, die deutsche Verfassungslage aber hinsichtlich der parlamentarischen Interpellat i o n nicht n u r heute, sondern auch schon i n der Monarchie eine entscheidend andere ist bzw. w a r als i n Österreich. 40 s. i m weiteren u. D 3. 41 s. auch die Hinweise u. I I C F N 166.

D. Konfrontation mit den Monographien von Rosegger und Hatschek

31

D. Konfrontation des bisherigen Ergebnisses mit den Monographien von Rosegger und Hatschek Es scheint angezeigt, den bisher ermittelten Begriff seinerseits wieder an weiteren wissenschaftlichen Äußerungen zu überprüfen. Hier bieten sich die beiden bekannten Monographien Roseggers und Hatscheks über die parlamentarische Interpellation an, die beide neben der Behandlung der (verfassungsrechtlichen Lage einzelner Länder auch einen „allgemeinen Teil" enthalten, also über eine konkrete Rechtsordnung hinausgehende Aussagen über das Instrument der Interpellation versuchen. Daß diese beiden Arbeiten einer breiteren Erörterung unterzogen werden, hat neben der Aufgabe, den oben umschriebenen Arbeitsbegriff der parlamentarischen Interpellation zu testen, vor allem auch folgenden Sinn: Die beiden Arbeiten stammen aus der Zeit des Beginns dieses Jahrhunderts, also aus einer Zeit, i n welcher die Staats(rechts)lehre einen ihrer Höhepunkte erreicht und auch sehr großen Einfluß auf die praktische Rechtsgestaltung gewonnen hat. N i m m t man an, daß die Staats(rechts)wissenschaft für die damalige Zeit verhältnismäßig gesicherte (Er)kenntnisse über die Interpellation bieten kann, so ist anzunehmen, daß diese Einsichten auch bei der Ausarbeitung der Rechtsordnung der österreichischen Republik i m Jahre 1918 bis 1920 (bewußt oder unbewußt) eine Rolle gespielt haben. 1 a) Rosegger versah seine i m Jahre 1907 erschienene Arbeit „Das parlamentarische Interpellationsrecht" m i t dem Untertitel: „Rechtsvergleichende und politische Studie"; offenbar wollte er damit die seiner Arbeit zugrunde gelegte — nicht näher erläuterte — wissenschaftliche Methode zum Ausdruck bringen 4 2 . Rosegger prüft zunächst die „ V o r frage", ob das i n den parlamentarischen Kollegien i n K r a f t stehende Interpellationsrecht typische und essentielle Merkmale habe 43 . Dabei hat der Autor neben allen Einrichtungen i n den verschiedenen Parlamenten, die ausdrücklich als Interpellation bezeichnet werden, auch jene Erscheinungen i m Auge, die sich ihrem „Wesen" nach als Interpellationen (das „Wesen" der Interpellationen soll ermittelt werden) darstellen, die aber i n einschlägigen Gesetzen, i n sonstigen Bestim42 Z u r I l l u s t r i e r u n g der „Methode" Roseggers dürfen hier drei (im übrigen fast beliebig vermehrbare) Beispiele angeführt werden: „ . . . u n d Zweckmäßigkeit w i r d sogar das Manko der Gesetzwidrigkeit i n p r a x i unter U m ständen beheben können" (aaO, 31). „Das Letztere widerspricht durchaus einer gesunden, ungekünstelten Auffassung . . . E i n merkwürdiges Gefühl der Schwäche, der Unsicherheit, u n d ein ängstliches Hangen an dem rein F o r malen spricht aus dem Zweifel . . . " (aaO, 38 f.). „Verfassungen können nie rein theoretisch i h r e m Buchstaben nach ausgelegt werden, i m m e r hat die Auslegung auf die Staatsraison Rücksicht zu nehmen . . ( a a O , 41). 43 1; diese u n d alle folgenden Seitenangaben beziehen sich auf Rosegger, IR.

32

I. Vorläufige Begriffsbestimmung der Interpellation

mungen oder „ i m parlamentarischen Jargon" m i t einem individuellen Namen bezeichnet werden 4 4 . Die Frage nach dem Vorhandensein von i m Wesen gleichartiger Einrichtungen der Interpellation i n den verschiedenen Parlamenten beantwortet Rosegger ohne nähere Hinweise damit: „Tatsächlich gibt es i n jedem Parlamente ein besonders qualifiziertes Fragerecht der Mitglieder der Kammern oder von der Kammermehrheit an einen genau bestimmten Personenkreis . . . 4 4 ." Mag dieser Ansatzpunkt Roseggers zunächst noch so verfehlt erscheinen, für die gegenständliche Arbeit leisten seine Ausführungen eine hinreichende Grundlage. Dies deshalb, w e i l die von Rosegger am Ende seiner Untersuchung i m Detail dargelegten Rechtsordnungen der verschiedenen Staaten 45 seine zunächst ohne nähere Angaben gemachte Behauptung bestätigen. Soziologisch und politisch sieht Rosegger zwei „Ursachen", die zur Ausbildung der Interpellationen m i t einem einheitlichen Wesenskern i n vielen verschiedenen Parlamenten geführt haben: es sind dies die „Nachahmung" und die i n allen Parlamenten „gleichen Bedürfnisse" 46 . Richtiger dürfte es dabei wohl sein, die „gleichen Bedürfnisse" der Parlamente als Ursache für die Nachahmung anzusehen. „Die gleichen Bedürfnisse" sieht Rosegger i m Informationsbedürfnis, denn der zur Kontrolle Berufene bedürfe dieser: „ n u r wer sie besitzt, kann Aufsicht, K r i t i k üben . . ." 4 7 . Den Versuch einer Definition der parlamentarischen Interpellation löst Rosegger sodann folgendermaßen: „ M a n versteht unter ihnen [Interpellationen] i m parlamentarischen Leben besonderen Formen unterworfene Anfragen einer Kammer an die Regierung, Akte derselben betreffend, die nicht Gegenstand der geführten Verhandlung sind noch damit zusammenhängen müssen 48 ." Hinsichtlich des Zweckes der Interpellationen verweist Rosegger darauf, daß dieser nicht ein für allemal festgelegt sei; dennoch könne man — allerdings i m Bewußtsein der wissenschaftlichen Anfechtbarkeit einer solchen Aussage und der damit verbundenen Notwendigkeit, diese Aussage der jeweils neuen Erkenntnis anzupassen — Zwecke herauskristallisieren. Als solcher Zweck komme vor allem etwa der „ i n die Augen springende" Informationszweck i n Betracht 4 9 . Tatsächlich sei dem aber nicht immer so: Interpellationen würden auch zu Zwecken der Obstruktion benützt bzw. dazu, dem Minister eine Möglichkeit zu 44 45

2.

Rosegger behandelt v o r allem die Interpellationen i n Preußen u n d i m deutschen Reich, Österreich, Frankreich u n d England. 46 3. 47 5. 48

6.

49

7; s. auch 5.

D. Konfrontation mit den Monographien von Rosegger und Hatschek

33

geben, sich zu äußern („gestellte" Interpellationen) 5 0 . Dennoch: Der „Kontrollcharakter der Interpellationen überwiegt an Bedeutung derart alle anderen von einzelnen oder Fraktionen angestrebten Zwecke, daß die Kontrolle als Zweck einer Interpellation Katexochen aufgefaßt werden kann, dem erst an zweiter Stelle das einfache Begehren nach Information an die Seite t r i t t " 5 1 . Eingehend setzt sich Rosegger m i t der Frage auseinander, was alles Gegenstand der Interpellation sein kann 5 2 . Hier stellt der Autor zunächst an konkreten Vorschriften und Beispielen klar, daß sich Interpellationen gesetzmäßigerweise nicht auf alles erdenklich Mögliche beziehen können, sondern durch das — gesatzte oder Gewohnheits Recht Grenzen bestehen, die er allerdings fließend sieht. Er geht dabei von der offenbar schon zu Anfang des 20. Jahrhunderts feststellbaren Tatsache aus, daß sich der politische Einfluß der Regierung erhöhte, während der Einfluß des Parlaments zurückgehe: „ V o r allem ist es das Plenum der parlamentarischen Kollegien, dessen Bedeutung i n Rückbildung begriffen i s t . . . 5 3 ." Dem stehe eine faktische Ausdehnung i n der Kontrolltätigkeit des Parlaments gegenüber, die oft nicht durch die positive Rechtsordnung gedeckt sei 54 . „Der Wirkungskreis der Parlamente wird allmählich sachlich tatsächlich erweitert, zuförderst ihre Zuständigkeit zu Kontrollakten ausgedehnt, zugleich ist aber die Intensität ihrer Anteilnahme an den Arbeiten, für deren Vornahme sie kompetent sind, in Abnahme begriffen 55" Nach Behandlung von Einzelheiten über die Möglichkeit der konkreten Gestaltung der Interpellationen (Fristen, Interpellanten, Funktionen des Präsidenten, Schriftlichkeit bzw. Mündlichkeit u. a.) widmet Rosegger einige Hinweise „dem Interpellationsrecht ähnlichen Institutionen" 5 6 . Es sind dies zunächst die „einfachen Anfragen" 5 7 , die jeder besonderen Förmlichkeit entbehren, Bezug nehmen auf den jeweils i n Beratung stehenden Gegenstand und „der selbstverständliche Ausfluß gemeinsamer Beratungen [sind], u m sich über die Ansichten anderer, nicht nur etwa der Regierung zu orientieren" 5 8 . Weiters erörtert Rosegger Fragen an den Vorsitzenden des Parlaments bzw. an die Vorsitzenden der Ausschüsse (Abteilungen, Kommissionen) desselben; ß0 51

8.

13. 15 ff. 19. 64 19—22. δ5 22 f. Diese Ausführungen Roseggers zeigen eine frappante Parallelität der parlamentarischen Probleme zu Beginn dieses Jahrhunderts u n d 70 Jahre später! 56 64. 57 65. 58 9; vgl. auch 65. 52 53

3

Morscher

34

I. Vorläufige Begriffsbestimmung der Interpellation

diese Fragen werden — nach Meinung Roseggers fälschlich — sowohl i n der Literatur als auch i n verschiedenen Geschäftsordnungen als Interpellationen bezeichnet. Schließlich scheint dem Autor „von besonderer Bedeutung . . . das »Kommissionen4 oder ,Ausschüssen' zustehende ,Fragerecht" 459 . Es sei für Angelegenheiten, die unbedingte Diskretion erforderten, von großer praktischer Wichtigkeit. b) Bewährung oder Korrektur des erarbeiteten vorläufigen Arbeitsbegriffes? Nach Darlegung der wesentlichen Punkte der Ausführungen Roseggers ist der vorläufige Arbeitsbegriff m i t diesen i n Vergleich zu setzen und zu prüfen, ob er sich (ganz oder teilweise) bewährt oder nicht. Die Gegenüberstellung der jeweils herausgearbeiteten Punkte zeigt, daß sie weitgehend übereinstimmen. Der Arbeitsbegriff unterscheidet sich von dem von Rosegger erarbeiteten Begriff nur dadurch, daß dieser zusätzlich weitere Zwecke herausarbeitet. 2 a) Hatschek gibt seiner Monographie den Titel „Das Interpellationsrecht i m Rahmen der modernen Ministerverantwortlichkeit" und den Untertitel: „Eine rechtsvergleichende Studie 6 0 ." Er nimmt damit schon i m Titel seiner Arbeit Bezug auf den engen — auch i m Rahmen dieser Arbeit noch zu untersuchenden — Konnex zwischen Interpellationen und Ministerverantwortlichkeit. Er untersucht zunächst „Staatsform und Interpellation" 6 1 , wobei er der Monarchie (absolute, konstitutionelle und parlamentarische) die Demokratie gegenüberstellt 62 . Hatschek unterscheidet „drei Formen" 6 3 der Demokratie: die gewaltentrennende („amerikanischer Typus"), die unmittelbare („schweizerische Demokratie") und parlamentarische („französischer Typus") Demokratie. Aus diesen „verschiedenen Formen" der Demokratie leitet er „verschiedene Bedeutungen des Interpellationsrechts" ab 6 4 : „Ganz ausgeschlossen ist es i n der gewaltentrennenden Demokratie" 6 4 . I n der unmittelbaren Demokratie „hat sich ein Interpellationsrecht gut entwickeln können" 6 4 , 69 60

66.

Hatschek, I R ; die folgenden Seitenangaben beziehen sich — sofern nicht ausdrücklich ausgenommen — auf diese Arbeit. 61 5 ff. 62 I m Rahmen dieser Untersuchung ist es unmöglich, auch n u r i n extenso auf Fragen der „Staatsformenlehre" einzugehen u n d das oben angegebene Einteilungskriterium kritisch zu prüfen. Vgl. jedoch dazu außer den bisher angeführten Werken etwa: Herrnritt, Die Staatsformen, Tübingen u n d L e i p zig 1901; Bernatzik, Republik u n d Monarchie 2 , Tübingen 1919; Lay er, Staatsformen unserer Zeit, Graz u n d Leipzig 1919; Merkl, Das K r i t e r i u m von Rep u b l i k u n d Monarchie, Z. f. V e r w a l t u n g 56 (1923), 63 ff.; Imboden, Die Staatsformen, Basel u n d Stuttgart 1959; Erich Küchenhoff, Möglichkeiten u n d Grenzen begrifflicher K l ä r u n g i n der Staatsformenlehre, Bd. 1/1 u n d 1/2, B e r l i n 1967; Ermacora, Allgemeine Staatslehre I, B e r l i n 1970, 418 ff. 63 64

10. 17.

D. Konfrontation mit den Monographien von Rosegger und Hatschek

35

während „ein weitgehendes Interpellationsrecht . . . i n der parlamentarischen Republik" besteht 65 . „Das Ebengesagte gilt allerdings nur von den Idealtypen. 6 5 ." Hatschek weist selbst nach, daß sich das Interpellationsrecht auch i n den „gewaltentrennenden Republiken" findet. Das bedeutet entweder: daß die von Hatschek herausgearbeitete Unterscheidung der Typen der Demokratie für den Bereich des Interpellationsrechts überhaupt von keiner, jedenfalls aber nicht von der von Hatschek herausgearbeiteten Bedeutung ist, oder: daß der „Idealtypus" der gewaltentrennenden Demokratie dann, wenn das Institut der Interpellation vorgesehen ist, eben nicht mehr diesem Typus zugehört. Nach Darstellung des Interpellationswesens i n den einzelnen Staaten legt Hatschek die „theoretischen und praktischen Resultate" 6 6 seiner Untersuchung dar. Er zeigt hier zunächst den Unterschied auf, der zwischen den Ansichten der „deutschen Schriftsteller" und der romanischen sowie der Parlamentarier dieser beiden Gruppen bezüglich der Interpellationen bestehe. Während deutsche Schriftsteller und Praktiker die Bedeutung der Interpellation als M i t t e l der Verwaltungskontrolle nicht allzuhoch veranschlagten, würden die romanischen Theoretiker und Praktiker die besondere Bedeutung der Interpellation als M i t t e l der Verwaltungskontrolle, daneben aber auch als Mittel, „die öffentliche Meinung für eine wichtige Angelegenheit besonders zu interessieren" 67 , hervorheben. Diese verschiedenen Auffassungen führt er auf die unterschiedliche rechtliche Regelung der Interpellationen i n den verschiedenen Ländern zurück 6 8 . Die Bedeutung der Interpellation liege darin, daß man dadurch „die Minister zur Angabe ihrer Verwaltungsmaximen veranlassen (könne), zur Mitteilung der Prinzipien, nach denen sie vorgehen, wenn sie für ihre Verwaltungstätigkeit freies Ermessen haben" 6 9 ; dies sei wichtig: „Der Verwaltungsrichter kann gewöhnlich dieses freie Ermessen nicht nachprüfen . . ." 6 Ö . b) Setzen w i r das Dargelegte m i t dem erarbeiteten vorläufigen Arbeitsbegriff i n Bezug, so ist auf einen Punkt hinzuweisen, welcher von Hatschek besonders hervorgehoben wurde: nämlich auf die Interessierung der öffentlichen Meinung als Zweck der Interpellationen. Allerdings schließt Hatschek selbst für den Bereich der „deutschen" Literatur und Praxis — dazu ist hier auch die österr. zu zählen — diese Zielrichtung weitgehend aus 70 . Hatscheks Äußerungen lassen jedoch erkennen, daß der Zweck, das öffentliche Interesse für eine Angelegenheit 65 ββ

18.

137 ff. 138; s. dort aber auch die Hinweise auf „völkerpsychologische Motive". 139. 69 147. 70 Dies, obwohl Hatschek selbst (105) f ü r Preußen u n d (116) f ü r Österreich auf davon abweichend vertretene Meinungen hinweist. 67

68

8·

36

I. Vorläufige Begriffsbestimmung der Interpellation

zu wecken, nicht als selbständiger Interpellationszweck i n Frage kommt, sondern m i t dem „Kontrollzweck" verbunden ist. 3. Stellt man die Standardwerke Roseggers und Hatscheks über die Interpellation, die weitgehend keinen Unterschied zwischen Recht und Rechtswirklichkeit machen, dem vorläufigen Arbeitsbegriff gegenüber, scheint nur hinsichtlich des Zweckes, der Funktion der Interpellation — ob dies tatsächlich der Fall ist, muß die Untersuchung der jeweiligen konkreten Rechtsordnung ergeben — eine buntere Mannigfaltigkeit gegeben: Neben den schon genannten Interpellationszwecken 71 kommen nämlich als weitere i n Betracht: 4. Der bloße Informationszweck 72 . 5. Der Zweck, dem Befragten die Möglichkeit zu geben, sich zu einem (von i h m erwünschten) Gegenstand zu äußern („gestellte" A n fragen) 73 . 6. Der Zweck, „die öffentliche Meinung für eine wichtige Angelegenheit besonders zu interessieren" bzw., wie dies etwa Laband umschreibt, nicht nur der Volksvertretung, sondern infolge der Öffentlichkeit deren Verhandlung dem V o l k über wichtige Vorgänge des inneren Staatslebens, über Pläne der Regierung für die Zukunft, über die Vorbereitung wichtiger Gesetze und über auswärtige Verhältnisse eine authentische und offizielle Aufklärung und Information zu geben 74 . 7. Faktisch w i r d von Interpellationen auch zu Zwecken der Obstruktion Gebrauch gemacht 75 . E. Begrenzung des Gegenstandes Ausklammerung interpellationsähnlicher Einrichtungen 1. Die vorliegende Studie beschränkt sich auf die Untersuchung der Interpellation i m österr. Nationalrat. Damit ist grundsätzlich ausgeklammert die Interpellation i m Bundesrai 76 sowie i n den Landtagen 77. 71

T e i l C. So etwa auch Laband, Das Interpellationsrecht, D J Z 1909, 677 ff. (678). 73 So auch Laband, Das Interpellationsrecht, aaO, 679. 74 Laband, Das Interpellationsrecht, aaO, 678. 75 So auch Laband, Das Interpellationsrecht, aaO, 679. 76 Vgl. dazu Walter, Der Bundesrat. E n t w i c k l u n g — Rechtsstellung — Wirksamkeit — Reform, i n : Bundesstaat auf der Waage, Föderative Ordnung I (hrsg. von Hellbling - Mayer-Maly - Marcie), Salzburg u n d München 1969, 199 ff. 77 Vgl. dazu K o j a , Das Verfassungsrecht der österreichischen Bundesländer, Forschungen aus Staat u n d Recht 1, Wien - New Y o r k 1967, 140, 187 f., 262 ff., 267; zu einer zentralen Frage s. nunmehr Lora, Die absolute Nichtigkeit u n d 72

E. Begrenzung des Gegenstandes

37

Diese A u s k l a m m e r u n g e r f o l g t p r i m ä r deshalb, w e i l die F ü l l e des S t o f fes eine E i n s c h r ä n k u n g f o r d e r t . D a z u k o m m t , daß — v o n w e n i g e n S p e z i a l p r o b l e m e n abgesehen — die rechtliche P r o b l e m a t i k g r u n d s ä t z l i c h h i e r w i e d o r t die gleiche ist. Z u diesen S p e z i a l p r o b l e m e n z ä h l t v o r a l l e m e t w a die F r a g e d e r N o r m q u a l i t ä t 7 8 d e r B u R G O 7 9 , w e l c h e b e k a n n t e r m a ß e n n i c h t p u b l i z i e r t i s t 8 0 . N u r ausnahmsweise w i r d v o n diesem G r u n d s a t z d e r N i c h t b e a c h t u n g v o n I n t e r p e l l a t i o n e n des B R d a n n abgegangen, w e n n i m e i n e n oder a n d e r e n F a l l die H e r a n z i e h u n g z u r K l ä r u n g oder I l l u s t r i e r u n g v o n P r o b l e m e n i m Z u s a m m e n h a n g m i t der I n t e r p e l l a t i o n i m N R beitragen kann. A u c h erscheint die A u s k l a m m e r u n g d e r obenbezeichneten Bereiche aus d e m G r u n d e g e r e c h t f e r t i g t , w e i l d e n I n t e r p e l l a t i o n e n i m B R u n d i n d e n L a n d t a g e n faktisch eine w e s e n t l i c h g e r i n g e r e B e d e u t u n g z u k o m m t als d e n e n i m N R . W e n n auch s e l b s t v e r s t ä n d l i c h d e r Quantität von I n t e r p e l l a t i o n e n (die auch h i n s i c h t l i c h des B R seit 1966 v e r h ä l t n i s m ä ß i g s t a r k z u g e n o m m e n h a t ) aus d e m B l i c k p u n k t e i n e r rechtswissenschaftl i c h e n U n t e r s u c h u n g k e i n e B e d e u t u n g b e i k o m m t , k a n n dennoch aus d e r Zahl d e r I n t e r p e l l a t i o n e n manches f ü r die politische Bedeutung die Vernichtbarkeit von Bestimmungen der Geschäftsordnungen der L a n d tage, JB1. 1971, 509 ff. N u r zu erwähnen ist, daß die auf Gemeindeebene vorgesehenen Instrumente ebenso außer Betracht bleiben. 78 Z u r grundsätzlichen Frage neuestens Klaus Friedrich Arndt, Parlamentarische Geschäftsordnungsautonomie u n d autonomes Parlamentsrecht, Schriften zum öffentlichen Recht 37, B e r l i n 1966; dieser A r b e i t ist ein sehr umfangreiches, auch österr. L i t e r a t u r erfassendes Literaturverzeichnis angeschlossen (167 ff.); vgl. aber auch etwa Streifthau. Die Souveränität des P a r laments, Stuttgart 1963; Frost Die Parlamentsausschüsse, ihre Rechtsgestalt u n d ihre Funktionen, dargestellt an den Ausschüssen des Deutschen Bundestages, AöR 95 (1970), 38 ff. (49 ff.). 79 Diese Frage w u r d e i m B R selbst etwa behandelt i n der 252. Sitzung am 15.3.1967, StProtBR 6286 ff. u n d 6441 ff., bei der mündlichen Beantwort u n g der Anfragen 167 u n d 175 (an den B M J ) ; vgl. insbesondere die A u s f ü h rungen Klecatskys, aaO, 6295 f. 80 Nach A r t . 35 Abs. 2 B - V G gibt sich der B R seine Geschäftsordnung durch Beschluß; dieser Beschluß k a n n n u r bei Anwesenheit der Hälfte der M i t glieder m i t einer Mehrheit von zwei D r i t t e l n der abgegebenen Stimmen gefaßt werden. Diesbezügliche Beschlüsse hat der B R am 7.12.1920 (StProt. über die Sitzungen des BR, I . T., 12), am 7.12.1928 (StProt. über die Sitzungen des BR, I I I . T., 1459) u n d am 20.12.1967 (StProt. über die Sitzungen des BR, 6601 f.) gefaßt. Der W o r t l a u t der GO des B R ist zu finden: Nr. 1, 68 u n d 69 der BlgBR, StProt. über die 132. Sitzung des B R (7.12.1928), 1459 (insoweit findet sich der T e x t bei Werner - Klecatsky, Das österreichische Bundesverfassunpsrecht, Wien 1961, 587 ff.), Bericht des Geschäftsordnungsausschusses B l g B R 9/1967 (dieser Bericht w u r d e zunächst m i t Schreibfehlern vervielfältigt; dazu die Hinweise des Berichterstatters i n der 260. Sitzung des B R am 20.12. 1967, StProtBR 6598; i n hektographierten weiteren Vervielfältigungen, welche an den handschriftlich vorgenommenen Verbesserungen erkennbar sind, tauchen diese Fehler nicht mehr auf), angenommen i n der 260. Sitzung des B R a m 20.12.1967, StProtBR 6601 f. V o n besonderer Relevanz auch f ü r

38

I . Vorläufige Begriffsbestimmung der Interpellation

derselben a b g e l e i t e t w e r d e n . W a s d e n B R b e t r i f f t , e r g i b t sich h i e b e i folgendes B i l d 8 1 :

Während der Gesetzgebungsperiode des N R

Eingebrachte Anfragen

Beantwortete Anfragen

8.11.1949)

30

17«

( 8.11.1949 bis 18. 3. 1953)

29

28ω

VII.

(18. 3.1953 bis

8. 6.1956)

24

1 7

VIII.

( 8. 6.1956 bis

9. 6.1959)

24

20 85

IX.

( 9. 6.1959 bis 14.12.1962)

17

17 86

X.

(14.12.1962 bis 30. 3.1966)

24

19 87

XI.

(30. 3.1966 bis 31. 3.1970)

131

Ì31 8 8

V. VI.

(19.12.1945 bis

m

2. D u r c h d e n v o r l ä u f i g e r a r b e i t e t e n B e g r i f f I n t e r p e l l a t i o n w u r d e n gewisse w e s e n t l i c h erscheinende K r i t e r i e n h e r v o r g e h o b e n . H i e r s o l l n u n a u f die e i n z e l n e n E l e m e n t e z u r ü c k g e k o m m e n u n d d a r g e l e g t w e r den, welche E r s c h e i n u n g e n d a d u r c h v o n d e r g e g e n s t ä n d l i c h e n U n t e r s u c h u n g ausgeklammert werden. a) Es w u r d e besonders h e r v o r g e h o b e n , daß es sich b e i p a r l a m e n t a rischen I n t e r p e l l a t i o n e n u m A n f r a g e n h a n d e l t , die nur in einer ganz b e s t i m m t e n , v o n d e r R e c h t s o r d n u n g genau vorgezeichneten Form 89 diese GO nunmehr V f G H v. 13.10.1970, W 1 — 3/70 (absolute Nichtigkeit !)dazu V I I I B. 81 Die folgenden Zahlen entnommen Walter, Der Bundesrat. E n t w i c k l u n g — Rechtsstellung — W i r k s a m k e i t — Reform, aaO. Diese Zahlen können zwar nicht „ v o l l k o m m e n verläßlich" festgestellt werden (Walter, aaO, 247 F N 54), sie geben aber auch unter dieser einschränkenden Voraussetzung einen hinreichenden Überblick. 82 Walter, aaO, 253. 83 Walter, aaO, 256. 84 Walter, aaO, 257. 85 Walter, aaO, 260. 86 Walter, aaO, 261. 87 Walter, aaO, 263. 88 Zusammengestellt (Fehlerquote ± 1) aus Index StProtNR u. B R f ü r die Zeit der 11. GP; von diesen 131 Anfragen w a r e n 5 dringliche. 89 Z u den begrifflichen Schwierigkeiten F o r m — Formlosigkeit s. neuestens Barfuß, Die Weisung, Forschungen aus Staat u n d Recht 2, Wien - New Y o r k 1967, 52 ff.

E. Begrenzung des Gegenstandes

39

gestellt werden können. Nicht jedoch w i r d damit an die von Hatschek vorgenommene Unterscheidung angeknüpft, der ganz bestimmte Elemente (Abstimmung durch die Kammer, Annahme von Seite des M i n i sters u. ä.) zusätzlich für den Bestand einer Interpellation fordert und „einfache Anfragen" innerhalb der formalisierten unterscheidet 90 . N u n werden i m Verlauf der parlamentarischen Verhandlung sowohl i m Plenum als auch i n den Ausschüssen des NR Fragen an die Bundesregierung bzw. an die einzelnen Mitglieder derselben gestellt, die keine „formalisierten" sind. Es w i r d darauf hingewiesen, daß sich solche Fragen m i t logischer Notwendigkeit aus jeder Diskussion ergeben und damit auch aus der parlamentarischen Diskussion; derartige Anfragen werden als „einfache Anfragen" bezeichnet 91 . „Einfache Anfragen" spielen auch i m parlamentarischen Leben Österreichs eine wesentliche Rolle. Soferne man für die Interpellation wesentlich „den Kontrollcharakter" ansieht, besteht ein Unterschied zu den „einfachen Anfragen" insofern, als für letztere der Kontrollcharakter bzw. der Charakter der K r i t i k nicht ein notwendiges, sondern nur ein mögliches Element darstellt. Bei Behandlung aller „Gegenstände der Verhandlung des Nationalrates" 9 2 können jedenfalls faktisch solche Fragen gestellt werden und sie werden auch i n den Debatten sehr oft gestellt. Diese Anfragestellungen erfolgen nicht nur i m Plenum des NR, sondern auch i n den Ausschüssen. I m besonderen Maße w i r d von den Parlamentariern die Behandlung des „Budgets" dazu benützt, sowohl i m Finanz- und Budgetausschuß als auch i m Plenum eine fast unüberblickbare Fülle derartiger Anfragen an die Bundesminister zu richten 9 3 . Offenbar auch wegen der Vielzahl dieser — oft kleinste Details betreffenden — Anfragen hat die „Budgetdebatte" derartige zeitliche Ausmaße erreicht, daß i m Rahmen der i n Österreich i n Gang befindlichen Debatte „Demokratie- und 00 s. Hatschek, IR, 152 ff.; ähnlich Bekerman, Kontrolle, 56 ff., der auf die Möglichkeit der Debatte als Unterscheidungskriterium abstellt. 91 Rosegger, IR, 10 f.; Georg Jellinek, Ausgewählte Schriften u n d Reden I I , 252 ff. 92 s. § 15 des B G betreffend die GO des NR, B G B l . 1961/178 (s. dazu auch Czerny -Fischer, GO, 35 ff.), i m folgenden abgekürzt m i t NRGO; nach Friedl, Abkürzungs- u n d Zitierungsregeln der österreichischen Rechtssprache, Wien 1970, 101, müßte w o h l die A b k ü r z u n g N R G O G lauten; dabei dürfte aber übersehen worden sein, daß seit 1961 ein neues Geschäftsordnungsgesetz, keine autonome Geschäftsordnung des NR mehr besteht. 93 Eine besondere Erhöhung der Zahl dieser Fragen ist insbesondere seit dem Jahre 1966 — als zum erstenmal i n der Republik Österreich eine EinParteienregierung gebildet wurde, der eine zahlenmäßig sehr starke Opposit i o n gegenüberstand — festzustellen. Aber auch vorher w a r die Zahl ziemlich bedeutend, da einerseits die FPÖ u n d deren Vorgängerin die i h r gebotenen Möglichkeiten ausschöpfte, als auch andererseits die beiden koalierten Parteien SPÖ u n d ÖVP die jeweiligen „feindlichen" Bundesminister befragten.

40

I. Vorläufige Begriffsbestimmung der Interpellation

Parlamentsreform" quer durch die Parteien hindurch die Beseitigung der „Mammutbudgetdebatten" gefordert w i r d 9 4 . A u f die rechtliche Seite derartiger „einfacher Fragen" ist hier nicht näher einzugehen, hingewiesen sei aber auf folgendes: „Einfache Anfragen" sind nach dem i n Geltung stehenden NRGO nicht vorgesehen; für ihre Zulässigkeit vermag zumindest keine ausdrückliche Norm angeführt werden. Das Argument, daß das „Wesen" jeder Debatte, somit auch der parlamentarischen Debatte m i t auch i n einem Fragen und Antworten bestehe, hat zunächst etwas Bestechendes, zusätzlich aber etwas Zutreffendes an sich. Allerdings scheinen auch Debatten möglich, die ohne Frage und A n t w o r t der an der Debatte Beteiligten abgewickelt werden. Eine derartige Debatte mag zwar technisch etwas schwierig zu gestalten und möglicherweise nicht sehr praktisch sein, aber sie scheint zumindest möglich; ja, i n Wirklichkeit sind Debatten weitgehend geradezu dadurch gekennzeichnet, daß eine eigene Meinung — oder was dafür gehalten w i r d — vorgetragen wird, ohne auf Äußerungen und Fragen anderer Debattenredner einzugehen. Trotz des auch für den Bereich des parlamentarischen Verfahrens geltenden Grundsatzes strenger Gesetzesgebundenheit 95 darf, vom Modell echter Diskussion ausgehend das formlose Fragen und Antworten als selbstverständlicher, somit vorausgesetzter Bestandteil jeder, auch der parlamentarischen Debatte angesehen werden. Es bedarf nur der Erwähnung, aber keiner weiteren Begründung, daß für die Mitglieder der BReg. keine rechtliche Verpflichtung besteht, auf „einfache Anfragen" zu antworten. Politisch gesehen kann jedoch die Nichtbeantwortung einer „einfachen Anfrage" — zumindest abstrakt gesehen 96 — 94 Vgl. dazu SWA Studienarbeit, Was ist Obstruktion?, Wien 1969, 3—6; Broda-Gratz f F ü r ein besseres Parlament — f ü r eine funktionierende Demokratie, Wien o. J. (1969), 21, entsprechend auch 2. A u f l . ; Busek, Demokratiereform, i n : Busek - Wilf ling er, Demokratiekritik, Demokratiereform, Wien 1969, 49 ff. (68 f.); Diem - Neisser, Zeit zur Reform. Parteireform, Parlamentsreform, Demokratiereform, München 1969, 125; s. auch die Presseberichte, v o r allem aber auch die Parlamentarier selbst i n den StProtNR betreffend das Budget 1971 i m Herbst 1970. 95 Vgl. dazu v o r allem auch die Anfragebeantwortung des Präsidenten des N R v o m 31.3.1965, 11—639 B l g N R 10. GP, i n der es u . a . heißt: „Weiters habe ich auf A r t . 30 Abs. 2 des Bundes-Verfassungsgesetzes i n der Fassung von 1929 hinzuweisen, der bestimmt, daß die Geschäfte des N R n u r auf G r u n d des Bundesgesetzes über die GO des N R geführt werden. D a m i t gilt auch f ü r die Geschäftsführung des N R das f ü r die gesamte staatliche V e r w a l t u n g i n A r t . 18 Abs. 1 B - V G angeordnete rechtsstaatliche Gebot des Gesetzmäßigkeitsprinzips. Dieser Grundsatz, zu dem sich der Verfassungsgesetzgeber i m B V G v o m 25. M a i 1961, B G B l . 155, bekannt hat . . ( a b g e druckt bei Czerny - Fischer, GO, 386 f.); s. auch V w G H Slg. N F 6035 A/1963. 96 Allerdings ist hiebei praktisch wieder zu berücksichtigen die E n t w i c k l u n g zur modernen parlamentarischen Demokratie, i n welcher der Regier u n g nicht das Parlament i n seiner Gesamtheit gegenübersteht, sondern i n welcher vielmehr der Parlamentsmehrheit u n d Regierung eine oder mehrere Oppositionsparteien gegenüberstehen.

E. Begrenzung des Gegenstandes

41

durchaus zu den gleichen Konsequenzen führen wie die Nichtbeantwortung einer „formalisierten" Anfrage 9 7 , nämlich zum Mißtrauensvotum 9 8 . Ob und i n welcher Form durch die einzelnen Minister eine Beantwortung dieser „einfachen Anfragen" erfolgt, ist eine Frage der politischen Lage und des politischen Stiles. Zweifellos sollten unter diesem Gesichtspunkt i n einer parlamentarischen Demokratie auch auf einfache Anfragen soweit wie möglich i m Interesse der Führung einer sachlichen politischen Diskussion sowie i m Sinne der Erzielung einer weitgehend transparanten (Un-)Tätigkeit der Verwaltung Antworten erfolgen. b) Es wurde darauf hingewiesen, daß es sich bei Interpellationen u m Anfragen an die Regierung bzw. an die Minister handelt. Somit sind Anfragen an Vorsitzende des Parlaments bzw. an Vorsitzende von Ausschüssen 99 desselben (Abteilungen, Kommissionen) sowie an die Opposition 1 0 0 von dieser Untersuchung ausgeklammert. I n Österreich sahen schon die Geschäftsordnungen des Jahres 1848 die Möglichkeit vor, Anfragen an den Vorsitzenden des Reichstages bzw. an die Vorsitzenden der Abteilungen zu richten 1 0 1 , so daß es sich bei derartigen Anfragen u m eine schon an der Wiege des österr. Parlamentarismus stehende Einrichtung handelt. Auch nach dem gegenwärtig i n Geltung stehenden NRGO bestehen derartige Möglichkeiten: Nach § 69 Abs. 1 stehe jedem Abgeordneten das Recht zu, an den Präsidenten des NR und an die Obmänner der Ausschüsse schriftliche Anfragen zu richten. Nach § 69 Abs. 2 kann der Befragte mündlich oder schriftlich A n t w o r t geben oder auch m i t Angabe der Gründe die Beantwortung ablehnen 1 0 2 . Von den soeben beschriebenen Möglichkeiten 97 E i n Unterschied besteht u. a. allerdings darin, daß sich an die Beantw o r t u n g einer „formalisierten Anfrage" eine Debatte anschließen kann, wobei der NR beschließen kann, die Beantwortung der Anfrage oder die Begründung der Nichtbeantwortung derselben zur Kenntnis zu nehmen oder nicht (§ 72 NRGO). 98 Daß i m modernen Parteienstaat faktisch i m allgemeinen das M i ß trauensvotum durch „parteiinterne Gespräche", denen der Rücktritt des Regierungsmitgliedes folgt, das sich nicht mehr des „Parteivertrauens" — das anstelle des „Parlamentsvertrauens" getreten ist — erfreut, sei n u r der Vollständigkeit halber erwähnt. 99 s. Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I I , 354; Fischer, Z u einigen Problemen der Geschäftsordnung des Nationalrates, ÖJZ 1967, 309 ff. (313); Czerny - Fischer, GO, 243 ff., 385 ff. u. 446 ff. 100 Vgl. Hatschek, IR, 42. 101 s. dazu die Hinweise u. I I Β 1; die dort genannten Stellen beziehen sich auch auf die hier i m T e x t genannten Erscheinungen. 102 Eine wörtlich gleiche — n u r sofern es die Bezeichnung der Funktionen betrifft, abweichende — Regelung enthält § 55 der BuRGO (zu dieser s. F N 80).

42

I. Vorläufige Begriffsbestimmung der Interpellation

der Anfragen wurde i n den letzten Jahren eher selten Gebrauch gemacht 1 0 3 » 1 0 4 . c) Als weiteres K r i t e r i u m für den Arbeitsbegriff Interpellation wurde erarbeitet, daß es sich u m i n der Vollversammlung, i m Plenum des Parlaments gestellte bzw. behandelte Anfragen handle. Nun liegt die Schwierigkeit darin, daß — wie gerade die Darlegung der historischen Entwicklung i n Österreich zeigen w i r d — die historisch u r sprünglichen mündlichen interpellativen Vorgänge ζ. T. den Weg zur schriftlichen Form genommen haben; damit w i r d das gegenständliche K r i t e r i u m relativiert; doch kann hier — allerdings ungenau — darauf abgestellt werden, ob eine Anfrage einen Konnex zum Plenum aufweist (Einbringen, allfällige Behandlung) 1 0 5 . Trotz nicht befriedigender A b grenzung sind jedenfalls demnach Anfragen i n den Ausschüssen nicht Gegenstand dieser Untersuchung. Nach der derzeitigen Rechtslage sind i m Rahmen der Ausschüsse keine Anfragen an die Regierung vorgesehen. I n den Ausschüssen werden tatsächlich einfache Anfragen gestellt; diese Anfragen sind i m besonderen Ausmaße bei der Beratung des Budgets i m Finanz- und Budgetausschuß des NR festzustellen. Wenn einerseits eine Einschränkung des Gegenstandes erfolgt, kann sich andererseits die vorliegende Untersuchung nicht ausschließlich auf die Zeit nach dem Jahre 1918 oder 1920 106 beschränken. Auch wenn i n der staatsrechtlichen Entwicklung Österreichs diese Zeitpunkte bedeutende Zäsuren, ja den Umbruch schlechthin durch den Ubergang von 108 Vgl. etwa: Die Anfragen der Abg. Dr. van Tongel, Zeillinger u n d Genossen v o m 31. 3.1965 (II—638 B l g N R 10. GP) u n d deren Beantwortung v o m gleichen Tage (II—639 B l g N R 10. GP), Anfragebeantwortung abgedruckt bei Czerny - Fischer, GO 385 ff.; die Anfrage der Abg. Libai u n d Genossen v o m 7.5.1969, 11—2555 B l g N R 11. GP u n d deren Beantwortung v o m 8.5.1969, II—2560 der genannten Big. Siehe auch die Anfrage des Abg. Dr. Pittermann v o m 26. 3.1969, II—2401 der genannten Big. u n d deren Beantwortung v o m gleichen Tag, II—2443 der genannten Big. Siehe auch die Anfrage der Abg. Dr. Pittermann u n d Genossen v o m 2.12.1969 (II—3030 der genannten Big.) betreffend R u n d f u n k - u n d Fernsehberichterstattung über die Generaldebatte zum Bundesfinanzgesetz 1970, sowie deren Beantwortung v o m 5.12.1969 (II—3041 der genannten Big.). 104 A l s Beispiel einer Anfrage an Obmänner von Ausschüssen s. die A n frage der' Abg. Herta Winkler u n d Genossen, II—2333 B l g N R 11. GP; A n fragebeantwortung gem. § 69 Abs. 2 NRGO i n der 135. Sitzung des N R am 6.3.1969, StProtNR 11. GP 11453 ff. Hinsichtlich des Vorsitzenden des BR s. die Anfrage 266/J—BR/69, 11—46 B l g B R (17.7.1969); Beantwortung 234/AB —BR/69,11—51 BlgBR. 105 Nicht gefolgt w i r d — da i n Österreich nie vertreten — der auch i n der B R D z.T. abgelehnten Erweiterung der Interpellation auf das „Zitierungsrecht", welches schon seit j e selbständig ausgestaltet w a r (dzt. A r t . 75 B - V G u n d § 31 NRGO); zur deutschen Terminologie s. nunmehr Scholler, Die Interpellation i n Theorie u n d Wirklichkeit, Politische Studien 192 (1970), 406 ff. (406, insbesondere F N 1). îoe Errichtung der (deutsch-)österr. Republik bzw. I n k r a f t t r e t e n des B - V G .

E. Begrenzung des Gegenstandes

43

der Monarchie auf die Republik bzw. die Schaffung der geltenden Bundesverfassung und damit einer neuen Rechtsordnung bedeuten, kann nicht übersehen werden, daß weite Bereiche auch des geltenden, republikanisch-demokratischen Rechts i n der Monarchie ihre Wurzeln haben. Sicherlich wurde 1918/1920 normativ etwas völlig Neues geschaffen. Das Neugeschaffene baute aber i n vielen Bereichen inhaltlich auf das vorher Vorhandene auf 1 0 7 . Dies auch i n solchen Bereichen, i n denen eine Übernahme der normativen Regelung aus der Monarchie i n die demokratische Republik kraft der grundsätzlich verschiedenen Beschaffenheit der Systeme zunächst geradezu als Unmöglichkeit erscheint: wie etwa i m Bereich parlamentarisch-demokratischer Institutionen, insbesondere hinsichtlich des Verhältnisses der einzelnen staatlichen Organe zueinander oder gar auf dem Gebiete der parlamentarischen Geschäftsordnung. Aber gerade hier ist es etwa unbestreitbar, daß die „alten" Geschäftsordnungen der österr. parlamentarischen K ö r perschaften ohne wesentliche Veränderungen i n der „neuen" Rechtsordnung ihren Platz fanden 1 0 8 : Ein Textvergleich der genannten Geschäftsordnungen zeigt, daß die Bestimmungen z. T. wortwörtlich rezipiert wurden! Angesichts einer solchen Konkordanz kann es nicht damit sein Bewenden haben, wenn die gegenständliche Untersuchung m i t dem Jahre 1918 oder 1920 beginnt; vielmehr muß sie sich auch auf die Zeit vorher beziehen. Die neue Verfassung zeigt sicher wesentliche neue Züge. Vieles blieb jedoch bloßes Programm: das Beharrungsvermögen war stärker als alle neuen Postulate. U n d das Beharrungsvermögen zeigt sich besonders deutlich an den umfassenden Rezeptionsvorschriften. A u f der anderen Seite ist es klar, daß die vorliegende Untersuchung die durch die neue (Verfassungs)rechtsordnung herbeigeführten Änderungen m i t besonderer Umsicht herausarbeiten muß und nicht von vornherein alles nur aus (rechts)historischer Sicht betrachtet werden kann, denn es handelt sich u m eine Untersuchung der geltenden Rechtslage, die sich nur an der positiven Rechtsordnung orientieren kann.

107 Vgl. statt vieler Adamovich, Der Kremsierer E n t w u r f u n d die österreichische Bundesverfassung, ZÖR V I (1927), 561 ff.; Pernthaler, Der österreichische Bundesstaat i m Spannungsfeld von Föderalismus u n d formalem Rechtspositivismus (Besprechung von Kojas Verfassungsrecht der österreichischen Bundesländer), ZÖR N F X I X (1969), 361 ff., u n d AöR 1970, 172 ff.; s. auch u. I I B, F N 17. 108 Vgl. Kelsen, Die Verfassungsgesetze der Republik Deutschösterreich I I I , Wien u n d Leipzig 1919, 107 ff.; Merkl, Die Verfassung der Republik DeutschÖsterreich. E i n kritisch-systematischer Grundriß, Wien u n d Leipzig 1919, 80 ff.; derselbe, Die Organisation der Gesetzgebung i n der Deutschösterreichischen Republik, ZÖR I (1919/20), 1 ff. (18 f.); Czerny - Fischer, GO, V I I I .

I I . Geschichtlicher Überblick A . D i e Entstehung der Interpellation außerhalb Österreichs

Auch i m Rahmen einer auf eine konkrete — nämlich die österr. — Verfassungsordnung bezogenen Untersuchung scheint es angebracht, die historischen Wurzeln der Interpellation i n ihrer gegenwärtigen Ausprägung aufzudecken. Es ist dies die Frage danach, wann, wo und wie sich die Interpellation, die (zumindest) i n dieser oder jener Ausprägung i n fast allen Demokratien westlicher Prägung nachweisbar ist, ihre historisch erste Ausbildung erfahren hat. Als erstes Beispiel einer „Interpellation" könnte eine Frage (question) bezeichnet werden, die am 9. 2.1721 i m englischen Oberhaus gestellt wurde 1 : Damals wurde der Premier Earl of Sunderland befragt, ob eine bestimmte Person, gegen welche das Oberhaus ein Strafverfahren einleiten wollte, tatsächlich verhaftet worden sei. Jahrzehnte später wurden i m Unterhaus an den jüngeren Pitt häufig Anfragen gerichtet 2 . Diese Erscheinungen werden jedoch allgemein nicht als Wurzeln der Interpellation i m heutigen Sinne verstanden 3 . Dies vor allem wegen deren Zufälligkeit und wegen ihrer Qualifizierung als „einfache A n fragen", was sich u. a. vor allem darin äußert, daß durch sie andere Parlamentstätigkeiten nicht unterbrochen 4 werden und diesen nicht vorgehen. 1 Vgl. dazu u n d zum folgenden insbes. Hatschek, Englisches Staatsrecht I , Tübingen 1905, 395 f.; derselbe, Allgemeines Staatsrecht I , 30 f. u n d 101; derselbe, IR, 20 ff. u n d 39f.; Rosegger, IR, 10 ff., 99 ff. u n d 104f.; Frenkel, Institutionen der Verwaltungskontrolle, Zürcher Beiträge zur Rechtswissenschaft N F 308, Zürich 1969, Pkt. 575 f.; Beyme, Die parlamentarischen Regierungssysteme i n Europa, München 1970, 417 ff.; f ü r die B R D nunmehr speziell Witte - Wegmann t Recht. 2 Pari debates 1808, V o l Χ , 1171. 3 Vgl. die i n F N 1 angeführten Zitate sowie Lowell , Die englische Verfassung I, Leipzig 1913, 313; Loewenstein, Staatsrecht u n d Staatspraxis von Großbritannien I, B e r l i n - Heidelberg - New Y o r k 1967, 293. Folgerichtig die französische Lehre, die, zwischen „questions orales", „questions écrites" u n d „interpellations" unterscheidend, die Wurzeln der beiden ersteren K a t e gorien i n Großbritannien sieht: Ameller, Les Questions. Instrument d u contrôle parlementaire, Paris 1964, 10 ff.; s. auch Bekerman, Kontrolle, 63: „ I s t die einfache Frage teilweise englischen Ursprungs, so stammt die kontinentale Interpellation lediglich aus Frankreich." 4 Davon leitet die Interpellation auch etymologisch ihren Namen ab; i n terpellare bedeutet unterbrechen; Bekerman, Kontrolle, 67 f.; Sauer, IR, 11.

Α. Entstehung der Interpellation außerhalb Österreichs

45

Die Wiege der Interpellation findet sich nicht i n England, sondern i n Frankreich 5 . I n einem Dekret der französischen Constituante vom 21. 7. 1791 wurde bestimmt, daß die Minister an allen Sitzungen teilnehmen können, damit sie der Nationalversammlung jederzeit die geforderten Auskünfte zu geben i n der Lage sind. Damit wurde historisch zum erstenmal das Institut der Interpellation i m spezifischen Sinne geschaffen. Da i n der Folge die französischen Verfassungen die Vertreter der Exekutive aus den Kammern ausschlossen, waren damit auch Interpellationen und deren Beantwortung unmöglich gemacht. Erst die Charte von 1814 brachte hier eine Änderung. Ausgangspunkt der Entwicklung waren „die recht dürftigen Bestimmungen der Charte über Ministerverantwortlichkeit und die Befugnis des Parlaments, Steuern zu bewilligen" 6 . Die Ausbildung der parlamentarischen Kontrollmittel, auch der Interpellation, sei die „Macht der juristischen L o g i k " 6 bzw. „die Macht der parlamentarischen Logik" 7 . „Das Recht . . . zu interpellieren w i r d als notwendiges Korrelat der durch die Charte übrigens nur strafrechtlich vorgesehenen Ministerverantwortlichkeit betrachtet 7 ." Durchzusetzen vermochten sich die Interpellationen faktisch ab dem Jahre 18308. Ihre weitergehende rechtliche Positivierung i n Frankreich fand die Interpellation erst i n der GO des Jahres 18499. I n England kommt es erst viel später — i m Anschluß an die Entwicklung i n Frankreich 1 0 — zur Ausbildung der parlamentarischen Interpellationen; die „moderne A r t der Frage, welche allem anderen Parlamentgeschäft, dieses unterbrechend, vorzugehen pflegt, (kommt) erst zu Anfang der 30er Jahre auf, und zwar w i r d durch Parteicourtoisie dieser Vorgang anfangs eingeräumt" 1 1 . 1835 erschienen zum erstenmal Interpellationen auf der offiziellen Tagesordnung gedruckt. „Die erste offizielle Anerkennung des modernen Interpellierens findet sich i n einem Handbuch der ,rules and order* des Sprechers von 1854, einer Sammlung von Präzedenzfällen und Entscheidungen des Sprechers i n Fragen der GO des Unterhauses 1 2 ' 1 3 ." 5 Vgl. Rosegger, IR, 99 ff.; Hatschek, Allgemeines Staatsrecht I, 30 f. u n d 101; derselbe, IR, 20 ff. β Hatschek, Allgemeines Staatsrecht I, 30. 7 Hatschek, Allgemeines Staatsrecht I, 31. 8 Rosegger, IR, 100; Hatschek, Allgemeines Staatsrecht I , 101; derselbe, IR, 20. 0 Bonnard, Les règlements des assemblées législatives de la France depuis 1789, Paris 1926, 37 f., 46, 280 ff., 298 ff., insbes. 306 f. 10 Hatschek, Allgemeines Staatsrecht I , 35, spricht von einer „Rezeption" der (französischen) Interpellation. 11 Hatschek, Englisches Staatsrecht I , 395; derselbe, IR, 39. 12 Hatschek, IR, 39. 13 s. auch Hatschek, Englisches Staatsrecht I, 375: „ . . . w i r haben also erst seit jener Zeit, d. i. den Ausgang der 50er u n d den Beginn der 60er Jahre, das Interpellationsrecht i n England als eingeführt zu betrachten".

I I . Geschichtlicher Überblick

46 Heute

s t e l l e n die I n t e r p e l l a t i o n e n

„das

wohl

wichtigste

praktische

K o n t r o l l m i t t e l d e r U n t e r h a u s - O p p o s i t i o n gegenüber d e r R e g i e r u n g u n d der i h r unterstellten V e r w a l t u n g d a r " 1 4 .

B. D i e Interpellation i n Österreich — M o n a r c h i e 1 5 » 1 6 D i e folgende U n t e r s u c h u n g b e s c h r ä n k t sich a u f die B e h a n d l u n g d e r v o m Z e n t r a l p a r l a m e n t g e ü b t e n I n t e r p e l l a t i o n ; d a b e i m u ß m a n sich s e l b s t v e r s t ä n d l i c h d e r g r u n d l e g e n d e n Unterschiede derselben z u r R e p u b l i k b e w u ß t sein. H i e r g e h t es n u r u m die H e r a u s a r b e i t u n g d e r materiellen K o n t i n u i t ä t d e r I n t e r p e l l a t i o n , w e s h a l b es n o t w e n d i g ist, die Ä r a der M o n a r c h i e i n die B e h a n d l u n g eines Teilbereiches d e r g e l t e n d e n R e c h t s o r d n u n g m i t e i n z u b e z i e h e n 1 7 , w o b e i m a n sich a l l e r d i n g s d e r E i g e n a r t dieser B e t r a c h t u n g s w e i s e b e w u ß t sein m u ß 1 8 . 14

Loewenstein, Staatsrecht u n d Staatspraxis von Großbritannien I, 293. s. zum folgenden allgemein etwa: Rogge, Österreich v o n Vilâgos bis zur Gegenwart, Leipzig u n d Wien 1872/73 (3 Bde.); Springer, Protokolle des Verfassungs-Ausschusses i m österreichischen Reichstage 1848—1849, Leipzig 1885; Huber - Dopsch, österreichische Reichsgeschichte 2 , Wien - Prag - Leipzig 1901; Kolmer, Parlament u n d Verfassung i n Österreich, Bde. I f f . , Wien u n d Leipzig 1902 ff.; Tezner, Der Kaiser, Wien 1909; derselbe, Die Volksvertret u n g ; Redlich, Das österreichische Staats- u n d Reichsproblem (jeweils: 1. T e i l : Darstellung; 2. T e i l : Exkurse u n d Anmerkungen), I. Bd. Leipzig 1920, I I . Bd. Leipzig 1926; Kelsen, österreichisches Staatsrecht, Tübingen 1923; Skottsberg, Der österreichische Parlamentarismus, Göteborgs kungl. Vetenskaps-och Vitterhets-Samhälles Handlingar, Ser. A , Bd. 7, No. 4, Göteborg 1940; Stolz, Grundriß der österreichischen Verfassungs- u n d Verwaltungsgeschichte, Innsbruck - Wien 1951; Hellbling, österreichische Verfassungs- u n d V e r w a l tungsgeschichte, W i e n 1956. 18 Z u r Interpellation i m besonderen s. Neisser - Neisser, Geschäftsordn u n g I u n d I I ; Rosegger, IR, 84 ff.; Hatschek, IR, 113 ff. 17 Vgl. dazu als w o h l besonders interessant Kelsen, österreichisches Staatsrecht, V f . : „ W e n n der Verfassung des vorrepublikanischen Österreich ein verhältnismäßig weiter Raum gewidmet wurde, so geschieht dies nicht n u r deshalb, w e i l eine Kenntnis dieser Verfassungsperiode oder richtiger: der Verfassung dieses Staates, f ü r ein Studium des Staatsrechtes der Republik Österreich schon aus Gründen rechtshistorischer B i l d u n g unerläßlich ist, sondern insbesondere darum, w e i l sehr bedeutende Verfassungsinstitutionen der österreichischen Monarchie i n die Republik hereinragen u n d w e ü diese auch dort, w o sie f ü r ihre neuen Verhältnisse neue Einrichtungen schuf, sich oft bewußt an analoge Rechtsgebilde des alten Österreich anlehnte. B e i aller Anerkennung der Besonderheit des formalrechtlichen Geltungsgrundes, der Eigengesetzlichkeit der neuen österreichischen Rechtsordnung . . . k a n n u n d soll der Zusammenhang der rechtsinhaltlichen E n t w i c k l u n g nicht übersehen werden." Vgl. neuestens besonders deutlich auch Pernthaler, Der österreichische Bundesstaat i m Spannungsfeld von Föderalismus u n d formalem Rechtspositivismus, ZÖR N F X I X (1969), 361 ff., sowie AöR 1970, 172 ff. Z u r „materiellen" K o n t i n u i t ä t 1918/20 s. weiteres Merkl, Die Verfassung der Republik Deutschösterreich, 4 ff.; derselbe, Die Organisation der Gesetzgebung i n der Deutschösterreichischen Republik, aaO; Nawiasky, Aufbau, 28; Wittmayer, Z u den Voraussetzungen u n d Grundproblemen der provisorischen Verfassung von Deutschösterreich, ZÖR I (1919/20), 61 ff. 15

Β . Die Interpellation i n Österreich — Monarchie

47

D i e I n t e r p e l l a t i o n w u r d e als eine I n s t i t u t i o n i n S t a a t e n m i t e i n e m parlamentarischen Vertretungskörper u m s c h r i e b e n . D a es i n Ö s t e r r e i c h v o r 1848 e i n e n solchen n i c h t gegeben h a t t e , k a n n die v o r l i e g e n d e U n t e r s u c h u n g n u r m i t diesem Z e i t p u n k t b e g i n n e n 1 9 . 1. Pillersdorff'sche Verfassung a)

Verfassung

D i e U m b r ü c h e des Jahres 1848 2 0 f ü h r t e n z u r E r l a s s u n g der P i l l e r s d o r f f s c h e n V e r f a s s u n g 2 1 , die a l l e r d i n g s i m H i n b l i c k a u f die A b l e h n u n g i n w e i t e n Bevölkerungsschichten u n d wegen spürbarer Widerstände 22 b a l d g e ä n d e r t w u r d e 2 3 » 2 4 , w a s jedoch f ü r d e n gegebenen Z u s a m m e n h a n g ohne B e d e u t u n g ist. V o r E r l a s s u n g dieser V e r f a s s u n g h a t t e jedoch schon die A H E n t s c h l i e ß u n g v . 17. 3 . 1 8 4 8 2 5 d i e B i l d u n g eines f ü r die V o l l z i e h u n g v e r a n t w o r t l i c h e n „ M i n i s t e r - R a t h e s " angeordnet, w o m i t an die S t e l l e d e r b i s d a h i n kollegial o r g a n i s i e r t e n o b e r s t e n B e h ö r d e n die monokratischen M i n i s t e r i e n t r a t e n 2 6 ' 2 7 , eine gerade f ü r die p a r l a m e n tarische K o n t r o l l e u n d V e r a n t w o r t l i c h k e i t z e n t r a l e R e f o r m .

18

s. neuestens Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 4 f. s. auch Hatschek, IR, 113: „Das Interpellationsrecht i n Österreich beginnt m i t dem Jahre 1848." 20 s. etwa Redlich, Das österreichische Staats- u n d Reichsproblem 1/1, 592 ff.; Huber - Dopsch, österreichische Reichsgeschichte 2 , 329 ff. 21 s. Kaiserliches Patent v. 25.4.1848, PGS 76, Nr. 49, abgedruckt etwa bei Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze m i t Erläuterungen 2 , W i e n 1911, 101 ff.; s. Springer, Protokolle des Verfassungs-Ausschusses i m ö s t e r reichischen Reichstage 1848—1849, V I I ff.; Huber - Dopsch, österreichische Reichsgeschichte 2 , 331 f.; Tezner, Die Volksvertretung, 76 f.; Redlich, Das österreichische Staats- u n d Reichsproblem 1/1, 256 ff.; Hellbling, österreichische Verfassungs- u n d Verwaltungsgeschichte, 348; Adamovich - Spanner, 5 Hdb. , 9 f. 22 Kämpfe i n Wien; Flucht des kaiserlichen Hofes nach Innsbruck. 23 s. die kaiserliche Proklamation v. 16.5.1848, PGS 76, Nr. 65; der zu b i l dende Reichstag w u r d e als „konstituierender" erklärt, der n u r aus einer K a m m e r bestehen sollte. 24 Das A H Patent v. 9. 5.1848, PGS 76, Nr. 57, das die provisorische W a h l ordnung f ü r den ersten österreichischen Reichstag u n d Änderungen der Verfassung enthielt, ist ebenfalls f ü r den gegebenen Zusammenhang ohne Bedeutung. 25 PGS 76, Nr. 30. 26 s. etwa Werunsky, österreichische Reichs- u n d Rechtsgeschichte, W i e n 1894, 1181; Tezner, Die Volksvertretung, 76; Redlich, Das österreichische Staats- u n d Reichsproblem 1/2, 168 ff.; Stolz, Grundriß der österreichischen Verfassungs- u n d Verwaltungsgeschichte, 157; Hellbling, österreichische Verfassungs- u n d Verwaltungsgeschichte, 326 ff. u. 365. 27 Vgl. allgemein zur Entstehung der Ministerien: Bluntschli, Allgemeines Staatsrecht 6 (bearbeitet von Loening), Stuttgart 1885, 250 ff.; Georg Jellinek, Die E n t w i c k l u n g des Ministeriums i n der Constitutionellen Monarchie, 19

48

II. Geschichtlicher

berblick

Eine Durchsicht der Pillersdorffschen Verfassung ergibt, daß sie keinerlei Bestimmungen über die Interpellation vorsah 28. b) Geschäftsordnung Die Frage ist jedoch, ob außerhalb der Verfassung die Interpellation eine rechtliche Regelung erfuhr, was gleichbedeutend ist m i t der Frage, ob die Geschäftsordnung eine solche enthielt. Da über die parlamentarischein) Geschäftsordnung(en) der Jahre 1848/49 keine Untersuchung vorliegt 2 9 , bedarf es einiger Hinweise auf deren Entwicklung 3 0 . Dabei sollen i m folgenden die einzelnen Schritte der Entwicklung nur datenmäßig erfaßt werden, u m ein übermäßiges Anschwellen des Umfanges zu verhindern; die Aussagen beruhen auf entsprechenden Untersuchungen, die an anderer Stelle umfassend veröffentlicht werden sollen. A u f spezifisch juristische Fragestellungen i m einzelnen, insbesondere auf die Frage des jeweiligen Uberganges von einer Geschäftsordnung auf die andere 31 , welche weitgehend unreflektiert erfolgte 3 2 und m i t vielen rechtsdogmatischen Problemen verbunden ist, w i r d hier nicht eingegangen, so daß es sich nur darum handelt, die jeweils vorgesehenen Regelungen über die Interpellation aufzuzeigen und einige Hinweise auf die praktische Handhabung zu geben. Auch w i r d schließlich nicht i m einzelnen angeführt, auf Grund welcher Erwägungen — es GrünhutsZ 10 (1883), 304 ff. F ü r Österreich v o r allem auch: Tezner, Die rechtliche Stellung des österreichischen Gesamtministeriums, GrünhutsZ 22 (1895), 251 ff., insbes. 255 f.; Seidler, Stichwort Minister, i n : ÖStWB I I I , 609 ff. (609); Barfuß, Ressortzuständigkeit u n d Vollzugsklausel, Forschungen aus Staat u n d Recht 7, Wien - New Y o r k 1968, 13 f. u n d 69 f. 28 s. auch Rosegger, IR, 84; Hatschek, IR, 114. 29 Das Standardwerk v o n Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I u n d I I , b r i n g t schon i n seinem T i t e l zum Ausdruck, daß es sich nicht auf den u m schriebenen Z e i t r a u m erstreckt. 30 Dieser Rückblick ist deshalb von allgemeiner Bedeutung, w e i l sich das heute geltende NRGO „sowohl i n i h r e m (sc. : GO) grundsätzlichen Konzept, als auch i n zahlreichen inhaltlichen Einzelheiten auf die oktroierte GO aus 1861 zurückverfolgen" läßt (Czerny - Fischer, GO, V I I I ) , sich diese „allerdings als kein Werk von besonderer Eigenart (gibt). Sie rezipiert i n der Hauptsache die Vorschriften der GO des Kremsierer Reichstages, ..." (Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I, 4, 99 f.). 31 Bei diesen Geschäftsordnungen hat nicht einmal K l a r h e i t darüber bestanden, ob es sich u m „autonome" GOen. handelt oder u m Gesetze; s. etwa Brestel i n der 52. Sitzung a m 17.10.1848, V e r h R T 3, 196, der den Gesetzescharakter bejaht; dagegen t r a t Cavalcabo auf, V e r h R T 3, 197; s. auch V e r h R T 1, 406, 623; V e r h R T 2, 471, 474, 479, 486 usw. (zur Zitierweise s. F N 40). 32 Insbes. ist zu prüfen, ob bei den jeweiligen Übergängen von einer GO auf die andere nicht i m m e r wieder „revolutionäre A k t e " gesetzt wurden, w e i l auf die Anzahl der nötigen Lesungen nicht Bedacht genommen w u r d e u n d w e i l bei Annahme der die Rechtserzeugung regelnden Vorschriften diese meist sofort ab Beschlußfassung zur A n w e n d u n g gelangten; das sei aber hier n u r angedeutet, nicht näher ausgeführt.

Β. Die Interpellation in Österreich — Monarchie

49

handelt sich u m sehr diffizile Gegenüberstellungen der stenographischen Berichte m i t den jeweils aufgefundenen Unterlagen — die nicht näher bezeichneten Geschäftsordnungen jeweils identifiziert und i n den historischen Ablauf eingefügt werden konnten. α) Entwurf der Regierung Als die zum Reichstag gewählten Abgeordneten i n Wien am 10. 7.1848 zur ersten vorberatenden Sitzung zusammentrafen, sahen sie sich vor die Situation gestellt, die am „Beginn" jeder neuen staatsrechtlichen Ordnung regelmäßig gegeben ist: daß die „Eigentümlichkeit des Rechts . . . , seine eigene Erzeugung zu regeln" 3 3 nicht i n gleichem Maße gegeben ist wie bei einer entwickelten Rechtsordnung. Zwar sah § 53 der Pillersdorff'schen Verfassung vor, daß ein besonderes, von jeder Kammer 3 4 zu beschließendes Reglement die Geschäftsordnung für dieselben festsetzen werden und daß bis zu dessen Schaffung ein provisorisches Reglement für die Kammern von der Regierung erlassen werden sollte. I n der Sitzung des Ministerrates am 7.6.1848 wurde auch ein vom Minister des Innern eingebrachter Entwurf einer provisorischen GO für den konstituierenden Reichstag beraten und m i t zwei kleinen Änderungen angenommen 35 . Diese provisorische GO wurde sodann i n Druck gelegt und vom Minister des Innern am 25. 6.1848 unter Vorlage einiger gedruckter Exemplare abermals i n den Ministerrat gebracht 36 . § 52 der GO lautete: „Interpellationen an die Minister werden von diesen entweder sogleich erwiedert, oder sie werden der Kammer den Tag bezeichnen, an welchem sie darauf antworten können." Der auch i n der Presse veröffentlichte 37 Entwurf ist allerdings nie i n Anwendung gekommen; dennoch ist er nicht ohne Interesse, handelt es sich doch u m den ersten Entwurf einer GO für die Volksvertretung i n Österreich 38» S 9 . 83

s. Kelsen, Reine Rechtslehre 2 , 228. Durch die Änderung der Pillersdorff'schen Verfassung n u r mehr eine K a m m e r ; s. die Hinweise i n F N 23. 35 s. dazu das i m Haus-, H o f - u n d Staatsarchiv unter MinisterratsZl. 973/1848, fol. (1179—1192) 1182 f. erliegende Protokoll über die Sitzung des Ministerrates am 7. 6.1848. 86 s. Haus-, Hof- u n d Staatsarchiv, MinisterratsZl. 1254/1848, fol. 122—133. 87 s. Wiener Zeitung v. 6. 7.1848, 59 f., u n d v. 17.7.1848, 63 ff. 38 s. dazu Kulisch, Die rechtliche Stellung der beiden Häuser des österreichischen Reichsrates zur Geschäftsordnung, i n : Festgabe f ü r P a u l Laband 1, Tübingen 1908, 331 ff. (333 ff.). 89 Interessant noch § 34 des Entwurfes: „ A n zur Vorbereitung der Berathungs-Gegenstände bestimmten Abtheilungen (Ausschüssen) müssen die Minister jede verlangte A u f k l ä r u n g oder A u s k u n f t persönlich oder durch Stellvertreter ertheilen." 84

4

Morscher

50

II. Geschichtlicher Überblick ß) Provisorische GO

αχ) Rechtliche Situation Nicht der genannte Entwurf, sondern eine nur sechs Paragraphen umfassende 40 provisorische GO wurde i n der 2. 41 und 3. 42 vorberatenden Sitzung des konstituierenden Reichstages beschlossen43, welche — i m Hinblick auf ihre Kürze verständlich — keine Aussage über die Interpellation enthielt. a2) Tatsächliche Situation Unabhängig von dieser Rechtslage wurden schon i n den vorberatenden Sitzungen des konstituierenden Reichstages an Minister Fragen gestellt. Der historisch erste Ansatz einer „Interpellation" i n Österreich kann i n der Erklärung eines namentlich nicht genannten Deputierten i n der 4. vorberatenden Sitzung des konstituierenden Reichstages am 15. 7.1848 gesehen werden, der davon ausgeht, daß sich das Ministerium über Aufforderung zu „erklären" habe und die Versammlung zu „verständigen" sei 44 , worauf über das Verhältnis Volksvertretung — Regierung eine eingehende Diskussion stattfand 4 5 » 4 e . Die erste „echte" Interpellation dürfte i n Österreich vom Abgeordneten Goldmark i n der 7. vorberatenden Sitzung am 19. 7.1848 gestellt worden sein, als er äußerte: „ . . . ich erlaube m i r gleichzeitig an den Herrn Minister von Doblhoff die Anfrage zu stellen 47, ob . . , " 4 8 » 4 9 . 40 s. Verhandlungen des österreichischen Reichstages nach der stenographischen Aufnahme. Officielle stenographische Berichte über die Verhandlungen des österreichischen Reichstages (im folgenden abgekürzt m i t : VerhRT) 1 (Band), 5 (Seite): „ D o k t e r Neuwall liest auf Wunsch der Versamml u n g den i n 6 Paragraphe gebrachten G O - E n t w u r f . . . vor." 41 11.7.1848; V e r h R T 1, 6. 42 V e r h R T 1, 6 ff. 43 s. V e r h R T 1, 22. 44 VerhRT 1, 31 f. 45 V e r h R T 1, 32 f.; s. i m weiteren auch V e r h R T 1, 39. 46 Der Abgeordnete Hauschild äußerte i n der 6. vorberatenden Sitzung, es w ü r d e „jedenfalls am Orte seyn, daß das Kriegsministerium interpellirt werde, . . . " (VerhRT 1, 51; Hervorhebung von mir), wobei jedoch damit nicht eine Interpellation i m heutigen Sinne zu verstehen sein dürfte, vielmehr dürfte es sich u m eine Anregung handeln, eine Entschließung zu fassen. 47 Hervorhebung v o n m i r . 48 s. VerhRT 1, 65. 49 I n Unterscheidung von „Interpellation" u n d „Anfrage" hatte allerdings der Anfragesteller i n der nächsten Sitzung (8. vorberatende Sitzung, da der Reichstag schon konstituiert war) ausgeführt, daß durch i h n das M i n i s t e r i u m nicht interpelliert worden sei, er vielmehr n u r eine „Anfrage" gestellt habe (VerhRT 1, 81); i n der 1. Sitzung des konstituierenden Reichstages a m 24.7.1848 wies allerdings der Abgeordnete Fischhof i n anderem Zusammenhang darauf hin, daß es i m Protokoll v. 19.7.1848 heißt: „ . . . auf die I n t e r -

Β. Die Interpellation in Österreich — Monarchie

51

Diese Anfrage wurde auch gleich darauf beantwortet 50. I n eben der genannten 7. vorberatenden Sitzung kam es i m übrigen zu einem „Frageund Antwortspiel" zwischen Abgeordneten und Minister 5 1 . γ) „Einstweiliges Statut" aj

Rechtliche Situation

§ 5 der provisorischen GO 5 2 sah zur Ausarbeitung der definitiven GO einen Ausschuß vor; der von diesem Ausschuß ausgearbeitete Entwurf einer „GO für die konstituierende Reichs Versammlung", der über A n trag als „einstweiliges Statut" angenommen wurde 5 3 , befaßte sich i n seinem Abschnitt X I I , der die §§83 und 84 umfaßte 5 4 , m i t „Interpellationen", worunter auch Anfragen an die Präsidenten, die Vorstände der Abteilungen usw. fielen, vor allem aber auch an die Minister 55. § 83 dieses einstweiligen Statuts sah u. a. i n Bezug auf letztere vor 5 6 , daß jedem Abgeordneten das Recht zusteht, durch Fragen einen Gegenstand zur Sprache zu bringen, der nicht auf der Tagesordnung steht, sowie von den Ministern die Vorlage ämtlicher Urkunden zu verlangen; eine Interpellation durfte eine bereits begonnene Verhandlung nicht unterbrechen. § 84 dieser GO 5 7 regelte, daß der Interpellierte sogleich A n t wort erteilen, sie für eine spätere Reichstagssitzung zusichern oder m i t Angabe der Gründe ablehnen konnte 5 8 ; Sinngemäßes galt hinsichtlich der Urkunden 6 9 . pellation des Abgeordneten Goldmark, . . ( V e r h R T 1, 95), woraus zu schließen ist, daß die ursprünglichen stenographischen Berichte später abgeändert wurden. 60 s. die Minister Doblhoff u. Bach, V e r h R T 1, 67 f. 51 s. V e r h R T 1, 79. 62 s. Haus-, H o f - u n d Staatsarchiv, A k t e n österreichischer Reichstag, Fasz. 162 a, fol. 132. 63 s. VerhRT 1, 82. 64 Hatschek, IR, 113 f., f ü h r t n u r den § 83 GO an, u n d zwar aus den V e r h R T 1, 103 (Hatschek, IR, 113 F N 5); auch i h m w a r offenbar die i n F N 57 genannte Fundstelle nicht bekannt. O b w o h l also er selbst § 83 allein zitiert u n d diesen nicht vollständig, w i r f t er Rosegger bei der Behandlung des österreichischen Teiles Flüchtigkeit u n d Oberflächlichkeit v o r ! (Hatschek, IR, 114 F N 1). 65 Vorliegende Untersuchung beschränkt sich jedoch grundsätzlich n u r auf letztere Anfragen. δβ Der Wortlaut dieser Bestimmung wiedergegeben auch bei Hatschek, I R , 114, allerdings auf G r u n d des Zitates aus den V e r h R T unvollständig. 57 s. österreichische Nationalbibliothek Sign. 465.426—D u n d 484.114—D. 58 Hervorzuheben ist, daß hier ausdrücklich vorgesehen w a r , die Erteüung einer A n t w o r t unter Angabe von Gründen zu versagen. 59 § 84 GO hatte folgenden genauen W o r t l a u t : „Der Interpellirte k a n n sogleich A n t w o r t ertheilen, sie f ü r eine spätere Reichstagssitzung zusichern, oder m i t Angabe der Gründe ablehnen. Dasselbe güt bezüglich der U r k u n den, u m deren Vorlage die Minister angegangen werden."

4*

52

II. Geschichtlicher

berblick

oc2) Faktische Situation A u f Grund des einstweiligen Status wurde eine umfangreiche Interpellationstätigkeit e n t f a l t e t 6 0 ' β 1 , wobei sich Auseinandersetzungen über den Umfang der Interpellationsbefugnis 62 ergaben, gleichzeitig aber auch die besondere Rolle der Interpellation hervorgestrichen 63 sowie die Gefahr deren Mißbrauchs 64 aufgezeigt wurde. Mehrfach ergab sich ein regelrechtes „Frage- und Antwortspiel", wobei sich auch andere als der anfragende Abgeordnete an der Debatte beteiligten 6 5 . δ) „Definitive" GO (nach der 2. Lesung) aj

Rechtslage

Das „einstweilige Statut" wurde sukzessive (d. h.: Die jeweils neu beschlossenen Bestimmungen traten eine nach der anderen i n Kraft, die „Vorläufer" des einstweiligen Status sukzessive außer K r a f t 6 6 ) durch die „definitive" GO abgelöst, die aber, da es sich erst u m die 2. „Lesung" gehandelt hatte, nach wie vor eine vorläufige war, aber als i n Geltung stehend angesehen und dementsprechend angewendet wurde 6 7 . Die die Interpellation betreffenden Bestimmungen 6 8 wurden offenbar vom Geschäftsordnungsausschuß neu formuliert und i n der 13. Sitzung am 4. 8.1848 i n Beratung gezogen 69 , wegen der zahlreichen 60

s. auch Hatschek I R 114. s. etwa V e r h R T 1, 99, 104 ff., 133 ff., 161 ff., 186 ff., 273 ff., 298 f., 320 f., 342 ff., 391 ff., 416 ff. usw.; die diesbezüglichen Protokolle zu finden i m Haus-, H o f - und Staatsarchiv, A k t e n österreichischer Reichstag, B u n d 79 K o n v . 12, fol. 31 ν, 34 r et v, 35 bis 36; B u n d 79, K o n v . 13, fol. 90 r et v, 93 r et v ; B u n d 80, Konv. 19, fol. 88 ν, 89 r, 91 ν usw. 02 s. VerhRT 1,103 f. (125), 136, 148 f., 279, 299 f. 63 s. VerhRT 1, 315 f. („Das Recht der Interpellation ist ein heiliges, es muß gewahrt werden."). 04 s. VerhRT 1, 299, 315 f. 65 s. VerhRT 1, 134 ff., 163 f., 276 ff. ββ Dies ergibt eine kursorische Durchsicht der stenographischen Berichte; s. etwa VerhRT 1, 271, 274, 314, 319; Beginn der Beratungen i n „2. Lesung" i n der 1. Sitzung des konstituierenden Reichstages a m 24.7.1848 (VerhRT 1, 114 ff.), Beendigung i n der 15. Sitzung a m 7.8.1848 (VerhRT 1, 406 u. 410 f.). 67 Die 3. Lesung (s. V e r h R T 1, 391, 406) der GO, über deren Rechtscharakter (ob „autonome GO" oder Gesetz) keine Einigung bestand (s. F N 31), w u r d e zwar auf die TO der folgenden Sitzungen gesetzt (s. VerhRT 1, 435, 437, 459, 481, 507, 531 usw.), aber erst ab 30.11.1848 behandelt. 68 Da nach § 75 i n 2. Lesung ein neuer § geschaffen worden w a r (VerhRT 1, 346), waren die auf die Interpellation bezogenen §§ i n i h r e r Bezeichnung gegenüber dem „einstweiligen Statut" u m eine Z a h l höher. 69 s. VerhRT 1, 361; nach diesem E n t w u r f waren die Anfragen wenigstens 24 Stunden v o r Beginn der Sitzung einzureichen u n d dem Befragten ohne Verzug zur Kenntnis zu bringen; i m weiteren w a r „als Träger" nicht mehr der einzelne Abgeordnete vorgesehen, sondern mehrere; auch „dringliche A n f r a g e n " waren schon damals vorgesehen! Siehe dazu auch den gedruckten E n t w u r f Haus-, H o f - u n d Staatsarchiv, A k t e n österreichischer Reichstag, Fasz. 162 a, fol. 131. 61

Β. Die Interpellation in Österreich — Monarchie

53

„Amendements" aber an den Ausschuß zurückverwiesen. Die Beratung und Beschlußfassung erfolgte schließlich i n der 14. Sitzung am 5. 8. 184870, wobei sich manche Ausführungen m i t dem „Wesen" bzw. „Zweck" der Interpellation befaßten; hervorgehoben wurde dabei der Informationszweck 71, der „Überraschungseffekt" 72, die Beeinflussung der Verwaltung zur Abstellung von Übelständen i n der Zukunft 7 3 , die Möglichkeit der politischen Kontrolle 74 und schließlich, daß die Möglichkeit bestünde, das Ansehen des Parlaments zu heben75. Die möglichen Funktionen der Interpellation wurden demnach i m wesentlichen schon 1848 i n Österreich erkannt, bis heute ist dazu nicht viel mehr hinzugetreten. Das Ergebnis der parlamentarischen Beratungen war jedoch, daß nicht der bedeutend geänderte Antrag 7 6 , sondern eine gegenüber dem einstweiligen Statut kaum veränderte Fassung angenommen wurde 7 7 . a2) Faktische Situation Diese war durch eine Vielzahl von Interpellationen gekennzeichnet, wobei sich immer wieder Auseinandersetzungen u m Auslegung und Anwendung der GO ergaben 78 , insbesondere setzte sich das (durch die GO nicht vorgesehene) „Frage- und Antwortspiel" fort 7 9 . I n der Folge spitzte sich die politische Lage zu, was zu einer drastischen Reduktion der Interpellationstätigkeit (die Minister, die das Vertrauen des Reichstages besaßen, wurden nicht interpelliert; jene, die das Vertrauen nicht besaßen, waren nicht anwesend) 80 führte. Nach 70

s. V e r h R T 1, 378—389. V e r h R T 1, 278 u n d 384. 72 V e r h R T 1, 380. 73 V e r h R T 1, 381; dieses Moment w i r d i m folgenden als „dirigierende K o n trolle" bezeichnet. 74 VerhRT 1, 384. 75 V e r h R T 1, 387. 76 s. die Hinweise i n F N 69. 77 s. V e r h R T 1, 389; der T e x t dieser „definitiven" GO konnte i m Haus-, H o f - und Staatsarchiv aufgefunden werden (und zwar unter „Druckschriften, Flugschriften, Plakate"; s. Gesamtinventar dieses Archivs I V , Wien 1938, 39) unter A k t e n österreichischer Reichstag Fasz. 152, fol. 319—325; das aufgefundene Exemplar enthält handschriftliche Verbesserungen u n d Vermerke, die offenbar anläßlich der 3. Lesung angebracht wurden. 78 s. V e r h R T 1, 537 f., 611; V e r h R T 2, 68, 73 f., 297, 350 f., 431 ff.; über die Frage der „ A n m e l d u n g " einer Interpellation s. etwa V e r h R T 2, 314, 321, 355 539. 79 s. V e r h R T 1, 538 ff., 612. 80 E i n anschauliches Bild, welche politische Bedeutung i n der damaligen Zeit der Interpellation beigemessen wurde, gibt ein i m Haus-, Hof- u n d Staatsarchiv erliegendes Pamphlet m i t dem T i t e l „Ausführlicher Bericht über die m i t dem Kriegsminister L a t o u r vorgenommene Volks Justiz." Dort heißt es: „Daß es also kommen mußte, konnte w o h l jeder v e r n ü n f t i g Denkende i m Voraus einsehen — n u r Einer sah es nicht ein, u n d dieser Eine w a r — Latour. Unverbesserlich, i n seinem aristokratischen u n d reaktionären 71

54

II. Geschichtlicher Überblick

der Verlegung des Reichstages nach Kremsier zeigte sich das Wiedererstarken der Verwaltung auch i n Zusammenhang m i t Interpellationsbeantwortungen 8 1 . e) Die definitive GO Die lange hinausgeschobene 82 3. Lesung der GO, die diese erst zur definitiven machte, begann am 30.11.1848 83 ; gleich wie vorher traten die einzelnen Bestimmungen sukzessive nach Beschlußfassung i n Kraft. Die die Interpellation betreffenden Vorschriften wurden am 18.12.1848 behandelt 84 , wobei hervorzuheben ist, daß sowohl der Antrag, die Zulässigkeit einer Interpellation an erschwerte Formvorschriften zu binden (Unterstützung durch mindestens 50 Abgeordnete wegen der „schlechten Erfahrungen"!) 8 5 als auch der Antrag, eine Debatte über eine Interpellationsbeantwortung zuzulassen 86 , nicht die nötigen Mehrheiten fanden. Vielmehr brachte die definitive GO 8 7 , die i n den §§ 97 und 98 die Interpellation (wie seit Anfang auch hier über den Kreis der Minister hinausgehend) regelte, nur eine, allerdings für die spätere Entwicklung sehr einschneidende Änderung: Daß nämlich die Interpellationen an die Minister dem Präsidenten schriftlich übergeben, sogleich verlesen und dann dem betreffenden Minister zur Beantwortung mitgeteilt werden 8 8 . η) Zusammenfassung Als wesentliche Punkte i n Bezug auf die die Interpellation regelnden Vorschriften von 1848/49 sind hervorzuheben: αϊ) I m wesentlichen waren alle „Zwecke" der Interpellation, welche bis heute überhaupt zur Debatte stehen, schon damals grundsätzlich bekannt und wurden i n der Volksvertretung erörtert. a 2 ) Als „Träger" der Interpellation war i m Recht (allerdings nicht i m Verfassungsrecht!) der einzelne Abgeordnete vorgesehen. Alle jene Erwägungen, die die „Trägerschaft" der Interpellation aus historischer Sicht zu deuten versuchen, scheinen dies bisher übersehen zu haben. W i r k e n fest beharrlich, hat dieser Mann, der erst unlängst m i t frechem Übermuthe i m Reichstag sprach, eine L e k t i o n bekommen, die i h n k ü n f t i g h i n v o r allen lästigen Interpellationen schützt . . ( A k t e n österreichischer Reichstag, B u n d 158, fol. 80). 81 s. VerhRT 4, 15. 82 s. dazu F N 66. 83 s. VerhRT 4, 37 ff.; letzte Beratung u n d Beschlußfassung am 19.12.1848 (VerhRT 4, 181 f.); obwohl damit die „3. Lesung" abgeschlossen w a r , w u r d e die GO nochmals als „Ganzes" angenommen (VerhRT 4, 182). 84 s. VerhRT 4,168—172. 85 VerhRT 4, 169 f. 86 VerhRT 4, 171 f. 87 s. österreichische Nationalbibliothek, Sign. 11.681—A u. 487.125—A. 88 s. auch Hatschek, IR, 115.

Β. Die Interpellation in Österreich — Monarchie

55

a 3 ) Allerdings trat i n der Wirklichkeit insoferne nicht nur ein einzelner Abgeordneter auf, als sich ein (zwar eindeutig geschäftsordnungswidriges) echtes Frage- und Antwortspiel entwickelte, das (nicht vom Recht, aber von der Wirklichkeit her) durchaus m i t der „Fragestunde" des deutschen Bundestages verglichen werden könnte 8 9 , jedenfalls weit über den Rahmen der bis heute i n Österreich bekannten k u r zen mündlichen Anfrage i n der Fragestunde hinausgeht. a 4 ) Die zunächst ausschließlich mündlich vorgebrachten Interpellationen waren nach der definitiven GO schriftlich einzubringen; wiewohl sie zu verlesen waren, führte die spätere Entwicklung dazu, auch diese Verlesung zu unterlassen, so daß m i t dieser Regelung für viele Jahrzehnte eine weitgehende Diminuierung der „Öffentlichkeitsfunktion" der Interpellation eingeleitet wurde. ou) Auch die auf die Interpellation bezogenen Rechtsvorschriften zeigen, daß für die derzeit geltende parlamentarische GO i n Österreich die wesentlichen (materiellen) Grundlagen schon 1848/49 gelegt w u r den. „Grundgelegt" wurde aber auch damals schon jene ablehnende Haltung gegenüber der Volksvertretung, die auch nach Reaktivierung derselben weiterbestand 90 . 2. Kremsierer Entwurf

Der vom Verfassungsausschuß dos konstituierenden Reichstages 91 geschaffene „Kremsierer E n t w u r f " 9 2 ' 9 S , der bekanntermaßen i m Reichstag nicht mehr behandelt werden konnte und nie i n K r a f t getreten ist, enthielt die erste durch eine Verfassunn i n Österreich vorgesehene Formulierung über die Interpellation 9 4 . Der urst>rüngliche Entw u r f für die maßgebliche Bestimmung hatte zunächst nur eine be89 s. etwa (dort auch weitere Hinweise unter A 3) Ritzel - Bücker, Handbuch f ü r die parlamentarische Praxis. F r a n k f u r t a. M . 1970, 34, 43 ff.: § 111 GO, Anlage 2 zur GO (Richtlinien f ü r die Fragestunde). 90 s. etwa Alt. Hundert Jahre i m Dienste der österreichischen Volksvertretung, Wien 1948, 13. 91 s. über den Verlauf der Sitzungen Springer, Protokolle des VerfassungsAusschusses i m österreichischen Reichstage 1848—1849; dazu etwa Redlich, Das österreichische Staats- u n d Reichsproblem 1/1, 270 ff. 92 Abgedruckt etwa bei Springer. Protokolle des Verfassungs-Ausschusses i m österreichischen Reichstage 1848—1849, 365 ff.: Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze m i t Erläuterungen 2 ,115 ff. 93 s. etwa Springer, Protokolle des Verfassungs-Ausschusses i m ö s t e r reichischen Reichstage 1848—1849, V I I ff.; Kolmer, Parlament u n d Verfassung i n Österreich I, 3 ff.; Tezner, Die Volksvertretung, 80 ff.; Hellbling, österreichische Verfassungs- u n d Verwaltungsgeschichte, 349 ff. 94 Z u den etwas komplizierten Beratungen des Verfassungs-Ausschusses über diesen Gegenstand s. Springer, Protokolle des Verfassungs-Ausschusses i m österreichischen Reichstage 1848—1849, 169—171 (Beratungen des A u s schusses a m 10.2.1849).

56

II. Geschichtlicher Überblick

schränkte Interpellationsbefugnis vorgesehen 95 , erst i n der Debatte des Ausschusses wurde für eine umfassende Interpellationskompetenz eingetreten 94 und nach weiteren Anträgen die Beratung vertagt, schließlich wieder aufgenommen 96 und der entsprechende Beschluß gefaßt. § 91 des Kremsierer Entwurfes sah vor, daß jede Kammer u. a. das Recht hatte, von den Ministern Auskünfte zu verlangen, § 92 räumte jedem Mitglied des Reichstages das Recht ein, die Minister zu interpellieren. Es scheint, daß der Kremsierer Entwurf nicht nur i m allgemeinen Vorbild für die späteren Verfassungsentwürfe und Verfassungen w a r 9 7 , sondern i m speziellen auch i m Hinblick auf die verfassungsrechtliche Grundlegung der parlamentarischen Kontrollmittel. Jedenfalls lassen später inkraftgetretene Verfassungsbestimmungen Ähnlichkeiten i n der Formulierung erkennen, wobei jeweils nur einzelne Worte ausgetauscht, beseitigt oder hinzugefügt wurden. 3. Märzverfassung

M i t kaiserlichem Manifest vom 4.3.1849 98 wurde der Kremsierer Reichstag aufgelöst und die Verfassungsentwicklung durch die „oktroyierte Märzverfassung" 99 i n andere Bahnen gelenkt; die Märzverfassung enthielt über die Interpellation keine Bestimmung, was schon angesichts des Umstandes selbstverständlich ist, daß Interpellationen i n dem hier verstandenen Sinne von der Volksvertretung ausgehen. Demgegenüber w i r d jedoch i n der dem „Reichsrat" 1 0 0 durch § 22 des Statuts 1 0 1 eingeräumten Befugnis, „zum Behufe von Aufklärungen über Vorlagen" die Anwesenheit der Mitglieder des Ministerrates verlangen zu können, eine — wenn auch nicht sehr ausgeprägte — Interpellationskompetenz gesehen 102 . Sicherlich ist es eine Frage der Definition, was 95 s. Sprinaer, Protokolle des Verfassungs-Ausschusses i m österreichischen Reichstage 1848—1849, 170 F N 1. 9β s. Springer, Protokolle des Verfassungs-Ausschusses i m österreichischen Reichstage 1848—1849, 334 (Beratungen des Ausschusses am 27.2.1849). 97 s. Springer, Protokolle des Verfassungs-Ausschusses i m österreichischen Reichstage 1848—1849, X ; Huber - Dopsch, österreichische Reichsgeschichte 2 , 334; Kelsen, österreichisches Staatsrecht, 3; Adamnvich, Der Kremsierer E n t w u r f und die österreichische Bundesverfassung, ZÖR V I (1927), 561 ff. 98 RGBl. 149. 99 RGBl. 1848/150, abgedruckt bei Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze m i t Erläuterungen 2 , 150 ff.; dazu an L i t e r a t u r die entsprechenden Stellen i n den bisher angeführten wichtigsten Arbeiten, sowie Skottsberg, Der österreichische Parlamentarismus, aaO, 18 ff. 100 Dieser w a r durch § 96 der „Märzverfassung" vorgesehen, dem beratende Funktionen übertragen u n d dessen Mitglieder gemäß § 97 v o m Kaiser ernannt wurden. 101 Gem. § 98 der „Märzverfassung" w a r f ü r die Einrichtung u n d den W i r kungskreis des Reichsrates ein eigenes Gesetz vorgesehen; als dieses gilt das m i t kaiserlichem Patent v o m 13.4.1851, RGBl. 92, erlassene Statut. 102 s. Rosegger, IR, 85; Hatschek, IR, 117.

Β. Die Interpellation in Österreich — Monarchie

57

i m konkreten unter Interpellation verstanden w i r d ; jedoch scheint der Begriff i m gegebenen Zusammenhang zu weit gedehnt, denn der Reichsrat war nicht als Volksvertretung vorgesehen, die genannte Befugnis war nicht als Kontrollbefugnis gedacht und sie richtete sich nicht gegen die vom Monarchen getragene „vollziehende Gewalt"; vielmehr war der Reichsrat, wie Redlich feststellt, „das Mittel, dem Kaiser ein selbständiges Werkzeug für seinen uneingeschränkten Herrschaftswillen i n die Hand zu geben" 1 0 3 . Dazu kommt, daß m i t A H Kabinettschreiben v. 20. 8.1851 104 das Ministerium allein dem Monarchen gegenüber verantwortlich erklärt wurde. 4. Sylvesterpatent bis Oktoberdiplom

M i t dem „Sylvesterpatent" 1 0 5 erfolgte die Rückkehr zum Absolutismus, wodurch die Frage nach dem Bestand der Interpellation i n dem hier verstandenen Sinne nicht mehr gestellt ist. Die spätere politische Entwicklung 1859/60 106 — Ausbau des Reichsrates zum „verstärkten" 1 0 7 , Erweiterung dessen Kompetenzen 108 , „Oktoberdiplom" 1 0 9 — brachten für den gegebenen Zusammenhang keine Änderungen, zumal der zur „ M i t w i r k u n g " an der Gesetzgebung vorgesehene Reichsrat nie gebildet wurde 1 1 0 . 5. Februarpatent

M i t kaiserlichem Patent v. 26.2.1861 1 1 1 („Februarpatent") wurde eine neue Verfassung erlassen; eine deren 46 Beilagen bildete das Grundgesetz über die Reichsvertretung, welches „zur Reichsvertretung" gemäß seinem § 1 den aus dem H H und dem A H bestehenden Reichsrat berief. Das Grundgesetz über die Reichsvertretung sah die Institution der Interpellation nicht vor. 103

Redlich. Das österreichische Staats- u n d Reichsproblem 1/1, 387. RGBl. 194. RGBl. 1851/197; s. etwa Adamovich - Spanner - Adamovich, Hdb.®,6. 108 s. dazu etwa Springer. Protokolle des Verfassungs-Ausschusses i m österreichischen Reichstage 1848—1849, X I I ff.; Kolmer. Parlament u n d V e r fassung i n Österreich I , 18 ff.; Redlich, Das österreichische Staats- u n d ReichsDroblem 1/1, 406ff.. 460 ff.; Hellbling, österreichische Verfassungs- u n d Verwaltungsgeschichte, 355 ff. 107 RGBl. 1860/56. 108 RGBl. 1860/181. 109 RGBl. 1860/226; s. dazu Springer, Protokolle des Verfassungs-Ausschusses i m österreichischen Reichstage 1848—1849, X X V ff.; Kulisch, B e i träge zum österreichischen Parlamentsrecht, Leipzig 1900, 70 ff.; Skottsberg, Der österreichische Parlamentarismus, aaO, 25 ff. 110 s. Kolmer, Parlament u n d Verfassung i n Österreich I , 59; Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze m i t Erläuterungen 2 , 249; Hellbling, österreichische Verfassungs- u n d Verwaltungsgeschichte, 358. 111 RGBl. 20; zu finden etwa bei Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze m i t Erläuterungen 2 , 255 ff. 104

105

58

II. Geschichtlicher Überblick

Über die parlamentarischen Geschäftsordnungen bestimmte § 21 des Grundgesetzes über die Reichsvertretung, daß die näheren Bestimmungen über den Geschäftsgang, den wechselseitigen und den Außenverkehr beider Häuser durch die GO geregelt werden. Es war nicht bestimmt, wer diese GO zu erlassen hatte 1 1 2 . U m u. a. ein Arbeiten der beiden Häuser des Reichsrates überhaupt zu ermöglichen, hatte die Regierung eine GO ausarbeiten lassen, gegen welchen Vorgang sich jedoch das A H wandte; diese GO, die trotz dieses Sträubens zunächst zur A n wendung gelangte, wurde deshalb „oktroyierte" Geschäftsordnung genannt 1 1 3 . I n der Folge wurde das 1. GOG 1 1 4 sowie eine autonome GO des A H beschlossen 115 » 11β . Es erfolgte hier also zum erstenmal i n Österreich die Unterscheidung i n ein „Geschäftsordnungsgesetz" und i n die „autonome Geschäftsordnung", eine Unterscheidung, die eine Fülle rechtstheoretischer, aber auch praktischer Probleme aufwarf. Diese Unterscheidung finden w i r i n Österreich bis zum Jahre 1961, als diese Teilung fallengelassen wurde. I m Hinblick auf letzteren Umstand ist es entbehrlich, die damit zusammenhängende Problematik zu erörtern 1 1 7 . Hier interessieren nur jene Normen der drei genannten Normenkomplexe, die sich auf die Interpellation beziehen. a) Die „oktroyierte Geschäftsordnung" 118 regelte i n § 47 1 1 9 grundsätzlich i n überkommener Weise die Interpellation, wobei jedoch die (schriftlichen!) Interpellationen an die Minister m i t zwanzig Unterschriften von Abgeordneten versehen sein mußten, somit historisch das erste M a l nicht mehr der einzelne Abgeordnete interpellieren konnte. 112 Vgl. zum folgenden etwa Kolmer, Parlament u n d Verfassung i n Österreich I , 70 ff.; Rosegger, IR, 85 ff.; Hatschek, IR, 117 ff.; v o r allem auch Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I, 3 ff.; Skottsberg, Der österreichische Parlamentarismus, aaO, 30 ff. 113 Kolmer, Parlament u n d Verfassung i n Österreich I , 70; Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I , 4. 114 RGBl. 1861/78. 115 Über die E n t w i c k l u n g s. i m Detail Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I , 9 ff. 116 Über die Novellierung derselben, die den Gegenstand der vorliegenden Untersuchung nicht berührt, Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I, 21. 117 Vgl. jedoch etwa Arndt, Parlamentarische Geschäftsordnungsautonomie u n d autonomes Parlamentsrecht, m i t einer sehr umfangreichen Bibliographie. Die rechtliche Problematik, die sich aus der K o n s t r u k t i o n einer „autonomen Geschäftsordnung" ergab, w u r d e schon i m Jahre 1861 bei Behandlung der „ersten autonomen Geschäftsordnung" erkannt; vgl. dazu Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I , 9. 118 Abgedruckt bei Neisser - Neisser, Geschäftsordnung 1,101 ff. 119 s. Neisser - Neisser, Geschäftsordnung 1,117.

Β . Die Interpellation i n Österreich — Monarchie

59

b) Das G O G , R G B l . 1861/78 1 2 0 , ü b e r n a h m i n s e i n e m § 1 2 1 2 1 i n d e r h i e r m a ß g e b l i c h e n R i c h t u n g ( A n f r a g e n a n Minister, im Abgeordnetenhaus) m a t e r i e l l diese R e g e l u n g , ohne jedoch noch — w i e dies b i s h e r d e r F a l l w a r — vorzusehen, daß d u r c h I n t e r p e l l a t i o n e n „ e i n e b e r e i t s begonnene V e r h a n d l u n g " nicht unterbrochen werden darf. c) D e r § 60 d e r a u t o n o m e n G O 1 2 2 b e g n ü g t e sich d a m i t , d e n § 12 des G O G unter H i n w e i s auf i h n zu wiederholen.

6. Dezemberverfassung 1867 a)

Verfassung

U b e r das h i e r n i c h t n ä h e r z u e r ö r t e r n d e P a t e n t 1 2 3 v . 20. 9.1865, R G B l . 8 9 1 2 4 , m i t w e l c h e m das m i t d e m F e b r u a r p a t e n t k u n d g e m a c h t e G r u n d gesetz ü b e r die R e i c h s v e r t r e t u n g s i s t i e r t w u r d e , k a m es i m J a h r e 1867 1 2 5 schließlich z u m ö s t e r r . - u n g . A u s g l e i c h u n d z u r E r l a s s u n g d e r „Dezemberverfassung 2 8 6 7 " 1 2 6 ; sie b e s t a n d u. a. aus d e m G e s e t z 1 2 7 v . 21.12.1867, w o d u r c h das G r u n d g e s e t z ü b e r die Reichsvertretung v . 26. 2.1861 a b 120

s. Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I , 119 ff. s. Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I, 122; Rosegger, IR, 85; Hatschek, IR, 117. 122 s. Neisser - Neisser, Geschäftsordnung 1,140. 123 Genannt „Sistierungspatent". 124 Abgedruckt bei Kolmer, Parlament u n d Verfassung i n Österreich I , 205 ff; Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze m i t Erläuterungen 2 , 317 f., u n d bei Redlich, Das österreichische Staats- u n d Reichsproblem II/2, 786 f. 125 Vgl. die E n t w i c k l u n g bis dahin dargestellt etwa bei Rogge, Österreich von Vilâgos bis zur Gegenwart, 2. Bd., 273 ff., 3. Bd., 3 ff.; Springer, Protokolle des Verfassungs-Ausschusses i m österreichischen Reichstage 1848— 1849, X X X I I f f ; Kolmer, Parlament u n d Verfassung i n Österreich I, 202 ff., 253 ff.; Tezner, Die Volksvertretung, 114 ff.; Redlich, Das österreichische Staats- u n d Reichsproblem I I / l , 500 ff. 126 Die Fülle der L i t e r a t u r betreffend die „Dezemberverfassung 1867" ist unüberblickbar. Aus dieser Fülle sei etwa hingewiesen auf Rogge, Österreich von Vilâgos bis zur Gegenwart 3, 63 ff.; Springer, Protokolle des VerfassungsAusschusses i m österreichischen Reichstage 1848—1849, X X X V I I I ff.; HuberDopsch, österreichische Reichsgeschichte 2 , 366 ff.; Kolmer, Parlament u n d Verfassung i n Österreich I, 276 ff.; Redlich, Das österreichische Staats- u n d Reichsproblem I I , 591 ff.; Skottsberg, Der österreichische Parlamentarismus, aaO, 48 ff. 127 Z u r Bezeichnung als „Gesetz" s. Bernatzik, Die österreichischen V e r fassungsgesetze m i t Erläuterungen 2 , 390 F N 1 : „Dieses Gesetz bezeichnet sich selbst i m T i t e l nicht als Staatsgrundgesetz, sondern als »Gesetz'; dagegen nennt es sich i m § 15 ein Grundgesetz' u n d i n der Einleitung bezeichnet es sich als ein ,Gesetz', wodurch das Grundgesetz über die Reichsvertretung abgeändert w i r d . Das gleichzeitige Gesetz, RGBl. Nr. 146 [„Delegationsgesetz", abgedruckt bei Bernatzik, aaO, 439 ff.], bezeichnet es aber i n den einleitenden Worten als,Staatsgrundgesetz'." 121

60

II. Geschichtlicher Überblick

geändert w i r d 1 2 8 . Dieses (Grund)gesetz über die Reichsvertretung sah i n seinem § 21 Interpellationen v o r 1 2 9 » 1 3 0 : „Jedes der beiden Häuser des Reichsrates ist berechtigt, die Minister zu interpellieren i n allem, was sein Wirkungskreis erfordert, die Verwaltungsakte der Regierung der Prüfung zu unterziehen, von derselben über eingehende Petitionen A u s k u n f t zu verlangen, Kommissionen zu ernennen, welchen von Seite der Ministerien die erforderliche Information zu geben ist, u n d seinen Ansichten i n F o r m von Adressen u n d Resolutionen Ausdruck zu geben."

Diese Bestimmung der Dezemberverfassung 1867 bildete die verfassungsmäßige Grundlage für die Interpellationen der folgenden Jahrzehnte bis zum Zusammenbruch der Monarchie. Darin unterscheidet sich diese Bestimmung — wie überhaupt die Dezemberverfassung — von der Zeit zwischen 1848 und 1867, i n welcher eine Verfassungsänderung die andere jagte, wodurch die Kontinuität unterbrochen war, es sei denn, daß man eine solche darin sieht, daß die einzelnen Verfassungsänderungen fast ausschließlich den Zweck hatten, den Einfluß, die Bedeutung und die rechtliche Stellung, die das Parlament i m Jahre 1848 zunächst erringen konnte, zurückzudrängen bzw. zu beschneiden. Die Zeit vor 1867 bedeutet ein ständiges H i n und Her nicht nur i n politischer Hinsicht, sondern auch i n bezug auf die rechtliche Entwicklung. Erst die i n der Zeit nach 1867 herausgebildete staatsrechtliche Situation w i r d deshalb über den Standort Aufschluß geben können, den die Interpellation i n der konstitutionellen bzw. parlamentarischen Monarchie eingenommen hat. Das bedeutet andererseits nicht, daß die Entwicklung vor dem Jahre 1867 ohne jede Bedeutung ist; vielmehr hat gerade diese Entwicklung das Ergebnis des Jahres 1867 entscheidend beeinflußt. Die neue staatsrechtliche Ordnung von 1867 bildet somit einerseits den Abschluß einer Entwicklung, andererseits aber gleichzeitig den Ausgangspunkt für eine umwälzende politische und rechtliche Entwicklung, an deren Endpunkt der erste Weltkrieg bzw. die nach seinem Ende stattgefundene Ablösung der Monarchie durch die Republik stand. Die Doppelrolle, welche den staatsrechtlich relevanten Akten des Jahres 1867 zukommt, spiegelt sich auch etwa an einem kleinen Detail 128 Abgedruckt bei Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze m i t Erläuterungen 2 , 390 ff. 129 s. Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze m i t Erläuterungen 2 , 403. 130 Hinsichtlich der hier nicht zu behandelnden „Delegationen" sah § 28 des G RGBl. 1867/146 v o r : „Die Delegation hat das Recht, an das gemeinsame M i n i s t e r i u m oder an ein einzelnes M i t g l i e d desselben Fragen zu richten u n d von demselben A n t w o r t u n d A u f k l ä r u n g zu verlangen, ferner Kommissionen zu ernennen, welchen von Seiten der Ministerien die erforderliche I n f o r m a t i o n zu geben ist." Vgl. aber auch Rosegger, IR, 88 u n d 96; Hatschek, IR, 124.

Β. Die Interpellation in Österreich — Monarchie

61

wider, nämlich hinsichtlich der Institution der parlamentarischen Interpellation. Hier findet die Interpellation endgültig Berücksichtigung i n der Verfassung selbst: das bedeutet die auch später nie mehr bestrittene Anerkennung derselben von Seite des Monarchen bzw. von Seite der von i h m getragenen „Regierungs- und Vollzugsgewalt". Dieser Komponente, die das „Neue" gegenüber der bisherigen Verfassungslage zum Ausdruck bringt, steht die Tatsache gegenüber, daß die konkrete Ausgestaltung der Interpellation durchaus auf schon bisher Bestandenem aufbaut, wobei diese Konkordanz teilweise bis zur wörtlichen Ubereinstimmung einzelner Formulierungen geht. b) Die Ausgestaltung der Interpellation durch das GOG und durch die autonome G O 1 3 1 α) Zunächst kam es zur Änderung des GOG und der GO des A H i m Jahre 1868, die i m wesentlichen auf der Notwendigkeit einer Anpassung an die Dezemberverfassung 1867 beruhte 1 3 2 . Allerdings wurden gleichzeitig auch Bestimmungen des GOG über die Interpellation einer Änderung insbesondere dahingehend unterzogen, daß die Zahl der Mitglieder, die eine Interpellation unterstützen mußten, auf 15 reduziert w u r d e 1 3 3 ' 1 3 4 . § 60 der autonomen GO hingegen wurde darüber hinaus, ohne daß das GOG hiezu die Grundlage geboten hätte, dahin geändert, daß nunmehr die Möglichkeit vorgesehen wurde, die Beantwortung einer Interpellation durch die Minister einer anschließenden Besprechung zu unterziehen, sofern die Mehrheit der Abgeordneten dafür war. Die Einführung dieser Möglichkeit hatte früher auf Grund der Erfahrungen, die man i m Jahre 1848 m i t der Interpellationspraxis gemacht hatte, nicht die erforderliche Mehrheit der Volksvertretung finden können. Der Umstand, daß diese Besprechungsmöglichkeit i n der autonomen GO Regelung fand, welche „Außenstehende" nicht binden konnte, bildet die historische Erklärung dafür, daß auch heute noch — rechtlich gesehen — die betroffenen Regierungsmitglieder nicht anwesend sein müssen. Nunmehr war dadurch eine echte Diskussionsmöglichkeit i n Zusammenhang m i t den bei Interpellationen aufgeworfenen Fragen möglich 1 3 5 . Diese Ausdehnung der dem Parlament gebotenen Möglichkeiten fand auch i n den späteren Geschäftsordnungsbestimmungen seinen Niederschlag. ß) I n der Folge wurde das GOG neu erlassen und fand damit für die Zeit der Monarchie seine i m großen und ganzen bis 1917 geltende 131 132 133 134 135

s. zum folgenden auch Tezner, Die Volksvertretung, 463 ff. s. Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I, 24. Durch G RGBl. 1868/42. Vgl. Rosegger, IR, 88; Hatschek, IR, 117. s. Hatschek, I R , 108.

62

I I . Geschichtlicher Überblick

F a s s u n g 1 3 6 » 1 3 7 . Das neue G O G e r h i e l t a m 12. 5.1873 die „ a l l e r h ö c h s t e S a n k t i o n " u n d w u r d e i m R G B l , des J a h r e s 1873 u n t e r der N r . 94 p u b l i z i e r t 1 3 8 . § 12 dieses G O G 1 3 9 deckte sich m i t d e r entsprechenden B e s t i m m u n g des G O G aus d e m J a h r e 1868. A l s die 8. Reichstagssession i m N o v e m b e r 1873 e r ö f f n e t w u r d e , e r g a b e n sich i m H i n b l i c k d a r a u f , daß z w a r das G O G , n i c h t aber die G O Ä n d e r u n g e n e r f a h r e n h a t t e , S c h w i e r i g k e i t e n 1 4 0 , die d u r c h die A n n a h m e d e r i n z w i s c h e n ausgearbeit e t e n G O als „ p r o v i s o r i s c h e G e s c h ä f t s o r d n u n g f ü r das A b g e o r d n e t e n haus des Reichsrates" faktisch — die rechtliche Seite k ö n n t e erst n a c h U n t e r s u c h u n g g e k l ä r t w e r d e n — ü b e r w u n d e n w u r d e n . E r s t a m 2. 3. 1 8 7 5 1 4 1 w u r d e die a u t o n o m e G O 1 4 2 i n 3. L e s u n g a n g e n o m m e n u n d t r a t s o f o r t i n K r a f t 1 4 3 . D i e §§ 68 u n d 69 dieser G O h a n d e l t e n v o n d e n I n t e r p e l l a t i o n e n , w o b e i § 68 d e r a u t o n o m e n G O g l e i c h w i e § 12 des G O G l a u tete, § 69 die B e a n t w o r t u n g v o n I n t e r p e l l a t i o n e n r e g e l t e 1 4 4 . D i e G O des J a h r e s 1875 b l i e b i m w e s e n t l i c h e n i n d e r F o l g e u n v e r ä n d e r t 1 4 5 , w e n n auch eine V i e l z a h l v o n R e f o r m v e r s u c h e n s t a t t g e f u n d e n h a t 1 4 6 , die sich ζ. T . auch a u f die B e s t i m m u n g e n ü b e r die I n t e r p e l l a t i o n e n bezogen u n d diesbezüglich auch einschneidende Ä n d e r u n g e n v o r gesehen h ä t t e n . Insbesondere sahen die Ä n d e r u n g s v o r s c h l ä g e v o r , die 136

Z u r Vorgeschichte s. Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I, 26. Über die nicht v e r w i r k l i c h t e n Reformpläne bezüglich des GOG s. Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I , 33 f., sowie die überblicksmäßige Z u sammenstellung 69 ff. 138 s. Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze m i t Erläuterungen 2 , 809 ff. 139 § 12 des GOG, RGBl. 1873/94, hatte folgenden W o r t l a u t : „Interpellationen, welche ein M i t g l i e d an einen Minister oder an den Chef einer Zentralstelle richtet, sind dem Präsidenten schriftlich, u n d zwar i m Herrenhause m i t wenigstens zehn u n d i m Hause der Abgeordneten m i t wenigstens f ü n f zehn Unterschriften versehen, zu übergeben, werden sofort dem Interpellierten mitgeteilt u n d i n der Sitzung vorgelesen. Der Interpellierte k a n n sogleich A n t w o r t geben, diese f ü r eine spätere Sitzung zusichern oder m i t Angabe der Gründe die Beantwortung ablehnen." 140 Vgl. Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I, 28. 141 Z u r Vorgeschichte s. Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I , 28 ff.; s. auch Kolmer, Parlament u n d Verfassung i n Österreich I I , 294 ff. 142 333 Big. A H 8. Session. Siehe Bernatzik, Die österreichischen V e r fassungsgesetze m i t Erläuterungen 2 , 818 ff. 143 s. Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I , 32. 144 § 69 dieser GO hatte folgenden W o r t l a u t : „Ob infolge der Beantwortung einer Interpellation oder deren Ablehnung sofort oder i n der nächsten S i t zung eine Besprechung des Gegenstandes stattfinden soll, entscheidet das Haus ohne Debatte. E i n darauf zielender A n t r a g muß i n der Sitzung, i n welcher die Beantwort u n g der Interpellation erfolgte, oder i n der nächsten Sitzung eingebracht werden. Die Stellung eines Antrages bei dieser Besprechung ist unzulässig." 145 Über i m gegebenen Zusammenhang nicht relevante Änderungen s. Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I, 33, insbes. F N 1. 146 s. etwa Rosegger, IR, 91 ff.; Hatschek, IR, 120 ff.; Zweig, Z u r künftigen Geschäftsordnung des österreichischen Reichsrats, i n : Studien u n d K r i t i k e n , Wien u n d Leipzig 1907, 280 ff.; Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I , 33 ff. 137

. Die Interpellation in

sterreichchi

63

Verpflichtung der Minister, innerhalb einer bestimmten Frist eine Anfrage zu beantworten bzw. die Beantwortung unter Angabe von Gründen abzulehnen, zu normieren, sowie die Möglichkeit zu schaffen, die Beantwortung einer Interpellation zur Kenntnis oder nicht zur Kenntnis nehmen zu können 1 4 7 . Eine Änderung des GOG des Jahres 1873 brachte das G ν . 20.12.1909, RGBl. 204 1 4 8 > 1 4 9 ; durch diese Ergänzung sollten die ärgsten Auswüchse der immer mehr u m sich greifenden parlamentarischen Obstruktion hintangehalten werden. A r t . I dieses zunächst bis 31.12.1910 befristeten und dann — m i t kleinen Änderungen — erstreckten 150 Gesetzes räumte dem Präsidenten u. a. die Befugnis ein, „ i m Zuge der Fernhaltung jeder Störung und jedes Mißbrauches der Geschäftsordnung und der Hausordnung" die Fortsetzung der Verlesung von Interpellationen, die i n der letzten Sitzung nicht beendet werden konnte, nach seinem Ermessen i m Verlauf oder am Schlüsse der Sitzung vornehmen zu lassen. I m Jahre 1917 schließlich wurde das GOG des Reichsrates neu erlassen151» 1 5 2 . Die die Interpellation betreffenden Rechtsvorschriften beinhaltete § 16 des GOG. Gleichzeitig m i t dem neuen GOG, das i n weitem Maße auf die Schriftlichkeit interpellativer Vorgänge abstellt, trat auch die neue autonome G O 1 5 3 i n K r a f t 1 5 4 , deren 1 6 5 §§ 67 bis 69 die parlamentarische Interpellation zum Gegenstand hatten. § 67 der autonomen GO erschöpfte sich i n der bloßen Wiederholung des § 16 des GOG, während die beiden anderen Bestimmungen jene Möglichkeiten brachten, die vordem Jahrzehnte vergeblich gefordert worden waren. sowie 69 ff. (Die bloße Zusammenstellung der Reformvorschläge f ü l l t volle 22 Seiten!). Bis zum Ende des 19. Jahrhunderts, also innerhalb von 25 Jahren, w u r d e n 50 Anträge auf Abänderung der GO gestellt! (Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I, 34). I m Bericht des Geschäftsordnungsausschusses, 181 Big. A H 22. Session, 2, erfolgte eine Zusammenstellung über die Initiativanträge zur Änderung der GO — dazu kommen aber noch die darauf abzielenden R V ! — : V o n 1861 bis 1917 waren es 93! 147 s. dazu die i n der vorigen F N genannten Fundstellen. 148 s. Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze m i t Erläuterun2 gen , 843 f. 149 Uber das Zustandekommen desselben Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze m i t Erläuterungen 2 , 842. 150 Bis 1913; durch G RGBl. 1910/232, 1911/245 usw. 151 RGBl. 1917/253. 152 Behandlung i m A H : Generaldebatte 55 ff., Spezialdebatte 68 ff., 3. L e sung (6. 6.1917), 105, alles StProt A H 22. Session. 153 Deren Behandlung unter StProt A H 22. Session, 80 ff. zu finden. 154 Nach Behandlung des GOG i m H H des Reichsrates sowie kaiserliche Sanktionierung des GOG; s. StProt A H 22. Session, 117 f. 155 Der T e x t der autonomen GO findet sich unter 222 Big. A H 22. Session.

64

I I . Geschichtlicher Überblick § 68 d e r a u t o n o m e n G O h a t t e f o l g e n d e n W o r t l a u t :

„Ob über die Beantwortung der an einen Minister gerichteten Anfrage oder ihre Ablehnung sofort oder i n der nächsten Sitzung eine Besprechung stattfinden soll, entscheidet das Haus ohne Debatte. E i n darauf zielender A n t r a g muß am Schlüsse der Sitzung, i n welcher die Beantwortung der Anfrage erfolgt ist, oder a m Beginn der nächsten Sitzung eingebracht werden. B e i der Besprechung über die Beantwortung einer Anfrage k a n n der A n t r a g gestellt werden, das Haus nehme die Beantwortung zur Kenntnis oder nicht zur Kenntnis. D e m A n t r a g k a n n eine kurze Begründung beigegeben sein." § 69 l a u t e t e f o l g e n d e r m a ß e n : „ I m Falle besonderer Dringlichkeit k a n n auf Vorschlag des Präsidenten oder auf A n t r a g von zwanzig Mitgliedern ohne Debatte beschlossen werden, daß eine i n derselben Sitzung eingebrachte Anfrage an einen Minister v o m Fragesteller v o r Eingehen i n die Tagesordnung oder nach deren Erledigung mündlich begründet werden u n d hierauf eine Debatte über den Gegenstand stattfinde. I n dieser Debatte darf k e i n Redner länger als zwanzig M i n u t e n sprechen." M i t diesem S t a n d e h a t t e die I n t e r p e l l a t i o n jene S t u f e i n Ö s t e r r e i c h e r l a n g t , der eine fast u n v e r ä n d e r t e ( m a t e r i e l l e ) Ü b e r n a h m e d e r I n s t i t u t i o n i n die R e p u b l i k z u r e c h t f e r t i g e n schien.

C. D i e Interpellation i n der österreichischen Monarchie Verfassungsdogmatik und Rechtswirklichkeit Das soeben D a r g e s t e l l t e s o l l so b e a r b e i t e t w e r d e n , daß einige w e s e n t liche B e z u g s p u n k t e f ü r e i n e n V e r g l e i c h d e r I n t e r p e l l a t i o n d e r R e p u b l i k s i c h t b a r w e r d e n . D a b e i d ü r f t e es z w e c k m ä ß i g sein, d r e i P r o b l e m k r e i s e hervorzuheben: 1. Die Interpellation i m Verfassungsgefüge der Monarchie a) Das monarchische

Prinzip

D i e V e r f a s s u n g s o r d n u n g d e r österr. M o n a r c h i e i s t n u r v e r s t ä n d l i c h , w e n n m a n sich v o r A u g e n h ä l t , daß auch noch i n i h r e r spätesten E n t w i c k l u n g das monarchische P r i n z i p s o w o h l t h e o r e t i s c h v o l l e A n e r k e n n u n g w i e auch p r a k t i s c h ebenso v o l l e V e r w i r k l i c h u n g g e f u n d e n h a t t e 1 5 6 . 156 s. dazu nunmehr die zusammenfassende Sicht Pernthalers, Das Staatsoberhaupt i n der parlamentarischen Demokratie, aaO; besonders hervorzuheben etwa Tezner, Der Kaiser; Bernatzik, Republik u n d Monarchie 2 ; Skottsberg, Der österreichische Parlamentarismus, aaO, 29 ff.; Verankerung des monarchischen Prinzips i n A r t . 57 der Wiener Schlußakte von 1820; dazu Ziebura, Anfänge des deutschen Parlamentarismus (Geschäftsverfahren u n d

C. Verfassungsdogmatik und Rechtswirklichkeit (Monarchie)

65

N u r unter diesem Blickpunkt w i r d das trotz aller Versuche theoretisch nicht überbrückbare Spannungsverhältnis Monarch — Parlament (Volk) verständlich, das ja auch i n Wirklichkeit nur i n Ansätzen überbrückt zu werden vermochte, zum großen Teil jedoch zur monarchischen Dominanz f ü h r t e 1 5 7 ' 1 5 8 . Diese zentrale Rolle des monarchischen Prinzips, welches auch i n den Bemühungen der Theorie starke politische Akzente enthielt 1 5 9 , muß für die folgenden Ausführungen besonders hervorgehoben werden 1 6 0 , auch und gerade dann, wenn seine typisch österreichische Ausprägung weder der Verfassung zugrundelag noch vor allem m i t dem i n dieser zum Ausdruck gelangten Gedanken der Volkssouveränität vereinbar ist; vielmehr scheint sich die — zugegebenermaßen überaus wirksame — „theoretische" Begründung des monarchischen Prinzips an der Wirklichkeit orientiert zu haben und half dadurch mit, diese zu perennieren. Gerade i n diesem Zusammenhang muß hervorgehoben werden, daß die Interpellation nicht das Ergebnis theoretischer Spekulationen, vielmehr das Produkt praktischer Bedürfnisse ist 1 6 1 . Das bedeutet, daß sie als anpassungsfähige Institution ihren Platz i n sehr divergenten Systemen einzunehmen vermag und daß sie als relativ leicht isolierbare Erscheinung von jenem umschriebenen, theoretisch unaufhebbaren Spannungsverhältnis isoliert betrachtet werden kann. Diese relative Unabhängigkeit der Institution vom jeweiligen Verfassungssystem w i r d auch deutlich bei der noch zu behandelnden Frage, ob unter Außerachtlassung des „auflösenden" Dualismus Monarch — Parlament (Volk) 1 6 2 und dessen Reduzierung auf einen „systemkonformen" (insbeEntscheidungsprozeß i n der ersten deutschen Nationalversammlung 1848/49), i n : Faktoren der politischen Entscheidung, Festgabe f ü r Ernst Fraenkel z u m 65. Geburtstag (hrsg. von Ritter u n d Ziebura), B e r l i n 1963,185 ff. (187). 157 s. i m einzelnen etwa Kolmer, Parlament u n d Verfassung i n Österreich, Bde. I f f . ; Tezner, Der Kaiser; derselbe, Die Volksvertretung; Skottsberg, Der österreichische Parlamentarismus, aaO, 53 ff. 158 I m Gegenschlag führte diese E n t w i c k l u n g 1918/20 zur theoretisch f u n dierten u n d praktisch erstrebten totalen Dominanz des Parlaments. 159 s. etwa allgemein die Hinweise bei Badura t Die Methoden der neueren Allgemeinen Staatslehre, Erlangen 1959, 84 f.; Böckenförde, Gesetz u n d gesetzgebende Gewalt, Schriften zum öffentlichen Recht 1, B e r l i n 1958, 67, 71; f ü r den gegebenen Zusammenhang insbesondere Pernthaler, Das Staatsoberhaupt i n der parlamentarischen Demokratie, aaO. 160 ζ. T. ergibt sich dies aus den folgenden Ausführungen selbst. H i n t e r der rechtstechnisch zutreffenden Formulierung des klassischen Dualismus P a r lament - Regierung verbirgt sich dieses Prinzip mühsam, bei der Frage nach der „Trägerschaft" der vollziehenden Gewalt offenbart sich das theoretisch nicht u n d praktisch n u r mühsam überwindbare Spannungsverhältnis. 161 s. dazu die Hinweise ο I D. 162 s. i m einzelnen Pernthaler, Das Staatsoberhaupt i n der parlamentarischen Demokratie, aaO; zusammenfassend auch Gehrig, Parlament - Regier u n g - Opposition. Dualismus als Voraussetzung f ü r eine parlamentarische K o n t r o l l e der Regierung, Münchener Studien zur P o l i t i k 14, München 1969, 43 ff. δ

Morscher

66

II. Geschichtlicher Überblick

sondere über die Rechtsfigur des verantwortlichen Ministers) vom „klassischen" Dualismus Parlament — Regierung auszugehen ist oder vom „neuen" Dualismus Parlamentsminderheit auf der einen, Parlamentsmehrheit plus Regierung auf der anderen Seite. b) Die Stellung der Verwaltung

in der Monarchie

Soweit es für die Untersuchung von Bedeutung ist, sind es zwei Komponenten, die jenen Bereich, der heute m i t Verwaltung umschrieben wird, i n der monarchischen Verfassung kennzeichnen: einerseits ist es deren für heutige Verhältnisse weitgehende rechtliche Freizügigkeit, auf der anderen Seite ist es der überragende Einfluß, der dem Monarchen i m Bereiche der Verwaltung zukommt. Wenn sich zunächst auch die Volksvertretung — zumindest aus der Sicht theoretischer Konzepte — einen entscheidenden Einfluß auf die Staatswillensbildung dadurch sichern konnte, daß sie an der Gesetzgebung — wie immer diese ihre Funktion auch gedeutet worden sein mag 1 6 3 — mitwirkte, kann nicht übersehen werden, daß ihr trotz dieses Umstandes weite Bereiche staatlicher Willensbildung weiterhin entzogen blieben. Die Installierung einer „Konstitution" i m Jahre 1848 i n Österreich war der erste Schritt gewesen, die monarchische Machtstellung abzubauen. Der Sieg des Parlaments i m Jahre 1848 war aber nur ein Scheinsieg. Nachdem Monarch und Regierung nach einem kurzen „Schwächeanfall" ihre Kräfte wieder gesammelt hatten, wurde das Parlament all seiner Rechte entkleidet, das V o l k war an der Gesetzgebung nach wie vor unbeteiligt. Der Kampf galt i n den folgenden zwei Jahrzehnten der Wiedergewinnung der verlorengegangenen „Volksrechte", d. h. vor allem der M i t w i r k u n g an der Gesetzgebung. Der Kampf darum, nicht nur über das Instrument des Gesetzes, sondern darüber hinaus auf die Verwaltung Einfluß zu erhalten, konnte erst 1867 beginnen, als dem Volk die M i t w i r k u n g an der Gesetzgebung endgültig gesichert war. Die Dezemberverfassung des Jahres 1867 eröffnete i m Kampf zwischen Monarchen und dem Volk, das durch das Parlament — wenn zunächst auch nur unvollkommen — repräsentiert erschien, neue Aspekte: Nunmehr trat die Verwaltung i n umfassender Weise i n den Mittelpunkt des politischen Interesses der Volksvertretung. I n dieser Auseinandersetzung spielten zwei Komponenten eine entscheidende Rolle: Einerseits war es die Judikatur des VioGH 1 6 4 , die eine Bändigung und Unterwerfung der Verwaltung an das Gesetz forderte und an i h r mitwirkte, auf der 183 Vgl. die übersichtliche Darstellung bei Lukas, Die rechtliche Stellung des Parlamentes i n der Gesetzgebung Österreichs u n d der constitutionellen Monarchien des Deutschen Reiches, Graz 1901. 164 s. dazu zusammenfassend Klecatsky, Der Verwaltungsgerichtshof u n d das Gesetz, i n : 90 Jahre Verwaltungsgerichtsbarkeit i n Österreich, Wien 1966, 46 ff.

C. Verfassungsdogmatik und Rechtswirklichkeit (Monarchie)

67

anderen Seite war es die Rechtswissenschaft, die — von Ausnahmen abgesehen — für ein „fortschrittliches" staatsrechtliches Konzept eint r a t 1 6 5 . Gerade dieser dauernde Kampf bewirkte auch eine — allerdings i n sehr engen Grenzen verlaufende — dauernde Entwicklung i n der staatspolitischen Kräfteverteilung, und insofern ist es ungenau, davon zu sprechen, daß ein Spezifikum der monarchischen Verwaltung deren weitgehende Freizügigkeit gewesen sei; genauer müßte man sagen, daß die Verwaltung durch eine — i m Verhältnis etwa besonders zu heutigen Vorstellungen — weitgehende gesetzliche Bindungslosigkeit gekennzeichnet war, wobei jedoch i m Laufe der Entwicklung (ohne daß es etwa zu einer Änderung der Verfassung gekommen wäre) eine immer weitere Gebiete erfassende und detaillierter werdende gesetzliche Bindung und vor allem rechtliche Kontrolle der Verwaltung eintrat. I n diesem Angriff des Parlaments auf den Bereich der Verwaltung bildete die Interpellation ein politisches Instrument, das durch die Rechtsordnung ausdrücklich vorgesehen war. Die Interpellation kann i n diesem Sinne als „flankierende Maßnahme" zur Erreichung des Zieles angesehen werden, die Verwaltung demokratisch-parlamentarischen Vorstellungen ein- und unterzuordnen, sie über das Parlament dem Volk zu unterwerfen. Plastisch kommt dies ja auch i n der Einordnung der Interpellation unter die M i t t e l der „politischen" Kontrolle zum Ausdruck oder i n ihrer Konvergenz zur „politischen Verantwortlichkeit" der Minister 1 6 6 , aus der i n der Monarchie allerdings keine juristischen Konsequenzen wie heute abzuleiten waren. Es gilt, i m einzelnen zu zeigen, daß i n der österr. Monarchie die Verwaltung i m wesentlichen i n der Hand des Monarchen lag und daß diese Verwaltung weitgehende rechtliche Freizügigkeit genoß 167 . Dabei kann nur auf das vorhandene wissenschaftliche Material zurückgegriffen werden, wobei jedoch die schon hervorgehobene Schwierigkeit besteht, daß dieses stark von politischen Bestrebungen geprägt w a r 1 6 5 . Unter diesem Blickwinkel müssen auch die i m folgenden behandelten wissenschaftlichen Äußerungen gesehen werden. 165 Z u r politischen Orientierung der damaligen „Theorie" s. Badura, Die Methoden der neueren Allgemeinen Staatslehre, 84f.; Böckenförde, Gesetz u n d gesetzgebende Gewalt, 67, 71; dazu etwa auch die folgenden A u s f ü h r u n gen. 168 s. dazu v o r allem die Hinweise I V B ; dazu etwa Herrnritt, Handbuch des österreichischen Verfassungsrechtes, Tübingen 1909, 132; Zweig, M i n i s t e r verantwortlichkeit u n d Gegenzeichnung, i n : Studien u n d K r i t i k e n , 250 ff.; Tezner, Die Volksvertretung, 360; Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, Wien u n d B e r l i n 1927, 364; Skottsberg, Der österreichische Parlamentarismus, aaO, 36 ff., 51. 187 I m allgemeinen w i r d man dies als Selbstverständlichkeit ansehen; daß dies aber gerade i n letzterer Beziehung hinsichtlich der österr. Situation nicht so eindeutig ist, w i e es zunächst scheinen mag, zeigen die i m folgenden behandelten Lehrmeinungen.

5·

68

II. Geschichtlicher Überblick α) Der Monarch als „Träger der gesamten vollziehenden (Regierungs- und Vollzugs-)Gewait" 1 6 8 β) Die (relative) rechtliche Freizügigkeit der Verwaltung

A d α): Nach A r t . 2 des StaatsgrundG über die Ausübung der Regierungs- und Vollzugsgewalt 1 6 0 übte der Kaiser die Regierungsgewalt durch verantwortliche Minister 1 7 0 und die denselben untergeordneten Beamte und Bestellte aus. Aus dem Wortlaut dieser Bestimmung allein läßt sich heute nicht allzuviel gewinnen, vielmehr kann der Inhalt dieser Rechtsvorschrift nur unter Berücksichtigung der Ergebnisse der wissenschaftlichen Lehre der damaligen Zeit umschrieben werden. Durch die staatsrechtliche Konstruktion verantwortlicher Minister war es möglich, einerseits die besondere Stellung des Monarchen, die sich jedenfalls dadurch umschreibt, daß der Kaiser „geheiligt, unverletzlich und unverantwortlich" i s t 1 7 1 ' 1 7 2 , aufrechtzuerhalten, auf der anderen Seite aber der Volksvertretung Einflußmöglichkeiten i m Bereich der Verwaltung zuzugestehen, die über den Bereich hinausgingen, der der Volksvertretung kraft ihrer „Gesetzgebungskompetenz" zustand 1 7 3 . A r t . 2 des genannten StaatsgrundG ist nicht dahingehend aufzufassen, daß dadurch eine „besondere ministerielle Gewalt" vorgesehen wäre, „durch deren Bestand das Regierungsrecht des Monarchen nahezu ausgeschaltet w ü r d e " 1 7 4 . „Die vollziehende Gewalt ruht nach der Hauptmasse ihrer Bestandteile im Monarchen 175." Bezeichnend ist i n dieser Beziehung etwa, daß es i n der 3. Aufl. des i n Verbindung m i t Bischoff bearbeiteten österr. Staatsrechts von Gumplowicz heißt, daß das StaatsgrundG über die Ausübung der Regierungs- und Vollzugsgewalt „ i m ganzen nichts Neues geschaffen, sondern einen historisch entwickelten Rechtszustand konstatiert und f i x i e r t " 1 7 6 habe. „Der K a i 188

So die Formulierung bei Herrnritt, Handbuch des österreichischen V e r fassungsrechtes, 121. 189 RGBl. 1867/145. 170 Vgl. dazu das vordem erlassene MinisterverantwortlichkeitsG, RGBl. 1867/101, abgedruckt etwa bei Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze m i t Erläuterungen 2 , 371 ff.; allerdings k a m es nicht zur Schaffung des f ü r Ministeranklagen als zuständig vorgesehenen Staatsgerichtshofes, dazu (mit Literaturhinweisen) Pfeifer, Über die Beschlußfassung der Regierung u n d die Verantwortlichkeit ihrer Mitglieder, aaO, 486 f., F N 12. Z u r V e r a n t wortlichkeit s. i m übrigen die Hinweise i n F N 166. 171 A r t . 1 des StaatsgrundG über die Ausübung der Regierungs- u n d V o l l zugsgewalt, RGBl. 1867/145. 172 Vgl. dazu statt vieler Tezner, Der Kaiser, 11 ff., 101 ff., 110ff., 120 u . a . ; v o r allem aber auch Bernatzik, Republik u n d Monarchie 2 . 173 Vgl. dazu allgemein Rehm, Allgemeine Staatslehre, Freiburg i m B r . Leipzig - Tübingen 1899, 285 ff. 174 Ulbrich, Stichwort Regierungs- u n d Vollzugsgewalt, i n : ÖStWB I V , 62 f. (62). 175 Ulbrich, Lehrbuch des österreichischen Verwaltungsrechtes, W i e n 1904,

12.

C. Verfassungsdogmatik und Rechtswirklichkeit (Monarchie)

69

ser ist i m Bereiche der Verwaltung nach dem Staatsgrundgesetz über die Regierungs- und Vollzugsgewalt der oberste Geschäftsherr 177 ." So bedeutet die Konstruktion der rechtlichen „MinisterVerantwortlichkeit" keine prinzipielle Einschränkung, sondern eben nur eine Bestätigung dieses Prinzips, wenn auch über sie der Weg gebaut wurde, der Volksvertretung Einfluß auf die Verwaltung zu gewähren. Ob man schließlich, wie dies etwa Tezner t u t 1 7 8 , die Ausübung der „Prärogativen" des Monarchen 1 7 9 als Akte der Regierung begreift, die nach § 1 des MinisterverantwortlichkeitsG 1 8 0 zu ihrer Gültigkeit der Gegenzeichnung eines verantwortlichen Ministers bedürfen oder nicht 1 8 1 , ist gleichgültig, die Prärogativen stellen i n beiden Fällen einen weiteren Hinweis auf die Dominanz der Stellung des Monarchen gegenüber der Verwaltung, oder genauer ausgedrückt, einen Beweis dafür dar, i n welchem Ausmaß der Monarch „Träger der Verwaltung" war. Auch noch i m fortgeschrittenen Stadium der Monarchie war die Macht des Monarchen i m großen und ganzen ungebrochen, denn sonst hätte Tezner nicht noch i m Jahre 1909 äußern können: „Die politische Machtstellung des Kaisers läßt sich aus den Bestimmungen der Verfassung allein nicht erkennen. Sie überragt weitaus jene des Parlaments.. . " 1 8 2 . Der Kaiser war „nicht ein bloßer Vollzieher des Willens des Parlaments", sondern umgekehrt: Der Wille des Kaisers war entscheidend 183 , ja, der Kaiser wurde sogar zum Schützer der parlamentarischen Minorität184! A d ß): Der parlamentarischen Interpellation kommt i n einer konkreten Rechtsordnung je nachdem eine unterschiedliche Bedeutung zu, wie weit die Bindung der Verwaltung an das von der Volksvertretung oder unter deren M i t w i r k u n g erzeugte Gesetz normiert ist. Insofern bedarf es auch für die Zeit der Monarchie einer differenzierenden 178

Gumplowicz - Bischoff, Das österreichische Staatsrecht 3 , W i e n 1907, 159. UlbricK Das österreichische Staatsrecht 3 , Tübingen 1904, 61; derselbe, Das österreichische Staatsrecht 4 , Tübingen 1909, 74. 178 Tezner, Der Kaiser, 15. ne Welche Agenden darunterfallen, w i r d i n der L i t e r a t u r keineswegs einheitlich umschrieben. Eine nähere Auseinandersetzung kann unterbleiben, da sie f ü r den vorliegenden Zusammenhang n u r mehr f ü r die historisch gewordene Rechtslage von Bedeutung erscheint. Vgl. jedoch statt vieler etwa Ulbrich, Das österreichische Staatsrecht 3 , 60 f. (4. A u f l . 24 f.) ; Herrnritt. Handbuch des österreichischen Verfassungsrechtes, 122, der zwischen „Reservatrechten" u n d Prärogativen (FN 9) unterscheidet; Tezner, Der Kaiser, 11 ff., insbes. 14 f. 180 RGBl. 1867/101. 181 So etwa Herrnritt, Handbuch des österreichischen Verfassungsrechtes, 122. 182 Tezner, Der Kaiser, 96. 183 Tezner, Der Kaiser, 98. 184 Tezner, Der Kaiser, 99; vgl. auch die überaus interessanten Darlegungen über das Auseinanderfallen von Verfassungsrecht u n d Verfassungswirklichkeit i n bezug auf die Stellung des Parlaments, aaO, 100. 177

II. Geschichtlicher Überblick

70

Betrachtungsweise: Die Verfassung des Jahres 1867 brachte den großen Sieg des bürgerlich-liberalen Rechtsstaates, i n dem die „Verrechtlichung" der Verwaltung weit vorangetrieben wurde. Das Jahr 1867 war i n dieser Hinsicht der Abschluß der Etablierung des Rechtsstaates, insbesondere durch die Installierung des Reichsgerichtes und des V w G H 1 8 5 . I m gegebenen Zusammenhang ist aber nicht die Entwicklung darzustellen, die die Rechtsstaatsidee, insbesondere das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gerade m i t Hilfe, ja erst auf Grund des Engagements der Theorie 1 8 6 durchgemacht hat; hier geht es darum, aufzuzeigen, daß und wie weit trotz der allgemeinen Tendenz und Dynamik zur Unterwerfung der Verwaltung unter das Gesetz Bereiche von dieser Entwicklung nicht erfaßt wurden. Gerade für diese Bereiche kommt der parlamentarischen Interpellation ja besondere Bedeutung zu; denn der „gesetzesfreie Raum" läßt der Verwaltung zumindest abstrakt gesehen unzählige Entscheidungsmöglichkeiten offen und die Vielzahl dieser Möglichkeiten bietet Ansatzpunkte der K r i t i k i n vielfältiger Weise. Je umfassender die Verwaltung der gesetzlichen Bindung unterworfen wurde, desto mehr verlagerte sich zwangsläufig die Zielrichtung der parlamentarischen Interpellation: Diente die parlamentarische I n terpellation zunächst und vor allem der Kontrolle der Zweckmäßigkeit der Verwaltung, d. h. ihrer Ubereinstimmung m i t den politischen Vorstellungen des Parlaments, beschränkt sich i n den gesetzlich gebundenen Bereichen die Kontrolle auf die Rechtmäßigkeit, genauer die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Die verfassungsrechtliche Grundlage für den Bereich der Verwaltung i m Sinne der heutigen Terminologie bildete i n der Monarchie seit dem Jahre 1867 das StaatsgrundG über die Ausübung der Regierungs- und Vollzugsgewalt. Dieses StaatsgrundG „enthält zunächst die Darstellung der Kompetenzen des Monarchen, i n denen eine vorausgehende Zustimmung der parlamentarischen Vertretungen nicht erforderlich i s t " 1 8 7 ' 1 8 8 . Damit ist schon ein weiter Bereich der Verwaltung von der iss Vgl. etwa Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, 270 ff.; Antonioiii, Allgemeines Verwaltunsrecht, Wien 1954, 51 ff.; Adamovich, Handbuch des 5 österreichischen Verwaltungsrechts I , Wien 1954, 33 ff. ΐ8β Vgl. aus der Fülle der unübersehbaren L i t e r a t u r etwa Herrnritt, Grundlehren des Verwaltungsrechtes, Tübingen 1921, 23 ff., 36 ff., 291 ff.; Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, insbes. 60 ff.; Walter Jellinek, Verwaltungsrecht 3 , B e r l i n 1931, 28 ff., 80 ff.; Forsthoff. Lehrbuch des Verwaltungsrechts I 9 , München u n d B e r l i n 1966, 31 ff. u . a . Siehe aber auch die nach w i e v o r interessanten Ausführungen Lorenz von Steins, Die Verwaltungslehre I - l 2 , Stuttgart 1869, insbes. etwa 40ff., 70ff., u.a., sowie von Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht I 3 , München u n d Leipzig 1924, v o r allem 54 ff. u n d 64 ff. 187

Ulbrich, Stichwort Regierungs- u n d Vollzugsgewalt, aaO, 62. s. f ü r den f ü r die Monarchie zentralen Bereich des „Militärwesens" insbes. Pernthaler, Der Rechtsstaat u n d sein Heer, Wien 1964,10 ff., 16 ff. 188

C. Verfassungsdogmatik und Rechtswirklichkeit (Monarchie)

71

Unterwerfung unter das Gesetz ausgenommen; nur „gewisse Akte der Regierungsgewalt sind . . . an die Form des Gesetzes bzw. an die Genehmigung des Reichsrates gebunden" 1 8 9 . Gerade i n diesem Bereich „Regierungsgewalt", die vom Monarchen persönlich ausgeübt wurde, bestand i m übrigen nur nach Ansicht der dem „Fortschritt" verschriebenen Wissenschaftler auch die Möglichkeit der parlamentarischen Kontrolle; nur nach deren Auffassung bilden „die monarchischen Prärogativen 1 9 0 keine Domäne des persönlichen, der parlamentarischen Erörterung und dem parlamentarischen Einfluß schlechthin entzogenen Regiments"191'192. Soweit jedoch die Verwaltung nach A r t . 2 des StaatsgrundG über die Ausübung der Regierungs- und Vollzugsgewalt „durch verantwortliche Minister und die denselben untergeordneten Beamte und Bestellte" auszuüben war, kommt vor allem dem A r t . 11 des genannten StaatsgrundG Relevanz zu. Nach dieser Bestimmung waren die Staatsbehörden innerhalb ihres amtlichen Wirkungskreises befugt, auf Grund der Gesetze Verordnungen zu erlassen und Befehle zu erteilen, und sowohl die Beobachtung dieser letzteren als der gesetzlichen Anordnung selbst gegenüber den hiezu Verpflichteten zu erzwingen. Die Bedeutung der Wendung „auf Grund des Gesetzes" i n A r t . 11 des StaatsgrundG über die Ausübung der Regierungs- und Vollzugsgewalt war i n der Monarchie „sehr bestritten" 1 9 3 . Ulbrich betont, daß sich die Verwaltung (dabei w i r d die Erlassung von Verordnungen nicht erfaßt) 1 9 4 „keineswegs auf die bloße Ausführung der Gesetze (beschränkt), sondern . . . zumeist eine freie Thätigkeit innerhalb der Schranken deselben (ist), nach den Gesichtspunkten des Gemeinwohls und der Zweckmäßigkeit" 1 9 5 . I n einem eigenen, dem Verhältnis der tee Herrnritt. Handbuch des österreichischen Verfassungsrechtes, 121: dort allerdings — i m H i n b l i c k auf die politischen Gegebenheiten der damaligen Zeit als fortschrittlich zu bezeichnen — i n entgegengesetzter Argumentation sweise als hier. wo w a s i n diesem Zusammenhang unter Prärogativen zu verstehen ist, s. Tezner, Der Kaiser, 11 ff. u n d 20 ff. 191 s. Tezner, Der Kaiser, 19. 192 s. demgegenüber statt aller Rosegger, IR. 24: „Interpellationen sind über alle Fragen zulässig, die rechtlichen, politischen u n d sozialen Inhalts sind u n d die nicht i n die Prärogativen des Staatsoberhauptes . . . eingreifen."2 193 Bervatzik. Die österreichischen Verfassungsgesetze m i t Erläuterungen , 437, F N 10. Siehe zum folgerden auch MeVchar, Z u r Frage der Vollzugsgewalt nach der Verfassung 1867, JB1. 1954, 614 ff. 194 Die Verordnungen, auf welche i m Anschluß zurückgekommen w i r d , werden von Ulbrich unter dem T i t e l „Die Rechtsbildung" behandelt: darunter erfaßt Ulbrich einerseits die „Gesetze u n d Verordnungen" (Ulbrich, Lehrbuch des ö s t e r r e i c h i s c h e n Staatsrechts, B e r l i n 1883, 373 ff.), andererseits „Die Staatsverträge" (aaO, 405 ff.). 195 Ulbrich. Lehrbuch des österreichischen Staatsrechts, 411 f.: die Seitenangaben i n den folgenden F N beziehen sich auf diese A r b e i t Ulbrichs.

72

II. Geschichtlicher Überblick

Verwaltung zur Gesetzgebung gewidmeten Paragraphen 1 9 6 betont Ulbricht wieder: „Die Verwaltung ist keine bloße Vollziehung der Gesetze, sondern eine freie schöpferische Thätigkeit des Gemeinwesens 197 ." Wenn auch die steigende Bedeutung der „Verwaltungsgesetzgebung" nicht verkannt w i r d 1 9 8 , findet „das i n den Gesetzen festgestellte Verwaltungsrecht . . . nothwendiger Weise seine Ergänzung i n dem Verwaltungsrechte der Behörden . . , " 1 9 9 ' 2 0 °. Auch i n dem i m Jahre 1904 i n 3. Aufl. erschienenen Staatsrecht hält Ulbrich grundsätzlich an dieser These fest, wenn er sich auch viel vorsichtiger ausdrückt und eine echte Freizügigkeit nur mehr den vom Monarchen ausgehenden Verordnungen ausdrücklich zuspricht; hinsichtlich der Verordnungen unterscheidet er die vom Monarchen ausgehenden Anordnungen, hinsichtlich deren Erlassung das Recht des Monarchen „selbstverständlich nicht bezweifelt" werden kann 2 0 1 . „Der Kaiser kann Verordnungen rücksichtlich aller Gegenstände durch seine Minister erlassen, für welche der Weg der Gesetzgebung nicht vorgeschrieben i s t " 2 0 1 , wobei durch die Aufzählung der i n den Bereich der Reichsgesetzgebung fallenden Gegenstände durch das StaatsgrundG über die Reichsvertretung „nicht gesagt (ist), daß innerhalb der hier aufgezeigten materiellen Richtungen der Staatstätigkeit stets der Weg der Gesetzgebung zu beschreiten ist und daß nicht auch das Verordnungsrecht eingreifen k a n n " 2 0 2 . Die Verfügungen bewegen sich hingegen „innerhalb der bestehenden Rechtsordnung, sie wollen keine neuen Rechtsnormen schaffen" 2 0 3 ' 2 0 4 , wodurch eine deutliche Abschwächung gegenüber früheren Äußerungen, ja eine Vorbereitung der später v o l l durchbrechenden Tendenz zur strengen Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zum Ausdruck k o m m t 2 0 5 . Diese Tendenz der Einschränkung zeigt sich auch i m Beitrag Ulbrichs 198

419 ff. 419. 198 420 f. 199 421. 197

200

Z u r Terminologie s. Ulbrich, Lehrbuch des österreichischen Staatsrechts, 422: Soferne eine gesetzliche B i n d u n g vorliegt, spricht Ulbrich von „Vollziehung", w o v o n „das Gebiet des freien Ermessens (der freien Verwaltung, Regierung i m engeren Sinne, voie gracieuse)" unterschieden w i r d . 201 Ulbrich, Das österreichische Staatsrecht 3 , 137; 4. A u f l . 248, wo der gegenständliche Fragenkomplex eingehend behandelt w i r d (247 ff.). 202 Ulbrich, Das österreichische Staatsrecht 3 ,127 (4. A u f l . 236). 203 AaO, 140. 204 w i e schon i n den oben wiedergegebenen Äußerungen zeigt sich hier eindringlich, w i e w e i t die damalige Terminologie von der heutigen entfernt ist. 205 Schon das Lehrbuch Ulbrichs über das österreichische Staatsrecht aus dem Jahre 1883 hat besondere Ausführungen über „Schranken der V e r w a l t u n g " 422 f. enthalten, wobei v o r allem die Grund- u n d Freiheitsrechte sowie „wohlerworbene Rechte" behandelt wurden.

C. Verfassungsdogmatik u n d Rechtswirklichkeit

(Monarchie)73

i m ö s t e r r . S t a a t s w ö r t e r b u c h 2 0 6 ; a l l e r d i n g s l i e g t der w e s e n t l i c h e U n t e r schied zu der e t w a d u r c h das B - V G ( A r t . 18 A b s . 1 u n d 2) n o r m i e r t e n B i n d u n g der V e r w a l t u n g a n das Gesetz d a r i n , daß i n der M o n a r c h i e n i c h t jenes Gebot zur inhaltlichen Determinierung, w i e es h e u t e die V e r f a s s u n g v o r s i e h t , b e s t a n d ; so k o n n t e das Gesetz die V e r w a l t u n g durchaus „ f o r m a l g e s e t z l i c h " z u r E r l a s s u n g v o n V e r o r d n u n g e n d e l e g i e r e n 2 0 7 . T r o t z b e t o n t f o r t s c h r i t t l i c h e r u n d rechtsstaatlicher B e t r a c h t u n g s w e i s e m u ß t e sich auch deshalb Herrnritt zu d e r B e m e r k u n g d u r c h r i n g e n , daß „ s i c h g e g e n w ä r t i g auch f ü r Ö s t e r r e i c h e i n selbständiges V e r o r d n u n g s r e c h t n i c h t ganz z u r ü c k w e i s e n lassen" w i r d 2 0 8 ' 2 0 9 . U n d auch Tezner h e b t , a l l e r d i n g s u n t e r p o l i t i s c h e m G e s i c h t s p u n k t , die F r e i zügigkeit der V e r w a l t u n g u n d deren relative Unabhängigkeit v o n der Volksvertretung hervor 210. Es zeigt sich also, daß w i c h t i g e V e r w a l t u n g s g e b i e t e d e r gesetzlichen Gebundenheit211 entbehrten u n d ihre Gestaltung dem Monarchen, den M i n i s t e r n oder a n d e r e n V e r w a l t u n g s o r g a n e n ü b e r l a s s e n w a r 2 1 2 ' 2 1 3 . 206

Ulbrich. Stichwort Regierungs- u n d Vollzugsgewalt, aaO: Der Wandel w i r d auch sichtbar bei Ulbrich, Stichwort Verordnung, i n : ÖStWB I V , 742. 207 Hauke. Grundriß des Verfassungsrechts, Leipzig 1905, 16: „Nach dem Stand des österreichischen Verfassungsrechtes, w e n n es jetzt die ganze Fülle der Gesetzgebung dem Erfordernisse parlamentarischer M i t w i r k u n g u n t e r stellt (§ 11, 12 des Ges. über die Reichsvertretung), ist f ü r die Annahme eines Recht setzenden Verordnungsrechtes n u r dann Raum vorhanden, wenn das Gesetz selbst . . . die V e r w a l t u n g zur Aufstellung von dem über die bloße Durchführung hin ausreichen den ergänzenden Rechtsbestimmungen ermächtigt. (Delegiertes Ver ordnunqsrecht)" 208 Herrnritt Handbuch des österreichischen Verfassungsrechtes, 212, F N 1. 209 v g l . a U c h Havke. Grundriß des Verfassungsrechts, 108: demgegenüber jedoch aaO I i 6 : „Der Nachweis des Bestandes eines von gesetzlichen U n t e r lagen unabhängigen, aus dem Wesen der Verwaltungsfunktion gefolgerten sog. selbständigen Verordnungsrechtes ist f ü r das österreichische Recht zwar von Zolger i n scharfsinniger Weise versucht, aber k a u m erbracht worden." Siehe dazu Zolaer, österreichisches Verordnungsrecht, verwaltungsrechtlich dargestellt, Innsbruck 1898. 210 s. Tezner, Die Volksvertretung, 353 ff., 433 ff., v o r allem etwa 434. 211 s. dazu insbes. i l l u s t r a t i v Hauke, Grundriß des Verfassungsrechts, 108, der es als eine „wohlbegründete Forderung der V e r w a l t u n g s p o l i t i k " bezeichnet, „daß auch auf dem von der Gesetzgebung ergriffenen Gebiet der V e r waltungsangelegenheiten Administrativorganen ein Wirkungskreis erhalten bleibt, welcher dem Wesen der V e r w a l t u n g als an sich freie Tätigkeit t u n lichst entspricht." 212 Über die Schwierigkeiten, die die Auslegung des StaatsgrundG über die Ausübung der Regierungs- u n d Vollzugsgewalt bereitete u n d bereitet, vgl. i l l u s t r a t i v Hauke, Die geschichtlichen Grundlagen des Monarchenrechts, Wien u n d Leipzig 1894, 130, der die Dürftigkeit des f ü r die Abfassung dieses StaatsgrundG in Betracht kommenden Materials hervorhebt, sowie Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze m i t Erläuterungen 2 , 418 f. 213 Über den weiten Rahmen, der es ermöglicht, auch solche Verordnungen „als gesetzesvollziehende" zu bezeichnen, s. statt vieler Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, 181 ff. (183); Hauke, Grundriß des Verfassungsrechts, 116, betont: „Der moderne Verfassungsstaat ist Gesetzesstaat"; dann aber h i n sichtlich des richterlichen Prüfungsrechts: „ . . . ob sich der I n h a l t der Verordnung innerhalb des Gesetzes bewegt." (Hervorhebung v o n mir.)

74

II. Geschichtlicher Überblick

Vor allem betrifft dies Verordnungen, die — auch wenn sie nach außen h i n i n der Form von „Ministerialerlassen" i n Erscheinung traten 2 1 4 — vom Monarchen ihren Ausgang nahmen 2 1 5 . Darüber hinaus wurden auf bestimmten Verwaltungsgebieten Verwaltungsakte nicht der „Kontrasignatur" 2 1 6 unterzogen und somit der Möglichkeit der Geltendmachung der (staatsrechtlichen) Verantwortlichkeit der M i n i s t e r 2 1 7 ' 2 1 8 entzogen 2 1 9 , was aber nicht auf jeden Fall die Unmöglichkeit der parlamentarischen Diskussion bzw. der parlamentarischen Interpellation über diese Gegenstände bedeutet. Bei Erlassung individueller Verwaltungsakte bestand ebenfalls eine nicht unbeträchtliche Freizügigkeit, die allerdings besonders an den Grund- und Freiheitsrechten ihre Schranke fand. Weite Bereiche der Verwaltung waren vom „(freien) Ermessen" geprägt, ja dieses freie Ermessen wurde als besonderes Spezifikum der Verwaltung angesehen. Dem freien Ermessen kam dabei — i m Gegensatz zur heutigen Rechtslage — die Bedeutung echter ungebundener Freizügigkeit zu. Schließlich war das weite Gebiet des „Verwaltungsverfahrens" 2 2 0 nur ausnahmsweise durch besondere Gesetze geregelt. Erst die Judikatur des V w G H hat die völlige Freiheit der Verwaltung nach und nach auf diesem Gebiete eingeengt; diese Judikatur bildete dann ja die Grundlage für die 1925 erlassenen Verwaltungsverfahrensgesetze. c) Die Interpellation als Waffe des Parlaments gegen die Verwaltung α) Ausschluß der Gerichtsbarkeit Hat man das i m Vorigen umrissene Verhältnis der Funktion der Verwaltung zu dem vom Parlament beschlossenen Gesetz i m Auge, 214

s. Ulbrich, Das österreichische Staatsrecht 4 , 248 f. Außer Betracht bleiben hier Notverordnungen gem. § 14 R G B l 1867/141; s. dazu Spiegel, Stichwort Notverordnungen, i n : ÖStWB I I I , 714 ff. u n d die dort angeführte L i t e r a t u r 729 f.; Bernatzik. Die österreichischen Verfassungsgesetze m i t Erläuterungen 2 , 419 ff.; Berchtold, Der Bundespräsident, F o r schungen aus Staat u n d Recht 9, W i e n - New Y o r k 1969, 249 ff. 216 Dazu die zusammenfassende Darstellung bei S eidler, Stichwort Minister, i n : ÖStWB I I I , 609 ff. (610 f.), sowie die dort angeführte L i t e r a t u r (aaO 616); Hauke, Die geschichtlichen Grundlagen des Monarchen rechts, 133 ff.; neuestens Melichar, Geschichte u n d F u n k t i o n der Gegenzeichnung, insbesondere i n der österreichischen Verfassungsentwicklung, i n : Festschrift Hans Lentze (hrsg. v o n Nikolaus Grass u n d Ogris), Innsbruck 1969, 397 ff. 217 s.o. F N 166 u n d 170. 218 s. F N 216; gegen die dargelegte Praxis etwa Tezner, Der Kaiser, 15 f. 219 Bezüglich des Heerwesens (mit umfassenden Hinweisen) Pernthaler, Der Rechtsstaat u n d sein Heer, 26, 88 f., 118, 167. 220 s. dazu etwa Menzel - Janka, Stichwort Verwaltungsverfahren, i n : ÖStWB I V , 784 ff.; Mannlicher - Coreth, Die Gesetze zur Vereinfachung der Verwaltung, Wien 1926, X X I ff.; Herrnritt, Das Verwaltungsverfahren, Wien 1932, 8 ff.; Hellbling, K o m m e n t a r zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen I , Wien 1953,1 ff. 215

C. Verfassungsdogmatik und Rechtswirklichkeit (Monarchie)

75

so erhellt, welche Bedeutung der parlamentarischen Interpellation als Möglichkeit der Kontrolle (und potentiellen Beeinflussung) der Verwaltung eignet bzw. eignen kann. Vor allem sticht die Möglichkeit der Kontrolle der Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns hervor, jenes Kontrollzweckes, der wohl als der ursprüngliche bezeichnet werden kann, während der Kontrolle der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung sekundäre (wenn auch m i t der Zunahme der Gesetzesgebundenheit der Verwaltung steigende) Bedeutung zukam. Die Frage, die sich indessen stellt, ist, ob sich die parlamentarische Interpellation auch auf jene staatliche Funktion bezieht, die m i t „Gerichtsbarkeit" umschrieben wird. Auch diese Frage kann nur auf Grund der jeweiligen Rechtsordnung, sofern dieselbe positiviert ist, auf Grund der positiven Rechtslage beantwortet werden. Betrachtet man den § 21 des G ν . 21.12.1867, RGBl. 141, unter diesem Blickwinkel, so bedarf es der Auslegung der die „Interpellationskompetenz" der beiden Häuser des Reichsrates begründenden verba legalia „die Minister zu interpellieren i n allem, was sein Wirkungskreis erfordert, die Verwaltungsakte der Regierung der Prüfung zu unterziehen" 2 2 1 . Da der letzte Halbsatz eindeutig darauf hinweist, daß es sich bei den Interpellationen u m ein M i t t e l der Kontrolle handelt, konnte sich diese wohl nur gegen Akte der Regierung, nie jedoch gegen solche der Gerichtsbarkeit wenden, zu welchem Ergebnis auch die Lehre der damaligen Zeit gelangte. So weist Ulbrich 222 bei Behandlung der „Kontrollkompetenz des Reichsrates" einleitend darauf hin, daß sich die Kontrolle des Reichsrates „auf die gesamte Regierungstätigkeit" 223 bezieht 2 2 4 ; i n der 4. Aufl. behandelt Ulbrich etwas kürzer die „Kontrollkompetenz" des Reichsrates 225 ', an anderer Stelle 2 2 6 führt er aber aus, daß das Parlament „eine allgemeine politische Kontrolle 227 (Generalkontrolle) über die gesamte Verwaltung" 223 ausübt 2 2 8 . Ob sich die Kontrolle auf die „Regierungs221 Die Formulierung „ i n allem, was sein Wirkungskreis erfordert", sollte eine gewisse Einschränkung bezwecken; s. dazu Tezner, Die Volksvertretung, 357 F N 11; s. auch Rosegger, IR, 16. 222 Ulbrich, Das österreichische Staatsrecht 8 , 105. 223 Hervorhebung von m i r . 224 s. auch Ulbrich, Lehrbuch des österreichischen Staatsrechts, 71, 330 u n d 332. 225 Ulbrich, Das österreichische Staatsrecht 4 , 150. 226 Ulbrich, Das österreichische Staatsrecht 4 , 253. 227 Hervorhebung bei Ulbrich. 228 I n dem i m gleichen Jahre (1909) erschienenen ÖStWB I V stellt Ulbrich i n dem von i h m bearbeiteten Stichwort Reichsrat (63 ff.) allerdings die K o n trollkompetenz des Reichsrates auf die gesamte „Regierungstätigkeit" ab (72); s. auch Ulbrich, Lehrbuch des österreichischen Verwaltungsrechts, 58: „Die Kontrollkompetenz des Reichsrates besteht darin . . die Verwaltungsakte der Staatsregierung einer Prüfung unterziehen zu können."

76

II. Geschichtlicher Überblick

tätigkeit", auf alle „Regierungsakte" oder auf die „gesamte Verwaltung" bezieht, immer wäre die Gerichtsbarkeit durch die parlamentarischen Kontrollmittel nicht erfaßt. Ganz diesem Konzept entspricht es, wenn Ulbrich an anderer Stelle 2 2 9 unter Bezugnahme auf Laband ausführt, „daß eine Verantwortlichkeit der letzteren [Minister] für den Inhalt der Handlungen der Gerichtsbarkeit nicht besteht und sich i n Bezug auf die Gerichte die Verantwortlichkeit der Minister darauf beschränkt, daß die Gerichte gehörig besetzt seien und daß die Freiheit und Unabhängigkeit der Gerichte nicht gestört werde". I n die gleiche Richtung weisen auch die Ausführungen Haukes 2 3 0 , der dem Parlament zwar keine „ A r t von M i t w i r k u n g " zubilligt, wohl aber dessen Befugnis zur „Kritik der Verwaltung" anerkennt 2 3 1 . Auch Seidler schränkt die „politische Verantwortlichkeit" (!) der Minister auf die „ministeriellen Regierungsakte" ein 2 3 2 . Ebenso stellt Herrnritt 233 die parlamentarische Kontrolle ganz allgemein auf das Gebiet der Verwaltung ab, wenn er darauf hinweist, daß sich die Kontrolle „vermöge der Zentralisation der Verwaltung 234 i n den Ministern" „unmittelbar gegen die Minister" 23* richte. Hinsichtlich der „politischen Kontrolle" nennt Herrnritt 236 die Interpellationen und versteht darunter „qualifizierte, an bestimmte Formen geknüpfte Anfragen über einen Gegenstand des Wirkungskreises des Ministers .. ," 234. Alle diese Äußerungen lassen eine einheitliche Linie erkennen: Daß die parlamentarischen Interpellationen nur auf den Bereich der Verwaltung bzw. Akte der Regierung bezogen als M i t t e l zur Kontrolle derselben aufgefaßt wurden, wenn auch alle angeführten Autoren die hier zu lösende Frage nicht ausdrücklich, sondern unreflektiert behandelt haben 2 3 7 . Der einheitlichen Linie, die i n den verfassungsrechtlichen 229

Ulbrich, Lehrbuch des österreichischen Verwaltungsrechts, 22. Hauke, Grundriß des Verfassungsrechts, 55. 231 s. aber den Hinweis Haukes, aaO, „daß dem Interpellationsrecht Informationsanspruch des Parlamentes" zugrunde liegt. 232 Seidler, Stichwort Minister, i n : ÖStWB I I I , 609 ff. (615). 233 Herrnritt, Handbuch des österreichischen Verfassungsrechtes, 131. 230

ein

234

Hervorhebung von mir. 235 Hervorhebung bei Herrnritt. 236 Herrnritt, Handbuch des österreichischen Verfassungsrechtes, 132. 237 Eine Ausnahme bildet Tezner, Die Volksvertretung, 436 f.; er weist zunächst darauf hin, daß es der Montesquieuschen Lehre von der T e i l u n g der Gewalten v o l l k o m m e n entsDreche, daß sich die Gesetzesvollziehung, soweit sie den Gerichten anheimfällt, v o m parlamentarischen Einfluß freihält, „da sie entgegen dem von i h r entwickelten System wechselseitiger Beeinflussung von Gesetzgebung u n d Vollziehung die Unabhängigkeit der Gerichte ganz unbedingt aufstellt." Nach Hinweisen auf die Gerichte i m allgemeinen (daß die Grundrechte durch die Gerichte „eine k ü h l e u n d zurückhaltende B e handlung erfahren. Denn die Gerichte lösen die auftauchenden Zweifel i m Sinne einer Einschränkung des Inhaltes der Grundrechte: in dubio contra

C. Verfassungsdogmatik und Rechtswirklichkeit (Monarchie)

77

Abhandlungen zum Ausdruck kommt, kann offenbar nur der Sinn beigelegt werden, daß die Beschränkung der parlamentarischen Interpellation auf den Bereich der Verwaltung als selbstverständlich angesehen wurde und diese Selbstverständlichkeit ihren Grund i m Wirken der politischen und juristischen Vorstellungen jener und der ihr vorausgehenden Zeit hat. Unterzieht man die beiden schon angeführten „Standardwerke" über die parlamentarische Interpellation einer Durchsicht, so w i r d das Ergebnis bestätigt. Rosegger sieht die Interpellationen als besonders geeignet an, „über Regierungsakte authentische Aufklärung durch die Regierung selbst zu e r l a n g e n " 2 3 8 ' 2 3 9 und versteht darunter „Anfragen an die Regierung, Akte derselben betreffend" 2 3 9 ' 2 4 °. A n anderer Stelle 2 4 1 schränkt Rosegger — i m Hinblick auf den Kontrollcharakter der parlamentarischen Interpellation — Interpellationen auf von der Regierung „vollzogene A k t e " ein. Den Kreis der Gegenstände, der von der Kontrolle erfaßt wird, stellt Rosegger hinsichtlich der Interpellationen ausdrücklich i n Bezug zur Einflußmöglichkeit der Regierung 2 4 2 . I n Konsequenz dessen sowie i m Hinblick auf die Unabhängigkeit der Richter, formuliert Rosegger sodann ausdrücklich, daß Interpellationen über alle Fragen zulässig sind, die u. a. nicht „ i n die Unabhängigkeit des richterlichen Amtes eingreifen" 2 4 3 ' 244 > 2 4 5 . Auch die Ausführungen Hatscheks bauen offenbar darauf auf, daß sich die parlamentarische Interpellation auf die Verwaltung beschränkt, libertatem . . . Es bewährt sich hier das Gesetz v o n dem Konservatismus der Gerichte auf dem Gebiete der E n t w i c k l u n g der individuellen Freiheit.") k o m m t dann die nicht näher begründete, etwas überraschende Äußerung: „Selbstverständlich findet das Interpellationsrecht des Reichsrates u n d das Recht zur Kundgebung seiner Anschauungen, sein Petitionsrecht (§ 21, R. 141) an der Unabhängigkeit der Gerichte keine Schranke." Worauf dann aber gleich wieder abgeschwächt w i r d : „ A l l e Übelstände, welche m i t einer v e r knöcherten Rechtsprechung v e r k n ü p f t sind, w i r d man i n den K a u f nehmen müssen f ü r die unschätzbaren Vorteile, welche eine von parlamentarischen Einflüssen sich freihaltende Rechtsprechung f ü r die Rechtssicherheit u n d f ü r eine loyale Gestaltung der Gesetzgebung bietet." (aaO, 437), so daß das V o r liegen eines Druckfehlers nicht ausgeschlossen werden kann. 238 Rosegger, IR, 5; auf dieses Werk beziehen sich die i n den folgenden F N angeführten Seitenangaben. 239 Hervorhebung von mir. 240 AaO, 6. 241 AaO, 12. 242 AaO, 23, w o als „Gegenstände der Interpellationen" „alle jene Sphären des öffentlichen Lebens" bezeichnet werden, „soweit sie nicht dem Einfluß der Regierung entzogen sind". 243 AaO, 24. 244 Hervorhebung von m i r . 245 I n einer F N (aaO, 24, F N 1) erläutert Rosegger: „Selbstverständlich können aber Fakten, welche die administrative Seite der Justiz betreffen, zum Gegenstand von Interpellationen gemacht w e r d e n " ; auf diese Frage w i r d i n der Folge noch zurückgekommen.

78

II. Geschichtlicher Überblick

wenn er von den „Kontrollmitteln der V e r w a l t u n g " 2 4 6 oder davon spricht, „die Minister zur Angabe ihrer Verwaltungsmaximen (zu) veranlassen" 247 ; gleiches gilt, wenn er von der Kontrolle „der Handhabung seiner (sc: des Ministeriums) Verwaltungsmaximen" 2 4 8 spricht oder darauf hinweist, daß die Mitglieder des Parlaments oder zumindest ein Teil derselben „ m i t den einzelnen Zweigen der Verwaltung genau vertraut sein (müssen), u m vernünftige Fragen zu richten. Der Amateur-Parlamentarier — der Dilettant — halte sich von Interpellationen ferne" 2 4 4 ' 2 4 9 ! Es sei auf jene Gesichtspunkte hingewiesen, die i m folgenden i m Hinblick auf die geltende Rechtslage eine Erörterung erfahren werden 2 5 0 , die aber auch für die Zeit der Monarchie dieses Ergebnis bestätigen: Es ist der Gedanke des Gewaltenteilungsprinzips, der i n der jeweiligen konkreten Rechtsordnung zur Lösung der Fragen beitragen kann; der Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit, der auch zur Zeit der Monarchie ausdrücklich festgelegt war 251 » 2 5 2 ; schließlich der Umstand, daß die parlamentarische Interpellation i n engem Konnex m i t der (politischen) Verantwortlichkeit der Minister gesehen wird. ß) Der klassische Dualismus Es bedarf hier nur der Erwähnung, nicht einer eingehenden Darlegung, daß für die Zeit der Monarchie — unter Außerachtlassung des das ganze System sprengenden monarchischen Prinzips — (auch für den Bereich der parlamentarischen Kontrolle) vom „klassischen", theoretisch auf Locke und vor allem Montesquieu zurückgehenden Dualismus auszugehen ist, bei welchem das Parlament als ganzes der Regierung gegenüberstehend angesehen w i r d 2 5 3 . Das beweisen die bisher behan246 Hatschek, IR, 7, 8, 9, 139, 145 u. a.; auf diese A r b e i t beziehen sich die i n den folgenden F N angeführten Seitenangaben. 247 AaO, 147. 248 AaO, 148. 249 A a O 151. 250 s. dazu u. V I I A 2 b. 261 s. das StaatsgrundG über die richterliche Gewalt, RGBl. 1867/144, insbes. dessen A r t . 6: „Die Richter sind i n Ausübung ihres richterlichen Amtes selbständig u n d unabhängig." Dazu Kelsen, Allgemeine Staatslehre, 317 f. 252 Die auch i n der Republik feststellbare seltene Berücksichtigung der Gerichtsbarkeit i n der Verfassungsdogmatik (als Ausnahme s. besonders Walter, Gerichtsbarkeit u n d Verfassung) k o m m t f ü r die Monarchie besonders sichtbar dadurch zum Ausdruck, daß unter dem von Ulbrich bearbeiteten Stichwort Richterliche Gewalt, i n : ÖStWB I V , 143 ff., entgegen dem sonst i n diesem Standardwerk allgemeinen Usus überhaupt keine Literatur angegeben ist! 253 s. dazu grundlegend Leibholz, Der S t r u k t u r w a n d e l der modernen Demokratie, i n : Strukturprobleme der modernen Demokratie 3 , Karlsruhe 1967, 78 ff. (93 ff.); neuestens Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 38 ff.; Lauf er, Die demokratische Ordnung, Stuttgart 1970, 120 ff.; Beyme, Die parlamentarischen Regierungssysteme i n Europa. Z u r theoretischen G r u n d -

C. Verfassungsdogmatik und Rechtswirklichkeit (Monarchie)

79

delten wissenschaftlichen Abhandlungen zum österr. Verfassungsrecht der Monarchie, die alle auf der klassischen Gewaltenteilungslehre aufbauen 2 5 4 , wobei für dieses starre Festhalten an einem System, das i n England selbst inzwischen längst aufgegeben war, soferne es dort überhaupt bestanden hatte, vor allem der Umstand maßgeblich war, daß die Bildung politisch-soziologisch festgefügter politischer Parteien erst i n Entwicklung war und vor allem die Staatsrechtslehre gerade diese dem „gesellschaftlichen" Bereich zugeordneten Erscheinungen weithin nicht als Gegenstand ihrer Behandlung ansah 255 (und übrigens auch heute noch weitgehend sieht). Außerhalb dieser staats- und verfassungstheoretischen Konzepte und der Verfassung hatten sich allerdings i n der Wirklichkeit schon i n der österr. Monarchie andere Entwicklungen gezeigt: nämlich Ansätze zum „neuen" Dualismus, i n welchem die Parlamentsminderheit der Regierung und der sie stützenden Parlamentsmehrheit gegenübersteht 256 . Dieses schon i n der Monarchie bestandene Spannungsverhältnis Theorie — Wirklichkeit hervorzuheben scheint deshalb wichtig, w e i l es durch Übernahme des klassischen Dualismus ins B - V G bis heute nachw i r k t und weil sich gerade an der Interpellation, welche als einziges parlamentarisches Kontrollmittel von wenigen bzw. einem Abgeordneten geübt werden kann, jedenfalls auf der Ebene der Fakten der Übergang zum neuen Dualismus vollzogen hat. Gerade eine auf die Möglichkeit einer wirksamen parlamentarischen Kontrolle gerichtete Betrachtungsweise kann deshalb an diesen Erscheinungen, die z.T. schon rechtliche Relevanz erlangen, nicht vorbeisehen 257 . 2. Die Geschäftsordnungsbestimmungen über die Interpellation 2 5 8 » 2 5 0

a) Die rechtliche Regelung der Interpellation ist zunächst durch die Verschiedenartigkeit der Rechtsquellen gekennzeichnet. A m Beginn der legung i n der Monarchie i m allgemeinen s. insbesondere Mohl, Uber die v e r schiedene Auffassung des repräsentativen Systems i n England, Frankreich u n d Deutschland, i n : Staatsrecht, Völkerrecht u n d P o l i t i k I, Tübingen 1860, 33 ff. (50 ff.). 254 s. dazu i m einzelnen die i n diesem Abschnitt behandelten Arbeiten zum österr. Verfassungsrecht der Monarchie, insbesondere etwa Tezner, Die Volksvertretung, 43 ff., 64, F N 114, 70 f., 242 ff., 339 ff., 467, 485 ff. u. passim; dazu etwa die Hinweise bei Pernthaler, Das Staatsoberhaupt i n der parlamentarischen Demokratie, aaO, 109 (FN 48), 148 (FN 174 f.). 255 s. dazu paradigmatisch Tezner, Die Volksvertretung, 509: „Außerhalb jeder verfassungsmäßigen Organisation stehen die parlamentarischen Klubs." 256 s. dazu i m einzelnen die Hinweise bei Kolmer, Parlament u n d Verfassung i n Österreich I I , 197 f., 371 ff., 422, 439; I I I , 125 ff., 136; I V , 10; V, 13 ff., 40 ff., 85 ff., 94 ff., 333 ff., 500 ff., 521 ff.; V I , I f f . , 220 ff., 276 ff.; V I I , I f f . u. passim; Skottsberg, Der österreichische Parlamentarismus, aaO, 78 ff., 112, 115. 257 s. i m weiteren I I D, I V A , I V B, V I C, I X . 268 Auch hier soll nicht eine detaülierte Analyse der einzelnen, die I n t e r -

80

II. Geschichtlicher Überblick

Entwicklung des Parlamentarismus i n Österreich war es — abgesehen von einer kurzen Zeit, während welcher überhaupt keine normative Grundlage bestand — ausschließlich ein Beschluß der Volksvertretung 260, i n welcher sie ihre rechtliche Grundlage fand. A b 1861 bestand ein eigenes GOG, i n dessen Ausführung die autonome GO erlassen wurde. Erst ab 1867 fand die parlamentarische Interpellation eine einwandfreie verfassungsmäßige Grundlage i m G ν . 21.12.1867, RGBl. 141. M i t dieser verfassungsrechtlichen Fundierung der parlamentarischen Interpellation sind aber die spezifischen Probleme nicht gelöst, sondern erst einer entsprechenden rechtswissenschaftlichen Behandlung zugänglich. Die Verfassungstheorie hat sich — sofern sie sich überhaupt Problemen des Parlamentsrechts zugewendet h a t 2 0 1 — eher praktisch-politischen Problemen m i t dem Ziel gewidmet, die nicht nur i n der konstitutionellen, sondern auch i n der parlamentarischen Monarchie als zu gering erachtete Bedeutung des Parlaments und dessen Einfluß auf die Gestaltung des Staatslebens zu heben. I n bezug auf die Interpellation kommt dies etwa besonders deutlich zum Ausdruck bei Rosegger und Hatschek, die i n jedem Detail ihrer Arbeiten darauf abzielen, dem „Parlamentsrecht" zum Durchbruch zu verhelfen; vor allem Hatscheks pellation betreffenden Bestimmungen des GOG des österr. Reichsrates sowie der autonomen GO des A H versucht, sondern ein Überblick gegeben werden. Es scheint deshalb auch entbehrlich, i m einzelnen zu prüfen, inwiefern die Bestimmungen des GOG m i t der Verfassung u n d die Bestimmungen der autonomen GO m i t der Verfassung u n d dem GOG übereinstimmen bzw. diesen widersprechen. Eine solche Prüfung drängt sich etwa insbesondere i n der Beziehung auf, ob die Bestimmungen des GOG bzw. der GO, wonach I n terpellationen, die ein M i t g l i e d des A H „ a n einen Minister oder den Chef einer Zentralstelle richten w i l l " (das G RGBl. 1867/141 nannte n u r die Minister; die Wendung „Chef einer Zentralstelle" fiel erst durch das GOG des Jahres 1917 weg), dem Präsidenten m i t einer bestimmten A n z a h l v o n Unterschriften (1861: 20, ab 1873: 15, ab der Geschäftsordnungsreform 1917: 10) versehen sein mußten, der Verfassung entsprach, da durch § 21 des genannten G „jedes der beiden Häuser des Reichsrates" berechtigt w a r , die Minister zu interpellieren. Danach w ü r d e w o h l n u r der Mehrheit der K a m mer das „Recht", Interpellationen zu stellen, zukommen (vgl. dazu Rosegger, IR, 89, der diese offenbar verfassungswidrige Bestimmung als „eine A r t I n terpretation der Verfassung" bezeichnet). 250 Dazu vgl. aus der oben verarbeiteten verfassungsrechtlichen L i t e r a t u r insbes. Rosegger, IR, 84 ff.; Hatschek, IR, 113 ff.; Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I I , 237, 247 u n d 355 ff. 260 Z u r Streitfrage, ob es sich bei den späteren GOen 1848 u m Beschlüsse oder Gesetze handelte, s. F N 31. 261 Über das n u r sporadische Interesse der Rechtstheorie an Fragen des Parlamentsrechts s. schon Mohl, Kritische Erörterungen über Ordnung u n d Gewohnheiten des deutschen Reiches I I . Die Verhandlungen i m Reichstage, i n : Zges. StW 31 (1875) 41. Vgl. auch Hans Schneider, Die Bedeutung der Geschäftsordnungen oberster Staatsorgane f ü r das Verfassungsleben, i n : Rechtsprobleme i n Staat u n d Kirche, Festschrift (Festgabe) f ü r Rudolf Smend zum 70. Geburtstag, Göttinger Rechtswissenschaftliche Studien 3, Göttingen 1952, 303 ff.

C. Verfassungsdogmatik und Rechtswirklichkeit ( M o n a r c h i e ) 8 1 Arbeit zeigt dies, wenn sie auf Wunsch des Vorsitzenden der Geschäftsordnungskommission des deutschen Reichstages veröffentlicht wurde 2 6 2 . I m großen und ganzen war es nur ein — wenn auch wichtiger — Bereich, der eingehende wissenschaftliche Erörterung erfahren hat: die Frage der Rechtsnatur der „autonomen parlamentarischen Geschäftsordnung", wobei vor allem die Frage, ob diese über den Kreis ihrer Mitglieder hinaus Verpflichtungen auferlegen könne 2 6 3 Interesse fand. I n Österreich entbehrt diese Frage hinsichtlich des NR seit dem Jahre 1961 der Aktualität, da seit dieser Zeit die Zweiteilung der parlamentarischen Geschäftsordnungsnormen i n ein GOG und i n eine autonome GO aufgegeben ist. b) Hans Schneider hat i n neuerer Zeit wieder darauf aufmerksam gemacht 264 , daß Fragen des Parlamentsrechts verhältnismäßig wenig Behandlung i n der Staatsrechtslehre erfuhren und erfahren. Er sieht den Grund für das mangelnde Interesse an derartigen Fragen zunächst darin, daß die Verfassungen und Gesetze Bestimmungen über die parlamentarischen Verhaltensweisen enthalten und dadurch die Geschäftsordnungen „ i n abschätzigem Sinne als bloß technische Reglements" 2 6 5 angesehen und als „Normen minderen Grades, die ihrer Geltungskraft nach noch unter einer Polizeiverordnung stehen" 2 6 5 , gering geachtet würden 2 6 6 . Demgegenüber hatten sich früher bekannte Gelehrte m i t Fragen des parlamentarischen Geschäftsordnungsverfahrens auseinandergesetzt; so hatte etwa Mohl die GO der Frankfurter Nationalversammlung 1848 ausgearbeitet 267 . Das danach einsetzende Desinteresse führt Hans Schneider auf Auswirkungen des Positivismus Labands sowie darauf zurück, daß der Parlamentarismus der Idee und der W i r k 262

s. dazu den abgedruckten B r i e f als Vorspann bei Hatschek, IR. s. dazu Klaus Friedrich Arndt, Parlamentarische Geschäftsordnungsautonomie u n d autonomes Parlamentsrecht, 108 ff.; Kulisch, Die rechtliche Stellung der beiden Häuser des österreichischen Reichsrates zur Geschäftsordnung, aaO, s. v o r allem die Literaturhinweise 341, F N 1. 264 Hans Schneider, Die Bedeutung der Geschäftsordnungen oberster Staatsorgane f ü r das Verfassungsleben, aaO; nunmehr auch Scheuner, Z u r Entwicklung des parlamentarischen Verfahrens i m Deutschen Bundestag, i n : Demokratisches System u n d politische Praxis der Bundesrepublik. F ü r Theodor Eschenburg (hrsg. von Lehmbruch - Beyme - Fetscher), München 1971, 143 ff. 265 Hans Schneider, Die Bedeutung der Geschäftsordnungen oberster Staatsorgane f ü r das Verfassungsleben, aaO, 304. 268 s. auch Walter, Aufbau, 24, F N 50: „Bisweilen w u r d e von der Rechtswissenschaft die Regelung der Erzeugung der Zwangsnormen als außerhalb ihres Gegenstandes liegend angesehen, eine Auffassung, die bis heute nachwirkt." 267 Weitere Details u n d Nachweise sowie Hinweise auf die Beschäftigung Jeffersons, Benthams u n d Savignys bei Hans Schneider, Die Bedeutung der Geschäftsordnungen oberster Staatsorgane f ü r das Verfassungsleben, aaO, 305; s. später aber auch Georg Jellinek, Ausgewählte Schriften u n d Reden I I , 181 ff., 361 ff., 398 ff., 419 u. a. 263

β

Morscher

82

II. Geschichtlicher Überblick

lichkeit nach nicht mehr i m Aufstieg und i m siegreichen Vordringen begriffen sei 2 6 8 . Die weitgehende Abstinenz der Staatsrechtslehre von der Behandlung parlamentarischer Geschäftsordnungen bestand auch für den österr. Bereich. Sicherlich liegen auch aus der Zeit der Monarchie wissenschaftliche Abhandlungen vor, die parlamentarische Verfahrensfragen ins Detail gehend behandeln 2 6 9 . Bezeichnend ist jedoch, daß nur eine Arbeit die parlamentarische Geschäftsordnung i m ganzen behandelt 2 7 0 , nämlich die schon mehrfach angeführte der Brüder Neisser, die m i t dem Untertitel versehen ist: Ihre Geschichte und ihre praktische Handhabung von 1861 bis 1909 271 . c) Diese durchaus auch für die Rechtswissenschaft wichtige, insbesondere dem oben angeführten Anliegen Hans Schneiders entsprechende minutiöse Behandlung der Parlamentspraxis hat i n ihrer beinahen Ausschließlichkeit allerdings dazu geführt, eine kritisch-juristische Betrachtungsweise der parlamentarischen Geschäftsordnungsbestimmungen (GOG und autonome GO) kaum aufkommen zu lassen. Von dem schon hervorgehobenen Fragenkomplex der Rechtsnatur der autonomen GO abgesehen, der auch nur isoliert Behandlung erfuhr, bietet deshalb die Rechtswissenschaft weder Ergebnisse i m Hinblick auf eine Beschreibung des schon i n der Monarchie gerade i m gegebenen Zusammenhang besonders deutlich i n Erscheinung tretenden „Stufenbaues" der Rechtsordnung, noch auch auf derartige grundlegende Unterscheidungen verzichtende, den Rechtsstoff kritisch behandelnde (etwa nach systematischen Gesichtspunkten, oder demokratischen, rechtsstaatlichen gegliederte) Arbeiten. 208 Hans Schneider, Die Bedeutung der Geschäftsordnungen oberster Staatsorgane f ü r das Verfassungsleben, aaO, 306. 269 F ü r den Bereich der Interpellation s. die mehrfach zitierten Arbeiten Roseggers u n d Hatscheks. Allgemein etwa Lingg, Z u r Geschäftsordnung des österreichischen Reichsrathes, Prag 1897; Kulisch, Die rechtliche Stellung der beiden Häuser des österreichischen Reichsrates zur Geschäftsordnung, aaO; derselbe, Beiträge zum österreichischen Parlamentsrecht; Hauke, Über einige Fragen des Parlamentsrechtes, Czernovitz 1901; Tezner, Die Volksvertretung; Zweig, Die parlamentarische Enquête nach deutschem u n d österreichischem Recht, Zf. P o l i t i k 6 (1913), 265 ff.; s. auch die Behandlung von Geschäftsordnungsfragen i m Zusammenhang m i t der parlamentarischen Obstruktion, Hinweise i n SWA Studienarbeit, Was ist Obstruktion? 270 Dazu k o m m t noch Tezner, Die Volksvertretung, der 463 ff. einen zusammenfassenden Uberblick gibt. 271 I m V o r w o r t der Verfasser, Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I , X V I , w i r d betont, daß die „vorliegende Schrift die praktische Gestaltung der Dinge schildern (will), die sich i m österreichischen Abgeordnetenhause bei der Behandlung der Geschäfte herausgebildet haben . . . (es) möge . . . berücksichtigt werden, daß das Buch nicht eigentlich theoretischen Zwecken, sondern wieder der Praxis, aus der sie stammt, dienen soll".

