Die Öffentlichkeit von Rechtsnormen [1 ed.] 9783428531448, 9783428131440

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1141

Die Öffentlichkeit von Rechtsnormen

Von

Sophie Oldenburg

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

SOPHIE OLDENBURG

Die Öffentlichkeit von Rechtsnormen

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1141

Die Öffentlichkeit von Rechtsnormen

Von

Sophie Oldenburg

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

Die Rechtswissenschaftliche Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin hat diese Arbeit im Jahre 2008 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten # 2009 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme: Werksatz, Berlin Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 978-3-428-13144-0 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier ∞ entsprechend ISO 9706 *

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2008 von der Juristischen Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin als Dissertation angenommen. Für die Drucklegung wurde der Text im Januar 2009 letztmalig aktualisiert. Herrn Prof. Dr. Bernhard Schlink danke ich ganz besonders herzlich für die Betreuung und die umfassende Unterstützung während des Entstehens der Arbeit. Die Mitarbeit an seinem Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Rechtsphilosophie an der Humboldt-Universität, an dem stets ein großer Bedarf an aktuellen Rechtsnormen der Bundesländer bestand, und der Aufwand, die Gesetzestexte auf vielen verschiedenen, landesspezifischen Wegen zu beschaffen, waren Inspiration für die eingehendere Beschäftigung mit der Frage nach den staatlichen Normveröffentlichungspflichten. Dem Zweitgutachter, Herrn Prof. Dr. Alexander Blankenagel, gilt mein Dank für viele nützliche Anmerkungen. Ich danke Herrn Martin Schallbruch, IT-Direktor im Bundesministerium des Innern, und Herrn Rainer Diesem, Geschäftsführer der Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH, für die Einblicke in die Praxis und dem Bundesministerium des Innern für die Förderung der Arbeit mit einem Druckkostenzuschuss. Für die Anregungen, den fachkundigen Rat und die kritische Lektüre des Manuskripts danke ich Frau Dr. Claire Büttner, Frau Julia Trespe und vor allem Herrn Gerrit Oldenburg. Berlin, im Juni 2009

Sophie Oldenburg

Inhaltsverzeichnis A. Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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I. Fragestellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Diskussionsstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Ursprünge der Publikation von Rechtsnormen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Das Publikationsgebot in der Rechtslehre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Publikation von Rechtsnormen in neuen Medien . . . . . . . . . . . . . . . . III. Kritik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Definitionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. „Öffentlichkeit“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. „Veröffentlichung“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Rechtsnormen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11 12 12 14 19 21 22 22 23 26

B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . .

28

I.

Zugang zu Gesetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Normentstehung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Gesetzesvorlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Parlamentarische Gesetzgebungsmaterialien . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Auffindbarkeit der Gesetzgebungsmaterialien . . . . . . . . . . . . . bb) Recherchierbarkeit von Gesetzgebungsmaterialien . . . . . . . . . c) Die Urschrift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verkündung von Gesetzen des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Auffindbarkeit des Bundesgesetzblattes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Der thematische Zugang zu Gesetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Die Verkündung von Gesetzen der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Auffindbarkeit der Landesverkündungsblätter für Gesetze . . . . . . b) Der thematische Zugang zu Landesgesetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Gesetzgebungstechnik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Die Sammlung des Bundesrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Die Sammlungen des Landesrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Zugang zu Rechtsverordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Dokumentation der Verordnungsentstehung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verkündung von Verordnungen des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29 29 30 31 33 35 38 39 42 46 48 48 51 55 58 60 67 68 69

8

Inhaltsverzeichnis a) Das Bundesgesetzblatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70

b) Der Bundesanzeiger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

c) Der elektronische Bundesanzeiger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

d) Das Verkehrsblatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

72

3. Verkündung von Verordnungen des Landes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73

4. Der konsolidierte Nachweis des Verordnungsrechts . . . . . . . . . . . . . .

81

III. Zugang zu Satzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

84

1. Dokumentation der Satzungsentstehung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

84

2. Verkündung von Satzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

86

a) Amtsblatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

90

b) Andere Druckwerke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

90

c) Niederlegung oder Aushang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91

d) Internet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91

3. Rechtssammlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

92

IV. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

93

1. Öffentlichkeit von Parlamentsmaterialien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

93

2. Öffentlichkeit von Gesetzen, Verordnungen und Satzungen . . . . . . . .

93

a) Zugang zu Verkündungsmitteln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

93

b) Auffindbarkeit von Rechtsnormen in ihrem Verkündungsmittel . .

95

c) Fundstellenverzeichnisse zum Auffinden von Rechtsnormen . . . . .

95

d) Notwendigkeit der Konsolidierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

96

e) Konsolidierte Normensammlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

97

f) Normensammlungen im Internet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

97

3. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

98

C. Vorschriften zur Normenöffentlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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I.

Verkündungsgebote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 1. Der Begriff Verkündung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 2. Die Verkündungsrichtung und der Adressat der Rechtsnorm . . . . . . . 103 3. Die Staatlichkeit der Verkündung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 4. Die Schriftlichkeit und Vollständigkeit der Verkündung . . . . . . . . . . . 108 5. Der Formenzwang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 a) Formen der Verkündung und der öffentlichen Bekanntmachung . 110 b) Gestaltungsspielraum des Normgebers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 c) Ersatz bestehender Verkündungsmittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 6. Die Rechtsfolgen der Verkündung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 7. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

II. Parlamentarisches Öffentlichkeitsgebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

Inhaltsverzeichnis

9

1. Die Sitzungsöffentlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 a) Beschränkung durch die räumliche Kapazität . . . . . . . . . . . . . . . . 120 b) Beschränkung durch Ausschluss der Öffentlichkeit . . . . . . . . . . . . 121 c) Bedeutung für die Öffentlichkeit von Gesetzen . . . . . . . . . . . . . . . 122 2. Die Berichterstattungsöffentlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 III. Rechtssammlungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 1. Rechtssammlungsvorschriften des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 2. Rechtssammlungsvorschriften der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 3. Pflicht zur Rechtssammlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 4. Konstitutive Wirkung der Rechtsbereinigung und deklaratorische Wirkung der Rechtssammlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 IV. Haltepflichten, Einsichtsrechte und Aushändigung von Rechtstexten . . . . 141 D. Verfassungsprinzipien der Normenöffentlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 I.

Öffentlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

II. Rechtsstaatsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 1. Rechtsstaatliches Verfahren und rechtsstaatliche Kontrolle . . . . . . . . . 150 a) Die Beziehung zwischen Staat und Normadressat . . . . . . . . . . . . . 152 b) Die Gewährleistung allgemeiner Normgeltung . . . . . . . . . . . . . . . . 153 c) Die Gewährleistung des authentischen Normtextes . . . . . . . . . . . . 156 2. Willkürverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 3. Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 a) Veröffentlichung des authentischen Wortlauts . . . . . . . . . . . . . . . . 160 b) Vollständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 c) Kenntnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 III. Demokratieprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 1. Öffentlichkeitspflicht und Nichtöffentlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 2. Dauerhafte Möglichkeit der Kenntnisnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 3. Schaffung neuer Informationen zur Erleichterung der Kenntnisnahme 174 E. Umsetzung der verfassungsrechtlichen Publizitätspflichten . . . . . . . . . . . . 175 I.

Normgeltung durch Verkündung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 1. Gedruckte Verkündungsblätter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 a) Bestimmung des Verkündungszeitpunkts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 b) Ausnahmen von der vollständigen Verkündung . . . . . . . . . . . . . . . 183 c) Der Nachteil des geringen Verbreitungsumfangs . . . . . . . . . . . . . . 187 2. Weitere Formen gemeindlicher Verkündung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 3. Die elektronische Verkündung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

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Inhaltsverzeichnis a) Erfüllbarkeit der Authentizitätsanforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . b) Bestimmbarkeit des Verkündungszeitpunktes . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Erforderlichkeit von Gesetzesänderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Bekanntmachung durch Parlamentsdokumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Parlamentsdrucksachen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Wahrnehmung demokratischer Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Vorhersehbarkeit gesetzlicher Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Elektronische Parlamentsdokumentationssysteme . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Kommunalparlamentarische Dokumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Bekanntmachung durch Verkündung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Defizite der Verkündungspraxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Elektronische Verkündungsblätter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Bekanntmachung durch Rechtssammlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Staatliche Pflicht zur Veröffentlichung von Rechtssammlungen . . . . . 2. Mögliche Verbote staatlicher Rechtssammlungen . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Umsetzung der Pflicht zur Veröffentlichung von Rechtssammlungen . a) Elektronische versus gedruckte Rechtssammlung . . . . . . . . . . . . . b) Zulässigkeit des unentgeltlichen Zugangs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Formale Anforderungen an die Rechtssammlung . . . . . . . . . . . . . .

F.

190 193 193 196 196 196 197 198 200 201 201 205 208 210 212 215 215 217 221

Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 I. II. III. IV. V.

Verfassungsrechtliche Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Öffentlichkeit der Rechtsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verkündung von Rechtsnormen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Möglichkeit der Kenntnisnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

224 224 225 227 228

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 Verzeichnis der Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264

A. Einleitung I. Fragestellung Der demokratische Rechtsstaat hat die Pflicht, Rechtsnormen zu veröffentlichen. Die vorliegende Arbeit geht der Frage nach, welchen rechtlichen Bindungen der Staat bei der Veröffentlichung seiner Rechtsnormen unterworfen ist und mit welchen Mitteln er die verfassungsrechtlich vorgegebenen Öffentlichkeitspflichten erfüllen kann bzw. muss. Diese Frage gewinnt an Aktualität, denn die Entwicklung elektronischer Informationssysteme beeinflusst auch die Mittel und Wege zur Veröffentlichung von Rechtsnormen durch die staatlichen Normgeber. Wesentliche rechtliche Fragen auf diesem Gebiet sind bisher nicht geklärt. Dazu zählt die Frage, ob der Staat Rechtsnormen auch oder ausschließlich elektronisch verkünden darf oder muss und ob dazu Änderungen der Veröffentlichungsregelungen von Rechtsnormen notwendig sind. Ungeklärt ist auch, welche Verbindlichkeit Normensammlungen haben, die von staatlicher Seite im Internet zur Verfügung gestellt werden oder auf die von staatlichen Stellen verwiesen wird. Zur Beantwortung dieser Fragen soll die vorliegende Arbeit einen Beitrag leisten. Dazu wird zunächst die gegenwärtige Veröffentlichungspraxis – von der Entstehungsphase der Rechtsnorm im Parlament über die Verkündung der Rechtsnorm im Verkündungsblatt bis zur Veröffentlichung konsolidierter Rechtssammlungen des Bundes, der Länder und der Gemeinden – erstmalig umfassend darstellt (Teil B). Dabei wird auch ermittelt, ob und wie neue elektronische Kommunikationswege zur Veröffentlichung genutzt werden. Zudem werden die rechtlichen Veröffentlichungspflichten aus einfachem Recht (Teil C) und aus dem Verfassungsrecht (Teil D) hergeleitet sowie auf dieser Grundlage Anforderungen an die Normöffentlichkeit formuliert. Abgeschlossen wird die Arbeit mit der Beantwortung der Frage, inwieweit die entwickelten Anforderungen gegenwärtig bei der Veröffentlichung von Rechtsnormen erfüllt werden oder erfüllt werden können (Teil E).

12

A. Einleitung

II. Diskussionsstand 1. Ursprünge der Publikation von Rechtsnormen Die Publikation von Rechtsnormen wurde mit der Entstehung geschriebenen Rechts erforderlich. Der Zweck der Normenveröffentlichung wandelte sich mit der Funktion des geschriebenen Rechts. Im Mittelalter vollzog sich in Deutschland die Entwicklung vom mündlich überlieferten zum schriftlich fixierten Recht. Dabei wurde das vorhandene Recht gesammelt und aufgeschrieben. Das Recht erlangte seine Geltung jedoch nicht durch seine schriftliche Niederlegung und Veröffentlichung. Die Publikation diente lediglich dazu, in Vergessenheit geratenes Recht in Erinnerung zu rufen. Vereinzelt finden sich Regelungen, die eine Bekanntmachung von schriftlich fixiertem oder mündlich überliefertem Recht anordnen. 1 Mit Beginn des Absolutismus nutzten die Landesherren ihre erstarkende Macht, um die Ordnung des Zusammenlebens ihrer Untertanen zu regeln. Sie erließen Landesordnungen, in denen sie das bestehende örtliche Recht in abstrakter, rationaler Form zusammenfassten und mit eigenen, umfassenden Anordnungen für das Zusammenleben in Lebensbereichen versahen, die vorher ungeregelt waren. Mit der Akzeptanz dieser Polizeiordnungen durch die Bevölkerung wurden die Landesherren allmählich als Rechtsetzer anerkannt. Sie waren nun in der Lage, Bereiche hergebrachten Rechts neu zu regeln. 2 Geltungsgrund des Rechts war nunmehr der Wille des Gesetzgebers. 3 Um anwendbar zu sein, musste dieses Recht wenigstens den mit der Rechtsanwendung betrauten Stellen bekannt gegeben werden. Dieser Publikationsakt wurde Geltungsvoraussetzung der Rechtsnorm. Um den Normunterworfenen ihre gesetzlichen Pflichten bekannt zu machen, wurden Gesetze auf dem Marktplatz oder von der Kanzel nach dem Gottesdienst verlesen, oder sie wurden an dafür vorgesehenen Tafeln angeschlagen. Bis in das 17. Jahrhundert hinein wurde eine Veröffentlichung von Rechtsnormen an die Allgemeinheit nicht als Geltungsvoraussetzung der Norm angesehen. 4

1 Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 29 – 41; Ebel, Geschichte der Gesetzgebung, 1988, S. 12 – 30; Wittling, Publikation, 1991, S. 11 – 15. 2 Grawert, in: Staat 1972, S. 2 – 5; Willoweit, in: Kleinheyer, Rechtsgeschichte, 1979, S. 601 f.; Ebel, Geschichte der Gesetzgebung, 1988, S. 60 –68; Wittling, Publikation, 1991, S. 19; Willoweit, Verfassungsgeschichte, 2005, S. 209. 3 Ruppert, in: Stolleis, Juristische Zeitschriften, 1999, S. 70. 4 Hubrich, Gesetzespublikation, 1918, S. 12; Ebel, Geschichte der Gesetzgebung, 1988, S. 73 f.; Wittling, Publikation, 1991, S. 19; Mertens, Gesetzgebungskunst, 2004, S. 218.

II. Diskussionsstand

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Eine allgemeine Publikationspraxis bildete sich vom 17. Jahrhundert bis zur französischen Revolution Ende des 18. Jahrhunderts heraus. 5 Zuerst fanden sich Publikationsanordnungen in jedem erlassenen Gesetz. Später wurden allgemeine Publikationsgebote in den Landesordnungen erlassen. Je größer ein Territorialstaat wurde, desto wichtiger war eine einheitliche Publikation, um sicherzustellen, dass gleiches Recht im gesamten Herrschaftsgebiet angewendet wurde. Das Anwachsen der erlassenen Normen erschwerte zunehmend die Übersicht. Die Gesetzgeber vergaben deshalb Konzessionen und Privilegien für private Normsammlungen. Die Sammlungen sollten das geltende Recht systematisch und vollständig erfassen, um den Behörden die Übersicht und die einheitliche Rechtsanwendung zu ermöglichen. 6 Den Normunterworfenen wurde die Pflicht auferlegt, sich über das geltende Recht zu informieren. 7 Gesetze wurden jetzt öffentlich bekannt gegeben, um zu verhindern, dass sich die Betroffenen mit der Unkenntnis des Rechts entschuldigen konnten. 8 Die Art der Publikation veränderte sich mit Entstehung des Zeitungswesens im 18. Jahrhundert. Um die Kenntnis des Rechts im gebildeten Bürgertum zu verbreiten, wurde es in Zeitungen und Intelligenzblättern veröffentlicht. 9 Außerdem wurden Gesetzesauszüge „für das Volk“ erlassen. 10 Der Anschlag in den Gemeinden blieb als Bekanntmachungsform für Gesetze bestehen. Mit der Bündelung der Herrschaftsbefugnisse in einer Person zur Zeit des Absolutismus bildete sich der Staat als von der Figur des Herrschenden abstrahiertes Machtgebilde heraus. Dem Staat stand die Gesellschaft gegenüber, die sich zunehmend emanzipierte. 11 Gesetze gewannen Bedeutung als Legitimationsakt für die Ausübung von Herrschaftsmacht. Sie enthielten nun nicht mehr ausschließlich einen zu befolgenden Gesetzesbefehl, sondern sie stellten Regeln auf, über deren Einhaltung der Gesetzgeber wachte, an die er sich und die Rechtsanwender band. 12 Mit der Bindung der Herrschaftsgewalt an die Gesetze 5 Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 41 – 53; Hubrich, Gesetzespublikation, 1918, S. 21 f.; Willoweit, in: Kleinheyer, Rechtsgeschichte, 1979, S. 606 –619; Wolf, in: Erler / Kaufmann, Handwörterbuch, Bd. 4, 1990, Sp. 85 – 89; Ruppert, in: Stolleis, Juristische Zeitschriften, 1999, S. 67 – 70; Mertens, Gesetzgebungskunst, 2004, S. 218 –123. 6 Willoweit, in: Kleinheyer, Rechtsgeschichte, 1979, S. 603 –609; Wolf, in: Erler / Kaufmann, Handwörterbuch, Bd. 4, 1990, Sp. 89; Ruppert, in: Stolleis, Juristische Zeitschriften, 1999, S. 74 – 77. 7 Hubrich, Gesetzespublikation, 1918, S. 22; Wittling, Publikation, 1991, S. 28 f. 8 Willoweit, in: Kleinheyer, Rechtsgeschichte, 1979, S. 603; Wolf, in: Erler / Kaufmann, Handwörterbuch, Bd. 4, 1990, Sp. 85; Mertens, Gesetzgebungskunst, 2004, S. 218. 9 Ausführlich bei Ruppert, in: Stolleis, Juristische Zeitschriften, 1999, S. 78 –84. 10 Thieme, Ideengeschichte, Bd. 2, 1986, S. 775 f. 11 Böckenförde, in: Böckenförde, Staat, Gesellschaft, Freiheit, 1976, S. 186 –191; Willoweit, in: Kleinheyer, Rechtsgeschichte, 1979, S. 602.

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A. Einleitung

änderten sich die Funktion des Publikationsaktes und die Publikationsrichtung. Der Bürger wurde Adressat der Rechtsnorm und die Publikation an die Allgemeinheit Geltungsbedingung der Norm. 13 Eine einheitliche, sichere Normgeltung entstand allerdings erst nach der französischen Revolution. Die Methode der Publikation aller Rechtsnormen in regelmäßig erscheinenden Gesetzblättern wurde nach französischem Vorbild eingeführt. Sie setzte sich in Deutschland, beginnend 1799 in Bayern, bis etwa 1850 durch. 14 Die Verkündung von Gesetzen durch Publikation in einem Verkündungsblatt ist seit dem in allen Verfassungen bis zur Gegenwart vorgesehen. 15 In der Bundesrepublik wird die Verkündung für Gesetze, Rechtsverordnungen und Satzungen grundsätzlich gesetzlich oder verfassungsrechtlich geregelt und dabei die Verkündung mittels Verkündungsblatt festgelegt. Für die kommunale Verkündung sind weitere Verkündungsmittel wie der Aushang oder das Auslegen der Normen zugelassen. 16

2. Das Publikationsgebot in der Rechtslehre In der deutschen Gesetzgebungslehre des 18. und 19. Jahrhunderts war die Publikationsbedürftigkeit neuer Gesetze anerkannt. 17 Die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit der Publikation von Rechtsnormen begann mit Anfang des 20. Jahrhunderts. Im Mittelpunkt des Interesses stand die Einordnung und Aufteilung des Gesetzgebungsverfahrens mit dem Ziel, die zwingenden Voraussetzungen einer wirksamen Publikation und die Aufgaben der daran beteiligten Staatsorgane zu 12 Zur bürgerlichen Freiheitsbewegung, ihrer staatstheoretischen und vernunftrechtlichen Grundlagen ausführlich Grawert, in: Staat 1972, S. 2 –19; Böckenförde, Gesetz und gesetzgebende Gewalt, 1981, S. 20 – 45; Wittling, Publikation, 1991, S. 36 –41. 13 Wittling, Publikation, 1991, S. 20 – 22. 14 Dazu näher Heydt, in: Hochschule Speyer, Demokratie, 1972, S. 464 –466; Wolf, in: Erler / Kaufmann, Handwörterbuch, Bd. 4, 1990, Sp. 90; Ruppert, in: Stolleis, Juristische Zeitschriften, 1999, S. 89 – 104. 15 So heißt es in Art. 2 S. 2 der Verfassung des Norddeutschen Bundes: „Die Bundesgesetze erhalten ihre verbindliche Kraft durch ihre Verkündung von Bundes wegen, welche vermittelst eines Bundesgesetzblattes geschieht.“; ähnlich auch in Art. 2 S. 2 der Verfassung des Deutschen Reiches von 1871, außerdem in Art. 17 S. 1: „Dem Kaiser steht die Ausfertigung und Verkündigung der Reichsgesetze und die Überwachung der Ausführung derselben zu.“; in Art. 70 der Verfassung des Deutschen Reichs von 1919 heißt es: „Der Reichspräsident hat die verfassungsmäßig zustande gekommenen Gesetze auszufertigen und binnen Monatsfrist im Reichs-Gesetzblatt zu verkünden.“ 16 Zu den bestehenden positiv-rechtlichen Regelungen s. C. I. (S. 100 ff.). 17 Ausführlich zum Schrifttum des 18. und 19. Jahrhunderts Mertens, Gesetzgebungskunst, 2004, S. 219.

II. Diskussionsstand

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bestimmen. 18 Unterschiedliche Auffassungen bestanden unter anderem zu der Frage, ob der Verkündung ein Ausfertigungsakt vorausgehen muss. 19 Zugleich wurde über die Verkündungsbedürftigkeit von Rechtsverordnungen gestritten. 20 Einigkeit bestand im Schrifttum über die Publikationswirkung: Die Publikation bzw. die Verkündung wurde für das in Kraft treten eines Gesetzes maßgeblich gehalten. Außerdem sei die Geltung des Gesetzes von der Durchführung einer formalisierten Verkündung abhängig. 21 Auf die Kenntnis des Rechtsunterworfenen käme es für die Normgeltung nicht an, sie wurde mit Vollzug der Verkündung fingiert. 22 In diesem Zusammenhang führte Josef Lukas die Unterscheidung zwischen formeller und materieller Publikation ein. 23 Als „formell“ bezeichnete er die Publikation, die der Normgeber als staatlichen Akt zur Geltungserlangung seiner Rechtsnormen festlegt. Sie muss sich nicht sonderlich zur Kenntnisnahme eignen; mit Vollzug der Publikation geht der Gesetzgeber von einer allgemeinen Bekanntheit des Rechts aus. Die Publikation durch Verkündung in einem Verkündungsblatt sah er als Akt der formellen Publikation an. Eine materielle Publikation liege hingegen vor, wenn die Mehrheit der Bevölkerung direkt vom Inhalt der Rechtsnormen in Kenntnis gesetzt wird, etwa durch öffentlichen Anschlag, Ausrufen oder Verlesen von Rechtsnormen. Gleichwohl wurde die Vermittlung der Normkenntnis für erforderlich gehalten, um den Bürger in die Lage zu versetzen, sich nach dem geltenden Recht zu richten. 24

18 Meyer, Staatsrecht, 1885, S. 492 – 495; Laband, Staatsrecht, Bd. 1, 1895, zitiert nach Bd. 2, 1911, S. 13 – 61; Liebenow, Promulgation, 1901; Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903; Hubrich, Gesetzespublikation, 1918; s. Darstellung zur vorgenommenen Einteilung des Gesetzgebungsverfahrens bei Hallier, in: AöR 1960, S. 394 –397. 19 So Laband, Staatsrecht, Bd. 1, 1895, zit. nach Bd. 2, 1911, S. 13 –61; Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 3 – 6; anders aber Meyer, Staatsrecht, 1885, S. 492; Liebenow, Promulgation, 1901, S. 107 – 115; Hubrich, Gesetzespublikation, 1918, S. 9 f.; eine Darstellung des Streitstandes mit weiteren Nachweisen der Literatur bei Hallier, in: AöR 1960, S. 393. 20 So etwa Meyer, Staatsrecht, 1885, S. 495; Laband, in: AöR 1903; gegen eine Veröffentlichung von Rechtsverordnungen beispielsweise Arndt, Verordnungsrecht, 1884, S. 182 – 184, 198 f. 21 Meyer, Staatsrecht, 1885, S. 492; Liebenow, Promulgation, 1901, S. 37 f.; Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 2 f.; Laband, in: AöR 1903, S. 310 f.; Laband, Staatsrecht, Bd. 2, 1911, S. 58; dazu näher Wittling, Publikation, 1991, S. 76 –86. 22 Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 7 – 12; Laband, Staatsrecht, Bd. 2, 1911, S. 23; Hubrich, Gesetzespublikation, 1918, S. 6. 23 Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 7 – 12; zustimmend Laband, in: AöR 1903, S. 310 – 313. 24 Liebenow, Promulgation, 1901, S. 38; Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 3 –6; Laband, in: AöR 1903, S. 314.

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A. Einleitung

Während der Zeit des Nationalsozialismus wurde die parlamentarische Gesetzgebung durch Verordnungsrecht ersetzt und Gesetze nicht oder verspätet verkündet. Dies erleichterte unter anderem die Geheimhaltung von Regelungen zur Kriegsvorbereitung und von Maßnahmen gegen verfolgte Personengruppen. 25 Johannes Heckel versuchte, das In-Kraft-Treten geheim gehaltener Gesetze zur Kriegsvorbereitung zu legitimieren. 26 Demgegenüber bestand Werner Weber auf einem Fortbestehen des unbedingten Publikationsgebotes für alle Rechtsnormen. 27 Die bundesrepublikanischen Normengeber nahmen die Praxis vor der Zeit des Nationalsozialismus wieder auf und behielten die damaligen Geltungsprämissen bei: Gemäß der ersten Prämisse muss eine Rechtsnorm verkündet werden, um in Kraft treten zu können. 28 Nach der zweiten Prämisse gilt die Norm unabhängig davon, ob sie von den Rechtsunterworfenen tatsächlich zur Kenntnis genommen wurde. 29 In der Staatsrechtslehre des beginnenden 20. Jahrhunderts wurde über die Verkündung hinaus gehend verlangt, dass der Bürger in die Lage versetzt werden muss, sich normgemäß zu verhalten. 30 Diese Forderung besteht weiterhin; begin25 Eine ausführliche Darstellung findet sich bei: Wittling, Publikation, 1991, S. 90 –96; Uhle, Parlament, 1999, S. 64 f. 26 Heckel, KritV 1941, S. 258; weitere Nachweise zu legitimierenden Stimmen im Schrifttum der Zeit bei Gosewinkel, Wirtschaftskontrolle, 2005, S. 56 f. 27 W. Weber, Verkündung, 1942, S. 13. 28 BVerfGE 7, 330 (337); 16, 6 (17); 65, 283 (292); 90, 60 (85); Hallier, in: AöR 1960, S. 405; Severin, Bundesgesetzblatt, 1962, S. 11; Sahlmüller, Ausfertigung, 1966, S. 69; Langner, in: DÖV 1967, S. 413; Nadler, in: JZ 1970, S. 607; Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 198; Stern, Staatsrecht, Bd. 2, 1980, S. 633 f.; Hill, Gesetzgebungslehre, 1982, S. 131; Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 86; Gröpl, in: Jura 1995, S. 642; Heckmann, Geltungskraft, 1997, S. 132; Ramsauer, in: Azzola / Birk / Bothe, GG, 2001, Art. 82 Rdnr. 25; Schneider, Gesetzgebung, 2002, Rdnr. 482; Bryde, in: Münch / Kunig, GG, Bd. 3, 2003, Art. 82 Rdnr. 11; Walker, in: JurPC 2005, Web-Dok. 155, Abs. 5; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 17; Kissel, in: NJW 2006, S. 804; Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2006, Art. 82, Rdnr. 5; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 27; Guckelberger, in: DVBl 2007, S. 986. 29 BVerfGE 16, 6 (17); 65, 283 (292); 90, 60 (85); Hallier, in: AöR 1960, S. 407; Severin, Bundesgesetzblatt, 1962, S. 11 f.; Sahlmüller, Ausfertigung, 1966, S. 74 f.; Langner, in: DÖV 1967, S. 413; Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Hill, Gesetzgebungslehre, 1982, S. 131; Novak, in: VVDStRL 1982, S. 54; Stern, Staatsrecht, Bd. 2, 1980, S. 633; Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 91; Ramsauer, in: Azzola / Birk / Bothe, GG, 2001, Art. 82 Rdnr. 25; Schneider, Gesetzgebung, 2002, Rdnr. 487; Brenner, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 82 Rdnr. 30; Kissel, in: Söllner / Gitter / Waltermann, GS Heinze, 2005, S. 464; v. Arnauld, Rechtssicherheit, 2006, S. 173; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 17; Guckelberger, in: DVBl 2007, S. 986; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 20; anders aber Heckmann, Geltungskraft, 1997, S. 133 f.; Sobota, Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 154; Berkemann, in: JurPC 1999, Web-Dok. 188, Abs. 68; M. Herberger, in: JurPC 2003, Web-Dok. 340, Abs. 19.

II. Diskussionsstand

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nend mit einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1963 wird sie als weiteres Erfordernis einer wirksamen Verkündung festgelegt: Eine wirksame Verkündung liege vor, wenn Rechtsnormen in einer Weise der Öffentlichkeit zugänglich seien, die es dem Bürger gestatten, sich Kenntnis vom Inhalt des Gesetzes zu verschaffen. 31 Später wird dieses Erfordernis dahingehend konkretisiert, dass die Möglichkeit, sich Kenntnis vom Inhalt eines Gesetzes zu verschaffen, nicht in unzumutbarer Weise erschwert werden dürfe. 32 Das Erfordernis gehe jedoch nicht so weit, dass ausschließlich das am besten geeignete Mittel zu Kenntnisverschaffung gewählt werden müsse, vielmehr obliege die Wahl der Verkündungsmittel dem gesetzgeberischen Ermessen. 33 Die vom Bundesverfassungsgericht für eine wirksame Verkündung aufgestellte Anforderung, sich auf zumutbare Weise Kenntnis vom Inhalt einer Rechtsnorm verschaffen zu können, wurde im Schrifttum größtenteils aufgegriffen. 34 In der Regel wurde angenommen, dass die gegenwärtige Verkündungspraxis diese Anforderung erfüllt: 35 Verkündungsblätter seien unbeschränkt zugänglich, denn die Allgemeinheit könne die Verkündungsblätter in öffentlichen Bibliotheken einsehen oder die Verkündungsblätter zu erschwinglichen Preisen kaufen. 36 Ein Teil des Schrifttums stellt – in der Tradition der Staatsrechtslehre des beginnenden 20. Jahrhunderts – allein auf die beiden überlieferten Geltungsprämissen ab. 37 Teilweise wird die Möglichkeit, auf zumutbare Weise Kenntnis des 30 Liebenow, Promulgation, 1901, S. 38; Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 3 –6; Laband, in: AöR 1903, S. 314. 31 BVerfGE 16, 6 (16 f.) bestätigt in BVerfGE 65, 283 (291); 90, 60 (85). 32 BVerfGE, 65, 283 (291); BVerwG, NVwZ 1990, 359. 33 BVerfGE, 65, 283 (291); BVerwG, NVwZ 1990, 359. 34 Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Karpen, Verweisung, 1970, S. 142; Nadler, in: JZ 1970, S. 607; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 108; Wittling, Publikation, 1991, S. 164; Heckmann, Geltungskraft, 1997, S. 133 f; Sobota, Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 142; Schneider, Gesetzgebung, 2002, Rdnr. 488; Brenner, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 82 Rdnr. 29; Kissel, in: Söllner / Gitter / Waltermann, GS Heinze, 2005, S. 461 f.; Walker, in: JurPC 2005, Web-Dok. 155, Abs. 5; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 17 f.; Guckelberger, in: DVBl 2007, S. 986; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 1, 20. 35 Anders etwa Nadler, in: JZ 1970, S. 607; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 108 f. 36 Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Kirchhof, in: DÖV 1982, S. 399; Wittling, Publikation, 1991, S. 164 f.; Schneider, Gesetzgebung, 2002, Rdnr. 488; Brenner, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 82 Rdnr. 29; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 20. 37 Hallier, in: AöR 1960, S. 407; Severin, Bundesgesetzblatt, 1962, S. 11 f.; Langner, in: DÖV 1967, S. 413; U. Krüger, Adressat, 1969, S. 100; Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 198; Stern, Staatsrecht, Bd. 2, 1980, S. 633; Hill, Gesetzgebungslehre, 1982, S. 131; Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 86 –92; Ramsauer, in: Azzola / Birk / Bothe, GG, 2001, Art. 82 Rdnr. 25; v. Arnauld, Rechtssicherheit, 2006,

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A. Einleitung

geltenden Rechts zu erlangen, unabhängig von der Wirksamkeit der Verkündung als rechtsstaatliches oder demokratisches Erfordernis angesehen. 38 Obwohl überwiegend anerkannt wird, dass die bestehende Verkündungspraxis prinzipiell ermöglicht, auf zumutbare Weise Kenntnis des geltenden Rechts zu erlangen, wird ihr die Fähigkeit, tatsächliche Rechtskenntnis zu vermitteln, regelmäßig abgesprochen: 39 Es sei dem Normadressaten zum einen kaum möglich, die aktuelle Fassung der Normen durch das Lesen der Verkündungsblätter zu erschließen, da Normen hauptsächlich im Wege der Änderungsgesetzgebung erlassen werden. 40 Außerdem sei der Bezug im Abonnement für den einzelnen Bürger nicht tatsächlich nutzbar, denn nahezu alle Lebensbereiche seien so umfassend und speziell geregelt, dass nur wenige der regelmäßig publizierten Normen für den Einzelnen von Interesse seien. 41 Außerdem bestünde die Schwierigkeit, das richtige Verkündungsorgan aufzufinden, da Rechtsnormen auf vielfältigen Zuständigkeits- und Exekutivebenen erlassen werden. 42 Schließlich seien nicht alle Normen vollständig veröffentlicht. 43 Aus der hergeleiteten Untauglichkeit der Verkündung zur Erfüllung der Bekanntmachungsfunktion werden unterschiedliche Schlüsse gezogen. Entweder wird der Verbindlichkeit und Bestimmtheit der Rechtsnormen gegenüber der Aufklärung und Information über die Normtexte der Vorrang gegeben; die Verkündung reiche aus, auch wenn die Zugänglichkeit, die Kenntnisnahme und die Verständlichkeit erschwert seien. 44 Oder es wird vertreten, dass das Bekanntwerden der geltenden Regelungen bereits ausreichend gewährleistet sei, S. 173; G. Müller, Rechtssetzungslehre, 2006, S. 161; Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2006, Art. 82, Rdnr. 5. 38 Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 107; v. Arnauld, Rechtssicherheit, 2006, S. 173; Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2006, Art. 82, Rdnr. 5. 39 U. Krüger, Adressat, 1969, S. 100; Nadler, in: JZ 1970, S. 607; Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 198; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 108; Hill, Gesetzgebungslehre, 1982, S. 131; Wittling, Publikation, 1991, S. 125; Mönkemeyer, in: Jur-PC 1993, S. 2173; Berkemann, in: Standort juris, 1996, S. 98; Konzelmann, in: JurPC 2001, Web-Dok. 66, Abs. 1; M. Herberger, in: JurPC 1998, Web-Dok. 84, Abs. 19; Kissel, in: Söllner / Gitter / Waltermann, GS Heinze, 2005, S. 465 f.; G. Müller, Rechtssetzungslehre, 2006, S. 161. 40 Nadler, in: JZ 1970, S. 606 – 607; Hill, in: JZ 1988, S. 379; Mönkemeyer, in: JurPC 1993, S. 2173; Berkemann, in: Standort juris, 1996, S. 98; M. Herberger, in: JurPC 1998, Web-Dok. 84, Abs. 19; Konzelmann, in: JurPC 2001, Web-Dok. 66, Abs. 2; Kissel, in: Söllner / Gitter / Waltermann, GS Heinze, 2005, S. 466. 41 Nadler, in: JZ 1970, S. 607; Berkemann, in: Standort juris, 1996, S. 101, 110. 42 Nadler, in: JZ 1970, S. 607; Heydt, in: Hochschule Speyer, Demokratie, 1972, S. 469 – 471; Berkemann, in: Standort juris, 1996, S. 98 –99; Kissel, in: Söllner / Gitter / Waltermann, GS Heinze, 2005, S. 466 f. 43 Heydt, in: Hochschule Speyer, Demokratie, 1972, S. 471 f.; Berkemann, in: Standort juris, 1996, S. 101; Kissel, in: Söllner / Gitter / Waltermann, GS Heinze, 2005, S. 465; Guckelberger, in: DVBl 2007, S. 987. 44 Ziegler, Verkündung, 1976, S. 109 f.; Hill, Gesetzgebungslehre, 1982, S. 131.

II. Diskussionsstand

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weil Informationen über das geltende Recht von anderer Seite beschafft werden könnten. So sei es möglich, fachkundige Hilfe in Anspruch zu nehmen oder auf private Gesetzesausgaben und Kommentare zurückzugreifen. In der Regel werde der Bürger jedoch durch Medienberichte oder durch Berufsorganisationen und Interessenverbände ausreichend unterrichtet. 45 Außerdem informiere der Staat über das bestehende Recht. 46 Die gegenwärtige staatliche Veröffentlichungspraxis wird grundsätzlich als rechtsstaatlich erachtet. 47

3. Publikation von Rechtsnormen in neuen Medien Über die Art der Veröffentlichung von Rechtsnormen wird heute unter dem Eindruck der Möglichkeiten der Nutzung elektronischer Medien erneut nachgedacht. 48 Da auch in der staatlichen Verwaltung ein Medienwandel vom gedruckten Papier zum elektronischen Dokument stattgefunden hat und elektronische Datenbanken dem Normgeber die Erstellung und Pflege seiner Normbestände wesentlich erleichtern, werden Defizite des Informationszugangs vor dem Hintergrund der neuen Möglichkeiten gelegentlich als rechtfertigungsbedürftig gewertet. 49 Zum einen wird gefragt, unter welchen Bedingungen der Staat Rechtsnormen elektronisch verkünden darf. 50 In anderen europäischen Staaten ist diese Verkündungspraxis bereits eingeführt, 51 in Deutschland ist sie nur in einem kleinen

45 Ziegler, Verkündung, 1976, S. 110; Hill, Gesetzgebungslehre, 1982, S. 131; Novak, in: VVDStRL 1982, S. 54; Wittling, Publikation, 1991, S. 125, v. Arnauld, Rechtssicherheit, 2006, S. 194. 46 U. Krüger, Adressat, 1969, S. 100; G. Müller, Rechtssetzungslehre, 2006, S. 161. 47 Severin, Bundesgesetzblatt, 1962, S. 16; Martens, Öffentlich, 1969, S. 76 –78; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 108 – 110; Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 90 – 93; Wittling, Publikation, 1991, S. 164; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 20. 48 Mönkemeyer, in: Jur-PC 1993, S. 2173; M. Herberger, in: JurPC 1998, Web-Dok. 84, Abs. 19; Berkemann, in: JurPC 1999, Web-Dok. 188, Abs. 68; Stöhr, in: NJW 1999, S. 1443; Konzelmann, in: JurPC 2001, Web-Dok. 66, Abs. 2; A. Herberger, in: JurPC 2002, Web-Dok. 191, Abs. 1; Walker, in: JurPC 2005, Web-Dok. 155; Kissel, in: NJW 2006, S. 805; Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 151; Guckelberger, in: DVBl 2007, S. 987 f. 49 Berkemann, in: Standort juris, 1996, S. 111; M. Herberger, in: JurPC 1998, WebDok. 84, Abs. 19; Walker, in: JurPC 2005, Web-Dok. 155, Abs. 6 – 25, Guckelberger, in: DVBl 2007, S. 987 f. 50 A. Herberger, in: JurPC 2002, Web-Dok. 191, Abs. 1; Kissel, in: Söllner / Gitter / Waltermann, GS Heinze, 2005, S. 467 – 474; Walker, in: JurPC 2005, Web-Dok. 155, 26 –61; Guckelberger, in: DVBl 2007, S. 988 – 992. 51 Im einzelnen Walker, in: JurPC 2005, Web-Dok. 155, Abs. 1; Guckelberger, in: DVBl 2007, S. 985.

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A. Einleitung

Umfang gesetzlich geregelt. Dort, wo sie besteht, 52 ist ihre Einführung nicht auf Kritik in der Literatur gestoßen. 53 Trotzdem wird die elektronische, staatliche Kommunikation wegen der Gefahr eines Informationsgefälles zwischen Nutzern elektronischer Medien und Nichtnutzern kritisch gesehen. 54 Eine Abschaffung der gedruckten Verkündungsblätter wird gegenwärtig abgelehnt. 55 Zum anderen wird gefordert, der Staat solle seine Rechtsnormen in konsolidierten Datenbanken im Internet für die Allgemeinheit veröffentlichen: Der Bundesgesetzgeber, der früher selbst die Übersicht über seine Normbestände teilweise verloren habe, könne nun, mittels elektronischer Datenbanken, jede Norm in konsolidierter Form zugänglich machen. 56 Dabei wäre es rechtspolitisch wünschenswert, 57 vielleicht sogar staatliche Pflicht, 58 Rechtsnormen kostenlos zu veröffentlichen. Die Forderung nach kostenfreien, konsolidierten Datenbanken wurde, soweit sie im Schrifttum zur Normenveröffentlichung eine Reaktion ausgelöst hat, zunächst mehrheitlich zurückgewiesen, da eine kostenfreie Bereitstellung von konsolidierten Normtexten unter haushaltsrechtlichen und wettbewerbsrechtlichen Gesichtspunkten problematisch sei. 59 Im Hinblick auf die Überforderung des Einzelnen, alles Recht mit Hilfe einer Datenbank zur Kenntnis zu nehmen und zu verstehen, sprächen wesentliche Ermessenserwägungen gegen einen auf diese Weise eröffneten Zugang zu Rechtsnormen. 60 52 Für einige Gefahrenabwehrverordnungen des Bundes und für die Verkündung von Satzungen in Schleswig-Holstein ist eine Verkündung im Internet zugelassen. 53 Spindler / Kramski, in: NZG 2005, S. 747; Vielhues, in: MMR 2006, Heft 4 S. XX; Guckelberger, in: DVBl 2007, S. 992. 54 Stöhr, in: NJW 1999, S. 1443; Gröschner, in: VVDStRL 2004, S. 365; Laurer, in: ÖJZ 2004, S. 533; Skrobotz, Das elektronische Verwaltungsverfahren, 2005, S. 277; Spindler / Kramski, in: NZG 2005, S. 747; Kissel, in: NJW 2006, S. 805; v. Arnauld, Rechtssicherheit, 2006, S. 185. 55 Gänzlich abgelehnt von Kissel, in: Söllner / Gitter / Waltermann, GS Heinze, 2005, S. 468; v. Arnauld, Rechtssicherheit, 2006, S. 185; Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 151, Abs. 32; ohne Begründung abgelehnt von Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 16; dagegen mit einer Verfassungsänderung als zulässig erachtet von Walker, in: JurPC 2005, Web-Dok. 155, Abs. 62; mit gesetzlicher Ermächtigung als zulässig erachtet von Guckelberger, in: DVBl 2007, S. 985. 56 Mönkemeyer, in: Jur-PC 1993, S. 2175, Berkemann, in: Standort juris, 1996, S. 108, 111; Berkemann, in: Jur-PC 1996, S. 216; M. Herberger, in: NJW 1998, S. 2803; als rechtspolitisch wünschenswert angesehen von v. Arnauld, Rechtssicherheit, 2006, S. 185; kritisch dagegen Stöhr, in: NJW 1999, S. 1443, Moysan, in: JurPC 2005, Abs. 7 –10. 57 Berkemann, in: Standort juris, 1996, S. 113 – 114; M. Herberger, in: NJW 1998, S. 2803; Berkemann, in: JurPC 1999, Web-Dok. 188, Abs. 74. 58 M. Herberger, in: JurPC 1998, Web-Dok. 84, Abs. 15; M. Herberger, im Interview mit Thadeusz, 14. September 2004, tagesschau.de. 59 Stöhr, in: NJW 1999, S. 1443; Moysan, in: JurPC 2005, Web-Dok. 25, Abs. 7 – 10.

III. Kritik

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Da die Forderung nach einem kostenfreien Zugang zu elektronischen Normdatenbanken durch die Bundes- und Landesgesetzgeber nunmehr aufgegriffen und zumindest teilweise umgesetzt wurde, scheint der Diskurs über eine Zulässigkeit inzwischen beendet zu sein. Eine Einordnung dieser Veröffentlichungspraxis in das rechtliche Gefüge der Normenpublikation steht ebenso aus wie die Festlegung verbindlicher Anforderungen für die staatliche Veröffentlichung von Rechtsnormen in elektronischen Datenbanken. 61

III. Kritik Mit der ersten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Normenverkündung 62 hat ein Wandel der Sicht auf die staatliche Normenveröffentlichung stattgefunden. Im Gegensatz zur Staatsrechtslehre im beginnenden 20. Jahrhundert wurde die Verkündung nicht nur als maßgeblich für die Normgeltung angesehen; die Verkündung wurde vielmehr als alleiniger Publizitätsakt für Rechtsnormen betrachtet, dem die Aufgabe zukommt, die Kenntnis von Rechtsnormen zu vermitteln. Eine wirksame Verkündung wurde damit in der Theorie abhängig von der allgemeinen Möglichkeit zur Kenntnisnahme der verkündeten Rechtsnormen. Eine Notwendigkeit, weit reichende Anforderungen an die Normenverkündung aufzustellen, bestand indes nicht. Denn mit der Rechtsprechung sollte nur das bestehende Verkündungsverfahren bestätigt werden. In der Praxis der Normenverkündung hat sich die Anforderung, der Allgemeinheit die Kenntnisnahme des Normeninhalts zu ermöglichen, nicht niedergeschlagen. In der Rechtsprechung und einem großen Teil der Literatur wird von der Kenntnisnahmemöglichkeit abstrakt ausgegangen, wenn ein öffentlich zugängliches Verkündungsmedium besteht. Eine konkrete Prüfung findet nicht statt. Wer sich auf eine solche Prüfung einlässt, dem muss der Widerspruch zwischen abstrakter Möglichkeit der Kenntnisnahme des Normeninhalts und der konkreten technischen Umsetzung der Veröffentlichung durch verschiedene Verkündungsblätter sowie der Anwendung der Technik der Änderungsgesetzgebung auffallen. Die neuen technischen Möglichkeiten scheinen die Widersprüche zwischen abstrakter und konkreter Kenntnisnahmemöglichkeit aufheben zu können. Der 60 R. Weber, in: NJW 1998, S. 2805; Stöhr, in: NJW 1999, S. 1443; Schneider, Gesetzgebung, 2002, Rdnr. 388. 61 Erste Ansätze bezüglich einiger Teilaspekte bei Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 151, Abs. 11 – 38 zur Frage der rechtlichen Möglichkeit amtlicher Konsolidierung von Rechtsnormen; v. Arnauld, Rechtssicherheit, 2006, S. 185 f., ordnet die Veröffentlichung in Datenbanken der in das staatliche Ermessen gestellten Veröffentlichung von Rechtsnormen zu und unterscheidet diese von der Verkündung. 62 BVerfGE 16, 6 (16 f.).

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A. Einleitung

Ansatz, die Praxis der Normenveröffentlichung zu ändern, kann aber die Auseinandersetzung mit dem bestehenden verkündungszentrierten Normenveröffentlichungsmodell nicht ersetzen. Die staatliche Normenveröffentlichung hat zwei Aufgaben: Sie muss die Geltung des Rechts bewirken und sie muss die Bürger in die Lage versetzen, das Recht zur Kenntnis zu nehmen. Konzentriert man beide Funktionen in einem einzigen Akt, ist in der praktischen Umsetzung zugunsten der einen oder der anderen Funktion eine Abwägung zu treffen, wenn sich nicht beide Funktionen gleichermaßen erfüllen lassen.

IV. Definitionen Im Schrifttum hat sich keine einheitliche Verwendung der Begriffe „Öffentlichkeit“, „Publizität“ und „Verkündung“ durchgesetzt. Durch die Festlegung des Gebrauchs dieser Begriffe im Zusammenhang mit Rechtsnormen wird der Gegenstand der vorliegenden Arbeit präzisiert.

1. „Öffentlichkeit“ Der Ausdruck „öffentlich“ und seine Substantivierung „Öffentlichkeit“ haben in der Rechtssprache mehrere Bedeutungskomponenten entwickelt. 63 Schon im Grundgesetz wird „öffentlich“ in der Bedeutung von „staatlich“, 64 „allgemein zugänglich“ 65 oder „allgemein wahrnehmbar“ 66 gebraucht und „Öffentlichkeit“ als Synonym für die „Allgemeinheit“ verwendet. 67 Zum einen bezeichnet „öffentlich“ etwas dem Staat oder dem Volk als Gemeinschaft Zugeordnetes. 68 Zum anderen bezeichnet „öffentlich“ die Eigenschaft der Zugänglichkeit oder Wahrnehmbarkeit eines Objekts für eine unbestimmte Mehrzahl von Personen. 69 Dem letzteren Bedeutungskomplex ist auch der Be63 Ausführlich zur Geschichte des Wortgebrauchs, zur soziologischen und philosophischen Begriffsverwendung Hölscher, in: Brunner / Conze / Kosellek, Geschichtliche Grundbegriffe, 1978, S. 413 – 467; Hohendahl, Öffentlichkeit, 2000. 64 Beispielsweise „öffentliche Gewalt“ in Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG oder „öffentlichen Amte“ in Art. 33 Abs. 2 GG. 65 In Art. 42 Abs. 1 S. 1 GG heißt es: „Der Bundestag verhandelt öffentlich“. 66 In Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG ist eine Pflicht zur „öffentliche Rechenschaft“ der Parteien über ihre Finanzen geregelt. 67 „Die Öffentlichkeit kann ausgeschlossen werden“, regeln Art. 44 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 52 Abs. 3 S. 4 GG; ähnlich Art. 42 Abs. 1 S. 2 GG. 68 Martens, Öffentlich, 1969, S. 81 – 168 m.w. Nachw.

IV. Definitionen

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griff der „Öffentlichkeit“ zuzuordnen, der nicht nur passiv den Adressaten der allgemeinen Zugänglichkeit umschreibt, sondern auch aktiv das Subjekt von Willensbekundungen benennt. 70 Neben der Bedeutung von Zugänglichkeit auf der einen und Staatlichkeit auf der anderen Seite wird „öffentlich“ als Wertbegriff 71 oder in Verbindung mit Wertbegriffen wie „Interesse“ 72 oder „Eigentum“ 73 gebraucht. Eine eigenständige Bedeutung kommt diesem Gebrauch in Verbindung mit Wertbegriffen nicht zu. Auch hier wird Öffentlichkeit entweder als Subjekt der Meinungsbildung oder als Objekt der allgemeinen Zugänglichkeit verstanden. Die Frage nach der Öffentlichkeit von Rechtsnormen soll sich im Folgenden auf die Untersuchung der Zugänglichkeit und Wahrnehmbarkeit der Normen für eine unbestimmte Vielzahl von Personen beziehen. Die Öffentlichkeit ist gegeben, wenn sie für eine unbestimmte Vielzahl von Personen zugänglich und sinnlich wahrnehmbar sind. Untersucht werden soll die Veröffentlichungspraxis des Staates, wobei ein Zugänglichmachen nur dann erfolgt, wenn eine Rechtsnorm im Wortlaut veröffentlicht wird. Eine Information über Rechtsnormen ohne Wiedergabe ihres Wortlauts ist deshalb keine Veröffentlichung im hier verstandenen Sinn.

2. „Veröffentlichung“ Neben dem Veröffentlichen von Rechtsnormen spricht man vom „Verkünden“, „Publizieren“, „öffentlich“ oder „amtlich Bekanntmachen“ oder „Bekanntgeben“ 69 So definiert von: Martens, Öffentlich, 1969, S. 42, der diese Begriffsdimension als „sozialempirischen Begriff“ des Öffentlichen bezeichnet; übereinstimmend mit Smend, in: Bachof / Draht / Gönnenwein, Forschungen, 1955, S. 14, der von „formeller Publizität“ spricht; weitere gebräuchliche Spezifizierungen dieser Begriffsdimension z. B. „soziologische Öffentlichkeit“ bei H. Weber, Religionsgemeinschaften, 1966, S. 78 –79. 70 Martens, Öffentlich, 1969, S. 45 – 49 (zum Publikum), S. 50 –80 (zur Publizität); Hölscher, in: Ritter / Gründer, Historisches Wörterbuch der Philosophie, 1984, Bd. 6, S. 1139; Smend, in: Bachof / Draht / Gönnenwein, Forschungen, 1955, S. 16. 71 Für einen „normativen Öffentlichkeitsbegriff“ als Bezeichnung des „eigentlichsten aufgegebenen Wesens moderner Staatlichkeit“ tritt Smend, in: Bachof / Draht / Gönnenwein, Forschungen, 1955, S. 17 ein; so auch Häberle, in: Häberle, Verfassung, 1970, S. 130; Jestaedt, in: AöR 2001, S 216 sieht „Öffentlichkeit als unverzichtbares Medium der Integration der vielen, unverbundenen Individuen zum Gemeinwesen“ und Publizität „als Gewähr der Wahrheit, Sauberkeit, der Richtigkeit der Ergebnisse“. Dagegen zur Illusion von Öffentlichkeit als absolutem Wert: Schmitt, geistesgeschichtliche Lage, 1926, S. 62; gegen eine Verwendung von „öffentlich“ als Wertbegriff auch Martens, Öffentlich, 1969, S. 44. 72 Martens, Öffentlich, 1969, S. 185 – 205; Häberle, Öffentliches Interesse, 1970, S. 204 – 239. 73 Hohendahl, Öffentlichkeit, 2000, S. 3.

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A. Einleitung

und vom „Kundgeben“ von Rechtsnormen, früher sprach man außerdem vom „Promulgieren“. Veröffentlichen ist dabei der Oberbegriff; diesem entspricht die Wortbedeutung von „öffentlich Bekanntmachen“, „amtlich Bekanntgeben“ oder „Kundgeben“. In einem Spezialitätsverhältnis zur Veröffentlichung steht die „Verkündung“. Verkündung ist die Entäußerung des Gesetzes in einem förmlichen, gesetzlich festgelegten Verfahren. 74 Neben der Verkündung bestehen weitere gesetzliche Regelungen zum Veröffentlichen von Rechtssammlungen oder zum Aushändigen von Gesetzestexten. Auch im Gesetzeswortlaut und in der Umgangssprache wird zwischen der Verkündung und der Veröffentlichung in sonstiger Weise unterschieden. Als Verkündung von Rechtsnormen soll im Folgenden nur die gesetzlich vorgeschriebene, staatliche Erklärung des Normtextes an die Außenwelt als Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens bezeichnet werden. 75 Das Bundesverfassungsgericht verwendet eine andere Definition, die der Untersuchung nicht zu Grunde gelegt wird. Es sieht in der Verkündung ebenfalls den so bezeichneten förmlichen Akt, stellt andererseits in der Begriffsbestimmung bereits auf die Zwecke der Verkündung ab, wenn es formuliert: „Verkündung bedeutet regelmäßig, daß die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werden, daß die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können.“ 76 Da die wesentliche Aufgabe dieser Arbeit darin bestehen soll, die Zwecke der Veröffentlichung zu erforschen und ihre Verortung im positiven Recht nachzuweisen, soll die Art und Weise der Verkündung und ihre Aufgabe in Bezug auf die Kenntnisverschaffung nicht als feststehend zu Grunde gelegt werden. Als Verkündung wird deshalb ein staatlicher Veröffentlichungsakt von Rechtsnormen aufgefasst, der sich von anderen Veröffentlichungsakten dadurch unterscheidet, dass er als formaler Akt am Ende des Gesetzgebungsverfahrens positiv-rechtlich festgelegt ist. Der Verkündungsbegriff findet sich im Gesetzeswortlaut nur in Bezug auf die Verkündung von Gesetzen und Rechtsverordnungen, nicht aber von Satzungen. Diese unterliegen der „öffentlichen Bekanntmachung“, die ebenfalls als gesetz74 Meyer, Staatsrecht, 1885, S. 464; v. Seydel, Bayerisches Staatsrecht, Bd. 2, 1896, S. 313; Laband, Staatsrecht, Bd. 2, 1911, S. 22 f.; Anschütz, in: Meyer, Staatsrecht, 1919, S. 665. 75 So statt vieler: Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 92; ausführlich zum Gebrauch des Verkündungsbegriffs in Rechtsnormen und zum allgemeinen Sprachgebrauch C. I. 1. (S. 102 f.). 76 BVerfGE 65, 283 (291); mit Bezug auf den förmlichen Akt als Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens auch Severin, Bundesgesetzblatt, 1962, S. 3; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 45; Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 86 u. 92; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 20.

IV. Definitionen

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lich vorgeschriebenes, förmliches Verfahren geregelt ist, in dem der Normgeber den Normtext mittels eines festgelegten Mediums an die Außenwelt erklärt und damit das Normsetzungsverfahren abschließt. Da also kein Unterschied zwischen „Verkündung“ und „öffentlicher Bekanntmachung“ besteht, wird auch die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen im Folgenden als Verkündung bezeichnet. 77 Im juristischen Sprachgebrauch wird außerdem der Begriff der „Publikation“ verwendet, jedoch nicht einheitlich. „Publizieren“ wird entweder als Synonym für „Veröffentlichen“ 78 oder als Synonym für „Verkünden“ 79 gebraucht. In der Antike stand „publicus“ für alles, was sich außerhalb des privaten Haushaltes vollzog. 80 Erst gegen Ende des 17. Jahrhunderts wurde das Wort „öffentlich“ zunehmend als Äquivalent für den lateinischen Ausdruck „publicus“ verwendet. 81 Im Zuge der französischen Revolution wurde das nicht-öffentliche Handeln der Fürsten und ihrer Kabinette auch in Deutschland nicht mehr akzeptiert. Man forderte mehr Einblick in die Herrschaftsstrukturen unter dem Schlagwort der „Publizität“, abgeleitet vom romanischen und angelsächsischen Begriff „publicité“ bzw. „publicity“. Gegen Ende des 18. Jahrhunderts wurde dieser zunehmend mit dem Begriff der „Öffentlichkeit“ übersetzt. 82 Zuerst wurde der Publikationsbegriff im deutschen Schrifttum für die rechtsverbindliche Entäußerung des Gesetzes in dem förmlichen, gesetzlich festgelegten Verfahren gebraucht. 83 Die in Deutschland eingeführten Vorschriften zur Veröffentlichung von Gesetzen in Gesetzblättern verwendeten nicht den Begriff des „Publizierens“, sondern den der „Verkündigung“ bzw. „Verkündung“, der sich dann auch im juristischen Sprachgebrauch für das förmliche Verfahren, mit dem eine Rechtsnorm Teil der Rechtsordnung wird, durchzusetzen begann. 84 Publizität soll deshalb auch im Folgenden ausschließlich in der Bedeutung von Veröffentlichung gebraucht werden. Gelegentlich wird der Begriff der Öffentlichkeit von Rechtsnormen mit dem Begriff der „Transparenz“ 85 gleichgesetzt. Während sich Publizität und Öffent77

Ebenso Ziegler, Verkündung, 1976, S. 50. Dazu näher Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 2, 44 f.; Martens, Öffentlich, 1969, S. 75 – 78; Kirchhof, in: DÖV 1982, S. 397 – 403; Scherzberg, Öffentlichkeit, 2000, S. 321 – 325; Mertens, Gesetzgebungskunst, 2004, S. 214. 79 So etwa Stern, Staatsrecht, Bd. 2, 1980, S. 633; Hill, Gesetzgebungslehre, 1982, S. 131; Wittling, Publikation, 1991, S. 8. 80 Hölscher, in: Brunner / Conze / Kosellek, Geschichtliche Grundbegriffe, 1978, S. 420. 81 Hohendahl, Öffentlichkeit, 2000, S. 5. 82 Hohendahl, Öffentlichkeit, 2000, S. 5. 83 Meyer, Staatsrecht, 1885, S. 492; Liebenow, Promulgation, 1901, S. 37. 84 Meyer, Staatsrecht, 1885, S. 464; v. Seydel, Bayerisches Staatsrecht, Bd. 2, 1896, S. 313; Laband, Staatsrecht, Bd. 2, 1911, S. 22 f.; Anschütz, in: Meyer, Staatsrecht, 1919, S. 665. 78

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A. Einleitung

lichkeit als Bezeichnung für Zugänglichkeit und Wahrnehmbarkeit in Umfang und Inhalt decken, wird „transparent“ in der Wortbedeutung von „wahrnehmbar“ 86, zudem in der Bedeutung von „verständlich“ 87 gebraucht. Wegen seiner nur teilweisen Deckung mit dem Begriff des „Öffentlichen“ 88 wird der Begriff „Transparenz“ nicht verwendet. Der Begriff „Promulgation“ ist heute nicht mehr gebräuchlich. 89 Über seine Bedeutung bestand in der Rechtslehre um 1900 Uneinigkeit. Zuerst wurde er in der Bedeutung von „Verkündung“ gebraucht; 90 später wurde er als Synonym für die Ausfertigung von Rechtsnormen verwendet; 91 teilweise wurde sein Gebrauch völlig abgelehnt. 92

3. Rechtsnormen Der Begriff der Rechtsnorm wird in der vorliegenden Arbeit als Oberbegriff für die „klassischen Rechtsquellen“ 93 – Gesetze, Verordnungen und Satzungen – gebraucht. Der Untersuchungsgegenstand ist damit auf Rechtssätze mit voller Normgeltung begrenzt. 94 Der Begriff des Gesetzes wird, soweit sich aus dem Zusammenhang nicht eindeutig ein anderer Gebrauch ableitet, im formellen Sinn verstanden. Satzungen sind alle Rechtsvorschriften, die von einer dem Staat eingeordneten juristischen Person des öffentlichen Rechts im Rahmen der ihr gesetzlich oder verfassungsrechtlich verliehenen Autonomie erlassen werden. 95 Sie besit85

Bröhmer, Transparenz, 2004, S. 21, 22, 167, 168. So etwa Häberle, in: Häberle, Verfassung, 1970, S. 131; in Bezug auf Gesetze auch Roßnagel, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann, Verwaltungsrecht, 2000, S. 265 f.; Gröschner, in: VVDStRL 2004, S. 356; Masing, VVDStRL 2004, S. 379 –436. 87 Bröhmer, Transparenz, 2004, S. 159 – 169; Eckert, Transparenz, 2004, S. 14. 88 Zum selben Ergebnis kommt Sobota, Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 30. 89 Ausführlich Ziegler, Verkündung, 1976, S. 50. 90 Ausführlicher Nachweis des älteren Schrifttums bei Liebenow, Promulgation, 1901, S. 62. 91 Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 3 – 6; Laband, Staatsrecht, Bd. 2, 1911, S. 13 – 61. 92 Meyer, Staatsrecht, 1885, S. 492; v. Seydel, Bayerisches Staatsrecht, Bd. 2, 1896, S. 313; Liebenow, Promulgation, 1901, S. 107 – 115; Hubrich, Gesetzespublikation, 1918, S. 10. 93 Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 3, 1988, § 61 Rdnr. 16. 94 Der Rechtsnormbegriff entspricht damit dem Begriff des „Gesetzes im materiellen Sinn“, jedenfalls soweit hoheitliche allgemein-verbindliche Anordnungen getroffen werden, so auch Maurer, Verwaltungsrecht AT, 2004, § 4 Rdnr. 4, 13; anders beispielsweise Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 3, 1988, § 61 Rdnr. 16, der den Rechtsnormbegriff auch für Rechtssätze mit begrenzter Verbindlichkeit verwendet. 86

IV. Definitionen

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zen Rechtssatzcharakter. 96 Die Satzungsbefugnis ist kommunalen, akademischen, wirtschafts- und berufsständischen Selbstverwaltungskörperschaften, Anstalten und Stiftungen gleichermaßen verliehen. Die Publikation von Verwaltungsvorschriften, 97 als generell-abstrakte Anordnungen mit verwaltungsinterner Bindungswirkung, und von Geschäftsordnungen staatlicher Organe sowie öffentlich-rechtlicher Körperschaften, als individuellabstrakte Regelungen mit beschränkter interner Bindungswirkung, 98 ist keine Voraussetzung ihrer Geltung. Für sie gelten außerdem andere rechtliche Maßstäbe, da sie für Gerichte in der Regel nicht verbindlich sind, 99 sie keine unmittelbare rechtliche Außenwirkung besitzen und durch sie keine Rechte bzw. Pflichten für die Bürger begründet werden. 100 Ihre Publikationsbedürftigkeit ist daher anders zu bewerten 101 als die von Rechtsnormen im klassischen Sinn. 102 Die Frage nach der Veröffentlichung von Verwaltungsvorschriften und Geschäftsordnungen ist daher nicht Bestandteil der vorliegenden Untersuchung der Öffentlichkeit von Rechtsnormen. 95

BVerfGE 33, 125 (156). Forsthoff, Verwaltungsrecht, AT, Bd. 1, 1973, S. 142. 97 Zur Terminologie s. Darstellung bei M. Schröder, in: Hill, Verwaltungsvorschriften, 1991, S. 3 – 6. 98 Dreier, in: JZ 1990, S. 315; Schmidt, in: AöR 2003, S. 610 –618; Achterberg / Schulte, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 40 Rdnr. 34 – 36. 99 Für Verwaltungsvorschriften mit dem Nachweis der Rechtsprechung beispielsweise Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 1, 2007, § 24 Rdnr. 12 –22; für Geschäftsordnungen Pietzcker, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, S. 344; Schmidt, in: AöR 2003, S. 646; Achterberg / Schulte, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 40 Rdnr. 61 m.w. Nachw. 100 So auch Maurer, Verwaltungsrecht AT, 2004, § 24 Rdnr. 17, 21; Ossenbühl, in: DVBl 1999, S. 5; Battis, Verwaltungsrecht AT, 2002, S. 36 –37; Wittling, Publikation, 1991, S. 256; Lange, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Schuppert, Reform, 1993, S. 322; andere Ansicht Vogel, FS Thieme, S. 607 – 609. 101 Für eine Publikation von Verwaltungsvorschriften Wittling, Publikation, 1991, S. 164 – 270; zu den verschiedenen Veröffentlichungsmedien von Verwaltungsvorschriften Gusy, in: DVBl 1979, S. 721, 724; Scherzberg, Öffentlichkeit, 2000, S. 321. Die Publikation zum Zweck der Geltungserlangung wird für Geschäftsordnungen generell abgelehnt, s. Pietzcker, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, S. 344; Schmidt, in: AöR 2003, S. 627; eine Veröffentlichung zur Kenntniserlangung fordert Schmidt, in: AöR 2003, S. 627. 102 So für Verwaltungsvorschriften auch Kloepfer, Umweltrecht, 2004, § 3 Rdnr. 74; Maurer, Verwaltungsrecht AT, 2004, § 4 Rdnr. 4; Di Fabio, in: DVBl 1992, S. 1343 spricht von: „echten Rechtsnormen“; Wittling, Publikation, 1991, S. 8, geht von einem Rechtsnormbegriff aus, der die Verbindlichkeit nicht voraussetzt; anders Lange, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Schuppert, Reform, 1993, S. 321 –322. Ebenso für Geschäftsordnungen Pietzcker, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, S. 350 f.; Dreier, in: JZ 1990, S. 313; mit ausführlichem Nachweis der Literatur Schmidt, in: AöR 2003, S. 610 – 618; Achterberg / Schulte, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 40 Rdnr. 34 – 36. 96

B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern Herrschend in Rechtsprechung und Schrifttum ist die Auffassung, Rechtsnormen seien für die Bürger allein durch ihre Verkündung in authentischer Form auffindbar. 1 Es wird davon ausgegangen, dass Gesetzblätter unbeschränkt zugänglich seien, 2 da – jedenfalls die Parlamentsgesetze – in einem Gesetzblatt monopolisiert und konzentriert sind. 3 Durch regelmäßige Sammlung öffentlicher Bibliotheken seien die Gesetzblätter für die Allgemeinheit einsehbar. 4 Außerdem könne man Gesetzblätter durch Abdruck oder Kopie zu erschwinglichen Preisen jederzeit erhalten. 5 Dabei wird von Prämissen ausgegangen, die nicht hinterfragt werden. Die Möglichkeit, Zugang zu Rechtsnormen zu erlangen, wird im Wesentlichen aus der Tatsache abgeleitet, dass ein Medium wie ein Verkündungsblatt in einem „zeitungsähnlichen“ Vertrieb für jeden Bürger beziehbar ist. Es wird ausgeblendet, dass es eine Vielzahl von Verkündungsblättern gibt. Schon wegen der föderalen Struktur Deutschlands müsste der Bürger nicht ein Verkündungsblatt beziehen, sondern die vier Verkündungsblätter des Bundes, mindestens ein Verkündungsblatt für Landesgesetze und -verordnungen. Dazu kommen weitere Verkündungsblätter, falls die Gemeinden, Landkreise und Bezirke ihre Rechtsverordnungen und Satzungen in Verkündungsblättern bekannt machen. Außerdem wird nicht hinterfragt, ob es dem Bürger auf geeignete Weise vom Staat ermöglicht wird, das richtige Verkündungsmittel aufzufinden, Rechtsnormen in einem Verkündungsorgan zu recherchieren und aus dem verkündeten Text den Regelungsgehalt zu extrahieren. 1 BVerfGE 65, 283 (291); HessStGH, DVBl 1989, 656 (657); Severin, Bundesgesetzblatt, 1962, S. 16; Martens, Öffentlich, 1969, S. 76 f.; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 108 – 110; Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 90 –93; Wittling, Publikation, 1991, S. 164; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 20; dagegen: Nadler, in: JZ 1970, S. 606 – 607; Mönkemeyer, in: Jur-PC 1993, S. 2175; Berkemann, in: Standort juris, 1996, S. 98; Konzelmann, in: JurPC 2001, Web-Dok. 66, Abs. 2; M. Herberger, im Interview mit Thadeusz, 14. September 2004, tagesschau.de. 2 BVerfGE 65, 283 (291); Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Bryde, in: Münch / Kunig, GG, Bd. 3, 2003, Art. 82 Rdnr. 12; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 20. 3 Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 92. 4 Wittling, Publikation, 1991, S. 163 – 164. 5 Wittling, Publikation, 1991, S. 163 – 164.

I. Zugang zu Gesetzen

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Nachdem sich die Normenveröffentlichung seit der Konstitutionalisierung und der Einführung von Verkündungsblättern für lange Zeit kaum verändert hat, wandeln sich seit der Etablierung des Internet die Kommunikationsmittel und -wege der Bürger und damit zunehmend auch die des Staates, mit der Folge, dass sich auch die Praxis des Normenzugangs verändert. 6 Mit der Darstellung des Status quo der Veröffentlichungspraxis von Gesetzen, Verordnungen und Satzungen werden die derzeit bestehenden Möglichkeiten des Zugangs zu Rechtsnormen in Bund, Ländern und Kommunen festgestellt, die der Diskussion der rechtlichen Grundlagen für die Öffentlichkeit von Rechtsnormen zugrunde liegen.

I. Zugang zu Gesetzen Mit In-Kraft-Treten eines Gesetzes wird dieses Teil des Rechtsordnung. Spätestens zu diesem Zeitpunkt wird vom Bürger das Einhalten der Norm verlangt; die dazu notwendige Kenntnis vom Wortlaut der Rechtsnorm soll dem Bürger durch die kurz vor dem In-Kraft-Treten erfolgte Verkündung vermittelt werden. Das Bundesverfassungsgericht hält bereits den Gesetzesbeschluss für den maßgeblichen Zeitpunkt, zu dem der Bürger Kenntnis von einer Änderung der Rechtsordnung erhält und mit einer Änderung der Rechtslage rechnen muss, sich also nicht mehr auf Vertrauensschutz oder fehlende Planungssicherheit berufen kann. 7 Folglich wird schon vor der Verkündung die Kenntnis von einer Regelung vorausgesetzt. Der Normenzugang ist daher in beiden Phasen zu untersuchen. Hinzu kommt als dritte Phase die Zeit nach der Verkündung, in der vom Staat Übersichten über die geltenden Rechtsvorschriften regelmäßig aktualisiert, Sammlungen konsolidierten Rechts veröffentlicht und einzelne Rechtsnormen neu bekannt gemacht werden.

1. Normentstehung Gesetze entstehen, indem die Gesetzesvorlagen in das Parlament eingebracht, im nächsten Schritt im Parlament beraten und beschlossen und zuletzt die beschlossenen Entwürfe als Urschrift ausgefertigt werden. In jeder Phase der Ent6 So haben beispielsweise seit Mitte der 1990er Jahre zunächst die Bundesministerien eine Auswahl ihrer bereichsspezifischen Gesetze im Internet zum unentgeltlichen Abruf bereitgestellt, danach wurden die wichtigsten Bundesrechtsnormen von Bundesministerium der Justiz im Internet veröffentlicht, und seit Herbst 2006 werden fast alle etwa 5000 Bundesrechtsnormen vom Bundesministerium der Justiz im Internet unentgeltlich in ihrer jeweils aktuellen Fassung zugänglich gemacht. 7 BVerfGE 97, 67 (79); so beispielsweise auch: BFH, NVwZ 2002, S. 1278 –1280.

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

stehung werden schriftliche Dokumente erzeugt: die Gesetzesvorlage, die parlamentarischen Gesetzgebungsmaterialien und die Urschrift. Bürger können diese Dokumente in unterschiedlichem Umfang einsehen. Die Phase vor dem Einbringen eines Gesetzes in das Parlament ist unter staatlichen Öffentlichkeitsgesichtspunkten von untergeordneter Bedeutung. Die Initiatoren müssen die Gesetzesvorlagen vor dem Einbringen in das Parlament nicht veröffentlichen. 8 Es steht ihnen frei zu entscheiden, ob sie die Öffentlichkeit informieren wollen, insbesondere in welchem Umfang und in welchem Entwurfsstadium sie Einblick in eine Gesetzesvorlage gewähren. Eine solche Veröffentlichung wird praktiziert, wenn sie im Interesse der Initiatoren liegt. 9 Um Kenntnis von einem Gesetzentwurf zu erlangen, bevor dieser in das Parlament eingebracht wird, hat der Bürger zwei Möglichkeiten: Er kann beim Initiator des Gesetzes anfragen, ob er die Vorlage einsehen kann und gegebenenfalls eine Zusendung vereinbaren; oder er sucht im Internet, ob die Gesetzesvorlage von Parteien, Ministerien 10 oder Interessenverbänden 11 bereitgestellt wurde. a) Gesetzesvorlage Mit der Gesetzesvorlage wird der Vorschlag zum Erlass eines Gesetzes in das Parlament eingebracht. Ein Vorschlagsrecht im Bundestag haben die Bundesregierung, die Mitglieder des Bundestages oder der Bundesrat; in den Landesparlamenten können die Landesregierungen, die Mitglieder der Landesparlamente oder das Volk Gesetzesinitiativen einbringen. 12 Eine Gesetzesvorlage besteht aus dem Entwurf des Gesetzestextes, der Begründung des Gesetzentwurfs und einer vorangestellten Übersicht. Für Regierungs8

Eine Ausnahme bildet das Land Berlin, in dem nach Art. 59 Abs. 3 blnVerf die Öffentlichkeit über Gesetzesvorhaben zu informieren ist. In welcher Form diese Pflicht erfüllt wird, ist nicht festgelegt. In der Praxis werden die Gesetzesvorhaben des Berliner Abgeordnetenhauses und des Berliner Senates im Amtsblatt von Berlin veröffentlicht. 9 Regelungen für eine Veröffentlichung von Referentenentwürfen existieren in den Geschäftsordnungen der Ministerien, beispielsweise in § 48 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO), Beschluss des Bundeskabinetts vom 26. Juli 2000 (GMBl. 2000, 525); weitere Beispiele bei M. Herberger, in: NJW 1998, S. 2802. 10 Das federführende Bundesministerium entscheidet über eine Einstellung des Referentenentwurfs in das Internet, § 48 Abs. 3 GGO. 11 H. Krüger, NJW 1956, S. 1219; m.w. Nachw.; Mengel, Gesetzgebung, 1997, S. 59. 12 Art. 76 Abs. 1 GG; Art. 71 bayVerf; Art. 59 Abs. 1 bwVerf; Art. 59 Abs. 2 blnVerf; Art. 75 bbgVerf; Art. 123 Abs. 1 bremVerf; Art. 48 Abs. 1 hambVerf; Art. 117 hessVerf; Art. 55 Abs. 1 mvVerf; Art. 42 Abs. 3 ndsVerf; Art. 65, 67a Abs. 1 nwVerf; Art. 108 rpVerf; Art. 98, 99 saarVerf; Art. 34, 36 Abs. 2 sächsVerf, Art. 77 Abs. 2 saVerf; Art. 37 Abs. 1 shVerf; Art. 81 Abs. 1 thürVerf; zur Gesetzgebung im Bund s. Schneider, Gesetzgebung, 2002, Rdnr. 116 – 156, zur Gesetzgebung in den Ländern s. Schneider, Gesetzgebung, 2002, Rdnr. 181 – 182 m.w. Nachw.

I. Zugang zu Gesetzen

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und Parlamentsvorlagen ist die Ausgestaltung durch die Geschäftsordnungen der Parlamente festgelegt. 13 Dabei muss bereits der Gesetzentwurf ein vollständig ausgearbeiteter Gesetzestext sein. Die Begründung von Gesetzentwürfen ist nicht in allen Landtagen verpflichtend; 14 es hat sich aber eine einheitliche Praxis für die Gestaltung der Gesetzentwürfe herausgebildet, die sich an den Vorgaben der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien orientiert. 15 Die dem Gesetzentwurf regelmäßig folgende Begründung informiert in einem allgemeinen Teil über Ziel, Bedarf, Sachverhalt, Alternativen, Kosten und Fristen des Gesetzesvorhabens. In einem besonderen Teil wird jeder Paragraph oder Artikel kommentiert. Ein Vorblatt ist nicht zwingend erforderlich, wird aber in der Regel vorangestellt, um die Probleme, Lösungen, Alternativen und finanziellen Auswirkungen des Gesetzesvorhabens kurz zusammenzufassen. b) Parlamentarische Gesetzgebungsmaterialien Parlamentarische Gesetzgebungsmaterialien sind alle Dokumente, die im Rahmen der parlamentarischen Arbeit entstehen: 16 Parlamentsdrucksachen – alle Schriftstücke, die in gedruckter Form an die Abgeordneten zur Beratung und Abstimmung verteilt werden – und Parlamentsprotokolle – Schriftstücke, die den Beratungsverlauf und das Abstimmungsergebnis festhalten.

13 § 76 GOBT; § 42 bwGOLT; § 49 bayGOLT; § 30 blnGOAbgH; § 40 bbgGOLT; § 31 bremGOBürg; § 13 Abs. 1 hambGOBürg; § 11 hessGOLT; § 46 mvGOLT; § 22 ndsGOLT; § 64 nwGOLT; § 51 rpGOLT; § 30 saarGOLT; § 40 sächsGOLT; § 23 saGOLT; § 23 shGOLT; § 51 Abs. 2 thürGOLT. 14 So werden die Gesetzentwürfe des brandenburgischen und nordrhein-westfälischen Landtages erst in erster Lesung begründet (§ 44 Abs. 1 bbgGOLT; § 69 Abs. 1 nwGOLT). Gesetzentwürfe des baden-württembergischen Landtages, Berliner Abgeordnetenhauses, der Bremer Bürgerschaft, der Hamburger Bürgerschaft, des saarländischen Landtages und des schleswig-holsteinischen Landtages müssen nicht begründet werden (§ 42 bwGOLT; § 30 blnGOAbgH; § 31 bremGOBürg, § 13 hambGOBürg, § 30 saarGOLT; § 23 shGOLT). In den anderen Landtagen sollen oder müssen Gesetzentwürfe begründet werden (§ 76 Abs. 2 GOBT; § 49 bayGOLT; § 11 hessGOLT, § 46 Abs. 1 mvGOLT; § 22 Abs. 2 S. 2 ndsGOLT, § 51 Abs. 1 rpGOLT; § 40 Abs. 1 S. 2 sächsGOLT, § 23 Abs. 2 S. 2 saGOLT; § 51 Abs. 2 thürGOLT). Gesetzesvorlagen, die durch Volksbegehren in das Parlament eingebracht werden, müssen jedenfalls einen ausgearbeiteten Gesetzentwurf enthalten (Art. 77 Abs. 1 bbgVerf; Art. 62 Abs. 2 blnVerf; Art. 71 bremVerf, Art. 50 Abs. 1 hambVerf; Art. 124 Abs. 1 S. 2 hessVerf; Art. 68 Abs. 1 S. 2 nwVerf; Art. 109 Abs. 2 S. 2 rpVerf; Art. 82 Abs. 1 thürVerf) im manchen Bundesländern müssen sie außerdem begründet sein (Art. 74 Abs. 2 bayVerf; Art. 59 Abs. 2 S. 1 bwVerf; Art. 59 Abs. 1 S. 2 mvVerf; Art. 48 Abs. 1 S. 2 ndsVerf; Art. 99 Abs. 2 S. 1 saarVerf, Art. 36 Abs. 2 sächsVerf, Art. 81 Abs. 1 S. 2; Art. 42 Abs. 1 i.V. m. Art. 41 Abs. 1 S. 2 shVerf). 15 §§ 42 ff. GGO. 16 Schneider, Gesetzgebung, 2002, Rdnr. 134.