C. Verfassungsdogmatik und Rechtswirklichkeit (Monarchie)

83

Die angeführte Darstellung der Parlamentspraocis führte vielmehr dazu, daß sich auch die „Rechtswissenschaft" i n der Darstellung des „Usus", „Gebrauchs", „der Präzedenzfälle" erschöpft; dem parlamentarischen Gebrauch w i r d ohne weiteres gewohnheitsrechtlicher Charakter zugesprochen 272 ' 2 7 3 . Eine ausschließliche derartige Betrachtungsweise, die vom englischen Vorbild zehrt, das seinerseits aber wieder auf ganz anderen Voraussetzungen beruht, erscheint angesichts einer i n Österreich schon i n der Monarchie sehr weitgehend bestandenen gesetzlichen Verankerung parlamentarischer Verfahrensweisen jedenfalls von einem rechtswissenschaftlichen Standpunkt aus nicht vertretbar. Wenn auch „außer der Kammer . . . niemand vorhanden (ist), dem ein Recht der Nachprüfung ihres geschäftsordnungsgemäßen Verfahrens zustünde . . . Die parlamentarische Entscheidung, die dieselbe K r a f t hat, wie ein richterliches Urteil, daher nur politischer oder wissenschaftlicher K r i t i k unterliegt" 2 7 4 » 2 7 5 , kann sich rechtswissenschaftliches Bemühen nicht i n der Darstellung der faktischen Zustände erschöpfen, vielmehr bedarf es der (von Georg Jellinek auch hervorgehoben) kritischen Betrachtungsweise. Hinter der hier abgelehnten Betrachtungsweise scheint allerdings ein zentrales politisches Anliegen gesteckt zu sein: es sollte nämlich der Volksvertretung die Möglichkeit gegeben werden, ihre „inneren Angelegenheiten" unabhängig vom Monarchen und unabhängig von dem eindeutig der monarchischen Seite zuzuzählenden HH des österr. Reichsrates zu gestalten. N u r deshalb kam es ja zur Dauerdiskussion u m die „Autonomie des Parlaments" (die ausschließlich auf den Geschäftsgang bezogen war, hinter welcher aber als ideologische Wurzel die i n eine Organsouveränität umfunktionierte Vorstellung von der Volkssouveränität stand) und der damit i m unmittelbaren Zusammenhang stehenden „parlamentarischen Übung", die w i l l k ü r l i c h zum „Gewohnheitsrecht" gesteigert wurde. Nur i m Umweg über die autonome GO konnte diesem politischen Verlangen eine „theoretische" Grundlage geschaffen werden. Denn für das Geschäftsordnungsgesetz 276 war die „Übereinstimmung beider Häuser und die Sanktion des Kaisers erforderlich" 2 7 7 . Insbesondere das Erfordernis der kaiserlichen Sanktion, der wahre Grund für die dargestellte Entwicklung, fiel 1918 weg; geblieben 272 s. dazu das Geleitwort des Präsidenten des Abgeordnetenhauses Pattai zu Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I , V ff. 273 s. v o r allem auch die Äußerungen bedeutender Parlamentarier bei Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I I , 3 ff., die unter das Motto „ O p t i m a m legum interpres consuetudo" (Dig. I, 3. 37) gestellt wurden. 274 Georg Jellinek, Die Organisierung des Parlaments u n d sein Geschäftsgang, i n : Ausgewählte Schriften u n d Reden I I , 250 ff. (268 f.). 275 Vgl. auch Czerny-Fischer, GO, V I I f. 276 s. § 24 RGBl. 1867/141. 277 § 13 Abs. 2 RGBl. 1867/141.

β·

84

II. Geschichtlicher Überblick

ist jedoch die Tendenz der parlamentarischen Praxis, sich i n Zweifelsfällen an „Präzedenzfälle" zu halten — die meist zu Lasten der Minderheit (Opposition) zu gehen pflegen — und i n einer juristischen Betrachtungsweise „Formalismus" zu vermuten 2 7 8 . Diese Auffassungen gründen jedoch i n der Vorstellung von der Einheitlichkeit des Parlaments. Geht man aber davon aus, daß heute regelmäßig nicht das Parlament als Gesamtheit der Regierung gegenübersteht, sondern die Opposition der Parlamentsmehrheit und Regierung, zeigt sich, daß Geschäftsordnungsfragen zum zentralen Instrument politischer Auseinandersetzung i n der Demokratie geworden sind. Denn es handelt sich dabei nicht mehr allein u m den durchaus auch demokratischen Vorstellungen entsprechenden Minoritätenschutz 2 7 0 , sondern u m die Möglichkeit des Funktionierens des demokratischen Prozesses überhaupt. da) Das i n der Verfassung, i m GOG und i n der autonomen GO enthaltene „Parlamentsrecht" des österr. A H zerfällt (wie üblicherweise jedes Parlamentsrecht) i n Vorschriften, die die Organisation und Zuständigkeit betreffen und i n solche, die die parlamentarischen Verfahrensweisen regeln; Verfahrensweisen deshalb, w e i l auch das österr. A H nicht nur eine einzige Kompetenz, sondern eine Mehrzahl verschiedener Kompetenzen und damit Verfahrensarten besaß 280 . So kam dem österr. A H neben der „Gesetzgebungskompetenz" etwa eine „Wahlprüfungskompetenz", die Resolutionskompetenz, die Enquetekompetenz usw. sowie auch die Interpellationskompetenz zu. Zur Aktualisierung all dieser Kompetenzen bedarf es jeweils — teils verschiedener, teils jeweils gleicher — Verfahrensvorschriften. So kann man verschiedene Verfahrens- oder Prozeßarten unterscheiden, die i n einem Parlament zur Anwendung gelangen. Die Summe aller einen be278 s. dazu etwa die Klage von Laband, Parlamentarische Rechtsfragen, D J Z 1903, 5 ff. (10). 270 s. Georg Jellinek, Das Recht der Minoritäten, Wien 1898; derselbe, Minoritätenvertretung u n d Proportionalwahl, i n : Ausgewählte Schriften u n d Reden I I , 220 ff.; Kelsen, V o m Wesen u n d Wert der Demokratie, Tübingen 1920, 2. A u f l . Tübingen 1929; derselbe, Das Problem des Parlamentarismus, W i e n - L e i p z i g o. J. (1925); Morstein Marx, Beiträge zum Problem des p a r lamentarischen Minderheitenschutzes, H a m b u r g 1924. 280 Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches I 5 , Tübingen 1911, 299, betont, daß „sich die dem Reichstag zustehende Kompetenz . . . nicht i n eine A n z a h l einzelner, bestimmter Befugnisse auflösen" lassen. „Die Frage nach der Kompetenz des Reichstages ist vielmehr zurückzuführen auf die U n t e r suchung, welche Formen f ü r die Willenstätigkeit des Reiches vorgeschrieben sind, u m dem Reichstag die M i t w i r k u n g u n d Teilnahme an dieser Willenstätigkeit zu sichern." Es ist i n diesem gegebenen Zusammenhang gleichgültig, ob man von „Kompetenzen" des Parlaments oder von „Formen der Willenst ä t i g k e i t " desselben spricht, w e i l es hier eben gerade u m die Herausarbeitung dieser verschiedenen „Formen", der verschiedenen „Prozeßarten" geht.

C. Verfassungsdogmatik und Rechtswirklichkeit (Monarchie)

85

stimmten Zuständigkeitskomplex regelnden Verfahrensnormen kann man als Prozeßrecht für den jeweiligen Sachbereich bezeichnen 281 . Während dieser Sprachgebrauch hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenz der Parlamente üblich ist 2 8 2 , ist dies bei den anderen Parlamentskompetenzen nicht der Fall. Soweit es sich jedoch dabei u m Rechtserzeugung i m rechtstheoretischen Sinne 2 8 2 handelt, bestehen weder sprachliche noch von der Sache her Einwände, von Prozeß- bzw. Verfahrensrecht zu sprechen. Von diesem jeweils umfassenden Parlamentsprozeßbegriff können jene Rechtsvorschriften ausgesondert werden, die für zwei oder mehr oder alle Zuständigkeitskomplexe gleichermaßen gelten. Als Beispiele seien etwa die Bestimmungen über die Abstimmungen genannt, die — sofern nicht ausdrücklich Abweichungen vorgesehen sind — i n jedem Bereich gleichbleibend sind. Insofern könnte man von einem „allgemeinen Parlamentsprozeßrecht" sprechen, wobei jedoch dessen „Allgemeinheit" davon abhängt, wie das Abgrenzungskriterium festgesetzt wurde; ob die Anwendbarkeit der Verfahrens Vorschriften schon bei zwei, bei mehr oder nur bei allen Zuständigkeitskomplexen als „allgemein" angesehen wird. Angesichts dieser Unterscheidungsmöglichkeiten scheint es zweckmäßig, die ausschließlich i n einem einzigen Zuständigkeitsbereich des Parlaments anzuwendenden Verfahrensnormen jeweils als Parlamentsprozeßrecht i m engeren Sinne zu bezeichnen. Aus der dargelegten spärlichen Befassung der Staatsrechtslehre m i t den „technischen" Parlamentsbestimmungen 283 erklärt es sich, daß sich i n Österreich keine umfassende „Parlamentsprozeßlehre" gebildet h a t 2 8 4 . Sofern überhaupt eine Befassung m i t derartigen Fragen erfolgte, erscheint sie auf konkrete Sachfragen bezogen und aus konkreten Konfliktsituationen entstanden. Auch dann, wenn der zusammenhängende Komplex „Parlamentsprozeßrecht" gesehen wurde, stand die Frage nach Beseitigung konkreter Konflikte i m Vordergrund 2 8 5 . A l l e r 281 s. Tezner, Die Volksvertretung, 463, F N 1; s. auch die zusammenfassenden Hinweise bei Kägi, Die Verfassung als rechtliche Grundordnung des Staates. Untersuchungen über die Entwicklungstendenzen i m modernen V e r fassungsrecht, Zürich o. J. (1945), 96, F N 3. 282 s. etwa Walter. Aufbau. 283 s. dazu Mohl. Kritische Erörterungen über Ordnung u n d Gewohnheiten des deutschen Reiches, 2. A r t i k e l , ZgesStW 31 (1875) 39 ff.; aaO, 41, F N 1: „Theoretisch ist die Ordnung der parlamentarischen Geschäfte, trotz der offenbaren Wichtigkeit der Sache u n d der Zweifelhaftigkeit mancher Fragen, bis itzd noch w e n i g u n d k a u m genügend bearbeitet." 284 Vgl. demgegenüber die intensive Auseinandersetzung m i t dem englischen „Parlamentsrecht" beispielsweise bei May - Farnborovgh - Ovnenfreim, Das Englische Parlament u n d sein Verfahren 3 , Leipzig 1888; Redlich. Recht u n d Technik des Englischen Parlamentarismus, Leipzig 1905; Hatschek, Englisches Staatsrecht I, 333 ff. 285 Vgl. hinsichtlich der parlamentarischen Obstruktion etwa Radnitzky, Das Wesen der Obstruktionstaktik, GrünhutsZ 31 (1904), 465 ff.

86

II. Geschichtlicher Überblick

dings kann auf diesen Mangel i m gegebenen Zusammenhang nur hingewiesen werden. Lösungsversuche müßten sich an allen bestehenden Einrichtungen orientieren, während hier nur ein Sektor behandelt wird. Dazu kommt, daß kaum auf Ergebnisse einer allgemeinen Prozeßlehre zurückgegriffen werden kann 2 8 6 . Unabhängig davon steht jedoch fest, daß die genannten Rechtsvorschriften als „Prozeßordnung" die Tätigkeit der Abgeordneten determinieren und eine sachgemäße Entscheidung bzw. ein sachgemäßes Vorgehen des Parlaments garantieren sollen 2 8 7 . Insofern gilt auch für die parlamentarischen Verfahrensregeln, daß sie „nie Selbstzweck" sind, sondern „sich nur als M i t t e l (rechtfertigen), u m das Verfahrensziel zu erreichen" 2 8 8 . Jede einzelne parlamentarische Verfahrensart ist dabei i n ein SpannungsVerhältnis gestellt: einerseits soll ein zeitsparendes, möglichst ökonomisches Vorgehen gewährleistet werden, andererseits darf durch die dadurch erforderliche Straffung und Formalisierung des Verfahrens sowie der damit notwendigerweise verbundenen Einführung der Möglichkeit der Einschränkung der parlamentarischen Debatte eine gründliche Erörterung der Gegenstände nicht verhindert werden. Dabei gilt es vor allem, die Entfaltung und den Schutz der parlamentarischen Minderheiten nicht zu beeinträchtigen 289 . Gerade die Abgrenzung von „legitimem" parlamentarischem Agieren und „parlamentarischer Obstruktion" bereitet Schwierigkeiten, die m i t juristischen M i t t e l n allein nicht gelöst werden können 2 9 0 . ß) Diese für jede einzelne parlamentarische Prozeßart bestehenden Schwierigkeiten werden durch die auf Grund der verschiedenen Kompetenzen erforderliche Vielzahl parlamentarischer Verfahrensarten potenziert, da dieses Spannungsverhältnis auch zwischen den einzelnen Kompetenzbereichen zueinander besteht. Sicher mag die Betrachtung des Verhältnisses der einzelnen parlamentarischen Kompetenzen zu286

s. neuesten s die Klage Hag ens, Allgemeine Verfahrenslehre u n d v e r fassungsrechtliches Verfahren, München - Salzburg 1971. 287 Vgl. Laband, Parlamentarische Rechtsfragen, D J Z 1903, 5 ff. (5); Redlich, Recht u n d Technik des Englischen Parlamentarismus, 410 ff.; Hatschek, Englische Verfassungsgeschichte, München u n d B e r l i n 1913, 227 ff.; Smend, Die Verschiebung der konstitutionellen Ordnung durch die Verhältniswahl, i n : Staatsrechtliche Abhandlungen u n d andere Aufsätze 2 , B e r l i n 1968, 60 ff. (61 f.) ; Hans Schneider, Die Bedeutung der Geschäftsordnungen oberster Staatsorgane f ü r das Verfassungsleben, aaO, 307 f.; Kluxen, Die geistesgeschichtlichen Grundlagen des englischen Parlamentarismus, neuestens i n : Parlamentarismus 2 (Hrsg. Kluxen), K ö l n - B e r l i n 1969, 99 ff. (109). 288 Henckel, V o m Gerechtigkeitswert verfahrensrechtlicher Normen, Göttinger Universitätsreden 49, Göttingen 1966, 9, s. auch insbes. die Zusammenfassung, aaO, 25 f. 289 s. dazu die Hinweise i n F N 279. 290 s. SWA Studienarbeit, Was ist Obstruktion?, u n d die dort angeführte Literatur, sowie u. F N 325.

C. Verfassungsdogmatik und Rechtswirklichkeit (Monarchie)

87

einander von einem ausschließlich juristischen Gesichtspunkt aus zu keinen exakten Differenzierungen der Gewichtung der einzelnen Prozeßarten zu führen; es läßt aber die positive Rechtsordnung diesbezüglich Unterschiede erkennen. So etwa, wenn die Verfassungen das Parlament regelmäßig als gesetzgebendes Organ bezeichnen oder von dessen Qualifikation als solchem ausgehen und m i t dieser Qualifikation auch eine Gewichtung der Kompetenzen der Parlamente vornehmen, somit auch der inhaltlichen Tätigkeit der Parlamente einen — gerade i m Hinblick auf mögliche „VerfassungsWandlungen" 291 — nur schwer und nicht exakt ermittelbaren Rahmen stecken 292 . I n dieser Beziehung darf jedenfalls für die Monarchie davon ausgegangen werden, daß das Parlament vornehmlich Gesetzgeber sein sollte, während sich gerade i n der Gegenwart (jedenfalls auf der Ebene der Fakten) wesentliche Veränderungen anzeigen. e) Die konkrete Ausgestaltung der die Interpellation betreffenden Rechtsvorschriften i n der Monarchie zeigte — aus dem angeführten Spannungsverhältnis erklärbar — eine doppelte Tendenz 2 9 3 : Einerseits sollte der Geschäftsgang einfach sein und es sollten unnötige Zeitverluste bei Behandlung der Interpellationen verhindert werden. Diesem Anliegen diente etwa der — zunächst nur durch einen normativ nicht gedeckten „Usus" verwirklichte 2 9 4 — Abbau der Verlesung der Interpellationen durch die Reform des Jahres 19 1 7 2 9 5 . Andererseits fand sukzessive eine Ausweitung der „Parlamentsrechte" dadurch statt, daß die i m Jahre 1848 zunächst abgelehnte Mög291 s. dazu schon Georg Jellinek. Verfassungsänderung u n d Verfassungswandlung, B e r l i n 1906; Ehmke. Grenzen der Verfassungsänderung, B e r l i n 1953; Hesse, Die normative K r a f t der Verfassung, Tübingen 1959; Loewenstein, Über Wesen, Technik u n d Grenzen der Verfassungsänderung. B e r l i n 1961; neuestens kritisch Schäffer, Verfassungsinterpretation i n Österreich, 32 f. I m gegebenen Zusammenhang liegt allerdings die Besonderheit darin, daß sich der formelle Geltungsgrund geändert hat. 292 Daß i n der Realität das Parlament schon längst nicht mehr Gesetzgeber i n dem i h m von der Verfassung zugedachten Sinne ist — sofern e es dies überhaupt je w a r —. liegt auf einer anderen Ebene; s. dazu schon Rosegger, IR, 21; Hatschek. IR, 139 ff. (142); Bekerman, Kontrolle, 3 ff.; dieser heute h L darstellende Gedanke etwa bei Starnberger, Gewaltenteilung u n d parlamentarische Regierung i n der Bundesrepublik Deutschland, PVS 1 (1960), 22 ff.; derselbe. Parlamentarische Regierung u n d parlamentarische Kontrolle, PVS 5 (1964), 6 f f . ; Pelinka. Parlament, i n : Demokratie und Verfassung i n Österreich (hrsg. von Pelinka u n d Welan), W i e n 1971, 59 ff. (68 ff.). 293 s. dazu i m einzelnen die Darstellungen bei Rosegger, IR, 84 ff., insbes. 88—94; Hatschek, IR, 113 ff. 294 s. dazu Rosegger, IR, 91 f.; Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I I , 355 ff. 295 Weitergehende Vorschläge von Seite der Regierung, die einer E i n schränkung der Interpellationsmöglichkeiten gleichgekommen wären, fanden i m positiven Recht keinen Niederschlag; vgl. dazu Rosegger, IR, 94 f.

88

II. Geschichtlicher Überblick

lichkeit der „Besprechung" von Interpellationen vorgesehen w u r d e 2 9 6 ; daß die für die Unterstützung einer Interpellation erforderliche Anzahl von Unterschriften mehrfach reduziert wurde 2 9 7 , obwohl die Gesamtzahl der Abgeordneten gestiegen war; daß schließlich durch die Reform des Jahres 1917 die Möglichkeit bestand, die Beantwortung einer A n frage zur Kenntnis zu nehmen oder nicht; gerade letzteres kann für die Verfassung der Monarchie durchaus als spezielle Form eines „Mißtrauensvotums" bezeichnet werden, das allerdings wie das „allgemeine" Mißtrauensvotum 2 9 8 der rechtlichen Sanktion entbehrte. Nur die Vorschreibung einer Frist 299, innerhalb welcher der Befragte auf eine Interpellation zu reagieren hatte, ist i n der Monarchie unterblieben, obwohl auch dahingehende Initiativen entfaltet wurden 3 0 0 . f) Die Ausgestaltung der die Interpellation betreffenden „technischen Normen" hat i n der Monarchie von Seite der parlamentarischen Praxis eine umfangreiche Bearbeitung erfahren. Alle Möglichkeiten ihrer konkreten rechtlichen Gestaltung sind schon damals erörtert und ausgearbeitet worden. Diese intensive Befassung hat i n der Monarchie i n der Reform des Jahres 1917 ihren letzten Niederschlag und ihre weitgehende Anerkennung i n der positiven Rechtsordnung gefunden. I m großen und ganzen wurden — materiell gesehen — diese Rechtsvorschriften i n die Rechtsordnung der Republik übernommen. Bedeutende Änderungen brachte erst die Geschäftsordnungsreform des Jahres 1961. 3. Die Interpellationspraxis in der Monarchie

a) Bei Auslegung der die parlamentarische Interpellation betreffenden Rechtsvorschriften ergab sich eine Fülle von Interpretationsproblemen, die z.T. bewußt entgegen den einschlägigen Vorschriften „gelöst" wurden und auf welche hier i n Kürze hingewiesen werden soll: So stellte sich die — i m Hinblick auf die „Öffentlichkeitsfunktion" zentrale — Frage, ob die Verlesung einer Interpellation — die gleiche 296 I m Jahre 1868 eingeführt durch die autonome GO ohne Grundlage i m GOG; s. dazu Hatschek, IR, 118 f. 297 Wobei allerdings zu beachten ist, daß 1848/49 jeder Abgeordnete das „Recht" hatte, Interpellationen zu stellen; die „schlechten Erfahrungen", die man damit gemacht hatte, führten dazu, daß ab 1861 eine größere Anzahl von Abgeordneten eine Interpellation „unterstützen" mußten. Siehe Rosegger, IR, 84 ff.; Hatschek, IR, 113 ff. 298 Z u m „Mißtrauensvotum" i n der Monarchie s. Tezner, Die Volksvertretung, 49, 360 (dort auch i n F N 21 Fundstellen über die faktische Handhabung desselben), 430; Kolmer, Parlament u n d Verfassung i n Österreich I , 193; I I , 86 f. u. a. 299 s. dazu allgemein Rosegger, IR, 46 ff. 800 s. insbes. den Bericht des Geschäftsordnungsausschusses des A H , 1729 Big. A H X V I I . Session, 36 f.; Rosegger, IR, 92 f.; Hatschek, IR, 119 f.

C. Verfassungsdogmatik und Rechtswirklichkeit (Monarchie)

89

Problematik ergibt sich auch bei Interpellationsbeantwortungen — i n geheimer Sitzung möglich sei; dies wurde bejaht 3 0 1 . Während bis zum Ende der X V I I . Session des österr. Reichsrates die Interpellationen i n ihrem Wortlaut i n die StProt. Aufnahme fanden, wurden sie ab der X V I I I . Session i n einen Anhang zu den StProt. aufgenommen, obwohl keine normative Änderung erfolgt war; der Zweck war, daß das StProt. „nicht durch die, an Zahl und Umfang außerordentlich angewachsenen Interpellationen allzusehr beschränkt w i r d " 3 0 2 . Da nach § 51 der (autonomen) GO die Stenographischen Berichte „die vollständige Darstellung der Verhandlung zu geben" hatten und Interpellationen zu verlesen waren, dürfte nur das ursprüngliche Verhalten normgemäß gewesen sein. Eine eindeutig gesetzwidrige 303 Praxis entwickelte sich auch durch das grundsätzliche Unterlassen der Verlesung der Begründung, allenfalls sogar der Anfrageformulierung der Interpellation 3 0 4 ; nur mehr der Titel, teilweise zusätzlich die eigentliche Anfrage wurden verlesen 305 . Nur wenn eine vollständige Verlesung ausdrücklich gefordert wurde, erfolgte eine solche 306 . Durch die einschlägigen Normen war nicht ausdrücklich geregelt, wann Interpellationen innerhalb der Sitzungen zu verlesen waren. Die seit dem Jahre 1848 bestehende Übung, Interpellationen zu Beginn der Sitzung zu behandeln, erfuhr i m Jahre 1908 eine Änderung, als deren Verlesung auf die Zeit vor der Schließung der Sitzung verlegt wurde. Dadurch sollte das A H i n der Behandlung seiner übrigen Angelegenheiten weniger Verzögerungen erfahren 3 0 7 . Eine besondere Bedeutung spielten Auseinandersetzungen u m eine allfällige Kompetenz des Präsidenten des AH, parlamentarische Interpellationen nicht nur i m Hinblick auf ihre geschäftsordnungsgemäße Form, sondern darüber hinaus auf ihren Inhalt zu prüfen 3 0 8 . Obwohl diese Frage „ v o m Standpunkt des Gesetzes verneinend zu beantworten" w a r 3 0 9 , wurde tatsächlich ein solches „Zensurrecht" des Präsidenten 301

s. Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I I , 237 u. 366 f. Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I I , 247. 803 Verstoß gegen § 12 des GOG des Jahres 1873, RGBl. 94, gleichlautend auch § 68 der GO des A H . 304 Die rechtliche Sanierung dieses seit der X . Session des österr. Reichsrates (1885 bis 1891) üblichen Vorganges erfolgte erst durch die Geschäftsordnungsreform des Jahres 1917. 305 s. dazu i m einzelnen Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I I , 355 ff., m i t genauen Hinweisen; Rosegger, IR, 91; Tezner, Die Volksvertretung, 459 u n d 485. 309 Betreffend den Versuch, auch Interpellationsbeantwortungen schriftlich zu gestalten, s. Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I I , 384 f. 307 s. dazu Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I I , 358 f. 308 s. dazu v o r allem Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I I , 359 ff.; vgl. auch Rosegger, IR, 91; Hatschek, IR, 120; Tezner, Die Volksvertretung, 459 f. 309 Tezner, Die Volksvertretung, 459; s. auch die Hinweise bei NeisserNeisser, Geschäftsordnung I I , 360 u n d 363 ff.; Tezner, Die Volksvertretung, 460. 302

II. Geschichtlicher Überblick über parlamentarische Interpellationen geübt. Zweck dieses Vorgehens war ein zweifacher: Einerseits sollte verhindert werden, daß die Verlesung der Interpellationen die ganze Sitzungsdauer i n Anspruch nimmt. Gerade die hinlänglich bekannten Obstruktionen und Obstruktionsversuche i m österr. A H führten dazu, daß die Verlesung der Interpellationen dessen ganze Arbeitskraft und Zeit i n Anspruch genommen hatte 3 1 0 (bekanntermaßen hat eine Interpellation das Drama Gerhart Hauptmanns „Rose Bernd" i n vollem Wortlaut enthalten 3 1 1 ). Andererseits sollte durch die „Zensur" des Präsidenten die Verlesung „strafwürdiger", „skandalöser" oder „unsittlicher" Interpellationen 3 1 2 , vor allem konfiszierter Äußerungen 8 1 3 und die damit verbundene „ I m m u nisierung" derselben verhindert werden 3 1 4 . Was die Beantwortung bzw. begründete Nichtbeantwortung von Interpellationen betrifft, so bestand für Österreich nach h L — i m Gegensatz zum deutschen Reich 3 1 6 — kein Zweifel, daß eine rechtliche Pflicht der Befragten, auf Interpellationen — allerdings nur „formell" — zu antworten, bestehe 316 . Diese Auffasung stützte sich von wissenschaftlicher Seite auf § 12 des GOG des Jahres 1873 317 . Dennoch gab es trotz der allgemeinen Übereinstimmung i n dieser Frage faktisch Auseinandersetzungen darüber, daß Interpellationen nicht oder lange Zeit keiner Beantwortung zugeführt wurden bzw. keine Begründung der Nichtbeantwortung einer Interpellation erfolgte 3 1 8 . Von der zunächst nur durch die autonome GO vorgesehenen Möglichkeit der Besprechung von Interpellationen wurde selten Gebrauch gemacht 319 ' 3 2 0 ; vielmehr wurde § 69 der GO ex 1875 geschäftsordnungswidrigerweise zur Grundlage von Debatten über Regierungserklärungen 3 2 1 . 810

Z u r parlamentarischen Obstruktion s. unten F N 325. s. Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I I , 378. 812 Tezner, Die Volksvertretung, 459 f.; Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I I , 376 f. 313 Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I I , 360 ff.; Tezner, Die Volksvertretung, 460. 314 s. i m einzelnen Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I I , 360 ff., sowie die entsprechenden Fundstellen bei Kolmer, Parlament u n d Verfassung i n Österreich I V ff. 815 Vgl. insbes. Laband. Das Staatsrecht des deutschen Reiches I 5 , 307 f. 316 Vgl. statt vieler Rosegger, IR. 26 ff. u n d 89 ff.; Hatschek, IR, 119 ff.; Tezner, Die Volksvertretung, 357 f., 477-485; s. i m weiteren V B. 817 I n der Praxis bezog man sich indessen — jedenfalls zu Unrecht — auf den gleichlautenden § 68 der autonomen GO. Siehe dazu i m einzelnen Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I I , 379 ff. 818 s. dazu Neisser - Neisser. Geschäftsordnung, I I , 379 ff. 819 Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I I , 386. 820 Dies, obwohl von Seite der Theorie w i e der Praxis deren besondere Bedeutung betont w u r d e ; vgl. etwa Hatschek, I R , 118 u n d 158 f. 821 s. Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I I , 386 ff. 811

C. Verfassungsdogmatik und Rechtswirklichkeit (Monarchie)

91

Das „Nationalitätenproblem" der österr.-ung. Monarchie 3 2 2 führte auch i n Zusammenhang m i t parlamentarischen Interpellationen zu großen Auseinandersetzungen i n der „Sprachenfrage" 323 , auf welche hier nur einer gewissen Vollständigkeit halber hingewiesen werden soll. b) Über alle Einzelheiten hinweg ist allgemein praxis i n der Monarchie folgendes festzuhalten:

zur Interpellations-

Die parlamentarische Interpellation wurde von Seiten der Parlamentarier schon 1848/49 324 und auch i n der Folge als wichtiges Instrument zur Kontrolle der Verwaltung angesehen. Diese grundsätzliche politische Anerkennung der parlamentarischen Interpellation als Möglichkeit der parlamentarischen Kontrolle und damit demokratischen Legitimation der Verwaltung hinderte jedoch i n keiner Weise, dieses I n strument als eines der wichtigsten M i t t e l der parlamentarischen Obstruktion zu v e r w e n d e n 3 2 5 ' 3 2 e . Das zeigt sich etwa am plötzlichen Emporschnellen der Anzahl der gestellten Interpellationen: I n den ersten 7 Sessionen wurden zusammen 268 Interpellationen an die Regierung gerichtet, i n der V I I I . Session 249, i n der X V I I . Session 11 591. I n den 6 Jahren 1901 bis 1907, welche die X V I I . Session umfaßt, sind u m 5282 mehr Interpellationen überreicht worden als i n den vier Jahrzehnten der vorhergegangenen 16 Sessionen zusammengenommen 3 2 7 . Eine Aufstellung über die Interpellationen des A H und deren Beantwortung zeigt i m einzelnen folgendes B i l d 3 2 8 ' 3 2 9 ' 3 3 0 : 322

s. dazu die Hinweise u. i n F N 338. Vgl. dazu i m einzelnen Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I I , 467 ff., sowie die jeweils entsprechenden Stellen bei dem auf zeitlicher Folge aufgebauten Werk Kolmers, Parlament u n d Verfassung i n Österreich. 324 Vgl. i m einzelnen ο. I I B ; s. etwa auch den Bericht des Geschäftsordnungsausschusses des A H , 1729 Big. A H X V I I . Session, S. 5, i n welchem das „Interpellationsrecht" als „eines der vornehmsten parlamentarischen Rechte" bezeichnet w i r d . 325 Z u r parlamentarischen Obstruktion s. S WA Studien arbeit, Was ist Obstruktion?, dazu May - Farnborough - Oppenheim, Das Englische Parlament u n d sein Verfahren 3 , 358 ff.; Hatschek, Englisches Staatsrecht I, 374 ff., 437; Kolmer, Parlament u n d Verfassung i n Österreich, insbes. V I , V I I u n d V I I I ; Alt. 100 Jahre i m Dienste der österreichischen Volksvertretung, 136 ff. 32β Vgl. neben den i n der vorigen F N genannten Werken bezüglich der Interpellation als M i t t e l der parlamentarischen Obstruktion i n Österreich Rosegger, IR, 90 ff.; Hatschek, IR, 120 ff.; s. auch den Bericht des Geschäftsordnungsausschusses des A H des österr. Reichsrates, 1729 Big. A H X V I I . Session. 327 Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I, 443. 328 Entnommen aus Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I , 471. 329 s. auch die R V betreffend Änderung der GO des Reichsrates, 2552 Big. A H X V I I . Session, 30 f., sowie Rosegger, IR, 98. 330 Bezüglich der Verteilung der parlamentarischen Interpellationen auf die einzelnen K u r i e n s. Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I , 444 ff. u n d 488 ff. 323

92

II. Geschichtlicher Überblick

W a h l - Session 3 3 1 periode d579

Aufgerufene

264 580 »

kurze mündliche Anfragen:

581

>582

ß) N a c h T y p e n

GP:

Schriftliche Anfragen Aufgerufene kurze mündliche Anfragen

5.-8.

9.

10.

11.

12.

13. 2 Sess

zwischen 380 und 603

296

384

1570

860

726

441

951

2195

575

264

573 s. die Hinweise i n F N 572 sowie Fischer, Die dringliche Anfrage: Neue Dimensionen, Die Z u k u n f t , H 15/16 (August) 1969, 27 ff. 674 s. Parlamentskorrespondenz v. 16.7.1971, 29. Bogen; Fischer, Der außenpolitische Ausschuß des Nationalrates, Die Z u k u n f t , H 21 (November) 1971, 20 ff. (23) ; derselbe, Bemerkungen zur Rolle des Nationalrates bei der staatlichen Wülensbildung, aaO, 309. 575 s. Parlamentskorrespondenz v. 16.7.1971, 28. u. 29. Bogen. Nach Fischer, Der außenpolitische Ausschuß des Nationalrates, aaO, 23, w u r d e n 1080 kurze mündliche Anfragen aufgerufen; Fischers Aussage bezieht sich i n Wahrheit nicht auf die aufgerufenen, sondern auf die eingebrachten mündlichen Anfragen. 576 4. 11.1971 bis 20.3.1972; s. hinsichtlich derselben Parlamentskorrespondenz v. 16.3.1972, 3. Bogen; v. 10.7.1972, 2. Bogen; hier u. zum folgenden auch Wiener Zeitung v. 12.7.1972, 3. 577 10.4.1972 bis 10.7.1972; s. diesbezüglich die Zahlen i n der Parlamentskorrespondenz v. 10. 7.1972, 2. Bogen. 578 s. Parlamentskorrespondenz v. 10.7.1972, 1. u. 2. Bogen; v. 21.7.1972, 1. Bogen. Gem. Zusammenstellung Hofrat Dr. Koch erhöhen sich die Zahlen bis 23.10.1972 auf 845 bzw. 317. Nach Parlamentskorrespondenz v. 13.12.1972, 1. Bogen bis 12.12.1972 1000 schriftliche Anfragen. 679 Davon jedenfalls 2 zurückgezogen; s. Parlamentskorrespondenz v. 16.3. 1972, 3. Bogen. fiso s < Parlamentskorrespondenz v. 10.7.1972,1. u. 2. Bogen. 681 Z u r Aufschlüsselung der Interpellationen s. V I C. 582 Z u Daten i n der B R D s. Modellstudie; Sauer, IR, 85 ff.; Scholler, Die Interpellation i n Theorie u n d Wirklichkeit, aaO; Witte - Wegmann, Recht, 121, 129 f., 151,156 f., 162 u. passim.

I I I . Zur geltenden österreichischen Rechtslage A. Die spezifisch auf die Interpellation bezogenen Rechtsvorschriften M i t Rechtsnorm i m dynamischen Sinn werden i n sehr umfassender Weise alle Bedingungen sowie der Inhalt des Zwanges umrissen 1 . Rechtsnormen i n diesem umfassenden Sinne zu beschreiben w i r d aber i m Hinblick auf ihre faktische Unmöglichkeit als Aufgabe der Rechtswissenschaft nicht angesehen2, weshalb ein so umfassender Rechtsnormbegriff auch dieser Untersuchung nicht zugrunde gelegt werden kann. Aber auch der Begriff Rechtsnorm i m statischen Sinn 3 , der dadurch gewonnen wird, daß ein Teilakt des Rechtsverfahrens i n bestimmter Weise herausgehoben wird, führt die Gliederung des Rechts noch nicht so weit, daß rechts wissenschaftliche Aussagen möglich sind; vielmehr sollen i m folgenden nur ganz spezifische Teile des Rechtsmaterials herausgegriffen werden, und zwar die von Kelsen als „unselbständige Norm" 4 , von Walter als „Rechtsvorschrift" 5 bezeichneten Teile des Rechtsmaterials 4 , soweit sie sich auf die Interpellation beziehen. Danach stellt sich die österr. Rechtslage folgendermaßen dar: 1. Verfassungsgesetzliche Grundlage

Verfassungsgesetzliche Grundlage der Interpellation des NR ist — wie i m übrigen auch des BR — A r t . 52 B - V G i. d. F. des B V G BGBl. 1961/155®. Die Bundesverfassung bestimmt nun i m A r t . 52 Abs. 3, daß die nähere Regelung hinsichtlich des „Fragerechts" — soweit es sich u m 1

Walter, Aufbau, 16 ff., m i t entsprechenden Belegstellen. s. dazu Walter, Aufbau, 18 f. Walter, Aufbau, 19. 4 Kelsen, Reine Rechtslehre 2 , 55 ff.; zur Ungenauigkeit dieses Begriffes Walter, Aufbau, 19 f. 5 Walter, Aufbau, 46 ff. 6 D a m i t unterscheidet sich die österr. Verfassungslage so w i e schon i n der Monarchie entscheidend von der deutschen, die eine i n der Verfassung ausdrücklich verankerte parlamentarische Interpellation nicht kannte u n d nicht kennt. I n der B R D w i r d das „Interpellationsrecht" vielmehr aus dem i m A r t . 43 Abs. 1 des Bonner GG festgelegten „Zitierungsrecht" bzw. aus dem parlamentarischen Regierungssystem abgeleitet. Siehe dazu statt aller Maunz Dürig - Herzog, Grundgesetz, R N 1—8 zu A r t . 43 (4. Lfg.), hier wiederum vor allem die Hinweise i n R N 8 (FN 24); Sauer, IR, 29 ff.; Kröger, M V , 142 ff. 2 3

134

III. Zur geltenden österreichischen Rechtslage

den NR handelt — durch das NRGO getroffen wird. Die Auslegung dieser Bestimmung hat i n Zusammenhang m i t der Behandlung des Verhältnisses der Interpellation zur Verschwiegenheitspflicht eine Rolle gespielt 7 . Ohne hier die von Waldstein gezogenen Konsequenzen zu übernehmen, die dieser Autor aus der Unterscheidung Interpellation — Fragerecht zieht, ist — entgegen Koja — anzunehmen, daß sich A r t . 52 Abs. 3 B - V G nur auf die mündlichen Anfragen bezieht Koja meint, die Tatsache, daß A r t . 52 Abs. 3 zugleich m i t A r t . 52 Abs. 2 B - V G i m Jahre 1961 eingeführt wurde, zwinge nicht zur Annahme, daß er sich lediglich auf Abs. 2 beziehe. Nach dem Normwortlaut enthalte Abs. 3 objektive W i r k u n g für Abs. 1 und Abs. 2 des A r t . 52 B-VG. Für beide Formen des Interpellations-(Frage-)Rechtes seien die Ausführungsnormen i n den Geschäftsordnungen des Nationalrates und des Bundesrates enthalten. Diese Argumentation übersieht zunächst, daß es hier nicht auf die Tatsache ankommen kann, ob die Geschäftsordnungen von BR und NR „Ausführungsnormen" enthalten, sondern was die Verfassung als gesollt bezeichnet. I n dieser Richtung ist jedoch A r t . 30 Abs. 2 B - V G von Bedeutung. Diese Bestimmung besagte i n ihrer ursprünglichen Fassung, daß die Geschäfte des NR auf Grund eines besonderen Gesetzes und einer autonomen GO geführt werden. Das bedeutet, daß auch die parlamentarische Interpellation, die ihre verfassungsrechtliche Grundlage i m A r t . 52 B - V G hatte, ohne NRGOG und autonome NRGO nicht zur Anwendung hätte kommen können, sondern der „Durchführung" bzw. „Ausführung" i n diesen beiden Normenkomplexen bedurfte. Darüber hinaus enthielt A r t . 52 B - V G nicht nur eine bloß formal aufzufassende Zuständigkeitsumschreibung hinsichtlich der Interpellation, sondern auch inhaltliche Elemente, wie jede Kompetenznorm i m Umschreibungsaufgabenkreis zwangsläufig auf materielle Elemente abstellen muß, damit aber einen Kernbereich dieser Materie m i t regelt 8 . Hier ist wesentlich, daß die österr. Bundesverfassung — offenbar i n Anlehnung an die Regelung i n der späten Monarchie, also historisch erklärbar — m i t A r t 52 B - V G nur die klassische schriftliche Anfrage deckte und daß diese i m rechtswissenschaftlichen und praktischen 7 s. Waldstein, Wozu braucht man noch ein Parlament?, Die Z u k u n f t , H 17/18 (September) 1967, 46 ff. (48), abgedruckt auch i n Stb. 1967 23, 1 f., Stb. 1967 24, 2 f.; K o j a , Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 159 f. 8 s. etwa Kägiy Die Verfassung als rechtliche Grundordnung des Staates, 100 f.; Kelsen, Reine Rechtslehre 2 , 155; Krüger, Allgemeine Staatslehre 2 , 926 f.; Böckenförde, Die Organisationsgewalt i m Bereich der Regierung, Schriften zum öffentlichen Recht 18, B e r l i n 1964, 38 ff.; Kassimatis, Der Bereich der Regierung, Schriften zum öffentlichen Recht 66, B e r l i n 1967, 166 ff.; Novak , Die Fehlerhaftigkeit von Gesetzen u n d Verordnungen, Forschungen aus Staat u n d Recht 5, Wien - New Y o r k 1967, 88, F N 263.

Α. Spezifisch auf die Interpellation bezogene Rechtsvorschriften

135

Sprachgebrauch nicht m i t der Etikette „Fragerecht", sondern „Interpellationsrecht" versehen war 9 . Von dieser Unterscheidung — allerdings nicht i n dieser terminologischen Exaktheit, aber doch der Sache nach — ist auch der Verfassungsgesetzgeber des Jahres 1961 ausgegangen, der es für nötig hielt, die Anfragen eines einzelnen Abgeordneten verfassungsrechtlich ausdrücklich vorzusehen. Dies ergibt sich aus den Materialien, die zur Verfassungsnovelle des Jahres 1961 führten, m i t welcher die kurze mündliche Anfrage i n Österreich eingeführt wurde 1 0 . Daß m i t der Verfassungsnovelle 1961 i n dieser Beziehung eine Änderung hinsichtlich des nunmehr zum Abs. 1 des A r t . 52 gewordenen früheren A r t . 52 B - V G eingetreten ist, kann nicht angenommen werden. Es wurde zwar A r t . 30 Abs. 2 B - V G geändert; aber eben nur deshalb, weil die Zweiteilung NRGOG — autonome NRGO aufgegeben wurde. Und wenn ein besonderes Ziel der VerfNov. 1961 die verfassungsrechtliche Fundierung der Fragestunde war, ist nicht anzunehmen, daß sich A r t . 52 Abs. 3 B - V G auch auf A r t . 52 Abs. 1 B - V G beziehe; vielmehr ist anzunehmen, der Abs. 3 beziehe sich nur auf Abs. 2 des A r t . 52 B - V G 1 1 . Der Sinn der ganzen (verfassungs)gesetzgeberischen A k t i o n war die Einführung der kurzen mündlichen Anfragen unter dem besonderen Gesichtspunkt, daß diese vom einzelnen Abgeordneten ausgehen 12 . Koja hat durchaus recht, wenn er auf die primäre Bedeutung der grammatikalischen Auslegung verweist. Diese grammatikalische Auslegung hat aber nicht davon auszugehen, was i n abstracto unter einem Begriff alles verstanden werden kann, sondern was i m Hinblick auf eine konkrete Rechtsordnung — die österr. Bundesverfassung — darunter zu verstehen ist. U n d insofern ist festzuhalten, daß die gesamte Literatur zur österr. republikanischen Verfassung die klassische schriftliche Anfrage als Interpellation (Interpellationsrecht) bezeichnet, und dieser Einrichtung setzt nunmehr seit der B-VG-Novelle 1961 die Bundesverfassung die verbale Unterscheidung des „Fragerechtes" i n 9 s. dazu die Hinweise bei Koja selbst, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 169, F N 32, f ü r die Zeit der Republik (bis 1961) w u r d e diese Terminologie i n allen Standardwerken übernommen; allerdings hatte es i n A r t . 52 B - V G i m m e r schon „befragen" geheißen. 10 Vgl. dazu die Materialien zur Verfassungs- u n d Geschäftsordnungsref o r m des Jahres 1961 sowie v o r allem die Note des BukVerfDie. 11 I n diesem Sinne auch das Rundschreiben des B K A ZI. 92.768—2a/61 [abgedruckt bei Czemy - Fischer, GO, 438 ff. (439)] : „ . . . kurze mündliche A n fragen an die Mitglieder der Bundesregierung zu richten. Die nähere Regel u n g hinsichtlich dieses (Hervorhebung von mir) Fragerechtes ist zufolge des gleichfalls neu eingefügten Abs. 3 des A r t . 52 durch das GeschäftsordnungsG des N R sowie durch die GO des B R zu treffen." 12 s. die weiteren Ausführungen V I C.

136

III. Zur geltenden österreichischen Rechtslage

A r t . 52 Abs. 3 gegenüber. Nichts spricht also dafür, den Hinweis i n A r t . 52 Abs. 3 B - V G auch auf die klassische schriftliche Interpellation zu erstrecken. Dazu kommt, daß dieser Hinweis i m Hinblick auf A r t . 30 Abs. 2 B - V G aus der Sicht Kojas ohnehin überflüssig erscheint 13 . Die Aufnahme des Hinweises dürfte i m übrigen hauptsächlich darauf zurückzuführen sein, kurzen mündlichen Anfragen eine „ganz sichere" verfassungsrechtliche Grundlage zu geben; die neuen Abs. 2 und 3 des A r t . 52 B - V G sollten dies bewirken. Eine eingehendere grammatikalische Auslegung i m Zusammenhalt m i t systematischen und historischen Überlegungen zeigt, daß der Hinweis Kojas nicht zutreffend ist 1 4 . Er ist dies vor allem dann nicht, wenn man den hier i m weiteren entwikkelten Gedankengängen folgt, den einzelnen „Abgeordneten zum NR" als Organ i m Sinne eines Zurechnungsendsubjektes 15 , dessen Akte nicht weiters dem NR zugerechnet werden, zu begreifen 16 .

2. Ihre Ausgestaltung auf einfach-gesetzlicher Stufe findet die Interpellation im N R G O 1 7

a) Dieses G ist i m besonderen dadurch gekennzeichnet, daß es gem. A r t . 30 Abs. 2 B - V G 1 8 nur bei Anwesenheit von mindestens der Hälfte der Mitglieder des NR m i t einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen „beschlossen werden" kann. Wie bekannt, enthält die österr. Bundesverfassung über die Beendigung der Geltung von Gesetzen und Verordnungen bzw. Teile derselben keine ausdrückliche allgemeine Regelung 19 . Die Ursache dafür liegt darin, daß zur Zeit der Entstehung des B - V G die Ansicht Kelsens herrschend war, nach welcher 18

Ebenso überflüssig etwa der Hinweis i n A r t . 54 Abs. 3 B - V G . Aus der unterschiedlichen Auffassung ergeben sich zunächst keine unterschiedlichen rechtlichen Konsequenzen; A r t . 52 Abs. 3 B - V G erscheint jedoch aus dieser Sicht als gesetzestechnisch verfehlt, d. h. überflüssig. A n ders jedoch verhält es sich, w e n n man den Gedankengängen i n Zshg. m i t dem „Träger" der Interpellation folgt; s. F N 16. 15 s. Hans J. Wolff , Organ Schaft u n d juristische Person I , Theorie der Vertretung, B e r l i n 1934, 224 ff. (250). 16 s. dazu V I . 17 B G B l . 1961/178. Das NRGO wurde bis dato formal nicht geändert. Durch das B V G B G B l . 1964/59 erhielt jedoch nicht n u r A r t . 50 B - V G eine neue Fassung, sondern erfuhr auch § 82 NRGO eine — hier nicht näher zu u n t e r suchende — Änderung (s. auch Czerny - Fischer, GO, 295 f.) ; i n w i e w e i t allenfalls weitere Änderungen dieser A r t erfolgten, könnte n u r eine entsprechende Untersuchung zeigen. I n bezug auf die die Interpellation betreffenden Rechtsvorschriften ist jedoch ohne Zweifel die ursprüngliche Fassung nach w i e v o r maßgeblich. 18 I. d. F. des B V G B G B l . 1961/155. 19 s. dazu Walter, Aufbau, 59; derselbe, Der Stufenbau nach der d e l a t o rischen K r a f t i m österreichischen Recht, ÖJZ 1965, 169 ff. (172); derselbe, A B G B u n d Verfassung, ÖJZ 1966, 1 ff. (5); derselbe, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 325 f. 14

Α. Spezifisch auf die Interpellation bezogene Rechtsvorschriften

137

der Satz „lex posterior derogat legi p r i o r i " 2 0 als normlogisches Prinzip gedeutet wurde 2 1 . Aus dieser Sicht war selbstverständlich eine Normierung der Vernichtung von Gesetzen und Verordnungen bzw. von deren Teilen überflüssig. Erst die Einsichten Merkls 22, denen sich i n der Folge auch Kelsen angeschlossen hat 2 3 , brachte die Erkenntnis, daß die Frage, ob überhaupt, und wenn ja, wie eine Rechtsvorschrift vernichtet werden kann, aus dem positiven Recht seine Lösung finden muß. Wenn nun auch die österr. Verfassung keine ausdrücklichen Aussagen über die Vernichtbarkeit von Rechtsvorschriften enthält, w i r d dennoch eine solche erschlossen 24, wobei über das „Wie?" gesagt wird, daß „ n u r der zuständige oder übergeordnete Gesetzgeber eine Rechtsvorschrift aufzuheben berechtigt i s t " 2 5 oder allgemeiner, daß eine generelle Rechtsvorschrift nur unter den zumindest gleich schweren Bedingungen vernichtet werden kann, unter denen sie erzeugt werden konnte 2 6 . Woraus sich jedoch i m einzelnen schließen läßt, daß und i n welcher Weise generelle Rechtsvorschriften vernichtet werden können, w i r d nicht i m Detail a n g e f ü h r t 2 7 ' 2 8 . Geht man deshalb davon aus, daß das einmal nun beschlossene NRGO nicht unabänderlich geworden ist oder genauer: daß 20

Kelsen, Reichsgesetz u n d Landesgesetz nach österreichischer Verfassung, AöR 32 (1914), 202 ff. u. 390 ff. 21 s. Walter, Aufbau, 59, F N 109; derselbe, A B GB u n d Verfassung, ÖJZ 1966, 1 ff. (5). 22 s. zum ganzen Problemkreis Merkl, Die Rechtseinheit des österreichischen Staates. Eine staatsrechtliche Untersuchung auf G r u n d der Lehre v o n der lex posterior, AöR 27 (1918), 56 ff. (75 ff.); derselbe, Die Lehre von der Rechtskraft. Entwickelt aus dem Rechtsbegriff, Leipzig u n d Wien 1923, 238 f.; Walter, Können Verordnungen Gesetzen derogieren?, ÖJZ 1961, 2 ff.; derselbe. Der Stufenbau nach der derogatorischen K r a f t i m österreichischen Recht, ÖJZ 1965, 169 ff. (169 f.). 23 Kelsen, Reine Rechtslehre 2 , 280 ff. 24 s. i n den Arbeiten Walters, z.B.: Können Verordnungen Gesetzen derogieren?, ÖJZ 1961, 2 ff. (2): Aufbau, 59: A B GB u n d Verfassung, ÖJZ 1966, 5. Siehe v o r allem auch V f G H Slg. 2976/1956; außer Betracht bleiben hier spezifische Rechtsvorschriften (s. v o r allem A r t . 139, 140 u n d 140 a B - V G ) . 25 Walter, A B G B u n d Verfassung, ÖJZ 1966, 5. 26 Die Aussage i m Text bezieht sich n u r auf normgemäßes Verhalten. Siehe Walter, Aufbau, 59; s. jedoch v o r allem Walter, Der Stufenbau nach der derogatorischen K r a f t i m österreichischen Recht, ÖJZ 1965, 169 ff., w o die Nachweise i m einzelnen erfolgen; dabei handelt es sich aber — u m es nochmals zu betonen — u m Fragen der Interpretation der positiven Verfassung, nicht u m Aussagen über ein normlogisches Prinzip. 27 Walter, Können Verordnungen Gesetzen derogieren?, ÖJZ 1961, 2 ff., f ü h r t hinsichtlich des Wie der Vernichtung (nur unter zumindest gleich schweren Bedingungen w i e die Erzeugung) v o r allem die Rechtserzeugungsregeln an (Aufbau, 59; Der Stufenbau nach der derogatorischen K r a f t i m österreichischen Recht, ÖJZ 1965, 169 f.; nunmehr auch Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 325). 28 Als besonders „ f ü n d i g " dürfte i n dieser Hinsicht — sowohl hinsichtlich des Ob als auch des Wie der Vernichtung von Rechtsvorschriften — A r t . 44 Abs. 2 u. A r t . 140 Abs. 4 B V G angesehen werden (s. zu dieser Bestimmung i n anderem Zusammenhang Walter, ÖJZ 1961, 6).

138

III. Zur geltenden österreichischen Rechtslage

das NRGO oder Teile desselben auch vernichtbar sind und damit die Erlassung eines „neuen" NRGO bzw. einzelner Bestimmungen desselben verbunden sein kann, ergibt sich unter Akzeptierung der hier umrissenen Aussagen aus A r t . 30 Abs. 2 B - V G zwingend 2 9 , daß das NRGO aus der Sicht der Bundesverfassung 30 auch nur unter den gleichen erschwerten Bedingungen „geändert" 3 1 werden kann 3 2 , wobei unter diesen Änderungen sowohl eine Änderung des gesamten NRGO als auch einzelner Bestimmungen desselben, sowohl eine Ergänzung desselben wie eine ersatzlose Beseitigung einzelner Bestimmungen zu verstehen ist. Inwieweit einer solchen „Neugestaltung" durch die Bundesverfassung Grenzen entgegenstehen, ist hier nicht zu erörtern. Daß jedoch solche auch hinsichtlich der Interpellation bestehen, ist hier anzumerken 88 . b) Das NRGO ist i m weiteren dadurch gekennzeichnet, daß gegen dieses gem. A r t . 42 Abs. 5 B - V G 3 4 der BR keinen Einspruch erheben kann, sondern diesbezügliche Gesetzesbeschlüsse des NR ohne weiteres zu beurkunden und kundzumachen sind. 3. Wiederholung von Verfassungsbestimmungen in rangniedrigeren Rechtsvorschriften

§ 70 dieses NRGO wiederholt zunächst — unter ausdrücklicher A n führung dieser Bestimmung i n einem Klammerausdruck — A r t . 52 Abs. 1 B - V G 3 5 . Die (kausale) Ursache dieses Vorganges dürfte darin gelegen sein, daß hier ein schon i n der Monarchie bestandenes Bemühen seine Fortsetzung fand, i n das GOG des Parlaments die für das „Geschäftsverfahren" 36 wesentlichen Bestimmungen der Verfassung und die 29 So ausdrücklich auch Walter, Der Stufenbau nach der derogatorischen K r a f t i m österreichischen Recht, ÖJZ 1965, 172. 80 A r t . 30 Abs. 2 B - V G ; dazu auf der Stufe eines einfachen G: § 89 Abs. 1 NRGO. 81 Merkl, Die Lehre von der Rechtskraft, 333, bezeichnet w o h l zutreffend die „Normänderungen" als einen „bildlichen u n d abbreviatorischen" Ausdruck f ü r das I n - G e l t u n g - T r e t e n neuer Normen i m Rahmen eines bestehenden Normsystems, wodurch der jeweilige Normenbestand notwendig berührt wird. 82 s. Walter. Der Stufenbau nach der derogatorischen K r a f t i m österreichischen Recht, ÖJZ 1965, 172. 88 s. i m weiteren u. I X . 84 Diese Bestimmung erhielt ihre derzeit geltende Fassung durch A r t . I § 21 der B V G - N o v . 1929, B G B l . 392; zu weiteren, hier nicht interessierenden Besonderheiten des NRGO s. dessen § 89, dazu Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 319. 85 Ähnliches g i l t i m Verhältnis von A r t . 52 Abs. 2 B - V G zu § 74 Abs. 1 NRGO usw. 86 D a m i t k a n n selbstverständlich n u r büdhaft ein vorgegeben gedachter K o m p l e x gemeint sein.

Α. Spezifisch auf die Interpellation bezogene Rechtsvorschriften

139

Bestimmungen des GOG i n die autonome GO zu übernehmen, u m auf der letztgenannten Stufe den Abgeordneten sozusagen eine umfassende Kodifikation der Verfahrensnorm i n die Hand zu geben. Dieses Bestreben, das allerdings noch nie und nirgends v o l l gelungen sein dürfte 3 7 , bezieht sich (zumindest zunächst) nur auf die — i m Bereich der Tatsachen gelegene — Kausalität dieses Vorganges. Die Frage ist aber, wie dieser Vorgang rechtsdogmatisch zu deuten ist. Mehrere Möglichkeiten sind denkbar und wurden — direkt oder i n Zusammenhang m i t durchaus ähnlichen Problemen — i n der Literatur auch vertreten. So meint Ermacora 88: „Ist etwas verfassungsrechtlich festgelegt, so hat dieselbe Bestimmung i n einem einfachen Gesetz aufgenommen, nur deklaratorische Bedeutung, eine solch wiederholte Bestimmung ist vom legistischen Standpunkt aus durchaus entbehrlich." Sieht man über gewisse Formulierungsundeutlichkeiten hinweg 3 9 , ist damit u. a. gesagt, daß ein solcher Vorgang vom legistischen Standpunkt aus überflüssig erscheint. Wiewohl einer solchen Auffassung entgegengehalten werden könnte, daß gerade (rechtspolitisch) der Zweck einer solchen Wiederholung (wie das Beispiel des NRGO oder allgemeiner: der parlamentarischen GO zeigt) die „volle Erfassung" 40 der einschlägigen Rechtsvorschriften darstellt, dürfte dennoch eine solche Auffassung sehr vieles für sich haben 41 . Diesem teils rechtspolitischen Aspekt soll hier jedoch nicht weiter nachgegangen werden. Rechtsdogmatisch wesentlich er37 Dies deshalb, w e i l die Darstellung einer einzigen N o r m über das menschliche Leistungsvermögen hinausgeht; dazu Walter, Aufbau. 38 Ermacora, Über die paktierten Gesetze i n Schulangelegenheiten, JB1. 1953, 5 ff. (10). 39 E t w a : Die Bestimmung dürfte offenbar i n ein anstatt i n einem einfaches Gesetz aufgenommen erscheinen; unter „eine solche wiederholte Bestimm u n g " ist w o h l zu verstehen, daß der W o r t l a u t einer verfassungsgesetzlichen Rechtsvorschrift i n einem einfachen Gesetz wiederholt erscheint. 40 D a m i t k a n n n u r ein unvollständiger Vorgang gemeint sein (s. F N 37); daß i m übrigen eine solche „volle Erfassung" ohnehin n u r dann erreichbar wäre, w e n n eine Fülle auf verfassungsgesetzlicher Stufe stehender Rechtsvorschriften i m NRGO „wiederholt" würde, bedarf n u r der Erwähnung. Koja, Das Verfassungsrecht der österreichischen Bundesländer, dem es zur Erreichung einer „sinnvollen Einheit von Rechtsvorschriften" (aaO, 32) n o t wendig erscheinen kann, daß die Landesverfassungen Bestimmungen der Bundesverfassung wiederholen, spricht dementsprechend auch von einer „ r e l a t i v umfassenden Weise" der Regelung (aaO, 32). 41 Gerade aus dem Umstand ergibt sich dies, daß bei einer Änderung der Verfassung ohne gleichzeitige förmliche Änderung der „wiederholten" Bestimmung i m NRGO i n einer auch n u r annähernd exakten Weise k a u m Aussagen möglich sind; dazu der Hinweis i n F N 17; i m weiteren Walter, Derogation oder Invalidation. E i n rechtstheoretisches Problem i m Lichte der J u d i k a t u r des Verfassungsgerichtshofes, i n : Hundert Jahre Verfassungsgerichtsbarkeit, fünfzig Jahre Verfassungsgerichtshof i n Österreich (hrsg. von Ermacora - Klecatsky - Marcie ), Wien 1968, 209 ff. Es scheint allerdings, daß hier die Differenzierung „ermächtigendes" — „gebietendes" Recht nicht eingreift; i m Falle F N 44 bedürfte diese Frage einer näheren Prüfung.

140

III. Zur geltenden österreichischen Rechtslage

scheint aber die Aussage, daß, sofern bestimmte i n der Verfassung enthaltene Formulierungen i n einfachen Gesetzen eine „Wiederholung" finden, einer solchen „Bestimmung" „nur deklaratorische Bedeutung" zukommt. Eine ähnliche Auffassung wurde i n anderem Zusammenhang, nämlich bei Erörterung der Frage der Wiederholung bundesverfassungsgesetzlicher Bestimmungen i n den Landesverfassungen, von Kelsen-Froehlich-Merkl vertreten 4 2 , die solchen Wiederholungen den „konstitutiven normativen Charakter" absprechen 43 ; aber auch i m Verhältnis VerfassungsG — einfaches G sprechen die genannten Autoren von der rein „deklarativen Bedeutung" des letzteren 44 . A u f dieser Linie dürfte auch die Judikatur des V f G H liegen 4 5 , nach welcher Wiederholungen von Rechtsvorschriften der Bundesverfassung i n einer Landesverfassung „jeder selbständige normative Gehalt" fehlt. Dabei erhebt sich allerdings die Frage, ob damit tatsächlich dasselbe gemeint sein kann, denn der V f G H spricht vom selbständigen normativen Gehalt, so daß angenommen werden könnte, daß neben dem selbständigen auch ein „unselbständiger" oder abgeleiteter normativer Gehalt bestehen könnte. Diese mögliche Differenzierung muß jedoch i m Hinblick darauf, daß ihr Sinn nicht ermittelbar erscheint, außer Betracht bleiben. Was bedeutet aber, daß einer Bestimmung „ n u r deklaratorische Bedeutung", kein „konstitutiver normativer Charakter" zukommt? Derartige Gedankengänge sind auch auf der Ebene der individuellen Staatsakte bekannt: Gestaltungs- und Feststellungsurteile, „rechtsfeststellende" und rechtsgestaltende Bescheide 46 . Jeder „rechtsfeststellende" Bescheid enthält aber auch „konstitutive" Elemente, „normiert" etwas, ansonsten i h m keine normative Bedeutung zukäme. Gerade was die Ebene der Bescheide betrifft, hat Winkler 47 wieder auf die Relativität des Unterschiedes von deklarativen und konstitutiven Bescheiden aufmerksam gemacht und die Konstitutivität eines jeden Bescheides hervorgehoben; damit werden „reine Deklarationen" i n den Bereich der Beurkundungen verwiesen 48 . Fehlt demnach bei einem individuellen A k t jede 42

Kelsen - Froehlich - Merkl, B V , 204. s. dazu i m einzelnen Koja, Das Verfassungsrecht der österreichischen Bundesländer, 28 ff. 44 Kelsen - Froehlich - Merkl B V , 100, i m Verhältnis A r t . 33 B - V G zum alten PreßG, wobei jedoch hier der zeitliche Gesichtspunkt anders zu beurteilen ist als vorliegendenfalls; s. auch F N 41. 45 V f G H Slg. 2047; s. auch V f G H Slg. 4572. 48 Vgl. statt aller Antonioiii, Allgemeines Verwaltungsrecht, 201 f.; daß auch Antonioiii auf den problematischen Charakter dieses „Einteilungskriter i u m s " aufmerksam gemacht hat, sei hervorgehoben; s. auch den Hinweis, aaO, 203, F N 26 a auf die A r b e i t von Weyr. Z u r Lehre von den konstitutiven u n d deklarativen Akten, ZÖR I I I (1918), 490 ff. 47 Winkler, Der Bescheid, Wien 1956, 49 ff., insbes. 58 f. 48 Winkler, Der Bescheid, 59; s. jedoch etwa V f G H Slg. 6065/1969, weiters V f G H V. 10. 3.1972, Β 214/71. 43

Α. Spezifisch auf die Interpellation bezogene Rechtsvorschriften

141

konstitutive Komponente, liegt kein Bescheid vor. Gleichgeartete Gedankengänge treffen durchaus auch auf „generelle A k t e " zu, wie die Reine Rechtslehre hinreichend klargestellt hat 4 9 . Auszugehen ist d a v o n 5 0 ' 5 1 , daß von einer Rechtsvorschrift 52 überhaupt nur dann gesprochen werden kann, wenn i h r (in Zusammenhalt m i t anderen, eine Rechtsnorm bildenden Rechtsvorschriften) normativer Gehalt eignet, wenn etwas sein oder geschehen soll 5 3 » 5 4 . W i r d aber dieser normative Charakter geleugnet, handelt es sich nicht u m eine Rechtsvorschrift (um ein Gesetz), sondern u m etwas rechtlich Irrelevantes. I m Bewußtsein der sprachlichen Ungenauigkeit, ja Fehlerhaftigkeit der Ausdrucksweise, die aber i m Hinblick auf den rechtlich negativen Charakter dessen, was bezeichnet werden soll, nicht beseitigt werden kann, kann man von einer „absolut nichtigen" Rechtsvorschrift (einem „absolut nichtigen" Gesetz) sprechen. Wie aber könnte es sich bei den Akten der beschriebenen A r t u m derartiges handeln? Geht man i m Anschluß an Novak 55, der i n etwa die zum Bescheidproblem geäußerten Gedanken Winklers 56 auf die Ebene von Gesetz und Verordnung transponiert, davon aus, daß Nichtigkeit von Gesetzen und Verordnungen — und damit offenfar auch einer einzelnen Rechtsvorschrift, wie sie i n dieser Untersuchung zur Debatte steht — nur bei Erfüllung zweier Voraussetzungen, nämlich bei „Gravität" und „Evidenz" des Fehlers 57 gegeben ist, kann schlechterdings überhaupt nicht von „(ab49

s. i m einzelnen Kelsen, Reine Rechtslehre 2 ; Walter, Aufbau. s. dazu auch Koja, Das Verfassungsrecht der österreichischen Bundesländer, 34 f. m i t weiteren Literaturhinweisen; dort sozusagen auf anderer Ebene — nämlich i m Verhältnis von Bundesverfassungsrecht zu Landesverfassungsrecht. 51 Z u m Verhältnis Bundesrecht — Landesrecht s. f. die B R D neuestens die Hinweise bei Menger, Z u m Verhältnis von Landesrecht zu inhaltsgleichem Bundesrecht, Aus der Praxis der V e r w a l t u n g u n d der Verwaltungsgerichtsbarkeit, V w A r c h . 1971 (62), 75 ff.; Böckenförde - Grawert, Bundesrecht u n d Landesrecht — Kollisionsfälle u n d Geltungsprobleme, D Ö V 1971, 119 ff. 52 I m Sinne des von Walter, Aufbau, 46, empfohlenen Formulierungsvorschlages. 63 Daß auch diese Formulierung das Auszusagende n u r ungenau beschreibt, j a beschreiben kann, liegt an dem zu Erklärenden: Es muß m i t juristischen Kategorien etwas juristisch nicht Relevantes zum Ausdruck gebracht werden. 64 s. Kelsen, Reine Rechtslehre 2 ; Walter, Aufbau, 16 (mit dem Hinweis, daß keineswegs verkannt w i r d , daß dort von der N o r m i n einem spezifischen Sinne die Rede ist, welcher dem Begriff der Rechtsvorschrift, aaO, 46 ff., gegenübergestellt w i r d ) ; Novak, Die Fehlerhaftigkeit von Gesetzen u n d Verordnungen, 32 f. 55 Novak, Die Fehlerhaftigkeit von Gesetzen u n d Verordnungen, 32 ff., insbes. 38 ff.; der Stand der Diskussion der einschlägigen Problematik ergibt sich i n Zusammenhalt m i t der Buchbesprechung dieser A r b e i t durch Walter, ÖJZ 1970,165 ff. 56 s. Winkler, Der Bescheid; derselbe, Die absolute Nichtigkeit von V e r w a l tungsakten, Recht u n d Staat 223, Tübingen 1960. 57 Novak, Die Fehlerhaftigkeit von Gesetzen u n d Verordnungen, 39, 40 ff. 50

142

I I I . Zur geltenden österreichischen Rechtslage

soluter) Nichtigkeit" die Rede sein; denn es w i r d ja nicht einmal behauptet, daß ein „Fehler" besteht 5 8 ; und wenn ein solcher bestünde, könnte (trotz der wissenschaftlichen Bedenklichkeit dieser Kategorien i m allg.) i n einer jeden Zweifel ausschließenden Weise 59 behauptet werden, daß er weder schwerwiegend noch offenkundig wäre. Als „entgegengesetzteste" Lösung zu der hier abgelehnten Ansicht absoluter Nichtigkeit des § 70 NRGO könnte die Aussage bezeichnet werden, letztere Bestimmung habe dem A r t . 52 Abs. 1 B - V G derogiert. Herkömmlich w i r d zwischen formeller Derogation [ausdrückliche A u f hebung einer Rechtsvorschrift durch den zuständigen (nur?) Gesetzgeber] und materieller Derogation (Erlassung einer der früheren widersprechenden Rechtsregel) unterschieden 60 . Von einer ausdrücklichen Aufhebung kann i m gegebenen Zusammenhang nicht die Rede sein, das bedarf keiner weiteren Erläuterung. So bleibt nur die Möglichkeit der materiellen Derogation. Entscheidend für die Annahme einer solchen ist das Vorhandensein eines Widerspruches 61. Ein („inhaltlicher") Widerspruch von § 70 NRGO zu A r t . 52 Abs. 1 B - V G scheint aber offenbar i n keiner Weise zu bestehen; vielmehr „bestätigt" die später erlassene Vorschrift des NRGO die vordem schon bestandene Verfassungsvorschrift. Weder objektive Gestaltung noch auch die „Intention" 6 2 des Gesetzgebers des NRGO lassen die geringsten Anhaltspunkte i n diese Richtung erkennen. M i t dem Abstellen auf den Widerspruch kann aber jener Auffassung nicht gefolgt werden, die die Identität des Gegenstandes als K r i t e r i u m 58 Ermacora, JB1. 1953, 10, hält das Vorgehen „entbehrlich"; Walter, ÖJZ 1966, 3, bezeichnet den Vorgang ausdrücklich als zulässig. δ9 O b w o h l es sich hier u m ein Interpretationsproblem handelt. 60 Dazu — unter V e r w e r t u n g seiner auch hier angeführten Arbeiten — Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 325. 61 s. dazu Walter, Uber den Widerspruch von Rechtsvorschriften, Wiener staatswissenschaftliche Diss., Wien 1955, darauf aufbauend alle anderen, auch hier verwerteten Arbeiten von Walter. Außer Betracht soll hier bleiben, ob — entgegen Walter — nicht n u r ein Widerspruch der „Aussagen", sondern der Normen selbst angenommen werden k a n n ; dazu etwa Weinberger, Rechtslogik. Versuch einer A n w e n d u n g moderner L o g i k auf das juristische Denken, Forschungen aus Staat u n d Recht 13, Wien - New Y o r k 1970, 212 ff. 62 Koja, Das Verfassungsrecht der österreichischen Bundesländer, 31 ff., stellt — w e n n auch i m Verhältnis von Bundesverfassung zu Landesverfassung, dennoch i m Prinzip auch f ü r den vorliegenden F a l l von Bedeutung — auf die dem jeweiligen A k t innewohnende „ I n t e n t i o n a l i t ä t " ab (aaO, 32). Verbal t r i f f t er sich hier m i t dem Sprachgebrauch Winklers (Winkler, Der Bescheid, 29 f. u n d 133 f.; derselbe, Die absolute Nichtigkeit von V e r w a l tungsakten, 19 ff.) u n d Novaks (Novak, Die Fehlerhaftigkeit von Gesetzen u n d Verordnungen, 40). Es darf dabei jedoch nicht übersehen werden, daß sich aus den „ A k t e n " der V e r w a l t u n g u n d eines Gesetzgebungsorgans schon i m Hinblick auf das besondere, weitgehend formalisierte Verfahren, das letzteres Organ anzuwenden hat, unterschiedliche Folgerungen ergeben mögen, die i m einzelnen zu untersuchen hier nicht der Ort ist. Was aber Novak betrifft, so stellt er auch hinsichtlich des Gesetzes darauf ab, ob etwas

Α. Spezifisch auf die Interpellation bezogene Rechtsvorschriften

143

der Derogation ansieht 6 3 ' e 4 , die vorliegendenfalls zweifellos gegeben wäre. Allerdings würde sich hier die Frage stellen, ob diese Meinung nicht an die (vermutete) „Intention" des Gesetzgebers anknüpft 6 5 , die hier w o h l verneint werden müßte 6 6 . Zwischen diesen beiden „extremen" Aussagen 67 der absoluten Nichtigkeit bzw. der Derogation sind andere möglich 6 8 , die aber i m gegebenen Zusammenhang nur angedeutet werden sollen, wiewohl gerade unter ihnen die „richtige" Lösung gegeben sein mag. „ m i t dem Anspruch auftritt, Gesetz oder Verordnung zu sein" u n d bezeichnet das, was nicht einmal unter einem solchen Anschein auftritt, nicht einmal als „Scheingesetz". Demgegenüber bezieht Koja die Intentionalität ausschließlich auf die „Derogationsfrage", argumentiert also auf einer anderen Ebene als Novak . Darüber hinaus u n t e r n i m m t es Koja, innerhalb eines w o h l als einheitlich zu sehenden (Verfassungs-)Gesetzgebungsaktes zu differenzieren u n d auf den — w i e i m m e r gedachten — „Derogationswülen" des Gesetzgebungsorganes abzustellen. 63 s. insbesondere Antonioiii, Allgemeines Verwaltungsrecht, 82 f.; dagegen zuletzt Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 321 ff.; vordem v o r allem derselbe, Über den Widerspruch von Rechtsvorschriften, 86 ff. 64 V o r allem gilt dies auch f ü r die daran anknüpfende J u d i k a t u r des V f G H , eine erschöpfende Neuregelung eines Gegenstandes derogiere den früher denselben Gegenstand regelnden Rechtsvorschriften; s. insbesondere V f G H Slg. 3432/1958; dazu Ermacora, österreichische Verfassungslehre. Studienreihe zum öffentlichen Recht u n d zu den politischen Wissenschaften 1, Wien - Stuttgart 1970, 17. 65 s. die Hinweise F N 62. ββ Die Frage der Notwendigkeit der „verfassungskonformen Interpretat i o n " w ü r d e hier darüber hinaus w o h l eine Rolle spielen. 67 I m Sinne der von Kelsen (s. insbes. Reine Rechtslehre 2 , 83) vorgeschlagenen u n d von Walter übernommenen Terminologie (s. etwa: Aufbau, 21 ff.) w ü r d e es sich u m „Rechtssätze" handeln; dazu kritisch Weinberger, Rechtslogik, 234 f. 68 s. etwa (im Verhältnis von Verfassungsbestimmung zu Verfassungsbestimmung) Ermacora, Handbuch der Grundfreiheiten u n d der Menschenrechte, 47; Koja, Das Verfassungsrecht der österreichischen Bundesländer, 28 ff.; sofern die oben angeführten Autoren, aus deren Aussagen die B e hauptung der Nichtigkeit des hier behandelten Vorganges herausgearbeitet wurde, etwas anderes zum Ausdruck hätten bringen wollen, könnten sie i m Zusammenhang hier angeführt werden. Siehe aber insbes. Walter, A B G B u n d Verfassung, ÖJZ 1966, I f f . ; eine direkte Übertragung der Gedankenführung Walters auf die hier zu lösende Frage ist, sofern er speziell das Verhältnis von Bundesverfassung u n d A B G B ins Auge faßt, u n d dort, w o k e i n „Widerspruch" zwischen Bestimmungen des A B G B u n d der Verfassung erkannt w i r d , von „Überlagerung" spricht (aaO, 5 ff.), auf das hier erörterte Problem aus folgender Erwägung nicht möglich: Da Walter von „Derogat i o n " einzelner Bestimmungen durch das B - V G spricht, sowie aus dem Zusammenhang der Darstellung dürfte zu schließen sein, daß er das A B G B — also das einfache Gesetz — als (ungenau umschrieben) „ f r ü h e r " bestehend ansieht als das B - V G . D a m i t besteht aber i m Verhältnis zu der hier erörterten Frage (hier geht die bundesverfassungsgesetzliche Bestimmung der einfachgesetzlichen „zeitlich" v o r ; s. B G B l . 1961/155 u n d 1961/178) eine „zeitliche Umkehrung". Dazu k o m m t noch, daß die Frage Walters, ob Derogation oder nicht, möglicherweise falsch gestellt ist, denn sie geht von einem „ f r ü h e r " des A B G B aus. Aus der Sicht des B - V G bestand dieses aber zunächst überhaupt nicht (es w u r d e n vielmehr dessen Bestimmungen i n einem

144

III. Zur geltenden österreichischen Rechtslage

Die erste Erwägung ist die, ob allenfalls A r t . 30 Abs. 2 B - V G das Gebot enthält, die auf d*e „Geschäfte des NR" bezogenen Rechtsvorschriften des B - V G i m NRGO zu wiederholen. Gegen diese Auffassung ist ins Treffen zu führen, daß diese Verfassungsbestimmung w o h l als jene Bestimmung anzusehen ist, durch welche — analog dem A r t . 18 Abs. 1 und 2 B - V G i m Bereich der Verwaltung — das „Gesetzmäßigkeitsprinzip" für die Wahrnehmung der Aufgaben des NR festgelegt w i r d 6 9 . Noch nie wurde aber aus A r t . 18 B - V G abgeleitet, die einfachen Gesetze müßten die jeweils „maßgeblichen" Rechtsvorschriften des B - V G wiederholen 7 0 . Aus A r t . 30 Abs. 2 B - V G scheint also für die zu lösende Frage nichts zu gewinnen zu sein. Man könnte allerdings auch die bloße Wiederholung der Bestimmung der Verfassung als zulässig ansehen 71 , wobei allerdings i m Hinblick auf die bestehende Verfassungsbestimmung für die Anwendung der einfach-gesetzlichen Bestimmung (hier: § 70 NRGO) „kein Raum" i s t 7 2 ; die Bestimmung könnte allenfalls bei Wegfall der Verfassungsbestimmung „aufleben", wobei jedoch die damit zusammenhängenden verfassungsrechtlichen Probleme — die derzeit nicht zur Debatte stehen und nur auf Grund der Berücksichtigung der konkreten Vorgänge beurteilt werden könnten — außer Betracht bleiben. Gegen diese Auffassung 7 3 » 7 4 muß jedoch erwogen werden, ob das B - V G nicht davon ausgeht, daß eine verfassungsgesetzliche Regelung eines Gegenstandes den einfachen Gesetzgeber in jeder Weise davon ausschließt, dasselbe nochmals und wenn auch ident zu regeln, der Gesetzgeber vielmehr nur eine „Ausführung" vornehmen darf. Diese Meizu ermittelnden — u n d von Walter, w e n n auch unter anderer Etikette e r m i t telten — Umfang „rezipiert", durch das V Ü G i n K r a f t gesetzt), weshalb i h m oder seinen Teilen durch das B - V G nicht derogiert werden konnte, da Derogation den Bestand von Rechtsvorschriften voraussetzt; Walter selbst (s. n u n mehr Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 19 ff.) geht v o n der Unabhängigkeitserklärung 1945 als „historischer Verfassung" aus (aaO, 26), so daß das A B G B keineswegs als „prius" gedeutet werden kann. Daran vermag m. E. auch die Weiterentwicklung der „Uberlagerungstheorie" durch Walter, Derogation oder Invalidation, aaO, nichts zu ändern sowie der w e i tere Umstand, daß das R Ü G an den Rechtszustand v o m 10.4.1945 a n k n ü p f t (s. jedoch V f G H Slg. 2944/1955). 69 s. den Hinweis ο. I E, insbesondere F N 95. 70 Wie es der Rechtswissenschaft unmöglich ist, n u r eine einzige Rechtsn o r m vollständig darzustellen (s. F N 2 u n d 37), k a n n dies i m übrigen auch dem Gesetzgeber nicht zugemutet werden. Siehe auch V f G H Slg. 4106/1961; v. 30. 6.1972 Β 181/71, Β 11/72 u. G 12, 13, 18, 19, 23—29/72 (nach Umbruch, deshalb keine Auseinandersetzung). 71 So Walter, A B G B u n d Verfassung, ÖJZ 1966,1 ff. (3). 72 So die i n anderem Zusammenhang geprägte Formulierung von Walter, A B G B u n d Verfassung, ÖJZ 1966, 1 ff. (5, F N 59). 73 Sie w i r d von Walter, A B G B u n d Verfassung, ÖJZ 1966, I f f . (3), ohne weitere Begründung vertreten. 74 A u f i h r basieren i m weiteren auch die zahllosen Fälle, i n welchen V e r ordnungen den W o r t l a u t der Gesetze wiederholen.

Α. Spezifisch auf die Interpellation bezogene Rechtsvorschriften

145

nung könnte sich vor allem auf A r t . 44 Abs. 1 B - V G i n Zusammenhalt m i t Prinzipien stützen, die Walter i n anderem Zusammenhang 75 entwickelt und für das B - V G nachgewiesen hat. Bejaht man dies, würde i n der Tat ein Widerspruch und damit Derogation bestehen, allerdings nicht i m Verhältnis § 70 NRGO zu A r t . 52 Abs. 1 B-VG, sondern zu A r t . 44 B - V G und allenfalls weiteren Bestimmungen des B-VG. Auch unter dieser Voraussetzung müßte A r t . 52 Abs. 1 B - V G jedoch als v o l l i n Geltung stehend angesehen werden. Auch dann jedoch, wenn man von der hier abgelehnten Meinung ausginge, eine später erlassene Rechtsnorm vernichte nicht nur alle früher widersprechenden 76, sondern auch die gleichlautenden Rechtsvorschriften 77 , wäre zu beachten, daß zwar die derogierende Vorschrift verfassungswidrig erscheint 78 , daß aber nach der österr. Verfassungsrechtslage verschiedene „Grade" der Derogation bestehen 79 , was bedeutet, daß vorliegendenfalls durch die derogierende Vorschrift des § 70 NRGO A r t . 52 Abs. 1 B - V G nicht „endgültig" beseitigt würde 8 0 . Letztere Vorschrift müßte dann auch i n den Kreis der folgenden Betrachtungen einbezogen werden. Hingegen kann § 70 NRGO außerhalb einer gesonderten Untersuchung bleiben. Unabhängig davon bringt aber die Wiederholung des Wortlautes des A r t . 52 Abs. 1 B - V G gerade an dieser Stelle des NRGO, nämlich vor der ausführlichen Behandlung der Interpellation, deutlich den sachlichen Konnex von verfassungsgesetzlicher „Kompetenznorm" 8 1 und jenen Bestimmungen, die die Interpellation auf einfachgesetzlicher Stufe „ausführen", zum Ausdruck. 75 s. Walter, Die Gewohnheit als rechtserzeugender Tatbestand, ÖJZ 1963, 225 ff. (226 f.). Siehe auch Mohre, Das Verfassungsrecht der österreichischen Länder, Wien 1929, 72 f., der zwischen „materieller" u n d „formeller" Verfassungswidrigkeit unterscheidet; vorliegendenfalls könnte es sich u m letztere handeln — soferne überhaupt entsprechende Abgrenzungskriterien gefunden werden könnten. 76 s. dazu Walter, ÖJZ 1966, 3; Weinberger, Rechtslogik, 216, 228 f. 77 s. dazu die Hinweise bei K o j a , Das Verfassungsrecht der österreichischen Bundesländer, 31, F N 67 (u. 69). Ob es sich bei den späteren Rechtsvorschriften u m solche „gleichen oder höheren Ranges" handelt, oder, w i e i n dem hier konkret maßgeblichen Fall, daß die spätere Rechtsvorschrift niedrigeren Ranges ist, macht hinsichtlich des (vorläufigen) Bestandes keinen entscheidenden Unterschied; dies i m H i n b l i c k auf die nach der österr. Verfassungsrechtslage bestehende grundsätzliche Möglichkeit auch einer solchen — w e n n auch nicht endgültigen — Derogation. 78 s. Walter, Die Gewohnheit als rechtserzeugender Tatbestand, ÖJZ 1963, 225 ff.; derselbe, A B G B u n d Verfassung, ÖJZ 1966, 3. 79 s. dazu alle i n den vorigen F N angeführten Arbeiten Walters, insbes. Aufbau, 57 f. 80 s. Walter, Können Verordnungen Gesetzen derogieren?, ÖJZ 1961, 2 ff.; derselbe, Aufbau; zuletzt derselbe, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 325. 81 Daß A r t . 52 B - V G mehr als n u r eine Kompetenznorm darstellt, w i r d i m folgenden noch behandelt; dazu auch F N 8.

10

Morscher

146

III. Zur geltenden österreichischen Rechtslage 4. Die einschlägigen einfachgesetzlichen Rechtsvorschriften

Das NRGO sieht folgende Ausprägungen der Interpellationen v o r 8 2 : a) Die als „klassisch" bezeichnete schriftliche

Anfrage

83

§ 71 NRGO sieht hiezu vor, daß solche an die Bundesregierung oder eines ihrer Mitglieder gerichtete Anfragen dem Präsidenten m i t wenigstens fünf Unterschriften von Abgeordneten zu übergeben sind. Diese Anfragen sind dem Befragten sofort mitzuteilen. Der Befragte hat 8 4 innerhalb von zwei Monaten zu reagieren, wobei innerhalb dieser Frist entweder schriftlich oder mündlich zu antworten oder die Nichtbeantwortung schriftlich zu begründen ist. § 71 Abs. 4 NRGO sieht vor, daß die Anfragen und die schriftlich erteilten Antworten oder schriftlichen Begründungen der Nichtbeantwortung i n Abschrift an die Mitglieder des NR verteilt werden und als Bestandteil der Verhandlungen i n den öffentlichen Sitzungen des NR i m Sinne des A r t . 33 B - V G gelten, d. h. der sogenannten „sachlichen Immunität" 85 teilhaftig werden. Schließlich w i r d noch bestimmt, daß jeder Anfrage und jeder Beantwortung mindestens vier Abschriften beizulegen sind. M i t der Interpellationsbeantwortung ist faktisch regelmäßig das „schriftliche Interpellationsverfahren" abgeschlossen. b) Anfragebesprechung Darüber hinaus sieht jedoch — man kann, muß aber nicht von einem besonderen Typ der Interpellation sprechen, insofern diese Typenbildung nicht auf die Frageart beschränkt bleibt, sondern sich auch auf das weitere Verfahren bezieht — § 72 NRGO die Möglichkeit vor, daß über die Reaktion des befragten Regierungsmitgliedes (nicht aber der Bundesregierung) über Beschluß des NR eine „Besprechung" stattfinden kann. Ein darauf zielender Antrag ist zeitlich beschränkt, und zwar muß er am Schlüsse jener Sitzung, i n welcher die Beantwortung der Anfrage erfolgte — worunter offenbar auch die begründete Nichtbeantwortung zu verstehen ist —, oder am Beginn der nächsten Sitzung eingebracht werden. Während einer solchen Debatte besteht 82 s. zum folgenden Czerny - Fischer, GO, 249 ff.; nicht mehr am neuesten Stand: Klinghoff er, Das parlamentarische Regierungssystem i n den europäischen Nachkriegsverfassungen; Adamovich - Spanner, Hdb. 5 , 347 f. Nunmehr Ermacora, österreichische Verfassungslehre, 247 ff. ; Adamovich - Spanner Adamovich, Hdb.®, 397 f.; Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 326 ff. 83 Schneidet man die Untersuchung des parlamentarischen Lebens i n Österreich nicht w i l l k ü r l i c h m i t dem Jahre 1861 ab, sondern geht bis auf das Jahr 1848 zurück, sieht man, daß i n Österreich ursprünglich die mündliche I n t e r pellationsform bestand. 84 Z u r Frage der A n t w o r t p f l i c h t s. V . 85 I V D.

Α. Spezifisch auf die Interpellation bezogene Rechtsvorschriften

147

die Möglichkeit, den Antrag zu stellen, der NR nehme die Beantwortung oder die Begründung der Nichtbeantwortung einer Anfrage zur Kenntnis oder nicht zur Kenntnis. Man kann also verschiedene Phasen i n Zusammenhang m i t Interpellationsbeantwortungen unterscheiden: Eine schriftliche Anfrage führt zur schriftlichen oder mündlichen Beantwortung einer Anfrage bzw. zu deren begründeter Nichtbeantwortung. Möglich ist es, daß sich daran eine Debatte schließt, die i n einem A k t der politischen „Mißbilligung" — ohne daß diese Mißbilligung einem „Mißtrauensvotum" gleichkäme — gipfeln kann. Die i n der österr. Rechtsordnung vorgesehene Form der „klassischen" Interpellation sah schon seit Bestehen der Republik diese Diskussionsmöglichkeit i m Zusammenhang m i t Interpellationsbeantwortungen vor. Von dieser Möglichkeit wurde i n der zweiten Republik verhältnismäßig wenig Gebrauch gemacht; seit 1966 ist ein steigendes Interesse an solchen Verfahren festzustellen. c) Die dringliche

Anfrage

Von den „schriftlichen Anfragen" — die durchaus i n einer mündlichen Diskussion enden können — kann unterschieden werden die „dringliche Anfrage". § 73 NRGO 8 6 regelt dazu i m einzelnen die „ A n trags- und Unterstützungserfordernisse". Darüber hinaus sind — i m Verhältnis zu den ansonsten durch das NRGO eingeräumten Möglichkeiten — gewisse Beschränkungen normiert. Dazu zählen die Bestimmungen: Daß kein Abgeordneter mehr als zwei dringliche Anfragen unterstützen darf, die i n derselben Sitzung eingebracht wurden. Daß i n einer solchen Debatte nur Entschließungsanträge gestellt werden dürfen; dadurch ist nicht nur die Stellung von Anträgen, die auf die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses abzielen, untersagt 87 , sondern auch ausgeschlossen, i m Sinne des § 72 Abs. 3 NRGO den Antrag zu stellen, die Beantwortung der Anfrage zur Kenntnis zu nehmen oder nicht. Schließlich darf i n der Debatte über eine dringliche Anfrage kein Redner länger als 20 Minuten sprechen. d) Die kurze mündliche Anfrage Als besondere Form von Anfragen, die dem Begriff der Interpellation subsumiert werden können, sind schließlich die kurzen mündlichen Anfragen 88 zu nennen. M i t der Einführung der Fragestunde 89 , i n 86

s. dazu i m einzelnen Czerny - Fischer, GO, 260 ff. So auch Czerny - Fischer, GO, 266. Es darf als besondere sprachliche V e r w i r r u n g angesehen werden, w e n n Anfragen als mündliche bezeichnet werden (Art. 52 Abs. 2 B - V G , § 74 Abs. 1 NRGO), ohne daß sie je mündlich vorgebracht werden (s. §§ 75 Abs. 3 u. 76 Abs. 5 NRGO); eine Verfassungswidrigkeit dürfte aber deshalb k a u m anzunehmen sein, w e i l — jedenfalls aus historischer Sicht — die B - V G N o v . 1961 87

88

10·

148

III. Zur geltenden österreichischen Rechtslage

welcher diese kurzen mündlichen Anfragen behandelt werden, wurde international gesehen i n Österreich nicht Neuland beschritten, sondern die Einrichtungen anderer Staaten, insbesondere Englands und der BRD 9 0 , kopiert. Die §§ 74—76 NRGO regeln — ohne dadurch selbstverständlich Auslegungsschwierigkeiten verhindern zu können — eingehend, wie bei der Stellung kurzer mündlicher Anfragen und Zusatzfragen sowie bei deren Beantwortung vorzugehen ist. § 74 Abs. 1 NRGO wiederholt — selbstverständlich unter Außerachtlassung des dort genannten BR — i n etwas abgewandelter Form A r t . 52 Abs. 2 B - V G 9 1 . § 74 Abs. 2 NRGO verpflichtet 9 2 das befragte Mitglied der Bundesregierung oder dessen Vertreter, die Anfragen mündlich i n der gleichen Sitzung, i n der sie „aufgerufen" werden, zu beantworten oder Gründe für die Ablehnung der Beantwortung bekanntzugeben. I m weiteren w i r d für den einzelnen Abgeordneten die Möglichkeit der Stellung von mündlichen Anfragen dahingehend beschränkt, daß er „zu den Fragestunden eines Monats nicht mehr als vier Anfragen einbringen" darf. e) Für alle Anfragetypen

relevante Rechtsvorschriften

Als unmittelbar auf die Interpellation bezogene Rechtsvorschriften sind neben (Art. 52 B - V G und) den §§ 70 bis 76 NRGO noch die §§ 15, 38 Abs. 1, 53 Abs. 3 und 4 sowie 54 Abs. 2 NRGO zu nennen. § 38 Abs. 1 NRGO besagt u. a., daß ein Verzeichnis der i n der Sitzung (des NR) eingebrachten Anträge und Anfragen sowie der eingelangten Anfragebeantwortungen i n den Stenographischen Berichten zum A b druck gelangt. Damit w i r d jedenfalls ein für den formellen Ablauf der schriftlichen interpellativen Vorgänge — aus dem Zusammenhang mit § 75 Abs. 3 NRGO ergibt sich, daß die kurzen mündlichen Anfragen nicht erfaßt sind — wesentliches Gebot formuliert, als solche schriftliche Anfragen nur „ i n der Sitzung" eingebracht werden können 9 3 . § 15 NRGO umschreibt als Gegenstände der Verhandlung des NR u. a. die Anfragen. A n diese Bestimmung knüpft § 54 Abs. 2 NRGO an, wonach alle Verhandlungsgegenstände i m Sinne des § 15 — ausgenommen dazu dienen sollte, eine ganz bestimmt umrissene Erscheinung der „ m ü n d lichen Anfrage" des gleichzeitig behandelten NRGO zu ermöglichen. 89 s. dazu SWA Rechtsgutachten 40, Die Fragestunde des Nationalrates, Wien 1967, u n d die i m Anschluß stattgefundene Diskussion. 90 s. dazu neben den Hinweisen i n der Debatte zur Geschäftsordnungsreform des Jahres 1961 den Bericht des Geschäftsordnungsausschusses des NR, 463 B1GNR 9. GP, 7. 91 Damit entsteht die gleiche Problematik w i e bei Wiederholung des A r t . 52 Abs. 1 B - V G i m § 70 N R G O ; s. dazu o. 92 s. V. 93 s. Czerny -Fischer, GO, 126 f., 399 f.; Fischer, Zehn Vorschläge f ü r den Nationalrat, Die Z u k u n f t , H 5 (März) 1969, 11 ff. (13).

Β. Zur Rechtsnatur interpellativer Vorgänge

149

die Bittschriften — als Beilage zu den Stenographischen Berichten veröffentlicht werden. § 53 Abs. 3 NRGO sieht vor, was das — von den „Stenographischen Berichten" i m Sinne des § 54 Abs. 1 NRGO 9 4 zu unterscheidende — Protokoll ausschließlich zu enthalten hat, während Abs. 4 dieser Gesetzesstelle anordnet, daß u. a. die Verzeichnisse der an die Mitglieder der Regierung gerichteten Anfragen dem Protokoll nicht beigegeben werden. Damit ist aber nur der gesamte auf die parlamentarische Interpellation unmittelbar bezogene Komplex von Rechtsvorschriften erfaßt. Es wurde oben — den Vorschlägen Walters folgend — vom umfassenden Begriff der Rechtsnorm ausgehend als kleinste Einheit die Rechtsvorschrift herausgegriffen. Hier zeigt sich, daß die Herausarbeitung bestimmter Komplexe von Rechtsvorschriften relativen Charakter trägt, daß für eine bestimmte Institution nicht nur die besonders hervorgehobenen Rechtsvorschriften von Relevanz sind. Das wurde für den gegebenen Zusammenhang insofern verdeutlicht, als versucht wurde, die die interpellativen Vorgänge regelnden Rechtsvorschriften als „spezielles" Prozeßrecht zu umschreiben; für diese Vorgänge ist demnach der oben m i t „allgemeinem parlamentarischem Prozeßrecht" umschriebene Normenkomplex ebenfalls von Bedeutung.

B. Zur Rechtsnatur interpellativer Vorgänge A u f den Ergebnissen der Reinen Rechtslehre aufbauend ist vom zentralen Begriff „ N o r m " auszugehen, worunter man versteht, daß etwas sein oder geschehen soll, wobei unter diesem „Sollen" — über den üblichen Sprachgebrauch hinausgehend — auch ein „Dürfen" und „Können" verstanden wird. Das Wesentliche einer Rechtsnorm ist i h r zwangsanordnender Charakter 9 5 . Es zeigt sich, daß unter diesem Gesichtspunkt der Normcharakter der Interpellation, aber auch jenes Bereiches, der hier m i t die parlamentarische Interpellation regelnden „Rechtsvorschriften" umschrieben wurde, nicht unproblematisch zu sein scheint. Denn wo ist die „zwangsanordnende Norm" i n diesem Bereich? Ohne Bezug auf eine konkrete Rechtsordnung hatte Laband allgemein geäußert, i n der staatsrechtlichen Literatur werde den Volksvertretungen „noch einige andere Rechte zugeschrieben, welche bei näherer 94

Üblicherweise als „Stenographische Protokolle" bezeichnet. Kelsen, Reine Rechtslehre 2 , 34 f., 55 ff.; Walter, Aufbau, 16; s. auch Walther Burckhardt , V o m Rechtszwang, ARSP 29 (1936), Η 2, nunmehr auch i n : Aufsätze u n d Vorträge 1910—1938, Bern 1970, 52 ff.; Rupert Schreiber, Die Geltung von Rechtsnormen, B e r l i n - Heidelberg - New Y o r k 1966, 23 ff. (29, F N 54). 95

150

III. Zur geltenden österreichischen Rechtslage

Betrachtung keine Rechte sind, weil sie keinen rechtlichen Inhalt und keine rechtliche W i r k u n g haben" 9 6 . A u f die Verhältnisse i m deutschen Reich übergehend stellt er fest, daß i n den meisten Darstellungen des deutschen Reichsrechts diese Pseudorechte des Reichstages, wozu er vornehmlich auch die Interpellation zählt, einen Platz gefunden hätten. „Niemals übt . . . der Reichstag — auch wenn sich an die Interpellation eine Besprechung anschließt, eine staatsrechtliche Funktion aus 97 ." Anders verhält es sich nach Laband, wenn die Regierung verpflichtet wäre, eine A n t w o r t zu erteilen, der Reichstag befugt wäre, „durch solenne Fragestellung die Regierung zur Erteilung einer Auskunft, zur Ablegung einer Rechenschaft zu zwingen", dann „wäre das Interpellationsrecht i n der Tat ein Recht von weitreichender staatsrechtlicher Bedeutung" 9 8 . Sieht man von Einzelheiten ab — etwa vom nichtdifferenzierenden Gebrauch der Begriffe Kompetenz und Recht; von der Frage, wie es überhaupt denkmöglich erscheint, die Regierung i n einer dem Wort i n seiner ursprünglichen Bedeutung entsprechenden Sinne rechtlich zur Rechenschaftslegung zu zwingen —, stellt sich die Frage, wie interpellative Vorgänge als rechtlich relevant begriffen werden können und ob es sich bei jenen i n der Verfassung und i m NRGO enthaltenen Aussagen betreffend das, was hier m i t Interpellation bezeichnet wird, u m Rechtsnormen, i m Sinne der von Walter 99 entwickelten Terminologie u m Rechtsvorschriften handelt. Denn man darf wohl davon ausgehen, daß aus der Sicht der Rechtswissenschaft nicht alles, was i n einem amtlichen Publikationsorgan abgedruckt wurde, als Rechtsvorschrift zu deuten i s t 1 0 0 ; interpellative Vorgänge und das sie regelnde „ M a t e r i a l " 1 0 1 sind nämlich — zumindest regelmäßig — nicht wie die Hauptmasse der Rechtsvorschriften sofort erkennbar als Teil von Rechtsnormen, die i n die spezifischen Sanktionen „Strafe" und 98 Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches I 5 , 307 (auch die früheren Auflagen enthalten diesen Hinweis u n d die folgenden Ausführungen), insbes., aaO, 307: „Politisch mag eine i m Reichstage gestellte Interpellation von der höchsten Wichtigkeit sein; staatsrechtlich ist sie vollständig wirkungslos u n d ohne alle Bedeutung." Siehe auch Laband, Das Interpellationsrecht, D J Z 1909, 677 ff. (678 f.). 97 Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches I 5 , 308. 98 Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches I 5 , 307; diese Einseitigkeit dürfte v o r allem darauf zurückzuführen sein, daß die heute übliche U n terscheidung ermächtigende-gebietende N o r m (s. etwa Walter, Aufbau) nicht entwickelt worden war. 99 s. etwa Walter, Aufbau, 46 ff. 100 s. Walter, Aufbau, 49: „Es ist allerdings auch möglich, daß i n einem Rechtserzeugungsverfahren ein rechtlich irrelevanter I n h a l t erzeugt w i r d . " 101 I m gegebenen Zusammenhang muß dieser unklare Begriff gewählt werden, u m zum Ausdruck zu bringen, daß dem, was i n die positive Rechtsordnung verbal über Interpellationen Eingang gefunden hat, aus der Sicht der Reinen Rechtslehre nicht schon allein auf G r u n d dieser Erwägung unbedingt Rechtsnormcharakter zukommen muß.

Β. Zur Hechtsnatur interpellativer Vorgänge

151

„Exekution" münden können. I n dieser Allgemeinheit scheint allerdings die Frage von der deutschen Staatsrechtslehre, insbesondere auch von Laband nicht gestellt worden zu sein; vielmehr wurde dort, wie gerade auch die Replik Georg Jellineks 102 zeigt, spezifisch darauf abgestellt, ob eine „Antwortpflicht" der Regierung bzw. der Mitglieder auf Interpellationen anzunehmen ist oder nicht bzw. ob ein „Recht" der Parlamentarier darauf bestehe, Antworten zu erhalten, ohne die Frage der Sanktion umfassend zu prüfen. Der Rechtscharakter des auf die parlamentarische Interpellation bezogenen „Materials" kann deshalb angenommen werden, w e i l die Interpellation selbst schon als rechtliche Sanktion i n einem weiteren Sinne begriffen werden kann 1 0 3 , nämlich als Sanktion auf tatsächliche oder auch nur vermeintliche Handlungen (einschließlich Unterlassungen) von Verwaltungsorganen; allerdings w i r d damit der Begriff Sanktion i n einer nicht unwesentlichen Weise erweitert und das typische „Zwangsmoment" sehr extensiv aufgefaßt. Je nach Standpunkt könnte also dam i t der Zwangscharakter als nicht erwiesen angenommen werden. K e i n Zweifel am Rechtscharakter interpellativer Vorgänge und der sie regelnden „Rechtsvorschriften" kann jedoch bestehen, wenn die Interpellation gesehen w i r d i n Zusammenhang m i t weiteren möglichen Sanktionen 1 0 4 : Hier ist zu nennen die Möglichkeit der Geltendmachung der „staatsrechtlichen" 1 0 5 sowie der „politischen" 1 0 6 Verantwortlichkeit der M i t glieder der Bundesregierung, die (soferne das Mißtrauensvotum nicht 102

Georg Jellinek, Verfassungsänderung u n d Verfassungswandlung, 25 f.; derselbe, Ausgewählte Schriften u n d Reden I I , 278 ff.; s. auch Zweig, Die parlamentarische Enquête nach deutschem u n d österreichischem Recht, Z. f. P o l i t i k 6 (1913), 265 ff. (270 ff.); dazu u. 103 s. dazu Kelsen, Reine Rechtslehre 2 , insbes. 34 ff., 114 ff. u. passim. 104 Regelmäßig pflegt man n u r das Mißtrauensvotum als Sanktion zu begreifen (wobei jedoch diese Terminologie ungenau, den Begriff Sanktion erweiternd ist, w e i l erst allenfalls auf G r u n d des Mißtrauensvotums die Setzung typischer Zwangsakte erfolgt, soferne man nicht die Entfernung v o m A m t als typische Strafe begreift): i n diese Richtung allgemein etwa Kelsen. Allgemeine Staatslehre, 340. F ü r die österreichische Rechtslage s. etwa Adamovich, Handbuch des österreichischen Verwaltungsrechts I 5 , 136; Adamovich - Spanner, Hdb. 5 , 349. Nicht näher ein gegangen w i r d hier auf das Verhältnis der Abgeordneten; abgesehen davon, daß es sich i n bezug auf sie i m gegebenen Zusammenhang regelmäßig u m ermächtigendes, nicht gebietendes Recht handelt (s. dazu auf Walther Burckhardt zurückgehend Walter, Aufbau, zuletzt derselbe, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 5 ff.), können auch typische Sanktionen erkannt werden: (Nicht-)Wiederwahl der Abgeordneten, „disziülinäre" Maßnahmen (§§ 83 ff. NRGO), gerichtliche Inanspruchnahme (s. I V D 5 u n d X B). 105 A r t . 76 u n d 142 B - V G . 106 H i e r i n einem engeren Sinne aufgefaßt: A r t . 74 B - V G ; dazu die i n F N 104 genannten Hinweise sowie Welan. Das Mißtrauensvotum nach der österreichischen Bundesverfassung, ÖJZ 1967, 561 ff.

152

III. Zur geltenden österreichischen

echtslage

selbst als Zwangsakt gedeutet wird) i m weiteren zum Setzen von Zwangsakten führen können. Auch und wenn gerade letztere nicht vom Vorliegen determinierter Bedingungen abhängig ist, stellt sie sich — als i n der Rechtsordnung normiertes Instrument — als rechtliche Sanktion (bzw. als wesentliche Bedingung einer solchen) dar 1 0 7 . Dazu kommt als spezielle (im weiteren Sinne aufzufassende) Sanktion i m Zusammenhang m i t interpellativen Vorgängen i n Betracht die „Interpellationsbesprechung" sowie die Möglichkeit, die Beantwortung einer Anfrage zur Kenntnis oder nicht zur Kenntnis zu nehmen. Dabei kommt es jedoch nicht zur Setzung des für das Recht typischen und dieses grundsätzlich konstituierenden Zwanges. Es handelt sich u m „kein allen als Recht bezeichneten Gesellschaftsordnungen gemeinsames und kein die wesentliche Funktion dieser Gesellschaftsordnungen kennzeichnendes M e r k m a l " 1 0 8 . I n etwa könnte man diese Sanktion vergleichen m i t jenen Fällen, i n denen die zur Ahndung von Unrechtshandlungen berufenen Verwaltungsbehörden (Gerichte) von der Verhängung einer Geld- oder Freiheitsstrafe Abstand nehmen und an deren Stelle eine „Verwarnung" setzen können 1 0 9 . Die letztgenannten Sanktionsmöglichkeiten beziehen sich zwar formal auf die Beantwortung bzw. schriftliche Begründung ihrer Nichtbeantwortung. Doch ist nicht nur denkbar, sondern faktisch regelmäßig der Fall, daß sich diese Sanktionen ausschließlich gegen den der Interpellationsbeantwortung zugrunde liegenden Sachverhalt beziehen 110 . Schließlich sind mögliche Sanktionen i m Rahmen der M R K ins Auge zu fassen. Hier ist vor allem zu beachten, daß die M R K 1 1 1 nicht wie das herkömmliche österr. Rechtsschutzsystem grundsätzlich auf das Vorliegen besonders qualifizierter Verwaltungsakte — nämlich Bescheide — abstellt. Vielmehr sind auch ohne Vorliegen derselben Rechtsverletzungen und damit Sanktionen möglich 1 1 2 ' 1 1 3 > 1 1 4 . Dies jedenfalls 107 Allerdings zeigt sich dann, daß über das Mißtrauensvotum von „rechtlich unverbindlichen" Wünschen des Parlaments (wie die Resolution bezeichnet w i r d ) keine Rede sein kann. 108 Kelsen, Reine Rechtslehre 2 , 35. 109 Vgl. etwa § 21 VStG. 110 s. besonders deutlich etwa die Anfragebesprechung zu 56/J, 36/AB, StProtNR 9. GP, 750 ff. (19. Sitzung am 14.12.1959). 111 B G B l . 1958/210. 112 Vgl. dazu i m weiteren X . 113 s. bezüglich Staatenbeschwerden u n d Individualbeschwerden (mit u m fassenden Hinweisen) Khol, Zwischen Staat u n d Weltstaat, SÖGA 4, Wien Stuttgart 1969; Hannfried Walter, Die Europäische Menschenrechtsordnung. Individualrechte, Staatenverpflichtungen u n d ordre public nach der Europäischen Menschenrechtskonvention, Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht u n d Völkerrecht 53, K ö l n - B e r l i n 1970. 114 I n einem v i e l weitreichenderen, über die nationale Rechtsordnung h i n ausgehenden Sinne mögliche A k t i o n e n auf Grund des Völkerrechts etwa bei Beleidigung eines ausländischen Staates durch eine Interpellation bzw.

C. Eingliederung in den Aufbau der Rechtsordnung

153

dann, wenn man von einem Doppelcharakter der Straßburger Instanzen und deren Akte ausgeht: Da die M R K Bestandteil der innerstaatlichen (Verfassungs-)Rechtsordnung ist, könnten die auf Österreich bezogenen Akte nicht nur als völkerrechtliche, sondern gleichzeitig als innerstaatliche gedeutet werden 1 1 5 . Der Rechtscharakter des auf die Interpellation bezogenen Materials und der Interpellation ist damit jedenfalls erwiesen; nichts ist aber noch über den spezifisch rechtlichen Charakter derselben ausgesagt.

C. Interpellative Vorgänge und die sie regelnden Rechtsvorschriften i m Aufbau der Rechtsordnung 1. Die Bestimmungen des NRGO im Aufbau der Rechtsordnung

Wenn auch die die interpellativen Vorgänge regelnden Rechtsvorschriften des NRGO i m Aufbau des österr. Rechtssystems realtypisch einheitlich als auf Gesetzesstufe stehend aufzufassen sind, darf nicht übersehen werden, daß i m Lichte der Lehre vom Stufenbau der Rechtsordnung diesem Rechtsmaterial kein einheitlicher Charakter, sondern ein je verschiedener, oft schwierig zu ermittelnder Doppelcharakter zukommt, weil „die Gestaltung der positiven Rechtsordnung ein gewisses Ineinandergreifen" 1 1 6 der Bereiche Zwangsnormerzeugungsregel, Zwangsnorm und Ζ wangsnorm vollzugsregel auf weist 1 1 7 . Dabei muß man sich vor Augen halten, daß gerade i m Bereich der parlamentarischen Interpellation, die auf die rechtlichen Beziehungen (typischer 118 ) staatlicher Organe abstellt, regelmäßig am Ende des Rechtserzeugungsund Vollzugsprozesses nicht die typischen Sanktionen (Strafe, Exekution) stehen 119 . Die für den gegebenen Zusammenhang relevanten Beantwortung, i m besonderen auch i m Zusammenhang m i t Grundrechtsverletzungen (s. etwa Kipp. Der Schutz der Persönlichkeitsrechte i m modernen Völkerrecht, i n : Persönlichkeitsrechtliche Fragen des Internationalen Rechts, Schriftenreihe der Deutschen Gruppe der A A A , Baden-Baden 1962, 9 f f . ; Khol. Der Menschenrechtskatalog der Völkergemeinschaft, SÖGA 2, W i e n - Stuttgart 1968; derselbe, Zwischen Staat u n d Weltstaat). 115 Das sei hier n u r angedeutet; eine nähere Auseinandersetzung erscheint i m gegebenen Zusammenhang wegen des m i t Sicherheit nachgewiesenen Rechtscharakters der gegenständlichen Materie nicht nötig. 116 Walter, Aufbau, 35. 117 s. i m einzelnen Walter, Aufbau, 35 ff. 118 Deshalb typischer staatlicher Organe, w e i l auch das einzelne I n d i v i d u u m als solches i n seinen rechtlichen Beziehungen gedeutet werden k a n n ; s. statt aller Kelsen, Reine Rechtslehre 2 , 152 ff. 119 Daß aber — w o r a u f es letztlich ankommt — der f ü r das Recht typische Z w a n g gesetzt werden kann, so daß diese Rechtsvorschriften erst als solche bezeichnet werden können, w u r d e aufzuzeigen versucht.

154

III. Zur geltenden österreichischen Rechtslage

Rechtsvorschriften des NRGO weisen aus rechtstheoretischer Sicht insoferne einen unterschiedlichen Charakter auf, als etwa die auf das Entstehen einer Interpellation bezogenen Rechtsvorschriften (etwa § 71 Abs. 1 NRGO), jedenfalls wenn man von einem atypischen Begriff der Sanktion ausgeht und die Interpellation als solche Sanktion i m weiteren Sinn auffaßt, als Zwangsnorm zu deuten sind, gleichzeitig aber auch als Zwangsnormerzeugungs- 120 und Vollzugsregel 121 , also jedenfalls einen Doppelcharakter aufweisen. Auch kann etwa jene Rechtsvorschrift (§ 72 Abs. 3 NRGO), die die Möglichkeit der Nicht-Zur-Kenntnisnahme einer Anfragebeantwortung oder Begründung der Nichtbeantwortung vorsieht, — allerdings auch wieder nur i n einem atypischen Sinne, da des sonst regelmäßig gegebenen spezifischen Zwanges entbehrend — als Zwangsnorm aufgefaßt werden. Doch soll das hier nur angedeutet werden; der Doppel (Dreifach-) Charakter dieser Rechtsvorschriften w i r d zum Teil insofern aufgehellt, als i m folgenden die auf Grund der Bestimmungen des NRGO gesetzten Akte beleuchtet werden. 2. Anfrage und Anfragebeantwortung im Aufbau der Rechtsordnung

a) Allgemein Die interpellativen Vorgänge sind nur schwer einer Einordnung i n die Bauelemente der Rechtsordnung zugänglich. Was die Einordnung dieser Vorgänge i n die herkömmlich unterschiedenen Staatsfunktionen betrifft, hat Merkl gerade auch i n bezug auf diese gemeint, die Rechtswissenschaft stehe diesen „verfassungsgemäßen und doch nicht formalgesetzlichen A k t e n ziemlich ratlos gegenüber; fast wie erratische Blöcke aus einer fremden Welt liegen sie der Rechtswissenschaft bei der Systemisierung der Staatsfunktionen i m Wege und scheinen insbesondere der Theorie von der Dreiteilung der Staatsgewalten zu spotten" 1 2 2 . Die Einordnung, die hier nur i m Hinblick auf die Anfrage und die Anfragebeantwortung versucht wird, w i r d je nachdem verschieden sein, welcher Unterscheidungsgesichtspunkt i n den Vordergrund gerückt wird. Sieht man i m Anschluß an Merkl das K r i t e r i u m der Unterscheidung von Gesetzgebung und Vollziehung — die Gerichtsbarkeit kann i m gegebenen Zusammenhang füglich außer Acht gelassen werden — i m Abstand der beiden Funktionen von der Verfassung 123 und beachtet man, daß die Interpellation i n der Verfassung grundgelegt 120

Soferne durch die Interpellation eine „Präzisierung" (Willensakt) u n d damit Rechtserzeugung erfolgt. 121 Soferne bloß vollziehend (Erkenntnisakt) die Reaktionspflicht „begründet" w i r d . 122 Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, 19. 123 s. Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6 ff. (19).

C. Eingliederung in den Aufbau der Rechtsordnung

155

ist, würden diese Akte „ i n die Sphäre der formellen Gesetzgebung gehören, ohne m i t ihr die Gesetzesform zu teilen" 1 2 4 . Zieht man jedoch i n Betracht, daß nach dem B - V G die Geschäfte des Nationalrates auf Grund eines besonderen Bundesgesetzes geführt werden 1 2 5 und daß hinsichtlich jedenfalls der mündlichen Anfragen die nähere Regelung abermals ausdrücklich diesem genannten Bundesgesetz vorbehalten w i r d 1 2 6 , würden alle auf Grund dieser Rechtsvorschriften wahrgenommenen Funktionen i n den untergesetzlichen Bereich, i n den Bereich der Vollziehung verwiesen. N u n könnte man allerdings dagegen wieder einwenden, aus dem Blickwinkel einer „Verfassung i m materiellen Sinne" 1 2 7 müßte gerade ein Großteil der Bestimmungen des NRGO als Verfassungsbestimmungen angesehen werden, nämlich soweit, als es sich u m die auf die Erzeugung von Normen bezogenen Rechtsvorschriften handelt. Und wie anzudeuten versucht wurde, kommt i n der Tat den auf die interpellativen Vorgänge bezogenen Rechtsvorschriften des NRGO — nämlich jenen, die oben 1 2 8 als „Allgemeiner Teil" der Prozeßbestimmungen parlamentarischer Geschäftsordnungen bezeichnet wurden — ein idealtypisch jeweils verschiedener Charakter zu, und zwar je nach funktioneller Anwendung. N u n ist es zwar nicht unmöglich, auch die i n Frage stehenden interpellativen Akte als Gesetze zu qualifizieren; dies würde aber nicht entsprechen den Begriffsbildungen der Theorie und Praxis zum Gesetzesbegriff nach dem österr. Verfassungsrecht 120 . Eine Zuordnung dieser Vorgänge zum Bereich der Gesetzgebung ist zwar wissenschaftlich an sich möglich, weil die Wissenschaft i n der Bildung ihrer Begriffe frei ist; und sie ist hinsichtlich des B-VG, sofern man auf die organisatorische Seite abstellt, w o h l berechtigt. Allerdings zeigen die bisherigen, auf Merkls Einsichten aufbauenden Erwägungen deutlich, daß keine hinreichende Differenzierung zwischen idealtypischer und realtypischer Betrachtungsweise 130 erfolgte. Daß die von Regierungsseite ausgehenden Akte grundsätzlich dem Bereich der Vollziehung zuzuordnen sind, liegt auf der Hand; diese 124 Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, 19; es handelt sich dabei u m eine p r i m ä r idealtypische Betrachtungsweise, ohne diese so k l a r zu differenzieren w i e Walter, Aufbau. 125 A r t . 30 Abs. 2 B - V G . 126 A r t . 52 Abs. 3 B - V G . 127 s. dazu neuestens Kafka, § 1 Amtshaftungsgesetz. Über das Problem der Verfassungsausführenden Gesetze, in: Festschrift für A d o l f J. M e r k l , 121 ff.; s. auch Walter, Aufbau, 35 ff.; derselbe, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 5 ff. 128 s. I I C 2 d. 129 s. dazu neuestens Novak , Die Fehlerhaftigkeit von Gesetzen u n d V e r ordnungen; Ermacora, österreichische Verfassungslehre, 215 ff.; i m weiteren F N 135. 130 s. etwa die K l ä r u n g durch Walter, Aufbau, insbes. 35 ff.

156

III. Zur geltenden österreichischen

echtslage

Akte erscheinen regelmäßig als Vollzugsakte i n einem engeren Sinne und nur mehr als Rechtsakte i n einem weiteren Sinne. b) Die Anfrage α) Idealtypus. Die Anfrage kann rechtstheoretisch einerseits — wie ausgeführt — als Sanktion i m weitesten Sinne begriffen werden, als Sanktion allerdings, die des spezifischen Zwangscharakters entbehrt. Unabhängig davon ist aber die Interpellation auch als Vollzugsakt zu deuten, als spezifische Vollziehung 1 3 1 der einschlägigen Bestimmungen des NRGO. Allerdings stellt sich die Interpellation nicht nur als bloße Vollziehung i m engeren Sinne dar. Denn das NRGO regelt das Verhalten nicht i n jeder Beziehung, vielmehr nur i m formalen Ablauf und die übrigen Rechtsvorschriften bilden nur einen mehr oder minder determinierenden Rahmen; durch das Stellen der Interpellation erfolgt eine Präzisierung 132. Die Interpellation stellt sich deshalb nicht nur als V o l l ziehung, sondern gleichzeitig als Rechtserzeugung dar: Es entsteht nämlich erst damit die präzisierte „Verpflichtung" 133 des befragten Regierungsmitgliedes (der Regierung), zu reagieren. Ähnlich wie beim U r t e i l oder Bescheid handelt es sich also rechtstheoretisch sowohl u m Rechtsanwendung als auch u m Rechtserzeugung 134 , sofern man den Sanktionscharakter bejaht i m weiteren noch u m eine Sanktion und insoferne i n dieser Beziehung nur mehr u m einen Rechtsakt i n einem weiteren Sinne. ß) Realtypus nach dem B-VG. Wenn man i m Hinblick auf das B - V G zur Klärung der Frage der Rechtsqualität der Interpellation ausschließlich auf den formell-organisatorischen Gesichtspunkt 135 abstellt, 131

s. Walter, Aufbau, 27 ff., 35 ff., 45. s. Walter, Aufbau, 38 ff.; derselbe, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 13 ff. 133 Z u r Terminologie s. V B. 134 s. Walter, Aufbau, speziell 44 f.; Kelsen, Reine Rechtslehre 2 , 239 ff.; diese Erwägungen gehen b e k a n n t e r m a ß e n auf die Einsichten Merkls zurück (s. die Hinweise bei Walter, Aufbau, 45, F N 77). 135 I n diese Richtung V f G H Slg. A n h . 1/1955, 4126/1961 (Habsburg-Beschl.), sowie Slg. 5781/1968; eine solcher A r t ausschließlich auf die organisatorische Seite abstellende Betrachtungsweise übersieht, daß einem „gesetzgebenden Organ" neben dieser Gesetzgebungskompetenz üblicherweise noch andere Kompetenzen zukommen können, die nach h. L. trotz der Relativität aller Aussagen nicht dem Begriff des Gesetzes (s. Kelsen, Z u r Lehre v o m Gesetz i m formellen oder materiellen Sinn m i t besonderer Berücksichtigung der österreichischen Verfassung, JB1. 1913, 229 ff.; Merkl. Allgemeines V e r w a l tungsrecht, 6 ff.; Adamovich - Spanner, Hdb. 5 , 296; Walter, Aufbau, insbes. 35 ff.; Novak. Die Fehlerhaftigkeit von Gesetzen u n d Verordnungen; Ermacora, österreichische Verfassungslehre, 215 ff.) subsumiert zu werden pflegen; s. i m weiteren Koja, Das Verfassungsrecht der österreichischen Bundesländer, 140 ff., u n d die dort zit. Erk. des V f G H . Α. A . jedoch Loebenstein - Kaniak, K o m m e n t a r zum Amtshaftungsgesetz, Wien 1951, 42 (dazu u. Χ Β 2); i n diese Richtung, jedoch schwankend, Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 387, s. dagegen jedoch 425, F N 5. 132

C. Eingliederung in den Aufbau der Rechtsordnung

157

kommt man deshalb i n Schwierigkeiten, weil interpellative Akte weder dem Gesetz i m materiellen noch i m formellen Sinne, wie diese Begriffe i m Hinblick auf das B - V G entwickelt wurden, subsumiert werden können 1 3 6 ; das bedarf keiner näheren Erläuterung. Entscheidend ist, daß das B - V G — entgegen einer diesen Gesichtspunkt Jahrzehnte ignorierenden Lehre — wesentliche materielle Determinanten der einzelnen Staatsfunktionen enthält 1 3 7 . Aus den damit gewonnenen Einsichten, die hier nicht i m einzelnen zu wiederholen sind, ergibt sich, daß nach dem B - V G m i t dem Übergreifen des Gesetzgebungskörpers jedenfalls nach den A r t . 52 ff. B - V G nicht nur ein formeller „Ubergriff" erfolgt, indem hier ein wesentlich m i t der Gesetzgebungsfunktion betrautes Organ über das Instrument des Gesetzes hinaus i n den Bereich der Verwaltung hineinwirkt, sondern vielmehr, daß dieses Tätigwerden selbst Verwaltungstätigkeit i m Sinne des B - V G ist. Dies bringt ja die Bundesverfassung auch dadurch zum Ausdruck, daß sie die parlamentarischen Kontrollkompetenzen i m zweiten Hauptstück (Gesetzgebung des Bundes) unter E „ M i t w i r k u n g des Nationalrates und des Bundesrates an der Vollziehung des Bundes" behandelt 1 3 8 . Während die dort i n A r t . 50 und 51 B - V G angeführten Angelegenheiten i n Gesetzesform beschlossen werden und zusätzlich z.T. Gesetze i m materiellen Sinne (Budget) bzw. nur das letztere (Staatsverträge) sind, ist dies hinsichtlich der Interpellation (und auch bei den anderen Kontrollmitteln) nicht der Fall. Der Gedanke, Interpellationen dem Bereich der Gesetzgebung zuzuweisen, w i r d also i m folgenden nicht weiter verfolgt 1 3 9 . Vielmehr werden jene umschriebenen Aktionen nach den Ein188

s. die Hinweise i n F N 135. Das Abstellen auf die formelle Seite zielt auf das Organ u n d spezifische Erzeugungsverfahren, das Abstellen auf die materielle Seite auf den (generellen) Adressatenkreis; beide Komponenten kommen hier nicht i n Betracht (nur beim Abstellen auf das Organ allein k a n n von „Gesetzgebung" gesprochen werden). 137 s. Antonioiii, Herrschaft durch Gewaltentrennung, Verh. 2. ÖJT II/7, W i e n 1964, 21 ff. (25ff.); Winkler, Das österreichische Konzept der Gewaltentrennung i n Recht u n d Wirklichkeit, Der Staat 6 (1967), 293 ff.; Melichar, V o n der Gewaltentrennung i m formellen u n d materiellen Sinn unter Berücksichtigung der Abgrenzung von Gerichtsbarkeit u n d V e r w a l t u n g insbesondere auf dem Gebiete des Strafrechtes, Verh. 4. ÖJT 1/1, Wien 1970, insbes. 25 ff.; Adamovich, A k t u e l l e Tendenzen der Funktionsteilung i n der Gesetzgebung zwischen Parlament u n d Regierung, aaO. 138 problematisch allerdings die Systemisierung des B - V G an sich ist ergibt sich aus der i m T e x t zitierten Überschrift des I I . Hauptstückes des B - V G , die eben auf die Gesetzgebung des Bundes abstellt. Siehe jedoch i. S. des Textes Kelsen, österreichisches Staatsrecht, 185 f. („exekutive F u n k tionen des Parlaments"). 139 F ü r die B R D s. die Hinweise i m U r t e i l des O V G Münster v. 4.10.1966, I I A 16/65, DVB1. 1967, 51 ff. (52 f.); Arndt (DVB1. 1965, 954) zählt auch das interpellationsbeantwortende Organ als solches zur Gesetzgebung!

158

III. Zur geltenden österreichischen Rechtslage

teilungskriterien der hier maßgeblichen positiven Rechtsordnung, des B-VG, von der Qualität des Aktes her dem Bereich der Vollziehung zugeordnet 140 . Wenn hingegen der V f G H 1 4 1 auf einer strengen formellorganisatorischen Scheidung aufbaut, kann dem nur die Vorstellung zugrundeliegen, daß i n strikter Verfolgung der Gewaltentrennung das Parlament grundsätzlich auch i m Bereich der Verwaltung, i n welchem es auf Grund der Verfassung tätig werden darf, nur „als Gesetzgeber" agieren könne; das aber t r i f f t auf Grund des B - V G nicht zu. Allerdings stellt sich dann, wenn man die Interpellation als A k t der Verwaltung begreift, die vom V f G H aufgeworfene Frage der Möglichkeit der gerichtlichen (VfGH bzw. VwGH) Überprüfung dieser A k t e 1 4 2 . Abgesehen aber davon, ob die hier nicht näher zu erörternden Prämissen des V f G H zutreffen, stellt sich für den gegebenen Zusammenhang das Problem der Bindung von Mitgliedern des NR an die Rechtsanschauung des V f G H und V w G H nicht, w e i l es sich bei Interpellationen nicht u m Bescheide handelt. Allerdings wären sie allenfalls als Spezialfall der „faktischen Amtshandlung" zu deuten 1 4 3 , wobei aber für den gegebenen Zusammenhang schon begrifflich eine Bindung an die Rechtsanschauung des V f G H ausgeschlossen ist. M i t der generellen Zuordnung der Interpellation zum Bereich der Verwaltung nach dem Aufbau des B - V G ist noch nichts ausgesagt über den spezifischen Charakter derselben, da die österr. Rechtsordnung innerhalb des Bereiches der Verwaltung Differenzierungen kennt. Zur Klärung sollen die „Verpflichtungen", die i m einzelnen nach der positiven Rechtsordnung durch die Interpellation entstehen, aufgezeigt werden: Der Befragte hat (bei schriftlichen Anfragen) innerhalb von zwei Monaten mündlich oder schriftlich A n t w o r t zu geben oder die Nichtbeantwortung schriftlich zu begründen 1 4 4 bzw. (bei kurzen mündlichen Anfragen) mündlich i n der gleichen Sitzung, i n der die kurzen mündlichen Anfragen aufgerufen werden, diese zu beantworten oder Gründe für die Ablehnung der Beantwortung bekanntzugeben 145 . Ist der anfragende Abgeordnete nicht anwesend, i s t 1 4 6 die Anfrage von dem zuständigen Mitglied der Bundesregierung schriftlich zu beantwor140

s. auch Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, 364. s. F N 135, insbes. V f G H Slg. 4126/1961. 142 s. dazu insbes. V f G H Slg. 4126/1961; neuestens V f G H 13.10. 1970, W I — 3/70, dazu Lora, Die absolute Nichtigkeit u n d die Vernichtbarkeit v o n Bestimmungen der Geschäftsordnungen der Landtage, JB1. 1971, 509 ff. 143 s. i m folgenden c. 144 § 71 Abs. 3 N R G O ; s. zum folgenden v o r allem V. 145 § 74 Abs. 2 NRGO. 146 § 76 Abs. 2 NRGO verwendet zwar den Ausdruck „ w i r d " , dennoch k a n n — aus dem Gesamtzusammenhang gesehen — kein Zweifel sein, daß auch m i t dieser Formulierung eine Pflicht des Befragten statuiert w i r d . 141

C. Eingliederung in den Aufbau der

echtsordnung

159

t e n 1 4 7 ; das gleiche gilt, wenn Anfragen vier Wochen nach Einlangen nicht beantwortet werden k o n n t e n 1 4 8 ' 1 4 9 . Schwieriger ist das Problem hinsichtlich der Zusatzfragen zu lösen. Das NRGO stellt hier nicht auf die Verpflichtungen des Befragten, sondern auf die „Berechtigung" des Fragestellers ab 1 5 0 . Zieht man i n Betracht, daß — wie gerade die Literatur der Monarchie zeigt, auf welche noch zurückgekommen w i r d — m i t dem „Interpellationsrecht" des Parlaments (einer bestimmten Zahl der Mitglieder desselben) die Vorstellung der „Antwortpflicht" verbunden wurde und auch heute wird, dürfte es vertretbar sein 1 5 1 , auch hier eine Reaktionspflicht des Befragten anzunehmen. Allerdings enthält hier das NRGO über die A r t derselben keinerlei ausdrückliche Anordnungen. M i t der durch diese Situation gebotenen Vorsicht scheint die Annahme vertretbar, der Gesetzgeber sei davon ausgegangen, daß auch bei den gestellten Zusatzfragen entweder eine Beantwortung zu erfolgen hat oder die Gründe für die Ablehnung der Beantwortung bekanntzugeben sind, wie dies § 74 Abs. 2 NRGO hinsichtlich der kurzen mündlichen Anfragen, an welche sich die Zusatzfragen anschließen, vorsieht. Eine solche Auslegung stützt sich auf den vermutlichen Willen des Gesetzgebers, auf systematische Erwägungen und die Anwendung der Analogie. Bei aller Problematik der drei Interpretationsmethoden dürfte der Umstand, daß sie alle zu gleichen Ergebnissen führen, ein erhöhter Wahrscheinlichkeitsgrad für die Richtigkeit der hier vertretenen Ansicht gegeben sein, die sich i m Ergebnis auch als durchaus vernünftig ansieht. Aus der Sicht des Aufbaus der österr. Rechtsordnung sind die solche Verpflichtungen begründenden Anfragen spezifische Akte der Vollziehung, die zwar keine Bescheide sind, aber auf die gleiche Stufe gestellt werden können: Sie sind als Vollzugsakte zu deuten, erzeugen aber gleichzeitig Recht (ähnlich wie der Bescheid), nämlich die oben beschriebenen Verpflichtungen. Es sind organisatorisch gesehen vom Gesetzgebungsorgan (wenn man der hier vertretenen 147

§ 76 Abs. 2 NRGO. § 76 Abs. 3 NRGO. 149 § 76 Abs. 2 u n d 3 NRGO stellen sich i n i h r e m W o r t l a u t unsystematisch dar; zwar enthält § 76 Abs. 2 NRGO keine Fristbestimmung (wie § 71 Abs. 3 u n d § 76 Abs. 3 NRGO), innerhalb welcher eine Beantwortung zu erfolgen hat, doch greift hier § 76 Abs. 3 NRGO ein (so auch Czerny - Fischer, GO, 280). Beide Bestimmungen enthalten jedoch (wie auch § 76 Abs. 4 NRGO hinsichtlich Zusatzfragen) keine ausdrückliche Möglichkeit der begründeten Nichtbeantwortung, w i e dies § 71 Abs. 3 u n d § 74 Abs. 2 NRGO ausdrücklich normieren; hier sprechen systematische Gründe u n d der vermutliche W i l l e des Gesetzgebers f ü r die Annahme einer solchen Möglichkeit. 150 § 76 Abs. 4 NRGO: „Nach Beantwortung der Anfrage ist der Fragesteller berechtigt, bis zu zwei Zusatzfragen zu stellen . . 151 Es handelt sich dabei u m keine rechtstheoretische Frage, sondern u m eine Frage der Interpretation einer nicht eindeutigen Vorschrift, so daß andere durch Interpretation gewonnene Ergebnisse nicht ausgeschlossen erscheinen; s. i m weiteren V. 148

160

I I I . Zur geltenden österreichischen Rechtslage

Auffassung folgt: bei mündlichen Anfragen vom Organ „Abgeordneter zum NR") ausgehende Verwaltungsakte (in einem weiteren Sinne 1 5 2 ), die auf das Verhalten staatlicher Organe bezogen sind, und zwar ausschließlich auf jenes oberster Verwaltungsorgane 153. Die Interpellation stellt sich i m weiteren deshalb als eigenartiger Rechtsakt dar, w e i l es sich bei ihr u m eine „Willensäußerung" 1 5 4 i m spezifisch juristischen Sinne handelt, die i n Frageform gekleidet ist. Insoferne weicht die Interpellation von anderen Rechtsakten ab, die (s. etwa Bescheid oder Weisung) i n imperativer Form die Pflicht umschreiben; auch letztere kann jedoch nur i n Zusammenhalt m i t der Gesamtrechtsordnung erfaßt werden. Bei den Interpellationen hingegen w i r d auf die konkrete Pflicht nicht Bezug genommen — sie w i r d als den Adressaten bekannt vorausgesetzt, was sachlich darin seinen Grund hat, daß der Adressatenkreis sehr beschränkt ist und i h m kraft seiner besonderen Stellung auch eine i m allgemeinen nicht sehr übliche abbreviatorische Form der Pflichtbegründung zuzumuten ist. c) Die Anfragebeantwortung Die i m NRGO i m einzelnen geregelte Beantwortung der schriftlichen und mündlichen Anfragen stellt sich grundsätzlich einseitig als „Rechtsanwendung", nicht gleichzeitig auch als Rechtserzeugung dar. Dieses Verhalten ist als „Rechtsbefolgung" 155 zu bewerten, als pflichtgemäßes Verhalten. Es ist jenes Verhalten, durch welches die Sanktion vermieden wird. A n das gegenteilige Verhalten knüpft die Sanktion als gesollt an, wobei gesollt i n dem Sinne aufzufassen ist, daß damit auch ein erlaubtes und ermächtigtes Verhalten gedeckt erscheint. Insoferne ist die Interpellationsbeantwortung nicht mehr als Rechtsfunktion in einem spezifischen Sinn (Rechterzeugung und Rechtsanwendung erfassend) 156 zu deuten. Wenn auch regelmäßig diese Akte der Bundesregierung bzw. deren Mitglieder ausschließlich diesen Rechtsbefolgungscharakter aufweisen, muß dennoch geprüft werden, ob sie i m Einzelfall nicht dennoch Verordnungen oder Bescheide sein können, bzw. ob einer Interpellationsbeantwortung nicht zusätzlich ein derartiger Charakter zukommen 152 Z u r Terminologie s. Winkler, Der Bescheid; neuestens Barfuß, Die Weisung, insbes. 60. 153 Dazu i m einzelnen Barfuß, Ressortzuständigkeit u n d Vollzugsklausel, 19 ff. 154 s. Kelsen, Hauptprobleme der Staatsrechtslehre 2 , I X f., 97 ff.; derselbe, Reine Rechtslehre 2 , 4; Winkler, Der Bescheid, 45 ff.; Barfuß, Die Weisung, 11 ff. 155 s. Kelsen, Reine Rechtslehre 2 ,11,122, 242; Walter, Aufbau. 156 s. etwa Kelsen, Reine Rechtslehre 2 , 242.

C. Eingliederung in den Aufbau der Rechtsordnung

161

könnte, wobei es selbstverständlich immer u.a. auf die Formulierung der Anfragebeantwortung i m Einzelfall ankommt. α) Interpellationsbeantwortung als Bescheid? Prüft man die Frage, ob eine Interpellationsbeantwortung allenfalls auch zusätzlich als Bescheid gedeutet werden kann, muß unterschieden werden, ob es sich u m eine schriftliche oder mündliche Anfragebeantwortung handelt. Bei schriftlicher Anfragebeantwortung kann — von einem noch zu erwähnenden Ausnahmefall abgesehen — diese Frage grundsätzlich gar nicht entstehen; denn Voraussetzung für das Vorliegen eines Bescheides ist u. a. das nach außen In-Erscheinung-Treten, die Zustellung 1 5 7 . Auch wenn ein Bescheid (im wesentlichen) das enthalten würde, was Inhalt einer Interpellationsbeantwortung wäre, könnten Interpellationsbeantwortung und Bescheiderlassung ohne weiteres auseinandergehalten werden. Die einzige Ausnahme besteht dann, wenn sich — was einen ausschließlich konstruierten Fall darstellt — der Inhalt einer Anfragebeantwortung auf den Präsidenten des Nationalrates als Privatperson 1 5 8 beziehen sollte und Gegenstand einer ministeriellen Erledigung sein kann. Gemäß § 7 Abs. 6 NRGO (dazu § 88) ist der Präsident der Vertreter des Nationalrates i n allen Beziehungen nach außen. Das bedeutet u. a. auch, daß Anfragebeantwortungen an den Präsidenten des Nationalrates zu richten sind 1 5 9 . Es ist theoretisch denkbar, daß i n einer Anfragebeantwortung die Formulierung derart erfolgt, daß damit auch ein Abspruch i n einer Verwaltungssache des Präsidenten des Nationalrates erfolgt sein könnte. Ob es sich u m einen solchen handelt, ist danach zu beurteilen, ob beim befragten Regierungsmitglied neben dem „Interpellationsbeantwortungswillen" ein Bescheidwille bestand 1 6 0 . Ist ein solcher feststellbar, würde die Reaktion des befragten Regierungsmitgliedes nicht nur als Interpellationsbeantwortung, also als Rechtsbefolgung, sondern auch als Bescheiderlassung und damit als Rechtserzeugung zu deuten sein 1 6 1 , wobei einem einheit157

s. Winkler, Der Bescheid. Gleich gelagert wäre der Fall, als der Präsident des N R Vertreter einer physischen oder juristischen Person ist; auch auf diese Fälle beziehen sich die folgenden Ausführungen, ohne daß dies noch ausdrücklich angeführt würde. 159 s. nunmehr auch Fischer, Der Präsident des Nationalrates, JB1. 1971, 347 ff. (354). Siehe dazu (allerdings zum „alten" NRGOG) Note des B u K a . v . 10. 2.1955, ZI. 82.642—2a/1955. 160 s. dazu i m einzelnen Winkler, Der Bescheid, 45 ff., 116 ff.; J u d i k a t u r etwa bei Mannlicher, Das Verwaltungsverfahren 7 , Wien 1964, 865 ff., 880 ff.; i m weiteren die Judikatursammlungen — nunmehr jeweils m i t Ergänzungsband — von Antonioiii - Koja - (Egger) (VwGH) u n d Hirsch (VfGH). 181 Daß m i t der Beurteilung dieser Frage eine Fülle diffiziler Probleme gelöst werden muß, liegt auf der Hand. Diese Lösung könnte n u r i m — faktisch unwahrscheinlich eintretenden — Einzelfall erfolgen u n d stellt sich als Bescheidproblem dar. 158

11

Morscher

162

III. Zur geltenden österreichischen Rechtslage

lieh nach außen i n Erscheinung tretenden Vorgang zwei Intentionen (Interpellationsbeantwortung und Absprach) zugrundelägen. Bei mündlicher Anfragebeantwortung ist zu ermitteln, ob sich eine solche Anfragebeantwortung zusätzlich auch als mündliche Bescheiderlassung i m Sinne des § 62 Abs. 2 A V G deuten läßt. Voraussetzung dafür ist auch hier das Vorliegen eines Bescheidwillens. Als Bescheidadressat erschiene jede i m Plenum des Nationalrates während der A n fragebeantwortung anwesende Person möglich. Da die Parlamentsverhandlungen nicht als „mündliche Verhandlungen" i m Sinne des § 62 Abs. 2 A V G zu verstehen sind, bleibt zu prüfen, ob „der Inhalt und die Begründung eines mündlichen Bescheides" (§ 62 Abs. 1 AVG) „ i n einer besonderen Niederschrift" beurkundet wurde — was sich als eine i m Einzelfall zu entscheidende Auslegungsfrage darstellt. Sofern das über die Sitzung des NR angefertigte Protokoll i m Sinne des § 53 NRGO — entgegen den ausdrücklichen Bestimmungen über den Inhalt desselben — nicht nur den Inhalt, sondern auch „die Begründung" des Bescheides beinhalten würde, könnte allenfalls sogar dieses amtliche Protokoll als die erforderliche Beurkundung angesehen werden. Eindeutig wäre aber die Lage, wenn etwa das antwortende Regierungsmitglied selbst oder ein i m Plenum anwesender Beamter i n einer besonderen Niederschrift „den Inhalt und die Begründung" des Bescheides beurkunden würde. Es bleibt noch die Frage zu erörtern, ob Interpellationsbeantwortungen 1 6 2 allenfalls (auch) als „faktische Amtshandlungen" i m Sinne der Judikatur des V f G H gedeutet werden können 1 6 3 . Dazu ist zunächst zu bemerken, daß vom Standpunkt der Rechtswissenschaft eine hinreichende Erfassung der faktischen Amtshandlungen nicht möglich ist. Dies zum einen deshalb, w e i l A r t . 144 B - V G auf Bescheide (Entscheidungen oder Verfügungen) abstellt, Voraussetzung der Erlassung eines Bescheides aber die Erfüllung formeller Voraussetzungen ist — die gerade bei der faktischen Amtshandlung nicht erfüllt werden. Zum anderen stellt das V f G G 1 6 4 darauf ab, daß das Erkenntnis des V f G H nicht nur festzustellen hat, ob eine Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte stattgefunden hat, sondern bejahendenfalls der angefochtene Bescheid aufzuheben ist 1 6 5 . Gerade einer Aufhebung ist aber eine faktische Amtshandlung gar nicht zugänglich, w e i l der A k t 162 Die Frage stellt sich theoretisch auch i n bezug auf die Interpellationen selbst; i m H i n b l i c k auf den i m folgenden dargelegten Befund — daß nämlich f ü r eine derartige Qualifizierung der Wille des V f G H maßgeblich erscheint — bleiben sie aber aus Gründen der Einfachheit außer Betracht. 163 s. dazu etwa Adamovich, Handbuch des österreichischen Verwaltungsrechts I 5 , 1 1 6 f.; Ermacora, Der Verfassungsgerichtshof, 324 ff. 184 §§ 82 ff. VfGG, B G B l . 1953/85 idgF. § 87 Abs. 1 leg. cit.

C. Eingliederung in den Aufbau der Rechtsordnung

163

schon gesetzt wurde, die Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte meist irreversibel „vollzogen" wurde. Diese Erscheinung läßt sich nicht m i t M i t t e l n der Erkenntnis, sondern nur m i t dem Willen des V f G H begründen. Ob deshalb Interpellationsbeantwortungen allenfalls auch als faktische Amtshandlungen gedeutet werden können, ist nur innerhalb des Rahmens der Judikatur des V f G H zu beurteilen. Besieht man unter diesen methodischen Einschränkungen die einschlägigen verfassungsgerichtlichen Judikate 1 6 6 , hebt der V f G H zwei Momente als Charakteristika faktischer Amtshandlungen hervor: Z u m einen handelt es sich u m nicht i n Bescheidform ergangene Verfügungen, zum andern mangelt es an der Durchführung eines entsprechenden Verwaltungsverfahrens, vielmehr wurde ohne Durchführung eines solchen und Erlassung eines Bescheides i n einem spezifisch formellen Sinne Zwang (worunter auch Androhung desselben fällt) angewendet. Alle diese Elemente sind für Interpellationsbeantwortungen nicht relevant. Die umschriebenen Kriterien, bestimmte Handlungen als vor dem V f G H anfechtbare Bescheide zu qualifizieren, stellen sich jedoch als Hilfskonstruktionen dar, die verbergen, w o r u m es bei den faktischen Amtshandlungen geht: nämlich u m die Möglichkeit der „Ahndung" von Vorgängen, die als Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte angesehen werden 1 6 7 , wobei von einer bildhaften Vorstellung eines natürlich-faktischen Bereiches, der rechtlich abgesichert erscheint, ausgegangen wird. Stellt man jedoch auf die Verletzung solcher A r t aufgefaßter verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte ab, könnten auch Interpellationsbeantwortungen 1 6 8 als faktische Amtshandlungen angesehen werden. Ein Unterschied besteht (allerdings nur vordergründig) zwischen faktischen Amtshandlungen i m Sinne der herkömmlichen Judikatur des V f G H und den als solche qualifizierbaren Interpellationsbeantwortungen: Die herkömmlicherweise so bezeichneten faktischen Amtshandlungen dokumentieren sich etwa als Herunterlassen eines Schlagbaumes, Wegnahme eines körperlichen Gegenstandes, Versiegeln einer Eingangstüre, als Festnahme durch Handanlegen oder doch unter eindeutiger Zwangsandrohung bei Nichtbefolgung einer Aufforderung, ins Wachzimmer oder ins Kommissariat zu folgen u. a. Bei Interpellationsbeantwortungen ist nichts dergleichen festzustellen — und es kann auch nichts derart Ähnliches oder Gleiches feststellbar sein, w e i l sich Inter168 s. dazu die Zusammenstellung bei Hirsch (Hrsg.), Die J u d i k a t u r des V e r fassungsgerichtshofes 1919—1964 I, Wien 1966, 252 ff.; derselbe, Die J u d i k a t u r des Verfassungsgerichtshofes 1965—1969, Wien 1971,121 ff. 187 s. auch Adamovich, Handbuch des österreichischen Verwaltungsrechts I 5 . 117. 188 Wie oben festgehalten, auch Interpellationen, sofern man nämlich nicht auf das organisatorische, sondern auf das funktionelle Element abstellt.

11·

164

III. Zur geltenden österreichischen

echtslage

pellationsbeantwortungen i m Verbalen erschöpfen. Dennoch erscheinen auch dadurch — i n dem umschriebenen bildhaften Sinne aufgefaßt — Verletzungen verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte möglich, und zwar insofern, als die einschlägigen Verfassungsvorschriften letztlich nicht auf physische Eingriffe abstellen, was für Österreich jedenfalls seit Inkrafttreten der M R K angenommen werden kann 1 6 9 . ß) Interpellationsbeantwortung als Verordnung? Ob Interpellationsbeantwortungen auch als Verordnungen gedeutet werden können, entscheidet sich vor allem an der Kundmachung. Interpellationsbeantwortungen gehen vom Bundeskanzler, den Bundesministern bzw. der Bundesregierung aus 1 7 0 . Die von ihnen ausgehenden Rechtsverordnungen sind gemäß § 2 Abs. 1 lit. f des Bundesgesetzes über das Bundesgesetzblatt 171 i m Bundesgesetzblatt kundzumachen, was jedenfalls durch die Vornahme der Interpellationsbeantwortung allein keineswegs der Fall ist. Da wohl nach der österr. (Verfassungs-) Rechtslage Voraussetzung des Zustandekommens einer Verordnung deren „gehörige Kundmachung" ist 1 7 2 , kann eine Rechts Verordnung auf diesem Wege nicht zustande kommen; es würde sich u m eine „absolut nichtige Verordnung" handeln 1 7 3 . Eine intendierte Rechtsverordnung könnte allerdings als Verwaltungsverordnung gedeutet werden 1 7 4 . Es bleibt die Frage zu prüfen, ob Interpellationsbeantwortungen allenfalls als Verwaltungsverordnungen aufgefaßt werden können, was gerade i m Hinblick auf die — zu jener des V w G H divergenten 1 7 5 — Judikatur des VfGH, der ζ. T. auch solche Verordnungen als Rechtsverordnungen (allerdings als „nicht gehörig kundgemachte") qualifiziert, von besonderer Bedeutung erscheint. Auch hier muß wieder zwischen schriftlicher und mündlicher Interpellationsbeantwortung unterschieden werden. I m ersten Falle kann die Interpellationsbeantwortung m i t der Erlassung einer Verwaltungsordnung gar nicht zusammenfallen: 169 Sicherlich pflegt der V f G H auf den „ Z w a n g " abzustellen (s. F N 166), aber doch nicht so konsequent, w i e er vorgibt: s. etwa V f G H 29.9.1970, Β 127/70. Wenn der V f G H faktische Amtshandlungen aus Gründen des Rechtsschutzes überprüft, ist nicht einzusehen, w a r u m er den Rechtsschutz i m gegebenen Zusammenhang verweigern sollte, da der stereotype Hinweis auf den „ Z w a n g " nicht i m m e r zutrifft. Siehe f ü r den gegebenen Zusammenhang ausbaufähig auch V f G H Slg. 2694/1954. 170 Möglich ist, daß die Anfragebeantwortung auch durch einen „Vertreter" erfolgt; s. dazu V I Β 4. 171 B G B l . 1972/293 (Wiederverlautbarung). 172 s. nunmehr dazu (mit umfassenden Literaturhinweisen) Novak , Die Fehlerhaftigkeit von Gesetzen u n d Verordnungen, 63 ff. 173 Novak , Die Fehlerhaftigkeit von Gesetzen u n d Verordnungen, 71, 77. 174 s. Novak, Die Fehlerhaftigkeit von Gesetzen u n d Verordnungen, 78 f. 175 s. nunmehr Novak , Die Fehlerhaftigkeit von Gesetzen u n d Verordnungen, 71 ff.

C. Eingliederung in den Aufbau der Rechtsordnung

165

Die Beantwortung der Interpellation erfolgt i m schriftlichen Wege an den Präsidenten des NR. Das auch für die Verwaltungsverordnung erforderliche „Zurkenntnisbringen" derselben an den Normadressaten 176 ist als gesonderter A k t zu deuten — und sei es nur durch Ubergabe oder Vorschreibung des die Interpellationsbeantwortung beinhaltenden Aktenstückes. Anders verhält es sich bei der mündlichen Anfragebeantwortung. Es ist etwa denkbar, daß ein Bundesminister i m Plenum des NR i n Beantwortung einer (nicht nur mündlichen, sondern auch schriftlichen 177 ) Anfrage oder Zusatzfrage ausführt, daß er hiermit den Auftrag gäbe, daß i n diesen oder jenen Fällen so oder anders vorzugehen sei, und es ist weiters denkbar, daß bei dieser Erklärung die für diese Angelegenheiten zuständigen (Ministerial-)Beamten i m Plenum des NR anwesend sind 1 7 8 . Zweifelsohne würde es sich dann bei einer solchen Interpellationsbeantwortung gleichzeitig u m eine Verordnung handeln, die ein Behördenchef nicht nur seinen Untergebenen „ins Ohr flüstert" 1 7 9 , sondern i n aller Öffentlichkeit erläßt 1 8 0 . Es zeigt sich somit, daß die Interpellationsbeantwortung einen Doppelcharakter aufweisen kann, da sie allenfalls auch als Bescheid bzw. Verordnung gedeutet werden kann. Ob dies der Fall ist, kann nur die Prüfung des Einzelfalles ergeben. Eine Bescheid- bzw. Verordnungserlassung durch Interpellationsbeantwortung ist allerdings i n der Praxis ganz und gar unüblich. Vor allem steht gegen ein solches Vorgehen eine Fülle, hier nicht näher zu erörternder rechtspolitischer Erwägungen. Aus diesen Gründen bleibt i m folgenden die hier als möglich aufgezeigte Bedeutung der Interpellationsbeantwortung als Rechtserzeugung außer Betracht. 3. Stellen sich interpellative Vorgänge als „Regierungsakte" dar?

Es erhebt sich die Frage, ob parlamentarische Anfrage und/oder Interpellationsbeantwortung als Regierungsakte 181 zu begreifen sind, 176

(80).

177

s. Novak,

Die Fehlerhaftigkeit von Gesetzen u n d Verordnungen, 77 f.

§ 71 Abs. 3 NRGO. Die „Beamtensitze" befinden sich i m Plenum des N R rechts u n d l i n k s v o m Präsidium. 179 s. Klecatsky, Über die Kundmachung von Rechtsvorschriften, Beilage zu den Amtlichen Nachrichten der N ö Landesregierung 6, 31. 3.1958, 6. 180 H i e r sind nicht i m einzelnen die weiteren Folgerungen zu ziehen, die sich aus der Umdeutung der Verwaltungsverordnung i n eine Rechtsverordnung durch die J u d i k a t u r des V f G H i n bestimmten Fällen ergeben; s. dazu zuletzt (mit weiteren Literaturhinweisen) Novak, Die Fehlerhaftigkeit von Gesetzen u n d Verordnungen, 63 ff. (71 ff.). 181 s. zum Bereich der Regierung an .Massischen" Aussagen Merkl, A l l g e meines Verwaltungsrecht, 45 ff.; Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht I s , 178

166

I I I . Z u r geltenden österreichischen Rechtslage

w i e dies i n d e r L i t e r a t u r ζ. T . g e s c h i e h t 1 8 2 . E i n e A u s e i n a n d e r s e t z u n g m i t diesem P r o b l e m begegnet i m H i n b l i c k a u f die österr. V e r f a s s u n g ganz besonderen S c h w i e r i g k e i t e n . I n ü b e r a u s enger V e r b i n d u n g u n d gegenseitiger B e e i n f l u s s u n g v o n T h e o r i e u n d V e r f a s s u n g s o r d n u n g b r a c h t e n die r e p u b l i k a n i s c h e n V e r f a s s u n g e n i n Ö s t e r r e i c h als A n t w o r t a u f die d o m i n i e r e n d e S t e l l u n g d e r R e g i e r u n g ( u n d des M o n a r c h e n ) i n der M o n a r c h i e i n t o t a l e m Gegenschlag eine „ v ö l l i g e " U n t e r w e r f u n g der R e g i e r u n g u n t e r das P a r l a m e n t 1 8 3 » 1 8 4 . E r s t die B - V G N o v des Jahres 1929 b r a c h d e m e x t r e m - p a r l a m e n t a r i s c h e n S y s t e m die Spitze a b 1 8 5 . D i e österr. L e h r e b a u t e aber w e i t e r h i n u n b e i r r t a u f d e n nach d e m B - V G 1920 g e w o n n e n e n E r g e b n i s s e n der V e r t r e t e r der R e i n e n Rechtslehre auf. L e t z t e r e s t a n d u n d s t e h t d e r wissenschaftlichen H e r a u s b i l d u n g eines eigenen Bereiches R e g i e r u n g i m a l l g e m e i n e n k r i t i s c h g e g e n ü b e r 1 8 6 ' 1 8 7 . Diese A b l e h n u n g h ä n g t z u s a m m e n m i t d e r — i m ü b r i g e n durchaus I f f . ; Walter Jellinek, Verwaltungsrecht 3 , I f f . ; Forsthoff, Lehrbuch des V e r waltungsrechts I 9 , 15 ff. Z u r wissenschaftlichen Renaissance dieses Gegenstandes i n der B R D vgl. Scheuner, Der Bereich der Regierung, i n : Rechtsprobleme i n Staat u n d Kirche (Festschrift f ü r Smend), 253 ff.; Loening, Regierungsakte u n d Verwaltungsgerichtsbarkeit, DVB1. 1951, 223 ff.; Hans Schneider, Gerichtsfreie Hoheitsakte, Recht u n d Staat 160/161, Tübingen 1951; Rumpf, Regierungsakte i m Rechtsstaat, Bonn 1955; Kassimatis, Der Bereich der Regierung; weiteres Schrifttum bei Gehrig, Parlament - R e g i e r u n g Opposition, 11 ff., insbesondere F N 27. 182 s. Sauer, IR, 70 ff.; dort weitere Literaturhinweise u n d gerichtliche E n t scheidungen; dazu nunmehr U r t e i l V G H Kassel v. 6.3.1968, I I OE 59/57, DVB1. 1968, 811 ff. 183 s. dazu o. I I D 2. 184 Die politische W i r k l i c h k e i t folgte allerdings n u r beschränkt diesem Konzept; es gelang nämlich zunächst überhaupt nicht, dann n u r f ü r kürzere Zeit, eine die Regierung unterstützende parlamentarische Mehrheit zu bilden; s. dazu i m einzelnen Skottsberg, Der österreichische Parlamentarismus, aaO, 154 ff., 239 ff.; s. etwa aber auch die Ausführungen Streles, Rechtsstaat u n d Demokratie i m neuen Österreich, 58: „Mochte auch i n der alten Monarchie das Parlament aus irgendwelchen Gründen arbeitsunfähig sein, so w a r doch i n der v o m Parlamente unabhängigen Krone ein Faktor gegeben, der f ü r einen mehr oder minder reibungslosen Fortgang der wichtigsten Staatsgeschäfte sorgte. Die Verantwortlichkeit des einzelnen Mitgliedes des österreichischen Abgeordnetenhauses w a r daher unvergleichlich geringer als die des M i t gliedes des österreichischen Nationalrates, welch letzterer das oberste Organ des Staates ist, von dem nicht n u r die Gesetzgebung, sondern auch die V o l l ziehung abhängt. Aus der ungenügenden Erkenntnis der Tragweite u n d der Bedeutung des v o r sich gegangenen Wandels erklären sich die außerordentlichen Schwierigkeiten, die sich einem gedeihlichen Funktionieren des parlamentarischen Apparates entgegenstellten . . 185 B G B l . 1929/392; s. dazu die Literaturübersicht bei Adamovich-Spanner, Hdb. 5 , 27. 186 2 s. Kelsen, Hauptprobleme der Staatsrechtslehre , 491 ff.; derselbe, A l l g e meine Staatslehre, 244ff.; Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, 45ff.; s. etwa auch Antonioiii, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. 187 Diese Ablehnung ischeint allerdings nicht ganz so absolut zu sein, w i e sie i n der Folge aufgefaßt wurde, s. dazu Merkl Die Verfassung der Republik Deutschösterreich, 99 f.; derselbe, Allgemeines Verwaltungsrecht, 45 ff. (57 ff.); Kelsen, Allgemeine Staatslehre, 246; derselbe, österreichisches Staatsrecht, 87 f.

C. Eingliederung in den Aufbau der Rechtsordnung

167

politisch aufzufassenden — Ablehnung der Gewaltentrennung 1 8 8 sowie m i t der Identifikation von Staat und Recht; „rechtsfreie staatliche Bereiche" erscheinen unmöglich 1 8 9 , staatliches Handeln besteht nur insofern, als es — wenn auch durchaus unterschiedlich 190 — „ermächtigt" erscheint 191 . Der überragende Einfluß, den die Reine Rechtslehre auf die Verfassungsrechtslehre der folgenden Jahrzehnte i n Österreich ausgeübt hat, ließ — trotz der durch die VerfNov 1929 erfolgten einschneidenden verfassungsrechtlichen Änderungen — eine wissenschaftliche Erörterung des Gegenstandes nicht aufkommen 1 9 2 . I n der Tat scheint, daß eine solche Auffassung durchaus dem Buchstaben und sogar dem Geist der Bundesverfassung noch entspricht, jedenfalls aber entsprach. Daß sich die „Verfassungswirklichkeit" anders darstellt, liegt auf einer anderen Ebene. Gerade auf dem Hintergrund des Auseinanderklaffens von Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit ist es von Interesse, daß i n neuerer Zeit sowohl die Theorie 1 9 3 als auch die Praxis 1 9 4 einen eigenen Bereich der Regierung vorsichtig anzudeuten beginnen. Allerdings haben sich die Argumente und Erwägungen noch nicht zu j u r i stisch faßbaren Elementen verdichtet. Auch das neuerdings wieder entdeckte und entwickelte Gewaltentrennungskonzept i m Hinblick auf das B - V G 1 9 5 ändert nach seinem gegenwärtigen Stand — es baut durchgängig auf der klassischen Trias auf — an dieser Situation nichts 1 9 6 . 188 s. dazu die Hinweise o.; Kelsen, Die Lehre von den drei Gewalten oder Funktionen des Staates, A r c h i v f ü r Rechts- u n d Wirtschaftsphilosophie 17 (1923/24), 374 ff. 189 s. besonders deutlich M e r k l , Allgemeines Verwaltungsrecht, 46 f. 190 s. Kelsen. HauDtprobleme der Staatsrechtslehre 2 , 504; derselbe, A l l g e meine Staatslehre. 243; Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht. 191 s. zum Begriff Walter, Aufbau, 24. 192 s. dazu auch Pernthaler. Umfassende Landesverteidigung, 82 (s. insbes. auch die Hinweise F N 167), 87; vgl. auch Merkl. Die Verfassung der Republik Deutschösterreich, 124 f., v o r allem F N 3; Skottsbera. Der österreichische Parlamentarismus, aaO, 154 ff., insbes. etwa 176 f., 237, 239 ff. 198 s. Pernthaler, Umfassende Landesverteidigung, 82, 87. 194 s. schon V f G H Slg. 1208/1929, w o (ohne Reflexion) von „eigentlichen Regierungsakten" die Rede ist; i m weiteren V f G H Slg. 4126/1961 fsogenannter Habsburgbeschluß des V f G H , der bekanntlich i n der wissenschaftlichen A u s einandersetzung fast einhellig auf Ablehnung gestoßen ist; s t r i k t ablehnend auch V w G H Slg. N F 6035 A / l 963). 5676/1968: vgl. jedoch demgegenüber i n d i rekt abschwächend V f G H 13.10.1970, W1-3/70. 195 s. dazu I V B. 198 Eine i n Zusammenhang m i t der E n t w i c k l u n g des Gewaltentrennungsprinzips von Winkler (Das österreichische Konzept der Gewaltentrennung i n Recht u n d Wirklichkeit, aaO) angestellte Erwägung könnte allerdings den Schlüssel zu einer Differenzierung bieten: Wie dort unterschieden w i r d z w i schen der Unmöglichkeit der E r m i t t l u n g eines materiellen Verwaltungsbegriffs u n d der Möglichkeit, unscharf zwar, aber doch, einen „ K e r n " der V e r w a l t u n g i m B - V G zu erkennen, schiene es allenfalls möglich, durch Prüfung des B - V G den Nachweis des Bestandes eines Regierungs-Bereiches zu erbringen; allerdings ist das i m Rahmen dieser A r b e i t nicht möglich, wozu kommt, daß die Aussage, was i m einzelnen darunter fällt, i n sicherer Weise k a u m möglich scheint.

168

III. Zur geltenden österreichischen Rechtslage

Es soll deshalb an Hand überkommener Differenzierungsversuche eine Prüfung der Frage erfolgen. I m Bewußtsein, daß m i t „Regierung" nicht nur Funktionen des Organes „Regierung" erfaßt zu werden pflegen, soll aus Gründen der Vereinfachung besonderes Augenmerk der Interpellationsbeantwortung zugewendet werden; Sinngemäßes gilt jeweils aber auch für die Interpellation. Stellt man wie Merkl — i n Ablehnung des Kriteriums der „Rechtsfreiheit", an welcher sich die monarchische Lehre orientiert und damit einen rechtlich ungebundenen Verwaltungsbereich abgesichert hatte — auf das Orpan ab 1 9 7 , ist eine Differenzierung möglich, eine derartige Begriffsbildung scheint gerade Art. 20 Abs. 1 und 69 Abs. 1 B - V G 1 9 8 zu entsprechen 199 . Es fragt sich aber, welchen Sinn die besondere Herausarbeitung eines derartigen Bereiches haben kann, da damit alle Akte der fraglichen Organe ohne Unterschied erfaßt werden. Das einzig relevante Kriterium, das hier zum Durchbruch kommt, ist, daß diese Akte von Organen ausgehen, die — w e i l „oberste Organe" — selbst nicht mehr der Weisungsbefolgungspflicht unterliegen. Damit werden aber auch alle iene Akte erfaßt. die nach traditioneller — wenn überhaimt, wohl nur über politische Kategorien ermittelbaren — Ansicht zur Verwaltung i n einem engeren Sinne und nicht zum Bereich der Regierung zu zählen sind, wie etwa Berufungsentscheidungen i n „politisch nicht bedeutsamen" Einzelangelegenheiten usw. 2 0 0 . Als ein mögliches K r i t e r i u m der H^raushebung der Regierungsakte w i r d herkömmlichprwejse auch das Maß Hm Sinne eines mehr oder minder weitgehenden Mangels a η) rechtlicher Gebundenheit angesehen 2 0 1 . Sieht man von der grundsätzlichen Problematik der Quantifizierung i m juristischen Bereich ab 2 0 2 , ist folgendes zu bemerken: Rechts197

s. Merkl. Allgemeines Verwaltungsrecht, 45 ff. (57 f.). A r t . 20 Abs. 1 B - V G lautet: „ U n t e r der L e i t u n g der obersten Organe des Bundes u n d der Länder führen . . 199 Damit wäre allerdings nicht an die Lehre i n der B R D zum Bereich der Regierung angeknüpft, die auch A k t e anderer Organe, etwa des Parlaments oder Verfassungsgerichts dazu zählt; s. dazu die Hinweise i n F N 181, dazu etwa Ehmke, „Staat" u n d „Gesellschaft" als verfassungstheoretisches Problem, i n : Staatsverfassung u n d Kirchenordnung, Festgabe f ü r Rudolf Smend zum 80. Geburtstag am 15. Januar 1962 (hrsg. von Hesse, Reicke, Scheuner), Tübingen 1962, 23 ff. (48 f.). 200 Gerade m i t der Beschreibung der gesamten Tätigkeit des Organes „Regierung" wäre damit der Herausarbeitung eines funktionellen Bereiches Regierung nicht gedient, wozu (s. die vorige FN) k o m m t , daß nach der deutschen Lehre auch Funktionen anderer Organe erfaßt werden. 201 s. auch hier statt aller Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, 45 ff.; gerade auf diese i n der Monarchie „rechtsfreien" Räume absichernde A r g u mentation ist die Ablehnung dieser Auffassungen durch die Reine Rechtslehre zurückzuführen; s. auch Ehmke, „Staat" u n d „Gesellschaft" als v e r fassungstheoretisches Problem, aaO, 48 f. 202 s. Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, 21 ff. (23), 45 ff. 198

C. Eingliederung in den Aufbau der Rechtsordnung

169

theoretisch kann etwas als rechtlich relevant erfaßt, als Rechtsakt gedeutet werden, wenn — und dies muß nicht einmal ausdrücklich der Fall sein — die Rechtsordnung zumindest eine Kompetenz hierzu begründet 2 0 3 . Neben diesen Kompetenzvorschriften stehen die das Verfahren betreffenden sowie solche Rechtsvorschriften, die einen Rechtsakt inhaltlich determinieren. Es soll hier zunächst außer Betracht gelassen werden, daß sich diese Einteilung als schematisierend darstellt, ohne eine Abgrenzung i m einzelnen zu geben 204 . Geht man — i m Bewußtsem der Ungenauigkeit dieser Annahme — davon aus, daß i m einen Fall den Inhalt des Rechtsaktes betreffende spezielle Determinanten, i m anderen Fall aber solche nicht vorhanden sind, scheint eine Einteilung nach diesen Gesichtspunkten nicht von vornherein abwegig. Allerdings wäre ein Herausfällen eines i n der umschriebenen Weise inhaltlich nicht determinierten Bereiches nur innerhalb der „Verwaltung" sinnvoll, w e i l ansonsten auch die Gesamtheit oder zumindest die Hauptmasse der Gesetzgebung (im formellen Sinne) erfaßt würde: denn gerade hinsichtlich deren besteht nach herkömmlichen Denkschemen keine inhaltliche Vorherbestimmung i n jenem oben umschriebenen Sinne, sondern „ n u r " die durch die Verfassung gezogene Grenze. Ein Einteilungskriterium aber, das etwa auch die Erlassung von Bestimmungen über Bienenzüchterei oder über Kennzeichnung von Speisekartoffeln dem Bereich der Regierung zuordnet, würde einerseits den zwar überaus unbestimmten, aber doch nicht jeder Orientierung entbehrenden Sprachgebraudi völlig über Bord werfen, andererseits aber andere zentrale Akte, wie etwa die Aufhebung bestimmter politisch wichtiger Rechtsvorschriften durch den V f G H nicht erfassen; aber auch für den Wirtschaftsstaat von heute zentrale, durch Gesetze speziell determinierte Akte der Organe der Verwaltung wie die Konzessionierung eines neuen, umfassenden Verkehrssystems, die Bewilligung eines auf das ganze Bundesgebiet bezogenen Systems von Atomreaktoren u. ä. würden aus diesem Bereich herausfallen — Akte also, die dem Bereich der Regierung i n einem politischen Sinne ohne weiteres zuzuzählen wären. Es fragt sich aber auch, ob Interpellationsbeantwortungen überhaupt i n die Kategorie der inhaltlich nicht determinierten Akte fallen; denn: muß das befragte Regierungsmitglied nicht wahrheitsgemäß antwor203 s. Merkl Allgemeines Verwaltungsrecht insbes. 157 ff. (162); Kelsen, Reine Rechtslehre 2 , 150 ff. 204 s. auch Walter, A u f b a u ; v o r allem ist hervorzuheben, daß auch dort, w o keine weitere (spezifische) Rechtsvorschrift vorzuliegen scheint, i n der gesamten Rechtsordnung Elemente enthalten sind, die zusammen erst eine Norm bilden (welche v o l l darzustellen menschliche K r ä f t e übersteigt); s. i m übrigen f ü r den gegebenen Zusammenhang die einzelnen Rechtsbereiche, die eine B i n d u n g statuieren, zusammengestellt bei Kassimatis, Der Bereich der Regierung, 140 ff.

170

III. Zur geltenden österreichischen Rechtslage

ten 2 0 5 ? Vor Beantwortung dieser Frage soll geprüft werden, ob bei A n nahme dieser Pflicht eine inhaltliche Determinierung gegeben wäre. Interpellationen beziehen sich ihrem Gegenstand nach auf Fakten, auf den Bereich des Seins 206 . Sieht man auch erst i n der Zukunft zu setzende Akte und i n der Vergangenheit unterlassene Akte als Gegenstand von Interpellationen an, kann auch nach „Motiven und Absichten" gefragt werden, alles Bereiche, die aus der Sicht des Rechts jedenfalls ebenso zu den Fakten zu zählen sind, wobei allerdings Differenzierungen i m Maße des nach außen i n Erscheinung-Tretens und damit der Überprüfbarkeit gegeben sein mögen — was allerdings aus juristischer Sicht grundsätzlich nicht von Relevanz erscheint. Allerdings handelt es sich nicht u m beliebige Fakten, sondern u m auf „Gegenstände der Vollziehung" bezogene, also u m einen m i t rechtlichen Kriterien umschriebenen Sektor aus dem Bereich der Fakten. Insofern scheint deshalb ein Unterschied dadurch gegeben, daß die spezielle rechtliche Determinierung üblicherweise durch Rechtsvorschriften erfolgt, während es sich bei der inhaltlichen Determinierung bei Anfragebeantwortungen zunächst u m Fakten handelt, die allerdings i n anderer Hinsicht Normcharakter besitzen und für den gegebenen Zusammenhang durch die Rechtsordnung umschrieben sind. Bei genauerer Prüfung zeigt sich jedoch zweierlei: A u f der einen Seite stellen auch die „rechtlichen Determinanten" auf Fakten ab, bringen jedoch diese dadurch zu rechtlicher Relevanz. Deutlich w i r d dies etwa, wenn Bau- oder Elektrizitätsvorschriften die Ausführung bestimmter Arbeiten oder Anlagen „nach dem jeweiligen Stand der (technischen) Wissenschaft (en)" abstellen oder wenn technische Normen „ f ü r verbindlich erklärt" werden. A u f der anderen Seite stehen bei Interpellationsbeantwortungen zwar Fakten i m Vordergrund, die allerdings bei Annahme der Pflicht zur wahrheitsgemäßen A n t w o r t auch zu rechtlicher Relevanz gebracht werden; sie behalten 205 s. dazu die Hinweise i m U r t e i l des O V G Münster v. 4. 9.1966, I I A 16/65, DVB1. 1967, 51 ff. (54 f.); zu einem Teilaspekt („Determinierung" durch Ergebnisse der Wissenschaft) etwa V f G H Slg. 5993/1969. Wahrheitsgemäß bedeutet i m gegebenen Zusammenhang i n etwa Übereinstimmung der Aussage m i t den vorhandenen Unterlagen; spezifischere Überlegungen (etwa: ob auch alles anzugeben ist, was vorliegt) bleiben außer Betracht. Aus der Fülle der L i t e r a t u r neuestens etwa Zippelius, Über die Wahrheit von Werturteilen, i n : Festgabe f ü r Theodor Maunz zum 70. Geburtstag am 1. September 1971 (hrsg. von Spanner - Lerche - Zacher - Badura - Campenhausen), München 1971, 507 ff. 206 Unabhängig davon können diese „ F a k t e n " f ü r sich betrachtet Rechtscharakter haben — aus der Sicht der Interpellation handelt es sich dabei u m den — tatsächlich oder auch n u r potentiell — zugrunde liegenden Sachverhalt. Auch die Abgrenzung der möglichen Gegenstände der Interpellation (s. V I I ) spielt sich auf „Sachverhaltensebene" ab — wobei allerdings auch zu dessen E r m i t t l u n g juristische Überlegungen anzustellen sind (eine dem Juristen durchaus geläufige Gedankenoperation, w e n n man sich etwa A r t . 142 B - V G , § 52 Abs. 1 A V G u. a. v o r Augen hält).

C. Eingliederung in den Aufbau der Rechtsordnung

171

zwar ihren Faktencharakter gerade innerhalb des interpellativen Verfahrens bei, gelangen aber zusätzlich zu rechtlicher Relevanz, indem sie die Interpellationsbeantwortung i n einer rechtlich verbindlichen Weise determinieren. Bleibt die — es sei die Formulierung gestattet — pilatusbezogene Grundfrage, ob das befragte Regierungsmitglied wahrheitsgemäß zu antworten hat. Sieht man vom „Zweck" der Obstruktion ab, w i r d man i m Hinblick auf jede F u n k t i o n 2 0 7 die Frage nicht verneinen können, weil sich ansonsten die Interpellation erübrigen würde. Es kommt dazu, daß bei Annahme auch nur einer Reaktionspflicht deren Statuierung überflüssig und sinnlos wäre, wenn damit nicht eine den Tatsachen entsprechende A n t w o r t bzw. begründete Nichtbeantwortung gemeint ist. Vor allem kann aus dem Umstand, daß die österr. Rechtsordnung ausdrücklich die Möglichkeit vorsieht, die (materielle) Nichtbeantwortung einer Anfrage zu begründen, die Pflicht zu wahrheitsgemäßer A n t w o r t abgeleitet werden: Diese Möglichkeit, etwa aus Gründen der Geheimhaltung die Nichtbeantwortung einer Anfrage zuzulassen, erscheint nur dann sinnvoll, wenn man davon ausgeht, daß die A n t w o r t wahrheitsgemäß sein soll; ansonsten könnte das Geheimnis auch durch nicht der Wahrheit entsprechende Angaben gewahrt werden. Damit ist aber jede Interpellationsbeantwortung von vornherein speziell materiell determ i n i e r t 2 0 8 . Sofern der Mangel der speziellen inhaltlichen Determinierung überhaupt für die Abgrenzung eines Bereiches „Regierung" geeignet wäre, würden demnach Interpellationsbeantwortungen jedenfalls dam i t nicht erfaßt werden. Der Regierungsbegriff (im funktionellen, nicht organisatorischen Sinne) war und ist zumindest primär ein politischer 209, wie auch die obigen Ausführungen gezeigt haben: Als auf die Inhalte der fraglichen Akte abgestellt und — gemäß den herkömmlichen politischen Vorstellungen — geprüft wurde, ob eine Angelegenheit dem Bereich der Regierung sinnvollerweise zuzuordnen (Errichtung eines umfassenden Verkehrsnetzes, eines Systems von Atomkraftwerken) oder nicht zuzuordnen (Bienenzuchtangelegenheiten, Kartoffelkennzeichnung) ist. Es ist eine Frage der Ökonomie, sich bei Bildung von wissenschaftlichen Begriffen und damit auch von Rechtsbegriffen nicht oder nicht zu weit von bestehenden Begriffsbildungen zu entfernen, was i m gegebenen 207 Die Frage, welche(r) „Zweck(e)" der Interpellation nach dem B - V G zuk o m m t (zukommen), w i r d hier offen gelassen; die i m T e x t getroffene A u s sage gilt jedoch v o r allem f ü r die — noch zu erweisende — K o n t r o l l f u n k t i o n . 208 w e n n ein B i l d gestattet ist, handelt es sich i m Verhältnis N o r m (Rechtsvorschrift) — Fakten so, w i e Gold — Wertloses bei Midas: Was durch i h n zu Gold wurde, w i r d hier „ n o r m a t i v " . Siehe zu dieser hier n u r angedeuteten Problematik V f G H Slg. 5993/1969. 209

s. dazu v o r allem auch die deutsche Lehre, Hinweise F N 181.

172

III. Zur geltenden österreichischen Rechtslage

Zusammenhang nur bedeuten kann, einen allenfalls herauszukristallisierenden juristischen Begriff der Regierung am bestehenden (wenn auch nicht klar umrissenen) politischen Begriff zu orientieren. Das aber vermag die Jurisprudenz jedenfalls an Hand der parlamentarischen Interpellation nicht zu leisten; denn bei Herausarbeitung des politischen Regierungsbegriffes w i r d nicht auf die Form, sondern auf den Inhalt abgestellt, wobei „staatspolitische Momente", „die Politik betreffende Führungsentscheidungen" 210 i m Vordergrund stehen. Das bedeutet, daß die Interpellationen und die Interpellationsbeantwortungen überhaupt nicht i n ihrer Gesamtheit und undifferenziert zur Herausarbeitung eines Bereiches Regierung herangezogen werden könnten, sondern daß (weil Gegenstand der Interpellation „alle Gegenstände der Vollziehung" i. S. des A r t . 52 Abs. 1 B - V G ohne Differenzierung sein können) nach ihrem Inhalt differenziert werden müßte 2 1 1 . Damit erweist sich, daß interpellative Vorgänge kein Ansatzpunkt für das Herausfällen eines Regierungsbereiches sein können, da auf die ihnen zugrunde liegenden Sachverhalte zurückzugreifen wäre; bestenfalls dort könnten sich die gesuchten juristischen Anknüpfungspunkte ergeben. Regierungsakte figurieren aber auch unter der Etikette „gerichtsfreie Hoheitsakte" 212y einem Begriff, der gerade unter der Herrschaft des Bonner Grundgesetzes eine wissenschaftliche Renaissance gefunden h a t 2 1 3 . I m Hinblick auf die grundsätzlich nicht als Bescheid bzw. Verordnung zu deutenden Interpellationsvorgänge scheint nach der österr. Rechtslage dieser theoretische Ansatzpunkt der Beurteilung — jeden210 s. dazu die Literaturhinweise in F N 181; dazu Saver , IR, 70 f f CFN 1, 2, 9, 10): insbes. auch U r t e i l des O V G Münster v. 4.10.1966, I I A 16/65, DVB1. 1967, 51 ff. (52 f.). 211 Politisch scheint dies durchaus sinnvoll (juristisch aber auch nicht n u r annähernd vollziehbar), denn andernfalls w ü r d e n die Interpellationen „ l o kaler A r t " bzw. deren Beantwortung, die zahlenmäßig einen sehr großen Umfang haben, als Regierungsakte gedeutet werden. 212 s. Hans Schneider, Gerichtsfreie Hoheitsakte; Mangoldt-Klein. Das Bonner Grundgesetz 2 , B e r l i n u n d F r a n k f u r t am M a i n 1957, A r t . 19 F N V I I 6 d; Maunz - Dürig - Herzog, Grundgesetz, R N 23 ff. zu A r t . 19 Abs. 4 G G ; dort umfassende Literaturhinweise; Eyermann - Fröhler, K o m m e n t a r zur Verwaltungsgerichtsordnung 4 , München u n d B e r l i n 1965, R N 36 zu § 42; neuestens Seuffert, Über gerichtsfreie A k t e u n d die Grenzen des Rechts, i n : Festschrift f ü r Gebhard M ü l l e r (hrsg. von Ritterspach u n d Willi Geiqer), Tübingen 1970, 491 ff.; Frotscher, Rechtsschutz n u r gegen Verwaltungsakte?, D Ö V 1971, 259 ff. (260 f.); Görlitz. Politische Funktionen der Lehre v o m V e r waltungsakt, PVS 1971, 71 ff. F ü r den Bereich der Interpellationen Sauer, IR, 70 ff. F ü r Österreich Rinphofer y Grenzen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle, Ö V A 1964, 105 ff., 155 ff.; derselbe. Strukturorobleme des Rechtes dargestellt am Staatsbürgerschaftsgesetz 1965, Wien 1966, 47 ff. (80 ff.). 213 Hervorzuheben ist i m H i n b l i c k auf die Situation i n der B R D zweierlei: 1. Nicht einheitlich ist die Begründung, ob die fraglichen A k t e deshalb gerichtsfrei sind, w e i l es sich u m („hochpolitische") Regierungsakte handelt, oder ob es Regierungsakte sind, w e i l gerichtliche K o n t r o l l e nicht eingreift (s. dazu die zitierten Arbeiten u n d Entscheidungen); es scheint hier eine

C. Eingliederung in den Aufbau der Rechtsordnung

173

falls soweit es sich u m eine Freiheit von der Prüfung durch V w G H und V f G H handelt — grundsätzlich nicht verfehlt 2 1 4 » 2 1 5 '. Bei Beurteilung der Frage der „Gerichtsfreiheit" ist ein Abstellen sowohl auf materielle als auch formelle Elemente möglich 2 1 6 . Der erstere Begriff weist jedoch zurück auf die Unterscheidung des Maßes rechtlicher Gebundenheit bzw. den Inhalt. Diese Unterscheidungen wurden aber als jedenfalls i m gegebenen Zusammenhang nicht zielführend angesehen. Bei der formalen Differenzierung w i r d darauf abgestellt, ob bestimmte A k t e der Uberprüfung durch Gerichte unterliegen oder nicht; das soll i m folgenden hinsichtlich der Interpellationsbeantwortung geprüft werden. Stellt man die Uberprüfbarkeit darauf ab, ob dem einzelnen Rechtsunterworfenen gegen Interpellationsbeantwortungen allenfalls eine Rechtsschutzmöglichketi vor dem VfGH bzw. VwGH 217 eingeräumt 218 ist , ist das Vorliegen gerichtsfreier Hoheitsakte unter der Einschränkung zu bejahen, als nicht der Bestand faktischer Amtshandlungen angenommen w i r d 2 1 9 ; denn (abgesehen von jenen möglichen Ausnahmefällen, i n welchen ihnen ein Doppelcharakter zukommt) Interpellationsbeantwortungen sind keine Akte, welche der Uberprüfung und allfälligen Aufhebung durch die beiden genannten Gerichte des öffentlichen Rechts unterliegen. Unter diesem speziellen K r i t e r i u m w i r d man das Vorliegen gerichtsfreier Hoheitsakte bejahen können. Zieht man allereinem Zirkelschluß ähnliche Argumentation vorzuliegen. 2. Die Rechtsschutzausbildung ist i n der B R D grundsätzlich anders gestaltet als i n Österreich insoferne, als dort nicht n u r an bestimmte förmliche A k t e angeknüpft w i r d (s. die Hinweise unter X). Es muß deshalb eine relativ selbständige Lösung versucht werden. 214 Das zeigt auch folgende Überlegung: Gerade i n den besonders interessierenden „Grenzfällen", i n denen der Bescheidcharakter bzw. die Parteieigenschaft zur Diskussion stehen, werden diese w e i t h i n nicht bejaht; s. dazu Ringhof er, Strukturprobleme des Rechtes dargestellt a m Staatsbürgerschaftsgesetz 1965, insbes. 74 ff. 215 D a m i t ist nichts ausgesagt — u n d k a n n dies auch nicht sein — darüber, ob dieses Einteilungskriterium „unergiebig" ist oder nicht (so etwa Antonioiii, Allgemeines Verwaltungsrecht, 199, unter Ablehnung der W alter-Jellinekschen Einteilung; eine Beurteilung k a n n erst eine eingehendere Untersuchung auf anderen Gebieten ergeben, die hier nicht versucht wird). 216 s. dazu Kassimatis, Der Bereich der Regierung, 160 ff. 217 D a m i t ist aber die allenfalls bestehende Möglichkeit der A n r u f u n g der Europäischen Kommission f ü r Menschenrechte u n d Grundfreiheiten durch den einzelnen Menschen auf G r u n d der M R K u n d einer entsprechenden E r k l ä r u n g des Einzelstaates ausgeklammert; ausgeklammert erscheinen aber auch Staatenbeschwerden auf G r u n d der M R K bzw. überhaupt völkerrechtliche Schritte von Staaten i n Zusammenhang m i t Verletzungen des v ö l k e r rechtlichen Fremdenrechtes; s. i m einzelnen X . 218 I n diesem Sinne scheint etwa auch Ringhof er, Strukturprobleme des Rechtes dargestellt a m Beispiel des Staatsbürgerschaftsgesetzes 1965, 80 f., die Gerichtsfreiheit aufzufassen. 210 s. I I I C 2 sowie Χ Β 3.

174

I I I . Zur geltenden österreichischen Rechtslage

dings nicht nur die „Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts" m i t ihrer spezifischen Uberprüfungskompetenz i n Betracht, sondern alle Gerichte, hängt die Beurteilung der Frage davon ab, ob der hier angedeuteten Richtung 2 2 0 gefolgt wird, daß allenfalls Schritte nach dem A H G bzw. Straf recht möglich sind; i m weiteren ist zu differenzieren, ob „Gerichtsfreiheit" hier dennoch anzunehmen ist, weil es sich u m keine spezifische Prüfung des Aktes handelt, wie es vor dem V f G H und V w G H der Fall ist 2 2 1 . Stellt man allerdings nicht speziell auf die Rechtsschutzmöglichkeiten des Einzelnen ab, zeigt sich, daß kein A k t oberster Verwaltungsorgane, also auch Interpellationsbeantwortungen, von einer „Uberprüfungsmöglichkeit" durch den V f G H grundsätzlich ausgeschlossen ist: Uber A r t . 142 Abs. 2 lit. b B - V G ist nämlich eine Beurteilung aller Akte der dort genannten Organe i n abstracto möglich, und zwar auch unter dem — juristisch nicht haltbaren 2 2 2 — Gesichtspunkt, als auf die „Rechtsfreiheit" der Regierungsakte abgestellt würde. Denn „Rechtsfreiheit" kann insoferne nicht bestehen, als auch für diese Akte eine Kompetenznorm bestehen müßte; auch dann, wenn diese Kompetenz rein formal aufgefaßt werden könnte (was nicht der Fall ist 2 2 3 ), würde ein Ansatzpunkt für die Uberprüfung durch den V f G H gegeben sein, w e i l auch diesbezüglich eine „GesetzesVerletzung", an die A r t . 142 Abs. 2 lit. b B - V G anknüpft, denkbar erscheint 224 . Bestünde jedoch keine wie immer geartete Kompetenznorm, könnte aus dem positiven Recht heraus i m merhin eine Verletzung des A r t . 18 Abs. 1 B - V G angenommen werden 2 2 5 . Das K r i t e r i u m der gerichtsfreien Hoheitsakte kann aber auch darin gesehen werden, ob V w G H und VfGH, aber auch andere Gerichte einschließlich der „Straßburger Instanzen" auf Grund der M R K zuständig 220

s. Χ Β 1 u n d 2. V o r dem V f G H handelt es sich u m die Prüfung des Aktes auf seine V e r fassungs- bzw. Gesetzmäßigkeit; i m gegebenen Zusammenhang w i r d nicht der A k t als solcher geprüft, sondern ob das agierende Organ „Staatsunrecht" gesetzt hat. 222 s. dazu die obigen Ausführungen. 223 s. I I I A F N 8. 224 Allerdings ist auch hier wieder (s. auch F N 221) der Gegenstand der gerichtlichen K o g n i t i o n ein anderer: Auch hier w i r d nicht der Akt, sondern das Verhalten des Organwalters beurteilt. 225 E i n ohne Vorliegen einer w i e i m m e r gearteten Kompetenznorm gesetzter A k t könnte jedoch auch als Rechtsakt i m weitesten Sinne nicht mehr gedeutet werden, damit auch nicht mehr als „gerichtsfreier Hoheitsakt". Die Beurteilung der Frage hängt weitgehend von der zugrunde gelegten T e r m i nologie ab, u n d zwar i m Bereich des „Staatsunrechts" bzw. der absolut nichtigen A k t e (vgl. dazu grundlegend Kelsen, Über Staatsunrecht, aaO; derselbe, Reine Rechtslehre 2 , 116 ff.; Novak , Die Fehlerhaftigkeit von Gesetzen u n d Verordnungen); i m einzelnen k a n n hier n u r die positive Rechtsordnung A u s k u n f t geben. 221

C. Eingliederung in den Aufbau der Rechtsordnung

175

sind, die i n Frage stehende Akte aufzuheben. Stellt man auf eine derartige ganz spezifische „Gerichtsfreiheit" ab, würde sie bestehen: Denn keine Instanz ist berufen, die i n Frage stehenden Akte aufzuheben, und sie kann dies auch nicht, w e i l es sich u m i n der Wirklichkeit gesetzte — wenn auch durch Rechtsnormen determinierte — Akte handelt, durch welche (regelmäßig) nicht mehr Recht erzeugt wird, das der Aufhebung verfallen könnte. Es zeigt sich somit, daß Interpellationsbeantwortungen nur dann als „gerichtsfreie Hoheitsakte" gedeutet werden können, wenn eine spezifische Einschränkung des Begriffes der „Gerichtsfreiheit" vorgenommen wird. 4. Neukonzeption staatlicher Funktionen?

Die Ausführungen machten deutlich, daß die Einordnung der Interpellation i n die herkömmliche „Funktionstrias" nur schwer möglich ist. A u f der anderen Seite zeigt sich aber 2 2 6 , daß die Interpellation wichtige Kontrollfunktionen wahrzunehmen hat; i m weiteren w i r d über den Bereich der Interpellation hinaus insgesamt die Kontrolle staatlicher (und darüber hinaus nichtstaatlicher öffentlicher 2 2 7 ) Tätigkeit als zentrale Funktion angesehen 228 . So fragt sich, ob nicht Kontrollfunktionen zu einer eigenen Staatsfunktion — über organisatorische Gesichtspunkte hinweg — zusammengefaßt werden können. Gerade das B - V G scheint einer solchen Kategorisierung 2 2 9 zugänglich zu sein, handelt doch dessen 5. Hauptstück ausdrücklich von der „Rechnungsund Gebarungskontrolle" und dessen 6. Hauptstück seinem Inhalt nach i n einer umfassenden Weise von der Rechtskontrolle. Dazu kämen teilweise Funktionen, die i n Abschn. E des 2. Hauptstückes ihre Regelung finden (hier i m besonderen die Interpellation), sowie vor allem auch die entsprechenden Funktionen auf Landes- und Gemeindeebene. Mögen sich auch i m einzelnen Abgrenzungsschwierigkeiten ergeben und mag sich möglicherweise i m gegenwärtigen Zeitpunkt die Herauskristallisierung einer besonderen Kontrollfunktion noch nicht m i t voller Vehe228

s. dazu i m folgenden I V A u n d D. s. dazu I V D. 228 s. die Hinweise I V A . 229 s. dazu etwa Marti, Die aufsehende Gewalt, i n : Verfassungsrecht u n d Verfassungwirklichkeit, Festschrift f ü r Hans Huber zum 60. Geburtstag, 174 ff.; Arthur Fuchs, Wesen u n d W i r k e n der Kontrolle, 17 u n d 42; zutreffend hebt van der Bellen, Fondswirtschaft i n Österreich, 128 f., hervor, daß i n Österreich eher als i n der B R D eine Einordnung des R H i n die h e r k ö m m lichen Staatsfunktionen möglich sei; zu den auch hier bestehenden Schwierigkeiten s. Laurer, Ist der Rechnungshof ein Verwaltungsorgan? Die Einordn u n g des Rechnungshofes i n die Typen der Staatsorgane u n d deren rechtliche Bedeutung, Ö V A 1969, 13 ff. 227

176

I I I . Z u r geltenden österreichischen

m e n z a u f d r ä n g e n , w e i s e n doch geplante

echtslage

gesetzgeberische A k t i o n e n —

A u s b a u der „oppositionellen" Kontrollbefugnisse 230, O m b u d s m a n 2 3 1

—

e i n d r i n g l i c h n i c h t n u r a u f die Z w e c k m ä ß i g k e i t , s o n d e r n a u f die N o t w e n d i g k e i t der d o g m a t i s c h e n B e r ü c k s i c h t i g u n g d e r R e c h t s e n t w i c k l u n g hin. A l l e r d i n g s s o l l dieser G e d a n k e auch h i e r n i c h t durchgezogen w e r d e n , w e i l es d a b e i w e i t ü b e r d e n R a h m e n dieser A r b e i t

hinausgehender

Erwägungen bedürfte 232.

230 s. dazu die Hinweise I V D, F N 489, sowie die bekannten aktuellen B e mühungen i n der 13. GP des NR. 231 s. dazu Khol, E i n Ombudsman f ü r Österreich?, JB1. 1971, 57 ff.; Frischenschlager, Der „Ombudsman" u n d die Volksanwaltschaft, ÖJZ 1971, 561 ff.; SWA Studienarbeit, E i n Ombudsman f ü r Österreich?, Wien 1971; SWA Kurzstudie 5, Gegen Meinungsmanipulation u m Ombudsman!, Wien 1971; SWA Studienarbeit, E i n Volksanwalt f ü r Österreich, Wien 1972; Knitel, E i n „Ombudsrat" f ü r Österreich? Gedanken zum E n t w u r f einer B - V G - N o v e l l e über die Errichtung einer Bundesverwaltungsanwaltschaft, i n : Festschrift f ü r Ernst K o l b zum sechzigsten Geburtstag (hrsg. von Bonin - Lang - Knitel), Veröff. der Universität Innsbruck 69, Innsbruck 1971, 193 ff.; dazu n u n m e h r v o r allem die R V 131 B l g N R 13. GP. 232 Diese Neuorientierung w i r d sich u m ein heutigen Verhältnissen entsprechendes Konzept der Gewaltentrennung bemühen müssen; s. dazu etwa Loewenstein, Verfassungslehre (1. Aufl.), Tübingen 1959, 39 ff.; Kägi, V o n der klassischen Dreiteilung zur umfassenden Gewaltenteilung, aaO; Grenzen aufzeigend neuestens Leisner, Gewaltenteilung innerhalb der Gewalten. E i n Beitrag zum Problem der Hierarchie, i n : Festgabe f ü r Theodor Maunz z u m 70. Geburtstag, 267 ff.

I V . Die Funktionen der

Interpellation

Bei Klärung der Funktion(en) der Interpellation steht man abermals vor dem grundlegenden methodischen Problem, ob man von bestimmten Modellvorstellungen des parlamentarischen Regierungssystems 1 ausgehen und vom allgemeinen her die Rolle der Interpellation zu begreifen suchen soll, oder umgekehrt, von den einzelnen konkreten Rechtsvorschriften her. Zunächst ist hervorzuheben, daß Denkformen und Denkschemen einer theorieorientierten Betrachtungsweise mitgeprägt sind durch vergangene und gegenwärtige Ausprägungen des positiven Rechts und daß auf der anderen Seite das positive Recht und eine auf dieses gerichtete rechtswissenschaftliche Betrachtung mitgeprägt sind von Begriffsbildungen und Deutungsversuchen durch die Staatstheorie (Staatslehre). Insoferne scheint eine m i t Ausschließlichkeitsanspruch auftretende Ausgangsposition von vornherein verfehlt, zumal ein striktes Auseinanderhalten der einen und anderen Seite i m Hinblick auf eng verknüpfte Denkformen nur beschränkt möglich ist und sich letztlich i n gegenseitigen begrifflichen Abgrenzungen erschöpfen würde. Es soll deshalb hier eine „Zwischenlösung" versucht werden: Jene „Interpellationszwecke", die bei Herausarbeitung des Arbeitsbegriffes Interpellation dargelegt wurden, sollen i m einzelnen behandelt und zur geltenden österr. Rechtsordnung i n Bezug gesetzt werden; es w i r d sich bei dieser Gelegenheit zeigen, daß — von einigen Gesichtspunkten abgesehen, auf welche noch zurückzukommen ist — damit i m wesentlichen die Funktionen der Interpellation erfaßt werden. Wenn i n diesem Zusammenhang immer wieder Bezüge zum gesamten Regierungssystem auftauchen (metajuristisch: wenn sich die Frage nach der Machtverteilung Parlament — Regierung und nunmehr auch der Öffentlichkeit stellt), kann doch nicht verkannt werden, daß die Interpellation relativ selbständig erfaßt werden kann, was ja auch die i m wesentlichen materiell ungebrochene Entwicklung dieser Institution 1 s. dazu die Literaturübersichten etwa bei Friesenhahn u n d Partsch, P a r lament u n d Regierung i m modernen Staat, W D S t R L 16 (9 ff., 74 ff.); bei Kimminich u n d Pernthaler, Das Staatsoberhaupt i n der parlamentarischen Demokratie, W D S t R L 25 ; Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition ; Beyme, Die parlamentarischen Regierungssysteme i n Europa; Walter, ö s t e r reichisches Bundesverfassungsrecht, 104 ff. Z u m B R s. den Hinweis I V , F N 219.

12

Morscher

178

IV. Die Funktionen der Interpellation

über alle entscheidenden Einschnitte der österr. Verfassungsentwicklung hinweg beweist. I m Bewußtsein der eben hervorgehobenen Relat i v i t ä t der Standpunkte schiene es verfehlt, das durch die Interpellation Mitkonstituierte (das parlamentarische Regierungssystem) aus dem Mitkonstituierenden (der Interpellation) erklären zu wollen, wozu kommt, daß dann das Spezifische der Interpellation hinter größeren Zusammenhängen zurückstehen müßte. I m weiteren ist auf den Stand der österr. Verfassungsdogmatik Bedacht zu nehmen, die i n Verfolgung des Konzepts der Reinen Rechtslehre jene Bereiche der Theoriebildung (parlamentarisches Regierungssystem, Demokratie), die die Begründer eben dieser Lehre noch reich gepflegt hatten 2 , nicht mehr pflegt 3 und deshalb an „gesicherte" Aussagen nicht angeknüpft werden kann. Aus dieser Sicht scheint eine etwas breitere Darstellung dessen, was anderwärts zur gängigen Ware gehört, nötig. Daß dabei i n manchem eine für die österr. Rechtswissenschaft übliche Exaktheit vermißt w i r d , liegt an der nicht sehr intensiven wissenschaftlichen Behandlung des gesamten Bereiches. Bei E r m i t t l u n g eines vorläufigen Arbeitsbegriffes Interpellation wurde dargelegt, daß dieses Instrument rechtlich möglicher-, jedoch nicht notwendigerweise verschiedenen Zwecken dienen kann. Als solche Zwecke der Interpellation kommen 4 i n Frage die Kontrolle der Tätigkeit der Regierung (Verwaltung), wobei die Intention mitspielen mag, hinsichtlich noch nicht gesetzter A k t e diese i n eine gewünschte Richtung zu bringen, bei gesetzten A k t e n ähnliche Verhaltensweisen für die Zukunft zu verhindern oder den A k t ganz oder teilweise rückgängig zu machen usw. Es kommt aber auch i n Frage ein bloßer Informationszweck, oder der Zweck, der Regierung oder einzelnen Mitgliedern derselben die Möglichkeit zu geben, über i h r wichtig, interessant oder publikumswirksam erscheinende Vorkommnisse, Aktionen, Pläne oder Verwaltungsakte Aussagen zu machen, oder der Zweck, durch die Interpellation das Interesse der Bevölkerung für einen Gegenstand zu wecken. Es ist möglich, daß eine konkrete Rechtsordnung alle diese Interpellationszwecke zuläßt, was insbesondere i m freiheitlich aufgefaßten parlamentarischen Regierungssystem dann anzunehmen sein dürfte, wenn nach dem jeweiligen Verfassungsgefüge die Interpellation überhaupt keiner ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Grundlage bedarf oder wenn die verfassungsrechtliche Grundlage keine „Zweckbe2 s. etwa Kelsen, Das Problem des Parlamentarismus; derselbe, V o m Wesen u n d W e r t der Demokratie 2 ; Merkl, Demokratie u n d Verwaltung, Wien u n d Leipzig 1923. 8 A l s Ausnahme f ü r den gegebenen Zusammenhang s. etwa Pernthaler, Das Staatsoberhaupt i n der parlamentarischen Demokratie, aaO. 4 S I C u n d I D 3.

IV. Die Funktionen der Interpellation

179

schränkung" ergibt. I m übrigen schließt nicht jeder der hier angeführten Zwecke jeden anderen Zweck aus, vielmehr kann ein Interpellationszweck den anderen (ganz oder teilweise) miterfassen. So w i r d eine zu Kontrollzwecken gestellte Interpellation regelmäßig den Informationszweck miterfassen müssen und sicherlich das „Interesse des Publikums" zu wecken imstande sein; andererseits w i r d aber etwa auch eine „bestellte Anfrage" grundsätzlich i n der Lage sein, die öffentliche Meinung auf Vorgänge oder (möglicherweise auch nur vermeintliche) Leistungen der Regierung aufmerksam zu machen. Bevor auf diese Fragen eingegangen wird, ist noch ein Wort dazu zu sagen, ob i n einer sich primär als rechtswissenschaftlich verstehenden Untersuchung „Zweckerwägungen" überhaupt am Platze sind, ein Wort, das nur aus der spezifischen Situation der österr. Wissenschaft vom öffentlichen Recht zu erklären ist. Bekanntermaßen hat u. a. etwa Kelsen 5 pointiert die Meinung vertreten, daß für eine juristische Betrachtungsweise „der Zweck, zu dem die Normen erlassen wurden", nicht zu berücksichtigen sei®. A u f diese Argumentation ist hier i m einzelnen nicht einzugehen, zumal auch Kelsen eine Ausnahme von dem beschriebenen generellen Ausgangspunkt macht: Diese Ausnahme ist dann gegeben, „wenn die Zwecke . . . i n der Rechtsordnung unzweideut i g — wenn auch nicht ausdrücklich — fixiert sind" 7 . Damit wird, soferne der Nachweis der „Zweckrichtung" der Interpellation i m österr. Recht erbracht wird, für den vorliegenden Fall auch vom Standpunkt einer Zweckerwägungen grundsätzlich ablehnend gegenüberstehenden Auffassung deren Berücksichtigung nicht nur als zulässig, sondern als notwendig erkannt. Dies ist allerdings eine Selbstverständlichkeit, denn eine auf Beschreibung von Rechtsnormen beschränkte Wissenschaft kann über diese Normen nicht hinweggehen. M i t der normativen Verankerung des Zweckes rechtlich relevanten Handelns w i r d i m übrigen das Verhältnis M i t t e l — Zweck aus dem zunächst für eine juristische Betrachtungsweise irrelevanten Verhältnis von Ursache und W i r k u n g herausgehoben und zu auch normativer Relevanz gebracht 8 . Daß damit notwendigerweise auch „materiale Elemente" i n die juristische Betrachtungsweise einfließen, ist nicht zu verhindern. Man kann diesem mögδ s. dazu etwa nach w i e v o r besonders deutlich Kelsen, Hauptprobleme der Staatsrechtslehre entwickelt aus der Lehre v o m Rechtssatze 2 , 57 ff., insbes. aber 84 ff.; dort auch eine eingehende Z i t i e r u n g der u n d Auseinandersetzung m i t der älteren Literatur. 6 Kelsen, Hauptprobleme der Staatsrechtslehre 2 , 92. 7 Kelsen, Uber Staatsunrecht, GrünhutsZ 40 (1914), 1 ff. (48). 8 s. Weinberger, Rechtslogik, 295: „Trotz dieser Eigenbeziehung zwischen kausaler Kenntnis u n d der Zweck - M i t t e l - Beziehung müssen die teleologische u n d die kausale Beziehung scharf voneinander unterschieden werden."

12*

180

IV. Die Funktionen der Interpellation

licherweise unerwünschten Effekt nicht dadurch beikommen, daß man neben historischen und sozio-politischen Elementen die positive Rechtsvorschrift, sofern sie Zweckelemente beinhaltet, ignoriert; es bleibt nur, sich m i t den Schwierigkeiten, die dadurch entstehen, daß eine Rechtsnorm selbst den „hohlen Formeln der Rechtsbegriffe" 9 „Leben und praktischen Wert einflößt", auseinanderzusetzen. M i t der nicht nur als zulässig, sondern i m Hinblick auf die noch zu erörternde Verfassungslage als notwendig erkannten Einbeziehung von Zweckerwägungen beginnen erst die Schwierigkeiten, denn es ist etwa durchaus zutreffend, wenn Kelsen 10 behauptet: „ . . . daß ein und dasselbe Rechtsinstitut zu sehr verschiedenen Zwecken verwendet w i r d (sondern ebenso, daß man zur Erreichung desselben Zweckes sich verschiedener Rechtsinstitute erfolgreich bedienen kann und endlich), daß man trotz der Verwendung des geeigneten Rechtsinstitutes den Zweck nicht erreicht". Sieht man davon ab, daß diese Aussage auf das Sein, nicht das Sollen 11 bezogen ist, t r i f f t sie ganz genau auch auf die Interpellation zu. Der springende Punkt liegt auch hier darin, daß nicht nur Fragen gestellt und beantwortet werden, sondern daß (was noch dargelegt wird) das Kontrollelement intendiert ist. Die enge Verknüpfung von Zweck und Zweckmäßigkeit 12 ausschließlich aus dem Blickwinkel des KausalVerhältnisses führt jedoch zu einer Verdunkelung, nicht zu einer Förderung von Einsichten. I n etwa ist es richtig: „Daß etwas zweckmäßig ist, bedeutet, daß es geeignet ist, den Zweck zu verwirklichen, das heißt, als Ursache das, was den Zweck darstellt, als W i r k u n g herbeizuführen 13 ." Aber man müßte w o h l unter Zugrundelegung dieses Systems zwischen Potentialität (hier: Bereich des Sollens) und Aktualität (hier: Bereich des Seins) unterscheiden. U n d wenn man berücksichtigt, daß Kausalgesetze i n „streng determinierende" und i n „stochastische" 14 eingeteilt werden können, so zeigt sich das Dilemma, wenn Differenzierungen unterbleiben. Auch darauf, daß teleologische Erwägungen i m übrigen „formal" aufgefaßt werden können, hat jüngst Weinberger wieder aufmerksam gemacht; er meint dazu: „Es w i r d von den Willenssubjekten abgesehen und der Willensinhalt w i r d nicht als Beschreibung des tatsächlichen Wollens dieser oder jener Personen, sondern als möglicher Inhalt, der i n Verbindung m i t gewissen Bedingungen, insbes. Erkenntnissen zu gewissen Konse9

So Kelsen, Hauptprobleme der Staatsrechtslehre 2 , 93. Kelsen, Hauptprobleme der Staatsrechtslehre 2 , 87. 11 Kelsen muß hier der methodische V o r w u r f gemacht werden, daß er u n versehens v o m „Sollen" auf das „Sein" umspringt u n d damit seine eigenen Prämissen verläßt. 12 So etwa Kelsen, Reine Rechtslehre 2 , 23 f. 18 Kelsen, Reine Rechtslehre 2 , 24. 14 s. Weinberger, Rechtslogik, 283. 10

Α. Mittel der parlamentarischen Kontrolle

181

quenzen führt 1 5 , aufgefaßt 16 ." „Zweckerwägungen" dürfen und müssen (!) deshalb jedenfalls i m gegebenen Zusammenhang — w e i l die Zweckrichtung der Interpellation i n der österr. Rechtsordnung erwiesen w i r d — Berücksichtigung finden.

A . D i e Interpellation als M i t t e l der parlamentarischen Kontrolle 1. Nachweis des zwingenden Kontrollcharakters der Interpellation

a) Wortlaut;

Entwicklung

Wie die Darlegung schon des „monarchischen Vorgängers" des A r t . 52 B - V G zeigt, stellte die österr. Verfassung i n der Monarchie ausdrücklich auf den „Kontrollzweck" der Interpellation ab. Damit w a r über jenes Maß hinaus, das die Ergebnisse der Allgemeinen Staatslehre boten, ein fester, etwas eingeschränkter, aber gerade die wesentlichste Funktion erfassender Begriffsinhalt der Interpellation geschaffen. A m Ende der Monarchie zeigte sich die voll ausgebildete „klassische Interpellation" problemlos zu einer Übernahme i n die Bundesverfassung geeignet. So ist es nur das Produkt einer kontinuierlichen Entwicklung, wenn auch das B - V G i n seinem A r t . 52 den Kontroll-Zweck der Interpellation ausdrücklich dadurch normierte, daß nach dieser Bestimmung der NR (und BR) befugt ist, die Geschäftsführung der Bundesregierung zu überprüfen, deren Mitglieder über alle Gegenstände der Vollziehung zu befragen und alle einschlägigen Auskünfte zu verlangen. Daß die Interpellation ihren zwingenden Kontrollcharakter durch die staatsrechtlichen Umbrüche verloren hätte, ist nicht anzunehmen. Insbesondere kann dies auch nicht für die „historisch erste Verfassung" 194517 gelten, die materiell jedenfalls i n der hier maßgeblichen Richtung unbestritten an das B - V G der ersten Republik anknüpft. Auch durch die Novelle 1961 hat sich daran nichts geändert, keinerlei Anhaltspunkte für die Annahme einer diesbezüglichen Änderung bestehen. Diese Aussage bezieht sich zunächst allerdings nur auf die klassische schriftliche 15 H i e r dürfte w o h l zu ergänzen sein: bzw. zu gewissen Konsequenzen zu führen geeignet erscheint. 18 Weinberger, Rechtslogik, 291 ff. (292); es ist dies nichts anderes als die A b w a n d l u n g des f ü r die Reine Rechtslehre zentralen Gedankens, daß der „ W i l l e " aus seiner physisch-psychischen Verhaftetheit herausgenommen u n d i n einem Denkvorgang zu einer spezifisch juristischen Erscheinung gewandelt w i r d (dazu etwa die Hinweise I I I Β 2): s. zu diesem Denkansatz neuestens wieder Weivberqer. Ist eine rationale Erkenntnis des Naturrechts möglich?, ZÖR N F X X I I I (1972), 89 ff. (91 ff.). 17 s. Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 26.

182

IV. Die Funktionen der Interpellation

Anfrage (und die damit zusammenhängenden Erscheinungen wie A n fragebesprechung, dringliche Anfrage), die seit 1918 zum parlamentarischen Instrumentarium i n der Republik zählte. b) Judikatur

des VfGH

Vom Kontrollcharakter der Interpellation geht auch die Judikatur des VfGH aus. I n dem dem Erk. des V f G H Slg. 1454/1932 zugrunde liegenden Verfahren hatte der V w G H Bestimmungen des WehrG sowie der I V . D V zum WehrG angefochten, w e i l er die Kontrollkompetenz der „Ständigen Parlamentskommission" m i t der Verfassungsrechtslage nicht vereinbar hielt. Ausgehend davon, daß die politische Kontrolle über die Verwaltung den beiden parlamentarischen Körperschaften zustehe, meinte der V w G H , daß diese Kontrolle auch von den Körperschaften selbst ausgeübt werden müßte; eine Übertragung solcher Kompetenzen auf andere Organe bedürfe einer verfassungsmäßigen Grundlage. Der V f G H ist dieser Argumentation des V w G H i m wesentlichen gefolgt. Der V f G H geht zunächst — und hier zeigt sich, daß er die österr. Bundesverfassung weitgehend als geschlossenes System i m klassischen Sinne auffaßt — davon aus, daß die Kompetenzen des NR i m B - V G erschöpfend geregelt seien, also durch einfaches B G nicht ergänzt oder erweitert werden dürften 1 8 . Da die angefochtenen Bestimmungen des WehrG jedoch gerade eine solche Erweiterung vornahmen, erschienen sie dem V f G H schon aus diesem Gesichtspunkte als verfassungswidrig. Darüber hinaus aber auch deshalb, w e i l die Ständige Parlamentskommission m i t einer Kompetenz ausgestattet worden sei, „die i h r durch ein einfaches Bundesgesetz nicht übertragen werden durfte". Diese Annahme beruht wieder ganz auf der klassischen verfassungsrechtlichen Betrachtungsweise, daß das B - V G „die Frage, welcher Kontrolle die Führung der Verwaltungsgeschäfte des Bundes unterliegt, i n erschöpfender Weise" regelt, so daß die Übertragung von Kontrollbefugnissen von den durch die Verfassung berufenen Organen auf andere nur durch Bundesverfassungsgesetz möglich ist. I m weiteren — das ist für den gegebenen Zusammenhang wesentlich — leitet der V f G H aus dieser Prämisse ab, daß der NR, der gem. A r t . 52 B - V G befugt ist, die Geschäftsführung der Bundesregierung zu überprüfen, „ . . . daher gleichfalls diese Kontrolle (!) selbst und unmittelbar führen muß" 1 9 . 18 Der V f G H geht dabei davon aus, daß i n Theorie u n d Praxis Übereinstimmung darüber herrsche, daß die Kompetenzen des Bundespräsidenten, des RH, des V f G H u n d des V w G H i m B - V G erschöpfend geregelt seien; dasselbe müsse aber auch f ü r die „Befugnisse" des N R gelten. 19 s. i m weiteren etwa V f G H Slg. 1871/1949, 2542/1953 u n d 4340/1962 sowie die Hinweise u. I V B, sowie Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 328, F N 5.

Α. Mittel der parlamentarischen Kontrolle

183

Relevant ist, daß der V f G H unter Bezugnahme auf die Ausführungen des V w G H i m Anfechtungsantrag offen läßt, „ob die i m A r t . 52 dem NR zugewiesene Kontrollbefugnis als eine neben dem i m gleichen A r t . behandelten Interpellations- und Resolutionsrecht und neben dem i m A r t . 53 behandelten Enquêterecht bestehende besondere, weitere Befugnis oder als eine sich i n den angeführten Rechten erschöpfende Befugnis angesehen w i r d " . Damit bestätigt der V f G H abermals besonders deutlich den Kontrollcharakter der Interpellation. Zu der zunächst offen gelassenen Frage, ob A r t . 52 B - V G als eine über das Interpellations-, Resolutions- und Enquêterecht hinausgehende, eine weitere Kontrollbefugnis beinhaltende Norm anzusehen sei oder nicht, führt der V f G H i m weiteren aus, daß der NR und BR die ihnen gem. A r t . 52 B - V G zustehende Kontrollbefugnis nur m i t den i m B - V G vorgesehenen Mitteln durchführen dürfen 2 0 ; dazu zählt auch die Interpellation, was wiederum eine Bestätigung des hier vertretenen Kontrollcharakters dieser Einrichtung darstellt. Was aber den Versuch des V f G H betrifft, zwischen der „Kontrollbefugnis" Interpellation und dem „Kontrollmittel" Interpellation zu unterscheiden, muß dieser Unterscheidungsversuch als mißlungen angesehen werden. Wenn man durch die einleitenden Formulierungen des A r t . 52 B - V G (nunmehr A r t . 52 Abs. 1 B-VG) eine Kontrollkompetenz des NR und BR begründet ansieht, wie soll davon etwa die „Interpellationsbefugnis" abgetrennt werden? Das soll offenbar durch Herausarbeiten verschiedener „ K o n trollarten" geschehen. Bei näherem Zusehen reduzieren sich aber diese „Kontrollarten" ausschließlich auf die Unterscheidung der einzelnen Kontrollmittel. Eine andere Unterscheidung erscheint jedenfalls innerhalb des vom V f G H vertretenen Systems überhaupt nicht möglich. Allerdings könnte man der Meinung sein, daß der Begriff „Kontrollarten" an die historisch bestandenen Ausprägungen anknüpft und der V f G H offenlassen wollte, ob etwa die Interpellation nicht audi (ersetzend oder zusätzlich) durch das NRGO anders hätte gestaltet werden können, ohne m i t dem B - V G i n Widerspruch zu gelangen. Gerade i n dieser Beziehung kann jedoch seit der Reform des Jahres 196121 keinerlei weitergehende Gestaltungsmöglichkeit des einfachen Gesetzgebers angenommen werden 2 8 . I n einer weiteren Entscheidung (Slg. 3134/1956) betonte der V f G H abermals den Kontrollcharakter der Interpellation, wodurch der höchstgerichtlichen Judikatur i n dieser Frage w o h l eine erhöhte Bedeutung beigemessen werden kann 1 ·. 20

s. dazu auch Kelsen - Froehlich - Merkl, BV, 138; Adamovich - Spanner,

Hdb. 5 , 347. 21 B G B l . 1961/155 u n d 178. 22 s. dazu V I u n d I X .

184

IV. Die Funktionen der Interpellation c) Literatur

Die österr. verfassungsrechtliche Literatur, die der parlamentarischen Interpellation unter der Herrschaft des B - V G kaum eingehenderes Augenmerk geschenkt hat, bestätigt i m allgemeinen die auch hier vertretene Kontrollfunktion der Interpellation 2 3 . Doch w i r d die Möglichkeit, daß die Interpellation auch anderen Zwecken dienen kann, nicht ins Auge gefaßt 24 . I m großen und ganzen erschöpft sich die Aussage der seit 1920 erschienenen Literatur darin, daß die wesentlichen Verfassungsbestimmungen und einige Vorschriften des NRGO zitiert, sowie einige erläuternde Worte beigefügt werden 2 5 , was u. a. darauf zurückzuführen ist, daß schon zur Zeit der Monarchie der Positivismus m i t der Interpellation kaum etwas anzufangen wußte; diese Einstellung wurde auch für die österr. (Verfassungs-) Rechtswissenschaft i n der Republik maßgebend. d) Kurze mündliche Auf rage Ein gesetzgeberischer Ausbruch aus einer 40jährigen Stagnation erfolgte i m Jahre 1961 durch die Einführung der Möglichkeit, kurze mündliche Anfragen zu stellen. Es stellt sich die Frage, ob auch diese Einrichtung als Kontrollmittel konstruiert erscheint 26 oder ob es sich hier u m eine Einrichtung handelt, die des Kontrollcharakters entbehren kann. Eine Fragestunde ist zweifellos eine Einrichtung, die i m besonderen der bloßen Information, darüber hinaus der Belebung des parlamentarischen Lebens, der parlamentarischen Diskussion zu dienen 23 Vgl. die Arbeiten zu den Verfassungen 1918 u n d 1919 ( I I D 2); zum B - V G etwa Kelsen - Froehlich - Merkl, B V , 138 f.; Kelsen, österreichisches Staatsrecht, 186; Wittmayer, österreichisches Verfassungsrecht, Enzyklopädie der Rechts- u n d Staatswissenschaften X X V I , B e r l i n 1923, 13; Klinghof fer, Das parlamentarische Regierungssystem i n den europäischen Nachkriegsverfassungen, 37 ff.; Frisch, Lehrbuch des österreichischen Verfassungsrechtes, Wien 1932, 110 f.; Adamovich - Spanner, Hdb. 5 , 347 f.; Adamovich - Spanner Adamovich, Hdb.®, 397f. (ebenso die ersten 4 A u f l . dieses Werkes); Koja, Der Parlamentarismus i n Österreich, aaO; derselbe, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO; Nowakowski, Z u r Fragestunde des Nationalrates, aaO; derselbe, Fragerecht u n d Interpellationsrecht, Die Z u k u n f t , H 23/24 (Dezember) 1967, 34 ff.; Czerny - Fischer, GO, 245 ff.; Ermacora, österreichische Verfassungslehre, 247 ff.; Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 326 ff.; dazu die Hinweise I V Β (Gewaltentrennung). Siehe auch aus der verwaltungsrechtlichen L i t e r a t u r statt aller Antonioiii, Allgemeines Verwaltungsrecht, 266; Adamovich, Handbuch des österreichischen Verwaltungsrechts I 5 , 1 3 6 . 24 A l s einzige Ausnahme vgl. die Andeutungen von Nowakowski, Zur Fragestunde des Nationalrates, aaO. 25 Ausnahmen nunmehr Ermacora, österreichische Verfassungslehre, 247 ff.; Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 328 ff. 26 Wie noch näher ausgeführt w i r d , schließt die K o n t r o l l f u n k t i o n der I n terpellation zusätzliche andere Funktionen nicht aus, sondern regelmäßig m i t ein.

Α . M i t t e l der parlamentarischen K o n t r o l l e

185

geeignet e r s c h e i n t 2 7 . U n d w e n n f ü r die E i n r i c h t u n g d e r F r a g e s t u n d e i n Ö s t e r r e i c h gerade u . a. auch die deutsche R e g e l u n g V o r b i l d w a r 2 8 , e r scheint t r o t z des U m s t a n d e s , daß die deutsche Verfassungsrechtslage h i e r eine andere ist, d e r i n die beschriebene R i c h t u n g weisende C h a r a k t e r d e r m ü n d l i c h e n A n f r a g e n i n d e r B R D 2 9 eine solche A n n a h m e auch f ü r Ö s t e r r e i c h n a h e z u l e g e n 3 0 . D i e E r w ä g u n g e n , die f ü r d e n z w i n g e n d e n K o n t r o l l c h a r a k t e r auch d e r k u r z e n m ü n d l i c h e n A n f r a g e sprechen, d ü r f t e n aber dennoch als ausreichend angesehen w e r d e n . I m w e s e n t l i chen s i n d es systematische Ü b e r l e g u n g e n , aus d e n e n dieser C h a r a k t e r a b z u l e i t e n ist, s o w i e historische Gesichtspunkte31»32. Letztere b e z i e h e n sich d a r a u f , daß die M a t e r i a l i e n i m w e s e n t l i c h e n nichts gegen, s o n d e r n n u r f ü r eine solche A n n a h m e des K o n t r o l l c h a r a k t e r s auch d e r k u r z e n m ü n d l i c h e n A n f r a g e n s p r e c h e n 3 3 . M i t a l l e r V o r s i c h t , die a l l g e m e i n b e i dieser B e t r a c h t u n g s w e i s e a m P l a t z ist, w i r d m a n sich a u f d e n ( W i l l e n des) h i s t o r i s c h e n Gesetzgeber(s) b e r u f e n k ö n n e n 3 4 . D a z u k o m m t , 27 s. dazu i m einzelnen Peter Schindler, Die Fragestunde des Deutschen Bundestages, PVS 7 (1966), 407 ff. 28 s. dazu ο. I I D 2 h. 29 s. dazu Maunz - Dürig - Herzog, Grundgesetz, R N 1—8 zu A r t . 43; Peter Schindler, Die Fragestunde des Deutschen Bundestages, aaO; Scholler, Die Interpellation i n Theorie u n d Wirklichkeit, aaO; Kröger, M V , 142 ff.; Witte Wegmann, Recht, 110 ff., 189 ff., sowie die jeweils dort zitierte Literatur. 30 I n dieser Richtung i n Österreich auch (s. dagegen jedoch F N 31 und 32) Waldsfein, Wozu braucht man noch ein Parlament?, aaO; Fischer, Bilanz einer Session, Die Z u k u n f t , Η 10 (Ende Mai) 1969, 2 ff. (5). Fischer zieht aus dem Zahler Verhältnis der Anfragen von Abgeordneten der OpDosition zu denen der ReerierungSDartei f ü r die schriftliche Anfrage andere Schlüsse als f ü r die mündliche. Daß es aber bei der Beurteilung der Frage, ob ein I n s t r u ment als K o n t r o l l m i t t e l „benützt w i r d " oder nicht, auf das Zahlenverhältnis nicht ankommen kann, bedarf keiner weiteren Begründung. Gar nichts läßt sich iedoch aus diesen Fakten ableiten zur Beurteilung der Frage, w i e die Rechtsordnung gestaltet ist, welche Frage hier allein interessiert. 31 So schon Nowakowski. Fragerecht u n d Interpellationsrecht, aaO; Koja, Der Parlamentarismus i n Österreich, aaO: derselbe, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitsnflicht, aaO; Czerny-Fischer, GO, 246ff.: Fischer, Die M i t w i r k u n g der Vollziehung an der Gesetzgebung, ÖJZ 1969, 253 ff. (253). 32 Neben den i n der vorigen F N genannten Autoren gehen v o m K o n t r o l l charakter der kurzen mündlichen Anfrage nunmehr auch aus: Ermacora, österreichische Verfassungslehre, 248 ff.; Adamovich - Spanner - Adamovich, Hdb.®, 397 f.; Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 328 ff. 33 s. dazu auch die Hinweise i m Bericht des Verfassungsausschusses 409 B l g N R 9. GP, sowie i m Bericht des Geschäftsordnungsausschusses, 463 B l g N R 9. GP, 1, 7. Siehe v o r allem auch Hurdes, StProtNR 9. GP, 2780 (67. S i t zung am 25. 5.1961). 84 H i e r ist nicht allgemein auf die Problematik „historischer Interpretation" einzugehen. Wenn die Reine Rechtslehre dieser Interpretationsmethode v o r sichtig gegenübersteht, so sprechen wesentliche Umstände f ü r eine solche Auffassung. N u r andeutungsweise sei darauf verwiesen, daß der i m allgemeinen wichtigste T e i l der so oft u n d gerne herangezogenen „Materialien", nämlich die „Erläuternden Bemerkungen", angesichts des Umstandes, daß der Großteil der Gesetzesentwürfe von der Bundesregierung eingebracht w i r d , von der V e r w a l t u n g (also jener staatlichen Funktion, die heutzutage

186

I V . Die Funktionen der Interpellation

daß sich auch aus d e m zwischen d e r K a n z l e i des P r ä s i d e n t e n des N R u n d d e m Verfassungsdienst des B K A g e p f l o g e n e n S c h r i f t w e c h s e l i m Z u s a m m e n h a n g m i t d e r B e u r t e i l u n g d e r V e r f a s s u n g s - u n d Geschäftso r d n u n g s n o v e l l e des J a h r e s 1961 e r g i b t , daß d i e E i n f ü h r u n g k u r z e r m ü n d l i c h e r A n f r a g e n als E r w e i t e r u n g des d u r c h Art. 52 B-VG v o r g e sehenen „ F r a g e r e c h t s " angesehen w u r d e 8 5 ; d a b e i w u r d e u . a. g e p r ü f t , ob die E i n f ü h r u n g d e r M ö g l i c h k e i t , k u r z e m ü n d l i c h e A n f r a g e n z u s t e l l e n , a u f Art 52 B-VG g e s t ü t z t w e r d e n k ö n n t e . G e h t m a n d a v o n aus, daß d e m F r a g e r e c h t nach dieser V e r f a s s u n g s b e s t i m m u n g i n Z u s a m m e n h a l t m i t d e r gesamten V e r f a s s u n g e i n i m K e r n b e s t i m m t e r I n h a l t , i n s b e sondere K o n t r o l l c h a r a k t e r z u k a m u n d daß die Ü b e r l e g u n g e n des ( V e r fassungs-)Gesetzgebers des Jahres 1961 d a r a n a n k n ü p f t e n , k a n n n u r a n g e n o m m e n w e r d e n , daß dieser K o n t r o l l c h a r a k t e r auch h i n s i c h t l i c h d e r k u r z e n m ü n d l i c h e n A n f r a g e als z w i n g e n d e s E l e m e n t k o n s t i t u i e r t wurde. 2. Zum Begriff der Kontrolle 5 6 D a d e r K o n t r o l l e i n d e r Rechts-, insbesondere i n d e r V e r f a s s u n g s o r d n u n g i m a l l g e m e i n e n , v o r a l l e m aber f ü r d e n gegebenen Z u s a m m e n durch den Großteil der Bundesgesetze betroffen w i r d u n d deren Tätigkeit durch die Gesetze gebunden werden soll) ausgearbeitet werden. Daß diese E B demnach durchaus tendenziös sein können, liegt auf der Hand. Dazu k o m m t , daß i m weiteren „der Gesetzgeber" jene i n den EB zum Ausdruck gekommenen Gedanken durchaus nicht oder nicht v o l l übernehmen muß, j a oft geradezu von konträren Ansichten ausgeht. U n d was die Aussagen der Abgeordneten zum N R i m Plenum des N R betrifft, k a n n aus einzelnen derselben keineswegs darauf geschlossen werden, daß die Einzelmeinung „den W i l l e n des Gesetzgebers" zum Ausdruck bringe. U n d daß eine allenfalls feststellbare Kenntnis der „überwiegenden Meinung" der Abgeordneten an u n d f ü r sich auch nicht von juristischer Relevanz ist, liegt auf der Hand. Wenn demnach hier auf historische Elemente abgestellt w i r d , ist von v o r n herein klar, daß eine solche Betrachtungsweise nicht zwingender A r t ist, sondern bestenfalls eine mehrerer möglichen Betrachtungsweisen darstellt. Siehe i m übrigen etwa skeptisch zur „historischen Interpretation" E r k . V w G H V. 28.3.1962, ZI. 1550/59; v. 12.10.1964, ZI. 1935/63; v. 31.1.1963, ZI. 1805/61; v. 12.3.1964, ZI. 789/63. Vgl. zur historischen Interpretation i m H i n blick auf die österreichische Bundesverfassung zuletzt Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 90. 85 s. dazu Schreiben der Kanzlei des Präsidenten des N R v. 17.4.1958, ZI. 876—NR/58, sowie die A n t w o r t des B K a . - V e r f D v. 3. 5.1958, ZI. 28.7272 a/58. 88 s. zum folgenden: F ü r Österreich die i n F N 23 angeführten Arbeiten. A n grundlegenden allgemeinen Ausführungen s. die Hinweise zu I B ; aus neuester Zeit vgl. v o r allem Eichenberger, Verantwortlichkeit; derselbe, Die Problematik der parlamentarischen K o n t r o l l e i m Verwaltungsstaat, SJZ 1965, 269ff., 285ff.; Leibholz, Die K o n t r o l l f u n k t i o n des Parlaments, i n : S t r u k t u r probleme der modernen Demokratie 8 , 295 ff.; Bäumlin, K o n t r o l l e : Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition; Scheuner, Verantwortung u n d K o n t r o l l e i n der demokratischen Verfassungsordnung, i n : Festschrift f ü r Gebhard M ü l l e r (hrsg. von Ritterspach u n d W i l l i Geiger), Tübingen 1970, 379 ff.; derselbe, Entwicklungslinien des parlamentarischen Regierungssystems i n der Gegenwart, i n : Festschrift f ü r A d o l f A r n d t zum 65. Geburtstag (hrsg. v o n

Α . M i t t e l der parlamentarischen K o n t r o l l e

187

h a n g z e n t r a l e B e d e u t u n g z u k o m m t 8 7 , scheint e i n B l i c k d a r a u f geboten, was darunter verstanden zu w e r d e n pflegt: D e m B e g r i f f K o n t r o l l e e i g n e t s e i n e m u r s p r ü n g l i c h e n W o r t s i n n nach das E l e m e n t d e r Kritik 38. A u c h heute beinhaltet der B e g r i f f der K o n t r o l l e d e r R e g i e r u n g ( V e r w a l t u n g ) das M o m e n t d e r K r i t i k d e r s e l b e n 3 9 . D e r B e g r i f f h a t a b e r eine E r w e i t e r u n g i n s o f e r n e r f a h r e n , als d a m i t ζ. T . auch „Beherrschung" v e r s t a n d e n w i r d 4 0 . N i c h t i n diesem e x t r e m e n S i n n e w i r d aber p a r l a m e n t a r i s c h e K o n t r o l l e aufgefaßt, s o n d e r n — u n d das bezeichnet e i n e n G r e n z p u n k t d e r d u r c h ( a b s t r a k t , n i c h t k o n k r e t ) das einzelne K o n t r o l l m i t t e l e r r e i c h t w e r d e n kann, n i c h t aber i m m e r e r r e i c h t w e r d e n muß — i m S i n n e k r i t i s c h e r B e e i n f l u s s u n g d e r R e g i e r u n g 4 1 . I n n e r h a l b dieser B a n d b r e i t e v o n K r i t i k u n d B e e i n f l u s s u n g b e w e g t sich die p a r l a m e n t a r i s c h e K o n t r o l l e . 3. Die Gewaltentrennung L e t z t e r e Aussage m a c h t d e n S t a n d o r t p a r l a m e n t a r i s c h e r K o n t r o l l e besonders d e u t l i c h : S o w o h l v o n d e n theoretischen Voraussetzungen h e r 4 2 , aber auch i m H i n b l i c k a u f die k o n k r e t e A u s p r ä g u n g i m B - V G 4 3 Ehmke - Carlo Schmid - Scharoun), F r a n k f u r t am M a i n 1969, 385 ff. Dazu die vielfach angeführten Arbeiten zur parlamentarischen Interpellation von Rosegger, Hatschek, Bekerman u n d Sauer. Siehe auch Heinig, Stichwort Haushaltskontrolle, i n : Hdb. der Finanzwissenschaft l 2 , Tübingen 1952, 670 ff. (673); Arthur Fuchs, Wesen u n d W i r k e n der Kontrolle. Betrachtungen zum staatlichen Kontrollwesen i n der Bundesrepublik (Bundesrechnungshof), Tübingen 1966, 9 ff.; van der Bellen, Fondswirtschaft i n Österreich, Schriftenreihe des Instituts f ü r angewandte Sozial- u n d Wirtschaftsforschung 13, W i e n 1968, 127 ff. 37 s. dazu etwa Loewenstein, Verfassungslehre 2 , Tübingen 1969, 127 ff.; Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 71 ff., 83 ff. 38 s. dazu Schoenborn, Das Oberaufsichtsrecht des Staates i m modernen deutschen Staatsrecht, Heidelberg 1906, 33 f.; Bekerman, Kontrolle, 7 f.; Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 3; dort auch etymologische A b leitung. Siehe auch Ekkehart Stein, Lehrbuch des Staatsrechts 2 , Tübingen 1971, 68. A A etwa Laband, Das Interpellationsrecht, D J Z 1909, 677 ff. (678), der meint, die Diskussion „kann zugleich eine K r i t i k der Regierung enthalten u n d zu ihrer K o n t r o l l e führen" (Hervorhebung bei Laband). 39 Das g i l t w o h l — u n d f ü r den gegebenen Zusammenhang ist gerade dies maßgeblich — auch f ü r das B - V G . 40 s. Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 4; s. auch bei Gehrig zitiert Loewenstein, Verfassungslehre, Tübingen 1959, 7; Tenbrvck, Staatsl e x i k o n (hrsg. von der Görres-Gesellschaft) 7, Freiburg 1962, Sp. 226 ff. 41 s. dazu i m einzelnen die Ausführungen u n d Hinweise bei Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 4 f . ; Eichenberger, Die Problematik der parlamentarischen K o n t r o l l e i m Verwaltungsstaat, aaO, 270; derselbe, V e r a n t w o r t lichkeit; Bäumlin, K o n t r o l l e ; Scheuner, V e r a n t w o r t u n g u n d K o n t r o l l e i n der demokratischen Verfassungsordnung, aaO. 42 s. dazu die umfassende Zusammenstellung bei Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 207 f., F N 1; dazu die i n F N 41 genannten Arbeiten v o n Eichenberger u n d Bäumlin. 48 s. dazu die Hinweise u. Β 3; dazu neuestens Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 109 f.

188

IV. Die Funktionen der Interpellation

w i r d sie regelmäßig 44 als wesentliches (gewaltenverbindendes Balance-) Element i n einem i n etwa ausgewogen gedachten Gewaltentrennungssystem gesehen. Es soll hier nur der theoretische Ansatzpunkt parlamentarischer Kontrolle deutlich markiert werden, ohne die ohnehin bekannten wesentlichen Punkte dieser Lehre ein weiteres M a l zu behandeln 4 5 . Hervorzuheben ist allerdings, daß gerade die Interpellation bei diesen theoretischen Grundlegungen eine aus praktischen Bedürfnissen entsprungene Handerscheinung darstellt, die sich allerdings mühelos i n dieses Konzept einbauen läßt. A u f diesem Hintergrund w i r d auch die Aussage deutlich, parlamentarische Kontrolle bedeute nicht Beherrschung, sondern K r i t i k bis kritische Beeinflussung: I m Konzept der Gewaltentrennung genießen alle „Machtträger" relative Selbständigkeit, wobei jedoch durch gegenseitige Beeinflussung Machthemmung eintritt. Gerade aus der schon hervorgehobenen Ablehnung des Konzepts der Gewaltenteilung durch die Reine Rechtslehre 46 ist auch verständlich, daß nur dem Parlament (was angesichts des hier praktisch notwendigen Majoritätsprinzips auf die Parlamentsmehrheit hinausläuft) die Möglichkeit politischer Kontrolle zugedacht wird, w e i l nur dieses Rechtsnormen setzen kann 4 7 . Diese Auffassung ist auch aus der Sicht des klassischen Dualismus (von welchem die Konzeption der Hauptvertreter der Reinen Rechtslehre nicht ausging; vielmehr war das Konzept auf der unbedingten Dominanz des Parlaments aufgebaut) grundsätzlich problemlos, wenn sich auch hier schon unter dem Gesichtspunkt des „Minoritätenschutzes" Schwierigkeiten andeuten. Anders verhält es sich jedoch aus der Sicht des neuen Dualismus, der zwar dem B - V G nicht zugrundeliegt, der aber ins Auge zu fassen ist, wenn auf die politische Wirklichkeit oder aber speziell auf eine funktionierende Kontrolle abgestellt wird. Hier zeigt sich jedoch, daß Kontrolle i n einer juristisch faßbaren Weise durch eine „Minderheit" möglich ist: Die Interpellation ist auch als Rechtserzeugungsakt zu deuten 48 , wobei als 44 Eine Ausnahme bildet etwa das theoretische Konzept, auf welches das B - V G 1920 ursprünglich aufbaute bzw. welches i n diese Verfassung h i n e i n gelegt w u r d e ; dazu ο. I I D ; ein weiteres wichtiges Beispiel bietet Hatschek, IR, 18, weshalb es m. E. nicht anginge, von bestimmten theoretischen K o n zepten aus die (pragmatische) Interpellation zu begreifen zu versuchen. 45 Diese Beschränkung legt schon die ungeheure Fülle der L i t e r a t u r zu diesem Problemkreis nahe, der etwas Neues hinzuzufügen gar nicht möglich scheint; grundlegend dazu v o r allem f ü r den gegebenen Zusammenhang Bäumlin, Kontrolle. 49 s. die Hinweise I I D. 47 s. Merkl, Die Verfassung der Republik Deutschösterreich, 31; Kelsen, Allgemeine Staatslehre, 313ff. (322f.); Pernthaler, Das Staatsoberhaupt i n der parlamentarischen Demokratie, aaO, 143. 48 s. I I I C.

Α. Mittel der parlamentarischen Kontrolle

189

„Rechtserzeuger" eine „Minderheit" fungiert 4 9 ; zumindest eine Reaktionspflicht 5 0 w i r d damit begründet. Allerdings ist die „Sanktionsmöglichkeit" bzw. die Einleitung derselben — anders als dies etwa beim einzelnen Rechtsunterworfenen der Fall ist, der „seine Rechte durchsetzt" — i n die Hand des gesamten Parlaments (in Verfolgung des das Parlament beherrschenden Majoritätsprinzips: der Parlamentsmehrheit) gelegt. Insoweit handelt es sich auch u m juristisch faßbare Elemente; schwierig w i r d i n dieser Beziehung die Frage der kritischen Beeinflussung der Regierung, was jedoch erst später erörtert werden soll 5 1 . 4. Maßstab f ü r die K o n t r o l l e

Entscheidend für die Kontrolle ist, daß das „Kontrollorgan" eines Maßstabes für seine Kontrolle bedarf 5 2 . Geht man davon aus 53 , daß die politische Kontrolle, die vom Parlament bzw. von Teilen desselben geübt wird, sowohl der Uberprüfung der Gesetzmäßigkeit als auch der Zweckmäßigkeit 54 der Regierungs(Verwaltungs)tätigkeit dient 5 5 , ergeben sich für diese Maßstäbe verschiedene Ausgangspunkte. W i r d auf die Gesetzmäßigkeit abgestellt, besteht eine durch die positive Rechtsordnung gegebene Grundlage. Mag man dabei auch nicht unbedingt von „sicherer Handhabe" 5 6 sprechen 57 , ist dennoch der Ausgangspunkt — nämlich die positive Rechtslage — (grundsätzlich) unbestritten. α) Das Gesetz als Maßstab der Kontrolle der Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandelns. Die zentrale Rolle, die dem demokratisch beschlossenen Gesetz i n einer sich als freiheitlich verstehenden Staatsordnung zukommt 5 8 , er49

s. V I C. s. V I B. " s. C. 62 Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 4; Eichenberger, Verantwortlichkeit, 114; derselbe, Die Problematik der parlamentarischen K o n t r o l l e i m Verwaltungsstaat, aaO, 270 f.; zuletzt Kröger, M V , 24 ff. 63 s. dazu ο. I . 64 I m Sinne der Terminologie von Eichenberger, Die Problematik der p a r lamentarischen K o n t r o l l e i m Verwaltungsstaat, aaO, 272, w ä r e von Rechtsrichtigkeit bzw. Sachrichtigkeit zu sprechen. 65 Dabei muß man sich bewußt bleiben, daß m i t politischer K o n t r o l l e durchaus ein Instrument verstanden werden kann, das durch die Rechtsordnung vorgesehen ist, darüber hinaus aber, sofern eine „Gesetzmäßigkeitsprüfung" erfolgt, der Terminus „politische K o n t r o l l e " doppelt fehl a m Platze erscheint. δβ So Eichenberger, Die Problematik der parlamentarischen K o n t r o l l e i m Verwaltungsstaat, aaO, 270. 67 Gerade die Einsichten der Rechtstheorie, daß es sich auch bei A k t e n der Vollziehung u m „Präzisierung" (Wülenselement) handelt, zeigen dies (dazu 60

190

IV. Die Funktionen der Interpellation

weist sich auch i m gegebenen Zusammenhang: Das Gesetz gibt offen jenen Maßstab, an welchem Verwaltungshandeln geprüft werden kann und leistet damit einen wesentlichen Beitrag zum rationalen Vollzug. U n d gerade A r t . 18 Abs. 1 B - V G i n Zusammenhalt m i t der gesamten Verfassung läßt erkennen, daß diese Verfassungsordnung als Maß und Voraussetzung für den Bereich der Verwaltung grundsätzlich nur das Gesetz kennt, welches i m besonderen auch dem „Politischen" Grenzen setzt 59 . Das Gesetz ist es, welches nicht nur am weitesten der Verwaltung demokratische Legitimation zu geben vermag, sondern welches gerade vom B - V G als zentrales Institut hiefür inartikuliert wurde. Darin liegt wohl — i n Verbindung m i t einem ausgebauten System der Verfassungs- und Verwaltungsgerichtsbarkeit — ein entscheidender Unterschied zur Monarchie, welche auf einer weitgehenden rechtlichen Freizügigkeit der Verwaltung aufbaute 60 . Insoweit t r i f f t es zu, daß die parlamentarische Kontrolle durch rechtliche Kontrollen weithin überlagert ist 6 1 . Dabei w i r d nicht übersehen, daß — worauf Koja hingewiesen h a t 6 2 — dort, wo das Legalitätsprinzip nicht verwirklicht ist oder Rechtskontrolle nicht eingreift, politische Kontrolle ihren Platz hat. Rechtstheoretisch t r i f f t dies jedenfalls zu 6 0 , verfassungsdogmatisch geht dies i m K e r n am B - V G jedoch vorbei; hingegen w i r d die Aussage z.T. durch die einfachgesetzliche Rechtsordnung wieder bestätigt 6 3 . ß) Anders als bei der Gesetzmäßigkeitskontrolle verhält es sich hingegen dann, wenn es u m die Prüfung der „Zweckmäßigkeit" oder „sachlichen Richtigkeit" geht, wobei es sich offenbar u m den Kernbereich der politischen Kontrolle handelt. Was bildet hier den Maßstab die Hinweise I I I C); doch treffen realtypisch sicherlich die i m T e x t hervorgehobenen Unterschiede zu. 58 s. dazu die grundlegenden Arbeiten von Klecatsky, zuletzt (mit weiteren Hinweisen), Der Verwaltungsgerichtshof u n d das Gesetz, aaO; derselbe, Was verlangt der Rechtsstaat heute?, aaO; derselbe, Die F u n k t i o n des Gesetzes i m modernen demokratischen Rechtsstaat, Z B J V 1970, 169 ff.; zusammengefaßte Hinweise nunmehr bei Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 390 ff. 69 s. Pernthaler, Das Staatsoberhaupt i n der parlamentarischen Demokratie, aaO. 60 s. I I C 1. 81 s. I I D 1; so Klecatsky, Was verlangt der Rechtsstaat heute?, aaO, 116; dazu die Hinweise bei Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 170, F N 47; i n gleicher Richtung Ehmke, Empfiehlt es sich, Funktion, S t r u k t u r u n d Verfahren der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse grundlegend zu ändern?, V e r h D J T 1964, Bd. I I , München u n d B e r l i n 1965, E 30; Eichenberger, Verantwortlichkeit, insbesondere 110, F N 3. 82 s. Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 166 f. 88 Der von Koja (s. F N 62) hervorgehobene Bereich der staatlichen P r i v a t wirtschaftsverwaltung w i r d jedoch (in verfassungsrechtlich bedenklicher Weise) durch die Interpellation w e i t h i n nicht erfaßt; dazu I V Β u n d V I I A 4.

Α. Mittel der parlamentarischen Kontrolle

191

der K r i t i k und versuchten Beeinflussung? Eichenberger geht — allerdings aus der Sicht des „klassischen Dualismus" — von der herrschenden Auffassung aus, daß i m Bereich der Zweckmäßigkeitskontrolle dem Parlament zugemutet werde, selbst Wertungsgrundsätze zu schaffen und beizubringen 64 . Dem stehe aber gegenüber, daß auch die Regierung — zumindest theoretisch — „grundsätzlich" handle, wobei er auf die von Walther Burckhardt geforderte 65 Ausrichtung der staatlichen Betätigungen auf das „Rechtsgrundsätzliche" abstellt. Aus diesem Dilemma, das nach Ansicht Eichenbergers „die Doktrin" dahin löst, daß der A u f fassung des Parlaments der Vorzug zu geben sei, während die Praxis eine fachkundige Ausrichtung i n dem Sinn übe, daß das kontrollierende Parlament jene Maßstäbe anlege, die i h m die kontrollierte Exekutive i n die Hand gebe, sieht er selbst i n der „kooperierenden Kreation von Wertungsgrundsätzen durch Parlament und Regierung" einen Ausweg 6 6 . Auch aus der Sicht Eichenbergers ist fraglich, ob zur Klärung des Problems des Maßstabes, das „heute offen" ist, über alle methodischen Einwände hinweg die Wissenschaft 67 einen Beitrag leisten kann, wenn man i n Betracht zieht, daß das Parlament nicht nur i n „Sachkundenot", sondern „ i n Bewertungsnot" i m Sinne des Nicht-Entscheiden-Wollens (Könnens) lebt 6 8 . I n modifizierter, grundsätzlich gleicher Weise, jedoch noch pointierter stellt sich die Frage aus der Sicht des neuen Dualismus. Gerade aus diesem Blickwinkel wurde das Problem als solches der Erstellung von Alternativen, i m besonderen auf wertender Ebene erkannt 6 9 . Es soll deshalb versucht werden, einige Hinweise zur Möglichkeit der Alternative auf faktisch-politischer Ebene zu geben. 5. Zur Möglichkeit der Bildung von Alternativen

Die i m besonderen dem Konzept des neuen Dualismus entsprechende Notwendigkeit der Schaffung von Alternativen w i r d zunächst wesent64 Eichenberger, Die Problematik der parlamentarischen K o n t r o l l e i m V e r waltungsstaat, aaO, 270 f. 65 Walther Burckhardt, Die Organisation der Rechtsgemeinschaft 2 , Zürich 1944, 138 f. ββ D a m i t wendet Eichenberger die pragmatischen Ergebnisse des englischen Regierungssystems auf den klassischen Dualismus der Schweiz an. I n diese Richtung auch die „wiederentdeckte" Meinung, K o n t r o l l e sei „keine E i n bahn", sondern ein gegenseitig verlaufender Prozeß; dazu Bäumlin, Kontrolle; Scheuner, Verantwortung u n d K o n t r o l l e i n der demokratischen V e r fassungsordnung, aaO. 67 s. den Hinweis Eichenbergers, Die Problematik der parlamentarischen K o n t r o l l e i m Verwaltungsstaat, aaO, 271, F N 3. 68 Eichenberger, Die Problematik der parlamentarischen K o n t r o l l e i m V e r waltungsstaat, aaO, 285. 69 s. etwa Friesenhahn, Parlament u n d Regierung i m modernen Staat, aaO, 31 f.; s. auch den Leitsatz 10, aaO, 67; Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 140 ff., m i t umfassenden Hinweisen.

192

I V . Die Funktionen der Interpellation

l i e h e r s c h w e r t d u r c h die w e i t h i n f e s t s t e l l b a r e E i n e b n u n g d e r P a r t e i gegensätze, die m i t e i n e r m e h r sachlich-fachlichen anstelle e i n e r i d e o l o gischen A u s r i c h t u n g d e r p o l i t i s c h e n P a r t e i e n v e r b u n d e n i s t ; diese Aussage g i l t t r o t z e i n e r gerade i n neuester Z e i t sehr v e r s t ä r k t f e s t s t e l l b a r e n „ P l u r a l i s i e r u n g " , die aber b i s j e t z t j e d e n f a l l s n o c h n i c h t bis zu den „ i n t e r m e d i ä r e n K r ä f t e n " vorgedrungen i s t 7 0 . D e n n e i n besonderes K e n n z e i c h e n des Sozialstaates i s t eine w e i t g e h e n d e „ H o m o g e nisierung der G e s e l l s c h a f t " 7 1 ' 7 2 . Die Differenzierungen zwischen den p o l i t i s c h e n P a r t e i e n beziehen sich, s o f e r n solche ü b e r h a u p t f e s t s t e l l b a r s i n d , w e i t g e h e n d a u f „ F r a g e n des A l l t a g s " , i n d e n e n fast ausschließlich u n b e d e u t e n d e Sachdifferenzen eine R o l l e spielen. I n g r u n d s ä t z l i c h e n p o l i t i s c h e n F r a g e n g i b t es (abgesehen v o n h i e r z u v e r n a c h l ä s s i g e n d e n „ S p l i t t e r e x t r e m e n " ) i m m o d e r n e n Sozialstaat m i t t e l e u r o p ä i s c h e r P r ä g u n g — auch i n Ö s t e r r e i c h — i n der P r a x i s k e i n e entscheidenden u n ü b e r b r ü c k b a r e n ideologischen Gegensätze z w i s c h e n d e n p o l i t i s c h e n P a r t é i e n m e h r ( u n d noch k e i n e n e u a u f g e b r o c h e n e n ) 7 3 . D e r E i n b a u i n die L e i s t u n g s m a s c h i n e r i e i s t a l l g e m e i n u n d w e i t f o r t g e s c h r i t t e n , es g e h t n u r m e h r u m gewisse Retuschen i m „ V e r t e i l u n g s s c h l ü s s e l " 7 4 . J e d e r e i n zelne i s t so v o n d e n L e i s t u n g e n , die d e r S t a a t d i r e k t oder ü b e r U m w e g e 70 s. die Hinweise i n F N 73; ein Versuch der „Reideologisierung" w i r d i n Österreich Anfang 1972 von den beiden großen politischen Parteien gestartet. Siehe grundsätzlich neuestens Leisner, Parteienvielfalt bei gleichem Parteiprogramm?, DÖV 1971, 649 ff. 71 s. Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 148 f., s. aber insgesamt 140 ff. (hier wieder insbesondere die Hinweise S. 148 f., F N 195) ; Werner Weber, Die Bundesrepublik u n d ihre Verfassung an der Schwelle des 3. J a h r zehnts, DÖV 1969, 413 ff. (419). 72 s. dazu Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 145 ff., insbes. die Hinweise i n F N 183 u n d 184. 73 Das ist einerseits auf ein „ I n - d i e - M i t t e - R ü c k e n " der sozialistischen Parteien zurückzuführen (Äußeres Indiz der Entwicklung: Godesberger Prog r a m m der SPD; i m Kielwasser dieser Entwicklung: Das „Neue Parteiprog r a m m " der SPÖ von 1958, s. dazu i m einzelnen Berchtold, österreichische Parteiprogramme 1868—1966, Wien 1967, 46, 286ff.); der Versuch der SPÖ, „Volkspartei" zu werden, w a r notwendigerweise m i t einer nach außen i n Erscheinung tretenden weitgehenden Ent-Ideologisierung der sozialistischen Parteien verbunden (wogegen sich nunmehr gerade die Jungsozialisten w e n den, ohne sich allerdings bisher durchsetzen zu können). A u f der anderen Seite w a r die E n t w i c k l u n g der „konservativen" Parteien durch 2 Komponenten gekennzeichnet: Parallel zu den sozialistischen Parteien Entideologisierung, daneben aber starke Hervorhebung von „Sozialaspekten". Eine A n t w o r t auf diese E n t w i c k l u n g ist allerdings die Neue L i n k e ; dennoch dürfte es jedenfalls i m gegebenen Z e i t p u n k t zutreffend sein, noch von einer weitgehenden Undifferenziertheit der politischen Parteien i n grundsätzlichen F r a gen auszugehen. Diese Meinung wurde Ende 1970 f o r m u l i e r t ; während sie f ü r die B R D sicherlich gewisser K o r r e k t u r e n bedarf, dürfte sie f ü r Österreich nach w i e vor (Mitte 1972) zutreffen; i n diesem Sinne jüngst auch Kobzina, Parlamentarismus - Wesen, Wandel, Wirklichkeit, ZÖR N F X X I I I (1972), 7 ff. (30 ff.). 74 Typisches, j a geradezu symbolhaftes Beispiel f ü r Österreich ist die „Paritätische Kommission f ü r Preis- u n d Lohnfragen"; s. dazu Z u r Paritätischen Kommission f ü r Preis- u n d Lohnfragen, Materialien zur Sozial- u n d

Α. Mittel der parlamentarischen Kontrolle

193

erbringt, abhängig und auf sie angewiesen, daß er bei jeder größeren Veränderung nur verlieren zu können glaubt; deshalb finden nur mehr (jedenfalls i m gegenwärtigen Zeitpunkt) immanente Veränderungen innerhalb eines i m wesentlichen geschlossen erscheinenden, von einer überwältigenden Mehrheit getragenen Systems statt 7 5 . Diese Entwicklung zeigt sich i n einer „Zweckrationalisierung", „Versachlichung", „Verfachlichung", „Bürokratisierung" 7 6 des gesamten öffentlichen Lebens, insbesondere der Staatsführung 77 . M i t dieser Entwicklung geht einher die sich immer noch erweiternde Machtstellung der Verbände; auf deren Sachkenntnis w i r d heute i n allen entscheidenden staatlichen Fragen — die weithin „wirtschaftliche Fragen" geworden sind — nicht verzichtet 78 . Beide genannten Komponenten begünstigen i m modernen Staat die Verwaltung, die Bürokratie, und drängen die Bedeutung des Parlaments insgesamt zurück 7 9 . Das zeigt sich besonders deutlich auch i m Bereich der parlamentarischen Kontrolle: Ist die Verwaltungstätigkeit nach sachlich-fachlichen Gesichtspunkten, auf ein kontinuierliches und rationales Arbeiten auch an der politisch verantwortlichen Spitze ausgerichtet, verträgt sich damit eine auf andere Zielrichtungen aufgebaute Kontrolle nur schwer; das Ergebnis dieser Entwicklung bringt Friedrich bildhaft i m Titel der Arbeit „Der Verfall der parlamentarischen Kontrolle und Beratung" 8 0 zum Ausdruck 8 1 . Die Bildung echter Alternativen durch die Opposition w i r d durch eine solche Entwicklung — entgegen dem Konzept des neuen Dualismus Wirtschaftspolitik 2, hrsg. v o m I n s t i t u t f ü r Angewandte Sozial- u n d W i r t schaf tsforschung, Wien 1966. 75 Daß gerade hier der Ansatzpunkt der Bewegung der „Neuen L i n k e n " liegt, oder genauer: gelegen hatte — ist die andere Seite der Medaüle, bestätigt aber ganz besonders das oben Ausgeführte. 76 s. Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 162 ff. u. 172 ff. m i t w e i t gehenden, sorgfältig gearbeiteten Hinweisen; Scheuner, Entwicklungslinien des parlamentarischen Regierungssystems i n der Gegenwart, aaO, 397; i n Österreich neuestens Schambeck, Die Ministerverantwortlichkeit, Schriftenreihe Juristische Studiengesellschaft Karlsruhe 101, Karlsruhe 1971, 37 ff.; so auch Pelinka, Parlament, aaO. 77 s. dazu Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 149 ff.; Rausch, Parlamentsreform, aaO (jeweils umfassende Hinweise). 78 s. f ü r Österreich Klecatsky, Interessen verbände u n d Parlament, i n : Die Verbände u n d i h r Ordnungsanspruch, Schriftenreihe des Instituts f ü r Sozialp o l i t i k u n d Sozialreform N F 3/1965, 23 ff., m i t weiteren Hinweisen; Winkler, Staat u n d Verbände, W D S t R L 24, B e r l i n 1966, 34 ff. 79 s. dazu etwa schon i m Jahre 1907 (!) Rosegger, IR, 10 ff.; ähnlich auch Zweig, Die parlamentarische Enquête nach deutschem u n d österreichischem Recht, aaO; genaue Hinweise auf die angeführten Arbeiten von Partsch, Leibholz u. a. bei Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 163 f. 80 Friedrich, Der V e r f a l l der parlamentarischen K o n t r o l l e u n d Beratung, i n : Z u r Theorie der parlamentarischen Demokratie, Heidelberg 1963, 113 ff. 81 s. auch Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 172 ff.; dort auch (174, F N 309) genaue Hinweise auf die behauptete „Unterwanderung" (Bracher), „Schrumpfung" (Eschenburg) der parlamentarischen Kontrolle. 13

Morscher

194

IV. Die Funktionen der Interpellation

— über weite Gebiete zunächst grundsätzlich unmöglich gemacht 82 . Dort, wo echte Alternativen an und für sich noch möglich wären, gelingt dies der Opposition deshalb weithin nicht (mehr), weil hier „Sachkunde" nötig ist, diese jedoch hauptsächlich i n der Bürokratie beheimatet ist; diese Bürokratie ist aber gerade nicht m i t der Opposition, sondern m i t der Regierung und damit m i t der Parlamentsmehrheit verbunden. Der Opposition stehen ungleich weniger Möglichkeiten der Beschaffung fundierter Sachkunde zur Verfügung 8 3 . Hier dürften i n Österreich gerade die Verbände neben ihrer engen Liierung m i t der staatlichen Bürokratie (besonders bei der Gesetzesvorbereitung) eine bedeutende Funktion und damit auch Machtstellung erlangt haben 84 , indem sie i n einer nicht institutionalisierten Form den Parlamentariern — allerdings auf die von ihnen jeweils wahrzunehmenden Interessen zugeschnitten — Sachkunde zugänglich machen. Darüber hinaus stehen der Opposition i n einem beschränkten Ausmaße i n übrigens durchaus problematischer Weise (wegen der sich daraus ergebenden Abhängigkeit von der Regierung 85 und der damit verbundenen Möglichkeit der „Steuerung", die dann eine Kontrolle eben dieser Verwaltung bzw. Regierung wieder illusorisch werden läßt) Experten der Ministerien bzw. sonst der Regierung „kooptierte" Fachleute zur Verfügung. Die Notwendigkeit eines besonderen „oppositionellen Kontrollapparates" 8 6 ' 8 7 , einer neben dem „parlamentsgebundenen Hilfsdienst" 8 8 bestehenden Einrichtung 8 0 , zeigt sich besonders deutlich.

82

Eschenburg, Staat u n d Gesellschaft i n Deutschland 8 , München 1965, 541; Forsthoff y Verfassungsprobleme des Sozialstaats, Münster/Westfalen 1954, 13 f.; derselbe, Der Jurist i n der industriellen Gesellschaft, N J W 1960, 1273 ff. (1277); derselbe, Strukturwandlungen der Demokratie, B e r l i n 1964, 10 f.; Kirchheimer, V o m Wandel der politischen Opposition, ARSP 43 (1957), 59 ff.; Krüger, Allgemeine Staatslehre 2 , 376 ff.; Leibholz, Die K o n t r o l l f u n k t i o n des Parlaments, aaO, 310; Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 150 ff. 83 s. Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 165, 167 ff. (insbes. etwa F N 208). 84 Gehrig übergeht fast durchwegs diese entscheidende Komponente für den Staat von heute (Ausnahme etwa 304). 85 s. Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 168. 88 s. dazu die Vorschläge von Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 304 ff. ; dort auch (304, F N 304) Literaturhinweise, welche die Zusammenstell u n g bei Schramm, Die parlamentsinterne Gesetzgebungshilfe unter besonderer Berücksichtigung der entsprechenden Einrichtungen des Deutschen Bundestages, K ö l n 1965, ergänzen; neben den von Gehrig angeführten E r gänzungen muß v o r allem Odewald, Der parlamentarische Hilfsdienst i n den Vereinigten Staaten von A m e r i k a u n d i n der Bundesrepublik Deutschland, Schriften zum öffentlichen Recht 64, B e r l i n 1967, genannt werden; s. auch Creutzig, Die parlamentarischen Hilfsdienste i m B u n d u n d i n den Ländern, DVB1. 1967, 225 ff.; Jekewitz, Organisation u n d F u n k t i o n der V e r w a l t u n g des Deutschen Bundestages, DVB1. 1969, 513 ff.; Keller - Raupach, Informationslücke des Parlaments? Wissenschaftliche Hilfseinrichtungen f ü r die Abgeordneten des deutschen Bundestages u n d der Länderparlamente, Hannover 1970.

Α. M i t t e l der parlamentarischen Kontrolle

195

Diese E n t w i c k l u n g e n , die i m besonderen d u r c h eine S p a n n u n g z w i schen S a c h v e r s t a n d u n d d e m o k r a t i s c h e r L e g i t i m a t i o n u n d K o n t r o l l e 9 0 gekennzeichnet s i n d 9 1 , f ü h r e n i n d e r P r a x i s zunächst dazu, daß p r i n z i p i e l l e A l t e r n a t i v e n n i c h t g e b o t e n w e r d e n . D i e O p p o s i t i o n „ i s t sich m i t der R e g i e r u n g e i n i g ü b e r die w e s e n t l i c h e n Z i e l e b e i d e r G e s t a l t u n g der P o l i t i k " 9 2 , sie o r i e n t i e r t sich n u r noch a m a k t u e l l e n T u n oder U n t e r lassen der R e g i e r u n g , i s t eine „ O p p o s i t i o n a d h o c " 9 3 , die sich a u f G e g e n sätze i n personeller H i n s i c h t u n d i n Einzelfragen beschränkt94. Angesichts d e r „ S p a n n u n g s l o s i g k e i t unseres p o l i t i s c h e n L e b e n s " k o m m t es, w i e Forsthoff f ü r die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , aber auch f ü r Ö s t e r reich n i c h t ohne R e l e v a n z f o r m u l i e r t h a t 9 5 , z u r E i n n a h m e v o n „ S c h e i n positionen": „Nach der Methode ,Haltet den Dieb' w i r f t m a n der Gegn e r i n das F e h l e n eines p o l i t i s c h e n A l t e r n a t i v p r o g r a m m s v o r , u m d a d u r c h d e r W ä h l e r s c h a f t selbst u m so d e u t l i c h e r als p r o f i l i e r t e r K o n t r a s t zu e r s c h e i n e n 9 6 . " Das b e d e u t e t d i r e k t gesagt nichts anderes, als daß die H a l b - oder U n w a h r h e i t oder die „ p o l i t i s c h e L ü g e " als B e w e g e r d e r ansonsten o f f e n b a r z u r „ t o t e n " g e w o r d e n e n P o l i t i k w i r d 9 7 ; das i s t eine Tatsachenfeststellung, k e i n e w i e i m m e r geartete B e w e r t u n g 9 8 . 87 Während i n der B R D u n d andernorts auch über die parlamentarischen Hilfsdienste eine umfassende wissenschaftliche Behandlung stattfand u n d stattfindet (s. dazu die Hinweise i n der vorigen FN), haben sich i n Österreich n u r einige wenige P r a k t i k e r m i t diesem Fragenkomplex beschäftigt. 88 s. Schramm, Die parlamentsinterne Gesetzgebungshüfe unter besonderer Berücksichtigung der entsprechenden Einrichtungen des Deutschen Bundestages, 73 f. 89 Der Umstand, daß diese Hilfsdienste i n Österreich k a u m ausgebaut sind — worauf i m übrigen auch die mangelnde wissenschaftliche Behandlung dieses Fragenkomplexes zurückzuführen sein dürfte —, darf nicht darüber hinwegtäuschen, daß — von der Öffentlichkeit, aber auch der Wissenschaft fast unbeachtet — i n bescheidenem Maße gerade fraktionsgebundene „Hilfseinrichtungen" (nämlich über Geldleistungen) bestehen; deren Eigenart ist es, daß sie (ohne daß die Öffentlichkeit Notiz davon zu nehmen pflegt) von Zeit zu Zeit verdoppelt werden; s. dazu zuletzt die Nov. B G B l . 1971/6. 90 s. Leibholz, Die K o n t r o l l f u n k t i o n des Parlaments, aaO, 306 f.; dagegen Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 159 f. 91 Z u m Spannungsverhältnis Fachmann - P o l i t i k e r aus der Sicht des letzteren s. besonders i n s t r u k t i v Pittermann, Das ÖVP-Debakel, Die Z u k u n f t , Η 11 (Juni) 1969, 11 f. 92 Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 154. 93 Eschenburg, Staat u n d Gesellschaft 3 , 546; Hennis, Parlamentarische Opposition u n d Industriegesellschaft, i n : Gesellschaft - Staat - Erziehung, 1956, 205 ff. (218). 94 s. i m einzelnen Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 155 ff. 95 Forsthoff, Verfassungsprobleme des Sozialstaats, 14. 96 Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 151. 97 s. interessante Details aus der B R D bei Gehrig, Parlament - Regierung -Opposition, 151 f.; s. schon Mohl, Lüge als Regierungsmittel, i n : P o l i t i k 1 (Staatsrecht, Völkerrecht u n d P o l i t i k 2), Tübingen 1862, 89 ff. 98 Die entscheidende Frage, die sich hier stellt, ist die, w i e m a n dies m i t der Aussage v o m „mündigen Wähler" bzw. Bürger vereinbaren w i l l .

13·

196

IV. Die Funktionen der Interpellation

Die Bildung von „Detail"-Alternativen durch die Opposition erfolgt — sieht man von theoretischen Konzepten ab und betrachtet die W i r k lichkeit — nicht aus irgendwelchen idealistischen Bestrebungen". Der Versuch des Herausstellens von Alternativen zum Konzept der Regierung und der hinter ihr stehenden Parlamentsmehrheit durch die Opposition hat ein ganz anderes, durchaus handfestes und ebenso auch legitimes Ziel: Bei den nächsten Wahlen die Mehrheit und damit die Macht zu erlangen 1 0 0 . U n d hier schließt sich der Kreis: Ausgegangen wurde davon, welcher Maßstab für die politische Kontrolle bestehe, sofern sie sich auf die „Zweckmäßigkeit" beziehe. Es bleibt nach all dem hier Dargelegten nur übrig, die Frage des Maßstabs für die Ausübung der politischen Kontrolle m i t Eichenberger als „offen" zu qualifizieren — womit die Frage von der Staatstheorie her als richtig gelöst erscheint — oder aber — und i n dieser Beziehung w i r d die Aussage durch die Fakten bestätigt — den Willen, i n den Besitz der politischen Macht zu gelangen, d. h. i m wesentlichen, die Regierung zu bilden und damit die Verwaltung i n die Hand zu bekommen 1 0 1 . Das gehört, wie Koja zutreffend bemerkt 1 0 2 , wesentlich zum demokratischen Prozeß, nur scheint dies eine von einem „idealen" Parlamentarismus ausgehende Theorie und Praxis lange übersehen zu haben. I m übrigen spielt sich dieser Kampf innerhalb eines grundsätzlich (noch) anerkannten und geschlossenen Systems ab — woraus ja heute das „Unbehagen i n der Demokratie" resultiert. 99 Eine solche altruistische Vorstellung k a n n w o h l i n keinem Bereich v o r ausgesetzt werden, w a r u m also partout i m „politischen"? Dennoch können gerade auch „egoistische" Interessenverfolgungen objektiv die obengenannten Ziele verwirklichen; u n d daß sie dies i n der Tat oft getan haben oder tun, k a n n w o h l niemand ernstlich bestreiten. 100 s. Max Weber, Gesammelte politische Schriften 2 , Tübingen 1958, 493 ff. u n d passim; von der Heydte, Freiheit der Parteien, i n : Die Grundrechte I I (hrsg. von Bettermann - Neumann - Nipperdey), B e r l i n 1954, 457 ff. (463 f.); Hennis , Z u r Rechtfertigung u n d K r i t i k der Bundestagsarbeit, i n : Festschrift f ü r A d o l f A r n d t zum 65. Geburtstag, 147 ff. (160). Daß damit n u r eine Seite der K o n t r o l l f u n k t i o n durch die politischen Parteien angesprochen w i r d , sei n u r der Deutlichkeit halber nochmals erwähnt. A u f die andere damit objekt i v erfüllbare F u n k t i o n w u r d e i n F N 99 hingewiesen; s. dazu auch Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 114 ff. m i t entsprechenden L i t e r a t u r h i n weisen. 101 s. Klecatsky, Was verlangt der Rechtsstaat heute?, aaO, 116; Broda, Was verlangt der Rechtsstaat heute?, ÖJZ 1967, 141 ff. (145); K o j a , I n t e r pellation srecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 166 f. Politisch gesehen mögen allerdings mehr oder weniger faßbare Maßstäbe bestehen; so unterscheidet die Modellstudie (32 f., 86 f.) neben dem (Verfassungs)Gesetz als mögliche Maßstäbe (in „abschwächender" Reihenfolge wiedergegeben): Festlegung gewisser Grundsätze i n der Regierungserklärung oder sonstigen E r klärungen v o r dem Parlament; Zusicherungen der Regierung i n bestimmten Angelegenheiten i n der Öffentlichkeit oder i m Parlament; schließlich „keine besondere B i n d u n g " durch Gesetz oder Festlegung durch Beschlüsse. 102 s. F N 101.

Α. Mittel der parlamentarischen Kontrolle

197

I n diesem Prozeß bildet das einigende Band i n juristischer Hinsicht die gesamte Rechts-, insbesondere Verfassungsordnung. Sie steckt die Grenzen dieser Auseinandersetzung ab und sie ist das Instrument, durch Gespräch und Auseinandersetzung der Meinungen und Interessen die Entscheidungen zum „Resultat eines Ausgleichs und steter Einigungsbemühung" 1 0 3 werden zu lassen, oder (was aus der Sicht des Positivismus nicht Gegenstand rechtswissenschaftlicher Erörterung ist): Die Verfassungsordnung soll ein funktionierendes Gemeinwesen garantieren. 6. Keine Möglichkeit der Überprüfung der Richtigkeit der Anfragebeantwortung

I m weiteren ist für die interpellative Kontrolle von Bedeutung, daß die Kontrollierenden bzw. der Kontrollierende i m allgemeinen keine Möglichkeit haben (hat), die Anfragebeantwortung auf ihre sachliche Richtigkeit zu überprüfen 1 0 4 . A n einem „harmlosen" Beispiel sei dies verdeutlicht. I n der Fragestunde am 3. 6.1970 erklärte der BMTJ, daß u. a. auch an der Fakultät für Bauingenieurwesen und Architektur der Universität Innsbruck die Studienkommissionen 105, ihre Tätigkeit, insbesondere zur Ausarbeitung der Studienpläne, schon vor geraumer Zeit aufgenommen hätten 1 0 6 ; i n Wirklichkeit war dies erst Ende 1971 der F a l l 1 0 7 ! Man kann i n diesem Fall der Meinung sein, es liege überhaupt keine echte Kontrolle vor, weil die gegenständliche Anfrage eine „bestellte" sei 1 0 8 . Darum geht es aber hier nicht, sondern u m den Nachweis, daß es allgemein schwierig, ζ. T. faktisch unmöglich ist, eine „Gegenkontrolle" zur Anfragebeantwortung zu üben. I m übrigen macht dieses Beispiel aber auch deutlich, daß selbst der Regierung und — wie i m vorliegenden Fall — der Verwaltung nicht immer eine „Gegen103 Bävmlin, Kontrolle, 222; grundlegend Kelsen, V o m Wesen u n d W e r t der Demokratie 2 . 104 Fehlen der Möglichkeit einer sogenannten „Gegenkontrolle"; das gilt sowohl aus der theoretischen Sicht des klassischen als auch des neuen Dualismus (Sonderfall: „bestellte" Anfrage); eine Ausnahme besteht dann, w e n n Interpellationsbeantwortungen i m Zusammenhang m i t der Tätigkeit von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen ins Auge gefaßt werden; auch die „konzertierte A k t i o n " (s. F N 111) basiert auf Aussagen der Befragten und gibt deshalb n u r beschränkt Überprüfungsmöglichkeit; s. auch Kröger, M V , 146 (FN 21). 105

§ 18. 106

I m Sinne des B G über technische Studienrichtungen, B G B l . 1969/290,

StProtNR 12. GP, 197. I n einem Aushang eines Vertrauensmannes der Studenten am Schwarzen B r e t t hieß es noch i m Dezember 1970, daß die Studenten die Studienkommissionen „durch i h r Desinteresse blockieren". los E ) e r Anfragesteller gehört nämlich der gleichen politischen Partei bzw. Parlamentsfraktion an w i e der befragte B M U . 107

198

I V . Die Funktionen der Interpellation

k o n t r o l l e " m ö g l i c h ist. D i e S a c h v e r h a l t e k ö n n e n so k o m p l i z i e r t sein, daß auch R e g i e r u n g u n d V e r w a l t u n g n i c h t i m m e r v o l l die e r w ü n s c h t e n U n t e r l a g e n b e s i t z e n 1 0 9 . Es bestünde aber auch die M ö g l i c h k e i t , daß z w a r der B ü r o k r a t i e die e r w ü n s c h t e n I n f o r m a t i o n e n z u r V e r f ü g u n g stehen, diese aber d e r R e g i e r u n g n u r „ g e f i l t e r t " w e i t e r g i b t ; h i e r zeigt sich e i n m ö g l i c h e r A n s a t z p u n k t d a f ü r , daß auch A b g e o r d n e t e der M e h r heitspartei(en) echte K o n t r o l l e ü b e n k ö n n t e n , u n d z w a r als U n t e r s t ü t z u n g d e r R e g i e r u n g gegenüber der B ü r o k r a t i e 1 1 0 . Die weitgehende Unmöglichkeit, Interpellationsbeantwortungen auf i h r e R i c h t i g k e i t z u ü b e r p r ü f e n , w i r d v e r s t ä r k t d u r c h die besondere K o m p l i z i e r t h e i t d e r Sachverhalte, w a s u . a. i n d e r H e r a u s b i l d u n g besonderer Fachsprachen seinen N i e d e r s c h l a g f i n d e t . Sicher i s t es Sache d e r P a r l a m e n t a r i e r , jene Q u a l i f i k a t i o n e n u n d K e n n t n i s s e m i t z u b r i n g e n , die eine w e i t g e h e n d e f f e k t i v e K o n t r o l l e sicherstellen. A b e r i n dieser B e z i e h u n g s i n d G r e n z e n gesetzt, w o z u k o m m t , daß eine ungeschickte A n f r a g e f o r m u l i e r u n g noch so b r i s a n t e A n f r a g e n i l l u s o r i s c h w e r d e n lassen k a n n . Z u t r e f f e n d f o r m u l i e r t e A n f r a g e n k ö n n e n d u r c h a u s w e i chende, geschickt f o r m u l i e r t e A n t w o r t e n „ u n s c h ä d l i c h " gemacht w e r den. Dieses M a n k o v e r m a g d u r c h sogenannte „ k o n z e r t i e r t e A k t i o n e n " 1 1 1 109 Deutlich k a m dies etwa zum Ausdruck, als i m sogenannten Bauskandal von Interpellierenden i m m e r wieder „genaue Zahlen" gewünscht wurden, die angesichts der überaus komplizierten Materie n u r dann hätten eruiert w e r den können, w e n n 2 bis 3 Beamte f ü r längere Zeit ausschließlich zu statistischen Erhebungen „abgestellt" worden wären; bei der Kompliziertheit der Materie wäre es n u r sinnvoll gewesen, schon m i t der Sache Befaßte hierzu einzusetzen, da die Einarbeitung neuer Referenten noch längere Zeit i n A n spruch genommen hätte. Der Einsatz der schon m i t der Angelegenheit Befaßten hätte aber bedeutet, daß i n der Sache selbst Monate hindurch überhaupt die Weiterführung unterbrochen worden wäre. K a n n man i n diesem F a l l zurecht davon ausgehen, daß die Justiz p r i m ä r nicht statistische Erhebungen durchzuführen hat, liegen die Dinge schon etwas anders i m Bereiche staatlicher Subventionierung. Siehe dazu (im folgenden alles 11. GP) die Anfrage 456/J an den B M U v. 11.1.1968 u n d die Beantwortung dieser A n frage v. 8.3.1968, 496/AB ; i m weiteren die dringliche Anfrage 767/J (StProtNR v. 16. 5.1968, 8157 ff.) sowie die weitere Anfragebeantwortung v. 24. 5.1968, 659/AB. Die von Czerny -Fischer, GO, 253, vorgebrachte Meinung, der große Arbeitsaufwand, der allenfalls m i t der Erteilung einer Anfragebeantwortung verbunden sei, werde nicht als Begründung f ü r die Nichtbeantwortung anführbar sein, scheint zwar politisch weitgehend wünschbar, juristisch aber nicht vertretbar. Daß solche Konsequenzen aus der Sicht des heutigen Dualismus nicht sehr befriedigend sind, w i r d dabei nicht übersehen. V o r allem erhebt sich die Frage, ob nicht die derzeit bestehende v e r w a l tungsinterne Zuständigkeitsabgrenzung zuviel Nebensächlichkeiten bei den Bundesministerien konzentriert u n d ob nicht durch eine gewisse Offenlegung der F ü h r u n g der V e r w a l t u n g gegenüber jedermann eine dauernde K o n t r o l l e möglich ist; s. dazu u. zum Problemkreis „Amtsverschwiegenheit" I V D 6, sowie I V D 7. 110 s. Eichenberger, Verantwortlichkeit, 116 f.; Friesenhahn, Parlament u n d Regierung i m modernen Staat, aaO. 111 s. Heinemann, Empfiehlt es sich, Funktion, S t r u k t u r u n d Verfahren der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse grundlegend zu ändern?,

Α. Mittel der parlamentarischen Kontrolle

199

nur ζ. T. aufgefangen zu werden. Allerdings schafft hier die Demokratie eigene Grenzen: Eine an der Macht befindliche Regierung muß sich immer vor Augen halten, daß die nächste Wahl vom politischen Gegner gewonnen werden kann und dieser dann grundsätzlich volle Uberprüfungsmöglichkeiten hat. 7. Überlagerung der parlamentarischen Kontrolle durch die „soziale"

Mehr denn je w i r d parlamentarische Kontrolle durch die „soziale", i m besonderen über die Massenmedien „konkurrenziert", und zwar i n einer Weise, daß das Repräsentativsystem z.T. faktisch beseitigt erscheint. Diese „soziale" Kontrolle durch die „Öffentlichkeit", auf welche Georg Jellinek schon 1906 eindringlich aufmerksam gemacht hatte 1 1 2 , soll hier nur hervorgehoben, nicht näher ausgeführt werden 1 1 3 , wie insgesamt weitere Gesichtspunkte gesondert Behandlung finden 1 1 4 . 8. Formen der Kontrolle

V i e l Scharfsinn ist darauf aufgewendet worden, die Kontrolle, welche i n Erkenntnis der höchstens i n theoretischen Konzepten existierenden „Herrschaft des Volkes" als zentrales Konstituens der Demokratie angesehen wird, zu klassifizieren und zu systematisieren 115 . Dies ist auch für den gegebenen Zusammenhang von Bedeutung, insoferne Einsichten verdeutlicht und gefördert werden können. a) Inter- und Intraorgankontrolle Dieses Unterscheidungsmerkmal beruht auf zentralen praktischpolitischen Einsichten 116 , hat aber auch verfassungsdogmatische Relevanz. I n letzterer Beziehung ist hervorzuheben, daß das Unterscheidungsmerkmal — auf dem System der Gewaltentrennung beruhend — ein Balanceelement darstellt. Juristisch relevant kommt dies zum V e r h D J T 1964, Bd. I I , München u n d B e r l i n 1965, E 53 ff. (E 57): Witte-Weamann. Recht, 167 ff. F ü r Österreich s. etwa Anfragen 1003/J, 11-2001 B I r N R 11. GP; 2198/M, StProtNR 11. GP, 11. 387 (134. Sitzung am 5.3.1969); 1394/J, 11-2788 BlgNR 11. GP; zur beschränkten „Gegenkontrolle" i m Falle des Vorliegens von „Vorwissen" s. 8 l i t . d. 112 s. Georg Jellinek, Verfassungsänderung u n d Verfassungswandlung, 71 ff. 113 s. D. 114 s. insbes. B, C, D. 115 Es scheint, daß hier i m m e r wieder auf die von Loewenstein, Verfassungslehre, 167 ff., 188 ff., 232 ff., 295 ff. (gleich auch i n der 2. Aufl.) geprägten T e r m i n i zurückgegriffen w i r d ; s. auch die Hinweise bei Gehrig, Parlament Regierung - Opposition, 5 ff. 116 Es ist v o r allem die Einsicht, daß „Eigenkontrolle" n u r beschränkt w i r k t , Fremdkontrolle unerläßlich ist; darauf baut i m übrigen das Gewaltentrennungsdenken auf; s. grundlegend Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, 363 ff.

200

IV. Die Funktionen der Interpellation

Ausdruck, daß sich bei der Interpellation 2 Organe gegenüberstehen: Das „Parlament" (eine kleine Gruppe von Abgeordneten oder ein einzelner Abgeordneter) und die Regierung sowie deren Mitglieder. Eine auf die Wirksamkeit der Kontrolle bedachte Betrachtungsweise hat jedenfalls anderwärts längst erkannt, daß diese nicht durch j u ristisch-organisatorische Trennung allein zu verwirklichen ist, sondern daß dem auch eine sozio-politische Gruppierung entsprechen muß 1 1 7 . Hier liegt ein zentrales Spannungsverhältnis zwischen Verfassungsrecht (das B - V G baut auf dem klassischen Dualismus auf) und Verfassungswirklichkeit (trotz weitgehenden Mangels an grundsätzlichen Alternativen besteht i n der Wirklichkeit der neue Dualismus) 1 1 8 . b) I m weiteren interessiert die Einteilung i n formale und informale Kontrolle 1 1 9 . Die Interpellation wurde als formalisiertes Kontrollinstrument erkannt 1 2 0 ; die politische — nicht jedoch die rechtliche — Bedeutung der Interpellation ist u. a. auch abhängig vom Ausmaß der „informalen Kontrollen", wie etwa den „formlosen Anfragen". Es liegt auf der Hand, daß — politisch gesehen — eine Verlagerung der Kontrollfunktion auf diese A r t von Anfragen eine Regression i m Bereich der formalisierten zur Folge hat. Eine besondere Bedeutung erlangt aber dieses Einteilungsschema, wenn man die „informale K o n t r o l l e " 1 2 1 über den Kreis des Parlaments hinaus auf die Kontrolle durch die „Öffentlichkeit", insbesondere jene durch die Presse und die übrigen Massenmedien 1 2 2 erweitert. c) Das Einteilungskriterium „vorhergehende" und „nachträgliche" Kontrolle 1 2 3 ist für die Interpellation von zentraler Bedeutung. Die Frage, ob sich Interpellationen nur auf „abgeschlossene" Tatbestände beziehen 124 oder aber auf „Pläne der Regierung", oder allgemeiner: auf 117 Klassisch formuliert i n England (Bagehot u n d Bolingbroke) ; i n Deutschland nach dem 2. W e l t k r i e g durch die Politologie breit, ζ. T. aber auch durch die Staatsrechtslehre übernommen (s. dazu reich belegt Gehrig, Parlament Regierung - Opposition) ; f ü r Österreich Koja, Der Parlamentarismus i n Österreich, aaO; derselbe, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO; Pelinka, Parlament, aaO. 118 s. V I C. 119 s. Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 9 f. 120 s. I C u n d E 2. 121 Hier k o m m t v o r allem die juristisch nicht oder weitgehend nicht faßbare Kontrolle der Regierung durch die sie tragende(n) Fraktion(en) bzw. politische(n) Partei(en) i n Betracht; s. dazu etwa die Hinweise bei Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 129 ff.; i m weiteren V I C. 122 s. D. 123 s. Eichenberger, Die Problematik der parlamentarischen K o n t r o l l e i m Verwaltungsstaat, aaO, 270; Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 10 f.; Bäumlin i n der Diskussion zu seinem Referat Kontrolle, ZSR N F 85 (1966), II/5, 574. 124 So etwa Bekerman, Kontrolle, 5, 8, 13; Skottsberg, Der österreichische Parlamentarismus, aaO, 212 (s. jedoch auch 229); Fellows, Die K o n t r o l l e der Exekutive durch das Britische Unterhaus, K ö l n u n d Opladen 1963, 10 f.

Α. Mittel der parlamentarischen Kontrolle

201

„ i n der Zukunft liegende" Angelegenheiten beziehen können 1 2 5 , ist nicht nur für die Umschreibung der Gegenstände der Interpellation 1 2 6 , sondern auch für die Möglichkeit der „dirigierenden" Kontrolle relevant127. d) Ein gerade für die Erfassung der Interpellation wesentliches Einteilungssystem gibt Eichenberger 128, der zwischen informativer, korrigierender bzw. sanktionierender und dirigierender Kontrolle unterscheidet 129 . Für die Interpellation scheinen die Typen der „informativen" und „dirigierenden" Kontrolle von Bedeutung. Unter informativer Kontrolle versteht Eichenberger „die beobachtende Verfolgung von Betätigungen der Exekutive m i t dem Ziel . . . , den Kontrollierenden ins B i l d zu setzen über das, was sich tatsächlich zuträgt". Diese A r t der Kontrolle „ w i r d regelmäßig einen Nebenzweck verfolgen: es soll beim Kontrollierten das Bewußtsein wachgehalten werden, daß er gesehen w i r d " . Die Interpellation soll Information geben, sich aber (regelmäßig) nicht darin erschöpfen, sondern darüber hinaus „Kontrolleigenschaften" besitzen. Kontrolle durch Interpellationen kann ohne Vorliegen besonderer „Verdachtsmomente" geübt werden, indem vor allem etwa an sich „ i n teressante" Gebiete herausgegriffen werden, oder aber eine zielgerichtete sein 1 3 0 (im letzteren Falle liegt das Gewicht bei der „Bestätigung" der Information bzw. i n der Öffentlichkeitsfunktion), sofern ein „Vorwissen" vorhanden ist 1 3 1 . Wesentlich erscheint i n diesem Zusammenhang, daß der Mangel an Sachkunde dadurch wettgemacht zu werden 125 s. etwa Redlich, Recht u n d Technik des Englischen Parlamentarismus, 513; Laband, Das Interpellationsrecht, D J Z 1909, 678; derselbe, Das Staatsrecht des deutschen Reiches I 5 , 307 f. ; Nowakowski, Z u r Fragestunde des Nationalrates, aaO; Sauer, IR, 59 f.; s. auch die Hinweise bei Rosegger, IR, 17 f. (S 12 jedoch: Anfragen über von i h r vollzogene A k t e . . . " ) . 126 s. V I I . 127 s. i m folgenden, dazu C. 128 Eichenberger, Die Problematik der parlamentarischen K o n t r o l l e i m Verwaltungsstaat, aaO, 270. 129 I n eine ähnliche Richtung geht teilweise das von Eschenburg, Staat u n d Gesellschaft i n Deutschland 3 , 608 f., angebotene Einteilungsschema: Der „ L e i stungs- u n d Sachkontrolle" setzt er die „Richtungskontrolle" gegenüber; diese Einteilung etwa übernommen bei Ellwein, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, K ö l n u n d Opladen 1963, 139. I m Hinblick darauf, daß dieses Einteilungskriterium schließlich doch nicht durchzuhalten ist (s. Wildenmann, Macht u n d Konsens als Problem der I n n e n - u n d Außenpolitik, F r a n k f u r t am M a i n - B o n n 1963, 116; Sauer, IR, 59f.; Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 7), w i r d es i m folgenden nicht berücksichtigt. Siehe auch Hereth, Die Reform des Deutschen Bundestages, 54. 130 Sonderfall auch hier: „bestellte" Anfrage. 131 s. Ekkehart Stein, Lehrbuch des Staatsrechts 2 , 71 (gleich schon i n der 1. Aufl., 68, Tübingen 1968): „Zunächst scheint es, als erfolge die Beschaffung der Informationen vorwiegend durch die verschiedenen A r t e n von Anfragen an die Regierung. I n der Praxis führen diese aber allenfalls zur Bestätigung von Informationen, die sich die Opposition aus anderen Quellen verschafft

202

I V . Die Funktionen der Interpellation

versucht, „ V e r t r a u e n s l e u t e " i n B e a m t e n p o s i t i o n e n , v o r a l l e m S p i t z e n p o s i t i o n e n , z u b r i n g e n 1 3 2 . Daß gerade ü b e r diese B e a m t e n e i n e n t s p r e chendes V o r w i s s e n beschafft w e r d e n k a n n , l i e g t a u f der H a n d 1 3 3 . V o n „ d i r i g i e r e n d e r K o n t r o l l e " s p r i c h t Eichenberger dann, w e n n „ i n d e r K o n t r o l l e das B e s t r e b e n l i e g t , d e n K o n t r o l l i e r t e n z u veranlassen, i n seiner k ü n f t i g e n T ä t i g k e i t nach d e n I n t e n t i o n e n des K o n t r o l l i e r e n d e n z u h a n d e l n , sich b e i n e u e n B e t ä t i g u n g e n v o r w e g schon nach d e n Wünschen der K o n t r o l l i n s t a n z zu richten . . . " 1 3 4 . B e i der Interpellationst ä t i g k e i t kann es sich u m eine solcherart aufgefaßte „ d i r i g i e r e n d e K o n t r o l l e " h a n d e l n , u n a b h ä n g i g d a v o n , ob m a n v o m klassischen oder n e u e n D u a l i s m u s ausgeht. I m e r s t e r e n F a l l l i e g t dies a u f d e r H a n d , d e n n die R e g i e r u n g b e d a r f j a des s t ä n d i g e n V e r t r a u e n s des P a r l a m e n t s . A b e r auch i m l e t z t e r e n F a l l ist eine solche d i r i g i e r e n d e K o n t r o l l e m ö g l i c h , da nicht auf den E f f e k t der K o n t r o l l b e m ü h u n g e n abgestellt w i r d 1 3 5 ' 1 3 β , sondern abstrakt auf deren mögliche F u n k t i o n . hat." I n dieser extremen Formulierung t r i f f t die Aussage w o h l f ü r Österreich nicht zu. Siehe schon 1874 Unterrichtsminister Stremayr: „Interpellationen sind ihrer N a t u r nach Anfragen an die Regierung über etwas, was die Regier u n g wissen soll u n d der Interpellant nicht weiß. Wenn ich aber die Interpellationen, w i e sie wiederholt gestellt wurden, ansehe, so scheint m i r , daß es häufig gerade umgekehrt ist, daß nämlich Fragen an die Regierung gestellt werden über Dinge, welche der Interpellant weiß, welche aber die Regierung nicht weiß." (zitiert nach Kolmer, Parlament u n d Verfassung i n Österreich I I , 297). 132 s. Eschenburg, Staat u n d Gesellschaft i n Deutschland 3 , 609; Ellwein, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, 135; f ü r Österreich s. v o r allem Klecatsky, Z u r rechtlichen Lage des österreichischen Berufsbeamtentums, i n : Der Beamte i n der Demokratie, Schriftenreihe des I n stituts f ü r Sozialnolitik u n d Sozialreform N F 2/1966, 4 ff.; Weiler, Der V e r waltungsjurist, JB1. 1966, 493 ff.; beide Arbeiten m i t zahlreichen weiteren Literaturverweisen. Siehe dazu besonders scharf formuliert Kafka, Die neue Ordnung 1965, 417: „ A l s Musterland des parteipolitischen Proporzes i m öffentlichen Dienst g i l t heute freilich Österreich." 133 I n diesem Zusammenhang dürfte die i n der Presse als „peinlicher Rohrkrepierer" (Die Presse v. 19.12.1968, 1; s. auch SN v. 21./22.12.1968, 1) bezeichnete dringliche Anfrage der Abg. Weikhart, Moser u n d Genossen v. 17.12.1968 an den B M J u n d an den B u K betr. gerichtliche Vorerhebungen gegen den H e r r n B M Dr. K u r t Waldheim wegen des Verdachtes strafbarer Handlungen (StProtNR 11. GP, 10 711 ff.) zu sehen sein. Abg. Weikart berief sich i n der Behandlung dieser Anfrage ausdrücklich zunächst auf der SPÖF r a k t i o n zugekommene Informationen, u m dann zu präzisieren: „ . . . und zwar von verschiedenen voneinander unabhängigen Seiten. Die einschlägige Aktenzahl ist uns bekannt" (aaO, 10 712) (wiewohl es übrigens i n der A n frage unter 2 b an den B M J geheißen hatte: „Wie lauten die betreffenden Aktenzeichen ? "). 134 Eichenberger, Die Problematik der parlamentarischen K o n t r o l l e i m Verwaltungsstaat, aaO, 270. 135 So aber Ellwein, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, 218. 136 Dabei w i r d jeweils auf das zugrunde liegende theoretische Konzept abgestellt; einen Spezialfall stellen die „bestellten" Anfragen dar.

Β. Geltendmachung der (politischen) Ministerverantwortlichkeit

203

9. Präzisierung der Kontrollfunktion der Interpellation im B - V G

Es bedarf der Klärung, i n welcher Weise das B - V G der Interpellation Kontrollcharakter zumißt. Als „Minimum" ist nach dem Dargelegten von einem (kritischen) informativen Kontrollcharakter der Interpellation auszugehen 137 . Das ergibt sich vor allem auch aus dem i m folgenden behandelten Verantwortlichkeitsvorgang 1 3 8 . Von der Verfassung her darf die Interpellation nicht hinter diesem Minimalerfordernis zurückbleiben. Damit fallen Anfragen an die Regierung und deren Mitglieder „zur bloßen Information" nicht unter den Begriff der Interpellation i m Sinne des B-VG, was — i n Zusammenhalt m i t den Erwägungen über die Verantwortlichkeit 1 3 8 — für die Abgrenzung der Gegenstände der Interpellation relevant ist. Diese Aussage bedeutet aber keineswegs den Ausschluß „dirigierender" Kontrolle 1 3 9 ; sie besagt auch nichts über die Erfüllung weiterer Funktionen durch die Interpellation. B. Die Interpellation als Geltendmachung der politischen (Minister)verantwortlichkeit 1 4 0 1. Dogmatische Klärung

Bei der Herausbildung eines Arbeitsbegriffes Interpellation hat gezeigt, daß interpellative wie politische Kontrolle insgesamt m i t Geltendmachung der politischen Verantwortlichkeit der Regierung der einzelnen Minister i n engem Zusammenhang gesehen, zum

sich der und Teil

137 Hier w i r d zu einem weiteren M a l deutlich, daß A r t 52 Abs. 1 B - V G nicht n u r eine „formale" Kompetenzrechtsvorschrift ist, sondern als materiale Elemente enthaltend anzusehen ist u n d die Interpellation i n einem K e r n k o n stituiert. 138 s. B. 139 E i n solcher „Umkehrschluß" verbietet sich schon logisch deshalb, w e i l als Prämisse nicht ein entweder (informativ) oder (dirigierend) gesetzt wurde. 140 A n L i t e r a t u r sei hinsichtlich der älteren Lehre verwiesen auf die Z u sammenstellung bei Marschall von Bieberstein, Die Verantwortlichkeit der Reichsminister, i n : Handbuch des Deutschen Staatsrechts I (hrsg. von Anschütz u n d Thoma), Das öffentliche Recht der Gegenwart 28, Tübingen 1930, 520 ff. (FN 1) ; aus der schweizerischen Staatsrechtslehre s. v o r allem (dort jeweils weitere Literaturangaben) Eichenberger, Verantwortlichkeit; Bäumlin, K o n t r o l l e ; zur neueren deutschen Staatsrechtslehre Gehrig, Parlament Regierung - Opposition, 24 ff., 52 ff.; Scheuner, V e r a n t w o r t u n g u n d K o n t r o l l e i n der demokratischen Verfassungsordnung, aaO; derselbe, Entwicklungsl i n i e n des parlamentarischen Regierungssystems i n der Gegenwart, aaO; neuestens nunmehr Schambeck, Die Ministerverantwortlichkeit; f ü r den Z u sammenhang m i t der Interpellation s. v o r allem die vielfach zitierten einschlägigen Arbeiten von Rosegger, Hatschek, Bekerman u n d Laband (DJZ 1909, 677 ff., ablehnend); auf die — nicht unproblematische — Unterscheidung „Rechenschafts-" bzw. „Prästationspflicht" (Kröger, M V , 6 ff., 22 ff.) konnte nicht mehr eingegangen werden.

204

IV. Die Funktionen der Interpellation

identifiziert w i r d 1 4 1 » 1 4 2 . Die oben genannten Autoren stehen i n ihrem Bestreben für viele andere 140 , durch die Konstruktion des Instituts der Verantwortlichkeit der Minister, das i n einem weiteren Denkvorgang i n bestimmte — allerdings keineswegs übereinstimmend katalogisierte — Typen der Verantwortlichkeit gespalten wurde 1 4 3 , wesentliche Entscheidungsträger i m staatlichen Willensbildungsprozeß, vor allem die Spitze der „Verwaltung", demokratischen und rechtsstaatlichen Maximen zu unterwerfen. Dieses Bestreben ist dahin zusammenzufassen, daß versucht wurde, von theoretischen Modellen ausgehend aus dem jeweiligen positiven Recht bestimmte Verantwortlichkeiten der M i n i ster herauszukristallisieren und über diese Verantwortlichkeiten eine mehr oder minder stark parlamentarisch-demokratisch geprägte Verfassungsordnung auszuweisen. Dahinter lag die Einsicht, daß zur Verwirklichung des demokratischen Prinzips die i n vielen Verfassungen ausdrücklich vorgesehene staatsrechtliche Ministerverantwortlichkeit allein (sofern sie überhaupt gehandhabt werden konnte 1 4 4 ) nicht das adäquate M i t t e l sei. Als Mangel erwies sich i m besonderen das Fehlen der Möglichkeit, eine das Vertrauen des Parlaments nicht mehr besitzende Regierung aus dem Amte zu entfernen 1 4 5 , wobei jedoch einen Ersatz die Konstruktion einer diese Möglichkeit nicht erfassenden politischen Verantwortlichkeit bot, u m durch ein möglichst weitgehendes Netz von Verantwortlichkeiten und Inpflichtnahmen der Regierung dieses Manko zu einem Teil wettzumachen 146 . Wesentlich ist gerade für die deutsche Staatsrechtslehre, daß die ministerielle Verantwortlichkeit nicht nur als Garant eines parlamentarischen, Demokratie verbürgenden Gemeinwesens angesehen wurde, sondern auch als Garant des rechtsstaatlichen Prinzips 147. Dies durch die fast einhellige Hervorhebung des Umstandes, daß sich politische Ver141

s. ο. I Β u n d D. Dabei ist jedoch diese Identifikation nicht so aufzufassen, daß damit die ministeriellen Verantwortlichkeiten v o l l erfaßt wären, sondern daß es sich u m einen Teil, u m ein „Segment" derselben handelt. 143 s. die umfassenden Literaturhinweise auf die ältere deutsche Lehre bei Marschall von Bieberstein, Die Verantwortlichkeit der Reichsminister, aaO, 520 ff., F N 1; kritisch jüngst Kröger, M V , 12 ff. (mit weiteren Nachweisen). 144 p ü r Österreich s. Lemayer, Stichwort Rechtsschutz i m öffentlichen Recht, i n : ÖStWB I V , 17 ff., dort unter D : „Der Staatsgerichtshof" (46 ff.), 48; Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze m i t Erläuterungen 2 , 337, F N 1. F ü r das deutsche Reich Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches I 5 , 381 f.; Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 55 f. 142

145

s. neuestens Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, 52 ff.; zu derartigen faktischen Ansätzen i n der österr. Monarchie s. I I D 1. 146 s. neben weiteren Literaturhinweisen, die sich aus der i n F N 143 angeführten Stelle ergeben, besonders deutlich Rehm, Allgemeine Staatslehre, 325 ff. 147 s. Marschall von Bieberstein, Die Verantwortlichkeit der Reichsminister, aaO, 522 f.

Β. Geltendmachung der (politischen) Ministerverantwortlichkeit

205

antwortlichkeit nicht nur auf die Zweckmäßigkeit, sondern auch Rechtmäßigkeit ministeriellen (und kraft der ministeriellen Leitungsbefugnisse auch des ihnen untergeordneten Verwaltungs-)Verhaltens beziehe 1 4 8 . Dieser Gedanke hat i n die österr. Verwaltungs- und Verfassungsdogmatik v o l l Eingang gefunden 149 . Verantwortlichkeit zeigt sich i n vielen Ausprägungen 1 5 0 , scheint zum Teil rational nicht faßbar, vielmehr werden auch andere Ebenen angesprochen 151 . Von dieser Verhaftung m i t Elementen jenseits des allgemein als erkennbar angesehenen Bereiches konnten sich Vorstellungen von der Verantwortlichkeit nie ganz lösen, auch i m Bereich der Staatsrechtslehre nicht; dies gilt vor allem für die „Minister ver antwortlichkeit", deren Begründer Constant 152 für den europäischen Kontinent ist. (Minister)verantwortlichkeit scheint nicht so sehr Gegenstand streng dogmatischer Betrachtung, sondern mehr pragmatischer Betrachtungsweise (gewesen) zu sein. Das zeigt sich etwa i n der teilweisen Verknüpfung m i t früher bekannten, unter dem Einfluß der juristischen Staatslehre fast i n Vergessenheit geratenen Vorstellungen vom Amtsgedanken 153 sowie i n den Bemühungen eines Teiles der schweizerischen und deutschen Staatsrechtslehre, die Verantwortlichkeit als zentrales Institut eines demokratischen Gemeinwesens zu begreifen: I n Anlehnung an angelsächsischen Pragmatismus und Ablehnung eines streng klassifizierenden dogmatischen Denkens w i r d die Ambivalenz der Verantwortlichkeit hervorgehoben 154 ; sie bedeute Abhängigkeit und Unabhängigkeit gleichermaßen 155 ; betont w i r d weiters, daß sich die deutsche Staatsrechtslehre (offenbar als juristisch orientierte gedacht) an die Demokratie nur unvollendet angepaßt habe, kein ihr entsprechendes Begriffsinstrumentarium zur Verfügung stelle 1 5 6 und „reines Kompe148 s. die Hinweise I Β u n d D, sowie die bei Marschall von Bieberstein, Die Verantwortlichkeit der Reichsminister, aaO, 520 ff., F N 1 angeführten Stellen; Rehm, Allgemeine Staatslehre, 333 ff. - 149 v g l . etwa den systematischen A u f b a u bei Adamovich - Spanner, Hdb. 5 , 6. Hauptstück (347 ff.); Antonioiii, Allgemeines Verwaltungsrecht, V I I . T e i l : Rechtsschutz (263 ff.) ; Adamovich, Handbuch des österreichischen V e r w a l 5 tungsrechts I , I. Teil, 4. Hauptstück (122 ff.). 150 s. Weischedel, Das Wesen der Verantwortung 2 , F r a n k f u r t am M a i n 1958. 151 s. neuestens Ermacora, Allgemeine Staatslehre I I , 823 ff. 152 Constant , De la responsabilité des Ministres, Paris 1815. 153 s. Hennis , Amtsgedanke u n d Demokratiebegriff, i n : Staatsverfassung u n d Kirchenordnung, 51 ff.; Krüger, Allgemeine Staatslehre 2 , 253 ff.; Scheuner, Verantwortung u n d K o n t r o l l e i n der demokratischen Verfassungsordnung, aaO, 385 f.; s. nunmehr auch Kröger, M V , 13 f. 154 s. Eichenberger, Verantwortlichkeit; Bäumlin, K o n t r o l l e ; Gehrig, Parlam e n t — Regierung — Opposition, 25 f.; dagegen zu Recht kritisch Kröger, M V , 28. 155 Besonders deutlich (mit weiteren Hinweisen) Gehrig, Parlament — Regierung — Opposition, 25 f. 158 Scheuner, V e r a n t w o r t u n g u n d K o n t r o l l e i n der demokratischen V e r -

206

IV. Die Funktionen der Interpellation

tenzdenken" die zentrale Rolle von Kontrolle und Verantwortung i m demokratischen Staat nicht zu erfassen vermöge 1 5 7 . Unabhängig von der Frage, wieweit i n dem so umschriebenen Fragenkomplex die Jurisprudenz Lösungen zu bieten vermag (es handelt sich u m eine Frage der methodischen Abgrenzung) ist festzuhalten, daß auch die österr. Lehre vom öffentlichen Recht den Begriff der politischen Verantwortlichkeit kennt, ohne jedoch eine einheitliche Terminologie aufzuweisen oder das Verhältnis der Erscheinungen Verantwortlichkeit und Kontrolle zu klären. a) Zur Begriffsbildung Der Begriff der Verantwortlichkeit w i r d vornehmlich auf oberste Verwaltungsorgane und hier wieder vor allem auf das Verhältnis Parlament — Regierung bezogen 158 . Das ist eine an sich durchaus zulässige, wenn auch nicht i n jeder Hinsicht konsequente Abgrenzung. Denn wenn man etwa die Interpellation als Geltendmachung der Verantwortlichkeit bezeichnet, ist nicht einzusehen, warum man nicht auch etwa dann, wenn der V f G H Gesetze oder Verordnungen prüft, dies i n juristischem Sprachgebrauch gleichermaßen als Geltendmachung der Verantwortlichkeit bezeichnet. Doch zeigt gerade dieses Beispiel, daß es sich beim Begriff der (Minister)verantwortlichkeit u m einen stark an politischen Vorstellungen orientierten handelt. Das wäre noch keine K r i t i k , wenn das unterscheidende Merkmal erkennbar wäre, da die Wissenschaft frei ist, ihre Begriffe so oder anders zu bilden; dies gilt vor allem für den gegebenen Zusammenhang, da die österr. Rechtsordnung gerade dort, wo es sich nach herkömmlicher Auffassung u m die Geltendmachung der politischen Kontrolle und Verantwortung 1 5 9 handelt, diese Ausdrücke nicht nennt 1 6 0 . Doch hatte (für Österreich) Hauke schon 1880 festgestellt, daß „die Schule den Begriff der sogen. politischen Ministerverantwortlichkeit" „bald aus einzelnen, bald aus der Gesamtheit" der von i h m näher erörterten Verhältnisse zu bilden verfassungsordnung, aaO, 379; zur unzureichenden Befassung m i t dem Gegenstand jüngst Kröger, M V , 5. 157 Scheuner, V e r a n t w o r t u n g u n d K o n t r o l l e i n der demokratischen V e r fassungsordnung, aaO, 381. 158 s. dazu schon Marschall von Bieberstein, Die Verantwortlichkeit der Reichsminister, aaO; jüngstens Scheuner, Verantwortung u n d Kontrolle i n der demokratischen Verfassungsordnung, aaO. Daher auch die Bezeichnung „parlamentarische Ministerverantwortlichkeit"; s. Kröger, M V , 11 f. u. passim. 159 s. v o r allem A r t . 52, 53 u n d 74 B - V G , sowie die einschlägigen Bestimmungen des NRGO. 160 A r t . 74 Abs. 1 u n d 2 B - V G stellen auf das „Vertrauen" ab, das die M i t glieder der Bundesregierung u n d diese selbst genießen müssen. Anders A r t . 76 Abs. 1 B - V G , der auf die (übrigens rechtliche) Verantwortlichkeit abstellt.

Β. Geltendmachung der (politischen) Ministerverantwortlichkeit

207

sucht habe 1 6 1 . Das gilt für die österr. Verfassungslehre noch heute: Einmal w i r d unter der politischen Verantwortlichkeit der Minister nur der Umstand erfaßt, daß die Bundesregierung und deren Mitglieder des ständigen Vertrauens des NR nach A r t . 74 B - V G bedürfen 1 6 2 , das andere M a l w i r d darüber hinaus das ganze Instrumentarium politischer Kontrolle miterfaßt 1 6 3 . Es scheint deshalb zweckmäßig, innerhalb des Begriffes der politischen Verantwortlichkeit zu differenzieren zwischen Verantwortlichkeit, die sich auf die Amtsinnehabung bezieht 1 6 4 , sowie jener, die sich auf die Amtsführung bezieht; demnach könnte zwischen der politischen Verantwortlichkeit im engeren Sinne und der mittelbaren Verantwortlichkeit unterschieden werden 1 6 5 . Es scheint, daß diese Hervorhebung gerade i m Hinblick auf eine i n Zukunft mögliche Herausbildung einer spezifischen Kontrollfunktion der Opposition von Bedeutung ist, gegen welche bei einem umfassenden Verantwortlichkeitsbegriff begriffliche Vorbehalte eingewendet werden könnten. Zum A d j e k t i v „politische" ist hier das gleiche zu sagen wie i m Zusammenhang m i t der „politischen Kontrolle": Es w i r d dabei abgestellt auf das die Verantwortlichkeit (Kontrolle) wahrnehmende Organ: das Parlament. Der zweite hier relevante Gesichtspunkt, nämlich ob auf Gesetzesgebundenheit (Prüfung der Gesetzmäßigkeit) oder auf die Freizügigkeit der Verwaltung (Prüfung der Zweckmäßigkeit) abgestellt wird, muß hier außer Betracht gelassen werden, weil ansonsten die Interpellation nicht als einheitliche Institution begriffen werden könnte 16 ®. 181

Hauke, Die Lehre von der Ministerverantwortlichkeit, Wien 1880,13. So Kelsen - Froehlich - Merkl, BV, 169 f. (in Zusammenhalt m i t 137 f.); Wittmayer, österreichisches Verfassungsrecht, 16; Adamovich - Spanner, Hdb. 5 , 243, 250; Adamovich - Spanner - Adamovich, Hdb.®, 265 f., 274; Werner Klecatsky, Das österreichische Bundesverfassungsrecht, 168, F N 1 zu A r t . 74 B - V G ; Ermacora, österreichische Verfassungslehre, 246; gleich auch derselbe, Allgemeine Staatslehre I I , 836 f.; offenbar auch Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, insbes. 164. 163 s. Klinghoffer, Das parlamentarische Regierungssystem i n den europäischen Nachkriegsverfassungen, 34, 37 u. passim; Frisch, Lehrbuch des österreichischen Verfassungsrechtes, 111 (hier Identifikation von politischer M i nisterverantwortlichkeit m i t interpellativer Kontrolle), 141; Koja, Das V e r fassungsrecht der österreichischen Bundesländer, 187 f., 262 (eine gewisse Einschränkung 263), 267; f ü r die B R D s. zuletzt die Hinweise bei Kröger, M V , 5 f. 184 s. etwa Mangoldt - Klein, Das Bonner Grundgesetz 2 , A n m . I I I 2 b u n d 2 c zu A r t . 67 GG; dort unter dem Begriff „Amtsdauer". 185 So auch Gehrig, Parlament — Regierung — Opposition, 27. 186 s. dazu o. F N 55; so etwa auch Marschall von Bieberstein, Die Verantwortlichkeit der Reichsminister, aaO, 523 f., F N 10, der die „parlamentarische" Ministerverantwortlichkeit aufgliedert i n die „politische" u n d eine „staatsgerichtliche" je nachdem „ob eine politische oder justizförmige Entscheidung dabei vorgesehen ist". Die neuestens von Gehrig, Parlament — Regierung — Opposition, 26 f., vorgeschlagene Unterscheidung nach dem der V e r a n t w o r t 162

208

IV. Die Funktionen der Interpellation b) Zum Verhältnis

Kontrolle

— Verantwortlichkeit

Wiewohl parlamentarische Kontrolle und Verantwortlichkeit i n Vergangenheit 167 und Gegenwart 1 6 8 als eng verknüpft angesehen werden, scheint ihr gegenseitiges Verhältnis begrifflich unklar 169. Das hat seinen Grund darin, daß — i n Loslösung von der juristischen Staatsrechtslehre, deren Begriffsinstrumentarium als zur Erfassung des Gegenstandes nicht hinreichend angesehen w i r d — von einem umfassenden Verantwortlichkeitsvorgang i m demokratisch verfaßten Staat ausgegangen wird, m i t welchem die bis dahin weithin vernachlässigten Bereiche der „nicht formalisierten" (genauer: nicht soweit formalisierten, wie es bei den herkömmlich i m Vordergrund stehenden Einrichtungen der Fall ist) Verantwortlichkeitselemente miterfaßt werden sollen 1 7 0 . I n diesem am englischen Pragmatismus orientierten und von diesem zum Teil faszinierten Bestreben spielen rein begriffliche Erwägungen eine nur sekundäre Rolle. I m Bewußtsein dieser begrifflichen Unklarheiten ist es jedoch zweckmäßig, parlamentarische und damit interpellative Kontrolle als eine von mehreren Möglichkeiten, ministerielle Verantwortlichkeit zur Geltung zu bringen, zu begreifen und damit für die Interpellation jene Einsichten fruchtbar zu machen, die m i t der Vorstellung politischer Verantwortlichkeit verbunden sind. Interpellative Kontrolle kann jedenfalls dann als Geltendmachen von Verantwortlichkeit gedeutet werden, wenn m i t Verantwortlichkeit das Einstehen des Betroffenen für (auch nur i n abstracto setzbare) Handlungen und Unterlassungen i m weitesten Sinne verstanden w i r d ; oder m i t anderen, gerade i n der deutschen Theorie und Praxis gängigen Formulierungen: wenn der Betroffene i n aller Öffentlichkeit Rede und A n t w o r t stehen muß 1 7 1 . lichkeit bzw. K o n t r o l l e zugrunde liegenden Maßstab scheint jedenfalls f ü r den gegebenen Zusammenhang zunächst nicht zielführend, w e i l dadurch die interpellative Kontrolle, welche sich auf die Gesetzmäßigkeit bezieht, herausfallen w ü r d e ; doch ist auch hier zu betonen, daß den K e r n der i n t e r pellativen K o n t r o l l e heute angesichts des verhältnismäßig ausgedehnten Rechtsschutzsystems die K o n t r o l l e der Zweckmäßigkeit des Regierungshandelns bildet. 187 Spezifisch f ü r die Interpellation s. v o r allem Hatschek, IR, m i t dem Titelzusatz: i m Rahmen der modernen Ministerverantwortlichkeit; Bekerman, Kontrolle. 168 s. etwa Eichenberger, Verantwortlichkeit; Bäumlin, K o n t r o l l e ; Gehrig, Parlament — Regierung — Opposition, 24 ff., 52 ff.; Scheuner, Verantwortung u n d K o n t r o l l e i n der demokratischen Verfassungsordnung, aaO; Schambeck, Die Ministerverantwortlichkeit. 189 A l s Beispiel: Bekerman, Kontrolle, 15 f.; Gehrig, Parlament — Regier u n g — Opposition, 25 f.; neuestens Schambeck, Die Ministerverantwortlichkeit, 8 f. 170 Besonders deutlich auch hier die schweizerische Staatsrechtslehre; dazu die Hinweise i n F N 168.

Β. Geltendmachung der (politischen) Ministerverantwortlichkeit

209

Dabei muß man sich vor Augen halten, daß es sich bei der Geltendmachung der „politischen" Verantwortlichkeit (auch) u m rechtliche Vorgänge handelt, die allerdings oft mehr als andere Akte politische Relevanz erlangen (können) 172 . M i t der Deutung der Interpellation als „sichtbarer" Verantwortlichkeitsvorgang vermag dieses M i t t e l besonders deutlich als ein die demokratische Ordnung mitkonstituierendes Element erfaßt zu werden. Dies gilt vor allem dann, wenn die parlamentarischen Kontrollmittel primär als Garantien der Rechtsstaatlichkeit aufgefaßt werden, wie dies nach der österr. Verwaltungs- und Verfassungslehre weitgehend der Fall i s t 1 7 3 ; sicherlich dient parlamentarische Kontrolle auch diesem Anliegen, aber sie dient vor allem auch der Verwirklichung des demokratischen Prinzips (wobei sicherlich die enge Verknüpfung des demokratischen und rechtsstaatlichen Prinzips 1 7 4 nicht übersehen werden darf). c) Positive demokratische Legitimation

des Verwaltungshandelns

Verantwortlichkeit und Kontrolle verwirklichen nicht nur i n einer negativ-repressiven Weise das demokratische Prinzip, indem Auswüchse verhindert werden, sondern sie geben dem Handeln der Verwaltung aktiv demokratische Legitimation. Eichenberger hat vor allem diese Seite des Verantwortlichkeitsvorganges ins Bewußtsein zurückgerufen 1 7 5 , wenn er i n i h m nicht nur eine Be-, sondern vor allem auch eine Entlastung sieht; denn: Verantwortlichkeit „läutert, räumt auf und gibt Bahn frei für neues unbelastetes [eben demokratisch-legitimiertes!] T u n " 1 7 6 . Diese demokratische Legitimation des Verwaltungshandelns besteht auch aus der Sicht des neuen Dualismus: Einerseits kann sie durchaus zu einem Konsens von Mehrheit und Minderheit 171 s. Marschall von Bieberstein, Die Verantwortlichkeit der Reichsminister, aaO, 523; Eichenberger, Verantwortlichkeit; Bäumlin, K o n t r o l l e ; s. vor allem die Hinweise bei Maunz - Dürig - Herzog, Grundgesetz, R N 1 ff. zu A r t . 43; Kröger, M V , 6 f. 172 s. dazu I I I Β u n d C; weiteres F N 55 u n d 166; Marschall von Bieberstein, Die Verantwortlichkeit der Reichsminister, aaO, 533 f. (insbes. gegen Meyer, der seine Formulierungen von Laband bezogen hatte). 173 s. statt aller Antonioiii, Allgemeines Verwaltungsrecht, 266 f.; (etwas abgeschwächt) Adamovich, Handbuch des österreichischen Verwaltungsrechts 5 I , 136; Adamovich - Spanner, Hdb. 5 , 347 (im Zusammenhang m i t der B e handlung des demokratischen Prinzips, aaO, 102 ff., erfolgen überhaupt keine Hinweise auf die parlamentarische Kontrolle) ; s. auch F N 149. 174 Z u r Verknüpfung dieser beiden Prinzipien s. Klecatsky, Was verlangt der Rechtsstaat heute?, aaO, 113; derselbe, Die F u n k t i o n des Gesetzes i m modernen demokratischen Rechtsstaat, aaO, 170. 175 s. Eichenberger, Verantwortlichkeit, insbes. 115, 131 f.; s. auch Bäumlin, Kontrolle, 250 ff., 307 ff. (er hebt hervor, daß Kontrolle keine Einbahn, sondern Wechselseitigkeit bedeute). 176 Eichenberger, Verantwortlichkeit, 115.

14

Morscher

210

IV. Die Funktionen der Interpellation

führen, dann ist diese Legitimation evident; sofern sie jedoch nicht dazu führt, zwingt sie die Mehrheit zur Entscheidung, ob sie die A u f fassungen der Regierung oder der Minderheit billigt und die entsprechenden Konsequenzen zieht. Wie besonders auch die Erörterung der Öffentlichkeitsfunktion der Interpellation 1 7 7 deutlich machen wird, verwirklicht die Interpellation das demokratische Prinzip i n einer spezifischen Weise: Es verwirklicht die parlamentarisch-repräsentative Komponente, was angesichts deren Vernachlässigung durch die österr. Lehre 1 7 8 angemerkt (da es dabei jedoch u m eine über den gegebenen Rahmen hinausreichende Erscheinung geht, nicht näher behandelt) werden soll. Rechtlich relevante Verantwortlichkeit bringt deutlicher als Kont r o l l e 1 7 9 durchgängig zum Ausdruck, daß sich zwei Instanzen getrennt gegenüberstehen 180 . Demnach stellt sich die Frage nach den an diesen Verantwortlichkeitsvorgängen Beteiligten, wobei i n diesem Zusammenhang auf das Gewaltentrennungsprinzip, welches trotz gegenteiliger Behauptungen 1 8 1 i n der Verwirklichung einer demokratischen Ordnung eine zentrale Rolle spielt, einzugehen ist 1 8 2 . I n den Rahmen der Frage nach den am Verantwortlichkeitsvorgang Beteiligten fällt vor allem auch das „ F o r u m " 1 8 3 des Verantwortlichkeitsvorganges, nämlich die (parlamentarische) Öffentlichkeit; dieser Aspekt w i r d gesondert behandelt 1 8 4 . I m weiteren stellt sich die Frage nach dem sachlichen Abgrenzungskriterium jener Angelegenheiten, für welche politische Verantwortlichkeit besteht bzw. was Gegenstand der poli177

s. D. s. dazu (mit weiteren Hinweisen) Pernthaler, Das Staatsoberhaupt i n der parlamentarischen Demokratie, aaO, insbes. 107, 111, 173 f.; Bäumlin, Kontrolle, 207 ff.; grundlegend Leibholz, Das Wesen der Repräsentation u n d der Gestaltwandel der Demokratie i m 20. Jahrhundert 8 , B e r l i n 1966; v o r allem auch die bei Eichenberger, Verantwortlichkeit, 122, F N 3 angeführten Stellen. 179 Dies i m H i n b l i c k auf die Möglichkeit der „Intraorgankontrolle" ; dazu Loewenstein, Verfassungslehre 2 , 167 ff. 180 s. Marschall von Bieberstein, Die Verantwortlichkeit der Reichsminister, aaO, 523 ff.; Bäumlin, Kontrolle, insbes. 238; Scheuner, V e r a n t w o r t u n g u n d K o n t r o l l e i n der demokratischen Verfassungsordnung, aaO, 391. 181 s. etwa Duverger, Die politischen Parteien, Tübingen 1959, 399 ff.; Sternberg er, Gewaltenteilung u n d parlamentarische Regierung i n der Bundesrepublik Deutschland, aaO; derselbe, Parlamentarische Regierung u n d parlamentarische Kontrolle, aaO; Neumann, Demokratischer u n d autoritärer Staat, F r a n k f u r t a m M a i n 1967, insbes. 185; Pelinka, Parlament, aaO, 62 ff. (insbes. 77). 182 Dazu v o r allem die schweizerische Staatsrechtslehre; s. grundlegend (mit weiteren Literaturhinweisen) Kägi, Von der klassischen Dreiteüung zur umfassenden Gewaltenteilung, aaO; Bäumlin, Kontrolle. 183 s. Eichenberger, Verantwortlichkeit, 118 ff. 184 s. D. 178

Β. Geltendmachung der (politischen) Ministerverantwortlichkeit

211

tischen, für den gegebenen Zusammenhang was Gegenstand der interpellativen Kontrolle ist 1 8 5 . Schließlich ist nötig die Ermittlung des Maßstabes, an welchem die dem Verantwortlichkeitsvorgang zugrunde liegenden Sachverhalte gemessen werden, wonach also die Bewertung ministeriellen Verhaltens erfolgen soll 1 8 6 . Letztere Frage wurde i m Zusammenhang m i t der Kontrollfunktion der Interpellation behandelt; sie wurde dort vor allem an Hand der Wirklichkeit aufzuzeigen versucht.

2. Die am Verantwortlichkeitsvorgang beteiligten Organe

a) Die Bundesregierung und die Bundesminister als die Verantwortlichen α) Aus der geschichtlichen Entwicklung erklärlich (die Verfassungen enthielten höchstens Aussagen über die „staatsrechtliche", nicht über die „politische" Verantwortlichkeit der Minister), ist i n den Verfassungen regelmäßig der Kreis der „staatsrechtlich" Verantwortlichen deutlich umschrieben, erstreckt sich grundsätzlich nach wie vor auf den Kreis der Minister (einschließlich des „Premier") 1 8 7 und ist damit ohne Schwierigkeit feststellbar. I m Bereich der politischen Verantwortlichkeit ist dies nicht i m selben Maße der Fall; vielmehr sehen die Verfassungen verschiedene, ζ. T. nicht eindeutige Regelungen vor. Während die schweizerische Bundesverfassung auf die Regierung als Kollegium 188 und die Weimarer Verfassung jedenfalls primär auf die einzelnen Minister abstellt(e) 189 , bestimmt das Bonner Grundgesetz nur den Bundeskanzler als i m engeren Sinne politisch Verantwortlichen (Art. 65 GG) 1 9 0 , während die mittelbare politische Verantwortlichkeit auch für jeden einzelnen Minister besteht 1 9 0 . 185 s. Marschall von Bieberstein, Die Verantwortlichkeit der Reichsminister, aaO, 525 ff.; Eichenberger, Verantwortlichkeit, 124 ff. 186 s. dazu A ; Marschall von Bieberstein, Die Verantwortlichkeit der Reichsminister, aaO, 533 f.; Eichenberger, Verantwortlichkeit, 124 ff.; Bäumlin, Kontrolle. 187 F ü r Österreich s. A r t . 76 u n d A r t . 142 f. B - V G . 188 s. dazu (dort weitere Hinweise) die mehrfach angeführten Arbeiten v o n Eichenberger u n d Bäumlin; die schweizerische Verfassungsordnung kennt die politische Verantwortlichkeit i m engeren Sinne nicht 189 s. Marschall von Bieberstein, Die Verantwortlichkeit der Reichsminister, aaO. 190 s. A r t . 43 GG; allerdings w i r d i n der Lehre diese Bestimmung „nicht als Beweis f ü r eine sog. Ministerverantwortlichkeit" gewertet; s. dazu Maunz - Dürig - Herzog, Grundgesetz, R N 9 zu A r t . 43 (s. auch R N 1 zu A r t . 21, R N I f f . zu A r t . 62 u n d R N I f f . u. 15 ff. zu A r t . 65); dabei w i r d jedoch darauf abgestellt, daß die Ministerverantwortlichkeit m i t dem „Abberufung srecht des Parlaments steht u n d f ä l l t " (aaO); diese Fragesteüung

1·

212

IV. Die Funktionen der Interpellation

ß) Nach dem österr. Konzept ist eine (mittelbare) politische Verantwortlichkeit sowohl der einzelnen Bundesminister als auch der Bundesregierung 1 0 1 gegeben. Letzteres ist deshalb unproblematisch, w e i l es — so der überwiegende Teil der Lehre als auch die Praxis — zum Zustandekommen eines Ministerratsbeschlusses der Einstimmigkeit bedarf 1 9 2 . Wenn damit auch die Verantwortlichen abstrakt erfaßt sind, ist immer noch die Frage offen, wer i m konkreten Fall von den mehreren Mitgliedern der Bundesregierung der Verantwortliche, wer recte Adressat der Interpellation ist. Über diese Frage gibt — wie andere Rechtsordnungen auch — die österr. keine ausdrückliche Auskunft. Dies offenbar i m Hinblick darauf, daß stillschweigend angenommen wurde, daß hier die i n der jeweiligen Angelegenheit maßgebliche Zuständigkeitsordnung eingreife 1 9 3 . Da jede Rechtsordnung (insbesondere jede Verfassungsordnung) wesentlich auch Kompetenzverteilungsinstrument ist, darf man annehmen, daß dies auch für den gegebenen Zusammenhang zu gelten hat, zumal das Institut der Ministerverantwortlichkeit i n allen Ausprägungen als auf diesen Konnex Zuständigkeit — Verantwortlichkeit abgestellt angesehen wird. „Verpflichteter" ist demnach jeweils derjenige Bundesminister, dessen Zuständigkeit i n der der Interpellation zugrunde liegenden Angelegenheit gegeben ist. I n manchen Fällen können auf Grund der M i t - und Doppelkompetenzen 194 zwei oder mehrere Mitglieder der Bundesregierung als Adressat figurieren. I n jenen Angelegenheiten, i n welchen die Zuständigkeit der Bundesregierung gegeben ist, ist Adressat grundsätzlich eben diese Bundesregierung. Nur dann, wenn trotz Antrages i m Ministerrat eine Entscheidung auf Grund der NichtZustimmung durch ein Mitglied (oder mehrere Mitglieder) nicht zustande gekommen ist, könnte(n) diese(s) Mitglied(er) darüber interpelliert werden; i m einzelnen w i r d sich der Adressat der Interpellation nur auf Grund genauerer Überprüfung ergeben. Da die Frage, wer Adressat einer Interpellation ist, nicht ge-

nach der „Sanktionsmöglichkeit" ist f ü r Österreich eindeutig gelöst; s. auch Schambeck, Die Ministerverantwortlichkeit, 31 ff. 191 Dabei handelt es sich u m das „Pflichtsubjekt" i m rechtstechnischen Sinn; Pflichtsubjekt i m rechtsfundamentalen Sinn ist i m m e r die einzelne, das A m t innehabende Person; dazu i m weiteren V I ; Schambeck, Die M i n i sterverantwortlichkeit, 8 f., 31, stellt ausschließlich auf den Organwalter ab. F ü r die B R D zuletzt Kröger, M V , 6 ff. 192 s. dazu u. I V B. Z u den Schwierigkeiten bei Mehrheitsbeschlüssen s. Marschall von Bieberstein, Die Verantwortlichkeit der Reichsminister, aaO. 193 s. Eichenberger, Verantwortlichkeit, 109: „Zuständigkeit u n d V e r a n t w o r t u n g sind korrespondierende Begriffe"; Barfuß, Ressortzuständigkeit u n d Vollzugsklausel, 28 ff., 46 ff.; Schambeck, Die Ministerverantwortlichkeit, 7 f., 28. 194 s. dazu neuestens Barfuß, Ressortzuständigkeit u n d Vollzugsklausel, insbes. 42 ff., 118 ff.

Β. Geltendmachung der (politischen) Ministerverantwortlichkeit

213

sondert geregelt erscheint, sich vielmehr nach der Kompetenz richtet, die bei der der Interpellation zugrunde liegenden Angelegenheit maßgeblich ist, könnte man hier von „Folgekompetenz" sprechen 195 . Von dieser Zuständigkeitsverteilung geht auch die parlamentarische Praxis aus 1 9 6 ; w i r d ein i n diesem Sinne nicht zuständiger Minister befragt, pflegt er eine materielle Beantwortung der Anfrage abzulehnen 1 9 7 ; ob hier eine derartige Reaktionspflicht anzunehmen ist, richtet sich nach der Beurteilung dieser zumindest fehlerhaften, wenn nicht als absolut nichtig zu wertenden A k t e 1 9 8 . γ) Es w i r d hervorgehoben, Voraussetzung für politische Verantwortlichkeit sei, daß sich zwei Instanzen getrennt derart gegenüberstehen, daß iede Instanz eine relativ selbständige, unabhängige Entscheidungsbefugnis besitze 199 . Das ist durchaus vernünftig und entspricht herkömmlichen Vorstellungen von Verantwortlichkeit i m Sinne von Einstehen für eigenes Verhalten; es darf iedoch nicht übersehen werden, daß d^'e positive Rechtsordnung an sich auch Verantwortlichkeit für ,,fremdes" Verhalten statuieren kann und dies gerade i m Hinblick auf die politische Verantwortlichkeit auch t u t — wenn hier auch die abstrakte „Ingerenzmöglichkeit" der Anknüpfungspunkt und die Rechtfertigung dieser Regelung ist. A u f Grund der österr. Verfassungsordnung kann man von einer relativen rechtlichen Unabhängigkeit d ö r Regierung und ihrer einzelnen Mitglieder i m Hinblick auf A r t . 19 195 s. i n anderem Zusammenhang Ermacora, österreichische Verfassungslehre. 271: Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 194, prägt den Begriff ..Adhäsionsprinzip": s. auch Schäffer, Verfassungsinterpretation i n Österreich. 117. 121. Der V f G H spricht von „akzessorischer Kompetenz" (VfGH Slg. 5579, 5649, 5910, 12. 3.1970, Β 191/69). 196 s. dazu z.B. den Präsidenten des N R i n der 77. Sitzur»* des N R am 15.11.1961, StProtNR 9. GP, 3197; in derselben Sitzung den B M S zur Anfrage 59/M sowie zu 67/M. StProtNR 9. GP, 3198; den B u K i n der 79. Sitzung des N R am 28.11.1961, StProtNR 9. GP. 3278 zu 114/M; den B M S i n der 17. S i t zung des N R am 29. 5.1963, StProtNR 10. GP, 871 zu 192/M; i n derselben S i t zung den B M F StProtNR 10. GP, 872, zu 207/M; Anfragebeantwortung B M U u K 787/AB. 11-1737 B l g N R 12. GP; SWA Rechtsgutachten 40, Die Fragestunde des Nationalrates, 29 f.; SWA Fechtsgutachten 43, Der Rechtsstaat u n d die Fragestundenpraxis des Nationalrates, 24 f. 197 U n t e r Berufung auf die §§ 71 Abs. 3, 74 Abs. 2 N R G O ; sinngemäß auch für die schriftliche Beantwortung mündlicher Anfragen (§ 76 Abs. 2 u n d 3 NRGO) sowie Zusatzfragen (§ 76 Abs. 4 NRGO). 198 s. V I I I . 199 s. Leibholz. Regierung u n d Parlament, i n : Strukturprobleme der modernen Demokratie 3 , Karlsruhe 1967, 160ff. (161 f.); Eichenberger, Verantwortlichkeit: Bäumlin, K o n t r o l l e ; Gehrig, Parlament — Regierung — Opposition, 25 ff.; Scheuner, V e r a n t w o r t u n g u n d K o n t r o l l e i n der demokratischen V e r fassungsordnung, aaO, insbes. 391; neuestens auch Kröger, M V , 4, 17 ff. u. passim.

214

IV. Die Funktionen der Interpellation

Abs. 1, A r t . 20 Abs. 1 und A r t . 69 Abs. 1 B - V G ausgehen; sie sind oberste Organe des Bundes und an keine Weisungen gebunden 2 0 0 » 2 0 1 . Abgesehen von dem i m folgenden behandelten Umstand, daß die Rechtsordnung aus dieser obersten Leitungsbefugnis der Minister und der Regierung bestimmte Bereiche herausnimmt, scheint diese relative Unabhängigkeit allerdings in der Realität z.T. zur bloßen Fiktion zu werden. Die oben kurz umrissene Versachlichung und Verfachlichung 202 hat nicht nur die Entscheidungsmöglichkeiten des Parlaments bzw. der Opposition, sondern auch der Regierung und ihrer Mitglieder faktisch stark eingeschränkt. Auch die Bundesminister sind angesichts der steigenden Kompliziertheit aller Lebenssachverhalte mehr denn je auf die Bürokratie und deren Fachwissen angewiesen. Minister, Ministerialund die unterstellte Bürokratie sind i m weiteren abhängig vom Fachwissen der Verbände und anderer „intermediärer Mächte", hinter welchen handfeste Interessen stehen 208 . Und schließlich sind Minister und Bürokratie heute weitgehend abhängig von der Macht sogenannter unabhängiger Gremien, die unter dem Titel Beiräte, Kommissionen, Ausschüsse usw. fungieren (wozu sich neuestens auch i n Österreich die unter Präsident Kennedy i n den USA und i n der Folge international großgewordene „wissenschaftliche Beratung der P o l i t i k " 2 0 4 anzukündigen scheint 205 ). Die Beiräte 2 0 6 , Kommissionen und ähnliche Einrichtun200 s. neuestens Barfuß, Ressortzuständigkeit u n d Vollzugsklausel, 25 f., 35 f.; Schambeck, Die Ministerverantwortlichkeit, 36 ff.; V f G H Slg. 2323/1952 u. 2418/1952; s. auch V f G H Slg. 1454/1932 u. 3134/1956. 201 s. I I D 1, sowie i m folgenden. 202 s. A 5. 203 s. dazu nach w i e v o r grundlegend Kaiser, Die Repräsentation organisierter Interessen, B e r l i n 1956. 204 s. dazu (mit Literaturhinweisen) Pelinka - Bichlbauer - Kramer, Die Expertise als Entscheidungshilfe i m Prozeß der politischen Willensbildung, Mitteilungen des Instituts f ü r Gesellschaftspolitik 4, November 1970; dazu Lohmar, Wissenschaftsförderung u n d Politikberatung, Bielefeld 1958; Lompe, Wissenschaftliche Beratung der Politik, Göttingen 1966; Morkel, P o l i t i k und Wissenschaft, Zeitfragen 2, H a m b u r g 1967; Cronin - Greenberg, The Presidential Advisory System, New Y o r k - Evan st on - London 1969; Hannes Friedrich, Staatliche V e r w a l t u n g u n d Wissenschaft. Die wissenschaftliche Beratung der P o l i t i k aus der Sicht der Ministerialbürokratie, Studienreihe des soziologischen Forschungsinstituts Göttingen, F r a n k f u r t am M a i n 1970; Schambeck, Die Ministerverantwortlichkeit, 40 f. 205 s. die i n diesem Zusammenhang festgestellte Erscheinung des „ A b schieben s von V e r a n t w o r t u n g " : Fromme, „Totalrevision" des Grundgesetzes, Z . f . P o l i t i k N F 17 (1970), 87 ff. (102 f, F N 37); w e n n Pelinka aus politologischer Sicht i m H i n b l i c k auf das Demokratieprinzip die besondere Rolle des „Politischen" hervorhebt, muß i h m auch der Verfassungsjurist zustimmen, insofern er auf die Entscheidungsbefugnis des Ministers („politischen F ü h rers") abstellt: denn auch die österr. Verfassung geht von dieser Entscheidungsbefugnis aus; allerdings werden sich Differenzen darüber ergeben, welche Rolle das demokratisch beschlossene Gesetz i n diesem Prozeß zu übernehmen vermag u n d k r a f t A r t . 18 Abs. 1 B - V G als nicht n u r das rechts-

Β. Geltendmachung der (politischen) Ministerverantwortlichkeit

215

gen sollen dem entscheidungsbefugten Organ „ n u r " die Unterlagen für dessen Entscheidung liefern, ohne selbst mitzuentscheiden, und entbehren i n Konsequenz dieser Modellvorstellung gesonderter Verantwortlichkeiten. Es kann aber nicht übersehen werden, daß über diese juristische Konstruktion hinweg i n Wirklichkeit eine weitgehende Determinierung des Handelns von Regierung und Verwaltung erfolgt. Denn mag man theoretisch auch die erarbeitete Unterlage als „neutral" werten, i n Wirklichkeit w i r d sie regelmäßig die Vorteile einer Lösung hervorheben und oft damit die anderen Lösungen als „schlecht" erweisen. Sinn und Zweck dieser Einrichtungen würden i m übrigen verfehlt, wenn die zur Entscheidung berufene Instanz die offen oder auch nur andeutungsweise erfolgte „Empfehlung" nicht befolgen würde. So kann die Zahl dieser begutachtenden Einrichtungen zum Maß der Diskrepanz zwischen dem verfassungsgesetzlichen Auftrag zur Leitung und Lenkung der Verwaltung durch Bundesminister und Bundesregierung und der Rechts Wirklichkeit werden: Kafka ermittelte i m Jahr 1967 die erkleckliche Zahl von 120 Beiräten i n Österreich 207 . Nicht erfaßt sind damit alle übrigen Einrichtungen, wie etwa Kommissionen i m Zusammenhang m i t der Vorbereitung umfassender legislativer Vorhaben usw. 2 0 8 . Man kann das Ausmaß dieser Einrichtungen erahnen, wenn man sich das Ergebnis einer i n der 12. GP des NR stattgefundenen koordinierten Anfrageaktion vor Augen hält; i n dieser A k t i o n wurden die Mitglieder der Bundesregierung über die Errichtung, den Aufgabenkreis, die Zusammensetzung, die Arbeiten u. ä. von Beiräten, Kommissionen und Projektgruppen befragt 2 0 9 . Aus den Anfragebeantwortungen 2 1 0 ergibt sich, daß i n der Zeit vom A p r i l 1970 bis Juni/Juli staatliche, sondern vielmehr auch das demokratische Prinzip m i t v e r w i r k l i chend zu übernehmen hat 208 s. Kafka, Die Beiräte i n der österreichischen Verwaltung, i n : Gedächtnisschrift Hans Peters (hrsg. von Conrad - Jahrreiß - Mikat - Mosler - Nipperdey - Salzwedel), B e r l i n - Heidelberg - New Y o r k 1967, 168 ff. 207 s. Kafka, Die Beiräte i n der österreichischen Verwaltung, aaO, 172. 208 s. etwa die „Grundrechtskommission" Tdazu Pernthaler, Die G r u n d rechtsreform i n Österreich, AöR 94 (1969), 31 ff.], „Gewerberechtskommission" (dazu die EB zur R V einer Gewerbeordnung 1972, 395 B l g N R 13. GP), „ArbeitsT-echtskommission" (s. nunmehr jedoch Anfragebeantwortung 531/AB, 11-1353 B l g N R 13. GP), die diversen, auch f ü r den Eingeweihten n u r mehr schwer überblickbaren Kommissionen u n d Gremien i m Zusammenhang m i t der angestrebten Hochschulreform (s. dazu die Anfragebeantwortung 690/AB, 11-1640 B l g N R 12. GP, ergänzt m i t Note v. 13.8.1971, i n der Kanzlei des Präsidenten des N R eingelangt a m 16. 8.1971) usw. 209 s. die Anfragen 679/J bis 691/J, 11-1309 bis 1321 B l g N R 12. GP. I m J u l i 1972 w u r d e eine erweiterte A n fragen aktion gestartet (s. 643/J—656/J, 11-1161 bis H74 B l g N R 13. GP); bei Abschluß des Mskr. lagen erst 2 A n t w o r t e n v o r (528/AB, 11-1349 B l g N R 13. GP; 561/AB, 11-1382 B l g N R 13. GP). 210 s. die Anfragebeantwortungen (alles B l g N R 12. GP): 569/AB, 11-1382; 630/AB, 11-1557; 632/AB, 11-1582; 650/AB, 11-1600; 666/AB, 11-1626; 679/AB, 11-1629; 690/AB, 11-1640 (ergänzt m i t Note v. 13. 8.1971, i n der Kanzlei des

216

IV. Die Funktionen der Interpellation

1971 insgesamt 60 (!) derartige Gremien neu errichtet bzw. reaktiviert w u r d e n 2 1 1 ' 2 1 2 ! Das sind Fakten, die zu einer Aushöhlung der Ministerverantwortlichkeit und von der Demokratie zur „Expertokratie" 2 1 3 führen. Formal bleibt jedoch die Ministerverantwortlichkeit bestehen, wobei allerdings die parlamentarische Praxis selbst nicht auf diese formal bestehende Verantwortlichkeit, sondern auf eine verkürzte zurückgreift 2 1 4 ; diese „Verkürzung" erfolgt jedoch auch durch diese genannten Gremien. 8) Eine Besonderheit i n der politischen Verantwortlichkeit besteht hinsichtlich des Justizministers. Gleiches gilt für den Bundeskanzler, soweit Angelegenheiten des V f G H und des V w G H von i h m zu besorgen sind, ohne daß dies jeweils noch angeführt wird. Die Besonderheit der Stellung des Justizministers, die vor allem Klecatsky 215' hervorgehoben hat, liegt i n seiner Funktion begründet, die Unabhängigkeit der Gerichte zu wahren und zu fördern 2 1 6 . Dies nicht nur i m Hinblick auf die von den unabhängigen Richtern wahrzunehmenden Agenden der Gerichtsbarkeit, sondern auch hinsichtlich der weisungsgebundenen Anklagebehörden und jener Agenden der Justizverwaltung, die von weisungsgebundenen Organen besorgt werden 2 1 7 . Präsidenten des N R eingelangt am 16.8.1971); 695/AB, 11-1645; 711/AB, 11-1661; 717/AB, 11-1667; 723/AB, 11-1673; 742/AB, 11-1692; 748/AB, 11-1698. 211 Die Anfragen stellen auf den Z e i t p u n k t des Amtsantritts der Regierung K r e i s k y I ab, die Anfragebeantwortungen enthalten jedoch zum T e i l I n s t i tutionen, die v o r A p r i l 1970 eingesetzt w u r d e n ; diese, sowie Kommissionen, die sich ausschließlich aus Angehörigen der Bundesministerien zusammensetzen, w u r d e n nicht gezählt (zur verfassungsrechtlichen Bedenklichkeit derselben jüngst Kröger, M V , 50ff., 57ff., 104ff.); i n der Anfragebeantwortung des B M L w u r d e n reaktivierte Gremien nicht genannt; sie scheinen deshalb auch insoweit nicht auf, als sie nicht n u r aus Angehörigen der Bundesministerien zusammengesetzt wären. 212

Aus einer Anfragebeantwortung des deutschen Bundesinnenministers (BT Drucks. V-4595; s. Fromme, „Totalrevision" des Grundgesetzes, aaO, 103, F N 37) ergibt sich, daß M i t t e 1969 (?) an den Bonner Ministerien 206 Beiräte m i t 4368 Mitgliedern bestanden; neuester Stand bei Kröger, M V , 82 (FN 37). 213 Schambeck, Die Ministerverantwortlichkeit, 42; kritisch zum gesamten Fragenkomplex nunmehr auch Kröger, M V , 65 f., 79 ff. 214 s. i m folgenden. 215 s. Klecatsky, Justiz u n d Justizminister, Stb. 1966 11, l f . ; derselbe, Der Staatsanwalt i m demokratischen Rechtsstaat, Stb. 1969 8, l f . ; derselbe, Föderalismus u n d Gerichtsbarkeit, JB1. 1969, 13ff. (19f.); derselbe, Über die Notwendigkeit u n d das Ziel einer umfassenden Reform der österreichischen Gerichtsorganisation, i n : Festschrift f ü r Hans Schima zum 75. Geburtstag (hrsg. von Fasching - Kralik), Wien 1969,17 ff. 218 s. auch Schambeck, Die Ministerverantwortlichkeit, 27; weiters Hauser, i n der 24. Sitzung des NR am 15. 2.1972, StProtNR 13. GP, 1863, sowie Broda, i n der Fragestunde a m 15. 3.1972 (26. Sitzung), StProtNR 13. GP, 2017 ff. 217 s. dazu i m weiteren V I I A 2.

Β. Geltendmachung der (politischen) Ministerverantwortlichkeit

217

b) Das Parlament Als das die politische Verantwortlichkeit geltendmachende Organ pflegt das Parlament bezeichnet zu werden 2 1 8 . Das t r i f f t heute jedoch nur für die politische Verantwortlichkeit i m engeren Sinne unbestritten zu. Wesentlich ist hier jeweils, ob die Verfassung bzw. Wirklichkeit vom klassischen oder neuen Dualismus ausgeht, was i m folgenden zusammengefaßt dargestellt w i r d 2 1 9 . 3. Interpellation und Gewaltentrennung

a) „Klassischer Dualismus" Parlament — Regierung Die österr. Verfassungsrechtslehre hatte i m wesentlichen das B - V G 1920 so gedeutet, daß i n i h m der als politisches Postulat zur Absicherung des monarchischen Staates aufgefaßte Gedanke der Gewaltentrennung überwunden und das Parlament zentrales Organ des Staates sei 2 2 0 . Diese Überlegung hatte trotz des auffallenden Einschnittes, welchen vor allem die B-VGNov. 1929 gebracht hatte, lange Zeit die österr. Lehre beeinflußt. Erst neuestens wurde auch für Österreich die sooft (und gerade auch i m Hinblick auf die interpellative Kontrolle 2 2 1 ) totgesagte 222 Lehre von der Gewaltentrennung wieder fruchtbar gemacht 223 . Nach den Ergebnissen dieser Untersuchungen beinhaltet das B - V G nicht nur eine Gewaltentrennung i m formellen Sinne, indem der herkömmlichen Trias entsprechend verschiedene Organe vorgesehen sind, sondern auch materielle Determinanten der einzelnen Staatsfunktionen 2 2 4 . I m weiteren ist jedoch auch für das B - V G davon auszugehen, 218

s. auch i m folgenden, sowie F 1 u n d V I C. s. auch I, I I C 1, I V A 3, V I C; auf die jüngst von Kröger, M V , 11 f., v e r tretene Auffassung, daß i n Bezug auf den (deutschen) B E keine Ministerverantwortlichkeit besteht, konnte (hinsichtlich des österr. BR) i m einzelnen nicht mehr eingegangen werden. 220 s. I I D 1. 221 s. schon Hatschek, IR, 144 ff. 222 Interessanterweise treffen sich i n dieser Aussage die Vertreter der Reinen Rechtslehre (dazu I I D 1) m i t jenen der Politologie (s. dazu die H i n weise i n F N 181). 223 s. die Hinweise bei Ermacora, österreichische Verfassungslehre, 155, v o r allem etwa die Arbeiten von Antonioiii, Winkler u n d Melichar; dazu Adamovich, A k t u e l l e Tendenzen der Funktionsteilung i n der Gesetzgebung zwischen Parlament u n d Regierung, aaO; derselbe, Referat zum Gutachten von Melichar auf dem 4. ÖJT, Verh. 4. ÖJT I I / l (1970), Wien 1972, 5 ff.; Welan, Die Lehre von der Gewaltentrennung u n d das B - V G , ÖJZ 1970, 449 ff. 224 s. v o r allem Antonioiii, Herrschaft durch Gewaltentrennung, aaO, 25 ff.; Winkler, Das österreichische Konzept der Gewaltentrennung i n Recht u n d Wirklichkeit, aaO; Melichar, Von der Gewaltentrennung i m formellen u n d materiellen Sinn unter Berücksichtigung der Abgrenzung von Gerichtsbarkeit u n d Verwaltung, insbesondere auf dem Gebiete des Strafrechtes, aaO; Adamovich, A k t u e l l e Tendenzen der Funktionsteilung i n der Gesetz219

218

IV. Die Funktionen der Interpellation

daß der Gedanke der Gewaltentrennung nicht absolut aufzufassen ist; Überschneidungen sind m i t der Gewaltentrennung nicht nur vereinbar, sondern wesentliches Element derselben. Diese Überschneidungen machen jene Balancen und Hemmungen aus, die ungehinderte Machtausübung verhindern sollen; sie bilden seit jeher trotz der Gewaltentrennung das theoretische Fundament für die Konstruktion einer einheitlichen „Staatsgewalt". Die Interpellation ist eine besonders typische derartige Überschneidung, ein gewaltenverbindendes Balanceelement, indem einem allgemein als Gesetzgebungsorgan bezeichneten Organ über diese Gesetzgebungskompetenz hinaus Befugnisse eingeräumt werden; diese Befugnisse beziehen sich sowohl nach Modell Vorstellungen als auch nach dem B - V G auf den Bereich der Verwaltung 225. Damit ist aber nicht nur verfassungsgesetzlich ein Kontrollbereich des Parlaments abgesichert, sondern gleichzeitig auch ein verfassungsrechtlicher K e r n des Bereiches „Verwaltung"; die Interpellation konstituiert i m Gefüge des B - V G einen i m einzelnen zwar nicht klar eingrenzbaren, aber doch unscharf erfaßbaren Bereich der Verwaltung im materiellen Sinn m i t 2 2 6 . Aus den Ergebnissen der Lehre von der Gewaltentrennung i m H i n blick auf das B - V G 2 2 7 w i r d umgekehrt der Ausschluß der Gerichtsbarkeit aus dem der parlamentarischen Kontrolle zugänglichen Bereich bestätigt; dahinter steht der i n jedem Gewaltentrennungskonzept und i n jeder demokratischen Ordnung zentrale Gedanke der Unabhängigkeit der Gerichtsbarkeit 2 2 8 . gebung zwischen Parlament u n d Regierung, aaO; nunmehr auch derselbe, Verh. 4. ÖJT I I / l (1970), Wien 1972, 5 ff. 225 s. V I I . 228 s. i m einzelnen Winkler. Das österreichische Konzept der Gewaltentrennung i n Recht u n d Wirklichkeit, aaO; Melichar, V o n der Gewaltentrennung i m formellen u n d materiellen Sinn unter Berücksichtigung der Abgrenzung von Gerichtsbarkeit u n d Verwaltung, insbesondere auf dem Gebiete des Strafrechtes, aaO, insbes. 18 f., 35 f. 227 Diese Ergebnisse w u r d e n (s. dazu etwa die angegebenen Arbeiten von Winkler oder Melichar) unter Mitberücksichtigung der Interpellation gewonnen; insofern scheint es logisch verfehlt, hier wieder Rückschlüsse auf die Interpellation zu ziehen, w e i l dies einem Zirkelschluß gleichkommt. Wenn diese Gedankenoperation dennoch hier angewendet w i r d , ist es deshalb gerechtfertigt, w e i l die Interpellation bei den Überlegungen n u r eine T e i l rolle spielt i n der Gesamtrolle, die den parlamentarischen K o n t r o l l m i t t e l n insgesamt zukommt; die Ergebnisse, die hier rückgekoppelt werden, basieren auf der Miteinbeziehung eines über die Interpellation hinausgehenden Bereiches u n d können demnach durch Rückschlüsse f ü r einzelne Erscheinungen fruchtbar gemacht werden. 228 s. Walter, Verfassung u n d Gerichtsbarkeit, 54ff.; derselbe. Die Bedeut u n g der richterlichen Unabhängigkeit, R Z 1965, 174 ff.; Käqi, Von der klassischen Dreiteilung zur umfassenden Gewaltenteilung, aaO, 165; KZecatsky, Die Gestalt des Richters, Neues Forum. H 154 (1966), 569ff.; derselbe, Justiz u n d Justizminister, aaO; derselbe, Was verlangt der Rechtsstaat heute?, aaO; weniger deutlich Melichar, V o n der Gewaltentrennung i m for-

Β. Geltendmachung der (politischen) Ministerverantwortlichkeit

219

b) Gewaltentrennung zwischen Regierung (plus Parlamentsmehrheit) und parlamentarischer Opposition; „neuer Dualismus" α) Insbesondere die Politologie, zum Teil aber auch die (insbesondere deutsche) Staatsrechtslehre 229 heben hervor, daß (zumindest weitgehend) i n der Wirklichkeit das Spannungsverhältnis Parlament — Regierung durch jenes Parlamentsmehrheit plus Regierung auf der einen, Opposition auf der anderen Seite ersetzt wurde; dabei w i r d i m wesentlichen die Wahrnehmung der Funktion öffentlicher Kontrolle der Regierung der Opposition zugedacht. Ursache für diese Entwicklung ist i m wesentlichen der Umstand, daß i m parlamentarischen Regierungssystem die Regierung des ständigen Vertrauens der Parlamentsmehrheit bedarf, daß diese Parlamentsmehrheit (die sich i m Idealfall aus Abgeordneten einer einzigen Partei rekrutiert), aus welcher regelmäßig die Mitglieder der Regierung entnommen werden, zusammen m i t dieser Regierung (jedenfalls i m Regelfall nach außen hin) eine politisch und soziologisch homogene Gruppe bildet. I n dieser Entwicklung, i n welcher eine entscheidende Rolle den politischen Parteien zufällt, vermag — von den Fakten her gesehen — eine wirksame Kontrolle nur durch die Opposition als eine von Regierung und Parlamentsmehrheit unabhängige und selbständige soziale und politische Erscheinung geübt zu werden. Derartige Konzepte eines parlamentarischen Regierungssystems, die durch die Analyse der faktisch-politischen Entwicklung und Berücksichtigung der gerade i n dieser Beziehung pragmatischen englischen Lehre geschaffen und i m weiteren wieder durch die politische Wirklichkeit bestätigt werden, stellen auf das Funktionieren des parlamentarischen Regierungssystems, insbesondere der für dieses wesentlichen Kontrollfunktion ab. Wiewohl gerade die faktisch-politische Entwicklung Österreichs seit 1945 atypische Züge aufweist, w i r d man i m Hinblick auf die jüngere Entwicklung nicht nur von einem anderwärts übernommenen theoretischen Konzept des parlamentarischen Regierungssystems, das mehr als der klassische Dualismus sich an der Wirklichkeit zu orientieren versucht, ein Gegenspiel Regierung meli en u n d materiellen Sinn unter Berücksichtigung der Abgrenzung von Gerichtsbarkeit u n d Verwaltung, insbesondere auf dem Gebiete des Strafrechtes, aaO. 229 s. f ü r den K o n t i n e n t grundlegend Leibholz, Der S t r u k t u r w a n d e l der modernen Demokratie, aaO, 93 ff.; derselbe, Regierung u n d Parlament, aaO; derselbe, Die K o n t r o l l f u n k t i o n des Parlaments, aaO; dazu die zusammenfassenden Hinweise bei Gehrig, Parlament — Regierung — Opposition; derselbe, Gewaltenteilun g zwischen Regierung u n d parlamentarischer Opposition, DVB1. 1971, 633 ff.; f ü r Österreich Koja, Der Parlamentarismus i n Österreich, aaO; derselbe, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO; Kobzina, Parlamentarismus — Wesen, Wandel, Wirklichkeit, aaO; zur sekundär-funktional en Rolle der Opposition u n d primären Hervorhebung der Wählerschaft Hennis , Z u r Rechtfertigung u n d K r i t i k der Bundestagsarbeit, aaO, 156.

220

IV. Die Funktionen der Interpellation

— Opposition als wesentliches Element des demokratischen Prozesses erkennen, sondern auch i n der politischen Wirklichkeit die Opposition als „Triebfeder" parlamentarischer Kontrolle erkennen können. Unbestreitbar ist i n dieser Entwicklung i n einem wesentlichen Punkt eine faktische Verwirklichung eines umfassenden, über das herkömmliche Dreier-Schema hinausgehenden Gewaltentrennungskonzepts v e r w i r k licht 2 3 0 . ß) So sind zwar die Fakten und ein neueres, auf das englische Vorb i l d zurückgehendes theoretisches Konzept, nicht jedoch ist derart die österr. Verfassungsordnung ausgerichtet. Dies nicht nur von den theoretischen Voraussetzungen her 2 3 1 , sondern i n der klar erkennbaren positiven Ausprägung. Hier ist i m besonderen anzuführen die Ignorierung der politischen Parteien i m B - V G ; die schon hervorgehobene Auffassung, daß weder Öffentlichkeit noch Opposition die Kontrolle handhaben können 2 3 2 ; gerade die Auseinandersetzungen u m die B - V G Nov. 1929 zeigen Bemühungen u m das Zurückdrängen des faktisch überaus stark erkannten politischen Einflusses der politischen Parteien 2 3 3 ; das B - V G spiegelt dieses Konzept i n seiner äußeren Gliederung, wenn es i m zweiten Hauptstück bei der Gesetzgebung des Bundes nur vom NR und BR handelt und vor allem, wenn der Abschnitt E des zweiten Hauptstückes von der M i t w i r k u n g des NR (und des BR) an der Vollziehung des Bundes handelt und i m wesentlichen alle Kontrollkompetenzen von Verfassungs wegen dem NR als solchem überträgt; hier spielt auch die verfassungsrechtliche Verankerung des Verhältniswahlrechts eine Rolle 2 3 4 wie der weitere Umstand, daß die Landesverfassungen i m wesentlichen — offenbar i n Übereinstimmung m i t dem B - V G — eine Form der verhältnismäßigen Beteiligung von Vertrauensleuten der i n den Landtagen vertretenen Gruppierungen an der Landesregierung vorsehen 235 , die gerade nicht auf den neuen Dualismus hinzielen. I m übrigen bestätigt auch die Diskussion u m die Verwirklichung des Gewaltentrennungsprinzips i m B - V G 2 3 6 dessen Orientierung an klassischen Vorstellungen. 230 Dazu allgemein grundlegend Kägi, V o n der klassischen Dreiteilung zur umfassenden Gewaltenteilung, aaO. 231 s. dazu die Hinweise I I D 1 u n d I V A 3. 232 s. I V Β 3. 233 s. dazu Seipel , Der K a m n f u m die österreichische Verfassung, 218 ff.: Die Entpolitisierung des Verwaltungs- u n d Verfassungsgerichtshofes. 234 Allerdings w i r d i m allgemeinen daraus nicht allzu v i e l abgeleitet (s. die Zusammenstellung SWA Rechtsgutachten 44. Verhältniswahlrecht oder M e h r heitswahlrecht?, Wien 1970), doch muß f ü r Österreich das zugrundeliegende theoretische Konzept mitbeachtet werden. 235 s. i m einzelnen Koja, Das Verfassungsrecht der österreichischen B u n desländer. ; · 236 s. dazu die Hinweise o.

Β. Geltendmachung der (politischen) Ministerverantwortlichkeit

221

Das gilt i m wesentlichen auch i m Hinblick auf die Interpellation, die allerdings auf den ersten Blick eine Ausnahme von diesem Konzept zu machen scheint 237 . c) Spannung Verfassung — Wirklichkeit Deshalb ist ein Spannungsverhältnis zwischen dem Konzept des B - V G i m allgemeinen (aber auch i m Hinblick auf die Interpellation) auf der einen und der politischen Wirklichkeit auf der anderen Seite festzustellen, ein Spannungsverhältnis, das durch die Berufung auf das parlamentarische Regierungssystem i m Sinne des neuen Dualismus gerade weithin nicht überwunden, sondern nur sichtbar gemacht werden kann. Dieses Spannungsverhältnis zeigt sich i m gegebenen Zusammenhang etwa besonders deutlich,. wenn es u m systematische Erwägungen geht. Aus der Sicht des klassischen Dualismus erscheinen die Einrichtungen des B - V G aufeinander sinnvoll angelegt. W i r d etwa keine materielle Antwortpflicht angenommen, erscheint es grundsätzlich unproblematisch, weil die Verfassung weitere Aktionsmöglichkeiten des Parlaments vorsieht. Aus der Sicht des neuen Dualismus besteht (veditspolitisch gesehen) ein „Demokratiedefizit". 4. Der Umfang der politischen Verantwortlichkeit; gleichbedeutend mit der Frage nach dem Gegenstand der Interpellation 2 3 8

a) Allgemein Einer der Grundgedanken der politischen Verantwortlichkeit und Kontrolle ist, daß sie die Regierung trifft, daß aber über die Regierung als Spitze der Verwaltung i m wesentlichen der gesamte Bereich der Verwaltung davon miterfaßt w i r d 2 3 9 . Damit ist insofern eine Abgrenzung gegeben, als ein juristisch relevanter Bezug zu den vom verantwortlichen Organ i m weitesten Sinn zu besorgenden Angelegenheiten hergestellt ist. A u f private Angelegenheiten beziehen sich Verantwortlichkeit und Kontrolle genauso wenig wie auf „das öffentliche" 2 4 0 237

s. V I . s. Rosegger, IR, 15 ff.; Bekerman, Kontrolle, 12 ff.; Klinghoff er, Das parlamentarische Regierungssystem i n den europäischen Nachkriegsverfassungen, 39 f.; Sauer, IR, 57 ff. 239 s. dazu —- dort v o r allem jeweils auch detaillierte Hinweise auf die ältere, dieses Konzept bestimmende L i t e r a t u r — Marschall von Bieberstein, Die Verantwortlichkeit der Reichsminister, aaO; i m weiteren etwa die Referate von Friesenhahn u n d Partsch, Parlament u n d Regierung i m modernen Staat, aaO; Eichenberger, Verantwortlichkeit; Fichtmüller, Zulässigkeit m i nisterialfreien Raums i n der Bundesverwaltung, AöR 91 (1966), 297 ff.; Gehrig , Parlament — Regierung — Opposition; Beyme, Die parlamentarischen Regierungssysteme i n Europa; zum B - V G neuestens Barfuß, Ressortzuständigkeit u n d Vollzugsklausel; derselbe, Kollegialbehörden u n d Bundesverfassung, ÖJZ 1970, 57 ff. 240 s. dazu D. 238

222

IV. Die Funktionen der Interpellation

schlechthin. Dahinter steht die Vorstellung der Trennung von Staat und Gesellschaft 240 , die dazu führt, daß etwa für den Staat politisch noch so wichtige Schritte und Entscheidungen der politischen Parteien, wiewohl sie die Willensbildung der von Vertrauensleuten eben dieser politischen Parteien innehabenden Ämter entscheidend beeinflussen und binden, formal von der parlamentarischen Kontrolle ausgenommen sind. Die politische Verantwortlichkeit und die politische Kontrolle reichen so weit, wie abstrakt die Ingerenz des einzelnen verantwortlichen Organes reicht 2 4 1 . Soweit — über das die Verwaltung mitkonstituierende Instrument der Weisung — volle Einflußmöglichkeit des Verantwortlichen besteht, ist volle Verantwortlichkeit anzunehmen; wenn und insofern Einschränkungen bestehen, reicht die Verantwortlichkeit so weit wie diese Einflußmöglichkeiten. Dabei findet eine „ungebrochene Zurechnung" statt 2 4 2 , was bedeutet, daß Fragen des Verschuldens keine Rolle spielen; eingestanden werden muß auch für das Handeln anderer Organe, ohne daß das verantwortliche Organ einschritt oder auch (faktisch) einschreiten konnte 2 4 3 . Insofern besteht eine über die Erfolgshaftung weit hinausgehende Verantwortlichkeit 2 4 4 . Die ungebrochene Zurechnung bildet neben der Bindung an das Gesetz eine wesentliche Komponente einer demokratischen Verwaltung 2 4 5 . Dieses Konzept hat i m wesentlichen auch das B - V G übernommen. Dabei ist hier zunächst i m Hinblick auf die föderalistische Struktur dieser Verfassung der Bereich der Landesverwaltung zu eliminieren, hinsichtlich dessen den Landtagen die entsprechenden Kompetenzen zukommen. I n bezug auf den Bereich der Bundesverwaltung sind die Hinweise auf die Möglichkeit der Überprüfung der „Geschäftsführung der Bundesregierung" bzw. die Mitglieder der Bundesregierung „über alle Gegenstände der Vollziehung zu befragen" i n A r t . 52 241

s. auch o. 2 a. so Eichenberger, Verantwortlichkeit, 116. 243 B i l d h a f t Eichenberger, Verantwortlichkeit, 116: „Es gibt keine E x k u l pation wegen kurzer Sicht oder üblen Gehörs, wegen Unvermögens oder Leichtgläubigkeit." 244 Α. A . Marschall von Bieberstein, Die Verantwortlichkeit der Reichsminister, aaO, 527 ff., der meint, daß die Zurechenbarkeit wesentlich sei, eine solche aber n u r f ü r eigenes Verhalten möglich sei; dabei w i r d übersehen, daß die Rechtsordnung (im übrigen politisch verpönt) abstrakt gesehen durchaus auch Verantwortlichkeiten f ü r fremdes Verhalten (Tun u n d U n t e r lassen) statuieren k a n n u n d daß dies gerade f ü r die politische V e r a n t w o r t lichkeit typisch ist. Daß sich demgegenüber die Praxis weitgehend an die Vorstellung der „Zurechenbarkeit" i n einem meta juristischen Sinne hält (s. Eichenberger, Verantwortlichkeit, 116: „Die Staatspraxis ist milder."), liegt auf der Ebene der Fakten; dazu die Hinweise bei Eichenberger, Verantwortlichkeit, 116 f.; i m Sinne der hier vertretenen Auffassung nunmehr auch Kröger, M V , 18 ff. 242

245

s. i m m e r noch grundlegend Merkl, Demokratie u n d Verwaltung.

Β. Geltendmachung der (politischen) Ministerverantwortlichkeit

223

Abs. 1 B - V G die tragenden Formulierungen 2 4 6 . Nach dem bisher Dargelegten sind demnach ausgeschlossen Angelegenheiten der Gesetzgebung und der Gerichtsbarkeit, wobei über die Abgrenzung i m einzelnen noch nichts ausgesagt ist; dies soll später versucht werden 2 4 7 . I m Hinblick auf A r t . 20 Abs. 1 und A r t . 69 Abs. 1 i n Verbindung m i t A r t . 77 B - V G ist demnach über die Leitungs- und Weisungsbefugnis der Adressaten der Interpellation (Bundesregierung und deren einzelne Mitglieder) ein umfassender Bereich der Verwaltung der parlamentarischen Kontrolle unterworfen 2 4 8 . Hingegen ist etwa beim Bestand einer Aufsichtsbefugnis (Selbstverwaltung) eine entsprechende Verringerung von Verantwortlichkeit und Kontrollmöglichkeit anzunehmen. Insofern und insoweit „ministerialfreie Räume" 2 4 9 bestehen, ist auch keine Verantwortlichkeit anzunehmen 2 5 0 ; dies unabhängig davon, ob eine solche Ausnahme verfassungsrechtlich zulässig ist oder nicht, da Verwaltungsorgane und gerade auch die obersten Verwaltungsorgane an bestehende Gesetze gebunden sind. b) Akte des Bundespräsidenten;

Heeresverwaltung

Zwei zentrale Bereiche seien hervorgehoben, die i n den politischen Verantwortlichkeitsprozeß weitgehend hereingenommen sind: α) Von verfassungsgesetzlicti vorgesehenen Ausnahmen abgesehen 251 bedürfen alle Akte des Bundespräsidenten eines Vorschlages der Bun246 Dazu § 75 Abs. 1 NRGO: „Zulässig sind kurze Fragen aus dem Bereich der Vollziehung des Bundes" 247 s. u. V I I . 248 s. dazu grundlegend Merkl, Demokratie u n d V e r w a l t u n g ; Barfuß, Die Weisung (mit weiteren umfassenden Literaturhinweisen); derselbe, Ressortzuständigkeit u n d Vollzugsklausel; derselbe, Kollegialbehörden u n d Bundesverfassung, aaO; zuletzt Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 426 ff. (429), 498 ff.; dazu I V , F N 652 ff. u. 666 ff., sowie V I I , F N 137 ff. Z u treffend kritisch Leisner, Gewaltenteilung innerhalb der Gewalten, aaO. 249 s. dazu Fichtmüller, Zulässigkeit ministerialfreien Raums i n der B u n desverwaltung, aaO; Barfuß, Die Weisung; derselbe, Ressortzuständigkeit u n d Vollzugsklausel; derselbe, Kollegialbehörden u n d Bundesverfassung, aaO; Kröger, M V , 18 ff. u. passim. 250 I n dieser Hinsicht wären die Folgerungen, die Fichtmüller, Zulässigkeit ministerialfreien Raums i n der Bundesverwaltung, aaO, zieht, f ü r Österreich v i e l zu weitgehend. Eine andere Frage ist, ob verfassungspolitisch bestimmte Zweige der V e r w a l t u n g unabhängig gestellt werden sollen; das w i r d etwa von der Internationalen Juristenkommission hinsichtlich solcher V e r w a l tungsagenden verlangt, hinsichtlich deren „gerichtsähnliche Entscheidungen" getroffen werden; dazu die Hinweise bei Klecatsky, Z u r rechtlichen Lage des österreichischen Berufsbeamtentums, aaO; i m einzelnen nunmehr zusammengefaßte Nachweise der I J K i n : Rechtsstaatlichkeit u n d Menschenrechte, Grundsätze u n d Definitionen, Genf 1967. Z u r politischen Abstufung der V e r antwortlichkeit s. Modellstudie, 34 ff. 251 s. dazu die Übersicht bei Adamovich - Spanner, Hdb. 5 , 234 ff.; Adamovich - Spanner - Adamovich, Hdb.®, 255 ff.; Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 449 ff., 465 f.

224

IV. Die Funktionen der Interpellation

desregierung oder des von ihr ermächtigten Bundesministers, sowie der Gegenzeichnung 252 durch den Bundeskanzler oder den zuständigen Bundesminister 2 5 3 . Das bedeutet, daß weithin Akte des Bundespräsidenten parlamentarischer Kontrolle indirekt zugänglich sind, wobei jedoch wie i n der Monarchie formal die Regierung und deren Mitglieder angesprochen sind. Dieser Umstand spielt eine Rolle i n dem diffizilen und ambivalenten System von Balancen, welches das B - V G angesichts einer „dualistischen" Exekutive aufweist 2 5 4 . Sicherlich w i r d i m Normalfall dieses System ein noch „demokratischeres" Handeln staatlicher Verwaltung bedeuten; doch darf nicht übersehen werden, daß auch ein (in der Wirklichkeit möglicherweise unüberwindliches) Spannungsverhältnis entstehen kann, weil der Bundespräsident über die Volkswahl über eine „eigene", vom Parlament unabhängige demokratische Legitimation verfügt. ß) I m weiteren ist festzuhalten (hier spielt die eben behandelte Frage des Staatsoberhauptes angesichts der i h m i n diesem Bereich zukommenden Funktionen herein), daß jener Bereich, dessen demokratisch-rechtsstaatliche Erfassung i n jedem Rechtssystem Kopfzerbrechen bereitet, nämlich das Heerwesen 255 ', i n Österreich v o l l demokratischer Kontrolle unterliegt. Das gilt nicht nur mehr hinsichtlich der sogenannten Heeresverwaltung, die schon i n der Ersten Republik v o l l unter die Leitung des verantwortlichen Ministers gestellt wurde, sondern und gerade auch für den Bereich der Kommandogewalt 256. Damit besteht nicht nur ein wesentlicher Unterschied zur Monarchie, sondern auch zur Ersten Republik, i n welcher (auch nach der Theorie) die Kommandogewalt ihre ursprüngliche Selbständigkeit behalten hatte 2 5 7 . Der Nachweis, daß auch der Bereich der militärischen Befehlsgewalt der Bundesverwaltung zuzuordnen ist 2 5 8 , führt dazu, i h n grundsätzlich als 252

s. dazu die Hinweise i m folgenden; sowie neuestens Biehl, Die Gegenzeichnung i m parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, Schriften zum öffentlichen Recht 159, B e r l i n 1971. 253 A r t . 67 Abs. 1 u n d 2 B - V G . 254 s. dazu grundlegend Pernthaler, Das Staatsoberhaupt i n der parlamentarischen Demokratie, aaO, insbes. 140 ff.; Berchtold, Der Bundespräsident; Kalteilexter, Die Funktionen des Staatsoberhauptes i n der parlamentarischen Demokratie, K ö l n 1970; Welan, Regierung u n d Staatsoberhaupt, i n : Demokratie u n d Verfassung i n Österreich, 143 ff.; derselbe, Bundespräsident u n d Bundeskanzler i n staatsrechtlicher Sicht, ÖJZ 1971, 449 ff.; Kröger, M V , 87 ff. 255 s. Pernthaler, Der Rechtsstaat u n d sein Heer; nunmehr auch — z . T . etwas abweichend — Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 514 ff. 256 Dazu Pernthaler, Der Rechtsstaat u n d sein Heer, insbes. 58 ff.; f ü r die B R D neuestens Helmut Schmidt, Militärische Befehlsgewalt u n d parlamentarische Kontrolle, i n : Festschrift f ü r A d o l f A r n d t zum 65. Geburtstag, 437 ff.; Kröger, M V , 126 ff. 257 s. dazu Pernthaler, Der Rechtsstaat u n d sein Heer, insbes. etwa 27 ff., 59 f. u. passim.