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

Die im Rahmen der Gesetzgebung erste entstehende parlamentarische Drucksache ist die Gesetzesvorlage. Die Gesetzesinitiatoren haben die Gesetzesvorlage zuvor in schriftlicher und, soweit in der Geschäftsordnung vorgesehen, auch in elektronischer Form an den Parlamentspräsidenten gesandt. Dieser gibt die Vorlage nach einer formellen Überprüfung in Druck und verteilt sie an die Mitglieder des Parlaments. 17 Die Vorlage kann mit einer Stellungnahme oder Gegenäußerung der Regierung zum Gesetzentwurf versehen sein; die Stellungnahme ist dann als Anlage Teil der Drucksache. 18 Die Beratungen und Beschlüsse von Gesetzentwürfen im Parlament sind in den Plenarprotokollen wörtlich und in den amtlichen Protokollen in zusammengefasster Form dokumentiert. Plenarprotokolle sind die auf der Grundlage von Mitschriften vom stenographischen Dienst der Parlamente erstellten Wiedergaben der Verhandlungen. Dabei werden alle Geschehnisse niedergeschrieben, die mit dem Ablauf der Sitzungen in Zusammenhang stehen. Die Reden, Abstimmungen und Zwischenrufe werden in vollem Wortlaut dokumentiert. Außerdem werden alle Missfallens- und Beifallbekundungen, ostentative Gesten und die Verfahrenshandlungen des Präsidenten festgehalten. 19 Amtliche Protokolle sind die von den parlamentarischen Verhandlungsschriftführern erstellten Berichte über die Grundlagen und die Ergebnisse der Verhandlungen. Sie beurkunden die Beschlüsse, die im Plenum getroffen werden. 20 Gegenstand der Beratungen im Parlament ist der Gesetzentwurf (erste Lesung), der Gesetzentwurf in der durch die Beschlussempfehlung des federführenden Ausschusses geänderten Fassung (zweite Lesung) oder der Gesetzentwurf mit schon beschlossenen Änderungen (dritte Lesung). 21 Änderungsanträge und Beschlüsse werden in den Text nicht eingearbeitet. Ausschließlich bei sehr umfangreichen Änderungen im Laufe eines Gesetzgebungsverfahrens wird ein eingearbeiteter Entwurf Grundlage der Abstimmung. Im Regelfall stellt der Parlamentspräsident die Änderungen erst für die Urschrift zusammen. 22 17

Schürmann, Einleitungsverfahren, 1987, S. 131. Beispielsweise die Stellungnahmen der Bundesregierung zu Gesetzesvorlagen des Bundesrates nach Art. 76 Abs. 3 S. 2 GG oder die Stellungnahmen der Landesregierung zu Gesetzentwürfen, die durch Volksbegehren beim Parlament eingebracht werden gemäß Art. 59 Abs. 2 S. 3 bwVerf, Art. 74 Abs. 3 bayVerf, Art. 62 Abs. 2 blnVerf, Art. 70 Abs. 1 S. 2 bremVerf, Art. 124 Abs. 2 hessVerf, Art. 48 Abs. 3 S. 2 ndsVerf, Art. 68 Abs. 2 nwVerf, Art. 109 Abs. 2 rpVerf, Art. 99 Abs. 4 saarVerf, Art. 36 Abs. 3 sächsVerf, Art. 81 Abs. 2 S. 2 saVerf, Art. 82 Abs. 4 thürVerf. 19 Gutzler, in: NStP 1957, S. 41; F. Klein, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, S. 975. 20 Gutzler, in: NStP 1957, S. 41; Schneider, Gesetzgebung, 2002, Rdnr. 134. 21 Nicht in allen Bundesländern sind drei Lesungen erforderlich, s. Darstellung des Gesetzgebungsverfahrens in den Bundesländern bei Schneider, Gesetzgebung, 2002, Rdnr. 178. 22 BMJ, HbdRf., 1999, Rdnr. 854. 18

I. Zugang zu Gesetzen

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Die parlamentarischen Ausschüsse entscheiden selbst über die Art der Protokollierung ihrer Sitzungen. Die Protokolle bleiben in der Regel unveröffentlicht, denn die Ausschüsse tagen im Bundestag, Bundesrat und in den meisten Landesparlamenten nicht öffentlich. 23 Das Ergebnis der Ausschussberatung – der Abschlussbericht – wird als Parlamentsdrucksache dokumentiert. Der wesentliche Inhalt ist auch dem Sitzungsprotokoll des Plenums zu entnehmen, da der Abschlussbericht am Beginn der zweiten Lesung im Plenum vorgetragen wird. Der Bericht verzeichnet die Mehrheits- und die Minderheitenmeinung im Ausschuss und das Ergebnis der Beratung. Er endet mit einer Beschlussempfehlung an die Mitglieder des Plenums, den Gesetzentwurf in unveränderter oder veränderter Form anzunehmen oder abzulehnen. Sollten in der Beschlussempfehlung Änderungen oder Ergänzungen des Gesetzentwurfs vorgeschlagen werden, müssen diese in einer weiteren Drucksache zusammengefasst und vor Beginn der nächsten Lesung an die Mitglieder des Parlaments verteilt werden. 24 Änderungsvorschläge des Ausschusses sind die Regel, sie betreffen aber selten mehr als die Feinarbeit am Entwurfstext. 25 Mitglieder des Plenums können Änderungsanträge stellen, die wiederum schriftlich abgefasst und mit einer kurzen Begründung versehen sein müssen. Über alle Anträge wird im Plenum nacheinander abgestimmt. Werden in der weiteren Beratung Änderungen des Gesetzentwurfs beschlossen, stellt der Parlamentspräsident diese zusammen, ohne sie in den Entwurfstext einzuarbeiten, und verteilt sie als Drucksache an die Mitglieder des Hauses. 26 Parlamentarische Drucksachen umfassen also die Gesetzesvorlage, Stellungnahmen, Änderungs- oder Ergänzungsvorschläge zum Gesetzentwurf und Beschlussempfehlungen. Parlamentsprotokolle sind die Sitzungsprotokolle der Plenartagungen („Plenarprotokolle“ oder „stenographische Berichte“) und die Protokolle der Ausschusssitzungen („amtliche Protokolle“), soweit diese öffentlich sind. aa) Auffindbarkeit der Gesetzgebungsmaterialien Die Gesetzgebungsmaterialien des Bundestags und der Landesparlamente sind schriftlich und elektronisch für die Öffentlichkeit erschlossen. 23 Die Geschäftsordnungen der Parlamente sehen vor, dass die Öffentlichkeit der Ausschusssitzungen beschlossen werden kann. Von dieser Regelung wird selten Gebrauch gemacht, dazu Eckert, Transparenz, 2004, S. 131. Bayern (§ 96 bayGOLT), Berlin (Art. 44 Abs. 1 blnVerf), Hamburg (§ 56 Abs. 1 hambGOBürg), Nordrhein-Westfalen (§ 55 Abs. 1 nwGOLT), Rheinland-Pfalz (Art. 80 Abs. 1 rpGOLT), Schleswig-Holstein (Art. 17 Abs. 3 S. 1 shVerf, § 17 shGOLT) sind die Bundesländer, deren Ausschusssitzungen grundsätzlich öffentlich und nur auf Antrag nichtöffentlich tagen. 24 Schneider, Gesetzgebung, 2002, Rdnr. 121 – 134. 25 Schulze-Fielitz, Theorie und Praxis, 1988, S. 305 f.; Eckert, Transparenz, 2004, S. 132. 26 Unter anderem § 83 Abs. 2 GOBT; §§ 40, 34, blnGOAbgH; § 45 bbgGOLT.

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

Zwar sind auch die Plenarsitzungen der Parlamente öffentlich und werden teilweise im Fernsehen übertragen, auf den Regelungsgehalt eines Gesetzentwurfs kann der Bürger auf diesem Weg jedoch nicht schließen: Zum einen liegen der Öffentlichkeit, die von einer Besuchertribüne oder vom heimischen Bildschirm aus die Parlamentssitzungen verfolgt, die schriftlichen Parlamentsdrucksachen nicht vor. Da in den Plenarsitzungen allein über diese beraten und abgestimmt wird, bleibt der wesentliche Inhalt, vielleicht mit der Ausnahme der politisch umstrittenen Punkte, für die Öffentlichkeit im Dunkeln. Zum anderen ist die Anzahl der Besuchersitze in den Plenarsälen kontingentiert: Nach frühzeitiger schriftlicher Voranmeldung ist der Besuch einer Plenarsitzung für eine Stunde möglich. Im Plenarsaal des Bundestages stehen beispielsweise 230 Besucherplätze und etwa 150 Plätze für Pressevertreter zur Verfügung. Ab November eines Jahres kann über den Besucherdienst des Bundestages für das Folgejahr eine einstündige Sitzungsteilnahme gebucht werden, wobei die Termine vom März bis zum Oktober zuerst ausgebucht sind. Die Wartezeit beträgt mindestens einige Monate; eine kurzfristige Teilnahme nach Einblick in die Tagesordnung ist nicht möglich. 27 Für die Teilnahme an einer Gesetzesberatung zu einem bestimmten Thema ist das Verfolgen der Sitzung von der Besuchertribüne und durch Fernsehübertragung nicht geeignet. Deshalb können Entstehung und Wortlaut von Gesetzen nur mittels der schriftlichen parlamentarischen Gesetzgebungsmaterialien nachvollzogen werden. Die gesamten Materialien zu beschlossenen und nicht verabschiedeten Gesetzentwürfen werden in Gesetzesdokumentationen der Parlamentsarchive gesichert, geordnet und nach sachlichen Kriterien erschlossen. 28 Die Gesetzesdokumentation umfasst alle archivierungswürdigen Dokumente zu einem Gesetzesvorhaben, neben den öffentlich zugänglichen Dokumenten auch die nicht öffentlich zugänglichen, wie Ausschussprotokolle, Protokolle von nichtöffentlichen Plenarsitzungen, sonstige Materialien der Ausschüsse, Stellungnahmen von Sachverständigen, Formulierungshilfen, Gutachten, Eingaben von Verbänden und vergleichbare Unterlagen. Die Dokumente werden außerdem nicht unmittelbar nach ihrer Entstehung, sondern erst, wenn sie im Geschäftsgang nicht mehr benötigt werden, an die Parlamentsarchive abgegeben. Deshalb sind beispielsweise die Gesetzesdokumentationen des Bundestages frühestens nach Ablauf der jeweils nachfolgenden Wahlperiode einsehbar. Nach Maßgabe der Archivgesetze und Nutzungsverordnungen können die Parlamentsarchive von der Allgemeinheit benutzt werden. Auf förmlichen Antrag mit Angabe des Nachforschungszwecks können Auskünfte aus dem Archivgut erteilt werden. Die Einsichtnahme der nicht öffentlichen Gesetzesmaterialien ist nur bei berechtigtem Interesse auf Antrag möglich. 29 27 28 29

Auskunft des Auskunftsdienstes des Deutschen Bundestages vom 26. Februar 2007. Ausführlich: T. Schröder, Parlament und Information, 1998, S. 178 –185. § 73 Abs. 3 GOBT i.V. m. der Richtlinie zur Behandlung der Ausschussprotokolle.

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Die öffentlichen Gesetzgebungsmaterialien werden von den Parlamentsbibliotheken vorgehalten. Alle Parlamente unterhalten eigene Parlamentsbibliotheken. Diese arbeiten in der Hauptsache für die Parlamentsabgeordneten. In einigen Parlamentsbibliotheken ist die Öffentlichkeit in eingeschränktem Umfang zugelassen. 30 Soweit öffentliche Bibliotheken die Parlamentsdokumente aufbewahren, können sie dort von allen Bürgern kostenfrei eingesehen werden. Um den Zugang zu der amtlichen Parlamentsberichterstattung zu erleichtern, sind seit 1976 nach amerikanischem Vorbild Depositarbibliotheken eingerichtet worden. In jedem Stadt- und Landkreis soll eine Bibliothek die Plenumsprotokolle und die Drucksachen in ihrem Bestand vollständig verzeichnen. Bis Ende 1984 wurden insgesamt 108 Depositarbibliotheken eingerichtet. 31 Die Zahl der Depositarbibliotheken ist rückläufig; heute sind es noch 47 Bibliotheken. 32 Die öffentlichen Parlamentsdrucksachen sind so umfangreich, dass sie viel Platz beanspruchen. Deshalb werden sie selten von öffentlichen Bibliotheken bereitgehalten. Seit die Gesetzesmaterialien im vollen Wortlaut im Internet unentgeltlich zum Abruf zur Verfügung stehen 33 und in Bibliotheken in der Regel ein öffentlicher Internetzugang vorhanden ist, 34 erübrigt sich eine aufwändige dezentrale Sammlung. Neben der begrenzten Möglichkeit der Einsichtnahme in Parlamentsarchiven, Parlamentsbibliotheken oder öffentlichen und wissenschaftlichen Fachbibliotheken können die Parlamentsdokumente auch einzeln oder im Abonnement von den Geschäftsstellen der Parlamente oder durch private Verlage bezogen werden. Der Bezug ist kostenpflichtig. Bezieher sind vor allem amtliche Stellen. 35 bb) Recherchierbarkeit von Gesetzgebungsmaterialien Drucksachen werden grundsätzlich anhand ihrer Nummerierung aufgefunden. Ist die Nummer einer Drucksache noch unbekannt, muss die Fundstelle anhand von Thema, Datum oder Urheber recherchiert werden. Bundestagsdrucksachen werden durch Veröffentlichung der Fundstellen im Bundesanzeiger für die Öffentlichkeit dokumentiert. Dort werden die Tagesord30

Eingeschränkt öffentlich zugänglich sind die Parlamentsbibliotheken der Parlamente von Brandenburg, Bremen, Hamburg und Niedersachsen, dazu Busse / Ernestus / Plassmann / Seefeld, Hb Bibliothekswesen, 1999, S. 124. 31 Kißler, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, S. 1003. 32 Auskunft des Deutschen Bundestages, Referat I D 1, vom 27. März 2007. 33 Zur elektronischen Recherche in Datenbanken siehe B. I. 1. b) bb) (S. 37). 34 Busse / Ernestus / Plassmann / Seefeld, Hb Bibliothekswesen, 1999, S. 301; Plassmann / Rösch / Seefeld / Umlauf, Bibliotheken und Informationsgesellschaft, 2006, S. 23 – 31. 35 Kißler, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, S. 1003.

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

nung und die Ergebnisse der Plenarsitzungen verzeichnet und die Fundstellen der Parlamentsdrucksachen aufgeführt. In Bibliotheken, die den täglich erscheinenden, sehr umfangreichen Bundesanzeiger vorhalten, können also auch ältere Fundstellen aufgefunden werden. Zusätzlich erscheint im Bundesanzeiger monatlich ein Nachweis des Standes der Gesetzgebung, aus dem – geordnet nach Datum – ersichtlich ist, in welchem Beratungsstand sich ein Bundesgesetz gegenwärtig befindet. Dort werden auch die Nummern der Drucksachen und Plenarprotokolle verzeichnet, also die Fundstellen, mit deren Hilfe die Dokumente in den Gesetzesmaterialien aufgefunden werden können. Eine gedruckte Sammlung „Stand der Gesetzgebung des Bundes“ 36, mit der einfacher recherchiert werden konnte als mit Hilfe der Veröffentlichung des Standes der Gesetzgebung im Bundesanzeiger, erschien bis zum Ende der 14. Wahlperiode (2002). Diese Lose-Blatt-Sammlung wurde vom Bundestag und Bundesrat herausgegeben und mit regelmäßig erscheinenden Nachlieferungen bis 2002 aktualisiert. In ihr wurden die parlamentarischen Beratungen aller Gesetzgebungsvorhaben nach Sachgruppen geordnet und mit dem jeweiligen Verfahrensstand dokumentiert. Alle Beratungsschritte wurden mit den Dokumentennummern der Bundestags- und Bundesratsdrucksachen und der Plenarprotokolle sowie mit dem Datum der Beratungen und Abstimmungen verzeichnet. Seit eine täglich aktualisierte Version dieser Sammlung über die Webseiten des Bundestages unentgeltlich einsehbar ist, 37 wurde die gedruckte Publikation nur noch einmal jährlich aktualisiert und inzwischen gänzlich eingestellt. In den Bundesländern ist das Auffinden der Fundstellen von Parlamentsdrucksachen und Plenarprotokollen für die Öffentlichkeit ohne die Nutzung elektronischer Quellen schwieriger, denn ihre Register werden nicht öffentlich publiziert. 38 Die Länder führen keine gedruckten Nachweise des Standes der Gesetzgebung. Ihr Aufkommen an Gesetzen ist allerdings auch geringer. Um die Fundstellen der Gesetzesmaterialien zu erlangen, ist man auf fachkundige Hilfe der Parlamentsbibliotheken oder Parlamentsarchive angewiesen. Diese führen die nach Sachgebieten geordneten Register. 39 Die Drucksachen und Plenarprotokolle in Papierform einzusehen und zu recherchieren, verliert an Bedeutung angesichts der Möglichkeit, die elektronischen Parlamentsdokumentationen mittels Internet zu nutzen. Der Bundestag 36

Herausgegeben vom Deutschen Bundestag und Bundesrat, Gruppe Datenverarbeitung, Baden-Baden. 37 Bis zur parlamentarischen Sommerpause 2007 als elektronischer Stand der Gesetzgebung, heute als Teil der Datenbank zur Parlamentsinformation (http://dip21.bundestag .de/). 38 Zur Dokumention im Parlamentsspiegel T. Schröder, Parlament und Information, 1998, S. 115 – 129. 39 T. Schröder, Parlament und Information, 1998, S. 178 –181.

I. Zugang zu Gesetzen

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und der Bundesrat haben sich im Jahr 1972 entschlossen, ein gemeinsames elektronisches Dokumentations- und Informationssystem für Parlamentarische Vorgänge (DIP) aufzubauen. In die Entwicklung wurden auch die Landesparlamente einbezogen, so dass ein gemeinsames System unter Berücksichtigung der Anforderungen aller Parlamente entstanden ist. Die äußere Gestalt der elektronisch aufbereiteten Gesetzgebungsmaterialien, der Umfang der Dokumentation und die Methoden und Hilfsmittel sind deshalb einheitlich. Das DIP-Modell wurde durch einen Beschluss der Parlamentspräsidenten im Jahre 1978 für die Bundesrepublik verbindlich eingeführt und in der Folgezeit von allen Landesparlamenten übernommen. Ursprünglich sollte die elektronische Dokumentation lediglich die Abgeordneten bei ihrer Arbeit unterstützen. Heute können alle Interessenten das „Dokumentations- und Informationssystem für Parlamentarische Vorgänge“ über das Internet erreichen, ohne dass dabei Kosten für die Benutzung des Dokumentenservers entstehen. 40 Die Parlamentsdokumente werden zum einen von jedem Landesparlament bereitgestellt, zum anderen sind sie teilweise über das gemeinsame Informationssystem der Landesparlamente „Parlamentsspiegel“ 41 zugänglich. Im Jahre 2004 wurden die Parlamentsmaterialien aller Landesparlamente im gemeinsamen Informationssystem nachgewiesen. Mittlerweile sind mehrere Landesparlamente aus dem gemeinsamen Projekt ausgeschieden. 42 Sie weisen ihre aktuellen Dokumente nur noch über das eigene Parlamentarische Informationssystem nach. Im Dokumentenarchiv des Parlamentsspiegels sind die Plenarprotokolle und Drucksachen für alle zurückliegenden Wahlperioden dokumentiert. Die vollen Texte der Drucksachen und Plenarprotokolle können abgerufen werden, doch muss dafür die Dokumentennummer bekannt sein. Ist diese unbekannt, lässt sie sich mit Hilfe des elektronischen Dokumentenarchivs des jeweiligen Parlaments ermitteln. Die Parlamente stellen die Parlamentsdokumente im Volltext nur für die letzten drei Wahlperioden zur Verfügung. Dafür bieten sie die Möglichkeit, Parlamentsdokumente nach Schlagworten zu recherchieren. Als Ergebnis der Schlagwortsuche werden für jede Wahlperiode getrennt die gefundenen Dokumente zusammengestellt. Diese Liste zeigt den Verlauf des jeweiligen Gesetzesvorhabens mit Drucksachen- und Protokollnummern, Datum und Initiatoren und der Fundstelle des verkündeten Gesetzes. 43 Sie verzeichnet damit auch den aktuellen Stand der Beratungen eines Gesetzes im Parlament. Von der Zusammenstellung wird direkt auf die einzelnen Dokumententexte verwiesen. Es empfiehlt sich, mit der Suche nach Parlamentsdokumenten im Angebot des Parlamentsspiegels 40

T. Schröder, Parlament und Information, 1998, S. 181 –186. http://www.parlamentsspiegel.de/. 42 Baden-Württemberg; Bayern; Berlin; Hessen; Rheinland-Pfalz; Sachsen; SchleswigHolstein. 43 Eine solche Fundstellenrecherche ermöglichen derzeit alle Landesparlamente, mit Ausnahme des saarländischen Landtags, der nur eine chronologische Übersicht bietet. 41

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

zu beginnen. Dort wird der aktuelle Bestand an Dokumenten, soweit vorhanden, aufgelistet. Von dort gelangt man außerdem direkt zu den jeweiligen Dokumentationssystemen der Landesparlamente, um dort die Dokumentennummern mit Hilfe der Schlagwortsuche zu finden. Die Landesparlamente, mit der Ausnahme des Landtags von Nordrhein-Westfalen, verweisen nicht auf das Angebot des Parlamentsspiegels. Die Parlamente von Hessen, Nordrhein-Westfalen und die der neuen Bundesländer haben die vollständigen Texte der Drucksachen und Plenarprotokolle aller Wahlperioden katalogisiert. Erst ab dem Jahr 2004 sind die öffentlichen Parlamentsdrucksachen und Plenarprotokolle aller deutschen Parlamente vollständig elektronisch zugänglich dokumentiert. Die Parlamentsdokumente können am Bildschirm gelesen, gespeichert und ausgedruckt werden. Die kostenfreien Internetangebote der Parlamente werden häufig genutzt, wobei die Dokumentations- und Informationssysteme der Parlamente zu den am stärksten frequentierten Angeboten zählen. Vor allem Journalisten, Lehrer, Studenten, Professoren, Steuerberater und Rechtsanwälte nutzen dieses Angebot. 44 Eine besondere Dienstleistung bieten der Bayerische Landtag und die Bremer Bürgerschaft: per E-Mail kann man sich über das Erscheinen neuer Parlamentsdrucksachen zu ausgewählten Themengebieten kostenfrei informieren lassen. c) Die Urschrift Als Dokument entsteht mit der Ausfertigung der Urschrift durch den Bundespräsidenten die Originalurkunde des Bundesgesetzes. Die Ausfertigung von Landesgesetzen wird in den Bundesländern entweder vom Ministerpräsidenten allein, 45 von der Landesregierung 46, vom Ministerpräsidenten gemeinsam mit den zuständigen Ministern 47 oder vom Landtagspräsidenten durchgeführt. 48

44 Die Website des Bundestages wurde 1997 von rund 780.000 Nutzern frequentiert, 2005 von 9,7 Millionen Nutzern, so Fiedler, in: heise-online-newsticker vom 30. Januar 2006. 45 In Bayern gemäß Art. 76 Abs. 1 bayVerf und in Rheinland-Pfalz nach Art. 113 Abs. 1 rpVerf. 46 So Baden-Württemberg nach Art. 63 Abs. 1 bwVerf, Hamburg nach Art. 52 hambVerf und Bremen nach Art. 123 Abs. 2 bremVerf; siehe auch Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 nach Rdnr. 147. 47 Hessen gemäß Art. 120 hessVerf, Mecklenburg-Vorpommern nach Art. 58 Abs. 1 mvVerf, Nordrhein-Westfalen gemäß Art. 71 Abs. 1 nwVerf, Niedersachsen nach Art. 36 Abs. 1 S. 1 ndsVerf und Saarland gemäß Art. 102 S. 1 saarVerf. 48 Brandenburg nach Art. 81 bbgVerf, Berlin nach Art. 46 Abs. 2 blnVerf, Sachsen nach Art. 76 Abs. 1 sächsVerf, Sachsen-Anhalt nach Art. 82 Abs. 1 saVerf und Thüringen nach Art. 85 Abs. 1 thürVerf.

I. Zugang zu Gesetzen

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Die Urschrift wird mit einem Verkündungsauftrag an die Schriftleitung des jeweiligen Verkündungsorgans übersandt. Ist die Verkündung erfolgt, wird die Urschrift eines Bundesgesetzes im Bundesarchiv, die eines Landesgesetzes im Landesarchiv aufbewahrt. Die Urschriften werden dem Archiv nicht sofort zugeleitet, sondern erst, wenn sie vom Verkündungsorgan nicht mehr benötigt werden. In der Praxis erfolgt eine Zuleitung der Urschrift frühestens am Ende des Jahres, in dem das Gesetz verabschiedet wurde. Auf Antrag und mit Angabe des Nutzungszwecks können die Archive die Urschriften der Gesetze zugänglich machen. Meist muss ein berechtigtes Interesse nachgewiesen werden. Die Art der Benutzung von Urschriften reicht je nach Nutzungszweck von einer Vorlage im Original bis zur Abgabe einer Kopie. Zweck der Archivierung ist es nicht, Informationen, sondern Informationsträger zur Verfügung zu stellen. Die Benutzung des Archivgutes kann aus konservatorischen Gründen versagt werden. 49 Die nur einmalig ausgefertigte Gesetzesurkunde ist gesiegelt und, soweit sie aus mehreren Blättern besteht, mit Schnur in den Landesfarben gebunden. 50 Eine Reproduktion wäre unverhältnismäßig aufwändig angesichts der Tatsache, dass die Information zumutbar aus anderen öffentlich zugänglichen Quellen beschafft werden kann. 51

2. Verkündung von Gesetzen des Bundes Alle Bundesgesetze werden im Bundesgesetzblatt verkündet. Das Bundesgesetzblatt ist als amtliches Veröffentlichungsorgan des Bundes für Bundesrechtsnormen und sonstige amtliche Bekanntmachungen von wesentlicher Bedeutung. 52 Es wird vom Bundesministerium der Justiz herausgegeben. 53 Das Bundesgesetzblatt wird in zwei getrennten Serien verlegt, dem Bundesgesetzblatt Teil I und dem Bundesgesetzblatt Teil II. 54 Sie erscheinen je nach Anfall des verkündeten Stoffes im Moment 15 bis 20 mal im Quartal. 49

Beispielsweise § 7 Abs. 1 nwArchivG. Zu den formalen Anforderungen an die Ausfertigung der Urschrift von Bundesgesetzen § 59 GGO. 51 Ein entsprechender Versagensgrund ergibt sich vielfach aus den Archivbenutzungsverordnungen, ausführlich Oebbecke / Nienkemper, in: Archivpflege 2004, S. 15. 52 Zur wesentlichen Bedeutung, siehe die Aufzählung in § 76 Abs. 1 Nr. 3 bis 7 GGO. 53 Vor der Novellierung der GGO im September 2000 war in § 58 der Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien – Besonderer Teil (GGO II) in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Oktober 1976 (GMBl. 1976, 550), zuletzt geändert am 25. März 1996 (GMBl. 1996, 449), außer Kraft getreten am 1. September 2000, die Zuständigkeit für das Bundesgesetzblatt geregelt, eine solche Regelung existiert nun in der GGO nicht mehr. 50

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

Im Bundesgesetzblatt Teil I werden alle Bundesgesetze und die Rechtsverordnungen von wesentlicher und dauernder Bedeutung verkündet, soweit die Gesetze und Verordnungen nicht völkerrechtliche Verträge und deren In-KraftSetzung oder Durchsetzung betreffen. Das Bundesgesetzblatt Teil I ist nicht nur Verkündungsorgan, sondern Organ für amtliche Bekanntmachungen des Bundes. Es enthält Entscheidungen über die sachliche Zuständigkeit nach Art. 129 Abs. 1 GG 55, die Entscheidungsformeln der Urteile des Bundesverfassungsgerichts nach § 31 Abs. 2 S. 1 BVerfGG 56, Anordnungen und Erlasse des Bundespräsidenten, Bekanntmachungen über innere Angelegenheiten des deutschen Bundestages und des Bundesrates sowie andere Bekanntmachungen, soweit dies vorgeschrieben ist. 57 In der Regel müssen Gesetze vollständig im Bundesgesetzblatt veröffentlicht werden. Ausschließlich im Verteidigungsfall ist jede andere Form der Bekanntmachung erlaubt, wenn das Gesetz sonst nicht rechtzeitig erscheinen kann. 58 Die Verkündung im Bundesgesetzblatt ist nachzuholen. Ausnahmen von der vollständigen Veröffentlichung hat die Rechtsprechung zugelassen für Regelungen, die so umfangreich sind, dass sie den normalen Erscheinungsumfang eines Gesetzblattes sprengen oder aus technischen Gründen nur mit unverhältnismäßig hohem Kostenaufwand einem jeden Exemplar des Bundesgesetzblattes automatisch beigefügt werden könnten. Sie werden in Sonderbänden zum Bundesgesetzblatt veröffentlicht, die nicht an die regelmäßigen Bezieher des Verkündungsblattes versandt werden, sondern nur auf Anforderung beim Bundesanzeigerverlag bezogen werden können. 59 Von der Veröffentlichung der Einzelpläne des Bundeshaushaltsplans als Anlage zum Haushaltsgesetz wird ganz abgesehen. 60 Eine weitere Ausnahme von der vollständigen Veröffentlichung von Gesetzen wird praktiziert, wenn Gesetze, statt einen Tatbestand selbst festzulegen, auf andere Vorschriften wie Landesnormen, Verwaltungsvorschriften oder private Regelungswerke verweisen. 61 54 Das Bundesgesetzblatt erschien 1949 in Nachfolge des Reichsgesetzblattes, seit 1. Januar 1951 wird es in zwei gesonderten Teilen veröffentlicht. 55 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (GG) vom 23. Mai 1949 (BGBl. 1949, 1), zuletzt geändert am 28. August 2006 (BGBl. I 2006, 2034). 56 Gesetz über das Bundesverfassungsgericht (Bundesverfassungsgerichtsgesetz – BVerfGG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl. I 1993, 1473), zuletzt geändert am 23. November 2007 (BGBl. I 2007, 2614). 57 § 76 Abs. 1 GGO. 58 Art. 115d Abs. 3 GG verweist für die Verkündung von Bundesgesetzen im Verteidigungsfall auf Art. 115a Abs. 3 S. 2 GG. 59 BFHE 171, 84 (90); Ramsauer, in: Azzola / Birk / Bothe, GG, 2001, Art. 82 Rdnr. 27, m.w. Nachw. 60 BVerfGE 20, 56 (93). 61 BVerfGE 22, 330 (346); Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 22 m.w. Nachw.

I. Zugang zu Gesetzen

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Im Bundesgesetzblatt Teil II werden Bundesgesetze und Rechtsverordnungen verkündet, die völkerrechtliche Übereinkünfte und Verträge oder das Zollwesen betreffen. 62 In diesem wurden auch die Verträge zur Herstellung der Einheit Deutschlands, die sonstigen Verträge mit der DDR und die Verträge der DDR mit Drittstaaten, soweit sie fortgelten, veröffentlicht. Verträge der Europäischen Gemeinschaften mit Drittstaaten sind nicht im Bundesgesetzblatt Teil II, sondern im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht. Die Veröffentlichung der Vertragstexte erfolgt nicht in allen Sprachfassungen; in der Regel werden die amtliche deutsche Übersetzung sowie der englische und französische Wortlaut abgedruckt. 63 Die Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH besorgt den Druck und Vertrieb der Bundesgesetzblätter. Nach dem Druck werden sie mit der Post an Abonnenten und Besteller versandt. Die Verkündung der Gesetze ist mit der Ausgabe des Verkündungsblattes vollzogen; als Ausgabetag ist in der Kopfleiste des Bundesgesetzblattes der dem Einlieferungstag bei der Post nachfolgende Tag angegeben. 64 Das Bundesgesetzblatt Teil I erscheint derzeit in einer Auflage von 39.000 Exemplaren, davon gehen 37.000 Exemplare an 29.400 Bezieher. 65 Entsprechend seiner geringeren Bedeutung werden von dem Bundesgesetzblatt Teil II 7.500 Exemplare gedruckt. 5.700 Exemplare gehen an etwa 3.000 Bezieher. 66 Einzelne Exemplare können auch im Versandbüro des Verlages gekauft werden. 67 An der Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH hält die Bundesrepublik Deutschland mit 35,1 Prozent die Mehrheit der Anteile. Die Bundesrepublik hat die Herstellung und den Vertrieb des Bundesgesetzblattes vertraglich an die Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH übertragen. Durch diesen Vertrag wurde auch der Vertrieb des Bundesgesetzblattes auf elektronischem Wege, einschließlich der kostenfreien Publikation im Internet, an den Bundesanzeiger Verlag übertragen. Das Bundesministerium der Justiz stellt dem Verlag das zu veröffentlichende Material in elektronischer Form zur Verfügung. Die Bundesrepublik zahlt dem Bundesanzeiger Verlag kein Entgelt für den Druck und Vertrieb des Bundesgesetzblattes, sondern die Bezieher der Bundesgesetzblätter kommen für die Kosten der Herstellung auf. So zahlt auch die Bundesrepublik Deutsch-

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§ 76 Abs. 2 GGO. BMJ, HbdRf., 1999, S. 212; Walker, in: JurPC 2005, Web-Dok. 155, Abs. 11. 64 Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 20. 65 Auskunft der Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH vom 13. April 2005, mit leicht abnehmender Tendenz wegen der Möglichkeit der unentgeltlichen Nutzung des Bundesgesetzblattes als elektronische Version über das Internet. 66 Auskunft der Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH vom 13. April 2005. 67 Schneider, Gesetzgebung, 2002, Rdnr. 484. 63

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

land für die vom Verlag für ihre Behörden bezogenen Bundesgesetzblätter einen jährlichen Bezugspreis, wenn auch mit einem dreißigprozentigen Preisnachlass. 68 Umgekehrt zahlt der Bundesanzeiger Verlag kein Entgelt an die Bundesrepublik für die Überlassung des Drucks und des Vertriebs des Bundesgesetzblattes, anders als für die Überlassung des Drucks und Vertriebs des Bundesanzeigers. 69 Nach Auskunft des Bundesanzeigerverlags werden mit Herstellung und Vertrieb des Bundesgesetzblattes keine Gewinne erwirtschaftet. Detaillierte Bilanzen werden von der Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH nicht veröffentlicht. 70 Um einen Gewinn des Unternehmens mit dem Bundesgesetzblatt anhand der Jahresbilanz nachvollziehen zu können, müssten die Kosten für die Herstellung des Bundesgesetzblattes getrennt von den Herstellungskosten für den Bundesanzeiger ausgewiesen werden. 71 Nur der Reingewinn des gesamten Unternehmens wird in der Jahresbilanz ausgewiesen. 72 Mit dem Vertrieb des Bundesgesetzblattes wird ein Umsatz von 4.188.000 Euro erzielt. 73 Dies macht im Verhältnis zu den übrigen Umsatzerlösen etwa 4 Prozent des gesamten Umsatzes aus. Der größte Umsatz wird mit dem Vertrieb des Bundesanzeigers erwirtschaftet. 74 a) Auffindbarkeit des Bundesgesetzblattes Nach Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG müssen alle Bundesgesetze im Bundesgesetzblatt verkündet werden. Dass das Bundesgesetzblatt aus mehren Teilen besteht, geht aus der Regelung nicht hervor, ebenso wenig, welche Gesetze im Bundesgesetzblatt Teil I und welche im Bundesgesetzblatt Teil II verkündet werden. 68

Bundeshaushaltsplan 2003, Titelfunktion 11901 – 013 im Gesetz über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2003 (Haushaltsgesetz 2003) vom 5. Mai 2003 (BGBl. I 2003, 574). 69 Bundeshaushaltsplan 2003, Titelfunktion 11901 – 013. 70 Die Einsichtnahme in die Verträge des Bundesanzeigers mit der Bundesrepublik Deutschland nach dem Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (InfFG) vom 5. September 2005 (BGBl I 2005, 2722), wurde bisher wegen entgegenstehender Geschäftsgeheimnisse vom Bundesministerium der Justiz abgelehnt. 71 Jahresabschluss der Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH für das Geschäftsjahr vom 1. Januar 2003 bis 31. Dezember 2003, erstellt durch PwC Deutsche Revision Aktiengesellschaft Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, 14. Mai 2004. 72 Der Bundesanzeiger hat im Geschäftsjahr 2003 einen Reingewinn von 13.430.909,88 Euro erwirtschaftet. 73 Jahresabschluss der Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH für das Geschäftsjahr vom 1. Januar 2003 bis 31. Dezember 2003 und Anhang Blatt 7, erstellt durch PwC Deutsche Revision Aktiengesellschaft Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, 14. Mai 2004. 74 Der Umsatz aus Druck und Vertrieb des Bundesanzeigers betrug 2003 mit 90.080.000 Euro etwa 84 Prozent des gesamten Umsatzerlöses des Unternehmens.

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Diese Festlegung ergibt sich lediglich aus der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Ministerien, 75 die keinen Gesetzesrang hat. Ebenfalls verfassungsrechtlich festgelegt ist eine Verkündung auf vereinfachte Weise im Verteidigungsfall; die reguläre Verkündung im Bundesgesetzblatt muss in diesem Fall nachgeholt werden. 76 Die Bezugsbedingungen der Bundesgesetzblätter sind auf der Rückseite der gedruckten Exemplare angegeben. Bundesgesetzblätter können käuflich erworben werden: in der gedruckten, amtlichen Form und als nichtamtliche elektronische Ausgabe des Bundesgesetzblattes. Die gedruckte Ausgabe ist im Abonnement von der Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH zu beziehen; der Abonnent erhält regelmäßig alle neu erscheinenden Bundesgesetzblätter zugesandt. Einzelexemplare des Bundesgesetzblattes können bei der Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH bestellt oder im Verkaufsgeschäft des Verlages in Köln erworben werden. 77 Bestellbar sind beim Bundesanzeigerverlag auch zurückliegende Ausgaben der Bundesgesetzblätter. 78 Neben der Druckausgabe stellt der Bundesanzeiger Verlag eine elektronische Datenbank mit den Bundesgesetzblättern Teil I, die seit 1998 erschienen sind, und den seit 2002 publizierten Bundgesetzblättern Teil II im Internet bereit. Ein Zugriff über das Internet auf das Bundesgesetzblatt Teil I und Teil II als elektronisches Dokument ist im Abonnement mit Passwort und Kostenabrechnung möglich. 79 Mehr als ein Drittel der Abonnenten der Papierausgabe des Bundesgesetzblattes sind Anwälte. Grund dafür ist die gesetzliche Vorhaltepflicht für Notare gemäß § 32 BNotO. 80 Außerdem beziehen hauptsächlich öffentliche Verwaltungen 81 und Steuerberater 82 das Bundesgesetzblatt im Abonnement; Universitäten, Schulen und Bibliotheken dagegen nur selten; 83 Privatpersonen in zu vernachläs75

§ 76 Abs. 1 und 2 GGO. Art. 115d Abs. 3 GG, näher ausgeformt im Gesetz über vereinfachte Verkündungen und Bekanntgaben (VerkVereinfG) vom 24. Juli 1975 (BGBl. I 1975, 1919), zuletzt geändert am 23. Juli 1992 (BGBl. I 1992, 1370). 77 Die Bezugskosten des gedruckten Bundesgesetzblattes Teil I oder II belaufen sich bei der Bestellung von Einzelstücken auf derzeit 1,40 Euro je angefangene 16 Seiten, zuzüglich Versandkosten. 78 Der Preis für ein halbjährliches Verlagsabonnement beträgt derzeit jeweils 45 Euro für das Bundesgesetzblatt Teil I und Teil II. 79 Das Halbjahresabonnement kostet 67,50 Euro, eine CD-ROM mit Fundstellennachweis wird mitgeliefert. 80 Bundesnotarordnung (BNotO) vom 13. Februar 1937, zuletzt geändert am 26. März 2007 (BGBl. I 2007 359). 81 22 Prozent der Abonnenten. 82 15 Prozent der Abonnenten. 83 Bibliotheken 2 Prozent, Universitäten und Schulen zusammen ebenfalls 2 Prozent. 76

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sigender Anzahl. Die weniger als 2000 Einzelexemplare werden im Wesentlichen von Buchhandlungen, Privatpersonen und der öffentlichen Verwaltung gekauft. 84 Bundesgesetzblätter können auch unentgeltlich eingesehen werden. Dafür bestehen drei Möglichkeiten: Bundesgesetzblätter sind in öffentlichen Bibliotheken, in Archiven oder als elektronische Dokumente per Internet einsehbar. Fast alle wissenschaftlichen Bibliotheken halten das Bundesgesetzblatt Teil I vor. 85 Das Bundesgesetzblatt Teil II ist in ungefähr zwei Drittel aller wissenschaftlichen öffentlichen Bibliotheken vorhanden. Doch dienen die wissenschaftlichen Bibliotheken der Versorgung der Wissenschaftler ihrer jeweiligen Institution mit wissenschaftlicher Fachliteratur. Sie unterstützen primär ihren Fachbenutzerkreis bei der Suche nach bestimmter Literatur. 86 Für eine Benutzung durch die Öffentlichkeit sind diese Bibliotheken nicht vorgesehen. Dagegen sind die öffentlichen Bibliotheken auf ein breites, alle Bevölkerungsschichten umfassendes Benutzerspektrum ausgerichtet. 87 Als Einrichtung der Daseinsvorsorge, die größtenteils durch kommunale Träger gewährleistet wird, bieten sie dem Bürger die Möglichkeit, sich aus allgemein zugänglichen Quellen unterrichten zu können und somit am sozialen Leben teilzunehmen. Sie beraten die Benutzer bei der Auswahl der Lektüre und beantworten Fragen nach der Auffindbarkeit von Daten und Fakten. 88 Da die nichtwissenschaftlichen öffentlichen Bibliotheken sich nur zu einem Teil an den recherchierbaren Online-Verbundkatalogen beteiligen, kann für diese kein genaues Bestandsbild der Bundesgesetzblätter verzeichnet werden. Einige Indizien sprechen gegen die flächendeckende Versorgung der Bevölkerung mit Bundesgesetzblättern: Man könnte vermuten, dass es auch für Gesetzblätter auf regionaler Ebene Depositarbibliotheken gibt, die die Gesetzblätter wenigstens auf der Ebene der Landkreise erreichbar machen; solche existieren jedoch nicht. Eine Pflicht für Bibliotheken, Bundesgesetzblätter zu halten, ist nicht geregelt. Eine solche Haltepflicht existiert für Notare, die aber nicht dazu dient, dass diese die Gesetzblätter für die Öffentlichkeit bereithalten. 89 In der Regel halten nur die Landesbibliotheken 84 Buchhandlungen und Fachinformationsdienste zu 23 Prozent, Private zu 14 Prozent, die öffentliche Verwaltung zu 11 Prozent; alle Angaben nach Auskunft der Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH vom 13. April 2005. 85 In Deutschland bestehen etwa 4000 wissenschaftliche öffentliche Bibliotheken, dazu gehören Universitätsbiblotheken, Hoch- und Fachschulbibliotheken, Regionalbibliotheken, Spezialbibliotheken; Deutsche Bibliotheksstatistik, Auswertung 2003, http://www .bibliotheksstatistik.de/, Stand 18. März 2005. 86 Busse / Ernestus / Plassmann / Seefeld, Hb Bibliothekswesen, 1999, S. 343. 87 12.442 öffentliche Bibliotheken in Deutschland im Jahr 1997, davon 6118 in kommunaler Trägerschaft, Busse / Ernestus / Plassmann / Seefeld, Hb Bibliothekswesen, 1999, S. 145. 88 Busse / Ernestus / Plassmann / Seefeld, Hb Bibliothekswesen, 1999, S. 135, 343. 89 § 32 BNotO.

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die Bundesgesetzblätter vor. Kreis- oder Bezirksbibliotheken führen manchmal die aktuellen Bundesgesetzblätter, nicht jedoch weiter zurückliegende Jahrgänge. Öffentliche Bibliotheken in kommunaler Trägerschaft halten regelmäßig keine Bundesgesetzblätter bereit. Allerdings ist der Auskunfts- und Informationsdienst nicht an die selbst ausgebauten Bestände gebunden, die einen großen Platzbedarf aufweisen und im Verhältnis dazu wenig nachgefragt werden. Es besteht die Möglichkeit der Fernleihe; bei einer entsprechenden Nachfrage könnte die Versorgung mit Bundesgesetzblättern sichergestellt werden. Da öffentliche Bibliotheken jedoch meist die Fundstellennachweise nicht vorhalten, ist die Recherche nach den benötigten Bundesgesetzblättern nicht durchführbar. Alle Bundesgesetzblätter sind in den nicht öffentlich zugänglichen Archiven der Parlamente vorhanden. 90 Zudem werden die Bundesgesetzblätter im Bundesarchiv verwahrt, die dort entsprechend der Nutzungsbedingungen eingesehen werden können. Als direktes Angebot stellen weder das Bundesministerium der Justiz noch der Deutsche Bundestag die Bundesgesetzblätter über das Internet entgeltfrei bereit. Sie verweisen lediglich auf das nichtstaatliche Angebot der Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft. 91 Die Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft vertreibt die Bundesgesetzblätter Teil I und Teil II kostenpflichtig als elektronische Version. Das Angebot ermöglicht es, komfortabel im Datenbestand der Gesetzblätter ab 1949 zu suchen. 92 Außerdem bietet sie die unentgeltliche Nutzung der Bundesgesetzblätter in eingeschränktem Umfang an. Das Bundesgesetzblatt kann in dieser Version nicht ausgedruckt werden. Die Möglichkeit, in der kostenlosen elektronischen Datenbank nach Themen oder Begriffen zu suchen, besteht nicht. 93 Im elektronischen Parlamentsinformationssystem des Bundestages (DIP) ist der Auszug des Bundesgesetzblattes einsehbar, in dem ein Gesetz verkündet wurde. 94 Dieses Dokument ist jedoch geschützt und kann, im Gegensatz zu den weiteren bereitgestellten Parlamentsdokumenten, nicht ausgedruckt oder gespeichert werden.

90 Schindler / Kashindi Wayloki, Wegweiser für Abgeordnete, 1999, S. 130; zu den Nutzungsbedingungen siehe B. I. 1. b) aa) (S. 34). 91 Dort muss zwischen der Werbung für andere kommerzielle Produkte die Seite mit Bundesgesetzblättern als kommerzielle Vollversion und unentgeltliche Nur-Lese-Version gefunden werden. 92 Der elektronische Bezug des Bundesgesetzblattes Teil I kostet derzeit 67,50 Euro im Halbjahresabonnement, der Abonnent erhält ab Abonnementbeginn den einmal jährlich erscheinenden Fundstellennachweis A auf CD-ROM und die unentgeltliche, vollumfängliche Nutzung des Bundesgesetzblattes Teil II ab 1949. 93 Zu früheren weitergehenden Sperrmechanismen siehe: M. Herberger, in: NJW 1998, S. 2802. 94 Als Teil der Beratungsabläufe von Gesetzgebungsvorhaben.

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

Kostenlos ist das Bundesgesetzblatt Teil I außerdem ab 1980 als staatliches Angebot der Landesparlamente im Internet erhältlich. 95 Über eine Suchmaske wird mit der Angabe des Jahres und der Seitenzahl ein gewünschtes Dokument in einer Version bereitgestellt, die am Bildschirm angezeigt, gespeichert und ausgedruckt werden kann. Auf dieses Angebot verweist der Bundesgesetzgeber nicht. Das Bundesgesetzblatt Teil II wird dagegen nicht in staatlicher Verantwortung elektronisch veröffentlicht. b) Der thematische Zugang zu Gesetzen Die Möglichkeit, das Bundesgesetzblatt einzusehen, macht die Rechtsnorm selbst noch nicht zugänglich. Nicht immer weiß der nach dem Text einer Rechtsnorm Suchende, in welchem Jahrgang und auf welcher Seite im Bundesgesetzblatt der Text der Rechtsnorm verkündet wurde. Die Suche nach Rechtsnormen beginnt in der Regel mit einer Rechtsfrage. Ein Auffinden der Fundstelle ist in diesem Fall nur mit Hilfe von thematisch geordneten Verzeichnissen aller Bundesgesetze möglich. Vom Bundesministerium der Justiz wird ein amtliches Jahressachverzeichnis und eine „zeitlichen Übersicht“ zum Bundesgesetzblatt herausgegeben. Damit können die Fundstellen der Rechtsnormen ermittelt werden, die im jeweiligen Jahr erlassen wurden. Zur Nutzung ist also die Kenntnis des Erscheinungsjahres erforderlich. Ist das Datum des Normerlasses nicht bekannt oder soll verifiziert werden, wie viele Änderungen ein Gesetz seit seiner Verkündung erfahren hat, kann dieses in dem seit 1952 existierenden Verzeichnis „Fundstellen der Bundesgesetzgebung“ recherchiert werden. 96 Der Fundstellennachweis erscheint einmal jährlich. Er ist nach Sachgebieten gegliedert und mit einem Stichwortverzeichnis versehen. Verzeichnet werden die Überschrift, das Ausfertigungsdatum, die Fundstelle der Urfassung, die Fundstelle im Bundesgesetzblatt und alle zur entsprechenden 95 Dieses Angebot gehört zum gemeinsamen Informationsportal der Landesparlamente, dem Parlamentsspiegel. Es ist erreichbar unter der Adresse http://www .parlamentsspiegel.de/, ausführlicher siehe B. I. 3. a) (S. 49). 96 Als amtlicher Nachweis der Bundesgesetzgebung, gemäß dem Beschluss des Deutschen Bundestages vom 6. Februar 1952, BTDrucks Nr. 3018; zuerst unter dem Titel „Fundstellennachweis über die Bundesgesetzgebung“ (Stand von 31. Dezember 1951 bis 1. Januar 1958), danach „Fundstellen der Bundesgesetzgebung“ als Fortschreibung der Sammlung des Bundesrechts und Nachweis der Bundesgesetzgebung mit dem Stand vom 1. Januar 1959, weiter als „Fundstellen der Bundesgesetzgebung und Fortschreibung der Sammlung des Bundesrechts“ mit Stand vom 1. Januar 1960 bis 1. Januar 1965, weiter als „Fundstellennachweis der Sammlung des Bundesrechts und der Bundesgesetzgebung“ mit Stand vom 1. Januar 1966 bis 1. Januar 1967, seit 1968 als „Fundstellennachweis A“ und „Fundstellennachweis B“.

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Rechtsnorm ergangenen Änderungen seit der letzten amtlichen Veröffentlichung des vollständigen Wortlautes. Der Fundstellennachweis zum Bundesgesetzblatt Teil I (Fundstellennachweis A) enthält den Nachweis über alle seit 1949 im Bundesgesetzblatt Teil I verkündeten Gesetze, alle im Bundesgesetzblatt, im Bundesanzeiger und im Verkehrsblatt veröffentlichten Rechtsverordnungen und die im Bundesanzeiger veröffentlichten Verwaltungsvorschriften, die noch in Geltung sind, soweit sie keine völkerrechtlichen Verträge betreffen. Der Fundstellennachweis zum Bundesgesetzblatt Teil II (Fundstellennachweis B) führt alle fortgeltenden völkerrechtlichen Verträge auf. Die zweiseitigen Verträge sind alphabetisch aufgelistet, während die mehrseitigen einer chronologischen Ordnung folgen. Zum leichteren Auffinden der Verträge sind neben einer zeitlichen Übersicht der mehrseitigen Verträge eine Gliederung aller Verträge nach Sachgebieten sowie ein Stichwortverzeichnis enthalten. Soweit erforderlich, wird auf Fundstellen im Bundesgesetzblatt Teil I, im Reichsgesetzblatt, in der League of Nations Treaty Series oder der United Nations Treaty Series, bei multilateralen Übereinkommen auf die Vertragssammlungen des Auswärtigen Amtes verwiesen. Bei allen Vertragsgesetzen und ihren Änderungen, die vom Deutschen Bundestag verabschiedet wurden, ist die Nummer der Bundestagsdrucksache verzeichnet. Diese gibt Auskunft über die Entstehungsgeschichte, die Berichte der Ausschüsse, die Stellungnahmen des Bundesrates und die Begründungen der Vertragsgesetze. Das Auffinden des Verkündungsortes einer Stammnorm und der seit ihrer Verkündung ergangenen Änderungen wird durch die Fundstellennachweise mit der Suche nach Stichworten wesentlich erleichtert. Die einmal jährlich erscheinenden Fundstellennachweise können in gedruckter Form beim Verlag bezogen werden. 97 Fundstellennachweise und Gesamtregister existieren nicht als Online-Versionen, sondern können zum Preis der papiergebundenen Ausgaben als CD-ROM-Versionen von der Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH bezogen werden. 98 Die kostenpflichtige Version der elektronischen Bundesgesetzblätter der Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH ermöglicht die Suche nach Stichworten; dies kann das Fehlen einer thematischen Erschließung der verkündeten Gesetze teilweise kompensieren.

97 Die Fundstellennachweise A und B kosten als Papier- und CD-ROM-Version derzeit je 32 Euro und sind als unentgeltliche Zugabe im Abonnement des gedruckten und des elektronischen Bundesgesetzblattes enthalten. 98 Außerdem bestehen einige, hier nicht betrachtete, kostenpflichtige elektronische Angebote, da deren Anbieter ohne staatliche Beteiligung arbeiten und auf diese Angebote von staatlicher Seite nicht verwiesen wird, bleiben sie hier unberücksichtigt.

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

3. Die Verkündung von Gesetzen der Länder Alle Landesgesetze werden in dem in der Verfassung benannten Verkündungsblatt schriftlich verkündet, in Baden-Württemberg und Bremen im Gesetzblatt, im Saarland im Amtsblatt und in den übrigen Bundesländern im Gesetz- und Verordnungsblatt des jeweiligen Landes. Diese Verkündungsblätter werden von den Landesregierungen, 99 den Justiz- 100 oder Innenministerien 101 oder von den Landesparlamenten 102 herausgegeben. Druck und Versand der Gesetz- und Verordnungsblätter übernehmen private Verlage gegen Entgelt; nur in RheinlandPfalz wird das Gesetz- und Verordnungsblatt von einer öffentlichen Einrichtung, der Justizvollzugsanstalt Diez, gedruckt und von der Staatskanzlei in entgeltpflichtigen Abonnements vertrieben, während die Einzelexemplare vom Landeshauptarchiv bezogen werden können. a) Auffindbarkeit der Landesverkündungsblätter für Gesetze An welchem Ort Gesetze der einzelnen Bundesländer publiziert werden, ergibt sich aus der Landesverfassung; 103 nur in Berlin wird das Verkündungsorgan einfach-rechtlich 104 bestimmt: Alle Gesetze sind im Gesetzblatt des Landes aufzufinden. Ausnahmen von der regulären Verkündung in Verkündungsblättern werden in den zu verkündenden Gesetzen mitgeregelt. So ist es üblich, sehr umfangreiche Anlagen in Sonderbänden zu veröffentlichen, was beispielsweise bei der Verkündung der Liste des fortgeltenden Rechts als Anlagen der Rechtsbereinigungsgesetze der Fall ist. Gesetzblätter können regelmäßig oder einzeln bezogen werden. 105 Die Bezugsbedingungen und die Bezugsadresse sind bei fast allen Gesetz- und Verordnungsblättern auf der Rückseite des Blattes vermerkt; nur dem Bayerischen Gesetz99 Von der Landesregierung herausgegeben in Nordrhein-Westfalen; von den Staatsbzw. Senatskanzleien herausgegeben in Baden-Württemberg, Bayern, Bremen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz oder Sachsen. 100 Berlin, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt. 101 Hessen, Schleswig-Holstein. 102 Brandenburg, Thüringen. 103 Art. 63 Abs. 1 S. 1 bwVerf; Art. 76 Abs. 1 bayVerf; Art. 60 Abs. 2 blnVerf, Art. 81 Abs. 1 bbgVerf; Art. 123 Abs. 3 bremVerf; Art. 52 S. 1 hambVerf; Art. 120 hessVerf; Art. 58 Abs. 1 mvVerf; Art. 45 Abs. 1 S. 1 ndsVerf; Art. 71 Abs. 1 nwVerf; Art. 113 Abs. 1 rpVerf; Art. 102 S. 1 saarVerf; Art. 76 Abs. 1 sächsVerf; Art. 82 Abs. 1 saVerf; Art. 39 Abs. 1 shVerf; Art. 85 Abs. 1 S. 1 thürVerf. 104 § 1 Abs. 1 blnVerkG. 105 Das Jahresabonnement kostet je nach Bundesland zwischen 30 und 80 Euro, das Einzelexemplar kostet bei einem Umfang von 16 Seiten je nach Bundesland zwischen 1 und 3 Euro, zuzüglich Versandkosten.

I. Zugang zu Gesetzen

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und Verordnungsblatt fehlen die Angaben zum Bezug und zur Herausgeberschaft des Blattes. Auch dem Gesetzblatt der Freien Hansestadt Bremen fehlen Angaben zum Bezug des Blattes, ein Impressum ist vorhanden. Problematisch ist die Bestellung älterer Exemplare der Gesetz- und Verordnungsblätter. Ein Nachdruck, wie er für das Bundesgesetzblatt vorgesehen ist, findet nicht statt. 106 Sind die Exemplare vergriffen, können sie nur noch über Bibliotheken, Archive oder Online-Datenbanken aufgefunden werden. Die öffentlichen Bibliotheken halten die Gesetzblätter nur in geringem Umfang vor. 107 Die Gesetz- und Verordnungsblätter der Bundesländer werden jedoch im Parlamentsarchiv des Bundestages und in den Landes- und Parlamentsarchiven verwahrt und sind entsprechend der Benutzungsordnung auf Antrag einsehbar. 108 Im Internet werden die Gesetzblätter entweder von staatlicher Seite bereitgestellt oder sie werden von den Verlagen, die die Herstellung der gedruckten Exemplare besorgen, veröffentlicht. Von staatlicher Seite werden alle Gesetzund Verordnungsblätter vom gemeinsamen Parlamentsinformationssystem der deutschen Landesparlamente, dem „Parlamentsspiegel“, unentgeltlich im Internet zugänglich gemacht. 109 Der Parlamentsspiegel ist das gemeinsame Informationssystem der Landesparlamente, 110 seine Dokumentationsdaten werden in den Landesparlamenten dezentral erarbeitet und zentral bereitgehalten. Die Gesetzund Verordnungsblätter aller Bundesländer und das Amtsblatt des Saarlandes werden dort in elektronischer Form mindestens ab dem Jahrgang 1994 veröffentlicht. 111 Auf dieses Angebot wird im Internet ausschließlich vom Innenministerium Nordrhein-Westfalens verwiesen. Der hessische Landtag bietet alle Nummern des hessischen Gesetz- und Verordnungsblattes ab 1945 unentgeltlich als Teil seines Internetangebotes an. Die für die Verkündung des Blattes zuständige Staatskanzlei hält ein eigenes Angebot für das Lesen der Verkündungsblätter ab dem Jahrgang 2003 bereit, ohne auf das Angebot des Parlaments zu verweisen. 112 Thüringen bietet die Gesetz106 Siehe dazu die Bezugsbedingungen auf der Rückseite der Gesetz- und Verordnungsblätter von Nordrhein-Westfalen und Thüringen. 107 Beispielsweise gibt es in Brandenburg 120 öffentliche Bibliotheken, von denen 64 ihren Bestand im Katalog der öffentlichen Bibliotheken des Landes Brandenburg nachweisen. Von diesen hält nur die Stadt- und Landesbibliothek Potsdam das gesamte Gesetzblatt seit 1991 vor, fünf weitere Bibliotheken besitzen einzelne Jahrgänge (http:/ /www.oe-bibliotheken.brandenburg.de/, Stand vom 2. April 2006). 108 Schindler / Kashindi Wayloki, Wegweiser für Abgeordnete, 1999, S. 130. 109 http://www.parlamentsspiegel.de/. 110 Siehe B. I. 1. b) bb) (S. 37). 111 In Nordrhein-Westfalen alle Gesetz- und Verordnungsblätter ab 1946, in SchleswigHolstein ab 1980 und in Thüringen ab 1991. 112 Angeboten werden die hessischen Gesetz- und Verordnungsblätter Teil I, Lesen, Speichern und Ausdrucken ist möglich (http://starweb.hessen.de/starweb/LIS /dokumentenarchivstart.htm/).

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

und Verordnungsblätter des Landes über sein Parlamentsinformationssystem im gleichen Umfang wie der Parlamentsspiegel an. 113 Die übrigen Länder verfügen entweder über kein eigenes Angebot, 114 oder sie stellen die Dokumente in geringerem Umfang bereit. 115 Das Saarland und das Land Sachsen-Anhalt bieten eine ausschließlich entgeltpflichtige Nutzung von elektronischen Gesetzund Verordnungsblättern an. 116 Obwohl das Angebot dieser Bundesländer weniger umfangreich ist als das des Parlamentsspiegels, weisen sie nicht auf die Möglichkeit der unentgeltlichen Nutzung der elektronischen Landesgesetz- und Verordnungsblätter über den Parlamentsspiegel hin. Die privaten Verlage, die von den Bundesländern mit der Herausgabe der Gesetz- und Verordnungsblätter beauftragt wurden, ermöglichen teilweise auch den elektronischen Abruf der Verkündungsblätter im Internet. Die Benutzung erfolgt in der Regel kostenpflichtig. 117 Das Lesen, nicht aber das Drucken und Speichern der Ausgaben des laufenden Jahres und des zurückliegenden Jahres ist kostenfrei möglich. 118

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http://www.parldok.thueringen.de/parldok/. Bayern, Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein. 115 Die juris GmbH stellt im Auftrag des Landes Baden-Württemberg als Teil des kostenlosen Internetangebotes „Landesrecht Baden-Württemberg Bürgerservice“ die Verkündungsblätter für das laufende und ein zurückliegendes Jahr bereit (http://www.landesrecht -bw.de/). Der sächsische Landtag bietet das Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes ab 1999 zum Lesen, teilweise auch zum Herunterladen und Drucken an. 116 Im Saarland bietet die Staatskanzlei das Amtsblatt ab dem Jahrgang 1999 kostenpflichtig an (http://www.sdv-saar.de/ads_online/); das Ministerium der Justiz SachsenAnhalts gibt das elektronische Gesetz- und Verordnungsblatt ab 1996 heraus (http://www .fb-druck-und-verlag.de/). 117 Ein entsprechendes Angebot stellen kostenpflichtig die Verlage der Gesetz- und Verordnungsblätter von Baden-Württemberg ab Jahrgang 1952, Berlin ab Jahrgang 1998, Niedersachsen ab Jahrgang 2000 (http://www.rechtsvorschriften-niedersachsen.de/) und Sachsen ab Jahrgang 1999 zur Verfügung; ein unentgeltliches Angebot der hamburgischen Gesetz- und Verordnungsblätter Teil I bietet die Druckerei Lütcke & Wulff OHG ab dem Jahrgang 1995 an (http://www.luewu.de/gvbl/index.php). 118 Der Vorschriftendienst Baden-Württemberg GmbH biete das laufende Landesgesetzblatt und den zurückliegenden Jahrgang der Landesgesetzblätter zur unentgeltlichen Einsicht an (http://www.vd-bw.de/); in Berlin stellt der Kulturbuchverlag die letzten fünf Ausgaben des Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes Berlin unentgeltlich als eingeschränkte Leseversion zur Verfügung (http://www.kulturbuch-verlag.de/Online/Gvbl/), in Sachsen können die Verkündungsblätter des laufenden Jahres nach einer Registrierung unentgeltlich eingesehen werden (http://www.sachsen-gesetze.de/). 114

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b) Der thematische Zugang zu Landesgesetzen Nicht nur das Auffinden eines Verkündungsblattes ist erforderlich, um Zugang zu Gesetzestexten zu erhalten. Die Verkündungsblätter müssen einen systematischen Zugang zu den in ihnen enthaltenen verkündeten Gesetzen ermöglichen. Die Zugänglichkeit wird entweder durch Fundstellennachweise oder Rechtssammlungen mit Angabe der Fundstellen der Verkündungsblätter gewährleistet. In Baden-Württemberg erscheint einmal jährlich ein gedruckter Nachweis der „Fundstellen der Gesetze, Rechtsverordnungen und veröffentlichten Verwaltungsvorschriften des Landes Baden-Württemberg“, der vom Innenministerium herausgegeben und verlegt wird. 119 Dieser verzeichnet den Bestand der im Land geltenden Gesetze, Verordnungen und Verwaltungsvorschriften mit ihrer amtlichen Bezeichnung, ihren Ausfertigungsdaten, Fundstellen in den amtlichen Blättern und Fundstellen und Daten der letzten Änderungen in systematischer Ordnung. Welche Normen in das Bekanntmachungsverzeichnis aufgenommen sind, wird angegeben. Die juris GmbH stellt im Auftrag des Landes als Teil des kostenlosen Internetangebotes „Landesrecht Baden-Württemberg Bürgerservice“ die Verkündungsblätter für das laufende und ein zurückliegendes Jahr bereit. Die dort verzeichneten Verkündungsblätter sind mit Hilfe einer Schlagwortsuche, außerdem chronologisch, jedoch nicht thematisch erschlossen. 120 Der Vorschriftendienst Baden-Württemberg GmbH (VD-BW) gibt einen elektronischen Fundstellennachweis unter dem Namen „Bekanntmachungsverzeichnis“ heraus. Der Nachweis wird monatlich aktualisiert im Internet bereitstellt. Dieser Dienst ist unentgeltlich nutzbar. 121 Der Verweis des Verlages auf die Ermächtigung zur Herausgabe eines Gültigkeitsverzeichnisses weckt die Vorstellung, es handele sich um das amtliche Gültigkeitsverzeichnis, obwohl dem elektronischen Angebot eine privat-rechtliche Konsolidierung zu Grunde liegt. Bayern weist den Bestand der Bayerischen Landesgesetze unter dem Namen „Bayerische Rechtssammlung“ aus. Diese ist nach Sachgruppen geordnet und mit Gliederungsziffern versehen; sie verzeichnet auch die Fundstellen der Gesetze und ihrer Änderungen, die dann im Verkündungsblatt nachgeschlagen werden. Der gedruckte Nachweis wird einmal jährlich von der Bayerischen Staatskanzlei herausgegeben. Ein Bestandsnachweis aller Rechtsnormen in elektronischer Form existiert nur kostenpflichtig in der Datenbank Bayern-Recht, die die juris GmbH im Auftrag 119 Rechtsgrundlage der Herausgabe ist für die landesrechtlichen Gesetze § 6 Abs. 2 bwRBerG und hinsichtlich der Rechtsverordnungen ein Beschluss der Landesregierung. 120 http://www.landesrecht-bw.de/. 121 http://www.vd-bw.de/.

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des Freistaates Bayern vorhält. Nur ein Teil der Landesgesetze und Rechtsverordnungen, insgesamt 300 Rechtsvorschriften, sind kostenfrei, geordnet nach Sachgebieten und Gliederungsnummern, elektronisch für alle Bürger erreichbar. 122 Ohne die Sicherheit, dass alle Rechtsnormen eines Sachgebietes in der Liste enthalten sind, kann der Nachweis keinen Aufschluss über das bestehende Recht geben. In Berlin ist ein Auffinden von Quellen in den Landesgesetzblättern mit Hilfe der Sammlung „Berliner Rechtsvorschriften“ möglich, die durch Nachlieferungen aktualisiert und in einer elektronischen Kopie unentgeltlich im Internet veröffentlicht wird. 123 Die Sammlung ist nach Sachgebieten geordnet und enthält die konsolidierten Rechtsnormen mit Angaben zur Fundstelle im Gesetzund Verordnungsblatt. In Brandenburg kann in einem einmal jährlich erscheinenden, gedruckten Verzeichnis 124 recherchiert werden. Außerdem ist es möglich, unentgeltlich auf eine Datenbank im Internet zuzugreifen, die von einem elektronischen Fundstellennachweis auf die konsolidierten Textausgaben der Rechtsnormen verweist. In der Datenbank 125 kann zwischen einer chronologischen Gliederung und einer Aufteilung nach Sachgebieten gewählt werden. Es ist außerdem möglich, die Inhaltsverzeichnisse der Gesetz- und Verordnungsblätter einzusehen. 126 In Bremen erscheint kein gedruckter Nachweis der Fundstellen des Bremischen Gesetzblattes. Dafür wird das bremische Recht in einer, durch zweimal jährlich erscheinende Nachlieferungen aktualisierten, Sammlung veröffentlicht, die ein Erschließen der Fundstellen im Gesetzblatt über die systematische Ordnung und ein Stichwortverzeichnis ermöglicht. 127 Im Internet veröffentlicht die Bremer Bürgerschaft ein alphabetisches Register von Gesetzen und Rechtsverordnungen, die mit den Fundstellen im Gesetzblatt verzeichnet sind; Erläuterungen zum Registernachweis fehlen. In Hamburg wird nur für den internen Gebrauch ein amtlicher Fundstellennachweis des Gesetz- und Verordnungsblattes geführt. 128 Vom Senat der Stadt Hamburg wird außerdem eine Sammlung des bereinigten Landesrechts in sys122

http://www.servicestelle.bayern.de/bayern_recht/. http://www.kulturbuchverlag.de/online/brv/BRV.PDF. 124 „Fundstellennachweis: Das brandenburgische Landesrecht“, herausgegeben vom Ministerium der Justiz und für Bundes- und Europaangelegenheiten. 125 http://www.landesrecht.brandenburg.de/. 126 Im Gesetz- und Verordnungsblatt Teil I werden die Landesgesetze, im Teil II die Landesrechtsverordnungen veröffentlicht. 127 Titel „Sammlung des bremischen Rechts“. 128 Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 153, Anhang; Die Lose-Blatt-Sammlung „Hamburgische Gesetze“, herausgegeben von Ulrich Ramsauer, die im privaten C.H. BeckVerlag erscheint, enthält ein Verzeichnis der geltenden Rechtsvorschriften mit Angabe 123

I. Zugang zu Gesetzen

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tematischer Ordnung mit Stichwort- und Sachgebietsregister veröffentlicht, die eine Recherche nach Rechtsnormen zu einem bestimmten Themengebiet möglich macht und auch die Änderungen der Rechtsnormen verzeichnet. 129 Anders als in Bremen werden außerdem in elektronischer Form die durch die juris GmbH konsolidierten Rechtsnormen und ein Gesamtverzeichnis im Auftrag des Senates kostenfrei über das Internet zugänglich gemacht. 130 In Hessen kann einmal das Gesetz- und Verordnungsblatt Teil II, das die bereinigte Sammlung des Landesrechts enthält, herangezogen werden, um anhand der systematischen Gliederung die gewünschten Rechtsnormen aufzufinden. Das konsolidierte hessische Landesrecht wird systematisch geordnet und mit einem Stichwortverzeichnis versehen von der Hessischen Staatskanzlei im Internet zugänglich gemacht. Dort wird ein Gesamtverzeichnis aller geltenden und außer Kraft getretenen Rechtsvorschriften mit Datum und Fundstelle geführt. 131 In Mecklenburg-Vorpommern ist das Gesetz- und Verordnungsblatt durch einen Fundstellennachweis erschlossen, der einmal jährlich erscheint. Er ist nicht Teil des Abonnements des Gesetz- und Verordnungsblattes. 132 Die Landesgesetze werden außerdem in elektronischer Form in konsolidierter Fassung unentgeltlich zugänglich gemacht, inklusive der Möglichkeit, eine Gesamtliste mit einer thematischen Gliederung oder eine Volltextsuche zu benutzen. 133 In Niedersachsen ist eine Recherche im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes nur mittels Jahresregister möglich. Dieses verzeichnet die erlassenen Gesetze und Verordnungen eines Jahres in zeitlicher Abfolge. Es wird durch ein Stichwortregister ergänzt. Da nicht jedes Stammgesetz in jedem Jahr geändert oder neu erlassen wird, ist der Weg zu einem Gesetzestext in der letzten gültigen Fassung mühsam. Das Jahresregister stellt der mit dem Vertrieb des Gesetzblattes betraute Verlag ab dem Jahr 2000 zur unentgeltlichen Nutzung im Internet bereit. 134 Ein gedrucktes Gültigkeitsverzeichnis des fortgeltenden bereinigten der Fundstellen der ersten Fassung und der letzten Änderung, soweit sie nicht im Volltext in die Sammlung aufgenommen sind. 129 „Gesetze und Verordnungen der Freien und Hansestadt Hamburg“, herausgegeben vom Senat der Freien und Hansestadt Hamburg, Nomos Verlag. 130 http://hh.juris.de/start.htm. 131 http://www.hessenrecht.hessen.de/. 132 Der Fundstellennachweis wird selbst im Bestand der wissenschaftlichen Bibliotheken Deutschlands nur fünfmal nachgewiesen, er ist beziehbar über die Obotritendruck GmbH, Schwerin: „Fundstellennachweis zur Sammlung des mecklenburg-vorpommerschen Landesrechts“, herausgegeben vom Innenministerium des Landes MecklenburgVorpommern. 133 Sammlung zum Landesrecht Mecklenburg-Vorpommern (LARIS), http://www.mv -regierung.de/laris/. 134 Schlütersche Verlagsgesellschaft mbH&Co. KG, http://www.rechtsvorschriftenniedersachsen.de/.

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

Landesrechts wurde bis zum Jahr 2001 herausgegeben. Die Nutzung des privat im Auftrag des Landes bereitgestellten Landesinformationssystem VORIS stellt ein elektronisches Fundstellenverzeichnis bereit und erlaubt das Auffinden aller konsolidierten Gesetze, die über eine Baumstruktur nach Themen gegliedert sind. Das Arbeiten mit der Datenbank ist unentgeltlich möglich. 135 In Nordrhein-Westfalen waren Gesetze durch eine gedruckte Sammlung des konsolidierten Landesrechts erschlossen, 136 die als Fortsetzungswerk durch Nachlieferungen aktualisiert wurden. Die Aktualisierung dieser gedruckten Sammlung wurde mit Ende des Jahres 2005 eingestellt. Dafür ist eine elektronische Sammlung des konsolidierten Landesrechts im Internet thematisch geordnet frei zugänglich. 137 Ein gedruckter Fundstellennachweis des Gesetz- und Verordnungsblattes wurde mit Ende des Jahres 2002 eingestellt, ein elektronischer Fundstellennachweis wird entgeltpflichtig angeboten. In Rheinland-Pfalz sind Gesetze ebenfalls durch eine gedruckte Sammlung erschlossen, die durch Nachlieferungen vierteljährlich aktualisiert wird. Ein „Fundstellenverzeichnis rheinland-pfälzischer Rechtsvorschriften“ wird als Beilage der gedruckten Sammlung des Landesrechts herausgegeben. Er kann als Teil der Sammlung des Landesrechts bei kommunalen und staatlichen Behörden eingesehen werden. Außerdem besteht ein elektronisches Verzeichnis der gültigen Rechtsnormen, nach Sachgebieten geordnet und mit Gliederungsziffern versehen, in der Datenbank des Landesrechts. Diese steht den Bürgern unentgeltlich zur Verfügung. 138 Im Saarland sind Gesetze in einer gedruckten „Sammlung des bereinigten saarländischen Landesrechts“ einsehbar. Diese wird zweimal jährlich aktualisiert. Durch die Ordnung nach Sachgebieten mit Gliederungsziffern ist eine thematische Recherche möglich. Eine elektronisch zugängliche Sammlung ist über Gliederung zugänglich, die Normen werden mit ihrer Fundstelle und ihren Änderungen im Amtsblatt verzeichnet. Ein Gültigkeitsverzeichnis oder ein Fundstellennachweis wird nicht geführt. 139 Die sächsischen Gesetze werden mittels eines Fortsetzungswerks, nach Sachgebieten geordnet, erschlossen, das unter dem Titel „Sammlung des bereinigten Landesrechts Freistaat Sachsen“ vom Sächsischen Staatsministerium herausgegeben wird. Diese Sammlung enthält einen Fundstellennachweis und ein Stichwortverzeichnis. Eine Liste der sächsischen Gesetze findet sich in alphabetischer

135 136 137 138 139

LexisNexis Deutschland GmbH, http://www.lexonline.info/lexonline2/live/voris. Sammlung des Gesetz- und Verordnungsblattes für das Land Nordrhein-Westfalen. http://sgv.im.nrw.de/. http://rlp.juris.de/frameset.htm. http://www.saarland.de/justiz.htm; Kuntz, in: JurPC 2006, WebDok. 153.

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Reihenfolge und in einer Ordnung nach Sachgebieten im kostenfreien Internetangebot der Sächsischen Staatskanzlei. 140 Sachsen-Anhalt stellt im Internet eine Datei mit dem Nachweis des seit Beitritt zur Bundesrepublik verkündeten Landesrechts, das im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes veröffentlicht wurde, unentgeltlich bereit. 141 Dieser Fundstellennachweis wird einmal jährlich vom Ministerium der Justiz bekannt gegeben und als Beilage des Ministerialblattes für das Land Sachsen-Anhalt veröffentlicht. 142 Der Fundstellennachweis ist außerdem über eine elektronische Datenbank der Landesgesetze für jeden Bürger kostenfrei zugänglich. 143 Bis zum Jahr 2003 wurde in Schleswig-Holstein einmal jährlich ein gedruckter Fundstellennachweis vom Innenministerium herausgegeben. 144 Seit 2004 wird dieser Nachweis unter gleichem Namen in elektronischer Form angeboten. Die gedruckte jährliche Ausgabe wurde gleichzeitig eingestellt. In der privaten Volltextsammlung „Landesrecht in Schleswig-Holstein“ sind ein Fundstellen- und Stichwortverzeichnis weiterhin in gedruckter Form erhältlich. 145 Der Fundstellennachweis kann unentgeltlich über das Internet genutzt werden. 146 Dabei werden die Fundstellen in zeitlicher Ordnung der Stammnormen oder in systematischer Ordnung dargestellt. Die Suche nach Stichworten ist möglich. Der Fundstellennachweis verzeichnet für jede Rechtsnorm ihren Namen, das Ausfertigungsdatum, das Verkündungsorgan und alle Änderungen. Die Liste dieser Stammnormen ist mit den Volltexten der konsolidierten Stammgesetze verlinkt, die ebenfalls unentgeltlich eingesehen werden können. Thüringen bedient sich einer privat konsolidierten Sammlung für eigene Zwecke, die ein systematisch gegliedertes Verzeichnis mit den Fundstellen der letzten Gesetzesänderung enthält. 147 Eine kostenfreie elektronische Bereitstellung der Landesgesetze erfolgt nicht.

4. Gesetzgebungstechnik Ob der Normtext in seiner aktuellen Fassung vom Bürger zur Kenntnis genommen werden kann, ist von der Regelungstechnik des Gesetzes abhängig. 140

http://www.revosax.sachsen.de/. http://www.sachsen-anhalt.de/LPSA. 142 Fundstellennachweis zum Ministerialblatt des Landes Sachsen-Anhalt. 143 http://www.sachsen-anhalt.de/LPSA. 144 Fundstellennachweis zur Sammlung des schleswig-holsteinischen Landesrechts. 145 Herausgegeben von Bausenhardt und Guilleaume. 146 http://sh.juris.de/buergerservice.de. 147 „Thüringer Landesrecht“, herausgegeben von Hans Walter Sebastian Dette, NomosVerlag, siehe dazu Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 153. 141

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

Man unterscheidet die Regelung in Form von Stammgesetzen und die Regelung durch Änderungsgesetze. Ein Stammgesetz wird erlassen, wenn ein Vorhaben erstmals geregelt wird. Der Regelungsgehalt ist aus sich heraus verständlich. 148 Wenn sich die Rechtsetzung auf ein Vorhaben bezieht, welches bereits durch ein Stammgesetz geregelt ist und dieses ändert oder aufhebt, handelt es sich um ein Änderungsgesetz. 149 Weil die Lebenssachverhalte häufig nicht erstmalig geregelt werden, sondern bestehende Regelungen ersetzen, sind Änderungsgesetze häufiger, Stammnormen die Ausnahme. 150 Je nach Umfang der in der Stammnorm vorzunehmenden Änderungen können Änderungsgesetze in Form von Ablösungsgesetzen, Einzelnovellen oder Mantelgesetzen erlassen werden. Selten wird ein geltendes Stammgesetz durch ein Ablösungsgesetz geändert. Das ist nur der Fall, wenn Änderungen besonders umfangreich waren. 151 Dabei wird die Stammnorm aufgehoben, inhaltlich neu gestaltet und der gesamte Wortlaut neu beschlossen (konstitutive Neufassung) 152. Ablösungsgesetze werden regelmäßig mit der Überschrift der abgelösten Stammnorm verzeichnet. Als Alternative zur Ablösung kann eine Gesetzesänderung in Form von Gesetzesnovellen erlassen werden: Einzelnovellen 153 ändern in Umsetzung eines rechtspolitischen Ziels eine Stammnorm. Nur wenn durch diese „Hauptänderung“ andere Vorschriften inkonsistent werden, erfolgt eine so genannte „Folgeänderung“, die ebenfalls Bestandteil der Einzelnovelle wird. Änderungsgesetze in der Form von Einzelnovellen enthalten zu jeder Textänderung, die häufig nur aus einzelnen Wörtern oder Satzteilen besteht, einen Änderungsbefehl mit einer Anweisung, an welcher Stelle im Stammgesetz Änderungen vorgenommen werden sollen. Diese Technik wirkt sich nicht nur auf die 148

Einschränkungen der Verständlichkeit können sich aus einer dem Gegenstand nicht adäquaten Normenstruktur, der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe oder aus sprachlichen Unzulänglichkeiten ergeben. 149 So genanntes „echtes“ formelles Änderungsgesetz, siehe zur rechtswissenschaftlichen Typologie Kloepfer: in JZ 1984, S. 689; zur Begriffsverwendung der Normgeber in der Praxis: BMJ, HbdRf., Rdnr. 736. 150 Schulze-Fielitz, Theorie und Praxis, 1988, S. 94; eine statistische Auswertung der Gesetze und Rechtsverordnungen des Bundes von 1868 bis Ende 1979 bei Merten / Kirchhof, Quantitative Analyse, 1983, S. 43 – 59; eine quantitative Analyse zur Anzahl der Stammgesetze in Bayerm bis Ende 1979 bei Merten / Kirchhof, Quantitative Analyse, 1983, S. 106. 151 Weiterer Gründe für diese Regelungstechnik benennen Merten / Kirchhof, Quantitative Analyse, 1983, S. 28 f. 152 Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 82; Moysan, in: JurPC 2005, Web-Dok. 25, Abs. 3; Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 151, Abs. 18. 153 Schulze-Fielitz, Theorie und Praxis, 1988, S. 95 bezeichnet Einzelnovellen als „Anpassungsgesetze“, weil sie an eine bestehende Rechtslage anknüpfen.

I. Zugang zu Gesetzen

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Verständlichkeit der Stammgesetze aus, sondern führt auch dazu, dass bereits kurze Zeit nach Verkündung einer Stammnorm keine Sicherheit mehr darüber besteht, ob der Normtext durch einen Änderungsbefehl in einer anderen verkündeten Norm geändert wurde. Dies hat zur Folge, dass der geltende Wortlaut der geänderten Stammnorm nur erschlossen werden kann, wenn alle Gesetzesänderungen seit der Verkündung der Stammnorm unter Befolgung der Änderungsanweisungen in das Stammgesetz eingearbeitet werden. Diesen Vorgang bezeichnet man als „Konsolidierung“. 154 Konsolidierungen von Rechtsnormen werden von staatlicher Seite und von privaten Anbietern durchgeführt. Staatliche Institutionen konsolidieren Rechtsnormen zur eigenen Verwendung. Diese sind jedoch nicht Teil des verkündeten Textes. Ein Mantelgesetz 155 ändert mehrere Stammgesetze, die in inhaltlichem Zusammenhang stehen. Dieses kann Erstregelungen betreffen, Stammgesetze ablösen und andere novellieren. 156 Um das Verständnis zu erleichtern, erfolgt manchmal eine Bekanntmachung der Neufassung einer Rechtsnorm. Dabei handelt es sich nicht um eine konstitutive Neufassung, da der Wortlaut des Gesetzes vom Gesetzgeber nicht neu beschlossen wird. 157 Die Neubekanntmachung eines Gesetzes, die in ministerieller Verantwortung erfolgt, dient der deklaratorischen Klarstellung des Normtextes. Die Veröffentlichung erfolgt unter neuem Datum und erhält gegebenenfalls eine neue Überschrift. Unstimmigkeiten werden dabei beseitigt. Die Neubekanntmachung ist nur zulässig, soweit sie aus rechtsstaatlichen Gründen geboten ist und sich Identität und Inhalt der Rechtsnorm nicht ändern. 158 Die neu bekannt gemachte Rechtsnorm ist demnach der von staatlicher Seite konsolidierte Gesetzestext. Neubekanntmachungen werden oft gleich im Anschluss an die Verkündung der Änderungsnorm, die auch die Bekanntmachungserlaubnis enthält, in den Gesetz- und Verordnungsblättern bekannt gemacht. 159 Sie sind auf dem gleichen Weg zugänglich wie die Gesetze in den Verkündungsblätter selbst. Statt der Bekanntmachung eines Gesetzes können auch Sammlungen von

154 Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 266; M. Herberger, in: NJW 1998, S. 2801; Stöhr, in: NJW 1999, S. 1441; Konzelmann, in: JurPC 2001, Web-Dok. 66, Abs. 1; Moysan, in: JurPC 2005, Web-Dok. 25, Abs. 3; Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 153, Abs. 7. 155 Ausführlich zur Begriffsverwendung Schulze-Fielitz, Theorie und Praxis, 1988, S. 49 f. der für den Begriff „Artikelgesetz“ plädiert; hier wird der Begriff „Änderungsgesetz“ entsprechend des Gebrauchs des BMJ, HbdRf., 1999, Rdnr. 736 verwendet. 156 BMJ, HbdRf., 1999, Rdnr. 538. 157 Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 82; Moysan, in: JurPC 2005, Web-Dok. 25, Abs. 3; Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 151, Abs. 18. 158 BVerfGE 18, 389 (391). 159 BMJ, HbdRf., 1999, Rdnr. 710.

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

Gesetzen neu bekannt gemacht werden. Dies geschieht auf der Grundlage von Rechtssammlungen.

5. Die Sammlung des Bundesrechts Das nach Sachgebieten geordnete Bundesrecht wurde im Bundesgesetzblatt Teil III gesammelt und konsolidiert. 160 Es ist auf dem Stand vom 31. Dezember 1963. Eine gedruckte öffentliche Sammlung des konsolidierten Bundesrechts existiert nicht in aktueller Form, obwohl das Rechtssammlungsgesetz des Bundes zu einer fortgesetzten Konsolidierung ermächtigt. 161 Dabei wurden die nicht mehr anwendbaren Vorschriften der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages ausgesondert. 162 Durch diese Sammlung sollte die verloren gegangene Übersicht über den Rechtsbestand wiederhergestellt werden. 163 Für die Praxis war die Sammlung kaum relevant, da ihr Stand bei Erscheinen eine fünf Jahre zurückliegende Rechtslage dokumentierte. Die letzte der 131 Folgen des Bundesgesetzblattes Teil III erschien 1968. 164 Für die Dokumentation des Bundesrechts ist die Sammlung aus zwei Gründen bedeutungsvoll. Erstens wurden Gesetze bis aus der Zeit des Norddeutschen Bundes, wenn Sie keine praktische Bedeutung mehr besaßen, aussortiert. 165 Zweitens wurde durch das Bundesgesetzblatt Teil III das gesamte fortbestehende Bundesrecht der Bundesrepublik einmal im Wortlaut neu veröffentlicht. Die Sammlung des Bundesrechts wird nicht mehr verlegt. Sie kann aber in wissenschaftlichen Bibliotheken und den meisten Landesbibliotheken eingesehen werden. Die Übersicht über den gegenwärtigen Bestand an Bundesgesetzen vermittelt nicht das Bundesgesetzblatt Teil III, sondern der Fundstellennachweis. 166 160 Grundlage für die Rechtsbereinigung und Feststellung des Bundesrechts war das Gesetz über die Sammlung des Bundesrechts (Rechtssammlungsgesetz – RSammG) vom 10. Juli 1958 (BGBl. I 1958, 437), aufgehoben am 19. April 2006 (BGBl. I 2006, 866) m. W. v. 25. April 2006. 161 § 5 RSammG ermächtigt den Bundesminister der Justiz, die Sammlung nach dem Abschlusstag durch Übersichten über spätere Änderungen oder durch Bekanntmachung des geltenden Wortlautes von Vorschriften zu ergänzen. 162 Severin, Bundesgesetzblatt, 1962, S. 33 m.w. Nachw. zum Schrifttum zur Rechtsbereinigung. 163 Niemeyer, in: NJW 1961, S. 1004. 164 Schneider, Gesetzgebung, 2002, Rdnr. 695. 165 In die Bereinigung waren einbezogen das Bundesgesetzblatt des Norddeutschen Bundes und des Deutschen Bundes, das Reichsgesetzblatt, das Verordnungsblatt für die britische Zone, das Gesetzblatt der Verwaltung des vereinigten Wirtschaftsgebietes, das Bundesgesetzblatt und Landesvorschriften, die in der Zeit von 1945 bis zum Zusammentritt des ersten deutschen Bundestages (7. September 1949) reichsrechtliche Vorschriften abgeändert haben und diese Vorschriften später Bundesrecht geworden sind, vgl. Art. 123, 124, 125 GG.

I. Zugang zu Gesetzen

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Eine aktuelle elektronische Sammlung des konsolidierten Bundesrechts führt die Dokumentationsstelle des Bundesministeriums der Justiz. 167 Die Datenbank des Bundesrechts verzeichnet alle Gesetze und Rechtsverordnungen. Mitte der siebziger Jahre wurde diese Datenbank staatlich entwickelt. 168 1986 wurde die technische Verwaltung der Datenbank auf die dafür gegründete juris GmbH 169 übertragen, während die Pflege und Einarbeitung der Daten im Aufgabenbereich des Bundesministeriums der Justiz verblieben ist. 170 Der Zugang zur Rechtsnormendatenbank ist für Verwaltungsbehörden, Gerichte, Hochschulen und Private nach Abschluss eines Nutzungsvertrages mit der juris GmbH eröffnet. Neben Bundesrechtsnormen enthält das Angebot eine Entscheidungs- und Aufsatzsammlung sowie die Rechtsnormen fast aller Bundesländer und einen Teil der Verwaltungsvorschriften. Rechtsnormen können über Suchbegriffe aufgefunden werden. Thematisch sind die Rechtsnormen nicht erschlossen; lediglich ein alphabetischer Index ist vorhanden. Die Datenbank ist auf CD-ROM und als Online-Version gegen Entgelt nutzbar. Ein Teil der Rechtsnormendatenbank des juris-Angebotes ist für jeden Bürger über das Internet unentgeltlich zugänglich. Seit Ende 2005 wird „nahezu das gesamte aktuelle Bundesrecht“ – etwa 5000 Gesetze und Verordnungen – vom Bundesministerium der Justiz bereitgestellt. 171 Es werden nicht alle Bundesrechtsnormen in der Datenbank verzeichnet. Eine Angabe dazu, welche Rechtsnormen nicht verzeichnet sind, fehlt. Manche Vorschriften sind nur mit ihrem Namen und der Fundstelle verzeichnet. Einzelne Vorschriften sind nur mit der Überschrift aufgenommen. Änderungsgesetze und -verordnungen werden nicht in der Sammlung verzeichnet. Diese konsolidierten Normen sind druck- und speicherbar und als Gesamtdokument für die private Nutzung unentgeltlich im Internet abrufbar. Sie werden mit dem Stand der letzten Änderung verzeichnet und „so tagesaktuell wie möglich“ zur Verfügung gestellt. 172 Auf einer Hinweis166

Dazu B. I. 2. a) (S. 46). Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 153, Anhang. 168 Mönkemeyer, in: Jur-PC 1993, S. 2175. 169 Der Bund ist mit 50,01 Prozent der Anteile Hauptgesellschafter der juris GmbH; im Jahr 2000 veräußerte der Bund, einen Anteil von 45,33 Prozent an den niederländischen Verlag Sdu nv; Seit 1991 zahlt der Bund ein jährliches Nutzungsentgelt in Höhe von etwa 30 Prozent des Umsatzes der juris GmbH; die Rechtsnormendatenbank wird hauptsächlich vom Bund genutzt und erwirtschaftet 6 Prozent des Umsatzes, Stewen, in: Standort juris 1996, S. 51. Der „Vertrag über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet automatischer Rechtsdokumentation“ des Bundes mit der juris GmbH aus dem Jahre 1991 ist nicht für die Allgemeinheit einsehbar. 170 Berkemann, in: Standort juris, 1996, S. 112; Stöhr / Tolzmann, in: Standort juris, 1996, S. 30; Kuntz, in: JurPC 2006, WebDok. 153, Tabelle im Anhang. 171 http://www.gesetze-im-internet.de/ bzw. http://bundesrecht.juris.de/; am 9. Juli 2003 galten 2074 Gesetze und 3075 Rechtsverordnungen als Bundesrecht, laut Bundesregierung, BT-Drucksache 16/47, S. 33 Fn. 1. 167

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

seite wird erläutert, dass es sich um eine konsolidierte Rechtssammlung handelt, die „nicht amtlich“ sei, es wird auf das elektronische Angebot der Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH verwiesen, die die Bundesgesetzblätter im Internet bereit hält.

6. Die Sammlungen des Landesrechts Ein großer Teil der Bundesländer gibt das Landesrecht als schriftliche, konsolidierte Sammlungen heraus. Dabei erfolgen Herausgabe und Konsolidierung von staatlicher Seite, das Verlegen der Werke dagegen durch private Verlage. 173 Die Mehrzahl der Bundesländer, die schriftliche Sammlungen herausgeben, publiziert das Recht in Lose-Blatt-Ausgaben mit regelmäßig erscheinenden Nachlieferungen. 174 Regelmäßig ermächtigen die Rechtsbereinigungsgesetze, die Grundlage staatlicher Sammlungen des Rechts sind, zum Feststellen des noch gültigen Bestandes und zur fortgesetzten Herausgabe einer Sammlung. 175 Die Volltexte der Rechtsnormen werden auf diese Weise fortlaufend konsolidiert. Die Länder Baden-Württemberg, Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern haben bisher keine gedruckten Sammlungen staatlich konsolidierten Rechts herausgegeben. In Sachsen-Anhalt und in Nordrhein-Westfalen wurden bestehende Lose-Blatt-Sammlungen vor kurzem eingestellt, so dass dort kein schriftlicher Nachweis über den aktuellen Normenbestand des Landes existiert. 176 Einige Länder haben ihre Rechtssammlungen nach einer Rechtsbereinigung in fest gebundenen Bänden herausgegeben. 177 Da die konsolidierten Normentexte nicht den aktuellen Stand des bestehenden Rechts nachweisen, wird das geltende Recht häufig – jedoch nicht in allen Bundesländern – ohne aktuelle konsolidierte Normensammlung in einem jährlich erscheinenden Fundstellennachweis veröffentlicht. 178 172

http://bundesrecht.juris.de/hinweise.html. Mit der Ausnahme der Sammlung des Bereinigten Landesrechts Thüringens, das in privater Verantwortung konsolidiert, aber staatlich herausgegen wird. 174 Berlin, Bremen, Hamburg, Hessen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen und Thüringen. 175 Art. 8 bayRSammG; § 4 bln1.RBerG; § 8 bremRBerG; § 4 hambRSammG; § 7 hessRBerG; § 1 nwPreussRBerG, § 1 nwLandRBerG; § 2 rpRBerG; § 4 saar4.RBerG; Art. 4 sa4.RBerG; § 6 sh1.RSammG. 176 In Sachsen-Anhalt erfolgte die Einstellung 2003, in Nordrhein-Westfalen zum Ende des Jahres 2005. 177 Bayern mit einer Sammlung der konsolidierten Rechtstexte von 1983; Niedersachsen mit einer Sammlung der konsolidierten Rechtstexte von 1958; Schleswig-Holstein mit einer Sammlung der konsolidierten Rechtstexte von 1971. 178 Baden-Württemberg, Bayern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein. 173

I. Zugang zu Gesetzen

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Alle Landesregierungen nutzen konsolidierte Rechtssammlungen, die in elektronischen Datenbanken vorliegen. 179 Die Pflege der Datenbank obliegt privaten Unternehmen, häufig wird auch die Konsolidierung von privater Seite vollzogen. 180 Die elektronischen Datenbanken des konsolidierten Landesrechts werden in staatlichem Auftrag als Internetangebot der Länder im Internet unentgeltlich veröffentlicht. Lediglich Bremen und Thüringen verfügen nicht über ein entsprechendes Internetangebot. In Bayern, Nordrhein-Westfalen und im Saarland ist nur ein Teil des bereinigten Normenbestandes unentgeltlich elektronisch zugänglich. In Baden-Württemberg wird keine aktuelle, amtlich bereinigte schriftliche Sammlung des Landesrechts veröffentlicht. Als Anhang zum Rechtsbereinigungsgesetz 181 wurde einmalig 1980 eine Liste der fortgeltenden Gesetze herausgegeben. Diese Bestandsliste des geltenden Rechts mit der Bezeichnung, dem Datum der Ausfertigung und der Fundstelle der fortgeltenden Gesetze wird von der Landesregierung einmal jährlich aktualisiert. 182 Eine Sammlung aktuellen Landesrechts wird vom Innenministerium konsolidiert und im elektronischen Landesinformationssystem Baden-Württemberg (LIS) verwaltet, an das alle Landesbehörden, auch Landkreise und Gemeinden über das Landesverwaltungsnetz angeschlossen sind. Eine bereinigte schriftliche Sammlung des gesamten Landesrechts wird nicht herausgegeben. Der Bürger kann aktuelle bereinigte Rechtstexte in gedruckter Form nur von privaten Verlagen beziehen, die allerdings nicht das gesamte gesammelte Landesrecht herausgeben. Das elektronische Landesinformationssystem des Landes ist nicht für die Öffentlichkeit zugänglich. Dafür finanziert das baden-württembergische Innenministerium seit Januar 2008 das kostenlose Internetangebot „Landesrecht BadenWürttemberg Bürgerservice“. 183 Die Rechtstexte werden von der juris GmbH bereitgestellt. In wessen Verantwortung die Rechtstexte konsolidiert werden, wird nicht angegeben. Der Umfang der Sammlung enthalte „alle geltenden Gesetze und Rechtsverordnungen Baden-Württembergs“. Wie aktuell die Sammlung ist, also welche Verkündungsblätter bereits eingearbeitet wurden, wird nicht verzeichnet. In Bayern erfolgte 1983 eine Rechtsbereinigung des gesamten im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt verkündeten Rechts. Art. 8 des Bayerischen 179

Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 153. Im Jahr 2006 konsolidierten private Verlage das aktuelle Recht in: Bayern, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen; Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 153, Anhang. 181 Anhang zum bwRBerG und Anhang zur bw1.RBerVO. 182 § 6 Abs. 2 bwRBerG schreibt eine solche Veröffentlichung vor; zum Erscheinen dieses Fundstellenverzeichnisses siehe B. I. 3. b) (S. 51). 183 http://www.landesrecht-bw.de/. 180

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

Rechtssammlungsgesetzes (bayRSammG) schrieb dabei vor, das gesamte für gültig erachtete Recht in der gültigen Fassung in einer Bayerischen Rechtsammlung neu bekannt zu machen. Diese Volltextsammlung erschien 1985 in gedruckter Form in fünf Bänden. Sie wird durch einen einmal jährlich erscheinenden Fortführungsnachweis aktualisiert, in dem die Fundstellen der Änderungen verzeichnet sind. 184 Eine aktualisierte Veröffentlichung der gedruckten Volltexte der Gesetze erfolgt von staatlicher Seite nicht. Das gesamte Bayerische Landesrecht wird im Auftrag des Freistaates Bayern von der juris GmbH konsolidiert und in einer elektronischen Datenbank für die Landesbehörden, die Gerichte des Landes, die Mitglieder des Bayerischen Landtags, die Hochschulen und übrigen staatlichen Einrichtungen, die Aufgaben der Forschung und Lehre wahrnehmen, über das Internet bereitgestellt. 185 Diese Datenbank kann gegen Entgelt auch von Privatpersonen genutzt werden. Da kein Einzeldokumentenabruf möglich ist, sondern der Abschluss eines Nutzungsvertrages für eine gewisse Dauer, wird dieses Angebot im Wesentlichen von professionellen Nutzern in Anspruch genommen. 186 Als Bürgerservice „Bayern-Recht Online“ sind die „300 wichtigsten Gesetze und Rechtsverordnungen“ unentgeltlich zugänglich. Sie können auch ausgedruckt und gespeichert werden. 187 Der Datenbankbetreiber macht zur Aktualität folgende Angabe: „Es wird angestrebt, die Konsolidierung und die Einstellung der Rechtsvorschriften in den Bürgerservice ‚Bayern-Recht Online‘ grundsätzlich innerhalb weniger Arbeitstage nach der amtlichen Verkündung zu erreichen.“ Eine Angabe, welche Nummer des Verkündungsblattes in die Sammlung eingearbeitet wurde, fehlt. Die unentgeltlich nutzbaren Rechtsnormen sind über eine systematische Gliederung recherchierbar. Die Auswahlkriterien für die unentgeltlich nutzbaren „wichtigen“ Rechtsnormen werden nicht angegeben, ebenso fehlen Angaben zum nicht veröffentlichten weiteren Bestand an Normen. Der Datenbankbetreiber weist darauf hin, dass die eingestellten Datenbestände „keine amtlichen Fassungen“ der Normen sind. Eine amtliche gedruckte Sammlung der konsolidierten Berliner Rechtsvorschriften wird von der Senatsverwaltung für Justiz in nach Sachgebieten geordneter Form herausgegeben. 188 Die Lose-Blatt-Sammlung in drei Bänden wird mit drei Nachlieferungen jährlich aktualisiert. 189 Statt der gedruckten Version kann die Sammlung auch auf CD-ROM bezogen werden. Diese Version wird 184

Zum Bezug des Fortführungsnachweises s. B. I. 3. b) (S. 51). Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 153, Anhang. 186 Der Monatspreis für die Nutzung der Datenbank des Bayernrechts beträgt derzeit 10 Euro. 187 http://www.servicestelle.bayern.de/bayern_recht/. 188 Ermächtigungsgrundlage zur Herausgabe des Landesrechts in Lose-Blatt-Form findet sich in § 4 Drittes Berliner Gesetz zur Bereinigung des Landesrechts (bln3.RBerG) vom 12. Oktober 1976 (blnGVBl. S. 2452). 185

I. Zugang zu Gesetzen

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auch im Internet unentgeltlich zugänglich gemacht und lediglich dreimal jährlich aktualisiert. 190 Diese Aufgabe nimmt der Kulturbuch-Verlag wahr, der die gedruckte und die CD-ROM-Ausgabe ebenfalls gegen Entgelt vertreibt. Eine gedruckte Sammlung des konsolidierten Landesrechts wird in Brandenburg nicht herausgegeben. Das Land betreibt die Datenbank „BRAVORS – Brandenburgisches Vorschriftensystem“. 191 In dieser werden die Gesetze, die überregional geltenden Rechtsverordnungen und auch die Verwaltungsvorschriften mit mittelbarer Außenwirkung im Volltext unentgeltlich zugänglich gemacht. Mit der Angabe, man könne „die Gesetze, Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften des Landes Brandenburg abrufen“, wird der Eindruck erweckt, das gesamte Landesrecht werde dargestellt. Ein Hinweis über den Umfang der Rechtsbereinigung in Brandenburg und über das Fehlen von Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften ist nicht vorhanden; ein Ausschluss der Haftung für die Vollständigkeit wird erklärt. Zudem wird darauf verwiesen, dass zwischen Erscheinen des Gesetz- und Verordnungsblattes bis zum Einstellen des konsolidierten Textes in die Datenbank zwei Wochen vergehen können; der Einarbeitungsstand der Verkündungsblätter wird nicht verzeichnet. Das Bremische Rechtsbereinigungsgesetz 192 hat den Senat zur Veröffentlichung einer bereinigten Sammlung des Landesrechts und seine Fortführung als Lose-Blatt-Sammlung ermächtigt. Diese Sammlung in drei Bänden wird von der Senatskanzlei Bremen konsolidiert und vom privaten Nomos-Verlag vertrieben. 193 Eine elektronische Sammlung des bereinigten Landesrechts besteht in Bremen nicht. Derzeit werden zwölf Landesgesetze im privat betriebenen Informationsportal des Landes Bremen unter dem Themenbereich Justiz und Datenschutz zum Herunterladen und Speichern bereitgehalten. Die Auswahlkriterien sind nicht erkennbar. 194 In Hamburg wird das gesamte Landesrecht in einer vom Senat konsolidierten Sammlung herausgegeben. Das Werk besteht aus drei Bänden, die durch regelmäßige Nachlieferungen ungefähr sechsmal im Jahr in Lose-Blatt-Form ergänzt werden. 195 Die Sammlung war zwischenzeitlich im Buchhandel nicht 189 Diese Sammlung ist gegen ein Entgelt von derzeit 199,40 Euro über den Kulturbuch-Verlag unter dem Namen „Berliner Rechtsvorschriften“ in gedruckter Form oder als CD-ROM-Ausgabe zu beziehen. 190 http://www.kulturbuchverlag.de/online/brv/BRV.PDF. 191 http://www.landesrecht.brandenburg.de/. 192 § 1 und § 8 bremRBerG vom 12. Mai 1964. 193 „Sammlung des bremischen Rechts“ als Sonderband zum Gesetzblatt der Freien Hansestadt Bremen; zum derzeitigen Preis von 221 Euro. 194 http://www.bremen.de/. 195 „Gesetze und Verordnungen der Freien und Hansestadt Hamburg“, herausgegeben vom Senat der freien und Hansestadt Hamburg, erschienen im Nomos Verlag 1999.

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

mehr erhältlich, 196 ist aber 1999 vom Nomos-Verlag neu aufgelegt worden. Die juris GmbH konsolidiert die Landesrechtsnormen Hamburgs und stellt die Datenbank im Auftrag des Hamburger Senates als Bürgerservice unentgeltlich zur Verfügung. 197 Die Rechtsnormen sind mit Hilfe einer Gliederung und einer Suchfunktion zu erschließen. Die Textdokumente können ausgedruckt werden. Bis auf die Auskunft „Alle Angaben ohne Gewähr“ fehlt es derzeit an Informationen zur Herausgeberschaft der Datenbank und zum Einarbeitungsstand der konsolidierten Rechtsnormen. Die Hessische Staatskanzlei gibt das Hessische Gesetz- und Verordnungsblatt Teil II heraus, das die bereinigte Sammlung des hessischen Landesrechts enthält. Auf der Grundlage dieser Sammlung führt die Hessische Staatskanzlei eine öffentlich zugängliche Online-Datenbank. Die Herausgeberschaft und der Stand der konsolidierten Sammlung sind mit Datum und Nummer des letzten eingearbeiteten Gesetz- und Verordnungsblattes angegeben. 198 In Mecklenburg-Vorpommern existiert keine gedruckte konsolidierte Sammlung der Landesrechtsnormen. Bisher wurde ausschließlich das fortgeltende Recht der DDR bereinigt. 199 Eine Sammlung des Landesrechts wird von der juris GmbH im Auftrag des Landes geführt. Die juris GmbH konsolidiert die Datenbank. 200 Für die Bürger ist die Datenbank unentgeltlich nutzbar. 201 Eine Angabe des letzten eingearbeiteten Verkündungsblattes fehlt. Der Betreiber gibt an, die Bemühungen gingen dahin, „den Stand der Rechtsvorschriften so tagesaktuell wie möglich zu halten“; außerdem verweist er auf die Nichtamtlichkeit der Sammlung. Die Sammlung verzeichnet, nach Betreiberangaben, alle Landesgesetze und Landesrechtsverordnungen. In drei gedruckten Sonderbänden zum Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt ist das niedersächsische Landesrecht mit Stand vom 31. Dezember 1958 erschienen. Eine aktuelle Sammlung des bereinigten konsolidierten Landesrechts existiert nur in elektronischer Form unter dem Namen „Niedersächsisches Vorschriftensystem“. Der Verlag LexisNexis Deutschland GmbH konsolidiert im Auftrag des Landes das Landesrecht und stellt es kostenfrei zu Verfügung. 202 Die Dokumente können nicht nur gelesen und gespeichert, sondern auch ausgedruckt werden. Der aktuelle Einarbeitungsstand wird angegeben. 196

Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 316. http://hh.juris.de/start.htm. 198 http://www.hessenrecht.hessen.de/start.htm. 199 Gesetz über die Bereinigung und die Fortgeltung des zu Landesrecht gewordenen Rechts der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik im Land MecklenburgVorpommern (mvRBerG) vom 23. April 2001 (mvGVBl. 2001, 93). 200 Kuntz, in: JurPC 2006, WebDok. 153, Tabelle im Anhang. 201 http://www.service.m-v.de/. 202 http://www.lexonline.info/lexonline2/live/voris. 197

I. Zugang zu Gesetzen

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Eine gedruckte „Sammlung des Gesetz- und Verordnungsblattes für das Land Nordrhein-Westfalen“ des konsolidierten Landesrechts wurde vom Innenministerium des Landes herausgegeben und bis zum 31. Dezember 2005 durch Nachlieferungen aktualisiert. Ein Zugang zur elektronischen Datenbank des gesamten Landesrechts wird kostenpflichtig vom Innenministerium ermöglicht. Als Bürgerservice wird ebenfalls das Landesrecht zur Verfügung gestellt. Allerdings ist nicht ersichtlich, ob es sich um das gesamte Landesrecht oder nur um einen Teil handelt. Angaben zum Einarbeitungsstand fehlen. 203 In Rheinland-Pfalz besteht sowohl eine gedruckte Sammlung des Landesrechts als auch eine elektronische Datenbank, die im Internet unentgeltlich bereitgestellt wird. Die gedruckte „Sammlung des bereinigten Landesrechts Rheinland-Pfalz“ wird in drei Bänden von der Landesregierung herausgegeben und mit Nachlieferungen aktualisiert. Sie erscheint im Nomos-Verlag. Dieser konsolidiert auch das Landesrecht, doch erfolgt eine Endkontrolle durch das Ministerium der Justiz. 204 In Rheinland-Pfalz besteht die Pflicht, das Landesrecht in staatlichen und kommunalen Behörden für die Bürger zur Einsicht bereitzuhalten, 205 so dass es einfach möglich ist, auf diese Sammlung zuzugreifen. Die elektronische Sammlung des Landesrechts wird von der juris GmbH konsolidiert und bereitgestellt und im Auftrag der Landesregierung für interessierte Bürger unentgeltlich im Internet zugänglich gemacht. 206 Angaben zum Stand der letzten Aktualisierung fehlen; laut einem Hinweis berücksichtigt die Sammlung „alle Rechtsvorschriften (Landesgesetze und Landesverordnungen)“. Es wird darauf verwiesen, dass es sich nicht um eine amtliche Fassung der Vorschriften handele. Im Saarland wird eine gedruckte „Sammlung des bereinigten saarländischen Landesrechts“ vom Chef der Staatskanzlei geführt, die durch Nachlieferungen zweimal jährlich aktualisiert wird. Elektronisch besteht eine privat konsolidierte Textsammlung der juris GmbH, die auch von staatlichen Behörden genutzt wird. Das Ministeriums für Justiz, Gesundheit und Soziales stellt im „Themenportal Justiz“ unter dem Stichwort „Landesrecht“ eine von der juris GmbH herausgegebene Sammlung von Landesrechtsnormen in elektronischer Form unentgeltlich bereit. 207 Dieses Angebot wird nicht kommentiert; weder wird der Umfang der Sammlung klargestellt, noch erfolgt ein Hinweis auf die Amtlichkeit, die Haftung und den Aktualisierungsstand. Im Saarland müssen die Gesetze und Rechtsverordnungen sowohl des Bundes als auch des Landes von der Gemeindeverwaltung und Kreisverwaltung für die Bürger zur unentgeltlichen Einsicht bereitgehalten

203 204 205 206 207

http://sgv.im.nrw.de/lmi/owa/lr_bs_start. Kuntz, in: JurPC 2006, WebDok. 153, Anhang. § 15 Abs. 4 rpGemO; § 11 Abs. 3 rpLKrO. http://rlp.juris.de/frameset.htm. http://www.saarland.de/justiz.htm.

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

werden. 208 Unklar ist, ob und wie diese Rechtspflicht in der Praxis umgesetzt wird. 209 Eine vollständige, gedruckte und bereinigte Sammlung des Landesrechts wird vom Sächsischen Staatsministerium der Justiz herausgegeben und viermal jährlich durch Nachlieferungen aktualisiert. 210 Außerdem wird eine Sammlung des konsolidierten Landesrechts in elektronischer Form in staatlichem Auftrag unentgeltlich im Internet bereitgestellt. 211 Ohne Gliederungsnummern wird eine Liste mit Rechtsvorschriften angezeigt, die auf die Volltexte verweist. Eine allgemeine Erläuterung zum Stand der Gesetze fehlt, wie auch die Angabe, dass die Gesetze nicht von der Staatskanzlei, sondern von der privaten Saxonia Verlag für Recht, Wirtschaft und Kultur GmbH konsolidiert werden, der die Redaktion des Internetangebotes obliegt. 212 Sachsen-Anhalt hat bis 2003 eine gedruckte bereinigte Sammlung der konsolidierten Landesgesetze und Rechtsverordnungen der Landesregierung und der Landesministerien herausgegeben und bereinigt. Nunmehr besteht in staatlich konsolidierter Form nur noch eine elektronische Sammlung. Die Datenbank enthält alle geltenden Landesgesetze und die Rechtsverordnungen der Landesregierung und der Ministerien. Eine gesetzliche Ermächtigung zur Konsolidierung und Herausgabe der gesammelten Rechtsvorschriften besteht nicht. Die elektronische Sammlung wird als „gemeinsames Projekt mit der juris GmbH“ vorgehalten. Es wird nicht ersichtlich, dass die Konsolidierung der Sammlung in Verantwortung der juris GmbH erfolgt. 213 Die Gesetze und Rechtsverordnungen sind für jeden Bürger kostenfrei zugänglich und ausdruckbar. 214 Der Stand der Sammlung wird mit „alle Gesetze und Verordnungen in ihrer aktuell geltenden Fassung“ bezeichnet. Der Nachweis des Einarbeitungsstandes der Verkündungsblätter fehlt. Eine schriftliche Sammlung des Landesrechts Schleswig-Holsteins wurde aufgrund der Rechtsbereinigung von 1971 und 1973 erstellt. Das gedruckte Werk mit den bereinigten Volltexten auf dem Stand vom 31. Dezember 1971 wurde nicht fortgeführt. 215 Die Landesregierung konsolidiert das geltende Landesrecht und macht es über den elektronischen Fundstellennachweis in einer Datenbank 208

§ 20 Abs. 2 saarKSVG. Zum Vollzugsdefizit einer solchen Rechtspflicht Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 89. 210 „Sammlung des bereinigten Landesrechts des Freistaates Sachsen“. 211 http://www.revosax.sachsen.de/. 212 Kuntz, in: JurPC 2006, WebDok. 153, Anhang. 213 Siehe die Auskunft des Landes bei Kuntz, in: JurPC 2006, WebDok. 153, Anhang. 214 http://www.sachsen-anhalt.de/LPSA. 215 Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 321. 209

II. Zugang zu Rechtsverordnungen

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unentgeltlich über das Internet zugänglich. 216 Der Umfang der Sammlung wird nachgewiesen; es werden alle geltenden Gesetze und Landesverordnungen des Landes Schleswig-Holstein veröffentlicht, die im Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein verkündet wurden. Die Sammlung erfolgt „regelmäßig innerhalb von ein bis zwei Wochen nach der amtlichen Verkündung“, die Nummer der zuletzt berücksichtigten Verkündungsblätter wird nicht angegeben. In Thüringen wird das konsolidierte Landesrecht in einer gedruckten Sammlung vom Präsidenten des Thüringer Landtags herausgegeben. 217 Für die Konsolidierung der Sammlung ist trotz staatlicher Herausgeberschaft die Nomos Verlagsgesellschaft verantwortlich. 218 Eine unentgeltliche elektronische Sammlung wird nicht angeboten. Im Internet werden lediglich vereinzelt Rechtsnormen auf den Seiten der Landesministerien zum Herunterladen bereitgestellt. Nach welchen Kriterien die Auswahl der momentan 21 bereitgestellten Gesetze und Rechtsverordnungen von cirka 900 gültigen Landesgesetzen und Landesverordnungen erfolgt, ist nicht ersichtlich. Sowohl der Hinweis, wer diese Rechtsnormen konsolidiert hat, als auch ein Hinweis zum Stand fehlen.

II. Zugang zu Rechtsverordnungen Rechtsverordnungen werden in einem förmlichen Verwaltungsverfahren vorbereitet und erlassen, danach verkündet und schließlich auch in Rechtssammlungen veröffentlicht. Neben der begrenzten Zahl von Ermächtigungsadressaten, die in den Verfassungen Erwähnung finden, können, soweit es im Ermächtigungsgesetz vorgesehen ist, die Ermächtigungen weiter delegiert werden. Eine Begrenzung auf bestimmte Subdelegierte gibt es nicht, solange die Rechtsetzungsmacht in staatlichen Händen bleibt. 219 Kommunale Rechtsverordnungen ergehen ebenfalls aufgrund formalgesetzlicher Delegation 220 und betreffen Aufgaben staatlicher Verwaltung mit lokalen Bezügen. 221

216

http://www.schleswig-holstein.de/ unter „Landesrecht“. Zum derzeitigen Bezugspreis von 199 Euro kann das Grundwerk der „Sammlung des bereinigten Landesrechts des Freistaates Thüringen“ über den Nomos Verlag bezogen werden. 218 Siehe die Auskunft des Landes bei Kuntz, in: JurPC 2006, WebDok. 153, Anhang; so auch Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 322. 219 Ausführlich: Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 3, 1988, § 64 Rdnr. 30. 220 Während Gegenstände der kommunalen Selbstverwaltung in Satzungen geregelt werden, Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 3, 1988, § 64 Rdnr. 30. 221 Ausführlich Schmidt-Aßmann, Kommunale Rechtsetzung, 1981, S. 26. 217

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

1. Dokumentation der Verordnungsentstehung Mindestens ein Verordnungsentwurf dokumentiert die Entstehung der Verordnung. In der Praxis wird eine Begründung des Verordnungstextes entweder vorgeschrieben 222 oder empfohlen, wenn eine Zustimmung eines anderen Organs erforderlich oder der Text nicht aus sich selbst verständlich ist. 223 Wenn die Verordnung von einem Kollegialorgan erlassen wird, entstehen außerdem Beschlussprotokolle und Beratungsniederschriften. Ist die Zustimmung oder Unterrichtung eines anderen Beteiligten erforderlich, 224 so wird die Verordnung entsprechend weitergeleitet, Änderungsvorschläge gegebenenfalls in den Verordnungsentwurf eingearbeitet und erneut vom Verordnungsgeber verabschiedet. Rechtsverordnungen werden von dem Organ ausgefertigt, das zum Erlass der Verordnung ermächtigt oder zur Ausfertigung in der Verordnungsermächtigung bestimmt wurde. Schließlich wird die Urschrift erstellt und ihrer Herstellung veranlasst. Die entstehenden Verordnungsentwürfe sind der Öffentlichkeit nur zugänglich, soweit sie an der Verordnungsentstehung beteiligt war. 225 Das Verfahren der Verordnungssetzung bedarf nur in geringem Umfang der Zustimmung eines öffentlich tagenden Organs, es ist als verwaltungsinternes Verfahren in der Regel nicht öffentlich. 226 Ein Verordnungsentwurf kann wie eine Gesetzesvorlage anderen Stellen mit Zustimmung des Beschlussgremiums zugänglich gemacht werden. Regelungen über die freiwillige Veröffentlichung und Umsetzungen bestehen nur auf Bundesebene. 227 Verordnungsvorlagen werden dabei auch in das Internet eingestellt. 228 Die Verordnungsmaterialien sind über die freiwillige Veröffentlichung hinaus nur dann öffentlich zugänglich, wenn sie einem öffentlich tagenden Organ als Drucksachen zugeleitet werden und dieses auch über die Vorlage beschlie222 Bei Verordnungen im Verantwortungsbereich der Bundesregierung und ihrer Ministerien entstehen Verordnungsvorlagen mit Entwurf, einer Begründung und einem Vorblatt, § 62 Abs. 2 GGO. 223 Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 3, 1988, § 64 Rdnr. 66 m.w. Nachw. 224 Ausführlich zum Umfang der Beteiltigung der Parlamente an der Verordnungsgebung Uhle, Parlament und Rechtsverordnung, 1999, S. 81 –150. 225 Beispielsweise werden in Berlin Bebauungspläne als Rechtsverordnungen erlassen und die Bürger im Rahmen des § 3 Abs. 1 Baugesetzbuch (BauGB) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. September 2004 (BGBl. I 2004, 2414), zuletzt geändert am 21. Dezember 2006 (BGBl. I 2006, 3316), beteiligt. 226 Ausgenommen sind kommunale Verordnungen, die teilweise von den Gemeindevertretungen beschlossen werden, dazu Schmidt-Aßmann, Kommunale Rechtsetzung, 1981, S. 28. 227 § 62 Abs. 2 GGO i.V. m. §§ 47, 48 GGO. 228 § 62 Abs. 2 GGO i.V. m. § 48 Abs. 3 GGO.

II. Zugang zu Rechtsverordnungen

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ßen muss. 229 Verordnungen, die nicht der Zustimmung eines öffentlich tagenden Organs bedürfen, werden nicht als Drucksachen veröffentlicht. Die Verordnungsmaterialien werden von der Stelle aufbewahrt, die die Verordnung erlassen hat. Diese Stellen können die für sie zuständigen Archive zur Aufbewahrung nutzen. Die Urschriften der Bundesrechtsverordnungen werden an das Bundesarchiv, die der Landesrechtsverordnung an die Landesarchive weitergeleitet. Kommunale Rechtsverordnungen werden je nach Satzungsbestimmung an eigene oder festgelegte öffentliche Archive übergeben. Auf Antrag und mit Angabe des Nutzungszwecks kann auf die Urschriften zugegriffen werden.

2. Verkündung von Verordnungen des Bundes Während es für Bundesgesetze – verfassungsrechtlich festgelegt – nur ein Verkündungsorgan geben darf, 230 können Rechtsverordnungen des Bundes in verschiedenen amtlichen Blättern verkündet werden, wenn ein Bundesgesetz zu einer entsprechenden Verkündung ermächtigt. Existiert keine gesetzliche Regelung zur Verkündung einer Rechtsverordnung, erfolgt diese im Bundesgesetzblatt. 231 Momentan existieren spezialgesetzliche Ermächtigungen, Rechtsverordnungen des Bundes im Bundesanzeiger, 232 im elektronischen Bundesanzeiger 233 und im Ministerialblatt des Ministeriums für Verkehr 234 zu verkünden. Wird eine Rechtsverordnung nicht im Bundesgesetzblatt verkündet, ist nachrichtlich mit Angabe der Fundstelle auf die Verkündung im Bundesanzeiger, im Verkehrsblatt oder im elektronischen Bundesanzeiger hinzuweisen. Im Spannungsfall 235 und im Verteidigungsfall 236 ist es möglich, Rechtsverordnungen durch Rundfunk, Tagespresse, Anschlag oder auf andere geeignete, vom Bundespräsidenten 229

Siehe zur Zugänglichkeit von Parlamentsdrucksachen B. I. 1. b) aa) (S. 33 ff.). Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG. 231 Art. 82 Abs. 1 S. 2 GG. 232 § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen (VerkG) vom 30. Januar 1950 (BGBl. I 1950, 23), zuletzt geändert am 31. Oktober 2006 (BGBl. I 2006, 2407). 233 Momentan sind drei spezialgesetzliche Regelungen in Geltung: § 38 Abs. 4 Vorläufiges Tabakgesetz (LMG1974) in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. September 1997 (BGBl. 1997, 2296), zuletzt geändert am 21. Dezember 2006 (BGBl. 2006, 3365); § 73 Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch (LFGB) in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. April 2006 (BGBl. 2006, 945), geändert am 5. November 2007 (BGBl. 2007, 2558); sowie § 86 Abs. 1 Tierseuchengesetz (TierSG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Juni 2004 (BGBl. I 2004, 1260; 2004, 3588), zuletzt geändert am 13. Dezember 2007 (BGBl. 2007, 2930). 234 § 2 Abs. 2 VerkG. 235 Art. 80a Abs. 1 und 3 GG. 236 Art. 115a GG. 230

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

festgelegte Weise, zu verkünden, wenn eine Verkündung im vorgeschriebenen Organ nicht rechtzeitig möglich ist. 237 Die regelmäßige Form der Verkündung ist nachzuholen. Das Gesetz zur Verkündung von Rechtsverordnungen regelt nicht, nach welchen Kriterien die Verkündungsorgane im jeweiligen Fall festgelegt werden. 238 Dies ergibt sich aber aus der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien, der kein Gesetzesrang zukommt. Gemäß § 76 GGO sind alle Rechtsverordnungen im Bundesanzeiger zu verkünden, wenn sie eine gesetzlich befristete Geltungsdauer haben oder unverzüglich in Kraft treten müssen. 239 Alle anderen Rechtsverordnungen sind im Bundesgesetzblatt zu verkünden. 240 In der Praxis erfolgt die Verkündung von Bundesrechtsverordnungen mit wesentlicher und dauerhafter Bedeutung im Bundesgesetzblatt und die von Verordnungen, deren Geltungsdauer befristet ist, im Bundesanzeiger. Ebenfalls im Bundesanzeiger oder im elektronischen Bundesanzeiger werden Rechtsverordnungen verkündet, die besonders schnell in Kraft treten müssen, beispielsweise Verordnungen zur Durchführung von Rechtsakten der Europäischen Union oder Verordnungen zur Abwehr dringender Gefahren für die Gesundheit der Bevölkerung. Von der Möglichkeit, Verordnungen im Verkehrsblatt zu verkünden, wurde bisher erst zweimal Gebrauch gemacht. 241 a) Das Bundesgesetzblatt Das Bundesgesetzblatt hat die Funktion, eine umfassende Übersicht über den aktuellen Stand des gesamten Bundesrechts zu vermitteln. Wenn Rechtsverordnungen nicht im Bundesgesetzblatt verkündet werden, wird in diesem auf die Verkündungen im Bundesanzeiger, Verkehrsblatt oder dem elektronischen Bundesanzeiger hingewiesen. 242 Bei aufwändigen und sehr umfassenden Verkündungen werden diese statt im Bundesgesetzblatt in Sonderbänden verkündet, die zum Bundesgesetzblatt gehören, aber getrennt von ihm bezogen werden. 243 237

§ 2 Nr. 4 VerkVereinfG. Dazu auch: Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 142. 239 Wegen Gefahr im Verzug oder weil es zur Durchführung von Rechtsakten der Europäischen Union erforderlich ist. 240 Bestimmte Verordnungen können auch im Verkehrsblatt verkündet werden. 241 Verkündet wurde im Verkehrsblatt die Verordnung über den Betrieb der Schleusenanlagen im Bereich des Nord-Ostsee-Kanals, des Achterwehrer Schifffahrtskanals, des Gieselau-Kanals und der Eider (Schleusenbetriebsverordnung – SchleusV) vom 30. August 1999 (VkBl. 1999, 653), geändert am 21. Juni 2005 (BGBl. I S. 1818) und die Verordnung über die Zulassung des Befahrens der Eder- und der Diemeltalsperre sowie die Abwehr strom- und schifffahrtspolizeilicher Gefahren (Talsperrenverordnung – TspV) vom 3. April 2003 (VkBl. 2003, 230). 242 § 1 Abs. 2 VerkG; § 38 Abs. 4 LMG1974; § 73 LFGB; § 86 Abs. 2 TierSG. 238

II. Zugang zu Rechtsverordnungen

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Das Bundesgesetzblatt ermöglicht damit eine Übersicht über alle Fundstellen der Bundesrechtsverordnungen. Die Bundesrechtsverordnungen sind vollständig in den gedruckten Fundstellennachweisen des Bundesgesetzblattes mitverzeichnet und Teil der frei zugänglichen Sammlung des Bundesrechts im Internet. 244 Die Rechtsverordnungen des Bundes werden in elektronischer Form staatlich konsolidiert und bereitgestellt durch die juris GmbH. Damit sind sie im selben Umfang wie Bundesgesetze zugänglich. b) Der Bundesanzeiger Die Schriftleitung des Bundesanzeigers obliegt ebenfalls dem Bundesministerium der Justiz. Der Bundesanzeiger erscheint wöchentlich fünfmal, dienstags bis sonnabends, und damit in einem Monat ungefähr so häufig wie das Bundesgesetzblatt Teil I in einem Quartal. Die Stammausgabe, bestehend aus dem amtlichen und nichtamtlichen Teil und den öffentlichen Bekanntmachungen, hat regelmäßig einen Umfang von über 100 Seiten. 245 Die Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH vertreibt auch den Bundesanzeiger, der wie die Bundesgesetzblätter im Postversand regelmäßig zugestellt wird oder als einzelne Ausgabe bezogen werden kann. Der Bundesanzeiger ist nur als Papierausgabe erhältlich. Wegen seines Umfangs wird er von Bibliotheken, in der Regel nur von wissenschaftlichen Bibliotheken, in den aktuellen Ausgaben bereitgehalten. Die Zahl der Privatabonnenten ist gering. 246 Das Nachschlagen von Verordnungen im Bundesanzeiger ist bedingt durch den großen Umfang und die geringe Zahl von Verordnungspublikationen erschwert. c) Der elektronische Bundesanzeiger Der elektronische Bundesanzeiger ist ein eigenständiges amtliches Verkündungsorgan, dessen Inhalt nicht mit dem des gedruckten Bundesanzeigers identisch ist. 247 Er wird vom Bundesministerium der Justiz herausgegeben und von der Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH gepflegt und technisch betreut. Der elektronische Bundesanzeiger erscheint fünfmal wöchentlich zu festgelegten Zeiten. Die Nutzung ist unentgeltlich möglich.

243 Beispiele bei: Walker, in: JurPC 2005, Web-Dok. 155, Abs. 8, Fn. 24 –26; ausführlich zu dieser Praxis Heydt, in: Hochschule Speyer, Demokratie, 1972, S. 472 f. 244 Siehe dazu B. I. 5. (S. 59). 245 Zur Entstehung des Bundesanzeigers Heydt, in: Hochschule Speyer, Demokratie, 1972, S. 469. 246 Spindler / Kramski, in: NZG 2005, S. 747 spricht von 300 Privatabonnenten. 247 Spindler / Kramski, in: NZG 2005, S. 748.

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

Im elektronischen Bundesanzeiger werden Rechtsverordnungen verkündet, wenn ein entsprechendes Gesetz eine solche Verkündung als Ausnahme vorsieht. 248 Als erste Verordnung wurde im elektronischen Bundesanzeiger am 20. Februar 2006 die Wildvogel-Geflügelpestschutzverordnung verkündet. Momentan ist die elektronische Verkündung in drei Gesetzen zugelassen. 249 Außerdem werden im amtlichen Teil des elektronischen Bundesanzeigers amtliche Bekanntmachungen veröffentlicht, soweit eine Veröffentlichung dieser Bekanntmachungen im elektronischen Bundesanzeiger vorgesehen ist. Im nichtamtlichen Teil werden Gesellschaftsbekanntmachungen, Veröffentlichungen betreffend Kapitalanlagen, und die wichtigsten Bekanntmachungen 250 in Insolvenz-, Gesamtvollstreckungs-, Vergleichs- und Konkursverfahren verzeichnet. d) Das Verkehrsblatt Amtliches Verkündungsblatt für Rechtsverordnungen ist außerdem das Verkehrsblatt. 251 Die Ministerialblätter, zu denen auch das Verkehrsblatt gehört, haben grundsätzlich die Aufgabe, die oberen Bundesbehörden, untere Landesbehörden oder andere öffentliche Institutionen, Berufszweige oder involvierte Interessenverbände zu informieren; 252 nur selten wird von der Ermächtigung, Rechtsverordnungen im Verkehrsblatt zu verkünden, Gebrauch gemacht. 253 Zum gegenwärtigen Zeitpunkt sind lediglich zwei in Geltung befindliche Bundesrechtsverordnungen im Verkehrsblatt verkündet worden. 254 Trotzdem wurde erst 1998 die Kompetenz zur Verkündung im Verkehrsblatt erweitert, indem auch Verordnungen der Wasser- und Schifffahrtsdirektionen und des Luftfahrt-Bundesamtes auf diesem Weg verkündet werden dürfen. 255 Eingeführt wurde diese Regelung mit der Begründung, dass wegen des eng begrenzten Adressatenkreises und der hohen technischen Spezialisierung keine Verkündung im Bundesgesetzblatt oder Bundesanzeiger erfolgen solle. 256 Die Bedeutung des Verkehrsblattes als Verkündungsorgan für Rechtsverordnungen ist seither nicht gestiegen. 248 In Abweichung zur Verkündung im Bundesgesetzblatt oder Bundesanzeiger, § 1 Abs. 1 VerkG. 249 § 38 Abs. 4 LMG1974; § 73 LFGB; § 86 Abs. 1 TierSG. 250 Diese werden zwingend im Bundesanzeiger bekannt gemacht, im elektronischen Bundesanzeiger werden sie nur nachrichtlich veröffentlicht. 251 § 2 VerkG. 252 § 76 Abs. 4 GGO. 253 Siehe dazu Heydt, in: Hochschule Speyer, Demokratie, 1972, S. 471 f. 254 SchleusV und TSpV; s. B. II. 2. (S. 70). 255 § 2 Abs. 2 VerkG. 256 Gesetzesbegründung zur Änderung des § 2 Abs. 2 VerkG, Art. 4 des Elften Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes (LuftVGÄndG11) vom 25. August 1998 (BGBl. I 1998 2432, BGBL. I 1998 3127).

II. Zugang zu Rechtsverordnungen

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Das Verkehrsblatt ist nur als gedrucktes Medium erhältlich. Der VerkehrsblattVerlag ermöglicht das Suchen von Fundstellen über eine elektronische Datenbank, die über sein Internetangebot frei nutzbar ist. 257 Das Verkehrsblatt wird nur von wissenschaftlichen Bibliotheken der Technischen Universitäten angeboten. Außerdem wird es wie alle Verkündungsblätter des Bundes im Bundesarchiv verwahrt. Der Fundstellennachweis des Bundesrechts weist die Fundstellen der Rechtsverordnungen im Verkehrsblatt nach, jedoch ohne dieses Verkündungsblatt in seinem Hinweis auf den Umfang des Nachweises einzubeziehen. 258

3. Verkündung von Verordnungen des Landes Landesrechtsverordnungen werden überwiegend von den obersten Landesbehörden erlassen, die ihre Rechtsverordnungen im Gesetz- und Verordnungsblatt des jeweiligen Bundeslandes verkünden. Die auf diese Weise verkündeten Verordnungen sind wie die Gesetze des jeweiligen Landes im Gesetz- und Verordnungsblatt auffindbar. Für Rechtsverordnungen der Ober- und Mittelbehörden eines Landes kommen – je nach Bundesland – die Veröffentlichung im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes, in Ministerialblättern, im Staatsanzeiger oder sonst im eigenen Amtsblatt der Behörde in Betracht. Diese Ministerialblätter, Staatsanzeiger und sonstigen Amtsblätter werden wie die Gesetz- und Verordnungsblätter gedruckt publiziert und sind so über den Buchhandel bestellbar. Wegen ihrer geringeren Bedeutung und ihres kleinen Adressatenkreises halten öffentliche Bibliotheken, abgesehen von den Landesbibliotheken, diese amtlichen Blätter regelmäßig nicht in ihren Beständen. Kostenpflichtig sind auch elektronische Versionen der Verkündungsblätter der Ober- und Mittelbehörden über das Internet erreichbar. Sind kommunale Rechtsverordnungen von Interesse, so werden diese auf die für Satzungen der Kommunen vorgesehene Art verkündet. Neben der regulären Verkündung in Verkündungsblättern ist in fast allen Bundesländern eine vereinfachte Verkündung von Verordnungen zulässig, wenn das reguläre Verkündungsorgan nicht rechtzeitig erscheinen kann 259 und die reguläre Verkündung nachgeholt wird. Eine Ersatzverkündung ist außerdem zulässig, wenn die grafische Darstellung von Plänen, Karten und Zeichnungen die reguläre Verkündung erschwert. 260 257

http://www.verkehrsblatt.de/. Beispielsweise die Einführung zum Fundstellennachweis 2006. 259 § 4 bwVerkG; Art. 51 Abs. 4 bayLStVG, § 3 bayVerkVO; § 2 blnVerkG; § 4 hambVerkG; § 7 hessVerkG; § 23 Abs. 3 mvSOG; Art. 45 Abs. 2 ndsVerf; § 55 Abs. 2 S. 2 ndsSOG; §§ 6, 10 rpVerkG; § 3 saVerkG; § 9 thürVerkG, § 35 Abs. 3 thürOBG. 258

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

In der Landesverfassung von Baden-Württemberg ist die Verkündung von Rechtsverordnungen im Gesetzblatt des Landes vorgesehen, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. 261 Das Verkündungsgesetz von Baden-Württemberg 262 gilt für alle Landesrechtsverordnungen, was allerdings spezielle gesetzliche Verkündungsregelungen in einzelnen Verordnungsermächtigungen nicht ausschließt. Rechtsverordnungen der obersten Landesbehörden, der Landesoberbehörden, der Regierungspräsidien und der höheren Sonderbehörden werden im Gesetzblatt des Landes verkündet. Sie sind über das Gültigkeitsverzeichnis nach Sachgebieten geordnet auffindbar. 263 Rechtsverordnungen der Gemeinden und Landkreise werden in der Form verkündet, die in der Satzung der jeweiligen Gemeinde oder des jeweiligen Landkreises vorgeschrieben ist. Sie werden auf dieselbe Weise wie Satzungen öffentlich zugänglich gemacht. In Bayern besteht weder ein verfassungsrechtliches Gebot, Rechtsverordnungen zu verkünden, noch existiert ein generelles einfach-rechtliches Verkündungsgesetz. Eine spezialgesetzliche Verkündungsregel findet sich für Verordnungen der Staatsregierung und der Staatsministerien, die auf der Grundlage des Landesstraf- und Verordnungsgesetzes 264 tätig werden. Die Verkündung von Verordnungen der Staatsregierung und Staatsministerien ist im Übrigen durch eine Verordnung geregelt. 265 Danach sind Verordnungen im Gesetz- und Verordnungsblatt bekannt zu machen. Orientiert sich der Bürger zum Auffinden eines Verkündungsortes an den bestehenden Verkündungsvorschriften, findet er die Verkündungsverordnung im jährlich erscheinenden „Fortführungsnachweis zur Bayerischen Rechtssammlung“ und in der Auswahl der Rechtsvorschriften, die von der Staatsregierung elektronisch zugänglich gemacht werden. Nach der Verkündungsverordnung werden Rechtsvorschriften der Staatsregierung und der Ministerien im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes veröffentlicht. In besonders gelagerten Fällen, die nicht im Einzelnen beschrieben werden, können die Verordnungen der Staatsministerien auch im Amtsblatt des jeweiligen Ministeriums veröffentlicht werden. In einem solchen Fall hat das Gesetzund Verordnungsblatt des Landes auf die Fundstelle hinzuweisen. In der Verord260 § 3 bwVerkG; Art. 51 Abs. 3 bayLStVG;§ 1a blnVerkG; § 4 bremVerkG; § 3 hambVerkG; § 6a hessVerkG; § 6 thürVerkG. 261 Art. 63 Abs. 2 bwVerf. 262 Gesetz über die Verkündung von Rechtsverordnungen (bwVerkG) vom 11. April 1983 (bwGBl. 1983, 131), zuletzt geändert am 1. August 1998 (bwGBl. 1998, 418). 263 Siehe B. I. 3. b) (S. 51). 264 Art. 51 des Gesetzes über das Landesstrafrecht und das Verordnungsrecht auf dem Gebiet der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (bayLStVG) vom 1. Januar 1983, (BayRS II, 241) zuletzt geändert am 20. Dezember 2007 (bayGVBl. 2007, 958). 265 Bekanntmachung über die amtlicher Veröffentlichung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Staatsregierung und der Staatsministerien (bayVerkVO) vom 6. November 2001 (bayGVBl. 2001, 730) zuletzt geändert am 13. Dezember 2005.

II. Zugang zu Rechtsverordnungen

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nung wird statt von „Verkündung“ von „Veröffentlichung von Rechtsvorschriften“ 266 gesprochen. Verordnungen können außerdem im häufiger erscheinenden Staatsanzeiger veröffentlicht werden, wenn eine Veröffentlichung keinen Aufschub duldet. Die bayerischen Rechtsverordnungen der Staatsregierung und der Ministerien sind, weil im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes verkündet, auch Teil des in schriftlicher Form erscheinenden Fortführungsnachweises; 267 die Fundstellen dieser Verordnungen sind also nach Sachgebieten erschlossen. Für Rechtsverordnungen der Gemeinden, Landkreise und Bezirke regelt das Landesstraf- und Verordnungsgesetz 268 die Veröffentlichung. Verordnungen werden in der für kommunale Satzungen vorgeschriebenen Weise „amtlich bekannt gemacht“. In Berlin werden alle Rechtsverordnungen im „Gesetz- und Verordnungsblatt von Berlin“ verkündet. 269 Bis auf die besonderen Möglichkeiten, Rechtsverordnungen vereinfacht zu verkünden, ist für den Bürger von Berlin nur ein Landesverkündungsblatt maßgeblich für alle Landesverordnungen. Art. 81 Abs. 2 der Verfassung von Brandenburg schreibt vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Bestimmungen die Verkündung von Rechtsverordnungen im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Brandenburg vor. Ein allgemeines Verkündungsgesetz wurde in Brandenburg nicht erlassen. Die Verkündung ist in den Gesetzen geregelt, die zum Erlass der Rechtsverordnung ermächtigen. Das Ordnungsbehördengesetz 270 regelt die Verkündung von Rechtsverordnungen der Ministerien im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes. Außerdem legt es für ordnungsbehördliche Verordnungen der Gemeinden, Ämter, kreisfreien Städte und Landkreise eine Verkündung in der für die Bekanntmachung der örtlichen Satzungen vorgesehen Form fest. Mittelbehörden sind im brandenburgischen Behördenaufbau nicht vorgesehen. Die Verordnungsermächtigung für Ordnungsbehörden ermächtigt deshalb ausschließlich die obersten und die unteren Landesbehörden. Die Gemeinsame Geschäftsordnung der Ministerien des Landes regelt eine Verkündung der Rechtsverordnungen der obersten Landesbehörden im Gesetz- und Verordnungsblatt Teil II. 271 Eine Recherche ist im jährlich erscheinenden gedruckten und im elektronischen Fundstellennachweis möglich. 272 266

§ 1 bayVerkVO. Siehe B. I. 3. b) (S. 51). 268 Art. 51 bayLStVG. 269 Gesetz über die Verkündung von Gesetzen und Rechtsverordnungen (blnVerkG) vom 29. Januar 1953 (blnGVBl 1953, 106) zuletzt geändert am 2. November 1993 (blnGVBl. 1993, 544). 270 § 32 des Gesetzes über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden (bbgOBG) vom 21. August 1996, zuletzt geändert am 22. Juni 2005 (bbgGVBl. I 2005, 210). 271 § 72 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Ministerien des Landes Brandenburg (bbgGGO) vom 18. August 2006 (bbgABl. 2006, 566). 267

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

In Bremen besteht kein verfassungsrechtliches Gebot, Rechtsverordnungen des Landes zu verkünden. Die Verkündung ist dort ausschließlich einfach-rechtlich geregelt. Das Verkündungsgesetz 273 von Bremen regelt für alle Rechtsverordnungen des Landes und der Gemeinden eine Verkündung im Gesetzblatt oder im Amtsblatt Bremens. 274 Welche Rechtsverordnungen im Amtsblatt verkündet werden, ergibt sich nicht aus dem Verkündungsgesetz. Ein Fundstellennachweis zum Amtsblatt existiert nicht. Nur Rechtsverordnungen, die im bremischen Gesetzblatt verkündet wurden, sind in der gedruckten konsolidierten Rechtssammlung des Landes enthalten, die durch ihre systematische Ordnung auch das Auffinden von Rechtstexten im Gesetzblatt ermöglicht. 275 In Hamburg besteht kein verfassungsrechtliches Verkündungsgebot für Rechtsverordnungen. Ein Verkündungsgesetz 276 regelt, dass Rechtsverordnungen im Gesetz- und Verordnungsblatt Teil II – Amtlicher Anzeiger – verkündet werden, wenn sie von vorübergehender Bedeutung sind oder Zuständigkeiten regeln. Im Übrigen werden sie im Teil I des Hamburgischen Gesetz- und Verordnungsblattes verkündet. Die Verkündung von Rechtsverordnungen ist in Hessen ausschließlich im Verkündungsgesetz geregelt. Rechtsverordnungen der Landesregierung oder obersten Landesbehörden müssen im „Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen Teil I“ verkündet werden; Rechtsverordnungen der oberen Landesbehörden werden im Staatsanzeiger für das Land Hessen verkündet. 277 Rechtsverordnungen aufgrund des Hessischen Schulgesetzes können im Staatsanzeiger oder im Amtsblatt des zuständigen Ministers veröffentlicht werden. Kommunale Verordnungen der Gemeinden, Gemeindeverbände und Landratsämter werden in der für Satzungen vorgesehenen Art verkündet. Das hessische Ministerium des Inneren und für Sport bietet den Staatsanzeiger, in dem die Rechtsverordnungen der Behörden verkündet werden, die den obersten Landesbehörden unmittelbar nachgeordnet sind, als unentgeltliche Le272

Siehe B. I. 3. b) (S. 52). § 1 des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen und anderen Vorschriften (bremVerkG) vom 15. Dezember 1964 (bremGBl. 1964, 197), zuletzt geändert am 22. März 2005 (bremGBl. 2005, 91). 274 Eine Sonderregelung besteht für Polizeiverordnungen des Oberbergamtes, die im Amtsblatt des Oberbergamtes verkündet werden können. Auf die Fundstelle, den Geltungsbereich und das In-Kraft-Treten ist im Amtsblatt Bremens hinzuweisen, § 5 bremVerkG. 275 Siehe B. I. 3. b) (S. 52). 276 Hamburgisches Gesetz über die Verkündung von Rechtsordnungen (hambVerkG) vom 28. März 1955, zuletzt geändert am 16. Januar 1989 (hamGVBl. I 1989 S. 5). 277 Gesetz über die Verkündung von Rechtsverordnungen, Organisationsverordnungen und Anstaltsordnungen (hessVerkG) vom 2. November 1971 (hessGVBl. I 1971, 258), zuletzt geändert am 4. Dezember 2006 (hessGVBl. I 2006, 619; 2006, 646). 273

II. Zugang zu Rechtsverordnungen

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se-Version und kostenpflichtige Vollversion ab dem Jahrgang 2003 im Internet an. 278 In Art. 58 Abs. 2 der Verfassung von Mecklenburg-Vorpommern ist die Verkündung von Rechtsverordnungen im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes vorgeschrieben, soweit keine anderweitigen gesetzlichen Regelungen bestehen. Mecklenburg-Vorpommern hat kein Verkündungsgesetz erlassen; spezialgesetzliche Verkündungsregeln bestehen für die Ordnungsbehörden. 279 Danach sind Verordnungen der Landesordnungsbehörden im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes zu verkünden. 280 Ordnungsbehördliche Verordnungen der unteren Landesbehörden – also Stadt-, Gemeinde-, Kreis- und Amtsverordnungen – sind in der für Satzungen bestimmten Weise bekannt zu machen. 281 Die Rechtsverordnungen, die im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes verkündet werden, sind wie die Landesgesetze recherchierbar, entweder mit Hilfe des gedruckten Fundstellennachweises oder mittels des Gesamtverzeichnisses in der LARISDatenbank. 282 Auch die niedersächsische Verfassung enthält die generelle Verpflichtung, Rechtsverordnungen im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes zu verkünden, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. 283 Das niedersächsische Verkündungsgesetz 284 legt für alle Rechtsverordnungen der obersten Landesbehörden – also der Landesregierung und der Ministerien – die Verkündung im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt fest. Alle weiteren Rechtsverordnungen sind im „Niedersächsischen Ministerialblatt“ bekannt zu machen. Das Niedersächsische Ministerialblatt ist als elektronische Version gegen Entgelt ab 2000 über den Verlag beziehbar, der auch mit dem Vertrieb des Ministerialblattes betraut wurde. 285 Eine allgemeine Regelung für die Rechtsverordnungen kommunaler Körperschaften legen die Gemeindeordnung und die Landkreisordnung Niedersachsens fest. 286 Sie ermächtigen zum Erlass von Bekanntmachungsverordnungen. Die auf dieser Grundlage erlassene Bekanntmachungsverordnung 278

http://www.staatsanzeiger-hessen.de/. Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung in Mecklenburg-Vorpommern (mvSOG) vom 25. März 1998, (mvGVBl. 1998, 335) zuletzt geändert am 10. Juli 2006 (mvGVBl. 2006, 551). 280 § 23 mvSOG. 281 Die örtliche Verkündung richtet sich nach §§ 5, 92, 107, 174 Abs. 1 Nr. 2 mvKV. 282 Siehe B. I. 3. b) (S. 53). 283 Art. 45 Abs. 1 S. 2 ndsVerf. 284 Gesetz über die Verkündung, den Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens und die Aufhebung von Verordnungen (ndsVerkG) vom 1. April 1996 (ndsGVBl. 1996, 82) zuletzt geändert am 5. November 2004 (ndsGVBl. 2004, 402). 285 http://www.schluetersche.de/. 286 § 6 Abs. 7 Niedersächsische Gemeindeordnung (ndsGemO) vom 22. August 1996 (ndsGVBl. 1996, 382), zuletzt geändert am 18. Mai 2006 (ndsGVBl. 2006, 203); § 7 279

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

schreibt für Rechtsverordnungen die Verkündung wie für Satzungen in einem örtlichen Verkündungsblatt vor. 287 Nordrhein-Westfalen ist das einzige Bundesland, in dem die Verkündungsvorschrift für Rechtsverordnungen mit der für Gesetze übereinstimmt: In der Verfassung heißt es: „Rechtsverordnungen sind von der Stelle, die sie erlässt, auszufertigen und im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes zu verkünden.“ 288 Dem Wortlaut dieser Regelung ist nicht zu entnehmen, dass sie nur Rechtsverordnungen der Ministerien und der Landesregierung betrifft. Rechtsverordnungen der Landesordnungsbehörden werden in Regierungsamtsblättern verkündet. 289 Verordnungen der örtlichen Ordnungsbehörden und Kreisordnungsbehörden sind in der für örtliche Satzungen vorgeschriebenen Weise zu verkünden. 290 Die Verfassungsregelung des Art. 71 Abs. 2 nwVerf erschwert damit das Auffinden von Verkündungsblättern, weil es eine Verkündung allein im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes suggeriert, tatsächlich jedoch weitere Verkündungsorgane existieren können. Art. 113 Abs. 3 der Verfassung von Rheinland-Pfalz legt für Rechtsverordnungen eine Verkündungsregelung durch Gesetz fest. 291 Diesen gesetzlichen Regelungsvorbehalt füllt das rheinland-pfälzische Verkündungsgesetz 292 aus. Die Rechtsverordnungen der Landesregierung und der Ministerien werden im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes, die nachgeordneter Landesbehörden im Staatsanzeiger verkündet. Die Staatskanzlei bietet eine Vollversion des Staatsanzeigers im Internet gegen Entgelt an. 293 Rechtsverordnungen, die in einem örtlich beschränkten Bereich gelten, wie Rechtsverordnungen der Kreisverwaltungen, Polizeiverwaltungen und kommunalen Gebietskörperschaften, werden in der für die Bekanntmachung kommunaler Satzungen bestimmten Art verkündet. Auch die Landesverfassung des Saarlandes regelt die Verkündung von Rechtsverordnungen vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Bestimmungen im AmtsAbs. 7 Niedersächsische Landkreisordnung (ndsLKrO) vom 22. August 1996 (ndsGVBl. 1996, 365), zuletzt geändert am 18. Mai 2006 (ndsGVBl. 2006, 203). 287 Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von Rechtsvorschriften kommunaler Körperschaften (ndsBekVO) vom 14. April 2005 (nsdGVBl. 2005, 107). 288 Art. 71 Abs. 2 nwVerf. 289 § 33 des Gesetzes über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden (Ordnungsbehördengesetz – nwOBG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 1980 (nwGVBl. 1980, 528), zuletzt geändert am 18. Dezember 2001 (nwGVbl 2001 S. 870). 290 So auch § 7 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (nwGemO) vom 14. Juli 1994, nwGVBl. 1994, 666, zuletzt geändert am 3. Mai 2005, und § 5 Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (nwLKrO) vom 14. Juli 1994, nwGVBl. 1994, 646, zuletzt geändert am 3. Mai 2005. 291 Art. 113 Abs. 3 rpVerf. 292 Verkündungsgesetz (rpVerkG) vom 3. Dezember 1973 (rpGVBl. 1973 375), zuletzt geändert am 7. Februar 1983 (rpGVBl. 1983 17). 293 http://www.staatsanzeiger.rlp.de/.

II. Zugang zu Rechtsverordnungen

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blatt des Saarlandes. 294 Ein Verkündungsgesetz, das die Verkündung aller Rechtsverordnungen regelt, wurde nicht erlassen. Somit wird die Art der Verkündung in den Gesetzen geregelt, die zum Verordnungserlass ermächtigen. Für Polizeiverordnungen bestimmt § 65 saarPolG eine Verkündung im Amtsblatt des Saarlandes; nur Ortspolizeiverordnungen werden in der für die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen bestimmten Art verkündet. 295 Alle nichtkommunalen Rechtsverordnungen werden momentan im Amtsblatt des Saarlandes verkündet. 296 Art. 76 Abs. 2 der sächsischen Verfassung enthält ein subsidiäres Verkündungsgebot für Landesrechtsverordnungen im Gesetz- und Verordnungsblatt Sachsens. Ein Verkündungsgesetz wurde nicht erlassen. Ein abweichender Ort der Verkündung muss deshalb in der Verordnungsermächtigung enthalten sein. In der Regel werden die Rechtsverordnungen jedoch im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet. Eine Spezialregelung zur Verkündung findet sich in § 12 sächsPolG. 297 Danach sind Verordnungen der Orts- und Kreispolizeibehörden in der für die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen bestimmten Art zu verkünden. 298 Da keine Regelung für die Landespolizeibehörden existiert, die gleichwohl in § 12 sächsPolG ausdrücklich zum Verordnungserlass ermächtigt werden, 299 sind diese Polizeiverordnungen gemäß Art. 76 Abs. 2 sächsVerf. im sächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt zu verkünden. Art. 82 Abs. 2 der Verfassung von Sachsen-Anhalt regelt die Verkündung von Rechtsverordnungen im Verkündungsblatt des Landes, soweit kein Landesgesetz eine andere Form der Veröffentlichung vorsieht. Ein Verkündungsgesetz 300 regelt die Verkündung von Verordnungen der Landesregierung und ihrer Mitglieder im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes; alle weiteren Verordnungen öffentlicher Stellen werden im Amtsblatt der erlassenden Stelle verkündet. Verfügt diese öffentliche Stelle nicht über ein eigenes Amtsblatt oder geht der Geltungsbereich der Verordnung über den Amtsbereich der erlassenden Stelle hinaus, 294

Art. 104 Abs. 2 S. 1 saarVerf. Auf der Grundlage von §§ 12, 147, 222 Abs. 1 Nr. 1 saarKSVG wurde eine Bekanntmachungsverordnung erlassen. 296 Zur Recherche nach Rechtsnormen, die im Amtsblatt verkündet sind, siehe B. I. 3. b) (S. 54). 297 Polizeigesetz des Freistaates Sachsen (sächsPolG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. August 1999 (sächsGVBl. 1999, 466), zuletzt geändert am 5. Mai 2004 (sächsGVBl. 2004, 148). 298 § 14 sächsPolG. 299 Polizeiverordnungen werden von den zuständigen Staatsministerien oder den übrigen allgemeinen Polizeibehörden für ihren Dienstbezirk oder Teile ihres Dienstbezirks erlassen. 300 Gesetz über die Verkündung von Verordnungen (saVerkG) vom 9. Dezember 1993 (saGVBl 1993, 760), zuletzt geändert am 18. November 2005 (saGVBl. 2005, 698). 295

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

werden die Verordnungen im Amtsblatt der nächst höheren Verwaltungsbehörde erlassen. Auch Rechtsverordnungen kommunaler Körperschaften müssen in Verkündungsblättern verkündet werden. 301 Die in den meisten Ländern bestehende Regel, kommunale Rechtsverordnungen in der für die Bekanntmachung kommunaler Satzungen bestimmten Weise zu verkünden, existiert in Sachsen-Anhalt weder im Verkündungsgesetz noch in der Gemeinde- oder Landkreisordnung. Auch in Schleswig-Holstein besteht die verfassungsrechtliche Vorgabe, Rechtsverordnungen im Verkündungsblatt des Landes zu verkünden, soweit keine andere Form der Veröffentlichung gesetzlich vorgesehen ist. 302 Ein separates Verkündungsgesetz für Rechtsverordnungen existiert in Schleswig-Holstein nicht. Daher ist es schwierig gesetzliche Veröffentlichungsregelungen zu finden. Das Allgemeine Verwaltungsgesetz 303 des Landes enthält entsprechende Vorschriften, deren Gliederung in Landesverkündung und kommunale Verkündung für den Bürger nachvollziehbar ist: alle Landesverordnungen sind im Gesetz- und Verordnungsblatt zu verkünden, egal ob sie durch oberste, obere oder mittlere Landesbehörden erlassen wurden; Verordnungen der Kommunalbehörden werden örtlich bekannt gemacht. Die Verfassung von Thüringen regelt die Verkündung von Rechtsverordnungen im Verkündungsblatt des Landes, soweit kein Landesgesetz eine andere Form der Veröffentlichung vorsieht. 304 In Thüringen bestimmt das Verkündungsgesetz 305 für Rechtsverordnungen der Landesregierung und der Ministerien eine Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes. Die oberen Verwaltungsbehörden verkünden ihre Rechtsverordnungen im Staatsanzeiger. Rechtsverordnungen der kommunalen Behörden, das heißt des Landrates und der kommunalen Gebietskörperschaften, werden in der für Satzungen bestimmten Art verkündet. 306

301

§ 2 saVerkG. Art. 39 Abs. 2 shVerf. 303 §§ 60, 329 Allgemeines Verwaltungsgesetz für das Land Schleswig-Holstein (sh. L.VwG) vom 2. Juni 1992 (shGVBl. 1992, 243; 1992, 534), zuletzt geändert am 3. April 2007 (shGVBl. 2007, 234). 304 Art. 85 Abs. 1 S. 2 thürVerf. 305 Gesetz über die Verkündung von Rechtsverordnungen und Organisationsanordnungen (thürVerkG) vom 30. Januar 1991 (thürGVBl. 1991, 2) zuletzt geändert am 20. Juni 2002. 306 § 3 des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen und Organisationsanordnungen (thürVerkG) vom 30. Januar 1991 (thürGVBl. 1991, 2) zuletzt geändert am 20. Juni 2002; spezialgesetzlich entspechend geregelt für Ordnungsbehörden in § 35 des Thüringer Gesetzes über die Aufgaben und Befugnisse der Ordnungsbehörden (thürOBG) vom 18. Juni 1993 (thürGVBl. 1993, 323), zuletzt geändert am 20. Juni 2002. 302

II. Zugang zu Rechtsverordnungen

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4. Der konsolidierte Nachweis des Verordnungsrechts Auch Rechtsverordnungen werden, wenn sie als Stammverordnungen erlassen sind, durch Änderungsverordnungen novelliert. 307 Deshalb ist auch der aktuell geltende Wortlaut einer Verordnung erst nach Konsolidierung ersichtlich. Die Auffindbarkeit der konsolidierten Rechtsverordnungen ist für Rechtsverordnungen, die wie die jeweiligen Gesetze des Bundes- oder des Landes verkündet sind, im selben Umfang gewährleistet wie für Gesetze. Kommunale Rechtsverordnungen sind wie kommunales Recht auffindbar. Regelmäßig unkonsolidiert bleiben die Rechtsverordnungen, die in weiteren Verkündungsblättern bekannt gemacht werden. Die Übersicht über den gegenwärtigen Bestand aller Bundesrechtsverordnungen vermittelt der systematische Fundstellennachweis. 308 Eine aktuelle elektronische Sammlung des konsolidierten Bundesrechts führt die Dokumentationsstelle des Bundesministeriums der Justiz. Die Rechtsverordnungen werden zum großen Teil in der Datenbank des Bundesrechts unentgeltlich vom Bundesministerium der Justiz im Internet angeboten. 309 In Baden-Württemberg wird keine aktuelle, amtlich bereinigte, konsolidierte Sammlung des Landesrechts in schriftlicher Form veröffentlicht. Die nicht veröffentlichte Sammlung für den staatlichen Gebrauch 310 umfasst nur die Rechtsverordnungen, die der Rechtsbereinigung von 1980 unterlagen. 311 Diese elektronische Rechtssammlung enthält damit nur die Landesrechtsverordnungen der Regierung und der Landesministerien mit Ausnahme der Lehrpläne. Sie wird nicht öffentlich zugänglich gemacht. Der im Auftrag des Landes bereitgestellte Bürgerservice der juris GmbH 312 enthält nach eigenen Angaben die „gesamten Rechtsverordnungen“ des Landes. 313

307 Statistische Auswertung am Beispiel von Bayern in: Merten / Kirchhof, Quantitative Analyse, 1983, S. 80 ff. 308 Dazu B. I. 2. b) (S. 46) und B. II. 2. (S. 69 f.). 309 Ausführlicher mit Angaben der Fundstellen siehe B. I. 5. (S. 59). 310 Siehe dazu die Rechtssammlung der Landesgesetze B. I. 6. (S. 61). 311 Nicht bereinigt wurden Rechtsverordnungen von Behörden, die der Fach- oder Rechtsaufsicht unterliegen, Rechtsverordnungen, die auf Gesetzen beruhen, die Verträge und Abkommen in Kraft setzen, staatskirchenrechtliche Rechtsverordnungen, Rechtsverordnungen, die die Einrichtung von Notariaten und Grundbuchämtern regeln, Rechtsverordnungen der Ministerien, die die Ausweisung von Naturschutz- und Landschaftsschutzgebieten oder die Lehr- oder Bildungspläne zum Inhalt haben. 312 Siehe dazu ausführlich und mit Angabe der Fundstelle B. I. 3. b) (S. 51). 313 Ob sie tatsächlich die Rechtsnormen in einem weiteren Umfang bereithalten, als sie bereinigt sind, kann im Rahmen dieser Arbeit nicht überprüft werden.

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

Rechtsverordnungen sind in konsolidierter Form auch Teil der gedruckten „Bayerischen Rechtssammlung“ in der aktuellen Fassung von 1983. In staatlichem Auftrag werden lediglich einige Rechtsverordnungen unentgeltlich elektronisch zugänglich gemacht. 314 Da Rechtsverordnungen selten in privaten Gesetzessammlungen veröffentlicht werden, besteht hier ein Defizit an Kenntnisnahmemöglichkeit. Mit der Ausnahme von Verordnungen, die den Erlass von Bebauungsplänen regeln, werden die Verordnungen in Berlin zusammen mit den Landesgesetzen in konsolidierter gedruckter und elektronischer, kostenfreier Form zugänglich gemacht. 315 In Brandenburg werden alle Rechtsverordnungen der obersten Landesbehörden konsolidiert über das Vorschriftensystem BRAVORS im Internet unentgeltlich zugänglich gemacht. Eine schriftliche Sammlung konsolidierten Landesrechts wird in staatlicher Verantwortung nicht erstellt. 316 Rechtsverordnungen des Landes Bremen sind, soweit sie im Gesetzblatt verkündet wurden, in der gedruckten Sammlung des konsolidierten bremischen Landesrechts enthalten. 317 Eine elektronische Sammlung besteht nicht. In Hamburg sind alle Volltexte der konsolidierten Verordnungen in der Sammlung des bereinigten Landesrechts und in der unentgeltlich nutzbaren Datenbank des Hamburger Landesrechts enthalten und systematisch erschlossen. 318 Hessische Rechtsverordnungen der obersten Landesbehörden sind wie die hessischen Landesgesetze in der bereinigten Sammlung in gedruckter Version oder kostenfrei in elektronischer konsolidierter Textfassung verzeichnet. 319 Die Verordnungen der oberen Landesbehörden sind nicht im Gesetz- und Verordnungsblatt Teil II, der elektronischen bereinigten Sammlung oder dem elektronischen Gesamtverzeichnis dokumentiert. Die Texte der Rechtsverordnungen, die im Staatsanzeiger verkündet werden, sind nicht in konsolidierter Form oder systematisiert veröffentlicht. Alle Rechtsverordnungen, die im Gesetz- und Verordnungsblatt für Mecklenburg-Vorpommern verkündet werden, sind in der elektronischen Datenbank LARIS frei zugänglich. Sie werden allerdings nicht in staatlicher Verantwortung konsolidiert. 320 314 315 316 317 318 319 320

Siehe ausführlich zum Bürgerservice B. I. 6 (S. 62). Zur Veröffentlichung in konsolidierter Fassung B. I. 6 (S. 62). Siehe B. I. 6 (S. 63). Ebenda. Ebenda. Siehe B. I. 3. b) (S. 53). Ebenda.

II. Zugang zu Rechtsverordnungen

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Überregional geltende niedersächsische Rechtsverordnungen sind mittels eines Jahresregisters des Gesetz- und Verordnungsblattes und des Ministerialblattes 321 oder mit der Vorschriftendatenbank im Internet recherchierbar. 322 In der gedruckten „Sammlung des Gesetz- und Verordnungsblattes für das Land Nordrhein-Westfalen“ sind die konsolidierten Rechtsverordnungen der obersten Landesbehörden enthalten. Die Sammlung wird seit dem Jahr 2006 nicht mehr aktualisiert. Außerdem kann die Online-Datenbank des Ministeriums der Justiz genutzt werden, um die Landesrechtsverordnungen einzusehen. 323 Rheinland-pfälzische Rechtsverordnungen der Landesregierung und der Landesministerien sind wie Landesgesetze zugänglich. 324 Die im Staatsanzeiger verkündeten Rechtsverordnungen sind weder im Fundstellenverzeichnis, noch in der amtlichen Sammlung oder der Datenbank des Landesrechts nachgewiesen. Alle Rechtsverordnungen des Landes, die im Amtsblatt des Saarlandes verkündet werden, sind in der gedruckten Sammlung des Landesrechts dokumentiert. Die frei zugängliche Sammlung des Landesrechts des Saarlandes dokumentiert nicht alle Landesrechtsverordnungen, beispielsweise nicht die Bekanntmachungsverordnung, was aus dem Angebot nicht ersichtlich wird. 325 Das Auffinden der sächsischen Landesrechtsverordnungen, die im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes veröffentlicht sind, wird mit Hilfe des Fundstellennachweises erleichtert. 326 Sie sind in der gedruckten bereinigten Sammlung des Landesrechts und in der elektronischen im Internet frei zugänglichen Sammlung des Landesrechts enthalten. 327 Rechtsverordnungen, die kommunal oder die Kraft Spezialermächtigung anderweitig verkündet wurden, sind nicht systematisch recherchierbar. Rechtsverordnungen der Landesregierung und der Landesministerien Sachsen-Anhalts sind systematisch gegliedert im Fundstellennachweis des Landes verzeichnet, der einmal jährlich unter dem Titel „Vorschriftensystem des Landes Sachsen-Anhalt“ vom Ministerium der Justiz veröffentlicht wird und im Internet als Datei in aktueller Fassung abgerufen werden kann. Diese Rechtsdatenbank enthält auch die Volltexte der Verordnungen. Die Fundstellen von Rechtsverordnungen der oberen und Mittelbehörden des Landes Sachsen-Anhalt, die in deren Amtsblättern veröffentlicht werden, sind nicht in einem Nachweis systematisch zusammengestellt. 328 321 322 323 324 325 326 327

Kostenfrei ausdruckbar unter http://www.rechtsvorschriften-niedersachsen.de/. Siehe B. I. 6 (S. 64). Ebenda. Siehe B. I. 3. b) (S. 54). Siehe B. I. 6 (S. 65). Siehe B. I. 3. b) (S. 54). Siehe B. I. 6 (S. 66).

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

Da die überregionalen schleswig-holsteinischen Rechtsverordnungen im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes verkündet werden, sind sie durch den Fundstellennachweis erschlossen. Dieser ist in elektronischer Form kostenfrei zugänglich. Von dort wird auf die konsolidierten Texte der Rechtsverordnungen verwiesen. 329 Rechtsverordnungen der Landesregierung und der Ministerien Thüringens sind wie die Thüringer Landesgesetze erschlossen und zugänglich. 330 Die im Staatsanzeiger verkündeten Rechtsverordnungen sind nicht durch Fundstellennachweis oder eine Sammlung auffindbar. Der Staatsanzeiger ab dem Jahrgang 1991 wird von dem Verlag, der mit dem Druck des Thüringer Staatsanzeigers betraut ist, kostenpflichtig im Internet angeboten. 331

III. Zugang zu Satzungen 1. Dokumentation der Satzungsentstehung Die Satzungsgebung verläuft in den Phasen Satzungsinitiative, Satzungsbeschluss, Ausfertigung und Erstellung der Urschrift. Wer eine Satzungsinitiative einbringen kann, richtet sich nach der Geschäftsordnung des beschließenden Satzungsorgans, soweit nicht schon in der Hauptsatzung der Körperschaft entsprechende Regelungen enthalten sind. 332 Dieses Recht steht in erster Linie dem Exekutivorgan der Selbstverwaltungseinheit zu, sonst dem Hauptorgan der Körperschaft. 333 Die staatliche Aufsichtsbehörde kann anstelle der Selbstverwaltungseinheit im Wege der Ersatzvornahme die Satzung erlassen. 334 In manchen Kommunalordnungen der Länder ist auch die Satzungsinitiative durch Bürgerbegehren zulässig. 335 Im Verfahren der Satzungsgebung 328 Siehe zur Recherche in Fundstellennachweisen B. I. 3. b) (S. 55); zur konsolidierten Rechtssammlung siehe B. I. 6 (S. 66). 329 Siehe dazu B. I. 3. b) (S. 55). 330 Siehe B. I. 6 (S. 67). 331 http://www.husemann.net/stonline/. 332 Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 3, 1988, § 66 Rdnr. 51. 333 Schmidt-Aßmann, Kommunale Rechtsetzung, 1981, S. 14 spricht vom faktischen Initiativ- und Ausarbeitungsvorrang. 334 Diese so genannten oktroyierten Satzungen werden häufig zur Gründung einer Körperschaft, beispielsweise eines Wasserverbandes, durch die Aufsichtsbehörden erlassen, die Mitglieder der Körperschaft können diese Satzung dann durch Beschlüsse ihrer Organe ändern; zur oktroyierten Satzung auch Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 3, 1988, § 66 Rdnr. 53. 335 Schmidt-Aßmann, Kommunale Rechtsetzung, 1981, S. 15.