Β. Geltendmachung der (politischen) Ministerverantwortlichkeit

225

der parlamentarischen Kontrolle unterworfen anzusehen. Auch aus dem Umstand, daß eine Aufteilung des Verfügungsrechts auf die Bundesregierung und den zuständigen Bundesminister erfolgt 2 5 9 und aus dem damit konstruierten spezifischen „Weisungsrecht" der Bundesregierung gegenüber dem zuständigen Bundesminister 2 6 0 können sich i m gegebenen Zusammenhang keine Komplikationen ergeben 261 . Denn nach herrschender Lehre und Praxis bedürfen Beschlüsse der Bundesregierung der Einhelligkeit und damit auch der Zustimmung des B M L ; auch statuiert das B - V G eine kollektive Verantwortlichkeit 2 6 1 , so daß 2 6 2 je nach der zugrunde liegenden Zuständigkeitsordnung differenziert Verantwortlichkeiten geltend gemacht werden können, wobei jedoch jene des zuständigen Bundesministers kraft seiner zentralen Stellung (jede Verfügung muß über i h n gehen) politisch stark i n den Vordergrund t r i t t 2 6 3 . Dennoch bestehen auch i m Bereich der Heeresverwaltung — allerdings nicht aus militärischen Notwendigkeiten, sondern von der Zuständigkeitsstruktur her — Ausnahmen von der interpellativen Kontrolle. Dies gilt zunächst bei jenen A k t e n des Bundespräsidenten, die keiner M i t w i r k u n g verantwortlicher Minister bzw. der Bundesregierung bedürfen 2 6 4 . Wenn die „bürgerliche Gewalt" die M i t w i r k u n g des Bundesheeres i n Anspruch n i m m t bzw. ein „selbständiges militärisches Einschreiten" erfolgt 2 6 5 , ist zu differenzieren, wem jeweils die Verantwortlichkeit für diese Vorgänge zukommt. 258 U m diesen Nachweis hat sich v o r allem Pernthaler, Der Rechtsstaat u n d sein Heer, insbes. 56 ff., bemüht; dort auch entsprechende Hinweise; nunmehr auch etwa V f G H v. 14.12.1970, Β 71/70. 259 A r t . 80 Abs. 2 B - V G ; dazu Pernthaler, Der Rechtsstaat u n d sein Heer, insbes. 89 ff. 260 s. Pernthaler, Der Rechtsstaat u n d sein Heer, 94 ff. (95). Ausgeklammert bleiben Spezialprobleme auf G r u n d des B V G B G B l . 1965/173. 261 Dazu — auf die Weimarer Verfassung bezogen — grundsätzlich Marschall von Bieberstein, Die Verantwortlichkeit der Reichsminister, aaO, 527 ff.; dort allerdings — entgegen dem B - V G bzw. der diesbezüglich überwiegenden Lehre — einerseits Mehrheitsbeschlüsse des Kabinetts u n d n u r I n d i v i d u a i - , keine Kollegial Verantwortlichkeit, w i e sie nach dem B - V G nicht n u r i n bezug auf das Mißtrauensvotum (Art. 74 Abs. 1 B - V G ) , sondern auch der parlamentarischen K o n t r o l l e besteht. 262 s. insbes. auch Pernthaler, Der Rechtsstaat u n d sein Heer, 96 f., 108. 263 s. A r t . 80 Abs. 2 u. 3 B - V G ; Pernthaler, Der Rechtsstaat u n d sein Heer, 96 f. 264 s. insbes. den speziellen F a l l des A r t . 146 Abs. 2 B - V G ; dazu Pernthaler, Der Rechtsstaat u n d sein Heer, 86 ff., 160 ff. Dies g i l t i m übrigen generell, hier soll es i m Bereich des Heerwesens dargestellt werden. 285 A r t . 79 Abs. 2 bis 4 B - V G ; dazu i m einzelnen Pernthaler, Der Rechtsstaat u n d sein Heer, 99 ff. (besonders deutlich etwa 103 f., aber auch 107 f., insbes. F N 197, w o auf den Delegationszusammenhang abgestellt w i r d ) , 131 ff.; s. auch V f G H v. 29.9.1970, Β 80/70. Politisch pflegen gerade i n diesem Zusammenhang allerdings i m m e r die obersten zuständigen Organe v e r a n t w o r t l i c h gemacht zu werden.

15

Moischer

226

IV. Die Funktionen der Interpellation

Weiters besteht faktisch eine Ausnahme durch den Bestand von Landesverteidigungsrat und Beschwerdekommission. A n Hand dieser soll i n Kürze verdeutlicht werden, i n welcher Weise — nach übereinstimmender Meinung verfassungsrechtlich unbedenklich — der Verwaltungsaufbau, das Prinzip der Gewaltentrennung und eindeutige Verantwortlichkeit, damit aber auch parlamentarische Kontrolle modifiziert und ausgehöhlt werden. Landesverteidigungsrat 266 und Beschwerdekommision 2 6 7 weisen als für den gegebenen Zusammenhang wesentliches Merkmal auf, daß sie keine Entscheidungs-, sondern „ n u r " Empfehlungsbefugnis besitzen 268 . Das bedeutet, daß rechtlich die Verantwortlichkeit der zur Entscheidung berufenen Organe nicht beeinträchtigt wird, interpellative Kontrolle v o l l durchgreift, m i t Ausschluß allerdings der „Ratschläge" bzw. „Empfehlungen" der genannten Organe, die von diesen zu „verantworten" sind. Jedoch fallen die i m Rahmen des Landesverteidigungsrates vom Bundeskanzler (welcher Vorsitzender ist) bzw. den Bundesministern zu leistenden Aufgaben i n deren Amtsbereich und stehen deshalb auch insofern unter parlamentarischer Verantwortlichkeit und Kontrolle 2 6 9 . Versucht man aber, die wirkliche Rolle dieser Gremien zu erfassen, w i r d man Pernthaler recht geben, daß es sich bei den Aufgaben des Landesverteidigungsrates 270 u m eine „allgemeine Kontrolle und Aufsicht über die Vollziehung i n militärischen Angelegenheiten" 2 7 1 , u m „eine politische Legitimation der betreffenden Entscheidung" 2 7 2 handelt, und daß die an die Beschwerdekommission zu richtende Beschwerde „nicht so sehr der rechtlichen wie der politischen Kontrolle der Vollziehung i n Militärangelegenheiten 268 Geschaffen durch § 5 WehrG 1955, B G B l . 1955/181; die letzte Fassung stellt sich folgendermaßen dar: Der die Zusammensetzung des Landesverteidigungsrates regelnde Abs. 1 des § 5 W e h r G i. d . F . B G B l . 1970/184; der Abs. 3 des § 5 W e h r G i. d. F. B G B l . 1969/96 u n d B G B l . 1971/272; Abs. 4 i. d. F. B G B l . 1962/221; dazu i m einzelnen Pernthaler, Der Rechtsstaat u n d sein Heer, 97 ff. 267 § 6 WehrG 1955, B G B l . 1955/181, letzte Fassung des Abs. 1 (Verfassungsbestimmung) gem. B G B l . 1962/221, Abs. 2 bis 7 gem. B G B l . 1971/272; dazu Pernthaler, Der Rechtsstaat u n d sein Heer, 235 ff. 268 Dazu i m einzelnen die Hinweise i n F N 266 u n d 267. 289 Offengelassen sei hier die A n t w o r t auf die Frage, ob diese V e r a n t w o r t lichkeit auch f ü r die militärischen Organe bzw. leitende Beamte besteht; sieht man hier deren Tätigkeit hauptsächlich i n der Rolle des „Sachverständigen", w i r d man dies verneinen, allenfalls f ü r die A u s w a h l („culpa i n eligendo") Verantwortlichkeit annehmen müssen. 270 Pernthaler, Der Rechtsstaat u n d sein Heer, 98, behauptet w o h l zurecht, daß er die Aufgaben der ehemaligen — als verfassungswidrig erkannten (VfGH Slg. 1454/1932) — „Ständigen Parlamentskommission" übernommen habe; zur verfassungsrechtlichen Bedenklichkeit n u n m e h r auch Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 525. 271 Pernthaler, Der Rechtsstaat u n d sein Heer, 98. 272 Pernthaler, Der Rechtsstaat u n d sein Heer, 99; s. auch F N 2 zu § 5 i m ÖR X I a 1 (bearbeitet von Pernthaler u n d Wimmer).

Β. Geltendmachung der (politischen) Ministerverantwortlichkeit

227

dient" 2 7 3 , es sich u m „öffentliche Kontrolle" 274 handelt. Diese Aussage basiert auf der Überlegung, daß i m Landesverteidigungsrat Parlamentarier vertreten sind und daß die Beschwerdekommission aus Parlamentariern und allenfalls weiteren Vertretern der i m Hauptausschuß des NR vertretenen politischen Parteien 2 7 6 gebildet wird. Dadurch aber werden politische Verantwortlichkeit und Kontrolle ausgehöhlt: Gerade wenn Parlamentarier i n derartigen Gremien fungieren, und zwar dank des Zusammensetzungsschlüssels auch Abgeordnete der Opposition, w i r d parlamentarische Kontrolle durch neue Formen der Influenzierung der Verwaltung durch Abgeordnete weitgehend ersetzt. Oder soll derjenige Abgeordnete, der ja kraft seiner Fachkenntnisse i n diesen Gremien sitzt, sich selbst i m Parlament kontrollieren? Es entspricht durchaus demokratischen Vorstellungen, i n „wichtigen" staatlichen A n gelegenheiten auch die Opposition mitreden zu lassen; und es mag dadurch auch Kontrolle geübt werden; verloren gehen aber dadurch Repräsentativ- und Öffentlichkeitsfunktionen. c) Parlamentarische

Mitwirkung

an der Verwaltung

Diese Auflösung parlamentarischer Kontrolle zeigt sich — und damit w i r d der spezifische Bereich des Heereswesens verlassen — bei allen Gremien besonders deutlich, i n welche Parlamentarier entsendet werden. Die Mitgestaltung der Verwaltung durch Parlamentarier erfolgt nämlich nicht i n der Öffentlichkeit, sondern wie es dem Brauch der Verwaltung entspricht, weithin unter Ausschluß derselben. Über den Umweg der M i t w i r k u n g von Parlamentariern an der Verwaltung geht der Weg schließlich hier i n die alte Richtung: Was früher die Verwaltung allein weitgehend i m geheimen verwirklichte, geschieht nunmehr i m Zusammenwirken m i t Parlamentariern, die damit dem ganzen Vorgang den Anschein einer „demokratischen" Legitimation verleihen. Die Aushöhlung parlamentarischer, also auch interpellativer K o n trolle w i r d rechtlich faßbar, wenn es sich nicht mehr „ n u r " u m Empfehlungen und Ratschläge, sondern u m rechtlich verankerte Mitgestaltung der Verwaltung durch das Parlament bzw. Abgeordnete handelt. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit dieser Mitgestaltung ist i n A r t . 54 878 Pernthaler, hebung. 274

Pernthaler, gehoben.

Der Rechtsstaat u n d sein Heer, 235, da auch die H e r v o r Der Rechtsstaat u n d sein Heer, 237, dort auch hervor-

276 s. dazu F N 267; daß es verfassungsrechtlich höchst bedenklich ist, i n einer Verfassungsbestimmung die Zusammensetzung eines Organes zu n o r mieren, dann aber durch einfaches Bundesgesetz (BGBl. 1971/272) eine andere Zusammensetzung vorzusehen, sei hier n u r angemerkt.

15·

228

IV. Die Funktionen der Interpellation

und A r t . 55 Abs. 1 B - V G verankert 2 7 6 . Sinn dieser Bestimmungen kann es nur sein, i n bestimmten Fällen dem N E ein gegenüber dem Normalfall (Gesetzgebung — parlamentarische Verantwortlichkeit — Kontrolle der Vollziehung) erhöhte Mitgestaltungs- und Beeinflussungsmöglichkeit zu geben. Wenn aber der NK selbst an diesen A k t e n m i t w i r k t und sie ohne seine M i t w i r k u n g infolgedessen gar nicht zustande kommen können, scheint damit eine parlamentarische Kontrolle i n Form der üblichen Mittel, einschließlich der Interpellation, nicht nur überflüssig, sondern rechtlich ausgeschlossen, da die parlamentarische Kontrolle M i t t e l der „Fremdkontrolle", nicht der „Selbstkontrolle" ist 277 » 2 7 8 . 5. Zusammenfassung

I n dem hier verstandenen Sinne der mittelbaren politischen Verantwortlichkeit sind nicht gesellschaftliche, sondern nur staatsbezogene, von (typischen) staatlichen Organen zu besorgende Angelegenheiten, und zwar je insoweit, als eine entsprechende Ingerenz möglich ist, relevant. Dieses Abstellen auf die Zuständigkeit umfaßt jedoch nicht nur die unmittelbar vom verantwortlichen Organ zu besorgenden Angelegenheiten, sondern alle von weisungsgebundenen Organen zu besorgenden sowie alle jene Angelegenheiten, die kompetenzmäßig über andere Rechtsfiguren als die Weisung erfaßt werden. Das Abstellen des Umfanges der politischen Verantwortlichkeit auf die Ingerenzmöglichkeit ist nirgends ausdrücklich normiert. Es entspricht aber herkömmlichen Vorstellungen von der politischen Verantwortlichkeit und ist ableitbar aus dem dem B - V G zugrunde liegenden Prinzip der Trennung Staat — Gesellschaft auf der einen Seite und innerhalb des staatlichen Aufbaus durch strenge Zuständigkeitsordnungen andererseits. Sie kommt zum Ausdruck i n der Formulierung des A r t . 52 Abs. 1 B-VG, die auf die Geschäftsführung der Bundesregierung abstellt, aber i m 276

Eine Besonderheit besteht auf dem Gebiet des Wehrwesens; nach § 6 Abs. 1 WehrG (im Verfassungsrang seit der WehrGNov. 1962, B G B l . 1962/221) ist dieses Gebiet verfassungsrechtlich saniert; nach einhelliger Auffassung bedarf die Ordnung der Kompetenz des N R der verfassungsgesetzlichen Grundlage, somit auch der durch die WehrGNov. 1962 vorgesehene Modus der Bestellung des Vorsitzenden der Beschwerdekommission durch den N R ; dazu i m einzelnen Pernthaler, Der Rechtsstaat u n d sein Heer, 236. 277 s. dazu o. Interorgankontrolle; Verantwortlichkeit: Voraussetzung ist relative Unabhängigkeit; n u n v o r allem Kröger, M V , 28, 92 ff. u. passim. 278 Wesentlich erscheint dies i m H i n b l i c k auf Reformpläne, die erhöhte Mitwirkungsbefugnisse des Parlaments i m Auge haben; man muß sich i m klaren sein, daß hier parlamentarische Kontrolle i n der Öffentlichkeit schwindet und i m H i n b l i c k auf die dadurch erzwungene Kooperation die Verhandlungen weitgehend unter Ausschluß der Öffentlichkeit geführt werden; das zwingende Moment der politischen Auseinandersetzung i n der Öffentlichkeit f ä l l t damit, u n d die Öffentlichkeit ist angewiesen auf den guten W i l l e n der Betroffenen, Informationen zu erteilen oder nicht.

C. Mitgestaltung der Regierungstätigkeit

229

weiteren alle „Gegenstände der Vollziehung" i n den Kontrollbereich einbezieht. Und schließlich ergibt sich dies auch aus der Überlegung, daß eine Verantwortlichkeit für Angelegenheiten, für die überhaupt keine Gestaltungsmöglichkeit besteht, abstrakt zwar denkbar ist 2 7 9 , i n einer Rechtsordnung aber von jenem Stand, auf welchem sich die österreichische befindet, jedenfalls i n erkennbarer Weise zum Ausdruck gebracht werden müßte, was unbestrittenermaßen nicht der Fall ist.

C. Mitgestaltung der Regierungs(und der übrigen Verwaltungs)tätigkeit

1. Hier ist zu prüfen, ob nach der österr. Verfassung Zweck der Interpellation sein kann bzw. sein „soll", dem Parlament (bzw. „Teilen" desselben) Einfluß auf die Führung der Verwaltung zu geben, oder, wie Hatschek es formuliert hat, ob das Parlament mittels der Interpellation „die Verwaltung an sich reißt" bzw. die „Minister zwingt, die vom Parlament niedergelegten Verwaltungsgrundsätze zu respektieren und sich danach zu richten" 2 8 0 . Sieht man von diesen etwas übertriebenen Formulierungen ab, scheint damit der von Eichenberger geprägte Begriff der dirigierenden Kontrolle angesprochen zu sein. Damit ist zunächst geklärt, daß es sich dabei nicht u m einen „eigenen" Zweck, sondern u m eine Form der Kontrolle handelt. Allerdings fragt sich, ob diese Kontrollkomponente der angestrebten Beeinflussung der Verwaltung vom „informativen Kontrollzweck" juristisch abgehoben werden kann 2 8 1 , und wenn ja, ob sie ein nach der österr. Verfassung „zwingendes" Element der Interpellation ist 2 8 2 . Bekerman meint unter Berufung auf Schoenborn, daß 279 Eine transpositive Bewertung solcher Rechtsordnungen (s. ζ. B. „Sippenhaftung") k a n n i m gegebenen Zusammenhang angesichts deren eindeutiger Qualifikation unterbleiben; s. auch V f G H Slg. 5318/1966, sowie neuestens auch Kröger, M V , 4,17 ff. u. passim. 280 Hatschek, Allgemeines Staatsrecht I , 43 f.; s. jedoch auch Hatschek, IR, 137 ff., insbes. 148: „ . . . Dadurch reißt das Parlament keineswegs V e r w a l tungstätigkeit an sich. Das Parlament i n konstitutionellen Monarchien darf keine Verwaltungsgrundsätze, die f ü r das M i n i s t e r i u m bindend wären, aufstellen; das wäre j a der Übelstand, den w i r i n parlamentarisch regierten Ländern kennengelernt haben u n d v o r dem w i r uns hüten wollen. Das Parlament darf auch nicht Verwaltungsgrundsätze, die es selbst geschaffen, der Regierung aufoktroyieren, wohl aber darf es das Ministerium in der Handhabung seiner Verwaltungsmaximen kontrollieren..(Hervorhebung bei Hatschek). 281 U n t e r I V A 8 u n d 9 w u r d e zwar zwischen informativer u n d dirigierender K o n t r o l l e unterschieden, ohne allerdings zu erörtern, ob es sich dabei n u r u m i m faktisch-politischen Bereich oder aber auch juristisch faßbare K r i t e r i e n handelt. 282 Aus der Sicht der konstitutionellen Monarchie i n dieser Richtung ablehnend etwa Schoenborn, Das Oberaufsichtsrecht des Staates i m moder-

230

IV. Die Funktionen der Interpellation

zur Kontrolle weder ein maßgebendes Eingreifen i n die zu kontrollierenden Vorgänge noch eine direkte Einwirkung auf seine Urheber gehöre, daß aber die indirekte W i r k u n g — auch wenn sie tatsächlich meistens „den Hauptzweck der Kontrolle" ausmache — begrifflich außerhalb der Kontrolle stehe 288 . Er räumt jedoch ein, „daß eine auf den Kontrollierten und seine Handlungen bestimmend einwirkende, psychologisch selbstverständliche und sich je nach der Machtstellung des die Kontrolle Ausübenden abstufende Rückwirkung der Kontrollakte unvermeidlich ist". Wieweit eine Beeinflussung durch Interpellationskontrolle besteht, scheint zunächst nicht sosehr ein Problem der Psychologie, als vielmehr der Politologie bzw. Soziologie zu sein; aber eben nur zunächst, denn eine solche Methode könnte nur an der Oberfläche haften bleiben; ob und wieweit aber durch interpellative Kontrolle eine Beeinflussung tatsächlich erfolgt, könnte höchstens m i t intensiver Hilfe der Psychologie festgestellt werden 2 8 4 . Kombinationen über die Beeinflussung der Willenstätigkeit können gerade i n dem hier interessierenden Bereich nur i n beschränktem Ausmaß i n Anspruch nehmen, die Wirklichkeit so wiederzugeben, wie sie ist. 2. Allerdings bewegen sich diese Überlegungen auf faktisch-politischer Ebene. Für eine juristische Betrachtungsweise bedarf es der A b straktion von den konkreten Erscheinungen von Seinsvorgängen und deren Umsetzen i n einem Denkvorgang i n ein spezifisch juristisches Verhältnis 2 8 5 . Insoferne die Unterscheidung informativ — dirigierend auf der Seins-Ebene sinnvoll ist, vermag sie auch auf der SollensEbene Einsichten zu fördern — vorausgesetzt das Vorliegen einer Norm (von Rechtsvorschriften), die eine solche Deutung erlaubt (erlauben). nen deutschen Staatsrecht, 33 f.; aaO, 34: „ . . . M i t dem Begriff der K o n t r o l l e (ist) die Vorstellung eines maßgebenden Eingreifens nicht verbunden . . . " ; s. auch Bekerman, Kontrolle, 3 ff. (8). 283 Dies u n d das folgende Bekerman, Kontrolle, 8. 284 Auch bei genauester Teilkenntnis aller internen Vorgänge läßt sich nur in wenigen Fällen m i t Verläßlichkeit feststellen, ob u n d w e n n ja, i n w e l cher Intensität Interpellationen i n einem konkreten F a l l oder f ü r die Z u k u n f t i n einer bestimmten Weise Einfluß geübt haben. Auch dort, w o ein solcher Zusammenhang auf der Hand zu liegen scheint, ist es möglich, daß die interpellative K o n t r o l l e gerade i n entgegengesetzter Richtung g e w i r k t hat, als es zunächst den Anschein hat. A n einem Beispiel erklärt, bedeutet dies: Wenn i m Zusammenhang m i t Subventionen an irgendwelche I n t e r essengruppen eine Anfrage von der politischen Seite X erfolgt, i n absehbarer Zeit danach an eine der politischen Seite X nahestehende Interessengruppe eine Subvention erfolgt, ist man geneigt, anzunehmen, daß dieses Verhalten m i t der Interpellation i n offenbarem Zusammenhang insofern steht, als dadurch die Subventionierung zumindest „gefördert" wurde. I n W i r k l i c h k e i t k a n n es durchaus auch sein, daß die genannte Interessengruppe ohne I n t e r pellation eine höhere Subvention erhalten hätte. 285 s. Kelsen, Reine Rechtslehre 2 , 2 ff.; Hinweise ο. I V A , F N 5 ff.

C. Mitgestaltung der Regierungstätigkeit

231

Daß eine solche Unterscheidung sinnvoll ist, ergibt sich aus dem Hervorheben einer jeweils anderen Komponente und damit je unterschiedlichen Funktion. Wenn auch i n der Wirklichkeit die Abgrenzung i m einzelnen fließend oder exakt oft gar nicht möglich ist, vermag gedanklich eine Unterscheidung vorgenommen zu werden. So vermag das angeführte K r i t e r i u m nicht nur für die politische und Verfassungstheorie 286 , i m besonderen der (heute meist modifiziert aufgefaßten) Gewaltentrennungslehre, sondern auch für eine juristische Betrachtungsweise i n einer allerdings nur unscharf, nicht exakt erfaßbaren Weise fruchtbar gemacht zu werden. Das B - V G war 1920 auf eine Dominanz des Parlaments ausgerichtet, weshalb gerade hier (aber auch für die Folge) zutreffend davon die Rede ist, daß das Parlament mittels der Interpellation die Verwaltung „influenziert" 287. Auch i n der Folge (VerfNov. 1929) hat sich nichts daran geändert, daß objektiver Sinn der Interpellation die Beeinflussung der Regierung sein kann; das ergibt sich aus der hervorgehobenen Kontrollfunktion gleichermaßen wie aus dem zugrundeliegenden Verantwortlichkeitsvorgang. Deutlich kommt dies i n der Überschrift des Abschn. E des 2 Hauptst. des B - V G zum Ausdruck, die (die Interpellation w i r d i m folgenden geregelt) von der Mitwirkung des NR (und BR) an der Vollziehung des Bundes spricht. Die einschlägigen Bestimmungen des NRGO lassen zwar nicht exakt i n Einzelheiten, aber doch dem Grunde nach die Möglichkeit dirigierender Kontrolle erkennen 2 8 8 : Nach § 72 Abs. 1 NRGO kann über die Beantwortung der an ein M i t glied der Regierung gerichteten Anfrage oder die schriftliche Begründung ihrer Nichtbeantwortung eine Besprechung stattfinden und i n deren Verlauf nach § 72 Abs. 3 NRGO der Antrag gestellt werden, der NR nehme die Beantwortung oder Begründung der Nichtbeantwortung zur Kenntnis oder nicht zur Kenntnis. M i t Besprechung bzw. Nichtzurkenntnisnahme kann intendiert sein, Einfluß auf die künftige Führung der Verwaltung auszuüben. Schließt sich die Nichtzurkenntnisnahme einer Anfragebeantwortung an eine Anfrage, die sich auf abgeschlossene Tatbestände bezieht, kann durch die Nichtzurkenntnisnahme erreicht werden, daß i n Zukunft i n gleichen oder ähnlich gelagerten Fäl288 s. grundlegend Loewenstein. Verfassungslehre 2 ; Bäumlin, K o n t r o l l e ; i m weiteren die unter I V A u n d Β angeführten Arbeiten von Eichenberger, Gehrig, Leibholz usw. 287 s. Merkl, Die Verfassung der Republik Deutschösterreich, 73; s. auch Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, 363 ff. 288 Z u m T e i l beziehen sich die folgenden Aussagen auch auf das Modell des neuen Dualismus, zum T e i l vermögen sie n u r aus der Sicht des klassischen Dualismus wirksam zu werden; das ergibt sich — ohne daß es hierzu i m weiteren der Differenzierung bedarf — aus den jeweils durch das NRGO geforderten Erzeugungsbedingungen der einzelnen Schritte.

232

IV. Die Funktionen der Interpellation

len i m Sinne der Auffassung der Parlamentsmehrheit vorgegangen wird. Sehr eindringlich zeigt sich die Möglichkeit dirigierender Kontrolle dort, wo sich die Nichtzurkenntnisnahme der Anfragebeantwortung auf nicht abgeschlossene Tatbestände bezieht, auf Pläne und Vorhaben etwa, also sozusagen „ i n der Zukunft liegende Aktionen 2 8 9 der Verwaltung". Es liegt auf der Hand, daß gerade i n einem solchen Fall der Versuch, die (Regierungs-) Verwaltungstätigkeit i n eine gewisse Richtung zu lenken, Zweck der Nichtzurkenntnisnahme ist. Besonders deutlich zeigt auch die dringliche Anfrage die Tendenz der Beeinflussung der Verwaltung. Aber auch i n jener überwiegenden Mehrzahl der Fälle der „normalen" schriftlichen und mündlichen A n fragen kann schon durch die Fragestellung der Versuch, dem Kontrollinstrument der Interpellation „dirigierenden" Charakter zukommen zu lassen, zum Ausdruck kommen. I n der Praxis sind es etwa alle jene Fragen, die m i t der Formulierung eingeleitet werden: „Sind Sie b e r e i t . . .?" 2 9 0 , „Werden Sie ...?", „Wann werden Sie ...?". So ist für die konkrete Ausprägung der österr. Rechtsordnung davon auszugehen (worauf alle klassischen, aber auch modifizierten Gewaltenteilungs- und -trennungskonzepte aufbauen), daß die Interpellation nicht nur die Funktion informativer Kontrolle (kritisches Element) zu übernehmen hat 291, sondern dirigierende Funktionen übernehmen kann 292. 3. Es fragt sich allerdings, ob diese mögliche Beeinflussung des Regierungsverhaltens zu einer Beschränkung interpellativer Kontrolle führen kann. Hier ist auf die — i n der BRD vertretene 2 9 3 — Meinung einzugehen, daß der Kreis der Gegenstände, die einer Interpellation von Rechts wegen zugänglich sind, i m Bereich der „Regierung" eine Begrenzung erfährt. Es ist der „Initiativbereich" der Regierung 2 9 4 , der von der interpellativen Kontrolle ζ. T. ausgenommen wird. Diese Auffassung geht auf eine Entscheidung des Hessischen Staatsgerichtshofes 2 9 5 zurück, der sich einem Judikat des Staatsgerichtshofs für das 289

Mitumfassend auch die „Unterlassungen"; s. dazu V I I . s. die Nachweise SWA Rechtsgutachten 40, Die Fragestunde des Nationalrates, 32 ff. 291 s. I V A 9. 292 Daß dadurch die Zuständigkeitsordnung der V e r w a l t u n g i n rechtlicher Sicht nicht geändert w i r d — das gilt ebenso f ü r A u n d Β — soll n u r der K l a r h e i t halber erwähnt werden; die Grenze bildet auch hier der i n V f G H Slg. 2323/1952 geäußerte Gedanke; dazu i m weiteren V f G H Slg. 2072/1950, 2418/1952, u. a. neuestens V f G H 1.7.1971, G8/71, V8/71. 298 s. dazu Scheuner, Der Bereich der Regierung, aaO, 276; Sauer, IR, 57 ff.; Scholler, Die Interpellation i n Theorie u n d Wirklichkeit, aaO, 409. 294 s. etwa Sauer, IR, 61 f. 295 s. Hessischer Staatsgerichtshof v. 24.11.1966 — PSt. 414, B a y V B l . 1967, 92 f. 290

C. Mitgestaltung der Regierungstätigkeit

233

deutsche Reich aus dem Jahre 1922 2öe anschloß; danach sind Kontrollmaßnahmen unzulässig, „die geeignet sind, die Initiative der Regierung zu beschränken, indem die Vorbereitungen i n eine bestimmte Richtung gelenkt, gehemmt oder gestört werden". Da für das B - V G ein der Lehre und Praxis der BRD i n etwa entsprechender Bereich der Regierung (bislang) nicht herausgearbeitet wurde 2 9 7 , soll i m folgenden auf einige konkrete Punkte eingegangen werden, die herkömmlich i n etwa dem Bereich der Regierung zugeordnet werden bzw. hinsichtlich derer Ansatzpunkte einer gewissen Beschränkung jener Gegenstände, die einer Interpellation zugänglich erscheinen, liegen könnten 2 9 8 . Dabei ist vorauszuschicken, daß gerade i n jenem Bereich, der allenthalben m i t „Regierung" 2 9 9 (im funktionellen Sinn verstanden, soweit das Organ Regierung eingeschaltet ist) beschrieben werden kann, ein besonderes Interesse des Parlaments an Kontrolle besteht. Die Annahme des Ausschlusses interpellativer Kontrolle i m I n i t i a t i v bereich kann sich nur auf extremes Gewaltenteilungsdenken berufen, das i n dieser Form schon für die Monarchie nicht zutraf, gerade aber m i t dem B - V G sicher nicht vereinbar ist; eine solche Auffassung würde sich über eindeutige Verfassungsbestimmungen (Art. 52 B-VG) hinwegsetzen und das m i t der Gewaltentrennung mitzudenkende Balanceund Beeinflussungssystem ignorieren. Gerade aus dieser Sicht scheint als unüberschreitbare Grenze einer möglichen Einschränkung der Interpellationsgegenstände die Möglichkeit der Stillung eines kritischen Informationsbedürfnisses. Unter Berücksichtigung dieser Erwägung könnte — i n Anlehnung an die genannte deutsche Auffassung — etwa i n folgenden Fällen die Interpellation Grenzen finden 3 0 0 : a) Der Vorschlag an den Bundespräsidenten, gem. A r t . 29 Abs. 1 B - V G den NR aufzulösen und die Gegenzeichnung des Auflösungsaktes 296 s. Staatsgerichtshof f ü r das Deutsche Reich v. 12.1.1922, RGZ 104, 430; dazu Sauer, IR. 60; Scholler, Die Interpellation i n Theorie u n d Wirklichkeit, aaO, 409, auch F N 9 u. 10. 297 s. die Hinweise I I I C 3. 298 Daß sich diese Punkte nicht zwingend aus der positiven österr. Rechtslage ergeben, ist an u n d f ü r sich selbstverständlich, sei aber dennoch der K l a r h e i t wegen, die gerade hier vonnöten ist, besonders betont. 299 s. I I I C 3. 800 H i e r sind zwei methodische Bemerkungen anzubringen. 1. Die Frage, ob sich Interpellationen auch auf „nicht abgeschlossene T a t bestände" beziehen können, w i r d erst behandelt ( V I I Β ) u n d bejaht. 2. Die i m folgenden angeführten Punkte werden nicht nur hinsichtlich des Initiativbereichs behandelt, sondern es werden der Vollständigkeit halber schon hier andere Gesichtspunkte — allerdings auf die hier behandelten Materien bezogen — einbezogen.

234

I V . Die Funktionen der Interpellation

des B u n d e s p r ä s i d e n t e n 8 0 1 . D i e M ö g l i c h k e i t d e r A u f l ö s u n g des N R d u r c h d e n B u n d e s p r ä s i d e n t e n f a n d erst d u r c h A r t I d e r B - V G N o v 1 9 2 9 8 0 2 E i n g a n g i n die österr. B u n d e s v e r f a s s u n g 8 0 3 u n d m u ß als w e s e n t l i c h e r (nicht n u r d u r c h die R V angestrebter, s o n d e r n auch v e r w i r k l i c h t e r ) P u n k t d e r d a m a l i g e n R e f o r m b e s t r e b u n g e n angesehen w e r d e n , die t o t a l e V o r r a n g s t e l l u n g des P a r l a m e n t s z u b r e c h e n 3 0 4 . D i e A u f l ö s u n g des N R durch den Bundespräsidenten ist insofern der parlamentarischen K o n t r o l l e u n d s o m i t auch d e r I n t e r p e l l a t i o n zugänglich, als dieser A k t , d a f ü r i h n k e i n e A u s n a h m e s t a t u i e r t ist, gem. A r t . 67 A b s . 1 B - V G eines Vorschlages d e r B u n d e s r e g i e r u n g u n d gem. A b s . 2 d e r g e n a n n t e n V e r f a s s u n g s b e s t i m m u n g d e r G e g e n z e i c h n u n g „des B u n d e s k a n z l e r s oder d e r z u s t ä n d i g e n B u n d e s m i n i s t e r " 3 0 5 b e d a r f . G e g e n die E i n b e z i e h u n g dieser A k t e i n die i n t e r p e l l a t i v e K o n t r o l l e s p r i c h t jedoch, daß sie i n e i n e r p a r l a m e n t a r i s c h e n D e m o k r a t i e höchstens als „ l e t z t e r A u s w e g " gedacht sind. W e n n d e r B u n d e s r e g i e r u n g i m Z u s a m m e n s p i e l m i t d e m B u n d e s p r ä s i d e n t e n e i n so e x t r e m e s M i t t e l i n die H a n d gegeben w i r d , m u ß es z w e i f e l h a f t erscheinen, ob h i e r noch p a r l a m e n t a r i s c h e K o n t r o l l m i t t e l — m i t A u s n a h m e eines M i ß t r a u e n s v o t u m s d u r c h d e n n e u g e w ä h l t e n N R 3 0 e — eingreifen können807. 801 Der F a l l der Parlamentsauflösung w i r d regelmäßig als ein typisches Beispiel eines i n den Bereich der Regierung — sofern ein solcher überhaupt anerkannt w i r d — fallenden Aktes angesehen; s. dazu statt aller Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, 48. 802 Kelsen, Die Verfassung Österreichs, JBÖffR 18 (1930), 130 ff. (139); Merkl, Der rechtliche Gehalt der österreichischen Verfassungsreform v o m 7. Dezember 1929, ZÖR X (1931), 161 ff. (165); Strele, Rechtsstaat u n d Demok r a t i e i m neuen Österreich, 64; Schlesinger, Die Auflösung parlamentarischer Körperschaften, Ö V w B l . 1932, 153 ff., 169 ff.; Adamovich - Spanner, Hdb. 5 , 176; allgemein zur historischen Seite s. Fraenkel, Die repräsentative u n d die plebiszitäre Komponente i m demokratischen Verfassungsstaat, Recht u n d Staat 219/220, Tübingen 1958, 31 ff. u. passim. 808 Die durch die VerfNov. 1929 (BGBl. 1929/392) i m A r t . 29 Abs. 1 B - V G ursprünglich m i t 90 Tagen bemessene Frist, innerhalb welcher der N R die Möglichkeit haben mußte, zusammenzutreten, w u r d e durch § 3 B - V G N o v . B G B l . 1932/244 auf 100 Tage erweitert. 804 s. zum Fragenkreis der Auflösung des N R durch den Bundespräsidenten sowie zur VerfNov. 1929 allgemein die i n F N 302 angeführten Hinweise; weitere Literaturhinweise dort u n d bei Adamovich - Spanner - Adamovich, Hdb. 8 , 19; Pernthaler, Das Staatsoberhaupt i n der parlamentarischen Demokratie, aaO, 132 ff., zentral aber 178: „Was daher dem Bundespräsidenten v o m »Erziehungsmodell· an Kontrollund Korrekturbefugnissen der parlamentarisch-konstitutionellen Staatsfunktionen herübergekommen ist — v o r a l l e m die Auflösung des Parlaments . . . — muß daher i m reifen, d. h. f u n k t i o nierenden Parlamentarismus u n w i r k s a m sein . . . " ; Berchtold, Der Bundespräsident, 42 ff. u. 199 ff. 805 I n der L i t e r a t u r w i r d sowohl die Meinung vertreten, der BuK aber auch die BuReg. habe die Gegenzeichnung vorzunehmen (s. die i n F N 302 angeführten Stellen); nach der nicht näher begründeten M e i n u n g Schlesingers, Die Auflösung parlamentarischer Körperschaften, aaO, 173, käme auch der BMI i n Betracht. 808 Die Möglichkeit, daß der N R der Auflösung durch Mißtrauensvotum zuvorkommen k a n n — u n d dieses Spiel sich zumindest theoretisch beliebig

C. Mitgestaltung der Regierungstätigkeit

235

Dabei ist zu unterscheiden die Interpellation pro f u t u r o 3 0 8 und ex post, wobei selbstverständlich nur i m ersten Falle die Möglichkeit der Beeinträchtigung der „Initiative der Regierung" zur Debatte steht. Gerade i m ersten, wichtigeren Falle kämen bei Zulässigkeit der interpellativen Kontrolle nur zwei Alternativen i n Betracht: Entweder die Regierung gibt, sofern sie i m Zusammenwirken m i t dem Bundespräsidenten eine Auflösung des NR plant, eine ihren Plänen nicht entsprechende Antwort, oder die Möglichkeit der Auflösung des NR ist i l l u sorisch, weil der NR selbst diesem Plan durch ein Mißtrauensvotum zuvorkommen kann, wozu i h m die Regierung die Argumente liefern würde. Eine solche Annahme, die die Auflösung des NR faktisch an die (nicht ausdrückliche, aber doch stillschweigende) Zustimmung des aufzulösenden Organes knüpfen würde, wäre genauso „ v ö l l i g sinnwidr i g " 3 0 9 wie die von Strele abgelehnte Ansicht 3 1 0 , die Verpflichtung gem. A r t . 70 Abs. 3 B-VG, die neubestellte Bundesregierung unter den dort genannten Voraussetzungen dem NR innerhalb einer Woche vorzustellen, gelte auch dann, wenn der Bundespräsident eine neue Regierung m i t dem Ziele bestellt, die m i t der „alten" Regierung nicht herbeiführbare Auflösung des NR durchzusetzen. Daß eine geplante Parlamentsauflösung Interpellationen nicht zugänglich ist, entspricht durchaus dem Geist der VerfNov. 1929: Die Novelle ist — auch wenn sie gegenüber der R V entscheidende Abschwächungen erfuhr — gegen das Parlament gerichtet und zielt darauf ab, die Exekutive zu stärken. Der Fall einer geplanten Auflösung des NR stellt dennoch m. E. nach der österr. Verfassungsordnung nicht einen Fall dar, i n welchem interpellative Kontrolle deshalb ausgeschlossen ist, u m die Regierungsinitiative nicht unmöglich zu machen. Vielmehr ist die Möglichkeit der Auflösung des NR unter dem Blickwinkel des Funktionierens des parlamentarischen Regierungssystems auch i m (atypisch gedachten) „Krisenfall" zu sehen. U m der Möglichkeit des Funktionierens des Systems wegen ist deshalb der Ausschluß der „pro futuro"-Kontrolle i n bezug auf eine allenfalls geplante Parlamentsauflösung anzunehmen, nicht zur Wahrung eines gouvernementalen „Initiativbereichs". oft wiederholen könnte —, w i r d hier nicht durchgespielt; aus dem Sinn des A r t . 29 Abs. 1 B - V G einer solchen Möglichkeit überhaupt ablehnend gegenüberstehend i m übrigen Strele, Rechtsstaat u n d Demokratie i m neuen Österreich, 64 f.; Schlesinger, Die Auflösung parlamentarischer Körperschaften, aaO, 173 f. 807 I n dieser Richtung, w e n n auch hinsichtlich des i n der vorigen F N d a r gelegten Sachverhaltes, Strele, Rechtsstaat u n d Demokratie i m neuen Österreich, 64 f. 808 Z u r verfassungsrechtlichen Zulässigkeit dieser K o n t r o l l a r t s. V I I Β . 809 So Strele, Rechtsstaat u n d Demokratie i m neuen Österreich, 65. 810 Strele, Rechtsstaat u n d Demokratie i m neuen Österreich, 64 f.; Berchtold, Der Bundespräsident, 202; a A offenbar Braunias, Die parlamentarische Verfassung Österreichs, V w A r c h . 38,162 ff. (172).

236

IV. Die Funktionen der Interpellation

b) Eine weitere Einrichtung, die durch die VerfNov. 1929 i n die österr. Bundesverfassung Eingang gefunden hat, bedarf i m Zusammenhang m i t der Frage eines interpellationsfreien „Initiativbereichs" der Regierung der Erörterung: die „Notverordnungen" 311 des Bundespräsideten iS des A r t . 18 Abs. 3 ff. B-VG. Die R V zur B-VGNov. 1929 hatte dieses Instrument durchaus als gegen das Parlament gerichtet aufgefaßt, die parlamentarischen Beratungen führten aber — i m besonderen auf Grund des taktischen Geschicks der Sozialdemokraten 312 — zu entscheidenden Veränderungen durch die Schaffung vielfacher Kautelen, so daß ein weitgehender Einbau des ganzen Komplexes i n das parlamentarisch-demokratische System erfolgte. Faßt man demnach das „Notverordnungsrecht" nicht als Kampfmittel der Regierung gegenüber dem Parlament auf, schiene dieser Bereich — abstrakt betrachtet — den Interpellationen „pro futuro" zugänglich. Die Frage ist allerdings, ob es faktisch möglich ist, i n diesem Bereich „ i n die Zukunft" zu interpellieren. Denkunmöglich erschiene dies aber w o h l nicht; hier wäre interpellative Kontrolle möglich etwa über jene Grundsätze, nach welchen sich die Regierung i m „Ernstfall" richten würde, insbesondere auch über jene Gebiete, auf welchen überhaupt von der Regierung solche Maßnahmen ins Auge gefaßt würden. Eine andere Frage, die aber nicht mehr den „Initiativbereich" berührt, ist, ob Notverordnungen ex post der interpellativen Kontrolle zugänglich sind. Diese Frage ist aus folgenden Erwägungen zu verneinen: I m Falle der Erlassung von Notverordnungen kommt dem Parlament eine ganz spezifische parlamentarische Mitwirkungs- und Kontrollfunktion 313 zu, wodurch neben anderen Kontrollarten auch die interpellative Kontrolle ersetzt wird. Das besondere Mitwirkungsrecht beim Zustandekommen von Notverordnungen ist dadurch gegeben, daß gem. A r t . 18 Abs. 3 B - V G ein — zum Zustandekommen einer Notverordnung unbedingt notwendiger — Vorschlag der Bundesregierung nur i m Einvernehmen m i t dem vom Hauptausschuß des NR gem. A r t . 55 Abs. 2 B - V G eingesetzten Unterausschuß erstattet werden kann. Die Zusammensetzung gerade dieses Unterausschusses, dem nach A r t . 55 Abs. 2 B - V G ungeachtet des dort grundsätzlich ausgesprochenen Ver811

s. dazu die Schrifttumsnachweise f ü r die Zeit der Monarchie I I C 1 b ; f ü r die Zeit der Republik Adamovich - Spanner, Hdb. 5 , 326 sowie 27 (zur 2. BVG-Nov.); Berchtold, Der Bundespräsident, 249 ff.; s. auch Pernthaler, Das Staatsoberhaupt i n der parlamentarischen Demokratie, aaO, 133 (FN 134), 135 (FN 141) u n d passim; zuletzt Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 451 ff. 812 s. etwa die bei Adamovich - Spanner - Adamovich. Hdb. 8 , 19, angeführten Autoren sowie die Hinweise bei Pernthaler, Das Staatsoberhaupt i n der parlamentarischen Demokratie, aaO, 134 f., insbes. 138. 318 s. dazu die Hinweise bei Berchtold, Der Bundespräsident, 274 ff.; dazu u n d zum folgenden n u n v o r allem Kröger, M V , 28, 92 ff.

C. Mitgestaltung der Regierungstätigkeit

237

hältnisgrundsatzes mindestens ein Mitglied jeder i m Hauptausschuß des NR vertretenen Partei angehören muß, soll soweit wie möglich auch die Mitwirkungsmöglichkeit der parlamentarischen Minderheit(en) auch i m Falle der Erlassung von Notverordnungen sicherstellen. Auch die genaue Regelung des weiteren Verfahrens nach Erlassung von Notverordnungen i m A r t . 18 Abs. 4 B - V G weist i n die Richtung, daß i n diesem Bereich eine spezielle Mitwirkungskompetenz des NR die interpellative Kontrolle ersetzt. Gerade darauf zielt auch die Formulierung Merkls ab, der i n der Einrichtung der Notverordnung „eine Variante der Bundesgesetzgebung" s i e h t 3 1 4 ' 3 1 5 , wiewohl es sich rechtsformal betrachtet bei den Notverordnungen — was sich i m besonderen an ihrer Uberprüfbarkeit durch den V f G H zeigt — u m Verordnungen handelt 3 1 8 . Indessen darf nicht übersehen werden, worauf schon Strele aufmerksam gemacht h a t 3 1 7 : „Durch die vorgesehene M i t w i r k u n g des Ständigen Unterausschusses ist dem Notverordnungsrecht jede parlamentsfeindliche Note genommen, wohl aber ist dadurch eine Verschlechterung der Stellung der Minderheit gegeben, die natürlich i m Plenum über viel wirkungsvollere M i t t e l zur Geltendmachung ihres Standpunktes verfügt, als i n dem kleinen Unterausschuß." Sieht man davon ab, daß diese Aussage möglicherweise aus der Sicht der Rechtsordnung (insofern sie das Parlament als Forum sieht, auf welchem die gegensätzlichen politischen Meinungen vorgetragen werden), nicht aus der Sicht der Fakten (eine Pressekonferenz kann durchaus wirkungsvoller und spektakulärer sein als eine Parlamentsverhandlung) zutreffen mag, ist richtig, daß bei der Erlassung von Notverordnungen die parlamentarische Minderheit i n der Verfolgung ihres Standpunktes behindert erscheinen und daß i m weiteren diese Behinderung durch interpellative Kontrolle nicht wettgemacht werden kann. Durchaus konsequent ist demnach das auf dem klassischen Dualismus aufbauende B-VG, wenn der besondere parlamentarische Kontrollmechanismus bei der Erlassung von Notverordnungen eine interpellative Kontrolle ex post ausschließt; von der Verfassung her richtet sich die parlamentarische Kontrolle gegen die Regierung bzw. Verwaltung, und diesem Erfordernis ist durch die Mitwirkungsbefugnis des Unterausschusses Rechnung getragen. Würden hinsichtlich von Notverordnungen Interpellationen ex post zulässig sein, würde sich die oppositionelle Kontrolle nicht nur faktisch, sondern auch rechtsformal nicht nur gegen die Regierung, sondern auch gegen 314 Merkl, Der rechtliche Gehalt der österreichischen Verfassungsreform v o m 7. Dezember 1929, aaO, 194. 315 Hervorhebung bei Merkl. 316 s. Strele, Rechtsstaat u n d Demokratie i m neuen Österreich, 78 f. m i t Hinweisen; Berchtold, Der Bundespräsident, 277. 817 Strele, Rechtsstaat u n d Demokratie i m neuen Österreich, 74.

238

IV. Die Funktionen der Interpellation

die die Regierung tragende Parlamentsmehrheit richten 8 1 8 (auf Grund des jeweiligen Bestellungsmodus muß der Mehrheit i m Unterausschuß über den Umweg des Hauptausschusses immer eine Mehrheit i m Plen u m entsprechen). A l l e i n der Gedanke, daß die Parlamentsmehrheit interpelliert werden soll, ist der österr. Bundesverfassung so fremd, daß er nur Argument dafür sein kann, daß die Verfassung Interpellationen i n der hier maßgebenden Richtung ausschließt. Daß der geschriebenen österr. Verfassung der Gedanke der Kontrolle der parlamentarischen Mehrheit durch die parlamentarische Minderheit fremd ist, bedeutet keineswegs, daß sich nicht faktisch die parlamentarische Kontrolle auch hierzulande hauptsächlich gegen Regierung und Parlamentsmehrheit (allerdings soweit es sich u m formalisierte Kontrolle handelt, i n den Formen, die die Rechtsordnung gegen die Regierung zur Verfügung stellt) richtet. Das w i r d etwa deutlich, wenn sich Interpellationen auf Gesetzgebungsvorhaben oder Pläne beziehen, die i n Partei- oder Aktionsprogrammen der Mehrheitspartei(en) aufscheinen u. ä. M i t der oben getroffenen de lege-lata-Erwägung, daß der Gedanke der Kontrolle der Parlamentsmehrheit durch die Parlamentsminderheit, wiewohl praktiziert, m i t der österr. Bundesverfassung unvereinbar sei, ist aber die Aussage des Juristen dann nicht erschöpft, wenn man als zulässiges juristisches Arbeitsfeld nicht nur die Erkenntnis des Rechts und der Rechtswirklichkeit ansieht, sondern auch die logische Konsequenz aus der Diskrepanz dieser zwei Bereiche zieht 8 1 0 . Das bedeutet angesichts der völligen Nichtbeantwortung der sich aus dem Parteienstaat ergebenden staatsrechtlichen Probleme, die auch andernorts von der Wissenschaft gestellte Frage nach der Totalrevision 820 der österr. Bundesverfassung aufzuwerfen. I n die de lege-ferenda-Erwägungen wäre i m Rahmen der hier aufgeworfenen Frage nicht nur die Möglichkeit einer „ interpellati ven" Kontrolle der Parlamentsmehrheit durch die Parlamentsminderheit, sondern auch die Möglichkeit, „Fra818 Wenn auch der Dualismus Parlamentsmehrheit plus Regierung — Oppositionsparteien) Voraussetzung f ü r eine parlamentarische K o n t r o l l e v o n heute ist, bedeutet dies nicht a priori, daß hier die parlamentarische K o n trolle nicht ausschließlich gegen die Regierung bzw. V e r w a l t u n g gerichtet ist. 819 Z u r Rechtspolitik als Gegenstand der Wissenschaft s. i n Österreich neuestens Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 4 f. 820 F ü r die B R D s. etwa Fromme, „Totalrevision" des Grundgesetzes, aaO; Scheuner, Revision des Grundgesetzes?, Politisch-soziale Korrespondenz 9, 18. Jg. (1969), 2 f.; Rudolf Schuster, E i n neues Grundgesetz? Überlegungen zur geforderten Verfassungsreform, i n : Demokratisches System u n d politische Praxis der Bundesrepublik. F ü r Theodor Eschenburg, 127 ff.; F ü r die Schweiz: Totalrevision der Bundesverfassung, j a oder nein?, Sonderheft ZSR, N R 87 (1968) I, H 4; Arbeitsgruppe f ü r die Vorbereitung einer T o t a l revision der Bundesverfassung, A n t w o r t e n auf die Fragen der Arbeitsgruppe (4 Bde.), Bern 1969/70.

C. Mitgestaltung der Regierungstätigkeit

239

gen an die Opposition" zu richten, einzubeziehen 821 . Eine solche keineswegs neuartige Einrichtung 3 2 2 würde drei Zielen entgegenkommen: Sie würde eine verfassungsmäßige Teilbewältigung des Problems der politischen Parteien i m Staat von heute bringen. Sie könnte eine allerorts angestrebte „Aufwertung des Parlaments" bringen, indem zumindest ein Teil der politischen Auseinandersetzungen i n das Parlament rückverlegt würde und damit den festgestellten „Verfall der parlamentarischen K o n t r o l l e " 3 2 3 zumindest zum Teil reversibel machen. Gerade dies scheint eine realistische Parlamentsaufwertungsmöglichkeit zu bieten, wenn man davon ausgeht 324 , daß eine solche nicht durch Verstärkung der Komponente „Redeparlament" oder „Arbeitsparlament" möglich ist, sondern beider gemeinsam, wobei gerade hier Kontrollfunktionen gemeint sind. U n d schließlich würden dadurch politische Vorgänge transparenter erscheinen. c) Z u prüfen ist auch, ob die durch A r t . 54 3 2 5 und A r t . 55 Abs. 1 B - V G 3 2 6 vorgesehenen Mitwirkungskompetenzen des NR an A k t e n der Vollziehung eine Beschränkung der interpellativen Kontrolle bedeuten. Daß diese Frage auch i m Zusammenhang m i t einem aus der österr. Bundesverfassung allenfalls herauskristallisierbaren Bereich der Regierung Erörterung findet, ist deshalb gerechtfertigt, w e i l die Bundesverfassung durch die Einschaltung des NR i n diesen Angelegenheiten zu erkennen gibt, daß sie diesen erhöhte Bedeutung beimißt und dadurch möglicherweise einem politisch aufzufassenden Bereich der „Regierung" zuordnet. Es gibt jedoch keinen Anhaltspunkt dafür, Wahrung eines Initiativbereichs der Regierung pro futuro Interpellationen zulässig seien. Eine dings, ob dies nicht aus dem schon angeführten

daß aus Gründen der i n diesen Fragen nicht andere Frage ist allerGrund der besonderen

821 Daß politische K o n t r o l l e wechselseitige Kontrolle bedeutet, s. Bäumlin, Kontrolle, 250 ff. u. 307 ff.; Wiederholung auch i n der Diskussion, s. F N 123. 822 s. Hatschek, IR, 42. 828 s. dazu insbes. Friedrich, Der V e r f a l l der parlamentarischen K o n t r o l l e u n d Beratung, aaO. 824 s. dazu (mit zahlreichen Hinweisen) Rausch, Parlamentsreform. Tendenzen u n d Richtungen, aaO. 825 M i t w i r k u n g des N R an der Festsetzung v o n Eisenbahntarifen, Post-, Telegraphen- u n d Fernsprechgebühren u n d Preisen der Monopolgegenstände sowie von Bezügen der i n Betrieben des Bundes ständig beschäftigten Personen. A l s das durch diese Bestimmung vorgesehene B V G , das die M i t w i r k u n g des N R regeln soll, g i l t gem. § 23 V Ü G 1920 das G ν . 13.4.1920, StGBl. 180. 826 Möglichkeit, durch B G festzusetzen, daß bestimmte Verordnungen der BuReg oder eines B M des Einvernehmens m i t dem Hauptausschuß des N R bedürfen. Rechtlich ähnlich gelagert sind die weiteren Mitwirkungsbefugnisse des NR, etwa nach dem B V G B G B l . 1965/173, nach dem B V G B G B l . 1970/46, usw., ohne daß hier eine weitere Befassung erfolgt; s. zum ganzen Fragenkomplex Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 333 ff.

240

IV. Die Funktionen der Interpellation

Mitwirkungskompetenz des NR ausgeschlossen erscheint. Auch von dem der österr. Bundesverfassung zugrunde liegenden klassischen Dualismus ausgehend hat das Parlament schon Kontrollinteressen, bevor dem Hauptausschuß der entsprechende, i n seinen Einzelheiten fixierte A k t („Antrag") der Bundesregierung bzw. des B M zukommt. I m besonderen Maße gilt dies natürlich, wenn man von dem heute bestehenden faktischen Dualismus ausgeht: Hier hat (haben) die Oppositionspartei(en) i m allgemeinen überhaupt nur Chancen, ihren Anschauungen und Vorschlägen zumindest zum Teil zum Durchbruch zu verhelfen, wenn sie möglichst frühzeitig die geplanten Maßnahmen kennen und rechtzeitig politisch bekämpfen kann (können). Dies w i r d besonders deutlich, wenn man beachtet, daß i n dem genannten Bereich eine interpellative Kontrolle ex post ausgeschlossen erscheint; denn auch i n den vorliegenden Fällen gilt das schon Angeführte: Durch die spezielle Mitwirkungs- und Kontrollkompetenz des NR scheint die allgemein vorgesehene Interpellationskontrolle aus diesem Bereich verdrängt. Die österr. Bundesverfassung kennt nicht die institutionalisierte Kontrolle der Parlamentsmehrheit durch die Parlamentsminderheit. Daß es sich i n den angeführten Fällen aber u m eine solche handeln würde, zeigt besonders eindringlich, wenn i n den Fällen des A r t . 54 B - V G ein durch das „AusführungsG" StGBl. 1920/180 vorgesehenes „vollständiges" Verfahren durchgeführt w i r d 3 2 7 : Es kann hier dazu kommen, daß die Bundesregierung etwas — nämlich den (Mehrheits-)Beschluß des NR — als eigene Verordnung kundzumachen hat, was ihren Intentionen nicht entspricht, ja sogar diesen diametral entgegengesetzt sein kann! d) Ein weiterer Bereich ist i n diesem Zusammenhang zu erwähnen, der an praktisch-politischer Bedeutung alle bisher erörterten Punkte bei weitem i n den Schatten stellt: Die Frage, ob hinsichtlich geplanter Gesetzesinitiativen Interpellationen zulässig erscheinen. Was dabei die „Behinderung" der Regierungsinitiative betrifft, ist kein Anhaltspunkt dafür vorhanden, die interpellative Kontrolle als ausgeschlossen anzusehen 328 . Diese Beispiele wurden hier nur illustrativ angeführt, sie umreißen den möglichen Rahmen des Bereiches der Regierung i m funktionellen Sinne — auch soweit es sich nur u m die Exekutive handelt — nicht annähernd. Trotzdem scheint nach der österr. Bundesverfassung nur in einem einzigen Fall eine interpellative Kontrolle pro futuro (nicht wegen möglicher Beeinträchtigung der Regierungsinitiative, sondern des 827 s. dazu außer dem Gesetzestext die übersichtliche Darstellung bei Kelsen - Froehlich - Merkl, B V , 140 f.; dort auch schon harte K r i t i k an der eigenartigen K o n s t r u k t i o n dieses Verfahrens. 828 Z u weiteren Aspekten s. V I I A 2.

D. Öffentlichkeitsfunktion

241

Funktionierens des Systems wegen) ausgeschlossen: nämlich i m Fall der geplanten Parlamentsauflösung. Wenn i n den anderen Fällen die Interpellation nicht eingreift, dann nicht aus dem Grund der Sicherung des Initiativbereichs der Regierung, sondern aus systematischen Erwägungen. Die hier vertretene Meinung weicht wesentlich von jener ab, zu der sich der Bayerische Staatsgerichtshof bekannt hat. Während dieser davon ausgeht, daß die Initiative nicht „beschränkt", „ i n eine bestimmte Richtung gelenkt oder gehemmt oder gestört" werden darf, w i r d hier davon ausgegangen, daß das Funktionieren des Systems nicht vereitelt werden darf. D. Öffentlichkeitsfunktion Als weitere Funktion der Interpellation kommt i n Betracht, was Hatschek 329 als „ i n Bewegung setzen (émouvoir) der öffentlichen Meinung" oder Laband — über den Weg der Öffentlichkeit der Verhandlungen der Volksvertretung — als „authentische und offizielle Aufklärung und Information" des Volkes bezeichnet 330 . Wenn auch „Öffentlichkeit", vor allem „öffentliche Meinung" Erscheinungen darstellen, die nur schwer juristischer Erfassung zugänglich sind 3 3 1 , sind sie dennoch für das Verständnis der Interpellation, ja des gesamten parlamentarischen Systems von grundlegender Bedeutung 3 3 2 . Dabei soll hier auf 329

Hatschek, IR, 138 f. Laband, Das Interpellationsrecht, aaO, 678. 331 s. dazu auch die methodischen Kurzausführungen von S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit 4 , Neuwied u n d B e r l i n 1969, 7. 330

Habermas,

332 Aus der Fülle der unübersehbaren L i t e r a t u r — dort auch jeweils w e i tere Literaturhinweise — sind etwa f ü r den gegebenen Zusammenhang v o n besonderer Bedeutung: Georg Jellinek, Verfassungsänderung u n d Verfassungswandlung, 71 ff.; derselbe, Allgemeine Staatslehre 3 , 102 f., 566 ff.; Merg, Die Öffentlichkeit der Parlamentsverhandlung, B e r l i n 1920; Tönnies, K r i t i k der öffentlichen Meinung, B e r l i n 1922, insbes. etwa 322 f.; Carl Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus, 1923, 3. A u f l . B e r l i n 1961; Wittmayer, Demokratie u n d Parlamentarismus, Breslau 1928, 23 ff.; Altmann, Das Problem der Öffentlichkeit u n d seine Bedeutung f ü r die Demokratie, M a r b u r g 1954; Smend, Z u m Problem des öffentlichen u n d der Öffentlichkeit, i n : Forschungen u n d Berichte aus dem öffentlichen Recht. Gedächtnisschrift f ü r Walter Jellinek (hrsg. von Bachof - Drath - Gönnenwein - Walz), München 1955, 11 ff. (wiedergegeben auch i n Smend, Staatsrechtliche Abhandlungen u n d andere Aufsätze 2 , 462 ff.) ; Kaiser, Die Repräsentation organisierter Interessen; Fraenkel, Parlament u n d öffentliche Meinung, i n : Z u r Geschichte u n d Problematik der Demokratie, Festgabe f ü r Hans Herzfeld (hrsg. von Berges u n d Hinrichs), B e r l i n 1958, 163 ff.; derselbe, öffentliche Meinung u n d internationale Politik, Recht u n d Staat 255/256, Tübingen 1962; Friesenhahn, Parlament u n d Regierung i m modernen Staat, aaO, 31 f., 67 (LS 10); Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit, Neuwied u n d B e r l i n 1962, 4. A u f l . 1969; Krüger, Allgemeine Staatslehre 2 , 437 ff.; M a r cie, Öffentlichkeit als staatsrechtlicher Begriff, i n : Richter u n d Journalisten. Über das Verhältnis von Recht u n d Presse (hrsg. von Nenning), W i e n 1965,

16

Morscher

242

I V . Die Funktionen der Interpellation

die übliche Differenzierung v o n „Öffentlichkeit" u n d „öffentlicher M e i n u n g " v e r z i c h t e t w e r d e n , w a s j e d e n f a l l s d a n n i m gegebenen Z u s a m m e n h a n g eine e r l a u b t e V e r e i n f a c h u n g ist, w e n n v o m C h a r a k t e r d e r v o r l i e g e n d e n A r b e i t als p r i m ä r rechtswissenschaftlicher ausgegangen w i r d u n d w e n n m a n sich a n Carl Schmitts Aussage e r i n n e r t , daß es e n t gegen e t w a auch Tönnies 833 ( u n d dies b e z i e h t sich gerade a u f die t h e o r e tischen V o r a u s s e t z u n g e n des P a r l a m e n t a r i s m u s i m a l l g e m e i n e n ) w e n i g e r a u f die ö f f e n t l i c h e M e i n u n g als a u f die Öffentlichkeit der M e i n u n g ank o m m e 3 3 4 . A u c h u n t e r dieser V o r a u s s e t z u n g m u ß m a n sich aber b e w u ß t sein, daß die w i e d e r g e g e b e n e n F o r m u l i e r u n g e n v o n Hatschek und Laband den hier maßgeblichen Fragenkreis n u r unvollständig u m schreiben; das i s t n i c h t a l l e i n d a r a u f z u r ü c k z u f ü h r e n , daß seit d e r Ä u ß e r u n g d e r b e i d e n A u t o r e n eine E x p l o s i o n d e r M a s s e n m e d i e n u n d d e r e n B e d e u t u n g f ü r d e n gesamten p o l i t i s c h e n Prozeß e i n g e t r e t e n ist, s o n d e r n auch d a r a u f , daß die entscheidenden F a k t o r e n n u r z u m T e i l juristisch faßbar s i n d 3 3 5 u n d juristisch relevanten Niederschlag gefunden haben336. 153 ff.; derselbe, Öffentlichkeitsprinzip nach dem B - V G , i n : Festschrift f ü r A d o l f A r n d t zum 65. Geburtstag, 289 ff.; Bäumlin, Kontrolle, 225, 236 f., 238 ff., 273 ff., 290 f.; Hämmerlein, Öffentlichkeit u n d Verwaltung, Göttingen 1966; Leibholz, Das Wesen der Repräsentation u n d der Gestaltwandel der Demokratie i m 20. Jahrhundert 3 , 176 ff.; Rausch, Parlamentsreform. Tendenzen u n d Richtungen, aaO; Häberle, Öffentlichkeit u n d Verfassung, Z. f. P o l i t i k N F 16 (1969), 273 ff.; derselbe, öffentliches Interesse als Juristisches Problem, B a d H o m b u r g 1970; Martens, ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff, Bad H o m b u r g B e r l i n - Zürich 1969; Preuß, Z u m staatsrechtlichen Begriff des öffentlichen, untersucht a m Beispiel des verfassungsrechtlichen Status k u l t u r e l l e r Organisationen, Stuttgart 1969; Luhmann, öffentliche Meinung, PVS 1970, 2 ff.; Hereth t Die Öffentlichkeitsfunktion des Parlaments. Überlegungen zur Ref o r m des Deutschen Bundestages, PVS 1970, 29 ff.; Ermacora, Allgemeine Staatslehre I I , B e r l i n 1970, 690 ff.; Jerschke, Öffentlichkeitspflicht der Exek u t i v e u n d Informationsrecht der Presse, Schriften zum öffentlichen Recht 153, B e r l i n 1971; Rinken, Das öffentliche als verfassungstheoretisches Prob l e m dargestellt a m Rechtsstatus der Wohlfahrtsverbände, Schriften zum öffentlichen Recht 152, B e r l i n 1971; Kobzina, Parlamentarismus — Wesen, Wandel, Wirklichkeit, aaO. Was i m besonderen die Interpellation betrifft, s. die Hinweise bei Rosegger, IR, 21, 25 ff.; Hatschek, IR, 105, 116, 138; Laband, Das Interpellationsrecht, aaO, 678; Bekerman, K o n t r o l l e ; Witte Wegmann, Recht, 146 ff. 833

TönnieSy K r i t i k der öffentlichen Meinung, insbes. 100. Carl Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus 3 , 47. 885 s. zu diesen Bemühungen (genaue Hinweise F N 332 u n d i m folgenden) Hesse, Ridder, Smend, Marcie, Häberle, Martens, Rinken u. a. 338 I m folgenden w i r d so vorgegangen, daß, was i n der positiven Rechtsordnung Niederschlag gefunden hat, jeweils besonders hervorgehoben w i r d ; damit erscheint zwar einerseits die völlige A b t r e n n u n g des positiven Rechts von den theoretischen Voraussetzungen überwunden — was gerade i m H i n blick auf das Phänomen Parlamentarismus wesentlich ist —, andererseits w i r d der Charakter dieser A r b e i t als ein auf eine konkrete Rechtsordnung bezogener gewahrt. 834

D. Öffentlichkeitsfunktion

243

1. Öffentlichkeit und Diskussion als Grundlagen des Parlamentarismus a) Zur

Theorie

T r o t z a l l e r E i n w ä n d e 3 3 7 u n d e i n g e t r e t e n e r W a n d l u n g e n 3 3 8 i s t auch h e u t e d a v o n auszugehen, daß Diskussion und Öffentlichkeit wesentliche P r i n z i p i e n des P a r l a m e n t a r i s m u s d a r s t e l l e n 3 3 9 . D e r besonderen H e r v o r hebung v o n Diskussion u n d Öffentlichkeit liegt ursprünglich der Ged a n k e z u g r u n d e , die R a t i o des P a r l a m e n t s liege „ i n e i n e m Prozeß d e r A u s e i n a n d e r s e t z u n g v o n Gegensätzen u n d M e i n u n g e n , aus d e m sich d e r r i c h t i g e staatliche W i l l e als R e s u l t a t e r g i b t " 3 4 0 , ö f f e n t l i c h e D e b a t t e , D i s kussion, P a r l a m e n t i e r e n , das R ä s o n n e m e n t w e r d e n m i t d e m P a r l a m e n t a r i s m u s m i t g e d a c h t 3 4 1 , auch w e n n gerade d i e A n n a h m e d e r E r m i t t l u n g eines v o r g e g e b e n e n „ r i c h t i g e n R e s u l t a t e s " , die wesentliches E l e m e n t d e r theoretischen F u n d i e r u n g des P a r l a m e n t a r i s m u s w a r , ü b e r w u n d e n e r s c h e i n t 3 4 2 . Guizot 343 f ü h r t , o b w o h l i n den ersten z w e i Begriffen m i t 337

s. v o r allem schon Thoma, A . f. Sozialwissenschaften 53 (1925), 212 ff.; Wittmayer, AöR 8 (1925), 231 ff. 338 Der wesentliche P u n k t i n dieser Beziehung w i r d i m Wandel (so etwa Carl Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus 3 , 5 ff., 41 ff.; Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit 4 , insbes. etwa 214 ff.; s. auch Kaiser, Die Repräsentation organisierter Interessen) parlamentarischer Gestion v o m „Kampf der Meinungen" zu einem „Interessenkampf' oder doch (so aus der Sicht der i n der vorigen F N genannten Autoren) i n einer Verstärkung dieser schon i m m e r als bestanden angesehenen K o m p o nente gesehen. I m weiteren aber ist ein Wandel dahin festzustellen, daß das Parlament nicht (oder, sofern es dies j e w a r , nicht mehr) durch Diskussion die F u n k t i o n w a h r n i m m t , einen „vorgegebenen W i l l e n " zu finden (worauf die theoretische Begründung des Parlamentarismus ursprünglich beruhte), sondern durch die Diskussion (und zwar den politischen Parteien) Gelegenheit gibt, Meinungen u n d Vorschläge i n aller Öffentlichkeit darzulegen. 339 s. etwa Smend, Die Verschiebung der konstitutionellen Ordnung durch die Verhältniswahl, aaO; derselbe, Die politische Gewalt i m Verfassungsstaat u n d das Problem der Staatsform, Festgabe der Berliner Juristischen F a k u l t ä t f ü r W i l h e l m K a h l , Tübingen 1923, Τ 3, wiedergegeben auch i n : Staatsrechtliche Abhandlungen u n d andere Aufsätze 2 , 68 ff.; Carl Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus 3 , insbes. V o r bemerkung 5 ff. u n d 41 ff.; s. auch Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit 4 , insbes. 214 ff.; Kobzina, Parlamentarismus — Wesen, Wandel, W i r k l i c h keit, aaO; bei allen Autoren auch Literaturhinweise. 840 Carl Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus 3 , 43. 341 s. dazu etwa die Hinweise bei Carl Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus 3 , 43, F N 2 u.a.; Smend, Z u m Problem des öffentlichen u n d der Öffentlichkeit, aaO; Habermas, Strukturwandel der Öffentlichkeit 4 . Z u r unterschiedlichen Bewertung des Begriffs Räsonnement s. die Hinweise bei Weippert, Stichwort öffentliche Meinung, i n : H d W S W 8, Göttingen 1964, 29 ff. (31). 342 s. (mit Einschränkungen) Smend, Z u m Problem des öffentlichen u n d der Öffentlichkeit, aaO; Fraenkel i n den i n F N 332 angeführten Arbeiten, sowie derselbe, Strukturdefekte der Demokratie u n d deren Überwindung, 16*

244

IV. Die Funktionen der Interpellation

erfaßt, auch die Pressefreiheit als wesentliches Merkmal des Parlamentarismus an, wobei allerdings bei einer solchen Differenzierung weitere Komponenten zu nennen sind. Die Forderung nach Öffentlichkeit stellt historisch eine A n t w o r t auf die i n der Praxis auf besonderen Anklang gestoßene Theorie der „arcana rei publicae", der „arcana imperii" dar. Carl Schmitt hat besonders eindringlich darauf hingewiesen 344 , daß die Entstehung dieser Theorie zeitlich m i t dem Entstehen der Literatur von der Staatsraison zusammenfällt 3 4 5 , deren Anfänge bei Machiavelli und deren „Blüte" bei Paolo Sarpi anzusetzen ist. Deutschland nahm an dieser Entwicklung nur am Rande und verhältnismäßig spät teil. Als Hauptvertreter ist hier Arnold Clapmar zu nennen 3 4 6 , wobei jedoch nach Hans Maier die Staatsraisonliteratur zusammen m i t den Lehren von den arcana imperii nur selten „außerhalb schulmeisternder Hof rats- und Professorengelehrsamkeit . . . Anklang und größere Wirkung" gefunden hat 3 4 7 . Vielmehr wandte man sich i n Deutschland — besonders unter religiösen und moralischen Gesichtspunkten — gegen diese Literatur 3 4 8 , bis es i n einem plötzlichen Umschlag „zu einer eruptiven Übernahme der lange abgelehnten Lehre Machiavellis i m deutschen Denken bei Herder, Hegel und Fichte" 349> 3 5 0 kam. Wenden w i r unseren Blick nicht mehr speziell auf Deutschland, so ist festzuhalten, daß gegen die Staatsraisonliteratur i n der Folge eine starke literarische Gegenbewegung entstand 3 5 1 , die u. a. das Postulat der Öffentlichkeit auf ihre Fahnen heftete; i n Umkehrung bis dahin verZÖR N F X I V (1964), 105 ff.; Rausch, Parlamentsreform. Tendenzen u n d Richtungen, aaO; speziell f ü r Österreich Koja, Der Parlamentarismus i n Österreich, aaO. 343 s. die Hinweise bei Carl Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus 3 , 43 ff. 344 Carl Schmitt, Die D i k t a t u r , München u n d Leipzig 1921, 14 ff.; derselbe, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus 3 , 47 ff. 345 s. dazu Carl Schmitt, Die D i k t a t u r , 13 ff.; derselbe, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus 3 , 47; Meinecke, Die Idee der Staatsraison i n der neueren Geschichte, Friedrich Meinecke, Werke 1 (hrsg. v o n Hof er) München 1957; Friedrich, Die Staatsraison i m Verfassungsstaat, Freiburg - München 1961; Hans Maier, Ä l t e r e deutsche Staatslehre u n d westliche politische Tradition, Recht u n d Staat 321, Tübingen 1966. 346 Arnold Clapmar, De Arcanis rerumpublicarum, Bremen 1605; s. dazu i m einzelnen Carl Schmitt, Die D i k t a t u r , 14 ff. 347 Hans Maier, Ältere deutsche Staatslehre u n d westliche politische T r a d i tion, 9. 348 s. dazu i m einzelnen Hans Maier, Ä l t e r e deutsche Staatslehre u n d westliche politische Tradition, 9 ff. 349 so Hans Maier, Ältere deutsche Staatslehre u n d westliche politische Tradition, 17 ; dort auch genauer Hinweis i n F N 30. 850 s. dazu ausführlich etwa Hans Maier, Die ältere deutsche Staats- und Verwaltungslehre (Polizeiwissenschaft), Neuwied/Rhein u n d B e r l i n 1966. 351 s. dazu Carl Schmitt, Die D i k t a t u r , 19 ff.; derselbe, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus 3 , 48 f.

D. Öffentlichkeitsfunktion

245

tretener Meinungen erscheint das Geheime als von selbst schlecht und negativ, während Öffentlichkeit i m politischen Bereich an sich schon gut und positiv ist. Le Mercier de la Riviere, Bentham und John St. Mill sind nur einige der Namen, die sich i m Einsatz für das Prinzip der Öffentlichkeit einen Namen gemacht haben; m i t deren Zitierung ist auch die Richtung aufgedeckt, aus welcher diese Strömung schöpft: aus dem System des Liberalismus. Aus dieser liberalen Wurzel erklärt sich auch der Glaube daran (denn es handelt sich hier tatsächlich u m einen solchen), daß durch das Deliberieren i m Parlament die — allerdings relativ gedachte 352 — Wahrheit gefunden w i r d ; danach entsteht durch die freie Konkurrenz (dahinter steht der Glaube an eine „prästabilierte Harmonie") aus dem Kampf der Meinungen, i m Parlament vor aller Öffentlichkeit vorgetragen, die „richtige Lösung" 3 5 3 . Die öffentliche Diskussion war allerdings nicht als bloße Diskussion des Parlaments konstruiert, sondern — und das zeigt etwa besonders deutlich die Hervorhebung der Pressefreiheit durch Guizot — als durchgängiger Prozeß, an dem jedem Bürger die Teilnahme offen stand. Das Parlament war jedoch als „ M i t t e l p u n k t " gedacht 354 , womit u. a. i m Zusammenhang steht, daß Hegel die „Repräsentativkörper" — allerdings die ständischen — als eines der bedeutendsten Bildungsmittel 3 5 5 und deren Öffentlichkeit als „das größte Bildungsmittel für Staats-Interessen überhaupt" bezeichnet 356 , eine Formulierung, die auf die Parlamente als Repräsentanten des gesamten Volkes übergegangen ist. Der Gedanke der Öffentlichkeit fand (wie schon vorher die Staatsraisonliteratur und die Gedankengänge u m die „arcana rei publicae") verspätet und, wie insbesondere Smend 3 5 7 hervorgehoben hat, i m Verhältnis zu den romanischen und angelsächsischen Ländern „verk ü r z t " 3 5 8 Eingang i n Deutschland 3 5 9 ' 3 6 0 ; und Öffentlichkeit war hier 352

Carl Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus 3 , 45. 353 s. dazu etwa Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit 4 , 86 ff., 91 ff. u n d passim. 354 s. Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit 4 , insbes. 225 u n d passim; klassisch Bagehot, The English Constitution (hrsg. von Crossman), L o n don 1964, 150 ff. 355 Hegel, Grundlinien der Philosophie des Rechts, §§ 314, 315. 356 Hegel, Grundlinien der Philosophie des Rechts, § 315 Zusatz. 357 Smend, Z u m Problem des öffentlichen u n d der Öffentlichkeit, aaO. 358 Interessant, j a geradezu „symbolträchtig" i n diesem Zusammenhang die Schwierigkeiten, die m i t der Übernahme des deutschen Wortes „Öffentlichk e i t " einhergingen; s. dazu die Hinweise bei Tönnies, K r i t i k der öffentlichen Meinung, 103; Smend, Z u m Problem des öffentlichen u n d der Öffentlichkeit, aaO, 463 ff.; W expert, Stichwort öffentliche Meinung, aaO, 31. 359 s. dazu etwa Smend, Z u m Problem des öffentlichen u n d der Öffentlichkeit, aaO, 463 ff. 380 Über Ansätze einer öffentlichen Meinung i n den deutschen Staaten schon Jahrhunderte v o r der konstitutionellen Aera s. Tönnies, K r i t i k der öffentlichen Meinung, 401 ff.

246

IV. Die Funktionen der Interpellation

mehr als anderswo 3 6 1 der staatlichen Sphäre zugeordnet. Die verspätete theoretische Erfassung des Phänomens „Öffentlichkeit" i n Deutschland zeigt schon ein nur ganz oberflächlicher Blick. Hatte sich etwa i n Frankreich durch die Revolution von 1789 und die daran anschließende Entwicklung das Prinzip der Öffentlichkeit gar i n der Wirklichkeit durchgesetzt, stammen die Äußerungen der wesentlichen Vorkämpfer i n Deutschland aus der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts. Und sie stehen — was gerade i m Hinblick auf die sooft als rückständig bezeichnete Justiz von Interesse ist — ursprünglich i n Zusammenhang m i t eben dieser „Staatsfunktion". Ohne die besondere Bedeutung, die der theoretischen Fundierung durch Wieland, Herder, vor allem aber durch Hegel, für das über „Öffentlichkeit" hinausgehende Phänomen „öffentliche Meinung" zukommt, zu verkennen 3 6 2 , bildete doch Feuerbachs bedeutende Schrift 3 6 3 den Auftakt dieser Entwicklung, Welcher folgte — jetzt schon aus einer allgemein auf das Politische bezogenen Sicht — nach 3 6 4 , und diese Richtung w i r d vervollständigt durch die Bestrebungen Mittermaiers 365. Auch hier war der Gedanke (oder genauer: der Glaube) an die Öffentlichkeit m i t dem Glauben verbunden, daß m i t der öffentlichen Traktierung eines Gegenstandes die richtige Lösung automatisch erreicht werde 3 6 6 , was Smend i n die anschauliche Formel gebracht hat, dies sei der „Glaube an die Publizität als Vehikel und Gewähr der Wahrheit, der Sauberkeit, der Richtigkeit der Ergebnisse, die i n öffentlicher Auseinandersetzung . . . gewonnen werden" 3 6 7 . b) Hinweise auf die Entwicklung

der österreichischen Rechtsordnung

Für die Lage i n Österreich bleibt hier zunächst festzuhalten: Die umrissenen Gedankengänge haben i n der österr. Rechtsordnung seit 881

463 ff. 882

s. Smend, Z u m Problem des öffentlichen u n d der Öffentlichkeit, aaO,

s. dazu die Hinweise bei Weippert, Stichwort öffentliche Meinung, aaO, 31. 383 Feuerbach, Betrachtungen über die Öffentlichkeit u n d Mündlichkeit der Gerichtspflege, Siegen 1821. 884 Welcher, Die vollkommene u n d ganze Pressefreiheit nach ihrer sittlichen, rechtlichen u n d politischen Notwendigkeit u n d ihrer Übereinstimm u n g m i t dem deutschen Fürstenwort u n d nach ihrer völligen Zeitgemäßheit, Freiburg 1830; derselbe, Öffentlichkeit, i n : Staatslexikon 12 (hrsg. von Rottech-Welcher), A l t o n a 1841, 252 ff.; 3. A u f l . Bd. 10, Leipzig 1864, 743 ff. (dazu auch öffentliche Meinung, aaO, 738 ff.) ; derselbe, Obscurantismus etc., i n : Staatslexikon 11, 718 ff. 385 Mittermaier, Die Mündlichkeit, das Anklageprinzip, die Öffentlichkeit u n d das Geschwornengericht (usw.), Stuttgart u n d Tübingen 1845. 388 s. die Hinweise bei Smend, Z u m Problem des öffentlichen u n d der Öffentlichkeit, aaO, 467 ff. 387 Smend, Z u m Problem des öffentlichen u n d der Öffentlichkeit, aaO, 466; Smend meint (aaO, 468) w o h l zutreffend, daß dieser Gedanke i m m e r noch eine gewisse Bedeutung habe. Solcher Auffassung total ablehnend gegenüberstehend etwa Martens, ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff, 53 u. v. a.

D. Öffentlichkeitsfunktion

247

Einführung des Parlamentarismus dadurch Niederschlag gefunden, daß die Plenarsitzungen des Parlaments grundsätzlich öffentlich s i n d 3 6 8 ' 3 6 9 ; dabei muß auf die allgemein feststellbare Tatsache hingewiesen werden, daß dieses Öffentlichkeitsprinzip i n seiner W i r k u n g entscheidend beeinträchtigt w i r d durch die Verlegung der Diskussion und Beschlußfassung i n Ausschüsse, Fraktionen, irgendwelche institutionalisierte oder nicht institutionalisierte (soziologisch wie rechtlich) Gremien der politischen Parteien und der Verbände 3 7 0 . Auch der m i t der öffentlichen Diskussion theoretisch schon immer verbundene 3 7 1 Gedanke der Freiheit der Meinungsäußerung bzw. Pressefreiheit hat — wenn auch unter wiederkehrenden Rückschlägen — i n die österr. Verfassungsordnung frühzeitig Eingang gefunden 372 . Dazu kommt die verfassungsgesetzlich garantierte Versammlungs- und Vereinsfreiheit. Neben der Rede-, Presse-, Vereins- und Versammlungsfreiheit bildete die parlamentarische Immunität das Instrumentarium, die Öffentlichkeit (in einem weiteren Sinne) der parlamentarischen „Meinungen" zu gewährleisten 378 . 2. Öffentlichkeit und Interpellation

a) Interpellation

als Mittel gegen die Arkana

Es ist einsichtig, daß gerade für die Monarchie die Interpellation für den kompakten Bereich dessen, was heute m i t „Verwaltung" umschrieben wird, eine Bresche bedeutete, die diesen Bereich von seiner Wurzel her umzugestalten i n der Lage sein konnte. Stellte sich doch die vorkonstitutionelle Obrigkeit als weitgehend undurchdringliches Arkanum dar und beruhte gerade darauf zu einem guten Teil deren überragende Machtstellung i m Vormärz. Auch m i t der Erringung der Konstitution 368 s. zur Öffentlichkeit der Parlamentsverhandlung Merg f Die Öffentlichk e i t der Parlamentsverhandlung. 369 Normative Grundlage i n Österreich heute: A r t . 32 Abs. 1 B - V G (§ 36 Abs. 1 NRGO), Ausschluß der Öffentlichkeit nach A r t . 32 Abs. 2 B - V G (§ 36 Abs. 2 NRGO) möglich; auch bei Ausschluß der Öffentlichkeit Veröffentlichung des diesbezüglichen Protokolls gem. § 36 Abs. 3 NRGO möglich. 370 s. dazu schon Smend i n den i n F N 332 u n d F N 339 angeführten A r b e i ten; Haftendorn, Das Problem von Parlament u n d Öffentlichkeit dargestellt a m Beispiel der Parlamentsberichterstattung, F r a n k f u r t 1960; Habermas, Strukturwandel der Öffentlichkeit 4 , 214 ff. u. passim; Dechamps. Macht u n d A r b e i t der Ausschüsse, Meisenheim/Glan 1954; s. auch die i n F N 332 angeführten Arbeiten von Rausch u n d Hereth. 371 s. dazu die umfassenden Hinweise bei Carl Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus 8 , 41 ff.; Habermas, S t r u k t u r w a n del der Öffentlichkeit 4 , 214, 247 f. u. passim. 372 s. dazu i m einzelnen Ermacora, Handbuch der Grundfreiheiten u n d der Menschenrechte, 282 ff. 873 s. § 16 des G über die Reichsvertretung, RGBl. 1867/141; zur geltenden Rechtslage i m folgenden; allgemein Carl Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus 3 , 49 f.

248

IV. Die Funktionen der Interpellation

— die sich 1848/49 kurzfristig installierte und ab 1867 endgültig etablieren konnte — war die „Ent-Arkanisierung" auch von einer theoretischen Position nur zum Teil verwirklicht. Die Volksvertretung mochte zwar durch ihre M i t w i r k u n g am Zustandekommen von Gesetzen einen wichtigen Teil staatlicher Willensbildung i n ihre Hand bekommen und damit dem Arkanbereich entzogen und der Öffentlichkeit zugänglich gemacht haben. Regierung und Verwaltung waren aber dadurch insofern nicht unmittelbar betroffen, als sie ihre Tätigkeit weiter i m geheimen ausüben konnten und über weite Strecken auch taten. Die Interpellation war hier potentiell eine grandiose Geheimwaffe, die an (fast) jedem beliebigen Punkt die „informationsundurchlässige" Arkanschichte sprengen konnte. Zieht man aber die faktische Entwicklung i n Betracht, ist festzuhalten, daß das politische Hauptgewicht auch i n der entwickelten parlamentarischen Monarchie i n Österreich nicht beim Parlamente lag 3 7 4 , sondern beim Monarchen und seiner Regierung. Für die Republik scheinen Aussagen ungleich schwieriger, zumal kaum Untersuchungen zum Gegenstand vorliegen. Doch seien — i m folgenden w i r d unter verschiedenen Gesichtspunkten noch darauf zurückgekommen — sowohl zu den Grundprinzipien des B - V G i n Richtung auf die hier erörterte Frage als auch zur Wirklichkeit einige Hinweise gegeben. Von einem theoretischen Standpunkt aus leidet das B - V G — wie andere geltende Verfassungsordnungen auch — an einer gewissen Schizophrenie und echten „monarchischen Befangenheit" 3 7 5 . Einerseits enthält es nämlich als demokratisch orientierte Ordnung Öffentlichkeitsgebote, und zwar gerade i m Verhältnis Verwaltung — „Bevölkerung" ohne Dazwischentreten des Repräsentativkörpers; wäre aber dieses Gebot v o l l ausgebaut und verwirklicht, wäre die Interpellation als kritisch-informatives Kontrollmittel theoretisch überflüssig, w e i l ohnehin die gesamte Verwaltungstätigkeit (soweit sie überhaupt den Augen der Öffentlichkeit von der Rechtsordnung her zugänglich zu machen ist) „zur Besichtigung" freistünde. Das B - V G überträgt jedoch dem NR einen eigenen Kontrollbereich, nimmt deshalb offenbar zwingend einen Bereich der Verwaltung von der allgemeinen Zugänglichkeit heraus und „reserviert" i h n dem NR. Insoferne stehen sich hier zwei Prinzipien i n einem Spannungsverhältnis gegenüber, das aus einer theoretischen Sicht nicht aufzulösen ist; denn entweder w i r d die repräsentative oder aber die plebiszitäre Seite installiert. Aus einer pragmatischen Sicht allerdings scheint diese Kombination noch den größtmöglichen Öffentlichkeitseffekt zu gewährleisten, wozu 874

s. dazu I I C 3. So M e r k l , Die monarchische Befangenheit der deutschen Staatsrechtslehre, SJZ 1920, gegen bestimmte Standpunkte i n der Lehre; dieser V o r w u r f t r i f f t aber vielmehr das B - V G . 875

D. Öffentlichkeitsfunktion

249

die praktische Einsicht t r i t t , daß etwa i m Falle der „Volksöffentlichkeit" faktisch die Verwaltung mehr denn je unter Ausschluß derselben agieren würde. Was die praktische Öffentlichkeitswirkung der Interpellation i n der Republik betrifft, fehlen gerade auch hier entsprechende Untersuchungen. Insgesamt dürfte man aber nicht fehlgehen, wenn man seit 1966 eine allgemein festgestellte ziemlich gesteigerte Wirksamkeit annimmt. Die Interpellation als ein auf das Verhältnis Regierung (Verwaltung) — Parlament reduzierter Vorgang könnte zwar als Uberwindung des Arkanbereichs angesehen werden, i n keiner Weise aber als Herstellung von Öffentlichkeit. Dabei bleibt i m übrigen zu beachten, daß der Arkanbereich durch einen derartigen Vorgang faktisch nur i n einer Zwischenphase aufgebrochen würde, daß sich aber über kurz oder lang erfahrungsgemäß anstelle der ursprünglichen Geheimnisträger ein etwas erweiterter derartiger Kreis setzen würde. b) Öffentlichkeit parlamentarischer, damit interpellativer Vorgänge Die Interpellation ist juristisch ein Instrument des Parlaments, eines Teiles desselben oder einzelner Parlamentarier. Es würde schon einen Einbruch i n die Arkanbereiche bedeutet haben, wenn sich die Interpellationsvorgänge ausschließlich zwischen Regierung und Parlament abspielen würden. Eine solche Auffassung würde aber die theoretischen Voraussetzungen der Öffentlichkeit, wie sie oben nur kurz zu umreißen versucht wurden, darüber hinaus des ganzen Repräsentativsystems — sofern man dieses nicht i n einem von Zeit zu Zeit wiederkehrenden Wahlvorgang erschöpft ansieht — verkennen. Seit je, auch unter dem Einfluß des Positivismus, wurde dem Prinzip der Öffentlichkeit nicht jene einschränkende, ausschließlich auf das Verhältnis Parlament — Regierung bezogene Bedeutung zugemessen; vielmehr wurde die Überwindung der Arkana — gerade auch i m Hinblick auf Interpellationen — zumindest immer gesehen unter dem Blickwinkel der Öffentlichkeit der Parlamentsverhandlungen 37β. Wenn auch damit der öffentlichkeitsprozeß — entgegen dem für viele Jahrzehnte feststellbaren Ausgangspunkt der deutschen Staatsrechtslehre — keineswegs als erschöpft gedeutet werden muß, bildet doch die verfassungsrechtliche Verankerung des Gebotes, daß die Verhandlungen des Parlamentsplenums grundsätzlich öffentlich sein sollen, den Ausgangspunkt des öffentlichkeits-, Diskussions- und Kontrollprozesses. 878

s. etwa Merg, Die Öffentlichkeit der Parlamentsverhandlung.

250

IV. Die Funktionen der Interpellation

Vom Prinzip der Öffentlichkeit (im Sinne grundsätzlich allgemeiner Zugänglichkeit der Parlamentsverhandlungen) ist an sich jede Form der Interpellation erfaßt. Bei den kurzen mündlichen Anfragen sowie bei den dringlichen Anfragen nach dem geltenden NRGO liegt dies auf der Hand: Anfragen und Antworten spielen sich — abgesehen von den kurzen mündlichen Anfragen, die nicht vorgetragen werden 3 7 7 — i n der Öffentlichkeit des Plenums ab, sie (fanden und) finden Eingang 3 7 8 i n die Stenographischen Protokolle. Aber auch dort, wo keine mündlichen Auseinandersetzungen stattfinden, (war und) ist Öffentlichkeit i m Sinne allgemeiner Zugänglichkeit gegeben, da die schriftlichen Anfragen und schriftlich erteilten Antworten oder schriftlichen Begründungen der Nichtbeantwortung sofort nach ihrer Überreichung dem § 71 Abs. 4 NRGO an die Mitglieder des NR verteilt werden und als Bestandteile der Verhandlungen i n den öffentlichen Sitzungen des NR gelten. Das bedeutet, daß sie i m Kurztitel i m Eingang zu den Stenographischen Protokollen genannt und i n der Parlamentskorrespondenz i n grundsätzlich allgemein zugänglicher Weise publiziert werden. Schon hier zeigt sich allerdings, daß durch eine derartige Schriftlichkeit zwar die Öffentlichkeit nicht grundsätzlich eingeschränkt, die Ausschöpfung und Verwertung der parlamentarischen Vorgänge jedoch unbestrittenermaßen erschwert wird. c) Öffentlichkeit

als durchgängiger Prozeß α) Allgemein

Öffentlichkeit war und ist aber — und insoferne w i r d über den Bereich des juristisch Faßbaren hinausgewiesen 379 — nicht m i t der Zu877 Denjenigen, die den Verhandlungen des Parlaments beiwohnen — das „ P u b l i k u m " [Abschn. V I I der verfassungsrechtlich nicht problemlosen (zu vordergründig der nicht veröffentlichte Β des V f G H v. 7.10.1958, Β 204/205/58) Hausordnung f ü r das Parlamentsgebäude] auf der „Galerie" (Abschn. V der Hausordnung), die Presse auf der „Pressegalerie", Diplomaten i n der D i p l o matenloge u n d Bevorzugte i n der Präsidialloge (Pkt. 26 der Hausordnung) — w i r d deshalb jeweils eine schriftliche Unterlage zur Verfügung gestellt, i n welcher die zum A u f r u f gelangenden Anfragen i n v o l l e m W o r t l a u t wiedergegeben sind; diese Unterlage erhalten auch die Bezieher der „Parlamentskorrespondenz". 378 Gem. § 76 Abs. 5 NRGO werden die kurzen mündlichen Anfragen n u r aufgerufen, nicht mündlich wiederholt, kommen also i n den StProt. nicht v o l l zum Abdruck; dafür werden sie jedoch vervielfältigt u n d an alle M i t glieder „sowie an die i m Saale als Zuhörer anwesenden Personen" (Presseberichterstatter, ORF!) verteilt (dazu die vorige FN). 879 Rechtswissenschaftlich sind diese Erscheinungen deshalb nicht erfaßbar, w e i l sie — sowohl von der theoretischen Grundlegung des Parlamentarismus her als auch v o m B - V G — dem „rechtlich nicht geregelten" (nur die n o t wendigen Voraussetzungen — Öffentlichkeit der Parlamentsverhandlungen, Pressefreiheit, I m m u n i t ä t usw. — sind dies) „gesellschaftlichen" Bereich

D. Öffentlichkeitsfunktion

2

gänglichkeit zu parlamentarischen Vorgängen erschöpft gedacht. Vielmehr ist der Öffentlichkeitsprozeß als zusammenhängender und durchgehender anzusehen insofern, als er den theoretischen Modellen zufolge i m „gesellschaftlichen" Bereich seine Fortsetzung findet 3 8 0 . Und nicht nur das: Der Gegenstand parlamentarischer Verhandlung — i m gegebenen Zusammenhang: Gegenstand parlamentarischer Interpellation — kann und soll durchaus auch von der Öffentlichkeit bzw. der öffentlichen Meinung seinen Ausgang nehmen381. Der Parlamentarismus als besonderer Typus eines Repräsentativsystems basiert auf dem Hineinwirken i n den „gesellschaftlichen Bereich", das für den Normalfall wieder Rückwirkungen zeigen und so zu einem ständigen gegenseitigen Beeinflussungs- und Durchdringungsprozeß führen soll. Dieses Hineinwirken war ursprünglich 3 8 2 hauptsächlich über die Presse, heute ist es auch über Rundfunk und Fernsehen möglich. Gerade hier zeigt sich, daß die Pressefreiheit historisch ein wesentliches Element eines funktionierenden parlamentarischen Systems ist; heute allerdings scheint die Presse durch Rundfunk und Fernsehen überrundet, hinsichtlich deren jedoch kein gesonderter Grundrechtsschutz vorgesehen ist 3 8 3 . Aus einer formalen Sicht ist es durchaus gleichgültig, i n welcher Form sich die Interpellationstätigkeit abwickelt; es w i r d ausschließlich auf die allgemeine Zugänglichkeit abgestellt. W i r d diese Betrachtungsweise aber verlassen, scheint sich i n den Wirkungen schriftliche Öffentlichkeit zu unterscheiden von mündlicher Öffentlichkeit 3 8 4 , obwohl keine exakten (empirischen) Untersuchungen darüber bestehen. Dabei kann es allerdings nur auf ein weitgehend irrationales 3 8 5 Verhalten zurückzuzugeordnet sind; die folgenden Ausführungen erfolgen i m Bewußtsein dieser Grenzüberschreitung. 880 s. dazu etwa Fraenkel, Parlament u n d öffentliche Meinung, aaO; H a bermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit 4 , 214 ff., 231 ff., dort v o r allem auch die scharfe Herausstellung des Wandels der Öffentlichkeit i n bezug auf die parlamentarischen Vorgänge, v o r allem aber etwa i m Hinblick auf den Parteien- u n d Verbändestaat von heute; besonders deutlich auch Hennis, Z u r Rechtfertigung u n d K r i t i k der Bundestagsarbeit, aaO, 156. 381 s. treffend Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit 4 . 214 ff. (216, 226, 228 usw.). 382 Abgesehen von dem i m m e r schon sehr beschränkten Kreis der „ u n m i t telbaren Teilnehmer" an Parlamentsverhandlungen. 383 s. jedoch Beschl. der P r N V 30.10.1918, StGBl. 3; A r t . 13 StGG RGBl. 1867/142; A r t . 10 M R K ; dazu Ermacora, Handbuch der Grundfreiheiten u n d der Menschenrechte, 320 ff. 884 Die Gegenpositionen jüngst umschrieben bei Rausch, Parlamentsreform. Tendenzen u n d Richtungen, aaO; Hereth, Die Öffentlichkeitsfunktion des Parlaments, aaO. 885 Es ist nichts Anstößiges daran zu finden, w e n n „politisch" weitgehend m i t irrational aus einer vorurteilsfreien Sicht i n etwa identifiziert w i r d , w i e

25

IV. Die Funktionen der Interpellation

führen sein, daß so viele Jahrhunderte nach Erfindung der Buchdrukkerkunst dem gesprochenen Wort mehr und andere Bedeutung zukommen soll als dem geschriebenen. Sieht man von jenem immer schon überaus beschränkten Publikumskreis ab, der sich seine Informationen unmittelbar durch Besuch der Parlamentsverhandlungen beschaffte und beschafft, könnte es nur auf ein Versagen der Übermittler parlamentarischer Vorgänge zurückzuführen sein, daß schriftliche parlamentarische Vorgänge nicht jenes Echo und jenen Widerhall finden, wie dies mündlichen Auseinandersetzungen zukommt. Mögen dafür — bis jetzt nicht erwiesene — tatsächliche oder nur vermeintliche Schwierigkeiten maßgebend gewesen sein, von Bedeutung ist, daß schon durch das Medium des Rundfunks, besonders aber nunmehr des Fernsehens, die Differenzierung schriftlich — mündlich für parlamentarische Vorgänge neue Aspekte gewonnen hat. K a m es nämlich bei Nichtvorhandensein dieser beiden Massenmedien i m wesentlichen darauf an, ob und wie der Journalist i h m auch nur schriftlich zugekommene oder zugängliche Informationen auszuwerten verstand — wobei die Durcharbeitung der schriftlichen Unterlagen offenbar auf weniger Gegenliebe gestoßen ist als die i m Plenum servierten mündlichen Vorgänge —, werden ζ. T. schon durch den Rundfunk, i m besonderen aber durch das Fernsehen, die i n aller Öffentlichkeit mündlich vorgebrachten Darlegungen i n ihre ursprüngliche zentrale Rolle eingesetzt — allerdings i n gewandelter F o r m 3 8 6 . Das Fernsehen bietet die Möglichkeit, theoretisch jedermann parlamentarische mündliche Vorgänge zugänglich zu machen, während schriftliche Vorgänge — gerade auch was die Interpellation betrifft — des Kommentars oder zumindest des Vortrages bedürfen, die nur unter größeren journalistischen A n strengungen zustande zu kommen scheinen, dafür aber — wegen deren „Mittelbarkeit" — einen geringeren Effekt erzielen. Insofern jedenfalls erscheint heute die besondere Hervorhebung der mündlichen Öffentlichkeit unter neueren Gesichtspunkten rational begründbar.

dies Leibholz [Verfassungsgerichtsbarkeit i m demokratischen Rechtsstaat, i n : Strukturprobleme der modernen Demokratie 3 , 168 ff. (176); Der Status des Bundesverfassungsgerichts, i n : Das Bundesverfassungsgericht, Karlsruhe 1963, 61 ff. (65); i m Anschluß daran auch Friedrich Klein, Bundesverfassungsgericht u n d gerichtliche Beurteilung politischer Fragen, Münster/Westfalen 1966, 30] t u t (dagegen etwa: Gehrig, Parlament — Regierung — Opposition, 159 f.). Auch die Rechtswissenschaft k a n n über solche Tatsachen nicht h i n wegsehen, sondern muß sie i n ihre A r b e i t einbeziehen; durch Leugnung der I r r a t i o n a l i t ä t w i r d dies j a nicht beseitigt, sondern höchstens durch deren Aufdeckung. Siehe i m übrigen Oakeshott, Rationalismus i n der Politik, Politica 25, Neuwied u n d B e r l i n 1966. 386 Dieser Wandel w i r d v o n Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit, als „ Z e r f a l l " aufgefaßt.

D. Öffentlichkeitsfunktion

2

β) Entwicklung der österreichischen Rechtsordnung Unter diesem Gesichtspunkt ist die Interpellation von 1848/49 ein mündlicher, i m Plenum der Volksvertretung sich abspielender Vorgang, bei welchem die Öffentlichkeit genauso (oder genauso wenig) gewährleistet war wie alles das, was überhaupt i m Parlament verhandelt wurde. Anders war es ab 1861, als nach Wiedereinführung des Parlamentarismus die Einbringung der Interpellation dem Erfordernis der Schriftlichkeit unterworfen wurde. Wiewohl auch diese schriftlichen Interpellationen dem Prinzip der Öffentlichkeit unterlagen und vor allem die Interpellationsbeantwortungen i n der Vollversammlung des Hauses erfolgten, ist damit ein für den Parlamentarismus wesentlicher Einbruch i n das Prinzip der Öffentlichkeit erfolgt: Denn Öffentlichkeit war und ist auf parlamentarischer Ebene wesentlich gedacht als öffentliches und mündliches Verfahren i n der Vollversammlung. Den entscheidendsten Einbruch i n die ursprüngliche Öffentlichkeit der parlamentarischen Interpellation stellt aus dieser Sicht jedoch die Reform des Jahres 1917 dar, durch welche es möglich wurde, auch Interpellationsbeantwortungen auf schriftlichem Wege vorzunehmen 3 8 7 . Die hier aufgezeigte Tendenz zur „Verschriftlichung" des ursprünglich mündlich ablaufenden Interpellationsvorganges wurde z.T. dadurch aufgefangen, daß die Möglichkeit vorgesehen wurde, über Interpellationsbeantwortungen eine Debatte abzuhalten. Wenn auch hier das Moment der Diskussion die Hauptrolle spielen mag, kann nicht übersehen werden, daß damit auch dem Erfordernis der Öffentlichkeit umfassender Rechnung getragen ist als bei grundsätzlicher Schriftlichkeit der Vorgänge. I n besonderem Maße gilt dies für die „dringlichen Anfragen", durch welche (im Gegensatz zur Anfragebesprechung, bei welcher sich der engere Interpellationsvorgang schriftlich abspielt) der gesamte Interpellationsprozeß 388 — und dies noch innerhalb kürzester Frist ab Fragestellung — grundsätzlich i n voller Öffentlichkeit abspielt. Diese Rückgewinnung der sich i n aller Öffentlichkeit abspielenden Vorgänge zwischen Parlament und Regierung hat durch die Einführung der kurzen mündlichen Anfrage seine derzeitige positiv-rechtliche Komplettierung gefunden. Sie erfolgte verhältnismäßig spät, wobei die Verspätung u. a. 887 Heute läßt sich nicht mehr feststellen, ob diese D i m i n u i e r u n g der Öffentlichkeit auch schon damals die Folge des (insbesondere etwa von Carl Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus 3 ) Schwindens des Glaubens an die (Wirksamkeit der) Öffentlichkeit w a r oder ob allein „zeitökonomische" Rücksichten maßgeblich waren. 388 Eine Beantwortung muß zwar nicht sofort erfolgen, doch ist dies f a k tisch durchgängig üblich; ausschließlich auf die Rechtsordnung bezogen müßte die Formulierung dahin präzisiert werden, daß Anfrage, Begründung u n d Diskussion sofort stattfinden u n d daß die Beantwortung ebenfalls sofort stattfinden kann.

25

IV. Die Funktionen der Interpellation

vor allem auf die Besonderheiten des großkoalitionären Systems zurückzuführen ist 3 8 9 . Dadurch wurde nicht nur auf das Prinzip der Mündlichkeit zurückgegriffen, sondern auch dem Diskussionsmoment — wenn auch i n eher bescheidenem Maße 3 9 0 — Referenz erwiesen. Bestrebungen u m einen Ausbau des Interpellationswesens zur erhöhten Diskussionsmöglichkeit, auf welche i m folgenden noch zurückgekommen wird, berühren auch die Komponente „Öffentlichkeit". γ) Hinweise zur österreichischen Wirklichkeit Daß gerade auch die Fragestunde i n der österr. Presse einen ständigen und i m wesentlichen größeren Widerhall findet als die klassische schriftliche Anfrage, bestätigt i n etwa diese Aussagen und manifestiert sich darin, daß einige Blätter regelmäßige Spalten über die Fragestunden eröffnet haben. Die relative Beliebtheit, die die Fragestunde i n Journalistenkreisen gefunden hat 3 9 1 , ist zumindest z.T. Relikt jener oben beschriebenen, rational nicht begründbaren Tatsache des Vorziehens mündlicher Abläufe. Bei der Fragestunde kommt i m besonderen hinzu, daß sie — am Beginn der Sitzung des NR abgehalten — während einer Stunde eine Mehrzahl verschiedenartigster Fragen zur Erörterung gelangen läßt, wodurch es dem Journalisten möglich ist, überaus arbeitsökonomisch vorzugehen: M i t verhältnismäßig wenig Mühe und vor allem m i t einem überaus geringen Zeitaufwand kann er eine Fülle von Themen präsentieren, von welchen sicher das eine oder andere auch entsprechende Resonanz beim Leserpublikum finden w i r d ; die Frage des „Tiefganges" steht nicht zur Debatte. Die klassischen schriftlichen Anfragen finden nicht i n gleicher Weise Niederschlag i n Presse, Rundfunk und Fernsehen. Bei Rundfunk und Fernsehen aus der Besonderheit des Mediums erklärbar, bilden bei der Presse bestimmte Verhaltensmuster eine Abwehrfunktion. Eine Ausnahme besteht hier jedoch hinsichtlich derjenigen Pressedienste und Zeitungen, die von politischen Parteien unmittelbar herausgebracht werden oder doch unter deren maßgeblichem Einfluß stehen 392 . 389

s. dazu I I D 3. s. dazu schon SWA Rechtsgutachten 20, Z u r Geschäftsordnungsreform des Nationalrates, W i e n 1961. 891 Was von der Fragestunde i n den einzelnen Organen Niederschlag gefunden hat, k a n n — w e n n auch m i t entsprechendem Arbeitsaufwand — leicht festgestellt werden. Ob diese Berichte auch gelesen werden u n d w e n n ja, i n welcher Weise sie w i r k e n , ist ungleich schwieriger festzustellen; diesbezüglich bestehen i n Österreich — soweit ich sehe — keine Untersuchungen. 892 Empirische Untersuchungen über den W i d e r h a l l der Interpellationen i n den Presseerzeugnissen — aufgeschlüsselt nach Parteiorganen u n d (relativ) „unabhängigen B l ä t t e r n " — bestehen i n Österreich nicht. E i n solches Vorhaben w ü r d e zur Voraussetzung haben, daß ein entsprechender Apparat 890

D. Öffentlichkeitsfunktion

2

Dieses den Anschein eines funktionierenden Öffentlichkeitsvorganges erzeugende B i l d trügt allerdings. Denn es ist — von Ausnahmen abgesehen — nicht die wie immer aufgefaßte „öffentliche Meinung", die sich hier manifestiert, sondern es handelt sich u m „gemachte Öffentlichkeit", u m „Öffentlichkeitsarbeit" 3 9 3 , die Öffentlichkeit i n dem Sinne herzustellen bemüht ist, für eine geplante parlamentarische Interpellation Propaganda zu machen. Die Bildung einer solchen (unter Anführungszeichen zu setzenden) „öffentlichen Meinung" nimmt von dort ihren Ausgang, von wo auch die Interpellation ihren Ausgang nimmt — nämlich von der politischen Partei (bzw. von jenem nicht recht ermittelbaren Kreis, der die Interpellationen fraktionsintern vorbereitet) und versucht, über Parteimedien — „Agenturen" 3 9 4 , Parteizeitungen 395 , allenfalls Parteipressekonferenzen, über welche neben den Zeitungen vor allem Rundfunk und Fernsehen berichten — „öffentliche Meinung" zu machen. Dies ist aber w o h l nicht als „ K r i t i k und Kontrolle durch öffentliche Meinung" anzusehen, welche das Parlament aufnimmt und weiterführt und i n diesem Sinne als Zentralpunkt jenes durchgängigen Öffentlichkeitsvorganges angesehen wird, der ursprünglich als eine Voraussetzung des Parlamentarismus gedeutet wurde, sondern ganz einfach als „Werbung", durch welche jenes Agieren, das m i t den interpellativen Vorgängen verbunden ist, bestmöglich verkauft werden soll. d) öffentlichkeitsprozeß

keine Einbahn

Es liegt auf der Hand, daß auch m i t der Kolportierung von Interpellationsvorgängen hauptsächlich i n Presse, Rundfunk und Fernsehen der entscheidende meinungsbildende Prozeß keineswegs abgeschlossen erscheint. Vom Konzept des Parlamentarismus her ist dieser Prozeß als weitergeführter vorgestellt, wobei über die öffentliche Meinung eine Rückkoppelung zu den Trägern des politischen Willens erfolgt oder doch i m Idealfall erfolgen soll. I n diesem Prozeß öffentlicher Diskuszur Verfügung stünde. Die oben wiedergegebenen Fakten stützen sich auf Beobachtungen, die der A u t o r i n der Zeit v o n 1966 bis 1971 gemacht hat; s. beispielsweise die Hinweise V I I A 2 b. 893 s. dazu kritisch Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit, insbes. etwa 216, 219 f., 237, 240, 258. 394 F ü r die SPÖ: Sozialistische Korrespondenz; f ü r die ÖVP: ÖVP-Pressedienst; f ü r die FPÖ: Freiheitlicher Pressedienst. ses F ü r dig s p ö insbes. die A Z ; das frühere Zentralorgan der ÖVP „ V o l k s b l a t t " w u r d e 1970 eingestellt, so daß die einzelnen „Länderorgane" an (der grundsätzlich gerade nicht überragenden) Bedeutung gewannen; als bedeutendstes dieser B l ä t t e r darf w o h l die Südost-Tagespost angesehen werden. Siehe die interessanten Hinweise „ I m Krebsgang. Parteipresse i n Westösterreich", Die Presse v. 4.3.1971, 3, sowie „Konzentration der VP-Presse", Die Presse v. 9. 6.1971, 4. Grundlegend Paupié, Handbuch der österreichischen Pressegeschichte 1848—1959 I , Wien 1960.

25

IV. Die Funktionen der Interpellation

sion 3 0 6 erfüllt die Interpellation — wie alle sich i n der Parlamentsöffentlichkeit abspielenden Vorgänge — eine Integrationsfunktion 397, auf welche i n bezug auf die Fragestunde Peter Schindler 398 besonders aufmerksam gemacht hat. Meinungsbildender Prozeß und Integrationsvorgänge sind aber keine i n bezug auf die Interpellation allein typischen Erscheinungen, sondern Grundvoraussetzungen des demokratischen Parlamentarismus überhaupt. Interessant ist, daß auf diesen durchgängigen Prozeß hinsichtlich der Interpellationen der Hauptvertreter des deutschen staatsrechtlichen Positivismus neben Gerber, nämlich Laband, aufmerksam gemacht hat 3 9 9 . Dies überrascht i m Hinblick auf die grundsätzliche Beschränkung des Positivismus auf streng faßbare juristische Erscheinungen; die Überraschung löst sich aber, wenn man beachtet, daß Laband der Interpellation nur politische, keine staatsrechtliche Bedeutung zuerkannt hat 4 0 0 . Exkurs

a) Zur Theorie der politischen Gesamtverfassung M i t der Feststellung, daß „Öffentlichkeit und Diskussion" keine auf „parlamentsinterne Vorgänge" beschränkte, sondern außerhalb dieser 4 0 1 staatsrechtlich institutionalisierten Erscheinung 402 , i m Bereich der „Gesellschaft", die den Parlamentarismus tragenden Elemente sind, ist ein zentrales Problem angesprochen, nämlich die Frage nach der Differenzierung von Staat und Gesellschaft bzw. nach allenthalben 898 s. auch Carl Schmitt, Verfassungslehre, München u n d Leipzig 1928, 315 ff.; Ekkehart Stein, Lehrbuch des Staatsrechts 2 , 77 ff. 397 s. dazu nach w i e v o r grundsätzlich die Arbeiten Smends. Allerdings scheint diese Integrationsfunktion n u r aus der Sicht des klassischen Dualismus v o l l möglich (s. die Formulierung Eichenbergers, Verantwortung, 132: „Befassung u n d Behaftung aber müssen ein Ende haben. Irgendwann muß die Bahn zum Handeln m i t dem M u t zum Fehler u n d zur Schuld geöffnet werden . . . " ; besonders aber aaO, 115: Die politische Verantwortlichkeit ist „ . . . imstande, der Regierung die Last der Verantwortung, die jeden Handelnden t r i f f t , von Zeit zu Zeit abzunehmen. Sie läutert, r ä u m t auf u n d gibt Bahn frei f ü r neues, unbelastetes Tun." ; s. auch Bäumlin, Kontrolle, 242). Demgegenüber stellt sich aus der heutigen Sicht die Interpellation auch als permanentes W a h l k a m p f m i t t e l dar, ü b t deshalb z. T. eine Desintegrationsfunktion aus; jede Integrationsidee ablehnend neuestens Preuß, Z u m staatsrechtlichen Begriff des öffentlichen, untersucht am Beispiel des v e r fassungsrechtlichen Status k u l t u r e l l e r Organisationen, 29 ff. u. 106 ff. 898 Peter Schindler, Die Fragestunde des Deutschen Bundestages, aaO. 899 s. Laband, Das Interpellationsrecht, aaO. 400 Laband, Das Interpellationsrecht, aaO; derselbe, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches I 5 , 561. 401 s. besonders deutlich Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit 4 , 225. 402 Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit 4 , 216, bezeichnet das Parlament als „die als Staatsorgan etablierte Öffentlichkeit".

D. Öffentlichkeitsfunktion

257

wieder diagnostizierbaren Versuchen der „Überwindung" dieses Dualismus. A u f die Begründung dieses gerade jetzt wieder stark bekämpften Dualismus Staat — Gesellschaft i n der deutschen Staatsrechtslehre ist hier nicht näher einzugehen. Ehmke 403 etwa hat die Rolle, die Hegel, Lorenz von Stein, Robert von M o h l 4 0 4 und Rudolf von Gneist i m Prozeß der „Ablösung der deutschen Staatsrechtslehre von ihrer eigenen Vergangenheit" gespielt haben, überblicksmäßig zusammengefaßt, die vergeblichen Versuche Treitschkes zur Wahrung der Einheit hervorgehoben und — sieht man von Österreich ab — w o h l zutreffend den Höhepunkt des Dualismus i m Positivismus Labands 405 lokalisiert. Zu Recht wurde auch hervorgehoben 406 , daß der Positivismus 4 0 7 entwicklungsgeschichtlich nicht als isolierte Erscheinung anzusehen ist, sondern als „Zerfallsprodukt" der Trennung von Staat und Gesellschaft, die die idealistische Staatstheorie nicht zu überwinden vermochte 4 0 8 . Dieses „Zerfallsprodukt" soll offenbar wenn schon nicht überwunden, so doch zumindest (mit übrigens vor der Zeit des Positivismus bekannten und damals als zu überwindend angesehenen Elementen) „angereichert" werden. Dazu darf zweierlei festgehalten werden: Die Spezialisierung einzelner Wissenschaftszweige und die Bildung methodischen Bewußtseins hat zum „Zerfallsprodukt" Positivismus geführt. Die m i t i h m gewonnenen Ergebnisse mögen als „nicht befriedigend" angesehen werden oder was immer, fest steht, daß ein m i t i h m eingeleiteter und 403 Ehmke, „Staat" u n d „Gesellschaft" als verfassungstheoretisches Problem, aaO, 40 f.; dort auch weitere Literaturhinweise. 404 Mohl, Geschichte u n d L i t e r a t u r der Staatswissenschaften I, Erlangen 1855, 282 f., 288 f.; derselbe, Encyklopädie der Staatswissenschaften 2 , T ü b i n gen 1872, 236 f., 359 ff. 405 Nicht zufällig hatte gerade auch die Lehre Labands über den ausschließlich politischen Charakter der Interpellation die deutsche Staatsrechtslehre entscheidend beeinflußt; dazu auch Carl Schmitt, Verfassungslehre, 330. 406 Ehmke, „Staat" u n d „Gesellschaft" als verfassungstheoretisches P r o blem, aaO, 41. 407 Über die „Gerber-Labandsche Schule" äußert kritisch etwa Triepel (Staatsrecht u n d Politik, B e r l i n 1927, 9), daß sie „ m e h r als eine Generation deutscher Publizisten vollständig beherrscht" habe. I m m e r h i n darf aber nicht übersehen werden, was etwa Bernatzik, Kritische Studien über den Begriff der juristischen Person u n d über die juristische Persönlichkeit der Behörden insbesondere, AöR 5 (1890), 169 ff. (191) äußert: „Diesen Ausschreitungen der organischen Staatslehre gegenüber w a r es ein großes Verdienst Gerber's, eine juristische Methode auf dem Gebiete des Staatsrechtes i n auguriert zu haben, deren W e r t h heute freilich n u r der schätzen kann, der den phrasenreichen Bombast der älteren organischen Staatslehre kennengelernt hat." 408 s. auch örtzen, Die Bedeutung C. F. von Gerbers f ü r die deutsche Staatsrechtslehre, i n : Staatsverfassung u n d Kirchenordnung. Festgabe f ü r Rudolf Smend zum 80. Geburtstag, 183 ff.

17 Morscher

25

I V . Die Funktionen der Interpellation

v e r w i r k l i c h t e r B e w u ß t s e i n s p r o z e ß n i c h t r ü c k g ä n g i g gemacht w e r d e n k a n n — es sei denn, m a n b e v o r z u g e d e n schon v o n Bernatzik abgelehnt e n „ p h r a s e n r e i c h e n B o m b a s t " 4 0 9 . Z u m a n d e r n i s t h e r v o r z u h e b e n , daß d e r a r t i g e B e m ü h u n g e n j e d e n f a l l s keine rechtswissenschaftlichen i n dem h i e r i n e t w a v e r s t a n d e n e n S i n n e s i n d 4 1 0 . D e n n o c h v e r m ö g e n die a u f diese Weise g e w o n n e n e n E i n s i c h t e n — s o w o h l w a s historische Bezüge als auch a k t u e l l e E n t w i c k l u n g e n b e t r i f f t — f ü r d e n gegebenen Z u s a m m e n hang Einsichten zu fördern 411. W ä h r e n d i n d e r B R D die D i s k u s s i o n u m die „ Ü b e r w i n d u n g " des D u a l i s m u s S t a a t — Gesellschaft u n d d a m i t des staatsrechtlichen P o s i t i v i s m u s l ä n g s t eingesetzt h a t 4 1 2 u n d nach w i e v o r i m Gange i s t 4 1 3 , v e r h ä l t sich die österr. Staatsrechtslehre — n i c h t n u r a u f G r u n d i h r e r engen V e r b i n d u n g m i t d e r j e d e r I d e o l o g i s i e r u n g a b h o l d e n R e i n e n Rechtsl e h r e , s o n d e r n auch u n d v o r a l l e m w e g e n d e r g r u n d s ä t z l i c h e n A u s r i c h t u n g des B - V G 4 1 4 a u f diese T r e n n u n g durchaus f o l g e r i c h t i g — i n 409 s. F N 407; als Beispiel sei auf die neueste Zusammenfassung verwiesen: Rinken, Das öffentliche als verfassungstheoretisches Problem dargestellt am Rechtsstatus der Wohlfahrtsverbände. 410 Welchem Wissenschaftszweig derartiges Bemühen zuzurechnen ist, soll hier auf sich beruhen. N u r u m keine ungerechtfertigten Schlüsse aufkommen zu lassen, sei die Selbstverständlichkeit wiederholt, daß der Staat u n d staatliche Einrichtungen Gegenstand verschiedenster Disziplinen sein können u n d sind u n d w e i t h i n besser i n der Lage sein mögen, diese Erscheinungen zu begreifen als eine rechtswissenschaftliche. 411

Z u r Unterscheidung Recht — Wirklichkeit s. f ü r den gegebenen Zusammenhang etwa Georg Jellinek, Verfassungsänderung u n d Verfassungswandlung, insbesondere 73 ff. 412 I n dieser Diskussion w u r d e n die Erfahrungen der jüngeren Vergangenheit z . T . keineswegs übersehen; s. Ballerstedt, Wirtschaftsverfassungsrecht, i n : Die Grundrechte I I I / l (hrsg. von Bettermann - Nipper dey - Scheuner), B e r l i n 1958, I f f . (48, F N 125); Ehmke, „Staat" u n d „Gesellschaft" als verfassungstheoretisches Problem, aaO, 24 f.; neuestens Kuhn, Die theoretischen Grundlagen der politischen Praxis, Z. f. P o l i t i k N F 18 (1971), 1 ff. 413 I m Anschluß an Smend, Ridder u n d Hesse etwa Ehmke, „Staat" u n d „Gesellschaft" als verfassungstheoretisches Problem, aaO; örtzen, Die B e deutung C. F. von Gerbers f ü r die deutsche Staatsrechtslehre, aaO; Scheuner, Das Wesen des Staates u n d der Begriff des Politischen i n der neueren Staatslehre, i n : Staatsverfassung u n d Kirchenordnung, Festgabe f ü r Rudolf Smend zum 80. Geburtstag, 225 ff.; Böckenförde, Lorenz von Stein als Theoretiker der Bewegung von Staat u n d Gesellschaft zum Sozialstaat, i n : Alteuropa u n d die moderne Gesellschaft, Festschrift f ü r Otto Brunner, Göttingen 1963, 254 ff.; s. auch die weiteren Hinweise bei Gehrig, Parlament — Regierung — Opposition, 145 ff., sowie die i m folgenden angeführten A r beiten von Häberle, Preuß u n d Martens; Bullinger, Öffentlicheis Recht u n d Privatrecht. Studien über Sinn u n d Funktionen der Unterscheidung, res publica 17, Stuttgart - B e r l i n - K ö l n - Mainz 1968, 73 f. F ü r die Schweiz s. vor allem Bäumlin, Der schweizerische Rechtsstaatsgedanke, ZsJV 1965, 81 ff. 414 s. dazu jüngst Schnorr, Sozialstaat — ein Rechtsbegriff?, i n : Festschrift f ü r Hans Schmitz I I (hrsg. von Mayer - Maly, Nowak, Tomandl), Wien u n d München 1967, 256 ff.

D. Öffentlichkeitsfunktion

259

der Aufnahme des Themas zurückhaltend 4 1 5 , i n der Sache selbst ablehnend 4 1 6 . I n der aktuellen bundesdeutschen Diskussion spielen das „öffentliche" bzw. „die Öffentlichkeit" das Vehikel zur Uberwindung dieses Dualismus 4 1 7 als auch „Zerfallsprodukt" dieser Auflösung 4 1 8 . Dabei stellt sich jedoch i n der wissenschaftlichen Behandlung dieses Prozesses nur der erste Schritt einheitlich dar. Dies insofern, als — entgegen der „traditionellen" deutschen Staatsrechtslehre — der Begriff „öffentlich" von seiner, seit Einführung des deutschen Wortes bestehenden engen Verknüpfung m i t dem Begriff „staatlich" gelöst w i r d 4 1 9 , wobei diese Verknüpfung als schon ursprünglich irrtümlich und „falsch" dekouvriert wird. I m weiteren Vorgehen sind jedoch verschiedene Positionen festzustellen: Während etwa Martens — rechtsphilosophische, staatstheoretische und soziologische Erwägungen v o l l ausklammernd — von den einzelnen positiv-rechtlichen, weithin „verfassungsunabhängigen" Bestimmungen 4 2 0 ausgeht und damit einen typisch (staats)verfassungsrechtlichen Öffentlichkeitsbegriff leugnet oder doch ignoriert, steuern etwa Preuß, Häberle, aber auch Marcie gerade die Herausarbeitung dieses verfassungsrechtlichen Begriffes an. Aber gerade hier sind — abgesehen von politischen Überlegungen, hinsichtlich deren besondere Diskrepanzen sichtbar werden — entscheidende Unterschiede erkennbar. So, wenn etwa Preuß davor warnt, „Fluchtbewegungen aus dem 415

s. etwa Marcie, Öffentlichkeit als staatsrechtlicher Begriff, aaO, 185, 187, 196, 199 u. passim; s. die Hinweise bei Pernthaler, Das Staatsoberhaupt i n der parlamentarischen Demokratie, aaO, 196 f.; derselbe, Die verfassungsrechtlichen Schranken der Selbstverwaltung i n Osterreich, Verh. 3. OJT 1/3, Wien 1^67. 410 s. vor allem Pernthaler, Die verfassungsrechtlichen Schranken der Selbstverwaltung i n Osterreich, aaO, 36, 40 i f . u. passim. 417 s. dazu Smend, Z u m Begriff des öffentlichen u n d der Öffentlichkeit, aaO; Hauermas, b t r u K i u r w a n u e l der ÖttentnchKeit; Marcie, Öffentlichkeit ais staatsrechtlicher Begriff, aaO; SchoUer, Person u n d Öffentlichkeit, M i i n chener ölientlicü-rechuicüe Aonanüiungen 3, München 1967 ; Hauer ve, Öffentlichkeit u n d Verfassung, Z. f. P o l i t i k Nu* 16 (l^öb), 273 ff.; Mariens, ö f f e n t l i c h als Hechts begriff; Preup, Z u m staatsrechtlichen Begriff des Öffentlichen, untersucht a m Beispiel cies veriassungsrechtiichen Status k u l t u r e l l e r Organisationen; Rinken, Das Öffentliche ais vertassungstheoretisches Problem dargestellt am Kechtsstatuts der Wonifanrtsver Dande. 418 s. den Hinweis bei Häberle, Besprechung der A r b e i t von Preuß, A ö R 95 (1970), 651 ff. (658, F N 22). 419 s. dazu Smend, Z u m Problem des öffentlichen u n d der Öffentlichkeit, aaO; Weippert, Stichwort öffentliche Meinung, aaO; Habermas, S t r u k t u r wandel der Öffentlichkeit 4 , 28 u. passim; Marcie, Öffentlichkeit als staatsrechtlicher Begriff, aaO, 185, 187, 208 f. u. passim; Scholler, Person u n d Öffentlichkeit, 74 f.; Häberle, Öffentlichkeit u n d Verfassung, aaO, 274 f. u. passim; Martens, ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff, 81; alle m i t vielen weiteren Literaturhinweisen. 420 Martens, ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff, 54. 17

20

IV. Die Funktionen der Interpellation

öffentlichen Recht" durch „juristische Subsumptionsakte" einzuholen 421 , Marcic aber demgegenüber die Rolle des Staatsrechts besonders herausarbeitet 422 . b) öffentlich(keit)

als verfassungsrechtlicher

Begriff

Unbestritten ist Öffentlichkeit eine der wesentlichen Voraussetzungen des Parlamentarismus, der Demokratie und des Rechtsstaates auch von heute 4 2 3 ; das wurde ja auch hier zu zeigen versucht. Es stellt sich jedoch die Frage, inwieweit es sich dabei — trotz aller Bemühungen gerade der deutschen L i t e r a t u r 4 2 4 u m einen Verfassungsrechtsbegriff handelt, zumal weder verfassungsdogmatisch noch politisch öffentlich als unbegrenztes Prinzip g i l t 4 2 5 , „öffentlich" und „Öffentlichkeit" sind — ebenso wie etwa das „Soziale" 4 2 6 — dem Bereich des Seins, nicht des Sollens zuzuordnen. Dies primär auch dann, wenn diese Phänomene i n die (Verfassungs)rechtsordnung Eingang gefunden haben 4 2 7 . Daß bei einer nicht hinreichend strengen Scheidung beider Bereiche die neulich von Schnorr 428 hervorgehobene Soziologisierung und Ideologisierung des Rechts eintritt, w i r d gerade am Beispiel der Öffentlichkeit bestätigt 4 2 9 (bei diesem Vergleich w i r d keineswegs übersehen, daß das B - V G i m letzteren Fall durchaus einen Rezeptionsakt gesetzt hat — allerdings keinen totalen! —, i m anderen Fall aber nicht). Die Folgen einer derartigen Betrachtungsweise zeigen sich etwa dann, wenn sich gegen421 Preuß, Z u m staatsrechtlichen Begriff des öffentlichen, untersucht a m Beispiel des verfassungsrechtlichen Status k u l t u r e l l e r Organisationen, 70. 422 Marcic, Öffentlichkeit als staatsrechtlicher Begriff, aaO, 206 ff.; zusammenfassend nunmehr Rinken, Das öffentliche als verfassungstheoretisches Problem dargestellt a m Rechtsstatus der Wohlfahrt s verbände. 423 s. dazu die i m vorigen Abschnitt zitierten Autoren; dort jeweils auch weitere Hinweise. 424 s. 2 u n d Exkurs. 425 s. etwa Bäumlin, Kontrolle, 225, 238 f., insbesondere aber 317 f.; Häberle, Öffentlichkeit u n d Verfassung, aaO; derselbe, Besprechung von Martens, DÖV 1969, 653 f.; derselbe, Besprechung von Preuß, AöR 95 (1970), 651 ff.; auch Marcic, Öffentlichkeit als staatsrechtlicher Begriff, aaO, trotz seines beeindruckenden Plädoyers f ü r die Öffentlichkeit. 426 s. dazu Schnorr, Sozialstaat — ein Rechtsbegriff?, aaO, 257. 427 Trotz seiner ontologischen Ausgangsbasis offenbar deshalb sogar Marcic, Öffentlichkeit als staatsrechtlicher Begriff, aaO, i m H i n b l i c k auf die österreichische Rechtsordnung (aaO, 206 ff.) vorsichtig u n d differenzierend. 428 Schnorr, Sozialstaat — ein Rechtsbegriff?, aaO, 257 ff., dort auch nähere Hinweise. 429 F ü r die Soziologisierung typisch: Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit 4 (dabei w i r d dessen methodischer Ausgangspunkt, dargelegt i m V o r w o r t , aaO, 7 f., nicht übersehen); f ü r die Ideologisierung typisch: trotz aller wissenschaftlichen Leistung wieder Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit; Preuß, Z u m staatsrechtlichen Begriff des öffentlichen, u n t e r sucht a m Beispiel des verfassungsrechtlichen Status k u l t u r e l l e r Organisationen.

D. Öffentlichkeitsfunktion

2

l ä u f i g e , die Ö f f e n t l i c h k e i t i n dieser oder j e n e r R i c h t u n g e i n s c h r ä n k e n d e T e n d e n z e n zeigen u n d d u r c h s e t z e n 4 3 0 . H i e r s i n d e t w a z u n e n n e n i n bezug a u f die Strafprozesse B e s t r e b u n g e n z u m Ausschluß oder z u r E i n schränkung der Fernseh-, allenfalls Bildberichterstattung i m Gerichtss a a l 4 3 1 ; die l ä n g s t v o l l z o g e n e V e r l e g u n g eines G r o ß t e i l s sachlicher P a r l a m e n t s a r b e i t v o m P l e n u m i n die Ausschüsse 4 3 2 , b e i d e n e n g r u n d sätzlich k e i n e „ P u b l i k u m s ö f f e n t l i c h k e i t " b e s t e h t 4 3 3 ; die D i s k u s s i o n u m d e n Ausschluß des R u n d f u n k s u n d Fernsehens aus d e r d i r e k t e n P a r l a m e n t s b e r i c h t e r s t a t t u n g 4 3 4 ' 4 3 5 . W i e i m m e r m a n diese V o r h a b e n p o l i t i s c h b e u r t e i l e n mag, k ö n n e n f ü r sie zunächst — s i e h t m a n v o m ganz speziell e n d r i t t e n F r a g e n k o m p l e x ab — sachliche A r g u m e n t e ins T r e f f e n ge430 s. dazu Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit 4 , 226 ff., dort auch einige weitere Hinweise. 431 s. dazu die Hinweise bei Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit 4 , 227 f.; Eberhard Schmidt, Die Sache der Justiz, Kleine Vandenhoeck-Reihe 118/119, Göttingen 1961; derselbe, Justiz u n d Publizistik, Recht und Staat 353/354, Tübingen 1968; Bockelmann, Öffentlichkeit u n d Strafrechtspflege, N J W 1960, 217 ff.; Foregger. Massenmedien u n d Gerichtsberichterstattung (hektographierter Vortrag), Wien 1968; s. auch die Hinweise i m Sammelband Richter u n d Journalisten (Hrsg. Nenning), Wien 1965; Liebscher. Gerichtsöffentlichkeit u n d Massenmedien i n rechtsvergleichender Sicht, Z f R V 1969, 108 ff.; Pallin. Persönlichkeitsschutz u n d Massenmedien, JB1. 1972, 393 ff. (399 f.). Derzeitiger Stand i n Österreich: A r t . I I Ζ 12 der R V 39 B l g N R 12. GP (Novellierung des § 228 StPO; dazu E B 22, 31 ff.) w u r d e i n das StrafrechtsänderungsG (BGBl. 1971/273) nicht übernommen (s. dazu Parlamentskorrespondenz v. 15.6.1971, 2. Bogen, sowie den Bericht des Justizausschusses 512 B l g N R 12. GP, X X X I I ) . 432 s. dazu aus der unüberblickbar gewordenen Fülle der L i t e r a t u r (dort jeweils auch weitere Literaturhinweise) Rausch. Parlamentsreform. Tendenzen u n d Richtungen, aaO; Hereth, Die Öffentlichkeitsfunktion des Parlaments, aaO; Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit 4 , 226f.; zur f a k tischen Entwicklung bei Publikumsöffentlichkeit i n Ausschüssen Haftendorn, Das Problem von Parlament u n d Öffentlichkeit dargestellt am Beispiel der Parlamentsberichterstattung, 89: ,.Die Öffentlichkeit dringt i n die Ausschußverhandlunpen n u r ein, u m den Gegenstand ihres Interesses i n i m m e r neue Stufen der NichtÖffentlichkeit verlegt zu sehen." 433 s. §§ 22 ff. NRGO; dazu Czerny-Fischer, GO, 65 ff. 434 s. dazu f ü r die B R D etwa den Hinweis von Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit 4 , 227; Rausch, Parlamentsreform. Tendenzen u n d Richtungen, aaO. 435 I n Österreich stellten sich bekanntermaßen der „freien Parlamentsberichterstattung" — trotz § 1 Abs. 1 l i t . e des RundfunkG, B G B l . 1966/195, wonach zu den Aufgaben des ORF u. a. „die objektive Berichterstattung über die Tätigkeit der gesetzgebenden Körperschaften u n d Übertragung ihrer Verhandlungen" gehört, besondere Schwierigkeiten entgegen, i m BR k a n n man nach w i e v o r n u r unter Einschränkungen von einer „freien Berichterstattung" sprechen; s. dazu i m einzelnen besonders i n s t r u k t i v die an die V o r sitzende des B R gestellte Anfrage v. 17. 7.1969, 266/J-BR/69, 11-46 B l g B R und die Beantwortung v. 18. 7.1969, 234/AB-BR/69, 11-51 B l g B R ; die Anfrage an den Präs. des N R v. 2.12.1969, 1060-NR/69, 11-3030 B l g N R 11. GP u n d die Beantwortung v. 4.12.1969, 11-3041 B l g N R 11. GP; Harbich, Rundfunkreform bis auf Widerruf, Die Presse v. 6./7.12.1969, 5 (weitere Hinweise V I I F N 163).

2

I V . Die Funktionen der Interpellation

f ü h r t w e r d e n , die m i t d e n W o r t e n V e r h i n d e r u n g d e r M a n i p u l a t i o n der Rechtsprechung u n d W a h r u n g d e r e n U n a b h ä n g i g k e i t , F ö r d e r u n g der W a h r h e i t s f i n d u n g oder E r z i e l u n g k o n s t r u k t i v e r A r b e i t u m r i s s e n w e r d e n k ö n n e n 4 3 6 » 4 3 7 . W a s aber f ü r d e n J u r i s t e n das Wesentliche ist, die V e r w i r k l i c h u n g d e r a r t i g e r V o r h a b e n w ü r d e o f f e n b a r — s o f e r n sie sich i n d e m u m r i s s e n e n R a h m e n b e w e g e n — m i t d e r Verfassungsrechtslage durchaus i n E i n k l a n g z u b r i n g e n sein. D i e österr. B u n d e s v e r f a s s u n g s t e h t d e m P h ä n o m e n Ö f f e n t l i c h k e i t a l l e r d i n g s keineswegs i n d i f f e r e n t gegenüber, s o n d e r n r e z i p i e r t dieses u n d b r i n g t es d a d u r c h z u rechtlicher R e l e v a n z 4 3 8 . Insbesondere s i n d zunächst d e m d e m o k r a t i s c h e n u n d rechtsstaatlichen P r i n z i p , w e l c h e als B a u p r i n z i p i e n d e r österr. B u n d e s v e r f a s s u n g u n b e s t r i t t e n a n e r k a n n t s i n d 4 3 9 , Ö f f e n t l i c h k e i t s g e b o t e z u e n t n e h m e n 4 4 0 . Gerade a u f das Sozialstaatsprinzip aber, das i n diesem B e l a n g als besonders „ e r g i e b i g " a n gesehen w i r d 4 4 1 , l ä ß t sich f ü r die österr. Verfassungsrechtslage i m 438 Sehr weitgehend Bäumlin, Kontrolle, 317, der meint, daß die den Ausschüssen zukommende Integrationsfunktion (!) „keine ungeschmälerte Publikumsöffentlichkeit" vertrage. 437 Interessant gerade i n diesem Zusammenhang auch die Bestrebungen zum Ausbau des Schutzes des Redaktionsgeheimnisses; s. dazu die Hinweise i m Bericht der BReg. betreffend die Reform des österr. Presserechtes, I I I - 3 6 B l g N R 11. GP; betreffend den neuesten Stand s. den Bericht des B M J I I I - 3 9 B l g N R 12. GP, die Anfragebeantwortung 534/AB, 11-1187 B l g N R 12. GP, sowie Parlamentskorrespondenz v. 22. 2.1971, 1. u. 2. Bogen; i n diesen Berichten auch Hinweise auf frühere einschlägige Berichte an den NR u n d Darstell u n g der Bemühungen u m eine österr. Presserechtsreform; die R V 530 (Änderung des JournalistenG) sowie 531 B l g N R 12. GP (Pressegesetznovelle 1971), die nicht mehr i n parlamentarische Behandlung genommen wurden, beinhalten allerdings nichts dergleichen; diese R V w u r d e n i n der 13. GP abermals eingebracht (s. 91 u n d 92 BlgNR 13. GP). 438 Damit ist über das „ M a ß " an Öffentlichkeit i m österr. Verfassungsgefüge noch nichts ausgesagt. 439 s. dazu statt aller Adamovich-Spanner, Hdb. 5 , 102 ff., 114 ff.; Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 101 ff.; dazu I X , F N 28. 440 s. dazu Klecatsky, Über die Kundmachung von Rechtsvorschriften, aaO; derselbe, Die Kundmachung von Gesetzen u n d Verordnungen nach österreichischem Recht, aaO; Marcic, Öffentlichkeit als staatsrechtlicher Begriff, aaO; Häberle, Öffentlichkeit u n d Verfassung, aaO; derselbe, Besprechung von Preuß, AöR 95 (1970), 651 ff.; Preuß, Z u m staatsrechtlichen Begriff des öffentlichen, untersucht am Beispiel des verfassungsrechtlichen Status k u l tureller Organisationen, 147, 179 f., 212 ff. u. passim; bei allen Autoren w e i tere Literaturhinweise. V i e l vorsichtiger Martens, ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff, 59 ff. u. passim. Diese auf Smend, Hesse, Ridder, Peter Schneider, aber auch Leibholz zurückgehenden Ansichten (genaue Hinweise an den oben angeführten Stellen sowie bei Leibholz, Das Wesen der Repräsentation u n d der Gestaltwandel der Demokratie i m 20. Jahrhundert 3 , 179, F N 3, u n d Czajka, Pressefreiheit u n d „öffentliche Aufgabe" der Presse, res publica 20, Stuttgart, Berlin, Köln, Mainz 1968, 137 ff.) besonders extrem vertreten etwa bei Altmann, Das Problem der Öffentlichkeit u n d seine Bedeutung f ü r die moderne Demokratie; dazu kritisch Czaijka, Pressefreiheit u n d „öffentliche Aufgabe" der Presse, sowie Martens, ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff. 441 Häberle, Öffentlichkeit u n d Verfassung, aaO, 287.

D. Öffentlichkeitsfunktion

2

Hinblick darauf, daß dieses Prinzip seinerseits wieder nur beschränkt und unter Rückgriff auf andere Prinzipien als Rechtsbegriff gewonnen werden kann 4 4 2 , nicht rekurrieren. Daneben enthält jedoch das B - V G wie dargelegt das grundsätzliche Gebot der Öffentlichkeit der Parlamentsverhandlungen 443 und der Gerichtsverfahren 444 , welches i n Zusammenhalt m i t dem Recht der Meinungs- und Pressefreiheit 445 — diese wieder unter dem Gesichtspunkt der „sachlichen I m m u n i t ä t " 4 4 6 — gesehen werden muß. Es zeigt sich jedoch deutlich, daß nach der österr. Verfassungsrechtslage — i m Gegensatz etwa zum Bonner Grundgesetz, das sehr weitgehend politische Tatbestände rezipierte und damit zu (verfassungsrechtlicher Relevanz bringt — nur i n bescheidenem Maße Ansatzpunkte zur Herausarbeitung eines umfassenden Begriffes Öffentlichkeit i m Sinne der von der deutschen Lehre herausgearbeiteten Kriterien vorliegen 4 4 7 , öffentlich bezieht sich nach der österr. Verfassung auf einen begrenzten Bereich, nämlich auf den engen Bereich des bloßen Offenseins, des Zugänglichseins, des Nicht-Arkanums; dieser Bereich stellt aber i n den Vorstellungen der deutschen Theorie nur einen Teilbereich dar. Die österr. Verfassung als grundsätzlich i n sich geschlossenes normatives System baut — von den Erkenntnissen der Reinen Rechtslehre ausgehend — auf der Trennung „Staat" — „Gesellschaft" auf 4 4 8 , und eine „Überwindung" dieser Trennung durch die Rechtswissenschaft 449 käme einer Umfunktionierung der Verfassung 442

s. dazu Schnorr, Sozialstaat — ein Rechtsbegriff?, aaO. A r t . 30 Abs. 1 B - V G . 444 A r t . 90 Abs. 1 B - V G . 445 A r t . 13 StGG RGBl. 1867/142; Beschluß der P r N V v. 30.10.1918, StGBl. 3; A r t . 10 Abs. 1 M R K , B G B l . 1958/210. 446 A r t . 33 B - V G . 447 Dem entspricht auch besonders deutlich die Ausgestaltung der G r u n d rechte u n d der institutionalisierten Rechtsschutzmöglichkeit: i n der B R D ein moderner, „offener" Grundrechtskatalog (Drittwirkung) u n d Rechtsschutzmöglichkeiten, die nicht an ganz bestimmte formale K r i t e r i e n ausschließlich anknüpfen; i n Österreich demgegenüber den „klassischen" Grundrechtskatalog aus dem vergangenen Jahrhundert — die Blutauffrischung durch die M R K findet n u r mühsam i n der J u d i k a t u r des V f G H Berücksichtigung — u n d — gemessen an den Verhältnissen i n der B R D — verhältnismäßig eng begrenzte, an ganz bestimmte formale Voraussetzungen gebundene (Bescheid) Rechtsschutzmöglichkeiten. 448 s. Pernthaler, Die verfassungsrechtlichen Schranken der Selbstverwalt u n g i n Österreich, aaO, 31 ff., 40 ff. 449 Die Rechtswissenschaft k o m m t dafür w o h l aus methodischen E r w ä gungen nicht i n Betracht. Das bestätigen neuestens eindringlich auch die oft faszinierenden Ausführungen von Preuß, Z u m staatsrechtlichen Begriff des öffentlichen, untersucht am Beispiel des verfassungsrechtlichen Status k u l t u reller Organisationen, w e n n er (s. insbes. aaO, 151) die Unterscheidung von „rechtsverbindlichen politischen Entscheidungen" u n d „gesellschaftlicher M e i nungs- u n d Willensbildung" f ü r k o n s t i t u t i v hält u n d darin keine Reproduktion des Dualismus Staat — Gesellschaft, sondern die Verhinderung einer Sonderung des „politischen" v o m „unpolitischen" Bereich sieht; hier greift 443

2

IV. Die Funktionen der Interpellation

gleich, solange die Verfassung ernst genommen w i r d und der Verfassungsgesetzgeber über Punkte, die einen Einstieg i m Sinne der deutschen Lehre ermöglichen könnten, schweigt. Zu diesen Punkten zählen i m besonderen die Frage der Stellung der politischen Parteien 4 5 0 , das Sozialstaatsprinzip 451 — hier vor allem auch die Verbändefrage 452 — sowie das ganze Presse(rechts)wesen 453 (insbesondere verfassungsrechtliche Verankerung der „öffentlichen Aufgabe der Presse"). Das Maß an „Öffentlichkeit" auch i n dem angegebenen, eingeschränkten Sinne richtet sich i m einzelnen nicht nur nach der Verfassung, sondern innerhalb der von ihr gezogenen Grenzen nach dem einfachgesetzlichen Recht. Die „Öffentlichkeit" findet ihre Grenze etwa an A r t . 20 Abs. 2 B-VG, wobei jedoch auf den A r t . 10 MRK, der zeitlich nach A r t . 20 Abs. 2 B - V G erlassen wurde, Bedacht zu nehmen ist 4 5 4 . Spielen Fragen des „Persönlichkeitsschutzes" herein, muß auch auf das Grundrechtssystem insgesamt, insbesondere auf A r t . 8 Abs. 1 und — sofern es sich u m Angelegenheiten der Gerichtsbarkeit handelt — auf A r t . 5 und 6 M R K Bedacht genommen werden, was deshalb von Bedeutung ist, weil gerade dann, wenn i n der Öffentlichkeit i n der Demokratie von heute eine zentrale Rolle gesehen wird, das Private, der einzelne Mensch, überrollt zu werden droht 4 5 5 .

also das legitime Arbeitsgebiet der Verfassungstheorie, der politischen Wissenschaft usw. ein. N u r angemerkt sei allerdings, daß auch unter diesem Gesichtspunkt ein „Trennungsstrich" zu ziehen ist, u n d zwar zum „ P r i v a t e n " — oder w i e i m m e r man diesen Bereich bezeichnen mag — hin. 450 s. dazu die Berichte der BReg I I I - 8 1 B l g N R 10. GP sowie I I I - 1 2 BlgNR 11. GP. 451 s. Schnorr, Sozialstaat — ein Rechtsbegriff?, aaO, m i t weiteren H i n weisen. 452 F ü r Österreich s. etwa: Die Verbände u n d i h r Ordnungsanspruch, Schriftenreihe des Instituts f ü r Sozialpolitik u n d Sozialreform N F 3/1965, m i t Beiträgen v o n Herzog, Klecatsky, Klose u n d Schambeck; Winkler, Staat u n d Verbände, aaO; Korinek, Wirtschaftliche Selbstverwaltung, W i e n - N e w Y o r k 1970. 453 F ü r B R D zusammenfassend etwa Scheuner u n d Schnur, Pressefreiheit, W D S t R L 22, B e r l i n 1965, 1 ff. u. 101 ff.; Scholler, Person u n d Öffentlichk e i t ; Czajka, Pressefreiheit u n d „öffentliche Aufgabe" der Presse; f ü r Österreich Marcie, Öffentlichkeit als staatsrechtlicher Begriff, aaO, sowie den Bericht der BReg I I I - 3 6 B l g N R 11. GP, die Berichte des B M J I I I - 8 3 B l g N R 10. GP, I I I - 3 9 B l g N R 12. GP, die Anfragebeantwortung 534/AB, 11-1187 B l g N R 12. GP, sowie (die nicht mehr i n Behandlung gezogene) R V betr. Pressegesetznovelle 1971, 531 B l g N R 12. GP, die allerdings u. a. gerade Fragen des Persönlichkeitsschutzes nicht behandelt; s. nunmehr i n der 13. GP 91 BlgNR. 454

s. auch V f G H v. 16.10.1970, G 5/70. s. etwa Häberle, Öffentlichkeit u n d Verfassung, aaO ; Marcie, keit als staatsrechtlicher Begriff, aaO. 455

Öffentlich-

D. Öffentlichkeitsfunktion

2

c) Veränderte Voraussetzungen für parlamentarisches Handeln, das selbst verändert scheint Durch die Herausarbeitung eines „nichtstaatlichen öffentlichen" Bereiches w i r d auch die Stellung des Parlaments i n der „politischen Verfassung" von heute betroffen, da aus einer solchen Sicht auch „theoretisch" das Parlament nur als eines von mehreren oder vielen möglichen „legitimierten" Foren zur Behandlung „öffentlicher Angelegenheiten" besteht. Das muß selbstverständlich Rolle und Funktion des Parlaments i m politischen Gemeinwesen diminuieren; das Parlament ist „nicht mehr" Mittelpunkt des staatlichen L e b e n s 4 5 6 ' 4 5 7 . Insoferne hier faktische Entwicklungen Berücksichtigung finden, sind sie auch für den gegebenen Zusammenhang darzulegen. Vor allem Rundfunk und Fernsehen sind Erscheinungen, die die Voraussetzungen des „klassischen Parlamentarismus" hinfällig erscheinen lassen. W i r leben i n einer Zeit, i n welcher zum erstenmal überall auf der Welt über jeden Vorgang i n und außerhalb der Erde informiert und diskutiert wird. „Da die Öffentlichkeit durch die Massenkommunikationsmittel so unmittelbar wie noch nie zuvor am politischen Geschehen beteiligt ist, kann sie nicht darauf warten, auf dem Umweg über das Parlament informiert zu werden 4 5 8 ." Diese Tendenz w i r d verstärkt durch die Öffentlichkeitsarbeit der Regierung 4 5 9 ' 4 6 °, eine Erscheinung, die einen einschneidenden Wandel der Öffentlichkeit anzeigt, dennoch — entgegen Habermas, der diesen Vorgang als „Herstellung von Öffentlichkeit" apostrophiert — nicht global als Zerfallserscheinung eben dieser Öffentlichkeit zu qualifizieren ist 4 6 1 . Wie immer 456 s. dazu etwa die Ausführungen u n d Hinweise bei Rausch, Parlamentsreform. Tendenzen u n d Richtungen, aaO, 277 f. ; grundsätzliche Gegenposition zu Rausch bei Hereth, Die Öffentlichkeitsfunktion des Parlaments, aaO. 457 Besonders signifikant i n dieser Richtung auch Habermas, Strukturwandel der Öffentlichkeit 4 , 214 ff.; aaO, 216: „ I m Maße einer wechselseitigen Durchdringung von Staat u n d Gesellschaft verliert die Öffentlichkeit, u n d m i t i h r die als Staatsorgan etablierte Öffentlichkeit, das Parlament, gewisse Vermittlungsfunktionen" ; s. insbesondere auch aaO, 225. 458 So zutreffend Rausch, Parlamentsreform. Tendenzen u n d Richtungen, aaO, 277. 459 s. dazu den Hinweis bei Georg Jellinek, Verfassungsänderung u n d V e r fassungswandlung, 74, auf bestehende „Pressebureaus der Regierungen"; grundlegend Leisner, Öffentlichkeitsarbeit der Regierung i m Rechtsstaat, B e r l i n - München 1966; s. einige Kernsätze wiedergegeben i n meiner Buchbesprechung ÖJZ 1968, 363; vgl. auch die bei Rausch, Parlamentsreform. Tendenzen u n d Richtungen, aaO, 277 f., zitierten, überwiegend kritischen S t i m men. Z u r L i t e r a t u r hinsichtlich der B R D s. nunmehr Kaps-Küffner, Das Presse- u n d Informationsamt der Bundesregierung, Bonn 1969,154 ff. 480 I n Österreich ist diese Frage — soweit ich sehe von der Öffentlichkeit fast unbemerkt — i n der 11. GP des NR i m Plenum des N R verhältnismäßig breit behandelt worden; s. dazu StProtNR 11. GP, 10 510 ff. (124. Sitzung a m 13.12.1968). 481 So etwa insbesondere Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit 4 ,

2

I V . Die Funktionen der Interpellation

m a n alle diese V o r g ä n g e e i n s t u f t 4 6 2 , k ö n n e n die o f f e n b a r m i t e i n e m A u g e a u f d e n klassischen P a r l a m e n t a r i s m u s 4 6 3 g e m a c h t e n V o r s c h l ä g e 4 6 4 i n die R i c h t u n g , „ a k u t e politische T h e m e n " n u r i m P a r l a m e n t z u r Sprache z u b r i n g e n , i m H i n b l i c k a u f d e n i n t e n s i v e n Einsatz v o n Presse, insbesondere aber v o n R u n d f u n k u n d F e r n s e h e n — das W o r t T e l e k r a t i e s t e l l t sich j a n i c h t b l o ß als S c h l a g w o r t d a r ! — n u r als „ g r o t e s k " 4 6 5 bezeichnet w e r d e n . I n s g e s a m t i s t es — z u m i n d e s t w a s die Fakten b e t r i f f t — durchaus k o n s e q u e n t , w e n n e t w a Marcie m e i n t , daß „ ö f f e n t l i c h e M e i n u n g u n d i h r e M e d i e n gleichsam i n d e n R a n g e i n e r v i e r t e n G e w a l t " a u f r ü c k e n 4 6 6 , w o b e i n u r a n z u m e r k e n w ä r e , daß es sich d a b e i n i c h t ausschließlich u m eine repräsentative K o m p o n e n t e h a n d e l t , s o n d e r n z u m i n d e s t u m eine solche m i t plebiszitärem Einschlag 467. D a z u k o m m t d e r W a n d e l p a r l a m e n t a r i s c h e r F u n k t i o n e n selbst; das P a r l a m e n t h a t sich „ a u s e i n e r d i s p u t i e r e n d e n z u e i n e r d e m o n s t r i e r e n d e n K ö r p e r s c h a f t " e n t w i c k e l t 4 6 8 , die p a r l a m e n t a r i s c h e B e t ä t i g u n g „ d i e n t der D e m o n s t r a t i o n des P a r t e i w i l l e n s n a c h a u ß e n " 4 6 8 , jenes P a r t e i w i l l e n s , d e r „ h i n t e r verschlossenen T ü r e n " ausgehandelt w u r d e 4 6 9 . 12, 216 f., 219 f., 237 u. passim; dagegen jedoch Häberle u n d Marcie i n den angeführten Arbeiten. 462 Überaus kritisch etwa Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit; aus anderer Sicht kritisch auch die bei Rausch, Parlamentsreform. Tendenzen u n d Richtungen, aaO, 277 f. angeführten Autoren; positiv etwa Marcie, Öffentlichkeit als staatsrechtlicher Begriff, aaO; Häberle, Öffentlichkeit u n d Verfassung, aaO, sowie dessen dort angeführte Arbeiten. 463 s. den Hinweis von Fraenkel, Parlament u n d öffentliche Meinung, aaO, 185 (insbesondere auch F N 38), daß an die Britische Rundfunkgesellschaft die Anweisung ergangen sei, „akute politische Probleme nicht v o r A b l a u f einer Frist von zwei Wochen zu behandeln, es sei denn, daß das Parlament zu ihnen Stellung genommen hat". 464 So etwa Morkel, Hinweise — unter Ablehnung dessen Auffassung — bei Rausch, Parlamentsreform. Tendenzen u n d Richtungen, aaO, 277 f., F N 114, u n d Hereth, Die Öffentlichkeitsfunktion des Parlaments, aaO, 39, F N 35; Scheuner, Entwicklungslinien des parlamentarischen Regierungssystems i n der Gegenwart, aaO, 398 f. 485 So übereinstimmend Rausch u n d Hereth an den i n der vorigen F N angeführten Stellen. Siehe f ü r Österreich jedoch eine diesbezügliche Verfassungsbestimmung hinsichtlich des Budgets; dazu u. 7 e. 486 Marcie, V o m Gesetzesstaat zum Richterstaat, W i e n 1957, 394 ff.; derselbe, Öffentlichkeit als staatsrechtlicher Begriff, aaO, 201. 487 Dies hervorzuheben scheint schon aus der Sicht Marcics angezeigt, der aaO, 179, ausführt: „Das Prinzip der Öffentlichkeit t r i t t jetzt derart i n die Nähe des f ü r die A u f k l ä r u n g typischen Repräsentativprinzips, daß maßgebliche Autoren der Gegenwart darin einen Wesenszusammenhang aufdecken wollen. Unter solchem B l i c k p u n k t freilich gehen w i r einer Krisis, w o nicht dem Niedergang der Öffentlichkeit entgegen." Siehe auch Pernthaler, Das Staatsoberhaupt i n der parlamentarischen Demokratie, aaO, 107, insbesondere auch F N 41. 488 So Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit 4 , 225, dieser E n t w i c k l u n g überaus kritisch gegenüberstehend, dazu aaO, 214 ff.; s. vor allem auch

2

D. Öffentlichkeitsfunktion

D i e F r a g e a l l e r d i n g s , o b d u r c h die o b e n umschriebene E n t w i c k l u n g n i c h t b i s l a n g ganz oder t e i l w e i s e a u s g e k l a m m e r t e Bereiche — i n s b e sondere d e r p o l i t i s c h e n P a r t e i e n u n d V e r b ä n d e , aber auch der Presse s e l b s t 4 7 0 ! — z u m i n d e s t z u m T e i l i n die (gerade nicht j u r i s t i s c h a u f z u fassende) V e r f a s s u n g h e r e i n g e h o l t w ü r d e n 4 7 1 , h a t i m R a h m e n e i n e r p r i m ä r rechtswissenschaftlichen A r b e i t a u f sich z u b e r u h e n 4 7 2 ; d a b e i w i r d n i c h t übersehen, daß gerade diese E r s c h e i n u n g e n die u m r i s s e n e n n e u e r e n Versuche der T h e o r i e h e r v o r g e r u f e n haben. d) Folgerungen

für die parlamentarische

Kontrolle

Das h i e r ü b e r die S t e l l u n g des P a r l a m e n t s v o n h e u t e a l l g e m e i n A u s g e f ü h r t e t r i f f t i m besonderen M a ß e auch f ü r dessen Kontrollfunktionen zu. Z w a r r e g t die „ ö f f e n t l i c h e M e i n u n g " die p a r l a m e n t a r i s c h e K o n t r o l l e a n — w a s bis z u m „ H i n t e r h e r l a u f e n " parlamentarischer K o n t r o l l e gegenüber d e r ö f f e n t l i c h e n M e i n u n g f ü h r e n k a n n — u n d t r ä g t sie w e i t e r . D a r ü b e r h i n a u s k o n t r o l l i e r t die ö f f e n t l i c h e M e i n u n g auch (verfassungs)rechtlich n i c h t i n s t i t u t i o n a l i s i e r t e Bereiche, die d e r p a r l a m e n t a r i s c h e n K o n t r o l l e n i c h t oder z u m i n d e s t n i c h t ohne w e i t e r e s z u g ä n g l i c h s i n d 4 7 3 . A b e r die K o n t r o l l e d e r R e g i e r u n g u n d V e r w a l t u n g aaO, 14: „während sich ihre (der Öffentlichkeit) Sphäre i m m e r großartiger erweitert, w i r d ihre F u n k t i o n i m m e r kraftloser." Marcic, Öffentlichkeit als staatsrechtlicher Begriff, aaO; Häberle, Öffentlichkeit u n d Verfassung, aaO, sowie die übrigen Arbeiten desselben Verfassers rücken dieses von Habermas negativ gezeichnete B i l d wieder zurecht, indem sie zutreffend die F i x i e r u n g von Habermas auf einen bestimmten historischen Zustand — der i n der dargestellten F o r m i m übrigen zu einseitig gesehen w i r d — hervorheben. 469 s. dazu besonders prägnant Friesenhahn, Parlament u n d Regierung i m modernen Staat, aaO, 31. 470 s. dazu etwa Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit 4 , 214 ff. (229 u. passim); Preuß, Häberle, Marcic betonen besonders die K o n t r o l l b e d ü r f t i g keit dieser Bereiche; f ü r den Bereich der Presse s. Häberle, Öffentlichkeit u n d Verfassung, aaO, 279; f ü r Österreich (durch die E n t w i c k l u n g u m K r o n e n zeitung u n d Expreß i m Herbst 1970 besonders konkret) den Bericht des B M J I I I - 3 9 B l g N R 12. GP. 471 Besonders sichtbar etwa i n der (fast) unison en Feststellung einer zum T e i l bestehenden bzw. der Forderung nach einer — allerdings erst zu k o n kretisierenden — Kontrolle der politischen Parteien u n d Verbände oder a l l gemeiner: von Trägern (öffentlicher) Macht. Dazu Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit 4 , 214 ff.; Marcic, Öffentlichkeit als staatsrechtlicher Begriff, aaO; Häberle, Öffentlichkeit u n d Verfassung, aaO; Preuß, Z u m staatsrechtlichen Begriff des öffentlichen, untersucht am Beispiel des verfassungsrechtlichen Status k u l t u r e l l e r Organisationen, besonders etwa 177 ff. u. passim. Siehe auch die Hinweise bei Ehmke, „Staat" u n d „Gesellschaft" als verfassungstheoretisches Problem, aaO, 42 ff. Bezüglich der Presse s. die vorige FN. 472 s. jedoch kritisch Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit 4 , 214 ff. (220, 251 f. u. passim). 473 I n Österreich etwa v o r allen Dingen politische Parteien u n d Verbände; s. dazu allgemein Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit 4 ,216 f., 226 ff., 251 f.

2

IV. Die Funktionen der Interpellation

durch die öffentliche Meinung ersetzt auch weithin die parlamentarische Kontrolle. Bei dieser Entwicklung, die das parlamentarische System zumindest gefährdet 4 7 4 , handelt es sich allerdings keineswegs um „etwas Neues". Schon Stahl, der so oft als sich m i t der (monarchischen) Macht amalgamierend Bezeichnete 475 , hat etwa die Funktion der öffentlichen Meinung als Kontrolle der Regierung besonders hervorgehoben 4 7 6 . Es ist deshalb zwar zutreffend, wenn Bäumlin die Meinung vertritt, daß sich die parlamentarische Kontrolle i m Staat von heute nur als Teilproblem einer umfassenden Kontrolle darstellt 4 7 7 ; und zutreffend spannt Marcic den Bogen der Vertreter einer „Gesamtkontrolle" über Carl Schmitt, Friedrich Klein bis Scheuner, Löffler und Adolf Arndt* 76. Man darf dabei aber eines nicht übersehen: daß mit dieser Entwicklung Hand i n Hand gegangen ist und geht ein „Verfall der parlamentarischen K o n t r o l l e " 4 7 9 , die durch die Theorie ihre Rechtfertigung erfährt! Was die parlamentarische Interpellation i m speziellen betrifft, hat Friedrich 480 den Zustand so formuliert: „Eine vor dem Parlament gestellte Frage kann gewiß, und bisweilen t u t sie es auch, Anlaß geben zu einer ausgedehnten Kontroverse, . . . aber ein Brief an die ,Times4 hat den gleichen Erfolg." I n dieser Gefährdung der parlamentarischen Kontrolle liegt jedoch — politisch gesehen — auch die Chance derselben i n der heutigen Zeit: sie muß sich immer neu bewähren. 3. Diskussion und Interpellation

a) Das zweite Fundament, auf welchem der Parlamentarismus seinen theoretischen Voraussetzungen nach beruht, ist die Diskussion 481. Ihre Bedeutung kann nur i m Zusammenhalt m i t dem Prinzip der öffent474 s. etwa die Hinweise bei Rausch, Parlamentsreform. Tendenzen u n d Richtungen, aaO, 277, insbesondere F N 104 bis 109. 475 Smend, Z u m Problem des öffentlichen u n d der Öffentlichkeit, aaO, 471, weist auf die wahren Hintergründe von als „reaktionär" abgewerteten A u f fassungen hin. 476 s. dazu die Ausführungen Stahls über „Die öffentliche Meinung u n d die Presse", Die Philosophie des Rechts I I / 2 4 , Heidelberg 1870, 487 ff. (487 f.). 477 Bäumlin, Kontrolle, 175 f.; s. auch aaO, 231 f., 257 f., aber auch 282. 478 Marcic, Öffentlichkeit als staatsrechtlicher Begriff, aaO, 186; s. auch aaO, 196 ff., 206 ff. 479 s. Friedrich, Der V e r f a l l der parlamentarischen K o n t r o l l e u n d Beratung, aaO. 480 Friedrich, Der Verfall der parlamentarischen K o n t r o l l e u n d Beratung, aaO, 115. 481 Nicht umsonst w i r d w e i t h i n Demokratie m i t „Government b y discussion" umschrieben; s. wieder Bäumlin, Kontrolle, 222; Marcic, Öffentlichkeit als staatsrechtlicher Begriff, aaO; dagegen jedoch Hennis, Z u r Rechtfertigung u n d K r i t i k der Bundestagsarbeit, aaO, 153 ff.

D. Öffentlichkeitsfunktion

29

lichkeit erfaßt werden. Die hervorgehobene wechselseitige Interdependenz beider Komponenten w i r d auch aus der Diskussionskomponente sichtbar: Diskussion i n Ausschüssen oder sonstigen mehr oder minder institutionalisierten Gremien hinter verschlossenen Türen ist nicht jene A r t , auf welcher das theoretische Konzept des Parlamentarismus beruht; vielmehr ist es die i n aller Öffentlichkeit stattfindende Diskussion. Unter diesem Gesichtspunkt hat die Interpellation i m wesentlichen folgende Wandlung durchgemacht: 1848/49 waren — wenn auch i n mündlicher Form — nur Anfrage und A n t w o r t auf Interpellationen, Diskussionen waren von Rechts wegen überhaupt nicht vorgesehen. Zunächst brachte die autonome GO des A H die Möglichkeit, an die Beantwortung einer Anfrage eine Besprechung zu knüpfen. Damit w i r d die ursprünglich sachorientierte Interpellation i n den vor aller Öffentlichkeit sich vollziehenden Diskussionsprozeß einbezogen — m i t allen Vorteilen, aber auch m i t allen Nachteilen desselben. Dieser Zustand, der erst 1917 seine rechtliche Sanierung fand, wurde i n die Rechtsordnung der Republik übernommen, wobei allerdings durch die Einführung der Schriftlichkeit interpellativer Vorgänge auch das Diskussionselement i n seiner Wirksamkeit weithin verkürzt wurde. b) Nach dem geltenden NRGO stellt die i n § 72 vorgesehene Möglichkeit der „Anfragebesprechung" eine Bereicherung der Diskussionskomponente dar; dadurch können die durch die Interpellationen aufgeworfenen Fragen i n aller Öffentlichkeit Behandlung erfahren 4 8 2 , was nicht nur i m Sinne der Offenlegung staatlicher Vorgänge von Bedeutung ist, sondern der Intention nach auch auf die befragten Regierungsmitglieder wirken soll: Einerseits soll dadurch die A r t der Anfragebeantwortung insofern beeinflußt werden, als sie erschöpfend und sachgerecht sein muß; wäre sie dies nicht, muß das befragte Organ eben eine „Besprechung" gewärtigen, i n welcher alles jenes nachzuholen ist, was ursprünglich verabsäumt wurde. Andererseits w i r d dadurch auch auf Beeinflussung der Amtsführung des befragten Organes i n einer den Vorstellungen der Anfrager entsprechenden Weise abgezielt. Sollten hier die Ansichten zwischen Anfrager und Befragten zu sehr differieren, muß die Debatte die Möglichkeit zur Darlegung der Standpunkte geben. Wie die parlamentarische Debatte allgemein, hat auch die Interpellationsdebatte jedenfalls i n ihrer Beurteilung eine grundsätzliche Wandlung durchgemacht: Von der Debatte als M i t t e l zur 482

Diese Fälle sind allerdings i n der Praxis höchst selten (so auch Czerny -Fischer, GO, 259); s. beispielsweise StProtNR 9. GP, 750 ff. (19. Sitzung a m 14.12.1959), StProtNR 9. GP, 1066 ff. (25. Sitzung a m 28.1.1960; von Czerny-Fischer, GO, 259, übersehen), StProtNR 12. GP, 600 ff. (11. Sitzung a m 9. 7.1970).

20

IV. Die Funktionen der Interpellation

Erzielung des „richtigen" Ergebnisses durch Überzeugen des Gegners zur Darstellung der schon (in Arkanbereichen hergestellt) fertigen Meinung vor aller Öffentlichkeit. Dennoch kann der Anfragebesprechung die ursprünglich gedachte Beeinflussungsfunktion zukommen. Es muß jedoch hervorgehoben werden, daß die gegenwärtige Rechtslage nicht so „diskussionsfordernd" ist, wie sie auf den ersten Blick scheinen mag. Grundsätzlich ist nämlich zur Diskussionsmöglichkeit ein Mehrheitsentscheid nötig 4 8 3 (nur i m Falle, als eine dringliche A n frage von mindestens 20 Mitgliedern des NR begehrt wird, ist dem diesbezüglichen A n t r a g 4 8 4 ohne weiteres stattzugeben). Hier w i r d einmal mehr die Ausrichtung der österr. Rechtsordnung auf das durch die Wirklichkeit überholte Modell des klassischen Dualismus sichtbar. Dazu kommt, daß nur die auf Anfragen an die einzelnen Mitglieder der Bundesregierung, nicht jedoch der Bundesregierung als solcher erteilten Beantwortungen einer Diskussion zugänglich sind 4 8 5 . c) Eine besondere Möglichkeit für die Diskussion bildet die erst i n der Republik rechtlich entsprechend fundierte dringliche Anfrage. I h r Vorteil liegt vor allem darin, daß innerhalb kürzester Frist interessante Vorgänge i n der Verwaltung vor die Öffentlichkeit gebracht werden können. Ein möglicher Nachteil liegt allerdings darin, daß sich bei Behandlung dringlicher Anfragen mehr als sonst die Gemüter der einzelnen Abgeordneten zu erhitzen vermögen. Mag zwar gerade auch der österr. Parlamentarismus gewisse Belebungselemente nötig haben, stellt sich bei diesen Anlässen jedoch für die Parlamentarier die Frage, wie „Exzesse" bei der Bevölkerung ankommen 4 8 5 a , womit regelmäßig die Vorstellung von der „Beeinträchtigung des Ansehens des Parlaments" verbunden wird. Andererseits werden i n diesen Fällen Bilder des i n der Ersten Republik nicht glücklichen Parlamentarismus wach, eine Erscheinung, die zwar auf jene Generation beschränkt ist, die jene Zeit bewußt miterlebt hat, die aber gerade i n der heutigen Situation immer noch eine wesentliche Zahl der Abgeordneten (Spitzenpolitiker!) stellt. d) Die kurzen mündlichen Anfragen sind nur i n bescheidenem Maße geeignet, eine Diskussion aufkommen zu lassen. M i t ihrer ins Einzelne gehenden Beschränkung über die Zulässigkeit zweier kurzer Zusatzfragen zielt die rechtliche Regelung m i t Blickrichtung auf „kurz und 483

§ 72 Abs. 1, § 73 Abs. 1 NRGO. § 72 Abs. 2 NRGO; s. auch Fischer, Z u einigen Problemen der Geschäftsordnung des Nationalrates, aaO; Pelinka, Parlament, aaO. 485 § 72 Abs. 1 NRGO; Czerny-Fischer, GO, 257. 485a s. die während der K o r r e k t u r hochaktuellen Auseinandersetzungen u m dringliche Anfragen a m 18.10.1972 (dazu StProtNR 13. GP sowie Zeitungsberichte). 484

D. Öffentlichkeitsfunktion

2

b ü n d i g " z . T . eher u n g e w o l l t d a r a u f ab, D i s k u s s i o n z u v e r h i n d e r n 4 8 6 . T r o t z d e m s t e l l e n sich i n d e r P r a x i s h i n u n d w i e d e r D i s k u s s i o n e n e i n ; i n m a n c h e n F ä l l e n w i r d aber gegen d e n die D i s k u s s i o n e r s c h w e r e n d e n G r u n d s a t z v o n „ k u r z u n d b ü n d i g " s o w e i t verstoßen, daß d u r c h U b e r schreitung einer anderen Grenzlinie Diskussion unmöglich w i r d : durch endloses „ M o n o l o g i s i e r e n " 4 8 7 . e) Rechtspolitischer A u s b l i c k D i e G e s c h ä f t s o r d n u n g s r e f o r m des Jahres 1961, die die F r a g e s t u n d e i n Ö s t e r r e i c h e i n f ü h r t e , w a r n u r als e i n S c h r i t t e i n e r u m f a s s e n d e n G e s c h ä f t s o r d n u n g s r e f o r m gedacht. I m R a h m e n dieser n u r vage i n s A u g e gefaßten G e s a m t r e f o r m sollte o f f e n b a r auch j e n e n E i n r i c h t u n g e n , die i n d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d a u f d e m Gebiete des I n t e r p e l l a t i o n s wesens n e b e n d e n i n Ö s t e r r e i c h schon i n s t i t u t i o n a l i s i e r t e n b e k a n n t sind, n ä h e r g e t r e t e n w e r d e n 4 8 8 . Z u r u m f a s s e n d e n Geschäftsordnungsr e f o r m ist es jedoch b i s h e r n i c h t g e k o m m e n . D e r S t a n d der E n t w i c k l u n g i s t abgesteckt m i t d e r E i n b r i n g u n g eines i n d e r 12. G P n i c h t m e h r b e h a n d e l t e n I n i t i a t i v a n t r a g e s d e r A b g e o r d n e t e n D D r . Pittermann und Genossen v o m 29.10.1970 b e t r e f f e n d N o v e l l i e r u n g des N R G O 4 8 9 ' 4 9 0 . D i e V e r w i r k l i c h u n g dieses I n i t i a t i v a n t r a g e s w ü r d e eine V e r s t ä r k u n g 486 s. dazu schon SWA Rechtsgutachten 20, Z u r Geschäftsordnungsreform des Nationalrates. 487 s. dazu von Seiten der Abgeordneten die Hinweise i n SWA Rechtsgutachten 40, Die Fragestunde des Nationalrates, 18 ff.; SWA Rechtsgutachten 43, Der Rechtsstaat u n d die Fragestundenpraxis des Nationalrates, 19 ff.; StProtNR 12. GP, 2825 ff., über die 36. Sitzung am 3. 3.1971 (dazu Die Presse v. 4.3.1971, 2; T T v. 4.3.1971, 2); rechtfertigend Hennis , Z u r Rechtfertigung u n d K r i t i k der Bundestagsarbeit, aaO, 153 ff. 488 s. dazu neben Hinweisen i n den Materialien zur Geschäftsordnungsreform des Jahres 1961 auch ausdrücklich den i n F N 489 genannten I n i t i a t i v antrag, S. 20. 489 11-576 B l g N R 12. GP. 490 I n der 13. GP scheinen sich ähnliche Bestrebungen aussichtsreicher zu geben. Die Präsidialkonferenz hat ein Komitee zur Vorberatung der Geschäftsordnungsreform eingesetzt (s. Parlamentskorrespondenz v. 14. 2.1972, 2. Bogen), das inzwischen insgesamt 6 Sitzungen abgehalten hat (s. Parlamentskorrespondenz v. 14.2.1972, 2. Bogen; v. 8.3.1972, 3. Bogen; v. 14.4. 1972, 2. Bogen; v. 30. 6.1972, 1. Bogen); i n der tagungsfreien Zeit vor Beginn der Herbstsession 1972 soll die nächste Sitzung stattfinden (Parlamentskorrespondenz v. 30.6.1972, 1.Bogen); nunmehr Parlamentskorrespondenz v. 4.10.1972, 1. Bogen. Was i m Detail bisher beraten wurde, w i r d n u r durch die (angeführten) kurzen Aussendungen i n der Parlamentskorrespondenz bekanntgegeben (nachdem zunächst die Tagespresse auf G r u n d von Gesprächen m i t Spitzenpolitikern zusätzlich berichtet hatte), sodaß diese Arbeiten faktisch unter Ausschluß der Öffentlichkeit stattfinden, was m i t dem Öffentlichkeitsprinzip, dem gerade der Parlamentarismus zentral unterliegt, nicht i n E i n k l a n g gebracht werden kann. Es w i r d hier der schlechte S t i l w i e v o r der GO-Reform von 1961 wiederholt, weshalb auch die Unzulänglichkeit der damaligen Ergebnisse aufs neue zu befürchten ist. I m m e r h i n ergibt sich aber, daß bislang (Mitte 1972) f ü r den gegebenen Zusammenhang nichts Relevantes verhandelt wurde.

2

IV. Die Funktionen der Interpellation

der Diskussionskomponente bei parlamentarischen Interpellationen bringen. Dies durch die i n Ζ 13 vorgesehene Änderung des § 59 Abs. 3 NRGO, wonach u. a. i m Falle des § 73 Abs. 5 NRGO 4 9 1 durch die Wortmeldung eines Mitgliedes der Bundesregierung oder dessen Vertreter (eine Debatte eröffnet bzw. wiedereröffnet wird. Durch Ζ 14 des genannten Initiativantrages soll § 72 Abs. 1 NRGO insofern geändert werden, als die Möglichkeit einer Besprechung einer Anfragebeantwortung bzw. einer begründeten Nichtbeantwortung nicht mehr i n der Hand der Parlamentsmehrheit liegen soll; vielmehr soll nach dem Vorschlag schon dann eine Besprechung stattfinden, wenn dies wenigstens 20 Abgeordnete verlangen. Punkt 16 zielt — i n Anlehnung an die deutsche Rechtslage 492 — darauf ab, die Möglichkeit vorzusehen, daß nicht nur der Fragesteller, sondern jeder Abgeordnete „Zusatzfragen" stellen könnte. Wie die „Erläuternden Bemerkungen" zum Initiativantrag ausführen, bedürfte vor allem die dem Präsidenten eingeräumte Befugnis, „die Anfrage als erschöpfend behandelt zu bezeichnen und keine weiteren Wortmeldungen entgegenzunehmen", besonderer Überlegung 4 9 3 . Vor allem stellt sich die Frage, ob i n einem solchen Fall nicht eine m i t einer bestimmten Zahl von Abgeordneten zu umschreibende Minderheit weitere Wortmeldungen erzwingen können sollte. Darüber hinaus ist aber auf ein grundsätzlicheres Problem aufmerksam zu machen. Zum einen ist hervorzuheben, daß das B - V G am klassischen Dualismus orientiert ist. Eine Beseitigung dieses Konzeptes auf einfachgesetzlicher Stufe ist nicht möglich, dazu bedarf es verfassungsgesetzlicher Schritte. Dabei stellt sich wohl die Frage, ob und inwiefern hier eine „Gesamtänderung der Bundesverfassung" i. S. des A r t . 44 Abs. 2 B - V G vorliegen könnte; dies zwar nicht i m Hinblick auf den hier behandelten Ausschnitt der geplanten Änderungen allein, aber i n Zusammenhalt m i t den übrigen Intentionen, die allesamt auf eine Stärkung der Kontrollrechte der Minderheit hinauslaufen. Weiteres ist hervorzuheben, weitgehende Zuordnung des schriftlichen Anfrage und des lichen Anfrage i n der durch 1961 geprägten Ausformung

daß für die österr. Rechtsordnung eine A r t . 52 Abs. 1 B - V G zur klassischen A r t . 52 Abs. 2 B - V G zur kurzen münddie gesetzgeberischen Akte des Jahres anzunehmen ist 4 9 4 . Es muß bezweifelt

491 § 73 Abs. 5 NRGO bestimmt, daß i n der Debatte über dringliche fragen k e i n Redner mehr als 20 M i n u t e n sprechen darf. 402 s. dazu Sauer, IR, 5 ff.; Scholler, Die Interpellation i n Theorie Wirklichkeit, aaO; Maunz - Dürig - Herzog, Grundgesetz, R N I f f . zu A r t . Kröger, M V , 142 f f ; T e x t etwa neuestens bei Ritzel - Bücker, Handbuch die Parlamentarische Praxis; Witte - Wegmann, Recht. 493 Bedenken i m genannten Initiativantrag, S. 20. 494 s. V I C u n d I X .

Anund 43; für

D. Öffentlichkeitsfunktion

2

werden, ob aus dieser Sicht m i t ein/achgesetzlichen Maßnahmen allein eine „Erweiterung" der kurzen mündlichen Anfragen möglich ist. Auch wenn A r t . 52 Abs. 3 B - V G ausdrücklich auf das NRGO verweist, wurde doch 1961 für die kurze mündliche Anfrage i n einer ganz bestimmten Form die verfassungsgesetzliche Grundlage geschaffen. f) Interpellation nur Ermöglichung der Diskussion? Sicherlich ist Bekerman zuzustimmen, wenn er meint, daß für das volle Verständnis einer Institution die Kenntnis ihrer Entstehungsgeschichte unentbehrlich sei, die Begriffsbestimmung einer solchen sich aber nur „nach der gegenwärtigen Gestalt derselben, nach ihrem gegenwärtigen Wesen . . . richten (kann) und . . . nicht von antiquarischen Gesichtspunkten beherrscht sein" darf. Gerade unter diesem Gesichtspunkt kann Bekerman aber nicht zugestimmt werden, wenn er meint, die Interpellation habe sich zwar aus dem „Fragerecht" entwickelt und bewege sich immer noch i n der Form einer Frage, die moderne Interpellation liege jedoch gänzlich außerhalb des Fragerechtes; sie sei keine an die Regierung gerichtete Anfrage, „dagegen aber ein von einem oder mehreren Abgeordneten ausgehender Antrag, die Debatte über einen bestimmten Gegenstand zu eröffnen" 495. Lediglich die A u f fassung der Interpellation als Antrag auf Debatteeröffnung hebe ihren Charakter und ihre Bedeutung als Kontrollmittel richtig hervor 4 9 6 . Dazu ist zunächst festzuhalten, daß die Möglichkeit, eine Interpellation i n eine parlamentarische Debatte münden zu lassen, ζ. T. tatsächlich erst eine volle Wirksamkeit interpellativer Vorgänge bewirkt. Würde die Interpellation immer m i t der Anfragebeantwortung erledigt sein, würde der parlamentarische Prozeß an einem künstlich vorverlegten Punkt zum Stillstand kommen, so daß zwar Probleme aufgeworfen werden, ohne jedoch auch nur einen Versuch zu deren Lösung zu unternehmen. Das bedeutet aber noch nicht, Bekerman v o l l zuzustimmen. Auch heute liegt nämlich — und gerade wegen des immer noch weitgehend bestehenden Arkanbereiches der Verwaltung — das Hauptgewicht der Interpellation auf deren informativem Kontrollcharakter. Der oben wiedergegebene Gedanke Bekermans kann nur aus jener Zeit verstanden werden, i n welcher er geäußert wurde: i n einer Zeit, i n welcher das parlamentarische Prinzip wesentlich durch das monarchische Prinzip überlagert erschien. Das Parlament war (rechtlich und faktisch) nicht i n der Lage, jeden i h n interessierenden Gegenstand öffentlich zu verhandeln, geschweige, daß diese Möglichkeit einer parlamentarischen Minderheit eingeräumt gewesen wäre. Die jeweils unter 495 496

Bekerman, Bekerman,

18 Morscher

Kontrolle, 66. Kontrolle, 67.

2

IV. Die Funktionen der Interpellation

starker Mitbeteiligung der Bürokratie zustande gekommenen parlamentarischen Geschäftsordnungen umschrieben präzise die möglichen Tagesordnungspunkte — i m Sinne deren möglichster Einschränkung. Beim Parlament von heute kann jedoch entgegen der Situation i n der Monarchie davon ausgegangen werden, daß das Parlament i n der Lage ist, sich jene Formen zu schaffen, die es zur Erreichung der von i h m angestrebten Ziele zu benötigen glaubt. Es bedarf gerade i n einem parlamentarisch-demokratischen System nicht der Anwendung herkömmlicher Formen, u m unter dem Mantel dieser Formen andere Ziele zu erreichen. Es würde jedes Selbstverständnis der republikanischen Parlamente geleugnet, wenn man heute die Interpellation i n die bloße Möglichkeit umfunktionieren würde, über gewisse Gegenstände eine parlamentarische Debatte abzuwickeln. Es würde auch eine Verkennung des Kontrollcharakters der parlamentarischen Interpellation bedeuten, die sich regelmäßig als schärferes Kontrollmittel darstellt als die bloße Diskussion und jedenfalls so lange nicht überflüssig erscheint, als es i n aller Öffentlichkeit aufzudeckende Arkanbereiche gibt 4 9 7 . 4. Die Interpellation als Arbeits- und Redeinstrument des „Parlaments"

I n der bekannten Diskussion u m die Demokratiereform, als deren einer Teil sich die Problematik der Parlamentsreform darstellt, hat sich i n der Bundesrepublik Deutschland die Frage darauf zugespitzt, ob die Chance des Parlaments der Zukunft i m Typus des „Arbeitsparlaments", des „Redeparlaments" 4 9 8 oder des „Mischparlaments" liege. Die gegensätzlichen Positionen sind — unter Rückgriff auf die wesentlichsten Autoren — jüngst i n etwa von Rausch 499 und Hereth 500 dargelegt worden. Rausch gibt unter besonderer Hervorhebung der Arbeitsfaktoren, worunter er „Gesetzgebung und Regierungskontrolle" 5 0 1 » 5 0 2 versteht, dem „Mischparlament" den Vorzug. Er geht dabei u. a. von 497

Daß i n dem — übrigens n u r utopischen — F a l l des Fehlens von A r k a n a die Interpellation als informatives K o n t r o l l m i t t e l überflüssig ist, liegt auf der Hand; die mögliche Bedeutung der Interpellation hängt — quantifiziert betrachtet — verkehrt proportional v o m Umfang der A r k a n a ab. 498 Z u r Begriffsbildung s. Steff ani, Amerikanischer Kongreß u n d Deutscher Bundestag — ein Vergleich, i n : Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung „Das Parlament" Β 43/65 ν . 27.10.1965, 12 ff., wiedergegeben i n : Parlamentarismus 2 (Hrsg. Kluxen), 230 ff. 499 Rausch, Parlamentsreform. Tendenzen u n d Richtungen, aaO. 500 Hereth, Die Öffentlichkeitsfunktion des Parlaments, aaO; nunmehr derselbe, Die Reform des Deutschen Bundestages. 501 Rausch, Parlamentsreform. Tendenzen u n d Richtungen, aaO, 261. 502 Z u r Verhinderung von Begriffsverwirrungen sei hier angeführt, daß auch „bloße parlamentarische Diskussion" Kontrolle bedeuten k a n n ; Rausch geht jedoch von der Gegenüberstellung Kontrolle — Diskussion aus, was zur Verhinderung v o n möglichen Widersprüchlichkeiten festgehalten werden muß; eigenartig die Stellung v o n Hennis, Z u r Rechtfertigung u n d K r i t i k der Bundestagsarbeit, aaO.