III. Zugang zu Satzungen

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sind die Satzungsentwürfe nur soweit zugänglich, wie entsprechende Satzungsermächtigungen – beispielsweise zur Aufstellung von Bebauungsplänen 336 – eine Beteiligungen oder Unterrichtung der Öffentlichkeit vorsehen. Die Beschlussfassung über den Inhalt der Satzungen gehört zu den Vorbehaltsaufgaben der Kollektivorgane der Körperschaft. In kommunalen Körperschaften sind das die Gemeindevertretungen, der Gemeinderat oder der Kreistag, sonst beispielsweise die Verbandsversammlung, Satzungsversammlung oder Innungsversammlung. Die Genehmigung durch eine staatliche Aufsichtsbehörde ist für Satzungen nur erforderlich, wenn es gesetzlich vorgeschrieben ist. 337 Die Sitzungen der Organe aller kommunalen Gebietskörperschaften, in denen Satzungen beschlossen werden, sind öffentlich. 338 Von jeder Sitzung des Gemeinde- oder Kreisrates werden Niederschriften angefertigt, die auch die Beratungen und Beschlüsse der kommunalen Satzungen dokumentieren. 339 Die Mehrheit der Gemeinden und Landkreise ist verpflichtet, die Niederschriften ihrer Ratssitzungen, die Beschlüsse oder den wesentlichen Inhalt der Beschlüsse für die Einwohner zugänglich zu machen. 340 Umgesetzt wird diese Rechtspflicht durch eine Bekanntmachung der Niederschrift oder durch Gewährung der Einsichtnahme in der Kommunalverwaltungsbehörde. Nur in Mecklenburg-Vorpommern und Niedersachsen besteht keine solche Rechtspflicht. Aus den Beschlussniederschriften kann ohne Einsicht in die Beschlussvorlage nicht auf den Norminhalt geschlossen werden. Die Niederschriften müssen nach Ende der Wahlperiode amtlich, in einem staatlichen Archiv verwahrt werden. Dagegen ist eine Pflicht zur Sitzungsöffentlichkeit der übrigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften nur ausnahmsweise vorgeschrieben. 341 Teilweise wird die 336

§ 3 Abs. 2 BauGB; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 64. Gemeindeordnung, Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 3, 1988, § 66 Rdnr. 55. 338 § 35 Abs. 1 bwGemO; § 30 bwLKrO; Art. 52 Abs. 2 bayGemO; Art. 46 Abs. 2 bayLKrO; § 44 bbgGemO, § 38 bbgLKrO; § 52 hessGemO; §§ 29 Abs. 5, 107 Abs. 5 mvKV; § 45 ndsGemO; § 41 ndsLKrO; § 48 Abs. 2 nwGemO; § 33 Abs. 2 nwLKrO; § 35 Abs. 1 rpGemO; § 28 Abs. 1 rpLKrO; §§ 40, 171 Nr. 5 saarKSVG; § 37 Abs. 1 sächsGemO; § 33 Abs. 1 sächsLKrO; § 50 Abs. 1 saGemO; § 39 Abs. 1 saLKrO; § 35 shGemO; § 30 sh. L.KrO; §§ 40, 112 thürKomO. 339 § 38 Abs. 1 bwGemO; Art. 54 Abs. 1 bayGemO; Art. 48 Abs. 1 bayLKrO; 49 Abs. 1 bbgGemO; § 43 Abs. 1 bbgLKrO; § 61 Abs. 1 hessGemO; §§ 29 Abs. 8, 107 Abs. 8 mvKV; § 49 Abs. 1 ndsGemO; § 52 Abs. 1 nwGemO; § 37 Abs. 1 nwLKrO; § 41 Abs. 1 rpGemO; §§ 47 Abs. 1, 171 Nr. 12 saarKSVG; § 40 Abs. 1 sächsGemO; § 36 Abs. 1 sächsLKrO; § 56 Abs. 1 saGemO; § 41 Abs. 1 shGemO; §§ 42 Abs. 1, 112 thürKomO. 340 § 38 Abs. 2 bwGemO; Art. 54 Abs. 3 bayGemO; Art. 48 Abs. 2 bayLKrO; 49 Abs. 5 bbgGemO; § 43 Abs. 5 bbgLKrO; § 61 Abs. 3 hessGemO; § 32 hessLkrO; § 49 Abs. 1 ndsGO, § 46 Abs. 1 ndsLKrO; § 52 Abs. 2 nwGemO; § 37 Abs. 2 nwLKrO; § 41 Abs. 4 rpGemO; §§ 47 Abs. 6, 171 Nr. 12 saarKSVG; § 40 Abs. 2 sächsGemO; § 36 Abs. 2 sächsLKrO; § 56 Abs. 3 saGemO; § 41 Abs. 3 shGemO; §§ 42 Abs. 3, 112 thürKomO. 337

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

Nichtöffentlichkeit der Sitzungen schon gesetzlich festgelegt. 342 Die Nichtöffentlichkeit ist festgelegt, um den offenen Meinungsaustausch in den Gremien sicherzustellen, eine Teilnahme nicht stimmberechtigter Mitglieder oder Nichtmitglieder bleibt nach einem Beschluss des Gremiums zulässig. 343 Auch eine Veröffentlichung der Niederschriften der Sitzungen ist regelmäßig nicht angeordnet. Die Satzungen werden ausgefertigt. Dabei wird mit öffentlich-rechtlicher Wirkung die Übereinstimmung des in der Urkunde enthaltenen Textes mit dem Willen des Satzungsgebers und die Einhaltung des Verfahrens bezeugt. Anlagen werden nicht ausgefertigt. 344 Vor der Verkündung wird die Urschrift, also die Originalurkunde, erstellt, und verkündungsfähige Abschriften der Urschrift gefertigt. Die Urschriften werden in Archiven aufbewahrt. Archivieren die Körperschaften die Niederschriften und Urschriften nicht selbst, werden diese an das zuständige Landesarchiv abgegeben. Die Satzung besteht aus einer Überschrift mit dem Namen der Körperschaft, einer Bezeichnung, die den Zusatz „Satzung“ enthalten muss, und einer Eingangsformel, in der die Rechtsgrundlagen für den Satzungserlass, das Beschlussorgan und das Beschlussdatum genannt werden. Danach folgt die inhaltliche Regelung einer Satzung, die der von Gesetzen und Rechtsverordnungen entspricht. Es werden in der Regel Stammsatzungen erlassen. Satzungsanlagen werden durch ihre Bezeichnung in die Satzung einbezogen und können aus Zeichnungen, Tabellen und Verzeichnissen bestehen. 345

2. Verkündung von Satzungen Auch für Satzungen besteht in der Regel ein gesetzlich normiertes Verkündungsgebot. 346 Die Satzungsbefugnis wird durch Gesetz verliehen oder im Fall 341 Eine explizite Öffentlichkeitspflicht für die Tagungen von Hochschulgremien findet sich beispielsweise in § 61 Gesetz über die Hochschulen des Landes Brandenburg (bbgHG) vom 6. Juli 2004 (bbgGVBl. I 2004, 394), zuletzt geändert am 23. November 2005 (bbgGVBl. I 2005, 254). 342 Für Sitzungen der Satzungsbeschließenden Verbandsversammlungen der Wasserund Bodenverbände ist die Nichtöffentlichkeit vorgeschrieben in § 48 Abs. 1 Gesetz über Wasser- und Bodenverbände (WVG) vom 12. Februar 1991 (BGBl. I 1991, 405), zuletzt geändert am 15. Mai 2002 (BGBl. I 2002, 1578). 343 Becker, in: Wissing, Sozialgesetzbuch III, 2004, § 383, Rdnr. 18. 344 Gern, Deutsches Kommunalrecht, 2003, Rdnr. 279. 345 Ziegler, Verkündung, 1976, S. 189 – 194; Gern, Deutsches Kommunalrecht, 2003, Rdnr. 270 – 281. 346 Ausnahmsweise fehlt eine gesetzliche Regelung, so beispielsweise im Gesetz zur Ordnung des Handwerks (HWO) vom 24. September 1998 (BGBl. I 1998, 3074), zuletzt

III. Zugang zu Satzungen

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der Kommunen durch die Kommunalordnungen ausgeformt. In dem Gesetz ist regelmäßig auch die Verkündung der Satzungen der Körperschaft vorgeschrieben. 347 Teilweise wird als Verkündungsorgan das Bekanntmachungsorgan der Körperschaft oder das Bekanntmachungsorgan der staatlichen Aufsichtsbehörde gesetzlich festgelegt. Fehlt eine Festlegung des Verkündungsorgans, erfolgt diese in der Hauptsatzung selbst. Ausführliche Regelungen zur Verkündung kommunalen Rechts sind in Bremen im Verkündungsgesetz, 348 in Schleswig-Holstein im Allgemeinen Verwaltungsgesetz 349 und im Übrigen in den Kommunalverfassungen der Länder BadenWürttemberg, Bayern, Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen, SachsenAnhalt, und Thüringen geregelt. 350 Die Verkündungsnormen bestimmen die zulässigen Verkündungsorgane selbst oder ermächtigen zum Erlass einer Bekanntmachungsverordnung. Eine Bekanntmachungsverordnung zur Festlegung der kommunalen Verkündung haben die Länder Baden-Württemberg, 351 Bayern, 352 Brandenburg, 353 Hessen, 354 Mecklenburg-Vorpommern, 355 Niedersachsen, 356 geändert am 7. September 2007 (BGBl. I 2007, 2246) für die Verkündung der Satzungen der Handwerksinnungen als öffentlich-rechtlicher Körperschaften; für die Handwerkskammern ist das Verkündungserfordernis dagegen normiert in § 105 Abs. 4 HWO. Auch das bbgHG regelt nur für die Studienordnungen die Verkündung explizit in § 9 Abs. 2 bbgHG. 347 Beispielsweise in § 372 Abs. 3 S. 1 Drittes Buch Sozialgesetzbuch (SGB III) vom 24. März 1997, (BGBl. I 1997, 594), zuletzt geändert am 23. Dezember 2007 (BGBl. I 2007, 3254) die Verkündung der Satzungen der Bundesanstalt für Arbeit; in §§ 7 Abs. 1 S. 2 und 8 WVG die Entstehung und Änderung von Satzungen der Wasserund Bodenverbände; gemäß § 90 Abs. 5 Gesetz über die Hochschulen im Land Berlin (berlHG) vom 13. Februar 2003 (berlGVBl. 2003, 82), zuletzt geändert am 12. Juli 2007 (berlGVBl. 2007, 278) sind die Satzungen der Hochschulen Berlins zu verkünden; gemäß § 191d Abs. 5 Bundesrechtsanwaltsordnung (BRAO) vom 1. Januar 1959 (BGBl. III, 303 – 8), zuletzt geändert am 12. Dezember 2007 (BGBl. I 2007, 2840) die Satzungen der Bundesrechtsanwaltskammer. 348 § 2 Abs. 1 bremVerkG. 349 §§ 68, 329 sh. L.VwG. 350 § 4 Abs. 3 und 4 bwGemO; § 3 Abs. 3 und 4 bwLKrO; Art. 26 bayGemO; Art. 20 bayLKrO; Art. 19 bayBezO; § 5 bbgGemO; § 4 Abs. 4 bbgAmtsO; § 5 bbgLKrO; §§ 5 –7 hessGemO; §§ 5 und 6 hessLKrO; § 5, 92, 174 Abs. 1 Nr. 2 mvKV; § 6 ndsGemO; § 7 ndsLKrO; § 5 nwGemO; § 5 nwLKrO; §§ 17 – 20 rpGemO; §§ 24 –27 rpLKrO; § 12, 147, 221 Abs. 1 Nr. 1 saarKSVG; §§ 4, 127 Abs. 1 Nr. 2 sächsGemO; §§ 3, 68 sächsLKrO; § 7 saGemO; § 6 Abs. 3 saLKrO; § 21, 100, 129 Abs. 1 Nr. 1 thürKomV. 351 Erste Verordnung des Innenministeriums zur Durchführung der Gemeindeordnung (bwDVO-GemO) vom 11. Dezember 2000 (bwGBl. 2001, 2); § 1 Verordnung des Innenministeriums zur Durchführung der Landkreisordnung (bwDVO-LKrO) vom 11. Dezember 2000 (bwGBl. 2001, 5). 352 Verordnungen über die amtliche Bekanntmachung gemeindlicher Satzungen und von Rechtsvorschriften der Verwaltungsgemeinschaften (bayBekVO) vom 19. Januar 1983 (bayGVBl. 1983, 14).

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

Nordrhein-Westfalen, 357 Rheinland-Pfalz, 358 Saarland, 359 Sachsen, 360 SchleswigHolstein 361 und Thüringen 362 erlassen. Nur Sachsen-Anhalt hat trotz einer Ermächtigung zum Verordungserlass bisher keine Bekanntmachungsverordnung erlassen. Die Gemeinde entscheidet sich für eine der zulässigen Verkündungsarten durch ihre Verkündungssatzung. Hat sich die Gemeinde für eine Art der Bekanntmachung entschieden, sind alle Satzungen in dieser Form zu verkünden. Satzungen sind in vollem Wortlaut bekannt zu machen. Ein Nachweis über den Vollzug der Bekanntmachung muss zu den Akten genommen werden. Da die Verkündungspflicht nicht verfassungsrechtlich festgelegt ist, kann gesetzlich eine abweichende Verkündung bestehen. Eine Ersatzbekanntmachung von in kommunalen Satzungen enthaltenem Karten, Plänen und Zeichnungen durch Niederlegung und die Notbekanntmachung ist in allen Bundesländern bis auf Bayern, Sachsen-Anhalt 363 und SchleswigHolstein vorgesehen. 353 Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Vorschriften in den Gemeinden, Ämtern und Landkreisen (bbgBekVO) vom 1. Dezember 2000 (GVBl. II 2000, 435). 354 Verordnung über öffentliche Bekanntmachungen der Gemeinden und Landkreise (hessBekVO) vom 12. Oktober 1977 (hessGVBl. I 1977, 409). 355 §§ 2, 21 Durchführungsverordnung zur Kommunalverfassung (mvKV-DVO) vom 23. April 1999 (mvGVBl. 1999, 295), zuletzt geändert am 10. Juli 1998. 356 Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von Rechtsvorschriften kommunaler Körperschaften (ndsBekVO) vom 14. April 2005 (nsdGVBl. 2005, 107). 357 Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von kommunalem Ortsrecht (nwBekVO) vom 26. August 1999 (nwGVBl. 1999, 516), zuletzt geändert am 5. April 2005 (nwGVBl. 2005, 332). 358 §§ 7 – 10 Landesverordnung zur Durchführung der Gemeindeordnung für Rheinland-Pfalz (rpDVO-GemO) vom 21. Februar 1974 (rpGVBl. 1974, 98), zuletzt geändert am 12.Oktober 1999 (rpGVBl. 1999, 325); §§ 2 – 5 Landesverordnung zur Durchführung der Landkreisordnung (rpDVO-LKrO) vom 21. Februar 1974 (rpGVBl. 1974, 102), zuletzt geändert am 24. Oktober 1994 (rpGVBl. 1994, 420). 359 Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung der Gemeinden und Gemeindeverbände (saarBekVO) vom 15. Oktober 1981 (saarAmtsb. 1981, 828), zuletzt geändert am 26. Januar 1994 (saarABl. 1994, 509). 360 Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums des Inneren über die Form kommunaler Bekanntmachungen (sächsBekVO) vom 19. Dezember 1997 (sächsGVBl. 1998, 19). 361 Landesverordnung über die örtliche Bekanntmachung und Verkündung (shBekVO) vom 11. November 2005 (shGVBl. 2005, 527). 362 Thüringer Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen der Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und Landkreise (thürBekVO) vom 22. August 1994 (thürGVBl. 1994, 1045). 363 In § 6 Abs. 3 saGemO und § 6 Abs. 3 saLKrO ist eine Ermächtigung zur Ersatzbekanntmachung von Plänen, Karten und Zeichnungen enthalten; da diese nicht umgesetzt wurde, ist eine Abweichung vom Gebot der vollständigen Verkündung nicht legitimiert.

III. Zugang zu Satzungen

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Zwei Regelungstypen für die Festlegung der kommunalen Verkündungsorgane lassen sich unterscheiden. In den meisten Bundesländern gilt das „Wahlmodell“: 364 die Gemeinden oder Landkreise dieser Bundesländer können das Verkündungsorgan auswählen, welches sie in ihrer Satzung für die ortsübliche Bekanntmachung ihrer Rechtsvorschriften bestimmen. 365 Es besteht die Möglichkeit, als Verkündungsorgan ein Amtsblatt festzulegen, ein periodisch erscheinendes Druckwerk zu bestimmen, als Verkündungsmittel das Aushängen an einer Verkündungstafel zu wählen oder, in Schleswig-Holstein und Sachsen-Anhalt, 366 die Verkündung durch Bereitstellung des elektronischen Verkündungstextes im Internet anzuordnen. In Rheinland-Pfalz ist es möglich, mehrere Verkündungsarten nebeneinander anzuwenden. 367 In Bayern, Niedersachen und Thüringen gilt das „Pflichtmodell“: 368 Danach müssen die Gemeinden oder Landkreise ihre Rechtsnormen in einem eigenen Amtsblatt verkünden. Wenn die Kommunen Verkündungsblätter herausgeben, besteht in Bayern und Thüringen die Pflicht, kommunale Rechtsnormen in den aufgezählten eigenen Amtsblättern zu verkünden. 369 Gemeinden, die kein eigenes Amtsblatt führen, können in Bayern zwischen dem Abdruck im Amtsblatt 364 Die Ausführungen im Folgenden beziehen sich auf die Regelungen in Baden-Württemberg für Gemeinden auf § 1 bwDVO-GemO und Landkreise auf § 1 bwDVO-LKrO; in Brandenburg für Gemeinden, Ämter und Landkreise auf §§ 1, 4, 5 bbgBekVO; in Hessen für Gemeinden und Landkreise auf §§ 1 – 8 hessBekVO; in Mecklenburg-Vorpommern für Gemeinden und Landkreise auf § 2 – 9 mvKV-DVO; in Nordrhein-Westfalen für Gemeinden und Landkreise auf § 1 – 7 nwBekVO; in Rheinland-Pfalz für Gemeinden auf §§ 7 – 10 rpDVO-GemO, für Landkreise auf § 1 DVO-LKrO; im Saarland für Gemeinden und Gemeindeverbände auf §§ 1 – 7 saarBekVO, für Landkreise auf § 147 Abs. 2 KSVG, §§ 1 – 7 saarBekVO; in Sachsen für Gemeinden und Gemeindeverbände und Landkreise in §§ 2 – 7 sächsBekVO; in Sachsen-Anhalt für Gemeinden in § 6 saGemO, für Landkreise in § 6 Abs. 3 saLKrO, von den Verordnungsermächtigungen wurde bis jetzt kein Gebrauch gemacht, so dass in Sachsen-Anhalt jede Form der Bekanntmachung genügt, soweit sie ihre Funktion noch erfüllen kann (Klang / Gundlach, Gemeindeordnung Sachsen-Anhalt, 1998, S. 25 f.); in Schleswig-Holstein für Gemeinden, Ämter und Kreise auf §§ 1 – 7 shBekVO. 365 Das „Wahlmodell“ liegt den Regelungen in Baden-Württemberg, Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, RheinlandPfalz, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, und Schleswig-Holstein zugrunde. 366 Da für Sachsen-Anhalt keine Regelungen zur Art der öffentlichen Bekanntmachung bestehen, sprechen jedenfalls keine Regelungen ausdrücklich gegen eine Verkündung von Rechtsnormen mittels Internet. 367 Dort ist die Bekanntmachung im Amtsblatt neben der Bekanntmachung in einer Zeitung zulässig, § 7 Abs. 2 rpDVO-GemO; § 2 Abs. 2 rpDVO-LKrO. 368 In Bayern für Gemeinden auf Art. 26 Abs. 2 bayGemO, § 1 bayBekVO, Landkreise auf Art. 20 Abs. 2 bayLKrO und Bezirke auf Art. 19 Abs. 2 bayBezO; in Niedersachsen für Gemeinden und Landkreise auf §§ 1 und 2 ndsBekVO; in Thüringen für Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und Landkreise auf §§ 1 – 5 thürBekVO. 369 Art. 26 Abs. 2 S. 1 bayGemO; § 1 Abs. 1 thürBekVO.

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

des Landkreises, dem Abdruck in einer Zeitung oder der Niederlegung in der Gemeinde als Verkündungsart wählen. Landkreise ohne eigenes Amtsblatt können das Amtsblatt der Regierung, des Bezirkes oder den Staatsanzeiger als Verkündungsorgan bestimmen. In Thüringen haben Gemeinden und Landkreise ohne eigenes Amtsblatt die Wahl zwischen dem Abdruck in einer Zeitung und, bei einer Gemeinde mit nicht mehr als 3000 Einwohnern, dem Anschlag an einer Bekanntmachungstafel. 370 In Niedersachsen sind ausschließlich Verkündungsblätter als Verkündungsmittel zugelassen. Gemeinden dürfen kein eigenes Verkündungsblatt führen, sondern müssen ein Verkündungsblatt des Landkreises als Verkündungsorgan festlegen. 371 a) Amtsblatt Ein Amtsblatt ist eine Druckschrift, die zum Zweck der Veröffentlichung amtlicher Bekanntmachungen und sonstiger, das Gebiet betreffender Mitteilungen herausgegeben wird, periodisch erscheint und jedermann zugänglich ist. 372 Zur Verkündung von Satzungen können eigene und fremde Amtsblätter festgelegt werden: In allen Bundesländern bis auf Niedersachsen können Gemeinden und Landkreise eigene Amtsblätter herausgeben und diese in ihrer Satzung als Verkündungsorgan festlegen. Gemeinden und Landkreise können auch im Verbund mit anderen Gemeinden oder Landkreisen ein gemeinsames Verkündungsblatt herausgeben. 373 Führt eine Ortsgemeinde, wie häufig, kein eigenes Amtsblatt, kann das gemeindliche Recht auch im Amtsblatt der Verwaltungsgemeinschaft bekannt gegeben werden. Erstreckt sich der Geltungsbereich einer Satzung auf das ganze Bundesland, ist in Schleswig-Holstein neben der örtlichen Bekanntmachung eine im Amtsblatt des Landes vorgeschrieben. b) Andere Druckwerke Die Gemeinde oder der Landkreis können ein periodisch erscheinendes Druckwerk – meist eine Zeitung – durch Satzung als Verkündungsorgan bestimmen. Außer in Baden-Württemberg können mehrere Zeitungen nebeneinander als Verkündungsorgane festgelegt werden, dann erfolgt die Verkündung in allen festgelegten Zeitungen. Je nach Bundesland müssen die Druckwerke regelmäßig, 374 täglich, 375 mindestens wöchentlich 376 oder monatlich 377 erscheinen. Die Bekannt370

Ausführlich: Petzold, in: DVBl 1967, S. 612 – 615. § 2 Abs. 1 S. 1 ndsBekVO. 372 Ziegler, Verkündung, 1976, S. 121, m.w. Nachw. 373 Wird ebenfalls als eigenes Amtsblatt verstanden, vgl. Ziegler, Verkündung, 1976, S. 121. 374 Bayern, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein. 371

III. Zugang zu Satzungen

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machung der Gemeinde muss schon äußerlich als amtliche Verlautbarung der Gemeinde oder des Landkreises erkennbar sein; das Druckwerk muss im Gebiet der Gemeinde oder des Landkreises erscheinen und von jedermann zu erwerben sein. 378 c) Niederlegung oder Aushang Unterhält die Gemeinde kein eigenes Amtsblatt, kann sie nur in Bayern ihre Rechtsvorschriften auch durch Niederlegung in der Verwaltung der Gemeinde bekannt machen. Niederlegung ist die öffentliche Auslegung zu Einsicht an einem bestimmten, allgemein zugänglichen Ort. 379 Die Niederlegung muss außerdem durch Anschlag an die Gemeindetafel oder Mitteilung in der Tageszeitung bekannt gegeben werden. 380 Die Verkündung durch Aushang in Bekanntmachungskästen oder Anschlagtafeln ist in Bayern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und im Saarland nicht zugelassen, während diese Form der Bekanntmachung in Sachsen, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern und Thüringen nur in Gemeinden mit bis zu 3000 Einwohnern zulässig ist. In Baden-Württemberg kann nur in Gemeinden mit bis zu 5000 Einwohnern, in Brandenburg nur in Gemeinden und Ämtern mit bis zu 10000 Einwohnern und in Schleswig-Holstein nur in Gemeinden und Ämtern mit bis zu 20000 Einwohnern durch Aushang in Bekanntmachungskästen verkündet werden. In Sachsen-Anhalt und Nordrhein-Westfalen ist die Verkündung durch Anschlagtafel für alle Gemeinden und Landkreise zugelassen. In BadenWürttemberg, Sachsen und Nordrhein-Westfalen muss auf eine Verkündung mittels Anschlagtafel im Amtsblatt oder der Zeitung, in Nordrhein-Westfalen auch mittels Internet hingewiesen werden. Die Mindestdauer des Aushangs liegt zwischen einer und zwei Wochen. d) Internet In Schleswig-Holstein ist das Verkünden von Satzungen und Rechtsverordnungen der Gemeinden, Kreise und Ämter durch Bereitstellung im Internet ausdrücklich als zulässiges Verkündungsmittel vorgesehen. Gleichzeitig muss in 375

Niedersachsen, dort wird auch die Zeitung als Verkündungsblatt anerkannt. Baden-Württemberg, Thüringen, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, im Saarland und in Sachsen. 377 So in Brandenburg. 378 Klang / Gundlach, Gemeindeordnung Sachsen-Anhalt, 1998, S. 27; Widtmann / Grasser / Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, 1999, Art. 26 Rdnr. 7. 379 Widtmann / Grasser / Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, 1999, Art. 26 Rdnr. 8. 380 Art. 26 Abs. 2 S. 2 bayGemO. 376

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

einer Zeitung unter Angabe der „Internetadresse“ 381 auf die Verkündung hingewiesen werden. Als Voraussetzung für die Wahl dieser Verkündungsform muss die Gemeinde, das Amt oder der Kreis ein Internetangebot in ausschließlich eigener Verantwortung betreiben. 382 Weiterhin müssen alle verkündeten kommunalen Rechtsnormen zentral erreichbar sein und auf Dauer vorgehalten werden. 383 Auch in Sachsen-Anhalt wäre eine Verkündung auf diesem Weg nicht ausgeschlossen, da keine Verkündungsregeln existieren, die der Verkündung im Internet widersprechen.

3. Rechtssammlung Die Gemeinden in Bayern, in Rheinland-Pfalz und im Saarland sind verpflichtet, Sammlungen der im Gemeindegebiet geltenden Satzungen in konsolidierter, aktueller Form bereitzuhalten und während der Sprechzeiten für die Bürger zugänglich zu machen. 384 Der Bürger muss die geltenden Normen einsehen und kopieren können. Da nur das geltende Recht nachgewiesen werden soll, erfordern solche Sammlungen eine Rechtsbereinigung durch die Gemeinden. Für die übrigen Kommunen und für die sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften besteht keine gesetzlich geregelte Pflicht, alle von der Körperschaft erlassenen Normen in konsolidierter Form bereitzuhalten. Dennoch stellen die Körperschaften zur Information ihrer Mitglieder Satzungen und Verordnungen in konsolidierter Form zur Verfügung. Einige Körperschaften haben ein eigenes Internetangebot, welches auch die von der Körperschaft erlassenen Normen oder einen Teil der Normen in konsolidierter Form zugänglich macht.

381 § 4 Abs. 1 shBekVO; gemeint ist die eindeutige Angabe zum Auffinden von Informationen im Internet durch eine Quellenangabe, genannt „Uniform Resource Locator“ (URL). 382 § 4 Abs. 2 shBekVO bezeichnet ein solches Angebot als „Internetseite“; gemeint ist nicht eine einzelnen WWW-Seite, sondern ein „Internetangebot“ – in der Regel eine „Website“. 383 Die in § 4 Abs. 2 shBekVO verlangte „zentrale Erreichbarkeit“ umschreibt das Erfordernis, direkt von der WWW-Seite, die vom Träger der öffentlichen Verwaltung als Übersicht über sein Internet-Angebot verwendet wird, („Startseite“) auf eine WWW-Seite, die eine Übersicht oder Recherchemöglichkeit aller örtlich verkündeten Rechtsnormen enthält, zu verweisen (durch Setzen eines „Link“). 384 § 4 bayBekVO; § 15 rpGemO, § 11 rpLKrO; § 20 Abs. 2 saarKSVG.

IV. Ergebnis

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IV. Ergebnis 1. Öffentlichkeit von Parlamentsmaterialien In der Entstehungsphase von Gesetzen dokumentieren die Parlamente des Bundes und der Länder Entwürfe, weitere Parlamentsdrucksachen und Plenarprotokolle als Gesetzgebungsmaterialien. Sie können in Parlamentsarchiven und -bibliotheken, die nur im Ausnahmefall öffentlich zugänglich sind, und wissenschaftlichen Bibliotheken, kaum jedoch in öffentlichen Bibliotheken eingesehen werden. Allerdings können sie vom Verlag, der für das jeweilige Parlament den Druck besorgt, gegen Entgelt angefordert werden. Alle Parlamente betreiben außerdem elektronische Parlamentsdokumentationen, die kostenfrei über das Internet zugänglich sind und Parlamentsdokumente mindestens der Jahrgänge ab 1994 enthalten. Sie ermöglichen die unentgeltliche Recherche von Fundstellen sowie das Lesen und Herunterladen der Dokumentenvolltexte. Rechtsetzungsmaterialien der Rechtsverordnungen des Bundes, der Länder und der Kommunen werden während des Normgebungsverfahrens nicht öffentlich gemacht, Satzungsentwürfe nur dann, wenn die Körperschaften spezialgesetzlich verpflichtet sind, ihre Mitglieder frühzeitig an Planungen zu beteiligen. Sitzungsniederschriften der satzungsgebenden Organe kommunaler Körperschaften werden zwar veröffentlicht, enthalten jedoch nur Sitzungsbeschlüsse und keine Satzungsentwürfe.

2. Öffentlichkeit von Gesetzen, Verordnungen und Satzungen Der Zugang zu Normtexten für die Öffentlichkeit ist abhängig von der Verfügbarkeit der Verkündungsblätter, der Auffindbarkeit der Fundstelle des jeweiligen Gesetzes und der Erkennbarkeit des gesetzlichen Regelungsgehalts. a) Zugang zu Verkündungsmitteln Die Gesetzblätter des Bundes und der Länder können im Landesarchiv und in der Landesbibliothek des jeweiligen Bundeslandes eingesehen werden. Sonstige öffentliche Bibliotheken halten selten mehr als einzelne Ausgaben oder Jahrgänge der Verkündungsblätter bereit. Neu erlassene Stammnormen können durch Erwerb des aktuellen Verkündungsblattes zu einem erschwinglichen Preis leicht eingesehen werden; sollen bereits einige Zeit existierende Gesetze im Verkündungsblatt aufgefunden werden, müssen auch zurückliegende Verkündungsblätter erhältlich sein. Bundesgesetzblätter können bei Bedarf jederzeit nachgedruckt werden, wenn einzelne Auflagen vergriffen sind; für Landesgesetzblätter ist dies nicht garantiert.

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

Für einzelne Bundesrechtsverordnungen ist außerdem eine Verkündung im elektronischen Bundesanzeiger vorgesehen, über das Internet kann dieser unentgeltlich eingesehen werden. Die Bekanntmachungsblätter öffentlich-rechtlicher Körperschaften können zur Kenntnisnahme neu erlassener Vorschriften von jedem Bürger, nicht nur von den Mitgliedern, gegen Entgelt bezogen werden; 385 Zeitungen mit amtlichen Bekanntmachungen und Verkündungen sind im Abonnement oder im freien Verkauf erhältlich; 386 privat verlegte Anzeigenblätter als Verkündungsorgan werden als Postwurfsendungen unentgeltlich zugestellt. 387 Gemeindliche Rechtsnormen einzusehen, die nicht aktuell neu verkündet wurden, ist vor allem in den Gemeinden, die ihr Recht nicht in einem amtlichen Blatt, sondern mittels Zeitung oder Verkündungstafel bekannt machen, kaum möglich. Bekanntmachungsblätter öffentlich-rechtlicher Körperschaften werden zudem regelmäßig nicht in Bibliotheken, sondern nur in Archiven verwahrt, zu denen Zugang ungleich schwerer zu erlangen ist. Bekanntmachungskästen und Aushangtafeln können einen Zugang zu Rechtsvorschriften ohnehin nur innerhalb des Aushangzeitraums von einigen Wochen gewährleisten. Die Kommunen Schleswig-Holsteins können kommunales Recht auch im Internet verkünden. Da sie eine dauerhafte Bereitstellung der Normen gewährleisten müssen, ist das Recht auf diese Weise für Bürger, die über eine entsprechende Medienkompetenz verfügen, leicht zugänglich. Einzig das Abonnement des Bundesgesetzblattes Teil I und der amtlichen Verkündungsblätter der Länder, Kreise und Gemeinden ermöglicht einen vollständigen Überblick über die geltende Rechtslage. 388 Alle genannten Blätter zu abonnieren steht aber wegen der Menge der Materialien und aus finanziellen Gründen schon für öffentliche Bibliotheken nicht in einem angemessenen Verhältnis zur Nachfrage. Für Privatpersonen, die an einzelnen, sie betreffenden rechtlichen Regelungen interessiert sind, kommt ein solches Abonnement auch deshalb nicht in Frage, weil zur vollständigen Kenntnis eines Regelungsbereichs alle zurückliegenden, seit Beginn der Bundesrepublik veröffentlichten Verkündungsblätter gesammelt werden müssten, da der Einzelbezug älterer Verkündungsblätter möglicherweise nicht gewährleistet ist.

385 Eine Bezugsmöglichkeit für ein Amtsblatt muss bestehen; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 122 m.w. Nachw.; für die Satzungen generell BVerfGE 25, 151 (159). 386 Ziegler, Verkündung, 1976, S. 123. 387 Klang / Gundlach, Gemeindeordnung Sachsen-Anhalt, 1998, S. 27. 388 Um diese Sammlung nutzen zu können, müssen auch die aktuellen Fundstellennachweise Teil der Sammlung sein.

IV. Ergebnis

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b) Auffindbarkeit von Rechtsnormen in ihrem Verkündungsmittel Das Verkündungsorgan für Gesetze ist in der Verfassung des Bundes bzw. des jeweiligen Landes benannt. Gesetze des Bundes werden im Bundesgesetzblatt Teil I oder II, Landesgesetze im jeweiligen Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes verkündet. 389 Rechtsverordnungen können dagegen in verschiedenen amtlichen Blättern verkündet werden; ihre Verkündung ist entweder in der Verfassung oder in einem allgemeinen Verkündungsgesetz oder in einem speziellen Gesetz, das die Ermächtigung zum Erlass der Verordnung enthält, geregelt. Der Bürger muss also herausfinden, ob es in seinem Bundesland Verkündungsgesetze gibt, die allgemeine Regeln aufstellen; diese schließen allerdings spezielle Verkündungsregelungen für einzelne Bereiche nicht aus. Der Bürger kann daher nicht sicher sein, ob er alle Verkündungsblätter, die Rechtsverordnungen eines Landes zu einem Thema enthalten könnten, gefunden hat. Die Auffindbarkeit der Rechtsverordnungen ist in den Bundesländern besser gewährleistet, die alle nicht-kommunalen Verordnungen im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes verkünden. 390 In diesen Ländern muss der Bürger ausschließlich drei Verkündungsblätter – eines je föderaler Stufe – im Blick haben; in den übrigen Bundesländern sind weitere amtliche Blätter der nachgeordneten Landesbehörden zu beachten. Auch Satzungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften werden mittels eines Verkündungsorgans bekannt gemacht, das grundsätzlich in der Hauptsatzung oder in der Verkündungssatzung der Körperschaft festgelegt ist. c) Fundstellenverzeichnisse zum Auffinden von Rechtsnormen Wenn die Fundstelle einer Norm im Verkündungsblatt dem Bürger nicht bekannt ist, bleibt er auf eine Recherche in systematisch geordneten Fundstellenverzeichnissen angewiesen. Ein systematisches Verzeichnis aller geltenden Rechtsnormen kann in einem gedruckten 391 oder elektronischen Fundstellennachweis 392 oder in einer systematischen Rechtssammlung 393 bestehen. Gesetze sind in al389

Art. 63 Abs. 2 bwVerf; Art. 81 Abs. 2 bbgVerf; Art. 58 Abs. 2 mvVerf; Art. 45 Abs. 1 S. 2 ndsVerf; Art. 71 Abs. 2 nwVerf; Art. 113 Abs. 3 rpVerf; Art. 104 Abs. 2 S. 1 saarVerf; Art. 76 Abs. 2 sächsVerf; Art. 82 Abs. 2 saVerf; Art. 39 Abs. 2 shVerf; Art. 85 Abs. 1 S. 2 thürVerf. 390 Baden-Württemberg, Berlin und Schleswig-Holstein. 391 So im Bund und in Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Sachsen und Sachsen-Anhalt. 392 Brandenburg, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein.

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B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

len Bundesländern auf einem dieser Wege erschlossen. Rechtsverordnungen nur soweit sie in die Fundstellenverzeichnisse oder Sammlungen aufgenommen wurden. Auf kommunaler Ebene wird in der Regel kein systematischer Zugang zum Recht bereitgehalten. Die Fundstellennachweise sind das einzige Mittel, mit dem verifiziert werden kann, ob Stammgesetze oder Stammverordnungen zu einem Themengebiet erlassen und nachfolgend geändert worden sind. Die gedruckten, jährlich aktualisierten Fundstellenverzeichnisse verlieren zunehmend an Bedeutung angesichts der Möglichkeit, diese auf wenigstens monatlich aktualisiertem Stand kostenfrei im Internet einsehen zu können. Mehrere Bundesländer haben ihre schriftlichen Fundstellenverzeichnisse seitdem abgeschafft; 394 nur noch wenige Bundesländer führen kein systematisches elektronisches Verzeichnis der Fundstellen oder der Volltexte der Landesgesetze, das über das Internet kostenfrei angeboten wird. 395 d) Notwendigkeit der Konsolidierung Normkenntnis ist nicht allein mit dem Auffinden der Stammnorm im Verkündungsblatt gewährleistet, sondern erst, wenn alle seitdem in Änderungsnormen verkündeten Änderungsanweisungen in den ursprünglichen Text eingearbeitet sind. Es obliegt dem Bürger, den Normtext zu konsolidieren, um eine Rechtsnorm in ihrem Wortlaut einzusehen. 396 Als Hilfsmittel stehen ihm bestenfalls Fundstellenverzeichnisse zur Verfügung, die das Auffinden der Änderungsnormen erleichtern. Da die Stammnormen aber nur selten neu bekannt gemacht werden, muss der Bürger, um sich den gültigen Wortlaut einer Norm zu erschließen, in der Regel eine große Anzahl an Verkündungsblättern heranziehen, deren Veröffentlichung zum Teil weit zurückliegen kann. Eine weitere Hürde besteht darin, die teilweise komplizierten Änderungsanweisungen nachzuvollziehen, die in Streichungen, Änderungen oder Hinzufügungen von Paragraphen, Absätzen, Sätzen, Satzteilen oder einzelnen Wörtern oder Änderungen der Nummerierung bestehen. 397 393 Gedruckte aktuelle, systematisch erschlossene Volltextsammlungen der Rechtsnormen mit Angabe der Fundstellen in den Gesetzblättern stellen Bremen, Hamburg, Hessen, Rheinland-Pfalz, Saarland und Thüringen bereit. Elektronische systematisch erschlossene, unentgeltliche Sammlungen halten der Bund und Berlin, Brandenburg, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein bereit. 394 Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein. 395 In Baden-Württemberg ist die öffentlich zugängliche elektronische Sammlung nicht thematisch gegliedert; in Bayern wird nur ein Teil des Landesrechts kostenfrei zugänglich gemacht, Bremen und Thüringen führen keine solche Sammlung. 396 Statistische Auswertung am Beispiel von Bayern in: Merten / Kirchhof, Quantitative Analyse, 1983, S. 80 ff.

IV. Ergebnis

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e) Konsolidierte Normensammlungen Das Auffinden von Rechtsnormen wird deutlich erleichtert und Fundstellenverzeichnisse wären entbehrlich, wenn systematisch geordnete aktuelle Rechtssammlungen existieren. Gedruckte aktuelle Normensammlungen werden von sieben Bundesländern erstellt. 398 Diese beinhalten in der Regel alle Rechtsnormen des Landes, die im Verkündungsblatt des Landes veröffentlicht wurden, nicht jedoch die von untergeordneten Landesbehörden, die eigene Verkündungsblätter führen. Nur in drei Bundesländern sind die Gemeinden und Kreise verpflichtet, das örtliche Recht in einer Sammlung bereitzustellen; 399 in Gemeinden und Kreisen, die nicht verpflichtet sind, eine Rechtssammlung zu führen, besteht fast ausschließlich die Möglichkeit, das geltende Recht bei der rechtsetzenden Körperschaft in Erfahrung zu bringen. Das gilt auch für die Satzungen der öffentlich-rechtlichen Körperschaften im Übrigen. Ein geregeltes Verfahren zur Kenntnisnahme konsolidierten Rechts besteht nicht. Sie kann vom persönlichen Erscheinen am Verwaltungssitz der Körperschaft abhängig sein. Eine anonyme Kenntnisnahme des konsolidierten Rechts ist auf der Ebene der öffentlich-rechtlichen Körperschaften nicht gewährleistet. f) Normensammlungen im Internet Der Bund und ein großer Teil der Bundesländer stellen konsolidierte Sammlungen ihrer Gesetze und Rechtsverordnungen unentgeltlich zur Nutzung für ihre Bürger bereit. Allerdings erheben diese Sammlungen keinen Anspruch auf Vollständigkeit, eine umfassende Kenntnis des geltenden Rechts kann mit diesen Sammlungen also nicht erlangt werden. Bayern und Nordrhein-Westfalen stellen explizit nur einen Teil der Rechtsnormen zur Verfügung, den sie für besonders wichtig halten. Bremen und Thüringen stellen keine Sammlung konsolidierten Rechts im Internet von staatlicher Seite zur Verfügung. Der Staat verweist auf eine Nichtamtlichkeit dieser Angebote. Die Standards der gedruckten konsolidierten Rechtssammlungen werden nicht eingehalten. Soweit konsolidierte Normensammlungen von staatlicher Seite bereitgehalten werden, fehlt es fast in allen Sammlungen an den erforderlichen Angaben zur Aktualität und zum Umfang der Sammlung, auch Angaben zum Urheber und verantwortlichen Konsolidierer der Rechtsnormen fehlen teilweise. 397 Nadler, in: JZ 1970, S. 606 – 607; Mönkemeyer, in: Jur-PC 1993, S. 2175; Berkemann, in: Standort juris, 1996, S. 98; Konzelmann, in: JurPC 2001, Web-Dok. 66, Abs. 2; M. Herberger, im Interview mit Thadeusz, 14. September 2004, tagesschau.de. 398 Berlin, Bremen, Hamburg, Hessen, Rheinland-Pfalz, Saarland und Thüringen. 399 So § 4 bayBekVO, § 15 rpGemO, § 11 rpLkrO, § 20 Abs. 2 saarKSVG.

98

B. Der Zugang zu Rechtsnormen in Bund und Ländern

3. Bewertung Der Staat dokumentiert Gesetze in ihrem Entstehungsprozess besser in elektronischer Form als die verkündeten Rechtsnormen. Es ist für den Bürger leichter, einen Gesetzentwurf in elektronischer Form aufzufinden als das beschlossene Gesetz in einem Verkündungsblatt. Der elektronische Zugang, wenn ein solcher vorhanden, ist eher gewährleistet, als der Zugang zu schriftlichen Dokumenten, denn die Einsichtnahme von Gesetzgebungsmaterialien, Verkündungsblätter oder konsolidierte Normensammlungen erfordert die Berücksichtigung einer großen Menge von Dokumenten, die erworben werden oder in der jeweiligen öffentlichen Landesbibliothek eingesehen werden müssten. Die Entwicklung geht dahin, Fundstellenverzeichnisse und schriftliche Lose-Blatt-Sammlungen konsolidierter Normen von staatlicher Seite nicht fortzuführen, sondern einen elektronischen Zugang zu Rechtsnormen bereit zu halten. Gleichzeitig zieht sich der Staat aus der Konsolidierung des Rechts zurück und überlässt dieses Feld privaten Anbietern. Während schriftliche konsolidierte Sammlungen bis auf die Sammlung des Landesrechts in Thüringen von staatlicher Seite konsolidiert werden, liegt die Konsolidierung der elektronischen Datenbanken häufig in privater Hand. 400

400 Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 153-Anhang, im Jahr 2006 konsolidierten private Verlage das aktuelle Recht in: Bayern, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen.

C. Vorschriften zur Normenöffentlichkeit In der Literatur wird die Normenöffentlichkeit vielfach allein unter dem Gesichtspunkt der Verkündung betrachtet. Die Vorschriften zur Parlaments- und Sitzungsöffentlichkeit, zur Rechtssammlung und zur Aushändigung oder Einsichtnahme von Gesetzen, Verordnungen und Satzungen bleiben unbeachtet. 1 Wird als Veröffentlichungshandlung ausschließlich die Verkündung betrachtet, wird allein ihr die Funktion zugeschrieben, sämtliche Pflichten des demokratischen Rechtsstaates zur Normenöffentlichkeit zu erfüllen und miteinander in Ausgleich zu bringen. Dies birgt die Gefahr einer Relativierung einzelner Öffentlichkeitsfunktionen. 2 Im Rahmen der positiv-rechtlichen Analyse werden daher alle ausdrücklich normierten Publizitätsgebote zusammengetragen, nach gängigem Kanon ausgelegt und auf zwingende Lesarten bezüglich der Art und des Umfangs der Normenpublikation untersucht. Wo ein argumentativer Spielraum bleibt, der je nach Gewichtung der Publikationszwecke zu unterschiedlichen Veröffentlichungsanforderungen führt, wird der Spielraum vorerst nicht durch Wertung ausgefüllt. Erst im Zusammenhang mit der verfassungsrechtlichen Herleitung der Publizitätszwecke (Teil D) werden die Grundlagen für eine Wertung gelegt. Diese Publizitätszwecke werden schließlich der Auslegung der positiv-rechtlichen Normen zu Grunde gelegt, um daraus den rechtlichen Rahmen der Normenpublizität zu gewinnen. Soweit verschiedene Verfassungsprinzipien ihren Ausdruck in einer positiven Publizitätsnorm gefunden haben, wird ermittelt, welches Gewicht den Verfassungsprinzipien für die einzelne positiv-rechtliche Veröffentlichungsnorm zukommt. 3

1 Etwa Martens, Öffentlich, 1969, S. 75 – 78; Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 197 f.; Ziegler, Verkündung, 1976; Wittling, Publikation, 1991, S. 143 –155. 2 Ziegler, Verkündung, 1976, S. 110: „Wenn nämlich die Normsetzer Verkündungsmittel anwenden, die von vornherein untauglich sind, die Masse der Bevölkerung zu erreichen, so muß man folgern, daß es nicht unbedingt darauf ankommt. Es liegt deswegen auch kein Grund vor, das Verkündungswesen reformieren zu müssen.“ 3 Zu Methode: Alexy, Theorie, 1983, S. 349.

100

C. Vorschriften zur Normenöffentlichkeit

I. Verkündungsgebote Die Pflicht, Gesetze, Rechtsverordnungen und Satzungen zu verkünden, ist in aller Regel positiv-rechtlich statuiert. Für Gesetze besteht die Pflicht zur Verkündung Kraft verfassungsrechtlicher Regelung. Für Rechtsverordnungen verpflichtet je nach Bundesland entweder die Verfassung, ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung zur Verkündung. Die Pflicht zur Verkündung von Satzungen regeln Bundes- oder Landesgesetze. Die Verkündungregeln sind bundesweit sehr ähnlich ausgestaltet. Angelehnt an Art. 82 Abs. 1 GG wird in der Regel für Gesetze festgelegt, dass sie ausgefertigt und in einem Verkündungsblatt verkündet werden. 4 In allen Ländern mit Ausnahme Bayerns ist im Anschluss an die Verkündungspflicht geregelt, dass sich der Tag des In-Kraft-Tretens, wenn er nicht festgelegt wurde, nach dem Tag der Ausgabe des Verkündungsblattes bestimmt. 5 Weitere gesetzliche Anforderungen an die Verkündung bestehen für Gesetze nicht. Für Rechtsverordnungen ist in den meisten Verfassungen geregelt, dass sie ebenfalls im Verkündungsblatt des Bundes oder des Landes verkündet werden, soweit keine anderweitigen gesetzlichen Regelungen bestehen. 6 Von diesem gesetzlichen Regelungsvorbehalt wurde durch den Erlass von Verkündungsgesetzen Gebrauch gemacht. Außerdem existieren in Spezialgesetzen von den Verkündungsgesetzen abweichende Regelungen zur Verkündung von Verordnungen. 7 Für die Verkündung der Satzungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften bestehen in der Regel gesetzliche Verkündungsgebote. 8 Diese sind in den Gesetzen 4

Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG; Art. 63 Abs. 1 S. 1 bwVerf; Art. 76 Abs. 1 bayVerf; Art. 60 Abs. 2 blnVerf, Art. 81 Abs. 1 bbgVerf; Art. 123 Abs. 3 bremVerf; Art. 52 S. 1 hambVerf; Art. 120 hessVerf; Art. 58 Abs. 1 mvVerf; Art. 45 Abs. 1 S. 1 ndsVerf; Art. 71 Abs. 1 nwVerf; Art. 113 Abs. 1 rpVerf; Art. 102 S. 1 saarVerf; Art. 76 Abs. 1 sächsVerf; Art. 82 Abs. 1 saVerf; Art. 39 Abs. 1 shVerf; Art. 85 Abs. 1 S. 1 thürVerf. 5 Art. 82 Abs. 2 GG; Art 63 Abs. 4 bwVerf; Art. 60 Abs. 3 blnVerf; Art. 81 Abs. 3 bbgVerf; Art. 126 bremVerf; Art. 54 hambVerf; Art. 121 hessVerf; Art. 58 Abs. 3 mvVerf; Art. 45 Abs. 3 ndsVerf; Art. 71 Abs. 3 nwVerf; Art. 123 Abs. 2 rpVerf; Art. 103, 104 Abs. 2 S. 2 saarVerf; Art. 76 Abs. 3 sächsVerf; Art. 82 Abs. 3 saVerf; Art. 39 Abs. 3 shVerf; Art. 85 Abs. 2 thürVerf; in Bayern besteht die Pflicht, den Tag des In-Kraft-Tretens zu bestimmen, Art. 76 Abs. 2 bayVerf. 6 Art. 82 Abs. 1 S. 2 GG; Art. 63 Abs. 2 bwVerf; Art. 81 Abs. 2 bbgVerf; Art. 58 Abs. 2 mvVerf; Art. 45 Abs. 1 S. 2 ndsVerf; Art. 113 Abs. 3 rpVerf; Art. 104 Abs. 2 S. 1 saarVerf; Art. 76 Abs. 2 sächsVerf; Art. 82 Abs. 2 saVerf; Art. 39 Abs. 2 shVerf; Art. 85 Abs. 1 S. 2 thürVerf; anders nur Art. 71 Abs. 2 nwVerf, der wie die Verkündungsanordnung für Gesetze formuliert ist; die Verfassungen von Bayern, Berlin, Bremen, Hamburg und Hessen enthalten keine Vorgaben. 7 Ausführliche Darstellung der Regelungen s. B. II. 2.(S. 69) und der Regelungen in den Bundesländern s. B. II. 3. (S. 73 ff.).

I. Verkündungsgebote

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geregelt, die der Körperschaft die Satzungsbefugnis verleihen. 9 Teilweise wird als Verkündungsorgan das Bekanntmachungsblatt der Körperschaft 10 oder das Bekanntmachungsblatt der staatlichen Aufsichtsbehörde gesetzlich festgelegt. 11 Ist das nicht der Fall, wird es durch die Körperschaft selbst bestimmt. 12 Dass Satzungen der Gemeinden und Kreise öffentlich bekannt zu machen sind, regeln die Kommunalverfassungen der Länder, 13 in Bremen das Verkündungsgesetz 14, im Saarland das Kommunalselbstverwaltungsgesetz 15 und in Schleswig-Holstein das Allgemeine Verwaltungsgesetz. 16 Auch die Regelungen zum In-Kraft-Treten gleichen den Regeln für Gesetze und Rechtsverordnungen. Im Unterschied zu den Verkündungsregeln der Gesetze und Rechtsverordnungen ermächtigen die Verkündungsvorschriften zum Erlass von Bekanntmachungsverordnungen, soweit sie selbst genauere Bestimmungen der Bekanntmachungsmittel treffen. Die Bekanntmachungsverordnungen benennen die für Gemeinden zulässigen Verkündungsmittel. Sie regeln, dass die Form der Bekanntmachung durch Satzung zu bestimmen ist, die Satzungen in vollem Wortlaut bekannt zu machen sind und ein Nachweis über den Vollzug zu den Akten zu nehmen ist. 17 Neben der regulären Verkündung erlauben einige Verfassungen, 18 Verkündungsgesetze 19 oder Kommunalverkündungsnormen 20 die vereinfachte Verkün8 Solche expliziten Regelungen fehlen beispielsweise in der Handwerksordnung für die Satzungen der Handwerksinnungen oder in § 9 Abs. 2 bbgHG für Hochschulsatzungen, die keine Studienordnungen sind. 9 Beispielsweise für die Verkündung der Satzungen der Bundesanstalt für Arbeit § 372 Abs. 3 S: 1 SGB III; die Entstehung und Änderung von Satzungen der Wasser- und Bodenverbände in §§ 7 Abs. 1 S. 2 und 8 WVG; gemäß § 90 Abs. 5 blnHG für Satzungen der Hochschulen Berlins; für die Satzungen der Bundesrechtsanwaltskammer § 191d Abs. 5 BRAO. 10 Etwa § 90 Abs. 5 blnHG; § 9 Abs. 2 bbgHG. 11 Beispielsweise § 58 WVG. 12 So § 372 Abs. 3 S. 1 SGB III; § 105 Abs. 2 Nr. 12 HWO; § 191d Abs. 5 BRAO. 13 §§ 4 Abs. 3 und 4, 144 Nr. 1 bwGemO, §§ 3 Abs. 3 und 4, 60 Nr. 1 bwLKrO; Art. 26 bayGemO, Art. 20 BayLKrO, Art. 19 bayBezO; § 5 bbgGemO, § 4 Abs. 4 bbgAmtsO, § 5 bbgLKrO; §§ 5 – 7 hess GemO, §§ 5,6 hessLKrO; §§ 5, 92, 174 Abs. 1 Nr. 2 mvKV; § 6 ndsGemO, § 7 ndsLKrO; § 5 nwGemO, § 5 nwLKrO; §§ 17 –20 rpGemO, §§ 24 –27 rpLKrO; §§ 4, 127 Abs. 1 Nr. 2 sächsGemO, §§ 3, 68 sächsLKrO; § 7 saGemO, § 6 Abs. 3 saLKrO; §§ 21, 100, 129 Abs. 1 Nr. 1 thürKomV. 14 § 2 Abs. 1 bremVerkG. 15 §§ 12, 147, 221 Abs. 1 Nr. 1 saarKSVG. 16 §§ 68, 329 sh. L.VwG. 17 Ausführliche Darstellung der Regelungen in den einzelnen Bundesländern B. III. 2. (S. 86 ff.) 18 Die vereinfachte Verkündung von Bundesgesetzen erlaubt Art. 115d Abs. 3 GG im Verteidigungsfall, von Landesgesetzen erlaubt Art. 63 Abs. 3 bwVerf die vereinfachte Verkündung, wenn eine Gefahr für den Bestand oder die freiheitlich demokratische Grundordnung besteht oder wenn eine Notstandslage eingetreten ist; Art. 122 hessVerf sieht

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C. Vorschriften zur Normenöffentlichkeit

dung für Fälle, in denen das reguläre Verkündungsorgan nicht rechtzeitig erscheinen kann. Sie lassen auch die Ersatzverkündung von Gesetzes-, Verordnungsoder Satzungsanlagen zu, wenn die grafische Darstellung von Plänen, Karten und Zeichnungen den Abdruck im Verkündungsblatt erschwert. Auf die Fragen, was Verkündung ist, wie eine Verkündung erfolgen muss und welche Wirkung die Verkündung von Rechtsnormen hat, lassen sich Antworten in der positiven Ausgestaltung der Verkündungsregeln finden. Anhaltspunkte ergeben sich dabei aus dem Verkündungsbegriff, aus den Rechtsnormen als Gegenstand der Verkündung, aus dem Standort der Verkündungsvorschriften, den Verkündungsmitteln und aus den normierten Rechtsfolgen der Verkündung.

1. Der Begriff Verkündung Im allgemeinen Sprachgebrauch ist „Verkündung“ die mündliche Bekanntgabe einer Nachricht durch eine Autorität. Der Begriff Verkündung bestand ursprünglich aus dem gemeingermanischen „können“ und dessen Partizipialbildung „kundo“, die in der Bedeutung von „wissen“ oder „verstehen“ gebraucht wurde. 21 Im Althochdeutschen hat sich die Bedeutung des Wortes von der Kenntnis des Erklärungsempfängers hin zur Nachricht – der Kunde – gewandelt. Seit dem 15. Jahrhundert wird „Verkündigen“ in der Umgangssprache verwendet. 22 Im heutigen Sprachgebrauch wird der Begriff vornehmlich für die feierliche mündliche Bekanntgabe einer Nachricht durch eine Autorität gebraucht. Die Autorität muss dabei nicht unbedingt staatlicher Natur sein, so werden das Evangelium oder das päpstliche Dogma verkündet, 23 aber auch Sportergebnisse. die vereinfachte Verkündung vor, wenn das Verkündungsblatt nicht rechtzeitig erscheinen kann; die vereinfachte Verkündung von Rechtsverordnungen erlaubt Art. 45 Abs. 2 ndsVerf; die Ersatzverkündung ist in Art. 52 S. 2 hambVerf für Karten, Zeichnungen und Pläne, die Anlagen von Gesetzen zugelassen. 19 Im Spannungsfall und im Verteidigungsfall erlaubt § 2 Nr. 4 VerkVereinfG eine abweichende Verkündung von Bundesrechtsverordnungen; in den Bundesländern erlauben § 4 bwVerkG; Art. 51 Abs. 4 bayLStVG, § 3 bayVerkVO; § 2 blnVerkG; § 4 hambVerkG; § 7 hessVerkG; § 23 Abs. 3 mvSOG; Art. 45 Abs. 2 ndsVerf; § 55 Abs. 2 S. 2 ndsSOG; § 6, 10 rpVerkG; § 3 saVerkG; § 9 thürVerkG, § 35 Abs. 3 thürOBG die vereinfachte Verkündung; die Ersatzverkündung ist vorgesehen in § 3 bwVerkG; Art. 51 Abs. 3 bayLStVG;§ 1a blnVerkG; § 4bremVerkG; § 3 hambVerkG; § 6a hessVerkG; § 6 thürVerkG. 20 Für Satzungen sind die Ersatz- und die Notbekanntmachung mit Ausnahme der Bekanntmachungsvorschriften Bayerns, Sachsen-Anhalts und Schleswig-Holsteins in allen Kommunalordnungen oder den auf dieser Grundlage erlassenen Bekanntmachungsverordnungen vorgesehen; im Einzelnen s. B. III. 2. (S. 88 ff.). 21 Hildebrand, in: Grimm / Grimm, Deutsches Wörterbuch, 1984, Bd. 26, S. 2622. 22 H. Müller, in: Ritter / Gründer, Wörterbuch der Philosophie, Bd. 11, 2001, S. 714. 23 Zum theologisch-kirchlichen Begriff H. Müller, in: Ritter / Gründer, Wörterbuch der Philosophie, Bd. 11, 2001, S. 714. m.w. Nachw.

I. Verkündungsgebote

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Im juristischen Sprachgebrauch ist „Verkünden“ das Entäußern aus dem staatlichen Bereich des Urhebers. Neben Gesetzen und Rechtsverordnungen werden Gerichtsurteile und Testamente verkündet. Immer erfolgt die Verkündung durch einen Amtsträger, im Fall der gerichtlichen Urteile durch den Richter, im Fall der Testamentseröffnung durch den Rechtspfleger des Nachlassgerichts. Im Zusammenhang mit der Testamentseröffnung wird der Begriff des Verkündens allein für das mündliche Verlesen des Testaments gegenüber dem Beteiligten gebraucht. Dagegen wird der Begriff nicht verwendet, wenn das Testament den Beteiligten vorgelegt oder in Kopie übersandt wird. 24 Der Begriff des Verkündens wird hier nicht für eine öffentliche Bekanntgabe verwendet, sondern für eine mündliche Bekanntgabe gegenüber den Betroffenen. Anders ist die Verkündung von Gerichtsurteilen die öffentliche Bekanntgabe, die sowohl mündlich durch Verlesen des Urteilstenors, als auch schriftlich durch die Bezugnahme auf den Urteilstenor im Protokoll erfolgen kann. 25 Als Begriff in gesetzlichen Regelungen zur Veröffentlichung von Rechtsnormen wird „Verkündung“ vornehmlich verwendet, wenn Rechtsnormen schriftlich durch Abdruck in Verkündungsblättern bekannt gemacht werden. Der Verkündungsbegriff wird gleichwohl gebraucht, wenn eine Ersatzverkündung geregelt ist, die durch Ausrufen oder Verlesen erfolgen kann. 26 So ergibt sich aus dem juristischen Sprachgebrauch weder die mündliche noch die schriftliche Form als zwingend für die Verkündung.

2. Die Verkündungsrichtung und der Adressat der Rechtsnorm An welchen Personenkreis die Kundmachung erfolgen soll, lassen die Verkündungsvorschriften offen. Weder der Verkündungsbegriff noch der Bekanntgabe24

§ 2260 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Januar 2002 (BGBl. I 2002, 42; 2002, 2909; 2003, 738), zuletzt geändert am 21. Dezember 2007 (BGBl. I 2007, 3189). 25 Beispielsweise § 116 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. März 1991 (BGBl. I 1991, 686), zuletzt geändert am 12. Dezember 2007 (BGBl. I 2007, 2840); § 311 Abs. 2 der Zivilprozessordnung (ZPO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Dezember 2005 (BGBl. I 2005, 3202; 2006, 431; 2007, 1781), zuletzt geändert am 21. Dezember 2007 (BGBl. I 2007, 3189); § 268 Abs. 2 Strafprozessordnung (StPO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 7. April 1987 (BGBl. I 1987, 1074; 1987, 1319), zuletzt geändert am 23. November 2007 (BGBl. I 2007, 2614) m. W. v. 30. November 2007; dazu Jauernig, in: NJW 1986, S. 118. 26 Verkündung als Bekanntgabe im Rundfunk zugelassen in Art. 63 Abs. 3 bwVerf; Art. 122 hessVerf; die Verkündung auf jede andere Weise als durch Abdruck in Verkündungsblatt ist geregelt in Art. 115d Abs. 3 i.V. m. Art. 115a Abs, 3 S. 2 GG, Art. 45 Abs. 2 ndsVerf, § 4 bwVerkG, § 4 Abs. 1 hambVerkG, § 3 bayVerkVO, § 2 blnVerkG, § 7 hessVerkG, §§ 6, 10 rpVerkG, § 9 thürVerkG.

104

C. Vorschriften zur Normenöffentlichkeit

begriff werden im allgemeinen und juristischen Sprachgebrauch ausschließlich für die Kundgabe einer Nachricht an einen unbegrenzten Personenkreis verwendet. Sowohl für die öffentliche Kundgabe in einer Gerichtsverhandlung, als auch für die Kundgabe eines Testaments gegenüber den Betroffenen wird der Begriff Verkündung gebraucht. 27 Eine eindeutige Festlegung der Verkündungsrichtung enthalten die meisten Verkündungsvorschriften für Satzungen, die vorschreiben, dass Satzungen „öffentlich bekannt zu machen“ sind. 28 In den Kommunalordnungen fehlt ein solcher adressatenbezogener Zusatz lediglich in Bayern, im Saarland und in Schleswig-Holstein. 29 „Öffentlich“ bedeutet dabei, für eine unbestimmte Vielzahl von Personen zugänglich und sinnlich wahrnehmbar zu sein. 30 Die Rechtsordnung kennt die Unterscheidung zwischen öffentlicher Bekanntgabe und der Bekanntgabe an den Betroffenen auch für die Kundgabe von Verwaltungsakten. 31 Mithin ergibt sich für Satzungen, die eine entsprechende Regelung enthalten, die Allgemeinheit als Verkündungsadressat. Von einfachgesetzlichem Landesrecht kann jedoch nicht auf eine entsprechende Auslegung des verfassungsrechtlichen Verkündungsbegriffs für Gesetze und Rechtsverordnungen geschlossen werden. Die Diversität der zulässigen Verkündungsorgane, ist ebenfalls keine Folge der Herstellung besserer Adressatenerreichbarkeit. Sie folgt allein aus der territorialen Geltung der Norm und den organisatorischen Möglichkeiten der normerlassenden Stellen. Diese stellen regelmäßig für jede Verkündung dasselbe Verkündungsmittel zur Verfügung, unabhängig davon, an wen die Rechtsnorm gerichtet ist. Selbst der Bundesgesetzgeber, der für Bundesrechtsverordnungen zwischen der Verkündung im Bundesgesetzblatt und Bundesanzeiger wählen kann, legt in der Praxis das Verkündungsblatt nicht mit Blick auf die Erreichbarkeit bestimmter Personenkreise fest, sondern er entscheidet nach der Eilbedürftigkeit, der zeitlich beschränkten Geltung und der Bedeutung der Rechtsverordnung. 32 Auch die Trennung in die Bundesgesetzblätter Teil I und Teil II wurde durch den Um27

Ausführlich zum Verkündungsbegriff C. I. 1 (S. 102). § 4 Abs. 3 bwGemO, § 3 Abs. 3 bwLKrO; § 5 Abs. 3 bbgGemO, § 5 Abs. 3 bbgLKrO; § 5 Abs. 3 hessGemO, § 5 Abs. 3 hessLKrO; §§ 5 Abs. 4, 92 Abs. 3 mvKV; § 6 Abs. 3 ndsGemO, § 7 Abs. 3 ndsLKrO; § 7 Abs. 4 nwGemO, § 5 Abs. 4 nwLKrO; § 24 Abs. 3 rpGemO, § 17 Abs. 3 rpLKrO; §§ 12 Abs. 4 KSVG, 147 Abs. 2; § 4 Abs. 3 sächsGemO, § 3 Abs. 4 sächsLKrO; §§ 21 Abs. 1, 100 Abs. 1 thürKomV; § 372 Abs. 3 S. 1 SGB III; § 58 Abs. 2 WVG. 29 Art. 26 bayGemO, Art. 20 Abs. 2 bayLKrO; § 6 Abs. 2 saGemO, § 6 Abs. 3 saLKrO und § 4 Abs. 2 shGemO, 68 shVerwG. 30 Zur Begriffsbildung s. A. IV. 1. (S. 22). 31 § 41 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Januar 2003 (BGBl. I 2003, 102), geändert durch Artikel 4 Abs. 8 des Gesetzes vom 5. Mai 2004 (BGBl. I 2004, 718). 32 § 76 GGO. 28

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fang der völkerrechtlichen Verträge bestimmt, nicht nach dem von der Regelung betroffenen Personenkreis. Keines der Verkündungsmittel – ob Verkündungsblätter, elektronische Anzeiger, Verkündungstafeln oder Niederlegung – wurde ausgewählt, um einen bestimmten Personenkreis leichter zu erreichen. Die Verkündungsvorschriften beschränken sich darauf, das jeweilige Verkündungsorgan zu benennen. Trotzdem haben alle für die Verkündung von Rechtsnormen verantwortlichen Stellen die Verkündungsmittel so ausgeformt, dass sie nicht ausschließlich einem begrenzten Personenkreis vorbehalten bleiben. So können Gesetzblätter von jedermann käuflich erworben, Anschlagtafeln von jeder Person vor Ort wahrgenommen werden. Doch ist der für die Normveröffentlichung Verantwortliche aus positiv-rechtlicher Sicht in der Ausgestaltung der Verkündungsmittel frei. Auch aus der Allgemeinheit der Rechtsnormen lässt sich nicht auf eine Verkündung an die Allgemeinheit schließen. Ein allgemeines Gesetz richtet sich an einen bei Erlass nicht konkret feststehenden Personenkreis, nicht jedoch an die Öffentlichkeit. Die von einer Regelung möglicherweise Betroffenen sind demnach nicht identisch mit allen Bürgern. 33 Der Personenkreis, an den die Verkündung erfolgen muss, wird häufig von dem Adressaten der Rechtsnorm abgeleitet. 34 Es gibt jedoch keinen einheitlichen Adressatenbegriff. Adressaten werden nach funktionalen Erwägung bestimmt: Der Abgrenzung eines Verwaltungsaktes von einer Rechtsnorm liegt ein anderer Adressatenbegriff zugrunde, als der Bestimmung des Personenkreises, an den sich ein staatlicher Hoheitsakt richtet oder dem gegenüber ein staatlicher Hoheitsakt verkündet werden muss. 35 Die Frage, an wen Rechtsnormen zu verkünden sind, lässt sich nur für die Vorschriften zur Satzungsverkündung aus der positiv-rechtlichen Norm ableiten, die die Öffentlichkeit als Adressaten benennen. Für alle übrigen Rechtsnormen lassen sich die Verkündungsadressaten ausschließlich aus der verfassungsrechtlichen Bestimmung der Verkündungsfunktion feststellen. 33

Ebenso U. Krüger, Adressat, 1969, S. 67. Martens, Öffentlich, 1969, S. 78; Böckenförde / Grawert, in: AöR 1970, S. 36; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 106; Wittling, Publikation, 1991, S. 10, 114 –116; zum Adressatenbegriff allgemein: v. Mutius, in: Menger, Fortschritte des Verwaltungsrechts, 1973, S. 199 unter Berufung auf Obermayer, Verwaltungsakt, 1956, S. 72 –78, Volkmar, Allgemeiner Rechtssatz, 1962, S. 47, 51 f., 257, Fuß, in: NJW 1964, S. 946, Hees, Verkehrszeichen, 1970, S. 8; ebenso Esser, Grundbegriffe, 1949, S. 147; Bender, in: JZ 1957, S. 598; H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 290; U. Krüger, Adressat, 1969; Larenz, Methodenlehre, 1969, S. 186 f.; Forsthoff, Verwaltungsrecht, AT, Bd. 1, 1973, S. 139, 185; Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 1, 2007, § 40, III, Rdnr. 6, S. 426. 35 U. Krüger, Adressat, 1969, S. 63 – 68; v. Mutius, in: Menger, Fortschritte des Verwaltungsrechts, 1973, S. 200. 34

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3. Die Staatlichkeit der Verkündung In den Regelungen zur Verkündung von Rechtsnormen werden die verantwortlichen Verkünder nicht bezeichnet. 36 Dass die Verkündung durch einen Träger hoheitlicher Gewalt erfolgen muss, ergibt sich aus dem systematischen Zusammenhang. Die Verkündung ist ausschließlich in einer Norm oder einem Normabschnitt geregelt, der staatliche Hoheitsträger verpflichtet. Für Bundesgesetze geht aus dem Wortlaut des Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG nicht eindeutig hervor, ob der Bundespräsident neben der Ausfertigung auch für die Verkündung zuständig ist. 37 Da die Verfassung gemäß Art. 1 Abs. 3 GG und Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG die Träger hoheitlicher Gewalt bindet, ist die Verkündung zumindest eine staatliche Aufgabe. Da Redaktion und Vertrieb des Gesetzblattes verfassungsrechtlich vorgegebene Vollzugsaufgaben sind, ergibt sich für die Verkündung von Bundesgesetzen die Zuständigkeit des obersten Exekutivorgans, der Bundesregierung, die diese Aufgabe dem Bundesministerium der Justiz zugewiesen hat. 38 Für die Verkündung der Landesgesetze ist entweder die Landesregierung, 39 der Ministerpräsident 40 oder der Landtagspräsident 41 zuständig. Rechtsverordnungen und Satzungen werden von der erlassenden Behörde oder Körperschaft verkündet. Auch wenn die Verkündung eine staatliche Aufgabe ist, kann der Staat bei der Verkündung von Rechtsnormen Aufgaben an Private übertragen. Die vollständige Privatisierung ohne Möglichkeit der staatlichen Einflussnahme ist jedoch nicht möglich, da dann keine öffentlich-rechtliche Aufgabenerfüllung vorliegen würde. Für die Wahrnehmung der Verkündung durch Private auf dem Wege der Beleihung bedürfte es einer gesetzlichen Grundlage, die jedoch nicht geschaffen 36

Anders nur Art. 26 bayGemO, dort wird von „amtlicher“ Bekanntmachung gespro-

chen. 37 Die herrschende Lehre hält den Bundespräsidenten für zuständig, der den Verkündungsbefehl erteilt, der vom Bundesministerium der Justiz vollzogen wird, so Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 3, 1988, § 63 Rdnr. 62; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 24; anders Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 94; Brenner, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 82, Rdnr. 29; Nachw. der älteren Literatur bei Maurer, ebenda. 38 Brenner, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 82 Rdnr. 29. 39 Art. 123 bremVerf; Art. 52 S. 1 hambVerf; Art. 71 Abs. 1 nwVerf. 40 Art. 63 Abs. 1 bwVerf; Art. 76 bayVerf; Art. 120 hessVerf; Art. 58 mvVerf; Art. 45 ndsVerf; Art. 113 rpVerf; Art. 102 saarVerf; Art. 76 Abs. 1 sächsVerf; Art. 82 saVerf; Art. 39 shVerf. 41 Art. 81 bbgVerf; Art. 85 thürVerf.

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wurde. 42 Ohnehin wäre eine Übertragung der Ausübung hoheitlicher Befugnisse an Private als ständige Aufgabe wegen des Funktionsvorbehaltes des Art. 33 Abs. 4 GG rechtfertigungsbedürftig. 43 Private können auch als Verwaltungshelfer einbezogen werden. Außerdem kann der Staat privat-rechtliche Organisationsformen wählen. Unabhängig von der Form, in der Private vom Staat zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben herangezogen werden, darf sich der staatliche Hoheitsträger nicht den bestehenden öffentlich-rechtlichen Bindungen entziehen. Die Verkündung wird in Rechtsprechung und Schrifttum gelegentlich definiert als die „amtliche“ Bekanntgabe einer Rechtsvorschrift in einem dafür bestimmten, laufend erscheinenden Verkündungsorgan. 44 Fraglich ist, ob die „Amtlichkeit“ der Normbekanntgabe ausschließliches Merkmal der Verkündung ist. Jede Normveröffentlichung, zu der der Staat gesetzlich verpflichtet ist, stellt eine staatliche Normveröffentlichung in Ausübung eines Amtes dar. Die Amtlichkeit der Veröffentlichung von Rechtsnormen ist demzufolge keine der Verkündung vorbehaltene Eigenschaft. 45 Die Herausgabe des Verkündungsblattes erfolgt auch aufgrund staatlicher Verpflichtung, wenn die Verträge der privaten Verlage und der staatlichen Stellen den elektronischen Vertrieb eines Verkündungsblattes als Aufgabe erfassen. Daher handelt es sich sowohl bei konsolidierten Gesetzestexten, wenn sie aufgrund staatlicher Pflichterfüllung veröffentlicht werden, als auch bei Verkündungsblättern und Gesetzestexten, die von staatlichen Stellen bzw. in deren Auftrag im Internet bereitgestellt werden, um amtliche Normtexte. Der regelmäßige Hinweis auf die Nichtamtlichkeit der konsolidierten Normtexte im Internet kann daher unzutreffend sein, wenn die Veröffentlichung in staatlichem Auftrag und in Ausübung einer staatlichen Pflicht geschieht. 46

42 Ossenbühl, in: VVDStRL 1971, S. 169 f.; Böckenförde, Organisationsgewalt, 1998, S. 95; Seidel, Privater Sachverstand, 2000, S. 115 f.; Burgi, in: Geis, Staat, Kirche, Verwaltung, 2001, S. 588. 43 Strauß, Funktionsvorbehalt, 2000, S. 55; Di Fabio, in: JZ 1999, S. 585. 44 BVerwG, DVBl 1964, 826 (828); Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 86. 45 Die Bedeutung von Amtlichkeit wird teilweise mit der Authentizität des Wortlautes gleichgesetzt, so beispielsweise Fliedner, in: ZG 2006, S. 405; zur Authentizität s. D. II. 1. c) (S. 156). 46 Siehe B. I. 5. (S. 59) und B. I. 6. (S. 60 ff.); im Schrifttum etwa Fliedner, in: ZG 2006, S. 404; Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 151, Abs. 20 – 30.

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4. Die Schriftlichkeit und Vollständigkeit der Verkündung Gegenstand der Verkündung ist die Rechtsnorm, wie sie nach den Vorschriften des Grundgesetzes, der Landes- und Kommunalverfassungen oder einfachrechtlicher Regelungen zur Normgebung entstanden ist. Gesetze, Rechtsverordnungen und Satzungen werden in der Form verkündet, in der sie beschlossen wurden. Alle Rechtsnormen entstehen aus schriftlichen Entwürfen, die im Laufe des Normgebungsverfahrens verändert wurden. Gesetze und Satzungen werden unter Beteiligung mehrerer Organe erlassen. Der Erlass folgt durch mündlichen Beschluss auf Grundlage des schriftlichen Gesetzentwurfs und schriftlicher Änderungsvorschläge. 47 Im Anschluss wird eine Urschrift der Rechtsnorm hergestellt und ihre Übereinstimmung mit dem beschlossenen Text beurkundet. Dieser Vorgang wird als Ausfertigung bezeichnet. Ebenso wie Gesetze 48 und Satzungen 49 müssen auch Rechtsverordnungen ausgefertigt werden. 50 Somit kommt für die Verkündung von Rechtsnormen nur die Verkündung eines schriftlichen Textes in Betracht. Alle verfassungsrechtlichen Verkündungsgebote regeln die Ausfertigung und Verkündung im Zusammenhang. Es sind jeweils die ausgefertigten Gesetze zu verkünden. Die Regelung der Ausfertigung und Verkündung in unmittelbarem Zusammenhang spiegelt zum einen den Verfahrensablauf wider, zum anderen bringt sie zum Ausdruck, dass der Text der Urschrift verkündet werden soll. Die Veröffentlichung von Rechtsnormen in konsolidierter Form ist daher keine Verkündung im Sinne der Verkündungsvorschriften. 51 Auch Gesetzentwürfe und die Gesetzesbegründungen sind nicht Teil der Urschrift und werden deshalb ebenfalls nicht verkündet. Rechtsverordnungen und Satzungen sind ebenfalls in der jeweils beschlossenen Form zu verkünden. Gesetze, Rechtsverordnungen und Satzungen sind außerdem vollständig und einheitlich zu verkünden. 52 Etwas anderes gilt nur, wenn ausdrücklich eine an47

Siehe dazu B. I. 1. b) (S. 32). Ausführlich B. I. 1. c) (S. 38). 49 Teilweise ist die Ausfertigung in den Kommunalverordnungen mitgeregelt (Art. 26 Abs. 2 bayGemO, § 5 Abs. 4 mvKomO, § 4 Abs. 3 sächsGemO,§ 4 Abs. 2 shGemO, § 21 Abs. 1 thürKomV); auch wenn die Ausfertigung nicht positiv-rechtlich normiert ist, hat sie zu erfolgen, BVerwG, NVwZ 1990, 258; OVR NRW, NVwZ-RR 1997, 172 ff.; OVG Mannheim, NJW 1999, 2298; Ziegler, in: DVBl 2006, S. 1358. 50 Art. 82 Abs. 1 S. 2 GG; so schon Jacobi, in: Anschütz / Thoma, HbdStR, Bd. 2, 1932, S. 252. 51 Ebenso Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 151, Abs. 31; abweichend Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 131. 52 H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 289; Ramsauer, in: Azzola / Birk / Bothe, GG, 2001, Art. 82 Rdnr. 27; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 19. 48

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dere Form der Verkündung zugelassen ist. Für Gesetze muss die unvollständige Verkündung verfassungsrechtlich geregelt sein, für Rechtsverordnungen und Satzungen genügt eine einfach-rechtlich Erlaubnis. Für Pläne und Karten bestehen in manchen Bundesländern verfassungsrechtlich eingeräumte Möglichkeiten der Ersatzverkündung. Auch Verkehrstarife müssen gemäß § 2 Abs. 3 VerkG nicht in den für Bundesrechtsverordnungen üblichen Verkündungsblättern veröffentlicht werden. Es genügt ein Hinweis auf die Bezugsquelle der Tariflisten. 53 Die Rechtsprechung hat weitere Möglichkeiten der abweichenden Verkündung auch dort zugelassen, wo diese nicht gesetzlich oder verfassungsrechtlich geregelt sind. 54 Die Verkündung in Anlagebänden zu den Verkündungsblättern ist eine weitere Abweichung von der regulären Verkündungspraxis. Die Sonderbände sind häufig nicht Teil des regulären Abonnements und müssen daher getrennt geordert werden. 55 Verweise in verkündeten Normen auf schon publizierte Rechtsnormen oder private Regelungswerke verstoßen nicht gegen die positiv-rechtlich vorgeschriebene Vollständigkeit der Verkündung, da die Abgeordneten über den Gesetzentwurf abgestimmt haben, der die Verweisungen enthält. Vielmehr werden Gesetze auf diese Weise so verkündet, wie sie beschlossen wurden. 56

5. Der Formenzwang Alle Verkündungsgebote schreiben für Gesetze und Rechtsverordnungen die Verkündung in einem Gesetz- und Verordnungsblatt vor. Auch Satzungen sind in einem Verkündungsblatt öffentlich bekannt zu machen, außerdem kann die kommunale Verkündung durch das Auslegen oder das Aushängen an bestimmten Orten vollzogen werden. 57 Aus diesen Regelungen ergeben sich für die Form der Publikation von Rechtsnormen die drei Fragen, ob aus der Unterscheidung zwischen Verkündung und öffentlicher Bekanntmachung jeweils eine bestimmte Form der Publikation folgt, ob dem Normgeber bei der Verkündung noch ein Gestaltungsspielraum bleibt, wenn die Publikationsmittel in der Verkündungsvorschrift explizit benannt sind, und ob bestehende Verkündungsmittel abgeschafft und durch andere Verkündungsmittel ersetzt werden können.

53

Walker, in: JurPC 2005, Web-Dok. 155, Abs. 7. Die Einzelpläne zum Bundeshaushaltsgesetz müssen nicht verkündet werden. Es entspreche alter Überlieferung, die gesamten Einzelpläne in die Kraft des Gesetzes einzubeziehen ohne diese verkünden zu müssen. Anderenfalls wäre eine übermäßige Belastung des Verkündungsblattes zu befürchten, BVerfGE 20, 56 (93). 55 BFHE 171, 84/90; Walker, in: JurPC 2005, Web-Dok. 155, Abs. 6 – 13. 56 Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 103 f.; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 22. 57 Die zulässigen Verkündungsmitteln im Einzelnen B. III. 2. (S. 86 ff.). 54

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a) Formen der Verkündung und der öffentlichen Bekanntmachung Die Verfassungen und Verkündungsgesetze verwenden den Verkündungsbegriff nur in Bezug auf die Publikation von Gesetzen und Rechtsverordnungen. Satzungen werden nicht verkündet, sondern „bekannt gemacht“. Da alle Gesetze und Rechtsverordnungen in Verkündungsblättern veröffentlicht werden, liegt es nahe, den Abdruck in einem Verkündungsblatt als Vollzug der „Verkündung“ zu verstehen. 58 Der allgemeinere Begriff der Bekanntmachung könnte für die Satzungsveröffentlichung gewählt sein, weil Satzungen zwar auch in Amtsblättern bekannt gemacht werden, andere Formen wie der Abdruck in Zeitungen oder der Aushang an Bekanntmachungstafeln jedoch ebenfalls von dem Begriff umfasst sind. Die Verwendung des Verkündungsbegriffs in den Landesverfassungen, die eine Verkündung im Eilfall regeln, scheint gleichermaßen zu bestätigen, dass nur die Bekanntmachung in einem Verkündungsblatt als „Verkündung“ bezeichnet werden kann: In den Verfassungen von Baden-Württemberg, Hessen und Sachsen werden, wenn eine Verkündung nicht rechtzeitig möglich erscheint oder das Verkündungsblatt nicht rechtzeitig erscheinen kann, Gesetze auf jede andere Weise „öffentlich bekannt gemacht“ oder „bekannt gemacht“; erst die nachgeholte Veröffentlichung im Gesetzblatt wird als „Verkündung“ bezeichnet. 59 Die Verfassungstexte einiger Bundesländer unterscheiden zwischen „Verkündung“ und „öffentlicher Bekanntmachung in anderer Weise“, so dass auch hier nahe gelegt wird, dass der Begriff „Verkündung“ ausschließlich im Zusammenhang mit der Veröffentlichung in einem Verkündungsblatt verwendet wird. Die weiteren Regelungen zur Verkündung in diesen Bundesländern bestätigen den differenzierenden Gebrauch jedoch nicht: Beispielsweise werden Pläne und Karten durch öffentliche Auslegung und Rechtsverordnungen „wie Satzungen verkündet“. 60 Als weiteres Beispiel wird im Grundgesetz die Notveröffentlichung im Verteidigungsfall als „Verkündung“ bezeichnet, obwohl sie nicht mittels Verkündungsblatt erfolgt. 61 Die unterschiedliche Bezeichnung der „Bekanntmachung“ von Satzungen und der „Verkündung“ von Gesetzen und Rechtsverordnungen kann auch darauf zurückzuführen sein, dass der Gesetzgeber den Satzungen nicht das „besondere Gewicht“ der von ihm direkt erlassenen und legitimierten Normen zukommen 58 So ohne Begründung: Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 86, 92. 59 Art. 63 Abs. 3 bwVerf, Art. 122 hessVerf, Art. 113 Abs. 4 sächsVerf. 60 § 3 bwVerkG; § 2 hessVerkG; § 14 sächsPolG. 61 Art. 115d Abs. 3 i.V. m. Art. 115a Abs. 3 S. 2 GG; das gilt auch für die Notveröffentlichung von Gesetzen in Berlin, § 2 blnVerkG.

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lassen möchte. 62 Eine Beschränkung auf eine bestimmte Verkündungsform lässt sich aus dem juristischen Sprachgebrauch daher nicht herleiten; Verkündung, Bekanntmachung und Veröffentlichung werden offensichtlich synonym verwendet. b) Gestaltungsspielraum des Normgebers Die Ausgestaltung des Verkündungsverfahrens, die dem Normgeber obliegt, 63 wird durch die Bezeichnung des Verkündungsmittels eingeschränkt. Außerdem darf der Normgeber ein verfassungsrechtlich festgelegtes Verkündungsblatt nicht abschaffen. 64 Die Frage ist deshalb, welcher Spielraum dem Normgeber bei der Ausgestaltung des Verkündungsmittels bleibt. Wie die Praxis zeigt, besteht trotz der namentlichen Bezeichnung des Verkündungsorgans ein relativ großer Spielraum in der Ausgestaltung der Verkündungsmittel. Dem Gesetzgeber steht es frei, neben der Verkündung von Rechtsnormen weitere Bekanntmachungen in Verkündungsblättern vorzunehmen und Verkündungsblätter in mehreren Teilen herauszugeben. 65 In einzelnen Ländern und auf Bundesebene besteht das in der Verfassung benannte Blatt aus mehreren Teilen. Eine Festlegung des Inhalts dieser Teile und die Herausgabe zusätzlicher oder die Einstellung einzelner Teile erfolgen ohne gesetzliche Ausgestaltung auf Grundlage von Regierungsentscheidungen. So hat der Bundesgesetzgeber das Bundesgesetzblatt in drei Teilen erlassen. Nur Teil I und Teil II enthalten Gesetze und Rechtsverordnungen in chronologischer Folge. Teil III enthält ein Sammlung des Rechts nach Sachgebieten geordnet in konsolidierter Form. Auch in einigen Bundesländern wird das Amtsblatt des Landes als Gesetz- und Verordnungsblatt Teil II veröffentlicht. 66 Die bereinigten Sammlungen des Landesrechts werden, soweit Bundesländer eine solche Sammlung vornehmen, als Sonderbände oder Sonderteile des Verkündungsblattes des Landes herausgegeben. 67 Für Rechtsverordnungen des Bundes wurde außerdem die Verkündung im elektronischen Bundesanzeiger zugelassen. 68 Es fragt sich deshalb, ob die Einführung eines elektronischen Verkündungsblattes den positiv-rechtlichen Anforderungen genügt. Die Verkündungsnormen legen jedenfalls den Namen „Gesetz62

Martens, Öffentlich, 1969, S. 76, Fn. 203, m.w. Nachw.; Ziegler, Verkündung, 1976,

S. 50. 63

BVerfGE 65, 283 (291), BVerwG, NVwZ-RR 1993, 262 (263). Severin, Bundesgesetzblatt, 1962, S. 4. 65 Nur die Parlamente Brandenburgs und Thüringens geben das Verkündungsblatt selbst heraus; in der Regel wird diese Aufgabe von der Landesregierung oder einem Landesministerium wahrgenommen. Siehe B. I. 3. (S. 48 f.). 66 So in Brandenburg und Hamburg. 67 Ausführlich dazu B. I. 6. (S. 60 ff.). 68 Siehe B. II. 2. c) (S. 71). 64

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und Verordnungsblatt“ fest. Dass der Gesetzgeber davon ausgegangen ist, dass Gesetzblätter gedruckt werden, ist aus dem Wortlaut der Verkündungsvorschriften nicht zu schließen. Immerhin nimmt der Begriff des Gesetzblattes Bezug auf die schriftliche Veröffentlichung auf einem „Blatt“. Die Benennung als Blatt allein schließt die Veröffentlichung in elektronischer Form nicht aus. 69 Der Gesetzgeber hatte schon bei der erstmaligen Einführung einer Verkündungsklausel in eine Verfassung eine andere Intention als die Beschränkung der Verkündung auf ein bestimmtes Medium. Er wollte vielmehr ein Mittel bestimmen, dass die formale Geltung der Rechtsnorm in einem großen Territorium sichert. 70 Technisch war zur Zeit der Aufnahme des Gesetzblattes in die Verfassung lediglich keine andere Form der Verbreitung des authentischen Wortlautes in einem großen Territorium denkbar als der Druck und Postvertrieb der schriftlichen Verkündungsblätter. 71 Paul Laband formulierte: „Die Form für diese Erklärung [des Gesetzeswillens] dient nur dem Zwecke, den Gesetzeswillen in authentischer Gestalt erkennbar, nicht ihn allgemein bekannt zu machen. Gegenwärtig bedient man sich allgemein hierzu der Schrift [...]“. 72 Allein der allgemeine Sprachgebrauch kann ein Verbot der Verkündung im Internet unter Beibehaltung des Namens des jeweils benannten Verkündungsblattes nicht begründen. c) Ersatz bestehender Verkündungsmittel Für Gesetze, Rechtsverordnungen und Satzungen besteht eine positiv-rechtlich normierte Pflicht zur Verkündung. Eine Aussage über die Möglichkeit, Verkündungsvorschriften zu relativieren, ist damit noch nicht getroffen. Weitere Verkündungsvorschriften könnten erlassen, bestehende geändert oder abgeschafft werden. Eine Änderung oder Abschaffung der grundgesetzlichen Verkündungsvorschriften für Bundesgesetze wäre jedoch nur mit verfassungsändernder Mehrheit möglich und nur in dem Umfang, in dem sie nicht zum änderungsfesten Kern 69 So auch Berkemann, in: JurPC 1999, Web-Dok. 188, Abs. 66; außerdem entspricht es der Verkündungspraxis in Österreich: § 1 Österreichisches Bundesgesetz über das Bundesgesetzblatt 2004 (östBGBl. I Nr. 100/2003); dazu Laurer, in: ÖJZ 2004, S. 531; anders aber Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 86, Kissel, in: NJW 2006, S. 804. 70 Art. 2 S. 2 der Verfassung des Norddeutschen Bundes vom 16. April 1869 (NBGbl. 1867, 1) und Art. 2 S. 2 der Verfassung des Deutschen Reiches vom 16. April 1871 (RGBl. 1871, 63) regeln erstmals nicht nur eine Verkündungspflicht, sondern schreiben auch das Bundes- bzw. Reichsgesetzblatt als Verkündungsorgan fest. 71 Ausführlich zur Entstehung von Gesetzblättern Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 41 – 195; Thieme, Ideengeschichte, 1986, S. 774 – 779; Berkemann, in: Standort juris, 1996, S. 96 f.; Ruppert, in: Stolleis, Juristische Zeitschriften, 1999, S. 70 –84; Mertens, Gesetzgebungskunst, 2004, S. 220 – 222. 72 Staatsrecht, Bd. 2, 1911, S. 13.

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des Grundgesetzes im Sinne des Art. 79 GG gehören. Die Landesverfassungsvorschriften zur Verkündung von Landesgesetzen können ebenfalls nur in dem Umfang abgeschafft oder geändert werden, in dem die Verkündung nicht zu den in Art. 28 Abs. 1 GG benannten Staatsstrukturbestimmungen gehört. Da die Grundsätze der Art. 1 und 20 GG auf die Verkündung nicht direkt Bezug nehmen, kann allein aus dem positiven Recht nicht gefolgert werden, ob und in welchem Umfang die Verkündungsnormen verändert oder abgeschafft werden können. Neben der Abschaffung von Verkündungsmitteln ist auch die Einführung weiterer Verkündungsmittel nur möglich, soweit diese Möglichkeit in den Verfassungen vorgesehen ist. 73 Eine gesetzliche Konkretisierung der bestehenden Verkündungsregeln ist ebenfalls nur im Rahmen der verfassungsrechtlichen Vorgaben möglich. Sie müssen sich auf ein Ausgestalten der Form der Herausgabe beschränken, da die festgelegten Gesetzblätter namentlich benannt werden. 74 Die Verkündung von Verordnungen ist nicht in allen Bundesländern verfassungsrechtlich vorgeschrieben. 75 Um den Homogenitätsanforderungen des Grundgesetzes gemäß Art. 28 Abs. 1 GG zu entsprechen, ist die Ergänzung der verfassungsrechtlichen Regelungen um eine einfach-rechtliche Grundlage erforderlich, in der die Verkündung von Rechtsverordnungen geregelt ist. 76 Aus demselben Grund kann auf die Verkündung von Rechtsverordnungen nicht gänzlich verzichtet werden. Häufig beschränken sich die bestehenden Verfassungsregelungen darauf, einen Gesetzesvorbehalt für die Verkündung von Rechtsverordnungen festzulegen. 77 Das hat zur Folge, dass einfachgesetzliche Verkündungsmittel geändert oder weitere Verkündungsvorschriften erlassen werden können. So ist es auch üblich, nicht nur ein Verkündungsgesetz für Rechtsverordnungen zu erlassen, sondern außerdem weitere speziellere Verkündungregeln in der Verordnungsermächtigung 73

Es bestehen verfassungsrechtlich festgelegte Ausnahmeregelungen zur vereinfachten Verkündung. 74 Anders Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 131. 75 In Bayern, Berlin, Bremen, Hamburg und Hessen fehlen entsprechende Verfassungsregeln. 76 Der Ausgestaltungsvorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung der Länder umfasst nicht nur das in der Verfassung normierte Recht, sondern auch das materielle Verfassungsrecht, also die einfach-gesetzlichen Regelungswerke, mit denen die Landesverfassungen näher ausgeformt werden; Menzel, Landesverfassungsrecht, 2002, S. 243 –258; Tettinger in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 28 Rdnr. 17, 22; Dreier, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 28 GG, Rdnr. 60. 77 Art. 82 Abs. 1 S. 2 GG; Art. 63 Abs. 2 bwVerf; Art. 81 Abs. 2 bbgVerf; Art. 58 Abs. 2 mvVerf; Art. 45 Abs. 1 S. 2 ndsVerf; Art. 113 Abs. 3 rpVerf; Art. 104 Abs. 2 S. 1 saarVerf; Art. 76 Abs. 2 sächsVerf; Art. 82 Abs. 2 saVerf; Art. 39 Abs. 2 shVerf; Art. 85 Abs. 1 S. 2 thürVerf; nur Art. 71 Abs. 2 nwVerf ist formuliert wie die Verkündungsanordnung für Gesetze.

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C. Vorschriften zur Normenöffentlichkeit

festzulegen, so dass die allgemeinen Verkündungsregeln nicht ausschließlich gelten. 78 Die Ausgestaltung der kommunalen Verkündung obliegt, unter Beachtung des Homogenitätsprinzips, der Regelungshoheit der Länder. Die gesetzlich bestehenden Verkündungsgesetze können durch Einzelverkündungsnormen in anderen Gesetzen ergänzt werden und vorrangig zur Anwendung gelangen. Ein Nebeneinander vieler Verkündungsvorschriften mit unterschiedlichen Verkündungsmitteln ist möglich. So geht der Formenzwang nicht soweit, dass ausschließlich der Abdruck in einem freiverkäuflichen, im Abonnement zu beziehenden Gesetzblatt als Verkündungsmittel in Betracht kommt. Vielmehr sind auch andere Verkündungsmedien als Verkündungsmittel zulässig, solange sie nur den jeweiligen Namen des in der Verfassung vorgeschriebenen Verkündungsmittels weiterführen. Sind die Verkündungsvorschrift nur einfach-rechtlich festgelegt, können sie durch weitere einfach-rechtliche Verkündungsvorschriften ergänzt werden, so dass mehrere Verkündungsmittel nebeneinander bestehen können. Der Einführung einer elektronischen Verkündung unter Beibehaltung des Namens des Verkündungsmittels stehen keine positiv-rechtlichen Regelungen entgegen. 79

6. Die Rechtsfolgen der Verkündung Die Verkündung wird auch als die „maßgebliche“ Veröffentlichung bezeichnet. 80 Als letzter notwendiger Akt des Gesetzgebungsverfahrens sei die Verkündung sowohl für den Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens als auch für das In-Kraft-Treten relevant. 81 Eine Norm werde erst mit Verkündung rechtlich existent. 82 Daraus wird abgeleitet, dass die fehlende oder fehlerhafte Verkündung zur Nichtigkeit der Norm führe. 83 78

Siehe zu den Verkündungsregeln C. I. (S. 100). Zu den Bedenken gegen den Ersatz des Schriftlichen durch elektronische Medien, s. D. II. 1. c) (S. 156 f.) und E. I. 3. (S. 9 ff.). 80 Willigmann, Gesetzgebungsverfahren, 1953, S. 117; Severin, Bundesgesetzblatt, 1962, S. 3; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 45. 81 BVerfGE 7, 342 (358); 42, 263 (283); 65, 283 (291); W. Weber, Verkündung, 1942, S. 7; Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 3, 1988, § 63 Rdnr. 64; Wittling, Publikation, 1991, S. 271; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 8. 82 BVerfGE 7, 342 (358); 42, 263 (283); 65, 283 (291); 72, 200, 241; Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 86; Wittling, Publikation, 1991, S. 271; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 27. 83 Wittling, Publikation 1991, S. 271; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 8; anders Brenner, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 82 Rdnr. 10; Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2006, Art. 82 Rdnr. 9. 79

I. Verkündungsgebote

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Weder die abschließende Stellung der Verkündung im Gesetzgebungsverfahren, noch die daraus hergeleiteten Folgen lassen sich aus dem Wortlaut oder der Systematik der Verkündungsvorschriften begründen, wie im Folgenden exemplarisch an Art. 82 GG aufgezeigt werden soll. 84 Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG regelt, dass ausgefertigte Gesetze im Bundesgesetzblatt verkündet werden. Die Auslegung, dass Gesetze nur mit ordnungsgemäßer Publikation entstehen, kann mit der Wortwahl nicht belegt werden. Bereits mit dem Gesetzesbeschluss wird ein Entwurf in Art. 77 Abs. 1 GG als Gesetz bezeichnet. In Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG werden nicht Gesetzesbeschlüsse, sondern die zustande gekommenen „Gesetze“ ausgefertigt. Die rechtliche Existenz eines Gesetzes könnte ebenso aus dem Gesetzesbeschluss (Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG), dem Zustandekommen (Art. 78 GG) oder der Ausfertigung des Gesetzestextes (Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG) abgeleitet werden. Die rechtliche Existenz wäre bei einer Ableitung aus dem Gesetzesbeschluss oder der Ausfertigung außerdem an einen leicht bestimmbaren Zeitpunkt geknüpft. So wird auch in der Gesetzgebungspraxis ein Gesetz nicht mit dem Datum seiner Verkündung zitiert, sondern mit dem Datum seiner Ausfertigung. 85 Schließlich spricht auch die Stellung der Verkündungsvorschrift gegen eine formale Funktion als Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens: Das förmliche Gesetzgebungsverfahren ist in Art. 76, 77 und 78 GG geregelt, während Art. 82 GG den Regelungen folgt, die den materiellen Normgehalt betreffen. Art. 82 GG enthält mit der Regelung des In-Kraft-Tretens ebenfalls eine materielle Anforderung. 86 Selbst wenn die Verkündung als zum förmlichen Gesetzgebungsverfahren gehörend angesehen wird, muss daraus nicht auf die Nichtigkeit bei Verstößen gegen diese Vorschrift geschlossen werden. Auch Teile des förmlichen Gesetzgebungsverfahrens, die in Art. 76 Abs. 2 und 3 GG geregelt sind, werden teilweise als Ordnungsvorschriften angesehen, deren Verstöße nicht zur Nichtigkeit führen müssen. Ob es sich bei der Notwendigkeit einer Verkündung um eine „zwingende Vorschrift“ 87 handelt oder ob eine Nichtverkündung ein „grober“ 88 oder „evidenter“ 89 Verstoß ist, ergibt sich aus Art. 82 GG selbst nicht. 84 So im Ergebnis auch Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 1, die die Unwirksamkeit einer nicht verkündeten Norm aus dem Rechtsstaatsprinzip ableiten, weil der Bürger Normkenntnis nur durch die Verkündung erlangen kann. 85 Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 79; BMJ, HbdRf., 1999, Rdnr. 153 – 162. 86 Ausfertigung, Verkündung und In-Kraft-Treten von Rechtsnormen sind erst nach der Regelung zu Grundgesetzänderung, administrativer Normsetzung, zum Spannungsfall und Gesetzgebungsnotstand geregelt. 87 BVerfGE 44, 308 (313). 88 BVerfGE 31, 47 (53).

116

C. Vorschriften zur Normenöffentlichkeit

Mit dem Wortlaut des Art. 82 GG wird die Wirksamkeit der Norm auch nicht an ihre Verkündung, sondern an ihr In-Kraft-Treten geknüpft. 90 Das InKraft-Treten ist die einzige geregelte Rechtsfolge der Verkündung. Es beschreibt den Zeitpunkt, von dem an eine Norm seine Rechtswirkung entfaltet. 91 Diesen Zeitpunkt legt der Normgeber in der zu verkündenden Rechtsnorm fest. Auf die Verkündung selbst kommt es nur an, wenn ausnahmsweise kein festes Datum des In-Kraft-Tretens durch den Normgeber festgelegt wurde. 92 Ist das der Fall, treten Gesetze gemäß Art. 82 Abs. 2 S. 2 GG „mit dem vierzehnten Tage nach Ablauf des Tages in Kraft, an dem das Bundesgesetzblatt ausgegeben wurde“. Auch dann werden Gesetze nicht mit dem Tag der Verkündung, sondern mit dem Tag des In-Kraft-Tretens wirksam. Als einziger Anknüpfungspunkt für eine positiv-rechtliche Herleitung der Wirksamkeit der Rechtsnorm von ihrer Verkündung ist eine entsprechende Regelung bei Einführung der Verkündungsvoraussetzung in die Verfassung zum Zeitpunkt der Konstitutionalisierung. In den Verfassungen des Norddeutschen Bundes vom 16. April 1869 und des Deutschen Reiches vom 16. April 1871 war die Funktion des In-Kraft-Setzens durch die Verkündung positiv-rechtlich statuiert: „Die Reichsgesetze erhalten ihre verbindliche Kraft durch ihre Verkündung.“ 93 Die Verkündung als Voraussetzung für die Wirksamkeit könnte der Verfassungstradition entsprechen, so dass sie den heutigen Verkündungsregeln als allgemein anerkanntes Prinzip zu Grunde liegen, so dass die Verkündungsregelungen ohne eine entsprechende Klarstellung im Wortlaut auskommen. Da der Herleitung aus der Verfassungstradition nur Indizwirkung zukommen und das Weglassen der Regelung im Grundgesetz auch als Abkehr von dieser Interpretation angesehen werden kann, bedarf es einer Herleitung der Normgeltungsfunktion aus den heute geltenden Verfassungsprinzipien. 89

BVerfGE 34, 9 (25); 91, 148 (175). Gröpl, in: Jura 1995, S. 642; Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2006, Art. 82 Rdnr. 9. 91 Kelsen, Rechtslehre, 1960, S. 11; Otte, in: Buschmann, FS Gmür, 1983, S. 359; Lippold, in: Rechtstheorie 1988, S. 475. 92 Vom Tag der Verkündung abhängig gemacht in Art. 71 Abs. 3 nwVerf, Art. 58 III mwVerf, Art. 121 hessVerf, § 3 Abs. 2 hessVerkG, Art. 60 Abs. 3 S. 2 blnVerf, Art. 126 bremVerf, Art. 103 saarVerf, Art. 82 Abs. III saVerf, Art. 39 Abs. 3 shVerf, Art. 85 Abs. 2 thürVerf, § 5 Abs. 2 S. 2 thürVerkG; vom Tag der Ausgabe des Verkündungsblattes abhängig gemacht in Art. 82 Abs. 2 S. 2 GG, § 3 Abs. 1 VerkG, Art. 45 Abs. 3 S. 2 ndsVerf, § 2 nsdVerkG, Art. 113 Abs. 2 rpVerf, § 5 Abs. 2 rpVerkG, Art. 63 Abs. 4 S. 2 blnVerf, Art. 81 Abs. 3 S. 2 bbgVerf, Art. 54 S. 1 hambVerf, § 5 Abs. 1 hambVerkG, § 61 sh. L.VwG, Art. 76 Abs. 3 S. 2 sächsVerf; BVerfGE 16, 6 (18 ff.); 81, 70 (83 f.); Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 98. 93 Art. 2 S. 2 Verfassung des Deutschen Reiches vom 16. April 1871; so in Bezug auf Bundesgesetze auch in Art. 2 S. 2 Verfassung des Norddeutschen Bundes vom 16. April 1869; § 10 der Einführung Preußisches Allgemeines Landrecht (ALR) von 1794: „Das Gesetz erhält seine rechtliche Verbindlichkeit erst von der Zeit an, da es gehörig bekannt gemacht worden ist.“ 90

II. Parlamentarisches Öffentlichkeitsgebot

117

Ein weiteres Indiz für die Normgeltung ab der Verkündung könnte darin bestehen, dass die Verkündung Voraussetzung für gerichtlichen Rechtsschutz gegen die Rechtsnormen ist. Aus der Rechtsschutzgarantie wird gefolgert, dass schon ab dem Zeitpunkt der Verkündung die Rechtsnormen direkt gerichtlich überprüft werden können, obwohl sie erst mit ihrem In-Kraft-Treten rechtlich wirksam werden. Voraussetzung ist, dass die Möglichkeit des direkten gerichtlichen Rechtsschutzes gegen die Norm eingeräumt wird und es für einen wirksamen Rechtsschutz erforderlich ist, bereits zu diesem Zeitpunkt vorzugehen. 94 Aus dem positiv-rechtlichen Befund ergibt sich, dass eine Norm erst mit ihrem In-Kraft-Treten wirksam wird. Das Unterlassen ihrer Verkündung beeinträchtigt ihre Geltung nicht. Deshalb ist die Verkündung für den Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens allein aus positiv-rechtlicher Sicht nicht maßgeblich. 95

7. Zusammenfassung Nach Auslegung der in den Verfassungen normierten Verkündungsgebote für Gesetze und Rechtsverordnungen und der gesetzlichen Verkündungsgebote für Rechtsverordnungen und Satzungen ist die Verkündung die gesetzlich vorgeschriebene staatliche Erklärung des Normtextes an die Außenwelt. Dabei wird ein schriftlicher Normtext in der Gestalt der Urfassung der Rechtsnorm durch ein festgelegtes Medium verkündet. Der Verkündung unterliegt der vollständige mit der Urschrift entstandene Text; Konsolidierungen und Gesetzesbegründungen sind untaugliche Verkündungsgegenstände. Verkündender ist der Staat, der auch in privat-rechtlicher Form handeln oder sich privater Verwaltungshelfer bedienen kann. Das Verkündungsorgan ist in den positiv-rechtlichen Verkündungsregeln namentlich festgelegt, während das Verkündungsmedium nach staatlichem Ermessen bestimmt werden kann. Ob Gesetzblätter in schriftlicher und gedruckter Form oder in geeigneter elektronischer Form vertrieben werden, bestimmt der Normverkünder selbst. Aus den positiv-rechtlich geregelten Rechtsfolgen der Verkündung ergibt sich nicht, dass ein nicht ordnungsgemäß verkündetes Gesetz nichtig ist.

II. Parlamentarisches Öffentlichkeitsgebot Der Bundestag und die Landtage verhandeln öffentlich. 96 Auch für die Sitzungen der Kommunalparlamente ist die Öffentlichkeit vorgeschrieben. 97 Da 94 BVerfGE 48, 64 (80); BVerfGE 24, 33 (54); anders noch BVerfGE 11, 339 (342); Schenke, Rechtsschutz, 1979, S. 136, Henning, Rechtssatzverfassungsbeschwerde, 1981, S. 60, m.w. Nachw. des Schrifttums S. 63 f. 95 Anders im Ergebnis Gröpl, in: Jura 1995, S. 642.

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C. Vorschriften zur Normenöffentlichkeit

Gesetze und kommunale Satzungen in einem parlamentarischen Verfahren entstehen, erstreckt sich die parlamentarische Öffentlichkeitspflicht auch auf sie. Die Analyse der Vorschriften zur Normenöffentlichkeit muss daher die Regelungen zur Öffentlichkeit parlamentarischer Sitzungen und zur staatlichen Parlamentsberichterstattung berücksichtigen.

1. Die Sitzungsöffentlichkeit Die parlamentarischen Öffentlichkeitsgebote gewährleisten die Sitzungsöffentlichkeit, also den ungehinderten Zutritt der Allgemeinheit zu Verhandlungen der Parlamente. 98 Für Gesetzesberatungen statuieren nur die Landesverfassungen von Bayern, Berlin, Bremen und Sachsen-Anhalt eine Verhandlung im Parlament. 99 In den übrigen Bundesländern regeln die Geschäftsordnungen, dass mindestens zwei Beratungen der Gesetzesvorlage im Plenum erfolgen müssen. 100 Ein unter Verstoß gegen diese Regelungen erlassener Hoheitsakt bleibt gültig. 101 Es entspricht zwar der Verfassungstradition, dass Gesetze in mehreren – meist drei – Beratungen im Plenum behandelt werden, drei Lesungen sind jedoch nicht zwingend erforderlich. 102 Um die staatliche Willensbildung im Parlament und dessen Ein96

Art. 42 Abs. 1 S. 1 GG; Art. 33 Abs. 1 S. 1 bwVerf; Art. 22 Abs. 1 S. 1 bayVerf; Art. 42 Abs. 3 blnVerf; Art. 64 Abs. 2 S. 1 bbgVerf; Art. 91 Abs. 1 bremVerf; Art. 21 S. 1 hambVerf; Art. 89 S. 1 hessVerf; Art. 31 Abs. 1 S. 1 mvVerf; Art. 22 Abs. 1 S. 1 ndsVerf; Art. 42 S. 1 nwVerf; Art. 86 S. 1 rpVerf; Art. 72 Abs. 1 saarVerf; Art. 13 Abs. 1 sächsVerf; Art. 50 Abs. 1 saVerf; Art. 15 Abs. 1 S. 1 shVerf, Art. 60 Abs. 1 thürVerf. 97 § 35 Abs. 1 bwGemO; § 30 bwLKrO; Art. 52 Abs. 2 bayGemO; Art. 46 Abs. 2 bayLKrO; § 44 bbgGemO, § 38 bbgLKrO; § 52 hessGemO; §§ 29 Abs. 5, 107 Abs. 5 mvKV; § 45 ndsGemO; § 41 ndsLKrO; § 48 Abs. 2 nwGemO; § 33 Abs. 2 nwLKrO; § 35 Abs. 1 rpGemO; § 28 Abs. 1 rpLKrO; §§ 40, 171 Nr. 5 saarKSVG; § 37 Abs. 1 sächsGemO; § 33 Abs. 1 sächsLKrO; § 50 Abs. 1 saGemO; § 39 Abs. 1 saLKrO; § 35 shGO; § 30 sh. L.KrO; §§ 40, 112 thürKomV. 98 Kißler, Öffentlichkeitsfunktion, 1976, S. 297. 99 Art. 70 Abs. 3 bayVerf; Art. 59 Abs. 4 blnVerf, Art. 105 Abs. 3 bremVerf und Art. 77 Abs. 1 saVerf. 100 § 78 Abs. 1 S. 1 GOBT; § 42 Abs. 1 S. 1 bwGOLT; § 42 bbgGOLT; § 13 Abs. 2 hambGOBürg; § 12 hessGOLT; § 47 mvGOLT; § 24 ndsGOLT; § 68 nwGOLT; § 52 rpGOLT;§ 32 Abs. 1 saarGOLT; § 41 Abs. 1 sächsGOLT; § 24 Abs. 1 shGOLT; § 55 Abs. 1 thürGOLT. 101 Das gilt unabhängig davon, ob man die Geschäftsordnungen der Parlamente als autonome Satzungen einordnet, wie die Rechtsprechung und herrschende Lehre, BVerfGE 1, 144 (148); 44, 308 (315); Laband, Staatsrecht, Bd. 1, 1911, S. 344 f.; Morlok, in: Dreier, GG, Bd. 2, 1998, Art. 40 Rdnr. 18 m.w. Nachw., oder als parlamentarische Innenrechtsnorm wie Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 59, m.w. Nachw. der Literatur S. 51 Fn. 57.

II. Parlamentarisches Öffentlichkeitsgebot

119

fluss auf die Normsetzung sicher zu stellen, müssen Gesetze wenigstens einmal im Parlament beraten werden. Die Gesetzesberatungen der Ausschüsse sind öffentlich, wenn dies verfassungsrechtlich 103 oder statuarisch 104 vorgeschrieben ist. 105 Für eine generelle Öffentlichkeit der Ausschusssitzungen finden sich zwar immer mehr Anhänger, die mit Blick auf die demokratische Funktion der Öffentlichkeit und den erheblichen Umfang der Gesetzgebungsarbeit in den Ausschüssen für eine generelle Öffentlichkeit der Ausschusssitzungen plädieren; 106 allein aus Art. 42 GG lässt sich eine solche Argumentation nicht herleiten. Für Gesetzesbeschlüsse gilt die Sitzungsöffentlichkeit ohne Einschränkung. Die Verfassungen – mit Ausnahme des Saarlands 107 – legen fest, dass Gesetze im Parlament beschlossen werden. 108 Zwar sind Ausschusssitzungen, die in der Regel nicht öffentlich sind, auch „Sitzungen des Parlamentes“, doch muss der Gesetzesbeschluss im Plenum des Bundestages, Landtages, Abgeordnetenhauses oder der Bürgerschaft getroffen werden und kann nicht an die Ausschüsse delegiert werden. Das ergibt sich teilweise aus einer gesetzlichen Klarstellung 109 und kann im Übrigen aus der Begriffswahl geschlossen werden, da die Öf102 BVerfGE 1, 144 (151); BVerfGE 29, 221 (234), ausführlicher Nachweis des Schrifttums bei Masing, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2000, Art. 77 Rdnr. 22. 103 In Berlin (Art. 44 Abs. 1 blnVerf) und in Schleswig-Holstein (Art. 17 Abs. 3 S. 1 shVerf). 104 In Bayern (§ 96 bayGOLT), in Berlin (Art. 44 Abs. 1 blnVerf), in Hamburg (§ 56 Abs. 1 hambGOBürg), in Nordrhein-Westfalen (§ 55 Abs. 1 nwGOLT), in RheinlandPfalz (Art. 80 Abs. 1 rpGOLT) und in Schleswig-Holstein (Art. 17 Abs. 3 S. 1 shVerf, § 17 shGOLT). 105 Generell nicht öffentliche Ausschussitzungen des Bundestages (§ 69 Abs. 1 GOBT) und der Landesparlamente von Baden-Württemberg (§ 32 bwGOLT), Brandenburg (§ 81 Abs. 1 bbgGOLT), Bremen (§ 63 Abs. 4 bremGOBürg, Hessen (§ 89 hessGOLT), Mecklenburg-Vorpommern (§ 17 Abs. 1 mvGOLT), Niedersachsen(§ 93 Abs. 1 ndsGOLT), Saarland (§ 18 Abs. 3 saarGOLT), Sachen (§ 29 Abs. 1 sächsGOLT), Sachsen-Anhalt (§ 85 Abs. 1 saGOLT) und Thüringen (§ 78 Abs. 1 thürGOLT); von der Regelung, die Öffentlichkeit der Sitzung zu beschließen, wird selten Gebrauch gemacht, siehe Eckert, Transparenz, 2004, S. 131. 106 Zeh, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, S. 933; Morlok, in: Dreier, GG, Bd. 2, 1998, Art. 42 Rdnr. 24 m.w. Nachw. 107 Im Saarland wird nur das Einbringen der Gesetze in den Landtag verfassungsrechtlich geregelt, das Verfahren im Übrigen ergibt sich aus der Geschäftsordnung des Landtages, § 32saarGOLT regelt die Beschlussfassung über Gesetze des Landtags. 108 Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG; Art. 59 Abs. 3 bwVerf; Art. 72 Abs. 1 bayVerf; Art. 60 Abs. 1 blnVerf; Art. 81 Abs. 1 bbgVerf; Art. 123 Abs. 2 bremVerf, Art. 48 Abs. 2 hambVerf; Art. 116 hessVerf; Art. 55 Abs. 2 mvVerf; Art. 42 Abs. 1 ndsVerf; Art. 66 S. 1 nwVerf; Art. 107 rpVerf; Art. 35 Abs. 1 sächsVerf; Art. 77 Abs. 1 saVerf; Art. 37 Abs. 2 shVerf, Art. 81 Abs. 2 thürVerf. 109 Art. 70 Abs. 3 bayVerf; Art. 105 Abs. 3 S. 1 bremVerf.

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C. Vorschriften zur Normenöffentlichkeit

fentlichkeitsvorschriften zwischen dem Parlament, beziehungsweise Bundestag, Landtag, Bürgerschaft oder Abgeordnetenhaus und den Ausschüssen differenzieren. 110 Die Öffentlichkeit der Sitzungen von Kommunalparlamenten ist in den Kommunalordnungen festgelegt. 111 Da Satzungen vom Kommunalparlament als Ganzes zu beschließen sind, unterliegen die Satzungsbeschlüsse ebenfalls der Sitzungsöffentlichkeit. 112 Die Sitzungen der satzungserlassenden Gremien sonstiger öffentlich-rechtlicher Körperschaften unterliegen häufig keiner gesetzlich vorgeschriebenen allgemeinen Öffentlichkeitspflicht. 113 a) Beschränkung durch die räumliche Kapazität Die Öffentlichkeit ist nur im Rahmen der zur Verfügung stehenden räumlichen Kapazität zur Teilnahme an Parlamentssitzungen zugelassen. Es ist evident, dass die Sitzungsöffentlichkeit die Funktionsfähigkeit des Parlaments, die in der Ermächtigung zur Regelung des Sitzungsablaufs und zur Ausübung der Polizeigewalt zum Ausdruck kommt, nicht beeinträchtigen darf. Demzufolge hat der Bürger kein subjektives Recht auf Zugang zu Plenarsitzungen. Ein solches Recht ergibt sich auch nicht aus der Informationsfreiheit. Die generelle Zugänglichkeit der Sitzungen der Parlamente gewährleistet Art. 42 GG für den Bundestag und ebenso die entsprechenden Landesnormen. 110 Kißler, in: Schneider / Zeh, 1989, S. 1000; H. Klein, in: Maunz / Dürig, 2001, Art. 42 Rdnr. 32, 44 m.w. Nachw.; Achterberg / Schulte, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 42 Rdnr. 3, 10. 111 § 35 Abs. 1 bwGemO, § 30 bwLKrO; Art. 52 Abs. 2 bayGemO, Art. 46 Abs. 2 bayLKrO; § 44 bbgGemO, § 38 bbgLKrO; § 52 hessGemO; §§ 29 Abs. 5, 107 Abs. 5 mvKV; § 45 ndsGemO, § 41 ndsLKrO; § 48 Abs. 2 nwGemO; § 33 Abs. 2 nwLKrO; § 35 Abs. 1 rpGemO, § 28 Abs. 1 rpLKrO; §§ 40, 171 Nr. 5 saarKSVG; § 37 Abs. 1 sächsGemO; § 33 Abs. 1 sächsLKrO; § 50 Abs. 1 saGemO, § 39 Abs. 1 saLKrO; § 35 shGemO, § 30 sh. L.KrO; §§ 40, 112 thürKomV. 112 § 39 Abs. 2 Nr. 3 bwGemO, § 34 Abs. 2 Nr. 3 bwLKrO; Art. 30 Abs. 2 bayGemO, Art. 22 bayLKrO; § 35 Abs. 2 bbgGemO, § 29 Abs. 2 bbgLKrO; § 51 Nr. 6 hessGemO; §§ 30 Nr. 5 hessLKrO; §§ 22 Abs. 3 Nr. 6, 104 Abs. 3 Nr. 6 mvKV; § 40 Abs. 1 ndsGemO, § 36 Nr. 5 ndsLKrO; § 41 Abs. 1 f. nwGemO, § 26 Abs. 1 f. nwLKrO; § 32 Abs. 2 Nr. 1 rpGemO, § 25 Abs. 2 Nr. 1 rpLKrO; §§ 35 Nr. 12, 169 Nr. 11 saarKSVG;§ 41 Abs. 2 Nr. 3 sächsGemO, § 37 Abs. 2 Nr. 3 sächsLKrO; § 44 Abs. 3 Nr. 1 saGemO, § 33 Abs. 3 Nr. 1 saLKrO; § 28 Nr. 2 shGemO, § 23 Nr. 2 sh. L.KrO; §§ 26 Abs. 2 Nr. 2, 105 Abs. 2 thürKomV. 113 Für Sitzungen der satzungsbeschließenden Verbandsversammlungen der Wasserund Bodenverbände ist die Nichtöffentlichkeit vorgeschrieben in § 48 Abs. 1 WVG; zur nicht mehr ausdrücklich normierten Nichtöffentlichkeit der Sitzungen der satzungsgebenden Gremien der Bundesanstalt für Arbeit Becker, in: Wissing, Sozialgesetzbuch III, 2004, § 383, Rdnr. 18. Eine explizite Öffentlichkeitspflicht für die Tagungen von Hochschulgremien findet sich beispielsweise in § 61 bbgHG.

II. Parlamentarisches Öffentlichkeitsgebot

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Über die Modalitäten des Zugangs zu einer Informationsquelle entscheidet der Gesetzgeber. 114 Die Sitzungsöffentlichkeit gewährleistet nur die beschränkte Saalöffentlichkeit. Diese ist gewahrt, solange die Möglichkeit der Teilnahme der Öffentlichkeit generell besteht und die Besucherplätze nicht willkürlich vergeben werden. 115 Der Bürger hat keinen Anspruch auf Zugang zu einer bestimmten Sitzung; auch dann nicht, wenn die Kenntnis der dort beschlossenen Rechtsnormen für den Bürger von Bedeutung ist. Das sich daraus ergebende Defizit an demokratischer Teilhabe wird nicht allein durch eine verstärkte Zulassung von Pressevertretern kompensiert. Diese sind zwar die wesentlichen Mittler zwischen dem Parlament und der Allgemeinheit, sie können selbst jedoch weder primäre Informationen des Gesetzgebungsverfahrens vermitteln, noch die richtige Auswahl an Informationen für alle Bürger treffen. Die Öffentlichkeit des Art. 42 GG sieht außerdem keine Privilegierung bestimmter Gruppen vor, 116 so dass grundsätzlich die Massenmedien bei der Verteilung des Platzkontingents nicht anders zu behandeln sind als jeder Staatsbürger. Die Ausgestaltung der Sitzungsöffentlichkeit darf deshalb nicht zu einem gänzlichen Ausschluss der Bürger zu Gunsten der Medien führen. b) Beschränkung durch Ausschluss der Öffentlichkeit Die Öffentlichkeit der Vollsitzungen des Parlaments und der Ausschusssitzungen gelten nur im Grundsatz. Die Parlamentarier können die Nichtöffentlichkeit ihrer Sitzung beschließen. 117 Davon sind auch die Gesetzesbeschlüsse und Beratungen nicht durch explizite Regelungen ausgenommen. Nach herrschender Auffassung kann der Antrag auf Nichtöffentlichkeit unbegründet bleiben, weil eine stichhaltige Begründung ohne eine Offenbarung dessen, was nicht öffentlich werden soll, nicht möglich wäre. 118 Wenn die zu beratenden Ange114

BVerfGE 103, 44 (61); 91, 125 (134); 66, 116 (137); Hoffmann-Riem, in: JZ 1989, S. 637; Pieroth, in: Erbgut / Oebbecke / Rengeling, Planung, 2000, S. 200; Jarass, in: Jarass / Pieroth, GG, 2006, Art. 5 Rdnr. 16. 115 Kißler, in: Schneider / Zeh, 1989, S. 1000; Morlok, in: Dreier, GG, Bd. 2, 1998, Art. 42 Rdnr. 24. 116 Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 567; H. Klein, in: Maunz / Dürig, 2001, Art. 42 Rdnr. 3, 4; Achterberg / Schulte, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 42 Rdnr. 3; anders Dieterich, Funktion, 1970, S. 120; Kißler, Öffentlichkeitsfunktion, 1976, S. 316. 117 Art. 42 Abs. 1 S. 2 GG; Art. 33 Abs. 1 S. 2 bwVerf; Art. 22 Abs. 1 S. 2 bayVerf; Art. 42 Abs. 4 blnVerf; Art. 64 Abs. 2 S. 2 bbgVerf; Art. 91 Abs. 2 S. 1 bremVerf, Art. 21 S. 2 hambVerf; Art. 89 S. 2 hessVerf; Art. 31 Abs. 1 S. 2 mvVerf; Art. 22 Abs. 1 S. 2 ndsVerf; Art. 42 S. 2 nwVerf; Art. 86 S. 2 rpVerf; Art. 72 Abs. 2 saarVerf; Art. 13 Abs. 2 sächsVerf; Art. 50 Abs. 2 saVerf; Art. 15 Abs. 1 S. 2 shVerf; Art. 60 Abs. 2 thürVerf. 118 Dazu H. Klein, in: Maunz / Dürig, 2001, Art. 42 Rdnr. 49 m.w. Nachw.; anders Dieterich, Funktion, 1970, S. 124; Kißler, Öffentlichkeitsfunktion, 1976, S. 316 f.

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C. Vorschriften zur Normenöffentlichkeit

legenheiten durch besondere Sicherheitsmaßnahmen gegen die Kenntnis durch Unbefugte geschützt werden müssen, 119 kann außerdem die Vertraulichkeit oder Geheimhaltung der Ausschusssitzungen beschlossen werden. Für die Beratung und Beschlussfassung von kommunalen Satzungen ist ebenfalls ein Ausschluss der Öffentlichkeit erlaubt. Auch hier kann ohne Angabe von Gründen beschlossen werden, in nicht öffentlicher Sitzung zu tagen. In einigen Fällen sind die Beschlüsse nach Wiederherstellung der Öffentlichkeit oder in der nächsten öffentlichen Sitzung bekannt zu geben. 120 Die nichtöffentliche Gesetzesberatung ist aus positiv-rechtlicher Sicht allein von der erforderlichen Beschlussmehrheit abhängig. Diese Hürde ist mit einer in den meisten Parlamenten vorgesehenen Zweidrittelmehrheit relativ hoch. 121 Wenn es verfassungsrechtlich auch möglich ist, die Öffentlichkeit für Gesetzesberatungen und -beschlüsse auszuschließen, so wird von dieser Möglichkeit so gut wie kein Gebrauch gemacht. 122 Bei der großen Zahl von Abgeordneten wäre das Bekanntwerden von Details eines nicht öffentlichen Gesetzgebungsverfahrens kaum zu verhindern. 123 c) Bedeutung für die Öffentlichkeit von Gesetzen Allein die Sitzungsöffentlichkeit kann für die Öffentlichkeit von Gesetzen wenig beitragen: Grund dafür ist zum einen die begrenzte Kapazität der Plätze 119

Ausführlich dazu: H. Klein, in: Maunz / Dürig, 2001, Art. 42 Rdnr. 37. § 35 bwGemO, § 30 bwLKrO; Art. 52 bayGemO, Art. 46 bayLKrO; § 44 bbgGemO, § 38 bbgLKrO; § 52 hessGemO; §§ 29, 107 mvKV; § 45 ndsGemO, § 41 ndsLKrO; § 48 nwGemO; § 33 nwLKrO; § 35 rpGemO, § 28 rpLKrO; §§ 40, 171 saarKSVG; § 37 sächsGemO; § 33 sächsLKrO; § 50 saGemO, § 39 saLKrO; § 35 shGemO, § 30 sh. L.KrO; §§ 40, 112 thürKomV. 121 Nur in den Landesparlamenten von Berlin, Hamburg und Sachsen ist eine einfache Mehrheit für den Beschluss ausreichend: Art. 42 Abs. 1 S. 2 GG; Art. 33 Abs. 1 S. 2 bwVerf; Art. 22 Abs. 1 S. 2 bayVerf; Art. 42 Abs. 4 blnVerf; Art. 64 Abs. 2 S. 2 bbgVerf; Art. 91 Abs. 2 S. 1 bremVerf, Art. 21 S. 2 hambVerf; Art. 89 S. 2 hessVerf; Art. 31 Abs. 1 S. 2 mvVerf; Art. 22 Abs. 1 S. 2 ndsVerf; Art. 42 S. 2 nwVerf; Art. 86 S. 2 rpVerf; Art. 72 Abs. 2 saarVerf; Art. 13 Abs. 2 sächsVerf; Art. 50 Abs. 2 saVerf; Art. 15 Abs. 1 S. 2 shVerf, Art. 60 Abs. 2 thürVerf. 122 Auf Bundesebene wurde beispielsweise erst einmal von der Möglichkeit, die Öffentlichkeit von Gesetzesberatungen auszuschließen, Gebrauch gemacht: Am 17. März 1900 wurde bei Beratungen der Strafgesetznovelle von 1899, der sogenannten „Lex Heinze“, die Öffentlichkeit ausgeschlossen. Im Reichstag wurde die Streichung des „Theaterparagraphen“ im ersten Entwurf des Gesetzes bewirkt, der „öffentliche, theatralische Aufführungen bei gröblicher Verletzung des Scham- und Sittlichkeitsgefühls“ mit Gefängnisstrafe von bis zu einem Jahr oder Geldstrafe belegt hätte. Dazu C. Werner, Lex Heinze, 1935, S. 1, 36 f. 123 H. Klein, in: Maunz / Dürig, 2001, Art. 42 Rdnr. 49; Eckert, Transparenz, 2004, S. 53. 120

II. Parlamentarisches Öffentlichkeitsgebot

123

in den Sitzungssälen. Allein in den Kommunalparlamenten reicht das für das Publikum zur Verfügung gestellte Platzkontingent regelmäßig aus, um die interessierte Öffentlichkeit aufzunehmen. Schon bei der Behandlung von Themen, die im Vorfeld öffentlich sehr kontrovers diskutiert wurden, kann der normalerweise genutzte Sitzungsraum zu klein sein, um alle an der Sitzung Interessierten aufzunehmen. In den Landesparlamenten kann eine Teilnahme an einer Sitzung nur bei Voranmeldung gewährleistet werden; im Bundesparlament ist nur eine zeitlich beschränkte Teilnahme an einer Sitzung möglich, die überdies lange im Voraus angemeldet werden muss. 124 In Bundes- und Landesparlamenten ist es folglich nicht möglich, gezielt an einer bestimmten Parlamentsdebatte teilzunehmen, wenn dort ein bestimmtes Gesetz beraten oder verabschiedet wird, denn die Anmeldung müsste erfolgen, bevor die Gesetzesberatung auf die Tagesordnung des Parlaments gesetzt ist. Zum anderen kann aus den Debatten nicht auf den Regelungsgehalt eines Gesetzes geschlossen werden, sondern allenfalls – bei umstrittenen Gesetzen – auf deren problematische Punkte. Die zu besprechenden Gesetzesvorlagen oder Ausschussberichte werden den Parlaments- und Regierungsmitgliedern rechtzeitig vor der Beratung im Parlament als Drucksachen übermittelt. Die Besucher und die Pressemitglieder können allerdings die Drucksachen, über die beraten wird, nicht einsehen. Ohne die Kenntnis des Diskussionsgegenstandes ist ein differenziertes Verständnis vom Inhalt der Rechtsnormen nicht zu erwarten.

2. Die Berichterstattungsöffentlichkeit Eine Pflicht des Staates, über die Parlamentsverhandlungen zu berichten, ist wörtlich nur in der Verfassung von Sachsen-Anhalt 125 vorgesehen. Außerdem verpflichtet die Berliner Verfassung die Initiatoren von Gesetzesvorlagen zur Unterrichtung über das Gesetzesvorhaben. 126 Im Gegensatz zur allgemeinen parlamentarischen Öffentlichkeitspflicht bindet diese Informationspflicht nicht das Parlament, sondern die jeweiligen Initiatoren einer Gesetzesvorlage und verpflichtet diese nicht zur Wiedergabe des Wortlautes der Gesetzesvorlage, sondern nur zu einer allgemeinen Information. Der Wortlaut aller Verfassungsregeln zur parlamentarischen Öffentlichkeit legt eine staatliche Pflicht zur wörtlichen, öffentlichen Berichterstattung über Par124 Siehe zur Öffentlichkeit der Parlamentssitzungen auch die Darstellung B. I. 1. b) (S. 34). 125 Art. 50 Abs. 3 saVerf: „Die Berichterstattung über die öffentlichen Verhandlungen des Landtages und seiner Ausschüsse und eine öffentlich zugängliche Dokumentation über Verlauf und Ergebnis der Sitzung sowie in öffentlicher Sitzung zu behandelnder Vorlagen werden gewährleistet.“ 126 Art. 59 Abs. 3 blnVerf.

124

C. Vorschriften zur Normenöffentlichkeit

lamentsverhandlungen nahe, denn im Gegensatz zu den Kommunalverfassungen, die nur eine Öffentlichkeit der „Sitzungen“ festlegt, regeln die Verfassungen die Öffentlichkeit der „Verhandlungen“. Sie differenzieren nicht zwischen Sitzungsund Berichterstattungsöffentlichkeit. 127 Berichterstattungsöffentlichkeit bedeutet dabei die Pflicht des Staates zur Berichterstattung über seine parlamentarischen Sitzungen, nicht jedoch die nichtamtliche Berichterstattung über Parlamentsverhandlungen durch die Medien die schon durch die Sitzungsöffentlichkeit gewährleistet wird. 128 Allein aus der Regelung, die wahrheitsgetreue Berichte über öffentliche Sitzungen aus dem Parlament vor Repressionen schützt, kann noch keine Pflicht zur Öffentlichkeit der Berichterstattung durch das Parlament hergeleitet werden, 129 obwohl dies gelegentlich mit einem Verweis auf die räumliche Nähe der Regelung über die wahrheitsgetreue Berichterstattung und die Öffentlichkeit des Parlaments angenommen wird. 130 Dass in immerhin vier Landesverfassungen keine systematische Nähe zwischen den Regelungen zur Parlamentsöffentlichkeit und denen zum Schutz der Berichterstattung besteht 131 und in Sachsen Regelungen zur wahrheitsgetreuen Berichterstattung aus dem Parlament sogar fehlen, spricht deutlich dafür, dass zwar ein thematischer, aber kein systematischer Zusammenhang besteht. Ein Blick auf die Einführung der Vorschriften zur Parlamentsöffentlichkeit und ihre praktische Umsetzung legt nahe, dass die Berichterstattungsöffentlichkeit als Teil der Öffentlichkeit der Parlamente für notwendig erachtet wurde: 132 Die Parlamentsöffentlichkeit in Form der Sitzungsöffentlichkeit der Abgeordnetenkammer wurde in Deutschland durch die landständischen Verfassungen 127

Kißler, Öffentlichkeitsfunktion, 1976, S. 319; zum unterschiedlichen Gebrauch der Begriffe, s. Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 563. 128 So auch Peschel, in: NStP 1955, S. 2; anders Kißler, Öffentlichkeitsfunktion, 1976, S. 320, der die nichtöffentliche Berichterstattung als Teil der Berichterstattungsöffentlichkeit sieht, ihm folgen Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 568 und Morlok, in: Dreier, GG, Bd. 2, 1998, Art. 42 Rdnr. 27. 129 Art. 42 Abs. 3 GG; Art. 33 Abs. 3 bwVerf; Art. 22 Abs. 2 bayVerf; Art. 52 blnVerf; Art. 64 Abs. 3 bbgVerf; Art. 93 bremVerf, Art. 16 hambVerf; Art. 90 hessVerf; Art. 31 Abs. 2 mvVerf; Art. 22 Abs. 2 ndsVerf; Art. 43 nwVerf; Art. 87 rpVerf; Art. 73 saarVerf; Art. 48 Abs. 4 sächsVerf; Art. 50 Abs. 3 saVerf; Art. 15 Abs. 2 shVerf, Art. 60 Abs. 3 thürVerf; so auch Martens, Öffentlich, 1969, S. 69 f. der einen solchen Gewährleistungsgehalt auf das Demokratieprinzip stützt; anders Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 568. 130 F. Klein, in: NStP 1973, S. 976; Peschel, in: NStP 1955, S. 2; Achterberg / Schulte, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 42 Rdnr. 7. 131 Art. 42 Abs. 3 blnVerf und Art. 52 blnVerf; Art. 91 Abs. 1 bremVerf und Art. 93 bremVerf; Art. 21 S. 1 hambVerf und Art. 16 hambVerf; Art. 89 S. 1 hessVerf und Art. 90 hessVerf. 132 Merg, Öffentlichkeit, 1920, S. 18 – 21; Kißler, Öffentlichkeitsfunktion, 1976, S. 301 – 304.

II. Parlamentarisches Öffentlichkeitsgebot

125

in Baden, Württemberg, Hessen und Sachsen ab 1818 eingeführt und in allen Verfassungen geregelt, die nach 1848 in Kraft getretenen sind. 133 Die amtliche Berichterstattung wurde dabei – wie heute – nicht verfassungsrechtlich festgelegt. Gleichwohl führten alle deutschen Landtage die wörtliche Niederschrift ihrer Verhandlungen ein, nachdem in Deutschland ein Kurzschriftsystem für die wörtliche Protokollierung entwickelt wurde. 1884 wurde in der Frankfurter Nationalversammlung erstmals ein „Stenographischer Dienst“ eingerichtet, der Vorbild für die Einrichtung stenographischer Dienste des Norddeutschen Reichstages von 1867, des Deutschen Reichstags und des Deutschen Bundestages war. Nachdem sich in den deutschen Parlamenten die Öffentlichkeit durchgesetzt hat, sind die amtlichen stenographischen Berichte allgemein üblich geworden, so dass Regelungen über die Erstellung wörtlicher Sitzungsberichte in die Geschäftsordnungen aufgenommen wurden. Anfangs waren dieses Regelungen sehr ausführlich, später hatte sich die stenographische Berichterstattung so etabliert, dass auf ausdrückliche Regelungen in den Geschäftsordnungen verzichtet wurde. Vor dem ersten Weltkrieg wurde in nahezu allen deutschen Landtagen stenographisch protokolliert, auch hier gab es teilweise explizite Anordnungen der wörtlichen Berichterstattung. 134 Die Geschäftsordnungen des Reichstages von 1876 und von 1922 schrieben vor, alle förmlich eingebrachten Beratungsgegenstände – also auch Gesetzentwürfe und Ausschussberichte – als Drucksachen an die Mitglieder des Reichstages zu verteilen. 135 Auch damals war es üblich, Drucksachen, die Grundlage für die Beschlüsse des Parlaments waren, den amtlichen Protokollen als Anlage beizulegen. 136 Eine Pflicht zur Veröffentlichung der Parlamentsdokumente war zu keiner Zeit durch die Geschäftsordnungen vorgeschrieben. Trotzdem wurde sie seit Beginn der parlamentarischen Öffentlichkeit praktiziert. Zum anderen erfolgte bereits die erste vollständige stenographische Berichterstattung aus der Nationalversammlung mit dem Ziel, den Inhalt der Verhandlungen für die Gegenwart und Zukunft festzuhalten und dem Volk zugänglich zu machen. 137 Die Öffentlichkeit der Sitzungen und der Berichterstattung des Bundesparlamentes sowie der Landesparlamente entspricht damit der deutschen Verfassungstradition. Auch aus den Geschäftsordnungen, die Verfassungsregeln näher ausformen, ergibt sich lediglich, dass Plenarprotokolle, 138 amtliche Protokolle 139 und Gesetzes133

Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 566. Ausführlich Gutzler, NStP 1957, S. 38. 135 §§ 17, 18 Geschäftsordnung für den Reichstag vom 10. Februar 1876; §§ 35, 115 Geschäftsordnung für den Reichstag vom 12. Dezember 1922. 136 Laband, Staatsrecht, Bd. 1, 1911, S. 354. 137 F. Klein, in: NStP 1973, S. 26; F. Klein, in: Schneider / Zeh, 1989, S. 975. 138 § 116 GOBT; § 101 bwGOLT; § 182 Abs. 2 bayGOLT; § 85 blnGOAGH; § 94 bbgGOLT; §§ 61 bremGOBürg; § 69 hamGOBürg, § 109 hessGOLT; § 104 mvGOLT; 134

126

C. Vorschriften zur Normenöffentlichkeit

vorlagen 140 als Drucksachen erstellt und an die Abgeordneten verteilt werden. 141 Eine Einsichtnahmemöglichkeit für die Allgemeinheit statuieren die Geschäftsordnungen der Parlamente nicht. Das allein bedeutet im Gegenzug nicht, dass die Berichterstattungsöffentlichkeit durch die Geschäftsordnungen ausgeschlossen ist. Erstens hat eine Nichtregelung einer solchen Vorgabe durch parlamentarisches Innenrecht keine Auswirkungen auf verfassungs- oder einfachgesetzliche Pflichten. Zweitens ist die Nichtregelung kein Indiz für das Verständnis von den Öffentlichkeitspflichten des Parlaments, denn es bleibt nicht nur die Berichterstattungsöffentlichkeit ungeregelt, auch das Verfahren der Herstellung von Sitzungsöffentlichkeit ist nicht festgelegt. Im Gegensatz dazu sind in den Kommunalordnungen, in denen die Öffentlichkeit ausdrücklich auf die Sitzungsöffentlichkeit beschränkt ist, die Pflicht zum Anfertigen von Niederschriften entweder der Beschlüsse oder sogar des wesentlichen Inhalts der Sitzungen und das Recht der Einwohner, die Niederschriften einzusehen, explizit normiert. 142 Satzungsentwürfe sind nur dann öffentlich zu machen, wenn spezialgesetzlich eine frühzeitige Bürgerbeteiligung festgelegt ist. 143 Einige Gemeindeordnungen bestimmen, dass die Einwohner über bedeutende Angelegenheiten, insbesondere wenn sie die Entwicklung bedeutender Vorhaben betreffen, möglichst frühzeitig unterrichtet werden sollen. 144 Neben § 90 ndsGOLT; § 95 nwGOLT; § 54 saarGOLT; § 106 Abs. 1 sächsGOLT; § 82 saGOLT; § 116 rpGOLT; § 107 Abs. 1 thürGOLT. 139 Vorgesehen in § 120 GOBT, § 87 blnGOAgH, § 96 bbgGOLT, § 71 hamGOBürg, § 111 hessGOLT, § 106 mvGOLT, § 98 nwGOLT, § 116 Abs. 5 rpGOLT, § 107 Abs. 4 thürGOLT. 140 Art. 76 Abs. 1 GG; Art. 71 bayVerf; Art. 59 Abs. 1 bwVerf; Art. 59 Abs. 2 blnVerf; Art. 75 bbgVerf; Art. 123 Abs. 1 bremVerf; Art. 48 Abs. 1 hambVerf; Art. 117 hessVerf; Art. 55Abs. 1 mvVerf; Art. 42 Abs. 3 ndsVerf; Art. 65, 67a Abs. 1 nwVerf; Art. 108 rpVerf; Art. 98, 99 saarVerf; Art. 34, 36 Abs. 2 sächsVerf; Art. 77 Abs. 2 saVerf; Art. 37 Abs. 1 shVerf; Art. 81 Abs. 1 thürVerf. 141 § 77 Abs. 1 GOBT;§ 103 Abs. 1 bwGOLT; § 108 bayGOLT § 29 blnGOAbgH; §§ 40 Abs. 3, 94 bbgGOLT; §§ 62 Abs. 1, § 72 bremGOBürg; § 108 hessGOLT; §§ 44, 104 Abs. 3 mvGOLT; § 19 Abs. 1 ndsGOLT §§ 64, 103 nwGOLT; § 116 Abs. 2 rpGOLT; §§ 31, 33 saarGOLT; § 19 saGOLT; §§ 52; 107 Abs. 2 thürGOLT; die Geschäftsordnung der Hamburger Bürgerschaft enthält keine entsprechende Regelung. 142 § 38 Abs. 2 bwGemO; Art. 54 Abs. 3 bayGemO; Art. 48 Abs. 2 bayLKrO; 49 Abs. 5 bbgGemO; § 43 Abs. 5 bbgLKrO; § 49 Abs. 1 ndsGemO; § 46 Abs. 1 ndsLKrO; § 52 Abs. 2 nwGemO; § 37 Abs. 2 nwLKrO; § 41 Abs. 4 rpGemO; §§ 47 Abs. 6, 171 Nr. 12 saarKSVG; § 40 Abs. 2 sächsGemO; § 36 Abs. 2 sächsLKrO; § 56 Abs. 3 saGemO; § 41 Abs. 3 shGemO; §§ 42 Abs. 3, 112 thürKomV. Ist die Nichtöffentlichkeit der Sitzung beschossen worden, bleiben auch die Niederschriften dieser Sitzung nichtöffentlich. 143 So sind die Bürger beispielsweise über die Ziele, Zwecke, Lösungsmöglichkeiten und Auswirkungen der Bauleitplanung gemäß § 3 BauGB durch Auslegung der Pläne frühzeitig zu unterrichten. 144 § 20 bwGemO,§ 17 bwLKrO; § 16 bbgGemO; § 15 bbgLKrO; § 16, 101 mvKV; § 23 Abs. 1 und 2 nwGemO; § 15 Abs. 1 rpGemO; § 11 Abs. 1 rpLKrO; § 20 Abs. 1

III. Rechtssammlungspflichten

127

der Teilnahme an den Sitzungen ist den Einwohnern die Einsichtnahme der Sitzungsniederschriften gestattet 145 oder der wesentliche Inhalt der Beschlüsse ist in öffentlicher Sitzung oder in anderer geeigneter Weise zugänglich zu machen. 146 Die Berichterstattungsöffentlichkeit ist jedenfalls erforderlich, um den Bürgern, die nicht direkt an den Gesetzesverhandlungen der Parlamente teilnehmen konnten, eine mittelbare Kenntnisnahme der Verhandlungen zu ermöglichen. 147 Durch die amtliche Berichterstattung wird der Sitzungsverlauf dokumentiert. Die Dokumentation ermöglicht es, den Anwesenden die Debatten und Beschlüsse nachzuvollziehen. Außerdem stellt sie die allgemeine Öffentlichkeit her, die wegen der begrenzten räumlichen Kapazitäten sonst nicht gewährleistet werden kann.

III. Rechtssammlungspflichten Einfach-rechtlich sind im Bund und in den Ländern Pflichten zur Sammlung des Rechts statuiert. Ermächtigungen zur Rechtssammlung enthalten alle Normen, die den gültigen Bestand an Normen feststellen, beispielsweise im Rahmen einer Rechtsbereinigung. Nicht jede Rechtsbereinigung ist zugleich auch eine Rechtssammlung. 148 Das ist nur dann der Fall, wenn ein Katalog des fortgeltenden Rechts erstellt wird und alle nicht aufgenommenen Vorschriften, die der Bereinigung unterliegen, außer Kraft treten (Ausschlusswirkung). 149

1. Rechtssammlungsvorschriften des Bundes Die Rechtssammlung des Bundes wurde mit dem Gesetz über die Sammlung des Bundesrechts (RSammG) 150 eingeleitet und mit dem Gesetz über den AbsaarKSVG; § 11 Abs. 1 und 2 sächsGemO; § 10 Abs. 1 und 2 sächsLKrO; § 20 Abs. 1 saLKrO; 16a shGemO; § 15 Abs. 1 thürKomV. 145 § 38 Abs. 2 S. 4 bwGemO; § 33 Abs. 2 S. 4 bwLKrO; Art. 54 Abs. 3 bayGemO, Art. 48 Abs. 2 S. 2 bayLKrO; § 61 Abs. 3 hessGemO; § 41 Abs. 4 rpGemO, § 34 Abs. 4 rpLKrO; §§ 47 Abs. 6, 171 Nr. 12 saarKSVG; § 40 Abs. 2 S. 5 sächsGemO, § 36 Abs. 2 S. 5 sächsLKrO; § 56 Abs. 3 saGemO, § 45 saLKrO; § 41 Abs. 3 shGemO, § 36 Abs. 3 sh. L.KrO; §§ 42 Abs. 3, 112 thürKomV; keine Regelung zur Einsichtnahme in die Niederschriften in §§ 29, 107 mvKV; § 49 ndsGemO, § 46 ndsLKrO. 146 § 49 Abs. 5 bbgGemO, § 43 Abs. 5; § 52 Abs. 2 nwGemO, § 37 Abs. 2 nwLKrO. 147 Achterberg / Schulte, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 42 Rdnr. 17. 148 Zur Terminologie Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 73 –85. 149 Legaldefinition in § 3 Abs. 1 S. 2 RSammG. 150 Vom 10. Juli 1958, GVBl. 1958, 437.

128

C. Vorschriften zur Normenöffentlichkeit

schluss der Sammlung des Bundesrechts (Abschluss-RSammG) 151 abgeschlossen. Beide Gesetze wurden mittlerweile durch ein Rechtsbereinigungsgesetz als vollzogen aufgehoben. 152 Das Bundesrecht sollte, nach Sachgebieten geordnet, in einem neu einzurichtenden Bundesgesetzblatt Teil III veröffentlicht werden. Dabei unterlag der Bereinigung das gesamte geltende Bundesrecht. Nicht mehr anwendbare Vorschriften der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages 153 traten außer Kraft. 154 In die Ausschlusswirkung nicht einbezogen waren hauptsächlich Staatsverträge und Abkommen, Gesetze die Haushalts- und Wirtschaftspläne betreffen, Tarife und Gebühren des Zoll-, Verkehrs-, Post- und Fernmeldewesens, Rechtsvorschriften der Wasser- und Schifffahrtsdirektion, Satzungen von öffentlich-rechtlichen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen sowie Vorschriften, die deren Organisation oder die Organisation von Behörden regeln. Im Abschlussgesetz wurde der Abschlusstag der Rechtssammlung auf den 31. Dezember 1963 festgelegt. Die Veröffentlichung der Rechtssammlung im Bundesgesetzblatt Teil III geschah in 131 Folgen, die letzte erschien 1968. 155 In § 5 RSammG wurde der Bundesminister der Justiz ermächtigt, die Sammlung nach dem Abschlusstag durch Übersichten über spätere Änderungen oder durch Bekanntmachung des geltenden Wortlautes von Vorschriften zu ergänzen. Durch Beschluss des Deutschen Bundestages vom 6. Februar 1952 156 wurde als amtlicher Nachweis der Bundesgesetzgebung die Veröffentlichung einer jährlichen Übersicht über die gültigen Bundesnormen und ihren Änderungsstand als „Fundstellennachweis über die Bundesgesetzgebung“ eingeführt. 157 Eine aktuelle konsolidierte staatliche Rechtssammlung existiert ausschließlich in elektronischer Form. Durch die Aufhebung des Rechtssammlungsgesetzes des Bundes 151

Vom 28. Dezember 1968, GVBl. 1968, 1451. Art. 8 Erstes Gesetz über die Bereinigung von Bundesrecht im Zuständigkeitsbereich des Bundesministeriums der Justiz vom 19. April 2006 (GVBl. 2006, 866). 153 In die Bereinigung waren einbezogen: das Bundesgesetzblatt des Norddeutschen Bundes und des Deutschen Bundes, das Reichsgesetzblatt, das Verordnungsblatt für die britische Zone, das Gesetzblatt der Verwaltung des vereinigten Wirtschaftsgebietes, das Bundesgesetzblatt und Landesvorschriften, die in der Zeit von 1945 bis zum Zusammentritt des ersten deutschen Bundestages reichsrechtliche Vorschriften abgeändert haben und diese Vorschriften später Bundesrecht geworden sind, vgl. Art. 123, 124, 125 GG. 154 Die Ausschlusswirkung für nicht in die Sammlung aufgenommene Vorschriften regelte § 3 RSammG. 155 Schneider, Gesetzgebung, 2002, Rdnr. 695. 156 BTDrucks 1952, Nr. 3018. 157 Vom 1. Januar 1959 an als „Fundstellen der Bundesgesetzgebung“, weiter mit Stand vom 1. Januar 1960 bis 1. Januar 1965 als „Fundstellen der Bundesgesetzgebung und Fortschreibung der Sammlung des Bundesrechts“, weiter mit Stand vom 1. Januar 1966 bis 1. Januar 1967 als „Fundstellennachweis der Sammlung des Bundesrechts und der Bundesgesetzgebung“, seit 1968 als „Fundstellennachweis A“ und „Fundstellennachweis B“. 152

III. Rechtssammlungspflichten

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im Rahmen einer Rechtsbereinigung ist die Ermächtigungsgrundlage zur Konsolidierung und Veröffentlichung allerdings entfallen. Diese Wirkung war nicht intendiert: „Das Gesetz über die Sammlung des Bundesrechts [...] kann als gegenstandslos aufgehoben werden. Die Aufhebung des Gesetzes als i.S. seiner eigenen Maßstäbe (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 6) ‚vollzogen‘ stellt die eingetretenen Rechtsfolgen nicht in Frage und ist auch nicht zur Distanzierung von seinen Regelungen misszuverstehen; im Gegenteil enthält das Gesetz Maßstäbe [...], die als allgemein gültige Rechtsgrundsätze zu qualifizieren sind [...]“. 158 Dass nicht alle Regelungen des Rechtssammlungsgesetzes vollzogen sind, wurde wahrscheinlich übersehen. Eine einfachgesetzliche Ermächtigung zur Veröffentlichung konsolidierter Gesetzessammlungen ist damit durch einen legislativen Akt gleichwohl abgeschafft worden.

2. Rechtssammlungsvorschriften der Länder In Baden-Württemberg enthalten das erste Rechtsbereinigungsgesetz 159 und die erste Rechtsbereinigungsverordnung 160 jeweils eine Anlage in der das am 1. Januar 1980 fortgeltende Recht verzeichnet ist. 161 Als Anlage der Bereinigungsvorschriften, in der die fortgeltenden Normen nach Sachgebieten geordnet aufgelistet sind, wurden diese im Gesetzblatt des Landes verkündet. Die Bereinigung war in sachlicher und in zeitlicher Hinsicht unvollständig. Die Bereinigungsvorschriften stellen den gültigen Normenbestand nur für die Gesetze und Rechtsverordnungen fest, die nicht Verträge und Abkommen, staatskirchenrechtliche Beziehungen oder Übergangsbestimmungen in aufgehobenen Gesetzen oder Rechtsverordnungen regeln. Außerdem wurden Rechtsverordnungen der unter Fach- oder Rechtsaufsicht liegenden Behörden nicht in die Rechtsbereinigung einbezogen. Die Rechtsverordnungen, in denen die Einrichtung von Notariaten und Grundbuchämtern geregelt ist, Rechtsverordnungen der Ministerien über die Ausweisung von Naturschutz- und Landschaftsschutzgebieten und Rechtsverordnungen, die Lehr- oder Bildungspläne zum Inhalt haben, blieben ebenfalls unbereinigt. In zeitlicher Hinsicht folgt die Bereinigung der tatsächlichen Rechtsentwicklung mit einem Abstand von vier Monaten. Das Erste Rechtsbereinigungs158

Begründung zum Entwurf eines zweiten Gesetzes über die Bereinigung von Bundesrecht im Zuständigkeitsbereich des Bundesministeriums des Inneren (BR-Drucks. 255/ 06 vom 7. April 2006, S. 133). 159 Gesetz zur Bereinigung des baden-württembergischen Landesrechts (bwRBerG) vom 12. Februar 1980 (bwGBl. 1980, 98). 160 Erste Verordnung der Landesregierung zur Bereinigung des baden-württembergischen Verordnungsrechts (bw1.RBerVO) vom 4. März 1980 (bwGBl. 1980, 137). 161 Die weiteren Rechtsbereinigungsgesetze von 1994 und 1995 enthalten nur Verzeichnisse von Rechtsnormen, die außer Kraft treten, dagegen keine Verzeichnisse der fortgeltenden Rechtsnormen.

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C. Vorschriften zur Normenöffentlichkeit

gesetz und die Erste Rechtsbereinigungsverordnung traten am 1. April 1980 in Kraft, stellten aber den gültigen Normenbestand zum 1. Januar 1980 fest. Zudem schreibt § 6 Abs. 1 bw1.RBerG vor, dass die landesrechtlichen Gesetze in der jeweils geltenden Fassung im elektronischen Informationssystem des Landes gespeichert werden; in § 6 Abs. 2 bw1.RBerG wird die Landesregierung verpflichtet, jährlich ein Verzeichnis der im Informationssystem gespeicherten Rechtsnormen zu veröffentlichen. Für Rechtsverordnungen des Landes ist eine Speicherung im Landesinformationssystem nicht vorgesehen. Um die landesrechtlichen Gesetze in der jeweils geltenden Fassung speichern zu können, müssen diese fortlaufend konsolidiert werden. § 6 Abs. 1 bw1.RBerG enthält somit eine implizite Konsolidierungsanordnung. Die Aufgabe der Konsolidierung ist nicht ausdrücklich einem staatlichen Organ zugeordnet. Zwar ist das Landesinformationssystem eine vom Statistischen Landesamt gepflegte Datenbank, die Datenbestände staatlicher Stellen sammelt, verwaltet und zugänglich macht, 162 die organisatorische Verantwortung für die Daten und ihre Richtigkeit obliegt aber der staatlichen Stelle, die die Daten zur Verfügung stellt – in diesem Fall der Landesregierung. Davon geht auch § 6 Abs. 2 bw1.RBerG aus, der die Landesregierung verpflichtet, das jährliche Verzeichnis der im Landesinformationssystem gespeicherten Daten zu veröffentlichen. Ein unmittelbares Zugriffsrecht auf das Landesinformationssystem haben nur die Mitglieder des Landtages von Baden-Württemberg und die obersten Landesbehörden. 163 Damit ist die Sammlung in erster Linie für den staatlichen Gebrauch bestimmt. Ein allgemeiner Zugang zum Landesinformationssystem ist nicht vorgesehen. Die Sammlung verzeichnet alle Rechtsnormen, die 1980 in die bereinigte Sammlung aufgenommen wurden. Im Gesetz über die Sammlung des bayerischen Landesrechts (bayRSammG) wird durch Artikel 1 und 8 die Bayerische Rechtssammlung eingeführt. 164 Diese besteht aus den in der Anlage des Gesetzes verzeichneten Vorschriften und deren Textveröffentlichung. Art. 1 bayRSammG statuiert, dass diese Sammlung den Rechtsstand am 1. Januar 1983 wiedergibt. Art. 2 bayRSammG verweist auf die Ausschlusswirkung, mit der alle Vorschriften, die in der Anlage des Gesetzes nicht aufgenommen sind, mit Ablauf des 31. Dezember 1983 außer Kraft treten. Von der Ausschlusswirkung ausgenommen sind Staatsverträge, die Geschäftsordnungen der Verfassungsorgane und die Satzungen der unter Staatsaufsicht 162

§ 17 Landesstatistikgesetz (bwLStatG) vom 24. April 1991 (bwGBl. 1991, 215). § 1 Verordnung der Landesregierung und des Finanzministeriums über die Benutzung des Landesinformationssystems und die Erhebung von Gebühren (bwBenGebVoLIS) vom 4. Juli 2006 (bwGVBl. 2006, 217). 164 Zu den vorausgegangenen Rechtsbereinigungen des vorkonstitutionellen und des Rechts, welches in der Zeit von 1802 bis 1956 erlassen wurde, siehe Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 312. 163

III. Rechtssammlungspflichten

131

stehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen und die Hochschulsatzungen. Außerdem treten als Bundesrecht fortgeltende Vorschriften und solche, die den Gebietsstand Bayerns oder die Errichtung von Behörden betreffen, nicht außer Kraft. Die Staatsregierung wurde ermächtigt, die Vorschriften der bayerischen Rechtssammlung zu konsolidieren und nach Gliederungsnummern geordnet neu bekannt zu machen. 165 Die Neubekanntmachung hat in der für die Verkündung festgelegten Art zu erfolgen. Auf dieser Grundlage sind fünf Anlagebände zum Gesetz- und Verordnungsblatt herausgegeben worden. Eine Pflicht zur Aktualisierung der Sammlung ist nicht geregelt. Die Rechtssammlung Bayerns ist wesentlich umfassender als die baden-württembergische, denn in ihr sind neben Gesetzen auch Rechtsverordnungen, Verwaltungsanordnungen, Satzungen sowie Geschäftsordnungen enthalten. Außerdem wird nicht nur eine Liste des geltenden Rechts publiziert, sondern alle Normtexte werden in bereinigter, konsolidierter Form neu bekannt gemacht. Allerdings gibt die Rechtssammlung bei ihrer Bekanntmachung das fast ein Jahr vorher geltende Recht wieder. Außerdem wurde weder eine Fortführung der konsolidierten Sammlung noch eine Fortführung eines Verzeichnisses der gültigen Normtexte angeordnet, so dass die Sammlung sich auf das Sichtbarmachen des Rechtsstandes am 1. Januar 1983 beschränkt. In Berlin wurden vier Rechtsbereinigungsgesetze erlassen, die das jeweils fortgeltende Recht in ihrem Anhang aufführen. Das erste Rechtsbereinigungsgesetz 166 ordnete im Jahr 1961 die Bereinigung von ehemaligen preußischen Rechtsvorschriften an. Von der Bereinigung ausgenommen waren Gesetze, die vor dem 1. Januar 1806 galten, und Rechtsvorschriften, die Religionsgemeinschaften betreffen oder die Organisation von Behörden, Gerichten, öffentlich-rechtlichen Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen regeln. Das zweite Rechtsbereinigungsgesetz 167 bereinigte das seit 8. Mai 1945 geltende Berliner Landesrecht. Von der Bereinigung waren Gesetze über den Haushaltsplan, die Übernahme von Landesbürgschaften, Gesetze und Rechtsverordnungen, die dem Bundesrecht entsprechen, es übernehmen oder die Anwendung von Bundesrecht über internationale Abkommen regeln, ausgenommen. Das dritte Rechtsbereinigungsgesetz 168 bereinigt das Reichsrecht, das Berliner Landesrecht geworden ist, mit Ausnahme von Staatsverträgen und Abkommen. 165 Bekanntmachung über die Bayerische Rechtssammlung (bayRSammBekG) vom 22. Januar 1985 (bayGVBl. 1985, 11). 166 Erstes Berliner Gesetz zur Bereinigung des Landesrechts (bln1.RBerG) vom 24. November 1961 (blnGVBl. 1961, 1647). 167 Zweites Berliner Gesetz zur Bereinigung des Landesrechts (bln2.RBerG) vom 15. Dezember 1965 (blnGVBl. 1965, 1955) und das Abschlussgesetz zum zweiten Rechtsbereinigungsgesetz (bln2.RBerG-AbschlG) vom 19. Februar 1970 (blnGVBl. 1970, 426). 168 Drittes Berliner Gesetz zur Bereinigung des Landesrechts (bln3.RBerG) vom 12. Oktober 1976 (blnGVBl. 1976, 2452).

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C. Vorschriften zur Normenöffentlichkeit

In den ersten drei Bereinigungsgesetzen wurde der Senator der Justiz ermächtigt, eine Sammlung des bereinigten Rechts vorzubereiten und in jeweils einem Sonderband des Gesetz- und Verordnungsblattes von Berlin zu veröffentlichen. Im Dritten Rechtsbereinigungsgesetz wird der Senator für Justiz außerdem ermächtigt, das Berliner Landesrecht in Lose-Blatt-Form herauszugeben und auf dem neusten Stand zu halten. Es ermächtigt somit zur fortlaufenden Konsolidierung und Veröffentlichung der aktuellen Normtexte in gedruckter Form. Brandenburg hat mit dem ersten Rechtsbereinigungsgesetz 169 von 1997 die als Landesrecht fortgeltenden Rechtsvorschriften der Deutschen Demokratischen Republik aufgehoben, soweit sie nicht in der Anlage zu diesem Gesetz verzeichnet waren. Außerdem wurde in § 6 des brandenburgischen Ersten Rechtsbereinigungsgesetzes der jeweils zuständige Minister ermächtigt, die in der Anlage verzeichneten Vorschriften zu konsolidieren und im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes bekannt zu machen. Eine gesammelte Veröffentlichung der konsolidierten Rechtsvorschriften wurde nicht angewiesen. Lediglich 19 Vorschriften galten fort. Das in Brandenburg partikular fortgeltende Reichsrecht und preußische Landesrecht wurde bisher nicht bereinigt. Bemerkenswert ist die in § 11 Abs. 2 und 3 des brandenburgischen Verwaltungsmodernisierungsgesetzes 170 geregelte Pflicht, alle Gesetze, Verordnungen und Verwaltungsvorschriften bis zum 31. Dezember 2004 elektronisch zu erfassen und zu veröffentlichen. Verwaltungsvorschriften, die bis zu diesem Zeitpunkt nicht elektronisch erfasst und durch den Adressaten abrufbar sind, sollen ihre Geltung verlieren. Alle Gesetze, Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften, die zumindest mittelbare Außenwirkung besitzen, sollen grundsätzlich in das Internet eingestellt werden. § 11 bbgVerwModG enthält eine implizite Anordnung zur elektronischen Konsolidierung. Zu bereinigen sind „alle“ Gesetze und Rechtsverordnungen, die Festlegung geht damit weiter als das Bereinigungsgesetz des Landes, das bisher lediglich die Vorschriften der Deutschen Demokratischen Republik bereinigt hat. Die Sammlung ist nach dem Wortlaut des § 11 bbgVerwModG nicht auf die Rechtsvorschriften im Verantwortungsbereich der Landesministerien beschränkt. Nach dem Wortlaut erstreckt sich die Pflicht zur elektronischen Erfassung auch auf kommunale Normen und Normen für öffentlich-rechtliche Körperschaften unter Landesaufsicht. Die Norm legt außerdem keine elektronische Datenbank

169 Gesetz zur Bereinigung des zu Landesrecht gewordenen Rechts der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (bbg1.RBerG) vom 3. September 1997 (bbgGVBl. 1997, 107), zuletzt geändert am 21. Dezember 1998 (bbgGVBl. 1998, 254). 170 Gesetz über Ziele und Vorgaben zur Modernisierung der Landesverwaltung (Verwaltungsmodernisierungsgesetz – bbgVerwModG) vom 10. Juli 2003 (bbgGVBl. 2003, 194), zuletzt geändert am 24. Mai 2004 (bbgGVBl. I 2004, 193).

III. Rechtssammlungspflichten

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als Ort der Sammlung fest. Grundsätzlich kann jede Behörde eine eigene Sammlung einrichten. Nach § 2 des Bremische Rechtsbereinigungsgesetzes 171 treten alle bis zum 31. März 1963 im Bremischen Gesetzblatt verkündeten Rechtsvorschriften außer Kraft, die nicht in die Sammlung des bremischen Rechts aufgenommen worden sind. Nicht der Bereinigung unterliegen die vor Konstituierung der Bundesrepublik Deutschland ergangenen und als Landesrecht fortgeltenden Vorschriften, die Landesverfassung, Staatsverträge und Abkommen, Haushaltsgesetze und die Satzungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften, Anstalten und Stiftungen. 172 Das Rechtsbereinigungsgesetz verpflichtet den Senat, die von ihm vorgenommene Sammlung des bremischen Rechts als Sonderband des Bremischen Gesetzblattes herauszugeben. Außerdem wird der Senator für Justiz und Verfassung ermächtigt, die bereinigte Sammlung des bremischen Rechts in Lose-Blatt-Form fortzuführen und damit das Landesrecht zu konsolidieren. Das bremische Recht muss also fortlaufend aktualisiert werden und im Volltext in der Form veröffentlicht werden, die für das Gesetzblatt gilt. Die Bereinigung des früheren Reichsrechts erfolgte durch das Zweite Bremische Rechtsbereinigungsgesetz. 173 Auch für dieses war die Pflicht statuiert, das fortgeltende Recht als weiteren Sonderband des bremischen Gesetzblattes konsolidiert zu veröffentlichen und in die Lose-BlattSammlung des Bremischen Rechts aufzunehmen. Das gesamte, bis zum 31. Dezember 1959 in Hamburger Verkündungsblättern verkündete Landesrecht und das als Landesrecht fortgeltende Reichsrecht, preußische Recht und Recht der ehemaligen Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes wurde durch zwei Rechtssammlungsgesetze 174 außer Kraft gesetzt, soweit es nicht in den Anlagen dieser Gesetze aufgeführt war. Der Bereinigung unterlag auch das Landesrecht, das vor der Einführung von Verkündungsblättern am 1. Januar 1887 erlassen wurde, mithin alles geltende Landesrecht. Ausgenommen von der Bereinigung waren Staatsverträge und Abkommen, Satzungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften, Anstalten und Stiftungen, Rechtsverordnungen über die Organisation von Verwaltungsbehörden, Gesetze- und Rechtsverordnungen über Bebauungs- und artverwandte Pläne. Die Rechtsbereinigungsgesetze ermächtigen den Senat, das in der Anlage aufgeführte Landesrecht in seiner für gültig erachteten, also konsolidierten Form nach Sachgebieten geordnet als 171 Bremisches Rechtsbereinigungsgesetz (bremRBerG) vom 12. Mai 1964 (bremGBl. 1964, 53). 172 § 3 bremRBerG. 173 Zweites Bremische Rechtsbereinigungsgesetz (brem2.RBerG) vom 18. Oktober 1966 (bremGBl. 1966, 137). 174 Gesetz über die Rechtssammlung des hamburgischen Landesrechts (hambRSammlG) vom 22. Januar 1960 (hambGVBl. I 1960, 9); Zweites Gesetz über die Sammlung des hamburgischen Landesrechts (hamb2.RSammG) vom 23. Juni 1969 (hambGVBl. I 1969).