D. Öffentlichkeitsfunktion

275

der von Fraenkel hervorgehobenen Tatsache aus, daß sich die englische Politologie seit langem i m klaren sei, „daß das parlamentarische Regierungssystem entscheidend dazu beigetragen hat, das Parlament zu entmachten" 5 0 3 und daß i n England Tendenzen feststellbar seien 504 , die darauf hinausliefen, das deutsche Modell zu kopieren. Hereth hingegen betont die Diskussionskomponente und erklärt ausdrücklich, daß — i n Gegenposition zu Rausch — seine „ K r i t i k und Änderungsvorschläge vom britischen Verfassungsleben befruchtet sind" 5 0 5 . Es liegt auf der Hand, daß grundsätzlich alle Parlamentsinstitutionen von diesen Entwicklungen her ihre Bedeutung und allenfalls auch ihre neue Orientierung erhalten. Eine Ausnahme macht hierin jedoch die parlamentarische Interpellation. Sie verbindet beide genannten K o m ponenten und stellt sich insofern selbst schon als „Mischform" dar. Allerdings gilt dies v o l l nur für die mündlichen Vorgänge i m Parlamentsplenum, während die Öffentlichkeitsfunktion durch schriftliche interpellative Vorgänge nach wie vor nur beschränkt erfüllt wird. I n dieser offenbar recht geglückten Verbindung von sachlicher Arbeit und öffentlicher Diskussion dürfte das Geheimnis dafür begründet sein, daß die Interpellation i n all ihren Erscheinungsformen auch i n Österreich, einem Land, i n dem parlamentarischen Vorgängen bis i n jüngste Zeit ablehnend bis interesselos gegenübergestanden worden ist, eine gewisse „Reputation" erreicht hat. Dies zeigt sich etwa darin, daß sich eine lebhafte Debatte u m die Fragestunde entwickelte 5 0 6 , daß die Interpellation als einziges Instrument des Parlaments bezeichnet wird, das i n etwa „funktioniert" 5 0 7 , und daß die i n Österreich angepeilte „Parlamentsreform" u. a. auch auf den letzten Schritt i m Ausbau der Interpellation 5 0 8 abzielt. 5. Interpellative Vorgänge und Immunität

Durchaus klassischen Vorstellungen vom Parlamentarismus entsprechend kennt auch die österr. Verfassungsordnung die Immunität 509. 503 Fraenkel, Die repräsentative u n d die plebiszitäre Komponente i m demokratischen Verfassungsstaat. 504 Rausch, Parlamentsreform. Tendenzen u n d Richtungen, aaO, 261, F N 13, bezieht sich hier auf Johannes Gross, Die Deutschen, F r a n k f u r t 1967, s. dazu S. 122: „Während die Bonner Volksvertretung ehrfurchtsvoll nach London blickt, sich dort zu inspirieren, werden i n London Reformen diskutiert, deren Modell der Bundestag sein könnte." 505 Hereth, Die Öffentlichkeitsfunktion des Parlaments, aaO, 44. 506 s. jetzt die zusammenfassenden Literaturhinweise bei Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, u n d die Hinweise bei 6. 507 s. dazu etwa Koja, Der Parlamentarismus i n Österreich, aaO, 345 f.; derselbe, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO; Pelinka, Parlament, aaO. 508 s. dazu e. 509 s. dazu die Literaturhinweise bei Adamovich - Spanner, Hdb. 5 , 200, dazu 18·

2

IV. Die Funktionen der Interpellation

Durch sie soll einerseits die Redefreiheit des einzelnen Abgeordneten geschützt und seine Kontrolltätigkeit angeregt und unabhängig gemacht werden, sowie vor allem das klaglose Funktionieren des Parlaments (unabhängig ursprünglich von Eingriffen des Monarchen und der Verwaltung, nach französischem Modell auch der Justiz) gewährleistet werden, andererseits soll die Berichterstattung (ursprünglich durch die Presse, nunmehr auch durch Rundfunk und Fernsehen) über parlamentarische Vorgänge, vor allem über parlamentarische und damit auch interpellative Kontrolle erleichtert und gefördert werden. Dem ersteren Anliegen dient die Statuierung der beruflichen und der außerberuflichen I m m u n i t ä t 5 1 0 , dem zweiten Anliegen die Statuierung der sachlichen I m m u n i t ä t 5 1 1 , womit zumindest zum T e i l 5 1 2 Berichte über interpellative Vorgänge erfaßt erscheinen. Grundsätzlich sieht also die österr. Verfassungsordnung eine Absicherung interpellativer Vorgänge und der Berichterstattung über diese vor, wobei sich jedoch zumal auch unter dem Gesichtspunkt des Rechtsschutzes des einzelnen Menschen Detailprobleme i n der Abgrenzung ergeben. Bei der Lösung dieser Abgrenzungsfragen muß man sich vor Augen halten, daß i m Zuge der Diskussion u m Demokratie- und Parlamentsreform die parlamentarische Immunität zum Teil verteidigt, zum anderen Teil zumindest i n gewissen Grenzen als aus der Monarchie stammendes, einzuschränkendes Relikt angesehen wird, wobei aber die parlamentarische Praxis eine Erweiterung zumindest der sachlichen Immunität anzustreben scheint 513 . Eine juristische Untersuchung hat sich gerade bei einem derartigen politischen Widerstreit der Meinungen m i t besonderem Nachdruck an das positive Recht zu halten. Auch die 182 u. 200 ff.; an L i t e r a t u r i m weiteren etwa Mohl, Staatsrecht, Völkerrecht u n d P o l i t i k I, Staatsrecht u n d Völkerrecht, Tübingen 1860, 314 ff.; Spiegel, Stichwort I m m u n i t ä t der Reichsrats- u n d Landtagsmitglieder, i n : ÖStWB I I , 863 ff.; Tezner, Die Volksvertretung, 619 ff.; Merkl, Die Verfassung der Republik Deutschösterreich, 52 f.; Ragger, Die parlamentarische I m m u n i t ä t i n Vergangenheit u n d Gegenwart, Innsbrucker staatsw. Diss. (1948); Ermacora, Handbuch der Grundfreiheiten u n d der Menschenrechte, 576ff.; derselbe, österreichische Verfassungslehre, 245 f.; Winkler, E i n g r i f f i n das Verfahren Prinke?, Berichte u n d Informationen, H 1065 (5.1.1967), 1 ff.; Koja, Das V e r fassungsrecht der österreichischen Bundesländer, 82 ff.; Zagler, Das Privileg der beruflichen I m m u n i t ä t , JB1. 1971, 604 ff.; Walter, österreichisches B u n desverfassungsrecht, 265 ff.; Kobzina, Parlamentarismus — Wesen, Wandel, Wirklichkeit, aaO; Ρ allin, Persönlichkeitsschutz u n d Massenmedien, JB1. 1972, 393 ff.; allgemein kritisch Beyer, I m m u n i t ä t als Privileg. Eine verfassungsrechtliche Studie. Gegen die Abgeordneten-Immunität, B e r l i n - Neuwied am Rhein 1966; f ü r die B R D neuestens Ahrens, I m m u n i t ä t von Abgeordneten, Bad H o m b u r g 1970. 510 A r t . 57 Abs. 1 u n d 2 B - V G . 611 A r t . 33 B - V G . 512 s. insbes. § 71 Abs. 4 N R G O ; zur verfassungsrechtlichen Bedenklichkeit dieser Bestimmung s. u. 613 s. dazu die Hinweise u. F N 572.

2

D. Öffentlichkeitsfunktion

mehrfachen Veränderungen der einschlägigen Bestimmungen seit 1918 machen eine präzise Orientierung am positiven Recht nötig, während ein Rückgriff auf theoretische Erwägungen diesem positiven Recht zuwenig gerecht zu werden vermöchte. Das Verhältnis parlamentarische Interpellation — Immunität stellt sich nur als Teilproblem i m umfassenden Bereich der parlamentarischen Immunität dar, ein Teilbereich allerdings, der gerade i m H i n blick darauf, daß durch Interpellationen beliebige Gegenstände i n aller Öffentlichkeit Behandlung erfahren können, i n ein besonderes Spannungsverhältnis zu berechtigten Interessen des einzelnen Menschen gelangen zu können scheint. U m den Rahmen dieser Arbeit nicht zu sprengen, werden nur spezifische Fragen herausgegriffen, ausgeklammert bleibt damit etwa der Problemkreis der Beendigung der I m m u nität, Fragen der Verjährung u. a. I m weiteren sollen zur Vereinfachung ausschließlich die Möglichkeiten strafgerichtlicher Verfolgung und der Geltendmachung zivilrechtlicher Ansprüche ins Auge gefaßt werden; allenfalls mögliche „disziplinäre" (auch i m parlamentsinternen Bereich) bzw. polizeiliche Verfolgungshandlungen bleiben also außer Betracht. N u r angedeutet sei auch, u m welche Z i v i l - und Strafrechtsnormen es sich i m gegebenen Zusammenhang allenfalls handeln kann: A u f dem Strafrechtssektor sind es etwa die §§ 65, 101 f., 209, 309, 321, 487 ff. StG. I m Bereich des Zivilrechts ist besonders auf die §§ 1330 und 1331 A B G B zu verweisen. Während i n rechtlicher Beziehung 5 1 4 die berufliche und außerberufliche Immunität nur bei der Interpellation selbst (einschließlich der Zusatzfragen bei kurzen mündlichen Anfragen) von Relevanz ist, ist hinsichtlich der sachlichen Immunität auch auf die Anfragebeantwortungen (bzw. die begründeten Nichtbeantwortungen) Bedacht zu nehmen. I m folgenden soll unter Berücksichtigung der umrissenen Einschränkungen jeweils geprüft werden, welche interpellativen Vorgänge durch welchen Typus der Immunität immunisiert erscheinen, während über das damit verbundene Maß dieser Immunisierung als eines die spezifische Fragestellung sprengenden Fragenkomplexes nur einige Hinweise erfolgen. a) Die berufliche

Immunität

515

A r t . 57 Abs. 1 B - V G , der die berufliche Immunität regelt, erhielt seine derzeit geltende Fassung durch die B-VGNov. 192951®. Durch diese 514 Faktisch-politisch k a n n dennoch auch f ü r den Bereich der Anfragebeantwortung die außerberufliche I m m u n i t ä t eine Rolle spielen, w e i l die M i t glieder der Bundesregierung regelmäßig auch Abgeordnete zum Nationalrat sind. 515 I n der österr. verfassungsrechtlichen Terminologie hat sich der Begriff „Indemnität" (so Berchtold, Der Bundespräsident, 92), w o r u m es sich bei der

2

IV. Die Funktionen der Interpellation

Novellierung wurde, soweit es für den gegebenen Zusammenhang von Bedeutung ist, dem Wort „Äußerung" das Wort „mündliche" vorangesetzt 517 . Auszugehen ist deshalb nach der derzeitigen Rechtslage davon, daß nur insofern ein Immunitätsschutz besteht, als derjenige, von welchem eine Äußerung ausgeht, diese selbst mündlich macht. Deshalb können jedenfalls schriftliche Anfragen durch die berufliche I m munität nicht erfaßt sein 5 1 8 . Bei dringlichen Anfragen ist zu beachten, daß auch diese schriftlich eingebracht werden; auch insofern kann kein Schutz durch die berufliche Immunität angenommen werden. Allerdings genießen diesen Schutz zweifelsohne die die dringlichen Anfragen verlesenden Schriftführer 5 1 9 sowie der Anfragesteller hinsichtlich jener Äußerungen, m i t denen er die dringliche Anfrage gem. § 73 Abs. 1 NRGO mündlich begründet. Eigenartig stellt sich die Rechtslage bei den kurzen mündlichen A n fragen und Zusatzfragen i m Sinne der §§ 74 ff. NRGO dar. A r t . 52 Abs. 2 B - V G sowie § 74 Abs. 1 NRGO nennen zwar die „kurzen mündlichen Anfragen", doch werden auch diese Anfragen schriftlich eingebracht 5 2 0 , und zwar spätestens am vierten Tage vor der Sitzung des NR, i n der die Frage aufgerufen werden soll. Die Vorgänge bis zum Aufruf der kurzen mündlichen Anfragen spielen sich schriftlich ab, die A n beruflichen I m m u n i t ä t handelt, nicht durchgesetzt (s. statt aller Adamovich Spanner, Hdb. 5 , 200; Koja, Das Verfassungsrecht der österreichischen Bundesländer; Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 265 ff., s. jedoch 268); deshalb w i r d w e i t e r h i n der Begriff der beruflichen I m m u n i t ä t v e r wendet. 516 A r t . I § 27 B G B l . 1929/392; A r t . 57 Abs. 1 B - V G i n der angeführten Fassung lautet: „Die Mitglieder des N R können wegen der i n Ausübung ihres Berufes geschehenen Abstimmungen niemals, wegen der i n diesem Beruf gemachten mündlichen Äußerungen n u r v o m N R verantwortlich gemacht werden." 517 Daß damit eine Einschränkung der W i r k u n g der I m m u n i t ä t erfolgte, zeigt einerseits der „ T r e n d " der B V G - N o v . 1929, andererseits die L i t e r a t u r zu dem vorher bestandenen Rechtszustand; dazu etwa f ü r die Monarchie Spiegel, Stichwort I m m u n i t ä t der Reichsrats- u n d der Landtagsmitglieder, aaO; f ü r das B - V G i d F von 1920 Kelsen - Froehlich - Merkl, B V , 146; dazu i m übrigen die L i t e r a t u r zur B - V G N o v . 1929 (zusammengestellt bei Adamovich Spanner, Hdb. 5 , 27). 518 Auch nicht i m Falle der Verlesung von Anfragen gem. § 71 Abs. 2 NRGO (was üblicherweise n u r bei dringlichen Anfragen der F a l l ist), da hier die mündliche Äußerung durch jemanden anderen als den Fragesteller erfolgt; Sonderfall, als der Verlesende (Schriftführer) gleichzeitig Anfragender ist. 519 s. etwa StProtNR 10. GP, 891 (18. Sitzung am 5. 6.1963); StProtNR 10. GP, 3100 f. (59. Sitzung am 25.11.1964); StProtNR 10. GP, 3076 f. (59. Sitzung a m 25.11.1964); StProtNR 11. GP, 10 711 f. (126. Sitzung am 17.12.1968); StProtNR 11. GP, 11 959 f. (140. Sitzung am 21.5.1969); StProtNR 11. GP, 12 6 3 4 1 (145. Sitzung am 8. 7.1969) u. v. a.; s. auch Czerny - Fischer, GO, 252. 520 § 75 Abs. 3 NRGO; anzunehmen, daß diese Bestimmung verfassungsw i d r i g ist, verbietet sich unter dem Gesichtspunkt, daß offenbares Ziel der B - V G N o v . 1961 die verfassungsrechtliche Verankerung der kurzen m ü n d lichen Anfragen gerade i n dieser konkreten F o r m war.

D. Öffentlichkeitsfunktion

29

fragen werden vor der Sitzung, i n der sie zum Aufruf gelangen sollen, vervielfältigt und an alle Mitglieder des NR sowie an die i m Saal als Zuschauer anwesenden Personen verteilt 5 2 1 . Sie werden zwar i n den Stenographischen Berichten zum Abdruck gebracht 522 , jedoch „nach Aufrufen der Frange nicht mündlich wiederholt" 5 2 3 . I n der Zeit von der Einreichung der kurzen mündlichen Anfrage bis zum Aufruf besteht deshalb jedenfalls hinsichtlich dieser Aktionen keinesfalls ein Schutz durch die berufliche Immunität. Aber auch der Aufruf der Anfrage durch den Präsidenten gem. § 76 Abs. 1 N R G O 5 2 4 kann weder grammatikalisch noch unter teleologischen Gesichtspunkten als „mündliche Äußerung" i m Sinne des A r t . 57 Abs. 1 B - V G gedeutet werden, w e i l von Seiten des anfragenden Abgeordneten überhaupt keine mündliche Äußerung erfolgt. Das t r i f f t sich i n etwa auch m i t der Intention, daß die berufliche Immunität u. a. dazu dienen soll, i m Zuge hitziger parlamentarischer Debatten vielleicht einmal unbedacht gemachte Äußerungen abzusichern, die „Redefreiheit" zu garantieren 5 2 5 , wogegen dieses Argument bei schriftlichen Vorgängen nicht durchgreift, da bei ihnen weiterreichende Überlegungen möglich sind und nicht aus plötzlichen Situationen entstandene Sachlagen sofort und schlagfertig gemeistert werden müssen. Vor allem aber entspricht dieses Ergebnis Wortlaut und „Geist" der B-VGNov. 1929. Andererseits besteht selbstverständlich i n bezug auf den Aufruf des Präsidenten (§ 76 Abs. 1 NRGO) ein Schutz durch die berufliche Immunität; diese spielt jedoch praktisch keine Rolle, da der Gegenstand der Anfrage durch den Präsidenten (seine Kanzlei) immer so zu formulieren ist, daß die Frage nach dem Immunitätsschutz gar nicht auftaucht; es ist nämlich § 75 Abs. 1 NRGO anzuwenden, wonach kurze Anfragen zulässig sind und nähere Hinweise nicht als Bestandteil der Anfrage gelten sowie jene Bestimmung, wonach der Präsident darüber zu wachen hat, daß die Würde und die Rechte des NR gewahrt werden 5 2 6 . So fallen demnach i m Bereich der parlamentarischen Interpellation neben den hier nicht näher zu erörternden „selbstverständlichen" Fällen, i n denen sich eine parlamentarische Diskussion ergibt (Anfragebesprechung, dringliche Anfragen) nur die Zusatzfragen 527 unter den durch die berufliche Immunität gewährleisteten besonderen Schutz. 521

§ 76 Abs. 5 NRGO. § 75 Abs. 4 NRGO. 523 § 76 Abs. 5 NRGO. 524 Der Präsident nennt dabei die N u m m e r der Anfrage, den Fragesteller, das befragte Regierungsmitglied u n d den Gegenstand; s. dazu Czerny Fischer, GO, 279. 525 s. statt aller Adamovich - Spanner, Hdb. 5 , 200. 526 § 7 Abs. 1 NRGO. 527 § 76 Abs. 4 NRGO. 522

20

IV. Die Funktionen der Interpellation

Über das dadurch gewährleistete Maß des Schutzes sei angemerkt, daß m i t der beruflichen Immunität eine volle Absicherung nicht nur in straf-, sondern auch an zivilrechtlicher Hinsicht erfolgt 5 2 8 . Dabei kann der gelegentlich i n der Literatur geäußerten Ansicht nicht gefolgt werden, es müsse „sehr bezweifelt werden", „ob überhaupt eine Hechtsverletzung, ζ. B. eine Ehrenbeleidigung, als ein i n Ausübung des Abgeordnetenberufes erfolgter A k t angesehen werden k a n n " 5 2 9 . Denn eine solche Auffassung gründet sich zwar auf die rechtstheoretisch an sich zutreffende Ansicht, daß staatliches Handeln überhaupt nur unter Erfüllung aller für sein Zustandekommen erforderlichen Bedingungen entstehen kann und daß alles darüber Hinausgehende, etwa die genannten Rechtsverletzungen, als nicht dem Organ und i m weiteren dem Rechtsträger zuzuschreibende Akte zu deuten sind. Diese rechtstheoretisch zutreffende Auffassung hat sich aber die österr. Rechtsordnung keineswegs zu eigen gemacht, weder allgemein 5 3 0 noch gerade i n bezug auf die berufliche Immunität: Rechtstheoretisch und verfassungsdogmatisch wäre nämlich dann deren Statuierung überflüssig, weil es überhaupt keiner Absicherung von aus dieser Sicht ohnehin nur rechtmäßig denkbaren Staatsakten bedürfen würde. Insgesamt zeigt sich aber, daß durch die B-VGNov. 1929 ein wesentlicher, i n unmittelbarem Zusammenhang m i t der amtlichen Tätigkeit des Abgeordneten stehender Bereich aus dem Schutz der beruflichen Immunität herausgelöst worden ist, vor allem die (im gegebenen Zusammenhang ausschließlich interessierenden) parlamentarischen A n fragen. 528 s. dazu „Immunitätsrundschreiben" des B M J v. 31.5.1954, JMZ1. 11 123-9/54, A Ö J V 6 (1954), sowie Überlegungen zu dessen Neuherausgabe, JMZ1. 18 946-9 b/68; Stellungsnahme des BuKa-Verfassungsdienst v. 3.11. 1966, ZI. 94 518-2/66 (gestützt v o r allem auf Seidler, Die I m m u n i t ä t der M i t glieder der Vertretungskörper nach österreichischem Rechte, 1891, Ablehnung des einschränkenden Standpunktes von Spiegel, Stichwort I m m u n i t ä t der Reichsrats- u n d Landtagsmitglieder, aaO, 868, der zwischen zivilrechtlicher Verantwortlichkeit, die durch Übertretung einer Vertragspflicht u n d einer Verantwortlichkeit, die ohne Bezug auf einen Vertrag begründet ist, unterscheidet); Anfrage an den Präsidenten des N R 11-345 B l g N R 11. GP u n d Beantwortung 11-349 B l g N R 11. GP (beide abgedruckt bei Czerny - Fischer, GO, 446ff.); Äußerungen i n den Budgetberatungen des Finanz- u n d Budgetausschusses f ü r das Jahr 1969 zum K a p i t e l „Oberste Organe", dazu Parlamentskorrespondenz v. 4.11.1968, 4. u n d 6. Bogen. 529 So Kelsen - Froehlich - Merkl, BV, 146; dort allerdings zu A r t . 57 Abs 1 B - V G i d F B G B l . 1920/1 (keine Einschränkung auf mündliche Äußerungen), wobei sich jedoch aus dem Unterschied zur nunmehr geltenden Fassung f ü r den gegebenen Zusammenhang keine Änderung ergibt. 530 Gerade die Deutung von „fehlerhaften" A k t e n als staatliche A k t e , die allerdings allenfalls beseitigt werden können (Bescheide etwa i m Rechtsmittelverfahren, durch V f G H u n d V w G H , Gesetze u n d Verordnungen durch den V f G H usw.) beweist dies, v o r allem aber auch die Statuierung der A m t s haftung!

D. Öffentlichkeitsfunktion b) Die außerberufliche

2

Immunität

Es bedarf keiner weiteren Begründung sondern nur der Feststellung, daß die nicht durch die berufliche Immunität abgesicherten schriftlichen und mündlichen Anfragen durch die außerberufliche Immunität abgesichert sind. Doch hindert die außerberufliche Immunität — innerhalb des hier erörterten Bereiches — nur die straf gerichtliche Verfolgung, was bedeutet — den Fall der Ergreifung auf frischer Tat bei Verübung eines Verbrechens kann man hier aus praktischen Erwägungen außer Betracht lassen —, daß eine derartige Verfolgung nur m i t ausdrücklicher oder konkludenter Zustimmung des NR vorgenommen werden darf 5 3 1 . Außerberufliche Immunität hindert jedoch nicht die Durchsetzung zivilrechtlicher Schritte 5 3 2 , wobei auf folgendes aufmerksam zu machen ist: Fragen der Haftung des Staates für „Staatsunrecht" wurden — historisch erklärbar — primär nur für den Bereich der Vollziehung, das Gesetzgebungsorgan bzw. dessen „Teile" i n allen seinen Funktionen außer Betracht lassend, behandelt. Von einem rechtstheoretischen Standpunkt 5 3 3 aus würde die Nichtbehandlung der „Staatshaftung" (nunmehr Amtshaftung genannt) i n einer Rechtsordnung bedeuten, daß Rechtsverletzungen von Organwaltern „ i n Wahrnehmung ihrer dienstlichen Aufgaben" nie dem Organ und i m weiteren dem Rechtssubjekt zugeschrieben werden könnten, für welches der Organwalter tätig geworden ist, w e i l es an der entsprechenden Zurechnungs-(Zuschreibungs-)Regel fehlen würde; diese Rechtsverletzungen wären vielmehr vom Organwalter persönlich zu vertreten, es müßten also Klagen gegen i h n persönlich eingebracht werden. Davon geht aber die österr. Rechtsordnung für den Bereich der Vollziehung nicht aus, vielmehr bildet A r t . 23 Abs. 1 B - V G i n Verbindung m i t dem A H G die entsprechende Zurechnungsregel, so daß auch das einen Schaden verursachende Handeln (soweit dies die Rechtsordnung vorsieht) dem Staat zugeschrieben werden kann, oder genauer, zugeschrieben werden muß: denn m i t der Statuierung der Amtshaftung (im Sinne des österr. Systems) — und 531 Da es sich jedoch bei der Einbringung von parlamentarischen Anfragen u m eine ohne jeden Zweifel i n Ausübung des Abgeordnetenmandates erfolgte F u n k t i o n handelt, ist auf G r u n d der österr. Praxis davon auszugehen, daß es zu keiner strafgerichtlichen Verfolgung eines Abgeordneten i m Z u sammenhang m i t der Einbringung von Interpellationen kommen k a n n ; s. dazu i m einzelnen neuestens Winkler, E i n g r i f f i n das Verfahren Prinke?, aaO. 532 Die L i t e r a t u r ist i n dieser Richtung nicht ganz eindeutig; die Übereinstimmung m i t der hier vertretenen Meinung ergibt sich v o r allem daraus, daß — w e n n überhaupt — n u r bei der beruflichen I m m u n i t ä t , nicht jedoch bei der außerberuflichen der Schutz i m Bereich des Zivilrechts angeführt w i r d ; i m einzelnen die Hinweise bei den i n F N 509 angeführten Stellen; neuestens Ermacora, österreichische Verfassungslehre, 245, F N 2. 533 s. Kelsen, Über Staatsunrecht, aaO; derselbe, Reine Rechtslehre 2 , 116 ff.

2

IV. Die Funktionen der Interpellation

wäre es auch nur ein Versprechen des Bundesverfassungsgesetzgebers, ohne daß eine Ausführung desselben durch ein einfaches Gesetz erfolgt — ist gleichzeitig eine Geltendmachung von Schadenersatzansprüchen direkt gegen den Organwalter ausgeschlossen. Da sich aber die Amtshaftung nur auf solche Schäden bezieht, die die für bestimmte Rechtsträger als ihre Organe handelnden Personen „ i n Vollziehung der Gesetze" wem immer schuldhaft zugefügt haben, scheinen davon nicht nur alle Aktionen des Parlaments, sondern auch einzelner oder mehrerer Abgeordneter davon (jedenfalls grundsätzlich) ausgenommen. Es könnten demnach Zivilklagen gegen Abgeordnete auch wegen solcher Rechtsverletzungen m i t Aussicht auf Erfolg eingebracht werden, die i n einem unmittelbaren tatsächlichen Zusammenhang 534 m i t ihrer amtlichen Tätigkeit stehen. A u f die historischen Ursprünge und politischen Überlegungen einer derartigen Differenzierung ist hier nicht einzugehen, sie scheint aber durchaus den — inzwischen aufgegebenen — Vorstellungen Kelsens zu entsprechen, das Parlament nicht als Staatsorgan aufzufassen. I n bezug auf die schriftliche, aber auch die kurze mündliche Anfrage (nicht aber die Zusatzfragen, die der beruflichen Immunität unterliegen und hinsichtlich deren die Mitglieder des NR „niemals" verantwortlich gemacht werden können, woraus auch die Unmöglichkeit des Eingreifens der Amtshaftung abgeleitet werden kann) versuche ich jedoch nachzuweisen, daß nach der derzeitigen österr. Rechtslage durchaus die Amtshaftung einzugreifen hat 5 3 5 . Verneint man jedoch dieses Eingreifen der Amtshaftung, muß die Möglichkeit der unmittelbaren zivilrechtlichen Inanspruchnahme des (der) Abgeordneten angenommen werden. c) Die sachliche

Immunität

Sinn und Zweck der sachlichen I m m u n i t ä t 5 3 6 ist hier nicht näher auszuführen; deren Bedeutung für die Wirksamkeit und das Gelingen des parlamentarisch-demokratischen Willensbildungsprozesses ergibt sich aus der parlamentarischen Öffentlichkeitsfunktion und der zentralen Rolle der Massenmedien gerade i m heutigen Staat. Bei aller Relevanz der sachlichen Immunität darf jedoch nicht übersehen werden, daß ihr auf der anderen Seite Interessen des einzelnen Menschen gegenüberstehen, was hier vor allem deshalb von Bedeutung ist, w e i l die sachliche Immunität nicht nur die Anfragen und Debatten, sondern 534 H i e r w ü r d e es sich deshalb n u r u m einen tatsächlichen u n d nicht auch u m einen rechtlichen Konnex handeln, w e ü es an der Zuschreibungsregel mangelt. 535 s. dazu X B. 536 s. dazu Maunz - Dürig - Herzog, Grundgesetz, R N 28 ff. zu A r t . 42.

D. Öffentlichkeitsfunktion

2

zum Teil auch die Anfragebeantwortungen erfaßt, gerade m i t diesen aber möglicherweise den Einzelnen besonders belastende Informationen i n die breite Öffentlichkeit gelangen. Zu erwähnen ist ferner, daß i n der Monarchie gerade die parlamentarische Interpellation zur (allgemein als mißbräuchlich angesehenen) Immunisierung von Texten, hinsichtlich deren ansonsten gerichtliche Schritte zu erwarten waren, verwendet w u r d e 5 3 7 ' 5 3 8 . I n der Monarchie erschien allerdings die durch § 28 Abs. 4 des PreßG 5 3 9 gewährleistete Immunisierung von parlamentarischen Anfragen aus einer rechtswissenschaftlichen Sicht deshalb problemlos, weil nach den einschlägigen Bestimmungen diese Anfragen i n den Sitzungen zu verlesen und mündlich zu beantworten waren 5 4 0 . Dazu kommt, daß dann, wenn man einen Zusammenhang zwischen beruflicher und sachlicher Immunität sieht 5 4 1 , i n der Monarchie keine Einschränkung der beruflichen Immunität auf mündliche Äußerungen bestand 542 , vielmehr (wie dies auch zu Beginn der Republik der Fall war) auf Äußerungen schlechthin abgestellt war. Anders nach der derzeitigen Rechtslage; durch A r t . 33 B - V G bleiben zwar — verfassungsgesetzlich abgesichert — Berichte über die Verhandlungen i n den öffentlichen Sitzungen des NR (und seiner Ausschüsse) von jeder Verantwortung f r e i 5 4 3 ; es ist aber fraglich, ob damit von der Verfassung her auch interpellative Vorgänge v o l l erfaßt sind. Gerade bei der sachlichen Immunität scheint nicht sosehr die Frage der Verstärkung der verfassungsgesetzlich gewährleisteten (als Grundrechte aufgefaßten) Meinungs- und Pressefreiheit i m Vordergrund zu stehen als vielmehr die spezielle Überlegung, parlamentarische Vorgänge i n die Öffentlichkeit zu bringen 5 4 4 . Diesen verfassungsrechtlich 537

s. dazu ο. I I C 3. Auch heute k a n n i n Einzelfällen die Immunisierung v o n Texten als offenbarer Zweck v o n Interpellationen erkannt werden; s. dazu die Hinweise i n der Anfrage an den Präsidenten des N R 11-178 B l g N R 10. GP sowie die Anfragebeantwortung 11-179 B l g N R 10. GP (abgedruckt bei Czerny - Fischer, GO, 450 ff.) sowie bei Behandlung der mündlichen Anfrage 361/M, StProtNR 10. GP, 1273 (26. Sitzung a m 30.10.1963); 123/J, 11-265 B l g N R 11. GP (ausdrückliche Bezugnahme auf A r t . 33 B - V G i n Verbindung m i t § 71 Abs. 4 NRGO). 539 PreßG V. 17.12.1862, RGBl. 1863/6. 540 s. I I Β u n d C; faktisch unterblieb jedoch i m Laufe der Zeit bekanntermaßen diese Verlesung der Anfrage. 541 So Kelsen - Froehlich - Merkl, BV, 99; neuestens auch Walter, ö s t e r reichisches Bundesverfassungsrecht, 279, F N 196; allerdings darf nicht übersehen werden, daß durch die sachliche I m m u n i t ä t Enunziationen von Personen über den Kreis der Abgeordneten hinaus (Minister, i n deren Vertret u n g Staatssekretäre) erfaßt werden. 542 § 16 des G über die Reichsvertretung, RGBl. 1867/141. 543 Dazu speziell f ü r die Presse § 31 PresseG 1922 i d F der PresseGNov. 1952, B G B l . 118. 844 s. dazu die Hinweise bei Maunz - Dürig - Herzog, Grundgesetz, R N 28 zu A r t . 42. 538

2

IV. Die Funktionen der Interpellation

anerkannten Interessen stehen ebensolche Interessen des Einzelnen gegenüber; letztere können weder durch Überlegungen i n Zusammenhang m i t der Meinungs- und Pressefreiheit 545 , noch m i t der Förderung parlamentarischer Berichterstattung global und ohne Ausnahme für den gegebenen Zusammenhang unwirksam gemacht werden. U n d es darf nicht übersehen werden, daß alle klassischen Parlamentarismusmodelle vom Parlament als Redeparlament ausgegangen sind, bei welchem das Plenum die zentrale Rolle spielt 5 4 6 und vor allem die dort gehaltenen Reden „ins V o l k " kommen und deshalb gerade diese abgesichert werden sollen. Es muß deshalb ohne einseitigen Rückbezug auf die hier nur angedeuteten theoretischen Zielvorstellungen zu klären versucht werden, inwieweit interpellative Vorgänge als „Verhandlungen i n den öffentlichen Sitzungen des NR" i m Sinne des A r t . 33 B - V G zu deuten sind, wobei i m Hinblick auf die mehrfach veränderte Rechtslage weder historische Erwägungen am Platze erscheinen noch jedenfalls zunächst ein Rückgriff auf das NRGO selbst: Denn ob etwas unter die sachliche Immunität fällt oder nicht, ergibt sich jedenfalls primär aus der Verfassung, nicht aus dem NRGO 5 4 7 . I m weiteren scheint es nicht vertretbar, das äußere B i l d der Stenographischen Berichte i m Sinne des § 54 NRGO 5 4 8 für verfassungsrechtliche Erwägungen heranzuziehen. Denn die Stenographischen Berichte zählen nicht zu den Verhandlungen etwa die Fragestunde und dringliche Anfragen 5 4 9 , also Bereiche, die ohne Zweifel den Schutz nach A r t . 33 B - V G genießen, wozu tritt, daß aus Fakten für den gegebenen Zusammenhang (die äußere Gestaltung der Sten. Ber. stellt sich als solches Faktum dar) noch weniger abzuleiten ist als immerhin aus dem NRGO. Unter „Verhandlungen i n den öffentlichen Sitzungen des NR" nach A r t . 33 B-VG, welche Bestimmung es zu interpretieren gilt, ist 545 Rundfunk u n d Fernsehen sind bekanntermaßen i m Gegensatz zur Presse i n Österreich nicht speziell verfassungsrechtlich abgesichert (weder von der Grundrechtsseite noch gar von der I n s t i t u t i o n her). 546 Dafür typisch das österr. NRGO, das sich als „Plenargeschäftsordnung" darstellt (Czerny - Fischer, GO, I X ) . 647 Der Grundsatz der verfassungskonformen Auslegung von Gesetzen, auch i n Österreich grundsätzlich i n Rechtsprechung u n d Lehre anerkannt (s. zuletzt Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 94), verbietet es deshalb, i m Zweifel § 15 NRGO so auszulegen, daß er verfassungswidrig erscheint ; das übersehen Czerny - Fischer, GO, 40, w e n n sie (zu § 15 NRGO) meinen, daß die Liste der Verhandlungsgegenstände v o r allem f ü r die sachliche I m m u n i t ä t gem. A r t . 33 B - V G Bedeutung habe. 548 Genannt „Stenographische Protokolle"; s. i m einzelnen Czerny - Fischer, GO, 188 ff. 549 s. beispielsweise StProt über die 53. Sitzung des NR 11. GP v. 21.4.1967; 63. Sitzung des N R 11. GP v. 29. 6. bis 1. 7.1967; 93. Sitzung des N R 11. GP v. 7.2.1968.

D. Öffentlichkeitsfunktion

2

wohl das zu verstehen, was i m Plenum des NR abgehandelt, erörtert, „verhandelt" wird, also nur das, was mehr oder minder eingehend diskutiert und beraten und worüber allenfalls abgestimmt w i r d 5 5 0 . Damit sind für den gegebenen Zusammenhang 5 5 1 durch die sachliche Immunität jedenfalls erfaßt die mündliche Beantwortung schriftlicher A n fragen 5 5 2 und damit dem Inhalt nach auch die diesen Anfragebeantwortungen zugrunde liegenden (schriftlich eingebrachten) Anfragen 5 5 3 ; schriftliche Anfragen insoweit, als sie — was nur bei dringlichen A n fragen üblich ist — gem. § 72 Abs. 2 NRGO verlesen werden; Anfragebesprechungen und damit die ihnen zugrunde liegenden Vorgänge 5 5 4 ; dringliche Anfragen, insofern sie (was üblich ist) verlesen werden, sowie deren Beantwortung, sofern sie i m Plenum des NR erfolgt (und nicht schriftlich, was rechtlich möglich ist, aber nicht praktiziert wird); m i t Sicherheit auch die mündliche Beantwortung von kurzen mündlichen Anfragen 5 5 5 ; die Zusatzfragen sowie deren Beantwortung. Es bleiben somit als noch zu qualifizierende Fälle übrig die schriftlichen A n fragen, die weder mündlich verlesen noch mündlich beantwortet werden, und die schriftlichen Anfragebeantwortungen (sofern keine A n fragebesprechung stattfindet, denn dann gelangen sowohl Anfragen als auch Anfragebeantwortungen materiell i n den sachlichen Immunitätsschutz) sowie die mündlich zur Beantwortung gelangenden kurzen mündlichen Anfragen und die schriftliche Beantwortung mündlicher Anfragen. α) Für (schriftliche) Anfragen und die schriftlich erteilten A n t w o r t e n 5 5 6 sieht nun § 71 Abs. 4 NRGO allerdings vor, daß sie als Bestandteil der Verhandlung einer öffentlichen Sitzung des NR (Art. 33 B-VG) 550

s. dazu Maunz - Dürig - Herzog, Grundgesetz, R N 29 u. 31 zu A r t . 42. Die Fälle der schriftlichen Begründung der Nichtbeantwortung bleiben i m folgenden zwecks Wahrung einer gewissen Übersichtlichkeit außer Betracht, zumal sie gleichen Grundsätzen folgen w i e die Beantwortung der Anfragen. 652 § 71 Abs. 3 N R G O ; zeitlich güt jedoch gleiches w i e bei der mündlichen Beantwortung mündlicher Anfragen. 553 s. dazu noch die folgenden Hinweise. 654 Da die sachliche I m m u n i t ä t nicht w i e die berufliche formell auf die „mündliche Äußerung", sondern auf die „Verhandlungen" abstellt, werden m i t mündlichen Anfragebeantwortungen auch die zugrunde liegenden A n fragen materiell erfaßt; hier spielt allerdings die Frage des Zeitpunktes des E i n t r i t t s der sachlichen I m m u n i t ä t eine Rolle; dazu die Ausführungen bei der mündlichen Beantwortung der kurzen mündlichen Anfrage. 555 Ausgenommen die Fälle nach § 76 Abs. 2 (schriftliche Beantwortung einer kurzen mündlichen Anfrage, wenn der Fragesteller „nicht anwesend ist") u n d § 76 Abs. 3 NRGO (Anfragen, die i n den Fragestunden innerhalb von vier Wochen nach deren Einlangen nicht beantwortet werden können, sind v o m Befragten spätestens zwei Monate nach i h r e m Einlangen schriftlich zu beantworten). 656 Auch die schriftlichen Begründungen der Nichtbeantwortung, die aber, w i e ausgeführt, nicht gesondert angeführt werden. 551

2

IV. Die Funktionen der Interpellation

gelten. Nach dem bisher Angeführten ist klar, daß es sich dabei u m verfassungswidrige 557 Bestimmungen handelt, w e i l ein einfaches Gesetz, als welches auch das NRGO trotz der für sein Zustandekommen und Abändern erforderlichen Zweidrittelmehrheit gilt, den durch das B - V G gezogenen Rahmen der sachlichen Immunität nicht erweitern darf. Es handelt sich dabei 5 5 8 u m einen typischen Fall einer „authentischen Interpretation" 559, die nach unbestrittener Meinung nur von jenem Organ vorgenommen werden kann, von welchem die authentisch zu interpretierende Norm ihren Ausgang genommen hat: Das ist i m gegebenen Zusammenhang der Bundesverfassungsgesetzgeber 560. Unabhängig von dieser Überlegung gilt aber nach der derzeitigen österr. Rechtslage § 71 Abs. 4 NRGO und es besteht somit auch hinsichtlich der umschriebenen Bereiche sachliche Immunität. Rechtsdogmatisch interessant ist dabei, daß hier § 71 Abs. 4 NRGO dem A r t . 33 B - V G i n einer spezifischen Weise (vorläufig bis zu seiner etwaigen Aufhebung und i n dem durch die Geschäftsordnung beschränkten Bereich) insofern derogiert 5 6 1 , als die Ausschlußwirkung des A r t . 33 B - V G i n der umschriebenen Weise nicht gilt, daß durch die Vorschrift des NRGO der durch A r t . 33 B - V G gewährleistete Schutzbereich erweitert wird, ohne die durch die Verfassungsbestimmung geschützten Bereiche zu berühren. Als Ergebnis ist festzuhalten, daß auf Grund eines verfassungswidrigen Rechtszustandes 562 derzeit i n Österreich schriftliche Anfragen und deren schriftliche Beantwortung sachlich immunisiert sind. ß) Bei kurzen mündlichen Anfragen sowie deren mündlicher Beantwortung 563 ergibt sich folgende kompliziertere Rechtslage: Die k u r 557 Sicherlich können f ü r die Verfassungskonformität der Bestimmung historische Erwägungen ins Treffen geführt werden, sie scheinen jedoch nicht hinzureichen. 558 I m NRGOG 1920, B G B l . 10, § 28 Abs. 2, w a r dies noch deutlicher dadurch zum Ausdruck gelangt, daß es hieß, Anfragen werden i n Druck gelegt, an die Mitglieder des N R verteilt „ u n d werden dadurch zu einem Bestandteile der Verhandlungen i n den öffentlichen Sitzungen des N R " ; i m § 28 Abs. 4 leg. cit. hieß es u. a. : „ A u c h diese A n t w o r t e n bilden einen Bestandteil der V e r handlungen i n den öffentlichen Sitzungen des NR." 559 s. dazu die Hinweise bei Morscher, JB1. 1968, 518 f.; Walter, ö s t e r reichisches Bundesverfassungsrecht, 82 f. 560 s. auch die Anfragebeantwortung des Präsidenten des NR gerade i n Zusammenhang m i t der (allerdings beruflichen) I m m u n i t ä t 11-349 BlgNR 11. GP (abgedruckt bei Czerny - Fischer, GO, 448 f.). 581 s. dazu Walter, A u f b a u ; dazu die Hinweise I I I A 3. 582 Das übersieht die Anfragebeantwortung des Präsidenten des N R 11-179 B l g N R 10. GP, abgedruckt bei Czerny - Fischer, GO, 451 f.; dem i n der A n frage genannten Gericht wäre auf G r u n d der Verfassungsrechtslage Recht zu geben, doch auf G r u n d der geltenden einfachgesetzlichen Rechtslage — auch an verfassungswidrige Gesetze sind Gerichte gebunden — w a r von i h m das Vorliegen der sachlichen I m m u n i t ä t zu bejahen. 583 § 76 Abs. 2 u n d 3 NRGO.

D. Öffentlichkeitsfunktion

2

zen mündlichen Anfragen werden schriftlich eingebracht 564 , erst m i t dem Aufruf durch den Präsidenten gemäß § 76 Abs. 1 NRGO werden sie zum Substrat von Verhandlungen i n den öffentlichen Sitzungen des NR i m Sinne des A r t . 33 B - V G ; alles, was sich vorher abspielt, erfolgt außerhalb der Sitzungen 565> 5 6 6 . Anders als bei der beruflichen Immunität bedarf es jedoch zum E i n t r i t t der sachlichen Immunität deshalb nicht der vollen Verlesung der kurzen mündlichen Anfragen i m Plenum des NR, w e i l A r t . 33 B - V G entgegen A r t . 57 Abs. 1 B - V G i n dem hier wesentlichen Punkt nicht auf ein formelles (Mündlichkeit der Äußerung), sondern ein materielles Element (Berichte über die Verhandlungen) abstellt 5 6 7 ; über den Aufruf der kurzen mündlichen Frage und deren mündliche Beantwortung erfolgt deshalb eine Immunisierung auch der Anfrage. Sofern jedoch solche Anfragen zurückgezogen werden, t r i t t eine Immunisierung nicht ein. Das gleiche gilt dann, wenn kurze mündliche Anfragen schriftlich beantwortet werden: Weder diese Anfragen noch deren Beantwortung werden der sachlichen Immunität teilhaftig, weil sie nicht i m Sinne des A r t . 33 B - V G zur Verhandlung gelangen 568 . Zusammenfassend ist demnach festzuhalten, daß interpellative Vorgänge fast vollständig sachliche Immunität genießen 569 , daß aber hinsichtlich des weiten Bereiches der schriftlichen Anfragen und deren schriftlicher Beantwortung diese Immunisierung auf Grund einer als verfassungswidrig zu qualifizierenden einfach-gesetzlichen Rechtslage erfolgt. Eine auch i m Zusammenhang m i t interpellativen Vorgängen interessierende, jedoch keineswegs auf diesen Bereich beschränkte Frage ist, ob durch A r t . 33 B - V G auch die i n Österreich nur i m Bereich der Presse, nicht jedoch der übrigen Massenmedien vorgesehene Entgegnungspflicht auszuschließen ist. Diese Frage wurde von den Gerichten 884

§ 75 Abs. 3 NRGO. So auch Czerny - Fischer, GO, 269. 588 Dies jedenfalls dann, w e n n man davon ausgeht, daß A r t . 33 B - V G auf die parlamentarische Berichterstattung i m nachhinein (nach stattgefundener parlamentarischer Behandlung) abstellt; diese Auffassung scheint als selbstverständlich vorausgesetzt zu sein u n d der historischen E n t w i c k l u n g sowie den Parlamentarismusmodellen zu entsprechen. 587 s. Maunz - Dürig - Herzog, Grundgesetz, R N 29 zu A r t . 42. 588 Eine sinngemäße A n w e n d u n g von § 71 Abs. 4 NRGO ist schon wegen der Verfassungswidrigkeit dieser Gesetzesstelle nicht vertretbar; bei deren Verfassungskonformität w ü r d e sich eine sinngemäße A n w e n d u n g erübrigen, w e i l dann schon auf G r u n d des A r t . 33 B - V G sachliche I m m u n i t ä t vorliegen würde. 589 Ausnahmen derzeit: kurze mündliche Anfragen, die zurückgezogen werden; kurze mündliche Anfragen v o m Z e i t p u n k t der Einbringung bis zum A u f r u f ; kurze mündliche Anfragen, die schriftlich beantwortet werden, sowie eben diese schriftliche Beantwortung kurzer mündlicher Anfragen gem. § 76 Abs. 2 u n d 3 NRGO. 685

I V . Die Funktionen der Interpellation

2

unterschiedlich b e u r t e i l t 5 7 0 , w i e w o h l A r t . umfassende I m m u n i s i e r u n g a b s t e l l t 5 7 1 . Es gen, d u r c h (verfassungs)gesetzgeberische I n t e r p r e t a t i o n ) d e n i n diesem B e r e i c h i n

33 B - V G a n sich a u f eine bestehen deshalb B e s t r e b u n M a ß n a h m e n (authentische der Rechtswirklichkeit u m -

s t r i t t e n e n I m m u n i t ä t s s c h u t z a u s z u d e h n e n 5 7 2 ; a l l e r d i n g s w e r d e n gegen d e n Ausschluß d e r E n t g e g n u n g s m ö g l i c h k e i t z . T . rechtspolitische B e denken angemeldet573. 6. Interpellative Vorgänge und Verschwiegenheitspflicht 574 a)

Allgemein

Es m u ß als S y m p t o m besonderer A r t angesehen w e r d e n , daß — t r o t z jenes n e u e n Ö f f e n t l i c h k e i t s d e n k e n s , das d e r E r r i n g u n g der K o n s t i t u t i o n i m v e r g a n g e n e n J a h r h u n d e r t v o r a n g i n g u n d diese b e g l e i t e t e — w e i t e r h i n e i n w e s e n t l i c h e r P f e i l e r der monarchischen V e r w a l t u n g d e r e n w e i t gehende F ü h r u n g i m g e h e i m e n w a r , daß sich aber die Rechtswissenschaft m i t diesem P h ä n o m e n n u r w e n i g u n d a m R a n d e b e i B e h a n d l u n g d e r „ B e a m t e n p f l i c h t e n " a u s e i n a n d e r s e t z t e 5 7 5 . U n d es i s t noch bezeich570

s. O G H SSt. X X X / 9 4 . Dagegen die i n der vorigen F N angeführte Entscheidung des O G H ; unter Berufung auf diese meint Platzgummer, Ehrenschutz unter H i n b l i c k auf die Massenmedien, Verh. 3. ÖJT II/5 (1967), Wien 1969, 30 ff. (43), de lege lata sei eine Immunisierung nicht gegeben; dieser Meinung wurde jedoch noch auf dem 3. ÖJT entgegengetreten; s. dazu den Diskussionsbeitrag v o n Hartmann zum Thema Ehrenschutz unter H i n b l i c k auf die Massenmedien, aaO, 67 f. 572 s. den A n t r a g der Abgeordneten W i t h a l m , Pittermann u n d v a n Tongel 40/A, 11-416 B l g N R 11. GP (Novellierung des § 23 PresseG); dazu JMZ1. 18 198-9 a/67 u n d 18 324-9 a/69. Siehe auch die Hinweise i m Bericht des B M J betreffend die Reform des österr. Presserechtes, I I I - 3 9 B l g N R 12. GP. 573 s. etwa Nowakowski, Pressereform als Wagnis, Neues F o r u m 91/92 (Juli/August) 1961, 252 ff. (254). 574 s. allgemein Düwel, Das Amtsgeheimnis, Schriftenreihe der Hochschule Speyer 23, B e r l i n 1965; Hämmerlein, Öffentlichkeit u n d Verwaltung. Z u r Diskussion i n Österreich s. SWA Rechtsgutachten 40, Die Fragestunde des Nationalrates, 36 f.; Broda, Den Anfängen wehren, Die Z u k u n f t , H 11 (Anfang Juni) 1967, 4 ff.; Nowakowski, Z u r Fragestunde des Nationalrates, aaO; Waldstein, Wozu braucht man noch ein Parlament?, aaO; Broda, Wozu braucht man noch ein Parlament?, Die Z u k u n f t , H 20 (Oktober) 1967, 17 f.; Fischer, K o n t r o l l e n u r durch die Mehrheit?, Die Z u k u n f t H 20 (Oktober) 1967, 18 ff.; Nowakowski, Fragerecht u n d Interpellationsrecht, aaO; SWA Rechtsgutachten 43, Der Rechtsstaat u n d die Fragestundenpraxis des Nationalrates, 37 ff.; Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO; CzernyFischer, GO, 248; Ermacora, Parlamentarische Anfrage u n d Amtsverschwiegenheit (am Beispiel der Berufungspolitik an österreichischen Hochschulen), JB1. 1970, 116 ff.; Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 408 f. 675 s. etwa Ulbrich, Lehrbuch des österreichischen Staatsrechts, 192 f.; Mayerhofer, Handbuch f ü r den politischen Verwaltungsdienst I 5 , Wien 1895, 242; Lay er, Stichwort Staatsdienst, i n : ÖStWB I V , 314 ff. (321). Siehe auch die Hinweise bei Köstler, Postgeheimnis — Amtsgeheimnis — Briefgeheimnis, ZÖR I I I (1922/23), 352 ff. 571

D. Öffentlichkeitsfunktion

29

nender, daß i n der Republik die Verfassung über die Geheimhaltung zunächst ausdrücklich nichts aussagte, jedoch offenbar alle einfachgesetzlichen Verschwiegenheitsvorschriften der Monarchie als i n die Rechtsordnung der Republik ohne weiteres rezipiert angesehen w u r den. Eine ausdrückliche „verfassungsrechtliche Absicherung" dieser Vorschriften brachte erst die B-VGNov. 1925 576 , wiewohl kein Zweifel darüber bestehen kann, daß auch schon vorher die Verschwiegenheit ein kennzeichnendes Element der Verwaltung war (und noch ist). Aber auch für diese Zeit zeigt die verfassungsrechtliche Literatur eine fast durchgehende Zurückhaltung, die verfassungsrechtliche Problematik dieser Frage wurde — m i t Ausnahme der noch zu erörternden Auseinandersetzung i m Zusammenhang m i t der parlamentarischen Interpellation — kaum erkannt 5 7 7 ' 5 7 8 . Vielmehr w i r d fast durchgängig dieser Gegenstand ausschließlich auf einfach-gesetzlicher Stufe abgehandelt und i m wesentlichen i n das „Verwaltungsrecht" verwiesen 5 7 9 » 5 8 0 . Damit stimmt durchaus überein, daß die gängige Literatur zur B - V G Nov. 1925 581 , durch welche A r t . 20 Abs. 2 B - V G geschaffen wurde, über die Amtsverschwiegenheit überhaupt nichts aussagt. Hat man i m Auge, was jüngst Beyme als für das Interpellationswesen i n der Monarchie wesentlich angesehen hat, daß nämlich der Begriff des Staatsgeheimnisses gegen die Pflicht der Regierung, alle Inter576

A r t . I § 11 B G B l . 1925/268. Ausnahme etwa Ermacora, Handbuch der Grundfreiheiten u n d der Menschenrechte, 340 ff. ; Marcic, Öffentlichkeit als staatsrechtlicher Begriff, aaO, u n d die dort angeführten Autoren. N u r bescheidene verfassungsrechtliche Ansätze bei Kitzler, Amtshilfe, Amtsverschwiegenheit u n d A k t e n einsicht, ÖJZ 1956, 535 ff.; Hellbling, Die Verschwiegenheitspflicht, JB1. 1958, 254 ff.; Heil, Stichwort Amtsverschwiegenheit, i n : Rechtslexikon, Handbuch des österreichischen Rechts (hrsg. von Maultaschl - Schuppich - Stagel), w i e dergegeben i n Ö V A 1965, 133 ff., unter dem T i t e l : Die Amtsverschwiegenheit i n ihren Grundzügen; Gallent, Wechselseitige Hilfeleistung nach A r t . 22 B - V G , JB1. 1970, 291 ff. (295 ff.). 578 Dem entspricht durchaus ein weitgehendes Totschweigen einer v e r fassungsrechtlich relevanten Öffentlichkeit; Ausnahmen etwa Marcic, Öffentlichkeit als staatsrechtlicher Begriff, aaO; dort auch (186 f., insbesondere F N 59 bis 61, 190 f.) weitere Hinweise. I m Standardwerk des österreichischen Verfassungsrechts: Adamovich - Spanner, Hdb. 5 , w i r d zweimal (223, 253) A r t . 20 Abs. 2 B - V G referiert. 579 s. die i n F N 577 angeführten Arbeiten v o n Hellbling u n d Heil; Hellbling, K o m m e n t a r zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen I, Wien 1953, 159 ff., 292 ff.; Schobesberger, Das Steuergeheimnis i m österreichischen Steuerrecht, ÖJZ 1968, 39 ff.; bei allen Genannten auch weitere L i t e r a t u r hinweise; s. auch Mannlicher, Das Verwaltungsverfahren 7 , Wien 1964, 192 ff. 580 I n diese Richtung neuestens i n der B R D Martens, ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff; dazu die i n dieser Hinsicht kritische Besprechung von Häberle, DÖV 1969, 653 f.; s. die verfassungsrechtliche Ausrichtung besonders bei Preuß, Z u m staatsrechtlichen Begriff des öffentlichen, untersucht a m Beispiel des verfassungsrechtlichen Status k u l t u r e l l e r Organisationen; Häberle, Öffentlichkeit u n d Verfassung, aaO. 581 s. die Zusammenstellung bei Adamovich - Spanner, Hdb. 5 , 27. 577

19 Morscher

20

IV. Die Funktionen der Interpellation

pellationen zu beantworten, ausgespielt w u r d e 5 8 2 — was sich i m übrigen auch durchaus zutreffend bis ins Jahr 1848 i n Österreich zurückverfolgen läßt 5 8 3 —, nimmt es nicht wunder, daß sich i n Österreich eine Diskussion u m das Verhältnis parlamentarische Interpellation — Arkanbereich 584 i n dem Augenblick eingestellt hat, i n dem sich die erste Einparteienregierung etabliert hatte 5 8 5 , i n einem Zeitpunkt also, i n welchem für die eine große politische Partei i n Österreich eine 25 Jahre ununterbrochen funktionierende Macht- und Informationsquelle versiegte, während für die andere Großpartei ein umfassender Machtund insbesondere Informationszuwachs erfolgte. I n dieser Diskussion wurde aber teilweise der verfassungsrechtliche Einstieg verfehlt; dies insbesondere durch die völlige Ausklammerung der Frage, inwieweit die österr. Bundesverfassung neben A r t . 20 Abs. 2 B - V G „Öffentlichkeitsgebote" bzw. Geheimhaltungsgebote enthält, durch die unterbliebene Differenzierung; von normativer Verschwiegenheitsverpflichtung und tatsächlich viel weitergehender Arkanpraxis sowie durch Nichteinbeziehung der Frage des „Persönlichkeitsschutzes", die gerade i n der heutigen Zeit des umfassenden Einflusses von Presse, Rundfunk und Fernsehen wesentlich erscheint 5 8 6 ; i n diesem Zusammenhang spielt aber auch das Verhältnis Gerichtsbarkeit — Interpellation eine Rolle. b) B-VG i.d. F. von 1920 Die österr. Bundesverfassung sagte vor der B-VGNov. 1925 über die Verschwiegenheitspflicht weder i n bezug auf „Staatsinteressen" noch i n bezug auf den einzelnen Menschen ausdrücklich etwas aus. Das bedeutet aber nicht, daß deshalb Öffentlichkeit als unbeschränktes Prinzip galt, zumal auch letzteres nur punktuell ausdrücklich verankert war (und ist), i m weiteren aber auch seinerseits aus anderen Prinzipien erst abzuleiten ist 5 8 7 . Ebenso waren aber schon ursprünglich — wenn auch nur i n Ansätzen und sehr unpräzise — dem B - V G Geheimhaltungsverpflichtungen zu entnehmen 5 8 8 . Vor allem ist es die Überlegung, daß 582

Bey me, Die parlamentarischen Regierungssysteme i n Europa, 419 ff. s. Verh. R T 2, 350 f. 584 ·ννι β i m übrigen vor allem der gesamte Fragenkomplex der Fragestunde des NR. 685 Z u dieser Diskussion s. die Hinweise i n F N 574. 686 s. dazu f ü r die B R D Nipperdey, Freie Entfaltung der Persönlichkeit, i n : Die Grundrechte IV/2 (hrsg. von Bettermann - Nipperdey), B e r l i n 1962, 741 ff.; auf die Presse bezogen Scholler, Person u n d Öffentlichkeit; s. i m weiteren 8. 587 s. o. Exkurs b. 588 Hielte m a n sich ausschließlich daran, was die Bundesverfassung ausdrücklich regelt, w ü r d e sich f ü r die Zeit v o r 1925 — gerade auch i m H i n b l i c k auf A r t . 18 Abs. 1 B - V G — ergeben, daß die V e r w a l t u n g weder öffentlich noch geheim hätte geführt werden dürfen! Deutlich zeigt dies auch die Statuierung der Verschwiegenheitspflicht der Richter (s. § 58 RDG, B G B l . 1961/305, durch die RDG-Nov. 1968 u. 1971 nicht 583

D. Öffentlichkeitsfunktion

2

noch nie und nirgends davon ausgegangen wurde, daß die gesamte staatliche Verwaltungstätigkeit öffentlich auszuüben ist; die Verwaltung hat von der Verfassung her bestimmte Aufgaben zu erfüllen, die durch die Verwirklichung keines Prinzips, auch des Öffentlichkeitsprinzips unmöglich gemacht werden dürfen. A u f dieser Überlegung beruht auch ursprünglich das B-VG, was sich i m weiteren durch die Beschränkung des Öffentlichkeitsprinzips i m Bereich der Gerichtsbarkeit 5 8 9 , ja sogar auf dem m i t dem Öffentlichkeitsprinzip i n besonderem Maße verbundenen parlamentarischen Sektor 590 zeigt. Zu diesen i m „Staatsinteresse" gelegenen Grenzen traten — allerdings noch undeutlicher erkennbar — auf den Einzelnen bezogene, aus dem Grundrechtskatalog abzuleitende 5 9 1 . I m übrigen dürfen auch die Beschränkungen, die sich (wenn auch nicht unbedingt rechtsverbindlich) i m internationalen Verkehr (Courtoisie!) entwickelt haben 5 9 2 , sowie Aspekte des völkerrechtlichen Fremdenrechtes nicht außer Betracht gelassen werden 5 9 3 . Demnach ließ das B - V G i. d. F. von 1920 Grenzen der Öffentlichkeit erkennen; nichts deutet darauf hin, daß i n bezug auf die Interpellation, i m besonderen der Interpellationsbeantwortung die Verschwiegenheitspflicht 1594 durchbrochen worden wäre 5 9 5 . Dies gilt zumal i m Hinblick auf berührt); entgegen der i n der L i t e r a t u r vertretenen Auffassung (s. F N 579) k a n n w o h l A r t . 20 Abs. 2 B - V G nicht dahin gedeutet werden, daß m i t dieser Bestimmung auch die Gerichtsbarkeit erfaßt w i r d (gleiches g i l t hinsichtlich A r t . 18 Abs. 1 B - V G ) , w e ü m i t dem Begriff „ V e r w a l t u n g " die gesamte V o l l ziehung erfaßt werde. Auch w e n n 1920 (Entstehen des B - V G ) die Begriffe Vollziehung u n d V e r w a l t u n g noch nicht verfestigt waren (s. I I D 2 c), k a n n keineswegs umgekehrt gesagt werden, m i t dem Begriff V e r w a l t u n g sei damals auch die Gerichtsbarkeit erfaßt worden (die verfassungsrechtliche L i teratur geht denn auch i n die Richtung, A r t . 18 Abs. 1 B - V G habe die strenge Bindung des Richters an das Gesetz als „selbstverständlich" vorausgesetzt). Würde also i n bezug auf die Gerichtsbarkeit — Verschwiegenheit das B - V G auch heute noch nichts aussagen? Etwas bedenklich nunmehr auch Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 387, F N 2, 388 (FN 4), 390 ff., 404 f. 689 A r t . 90 Abs. 1 B - V G . 690 A r t . 32 Abs. 2 B - V G . 591 s. dazu u. 8 u n d X , wobei aber die zentralen Aussagen der M R K f ü r die Zeit ab 1920 selbstverständlich außer Betracht zu bleiben haben, so daß n u r überaus bescheidene Ansätze erkennbar sind. 592 s. zu den trotz Wilsons bekanntem Eintreten gegen die Geheimdiplomatie (Hinweise etwa bei Fraenkel, öffentliche Meinung u n d internationale Politik, 34 f., insbesondere F N 57) i m Z e i t p u n k t des Inkrafttretens des B - V G herrschenden Gedanken die Hinweise bei Fraenkel, öffentliche Meinung u n d internationale Politik, 18 ff. 693 s. dazu die Hinweise 8. 694 M i t dieser Hervorhebung der Pflicht der Mitglieder der Bundesregierung w i r d keineswegs eine i n der Praxis (allgemein, nicht speziell auf die Interpellation bezogen) n u r zu oft feststellbare Tendenz, alles u n d jedes den Augen der Öffentlichkeit zu entziehen, gerechtfertigt. 595 Nowakowski (Zur Fragestunde des Nationalrates, aaO, 13) u n d offenbar i n dieser Beziehung i h m folgend Koja (Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 153) gehen davon aus, daß (dabei w i r d auf KelsenFroehlich - Merkl, BV, 138, sowie § 28 des damals geltenden N R G O G r e k u r -

19

2

I V . Die Funktionen der Interpellation

die w e i t e r e E r w ä g u n g , daß eine verfassungsrechtliche S t a t u i e r u n g e i n e r u n b e g r e n z t e n „ A n t w o r t p f l i c h t " i n k e i n e r Weise e r k e n n b a r i s t 5 9 6 . So w a r nach d e m B - V G 1920 i n a l l e n F ä l l e n , i n w e l c h e n k e i n e ( i m f o l g e n d e n behandelte) einfachgesetzlichen Verschwiegenheitsverpflichtungen s t a t u i e r t w a r e n , i m E i n z e l f a l l a b z u w ä g e n , o b nach d e r V e r f a s s u n g e i n G e h e i m h a l t u n g s i n t e r e s s e d e n „ I n f o r m a t i o n s a n s p r u c h " der A n f r a g e n überwog597. D o r t jedoch, w o einfache Gesetze G e h e i m h a l t u n g s v e r p f l i c h t u n g e n vorsahen, w a r auch das b e f r a g t e R e g i e r u n g s m i t g l i e d g e b u n d e n u n d k e i n R a u m f ü r e i n A b w ä g e n des F ü r u n d W i d e r . A l l e r d i n g s w ä r e h i e r im einzelnen z u p r ü f e n , ob a l l e einfachgesetzlichen V e r s c h w i e g e n h e i t s b e s t i m m u n g e n aus der M o n a r c h i e r e z i p i e r t w u r d e n oder ob i m H i n b l i c k a u f die d e m B - V G z u e n t n e h m e n d e n Ö f f e n t l i c h k e i t s g e b o t e die eine oder andere B e s t i m m u n g z u w e i t g e h e n d e G e h e i m h a l t u n g s v e r p f l i c h t u n g e n v o r s a h . T h e o r i e u n d P r a x i s scheinen jedoch, s o w e i t i c h sehe, k e i n e d e r a r t i g e n B e d e n k e n g e h a b t z u haben, s o n d e r n v o n e i n e r g l o b a l e n R e z e p t i o n ausgegangen z u sein. V o r a l l e m ist f ü r d e n gegebenen Z u s a m m e n h a n g h e r v o r z u h e b e n , daß I n t e r p e l l a t i o n s b e a n t w o r t u n g e n e t w a a n d e n §§ 101, 102 l i t . c u n d 309 S t G 5 9 8 > 5 9 9 eine verfassungsrechtlich keineswegs als b e d e n k l i c h anzusehende Grenze g e f u n d e n h a b e n 6 0 0 . H e r riert) nach der Bundesverfassung 1920 an der A n t w o r t p f l i c h t der Mitglieder der Bundesregierung gegenüber parlamentarischen Interpellationen nicht gezweifelt worden sei. Diese Argumentation übersieht zunächst, daß sich die einschlägigen Ausführungen Kelsens n u r auf die i n der Monarchie zu der bezüglich der parlamentarischen Interpellation zur Hauptfrage zugespitzten Auseinandersetzung beziehen können, ob es sich bei der Interpellation überhaupt u m rechtlich relevantes Handeln (dagegen v o r allem Laband) handle, u n d ob (grundsätzlich) eine rechtliche oder n u r politische „ A n t w o r t pflicht" bestehe (s. dazu — dort auch genaue Literaturhinweise — statt aller Rosegger, IR, 21 ff., 25 ff., 79 f. u. passim; Hatschek, IR, 137 ff.); v o r allem ist aber nicht von einer „ A n t w o r t p f l i c h t " auszugehen (s. V B). 698 s. dazu die Hinweise i n der vorigen F N sowie V B. 597 Gerade hier w i r d die von Nowakowski hervorgehobene Möglichkeit (und Notwendigkeit) der „Interessenabwägung" v i r u l e n t ; s. dazu Nowakowski, Z u r Fragestunde des Nationalrates, aaO, 12 f. Z u r rechtstheoretischen Qualifikation der Interessenabwägung s. Ringhofer, Strukturprobleme des Rechtes dargestellt am Staatsbürgerschaftsgesetz 1965, 74 ff.; Verfassung sdogmatisch bedarf es allerdings einiger K o r r e k t u r e n ! 598 Die angeführten strafrechtlichen Bestimmungen sind nicht als erschöpfend, sondern beispielhaft angeführte zu verstehen. 699 Die genannten Bestimmungen des StG etwa auch angeführt i n einer Stellungnahme des Generalprokurators v. 2. 6.1969, Jv. 85/69, wiedergegeben i n einem Nachtrag zu einer Anfragebeantwortung des B M J zu 1210/AB, 11-2624 BlgNR 11. GP, S 4. 800 Hinsichtlich eines „Kernbereiches" w i r d dies auch von Nowakowski, Z u r Fragestunde des Nationalrates, aaO, 13; derselbe, Fragerecht u n d I n t e r pellationsrecht, aaO, 36; Czerny - Fischer, GO, 248, vertreten; s. auch Fischer, Das Parlamentsinteresse hat Vorrang, SN v. 5.8.1969, 2, w o der A u t o r i n bezug auf die Interpellation ausdrücklich von den „generell geltenden V o r schriften hinsichtlich Amtsverschwiegenheit" schreibt.

D. Öffentlichkeitsfunktion

29

v o r z u h e b e n ist a l l e r d i n g s , daß a l l diese F r a g e n gerade i n b e z u g a u f die I n t e r p e l l a t i o n k e i n e ausdrückliche B e h a n d l u n g u n d R e f l e x i o n e r f u h r e n ; die B i n d u n g d e r V e r w a l t u n g a n die Gesetze i s t aber auch d a n n a n z u nehmen, w e n n bestimmte Konsequenzen möglicherweise nicht bewußt sind. c) B-VGNov.

1925

α) W e n n d u r c h die B - V G N o v . 1925 6 0 1 die V e r s c h w i e g e n h e i t s p f l i c h t eine ausdrückliche verfassungsrechtliche R e g e l u n g e r f u h r , b e d e u t e t dies also n i c h t , daß n i c h t schon v o r h e r V e r s c h w i e g e n h e i t s v e r p f l i c h t u n g e n auch i n Z u s a m m e n h a n g m i t i n t e r p e l l a t i v e n V o r g ä n g e n aus d e r V e r fassung u n d einfachgesetzlichen B e s t i m m u n g e n a b z u l e i t e n w a r e n 6 0 2 . Diese N o v e l l i e r u n g b r a c h t e aber auch rechtliche K o n s e q u e n z e n f ü r die parlamentarische Interpellation, w o m i t ich mich weder m i t Nowakowski 603 noch m i t K o j a 6 0 4 i n Ü b e r e i n s t i m m u n g b e f i n d e , die beide a n n e h m e n , daß sich d u r c h die B - V G N o v . 1925 i m V e r h ä l t n i s v o n B u n d e s r e g i e r u n g (bzw. d e r e n M i t g l i e d e r ) u n d P a r l a m e n t (bzw. e i n e r A n z a h l v o n A b g e o r d n e t e n ) i n b e z u g a u f die I n t e r p e l l a t i o n nichts g e ä n d e r t habe. Das m a g sich zunächst aus d e m u n t e r s c h i e d l i c h e n A u s g a n g s p u n k t e r k l ä r e n : B e i d e n e h m e n v o r d e r B - V G N o v . 1925 eine Grenze d e r p a r l a m e n t a r i s c h e n I n t e r p e l l a t i o n d u r c h V e r s c h w i e g e n h e i t s p f l i c h t nicht a n 6 0 5 . 601

A r t . I § 11 B G B l . 1925/268. Α. M. ausdrücklich Nowakowski, Z u r Fragestunde des Nationalrates, aaO, 13: „Das Interpellationsrecht der Abgeordneten w a r u n d ist auf die allgemeine Ausnahme des letzten Satzes dieser Bestimmung (Art. 20 Abs. 2 B - V G ) nicht angewiesen." (s. jedoch o. F N 600); ebenso K o j a , Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 156: „Wäre nach w i e vor i n der Bundesverfassung nichts (gemeint offenbar ausdrücklich) über die A m t s verschwiegenheit gesagt, so wäre — v o m Zweck der I n s t i t u t i o n des I n t e r pellations(frage)rechtes her — anzunehmen, daß es f ü r Mitglieder der B u n desregierung gegenüber Interpellationen des Nationalrates oder des Bundesrates keinerlei Schranken der Auskunftspflicht gibt." Wobei n u r zu bemerken ist, daß das B - V G auch nie etwas über die Auskunftspflicht ausdrücklich normiert hat. 803 Nowakowski, Z u r Fragestunde des Nationalrates, aaO, 13. 804 Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 153. 805 s. dazu die Hinweise i n F N 602; Nowakowski, Z u r Fragestunde des Nationalrates, aaO, 13, f ü h r t allerdings auf Umwegen ein (beschränktes) „Recht" zur Verschwiegenheit wieder ein, w e n n er meint: „Lediglich m i t dem Hinweis auf ganz besondere, atypisch schwerwiegende Interessen, die f ü r die Geheimhaltung i m Einzelfall sprechen, darf die A n t w o r t auf eine Frage — ebenso auch auf eine Interpellation — ausnahmsweise abgelehnt werden." D a m i t erkennt auch Nowakowski implizite an, daß weder i n der Vergangenheit noch i n der Gegenwart alles u n d jedes i n aller Öffentlichkeit von der Verfassung her abzuhandeln ist. Im sachlichen Ergebnis ist i n diesem P u n k t eine weitgehende Übereinstimmung m i t der hier vertretenen A u f fassung festzustellen; der Unterschied liegt darin, daß Nowakowski auf die Berechtigung" zur Verschwiegenheit der Regierungsmitglieder abstellt, während ich glaube, aus der Verfassung eine derartige Pflicht ableiten zu müssen, sowie darin, daß Nowakoioski die i n einfachgesetzlichen Normen enthaltenen Verschwiegenheitsverpflichtungen übergeht, w ä h r e n d ich der 802

2

IV. Die Funktionen der Interpellation

Während aber Nowakowski i n seiner Hauptargumentationslinie jede Relevanz von A r t . 20 Abs. 2 B - V G für A r t . 52 B - V G ablehnt, wertet Koja 606 — i n Gleichsetzung von 5 Abgeordneten m i t dem „Nationalrat" bzw. dem „allgemeinen Vertretungskörper" 6 0 7 — Interpellationen als „ausdrückliches Verlangen" i m Sinne des A r t . 20 Abs. 2 B - V G 6 0 8 , was aber erst i m Zusammenhang m i t der B-VGNov. 1929 zu divergenten Ergebnissen führt. Eine Änderung gegenüber der vorherigen Rechtslage erblicke ich — i n Zusammenhalt m i t der Erwägung, daß (entgegen Koja) die Interpellation nicht als „ausdrückliches Verlangen" i. S. des letzten Satzes des A r t . 20 Abs. 2 B - V G gedeutet w i r d 6 0 9 — darin, daß nunmehr die Verfassung ausdrücklich die Verschwiegenheitspflicht normiert und viel weitergehend als vordem präzisiert; dies gilt zwar auch für die „staatsbezogenen" GeheimhaltungsVerpflichtungen 610 , vor allem aber für den dem Einzelnen zuteil gewordenen Schutz ( „ i m Interesse der Parteien"), der vordem nur überaus unpräzise erkennbar war. Allerdings sind m i t der ausdrücklichen Statuierung der Verschwiegenheitspflicht keineswegs die Auslegungsschwierigkeiten beseitigt, zumal sich die Verfassung unbestimmter, offener Begriffe („Interesse einer Gebietskörperschaft oder einer Partei") bedient. Hinzu t r i t t die Schwierigkeit, daß i m einzelnen keineswegs geklärt scheint, welche Auswirkungen die B-VGNov. 1925 auf die i n einfachen Gesetzen enthaltenen Verschwiegenheitsvorschriften (soferne sie überhaupt i n die Rechtsordnung des B - V G Eingang gefunden hatten) hatte; erst eine Meinung bin, daß diese v o r u n d nach 1925 die Mitglieder der Bundesregier u n g gleichermaßen gebunden haben u n d binden, auch w e n n sie (gerade i m H i n b l i c k auf das mehrfach zitierte Erk. des VfGH) teilweise verfassungsrechtlich zumindest bedenklich erscheinen. Da Nowakowskis Ausführungen, sofern es sich u m die geltende Rechtslage handelt, trotz beachtlicher A r g u mentation, die gerade i n rechtspolitischer Hinsicht viele ungelöste Fragen aufreißt, von Koja doch als zumindest „neutralisiert" angesehen werden müssen, w i r d i m folgenden i m wesentlichen n u r auf Koja zurückgegriffen; s. dort v o r allem auch die ins Detail gehende — aus der hier vertretenen Sicht nicht zentrale — Wiederlegung der Hauptthese Nowakowskis, A r t . 52 B - V G sei gegenüber A r t . 20 Abs. 2 B - V G die lex specialis. eoe Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 153. 607 A r t . 20 Abs. 2 bzw. A r t . 52 (nunmehr A r t . 52 Abs. 1) B - V G . 608 I n diese Richtung offenbar auch Klinghoffer, Das parlamentarische Regierungssystem i n den europäischen Nachkriegsverfassungen, 41 f. 609 s. dazu i m folgenden. 610 Eine Unterscheidung Amtsgeheimnis — Staatsgeheimnis w a r jedenfalls auf verfassungsrechtlicher Basis nicht möglich (nunmehr allenfalls über A r t . 11 M R K ) , weshalb hier keine Differenzierung erfolgt; s. zu dieser U n t e r scheidung neuestens Düwel, Das Amtsgeheimnis, 172 ff.; Kohlmann, Der Beg r i f f des Staatsgeheimnisses u n d das verfassungsrechtliche Gebot der Bestimmung von Straf Vorschriften; Rinken, Das öffentliche als verfassungstheoretisches Problem dargestellt am Reòhtsstatus der Wohlfahrtsverbände, 288 ff.; Jerschke, Öffentlichkeitspflicht der Exekutive u n d Informationsrecht der Presse, 135 ff.; Krieger, Das Recht des Bürgers auf behördliche Auskunft, Schriften zum öffentlichen Recht 184, B e r l i n 1972, 84 ff.

IV. Die Funktionen der Interpellation

295

detaillierte Prüfung könnte ergeben, ob i m Einzelfall Derogation oder Invalidation 611 anzunehmen ist. Das ist aber nicht Gegenstand dieser Untersuchung und das Ergebnis derselben ist nicht auf den gegebenen Zusammenhang beschränkt, jedoch auch für i h n maßgeblich 612 . ß) Die Verschwiegenheitspflicht wurde aber i n der Verfassung nicht ohne jede Beschränkung, sondern m i t der Ausnahme normiert, daß sie nicht für die von einem allgemeinen Vertretungskörper bestellten Funktionäre gegenüber diesem Vertretungskörper gilt, wenn er derartige Auskünfte ausdrücklich verlangt 6 1 3 . Es ist unbestritten 6 1 4 , daß es sich beim NR u m einen „allgemeinen Vertretungskörper" handelt 6 1 5 , und es ist unbestritten, daß unter „Funktionären" i m Sinne der zitierten Verfassungsbestimmung auch die Mitglieder der Bundesregierung zu verstehen sind 6 1 4 . Da nach dem B - V G ursprünglich 6 1 6 die Bundesregierung vom NR bestellt wurde, konnte auch der NR von den Mitgliedern der Bundesregierung über jede Verschwiegenheitsgrenze hinweg Auskünfte ausdrücklich verlangen. Diese Bestimmung konnte i m Zusammenhang m i t den Interpellationen insoferne von Bedeutung werden, als Fakten, die durch Interpellationsbeantwortungen wegen der Verpflichtung zur Einhaltung der Amtsverschwiegenheit nicht offengelegt werden durften, über ausdrückliches Verlangen des NR bekanntzugeben waren; eine Begrenzung auf einen Zusammenhang m i t einer Interpellation war jedoch nicht gegeben 617 . Diese Möglichkeit des NR, Auskünfte zu verlangen, stellt sich aber als rechtlich von interpella tiven Vorgängen unabhängige Einrichtung dar 6 1 8 » 6 1 9 , die allerdings interpellationsähnliche Züge aufweist. Entgegen der hier vertretenen 811

s. dazu Walter, Derogation oder Invalidation, aaO. Nicht n u r hier, sondern auch i m folgenden k a n n i m einzelnen nicht geprüft werden, i n w i e w e i t einfachgesetzliche Verschwiegenheitsvorschriften noch als geltend anzusehen sind, w e i l dadurch der Rahmen der Untersuchung bei weitem gesprengt würde. Es ist jedoch hervorzuheben, daß jene Gedankengänge, die der V f G H i m Erk. v. 16.10.1970, G5/70 i m H i n b l i c k auf A r t . 11 M R K v e r t r i t t , auch schon f ü r die Rechtslage von 1925 vertretbar erscheinen, w e i l auch schon damals Meinungs- u n d Pressefreiheit weitgehend verfassungsgesetzlich verankert waren. 613 A r t . 20 Abs. 2 letzter Satz B - V G . 614 s. dazu die i n F N 574 angeführten Arbeiten. 615 s. insbes. V f G H Slg. A n h a n g 3/1956; dazu SWA Rechtsgutachtn 40, Die Fragestunde des Nationalrates, 36 f.; davon ausgehend auch Koja, I n t e r pellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO. β1β A r t . 70 Abs. 1 (s. aber auch Abs. 3) B - V G , B G B l . 1920/1. 817 So auch Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 157. 818 Allerdings konnte, w i e schon i m T e x t betont, selbstverständlich i n der Praxis ein kausaler Zusammenhang zwischen Interpellationsbeantwortung u n d ausdrücklichem Verlangen von Auskünften i m Sinne des A r t . 20 Abs. 2 letzter Satz B - V G bestehen. 819 A . A . Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, insbes. 157, 159 f. (FN 27 u. 28), 163; dazu s. u. 612

2

IV. Die Funktionen der Interpellation

Auffassung sieht Koja jedoch i n der Interpellation eine (wenn auch nicht allein mögliche) Form des „Verlangens" i. S. des letzten Satzes des A r t . 20 Abs. 2 B - V G 6 2 0 , woraus er folgerichtig für den gegebenen Zusammenhang die Rechtslage durch die B-VGNov. 1925 als nicht verändert ansieht (Änderung erst durch die B-VGNov. 1929). Zentrale Vorfrage für die Beurteilung der Richtigkeit dieser A u f fassung ist u. a., ob es zutrifft, daß dann, wenn die Bundesverfassung eine „Befugnis" auf den NR (Art. 52, nunmehr Abs. 1 B-VG) bzw. auf den „allgemeinen Vertretungskörper" (Art. 20 Abs. 2 letzter Satz B-VG) überträgt, damit — wie Koja meint — das Recht „schlechthin" übertragen wurde, „ohne zu sagen, wer innerhalb des NR dieses Recht ausüben k a n n " 6 2 1 . Koja verweist i n diesem Zusammenhang gerade auch auf die Interpellationsbefugnis, die ebenso dem NR eingeräumt sei, aber durch fünf Abgeordnete ausgeübt werden könne. Daß aber die Verfassungsmäßigkeit von § 71 NRGO 1961 bzw. dessen historischen Vorgängers nicht ohne weiteres zu bejahen ist, w i r d an anderer Stelle aufgezeigt 622 . Dort können historische Gründe dafür vorgebracht werden, die für die Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen des NRGO sprechen. Alle dort gegen eine solche Betrachtungsweise vorgebrachten Bedenken gelten jedoch hier, ohne daß sie durch historische Erwägungen entkräftet werden könnten. Ohne zu übersehen, daß für Kojas Meinung gerade i m Hinblick auf den neuen Dualismus gute Gründe angeführt werden können, sprechen doch neben den an anderer Stelle erörterten 6 2 2 noch folgende Erwägungen für die hier vertretene Meinung: Das B - V G baut weitgehend auf dem „klassischen Dualismus" auf. I n dieses Konzept fügt es sich durchaus ein, daß die Parlamentsmehrheit Auskünfte „ausdrücklich" verlangen konnte. Gerade der Umstand, daß dem A r t . 20 Abs. 2 letzter Satz B - V G auch aus der Sicht Kojas über den Bereich der Interpellationen hinaus Bedeutung zukommt, kann als Argument gewertet werden, daß es sich dabei u m eine gesonderte Einrichtung handelt. Und schließlich darf nicht übersehen werden, daß m i t der i n keiner Weise beschränkten Möglichkeit, solche Auskünfte zu verlangen, dem Parlament die Verantwortung für diese Vorgänge zuzuschreiben ist: Wäre das so aufgeforderte Regierungsmitglied der Auskunftserteilungsaufforderung nachgekommen, hätte es — rechtens — niemals zu einer Anklage nach A r t . 142 B - V G kommen können (und wäre es dennoch dazu gekommen, hätte sie nicht erfolgreich sein können) 6 2 3 . 620 Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 157. 821 Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 159, s. v o r allem auch F N 27 u. 28 (aaO, 169), sowie 163. 822 s. dazu V I C. 623 Politisch hätte ein solches Vorgehen durchaus auch zu einem M i ß t r a u -

D. Öffentlichkeitsfunktion

29

γ) W i r d aber der letzte Satz i n A r t . 20 Abs. 2 B - V G als für den gegebenen Zusammenhang irrelevant angesehen, ist zu prüfen, welche Bedeutung dem „Gesetzesvorbehalt" des ersten Satzes des A r t . 20 Abs. 2 B - V G zukommt, wonach die Verpflichtung zur Amtsverschwiegenheit nur besteht, „soweit gesetzlich nicht anders bestimmt ist". Zunächst w i r d man, ohne daß hier eine nähere Auseinandersetzung erfolgen kann, i n Ubereinstimmung m i t dem V f G H 6 2 4 davon auszugehen haben, daß diese Formulierung nicht die Möglichkeit zur Erweiterung der Geheimhaltungspflicht eröffnet 6 2 5 , sondern zu deren „Durchbrechung". So fragt sich, ob etwa die Bestimmungen des NRGO über die Interpellation als Fall der abweichenden gesetzlichen Regelung i m Sinne der genannten Verfassungsvorschrift zu deuten sind, so daß hier keine Verschwiegenheitspflicht anzunehmen wäre. Gegen diese A n nahme sprechen jedoch folgende Überlegungen: Ein Zusammenhang dieser A r t wurde bisher, soweit ich sehe, nie angenommen. Vielmehr scheinen als die durch einfaches Gesetz geschaffenen Ausnahmen jene angesehen zu werden, wonach i n ganz bestimmten Fällen (entweder generell oder für den Einzelfall zu entscheiden) spezifische Ausnahmen geschaffen werden, u m bestimmten Organen (nicht i n aller Öffentlichkeit!) die Erfüllung ihrer Aufgaben zu ermöglichen 6 2 6 ; insoferne scheint nie an einen Zusammenhang m i t der Interpellation gedacht worden zu sein. Damit ist aber noch nicht zwingend ensvotum führen können, denn dieses ist an k e i n „Verschulden" gebunden, sondern k a n n auch dann ausgesprochen werden, w e n n ein Regierungsmitglied alles tut, was das Parlament wünscht. B e i der obigen Argumentation, die hinsichtlich des N R (nicht jedoch der Landtage) historische Bedeutung hat, w u r d e i n Übernahme des bisherigen Standes der Diskussion unreflektiert davon ausgegangen, daß durch ein ausdrückliches Verlangen i. S. des A r t . 20 Abs. 2 letzter Satz B - V G jede Möglichkeit der Geheimhaltung wegfalle, also eine Verpflichtung zur Bekanntgabe der fraglichen Fakten bestehe. A u f G r u n d inzwischen angestellter weiterer Untersuchungen auf Landesebene hat sich jedoch gezeigt, daß m i t einem derartigen Verlangen n u r die Verpflichtung zur Verschwiegenheit beseitigt w i r d u n d damit noch nicht zwingend die Verpflichtung zur Bekanntgabe verbunden ist, also die Möglichkeit der Geheimhaltung jedenfalls bei schwerwiegenden Gesichtspunkten weiter besteht. Die bisher vertretene bzw. vorausgesetzte Meinung basiert auf einem Umkehrschluß, der nach logischen Regeln bedenklich ist, es sei denn, es träten weitere Erwägungen hinzu. F ü r die Annahme der Möglichkeit der Geheimhaltung trotz V e r langens spricht v o r allem, daß das Parlament i m Einzelfall die Tragweite einer Veröffentlichung i m H i n b l i c k auf die erst zu erlangende Information nicht abschätzen kann. 624 s. V f G H v. 16.10.1970, G 5/70; dazu Morscher, JB1. 1972, 198 ff. 825 Nach der hier vertretenen Meinung gilt dies nicht n u r i m Hinblick auf A r t . 11 M R K , sondern schon f ü r die Verfassungslage nach dem B - V G i. d. F. von 1920. 626 s. etwa § 74 Abs. 3 VfGG, § 13 Abs. 1 A H G (s. i m Sinne der Aussage i m Text Abs. 2 dieser Bestimmung!), i m weiteren auch die Hinweise i m Erk. des V f G H , zitiert i n F N 624.

2

IV. Die Funktionen der Interpellation

die hier vertretene Auffassung nachgewiesen, sondern erst m i t folgender Überlegung: Die genannten Fälle sehen i m wesentlichen eine „behördeninterne" Durchbrechung der Amtsverschwiegenheit vor, ohne sie ganz zu beseitigen. Deutet man jedoch die Bestimmungen des NRGO über die Interpellation als solche Vorschriften, würde — durch das Abstellen der Interpellation auf die volle Öffentlichkeit — (zumindest potentiell) die Geheimhaltung i n allen Bereichen und ohne Ausnahme durchbrochen, weil eine Differenzierung nicht erkennbar ist. Soweit kann jedoch die durch das B - V G geschaffene Ermächtigung zu Ausnahmen nicht gedacht sein, w e i l damit die Geheimhaltungsbestimmung überhaupt hinfällig würde. Der auch auf anderen Gebieten 6 2 7 gängige Gedanke, daß ein „Kernbereich" (hier: der Geheimhaltung) gewahrt bleiben muß, verbietet — i n Zusammenhalt damit, daß eine Differenzierung bei Annahme der Durchbrechung des Geheimhaltungsprinzips nicht ersichtlich ist —, die Bestimmungen des NRGO über die Interpellation als verfassungsgesetzlich vorgesehene einfachgesetzliche Ausnahmeregelung nach A r t . 20 Abs. 2 erster Satz B - V G aufzufassen. d) B-VGNov. 1929 α) Bei den Erwägungen unter c/ß handelt es sich jedoch (soferne sie sich auf den NR beziehen) auch aus der Sicht Kojas nur u m Erörterungen i m Hinblick auf eine historisch bestandene Rechtslage; denn die B-VGNov. 1929 brachte insofern eine Wende, als ab nunmehr die Bundesregierung nicht mehr vom NR gewählt, sondern vom Bundespräsidenten bestellt w i r d 6 2 8 . Sofern demnach A r t . 20 Abs. 2 B - V G 6 2 9 als auch für den Bereich der Interpellationen relevant angesehen wird, kann auf i h n nicht mehr rekurriert werden. Die Mitglieder der Bundesregierung sind bei Interpellationsbeantwortungen jedenfalls an die Amtsverschwiegenheit gebunden; das ist auch aus der Sicht Kojas die gegenwärtige Rechtslage. ß) Je nach der Beurteilung jener Verfassungsrechtslage, wie sie durch die B-VGNov. 1925 geschaffen wurde, ergeben sich damit folgende Konsequenzen: Nach der von Koja und auch hier abgelehnten Hauptargumentation Nowakowskis, A r t . 52 B - V G sei i m Verhältnis zu A r t . 20 Abs. 2 B - V G lex specialis 680 , ergeben sich überhaupt keine Ä n 627

s. insbesondere die Grundrechte, die den „Gesetzesvorbehalt" vorsehen. A r t . I § 36 VerfNov. 1929, B G B l . 1929/392. Auch diese Bestimmung erfuhr durch die B V G - N o v . 1929 eine Ä n d e r u n g (Art. I § 8 B G B l . 1929/392; Ersetzung der Worte „die Volksbeauftragten u n d die ihnen nachgeordneten Organe" durch die Worte: „alle m i t Aufgaben der Bundes-, Landes- u n d Gemeindeverwaltung betrauten Organe"), die f ü r den gegenständlichen Fragenkreis allerdings nicht von Relevanz erscheint. 630 s. Nowakowski, Z u r Fragestunde des Nationalrates, aaO, 12 f.; derselbe, Fragerecht u n d Interpellationsrecht, aaO, 35 f.; die einzelnen Gegenargumente Kojas, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, gegen 628

629

D. Öffentlichkeitsfunktion

29

derungen auf Grund der B-VGNov. 1929: Das befragte Mitglied der Bundesregierung (bzw. die Bundesregierung) durfte sich — abgesehen von ganz bestimmten Ausnahmefällen, für welche jedoch dann eine verfassungsrechtlich hinreichende Begründung nicht zu finden w ä r e 6 3 1 — nie auf die Amtsverschwiegenheit berufen. Nach Kojas Auffassung müssen zwei Stadien unterschieden werden: 1920 bis 1925 keine Begrenzung der Interpellationsbeantwortungspflicht wegen Amtsverschwiegenheit vor dem NR. A b 1925 ist beim NR eine Interpellation als ausdrückliches Auskunftsverlangen i m Sinne des A r t . 20 Abs. 2 letzter Satz B - V G zu werten, also weiterhin eine Berufung auf die Amtsverschwiegenheit unzulässig. A b 1929 muß gegenüber dem NR bei Interpellationsbeantwortungen eine Bindung an die Amtsverschwiegenheit angenommen werden 6 3 2 . Nach der hier vertretenen Auffassung bestand schon ab 1920 die Verpflichtung, die Verschwiegenheit insbesondere bei Interpellationsbeantwortungen zu wahren. A b 1925 konnte jedoch der NR ausdrücklich Auskünfte verlangen, wodurch aber bei Interpellationsbeantwortungen die Verschwiegenheitspflicht nicht beseitigt wurde. A b 1929 bestand und besteht die Pflicht der Mitglieder der Bundesregierung, gegenüber dem NR das Gebot der Verschwiegenheit v o l l zu wahren. Damit treffe ich mich im Ergebnis m i t Koja, wobei jedoch weitere Erwägungen anzustellen sind. e) 1945 und MRK Diese Erwägungen beziehen sich darauf, daß m i t dem „Wiederinkraftsetzen" 6 3 3 des B - V G i m Jahre 1945 zwar die einschlägigen Ver fassungsbesiimmungen materiell unverändert übernommen wurden, hinsichtlich der einfachgesetzlichen Rechtsordnung aber die Übernahme die Meinung Nowakowskis treffen auch dann zu, w e n n — w i e hier — dem A r t . 20 Abs. 2 B - V G nicht die Bedeutung beigemessen w i r d , daß eine I n t e r pellation ein ausdrückliches Verlangen von Auskünften darstellt. 631 Das gleiche g i l t f ü r die von Czerny - Fischer, GO, 253, geäußerte M e i nung, die auf „Gefährdung wichtiger Staatsinteressen" abstellt. 632 Wenn Nowakowski, Z u r Fragestunde des Nationalrates, aaO, 12, („hilfsweise") fragt, ob nicht A r t . 20 Abs. 2 B - V G i n dem Sinne berichtigend auszulegen sei, daß — trotz der B - V G N o v . 1929 — die i m letzten Satz normierte Ausnahme f ü r die Regierungsmitglieder gegenüber dem N R w e i t e r h i n gilt u n d (in F N 6) auf die eigenartige Konsequenz hinweist, daß ein Bürgermeister dem Gemeinderat antworten müßte, ein Regierungsmitglied dem N R jedoch nicht, ist zuzugeben, daß eine solche verfassungsrechtliche Lösung zwar unsystematisch u n d inkonsequent ist, eine derartige berichtigende Auslegung jedoch i m N o r m w o r t l a u t keinesfalls eine Deckung finden k a n n ; s. dazu i m einzelnen K o j a , Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 154 f. 633 Nach Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 22 ff. (26), h a n delt es sich u m eine „Neuerlassung", u m die „historisch erste Verfassung" i. S. der Kelsenschen Grundnorm.

0

IV. Die Funktionen der Interpellation

der Verschwiegenheitsvorschriften i m einzelnen — über den gegebenen Zusammenhang hinaus, aber auch für diesen relevant — zu prüfen wäre. Während 1945 die Verfassungslage materiell eindeutig an den Zustand vom 5. 3.1933 anknüpfte 6 3 4 , scheint durch das Inkrafttreten der M R K 6 3 5 auch die Verfassungslage verändert worden zu sein, und zwar soweit es sich u m den Schutz des Einzelnen (ζ. T. auch i n Zusammenhang m i t der Unabhängigkeit der Gerichtsbarkeit) handelt 6 3 6 ; nicht jedoch dürfte 6 3 7 deswegen ein erweiterter Bereich der Öffentlichkeit anzunehmen sein. Doch geht auch diese Frage weit über den Rahmen dieser Arbeit hinaus wie auch i m weiteren die Beurteilung der Frage, wie der Bestand der seit 1945 erlassenen einfachgesetzlichen Verschwiegenheitsbestimmungen i m Hinblick auf die M R K zu beurteilen ist 6 3 8 . Das Ergebnis dieser Prüfung bestimmt auch die Beurteilung der gegenständlichen Frage, die allerdings bisher grundsätzlich ausnahmslos m i t der Annahme der Geltung dieser Vorschriften gelöst wurde 6 3 9 . Die seit Inkrafttreten der M R K erlassenen einfachgesetzlichen Geheimhaltungsvorschriften gelten insgesamt und für den gegebenen Zusammenhang grundsätzlich auch dann, wenn sie verfassungswidrig wären 6 4 0 . f) Begründete

Nichtbeantwortung

Nicht nur, aber auch i m Zusammenhang m i t der Erörterung des Verhältnisses Verschwiegenheitspflicht — Interpellation spielt die Frage der begründeten Nichtbeantwortung einer Anfrage i m Sinne der §§ 71 Abs. 3 und 74 Abs. 2 N R G O 6 4 1 eine Rolle 6 4 2 . Nach der hier vertretenen Meinung stellt die verfassungs-, aber auch einfachgesetzlich normierte Verschwiegenheitspflicht konsequenterweise einen derartigen Grund dar, keine oder keine volle „meritorische" A n t w o r t zu geben. Auch Koja kommt logischerweise zu diesem Ergebnis, meint es4 v _ U g StGBl. 1945/4; s. etwa Adamovich - Spanner, Hdb. 5 , 40 (weitere Hinweise, aaO, 37 f.) ; Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 22 ff. 835 B G B l . 1958/210 i n Zusammenhalt m i t B G B l . 1964/59; dazu V f G H Slg. 5102/1965. 636 s. dazu E x k u r s b u n d i m folgenden 8, sowie X . 637 So jedoch der V f G H i m Erk. v. 16.10.1970, G 5/70; dazu Morscher, JB1. 1972, 198 ff. 638 Auch hier stellt sich i m einzelnen die Frage, ob Derogation oder I n v a l i dation (s. F N 611) anzunehmen ist. 639 s. die Hinweise i n F N 577 u n d 579. 640 Ausgenommen selbstverständlich die inzwischen außer K r a f t getretenen. 641 Bei aller Vorsicht, die Analogieschlüssen entgegenzubringen ist, dürfte anzunehmen sein, daß f ü r Zusatzfragen i. S. des § 76 Abs. 4 NRGO sinngemäßes gilt. 642 s. dazu — allerdings aus einer anderen als der hier vorgetragenen Sicht u n d deshalb auch i n dieser Beziehung abweichend — Czerny - Fischer , GO, 248, 253; Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 164 ff.

D. Öffentlichkeitsfunktion aber, daß dem NR für eine allfällige Geltendmachung der staatsrechtlichen bzw. politischen Ministerverantwortlichkeit „jeder sachliche A n haltspunkt (fehlt), wenn sich das befragte Mitglied der Bundesregierung der A n t w o r t durch bloße Berufung auf das Amtsgeheimnis entzieht" 6 4 3 . Es kommt i h m auf das „meritorische Begründungselement" an, dessen Mangel bei Berufung auf A r t . 20 Abs. 2 B - V G sich darin nachteilig zeige, daß bei der i m Anschluß an eine Beantwortung einer schriftlichen Anfrage möglichen Besprechung der Interpellationsbeantwortung nach § 72 Abs. 1 NRGO ein sinnvoller rationaler Dialog nicht möglich sei 6 4 4 . I n dieser Richtung ist Koja nur beschränkt zuzustimmen. Denn die „bloße Berufung" auf die Amtsverschwiegenheit allein ist nicht nur ein formales Element, sondern auch (Koja unterscheidet i n der Folge selbst zwischen „mehr oder weniger weitgehenden" meritorischen Begründungselementen 644 ) ein wenn auch nicht sehr weitgehendes meritorisches Element. Auch das von Koja übernommene Beispiel 6 4 5 der technischen Unmöglichkeit der Beantwortung einer Anfrage enthält, sofern i n der Interpellationsbeantwortung ausschließlich ein diesbezüglicher Hinweis erfolgt, nicht ein „Mehr" an Meritorischem. Darüber hinaus ist nicht ausgemacht, daß sich der Befragte nur m i t dem Hinweis auf A r t . 20 Abs. 2 B - V G begnügen müsse oder solle. Die Interpellationsbeantwortung kann nicht nur, sie soll durchaus darüber hinausgehen 646 , wie ja das Wort „begründen" i n § 71 Abs. 3 bzw. das Wort „ G r ü n d e " 6 4 7 i n § 74 Abs. 2 NRGO hinreichend klarlegt. Über die Besprechung der Interpellationsbeantwortung kann man sich durchaus meritorisch und sachlich-rational m i t den Gründen, warum i n einem konkreten Fall die Verpflichtung zur Amtsverschwiegenheit zu beachten ist, auseinandersetzen. 7. Spezielle Fälle der Verpflichtung zur Verschwiegenheit

a) Strafrecht Einen Sonderfall stellen jene strafrechtlichen Bestimmungen dar, die die Offenlegung von Tatsachen pönalisieren (s. §§ 101, 102 lit. c und 309 StG 6 4 8 , aber auch etwa § 251 FinStrG). Die Verpflichtung der M i t 643

Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 164. K o j a , Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 165. s. dazu Czerny - Fischer, GO, 253. 648 s. dazu Rundschreiben des BuKa. v o m 30.11.1964, ZI. 144 532-2/64 (Czerny - Fischer, GO, 255): „ . . . daß eine bloß formale A n t w o r t , die das M e r i t u m der Sache nicht berührt, nicht als ausreichend angesehen werden könnte. I n einem solchen F a l l müßte der Befragte vielmehr die Gründe darlegen, die eine Beantwortung unmöglich machen". 847 Z u r Frage der Begründung i n der juristischen Praxis s. die Hinweise i n V w G H Slg. 5007 A/1959. 644

645

0

IV. Die Funktionen der Interpellation

glieder der Bundesregierung zur Beachtung dieser strafrechtlichen Vorschriften bei Interpellationsbeantwortungen kann i n der Tat unabhängig von der durch A r t . 20 Abs. 2 B - V G gebotenen Geheimhaltung gesehen werden 6 4 9 . Allerdings ist dann das Verhältnis dieser Strafbestimmungen zu A r t . 52 B - V G auszuloten, welches dann unproblematisch ist, wenn man (wie hier) schon von der Verfassung her Geheimhaltungsverpflichtungen auch i n Zusammenhang m i t Interpellationen als gegeben erachtet. Die Annahme, die Verfassung mache strafrechtliche Bestimmungen für einen bestimmten Bereich unwirksam, scheint aus rechtsstaatlicher Sicht problematisch, aber auch aus der Sicht der Grundrechte (Gleichheit), also i m Hinblick auf das demokratische Prinzip, obwohl auch das Postulat nach „Öffentlichkeit" diesem demokratischen Prinzip entspricht. Dieses Ergebnis widerspricht aber auch der Voraussetzung dieser Auffassung, daß die österr. Bundesverfassung keine Beschränkung der Interpellationsbeantwortungspflicht kenne; die Annahme einer Bindung an straf gesetzliche Bestimmungen bei Interpellationsbeantwortungen würde dann zu einem verfassungswidrigen Ergebnis führen 6 5 0 ! Darüber hinaus würde innerhalb der einfachgesetzlichen Rechtslage ohne hinreichendes K r i t e r i u m differenziert. Anders nach der hier vertretenen Meinung 6 5 1 , wonach grundsätzlich die Verfassung Grenzen der Öffentlichkeit auch für den gegebenen Zusammenhang erkennen läßt, welche u.a. z.T. durch einfachgesetzliche Bestimmungen ausgefüllt werden. b) Disziplinarrecht Das österr. Disziplinarrecht baut auf dem Prinzip der Geheimhaltung auf 6 5 2 . Wie immer man i n der heutigen Zeit ein Disziplinarrecht 6 5 3 , i m besonderen i m Hinblick gerade auf diese Geheimhaltungspflicht und 648 s. dazu die i n F N 599 angeführte Stellungnahme des Generalprokurators; an Geheimhaltungsvorschriften die Zusammenstellung bei Kaniak (Zitat F N 676). 649 Insofern ist Nowakowski einzuräumen, daß ohne B i n d u n g an A r t . 20 Abs. 2 B - V G das befragte Regierungsmitglied eine Auskunftserteilung ablehnen könnte; es fragt sich nur, ob es sich dabei u m jene „besonderen atypisch schwerwiegenden Interessen" handelt, die Nowakowski (Zur Fragestunde des Nationalrates, aaO, 13) i m Auge hat; dazu kommt, daß die die Interpellation regelnden Rechtsvorschriften auch hier als „ l e x specialis" gedeutet werden könnten. 650 Z u r Reaktionspflicht s. i m weiteren V B. 851 s. o. 852 s. beispielsweise insbes. §§ 124 bis 134 DP, RGBl. 1914/15 idgF, § 133 Abs. 3 R D G ; s. auch die Hinweise i m SWA Rechtsgutachten 43, Der Rechtsstaat u n d die Fragestundenpraxis des Nationalrates, 38 f. Parallelen bestehen etwa i m Bereich des Personalvertretungswesens sowie der sozialen u n d wirtschaftlichen Selbstverwaltung. 853 s. dazu Klecatsky, Der Beamte i n der Demokratie, aaO; Bericht v o n Krüger u n d Mitbericht von Ule, Das besondere Gewaltverhältnis, W D S t R L 15 (Berlin 1957), 109 ff., 133 ff.; Jahoda, Ist das Disziplinarverfahren geheim?,

D. Öffentlichkeitsfunktion deren Auswirkungen auf die Presse 654 beurteilen mag, dürfte es sich bei dem regelmäßig zur Anwendung gelangenden Komplex u m geltendes Recht handeln, das auch und gerade die Verwaltung, i m besonderen deren Spitze, bindet 6 5 5 . Allerdings müßte auch hier i n Einzelfällen geprüft werden, ob nicht Derogation eingetreten ist. Die Disziplinarangelegenheiten berühren sowohl den Problemkreis der Amtsverschwiegenheit als auch die strafrechtliche Seite. Der Umstand, daß die Verletzung i n Disziplinarangelegenheiten geltender Geheimhaltungsvorschriften strafrechtlich sanktioniert ist 6 5 6 , läuft darauf hinaus, daß insbesondere die Mitglieder der Bundesregierung an die Geheimhaltungspflicht bei Interpellationsbeantwortungen gebunden sind. Da Gegenstand von Interpellationen nur Angelegenheiten sind, auf welche dem Befragten eine Ingerenz zusteht 6 5 7 , und da eine solche I n gerenz der Bundesminister bzw. Bundesregierung hinsichtlich der Entscheidungsinstanzen i n Disziplinarangelegenheiten nicht gegeben ist 6 5 8 , bildet die Funktion des „Disziplinaranwaltes", der an die Weisungen des zuständigen Bundesministers gebunden ist, den Ansatzpunkt parlamentarischer Kontrolle. Sieht man i m gegebenen Zusammenhang davon ab, daß die Unabhängigkeit der Disziplinarbehörden (mit Ausnahme jener nach dem RDG) i m Hinblick auf A r t . 20 Abs. 1 und A r t . 69 Abs. 1 B - V G verfassungsrechtlich nicht unproblematisch erscheint 658 , und läßt man auch außer Betracht, inwieweit das i m wesentlichen aus dem monarchischen Staat übernommene Disziplinarrecht m i t den Grundrechtsvorstellungen sowie der Verfassungsbestimmung über die Verschwiegenheit, die eine Grenze darstellt, i n Einklang gebracht werden kann, zeigt sich i n der parlamentarischen Praxis, daß Interpellationen i n Disziplinarangelegenheiten primär nicht dazu dienen, das beNB1RA H 12/1965; Gallent, Die beamtenrechtliche Pflicht zur Wahrung des Standesansehens, JB1. 1966, 61 ff.; Pernthaler, Die verfassungsrechtlichen Schranken der Selbstverwaltung i n Österreich, aaO, 90 f. 654 s. dazu kritisch Marcic, Öffentlichkeit als staatsrechtlicher Begriff, aaO. 655 Daß dort, w o es der V e r w a l t u n g ins Konzept paßt, „ K o r r e k t u r e n " v o r kommen, liegt auf der Ebene der Tatsachen; s. dazu den „ F a l l " des i n der Presse (wie üblich: ohne daß ein entsprechendes Gerichtsurteil vorläge) als „Spion" bezeichneten X (Nennung des Namens unterbleibt i m Hinblick auf die Beachtung des Persönlichkeitsschutzes auch i m wissenschaftlichen Bereich) i n der Wiener Zeitung v. 27.2.1971, 1, sowie K u r i e r v. 27.2.1971, 5, w o über Aussagen eines leitenden Beamten über Disziplinarverfahren u n d Disziplinarerkenntnis des der Spionage Verdächtigten wiedergegeben sind. 656 s. dazu etwa SSt. X X X I I I / 5 6 ; O G H 12.10.1965, 9 Os. 50/65, JB1. 1969, 326 f., m i t Besprechung von Liebscher (327 f.). 657 s. I V B. 658 Vgl. § 101 Abs. 6 D P sowie A r t . 88 Abs. 2 B - V G u. §§ 111 ff. RDG. Nach der J u d i k a t u r des V f G H — Slg. 2311/1952, 3096/1956, 3136/1956, 3138/1956 — bestehen gegen die Statuierung der Weisungsfreiheit i n Disziplinarangelegenheiten (der Beamten; f ü r Richter s. die genannte Verfassungsbestimmung) keine verfassungsrechtlichen Bedenken; a. A . jedoch Ermacora - Klecatsky - Ringhof er, Die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes i m Jahre 1956, ÖJZ 1959, 1 ff. (7 f.).

0

IV. Die Funktionen der Interpellation

fragte Regierungsmitglied oder den i h m unterstellten Disziplinaranw a l t zu kontrollieren — wie dies der Interpellation auch nach dem B - V G entspräche. Vielmehr richten sich solche Anfragen oft nur formal an und gegen den Bundesminister; offenkundiger Zweck ist es aber, Handlungen oder Unterlassungen desjenigen, gegen den disziplinär vorgegangen wurde oder vorgegangen werden soll, i n aller Öffentlichkeit zu behandeln 6 5 9 . Die Interpellationsbeantwortungspraxis stellt sich nicht einheitlich dar, doch ist eine Tendenz festzustellen, ins einzelne gehende Informationen nicht zu geben 660 , was der Rechtslage entspricht 6 6 1 . c) Bereich der Hochschule I n der wissenschaftlichen Diskussion u m das Verhältnis Interpellation — Amtsverschwiegenheit hat Ermacora einen besonderen Ausschnitt aus dem Hochschulsektor herausgegriffen, nämlich das Berufungswesen 662 . Der Autor geht — soweit es i m gegebenen Zusammenhang von Bedeutung ist — davon aus, daß der B M U Anfragen betreffend den Stand von Lehrkanzelbesetzungen an österr. Hochschulen umfassend beantwortet habe 6 6 3 , wodurch jedenfalls „individuale Interessen" berührt seien. Hier setze der Schutz des A r t . 20 Abs. 2 B - V G ein, dessen letzter Satz i m Verhältnis von NR zur Bundesregierung seit 1929 nicht mehr gelte. Ausgehend vom „klassischen" Dualismus Parlament — Regierung sieht Ermacora i n den Untersuchungsausschüssen jenes Kontrollmittel, „ u m alle Elemente der Geschäftsführung der Verwaltung ans Licht zu stellen" 6 6 4 . Bei Interpellationsbeantwortungen dürfe der Schutz „einer gewissen Intimsphäre des Einzelnen", dem das Amtsgeheimnis diene, nicht illusorisch gemacht werden. 659

s. die Hinweise i n F N 660 u n d 661. s. etwa StProtNR 10. GP, 142 f. (5. Sitzung des N R a m 27.2.1963, A n frage 58/M an den B M U ) ; StProtNR 11. GP, 4256 (54. Sitzung des N R a m 17.5.1967, Anfrage 762/M an den B M U ) ; Anfrage 1382/J, 11-2776 B l g N R 11. GP, Beantwortung 1368/AB, 11-2911 B l g N R 11. GP; Anfrage 258/J, 11-533 B l g N R 12. GP, Anfragebeantwortung 250/AB, 11-618 B l g N R 12. GP. ββ1 M i t der gegenwärtigen Rechtslage offenbar nicht vereinbar bzw. bedenklich etwa Anfrage 294/J, 11-766 B l g N R 10. GP, Interpellationsbeantwort u n g 317/AB, 11-815 BlgNR 10. GP sowie Nachhang zur Anfragebeantwortung 402/AB, 11-981 B l g N R 10. GP; Anfrage 318/J, 11-826 B l g N R 10. GP, Anfragebeantwortung 325/AB, 11-831 B l g N R 10. GP, sowie Nachhang zur Anfragebeantwortung 401/AB, 11-980 B l g N R 10. GP; die Anfrage 331/J, 11-856 B l g N R 10. GP, Anfragebeantwortung 385/AB, 11-964 B l g N R 10. GP; d r i n g liche Anfrage v. 21. 5.1969, StProtNR 11. GP, 11 959 ff. über die 140. Sitzung. 662 Ermacora, Parlamentarische Anfrage u n d Amtsverschwiegenheit, aaO; auf diese A r b e i t rekurriert auch die Anfragebeantwortung 344/AB, 11-850 B l g N R 13. GP sehr ausführlich; Anfragesteller: Der oppositionelle Abg. zum N R Ermacora (!). 663 11-1219,11-2611 u n d 11-2636 B l g N R 11. GP. 664 Ermacora, Parlamentarische Anfrage u n d Amtsverschwiegenheit, aaO (JB1. 1970) 119. 660

D. Öffentlichkeitsfunktion

5

Bevor auf diese Gedankenführung eingegangen wird, ist eine grundsätzliche „Vorfrage" zu erörtern: Bei der Erstattung von Besetzungsvorschlägen durch die Professorenkollegien 665 nach § 26 Abs. 1 lit. b HOG 1955 handelt es sich u m Angelegenheiten i m „autonomen W i r kungsbereich" i m Sinne des § 2 Abs. 3 HOG, die frei von Weisungen besorgt werden. Damit stellt sich — wenn man von Besonderheiten i n Zusammenhang m i t dem Grundrecht der Freiheit von Forschung und Lehre absieht — allgemein die Frage, wie das Verhältnis „Selbstverwaltung" — Interpellation nach der Bundesverfassung zu beurteilen ist. Diese Beurteilung w i r d zunächst dadurch erschwert, daß einfache Bundesgesetze zwar eine Fülle von Selbstverwaltungskörpern vorsehen, daß deren verfassungsmäßige Deckung aber — abgesehen von den Fällen einer einwandfreien verfassungsgesetzlichen Absicherung — i m Hinblick auf A r t . 20 Abs. 1 und A r t . 69 Abs. 1 B - V G durchaus problematisch erscheint 666 . Allerdings darf gerade auf dem Hochschulbereich von einer entsprechenden verfassungsgesetzlichen Verankerung ausgegangen werden 6 6 7 . Es kommt hinzu, daß hinsichtlich der Aufsichtsbefugnisse der „staatlichen Behörden" über die Selbstverwaltungskörper der V f G H i n verhältnismäßig kühner Interpretation ein „Wesen" derselben konstruiert h a t 6 6 8 (wogegen vor allem ins Treffen zu führen ist, daß dann, wenn bestimmte Aufsichtsbefugnisse ohnehin sozusagen „automatisch" gegenüber den Organen der Selbstverwaltungskörper geübt werden können, nicht einsichtig ist, warum einfache Gesetze dennoch i n vielen Fällen ausdrücklich solche Aufsichtsbefugnisse normieren). Ob und i n welchem Umfange solche Aufsichtsbefugnisse bestehen, ist dafür relevant, inwieweit interpellative Kontrolle möglich ist: Parlamentarische Kontrolle findet m i t dem Aufsichtsrecht seine 685 I m folgenden w i r d zur Vereinfachung n u r auf § 26 H O G r e k u r r i e r t ; die Technischen Hochschulen werden aus Vereinfachungsgründen bewußt ausgeklammert; die Rechtslage stellt sich dort i n dem hier interessierenden P u n k t analog dar. 888 s. dazu F N 658, sowie Pernthaler, Die verfassungsrechtlichen Schranken der Selbstverwaltung i n Österreich, aaO, m i t weiteren Literaturhinweisen; Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 609 ff.; weniger kritisch Korinek, Wirtschaftliche Selbstverwaltung. 887 Vgl. statt aller Merkl, Grundzüge des österreichischen Hochschulrechtes, ZÖR N F X I I (1962/63), 277 ff.; Ermacora, Handbuch der Grundfreiheiten u n d der Menschenrechte, 462 ff. (471); Brunner, Die Hochschulautonomie i n Österreich, Wien 1S68. Siehe auch den I n h a l t eines Gutachtens des B K a . VerfD i n Anfragebeantwortung 84/AB, 11-305 B l g N R 13. GP. 888 s. dazu Pernthaler, Die verfassungsrechtlichen Schranken der Selbstv e r w a l t u n g i n Österreich, aaO, 111 ff. Trotz V f G H Slg. 2740/1954 Korinek, Wirtschaftliche Selbstverwaltung, 94. Entgegen V f G H Slg. 2740/1954 s. V f G H Slg. 5850/1968: „ I m Wesen der Aufsicht liegt die Befugnis der A u f sichtsbehörde, A k t e des beaufsichtigten Organes — unter Beachtung gesetzlicher Schranken — soweit aufzuheben, als sie rechtswidrig sind. Ist die Rechtswidrigkeit relevant, dann muß die Aufsichtsbehörde diese Aufhebung anordnen." Siehe auch V f G H Slg. 4117/1961 u. 4986/1965.

20 Morscher

0

IV. Die Funktionen der Interpellation

Grenzen, was i n Zusammenhang mit der politischen Verantwortlichkeit nachzuweisen versucht wurde 6 6 0 . Ratio der Selbstverwaltung ist, bestimmten Einrichtungen eine relative Selbständigkeit einzuräumen. Das bleibt auf die interpellative Kontrolle nicht ohne Rückwirkung; auch sie muß diese relative Selbständigkeit beachten, weshalb es i n diesen Bereichen nicht die gleich intensive parlamentarische Kontrolle gibt wie i m Bereich der „unmittelbaren" staatlichen Verwaltung. Parlamentarische Kontrolle darf nicht dazu führen, daß damit der Bereich der Selbstverwaltung selbst kontrolliert wird. Gerade diese Konsequenz zeigt i n einem weiteren Punkt, i n welchem Spannungsverhältnis die Einrichtung von Selbstverwaltungseinheiten (im besonderen der verfassungsrechtlich problematischen) i m Hinblick auf das tragende parlamentarische Prinzip erscheint. Auch i m Hochschulorganisationsrecht 670 , das zweifellos nicht darunter leidet, daß es keine oder zu wenige ausdrücklich normierte Aufsichtsbefugnisse aufweist, gilt der Grundsatz, daß eine Kontrolle der Tätigkeit der „Selbstverwaltungseinheit" i n „autonomen" Angelegenheiten nicht zulässig erscheint, sondern nur eine Kontrolle des Handelns oder Unterlassens des Aufsichtsorganes, also des ehemaligen B M U und nunmehrigen B M W F 6 7 1 . Diese Differenzierung baut auf den gleichen Gesichtspunkten auf wie die Unterscheidung Weisungsbefugnis — A u f sichtsbefugnis. Genauso wie diese Unterscheidung möglich (oder — zumindest oft faktisch — unmöglich 6 7 2 ) ist, ist auch die Unterscheidung der Kontrolle des Aufsichtsorganes und der Kontrolle des Verhaltens der Organe der Selbstverwaltungseinheit möglich und jedenfalls nach der gegebenen Rechtslage notwendig 6 7 3 . Unter diesem Gesichtspunkt 674 — der Grundsatz der Freiheit der Wissenschaft und ihrer Lehre (Art. 17 StGG) ist hier wesentlich angesprochen — scheinen die von Ermacora genannten Fälle problematisch. Nicht hingegen scheinen derartige Vorgänge unter dem Gesichtspunkt des Persönlichkeitsschutzes bedenklich 6 7 5 , denn es handelt sich hier zweifellos regelmäßig nicht u m einen Einbruch i n den „Intimbereich", 669

s. dazu I V B. s. dazu allgemein neuestens Brunner, Die Hochschulautonomie i n Österreich. 671 s. nunmehr Abschn. I I B G B l . 1970/205. 672 s. etwa Rinck, Wirtschaftsrecht, K ö l n 1963, 296. 673 s. dazu auch die Hinweise bei Barfuß, Die Weisung, 81 ff. 674 s. auch Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, 366. 675 Anders liegen die Dinge i m Falle der Anfrage 1229/J, 11-2454 B l g N R 11. GP u n d der Beantwortung 1223/AB, 11-2637 B l g N R 11. GP; dort w u r d e nach jenen Fällen gefragt, i n welchen seit 1.1.1967 Habilitationswerber von der durch § 14 Habilitationsnorm gebotenen Möglichkeit Gebrauch genommen hatten, gegen eine abweisende Entscheidung des Professorenkollegiums eine Aufsichtsbeschwerde an das Bundesministerium f ü r Unterricht zu rieh670

D. Öffentlichkeitsfunktion

7

i n den Persönlichkeitsbereich, u m Angelegenheiten des „Privat- und Familienlebens" i m Sinne des A r t . 8 MRK, und zwar auch dann nicht, wenn eine Person i n einem Besetzungsvorschlag aufscheint, ohne sich u m eine Lehrkanzel beworben zu haben. Allerdings könnten gerade i n diesen Fällen Berufs- und Geschäftsinteressen i m Einzelfall eine Geheimhaltung nahelegen, was jedoch schon zu einem weiteren Punkt überleitet. d) Wahrung des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses Der Staat kommt heute mehr denn je i n den Besitz von wirtschaftlichen und betrieblichen Daten, die an sich, soweit sie Substrat des Handelns von Verwaltungsorganen des Bundes sind, interpellativer Kontrolle des NR mittelbar zugänglich sein könnten, durch deren Behandlung i n aller Öffentlichkeit aber Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, Patentrechte usw. verletzt würden. I n einem Teil dieser Fälle bestehen auch bei interpellativen Vorgängen zu beachtende, einfachgesetzliche Verschwiegenheitsvorschriften 676 , darüber hinaus ist jeweils auf A r t . 20 Abs. 2 B - V G Bedacht zu nehmen. α) Die hier relevanten Daten fallen zumal auch i m Bereich der klassischen Hoheitsverwaltung an. So sei nur beispielsweise verwiesen auf den Bereich des Steuerwesens, der Strafjustiz 6 7 7 , auf Untersuchungen der Polizei, insbesondere der Wirtschaftspolizei 678 , vor allem aber auf jene Fälle, i n welchen i m Hinblick auf das weitgehende Hineinwirken staatlichen Handelns i n den wirtschaftlichen Ablauf auch entsprechende Daten bei den Behörden anfallen 6 7 9 . ten. Nunmehr k a n n jedermann i n der Anfragebeantwortung die diesbezüglichen Namen nachlesen. Abgesehen davon, daß man sich fragt, w i e den Betroffenen damit genützt ist (was offenbar angestrebt wurde), erhebt sich hier i n aller Deutlichkeit die Frage der rechtlichen Zulässigkeit einer derartigen Vorgangsweise. 676 I m zentralen Bereich des Abgabenwesens s. §§ 251 u n d 252 F i n S t r G ; dazu ÖR V I i 6 (bearbeitet v o n Schamp) ; Reeger - Stoll, K o m m e n t a r zur Bundesabgabenordnung, Wien 1966, 397 f., 534 ff., 570 ff.; Schobesberger, Das Steuergeheimnis i m österreichischen Steuerrecht, aaO (FN 579); ebenso etwa § 10 Abs. 2 BundesstatistikG, § 17 F M G , § 17 PostG; aber auch die Geheimhaltungsvorschriften nach den „Verbändegesetzen" können hier hereinspielen, s. etwa § 66 H K G , § 40 Abs. 7 I n g K G , § 31 DentG usw. (ein T e i l der genannten Vorschriften spielt f ü r a bzw. 8 eine Rolle). A n „Geheimhaltungsvorschriften" s. — ohne Differenzierung, ob es sich dabei u m Amtsverschwiegenheit handelt — die Zusammenstellung bei Kaniak (Hrsg.), Das österreichische Strafgesetz samt den einschlägigen strafrechtlichen Nebengesetzen®, Manz'sche Große Ausgabe 4, Wien 1969, 230 ff. 677 Zugänglich über die staatsanwaltschaftlichen Behörden; s. dazu V I I A 2. 678 Z u r verfassungsrechtlichen Problematik s. V f G H Slg. 5746/1968. 879 s. dazu beispielhaft das Versicherungsrecht, dazu Kraus, Versicherungsaufsichtsrecht, Forschungen aus Staat u n d Recht 16, Wien - New Y o r k 1971. Ähnliches g i l t etwa auf dem Banksektor; s. das K W G , dazu ÖR V I 1 13 (bearbeitet von Heller). F ü r die B R D etwa Ekkehart Stein, Die Wirtschaftsaufsicht, Tübingen 1967, 130 ff., 257 ff. 20·

0

IV. Die Funktionen der Interpellation

ß) I m Hinblick auf die zentrale Rolle, die die staatliche Privatwirtschaftsverwaltung gerade i n Österreich spielt 6 8 0 » 6 8 1 , bricht eine Vielzahl für den gegebenen Zusammenhang wesentlicher Probleme auf: Die ministerielle Leitungsbefugnis (Art. 20 Abs. 1 und A r t . 69 Abs. 1 B-VG) w i r d i n diesem Sektor weithin „verdünnt", womit — entgegen A r t . 52 und 53 B - V G — auch die parlamentarische Verantwortlichkeit und Kontrollmöglichkeit konsequenterweise eine Einschränkung erfahren 6 8 2 . Dabei bietet die einfachgesetzliche Ordnung eine Fülle verschiedener Formen, so daß i m einzelnen ermittelt werden muß, inwieweit eine Ingerenz des befragten Regierungsmitgliedes und damit eine parlamentarische Kontrollmöglichkeit besteht. I n diesem Rahmen ist festzuhalten, daß die Wahrung des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses auch i n Zusammenhang m i t interpellativen Vorgängen von Relevanz sein kann 6 8 3 . Diese Verpflichtung ist dabei nicht bzw. jedenfalls nicht allein durch einen Schluß aus § 12 Abs. 6 RHG abzuleiten 6 8 4 , sondern aus A r t . 20 Abs. 2 B-VG. A u f diesem Sektor zeigt sich allerdings ein Trend zu verstärkter „Unternehmenspublizität" 6 8 5 ; damit vermag ein Wandel i n den wirtschaftlichen Anschauungen die Anwendbarkeit von Verfassungsbestimmungen (Art. 20 Abs. 2 B-VG) i n Teilbereichen mitzubestimmen! Die Verpflichtung zur Wahrung des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses ist nicht einseitig vom Standpunkt der staatlichen P r i v a t w i r t schaftsverwaltung zu sehen; vielmehr kann sie i n bezug auf private (juristische oder natürliche) Personen Beachtung erheischen. Und zwar sowohl, wenn Private m i t Bundesbehörden direkt i n Kontakt treten, als auch, wenn sie dies m i t Unternehmungen des Bundes tun. Gerade 680 Z u r rechtlichen Seite s. insbes. die Arbeiten von Klecatsky, zuletzt Die verfassungsrechtliche Problematik des modernen Wirtschaftsstaates, dort weitere umfassende Literaturhinweise; Pernthaler, Uber Begriff u n d Standort der Leistenden V e r w a l t u n g i n der österreichischen Rechtsordnung, JB1. 1965, 57 ff.; Fröhler - Oberndorf er, Das Wirtschaftsrecht als Instrument der Wirtschaftspolitik; Wenger, Die öffentliche Unternehmung; Winkler, Gesetzgebung u n d V e r w a l t u n g i m Wirtschaftsrecht, Schriftenreihe des I n s t i tuts f ü r angewandte Sozial- u n d Wirtschaftsforschung 16, Wien 1970. 881 Z u m tatsächlichen U m f a n g staatlicher Privatwirtschaftsverwaltung i n Österreich s. Wallner, U m f a n g der öffentlichen Unternehmertätigkeit i n Österreich, Die öffentliche H a n d als Unternehmer 2, Wien 1963. 682 s. dazu I V Β 4 u n d V I I A 4. 883 s. dazu hinsichtlich eines zentralen Bereiches Wenger, Die öffentliche Unternehmung, 486 ff. (500, 504); neuestens 285/AB, 11-677 B l g N R 13. GP. Formal w i r d w o h l auch i m Bereich der staatlichen Privatwirtschaftsverwalt u n g v o n „Amtsgeheimnis" gesprochen (s. Werner - Klecatsky, Das österreichische Bundesverfassungsrecht, 125; Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 405, F N 7), wobei inhaltlich allerdings eine A u f f ü l l u n g durch das I n s t i t u t des Betriebs- u n d Geschäftsgeheimnisses erfolgt. 884 So jedoch Wenger, Die öffentliche Unternehmung, 500. 885 So Wenger, Die öffentliche Unternehmung, 501, s. insbes. dort auch F N 72; neuestens N Z Z Fernausgabe Nr. 362 v. 6. 8.1972, 13.

D. Öffentlichkeitsfunktion

9

i m letzteren Fall ist dies von Bedeutung, da der Bund i n diesem Bereich „wie ein Privater" aufzutreten pflegt, dem Kontrahenten oft gar nicht bekannt sein kann, daß es sich u m ein dem Bund gehörendes Unternehmen oder eine von i h m beherrschte juristische Person handelt. I m einzelnen w i r d für die Beurteilung der auftretenden Rechtsfragen vor allem das Privatrecht, i m besonderen auch das Wettbewerbsrecht heranzuziehen sein, wobei auch der „Usus" nicht ohne Bedeutung sein dürfte 6 8 6 . Gerade i n diesem Zusammenhang scheint der Hinweis wichtig, daß die Verletzung der Verpflichtung zur Wahrung des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses zur Geltendmachung von Ansprüchen nach dem A H G führen kann. Denn es handelt sich i m Sinne des auf A r t . 23 Abs. 1 B - V G beruhenden § 1 A H G zumindest bei den antwortenden Regierungsmitgliedern u m Personen, die als Organe des Bundes i n Vollziehung der Gesetze 687 durch ein rechtswidriges Verhalten schuldhaft Schaden zufügen können 6 8 8 . e) Budget Einen verfassungsrechtlich spezifisch gelagerten Fall stellt die durch die B-VG-Novelle 1961 e89 dem A r t . 51 Abs. 1 B - V G angefügte Bestimmung dar, wonach der Inhalt des Bundesvoranschlages nicht vor Beginn der Beratung i m NR veröffentlicht werden darf. Mitte 1969 stellten Abgeordnete der Opposition Anfragen an alle Mitglieder der Bunβ8β Einen besonderen F a l l stellt das Verlangen nach Bekanntgabe der Verträge m i t den einzelnen Gesangssolisten der Wiener Staatsoper dar; die Bekanntgabe derselben unterblieb unter Bezugnahme auf die Verpflichtung zur Amtsverschwiegenheit nach A r t . 20 Abs. 2 B - V G , darüber hinaus unter Hinweis auf diesbezüglich übliche internationale Verhaltensweisen, wonach „das Bekanntwerden von Einzelgagen u n d von Auftrittsverpflichtungen . . . peinlichst vermieden u n d sogar m i t u n t e r bekämpft w i r d " . Siehe dazu A n frage 537/J, 11-1096 B l g N R 11. GP, u n d deren Beantwortung 601/AB, 11-1385 B l g N R 11. GP; Anfrage 974/J, 11-1970 B l g N R 11. GP, die Beantwortung 1024/AB, 11-2224 B l g N R 11. GP. 687 Es handelt sich dabei u m eine eigenartige juristische K o n s t r u k t i o n : Das der Interpellation zugrunde liegende Verhalten ist zwar dem Bereich der Privatwirtschaftsverwaltung des Staates zuzuordnen, die Rechtsverletzung erfolgt jedoch durch die Interpellationsbeantwortung i m hoheitlichen Bereich — was nach der J u d i k a t u r des O G H Voraussetzung f ü r die erfolgreiche Geltendmachung von Ansprüchen nach dem A H G ist. 888 s. aber EvBl. 1958/77 (JB1. 1958, 237), wonach das A H G keine Ansprüche gewährt, w e n n von einer unrichtigen, jedoch vertretbaren Rechtsansicht ausgegangen wurde. 889 A r t . I Ζ 2 B G B l . 1961/155; es darf — gerade auch aus der Sicht der neueren J u d i k a t u r des V f G H (s. I V , F N 612) — bezweifelt werden, ob diese Bestimmung A r t . 11 M R K entspricht, da sie w o h l nicht durch den Vorbehalt des Abs. 2 gedeckt ist (dies dürfte auch unter Bedachtnahme auf die einschlägige englische Praxis — s. F N 708 f. — zutreffen) ; jedenfalls gehört sie aber als „ l e x posterior" gegenüber der M R K (der Verfassungsrang der M R K ist auch u n t e r Beachtung des B V G B G B l . 1964/59 als ab ovo gegeben anzunehmen — s. V f G H Slg. 5102/1965) dem Rechtsbestand an.

0

IV. Die Funktionen der Interpellation

desregierung, i n welchen Auskunft darüber verlangt wurde, welche Beträge bei Beginn der ministeriellen Budgetverhandlungen zur Erstellung des Budgetentwurfes für das Jahr 1970 für bestimmt angeführte Kapitel, Titel, Paragraphen und Unterteilungen „beantragt" wurden bzw. werden 6 9 0 . Als die befragten Regierungsmitglieder — m i t noch kurz zu erörternden Begründungen — die erwarteten Zahlen nicht nannten 6 9 1 , kam es zu heftigen Protesten; die österr. Presse nahm auffällig Notiz davon 6 9 2 . Die ganze Angelegenheit wurde zu Beginn der Herbstsession 1969/70 des NR i n einer dringlichen Anfrage aufgerollt 6 9 3 . I n den zum Teil m i t „Anfragebeantwortung" überschriebenen Reaktionen 6 9 4 , i n der Sache als begründete schriftliche Nichtbeantwortung i m Sinne des § 71 Abs. 3 NRGO zu werten, wurde — soweit es für den gegebenen Zusammenhang von Relevanz ist — i m wesentlichen gleichlautend ausgeführt, daß der Zweck des durch die B-VG-Novelle eingefügten letzten Satzes i n A r t . 51 Abs. 1 B - V G sei, „daß vorzeitige Diskussionen i n der Öffentlichkeit über den Bundesvoranschlag vor Aufnahme der Beratungen i m Nationalrat vermieden werden sollten"; diese Bestimmung beziehe sich zwar ausdrücklich nur auf die Zeitspanne zwischen dem Beschluß der Bundesregierung und dem Beginn der Beratungen, müsse aber auch für die Zeit vorher gelten, w e i l ansonsten — i m Hinblick auf die Öffentlichkeit interpellativer Vorgänge — der Zweck der Verfassungsbestimmung vereitelt würde. Die dagegen von der parlamentarischen Opposition ins Treffen geführten Argumente wurden von Fischer juristisch formuliert 6 9 5 . Er stützt sich hierbei auf den Wortlaut des letzten Satzes i n A r t . 51 Abs. 1 B-VG, daß der Inhalt des Bundesvoranschlages nicht vor einem bestimmten Zeitpunkt veröffentlicht werden darf, daß aber erst auf Grund einer diesbezüglichen Beschlußfassung der Bundesregierung ein 690 s. Anfragen 1357/J, 11-2751 bis 1365/J, 11-2759, sowie 1378/J, 11-2772 bis 1381/J, 11-2775, alles B l g N R 11. GP. 091 s. folgende „Anfragebeantwortungen" bzw. „Begründungen von Nichtb e a n t w o r t u r g e n " : 1341/AB, 11-2884 (hier u n d i m folgenden jeweils BlgNR 11. GP); 1365/AB, 11-2908; 1366/AB, 11-2909; 1374/AB, 11-2917; 1375/AB, 11-2918; 1377/AB, 11-2920; 1381/AB, 11-2924; 1382/AB, 11-2925; 1383/AB, 11-2926; 1384/AB, 11-2927; 1386/AB, 11-2929; 1388/AB, 11-2931. 692 s. SK v. 19. 8.1969, 5 f., u n d v. 20. 8.1969, 3 ff., 14.10.1969, 3, sowie die dieser (in politischer Hinsicht) „angeschlossenen" Presseerzeugnisse, etwa A Z v. 31.7.1969, 2; v. 21.8.1969, 4; v. 9.9.1969, 4; s. etwa auch K u r i e r v. 21. 8.1969, 2; SN v. 30. 7.1969, 2; v. 23./24. 8.1969, 1 u. v. a. 693 s. StProtNR 11. GP, 13 009 ff. (150. Sitzung am 21.10.1969). 694 1375/AB, 11-2918 B l g N R 11. GP ist zutreffend m i t „Begründung der Nichtbeantwortung" überschrieben. 695 Fischer, U m die Veröffentlichung von Budgetzahlen, SN v. 4.8.1969, 2; derselbe, Das Parlamentsinteresse hat Vorrang, SN v. 5.8.1969, 2; s. aber daneben die Hinweise von Gratz i n der Behandlung der schon genannten dringlichen Anfrage, StProtNR 11. GP, 13 010 ff. (13 011 f.).

D. Öffentlichkeitsfunktion solcher Vorschlag vorliege 6 9 6 ; für den Zeitpunkt vorher bestehe also keinerlei Geheimhaltungspflicht. Dann versucht Fischer, dieses Ergebnis auch aus der „Absicht des Gesetzgebers" zu bestätigen, indem aus dem Protokoll des „Komitees zur Vorberatung des Abänderungsvorschlages der Geschäftsordnung des N K " die einschlägigen Ausführungen zitiert werden. Dabei ist von Interesse, daß es dort heißt: „Es wurde ferner angeregt, i m Bundes-Verfassungsgesetz Bestimmungen zu normieren, die gewährleisten sollen, daß Regierungsvorlagen, zumindest aber der Bundesvoranschlag, der Bundesrechnungsabschluß und der Rechnungshofbericht, erst dann der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden, wenn die Zuweisung an die zuständigen Ausschüsse erfolgt ist 6 9 7 ." Weiters stützt Fischer seine Auffassung m i t dem Hinweis darauf, daß auch der Bundesrechnungsabschluß 698 und der jährliche Tätigkeitsbericht des Rechnungshofes 699 unter ein Veröffentlichungsverbot fallen und es nicht zweifelhaft sei, daß dennoch Interpellationen über die Vollziehung des Bundesfinanzgesetzes zulässig seien, wiewohl diese Zahlen i n ihrer Gesamtheit den Bundesrechnungsabschluß ergeben. Bevor i n Interpretationsfragen eingegangen wird, scheint es zweckmäßig, die dem NR — wie üblicherweise den Parlamenten — eingeräumte „Budgethoheit" aus heutiger Sicht, sowie A r t . 51 Abs. 1 letzter Satz B - V G allgemein zu beleuchten. Sinn und Zweck der Budgethoheit ist es, maßgeblichen parlamentarischen Einfluß auf das Verhalten von Regierung und Verwaltung zu üben; sofern behauptet wird, daß dieses Ziel auch heute noch verwirklicht w i r d 7 0 0 , ist dies (jedenfalls auf Österreich bezogen) durchaus unrichtig; schlagender Beweis ist, daß es unüblich ist, daß der NR auch nur die kleinste zahlenmäßige Änderung gegenüber dem von der Regierung eingebrachten Voranschlag vorn i m m t 7 0 1 . Die faktischen Einflußmöglichkeiten des Parlaments i n Budese w i e sich aus den Anfragebeantwortungen ergibt, gingen auch diese v o m W o r t l a u t der Verfassung aus, kamen aber über den „ S i n n " dieser Verfassungsbestimmung zu einem anderen Ergebnis. 697 Z i t i e r t nach Fischer, U m die Veröffentlichung von Budgetzahlen, aaO. Methodisch ist allerdings zu betonen, daß schon die übliche V e r w e r t u n g der „Materialien" nicht unproblematisch ist; zur V e r w e r t u n g gar unveröffentlichter Dokumente u n d die damit verbundene Problematik s. jedoch etwa Simitis, Informationskrise des Rechts u n d Datenverarbeitung, Karlsruhe 1970, 65 f. 698 Gem. A r t . 121 Abs. 2 B - V G . 899 A r t . 126 d Abs. 1 B - V G . 700 s. etwa Hähnle, Die Ordnung der Finanzen i n der Bundesrepublik Deutschland, B e r l i n 1964, 41 ff.; von der Gablentz, E i n f ü h r u n g i n die politische Wissenschaft, K ö l n u n d Opladen 1965, 249 ff. 701 Deshalb der schon seit Jahren i n Österreich i m m e r wieder gemachte Vorschlag, die Mammutbudgetdebatten auf ein vernünftiges Maß zu reduzieren; v o r allem hat es ein Parlament i n der heutigen Zeit nicht nötig, den vielleicht i n der Monarchie nötigen U m w e g über die Budgetdebatte zu gehen,

I V . Die Funktionen der Interpellation g e t a n g e l e g e n h e i t e n s i n d t r o t z verfassungsrechtlicher Aufrechterhalt u n g der B u d g e t h o h e i t g e r i n g b i s n u l l . Das h ä n g t zunächst d a m i t z u s a m m e n , daß eine „ B u d g e t v e r w e i g e r u n g " n i c h t m e h r i n F r a g e k o m m e n k a n n : W e n n sie sich j e gegen d e n M o n a r c h e n g e w e n d e t h a t u n d w e n d e n k o n n t e , f ä l l t diese M ö g l i c h k e i t w e g , die B u d g e t v e r w e i g e r u n g k a n n sich n u r „ g e g e n das S t a a t s v o l k " r i c h t e n . D a z u k o m m t , daß i m W i r t schafts- u n d Sozialstaat v o n h e u t e e i n sehr großer T e i l d e r A u s g a b e n u n d a l l e E i n n a h m e n d u r c h Gesetz vorgezeichnet sind, eine E i n f l u ß m ö g l i c h k e i t n i c h t n u r d e m P a r l a m e n t faktisch, s o n d e r n d e r V e r w a l t u n g auch rechtlich i m R a h m e n des B u d g e t w e s e n s nicht o f f e n s t e h t 7 0 2 . I m w e i t e r e n ist z u beachten, daß eine jährliche Finanzplanung als v ö l l i g u n z u r e i c h e n d angesehen w i r d 7 0 3 ; abgesehen davon, daß h i e r n u r m e h r i n ganz b e s c h r ä n k t e m M a ß e ü b e r h a u p t v o n P l a n u n g gesprochen w e r d e n k a n n , scheint sie n u r ü b e r m e h r e r e J a h r e h i n a u s s i n n v o l l . Das gesamte H a u s h a l t s w e s e n s t e l l t sich d e m n a c h als v ö l l i g n e u zu k o n z i p i e r e n d dar. W i l l m a n i n diesem Z e r f a l l s s t a d i u m d e m N R e i n M i n i m u m a n G e s t a l t u n g s m ö g l i c h k e i t e i n r ä u m e n , k a n n dies o f f e n b a r n u r d a d u r c h geschehen, daß e r b z w . seine M i t g l i e d e r i n e i n e m m ö g l i c h s t f r ü h e n S t a u m Regierung u n d V e r w a l t u n g zu kontrollieren u n d zu kritisieren; i m parlamentarischen Regierungssystem k a n n das Parlament jederzeit grundsätzlich jeden Gegenstand aufgreifen. 702 Hier zeigt sich besonders deutlich das Spannungsverhältnis dieser E n t w i c k l u n g zum demokratisch-parlamentarischen Prinzip; dieses w i r d gerade i n dem hier umschriebenen Bereiche i n besonderem Maße i n Mitleidenschaft gezogen, ohne daß m a n jedoch sagen könnte, daß dadurch die Stellung der V e r w a l t u n g verstärkt würde, denn auch sie hat über weite Strecken keine Einflußmöglichkeiten mehr, sondern versucht, der E n t w i c k l u n g m i t Mühe nachzukommen; n u r eine Änderung der Steuer- (s. England!), W i r t schafts- u n d Sozialgesetzgebung i n Verbindung m i t der Budgetgenehmigung könnte hier eine Änderung bringen. I n Österreich werden die Haushaltsausgaben etwa zu 86 °/o „ f i x i e r t " angesehen; vgl. etwa E B zum B F G 1970, 1388 B l g N R 11. GP, 272. 703 s. dazu i m einzelnen neuestens Gegenwartsprobleme des öffentlichen Haushalts, Schriftenreihe der Hochschule Speyer 12, B e r l i n 1962; Hirsch, Parlament u n d V e r w a l t u n g 2: Haushaltsplanung und Haushaltskontrolle, Stuttgart, Berlin, K ö l n , Mainz 1968; Friauf, Der Haushaltsplan i m Spannungsverhältnis zwischen Parlament u n d Regierung 1, Bad H o m b u r g 1968; Bericht u n d Mitbericht von Friauf u n d Wagner, öffentlicher Haushalt u n d Wirtschaft, W D S t R L 27, B e r l i n 1969; Naschold, Probleme der mehrjährigen Finanzplanung des Bundes, i n : Demokratisches System u n d politische Praxis der Bundesrepublik. F ü r Theodor Eschenburg, 161 ff.; Badura, Verfassungsfragen der Finanzplanung, i n : Festgabe f ü r Theodor Maunz zum 70. Geburtstag, 1 ff. F ü r die österr. (Rechts-)Lage s. folgende SWA Rechtsgutachten: 4: Das Bundesfinanzgesetz, ein verfassungsrechtliches Problem; 16: Budgetprovisorien; 29: Die Budgethoheit des Nationalrates; 30: Wie soll das neue Bundeshaushaltsrecht aussehen?; 41: Haushaltsrecht u n d Rechtsstaat; Fröh1er - Oberndorfer, Das Wirtschaftsrecht als Instrument der Wirtschaftspolit i k , 52 ff.; Wenger, Die öffentliche Unternehmung, 414 ff.; Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 340 ff.; bei allen genannten Arbeiten w e i tere Literaturnachweise.

D. Öffentlichkeitsfunktion

313

dium alle einschlägigen Informationen erlangen 7 0 4 . Das kann auf lange Sicht allenfalls durch entsprechende Hilfseinrichtungen des NR geschehen, derzeit jedenfalls i m wesentlichen nur durch die Verwaltung selbst, allenfalls über die Verbände. Aus dieser Sicht scheint die durch die B-VGNov. 1961 eingeführte Geheimhaltungspflicht problematisch; sie verfehlt ihren Zweck, wenn sie dazu dienen sollte, die „Rechte des Parlaments zu wahren" 7 0 5 . Dazu kommt, daß die Öffentlichkeit über alle staatlich relevanten Vorgänge ohne jede unnötige Einschränkung informiert werden soll 7 0 6 , was als Voraussetzung des Funktionierens von Parlamentarismus und Demokratie anzusehen ist 7 0 7 . Aus diesem Gesichtspunkt stellt sich die durch die B-VG-Novelle 1961 geschaffene Regelung des A r t . 51 Abs. 1 letzter Satz B - V G durchaus als anachronistische dar. Daran kann auch der Hinweis nichts ändern, daß ein englischer Minister den Hut nehmen mußte, weil er Budgetzahlen bekanntgab, bevor das Parlament den Haushaltsvoranschlag i n Beratung genommen h a t t e 7 0 8 ' 7 0 9 . Der Hinweis schlägt vor allem deshalb fehl, weil die englischen Verhältnisse auf den Kontinent nicht ohne weiteres übertragbar sind, w e i l gerade der englische Parlamentarismus z.T. an größerer Schwäche leidet als die kontinentalen Parlamente 7 1 0 (auch der Rücktritt jener Minister ändert nichts daran), weil ein anders geartetes Budgetsystem besteht 7 0 9 und w e i l schließlich gerade nicht die problematischen Praktiken des englischen Parlaments übernommen werden müssen 711 . 704 s. dazu betreffend Österreich i m einzelnen insbes. SWA Rechtsgutachten 30, Wie soll das neue Bundeshaushaltsrecht aussehen?, 5 ff. 705 So der Bericht des Verfassungsausschusses. 409 B l g N R 9. GP u n d der Berichterstatter am 25. 5.1961 i m Plenum, StProtNR 9. GP, 2769. 700 s. dazu Neumark, Der Reichshaushaltsplan, Jena 1929, 352: „ . . . Das Maß der Öffentlichkeit des Budgetwesens (ist) i n einem T ande sicheres Anzeichen f ü r den Umfang der politischen Freiheiten seiner Bürger". 707 s. dazu die Hinweise i n SWA Rechtsgutachten 30, Wie soll das neue Bundeshaushaltsrecht aussehen?, 6 f. 708 s. StProtNR 11. GP, 13 024 (150. Sitzung am 21.10.1969); an dieser Stelle w i r d auf die Äußerung eines anderen österr. Parlamentariers i m Jahre 1961 anläßlich der Beschlußfassung der Bundesverfassungsnovelle hingewiesen. I n der T a t kosteten „vorzeitige Indiskretionen . . . i n neuerer Zeit zwei Schatzkanzlern . . . ihren Posten u n d ihre politische Karriere". (Loewenstein, Staatsrecht u n d Staatspraxis von Großbritannien I, 348); symbolisch das Pressefoto i n der W r Z v. 1.4.1971, 1, w o der britische Schatzkanzler v o r dem Amtseingang — u m r i n g t von einer Vielzahl von Pressefotografen — die noch verschlossene Budget-Box emporhebt. 709 A u f den Unterschied i n der Richtung, daß i n Großbritannien m i t dem Budget auch die Steuergesetze beschlossen werden, hat van Tongel (StProtNR 9. GP, 2772) schon i m Jahre 1961 hingewiesen (s. auch Loewenstein, Staatsrecht u n d Staatsnraxis von Großbritannien I , 348 ff.). 710 s. dazu F N 504; dazu Friauf i n der Besprechung von Loewensteins Staatsrecht u n d Staatspraxis i n Großbritannien, i n : Juristische Analyse, öffentliches Recht, 1. Jg. H 1 (November 1969), 63 ff. (64). 711 s. i m übrigen zur Frage, dem Parlament gewisse Themen zu „reservieren", u m i h m die Möglichkeit zu geben, p r i m ä r u n d v o r anderen Einrichtungen bestimmte Themen zu diskutieren, Exkurs c.

314

IV. Die Funktionen der Interpellation

Allerdings darf nicht übersehen werden, daß die B-VG-Novelle i m Jahre 1961 beschlossen wurde, i n einer Zeit also, i n welcher i m Hinblick auf die durch die große Koalition gegebene besondere politische Konstellation i n Österreich das politische Gewicht des Parlaments nicht allzu hoch veranschlagt werden konnte 7 1 2 . Insofern muß die i m Jahre 1961 durchgeführte Verfassungsänderung als eine auf ein ganz bestimmtes politisches System bezogene angesehen werden. Hier zeigt sich allerdings deutlich, daß damit nicht nur die Bildung einer öffentlichen Meinung über den Bundeshaushaltsplan einer zwangsweisen Phasenverschiebung zugeführt werden sollte, sondern daß auch die parlamentarische Opposition i n Mitleidenschaft gezogen war. Während diese Informationen über das Budget (zumindest rechtmäßigerweise) frühestens m i t Einlangen des Bundesvoranschlages i m Parlament erhalten werden konnten, war den Koalitionsparteien nicht nur der Inhalt des Bundesvoranschlages ab ovo, sondern auch alle Einzelheiten des Vorbereitungsstadiums bekannt, da ja deren Minister am Zustandekommen des Budgets mitwirkten. Allerdings schien der kleinen Oppositionspartei offenbar dieser Nachteil geringer als jener Vorteil, den sie sich dadurch erwartete, daß das Parlament zeitlich primär den Bundesvoranschlag behandelte und damit jenes Forum den Mittelpunkt der Diskussion u m das Budget bildete, i n welchem sie (fast) ausschließlich die Möglichkeit hatte, „mitzureden": i m Parlament. Deshalb scheint es auch verständlich, daß die kleine Oppositionspartei die hier maßgebliche Verfassungsänderung i m Jahre 1961 nicht m i t der Begründung ihrer damit notwendigerweise auch verbundenen Benachteiligung ablehnte, sondern m i t dem Hinweis, daß es nicht sinnvoll sei, m i t einer lex imperfecta etwas zu verbieten, was dann nicht eingehalten werde; ein Veröffentlichungsverbot sei nicht das geeignete Mittel, die Macht des Parlaments zu heben 7 1 3 . Entscheidend aber ist, was Fischer selbst hervorhebt 7 1 4 , daß der Sprecher der oppositionellen FPÖ die durch die B-VGNov. 1961 einzuführende Verschwiegenheitspflicht als für das gesamte Verfahren der Budgeterstellung maßgeblich auffaßte 715 . Das entspricht auch dem, was i m Bericht des Verfassungsausschusses 716 zur 712 s. dazu Lehmbruch, Proporzdemokratie. Politisches System u n d p o l i tische K u l t u r i n der Schweiz u n d i n Österreich; Naßmacher, Das österreichische Regierungssystem. 713 s. StProtNR 9. GP, 2772, über die 67. Sitzung am 25. 5.1961. 714 s. Fischer, Das Parlamentsinteresse hat Vorrang, aaO. Daß der oppositionelle Sprecher eine ausdehnende Interpretation vertreten hat, ergibt sich aber nicht aus der von Fischer zitierten Stelle, sondern aus den Hinweisen u n d Beispielen van Tongels (s. dazu die folgende FN). 715 s. StProtNR 9. GP, 2772, über die 67. Sitzung am 25.5.1961; demgegenüber aber van Tongel i n der 150. Sitzung a m 21.10.1969, StProtNR 11. GP, 13 024. 716 409 B l g N R 9. GP, 2.

D. Öffentlichkeitsfunktion

315

erwähnten Novelle zum Ausdruck kommt, daß nämlich der Kreis der Normadressaten, an welche sich die Verschwiegenheitspflicht richtet, nicht begrenzt sei; m i t Rücksicht darauf jedoch, „daß m i t der Ausarbeitung der hier bezeichneten Vorlagen nur ein bestimmter Personenkreis befaßt ist, werden i m Falle von Zuwiderhandlungen i n erster Linie die allgemein i m Staatsrecht geltenden Sanktionen anzuwenden sein" 7 1 6 . Es w i r d hier ausdrücklich auch auf die Ausarbeitung der Vorlagen Bezug genommen. Eine ausdehnende Auslegung des letzten Satzes i n A r t . 51 Abs. 1 B - V G legt vor allem auch der Sinn und Zweck der ganzen Bestimmung nahe: Es sollen die „berechtigten Wünsche des Parlaments auf Wahrung seiner Rechte" 7 1 7 berücksichtigt werden, das Parlament „Diskussionszentrum" sein. Insofern t r i f f t es durchaus zu, daß durch die genannte Bestimmung „eine vorzeitige Diskussion i n der Öffentlichkeit verhindert werden" sollte, wie dies i n den Reaktionen der befragten Regierungsmitglieder zum Ausdruck gebracht wurde. Und wenn i n der Diskussion u m die erwähnte dringliche Anfrage ein Oppositionssprecher meinte, daß der Zweck jener Verfassungsnovelle war, den Eindruck zu verhindern, „nunmehr ist ein Gesetz, nunmehr ist ein Budget beschlossen worden und die Weiterleitung an das Parlament ist eine Formalität" 7 1 8 , dann bestätigt das nur, daß damit eine umfassende Bindung der Regierung und Verwaltung bezweckt war, wobei allerdings übersehen wurde, daß diese Bindung eine zweischneidige Maßnahme war: Sie war nicht nur i m Interesse des Parlamentes gelegen, sondern gleichzeitig auch gegen dessen Interessen gerichtet — was allerdings erst nach dem Auseinanderbrechen der großen Koalition bewußt wurde. Gerade der Umstand aber, daß m i t der Novelle eine Bindung der Verwaltung erreicht werden sollte, spricht für eine ausdehnende Auslegung der fraglichen Bestimmung. Ansonsten hätte es diese i n der Hand, bis zum Budgetbeschluß alles i n die Öffentlichkeit zu tragen — womit der Zweck der Novelle vollkommen vereitelt würde 7 1 9 . Als eine gewisse Ironie der politischen Entwicklung, vor allem aber als Paradebeispiel für das durch das parlamentarische Regierungssystem (neuer Dualismus) geprägte Rollenverhalten und -bewußtsein der politischen Parteien muß es angesehen werden, daß 1971 eine Wiederholung der Auseinandersetzungen u m die Bekanntgabe von 717 So der Bericht des Verfassungsausschusses 409 B l g N R 9. GP; s. auch den Berichterstatter i m Plenum des N R i n der 67. Sitzung a m 25.5.1961, StProtNR 9. GP, 2768. 718 Abgeordneter Gratz, StProtNR 11. GP, 13 011 f. 719 Daß während des Bestandes der großen K o a l i t i o n u n d auch unter der Einparteienregierung ab 1966 die einschlägigen Verfassungsbestimmungen faktisch nur zum Teil beachtet wurden, sei hier n u r der Vollständigkeit h a l ber angemerkt.

316

IV. Die Funktionen der Interpellation

Budgetziffern stattfand 7 2 0 — dieses M a l allerdings m i t „vertauschten Rollen": Regierung und Opposition übernahmen die Argumente, welche der jeweilige politische Gegner „vor dem Stellungswechsel" geführt hatte; die gewünschten Ziffern wurden auch dieses M a l nicht mitgeteilt; gleiches spielte sich 1972 ab 7 2 1 . f) Rechtspolitische Erwägungen; verfassungsrechtliche

Grenzen

W i r d dadurch, daß grundsätzlich auch bei interpellativen Vorgängen die Verschwiegenheitspflicht zu beachten ist, das „Fragerecht der A b geordneten" „an der Wurzel getroffen" 7 2 2 bzw. soll A r t . 20 Abs. 2 B - V G dahingehend geändert werden, „daß die Amtsverschwiegenheit für die obersten Vollzugsorgane gegenüber jenem allgemeinen Vertretungskörper nicht gilt, dem diese obersten Organe verantwortlich sind"? 7 2 3 . Was die faktisch-politische Situation betrifft, auf welche Nowakowski vornehmlich abstellt, ist zuzugeben, daß — wie immer — die Möglichkeit des Mißbrauchs besteht, wozu die Unklarheiten i n bezug auf die einfachgesetzliche Rechtslage treten; hier w i r d eine entsprechende Wachsamkeit insbesondere der Abgeordneten der Opposition immer und überall am Platze sein. I n der politischen Auseinandersetzung u m das Verhältnis Interpellation — Amtsverschwiegenheit wurde zwar die Bindung an die Verschwiegenheitspflicht bestritten 7 2 4 , was jedoch offenbar nicht ganz so gemeint war wie es geschrieben wurde; wie wäre es sonst zu erklären, daß i n anderer Funktion — i m übrigen jedoch zurecht — eine Bindung an „das Amtsgeheimnis" 7 2 5 1 bzw. den „Persönlichkeitsschutz" 726 angenommen wurde 7 2 7 ? 720

s. Anfragen 666/J, 11-1296 bis 678/J, 11-1308 B l g N R 12. GP. s. Anfragebeantwortungen (alles B l g N R 12. GP): 556/AB, 11-1348; 567/AB, 11-1369; 640/AB, 11-1590; 646/AB, 11-1596; 649/AB, 11-1599; 665/AB, 11-1615; 674/AB, 11-1624; 694/AB, 11-1644; 696/AB, 11-1646; 702/AB, 11-1652; 716/AB, 11-1666; 722/AB, 11-1672; 747/AB, 11-1697. M i t t e 1972 wiederholten sich die „Kontrollbemühungen" (s. Anfragen 739/J bis 750/J, 11-1305, 1306, 1308 bis 1317 B l g N R 13. GP); bei Abschluß des Mskr. lagen noch keine Ergebnisse v o r ; s. jedoch den Abg. zum N R Fischer, Der — entgegen F N 695 — die Möglichkeit der Nichterteilung der Daten i n Aussicht stellte (s. T T v. 9.8.1972, 2); während der K o r r e k t u r sind die — die gewünschten Daten nicht bekanntgebenden — Reaktionen erfolgt (s. 736/AB, 11-1580; 737/AB, 11-1587; sowie innerhalb der Serie 740/AB, 11-1590 bis 756/AB, 11-1606, alles B l g N R 13. GP); s. auch die dringliche Anfrage 823/J, 11-1635 B l g N R 13. GP (18.10.1972, s. StProtNR), sowie mündliche Anfrage 625/M (45. Sitzung des N R am 18.10.1972, StProtNR noch nicht gedruckt). 722 So Nowakowski, Z u r Fragestunde des Nationalrates, aaO, 16. 723 So Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 167 f. Auch i n anderen Ländern werden f ü r den gegebenen Zusammenhang Geheimhaltungspflichten angenommen; f ü r die B R D jüngst Kröger, M V , 142; Witte - Wegmann, Recht, 90 ff., 154 f. 724 s. Broda, Den Anfängen wehren, Die Zukunft, H 11 (Anfang Juni) 1967, 4 ff.; derselbe, Wozu braucht man noch ein Parlament?, Die Z u k u n f t , H 20 (Mitte Oktober) 1967, 17 f.; Fischer, K o n t r o l l e n u r durch die Mehrheit?, aaO. 721

D. Öffentlichkeitsfunktion

317

G e g e n d e n rechtspolitischen V o r s c h l a g Kojas s p r i c h t v o r a l l e m , daß e r z u w e n i g d i f f e r e n z i e r t . A u c h i n e i n e r D e m o k r a t i e g i b t es D i n g e , die bei aller Bejahung einer weitgehenden Öffentlichkeit nicht i n aller Ö f f e n t l i c h k e i t a b g e h a n d e l t w e r d e n k ö n n e n . U n d auch u n d gerade i n d e r D e m o k r a t i e v o n h e u t e s o l l d e r einzelne Mensch n i c h t m e h r i n A n s p r u c h g e n o m m e n w e r d e n als dies u n b e d i n g t n ö t i g i s t ; aus dieser Sicht w i r d es gerade i n d e r p o l i t i s c h e n A u s e i n a n d e r s e t z u n g des A l l t a g s i m m e r w i e d e r v o r k o m m e n , daß I n t e r p e l l a t i o n e n n i c h t d a z u dienen, R e g i e r u n g u n d V e r w a l t u n g z u k o n t r o l l i e r e n , s o n d e r n z u L a s t e n des E i n z e l n e n P a r t e i a u s e i n a n d e r s e t z u n g e n a u f p a r l a m e n t a r i s c h e r Ebene z u b e t r e i b e n u n d d a m i t d e m E i n z e l n e n z u schaden. S o l l d e r Persönlichkeitsschütz ü b e r B o r d g e w o r f e n w e r d e n , w e n n e i n e i n z e l n e r A b g e o r d n e t e r dies w i l l 7 2 8 ? V i e l m e h r scheint es doch, daß gerade die verfassungsrechtliehe L a g e i n Österreich, w i e sie a u f G r u n d des A r t . 20 A b s . 2 B - V G h i n s i c h t l i c h des N R besteht, auch i m H i n b l i c k a u f I n t e r p e l l a t i o n e n d e n E r f o r d e r n i s s e n d e r h e u t i g e n Z e i t e n t s p r i c h t — das heißt, daß sie s o w o h l K o n t r o l l i n t e r e s s e n w i e G e h e i m h a l t u n g s i n t e r e s s e n (auf d e m G e b i e t e des Persönlichkeitsschutzes i n Z u s a m m e n h a l t m i t d e n diesbezüg725 B M J Broda i n der Fragestunde am 31.3.1965, StProtNR 10. GP, 4191; s. auch StProtNR 9. GP, 3087 (74. Sitzung a m 25.10.1961); Berufung auf das „Interesse einer unbeeinflußten Rechtsprechung" 5/AB, 11-66 B l g N R 10. GP; (Berufung auf die „Amtspflicht") StProtNR 10. GP, 1200 (24. Sitzung a m 16.10.1963); diese Beispiele scheinen einen gerade f ü r Österreich interessanten Beitrag zum Rollenverständnis Regierung — Opposition zu leisten; s. i m weiteren I V , F N 721, 726 u n d 759, V I I , F N 25 u n d 101, sowie Fischer i n der 28. Sitzung des NR a m 27. 4.1972, StProtNR 13. GP, 2319 ff. 728 B M J Broda i n der Fragestunde a m 20.10.1970, StProtNR 12. GP, 664; besonders deutlich auch i n der Fragestunde a m 15.3.1972, StProtNR 13. GP, 2017 ff. (zu 247/M). 727 Bei dieser Gelegenheit darf auf den V o r w u r f einer „restriktiven I n t e r pretation des Interpellationsrechtes" (Pelinka, Parlament, aaO, 79, 360, F N 17) geantwortet werden: Es geht weder u m r e s t r i k t i v noch u m expansiv, sondern u m die Berücksichtigung aller f ü r den gegebenen Zusammenhang relevanten Gesichtspunkte, Rechtsvorschriften u n d der durch diese geschützten I n t e r essen. Auch k a n n n u r eine v ö l l i g w i l l k ü r l i c h e Einschränkung des Beobachtungszeitraumes zum Ergebnis kommen, daß n u r ab 1966 einschlägige Streitfragen entstanden. Z u r O b j e k t i v i e r u n g des Bildes sei — wahllos — auf folgende Fälle aufmerksam gemacht (daß v o r 1966 die Fragen nicht so häufig auftraten, ist j a n u r auf die bedauerlicherweise bis zu diesem Zeitpunkt f a k tisch weitgehend inaktive parlamentarische K o n t r o l l e zurückzuführen): Die i n F N 725 u n d 726 angeführten Beispiele; StProtNR 9. GP, 750 ff. (19. Sitzung am 14.12.1959); s. auch den Hinweis auf die „Amtspflicht" StProtNR 10. GP, 1200 i n der Fragestunde am 16.10.1963; StProtNR 9. GP, 3112, 3113 (75. S i t zung am 26.10.1961); StProtNR 9. GP, 3197, 3198, 3200 (77. Sitzung a m 15.11.1961); StProtNR 9. GP, 3247 (78. Sitzung a m 22.11.1961); StProtNR 10. GP, 142 (5. Sitzung am 27.2.1963); StProtNR 10. GP, 922 (19. Sitzung am 19. 6.1963); StProtNR 10. GP, 2276, 2276 f. (42. Sitzung am 5. 2.1964); StProtNR 10. GP, 2443 (45. Sitzung am 18. 3.1964); StProtNR 10. GP, 2591 f. (49. Sitzung am 13. 5.1964). 728 s. dazu die Hinweise über die Regelung i n Schweden Stjernquist, Die E n t w i c k l u n g des öffentlichen Rechts Schwedens i n den Jahren 1954 bis 1969, JBÖffR 18 (1969), 255 ff. (280).

318

I V . Die Funktionen der Interpellation

l i e h e n G r u n d r e c h t s b e s t i m m u n g e n ) b e r ü c k s i c h t i g t . W e n n eine Ä n d e r u n g der Rechtslage i n s A u g e gefaßt w i r d , scheint es eher geboten, d e n Schutz des e i n z e l n e n M e n s c h e n auszudehnen, n i c h t einzuschränken. D e n n die g e g e n w ä r t i g e Rechtslage b i e t e t i n dieser B e z i e h u n g k e i n e s wegs z u v i e l Schutz, w i è dies gerade auch die B e s t r e b u n g e n a u f d e m Gebiete des Presserechts 7 2 9 z e i g e n 7 8 0 . I m ü b r i g e n scheint n i c h t so sehr a u f verfassungsrechtlicher Ebene eine Ä n d e r u n g e r f o r d e r l i c h 7 3 1 , s o n d e r n a u f einfachgesetzlicher Stufe eine genaue P r ü f u n g b z w . N e u k o n z i p i e r u n g angezeigt, sowie i n d e r Praxis e i n U m d e n k e n n ö t i g . Z e n t r a l e F r a g e i s t h i e r die R e g e l u n g b e t r e f f e n d die Akteneinsicht bei Verwaltungsbehörden, w o b e i sicherlich die i n S c h w e d e n g e t r o f f e n e R e g e l u n g v o n b e s o n d e r e m Interesse sein d ü r f t e 7 3 2 . A u f Einzelheiten ist hier nicht einzugehen733, sondern n u r auf zwei grundsätzlichere Fragen. 729 s. dazu zuletzt den Bericht des B M J I I I - 3 9 B l g N R 12. GP, sowie (Teile des eben genannten Berichtes enthaltend) die Anfragebeantwortung 534/AB, 11-1187 B l g N R 12. GP. Neuestens nunmehr die R V betr. Pressegesetznovelle 1971, 531 BlgNR 12. GP, die allerdings gerade den Persönlichkeitsschutz ausk l a m m e r t ; zuletzt 91 B l g N R 13. GP. 730 s. dazu i n der i n der vorigen F N genannten Anfragebeantwortung, S. 3, insbes. die folgenden Punkte: „3. E i n zeitgemäßer u n d zugleich wirksamer Schutz der Rechtssphäre des Individuums vor sachlich ungerechtfertigten Eingriffen durch rechtswidrige Berichterstattung. 4. Schaffung einer Möglichkeit, den einer strafbaren Handlung Beschuldigten nach Freispruch oder Einstellung des Strafverfahrens durch Mitteilungen i n der Presse zu rehabilitieren." 731 A u f die Diskrepanz zwischen dem Verhältnis N R (aber auch BR) — Bundesregierung u n d dem Verhältnis Landtage — Landesregierung sowie Gemeindevorstand — Gemeinderat ist hier nicht einzugehen. Was die I n t e r essen einer Gebietskörperschaft betrifft, ist es aber so, daß diejenigen Gebiete, auf welchen i n besonderem Maße eine Geheimhaltung geboten erscheint (Staatspolizei, militärische Geheimhaltung), i n die Bundeskompetenz fallen, der offenbar n u r zufällig unterschiedlichen Regelung i n dieser Beziehung demnach ein sachliches K r i t e r i u m zugrunde gelegt werden könnte. Was den Persönlichkeitsschutz betrifft, ist er auf Landes- u n d Gemeindeebene ebenso aktuell w i e auf Bundesebene. H i e r ist aber zu beachten, daß jedenfalls durch die M R K eine Modifizierung angenommen werden kann. 732 s. dazu Petren, Die Aktenöffentlichkeit i n Schweden, V w A r c h . 1958 (49), 323 ff. ; Voigt, Das Recht auf Einsicht i n die A k t e n der Verwaltungsbehörden. U n t e r vergleichender Darstellung des Rechts auf Einsicht nach der schwedischen Pressefreiheitsverordnung, Diss. j u r . H a m b u r g 1958; Düwel, Das Amtsgeheimnis, 111 ff.; Stjernquist, Die E n t w i c k l u n g des öffentlichen Rechts Schwedens i n den Jahren 1954 bis 1969, aaO, 279 f. F ü r die U S A s. Kamiah, Right of privacy, Erlanger juristische Abhandlungen 4, K ö l n - B e r l i n - Bonn München 1969, 126, 150 ff.; beinahe alle Gesetze der US-Staaten verbürgen jedem Bürger die Einsicht i n öffentliche Register u n d A k t e n ; da jedoch hievon Privatangelegenheiten weitgehend ausgenommen sind, w i r f t der A u t o r dem Gesetzgeber vor, er verspreche mehr, als er halten könne. Einen i n t e r nationalen Überblick gibt die Studie des IJK-Sekretariats: Die Geheimhalt u n g von Dokumenten, Zeitschr. der I J K 1969/3, 33 ff.; hinsichtlich der USA nunmehr Meinhard Schröder, Staatstheoretische Aspekte einer Aktenöffentlichkeit i m Verwaltungsbereich, Die V e r w a l t u n g 1971, 301 ff.

D. Öffentlichkeitsfunktion

319

Der eine Fragenkomplex bezieht sich darauf, wie (neben der Erteilung einer begründeten Nichtbeantwortung) vorzugehen ist, wenn anerkanntermaßen eine Geheimhaltungspflicht besteht, eine Frage also nicht i n aller Öffentlichkeit abgehandelt werden kann. Hier w i r d man i m allgemeinen annehmen können, daß es der Kontrollkompetenz des NR eher entspricht, unter Ausschluß der Öffentlichkeit zu kontrollieren als gar nicht. Allerdings w i r d hier dem zentralen Prinzip der Öffentlichkeit nicht entsprochen; sofern es sich bei den „Ausweichmöglichkeiten" überhaupt noch u m interpellative Vorgänge handelt, sind sie i n ihrer Wirksamkeit wesentlich reduziert. I n bestimmten Fällen mag es zweckmäßig sein, daß sich ein parlamentarischer Untersuchungsausschuß gemäß A r t . 53 B - V G mit einer Angelegenheit befaßt, worauf auch Ermacora 734 hingewiesen hat. Einerseits w i r d aber nur selten eine Angelegenheit wichtig genug sein, u m ein doch kompliziertes Verfahren durchzuführen, andererseits ist es nur der Parlamentsmehrheit möglich, ein solches Verfahren i n Gang (und auch zu einem positiven Ende) zu bringen. Es ist aber auch möglich, die interpellativen Vorgänge i n ihrem formalen Ablauf i m wesentlichen aufrecht zu erhalten, die Öffentlichkeit jedoch von den Sitzungen des NR auszuschließen 735 ; dabei muß jedoch i n mehrfacher Hinsicht differenziert werden. Bei mündlicher Beantwortung der mündlichen Anfragen und Zusatzfragen ist es zwar rechtlich zulässig, aber von der Einrichtung her in jeder Hinsicht verfehlt, die Öffentlichkeit auszuschließen. Sinn und Zweck der Fragestunden ist es, die durch die Schriftlichkeit der interpellativen Vorgänge faktisch verlorengegangene Publizität zurückzugewinnen. Schon daraus ergibt sich, wie anachronistisch gerade hier ein „Ausschluß der Öffentlichkeit" wäre. Bei schriftlicher Beantwortung schriftlicher Anfragen 7 3 6 werden die Beantwortungen an alle Mitglieder verteilt und i n der Parlamentskorrespondenz veröffentlicht 7 3 7 . Es stellt sich die Frage, ob vorgesehen werden soll, i n jenen Fällen, i n denen die Verschwiegenheitspflicht die schriftliche Nichtbeantwortung einer Anfrage nach sich ziehen müßte, besonders gekennzeichnete Anfragebeantwortungen vorzusehen, die — 733 Über den derzeitigen Stand der E n t w i c k l u n g i n Österreich orientiert die Anfragebeantwortung 71/AB, 11-355 B l g N R 12. GP. 734 Ermacora, Parlamentarische Anfrage u n d Amtsverschwiegenheit, aaO, 119. 735 Gem. A r t . 32 Abs. 2 B - V G i . V . m i t § 36 Abs. 2 u. 3 NRGO; s. dazu etwa die Hinweise bei Alt, 100 Jahre i m Dienst der österreichischen Volksvertretung, 114 ff. 736 Diese können gem. § 71 Abs. 2 NRGO auf A n o r d n u n g des Präsidenten verlesen werden. 737 Diese A n t w o r t e n gelten „als Bestandteil der Verhandlungen i n den öffentlichen Sitzungen des Nationalrates (Art. 33 B - V G ) " . (§ 71 Abs. 4 NRGO).

320

IV. Die Funktionen der Interpellation

i n einer sicherlich näher zu erörternden Weise — nicht der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Gleiches gilt nicht für die schriftliche Beantwortung mündlicher Anfragen 7 3 8 ; hier schiene — unter Bindung der Abgeordneten an die Verschwiegenheit — jeweils eine volle Beantwortung möglich. Nach der gegenwärtigen Rechtslage wäre es auch möglich, die Beantwortung einer schriftlichen Anfrage mündlich vorzunehmen 7 3 9 und dabei auf Anregung des befragten Regierungsmitgliedes die Öffentlichkeit auszuschließen. Ich halte dies aber grundsätzlich — Ausnahmen mögen berechtigt sein — genauso für politisch verfehlt wie etwa den Ausschluß der Öffentlichkeit bei Besprechungen von Anfragebeantwortungen i m Sinne des § 72 NRGO sowie bei mündlichen Beantwortungen mündlicher Anfragen bzw. Zusatzfragen. Nur i m Falle dringlicher Anfragen scheint i n gewissen Fällen der Ausschluß der Öffentlichkeit nicht nur rechtlich möglich, sondern auch politisch zweckmäßig und erforderlich; dann nämlich, wenn geheimzuhaltende Angelegenheiten von besonderer Dringlichkeit sofort behandelt werden sollen. Eine Möglichkeit w i r d auch darin gesehen, geheimzuhaltende Angelegenheiten i n Ausschüssen zu behandeln, u m dadurch wenn auch nicht der Allgemeinheit direkt, so doch wenigstens dem NR auch i n diesen Angelegenheiten eine Kontrolle zu ermöglichen 740 . Damit w i r d aber der Weg der Interpellation i n dem hier verstandenen Sinne verlassen. I n allen Fällen handelt es sich u m durchaus atypische Erscheinungen, denn die Interpellation ist grundsätzlich auf Öffentlichkeit abgestellt. Die zweite Frage ist grundsätzlicherer Natur; sie knüpft an folgendes an: Je mehr die Verwaltung dem Prinzip der Öffentlichkeit unterworfen wird, desto mehr greift „soziale Kontrolle", die Kontrolle durch die A l l gemeinheit ein 7 4 1 . A u f diesen Gebieten verliert die parlamentarische Kontrolle und damit auch die Interpellation aber ihre ursprüngliche Rolle als grundsätzlich nicht ersetzbare Funktion. Gerade i n diesem letzteren Sinne ist aber i n der österr. Bundesverfassung, die vom Grundsatz der Trennung Staat — Gesellschaft ausgeht, die Interpellation installiert: Der NR ist befugt, die Geschäftsführung der Bundesregierung zu überprüfen, deren Mitglieder über alle Gegenstände der Vollziehung zu befragen und alle einschlägigen Auskünfte zu verlan738

§ 76 Abs. 2 u n d 3 NRGO. § 71 Abs. 3 NRGO. So etwa schon Rosegger, IR, 48; Klecatsky, Persönlichkeitsschutz, hektographierte Vervielfältigung der ÖJK, o. J. (1968), 22, i n bezug auf die E r örterung des Standes von gerichtlichen Strafverfahren; Frost, Die Parlamentsausschüsse, ihre Rechtsgestalt u n d ihre Funktionen, dargestellt an den Ausschüssen des Deutschen Bundestages, aaO. 741 s. dazu E x k u r s c. 739

740

D. Öffentlichkeitsfunktion

321

gen; nicht aber ist diese Kontrolle (jedenfalls i m vollen Maße) i n die Hand der öffentlichen Meinung, der Allgemeinheit, des Volkes gelegt. A r t . 52 B - V G behält dem NR (und BR) — i n Verfolgung des grundsätzlich der Verfassung zugrunde gelegten repräsentativen Prinzips — einen Kontrollbereich vor; wenn ohnehin jedermann und jedes Organ kontrollieren kann, bedarf es dazu keiner verfassungsgesetzlichen Ermächtigung. A u f Grund der gegenwärtigen Verfassungslage lassen sich hinsichtlich des hier interessierenden Fragenkreises drei verschiedene Verwaltungsbereiche unterscheiden: Derjenige Verwaltungsbereich, der sich vor aller Augen, i n aller öffentlichkeit abspielt; daneben ein Bereich, der sich zwar den Augen der Öffentlichkeit, der Allgemeinheit entzieht, der aber durch parlamentarische Interpellation aufgerollt werden k a n n 7 4 2 ; schließlich ein enger Kernbereich, der auch interpellativer Aufdeckung i n aller Öffentlichkeit verschlossen ist. Der zweitgenannte Bereich, der dem NR verfassungsrechtlich zugewiesen ist, unterliegt einem Schrumpfungsprozeß; das ist einerseits auf die Entwicklung der Massenmedien sowie darauf zurückzuführen, daß insbesondere die deutsche Staatsrechtslehre und Politologie das Öffentliche und die Öffentlichkeit wieder entdeckt haben 7 4 3 , andererseits darauf, daß das Recht auf freie Meinungsäußerung 744 effektiver w i r d 7 4 5 . Eine volle Verwirklichung dieser Tendenz (Neuregelung der Akteneinsicht; Informationsrecht) hätte zur Konsequenz, daß letztlich auch jener oben umschriebene „mittlere Bereich" i n jenem Bereich aufgeht, der der Allgemeinheit v o l l zugänglich ist. Damit wäre aber an einem für den Staat von heute zentralen Punkt — nämlich i m Bereich der Kontrolle von Regierung und Verwaltung — entgegen dem B-VG, i m speziellen auch entgegen dessen A r t . 52, die Trennung Staat — Gesellschaft i n Ansätzen überwunden 7 4 6 , 742 Er besteht auch dann, w e n n bei interpellativen Vorgängen der Bestand der Verschwiegenheitspflicht angenommen w i r d u n d das Erk. des V f G H v. 16.10.1970, G 5/70 beachtet w i r d (soweit keine Verschwiegenheitspflicht, A n nahme der Freiheit der Meinungsäußerung); einerseits haben nämlich die Regierung u n d deren Mitglieder dem N R (der Opposition) die Möglichkeit interpellativer K o n t r o l l e offenzulassen, andererseits finden (in Österreich ohnehin problematisch) „Öffentlichkeitspflicht der E x e k u t i v e " u n d „ I n f o r m a tionsrecht der Presse" (dazu zuletzt Jerschke) u. a. an einem — zwar keineswegs f i x umschreibbaren — Bereich, welcher „exklusive" interpellative K o n t r o l l e ermöglichen muß, eine Grenze. 743 s. dazu o. 744 s. dazu zusammenfassend Ermacora, Handbuch der Grundfreiheiten u n d der Menschenrechte, 320 ff. 745 Zunächst durch A r t . 10 M R K , welcher i n Abs. 2 zwar eine Beschränkung vorsieht, deren Grenzen aber inhaltlich umschreibt. 746 Das Spannungsverhältnis v o n geschriebener Verfassung u n d tatsächlichem u n d anzustrebendem Zustand i m H i n b l i c k auf die Trennung von Staat u n d Gesellschaft k o m m t besonders deutlich etwa zum Ausdruck i n den unterschiedlichen Auffassungen von Broda - Gratz, F ü r ein besseres Parlament — f ü r eine funktionierende Demokratie, Wien o. J. (1969), (2. A u f l . 1970),

21 Morscher

322

IV. Die Funktionen der Interpellation

überwunden wäre aber i n diesem Bereich auch das parlamentarischrepräsentative Prinzip. Das ist zunächst einmal politisch von Interesse, w e i l sich hier sozusagen eine „Konkurrenz" zwischen der Kontrolle durch die öffentliche Meinung und das Parlament bilden würde, kein durchgängiger Prozeß mehr 7 4 7 . Das Paradoxe an einer weitgehenden Offenlegung der Tätigkeit der Verwaltung ist demnach, daß diese nicht nur die politische Stellung der Verwaltung, sondern auch gleichzeitig des Parlaments zu beschneiden i n der Lage ist. Die prinzipielle Trennung von Staat und Gesellschaft, die der österr. Bundesverfassung zugrunde liegt 7 4 8 , das parlamentarisch-repräsentative Prinzip 7 4 9 , aber i m speziellen auch A r t . 52 B - V G bedeuten eine verfassungsrechtliche Grenze auch für die Offenlegung der staatlichen Verwaltungstätigkeit 7 5 0 , da spezifische Kontrolle des NR von der Rechtsordnung her möglich sein muß 7 5 1 . 8. Interpellation und Persönlichkeitsschutz 752

Die zentrale Rolle der Öffentlichkeit i m demokratischen Willensbildungsprozeß, i m besonderen auch für die Interpellation nicht nur i n politischer, sondern auch i n (verfassungsrechtlicher Sicht darf nicht übersehen lassen, daß diese Öffentlichkeit an dem dem einzelnen Menschen gewährleisteten Freiheitsbereich eine rechtliche Grenze findet. Schon i n den bisherigen Ausführungen ist verschiedentlich auf diese Grenzen hingewiesen worden; hier soll eine Zusammenfassung versucht u n d den dort i m V o r w o r t (S. 3—5) geäußerten Gedanken Kreiskys; s. dazu auch Thür, „Private Sache m i t Gewicht", Die Presse v. 10. 6.1969, 3. 747 s. dazu o. 748 s. dazu o.; weiteres etwa die Hinweise bei Pernthaler, Die verfassungsrechtlichen Schranken der Selbstverwaltung i n Österreich, aaO, 36, 40 ff. u. passim. 749 s. etwa Adamovich - Spanner, Hdb. 5 , 105; Pernthaler, Das Staatsoberhaupt i n der parlamentarischen Demokratie, aaO. 750 Daß auf der anderen Seite die Rolle der K o n t r o l l e durch die Öffentlichk e i t (Massenmedien) nicht übersehen werden darf, sei der Vollständigkeit halber angemerkt. Siehe dazu auch Scholler, Person u n d Öffentlichkeit, 115 f., der zu Recht gegen die Auffassung, A r t . 65 GG entziehe durch Normierung der Alleinzuständigkeit der Kabinettsspitze zur Bestimmung der Richtlinien der Außenpolitik diesen Bereich der K o n t r o l l e durch publizistische Organe, ins Treffen führt, die besondere F u n k t i o n der Presse wäre damit grundsätzlich verneint. 751 s. I X . 752 A n L i t e r a t u r s. f ü r Österreich die unter X , F N 17 angeführten Arbeiten von Marcic u n d Ermacora; SWA Rechtsgutachten 15, Pressefreiheit u n d Individualfreiheit der Europäischen Menschenrechtskonvention, Wien I960; Seiler, Der strafrechtliche Schutz der Geheimsphäre, Grazer Rechts- u n d Staatswissenschaftliche Studien 4, G r a z - K ö l n 1960; Klecatsky, Scharfe Waffe des Menschen. Wie verteidigt sich der Staatsbürger gegen den Mißbrauch von Polizeiakten?, Stb. 1965 5, 1 f.; derselbe, Was verlangt der Rechtsstaat heute?, aaO; derselbe, Persönlichkeitsschutz; derselbe, U m den Schutz der mensch-

D. Öffentlichkeitsfunktion

323

werden, ein Versuch deshalb, w e i l gerade die österr. Rechtsordnung und Verfassungstheorie auf diesem Gebiete — entgegen etwa der Entwicklung i n der Schweiz oder i n der BRD — weniger entwickelt ist. a) Die österr. Rechtsordnung ist (abgesehen von den gerade i n dem hier interessierenden Bereich gleichermaßen nicht sehr stark ausgebildeten materiellrechtlichen Schranken) durch eher bescheidene prozessuale Durchsetzungsmöglichkeiten des Einzelnen gegen Rechtsverletzungen durch interpellative Vorgänge gekennzeichnet, was noch erörtert w i r d 7 5 3 . liehen Persönlichkeit, Stb. 1969 1, l f . ; derselbe, Massenmedien u n d Persönlichkeitsschutz, i n : Der Einzelne u n d die Massenmedien, Veröff. der U n i v e r sität Innsbruck 51, Innsbruck 1969, 7 ff.; Gschnitzer, Allgemeiner T e i l des bürgerlichen Rechts, W i e n - N e w Y o r k 1966, 70 ff.; Löf fier, Ehrenschutz unter H i n b l i c k auf die Massenmedien, Verh. 3. ÖJT 1/5, Wien 1967; Foregger, E h renschutz unter Hinblick auf die Massenmedien, Verh. 3. ÖJT II/5 (1967), W i e n 1969, 7 ff.; derselbe, Ehrenbeleidigungen u n d Ehrenkränkungen, Graz - Wien K ö l n 1957; derselbe, Massenmedien u n d Gerichtsberichterstattung; Platzgummer, Ehrenschutz unter H i n b l i c k auf die Massenmedien, aaO; Kienapfel, Privatsphäre u n d Straf recht, F r a n k f u r t / M a i n 1969; Pallin, Persönlichkeitsschutz u n d Massenmedien, JB1. 1972, 393 ff. A n ausländischer L i t e r a t u r s. etwa (dort jeweils reiche Literaturhinweise, v o r allem auch auf Verh. 42. u n d 45. DJT) Evers, Privatsphäre u n d Ä m t e r f ü r Verfassungsschutz, B e r l i n 1960; Huber - Schule, Persöniichkeitsschutz u n d Pressefreiheit, Gutachten i m A u f trag des Bundesministers der Justiz, Bonn 1960; Schuhmacher, Die Presseäußerung als Verletzung der persönlichen Verhältnisse, insbesondere ihre Widerrechtlichkeit, A r b e i t e n aus dem juristischen Seminar der Universität Freiburg Schweiz 20, Freiburg 1960; Nipperdey, Die Würde des Menschen, i n : Die Grundrechte I I (hrsg. von Neumann - Nipperdey - Scheuner), Berlin 1954, 1 ff.; derselbe, Freie Entfaltung der Persönlichkeit, aaO; Hubmann, Das 2 Persönlichkeitsrecht , K ö l n - Graz 1^67 (dort vor allem auch das L i t e r a t u r verzeichnis, 387 ff.); Hab scheid, Das Persönlichkeitsrecht als Schranke der Wahrheitsfindung i m Prozeßrecht, i n : Gedächtnisschrift Hans Peters, 840 ff.; Löf fier, Presserecht I , Allgemeines Presserecht 2 , München 196y; Kamiah, Rignt of Privacy; derselüe, Datenüberwachung u n d Bundesverfassungsgericht, DÖV 1970, 361 ff.; Simitis, lniormationskrise des Rechts und Datenverarbeitung, 131 ff.; Arbeitsgruppe f ü r die Vorbereitung einer Totalrevision der (schweizerischen) Bundesverfassung, A n t w o r t e n auf die Fragen der Arbeitsgruppe, 4 Bde., Bern 1969/70, insoes. Bd. 3 (Antworten der Universitäten); Kimminich, Privatheit u n d politisch-administrative Struktur, Die V e r w a l t u n g 1971, 206 ff.; Weichmann, Gedanken zum Datenschutz, Die V e r w a l t u n g 1972, 1 ff.; Hammerbacher, Z u r Frage des Datenschutzes am Beispiel der Geheimhaltung v o n Einzelangaben f ü r Bundesstatistiken, DVB1. 1972, 410 ff. Siehe auch die Zusammenfassung über das auf Einladung der österr. Bundesregierung von der Konsultativversammlung des Europarates i n Salzb u r g veranstaltete Symposion „Die Menschenrechte u n d die Massenmedien", Colloque sur les droits de l'homme et les moyens de communication de masse, Salzbourg, 9.—12. septembre 1968, Strasbourg 1969; dazu Klecatsky, Der Rundfunk i n der Sicht des Salzburger Symposions des Europarates über Menschenrechte u n d Massenmedien, i n : Rundfunkrecht u n d R u n d f u n k p o l i t i k , Schriftenreihe des Instituts f ü r Rundfunkrecht an der Universität zu K ö l n 5, München 1969, 7 ff.; derselbe, A u f dem Weg zu einem gesamteuropäischen Recht der Massenmedien, i n : Der Einzelne u n d die Massenmedien, aaO, 22 ff. Nicht mehr berücksichtigt werden konnte Ulrich Seidel, Datenbank u n d Persönlichkeitsrecht, K ö l n 1972. 753 s. X . 21*

324

IV. Die Funktionen der Interpellation

Abgesehen davon, daß diese (dürftigen) Rechtsschutzmöglichkeiten eine Beeinträchtigung der Persönlichkeitssphäre nicht mehr reversibel machen, setzt sich sowohl die mangelhafte Rechtsschutzmöglichkeit wie vor allem auch die weitgehende Irreversibilität dieser Eingriffe i n einem zentralen „Sekundärbereich" fort: Wie interpellative Vorgänge allgemein, stellen sich auch die m i t ihnen allenfalls verbundenen Eingriffe i n die Persönlichkeitssphäre nicht als isolierte Vorgänge dar, die etwa auf das Plenum des NR (bei mündlichen Vorgängen) oder auf die Abgeordneten (bei schriftlichen Vorgängen) beschränkt bleiben; vielmehr stellt parlamentarische und damit auch interpellative Kontrolle wesentlich ab auf die Vermittlung der ihnen zugrunde liegenden Vorgänge durch die Presse und die übrigen Massenmedien an die Öffentlichkeit 7 5 4 . Was aber i m Normalfall erwünscht ist und politische Kontrolle erst wirksam macht, stellt sich i m Falle der Verletzung der Persönlichkeitssphäre als potenzierter Eingriff dar: Der durch die interpellativen Akte allenfalls gesetzte Einbruch w i r d i m Zeitalter der Telekratie nicht nur über die Presse an den (kritischen) Leser herangetragen, sondern über Rundfunk und Fernsehen überall hineinvermittelt 7 5 5 '. Fragen des Persönlichkeitsschutzes stellen bekanntermaßen für sich allein gerade i m Bereich der Massenmedien eine zentrale, wenn auch weitgehend ungelöste Frage dar 7 5 6 . Durch die Kombination eines Eingriffes i n Ausübung hoheitlicher Funktionen und dessen Weitertragen i m gesellschaftlichen Bereich durch die Massenmedien erfolgt aus der Sicht des jeweils Betroffenen — bildlich gesprochen — nicht nur eine Addition, sondern eine Multiplikation des Eingriffes. Denn wenn schon Persönlichkeitsverletzungen den Einzelnen empfindlich treffen, wenn sie sozusagen von „Gleichen" geübt werden (Massenmedien), verstärkt sich dieser Effekt, wenn von Staats wegen der Eingriff erfolgt und die Berichterstattung staatlich „autorisiert" ist: Wahrheitsgemäße Berichte über interpellative Vorgänge sind weitgehend der sachlichen Immunität teilhaftig 7 5 7 . Jenes Weiterwirken interpellativer Vorgänge i n den Massenmedien zu Lasten der Betroffenen war i n der 11. GP des NR Gegenstand einer heftigen parlamentarischen Debatte. Ausgangspunkt waren Erklärungen des damaligen B M J anläßlich der Amtseinführung des Präsidenten eines OLG, die publiziert worden waren 7 5 8 und Gegenstand einer dringlichen A n frage 7 5 9 wurden. Vom B M J war darauf hingewiesen worden, daß durch 754

s. o. D 2 u n d Exkurs. s. dazu die recht handfesten Folgen f ü r den Betroffenen, dargelegt i m U r t e i l des L G f. ZRS Wien v. 7.4.1970, 24 Cg 544/19. 756 s. F N 729 u n d 730, sowie 752. 757 s. dazu o. D 5. 758 s. Klecatsky, Der Staatsanwalt i m demokratischen Rechtsstaat, aaO. 759 s. StProtNR 11. GP, 11 948 ff. (140. Sitzung am 21.5.1969); s. nunmehr aber auch den damaligen Erstfragesteller Broda i n F N 726. 755

D. Öffentlichkeitsfunktion

325

gezielte Kombination Presseberichterstattung (Parteizeitungen bzw. Pressedienste) — Anfragen — Berichterstattung — Anfragebeantwortung — Berichterstattung auch gezielte Persönlichkeitsverletzungen erfolgen, vor allem aber die Unabhängigkeit der Justiz i n Mitleidenschaft gezogen werden könne. Diese i n besonderem Maße zur Rechtsverletzung geeignete Aufeinanderfolge von Akten entspricht dann nicht den Modellvorstellungen von parlamentarischer Kontrolle i n der Öffentlichkeit, wenn die „öffentliche Meinung" als „gemacht" insofern erscheint 760 , als hinter verschiedenen Formen des Angriffs eine idente Urheberschaft konstatierbar i s t 7 6 1 . b) I m Hinblick auf diese möglichen Einbrüche soll versucht werden, die rechtlichen Schranken aufzuzeigen, durch welche die Persönlichkeit gegen Verletzungen durch interpellative Vorgänge (und damit auch durch Sekundärerscheinungen) abgeschirmt wird. Wiewohl gerade die Eingriffe durch die „Sekundärerscheinungen" die Frage nach dem Persönlichkeitsschutz von besonderer Dringlichkeit erscheinen lassen, ist doch der Kreis der Betrachtung i m Rahmen dieser Arbeit auf die Verletzungen durch die interpellativen Vorgänge selbst grundsätzlich einzuschränken. Nur soweit es der Vereinfachung der Darstellung und der Hervorhebung relevanter Unterschiede dient, w i r d auf den Persönlichkeitsschutz i m Hinblick auf die Massenmedien zurückgegriffen. Es scheint dabei zweckmäßig, zunächst einige Hinweise darauf zu geben, inwiefern gerade interpellative Vorgänge geeignet sind, i n die Privatsphäre einzugreifen, sodann die materiellrechtlichen Schranken für diese Eingriffe aufzuzeigen. c) Auch für den Bereich der Interpellation spielen an sich die Fragen des Ehrenschutzes 762 — die als Teilbereich eines umfassenden Persön760

Dazu i m einzelnen Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit 4 . Z u r Illustration des Vorganges sei auf folgende Beispiele verwiesen a) Anfrage 450/J, 11-935 B l g N R 11. GP; SK v. 10.1.1968, 4; A Z v. 11.1.1968, 3; Anfrage 503/J, 11-1021 B l g N R 11. GP; S K v. 7.2.1968, 3 f.; A Z v. 8.2. 1969, 2; A Z v. 7.3.1968, 2; StProtNR 11. GP, 7702 (97. Sitzung am 13.3. 1968, Anfrage 1434/M); SK v. 13.3.1968, 2 u n d 3; A Z v. 14.3.1968, 3; K ä r n t n e r Tageszeitung v. 14.3.1968, 1; Anfrage 627/J, 11-1203 B l g N R 11. GP; StProtNR 11. GP, 11 386 (134. Sitzung v. 5. 3.1969, Anfrage 2197/M); Die Neue Zeitung v. 14.3.1969, 4; Die Neue Zeitung v. 11. 4.1969, 6; S K v. 14.4.1969, 5 f . ; A Z v. 15.4.1969, 2; Die Neue Zeitung v. 15.4.1969, 6; Die Neue Zeitung v. 15.4.1969, 14. b) SK v. 17.12.1968 (Nr. 401), 1 f.; StProtNR 11. GP, 10 711 ff.; A Z v. 18.12. 1968, 1 f.; Tagblatt v. 18.12.1968, 1 f. c) Anfrage 1382/J, 11-2776 B l g N R 11. GP; A Z v. 9.7.1969, 7; S K v. 10.7. 1969, 4 f.; A Z v. 10. 7.1969, 4; A Z v. 11. 7.1969, 4; A Z v. 15. 7.1969, 1; SK v. 25. 9.1969, 7 f.; A Z v. 26. 9.1969, 4; O ö Nachrichten v. 26. 9.1969, 4; Wiener Zeitung v. 1.10.1969, 3; K u r i e r v. 1.10.1969, 4; Expreß v. 1.10.1969, 1 u n d 3; A Z v. 1.10.1969, 5; Die Neue Zeitung v. 1.10.1969, 7; Die Volksstimme v. 1.10.1969, 7. 762 s. dazu die i n F N 752 angeführten Arbeiten von Löffler, Foregger u n d Platzgummer. 761

326

IV. Die Funktionen der Interpellation

lichkeitsschutzes aufgefaßt werden können — eine Rolle, doch darf man wohl davon ausgehen, daß es sich dabei i n der Praxis u m Ausnahmefälle handelt. Von größerer Bedeutung ist jener weite Bereich, bei welchem durch Offenlegung von Tatsachen der Persönlichkeitsbereich des Einzelnen verletzt werden kann 7 6 3 . Dieser Bereich hat potentiell i m technischen Zeitalter aus verschiedenen Gründen neue Dimensionen erlangt: α) Umfassende Zuständigkeiten der staatlichen Verwaltung und damit umfassende Daten über den Einzelnen i n der Hand der Verwaltung: Der moderne Staat, i n Österreich i m besonderen der Bund, m i t seiner weiterhin zunehmenden Daseinsvorsorge 764 kommt i n Besorgung der von i h m wahrgenommenen Aufgaben i n weitgehenden Besitz privatester Daten, wozu auch i m Bereich der klassischen Hoheitsverwaltung mehr als früher der Trend zur umfassenden Sammlung von Daten tritt. Ohne hier näher zu differenzieren, beginnt die Erfassung dieser Daten bei der Geburt nicht nur (wie das früher üblich war) durch Erfassen von Ort und Zeit der Geburt, von Vater und Mutter und der an der Geburt Beteiligten, sondern es w i r d über die Einschaltung der Ärzte, Spitäler und Krankenversicherung alles Mögliche (zum Zwecke der Förderung der Gesundheit) zusammengetragen. Ein entscheidender Einbruch erfolgt i m weiteren i m Bereich der Schule, wobei der Verwaltung des Bundes gerade über die Schulaufsichtsbehörden umfassende Einblicke zugänglich sind 7 6 5 . Hervorzuheben ist, daß m i t Karteien nicht nur die Schüler und ihre Gesamtpersönlichkeit erfaßt werden, sondern darüber hinaus Eltern, Geschwister und weitere Verwandte „aktenmäßige Behandlung" erfahren 7 6 6 . Ein Ausbau des Stipendien783 Es sei hervorgehoben (s. auch X), daß i n Österreich die Verfassungstheorie i n diesem Bereich keine Begriffsbildung durchgeführt hat; deshalb soll v o m Persönlichkeitsbereich die Rede sein, obwohl die Theorie sicherlich w i e i n anderen Ländern verschiedene Bereiche herauskristallisieren w i r d müssen. 784 s. i m m e r noch grundlegend Forsthoff, Die V e r w a l t u n g als Leistungsträger, Stuttgart - B e r l i n 1938; derselbe, Lehrbuch des Verwaltungsrechts 9 , 340 ff., 530 ff. (mit weiteren zahlreichen Hinweisen) ; f ü r Österreich insbesondere Pernthaler, Über Begriff u n d Standort der Leistenden V e r w a l t u n g i n der österreichischen Rechtsordnung, aaO. 785 s. i m einzelnen Kövesi - Jellouschek, Die Schulgesetze des Bundes 2 , Wien o. J. (1967?). 788 E i n anschauliches B i l d geben nunmehr die bloß als „Beginn" gewerteten Bemühungen u m die „Schülerverlaufsstatistik", die bekanntermaßen i n Vorarlberg (bei zirka 55 000 Schülern) begonnen w u r d e n ; s. dazu die A n fragebeantwortung des B M U u K 431/AB, 11-1046 B l g N R 12. GP; weiteres 586/AB, 11-1415 B l g N R 12. GP; ein besonderes Problem i m allgemeinen, aber auch f ü r den gegebenen Zusammenhang bilden die Schülerbeschreibungsbogen; s. dazu 559/J, 11-1066 B l g N R 13. GP, 640/AB, 11-1461 B l g N R 13. GP.