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C. Vorschriften zur Normenöffentlichkeit

Sammlung in zwei Sonderbänden des Hamburgischen Gesetz- und Verordnungsblattes neu bekannt zu machen. Eine Ermächtigung zur fortlaufenden Aktualisierung der Sammlung wurde nicht erlassen. Die erste Sammlung verzeichnet den Stand des Rechts am 1. Januar 1959; die zweite Sammlung gibt den Stand des Rechts vom 1. August 1969 wieder. Zwei Rechtssammlungsgesetze 175 haben das fortgeltende hessische Landesrecht erstmals zum 1. Dezember 1961, danach zum 31. Dezember 1972 mit Ausschlusswirkung bereinigt. Von der Bereinigung ausgenommen waren Vorschriften, die Gemeinde- und Kreisgrenzen ändern, die Organisation von Verwaltungsbehörden, Rechtsvorschriften von nachgeordneten Landesbehörden mit räumlich beschränktem Geltungsbereich, Rechtsvorschriften zur Bildung von Schutzforsten aus Familienfideikommissen, Staatsverträge, Allgemeinverbindlicherklärungen von Tarifverträgen, Rechtsvorschriften über Nutzungsrechte der Ortsbürger und Gewohnheitsrecht regeln. Außerdem ermächtigen die Rechtsbereinigungsgesetze zur Sammlung des bereinigten Landesrechts. Die nach Sachgebieten geordnete Sammlung des bereinigten hessischen Landesrechts hat der Minister der Justiz als zweiten Teil des Gesetz- und Verordnungsblattes für das Land Hessen bekannt zu machen und fortlaufend zu konsolidieren. Wie Brandenburg hat auch Mecklenburg-Vorpommern bisher nur die Rechtsvorschriften der Deutschen Demokratischen Republik bereinigt 176 und, soweit sie fortgelten, durch das jeweils zuständige Ministerium in konsolidierter Form im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes bekannt gemacht. Eine gesammelte Veröffentlichung der wenigen fortgeltenden Vorschriften wurde nicht angewiesen. Von der im Jahr 2001 erfolgten Bereinigung waren die Rechtsvorschriften ausgenommen, die vor dem 7. Oktober 1949 erlassen wurden und als Landesrecht fortbestanden. Nicht bereinigt wurden außerdem Staatsverträge und Abkommen, kirchenrechtliche Rechtsvorschriften, Satzungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen oder Rechtsvorschriften, die deren Organisation regeln. Ausgenommen waren zudem Rechtsvorschriften, die Gemeinde- oder Kreisgrenzen festlegen oder Stadtrechte bzw. über als Landesrecht fortgeltendes privates Nachbarrecht betreffen. Eine gesetzliche Ermächtigung zur Rechtssammlung ist nicht geregelt. Das Land Niedersachsen hat mit einem ersten Rechtsbereinigungsgesetz 177 das Landesrecht aus der Zeit vom 9. Mai 1945 bis zum 31. Dezember 1959 mit 175 Gesetz zur Bereinigung des Hessischen Landesrechts (hessRBerG) vom 6. Februar 1962 (hessGVBl. I 1962, 21), zuletzt geändert am 31. Oktober 1972 (hessGVBl. I 1972, 341); Gesetz zur Bereinigung des Landesrechts aus Reichsverkündungsblättern (hessReichsRBerG) vom 31. Oktober 1972 (hessGVBl I. 1972, 349). 176 Gesetz über die Bereinigung und die Fortgeltung des zu Landesrecht gewordenen Rechts der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik im Land MecklenburgVorpommern (mvRBerG) vom 23. April 2001 (mvGVBl. 2001, 93).

III. Rechtssammlungspflichten

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Ausschlusswirkung bereinigt und als Sonderband des Gesetz- und Verordnungsblattes des Landes veröffentlicht. Ausgenommen von der Bereinigung wurden Haushaltsgesetze und Rechtsverordnungen der ehemaligen Besatzungsbehörden. Mit einem weiteren Bereinigungsgesetz 178 wurde das als Landesrecht fortgeltende Recht aus der Zeit vom 1. Januar 1919 bis zum 8. Mai 1945 bereinigt. Auch dieses Gesetz ermächtigte zur Veröffentlichung eines Sonderbandes des konsolidierten, aus diesem Bereich fortgeltenden Landesrechts im Gesetz- und Verordnungsblatt. Ein letztes Bereinigungsgesetz 179 bereinigte das noch in Kraft befindliche Recht, das zwischen 1806 und 1918 erlassen wurde, und ermächtigte zur Konsolidierung und Veröffentlichung in einem dritten Sonderband des Gesetz- und Verordnungsblattes. Im Folgenden beschränkte sich die weitere Bereinigung auf einzelne Bereiche des Rechts, die geändert oder außer Kraft gesetzt wurden. 180 Weitere Rechtssammlungen, die das fortgeltende Recht in konsolidierter Fassung verzeichnen, sind nicht beschlossen worden. In Nordrhein-Westfalen wurden drei Rechtsbereinigungsgesetze erlassen, die das jeweils fortgeltende Recht in ihrem Anhang aufführen. Das erste Rechtsbereinigungsgesetz 181 ordnete die Bereinigung des seit dem 2. Oktober 1946 in acht verschiedenen Verkündungsblättern verkündeten Landesrechts an. Nicht der Bereinigung unterlagen die kommunalen Rechtsverordnungen, Rechtsverordnungen der Regierungspräsidien und der Oberberg- und Oberversicherungsämter. Das zweite Rechtsbereinigungsgesetz 182 ordnete die Bereinigung des im Land geltenden preußischen Rechts an. Das dritte Rechtsbereinigungsgesetz 183 bereinigt das ehemalige Reichsrecht, das Landesrecht geworden ist, mit der Aus177 Erstes Gesetz zur Bereinigung des niedersächsischen Rechts (nds1.RBerG) vom 17. Februar 1959 (ndsGVBl. 1959, 9) und Erste Verordnung zur Bereinigung des niedersächsischen Rechts (nds1.RBerVO) vom 24. Februar 1959 (ndsGVBl. 1959, 25). 178 Zweites Gesetz zur Bereinigung des niedersächsischen Rechts (nds2.RBerG) vom 30. März 1963 (ndsGVBl. 1963, 147) und Zweite Verordnung zur Bereinigung des niedersächsischen Rechts (nds2.RBerVO) vom 2. April 1963 (ndsGVBl. 1963, 191). 179 Drittes Gesetz zur Bereinigung des niedersächsischen Rechts (nds3.RBerG) vom 17. Mai 1967 (ndsGVBl. 1967, 135) und Dritte Verordnung zur Bereinigung des niedersächsischen Rechts (nds3.RBerVO) vom 19. Mai 1967 (ndsGVBl. 1967, 165). 180 Beispielsweise das Gesetz zur Bereinigung von Vorschriften des Forst- und Agrarrechts (ndsForstAgrarRBerG) vom 17. Mai 1967 (ndsGVBl. 1967, 129), das Niedersächsische Rechtsvereinfachungsgesetz 1989 (ndsRVereinfG1989) vom 19. September 1989 (ndsGVBl. 1989, 345) oder das Niedersächsische Rechtsvereinfachungsgesetz 1990 (ndsRVereinfG1990) vom 22. März 1990 (ndsGVBl. 1990, 101). 181 Gesetz zur Bereinigung des neueren Landesrechts vom 4. Juni 1957 (nwGVBl. 1957, 119). 182 Gesetz zur Bereinigung des in Nordrhein-Westfalen geltenden preußischen Rechts (nwPreussRBerG) vom 7. November 1961 (nwGVBl. 1961, 325). 183 Gesetz zur Bereinigung des als Landesrecht fortgeltenden ehemaligen Reichsrechts (nwLandRBerG) vom 13. Januar 1970 (nwGVBl. 1970, 18), zuletzt geändert am 5. April 2005 (nwGVBl. 2005, 274).

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C. Vorschriften zur Normenöffentlichkeit

nahme von Staatsverträgen, Abkommen sowie Satzungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften, Anstalten und Stiftungen. Von dieser Bereinigung waren das Tumultschädengesetz, das Deutschen Beamtengesetz, das Waffengesetz und das Reichsleistungsgesetz sowie die auf der Grundlage dieser Gesetze erlassenen Verordnungen ausgenommen. Die jeweils fortgeltenden Rechtsnormen waren als Sonderbände des Gesetz- und Verordnungsblattes des Landes herauszugeben. Zur fortlaufenden Konsolidierung und Veröffentlichung ermächtigten die Bereinigungsgesetze nicht. Das erste Bereinigungsgesetz des Landes Rheinland-Pfalz 184 ordnete das Außerkrafttreten aller Rechtsvorschriften an, die vom Landtag, von der Landesregierung, von den Landesministern und von den Oberpräsidenten bzw. Oberregierungspräsidenten bis zum 31. Dezember 1960 verkündet worden sind, soweit sie nicht in der Anlage zum Rechtsbereinigungsgesetz verzeichnet waren. Dieses Gesetz ordnete außerdem die systematische Sammlung der Gesetze und Verordnungen der Anlage an, die durch die Landesregierung im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes bekannt zu geben war. Durch spätere Rechtsbereinigungsgesetze wurden auch die landesrechtlichen Vorschriften aus der Zeit vor dem 9. Mai 1945 bereinigt und als Anhang in die Sammlung aufgenommen. Ausnahmen von der Ausschlusswirkung wurden für Rechtsvorschriften nachgeordneter Behörden und der mittelbaren Staatsverwaltung zugelassen. Die Fortführung der Sammlung des bereinigten Landesrechts in Form von Übersichten über spätere Änderungen oder Aufnahme des konsolidierten Normtextes in die Sammlung ist in das Ermessen der Landesregierung gestellt. Im Saarland ist 1994 mit dem vierten Rechtsbereinigungsgesetz 185 eine Sammlung mit Ausschlusswirkung für alle Rechtsvorschriften angeordnet worden, die bis zum 31. Dezember 1993 als Landesrecht gegolten haben. Grundlage der Bereinigung waren die Rechtsbereinigungsgesetze 186 von 1970, 1972 und 1974, mit denen das im Saarland als Landesrecht fortgeltende ehemalige Reichsrecht, das ehemalige Besatzungsrecht, sowie das preußische, bayerische und oldenburgische Recht bereinigt wurde. Ausgenommen von dieser Bereinigung wurden Staatsverträge und Abkommen, Geschäftsordnungen der Verfassungsorgane sowie Rechtsvorschriften, die die Zuständigkeit und Organisation von Verwaltungsbehörden regeln und keine Gesetze und Rechtsverordnungen sind, Haushaltsgesetze, Allgemeinverbindlichkeitserklärungen von Tarifverträgen, Rechts184 Erstes Landesgesetz zur Bereinigung des Rechts im Lande Rheinland-Pfalz (rp1.RBerG) vom 6. März 1961 (rpGVBl. 1961, 149), zuletzt geändert am 26. September 2000 (rpGVBl. 2000, 397). 185 Viertes Rechtsbereinigungsgesetz vom 26. Januar 1994 (saarABl. 1994, 509). 186 Erstes Rechtsbereinigungsgesetz (saar1.RBerG) vom 8. April 1970 (saarABl. 1970, 377), Zweites Rechtsbereinigungsgesetz (saar2RBerG) vom 4. Oktober 1972 (saarABl. 1972, 607) und Drittes echtsbereinigungsgesetz (saar3.RBerG) vom 27. März 1974 (saarABl. 1974, 462; 1974, 609).

III. Rechtssammlungspflichten

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vorschriften von nachgeordneten Landesbehörden, Rechtsvorschriften landesrechtlicher Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. In § 6 Abs. 1 Viertes Rechtsbereinigungsgesetz wird das Ministerium der Justiz ermächtigt, die aufgrund § 6 Abs. 1 des Ersten Rechtsbereinigungsgesetzes bestehende Sammlung des bereinigten Saarländischen Landesrechts fortzusetzen. Die Ermächtigung bezieht die Konsolidierung der Vorschriften des Vierten Rechtsbereinigungsgesetzes und auch die Konsolidierung später erlassener Rechtsvorschriften ein. In Sachsen wurden bisher zwei Rechtsbereinigungen aufgrund von Rechtsbereinigungsgesetzen durchgeführt. Nur das erste Rechtsbereinigungsgesetz 187 enthält eine Anlage mit den als Landesrecht fortgeltenden Rechtsvorschriften der Deutschen Demokratischen Republik. Darüber hinaus wurde Landesrecht aufgehoben, das vor dem 1. Januar 1953 erlassen worden ist und als Landesrecht in Sachsen fortbestand. Staatsverträge und Abkommen waren von der Bereinigung ausgenommen. Außerdem wurde das Staatsministerium der Justiz ermächtigt, die in der Anlage des Bereinigungsgesetzes aufgeführten Vorschriften des fortgeltenden Landesrechts der Deutschen Demokratischen Republik zu konsolidieren und im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes bekannt zu machen. Eine Ermächtigung zur fortlaufenden Konsolidierung und zur Sammlung des Landesrechts wurde nicht erlassen. Die 1996 und 1998 in Sachsen-Anhalt erlassenen Rechtsbereinigungsgesetze 188 bereinigten die aus der Zeit der Deutschen Demokratischen Republik fortgeltenden Rechtsvorschriften. Die Bereinigung umfasste auch die in der Deutschen Demokratischen Republik geltenden Vorschriften, die von anderen Staatsgewalten in der Zeit von 1806 bis 1955 gesetzt wurden. Die Bereinigungsgesetze benennen die fortgeltenden Normen, ermächtigen aber nicht zu deren Neubekanntmachung. Eine erneute Rechtssammlung ist mit dem Vierten Rechtsbereinigungsgesetz im Jahr 2002 189 vorgenommen worden. 190 Es setzt alle Rechtsvorschriften, die vom 3. Oktober 1990 bis zum 31. Dezember 2000 im 187 Gesetz des Freistaates Sachsen zur Bereinigung des alten Landesrechts sowie des als Landesrecht fortgeltenden Rechts der Deutschen Demokratischen Republik (sächsRBerG) vom 17. April 1998 (sächsGVBl. 1998, 151). 188 Gesetz zur Bereinigung des zu Landesrecht gewordenen Rechts der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (saRBerG) vom 26. Juni 1996 (saGVBl. 1996, 210) und Zweites Gesetz zur Bereinigung des zu Landesrecht gewordenen Rechts der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (sa2.RBerG) vom 26. Februar 1998 (saGVBl. 1998, 80). 189 Viertes Rechtsbereinigungsgesetz (sa4.RBerG) vom 19. März 2002 (saGVBl. 2002, 130). 190 Das Gesetz zur Bereinigung des Landesrechts zur Umstellung auf Euro (Drittes Rechtsbereinigungsgesetz – sa3.RBerG) vom 7. Dezember 2001 (saGVBl. 2001, 540) ist für den Umfang der Bereinigung nicht von Bedeutung.

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C. Vorschriften zur Normenöffentlichkeit

Amtsblatt oder Gesetz- und Verordnungsblatt veröffentlicht wurden, außer Kraft, soweit sie nicht Teil der in der Anlage zu diesem Gesetz aufgezählten fortgeltenden Rechtsnormen sind. Nicht der Bereinigung unterlagen außerdem die Landesverfassung, Staatsverträge, Staatskirchenverträge und die Haushaltsgesetze. Das Vierte Rechtsbereinigungsgesetz ermächtigte lediglich zur Neubekanntmachung einiger bereinigter Vorschriften im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes. Eine Ermächtigung zur fortgesetzten Konsolidierung und Veröffentlichung des geltenden Rechts wurde nicht erlassen. Das schleswig-holsteinische Landesrecht wurde durch das Rechtssammlungsgesetz 191 von 1961 umfassend bereinigt und die Bereinigung mit dem Rechtssammlungsgesetz 192 von 1971 aktualisiert. Einbezogen wurde das gesamte als Landesrecht fortgeltende Recht des Norddeutschen Bundes, des Deutschen Bundes und des Deutschen Reiches. Das gesamte bis zum 31. Dezember 1971 verkündete und nicht in die Sammlung aufgenommene Landesrecht trat am 31. Dezember 1973 außer Kraft. 193 Von der Rechtsbereinigung ausgenommen wurden Staatsverträge und Abkommen, die vor dem 8. Mai 1945 geschlossen wurden, Satzungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften und von Anstalten oder Stiftungen, Haushaltsgesetze, Vorschriften, die die Organisation von Behörden, Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen regeln sowie die Rechtsvorschriften der ehemaligen Besatzungsbehörden. Das Landesrecht ist nach Sachgebieten geordnet in einem neu einzurichtenden Teil II des Gesetz- und Verordnungsblattes des Landes zu veröffentlichen. In § 6 sh1.RSammG wurde der Innenminister des Landes ermächtigt, die Sammlung nach dem Abschlusstag durch Übersichten über spätere Änderungen oder durch Bekanntmachung des geltenden Wortlautes von Vorschriften zu ergänzen. 194 Wie Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern hat auch Thüringen bisher nur die Rechtsvorschriften aus der Zeit der Deutschen Demokratischen Republik bereinigt. 195 Soweit sie fortgelten, ermächtigt § 5 thür1.RBerG das Ministerium für Justiz und Europaangelegenheiten, diese Rechtsvorschriften in konsolidier191 Gesetz über die Sammlung des Schleswig-Holsteinischen Landesrechts (sh1.RSammG) vom 4. April 1961 (shGVBl. 1961, 47). 192 Gesetz über die Sammlung des Schleswig-Holsteinischen Landesrechts (sh2.RSammG) vom 31. Dezember 1971 (shGVBl. 1971, 182). 193 Zweites Gesetz über den Abschluss der Sammlung des Schleswig-Holsteinischen Landesrechts vom 13. Dezember 1973 (shGVBl. 1973, 440). 194 Wie bei der gleichlautenden Sammlung des Rechtssammlungsgesetzes des Bundes besteht jedoch keine Verpflichtung zu einer Aktualisierung. 195 Durch das Erste Gesetz zur Bereinigung des Rechts im Freistaat Thüringen vom 25. September 1996 (thürGVBl. 1996, 150). Der Stand der Bereinigung des Rechts wurde durch das Außer-Kraft-Setzen weiterer Normen mit dem Zweiten Gesetz zur Bereinigung des Rechts im Freistaat Thüringen vom 8. März 2004 (thürGVBl. 2004, 331) auf den Stand von 2004 aktualisiert.

III. Rechtssammlungspflichten

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ter Form in einem Sonderteil des Gesetz- und Verordnungsblattes des Landes bekannt zu geben. Von der im Jahre 1996 erfolgten Bereinigung wurden die Rechtsvorschriften, die vor dem 7. Oktober 1949 erlassen wurden, nicht erfasst. Ausgenommen von der Bereinigung waren die Rechtsvorschriften über die Änderung von Gemeinde- und Kreisgrenzen und Stadtrechte. Eine gesetzliche Ermächtigung zur Rechtssammlung wurde nicht geregelt.

3. Pflicht zur Rechtssammlung Die Rechtssammlung ist das Produkt eines materiellen und eines formellen legislativen Aktes, der selbst keine rechtsgestaltende, sondern nur rechtsanwendende Wirkung hat. Materielle legislative Akte bestehen in den zu sammelnden Rechtsnormen. Rechtssammlungen entstehen als Ergebnis der „Bereinigung“ eines Rechtsgebietes durch Rechtsbereinigungsgesetze. Diese können selbst materielle Regelungen enthalten, wenn sie auf den Normenbestand einwirken, das heißt Rechtsnormen außer Kraft setzen. Des Weiteren bedarf es einer gesetzlichen Ermächtigung zur Rechtssammlung, die eine Sammlung oder Neubekanntmachung anordnet und darüber hinaus die Art und Weise der Sammlung festlegt. 196 Aus dem Rechtssammlungs- oder Rechtsbereinigungsgesetz muss sich dabei ergeben, wer für eine Sammlung verantwortlich ist, welche Rechtsnormen der Bereinigung unterliegen und wie die Sammlung bereinigt werden soll. Ordnen Rechtssammlungsgesetze nicht die Konsolidierung von Überschriften und Normtexten an, finden sich formelle Anordnungen zur Konsolidierung in den Änderungsanweisungen der Rechtsnormen, soweit sie als Änderungsgesetze erlassen wurden. Ist keine gesetzliche Ermächtigung zur Erstellung von Rechtssammlungen ergangen, besteht für den Normgeber aus positiv-rechtlicher Sicht auch keine Pflicht dazu. Ob eine Sammlung ohne Ermächtigung sogar rechtswidrig ist, lässt sich nur unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Pflichten zur Normveröffentlichung bestimmen.

196 So für die Neubekanntmachung von Rechtsnormen Niemeyer, in: NJW 1961, S. 1004; Brenner, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 82 Rdnr. 34; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 20; da die Normveröffentlichung in konsolidierter Form ebenfalls eine Neubekanntmachung ist, muss dieses Erfordernis auch für die Rechtssammlung gelten.

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C. Vorschriften zur Normenöffentlichkeit

4. Konstitutive Wirkung der Rechtsbereinigung und deklaratorische Wirkung der Rechtssammlung Von Rechtsbereinigungsgesetzen geht eine konstitutive Wirkung aus, wenn durch Auflistung des fortgeltenden Rechts das nicht aufgelistete Recht seine Geltung verliert. Soweit die Bereinigungsgesetze feststellen, welche Rechtsnormen weiterhin gelten sollen, geht von ihnen eine konstitutive Wirkung aus, weil sie Einfluss auf den Bestand der Rechtsnormen nehmen. 197 Die Verbindlichkeit umfasst jedoch nur die Ausschlusswirkung: Verbindlich ist nur die Nichtaufnahme einer Vorschrift in die Sammlung, die das Außerkraftsetzen bewirkt. Wird eine Norm in die Rechtssammlung aufgenommen, obwohl sie zu diesem Zeitpunkt bereits aufgehoben war, tritt sie durch die Aufnahme nicht erneut in Kraft. Einer gesetzlichen Klarstellung der auf den Ausschluss von Vorschriften beschränkten konstitutiven Wirkung der Rechtssammlung bedarf es nicht, obgleich sie in die meisten Rechtssammlungsgesetze aufgenommen wurde. 198 Um ungültige Vorschriften gültig zu machen, müssten sie erneut in ihrem Wortlaut verkündet werden, da nur die Verkündung, nicht aber die Rechtssammlung eine positive Normgeltung bewirken kann. 199 Sofern die Rechtssammlungsgesetze die Normtexte in konsolidierter Form in Rechtssammlungen als Sonderbände zu den Verkündungsblättern neu bekannt machen, stellen sie nur „deklaratorisch“ die Gesetzestexte fest. 200 Im Falle eines Widerspruchs zwischen dem Text des ursprünglichen Gesetzes und der Neubekanntmachung in der Rechtssammlung ist der ursprünglich verkündete Text der Stammvorschrift mit den dazugehörigen Änderungsvorschriften ausschlaggebend. 201 Die Neufassung erlangt jedoch eine „Arbeitsverbindlichkeit“, denn auch der Staat arbeitet die Änderungen in den neu bekannt gemachten Text ein und vollzieht nicht erneut alle Normänderungen seit ihrer Verkündung nach; außerdem zitiert er das Stammgesetz in der Folge mit dem Datum der Neubekanntmachung. 202 197 Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 82; Moysan, in: JurPC 2005, Web-Dok. 25, Abs. 3; Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 151, Abs. 18. 198 Eine solche Regelung fehlt beispielsweise im baden-württembergischen Rechtsbereinigungsgesetz. 199 Burneleit, in: Jur-PC 1993, S. 2409; anders ohne Begründung Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 120. 200 BVerfGE 14, 245 (250); 18, 389 (391); 64, 217 (221); Burneleit, in: Jur-PC 1993, S. 2409; Brenner, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 82 Rdnr. 34; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 28. 201 Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 114; Ramsauer, in: Azzola / Birk / Bothe, GG, 2001, Art. 82 Rdnr. 29; Brenner, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 82 Rdnr. 34; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 28. 202 Burneleit, in: Jur-PC 1993, S. 2410; BMJ, HbdRf., 1999, Rdnr. 710.

IV. Haltepflichten von Rechtstexten

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Obwohl die Veröffentlichung von Rechtssammlungen nur deklaratorischen Charakter hat, bedarf es einer gesetzlichen Ermächtigung zum Anlegen und Fortführen einer konsolidierten Rechtssammlung. 203

IV. Haltepflichten, Einsichtsrechte und Aushändigung von Rechtstexten In einigen Bundesländern verpflichten die Bekanntmachungsvorschriften die Gemeinden dazu, das gesamte kommunale Recht oder die Satzungen der Kommune für die Bürger während der Sprechzeiten der Kommunalverwaltung zur Einsichtnahme bereitzuhalten und auf Verlangen Abschriften anzufertigen. 204 Im Saarland sind die Gemeinden sogar verpflichtet, eine Sammlung der geltenden Gesetze und Rechtsverordnungen des Bundes und des Landes sowie eine Sammlung aller in ihrem Gebiet geltenden Satzungen und Verordnungen anzulegen. 205 Dort müssen also amtliche Sammlungen von Bundes- und den saarländischen Landesgesetzen vorgehalten werden. Zwar existiert eine Sammlung des fortlaufend konsolidierten Landesrechts im Saarland, eine aktuell gültige vollständige amtliche Sammlung des Bundesrechts jedoch nicht. 206 Neben der Rechtssammlungspflicht von Kommunen kennt die Rechtsordnung die Verpflichtung, bestimmte amtliche Publikationen zu beziehen und aufzubewahren. Diese Pflicht trifft ausschließlich Notare. Weder Bibliotheken noch Archive sind zum Bezug von Verkündungsblättern verpflichtet. § 32 BNotO schreibt Notaren vor, das Bundesgesetzblatt Teil I, das Gesetzblatt des Landes, das Bekanntmachungsblatt der Landesjustizverwaltung und die Deutsche Notar-Zeitschrift, das Verkündungsblatt der Bundesnotarkammer, zu halten. Der Begriff „Halten“ umfasst den Bezug der benannten Publikationen und deren Aufbewahrung. Konkrete Bezugsformen und der rückwirkende Bezug werden nicht benannt. Regelungszweck ist nicht, die Publikationen für die Allgemeinheit bereitzuhalten, sondern sicherzustellen, dass jeder Notar als staatlich Beliehener, 203 Grundsätzlich können für Rechtssammlungen keine anderen Grundsätze gelten als für die Neubekanntmachung von Gesetzen. Für diese hat sich in Rechtsprechung und Literatur, begründet allerdings unter Rückgriff auf Verfassungswerte, durchgesetzt, dass diese nur mittels gesetzlicher Ermächtigung erfolgen darf. Bei fehlerhaft und damit rechtswidrig konsolidierten Normen könnte sich der Bürger zwar nicht auf deren Gültigkeit berufen, aber den Staat für Schäden, die dem Bürger aus dem Vertrauen auf die Verbindlichkeit der Angaben entstehen, haftbar machen. 204 § 4 bayBekVO; § 5 Abs. 6 bbgGemO, § 4 Abs. 4 bbgAmtsO, § 5 Abs. 6 bbgLKrO; § 6 Abs. 6 ndsGemO, § 7 Abs. 6 ndsLKrO; § 6 Abs. 6 saGemO, § 6 Abs. 3 saLKrO. 205 § 20 Abs. 2 saarKSVG. 206 Zum Vollzugsdefizit einer solchen Rechtspflicht Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 89.

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C. Vorschriften zur Normenöffentlichkeit

für dessen Verschulden der Staat haftet, über maßgebliche Änderungen von Rechtsvorschriften aktuell und fortlaufend informiert wird. 207 Ein Anspruch auf die Aushändigung von Gesetzestexten ist in Art. 188 bayVerf und Art. 78 mvVerf festgelegt. Danach ist, in Anlehnung an eine entsprechende Regelung in der Weimarer Reichsverfassung, 208 allen bayerischen Schülern bei Beendigung der Schulpflicht ein unentgeltlicher Abdruck der Landesverfassung, allen Schülern aus Mecklenburg-Vorpommern bei Entlassung aus der Schule ein Abdruck der Landesverfassung und des Grundgesetzes auszuhändigen. Während die Regelung in der Weimarer Reichsverfassung im systematischen Zusammenhang mit den Verfassungsregeln zur Schulbildung steht, ist die Aushändigungspflicht der Verfassungstexte in den Schlussbestimmungen der Verfassungen von Bayern und Mecklenburg-Vorpommern normiert. Daraus ist zu schließen, dass der Bildungsauftrag und die Normkenntnis nicht wesentlich für die Aushändigung der Texte sind. Dafür spricht auch, dass diese Texte erst nach Beendigung der Schulpflicht überreicht werden. Ihnen kommt somit eher symbolische Bedeutung zu; die Schüler werden als „mündige Staatsbürger“ aus der Schule entlassen und erhalten die zum Schutz ihrer Freiheits- und Teilhaberechte statuierten Verfassungstexte mit auf den Weg.

207 Lerch, in: Arndt / Lerch / Sandkühler, BNotO, 2003, § 32 Rdnr. 1; Kanzleiter, in: Schippel / Bracker, BNotO, 2006, § 32 BNotO Rdnr. 1. 208 § 148 Abs. 3 S. 2 der Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919.

D. Verfassungsprinzipien der Normenöffentlichkeit Da die Untersuchung der speziellen verfassungsrechtlichen und einfach-rechtlichen Publizitätsgebote den rechtlichen Rahmen der Normenöffentlichkeit nicht abschließend klären kann, ist zu untersuchen, ob und in welcher Form Verfassungsprinzipien die Veröffentlichung von Rechtsnormen vorschreiben. Verfassungsprinzipien sind Zentralnormen der Verfassung, deren normative Aussagen einen so hohen Grad der Abstraktheit erreicht haben, dass sie nicht auf bestimmte Rechtsfolgen festgelegt sind. 1 Vorgaben zur Veröffentlichung von Rechtsnormen sind aus dem allgemeinen Öffentlichkeitsprinzip, dem Rechtsstaatsprinzip und dem Demokratieprinzip zu erwarten. Aus Definitionen der Begriffe Öffentlichkeit, Rechtsstaat oder Demokratie allein kann keine Deduktion der Normenöffentlichkeit erfolgen, denn die sehr allgemeinen Formulierungen verhindern eine abschließende Beschreibung; es lassen sich lediglich einzelne Gehalte der Prinzipien herausarbeiten. 2 Diese werden im Folgenden als Subprinzipien 3 bezeichnet. Bei diesem Vorgehen ist zu beachten, dass die aus den Subprinzipien gewonnenen Aussagen durch Auslegung der Verfassungsprinzipien hergeleitet werden. Dies geschieht nicht allein durch logische Folgerungen, sondern es werden Wertungen vorgenommen, so dass der Gehalt der Subprinzipien nicht „objektiv“ festgelegt ist. Unbestritten birgt diese Methode die Gefahr, Verfassungsprinzipien zu instrumentalisieren um verfassungspolitische Wünsche zu verwirklichen. 4 1 Scheuner, in: Scheuner, Staatstheorie und Staatsrecht, 1978, S. 233; Reimer, Verfassungsprinzipien, 2001, S. 58 – 65, 249, 255; zur juristischen Prinzipienbildung Alexy, Theorie, 1983, S. 319; zur verwendeten Terminologie Dreier, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 20 Einf. Rdnr. 8 – 12; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 20 (Rechtsstaat) Rdnr. 38. 2 Ausführlich am Beispiel des Rechtsstaatsprinzips Sobota, Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 22 – 24; Schnapp, in: Münch / Kunig, GG, Bd. 2, 2001, Art. 20 Rdnr. 3, spricht vom Typen, ausführlich in: Schnapp, in: JuS 1998, S. 874 f.; Schachtschneider, Prinzipien, 2006, S. 15. 3 Von Subprinzipien wird auch gesprochen als Einzelelemente, Einzelgehalte, Einzelbestandteile; gebräuchlich sind auch die Bezeichnungen Kernelemente, Konkretisierungen oder Unterprinzipien; ausführlich zum Begriff Reimer, Verfassungsprinzipien, 2001, S. 184 m.w. Nachw.

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D. Verfassungsprinzipien der Normenöffentlichkeit

Eine solche Gefahr besteht nicht, wenn auf die Herleitung von Subprinzipien aus Verfassungsprinzipien verzichtet wird. Zu diesem Schluss kommt für die Herleitung von Subprinzipien aus dem Rechtsstaatsprinzip Philip Kunig, 5 der Judikatur und Schrifttum zum Rechtsstaatsprinzip untersucht hat. Er ist zu der Erkenntnis gelangt, dass das Rechtsstaatsprinzip vielfach die Argumentation stütze, ohne dabei einen eigenständigen Gehalt aufzuweisen. 6 Auch die konkreten Rechtsfolgen ließen sich nicht dem Rechtsstaatsprinzip entnehmen, sondern sie ergäben sich durch Auslegung der problemnäheren Verfassungseinzelbestimmungen. Vielfach wird, wie Philip Kunig zu Recht bemerkt, ein Rückgriff auf Verfassungsprinzipien nicht nötig sein, um Rechtsfolgen zu generieren. Ergibt sich die Rechtsfolge aus einer einzelnen Verfassungsnorm, so ist ein Rückgriff auf das Verfassungsprinzip ausgeschlossen. 7 Übrig bleiben die Fälle, in denen die Rechtsfolgen nicht aus einer einzelnen Norm der Verfassung resultieren oder die Norm nicht ohne Rückgriff auf Verfassungsprinzipien ausgelegt werden kann. Dass die Frage der Reichweite und des Umfangs der verfassungsrechtlichen Normpublizitätsvorschriften zu letztgenannten Fällen gehören, hat die Untersuchung der verfassungsrechtlichen Publizitätsvorschriften bereits gezeigt. Philip Kunig hält auch in diesen Fällen einen Rückgriff auf das Rechtsstaatsprinzip für ausgeschlossen. Er präferiert eine Herleitung rechtsstaatlicher Anforderungen aus den jeweils betroffenen Grundrechten. Beispielsweise leitet er das Bedürfnis nach Rechtssicherheit nicht aus dem Rechtsstaatsprinzip, sondern aus dem einzelnen Grundrecht ab. 8 Diese Lösung ist kein Gewinn an Objektivität gegenüber der Herleitung aus Verfassungsprinzipien. Auch die Grundrechte müssen unter Rückgriff auf allgemeine Gerechtigkeitserwägungen ausgelegt werden. Die Gefahr eines Zirkelschlusses besteht also bei diesem Vorgehen in gleichem Maße. 9 Diese Methode hat darüber hinaus den Nachteil, dass ihr Ergebnis für ein Grundrecht nicht auf andere Grundrechte übertragbar ist, so dass die Herleitung 4 Mayer, Verwaltungsrecht, Bd. 1, 1895, S. 61; Lerche, Übermaß und Verfassungsrecht, 1961, S. 32; Achterberg, in: Staat 1969, S. 160 – 163; Martens, Öffentlich, 1969, S. 59 f.; Merten, Rechtsstaat, 1975, S. 12, 17 f.; Buchwald, Prinzipien, 1996, S. 23 –27; Reimer, Verfassungsprinzipien, 2001, S. 313; Schnapp, in: Münch / Kunig, GG, Bd. 2, 2001, Art. 20 Rdnr. 6; Dreier, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 20 Einf. Rdnr. 15. 5 Kunig, Rechtsstaatsprinzip, 1986, S. 224 – 226, 463. 6 Bäumlin / Ridder, in: Bäumlin / Berkemann / Bothe, GG, 1989, Art. 20 Abs. 1 –3 Rdnr. 35 -37; Heintschel v. Heinegg, in: Hofmann / Marko / Merli, Rechtsstaatlichkeit, 1996, S. 109; Schnapp, in: Münch / Kunig, GG, Bd. 2, 2001, Art. 20 Rdnr. 24 f.; Unruh, Verfassungsbegriff, 2002, S. 469 – 472; Sommermann, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 20 Rdnr. 268 f. 7 Schmidt-Aßmann, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 1, 1987, § 24 Rdnr. 8; Reimer, Verfassungsprinzipien, 2001, S. 303; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 20 (Rechtsstaat) Rdnr. 43; Stein / Frank, Staatsrecht, 2007, § 8 II S. 58. 8 Kunig, Rechtsstaatsprinzip, 1986, S. 390.

D. Verfassungsprinzipien der Normenöffentlichkeit

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homogener Organisations- und Verfahrensrechte wie die der allgemein gültigen Publizitätspflichten für Rechtsnormen erschwert ist. Selbstverständlich dürfen Wertungen des Verfassungsgebers, die in den Detailbestimmungen Ausdruck gefunden haben, nicht unterlaufen werden. Werden konkrete Schlussfolgerungen aus den Verfassungsprinzipien gezogen, ist zu berücksichtigen, dass Verfassungsprinzipien Erkenntnisquellen von so abstrakter Art sind, dass sie Tatbestand und Rechtsfolge nicht benennen. Der Gewinn der Herleitung von Subprinzipien aus Verfassungsprinzipien besteht zum einen darin, dass der eigene Bewertungsmaßstab offenbart wird, was die Gefahr, unbewusst subjektive Kriterien anzulegen, minimiert. Zum anderen können die aus den Verfassungsprinzipien abgeleiteten Subprinzipien im juristischen Diskurs bestätigt oder angegriffen werden. Zwar kann auch die Anerkennung konsensfähiger Prinzipien das Ergebnis nicht endgültig determinieren, trotzdem verringert sich die Konkretisierungsunsicherheit und es erhöht sich der Grad der Objektivität. 10 Wird aus einem Verfassungsprinzip wie dem Rechtsstaatsgebot ein Subprinzip durch Konkretisierung hergeleitet, so handelt es sich nur dann um ein Subprinzip, wenn es ein unverzichtbarer Bestandteil, also Element des Rechtsstaatsgebotes ist. Das ist der Fall, wenn das Hauptprinzip nicht ohne die Verwirklichung dieses Subprinzips gedacht werden kann oder wenn das Hauptprinzip dadurch erst sinnvoll wird. 11 Ist der aus dem Verfassungsprinzip konkretisierte Bestandteil verzichtbar, aber geeignet, das Verfassungsprinzip auszuformen, handelt es sich nicht um ein Element, sondern um eine Folgerung. Das Subprinzip oder Element hat am Prinzipiencharakter Teil. Deshalb verlangt es uneingeschränkte Geltung. Es besteht die Möglichkeit, diese Prinzipien mit anderen Verfassungsgütern oder Elementen gleichen Rangs abzuwägen. 12 Aus Subprinzipien können direkte staatliche Pflichten hergeleitet werden, wenn der Gesetzgeber keinen 9

Schmidt-Aßmann, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 1, 1987, § 24 Rdnr. 7, 8; Buchwald, Prinzipien, 1996, S. 173 – 175; Isensee, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 4, 1997, § 202 Rdnr. 9; Sobota, Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 410; Reimer, Verfassungsprinzipien, 2001, S. 310, 459 m.w. Nachw.; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 20 (Rechtsstaat) Rdnr. 43, 45; anderer Ansicht sind Schneider, in: Starck, Bundesverfassungsgericht, Bd. 2, 1976, S. 391, und Schnapp, in: Münch / Kunig, GG, Bd. 2, 2001, Art. 20 Rdnr. 24. 10 BVerfGE 57, 250 (276); 116, 24 (52); Schmidt-Aßmann, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 1, 1987, § 24 Rdnr. 7, 8; Buchwald, Prinzipien, 1996, S. 173 –175; Isensee, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 4, 1997, § 202 Rdnr. 9; Reimer, Verfassungsprinzipien, 2001, S. 310, 459 m.w. Nachw.; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 20 (Rechtsstaat) Rdnr. 43. 11 Reimer, Verfassungsprinzipien, 2001, S. 487 – 489. 12 Zu Verfassungsprizipien als Optimierungsgeboten s. Schnapp, in: Münch / Kunig, GG, Bd. 2, 2001, Art. 20 Rdnr. 6; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 20 (Rechtsstaat) Rdnr. 43 m.w. Nachw.; differenzierend Reimer, Verfassungsprinzipien, 2001, S. 329 – 332.

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D. Verfassungsprinzipien der Normenöffentlichkeit

rechtfertigenden, verfassungsrechtlich geschützten Grund für die Einschränkung des Verfassungsgebotes anführen kann. Die Auswahl der Mittel zur Umsetzung der verfassungsrechtlichen Pflichten steht im Ermessen des handelnden staatlichen Organs. Eine verfassungsrechtliche Pflicht, Folgerungen aus Verfassungsprinzipien umzusetzen, besteht dagegen nicht. Allenfalls können aus ihnen rechtspolitische Forderungen erwachsen. Am Bestandsschutz des Art. 79 Abs. 3 GG partizipieren die aus den Verfassungsprinzipien hergeleiteten Subprinzipien nicht. Art. 79 Abs. 3 GG schützt nur die in Art. 20 niedergelegten Grundsätze der Verfassung. Grundsätze und Verfassungsprinzipien sind nicht identisch. Selbst wenn das Rechtsstaatsprinzip neben dem Demokratieprinzip zu einem dieser Grundsätze zählt, 13 sind die Grundsätze nicht mit jeder ihrer Ausprägungen, sondern nur im Grundsatz, also ihrem Kern geschützt. Die Grundsätze dürfen nicht berührt werden, also auch nicht miteinander abgewogen werden, während unterschiedliche Ausprägungen eines Verfassungsprinzips miteinander in Ausgleich gebracht werden müssen. 14 In der folgenden Untersuchung der Verfassungsprinzipien auf ihre Gewährleistung der Öffentlichkeit von Rechtsnormen kann auf die Herleitung der Verfassungsprinzipien aus den Länderverfassungen verzichtet werden, da die Landesverfassungen in Bezug auf Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und Sozialstaatlichkeit nach Art. 28 GG homogen ausgestaltet sein müssen. Dies gilt nicht für die einzelnen verfassungsrechtlichen Publizitätsvorschriften, die in den Landesverfassungen anders ausgestaltet sein können und bei der Herleitung von Verfassungsprinzipien berücksichtigt werden müssen, doch hat der positiv-rechtliche Teil der Arbeit aufgezeigt, dass auch für die Parlamentsöffentlichkeit und die Verkündung von Rechtsnormen der Gewährleistungsgehalt nahezu identisch ist, so dass die landesverfassungsrechtlichen Normen im Folgenden nur berücksichtigt werden, soweit sie einen eigenständigen Gehalt aufweisen.

I. Öffentlichkeit Eine die Öffentlichkeit des Staates gebietende explizite Verfassungsregelung existiert nicht. Einzelne Verfassungsnormen gewährleisten Öffentlichkeit im Hinblick auf bestimmte Bereiche. So gewährleistet Art. 42 Abs. 1 GG die öffentliche Verhandlung des Parlaments, Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG die Öffentlichkeit allgemein

13 Ablehnend Reimer, Verfassungsprinzipien, 2001, S. 384; zustimmend Grzeszick, in: Maunz / Dürig, GG, Bd. 3, 2006, Art. 20, VII Rdnr. 34. 14 BVerfGE 84, 90 (120); 94, 49 (102); 109, 279 (319); Reimer, Verfassungsprinzipien, 2001, S. 242 – 247; Schnapp, in: Münch / Kunig, GG, Bd. 2, 2001, Art. 20 Rdnr. 28; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 20 (Rechtsstaat) Rdnr. 229.

I. Öffentlichkeit

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zugänglicher staatlicher Informationsquellen und Art. 82 Abs. 1 GG die Verkündung von Rechtsnormen. 15 Ein implizites Verfassungsprinzip Öffentlichkeit lässt sich jedoch aus der Zusammenschau der expliziten Verfassungsprinzipien Republik, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit und der ausdrücklichen Gewährleistung von Öffentlichkeit in der Verfassung nicht herleiten. Aus dem Republikbegriff lässt sich die Existenz eines auf dem Prinzip der Öffentlichkeit gegründeten Staates nicht herleiten. Zwar lässt der römische Begriff „res publica“ eine solche Auslegung zu, 16 doch entspricht dies nicht der Aussage, die mit dem Republikbegriff in Art. 20 Abs. 1 GG getroffen werden sollte. Der Verfassungsgeber wollte lediglich die Monarchie als Staatsform ausschließen, nicht aber eine Aussage über die Regierungsform treffen, die in Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG als Herrschaft des Volkes und damit als Demokratie festgelegt ist. 17 Das Bestehen eines generellen verfassungsrechtlichen Öffentlichkeitsprinzips ist auch nicht mit der Entstehung des konstitutionellen Staates zu begründen. Die Publizität des staatlichen Handelns war eine zentrale Forderung der Aufklärung, die sich in einer besonderen Wertschätzung der Öffentlichkeit in der Staatstheorie dieser Zeit niedergeschlagen hat. 18 Diese Forderung wurde in der Verfassung der Bundesrepublik mit der Gewährleistung der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen, der Freiheit der Presse und der Öffentlichkeit der parlamentarischen Verhandlung umgesetzt. Unter Rückgriff auf das Verfassungsvorverständnis auf ein allgemeines Öffentlichkeitsprinzip zu schließen, ist zudem nicht möglich. Das verfassungsmäßige Gesamtbild, von dem der Verfassungsgeber ausgegangen ist, lässt sich nur aus dem Verfassungstext selbst, nicht aus den vor Erlass der Verfassung bestehenden Forderungen und Entwicklungen begründen. Nur mit dieser Auslegung sind die ideologieanfälligen Verfassungsprinzipien vor der willkürlichen Einflussnahme politischer Theorien zu schützen. 19 Trotzdem wird die Öffentlichkeit auch weiterhin als normativer, Gerechtigkeit sichernder Wert begriffen. Rudolf Smend sieht sie als das „eigentlichste aufgegebene We15 Zu weiteren speziellen Öffentlichkeitsgeboten Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2006, Art. 20 Rdnr. 11 – 14. 16 Auf die res publica zur Herleitung des Öffentlichkeitsgebotes verweisen H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 443; Häberle, in: Würtenberger, Rechtsphilosophie, 1971, S. 45; Kißler, Öffentlichkeitsfunktion, 1976, S. 69; Jestaedt, in: AöR 2001, S. 205. 17 Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Bd. 3, 1980, Art. 20, III Rdnr. 3; Henke, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 1, 1987, § 21 Rdnr. 27; Schnapp, in: Münch / Kunig, GG, Bd. 2, 2001, Art. 20 Rdnr. 5; Dreier, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 20 Rep. Rdnr. 17 –19; Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2006, Art. 20 Rdnr. 3. 18 Kant, in: Buchenau / Cassirer / Kellermann, Immanuel Kants Werke, Bd. 6, 1795, S. 468 – 474; Fichte, Grundlagen des Naturrechts, 1796, in: Nachdruck Medicus, 1967, III. Kap. S. 165; Zachariae, Staatsrecht, 1810, S. 115 – 121. 19 Schnapp, in: Münch / Kunig, GG, Bd. 2, 2001, Art. 20 Rdnr. 5, 24.

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D. Verfassungsprinzipien der Normenöffentlichkeit

sen moderner Staatlichkeit“, da sie die Gewähr der „Wahrheit, Sauberkeit, und Richtigkeit“ der im öffentlichen Diskurs gewonnenen Ergebnisse bietet, 20 ohne dass daraus ein Verfassungsprinzip hergeleitet wird. 21 Methodisch wäre auch nicht nachvollziehbar, wie aus mehreren heterogenen verfassungsrechtlichen Öffentlichkeitsgeboten ein alles umfassendes Öffentlichkeitsgebot entstehen kann. 22 Die Annahme einer generellen Öffentlichkeitspflicht, die eine Einschränkung bzw. Verhinderung von Veröffentlichung rechtfertigungsbedürftig machte, widerspricht den positiv-verfassungsrechtlichen Öffentlichkeitsgeboten, indem sie das dort festgeschriebene Regel-Ausnahmeverhältnis umkehrt und entgegen dem Wortlaut der positiv-rechtlichen Veröffentlichungsgebote eine Rechtfertigungspflicht für Nichtöffentlichkeit annimmt. 23 Dies lässt sich verdeutlichen am Beispiel der Gewährleistung der parlamentarischen Öffentlichkeit: Art. 42 Abs. 1 S. 1 GG geht zuerst davon aus, dass staatliches Handeln im Grundsatz nicht öffentlich sein muss und nimmt den Bereich der parlamentarischen Verhandlungen davon aus. Eine solche Regelung wäre bei einem Bestehen einer generellen Öffentlichkeitspflicht überflüssig. Art. 42 Abs. 1 S. 2 GG eröffnet sodann die Möglichkeit, die Öffentlichkeit auszuschließen. Dafür ist lediglich ein Antrag der Mehrheit des Parlaments erforderlich. Eine rechtfertigende Begründung verlangt Art. 42 Abs. 1 S. 3 GG nicht. Da ein allgemeines Verfassungsprinzip der Öffentlichkeit nicht besteht, bleibt nur die Möglichkeit, die differenzierenden Öffentlichkeitsanforderungen aus den expliziten Verfassungsprinzipien der Rechtsstaatlichkeit und der Demokratie herzuleiten.

II. Rechtsstaatsprinzip Die Rechtsstaatlichkeit hat als Grundsatz des Grundgesetzes ausdrücklich nur in Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG Erwähnung gefunden, der die Landesverfassungen auf die Grundsätze des Grundgesetzes verpflichtet. Als Elemente des Rechts20 Smend, in: Bachof / Draht / Gönnenwein, Forschungen, 1955, S. 17; Häberle, in: Häberle, Verfassung, 1970, S. 130; gegen eine Verwendung von „öffentlich“ als Wertbegriff Martens, Öffentlich, 1969, S. 44; Schmitt, geistesgeschichtliche Lage, 1926, S. 62. 21 Zur Entwicklung des Öffentlichkeitsbegriffs in der Staatstheorie ausführlich Friedrich, Verfassungsstaat, 1953, S. 62; Smend, in: Bachof / Draht / Gönnenwein, Forschungen, 1955, S. 12 f.; H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 442 f.; Jestaedt, in: AöR 2001, S. 208 f. 22 Martens, Öffentlich, 1969, S. 53 f.; Kißler, Öffentlichkeitsfunktion, 1976, S. 69; Knirsch, Information, 1987, S. 129 – 131; Pieroth, in: Erbgut / Oebbecke / Rengeling, Planung, 2000, S. 195; Jestaedt, in: AöR 2001, S. 116; Reimer, Verfassungsprinzipien, 2001, S. 408 – 428. 23 Im Ergebnis ebenso Schwertfeger, in: Stödter / Thieme, Hamburg, 1977, S. 185.

II. Rechtsstaatsprinzip

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staatsprinzips sind die Gewaltenteilung in Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG, die Bindung der Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung und die Bindung der Rechtsprechung und der vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht in Art. 20 Abs. 3 GG explizit festgelegt. Das Rechtsstaatsprinzip wird vom Bundesverfassungsgericht auch als allgemeiner Verfassungsgrundsatz verstanden, der sich aus der Zusammenschau der Bestimmungen des Art. 20 Abs. 3 GG und der in Art. 1 Abs. 3, 19 Abs. 4, 28 Abs. 1 S. 1 GG sowie der Gesamtkonzeption des Grundgesetzes ergibt. 24 Um das Rechtsstaatsprinzip im Einzelfall umzusetzen, bedarf es der Konkretisierung. Dabei haben sich im Schrifttum und in der Judikatur bestimmte rechtsstaatliche Subprinzipien herausgebildet. 25 Ein Teil des Schrifttums wendet sich jedoch gegen eine Herleitung von Subprinzipien aus dem Rechtsstaatsprinzip. 26 Diese Position wird damit begründet, dass sich aus Sammelbegriffen wie dem Rechtsstaatsprinzip keine normativen Schlüsse ziehen ließen, weil dann die besondere Gewährleistung des Art. 79 Abs. 3 GG auch für die nicht normierten Teilgehalte des Rechtsstaatsprinzips gelten würde. Dies hätte zur Folge, dass weite Teile des Grundgesetzes einer Gesetzesänderung entzogen wären. 27 Die aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Subprinzipien partizipieren allerdings nicht an der Bestandsgarantie, da Art. 79 Abs. 3 GG nur die Grundsätze des Art. 20 GG schützt, nicht dagegen jede Gewährleistung. 28 Außerdem wirkt die Berücksichtigung der im juristischen Diskurs entwickelten Subprinzipien von Rechtsstaatlichkeit bei der Auslegung von verfassungs- und einfach-rechtlichen Vorschriften zur Bestimmung ihrer Funktionen etwaigen Wertungen, die der diskursiven Kritik entzogen sind, und damit unangemessener Beliebigkeit entgegen. Und schließlich kann das Rechtsstaatsprinzip seine Schutzfunktion nur 24

BVerfGE 2, 380 (403); 20, 323 (331); 25, 269 (290); 49, 148 (163); 52, 131 (144). Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Bd. 3, 1980, Art. 20 Rdnr. 21 –29; Grzeszick, in: Maunz / Dürig, GG, Bd. 3, 2006, Art. 20, VII Rdnr. 44; einige Autoren verstehen die gebildeten Subkriterien als Systematisierung und berufen sich auf eine „verbreitete“ Systematisierung, so: Papier / Möller, in: AöR 1997, S. 179; zu den gegenwärtigen Stufenund Listenkonzeptionen siehe: Buchwald, Prinzipien, 1996, S. 175 –196; kritisch zum Erkenntnisgewinn durch Systematisierung: Schmidt-Aßmann, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 1, 1987, § 24 Rdnr. 80; Sobota, Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 411. 26 Kunig, Rechtsstaatsprinzip, 1986, S. 224 – 226, 463; Bäumlin / Ridder, in: Bäumlin / Berkemann / Bothe, GG, 1989, Art. 20 Abs. 1 – 3 Rdnr. 35 -37; Heintschel v. Heinegg, in: Hofmann / Marko / Merli, Rechtsstaatlichkeit, 1996, S. 109; Schnapp, in: Münch / Kunig, GG, Bd. 2, 2001, Art. 20 Rdnr. 24, 28; Sommermann, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 20 Rdnr. 20 Rdnr. 268 f. 27 Schnapp, in: Münch / Kunig, GG, Bd. 2, 2001, Art. 20 Rdnr. 24 f. 28 BVerfGE 84, 90 (120); 94, 49 (102); 109, 279 (319); Reimer, Verfassungsprinzipien, 2001, S. 242 – 247; Schnapp, in: Münch / Kunig, GG, Bd. 2, 2001, Art. 20 Rdnr. 28; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 20 (Rechtsstaat) Rdnr. 229; siehe auch D. (S. 146). 25

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D. Verfassungsprinzipien der Normenöffentlichkeit

entfalten, wenn ein aus ihm hergeleitetes Prinzip, das im Text des Grundgesetzes selbst nur unzureichend Ausdruck gefunden hat, zur Verwirklichung des Rechtsstaates jedoch unverzichtbar ist, konkrete staatliche Pflichten zur Folge haben kann. Die Funktionen der Parlamentsöffentlichkeit und des Verkündungsgebots als verfassungsrechtliche Öffentlichkeitsgebote werden im Verfassungstext nicht ausdrücklich benannt. Dennoch sind sie maßgeblich für die Bestimmung der Reichweite der Öffentlichkeitspflichten und der zur Erfüllung notwendigen Mittel. Bei der Untersuchung, welche verfassungsrechtlichen Funktionen sich in den Einzelnormen verwirklichen und wie sie gegebenenfalls in einen Ausgleich gebracht werden können, kann nicht das Einzelphänomen allein ausschlaggebend sein, vielmehr muss dessen Anbindung und Standort im Verfassungsgefüge berücksichtigt werden. Als taugliche Auslegungsleitlinie, um den Sinn der Einzelnormen zu ermitteln, ist das Rechtsstaatsprinzip deshalb unverzichtbar. 29 Auf diese Weise lassen sich aus den Elementen des Rechtsstaatsprinzips konkrete Folgerungen für die Öffentlichkeit von Rechtsnormen ableiten. Als rechtsstaatliche Elemente, die die Öffentlichkeit von Rechtsnormen determinieren, kommen die in Rechtsprechung und Literatur herausgebildeten Subprinzipien des rechtsstaatlichen Verfahrens und der rechtsstaatlichen Kontrolle, der Gerechtigkeit in der Form der Willkürfreiheit und der Rechtssicherheit in der Ausprägung der Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns in Betracht.

1. Rechtsstaatliches Verfahren und rechtsstaatliche Kontrolle Das Rechtsstaatsprinzip trifft besondere Vorkehrungen gegen den Missbrauch der Staatsgewalt gegenüber den Bürgern, indem Organisation und Verfahren der Ausübung staatlicher Gewalt geregelt werden, die dazu dienen, den Missbrauch von Staatsgewalt organisatorisch und verfahrensmäßig unwahrscheinlich zu machen. 30 Wichtigstes Mittel der rechtsstaatlichen Kontrolle der Staatsgewalt ist die in Art. 20 Abs. 3 GG geregelte Bindung der staatlichen Gewalt an Gesetze. 31 Im Gegensatz zum Terminus „Recht“ ist ein Gesetz der in der Verfassung beschriebene, in einem förmlichen, demokratisch legitimierten Verfahren entstandene 29 Häberle, in: NJW 1987, S. 176; Görisch, in: Jus 1997, S. 991 f.; Reimer, Verfassungsprinzipien, 2001, S. 475; Schnapp, in: Münch / Kunig, GG, Bd. 2, 2001, Art. 20 Rdnr. 21. 30 Rinken, Das Öffentliche, 1971, S. 278; Kunig, Rechtsstaatsprinzip, 1986, S. 173, 363; Wittling, Publikation, 1991, S. 133; Heckmann, Geltungskraft, 1997, S. 135; Sobota, Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 77, 86; Schachtschneider, Prinzipien, 2006, S. 295, 297 f. 31 Kunig, Rechtsstaatsprinzip, 1986, S. 173, 363; Wittling, Publikation, 1991, S. 133; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 20 (Rechtsstaat) Rdnr. 186 –189.

II. Rechtsstaatsprinzip

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Willensakt. Aus Art. 20 Abs. 3 GG folgt, dass es ein besonderes förmliches Rechtsetzungsverfahren geben muss. Wie das Verfahren im Einzelnen ausgestaltet ist, obliegt dem Verfassungsgeber. Dieser hat in den Verfassungseinzelnormen der Art. 76 bis 82 GG das Normsetzungsverfahren geregelt. 32 Bestimmte Anforderungen sind außerdem rechtsstaatlich bindend. Dazu gehört auch, dass der Abschluss des Normsetzungsverfahrens eindeutig festgelegt wird. Denn erst mit dem Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens wird eine Norm Bestandteil der Rechtsordnung, was wiederum Voraussetzung für ihr In-Kraft-Treten und damit für ihre Wirksamkeit und Vollziehbarkeit ist. 33 Der Abschlussakt des Normsetzungsverfahrens muss daher notwendigerweise mit einer Erklärung des gesetzgeberischen Willens enden. Denn „ein Wille, welcher nicht erklärt, d. h. äußerlich erkennbar gemacht ist, gilt juristisch nicht als vorhanden“. 34 Die Außenrichtung einer Regelung unterscheidet Rechtsnormen gerade von internen Regelungen. 35 Eine wichtige Funktion der Öffentlichkeit des normabschließenden Verfahrens ist dabei, die einmal verabschiedeten Normen nicht mehr zur Disposition des Normgebers oder eines anderen Staatsorgans zu stellen. 36 Dies geschieht, indem sie durch ihre Veröffentlichung dem alleinigen Zugriff des Normgebers entzogen werden. Sind Rechtsnormen auf diese Weise aus der Sphäre des Staates getreten, können sie nicht ohne förmliches Verfahren zurückgenommen werden. Damit dient die Öffentlichkeit des normabschließenden Aktes der Kontrolle der staatlichen Machtausübung und dem Schutz vor staatlicher Willkür. 37 Die Erklärung des gesetzgeberischen Willens 32

Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 1, 3; Laband, Staatsrecht, Bd. 2, 1911, S. 13. BVerfGE 62, 343 (353); 72, 200 (241); Heckmann, Geltungskraft, 1997, S. 134; keine Wirksamkeit und Rechtsverbindlichkeit ohne diesen konstitutiven Abschlussakt fordern zur Verhinderung staatlicher Willkür Ramsauer, in: Azzola / Birk / Bothe, GG, 2001, Art. 82 Rdnr. 6; Bryde, in: Münch / Kunig, GG, Bd. 3, 2003, Art. 82 Rdnr. 1; Brenner, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 82 Rdnr. 10, 12; als konstitutiver Akt zur Schaffung von Rechtssicherheit Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 89. 34 Liebenow, Promulgation, 1901, S. 35, 63: „der juristische Geburtsmoment eines Gesetzes ist die Publikation“; Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 1; Laband, Staatsrecht, Bd. 2, 1911, S. 13; Hubrich, Gesetzespublikation, 1918, S. 6; Pieroth, in: Erbgut / Oebbecke / Rengeling, Planung, 2000, S. 204: „nur eine bekanntgemachte Ordnung ist überhaupt eine Rechtsordnung“. 35 U. Krüger, Adressat, 1969, S. 65; Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Bd. 3, 1980, Art. 20, VII, Rdnr. 62. 36 Liebenow, Promulgation, 1901, S. 65; anders halten Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 2 und Laband, Staatsrecht, Bd. 2, 1911, S. 13 die sinnliche Wahrnehmbarkeit ausreichend für einen Abschlussakt an den die juristisch festgelegte Folgen geknüpft werden können; zum damaligen Zeitpunkt exisiterte neben einer Verfassungsregelung zur Ausfertigung auch eine Regelung, die explizit die Rechtsfolgen der Wirksamkeit einer Rechtsnorm von ihrer Verkündung abhängig machte. Insoweit haben sie über den rechtsstaatlichen Ursprung der Ausfertigung und der Verkündung mangels Verankerung eines solchen Prinzips in der Verfassung keine Aussage getroffen. 33

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D. Verfassungsprinzipien der Normenöffentlichkeit

in einem festgelegten Abschlussakt des Normsetzungsverfahrens dient außerdem der Rechtssicherheit. Durch die erstmalige Erklärung des verbindlichen und vollständigen Normtextes an die Außenwelt wird der authentischen Gesetzgebungswillen direkt, also ohne weitere Vermittler, wahrnehmbar. Die Norm wird zu diesem Zeitpunkt Teil der Rechtsordnung, was Voraussetzung für ihre rechtliche Wirksamkeit ist. 38 a) Die Beziehung zwischen Staat und Normadressat Zuerst muss die Erklärung des gesetzgeberischen Willens an die Außenwelt erfolgen. Diese Erklärung muss als Abschlussakt in einer Weise festgelegt sein, dass sich aus ihr der Wille des Normgebers ergibt, sich an die so entäußerte Norm gebunden zu fühlen. Dies geschieht, indem der Abschlussakt ausdrücklich oder konkludent als verbindlich festgelegt wird. Verlangt wird dabei nur ein Minimum an rechtlicher Beziehung zwischen Gesetzgeber und Normadressat. 39 Es muss gewährleistet werden, dass die Norm dem alleinigen staatlichen Zugriff entzogen ist. Kann der Normgeber nicht ohne ein neues Rechtsetzungsverfahren über die Norm verfügen, ist sie für den Staat nicht mehr revidierbar. Eine Erklärung des gesetzgeberischen Willens könnte jedem einzelnen Bürger durch Zugang des Normtextes bekannt gegeben werden. Sie wäre dann nicht mehr rückholbar, denn der Staat könnte die Norm nicht zurücknehmen, ohne dass es der Öffentlichkeit entgeht. Doch handelt es sich dabei nicht um das Minimum, sondern um das Maximum staatlicher Willensäußerung. Eine solche ist weder rechtsstaatlich gefordert, noch zweckmäßig. Für den Bürger ist der Zugang aller Normtexte schon wegen ihrer Menge nicht zuzumuten, zumal er auch nur von einer begrenzten Zahl von Rechtsnormen jemals betroffen sein wird. Als Minimum einer Äußerung muss die Willenserklärung in einem förmlichen Verfahren aus dem staatlichen Bereich an die Allgemeinheit entlassen werden. Der Staat hat bereits keinen Zugriff mehr auf die Rechtsnorm, wenn sie einer ihm unbekannten Personenmehrheit oder auch nur einer Person gegenüber geäußert ist. Man kann sich aber fragen, welches Interesse der Staat überhaupt daran haben kann, einen Normtext später abzuändern. Bei einer Diskrepanz zwischen verschiedenen verkündeten Normtexten kommt es im Zweifel auf den beschlossenen Normtext an. Für die Wiedergabe des authentischen Wortlauts besteht 37 Pieroth, in: Erbgut / Oebbecke / Rengeling, Planung, 2000, S. 195; Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2006, Art. 20 Rdnr. 11. 38 Liebenow, Promulgation, 1901, S. 63; Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 2. 39 Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 1; W. Weber, Verkündung, 1942, S. 7.

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nur eine widerlegbare Vermutung. Entspricht der entäußerte Text nicht dem im Parlament beschlossenen, und wird dieses gerichtlich oder von staatlicher Seite festgestellt, hat die Norm von Anfang an keine Geltung erlangt. Die Entäußerung muss noch einmal erfolgen. 40 Die Möglichkeit ist auszuschließen, ohne rechtsstaatliches Verfahren Einfluss auf die Rechtsordnung zu nehmen, auch wenn die Gefahr einer vorsätzlichen Änderung bereits verkündeter Rechtsnormen gering ist. Ein Interesse an einer Berichtigung kann allerdings bei Verkündungsfehlern auftreten, die, soweit sie über „offenbare Unrichtigkeiten“ hinausgehen, ein neues Gesetzgebungsverfahren erfordern, sonst jedenfalls eine öffentliche, nicht stillschweigende Berichtigung. 41 b) Die Gewährleistung allgemeiner Normgeltung Das Verfahren muss zudem geeignet sein, die rechtliche Wirksamkeit der Rechtsnorm vorzubereiten. Durch die Äußerung des gesetzgeberischen Willens wird die geäußerte Norm einer bestimmten Normordnung zugehörig; sie erlangt Geltung. 42 Allein die rechtliche Existenz der Norm gestaltet das rechtliche Zusammenleben noch nicht. Erst das In-Kraft-Treten der Norm bestimmt ihren zeitlichen Geltungsbereich und verhilft somit der Geltungsanordnung der geäußerten Rechtsnorm zur rechtlichen Wirksamkeit. 43 Damit ist der Abschluss des Normsetzungsverfahrens, mit dem die Geltungsanordnung in die Welt kommt, eine formelle Voraussetzung ihrer materiellen Wirksamkeit. 44 Gesetze, Rechtsverordnungen und Satzungen gelten in einem festgelegten Territorium für alle Staatsbürger. Sonst gäbe es keine Rechtsordnung. 45 In diesem Sinne ist das Gesetz, wie Ernst Forsthoff 46 formuliert, „Ausdruck des Rechts als etwas Unbedingtes, es existiert aus sich und für sich und nicht in Relation zu einem Adressaten.“ Die Geltung der Rechtsnorm bestimmt sich nicht nach dem 40 BVerfGE 42, 263 (283); 45, 297 (326); 87, 48 (60); Severin, Bundesgesetzblatt, 1962, S. 11 f.; Otte, in: Buschmann, FS Gmür, 1983, S. 359; Lippold, in: Rechtstheorie 1988, S. 464; s. dazu D. II. 1. b)(S. 153 f.). 41 BVerfGE 48, 1 (18 f.); dazu etwa Hallier, in: AöR 1960, S. 413 –415; Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 648; Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 115 f. 42 Zum juristischen Begriff der Normgeltung ausführlich Otte, in: Buschmann, FS Gmür, 1983, S. 359; Lippold, in: Rechtstheorie 1988, S. 464. 43 BVerfGE 42, 263 (283); 45, 297 (326); 87, 48 (60); Severin, Bundesgesetzblatt, 1962, S. 11 f.; Otte, in: Buschmann, FS Gmür, 1983, S. 359; Lippold, in: Rechtstheorie 1988, S. 464. 44 Stadler, in: UPR 1997, S. 449. 45 Laband, in: AöR 1903, S. 310; H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 64; Martens, Öffentlich, 1969, S. 76. 46 Recht und Sprache, 1940, S. 8.

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D. Verfassungsprinzipien der Normenöffentlichkeit

Adressaten. Deshalb ist für die Äußerung des Gesetzeswillens irrelevant, für wen eine Rechtsnorm Rechte und Pflichten begründet. Der Äußerungsakt muss so beschaffen sein, dass er allgemeine Geltung erlangen kann. Dabei kommt es zuerst auf die Richtung der Entäußerung an. Die gesetzgeberische Willenserklärung muss an die Allgemeinheit gerichtet sein und durch ein Verfahren erfolgen, welches geeignet ist, das Erreichen eines nicht nur begrenzten Personenkreises sicherzustellen. Eine allgemeine Geltung ist nur zu erlangen, wenn die erlassenen Rechtsnormen ohne zwischengeschaltete Vermittler entäußert sind, denn die Normgeltung muss unmittelbar sein. Um eine allgemeine Geltung der Rechtsnorm zu bewirken, ist auf keinen Fall ein Äußerungsakt erforderlich, der die Kenntnis jedes Einzelnen von ihr Betroffenen sicherstellt. Wäre das der Fall, würde die Wirksamkeit der Norm vom Nachweis der Kenntnis des Bürgers von der Norm abhängig gemacht. Der Einzelne könnte sich durch Ignoranz der Geltung der Norm entziehen. Käme es auf die Kenntnis des Einzelnen an, so müsste auf eine generelle Geltung der Rechtsnormen für alle Staatsbürger verzichtet werden. Die Geltung einer Norm muss auch unabhängig von der Möglichkeit der Kenntnisnahme der Norm durch den einzelnen Adressaten gewährleistet sein. 47 Verlangt man eine Äußerungshandlung, die die Möglichkeit voraussetzt, von der Rechtsnorm Kenntnis zu erlangen, 48 wäre die Wirksamkeit der Norm nicht formal bestimmbar, sondern vom Nachweis der Möglichkeit der Kenntnis abhängig. War aus tatsächlichen Gründen Einzelnen keine Kenntnis möglich, so wäre die Norm erst dann für alle in Geltung, wenn diese Möglichkeit hergestellt wäre. Der Gesetzgeber wäre in der Lage, eine Norm ohne förmliches Verfahren zurückzunehmen, solange diese keine allgemeine Geltung erlangt hat. Damit würde es an einem eindeutigen Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens fehlen. 49 47

Hallier, in: AöR 1960, S. 407; Severin, Bundesgesetzblatt, 1962, S. 11 f.; Langner, in: DÖV 1967, S. 413; U. Krüger, Adressat, 1969, S. 100; Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 198; Stern, Staatsrecht, Bd. 2, 1980, S. 633; Hill, Gesetzgebungslehre, 1982, S. 131; Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 86 –92; Ramsauer, in: Azzola / Birk / Bothe, GG, 2001, Art. 82 Rdnr. 25; v. Arnauld, Rechtssicherheit, 2006, S. 173; G. Müller, Rechtssetzungslehre, 2006, S. 161; Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2006, Art. 82, Rdnr. 5. 48 BVerfGE 16, 6 (16 f.); BVerfGE 65, 283 (291); 90, 60 (85); Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Karpen, Verweisung, 1970, S. 142; Nadler, in: JZ 1970, S. 607; Wittling, Publikation, 1991, S. 164; Heckmann, Geltungskraft, 1997, S. 133 f; Sobota, Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 142; Schneider, Gesetzgebung, 2002, Rdnr. 488; Brenner, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 82 Rdnr. 29; Kissel, in: Söllner / Gitter / Waltermann, GS Heinze, 2005, S. 461 f.; Walker, in: JurPC 2005, Web-Dok. 155, Abs. 5; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 17 f.; Guckelberger, in: DVBl 2007, S. 986; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 1, 20. 49 Ausdrücklich auch Groschupf, in: DVBl 1970, S. 404; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 111; Badura, Staatsrecht, 2003, S. 569; Achterberg / Schulte, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 42 Rdnr. 379.

II. Rechtsstaatsprinzip

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Die Geltung einer Rechtsnorm kann nur von überprüfbaren, formalen Kriterien abhängig gemacht werden. Eine Norm ist wirksam, wenn diese eingehalten sind, und ist nichtig, wenn das nicht der Fall ist. So stellt auch die Rechtssprechung für die Festlegung des Zeitpunktes einer Verkündung nur auf den formal bestimmbaren Akt der erstmaligen Entäußerung ab, der durch den Verfassungsgeber für Rechtsverordnungen und Satzungen der Normgeber bestimmt wird, nicht auf die Kenntnisnahmemöglichkeit. 50 Stellt man dagegen auf die Möglichkeit ab, eine Rechtsnorm zur Kenntnis zu nehmen, und damit auf einen Zugang der Rechtsnormen, wie er für Verwaltungsakte und Willenserklärungen gemäß § 130 Abs. 1 BGB und §§ 43 Abs. 1 S. 1 i.V. m. 41 VwVfG vorausgesetzt wird, lässt sich der Zeitpunkt, indem eine Norm Teil der Rechtsordnung wird, nicht eindeutig bestimmen. Da eine Rechtsnorm ohne Verfahrensabschluss nicht in Kraft treten kann, betrifft die Unsicherheit einen Teil der normativen Regelung. 51 Die Möglichkeit der Kenntnisnahme für die Allgemeinheit ist erforderlich, um eine rechtsstaatliche Kontrolle des Normerlasses zu gewährleisten. Doch ist rechtsstaatliche Kontrolle ein nachgelagertes Instrument. Sie muss nicht zum Zeitpunkt des Normerlasses möglich sein. Deshalb ist zwar eine Äußerungshandlung gegenüber der Allgemeinheit erforderlich, aber die Möglichkeit, die Rechtsnorm zur Kenntnis zu nehmen, wird nicht Geltungsvoraussetzung. Im Gegensatz zu Willenserklärungen und Verwaltungsakten, die mit Zugang beim Adressaten wirksam werden, bestimmt die Entäußerung nicht den Zeitpunkt der Wirksamkeit, so dass eine Anleihe an dieses Verfahren mangels Interessengleichheit ausscheidet. 52 Dieser Äußerungsakt muss also gewährleisten, dass die erlassene Norm dem Einfluss des Normgebers endgültig entzogen ist. Dazu muss der Äußerungsakt gegenüber der Allgemeinheit, also einem unbeschränkten Personenkreis erfolgen. Um die formale Geltung einer Norm zu begründen, ist es ausreichend, wenn die Norm eine Person als Teil der Allgemeinheit erreicht hat. Da nicht allein der territoriale, sondern auch der zeitliche Geltungsbereich durch das In-Kraft-Treten einer Norm festgelegt werden muss, um deren Wirksamkeit zu begründen, kann die Härte der formalen Geltung einer Norm im Interesse der Rechtssicherheit durch die Einhaltung einer Präsumtivfrist für das In-Kraft-Treten der Norm oder durch flankierende Öffentlichkeitsgebote kompensiert werden.

50 RStG 57, 404 (409); BVerfGE 16, 6 (17); 87, 48 (60); BFH, NVwZ 2002, 1278 (1279). 51 BFH, NVwZ 2002 1278, 1279. 52 So auch Gröpl, in: Jura 1995, S. 643.

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D. Verfassungsprinzipien der Normenöffentlichkeit

c) Die Gewährleistung des authentischen Normtextes Die Normgeltung kann nur gewährleistet werden, wenn sie authentisch ist. Authentizität ist gegeben, wenn der Verantwortliche den Akt vorgenommen hat, an den die Rechtsordnung die Normgeltung knüpft. 53 Die Authentizität bewirkt die unwiderlegliche Rechtsvermutung der Echtheit des Textes, die nur durch eine gesetzliche Berichtigung zu beseitigen ist. 54 Der authentische Text muss erkennen lassen, dass der Normgeber eine Rechtsnorm erlassen hat und mit welchem Regelungsgehalt diese Teil der Rechtsordnung geworden ist. 55 Daher muss die Norm vollständig veröffentlicht werden, damit sie in ihrem gesamten Umfang Teil der Rechtsordnung werden kann. 56 Ob Ausnahmen von der Vollständigkeit der Verkündung zulässig sind, muss im Einzelfall ermittelt werden. Das kann der Fall sein, wenn unterschiedliche Ausprägungen eines Verfassungsprinzips miteinander in Ausgleich gebracht werden müssen. 57 Wichtigstes Erfordernis an die äußere Form der Rechtsnorm ist die Schriftlichkeit. Die Schriftform sichert die unmittelbare Wahrnehmbarkeit des Normtextes. Sie gewährleistet eine exakte Überlieferung der Norm und damit ihre Authentizität und ihre Dokumentenbeständigkeit. 58 In dieser Funktion ist der entäußerte Text eine Urkunde. Sie dient der Perpetuierung des Textes, dem Beweis, der Kontrolle und der Verbriefung des Normgehalts. 59 Wirken an der Normentstehung mehrere Organe mit, ist die beschlossene Textform auch die Form, in der die Norm zu entäußern ist. Die Urfassung des Normtextes ist außerdem zu unterschreiben, um den Abschluss des Normsetzungsverfahrens, die Echtheit und die Übereinstimmung des Normtextes mit dem Gesetzesbeschluss zu beurkunden. 53 Laband, Staatsrecht, Bd. 2, 1911, S. 57; Ziegler, in: DVBl 2006, S. 1358; authentisch und amtlich sind somit keine sich deckenden Begriffe im hier verstandenen Sinn; zur Amtlichkeit siehe C. I. 3. (S. 107). 54 Anschütz, in: Meyer, Staatsrecht, 1919, S. 666. 55 RGSt. 57, 404 (409); BVerwG, NJW 1964, 1433 (1434); H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 288, Groschupf, in: DVBl 1970, S. 404; Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 198, Ziegler, Verkündung, 1976, S. 111. 56 H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 289; Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 101; Fischer, in: Lang, Steuerrechtsordnung, 1995, S. 209; Ramsauer, in: Azzola / Birk / Bothe, GG, 2001, Art. 82 Rdnr. 27; Schneider, Gesetzgebung, 2002, Rdnr. 491; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 19. 57 BVerfGE 84, 90 (120); 94, 49 (102); 109, 279 (319); Reimer, Verfassungsprinzipien, 2001, S. 242 – 247; Schnapp, in: Münch / Kunig, GG, Bd. 2, 2001, Art. 20 Rdnr. 28; Schulze-Filitz, Rdnr. 229. 58 Laband, Staatsrecht, Bd. 2, 1911, S. 13; H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 289; Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 198; Ziegler, in: NVwZ 2007, S. 1271. 59 Zur Funktion der Schriftform und der Unterschrift ausführlich Skrobotz, Das elektronische Verwaltungsverfahren, 2005, S. 181 – 187; zur Urkundenfunktion von Gesetzen beispielsweise: Laband, Staatsrecht, Bd. 2, 1911, S. 13.

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Nur ein solchermaßen authentischer Normtext schützt vor einem Missbrauch der Staatsgewalt und ermöglicht eine rechtsstaatliche Kontrolle. Der Normtext muss außerdem verbindlich sein. Er darf nicht mehr verändert werden. Solange noch weitere Verfahrensschritte erforderlich sind, um dass Gesetz entstehen zu lassen, liegt noch kein verbindlicher Normtext vor. 60 Ein verbindlicher Normtext entsteht nur, wenn er der staatlichen Gewalt sicher zugeordnet werden kann. Die Gesetzesbindung setzt voraus, dass das Gesetz, auf staatlichem Handeln beruht und als solches eindeutig identifizierbar ist. 61 Der Normtext muss sich als Rechtsnorm zu erkennen geben, indem er einen eindeutigen, nur ihm vorbehaltenen Namen und seine Normkategorie bezeichnet.

2. Willkürverbot Eine weitere staatliche Pflicht zur Normenpublizität wird außerdem aus dem Willkürverbot als Element des objektiven Gerechtigkeitsprinzips des Rechtsstaatsgebotes hergeleitet. 62 Neben der Bindung der staatlichen Gewalt an Gesetze aus Art. 20 Abs. 3 GG, die wie gezeigt dem Schutz vor staatlicher Willkür dient, wird es als staatliche Willkür verstanden, wenn der Staat von seinen Staatsbürgern Unmögliches fordert. Es wird argumentiert, dass der Staat seinen Bürgern – jedenfalls in Bezug auf Eingriffsgesetze – die Möglichkeit geben muss, das Recht zu kennen. 63 Allerdings sind der Forderung des Staates an seine Bürger, die geltenden Rechtsnormen zu kennen, Grenzen gesetzt. In der Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland fehlen Regelungen, wie sie beispielsweise im Preußischen Allgemeinen Landrecht verankert waren, nach denen dem Bürger die Pflicht auferlegt wurde, sich über das geltende Recht zu informieren. 64 Im Strafrecht besteht die Möglichkeit, sich unter Berufung auf einen Verbotsirrtum zu ex60 Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 116; Hill, Gesetzgebungslehre, 1982, S 131. 61 BVerwG NJW 1964, 1433 (1434); H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 288; Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 198; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 116. 62 BVerfGE 23, 253 (372 f.); 55, 72 (89); Kautzor-Schröder, Verkündung, 1955, S. 1; Dürig, in: Pflimlin / Preetorius / Heß, Führung und Bildung, 1964, S. 300; Martens, Öffentlich, 1969, S. 76; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 105; Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Bd. 3, 1980, Art. 20, VII Rdnr. 9, 58, 61, 26; Stern, Staatsrecht, Bd. 1, 1984, S. 790; Wittling, Publikation, 1991, S. 122; Schachtschneider, Prinzipien, 2006, S. 17; Kritik an der Herleitung aus dem Rechtsstaatsprinzip als „weitere Leerformel“ übt Kunig, Rechtsstaatsprinzip, 1986, S. 305. 63 Kautzor-Schröder, Verkündung, 1955, S. 1; Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 88; Wittling, Publikation, 1991, S. 122 f.; Berkemann, in: Jur-PC 1996, S. 213; M. Herberger, in: JurPC 1998, Web-Dok. 84, Abs. 26 – 30.

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kulpieren. Ebenso werden Ordnungsverfügungen zwar auch erlassen, wenn der Ordnungsverstoß durch Unkenntnis der Regelung erfolgt ist, die Unkenntnis kann jedoch im Rahmen des Ermessens berücksichtigt werden. Dabei ist ein Irrtum dann strafausschließend bzw. die Unkenntnis im Ermessen zu berücksichtigen, wenn der Irrtum nicht vermeidbar war. An die Vermeidbarkeit wird ein hoher Maßstab angelegt. So wird gefordert, dass sich der Bürger bei Zweifeln über das Bestehen eines Verbotes erkundigen muss. Wann der Bürger zweifeln muss, wird von der sozialen Herkunft, der Zugehörigkeit zu einer Profession und der Herrschaft über Gefahren abhängig gemacht. So sind an Bauherren, Gewerbetreibende und an Betreiber von Kernkraftwerken strenge Anforderungen zu stellen. Im Zweifel fordert der Staat von seinen Bürgern nicht die Kenntnis der Rechtsnormen, sondern die Inanspruchnahme fachkundiger Hilfe. 65 Trotzdem gilt auch in unserer Rechtsordnung der Grundsatz „ignoratia iuris nocet“. Könnte sich der Bürger den normierten Folgen entziehen, indem er sich auf seine Unkenntnis beruft, würde das allen Rechtsnormen ihre unbedingte Geltung absprechen. 66 Der Bundesbürger muss also die Folgen seiner Unkenntnis tragen. Das Willkürverbot kann keine Kenntnisnahmemöglichkeit von Rechtsnormen vorschreiben, die über die Entäußerung aus dem staatlichen Bereich zur Sicherung der Gesetzesbindung des Staates, die in Art. 20 Abs. 3 GG geregelt ist, hinausgeht. Die Kenntnisnahmemöglichkeit der Rechtsnormen ist nicht unerlässlich, um willkürliche Gesetzesanwendung zu verhindern. Andere Mittel, die Kenntnis sicherzustellen, sind ebenfalls vorstellbar und werden auch angewandt. Wo Normkenntnis von besonderer Bedeutung ist, kann der Staat die Tätigkeit unter Erlaubnisvorbehalt stellen und die Erlaubnis vom Nachweis besonderer Kenntnisse abhängig machen, die er wie bei der Erteilung der Fahrerlaubnis von verpflichtenden Schulungen abhängig machen kann. Andere Maßnahmen, die eine willkürliche Rechtsanwendung verhindern, indem sie die Kenntnis des Rechts vermitteln, sind beispielsweise rechtliche Belehrungen oder richterliche Hinweise. 67 Ein Staat handelt außerdem nicht willkürlich, wenn er die Einhaltung von Verbotsgesetzen fordert und dem Bürger die Rechtspflicht auferlegt, sich im Zweifel Rat zu holen. Damit der Bürger zweifeln kann, muss ihm weit weniger bekannt sein als der Gesetzestext. In der Regel sind die im gesellschaftlichen 64 ALR, Einleitung § 12: „Es ist aber auch ein jeder Einwohner des Staats, sich um die Gesetze, welche ihn oder sein Gewerbe und seine Handlungen betreffen, genau zu erkundigen gehalten; und es kann sich niemand mit der Unwissenheit eines gehörig publizirten Gesetzes entschuldigen.“ 65 BGH 4, 242; 5, 289; 21, 18; BayNStZ 2003, 270. 66 Liebenow, Promulgation, 1901, S. 38; Merten, in: Rüthers / Stern, Freiheit, 1984, S. 303 f. 67 Ausführlich U. Krüger, Adressat, 1969, S. 112; Berkemann, in: Standort juris, 1996, S. 100.

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Kontext zur Verfügung stehenden und durch Bildungsinstitutionen und Medien vermittelten Informationen ausreichend. Zwar ist durch staatliche und gesellschaftliche Informationen nur eine selektive und mittelbare Wahrnehmung des Rechts möglich, die eine Distanz zum Staat und eine eigene Einschätzung erschweren. Auch ist nicht jeder Bürger in der Lage, rechtlichen Rat zu bezahlen, so dass es zu sozialer Ungleichheit kommen kann. Dennoch wäre auch ohne allgemeine Kenntnis der Norm die Willkürgrenze nicht erreicht, solange die Gesetzesbindung der hoheitlichen Gewalt bestehen bleibt. Das Willkürverbot ist jedenfalls grundsätzlich keine abstrakte Grenze, die eine bestimmte Art der Normenpublizität erfordert.

3. Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns In Art. 20 Abs. 3 GG ist die Bindung aller Staatsgewalt an die verfassungsmäßige Ordnung, das Recht und das Gesetz normiert. Der rechtsstaatliche Zweck dieser Bindung ist es, die individuelle Freiheit des Einzelnen zu gewährleisten. 68 Der Vorbehalt des Gesetzes bindet den Gesetzgeber, wenn er in Rechtsgüter der Bürger eingreift und wenn er Leistungen vergibt. Unabhängig von der Frage, ob ein Totalvorbehalt des Gesetzes aus der Verfassung abzuleiten ist, ergibt sich faktisch eine fast vollständige Bindung an die Gesetze. 69 Indem der Gesetzgeber Rechtsnormen erlässt, steuert er die vollziehende und die judikative Gewalt. 70 Diese Steuerungsfunktion von Rechtsnormen wirkt sich auf das Verhalten der Bürger aus. So werden die Bürger sich in eigenem Interesse normgemäß verhalten, um beispielsweise staatlichen Vollstreckungshandlungen zu entgehen. Außerdem ermöglicht die Kenntnis der Gesetze dem Bürger die Wahrnehmung der eigenen Rechte und Pflichten. Ohne eine solche Kenntnis ist individuelle Freiheit nicht denkbar. Die Sicherheit, sich über das Vorhandensein und die Möglichkeiten der Inanspruchnahme von Leistungen oder Teilhaberechte genauso wie über gesetzliche Ge- und Verbote informieren zu können, ist deshalb ein rechtsstaatlicher, Rechtssicherheit schaffender Wert. 71 Die Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns 72 ist damit die abwehrrechtliche Seite der Rechts- und Ver68 BVerfGE 60, 253 (268); Schmidt-Aßmann, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 1, 1987, § 24 Rdnr. 81; Böckenförde, Rechtsstaatsbegriff 1991, S. 143. 69 Ausführlich zur Reichweite des Gesetzesvorbehalts Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Bd. 3, 1980, Art. 20, VI Rdnr. 66 – 85; Wittling, Publikation, 1991, S. 145 –149. 70 Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Bd. 3, 1980, Art. 20, VI Rdnr. 45. 71 BVerfGE 7, 89 (92); 45, 142 (167); 49, 148 (164); 63, 215 (223); 65, 196 (215); 74, 129 (152); 111, 54 (82); H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 288; Simitis, Informationskrise, 1970, S. 48 f.; Merten, Rechtsstaat, 1975, S. 25; Kramer, in: Rödig, Theorie der Gesetzgebung, 1976, S. 725; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 105; Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Bd. 3, 1980, Art. 20, VII Rdnr. 70; Schmidt-Aßmann, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 1, 1987, § 24 Rdnr. 80, 69; Wittling, Publikation, 1991, S. 123 –125; Sobo-

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fassungsbindung, die eine Möglichkeit der Kenntnisnahme von Rechtsnormen voraussetzt. Zur Umschreibung der Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns werden ebenso die Begriffe „Messbarkeit und Berechenbarkeit“ 73 oder „Erkennbarkeit und Verlässlichkeit“ 74 benutzt. Die Bezeichnung Vorhersehbarkeit umfasst beide umschriebenen Aspekte: sowohl die sinnliche Wahrnehmung, die mit der Messbarkeit und Erkennbarkeit zum Ausdruck gebracht wird, als auch die Möglichkeit, sein Handeln nach den Rechtsnormen zu richten, die mit der Berechenbarkeit und Verlässlichkeit des Rechts gemeint ist. Die Begriffe „Klarheit“ 75 und „Bestimmtheit“ 76 werden in der folgenden Untersuchung nicht gebraucht, weil diese Begriffe neben der formellen Klarheit oder Bestimmtheit von Rechtsnormen auch materielle Anforderungen der Rechtsnormen umfassen, wie die der Verständlichkeit der Norm oder der Regelungsintensität. Auch die inhaltliche Klarheit, also Widerspruchsfreiheit, und die Verständlichkeit des Normgehalts sind Aspekte des Rechtsstaatsprinzips. Diese lösen jedoch nicht die hier zu untersuchende Rechtsfolge der Publizität aus. a) Veröffentlichung des authentischen Wortlauts Rechtssicherheit durch die Publikation von Rechtsnormen kann nur erlangt werden, wenn die Information über das geltende Recht zuverlässig ist. 77 Dazu ist ta, Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 154 – 188; Jarass, in: Jarass / Pieroth, GG, 2006, Art. 20 Rdnr. 38; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 20 (Rechtsstaat) Rdnr. 146 f.; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 1; kritisch: Kunig, Rechtsstaatsprinzip, 1986, S. 193. 72 BVerfGE 7, 89 (92); 49, 148 (164); 63, 215 (223); 65, 196 (215); 74, 129 (152). 73 BVerfGE 7, 89 (92); 49, 148 (164 f.); Martens, Öffentlich, 1969, S. 67 f.; Merten, Rechtsstaat, 1975, S. 25; Hill, Gesetzgebungslehre, 1982, S. 669; Novak, in: VVDStRL 1982, S. 54; Heintschel v. Heinegg, in: Hofmann / Marko / Merli, Rechtsstaatlichkeit, 1996, S. 125. 74 Jerschke, Öffentlichkeitspflicht, 1971, S. 82; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 114; Merten, in: Rüthers / Stern, Freiheit, 1984, S. 303; Schmidt-Aßmann, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 1, 1987, § 24 Rdnr. 78; Wittling, Publikation, 1991, S. 125; Heckmann, Geltungskraft, 1997, S. 135; Sobota, Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 154; Kischel, Begründung, 2003, S. 74 f.; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 20 (Rechtsstaat) Rdnr. 117. 75 BVerfGE 108, 52 (75); Tomuschat, in: Grewe / Rupp / Schneider, Europäische Gerichtbarkeit, 1981, S. 466, 468; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 20 (Rechtsstaat) Rdnr. 129; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 1; Sachs, in: Sachs, GG, 2007, Art. 20 Rdnr. 123. 76 BVerfGE 21, 245 (260 f.); 84, 133 (149); 87, 234 (363); Sachs, in: Sachs, GG, 2007, Art. 20 Rdnr. 20, Rdnr. 129. 77 H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 289; Wittling, Publikation, 1991, S. 124.

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ein in staatlicher Verantwortung eröffneter Zugang zum authentischen Wortlaut der Rechtsnormen notwendig. 78 Auch die Kenntnisnahme ist – wie die Normgeltung – nur durch Schriftlichkeit zu erreichen. Nur diese sichert die unmittelbare, wiederholte Wahrnehmbarkeit und die exakte Überlieferung des Normtextes. 79 Dass die Publizierung der Rechtsnormen in ihrem Wortlaut die Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns fördern kann, wird vereinzelt angezweifelt. 80 Ein Einwand lautet, es bestehe ausschließlich die staatliche Pflicht, ein formelles Verfahren der Normentstehung durchzuführen. Jede Publikation darüber hinaus sei rechtlich irrelevant, da sie keine Auswirkung auf die Wirksamkeit der Rechtsnorm habe. 81 Das Erfordernis einer über die formelle Publikation hinausgehenden Normveröffentlichung ergibt sich jedoch gerade aus der formellen Publikation, da mit dieser die Verbindlichkeit von Rechtsnormen bewirkt wird, ohne dass es darauf ankommt, ob durch sie auch die Kenntnisnahme ermöglicht wird. 82 Mit der Verkündung und dem darauf folgenden In-Kraft-Treten einer Rechtsnorm wird davon ausgegangen, dass die Normunterworfenen Kenntnis von der Norm erlangt haben. Die Härte dieser gesetzlichen Fiktion zu mildern, die aus Gründen der Rechtssicherheit besteht, ist staatliche Pflicht. 83 Des Weiteren wird die Zugänglichkeit der Rechtsnormen in ihrem Wortlaut nicht als verfassungsrechtliche Pflicht angesehen, da dieses Mittel ungeeignet sei, die Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns zu ermöglichen. Der Anspruch, dass jeder Bürger die Rechtsnormen kennen muss, sei ein theoretischer Anspruch, der sich im praktischen Rechtsleben nicht durchsetzen ließe, da schon das Auffinden der richtigen Gesetze und Rechtsnormen die Fähigkeit zur juristischen Subsumtion voraussetze. 84 Die Sprache der Rechtsnormen ist unbestreitbar eine Fachsprache. 85 Sie ist standardisiert und gewährleistet so die Einheitlichkeit für alle Rechtsgebiete. Auf78 Laband, in: AöR 1903, S. 311; H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 288 f.; Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 198; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 116; Wittling, Publikation, 1991, S. 125. 79 Laband, Staatsrecht, Bd. 2, 1911, S. 13; H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 289; Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 198. 80 G. Müller, Rechtssetzungslehre, 2006, S. 161. 81 Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 1; Hubrich, Gesetzespublikation, 1918, S. 6. 82 Hill, Gesetzgebungslehre, 1982, S. 131. 83 Liebenow, Promulgation, 1901, S. 57; U. Krüger, Adressat, 1969, S. 70; M. Herberger, in: JurPC 1998, Web-Dok. 84, Abs. 15; Berkemann, in: JurPC 1999, Web-Dok. 188, Abs. 67 f.; Berkemann, in: JurPC 2002, Web-Dok. 354, Abs. 78; anders Laband, in: AöR 1903, S. 310; Hill, Gesetzgebungslehre, 1982, S. 131. 84 Stöhr, in: NJW 1999, S. 1441; Kischel, Begründung, 2003, S. 341; G. Müller, Rechtssetzungslehre, 2006, S. 161, 185. 85 Kischel, Begründung, 2003, S. 342 f.

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gabe der Juristen ist es, dem Bürger die Fachsprache zu übersetzen, nicht ihm die Kenntnisnahme der Rechtsnormen zu ermöglichen. 86 Ein fehlendes Verständnis des Normtextes ist jedoch kein Hindernis für einen Gewinn an Rechtskenntnis, da allein das Vorhandensein einer Rechtsnorm für den Bürger von Bedeutung ist. Der Rechtsstaat schützt das Vertrauen der Rechtsunterworfenen in Verfahren und Ergebnis der Gesetzgebung. Wenn der Normunterworfene Rechtsnormen nicht zur Kenntnis nehmen kann, muss er blind in die Rechtsstaatlichkeit der Normsetzung vertrauen. Die Möglichkeit der Einsichtnahme in den Wortlaut der Normen macht den Bürger mündig, denn es versetzt ihn in die Lage, sein Vertrauen zu überprüfen. Ob er davon Gebrauch macht oder nicht, ist für das Vertrauen irrelevant. 87 Ein weiterer Einwand lautet, andere Mittel seien besser geeignet, das Recht vorhersehbar zu machen. Einige Stimmen in der Literatur halten die Information der Bürger über wichtige Regelungen durch die Massenmedien für ausreichend. 88 Andere halten zwar eine staatliche Information über Rechtsnormen für geboten, eine Information über das vollständige Recht sei dabei jedoch nicht erforderlich. Vielmehr sei eine staatliche Information über grundlegende, dem Bürger wichtige Gesetze geeigneter, den juristischen Laien über das Recht zu informieren. 89 Andere verweisen auf die staatlichen Unterrichtungs- und Belehrungspflichten. 90 Hermann Hill plädiert in diesem Zusammenhang für die Ausweiterung der staatlichen Informationstätigkeit, indem er verständliche Volksgesetzbücher und halboffizielle Kurzinformationen fordert. 91 Richtig ist, dass die Medienberichterstattung zu Gesetzesvorhaben und die Informationen durch Interessenverbände und Berater für den Bürger regelmäßig den ersten Kontakt mit dem Recht herstellen und ihm die Auswirkungen von Rechtsnormen auf konkrete Lebenssachverhalte nahe bringen. 92 Der Nach86 Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Pestalozza, in: NJW 1981, S. 2086; so im Ergebnis auch: Sobota, Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 142; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 20 (Rechtsstaat) Rdnr. 203; Sachs, in: Sachs, GG, 2007, Art. 20 Rdnr. 123. 87 Pestalozza, in: NJW 1981, S. 2086. 88 Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 201; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 110; Hill, Gesetzgebungslehre, 1982, S. 131; Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 93; Stöhr, in: NJW 1999, S. 1441; Kischel, Begründung, 2003, S. 341. 89 Stöhr, in: NJW 1999, S. 1441. 90 U. Krüger, Adressat, 1969, S. 70,113; Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 201. 91 Hill, in: JZ 1988, S. 380 unter Berufung auf Christian Wolff und Svarez; für einen Gesetzesvorspruch sprechen sich aus Fliedner, in: Hill, Gesetzesvorspruch, 1988, S. 16 – 19; Hammerstein, in: Hill, Gesetzesvorspruch, 1988, S. 13 –15; Hill, in: DÖV 1988, S. 669. Für Gesetzesbegründungen plädieren Hill, Gesetzgebungslehre, 1982, S. 79; Ossenbühl, in: NJW 1986, S. 2809; Lücke, Begründungszwang, 1987, S. 100. Gegen ein Begründungserfordernis wendt sich Kischel, Begründung, 2003, S. 334, Darstellung des Streitstandes S. 260. 92 Kischel, Begründung, 2003, S. 341.

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teil einer vermittelten Auskunft über das Recht ist die fehlende Möglichkeit, die Richtigkeit der Angaben zu prüfen. Die Auskünfte gesellschaftlicher Institutionen sind regelmäßig interessengefärbt. Gerade bei Informationsvermittlung durch Medien sind die dahinter stehenden Interessen oft nicht auf den ersten Blick erkennbar. Private haben außerdem nur eine beschränkte Pflicht zur sorgfältigen und richtigen Auskunft. Außer dem Normgeber ist niemand in der Lage, authentische und vollständige Gesetzeskenntnis zu verschaffen. 93 Allein die bestehenden staatlichen Erörterungs-, Hinweis- und Belehrungspflichten lassen keinen umfassenden Rückschluss auf die gesetzlichen Bestimmungen zu. 94 Auch hier setzt das Vertrauen in die staatliche Information die Möglichkeit voraus, die gesetzlichen Grundlagen selbst verifizieren zu können. Ein umfassendes staatliches Fürsorgemodell, das statt der Normtexte im Wortlaut auf die staatliche, leicht verständliche Information baut, erschwert die Distanz zum Staat und die rechtsstaatliche Kontrolle. 95 Staatliches Handeln kann nur aus Primärquellen erschlossen werden, auch wenn dafür die Abstraktheit der Informationen in Kauf genommen werden muss. Diese Generalisierung macht es möglich, mit einem begrenzen Umfang von Normen zu einem Gebiet auszukommen. Kein anderes Instrument kann staatliches Handeln für den Einzelfall verlässlicher vorherbestimmen. Durch die Kenntnisnahme des Bestandes und des Regelungsgehalts der Rechtsnormen ist es dem Bürger möglich, sein Verhalten auf das Recht auszurichten, die Rechtmäßigkeit einer staatlichen Handlung selbstverantwortlich zu beurteilen und substantiiert in Frage zu stellen. b) Vollständigkeit Rechtssicherheit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns sind nur erreichbar, wenn Sicherheit darüber besteht, welche Rechtsnormen vorhanden sind. 96 Dazu genügt es nicht, wenn der Bürger Kenntnis aller Rechtsnormen hat, für die ein Rechtssatzvorbehalt besteht. Auch im Bereich der Leistungsverwaltung ist die Kenntnis des Rechts Voraussetzung für Wahrnehmung von Freiheiten. 97 93

Dabei bleibt unberücksichtigt, ob der Staat sich Privater bedienen kann. Ausführlicher zum System der Informationspflichten Berkemann, in: Standort juris, 1996, S. 100 – 105. 95 Mit ausführlicher Herleitung des Distanzgedankens aus der Verfassung Wittling, Publikation, 1991, S. 129 – 132; außerdem Pestalozza, in: NJW 1981, S. 2086; M. Herberger, in: Jur-PC 1993, S. 2256; Berkemann, in: Standort juris, 1996, S. 105. 96 H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 289; Simitis, Informationskrise, 1970, S. 66; Fischer, in: Lang, Steuerrechtsordnung, 1995, S. 208. 97 Böckenförde, in: Böckenförde, Staat, Gesellschaft, Freiheit, 1976, S. 203 f.; Wittling, Publikation, 1991, S. 126. 94

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Organisationsnormen dienen ebenfalls der Rechtssicherheit, wenn sie formale Voraussetzungen für die Wahrnehmung von Rechten regeln. 98 Der Bürger muss darüber hinaus die gesamte Rechtsordnung zur Kenntnis nehmen können. Dies folgt nicht allein aus demokratischen Erwägungen, sondern ergibt sich auch aus dem Rechtsstaatsprinzip. Die Vorhersehbarkeit und die Möglichkeit, eine freie, eigene Entscheidung über Handlungsalternativen zu treffen, verlangt mehr als die Kenntnis der eigenen Rechte und Pflichten. Jede Norm bildet einen Teil der Rechtsordnung ab. Die Rechtsordnung als rechtliche Ordnung des Zusammenlebens setzt voraus, dass jeder die das Zusammenleben definierenden, rechtlichen Regeln kennt. Dafür müssen sie den Einzelnen nicht selbst betreffen. 99 Da jede Norm gesellschaftliche Zustände und das gesellschaftliche Bewusstsein verändert oder konserviert, besteht eine soziale Interpendenz. Die Kenntnis dieser Zusammenhänge macht eine Entscheidung über Handlungsalternativen und zukünftige Entwicklung erst möglich. 100 Auf eine Betroffenheit von jeder einzelnen Norm kommt es nicht an. 101 So hat die Änderung der Steuergesetze oder eine Veranschlagung von Mitteln im Haushaltsplan Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft und auf das soziale Gefüge. Es ist ein Zugang zur Rechtsordnung insgesamt nötig. Eine weitere Anforderung für die Gewährleistung vollständiger Normenzugänglichkeit ist die Einsehbarkeit des gesamten Normenbestandes in systematischer Ordnung. Nur so kann ausgeschlossen werden, dass weitere Normen bestehen, die einen interessierenden Bereich regeln. 102 Plant beispielsweise ein Bürger die Begründung eines Zweitwohnsitzes, hat er erst Sicherheit über die Existenz einer Zweitwohnsitzsteuer, wenn er alle anwendbaren Steuergesetze aufgefunden hat und mit Sicherheit ausschließen kann, dass eine solche Steuer in seiner Gemeinde erhoben wird. Nur wenn der Bürger die Möglichkeit hat, alle Rechtsnormen der Gemeinde einzusehen, kann er aus der Nichtauffindbarkeit der entsprechenden Norm Schlüsse ziehen. 98

Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 180; Wittling, Publikation, 1991, S. 127 f. Laband, in: AöR 1903, S. 310; U. Krüger, Adressat, 1969, S. 64 f.; Martens, Öffentlich, 1969, S. 75 f.; Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 180. 100 Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 180, 196; Böckenförde, in: Böckenförde, Staat, Gesellschaft, Freiheit, 1976, S. 208 – mit Beispiel für die Auswirkung des Budgetrechts des Parlaments auf die Wirtschaft. 101 Laband, Staatsrecht, Bd. 2, 1911, S. 22; H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 93; U. Krüger, Adressat, 1969, S. 66; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 107; anders Wittling, Publikation, 1991, S. 128; das BVerfG verwendet keine einheitliche Bezeichnung, E 16, 6 (18) „Bürger als Adressat“, E 65, 283 (291) „Betroffenen“, verlangt aber im Ergebnis eine Veröffentlichung aller Außenrechtsnormen. 102 H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 289; Simitis, Informationskrise, 1970, S. 52; Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Bd. 3, 1980, Art. 20, VI Rdnr. 70; Hill, in: JZ 1988, S. 379. 99

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Wenn der Staat allein über grundlegende Rechtsnormen informiert, entscheidet er über die Kriterien der Selektion. 103 Der Bürger ist damit von der Wertung des Selektierenden abhängig. Eine Distanz vom Staat ist dem Bürger nur möglich, wenn dieser ohne Auswahl alle Rechtsnormen veröffentlichen muss. 104 Außerdem muss gewährleistet werden, dass das Recht ohne persönlichen Kontakt oder eine Erkundigung bei einer staatlichen Behörde zugänglich ist. 105 Das geltende Recht ist nur vollständig vorhersehbar, wenn der Zugang zum authentischen Normtext für die gesamte Dauer der Wirksamkeit einer Rechtsnorm gewährleistet ist. 106 Auch diese Dokumentenbeständigkeit ist nur durch schriftliche Normtexte zu erreichen. 107 Karlheinz Stöhr ist der Ansicht, dass der Bürger nur eine Erstinformation über grundlegende Gesetze benötige, da die Kenntnis des gesamten Rechts nur für Fachkreise sinnvoll zu nutzen sei. 108 Gewährleistet der Staat jedoch allein eine Erstinformation über Gesetze, verhindert er die Kenntnisnahme, wenn die Betroffenheit erst einige Zeit nach der Normveröffentlichung entsteht und die Bürger dies nicht voraussehen können. 109 Das ist beispielsweise der Fall, wenn ein Bürger durch Zuzug aus einer anderen Gemeinde oder einem anderen Bundesland von den Regelungen betroffen wird. Für die später Betroffenen bestünde eine Unsicherheit über das vollständige geltende Recht, da sie nicht nachvollziehen können, welche älteren Normen noch in Geltung sind. Das gleiche Problem ergibt sich, wenn ein Bürger erst später von einer Norm betroffen wird, die ihm bei der Erstinformation bedeutungslos erschien. Auch dieser Bürger kann das staatliche Handeln nur vorhersehen, wenn ihm eine Information auch noch zur Verfügung steht, wenn sie für ihn von Belang ist. Im Extremfall verhindert die Beschränkung auf eine Erstinformation, dass die Bürger authentische Kenntnis aller geltenden Regelungen erlangen, die vor ihrer Geburt verabschiedet wurden. Eine Norm ist dann dokumentiert, wenn das Verkündungsmittel auch später noch einsehbar ist und wenn die Dokumentation in geordneter Weise erfolgt. Eine rein chronologische Erschließung der Normtexte ist dazu ungeeignet. Der 103

So gefordert von Hill, in: JZ 1988, S. 380; Stöhr, in: NJW 1999, S. 1441. Wittling, Publikation, 1991, S. 131; Berkemann, in: JurPC 1999, Web-Dok. 188, Abs. 69. 105 Wittling, Publikation, 1991, S. 131. 106 Böckenförde / Grawert, in: AöR 1970, S. 36; Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 197 f.; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 116 f.; Wittling, Publikation, 1991, S. 163. 107 Laband, Staatsrecht, Bd. 2, 1911, S. 13; H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 289; Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 197 f.; Wittling, Publikation, 1991, S. 164; Ziegler, in: NVwZ 2007, S. 1271. 108 Stöhr, in: NJW 1999, S. 1441. 109 Böckenförde / Grawert, in: AöR 1970, S. 36; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 116 f.; Wittling, Publikation, 1991, S. 163. 104

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Bürger muss in der Lage sein, alle Normen nach thematischen Gesichtspunkten zu suchen und aufzufinden. 110 Der Zugang zum Recht kann sich nicht auf den Zugang zu aktuellem Recht beschränken. 111 Vielmehr muss gewährleistet werden, dass das Recht in der Fassung zugänglich ist, die für den jeweiligen Tatbestand anwendbar ist. Die Anwendung von Recht kann auch an Tatbestände der Vergangenheit anknüpfen. Das hat zur Folge, dass für verschiedene Bürger bzw. zeitlich unterschiedliche Tatbestände je nach tatbestandlichem Anknüpfungszeitpunkt verschiedene Fassungen einer Rechtsnormen Anwendung finden. 112 c) Kenntnis Es gibt kein Verfahren, das den Normeninhalt des gesamten geltenden Rechts tatsächlich bekannt macht. 113 Eine vollständige, tatsächliche Kenntnis des Rechts ist wegen der derzeit existierenden Zahl der Rechtsnormen, die gelegentlich wegen ihres stetigen Anwachsens als „Normenflut“ 114 bezeichnet werden, und des Erfordernisses der Kenntnisnahme von Recht auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene nicht zu erreichen. 115 Je nach Rechtsgebiet stehen für einen Anspruch oder eine Pflicht trotzdem nur eine überschaubare Menge von Anspruchsgrundlagen zur Verfügung, die sich systematisch erschließen lassen. 116 Selbst wenn man diese objektiven Kriterien außen vor lässt, bleibt die tatsächliche Rechtskenntnis des Bürgers abhängig von seiner Aufnahmebereitschaft. 117 Diese wird auch durch die Wahl der Publikationsmittel nicht beeinflusst, verschiedene Publikationsmittel können nur die Aufnahmefähigkeit unterschiedlich beeinflussen. 118 110

U. Krüger, Adressat, 1969, S. 97; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 113. Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 267. 112 Beispielsweise ändert sich das Einkommenssteuerrecht fast jährlich, für den Einzelnen, der seine Steuererklärung nach Abschluss eines Steuerjahres häufig auch später abgibt, gilt der Steuertatbestand, der zum Zeitpunkt der Steuerentstehung maßgeblich war. 113 BVerfGE 16, 6 (16); Laband, in: AöR 1903, S. 264; H. Krüger, in: NJW 1956, S. 1219; Jahrreiß, Mensch und Staat, 1957, S. 54 f.; Severin, Bundesgesetzblatt, 1962, S. 12; Martens, Öffentlich, 1969, S. 76 f.; Nadler, in: JZ 1970, S. 605, 607. 114 So Hill, Gesetzesvorspruch, 1988, S. 3; Kritik an der quantitativen Darstellung übt Novak, in: VVDStRL 1982, S. 42; Schulze-Fielitz, Theorie und Praxis, 1988, S. 132 –134; Fliedner, in: ZG 2006, S. 403. 115 Laband, in: AöR 1903, S. 264; H. Krüger, in: NJW 1956, S. 1219; Martens, Öffentlich, 1969, 76 f.; Severin, Bundesgesetzblatt, 1962, S. 12; Nadler, in: JZ 1970, S. 605, 607; Sobota, Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 142. 116 Tomuschat, in: Grewe / Rupp / Schneider, Europäische Gerichtbarkeit, 1981, S. 468 f.; Novak, in: VVDStRL 1982, S. 42; Fliedner, in: ZG 2006, S. 403. 117 Martens, Öffentlich, 1969, S. 76 f. 111

II. Rechtsstaatsprinzip

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Die Aufnahmebereitschaft wird sich nur einstellen, wenn und solange der Bürger ein Interesse an der Kenntnisnahme hat. Der Staat hat alle Lebensbereiche mit Regelungen durchzogen, von denen im Einzelfall nur wenige Rechtsnormen für den Einzelnen von Belang sind. 119 Die Rechtsordnung erwartet von den Normunterworfenen die Kenntnis seiner Pflichten. In diesem Umfang wird die Unkenntnis auch sanktioniert. Der Staat schafft ein Interesse bzw. Bedürfnis beim Bürger, sich über das Recht zu informieren, indem er die Unkenntnis sanktioniert. 120 Kenntnis ist deshalb nicht allein durch den Staat zu vermitteln, es braucht den Bürger, der aktiv auswählt, welche Normen für ihn von Bedeutung sind. Doch muss der Staat, wenn er den Bürger zur Kenntnis verpflichtet, auch dazu beitragen, dass der Bürger die Rechtsnormen zur Kenntnis nehmen kann. 121 Der Staat ist rechtsstaatlich nur verpflichtet, das Notwendige zu tun, um die Kenntnisnahme der Rechtsnormen zu ermöglichen. Dies ist der Fall, wenn das Gesetz „in einer Weise der Öffentlichkeit zugänglich ist, die es dem Bürger gestattet, sich Kenntnis vom Inhalt des Gesetzes zu verschaffen“. 122 Dabei darf die Möglichkeit, sich verlässlich Kenntnis vom Inhalt zu verschaffen, „nicht unzumutbar erschwert werden“. 123 Erforderlich ist also, dass jeder sich mit geringem Aufwand während der gesamten Geltungsdauer der Norm über dessen Wortlaut aus authentischer Quelle informieren kann. 124 Die Möglichkeit der Kenntnisnahme darf dabei nicht zur Fiktion werden. Hier ist die tatsächliche Praxis des Zugangs zu Rechtsnormen an der rechtsstaatlichen Funktion zu messen und nicht umgekehrt aus der gegenwärtigen Praxis der staatlichen Normveröffentlichung zu folgern, nach der es auf die Bekanntmachungsfunktion nicht ankommt. 125 Rechtsstaatlich zwingend muss der Staat den 118 So aber Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 7 f.; M. Herberger, in: JurPC 2003, Web-Dok. 340, Abs. 15 – 19. 119 Nadler, in: JZ 1970, S. 607. 120 Berkemann, in: JurPC 1999, Web-Dok. 188, Abs. 67. 121 BVerfGE 16, 6 (17); 65, 283 (291); BVerwGE 26, 129 (130); Liebenow, Promulgation, 1901, S. 57; Laband, in: AöR 1903, S. 311; H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 288 f.; Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 198; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 116; Pestalozza, in: NJW 1981, S. 2086; Wittling, Publikation, 1991, S. 125; Sobota, Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 142; Brenner, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 8; Jarass, in: Jarass / Pieroth, GG, 2006, Art. 20 Rdnr. 66; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 20 (Rechtsstaat) Rdnr. 203; Sachs, in: Sachs, GG, 2007, Art. 20 Rdnr. 123; Art. 82 Rdnr. 12. 122 BVerfGE 16, 6 (16). 123 BVerfGE 65, 283 (291). 124 Laband, in: AöR 1903; Wittling, Publikation, 1991, S. 164. 125 So aber Ziegler, Verkündung, 1976, S. 109 f.; Sobota, Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 142.

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D. Verfassungsprinzipien der Normenöffentlichkeit

authentischen, schriftlichen, vollständig und systematisch erschlossenen Normtext während der gesamten Geltungsdauer in einer Weise zugänglich machen, die es der Allgemeinheit zumutbar ermöglicht, sich Kenntnis zu verschaffen. Eine unzureichende Ermöglichung der Kenntnisnahme wirkt sich allerdings nicht auf die Geltung der Norm aus. Im Einzelfall muss eine fehlende Möglichkeit der Kenntnisnahme bei der Sanktionierung der Unkenntnis berücksichtigt werden.

III. Demokratieprinzip Neben dem Rechtsstaatsgebot ergeben sich aus dem Demokratieprinzip Anforderungen an die Veröffentlichung von Rechtsnormen, das in Art. 20 Abs. 1 GG für den Bund und über Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG für die Bundesländer als verbindlicher Bauplan für die Organisation und das Verfahren des Staates festgeschrieben ist. 126 Zu den unabdingbaren, in Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG festgelegten Elementen des Demokratieprinzips gehört, dass jede Ausübung staatlicher Gewalt seine Grundlage in einer Entscheidung des Volkes finden muss. Da Staatsgewalt „alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter“ umfasst, 127 ist der Erlass und die Anwendung von Rechtsnormen Ausübung von Staatsgewalt. 128 Das Volk legitimiert in den periodisch wiederkehrenden Wahlen die Gesetzgebungsorgane zum Normerlass. Wesentliches Element der Wahlfreiheit ist die Freiheit, sich als Wähler ein Urteil über die politische Arbeit und das staatliche Handeln bilden zu können. 129 Ein freies Urteil über die Gesetzgebung ist nur möglich, soweit sich die parlamentarische Arbeit in der Öffentlichkeit abspielt. 130 Demokratische Öffentlichkeit ermöglicht die Legitimation der Ausübung von Staatsgewalt durch das Staatsvolk. Diese Legitimation muss nicht auf eine bestimmte Art erfolgen. Verschiedene Formen der Rückkopplung von Herrschafts126 Ausführlicher Nachweis der Literatur bei: Badura, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 1, 1995, § 23 Rdnr. 23 Rdnr. 27. 127 BVerfGE 83, 60 (73); 93, 37 (68). 128 Böckenförde, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 1, 1995, § 22 Rdnr. 12, 21. 129 BVerfGE 44, 125 (139); Lücke, Begründungszwang, 1987, S. 97, Stern, Staatsrecht, Bd. 1, 1984, S. 615; Hesse, Grundzüge, 1995, S. 56, 61. 130 BVerfGE 40, 296 (327); 85, 264 (284); Kaufmann, Grundtatsachen, 1950, S. 24; Marcic, in: Ehmke, FS Adolf Arndt,1969, S. 288 – 292; Martens, Öffentlich, 1969, S. 59 – 78; Jerschke, Öffentlichkeitspflicht, 1971, S. 64 – 77; Lücke, Begründungszwang, 1987, S. 98; Hill, in: JZ 1988, S. 379 Wittling, Publikation, 1991, S. 135; Pieroth, in: Erbgut / Oebbecke / Rengeling, Planung, 2000, S. 195; Linck, DVBl 2005, S. 794 f.; Dreier, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 20 Dem. Rdnr. 83; Sachs, in: Sachs, GG, 2007, Art. 20 Rdnr. 17.

III. Demokratieprinzip

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ausübung bestehen nebeneinander – wie die Legitimation durch öffentliche Meinungsbildung und die durch Wahlen. In der Gesamtschau der Legitimationsmittel müssen diese ein „bestimmtes Legitimationsniveau“ 131 erreichen. Demokratische Kontrolle durch Öffentlichkeit der Gesetzgebung geschieht in zwei Phasen: Einmal beeinflusst das Volk den Normeninhalt in der Phase der Normentstehung; die entstandenen Rechtsnormen beeinflussen als konzentriertes Ergebnis der Gesetzgebung wiederum die nächste Wahlentscheidung. In der Phase der Entstehung von Rechtsnormen üben die Staatsbürger Einfluss aus, indem sie ihre Interessen in den Willensbildungsprozess einbringen. Das geschieht durch Meinungsäußerungen in der Öffentlichkeit, in der Presse oder im Rundfunk, Teilnahme an öffentlichen Versammlungen, Einbringen von Petitionen in das Parlament oder durch Einflussnahme durch Parteien sowie Interessenverbände und Einflussnahme durch die vorangegangene Wahlentscheidung. 132 In der Phase der Normentstehung kann der Bürger außerdem im Bereich der Landesgesetzgebung selbst Gesetze in das Parlament einbringen oder über Gesetzesentwürfe in einem Volksentscheid abstimmen. Um in der Phase der Entstehung der Rechtsnormen die politische Meinung der Bürger einbeziehen zu können, muss das Gesetzgebungsverfahren so offen gestaltet sein, dass eine Einflussnahme ermöglicht wird. Das kann erreicht werden, indem die Grundlagen der politischen Entscheidung öffentlich sind. Es muss ermittelbar sein, welche Fraktion Gesetzgebungsvorhaben initiiert, mit trägt oder ablehnt. In der Phase der Normgeltung spiegeln die erlassenen Rechtsnormen in ihrer Gesamtheit die Ergebnisse der Arbeit des legitimierten Gremiums wider. Rechtsnormen werden damit zur Grundlage der neuen Wahlentscheidung. Also müssen all jene staatlichen Informationen zugänglich sein, die für eine eigene, an Sachkriterien orientierte freie Wahlentscheidung i. S. d. Art. 38 Abs. 1 GG erforderlich sind. 133 Dabei muss es möglich sein, einen Überblick über die Ergebnisse der gesamten parlamentarischen Gesetzgebungsarbeit einer Wahlperiode zu erhalten. Nur so lässt sich überprüfen, ob das Wahlprogramm der Partei verwirklicht wurde und ob das von den Parteien vermittelte Bild ihrer Arbeit mit der Realität übereinstimmt. Die Öffentlichkeitspflicht kann erfüllt werden, indem die Gesetzgebungstätigkeit selbst dokumentiert und die bei der Gesetzgebungstätigkeit entstehenden Dokumente zugänglich gemacht werden. Es ist nicht zu erwarten, dass die Bürger die Rechtsnormen einer Wahlperiode samt der Dokumente ihrer Entste131

BVerfGE 83, 60 (72); 89, 155 (185). BVerfGE 20, 162 (174 f.); 20, 56 (98 f.); H. Krüger, Massenmedien, 1965, S. 6. 133 Zur Abgrenzung zwischen rechtsstaatlicher und demokratischer Kontrollfunktion H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 428, 397; Rinken, Das Öffentliche, 1971, S. 278; Böckenförde, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 1, 1995, § 22 Rdnr. 86 u. 94. 132

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D. Verfassungsprinzipien der Normenöffentlichkeit

hung zur Grundlage ihrer Wahlentscheidung machen; vielmehr gibt es politische Schwerpunkte. Dennoch ist der Staat in der Pflicht, zur Vorbereitung der Wahlentscheidung alle Rechtsnormen zu publizieren. 134 Der Anspruch auf öffentlichen Zugang zu Informationen wird auch nicht dadurch relativiert, dass es nur in begrenztem Maß möglich ist, eine rational begründete Wahlentscheidung zu treffen. 135 Die Entwicklung des Wissens in der Industrie- und Informationsgesellschaft erforderte eine staatliche Steuerung durch spezielle Gesetze. Außerdem hat die Erweiterung des Gewährleistungsstaates zu einer umfassenden Regulierung der meisten Lebensbereiche geführt. 136 Die repräsentative Demokratie legitimiert sich jedoch durch allgemeine und gleiche Wahlen, folglich muss sie von dem Axiom ausgehen, dass das Volk bereit und in der Lage ist, am staatlichen Willensbildungsprozess teilzunehmen. 137 Auf Dauer kann kein Staat existieren, dessen Souverän die Konsequenzen seines Handelns nicht erfassen kann. 138 Dass ein umfassendes Vorhersehen staatlichen Handelns nicht möglich ist und in einer repräsentativen Demokratie auch nie möglich war, ist dabei kein Hindernis, solange das nötige Maß an Legitimation erreicht wird. Ob sich die Bürger tatsächlich über das staatliche Handeln informieren, kann nicht von Belang sein. Die Möglichkeit, alle staatliche Tätigkeit in die Wahlentscheidung einzubeziehen, muss bestehen. Während die Kontrolle durch das Volk möglich sein muss, selbst wenn es von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch macht, muss der Staat, um die Idee der Demokratie nicht ad absurdum zu führen, Sorge dafür tragen, dass die Entscheidungsfähigkeit des Souveräns erhalten bleibt. 139 Die Funktionsweise des Staates ebenso wie die Entstehung und Möglichkeiten demokratischer und rechtsstaatlicher Kontrolle müssen durch staatliche Bildungsträger vermittelt werden. 140 134

Martens, Öffentlich, 1969, S. 73; Heydt, in: Hochschule Speyer, Demokratie, 1972, S. 463; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 119; Fliedner, in: Hill, Gesetzesvorspruch, 1988, S. 17; Wittling, Publikation, 1991, S. 136; Engelbert / Kutscha, in: NJW 1993, S. 1236 f.; Heckmann, Geltungskraft, 1997, S. 135; Jestaedt, in: AöR 2001, S. 217 f.; Hoeren, in: NJW 2002, S. 3303; Däubler, in: NJW 2004, S. 994; Gröschner, in: VVDStRL 2004, S. 356 f.; Guckelberger, in: DVBl 2007, S. 986. 135 Von „liberaler Fiktion bürgerlicher Öffentlichkeit“ spricht Habermas, Strukturwandel, 1962, (zit. nach 1990) S. 313; Rickert, Technokratie und Demokratie, 1983, S. 140. 136 Forsthoff, Staat der Industriegesellschaft, 1971, S. 99; Rickert, Technokratie und Demokratie, 1983, S. 137 – 143. 137 Martens, Öffentlich, 1969, S. 64; Rickert, Technokratie und Demokratie, 1983, S. 141. 138 Schwertfeger, in: Stödter / Thieme, Hamburg, 1977, S. 185; Pestalozza, in: NJW 1981, S. 2086; Rickert, Technokratie und Demokratie, 1983, S. 141; Mengel, Gesetzgebung, 1997, S. 276 f. 139 Jerschke, Öffentlichkeitspflicht, 1971, S. 76; Pestalozza, in: NJW 1981, S. 2086; Rickert, Technokratie und Demokratie, 1983, S. 142. 140 Rickert, Technokratie und Demokratie, 1983, S. 142.

III. Demokratieprinzip

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Ferner muss der Staat für den Zugang zu öffentlichen Informationen sorgen, die auch staatliche Normen umfassen. 141 Almut Wittling sieht die demokratische Funktion der Normenpublikation vor allem darin, den Medien die Gelegenheit zu geben, über die Parlamentsarbeit aus authentischer Quelle zu informieren. Die veröffentlichten Rechtsnormen bildeten dabei die Grundlage für eine vertiefte Auseinandersetzung und eine seriöse Berichterstattung. 142 Die Chance, die Ergebnisse der Normgebung selbst zu begutachten, muss für jeden Bürger bestehen, nicht nur für die Presse. Während die Presse ein wirtschaftliches Interesse an der Berichterstattung über die Rechtsnormen hat, welches rechtfertigt, größere Anstrengungen zu unternehmen, um die Gesetzgebungstätigkeit und die dabei entstandenen Rechtsnormen zu ergründen, unternimmt der Bürger diese Anstrengungen meist aus anderen Motiven. Demokratie setzt voraus, dass der Bürger mit der Staatsordnung im Ganzen einverstanden ist. 143 Vertrauen in die gewählten Vertreter und auch in die Medienberichterstattung ist deshalb unerlässlich. 144 Dieses Vertrauen muss bestätigt und im Zweifel überprüft werden können. 145 Das ist nur durch Einsicht in primäre Informationsquellen möglich. 146 Die Gesetzestexte und Gesetzesmaterialien aus staatlicher Hand schaffen eine authentische Information über die in einer Wahlperiode verabschiedeten Gesetzesvorhaben. Dabei können Schlüsse aus der Publikation nur dann gezogen werden, wenn die gesamten öffentlichen Dokumente zugänglich sind. 147 Eine Publikation der erlassenen Gesetzestexte ist allerdings nur ein Mittel von mehreren, um die Arbeit des Parlaments zu verfolgen. Für die Wahlentscheidung ist nicht allein der entstandene Gesetzestext von Belang. Neben der parlamentarischen Arbeit bildet auch das sonstige politische Handeln der gewählten Vertreter eine der Grundlagen der Wahlentscheidung.

141 Schwertfeger, in: Stödter / Thieme, Hamburg, 1977, S. 185; Pestalozza, in: NJW 1981, S. 2086; Mengel, Gesetzgebung, 1997, S. 276f. 142 Wittling, Publikation, 1991, S. 138; zum Einfluss der Medien und Interessenverände auch Habermas, Strukturwandel, 1962, (zit. nach 1990) S. 336 f.; Forsthoff, Staat der Industriegesellschaft, 1971, S. 92. 143 BVerfGE 44, 125 (147); Zippelius, in: Achterberg / Krawietz, Legitimation, 1981, S. 88 – 94; Lücke, Begründungszwang, 1987, S. 95; Böckenförde, in: Isensee / Kirchhof, HbdStR, Bd. 1, 1995, § 22 Rdnr. 301. 144 Wittling, Publikation, 1991, S. 138; anders Forsthoff, Staat der Industriegesellschaft, 1971, S. 99. 145 BVerfGE 40, 296 (327); Pestalozza, in: NJW 1981, S. 2086; Jestaedt, in: AöR 2001, S. 216. 146 Engelbert / Kutscha, in: NJW 1993, S. 1235 f. 147 Ellwein, Politische Verhaltenslehre, 1965, S. 75; Martens, Öffentlich, 1969, S. 60; Wittling, Publikation, 1991, S. 135.

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D. Verfassungsprinzipien der Normenöffentlichkeit

1. Öffentlichkeitspflicht und Nichtöffentlichkeit Das Bundesverfassungsgericht sieht in Art. 20 GG ein „allgemeines Öffentlichkeitsprinzip der Demokratie“ verankert. 148 Doch leitet es daraus keine prinzipiellen Öffentlichkeitspflichten her. 149 Aus Gründen des Staatswohls sei es auch in einer Demokratie unvermeidlich, bestimmte Angaben geheim zu halten. 150 Die Entscheidung über eine Geheimhaltung stellt sie in das Ermessen des Parlaments. Matthias Jestaedt 151 meint ebenfalls, dass die Aufgabenerfüllung des Staates ohne partielle Geheimhaltung nicht wirksam geleistet werden kann. Aus verfassungstheoretischen Gesichtspunkten 152 verlangt er jedoch eine Rechtfertigung der Nichtöffentlichkeit allen staatlichen Handelns, weil sie „in der freiheitlichen Demokratie eine Abweichung von der Regel darstellt“. 153 Er räumt ein, dass sich eine Begründungspflicht für Geheimhaltung aus der Verfassung nicht ergibt. Als rechtfertigende Gründe lässt er jeden Grund gelten, sowohl modale als auch materiale Gründe. Es gehöre zur Logik der kollektiven Entscheidungsfindung, dass Kompromisse unter Ausschluss der Öffentlichkeit erzielt werden, um der Allgemeinheit hinterher die Entscheidungsergebnisse als Gewinn für beide Seiten präsentieren zu können und damit die Glaubwürdigkeit gegenüber den Wählern zu bewahren. Materielle Geheimhaltung kann außerdem zur Abwehr von Gefahren von außen, die den Bestand und die Funktionsfähigkeit des Staates in Frage stellen, oder zur Abwehr der Gefahren von innen, die gegen die freiheitlichdemokratische Grundordnung gerichtet sind, erforderlich sein. 154 Im Ergebnis stellt Matthias Jestaedt fest, dass Öffentlichkeit und Geheimnis in einem „ausgeklügelte[n], hochkomplexe[n] und wohlaustarierte[n] Wechselspiel“ stehen, im demokratischen Staat aber eine Grundsatzentscheidung für die Öffentlichkeit staatlichen Handelns bestehen muss. 155 Das Wechselspiel von Geheimhaltung und Öffentlichkeit wurde in der Verfassung vor allem in Art. 42 Abs. 1 GG objektiv-rechtlich ausgestaltet. In Art. 42 Abs. 1 GG ist der Grundsatz der Öffentlichkeit der Verhandlungen festgelegt. Eine nichtöffentliche Verhandlung ohne Angabe von Gründen ist möglich, solange das Parlament sich mehrheitlich für eine nichtöffentliche Sitzung ausgespro148

BVerfGE 70, 324 (358). Ebenso Leisner, Öffentlichkeitsarbeit, 1966, S. 82 f.; Martens, Öffentlich, 1969, S. 64, Jerschke, Öffentlichkeitspflicht, 1971, S. 150; Jarass, in: Jarass / Pieroth, GG, 2006, Art. 5 Rdnr. 16. 150 BVerfGE 70, 324 (358). 151 Jestaedt, in: AöR 2001, S. 220. 152 Jestaedt, Grundrechtsentfaltung, 1999, S. 104 – 106, 127 –128. 153 Kischel, Begründung, 2003, S. 72. 154 Jestaedt, in: AöR 2001, S. 239, 240. 155 Jestaedt, in: AöR 2001, S. 242 f. 149

III. Demokratieprinzip

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chen hat. Das durch die Öffentlichkeit seiner Sitzungen kontrollierbare Parlament entscheidet selbst über die Nichtöffentlichkeit und damit die Verhinderung von Kontrolle. Der Zurechnungszusammenhang zwischen Staatsvolk und Staatsmacht muss nur hinreichend effektiv, jedoch nicht absolut sein: 156 Solange so viel Öffentlichkeit gewahrt ist, dass die öffentliche Meinungsbildung hinreichend effektiv möglich ist und die Wahlentscheidung nicht ohne brauchbare Informationen über die parlamentarische Arbeit und die Grundlagen der Gesetzgebung erfolgt, ist das notwendige Legitimationsniveau erreicht. Die Informationsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG verpflichtet den Staat nicht, allgemein zugängliche Informationsquellen einzurichten oder seine allgemein zugänglichen Informationen auf bestimmte Art zur Verfügung zu stellen. Der Staat darf lediglich die Unterrichtung aus allgemein zugänglichen Informationsquellen nicht behindern. 157 Ein subjektives Recht auf den Zugang zu bestimmten Informationen ergibt sich ebenfalls nicht aus Art. 38 Abs. 1 GG, solange die Legitimationsaufgabe durch die Wahlen insgesamt noch erfüllt werden kann. 158 Die Öffentlichkeit selbst ist nicht Verfassungsprinzip, sondern nur Element des Demokratieprinzips. Sie ist in ihrem Kern erst dann verletzt, wenn eine Meinungsbildung nicht mehr gewährleistet ist und deshalb das Legitimationsniveau signifikant sinkt. Jeder allgemein nachvollziehbare Grund kann jedoch eine Nichtöffentlichkeit staatlichen Handelns rechtfertigen. 2. Dauerhafte Möglichkeit der Kenntnisnahme Um eine spätere demokratische Kontrolle zu ermöglichen, muss die Kenntnisnahme des Gesetzgebungsverfahrens und der dabei entstandenen Rechtsnormen nicht nur während des Gesetzgebungsverfahrens, sondern auch noch später möglich sein. 159 Demokratische Mitwirkung endet, wenn der Gesetzgebungsakt keinen Einfluss mehr auf die politische Willensbildung und die Wahlentscheidung ausübt. Mit Sicherheit ist deshalb zu fordern, dass Gesetzgebungsverfahren und die Rechtsnormen bis zur nächsten Wahlentscheidung zu veröffentlichen sind. Wie lange darüber hinaus die Gesetzgebungsakte und Materialien zu veröffentlichen sind, ist eine Frage der Nachhaltigkeit und Nachwirkung einzelner politischer Entscheidungen. Die Gesetzgebungstätigkeit zurückliegender Wahlperioden kann für künftige Wahlen und die politische Meinungsbildung von Bedeutung sein. Je länger ein Gesetzgebungsverfahren und ein Gesetzeserlass 156

BVerfGE 83, 60 (72); 89, 155 (185). BVerfGE 103, 44 (60); Hoffmann-Riem, in: JZ 1989, S. 637; Pieroth, in: Erbgut / Oebbecke / Rengeling, Planung, 2000, S. 200; Jarass, in: Jarass / Pieroth, GG, 2006, Art. 5 Rdnr. 16. 158 BVerfGE 97, 350 (369); 89, 155 (171 f.). 159 Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 198; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 116 f. 157

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D. Verfassungsprinzipien der Normenöffentlichkeit

zurückliegen, desto weniger wird es in der Regel für die kommende Wahlentscheidung von Bedeutung sein. Eine dauerhafte archivmäßige Aufbewahrung der Dokumente der Gesetzgebungstätigkeit ist jedoch aus rechtsstaatlichen Gründen solange nötig, wie die Rechtsnormen noch in Geltung sind, da so lange auch ihr formales Entstehen überprüfbar sein muss. Zu wissenschaftlichen Zwecken kann eine dauerhafte Aufbewahrung ebenfalls notwendig sein. 160 Die allgemeine Möglichkeit, das Gesetzgebungsverfahren und die Gesetzgebungsbeschlüsse zur Kenntnis zu nehmen, ist somit aus mehreren Gesichtspunkten des Demokratieprinzips heraus für mehrere Wahlperioden zu gewährleisten. 3. Schaffung neuer Informationen zur Erleichterung der Kenntnisnahme Aus der Öffentlichkeit staatlichen Handelns wird teilweise abgeleitet, dass eine verfassungsrechtliche Pflicht bestünde, den Erlass von Rechtsnormen in einer der Rechtsnorm nachgestellten schriftlichen Erklärung zu begründen 161 oder einen Gesetzesvorspruch zu erlassen. 162 Für eine freie Meinungs- und Willensbildung sei es erforderlich, dass staatliche Organe das Volk über ihr Tun unterrichten und ihm auch die Gründe für ihr Handeln mitteilten. Dabei sei es ausreichend, nur tragende Motive bekannt zu machen, und diese nur insoweit sie nicht schon bekannt seien. 163 Aus der Verfassung ergibt sich jedoch keine Pflicht des Gesetzgebers, Rechtsnormen mit einer amtlichen Begründung oder einem Vorspruch zu erlassen. Wenn der Staat verpflichtet wird, Informationen über die Normentstehung öffentlich zu machen, geht diese Pflicht nicht so weit, dass er Informationen über sein Handeln erzeugen muss. Eine Pflicht zur Begründung kann sich nicht aus dem Gebot der Öffentlichkeit herleiten, dass nur eine Veröffentlichung der vorhandenen Information gebieten kann. 164 160 Ebenso, jedoch als Aspekt der Rechtssicherheit: Ziegler, in: NVwZ 2007, S. 1271; BVerwG, NVwZ 1997, 890. 161 Hill, Gesetzgebungslehre, 1982, S. 79; Ossenbühl, in: NJW 1986, S. 2809; Lücke, Begründungszwang, 1987, S. 100; Fischer, in: Lang, Steuerrechtsordnung, 1995, S. 211. 162 Fliedner, in: Hill, Gesetzesvorspruch, 1988, S. 16 –19; Hammerstein, in: Hill, Gesetzesvorspruch, 1988, S. 13 – 15; Hill, in: DÖV 1988, S. 669. 163 Lücke, Begründungszwang, 1987, S. 100. 164 BVerfGE 16, 82 (88); 18, 38 (45);103, 44, 61; Hoffmann-Riem, in: JZ 1989, S. 637; Pieroth, in: Erbgut / Oebbecke / Rengeling, Planung, 2000, S. 200; Kischel, Begründung, 2003, S. 289; Jarass, in: Jarass / Pieroth, GG, 2006, Art. 5 Rdnr. 16. Die Begründung ist überdies aus rechtsstaatlichen Gründen bedenklich. Das Parlament kann die Aussage des Gesetzes nicht durch eine eigene Auslegung des Gesetzesbeschlusses relativieren dürfen. Der Wille des Gesetzgebers steht nicht neben dem Gesetzesbeschluss, sondern er manifestiert sich durch diesen, BVerfGE 16, 82 (88); 18, 38 (45); Kischel, Begründung, 2003, S. 289.

E. Umsetzung der verfassungsrechtlichen Publizitätspflichten Die Öffentlichkeit von Rechtsnormen ist aus zwei rechtsstaatlichen und einem demokratischen Grund geboten. Erster Grund ist die Kontrolle durch ein rechtsstaatliches Verfahren, aus der folgt, dass Rechtsnormen publiziert werden müssen, um wirksam zu werden (Normgeltungsfunktion). An die Publikation sind dabei drei Anforderungen zu stellen: die Publikation muss eine an die Allgemeinheit gerichtete Entäußerung aus der staatlichen Sphäre sein, die die Möglichkeit enthält, mindestens einen Vertreter der Allgemeinheit zu erreichen; dabei muss der gesamte Normtext schriftlich wiedergegeben werden. Zweiter rechtsstaatlicher Grund der Normenöffentlichkeit ist die Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns, die erfordert, dass der Bürger das Recht und in zumutbarem Maß auch die Pflicht hat, sich über die Rechtsnormen, die ihn betreffen, Kenntnis zu verschaffen (Bekanntmachungsfunktion). Der Staat muss das Notwendige tun, um die Kenntnisnahme des authentischen Norminhalts während der gesamten Geltungsdauer aus staatlicher Quelle zu ermöglichen. Eine Pflicht zur Bekanntmachung folgt drittens aus der demokratischen Kontrollfunktion. Sowohl das Gesetzgebungsverfahren, als auch die als Ergebnisse des Gesetzgebungsverfahrens entstandenen Rechtsnormen sind grundsätzlich zu veröffentlichen. Die entstandenen primären Dokumente sind für mehrere Wahlperioden staatlich zugänglich zu machen. Die Öffentlichkeitspflicht besteht nur grundsätzlich; einzelne Vorgänge der Gesetzgebung können trotzdem nichtöffentlich erfolgen, so lange ein Maß an Öffentlichkeit hergestellt ist, das eine Wahlentscheidung und eine sachgerechte Interessenwahrnehmung ermöglicht. Eine Trennung zwischen Normgeltungsfunktion und Bekanntmachungsfunktion erlaubt es, nicht pauschal die Verwirklichung der jeweiligen Erfordernisse im selben staatlichen Akt – also der Verkündung – erfüllt zu sehen. 1 Diese Argumentation führt regelmäßig dazu, die Bekanntmachungsfunktion gegenüber der Normgeltungsfunktion abzuwerten oder und nur punktuell zu erfassen. 2 Mit 1 Ebenso Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 3; Hill, Gesetzgebungslehre, 1982, S. 131. 2 Beispielsweise Ziegler, Verkündung, 1976, S. 109 f.; Hill, Gesetzgebungslehre, 1982, S. 131; Sobota, Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 152; die Funktion der Normgeltung wird dagegen relativiert, wenn man das In-Kraft-Treten einer Norm, soweit es vom Zeitpunkt

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E. Umsetzung der Publizitätspflichten

der Trennung der beiden Öffentlichkeitsfunktionen kann für jede einzeln ermittelt werden, in welchem staatlichen Akt die verfassungsrechtliche Funktion umgesetzt werden kann.

I. Normgeltung durch Verkündung Die Verkündung von Rechtsnormen ist rechtsstaatlich zwingend geboten, weil gegenwärtig keine positiv-normierte andere Art der Normveröffentlichung die Normgeltungsfunktion erfüllen kann. 3 Der Gesetzesbeschluss des Parlamentes erfolgt öffentlich. Trotzdem kann er die Normgeltungsfunktion nicht erfüllen. Es fehlt ihm an der Nachvollziehbarkeit des beschlossenen Willensaktes: Abgestimmt wird im Parlament nicht über einen schriftlich vorliegenden Normtext, sondern über Gesetzesvorlagen und schriftliche Änderungsanträge. 4 Die Änderungsanträge und Gesetzentwürfe liegen zum Zeitpunkt der Abstimmung nur den Mitgliedern des Parlamentes vor. Eine geregelte Veröffentlichung der Anträge erfolgt erst nachgelagert, 5 so dass im Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses kein authentischer schriftlicher Wortlaut bekannt gegeben ist. Allein der öffentliche Gesetzesbeschluss ist deshalb keine die Normgeltungsfunktion erfüllende Entäußerung des Gesetzeswillens. Als rechtsstaatliche Entäußerung des Gesetzgebungswillens käme weiterhin die Ausfertigung des Gesetzestextes in Betracht. Die Ausfertigung erfolgt, indem der authentische Wortlaut zusammengefasst und vom zuständigen Staatsorgan in einer öffentlichen Urkunde niedergelegt wird. Damit wird die Rechtsnorm erstmals sinnlich wahrnehmbar. 6 Die öffentliche Urkunde kann im Zweifel die der Verkündung abhängt, von der Möglichkeit, Rechtsnormen zur Kenntnis nehmen, abhängig macht, so beispielsweise Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 98 – 100, m.w. Nachw.; siehe auch D. II. 1. b) (S. 153 ff.). 3 BVerfGE 7, 330 (337); 16, 6 (17); 65, 283 (292); Hallier, in: AöR 1960, S. 405; Severin, Bundesgesetzblatt, 1962, S. 11; Sahlmüller, Ausfertigung, 1966, S. 69; Langner, in: DÖV 1967, S. 413; Nadler, in: JZ 1970, S. 607; Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 198; Stern, Staatsrecht, Bd. 2, 1980, S. 633 f.; Hill, Gesetzgebungslehre, 1982, S. 131; Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 86; Gröpl, in: Jura 1995, S. 642; Heckmann, Geltungskraft, 1997, S. 132; Ramsauer, in: Azzola / Birk / Bothe, GG, 2001, Art. 82 Rdnr. 25; Schneider, Gesetzgebung, 2002, Rdnr. 482; Bryde, in: Münch / Kunig, GG, Bd. 3, 2003, Art. 82 Rdnr. 11; Walker, in: JurPC 2005, Web-Dok. 155, Abs. 5; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 17; Kissel, in: NJW 2006, S. 804; Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2006, Art. 82, Rdnr. 5; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 27; Guckelberger, in: DVBl 2007, S. 986. 4 Siehe B. I. 1. b) (S. 32). 5 Siehe B. I. 1. b) (S. 32 f.). 6 Laband, Staatsrecht, Bd. 2, 1911, S. 13; Gröpl, in: Jura 1995, S. 642; an der Beurkundung der Authentizität zweifelt Liebenow, Promulgation, 1901, S. 114.

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Entstehung der Norm nachweisen. 7 Die Ausfertigung wäre auch geeignet, den Zeitpunkt festzulegen, an dem eine Rechtsnorm Bestandteil der Rechtsordnung geworden ist. Da das Ausfertigungsdatum auf der Urkunde vermerkt ist, wäre das Merkmal eindeutig und leicht bestimmbar. 8 Doch muss diese Urkunde als Willenserklärung auch gegenüber der Allgemeinheit entäußert sein. Die Ausfertigung selbst entzieht sich der allgemeinen Kenntnis, da sie nicht öffentlich erfolgt. Die ausgefertigten Gesetzesurkunden werden archiviert. Zwar sind die staatlichen Archive öffentlich zugänglich, wenn auch nur auf Antrag und je nach Erfordernis werden die Urschriften in Original oder Kopie zur Einsichtnahme zur Verfügung gestellt. 9 Die Ausfertigung selbst ist damit noch keine Entäußerung, weil die Norm allein in staatlicher Einflusssphäre verbleibt und er weiter darüber verfügen kann. Außerdem ist eine nachträgliche Änderung des archivierten Exemplars durch den Staat nicht ausgeschlossen. Da der Zugang zu staatlichen Archiven durch die Archivordnungen begrenzt ist und ein Antrag mit Nennung des Einsichtszwecks erfolgen muss, wäre außerdem nachvollziehbar, wer unmittelbare Kenntnis einer Rechtsnorm hatte. 10 Das Kriterium der tatsächlichen Unmöglichkeit der Rückholbarkeit der Norm ist nicht erfüllt. Auch Rechtssammlungen können die Normgeltungsfunktion nicht erfüllen, selbst dann nicht, wenn sie gesetzlich angeordnet sind und das geltende Recht fortlaufend konsolidieren. Denn die rechtsstaatliche Kontrollfunktion verlangt eine Übereinstimmung vom beschlossenen Gesetzestext und zu Normgeltungszwecken entäußertem Gesetzestext. Dieses Erfordernis erfüllen die konsolidierten Gesetzestexte nicht. 11 Durch die Konsolidierung gehen Informationen verloren, da sich aus der Gesetzesnovelle nicht nur Änderungen eines Gesetzes ergeben, sondern auch der Umfang der Rechtsänderung in verschiedenen Gesetzen abzulesen ist. Nur durch den authentischen Gesetzestext ist nachvollziehbar, welche Änderungen der Rechtsordnung durch eine Novellierung eingetreten sind. Denkbar wäre allenfalls eine Änderung der Gesetzgebungspraxis. 12 Doch auch die Abschaffung der Änderungsgesetzgebung könnte nicht mehr Authentizität des Normtextes verwirklichen. Sie könnten aber Gefahren für die Funktionsfähigkeit des Parlaments begründen: Sie kann das Gesetzgebungsverfahren wesentlich verlängern, wenn jeweils das gesamte beschlossene Gesetz neu zur Disposition 7

So Laband, Staatsrecht, Bd. 2, 1911, S. 13; anders Liebenow, Promulgation, 1901, S. 65; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 20 (Rechtsstaat) Rdnr. 189. 8 Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 1, 3, Laband, Staatsrecht, Bd. 2, 1911, S. 13. 9 Zur Zugänglichkeit und Aufbewahrung der Urschriften von Gesetzen, B. I. 1. c) (S. 39); von Rechtsverordnungen B. II. 1.(S. 69), von Satzungen B. III. 2. (S. 86). 10 Zum Erfordernis der Authentizität siehe D. II. 1. c) (S. 156). 11 Siehe dazu C. I. 4 (S. 108); ebenso Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 151, Abs. 31; anders: Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 131. 12 Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 131; Junker, in: JurPC 1999, Web-Dok. 194, Abs. 23; Stöhr, in: NJW 1999, S. 1442.

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gestellt wäre, oder es würden ein großer Anteil von Normen erlassen, deren Inhalt nicht im Parlament behandelt wurde. Außerdem wäre die Kenntnis der geänderten Abschnitte einer Norm wesentlich erschwert. Die Verkündung ist für alle Bundes- und Landesgesetze, Rechtsverordnungen und kommunalen Satzungen als Voraussetzung der Normgeltung einfach-rechtlich festgelegt. 13 Selbst wenn vereinzelt für die Satzungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften entsprechende Verkündungsgebote fehlen, ergeben sie sich aus dem Rechtsstaatsprinzip. 14 Die Wahl der Verkündungsmittel steht dem Gesetzgeber frei, solange diese Mittel die Normgeltungsfunktion gewährleisten können, die eine endgültige, an die Allgemeinheit gerichtete Entäußerung des authentischen, schriftlichen Wortlauts einer Norm aus dem staatlichen Bereich verlangt.

1. Gedruckte Verkündungsblätter Normen werden gegenwärtig auf nichtkommunaler Ebene ausschließlich in Geltung gesetzt, indem Verkündungsblätter gedruckt und vertrieben werden. Der Vorteil dieser Art der Verkündung liegt in seiner langen und bewährten Tradition. 15 In der Vergangenheit sind nur selten Verkündungsfehler Gegenstand gerichtlicher Verfahren geworden. 16 In Rechtsprechung und Literatur bestehen keine Zweifel daran, dass die Verkündung mittels gedruckter Verkündungsblätter zur Erfüllung der Normgeltungsfunktion geeignet ist. 17 Der Vorteil dieser Verkündungsmethode liegt in der Gewährleistung der Authentizität der verkündeten Normtexte. Das Verkündungsmedium Papier ermöglicht es, die schriftlichen Gedankenerklärungen unmittelbar wahrzunehmen, und erfüllt damit die Perpetuierungsfunktion der Urkunde. 18 Eine spätere Änderung der Normtexte durch den Staat selbst oder durch Dritte wäre nur durch Neudruck und Austausch aller schon erschienenen Verkündungsblätter zu erreichen. Somit ist diese Art der Willenserklärungen vor Manipulationen relativ sicher. 19 Der Druck auf Papier ermöglicht außerdem die dauerhafte archivmäßige Aufbewahrung der Verkündungsblätter und ihre Dokumentation. 20 13

Siehe zu den Verkündungsvorschriften im Einzelnen C. I. (S. 100 ff.). BVerwGE 25, 151 (159). 15 Laurer, in: ÖJZ 2004, S. 533; Kissel, in: NJW 2006, S. 804. 16 Baden, in: ZG 2001, S. 279; beispielsweise erklärte das OVG Brandenburg, LKV 2003, 96 (97), einen Regionalplan für nichtig, weil die Verkündung im „Amtlichen Anzeiger“ des Landes erfolgte und nicht im „Amtsblatt für Brandenburg“. 17 BVerfGE 16, 6 (16 – 20); Laband, Staatsrecht, Bd. 2, 1911, S. 13; Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 198; Ramsauer, in: Azzola / Birk / Bothe, GG, 2001, Art. 82 Rdnr. 25; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 16 m.w. Nachw.; Kissel, in: NJW 2006, S. 804; G. Müller, Rechtssetzungslehre, 2006, S. 104. 18 Skrobotz, Das elektronische Verwaltungsverfahren, 2005, S. 149. 14

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Um die Vorteile der Verkündung mittels Verkündungsblatt nutzen zu können, sind einige Nachteile in Kauf zu nehmen. Da Verkündungsblätter gedruckt werden müssen und sich dieser Aufwand erst ab einer bestimmten Blattmenge lohnt, erscheinen Verkündungsblätter, sobald genügend Material zur Verkündung vorliegt. Bei Landesgesetzen und Verordnungen macht sich dies besonders bemerkbar, da die Landesgesetzgeber in geringerem Umfang legislativ tätig sind und deshalb auch die Verkündungsblätter in größerer zeitlicher Abfolge erscheinen. Zusätzlich nehmen Druck und Vertrieb der Blätter Zeit in Anspruch. 21 Da diese Art der Verkündung ungeeignet sein kann, um die Norm rechtzeitig zu entäußern, muss außerdem eine Art der Eilfallverkündung zulässig sein. Nicht immer ist diese Art der Verkündung gesetzlich zugelassen. 22 Drei für die Normgeltungsfunktion kritische Aspekte der Verkündung mittels eines gedruckten Verkündungsblattes bedürfen einer eingehenderen Betrachtung. So bestehen Schwierigkeiten, den Zeitpunkt der Verkündung zu bestimmen. Von der Vollständigkeit der Verkündung wird teilweise zugunsten der Funktionsfähigkeit dieser Verkündungsmethode abgesehen. Zuletzt ergeben sich aus der Verbreitungsart – dem Abonnement – Bedenken wegen der wenigen tatsächlichen Empfänger der Willensäußerung des Normgebers. a) Bestimmung des Verkündungszeitpunkts Der Zeitpunkt der Verkündung von Rechtsnormen ist nicht positiv-rechtlich festgelegt. Über die Bestimmung des Verkündungszeitpunktes, der die Geltung der Norm bewirkt und für ihr In-Kraft-Treten sowie ihre gerichtliche Überprüfung Bedeutung erlangt, 23 bestehen erhebliche Unsicherheiten. 24 Es wird darüber gestritten, ob auf den Zeitpunkt der Entäußerung des Verkündungsblattes abzustellen ist 25 oder auf den Zeitpunkt der Kenntnisnahmemöglichkeit durch die meisten Bezieher des Verkündungsblattes. 26 Da die Verkündung 19 Laband, Staatsrecht, Bd. 2, 1911, S. 13; Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 198; Schuppenhauer, in: Betrieb 1994, S. 2042; Deutsch, in: JurPC 2000, Web-Dok. 188, Abs. 45. 20 H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 289; Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 198; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 116 f.; Ziegler, in: NVwZ 2007, S. 1271. 21 Ziegler, Verkündung, 1976, S. 210. 22 Siehe ausführlich C. I. (S. 101). 23 Ausführliche Herleitung der Rechtsfolgen, die an die Verkündung geknüpft sind, C. I. 6. (S. 115). 24 Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 98; Gröpl, in: Jura 1995, S. 642. 25 BVerfGE 16, 6 (18f); 87, 48 (60); BFH, NVwZ 2002, 1278 (1279); Ziegler, Verkündung, 1976, S. 211 – 213; Stern, Staatsrecht, Bd. 2, 1980, S. 636; Gröpl, in: Jura 1995,

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in ihrer Funktion als Geltungsvoraussetzung – wie gezeigt 27 – nur von überprüfbaren, formalen Kriterien abhängig gemacht werden kann, darf es bei der Bestimmung des Verkündungszeitpunktes nur auf die Entäußerung des Willens des Gesetzgebers, nicht aber auf die Kenntniserlangung durch die Allgemeinheit ankommen. Der Verkündungszeitpunkt muss also die erste willentliche Entäußerung des Verkündungsblattes sein. Darüber, wann diese erste willentliche Entäußerung des Verkündungsblattes stattfindet, ist man sich in Literatur und Rechtsprechung ebenfalls nicht einig. Die Uneinigkeit rührt daher, dass schon der Vertrieb einige Zeit in Anspruch nimmt und in mehreren Etappen verläuft. So kommt sowohl die Einlieferung der gedruckten Verkündungsblätter beim Versandunternehmen, 28 als auch die Abgabe an die Bezieher als Verkündungszeitpunkt in Betracht. 29 Außerdem ist der Postversand nicht die einzige Art der Entäußerung; Verkündungsblätter können in Verlagsgeschäften erworben und einzelne Exemplare durch Boten an die Adressaten überbracht werden. 30 Die Ausgabepraxis der Verkündungsblätter findet in der Diskussion des Verkündungszeitpunktes ebenfalls Berücksichtigung. Auf den Verkündungsblättern wird als Erscheinungsdatum der Tag nach der Einlieferung beim Postamt angegeben. 31 Dem Aufdruck eines Datums, der vor der Ausgabe des Blattes erfolgt, kann keine positiv statuierende Funktion zukommen. Wird das Verkündungsblatt nachweislich an einem anderen Tag entäußert, als es auf dem Blatt angegeben ist, ist dieser maßgeblich. 32 Doch unterliegt die Ausgestaltung der Verkündung S. 642 – 643; Ramsauer, in: Azzola / Birk / Bothe, GG, 2001, Art. 82 Rdnr. 28; Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2006, Art. 82 Rdnr. 6. 26 Heinze, in: NJW 1965, S. 524; Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 99; Bryde, in: Münch / Kunig, GG, Bd. 3, 2003, Art. 82 Rdnr. 12; Brenner, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 82 Rdnr. 30; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 18; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 20. 27 Siehe zur verfassungsrechtlichen Begründung D. II. 1. b) (S. 153 f.) 28 BVerfGE 16, 6 (19); Dürig, in: Pflimlin / Preetorius / Heß, Führung und Bildung, 1964, S. 301 f.; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 211 – 213; Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 379; Badura, Staatrecht, 2003, Rdnr. 56, S. 569. 29 BVerfGE 87, 48 (60); BFH, NVwZ 2002, 1278 (1279); Stern, Staatsrecht, Bd. 2, 1980, S. 636; Gröpl, in: Jura 1995, S. 642 – 643; Ramsauer, in: Azzola / Birk / Bothe, GG, 2001, Art. 82 Rdnr. 28; Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2006, Art. 82 Rdnr. 6. 30 BVerfGE 16, 6 (19); ablehnend Dürig, in: Pflimlin / Preetorius / Heß, Führung und Bildung, 1964, S. 302. 31 Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 123 –125; Gröpl, in: Jura 1995, S. 643; Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2006, Art. 82 Rdnr. 6; Hömig, in: Seifert / Hömig, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 10. 32 BVerfGE 16, 6 (17); 87, 48 (60); BSGE 67, 90 (92); Heinze, in: NJW 1961, S. 346; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 211; Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 123 – 125; Gröpl, in: Jura 1995, S. 643.

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dem staatlichen Hoheitsträger; das aufgedruckte Datum ist damit mindestens ein Indiz für dessen Auslegung des Verkündungszeitpunktes. Das Bundesverfassungsgericht beschäftigte sich 1963 erstmals ausführlich mit der Bestimmung des Verkündungszeitpunkts. 33 Streitgegenstand war der Zeitpunkt der Ausgabe des Landesgesetzblattes von Rheinland-Pfalz. Das Bundesverfassungsgericht bestimmte den Zeitpunkt des „Ausgebens“ als den Moment, in dem die Verkündung unwiderruflich wird. Dies ist der Fall, wenn mit Übereinstimmung des für die Verkündung verantwortlichen Verfassungsorgans das erste Stück der Nummer des Gesetzblattes „in Verkehr gebracht wird“. 34 Solange einzelne Verkündungsblätter einzelnen Personen ohne Wissen und Willen des für die Verkündung zuständigen Organs vorzeitig zugänglich gemacht wurden, hat dies somit keinen Einfluss auf den Verkündungszeitpunkt. So kann eine Manipulation des Verkündungsvorgangs durch Dritte ausgeschlossen werden. Weil der Postvertrieb im zu entscheidenden Fall nicht die einzige von der Staatskanzlei vorgesehene Vertriebsart war, stellte das Bundesverfassungsgericht bei der Bestimmung des Verkündungszeitpunktes nicht auf die Aufgabe beim Zeitungspostamt ab, sondern auf die tatsächliche Einlieferung des ersten Stücks. 35 Die Staatskanzlei hatte einige Exemplare des Gesetzblattes durch Boten und durch Streifbandversand 36 an den Landtag, das Staatsarchiv und an weitere Behörden und Ämter innerhalb und außerhalb des Landes Rheinland-Pfalz an dem auf Verkündungsblatt vermerkten Tag versenden lassen. Das Einliefern der Gesetzblätter an die Post zur Versendung an die Abonnenten hatte dagegen erst später begonnen. Weil die durch Boten überbrachten Verkündungsblätter an dem Tag eingetroffen waren, der auf dem Blatt als Ausgabetag bezeichneten war, wurde der auf dem Verkündungsblatt vermerkte Ausgabetag als Verkündungstag des Blattes bestätigt. Soweit ist dem Bundesverfassungsgericht zu folgen. Jede willentliche Entäußerungshandlung des für die Verkündung zuständigen Organs kann den Zeitpunkt der Verkündung festlegen. Hat das zuständige Organ willentlich andere Formen der Entäußerung veranlasst, können diese den Verkündungszeitpunkt festlegen, wenn die Verbreitung auf diesem Weg vor der regulären Vertriebsart erfolgt ist. Problematisch ist das Nebeneinander mehrerer Verbreitungsarten nur dann, wenn der auf dem Verkündungsblatt aufgedruckte Ausgabetag in der Praxis generell 33

BVerfGE 16, 6 (18 – 21). BVerfGE 16, 6 (18). 35 BVerfGE 16, 6 (19). 36 Streifbänder werden für die Versendung von Zeitungen im Postversand verwendet. Sie bestehen aus Papier und halten die Blätter der Zeitung zusammen. Auf die Streifbänder ist ein vorausbezahlter Wertstempel aufgedruckt. Ein Frankieren und Abstempeln durch das Versandunternehmen entfällt. Heute werden Gesetzblätter nicht mehr mit Streifbändern, sondern mit Adressaufdruck oder Aufkleber und Wertstempel versehen. 34

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nicht eingehalten wird, weil die Verteilung durch Boten oder der Verkauf im Verlagsgeschäft regelmäßig schon früher geschieht. In diesem Fall wäre die Angabe auf dem Verkündungsblatt falsch. Das für die Ausgabe des Verkündungsblattes zuständige Organ ist deshalb gehalten, die Verkündung so zu organisieren, dass die Ausgabe des Verkündungsblattes auch am vermerkten Ausgabetag erfolgt. Es kann durch die Organisation der Verkündung Sorge dafür tragen, dass die Verkündungsblätter erst am Tag nach der Einlieferung beim für den Versand zuständigen Unternehmen zum Verkauf zugelassen sind und der Versand durch Boten ebenfalls erst zu dem Zeitpunkt erfolgt, der als Ausgabezeitpunkt auf dem Blatt vermerkt ist. Die damaligen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zur regulären Verkündung durch Postversand, auf die es im zu entscheidenden Fall nicht ankam, sind jedoch widersprüchlich. Einmal hielten sie die amtliche Angabe des Ausgabedatums auf dem Verkündungsblatt für grundsätzlich richtig, solange keine Tatsachen über einen anderen Ausgabezeitpunkt vorliegen. 37 Die amtliche Angabe verzeichnet regelmäßig jedoch den Tag nach der Einlieferung beim Postamt als Verkündungszeitpunkt. Das Bundesverfassungsgericht ging aber davon aus, dass der Tag der Einlieferung maßgeblich sei. 38 Es begründete dies damit, dass die Bundespost 39 die Gewähr dafür biete, dass die zur Beförderung bestimmten Gegenstände in den bestimmungsgemäßen Verkehr gelangen, und nicht an Weisungen des verkündungsverantwortlichen Staatsorgans gebunden sei. Der staatliche Machtbereich endet nicht, wenn das für die Verkündung zuständige Organ den weiteren Vertrieb des Verkündungsblattes an eine nicht unmittelbar weisungsgebundene staatliche Institution abgegeben hat. Sie endet ebenfalls nicht mit der heute üblichen Übergabe des erstellten, elektronischen Textes des Gesetzblattes an den mit dem Druck und Vertrieb betrauten Verlag. Denn solange es dem Normgeber bzw. dem für den Vertrieb zuständigen Verfassungsorgan möglich bleibt, das Verkündungsblatt zurückzuholen, ist es noch nicht endgültig entäußert. Ob das Verkündungsblatt durch das mit der Verkündung betraute Verfassungsorgan selbst oder durch ein staatliches Unternehmen oder durch private Unternehmen im Rahmen der Verwaltungshilfe vertrieben wird, ist irrelevant. 40 In jedem Fall handelt es sich bis zur Auslieferung der Verkündungsblätter um einen notwendigen Teil des staatlichen Verkündungsverfahrens. Die daran Be37

BVerfGE 16, 6 (17). BVerfGE 16, 6 (19). 39 Die Deutsche Bundespost wurde 1995 privatisiert. Aus ihr ging unter anderem die Deutsche Post AG hervor, die sich mittlerweile nicht mehr in mehrheitlichem Staatsbesitz befindet. Am 31. Dezember 2006 hielt die Bundesrepublik Deutschland noch 34,1 Prozent der Aktien durch die Kreditanstalt für Wiederaufbau. 40 Zur Möglichkeit der Beteiligung Privater bei der Verkündung siehe ausführlich C. I. 3. (S. 106 f.). 38

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teiligten sind durch ihre Vertragsbeziehung ihrem hoheitlichen Auftraggeber verpflichtet. Sie repräsentieren folglich nicht die Öffentlichkeit, sondern sind mit staatlichen Aufgaben betraut. Ausgegeben ist das Verkündungsblatt an dem Tag, an dem mit der Auslieferung an die Bezieher begonnen wird. Vorher ist es nicht unwiderruflich entäußert. Diese Sicht ist sachgerecht und bestätigt die reguläre Praxis, auf dem Verkündungsblatt den Tag nach der Einlieferung bei der Post als Ausgabedatum aufzudrucken. Auch das Bundesverfassungsgericht stellt in späteren Entscheidungen auf den Tag der Ausgabe und nicht den Tag der Einlieferung bei der Post ab, wenn es sich auch nicht ausdrücklich von der älteren Auffassung distanziert. 41 b) Ausnahmen von der vollständigen Verkündung Um unverhältnismäßig großen Aufwand oder hohe Kosten zu vermeiden, werden gesetzliche Ausnahmen von der regelmäßigen Verkündung wie die Regelungen zur Ersatzverkündung von Plänen, Karten und Zeichnungen normiert. 42 Außerdem lässt die Rechtsprechung den Verzicht auf die Verkündung bestimmter umfangreicher Normteile zu. 43 Es besteht die Möglichkeit, auf die Verkündung der Norm in einem anderen amtlichen oder nichtamtlichen Blatt Bezug zu nehmen 44 oder die Verkündung in Sonderbänden zum regulären Verkündungsblatt abzudrucken. 45 Soweit eine Ersatzverkündungen durch Auslegung von Karten und Plänen für Gesetze verfassungsrechtlich, für andere Rechtsvorschriften einfach-rechtlich, vorgesehen sind, erfolgt aufgrund einer formal festgelegten Verkündungsbefugnis eine Entäußerung des Normtextes an die Außenwelt. Problematisch kann der Zeitpunkt der Verkündung sein, wenn mehrere Orte für die Auslegung der Pläne, Karten oder Zeichnungen in den Verkündungsvorschriften vorgesehen sind. Die Ersatzverkündung an mehreren Orten ist meist geboten, denn der Aufbewahrungsort von Karten und Plänen darf nicht unzumutbar weit ab vom Wohnort der 41 BVerfGE 87, 48 (60): „Die Verkündung eines Gesetzes besteht in der Ausgabe des Gesetzblattes; sie ist mit dem Inverkehrbringen des ersten Stückes der jeweiligen Nummer des Gesetzblattes bewirkt (vgl. BVerfGE 16, 6 [16 ff.]). Danach ist hier – entsprechend der Kopfzeile der Nr. 54 des Bundesgesetzblattes Teil I – vom 16. Oktober 1990 als dem Tag der Verkündung auszugehen.“ 42 Zur Regelung der Ersatzverkündung siehe C. I. (S. 101). 43 Beispielsweise werden die Einzelpläne des Haushaltsplans nicht verkündet, s. B. I. 2. (S. 40). 44 Zur Praxis der Verweisungen: Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 22 m.w. Nachw.; zu Begriff und Typisierung der Verweisungen s. Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 104; Guckelberger, in: ZG 2004, S. 63 –66. 45 Dazu C. I. 2. (S. 40 ff.).