D. Öffentlichkeitsfunktion wesens auf dem Gebiete der allgemeinbildenden höheren sowie anderen Schulen w i r d auch weitere persönlichste Daten i m Zusammenhang m i t der Ermittlung der „sozialen Bedürftigkeit" bringen. A u f dem Hochschulsektor 767 bieten etwa die Hochschulstatistiken, vor allem aber die Uberprüfung persönlicher Verhältnisse i m Zusammenhang m i t der Gewährung der Studienbeihilfen 7 6 8 Einblicke i n die Persönlichkeitssphäre nicht nur des Studenten, sondern auch seiner engeren Angehörigen. I m beruflichen Leben kommt die staatliche Verwaltung noch intensiver i n den Besitz persönlicher Daten. Zunächst ist der Staat und hier i m besonderen i n Österreich wieder der Bund nicht mehr nur wesentlich Dienstherr über die i m hoheitlichen Bereich tätigen Personen 7 6 8 a , sondern i n umfassender Weise Dienstherr i m Bereich der staatlichen Privatwirtschaftsverwaltung, welche bekanntlich i n Österreich einen sehr weiten Bereich der gesamten wirtschaftlichen Tätigkeit erfaßt 7 6 9 . Dazu kommen über die Aufsichtsbefugnisse Einsichten i n die persönlichen Verhältnisse der Dienstnehmer der Verbände 7 7 0 und Sozialversicherungsträger usw. Man w i r d nicht leugnen können, daß angesichts der auch i n diesem Bereich sich etablierenden Erkenntnisse und Methoden der Betriebspsychologie i n möglichst umfassender Weise persönliche Daten gesammelt werden. I m Bereich der Kriegsopferversorgung, vor allem aber der Sozialversicherung, des Ärzte- und Krankenanstaltenwesens fallen die innerste Sphäre des Einzelnen betreffende Daten an. Sofern nicht dessen Zuständigkeit i n oberster Instanz ohneh i n vorliegt, steht dem BMfsozV über Aufsichtsbefugnisse jedenfalls weitgehend entsprechende Kenntnisnahme offen; Sinngemäßes gilt 787

s. i m einzelnen Otruba - Drischel, Handbuch der Hochschulreform, 4 Bde. (Loseblattsammlung). 788 s. nunmehr das StudienförderungsG, B G B l . 1969/421, i. d. F. B G B l . 1971/330 u n d B G B l . 1972/286; dazu die V B G B l . 1971/392, über die nach dem StudienförderungsG zu verwendenden Formblätter; darin etwa die F o r m u lierung: „Es w i r d darauf aufmerksam gemacht, daß die Studienbeihilfenbehörde berechtigt ist, i m Einzelfall weitere Auskünfte u n d Nachweise zu verlangen", obwohl das F o r m u l a r alles (für den Sachverhalt wesentliche) Erfaßbare schon enthält! 788a s. dazu die umfangreichen, i m einzelnen nicht mehr überblickbaren, ζ. T. i n dieser A r b e i t anderwärts erfaßten Anfrageaktionen betr. Mitarbeiter auf dem ministeriellen Pressesektor („Öffentlichkeitsarbeit"), betr. W e r k verträge, betr. ressortinterner Kompetenzverschiebungen (672/J bis 685/J, 11-1190 bis 1203 B l g N R 13. GP), betr. Ernennungen u n d Beförderungen, insbes. auch auf dem Hochschulsektor, aber auch betr. Forschungsaufträge usw. (s. etwa 490/J, 11-891; 534/AB, 11-1355; 597/J bis 610/J, 11-1108 bis 1121, alles B l g N R 13. GP); ganz i m Interesse der einzelnen Betroffenen etwa die A n fragebeantwortung 232/AB, 11-624 B l g N R 13. GP (keine Namensnennung!). 789 Z u deren U m f a n g s. die Zusammenfassung von Wallner, U m f a n g der öffentlichen Unternehmertätigkeit i n Österreich, Die öffentliche H a n d als Unternehmer 2 ; Wenger, Die öffentliche Unternehmung. 770 s. f ü r den zentralen Bereich der wirtschaftlichen Selbstverwaltung Korinek, Wirtschaftliche Selbstverwaltung.

328

IV. Die Funktionen der Interpellation

zum Teil i m Bereich des Versicherungswesens 771 . Wiewohl i n Europa noch wenig gehandhabt, dürften früher oder später auch hier amerikanische Praktiken auf dem Kreditsektor überhandnehmen 7 7 2 ; angesichts einer weitgehenden Verstaatlichung des Bankwesens i n Österreich und ausgebauter Aufsichtsbefugnisse zeichnen sich neue Einbruchsstellen i n die Privatsphäre ab, die auch für den gegebenen Zusammenhang relevant sein können 7 7 8 . Statistische Erhebungen 773a in Form von als solche ausdrücklich bezeichneten, von Volkszählungen und Haushaltserhebungen vervollständigen die hier nur angedeuteten Möglichkeiten. Dazu kommen zum Teil eingehende Prüfungen der persönlichen Verhältnisse bei Subventionsvergaben. I m übrigen haben sich gerade auf den „klassischen Gebieten" staatlicher Verwaltung erhebliche Ausdehnungen der ermittelten Unterlagen und damit zum Teil auch an sich privater Angelegenheiten ergeben. Hier sei erwähnt etwa das Abgabenwesen 773 , das angesichts der immer noch steigenden Differenzierung und Komplizierung auch immer weitergehend private Gesichtspunkte berücksichtigt. Auch auf polizeilichem, insbesondere staatspolizeilichem Gebiet haben sich die Tätigkeitsbereiche erweitert 7 7 4 ; gerade auf diesem Gebiet pflegt eine Fülle privater Daten anzufallen 7 7 5 , wobei dies durchaus rechtswidrig der F a l l sein kann. Der weitgehende Mangel rechtlicher Regelungen auf den hier relevanten Gebieten 7 7 6 kompliziert diese Situation noch. Die Ausdehnung der einschlägigen Tätigkeit ist etwa auf die politischen Umschwünge i n Österreich seit 1920 zurückzuführen, da offenbar jedes neue System jeweils auch die „alten" Akten übernommen hat. Anläßlich einer spektakulären A k t i o n des damaligen B M I Olah sind einige Informationen an die Öffentlichkeit gelangt 7 7 7 , haben hier größtes Aufsehen erregt und sind inzwischen wieder i n weitgehende Vergessenheit versunken, ohne daß sich auch nur Ansätze einer entsprechenden Reform zeigen würden. Die nach wie vor bestehenden internationalen Spannungen zwischen totalitären und demokratisch-freiheitlichen Staaten mögen wie nunmehr auch die neuaufge771

Z u r rechtlichen Seite s. n u r mehr Kravs, Versicherungsauf sichtsrecht. s. i m einzelnen Kamiah. Right of Privacy, 44 f. u. passim; Kimminich, Privatheit u n d nolitisch-administrative Struktur, aaO. 778 s. auch 7 d. 773a s. die während der K o r r e k t u r eingelangte, i n mehrfacher Beziehung interessante Anfragebeantwortung 709/AB, 11-1530 B l g N R 13. GP. 774 Selbstverständlich u n d v o r allem haben sich gerade f ü r diesen Bereich die Methoden vervollkommnet; dazu jedoch erst i m folgenden. 775 s. allgemein Evers, Privatsphäre u n d Ä m t e r f ü r Verfassungsschutz. 778 s. zusammenfassend Pernthaler, Das österreichische Staatsschutzrecht i n seinen Grundzügen, i n : Verfassungsschutz. Beiträge aus Wissenschaft u n d Praxis (hrsg. v o m B M des Innern), K ö l n , Berlin, Bonn, München 1966, 187 ff. 777 Die wesentlichen Daten zu finden bei Pernthaler, Das österreichische Staatsschutzrecht i n seinen Grundzügen, aaO, 211, F N 81. 772

D. Öffentlichkeitsfunktion

329

brochenen innerstaatlichen Auseinandersetzungen 778 als ein geeignetes Substrat derartiger Tätigkeiten angesehen werden. Ein eigenes Kapitel bildet i m gegebenen Zusammenhang die Strafjustiz; sie w i r d zu einem wesentlichen Teil durch richterliche und damit unabhängige Organe geübt, womit diesbezüglich parlamentarische Kontrolle nicht eingreift. Jedoch bilden hier die staatsanwaltschaftlichen Behörden und die Dienstaufsicht Einbruchsteilen 779 . I n der Strafrechtspflege spielt heute bekanntermaßen die Täterpersönlichkeit eine nicht unerhebliche Rolle 7 8 0 . Das bedeutet, daß auch Gericht und staatsanwaltschaftliche Behörden und die i n ihrem Auftrag tätigen Organe (Polizei, Gendarmerie) viel weitergehend als dies bisher der Fall war sowohl dem Umfang als auch der Intensität nach sich sowohl m i t höchstpersönlichen Daten des straffällig Gewordenen als auch seiner Angehörigen und deren Milieu auseinanderzusetzen haben. I n den Strafakten offenbart sich oft i n der Tat der Mensch i n all seinen Schwächen und Unzulänglichkeiten soweit, wie es überhaupt anderen Menschen nur zugänglich sein kann. Dazu kommt an sich i n diesem Bereich das legitime Interesse jedes Menschen, nicht i n den oft i n jeder Weise ungerechtfertigten Verdacht zu kommen, strafbare Handlungen begangen zu haben, u m den damit verbundenen sozialen, wirtschaftlichen und menschlichen Nachteilen nicht ungerechtfertigt ausgesetzt zu sein. I m Bereich der Strafjustiz bestehen demnach spezifische Schutzinteressen des Einzelnen, die zu durchbrechen besonders leicht zu sein scheint 781 » 7 8 2 . ß) Wesentlich scheint auch für den gegebenen Zusammenhang, daß neue Methoden des Eindringens i n die Privatsphäre diese Sphäre 778 Hinsichtlich der B R D s. etwa den Bericht „Alarmstufe 1 u m P o l i t Gangster" i n : Die Presse v. 18. 3.1971,10. 779 s. i m einzelnen I V Β u n d V I I A 2. 780 Ohne hier auf straf rechtswissen schaftliche bzw. kriminologische Gesichtspunkte einzugehen sowie ohne Differenzierung Straf recht (i. e. S.) — Strafvollzug (der i n diesem Zusammenhang jedenfalls nicht u n m i t t e l b a r zur Debatte steht) sei etwa verwiesen auf Dahm, Der Tätertyp i m Strafrecht, 1940; Rittler, Lehrbuch des österreichischen Strafrechts I 2 , Wien 1954, 74 ff.; Nowakowski, Das österreichische Straf recht i n seinen Grundzügen, G r a z W i e n - K ö l n 1955, 64 ff.; Jeschek, Lehrbuch des Straf rechts. Allgemeiner Teil, B e r l i n 1969; Schmidhäuser, Straf recht. Allgemeiner Teil, Tübingen 1970. 781 Bekannt ist noch, daß etwa i m Zusammenhang m i t den i n den Massenmedien u n d i n der politischen Auseinandersetzung als Bauskandal u m schriebenen Vorgängen auf G r u n d anonymer Anzeigen (die sich i n der Folge als vollkommen haltlos erwiesen) u n d deren Zuspielung an die Massenmedien schlußendlich mancher n u r deshalb verdächtigt wurde, w e i l er irgendwann irgendwo irgendetwas p r i v a t hatte bauen lassen. 782 Folgende Beispiele verdeutlichen das Problem: Anfrage 237/M StProtNR 10. GP, 927 f. (19. Sitzung am 19.6.1963); Anfrage 278/M StProtNR 10. GP, 1087 f. (22. Sitzung am 10.7.1963); Anfrage 310/M StProtNR 10. GP, 1199 (24. Sitzung am 16.10.1963); Anfrage 570/M StProtNR 10. GP, 2585 (40. Sitzung am 13.7.1964); Anfrage 1199/J, 11-2417 B l g N R 11. GP; Anfrage 2354/M

330

I V . Die Funktionen der Interpellation

i m m e r w e i t e r b e s c h n e i d e n 7 8 3 . Das b e d e u t e t , daß n e b e n d e r i m v o r g e n a n n t e n P u n k t d a r g e s t e l l t e n „ B r e i t e n w i r k u n g " eine „ T i e f e n w i r k u n g " b e i d e r m ö g l i c h e n A u s h ö h l u n g der P r i v a t s p h ä r e besteht. I n b e z u g a u f Ö s t e r r e i c h i s t festzuhalten, daß b i s h e r n i c h t e i n m a l die B e s t r e b u n g e n z u r H i n t a n h a l t u n g oder doch E i n s c h r ä n k u n g d e r angesichts n e u a r t i g e r M e t h o d e n d i r e k t d i l e t t a n t e n h a f t erscheinenden M e t h o d e des A b h ö r e n s v o n Telefongesprächen 784 v e r w i r k l i c h t w o r d e n sind. γ) Neben den neuen Methoden der E r m i t t l u n g v o n D a t e n spielt gerade f ü r d e n gegebenen Z u s a m m e n h a n g die neue Methode der Verwertung dieser D a t e n eine entscheidende R o l l e : H a t b i s h e r z w a r auch eine F ü l l e v o n D a t e n i n s t a a t l i c h e r H a n d bestanden, w a r e n sie w e i t g e h e n d v o n e i n a n d e r u n a b h ä n g i g u n d f ü r sich i s o l i e r t u n d v e r m o c h t e n d a d u r c h z u m T e i l — t r o t z A r t . 22 B - V G — n i c h t a l l z u v i e l herzugeben. N u n m e h r w e r d e n aber d u r c h die E i n f ü h r u n g d e r „ A u t o m a t i o n " , d e r E D V - A n l a g e n , diese E i n z e l i n f o r m a t i o n e n g e k o p p e l t , d u r c h Z u s a m m e n s t e l l e n der k l e i n e n M o s a i k e e n t s t e h t e i n v o l l e s B i l d , u n d z w a r z u m T e i l auch ü b e r A n g e l e g e n h e i t e n d e r P r i v a t s p h ä r e 7 8 5 . D i e l e i c h t e r e E r StProtNR 11. GP, 121271; Anfrage 1315/J, 11-2669 B l g N R 11. GP. Anfragebeantwortung 1271/AB, 11-2814 B l g N R 11. GP; Anfrage 1394/J, 11-2788 B l g N R 11. GP, Anfragebeantwortung 1361/AB. 11-2904 B l g N R 11. GP; A n frage 1445/J, 11-2978 B l g N R 11. GP; Anfrage 2748/M StProtNR 11. GP, 14 246 (167. Sitzung am 11.12.1969); Anfrage 299/M StProtNR 12. GP, 664 (14. Sitzung am 20.10.1970). 788 s. dazu zusammenfassend Kamiah, Right of Privacy; Kimminich, Privatheit u n d politisch-administrative Struktur, aaO; s. beispielsweise auch die Anfrage 106/J, 11-237 B l g N R 11. GP, betreffend Einführung von A b h ö r geräten, welche geeignet sind, die Intimsphäre der Staatsbürger auf das empfindlichste zu bedrohen, Anfragebeantwortung 120/AB, 11-297 B l g N R 11. GP. 784 s. 217 (Novelle A r t . 10 StGG), 218 (StGNov.). 219 (StPONov.) u. 227 (FernmeldeGNov.) B l g N R 11. GP; 30 B l g N R 13. GP, § 125. 785 s. i m einzelnen Kamiah. Right of Privacy; derselbe, Datenüberwachung u n d Bundesverfassungsgericht, aaO; Kimminich, Privatheit u n d politischadministrative Struktur, aaO. F ü r Österreich s. Ambrosi , Elektronische Datenverarbeitung i m Dienste der Strafverfolgung (Vortragsbericht), Ö.TZ 1968, 388 ff.; SWA Studien arbeit, Die Technik i n der Verwaltung, Wien 1969; die Schülerverlaufsstatistik Vorarlbergs, i n deren Zusammenhang jeder Schüler eine N u m m e r erhält, die i h n — so die Pläne — das gesamte Leben u n d i n allen Sparten begleiten soll (dazu die Anfragebeantwortung des B M U u K 431/AB, 11-1046 B l g N R 11. GP), dazu (betreffend das genannte „Person en ken η zeichen" u n d E D V allgemein) Anfragebeantwortung des B M I 36/AB, 11-1557 B l g N R 11. GP; 675/AB, 11-1496 B l g N R 13. GP; als international unerhört muß angesehen werden, daß die Sozialversicherungsträger i n zwischen i n Österreich ohne jede Debatte die Zuteilung von N u m m e r n an die Versicherten vorgenommen haben, die i m übrigen staatlichen Bereich übernommen werden sollen!! Siehe K u r i e r v. 31.8.1972, 1 f.; v. 1.9.1972, 3; v. 2.9.1972, 3; bislang hat sich keine Stimme dagegen erhoben! Betreffend DatenschutzG s. Wiener Zeitung v. 16.6.1971; 2: Optimaler Einsatz von EDV-Anlagen, wobei u. a. die Ausarbeitung eines DatenschutzG zur H i n t anhaltung „einer echten Gefährdung p r i v a t e r Interessen" angekündigt w i r d ; i m weiteren ÖVP-Pressedienst v. 3.8.1971, Wiener ÖVP verlangt

D. Öffentlichkeitsfunktion

331

fassung der Daten bewirkt i m weiteren automatisch wieder eine Erweiterung der Erfassung des Umfanges der Daten, so daß die Steigerung der einen Seite eine stetige Steigerung der anderen Seite bedingt und umgekehrt 7 8 6 . d) Die Herausbildung eines Persönlichkeitsrechtes und damit Persönlichkeitsschutzes ist zeitlich primär eine Schöpfung des Zivilrechts. Entscheidend für die Entwicklung war die 1890 erfolgte Veröffentlichung eines Aufsatzes der Rechtsanwälte Warren und Brandeis™ 1, was i n den USA i n einer zähen und von Rückschlägen begleiteten Entwicklung 7 8 8 zur Ausbildung eines umfassenden, aus der Verfassung grundsätzlich abgeleiteten Right of (on) Privacy führte. Wiewohl gerade der europäische Kontinent auf eine reiche Tradition i m Bemühen u m Achtung der menschlichen Person zurückblickt 7 8 9 , blieb das amerikanische Vorb i l d hier — allerdings m i t Ausnahme Österreichs — nicht ohne Einfluß. Während die (mehr als die österr. Verfassungstheorie) konstruktionsfreudige deutsche Lehre schon längst vor Erlassung des Grundgesetzes — wenn auch nur punktuell — die Herausarbeitung einer geschützten Privatsphäre versuchte 790 , scheint hier die österr. Lehre immer schon viel zurückhaltender gewesen zu sein. Durch die Erlassung des Bonner Grundgesetzes entstanden für den gegebenen Zusammenhang zentrale Verfassungsnormen, die eine verhältnismäßig reiche Datenschutzgesetz (für den Wiener Stadtmagistrat); Die Presse v. 25./26.9. 1971, 4. Über den neuesten Stand hinsichtlich E D V i m Bundesbereich (z.T. auch i n Bezug auf den „Persönlichkeitsschutz") unterrichtet nunmehr der Bericht der BuReg. über elektronische Datenverarbeitung i m Bundesbereich — Erhebungsbericht 1971, Bedarfsprognose 1971—1974, I I I - 2 9 B l g N R 13. GP; dazu Parlamentskorrespondenz v. 17.5.1972, 1. bis 3. Bogen, sowie StProtNR 13. GP, 2658 ff. (33. Sitzung a m 14.6.1972); Anfragen 532/J, 11-965, u n d 533/J, 11-966, sowie die Beantwortungen 590/AB, 11-1411, u n d 591/AB, 11-1412, 861/ A B , 11-1938 alles B l g N R 13. GP. Siehe allgemein etwa (mit weiteren H i n w e i sen) Naschold, Systemsteuerung, E i n f ü h r u n g i n die moderne politische Theorie I I (hrsg. von Narr - Naschold), Stuttgart, Berlin, Köln, Mainz 1970; Simitis, Informationskrise des Rechts u n d Datenverarbeitung. 786 Nicht uninteressant i n diesem Zusammenhang die Zahl der E D V - A n l a gen; dazu Die Presse v. 30.8.1971, 4 (Bald 100 000 Computer auf der ganzen Welt). F ü r die österr. Bundesverwaltung s. die Anfragen 1456/J, 11-2989 bis 1467/J, 11-3000 B l g N R 11. GP. Anfragebeantwortungen (alles B l g N R 11. GP): 1149/AB, 11-3143; 1453/AB, 11-3147; 1460/AB, 11-3154; 1461/AB, 11-3155; 1462/AB, 11-3156; 1466/AB, 11-3160: 1468/AB, 11-3162; 1472/AB, 11-3166; 1474/AB, 11-3168; 1476/AB, 11-3170; 1477/AB, 11-3171. 787 s. Hubmann, Das Persönlichkeitsrecht 2 ; Kamiah, Right of Privacy, 58 f.; Kimminich, Privatheit u n d politisch-administrative Struktur, aaO, 218 u. 227. 788 s. i m einzelnen Kamiah, Right of Privacy. 789 s. dazu i m einzelnen etwa Verdross, Abendländische Rechtsphilosophie 2 , Wien 1963; Ermacora, Handbuch der Grundfreiheiten u n d der Menschenrechte; Hubmann, Das Persönlichkeitsrecht 2 , 12 ff. (mit umfassenden w e i t e ren Literaturhinweisen). 790 s. i m einzelnen Evers, Privatsphäre u n d Ä m t e r f ü r Verfassungsschutz, 10 ff.; Hubmann, Das Persönlichkeitsrecht 2 , 3 f.

332

IV. Die Funktionen der Interpellation

Literatur entstehen ließen 791 » 7 9 2 , wobei auch die Zivilrechtslehre durchaus an die Verfassungstheorie anknüpft 7 9 3 . Nicht so i n Österreich. Einerseits besteht hier i m wesentlichen nur der aus der Monarchie stammende Grundrechtskatalog, dem allerdings durch die M R K manch aktueller Sproß aufgepfropft wurde; bisher kam hier keine allgemeine Diskusion u m die verfassungsrechtliche bzw. verfassungstheoretische Fundierung eines Persönlichkeitsrechts auf. Hier greift jedoch das Bemühen u m die Konzipierung und Verdeutlichung der Würde des Menschen ein 7 9 4 , das auch für den gegebenen Zusammenhang eine Rolle spielt 7 9 5 . A u f die weitgehende Orientierung der österr. Verfassungsrechtslehre an der Reinen Rechtslehre und der doch wesentlich anderen Orientierung der österr. Strafrechts- und Zivilrechtsdogmatik ist es i m übrigen auch zurückzuführen, daß die dort gewonnenen Ergebnisse 796 für das öffentliche Recht kaum nutzbar gemacht werden können. Das ist auch verständlich, sind doch i n der österr. Lehre vom öffentlichen Recht Begriffe wie Interessenabwägung, Güterabwägung, Angemessenheit, Natur der Sache, Wesen u. ä. weitgehend aus dem Vokabular gestrichen worden, während i n den oben genannten Gebieten all das zum gängigen juristischen Instrumentarium gehört. Entscheidender aber ist noch, daß i n Österreich eine Bezugnahme auf ein konkretes Menschenbild weitgehend vermieden w i r d 7 9 7 , daß aber 791

s. F N 752. Daß auch die deutsche Lehre nicht aller Sorgen enthoben ist, darauf hat jüngst Kimminich, Privatheit u n d politisch-administrative Struktur, aaO, aufmerksam gemacht; er weist v o r allem darauf hin, daß die J u d i k a t u r i m m e r noch nicht k l a r zeige, welche Rechtsvorschrift des Bonner G r u n d gesetzes die i m gegebenen Zusammenhang maßgebliche sei (aaO, 216 f.) u n d „daß die deutsche Rechtsprechung die Grundprobleme, die m i t dem angelsächsischen Begriff »Privacy 1 zusammenhängen, noch nicht i m G r i f f hat". (aaO, 218); dazu nunmehr B V e r f G 30/16. 793 s. v o r allem Hubmann, Das Persönlichkeitsrecht 2 . 794 s. die unter X , F N 17 angeführten Arbeiten von Ermacora u n d Marcic. 795 Methodisch bedarf es der Hervorhebung, daß es sich hier u n d i m folgenden beim Begriff der Würde des Menschen nicht u m einen naturrechtlichen handelt, sondern daß damit jener T e i l der Bemühungen (s. F N 794) erfaßt ist, aus der positiven österr. Rechtsordnung Elemente einer solchen abzuleiten; diese Bemühungen (die i m übrigen zum anderen T e i l auch „ontologische" Gesichtspunkte m i t einbeziehen, die aber hier außer Betracht bleiben) sind an der Lehre der BRD, v o r allem aber am GG orientiert, das ausdrücklich die Würde des Menschen an der Spitze a u f n i m m t (Art. 1 Abs. 1 GG). 79β F Q r den Bereich des Zivilrechts s. etwa Gschnitzer, Allgemeiner T e i l des bürgerlichen Rechts, 70 ff.; i m weiteren die Hinweise bei Hubmann, Das Persönlichkeitsrecht 2 , 101 ff. F ü r den Bereich des Straf rechts etwa die i n F N 752 angeführten Hinweise; dazu die literarischen Bemühungen i m B e reich der Neuordnung des Pressewesens u n d der Ordnung i m Bereich der anderen Massenmedien. 797 Ausnahmen s. etwa F N 794; Pernthaler, Die Grundrechtsreform i n Österreich, aaO, 38 f., dort auch einige weitere Hinweise i n F N 25 f. 792

D. Öffentlichkeitsfunktion

333

eine sich u m das Persönlichkeitsrecht bemühende Verfassungsdogmatik gerade darauf — unter welcher Bezeichnung dies immer sein mag — nicht w i r d verzichten können. I m Hinblick auf die umschriebenen Mängel können die folgenden Hinweise i m wesentlichen nur anknüpfen an jene Bestrebungen, die darauf abzielen, die Anerkennung der Würde des Menschen als zentrale Aussage auch und gerade i n der positiven österr. Verfassungsordnung nachzuweisen. Z u dieser sehr weitgefaßten Formulierung treten jedoch einige konkretere materielle Determinanten hinzu: Wenn auch zwischen den Einbrüchen i n den Persönlichkeitsbereich durch die Massenmedien und die interpellativen Vorgänge weitgehende Parallelen gegeben sind 7 9 8 , ist es rechtsdogmatisch von zentraler Bedeutung, daß hier und dort eine andere Schutzrichtung besteht: Geht es bei Fragen des Persönlichkeitsschutzes i m Bereich der Massenmedien u m ein „horizontales" Verhältnis, stellt sich das Problem i m Bereich der interpellativen Vorgänge durchaus als klassisches Grundrechtsproblem insofern dar, als es sich u m eine „vertikale" Beziehung Staat — Mensch handelt, bei welcher die klassische Ausschlußfunktion 7 9 9 , das Nicht-tätig-Werden des Staates, wesentlich ist 8 0 0 , wobei allerdings die prozessualen Durchsetzungsmöglichkeiten problematisch erscheinen 801 . Wenn auch die Richtung des Persönlichkeitsschutzes i m Zusammenhang m i t interpellativen Vorgängen durchaus i n das klassische Grundrechtssystem einzufügen ist, darf nicht übersehen werden, daß i m Hinblick auf die technische Entwicklung, die Explosion der Wirkung der Massenmedien und die ständige Zunahme staatlicher Aufgaben — alles Komponenten, die aus der Sicht des Grundrechtsschutzes i n den Bereich der Fakten zu verweisen sind — die Effektuierung des Persönlichkeitsschutzes besonders dringlich erscheint. M i t der Einsicht, daß es sich hier u m Grundrechtsfragen i m klassischen Sinn handelt, erscheint gerade die i n Österreich besonders mißliche Frage nach der Horizontalwirkung der Grundrechte — sei es über die Theorie der „ D r i t t w i r k u n g " oder der „Einbruchsstellen" 8 0 2 — überflüsig. 798 Das zeigt sich gerade i m Zusammenhang m i t interpellativen Vorgängen insofern handfest, als sich hier die Sekundärerscheinungen i n den Massenmedien als wesentliche Einbrüche darstellen; dazu o. 799 „status negativus", hier nicht i n dem Sinne, daß bestimmte Daten der Persönlichkeitssphäre allenfalls nicht erhoben werden dürften, sondern daß erhobene, der V e r w a l t u n g zur Verfügung stehende Daten nicht (in der Öffentlichkeit) weitergegeben werden. 800 s. i m einzelnen etwa Adamovich - Spanner, Hdb. 5 , 428 ff.; Ermacora, Handbuch der Grundfreiheiten u n d der Menschenrechte, I f f . ; derselbe, österreichische Verfassungslehre, 356 ff. 801 Dazu X . 802 F ü r die B R D i m einzelnen s. die Hinweise bei Maunz - Dürig - Herzog, Grundgesetz; Mangoldt - Klein, Das Bonner Grundgesetz 2 ; Ermacora, H a n d buch der Grundfreiheiten u n d der Menschenrechte, 27 f., 54 ff.; Wimmer, Materiales Verfassungs Verständnis, 111 ff.

334

IV. Die Funktionen der Interpellation

Die Hervorhebung der speziellen Funktion der Massenmedien, insbesondere der Presse i m demokratischen Massenstaat, hat dazu geführt, innerhalb der Privatsphäre verschiedene Sphären gegeneinander abzugrenzen 803 , u m damit, je nach dem Betroffenen 8 0 4 , verschiedene Abstufungen des zulässigen Maßes des Eindringens i n die Privatsphäre zu ermöglichen. Das stellt auf die klassische Vorstellung ab, daß die Massenmedien i m „gesellschaftlichen Bereich" tätig werden und Kontrolle üben und daß ihnen bei i m „Rampenlicht" stehenden, öffentliche Verantwortung tragenden Personen ein Mehr an K r i t i k und Freizügigkeit zugebilligt wird. Diese Überlegung spielt bei der parlamentarischen Interpellation nur hinsichtlich der Befragten eine Rolle, deren Verhalten über juristische Konstruktionen hinweg Gegenstand interpellativer Kontrolle ist. Aus diesem und dem weiteren Grund, daß die österr. Verfassungsdogmztik keine weitergehenden echten Differenzierungen i m Persönlichkeitsbereich herausgebildet hat, w i r d undifferenziert vom Persönlichkeitsbereich gesprochen. M i t dem Gedanken der Trennung von Staat und Gesellschaft und der Erwägung, daß die Funktion der Interpellation Kontrolle der Regierung bedeutet, nicht aber des einzelnen Menschen, auf den sich die staatliche Tätigkeit erstreckt, ist eine weitere materielle Determinante für den gegebenen Zusammenhang aufgedeckt. Z u diesen materiellen Schranken t r i t t i m weiteren speziell A r t . 20 Abs. 2 B - V G ; diese Bestimmung stellt u. a. auf das „Interesse der Parteien" ab 8 0 5 . Insofern kommt hier speziell auch A r t . 8 M R K sowie den Bestimmungen zum Schutze des Schriften- und Briefgeheimnisses 806 eine Abgrenzungsfunktion zu. I m Zusammenhang m i t Fragen der Strafgerichtsbarkeit ist auf A r t . 6 Abs. 2 M R K zu verweisen, dessen W i r k u n g sich entgegen ursprünglicher Zurückhaltung i n der Praxis zu 803 s. Jäggi, Fragen des privatrechtlichen Schutzes der Persönlichkeit, ZSR 1960, 133 a ff. (226 a f.), der neben dem Gemeinbereich den Geheimund Privatbereich unterscheidet; so auch Schuhmacher, Die Presseäußerung als Verletzung der persönlichen Verhältnisse, 132 ff. Hubmann, Das Persönlichkeitsrecht 2 , 269 u. passim, unterscheidet drei Schutzbereiche: die I n d i v i d u a l sphäre, die Privatsphäre u n d die Geheimsphäre (aaO, auch Auseinandersetzung m i t anderen Einteilungskriterien); Scholler, Person u n d Öffentlichkeit, 89 (u. passim), unterscheidet f ü n f Bereiche, davon v i e r nach Intensität gestaffelte Schutzbereiche: Gemeinbereich, Privatöffentlichkeit, Eigenbezirk, Geheimsphäre u n d Intimbezirk.

804 v o r allem die Rechtsfigur der „Person der Zeitgeschichte" spielt hier eine Rolle, i n deren Sphäre weiter eingedrungen werden darf als i n die des „Durchschnittsmenschen" (soferne nicht dieser selbst Anlaß zu diesen E i n brüchen gibt); s. Hubmann, Das Persönlichkeitsrecht 2 , 299ff., 320ff. u. passim; Scholler, Person u n d Öffentlichkeit, 81 ff. u. passim. 805 s. dazu ο. 8 °· A r t . 10 StGG, G v. 6.4.1870, RGBl. 42, Z u m Schutze des B r i e f - u n d Schriftengeheimnisses, A r t . 8 Abs. 1 M R K .

E. Rechtsschutzfunktion

335

erweitern scheint 807 . Schließlich ist A r t . 10 Abs. 2 M R K von Bedeutung, der die Möglichkeit der Beschränkung der Meinungsäußerungsfreiheit u. a. dann vorsieht, wenn dies i m Interesse des Schutzes des guten Rufes oder der Rechte anderer gelegen ist. Somit bestünde an sich für den gegebenen Zusammenhang ein Bündel von Begrenzungen, die allerdings i n der politischen Auseinandersetzung des Alltags nicht immer durchgreifen. Fragen des Persönlichkeitsschutzes stellen sich immer wieder neu, immer steht aber der einzelne Mensch i m Mittelpunkt. So hat etwa Bahr dt i m Jahre 1787 gemeint 8 0 8 , „daß oft die ganze Glückseligkeit eines Menschen zerstört werden kann, wenn andere seine Geheimnisse auskundschaften und drucken lassen dürfen und daß es ein sehr hartes Leiden ist, wenn jeder das Recht hat, anderer unverschuldete Gebrechen bekanntzumachen und dem Spotte preiszugeben . . . " . Daß dies i m Zusammenhang m i t interpellativen Vorgängen auch nach der positiven österr. Rechtsordnung nicht so sein soll, daß hier vielmehr materielle Schranken bestehen, sollte dieser Abschnitt deutlich machen.

E. Rechtsschutzfunktion der Interpellation Mehrfach 8 0 9 wurde hervorgehoben, daß die Interpellation auch der Kontrolle der Gesetzmäßigkeit des Regierungs- und Verwaltungshandelns dienen kann. Diese Funktion vermag sowohl dem Interesse einer objektiven gesetzmäßigen Führung der Verwaltung als auch den Rechtsschutzinteressen des einzelnen Staatsbürgers zu dienen, wobei gerade letztere Funktion von der österr. Lehre seit je i n den Vordergrund der Betrachtungen gerückt wurde 8 1 0 . Es darf jedoch nicht übersehen werden, daß angesichts eines weitgehenden Rechtsschutzsystems diese Funktion nur (mehr) sekundäre Bedeutung hat 8 1 1 . Diese Komponente bedarf keiner weiteren Erörterung, sie sollte aber angesichts der besonderen Rolle, die das demokratisch beschlossene Gesetz i m Staat von heute einnimmt, gesondert hervorgehoben werden und die rechtsstaatliche Funktion der Interpellation verdeutlichen. 807

s. dazu X . eoe s> Bahrdt, Über Pressefreyheit u n d deren Grenzen. Z u r Beherzigung f ü r Regenten, Censoren u n d Schriftsteller, Zülichau 1787, 161, zitiert nach Scholler, Person u n d Öffentlichkeit, 280 f., F N 185. 809

s. insbes. I V A u n d Β . s. Antonioiii, Allgemeines Verwaltungsrecht, 266 f.; Adamovich, Handbuch des österreichischen Verwaltungsrechts I 5 , 136 f.; Adamovich - Spanner, 5 8 Hdb. , 347 f.; Adamovich - Spanner - Adamovich, Hdb. , 397 f. 811 s. I V A , F N 61. 810

336

IV. Die Funktionen der Interpellation F. Weitere „Funktionen" der Interpellation 1. „Bestellte" Anfragen

I n der parlamentarischen Praxis sind „bestellte" Anfragen eine bekannte Erscheinung; auch die Literatur hat sich ihrer angenommen 812 , ohne allerdings von einem gemeinsamen Begriff auszugehen und ohne vor allem zu juristischen Konsequenzen zu gelangen. Die unterschiedlichen Begriffsfestlegungen resultieren zunächst aus der unterschiedlichen Ausgangsposition: Aus der Sicht des klassischen Dualimus kann bei Interpellationen von deren Kontrollcharakter ausgegangen werden, die „bestellten" Anfragen sind Erscheinungen der Rechtswirklichkeit, die die Ausnahme bilden. M i t ihnen werden solche Anfragen verstanden 8 1 3 , deren Stellung dem befragten Minister erwünscht (und allenfalls m i t i h m abgesprochen) ist, u m i h m Gelegenheit zu geben, sich über bestimmte Vorkommnisse, Pläne und dgl. äußern zu können, allenfalls i n der Presse oder i n übrigen Massenmedien verbreitete Mißverständnisse aufzuklären. Der Sinn dieses Vorganges ist, über diese Gegenstände eine Information an die Öffentlichkeit zu bringen. Wesentlich ist aber immer, daß der Wunsch zu dieser Äußerung oder gar die Initiative auf Seiten des Befragten liegt 8 1 3 . Anders aus der Sicht des neuen Dualismus; hier werden zum Teil alle von der Regierungsfraktion gestellten Anfragen als bestellte qualifiziert 8 1 4 . Es soll zunächst dahingestellt bleiben, ob und wie innerhalb dieser Fragen eine Unterscheidung möglich ist i n solche, die auf I n i tiative von Regierungsseite zustande kommen, und i n solche, die von Abgeordnetenseite ausgehen und welche einer Kontrollfunktion zumindest nahekommen oder 8 1 5 diese gar (in bezug auf Handlungen oder Unterlassungen von dem befragten Regierungsmitglied untergeordneten Verwaltungsorganen) erfüllen. Auszugehen ist davon, daß ein verfassungsrechtlich postuliertes Element der Interpellation deren

812 s. Redlich, Recht u n d Technik des Englischen Parlamentarismus, 513; Rosegger, IR, 8; Laband, Das Interpellationsrecht, aaO, 679; Peter Schindler, Die Fragestunde des Deutschen Bundestages, aaO, 411, 434 f.; Sauer, I R 14; Koja, Der Parlamentarismus i n Österreich, aaO; derselbe, Parlament u n d Opposition, Stb. 1967 15, 2 f., u n d Stb. 1967 16, 2; rechtstheoretisch unzutreffend (s. I I D 1), verfassungsdogmatisch richtig, doch sozio-politisch v e r zerrt Morscher, Parlament u n d Opposition, Stb. 1967 20, l f . ; Pelinka, P a r lament, aaO, 74 ff.; s. auch den Hinweis bei Loewenstein, Staatsrecht u n d Staatspraxis von Großbritannien I, 293; Witte - Wegmann, Recht. 813

s. Rosegger, I R , 18; Laband, Das Interpellationsrecht, aaO, 679.

814

so etwa Pelinka, Parlament, aaO, 74 ff. s. dazu i m folgenden u n d V I C.

815

F. Weitere „Funktionen"

337

Kontrollcharakter ist 8 1 6 , und zwar p r i m ä r 8 1 7 i m Verhältnis Regierung — Parlament bzw. eines „Teiles" desselben. Gerade bei den bestellten Anfragen, die auf entsprechenden Wunsch oder Betreiben des zu Befragenden zurückgehen, ist dieser primäre Kontrollcharakter nicht gegeben. Sie fallen deshalb aus dem Rahmen der verfassungsrechtlich umschriebenen Institution der Interpellation und sind nicht nur systematypische, sondern verfassungswidrige Erscheinungen. Schwieriger sind jene Interpellationen zu beurteilen, die von Angehörigen der Regierungspartei gestellt werden, ohne daß hier die I n i tiative von Seiten des Befragten ausginge 818 . Aus der Sicht eines nicht differenzierenden neuen Dualismus mag man auch diesen Anfragen generell jeden Kontrollcharakter absprechen. Bei differenzierender Betrachtung ist das nicht möglich, vielmehr können durchaus auch Angehörige der Regierungspartei zumindest zum Teil echte Kontrollaufgaben wahrnehmen. Dies gilt — vom Gegenstand her — insbesondere für Fragen „lokaler" oder sonst untergeordneter A r t und von A n gelegenheiten, die von dem Befragten untergeordneten Organen zu besorgen sind, bzw. — vom Fragenden her — bei Fragen von Angehörigen „extremer Flügel" der Regierungspartei(en). Zwar kann man davon ausgehen, daß erstere Fragen an sich nicht den Vorstellungen von der parlamentarischen Interpellation entsprechen mögen, wonach Gegenstand derselben grundlegende, das gesamte Staatsvolk bewegende Fragen sein sollen, u m die Regierung i n ihrer grundsätzlichen Tendenz zu kontrollieren 8 1 9 . Dieses Modell ist aber i m B - V G nicht erkennbar als juristisch verbindlich zum Ausdruck gebracht, und diesem Ideal kommt auch die Wirklichkeit i n keiner Weise nach, wie ein auch nur oberflächlicher Blick i n die Interpellationspraxis des N R 8 2 0 zeigt. Insofern besteht ein „kurzgeschlossener Kommunikationsprozeß" 8 2 1 nicht nur bei mündlichen, sondern auch bei vielen schriftlichen Anfragen; und zwar auch nicht beschränkt auf die von den Abgeordneten der Oppositionspartei(en) ausgehenden Anfragen. 816

s. ο. I V A . I n weiterer Folge aber — u n d die Bedeutung dieses Vorganges f ü r den staatlichen Willensbildungsprozeß w u r d e auch hier aufzuzeigen versucht (s. I V D 2 c) — geht es u m Kontrolle vor der u n d f ü r die Öffentlichkeit. 818 Es ist dabei hervorzuheben, daß eine Unterscheidung dieser beiden Kategorien i n der Wirklichkeit auf unüberwindliche Schwierigkeiten stoßen kann. 819 s. v o r allem etwa Adamovich - Spanner, Hdb. 5 , 347. 820 Dabei handelt es sich u m eine internationale Erscheinung; s. Ameller, Les questions. Instrument du contrôle parlementaire, 176 ff.; Duverger, I n stitutions politiques et droit constitutionel 1 1 , Paris 1970, 804 ff.; Schindler, Die Fragestunde des Deutschen Bundestages, aaO, 435; Rausch, Parlamentsreform. Tendenzen u n d Richtungen, aaO, 284. 821 Peter Schindler, Die Fragestunde des Deutschen Bundestages, aaO, 435. 817

22 Morscher

338

IV. Die Funktionen der Interpellation

Was die von „extremen Flügeln" gestellten Interpellationen bet r i f f t 8 2 2 , so entsprechen zwar auch diese nicht dem Konzept des neuen Dualismus, der auf einer ungebrochenen Einheit von Parlamentsmehrheit und Regierung auf der einen Seite basiert. Diesen Interpellationen scheint aber gerade das B - V G Raum zu geben, wenn es — i m Hinblick auf den „Minoritätenschutz" 8 2 3 — einer kleinen Abgeordnetengruppe bzw. dem einzelnen Abgeordneten die Interpellationsmöglichkeit eröffnet 8 2 4 . Dazu kommt, daß alle mitteleuropäischen Verfassungen die Möglichkeit der „Koalitionen" offenlassen 825 , z.T. durch das Wahlrechtssystem begünstigen, so daß i n diesen Fällen bei Ausschluß der genannten Möglichkeit verfassungsrechtlich vorgesehene Kontrolle empfindlich beschränkt würde, weil „Bereichsopposition" auf parlamentarischer Ebene unmöglich wäre. Gerade für Österreich ist zu beachten, daß die Verfassung — grundsätzlich auf dem klassischen Dualismus aufbauend — die Interpellationskompetenz dem NR als solchem (innerhalb dessen allerdings einer kleinen Abgeordnetengruppe) überträgt, ohne i n einer die Regierungsgruppe ausschließenden Weise zwischen Angehörigen der Regierungspartei und jenen der Oppositionspartei zu unterscheiden. E i n solcher genereller Ausschluß kann auch durch Interpretation aus der Sicht des neuen Dualismus nicht juristisch begründet werden, er wäre i n dieser kategorischen Form nicht verfassungsgemäß. Da hier jenes mehrfach hervorgehobene, über juristische Erwägungen nicht zu beseitigende Spannungsverhältnis zwischen dem Grundkonzept des B - V G und den an Realitäten (allerdings nicht ganz konsequent) orientierten Modellvorstellungen des neuen Dualismus besonders deutlich sichtbar ist, sollen einige Hinweise auf systemwidrige und systemkonforme Komponenten der „bestellten" Anfragen i m weiteren Sinne gegeben werden, nachdem auch i n Österreich diese Erscheinungen nicht unbekannt sind 8 2 6 . 822

s. etwa Scholler, Die Interpellation i n Theorie u n d Wirklichkeit, aaO. s. I I D. 824 s. V I C u n d I X . 825 i n W i r k l i c h k e i t bestehen auch außer Österreich überall solche. 826 s. etwa Pelinka, Parlament, aaO, 71 ff., sowie aus dem „Arbeitspapier der Semmering-Tagung des Parlamentsklubs der ÖVP, Februar 1967", aaO (343 ff.), 347; s. besonders deutlich etwa die Anfrage 530/J, 11-974 B l g N R 12. GP (Anfragen von Abgeordneten der Regierungspartei an den Bundeskanzler): „ D a die unterzeichneten Abgeordneten der Ansicht sind, daß dem H e r r n Bundeskanzler i n gleicher Weise w i e den übrigen Regierungsmitgliedern die Gelegenheit über die Erfolge der bisherigen Regierungstätigkeit zu berichten außerordentlich w i l l k o m m e n (offenbar: ist bzw. sein dürfte), richten die u n terzeichneten Abgeordneten an den H e r r n Bundeskanzler die nachstehende Anfrage . . . " . Über das Verhältnis der von Abgeordneten der Regierungspartei(en) zu den von der Oppositionspartei (en) gestellten Anfragen s. die Zusammenstellung u. V I C. F ü r die B R D etwa die Hinweise bei Scheuner, Z u r E n t w i c k l u n g des parlamentarischen Verfahrens i m Deutschen Bundes823

F. Weitere „Funktionen"

339

Als nicht system- und verfassungsgemäß erweisen sich, wie hervorgehoben, derartige Anfragen insofern und insoweit, als ihnen der Kontrollcharakter fehlt; sie stärken i m weiteren das i n reichlichem Maße vorhandene Übergewicht der Regierung 8 2 7 über das Parlament, indem neben den ohnehin faktisch unbeschränkten Möglichkeiten der Interessierung der Öffentlichkeit (Öffentlichkeitsarbeit der Regierung, insbesondere Pressekonferenzen usw.) eine weitere hinzukommt. Und sie machen damit das einzige halbwegs wirksame parlamentarische Kontrollinstrument zum Teil zu einem Instrument der zu kontrollierenden Regierung. Vor allem i n den Augen einer nicht hinreichend informierten Öffentlichkeit kann dadurch die Interpellation insgesamt ihres wesentlich kritischen Kontrollcharakters verlustig gehen oder doch starke Einbußen erleiden und weitgehend nicht mehr ernst genommen werden. Gerade dann, wenn diese Öffentlichkeit das eine oder andere M a l ein Zusammenwirken Interpellant(en) — befragtes Regierungsmitglied vermutet oder klar zu erkennen glaubt, w i r d sie generalisierend diesem Instrument skeptisch unter der Vorstellung gegenüberstehen, „daß es sich die da oben ohnehin richten". Daß ein solches Ergebnis jeglichen Modellvorstellungen über das Verhältnis von Parlament und Regierung nicht entspricht und vor allem jenen durchgängigen Prozeß von den staatlichen Organen zur Bevölkerung und umgekehrt an einer entscheidenden Stelle durchschneidet und damit das ganze System i n Frage stellt, ist das Gefährliche daran (für Österreich speziell, aber etwa auch für die BRD, kommt dazu jener Mangel einer kontinuierlichen parlamentarischen Entwicklung, die Voraussetzung eines klaglosen Funktionierens desselben ist). Durch diese Entwicklung gefördert w i r d eine Verwischung echter Verantwortlichkeit (sowohl auf Regierungs- als auch auf Abgeordnetenseite), die gerade i m demokratischen Staat von heute zentrales rechtliches und politisches Anliegen ist 8 2 8 . M i t einem i n Mode befindlichen Wort könnte man also von mangelnder Transparenz sprechen, wiewohl gerade die rechtliche Ordnung von Zuständigkeit, Organisationen und Verantwortlichkeit klare Verhältnisse schaffen soll 8 2 9 . tag, aaO, 147 (157, F N 29), wonach sich i n der Fragestunde der Bundeskanlzer durch Fragen an den Bundesminister des I n n e r n eingeschaltet hat — was rechtlich als zulässig anzusehen ist. 827 s. dazu die Hinweise ο. I V A 5. 828 s. dazu ο. I V Β . 829 Daß hier ohnehin lang bestandene Vorstellungen auf den K o p f gestellt werden, hat jüngst Bäumlin wieder deutlich gemacht, als er meinte, die K o n t r o l l e der Regierung durch das Parlament sei i n eine weitgehende K o n trolle des Parlaments durch die Regierung u m f u n k t i o n i e r t worden (Bäumlin, Kontrolle, 250 ff.); zu dieser gegenseitigen, ambivalenten K o n t r o l l e — welche einerseits Konkordanz, andererseits Distanz voraussetzt —, jüngstens Scheuner, Verantwortung u n d K o n t r o l l e i n der demokratischen Verfassungsordnung, aaO. 22·

340

IV. Die Funktionen der Interpellation

A u f dieser Linie liegt der V o r w u r f Pelinkas, durch bestellte Anfragen solle der Eindruck verwischt werden, das parlamentarische Geschehen werde „auschließlich von der Opposition beherrscht" 8 3 0 und es werde „die Fiktion gestützt, nicht die Opposition, sondern das Parlament als Gesamtheit stehe der Regierung als Kontrollorgan gegenü b e r " 8 3 1 . Sicherlich w i r d durch bestellte Anfragen das parlametarische Feld nicht ausschließlich der Opposition überlassen 832 ; dies einfach deshalb — und damit zeigen sich mögliche „positive" Funktionen einer an sich durchaus problematischen, und zwar auch rechtlich problematischen Praxis —, w e i l auch Abgeordnete der Regierungspartei ein parlamentarisches Forum benötigen. Das Parlament als Ort der Meinungsbildung 8 3 3 ist i n dieser Beziehung ein Forum aller Parlamentarier. Die Abgeordneten der Regierungspartei können genauso lokale Interessen vertreten und erörtern wie die der Oppositionspartei und sie können ebenso die Verwaltung als von der Regierung (im organisatorischen Sinn) rechtlich und soziopolitisch unterscheidbaren Bereich kontrollieren. Bedeutet parlamentarische Kontrolle i m übrigen zwar primär auch i n juristischer Hinsicht Kontrolle zwischen staatlichen Organen, ist doch wesentlich für das ganze Kontrollsystem Kontrolle für die und vor der Öffentlichkeit. Insofern vermögen an sich auch Anfragen der Abgeordneten der Mehrheitspartei legitime Funktionen zu erfüllen, und zwar gerade auch für die Opposition: Jede Information unterstützt deren Tätigkeit und kann Ansatzpunkt ihrer K r i t i k und Kontrolle sein 8 3 4 . Ohne Zweifel w i r d durch derartige Anfragen den Mitgliedern der Bundesregierung eine besondere Gelegenheit geboten, i m Parlament Leistungsberichte zu erstatten; das ist sicherlich nicht Sinn und Zweck der Interpellation. Eine positive Seite auch solcher Vorgänge kann jedoch nicht übersehen werden: Daß das Parlament der Ort dieser Erklärungen der Regierung ist und nicht das Fernsehen oder eine Pressekonferenz. Gerade aus der Sicht der Bemühungen u m eine repräsenta830

Pelinka, Parlament, aaO, 75. Pelinka, Parlament, aaO, 76. 832 Z u m Selbstverständnis der parlamentarischen Praxis i n Österreich s. etwa Pittermann i n der 142. Sitzung des N R a m 11. 6.1969 (insbes. StProtNR 12. GP, 12 135), der die K o n t r o l l e durch alle Parlamentarier als Verfassungsauftrag ansieht. Dagegen Gratz i n der 159. Sitzung des N R a m 2.12.1969, StProtNR 11. GP, 13671. 833 s. Fraenkel, Strukturdefekte der Demokratie u n d deren Überwindung, aaO; Koja, Parlamentarismus i n Österreich, aaO; derselbe, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO. 834 s. dazu etwa die Hinweise bei Leisner, Öffentlichkeitsarbeit der Regier u n g i m Rechtsstaat, insbes. 84; Eichenberger, Die Problematik der parlamentarischen K o n t r o l l e i m Verwaltungsstaat, aaO; Bäumlin, K o n t r o l l e ; Gehrig, Parlament — R e g i e r u n g —Opposition; Rausch, Parlamentsreform. Tendenzen u n d Richtungen, aaO, 261 f., 279 f. u. passim. 881

F. Weitere „Funktionen"

341

tiven parlamentarischen Vorstellungen entsprechende (Teil-)Rückverlagerung der politischen Diskussion i n das Parlament 8 3 5 , die oft m i t untauglichen M i t t e l n versucht w i r d 8 3 6 , erscheint hier ein (allerdings auch seinerseits nicht unproblematischer) Ansatzpunkt zur Reform gegeben zu sein. Allerdings gilt dies vornehmlich für die mündlichen, nicht so sehr für die schriftlichen interpellativen Vorgänge, bei welchen die Öffentlichkeitsfunktion Einbußen erleidet 8 3 7 . Vor allem darf aber nicht übersehen werden, daß gerade Anfragen der Abgeordneten der Mehrheitspartei eine wichtige demokratische Legitimationsfunktion des Handelns von Regierung und Verwaltung üben, eine Legitimationsfunktion, die oppositionelle Anfragen nur beschränkt zu übernehmen imstande sind 8 3 8 . Vor allem dort, wo keine gesetzliche Determinierung gerade des Regierungshandelns besteht, w i r d damit eine für den demokratischen Staat zentrale Funktion erfüllt. Daß das für jede Staatsverfassung zentrale Problem der Balance staatlicher Macht und der Ausgewogenheit der Zuständigkeitsverteil u n g 8 3 9 dadurch empfindlich gestört werden kann, da eine Hemmungsfunktion i n eine Verstärkungsfunktion umschlagen kann (durch Erfolgsberichte der Befragten), ist einzuräumen; aber auch Anfragen von oppositionellen Abgeordneten können Gelegenheit zu Erfolgsberichten geben. Aus der Sicht des Juristen ist ein ambivalentes „Ergebnis" festzuhalten: I n rechtlicher Hinsicht ein Spannungsverhältnis des verfassungsrechtlich zwingend vorgeschriebenen Kontrollcharakters mit der ebenso bestehenden verfassungsrechtlichen Absicherung der Interpellation für einige Abgeordnete, die Interpellationskompetenz des NR wahrzunehmen. A u f der Seite der Rechtswirklichkeit eine Annäherung an den neuen Dualismus, der jedoch eine zum Teil legitime Funktion auch von Anfragen der Regierungspartei offen läßt. Das Recht kann nur die Formen zur Verfügung stellen; es ist eine Frage der politischen Vernunft, das System zu verwirklichen und nicht zu zerstören. Hinter dieser ganzen Problematik zeigt sich jedoch eines deutlich: Der auch dem B - V G zugrunde liegende klassische Dualismus weist allen Abgeordneten zum NR undifferenziert einheitliche Aufgaben und Funktionen zu. Die am britischen Modell 8 4 0 orientierten Versuche der theoretischen Erfassung der als gewandelt erkannten staatlichen W i r k 835

s. dazu I V D E x k u r s c. s. dazu I V D 7 e. s. I V D 2. 838 s. dazu ο. I V B. 839 s. dazu neuestens Pernthaler, Das Staatsoberhaupt i n der parlamentarischen Demokratie, aaO. 840 Klassisch formuliert von Bagehot, The English Constitution, 150 ff. 836

837

342

IV. Die Funktionen der Interpellation

lichkeit durch die deutsche Staatsrechtslehre und Politologie haben (wie festgehalten wird, m i t großer Verspätung) ihr Hauptaugenmerk auf die Rolle und Funktion der für den demokratischen Willensbildungsprozeß lebenswichtigen Opposition gelegt 841 » 8 4 2 . Welche Rolle aber die Abgeordneten der Regierungspartei i n den parlamentarischen Auseinandersetzungen, abgesehen von der „Unterstützung der Regierung", spielen sollen, ist weitgehend ungeklärt, geklärt ist nur, daß sie ζ. T. funktionslos geworden sind. Große parlamentarische Auseinandersetzungen u m „Fragen, die den Staat betreffen", sind rar; i m politischen A l l t a g spielen Lokalfragen auch i m Zentralparlament eine Rolle; sie stellen sich i n einem weitgehend nicht auf Persönlichkeitswahlen, sondern Parteilisten-Vorschläge aufbauenden Wahlsystem i n den Wahlkreisen als ein relativ „wichtiges" Wählerservice dar. Die nicht befriedigende Rolle, die der Mehrheitspartei i n diesem Konzept zukommt, bildet demnach einen wesentlichen Grund der i n keiner Weise (weder rechtlich noch politisch) befriedigenden Lösung. 2. Bloße Information

I m weiteren ist zu prüfen, ob die Interpellation als M i t t e l zur Erreichung „bloßer Informationen" von Rechts wegen dienen kann 8 4 3 . Nach dem Dargelegten ist diese Frage für die österr. Rechtsordnung zu verneinen. Die Interpellation ist nicht nur M i t t e l zur Erlangung und/ oder Verifizierung von Informationen, sondern Kontrollmittel, welchem kritischer Charakter zukommt. Damit hängt zusammen, daß Gegenstand der Interpellation ist, worauf der Bundesregierung bzw. dem einzelnen Bundesminister eine Einflußmöglichkeit offensteht 844 . Die parlamentarische Praxis mag sich hier anders geben. So ist etwa die Modellstudie darauf aufgebaut, die Funktionen der Interpellation — je i n Stufen gesondert behandelt — von der Kontrollfunktion bis zur bloßen Information zu erfassen 845 . Man w i r d nicht fehlgehen, wenn man auch für die österr. Verhältnisse davon ausgeht, daß derartige „bloße 841 s. die Literaturhinweise i n : Der Deutsche Bundestag, Bibliographien der wissenschaftlichen A b t e i l u n g des Deutschen Bundestages Nr. 6, 6.10. 1966, 49 ff.; Rausch, Parlamentsreform. Tendenzen u n d Richtungen, aaO; Gehrig, Parlament — Regierung — Opposition, Literaturverzeichnis 311 bis 325; Hereth, Reform des Deutschen Bundestages. 842 F ü r Österreich etwa Koja, Der Parlamentarismus i n Österreich, aaO; derselbe, Parlament u n d Opposition, aaO; Pelinka, Parlament, aaO. 843 I n diese Richtung etwa Rosegger, IR, 7, s. jedoch auch 13; Laband, Das Interpellationsrecht, aaO, 678; derselbe, Das Staatsrecht des deutschen Rei5 ches I , 307; Peter Schindler, Die Fragestunde des Deutschen Bundestages, aaO, 411, 434 f.; diese Möglichkeit offenlassend Nowakowski, Z u r Fragestunde des Nationalrates, aaO, 15. 844 s. I V Β u n d V I I . 845 s. Modellstudie, 24, 37 ff., 94 ff.

F. Weitere „Funktionen"

343

Informationsfragen" gestellt werden, was gerade bei den Anfragen der Angehörigen der Regierungspartei ζ. T. der Fall sein mag. Abgesehen von der hier eindeutigen österr. Verfassungslage scheint eine solche Praxis auch politisch nicht unbedingt erwünscht, w e i l dadurch der spezifisch kritische Charakter der Interpellation i n den Augen der Öffentlichkeit verlorengeht, damit wohl die einzige Waffe der Opposition stumpf würde. I m weiteren ist davon auszugehen, daß ein Parlament von heute bloße Informationen auch auf andere Weise zu beschaffen i n der Lage sein muß. Hier mag wiederum gerade der parlamentarische und fraktionelle Hilfsdienst die entsprechende Grundlage bilden, wozu möglicherweise ein Neudurchdenken des informellen Verhältnisses Parlament — Regierung und Beamtenschaft kommen mag (dabei dürfte allerdings die für echte Kontrolle notwendige persönliche D i stanz nicht verlorengehen). Ausschließlich auf Information abstellende Anfragen an die Regierung vermögen i m übrigen das Ansehen des Parlaments zu schädigen, w e i l der Eindruck parlamentarischer Uninformiertheit entstehen kann. Wenn gerade auch i n der heutigen Zeit Information Macht bedeutet und deshalb auch das Parlament mehr denn je auf Information angewiesen ist, scheint es dennoch i m Hinblick auf die dringenden Gesetzgebungs- und Kontrollfunktionen des Parlaments nicht zweckmäßig, sich i n aller Öffentlichkeit auf Informationssuche zu begeben; das könnte i n der Öffentlichkeit den Eindruck erwecken, das Parlament fahre auf Nebengeleisen — welchen Eindruck zu erwecken gerade nicht die politische Funktion der Interpellation darstellt. Zu diesen politischen treten jedoch neben den eingangs angeführten weitere juristische Gesichtspunkte dazu: Z u m einen wäre es bei A n nahme der Möglichkeit bloßer Informationsfunktion möglich, die Regierung und die ihr unterstellte Verwaltung zum Hilfsorgan des Parlaments zu machen, indem über beliebige Gegenstände Informationen zu liefern wären. Von welchen Vorstellungen eines parlamentarischen Regierungssystems immer man ausgehen mag — wesentlich Gleichordnung oder Dominanz des Parlaments oder neuer Dualismus —, i n keinem Fall scheint dieses Ergebnis m i t den zugrunde liegenden Vorstellungen vereinbar. Und jedenfalls kann dieses Ergebnis als unbestritten für das B - V G seit der Nov. 1929 nicht gelten. I m weiteren ginge m i t der Annahme der Möglichkeit eines bloßen Informationscharakters der Interpellation der Zusammenhang zwischen Ingerenzmöglichkeit und Gegenstand der Interpellation verloren, ein Zusammenhang, der m i t geringen Abweichungen gerade für das B - V G grundsätzlich Geltung hat 8 4 6 . M i t der Aufgabe dieses Konnexes würden aber auch Bereiche der Interpellation zugänglich, die i n Konsequenz ihrer relativen Unabhängigkeit 840

s. dazu I V Β u n d V I I .

344

IV. Die Funktionen der Interpellation

und Selbständigkeit — etwa Gerichtsbarkeit; Selbstverwaltung, soweit sie jedenfalls verfassungsrechtlich einwandfrei fundiert ist — von den verantwortlichen obersten Organen des Bundes auch frei von parlamentarischer Kontrolle sind. I n Konsequenz dieses hier abgelehnten Gedankens wäre es möglich, als Gegenstände der Interpellation auch ausschließliche Landesangelegenheiten anzusehen — ein Ergebnis, das wohl m i t wie immer gearteten bundesstaatlichen Vorstellungen nicht vereinbar sein dürfte. Auch aus diesen weiteren Überlegungen ist deshalb die Annahme einer verfassungsrechtlich möglichen bloßen Informationsfunktion der Interpellation zu verneinen. 3. Obstruktion

Bei Ermittlung des Arbeitsbegriffes der Interpellation wurde angeführt, daß manche Autoren als „Zweck" der Interpellation auch die Obstruktion hervorheben 8 4 7 . Deren Aussagen beziehen sich jedoch auf die Wirklichkeit, nie wurde die Obstruktion als „legaler" Interpellationszweck angesehen, als von der Rechtsordnung vorgesehene Funktion. Es ist deshalb zu prüfen, ob über den Begriff der Obstruktion bestimmte Verhaltensweisen als von der Rechtsordnung unerwünschte anzusehen sind. Obstruktion scheint primär ein Begriff der politischen Praxis zu sein, der jedoch auch i n die Jurisprudenz Eingang gefunden hat 8 4 8 . Soweit ich sehe, konnte keine rechtswissenschaftlich befriedigende Abgrenzung zwischen „zulässigem und verpöntem Verhalten" vorgenommen werden. Ein wesentlicher Versuch wurde zwar von Radnitzky unternommen 8 4 9 , der die seiner Meinung nach als Obstruktion zu wertenden Vorgänge als Prozeß-Schikane zu begreifen versucht 8 5 9 . Nun bietet aber offenbar der derzeitige Stand der Entwicklung der Lehre vom öffentlichen Recht i n Österreich nicht jenes I n strumentarium, diese Gedankengänge direkt oder verändert zu übernehmen; darüber hinaus müssen bei einer Untersuchung über die Obstruktion über den vorliegenden Gegenstand hinaus Gebiete miteinbezogen werden. Es bleibt deshalb festzuhalten, daß die österr. Rechtsordnung zwar offenbar als Zweck der Interpellation nicht vorsieht, was man i n etwa als Obstruktion zu bezeichnen pflegt, daß aber eine spezifisch juristische Ausgrenzung dieser Erscheinung m i t dem derzeit üblicherweise gehandhabten verfassungsrechtlichen Instrumentarium 847

s. ο. I D 3. s. dazu SWA Studienarbeit, Was ist Obstruktion?, dort die wesentlichste L i t e r a t u r zum Gegenstand. 849 s. Radnitzky, Das Wesen der Obstruktionstaktik, GrünhutsZ 31 (1904), 465 ff. 850 s. Radnitzky, Das Wesen der Obstruktionstaktik, aaO, 480 u. passim. 848

F. Weitere „Funktionen"

345

nicht vorzunehmen ist. Politikwissenschaftlich kommt es dabei auf — bisher nicht hinreichend rationalisierte — Wertungen an. 4. Wichtige, jedoch nicht rechtlich relevante Funktionen der Interpellation

Neben den angeführten vermag die Interpellation weitere Funktionen zu erfüllen, die allerdings nicht m i t rechtlichen Kriterien erfaßbar sind. So dürfte es etwa nicht zweifelhaft sein, daß die Interpellation auch der Wissenschaft zu dienen i n der Lage ist; erwähnt sei etwa, daß durch Interpellationen nicht publizierte Erlässe, Subventionsrichtlinien, die Errichtung von Kommissionen, Planungsgruppen usw. dem wissenschaftlich Tätigen zugänglich gemacht werden und damit wertvolle Hilfe geleistet wird. I m weiteren hat etwa Peter Schindler hinsichtlich der Fragestunde 851 derartige Funktionen hervorgehoben, die ζ. T. auch von der schriftlichen Anfrage erfüllt werden können 8 5 2 . Es sind dies die „Rationalisierungsfunktion", die „Belebungsfunktion", die „Auslesefunktion", vor allem aber die „Integrationsfunktion". Gerade letzterer mag aus der Sicht einer politischen Gesamtverfassung zentrale Bedeutung zukommen; doch könnten nur über das Juristische hinausgehende Erwägungen zu Ergebnissen führen 8 5 3 .

851

s. Peter Schindler, Die Fragestunde des Deutschen Bundestages, aaO, 411 f., 433 ff. 852 Diese Untersuchung bezieht sich auf den Deutschen Bundestag u n d hebt (s. an der i n der vorigen F N genannten Stelle 410 f.) hervor, daß bei der Feststellung der durch die Rechtsordnung vorgesehenen Funktionen der Fragestunde gewisse Schwierigkeiten bestehen; nunmehr jedoch Witte Wegmann, Recht, 189 ff. 853 s. (wohl etwas überspitzt) Kelsen, Der Staat als Integration. Eine p r i n zipielle Auseinandersetzung, Wien 1930; Kägi, Die Verfassung als rechtliche Grundordnung des Staates, 142 ff.

V. „Antwortpflicht" und „Interpellationsrecht" A. „Interpellationsrecht" Hier ist zunächst auf die Auffassungen der deutschen Staatsrechtslehre der Monarchie einzugehen, i n welchen sich eine grundsätzliche juristische Auseinandersetzung widerspiegelt: Es geht u m die Begriffe „subjektives Recht" und „Kompetenz". Gerade auf dem Gebiete des „Parlamentsrechts" scheinen nämlich die terminologischen Unkorrektheiten auch heute noch üblich 1 . Zunächst sei i n Erinnerung gerufen, daß die deutsche Reichsverfassung über die Interpellation keine Aussage enthielt, sondern nur die parlamentarische Geschäftsordnung 2 , während i n Österreich die Interpellation verfassungsrechtliche Verankerung sowie eine weitgehende Determinierung i m GOG gefunden hatte. Zieht man i n Betracht, daß die Staatsrechtslehre gerade aus einer derartigen unterschiedlichen Behandlung der Interpellation i m positiven Recht Konsequenzen i n bezug auf die Bejahung bzw. Verneinung einer „Antwortpflicht" (im weiteren Sinne aufgefaßt als „Reaktionspflicht") abgeleitet hat 3 , muß eine Differenzierung zwischen den auf eine konkrete Rechtsordnung gemachten und anderen, darüber hinausgehenden Aussagen gemacht werden. Laband behandelt i m Deutschen Staatsrecht i n einem eigenen Paragraphen „die Zuständigkeit des Reichstages" 4 , reduziert die Frage nach der Kompetenz des Reichstages darauf, „welche Formen für die W i l lenstätigkeit des Reiches vorgeschrieben sind" 5 , u m dann i n völliger Abkehrung von der eigenen Begriffsbildung fortzufahren, daß i n der staatsrechtlichen Literatur allgemein den Volksvertretungen noch 1 I n diese Richtung etwa die Anfrage 1315/J, 11-2669 B l g N R 11. GP: „ . . . Die gefertigten Abgeordneten empfinden eine solche A n t w o r t als eine Herabwürdigung ihres verfassungsgesetzlich gewährleisteten Frage- u n d Kontrollrechtes,.. 2 s. etwa Rosegger, IR, 79; Bekerman, Kontrolle, 69 ff. (72 f.); Koller, Die Obstruktion, Zürich - Selnau 1910, 170 ff.; Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches I 5 , 298 ff. (307 f., dort auch weitere Literaturhinweise) ; Hatschek, IR, 111; Hans Schneider, Die Bedeutung der Geschäftsordnungen oberster Staatsorgane f ü r das Verfassungsleben, aaO, 309 f.; bei den genannten Autoren jeweils zahlreiche weitere Hinweise. 3 s. insbes. Rosegger, IR, 25 ff. 4 Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches I 5 , 298 (ff.). δ Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches I 5 , 299.

Α. „Interpellationsrecht"

347

einige andere Rechte zugeschrieben würden 6 . Laband steht i n diesem nicht näher begründeten plötzlichen Umschlag von der Kompetenz 7 i n ein offenbar i n Anlehnung an das „subjektive (öffentliche) Recht" aufgefaßte „Recht" für viele, wobei von Bedeutung ist, daß speziell auch i n der österr. Lehre diese begrifflichen Verwirrungen sowohl in der Monarchie auftraten 8 , aber auch unter der Herrschaft des B - V G auftreten 9 . Für die Zeit der Monarchie ist dies verständlich, enthielt doch A r t . 21 des StaatsgrundG über die Reichs Vertretung aus dem Jahre 186710 die Formulierung, jedes der beiden Häuser des Reichstages sei berechtigt, die Minister zu interpellieren i n allem, was sein W i r kungskreis erfordert, die Verwaltungsakte der Regierung der Überprüfung zu unterziehen. Die Vorstellung, daß es sich bei derartigen Kompetenzen u m i n gewissem Sinne als „subjektiv" aufgefaßte „Rechte" handelt, wurzelt vornehmlich i n der Vorstellung, daß dem Volk (natürliche) Rechte zukommen, welche nicht von diesem direkt, sondern durch die dieses Volk repräsentierende Volksvertretung wahrgenommen werden 1 1 . Solcherart aufgefaßte Volksrechte spielten auf rechtlichem und politischem Gebiet die Hauptrolle i n der Begründung der Revolution von 1848, die rechtlich i n Österreich erst 1867 ihren endgültigen Niederschlag gefunden hat. Daraus ist auch die Formulierung i n dem genannten A r t . 21 des StGG über die Reichsvertretung zu erklären. Soferne also die österr. Staatsrechtslehre der Monarchie auf die „Berechtigung" zur Interpellation abstellt, konnte sie sich am Wortlaut der einschlägigen Verfassungsbestimmung orientieren 1 2 . H i n gegen konnte und kann sich ein derartiger Sprachgebrauch unter der Herrschaft des B - V G nicht mehr auf die Formulierung des positiven

Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches I 5 , 307. s. auch die sonst nicht konsequente Terminologie bei Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches I (1. Aufl.), 293 ff. (2. Aufl.: 338 ff. usw.). Dazu die K r i t i k von Bernatzik, Kritische Studien über den Begriff der juristischen Person u n d über die juristische Persönlichkeit der Behörden insbesondere, aaO, 211 ff. 8 s. etwa Tezner, Die Volksvertretung, 357 u. 477. 9 s. Kelsen - Froehlich - Merkl, B V , 138; Adamovich, Grundriß des österreichischen Staatsrechtes, Wien 1927, 324 f.; Klinghof fer, Das parlamentarische Regierungssystem i n den europäischen Nachkriegsverfassungen, 37 ff.; Frisch, Lehrbuch des österreichischen Verfassungsrechtes, 110; AdamovichSpanner, Hdb. 5 , 347 f.; Antonioiii, Allgemeines Verwaltungsrecht, 266; Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO; v i e l vorsichtiger derselbe, Das Verfassungsrecht der österreichischen Bundesländer, 186 ff. F ü r die B R D s. neuestens Sauer, IR, 15 f. 10 StGBl. 1867/141. 11 s. etwa Georg Jellinek, System der subjektiven öffentlichen Rechte 2 , photomechanischer Nachdruck der 2. Aufl. von 1905, Darmstadt 1963, 237 f. 12 F ü r das Deutsche Reich g i l t dies deshalb nicht, w e i l dort eine verfassungsrechtliche Verankerung der Interpellation nicht bestand. β

7

348

V. „Antwortpflicht" und „Interpellationsrecht"

Rechts berufen 1 3 ; erst seit 1961 w i r d hier z.T. wieder auf die Interpellations-,, Berechtigung" abgestellt 14 . Nun pflegt man aber seit Bernatzik 15 davon auszugehen, daß ein staatliches Organ weder Rechte noch Pflichten, sondern Kompetenzen hat 1 6 , oder genauer: ein durch die Organisation begründeter Zuständigkeitskomplex ist 1 7 . I n Verfolgung dieser Überlegungen wurde folgerichtig auch gegen die speziell von Laband vorgetragene Disqualifizierung der parlamentarischen Interpellation als „Pseudorecht" ins Treffen geführt, i m gegebenen Zusammenhang sei es von vornherein verfehlt, von Rechten zu sprechen, vielmehr sei auf die Kompetenz abzustellen 18 . Allerdings scheinen auch diese Autoren m i t ihrer eigenen Sprach- und Begriffsregelung i n Widerspruch zu geraten, wenn sie ihrerseits wieder vom Interpellationsrecht sprechen 19 , was die Richtigkeit der Bemerkung Bernatziks beweist, daß „sich ein verbreiteter Sprachgebrauch über jene Regel hinweg" setzt 20 , den Begriff Recht enger aufzufassen. Die solcherart durch die „Wiedereinführung" des Begriffs „Interpellationsrecht" 1 9 bewirkte Widersprüchlichkeit der Autoren m i t ihren eigenen Aussagen könnte m i t der an sich nicht unproblematischen 21 , aber immerhin üblichen Unterscheidung von „Recht i m objektiven Sinn" und „subjektivem Recht" überbrückt werden. I n dieser A r t scheint es zweckmäßig und möglich, die auf die Interpellation bezogenen, oder genauer, die die Interpellation konstituierenden Rechtsvorschriften zu erfassen. Die Widersprüchlichkeit m i t der eigenen Ausgangsposition w i r d jedoch unüberbrückbar, wenn von den genannten Autoren daran ge13 s. dazu A r t . 52 B - V G 1920 u n d die Bestimmungen des N R G O G 1920 sowie der autonomen GO. 14 s. A r t . 52 Abs. 3 B - V G : „Die nähere Regelung hinsichtlich des Fragerechtes . . . " sowie § 76 Abs. 4 des NRGO: „Nach Beantwortung der Anfrage ist der Fragesteller berechtigt, ..." 15 s. v o r allem Bernatzik, Kritische Studien über den Begriff der j u r i s t i schen Person u n d über die juristische Persönlichkeit der Behörden insbesondere, aaO. 18 s. etwa Georg Jellinek, System der subjektiven öffentlichen Rechte 2 , 223 ff.; derselbe, Allgemeine Staatslehre 2 , 546 ff., 568 ff.; neuestens Pernthaler, Die verfassungsrechtlichen Schranken der Selbstverwaltung i n Österreich, aaO, 113 ff. 17 s. H. J. Wolff, Theorie der Vertretung, 236. 18 s. vor allem etwa Georg Jellinek, System der subjektiven öffentlichen Rechte 2 , 230 ; derselbe, Verfassungsänderung u n d Verfassungswandlung, 25 f., F N 1; derselbe, Ausgewählte Schriften u n d Reden I I , 252ff. (255, 279f.); Rosegger, IR, 25 ff.; Zweig, Die parlamentarische Enquête nach deutschem u n d österreichischem Recht, aaO, 270 f. 19 s. etwa Georg Jellinek, Verfassungsänderung u n d Verfassungswandlung, 25 f.; derselbe, Ausgewählte Schriften u n d Reden I I , 255, 279 f.; Rosegger, IR. 20 Bernatzik, Kritische Studien, aaO, 316. 21 s. Kelsen, Reine Rechtslehre 2 ,130 ff., 174 f.

Α. „Interpellationsrecht"

349

schritten wird, über die Hervorhebung der Kompetenz das zu begründen, worum es geht: nämlich eine Antwortpflicht des Befragten abzuleiten bzw. die Möglichkeit der Festlegung einer derartigen Verpflichtung zu konstruieren 2 2 . K o m m t nämlich einem Staatsorgan keine Rechtssubjektivität zu, kann von einer herkömmlich aufgefaßten Pflicht derselben ebenso keine Rede sein 23 . Nun ist aber zu bedenken, daß eine überspitzte Auseinandersetzung zwischen Vertretern der „organischen" und „anorganischen" Lehre heillose Verwirrung herbeiführte, jede Seite ohne Differenzierung m i t Ausschließlichkeitsanspruch auftrat und damit die Herausarbeitung differenzierender Merkmale wie auch der „Wesensverwandtschaft" 24 von „Recht" und „Kompetenz" gleichermaßen erschwerte 25 . Stellt man, wie Kelsen, auf die verbindenden und nicht auf die differenzierenden Merkmale ab, können Kompetenzen durchaus als Rechte aufgefaßt werden, wie subjektive Rechte i m Sinne der herkömmlichen Terminologie auch als Kompetenz aufgefaßt werden können 2 6 . Konsequenterweise kann andererseits jedes von einer normativen Ordnung bestimmte Verhalten eines Individuums als Funktion der Gemeinschaft gedeutet, dieses Individuum als Organ begriffen werden 2 7 . Aus dieser Sicht reduziert sich das Problem auf das, worum es sich jedenfalls zum Teil handelt: auf ein Problem des Sprachgebrauchs 28 . Die erwähnte Auseinandersetzung zwischen „Organikern" und „ A n organikern" hatte übersehen, daß es — worauf i m besonderen H. J. Wolff aufmerksam gemacht hat 2 9 — darauf ankommt, ob man die per22

s. dazu die Hinweise i n F N 19. Diese Aussage g i l t selbstverständlich n u r innerhalb der hier n u r angedeuteten Voraussetzungen dieser Autoren; sie gilt aber trotz des Umstandes, daß f ü r die E r m i t t l u n g des Pflichtsubjekts nicht i n jeder Beziehung die gleichen Überlegungen gelten w i e bei E r m i t t l u n g des Rechtssubjekts; s. dazu H. J. Wolff , Theorie der Vertretung, 224ff. (253f.); nicht g i l t sie selbstverständlich, w e n n das eine M a l auf das Organ, das andere M a l auf den Organw a l t e r abgestellt w i r d . 24 So Kelsen, Reine Rechtslehre 2 ,153. 25 So etwa Kelsen, Hauptprobleme der Staatsrechtslehre 2 , 450 ff.; w i e w o h l sich gerade dieses Werk m i t der einschlägigen L i t e r a t u r i m einzelnen auseinandersetzt, w i r d i m folgenden, sofern auf die Ergebnisse der Reinen Rechtslehre zurückgegriffen w i r d , von der 2. A u f l . der Reinen Rechtslehre Kelsens ausgegangen; dies i m Hinblick auf die bekannte Tatsache, daß Kelsen dem Parlament ursprünglich nicht Organcharakter zubüligte (s. v o r allem Kelsen, Hauptprobleme der Staatsrechtslehre 2 , 465 ff., 566 u. passim), gerade vorliegende A r b e i t jedoch wesentlich auf das Parlament abstellt. Siehe i m weiteren insbes. H. J. Wolff , Theorie der Vertretung, 226. 26 Kelsen, Reine Rechtslehre 2 , 152 ff.; nunmehr Bucher, Das subjektive Recht als Normsetzungsbefugnis, Tübingen 1965. 27 Kelsen, Reine Rechtslehre 2 , 154 ff. (155). 28 s. Kelsen, Reine Rechtslehre 2 , 154 ff. (155, 161). 23

29

H. J. Wolff,

Theorie der Vertretung, 224 ff. (226 f.).

350

V. „Antwortpflicht" und „Interpellationsrecht"

sönliche oder institutionelle Seite i n den Vordergrund der Betrachtungen rückt. Und H. J. Wolff war es auch, der die Differenzierung Organ — Organwalter besonders hervorgehoben hat 3 0 , welche sich allgemein durchsetzte. Aus der Sicht einer derartigen Differenzierung ist das Organ als Träger von Berechtigungen und Verpflichtungen i n einem weiteren Sinne aufzufassen, genauer: Das Organ ist als Komplex von derartigen Berechtigungen und Verpflichtungen zu deuten 3 1 ; i m besonderen ist es möglich, die Organe i n ihrem gegenseitigen Verhältnis als Verpflichtungs- und Berechtigungssubjekte anzusehen 32 . Die Organe sind hinsichtlich von Tatbeständen, die sie gegeneinander setzen, Zurechnungsendsubjekte 33 . Aus der Sicht einer differenzierenden Betrachtungsweise sind diese Tatbestände i m übrigen die ausschließlichen, i n welchen Organe derart zu qualifizieren sind 3 4 , wozu dann die „zentrale" Zurechnung zur juristischen Person (hier: Bund) t r i t t 3 5 . Doch muß man sich dabei vor Augen halten, daß „die Ebenen, die Relationssysteme, . . . verschieden" sind und die hervorgehobene Ebene unter jener Ebene liegt, auf der üblicherweise von Personen gesprochen wird. Gerade hinsichtlich der (hier ausschließlich maßgeblichen) „Staatsorgane" kommt diese Unterscheidung der einzelnen Ebenen „nicht deutlich zum Ausdruck, w e i l die Staatsorganisation von dem nämlichen Normerzeuger wie die Allgemeine Rechtsordnung gesetzt zu sein pflegt" 3 6 . Es ist also grundsätzlich nicht verfehlt, auch i n Zusammenhang m i t der parlamentarischen Interpellation von Rechten und Pflichten der an ihr „beteiligten" Organe zu sprechen. Dies jedenfalls aus einer über Einzelheiten hinwegsehenden, das Gemeinsame aufdeckenden Sicht (Kelsen), aber auch aus der Sicht einer spezifisch differenzierenden Betrachtungsweise (Ή. J. Wolff). Allerdings kommt man gerade hinsichtlich dieser letzteren Betrachtungsweise erst „nach einer Verschiebung des Standpunktes von dem juristisch normalen auf einen untergeordneten" 37 zu diesem Ergebnis. I m Bewußtsein eines derart jeweils wechselnden Betrachtungsstandpunktes und der damit verbundenen Relativität der Aussage kann demnach von „Interpellationsrecht" und — wie noch zu zeigen sein w i r d — einer (im weiteren Sinne aufzu30

s. H. J. Wolff , Theorie der Vertretung, insbes. 230 ff. s. H. J. Wolff, Theorie der Vertretung, 224 ff. (236). 32 s. H. J. Wolff , Theorie der Vertretung, 247 ff. 33 I m Sinne der von Kelsen, Reine Rechtslehre 2 , insbes. 154 vorgeschlagenen Terminologie müßte man von „Zuschreibungsendsubjekt" sprechen. 34 s. H. J. Wolff , Theorie der Vertretung, 249 f. 35 s. H. J. Wolff, Theorie der Vertretung, 250. 36 s. H. J. Wolff, Theorie der Vertretung, 249. 87 H. J. Wolff, Theorie der Vertretung, 250. 31

Β. „Antwortpflicht"

351

fassenden) „Antwortpflicht" der Organe gesprochen werden 3 8 . Dem steht nicht entgegen, i n „rechts-elementarer" Betrachtungsweise den die rechtlichen Funktionen wahrnehmenden Organwalter nicht nur als Pflichtsubjekt 3 9 , sondern auch als Rechtssubjekt anzusehen 40 , ohne daß aber die von diesem wahrzunehmenden Kompetenzen mit subjektiven Rechten i n einem spezifischen Sinne 4 1 i n jeder Beziehung gleichzusetzen wären 4 2 . B. „Antwortpflicht" 1. Es wurde ausgeführt, daß nach der österr. Rechtslage eine — i m weiteren Sinne aufzufassende — Antwortpflicht des befragten Organes besteht, da sie jedenfalls i m NRGO unbestrittenermaßen als solche erkennbar normiert w i r d 4 3 . Es stellt sich jedoch die Frage, ob diese Antwortpflicht schon — wenn auch nicht ausdrücklich — i n der Verfassung begründet ist; bei Verneinung dieser Frage wäre zu prüfen, ob es verfassungsrechtlich zulässig ist, eine Antwortpflicht bloß i m NRGO zu statuieren. Letztere Frage ist keineswegs eine juristisch überspitzte. Denn wenn man von einem geschlossenen System des B - V G jedenfalls insofern ausgeht, als die österr. Bundesverfassung die rechtlichen Beziehungen zwischen den Bundesorganen, i m besonderen auch zwischen NR, Bundesregierung und Bundeskanzler, Vizekanzler sowie Bundesministern erschöpfend regelt 4 4 , könnte die Statuierung einer Antwortpflicht ausschließlich i m NRGO nicht als verfassungsrechtlich einwandfrei angesehen werden, da damit der durch die Verfassung umrissene „Pflichtenkreis" der genannten Verwaltungsorgane erweitert würde. Besonders deutlich stellt sich das Problem, wenn man sich vor Augen hält, daß die Annahme einer verfassungsrechtlich verankerten Verpflichtung zur „materiellen" Beantwortung von Anfragen die Bestimmung des NRGO verfassungswidrig erscheinen ließe, wonach auch die begründete Nichtbeantwortung von Anfragen zulässig ist 4 5 . 88 Z u den Vorbehalten s. insbes. H. J. Wolff , Theorie der Vertretung, 236 ff. (236, 248). 39 s. insbes. H. J. Wolff , Theorie der Vertretung, 235, 253 ff. (254), 263 ff., 272 ff. 40 s. H. J. Wolff , Theorie der Vertretung, 254 ff., 263 ff., 272 ff. Daß „Adressat" einer N o r m letzlich i m m e r Menschen sind, hat gerade die Reine Rechtslehre deutlich gemacht; s. Kelsen, Reine Rechtslehre 2 ; Walter, ö s t e r reichisches Bundesverfassungsrecht, 467, F N 184. 41 H. J. Wolff , Theorie der Vertretung, 275. 42 H. J. Wolff , Theorie der Vertretung, 268, 270, 272 ff. 43 s. I I I A 4 u n d B. 44 I n diese Richtung etwa auch die an klassischen Vorstellungen orientierten Entscheidungen des V f G H Slg. 1454/1932 u n d 3134/1956. 45 § 71 Abs. 3 u n d § 74 Abs. 2 NRGO; s. auch die Bedenken bei Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 329 f., F N 13 sowie 331, F N 18, der

352

V. „Antwortpflicht" und „Interpellationsrecht"

Es scheint, daß hier nur eine Besinnung auf die historische Entwicklung eine Klärung bringen kann 4 6 . Auszugehen ist dabei davon, daß die Theorie und Praxis des monarchischen Staates unter Antwortpflicht i n der Sache zweierlei verstanden haben, wobei der Sprachgebrauch unterschiedlich war: Rosegger weist darauf hin, daß m i t A n t w o r t bzw. Beantwortung bald nur eine materielle A n t w o r t gemeint sei, „bald jede Äußerung des Interpellierten auf eine Anfrage, mag sie auch nur enthalten, daß das Thema für weitere Erörterungen ungeeignet sei" 4 7 . Er schlägt dann vor, besser von Äußerung (als Oberbegriff) zu sprechen, von Beantwortungen jedoch nur bei materiellen Erledigungen; den Beantwortungen (materielle A n t w o r t ) 4 8 stellt Rosegger als Komplementärbegriff „die Verweigerung einer solchen (materiellen Antwort) m i t oder ohne A n gabe von Gründen" 4 9 entgegen. Dieser Begriffsbildung steht jene Hatscheks gegenüber: er unterscheidet zwischen Reaktionspflicht und Antwortpflicht 50y wobei nach seiner Umschreibung als Reaktionspflicht die Pflicht, „auf die Interpellation überhaupt zu reagieren" 5 1 zu verstehen ist. Deutlich kommt dies bei Bekerman zum Ausdruck, der unter A n t w o r t ein Doppeltes versteht: Eine formelle und eine materielle Antwort, wobei er unter der formellen A n t w o r t „lediglich eine Willenskundgebung de futuro seitens der Minister, und zwar sei es eine Zusage, die materielle A n t w o r t erteilen zu wollen, oder die Erklärung, er weigere sich, dieselbe zu erteilen, m i t oder ohne Begründung seines Verhaltens" 5 2 versteht. Wenn auch diese an der Praxis des Deutschen Reichstages orientierte Formulierung und i m besonderen die weiteren, hier nicht näher zu behandelnden Differenzierungen Bekermans 53 meist sich allerdings (s. i m folgenden) zu Unrecht auf Kelsen - Froehlich - Merkl, B V , 138, beruft, w e n n er von einer „materiellen A n t w o r t p f l i c h t " ausgeht; dazu k o m m t die nicht durchgängige historische Betrachtungsweise (jedoch angewandt bei der E r m i t t l u n g des „Trägers" der Interpellation, dazu Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 329). 46 s. i m einzelnen (dort jeweüs weitere Hinweise) Georg Jellinek, Verfassungsänderung u n d Verfassungswandlung, 25 f.; derselbe, Ausgewählte Schriften u n d Reden I I , 252 ff.; Rosegger, IR, 25 ff.; Hatschek, IR, 151 ff., 161 ff.; Laband, Das Interpellationsrecht, aaO; Bekerman, Kontrolle, 69 ff. 47 Rosegger, IR, 26, F N 2. 48 Entsprechend der Hervorhebung Roseggers, IR, 35, F N 2 (offenbar w e gen eines Druckfehlers bei Rosegger die Bezeichnung „1") der „Äußerungspflicht i m e. S." k a n n diese Beantwortung auch als „Äußerung i m engeren Sinn" bezeichnet werden. I m übrigen hält sich Rosegger selbst nicht an seinen Sprachregelungsvorschlag, w e n n er aaO, 35 u n d 36, wieder von „materieller A n t w o r t " spricht. 49 Rosegger, IR, 35. 60 Hatschek, IR, 17 ff., 161 ff. 51 Hatschek, IR, 162. 52 Bekerman, Kontrolle, 71 f.

Β. „Antwortpflicht"

353

keine ausdrückliche Entsprechung i m positiven Normwortlaut finden und fanden, ist von Bedeutung, daß er diese Pflicht zur Erteilung einer formellen A n t w o r t i n Anlehnung an Hatschek mit Reaktionspflicht umschreibt 53 . Zusammenfassend kann gesagt werden, daß m i t „Äußerungspflicht" bzw. „Reaktionspflicht" die Pflicht verstanden wurde, eine materielle oder formelle A n t w o r t zu geben. Diese Pflicht wurde aber oft ohne Differenzierung als „Antwortpflicht" bezeichnet. I n der literarischen Auseinandersetzung spielte nun zunächst die Frage eine zentrale Rolle, durch welche Rechtssatzform eine solche Reaktionspflicht begründet werden könne 5 4 . Gerade für die österr. Rechtsordnung schien diese Frage jedoch keinem Zweifel zu unterliegen, fand doch hier die Interpellation ihre verfassungsrechtliche Verankerung und sah das GOG sowie die autonome GO i n einer offenbar keine Zweifel erregenden Weise ein logisch entsprechend differenziertes Verhalten — so wie dies etwa grundsätzlich Bekerman herausgearbeitet hat — vor: Der Interpellierte konnte sogleich A n t w o r t geben, diese für eine spätere Sitzung zusichern oder m i t Angabe der Gründe die Beantwortung ablehnen 55 . Durch die Novelle des Jahres 191756 wurden diese Möglichkeiten nur i n eine abbreviatorische Form gebracht, ohne dadurch offenbar inhaltlich eine Änderung herbeizuführen. So ist es zu verstehen, wenn i n Österreich für die Zeit der Monarchie das Bestehen einer „Antwortpflicht" (im weiteren Sinne) angenommen w i r d 5 7 . Allerdings muß hervorgehoben werden, daß von einer Pflicht i m Rechtssinne nur beschränkt die Rede sein kann: Die Möglichkeit des (rechtlich verbindlichen) „Mißtrauensvotums" bestand nicht und die staatsrechtliche Verantwortlichkeit war zwar vorgesehen, aber nicht vollziehbar 5 8 . Wenn i m übrigen Hatschek aus der Tatsache, daß i n Österreich „Interpellationen, wenn sie von kleinen Parteien ausgehen, überhaupt von den Ministern nicht beachtet zu werden pflegen" 5 9 , folgert, daß i m Bereich der österr. Rechtsordnung keine Reaktionspflicht anzunehmen sei 60 , ist dies unzutreffend. Denn aus diesem Faktum kann keine rechtliche Konsequenz gezogen werden, vielmehr zeigt 53

Bekerman, Kontrolle, 72. s. i m einzelnen (mit weiteren Hinweisen) Rosegger, IR, 25 ff.; Hatschek, IR, 161 ff.; Bekerman, Kontrolle, 71 ff. 65 s. dazu ο. I I Β 6. 5β s. I I Β 6 b. 57 s. dazu Hauke, Grundriß des Verfassungsrechts, 55; Tezner, Die Volksvertretung, 357. 68 s. I I C, F N 170. 50 Hatschek, IR, 162, F N 2; s. auch die Zusammenstellung bei Rosegger, IR, 98; dort jeweils auch Hinweise auf die genauen Fundstellen. 60 Hatschek, IR, 162, F N 2; innerhalb dieser Aussagen auch folgerichtig, 54

23 Morscher

354

V. „Antwortpflicht" und „Interpellationsrecht"

dies nur eine Doppelbödigkeit der österr. Regierungspraxis, die zwar verbal auf die Rechtslage abstellte, faktisch aber nach eigenem Gutdünken vorging. M i t diesen Erwägungen waren aber nur die begrifflichen Schwierigkeiten geklärt, das Problem i n der Hauptsache aber keineswegs gelöst, denn es war zwar damit klargestellt, daß Interpellationen nicht gänzlich ignoriert werden durften, i n der Hauptsache aber drehte sich der politische Kampf „ n u r u m die Pflicht, eine materielle A n t w o r t zu erteilen" 6 1 . Eine solche „materielle" Antwortpflicht wurde aber nicht als bestehend angesehen 62 , i m besonderen nicht für Österreich 63 . Bekerman hat dies richtig durchschaut, wenn er meint, „die Verpflichtung des Ministers zur Erteilung einer materiellen A n t w o r t (Antwortpflicht schlechthin) läßt sich dagegen nicht so ohne weiteres bejahen wie die einfache Reaktionspflicht" 6 4 . Wenn er i n der Folge Beispiele dafür anführt 6 5 , die es nicht zuließen, den Ministern „eine derartige Verpflichtung" aufzuerlegen, diese Fälle also von einer materiellen Antwortpflicht ausnimmt und dann meint, „es bleibt kein Grund, u m auf die verbleibenden d i e . . . Pflicht des Ministers, der Kammer Rede zu stehen, nicht auszudehnen, . . ." 6 6 , so formuliert er damit das politische Ziel 6 7 rechtlicher Gestaltung der Interpellationspflicht. Er muß sich aber den Einwand gefallen lassen, daß dieses Ergebnis i n der positiven Rechtsordnung 68 keinerlei Deckung findet. Bekerman relativiert i m übrigen seine Aussage, wenn er als „springenden Punkt der ganzen Frage" ansieht, daß die Abgrenzung zwischen materieller und formeller A n t w o r t „vollständig seinem (des Befragten) Ermessen überlassen" werden muß 6 6 . „Es muß zugegeben werden, daß w e n n auch nach der hier vertretenen Meinung unzutreffend die weiteren Hinweise bei Hatschek, IR, 163, wonach auf dem K o n t i n e n t n u r die italienische u n d die ungarische parlamentarische Geschäftsordnung eine Reaktionspflicht der Minister statuiere (nicht jedoch die österr.). 61 Rosegger, IR, 36. 82 s. Rosegger, IR, 37 ff. (37, F N 2); Hatschek, IR, 161 ff., wobei sich gerade aus den Ausführungen aaO, 17 f., durch Umkehrschluß die Richtigkeit der hier vertretenen Auffassung ergibt. 83 s. die einzelnen Hinweise i n den vorigen FN. 64 Bekerman, Kontrolle, 72. 65 Bekerman, Kontrolle, 72 f.; neben den dort genannten Fällen scheint es wichtig, etwa auch auf die Kompetenz des Befragten abzustellen, v o r allem aber auch auf schutzwürdige Interessen des einzelnen Menschen! (was offenbar schon damals zu beachten übersehen wurde). ββ Bekerman, Kontrolle, 73. 67 Genauer eigentlich n u r beinahe; denn einerseits umreißt er m i t Zweckmäßigkeitsrücksichten ein Z u v i e l an politischer Entscheidungsmöglichkeit des Befragten, andererseits übersieht er die i n F N 65 angeführten wichtigen rechtlichen Komponenten. 88 W i e w o h l die Untersuchung Bekermans auf das Deutsche Reich, England u n d Frankreich beschränkt ist, erhebt sie doch u. a. i n diesem P u n k t allgemein Anspruch auf Richtigkeit.

Β. „Antwortpflicht"

355

dadurch die Pflicht zur materiellen A n t w o r t bis zu einem gewissen Grade illusorisch gemacht" w i r d 6 6 , was für Bekerman i m weiteren deshalb nicht ins Gewicht fällt, weil für i h n nicht die Antwort, sondern die Debattemöglichkeit das Wesentliche ist 6 9 . Damit weist auch diese Auffassung auf die oben dargelegte zurück, wonach eine Pflicht zu materieller A n t w o r t nicht i n rechtlicher, sondern nur i n politischer H i n sicht anzunehmen ist. Unter Berücksichtigung dieses historischen Uberblicks — die Entwicklung zwischen 1918 und 1920 kann hier deshalb außer Betracht bleiben, weil i n dieser Zeit keine für den gegebenen Zusammenhang relevanten Daten feststellbar sind — ergab sich für die Rechtslage nach dem B - V G 1920 folgendes Bild: A r t . 52 B - V G begründet ausdrücklich keine Reaktions- oder gar (materielle) Antwortpflicht; eine solche Pflicht ist daraus i n zwingender Weise ebenso nicht ableitbar. Rechtsdogmatisch wäre es zumindest problematisch, aus dem Bestehen einer Interpellationskompetenz eine Antwortpflicht abzuleiten 70 . Es scheint vielmehr an die Rechtslage i n der Monarchie angeknüpft worden zu sein: Wenn es auch nirgends so ausgesprochen wurde, dürfte auch i n der Monarchie die Antwortpflicht ausschließlich aus dem GOG, nicht jedoch aus der Verfassung abgeleitet worden sein. Bei Bejahung einer verfassungsrechtlich verankerten Antwortpflicht wäre vor allem fraglich, i n welcher Form sie statuiert worden wäre. Als unbeschränkte Verpflichtung zur Erteilung materieller Antwort, als Reaktionspflicht m i t rechtlich gleichwertiger Möglichkeit der Erteilung einer materiellen oder formellen A n t w o r t oder als Verpflichtung, grundsätzlich eine materielle A n t w o r t zu erteilen, i n Ausnahmefällen jedoch eine formelle? Gerade letztere, an sich durchaus vernünftige Lösung würde aber bedeuten, daß der Verfassungsbestimmung ein ganz differenzierter Inhalt gegeben werden müßte, ein Inhalt, der m i t herkömmlichen Interpretationsmitteln i n keiner Weise i n die undifferenziert formulierte Verfassungsbestimmung hineingelegt werden kann. Eine Möglichkeit wäre nur, die vom maßgeblichen Kommentar als überflüssig qualifizierte Wendung i n A r t . 52 B - V G (nunmehr A r t . 52 Abs. 1) „ u n d alle einschlägigen Auskünfte zu verlangen" 7 1 als Statuierung einer totalen materiellen Antwortpflicht zu deuten. Von einer 69 70

s. dazu I V D 3 f.

s. speziell i n bezug auf die Interpellation Georg Jellinek, Verfassungsänderung u n d Verfassungswandlung, 25 f.; derselbe, Ausgewählte Schriften u n d Reden I I , 252 ff.; Laband, Das Interpellationsrecht, aaO; Bekerman, Kontrolle, 75; grundsätzlich so aber auch Rosegger u n d Hatschek. 71 Kelsen - Froehlich - Merkl, B V , 138. 23·

356

V. „Antwortpflicht" und „Interpellationsrecht"

solchen wurde aber noch nie ausgegangen, und auch der genannte Kommentar zum B - V G — auf den noch zurückzukommen sein w i r d — weist i n eine ganz andere Richtung. Unter einer solchen (hier i n Übereinstimmung m i t der bisherigen Lehre und Praxis abgelehnten) Annahme würde i n der Tat die durch das NRGO eingeräumte Möglichkeit, die Nichtbeantwortung schriftlicher Anfragen 7 2 schriftlich zu begründen 7 3 , verfassungswidrig erscheinen. Geht man davon aus, daß das B - V G keine Reaktions- bzw. A n t w o r t pflicht statuiert, ist auf die Verfassungsmäßigkeit der Statuierung der Reaktionspflicht durch das NRGO einzugehen. Für die Annahme der Verfassungsmäßigkeit sprechen folgende — vor allem auf die historische Entwicklung abgestellte — Erwägungen: I n der Monarchie wurde es als zulässig angesehen, daß das Geschäftsordnungsgesetz i n der Verfassung nicht verankerte Verpflichtungen — über die Mitglieder der Volksvertretung hinausgehend — statuieren konnte 7 4 ; ja, i n Umdeutung der Reaktionspflicht (aber auch nur dieser) als Voraussetzung für ein geordnetes Verfahren des Parlaments wurde ζ. T. deren Statuierung auch i n der autonomen GO für zulässig erachtet 75 . A u f dem Hintergrund dieser Lehre, verbunden m i t dem weiteren Umstand, daß die österr. Regelung i n der Monarchie i n keiner Weise bedenklich erschien, darf das gleiche auch für die Regierung i n der Republik angenommen werden, zumal man i n dieser Beziehung nicht ein Zurückgehen der republikanischen Rechtsordnung hinter die monarchische Verfassung annehmen kann. I m weiteren ist vor allem zu berücksichtigen, daß A r t . 30 Abs. 2 B - V G für die Führung der Geschäfte des NR ein GOG (bis 1961 auch noch eine autonome GO) vorsieht, wodurch i n dem durch das B - V G abgesteckten Rahmen die Möglichkeit der Ordnung parlamentarischen Vorgehens auch seitens der Regierungsmitglieder gegeben ist. Das hier erzielte Ergebnis, das B - V G statuiere weder eine Reaktionsund schon gar keine Antwortpflicht, die Reaktionspflicht werde erst durch das NRGO begründet, steht i n einem gewissen Widerspruch zur Auffassung von Kelsen - Froehlich - Merkl, die meinen, die Verfassung setze voraus, „daß die Mitglieder der Bundesregierung auch verpflichtet sind, diese Fragen zu beantworten, obgleich dies i n der Verfassung 72

F ü r mündliche Anfragen g i l t dies w o h l nicht, w e ü A r t . 52 Abs. 2 B - V G die diesbezügliche Kompetenz gesondert statuiert. 73 § 71 Abs. 3 N R G O ; s. auch F N 45. 74 s. dazu i m einzelnen Rosegger, IR, 25 ff.; Hatschek, IR, 137 ff.; allgemein zuletzt Klaus Friedrich Arndt, Parlamentarische Geschäftsordnungsautonomie u n d autonomes Parlamentsrecht; eine (materielle) A n t w o r t p f l i c h t i n der B R D grundsätzlich vertretend Sauer, I R ; Kröger, M V , 146; ablehnend Witte - Wegmann, Recht, 80 ff. 75 s. Hatschek, IR, 162.

Β. „Antwortpflicht"

357

nicht ausdrücklich gesagt ist" 7 6 . Nun enthält die Verfassung jedenfalls keinen eindeutigen derartigen Hinweis. Die Aussage stellt offenbar auf die theoretischen Ergebnisse aus der Zeit der Monarchie ab, wobei aber möglicherweise übersehen wurde, daß i n der österr. Literatur nicht unterschieden wurde, ob die Reaktionspflicht durch das StaatsgrundG über die Reichsvertretung oder erst durch das GOG statuiert wurde. I m übrigen zeigt sich, daß die bei Kelsen - Froehlich - Merkl so genannte Antwortpflicht sich als bloße Reaktionspflicht entpuppt, w e i l i m weiteren auf die einschlägigen Bestimmungen des GOG verwiesen und ausgeführt wird, daß die A n t w o r t „nicht notwendigerweise positiv sein muß, sondern daß die A n t w o r t auch eine Verweigerung der gewünschten Auskunft beinhalten darf, letzterenfalls aber begründet sein m u ß " 7 6 ' 7 7 . Der Unterschied zu dem hier erzielten Ergebnis liegt darin, daß dort darauf abgestellt wird, daß die Verfassung eine Reaktionspflicht statuiere bzw. „voraussetzt", während hier das NRGO als dafür maßgeblich angesehen wird. Gerade diese Auffassung scheint auch durch A r t . 30 Abs. 2 B - V G gedeckt, die als Rechtsgrundlage des Ablaufs parlamentarischer Vorgänge das NRGO vorsieht 7 8 . Dazu kommt, daß es damit dem NRGO überlassen ist, innerhalb des durch das B - V G gezogenen, nur undeutlich erkennbaren Rahmens auch eine mehr oder weniger weitgehende Pflicht zur Erteilung materieller A n t worten zu statuieren, während nach der hier abgelehnten Auffassung offenbar die Verfassung nur eine Reaktionspflicht statuiert, die Statuierung der Erteilung einer materiellen A n t w o r t durch das NRGO verfassungsrechtlich nicht unbedenklich wäre. Daß angesichts der auch für eine Änderung des NRGO erforderlichen Zweidrittelmehrheit diese Unterscheidung praktisch ohne Relevanz bleibt und damit auch das demokratische Prinzip nicht i n Mitleidenschaft gezogen ist, liegt auf einer anderen Ebene. I n beiden Fällen w i r d aber übereinstimmenderweise von keiner Verpflichtung zur Erteilung materieller Antworten i n jedem Falle ausgegangen 79 , sondern davon, daß die Rechtsordnung (soferne nicht den folgenden Erwägungen gefolgt wird) i n dieser Be76

Kelsen - Froehlich - Merkl, B V , 138. I m Sinne der hier vertretenen A u f fassung Skottsberg, Der österreichische Parlamentarismus, aaO, 229. 77 Von dieser Auffassung dürfte offenbar auch der (Verfassungs-)Gesetzgeber des Jahres 1961 ausgegangen sein, w e n n er auf diese Ausführungen i n den Materialien Bezug n i m m t . Siehe Bericht des Geschäftsordnungsausschusses, 463 B l g N R 9. GP, 7: „Hinsichtlich der Verpflichtung der Regierungsmitglieder zur Beantwortung der Anfragen w i r d auf den K o m m e n t a r Kelsens (1922) zur Bundesverfassung S. 138 verwiesen." 78 s. dazu auch die Anfragebeantwortung des Präsidenten des NR, 11-639 B l g N R 10. GP, abgedruckt bei Czerny - Fischer, GO, 385 ff. 79 So jedoch Czerny - Fischer, GO, 252 ff.; Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 157, 165; Walter, Österreichisches Bundesverfassungsrecht, 329 ff.

358

V. „Antwortpflicht" und „Interpellationsrecht"

Ziehung zwei rechtlich gleichwertige Lösungen vorsieht 8 0 . Damit w i r d aber i n einem entscheidenden Punkt das Handeln der Befragten dem politischen Ermessen derselben i n die Hand gelegt. Die Annahme des Vorliegens zweier rechtlich gleichwertiger Lösungen erscheint jedoch aus der Sicht des B - V G durchaus systematisch, wenn man sich vor Augen hält, daß es vom klassischen Dualismus ausgeht: Das Parlament (bzw. dessen Mehrheit) kann die schriftliche Begründung einer Nichtbeantwortung zur Kenntnis nehmen oder nicht 8 1 » 8 2 , allenfalls die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses gem. A r t . 53 B - V G beschließen oder i m äußersten Falle das Vertrauen i m Sinne des A r t . 74 B - V G versagen 83 . Diese Auffassung entspricht i n etwa auch jenen präpositiven Vorstellungen, nach denen es „kaum eine . . . Regierung (gibt), welche es auf eine Kraftprobe m i t einem Haus nur deshalb ankommen läßt, nur u m nicht sagen zu müssen, sie lehne eine materielle A n t w o r t aus diesem oder jenem Grunde ab" 8 4 . I m übrigen zeigt allerdings das NRGO i m Hinblick auf die Möglichkeit der begründeten Nichtbeantwortung Inkonsequenzen. Während nämlich bei schriftlichen 85 ' und kurzen mündlichen Anfragen 8 6 dies ausdrücklich vorgesehen ist, ist dies weder i n § 76 Abs. 2 und 3 NRGO (schriftliche Beantwortung kurzer mündlicher Fragen) noch i n § 76 Abs. 4 NRGO (Zusatzfragen) der Fall; systema80 Nach diesem Ergebnis wäre es etwa auch rechtlich zulässig, neben den bei Czerny - Fischer, GO, 253, genannten Gründen f ü r eine Nichtbeantwort u n g besonders hohen Arbeitsaufwand anzuführen; s. dazu Anfragebeantwortungen B M U 1161/AB, 11-2509 B l g N R 11. GP, sowie 1516/AB, 11-3229 BlgNR 11. GP. 81 § 72 Abs. 3 NRGO. 82 Wenn Kelsen - Froehlich - Merkl, B V , 138, ableiten, daß bei Nichtzurkenntnisnahme einer n u r formellen A n t w o r t „sich der betreffende Minister n u r durch seine Demission der Pflicht entziehen (könnte), die Frage nunmehr auch materiell zu beantworten", k a n n dem weder nach dem N o r m w o r t l a u t noch auf G r u n d systematischer Überlegungen, noch nach dem Sinn der einschlägigen Bestimmungen zugestimmt werden. Diese Auffassung entspricht guten angelsächsischen Traditionen v o m Regierungssystem. Sie k a n n p o l i tisch sicherlich auch f ü r Österreich Geltung beanspruchen, nicht jedoch rechtlich; i n rechtlicher Beziehung könnte zwingenderweise aber n u r ein M i ß trauensvotum einen gleichen Erfolg herbeiführen. Diese Einrichtung deutet aber darauf hin, daß m i t der Möglichkeit der Nichtzurkenntnisnahme einer Interpellationsbeantwortung schon i n der Monarchie politisch gesehen das Mißtrauensvotum vorweggenommen wurde. 88 s. dazu auch Klinghoff er, Das parlamentarische Regierungssystem i n den europäischen Nachkriegsverfassungen, 32 ff., der auf eine Abstufung dieser einzelnen Formen politischer K o n t r o l l e abstellt. 84 Rosegger, IR, 35, allgemein 31 ff.; dazu meinte schon Mittermaier, Stichw o r t Geschäftsordnung, i n : Das Staatslexikon 6 3 (hrsg. von RotteckWelcher), Leipzig 1862, 413 ff. (422), ebenso schon i n der 1. Aufl., daß der I n terpellierte stets den Drang zur Beantwortung der Interpellation empfinden werde, w i l l er nicht riskieren, daß „sein Schweigen als Zugeständnis oder Schwäche ausgelegt werde". 85 § 71 Abs. 3 NRGO. 88 § 74 Abs. 2 NRGO.

Β. „Antwortpflicht"

359

tische Überlegungen und sich auf den vermutlichen Willen des Gesetzgebers stützende dürften allerdings auch i n diesen Fällen eine begründete Nichtbeantwortung zulassen bzw. gebieten 87 . Eine entscheidende Schwäche der dargestellten Auffassung i n j u ristischer Hinsicht 8 8 stellt sich jedoch aus der Sicht des neuen Dualismus dar. Hier w i r d i m besonderen Maße die Unzulänglichkeit des B - V G i n der Bewältigung desselben sichtbar, kann doch die Regierung und können die einzelnen Mitglieder derselben — theoretisch — sich zu Recht darauf berufen, daß ihnen zwei rechtlich gleichwertige Möglichkeiten der Reaktion eingeräumt seien, ohne daß die Opposition irgendwelche rechtliche Sanktionen zu setzen imstande ist. Doch käme man auch bei Annahme einer grundsätzlichen Pflicht zur Erteilung materieller Antworten nicht u m diese Schwierigkeiten herum, weil es auch dann Fälle gibt, i n denen die Verweigerung der Erteilung einer solchen zu Auseinandersetzungen führen würde. Auch i n diesen Fällen wäre damit die Auseinandersetzung weitgehend auf die politische Ebene verschoben; auf eine Ebene, auf welcher sich ja offenbar auch die Auseinandersetzungen zwischen Opposition und Parlamentsmehrheit plus Regierung abspielen sollen. 2. Nun mag man bezweifeln, ob eine so ausschließlich auf die ausdrücklichen positiven Vorschriften ausgerichtete Betrachtungsweise allein genüge, u m dem Staatsrecht, insbesondere den auch hier relevanten Beziehungen oberster Organe zueinander, gerecht zu werden. Über alle methodischen Erwägungen hinweg liegt auf der Hand, daß gerade auf diesem Gebiet das Heranführen von Modellen an den positiven Rechtsstoff sinnvoll ist. Daß aber dessenungeachtet der an der positiven Rechtsvorschrift orientierten Aussage i n einer auf eine positive Rechtsordnung bezogenen Untersuchung primär Bedeutung zukommt, wurde durch das Voranstellen eben dieser Überlegungen zum Ausdruck gebracht. Ob und inwieweit darüber hinausgehende Erwägungen ein anderes Ergebnis herbeizuführen geeignet sind, ist eine Frage der methodischen Abgrenzung. Zumindest w i r d der Jurist aber diese Erwägungen als politisch relevant zu erkennen haben. Folgende Erwägungen könnten unter diesem Gesichtspunkt als maßgeblich dafür angesehen werden, das bisher festgestellte Untersuchungsergebnis dahingehend zu modifizieren, daß über die formale Reaktionspflicht hinausgehend auch eine Verpflichtung zur Erteilung 87 s. dazu v o r allem auch die Erwägungen betr. Interpellation — V e r schwiegenheit (IV D 6 bis 8). 88 I n politischer Hinsicht besteht diese Schwäche nicht gleichermaßen, w e i l j a gerade die Verweigerung der Erteilung einer materiellen A n t w o r t besondere Gelegenheit bietet, Regierungsverhalten i n aller Öffentlichkeit zu kritisieren.

360

V. „Antwortpflicht" und „Interpellationsrecht"

einer materiellen A n t w o r t anzunehmen, i n diesem Sinne eine „berichtigende Auslegung" vorzunehmen sei: Zunächst die Überlegung, daß die hier geführte Begründung stark historisch orientiert erscheint, daß aber die ganze historische Diskussion u m den Bestand oder Nichtbestand einer Antwortpflicht durch einen „antiparlamentarischen D r a l l " gekennzeichnet war, der darauf abzielte, den Wirkungskreis des Parlaments weitgehend einzuschränken. I n der Tat waren dadurch nicht nur die gegen das Parlament gerichteten Aussagen, sondern auch jene geprägt, die eine mehr oder minder weitgehende Antwortpflicht annahmen. Denn dadurch — eine wissenschaftliche Auseinandersetzung ist auf das Eingehen auf Gegenpositionen angewiesen — war von vornherein das Ergebnis der Auseinandersetzung auf eine minimale Stellung des Parlaments ausgerichtet. Gerade das aber scheint dem B - V G jedenfalls i n seiner ursprünglichen Fassung keineswegs zu entsprechen 89 : Denn hier ist eindeutig eine Dominanz des Parlaments statuiert, w i r d m i t dem Abbau der i n der Monarchie starken antiparlamentarischen Ressentiments auch rechtlich Ernst gemacht, so daß die Regierung als „Geschöpf des Parlaments" figuriert 9 0 . Daraus könnte auch auf dem Gebiet der parlamentarischen Kontrolle eine dominante Stellung des Parlaments abgeleitet werden 9 1 . Eine weitere — gegen den Positivismus allgemein gerichtete — Überlegung ist jene, daß i m Verhältnis der staatlichen Organe zueinander nicht eine strenge juristische Ausrichtung (insbesondere am Wortlaut der Verfassung oirentierte) hinreiche, vielmehr die Funktionen staatlicher Organe aufeinander angelegt und angewiesen sind. Sie müßten 89 Allerdings müßten i m einzelnen auch die A u s w i r k u n g e n der B - V G N o v . 1929 ins Auge gefaßt werden. 90 s. I I D 1. 91 Graduell noch weitergehend Pelinka, Parlament, aaO, 79: „ D e m Demokratiepostulat folgend, muß die Kontrolle der Entscheidungsträger m a x i m i e r t werden. N u r eine extensive Auslegung des Interpellationsrechts entspricht diesem Postulat." W i e w o h l eine solche Auffassung als politisches Postulat volle Z u s t i m m u n g verdient, k a n n sie nicht als verfassungsrechtliche A u s legungsmethode einseitig A n w e n d u n g finden, denn sonst w ü r d e n sich V e r fassung u n d NRGO erübrigen — an deren Stelle könnte dieses Postulat gesetzt werden. Dazu kommt, daß auch eine rechtswissenschaftliche Untersuchung, die zu einem anderen als f ü r das Parlament (die Opposition) „ o p t i malen" Ergebnis führt, eben diesem Parlament dienen k a n n : w e n n nämlich deren Ergebnisse zu einer Änderung der gegebenen Rechtslage führen. I m übrigen dürfte Pelinka übersehen (s. dazu ο. I V Β 2), daß auch Regierung u n d V e r w a l t u n g über weite Strecken w e n n überhaupt n u r mehr formal „Entscheidungsträger" sind, da zwar deren mehrfache rechtliche u n d p o l i tische Verantwortlichkeit rechtlich v o l l aufrecht ist, die Entscheidungsträger aber i n bezug auf die staatlichen Organe durch Kommissionen, Beiräte, i n t e r mediäre Gruppen usw. faktisch weitgehend geschwächt sind, vor allem aber wesentliche Entscheidungsträger außerhalb der herkömmlichen staatlichen Organisation stehen.

Β. „Antwortpflicht"

361

ihre Kompetenzen pflichtgemäß wahrnehmen, ein Organ soweit wie möglich die Aufgabenerfüllung des anderen Organes fördern und unterstützen 92 . Dieser Gedanke könnte i m besonderen Maße auch dann Geltung haben, wenn die Verfassung über die Rolle der parlamentarischen Opposition nichts ausdrücklich sagt, sondern deren Funktion nur i n ihren Ansätzen ermöglicht. Entsprechend den Vorstellungen von der „loyalen Opposition" müßte auch vom Modell einer loyalen Regierung ausgegangen werden, da die oppositionelle Funktion als eine für den demokratischen Willensbildungsprozeß zentrale von jeder Seite ermöglicht, ja unterstützt werden muß. Hier mag vor allem auch Art. 22 B - V G eine besondere Bedeutung zukommen. Hinzu t r i t t folgende Überlegung: Das den Behörden i m Zusammenhang m i t der Erlassung individueller Akte eingeräumte („freie") Ermessen w i r d — i n Verfolgung insbesondere auch verfassungsrechtlicher Grundprinzipien — nicht mehr i m Sinne freier Entscheidungsmöglichkeit, sondern als pflichtgemäßes Vorgehen m i t vielen Kautelen aufgefaßt 93 . Es ist möglich, auch das i m gegebenen Zusammenhang eingeräumte Ermessen insbesondere durch das parlamentarische und demokratische Prinzip, aber auch durch die hier angestellten Erwägungen determiniert zu deuten. Auch die besondere Hervorhebung der Notwendigkeit der Begründung der Nichtbeantwortung von Anfragen deutet i n diese Richtung. Schließlich kann davon ausgegangen werden, daß die parlamentarische Kontrollfunktion nicht dazu statuiert wird, daß sie durch die Berufung auf die durch das NRGO eingeräumte Möglichkeit der begründeten Nichtbeantwortung von Interpellationen völlig illusorisch gemacht werden könnte. I n Kombination aller dieser Erwägungen könnte man zum Schluß kommen, daß das zunächst gewonnene Ergebnis der rechtlichen Gleichwertigkeit der Reaktionsmöglichkeit des Befragten durch Berücksichtigung materialer Gesichtspunkte, i m besonderen der Vorstellung des Funktionierensollens aller verfassungsmäßigen Einrichtungen die Modifizierung rechtfertigt, daß auch eine rechtliche Pflicht besteht, soweit wie möglich eine materielle A n t w o r t zu erteilen. Allerdings führt die Differenzierung jener Fälle, i n welchen eine begründete Nichtbeantwortung zulässig wäre — abgesehen von etwa rechtlich gebotenen Verpflichtungen 9 4 — auf die Bekermansche Formel zurück, daß schließlich i n diesen engen Bereich wieder politische Überlegungen einfließen, politische Überlegungen, deren Berücksichti92 I n diese Richtung f ü r den gegebenen Zusammenhang v o r allem etwa Friesenhahn u n d Partsch, Parlament u n d Regierung i m modernen Staat, aaO; Bäumlin, K o n t r o l l e ; Pernthaler, Das Staatsoberhaupt i n der parlamentarischen Demokratie, aaO. 93 s. f ü r die österr. Rechtslage zusammenfassend Klecatsky, Der V e r w a l tungsgerichtshof u n d das Gesetz, aaO. 94 s. dazu etwa die Hinweise i m Zusammenhang m i t der Amtsverschwiegenheit (IV D 6 bis 8) u n d Rechtsschutzmöglichkeiten (X).

362

V. „Antwortpflicht" und „Interpellationsrecht"

gung i m Rahmen der politischen können.

Kontrolle

nicht ignoriert

werden

Eine rechtswissenschaftlich einwandfreie, dem B - V G und den i h m zugrunde liegenden theoretischen Vorstellungen i n besonderer Weise entsprechende Lösung der Frage ergibt sich jedoch dann, wenn die Bestimmungen des NRGO über die Möglichkeit der begründeten Nichtbeantwortung von Anfragen als Fehlerkalkül für fehlerhafte Interpellationen gedeutet werden 9 5 . I n diesem Fall könnte bei „fehlerfreien" Interpellationen eine Pflicht zur Erteilung materieller Antworten angenommen werden, während bei fehlerhaften Interpellationen i m einzelnen eine Prüfung erfolgen müßte. 3. Ob man vom Bestand einer Reaktionspflicht oder ζ. T. auch einer materiellen Antwortpflicht ausgeht, beide Lösungen führen i m Zusammenhang m i t einer Anfragebesprechung gem. § 72 NRGO zum gleichen Ergebnis. Da keine rechtliche Pflicht jenes Regierungsmitgliedes, dessen Anfragebeantwortung besprochen wird, anzunehmen ist, i n der Diskussion das Wort zu ergreifen, nicht einmal die (rechtliche) Pflicht besteht, anwesend zu sein (was aber politisch als selbstverständlich vorausgesetzt werden kann), es sei denn, der NR verlange (ausdrücklich) die Anwesenheit 9 6 , stellt sich hier nicht die Frage nach dem (Nicht) Bestand einer speziellen A n t w o r t (Reaktions)pflicht (über die Interpellationsbeantwortung hinausgehend). 4. Die kurze mündliche Anfrage impliziert grundsätzlich die Verpflichtung, i m NR zu erscheinen. Eine Besonderheit besteht bei den kurzen mündlichen Anfragen (sofern eine mündliche Beantwortung erfolgt) und den Zusatzfragen: Sie sind i n der gleichen Sitzung, i n der sie aufgerufen werden, zu beantworten (bzw. sind die für die Ablehnung der Beantwortung maßgeblichen Gründe bekanntzugeben); gleiches gilt — wenn auch das NRGO darauf ausdrücklich überhaupt nicht Bedacht nimmt — sinngemäß für die Zusatzfragen. Die Verpflichtung zur Beantwortung solcher mündlicher Anfragen und Zusatzfragen i m Plenum des NR impliziert die Verpflichtung zur Anwesenheit (des Befragten oder seines Vertreters) 9 6 a . 5. Es bleibt noch die Frage zu beurteilen, welche Verpflichtungen bei dringlichen Anfragen i n bezug auf die befragten Mitglieder der Bundesregierung bestehen. Hier ergeben sich keine zusätzlichen Unter85

s. V I I I . A r t . 75 B - V G , gleichlautend § 31 NRGO. 9 °a s. nunmehr auch ausdrücklich Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 483. 96

Β. „Antwortpflicht"

363

schiede, ob man die Reaktions- bzw. Antwortpflicht i n der Verfassung selbst, i n deren präpositivem Vorverständnis oder i m NRGO verankert sieht. Denn auch i m ersteren Falle kann es dem NRGO überlassen bleiben, die technischen Details zu regeln. Diesbezüglich sieht das NRGO i n § 71 Abs. 3 vor, daß der Befragte innerhalb von zwei Monaten mündlich oder schriftlich A n t w o r t zu geben oder die Nichtbeantwortung schriftlich zu begründen hat. Davon sieht § 73 weder ausdrücklich oder auch nur i n Andeutungen eine Ausnahme vor. I m Gegenteil: § 73 Abs. 1 NRGO stellt darauf ab, es könne beschlossen werden, daß eine i n derselben Sitzung eingebrachte Anfrage mündlich begründet werde und hierauf eine Debatte über den Gegenstand stattfindet. Es ist hier also keine Sonderregelung hinsichtlich der Reaktionspflicht getroffen, der Befragte kann auch hier erst später, und zwar innerhalb von zwei Monaten, reagieren. Der Befragte 97 muß allerdings auch bei dringlichen Anfragen auf sein Verlangen jedesmal gehört werden 9 8 , wobei jedoch die Unterbrechung eines Redners nicht statthaft ist 9 9 . Auch die weiteren Bestimmungen geben keinen Hinweis auf eine spezialisierte Reaktionspflicht des Befragten, sondern stellen auf die Debatte über die dringliche Anfrage ab 1 0 0 , i n welcher kein Redner länger als 20 Minuten sprechen darf; allerdings ist damit nicht das befragte Regierungsmitglied erfaßt, weil eine Beschränkung der Redezeit der Mitglieder der Bundesregierung m i t A r t . 75 B - V G nicht vereinbar wäre, diese Bestimmung — soferne Zweifel bestünden — i n dem angegebenen Sinne verfassungskonform auszulegen ist. Aus diesem Ergebnis, daß das befragte Mitglied der Bundesregierung keine (rechtliche) Verpflichtung trifft, i n unmittelbarem Zusammenhang m i t der dringlichen Behandlung der Anfrage zu reagieren 101 , ergibt sich, daß sich die dringliche Anfrage von der klassischen schriftlichen Anfrage rechtlich nur dadurch unterscheidet, daß die Anfrage selbst zum Gegenstand einer parlamentarischen Diskussion gemacht w i r d (und daß sie nur an die einzelnen Mitglieder der Bundesregierung, nicht aber an diese gerichtet werden kann). Faktisch w i r d allerdings regelmäßig die dringliche Anfrage sofort beantwortet 1 0 2 — die daran sich schließende Debatte pflegt gerade die darauf erteilte A n t w o r t i n den Mittelpunkt der parlamentarischen Auseinandersetzungen zu stellen 1 0 2 . Damit w i r d i n der Praxis das erreicht, was an sich ratio der dringlichen Anfrage ist, aber aus der historischen Entwicklung heraus erklärlich (ursprünglich 07

Andere Mitglieder der Bundesregierung bleiben hier außer Betracht. A r t . 75 B - V G , § 31 NRGO. 89 § 59 Abs. 3 NRGO. 100 § 73 Abs. 2, 4 u n d 5 NRGO. 101 So auch Czerny - Fischer, GO, 263, 267. 102 V g l < V I | F N 42. 88

364

V. „Antwortpflicht" und „Interpellationsrecht"

Herausbildung der dringlichen Anfrage i n der Praxis, keine hinreichende rechtliche Verankerung, deshalb keine Bindung von NichtParlamentsmitgliedern) nicht positi viert ist: kurzfristig eine A n t w o r t zu erhalten und diese sofort kritisieren zu können. Jedenfalls kommt die dringliche Anfrage faktisch auch der „Antwortbesprechung" nahe, allerdings m i t dem Plus, daß die Behandlung i n denkbar kurzer Frist, eben „dringlich" erfolgt. 6. Die Begründung der Reaktions- bzw. Antwortpflicht für den Einzelfall: Durch die Interpellation. Wenn man auf Grund der gegebenen Rechtslage generell von einer Reaktions- bzw. Antwortpflicht ausgeht, fragt sich, wann i m Einzelfall das Vorliegen einer solchen Pflicht anzunehmen ist. Ähnlich wie es beim Bescheid 103 hinsichtlich des Rechtsunterworfenen der einzelne Bescheid oder bei der Weisung 1 0 4 hinsichtlich des untergeordneten Organs die einzelne Weisung ist, ist es i m gegebenen Zusammenhang die einzelne Interpellation, die diese Pflicht begründet 1 0 5 . Wie sich i n den angeführten Fällen die Frage stellt, wann von einem Bescheid (Bescheiderlassung) bzw. der Weisung (Weisungserteilung) die Rede ist, stellt sich hier die Frage, wann man i n einem spezifisch juristischen Sinn davon sprechen kann, daß eine Interpellation vorliegt 1 0 6 . Dabei kann auf die Ergebnisse der neueren österr. Lehre zurückgegriffen werden, die bestimmte Typen staatlicher Akte eingehenden Untersuchungen unterzogen hat 1 0 7 . Das dort i n bezug auf den Verwaltungsakt Gewonnene vermag hier auch dann Anwendung zu finden, wenn man die Interpellation nicht dem Bereich der Verwaltung zuordnen sollte 1 0 8 , w e i l die Einordnung i n diese oder eine andere Staatsfunktion hier keine Rolle spielt. Zur Lösung der Frage ist all das heranzuziehen, was über die Interpellation auszusagen versucht wurde: Rechtstheoretisch ist die Erfüllung aller Bedingungen Voraussetzung für das Zustandekommen eines staatlichen Aktes 1 0 9 ; vorliegendenfalls müßte also etwa vorhanden sein eine Willensäußerung i n Frageform, die von einem bestimmten „Träger" ausgeht, an einen bestimmten Adressaten gerichtet ist, sich auf bestimmte Gegenstände bezieht usw. Es ist i m einzelnen unmöglich, jeweils m i t auch nur annähernder V o l l ständigkeit für einen einzigen Fall alle Bedingungen zu erkennen; eine 103

s. dazu i m einzelnen Winkler, Der Bescheid. s. dazu Barfuß, Die Weisung. A u f Gesetzes- u n d Verordnungsebene k o m m t es auf die Erlassung (Kundmachung) ab; dazu neuestens Novak, Die Fehlerhaftigkeit von Gesetzen u n d Verordnungen. 108 s. I I I Β u n d C. 107 s. die i n den vorhergehenden F N genannten Arbeiten. 108 s. dazu o. I I I C 2. 109 s. dazu die Hinweise u. V I I I . 104 105

Β. „Antwortpflicht"

365

solche Beschreibung würde jeden Menschen überfordern 1 1 0 . So werden üblicherweise nur bestimmte, als „typisch" erachtete Abschnitte eines einheitlichen, auf die Erzeugung einer Norm gerichteten Vorganges herausgegriffen, andere Gesichtspunkte aber vernachlässigt. Hier geht es jedoch nicht darum, die für das Zustandekommen einer Interpellation „wesentlichen" Elemente hervorzuheben, sondern u m die E r m i t t lung, „ab wann" von einer Interpellation die Rede sein kann, was also der letzte zeitlich und logisch notwendige Schritt zur Erzeugung einer Interpellation ist 1 1 1 . Innerhalb eines Rechtssystems, wie es das österr. darstellt, darf — unter Außerachtlassung aller abstrakt möglichen Lösungen — hinsichtlich von generellen Rechtsvorschriften auf die Publikation (und damit Zugänglichkeit) derselben (zu denselben) abgestellt werden 1 1 2 , bei den individuellen A k t e n jedenfalls i n bezug auf die zentralen Erscheinungen des Rechtslebens (Bescheid, Weisung) auf die „Zustell u n g " 1 1 3 bzw. auf das „Zukommen". I n Konsequenz dieser Überlegung ist für den gegebenen Zusammenhang zu prüfen, ob m i t dem „Einreichen" oder m i t dem „Zukommen" einer „Anfrage" von einer solchen i m Rechtssinne gesprochen werden kann, ob letztlich durch das eine oder andere i m Einzelfall die Reaktionspflicht des Befragten erzeugt wird. I m Hinblick auf die zumindest verbal unterschiedliche Regelung hinsichtlich der schriftlichen und mündlichen Anfragen i m positiven Recht soll i m folgenden eine getrennte Darstellung erfolgen, zumal auch hier nur konkrete Interpretationsversuche Lösungen zu liefern imstande sind. Für die Annahme des Erfordernisses des Zukommens für das Zustandekommen einer Interpellation spricht, daß die österr. Rechtsordnung durchgängig vom Gedanken beherrscht ist, individuelle Rechtsakte müßten dem (den) Betroffenen jeweils zukommen 1 1 4 , sofern nicht ausdrücklich eine gegenteilige Regelung vorgenommen wird. Diese dem Gedankenkreis des Rechtsschutzes und der Rechtssicherheit 110

s. Walter, Aufbau, sowie die Hinweise I I I A . Das Problem der fehlerhaften Interpellation bzw. „absolut nichtiger A k t e " , das auch i m gegebenen Zusammenhang eine zentrale Rolle spielt — denn w e n n das, was vor dem „abschließenden" Abschnitt liegt, als „fehlerhaft" zu qualifizieren wäre, w ü r d e dies auch f ü r das darauf folgende von Relevanz sein —, w i r d unter V I I I behandelt; es erfolgt also auch hier wieder n u r eine Heraushebung eines ganz spezifischen Sektors eines umfassenden Rechtserzeugungsvorganges. 112 s. Klecatsky, Die Untergrundbewegung der deutschen „Erlasse", JB1. 1953, 173 ff., 199 ff.; derselbe, Über die Kundmachung von Rechtsvorschriften, aaO; derselbe, Die Kundmachung von Gesetzen u n d Verordnungen nach österreichischem Recht, i n : 20 Jahre Das österreichische Recht (hrsg. v. Heini - Loebenstein · Verosta) t Wien o. J. (1968), 8 ff.; Novak , Die Fehlerhaftigkeit von Gesetzen u n d Verordnungen, insbes. 42 ff. 113 s. Winkler, Der Bescheid, insbes. 111 ff. 114 s. etwa Bescheid, Weisung, Urteü, aber auch Ladungen udgl. 111

366

V. „Antwortpflicht" und „Interpellationsrecht"

zugehörende Überlegung spiegelt sich i n der historischen Entwicklung gerade auch i m Verhältnis Parlament — Regierung wider (das gilt vor allem auch für die Interpellation), wenn die Rechtsordnung diese Beziehungen so präzise wie möglich zu regeln sucht. Auch vom Konzept des parlamentarischen Regierungssystems her, i n welchem sich Parlament und Regierung i n relativer Selbständigkeit gegenüberstehen, w i r d dieses Ergebnis bestätigt; gerade das i n diesem System hervorgehobene „loyale Verhalten" 1 1 5 deutet i n diese Richtung. Dazu kommt, daß auch aus praktischen Gründen eine derartige Lösung allein ein Funktionieren der Vorgänge garantieren kann, w e i l ansonsten keine hinreichende Garantie dafür gegeben wäre, daß sich die Regierung i n jedem Fall auch entsprechend über das Vorliegen von Interpellationen informieren könnte: Bei der mündlichen Anfrage wäre dies zwar noch am Beginn der jeweiligen Sitzung des NR möglich; bei den schriftlichen Anfragen hingegen ist dies nur unter Beibehaltung der rechtlich nicht zwingend vorgesehenen Bedingung der Fall, als diese auch weiterhin i n der Parlamentskorrespondenz zum Abdruck (Ablichtung) gebracht werden. Hinsichtlich jener mündlichen Anfragen, die nicht zum „ A u f ruf" gelangen, bestünde keine Möglichkeit ihrer Kenntnisnahme. Offenbar aus diesen Überlegungen heraus wurde i m allgemeinen auch als selbstverständlich davon ausgegangen, daß Anfragen dem Befragten jeweils zukommen müssen, die Möglichkeit der Kenntnisnahme allein jedoch nicht hinreiche. a) Die schriftliche

Anfrage

Die Schwierigkeit der Lösung der gestellten Frage beginnt m i t sprachlichen Problemen, weil m i t Anfrage auch etwas umschrieben wird, was erst entsteht, damit allenfalls auch etwas, was „fehlerhaft" oder „nichtig" ist. Das zeigt sich i m gegebenen Zusammenhang dadurch, daß § 71 Abs. 1 NRGO von Anfragen spricht, die ein Abgeordneter an die Bundesregierung oder eines ihrer Mitglieder richten will, also etwas m i t Anfragen umschreibt, was — rechtstheoretisch; die Möglichkeit einer Korrektur dieser Annahme durch die positive Rechtsordnung w i r d an anderer Stelle erörtert 1 1 6 — als bestehender Rechtsakt gleich benannt wird. Bei der genannten Formulierung kann zwar noch ins Treffen geführt werden, daß auf das Anfrage-Richten-Wollen abgestellt wird. Problematischer w i r d dieser Sprachgebrauch jedoch eindeutig, wenn nach § 71 Abs. 4 bzw. Abs. 2 NRGO ebenfalls von Anfragen die Rede ist 1 1 7 , was offenbar auch dann gilt, wenn diese dem Befragten noch gar nicht „zugekommen" sind; dies ist jedenfalls 115

s. dazu die Hinweise unter 2. s. V I I I . I m einen F a l l von der Verlesung der Anfrage, i m anderen F a l l v o n der abschriftlichen Verteilung an die Mitglieder des NR. 118 117

Β. „Antwortpflicht"

867

dann hervorzuheben, wenn auf dieses und nicht auf das Einbringen allein dafür abgestellt wird, ob eine Anfrage vorliegt oder nicht. Gleiches gilt grundsätzlich für die „dringliche Anfrage" i. S. des § 73 NRGO. Es stellt sich deshalb die Frage, ob nicht schon die Bezeichnung dieser Vorgänge zur Annahme führen müsse, das Vorliegen einer Anfrage m i t der Einbringung zu bejahen. Eine solche, nicht zwingend widerlegbare A n t w o r t scheint indes für die österr. Rechtsordnung deshalb eher abzulehnen zu sein, weil diese sprachlichen Schwierigkeiten bzw. Ungenauigkeiten keine auf den gegebenen Zusammenhang beschränkten Erscheinungen sind, sondern auf allen Ebenen der Rechtsordnung bestehen 118 . Unter dieser Voraussetzung scheint i m Bewußtsein derartiger sprachlicher Unpräzision die für die gestellte Frage wesentliche Rechtsvorschrift jener Teil des § 71 Abs. 1 NRGO zu sein, der besagt, daß die Anfragen dem Befragten sofort mitgeteilt werden. Auch diese Formulierung erschwert die Beantwortung der Frage, ob erst das „Zukommen" der „Anfrage" diese Zustandekommen läßt, w e i l sie i n einer unpräziseren A r t anstelle des „ist mitzuteilen" die Formel „werden m i t geteilt" verwendet. Doch dürfte es vertretbar sein, trotzdem diese Formulierung als Gebot aufzufassen, eine solche Mitteilung vorzunehmen. W i r d diese Stelle aber i n diesem Sinn gedeutet, ist sie als derjenige Abschnitt der Interpellationserzeugung anzusehen, der als zeitlich letzter eine „Anfrage" erst zu einer solchen macht. Auch wenn man davon ausgeht, daß eine Interpellation „zukommen" muß, sind nicht alle Fragen gelöst; insbesondere ist zu überlegen, wann davon die Rede sein kann, daß eine Anfrage dem Befragten als mitgeteilt zu gelten hat: Erst dann, wenn sie dem Minister persönlich zugekommen ist, oder wenn sie dessen Apparat, dem Bundesministerium, zukommt 1 1 9 . Die Beurteilung dieser Frage richtet sich nach der Beurteilung der „Organisationsgewalt" 1 2 0 . Geht man — i n Ubereinstimmung m i t der Praxis 1 2 1 — davon aus, daß eine solche der Verwaltung übertragen ist, reicht das Zukommen der Interpellation dem Hilfsorgan hin; geht man von einer kritischen Position aus, hat dies zur Folge, daß für den gegebenen Zusammenhang eine Interpellation, u m zu einer solchen zu werden, (solange keine gesetzliche Grundlage für die „Geschäftseinteilung" besteht) dem Minister persönlich zukommen müßte. 118

s. dazu die Hinweise i n den oben angeführten F N 103 bis 105. I n der Praxis werden die Anfragen dem jeweils befragten Regierungsmitglied über den „Verbindungsbeamten" übermittelt, eine weitere A u s fertigung geht an das B u K a . 120 s. dazu i m folgenden V I B. 121 Die praktische Handhabung w i r d hier deshalb an die Spitze gestellt, w e i l hier zum „Nachteü" der Exekutive gereicht, was allgemein i h r „ V o r t e i l " (Freizügigkeit) ist. 119

368

V. „Antwortpflicht" und „Interpellationsrecht"

Die durch das NRGO (§ 71 Abs. 3) vorgesehene Zweimonatsfrist, innerhalb welcher die Interpellation beantwortet werden muß, beginnt m i t dem Zeitpunkt des Zukommens zu laufen; das ergibt sich schon daraus, daß nach der hier vertretenen Meinung erst dann von einer Interpellation i m strengen Sinne die Rede sein kann. I m weiteren deutet darauf auch hin, daß i n dieser Bestimmung auf den „Befragten" abgestellt w i r d ; von einem Befragten pflegt m a n 1 2 2 dann zu sprechen, wenn er von der Anfrage „erfahren" hat, i h m die Frage gestellt wurde, was i m üblichen Sprachgebrauch bedeutet, daß die Frage „zukommen" muß. I m weiteren spricht dafür der Umstand, daß hinsichtlich der mündlichen Anfrage ausdrücklich ein anderer Zeitpunkt genannt wird. b) Die kurze mündliche Anfrage Während hinsichtlich der schriftlichen Anfrage das NRGO wenigstens einen Hinweis darauf enthält, daß eine „Mitteilung" an den Befragten zu erfolgen hat, ist hinsichtlich der kurzen mündlichen A n frage nichts dergleichen ausdrücklich vorgesehen. Hier beschränkt sich das NRGO auf die Statuierung der Ermächtigung jedes Abgeordneten, i n den Sitzungen des NR kurze mündliche Anfragen an die Mitglieder der Bundesregierung zu richten 1 2 3 , sowie der Verpflichtung der befragten Mitglieder der Bundesregierung, die Anfragen mündlich i n der gleichen Sitzung, i n der sie aufgerufen werden, zu beantworten 1 2 4 . I m weiteren ist i m Detail geregelt, wie eine eingebrachte „Anfrage" 1 2 5 zu behandeln i s t 1 2 6 ; es besteht jedoch kein Hinweis auf die Übermittlung dieser Anfrage an das befragte Regierungsmitglied 127 . Eine grammatikalische Interpretation müßte demnach gleichermaßen wie eine oberflächliche systematische 128 zum Ergebnis führen, daß kurze mündliche 122

Anders wäre es, w e n n ausdrücklich oder erkennbar eine abweichende Regelung erfolgen sollte, etwa i n der F o r m „ g i l t als befragt" usw. 123 § 74 Abs. 1 NRGO. 124 Oder Gründe f ü r die Ablehnung der Beantwortung bekanntzugeben (§ 74 Abs. 2 NRGO); zur Vereinfachung w i r d i m folgenden diese Möglichkeit nicht mehr gesondert hervorgehoben. 125 Auch hier handelt es sich u m eine Anfrage n u r i m Sinne des allgemeinen Sprachgebrauchs, nicht jedoch i n rechtlicher Hinsicht, w i e noch gezeigt wird. 126 s. insbes. § 75 Abs. 2 bis 4 NRGO. 127 Es darf bei dieser Gelegenheit nochmals auf die geradezu katastrophale legistische Durchbildung des NRGO verwiesen werden, die sich i m gegebenen Zusammenhang darin i m Detail zeigt, daß § 71 Abs. 1 NRGO normiert, daß die schriftlichen Anfragen dem Präsidenten zu übergeben sind (wörtlich genommen würde sich dieser w o h l dafür bedanken!), während § 75 Abs. 3 NRGO vorsieht, daß die Anfragen dem Präsidenten im Wege seiner Kanzlei zu überreichen sind; angesichts einer solchen Rechtssetzungstechnik ist es besonders mühsam, Interpretationsversuche, welche letztlich allein i n der Lage sind, das positive Recht zu beschreiben, vorzunehmen. 128 Systematische Erwägungen i m Hinblick auf § 71 Abs. 1 NRGO, der von schriftlichen Anfragen handelt; daß diese Bestimmung sich auch auf m ü n d liche Anfragen beziehen könnte, dürfte i n jeder Weise unvertretbar sein.

Β. „Antwortpflicht"

369

Anfragen dem Befragten nicht zu übermitteln sind, daß diese i n einem juristischen Sinne auch ohne eine derartige Übermittlung entstehen. Gegen eine derartige Annahme sprechen aber folgende Erwägungen, die sich aus den einschlägigen Formulierungen des NRGO bzw. dem Ablauf der dort geregelten Vorgänge ergeben: Wenn m i t dem Einbringen der Anfrage — immer i n Verbindung m i t den einschlägigen Vorschriften des NRGO, da ja die Anfrage allein und isoliert für sich betrachtet schon i m Hinblick auf deren Frageform die Reaktionspflicht nicht ausdrücklich und speziell normiert 1 2 9 — die Erzeugung der kurzen mündlichen Anfrage „perfekt" wäre, würde das befragte Mitglied der Bundesregierung nicht i n jedem F a l l die Möglichkeit haben, von der Anfrage zu erfahren: Wenn sie nämlich nicht „gereiht" w i r d 1 3 0 , besteht keine durch die Rechtsordnung ausdrücklich und speziell 1 3 1 eröffnete Möglichkeit, etwa i n die Unterlagen der Kanzlei des Präsidenten des NR einzusehen 132 oder sonstwie vom Einlangen der Anfragen i n jedem Falle 1 3 3 Kenntnis zu erlangen. So könnte erwogen werden, den „Aufruf" 13* als letztes Element des Zustandekommens einer kurzen mündlichen Anfrage aufzufassen. Dafür spricht schon der Umstand, daß sich dieser Aufruf als ein formell faßbarer Teilakt darstellt, der i n der Parlamentsöffentlichkeit gesetzt wird, so daß damit den Mitgliedern der Bundesregierung die entsprechende Möglichkeit der Kenntnisnahme geboten wäre 1 3 5 . Daß sich dieses Nach-außen-in-Erscheinung-Treten als letzter Abschnitt der Anfrageerzeugung darstellt, würde auch durch die Erwägung gestützt, daß dem Präsidenten die Möglichkeit eingeräumt i s t 1 3 6 , bestimmte „Anfragen" 129

s. I I I C 2. § 75 Abs. 4 N R G O ; dazu § 76 Abs. 3 NRGO. Generell ist auf A r t . 22 B - V G zu verweisen; gerade diese Bestimmung spricht i n i h r e r Offenheit f ü r alle möglichen Lösungen, somit auch f ü r die i m folgenden hier vertretene. 132 Insbesondere wäre ein Arbeitsbehelf das „Verzeichnis" i. S. des § 75 Abs. 4 NRGO. 133 Sofern eine „Reihung" erfolgt, könnte über diese Anfragen über die Vervielfältigung anläßlich der Behandlung i m P l e n u m (§ 76 Abs. 5 NRGO) Kenntnis erlangt werden. 134 §§ 74 Abs. 2 u. 76 Abs. 1 u. 2 NRGO. 135 Dies entspräche etwa auch der historischen Situation a m Beginn der parlamentarischen Interpellationen i n Österreich, als diese i n der T a t i m Plenum des Parlaments gestellt w u r d e n u n d sofort oder später Beantwortung erfuhren; gerade die Möglichkeit einer späteren Beantwortung besteht aber nach der nunmehrigen Rechtslage nicht mehr, wozu kommt, daß die kurzen mündlichen Anfragen spätestens v i e r Tage vor dem Tage des „ A u f r u f s " eingebracht werden müssen, der Sinn dieser Bestimmung jedoch i n eine ganz eindeutige (s. i m weiteren die i m T e x t folgenden Ausführungen) Richtung zeigen. 138 s. § 75 Abs. 2 N R G O ; über den Umfang der „Zurückstellungsbefugnis" des Präsidenten s. SWA Rechtsgutachten 40, Die Fragestunde des Nationalrates, 37 f.; Nowakowski, Z u r Fragestunde des Nationalrates, aaO, 13 f.; Czerny - Fischer, GO, 276 f. 130

131

2

Morscher

370

V. „Antwortpflicht" und „Interpellationsrecht"

zurückzustellen; dadurch erschienen die Vorgänge vor dem Aufruf als interne Vorbereitung 1 3 7 , an welcher nicht nur der anfragende Abgeordnete, sondern auch der Präsident des NR beteiligt wäre. Auch der Umstand, daß Anfragen jeweils vor dem Text der mündlichen Beantwortung i n den Stenographischen Berichten abzudrucken sind 1 3 8 , könnte i n Zusammenhalt m i t den dargelegten Erwägungen die Annahme rechtfertigen, den Aufruf als letzten Teilabschnitt der Erzeugung der kurzen mündlichen Anfrage zu deuten. Es können jedoch für diese Auffassung noch so viele Überlegungen geltend gemacht werden, gegen sie und für die Annahme, daß eine eingebrachte kurze mündliche Anfrage, sofern sie nicht „zurückgestellt" w i r d 1 3 9 , erst mit der im NRGO nicht einmal erwähnten Übermittlung an das befragte Regierungsmitglied i m Einzelfall die (im übrigen sehr differenzierte) Reaktionspflicht erzeugt, daß erst dann von einer „kurzen mündlichen Anfrage" i m juristischen Sinne die Rede sein kann, spricht folgendes: Gem. § 76 Abs. 2 NRGO dürfen Anfragen nur dann aufgerufen werden, wenn der anfragende Abgeordnete anwesend ist; ist dies nicht der Fall, i s t 1 4 0 die Anfrage vom zuständigen Mitglied der Bundesregierung schriftlich zu beantworten. Das bedeutet, daß der „ A u f r u f " nicht als ein für die Erzeugung einer Reaktionspflicht i n jedem Fall „wesentliches" Element angesehen werden kann, da auch ohne einen derartigen Aufruf eine solche entstehen kann. Nun könnte allerdings eingewendet werden, es müßte zwischen verschiedenen Typen kurzer mündlicher Anfragen unterschieden werden: Jene, die m i t dem Aufruf entstehen (Verpflichtung zur sofortigen mündlichen Beantwortung), und jene, die durch Unterlassen desselben entstehen (Verpflichtung zur schriftlichen Beantwortung), wobei i m letzteren Falle die Mitglieder der Bundesregierung Kenntnis von den nicht aufgerufenen Anfragen durch die „Vervielfältigung" 1 4 1 erhalten. Abgesehen aber davon, daß damit innerhalb der kurzen mündlichen Anfrage offenbar nie beabsichitgte und bisher auch nie so aufgefaßte Unterschiede gemacht würden, spricht gegen eine solche Annahme eine Bedachtnahme auf § 76 Abs. 3 NRGO. Nach dieser Bestimmung sind auch Anfragen, die gar nicht vervielfältigt wurden und von denen deshalb die Befragten keine Kenntnis erlangen könnten, spätestens zwei Monate „nach ihrem Einlangen" schriftlich zu beantworten. Das 137 Der Terminus „parlamentsintern", der an sich zutreffend erschiene, w i r d deshalb nicht verwendet, w e i l damit die Trägerschaft des einzelnen Abgeordneten f ü r die kurze mündliche Anfrage (s. V I C 1) zur Debatte gestellt würde. 138 § 75 Abs. 4 letzter Satz NRGO. 139 § 75 Abs. 2 NRGO; s. dazu F N 136. 140 I m zweiten Satz des § 74 Abs. 2 NRGO heißt es zwar „ w i r d " , doch dürfte dies dennoch als „Verpflichtung" zu verstehen sein. 141 s. § 76 Abs. 5 NRGO.

Β. „Antwortpflicht"

371

bedeutet, daß diese Bestimmung davon ausgeht, daß kurze mündliche Anfragen dem Befragten auch mitgeteilt werden und daß diese M i t teilung, obwohl sie i m NRGO überhaupt nicht erwähnt ist, als Voraussetzung des Zustandekommens einer kurzen mündlichen Anfrage i n einem spezifisch-juristischen Sinne anzusehen ist. Dieses Ergebnis entspricht den Vorstellungen, die dem B - V G über das Zustandekommen individueller Rechtsakte i m allgemeinen zugrunde liegen, ebenso wie der Vorstellung von einem loyalen Verhalten von Parlament und dessen einzelnen Mitgliedern 1 4 2 und Regierung zueinander. U n d es entspricht dies vor allem auch dem Sinn des § 75 Abs. 3 NRGO, wonach kurze mündliche Anfragen spätestens am vierten Tage vor der Sitzung des NR, i n der die Anfrage aufgerufen werden soll, dem Präsidenten des NR i m Wege seiner Kanzlei zu überreichen sind: Gerade diese Bestimmung soll dem Befragten eine kurze Frist geben, sich über den der Anfrage zugrunde liegenden Sachverhalt i n entsprechender Weise zu informieren, u m diese Information auch an den Anfrager und damit an die Öffentlichkeit weiterzugeben 1 4 3 ; verhindert werden sollten damit Anfragebeantwortungen i n der A r t , daß nichts bekannt sei, erst erhoben werden müßte usw. Dieses Ergebnis zeigt i n der Folge eine differenzierte Reaktionspflicht des Befragten: Er ist zunächst gehalten, zu verfolgen, wann die jeweilige Anfrage „gereiht" w i r d 1 4 4 und deshalb m i t deren A u f r u f 1 4 5 zu rechnen i s t 1 4 6 und bei deren Kenntnis, aber etwa auch i m Zweifelsfalle, 142 Nach der hier vertretenen Auffassung, daß Träger der kurzen m ü n d lichen Anfrage der einzelne Abgeordnete zum N R ist, steht i m gegebenen Zusammenhang n u r dieser zur Debatte. 143 s. auch die Materialien zur Geschäftsordnungsreform des Jahres 1961, I I D 2 h. 144 § 75 Abs. 4 NRGO. 145 § 76 Abs. 1 u. 2 NRGO. 148 Eine Pflicht der Kanzlei des Präsidenten des NR, diese Reihung zu avisieren, könnte aus A r t . 22 B - V G abgeleitet werden; es entspricht jedenfalls guter Gepflogenheit der Praxis, daß dies der F a l l ist. Auch unter dieser Voraussetzung stellt sich die Frage der Zeitplanung des Parlaments als zentrales Alltagsproblem parlamentarischer Praxis dar. Die seit 1966 k o n statierbare zumindest starke zeitliche Ausdehnung parlamentarischer T ä t i g keit führte dazu, die zunächst w i e bis dahin sehr lose u n d eher zufällige Zeitplanung auf längere Sicht (soweit eben nicht besondere Ereignisse eine Änderung erfordern) vorzunehmen, die aber trotz mancher Verbesserungen noch nicht v o l l gelungen zu sein scheint. I m gegebenen Zusammenhang kommt, abgesehen von der Situation der Parlamentsseite, noch hinzu, daß auch die Mitglieder der Bundesregierung von i h m betroffen sind. N u n k a n n man sicher der Meinung sein, daß die Bundesregierung dem Parlament eben verantwortlich sei u n d deshalb auch jederzeit Rede u n d A n t w o r t zu stehen habe. Eine auf das Funktionieren aller staatlichen Funktionen bedachte Betrachtungsweise darf aber w o h l nicht übersehen, daß auch i n einer d o m i nierend repräsentativ aufgebauten Verfassung w i e sie die österr. darstellt, die Spitze der Bundesverwaltung nicht n u r m i t den Repräsentanten i n ständiger Verbindung sein soll, sondern durchaus m i t den Repräsentierten, daß

2

372

V . „ A n t w o r t p f l i c h t " u n d „Interpellationsrecht"

sich i m P l e n u m des N R z u r A n f r a g e b e a n t w o r t u n g e i n e r a u f g e r u f e n e n A n f r a g e b e r e i t z u h a l t e n sowie nach B e a n t w o r t u n g d e r A n f r a g e a l l f ä l l i g e Z u s a t z f r a g e n z u b e a n t w o r t e n 1 4 7 . F ü r d e n F a l l , daß die A n f r a g e n i c h t z u m A u f r u f g e l a n g t — i n f o l g e A b w e s e n h e i t des a n f r a g e n d e n A b g e o r d n e t e n o d e r w e i l die A n f r a g e i n n e r h a l b v o n v i e r W o c h e n ab i h r e m E i n l a n g e n n i c h t g e r e i h t w u r d e — , i s t die A n f r a g e spätestens z w e i M o n a t e nach ihrem Einlangen 148 i n d e r K a n z l e i des P r ä s i d e n t e n des N R schriftlich zu beantworten.

also auch diese K o n t a k t e der Pflege bedürfen u n d angesichts des zeitlichen Druckes einer gewissen vorausschauenden Planung bedürfen. Gerade i n einem föderalistischen Staat ist darauf zu achten, daß die Spitze der B u n desverwaltung auch Kontakte i n den Bundesländern k n ü p f t u n d pflegt. Eine allerorts angestrebte „Parlamentsreform" w i r d also nicht n u r mehr als bisher die parlamentarische Zeitplanung i n den Vordergrund zu rücken haben, sondern auch eine gewisse Berücksichtigung der Notwendigkeit der Planung i n der V e r w a l t u n g bzw. einer gegenseitigen Koordinierung, allenfalls auch i n stitutioneller A r t , was bisher aus einer i n diesem P u n k t zweifelsohne überspitzten Gewaltentrennungssicht verabsäumt wurde. 147 Bzw. jeweils die Gründe f ü r die Nichtbeantwortung bekanntzugeben. 148 Bei der schriftlichen Anfrage ergibt die Interpretation, daß die Frist ab dem „ Z u k o m m e n " zu berechnen ist.

V I . Adressat und Träger der Interpellation A. Allgemeine Hinweise Nunmehr kann auf die Frage eingegangen werden, wer i m einzelnen als zur Reaktion auf Interpellationen Verpflichteter und wer Interpellationen zu stellen als befugt anzusehen ist. I n der Frage der E r m i t t lung des Adressaten der Interpellation, aber auch des Trägers derselben pflegt man — von „theoretischen" Erwägungen ausgehend — über den Wortlaut positiver Rechstvorschriften hinweg aus dem Verfassungssystem oder diesem vermeintlich zugrunde liegenden Prinzipien diesen Adressaten festzustellen 1 . Dabei w i r d zum Teil 2 davon ausgegangen, daß i m parlamentarischen Regierungssystem die Interpellation mitbegründet sei 3 und aus der Kontrollfunktion der Interpellation w i r d i n Vermischung m i t dem das parlamentarische Regierungssystem konstituierenden Prinzip der Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament (bzw. dessen Mehrheit) ein Rückschluß auf den (bzw. die) Interpellationsadressaten (zur Reaktion Verpflichteten) und den Träger gezogen. Eine solche Auffassung basiert auf der Vorstellung, daß jeder positiven (Verfassungs-)Rechtsordnung ein bestimmtes, mehr oder weniger eindeutiges Ordnungsmodell zugrunde liegt, daß dieses oder jenes theoretische Staatsmodell „rezipiert" worden ist. Allerdings w i r d bei einer derartigen Betrachtungsweise darüber hinweggesehen, daß gerade Verfassungen oft das Ergebnis politischer Kompromisse darstellen 4 , daß schon solche Grundvorstellungen nicht logisch konsequent und systematisch rein i n einer positiven Rechtsordnung durchgezogen sein müssen. Würden derartige Modellvorstellungen konsequent durchgeführt, würde nicht nur die positive Rechtsordnung negligiert und an deren Stelle ein je nach Standpunkt durchaus verschiedenes theoretisches Konzept treten, sondern es würde auch die positive Rechtsordnung als durchaus überflüssig und den geistigen Konzeptionsprozeß nur hindernd erscheinen. 1 s. etwa Klinghoff er, Das parlamentarische Regierungssystem i n den europäischen Nachkriegsverfassungen, 38 f.; Sauer, I R 38 ff., 50 ff., 64, dort auch weitere Literaturhinweise auf die Rechtslage i n der BRD. 2 Der andere T e i l stellt auf das „Zitierungsrecht" ab; s. dazu I I I , F N 6. 8 s. Sauer, IR, 29 ff., 38 ff. 4 Das i m Jahre 1920 geschaffene B - V G ist ein Prototyp dafür; auch die B - V G N o v . 1929 muß i n diesem Zusammenhang genannt werden.

374

VI. Adressat und Träger der Interpellation

Den Überlegungen der umschriebenen A r t ohne ständigen und konsequenten Rückbezug auf die positive Rechtsordnung muß vor allem entgegengehalten werden, daß die Interpellation als primär praktischen Bedürfnissen entsprungenes Instrument auch i n der Monarchie Relevanz hatte, und zwar nicht nur i n der „parlamentarischen", sondern auch i n der konstitutionellen Monarchie. Und es muß entgegengehalten werden, daß die Interpellation i n ihren Ausprägungen i n so verschiedenen parlamentarischen Regierungssystemen begründet angesehen wird, wie es etwa die Systeme Englands, der Bundesrepublik Deutschland und Österreichs darstellen, aber auch i m System der Schweiz, das mangels der Möglichkeit des Mißtrauensvotums von einem juristischen Standpunkt jedenfalls nicht als parlamentarisches Regierungssystem aufzufassen ist. Bei Ableitungen, die aus Modellvorstellungen über das parlamentarische Regierungssystem über Adressat und Verpflichteten erfolgen, scheint deshalb Zurückhaltung am Platz. Innerhalb dieser Auffassung w i r d andererseits Modelldenken nicht überflüssig, sondern ist auch hier geboten. Es ist von der auf die Verantwortlichkeit ausgerichteten Kontrollfunktion der Interpellation auszugehen, der Kontrollfunktion, die i n den „rechtsleeren Räumen" i n gewissem Maße die demokratische Legitimierungsfunktion für das Handeln von Regierung und Verwaltung zu übernehmen imstande ist 5 . Es muß aber festgehalten werden, daß das österr. Rechtssystem i n bezug auf die Verknüpfung von Verantwortlichkeit und Adressat nur hinsichtlich des NR, nicht jedoch des BR konsequent und i n dieser Hinsicht geschlossen erscheint. Schwierigkeiten ergeben sich i n zweiter Linie, wenn an das B - V G das heute i m Vordergrund der Auseinandersetzungen stehende Modell des neuen Dualismus herangeführt wird®. I n diesem Bereich „versagt" zumindest zum Teil ein Rückgriff auf das positive Recht und insofern auch der sich an diesem orientierende Jurist. Doch scheint, daß auch i n diesem Sektor beschränkte juristische Aussagen möglich sind; derart gewonnenen Aussagen kann etwa nicht m i t zwingender Konsequenz entnommen werden, daß alle Anfragen von Angehörigen der Regierungspartei aus spezifisch-juristischer Sicht auf alle Fälle unzulässig seien 7 ; vielmehr ergäbe sich dies nur aus dem Blickpunkt eines ganz bestimmten Modells einer parlamentarischen Regierung. Solche Überlegungen geben aber ein Signal, i n welcher Weise einerseits die derzeitige Rechtslage an historischen Modellen orientiert ist, und andererseits, wie weit die Interpellation als einzig wirksames parlamentarisches Kontrollinstrument der Opposition zum Kampfmittel der Regierung deformiert zu werden droht 7 . 6 6 7

IVB. s. I I D 1 d u n d I V Β 3. s. I V F 1.

Β. Adressat

375

Β. Adressat der Interpellation (der Kreis der zur Reaktion Verpflichteten) Bei Ermittlung des Adressatenkreises der Interpellation soll es nicht u m das Durchspielen der einzelnen wissenschaftlich möglichen Zurechnungssubjekte gehen 8 — denn diese sind je nach Differenzierung und Standpunkt, wie kurz zu umreißen versucht wurde 9 , verschieden. Hier soll die „rechtstechnische" Zurechnung 10 , i n der neueren Terminologie m i t „Zuschreibung" bezeichnet 11 , i m Vordergrund stehen. Dabei muß für Österreich auf die ausdrückliche positive Rechtsordnung zurückgegriffen werden, die je nach dem Typus der Interpellation verschiedene Regelungen vorsieht, wobei es sich jedoch immer u m einen „individualisierten" Adressatenkreis (wie etwa beim Bescheid) handelt. Diese Differenzierung kommt i m B - V G selbst nicht zum Ausdruck. A r t . 52 Abs. 1 B - V G erklärt den NR (und BR) als befugt, die Geschäftsführung der Bundesregierung zu überprüfen und i n diesem Sinne u. a. deren Mitglieder über alle Gegenstände der Vollziehung zu befragen. Den primären Hinweis dieser Bestimmung auf die Bundesrepierung haben schon Kelsen - Froehlich - Merkl dahin gedeutet, daß damit nicht nur — worauf i m Zusammenhang m i t der „Geltendmachung der Verantwortlichkeit" und m i t den „Gegenständen der Interpellation" hingewiesen w i r d — „bloß Kollegialbeschlüsse des Kabinetts zu verstehen (sind), sondern auch Verwaltungsakte aller Bundesminister" 1 2 . Diesem an sich aus dem Wortlaut nicht zwingenden, aber i n Übereinstimmung m i t der historischen Entwicklung, m i t theoretischen Modellvorstellungen und darüber hinaus i n jeder Beziehung vernünftigen Gedanken entspricht es, daß der folgende, auf die Interpellation bezogene Halbsatz auf die Mitglieder der Bundesregierung abstellt. Das entspricht an sich dem System des B-VG. das jedes einzelne Mitglied der Bundesregierung als auch diese kollektiv als dem Parlament unmittelbar verantwortlich normiert 1 8 . Erst dann, wenn man beachtet, daß auch dem BR gleichermaßen die Interpellationsbefugnis zukommt, wiewohl die Mitglieder der Bundesregierung von dessen Vertrauen nicht abhängig sind, zeigt sich, daß auch die österr. Regelung i n dieser Beziehung — von transpositiven Modellvorstellungen ausgehend — keineswegs kon8

s. dazu i m einzelnen H. J. Wolff , Theorie der Vertretung, 224 ff., 253 ff. s. V A . 10 s. H. J. Wolff , Theorie der Vertretung, aaO. 11 s. Kelsen, Reine Rechtslehre 2 ,154. 12 Kelsen - Froehlich - Merkl, B V , 138; daß das Abstellen auf „ V e r w a l tungsakte" i n einem engeren Sinne zu eng aufgefaßt wäre, sei hier n u r angemerkt (dazu V I I I ) . 18 A r t . 74 Abs. 1 B - V G ; dazu I V Β 1. 9

376

VI. Adressat und Träger der Interpellation

sequent ist 1 4 bzw. umgekehrt, daß diese Modellvorstellungen nur beschränkt der positiven Rechtslage gerecht zu werden vermögen 15 . Das erweist sich i m gegebenen Zusammenhang dadurch, daß trotz undifferenzierter Verfassungsrechtslage, aber m i t dieser bisher unbestritten i n Einklang stehend angesehen, das NRGO unterschiedliche A n ordnungen i n bezug auf den Interpellationsadressaten trifft. U n d zwar insofern, als die klassische schriftliche Anfrage sowohl an die Bundesregierung als auch an die einzelnen Mitglieder der Bundesregierung, dringliche Anfragen jedoch nur an die einzelnen Mitglieder der Bundesregierung gerichtet werden können 1 6 ; auch eine Anfragebesprechung ist nur i m Hinblick auf Antworten eines Regierungsmitgliedes möglich 1 7 » 1 8 . 1. Die klassische schriftliche Anfrage 19

Die schriftliche Anfrage kann gemäß § 71 Abs. 1 NRGO sowohl an die Bundesregierung als auch an die einzelnen Mitglieder derselben gerichtet werden. I m letzteren Falle ist Adressat und zur Reaktion Verpflichteter der jeweils befragte Bundesminister. Bei Anfragen an die Bundesregierung, die sich auf jenen Geschäftskreis zu beschränken haben, welchen die Bundesregierung als Kollegialorgan zu besorgen hat 2 0 , erscheint zunächst als Adressat die Bundesregierung, und zwar nicht nur unter dem Gesichtspunkt der politischen Verantwortlichkeit, sondern gerade auch als rechtstechnisches Zurechnungs-(Zuschreibungs-) Subjekt 2 1 . 14 s. dazu schon den Hinweis bei Kelsen - Froehlich - Merkl, B V , 137; neuestens Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO. 15 Das gilt — trotz der schon mehrfach hervorgehobenen unterschiedlichen Rechtslage — auch f ü r die BRD, u n d zwar nicht n u r f ü r die verfassungstheoretische Begründung der Interpellation, sondern vielmehr noch f ü r die v i e l weitergehenden Determinierungen, die an präpositiven Ordnungsmodellen orientiert sind; s. dazu (dort auch die wichtigsten weiteren Literaturhinweise) Sauer. IR, 22 ff. (38 ff., 64). 18 Gleiches g i l t f ü r kurze mündliche Anfragen u n d Zusatzfragen, wobei allerdings das B - V G (Art. 52 Abs. 2) dies ausdrücklich vorsieht. 17 § 72 Abs. 1 NRGO; Czerny - Fischer, GO, 257. 18 N u r der Vollständigkeit halber sei erwähnt, daß hier nicht behandelt w i r d (s. dazu I V Β 2), an w e n recte innerhalb der möglichen Adressaten i m einzelnen die Anfrage zu richten ist („Folgekompetenz"!). 19 s. Klinghoffer, Das parlamentarische Regierungssystem i n den europäischen Nachkriegsverfassungen, 39; Czerny - Fischer, GO, 249 ff. 20 s. dazu I V Β 2 sowie (mit weiteren Literaturhinweisen) Barfuß, Ressortzuständigkeit u n d Vollzugsklausel, 22 ff., 45 ff., 54 ff., 92 ff.; Ermacora, ö s t e r reichische Verfassungslehre, 172 ff.; Welan, Regierung u n d Staatsoberhaupt, i n : Demokratie u n d Verfassung i n Österreich, 171 ff.; Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 486 ff. 21 Als Beispiele solcher Anfragen s. etwa aus der 12. GP des N R : 485/J, 11-919 B l g N R ; 487/J, 11-921 B l g N R ; 488/J, 11-922 B l g N R ; 791-794/J, 11-15041507 B l g N R ; 816-826/J, 11-1532-1542 B l g N R usw.

Β. Adressat

377

Dabei ist immer noch die Frage offen, wem i m Sinne des § 71 Abs. 1 NKGO diese Anfragen unverzüglich „mitgeteilt" werden müssen bzw. wer für die Bundesregierung gem. § 71 Abs. 3 NRGO innerhalb von zwei Monaten mündlich oder schriftlich A n t w o r t zu geben oder die Nichtbeantwortung schriftlich zu begründen hat, welches Organ also für die Bundesregierung nach außen hin handelnd i n Erscheinung t r i t t . Das ist eine über den gegebenen Zusammenhang hinausgehende Frage, die unter Berufung auf A r t . 69 Abs. 1 letzter Satz B - V G 2 2 i n Übereinstimmung m i t der einhelligen Lehre 2 3 dahin zu lösen ist, daß der Bundeskanzler „die Bundesregierung als Gesamtheit zu vertreten" 2 4 hat. Neben der Bundesregierung ist sonach i n einem spezifischen Sinne auch der Bundeskanzler Adressat und vor allem auch zur Reaktion verpflichtet; an die Bundesregierung gerichtete Anfragen sind ihm sofort mitzuteilen. Rechtstheoretisch handelt es sich dabei u m einen Fall der Stellvertretung, wobei jedoch zusätzlich neben den einzelnen Mitgliedern der Bundesregierung als rechtsfundamentales Zurechnungssubjekt schlußendlich — sofern man von einer möglichen Vertretung desselben wieder absieht 25 — vor allem die natürliche Person X , die das A m t des Bundeskanzlers innehat, fungiert 2 6 ; das bedeutet, daß bei Anfragebeantwortungen auf Anfragen an die Bundesregierung (grundsätzlich 27 ) der Bundeskanzler nach außen i n Erscheinung t r i t t 2 8 . Zur sachlichen Vorbereitung von Beantwortungen solcher Anfragen werden die sachlich befaßten Bundesminister (über deren Apparat, die Bundesministerien) eingeschaltet, die Erledigung bedarf jedoch zu ihrem Zustandekommen als eine i n die Kompetenz der Bundesregierung fallende Angelegenheit eines Ministerratsbeschlusses 27 > 29 . 22 Diese Rechtsvorschrift lautet: „Sie (Bundeskanzler, Vizekanzler u n d die übrigen Bundesminister) bilden i n ihrer Gesamtheit die Bundesregierung unter dem Vorsitz des Bundeskanzlers." 23 s. Merkl, Die Führerstellung des Bundeskanzlers, JB1. 1936, 177 ff.; dazu schon Kelsen - Froehlich - Merkl, B V , 166; neuestens Barfuß, Ressortzuständigkeit u n d Vollzugsklausel; Ermacora, österreichische Verfassungslehre, 177; Welan, Regierung u n d Staatsoberhaupt, aaO, 174. 24 So Ermacora, österreichische Verfassungslehre, 177. 25 s. dazu i m folgenden. 26 s. grundlegend H. J. Wolff, Theorie der Vertretung. 27 Ausnahme s. u. 28 s. etwa Anfragebeantwortung 816/AB, 11-1766 B l g N R 12. GP. 29 Nach herrschender, auf Kelsen - Froehlich - Merkl, B V , 166, zurückgehender Auffassung bedarf es hierzu der Einstimmigkeit; s. auch Adamovich Spanner, Hdb. 5 , 243; Ermacora, österreichische Verfassungslehre, 204; Welan, Regierung u n d Staatsoberhaupt, aaO, 190 ff.; V f G H Slg. 2149/1951; V f G H v. I.12.1970, W 1-10/70 (JB1. 1971, 518 f.); V w G H Slg. 6035 A/1963; m i t zutreffender Begründung nunmehr Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 485 f.; dagegen Pfeifer, Über die Beschlußfassung der Regierung u n d die Verantwortlichkeit ihrer Mitglieder, aaO; Ermacora, Allgemeine Staatslehre I I , B e r l i n 1970, 686 ff.

378

V I . Adressat u n d Träger der Interpellation

W e n n auch i n d e m g e n a n n t e n B e r e i c h 3 0 als V e r t r e t e r d e r B u n d e s regierung grundsätzlich der Bundeskanzler t ä t i g zu w e r d e n h a t 3 1 , ist a u f A r t . 2 V E G 3 2 Bedacht z u n e h m e n . Diese B e s t i m m u n g i s t z w a r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h 3 3 , aber auch i h r e m S i n n n a c h 3 4 p r o b l e m a t i s c h ; sie w i r d aber als d e m Rechtsbestand a n g e h ö r e n d angesehen, w e s h a l b d e r e n B e d e u t u n g f ü r d e n gegebenen Z u s a m m e n h a n g z u p r ü f e n i s t : Bundesverfassungsgesetzlich i s t j e d e n f a l l s speziell 35 keine Beantwort u n g s k o m p e t e n z insgesamt festgelegt f ü r die B e a n t w o r t u n g s c h r i f t l i c h e r A n f r a g e n . Jedoch d ü r f t e h i e r a u f d e n d e r I n t e r p e l l a t i o n z u g r u n d e l i e g e n d e n S a c h v e r h a l t z u r ü c k z u g r e i f e n s e i n 8 6 ; b e s t e h t h i e r eine v e r fassungsrechtliche Z u s t ä n d i g k e i t s b e s t i m m u n g 3 5 f ü r die B u n d e s r e g i e r u n g , k o m m t A r t . 2 V E G keinesfalls z u m Zuge, w ä h r e n d ( u n t e r A u ß e r achtlassung d e r M e i n u n g , daß eine Z u s t ä n d i g k e i t d e r B u n d e s r e g i e r u n g überhaupt n u r durch Verfassungsbestimmung begründet werden k a n n 8 6 ) ansonsten a n S t e l l e d e r d u r c h d e n B u n d e s k a n z l e r v e r t r e t e n e n B u n d e s r e g i e r u n g auch e i n B u n d e s m i n i s t e r a g i e r e n k a n n 8 7 . D a b e i i s t z u beachten, daß die B u n d e s r e g i e r u n g n a c h d e r g e n a n n t e n R e c h t s v o r s c h r i f t d e n „ z u s t ä n d i g e n B u n d e s m i n i s t e r " z u d e n i h r o b l i e g e n d e n Akten der Vollziehung e r m ä c h t i g e n k a n n ; als A k t d e r V o l l z i e h u n g s t e l l t sich 80 Welche Angelegenheiten das sind, ist η neh dem der Interpellation zugrundeliegenden Substrat zu beurteilen (s. I V B). 81 s. auch Pfeiler, Über die Beschlußfassung der Regierung u n d die V e r antwortlichkeit ihrer Mitglieder, aaO, 498. 82 B G B l . 1925/277. 88 Die Verfassungsmäßigkeit dieser Bestimmung hängt davon ab, ob man annimmt, daß nach dem B - V G die Bundesregierung n u r in den durch Ver fassunpsvorschrift bestimmten Fällen zuständig sein dü^fe (so Ermacora, österreichische Verfassungslehre, 172 f.), oder aber deren Zuständigkeit auch einfach^esetzlich begründet werden kann (so Barfuß, Ressortzuständigkeit u n d Vollzugsklausel, 46 ff., 55 f.: zuletzt Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 470 f., 486; jeweils weitere Literaturhinweise): i m weiteren scheint die Bestimmung i m H i n b l i c k auf A r t . 18 Abs. 1 B - V G nicht unbedenklich, w e i l die Voraussetzungen f ü r die Inanspruchnahme der Delegation smöglichkeit nicht hinreichend umschrieben sein dürften, w o r a n die grundsätzlich erkennbare Tendenz des V E G (Verwaltungsvereinfachung) nich+s ändern dürfte, da damit alle Fälle erfaßt si"d. Es müßte i m einzelnen geprüft werden, ob allenfalls Derogation oder I n v a l i d a t i o n vorliegt. 84 Dies deshalb, w e i l nach A r t . 2 V E G die Bundesregierung von den i h r obliegenden A k t e n der Vollziehung, soferne i h r diese nicht bundesverfassungsgesetzlich vorbehalten sind (s. F N 33!), auch den zuständigen Bundesminister ermächtigen kann, zuständig aber gerade die Bundesregierung ist; sinnvoll scheint diese Aussage nur, w e n n man von irgendwelchen tatsächlich vorgegebenen Geschäftskreisen der Bundesminister ausgeht u n d i n diesem Sinne darauf abstellt, welches Bundesministerium eine Materie h e r k ö m m licherweise sachlich zu betreuen pflegt; i n diese Richtung nunmehr auch Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 489, F N 94. 85 Z u r generellen Beurteilung s. F N 33. 86 s. I V Β . 87 s. etwa die Anfragebeantwortungen 814/AB, 11-1764, 815/AB, 11-1765, 831/AB, 11-1781, 832/AB, 11-1782, jeweils B l g N R 12. GP.

Β. Adressat

379

aber i m gegebenen Zusammenhang nicht (nur) die technische Vorbereitung und Verwirklichung der Anfragebeantwortung (manipulative Seite) dar, sondern die (materielle) Entscheidung über die A r t der Beantwortung. Eine Beschlußfassung der Bundesregierung über einen entsprechenden Interpellationsbeantwortungs-Erledigungs-Antrag 38 wäre deshalb durch A r t . 2 VEG (das ergibt sich auch aus der Grundtendenz dieses BG: VerwaltungsVereinfachung) nicht gedeckt 39 . 2. Die dringliche Anfrage

Dringliche Anfragen können nur an die einzelnen Mitglieder der Bundesregierung, nicht jedoch an die Bundesregierung als solche gerichtet werden 4 0 . Eine solche Beschränkung dringlicher Anfragen hinsichtlich des Adressatenkreises wäre konsequent, wenn dringliche A n fragen auch sofort beantwortet werden müßten: Denn die Beantwortung einer an die Bundesregierung gerichteten Anfrage kann nur auf Grund eines Beschlusses der Bundesregierung zustande kommen und zu dieser Beschlußfassung muß ein entsprechender Zeitraum zur Verfügung stehen. Die österr. Regelung enthält aber nicht die (rechtliche) Verpflichtung, auf dringliche Anfragen unmittelbar und sofort zu reagieren 41 . Wenn trotzdem das NRGO dringliche Anfragen nur auf die Mitglieder der Bundesregierung als Adressaten abstellt, kann dem der Gedanke zugrunde gelegt werden, daß dem durch eine dringliche A n frage Angegriffenen auch sofort die Möglichkeit zur Replik gegeben sein soll — eine durchaus demokratischen Gepflogenheiten entsprechende Möglichkeit. I n diese Richtung geht auch die Praxis, nach der das befragte Regierungsmitglied nach der mündlichen Begründung der Anfrage das Wort i m Plenum des NR zu ergreifen pflegt 4 2 . 88 Bekanntermaßen besteht f ü r die Bundesregierung keine Geschäftsordn u n g (s. neuestens Ermacora, österreichische Verfassungslehre, 209; Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 485), der Terminus „ A n t r a g " hat sich aber i n der Praxis eingebürgert. 89 Ob etwa die i n F N 37 angeführten Anfragebeantwortungen v o m M i nisterrat beschlossen w u r d e n oder n u r eine (Blanko- !)Ermächtigung zu dieser erteilt wurde, läßt sich aus der Formulierung der Anfragebeantwortung nicht entnehmen. Die Praxis scheint aber dem gesetzlich nicht gedeckten Modus der Beschlußfassung über A n t r a g des Bundesministers zu folgen. 40 § 73 Abs. 1 N R G O ; Czerny - Fischer, GO, 262; Fischer, Die dringliche Anfrage: Neue Dimensionen, aaO, 27. 41 s. V Β 5. 42 s. StProtNR 10. GP, 891 ff. (18. Sitzung am 5.6.1963), 3076 ff. sowie 3100 ff. (59. Sitzung a m 25.11.1964); StProtNR 11. GP, 10 711 ff. (126. Sitzung a m 17.12.1968), 11 959 ff. (140. Sitzung am 21.5.1969), 12 073 ff. (141. Sitzung a m 22. 5.1969), 12 362 ff. (143. Sitzung am 25. 6.1969), 12 455 ff. (144. Sitzung am 26. 6.1969), 12 613 ff. sowie 12 634 ff. (145. Sitzung a m 8. 7.1969), 12 751 ff. (146. Sitzung am 9.7.1969) usw.

380

VI. Adressat und Träger der Interpellation 3. Die kurze mündliche Anfrage

Auch bei kurzen mündlichen Anfragen 4 8 und den Zusatzfragen 44 ist Adressat nur das einzelne Mitglied der Bundesregierung. Eine solche Regelung ist zwar hinsichtlich der kurzen mündlichen Anfrage nicht so sehr politisch geboten wie bei der dringlichen Anfrage, denn kurze mündliche Anfragen sind immerhin spätestens am vierten Tage vor der Sitzung des NR, i n welcher sie aufgerufen werden sollen, einzubringen 45 , so daß Zeit für eine Beschlußfassung durch die Bundesregierung zur Verfügung steht. Aber i m Hinblick auf die Zusatzfragen erscheint eine solche Begrenzung geradezu als notwendige Konsequenz: Sollen doch die Zusatzfragen dem unmittelbaren Gespräch zwischen Anfrager und Befragtem i n aller Parlamentsöffentlichkeit dienen; gerade i n dieser Belebungsfunktion liegt der Hauptwert und das Hauptziel der Fragestunde 46 . Hier würde eine entsprechende Zeit benötigende A b stimmung innerhalb der Regierung die Unmittelbarkeit des Gesprächs unmöglich machen. Während nun i m Bericht des Geschäftsordnungsausschusses 47, der den Antrag betreffend das NRGO 4 8 behandelte, i n Übereinstimmung m i t der i n Aussicht genommenen und auch verwirklichten Regelung des A r t . 52 Abs. 2 B - V G bemerkt wird, daß „mündliche Anfragen nur an einzelne Mitglieder der Bundesregierung, nicht aber an die Bundesregierung als Ganze zu richten sind", brachte der Verfassungsausschuß i n seinem Bericht zu jenem Antrag, der u. a. zur Erlassung des A r t . 52 Abs. 2 B - V G führte 4 9 , zwar dies auch zunächst zum Ausdruck, meinte dann aber, daß „ i n Belangen, i n welchen die Vollziehung i n den A u f gabenbereich der Bundesregierung als Kollegialorgan fällt, . . . die mündlichen Anfragen an den Bundeskanzler zu richten sein" 5 0 werden. Das mag nun zwar ein politisch zulässiger Ausweg sein (ebenso wie i m übrigen bei dringlichen Anfragen), m i t rechtlichen Argumenten kann er nicht begründet werden. Auch i m Falle primär politischer Argumentation schiene es aber nur konsequent, entweder auf rechtliche Überlegungen überhaupt zu verzichten oder ganz offen die beiden rational nicht vereinbaren Forderungen nach unmittelbarem Frage48

A r t . 52 Abs. 2 B - V G , § 74 Abs. 1 NRGO. § 76 Abs. 4 NRGO. 45 § 75 Abs. 3 NRGO. 46 So neben den Materialien zum nachmaligen NRGO u n d zur B - V G N o v 1961 (409, 463 B l g N R 9. GP) v o r allem auch die Redner bei deren Behandlung i m Plenum des N R i n der 67. Sitzung am 25. 5.1961, StProtNR 9. GP, 2776 ff., u n d i n der 71. Sitzung a m 5. 7.1961, StProtNR 9. GP, 2997 ff. 47 463 BlgNR 9. GP, 7; s. auch Czerny - Fischer, GO, 268 f. 48 134/A, 9. GP. 40 133/A, 9. GP. 50 409 B l g N R 9. GP, 2. 44

Β. Adressat

381

und Antwortspiel (Belebungsfunktion! 51 ) einerseits und Einschaltung der Bundesregierung als für die Beschlußfassung i n diesen Fällen zu schwerfälliges Kollegialorgan andererseits offen zu postulieren 52 . 4. Die Stellvertretung

Wenn der jeweilige Adressat von Interpellationen ermittelt ist, muß zu klären versucht werden, ob über die angeführten Fälle der Vertretung (Bundesregierung durch den Bundeskanzler bzw. Bundesminister i n den Fällen der schriftlichen Anfrage) hinaus eine Vertretung möglich ist. Ein solches Unterfangen kann das Problem nur andeutungsweise darlegen, w e i l zwar eine Vertretung rechtstheoretisch grundsätzlich möglich erscheint 53 , es hier aber nicht u m diese grundsätzliche Möglichkeit, sondern u m deren Zulässigkeit und rechtliche Regelung nach der österr. Rechtsordnung i n dem hier maßgeblichen Bereich geht. Und gerade i n dieser Beziehung kann nicht auf gesicherte wissenschaftliche Erkenntnisse zurückgegriffen werden 5 4 — i n Anbetracht der unklaren Regelungen 55 , die sich gerade i m NRGO i m Zusammenhang m i t der Interpellation zeigen, ein besonderes Manko, dessen Beseitigungsversuch den Rahmen dieser Arbeit sprengen würde. a) Ersetzung Zunächst ist klarzustellen, daß, wiewohl Verfassungstheorie 5 ' 6 und B - V G 5 7 i n Verfolgung des Standpunktes der Reinen Rechtslehre eine derartige Differenzierung nicht vornehmen, das Auseinanderhalten von Ersetzung und Vertretung (im engeren, spezifischen Sinne) 58 Einsichten zu fördern i n der Lage ist. Eine solche Unterscheidung ist aller51

Z u r „Belebungsfunktion" der Fragestunde s. die Hinweise i n F N 36 sowie Peter Schindler, Die Fragestunde des Deutschen Bundestages, aaO, 437 ff. 62 Eine andere Rechtslage ist i n der B R D gegeben, da u n m i t t e l b a r n u r der Bundeskanzler dem Parlament verantwortlich ist (s. die Hinweise bei Maunz - Dürig - Herzog, Grundgesetz, R N zu A r t . 62) ; dazu k o m m t die „Richtlinienkompetenz" des Bundeskanzlers nach A r t . 65 GG. E i n Rückgriff auf Ergebnisse i n der B R D ist deshalb unmöglich. 53 s. H. J. Wolff, Theorie der Vertretung, insbes. 2 ff., 129 ff. 64 Vgl. jedoch etwa Kelsen - Froehlich - Merkl, BV, 168 f.; Melichar, Institutionelle u n d personelle Zuständigkeitsordnung, i n : Gegenwartsprobleme des Rechts N F I I , Paderborn 1950, 213 ff.; Ermacora, Die Organisationsgew a l t , W D S t R L 16, B e r l i n 1958,191 ff. (195 f., 214 ff., 220 ff. u. passim). 65 U n k l a r auch dann, w e n n Adamovich - Spanner, Hdb. 5 , 240, hinweisen: „Die Stellvertretung der einzelnen Mitglieder der BReg ist durch das B - V G i n eingehender Weise geregelt worden." 66 s. etwa Kelsen - Froehlich - Merkl, BV, 168; Adamovich - Spanner, Hdb. 5 , 240; die Theorie deutet den Begriff „Vertretung" i m B - V G (s. dazu die folgende FN) als „Stellvertretung". 57 A r t . 69 Abs. 2, A r t . 73 u n d A r t . 78 Abs. 2 B - V G sprechen v o n „Vertreter" bzw. „Vertretung". 58 s. H. J. Wolff, Theorie der Vertretung, 2 ff., 6 ff., 107 ff., 129 ff., 280 ff.

382

VI. Adressat und Träger der Interpellation

dings nur dann möglich, wenn die Zurechnungs-(Zuschreibungs-)Ebene verschoben w i r d : Es ist nicht mehr — wie bisher — abzustellen auf das Organ, sondern auf den Organwalter 59. Das B - V G selbst tut dies — allerdings ohne verbale Differenzierung — ebenso, wenn es etwa i n A r t . 69 Abs. 1 von Bundeskanzler, Vizekanzler, den übrigen Bundesministern und der Bundesregierung spricht (in diesem Zusammenhang offenbar als Organ aufgefaßt), i n A r t . 73 jedoch auf den Organwalter abstellt: Hier geht es u m die zeitweilige Verhinderung eines Bundesministers; damit kann sinnvollerweise eben nur die das A m t innehabende physische Person gemeint sein. Liegt eine solche „Vertretung" vor, die sich tatsächlich als Ersetzung darstellt, hat sich i n bezug auf das Organ nichts geändert: Als Adressat und Verpflichteter ist nach wie vor der jeweilige Bundesminister usw. anzusehen. I n bezug auf den Organwalter liegt aber eine Änderung vor, die deshalb als Ersetzung zu werten ist, w e i l Akte des „Vertreters" (richtig: Ersatzmannes 60 ) nicht dem „Vertretenen" (richtig: Ersetzten) zugerechnet (zugeschrieben) werden. A r t . 73 B - V G hält denn auch i n seinem zweiten Satz ausdrücklich fest, daß der „Vertreter" die gleiche Verantwortung wie der Bundesminister trägt. I n diesen Fällen ist der Ersatzmann auch Adressat und Verpflichteter; er ist berechtigt zur Reaktion auf Interpellationen i n allen Fällen, z.T. spezifisch verpflichtet 6 1 . Nun erfaßt allerdings A r t . 73 B - V G nur die Ersetzung der Bundesminister, nicht des Bundeskanzlers (jeweils auf den Organwalter abgestellt). M i t der gerade durch das Fehlen gesicherter Erkenntnisse gebotenen Vorsicht dürfte dennoch davon auszugehen sein, daß die der Ersetzung der Bundesminister analoge Regelung betreffend den Bundeskanzler i n A r t . 69 Abs. 2 erster Satz B - V G getroffen ist 6 2 , nur daß es hierzu keines 69 Gerade der Organwalter ist es, der als Pflichtsubjekt fungiert; s. i m einzelnen H. J. Wolff , Theorie der Vertretung, 224 ff. (235, 250 f., 254), 263 ff. u. passim. 60 Der Begriff Ersatzmann ist genau w i e etwa der Begriff Bundesminister, Bundeskanzler usw. als rechtstechnischer aufzufassen, es k a n n sich selbstverständlich auch u m eine F r a u handeln; doch zeigt sich hier schon i n der Sprache die unbewußte Verknüpfung Recht — M a n n ; dazu i m einzelnen nach w i e v o r grundlegend Marti, U r b i l d u n d Verfassung, Bern u n d Stuttgart o. J. 61 Politisch w i r d hier regelmäßig darauf abzustellen sein, ob der jeweilige Gegenstand der Interpellation sozusagen auf den zuständigen Minister „ p e r sönlich" gemünzt ist oder nicht, wobei i m ersten Falle das politische Postulat i m Vordergrund steht, daß der so Angesprochene persönlich reagiert, was durch entsprechende Kontakte, Gespräche, allenfalls (vorläufige) Zurückziehung der Anfrage u. ä. möglich ist; die spezifische Verpflichtung besteht bei schriftlichen Anfragen, w e n n Fristablauf droht, sowie bei mündlichen Anfragen. 62 Diese Bestimmung lautet: „Der Vizekanzler ist zur Vertretung des Bundeskanzlers i n dessen gesamtem Wirkungsbereich berufen." Siehe n u n mehr zusammenfassend Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 475 ff.

Β. Adressat

383

besonderen Aktes des Bundespräsidenten bedarf. Die Vertretbarkeit dieser Auffassung w i r d durch den zweiten Satz dieser Bestimmung gestützt, wonach i m Falle der Verhinderung sowohl des Bundeskanzlers wie des Vizekanzlers durch A k t des Bundespräsidenten ein M i t glied der Bundesregierung m i t der Vertretung betraut wird. Auch i n diesen Fällen ist deshalb gleichermaßen wie bei der Ersetzung des Bundesministers davon auszugehen, daß auf der Ebene der Organwalter der Ersatzmann Verpflichteter bzw. Berechtigter zur Reaktion auf Anfragen ist. Dieses Ergebnis, das auch Modellvorstellungen dahingehend entspricht, nach denen ein Konnex zwischen Reaktionspflicht (Antwortpflicht) und politischer Verantwortlichkeit besteht, macht sichtbar, daß die für die „Stellvertretung" (im weiteren Sinne) hinsichtlich der Interpellationsreaktion maßgeblichen Bestimmungen des NRGO — nämlich dessen §§ 71 Abs. 3 6 3 und 74 Abs. 2 6 4 — völlig unsystematisch und inkonsequent konzipiert sind. Dies insofern, als — und das ist historisch erklärbar, w e i l die die kurze mündliche Anfrage betreffende Rechtsvorschrift erst 1961 neu geschaffen wurde — die eine Bestimmung die Möglichkeit der „Stellvertretung" überhaupt nicht anführt, obwohl nach dem B - V G die Ersetzung vorgesehen ist, während dies die letztere Bestimmung tut, dies aber auch wieder inkonsequent, als nicht auf A r t . 69 Abs. 2 B - V G Bedacht genommen wird. Aus dem Vorhandensein oder Nichtvorhandensein von Hinweisen auf das B - V G i n den hier angeführten Rechtsvorschriften des NRGO kann deshalb durch Umkehrschluß keinerlei für den gegebenen Zusammenhang relevantes Ergebnis gewonnen werden 6 5 . Eindeutig geklärt ist nur, daß bei münd68 B e t r i f f t die schriftliche Anfrage u n d lautet: „Der Befragte hat innerhalb von zwei Monaten . . . " , enthält also keijie Hinweise auf eine mögliche „ V e r tretung". 64 B e t r i f f t die kurze mündliche Anfrage: „Das befragte M i t g l i e d der B u n desregierung oder sein Vertreter (Art. 73 u n d 78 Abs. 2 B - V G ) ist verpflichtet, . . . " 85 Das ist Czerny - Fischer, GO, 256, entgegenzuhalten; w e n n diese Autoren i m übrigen auf die Verantwortlichkeit der Staatssekretäre nach A r t . 76 B - V G abstellen, muß erwidert werden, daß i m Bereich der parlamentarischen K o n trolle nicht A r t . 76, sondern A r t . 74 B - V G die maßgebliche Rolle spielt; u n d dieser politischen Verantwortlichkeit unterliegen auch die Staatssekretäre (s. Kelsen - Froehlich - Merkl, B V , 173 f.). V o r allem aber liegt die Aussage auch deshalb schief, w e i l sich f ü r den Bereich der mündlichen Anfragen, i n welchem eine Vertretungsmöglichkeit durch Staatssekretäre entsprechend den einschlägigen Bestimmungen auch von diesen Autoren angenommen w i r d , hinsichtlich der Nichtanwendbarkeit des A r t . 76 B - V G überhaupt nichts ändert. Allerdings — u n d darauf w i r d i m T e x t noch zurückzukommen sein — handelt es sich hier weder u m eine durch rechtstheoretische Erwägungen, noch auf G r u n d von Deduzierung aus Modellvorstellungen zu lösende Frage, sondern u m eine solche der (Verfassungs-)Interpretation; zu wenig differenzierend f ü r den gesamten Fragenkomplex neuestens auch Walter, ö s t e r reichisches Bundesverfassungsrecht, 483 u. 497.

384

VI. Adressat und Träger der Interpellation

liehen Anfragebeantwortungen eine Vertretung i. e. S. durch Staatssekretäre zulässig erscheint. I m weiteren ist aber eine Reaktion des Ersatzmannes jedenfalls, obwohl dies das NRGO nicht ausdrücklich vorsieht, auch bei schriftlichen Anfragen möglich bzw. geboten, nicht nur bei mündlichen. b) Vertretung

i. e. S.

Bleibt die Frage der „echten" Stellvertretung zu prüfen, also jener Fälle, i n welchen auf Organwalterebene (als rechtstechnisches Zurechnungsobjekt fungiert letztlich auch hier immer wieder das Organ, also die Bundesregierung, der Bundeskanzler, der Bundesminister) eine Zuschreibung des Verhaltens des Vertreters dem Vertretenen erfolgt. Auch i n diesem Bereich können Deduzierungsversuche aus dem parlamentarischen Regierungssystem, dessen Vielgestaltigkeit gerade i n den konkreten Einzelheiten auch bei Annahme eines Grundmodells 6 8 bekannt ist, allein nicht weiterhelfen, sondern letztlich nur die Verfassungsinterpretation. Jedoch ist darauf zurückzukommen, daß es sich bei interpellativen Vorgängen u m sich nur primär zwischen Parlament bzw. Abgeordneten auf der einen und der Regierung auf der anderen Seite abspielende Vorgänge handelt, die auf Kontrolle und Sichtbarmachen ministerieller Verantwortlichkeit i n der und für die Öffentlichkeit gerichtet sind; gerade ministerielle Verantwortlichkeit zielt auf den Organwalter. Das bedeutet, daß gerade von der Öffentlichkeitsfunktion der Interpellation her die sich mündlich i m Parlament abspielenden Interpellationsvorgänge mehr noch als die schriftlichen auf die unmittelbare Konfrontation Parlament(arier) — Minister abgestellt und angewiesen sind. Dieser Gedanke scheint auch bei der Beurteilung einer Vertretungsmöglichkeit bei interpellativen Vorgängen nach dem positiven Recht maßgeblich zu sein. ββ Gerade bei diesen Modellvorstellungen w i r d ohne Unterscheidung von Organ u n d Organwalter auf das M i t g l i e d der Bundesregierung abgestellt. N u n steht faktisch-politisch gesehen i m parlamentarischen Regierungssystem der Organwalter i m Vordergrund, nicht die abstrakte juristische K o n s t r u k tion. Es sehen aber die Verfassungen gerade auf parlamentarischem Gebiet eine Vertretungsmöglichkeit derselben v o r (für Österreich: A r t . 78 Abs. 2 B - V G ) . Es w ü r d e eine Absage an das (positive) Recht bedeuten, w e n n m a n auf G r u n d bestimmter Vorstellungen eine Vertretungsmöglichkeit grundsätzlich verneinen würde. Wie w e i t diese Möglichkeit geht, k a n n deshalb n u r dem positiven Recht zu entnehmen versucht werden. Ganz anders liegt es bei politischen Überlegungen: I n deren Rahmen w i r d man sagen können, daß n u r i n zwingenden Fällen eine Vertretung u n d dann ausschließlich durch einen Staatssekretär erfolgen soll. Denn parlamentarische Kontrolle richtet sich eben i n dieser Sicht gegen den Organwalter, u n d es entspricht allein schon dem primitivsten politischen Stil, daß sich der so Kontrollierte auch persönlich stellt.

Β. Adressat

385

Durch A r t . 20 Abs. 1 B - V G werden dabei alle theoretischen Kombinationsmöglichkeiten grundsätzlich eingeschränkt 67 , da nur mehr i n die staatliche Organisation integrierte Personen tätig werden dürfen (auf die Verpflichtung abgestellt: tätig werden müssen). So spitzt sich das Problem darauf zu, ob Staatssekretäre bzw. (faktisch dürften hier i n Frage kommen nur Ministerial-)Beamte für den Befragten agieren können (müssen). Die Lösung(en) der Frage ergibt (ergeben) sich vornehmlich aus der das demokratische und rechtsstaatliche Prinzip gleichermaßen verwirklichenden Zentralnorm des A r t . 18 Abs. 1 B - V G 6 8 , i m weiteren aus A r t . 75 und A r t . 78 Abs. 2 B - V G ; nur hilfsweise kommen wegen der angeführten weitgehenden Inkonsequenz dieser Bestimmungen § 71 Abs. 2 und § 74 Abs. 2 NRGO i n Betracht. Geht man i n Ubereinstimmung etwa m i t Kelsen - Froehlich - Merkl 69 und Ermacora 70 von einer strengen Bindung durch A r t . 18 Abs. 1 B - V G und einer entsprechenden Auslegung der A r t . 75 und 78 Abs. 2 B - V G aus, bedarf es für eine „Vertretung" des Bundesministers immer einer gesetzlichen Ermächtigung, und zwar i m Hinblick auf A r t . 18 Abs. 1 B - V G einer inhaltlich hinreichend determinierten. Aus einer solchen Sicht enthält A r t . 75 B - V G 7 1 keine derartige Ermächtigung zur Stellvertretung, sondern eröffnet nur die Möglichkeit der Entsendung eines Vertreters, ohne zu sagen, unter welchen Voraussetzungen dies möglich ist. Nur soweit eine solche Ermächtigung durch Gesetz vorgesehen ist, könnte demnach ein „entsendeter Vertreter" eines Bundesministers i m Plenum des NR das Wort ergreifen 72 . Allerdings könnte § 31 NRGO, 67 s. auch Melichar, Institutionelle u n d personelle Zuständigkeitsordnung, aaO, 237. Problematisch V f G H Slg. 225/1923, 1455/1932, 2920/1955. 68 s. dazu vor allem schon Kelsen - Froehlich - Merkl, B V , 168 f.; Ermacora, Die Organisationsgewalt, aaO, 195 f., 220 ff. u. passim. β9 Kelsen - Froehlich - Merkl, B V , 168 f.; dort w i r d allerdings i m Sinne der Ergebnisse der Reinen Rechtslehre zwischen Organ u n d Organwalter nicht unterschieden, sondern i n Entsprechung dieser Nichtdifferenzierung auch Ersetzung u n d Stellvertretung gleichgesetzt. 70 Ermacora, Die Organisationsgewalt, aaO, insbes. 22 ff.; Walter, ö s t e r reichisches Bundesverfassungsrecht, 495, leitet die Notwendigkeit einer gesetzlichen Grundlage aus A r t . 77 Abs. 2 B - V G ab. 71 I m wesentlichen gleichlautend (ohne Bezug auf B R u n d Bundesversammlung) § 31 NRGO. Keine Notwendigkeit gesetzlicher Determinierung annehmend Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 497. 72 Einen Spezialfall stellt hierbei der Bundeskanzler dar: A r t . 69 Abs. 2 B - V G bestellt den Vizekanzler zu seiner Vertretung i n dessen gesamtem Wirkungsbereich. M a n könnte der Auffassung sein, damit sei nicht n u r der F a l l der Ersetzung, sondern auch der Vertretung (im engeren Sinne) erfaßt; gegen diese Erwägung spricht, daß auch dem Bundeskanzler ein Staatssekret ä r (oder zwei oder mehrere Staatssekretäre) gem. A r t . 78 Abs. 2 B - V G beigegeben werden k a n n (können) — soferne unter Bundesminister i m Sinne dieser Bestimmung auch der B u K a . zu verstehen ist, w o v o n jedenfalls die Praxis ausgeht. Dann w ü r d e aber das Verhältnis von Vertretung durch den Vizekanzler zu derjenigen durch einen (zwei oder mehrere) Staatssekretär(e) v ö l l i g ungeklärt sein; diese Möglichkeit w i r d hier nicht weiter verfolgt.

25 Morscher

386

VI. Adressat und Träger der Interpellation

der i m wesentlichen — ausschließlich auf den NR bezogen — den Wortlaut des A r t . 71 B - V G wiederholt, als (allerdings verfassungsrechtlich bedenkliche, w e i l nicht hinreichend die Voraussetzungen der Vertretung determinierende) Ermächtigung angesehen werden. Für diesen Fall gilt das i m folgenden zu A r t . 75 B - V G ausgeführte. Auch A r t . 78 Abs. 2 B - V G ist aus dieser Sicht so aufzufassen, daß zwar Staatssekretäre bestellt werden können, daß aber die Voraussetzungen der Vertretung für den Einzelfall gesondert geregelt werden müssen. Aus dieser Sicht würde eine Vertretung i n Zusammenhang m i t interpellativen Vorgängen nur i m Falle der mündlichen Beantwortung kurzer mündlicher Anfragen i n der Fragestunde durch Staatssekretäre zulässig erscheinen, wie dies § 74 Abs. 2 NRGO ausdrücklich vorsieht 7 3 . Aus systematischen Gründen und vom Sinne dieser Regelung her dürften auch Zusatzfragen vom Vertreter zu beantworten sein, obwohl § 76 Abs. 4 NRGO keinen diesbezüglichen Hinweis enthält. Doch darf insgesamt nicht übersehen werden, daß auch § 74 Abs. 2 NRGO keinerlei Determinierung enthält, unter welchen Voraussetzungen eine Vertretung stattzufinden hat bzw. stattfinden kann. Betrachtet man allerdings die österr. Rechtswirklichkeit insgesamt, also ohne Bedachtnahme auf die hier ausschließlich interessierende Frage der Vertretung bei interpellativen Vorgängen, ist festzustellen, daß sie sich keineswegs an diese Vorstellungen von einer hinreichenden Determinierung der Voraussetzungen der Stellvertretung hält. Vielmehr folgt sie aus der Monarchie überkommenen, der Verwaltung i n der inneren Organisation einen eigenen Spielraum überlassenden Vorstellungen 7 4 , die auch vom V f G H und V w G H vertreten werden 7 5 . Unter Zugrundelegung dieser Auffassung, gegen welche allerdings nicht nur das Legalitätsprinzip spricht, sondern auch die einleitend angeführte Erwägung, daß parlamentarische Kontrolle i n besonderem Maße und vor allem, was die Vorgänge i m Parlamentsplenum betrifft, auf die direkte Auseinandersetzung Parlament — Regierung angelegt 73 Weitergehend Czerny - Fischer, GO, 246, die eine mündliche Beantwort u n g schriftlicher Anfragen — einen i n der Praxis an sich seltenen F a l l (s. etwa StProtNR 9. GP, 1066 ff. über die 24. Sitzung a m 20.1.1961) — durch Staatssekretäre f ü r zulässig erachten. 74 Die Geschäftsverteilungen der Bundesministerien u n d die Zeichnung v o n nach außen gelangenden Akten, insbes. Bescheiden, durch Ministerialbeamte m i t der Formel „ F ü r den Bundesminister" beweisen dies zur Genüge; dazu schon kritisch Kelsen - Froehlich - Merkl, B V , 168 f.; weitere umfangreiche Hinweise über dieses dunkle K a p i t e l österr. Rechtspraxis bei Ermacora, Die Organisationsgewalt, aaO. 7δ s. i m einzelnen zur J u d i k a t u r des V f G H Ermacora, Die Organisationsgewalt, aaO; dazu jüngst V f G H v. 7. 6.1972, Β 440/70; der V w G H grundlegend i n Slg. N F 3050 A/1953.

Β. Adressat

387

ist, wären A r t . 75 und A r t . 78 Abs. 2 B - V G als Ermächtigung für eine Stellvertretung bei interpellativen Vorgängen anzusehen 7 6 ' 7 7 . α) Vertretung durch Staatssekretäre Danach erscheint auf Grund der angeführten Verfassungsbestimmungen eine Stellvertretung durch Staatssekretäre über den angeführten Kreis der Beantwortung von kurzen mündlichen Anfragen 7 8 und Zusatzfragen 70 jedenfalls bei allen weiteren mündlichen interpellativen Vorgängen möglich. Das bedeutet also Stellvertretungsmöglichkeit durch Staatssekretäre bei mündlicher Beantwortung schriftlicher A n fragen 80 , auch bei dringlichen Anfragen 8 1 und i n der Debatte über Anfragebeantwortungen 82 . Unter dieser Annahme zeigt sich besonders deutlich die schon angeführte systematische Inkonsequenz der einschlägigen Bestimmungen des NRGO, da nur § 74 Abs. 2 die Möglichkeit der Stellvertretung durch Staatssekretäre vorsieht. Was jedoch die schriftlichen Reaktionen — also schriftliche Beantwortung schriftlicher Anfragen und schriftlich begründete Nichtbeantwortung 8 3 sowie schriftliche Beantwortung mündlicher Anfragen 8 4 — betrifft, gilt es folgendes zu erwägen: Nach der durch die höchstgerichtliche Judikatur 8 5 abgesicherten Praxis ist es der Verwaltung überlassen, ob ministerielle Akte vom Organwalter Minister persönlich oder i h m unterstellten Organen gefertigt werden. I n konsequenter Verfolgung dieser Anschauung müßten demnach Staatssekretäre als befugt angesehen werden, für den Minister (selbstverständlich an dessen Weisungen gebunden 86 ) die genannten interpellativen Akte zu fertigen. Nun könnte allerdings eingewendet werden, daß i n diesen Fällen nicht der allgemeine Grundsatz gelte, sondern sich hier A r t . 78 76 Eine konsequente Verfolgung der oben umschriebenen Praxis w ü r d e an sich bedeuten, daß es zur Vertretung überhaupt keiner (verfassungs-)gesetzlichen Grundlage auch i n Zusammenhang m i t interpellativen Vorgängen bedürfte, doch ist dem entgegenzuhalten, daß i m m e r h i n A r t . 75 u n d A r t . 78 Abs. 2 B - V G eine spezielle Ausnahme bilden. 77 Es wäre auch möglich, daß ein Ministerkollege „entsendet" w i r d . Da es sich dabei u m Stellvertretung ieS handelt, ohne daß hierfür eine positive Rechtsvorschrift speziell erkennbar ist, gelten i n einem solchen F a l l die gleichen Grundsätze w i e i m F a l l der Vertretung durch Beamte (jedoch politische Unterschiede!). 78 § 74 Abs. 2 NRGO. 79 § 76 Abs. 4 NRGO. 80 § 71 Abs. 3 NRGO. 81 § 73 NRGO. 82 § 72 NRGO. 88 § 71 Abs. 3 NRGO. 84 § 76 Abs. 2 u n d 3 NRGO. 85 s. i m einzelnen Ermacora, Die Organisationsgewalt, aaO; s. auch Barfuß, Ressortzuständigkeit u n d Vollzugsklausel, 13 ff., 62. 88 A r t . 78 Abs. 3 B - V G .

25·

388

VI. Adressat und Träger der Interpellation

Abs. 2 B - V G als Spezialnorm darstelle. Dem ist entgegenzuhalten, daß die genannten Akte jedenfalls dem Begriff der „Unterstützung der Geschäftsführung" 87 subsumiert werden können und es nicht einsichtig wäre, daß ohne jede gesetzliche Grundlage eine Fertigung für den Minister möglich wäre, eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Ermächtigung 8 8 jedoch nicht hinreichen sollte. Vor allem ist auch an den eingangs angeführten Gedanken zu erinnern, daß gerade mündliche Vorgänge i m interpellativen Geschehen auf die unmittelbare Konfrontation Parlament(arier) — Minister hingerichtet sind; wenn i n diesen Fällen eine staatssekretärliche Vertretung möglich ist, scheint man eine Vertretungsmöglichkeit bei schriftlichen Vorgängen gerade von Modellvorstellungen her viel eher bejahen zu können 8 9 . ß) Vertretung durch Beamte ohne Vorhandensein eines Staatssekretärs Wendet man die Grundsätze der österr. Verwaltungspraxis über die ministerielle Stellvertretung auf interpellative Vorgänge konsequent an, würde ohne jede Beschränkung eine Stellvertretung durch Beamte bei allen interpellativen ministeriellen Reaktionen möglich sein 90 . Hier scheint jedoch A r t . 75 B - V G eine Beschränkung anzuzeigen, wobei zu ermitteln ist, was unter „Beratung" i. S. des A r t . 75 B - V G 9 1 zu verstehen ist: Von einer Wortinterpretation her dürfte damit die Möglichkeit gegeben sein, bei Debatten i n Zusammenhang m i t Anfragebesprechungen und dringlichen Anfragen anwesend zu sein und das Wort zu ergreifen 9 2 » 9 3 ; politisch erscheint diese Lösung jedoch obsolet 94 . 87 Allenfalls auch dem Begriff „ Z u r parlamentarischen Vertretung", insoferne dieser Begriff über einen engeren Sinn hinaus nicht n u r die u n m i t t e l bar physische Anwesenheit i n Plenum u n d Ausschüssen, sondern den gesamten, auch schriftlichen K o n t a k t erfassen sollte; das soll jedoch hier nicht näher verfolgt werden. 88 Diese Ermächtigung bedürfte allerdings nach der eingangs vertretenen Auffassung einer weiteren „ A u s f ü l l u n g " . 89 s. jedoch dazu den Hinweis bei Czerny - Fischer, GO, 256, daß gegen die Beantwortung schriftlicher Interpellationen durch die Staatssekretäre i n der Präsidialkonferenz protestiert wurde. 90 s. F N 76. 91 I m wesentlichen gleichlautend § 31 NRGO; w e n n Czerny - Fischer, GO, 93, anführen, daß es sich i m Sinne des § 31 NRGO „nicht nur u m Vertreter der Regierungsmitglieder" i m Sinne der A r t . 69 Abs. 2, 73 u n d 78 Abs. 2 B - V G handelt, ist dies nicht zutreffend; vielmehr handelt es sich i m gegebenen Zusammenhang m i t der Ausnahme nach A r t . 78 Abs. 2 B - V G überhaupt nicht u m solche, w e i l es sich dort u m Ersetzung handelt, eine E n t sendung gar nicht stattfinden kann. 92 Ausgeschlossen scheinen damit mündliche Beantwortungen von A n f r a gen (schriftlichen u n d mündlichen) u n d Zusatzfragen; i n dieser Hinsicht übereinstimmend Czerny - Fischer, GO, 94 f. 93 Angemerkt sei hier n u r allgemein noch folgendes: Daß es politisch

C. Träger

389

Bei schriftlichen Reaktionen erscheint i n Konsequenz der der österr. Praxis zugrundeliegenden Überlegungen eine Vertretung durch Beamte möglich. Dagegen spricht nicht der Gedanke, daß sich interpellative Vorgänge zwischen Parlament und Regierung direkt abspielen sollen, denn dies bezieht sich vor allem auf die Öffentlichkeitsfunktion i m Plenum des Parlaments 95 . Gerade an diesem Beispiel zeigt sich jedoch deutlicher als i n den Fällen, i n denen es sich etwa „ n u r " u m die Erlassung von Bescheiden an den „einfachen Staatsbürgern" handelt, die Problematik der österr. Verwaltungspraxis! γ) Vertretung durch Beamte auch dann, wenn ein Staatssekretär bestellt ist? Diese Frage geht noch weiter als die bisher behandelten Fragen über den gegebenen, auf die Interpellation beschränkten Zusammenhang hinaus; doch dürften — das sei nur angedeutet — A r t . 75 und 78 Abs. 2 B - V G so aufzufassen sein, daß dann, wenn ein Staatssekretär bestellt wurde, eine parlamentarische Vertretung durch Beamte jedenfalls ohne Vorliegen eines hinreichenden Grundes ausgeschlossen ist. W i r d jedoch A r t . 78 Abs. 2 B - V G als abschließende Regelung aufgefaßt, ist i n diesen Fällen eine Vertretungsmöglichkeit durch Beamte absolut zu verneinen. C. Der „Träger" der Interpellation Eine zentrale Rolle hat i m m e r schon die Frage gespielt, w e r dafür

kompetent ist, die Interpellationen zu stellen, wer „Träger" 9 6 der Interpellation i s t 9 7 . Dabei w i r d das eine M a l das Parlament oder die Paria-

gesehen selbstverständlich ist, daß ein M i t g l i e d der Bundesregierung einen Vertreter i m Sinne des A r t . 75 B - V G n u r i m Falle der „Verhinderung" entsendet, liegt auf der Hand; daß aber eine solche Vertretung n u r i m Falle der „Verhinderung" rechtlich möglich ist (so Czerny - Fischer, GO, 93), i n v o l v i e r t die generelle Vorstellung, daß nach der österr. Verfassungsordnung eine Vertretung n u r i m Falle der „Verhinderung" möglich ist, was i m gegebenen Zusammenhang aber schon angesichts des A r t . 73 B - V G ( „ i m Falle der 94 s. CzernyVerhinderung - Fischer, GO, zeitweiligen . . .94. " ) unmöglich ist anzunehmen. 95 s. jedoch den Hinweis i n F N 89; man k a n n sich vorstellen, w i e es sich verhielte, w e n n nicht ein Staatssekretär, sondern ein Beamter f ü r den B u n desminister reagieren w ü r d e ! (außer jenem Fall, i n welchem gem. A r t . 73 B - V G eine Ersetzung erfolgte). 96 Der Begriff „Träger" w i r d hier deshalb gewählt, u m zum Ausdruck zu bringen, daß es u m die Erzeugung der Interpellation geht. Würde man v o m „Berechtigten" sprechen, w ü r d e dies der herkömmlichen Begriffsbildung („Kompetenz"!) widerstreiten u n d deshalb zu Schwierigkeiten führen, w e i l (wie i m folgenden gezeigt) sich der „Sanktionsbefugte" v o m „Träger" u n t e r scheidet. 97 s. neben den gängigen Werken des Staats- u n d Verfassungsrechts speziell Rosegger, IR, 25 ff.; Bekerman, Kontrolle, 56 ff., 69 ff.; Hatschek, IR, 137 ff.

390

VI. Adressat und Träger der Interpellation

mentsmehrheit, das andere Mal eine bestimmte Zahl von Abgeordneten, die Opposition oder der einzelne Abgeordnete als Träger angeführt. Alle diese Möglichkeiten sind grundsätzlich m i t dem parlamentarischen Regierungssystem vereinbar und konstituieren dieses m i t — ausgenommen das Abstellen auf das Parlament bzw. dessen Mehrheit als Träger der Interpellation auf der einen und auf den neuen Dualismus auf der anderen Seite 08 . Wenn man hinter diese angeführten Erscheinungen zu blicken versucht, w i r d man möglicherweise noch ganz andere, rechtlich überhaupt nicht faßbare Erscheinungen finden, wie etwa die politischen Parteien oder räumliche bzw. „ständische" Teile derselben, rührige Klubsekretäre, irgendeinen Beraterstab, Lobbies usw. Bei der Behandlung der einzelnen Funktionen der Interpellation, insbesondere bei der zentralen Kontrollfunktion, ist jeweils auf die Trägerschaft zumindest kurz eingegangen und insbesondere deren unterschiedliche Beurteilung aus der Sicht des klassischen bzw. neuen Dualismus darzustellen versucht worden; hier geht es zunäscht nicht mehr u m die Hervorhebung von Zusammenhängen zwischen Trägerschaft und parlamentarischem Regierungssystem, sondern u m eine spezifische juristische Fragestellung: Welches Organ kompetent ist, Interpellationen zu stellen. 1. Bei der mündlichen Anfrage (und den Zusatzfragen) ist die Rechtslage verhältnismäßig einfach: hier erklärt A r t . 52 Abs. 2 B - V G " jedes Mitglied des NR (und des BR) für befugt, derartige Anfragen an die Mitglieder der Bundesregierung zu richten. Damit ist rechtstechnisches Zurechnungssubjekt der „Abgeordnete zum N R " 1 0 0 . Die vom Organ „Abgeordneter zum NR" gesetzten Interpellationsakte bedürfen — anders verhält es sich bei der schriftlichen Anfrage — keiner bzw. nicht notwendig einer (weiteren) Zurechnung zum Organ „Nationalrat" und können auch gar nicht ohne weiteres diesem Organ zugeschrieben werden 1 0 1 , weil die Verfassung für den Bereich der kurzen mündlichen Anfragen ein eigenes Organ konstituiert, das zwar i n engem nicht nur faktischem, sondern auch rechtlichem Konnex m i t dem NR als solchem (155 f.) ; Klinghoff er, Das parlamentarische Regierungssystem i n den europäischen Nachkriegs Verfassungen, 38 f.; Sauer, IR, 15 ff., 50 ff.; Scholler, Die Interpellation i n Theorie u n d Wirklichkeit, aaO, 408 f. ; Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, insbes. 159 f., 161, 163. 98 Über die i n der Rechtswirklichkeit bestandenen bzw. bestehenden v i e l fältigen Regelungsmöglichkeiten i n den einzelnen Staaten s. die vielfach angeführten Arbeiten von Rosegger, Hatschek u n d Klinghoff er; dazu neuestens etwa Frenkel, Institutionen der Verwaltungskontrolle, Zürcher Beiträge zur Rechtswissenschaft N F 308, Zürich 1969, Kap. 42 (Pkt 570 ff.). 99 I d F B V G B G B l . 1961/155. 100 s. auch H. J. Wolff, Theorie der Vertretung, 246 (f.), F N 2. 101 Eine Zurechnung ist über A r t . 52 Abs. 1 B - V G allenfalls möglich: damit w u r d e aber n u r eine Fiktion aufgebaut, die aufzudecken gerade den Überlegungen über den neuen Dualismus zugrundeliegt. Daß i m übrigen durch die

C. Träger

391

steht 1 0 2 , aber rechtlich selbständig erfaßbar ist. M i t der Konstruktion dieses eigenständigen Organes durch die B-VGNov. 1961 wurden auf Rousseau 103 zurückgehende Identifikations- und Einheitsvorstellungen gesprengt, auf welchen das B - V G bis dahin gerade i n Blickrichtung Parlament wesentlich aufgebaut hatte. Deutet man aber für den gegebenen Zusammenhang den Abgeordneten zum NR als selbständiges Organ, würde auch A r t . 52 Abs. 3 B - V G einen Sinn erhalten. Es wurde angedeutet, daß diese Bestimmung i m Hinblick auf A r t . 30 Abs. 2 B - V G aus herkömmlicher Sicht überflüssig erscheinen würde 1 0 4 . Aus der hier aufgezeigten Sicht hat jedoch A r t . 52 Abs. 3 B - V G den gleichen Sinn für das Organ „Abgeordneter zum NR" wie A r t . 30 Abs. 2 B - V G für den NR als solchen 105 . Insofern kann auch Koja nicht zugestimmt werden, wenn er die Differenzierung Waldsteins für „etwas vordergründig" h ä l t 1 0 6 , der zwischen NR i n Abs. 1 und jedem Mitglied des NR i n Abs. 2 des A r t . 52 B - V G unterscheidet. Wenn es demgegenüber Koja als bloße Zufälligkeit betrachtet, wenn das eine M a l des NRGO die Zahl der „Interpellationsberechtigten" feststellt, das andere Mal dies die Verfassung selbst 1 0 6 zum Ausdruck bringt, und wenn er weiters meint, daß es dem NRGO Überlasren sei, etwa auch jeden einzelnen Abgeordneten auf Gru^d des A r t . 52 Abs. 1 B - V G als b^furt zu erklären, Anfragen zu stellen 1 0 7 , so stemnelt er damit die B-VGNov. des Jahres 1961 für überflüssig und funktionslos, w e i l deren primärer Zweck für den hier ge^bpnen Zusammenhang gerade die Einräumung der Interpellationsmöglichkeit Reformen des Jahres 1961 auch i n anderer Beziehung die Einheitsvorstellungen auf einfachnesetzlicher Stufe i n Ansätzen durchbrochen wurden, zeigt die normative Verankerung der parlamentarischen KJ"bs (§ 13 NRGO); allerdings erfolgt hier — i n einer „ T a k t i k der kleinen Schritte" — n u r eine bescheidene Aberkennung derselben (verfassungsrechtlich scheinen hier Grenzen gesetzt): zur Rechtsnatur der Fraktion als Organ des Parlaments s. Hm'evschüd Wesen und Rech+snatur der narlannentarischen Fraktionen, Schriften zum öffentlichen Recht 79, B e r l i n 1968, 146 ff. 102 Es handelt sich dabei in etwa u m die gleiche Konstruktion w i e i m V e r hältnis Bundesregierung — einzelne Mitglieder derselben: in diesem Bereich ist iednch noch nie gezweifelt worden, daß es sich u m verschiedene Organe handelt. 103 Dîpse Einheitsvorstellungen bewegen sich allerdings innerhalb eines grundsätzlich v e r w i r k l i c h t e n Renräsentativprinzins (Montesctuieti). das sich entgegen der grundsätzlichen L i n i e Bwsseav scher G e d a ^ e n g ä n g e durchsetzte; s. i m einzelnen etwa Tezner, Die Volksvertretung, 31 ff. 104 s. I I I A 1. 105 Daß allerdings ein derartiger Sinn der einschlägigen Rechtsvorschrift nicht beabsichtigt w a r — auch die Materialien weisen i n keiner Weise darauf h i n —, soll nicht verschwiegen werden. io« Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aàO, 159. 107 Koja, 161,163.

Interpellationsrecht

u n d Verschwiegenheitspflicht,

aaO, 159 f.,

392

VI. Adressat und Träger der Interpellation

für jeden einzelnen Abgeordneten w a r 1 0 8 . I m weiteren ist aber Koja — entgegen Waldstein — zuzustimmen, daß es sich auch bei der kurzen mündlichen Anfrage u m eine Kontrollbefugnis 1 0 0 handelt und auch nach der hier vertretenen Auffassung u m eine parlamentarische i n einem allerdings weiter zu fassenden Sinne. I m übrigen ist das Organ „Abgeordneter zum N K " zwar nicht nur rechtstechnisches Zurechnungssubjekt, denn dahinter steht nicht nur eine juristische Fiktion, sondern ein einzelner Mensch; dennoch treten auch dahinter aus einem politischen Blickpunkt andere „Träger" auf: Die Opposition, der Klub, die politische Partei oder ein Teil derselben, ein politischer, interessenorientierter oder sachorientierter Zirkel, Personengruppen oder einzelne Personen. 2. Bei der Beurteilung des „Trägers" der schriftlichen Anfrage, die bis zum Jahre 1961 — neben den Spezialfällen der dringlichen Anfrage bzw. den Fällen der Anfragebesprechung — der einzige Interpellationstypus i n Österreichs parlamentarischem Kontrollarsenal war, w i r d verhältnismäßig problemlos der NR als solcher bzw. eine durch das NRGO bestimmte Anzahl von Abgeordneten angesehen 110 , die Frage der Übereinstimmung des NRGO m i t dem B - V G w i r d grundsätzlich nicht einmal ins Auge gefaßt 1 1 1 . Dieser Umstand ist historisch zu erklären: Schon die österr. Staatsrechtslehre der Monarchie — geprägt durch bestimmte Modellvorstellungen, die i n ausländischen Lehren und Rechtsordnungen wurzelten — sah i n der hier angedeuteten Richtung keinerlei Probleme 1 1 2 , obwohl A r t . 21 des StGG über die Reichsvertretung aus dem Jahre 1867 auf beide Häuser des Reichsrates, das GOG und die GO des A H aber auf eine bestimmte Zahl von Abgeordneten abstellten. Das mag neben den schon erwähnten, auf präpositiven Vorstellungen beruhenden Gründen auch daran gelegen sein, daß i n der wissenschaftlichen Auseinandersetzung der Monarchie das Hauptaugenmerk der Argumentation darauf gerichtet war, daß durch die autonome Geschäftsordnung nicht eine Bindung von Nichtmitgliedern parlamentarischer Körperschaften erfolgen könnte — hier handelte es sich aber u m eine Anordnung des Geschäftsordnungsgesetzes. So war es denn — 108

s. dazu auch Czerny - Fischer, GO, 247 f. s. I V A 1 d. 110 s. statt aller Kelsen - Froehlich - Merkl, B V , 138; Frisch, Lehrbuch des österreichischen Verfassungsrechtes, 111; Antonioiii, Allgemeines V e r w a l tungsrecht, 266 (unter Berufung auf Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5 365) ; Adamovich - Spanner, Hdb. , 347 ; Draxler - Weiler, Freiheit u n d Recht 2 , Wien 1966, 52; Ermacora, österreichische Verfassungslehre, 247 f. 111 s. jedoch Fischer, K o n t r o l l e n u r durch Mehrheit?, Die Zukunft, H 20 (Oktober) 1967, 18 ff. (19); Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 159 ff.; Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 329. 112 s. dazu i m einzelnen die Hinweise ο. I I Β 6, sowie Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 169, F N 32. 109

C. Träger soweit ich sehe — ausschließlich Rosegger, der die Möglichkeit einer Verfassungswidrigkeit des GOG gegenüber § 21 des Gesetzes über die Reichsvertretung andeutete 113 , wenn er nach dem Wortlaut der Verfassung nur der Kammer bzw. deren Mehrheit die Interpellationskompetenz zugesprochen sah. Auch i n der Übergangszeit 1918 bis 1920 sowie unter der Herrschaft des B - V G wurde dieses Konzept — nämlich Einrichtung der Interpellationskompetenz der Volksvertretung, Bestimmung der für das Zustandekommen einer Interpellation erforderlichen Anzahl von Abgeordneten durch das NRGO — beibehalten. Nun ist es zwar rechtstheoretisch durchaus möglich, daß die GO eines kollegialen Organs, wie es auch der NR ist, eine nähere Bestimmung vornimmt, i n welcher Form die Willensbildung zur Wahrnehmung dieser Kompetenz erfolgt 1 1 4 . Insofern ist etwa Koja durchaus einzuräumen, daß das B - V G die Interpellationskompetenz dem NR einräumt, das NRGO jedoch die für das Zustandekommen einer solchen Interpellation erforderliche Anzahl von Abgeordneten festsetzt 115 . Es fragt sich aber, ob dieser Vorgang auch verfassungsrechtlich unbedenklich ist. Hier kann Koja jedenfalls nicht ohne weiteres gefolgt werden, wenn er meint, A r t . 52 Abs. B - V G „gibt das Recht zur schriftlichen Anfrage dem NR schlechthin, ohne zu sagen, wer innerhalb des NR dieses Recht ausüben k a n n " 1 1 6 . Denn das B - V G geht grundsätzlich vom klassischen Dualismus Parlam e n t — Regierung aus und bringt dies ja sogar hinsichtlich der Interpellationskompetenz verbal dadurch zum Ausdruck, daß es diese K o m petenz dem NR einräumt. U n d i m Rahmen dieses Konzepts bildet die Idealvorstellung des Gesamtparlaments als solches die zuständige I n stitution, die allerdings aus Praktikabilitätsgründen auf den Mehrheitsentscheid angewiesen ist; die Vorstellung von der maßgeblichen Rolle der Mehrheit ist es, die dieses Konzept trägt und die diesem Konzept e n t s p r i c h t 1 1 7 ' 1 1 8 . U n d es darf gerade i m System des B - V G 113

Rosegger, IR, 53, 89. Überzeugend auch hier H. J. Wolff , Theorie der Vertretung, 244: „Denn zu den die Organ-Kompetenz bestimmenden Normengruppen der übergeordneten Rechtsordnung u n d der Satzung treten f ü r sie noch eine Normengruppe d r i t t e r Ordnung, die »Geschäftsordnung', welche die Kompetenz u n d die auf ihre Ausübung bezüglichen Berechtigungen u n d Verpflichtungen der Ä m t e r u n d damit der Organwalter innerhalb des kollegialischen Organs näher bestimmt." 115 Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 159 ff. 116 K o j a , Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 159 u. 163. 117 s. Kelsen, Allgemeine Staatslehre, 322 ff.; derselbe, V o m Wesen u n d Wert der Demokratie 2 , 6 ff.; Merkl, Die Führerstellung des Bundeskanzlers, aaO, 182; Nawiasky, Allgemeine Staatslehre I V , Staatsideenlehre, Einsiedeln Z ü r i c h - K ö l n 1958, 30; Dagtoglou, Kollegialorgane u n d Kollegialakte der Verwaltung, res publica 4, Stuttgart 1960; Pfeifer, Die Beschlußfassung der Regierung u n d die Verantwortlichkeit ihrer Mitglieder, aaO. 118 Dabei darf allerdings die Rolle der Minderheiten nicht übersehen werden (s. die Hinweise I I , F N 279). 114

394

VI. Adressat und Träger der Interpellation

nicht übersehen werden, daß dieses grundsätzlich zwischen dem Organ NR (und BR) als solchem und dessen einzelnen Mitgliedern 1 1 9 bzw. Organen 1 2 0 unterscheidet. Primär ausschließlich m i t historischen Überlegungen 1 2 1 oder auf Grund institutioneller Erwägungen, die ihrerseits wieder an der historischen Entwicklung orientiert sind, ist daher die Annahme zu rechtfertigen, es sei zulässig, daß die durch A r t . 52 (nunmehr Abs. 1) B - V G statuierte Interpellationskompetenz des NR durch das NRGO auch einer bestimmten Anzahl von Abgeordneten „weiter übertragen" wird. Diese zwar vernünftige, aber nicht zwingende, auf die historische Entwicklung der positiven Rechtsordnung gestützte Annahme w i r d jedenfalls i n ihrem Ergebnis von der österr. Lehre vertreten 1 2 2 . Dabei ist die Berufung auf ausländische Autoren 1 2 3 zwar von rechtsvergleichendem Interesse, aber nicht von argumentativem Wert für den gegebenen Zusammenhang, w e i l die positive Rechtsordnung so und anders ausgebildet sein kann und hinsichtlich der Interpellation auf Verfassungsebene auch ist 1 2 4 . Unabhängig davon spricht jedoch für die Annahme einer verfassungsrechtlichen Konformität der Regelung i m NRGO auch die Überlegung, daß der (historische und gegenwärtige) Verfassungsgesetzgeber keineswegs hinter den schon i n der Monarchie bestandenen Standard parlamentarischer Regierungsweise zurücktreten hatte wollen; vielmehr ist gerade aus dem ursprünglichen Konzept des B-VG, das dem Parlament eine i n jeder Hinsicht überragende Stellung einräumte, das Gegenteil abzuleiten. Diese historischen Erwägungen führen aber zum Ergebnis, daß die Verfassung bei der Statuierung der Interpellation von bestimmten Vorstellungen der Interpellation auch hinsichtlich des Trägers ausge119

s. etwa A r t . 32 Abs. 2 u n d A r t . 41 Abs. 1 B - V G ; gerade i n bezug auf letztere Bestimmung t r i f f t deshalb das Argument Fischers, K o n t r o l l e n u r durch die Mehrheit?, aaO, 19, gegen Waldstein nicht zu, w e n n er acht Abgeordneten, die f ü r die Gesetzesinitiative erforderlich sind, den fünf Abgeordneten, durch welche eine Interpellation zustande kommt, gleichsetzt; denn A r t . 41 Abs. 1 B - V G stellt eben auf den einzelnen Abgeordneten ab, A r t . 52 Abs. 1 B - V G aber auf den N R ! 120 s. etwa A r t . 53 Abs. 1 u n d A r t . 55 B - V G . 121 Daß es sich dabei u m historische Überlegungen handelt, ergibt sich daraus, daß bisher (aus historischer Sicht zutreffend) verfassungsrechtlich fundiert nie behauptet wurde, die durch A r t . 52 (Abs. 1) B - V G eingeräumte Resolutionskompetenz könnte durch das NRGO auch auf eine kleine Anzahl von Abgeordneten (oder auch n u r einen einzigen Abgeordneten) übertragen werden, obwohl diese Bestimmung n u r v o n „Wünschen" bzw. „Entschließungen" spricht, nicht jedoch von „Beschlüssen", die n u r unter den gem. A r t . 31 B - V G vorgesehenen Bedingungen recte Zustandekommen können. 122 s. dazu F N 110. 123 So Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 160 u. 169, F N 32. 124 Gerade die sich aus dem Stufenbau der Rechtsordnung ergebende P r o blematik t r i t t dort nicht i n der spezifischen Weise w i e i m Hinblick auf das B - V G auf, w o die Interpellation i n der Verfassung nicht ausdrücklich geregelt erscheint (wie dies i n der B R D der F a l l ist).

C. Träger

395

gangen ist; und zwar i n der Richtung, daß die Interpellation „von einer verhältnismäßig kleinen Zahl von Abgeordneten" gehandhabt werde. Das bedeutet allerdings, daß es nicht nur verfassungsrechtlich zulässig, sondern geboten ist, daß das NRGO eine solche verhältnismäßig kleine Zahl zur Wahrnehmung der Interpellationskompetenz beruft. Es ist nicht mehr i n das Belieben des einfachen Gesetzgebers gestellt, zur Wahrnehmung dieser Kompetenz etwa die Mehrheit des NR zu berufen; vielmehr ist hier eine durch das B - V G vorgenommene institutionelle Absicherung anzunehmen (auf welche noch zurückzukommen ist). Allerdings führt das Ergebnis dieser institutionellem Denken sich nähernden historischen Überlegungen zu einer weitgehenden „Versteinerung". Es ist noch auf ein historisches Detail einzugehen, das i m weiteren für eine Beschränkung der Gestaltungsmöglichkeiten des einfachen Gesetzgebers spricht. Der die Interpellationskompetenz begründende Vorläufer des A r t . 52 (nunmehr Abs. 1) B-VG, A r t . 9 des G über die Volksvertretung aus dem Jahre 1919 125 besagte, daß die K N V „selbst oder durch den Hauptausschuß" die Interpellationskompetenz wahrnehmen konnte. Es widerspricht aus dieser Sicht jeder rationalen Überlegung anzunehmen, die Verfassung überlasse es i n diesem Falle völlig dem GOG (GO), auch festzustellen, wie viele Abgeordnete die Interpellationskompetenz für die K N V wahrnehmen hätten können: Dann schiene der Hinweis auf den Hauptausschuß überflüssig, w e i l auch diese Möglichkeit durch das GOG ohne weiteres hätte vorgesehen werden können. Und wenn i n das B - V G der Hinweis auf den Hauptausschuß nicht mehr aufgenommen wurde, kann aus einer historischen Sicht nur geschlossen werden, daß das NRGO den Hauptausschuß — außer eine Bestimmung auf Verfassungsstufe sähe eine Ausnahme vor (Art. 55 Abs. 2 B-VG) — zur Wahrnehmung der Interpellationskompetenz nicht heranziehen darf; konsequenterweise kann es auch nicht dem NRGO überlassen sein, sowohl eine kleine Zahl von Abgeordneten als auch etwa die Parlamentsmehrheit nach Belieben dafür einzusetzen. Wenn man eine historische Betrachtungsweise anwendet, muß dies konsequent erfolgen; das bedeutet für den gegebenen Zusammenhang folgendes: Während ursprünglich nach dem B - V G auch aus einer historisierenden, i m Einklang m i t demokratischen und parlamentarischen Grundvorstellungen stehenden Sicht jene Zahl von Abgeordneten, die das NRGO zur Wahrnehmung der Interpellationskompetenz feststellen konnte, innerhalb des hier m i t „kleinere Anzahl von Abgeordneten" umschriebenen Rahmens 1 2 6 variabel schien 127 , kann dies seit der Verf.125

s. I I D 2 b. Diese Umschreibung bedarf deshalb keiner weiteren Erörterung, w e i l — w i e i m folgenden gezeigt — auch innerhalb dieses Rahmens eine weitere Einschränkung erfolgt. 128

396

VI. Adressat und Träger der Interpellation

Nov. 1961 i m Hinblick auf die ihr zugrunde liegenden Überlegungen nicht mehr angenommen werden, vielmehr ist von einer durch diesen Verfassungsgesetzgebungsakt gesetzten „Versteinerung" auszugehen (die allerdings rechtstechnisch nicht ins Gewicht fällt, weil B - V G und NRGO formal nur unter den gleich schweren Bedingungen abgeändert werden können — wenn man davon absieht, daß das eine M a l der BR m i t w i r k t , das andere M a l nicht). Als man nämlich Ende der fünfziger Jahre i n Österreich daranging, i m Rahmen einer geplanten Adaptier u n g 1 2 8 der Geschäftsordnung des NR die i n anderen Ländern bewährte Einrichtung der Fragestunde auch i n Österreich einzuführen, war die Frage zu prüfen, ob dies m i t A r t . 52 B - V G 1 2 9 i n Einklang zu bringen war. Der zur Klärung dieser Frage eingeschaltete Verfassungsdienst des B u K a . 1 3 0 vertrat eine sehr enge, „versteinerte" Auffassung 1 3 1 , auf welche hier deshalb näher einzugehen ist, weil sie sich auch der Verfassungsgesetzgeber des Jahres 1961 offenbar zu eigen machte, wenn er die Möglichkeit, kurze mündliche Anfragen i n den Sitzungen des NR (und Zusatzfragen) an die Mitglieder der Bundesregierung zu stellen, zusätzlich verfassungsrechtlich verankerte 1 3 2 . I n den Überlegungen des BuKa.-Verfassungsdienstes w i r d davon ausgegangen, daß A r t . 52 B - V G dem NR (bzw. BR) die Interpellationskompetenz einräume, daß aber aus historischen Erwägungen (diese 127 Es besteht k e i n G r u n d — außer Hemmnissen i m H i n b l i c k auf fiktionäre EinheitsVorstellungen, die aus der Sicht des neuen Dualismus schon gar keine Berechtigung haben — anzunehmen, daß bei Annahme einer Gestaltungsmöglichkeit durch das NRGO innerhalb des Rahmens „kleinere A n z a h l von Abgeordneten" auch n u r ein einziger Abgeordneter die Interpellationskompetenz ausüben kann, genauer: hätte können, denn seit 1961 ist dies f ü r Österreich jedenfalls nicht mehr der Fall. 128 Rechtsformal handelt es sich hier u m eine Neuerlassung. 129 i d F von 1929 damals i n Geltung. 180 s. Czerny - Fischer, GO, 247. 181 s. Note des Bundeskanzleramtes v. 3.5.1958, ZI. 28 727-2 a/58; die zusammenfassenden Überlegungen dieser Note sind i n den Punkten a u n d b wiedergegeben bei Czerny - Fischer, GO, 248; l i t . a u n d b haben folgenden W o r t l a u t : ,,a) Anfragen von Abgeordneten des Nationalrates an die Bundesregierung oder einzelne Bundesminister sind sicher zulässig, auch w e n n sie nicht v o m Nationalrat oder Bundesrat als Ganzem, jedoch jedenfalls v o n mehreren Abgeordneten gestellt werden. b) Die A r t , i n der die Anfragen zu stellen sind, u m m i t dem B - V G i n E i n k l a n g zu stehen, regelt sich nach den Bestimmungen des Geschäftsordnungsgesetzes u n d der autonomen Geschäftsordnung i n A n l e h n u n g an die dieser Geschäftsordnung vorangegangenen, f ü r den ehem. Reichsrath i n Geltung gestandenen Vorschriften über das Interpellationsrecht." l i t . c dieser Überlegungen k o m m t zu folgenden Ergebnissen: ,,c) Die E i n f ü h r u n g einer Fragestunde nach dem V o r b i l d des § 111 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages v o m 6. Dezember 1951 wäre i m Hinblick auf die abschließende Regelung der politischen K o n troll m i t t e l der Gesetzgebung gegenüber der Vollziehung durch das B - V G i m Wege eines einfachen Gesetzes nicht gedeckt." Z u r Problematik der V e r w e r t u n g an sich nicht v e r öffentlichten Materials bei Interpretationsversuchen s. I V , F N 697. 182 A r t . I Ζ 3 B V G B G B l . 1961/155.

C. Träger werden unter Hinweis auf die Rechtslage i n der Monarchie konkretisiert) eine Übertragung auf mehrere Abgeordnete zulässig, jedoch eine Übertragung auf einen einzelnen Abgeordneten durch das NRGO — unter Hinweis auf die Regelung i n der Monarchie, da A r t . 21 des G über die Reichsvertretung aus 1867 dies klar erkennen lasse — nicht zulässig sei, da es durch die einschlägige Regelung des A r t . 52 B - V G „mehr oder weniger beim alten [in der Monarchie Geltung gehabten] Rechtszustand geblieben ist". Unter Hinweis auf die Judikatur des V f G H 1 3 3 w i r d weiterhin die Notwendigkeit der historischen Fixierung aufzuzeigen versucht; diese Gedankenführung mündet i n die wiedergegebenen Überlegungen 134 . Deren These a (Zulässigkeit von Interpellationen nach A r t . 52 B - V G i. d. F. von 1929, sofern sie „von mehreren Abgeordneten gestellt werden") scheint auch unter historisierenden Gesichtspunkten nicht überzeugend und konsequent: W i r d es als zulässig erachtet, daß das NRGO die nähere Regelung innerhalb des durch historische Erwägungen weitgehend determinierten Bereiches hinsichtlich der Wahrnehmung der Interpellationskompetenz übernimmt, ist es gleichgültig, ob durch das NRGO fünf, sieben, drei Abgeordnete oder aber auch nur ein Abgeordneter zu dieser Wahrnehmung berufen werden (wird); m i t nichts, auch nicht m i t historischen Überlegungen ist es zu begründen, daß nicht auch ein einziger Abgeordneter eingeschaltet werden könnte. Gerade historische Überlegungen zeigen, daß die für die Einbringung einer Interpellation erforderliche Zahl von Abgeordneten seit 1861 eine stetige Verringerung erfuhr 1 3 5 , am Ende der Monarchie zehn betrug und i n der Republik auf fünf reduziert wurde; warum sollte diese Entwicklung gerade vor der Zahl eins haltmachen? Zumal ja 1861 nur wegen der gemachten „schlechten Erfahrungen" für die Einbringung einer Interpellation eine bestimmte Anzahl von Unterschriften gefordert wurde, während 1848/49 jeder einzelne Abgeordnete allein Interpellationen stellen k o n n t e 1 3 6 ' 1 3 7 ! Diese Orientierung am einzelnen Abgeordneten kommt auch i n den historischen GOG zum Ausdruck, wenn sie darauf abstellen, daß Interpellationen, die ein Abgeordneter an die Regierung bzw. deren Mitglieder richten w i l l , m i t einer bestimmten Anzahl von Unterschriften versehen 133

Slg. 1454/1932 u. 3134/1956; s. I V A . s. F N 131. 135 s. dazu I I Β u n d C 2. 136 s. I I Β 1. 137 Das übersieht die hier behandelte Stellungnahme des BukVerfDie.; w e n n die genannte Note i m übrigen meint, der Kremsierer E n t w u r f habe zwar eine Interpellationskompetenz eines jeden Abgeordneten vorgesehen, dieser E n t w u r f sei jedoch nie Recht geworden, muß dem entgegengehalten werden, daß es bei einer historischen Betrachtung nicht ausschließlich auf die Berücksichtigung i n K r a f t gestandener Rechtsnormen ankommt, hier vielmehr E n t w ü r f e n usw. Bedeutung zukommen kann. 134

398

VI. Adressat und Träger der Interpellation

sein müssen; auch das bis 1961 i n Geltung gestandene NRGOG sowie die damals i n Geltung gestandene autonome GO stellten auf Anfragen ab, „die ein Abgeordneter an die Bundesregierung oder eines ihrer Mitglieder richten w i l l " 1 3 8 . Auch eine historische Betrachtungsweise vermochte also die Aussage nicht zu rechtfertigen, es sei verfassungsgesetzlich nicht gedeckt gewesen (Art. 52 B - V G i. d. F. von 1929), wenn ein einziger Abgeordneter die Interpellationsbefugnis auf Grund des NRGO hätte wahrnehmen können. Allerdings ist hier i m Hinblick auf den verfassungsgesetzgeberischen A k t des Jahres 1961 eine Änderung eingetreten: Der Verfassungsgesetzgeber hat sich offenbar diese oben umschriebenen, nicht zutreffenden Vorstellungen zu eigen gemacht und i n Konsequenz dessen A r t . 52 Abs. 2 B - V G neu geschaffen, wodurch nunmehr dem einzelnen Abgeordneten verfassungsgesetzlich eine — allerdings wieder spezifische — Interpellationskompetenz eingeräumt wurde. Aus diesem verfassungsgesetzgeberischen A k t ist eindeutig zu schließen, daß die Kompetenz zur Einbringung schriftlicher Anfragen auf einen einzelnen Abgeordneten allein nicht mehr übertragen werden dürfte. So ist die Frage nach dem „Träger" der schriftlichen Interpellation i n folgender Weise zu beantworten: § 71 Abs. 1 NRGO stellt zunächst auf den einzelnen Abgeordneten ab 1 3 9 , wobei diese Formulierung jedoch auf die historische Entwicklung zurückzuführen ist, da ursprünglich i n Österreich der einzelne Abgeordnete Interpellationen einbringen konnte. Daß es sich hier ausschließlich u m eine verbale juristische Berücksichtigung des einzelnen Abgeordneten handelt, w i r d deutlich, wenn ein Abgeordneter eine Anfrage stellen w i l l , seine darauf gerichtete Intention aber nur von drei weiteren Abgeordneten unterstützt wird, wenn also eine derartige „Anfrage" insgesamt nur vier eigenhändig beigesetzte Unterschriften anstelle der durch § 71 Abs. 1 NRGO geforderten fünf aufweist: Diese zum Problemkreis des fehlerhaften bzw. absolut nichtigen Staatsaktes gehörende Frage 1 4 0 dürfte — ohne daß i m einzelnen eine Auseinandersetzung erfolgt, da hier „Gravität" und „Evidenz", also nicht mehr einwandfrei umschreibbare Kriterien maßgeblich erscheinen — i n der Richtung zu lösen sein, daß es sich u m „ab138

Nunmehr § 71 Abs. 1 NRGO. § 71 Abs. 1 N R G O beginnt m i t den Worten: „Anfragen, die ein Abgeordneter an die . . . richten w i l l . . . " . I m übrigen w i r d i n der B R D zum T e i l gerade auch aus verfassungsrechtlicher Sicht p r i m ä r auf den einzelnen A b geordneten abgestellt (s. Sauer, IR, 52 ff.; Scholler, Die Interpellation i n Theorie u n d Wirklichkeit, aaO); diese Gedankengänge können aber angesichts der anders gearteten Verfassungsrechtslage zumindest nicht ohne weiteres auf Österreich übertragen werden. 140 s. dazu neuestens Barfuß, Die Weisung, 56 ff.; Novak , Die Fehlerhaftigkeit von Gesetzen u n d Verordnungen, 5 ff.; beide A u t o r e n i m übrigen i m wesentlichen auf Winkler, Der Bescheid, zurückgehend. Vgl. zu diesem Problemkreis V I I I . 189

C. Träger

399

solut nichtige A k t e " handelt 1 4 1 . Wenn demnach der einzelne Abgeordnete weder allein noch m i t drei anderen Abgeordneten derartige Interpellationen entstehen zu lassen imstande ist, kann dieser juristisch gesehen keineswegs als „Träger" und i n einem rechtstechnischen Sinne als Erzeuger schriftlicher Interpellationen angesehen werden 1 4 2 . Vielmehr ist jedenfalls zunächst als Träger der schriftlichen Anfrage i m Sinne eines rechtstechnischen Zurechnungskomplexes das Organ „fünf Abgeordnete zum NR" anzusehen, wobei die diesem Organ zustehende Kompetenz auf Organwalterebene durch jeweils fünf beliebig sich koordinierende Abgeordnete zum NR wahrgenommen werden kann. Das Organ „fünf Abgeordnete zum NR" ist nur als Durchgangszurechnungssubjekt aufzufassen, dessen Akte dem NR zuzurechnen sind. Der NR ist Zurechnungsendsubjekt 143 (wozu selbstverständlich noch die „zentrale" Zurechnung zur juristischen Person „Bund" erfolgt 1 4 4 ), w e i l und insofern es sich hier u m das Verhältnis zweier staatlicher Organe zueinander handelt. Insofern können „fünf Abgeordnete zum NR" als Organ (im rechsttechnischen Sinne) des Parlaments aufgefaßt werden 1 4 5 . Auch aus rechtstechnischer Sicht ist die A n t w o r t auf die Frage nach dem Träger der schriftlichen Anfrage ambivalent: einerseits normiert das B - V G hierfür aus den bekannten i h m zugrunde liegenden Einheitsvorstellungen den NR als solchen, der aber aus einer institutionellen und historischen Sicht i n einer ganz spezifischen Weise eingeschaltet werden muß: Nämlich durch das Tätigwerden einer verhältnismäßig geringen Anzahl von Abgeordneten. Damit ist f i k t i v einerseits die angestrebte Einheitlichkeit gewahrt, auf der anderen Seite aber eine institutionelle Absicherung der „parlamentarischen Minderheit" gegeben, eine Absicherung, der aus der Sicht des neuen Dualismus zentrale Bedeutung zukommt. 3. M i t dieser rechtstechnischen Betrachtungsweise können allerdings nur beschränkt Einsichten gefördert werden. Es soll deshalb versucht werden, den hinter den juristischen Konstruktionen stehenden Träger der Interpellation (der schriftlichen und mündlichen Anfragen) zu ermitteln. 141 s. i m einzelnen die Hinweise bei Novak , Die Fehlerhaftigkeit v o n Gesetzen u n d Verordnungen, 5 ff. 142 Das sagt nichts darüber aus, ob nicht faktisch ein einzelner Abgeordneter jene entscheidende I n i t i a t i v e entfaltet, die zum Zustandekommen einer Interpellation führt. 143 s. H. J. Wolff , Theorie der Vertretung, 242 ff. (248, 250). 144 s. H. J. Wolff , Theorie der Vertretung, 250. 145 s. dazu — auf die parlamentarische F r a k t i o n bezogen — auf H. J. Wolffs Einsichten aufbauend Hauenschild, Wesen u n d Rechtsnatur der parlamentarischen Fraktionen, 158 ff.

400

VI. Adressat und Träger der Interpellation

Aus der Sicht des neuen Dualismus w i r d die entscheidende parlamentarische Kontrollfunktion der Opposition zugeschrieben 146 . I n der Tat ist diese Ansicht geeignet, den fiktionären Charakter der Aussage hervorzuheben, das Parlament kontrolliere (oder aber, das Parlament kontrolliere) Regierung und Verwaltung. Durch die enge Verknüpfung von Parlamentsmehrheit und Regierung kann typische parlamentarische Kontrolle, sofern es sich u m die formalisierte 1 4 7 handelt, regelmäßig nicht durch Angehörige der Mehrheitspartei geübt werden; es bedarf dazu der nötigen auch persönlichen „Distanz" 1 4 8 , des „Dualismus" 1 4 9 . Allerdings basieren — und hier w i r d mehrfach ausgeführtes nochmals wiederholt — alle diese Überlegungen i n letzter Konsequenz auf dem Zweiparteiensystem und sie basieren innerhalb des Zweiparteiensystems auf Einheitsvorstellungen: Einheitsvorstellungen hinsichtlich der politischen Parteien und auf Einheitsvorstellungen hinsichtlich der Verknüpfung von Regierung und Verwaltung. W i l l man den Erscheinungen der Wirklichkeit gerecht werden, sind Differenzierungen erforderlich, und zwar sowohl dann, wenn die Regierung von zwei oder mehr Parteien gestützt wird, als auch dann, wenn die Oppositionsrolle von zwei oder mehr Parteien wahrgenommen w i r d : I m ersten Fall wäre eine Bereichsopposition als echte Kontrolle denkbar 1 5 0 , i m anderen Falle je durch die einzelnen i n Opposition stehenden politischen Parteien 1 5 1 . Darüber hinaus sollen allfällige Flügelgruppen oppositioneller Parteien an der von ihnen gewünschten Kontrolle nicht gehindert werden 1 6 2 . Auch die Präzisierung, interpellative Kontrolle gehe von Abgeordneten aus, die der Oppositionspartei bzw. den Oppositionsparteien angehören, beruht ζ. T. i n ihrer Allgemeinheit auf Fiktionen: Die eine 146 s. i m einzelnen die Nachweise bei Gehrig, Parlament — Regierung — Opposition; f ü r Österreich neuestens wieder Pelinka, Parlament, aaO, 74 ff.; aus juristischer Sicht K o j a , Der Parlamentarismus i n Österreich, aaO. 147 Auch die Parlamentsmehrheit kontrolliert i n etwa die Regierung, allerdings intern, insbesondere innerhalb der F r a k t i o n ; s. etwa Hauenschild, Wesen u n d Rechtsnatur der parlamentarischen Fraktionen, 131 ff. 148 s. Eichenberger, Verantwortlichkeit, 116; Gehrig, Parlament — Regier u n g — Opposition; an einem spezifischen Problem dargestellt etwa bei Kaltefleiter, F u n k t i o n u n d Verantwortung i n den europäischen Organisationen, F r a n k f u r t a m M a i n - Bonn 1964. 149 s. i m einzelnen die Nachweise bei Gehrig, Parlament — Regierung — Opposition, sowie I V A . 150 Entgegen neuestens Pelinka, Das Parlament, aaO, 74, fasse ich Bereichsopposition i m Rahmen parlamentarischer Vorgänge auf, also nicht K o n t r o l l e des jeweiligen Ministers durch einen Staatssekretär anderen Couleurs. 151 Das ist hervorzuheben, w e ü „ K o n t r o l l e durch die Opposition" die N o t wendigkeit der Koordination mehrerer i n Opposition befindlicher Parteien bedeuten könnte; s. i m einzelnen Sauer, IR, 51 f.; Scholler, Die Interpellation i n Theorie u n d Wirklichkeit, aaO. 152 s. dazu Scholler, Die Interpellation i n Theorie u n d Wirklichkeit, aaO, 408; dazu hier u n d zum folgenden i m besonderen I V F 1.

C. Träger

401

Fiktion ist, daß die Angehörigen der Mehrheitspartei eine Einheit bilden. I n Wirklichkiet — und gerade das Zweiparteiensystem begünstigt an sich wegen des m i t i h m verbundenen Schwundes an entsprechender politischer Differenzierung diese Entwicklung — scheinen auch hier andere Entwicklungen möglich: Das schon hinsichtlich der Oppositionspartei(en) festgehaltene Herausbilden von Flügeln. Die weitere Fiktion liegt i n der undifferenzierten Annahme einer sozio-politischen Homogenität Regierung — Bürokratie; dagegen hat vor allem die schweizerische Staatsrechtslehre auf andere Entwicklungen aufmerksam gemacht 1 5 3 : Da sich parlamentarische Kontrolle auf Regierung und Verwaltung beziehe, sei es möglich, echte parlamentarische Kontrolle gegen die Verwaltung von seiten der Regierungsmehrheit zu üben, zumal sich die Bürokratie als relativ selbständige Konstante herausgebildet habe. Dieser Entwicklung kann nicht m i t dem Hinweis begegnet werden, daß die Verfassung die unbeschränkte Verantwortlichkeit der Regierung und ihrer Mitglieder statuiere, soweit ihre rechtlichen Einflußmöglichkeiten abstrakt reichen (was durchaus zutrifft), w e i l es sich hier nicht u m juristische Konstruktionen, sondern u m die Erfassung faktisch-politischer Wirklichkeit und u m das Einfangen einer der gouvernementalen und damit auch parlamentarischen Kontrolle zum Teil entglittenen Entwicklung handelt. Wie immer man dieser beizukommen versucht 1 5 4 , kann nicht geleugnet werden, daß hier auch Angehörige der die Regierung stützenden Partei parlamentarische Kontrollfunktionen zu erfüllen vermögen 1 5 5 . Dabei w i r d nicht 153 s. v o r allem Eichenberger, Verantwortlichkeit; Bäumlin, K o n t r o l l e ; f ü r die B R D s. Friesenhahn, vor allem aber Partsch, Parlament u n d Regierung i m modernen Staat, aaO, 102 ff.; s. auch Rausch, Parlamentsreform. Tendenzen u n d Richtungen, aaO. 154 Eichenberger, Verantwortlichkeit, 116 f. (FN 3), denkt an die I n s t i t u tionalisierung eines Verantwortlichkeitsvorganges gegenüber führenden B e amten. Partsch, Parlament u n d Regierung i m modernen Staat, aaO, 105 ff., t r i t t f ü r den parlamentarischen Staatssekretär ein, der inzwischen realisiert w u r d e ; s. dazu Lauf er, Der parlamentarische Staatssekretär, Münchener Studien 12, München 1969; i n der B R D bestand seit jeher (seit der I n s t i t u tionalisierung des parlamentarischen Staatssekretärs etwas umstritten; dazu Schäfer, Der parlamentarische Staatssekretär i m deutschen Regierungssystem, D Ö V 1969, 38 ff.) der „beamtete Staatssekretär". I n A m e r i k a bekannt das „Beutesystem", nach welchem jeder neue Präsident „seine" Vertrauenspersonen i n den administrativen Dienst, insbesondere auch f ü r den d i p l o matischen Dienst, m i t b r i n g t (s. dazu Loewenstein, Verfassungsrecht u n d V e r fassungspraxis der Vereinigten Staaten, B e r l i n - Göttingen - Heidelberg 1959, 301 ff., 338 ff.). I n Österreich bekannt etwa die (sich regelmäßig i n geringem Umfang bewegenden) „Ministerbüros" oder „Ministersekretariate" (Sekretäre, Pressereferent, dazu vielleicht noch ein oder zwei weitere Mitarbeiter), die Heranziehung von Mitarbeitern mittels der „Werkverträge", zum T e ü allenfalls die Zusammensetzung von Kommissionen u n d Gutachtergremien (sofern nicht durch Gesetz geregelt) nach Persönlichkeits- bzw. parteipolitisch orientierten Gesichtspunkten. 155 s. auch — trotz dessen Ausgangsbasis v o m neuen Dualismus — Domes, Bundesregierung u n d Mehrheitsfraktion, K ö l n - Opladen 1964,169 ff.

26 Morscher

402

VI. Adressat und Träger der Interpellation

übersehen, daß eine solche auf die der Regierung untergeordnete Verwaltung bezogene Kontrolle sehr oft nur fraktionsintern ausgeübt w i r d 1 5 6 , u m dem eigenen Minister nicht den Anschein zu geben, er greife i m eigenen Haus nicht entsprechend durch. Allerdings ist verfassungsrechtlich problematisch an den von Abgeordneten der Regierungspartei gestellten Anfragen, daß ihnen „quantitativ" weithin doch der typisch kritische, auf Geltendmachung der Verantwortung i n einem spezifischen Sinn tendierende Kontrollcharakter 1 5 7 mangelt 1 5 8 . Das faktisch-politische Ausgangszentrum der Interpellation könnte i m einzelnen nur durch eigene empirische Untersuchungen ermittelt werden. Dabei sind vielerlei Möglichkeiten denkbar: Gespräche einzelner Abgeordneter m i t Freunden und Gegnern, Wählern, Hinweise von Parteisekretariaten, Kammern, allenfalls der Bürokratie selbst usw. oder aber — bei bestellten Anfragen — Hinweise oder gar weitergehende Hilfe vom befragten Regierungsmitglied bzw. dessen Mitarbeitern selbst. Eine wichtige Rolle w i r d jeweils der „fraktionelle Hilfsdienst" 1 5 9 spielen. Uber diese Erscheinungen der Wirklichkeit hinweg scheint der faßbarste Konstruktionspunkt für die Interpellationsträgerschaft die Fraktion, der K l u b zu sein 1 6 0 . Wenn auch für Österreich noch weitgehend entsprechende Erfahrungen und Untersuchungen fehlen, deuten doch die Hinweise Pelinkas 161 i n diese Richtung: Das Klubstatut der SPÖ schreibt ausdrücklich vor, daß u. a. Anfragen der vorherigen Genehmigung durch die Vollversammlung des Klubs bedürfen 1 6 2 . Wenn diese „Koordinierung" bei den anderen beiden Fraktionen, der ÖVP und FPÖ, nicht so deutlich i n Erscheinung t r i t t , dann deshalb, w e i l hier noch mehr an die Vorstellung vom „freien Mandat" angeknüpft w i r d (zumindest verbal) und man den Anschein des Bestandes eines echten 156 Dazu etwa Hauenschild, Wesen u n d Rechtsnatur der parlamentarischen Fraktionen, 131 ff.; Domes, Bundesregierung u n d Mehrheitsfraktion, 169 ff. 157 s. I V A . 158 Einzelheiten i n bezug auf Österreich s. I V F 1. 159 der parlamentarische Hilfsdienst (s. die Hinweise I V A 5) i m allgemeinen ist auch der fraktionelle Hilfsdienst — aus der Sicht des neuen Dualismus oft wichtiger als der f ü r das Parlament insgesamt vorgesehene — i n Österreich k a u m ausgebildet. L a u t Amtskalender f ü r das Jahr 1971, 19*, w i r d bei den drei bestehenden Parlamentsklubs beim Büro je ein Name angeführt, zwei dieser Namen scheinen als Sekretäre der Parlamentsdirektion, also als Bundesbeamte auf; neben den drei Genannten stehen den K l u b s j e weils einige weitere Mitarbeiter zur Verfügung, die durch Vertrag beim K l u b angestellt sind; die hierzu nötigen M i t t e l stehen aus Ansprüchen nach dem B G B G B l . 1963/286, letzte Nov. B G B l . 1971/6, zu. 160 s. dazu Hauenschild, Wesen u n d Rechtsnatur der parlamentarischen Fraktionen, 131 ff.; Domes, Bundesregierung u n d Mehrheitsfraktion, 169 ff.; Gehrig, Parlament — Regierung — Opposition. 181 Pelinka, Parlament, aaO, 118 ff. 162 Pelinka, Parlament, aaO, 124.

403

C. Träger

„ K l u b z w a n g e s " v e r m i e d e n w i s s e n w i l l 1 6 3 . A u s dieser S i c h t erscheinen als T r ä g e r der s c h r i f t l i c h e n u n d m ü n d l i c h e n A n f r a g e n die tarischen

parlamen-

Klubs.

E i n B i l d ü b e r die I n t e r p e l l a t i o n s t ä t i g k e i t 1 6 4 g i b t f o l g e n d e r Ü b e r b l i c k : a) I n d e r 11. G P 1 6 5 des N R w u r d e n v o n d e n insgesamt 1570 lichen A n f r a g e n g e s t e l l t v o n A b g e o r d n e t e n d e r SPÖ:

1110

70,7%

FPÖ:

319

20,3 °/o

ÖVP:

141

schrift-

9,0 % 1 6 β

I n d e r gleichen Z e i t g i n g e n v o n d e n a n g e f ü h r t e n 1 6 5

2195

münd-

lichen A n f r a g e n aus v o n A b g e o r d n e t e n d e r SPÖ: ÖVP: FPÖ:

897 749 549167

40,9 °/o 34,1 °/o 25,0%

b) I n d e r 12. G P 1 6 5 des N R v e r t e i l e n sich die insgesamt 860 lichen A n f r a g e n w i e f o l g t a u f die A b g e o r d n e t e n : ÖVP: SPÖ: FPÖ: gemeinsam:

533 189 137 l168

schrift-

62,0 % 22,0% 15,9 % 0,1 % 1 6 9

N a c h d e n h i e r z u g r u n d e g e l e g t e n 1 6 5 » 1 6 8 D a t e n d e r mündlichen Anf r a g e n e r g i b t sich h i n s i c h t l i c h d e r 575 a u s g e w i e s e n e n 1 6 8 f o l g e n d e Verteilung: ÖVP SPÖ FPÖ

264 195 116169a

163 Einzelheiten bei Pelinka, Parlament, aaO, 118 ff.; f ü r die B R D neuestens Witte - Wegmann, Recht, 185 f. 164 Z u deuten v o r allem auch i m Hinblick auf die „bestellten" Anfragen (IV F 1). 185 s. die Gesamtangaben unter I I D 3. 186 s. dazu i m einzelnen Parlamentskorrespondenz v. 22.1.1970, 19. Bogen; Fischer, Die neue Gewaltenteilung, aaO, 20, dort auch weitere Gliederungen; dieses Material übernommen von Pelinka, Parlament, aaO, 75, dort weitere Verweise; s. jedoch nunmehr Fischer, Bemerkungen zur Rolle des Nationalrates bei der staatlichen Wülensbildung, aaO, 309. 167 s. Parlamentskorrespondenz v. 22.1.1970, 18. Bogen; vgl. jedoch Fischer, Die neue Gewaltenteilung, aaO, 20: insgesamt 2398 aufgerufene kurze m ü n d liche Anfragen, davon SPÖ 976 (40,7 °/o), ÖVP 795 (33,1%), FPÖ 627 (26,2 °/o); Fischer folgend auch Pelinka, Parlament, aaO, 75. 168 s. Parlamentskorrespondenz v. 16.7.1971, 29. Bogen. 169 s. demgegenüber Fischer, Bemerkungen zur Rolle des Nationalrates bei der staatlichen Willensbüdung, aaO, 309: ÖVP 61.9%. SPÖ 21,0%, FPÖ 25,9 %. le9a s. Parlamentskorrespondenz v. 16. 7.1971, 28. u. 29. Bogen.

26·

404

VI. Adressat und Träger der Interpellation

c) I n der 13. GP des NR ergibt sich nach 2 Sessionen 165 hinsichtlich der insgesamt 726 eingebrachten schriftlichen Anfragen folgendes Bild: ÖVP: 478 FPÖ: SPÖ: ÖVP + FPÖ:

122 121 516öb>169c

Die insgesamt 264 aufgerufenen mündlichen wie folgt: ÖVP: SPÖ: FPö:

Anfragen verteilen sich

120 85 59169b>169d

4. Ein Sonderfall bedarf der Vollständigkeit halber noch der Erwähnung: Durch die B-VGNov. 1929 wurde u. a. dem A r t . 55 ein zweiter Absatz angefügt 1 7 0 . Dessen letzter Satz bestimmt, daß i m Falle der A u f lösung des NR durch den Bundespräsidenten nach A r t . 29 Abs. 1 B - V G dem Ständigen Unterausschuß die M i t w i r k u n g an der Vollziehung, die „nach diesem Gesetz sonst dem NR (Hauptausschuß) zusteht", obliegt. Hier stellt sich zunächts die Frage, ob m i t dieser Rechtsvorschrift alle Mitwirkungsbefugnisse des NR erfaßt sind, also über den Kreis der i m Abschnitt E des I I . Hauptstückes des B - V G 1 7 1 genannten Angelegenheiten hinaus 1 7 2 , oder nur die i n diesem Abschnitt genannten 1 7 3 . Dieses Problem interessiert i m gegebenen Zusammenhang auf spezifische Weise, nämlich ob alle i m genannten Abschnitt E genannten Agenden i m Falle der Parlamentsauflösung vom Ständigen Unterausschuß wahrgenommen werden können 1 7 4 . Die gegen eine solche Auffassung unter i69b s. Parlamentskorrespondenz v. 10. 7.1972,1. u. 2. Bogen. c Nach Parlamentskorrespondenz v. 10.7.1972, 1. Bogen, w u r d e n v o n den angeführten ÖVP-Anfragen 2, sowie von den SPÖ-Anfragen eine zurückgezogen. Nach Parlamentskorrespondenz v. 27.10.1972, 3. Bogen: 589, 157, 132, 1. ie9d Parlamentskorrespondenz v. 27.10.1972, 3. Bogen: aufgerufen 343, v e r t e i l t : 157, 108, 78. 170 Durch A r t . I § 25 B G B l . 1929/392. 171 A r t . 50 ff. B - V G . 172 So etwa Strele, Rechtsstaat u n d Demokratie i m neuen Österreich, 92 f.; Berchtold, Der Bundespräsident, 210. 173 So schon Adamovich - Froehlich, Die österreichischen Verfassungsgesetze 2 , Wien 1930, 65, F N 3; Adamovich, Grundriß des österreichischen Staatsrechtes 2 , Wien 1932, 319; Adamovich - Spanner, Hdb. 5 , 350 f. 174 s. dazu etwa: Bejahend die i n F N 173 genannten Stellen, verneinend Strele an der i n F N 172 genannten Stelle. Die Frage stellt sich allerdings nicht, w e n n man Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 257 f., folgend, dem Unterausschuß ausschließlich die Aufgaben des Hauptausschusses übertragen ansieht; diesem steht nämlich die Interpellationskompetenz sicher nicht zu (s. V I , F N 125); allerdings fragt sich, ob nicht gerade die V e r fassung 1919 (FN 125) V o r b i l d f ü r die gegenständliche Regelung (die allerdings verkürzt — Klammerausdruck — wurde) w a r u n d deshalb (in Zusamle9

C. Träger

405

dem Gesichtspunkt des Gesetzgebungsmonopols des NK von Strele zutreffend angeführten Argumente 1 7 5 treffen auf den Bereich der parlamentarischen Kontrolle, i m besonderen auch auf die Interpellation, nicht zu. I m Gegenteil: Alles spricht dafür, diese Kontrollmöglichkeiten auch während der Zeit, während welcher der NR als „aufgelöst" erscheint, weiterhin offenzuhalten. Bei Anerkennung der grundsätzlich durch die Verfassung gebotenen Möglichkeit, auch nach Auflösung des NR durch den Bundespräsidenten „Interpellationen" zu stellen, ergeben sich zunächst begriffliche Schwierigkeiten, weil es möglich ist, die i n Ausschüssen gestellten formalisierten und einfachen Anfragen vom Begriff der Interpellation auszunehmen 176 . Diese Schwierigkeiten sind hier deshalb nur anzudeuten, weil Gegenstand dieser Untersuchung nicht „interpellative" (bzw. interpellationsähnliche) Kontrollakte durch Ausschüsse sind 1 7 6 . Abgesehen von der Frage, ob solche Akte überhaupt noch als Interpellationen zu bezeichnen sind, kommen von vornherein alle jene interpellativen Erscheinungsformen nicht i n Betracht, die auf das Plenum des NR abstellen, also die dringliche Anfrage, die Anfragebesprechung und die kurzen mündlichen Anfragen und Zusatzfragen. Bei den übrigbleibenden schriftlichen Anfragen ergibt sich die Schwierigkeit, daß das NRGO den Präsidenten des NR einschaltet 177 , dieser aber offenbar jedenfalls derartige Zuständigkeiten nicht mehr wahrnehmen kann. Dies läuft darauf hinaus, daß i n bezug auf die Interpellation A r t . 55 Abs. 2 letzter Satz B - V G durch die derzeit bestehende einfachgesetzliche Rechtslage (NRGO) nicht ausgeschöpft wird, w e i l das NRGO keine entsprechende Regelung zur Verfügung stellt; denn A r t . 30 Abs. 2 B - V G sieht ausdrücklich vor, daß die Geschäfte des NR — und hierunter fallen offenbar für den gegebenen Zusammenhang auch die Geschäfte des als eigenes Organ aufzufassenden Ständigen Unterausschusses des NR nach einer Auflösung durch den Bundespräsidenten — auf Grund eines besonderen Gesetzes geführt werden 1 7 8 .

menhalt m i t dem parlamentarisch-demokratischen Prinzip als Interpretationsmaxime) der Klammerausdruck i n A r t . 55 Abs. 2 B - V G entgegen Walter doch erweiternd zu interpretieren ist. 175 Strele, Rechtsstaat u n d Demokratie i m neuen Österreich, 91 ff. 176 s. I E 2. 177 § 71 Abs. 1 NRGO. 178 I n diese Richtung deutet auch der Umstand, daß Strele, Rechtsstaat u n d Demokratie i m neuen Österreich, 92, zwar die Fälle des A r t . 53 u n d 54, nicht jedoch des A r t . 52 B - V G bei den durch den Ständigen Unterausschuß des N R i m Falle der Auflösung des N R wahrnehmbaren Kompetenzen anführt; da die i n F N 173 angeführten Stellen nicht differenzieren, muß eine nähere Auseinandersetzung m i t ihnen i m gegebenen Zusammenhang unterbleiben.

V I I . Gegenstand der Interpellation 1 Rosegger fiel bei seinem „Blick auf die Litteratur" auf 2 , daß sie zwar i n der Behandlung des Interpellationsrechts recht stiefmütterlich zu Werke geht, dafür jedoch u m so großmütiger den Kreis u m die Gegenstände zieht, welche Interpellationen zugrunde gelegt werden können" 2 . Dies mag m i t der Schwierigkeit zusammenhängen, die Vielfalt der möglichen Gegenstände der Interpellation über alle Einzelheiten hinweg zu umschreiben. Dazu kamen alle jene Schwierigkeiten, die aus der politischen und der davon wesentlich geprägten rechtlichen Situation der Monarchie heraus die Annahme einer umfassenden Kontrolle der Regierung durch das Parlament weder rechtsdogmatisch noch aber von der Rechtswirklichkeit her zuließen. Diese 3 bestehen i n der parlamentarischen Demokratie nicht, die Umschreibung der Gegenstände der Interpellation w i r d dadurch jedoch grundsätzlich nicht erleichtert. I m Verlauf der bisherigen Untersuchung wurden jedoch einschlägige Fragen angeschnitten 4 , und bei Hervorhebung des m i t der Interpellation verbundenen Verantwortlichkeitsvorganges wurde eine Abgrenzung des Gegenstandes i n globaler Weise versucht, wobei als wesentliches K r i t e r i u m die Kompetenzlage i n dem jeweils zur Debatte stehenden Sachverhalt hervorgehoben wurde. Hier soll i m einzelnen eine Erörterung erfolgen, wobei auch mögliche Modifizierungen dieser zunächst nur als vorläufig gedachten Aussage nicht auszuschließen sind. A u f diese Ausführungen sei hingewiesen und vor allem i n Erinnerung

1 s. (mit weiteren Hinweisen) Rosegger, IR, 15 ff.; Bekerman, Kontrolle, 12 ff.; Klinghoff er, Das parlamentarische Regierungssystem i n den europäischen Nachkriegsverfassungen, 39 f.; speziell f ü r Österreich AdamovichSpanner, Hdb. 5 , 347 f.; Adamovich - Spanner - Adamovich, Hdb.®, 3971; dazu die Auseinandersetzung u m die Fragestunde des NR, Nachweise bei Koja, Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 168, F N 2; dazu SWA Rechtsgutachten 43, Der Rechtsstaat u n d die Fragestundenpraxis des Nationalrates; Hof er - Zeni, Sind Regierungsvorlagen „Gegenstände der Vollziehung" nach A r t . 52 Abs. 1 B - V G ? , ÖJZ 1970, 597 ff.; Adamovich, Aktuelle Tendenzen der Funktionsteilung i n der Gesetzgebung zwischen Parlament u n d Regierung, aaO; f ü r die B R D neuestens Kröger, M V ; Witte - Wegmann, Recht, 83 ff. 2 s. Rosegger, IR, 16 f.; s. auch Bornhak, Hinweise unter I B I . 8 s. dazu i m einzelnen etwa Rosegger, I R ; Hatschek, IR, sowie die i m historischen Abschnitt angeführten einschlägigen österr. Arbeiten über die österr. Verfassung. 4 s. etwa I V C 3, I V D 6 bis 8.

Α. Sachliche Abgrenzung

407

gerufen, daß die hier interessierenden obersten Organe des Bundes soweit für die Zuständigkeiten untergeordneter Organe voll einzustehen haben, als ihnen eine Ingerenz zusteht. Vom Umfang der Gegenstände der Interpellation ist überhaupt abhängig die Relevanz der Interpellation; jede Ausnahme von der Möglichkeit der Interpellation beeinträchtigt die Verwirklichung des demokratischen und rechtsstaatlichen Prinzips i m Bereich der Verwaltung i n gleicher Weise. Jede Ausnahme einer Verwaltungsangelegenheit von der Interpellation zeigt die Auflösung verfassungsrechtlicher Grundprinzipien, den Zerfall verfassungsrechtlicher Einrichtungen und deren Ubergang i n den demokratischer Kontrolle — entgegen theoretischen Konzepten — nur unzureichend zugänglichen „gesellschaftlichen Bereich" 5 . Bei Ermittlung der Gegenstände der Interpellation scheint es zweckmäßig, den Kreis der hier relevanten Gegenstände i n sachlicher und zeitlicher Hinsicht zu erfassen.

A . Sachliche Abgrenzung 1. Trennung Staat — Gesellschaft; privater Bereich und öffentlicher, jedoch nichtstaatlicher Bereich

Ein wesentliches Abgrenzungskriterium ist aus dem mehrfach hervorgehobenen Umstand zu gewinnen, daß die österr. Bundesverfassung den Grundsatz der Trennung von Staat und Gesellschaft strikte verwirklicht. Dies i n einer hier nicht zu erläuternden generellen Weise6» 7 , wie auch speziell i n bezug auf die Interpellation: A r t . 52 (nunmehr Abs. 1) B - V G und die einschlägigen Bestimmungen des NRGO zielen (was bisher nie bestritten wurde) auf die Geschäftsführung der Bundesregierung (die überprüft werden kann) i n einem auf staatliches Handeln (einschließlich Unterlassen) bezogenen Sinne ab; der weitere Hinweis auf die i m folgenden noch näher zu erläuternden „Gegenstände der Vollziehung" 8 bringt dies ebenso i n hinreichender Deutlichkeit zum Ausdruck. 5 s. das Beispiel der politischen Parteien u n d der Verbände; dazu etwa Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit 4 , 214 ff. β s. dazu die Hinweise I V D. 7 Dabei ist hervorzuheben, daß diese generelle Festlegung i m besonderen aus den einzelnen Bestimmungen des B - V G , damit auch aus der i m speziellen F a l l relevanten gewonnen w i r d ; eine derartige gegenseitige Abhängigkeit konkreter Gesichtspunkte von übergeordneten u n d umgekehrt läßt sich j e doch bei einer nicht ab ovo geführten Untersuchung nicht vermeiden. 8 A r t . 52 Abs. 1 B - V G ; ausdrücklich Nennung des Bereiches der Vollziehung des Bundes i n § 75 Abs. 2 NRGO.

408

VII. Gegenstand der Interpellation

M i t dieser an sich unbestrittenen Feststellung sind Interpellationen nicht zugänglich zwei Bereiche, die dies nicht a priori und m i t jeder Notwendigkeit sind: Es sind dies Angelegenheiten, die i n den Bereich des „Privaten" des (der) Befragten fallen, i m weiteren jener weite Bereich des „öffentlichen", soweit er nicht ein staatlicher ist. a) Der private Bereich Die Interpellation als M i t t e l der Kontrolle bezieht sich auf die Wahrnehmung staatlicher Funktionen i m weitesten Sinne (einschließlich der Nichtwahrnehmung, also Unterlassung), beläßt aber dem Organwalter einen eigenen, vom A m t nicht erfaßten Bereich. Diese juristische Differenzierung ist (wie die historische Entwicklung zeigt) nur scheinbar selbstverständlich. Denn die parlamentarische Kontrolle bezieht sich auf die gesamte Amtsführung des Ministers und bei der besonderen Beziehung des Amtsinhabers zum A m t 9 können — i m Hinblick auf die vielfältigen Amtspflichten gerade eines Bundesministers — Bereiche zu „staatlichen", d. h. i n spezifischer Weise rechtlich relevant werden, die ohne nähere Prüfung problemlos dem privaten Bereich zugezählt werden. So darf i n diesem Zusammenhang an die sogenannte „Profumo-Affäre" erinnert werden. Ein weiteres Beispiel wäre etwa der Fall, als sich ein Minister bei einem „offiziellen" Empfang zu Ehren eines ausländischen Staatsbesuches Alkoholexzesse zuschulden kommen läßt 1 0 ; bei einem solchen etwa i m privaten Kreis oder doch ohne Bezug zu einer amtlichen Aufgabe würde man die Möglichkeit einer interpellativen Kontrolle verneinen müssen 11 . Wenn w i r auf ein österr. Beispiel zurückgreifen, ist zu erwähnen der Fall, als anläßlich einer Amtshandlung eine Rede gehalten wird, die auf Fragen des Ressorts e i n g e h t 1 2 ' 1 S . I n diesen nur beispielhaft angeführten Fällen dürfte zu bejahen sein, daß diese Sachverhalte interpellativer Kontrolle zugänglich sind. Eine generelle, juristisch exakte Umschreibung — der oben eingeführte „Amtsbegriff" läßt den Kreis der Gegenstände zwar bildhaft erscheinen, enthält aber offenbar metajuristische Elemente — 9

s. H. J. Wolff. Theorie der Vertretung, 236 ff., 263 ff.; Krüger, Allgemeine Staatslehre 2 , 253 ff. 10 Dies w u r d e dem ehemaligen britischen Außenminister Brown vorgeworfen. 11 Gerade dieses Beispiel des Alkoholexzesses i n der Öffentlichkeit zeigt aber, daß hier zwar m i t Mühe noch juristische, nicht mehr jedoch politische Grenzen sichtbar werden. 12 s. I V D 8, F N 759. 13 Die Schwierigkeiten, die hier n u r global angedeutet werden können, sind konkret aktuelle; das zeigt etwa auch die Diskussion der deutschen Staatsrechtslehre zur Frage, was denn eigentlich alles (beim deutschen) Bundespräsidenten als „amtliche F u n k t i o n " zu deuten ist; dazu (mit H i n weisen) neuestens Herzog, Entscheidung u n d Gegenzeichnung, i n : Festschrift f ü r Gebhard Müller, 117 ff. (134 f.); Kröger, M V , 88 ff. (FN 61).

Α. Sachliche Abgrenzung

409

wäre damit gegeben, daß man auf die Organfunktion abstellt. Doch bedeutet dies, daß nur i n jedem einzelnen Fall die Beurteilung erfolgen kann, ob der juristisch faßbare Konnex gegeben ist, der eine Angelegenheit zu einer interpellationsfähigen macht. Organfunktion ist für den gegebenen Zusammenhang i n einem umfassenden Sinn zu verstehen: Z u m einen i n α sachlicher (im engeren Sinn), zum anderen i n β personeller Beziehung, d. h. i m Verhältnis Organwalter — Organfunktion (Amtsinhaber — Amt). A d a : Ersteres bedeutet, daß Gegenstand der interpellativen Kontrolle nicht nur, wie dies sonst bei den institutionalisierten Kontrollen 1 4 der Fall zu sein pflegt (insbesondere bei den sogenannten „rechtlichen Kontrollen" wie vor allem etwa durch den V f G H und VwGH), ganz bestimmte Rechtsakte wie Bescheide oder Verordnungen sind; vielmehr w i r d schlechthin auf die Amtsführung oder, wie das B - V G sagt, auf die „Geschäftsführung" der Bundesregierung (und ihrer Mitglieder) bzw. auf die „Gegenstände der Vollziehung" abgestellt. Nicht nur i n der Vergangenheit gesetzte Aktionen sind Gegenstand der Interpellation 1 5 , sondern der Kreis ist viel weiter gespannt: Alle Angelegenheiten, die vom jeweiligen Organ abstrakt zu besorgen sind und (wenn auch „ultra vires") besorgt werden und wurden, also auch Vorbereitungen bestimmter Akte usw., daneben aber — und das bildet für den gegebenen Zusammenhang die Schwierigkeiten der Abgrenzung — alle i n amtlicher Eigenschaft wahrzunehmenden und wahrgenommenen Aufgaben i n allen ihren Teilabschnitten und Entwicklungsstadien. A d ß : Unter „personeller Beziehung" w i r d nur unpräzise umschrieben, welcher Bereich m i t dem hier auszuklammernden Bereich des „Privaten" nicht verwechselt werden darf. Jedenfalls ist darunter jedoch zweierlei zu verstehen, was am Beispiel des Beamten und dessen Aufgaben verdeutlicht werden soll: αϊ) E i n von einem Beamten vorbereiteter oder erledigter Rechtsakt (Verordnung, Bescheid, Abschluß eines Vertrages nach dem A B G B für den Rechtsträger) wird, sofern dieser A k t einer Überprüfung zugeführt wird, ausschließlich nach bestimmten juristischen Kriterien beurteilt; ob er etwa der Rechtslage entspricht bzw. was Inhalt eines Vertrages ist 1 6 . Ob der Beamte dabei bei mündlicher Verkündung eines Bescheides mehr oder weniger freundlich war oder sich gar Ungehöriges geleistet hat, spielt bei der Beurteilung des fraglichen Aktes keine Rolle. Viel14

Verbal einschränkend aber etwa Kelsen - Froehlich - Merkl, B V , 138. s dazu i m weiteren u. B. Gerade i m letzteren F a l l zeigt sich aber, daß auch hier die Übergänge fließend sein können, w e i l etwa auf die Intention des Willens des Organwalters abzustellen ist. 16

16

410

VII. Gegenstand der Interpellation

mehr kann dies höchstens Gegenstand eines davon zu trennenden Vorganges nach dem Disziplinarrecht sein. Wenn i m Disziplinarrecht i n beschränktem Maße auch „außerdienstliches Verhalten" zu rechtlicher Relevanz gelangt, eine entsprechende ausdrückliche Zurechnungsregel für die Bundesminister jedoch nicht aufzufinden ist, zeigt sich dennoch, daß ministerielles Verhalten i n ähnlicher Weise, wenn auch nicht nach rechtlichen Maßstäben (die ja bekanntermaßen i m Dienstrecht der Beamten ohnehin weitgehend Blankettformeln darstellen), sondern nach politischen beurteilt wird, sofern nicht besondere positive Verpflichtungen eingreifen. a 2 ) Weiterhin sind diesem „personellen Bereich" zuzurechnen alle Angelegenheiten, die i m Bereich des Beamtendienstrechts m i t „Rechte des Beamten" umschrieben werden; beim Bundesminister sind dies etwa die Bezüge, die Verwendung der unter welchem Titel immer bezogenen „Aufwandsentschädigungen", sofern sie „verrechnungspflicht i g " sind, oder die Verfügung über das Dienstauto u. ä. Alle diese A n gelegenheiten sind ohne besondere Unterscheidung des jeweiligen Bereiches 17 auch Gegenstände der Interpellation. I n den beispielsweise angeführten Fällen können an sich grundsätzlich auch „private" Angelegenheiten zu rechtlicher Relevanz gelangen und damit zum Gegenstand der Interpellation werden, wobei nur eine Prüfung und Abgrenzung i m einzelnen Falle Klarheit geben kann, die sich an der hier versuchten generellen Umschreibung der Organfunktion i n einem weiteren Sinne 1 8 orientieren kann. b) Der nichtstaatliche

öffentliche

Bereich

I n Verfolgung des dem B - V G zugrunde liegenden Gedankens der Trennung Staat — Gesellschaft fallen aus dem Gegenstand der Interpellation alle sich i m gesellschaftlichen Bereich abspielenden Vorgänge heraus, und zwar auch dann, wenn sie mittelbar oder unmittelbar der Vorbereitung staatlichen Handelns dienen. Wiewohl von anderen Erscheinungen — Verbänden, wissenschaftliche Beratung der Politik — z.T. überlagert, spielen gerade i n diesem Zusammenhang die politischen Parteien die Hauptrolle als Einrichtungen der Vorformung staatlicher Willensbildung. Dieser Bereich kann als „das öffentliche" 1 9 bezeichnet werden, das nicht dem staatlichen Bereich zuzuordnen 17 Eine solche Unterscheidung der einzelnen Rechtsbereiche u n d der auf sie bezogenen Verfahren findet demgegenüber beim Beamten statt. 18 U n t e r Organfunktion i n einem weitesten Sinne können selbstverständlich auch durchaus „private Angelegenheiten" fallen; dazu Kelsen, Reine Rechtslehre 2 ,152 ff. 19 s. dazu i m folgenden.

Α . Sachliche Abgrenzung

411

i s t 2 0 » 2 1 . Dieser f ü r d e n s t a a t l i c h e n W i l l e n s b i l d u n g s p r o z e ß z e n t r a l e B e r e i c h f ä l l t aus d e r p a r l a m e n t a r i s c h e n K o n t r o l l e h e r a u s 2 2 , w i e w o h l gerade h i e r i n W i r k l i c h k e i t z u m G r o ß t e i l die echten E n t s c h e i d u n g e n f a l l e n u n d w i c h t i g e A k t e gesetzt w e r d e n . D i e i m E i n z e l f a l l s c h w i e r i g ermittelbare Abgrenzung, w a n n v o n einem Gegenstand der V o l l z i e h u n g i m S i n n e d e r einschlägigen R e c h t s v o r s c h r i f t e n gesprochen w e r d e n k a n n , erscheint g e n e r e l l ü b e r d e n zeitlichen Abgrenzungsbereich m ö g l i c h 2 3 . I n d e r p a r l a m e n t a r i s c h e n Praxis w i r d a u f diese h i e r aufgezeigte U n t e r s c h e i d u n g , i n w e l c h e r F u n k t i o n d e r eine oder andere S c h r i t t gesetzt w u r d e , i n präziser Weise a b g e s t e l l t ; d a b e i p f l e g t i n d e n V o r d e r g r u n d d e r A r g u m e n t a t i o n d e r j u r i s t i s c h z u t r e f f e n d e G e d a n k e gestellt zu w e r d e n , daß es sich d à b e i n i c h t u m e i n e n G e g e n s t a n d d e r V o l l z i e h u n g i m S i n n e d e r österr. R e c h t s o r d n u n g h a n d e l t . Je nach F a l l e r f o l g t sodann — m e i s t u n t e r H i n w e i s d a r a u f , daß aus e i n e r w e i t e r g e h e n d e n B e a n t w o r t u n g k e i n P r ä j u d i z a b g e l e i t e t w e r d e n d ü r f t e 2 4 — eine m e h r oder w e n i g e r u m f a n g r e i c h e D a r l e g u n g 2 5 . Diese n i c h t n u r j u r i s t i s c h e 20 s. dazu i m einzelnen I V D E x k u r s ; dazu etwa besonders deutlich Pernthaler, Die verfassungsrechtlichen Schranken der Selbstverwaltung i n Österreich, aaO, insbes. 8. Den Ansatz einer Verbindung bilden allerdings „rechtspolitische Vorhaben" (insbes. geplante Gesetzesinitiativen). 21 I n der — durchaus an juristischen Überlegungen orientierten — p o l i t i schen Praxis werden hier die jeweiligen „Rollen" bzw. „ F u n k t i o n e n " hervorgehoben: „ I n meiner Eigenschaft als Vorsitzender (dieser oder jener) Partei", usw.; s. etwa auch (in bezug auf Abgeordnete) Anfragebeantwortung zu 342/M, StProtNR 10. GP, 1276 f.; Anfragebeantwortung zu 245/M, StProtNR 13. GP, 2010 ff. (26. Sitzung am 15. 3.1972); weiters F N 24 u n d 25. 22 H i e r soll die Frage n u r angedeutet werden, da nach überwiegender M e i nung eine Integrierung der politischen Parteien i n das Staatsgefüge m i t bestimmten Freiheit s Vorstellungen als nicht vereinbar angesehen w i r d , daß aber die Frage der (selbstverständlich dann n u r als Teilkontrolle möglichen) K o n t r o l l e dennoch einer genauen Überlegung bedarf. 23 s. dazu B. 24 I m Falle 12/AB, 11-174 B l g N R 12. GP erfolgte eine — recht knapp ausgefallene [politologisch eine Frage des „Stils"; dazu Jordan, Z u r A n w e n d u n g des Stilarguments i n der Bundesrepublik Deutschland, PVS 1966, 97 ff.; Morkel, Über den politischen S t i l — eine Skizze, PVS 1966, 119 ff.; Wette, Modus u n d Stil der parlamentarischen Diskussion i m Bundestag, Z. f. P o l i t i k N F 15 (1968), 181 ff.] — Beantwortung (aus Gründen der parlamentarischen Höflichkeit); s. auch 221/AB, 11-613 B l g N R 13. GP; 286/AB, 11-678 B l g N R 13. GP. 25 A l s Beispiele, die besonders einprägsam dokumentieren, w i e es i m p o l i tischen Bereich darauf ankommt, ob man sich i n Regierung oder Opposition befindet, wobei die Argumente jeweils von den politischen Parteien ausgetauscht werden, seien folgende erwähnt: Dringliche Anfrage 1133/J, 11-2322, StProtNR 11. GP, 11 423 ff., über die 134. Sitzung des N R am 5. 3.1969; m ü n d liche Anfrage 75/M, StProtNR 12. GP, 133, über die Fragestunde am 20.5. 1970; Anfrage 15/J, 11-20 B l g N R 12. GP, Anfragebeantwortung 12/AB, 11-174 B l g N R 12. GP, Anfragebesprechung i n der 11. Sitzung am 9. 7.1970, StProtNR 12. GP, 471, 600 ff.; als weitere Beispiele etwa Anfrage 548/J, Anfragebeantw o r t u n g 535/AB, 11-1230 B l g N R 12. GP; s. auch I V , F N 721, 725, 726 u n d 759, V I I , F N 101.

412

VII. Gegenstand der Interpellation

(was auf die Struktur der österr. Bundesverfassung zurückzuführen ist), sondern weitgehend auch politische Nichtbewältigung des Parteiwesens i m gegebenen Zusammenhang mag als paradigmatischer Fall für die Nichtbewältigung des Parteienstaates, darüber hinaus des Bereiches der übrigen intermediären Mächte insgesamt gelten. Der sektorale Bereich der parlamentarischen Interpellation bestätigt also die i n dieser Richtung generell gemachten Aussagen. 2. Die Verwaltung als Gegenstand der Interpellation; damit Ausschluß von Gesetzgebung und Gerichtsbarkeit

Die bisherigen Ausführungen haben erkennen lassen, daß sich die interpellative Kontrolle auf einen bestimmten Bereich staatlicher Funktionen bezieht, nämlich auf die Verwaltung 2e. Formal richtet sich parlamentarische Kontrolle gegen die obersten verantwortlichen Verwaltungsorgane, i n Österreich gegen Bundesregierung und Bundesminister. K r a f t des vom B - V G grundsätzlich geforderten hierarchischen Aufbaues der Verwaltung erstreckt sich parlamentarische Kontrolle jedoch auch auf die Tätigkeit der den Verantwortlichen untergeordneten Organe, und zwar i m wesentlichen soweit, wie die Ingerenzmöglichkeit reicht 2 7 . Ausgenommen von der parlamentarischen Kontrolle erscheinen demnach der Bereich der Gesetzgebung und der Gerichtsbarkeit. M i t dieser globalen Aussage ist aber nur die grundsätzliche Linie umschrieben; i m einzelnen ergeben sich erst zu klärende Abgrenzungsprobleme. a) Der interpellativen Kontrolle unterliegt nicht der Bereich der Gesetzgebung Wenn auch global der Bereich der Gesetzgebung als nicht der interpellativen Kontrolle unterworfen angesehen wird, bedarf diese Aussage deshalb einer Präzisierung, w e i l nach dem B - V G zwischen Gesetzgebung i m materiellen und i m formellen Sinne unterschieden w i r d und w e i l sich auch innerhalb dieser Kategorien Abgrenzungsprobleme ergeben. Wenn sich interpellative Kontrolle auf Regierung und Verwaltung bezieht 28 , trägt ein Abstellen auf das Organ jedenfalls einen Schritt zur Klärung bei: Der Bereich der Gesetzgebung i m formellen Sinn ist, sofern es sich auch u m Gesetzgebung i m materiellen Sinne handelt, jedenfalls von der Interpellation ausgenommen; Gesetzgebung i m nur materiellen Sinne, wie sie etwa die Erlassung von Verordnungen darstellt, unterliegt jedoch v o l l interpellativer Kontrolle. Dieses 28 s. I , I I C 1 c, I I D 2 c, I V A u n d B ; m i t V e r w a l t u n g ist hier auch der Bereich der „Regierung" erfaßt, dazu (dort auch eine Ausnahme) I V C 3. 27 s. dazu I V B. 28 s. I V A u n d B.

Α. Sachliche Abgrenzung

413

durch Abstellen auf das Organ gewonnene Ergebnis w i r d durch die dargestellten Funktionen der Interpellation, durch das dem B - V G zugrunde liegende Gewaltentrennungsprinzip, i m besonderen auch durch die am Verantwortlichkeitsvorgang beteiligten Organe unterstrichen, ist unbestritten und bedarf deshalb keiner weiteren Hinweise. α) I m Bereich der Gesetzgebung im formellen Sinn bleiben noch Grenzbereiche strittig, und zwar insofern, als Verwaltungsorgane am Gesetzgebungsverfahren beteiligt sind. Das gilt für folgende Abschnitte: Für den Bereich der von der Regierung wahrgenommenen Gesetzesinitiative, also vor Befassung des NR m i t Gesetzesvorschlägen 29, gleichermaßen jedoch auch für die Abänderung oder Zurückziehung von Vorlagen durch die Bundesregierung 30 ; nach Beschlußfassung durch den NR insofern, als der BuKa. den i h m vom Präsidenten des NR unverzüglich zu übermittelnden Gesetzesbeschluß des NR dem BR bekanntzugeben hat 3 1 ; keine anderen Gesichtspunkte gelten auch für die Vermittlungsfunktion der Bundesregierung bei Stellung von Gesetzesanträgen des BR i m N R 3 2 sowie für die Vermittlung des Bundeskanzlers bei Einsprüchen des BR gegen Gesetzesbeschlüsse des NR 3 3 . Sinngemäßes gilt auch für die M i t w i r k u n g der BuReg. oder einzelner M i t glieder bei Volksabstimmungen und Volksbegehren 34 ; schließlich die Beteiligung des BuKa. und der (übrigen) Bundesminister durch die Vorlage des „Gesetzesbeschlusses" an den Bundespräsidenten 35 zur Beurkundung des „verfassungsmäßigen Zustandekommens der Bundesgesetze" 36 , durch die Gegenzeichnung der Beurkundung 3 7 und schließlich durch die Kundmachung der „Bundesgesetze" i m BGBl. 3 8 . Während die Frage u m die Einbeziehung von Regierungsvorlagen i n die Gegenstände der Interpellation literarische Behandlung erfahren 3 9 hat, jedoch nicht Gegenstand der politischen Auseinandersetzung 29 A r t . 41 Abs. 1 B - V G , §§ 15, 16 Abs. 1, 17 NRGO. Eine Besonderheit bildet die sozusagen „negative" Einschaltung der BuReg. i n die Landesgesetzgebung durch die Möglichkeit der Anfechtung von Landesgesetzen gem. A r t . 140 Abs. 1 B - V G ; diese Frage w i r d hier aber ausgeklammert. 30 § 17 Abs. 4 N R G O ; dazu Czerny - Fischer, GO, 46 ff.; Fischer, Die M i t w i r k u n g der Vollziehung an der Gesetzgebung, aaO, 254 f. 31 A r t . 42 Abs. 1 erster Satz B - V G , § 78 Abs. 1 NRGO. 32 A r t . 41 Abs. 1 zweiter Satz B - V G , §§ 15 u. 16 Abs. 1 NRGO. 33 A r t . 42 Abs. 3 B - V G , § 78 Abs. 3 NRGO. 34 A r t . 43 ff. B - V G ; VolksbegehrensG B G B l . 1963/197, i d F der Κ B G B l . 1963/267; VolksabstimmungsG B G B l . 1962/248, i d F B G B l . 1972/230; diese Richtung auch angedeutet i n der Zusatzfrage zu 2151/M, StProtNR 11. GP, 11 291 f., über die 132. Sitzung a m 13.2.1969. 35 A r t . 47 Abs. 2 B - V G . 36 A r t . 47 Abs. 1 B - V G . 37 A r t . 47 Abs. 3 B - V G . 38 A r t . 49 B - V G , B G über das BGBl., B G B l . 1972/293. 39 s. SWA Rechtsgutachten 40, Die Fragestunde des Nationalrates, 12 ff.; Nowakowski, Z u r Fragestunde des Nationalrates, aaO, 14 f.; SWA Rechts-

414

VII. Gegenstand der Interpellation

war, war dies bei der Frage der Beurkundung, Gegenzeichnung und Kundmachung von Gesetzesbeschlüssen des NR gerade umgekehrt: keine literarische Auseinandersetzung, jedoch Diskussionen i n der parlamentarischen Praxis 4 0 . Die Problemstellung ist i n all den genannten Fällen grundsätzlich die gleiche, es handelt sich u m die Abgrenzung des Bereiches „ V o l l ziehung" i m Sinne des A r t . 52 Abs. 1 B - V G (bzw. § 75 Abs. 1 NRGO); es soll deshalb an Hand des Beispiels der Regierungsvorlagen die Frage erörtert werden, was i m Hinblick auf die bisher erfolgte eingehende Behandlung 4 1 i n Kürze erfolgen kann. Dabei ist allerdings nicht zu übersehen, daß i n Einzelheiten Abweichungen möglich sind, so etwa, wenn zwar nicht Regierungsvorlagen, jedoch Gegenzeichnung und Kundmachung fast einhellig von der Interpellation ausgenommen werden 4 2 oder wenn man sich vor Augen hält, daß gerade i m Bereich von Gegenzeichnung und Kundmachung je verschiedene Kontrollinteressen gegeben sind: Gesetzesbeschlüsse der Mehrheit berühren regelmäßig die Mehrheit, und diese ist an einem entsprechenden Vorgehen i n diesen Bereichen interessiert, nicht sosehr die Minderheit 4 3 . Soweit ich sehe, wurde das Problem, ob (diese Terminologie ist etwas unpräzise) Regierungsvorlagen unter die Gegenstände der Interpellation fallen, zunächst i n einem Gutachten der SWA aufgeworfen 44 ; dieses Gutachten kam aus mehrfachen, hier nicht zu wiederholenden Erwägungen zu dem durch die ständige parlamentarische Praxis nicht gedeckten Ergebnis, Regierungsvorlagen fielen nicht unter die Interpellation. Es fragt sich, ob die dort angeführten Gründe eine Modifiziegutachten 43, Der Rechtsstaat u n d die Fragestundenpraxis des Nationalrates, 14 ff.; Hofer-Zeni, Sind Regierungsvorlagen „Gegenstände der Vollziehung" nach A r t . 52 Abs. 1 B - V G ? , aaO; Adamovich, A k t u e l l e Tendenzen der F u n k tionsteilung i n der Gesetzgebung zwischen Parlament u n d Regierung, aaO. 40 s. Anfrage 1069/J, 11-2112 B l g N R 11. GP (in dieser Anfrage heißt es u . a . wörtlich: „ Z u m Zwecke der Kontrolle des Weges der Bundesgesetzgebung . . . " ) , Anfragebeantwortung 1039/AB, 11-2239 B l g N R 11. GP (dort auch die einzelnen Hinweise auf die einschlägige österr. L i t e r a t u r u n d J u d i k a t u r ; dazu Rode, Ausfertigung der Bundesgesetze, Schriften zum öffentlichen Recht 78, B e r l i n 1968, 15 ff., 21 ff., dazu jedoch auch die Besprechung von Schach i n DVB1. 1969, 410); Anfrage 2038/M, StProtNR 11. GP, 11 059 f., über die 129. Sitzung a m 22.1.1969; Anfrage 2151/M, StProtNR 11. GP, 11191 f., über die 132. Sitzung am 13.2.1969, dazu Note des B u K an den Präsidenten des NR v o m 21. 2.1969, ZI. 50 920-2 a/69. 41 s. die Hinweise i n F N 39. 42 Nowakowski, Z u r Fragestunde des Nationalrates, aaO, 14; die i m T e x t gegebene Aussage k a n n durch Umkehrschluß zu den unter Berufung auf Kelsen - Froehlich - Merkl, B V , gemachten Aussagen gewonnen werden; s. dazu i m übrigen die Hinweise i n F N 40. 43 Eine Ausnahme ist n u r dann gegeben, w e n n sich die Parlamentsmehrheit n u r ungern etwa der Meinung der Minderheit angeschlossen hat u n d etwa an einer Verzögerung eines Vorganges interessiert wäre. 44 s. SWA Rechtsgutachten 40, Die Fragestunde des Nationalrates, 12 ff.

Α. Sachliche Abgrenzung

415

rung der hier vertretenen Auffassung bewirken, nach welcher bei der Umschreibung der Gegenstände der Interpellation auf die Zuständigkeit abzustellen ist 4 5 . I n der Tat scheinen i m besonderen grammatikalische 46 und systematische Erwägungen 4 7 eine Korrektur dieser bisher nur global aufgefaßten Meinung insofern zu rechtfertigen, als trotz zum Teil beachtlicher Gegenargumente 48 der Ausschluß von Regierungsvorlagen aus dem der Interpellation zugänglichen Bereich auf Grund der geltenden Rechtslage zumindest als gleichermaßen vertretbar anzusehen ist 4 9 . Dies auch unter Berücksichtigung des Umstandes, daß zwischen der Regierungsinitiative (Einbringung einer Regierungsvorlage durch Ministerratsbeschluß) und der Ausarbeitung des entsprechenden Entwurfes i n den Ministerien unterschieden werden kann 5 0 . Denn abgesehen davon, daß für eine solche Unterscheidung die positive Rechtslage für den gegebenen Zusammenhang kein K r i t e r i u m zu bieten scheint, kann jeder Bundesminister hinsichtlich jedes Gegenstandes einen entsprechenden Antrag i m Ministerrat stellen und dementsprechend dessen Ressort die Ausarbeitung der Regierungsvorlage übernehmen, w e i l die Regierungsinitiative verfassungsrechtlich der Bundesregierung übertragen ist 5 1 . Die von Nowakowski hervorgeho45

s. I V Β 4. Das Abstellen auf alle Gegenstände der Vollziehung legt — gerade auch i m H i n b l i c k auf die J u d i k a t u r des V f G H , wonach dem Gesetzgeber nicht zuzumuten sei, daß er überflüssige Worte gebrauche — eine einschränkende Interpellationsbefugnis nahe. 47 s. i m einzelnen SWA Rechtsgutachten 40, Die Fragestunde des Nationalrates, 12 ff., sowie SWA Rechtsgutachten 43, Der Rechtsstaat u n d die Fragestundenpraxis des Nationalrates, 14 ff.; s. aber auch Fischer, Die M i t w i r k u n g der Vollziehung an der Gesetzgebung, aaO, 253 f. 48 s. Nowakowski, Z u r Fragestunde des Nationalrates, aaO, 14 f.; Hof erZeni, Sind Regierungsvorlagen „Gegenstände der Vollziehung" nach A r t . 52 Abs. 1 B - V G ? , aaO. 49 Der Hinweis Nowakowskis, Z u r Fragestunde des Nationalrates, aaO, 15, der an den Begriff „Vollziehung" anknüpft u n d „ w ö r t l i c h " damit jeden Rechtssetzungsakt erfaßt (s. dazu etwa auch Merkl, Die Verfassung der Republik Deutschösterreich, 75 ff.), schlägt deshalb fehl, w e i l damit ein rechtstheoretisch umfassender Begriff gemeint ist, i m gegenständlichen F a l l aber n u r ein — zu ermittelnder — Teilabschnitt des gesamten „Prozesses" (dazu Merkl, Die Verfassung der Republik Deutschösterreich, 75 ff.) erfaßt erscheint, der nach dem B-VG zu ermitteln ist. 50 So schon Kelsen, Allgemeine Staatslehre, 247; ähnlich Nowakowski, Zur Fragestunde des Nationalrates, aaO, 14 f.; s. auch StProtNR 11. GP, 112911, über die 132. Sitzung a m 13.2.1969, sowie die Note des B u K an den Präsidenten des N R V. 21.2.1969, ZI. 50 920-2 a/69. 51 s. dazu eine nicht veröffentlichte Stellungnahme Walters zu (einen ganz anderen Gegenstand betreffenden A k t ) JMZ1. 12 233-6/67, sowie J M Präs. ZI. 2020/67; a. Α., jedoch ohne dieselbe Überzeugungskraft zu haben w i e die vorangeführte, hier nicht näher zu erörternde Stellungnahme, Barfuß, Ressortzuständigkeit u n d Vollzugsklausel, 78 ff.; s. jedoch inzwischen Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 487, F N 85 (offenbar v o r Ausarbeit u n g des oben genannten Gutachtens konzipiert, dann nicht korrigiert), dann jedoch wieder 495. 46

416

VII. Gegenstand der Interpellation

bene ständige parlamentarische Übung 5 2 erscheint — abgesehen von der hier nicht zu erörternden Frage des Bestandes von „Gewohnheitsrecht", welche von der österr. Rechtswissenschaft auf verschiedenen Gebieten unterschiedlich beurteilt w i r d 5 3 — allerdings für eine historische Interpretation von Bedeutung. Doch machen eben erst diese historischen Erwägungen i n Zusammenhalt m i t dem Abstellen auf die Verantwortlichkeit diese weitere Auffassung vertretbar, wie es die engere jedenfalls ist. Das von Hofer-Zeni gegebene Hauptargument 5 4 kann sich — obwohl zunächst materielle Abgrenzungskriterien der einzelnen Staatsfunktionen dargestellt werden, die, wie Adamovichs Ausführungen zeigen55', i n der vorangegangenen Diskussion zu unrecht nicht berücksichtigt wurden — nur auf ein Argument Antonioiiis stützen 56 (daß nämlich Gewaltenteilung nach dem Konzept des B - V G nur formell-organisatorisch verstanden werden könne), das Antonioiii selbst revidiert hat 5 7 und die vorherigen Ausführungen Hofer-Zenis über die materiellen Gesichtspunkte überflüssig erscheinen läßt; wozu kommt, daß die gewichtigen Gegenargumente nicht entkräftet werden konnten. Die Offenheit der Frage nach der gegenwärtigen Rechtslage deckt i m übrigen besonders deutlich Adamovich 58 aus der Sicht der neueren österr. Lehre von der Gewaltentrennung auf, wobei er jedoch eher generalisierend und ohne Berücksichtigung der i n der vorangegangenen Diskussion angeführten Einzelaspekte argumentiert. Zusammenfassend ist also festzuhalten: Es scheint eine Entscheidung für die eine oder andere Lösung i n einer Zweifel ausschließenden Weise nicht möglich, wobei die gegen die Hereinnahme des fraglichen Bereichs sprechenden Argumente nur i m Hinblick auf die wahrscheinlich als Zufälligkeit zu wertende hier relevante Formulierung des A r t . 52 Abs. 1 B - V G und i m 62

Nowakowski, Z u r Fragestunde des Nationalrates, aaO, 15, F N 28. s. die Hinweise i n SWA Rechtsgutachten 40, Die Fragestunde des Nationalrates, 8; Nowakowski, Z u r Fragestunde des Nationalrates, aaO, 15, insbes. F N 28; Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 70 ff. Siehe auch Schambeck i n der 293. Sitzung des B R am 17. 7.1970, StProtBR 7849. Z u r v o n ganz anderen Vorstellungen geprägten deutschen L i t e r a t u r u n d Rechtsprechung s. die Zusammenfassung v o n Gröpper, Gewohnheitsrecht, Observanz, Herkommen u n d Unvordenkliche Verjährung, DVB1. 1969, 945 ff. 64 Hofer-Zeni, Sind Regierungsvorlagen „Gegenstände der Vollziehung" nach A r t . 52 Abs. 1 B - V G ? , aaO, stellt zwar auf materielle K r i t e r i e n der einzelnen Staatsfunktionen ab, die etwa Winkler u n d Melichar gegeben haben (s. die Hinweise, aaO, 598, F N 10, 593, F N 13), schiebt jedoch diese gewichtigen Argumente unverwertet beiseite. 85 s. dazu i m folgenden. 56 s. Hof er - Zeni , Sind Regierungsvorlagen „Gegenstände der Vollziehung" nach A r t . 52 Abs. 1 B - V G ? , aaO, 600, insbes. F N 16. 57 s. Antonioiii, Herrschaft durch Gewaltentrennung, aaO. 58 s. Adamovich, A k t u e l l e Tendenzen der Funktionsteüung i n der Gesetzgebung zwischen Parlament u n d Regierung, aaO, 153 ff. 53

Α. Sachliche Abgrenzung

417

Hinblick auf den übergeordneten Gesichtspunkt, daß i n einer parlamentarischen Demokratie grundsätzlich von einem Zusammenfallen von Zuständigkeit (im weiteren Sinne 59 ) und Kontrolle auszugehen ist, paralysiert erscheinen. Dieses politischen Vorstellungen, die von einer umfassenden Kontrolle des Handelns von Verwaltungsorganen ausgehen, nicht entsprechende Ergebnis erscheint allerdings ohnehin die parlamentarische Praxis selbst nicht berührt zu haben. Es zeigt aber an einem weiteren Punkt (politisch) die Notwendigkeit eines verfassungsrechtlichen Nachziehverfahrens gegenüber der Wirklichkeit; denn dieses Problem stellt sich nur als eines von vielen i m Gesetzgebungsverfahren dar 6 0 , i n welchem etwa die Frage der Begutachtung 61 , vielmehr aber noch die Frage nach dem parlamentarischen, aber auch fraktionellen Hilfsdienst 62 eine Rolle spielen. Denn Regierungskontrolle i n allen Ehren — Perversionen derart, daß die Verwaltung nach dem Text eines Gesetzes gefragt wird, wie dieses unter Berücksichtigung eines bereits gefaßten diesbezüglichen „Gesetzesbeschlusses" des NR lauten würde 6 3 , dienen keinem Beteiligten, schon gar nicht dem Ansehen des Parlaments i n der Öffentlichkeit und auch nicht letzterer. Sieht man i m übrigen rechtspolitisch das Bekanntsein des Umstandes, ob und i n welcher Richtung i n einem Ressort Gesetzesinitiativen vorbereitet werden, als dringlich an, wäre zu überlegen, entweder faktisch oder auf Grund einer erst zu schaffenden (verfassungs-)gesetzlichen Verpflichtung Gegenstände und grundsätzliche Richtung i n Auftrag gegebener bzw. i n Arbeit befindlicher Gesetzesinitiativen publik zu machen 64 . ß) Unter formell-organisatorischen Gesichtspunkten sind i n diesem Zusammenhang auch zu erwähnen die „Mitwirkungsbefugnisse" des NR an der Vollziehung. 59

s. I V A u n d B. s. Marcic, Die Koalitionsdemokratie. Das österreichische Modell i m Licht der Wiener rechtstheoretischen Schule, Schriftenreihe der juristischen Studiengesellschaft Karlsruhe 71/72, Karlsruhe 1966, 21, 41 f.; Fischer, Die M i t w i r k u n g der Vollziehung an der Gesetzgebung, aaO. 61 s. die Hinweise i n SWA Rechtsgutachten 43, Der Rechtsstaat u n d die Fragestundenpraxis des Nationalrates, 15 ff.; Korinek, Wirtschaftliche Selbstverwaltung, 117 ff. 62 s. dazu die Hinweise I V A 5. 63 s. die i m B R gestellte Anfrage 272-J-BR/69, 11-65 BlgBR, „ B e a n t w o r tung" 247/AB-BR/69, 11-66 B l g B R ; darauf fußend 1535/J, 11-3093 (Anfrage) und 1532/AB, 11-3245 B l g N R 11. GP. 64 A m besten w o h l i n Informationen an den N R ; Abgrenzungskriterium wäre hier das i m folgenden angeführte zeitliche Moment: Wenn Beamte i n welcher F o r m i m m e r einen entsprechenden A u f t r a g erhalten bzw. frühere Arbeiten wieder aufnehmen. 60

27 Morscher

418

VII. Gegenstand der Interpellation

at) A u f die Frage des Budgets sind die oben angestellten Erwägungen deshalb nicht anzuwenden, w e i l es sich — m i t einer noch zu behandelnden problematischen Ausnahme — zwar u m ein Gesetz i m formellen, nicht jedoch i m materiellen Sinne handelt, dieser A k t materiell als Verwaltung gedeutet w i r d ; gerade das Abstellen auf die formelle und materielle Seite bestätigt hier also grundsätzlich, daß das Budget „pro futuro" (das heißt vor seiner Beschlußfassung durch die Bundesregierung bzw. Zuleitung an den NR) der Interpellation zugänglich wäre 6 5 . Soweit jedoch das BFG auch als Gesetz i m formellen Sinne zu deuten ist, indem es entsprechende gesetzliche Ermächtigungen des B M F vorsieht 0 6 , würden die oben angeführten Bedenken Platz greifen. Nach der derzeitigen Rechtslage scheinen aber solche Überlegungen deshalb hinfällig, w e i l angesichts einer Sonderverfassungsbestimmung — der Inhalt des Bundesvoranschlages darf nicht vor Beginn der Beratung i m NR veröffentlicht werden — Interpellationen i n diesem Bereich ausgeschlossen sind 6 7 . a 2 ) Auch i n bezug auf die durch A r t . 54 u. 55 B - V G vorgesehenen Mitwirkungsbefugnisse des NR gelten die hinsichtlich der Gesetzgebung (im materiellen und formellen Sinne zugleich) geäußerten Gedanken nicht, denn auch hier handelt es sich u m ein Hinübergreifen des „Gesetzgebungsorgans" i n die Vollziehung 6 8 . Allerdings erscheint kraft der besonderen Gestaltung der parlamentarischen M i t w i r k u n g eine Ex— post-Kontrolle dieser Akte an sich ausgeschlossen, ausgeschlossen erscheint jedoch nicht die interpellative Kontrolle der Vollziehung dieser jeweiligen Akte. a 3 ) Eigenartig stellt sich die Situation i n bezug auf die Staatsverträge dar 6 9 , indem die Frage unterschiedlich bewertet wird, ob es sich i n diesem Bereich bei den Kompetenzen der Verwaltungsorgane u m eine Durchbrechung des Gewaltentrennungsprinzips zu Lasten der Gesetzgebung handelt 7 0 oder umgekehrt, u m einen Einbruch der Ge65 Wäre deshalb, w e i l eine Sonderverfassungsbestimmung eingreift; dazu I V D 7 e. Die folgenden Ausführungen basieren auf der w o h l h. L . i n Österreich (s. die Zusammenfassung bei Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 360, F N 116); schließt man sich jedoch Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 358 ff., an, w ü r d e n die i n Bezug auf Bundesgesetze angestellten Überlegungen gelten (s. dazu den folgenden Hinweis; derzeit jedoch Sonderregelung). ββ Insofern ein verfassungsrechtlich offenes Problem, w e i l hier der B R nicht m i t w i r k t ; s. i m einzelnen die Hinweise I V D 7 e ; zuletzt v o r allem Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 363. 67 s. I V D 7 e. 68 s. I V C 3 c. 69 s. dazu nunmehr öhlinger, Der völkerrechtliche Vertrag i m staatlichen Recht (im Erscheinen) ; Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 176 u. 280, eher rechtstheoretisch als verfassungsdogmatisch. 70 s. statt aller etwa Antonioiii, Allgemeines Verwaltungsrecht, 22.

419

Α. Sachliche Abgrenzung

setzgebung i n den Bereich der Verwaltung, wie dies die Überschrift des Abschnittes E i m zweiten Hauptstück des B - V G andeutet; je nach Ausgangspunkt wäre hier allenfalls eine i m einzelnen zu differenzierende Durchbrechung interpellativer Kontrolle anzunehmen. Allerdings besteht auf alle Fälle die Einschränkung, daß nach Genehmigung von Staatsverträgen durch den NR eine interpellative Kontrolle hinsichtlich dieser Akte nicht mehr anzunehmen ist, sondern nur mehr hinsichtlich der Vollziehung derselben 71 .

unterliegt

b) Der interpellativen Kontrolle nicht der Bereich der Gerichtsbarkeit

72

Aus dem Umstand, daß es sich bei der Interpellation u m Kontrolle der Regierung handelt 7 3 , ist unter Berücksichtigung jener weiteren Gesichtspunkte, die sich aus der Geltendmachung einer spezifischen Verantwortlichkeit 74 ergeben, zu schließen, daß der Bereich der Gerichtsbarkeit interpellativer Kontrolle nicht unterliegt. Ein anderes Ergebnis wäre nur dann anzunehmen, wenn ein Einstehen der verantwortlichen Organe auch für unbeeinflußbares Verhalten anderer Organe erkennbar normiert oder wenn nicht vom zwingenden Kontrollcharakter der Interpellation auszugehen wäre, sondern die Möglichkeit bloß informativer Interpellation bestünde. Von letzterer Annahme kann man i n bezug auf die österr. Rechtsordnung nicht ausgehen 75 , wiewohl auf der Ebene der Fakten auch dieser Bereich eine wichtige Rolle 71 B e i dieser Gelegenheit darf ein Hinweis zur faktischen Lage i n bezug auf die parlamentarische K o n t r o l l e der „ A u ß e n p o l i t i k " gemacht werden: Die Außenpolitik scheint sich parlamentarischer K o n t r o l l e u n d M i t w i r k u n g i m besonderen Maße zu entziehen; den Gründen hiefür ist hier nicht nachzugehen, doch scheint jedenfalls diese Aussage von der (mangelnden) H ä u f i g keit der Interpellationen her zuzutreffen; seit jeher werden an den B M A sehr wenige Anfragen gestellt: So w u r d e n i n der 11. GP (nach Fischer, Die neue Gewaltenteilung, aaO, 20) an den B M A n u r 53 (9 ÖVP, 21 SPÖ, 23 FPÖ) Anfragen gestellt, w ä h r e n d (abgesehen v o m Vizekanzler, dem grundsätzlich k e i n eigener Wirkungsbereich zugeteilt ist) die nächsthöhere Anzahl (BMF) 111, die gesamthöchste A n z a h l (BMU) 368 beträgt! Siehe allgemein etwa Partsch, Parlament u n d Regierung i m modernen Staat, aaO, 97 ff.; Baade, Das Verhältnis von Parlament u n d Regierung i m Bereich der auswärtigen Gewalt der Bundesrepublik Deutschland, H a m b u r g 1962; Treviranus, Außenp o l i t i k i m demokratischen Rechtsstaat, Tübingen 1966, 66 ff., 88 ff.; Reichel, Die auswärtige Gewalt nach dem Grundgesetz f ü r die Bundesrepublik Deutschland v o m 23. M a i 1949, Schriften zum öffentlichen Recht 43, B e r l i n 1967; Weiß, Auswärtige Gewalt u n d Gewaltenteüung, B e r l i n 1971, insbes. 110 ff.; Esterbauer, Außenpolitik i n Demokratie u n d Rechtsstaat, JB1. 1972, 33 ff. 72 s. I V Β u n d D 8; neuestens Witte - Wegmann, Recht, 88 ff. 73 s. I V A , V I . 74 s. I V B. 75 s. I V A u n d F 2; diese Möglichkeit angedeutet etwa bei Nowakowski, Z u r Fragestunde des Nationalrates, aaO, 15.

2

420

V I I . Gegenstand der Interpellation

z u s p i e l e n v e r m a g 7 6 ; eine S o n d e r b e s t i m m u n g i n d e m o b e n u m s c h r i e b e n e n S i n n e i s t n i c h t e r k e n n b a r 7 7 . A u c h die n i c h t u n p r o b l e m a t i s c h e F o r m u l i e r u n g des A r t . 52 A b s . 1 B - V G , die a u f alle Gegenstände d e r Vollziehung a b s t e l l t , v e r m a g a n dieser Aussage nichts z u ä n d e r n . Diese F o r m u l i e r u n g i s t aus i h r e r h i s t o r i s c h e n E n t s t e h u n g z u e r k l ä r e n : D a m a l s w u r d e n die B e g r i f f e V o l l z i e h u n g u n d V e r w a l t u n g n i c h t i n d e r h e u t e allgemein üblichen differenzierten Bedeutung verwendet 78. D a m i t i n U b e r e i n s t i m m u n g s t e h t auch e i n h e l l i g die österr. verfassungs- u n d v e r w a l t u n g s r e c h t l i c h e L i t e r a t u r 7 9 , die die G e r i c h t s b a r k e i t v o n d e r I n t e r p e l l a t i o n a u s n i m m t 8 0 . F ü r dieses E r g e b n i s sprechen d a r ü b e r h i n a u s w e s e n t l i c h e G r u n d s ä t z e d e r österr. V e r f a s s u n g : D e r G r u n d s a t z der richterlichen Unabhängigkeit 81, der n i c h t m e h r a l l e i n i n n e r s t a a t l i c h 8 2 , s o n d e r n auch i n t e r n a t i o n a l g a r a n t i e r t e r s c h e i n t 8 3 . D e r d a m i t erreichte — u n d d a r a u f z i e l t seit j e die S t a t u i e r u n g der r i c h t e r l i c h e n U n a b h ä n g i g k e i t — A u s s c h l u ß d e r I n g e r e n z d e r V e r w a l t u n g b e d i n g t i n e b e n diesem M a ß e d e n A u s s c h l u ß des P a r l a m e n t s 8 4 . Es v e r b i r g t sich d a h i n t e r d e r 76 s. — allerdings i n bezug auf die deutschen Verhältnisse — Modellstudie, 24, 37 ff. 77 s. vergleichsweise i n bezug auf die englische Rechtslage Gerland, Die Beziehungen zwischen dem Parlament u n d den Gerichten i n England. Eine rechtsvergleichende Studie, Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht u n d Völkerrecht 10, B e r l i n u n d Leipzig 1928. 78 s. I I D 2 c; daß durch die „Neuerlassung" des A r t . 52 B - V G i m Jahre 1961 (BGBl. 155) eine materielle Änderung b e w i r k t wurde, k a n n mangels erkennbarer Hinweise nicht angenommen werden. 79 F ü r die Monarchie s. die Hinweise I I C 1 c. 80 s. statt aller etwa (in Ubereinstimmung m i t den früheren Auflagen, soweit mehrfache Auflagen) Kelsen - Froehlich - Merkl, B V , 137 f.; Kelsen, österreichisches Staatsrecht, 186; Wittmayr, österreichisches Verfassungsrecht, 13; Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, 366; Frisch, Lehrbuch des österreichischen Verfassungsrechtes, 85 f., 111; Antonioiii, Allgemeines V e r waltungsrecht, 19, 266; Adamovich, Handbuch des österreichischen V e r w a l 5 5 tungsrechts I , 136; Adamovich - Spanner, Hdb. , 347 f.; Adamovich - Spanner Adamovich, Hdb.®, 201, 397 f.; Barfuß, Ressortzuständigkeit u n d Vollzugsklausel, 25; Wenger, Die öffentliche Unternehmung, 489; Ermacora, ö s t e r reichische Verfassungslehre, 247 ff.; i m weiteren die ο. I V B, F N 223 ff., angeführten Arbeiten. Wenn i m übrigen Walter, Verfassung u n d Gerichtsbarkeit, diese Frage gar nicht aufgreift, k a n n n u r davon ausgegangen werden, daß er ebenso von diesen Voraussetzungen ausgegangen ist; nunmehr i n etwa bestätigt bei Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 329. 81 s. Walter, Verfassung u n d Gerichtsbarkeit; derselbe, Die Bedeutung der richterlichen Unabhängigkeit, aaO; Klecatsky, Die Gestalt des Richters, Neues F o r u m 154 (1966), 569 ff.; derselbe, Was verlangt der Rechtsstaat heute?, aaO; derselbe, Die föderalistischen Strukturelemente der österreichischen Gerichtsbarkeit, i n : Föderalismus i n Österreich, föderative Ordnung I I (hrsg. v. Hellbling - Mayer-Maly - Marcic), Salzburg u n d München 1970, 157 ff. (176 ff. m i t weiteren Hinweisen). 82 A r t . 87 Abs. 1 B - V G ; dazu innerstaatlich auch A r t . 6 Abs. 1 M R K . 83 A r t . 6 Abs. 1 M R K . 84 s. neben den Hinweisen i n F N 80 Manfred Walter, Gewaltentrennung u n d -Verbindung i m Hinblick auf die Gerichtsbarkeit, Wiener staatswissenschaftliche Diss. 1966, 43; neuestens die Hinweise bei Melichar, V o n der

Α. Sachliche Abgrenzung

421

(zunächst ausschließlich prärechtliche) Gedanke der Gewaltentrennung m i t der ganzen damit verbundenen Gedankenwelt, der unseren Rechtskreis maßgeblich geprägt hat; und es hebt deshalb auch eine ausschließlich am positiven Recht orientierte österr. Lehre die Verwirklichung des Gewaltentrennungsprinzips i n der hier maßgeblichen Richtung i m B - V G hervor 8 5 . Dieser Ausschluß des Parlaments aus dem Bereiche der Gerichtsbarkeit, der sich nur auf den untergesetzlichen Bereich erstreckt 86 , mag m i t (metajuristischen i m Sinne von außerhalb des B - V G liegenden) demokratischen Vorstellungen i n einem gewissen Spannungsverhältnis stehen. Solchen rechts politischen Vorstellungen mag man jedenfalls derzeit noch entgegenhalten, daß gerade die jüngere Vergangenheit auch dieses Landes lehrt, daß von Eingriffen i n die richterliche Unabhängigkeit erfahrungsgemäß immer noch die Verwaltung „profitiert" hat. Vor allem aber ist hervorzuheben, daß durch die verfassungsrechtlich verankerte M i t w i r k u n g des Volkes an der Gerichtsbarkeit 87 für diesen Bereich das parlamentarisch-repräsentative Prinzip eine Durchbrechung zugunsten der „unmittelbaren" Volksbeteiligung erfährt; wenn danach auch nicht alle Fälle unter M i t w i r k u n g des Volkes abgehandelt werden, sind doch die wesentlichen damit erfaßt. Darüber hinaus scheint auch die weithin als vorbildlich angesehene englische Lösung eine wesentliche Grenze zu setzen: „Rechtshängige" Sachen sind jedenfalls dem Zugriff des Parlaments entzogen 88 . I m Hinblick auf die Gerichtsbarkeit ist demnach der Grundsatz der Gewaltentrennung 8 9 von den verfassungsrechtlich zulässigen Überschneidungen abgesehen, die ihrerseits wieder nur Beweise der grundsätzlichen Trennung sind, nach wie vor verwirklicht und scheint (anders als i m Verhältnis Parlament — Regierung) nicht durch neuere Gesichtspunkte überlagert bzw. beseitigt. M i t dem „Ergebnis", daß der Bereich der Gerichtsbarkeit nicht interpellativer Kontrolle unterliegt, Gewaltentrennung i m formellen u n d materiellen Sinn unter Berücksichtigung der Abgrenzung von Gerichtsbarkeit u n d Verwaltung, insbesondere auf dem Gebiete des Strafrechtes, aaO, insbes. etwa 35 u. 47. 85 s. die Hinweise I I D 2 c. 86 Die B i n d u n g auch der Gerichte an das demokratisch beschlossene Gesetz wurde u n d w i r d nie bezweifelt; der Umstand, daß A r t . 18 Abs. 1 B - V G n u r die Verwaltung nennt, w i r d bekanntermaßen dahin gedeutet, daß dei gerichtliche B i n d u n g als selbstverständlich „vorausgesetzt" wurde. 87 s. A r t . 91 B - V G . 88 s. Gerland, Die Beziehungen zwischen dem Parlament u n d den Gerichten i n England, insbes. etwa 131; Reynold, Justiz i n England, K ö l n - B e r l i n Bonn - München 1968; Loewenstein, Staatsrecht u n d Staatspraxis von Großbritannien I I , Justiz — V e r w a l t u n g — Bürgerrechte, B e r l i n - H e i d e l b e r g New Y o r k 1967, 22. 89 s. i m einzelnen die Hinweise I V Β 3.

422

VII. Gegenstand der Interpellation

beginnen aber erst die Abgrenzungsschwierigkeiten i m einzelnen; diese sind hier nur anzudeuten 90 . I m wesentlichen und primär ist dabei auf die formell-organisatorische Unterscheidung abzustellen; i m weiteren kommt es auf die Ingerenzmöglichkeit des parlamentarisch verantwortlichen Ministers an, w e i l formell-organisatorische Abgrenzung z.T. i m Einzelfall nicht genügt, wobei i n diesen Grenzfällen auf die — durch die Lehre nunmehr i n etwa geklärten — „materialen Elemente" abgestellt werden muß. A u f dem Gebiet der sogenannten „ordentlichen Gerichtsbarkeit" ist demnach nicht der gesamte Bereich der „Justizverwaltung" interpellativer Kontrolle zugänglich, sondern nur insoweit diese nicht von Senaten oder Kommissionen i m Sinne des A r t . 87 Abs. 2 B - V G besorgt wird. Ein besonderes Problem bildet i m gegebenen Zusammenhang die Dienstauf sieht 91 y vor allem aber die Stellung der staatsanwaltschaftlichen Behörden. Diese — zumal auch i n der Praxis brennende 92 — Frage hat sich zu orientieren an der besonderen Struktur sowohl der Staatsanwaltschaften als auch (damit zusammenhängend) m i t der besonderen Stellung des BMJ, wobei dahinter i m wesentlichen der Gedanke der richterlichen Unabhängigkeit steht. Die vornehmlich von Klecatsky 93 hervorgehobene Stellung des B M J 9 4 ist i n seiner besonderen Aufgabe der Wahrung und Förderung der richterlichen Unabhängigkeit gelegen. Gerade dieser durch das B - V G und die M R K positivierte Grundsatz — i n Verbindung insbesondere m i t dem Gleichheitssatz, daneben aber auch m i t den dem Strafprozeß i m allgemeinen zugrunde liegenden Vorstellungen 9 5 — bildet den Ansatzpunkt für die Annahme, die staatsanwaltschaftlichen Behörden als von den üblichen Verwaltungsbehörden abweichenden, besonderen Behördentypus zu begrei90 s. (jeweils m i t umfassenden Hinweisen) Walter, Verfassung u n d Gerichtsbarkeit; Melichar, V o n der Gewaltentrennung i m formellen u n d materiellen Sinn unter Berücksichtigung der Abgrenzung v o n Gerichtsbarkeit u n d Verwaltung, insbesondere auf dem Gebiete des Straf rechtes, aaO; s. auch Gesamtreform der Justiz, insbes. 118 ff. 91 s. Walter, Verfassung u n d Gerichtsbarkeit, 64 ff.; Gesamtreform der Justiz, 127 ff. 92 s. die mündliche Beantwortung u n d Weiterbehandlung der Anfragen 167 u n d 175/J-BR/1966, StProtBR 6241 ff., 6286 (über die 252. Sitzung am 15. 3.1967); mündliche Anfrage 2434/M, StProtNR 11. GP, 12 412 f. (über die 144. Sitzung des N R am 26.6.1969); Klecatsky, Der Staatsanwalt i m demokratischen Rechtsstaat, aaO; auf G r u n d dieser Ausführungen die dringliche Anfrage StProtNR 11. GP, 11 948 ff. über die 140. Sitzung a m 21. 5.1969. 93 s. die Hinweise I V Β 2 a. 94 s. auch Gesamtreform der Justiz, 182 f. 95 V o r allem ist hier das noch zu streifende Legalitätsprinzip zu nennen; dazu etwa Seiler, Legalitätsprinzip u n d Weisungsrecht i m Strafprozeß, JB1. 1965, I f f . (10ff.); derselbe, Legalitätsprinzip u n d Weisungsrecht i m Strafprozeß, Salzburg - München 1968.

Α. Sachliche Abgrenzung

423

f e n 9 6 ' 9 7 . Für die dabei eine zentrale Rolle spielende Frage der Weisung 98 kommt dem Grundsatz des i m Strafverfahren geltenden strengen Legalitätsprinzips 95' sowie dem von Klecatsky hervorgehobenen Umstand, daß hier umfassender als bei anderen („echten") Verwaltungsbehörden eine „Pflicht" 9 9 zur Nichtbefolgung einer „Weisung" aus dem Grunde des Verstoßes gegen strafgesetzliche Vorschriften (Art. 20 Abs. 1 B-VG) besteht, Relevanz zu. Diese durch die Dominanz des Legalitätsprinzips bedingte Einschränkung erscheint deshalb wichtig, weil damit für den Kernbereich politischer Kontrolle — Abstellen auf die Zweckmäßigkeit 100 — verfassungsdogmatisch kein Platz bleibt (rechtstheoretisch und faktisch verhält es sich allerdings anders). Sofern jedoch i m damit nicht ausgeklammerten Bereich der Strafrechtspflege interpellative Kontrolle eingreift, sind für die beteiligten Organe — das folgende gilt also sowohl für die „Parlamentsseite" als auch für den B M J — folgende Grenzen durch die Verfassungsordnung gegeben: α) Wahrung der richterlichen Unabhängigkeit Die richterliche Unabhängigkeit scheint so aufzufassen zu sein, daß damit nicht nur auf formale Elemente, sondern darüber hinaus auch auf materiale abzustellen ist 1 0 1 . Die Situation zeigt sich hier i n etwa 98 s. neben den i n der vorigen F N angeführten Stellen Nowakowski. Ist die Staatsanwaltschaft an die ständige oder gefestigte höchstrichterliche Rechtsprechung gebunden?, Verh. 45. D J T 1/2, München u n d B e r l i n 1964, 10 ff.; Klecatsky i n den unter I V Β 2 a, F N 215 angeführten Arbeiten; i m weiteren derselbe, Die Opposition gegen die Justiz, Stb. 3967 11, I f f . ; derselbe, U m den Schutz der menschlichen Persönlichkeit, aaO; Pallin, Die Grenzen des Weisungsrechts gegenüber den Staatsanwaltschaften u n d die K o n t r o l l e der Ausübung dieses Rechts, RZ 1966, 187 ff.; Liebscher, Staatsanwalt u n d „ D r i t t e Gewalt". Stb. 1969 20, 1 f., sowie Stb. 1969 21, 3; Gesamtreform der Justiz, 135 ff.; Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 555 f. 97 Z u r Frage der Stellung der Generalprokuratur vgl. als Dokument des (verfassungs- u n d einfachgesetzlich de lege lata w o h l nicht zutreffenden; so nunmehr auch Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 556, F N 168) Selbstverständnisses der Behörde die Note des Generalprokurators an den B M J v. 5. 3.1969, Jv. 27/69 (JM ZI. 18 170-9 b/69). 98 Dazu nunmehr zusammenfassend allgemein Barfuß, Die Weisung. 99 s. Walter, Verfassung u n d Gerichtsbarkeit, 60; Barfuß, Die Weisung, 11 ff. 100 s. I I D 1 u n d I V A . 101 s. v o r allem die Bemühungen von Klecatsky, Hinweise I V Β sowie F N 96; s. auch Broda (und Afritsch) Anfragebeantwortung 5/AB, 11-66 B l g N R 10. GP: „Darüber hinaus . . . die Einzelheiten bekanntzugeben, müssen w i r uns i m Interesse der Strafverfolgung u n d angesichts der i m Falle der A u s lieferung dazu führenden Haupt Verhandlung i m Interesse einer unbeeinflußten Rechtsprechung versagen." Derselbe i n der Beantwortung der Z u satzfrage zu 44/M, StProtNR 9. GP, 3087 (74. Sitzung am 25.10.1961): „Diese Frage werde ich z . T . deshalb nicht beantworten, w e i l bekanntlich diese

424

VII. Gegenstand der Interpellation

ähnlich wie i m Verhältnis der Massenmedien zur Justiz 1 0 2 , wobei sie vorliegendenfalls noch dadurch verschärft wird, daß zu den massenmedialen Aktionen jene staatlicher Organe hinzutreten bzw. die ganze Bewegung von diesen ihren Ausgang nimmt. Doch hat die Überprüfung der Amtsführung des B M J über den Umweg der staatsanwaltschaftlichen Behörden i n keiner Weise dazu zu führen, die Gerichte zu beeinflussen; dies i m besonderen auch unter dem schon erwähnten Gesichtspunkt, daß die M i t w i r k u n g des Volks an der Rechtssprechung 103 i n — vom üblichen Repräsentationsprinzip abweichender — besonderer Weise geregelt ist und der Grundsatz der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen 1 0 4 zusätzlich eine spezifische „unmittelbare" Kontrolle der Gerichtsbarkeit durch das Volk vorsieht. ß) I m Zusammenhang eben m i t der Wahrung der richterlichen Unabhängigkeit ist auf die „Unschuldsvermutung" des A r t . 6 Abs. 2 MRK zu verweisen, die allerdings zusätzlich auch dem einzelnen Schutz gibt. Dieser von Klecatsky mehrfach hervorgehobene Gedanke 1 0 5 spielte auch i n der Praxis eine nicht unerhebliche R o l l e 1 0 8 ' 1 0 7 . γ) Der Persönlichkeitsbereich auch der einem Strafverfahren bzw. gerichtlichen oder staatsanwaltschaftlichen Untersuchungen Unterworfenen ist über den hier erfaßten Bereich grundsätzlich gewahrt 1 0 8 . Dieser Persönlichkeitsschutz ist vor allem i m Hinblick auf die Öffentlichkeit der hier relevanten Vorgänge und der damit möglichen W i r k samkeit der Massenmedien zu sehen. Dazu kommt, daß verfassungsrechtlich verankerter Zweck der Interpellation die Kontrolle der Regierung, i n keiner Weise jedoch das Verhalten der Staatsbürger ist 1 0 9 . Feststellungen des Rechnungshofes Gegenstand eines anhängigen Strafverfahrens bei den zuständigen Gerichten sind u n d die Voruntersuchung eingeleitet i s t " ; s. auch I V D 7, F N 721, 725 u n d 726. 102 s. etwa (sehr drastisch, jedoch m i t Hinweisen auch auf gegenteilige Standpunkte) Eberhard Schmidt, Die Sache der Justiz; derselbe, Justiz u n d Publizistik; Foregger. Massenmedien u n d Gerichtsberichterstattung; i m w e i teren die Hinweise I V D E x k u r s b. 103 s. Walter, Verfassung u n d Gerichtsbarkeit, 156 ff. 104 A r t . 90 Abs. 1 B - V G ; i n einzelnen Walter, Verfassung u n d Gerichtsbarkeit, 182 ff.; dazu die Hinweise unter I V D. 105 s. dazu i m einzelnen die Hinweise i n F N 96. 106 s. die Hinweise X A ; V f G H Slg. 5231/1966; Anfragebeantwortung 1361/AB, 11-2904 B l g N R 11. GP (mit Beilagen u n d Hinweisen auf weitere interpellative Vorgänge); zahlreiche A k t e n des B M J , etwa J M ZI. 61 031-11/69 (mit einer umfangreichen, nicht veröffentlichten Stellungnahme Walters) samt Vorzahlen, 63 277-11/69, 30 189-11/70, 30 622-11/70 u. a. 107 s. die Hinweise i n F N 106; dazu die Note des B M J an das B u K a . v . 12.1.1971, ZI. 18 976-9 b + c/70. 108 s. I V D 8 u n d X A . 109 s. dagegen aber etwa die Hinweise I V D 7, F N 661; weiters (alles B l g N R 11. GP) 123/J, 11-265; 136/J, 11-283; 879/J, 11-1836 (Anfragebeantwor-

Α. Sachliche Abgrenzung

425

δ) Daß gerade i n dem hier erörterten Bereich die Frage der Amtsverschwiegenheit eine wichtige Rolle spielt, ist hier zu erwähnen 1 1 0 . ε) Schließlich sei — dieser Hinweis kann nur andeutungsweise erfolgen — darauf aufmerksam gemacht, daß sowohl aus der Sicht eines mehr oder weniger an der Täterpersönlichkeit orientierten Strafrechts einerseits 111 , wie auch i m Hinblick auf den jedenfalls i m Strafvollzugsbereich i m Vordergrund stehenden Gedanken der Resozialisierung 112 der einzelne Täter weitgehend Schonung beanspruchen darf; bei diesem Argument spielt sowohl der jeweilige Stand der Rechtsentwicklung als auch der Wissenschaft eine wesentliche Rolle. 3. Die Verwaltung des Bundes als Gegenstand der Interpellation des N R

Ausgehend davon, daß der NR kraft Verfassung befugt ist, die Geschäftsführung der Bundesregierung zu überprüfen, verbunden m i t dem anderwärts 1 1 3 Ausgeführten, daß damit auch der Zuständigkeitsbereich der der Bundesregierung und den Bundesministern unterstellten Behörden und Organe, soweit die Ingerenzmöglichkeit der ersteren reicht, erfaßt ist, ist der Bereich der Landesverwaltung von den nationalrätlichen Interpellationen als ausgenommen anzusehen. Diese Ausnahme entspricht einerseits dem bundesstaatlichen Prinzip, das anerkanntermaßen als ein tragendes Prinzip des B - V G angesehen w i r d 1 1 4 , konstituiert aber umgekehrt — dabei kommt es je auf den Standpunkt der Betrachtung an — dieses Prinzip mit. Es scheint dies der einzig rechtlich relevante — daneben spielt allerdings die politische Seite eine nicht unwesentliche Rolle 1 1 5 — Bezugspunkt der Interpellation des NR zum bundesstaatlichen Prinzip zu sein. Dieses Abstellen auf die Verwaltung des Bundes bedeutet, daß unter diesem Gesichtspunkt auf die funktionelle Seite als Abgrenzungskritetung 905/AB, 11-1957); 1301/J, 11-2654 (Anfragebeantwortung 1274/AB, 11-2817); 1352/J, 11-2745; 1382/J, 11-2776. 582/M, StProtNR 10. GP, 2585 (über die 49. Sitzung am 13. 5.1964); 2057/M, StProtNR 11. GP, 11158 f. (130. Sitzung am 23.1.1969); 2257/M, StProtNR 11. GP, 11 746 ff. (137. Sitzung am 27.3.1969); 2439/M, StProtNR 11. GP, 12 413 ff. (144. Sitzung a m 26. 6.1969). 110 s. I V D 6. 111 s. I V D 8, F N 780. 112 s. f ü r Österreich (mit weiteren Hinweisen) neuestens Bertel, Der Strafvollzug i n Stufen u n d i n gelockerter F o r m i m Strafvollzugsgesetz, JB1. 1971, 493 ff. (494). 113 I V Β 4. 114 s. I X Β , F N 28. 115 Die politische Seite zeigt eine außerordentliche Dominanz des Bundes: Durch die Berichterstattung i n den Massenmedien über interpellative V o r gänge i m N R — diese Berichterstattung ü b e r t r i f f t schon i m H i n b l i c k auf den unterschiedlichen Umfang der K o n t r o l l e des B R u n d der Landtage — zeigt sich hier allgemein ein „Bundesübergewicht".

426

VII. Gegenstand der Interpellation

r i u m abzustellen ist, was gleichermaßen auch für den dritten Typus von Gebietskörperschaften, für die Gemeinden gilt: Soweit Organe der Länder und Gemeinden Bundesangelegenheiten führen, unterliegen diese Bereiche interpellativer Kontrolle 1 1 8 . Gerade der Bereich der mittelbaren Bundesverwaltung 1 1 7 birgt jedoch i m gegebenen Zusammenhang eine besondere Problematik: Die Konstruktion der mittelbaren Bundesverwaltung hat offenbar den Sinn, den Bundesländern auch i m Bereich der Bundesverwaltung Einfluß auf die Vollziehung des Bundes einzuräumen. Nun t r i f f t zwar die Verfassung entsprechend Vorsorge dafür, daß den obersten Organen des Bundes rechtliche Möglichkeiten zur Durchsetzung ihrer Standpunkte i n die Hand gegeben sind 1 1 8 , formal könnte man demnach von einer vollen funktionellen Integration dieses Bereiches i n jenen der Bundesverwaltung sprechen. Doch fragt sich, wozu denn überhaupt — außer aus Gründen der Ökonomie — die Konstruktion der mittelbaren Bundesverwaltung geschaffen ist 1 1 9 . Es gibt dafür — hier nur anzudeutende — zwei Lösungsmöglichkeiten: Entweder bezieht sich die Aussage, durch die mittelbare Bundesverwaltung werde den Bundesländern Einfluß auf die Bundesverwaltung gegeben, ausschließlich auf den faktisch-politischen Bereich — dann müßte diese Aussage auch als solche erkenntlich sein und dürfte nicht i n eine spezifisch-juristische Argumentation Eingang finden. Oder aber es steht dahinter auch ein rechtlich faßbarer Unterschied zur unmittelbaren Bundesverwaltung; dies könnte allerdings nur eine eigene Untersuchung zutage fördern, wobei gerade der Bereich der politischen Kontrolle ein möglicher Ansatzpunkt sein könnte. Allerdings dürfte dies nur auf Kosten eines strengen K o m petenzdenkens möglich sein, wobei dadurch selbstverständlich keineswegs kontrollfreie Räume entstehen dürften; was bedeutet, daß bei einer Auflockerung der politischen Verantwortlichkeit von (organisatorisch gesehen) Bundesorganen an deren Stelle die politische Verantwortlichkeit der Landesorgane (vor den Landtagen) treten würde 1 2 0 . 118 Daß i n Gemeindeangelegenheiten die Unterscheidung des eigenen u n d übertragenen Wirkungsbereiches eine Rolle spielt, u n d zwar i m H i n b l i c k auf die i m ersteren Bereich reduzierte ministerielle Zuständigkeit, ist anzumerken. 117 s. dazu Koja, Das Verfassungsrecht der österreichischen Bundesländer, 67, 140, 274 ff., 341 u. passim; Adamovich - Spanner - Adamovich, Hdb.®, 233 ff. 118 s. dazu den Überblick bei Adamovich - Spanner-Adamovich, Hdb.®, 237 f. 119 Die gleiche Frage könnte sich auch hinsichtlich des übertragenen W i r kungsbereiches der Gemeinden stellen; doch w i r d hier ernstlich nicht behauptet, daß dieser zum Zwecke der Stärkung des Einflusses der Gemeinden bestehe, sondern hier stehen ausschließlich Zweckmäßigkeitserwägungen dahinter. 120 Dieser Gedanke ist hier nicht weiter zu verfolgen, doch deutet er die i n diesem Zusammenhang bestehenden methodischen Sòhwierigkeiten h i n r e i -

427

Α . Sachliche Abgrenzung 4. Hoheits- und Privatwirtschaftsverwaltung des Bundes als Gegenstand der Interpellation 1 2 1 » 1 2 2 Es u n t e r l i e g t k e i n e m Z w e i f e l , daß das B - V G jedenfalls

jenen Bereich

regelt, der m i t „ H o h e i t s v e r w a l t u n g " bezeichnet w i r d ; e i n B l i c k i n die einschlägige L i t e r a t u r

gibt hier hinreichend A u s k u n f t 1 2 3 . Deshalb ist

( A r t . 52 B - V G ! ) m i t v o l l e r S i c h e r h e i t d a v o n auszugehen, daß d e r B e reich d e r H o h e i t s v e r w a l t u n g 1 2 4 des B u n d e s G e g e n s t a n d d e r I n t e r p e l l a t i o n des N R ist. N i c h t ganz so u n b e s t r i t t e n i s t die Frage, ob dies auch f ü r die „ s t a a t liche P r i v a t w i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g " g i l t . Z u n ä c h s t ist d a v o n auszugehen, daß A r t . 18 A b s . 1, A r t . 20 A b s . 1, A r t . 69 A b s . 1 u n d A r t . 52 A b s . 1 B - V G i n s o f e r n als einheitlich anzusehen sind, als sie sich j e w e i l s a u f e i n u n d denselben K o m p l e x erstrecken: N ä m l i c h a u f d e n gesamten chend an; natürlich ist es am einfachsten, streng auf die formale Seite abzustellen — es fragt sich nur, ob dies dem B - V G , i m besonderen dessen bundesstaatlichem Prinzip gerecht w i r d . 121 s. dazu auch die folgenden Punkte 5 u. 6. 122 s. I I D, F N 266, sowie I V D 7 d. I m weiteren Wenger, Die öffentliche Unternehmung, 486 ff.; Ermacora, österreichische Verfassungslehre, 248; Schambeck, Österreichs Wirtschaftsstaat u n d seine Kontrolle, ÖJZ 1971, 589 ff. Die Frage der parlamentarischen K o n t r o l l e der „staatlichen P r i v a t wirtschaftsverwaltung" hat zunächst i n England Beachtung gefunden, w e n n auch die damit verbundenen Schwierigkeiten keineswegs gelöst werden konnten; s. dazu Morrison, Regierung u n d Parlament i n England (Studienausgabe), München 1966, 327 ff.; Loewenstein, Staatsrecht u n d Staatspraxis von Großbritannien I, 295; I I , 209 ff., dort 212 etwa über die englischen Verhältnisse: „ . . . zu dem überraschenden Ergebnis gelangen, daß sich auf einem weiten u n d wirtschaftlich zunehmend wichtigen Gebiet ein tiefgreifender U m b a u der staatlichen S t r u k t u r vollzogen hat, dessen Bedeutung auch v o n den englischen Sachkennern bisher n u r unvollkommen erfaßt worden ist: Der öffentliche Sektor der Wirtschaft — u n d dies gilt auch f ü r die V e r w a l t u n g der Sozialleistungsdienste — hat sich der parlamentarischen A u f sicht u n d K o n t r o l l e i n einem Maße entwunden, welche dem klassischen Parlamentarismus undenkbar erschienen wäre. Die öffentlichen Korporationen laufen auf ihren eigenen Gleisen, deren Weichen zwar v o m Parlament von Zeit zu Zeit gestellt werden mögen, aber i h r Betrieb ist weitgehend ,entparlamentarisiert'. K e i n anderes Phänomen bringt die zeitgenössische U m w a n d l u n g des einstigen Gesetzgebungs- i n den heutigen Verwaltungsstaat deutlicher zum Ausdruck." 123 s. dazu die gesamte L i t e r a t u r zum B - V G von Kelsen - Froehlich - Merkl, B V , bis Adamovich - Spanner - Adamovich, Hdb.®, dort Literaturzusammenstellung etwa 72 f.; dazu die Werke zum „Allgemeinen österreichischen V e r waltungsrecht", etwa von Antonioiii u n d Adamovich. 124 Es bedarf hier keiner weiteren E r k l ä r u n g darüber, was global i m gegebenen Zusammenhang als Hoheitsverwaltung i n etwa zu verstehen ist; allerdings wäre bei Ausschluß der Privatwirtschaftsverwaltung v o n den Gegenständen der Interpellation eine nähere Abgrenzung nötig, also etwa i m Bereich der staatlichen Subventionen auf die nicht unproblematische Zweistufentheorie (s. dazu neuestens die Hinweise bei Wenger, Die öffentliche Unternehmung, 147, 521, 562) einzugehen. Wie i m folgenden gezeigt, ist aber davon auszugehen, daß auch der Bereich der Privatwirtschaftsverwalt u n g interpellativer K o n t r o l l e unterliegt, weshalb derartige Abgrenzungsversuche hier unterbleiben können.

428

VII. Gegenstand der Interpellation

Bereich der Verwaltung des Bundes 1 2 5 . Daß dies nicht der Fall wäre, dafür spricht überhaupt kein Argument, und es wurde dies auch explizit, soweit ich sehe, nie behauptet. Gerade dieser Zusammenhang der genannten Verfassungsvorschriften macht aber deutlich, welche Konsequenzen es hätte, wenn auf einem der genannten Sektoren der Ausschluß eines bestimmten Gebietes angenommen würde: Dies könnte mangels hinreichend erkennbarer Differenzierung nicht ohne Konsequenz für den anderen Bereich sein. Die Einheitlichkeit muß man sich deshalb vor Augen halten, wenn es u m die Beurteilung der Reichweite des durch A r t . 18 Abs. 1 B - V G verankerten Legalitätsprinzips geht 1 2 6 . W i r d die Privatwirtschaftsverwaltung entgegen der wohl herrschenden Meinung 1 2 7 von der Geltung des Legalitätsprinzips — i n welchem „Grade" immer — als ausgenommen angesehen 128 , w i r d damit auch die parlamentarische Kontrolle ausgehöhlt, weil dann der Bereich der Privatwirtschaftsverwaltung auch nicht durch A r t . 52 B - V G (voll) erfaßt wäre. Würde man deshalb etwa der von Ermacora angedeuteten Meinung folgen, das B - V G beziehe sich jedenfalls aus historischer Sicht zumindest z. T. nur auf den hoheitlichen Bereich 1 2 9 , würde damit auch interpellative (wie überhaupt parlamentarische) Kontrolle auf diesem Sektor verfassungsrechtlich ausgeschlossen sein. Nun scheint aber einerseits die angegebene Prämisse nicht zuzutreffen, denn das B - V G läßt durch die A r t . 17 und 104 seit 1920 hinreichend erkennen, daß es sich auch auf die Privatwirtschaftsverwaltung angewendet wissen w i l l , w e i l ansonsten diese Bestimmungen überflüssig wären; es 125 Der Bereich der Länder ist i n diesem Zusammenhang außer Betracht zu lassen. 126 s. dazu grundlegend (mit umfassenden weiteren Hinweisen) Klecatsky, Gedanken zum Rechtsstaatsprinzip, i m besonderen zum Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, aaO; derselbe, Der Verwaltungsgerichtshof u n d das Gesetz, aaO; Pernthaler, Umfassende Landesverteidigung, 81, 88, 95, 105, 125 u. passim; m i t umfassenden Hinweisen nunmehr auch Adamovich Spanner - Adamovich, Hdb.®, 94 f. A . A . : Siehe die Hinweise bei Pernthaler, Umfassende Landesverteidigung, 89, F N 194; Adamovich - Spanner - Adamovich, Hdb.«, 101, F N 56. 127 s. dazu die Arbeiten v o n Klecatsky, zuletzt (mit weiteren Hinweisen) Die verfassungsrechtliche Problematik des modernen Wirtschaftsstaates; Pernthaler, Über Begriff u n d Standort der Leistenden V e r w a l t u n g i n der österreichischen Rechtsordnung, aaO; Kobzina, Wirtschaftsstaat zwischen Technik u n d Recht, JB1. 1967, 451 ff.; derselbe, Z u m Rechtsbegriff der „staatlichen V e r w a l t u n g " , JB1.1968,17 ff. 128 Nicht g i l t dies jedoch, w e n n n u r eine „Verdünnung" des Legalitätsprinzips angenommen w i r d ; s. die Hinweise bei Pernthaler, Umfassende Landesverteidigung, 81, F N 164; Wenger, Die öffentliche Unternehmung, insbesondere 540 ff. ; Winkler, Gesetzgebung u n d V e r w a l t u n g i m Wirtschaftsrecht. E i n anderes Problem liegt wieder darin, daß das Ö I G - G , B G B l . 1970/46, (als B V G i n verfassungsrechtlich einwandfreier Weise; s. Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 338 f.) dem N R besondere Mitwirkungsbefugnisse überträgt; dazu s. I V C 3 c. 129 s. Ermacora, Demokratie u n d V e r w a l t u n g 1970, i n : Festschrift f ü r A d o l f J. M e r k l zum 80. Geburtstag, 63 ff. (65 f.).

Α. Sachliche Abgrenzung

429

hätte ihrer nicht bedurft, wenn von vornherein der Bereich der „Privatwirtschaftsverwaltung" außer Betracht gelegen wäre. Die Entwicklung i n der Monarchie, die auch schon nicht unbedeutende derartige Gebiete kannte, deutet durchaus i n diese Richtung, welche von den Materialien zum B - V G 1 3 0 auch aufgegriffen wurde; i m weiteren ist auch darauf zu verweisen, daß schon 1920 131 die politische Kontrolle der staatlichen Privatwirtschaftsverwaltung als zwar bestehend, aber nicht hinreichend angesehen w u r d e 1 3 2 ! I n Übereinstimmung m i t der hier einhelligen Lehre 1 3 3 ist davon auszugehen, daß auch die Privatwirtschaftsverwaltung des Bundes interpellativer Kontrolle des NR unterliegt, da A r t . 52 Abs. 1 B - V G umfassend auf den Bereich der Verwaltung abstellt, keinerlei verfassungsrechtliche Einschränkungen erkennbar sind; dieses Ergebnis entspricht offenbar i m übrigen den Vorstellungen vom parlamentarischen Regierungssystem, welches grundsätzlich auf eine umfassende Kontrolle der Verwaltungstätigkeit zielt 1 3 4 . Davon geht auch die parlamentarische Praxis aus, die auch diese Angelegenheiten interpellativer Kontrolle u n t e r w i r f t 1 3 5 . 5. Die Ingerenzmöglichkeit als Grenze der Interpellationsbefugnis

a) Allgemein Mehrfach wurde hervorgehoben 136 , daß i m Hinblick auf den Adressaten der Interpellation und der gesamten Zuständigkeitsverteilung der Bundesverfassung die Gegenstände der Interpellation ihre Grenze an der Ingerenzmöglichkeit der Regierung und ihrer einzelnen Mitglieder 130

s. Pernthaler, Über Begriff u n d Standort der Leistenden V e r w a l t u n g i n der österreichischen Rechtsordnung, aaO, 62; Ermacora, Quellen zum österreichischen Verfassungsrecht (1920), 303 f., 477. 131 s. dagegen die Hinweise i n F N 122 auf die englische Situation, die v o n den dort genannten Autoren erst nach dem zweiten Weltkrieg als neuartig empfunden wurde. 132 s. dazu den Abgeordneten Schönbauer a m 30. 9.1920 anläßlich der Berat u n g des B - V G , S t P r o t K N V 3414. 133 s. Wenger, Die öffentliche Unternehmung, 486 ff.; K o j a , Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, aaO, 166; nicht so deutlich Ermacora, österreichische Verfassungslehre, 248, F N 4; i n dieser Richtung eigenartig das dort zitierte Erk. des V f G H Slg. 2332/1952. Dazu aus anderer Sicht aber etwa auch Smekal, Die verstaatlichte Industrie i n der Marktwirtschaft, FIW-Schriftenreihe 12, K ö l n - B e r l i n - Bonn - München 1963, insbes. 35 ff. 134 Konsequenterweise ergibt sich daraus aber, daß i m H i n b l i c k auf den eben i m T e x t dargelegten Konnex auch A r t . 18 Abs. 1 B - V G f ü r den Bereich der Privatwirtschaftsverwaltung gilt. 135 s. dazu den Hinweis bei Wenger, Die öffentliche Unternehmung, 489 f., F N 14, sowie die Hinweise i m folgenden zu P u n k t 6; neuestens 285/AB, 11-677 B l g N R 13. GP. 136 s. I V Β 4, I V C 3, I V D 7 u n d 8; s. auch Skottsberg, Der österreichische Parlamentarismus, aaO, 229; besonders deutlich Kröger, M V , 4, 17 ff. u. passim.

430

V I I . Gegenstand der Interpellation

f i n d e n . Gerade A r t . 52 B - V G zeigt d a m i t — abgesehen v o n A r t . 20 A b s . 1 u n d A r t . 69 A b s . 1 B - V G — die P r o b l e m a t i k j e n e r einfachgesetzlichen R e g e l u n g e n d e u t l i c h , die die oberste L e i t u n g s b e f u g n i s d e r B u n d e s r e g i e r u n g u n d d e r B u n d e s m i n i s t e r verfassungsrechtlich b e s c h r ä n k e n u n d d a m i t e i n e n E i n b r u c h i n die u m f a s s e n d gedachte p a r l a m e n t a r i s c h e K o n t r o l l z u s t ä n d i g k e i t des N R b i l d e n . A u f d e m G e b i e t der Hoheitsverwaltung z e i g t sich dies besonders deutlich hinsichtlich jener „Selbstverwaltungskörper", deren verfassungsrechtliche A b s i c h e r u n g sich n u r a u f eine n i c h t überzeugende J u d i k a t u r des V f G H z u s t ü t z e n v e r m a g , w i e e t w a z. T . i m B e r e i c h d e r „ b e r u f l i c h e n " u n d „ s o z i a l e n S e l b s t v e r w a l t u n g 1 3 7 ; Gleiches g i l t f ü r ö f f e n t l i c h e A n s t a l t e n , F o n d s 1 3 8 u. dgl., s o w e i t d e r e n r e l a t i v e U n a b h ä n g i g k e i t 1 3 9 r e i c h t , sowie f ü r w e i s u n g s f r e i g e s t e l l t e K o l l e g i a l b e h ö r d e n 1 4 0 . D i e Privatwirtschaftsverwaltung u n t e r l i e g t z w a r , s o w e i t sie v o n d e n B u n d e s m i n i s t e r n b z w . d e r B u n d e s r e g i e r u n g u n m i t t e l b a r oder v o n i h n e n unterstellten, weisungsgebundenen Organen geführt w i r d , der i n t e r p e l l a t i v e n K o n t r o l l e ( h i e r i s t e t w a a u f d e n B e r e i c h des S u b v e n tionswesens z u v e r w e i s e n 1 4 1 , d e r d u r c h i n t e r p e l l a t i v e K o n t r o l l e i n a l l e r Ö f f e n t l i c h k e i t ausgeleuchtet w u r d e 1 4 2 ) . A n d e r s v e r h ä l t es sich jedoch, 137 s. dazu neuestens Pernthaler, Die verfassungsrechtlichen Schranken der Selbstverwaltung i n Österreich, aaO; Korinek, Wirtschaftliche Selbstv e r w a l t u n g ; s. aber schon Klecatsky, Sollen die Handelskammern i n die Bundesverfassung eingebaut werden?, Wirtschaftspolitische Blätter 1960, 63 ff.; derselbe, Die k o l l e k t i v e n Mächte i m Arbeitsleben u n d die Bundesverfassung, i n : Die k o l l e k t i v e n Mächte i m Arbeitsleben (hrsg. von Fioretta Strasser), Wien 1963, 29 ff. u n d 157 ff.; derselbe, Interessen verbände u n d Parlament, aaO. 138 s. van der Bellen, Fondswirtschaft i n Österreich, 109 ff. 139 s. Antonioiii, Allgemeines Verwaltungsrecht, 138 f.; Adamovich, Handbuch des österreichischen Verwaltungsrechts I 5 , 64 ff. 140 Hinsichtlich der Disziplinarbehörden s. die Hinweise I V D 7 b; allgemein steht hier der Ausschluß der ministeriellen Verantwortlichkeit zur Debatte (dazu I V B); neuestens zutreffend kritisch etwa Barfuß, Kollegialbehörden u n d Bundesverfassung, aaO, 60 f.; eine Zwischenstellung einnehmend Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 498 ff. u. 609 ff.; w e n n es verfassungsgesetzlich überhaupt zulässig ist, bestimmte Behörden weisungsfrei zu stellen u n d damit der ministeriellen Verantwortlichkeit zu entziehen (so die k a u m begründete J u d i k a t u r des VfGH), stellt sich die Frage, w o die Grenze f ü r derartige Regelungen liegt; denn niemand w i r d behaupten, daß A r t . 20 Abs. 1 u n d A r t . 69 Abs. 1 B - V G (damit aber auch A r t . 52 B - V G ) durch einfachgesetzliche Regelungen beseitigt werden können. 141 A u f die durch die Zweistufentheorie mögliche Unterscheidung k a n n hier i m Hinblick auf das Bestehen einer umfassenden Kontrolle verzichtet w e r den; f ü r Österreich s. Verh. 2. ÖJT Wien 1964, insbesondere das Gutachten von Kolb, Das Förderungswesen unter dem B l i c k w i n k e l des Legalitätsprinzips, 1/3, sowie die Referate von Loebenstein u n d Plöchl, I I / 3 (7 ff., 67 ff.). 142 s. dazu etwa folgende Anfragebeantwortungen (alles 11. GP): 468/AB, 11-1070; 430/AB, 11-974; 441/AB, 11-1000; 459/AB, 11-1061; 460/AB, 11-1062; 486/AB, 11-1088; 496/AB, 11-1137; 504/AB, 11-1145; 508/AB, 11-1211; 659/AB, 11-1504; 1058/AB, 11-2258; 1062/AB, 11-2262; 1524/AB, 11-3237.

Α. Sachliche Abgrenzung

431

wenn — und dies t r i f f t für den weiten Bereich der „öffentlichen Unternehmung" 1 4 3 zu — die unmittelbar m i t den jeweiligen Aufgaben betrauten Organe von diesen „selbstverantwortlich" zu führen sind 1 4 4 und damit die Leitungsbefugnis der obersten Bundesorgane beschränkt wird. Soweit eine solche Beschränkung besteht, ist auch interpellative Kontrolle beschränkt. Allerdings stellt sich die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Regelung dieses Bereiches, denn wo ist (abgesehen von der Problematik hinsichtlich A r t . 18 Abs. 1 B-VG) die verfassungsgesetzlich fundierte Ausnahme, die den (Teil-)Ausschluß der parlamentarischen Kontrolle begründet? Die „Sachgerechtigkeit" 145 ist auf jedem Gebiet staatlichen Handelns gefordert; gerade dieses Prinzip wurde i m übrigen als i n Spannung stehend m i t dem Prinzip der politischen Kontrolle erkannt 1 4 6 . Ausnahmen vom Prinzip der Kontrolle bedürften entsprechender verfassungsgesetzlicher Ermächtigungen, wobei i n bezug eines hier nicht zu erörternden „Kernbereiches" offenbar auch die Frage nach A r t . 44 Abs. 2 B - V G zur Debatte stünde. b) Rundfunk Eine Besonderheit bildet der i n öffentlicher Hand befindliche, für den gesamten politischen Willensbildungsprozeß zentrale Rundfunkund Fernsehsektor, dessen rechtliche Situation i n Österreich derzeit gleichermaßen verfassungsrechtlich bedenklich ist wie typisch w i r t schaftliche Bereiche. Eine verfassungsdogmatisch befriedigende Einordnung von Rundfunk und Fernsehen ist i n Österreich bis heute nicht erfolgt 1 4 7 . Das liegt zunächst daran, daß jede Verfassungsdogmatik, so143 s. dazu Wenger, Die öffentliche Unternehmung, f ü r den hier relevanten Fragenkreis 486 ff.; s. hinsichtlich der Ö B B etwa Kirschner - Kobzina Reindl t Wichtiger Schritt zur Neuordnung der Wirtschaftsverwaltung, Stb. 1968 26, l f . ; Stb. 1969 1, 2 f.; Stb. 1969 2, 2, hinsichtlich der österreichischen Nationalbank s. Krottenmüller, Die österreichische Nationalbank, Schriftenreihe des Instituts f ü r Angewandte Sozial- u n d Wirtschaftsforschung 18, Wien 1971. 144 s. dazu die Beispiele bei Wenger, Die öffentliche Unternehmung, 494 ff., hier von Bedeutung: Post, B a h n u n d v o r allem die Kapitelgesellschaften; dazu etwa der Rundfunk, R u n d f u n k G B G B l . 1966/195, insbesondere dessen § 9 Abs. 1, dazu J M ZI. 10 139-6/69; 285/AB, 11-677 B l g N R 13. GP. Ausgeklammert bleiben (schon behandelt; s. I V C 3 c) Probleme hinsichtlich der V e r staatlichten Unternehmungen gem. dem B V G B G B l . 1970/46. 145 So unter Berufung auf Fichtmüller (Zulässigkeit ministerialfreien Raums i n der Bundesverwaltung, aaO), Wenger, Die öffentliche Unternehmung, 487 f. 148 s. I V A . 147 s. jedoch Ermacora, Handbuch der Grundfreiheiten u n d der Menschenrechte, 346 ff. (dazu die Hinweise i n der Note des B M J an das B u K a . v. 6.2. 1969, J M ZI. 18 095-9 a/69) sowie die i n F N 156 angeführten Arbeiten von Klecatsky. F ü r die B R D s. hingegen etwa die Schriftenreihe: Beiträge zum Rundfunkrecht, z.B. Η 11, Lerche, Rundfunkmonopol. Z u r Zulassung p r i -

432

VII. Gegenstand der Interpellation

fern sie sich nicht auf metajuristische Spekulationen verlegt, eines Minimums verfassungsrechtlicher Vorschriften bedarf. Neben A r t . 1 des Beschlusses der P r N V v. 30.10.1918 148 ist hier i m wesentlichen nur auf A r t . 10 M R K zu verweisen 1 4 9 , dessen Übernahme i n die österr. Verfassungsordnung jedoch bisher nur ausnahmsweise zu weiteren Lösungsversuchen führte 1 5 0 . Angelpunkt dafür ist die bekannte Entscheidung des VfGH, wonach der Bund befugt ist, sich i n den Materien des A r t . 10 B - V G (hier: 1 Ζ 9, Telegraphenwesen) die „ p r i v a t w i r t schaftliche Betätigung . . . ausschließlich als Regal vorzubehalten" 1 5 1 , wovon i m Bereich des Telegrafenwesens (Art. 10 Abs. 1 Ζ 9 B-VG) durch das FernmeldeG 1949 152 Gebrauch gemacht wurde 1 5 3 . Allerdings ist — so der V f G H — die zuständige Behörde ermächtigt, „durch eine als echte verwaltungsrechtliche Konzession (!) zu wertende Bewilligung die grundsätzlich dem Bund vorbehaltene Befugnis zur Errichtung und zum Betrieb dieser Anlagen an physische und juristische Personen zu übertragen", wodurch „ein Rechtsverhältnis des öffentlichen Rechtes zwischen dem verleihenden Bund und dem beliehenen Unternehmer" entsteht. So ist der Betrieb einer Rundfunkanstalt (nach österr. Recht auch das Fernsehen umfassend) durch eine GesmbH 1 5 4 , i n welcher dem Bund der Hauptteil der Geschäftsanteile zusteht 1 5 5 , rechtlich gleich zu werten wie etwa die Ausübung einer Schurfbewilligung, die einer i m wesentlichen dem Bunde gehörigen Gesellschaft zusteht (abgesehen von den hier zur Relevanz gelangenden, angeführten Grundrechtsbestimmungen), also ohne besondere rechtliche Abhebung dem Gesamtbereich der „Privatwirtschaftsverwaltung" zugeschlagen 156 . vater Fernsehveranstaltungen, F r a n k f u r t a m M a i n - B e r l i n 1970; Schriftenreihe des Instituts f ü r Rundfunkrecht an der Universität zu Köln, ζ. B. Bd. 5, Rundfunkrecht u n d Rundfunkpolitik, m i t Beiträgen v o n Klecatsky, Stern, Ulrich Weber, Bergström u. a., München 1969. 148 StGBl. 1918/3. 149 s. dazu i m einzelnen die Hinweise i n den einschlägigen A r b e i t e n zu dieser Konvention, angeführt unter X . 150 Ausnahme: die i n F N 156 angeführten Arbeiten von Klecatsky. 151 V f G H Slg. 2721/1954; s. auch V f G H Slg. 2720/1954. 152 B G B l . 1949/170. 153 s. i m einzelnen Schaginger - Vavra, Das österreichische Fernmelderecht, Manzsche Handkommentare zum österreichischen Recht 12, Wien 1965; Fremuth, Der Legalitätsgrundsatz i m österreichischen Post- u n d Fernmelderecht, Wiener staatsw. Diss. 1963, veröffentlicht 1967. 154 s. RundfunkG, B G B l . 1966/195. 155 s. B G B G B l . 1962/219, über die bilanzmäßige Rekonstruktion der „ ö s t e r reichischen Rundfunkgesellschaft m. b. H." (Rundfunk-RekonstruktionsG) ; Gesellschaftsvertrag v. 11.12.1957, i d F v. 20.1.1967; v o n einem Stammk a p i t a l von 115 M i l l . S entfallen auf den B u n d derzeit 114123 052 S (s. etwa ORF-Almanach 1969, 190 f.). 156 Da bisher trotz vielfacher Versuche (s. die Hinweise unter I V D Exkurs) nicht einmal das Presserecht einer Neuordnung zugeführt werden konnte, dürfte offenbar eine Neukonzipierung des gesamten Gebietes der Massenmedien n u r auf europäischer Basis zu erreichen sein; s. Klecatsky, Der

Α. Sachliche Abgrenzung

433

Hinsichtlich des gesamten Bereiches der staatlichen Privatwirtschaftsverwaltung ist jedoch hervorzuheben, daß „empirische" Befunde, mögen sie sich auch auf andere Staaten erstrecken, i n rechtlicher Hinsicht nicht primär als Begründung für verfassungsrechtlich nicht vorgesehene Ausnahmen vom Leitungsprinzip der obersten Organe des Bundes angeführt zu werden vermögen 1 5 7 . Solche Befunde leisten zwar wertvolle Hilfe, ein primäres Abstellen auf sie würde aber die Aufgabe einer juristischen Betrachtungsweise bedeuten. c) Praxis I n der parlamentarischen Praxis w i r d auf Anfrageseite nicht immer auf die jeweilige Zuständigkeit abgestellt. Dies hängt damit zusammen, daß i n diesem Bereich juristische Gesichtspunkte durch politische verwischt werden. Vor allem spielt auch mit, daß durch die gegenwärtige Rechtslage staatspolitisch zentrale Bereiche — wie etwa das Handeln der Parlamentsmehrheit bzw. der politischen Partei, welche diese b i l det — durch Interpellationen nicht erfaßt werden können, weshalb über Umwege Kontrolle versucht wird, die jedoch bald an die durch die Rechtsordnung gezogenen Grenzen stößt. Dazu kommt, daß i n der Tat für einen m i t der Materie nicht überaus eng Vertrauten die Rechtslage oft schwer überblickbar ist 1 5 8 . A u f Befragtenseite w i r d hingegen grundsätzlich die jeweilige K o m petenzlage beachtet, wenn auch z.T. nach Hervorhebung der Nichtzuständigkeit noch Hinweise gegeben werden 1 5 9 . Dieses Abstellen und Beschränken auf die jeweilige Zuständigkeit (Ingerenzmöglichkeit) erfolgt sowohl i m hoheitlichen Bereich 1 6 0 als auch i m Bereich der staatlichen Privatwirtschaftsverwaltung 1 6 1 . Die besondere Stellung von Rundfunk i n der Sicht des Salzburger Symposions des Europarates über Menschenrechte u n d Massenmedien, aaO; derselbe, Der Einzelne u n d die Massenmedien, aaO. 157 So jedoch zumindest i n wesentlichen Punkten Wenger, Die öffentliche Unternehmung, 486 ff. 158 A n Beispielen s. die i n den folgenden F N angeführten Hinweise; s. allgemein etwa Simitis, Informationskrise des Rechts u n d Datenverarbeitung, insbes. etwa 9 ff., 33 ff. 159 s. dazu die Hinweise unter I V D sowie F N 24 u n d 25; i m weiteren die Hinweise i n den folgenden FN. 160 s. etwa die Anfrage 89/M, StProtNR 9. GP, 3196 f.; 59/M, StProtNR 9. GP, 3197 f.; 67/M, StProtNR 9. GP, 3198; 70/M, StProtNR 9. GP, 3200 (alles 77. Sitzung a m 15.11.1961). 114/M, StProtNR 9. GP, 3278; 78/M, StProtNR 10. GP, 138 f. (5. Sitzung am 27.2.1963). 192/M, StProtNR 10. GP, 870 f.; 207/M, StProtNR 10. GP, 872 f. (jeweils 17. Sitzung a m 29. 5.1963). 498/M, StProtNR 10. GP, 2443 (45. Sitzung am 18.3.1964). 2742/M, StProtNR 11. GP, 14 243 (163. Sitzung am 11.12.1969). 1075/AB, 11-2312 B l g N R 11. GP. 330/AB, 11-765 B l g N R 12. GP. 525/AB, 11-1178 B l g N R 12. GP. 221/AB, 11-613 B l g N R 13. GP. 286/AB, 11-678 B l g N R 13. GP u. v. a. Dazu die Hinweise ο. I V B. 161 s. etwa 41/M, StProtNR 9. GP, 3111 f.; 438/M, StProtNR 10. GP, 2276f. (42. Sitzung am 5.2.1964); 475/M, StProtNR 10. GP, 2344 (43. Sitzung am 19.2.1964). 303/AB, 11-723 B l g N R 12. GP; 285/AB, 11-677 B l g N R 13. GP. 2

Morscher

434

VII. Gegenstand der Interpellation

Rundfunk und Fernsehen findet — i n Fortsetzung der mangelnden Rechtsbildung und der darauf beruhenden mangelnden Rechtsdogmatik dieser Materie — auch i n der Praxis keinerlei differenzierte Behandlung: Jene Einrichtungen, deren Aufgaben gesetzlich umschrieben und welcher u. a. die objektive Information der Allgemeinheit und die objektive Berichterstattung über die Tätigkeit der gesetzgebenden K ö r perschaften übertragen sind 1 6 2 , werden behandelt wie öffentliche Unternehmungen zur Gewinnung bzw. Erzeugung von Produkten inferiorer Art163. Dieses Abstellen auf die Kompetenz auf Seiten der Befragten mag aus politischer Sicht formalistisch gedeutet werden. Immerhin kommt dem Sichtbarmachen von Verantwortlichkeiten i n der Öffentlichkeit zentrale Bedeutung zu; das ist aber nur über eine auch politische Unterscheidung der Zuständigkeiten möglich, w i l l man nicht den ganzen Bereich auf eine subkutane, irrationale Ebene verschieben 164 . 6. Keine Beschränkung der Interpellation auf bestimmte Typen von Verwaltungsakten (im weiteren Sinn) 1 8 5

Während etwa i m österr. Rechtsschutzsystem die Uberprüfung von als rechtswidrig angesehenem Verwaltungsverhalten grundsätzlich an das Vorliegen bestimmter Typen von Verwaltungsakten geknüpft ist 1 6 6 , ist dies bei interpellativer Kontrolle keineswegs der Fall; vielmehr erfaßt die Interpellation die gesamte Amtsführung der Bundesregierung und der Bundesminister. Der Umstand, daß nicht nur an bestimmte Akte angeknüpft werden kann, bringt — i n Verbindung m i t dem Umstand, daß amtliche Angelegenheiten sachlich m i t privaten bzw. nichtstaatlichen öffentlichen Angelegenheiten verknüpft sein können 1 6 7 182

§ 1 Abs. 1 l i t . d u n d e RundfunkG, B G B l . 1966/195. s. etwa 2616/M, StProtNR 11. GP, 13 317 (154. Sitzung am 19.11.1969); 2648/M, StProtNR 11. GP, 14 222 (166. Sitzung am 11.12.1969), 1302/J, 11-2655, 1238/AB, 11-2682 B l g N R 11. GP; 1308/J, 11-2662, 1330/AB, 11-2873 B l g N R 11. GP; 1317/J, 11-2672, 1331/AB, 11-2874 B l g N R 11. GP; 213/J, 11-279, 164/AB, 11-448 B l g N R 12. GP. Dringliche Anfrage 136/J, StProtNR 12. GP, 326 ff. (8. Sitzung am 17. 6.1970). Z u r Vollständigkeit des Bildes s. auch die Anfrage an den Präsidenten des N R 1060-NR/69, 11-3030, Beantwortung v. 4.12.1969, 11-3041 B l g N R 11. GP; 253/J-BR/1969, 11-26, 228/AB-BR/69, 11-31 B l g B R ; 266/J-BR/69, 11-46, 234/AB-BR/69, 11-51 B l g B R ; Harbich, Rundfunkreform bis auf Widerruf, Die Presse v. 6./7.12.1969, 5. 164 N u r so ist es überhaupt möglich, von dem — trotz der Bezeichnung der heutigen Gesellschaft als „Informationsgesellschaft" — i m m e r noch v o r herrschenden Standpunkt „die Regierung ist an allem schuld" loszukommen. 183

185 Z u r Terminologie Verwaltungsakt (im weiteren Sinn) s. neuestens Barfuß, Die Weisung, 60. 188 Atypische Fälle etwa die Möglichkeit der Aufsichtsbeschwerde u n d der Devolutionsantrag bzw. die Säumnisbeschwerde beim V w G H . 187 s. V I I A 1 a.

Α. Sachliche Abgrenzung

435

sowie dem weiteren Umstand, daß keine Begrenzung i n zeitlicher H i n sicht besteht 1 6 8 — Abgrenzungsschwierigkeiten, die nur i m Einzelfall gelöst werden können 1 6 9 . Doch ist davon auszugehen, daß etwa auch Unterlassungen, fehlerhafte und gar „absolut nichtige" A k t e 1 7 0 (bzw. das damit i m Zusammenhang stehende Verhalten von Organwaltern) den Interpellationen zugrunde gelegt werden können. 7. Die Gegenstände der Interpellation als Spiegelbild der politischen Auseinandersetzungen i m Staat und des Abbaus der Verfassungshoheit

a) I n einer funktionierenden Demokratie, i n welcher sich parlamentarische Kontrolle Modellvorstellungen entsprechend vor allem auf die zentralen staatlichen Anliegen zu beziehen hätte, könnten die Gegenstände interpellativer Kontrolle die wesentlichen politischen Linien eines Staates widerspiegeln. Eine auf den Inhalt der Interpellationen bezogene Untersuchung 1 7 1 würde aber i n Wirklichkeit weitgehend gerade diese Funktion als nicht erfüllt erkennen, weil einerseits vielfach nicht „Fragen, die die Nation bewegen", gestellt werden, sondern „Wähler-Service-Fragen" etwa danach, wann i n einem bestimmten Ort ein öffentlicher Fernsprecher errichtet oder i n einem Bahnhof eine U h r angebracht wird, also Fragen „lokaler A r t " . Dazu kommt, daß gerade jener entscheidende Wandel des Staates vom Ordnungsstaat zum Leistungsstaat sich ζ. T. i n Interpellationen des NR deshalb nicht niederzuschlagen vermag, w e i l i m Bereich der „Daseinsvorsorge" 172 wesentliche Aufgaben von den Ländern, aber auch von den Gemeinden übernommen werden. Wo jedoch der Bund tätig wird, greifen ζ. T. — wie angeführt — die „staatliche Privatwirtschaftsverwaltung" oder sonstige Formen des Abbaus der Leitungsbefugnis der obersten Bundesorgane ein, die nur sektoral interpellative Kontrolle ermöglichen. 168

s. dazu i m folgenden B. I n der Praxis zeigt sich die Grenze fließend; doch ist etwa geäußert worden, daß „Fragen u m Meinungen u n d Absichten" (!) [hier w i r d man sicher zwischen p r i v a t u n d amtlich unterscheiden müssen] i m Sinne der Geschäftsordnung nicht zulässig sind (der Präsident i n der 75. Sitzung des N R a m 26.10.1961, StProtNR 9. GP, 3113); „es dürfen aber v o m Minister keine V e r mutungen, Meinungen usw. verlangt werden", (der Präsident i n der 77. S i t zung a m 15.11.1961, StProtNR 9. GP, 3200); s. etwa auch StProtNR 10. GP, 3591 f. (49. Sitzung am 13.5.1964); Anfrage an den Präsidenten des N R 629-NR/69, 11-2699 B l g N R 11. GP, Beantwortung v. 11. 7.1969, 11-2808 B l g N R 11. GP; i m weiteren SWA Rechtsgutachten 40, Die Fragestunde des Nationalrates, 34 ff.; SWA Rechtsgutachten 43, Der Rechtsstaat u n d die Fragestundenpraxis des Nationalrates, 28 ff. 169

170

s. V I I I . Eine solche Untersuchung liegt, soweit ich sehe, f ü r Österreich nicht vor. 172 s. f ü r Österreich Pernthaler, Über Begriff u n d Standort der Leistenden V e r w a l t u n g i n der österreichischen Rechtsordnung, aaO. 171

28*

436

VII. Gegenstand der Interpellation

b) Eine weitere Entwicklung findet jedoch faßbaren Niederschlag i m Umfang der Gegenstände der Interpellation: Die „Internationalisierung", der (Teil-)abbau innerstaatlicher Verfassungshoheit 173 entzieht Teilbereiche der „Verwaltung" der ministeriellen Ingerenz und damit auch parlamentarischer Kontrolle. A u f diesem Sektor ist deshalb nicht nur ein längst festgestellter Abbau des rechtsstaatlichen Prinzips erkennbar, sondern auch ein Abbau des demokratischen und parlamentarischen Prinzips 1 7 4 . B. Zeitliche Abgrenzung Die zeitliche Abgrenzung der der Interpellation unterliegenden Sachverhalte scheint nach zweierlei Richtung der Prüfung bedürftig: i m Hinblick auf Vergangenheit und Zukunft. 1. Vergangenheit

Die Interpellation stellt wie jeder Verantwortlichkeitsvorgang i n besonderer Weise auf den jeweiligen Organwalter ab, weshalb sich die Frage stellt, ob Sachverhalte, die unter der Amtszeit einer bestimmten Person konkretisiert wurden, auch Gegenstand von Anfragen an dessen Amtsnachfolger sein können. Von politischen Modellvorstellungen her, wonach sich die politische Auseinandersetzung auf aktuelle Sachverhalte beziehen soll, scheint diese Fragestellung berechtigt. Die einschlägigen Rechtsvorschriften über die Interpellation zeigen jedoch keine Einschränkung i n der hier angedeuteten Richtung; i m weiteren muß gem. § 80 Abs. 1 VfGG 1953 eine Anklage nach A r t . 142 B-VG, also auch eine Anklage gegen den hier nur maßgeblichen Kreis von Bundeskanzler und sonstiger Bundesminister „binnen einem Jahr nach dem Tag erhoben werden, an dem die beschuldigte Person aus der Amtstätigkeit geschieden ist, auf die sich die zu erhebende Anklage beziehen würde". Dies spricht eindeutig dafür, daß sich Interpellationen auch auf Sachverhalte beziehen können, die von Amtsvorgängern zu „verant173 s. dazu etwa (mit weiteren Hinweisen) SWA Rechtsgutachten 21, B u n desverfassung u n d supranationale Organisation, Wien 1963; Klecatsky, Der Staat von morgen, JB1. 1959, 14 ff.; derselbe, Die Bundesverfassungsnovelle v o m 4. März 1964 über die Staatsverträge, JB1. 1964, 349 ff.; Pernthaler, Der Rechtsstaat u n d sein Heer, 7 ff.; derselbe, Die verfassungsrechtlichen Schranken der Selbstverwaltung i n Österreich, aaO, 117 ff.; Leibholz, Die K o n t r o l l f u n k t i o n des Parlaments, aaO, 310 f.; öhlinger, Europäische Integration u n d Bundesverfassung, JB1. 1968, 169 ff.; nunmehr zusammenfassend AdamovichSpanner - Adamovich, Hdb.®, 117 ff. 174 Diese E n t w i c k l u n g soll bekanntermaßen durch die K o n s t r u k t i o n „übernationaler" Parlamente wettgemacht werden, deren Mitglieder durch direkte V o l k s w a h l zu bestellen w ä r e n ; s. neuestens Khol, Die Einigung Europas-— Perspektiven der nächsten Dekade (hektographierter Vortragsbericht), Innsbruck 1971.

.

iche Abgrenzung

437

worten" sind. Das bedeutet eine Modifikation des anderwärts hervorgehobenen Konnexes von Verantwortlichkeit und Interpellation, wobei sich diese Modifikation allerdings ausschließlich als Folge des Amtswechsels (Organwalterebene) darstellt, so daß die Ausnahme eng beschränkt ist. Hervorzuheben ist, daß diese Lösung auch Bedürfnissen der politischen Praxis entgegenkommt: Bleibt nämlich eine Partei i n der Lage, auch den Nachfolger i m Amte zu bestimmen, so würde eine gegenteilige Lösung bedeuten, daß auf die Amtsführung des ausgeschiedenen M i nisters durch Interpellationen nicht mehr zurückgegriffen werden könnte, so daß durch einen Ministerwechsel aufkommende K r i t i k an der Amtsführung eines Ministers abgewürgt und dessen Amtsführung nicht mehr interpellativer Kontrolle unterzogen werden könnte. Gleiches gilt ζ. T. für den Fall, als eine Partei die andere i n der Übernahme der Regierungs Verantwortung ablöst; hier kann es sich durchaus als zweckmäßig erweisen, daß Abgeordnete der Regierungspartei zwar nicht die ihr Vertrauen genießenden Mitglieder der Bundesregierung kontrollieren, jedoch die Amtsführung der vorangegangenen Regierung (was i m übrigen den Vorteil hat, daß eine Verschleierung nicht mehr möglich ist, eine echte Überprüfung staatlichen Handelns erfolgen kann). Allerdings darf nicht übersehen werden, daß es sich hier wieder u m eine atypische, m i t einem Regierungswechsel verknüpfte Erscheinung handelt, daß derjenige Bundesminister, gegen den sich die Interpellation formal richtet, für den zugrunde liegenden Sachverhalt nicht verantwortlich ist. 2. Zukunft

Schon mehrfach ist die Frage berührt worden, ob sich Interpellationen nur auf abgeschlossene Tatbestände beziehen können oder auch auf noch nicht abgeschlossene, „ i n der Zukunft liegende" insofern, als es sich etwa u m Pläne, Vorbereitungen, allenfalls auch Unterlassungen derselben handelt 1 7 5 . Die Literatur löst diese Frage, sofern sie überhaupt darauf eingeht, nicht einheitlich 1 7 6 . Hervorzuheben ist, daß eine Rechtsordnung diese Frage so oder anders lösen kann, daß deshalb allgemeine, auf bestimmten theoretischen oder politischen Voraussetzungen beruhende Erwägungen zu keinem Ergebnis i n bezug auf eine ganz bestimmte Rechtsordnung führen können. Ein Indiz auch i n dieser Beziehung vermag jedoch die historische Entwicklung zu bieten: I n Österreich waren seit je, auch schon i n der Monarchie, die Gegenstände der Interpellation nicht auf abgeschlossene Sachverhalte beschränkt, vielmehr bezogen sie sich faktisch auch auf Angelegenheiten, die erst i n 175 176

s. I V A ; I V C, aber auch V I I Α. s. I V A , F N 124 u n d 125.

438

VII. Gegenstand der Interpellation

der Zukunft zu realisieren waren. Dies, obwohl es i m § 21 des G über die Reichsvertretung von 1867 geheißen hatte, jedes der beiden Häuser könne u. a. die Verwaltungsakte der Regierung der Prüfung unterziehen; diese Formulierung würde durchaus i n die Richtung einer Einschränkung auf bestimmte Typen des Verwaltungshandelns hinzielen, die schon gesetzt wurden. Demgegenüber heißt es i n A r t . 52 (nunmehr Abs. 1) B-VG, NR und BR seien befugt, die Geschäftsführung der Bundesregierung zu überprüfen. Dieser Wandel i n der Formulierung verstärkt das Argument für die Annahme einer weitergehenden Interpellationsmöglichkeit. Für diese weitergehende Interpellationsmöglichkeit sprechen audi Überlegungen vom parlamentarisch-demokratischen Prinzip her, wobei diese Gesichtspunkte sicher dann heranzuziehen sind, wenn es sich u m die Beseitigung letzter Zweifel handelt und die übrigen Überlegungen i n die gleiche Richtung gehen. Keinen Unterschied macht es dabei, von welchem Modell des Dualismus man ausgeht, i n beiden Fällen sind die Kontrollore daran legitim interessiert, möglichst frühzeitig Kenntnis über Pläne usw. zu erhalten, K r i t i k zu üben und damit möglichst „direktive Kontrolle" zu üben 1 7 7 » 1 7 8 . Das zeitliche Abgrenzungskriterium gibt i n einem ganz speziellen Fall eine hinreichende juristische Unterscheidungsmöglichkeit 179 : I m Falle von Plänen der Regierungspartei. Es wurde angeführt, daß diese nicht Gegenstand der Interpellation sind, oder genauer, daß bei allfälligen Fragen nach diesen (ausgeklammert sei hier die Frage, ob es sich dabei u m Interpellationen i m spezifisch juristischen Sinne handelt 1 8 0 ) keine Verpflichtung zu einer weitergehenden Begründung der Nichtbeantwortung besteht. Es gilt jedoch zu erwägen, ab wann eine Angelegenheit als „Gegenstand der Vollziehung" konkret aufzufassen ist. Hier ist darauf abzustellen, ob eine Angelegenheit — i n welcher Form immer dies geschehen sein mag — „dienstliche", amtliche Behandlung erfahren hat. Es fragt sich etwa also, ob ein Bundesminister einem Beamten den Auftrag gegeben hat, diese oder jene Vorarbeiten 177

s. I V C. Eine engere Auffassung könnte etwa Kelsen - Froehlich - Merkl, B V , 138, entnommen werden, die auf „VerwaltungsaJcte" abstellen; aus dem Gesamtzusammenhang der dortigen Ausführungen ist dieser Schluß aber nicht zwingend. I n diesem weiteren Sinne auch etwa Antonioiii, Allgemeines V e r waltungsrecht, 266; Adamovich - Spanner, Hdb. 5 , 347; Adamovich - Spanner Adamovich, Hdb.®, 397 f. 179 Von einem rechtspolitischen Standpunkt jedenfalls, v o n einem an den Grundsätzen des B - V G sowie den Grundsätzen jeder demokratischen V e r fassung jedoch gleichermaßen zeigt sich dieses Abgrenzungskriterium überaus unbefriedigend, oder genauer: die Folgen dieser Abgrenzung, nämlich die Ausschaltung formalisierter Kontrolle, an deren Stelle — w e n n überhaupt — nicht sehr durchsichtige informelle Kontrollmechanismen treten. 180 s. V I I I . 178

.

iche Abgrenzung

439

einzuleiten, diese oder jene Erledigung vorzubereiten. Die Abgrenzung kann nur i m Einzelfall erfolgen; sie erscheint aber i m Hinblick auf die möglichen verschiedenen Funktionen eines Bundesministers nötig, u m zu ermitteln, ob sie sich etwas i m „gesellschaftlichen Bereich" etwa als Planung innerhalb einer politischen Partei darstellt oder schon Gegenstand staatlicher Tätigkeit geworden ist. I n der Praxis sind die Grenzen der Gegenstände der interpellativen Kontrolle jedoch z.T. fließend; juristische Erwägungen werden z.T. als Versuch des Ausweichens gewertet. I n der Tat kann sich die Herausnahme der Kontrolle des Verhaltens der Verantwortlichen i n ihrer Parteifunktion nur auf überkommene Vorstellungen über die Stellung der politischen Parteien — Zuordnung derselben zum staatsfreien Raum — stützen, die aus verfassungstheoretischer und politischer Sicht als überholt angesehen werden.

V I I I . Interpellation, fehlerhafter und absolut nichtiger A k t 1 Bis jetzt wurde eine Fülle von Aussagen über die parlamentarische Interpellation gemacht, damit die besonderen Bedingungen ihres Zustandekommens hervorgehoben und deren Elemente beschrieben. Besonders beim Versuch, das zeitlich „letzte" Element zu bestimmen, das zur Erzeugung einer Interpellation beiträgt, wurde deutlich, daß auf allen Stufen der Rechtserzeugung sogenannte „absolut nichtige Akte" zur Debatte stehen 2 und deshalb ihnen gegenüber eine Abgrenzung erforderlich ist. Die Frage ist allerdings, ob die österr. Rechtsordnung auch „fehlerhafte" Interpellationen kennt, wie sie etwa fehlerhafte Gesetze, Verordnungen, Bescheide usw. unbestritten vorsieht. Bei Beurteilung dieser Frage pflegt man vom „rechtslogischen" A n satzpunkt auszugehen, daß alle Bedingungen, die die gesamte Rechtsordnung für das Zustandekommen eines Aktes vorsieht, zu dessen Zustandekommen erfüllt sein müssen 3 . Das machen i m gegebenen Zusammenhang positiv-rechtlich auch deutlich etwa A r t . 30 Abs. 2 und A r t . 52 Abs. 3 B-VG, die — wie dies insbesondere A r t . 18 Abs. 1 B - V G für den Bereich der Verwaltung deutlich macht 4 — das Gesetzmäßigkeitsprinzip i n einer ganz spezifischen Weise zum Ausdruck bringen 5 . Ein Teil dieser Bedingungen wurde i n dieser Untersuchung darzustellen versucht; darüber hinaus bestehen viele weitere derartige Bedingungen, deren Vorliegen regelmäßig als „selbstverständlich" angenommen w i r d (etwa Organqualität des Anfragers, deutsche Sprache® usw.) bzw. i m NRGO — ohne daß diese Detailregelungen i n vollem Um1

s. (mit weiteren Hinweisen insbes. auf die Ergebnisse der Reinen Rechtslehre) Winkler, Der Bescheid, insbes. 128 ff.; derselbe, Die absolute Nichtigkeit von Verwaltungsakten; Novak, Die Fehlerhaftigkeit von Gesetzen u n d Verordnungen; Barfuß, Die Weisung, 52 ff., 56 ff.; Lora, Die absolute Nicht i g k e i t u n d die Vernichtbarkeit von Bestimmungen der Geschäftsordnungen der Landtage, JB1. 1971, 509 ff. 2 s. die Hinweise i n der vorigen FN. 8 s. i m einzelnen die Nachweise bei den i n F N 1 angeführten Arbeiten. 4 Diese Verfassungsbestimmung könnte auch f ü r den Bereich der I n t e r pellation relevant sein, w e n n man — w i e dies hier der F a l l ist — diese dem Bereich der Verwaltung zuordnet; doch soll dies hier n u r angedeutet werden, während auf die damit verbundene Frage nach dem Verhältnis dieser Bestimmung zu dem i m T e x t genannten nicht näher eingegangen w i r d . 8 s. I I I A 4. 6 s. A r t . 8 B - V G , § 86 NRGO.

Α. „Fehlerhafte" Interpellationen?

441

fang und i n jeder Beziehung i m einzelnen erörtert wurden — ausdrücklich aufgestellt sind. Walter hat (auch für den vorliegenden Fall zutreffend) darauf hingewiesen, daß es das Bemühen jedes Menschen übersteigen würde, eine Rechtsnorm umfassend darzustellen 7 ; dementsprechend konnten auch i m gegebenen Zusammenhang nur besondere typische Abschnitte der Erzeugung der Interpellation hervorgehoben werden. Die österr. Rechtsordnung weicht (wie auch andere Rechtsordnungen) vom umschriebenen rechtstheoretischen Denkmodell insofern ab, als sie zu erkennen gibt, daß Rechtsakte zustande kommen und somit Geltung erlangen können, wenn nicht alle Bedingungen ihres Zustandekommens erfüllt werden, daß insofern auch „fehlerhafte" Akte zustande kommen können. Sie sieht i m einzelnen die möglichen Folgerungen der Fehlerhaftigkeit vor — bei Gesetzen etwa deren mögliche Aufhebung —, ohne jedoch dadurch das Problem der „absolut nichtigen Akte" beseitigen zu können 8 . So stellt sich die Frage, ob sie auch hinsichtlich der Interpellation Hinweise darauf enthält, daß „fehlerhafte" Interpellationen entstehen können; bei Bejahung dieser Frage bedarf es zumindest einiger Hinweise auf die Abgrenzung dieser fehlerhaften Interpellationen zu den absolut nichtigen.

A. „Fehlerhafte" Interpellationen? Als jene Rechtsvorschriften, die zur Annahme fehlerhafter Interpellationen führen könnten, dürfte der Vorschriftenkomplex i n Frage kommen, der dem Präsidenten des NR gewisse Zuständigkeiten überträgt (§ 7 Abs. 1 und 2 und § 88 NRGO, sowie speziell § 75 Abs. 2 NRGO) und/oder jene Bestimmungen, die die begründete Nichtbeantwortung einer Anfrage anstelle der Erteilung der „materiellen" A n t w o r t vorsehen (§§ 71 Abs. 3 u. 74 Abs. 2 NRGO). 1. Die Kompetenzen des Präsidenten des N R als Begründung der Annahme fehlerhafter Interpellationen

Die genannten Bestimmungen des NRGO betreffend die Kompetenzen des Präsidenten des NR könnten deshalb als den „Fehlerkalkül" enthaltender Rechtsvorschriftenkomplex angesehen werden, weil m i t ihnen u. a. dem Genannten die Aufgabe und damit Pflicht übertragen wird, die Würde und die Rechte des NR zu wahren und die Geschäftsordnung zu „handhaben" bzw. „auf ihre Beobachtung" zu achten 9 ; dazu 7

s. Walter, Aufbau. s. i m einzelnen die i n F N 1 angeführten Arbeiten; dazu v o r allem V f G H Slg. 5996/1969 u n d V f G H v. 13.10.1970, W 1-3/70. 9 § 7 Abs. 1 u. 2 NRGO. 8

442

V I I I . Interpellation, fehlerhafter u n d absolut nichtiger A k t

k o m m t , daß a u s d r ü c k l i c h vorgesehen i s t 1 0 , daß b e s t i m m t e m ü n d l i c h e Anfragen v o m Präsidenten „zurückzustellen" sind11. Daraus könnte a b g e l e i t e t w e r d e n , d e m P r ä s i d e n t e n sei die B e f u g n i s ü b e r t r a g e n , z w i schen „ w e s e n t l i c h e n " u n d „ u n w e s e n t l i c h e n " r e c h t l i c h e n M ä n g e l n e i n e r A n f r a g e zu d i f f e r e n z i e r e n u n d i n s e i n e m A k t der Ü b e r m i t t l u n g d e r A n f r a g e (welche v o n der K a n z l e i v o r g e n o m m e n w i r d , aber d e m P r ä s i d e n t e n zuzuschreiben ist) sei die E n t s c h e i d u n g gelegen, die A n f r a g e k ö n n t e z w a r f e h l e r h a f t sein, aber j e d e n f a l l s n i c h t so f e h l e r h a f t , daß sie als a b s o l u t n i c h t i g u n d e t w a n i c h t z u beachten w ä r e . E i n e nähere D a r l e g u n g dieser A u f f a s s u n g scheint lich, w e i l — u n v o r g r e i f l i c h s e l b s t v e r s t ä n d l i c h d e r eingehenden, b i s h e r noch ausstehenden U n t e r s u c h u n g des P r ä s i d e n t e n des N R 1 2 — gegen s i e 1 3 v o r a l l e m anzudeutende E r w ä g u n g e n sprechen:

deshalb e n t b e h r Ergebnisse e i n e r ü b e r die S t e l l u n g folgende, h i e r n u r

D i e d e m P r ä s i d e n t e n d u r c h das N R G O v e r b a l e i n g e r ä u m t e n „ L e i t u n g s b e f u g n i s s e " s i n d n u r aus der h i s t o r i s c h e n E n t w i c k l u n g h e r z u begreifen. Seine Befugnisse h a t t e n sich g r u n d s ä t z l i c h i m R a h m e n d e r 10 s. § 75 Abs. 2 N R G O ; zum Umfang der Zurückweisungspflicht (-befugnis) s. SWA Rechtsgutachten 40, Die Fragestunde des Nationalrates, 37 f.; Nowakowski, Z u r Fragestunde des Nationalrates, aaO, 13 f.; SWA Rechtsgutachten 43, Der Rechtsstaat u n d die Fragestundenpraxis des Nationalrates, 40 ff.; dazu die folgende FN. 11 Die Bedeutung des § 75 Abs. 2 NRGO erscheint allein schon i n bezug auf die kurze mündliche Anfrage sehr undurchsichtig, könnte m a n doch durch „Umkehrschluß" zum Ergebnis gelangen, daß „Anfragen, die diese B e d i n gungen erfüllen" (§ 75 Abs. 1 NRGO; über den Umfang dieser Bedingungen s. die Hinweise i n der vorigen FN), v o m Präsidenten gar nicht zurückgestellt werden dürften; dann stellt sich aber die Frage, ob eine „inhaltliche" Ü b e r prüfung kurzer mündlicher Anfragen dem Präsidenten nicht z u k o m m t ; diese Frage darf aber nicht isoliert betrachtet werden, sondern es w ä r e offenbar auf § 7 NRGO Bedacht zu nehmen. Dazu k o m m t , daß bei einer systematischen Auslegung anzunehmen wäre, daß bei schriftlichen Anfragen eine „Zurückweisungsbefugnis" des Präsidenten nicht bestünde, was jedenfalls nicht ohne weiteres anzunehmen ist unter Bedachtnahme auf eben den genannten § 7 NRGO (s. auch Czerny - Fischer, GO, 250 f., die allerdings n u r auf § 84 NRGO hinweisen; über die von diesen Autoren behauptete Praxis könnte n u r eine volle Kenntnis der Vorgänge i n der Präsidialkonferenz Aufschluß geben; s. i m übrigen die Hinweise I I C 3), doch soll diese Problem a t i k hier n u r angedeutet werden; eine Lösung könnte n u r i m Zusammenhang m i t der umfassenden Behandlung der Stellung des Präsidenten des N R versucht werden. 12 s. dazu die bloß überblicksmäßige Zusammenstellung v o n Fischer, Der Präsident des Nationalrates, aaO. 18 Dieses Problem hatte mehrfach praktische Bedeutung erlangt. Siehe die Ausführungen zu 90/M, StProtNR 9. GP (über die 78. Sitzung am 22.11.1961) 3246 f.; zu 2540/M, StProtNR 11. GP (über die 148. Sitzung am 9. 7.1969) 12 814; i n diesen Fällen w u r d e etwa geschlossen, daß eine Zusatzfrage „zulässig" sei, w e i l sie der Präsident nicht „zurückgewiesen" habe. N u n bestehen überhaupt n u r hinsichtlich der kurzen mündlichen Anfrage ausdrücklich „Zurückstellungsbefugnisse" des Präsidenten, über deren U m f a n g allerdings keine

Α. „Fehlerhafte" Interpellationen?

443

so i n Theorie und Praxis umschriebenen „Parlamentsautonomie" bewegt und sie waren demgemäß i n der als autonom aufgefaßten GO niedergelegt. Nur auf jenen Bereich sollten sie sich grundsätzlich erstrecken und konnten sich auch nur darauf erstrecken, weil es als unbestritten galt, daß durch autonome Geschäftsordnungen Nichtmitglieder des Parlaments nicht gebunden werden konnten 1 4 . Eine Ausnahme bildeten nur jene ganz spezifischen Fälle, i n denen i n formeller Hinsicht ein Kontakt Parlament — Regierung gegeben war, also etwa bei Sitzungen der Volksvertretung; hier wurde jeweils angenommen, daß die Minister jederzeit das Wort nehmen konnten ohne Unterbrechung eines Redners; aber gerade diese Fälle waren jeweils durch die Verfassung vorgesehen. Auch der Umstand, daß i n Österreich schon frühzeitig ein Geschäftsordnungsgesetz bestand 15 , vermag an diesem Befund nichts zu ändern, da sich die Aufgaben des Präsidenten zur Hauptsache auf den innerparlamentarischen Bereich beziehen und, sofern er nach außen h i n Funktionen zu übernehmen hat, diese als Vertretung des Parlaments nach außen zu verstehen sind; nichts deutet darauf hin, daß diese Vertretungsbefugnis des Parlaments nach außen auch die Kompetenz miteinschlösse, für andere Organe offene Fragen i n bindender Weise zu entscheiden. Dazu nur noch folgende Hinweise: Wenn § 7 Abs. 2 NRGO vorsieht, daß der Präsident die Geschäftsordnung „handhabt", was offenbar heißen soll, daß er sie „anwendet", „vollzieht", so ist diese Formulierung nur als Versuch zu werten, die Stellung des Präsidenten hervorzuheben, ohne allerdings offenbar dem Präsidenten eine ausschließliche derartige Kompetenz zu übertragen; denn unbestritten vollziehen auch die Abgeordneten zum NR das NRGO, wenn sie etwa Anträge einbringen, Anfragen stellen u. dgl., und insofern handhaben etwa die Obmänner der Ausschüsse ebenso das NRGO. Und wenn etwa das NRGO i m § 78 Abs. 1 den Wortlaut des A r t . 42 Abs. 1 B - V G wiederholt 1 6 und dabei normiert, daß der Bundeskanzler jeden Gesetzesbeschluß des NR sofort dem BR bekanntzugeben hat, w i r d die einschränkende Bedeutung, die § 7 Abs. 2 NRGO zukommt, vollends deutlich, weil hier der Präsident des NR i n einer jeden Zweifel ausschließenden Weise gar nicht i n die Lage kommen kann, das NRGO zu „handhaben". K l a r h e i t besteht u n d die jedenfalls nicht alle Bedingungen des Zustandekommens einer Interpellation erfassen. Die Situation gelangt jedoch i n ein zutreffenderes Licht, w e n n man sich die Aussagen des Präsidenten des N R vor Augen h ä l t ; s. Anfrage 450/-NR/69, 11-2555 B l g N R 11. GP, Beantwortung 11-2560 B l g N R 11. GP. 14 s. I I C 2. 15 s. I I Β 5. 18 Z u r verfassungsdogmatischen Beurteilung dieses Vorganges s. I I I A 3; zur gesetzestechnischen Vorgangsweise, diese Bestimmung i m NRGO zu wiederholen, erübrigt sich jeder Kommentar.

444

VIII. Interpellation, fehlerhafter und absolut nichtiger Akt

Dieses auf Grund einer nur oberflächlichen Betrachtung der einfachgesetzlichen Rechtslage gewonnene Ergebnis scheint auch das einzige verfassungskonforme zu sein: Denn es dürfte davon auszugehen sein, daß angesichts der durch das B - V G geschaffenen relativen Unabhängigkeit der Bundesregierung und ihrer Mitglieder eine Bindung derselben an Akte des Präsidenten des NR m i t der Verfassung nicht vereinbar wäre, w e i l die Verfassung die Abhängigkeit der Regierung vom NR und dessen Organen erschöpfend regelt. Das Prinzip der Gewaltentrennung und das System der Verantwortlichkeiten, i n welche das B - V G Bundesregierung und Bundesminister stellt, verbietet es m. E. anzunehmen, es sei verfassungsrechtlich zulässig, ein einfaches Gesetz könnte über die verfassungsgesetzlichen Fälle hinaus diese Organe an Entscheidungen des Präsidenten des NR binden und sie damit auch partial ihrer Verantwortlichkeiten entbinden. 2. Die Einräumung der Möglichkeit der begründeten Nichtbeantwortung einer Interpellation als Begründung der Annahme fehlerhafter Interpellationen

Die eben geltend gemachten Bedenken gelten nicht für jene Bestimmungen, die vorsehen, daß auf Anfragen auch eine begründete Nichtbeantwortung erfolgen kann 1 7 . Während aber bei anderen Staatsakten die Ermittlung jener Rechtsvorschriften, die zur Annahme fehlerhafter Akte führen, ohne Schwierigkeiten möglich und zwingend ist 1 8 , handelt es sich i m gegebenen Zusammenhang nur u m ein vertretbares Interpretationsergebnis. Für die Annahme dieser Möglichkeit sprechen alle jene primär rechtspolitischen Erwägungen, die für sie auch i n anderen Bereichen maßgebend sind: Insbesondere der Gedanke der „Rechtssicherheit" steht i m Vordergrund. Würde nämlich jeder auch noch so „geringe" Mangel das Zustandekommen eines Aktes verhindern, würden praktisch kaum je A k t e zustande kommen können; vor allem wäre jedes Organ nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, i n eigener Verantwortung zu prüfen, ob alle Bedingungen des Zustandekommens eines Aktes erfüllt wurden oder nicht. I n vielen Fällen hat die österr. Rechtsordnung dieses zunächst metajuristische Prinzip zu juristischer Relevanz gebracht. Es spricht zumindest nichts dagegen anzunehmen, daß der (Verfassungs-)Gesetzgeber auch hinsichtlich der Interpellation dies getan hat, und zwar eben m i t der Einräumung der Möglichkeit der begründeten Nichtbeantwortung einer Interpellation. Für diese Auffassung sprechen i m übrigen auch historische Überlegungen: Seit 17 18

s. § 71 Abs. 3 u. § 74 Abs. 2 N R G O ; dazu V B. s. dazu i m einzelnen die i n F N 1 angeführten Arbeiten.

B. Absolut nichtige Akte

445

je wurde auch auf „Anfragen" reagiert, die als „fehlerhafte" zu qualifizieren sind, wie etwa bei Anfragen an den „unzuständigen" Minister u. ä. Nichts deutet darauf hin, daß der Gesetzgeber von diesen Vorstellungen bei Erlassung der geltenden Rechtsvorschriften abgegangen wäre. Gerade der Umstand, daß allenfalls „ n u r " eine Reaktionspflicht, keine „materielle" Antwortpflicht normiert wurde, spricht für diese Auffassung. Allerdings ist zuzugeben, daß diese Probleme nie ausdrücklich behandelt wurden, sondern vielmehr an das traditionelle Verhalten angeknüpft wurde. Es scheint also vertretbar, die Einräumung der Möglichkeit, Anfragen m i t Begründung nicht zu beantworten, als jenen „Fehlerkalkül" zu werten, der zur Annahme fehlerhafter Interpellationen für den österr. Rechtsbereich führt. Aus dieser Sicht könnte allerdings das oben erzielte Ergebnis hinsichtlich der „Reaktionspflicht" 1 9 die schon angeführte 2 0 Modifizierung erfahren: Eine Antwortpflicht (materiell) wäre dann anzunehmen, wenn es sich u m eine „fehlerfreie" Interpellation handelt, wobei unter die Bedingungen des Zustandekommens einer Interpellation auch alle jene Gesichtspunkte hineinzudenken wären, die eine begründete Nichtbeantwortung nach herkömmlicher Formulierung rechtfertigen (ζ. B. Amtsverschwiegenheit, Grundrechtsüberlegungen, Zuständigkeit usw.). Sofern es sich jedoch u m eine „fehlerhafte" Interpellation handelt, wäre eine Reaktionspflicht anzunehmen, wobei unter bestimmten Voraussetzungen durchaus eine materielle A n t w o r t erfolgen könnte, nicht müßte. B. Absolut nichtige Akte Auch unter der Annahme der Möglichkeit des Bestandes (üblicherweise m i t „Geltung" umschrieben) fehlerhafter Staatsakte — hier: fehlerhafter Interpellationen — ist es entgegen einer i n Österreich lange herrschenden gegenteiligen Meinung nötig, diese fehlerhaften Akte gegen sogenannte „absolut nichtige Akte" abzugrenzen 21 . Als Abgrenzung zum fehlerhaften A k t w i r d nach der neueren österr. Lehre die „Gravität" und „Evidenz" des Fehlers angesehen 21 . Nach dem derzeitigen Stand der Entwicklung ist auch für den gegebenen Zusammenhang mangels einer Alternative an diese Formulierung anzuknüpfen, wobei wieder i n Verfolgung dieser Meinungen generelle Aussagen nicht möglich sind, vielmehr der Einzelfall maßgeblich ist. Doch soll 18

s. I I Β 1. s. I I Β 2. 21 s. dazu zunächst Winkler, Der Bescheid; i n dessen Gefolge die i n F N 1 angeführten Arbeiten v o n Novak u n d Barfuß. 20

446

VIII. Interpellation, fehlerhafter und absolut nichtiger Akt

nicht verschwiegen werden, daß m i t der Übernahme der Formel von „Gravität und Evidenz" die Rechtswissenschaft zu erkennen gibt, daß sie zur Lösung der offenen Frage nichts mehr zur Erhellung beizutragen vermag; denn den Maßstab für die „Schwere" gibt es eben nicht i n rechtswissenschaftlich exakt überprüfbarer Weise, und für die Evidenz gilt auch für den gegebenen Zusammenhang die Formulierung von ιStegmüller, wonach das Evidenzproblem absolut unlösbar, die Frage, ob es Einsicht gibt oder nicht, absolut unentscheidbar ist 2 2 . Auch wenn aber die Wissenschaft i n Erkenntnis der ihr gesetzten Grenzen weitere Aussagen anderen Ebenen überläßt, soll hier eben i n diesem Bewußtsein versucht werden, anzudeuten, welche Fehler allenfalls schwer und einsichtig sein könnten: Etwa das mangelnde „Zukommen" einer „Anfrage"; der Umstand, daß sich etwas als Anfrage der äußeren Form nach gibt, unter Deutung aller Möglichkeiten aber überhaupt keine Frage vorliegt 2 3 .

22 Stegmüller, Metaphysik, Skepsis, Wissenschaft 2 , B e r l i n - Heidelberg New Y o r k 1969,168; s. auch 1-33 u. 162-217. 23 s. etwa den i n der Anfrage 273/J, 11-447 B l g N R 13. GP, u n d i n der A n fragebeantwortung 210/AB, 11-602 B l g N R 13. GP dargelegten Sachverhalt.

I X . Institutionelle Absicherung der Interpellation Obwohl das B - V G — so zeigt jedenfalls ein erster oberflächlicher Blick — „ n u r " eine Kompetenzgrundlage für die Interpellation des NR zu enthalten scheint, haben die näher angestellten Erwägungen eine viel weiterreichende verfassungsrechtliche Fundierung ergeben. Hier sollen die diesbezüglichen Hauptpunkte zusammengefaßt und versucht werden, die verfassungsrechtlichen Determinanten der an sich i n einem einfachen B G (NRGO) geregelten Interpellation aufzuzeigen. A. Verfassungsrechtliche Absicherungen 1. Eine zentrale verfassungsrechtliche Aussage ist unter dem Gesichtspunkt der verfassungsrechtlichen Absicherung der Interpellation jene, die den zwingenden Kontrollcharakter der Interpellation hervorhebt 1 . Damit hält das B - V G grundsätzlich an dem historisch überkommenen ursprünglichen Charakter der Interpellation fest und verbietet eine Umfunktionierung der Interpellation i n andere Richtung (etwa bloße Information, Stärkung der Stellung der Regierung durch „bestellte" Anfragen). Die Bedeutung einer derartigen verfassungsrechtlichen Absicherung für ein funktionierendes parlamentarisches Regierungssystem bedarf hier nicht abermals näherer Erörterung. 2. Die Ausführungen über den Träger der Interpellation 2 , nach welchen i n Österreich nicht die Opposition, sondern der „Minoritätenschutz" die zentrale Rolle spielt, haben i m weiteren gezeigt, daß auch diesbezüglich dem B - V G mehr über die Interpellation zu entnehmen ist, als es auf den ersten Blick der Fall zu sein scheint. Die dort 3 primär angestellte historische Interpretation überschneidet sich zum Teil m i t institutionellen Erwägungen 3 . Wenn diese auch i m besonderen auf den Ergebnissen der Allgemeinen Staatsrechtslehre beruhen mögen, bedürfen sie dennoch jeweils des Nachweises i n der konkreten Verfassungsordnung. Nur dadurch w i r d institutionelles Denken vor unrea1

s. I V A . V I C. 3 s. Hinweise bei Mangoldt - Klein, Das Bonner Grundgesetz 2 , Vb. A V I 3 a (83 ff.); Pernthaler, Der Rechtsstaat u n d sein Heer, 5 f.; Wimmer, Materiales Verfassungsverständnis, 93 ff.; Rüthers, Institutionelles Rechtsdenken i m Wandel der Verfassungsepochen, B a d Homburg, Berlin, Zürich 1970, dazu etwa die Besprechung v o n Teichmann, Rechtstheorie 3 (1972), 113 ff. 2

448

IX. Institutionelle Absicherung

listischen Spekulationen bewahrt und historisches Denken kommt zu Ergebnissen, die nicht an historischen Zufälligkeiten orientiert sind. Allerdings führt eine solche Betrachtungsweise zu einer „Versteinerung" der durch einfaches Gesetz geschaffenen Lage und zu einer gewissen Relativierung der Vorstellungen vom Stufenbau der Rechtsordnung, indem die Verfassung i n wichtigen Belangen ihren Sinn von unter-verfassungsgesetzlichen (bzw. von ehemals i n K r a f t gestandenen) Regelungen her erhält 4 . Verfassungsrechtlich ausdrücklich verankert und damit abgesichert ist zunächst für den einzelnen Abgeordneten die Möglichkeit, kurze mündliche Anfragen und Zusatzfragen zu stellen 5 ; dabei ist ein zwingender Konnex zum Typus jener mündlichen Anfrage hergestellt, wie sie durch das NRGO 1961 geschaffen wurde 6 » 7 . Bei der schriftlichen Anfrage hat die Untersuchung ergeben, daß diese durch A r t . 52 Abs. 1 B - V G verbal dem NR als solchem übertragene Kompetenz durch das NRGO einer kleinen Anzahl von Abgeordneten eingeräumt werden mußs. Diese kleinere Anzahl ist nach unten hin jedenfalls insofern beschränkt, als hier (eindeutig seit 1961) nicht ein einzelner Abgeordneter allein eingeschaltet werden darf. Nach oben scheint ein gewisser Spielraum gegeben zu sein, für den — was gerade seit der Neuordnung des Nationalratswahlrechts 0 von Bedeutung ist — eine Veränderung der Anzahl der Abgeordnetenmandate nicht ohne Einfluß sein dürfte. Da i m modernen demokratischen Staat der Kontrolle eine zentrale Funktion i m staatlichen Willensbildungsprozeß zufällt, ist von Bedeutung, daß damit ein wesentlicher Ansatzpunkt für die Institutionalisierung der parlamentarischen Opposition liegt, wiewohl das B - V G grundsätzlich auf dem klassischen Dualismus aufbaut; weitergehende rechtliche Folgerungen zu ziehen, ist i n bezug auf die österr. Verfassungsrechtslage problematisch 10 . 4 s. dazu grundlegend (mit weiteren Verweisen) Leisner, Von der Verfassungsmäßigkeit der Gesetze zur Gesetzmäßigkeit der Verfassung; f ü r Österreich neuestens Wimmer, Materiales Verfassungsverständnis, 29 ff., 101 u. passim; Schäffer, Verfassungsinterpretation i n Österreich, 28 ff., 106 ff. u. passim. 5 s. V I C 1. 6 Dazu i m folgenden. 7 s. dagegen den (in bezug auf das Bonner GG) auf institutionellen E r w ä gungen aufbauenden Versuch von Sauer, IR, 52 f., u n d von Scholler, Die Interpellation i n Theorie u n d Wirklichkeit, aaO, 408 f., als Träger der I n t e r pellation den einzelnen Abgeordneten zu ermitteln, dessen Kompetenz jedoch i n Grenzen (bei der großen Anfrage etwa) zu „beschränken". 8 s. V I C 2. 9 NRWO 1971, B G B l . 1970/391, i d F B G B l . 1971/194; Festsetzung der A b geordneten durch § 1 Abs. 2 NRWO nunmehr m i t 183 anstelle von 165. 10 s. jedoch noch die Hinweise unter B.

Α. Verfassungsrechtliche Absicherung

449

3. Abgesichert ist weiterhin die Interpellation verfassungsgesetzlich insofern, als es sich dabei u m ein „exklusives" Kontrollinstrument des (undifferenziert gesprochen) Parlaments handelt, da von der Verfassung her (Art. 52 B-VG) dem Parlament eine eigene, nicht ersetzbare Kontrolle möglich sein muß 1 1 . Das ergibt sich auch aus dem gesamten System des B-VG, i n welchem das parlamentarisch-repräsentative Prinzip weitgehend verankert ist und nur i n den verfassungsgesetzlich vorgesehenen Fällen 1 2 des Volksbegehrens 13 und der Volksabstimmung 1 4 durchbrochen werden darf. Bei einfachgesetzlichen Reformplänen — auch bei der so dringlichen gesetzlichen Neuregelung der Einsicht i n Verwaltungsakten 1 5 , vor allem aber bei einer etwaigen (verfassungs)gesetzlichen Verankerung der Informationspflicht der Behörden — w i r d gerade dieser Gesichtspunkt Berücksichtigung zu finden haben, wobei allenfalls die Frage nach erhöhter Bestandsgarantie eingreift. 4. Dieses Ergebnis basiert 1 6 i m weiteren auch auf der Überlegung — sie w i r d ihrerseits wieder durch die konkreten Ergebnisse bestätigt —, dem B - V G liege das Konzept der Trennung von Staat und Gesellschaft zugrunde. I n Verfolgung dessen17 ist hervorzuheben, daß A r t . 52 B - V G als Gegenstand der Interpellation „alle Gegenstände der Vollziehung" (§75 Abs. 1 NRGO präzisiert hinsichtlich der kurzen mündlichen A n fragen: „aus dem Bereich der Vollziehung des Bundes.") nennt. Damit w i r d eine negative Abgrenzung angegeben: Nicht das „öffentliche" ist Gegenstand der Interpellation, sondern Angelegenheiten aus dem Bereich einer Staatsfunktion i n einem spezifisch juristischen Sinne, die staatlichen Organen zur Wahrnehmung übertragen sind. Dieser Bereich — und damit ist eine weitere verfassungsrechtliche Absicherung gegeben — unterliegt grundsätzlich voll der interpellativen Kontrolle. Gerade A r t . 52 B - V G unterstreicht daher die Bedeutung der Bestimmungen der A r t . 20 Abs. 1 und A r t . 69 Abs. 1 B - V G als nicht nur organisationsrechtlich relevante Verfassungsbestimmungen, sondern als zentrale, möglicherweise m i t erhöhter Bestandsgarantie ausgestattete Verfassungsvorschriften, die das parlamentarisch-demokratische Ver11 s. I V D 7 f.; dazu etwa Eichenberger, Verantwortlichkeit, 122 f.; Schambeck, Die Ministerverantwortlichkeit, 49 f. 12 Der F a l l der Wahlen zu den allgemeinen Vertretungskörpern ist gerade deshalb hier nicht zu nennen, w e i l es sich u m einen das parlamentarischrepräsentative Prinzip mitkonstituierenden Vorgang handelt; s. i m weiteren aber etwa auch die „ M i t w i r k u n g des Volkes" an der Rechtsprechung. 13 A r t . 41 Abs. 2 u. A r t . 46 B - V G sowie VolksbegehrensG, B G B l . 1963/197, i d F B G B l . 1963/367; dazu neuestens Schambeck, Das Volksbegehren, Recht u n d Staat 400/401, Tübingen 1971. 14 A r t . 43, 44 Abs. 2 u. 46 B - V G sowie VolksabstimmungsG, B G B l . 1962/248, i d F des B G BGBl. 1972/230. 15 I V D 7 f. le s. I V D Exkurs a u n d 7 f., V I I A 1. 17 s. V I I Α .

29 Morscher

450

IX. Institutionelle Absicherung

fassungssystem mitkonstituieren. Verdünnung ministerieller Verantwortlichkeiten ziehen auch Verdünnung interpellativer Kontrolle nach sich; deren verfassungsrechtliche Zulässigkeit ist demnach auch speziell jeweils unter dem Gesichtspunkt der Ausschaltung bzw. Verminderung parlamentarischer Kontrollkompetenzen zu prüfen. 5. Eine verfassungsrechtliche Absicherung scheint auch hinsichtlich der Form der Interpellation anzunehmen zu sein, und zwar i n spezifischer Verbindung m i t dem jeweiligen „Träger". Es wurde ausgeführt, daß bei aller Problematik gerade der historischen Betrachtungsweise jedenfalls dann, wenn sie angewendet wird, dies konsequent sein muß. Konnte man nach dem B - V G i. d. F. von 1920 der Annahme sein, daß zwar durch A r t . 52 B - V G die verfassungsrechtliche Verankerung der parlamentarischen Interpellation erfolgte, daß aber deren Gestaltung i n der hier maßgeblichen Richtung i m konkreten dem NRGO überlassen war, ist dies seit der B-VGNov. des Jahres 1961 nicht mehr möglich. Der Verfassungsgesetzgeber des Jahres 1961 ist nämlich (in Übereinstimmung m i t der Judikatur des V f G H 1 8 und den Überlegungen des Verfassungsdienstes des BuKa. 1 9 anläßlich der beabsichtigten Novellierung des NRGO) davon ausgegangen, daß das B - V G die Interpellation i n der historisch gewachsenen Form übernommen habe, und er wollte i m weiteren durch die neu geschaffenen Abs. 2 und 3 des A r t . 52 B - V G die verfassungsrechtliche Fundierung für die i h m i n ganz konkreter Form vorschwebende Fragestunde schaffen. Von der ausgeprägt historisch orientierten Auffassung, A r t . 52 B - V G habe die Interpellation i n der gewachsenen Form übernommen, ging die Judikatur des V f G H aus 20 , wonach das B - V G das Hinübergreifen des Gesetzgebungsorganes i n die Vollziehung abschließend und i n den historisch überkommenen Formen regle 2 1 . Die mehrfach erwähnte Note des BuKa./Verfassungsdienst übernahm i n These lit. b 2 2 i n Übereinstimmung m i t der wesentlichsten Literatur diese Meinung und der Verfassungsgesetzgeber des Jahres 1961 ist von eben diesen Prämissen ausgegangen. Das zeigen die Materialien, das zeigt aber vor allem auch der Verfassungsgesetzgebungsakt des Jahres 1961 selbst, der überhaupt nur dann sinnvoll ist, wenn von derartigen historischen Überlegungen ausgegangen wurde 2 3 : Der Zweck der B-VGNov. des Jahres 1961 i n dem hier maßgeblichen Teil war die verfassungsrechtliche Fundierung 18

s. insbesondere V f G H Slg. 1454/1932. s. Note v. 3. 5.1958, ZI. 58 727-2 a/58; dazu V I C. V f G H Slg. 1454/1932, 3134/1956. 21 s. I V A 1 b. 22 s. V I C 2. 23 s. neben der Note der Kanzlei des Präsidenten des NR v. 17.4.1958, ZI. 876-NR/58, A n t w o r t des BuKa.-Verfassungsdienstes v. 3.5.1958, ZI. 28 727-2 a/58, v o r allem die Materialien, deren Fundstellen unter I I I A 4. 19

20

Α. Verfassungsrechtliche Absicherung

451

der kurzen mündlichen Anfrage für den einzelnen Abgeordneten. Dementsprechend sieht auch A r t . 52 Abs. 2 B - V G vor, daß jedes Mitglied des NR (und des BR) i n den Sitzungen des NR (des BR) kurze mündliche Anfragen an die Mitglieder der Bundesregierung zu richten befugt ist. Die mündliche Form dieser Anfragen ist somit verfassungsrechtlich ausdrücklich verankert. Durch diese ausdrückliche Verankerung der kurzen mündlichen Anfragen i n der Verfassung w i r d grammatikalisch und durch die Anordnung der Abs. 1 und 2 des A r t . 52 B - V G auch systematisch zum Ausdruck gebracht, was die vorangeführten historischen Erwägungen ergaben: Daß auch die Schriftlichkeit, nicht nur die Mündlichkeit der Form der Interpellation verfassungsrechtlich grundgelegt erscheint und daß eine Zuordnung der ersten zu einer „kleinen Anzahl" von Abgeordneten und der kurzen mündlichen Anfrage zum einzelnen Abgeordneten (hier ausdrücklich) erfolgt, somit i n dieser Richtung auch bei schriftlichen Anfragen eine verfassungsrechtliche Absicherung von Form und Trägerschaft erfolgt ist. Eine weitgehende Versteinerung der durch einfaches Gesetz geschaffenen Rechtslage ist deshalb für den Bereich der parlamentarischen Interpellation festzustellen, eine Versteinerung, die für fast jede Änderung der bestehenden Rechtsvorschriften die Mobilisierung des Verfassungsgesetzgebers erforderlich macht 2 4 . Es ist damit verbunden jene die rechtliche Ordnung selbst i n Frage stellende Erscheinung, die m i t der einprägsamen Formel der „Gesetzmäßigkeit der Verfassung" umschrieben wurde 2 5 . Beides darf nicht dem Autor zum V o r w u r f gemacht werden; vielmehr hat der Verfassungsgesetzgeber des Jahres 1961 einen A k t gesetzt, dem nur eine solche Deutung gerecht zu werden vermag. Allerdings kann für seine Auffassung durchaus ins Treffen geführt werden, daß auch i m Staat von heute gerade das Verhältnis Parlament (bzw. von Teilen desselben) und Regierung eine zentrale Frage darstellt, die durch die Verfassung auch i m Detail geregelt werden soll, wodurch i m übrigen schwierige verfassungspolitische Streitfragen leichter einer Lösung zuzuführen sind. U n d man w i r d aus einer an praktischen Erfordernissen orientierten Sicht darauf hinweisen, daß sowohl für eine Verfassungsänderung wie für eine Änderung des NRGO eine Zweidrittelmehrheit des NR nötig ist (wobei allerdings i m ersten Falle dem Bundesrat eine Einspruchsmöglichkeit zusteht, nicht jedoch hinsichtlich des NRGO 2 6 ). 24 Das dürfte v o r allem f ü r die allenfalls zu realisierende Möglichkeit gelten, daß auch andere Abgeordnete als der anfragende Abgeordnete Z u satzfragen stellen können (s. einen diesbezüglichen I n i t i a t i v a n t r a g 11-756 B l g N R 12. GP, dazu I V D 3 e), w e i l insofern durch B - V G N o v . 1961 die kurze mündliche Anfrage i n einer ganz bestimmten Ausformung verfassungsrechtliche Verankerung erfuhr. 25 s. F N 4. 26 s. A r t . 42 Abs. 5 B - V G .

29*

452

IX. Institutionelle Absicherung Β. Erhöhte Bestandsgarantie für die Interpellation? (Interpellation und Art. 44 Abs. 2 B-VG)

Es stellt sich die Frage, ob der Interpellation 2 7 durch A r t . 44 Abs. 2 B - V G erhöhte Bestandsgarantie zukommt, wobei damit sowohl eine Beseitigung dieser Institution als auch eine weitgehende Aushöhlung derselben durch die Beseitigung eines eigenen „exklusiven" Kontrollbereiches des Parlaments bzw. seiner Abgeordneten erfaßt erscheint. Eine Beurteilung dieser Frage scheitert zunächst daran, daß trotz mancher Ansätze 28 nach wie vor weithin i m dunkeln liegt, was unter einer „Gesamtänderung der Bundesverfassung" zu verstehen ist. I n etwa kann eine gewisse Einhelligkeit i n der Richtung festgestellt werden, daß damit nicht nur eine Beseitigung der gesamten Verfassung ohne Volksabstimmung ausgeschlossen ist, sondern daß auch den „leitenden Prinzipien der Bundesverfassung" eine erhöhte Bestandsgarantie verliehen ist 2 9 . Gerade damit ist aber die Interpellation nicht angesprochen, denn sie stellt sich als eines von mehreren parlamentarischen Kontrollmitteln gegenüber der Verwaltung dar, die ihrerseits wieder eine A r t von mehreren Kontrollarten bilden. Stellt man auf den klassischen Dualismus ab, von welchem die österr. Bundesverfassung ausgeht, könnte deshalb keine erhöhte Bestandsgarantie für die Interpellation angenommen werden. Dies gilt auch unter Berücksichtigung des Umstandes, daß das B - V G grundsätzlich auf dem parlamentarisch-repräsentativen Prinzip aufbaut und das Balancesystem des B - V G etwa 27 H i e r aufgefaßt als i n die H a n d einer kleinen A n z a h l von Abgeordneten bzw. jedes einzelnen Abgeordneten gelegtes K o n t r o l l m i t t e l ; dabei soll der Einfachheit halber u n d i m H i n b l i c k auf die n u r kursorisch mögliche Behandl u n g nicht differenziert werden, ob damit alle bestehenden Formen der Interpellation erfaßt erscheinen oder n u r die eine oder andere. 28 s. etwa Strele, Der Begriff der Gesamtänderung der Bundesverfassung, JB1. 1935, 465 ff.; Winkler, Der Verfassungsrang von Staatsverträgen, ZÖR N F X (1959/60), 516 ff.; Walter, Verfassung u n d Gerichtsbarkeit, 15 f., 127 ff.; derselbe, Der Stufenbau nach der derogatorischen K r a f t i m österreichischen Recht, ÖJZ 1965, 169 ff. (170); derselbe, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 101 ff.; Antonioiii, Herrschaft durch Gewaltentrennung, aaO, 21 ff.; derselbe, Die rechtliche Tragweite der Baugesetze der Bundesverfassung, i n : Festschrift f ü r A d o l f J. M e r k l , 33 ff.; Merkl, Die Baugesetze der österreichischen Bundesverfassung, i n : Die Republik Österreich (hrsg. von Klecatsky), Wien 1968, 77 ff.; Ermacora, österreichische Verfassungslehre, 5; Pernthaler, Der österreichische Bundesstaat i m Spannungsfeld von Föderalismus u n d formal e m Rechtspositivismus, ZÖR N F X I X (1969), 361 ff. (367), v o r allem die auf S. 367, F N 21 angeführten Stellen; dazu V f G H Slg. 1708/1948, 2455/1952, 3134/1956; Wimmer, Materiales Verfassungsverständnis, 50 ff. Allgemein s. (mit umfassenden Literaturhinweisen) Siegenthaler, Die materiellen Schranken der Verfassungsrevision als Problem des positiven Rechts, Bern 1970; f ü r die B R D neuestens Dürig, Z u r Bedeutung u n d Tragweite des A r t . 79 Abs. I I I des Grundgesetzes, i n : Festgabe f ü r Theodor Maunz zum 70. Geburtstag, 41 ff. 29 s. dazu i m einzelnen die Hinweise i n der vorigen FN, dort auch jeweils weitere Literaturhinweise.

Β . Erhöhte Bestandsgarantie f ü r die Interpellation?

453

durch den Übergang informativer Kontrolle vom Parlament auf die „Öffentlichkeit" 3 0 gestört würde. Denn es würde sich hier nur u m einen Teilbereich umfassender Kontrolle und parlamentarischer Zuständigkeit handeln, wozu kommt, daß nach den bisherigen Ergebnissen zumindest offen ist, i n welchem „Mindestmaß" das parlamentarisch-repräsentative Prinzip eine Absicherung durch A r t . 44 Abs. 2 B - V G erfährt (dabei w i r d davon ausgegangen, daß die parlamentarischrepräsentative Komponente überhaupt erhöhten Schutz genießt 31 ); gleiches gilt i m Hinblick auf das gewaltentrennende Prinzip 3 2 , das nicht unbedingt auf die Interpellation angewiesen ist. Anders verhält es sich jedoch, wenn man den neuen Dualismus vor Augen hat. Unter diesem Gesichtspunkt ist die parlamentarische Interpellation nach der derzeitigen Rechtslage das einzige formalisierte Instrument, das das parlamentarische Regierungssystem i n diesem spezifischen Sinn konstituiert. Denn i m wesentlichen ist die Interpellation — neben der juristisch nicht voll erfaßbaren Möglichkeit des Kritisierens i n parlamentarischen Diskussionen — allein das von der Opposition selbständig handhabbare Kontroll- und Aktionsinstrument, alle anderen formalisierten parlamentarischen Befugnisse liegen i n der Hand der Parlamentsmehrheit. Somit konstituiert die parlamentarische Interpellation das parlamentarische und demokratische Prinzip (allerdings i n einem ganz spezifischen Sinne verstanden), die als tragende Prinzipien der Bundesverfassung i m allgemeinen anerkannt sind 2 9 , wesentlich mit. Die österr. Bundesverfassung verleiht aber offenbar nicht einem derart aufgefaßten parlamentarischen Regierungssystem erhöhte Bestandsgarantie. Vielmehr beruht das B - V G auf dem Konzept des alten Dualismus, und es stellt sich umgekehrt die Frage, ob nicht diesem Dualismus m i t allen seinen Konsequenzen ein erhöhter Schutz zukommt, daß also zu dessen „Überwindung" eine obligatorische Volksabstimmung erforderlich ist. I m übrigen w i r d nur von Teilen der deutschen Lehre 3 3 die verfassungsrechtliche Grundlage der Interpellation i m parlamentarischen Regierungssystem gesehen, wobei nicht ganz klar scheint, ob von der unbedingten Notwendigkeit dieses Instruments für die Annahme eben dieses Systems ausgegangen wird. Auch eine solche, mehr an Modellvorstellungen als am positiven Recht orientierte Auffassung kann deshalb für den gegebenen Zusammenhang nicht fruchtbar gemacht werden. 80

s. I V D 7 f. Dazu nunmehr Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 104 ff. s. Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 109 f. 83 s. dazu Sauer, IR, 33 ff.; Scholler, Die Interpellation i n Theorie u n d Wirklichkeit, aaO (dort jeweüs weitere Hinweise); s. auch Hinweise I I I , F N 6. 81 82

454

IX. Institutionelle Absicherung

Zu prüfen ist aber noch folgendes: Die Einräumung der Interpellationskompetenz einer verhältnismäßig geringen Zahl von Abgeordneten wurde i n Österreich schon i n der Monarchie unter dem Gesichtspunkt des Schutzes von Minderheiten gesehen84» 3 δ , ein Gedanke, der auch der republikanischen Verfassung zugrundeliegt 36 . Damit erscheint i n einer spezifischen Weise das demokratische Prinzip verwirklicht 3 7 . Die Beurteilung der Frage, ob aus dieser Sicht eine erhöhte Bestandsgarantie der Interpellation anzunehmen ist, scheitert daran, daß der derzeitige Stand der Lehre vom österr. Verfassungsrecht keine K r i t e rien dafür zur Verfügung stellt, welche Elemente das demokratische Prinzip zwingend konstituieren; daß die Rechtswissenschaft wenn überhaupt nur schwer i n der Lage ist, über allgemeine Erwägungen hinaus Wesentliches über das demokratische Prinzip überhaupt auszusagen, mag zu dieser Situation nicht wenig beigetragen haben. Doch ist auch i n dieser Hinsicht eine isolierte Behandlung der Interpellation nicht möglich, sondern nur eine Gesamtbetrachtung des Status der parlamentarischen Minderheit; d. h. Einbeziehung nicht nur der nicht formalisierten Kontrollmittel, sondern der Aktionsmöglichkeiten insgesamt.

84

s. I I C, F N 279. Es sei hier nochmals hervorgehoben, daß ein wesentlicher Unterschied dieser Auffassungen gegenüber den Vorstellungen v o m neuen Dualismus d a r i n gelegen ist, daß n u r beim letzteren das Funktionieren des parlamentarischen Regierungssystems überhaupt v o m Funktionieren der Opposition v o l l abhängig erscheint, w ä h r e n d nach der ersteren Auffassung „ n u r " eine „Verfeinerung" der demokratischen Komponente erzielt w i r d . 86 s. i m einzelnen I I D. 87 s. i m m e r noch grundlegend Kelsen, V o m Wesen u n d W e r t der Demokratie 2 . 85

X. Bindung interpellativer Vorgänge an Grundrechte; Rechtsschutzmöglichkeiten im allgemeinen A. Bindung an die Grundrechte Die Grundrechtsbindung interpellativer Vorgänge hat wenig j u ristische Behandlung erfahren 1 , was zunächst darauf zurückzuführen ist, daß die Grundrechtsverbürgungen ursprünglich i n spezifischer Weise gegen die Verwaltung gerichtet waren und eine entsprechende Schutzrichtung aufwiesen. Andererseits ist dies darauf zurückzuführen, daß sich dieses Problem früher nicht i n jener Schärfe stellte wie heute, i n einer Zeit, i n welcher ein die ganze Welt umfassendes Informationssystem (vor allem das Fernsehen) existiert 2 ; gerade diese Entwicklung läßt die Frage des Rechtsschutzes i n den Mittelpunkt des juristischen (und politischen) Interesses rücken. Ursprünglich richteten sich die Grundrechte gegen bestimmte Akte der Verwaltung des Obrigkeitsstaates 3 ; sie sollten dem einzelnen B ü r ger (Menschen) einen Freiheitsbereich zusichern gegen obrigkeitliche Eingriffe, welche die Verwaltung bei Nichtbefolgung auch unter Zwang durchsetzen kann. Der Gedanke, auch den Gesetzgeber bzw. das Gesetz an die Grundrechte zu binden, entwickelte sich erst i n der Folge — denn das Parlament hatte die „Volksrechte" zu wahren und konnte deshalb (jedenfalls rein gedanklich) gar nicht i n die Lage des Widerstreits zu den ebenso i m Namen der Volksrechte erkämpften Grundund Freiheitsrechten kommen 4 . Ein an klassischen Vorstellungen gemessen weithin ausgebauter Grundrechtskatalog ließ es einige Zeit übersehen, daß neue Gefährdungen des Menschen massiv aufgetreten 1 s. etwa Scholler, Person u n d Öffentlichkeit; Sauer, IR, 70 ff.; Klecatsky, Persönlichkeitsschutz; derselbe, U m den Schutz der menschlichen Persönlichkeit, aaO; Ermacora, Parlamentarische Anfrage u n d Amtsverschwiegenheit, aaO. 2 s. dazu die Hinweise I V D 2 c, E x k u r s c u n d 8. 8 Z u r historischen E n t w i c k l u n g der Grundrechte s. Ermacora, Handbuch der Grundfreiheiten u n d der Menschenrechte; Oestreich, Die E n t w i c k l u n g der Menschenrechte u n d Grundfreiheiten, i n : Die Grundrechte 1/1 (hrsg. von Bettermann - Neumann - Nipperdey), B e r l i n 1966, I f f . ; Khol, Der Menschenrechtskatalog der Völkergemeinschaft. 4 So heute noch etwa Forsthoff, Die Bedrohung der Freiheit durch die Macht der Beamten, i n : Freiheit der Persönlichkeit, Stuttgart 1958, 108 (dagegen etwa Leibholz, Die Bedrohung der Freiheit durch die Macht der Gesetzgeber, i n : Freiheit der Persönlichkeit, 71, 75, 77).

456

X. Bindung an Grundrechte; Rechtsschutzmöglichkeiten

sind, gegen welche die auf den alten (sich heute i n manchem geradezu idyllisch ausnehmenden) Obrigkeitsstaat bezogenen Grundrechte keinen oder keinen hinreichenden Schutz bieten, obwohl diese Gefährdungen für den Einzelnen verheerender sein können als es je i m monarchischen Staat möglich war. I m Rahmen dieser Überlegungen kommt der Absicherung eines Persönlichkeitsbereiches auch für den gegebenen Zusammenhang Bedeutung zu 5 . Allerdings baut die österr. Grundrechtsordnung i m wesentlichen auf dem alten, aus dem Jahre 1867 stammenden Grundrechtskatalog auf 8 , wobei nur die M R K eine deutlich erkennbare Absicherung des Privatbereiches des Einzelnen gebracht hat 7 . Die innerstaatliche Wirksamkeit der M R K hält sich allerdings dank einer restriktiven Interpretation durch den V f G H i n engeren Grenzen. Zu diesem Zurückbleiben der (materiellen) österr. Grundrechtsordnung kommt i m weiteren auch ein Zurückbleiben des prozessualen Rechtsschutzsystems. Gerade was die Bindung der Verwaltung (aber auch des Gesetzgebers) an die Grundrechte betrifft, stand und steht i n Österreich ein ganz bestimmter Rechtsakt zur Debatte: der Bescheid und nur mittelbar über diesen die Verordnung. Da nach dem österr. Rechtsschutzsystem vom Einzelnen her gesehen nur die Prüfung von Bescheiden erzwungen werden kann, spielt primär die Grundrechtsentsprechung des Bescheides, nur sekundär der Verordnung bzw. der Gesetze eine Rolle. A u f Gedanken Georg Jellineks zurückgehend 8 w i r d darauf abgestellt, daß von Grundrechten (jedenfalls i n einem engeren Sinne) nur dann gesprochen wird, wenn sie i n einem spezifischen Sinne effektiv sind: Wenn sie nämlich vom Einzelnen selbst i n einem entsprechenden Verfahren durchgesetzt werden können 9 . Mangelt es aber an dieser Durchsetzbarkeit durch den Einzelnen — und gerade für den hier interessierenden Bereich ist dies von Bedeutung —, kommt immerhin eine (aus der Sicht des betroffenen Einzelnen praktisch allerdings beschränkte) Bedeutung anderen Sanktionsmöglichkeiten zu. Da Grundrechte i m allgemeinen auf bestimmte Rechtssatztypen bezogen angesehen werden, stellt sich die Frage, ob interpellative Vorgänge an die 8

s. I V D 8. Anders bekanntlich i n der B R D : dazu u. F N 14. 7 s. dazu i m einzelnen Ermacora, Handbuch der Grundfreiheiten u n d der Menschenrechte; derselbe, Die Grundrechte i n Österreich, i n : Die Grundrechte 1/1, 125 ff. 8 s. insbesondere Georg Jellinek, System der subjektiven öffentlichen Rechte 2 . 9 s. Ermacora, Handbuch der Grundfreiheiten u n d der Menschenrechte, 24 ff.; derselbe, österreichische Verfassungslehre, 383 ff.; Khol, Der V ö l k e r rechtskatalog der Völkergemeinschaft; derselbe, Zwischen Staat u n d W e l t staat. 8

Α. Bindung an Grundrechte

457

Grundrechte gebunden sind 1 0 . Die A n t w o r t darauf hängt zunächst davon ab, ob man auf die Durchsetzungsmöglichkeit durch den Einzelnen abstellt oder auch weitere Sanktionsmöglichkeiten ins Auge faßt. Für den letzteren Fall ist festzuhalten, daß nirgendwo eine Einschränkung der Geltung der Grundrechte auf bestimmte Typen von Rechtsbzw. Vollzugsakten vorgesehen ist und daß auch hinsichtlich der solche Akte setzenden Organe keinerlei Einschränkung festgestellt werden kann. Es bleibt sich also gleichgültig, worauf man die Bindung durch die Grundrechte bezieht: A u f das Organ oder auf die von i h m gesetzten Akte; insbesondere ist gleichgültig, ob man bei der Klassifizierung der Interpellation auf die organisatorische („Gesetzgebungsorgan" bzw. Teil desselben) oder funktionelle Seite ( „ M i t w i r k u n g an der Vollziehung") abzielt 11 , eine Grundrechtsbindung ist durchgängig anzunehmen. Es ist nun von vornherein klar, daß durch interpellative Vorgänge i n bestimmte Grundrechte überhaupt nicht eingegriffen werden kann. Dies schon von der rechtlichen Struktur der fraglichen Akte her. Durch interpellative Akte kann (von atypischen Erscheinungen abgesehen 12 ) kein Eigentum entzogen, die persönliche Freiheit nicht beschränkt und etwa das Hausrecht nicht verletzt werden; auch viele andere Grundrechte stehen nicht zur Debatte. Es können jedoch solche grundrechtlich geschützte Bereiche verletzt werden, i n welchen es sich u m die Bekanntmachung von Tatsachen bzw. die Bewertung menschlichen Verhaltens und i n bezug auf diese Grundrechte u m das Gleichheitsgebot handelt. Wie mehrfach hervorgehoben 13 , stellt jedoch der österr. Grundrechtskatalog ganz auf klassische Einbruchstellen staatlicher Macht ab und knüpft hinsichtlich des Anfechtungsobjektes an einen bestimmten Typus eines Rechtsaktes, nämlich den Bescheid, an 1 4 . 10 Diese Frage w u r d e unter I V D 8 nicht ausdrücklich angeführt, vielmehr wurde von der Geltung der Grundrechte auch i n diesem Bereich ausgegangen. 11 s. I I I C u n d V I C. 12 s. I I I C 2 c. 13 s. insbesondere I V D 8. 14 Bekanntermaßen stellt sich die K o n s t r u k t i o n des Bonner GG offener dar; die m i t dem NS-Regime gemachten Erfahrungen nutzend, w u r d e ein umfassendes System verfassungsrechtlicher Schranken errichtet; hinsichtlich der materiellen Schranken s. insbes. A r t . 1 u n d 2 GG; hinsichtlich der prozessualen Durchsetzbarkeit von Grundrechtsverletzungen A r t . 19 Abs. 1 u n d v o r allem Abs. 4 GG. D a m i t ist weitgehend nicht n u r ein materiellrechtlich lückenloser Rechtsschutz gewährleistet, sondern auch ein verfahrensrechtlich lückenloser. Siehe dazu Ausführungen u n d Literaturhinweise bei Maunz - Dürig - Herzog, Grundgesetz, sowie bei Mangoldt - Klein, Das B o n ner Grundgesetz 2 , zu den angeführten Verfassungsbestimmungen. Siehe auch zu den einzelnen Grundrechtsverbürgungen die Beiträge i n : Die Grundrechte (hrsg. von Bettermann - Neumann - Nipperdey bzw. Scheuner) I I , III/2, I V / 1 u n d 2, V, v o r allem Nipperdey, Die Würde des Menschen, aaO; derselbe, Freie Entfaltung der Persönlichkeit, aaO.

458

X . B i n d u n g an Grundrechte; Rechtsschutzmöglichkeiten

Hinsichtlich der hier i m wesentlichen n u r zu wiederholenden 15 mater i e l l e n G r e n z e n v e r t r i t t die L e h r e d e n S t a n d p u n k t , daß auch nach d e r österr. p o s i t i v e n R e c h t s o r d n u n g staatliche M a c h t a n d e r Menschenwürde 16 i h r e G r e n z e n f i n d e t 1 7 . Dieser Schutz s t e l l t a l l e r d i n g s n u r eine äußerste Grenze d a r , w ü r d e i m i n t e r p e l l a t i v e n Geschehen n u r besonders atypische, e x t r e m e E r s c h e i n u n g e n erfassen u n d s p i e l t deshalb j e d e n f a l l s p r a k t i s c h k e i n e R o l l e . Gleiches g i l t i m besonderen f ü r d e n den genannten Bereich mitkonstituierenden A r t . 3 M R K , wonach niem a n d u . a. u n m e n s c h l i c h e r oder e r n i e d r i g e n d e r B e h a n d l u n g u n t e r w o r fen werden darf 18. V o r d e m I n k r a f t t r e t e n d e r M R K b o t die G r u n d r e c h t s o r d n u n g i n Ö s t e r r e i c h abgesehen v o n d e m d u r c h die L e h r e e n t w i c k e l t e n G e b o t d e r A c h t u n g der M e n s c h e n w ü r d e n u r d e n Ansatzpunkt eines auch i n b e z u g a u f i n t e r p e l l a t i v e V o r g ä n g e r e l e v a n t e n k o n k r e t e n Schutzes: i m Z u s a m m e n h a n g m i t d e m Schutz des B r i e f - u n d S c h r i f t e n - G e h e i m n i s s e s 1 9 ; h i e r h ä t t e n sich i m Z u s a m m e n h a n g m i t I n t e r p e l l a t i o n s b e a n t w o r t u n g e n , 15

s. I V D 8. Dieser Begriff k a n n der positiven Rechtsordnung i n Umrissen entnommen werden; es bedarf keines Rückgriffes auf das „Naturrecht"; s. auch I V D 8; i n diesem dadurch eingeschränkten Sinne sind auch die Hinweise i n der folgenden F N zu verstehen. 17 s. dazu Ermacora, Handbuch der Grundfreiheiten u n d der Menschenrechte, 29 ff. (39, 48), 59 ff. (60, 74, 83); dort auch weitere Literaturhinweise; derselbe, österreichische Verfassungslehre, 356 ff.; v o r allem ist auf Schriften von Marcic hinzuweisen: Der unbedingte Rechtswert des Menschen. Seine Würde u n d Freiheit als präpositive Strukturelemente der positiven Rechtsordnung, i n : Politische Ordnung u n d menschliche Existenz. Festschrift f ü r f ü r Eric Voegelin zum 60. Geburtstag, München 1962, 360 ff.; derselbe, Die Würde des Rechts u n d die Freiheit des Menschen, i n : Die Freiheit des Westens. Wesen, Wirklichkeit, Widerstände (hrsg. von Roegele), Graz - W i e n K ö l n 1967, 129 ff.; derselbe, E i n neuer Aspekt der Menschenwürde, i n : Staat — Recht — K u l t u r . Festgabe zum 70. Geburtstag f ü r Ernst Hippel, Bonn 1965, 189 ff.; derselbe, V o m Gesetzesstaat zum Richterstaat, Wien 1957, insbes. 313 ff. u. passim; derselbe, Die Grundrechte i n Österreich, i n : Die Republik Österreich. Gestalt u n d F u n k t i o n ihrer Verfassung, 107 ff.; Schambeck, B i l d u n d Recht des Menschen i n der Europäischen Sozialcharta, i n : Festschrift f ü r Hans Schmitz zum 70. Geburtstag I I , 216 ff. 18 A r t . 3 M R K garantiert v o r allem die körperliche Unversehrtheit der Person, eine weitergehende Auslegung scheint „ n u r auf ganz spezifische Fälle" möglich; so Wiebringhaus, Die Rom-Konvention f ü r Menschenrechte i n der Praxis der Straßburger Menschenrechtskommission, Saarbrücken 1959, 74; einschränkend Seidl - Hohenveldern, Die persönliche Ehre u n d i h r Schutz i m internationalen Recht, i n : Persönlichkeitsrechtliche Fragen des internationalen Rechts, Schriftenreihe der deutschen Gruppe der A A A I I , Baden-Baden 1962, 27 ff. (34); Schorn, Die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte u n d Grundfreiheiten u n d i h r Zusatzprotokoll i n E i n w i r k u n g auf das deutsche Recht, F r a n k f u r t a m M a i n 1965, 93 ff. 19 A r t . 10 StGG über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger, RGBl. 1867/142; dazu das G ν . 6.4.1870, RGBl. 42, Z u m Schutz des B r i e f - u n d Schriftengeheimnisses. Siehe dazu Ermacora, Handbuch der Grundfreiheiten u n d der Menschenrechte, 258 ff. 18

Α. Bindung an Grundrechte

459

die auf einschlägige Sachverhalte Bezug haben, Verletzungen spezifisch positi vierter Grundrechte ergeben können. Allerdings nicht „primär", sondern eine derartige Grundrechtsverletzung hätte eine das Briefgeheimnis verletzende Handlung zur Voraussetzung haben müssen — ein minimaler Schutz, der praktisch überhaupt nie eine Rolle spielte. Ansätze sind auch i m Rahmen der Freiheit der Wissenschaft und ihrer Lehre zu erkennen; ähnliches gilt für die Kirchen und Religionsgesellschaften sowie die Gemeindeselbstverwaltung. Als durch die B-VGNov. 192520 die Verpflichtung zur Amtsverschwiegenheit ausdrücklich verfassungsrechtlich geregelt wurde, wurden dam i t alle m i t Aufgaben u. a. der Bundesverwaltung betrauten Organe zur Verschwiegenheit über alle ihnen ausschließlich aus ihrer amtlichen Tätigkeit bekanntgewordenen Tatsachen verpflichtet, deren Geheimhaltung u. a. im Interesse der Parteien geboten ist 2 1 . Wiewohl diese Bestimmung auch von ihrer Formulierung her darauf hindeutet, daß damit Rechte des Einzelnen verfassungsrechtlich verankert wurden, hat sich dieser Gedanke weder i n der Literatur noch i n der Praxis durchgesetzt. Dies ist deshalb unverständlich, weil das „Gebot" des A r t . 20 Abs. 2 B - V G zwar vom Einzelnen nur z.T. (Amtshaftung) durchsetzbar, darüber hinaus aber keineswegs sanktionslos ist. Die M R K 2 2 hat den Schutzbereich des Einzelnen i n einer auch für den Bereich der Interpellationsvorgänge relevanten Weise erweitert. Neben dem erwähnten, nur extreme Fälle erfassenden A r t . 3 ist vor allem A r t . 8 Abs. 1 M R K zu nennen, der jedermann Anspruch auf Achtung seines Privat- und Familienlebens (seiner Wohnung und seines Briefverkehrs) gewährleistet. Eine Einschränkung ist allerdings i n den i n Abs. 2 des A r t . 8 M R K umrissenen Fällen zulässig; die dort genannten Voraussetzungen können aber grundsätzlich überhaupt nicht durch interpellative Vorgänge erfüllt werden, sondern treffen höchstens bei den den interpellativen Vorgängen zugrunde liegenden Sachverhalten zu. Weiters ist A r t . 6 Abs. 1 und 2 M R K von Relevanz. Abs. 1 der genannten Bestimmung räumt u. a. jedermann einen Anspruch darauf ein, daß seine Sache von einem unabhängigen und unparteiischen, auf 20

B G B l . 1925/268; s. I V D 6. A r t . 20 Abs. 2 B - V G . 22 B G B l . 1958/210 i n Zusammenhalt m i t B G B l . 1964/59; s. die Hinweise i n F N 7, sowie Wiebringhaus, Die Rom-Konvention f ü r Menschenrechte i n der Praxis der Straßburger Menschenrechtskommission; Schorn, Die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte u n d Grundfreiheiten u n d i h r Zusatzprotokoll i n E i n w i r k u n g auf das deutsche Recht; Partsch, Die Rechte u n d Freiheiten der europäischen Menschenrechtskonvention, i n : Die G r u n d rechte 1/1 (hrsg. von Bettermann - Neumann - Nipperdey), B e r l i n 1966, 235 ff.; Guradze, Die Europäische Menschenrechtskonvention, B e r l i n u n d F r a n k f u r t a. M . 1968. 21

460

X. Bindung an Grundrechte; Rechtsschutzmöglichkeiten

Gesetz beruhenden Gericht gehört wird. Zwar enthält die österr. Bundesverfassung seit je den Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit 2 3 , doch brachte die M R K eine Änderung jedenfalls insofern, als dem Einzelnen ein i n einem spezifischen Verfahren durchsetzbarer Anspruch auf Behandlung seiner Angelegenheiten durch ein unabhängiges und unparteiisches Gericht eingeräumt ist. I m weiteren stellt A r t . 87 Abs. 1 B - V G nach herkömmlicher österr. Auffassung nur auf formale Elemente ab, während die M R K auch auf materiale Elemente a b s t e l l t 2 4 ' 2 5 . A r t . 6 Abs. 2 M R K statuiert, daß bis zum gesetzlichen Nachweis seiner Schuld vermutet wird, daß der wegen einer strafbaren Handlung Angeklagte unschuldig ist. Wenngleich sich diese Vorschrift hauptsächlich an die Gerichte wendet, kann nicht übersehen werden, daß sie daneben vor allem auch alle übrigen m i t der Strafrechtspflege befaßten Organe (insbesondere Anklagebehörden) trifft, darüber hinaus aber auch alle anderen staatlichen Organe — denn die M R K sieht keine Beschränkung vor 2 6 . Eine bescheidene materielle Determinante bildet für den gegebenen Zusammenhang schließlich A r t . 10 Abs. 2 M R K , wonach Beschränkungen der Meinungsfreiheit zum Schutz des guten Rufes oder der Rechte anderer, soweit sie unentbehrlich sind, möglich sind. Es wurde mehrfach ausgeführt, daß gerade i m Bereich der parlamentarischen Interpellation nicht nur ein nicht sehr weitgehender (materieller) grundrechtlicher Schutz gegeben ist, sondern darüber hinaus dem Einzelnen die die Grundrechte i n einem engeren Sinne erst konstituierende Möglichkeit der Durchsetzbarkeit (im „innerstaatlichen" Bereich) abgeht. Dies i m Hinblick darauf, daß das österr. Rechtsschutzsystem grundsätzlich an den Bescheid anknüpft, es sich aber i m Bereich der parlamentarischen Interpellation grundsätzlich nicht u m solche Akte handelt; nur wenn man Grundrechtsverletzungen i n diesem Bereich als faktische Amtshandlungen 27 deutet, wäre eine innerstaatliche Rechtsdurchsetzungsmöglichkeit gegeben. Dennoch fehlt auch i n diesem Bereich bei Grundrechtsverletzungen nicht jede Sanktionsmöglichkeit 23

A r t . 87 Abs. 1 B - V G . s. dazu etwa besonders deutlich die Entscheidung der Menschenrechtskommission v. 7. 2.1967, Collection of Decisions of the European Commission of H u m a n Rights, Η 22 Nr. 2343/64 (abgedruckt bei Gebert - Pallin - Pfeiffer Mayerhofer, Das österreichische Strafverfahrensrecht II/3, W i e n 1968, 321). 25 Jeden Zweifel ausschließende Ergebnisse sind i n dieser Beziehung n u r beschränkt möglich (s. Ringhofer, Strukturprobleme des Rechtes dargestellt am Staatsbürgerschaftsgesetz 1965, 80 ff.). 26 Insbesondere k a n n ein derartiges Verhalten staatlicher Organe ein bestimmtes Verhalten der gerichtlichen Instanz erfordern; s. dazu den i n F N 24 genannten F a l l sowie Yearbook of the European Convention on H u m a n Rights 6, S. 740 Nr. 788/60 v. 30. 3.1963. 27 s. I I I C 2 c. 24

Β. Rechtsschutzmöglichkeiten

461

— allerdings ist diese Sanktionsmöglichkeit nicht i n die Hand des Einzelnen gelegt; damit besteht kein typischer Grundrechtsschutz, sondern nur eine abstrakte Sanktionsmöglichkeit, die für den Einzelnen praktisch ohne Wert ist 2 8 . Als solche Sanktionsmöglichkeiten kommen alle i n Betracht, die i m einzelnen schon behandelt wurden 2 9 . Sie stellen sich gerade i n bezug auf die Interpellation selbst als überaus bescheiden dar, nicht jedoch hinsichtlich der Interpellationsbeantwortung. Allerdings greift hier die internationale Sicherung des Schutzes der Menschenrechte ein. U r sprünglich aus der Sicht des klassischen Völkerrechts ganz beschränkte Möglichkeiten i m völkerrechtlichen Fremdenrecht bestehend, nach welchem der i n seinem Staatsbürger verletzte Staat völkerrechtliche Schritte setzen konnte 3 0 , hat sich die Frage des Grundrechtsschutzes (vor allem i m Rahmen des Europarates) zu einer Angelegenheit des Völkerrechts entwickelt, i n welchem auch entsprechende Sicherungsverfahren herausgebildet wurden 3 1 , wobei gerade dem durch die M R K vorgesehenen 32 zentrale Bedeutung zukommt 3 3 . B. Rechtsschutzmöglichkeiten des Einzelnen gegen Rechtsverletzungen durch interpellative Vorgänge 34 Die Darlegung der Rechtsschutzmöglichkeiten des einzelnen Menschen beschränkt sich nicht auf i m Zusammenhang m i t Grundrechtsverletzungen stehende; allerdings sind die darüber hinaus gehenden Hinweise nur beispielhaft gedacht. So besteht kein Zweifel, daß die interpellative Vorgänge setzenden Organe auch die Strafrechtsnormen zu beachten haben 35 , auch hinsichtlich dieser dasjenige Verhalten, das Voraussetzung für den Eintritt einer Strafe ist, verpönt erscheint. Hier 28 s. dazu Ermacora, Handbuch der Grundfreiheiten u n d der Menschenrechte, 24 ff. ; derselbe, österreichische Verfassungslehre, 383 ff. ; Khol, Der Menschenrechtskatalog der Völkergemeinschaft; derselbe, Zwischen Staat u n d Weltstaat. 29 s. I I I B. 80 s. Verdross (- Verosta - Zemanek), Völkerrecht 5 , Wien 1964, 360 ff.; Kipp, Der Schutz der Persönlichkeitsrechte i m modernen Völkerrecht, aaO, 19 ff. 81 s. dazu Khol, Zwischen Staat u n d Weltstaat. 82 F ü r den gegebenen Zusammenhang handelt es sich aber nicht u m die Individualbeschwerde (dazu u. Β 3), sondern u m die Staatenbeschwerde; die M R K hat gerade auch hier große Fortschritte gebracht (eigenes Verfahren, keine Beschränkung auf eigene Staatsangehörige usw.). 83 s. dazu Golsong, Das Rechtsschutzsystem der Europäischen Menschenrechtskonvention, Karlsruhe 1958; Khol, Zwischen Staat u n d Weltstaat; Hannfried Walter, Die europäische Menschenrechtsordnung. 34 F ü r die B R D s. die Zusammenstellung bei Sauer, IR, 70 ff.; Witte Wegmann, 93 ff., 98 ff. (ζ. T. unpräzise u n d k a u m vertretbar). 35 s. dazu die Hinweise bei Adamovich - Spanner, Hdb. 6 , 362 f.; s. auch I V D 7 a.

462

X. Bindung an Grundrechte; Rechtsschutzmöglichkeiten

kommen nach der österr. Rechtsordnung die schon genannten Bestimmungen des StG 3 6 i n Betracht, aber auch §§ 487 ff. StG. Sie dienen auch bzw. nur dem Rechtsschutz des Einzelnen und können von diesem aufgegriffen werden. Zweifelsfrei ist auch, daß die Bestimmungen des Privatrechts (insbesondere §§ 1330 und 1331 ABGB) bei interpellativen Vorgängen zu rechtlicher Relevanz gelangen könnten; zu prüfen ist allerdings, inwieweit dem verletzten Einzelnen prozessuale Durchsetzungsmöglichkeiten verliehen sind. 1. Geltendmachung der Amtshaftung 37

Verfassungsrechtliche Grundlage der sogenannten Amtshaftung bildet i n Österreich A r t . 23 B-VG, dessen Abs. 1 u. a. eine Haftung des Bundes für den Schaden statuiert, den die als ihre Organe handelnden Personen i n Vollziehung der Gesetze durch ein rechtswidriges Verhalten wem immer schuldhaft zugefügt haben 38 . Diese Bestimmung — ebenso wie § 1 Abs. 1 des A H G — stellt darauf ab, daß u. a. ein Organ des Bundes den Schaden „ i n Vollziehung der Gesetze" zugefügt hat. Daß darunter Interpellationsbeantwortungen jedenfalls fallen, bedarf keiner weiteren Erörterung. Aber auch Interpellationen selbst sind nicht nur aus rechtstheoretischer Sicht, sondern auch nach dem B - V G als Vollziehung der Gesetze zu deuten, es sei denn, man stelle ausschließlich auf die organisatorische Seite ab 3 9 . Wenn jedoch die Auf36

s. I V D 7 a. s. v o r allem Loebenstein - Kaniak, K o m m e n t a r zum Amtshaftungsgesetz; Adamovich - Spanner, Hdb. 5 , 363 ff.; weiteres die Literaturzusammenstellung bei Kapfer (Hrsg.), Das Allgemeine Bürgerliche Gesetzbuch 28 , Manzsche (Große) Ausgabe der österreichischen Gesetze 2, W i e n 1967,1913. 38 „Ausführungsgesetzt" hiezu ist das Amtshaftungsgesetz, B G B l . 1949/20, i d F 1952/60, 1956/218 u n d 1959/38; s. dazu nunmehr Kafka, § 1 Amtshaftungsgesetz. Über das Problem der Verfassungsausführenden Gesetze, i n : Festschrift f ü r A d o l f J. M e r k l zum 80. Geburtstag, 121 ff. 39 So Loebenstein - Kaniak, K o m m e n t a r zum Amtshaftungsgesetz, 42; s. dagegen jedoch I I I C 2 b. E i n Abstellen auf die organisatorische Seite k a n n zwingend jedenfalls nicht m i t dem Hinweis darauf begründet werden, daß i m Organhaftpflichtgesetz, B G B l . 1967/181, k e i n Rechtsanspruch des Bundes gegenüber den i m gegebenen Zusammenhang als ihre Organe handelnden Personen (Art. 23 Abs. 2 B - V G ) , nämlich den Abgeordneten zum Nationalrat, vorgesehen ist u n d auch nicht damit, hier greife A r t . 57 Abs. 1 B - V G ein, wonach die Mitglieder des N R wegen der i n Ausübung ihres Berufes gemachten mündlichen Äußerungen n u r v o m N R verantwortlich gemacht w e r den können, w e i l sich A r t . 57 Abs. 1 B - V G zwar als lex specialis zu A r t . 23 Abs. 2 B - V G , nicht jedoch zwingend zu A r t . 23 Abs. 1 B - V G darstellt; aber auch dann, w e n n w i e hier Geltendmachung der Amtshaftung bei Eingreifen der beruflichen I m m u n i t ä t ausgeschlossen w i r d , bleibt f ü r sie (s. i m einzelnen I V D 5 u n d i m folgenden) Raum. Der O G H k a m noch nie dazu, zu dieser Frage Stellung zu nehmen; nach SZ X X X I I I / 9 2 versteht er jedoch unter „ i n Vollziehung des Gesetzes" i n § 1 A H G den Bereich der Hoheitsverwaltung, welcher v o m Inhalt des einzelnen Aktes her bestimmt w i r d ; beide K r i t e r i e n sprechen jedenfalls i n dieser Formulierung nicht gegen die hier vertretene Auffassung. 37

Β. Rechtsschutzmöglichkeiten

463

fassung nicht bejaht wird, daß bei schriftlichen Anfragen, mündlichen Anfragen und Zusatzfragen die Amtshaftung eingreift, müßte, soweit nicht berufliche Immunität besteht 40 , die Möglichkeit der zivilrechtlichen Inanspruchnahme des jeweiligen Abgeordneten angenommen werden. Fraglich ist noch, ob die Geltendmachung der Amtshaftung i m gegenständlichen Bereich, soferne deren Möglichkeit dem Grunde nach bejaht wird, durch die berufliche Immunität beschränkt w i r d ; A r t . 57 Abs. 1 B - V G könnte i n diese Richtung gedeutet werden 4 1 . Für die Annahme einer solchen Beschränkung sprechen zwar zwingend keine Argumente, da A r t . 57 Abs. 1 eindeutig als lex specialis nur zu A r t . 23 Abs. 2 B - V G erkennbar ist. Doch dürfte für diese Beschränkung vor allem der Gedanke sprechen, daß Aktionen von Seite des Parlaments nicht unter das Staatshaftungsrecht fallend und die berufliche Immunität jegliche Haftung ausschließend angesehen wurde. Geht man von dieser vertretbaren Auffassung aus, könnte Amtshaftung nur soweit geltend gemacht werden, soweit nicht berufliche Immunität bestünde 42 . Neben der Lösung dieser grundsätzlichen Fragen i n dem hier vertretenen Sinne bedarf es zur erfolgreichen Geltendmachung der Amtshaftung der Erfüllung weiterer Voraussetzungen, auf die hier nicht i m einzelnen einzugehen ist 4 3 . Speziell hervorzuheben ist aber i m gegebenen Zusammenhang zweierlei: § 1 Abs. 1 A H G stellt — entgegen dem umfassenderen Wortlaut des A r t . 23 Abs. 1 B - V G — auf den Schaden am Vermögen oder an der Person ab. Damit sollte, wie es i m Bericht und Antrag des Ausschusses für Verwaltungsreform zum nachmaligen A H G heißt 4 4 , zum Ausdruck gebracht werden, daß die Bestimmungen des A B G B über Verletzungen der persönlichen Freiheit (§ 1329 ABGB) und an der Ehre (§ 1330 ABGB) nicht zur Anwendung kommen. § 1330 A B G B wäre aber i m Zusammenhang m i t interpellativen Vorgängen von besonderem Interesse. Ohne hier diese Frage näher zu erörtern, sei angemerkt, daß vom Wortlaut her ein Zurückbleiben des einfachen Gesetzgebers hinter einem verfassungsgesetzlichen Versprechen vorliegt. Das Verhältnis von § 1 Abs. 1 A H G zu A r t . 23 Abs. 1 B - V G hat jüngst Kafka — wenn auch i n anderer Richtung — behandelt 45 . Neben der von Kafka ins Auge gefaßten Lösung des Problems über eine ver 40

s. dazu i m einzelnen I V D 5 a. s. F N 39. 42 Z u r Abgrenzung s. i m einzelnen I V D 5 a. 43 s. dazu i m einzelnen Loebenstein - Kaniak, K o m m e n t a r zum Amtshaftungsgesetz, 20 ff., dazu die weiteren Literaturangaben bei Kapfer (Hrsg.), Das Allgemeine Bürgerliche Gesetzbuch 28 , 1913 ff. 44 515 B l g N R 5. GP; gleicher Ansicht Loebenstein - Kaniak, Kommentar zum Amtshaftungsgesetz, 66 f. 45 s. Kafka, § 1 Amtshaftungsgesetz. Über das Problem der verfassungsausführenden Gesetze, aaO. 41

464

X. Bindung an Grundrechte; Rechtsschutzmöglichkeiten

fassungskonforme Interpretation 4 8 , welche dazu führen würde, über den Wortlaut hinaus einen Haftungsanspruch anzunehmen, schiene es möglich, diese Bestimmung als verfassungswidrig anzunehmen, wobei bei einem allfälligen Überprüfungsverfahren vor dem V f G H die Worte „am Vermögen oder an der Person" beseitigt werden k ö n n t e n 4 7 ' 4 8 . Wenn auch hier die Einzelheiten nicht weiter dargelegt werden sollen, zeigt sich, daß der Schutz der Ehre als für interpellative Vorgänge besonders wichtiger Bereich auf dem Gebiet der Amtshaftung mehr als problematisch erscheint. Neben anderen Voraussetzungen 49 muß jedoch zur erfolgreichen Geltendmachung der Amtshaftung das Erfordernis der Rechtswidrigkeit 5t) und des Verschuldens 51 gegeben sein. Das kann i m einzelnen Fall bedeuten, daß auch i n jenem Bereich, i n welchem die Möglichkeit der Geltendmachung der Amtshaftung (nämlich jeden am Vermögen durch Interpellationsbeantwortung verursachten Schaden) an sich gegeben ist, wegen Vorliegens eines Rechtfertigungsoder Schuldausschließungsgrundes kein Ersatzanspruch besteht. Gerade i m Zusammenhang m i t interpellativen Vorgängen kann ein Rechtfertigungsgrund dann vorliegen, wenn der Schaden i n Verfolgung eines legalen Kontrollvorganges eingetreten ist. Hier w i r d nur eine Prüfung des Einzelfalles weiterhelfen, w e i l auch die Kontrollkompetenz des NR 46 Kafka, § 1 Amtshaftungsgesetz. Über das Problem der verfassungsausführenden Gesetze, aaO, 132. 47 Nach der derzeitigen J u d i k a t u r des V f G H i n Richtung „ U n t ä t i g k e i t des Gesetzgebers" scheint eine solche Lösung allerdings unwahrscheinlich; dazu V f G H Slg. 3160, 3810, 4455, 5169 [dazu die K r i t i k von Ermacora - Klecatsky Ringhof er-Weiler, Die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes i m Jahre 1957, ÖJZ 1960, 225 ff. (229)], s. aber auch V f G H Slg. 3754, 3822, auch die J u d i k a t u r zur Unterlassung der ausdrücklichen Bezeichnung des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinden 5409/1966, 5624/1967, zuletzt V f G H v. 7.10.1971, G 5/71. Z u r allgemeinen Problematik s. neuestens Ernst Hasso Ritter, Verfassungsrechtliche Gesetzgebungspflichten, Diss. München 1967; Wienholtz, Normative Verfassung u n d Gesetzgebung, Freiburg i. Br. 1968; Meder, Verfassungsbeschwerde gegen gesetzgeberisches Unterlassen, D V w B l . 1971, 848 ff. 48 M a n könnte aber auch die Bestimmung verfassungsrechtlich unbedenklich halten; zu diesem Ergebnis k o m m t man, w e n n man sich bemüht, die einfache Gesetzeslage möglichst weitgehend zu rechtfertigen; i n diese Richt u n g etwa Melichar, Von der Gewaltentrennung i m formellen u n d materiellen Sinn unter Berücksichtigung der Abgrenzung von Gerichtsbarkeit u n d Verwaltung, insbesondere auf dem Gebiete des Strafrechtes, aaO, 100. 49 s. dazu Loebenstein - Kaniak, K o m m e n t a r zum Amtshaftungsgesetz, 50 ff. 60 Geht m a n davon aus, daß unter Rechtswidrigkeit ein Verstoß gegen eine positive Rechtsvorschrift zu verstehen ist — so Loebenstein - Kaniak, Kommentar zum Amtshaftungsgesetz, 54 ff. —, kommen i m gegebenen Z u sammenhang etwa Verstöße gegen strafrechtliche Bestimmungen, A r t . 20 Abs. 2 B - V G oder Grundrechtsverletzungen i n Frage. 51 A r t . 23 Abs. 1 B - V G , § 1 Abs. 1 A H G ; Loebenstein - Kaniak, K o m m e n t a r zum Amtshaftungsgesetz, 54 ff., 60 ff.

Β. Rechtsschutzmöglichkeiten

465

bzw. des einzelnen Abgeordneten nicht von vornherein als i n jedem Falle zum Zuge kommender Rechtfertigungsgrund angesehen werden kann. 2. Verletzung strafrechtlicher Vorschrif ten

Bei Verletzung von Strafrechtsvorschriften 52 stehen dem Verletzten die durch die einschlägigen Vorschriften eingeräumten Möglichkeiten (im besonderen Erhebung der Privatanklage bzw. das Stellen eines Subsidiär antrages, aber auch Privatbeteiligung) zur Verfügung. A u f Einzelheiten strafrechtlicher Fragen ist hier nicht einzugehen. Von Bedeutung ist, daß i m Hinblick auf A r t . 57 Abs. 1 B - V G (berufliche Immunität) gegen Interpellanten, sofern es sich u m mündliche Äußerungen handelt, eine Strafverfolgung nicht i n Betracht k o m m t 5 3 » 5 4 . Bei den damit nicht abgesicherten schriftlichen Vorgängen haben die Bestimmungen über die außerberufliche Immunität zur Anwendung zu gelangen 55 . Die außerberufliche Immunität spielt auch hinsichtlich der antwortenden Regierungsmitglieder eine Rolle, weil diese regelmäßig auch Abgeordnete zum NR sind und deshalb auch i m Genüsse derselben stehen. Faktisch läuft dies darauf hinaus, daß eine strafrechtliche Verfolgung deliktischen Verhaltens bei interpellativen Vorgängen nicht stattfindet 5 6 . 3. Grundrechtsverletzungen

a) Innerstaatliche Rechtsschutzmöglichkeiten gegen Grundrechtsverletzungen bestehen grundsätzlich schon deshalb nicht, w e i l die Überprüfung der Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte i n Österreich — dem V f G H überantwortet — an den Bescheidcharakter des Anfechtungsobjekts anknüpft (Art. 144 B-VG), interpellative Vorgänge aber nicht als Bescheide zu qualifizieren sind 5 7 . Es ist somit eine Frage der Begriffsbildung, ob man annimmt, daß für diesen Bereich die Grund- und Freiheitsrechte „nicht gelten", „suspendiert sind" (was " s. I V D 7 a u n d 8; §§ 487 ff. StG. 58 s. I V D 5 a. 54 Die strafrechtliche Beurteilung der beruflichen I m m u n i t ä t geht überwiegend i n Richtung persönlicher Strafausschließungsgrund; s. Rittler, Lehrbuch des österreichischen Straf rechts I 2 , 244 f.; Nowakowski, Das österreichische Strafrecht i n seinen Grundzügen, 85; vereinzelt w i r d die Auffassung v e r t r e ten, es handle sich u m ein Prozeßprivileg (s. Rittler, aaO, 244, F N 5); s. auch Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, 266 f. 65 A r t . 57 Abs. 2 B - V G ; s. I V D 5 b. M Z u r Auslieferungspraxis die Hinweise I V D 5 f. 57 s. I I I C 2; sofern Interpellationsbeantwortungen i n Ausnahmefäller, zusätzlich Bescheidcharakter zukommt, können alle Rechtsschutzmöglichkeiten, die i m einzelnen F a l l vorgesehen sind — auch eine Verfassungsgerichtshofbeschwerde —, eingreifen; dadurch w i r d die Interpellationsbeantw o r t u n g als eigenständiger Rechtsbefolgungsakt nicht berührt. 30 Morfcher

466

X. Bindung an Grundrechte; Rechtsschutzmöglichkeiten

dann zutrifft, wenn man auf die Durchsetzbarkeit durch den Einzelnen abstellt) bzw. daß die Grundrechtsverletzungen nicht geltend gemacht werden können oder überhaupt die Frage nach Bestand und Verletzungsmöglichkeit von Grundrechten falsch gestellt ist, weil keine (subjektiven) „Rechte" i m technischen Sinne vorliegen 5 8 . Stellt man allerdings auf die Rechtswirklichkeit ab, ist hier nochmals auf das durch die Judikatur des V f G H geschaffene Phänomen der „faktischen Amtshandlung" 59 zurückzukommen. Sofern interpellative Vorgänge als solche gedeutet werden, würde die Beschwerde an den V f G H als Rechtsschutzmöglichkeit eingreifen. Dazu kommt, daß Individualbeschwerden an die Europäische Kommission zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten nicht nur als internationale, sondern auch als nationale Rechtsschutzmöglichkeit gedeutet werden können. Soferne ein solcher, hier nicht näher zu erörternder Doppelcharakter angenommen wird, können die folgenden Ausführungen als auch für die innerstaatliche österr. Rechtslage relevant angesehen werden. b) Das durch die M R K installierte Rechtsschutzsystem 60 , das nur hinsichtlich der i n der M R K gewährleisteten Rechte Platz greift 6 1 , sieht für die Erhebung der „Individualbeschwerde" 6 2 als Voraussetzung vor, daß (hier: von Österreich) eine Erklärung abgegeben wurde, wonach die Zuständigkeit der Kommission zur Entgegennahme von Gesuchen 58 s. dazu i m einzelnen Kelsen, Reine Rechtslehre 2 , 143 ff.; Ermacora, H a n d buch der Grundfreiheiten u n d der Menschenrechte; Khol, Der Menschenrechtskatalog der Völkergemeinschaft. 59 s. I I I C 2. eo s. dazu i m einzelnen Golsong, Das Rechtsschutzsystem der Europäischen Menschenrechtskonvention; Wiebringhaus, Die Rom-Konvention der M e n schenrechte i n der Praxis der Straßburger Menschenrechtskommission; Schorn, Die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte u n d Grundfreiheiten u n d i h r Zusatzprotokoll i n E i n w i r k u n g auf das deutsche Recht; Partsch, Die Rechte u n d Freiheiten der Europäischen Menschenrechtskonvention, aaO; Guradze, Die Europäische Menschenrechtskonvention; K h o l , Zwischen Staat u n d Weltstaat; Hannfried Walter, Die europäische Menschenrechtsordnung. 61 A r t . 25 Abs. 1 M R K : „Die Kommission k a n n durch ein . . . Gesuch jeder nationalen Person, nichtstaatlichen Organisation oder Personenvereinigung angegangen werden, die sich durch eine Verletzung der in dieser Konvention anerkannten Rechte durch einen der Hohen Vertragsschließenden Teile beschwert fühlt, . . . " . Siehe etwa auch (insbes. die dort jeweils angeführten Entscheidungen) Golsong, Das Rechtsschutzsystem der Europäischen M e n schenrechtskonvention, 51 f.; Wiebringhaus, Die Rom-Konvention f ü r M e n schenrechte i n der Praxis der Straßburger Menschenrechtskommission, 110 f.; Schorn, Die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte u n d Grundfreiheiten u n d i h r Zusatzprotokoll i n E i n w i r k u n g auf das deutsche Recht, 317. 62 I m österr. T e x t als „Gesuch" bezeichnet; s. dazu Wiebringhaus, Die Rom-Konvention f ü r Menschenrechte i n der Praxis der Straßburger M e n schenrechtskommission, 107.

Β. Rechtsschutzmöglichkeiten

467

natürlicher Personen, nichtstaatlicher Organisationen oder Personenvereinigungen anerkannt w i r d 6 3 ; Österreich hat die letzte derartige Erklärung i m Jahre 1970 abgegeben 64 , Individualbeschwerden gegen Österreich sind deshalb grundsätzlich zulässig 65 . Es sollen hier nicht i m einzelnen alle Prozeßvoraussetzungen dargestellt werden 6 6 , vielmehr soll nur die für den gegebenen Zusammenhang zentrale Frage geklärt werden, ob die M R K wie das traditionelle österr. innerstaatliche Rechtsschutzsystem nur i n bezug auf ganz bestimmte formale Akte i n Anspruch genommen werden kann: Nach A r t . 25 Abs. 1 M R K 6 7 ist diese Frage eindeutig zu verneinen; doch bedarf es auch der Auslegung des A r t . 26 MRK, nach welchem sich die Kommission m i t einer Angelegenheit erst nach Erschöpfung des innerstaatlichen Instanzenzuges innerhalb von sechs Monaten nach dem Ergehen der innerstaatlichen Entscheidung befassen kann. Nach einhelliger Auffassung ist eine Beschränkung des durch die M R K gewährten Schutzes auch unter Beachtung des Wortlautes des A r t . 26 M R K nicht anzunehmen; vielmehr gilt, daß hier jede staatliche Handlung, die die durch die M R K gewährleisteten Grundrechte verletzt, i n Frage kommt 6 8 . Das bedeutet, daß auch interpellative Akte unter den durch die M R K gewährleisteten, vom Einzelnen durchsetzbaren Grundrechtsschutz fallen. Allerdings muß u. a. die Prozeßvoraussetzung der — wie sie i m österr. Text des A r t . 26 M R K heißt — „Erschöpfung des innerstaatlichen Rechtszuges" für die Zulässigkeit der Beschwerde gegeben sein 69 . Gerade das bedeutet, daß alle Möglichkeiten i m Bereich des Strafrechts und nach dem A H G (allenfalls VfGH-Beschwerde, sofern man das Vorliegen einer faktischen Amtshandlung ins Auge faßt) ausgeschöpft sein 68

A r t . 25 Abs. 1 M R K . s. K d m . des B u K B G B l . 1970/311; s. auch I I I B. Z u den weiteren hier nicht näher zu erörternden Zulässigkeitsvoraussetzungen s. Khol, Zwischen Staat u n d Weltstaat, 295 ff., 326 ff. (mit weiteren L i t e r a t u r - u n d Entscheidungshinweisen). ββ s. dazu nunmehr neben Golsong, Das Rechtsschutzsystem der Europäischen Menschenrechtskonvention, vor allem Khol, Zwischen Staat u n d W e l t staat, 267 ff., 291 ff., 326 ff.; Hannfried Walter, Die europäische Menschenrechtsordnung. 67 Den T e x t des A r t . 25 Abs. 1 M R K s. F N 61. 68 s. Golsong, Das Rechtsschutzsystem der Europäischen Menschenrechtskonvention, 54 f., 57, 80; Schorn, Die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte u n d Grundfreiheiten u n d i h r Zusatzprotokoll i n E i n w i r k u n g auf das deutsche Recht, 322 f.; Guradze, Die Europäische Menschenrechtskonvention, 215; Khol, Zwischen Staat u n d Weltstaat, 305 f., 347, 416 f., 517 f. 89 s. dazu i m einzelnen Golsong, Das Rechtsschutzsystem der Europäischen Menschenrechtskonvention, 72 ff.; Wiebringhaus, Die Rom-Konvention f ü r Menschenrechte i n der Praxis der Straßburger Menschenrechtskommission, 113 ff.; Schorn, Die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte u n d Grundfreiheiten u n d i h r Zusatzprotokoll i n E i n w i r k u n g auf das deutsche Recht, 331 ff.; Khol, Zwischen Staat u n d Weltstaat, 326 ff., 343 ff. u. passim. 84

85

30*

468

X. Bindung an Grundrechte;

echtsschutzmöglichkeiten

müssen, u m diese Prozeßvoraussetzung zu erfüllen. U n d es bedeutet vor allem für den i m Bereich der Justiz durch die M R K gewährleisteten Grundrechtsschutz, daß hier i m allgemeinen die Entscheidung der obersten nationalen Instanz abgewartet werden muß, u m Beschwerde erheben zu können, daß aber dann, wenn unabhängig von der zu erwartenden Entscheidung eine durch diese Entscheidung nicht gutzumachende Grundrechtsverletzung stattgefunden hat, die darauf gerichtete Beschwerde rechtzeitig erhoben werden muß, weil die Europäische Kommission zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten den Grundsatz der Spezialität der Rechtsmittel entwickelt hat 7 0 . Allerdings — und hier spielt A r t . 13 M R K herein 7 1 — muß der innerstaatliche Rechtszug nicht erschöpft werden, wenn dies dem Betroffenen nicht „zuzumuten ist", was etwa dann vorliegt, wenn der Rechtszug „wahrscheinlich unwirksam" bzw. „unzureichend" ist, wenn die Ergreifung entsprechender Schritte „zwecklos" wäre oder „keine Aussicht auf Erfolg" hätte 7 2 . Das ist für den gegebenen Zusammenhang von Bedeutung, w e i l auf strafrechtlichem Sektor auf Seiten der Interpellanten die berufliche bzw. außerberufliche parlamentarische Immunität eingreift, deshalb diesbezügliche Bemühungen eines Betroffenen keine Aussicht auf Erfolg hätten. Ob i m Falle einer behaupteten Grundrechtsverletzung i m Zusammenhang m i t interpellativen Vorgängen die Erhebung einer Beschwerde an den V f G H (faktische Amtshandlung) als Prozeßvoraussetzung zu werten ist, ist eine offene Frage. Man dürfte nicht fehlgehen, daß hier zunächst die Erfolglosigkeit derartigen Bemühens der Europäischen Kommission durch Erhebung einer Verfassungsgerichtshofbeschwerde nachgewiesen werden muß. Erst wenn ein negatives Präjudiz des V f G H vorläge, könnte man i n weiteren Fällen auf die Erfolglosigkeit dieses Rechtsmittels für den gegebenen Zusammenhang hinweisen. Ein auch nur kurzer Uberblick über die Rechtsschutzmöglichkeiten des Einzelnen gegen Rechtsverletzungen durch interpellative Akte zeigt, daß diese gering sind. Hier, wie insbesondere auch auf dem Gebiet der Massenmedien fehlt ein umfassender verfassungsrechtlicher Persönlichkeitsschutz; dessen mangelnde Herausbildung aufgrund der geltenden Rechtslage ist zu einem Teil Versäumnis der Verfassungsdogmatik. Z u m Großteil ist dieses Versäumnis aber rechtspolitisch dem Verfassungsgesetzgeber und der Sterilität der österr. verfassungsgerichtlichen Judikatur anzulasten. 70

s. Khôl, Zwischen Staat u n d Weltstaat, 329 ff. s. dazu neben den i n F N 69 angeführten Arbeiten v o r allem Kneucker, Wirksame Rechtsmittel gegen Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention, JB1. 1968, 598 ff. 72 s. dazu i m einzelnen die Hinweise bei den i n F N 69 u n d 71 angeführten Fundstellen. 71

Abkürzungen und Zitierungen Die Abkürzungen u n d Zitierungen erfolgen grundsätzlich nach den A b kürzungs- u n d Zitierregeln der österr. Rechtssprache (AZR) (hrsg. v o n Friedl), Wien 1970. Abweichungen erfolgen dort, w o dies zur K l a r h e i t , Übersichtlichkeit bzw. Erhöhung der Genauigkeit beiträgt bzw. dem v o m Verlag geübten Brauch entspricht. Besondere Zitierungen: Adamovich - Spanner, Hdb. 5 . . . Handbuch des österreichischen Verfassungsrechts 5 , Wien 1957. Adamovich - Spanner - Adamovich, Verfassungsrechts 8 , W i e n 1971.

Hdb.® . . . Handbuch des österreichischen

Bäumlin, Kontrolle . . . Die K o n t r o l l e des Parlaments über Regierung u n d Verwaltung, ZSR N F 85 (1966), II/3, 165 ff. Bekerman, K o n t r o l l e . . . Die wichtigsten M i t t e l der parlamentarischen K o n trolle i m Deutschen Reich, England u n d Frankreich, Borna - Leipzig 1910. Czerny - Fischer, GO . . . Geschäftsordnung des Nationalrates samt U n v e r einbarkeitsgesetz, W i e n 1968. Eichenberger, Verantwortlichkeit . . . Die politische Verantwortlichkeit der Regierung i m schweizerischen Staatsrecht, i n : Verfassungsrecht u n d V e r fassungswirklichkeit, Festschrift f ü r Hans Huber zum 60. Geburtstag, Bern 1961,109 ff. Hatschek, I R . . . Das Interpellationsrecht i m Rahmen der modernen Ministerverantwortlichkeit. Eine rechtsvergleichende Studie, Leipzig 1909. Kelsen - Froehlich - Merkl, B V . . . Die Bundesverfassung v o m 1. Oktober 1920, Die Verfassungsgesetze der Republik Österreich V, Bundesverfassung, Wien u n d Leipzig 1922. Kröger, M V . . . Die Ministerverantwortlichkeit i n der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, Gießener Beiträge zur Rechtswissenschaft 6, F r a n k f u r t / M 1972. Modellstudie . . . Die Interpellation als parlamentarisches Kontrollinstrument. Ergebnisbericht der 1. Modellstudie des Sonderprogramms des Instituts f ü r politische Wissenschaft an der Freien Universität Berlin, hektographiertes Mskr., B e r l i n - D a h l e m 1961. Nawiasky, Aufbau . . . Der A u f b a u der Regierungs- u n d Vollzugsgewalt Deutschösterreichs nach der Gesetzgebung der provisorischen Nationalversammlung, ZÖR I (1919/20), 28 ff. Neisser - Neisser, Geschäftsordnung I , I I . . . Die Geschäftsordnung des A b geordnetenhauses des Reichsrates. I h r e Geschichte u n d ihre praktische Handhabung von 1861 bis 1909, Bd. I : Geschichte u n d Materialien, Bd. I I : Praktische Handhabung, beide Bde. Wien u n d Leipzig 1909.

470

Abkürzungen und Zitierungen

Rosegger, I R . . . Das parlamentarische Interpellationsrecht. Rechtsvergleichende u n d politische Studie, Staats- u n d völkerrechtliche Abhandlungen VI/2, Leipzig 1907. Sauer, I R . . . Das Interpellationsrecht i n der Bundesrepublik u n d i m Freistaat Bayern, München 1968.

Deutschland

Walter, A u f b a u . . . Der A u f b a u der Rechtsordnung. Eine rechtstheoretische Untersuchung auf Grundlage der Reinen Rechtslehre, Grazer Rechts- u n d Staatswissenschaftliche Studien 12, Graz 1964. Witte - Wegmann, Recht . . . Recht u n d K o n t r o l l f u n k t i o n der Großen, Kleinen u n d Mündlichen Anfragen i m Deutschen Bundestag, Schriften zum ö f fentlichen Recht 182, B e r l i n 1972. Hochgestellte Ziffern geben die Auflage an.

Literaturverzeichnis Es werden nicht alle zitierten Arbeiten wiedergegeben, sondern jene, die mehrfach zitiert w u r d e n bzw. m i t welchen eine nähere Auseinandersetzung erfolgt. Adamovich: Grundriß des österreichischen Staatsrechtes, W i e n 1927, 2. A u f l . W i e n 1932. — Handbuch des österreichischen Verwaltungsrechts I 5 , W i e n 1954. Adamovich - Froehlich: Die österreichischen Verfassungsgesetze des Bundes u n d der Länder, W i e n 1925; Die österreichischen Verfassungsgesetze 2 , Wien 1930. Adamovich - Spanner: Wien 1957.

Handbuch

Adamovich - Spanner - Adamovich: sungsrechts®, Wien 1971.

des

österreichischen

Verfassungsrechts 5 ,

Handbuch des österreichischen

Verfas-

Adamovich: A k t u e l l e Tendenzen der Funktionsteilung i n der Gesetzgebung zwischen Parlament u n d Regierung, i n : österreichische Landesreferate zum X V I I I . internationalen Kongreß f ü r Rechtsvergleichung i n Pescara 1970, Wiener rechtswissenschaftliche Studien 8, Wien 1970,151 ff. Alt:

Hundert Jahre i m Dienste der österreichischen Volksvertretung, Wien 1948.

Ameller:

Les Questions. Instrument d u contrôle parlementaire, Paris 1964.

Antonioiii: Allgemeines Verwaltungsrecht, W i e n 1954. — Herrschaft durch Gewaltentrennung, Verh. 2. ÖJT II/7, W i e n 1964, 21 ff. Arndt, Klaus Friedrich: Parlamentarische Geschäftsordnungsautonomie u n d autonomes Parlamentsrecht, Schriften zum öffentlichen Recht 37, B e r l i n 1966. Bagehot: The English Constitution (hrsg. v o n Crossman), London 1964. Bäumlin: Die K o n t r o l l e des Parlaments über Regierung u n d Verwaltung, ZSR N F 85 (1966), II/3, 165 ff. Barfuß: Die Weisung, Forschungen aus Staat u n d Recht 2, W i e n - New Y o r k 1967. — Ressortzuständigkeit u n d Vollzugsklausel, Forschungen aus Staat und Recht 7, Wien - New Y o r k 1968. — Kollegialbehörden u n d Bundesverfassung, ÖJZ 1970, 57 ff. Bekerman: Die wichtigsten M i t t e l der parlamentarischen K o n t r o l l e Deutschen Reich, England u n d Frankreich, Borna - Leipzig 1910.

im

Berchtold: Der Bundespräsident, Forschungen aus Staat u n d Recht 9, Wien - New Y o r k 1969.

Literaturverzeichnis

472

Bernatzik: Kritische Studien über den Begriff der juristischen Person u n d über die juristische Persönlichkeit der Behörden insbesondere, AöR 5 (1890), 169 ff. — Die österreichischen Verfassungsgesetze m i t Erläuterungen 2 , W i e n 1911. — Republik u n d Monarchie 2 , Tübingen 1919. Beyme: Die parlamentarischen Regierungssysteme i n Europa, München 1970. Bockelmann:

Öffentlichkeit u n d Strafrechtspflege, N J W 1960, 217 ff.

Böckenförde: Gesetz u n d gesetzgebende Gewalt, Schriften zum öffentlichen Recht 1, B e r l i n 1958. — Die Organisationsgewalt i m Bereich der Regierung, Schriften zum ö f f e n t lichen Recht 18, B e r l i n 1964. Bornhak:

Allgemeine Staatslehre 2 , B e r l i n 1909.

Brunner:

Die Hochschulautonomie i n Österreich, Wien 1968.

Czajka: Pressefreiheit u n d „öffentliche Aufgabe" der Presse, res publica 20, Stuttgart, Berlin, K ö l n , Mainz 1968. Czerny - Fischer: Geschäftsordnung keitsgesetz, Wien 1968.

des Nationalrates

samt

Unvereinbar-

Dechamps: Macht u n d A r b e i t der Ausschüsse, Meisenheim/Glan 1954. Domes: Bundesregierung u n d Mehrheitsfraktion, K ö l n - Opladen 1964. Düwel: Das Amtsgeheimnis, Schriftenreihe der Hochschule Speyer 23, B e r l i n 1965. Ehmke: Grenzen der Verfassungsänderung, B e r l i n 1953. — „Staat" u n d „Gesellschaft" als verfassungstheoretisches Problem, i n : Staatsverfassung u n d Kirchenordnung, Festgabe f ü r Rudolf Smend zum 80. Geburtstag a m 15. Januar 1962 (hrsg. von Hesse, Reicke, Scheuner), Tübingen 1962, 23 ff. Eichenberger: Die politische Verantwortlichkeit der Regierung i m schweizerischen Staatsrecht, i n : Verfassungsrecht u n d Verfassungswirklichkeit, Festschrift f ü r Hans Huber zum 60. Geburtstag 24. M a i 1961, B e r n 1961, 109 ff. — Die Problematik der parlamentarischen K o n t r o l l e i m Verwaltungsstaat, SJZ 1965, 269 ff., 285 ff. Ellwein: Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, K ö l n u n d Opladen 1963, 2. A u f l . 1965. — Regierung u n d Verwaltung, T e i l I : Regierung als politische Führung, Stuttgart 1970. Ermacora: Über die paktierten Gesetze i n Schulangelegenheiten, JB1. 1953, 5 ff. — Der Verfassungsgerichtshof, Graz - Wien - K ö l n 1956. — Die Organisationsgewalt, W D S t R L 16, B e r l i n 1958, 191 ff. — Handbuch der Grundfreiheiten u n d der Menschenrechte, Wien 1963. — (Hrsg.), Quellen zum österreichischen Verfassungsrecht (1920). Die Protokolle des Unterausschusses des Verfassungsausschusses samt Verfassungsentwürfen m i t einem V o r w o r t , einer Einleitung u n d Anmerkungen, M i t teilungen des österreichischen Staatsarchivs Ergänzungsbd. V I I I , Wien 1967.

Literaturverzeichnis Ermacora: Allgemeine Staatslehre I u n d I I , B e r l i n 1970. — österreichische Verfassungslehre. Grundriß eines Studienbuches, Studienreihe zum öffentlichen Recht u n d zu den politischen Wissenschaften 1, Wien - Stuttgart 1970. — Demokratie u n d V e r w a l t u n g 1970, i n : Festschrift f ü r A d o l f J. M e r k l zum 80. Geburtstag (hrsg. von Imboden - K o j a - Marcic - Ringhof er - Walter), München - Salzburg 1970, 63 ff. — Parlamentarische Anfrage u n d Amtsverschwiegenheit (am Beispiel der Berufungspolitik an österreichischen Hochschulen), JB1. 1970,116 ff. Eschenburg:

Staat u n d Gesellschaft i n Deutschland 3 , München 1965.

Ever s : Privatsphäre u n d Ä m t e r f ü r Verfassungsschutz, B e r l i n 1960. Fichtmüller: Zulässigkeit ministerialfreien Raums i n der Bundesverwaltung, AÖR 91 (1966), 297 ff. Fischer: K o n t r o l l e n u r durch die Mehrheit?, Die Z u k u n f t , H 20 (Oktober) 1967, 18 ff. — Z u einigen Problemen der Geschäftsordnung des Nationalrates, ÖJZ 1967, 309 ff. — — — —

Zehn Vorschläge f ü r den Nationalrat, Die Zukunft, H 5 (März) 1969, 11 f t Die M i t w i r k u n g der Vollziehung an der Gesetzgebung, ÖJZ 1969, 253 ff. Bilanz einer Session, Die Z u k u n f t , H 10 (Ende Mai) 1969, 2 ff. Die dringliche Anfrage: Neue Dimensionen, Die Z u k u n f t , H 15/16 (August) 1969, 27 ff.

— U m die Veröffentlichung v o n Budgetzahlen, SN v. 4. 8.1969, 2. — Das Parlamentsinteresse hat Vorrang, S N v. 5.8.1969, 2. — Die neue Gewaltenteilung. Opposition gegen Regierung. Eine Analyse der 11. Gesetzgebungsperiode, Die Z u k u n f t , H 4 (Mitte Februar) 1970,17 ff. — Der Präsident des Nationalrates, JB1. 1971, 347 ff. — Der außenpolitische Ausschuß des Nationalrates, Die Z u k u n f t , (November) 1971, 20 ff.

H

21

Foregger: Ehrenschutz unter H i n b l i c k auf die Massenmedien, Verh. 3. ÖJT II/5 (1967), W i e n 1969, 7 ff. — Massenmedien u n d Gerichtsberichterstattung (hektrographierter Vortrag), Wien 1968. Forsthoff:

Verfassungsprobleme

des Sozialstaats, Münster/Westfalen

1954.

— Lehrbuch des Verwaltungsrechts I 9 , München u n d B e r l i n 1966. Fraenkel: Die repräsentative u n d die plebiszitäre Komponente i m demokratischen Verfassungsstaat, Recht u n d Staat 219/220, Tübingen 1958. — Parlament u n d öffentliche Meinung, i n : Z u r Geschichte u n d Problematik der Demokratie, Festgabe f ü r Hans Herzfeld (hrsg. von Berges u n d H i n richs), B e r l i n 1958,163 ff. — öffentliche Meinung u n d internationale P o l i t i k , Recht u n d Staat 255/256, Tübingen 1962. — Strukturdefekte der Demokratie u n d deren Überwindung, ZÖR N F X I V (1964), 105 ff. Freni eel: Institutionen der Verwaltungskontrolle, Rechtswissenschaft N F 308, Zürich 1969.

Zürcher

Beiträge

zur

474

Literaturverzeichnis

Friedrich : Die Staatsraison i m Verfassungsstaat, Freiburg/München 1961. — Der Verfall der parlamentarischen K o n t r o l l e u n d Beratung, i n : Theorie der parlamentarischen Demokratie, Heidelberg 1963,113 ff.

Zuï

Friesenhahn: Parlament u n d Regierung i m modernen Staat, W D S t R L 16, B e r l i n 1958, 9 ff. Frisch: Lehrbuch des österreichischen Verfassungsrechtes, W i e n 1932. Fröhler - Oberndorfer: Das Wirtschaftsrecht als Instrument der Wirtschaftspolitik, Linzer Hochschulschriften, Sozial- u n d Wirtschaftswissenschaften — Rechtswissenschaften — Naturwissenschaften 1, W i e n - New Y o r k 1969. Fromme:

„Totalrevision" des Grundgesetzes, Z. f. P o l i t i k N F 17 (1970), 87 ff.

Frost: Die Parlamentsausschüsse, ihre Rechtsgestalt u n d ihre Funktionen, dargestellt an den Ausschüssen des Deutschen Bundestages, AöR 95 (1970), 38 ff. Fuchs, A r t h u r : Wesen u n d W i r k e n der Kontrolle. Betrachtungen zum staatlichen Kontrollwesen i n der Bundesrepublik (Bundesrechnungshof), T ü bingen 1966. Gehrig: Parlament — Regierung — Opposition. Dualismus als Voraussetzung f ü r eine parlamentarische Kontrolle der Regierung, Münchener Studien zur P o l i t i k 14, München 1969. Gerland: Die Beziehungen zwischen dem Parlament u n d den Gerichten i n England. Eine rechtsvergleichende Studie, Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht u n d Völkerrecht 10, B e r l i n u n d Leipzig 1928. Gesamtreform der Justiz, Plan einer Neugestaltung der Organisation der Gerichtsbarkeit u n d i h r e r Stellung i m Verfassungsgefüge (hrsg. v o m BMJ), Wien o. J. (1969/70). Golsong: Das Rechtsschutzsystem der Europäischen Menschenrechtskonvention, Karlsruhe 1958. Guradze: Die Europäische Menschenrechtskonvention, B e r l i n u n d F r a n k f u r t a. M . 1968. Häberle: Öffentlichkeit u n d Verfassung, Z. f. P o l i t i k N F 16 (1969), 273 ff. Habermas: S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit. Untersuchungen zu einer Kategorie der bürgerlichen Gesellschaft, Politica 4, Neuwied u n d B e r l i n 1962, 4. A u f l . Neuwied u n d B e r l i n 1969. Haftendorn: Das Problem von Parlament u n d Öffentlichkeit, dargestellt am Beispiel der Parlamentsberichterstattung, F r a n k f u r t 1960. Hämmerlein:

Öffentlichkeit u n d Verwaltung, Göttingen 1966.

Hatschek: Englisches Staatsrecht I , Tübingen 1905. — Allgemeines Staatsrecht auf rechtsvergleichender Grundlage, I . Teü, Das Recht der modernen Monarchie, Leipzig 1909. — Das Interpellationsrecht i m Rahmen der modernen Ministerverantwortlichkeit. Eine rechtsvergleichende Studie, Leipzig 1909. — Englische Verfassungsgeschichte, München u n d B e r l i n 1913. Hauenschild: Wesen u n d Rechtsnatur der parlamentarischen Schriften zum öffentlichen Recht 79, B e r l i n 1968.

Fraktionen,

Hauke: Die Lehre von der Ministerverantwortlichkeit. Eine vergleichende Studie zum österreichischen Staatsrechte, Wien 1880.

Literaturverzeichnis Hauke: Die geschichtlichen Grundlagen des Monarchenrechts, Wien Leipzig 1894. — Über einige Fragen des Parlamentsrechtes, Czernowitz 1901.

und

— Grundriß des Verfassungsrechts, Leipzig 1905. Helfritz:

Allgemeines Staatsrecht m i t einem A b r i ß der Staatstheorien 5 , 1949.

Hellbling: österreichische Verfassungs- u n d Verwaltungsgeschichte, Wien 1956. Hennis: Z u r Rechtfertigung u n d K r i t i k der Bundestagsarbeit, i n : Festschrift f ü r A d o l f A r n d t zum 65. Geburtstag (hrsg. von Ehmke - Carlo Schmid Scharoun), F r a n k f u r t am M a i n 1969, 147 ff. Hereth: Die Öffentlichkeitsfunktion des Parlaments. Überlegungen zur Ref o r m des Deutschen Bundestages, PVS 1970, 29 ff. — Die Reform des Deutschen Bundestages, Analysen 9, Opladen 1971. Herrnritt:

Handbuch des österreichischen Verfassungsrechtes, Tübingen 1909.

Hesse: Die normative K r a f t der Verfassung, Recht u n d Staat 222, Tübingen 1959. Hof er - Zeni: Sind Regierungsvorlagen „Gegenstände der Vollziehung" nach A r t . 52 Abs. 1 B - V G ? , ÖJZ 1970, 597 ff. Huber-Dopsch: Hubmann:

österreichische Reichsgeschichte 2 , Wien - Prag - Leipzig 1901.

Das Persönlichkeitsrecht 2 , K ö l n - Graz 1967.

Die Interpellation als parlamentarisches Kontrollinstrument, Ergebnisbericht der 1. Modellstudie des Sonderprogramms des Instituts f ü r politische Wissenschaft an der Freien Universität Berlin, hektographiertes Mskr., B e r l i n - D a h l e m 1961. Jellinek, Georg: Das Recht der Minoritäten, W i e n 1898. — System der subjektiven öffentlichen Rechte 2 , photomechanischer Nachdruck der 2. A u f l . von 1905, Darmstadt 1963. — Verfassungsänderung u n d Verfassungswandlung, B e r l i n 1906. — Ausgewählte Schriften u n d Reden I I , B e r l i n 1911. — Allgemeine Staatslehre, Nachdruck des fünften Neudrucks der d r i t t e n Auflage, Bad Homburg, Berlin, Zürich 1966. Jellinek,

Walter: Verwaltungsrecht 3 , B e r l i n 1931.

Jerschke: Öffentlichkeitspflicht der Exekutive u n d Informationsrecht Presse, Schriften zum öffentlichen Recht 153, B e r l i n 1971.

der

Kafka: Die Beiräte i n der österreichischen Verwaltung, i n : Gedächtnisschrift Hans Peters (hrsg. von Conrad - Jahrreiß - M i k a t - Mosler - N i p p e r d e y Salzwedel), B e r l i n - Heidelberg - New Y o r k 1967,168 ff. — § 1 Amtshaftungsgesetz. Über das Problem der Verfassungsausführenden Gesetze, i n : Festschrift f ü r A d o l f J. M e r k l zum 90. Geburtstag (hrsg. v o n Imboden - K o j a - Marcic - Ringhofer - Walter), München - Salzburg 1970, 121 ff. Kägi: Die Verfassung als rechtliche Grundordnung des Staates. Untersuchungen über die Entwicklungstendenzen i m modernen Verfassungsrecht, Zürich o. J. (1945). — V o n der klassischen Dreiteilung zur umfassenden Gewaltenteilung, i n : Verfassungsrecht u n d Verfassungswirklichkeit, Festschrift f ü r Hans H u ber zum 60. Geburtstag, Bern 1961,151 ff.

476

Literaturverzeichnis

Kaiser: Die Repräsentation organisierter Interessen, B e r l i n 1956. Kamiah: Right of privacy, Erlanger juristische Abhandlungen 4, K ö l n B e r l i n - Bonn - München 1969. — Datenüberwachung u n d Bundesverfassungsgericht, D Ö V 1970, 361 ff. Kassimatis: Der Bereich der Regierung, Schriften zum öffentlichen Recht 66, B e r l i n 1967. Kelsen: Hauptprobleme der Staatsrechtslehre entwickelt aus der Lehre v o m Rechtssatze, Tübingen 1911, 2. A u f l . Tübingen 1923. — Die Verfassungsgesetze der Republik Deutschösterreich I : W i e n u n d Leipzig 1919; I I : W i e n u n d Leipzig 1919; I I I : Wien u n d Leipzig 1919; I V : Die Verfassungsgesetze der Republik Österreich: Wien u n d Leipzig 1920; V:s Kelsen - Froehlich - M e r k l , Die Bundesverfassung v o m 1. O k t o ber 1920. — Die Organisation der vollziehenden Gewalt Deutschösterreichs nach der Gesetzgebung der konstituierenden Nationalversammlung, ZÖR I (1919/ 20), 48 ff. — V o m Wesen u n d Wert der Demokratie, Tübingen 1920, 2. A u f l . Tübingen 1929. — österreichisches Staatsrecht. E i n Grundriß, entwicklungsgeschichtlich dargestellt, Tübingen 1923. — Das Problem des Parlamentarismus, Wien - Leipzig o. J. (1925). — Allgemeine Staatslehre, Berlin, Heidelberg, New Y o r k 1925. — Die Verfassung Österreichs, JBÖffR 15 (1927), 51 ff. — Reine Rechtslehre 2 , Wien 1960. Kelsen - Froehlich - Merkl: Die Bundesverfassung v o m 1. Oktober 1920, Die Verfassungsgesetze der Republik Österreich V, Bundesverfassung, Wien u n d Leipzig 1922. Khol: Der Menschenrechtskatalog der Völkergemeinschaft, SÖGA 2, Wien Stuttgart 1968. — Zwischen Staat u n d Weltstaat, SÖGA 4, W i e n - Stuttgart 1969. Kimminich: Privatheit u n d politisch-administrative S t r u k t u r , Die V e r w a l t u n g 1971, 206 ff. Kipp: Der Schutz der Persönlichkeitsrechte i m moderenen Völkerrecht, i n : Persönlichkeitsrechtliche Fragen des Internationalen Rechts, Schriftenreihe der Deutschen Gruppe der A A A , Baden-Baden 1962, 9 ff. Klecatsky: Über die Kundmachung von Rechtsvorschriften, Beilage zu den Amtlichen Nachrichten der N ö Landesregierung 6, 31.3.1958. — Gedanken zum Rechtsstaatsprinzip, i m besonderen zum Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, Journal der I J K IV/2 (1963), 213 ff. — Interessen verbände u n d Parlament, i n : Die Verbände u n d i h r Ordnungsanspruch, Schriftenreihe des Instituts f ü r Sozialpolitik u n d Sozialreform N F 3/1965, 23 ff. — Der Verwaltungsgerichtshof u n d das Gesetz, i n : 90 Jahre Verwaltungsgerichtsbarkeit i n Österreich, Wien 1966, 46 ff. — Justiz u n d Justizminister, Stb. 1966 11,1 f. — Was verlangt der Rechtsstaat heute?, ÖJZ 1967,113 ff. — Die verfassungsrechtliche Problematik des modernen Wirtschaftsstaates, Grazer Universitätsreden 7, Graz 1968.

Literaturverzeichnis Klecatsky: Persönlichkeitsschutz, hektographierte Vervielfältigung der ÖJK, o. J. (1968). — Föderalismus u n d Gerichtsbarkeit, JB1.1969,13 ff. — U m den Schutz der menschlichen Persönlichkeit, Stb. 1969 1 , 1 f. — Der Staatsanwalt i m demokratischen Rechtsstaat, Stb. 1969 8 , 1 f. — Über die Notwendigkeit u n d das Ziel einer umfassenden Reform der österreichischen Gerichtsorganisation, i n : Festschrift f ü r Hans Schima zum 75. Geburtstag (hrsg. von Fasching - K r a l i k ) , Wien 1969,17 ff. — Der Rundfunk i n der Sicht des Salzburger Symposions des Europarates über Menschenrechte u n d Massenmedien, i n : Rundfunkrecht u n d Rundf u n k p o l i t i k , Schriftenreihe des Instituts f ü r Rundfunkrecht an der U n i versität zu K ö l n 5, München 1969, 7 ff. — Massenmedien u n d Persönlichkeitsschutz, i n : Der Einzelne u n d die Massenmedien, Veröff. der Universität Innsbruck 51, Innsbruck 1969, 7 ff. — A u f dem Weg zu einem gesamteuropäischen Recht der Massenmedien, i n : Der Einzelne u n d die Massenmedien, Veröff. der Universität Innsbruck 51, Innsbruck 1969, 22 ff. — Die F u n k t i o n des Gesetzes i m modernen demokratischen Rechtsstaat, Z B J V 1970, 169 ff. — s. auch Werner - Klecatsky. Klinghoffer: Das parlamentarische Regierungssystem i n den europäischen Nachkriegsverfassungen, Stuttgart 1928. Kluxen: Die geistesgeschichtlichen Grundlagen des englischen Parlamentarismus, neuestens i n : Parlamentarismus 2 (Hrsg. Kluxen), K ö l n - B e r l i n 1969, 99 ff. Kobzina: Parlamentarismus — Wesen, Wandel, Wirklichkeit, ZÖR N F X X I I I (1972), 7 ff. Koja: Das Verfassungsrecht der österreichischen Bundesländer, Forschungen aus Staat u n d Recht 1, Wien - New Y o r k 1967. — Der Parlamentarismus i n Österreich, Z. f. P o l i t i k N F 14 (1967), 333 ff. — Interpellationsrecht u n d Verschwiegenheitspflicht, i n : Festschrift f ü r A d o l f J. M e r k l zum 80. Geburtstag (hrsg. von Imboden - K o j a - Marcic Ringhofer - Walter), München - Salzburg 1970, 151 ff. Kolmer: Parlament u n d Verfassung i n Österreich, Bde. I ff., W i e n u n d L e i p zig 1902 ff. Korinek:

Wirtschaftliche Selbstverwaltung, W i e n - New Y o r k 1970.

Kraus: Versidierungsaufsichtsrecht, Wien - New Y o r k 1971.

Forschungen aus Staat u n d Recht 16,

Kröger: Die Ministerverantwortlichkeit i n der Verfassungsordnung der B u n desrepublik Deutschland, Gießener Beiträge zur Rechtswissenschaft 6, F r a n k f u r t / M . 1972. Krüger:

Allgemeine Staatslehre 2 , Stuttgart - B e r l i n - K ö l n - Mainz 1966.

Kulisch: Beiträge zum österreichischen Parlamentsrecht, Leipzig 1900. — Die rechtliche Stellung der beiden Häuser des österreichischen Reichsrates zur Geschäftsordnung, i n : Festgabe f ü r Paul L a b a n d 1, Tübingen 1908, 331 ff. Laband: Parlamentarische Rechtsfragen, D J Z 1903, 5 ff.

Literaturverzeichnis

478

Laband: Das Interpellationsrecht, DJZ 1909, 677 ff. — Das Staatsrecht des Deutschen Reiches I 5 , Tübingen 1911. Leibholz: Das Wesen der Repräsentation u n d der Gestaltwandel der Demokratie i m 20. Jahrhundert 8 , B e r l i n 1966. — Der S t r u k t u r w a n d e l der modernen Demokratie, i n : Strukturprobleme der modernen Demokratie 8 , Karlsruhe 1967, 78 ff. — Regierung u n d Parlament, i n : Strukturprobleme der modernen Demokratie 8 , 160 ff. — Die K o n t r o l l f u n k t i o n des Parlaments, i n : Strukturprobleme der modernen Demokratie 8 , 295 ff. Liebscher: Gerichtsöffentlichkeit u n d Massenmedien i n rechtsvergleichender Sicht, Z f R V 1969, 108 ff. Loebenstein - Kaniak: Kommentar Nachtrag Wien 1957.

zum

Amtshaftungsgesetz,

Wien

1951,

Löffler: Ehrenschutz unter H i n b l i c k auf die Massenmedien, Verh. 3. ÖJT 1/5, Wien 1967. Loewenberg: Parlamentarismus i m politischen System der Bundesrepublik Deutschland, Tübingen 1969. Loewenstein: Staatsrecht u n d Staatspraxis v o n Großbritannien, Bd. I Parlament — Regierung — Parteien; Bd. I I Justiz — V e r w a l t u n g — Bürgerrechte, beide Bde. B e r l i n - Heidelberg - New Y o r k 1967. — Verfassungslehre, Tübingen 1959; 2. A u f l . Tübingen 1969. — Über Wesen, Technik u n d Grenzen der Verfassungsänderung, Schriftenreihe der Juristischen Gesellschaft B e r l i n 6, B e r l i n 1961. Lora: Die absolute Nichtigkeit u n d die Vernichtbarkeit von Bestimmungen der Geschäftsordnungen der Landtage, JB1. 1971, 509 ff. Luhmann:

öffentliche Meinung, PVS 1970, 2 ff.

Lukas: Die rechtliche Stellung des Parlamentes i n der Gesetzgebung Österreichs u n d der constitutionellen Monarchien des Deutschen Reiches, Graz 1901. Maier, Hans: Ältere deutsche Staatslehre u n d westliche politische Tradition, R e d i t u n d Staat 321, Tübingen 1966. — Die ältere deutsche Staats- u n d Verwaltungslehre Politica 13, Neuwied/Rhein u n d B e r l i n 1966. Mangoldt 1957.

- Klein,

(Polizeiwissenschaft),

Das Bonner Grundgesetz 2 , B e r l i n u n d F r a n k f u r t a m M a i n

Marcic: Öffentlichkeit als staatsrechtlicher Begriff, i n : Richter u n d Journalisten. Über das Verhältnis v o n Recht u n d Presse (hrsg. von Nenning), W i e n 1965, 153 ff. Marschall von Bieberstein: Die Verantwortlichkeit der Reichsminister, i n : Handbuch des Deutschen Staatsrechts I (hrsg. von Anschütz u n d Thoma), Das öffentliche Recht der Gegenwart 28, Tübingen 1930, 520 ff. Martens:

ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff, B a d H o m b u r g - B e r l i n - Zürich 1969.

Maunz - Düng - Herzog: Grundgesetz, Kommentar. May - Farnborough - Oppenheim: fahren 8 , Leipzig 1888.

Das Englische Parlament u n d sein V e r -

Literaturverzeichnis Mayer, Otto: Deutsches Verwaltungsrecht I 3 , München u n d Leipzig 1924. Meinecke: Die Idee der Staatsraison i n der neueren Geschichte, Friedrich Meinecke, Werke 1 (hrsg. von Hof er), München 1957. Melichar: Institutionelle u n d personelle Zuständigkeitsordnung, i n : Gegenwartsprobleme des Rechts N F I I , Paderborn 1950, 213 ff. — V o n der Gewaltentrennung i m formellen u n d materiellen Sinn unter Berücksichtigung der Abgrenzung von Gerichtsbarkeit u n d Verwaltung, insbesondere auf dem Gebiete des Strafrechtes, Verh. 4. ÖJT 1/1, W i e n 1970. Merg: Die Öffentlichkeit der Parlamentsverhandlung, B e r l i n 1920. Merkl: Das doppelte Rechtsantlitz. Eine Betrachtung aus der Erkenntnistheorie des Rechtes, JB1. 1918, 425 ff., 444 ff., 463 ff. — Die Verfassung der Republik Deutschöstereich. E i n kritisch-systematische* Grundriß, Wien u n d Leipzig 1919. — Die Organisation der Gestetzgebung i n der Deutschösterreichischen Repub l i k , ZÖR I (1919/20), 1 ff. — Demokratie u n d Verwaltung, Wien u n d Leipzig 1923. — Die Lehre von der Rechtskraft. Entwickelt aus dem Rechtsbegriff, Leipzig u n d Wien 1923. — Allgemeines Verwaltungsrecht, Wien u n d B e r l i n 1927. — Der rechtliche Gehalt der österreichischen Verfassungsreform vom 7. Dezember 1929, ZÖR X (1931), 161 ff. — Die Führerstellung des Bundeskanzlers, JB1.1936,177 ff. Morrison: 1966.

Regierung u n d Parlament i n England (Studienausgabe), München

Morstein Marx: Beiträge zum Problem des parlamentarischen Minderheitenschutzes, H a m b u r g 1924. Naßmacher: Das österreichische Regierungssystem. Große K o a l i t i o n alternierende Regierung?, K ö l n u n d Opladen 1968.

oder

Nawiasky: Der A u f b a u der Regierungs- u n d Vollzugsgewalt Deutschösterreichs nach der Gesetzgebung der provisorischen Nationalversammlung, ZÖR I (1919/20), 28 ff. — Allgemeine Staatslehre I I : Staatsgesellschaftslehre, 1. Bd., EinsiedelnZ ü r i c h - K ö l n 1952; I I I : Staatsrechtslehre, Einsiedeln - Zürich - K ö l n 1956; I V : Staatsideenlehre, Einsiedeln - Zürich - K ö l n 1958. Neisser - Neisser: Die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses des Reichsrates. Ihre Geschichte u n d ihre praktische Handhabung v o n 1861 bis 1909, I. Bd.: Geschichte u n d Materialien, I I . Bd.: Praktische Handhabung; beide Bde. Wien u n d Leipzig 1909. Nipperdey: Die Würde des Menschen, i n : Die Grundrechte I I (hrsg. v o n Neumann - Nipperdey - Scheuner), B e r l i n 1954,1 ff. — Freie Entfaltung der Persönlichkeit, i n : Die Grundrechte IV/2 (hrsg. v o n Bettermann - Nipperdey), B e r l i n 1962, 741 ff. Novak: Die Fehlerhaftigkeit von Gesetzen u n d Verordnungen. Zugleich ein Beitrag zur Gesetzes- u n d Verordnungskontrolle durch den Verfassungsgerichtshof, Forschungen aus Staat u n d Recht 5, W i e n - N e w Y o r k 1967. Nowakowski: Z u r Fragestunde des Nationalates, Die Z u k u n f t , H 12 (Mitte Juni) 1967, 12 ff.

480

Literaturverzeichnis

Nowakowski: Fragerecht u n d Interpellationsrecht, Die Z u k u n f t , H 23/24 (Dezember) 1967, 34 ff. Partsch: Parlament u n d Regierung i m modernen Staat, W D S t R L 16, B e r l i n 1958, 74 ff. — Die Rechte u n d Freiheiten der europäischen Menschenrechtskonvention, i n : Die Grundrechte 1/1 (hrsg. von Bettermann - Neumann - Nipperdey), B e r l i n 1966, 235 ff. Pelinka: Parlament, i n : Demokratie u n d Verfassung i n Österreich (hrsg. von Pelinka u n d Welan), W i e n 1971, 59 ff. Pernthaler: Der Rechtsstaat u n d sein Heer, Wien 1964. — Über Begriff u n d Standort der Leistenden V e r w a l t u n g i n der österreichischen Rechtsordnung, JB1. 1965, 57 ff. — Das österreichische Staatsschutzrecht i n seinen Grundzügen, i n : Verfassungsschutz. Beiträge aus Wissenschaft u n d Praxis (hrsg. v o m B M des Innern), K ö l n , Berlin, Bonn, München 1966,187 ff. — Die Verfassungsrechtlichen Schranken der Selbstverwaltung i n Österreich, Verh. 3. ÖJT 1/3, Wien 1967. — Das Staatsoberhaupt i n der parlamentarischen Demokratie, W D S t R L 25, B e r l i n 1967, 95 ff. — Die Grundrechtsreform i n Österreich, AöR 94 (1969), 31 ff. — Umfassende Landesverteidigung. Eine verfassungsdogmatische u n d verfassungspolitische Grundlagenuntersuchung f ü r den Bundesstaat Österreich, Forschungen aus Staat u n d Recht 14, Wien - New Y o r k 1970. Pfeifer: Über die Beschlußfassung der Regierung u n d die Verantwortlichkeit ihrer Mitglieder, JB1. 1964, 485 ff. u n d 541 ff. Platzgummer: Ehrenschutz unter H i n b l i c k auf die Massenmedien, Verh. 3. ÖJT II/5 (1967), Wien 1969, 30 ff. Preuß: Z u m staatsrechtlichen Begriff des öffentlichen, untersucht a m Beispiel des verfassungsrechtlichen Status k u l t u r e l l e r Organisationen, S t u t t gart 1969. Radnitzky: Das Wesen der Obstruktionstaktik, GrünhutsZ 31 (1904), 465 ff. Rausch: Parlamentsreform. Tendenzen u n d Richtungen, Z. f. P o l i t i k N F 14 (1967), 259 ff. Redlich: Recht u n d Technik des Englischen Parlamentarismus, Leipzig 1905. — Das österreichische Staats- u n d Reichsproblem, (jeweils: 1. T e i l : D a r stellung; 2. T e ü : Exkurse u n d Anmerkungen), I . Bd. Leipzig 1920, I I . Bd. Leipzig 1926. Redslob: Die parlamentarische Regierung i n ihrer w a h r e n u n d i n i h r e r u n echten Form, Tübingen 1918. Rehm:

Allgemeine Staatslehre, Freiburg i m Br. - Leipzig - Tübingen 1899.

Reynold: Justiz i n England, K ö l n - B e r l i n - Bonn - München 1968. Ringhofer: Grenzen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle, Ö V A 1964, 105 ff., 155 ff. — Strukturprobleme des Rechtes dargestellt am Staatsbürgerschaftsgesetz 1965, Wien 1966. Rinken: Das öffentliche als verfassungstheoretisches Problem dargestellt a m Rechtsstatus der Wohlfahrtsverbände, Schriften zum öffentlichen Recht 152, B e r l i n 1971.

481

Literaturverzeichnis

Rogge: Österreich von Vilâgos bis zur Gegenwart, Leipzig u n d Wien 1872/73 (3 Bde.). Rosegger: Das parlamentarische Interpellationsrecht. Rechtsvergleichende u n d politische Studie, Staats- u n d völkerrechtliche Abhandlungen VI/2, Leipzig 1907. Sauer: Das Interpellationsrecht i n der Bundesrepublik Deutschland u n d i m Freistaat Bayern, München 1968. Schäffer: Verfassungsinterpretation i n Österreich, Forschungen aus Staat u n d Recht 18, Wien - New Y o r k 1971. Schambeck: Die Ministerverantwortlichkeit, Schriftenreihe Juristische Studiengesellschaft Karlsruhe 101, Karlsruhe 1971. — Österreichs Wirtschaftsstaat u n d seine Kontrolle, ÖJZ 1971, 589 ff. Scheuner: Der Bereich der Regierung, i n : Rechtsprobleme i n Staat u n d Kirche, Festschrift (Festgabe) f ü r Rudolf Smend zum 70. Geburtstag, Göttinger Rechtswissenschaftliche Studien 3, Göttingen 1952, 253 ff. — Entwicklungslinien des parlamentarischen Regierungssystems i n der Gegenwart, i n : Festschrift f ü r A d o l f A r n d t zum 65. Geburtstag, 385 ff. — Verantwortung u n d K o n t r o l l e i n der demokratischen Verfassungsordnung, i n : Festschrift f ü r Gebhard M ü l l e r (hrsg. von Ritterspach u n d W i l l i Geiger), Tübingen 1970, 379 ff. — Z u r E n t w i c k l u n g des parlamentarischen Verfahrens i m Deutschen B u n destag, i n : Demokratisches System u n d politische Praxis der Bundesrepublik. F ü r Theodor Eschenburg (hrsg. v o n Lehmbruch - Beyme - Fetscher), München 1971, 143 ff. Schindler, 407 ff.

Peter: Die Fragestunde des Deutschen Bundestages, PVS 7 (1966),

Schmidt, Eberhard: Die Sache der Justiz, Kleine Vandenhoeck-Reihe 118/119, Göttingen 1961. — Justiz u n d Publizistik, Recht u n d Staat 353/354, Tübingen 1968. Schmitt, Carl: Die D i k t a t u r , München u n d Leipzig 1921. — Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus, München u n d Leipzig 1923, 2. A u f l . München u n d Leipzig 1926, 3. A u f l . B e r l i n 1961. Schneider, Hans: Gerichtsfreie Hoheitsakte, Recht u n d Staat 160/161, T ü bingen 1951. — Die Bedeutung der Geschäftsordnungen oberster Staatsorgane f ü r das Verfassungsleben, i n : Rechtsprobleme i n Staat u n d Kirche, Festschrift (Festgabe) f ü r Rudolf Smend zum 70. Geburtstag, Göttinger Rechtswissenschaftliche Studien 3, Göttingen 1952, 303 ff. Schnorr: Sozialstaat — ein Rechtsbegriff?, i n : Festschrift f ü r Hans Schmitz I I (hrsg. von M a y e r - M a l y , Nowak, Tomandl). Wien u n d München 1967, 256 ff. Schoenborn: Das Oberaufsichtsrecht Staatsrecht, Heidelberg 1906. Scholler: Person u n d Öffentlichkeit, handlungen 3, München 1967.

des Staates i m modernen

deutschen

Münchener öffentlich-rechtliche

Ab-

— Die Interpellation i n Theorie u n d Wirklichkeit, Politische Studien 192 (1970), 406 ff. 31 Morscher

482

Literaturverzeichnis

Schorn: Die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte u n d Grundfreiheiten u n d i h r Zusatzprotokoll i n E i n w i r k u n g auf das deutsche Recht, F r a n k f u r t am M a i n 1965. Schuhmacher: Die Presseäußerung als Verletzung der persönlichen Verhältnisse, insbesondere ihre Widerrechtlichkeit, Arbeiten aus dem j u r i s t i schen Seminar der Universität Freiburg Schweiz 20, Freiburg 1960. Seidler: Stichwort Minister, i n : ÖStWB I I I , 609 ff. Seipel: Der K a m p f u m die österreichische Verfassung, W i e n - Leipzig 1930. Seuffert: Über gerichtsfreie A k t e u n d die Grenzen des Rechts, i n : Festschrift f ü r Gebhard M ü l l e r (hrsg. von Ritterspach u n d W ü l i Geiger), Tübingen 1970, 491 ff. Simitis: Informationskrise des Rechts u n d Datenverarbeitung, Karlsruhe 1970. Skottsberg: Der österreichische Parlamentarismus, Göteborgs kungl. V e tenskaps-och Vitterhets-Samhälles Handlinga, Ser. A , Bd. 7, No. 4, Göteborg 1940. Smend: Die Verschiebung der konstitutionellen Ordnung durch die V e r hältniswahl, i n : Staatsrechtliche Abhandlungen u n d andere Aufsätze 8 , B e r l i n 1968, 60 ff. (ursprünglich i n : Festgabe der Bonner Juristischen Fak u l t ä t f ü r K a r l Bergbohm zum 70. Geburtstag, Bonn 1919, 278 ff.). — Die politische Gewalt i m Verfassungsstaat u n d das Problem der Staatsform, i n : Staatsrechtliche Abhandlungen u n d andere Aufsätze 2 , B e r l i n 1968, 68 ff. (ursprünglich i n : Festgabe der Berliner Juristischen Fakultät f ü r W i l h e l m K a h l , Tübingen 1923, Τ 3). — Z u m Problem des öffentlichen u n d der Öffentlichkeit, i n : Forschungen u n d Berichte aus dem öffentlichen Recht. Gedächtnisschrift f ü r Walter Jellinek (hrsg. von Bachof - D r a h t - Gönnenwein - Walz), München 1955, 11 ff., abgedruckt auch i n Smend, Staatsrechtliche Abhandlungen und andere Aufsätze 2 , B e r l i n 1968, 462 ff. Spiegel: Stichwort I m m u n i t ä t der Reichsrats- u n d Landtagsmitglieder, i n : ÖStWB I I , 863 ff. Springer: Protokolle des Verfassungs-Ausschusses Reichstage 1848—1849, Leipzig 1885.

im

österreichischen

Stein, Ekkehart: Die Wirtschaftsaufsicht, Tübingen 1967. — Lehrbuch des Staatsrechts 2 , Tübingen 1971. Sternberger: Gewaltenteilung u n d parlamentarische Regierung i n der B u n desrepublik Deutschland, PVS 1 (1960), 22 ff. — Parlamentarische Regierung u n d parlamentarische Kontrolle, PVS 5 (1964), 6 ff. Stjernquist: Die E n t w i c k l u n g des öffentlichen Jahren 1954 bis 1969, JBÖffR 18 (1969), 255 ff. Stolz: Grundriß der österreichischen schichte, Innsbruck - W i e n 1951.

Rechts Schwedens i n den

Verfassungs-

und

Verwaltungsge-

Strele: Rechtsstaat u n d Demokratie i m neuen Österreich. Eine staatsrechtliche Studie über Entwicklungsprinzipien der österreichischen Bundesverfassung, Innsbruck 1931. S W A Rechtsgutachten 20, Z u r Geschäftsordnungsreform Wien 1961.

des Nationalrates,

Literaturverzeichnis

483

S W A Rechtsgutachten 40, Die Fragestunde des Nationalrates, W i e n 1967. — Rechtsgutachten 43, Der Rechtsstaat u n d die Fragestundenpraxis Nationalrates, Wien 1968. — Studienarbeit, Was ist Obstruktion?, W i e n 1969.

des

Tezner: Der Kaiser, W i e n 1909. — Die Volksvertretung, W i e n 1912. Tönnies: K r i t i k der öffentlichen Meinung, B e r l i n 1922. Ulbrich: — — — — — —

Lehrbuch des österreichischen Staatsrechts, B e r l i n 1883.

Das österreichische Staatsrecht 3 , Tübingen 1904. Das österreichische Staatsrecht 4 , Tübingen 1909. Lehrbuch des österreichischen Verwaltungsrechtes, Wien 1904. Stichwort Regierungs- u n d Vollzugsgewalt, i n : ÖStWB I V , 62 f. Stichwort Reichsrat, i n : ÖStWB I V , 63 ff. Stichwort Verordnungen, i n : ÖStWB I V , 742.

Van der Bellen: Fondswirtschaft i n Österreich, Schriftenreihe des Instituts f ü r angewandte Sozial- u n d Wirtschaftsforschung 13, W i e n 1968. Waldecker:

Allgemeine Staatslehre, B e r l i n - G r u n e w a l d 1927.

Waldstein: Wozu braucht m a n noch ein Parlament?, Die Z u k u n f t , H 17/18 (September) 1967, 46 ff.; abgedruckt auch i n : Stb. 1967 23,1 f.; 24, 2 f. Wallner: Umfang der öffentlichen Unternehmertätigkeit i n Österreich, Die öffentliche H a n d als Unternehmer 2, Wien 1963. Walter, Hannfried: Die Europäische Menschenrechtsordnung. I n d i v i d u a l rechte, Staatenverpflichtungen u n d ordre public nach der Europäischen Menschenrechtskonvention, Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht u n d Völkerrecht 53, K ö l n - B e r l i n 1970. Walter: Über den Widerspruch von Rechtsvorschriften, Wiener staatswissenschaftliche Diss., W i e n 1955. — Verfassung u n d Gerichtsbarkeit, W i e n 1960. — Können Verordnungen Gesetzen derogieren?, ÖJZ 1961, 2 ff. — Die Gewohnheit als rechtserzeugender Tatbestand, ÖJZ 1963, 225 ff. — Der A u f b a u der Rechtsordnung. Eine rechtstheoretische Untersuchung auf Grundlage der Reinen Rechtslehre, Grazer Rechts- u n d Staatswissenschaftliche Studien 12, Graz 1964. — Der Stufenbau nach der derogatorischen K r a f t i m österreichischen Recht, ÖJZ 1965,169 ff. — Die Bedeutung der richterlichen Unabhängigkeit, RZ 1965, 174 ff. — A B G B u n d Verfassung, ÖJZ 1966, 1 ff. — Derogation oder Invalidation. E i n rechtstheoretisches Problem i m Lichte der J u d i k a t u r des Verfassungsgerichtshofes, i n : Hundert Jahre Verfassungsgerichtsbarkeit, fünfzig Jahre Verfassungsgerichtshof i n Österreich (hrsg. von Ermacora - Klecatsky - Marcic), Wien 1968, 209 ff. — Der Bundesrat. E n t w i c k l u n g — Rechtsstellung — Wirksamkeit — Reform, i n : Bundesstaat auf der Waage, Förderative Ordnung I (hrsg. v o n H e l l b l i n g - M a y e r - M a l y - Marcic), Salzburg u n d München 1969, 199 ff. — österreichisches Bundesverfassungsrecht. System, W i e n 1971 f.; bisher 4 Lieferungen erschienen. 31*

484

Literaturverzeichnis

Walter: Reine Rechtslehre u n d „Wertbetrachtung i m Recht", i n : Festschrift f ü r Hans Kelsen zum 90. Geburtstag (hrsg. von M e r k l t - Verdross Marcic t - Walter), Wien 1971, 309 ff. Weinberger: Rechtslogik. Versuch einer A n w e n d u n g moderner L o g i k auf das juristische Denken, Forschungen aus Staat u n d Recht 13, Wien - New Y o r k 1970. Weippert: Stichwort öffentliche Meinung, i n : H d W S W 8, Göttingen 1964, 29 ff. Welan: Das Mißtrauensvotum nach der österreichischen Bundesverfassung, ÖJZ 1967, 561 ff. — Die Lehre von der Gewaltentrennung u n d das B - V G , ÖJZ 1970, 449 ff. — Regierung u n d Staatsoberhaupt, i n : Demokratie u n d Verfassung i n Österreich (hrsg. von Pelinka u n d Welan), Wien 1971, 143 ff. Wenger: Die öffentliche Unternehmung. E i n Beitrag zur Lehre von der Wirtschaftsverwaltung u n d zur Theorie des Wirtschaftsverwaltungsrechts, Forschungen aus Staat u n d Recht 10, Wien - New Y o r k 1969. Werner:

Das Widererstehen Österreichs als Rechtsproblem, JB1. 1946, 105 ff.

Werner - Klecatsky: Das österreichische Bundesverfassungsrecht, W i e n 1961; Ergänzungsband W i e n 1962. Werunsky:

österreichische Reichs- u n d Rechtsgeschichte, Wien 1894.

Wiebringhaus: Die Rom-Konvention f ü r Menschenrechte i n der Praxis der Straßburger Menschenrechtskommission, Saarbrücken 1959. Wimmer: Materiales Verfassungsverständnis, Forschungen aus Staat u n d Recht 15, Wien - New Y o r k 1971. Winkler: Der Bescheid, Wien 1956. — Die absolute Nichtigkeit v o n Verwaltungsakten, Recht u n d Staat 223, Tübingen 1960. — Staat u n d Verbände, W D S t R L 24, B e r l i n 1966, 34 ff. — Das österreichische Konzept der Gewaltentrennung i n Recht u n d W i r k lichkeit, Der Staat 6 (1967), 293 ff. — E i n g r i f f i n das Verfahren Prinke?, Berichte u n d Informationen, H 1065 (5.1.1967), 1 ff. Witte - Wegmann: Recht u n d K o n t r o l l f u n k t i o n der Großen, K l e i n e n u n d Mündlichen Anfragen i m Deutschen Bundestag, Schriften zum ö f f e n t lichen Recht 182, B e r l i n 1972. Wittmayer: österreichisches Verfassungsrecht, Enzyklopädie der Rechts- u n d Staatswissenschaft X X V I , B e r l i n 1923. — Z u den Voraussetzungen u n d Grundproblemen der provisorischen V e r fassung von Deutschösterreich, ZÖR I (1919/20), 61 ff. — Demokratie u n d Parlamentarismus, Breslau 1928. Wolff , Hans J.: Organschaft u n d juristische Person. Bd. I : Juristische Person u n d Staatsperson, B e r l i n 1933, Bd. I I : Theorie der Vertretung, B e r l i n 1934. Zweig, Ministerverantwortlichkeit u n d Gegenzeichnung, i n : Studien u n d K r i tiken, Wien u n d Leipzig 1907, 250 ff. — Z u r künftigen Geschäftsordnung des östreichischen Reichsrats, i n : Studien u n d K r i t i k e n , Wien u n d Leipzig 1907, 280 ff. — Die parlamentarische Enquête nach deutschem u n d österreichischem Recht, Z. f. P o l i t i k 6 (1913), 265 ff.