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Betroffenen liegen. 46 Von einer vollständigen, abgeschlossenen Verkündung ist nicht bereits mit der regulären Verkündung des Gesetzes oder des Verordnungstextes im Verkündungsblatt auszugehen, auch wenn dort auf die unvollständige Verkündung der Pläne oder Karten und den Ort ihrer Auslegung hingewiesen wurde. Eine vollständige Verkündung liegt vielmehr erst dann vor, wenn die zur Auslegung bestimmten Behörden mit der Bereithaltung für jedermann begonnen haben. Erst zu diesem Zeitpunkt ist der vollständige Normtext in der Welt. 47 Somit ist die Bestimmung des Geltungsbeginns einer Norm nicht auf den ersten Blick feststellbar; solange sie sich aber noch ermitteln lässt, sind die rechtsstaatlichen Mindestanforderungen gewahrt. 48 Da für die Erfüllung der Normgeltungsfunktion nur die erstmalige Entäußerung maßgeblich ist, könnte die Verkündung bereits dann erfolgt sein, wenn der Verkündungstext der Norm im Verkündungsblatt veröffentlicht ist und die dazugehörigen Karten oder Pläne dadurch in die Außenwelt gelangt sind, dass sie an einem der zur Auslegung bestimmten Orte bereitgehalten werden. In diesem Fall bestünde jedoch eine Diskrepanz zwischen der Verkündungsvorschrift, die die Ersatzverkündung an mehreren Orten für die Verkündung anordnet, und der tatsächlich erfolgten Verkündungshandlung. Der Geltungsbeginn ist von formalen Kriterien abhängig zu machen, damit eindeutig erkennbar ist, welche staatlichen Handlungen als Verkündung angesehen werden sollen. Daher ist erst mit vollständiger Ersatzverkündung, wenn alle in der Verkündungsvorschrift benannten Behörden die Karten oder Pläne ausgelegt haben, vom Abschluss der Verkündung auszugehen. Für das In-Kraft-Treten ist dann der Tag maßgeblich, bei dem auch bei der letzten Behörde der ersatzverkündete Vorschriftenteil zur Einsicht bereitgehalten wird. 49 Die Ersatzverkündung auf Gemeindeebene ist eine fehleranfällige Art der Verkündung. Immer wieder erlangen Rechtsnormen wegen Bekanntmachungsfehlern keine Geltung: Entweder weicht die tatsächliche Praxis der Ersatzverkündung von der in der Hauptsatzung festgelegten Form ab, oder es fehlt an der erforderlichen ortsnahen und zeitlich weitgehend unbeschränkten Zugangsmöglichkeit zu den Plänen oder der erforderlichen authentischen Wiedergabe der Karten. 50 Je mehr Orte für eine Verkündung vorgesehen sind, also je mehr Behörden an der Praxis der Auslegung beteiligt sind, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit, dass Fehler auftreten. Je seltener die Behörde zur Auslegung verpflichtet ist, desto weniger Routine hat sie in der Erfüllung der formalen An46

BVerwGE 26, 129 (130); hessVGH, NVwZ 1989, 1153. HessVGRspr. 1996, 65 – 72. 48 BVerfGE 42, 263 (285 f.). 49 HessVGRspr. 1996, 65 – 72. 50 ES-Hess-VGH 47, 29 – 32; VGH Baden-Württemberg, NVwZ-RR 1989, 403 –405; VGH Baden-Württemberg, NVwZ 1983, 560 – 561. 47

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forderungen. Auch die Überprüfung durch den Normgeber, der ein Interesse an der Geltung der Norm hat, ist selten in ausreichendem Maße möglich. Eine weitere Ausnahme von der vollständigen Normenverkündung scheint auf den ersten Blick dann vorzuliegen, wenn der Tatbestand nicht in der Norm formuliert ist, sondern auf andere Rechtsquellen mit normativer Wirkung verweist. 51 Da das Gebot der vollständigen Normenverkündung, soweit es sich aus der Normgeltungsfunktion ableitet, nur die Verkündung des authentischen Normtextes fordert, ist es trotz der Verweisung als erfüllt anzusehen, wenn der vom Normgeber beschlossene Normtext mit allen enthaltenen Verweisungen verkündet wird. Über ein nicht im Normsetzungsverfahren entstandenes Regelwerk kann nicht abgestimmt werden. Folglich dürfen die Normtexte, auf die verwiesen wird, weder in der Urschrift noch im verkündeten Text erscheinen. 52 Auch die herrschende Lehre kommt zu diesem Ergebnis. 53 Da sie die Bekanntmachungsfunktion als Voraussetzung der Normgeltung betrachtet, wird dieses Ergebnis durch eine teleologische Reduktion der Verkündungsvorschrift erzielt. Eine weitere, nicht gesetzlich geregelte Einschränkung des Prinzips der vollständigen Normenverkündung entsteht, wenn Normteile nicht in Verkündungsblättern selbst, sondern in Sonderbänden oder Beilagen veröffentlicht werden. Beispielsweise werden Anlagen zu Rechtsbereinigungsgesetzen auf diese Weise verkündet. Sonderbände und Beilagen zu Verkündungsblättern werden in der Regel nur auf Bestellung ausgeliefert und sind nicht Teil des Abonnements der Verkündungsblätter. Trotzdem handelt es sich dem Namen nach um Teile der Verkündungsblätter. Die Ausnahme von der regulären Verkündung erfolgt, weil ein Abdruck den Umfang des Verkündungsblattes sprengen würde. Da eine Rechtsnorm nicht in mehreren Verkündungsblättern getrennt veröffentlicht werden kann, wäre statt des üblichen Verkündungsblattes im Zeitschriftenformat die Zusendung eines oder mehrerer Bände eines Verkündungsblattes in Buchform notwendig. Um die Handhabbarkeit des Verkündungsblattes nicht zu beeinträchtigen, ist auch eine Verkündung in Sonderbänden, soweit sie zeitgleich mit dem dazugehörigen Gesetz erfolgt, aus Gründen der Praktikabilität als ordnungsgemäß anzusehen. 54 51 Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 104; Guckelberger, in: ZG 2004, S. 63 – 66; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 22 m.w. Nachw. 52 So auch Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 106, mit ausführlichem Nachweis der abweichenden Auffassung (Rdnr. 104). 53 Schenke, in: Oberndorfer,Verwaltung, 1980, S. 98 f.; Clemens, in: AöR 1986, S. 89, Brugger, in: VerwA 1987, S. 13; Guckelberger, in: ZG 2004, S. 71; anderer Ansicht: Ossenbühl, in: DVBl 1967, S. 406; Karpen, Verweisung, 1970, S. 142. 54 Der erhöhte Druckkostenaufwand für die Sonderbände müsse sonst in Form höherer Preise auf alle Bezieher des Verkündungsblattes verteilt werden. Der Bezug des Verkündungsblattes liefe damit Gefahr, für die wenigen Nutzer unrentabel zu werden, wenn die umfangreichen Verkündungsblätter mit allen Normteilen für alle Abonnenten auch dann zu beziehen wären, wenn sie an den Anlagen kein Interesse hätten.

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E. Umsetzung der Publizitätspflichten

Ebenfalls nicht geregelt ist der vollständige Verzicht auf den Abdruck von Normteilen, wie er bei der Verkündung von Haushaltsplänen erfolgt. Das Bundesverfassungsgericht hat den Nichtabdruck der Einzelpläne zum Haushaltsgesetz als gerechtfertigt angesehen, da der Nichtabdruck einer lange herrschenden Übung entspreche und das Haushaltsrecht traditionell geprägt sei. 55 Es sei gerechtfertigt, dass ein verkündetes Haushaltsgesetz und ein verkündeter Gesamthaushaltsplan auf Einzelpläne Bezug nimmt, die nicht mittels Verkündungsblatt zugänglich sind, weil die Verkündung aller Einzelpläne zu einer übermäßigen Belastung des Verkündungsblattes führen würde. 56 Das Bundesverfassungsgericht geht außerdem davon aus, dass die Einzelpläne für die Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Wie das geschieht, hat das Gericht offen gelassen. Wenn auch die Abgeordneten über das Haushaltsgesetz, den Gesamtplan und die Einzelpläne abgestimmt haben, müsste der vollständige Abdruck des Haushaltsgesetzes, einschließlich des Gesamtplans und der Einzelpläne, gewährleistet werden. Der Gesetzentwurf über die Feststellung des Haushaltsplans enthält neben dem Entwurf des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans den Bundeshaushaltsplan für das entsprechende Haushaltsjahr. Neben den Entwürfen des Gesamtplans werden auch die Einzelpläne als Sonderdrucke Teil des Gesetzentwurfs, über den die Abgeordneten abstimmen. 57 Damit wird bei einer beschränkten Verkündung von Haushaltsgesetz und Gesamthaushaltsplan nicht der vollständige authentische Normtext veröffentlicht, da die Einzelpläne fehlen. Eine verfassungsrechtliche Ausnahme von der Verkündungsanforderung in Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG enthält Art. 110 GG nicht, so dass schon formal ein Verstoß gegen Verfassungsrecht vorliegt. Allein traditionelle, vorverfassungsrechtliche Gründe können eine Abweichung von Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG nicht begründen. Ohne eine Regelung der Ersatzverkündung von Einzelplänen, die das gesamte verkündete Haushaltsgesetz und seine Anlagen in Geltung bringt, ist das Haushaltsgesetz nicht rechtsstaatlich verkündet. Warum eine Veröffentlichung der Einzelpläne in Sonderbänden nicht möglich sein soll, ist nicht ersichtlich. Sie wäre geeignet, eine übermäßige Belastung des Verkündungsblattes zu verhindern. Ohne eine Entäußerung der Einzelpläne an die Außenwelt kann von einer rechtsstaatlichen, weil vollständigen Verkündung nicht gesprochen werden. 58 Einen gesetzlich zugelassenen Verzicht auf die Veröffentlichung des vollen Wortlauts der Verkehrstarife im Bundesanzeiger oder in den Amtsblättern regelt 55

BVerfGE 20, 56 (93). BVerfGE 20, 56 (93); zustimmend Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 106; Brenner, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 82 Rdnr. 31; Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2006, Art. 82 Rdnr. 5; Hömig, in: Seifert / Hömig, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 6. 57 Etwa der Gesetzentwurf der Bundesregierung über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2007 vom 11. August 2006, BT-Drucks. 16/2300. 58 So auch Karpen, Verweisung, 1970, S. 148. 56

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§ 2 Abs. 3 VerkG ausdrücklich. Außerdem ist vorgeschrieben, dass neben der genauen Bezeichnung und der letzten Änderung des Tarifs auch die Bezugsquelle und das Datum des In-Kraft-Tretens des Tarifs verkündet werden müssen. Eine solche Regelung schreibt die Veröffentlichung des gesamten Wortlauts der Tarifnormen vor und lässt nur für die Tarife selbst eine andere Art der Veröffentlichung zu. Eine solche Trennung der Verkündungsorte ist gerechtfertigt, da die Tariftabellen sehr umfangreich sind, aber nur für einen kleinen Kreis von Beteiligten Bedeutung haben, so dass eine Verkündung in Fachblättern ausreichend ist. Auf diese Weise wird eine Verzögerung des In-Kraft-Tretens vermieden, und der Umfang der Verkündungsblätter wird nicht gesprengt. 59 c) Der Nachteil des geringen Verbreitungsumfangs Die kleine Auflage der Verkündungsblätter lässt auf eine geringe Verbreitung schließen. 60 Selbst das noch relativ weit verbreitete Bundesgesetzblatt hat nur einige tausend Bezieher, staatliche Stellen eingerechnet. 61 Ein weiteres Sinken der Zahl der Bezieher, kann für den staatlichen Entäußerungsakt problematisch sein. Eine Entäußerung muss an die Allgemeinheit geschehen und eine Rückholbarkeit ausschließen. Der Bezug von Verkündungsblättern im Abonnement macht die Bezieher identifizierbar. Theoretisch wäre es möglich, für den überwiegenden Teil der Gesetzblätter den Empfängerkreis zu bestimmen, was eine Rückholbarkeit möglich macht. Selbst wenn einzelne Exemplare des Verkündungsblattes erworben werden können, erfolgt die Bestellung beim Verlag des Blattes wegen der Zusendung regelmäßig in personalisierter Form. Je weniger nicht-staatliche Stellen und Personen Verkündungsblätter beziehen, desto mehr kann an der Allgemeinheit der Entäußerung gezweifelt werden. Ein Verkündungsblatt bedarf eines gewissen Verbreitungsniveaus. So dass ein stetiges Absinken der Benutzerzahlen der Verkündungsblätter verbunden mit der oftmals fehlenden Erreichbarkeit der Verkündungsblätter die Eignung der gedruckten Verkündung zur Verschaffung der Normgeltung in Frage stellen kann.

2. Weitere Formen gemeindlicher Verkündung Rechtsvorschriften können auf kommunaler Ebene außer durch Verkündungsblätter auch durch Abdruck in Tageszeitungen oder das Verteilen von Postwurfsendungen, Aushang oder Niederlegen während der Öffnungszeiten verkündet 59 Verhandlungen des Deutschen Bundestages, BT-Drucks. 1. Wahlperiode / Nr. 151; auch OLG Stuttgart, Justiz 1989, S. 307f.; OLG Zelle, TranspR 1989, 417 –423. 60 Stöhr, in: NJW 1999, S. 1441; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 16; a. A. Laurer, in: ÖJZ 2004, S. 532. 61 Zur genauen Auflagenstärke B. I. 2 (S. 41).

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E. Umsetzung der Publizitätspflichten

werden. Die Normgeltung als formaler Akt ist an eine Regelung gebunden, die festlegt, durch welchen Bekanntmachungsakt in welchem Bekanntmachungsorgan die Norm Geltung erlangt. Die Hauptsatzungen müssen deshalb das jeweilige Publikationsorgan namentlich benennen. Verkündungssatzungen, die eine Bekanntmachung „in den Publikationsorganen“, „in den lokalen Medien“ oder „in den örtlichen Tageszeitungen“ vorschreiben, erfüllen diese Anforderung nicht. 62 Tageszeitungen und Postwurfsendungen, in denen kommunale Normen verkündet werden, müssen den Hoheitsakt eindeutig als solchen erkennen lassen. 63 Außerdem muss sichergestellt sein, dass die Organisationshoheit über diesen Teil der Blätter in staatlicher Verantwortung bleibt. Deshalb muss eine Trennung zwischen redaktionellem und öffentlichem Teil erfolgen. Schließlich ist ein Bezug der Tageszeitung im gesamten Geltungsbereich der Norm zu ermöglichen. 64 Auch soweit Kommunalordnungen die Verkündung in mehreren Tageszeitungen erlauben, besteht das Problem, den Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens einer Norm sicher zu bestimmen. Nur die erstmalige Entäußerung in allen festgelegten Tageszeitungen kann hier die Normgeltung begründen. Schwierig ist es, den Zeitpunkt der Normgeltung auf Dauer nachvollziehbar zu gestalten. Tageszeitungen und Postwurfsendungen werden nur in wenigen Bibliotheken für längere Zeit bereitgestellt. Eine öffentlich zugängliche Archivierung muss deshalb auf andere Weise gesichert werden. 65 Die gegenwärtigen Archivgesetze verpflichten die kommunalen Stellen, alle Unterlagen, die zur Erfüllung der kommunalen Aufgaben nicht mehr benötigt werden, dem zuständigen öffentlichen Archiv anzubieten und zu übergeben, wenn sie archivierungswürdig sind. Die Kommunen können auch öffentliche Archive betreiben. 66 Da auf jeden Fall ein öffentliches Archivierungsinteresse besteht, ist ein Exemplar jeder Tageszeitung, in der gemeindliche Normen verkündet wurden, zu archivieren. Werden diese rechtlichen Anforderungen erfüllt, kann eine Verkündung durch Abdruck in einer Tageszeitung oder durch Postwurfsendung erfolgen. Kommunale Rechtsnormen können, soweit dies gesetzlich zugelassen und in der Verkündungssatzung festgelegt ist, zum Zweck ihrer Verkündung an Anschlagtafeln ausgehangen werden. Nicht jeder Äußerungsakt dieser Art erfüllt jedoch die Anforderungen des nicht mehr rückholbaren Äußerungsaktes. Im Gegensatz zu Verkündungsblättern, die wenigstens in einem solchen Umfang 62

Ziegler, Verkündung, 1976, S. 157 f.; Läger, in: LKV 1996, S. 121. Ziegler, Verkündung, 1976, S. 126. 64 Petzold, in: DVBl 1967, S. 614; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 125. 65 Dagegen Ziegler, Verkündung, 1976, S. 125, 127, der davon ausgeht, dass die Aufgabe der Archivierung von öffentlichen Bibliotheken wahrgenommen wird, obwohl das weder rechtlich gestützt wird noch tatsächlich geschieht. 66 Siehe die Archivgesetze der Länder, beispielsweise § 4 bbgArchivG; so auch BVerwGE 26, 129 (131). 63

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erscheinen, dass sie nicht mehr durch die Rückholung einzelner Exemplare von staatlicher Seite aus der Welt geschafft werden können, ist ein nur einmal ausgehangener Text problemlos wieder rückholbar. Da keine schriftlichen Kopien im Umlauf gebracht werden, kann der ausgehangene Text nicht mit anderen Texten verglichen werden. Ein Missbrauch dieser Verkündungsform bleibt leicht möglich. Außerdem muss sich auch bei amtlichen Aushängen der Verkündungszeitpunkt eindeutig bestimmen lassen. Beim Aushang in mehreren Verkündungskästen ist eine Festlegung des Zeitpunktes der erstmaligen Verkündung erschwert. Um dem abzuhelfen, muss ein Vermerk über den Tag des Aushangs auf dem Aushang selbst verzeichnet werden. 67 Die Auslegung von Normtexten in der Gemeindeverwaltung oder von Karten und Plänen als Form der Ersatzverkündung ist nur dann möglich, wenn die Voraussetzungen, die auch für Aushänge gelten, eingehalten werden. Problematisch ist hier im besonderen Maße, dass die Rechtsnormen sich in ausschließlich staatlicher Einflusssphäre befinden und die Auslegungsfrist begrenzt ist. Um die Verkündung dennoch öffentlich zu machen, ist ein öffentlicher Hinweis auf die Auslegung einer Norm notwendig. 68 Durch die allein visuelle Aufnahme durch norminteressierte Bürger sind die Normen noch nicht der staatlichen Einflusssphäre entzogen, da ein Nachweis des geänderten Textes nur mit Hilfe schriftlicher Normtexte als Anhaltspunkt möglich wird. Rechtsnormen werden in der Gemeindeverwaltung aufbewahrt, aber vom Kommunalparlament erlassen, da die Sitzungen dieser Parlamente öffentlich und die Beschlussprotokolle einsehbar sind, bleibt ein Mindestmaß an rechtsstaatlicher Kontrolle möglich. Um das Risiko einer nachträglichen Manipulation des Textes zu minimieren, sollten Begleitmaßnahmen wie die Vervielfältigung ermöglicht werden. Eine Sicherung der Normtexte in Archiven ist geboten. 69

3. Die elektronische Verkündung Die elektronische Verkündung ist als Verkündungsmittel in Deutschland bisher nur in wenigen Bereichen spezialgesetzlich zugelassen. Vereinzelt werden Rechtsverordnungen des Bundes im elektronischen Bundesanzeiger verkündet, wenn dies spezialgesetzlich vorgesehen ist und die Rechtsverordnungen innerhalb kurzer Zeit erscheinen müssen. 70 Weiterhin lässt die Bekanntmachungsverord-

67 VGH Kassel, in: DVBl 1964, 886; OVG Münster, in: DÖV 1966, 509; anders BVerwG, in: DÖV 1972, S. 349 f. 68 Dazu mit Nachweis des älteren Schrifttums Ziegler, Verkündung, 1976, S. 133 –136. 69 BVerwGE 26, 129 (131).

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E. Umsetzung der Publizitätspflichten

nung für Schleswig-Holstein (shBekVO) als Bekanntmachungsmittel auch die Bereitstellung der kommunalen Satzungen im Internet zu. Die elektronische Verkündung ist nur dann geeignet, die Normgeltungsfunktion zu erfüllen, wenn die bestehenden Regelungen eine Verkündung auf elektronischem Weg zulassen und diese die Äußerung des authentischen Normtextes an die Außenwelt bewirken kann. a) Erfüllbarkeit der Authentizitätsanforderungen Auch bei einer Verkündung von Normen auf elektronischem Weg ist die Authentizität des Textes mindestens in dem Maße sicherzustellen wie bei einer Verkündung in Schriftform. Durch eine besondere technische Ausgestaltung muss der beschlossene Text in einer Form bereitgestellt werden, mit der Veränderungen ausgeschlossen werden können und die Zuordnung zum staatlichen Urheber nachvollziehbar ist. 71 Die elektronische Verkündung ist nicht prinzipiell fehleranfälliger als die gedruckte. Allerdings wäre ein „Rückruf“ und Ersatz bereits ausgelieferten gedruckter Verkündungsblätter nicht ohne Aufsehen möglich, während bei der Verkündung mittels eines elektronischen Verkündungsblattes die Daten selbst in der alleinigen staatlichen Einflusssphäre verbleiben. Änderungen der Normtexte durch das für die Verkündung verantwortliche Organ sind damit ohne zusätzliche technische oder organisatorische Maßnahmen grundsätzlich unbemerkt möglich. 72 Dem nach der Änderung abgerufenen Normtext sieht man die Manipulation nicht an. 73 In Österreich, das eine ausschließlich elektronische Verkündung seiner Verkündungsblätter betreibt, wird mit organisatorischen Mitteln die nachträgliche Unveränderbarkeit sichergestellt. Es werden mehrere Kopien der elektronischen Daten bei verschiedenen Stellen aufbewahrt und zusätzlich vier beglaubigte Abschriften erstellt, von denen zwei öffentlich zugänglich verwahrt werden. 74 Außerdem ist der Bezug in Papierform weiterhin möglich. 75 70 Momentan ist die elektronische Verkündung für Rechtsverordnungen auf der Grundlage von drei Gesetzen (LFGB, LMG1974 und TierSG) zugelassen. Zu den Einzelheiten der elektronischen Verkündung siehe B. II. 2. c) (S. 71). 71 Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 198; Skrobotz, Das elektronische Verwaltungsverfahren, 2005, S. 192; Walker, in: JurPC 2005, Web-Dok. 155, Abs. 53; zur Authentizität schriftlicher Normtexte: Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 116. 72 Eine Manipulation hat Auswirkungen auf die Korrektheit und das Vertrauen in das elektronische Verkündungsblatt; ebenso Walker, in: JurPC 2005, Web-Dok. 155, Abs. 47; zu den Folgen von Verkündungsfehlers siehe etwa Hallier, in: AöR 1960, S. 413 –415; Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 648; Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 115 f. 73 Schuppenhauer, in: Betrieb 1994, S. 2042; Deutsch, in: JurPC 2000, Web-Dok. 188, Abs. 46; Skrobotz, Das elektronische Verwaltungsverfahren, 2005, S. 191.

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Gelegentlich wird auch die Verwendung von nachträglich unveränderbaren Speichermedien vorgeschlagen. 76 Während diese Technik beim Vertrieb von Normtexten auf Datenträgern üblich ist, 77 ist sie für die Bereitstellung über das Internet nicht geeignet. 78 Der Einsatz digitaler Signaturen hingegen ermöglicht nicht nur den Nachweis, dass der bereitgestellte Normtext nicht verändert wurde, sondern auch eine eindeutige und nachvollziehbare Zuordnung zu einem bestimmten staatlichen Urheber. 79 Während das gedruckte Verkündungsblatt durch seine Gestaltung und die Form des Vertriebes Vertrauen in die Amtlichkeit des Blattes und in die Erkennbarkeit von Fälschungen weckt, besteht bei der elektronischen Verkündung kein vergleichbares Vertrauen. 80 Das Misstrauen ist insoweit berechtigt, als das Internet eine Imitation elektronischer Verkündungsblätter mit relativ geringem Aufwand zulässt. 81 Einer Fälschung der Verkündungsblätter kann nicht nur mit der Signierung einzelner Normtexte, sondern auch mit einer Sicherung der Datenübertragung bei deren Abruf entgegengewirkt werden, wie sie auch für andere sichere Kommunikation angewandt wird. 82 Diese Maßnahmen sind allerdings nur dann wirksam, wenn der Zugang zu den elektronischen Normtexten nicht über die Internetangebote privater Verlage erfolgt, wie es bisher bei der Veröffentlichung der elektronischen Ausgaben gedruckter Verkündungsblätter in 74

Wiederin, in: Schweighofer / Liebwald / Augeneder, Effizienz, 2005, S. 321; Laurer, in: ÖJZ 2004, S. 531 f.; Bachmann, in: ZG 2006, S. 72. 75 Bachmann, in: ZG 2006, S. 71. 76 Schuppenhauer, in: Betrieb 1994, S. 2042; Deutsch, in: JurPC 2000, Web-Dok. 188, Abs. 45 f. 77 Gesetzessammlungen werden von Verlagen fast ausschließlich auf CD-ROM vertrieben. 78 Die Mitte der 1990er Jahre verbreiteten CD-ROM-Server sind nicht schnell genug, um als Grundlage umfangreicher Normdatenbanken zu dienen, und nicht geeignet, softwarebasierte Manipulationen zu verhindern. 79 Zur Funktionsweise der elektronischen Signatur Skrobotz, Das elektronische Verwaltungsverfahren, 2005, S. 189; Walker, in: JurPC 2005, Web-Dok. 155, Abs. 54 f. Werden qualifizierte digitale Signaturen einer privaten Zertifizierungsinstanz verwendet und sowohl die öffentlichen Schlüssel staatlicher Stellen, als auch die Signaturen der verkündeten Texte von unabhängiger Stelle im Internet bereitgestellt, ist eine „Rückholung“ der Normtexte durch den Staat nicht ohne die Einbeziehung Dritter möglich. Das Verfahren erfüllt damit ähnliche Anforderungen an die Authentizität wie die Verbreitung gedruckter Verkündungsblätter; so auch Guckelberger, in: DVBl 2007, S. 988. 80 Wiederin, in: Schweighofer / Liebwald / Augeneder, Effizienz, 2005, S. 321; Kissel, in: NJW 2006, S. 803. 81 Schuppenhauer, in: Betrieb 1994, S. 2042; Deutsch, in: JurPC 2000, Web-Dok. 188, Abs. 46; Skrobotz, Das elektronische Verwaltungsverfahren, 2005, S. 191. 82 Gegenwärtig wird eine sichere Kommunikation durch das HTTPS-Protokoll gewährleistet, das mit Hilfe einer Server-Signatur dessen Identität kontrollierbar macht; Walker, in: JurPC 2005, Web-Dok. 155, Abs. 51.

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E. Umsetzung der Publizitätspflichten

Deutschland erfolgt, sondern direkt über die Seiten der für die Verkündung verantwortlichen Organe. Die Authentizität der elektronischen verkündeten Normtexte muss auch dauerhaft gewährleistet werden, um eine spätere Kontrolle des gesetzmäßigen Handelns zu ermöglichen. 83 In schriftlicher Form vorliegende, gedruckte Verkündungsblätter sind noch Jahrhunderte nach ihrer Verkündung existent und ihr Inhalt unzweifelhaft. 84 Wegen der schnellen Entwicklung der Speichertechnik kommt es jedoch schon innerhalb einer Zeitspanne von wenigen Jahrzehnten dazu, dass ein Auslesen der elektronischen Datenträger oder eine Interpretation veralteter Dateiformate nicht mehr möglich ist. 85 Dazu kommt, dass elektronische Datenträger nur eine beschränkte Lebensdauer haben. 86 Um den dauerhaften Zugriff zu gewährleisten, muss deshalb deren „Aufwärtskompatibilität“ gesichert werden. Trotz technischer Änderungen der Soft- und Hardware müssen die elektronischen Dokumente in einem Format gespeichert werden, das die Zugänglichkeit und Lesbarkeit in der Zukunft sicherstellt. 87 Eine Langzeitarchivierung der Normtexte kann durch kontinuierliche Übertragung der Daten auf die neuen Speichertechniken und Dateistandards erfolgen. 88 Bei der Übertragung der Daten entsteht allerdings erneut die Gefahr unbemerkter Datenmanipulation, die in dieser Art bei schriftlich verwahrten Verkündungsblättern kaum denkbar ist. 89 Annette Guckelberger schlägt vor, bei einer technischen Änderung die Gesetzesdokumente erneut bekannt zu machen. 90 Die österreichische Lösung durch beglaubigte Abschriften trägt der Authentizität jedoch eher Rechnung, da nach einer Neufassung kein authentischer Text vorhanden ist. Die Neufassung ist eine Regelungstechnik, die nur für die Neubekanntmachung von Rechtsnormen, nicht jedoch für die von einzelnen Nummern von Verkündungsorganen vorgesehen ist. Die visuell wahrnehmbare Nummer eines Verkündungsmittels wäre damit nicht mehr dokumentiert.

83 Siehe dazu D. II. 3. b) (S. 165), insbesondere die der elektronische Verkündung, dazu Bachmann, in: ZG 2006, S. 72; Guckelberger, in: DVBl 2007, S. 988. 84 H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 288; Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 198. 85 Schuppenhauer, in: Betrieb 1994, S. 2042, 2047; Skrobotz, Das elektronische Verwaltungsverfahren, 2005, S. 189. 86 Skrobotz, Das elektronische Verwaltungsverfahren, 2005, S. 189. 87 Gesetzesterminus des § 8 Abs. 1 Österreichisches Bundesgesetz über das Bundesgesetzblatt 2004 (östBGBl. I Nr. 100/2003); dazu: Laurer, in: ÖJZ 2004, S. 531. 88 Walker, in: JurPC 2005, Web-Dok. 155, Abs. 57. 89 Schuppenhauer, in: Betrieb 1994, S. 2042, 2047; Skrobotz, Das elektronische Verwaltungsverfahren, 2005, S. 189. 90 Guckelberger, in: DVBl 2007, S. 988.

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b) Bestimmbarkeit des Verkündungszeitpunktes Bei der elektronischen Verkündung im Internet ist der Verkündungszeitpunkt durch die erste Bereitstellung des Normtextes definiert, die den Zugriff für die Allgemeinheit ermöglicht. 91 Ewald Wiederin 92 zweifelt an der Bestimmbarkeit des Verkündungszeitpunktes elektronischer Verkündungsmittel. Wegen der dauerhaften Bereitstellung der elektronischen Verkündungstexte sei die Festlegung eines klar definierten Abschlusses der Verkündung nicht gegeben. Die dauerhafte Bereitstellung hat jedoch keinen Einfluss auf den Zeitpunkt der Entäußerung und damit auch keinen Einfluss auf die Normgeltung. Sonst wäre mit einem Ausfall des Servers, der die Verkündungstexte bereithält, die Gültigkeit der Rechtsnormen gefährdet. 93 Um den Verkündungszeitpunkt erkennen zu können, muss wie bei einem gedruckten Verkündungsblatt ein Verkündungsdatum angegeben werden. In der Praxis wird beispielsweise bei der Herausgabe des elektronischen Bundesanzeigers der Zeitpunkt der Bereitstellung im Internet vorab festgelegt. Damit ist es möglich, vorab einen Verkündungszeitpunkt zu bestimmen, der in der Regel eingehalten werden kann. Nur bei einer technischen Störung, die eine Bereitstellung oder den Zugriff auf den bereitgestellten Normtext verhindert, erfolgt die Verkündung nicht zum angegebenen Datum, sondern erst zu dem Zeitpunkt, ab dem der Zugriff tatsächlich möglich ist. Reinhard Walker 94 schlägt vor, für die Ausgabe eines jeden elektronischen Gesetzblattes nach der Verkündung zusätzlich ein gesondertes Protokoll bereitzustellen, das den Zeitpunkt der Ausgabe des Verkündungsblattes mit Datum und Uhrzeit verzeichnet. Damit ist der Nachweis der tatsächlichen Verkündung belegbar. Dass der Normtext ab diesem Zeitpunkt tatsächlich abrufbar ist, kann jedoch mit der Protokollierung der Bereitstellung nicht nachgewiesen werden. c) Erforderlichkeit von Gesetzesänderungen Die verfassungsrechtlichen Verkündungsvorschriften für Gesetze und Rechtsverordnungen sowie die einfach-rechtlichen Verkündungsvorschriften legen das Verkündungsmedium dadurch fest, dass sie die Verkündung in einem „Blatt“ vorsehen. Wie bei der Auslegung der positiv-rechtlichen Verkündungsvorschriften aufgezeigt, wird die Ausgestaltung des Vertriebs dem staatlichen Hoheitsträger 91 Walker, in: JurPC 2005, Web-Dok. 155, Abs. 60; Guckelberger, in: DVBl 2007, S. 991. 92 Wiederin, in: Schweighofer / Liebwald / Augeneder, Effizienz, 2005, S. 322. 93 Wiederin, in: Schweighofer / Liebwald / Augeneder, Effizienz, 2005, S. 327. 94 Walker, in: JurPC 2005, Web-Dok. 155, Abs. 60.

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überlassen. 95 Das legt die Auffassung nahe, die schriftliche Verkündung könne ohne zusätzliche rechtliche Regelungen durch eine elektronische ersetzt werden, wenn nur der Name des Verkündungsblattes beibehalten wird. 96 Reinhard Walker ist jedoch der Auffassung, die elektronische Verkündung unterscheide sich in Verfahren und Form so sehr von der gegenwärtigen Verkündung, dass eine Einführung nur mittels Gesetzesänderung aller Publikationsvorschriften erfolgen könne. 97 An den Inhalt der Verkündungsvorschriften stellt er die Anforderung, dass das Verfahren der Verkündung umfassend geregelt werden muss. 98 Aus verfassungsrechtlichen Gründen muss zur Erfüllung der Normgeltungsfunktion allerdings lediglich der Akt eindeutig festgelegt werden, mit dem der Normgeber die Rechtsnormen in Geltung bringt. 99 Bestimmt er dafür ein neues Mittel, welches vorher nicht vorgesehen war, muss er es durch Änderung von Verkündungsvorschriften einführen. Im Falle der Verkündung im elektronischen Bundesanzeiger, mit dem ein neues Verkündungsorgan eingeführt wurde, 100 hat der Gesetzgeber die Publikationsvorschriften erweitert. Mit der Einführung des neuen Verkündungsmittels war die Schaffung einer entsprechenden Vorschrift zur Publikation zwingend geboten. Wird jedoch auf Bundes- oder Landesebene für Gesetze die elektronische Form der Verkündung zulassen, ist die Notwendigkeit neuer rechtlicher Verkündungsgrundlagen davon abhängig, ob ein neues Verkündungsorgan oder lediglich ein neues Verkündungsmedium eingeführt wird. Die Abschaffung des Verkündungsblattes zugunsten eines neuen elektronischen Verkündungsmittels mit neuem Namen würde zur Diskontinuität der Verkündungsorgane führen, die wegen der verfassungsrechtlichen Verankerung nicht ohne eine Verfassungsänderung möglich wäre. 101 Die Vollständigkeit der Verkündungsblätter könnte nur sehr viel schwerer überprüft werden. Seit Bestehen der 95

Unter Berufung auf den allgemeinen Sprachgebrauch kommen Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 86, und Kissel, in: NJW 2006, S. 804, zu einem anderen Ergebnis. 96 Zustimmend Berkemann, in: JurPC 1999, Web-Dok. 188, Abs. 66; so auch die Verkündungspraxis in Österreich: § 1 Österreichisches Bundesgesetz über das Bundesgesetzblatt 2004; dazu: Laurer, in: ÖJZ 2004, S. 531. 97 Ebenso Skrobotz, Das elektronische Verwaltungsverfahren, 2005, S. 198; Kissel, in: NJW 2006, S. 806; Guckelberger, in: DVBl 2007, S. 992. 98 Walker, in: JurPC 2005, Web-Dok. 155, Abs. 62; beruft sich auf Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 86; so auch Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 16; Kissel, in: NJW 2006, S. 804. 99 Siehe D. I. 2. a) (S. 9). 100 Der elektronische Bundesanzeiger ist ein selbständiges Verkündungsorgan und nicht mit dem gedruckten Bundesanzeiger identisch, siehe B. II. 2. c) (S. 71 f.) 101 Severin, Bundesgesetzblatt, 1962, S. 4; Ramsauer, in: Azzola / Birk / Bothe, GG, 2001, Art. 82 Rdnr. 25; v. Arnauld, Rechtssicherheit, 2006, S. 185.

I. Normgeltung durch Verkündung

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Bundesrepublik und der Bundesländer erfolgt die Verkündung von Rechtsnormen jeweils in demselben Blatt. Es ist deshalb leichter vorstellbar, unter Beibehaltung der Kontinuität der Verkündungsblätter diese lediglich als elektronische Version fortzusetzen. Die Nummerierung und die Gestaltung könnten beibehalten werden. Da der Vertrieb bisher nicht geregelt ist, wäre eine Änderung der Verbreitungsform weiterhin nicht regelungsbedürftig. Ein weiterer Vorteil bestünde darin, eine kurzfristige Verkündung zu ermöglichen, da die Zeit für Druck und Vertrieb der Blätter entfallen würde. Auf eine Notverkündung könnte weitgehend verzichtet werden, wenn sie aus Gründen eines unverzüglichen In-Kraft-Tretens einer Norm erforderlich wird. Da auch die Herstellungskosten geringer sind, kann von der Möglichkeit der Ersatzverkündung abgesehen werden. Auch Karten, Pläne, Zeichnungen und umfangreiche Gesetzesanlagen könnten in elektronischer Form regulär verkündet werden, ohne die Handhabbarkeit einzuschränken. 102 Vielfach wird die elektronische Verkündung wegen des damit einhergehenden Verzichts auf die traditionelle, erprobte und Vertrauen weckende Verkündungsform abgelehnt. 103 Rechtspolitisch könnte deshalb ein Mittelweg Erfolg versprechend sein, den auch andere europäische Staaten gegangen sind, die die schriftlichen Verkündungsblätter nicht abgeschafft haben, sondern beide Formen der Verkündung nebeneinander bestehen lassen. 104 Dies macht aber, wenn die Form der elektronischen Verkündung sich durchsetzt, eine nochmalige Änderung der Verkündungspraxis nötig, was dem Vertrauen in die Kontinuität der Verkündung nicht zuträglich wäre. Ein möglicher, in Belgien praktizierter Kompromiss besteht darin, eine festgelegte Anzahl von Verkündungsblättern zu drucken und diese an festgelegte Bibliotheken und öffentliche Archive abzugeben. Gute Erfahrungen mit einer ausschließlichen elektronischen Publikation hat auch das ausschließlich elektronisch verkündende Österreich gemacht. Dort verkündet der Bund seit dem 1. Januar 2004 seine Rechtsnormen ausschließlich elektronisch, wenn man von den lediglich vier beglaubigten schriftlichen Verkündungstexten absieht, die in der Nationalbibliothek und dem Staatsarchiv verwahrt werden. 105

102

Walker, in: JurPC 2005, Web-Dok. 155, Abs. 6 – 19. Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 16; Kissel, in: NJW 2006, S. 804. 104 So in Estland, Frankreich und Großbritannien; zur elektronischen Verkündung in anderen europäischen Staaten Walker, in: JurPC 2005, Web-Dok. 155, Abs. 1. 105 Die übrigen Exemplare verbleiben bei den für die Verkündung Verantwortlichen; Laurer, in: ÖJZ 2004, S. 531 f.; Wiederin, in: Schweighofer / Liebwald / Augeneder, Effizienz, 2005, S. 321. 103

196

E. Umsetzung der Publizitätspflichten

II. Bekanntmachung durch Parlamentsdokumente Durch Parlamentsdrucksachen werden die öffentlichen Dokumente der Gesetzgebung des Bundestages und der Landesparlamente auf schriftlichem und auf elektronischem Weg bekannt gemacht. Für Rechtsverordnungen wird die Entstehung nicht öffentlich dokumentiert, da sie nicht in einem parlamentarischen Verfahren zwischen mehreren Organen öffentlich ausgehandelt werden. Satzungen entstehen entweder in einem öffentlichen, dokumentierten Verfahren, wie es beispielsweise für die kommunale Satzungsgebung üblich ist, andere öffentlichrechtliche Körperschaften tagen regelmäßig nicht öffentlich.

1. Parlamentsdrucksachen Die Parlamentsdrucksachen sind als Einzelexemplare oder im Abonnement über die mit dem Druck der Dokumente betrauten Verlage zu beziehen. Die Dokumente der Gesetzesentstehung sind damit einer unbegrenzten Öffentlichkeit in authentischer Form von staatlicher Seite zugänglich. Öffentliche Parlamentsdokumente sind die Gesetzesvorlage mit Gesetzentwurf und Begründung, die Protokolle der Plenarsitzungen im Wortlaut und alle Schriftstücke, über die abgestimmt wird. 106 Die Erschließung der Palamentsdrucksachen ist mit Hilfe schriftlicher Dokumentationen der parlamentarischen Arbeit möglich. 107 Der Bundesanzeiger informiert nach jeder Parlamentssitzung über den Stand des Gesetzgebungsverfahrens und die verabschiedeten Bundesgesetze. Zusätzlich erscheint einmal monatlich eine Übersicht über den Stand der Gesetzgebung. Vergleichbare schriftliche Dokumentationen der Gesetzgebung der Landesparlamente werden nicht veröffentlicht, sie sind über die Stellen zugänglich, die diese Dokumentation für das jeweilige Parlament führen – entweder das Parlamentsachiv oder die Parlamentsbibliothek. a) Wahrnehmung demokratischer Kontrolle Die Dokumentation der Beteiligung seiner gewählten Vertreter am Normerlass gestattet dem Bürger, bei Bedarf seine demokratische Kontrollfunktion wahrzunehmen, da sowohl die Initiatoren eines Gesetzesvorhabens dokumentiert sind, 106 Ausführlicher zu den nichtöffentlichen und öffentlichen Parlamentsdokumenten und deren Bezugsmöglichkeit B. I. 1. b) (S. 31). 107 Dazu B. I. 1. b) (S. 33).

II. Bekanntmachung durch Parlamentsdokumente

197

als auch jede Plenarsitzung mit allen Wortmeldungen und Änderungsanträgen durch ihre Protokollierung nachvollziehbar ist. 108 Die Möglichkeit der Kenntnisnahme setzt den Zugang zu den Parlamentsdrucksachen und ihre Auffindbarkeit voraus. Der Bezug der Parlamentsdokumente im kostenpflichtigen Abonnement ermöglicht die demokratische Kontrolle durch regelmäßige Lektüre. Doch ist diese Nutzung eher theoretisch denkbar als praktisch vollziehbar. Die umfangreichen Protokolle der Plenarsitzungen sind nach Sitzungstagen, nicht nach der Gesetzgebungsmaterie geordnet. Da Gesetzesvorhaben oft längere Zeit in Anspruch nehmen, viele Vorhaben parallel dokumentiert werden und für den Bürger nicht alle Vorhaben von gleichem Interesse sind, wird diese Möglichkeit eher für wissenschaftliche Zwecke genutzt. 109 Die Ausübung der demokratischen Kontrolle durch Studium eines gesamten Gesetzgebungsvorhabens in einer Wahlperiode oder durch Vergleich von Gesetzesinitiativen in vorangegangenen Wahlperioden setzt die Sammlung der umfangreichen Parlamentsdokumente und deren Verwaltung voraus. Dieser Aufwand ist für Bibliotheken schwer, für den einzelnen Bürger nicht zu erbringen, zumal für ihn die Lektüre der Parlamentsdokumente des Bundes und eines Bundeslandes notwendig wäre. Wegen ihres großen Platzbedarfs und des hohen Erschließungsaufwands führen nur wenige öffentliche Bibliotheken die Parlamentsdokumente. Neben einigen Fachbibliotheken, die für die Nutzung durch die Öffentlichkeit nicht ausgestattet sind, führen nur wenige Depositarbibliotheken die Gesetzesdokumentationen des Bundes. 110 Die Dokumentation der Drucksachen der Landesparlamente wird in der Regel nur in der Parlamentsbibliothek so aufbereitet, dass schon bei alleiniger Nutzung schriftlicher Dokumente die Auffindbarkeit gewährleistet ist. Ferner kann man davon ausgehen, dass wenigstens die jeweilige Landesbibliothek des Bundeslandes die Parlamentsdokumentation aufbewahrt, so dass eine öffentliche Kontrolle prinzipiell möglich ist. b) Vorhersehbarkeit gesetzlicher Regelungen Durch die Einsichtnahme in Parlamentsdokumente wird der Normgehalt nicht in seiner verbindlichen, verabschiedeten Form erkennbar. Ein eingearbeiteter Entwurfstext wird erst durch den Parlamentspräsidenten für die Urschrift erstellt. Zwar können die Gesetzesmaterialien insoweit zum Verständnis beitragen, als sie die Entstehungsgeschichte, die Regelungsintention und die Begründung für einzelne Passagen eines Gesetzes dokumentieren, doch sind die Regelungs108 Kritisch zur Authentizität und Verlässlichkeit der Parlamentsmaterialien Fischer, in: Lang, Steuerrechtsordnung, 1995, S. 205 – 207. 109 Kißler, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, S. 1003. 110 Zur Dokumentation in Depositarbibliotheken B. I. 1. b) aa) (S. 35).

198

E. Umsetzung der Publizitätspflichten

intentionen und die Begründung des Gesetzentwurfs nicht die des letztendlich im Parlament verabschiedeten Gesetzestextes. 111 Eine sichere Kenntnis des Normgehalts ist durch die Einsichtnahme von Gesetzesmaterialien nicht zu erreichen, da der verabschiedete Gesetzestext nicht einmal in unkonsolidierter Form verzeichnet ist und zum Konsolidierungsaufwand die Einarbeitung der Änderungsanträge in den Gesetzentwurf nachvollzogen werden müsste. Diese Arbeit ist vom Einzelnen nicht so zu leisten, dass ein authentischer Text entsteht, der Vertrauen in die Richtigkeit begründen kann. Trotzdem ist die Kenntnisnahme vom Gesetzentwurf und den Beschlussprotokollen erforderlich, um bevorstehende Rechtsänderungen vorhersehen zu können und um für die Auslegung des Rechts Anhaltspunkte zu gewinnen. 112 Mit dem Beschluss eines Gesetzes endet das Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage. 113 Zwar muss zu diesem Zeitpunkt noch keine Kenntnis vom genauen Inhalt der neuen Regelung und den eigenen Pflichten bestehen, entsprechende Dispositionen im Vertrauen auf die alte Rechtslage sind jedoch von diesem Zeitpunkt an nicht mehr schutzwürdig. 114 Damit ist die öffentlich zugängliche, amtliche Dokumentation auch verfassungsrechtliche Pflicht.

2. Elektronische Parlamentsdokumentationssysteme Die elektronischen Parlamentsdokumente sind mit wesentlich geringerem Aufwand nutzbar als die abonnierten oder in Bibliotheken gesammelten Parlamentsdrucksachen. 115 Demokratische Kontrolle kann wesentlich effektiver ausgeübt werden. Zum einen wird das Problem der erschwerten Erreichbarkeit behoben; zum anderen sind die Gesetzesmaterialien in elektronischen Parlamentsdokumentationssystemen besser erschlossen. 116 Die Vorhersehbarkeit gesetzlicher Regelung und Neuregelung wird durch die einfache Nutzbarkeit der Dokumentationssysteme gefördert. Jedoch kann auch die elektronische Aufbereitung der Materialien des Gesetzgebungsverfahrens eine genaue Wortlautkenntnis des Gesetzesinhalts nicht vermitteln.

111 Zu Gesetzgebungsmaterialien als Erkenntnisquelle Larenz, Methodenlehre, 1991, Kap. 4, 2c, S. 328 –332; Engisch, Einführung, 1997, S. 121, Fn. 47; Wank, Auslegung, 2005, S. 93 f. 112 Fischer, in: Lang, Steuerrechtsordnung, 1995, S. 208 –210. 113 BVerfGE 97, 67 (79); 72, 200 (257 f.); BFH, NVwZ 2002, S. 1278 –1280. 114 Ausführlich Schwarz, Vertrauensschutz, 2002, S. 295 f., 302. 115 Bachmann, in: ZG 2006, S. 68. 116 Ebenso Fischer, in: Lang, Steuerrechtsordnung, 1995, S. 212; Hoeren, in: NJW 2002, S. 3304; kritisch Kißler, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, S. 1018 –1020.

II. Bekanntmachung durch Parlamentsdokumente

199

Alle Landesparlamente und der Deutsche Bundestag dokumentieren mindestens die Gesetzgebung der letzten drei Wahlperioden. Sie ermöglichen die thematische Recherche nach einzelnen Gesetzesvorhaben und verweisen auf die eingebrachten Entwürfe, deren Durchsetzungserfolg sowie auf die Änderungsvorschläge und die Sitzungsprotokolle. Die einzelnen elektronischen Dokumente sind frei nutzbar. Sie können gelesen, gespeichert und ausgedruckt werden. 117 Die Dokumentation mehrerer Wahlperioden ist ausreichend, da für die Wahrnehmbarkeit der demokratischen Kontrollfunktion keine Kenntnisnahme aller Wahlperioden erforderlich ist. Allerdings vereinfacht die vollständige Dokumentation, wie sie in einigen Parlamenten erfolgt, 118 den Zugang zu Primärquellen für wissenschaftliche, politische und historische Zwecke. 119 Für diese nutzen neben Steuerberatern und Rechtsanwälten, die sich meist nur für die aktuellen Vorhaben interessieren, vor allem Journalisten, Lehrer, Studenten und Professoren die elektronischen Parlamentsdokumente. 120 Das Internetangebot des Deutschen Bundestages wurde 1997 von rund 780.000 Nutzern und im Jahr 2005 bereits von 9,7 Millionen Nutzern frequentiert, wobei die Parlamentsinformationen eine wesentliche Nutzungsquelle waren. 121 Die steigende Nutzung der elektronischen Zugangsmöglichkeit ist ein Zeichen für dessen Bedarf und für dessen Wirksamkeit. Die Kenntnis des genauen Inhalts der Gesetze ist auch bei der elektronischen Parlamentsdokumentation nicht möglich, denn die Gesetzgebungsmaterialien enthalten noch keine Zusammenstellung der Änderungsanträge und Beschlüsse. Erst für die Verkündung werden die einzelnen Schriftstücke zu einem Gesetzestext zusammengefügt. Dieser wird in den Dokumentationssystemen nicht zur Verfügung gestellt, auf die Fundstelle im jeweiligen Gesetzblatt wird jedoch verwiesen. Nicht nachvollziehbar ist, warum zwar die Parlamentsdokumente, selten aber die verkündeten Gesetzestexte vom Gesetzgeber auf diese Weise zur Verfügung gestellt werden, zumal die Bundesländer eine öffentliche Datenbank – den Parlamentsspiegel – betreiben, in der alle Landesgesetzblätter und Bundesgesetzblätter öffentlich entgeltfrei zugänglich vorgehalten werden. Bei der Suche nach Gesetzestexten im Internetangebot der Gesetzgeber findet sich selten ein Hinweis auf den Parlamentsspiegel. Vielmehr wird dem Bürger durch den Verweis auf die kostenpflichtigen Angebote der Verlage suggeriert, es existiere kein 117

Im Einzelnen B. I. 1. b) bb) (S. 37). Die Parlamente von Hessen, Nordrhein-Westfalen und die der neuen Bundesländer haben die vollständigen Texte der Drucksachen und Plenarprotokolle aller Wahlperioden verzeichnet. 119 Bachmann, in: ZG 2006, S. 70; Kischel, Begründung, 2003, S. 296. 120 Fiedler, in: heise-online-newsticker vom 30. Januar 2006. 121 Fiedler, in: heise-online-newsticker vom 30. Januar 2006. 118

200

E. Umsetzung der Publizitätspflichten

entgeltfreies, staatliches Angebot. Sollten die Betreiber der parlamentarischen Internetangebote Kenntnis von der im staatlichen Auftrag erstellten Datenbank haben, läge eine gezielte Desinformation vor. Die Vorhersehbarkeit von Gesetzesänderungen wird durch elektronische Dienstleistung einiger Landesparlamente in besonderer Weise ermöglicht. Dort kann sich der Bürger auf Wunsch per E-Mail über das Erscheinen neuer Parlamentsdrucksachen zu einzelnen Themen entgeltfrei informieren lassen.

3. Kommunalparlamentarische Dokumente Die Gemeindebürger können an den Sitzungen der Kommunalparlamente teilnehmen. Eine Begrenzung der räumlichen Kapazität besteht dort zwar ebenso wie in den Landes- und im Bundesparlamenten, doch ist es dem Bürger in der Regel möglich, an den Sitzungen teilzunehmen, da die Kapazität selten ausgeschöpft wird. So kann der Bürger gezielt die Beratungen von Themen verfolgen, de für ihn von Interesse sind. Neben der Teilnahme an den Sitzungen ist den Einwohnern die Einsichtnahme der Sitzungsniederschriften möglich. Die gemeindlichen Sitzungsniederschriften können nicht im vollen Umfang die Beteiligung einzelner gewählter Vertreter nachvollziehbar machen. Dies ist jedoch angesichts der Möglichkeit, an den Sitzungen der Kommunalparlamente teilzunehmen, auch demokratisch nicht zwingend erforderlich. Die nachträgliche Einsichtnahme von Dokumenten ist nur in Kommunen der Bundesländer möglich, die Niederschriften ihrer Ratssitzungen, die Beschlüsse oder den wesentlichen Inhalt der Beschlüsse für die Einwohner zugänglich machen. 122 In Bundesländern, die nur die Einsichtnahme in den wesentlichen Inhalt der Beschlüsse vorsehen, ist die nachträgliche Kenntnisnahme der vollständigen Gesetzgebungstätigkeit nicht möglich. Die dauerhafte Zugänglichkeit der Parlamentsdokumente ist nur gewahrt, wenn die Einsichtnahme in die Niederschriften der Kommunalparlamente bei den Kommunalverwaltungsbehörden für wenigstens eine Wahlperiode erfolgt oder die Niederschriften in einem amtlichen Blatt bekannt gemacht wurden. 123 Aus der Teilnahme an den kommunalen Sitzungen kann der Bürger, dem der Satzungsentwurf nicht vorliegt, den Normentext nicht erkennen. Auch aus den Niederschriften, mit denen die Satzungsbeschlüsse dokumentiert werden, ist ohne die Beschlussvorlage die Regelung nicht direkt wahrnehmbar. Zwar 122

Siehe B. III. 1. (S. 84). Die nachträgliche Zugänglichkeit ist bei der Niederlegung für einen Monat, wie in § 61 Abs. 3 hessGemO; § 32 hessLKrO vorgesehen, nicht in ausreichendem Maß gewährleistet. 123

III. Bekanntmachung durch Verkündung

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werden die Urschriften der Satzungen und die Niederschriften in öffentlichen Archiven verwahrt, doch besteht die Pflicht zur Abgabe der Dokumente an die Archive erst, wenn die Unterlagen nicht mehr benötigt werden. Das ist meist erst Jahre nach dem Satzungserlass der Fall. 124 Die Möglichkeit, das kommunale Recht vollständig und authentisch zur Kenntnis zu nehmen, kann durch die Öffentlichkeit der Satzungsgebung folglich nicht erreicht werden. Elektronisch wird die Entstehung von Satzungen in der Regel nicht dokumentiert.

III. Bekanntmachung durch Verkündung Die Verkündung kann die formalen Anforderungen an die Bekanntmachung von Rechtsnormen erfüllen, da sie einen allgemeinen, authentischen und vollständigen Zugang zu den beschlossenen Normen ermöglicht. Unabhängig von der Form der Verkündung werden die Rechtsnormen schriftlich mit vollständigem Wortlaut dokumentiert. Die staatliche Verkündung schafft damit Zugang zu den amtlichen Normtexten. Der verkündete Text der Rechtsnormen ist verbindlich, jedenfalls solange nicht gerichtlich die Nichtübereinstimmung des verkündeten Textes mit dem beschlossenen Text und damit dessen Unwirksamkeit festgestellt wurde. Also ist der amtliche Text in authentischer Form zugänglich. 125 Da alle Rechtsnormen verkündet werden müssen, ist diese Form der Veröffentlichung auch vollständig. 126 Lediglich die Vorschriften, auf die durch Verweisungen Bezug genommenen wird, müssen selbst in öffentlich zugänglichen Blättern veröffentlicht sein. 127 Alle Verkündungsmedien, ob es sich um Verkündungsblätter oder andere Formen beispielsweise gemeindlicher Bekanntmachung handelt, sind für alle Bürger gleichermaßen zugänglich. Eingehender zu erörtern ist, ob diese verschiedenen Verkündungsmedien den Bürgern in ausreichendem Umfang ermöglichen, Rechtsnormen verlässlich und dauerhaft zur Kenntnis zu nehmen.

1. Defizite der Verkündungspraxis In der Rechtsprechung und einem Teil der Lehre wird die gegenwärtige Verkündungspraxis mittels Verkündungsblatt als gut geeignet eingeschätzt, um die 124

Ausführlicher zur Archivierungspflicht und ihrer Umsetzung B. III. 2. (S. 86). Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Wittling, Publikation, 1991, S. 125. 126 Zum rechtsstaatlichen Verstoß gegen das Vollständigkeitsprinzip bei der Verkündung, E. I. 1. b) (S. 183 ff.). 127 Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 104 –106; Guckelberger, in: ZG 2004, S. 70 – 73; siehe dazu auch E. I. 1. b) (S. 185). 125

202

E. Umsetzung der Publizitätspflichten

Möglichkeit dafür zu schaffen, Rechtsnormen verlässlich zur Kenntnis zu nehmen. 128 Zur Begründung genügt es jedoch nicht, allein auf die Veröffentlichung in einem Verkündungsblatt oder auf dessen Abonnierbarkeit und die Möglichkeit der Einsichtnahme in öffentlichen Bibliotheken abzustellen. 129 Die verlässliche Kenntnisnahme wird auch nicht durch die „Konzentrationswirkung“ hergestellt, die entsteht, weil nur eine begrenzte Zahl staatlicher Druckwerke den Charakter eines Verkündungsorgans aufweisen. 130 Dennoch müsste der Bürger zur Kenntnisnahme der Gesetze, Rechtsverordnungen und Satzungen des Bundes, der Länder, der Kommunen und der weiteren öffentlich-rechtlichen Körperschaften, deren Mitglied er ist, mindestens drei Verkündungsblätter abonnieren. Daher ist die Abonnierbarkeit von Verkündungsblättern für den Bürger nur eine theoretische Möglichkeit, um Kenntnis von Rechtsnormen zu erlangen. Auch in Bibliotheken ist die Einsichtnahme in Verkündungsblätter öffentlich-rechtlicher Körperschaften sowie unterer und mittlerer Landesbehörden nicht gewährleistet. 131 Es kommt auch nicht allein auf die Kenntnisnahme des Verkündungsblattes an, vielmehr muss von der Kenntnisnahme des Verkündungsblattes auf den Text der Rechtsnorm geschlossen werden können. 132 Gerade in diesem Bereich treten bei der Verkündung Bekanntmachungsdefizite auf. Diese betreffen die dauerhafte Gewährleistung der Kenntnisnahme, das Vertrauen in die Korrektheit und in die Vollständigkeit der Rechtsnormen und schließlich den anonymen Zugang zum Recht. Es wird allgemein angenommen, Verkündungsblätter könnten einen dauerhaften Zugang zum Recht gewährleisten. 133 Die Verkündungsblätter seien so 128 BVerfGE 16, 6 (16); Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Nadler, in: JZ 1970, S. 607; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 108 – 110; Wittling, Publikation, 1991, S. 164; Sobota, Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 142; Schneider, Gesetzgebung, 2002, Rdnr. 488; Brenner, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 82 Rdnr. 29; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 17 f.; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 1, 20; anders aber Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 6 f.; Laband, in: AöR 1903, S. 311; H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 112 f.; U. Krüger, Adressat, 1969, S. 70; Nadler, in: JZ 1970, S. 605 – 607; Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 198; Hill, Gesetzgebungslehre, 1982, S. 131; Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 92 f.; Mönkemeyer, in: Jur-PC 1993, S. 2173; Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 94 – 97; M. Herberger, in: JurPC 2003, Web-Dok. 340, Abs. 19. 129 Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 93; Wittling, Publikation, 1991, S. 164; Brenner, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 82 Rdnr. 29; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 20. 130 Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Schneider, Gesetzgebung, 2002, Rdnr. 488. 131 Zur Zugänglichkeit von Verkündungsblättern für Rechtsverordungen in Bibliotheken s. B. II. 3. (S. 73); zur Zugänglichkeit von kommunalen Verkündungsorganen B. VI. 2. a) (S. 94). 132 BVerfGE 16, 6 (16); 65, 283 (291). 133 Böckenförde / Grawert, in: AöR 1970, S. 36; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 116 f.; Wittling, Publikation, 1991, S. 163.

III. Bekanntmachung durch Verkündung

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organisiert, dass „auch noch nach einem gewissen Zeitablauf die verschiedenen Regelungen gut aufzufinden sind“. 134 Ein nachträglicher Bezug und Nachdruck ist hingegen nur beim Bundesgesetzblatt sichergestellt, nicht dagegen bei Landesgesetzblättern 135 und kommunalen Amtsblättern. 136 Das Anlegen einer Sammlung durch einzelne Bürger ist zu aufwändig und kostenintensiv. 137 Im Diskurs über die richtige Verkündungsmethode wird auch davon ausgegangen, dass die Verkündungsblätter regelmäßig von öffentlichen Bibliotheken gesammelt werden, 138 die als staatliche, öffentliche Einrichtungen mit dem Auftrag der Daseinsvorsorge dafür prädestiniert wären, die anonyme Nutzung zu sichern 139 und im Gegensatz zu Archiven oder Behörden für den Publikumsverkehr eingerichtet sind, so dass sich die Benutzung nicht auf die Sprechzeiten beschränkt. 140 Nach einer Prüfung dieser Annahme in der Praxis ist dieser Befund nicht mehr haltbar. 141 Neben wissenschaftlichen Bibliotheken führt nur die jeweilige Landesbibliothek die Bundesgesetzblätter sowie die Gesetz- und Verordnungsblätter des jeweiligen Landes. 142 Die Verkündungsblätter der unteren Exekutivbehörden, der Landkreise und der Gemeinden sind nicht in öffentlichen Bibliotheken zugänglich. In kleineren räumlichen Geltungsgebieten sind weitere Formen der Verkündung zulässig wie die amtliche Bekanntmachung in Tageszeitungen oder Postwurfsendungen, der Aushang an einer Verkündungstafel oder das Auslegen in einer Behörde. Diese Verkündungsformen lassen die freie Kenntnisnahme von gemeindlichem Recht nur zeitlich und regional begrenzt zu und eignen sich regelmäßig auch nur für kleinere Normmengen. 143 Das für die Bekanntmachung rechtsstaatliche und demokratische Erfordernis, die Kenntnisnahme des Wortlauts des Normtextes dauerhaft zu ermöglichen, ist allein mittels Verkündungs-

134

Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Böckenförde / Grawert, in: AöR 1970, S. 36; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 122, 127; Wittling, Publikation, 1991, S. 164. 135 Siehe dazu die Bezugsbedingungen auf der Rückseite der Gesetz- und Verordnungsblätter von Nordrhein-Westfalen und Thüringen. 136 Nadler, in: JZ 1970, S. 607. 137 Zu den Kosten der Gesetzblätter des Bundes und der Länder siehe B. I. 2. a) (S. 42) und B. I. 3. a) (S. 48). 138 Wittling, Publikation, 1991, S. 164. 139 Busse / Ernestus / Plassmann / Seefeld, Hb Bibliothekswesen, 1999, S. 135, 343. 140 Zum Zugang durch Archive B. I. 1. c) (S. 39), B. I. 2. a) (S. 45), B. I. 3. a) (S. 49). 141 Zur Bibliothekssammlung von Verkündungsblättern für Rechtsverordnungen, die nicht in den Bundes- bzw. Landesgesetzblättern verkündet werden s. B. II. 2. c) (S. 71 f.); zur Bibliothekssammlung von kommunalen Verkündungsblättern s. E.I.1.b) (S. 94). 142 Beleg am Beispiel der Vorhaltung von Landesverkündungsblättern in Brandenburg s. B. I. 3. a) (S. 49). 143 Ziegler, Verkündung, 1976, S. 108; Kirchhof, in: DÖV 1982, S. 400; Wittling, Publikation, 1991, S. 164.

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E. Umsetzung der Publizitätspflichten

tafel nicht erfüllbar. 144 Die Rechtsnormen werden für zwei bis vier Wochen öffentlich aushängt; so bleibt nur das einmalige Lesen möglich. Auch das Auslegen der Texte der beschlossenen Rechtsnormen in einer Behörde muss dauerhaft gewährleistet sein. Vertrauen in die Richtigkeit und Vollständigkeit der Rechtsnormen ist mit Hilfe der verkündeten Normtexte nicht zu erlangen. Die Praxis der Änderungsgesetzgebung macht es erforderlich, jede Rechtsnorm seit ihrem Erlass zu konsolidieren, um den Inhalt einer Rechtsnorm zur Kenntnis nehmen zu können. 145 So sieht Hervé Moysan nur das Verkündungsblatt als geeignetes Mittel an, mit „extremer Präzision“ den geltenden Normtext zu ermitteln. 146 Ohne fachkundige Hilfe und eine wissenschaftliche Interpretation der erlassenen Änderungsgesetze ist eine Konsolidierung jedoch nicht durchführbar, 147 zu aufwändig 148 und überdies fehleranfällig, 149 wie Differenzen zwischen den Versionen verschiedener Verlage bestätigen. 150 Rechtssicherheit ist außerdem erst dann erlangt, wenn der Bürger sicher sein kann, alle bestehenden Rechtsnormen zu dem ihn interessierenden Thema auch aufgefunden zu haben. 151 Es ist deshalb rechtsstaatliche und demokratische Pflicht, dass alle Verkündungsorgane in einem Verkündungsgesetz namentlich benannt werden und ein thematisch geordnetes Fundstellenverzeichnis die Fundstellen aller Normen dokumentiert. Für Rechtsverordnungen sind diese Anforderungen nicht erfüllt, da die Verkündungsorte nicht für alle Rechtsverordnungen in einem Verkündungsgesetz geregelt sind. 152 Für Satzungen bestehen zudem keine systematischen Verzeichnisse aller Rechtsnormen. Wenn zur Ermittlung des Regelungsgehalts einer Norm juristische Erfahrung, archivarischer Fleiß und viel Zeit benötigt wird, ist von einer Unzumutbarkeit 144

Groschupf, in: DVBl 1970, S. 403; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 131. Nadler, in: JZ 1970, S. 605 – 607; Hill, in: JZ 1988, S. 379; Mönkemeyer, in: JurPC 1993, S. 2173; Konzelmann, in: JurPC 2001, Web-Dok. 66, Abs. 1; M. Herberger, in: JurPC 2003, Web-Dok. 340, Abs. 19; zur Regelungstechnik durch Änderungsgesetzgebung siehe B. I. 4. (S. 55). 146 Moysan, in: JurPC 2005, Web-Dok. 25, Abs. 30 – 36; so auch U. Krüger, Adressat, 1969, S. 101. 147 M. Herberger, in: Jur-PC 1994, S. 2522; Moysan, in: JurPC 2005, Web-Dok. 25, Abs. 7. 148 Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 103; Fliedner, in: ZG 2006, S. 404. 149 Nadler, in: JZ 1970, S. 606 f. 150 Dazu eingehend Moysan, in: JurPC 2005, Web-Dok. 25, Abs. 7; ebenso M. Herberger, in: Jur-PC 1994, S. 2522 – 2524. 151 U. Krüger, Adressat, 1969, S. 97 f.; Tomuschat, in: Grewe / Rupp / Schneider, Europäische Gerichtbarkeit, 1981, S. 468 f.; Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 121. 152 Die bestehenden Verkündungsgesetze verzeichnen nicht alle Verkündungsmittel für Rechtsverordnungen, ausführlich dazu B. VI. 2. c) (S. 95). 145

III. Bekanntmachung durch Verkündung

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der Kenntnisnahme auszugehen. 153 Da Rechtsverordnungen in der Phase der Normentstehung nicht dokumentiert werden, ist die erschwerte Kenntnisnahmemöglichkeit dort besonders gravierend. Soll die Verkündung allein die Kenntnisnahme ermöglichen, müssen mehrere Erfordernisse erfüllt werden. Erforderlich wäre die namentliche Dokumentation aller bestehenden Verkündungsmedien, weiterhin das Führen eines Fundstellenverzeichnisses die Sicherung der Beziehbarkeit von Verkündungsblättern über die gesamte Geltungsdauer der Norm und die Einführung von flächendeckenden Depositarbibliotheken für alle Verkündungsblätter. Ein Hindernis für die Kenntnisnahme bliebe bestehen. Die Verkündung kann keine verlässliche Kenntnisnahme des Regelungsgehalts von Stammgesetzen gewährleisten, die durch umfangreiche Änderungsgesetze aktualisiert wurden.

2. Elektronische Verkündungsblätter Neben gedruckten Verkündungsblättern werden vielfach auch elektronische Verkündungsblätter vertrieben. 154 Die zusätzliche elektronische Verkündung von staatlicher Seite dient allein der Bekanntmachung. Der Bezug und die Kenntnisnahme einzelner Verkündungsblätter sind in elektronischer Form einfacher und schneller möglich. 155 Soweit alle bereits erlassenen Verkündungsblätter eines Normgebers dauerhaft elektronisch zugänglich sind, wird die platz- und kostenaufwändige Sammlung schriftliche Fassungen überflüssig. Davon können auch Bibliotheken profitieren, die auf diesem Weg Verkündungsblätter deutlich einfacher zugänglich machen könnten. Eine verfassungsrechtliche Pflicht zur zusätzlichen Verkündung mittels elektronischer Verkündungsblätter ergibt sich aus der Erweiterung der Kenntnisnahmemöglichkeit jedoch nicht. Die Beiträge, die die zusätzliche elektronische Verkündung zur Verschaffung der Kenntnisnahmemöglichkeit leisten kann, reichen nicht aus, um den staatlichen Gestaltungsspielraum so weit einzuengen, dass eine Verpflichtung zur elektronischen Verkündung entsteht. Zum einen blieben Rechtsnormen weiterhin zu konsolidieren, zum anderen kann ein chronologisches Einstellen der Verkündungsblätter den thematischen Zugang nicht gewährleisten. Den Staat trifft auch keine Pflicht, ein neues Informationsmedium zu benutzen.

153

Schönherr, in: ÖJZ 1982, S. 255. Zur Praxis der zusätzlichen elektronischen Verkündung der Bundesgesetzblätter siehe B. I. 2. a) (S. 42 ff.), zur Praxis der Landesgesetzblätter siehe B. I. 3. (S. 48 ff.). 155 Stöhr, in: NJW 1999, S. 1441; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 16; dagegen Laurer, in: ÖJZ 2004, S. 532. 154

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E. Umsetzung der Publizitätspflichten

Soweit sich der Staat der zusätzlichen elektronischen Veröffentlichung der Verkündungsblätter zum Zweck der Bekanntmachung bedient, muss die staatliche Verantwortung für die Veröffentlichung ersichtlich sein. Gegenwärtig bieten Verlage, die für den Staat den Druck der Verkündungsblätter besorgen, auch elektronische Verkündungsblätter an, teilweise sogar unentgeltlich. Ob die privaten Verlage mit dem entgeltfreien Zugang eine staatlich übernommene Aufgabe erfüllen oder die Verkündungsblätter aus eigenem Interesse kostenfrei anbieten, wird nicht ersichtlich. Der Staat wäre bei einem eigenen Angebot verpflichtet anzugeben, in welchem Umfang und mit welcher rechtlichen Wirkung er Verkündungsblätter veröffentlicht. Sollte die elektronische Verkündung durch Abschaffung gedruckter Verkündungsblätter als alleiniges Mittel zur Erfüllung der Normgeltungsfunktion eingeführt werden, steht dem zumindest nicht die oft befürchtete Spaltung der Gesellschaft in Nutzer der Kommunikationstechnik und Nichtnutzer entgegen, denn die Gefahr eines „digital divide“ besteht nicht. 156 Nach dieser Theorie wird das Lesen schriftlicher Texte als eine etablierte Kulturtechnik angesehen, der Umgang mit neuen Medien sei dagegen nicht jeder Bevölkerungsgruppe gleichermaßen möglich. So bestünde die Gefahr des Ausschlusses von Gruppen der Bevölkerung am staatlichen und politischen Leben, der auch wirtschaftliche Nachteile begründen könne. 157 An der Zulässigkeit dieses Verkündungsmediums wird deshalb gezweifelt. 158 In der Tat ist der Zugang zu elektronischen Verkündungsblättern nicht für alle Bürger gleichermaßen gegeben. Ein Internetzugang ist Voraussetzung für die Nutzung elektronischer Verkündungsblätter, und die Nutzung erfordert eine Medienkompetenz, die in Anbetracht des jungen Mediums noch nicht in allen Bevölkerungsgruppen vorhanden ist. In Deutschland nutzten im ersten Quartal 2006 ungefähr 65 Prozent der Bevölkerung ab zehn Jahren das Internet, wobei die Suche nach Informationen neben der Verwendung von E-Mail-Diensten die häufigste Anwendung darstellte. 159 Im ersten Quartal 2007 ist der Anteil der Internetnutzer noch einmal um drei Prozent gestiegen. 160 In der Altersgruppe der 10- bis 24-jährigen liegt die Fähigkeit, mit Computern und Internet umzugehen, 156 So aber Holznagel / Verhulst / Grünwald, in: K & R 2000, S. 425; Gröschner, in: VVDStRL 2004, S. 365; Laurer, in: ÖJZ 2004, S. 533; Skrobotz, Das elektronische Verwaltungsverfahren, 2005, S. 277; Spindler / Kramski, in: NZG 2005, S. 747; Kissel, in: NJW 2006, S. 805; Guckelberger, in: DVBl 2007, S. 990; zur Definition, siehe Kloepfer, Informationsrecht, 2002, S. 9; Skrobotz, Das elektronische Verwaltungsverfahren, 2005, S. 133 – 137. 157 Holznagel / Verhulst / Grünwald, in: K & R 2000, S. 425. 158 Stöhr, in: NJW 1999, S. 1441; Laurer, in: ÖJZ 2004, S. 532; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 16; Kissel, in: NJW 2006, S. 805. 159 Statistisches Bundesamt, Informationsgesellschaft, 2007, S. 19. 160 Statistisches Bundesamt, http://www.destatis.de/, am 19. Januar 2008.

III. Bekanntmachung durch Verkündung

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bei nahezu 100 Prozent, mit Höhe des Alters der untersuchten Gruppe fällt diese Fähigkeit auf 30 Prozent ab. 161 Für eine längere Zeit wird ein nicht unerheblicher Teil der Bevölkerung bestehen bleiben, der elektronische Verkündungsblätter nicht ohne fremde Hilfe einsehen könnte. Dabei darf jedoch nicht außer Acht bleiben, dass die Nutzung von Printmedien in Bibliotheken und Bibliothekskatalogen ebenfalls eine Medienkompetenz erfordert, die nicht in allen Teilen der Bevölkerung vorhanden ist. Trotzdem wird in der Rechtsprechung angenommen, dass der Bürger die Obliegenheit hat, die für ihn relevanten Gesetz- und Verordnungsblätter sowie gemeindliche Bekanntmachungsmedien aufzufinden und zu lesen. 162 Um diese Aufgabe bewältigen zu können, muss der Bürger Hilfe in Anspruch nehmen. Diese Hilfestellung zu leisten, ist Aufgabe der öffentlichen Bibliotheken. Da Bibliotheken regelmäßig elektronische Medien und einen Zugang zum Internet anbieten und ihre Aufgabe zunehmend die Hilfestellung beim Auffinden elektronischer Dokumente umfasst, 163 ist eine Versorgung der Gesamtbevölkerung wenigstens im gleichen Umfang sichergestellt wie die durch schriftliche Verkündungsblätter. Solange Bibliotheken bei der Informationsbeschaffung behilflich sind, ist lediglich eine andere Form der Medienkompetenz erforderlich, um ein Verkündungsmedium aufzufinden. Dagegen eröffnet die elektronische Verkündung für die meisten Bürger die Möglichkeit des schnellen, unkomplizierten Zugriffs auf die Normtexte. 164 Die Entscheidung für eine ausschließlich elektronische oder gedruckte Veröffentlichung ist damit eine rechtspolitische. Soweit die Frage elektronischer Verkündung bisher im Bundestag erörtert wurde, bestand dort die mehrheitliche Ansicht, dem Bürger solle keine Obliegenheit der Nutzung elektronischer Quellen auferlegt werden. 165 Gleichwohl durchdringt die Nutzung elektronischer Kommunikationsmittel die Gesellschaft, 166 womit auch die entsprechende Medienkompetenz und die gesellschaftliche Akzeptanz steigen. Der Staat fördert die elektronische 161

Statistisches Bundesamt, Informationsgesellschaft, 2007, S. 19. BVerwG 104, 337 (341). 163 Busse / Ernestus / Plassmann / Seefeld, Hb Bibliothekswesen, 1999, S. 301; Plassmann / Rösch / Seefeld / Umlauf, Bibliotheken und Informationsgesellschaft, 2006, S. 23 – 31. 164 Stöhr, in: NJW 1999, S. 1441; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 16; dagegen: Laurer, in: ÖJZ 2004, S. 532. 165 Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 13. Mai 2002 (BT-Drucks. 14/9000, S. 30) – zu Nr. 4 Abs. 1: „Die neuen Kommunikationstechniken sind noch nicht flächendeckend verbreitet. Der Gesetzentwurf vermeidet deshalb Regelungen, die einen rechtlichen oder tatsächlichen Zwang auf Bürger und / oder Behörde zur Schaffung der Voraussetzungen für eine moderne elektronische Kommunikation ausüben könnten. Statt dessen ist die Möglichkeit zur Verwendung neuer Technologien eröffnet worden, „soweit“ Bürger und Behörde die Voraussetzungen hierfür bereits geschaffen haben“. 162

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E. Umsetzung der Publizitätspflichten

Kommunikation, indem er Verwaltungsdienstleistungen auf elektronischem Weg anbietet 167 und Projekte zur Förderung der Medienkompetenz ins Leben ruft. 168 Die Nutzung der elektronischen, kostenfreien Verkündungsblätter, die private Verlage schon jetzt zur Verfügung stellen, bestätigt die zunehmende Tendenz. Zu gewährleisten wäre bei einer alleinigen elektronischen Verkündung die dauerhafte Erhältlichkeit aller Ausgaben der Verkündungsblätter. Gerade auf gemeindlicher Ebene wäre die Verkündung eine ressourcensparende Art der Veröffentlichung, die geeignet ist, die Allgemeinheit besser zu erreichen als durch gedruckte Amtsblätter oder gar Aushänge an einer Bekanntmachungstafel.

IV. Bekanntmachung durch Rechtssammlungen Hat der Gesetzgeber eines Bundeslandes oder des Bundes eine fortlaufende Rechtssammlung einfach-rechtlich vorgeschrieben, ist sie gemäß den Vorgaben durchzuführen. 169 Eine Verfassungspflicht zur staatlichen Konsolidierung, Sammlung und regelmäßigen Veröffentlichung von Rechtsnormen ist hingegen nicht ausdrücklich geregelt. Allerdings muss sich der Staat selbst bereinigter Rechtsnormen bedienen. 170 Eine Verpflichtung zur Nutzung konsolidierter Rechtssammlungen ergibt sich schon aus der Bindung des Staates an die Gesetze. Der Staat muss die Ermächtigungsnorm, auf die er sein Handeln stützt, benennen können. 171 Dabei kann er sich nicht auf Änderungsgesetze stützen, da diese weder Tatbestand noch Rechtsfolgen einer Norm oder ihren Kontext wiedergeben. Die Pflicht, die Änderungsanweisungen neu erlassener Änderungsgesetze umzusetzen, ergibt sich 166 Berkemann, in: JurPC 2001, Web-Dok 143, Abs. 4 –9; Groß, in: DÖV 2001, S. 162; Rüß, in: ZRP 2001, S. 518; v. Lucke, Regieren und Verwalten, 2003, S. 24 –37; Masing, in: VVDStRL 2004, S. 392 f. 167 Beispiele bei v. Lucke, Regieren und Verwalten, 2003, S. 121 –124; Schliesky, in: NVwZ 2003, S. 1323; Jensen, Rechtsprobleme, 2006, S. 3 –5. 168 Schallbruch, in: Büchner / Büllesbach, E-Government, 2003, S. 6 –12; Schliesky, in: NVwZ 2003, S. 1323; Skrobotz, Das elektronische Verwaltungsverfahren, 2005, S. 138. 169 Zu den Rechtssammlungsregelungen des Bundes und der Länder im Einzelnen C. III. 1. (S. 127 ff.). 170 Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 6, Berkemann, in: Standort juris, 1996, S. 108; Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 94 – 120; Moysan, in: JurPC 2005, WebDok. 25, Abs. 22; Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 151, Abs. 11. 171 Bindung an Art. 20 Abs. 3 GG, das Rechtsstaats- und Demokratieprinzip, positivrechtlich ausgestaltet beispielsweise in § 39 Abs. 1 VwVfG, dazu BVerfGE 40, 276 (286); Kischel, Begründung, 2003, S. 10, 64 – 66, 222; Kopp / Ramsauer, VwVfG, 2008, § 39, Rdnr. 18.

IV. Bekanntmachung durch Rechtssammlungen

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auch aus den Änderungsanweisungen der Normen selbst. Diese Änderungsanweisungen richten sich nicht an den Bürger, sondern weisen die zuständigen staatlichen Stellen an, die Änderungsanweisungen umzusetzen. Die Komplexität des Konsolidierungsauftrags erlaubt es nicht, Rechtsnormen ad hoc zu konsolidieren. Folglich ist eine Ausführung der Änderungsanweisungen aller Rechtsnormen eines Hoheitsträgers eine Aufgabe, die nach jeder Normänderung zu erfüllen ist. In der Regel ist bei der Änderungsgesetzgebung bereits im Entwurfsstadium eine konsolidierte Lesefassung der geänderten Stammnormen vorhanden, 172 da diese technische Voraussetzung ist, um die Änderungsanweisungen formulieren zu können. 173 Wenn der Staat Rechtsnormen in konsolidierter Fassung nutzen muss, kann er diese selbst konsolidieren oder auf privat konsolidierte Sammlungen zurückgreifen. Wer Rechtsnormen verlässlich konsolidieren will, muss mit der Technik der Gesetzgebung und der Rechtsbereinigung vertraut sein. Wegen der Gleichmäßigkeit und Einheitlichkeit des Konsolidierungsergebnisses setzt es die Einhaltung von Standards voraus. Dabei wirkt sich eine langjährige Konsolidierungsarbeit qualitätssichernd aus. Diese Standards können sowohl Private als auch staatliche Institutionen erfüllen. 174 In der Tat war die Konsolidierung zuerst eine Aufgabe Privater, die sie in eigener Verantwortung, mit einem staatlichen Privileg ausgestattet, erfüllten. 175 Der Einsatz von Verwaltungshelfern zur Erfüllung staatlicher Aufgaben ist deshalb zulässig. Ebenso ist es zulässig, wenn die Konsolidierung völlig in privater Hand bleibt und der Staat nur das Produkt dieser Konsolidierung von Privaten erwirbt. Wenn eine vollständige Sammlung durch Private erfolgt und diese die Anforderungen an die sorgfältige Konsolidierung erfüllt, besteht kein Bedürfnis, den Staat zu verpflichten, einen eigenen zur Konsolidierung von Rechtsnormen qualifizierten Apparat bereitzuhalten. 176 Für das Ergebnis spielt es keine Rolle, ob der Staat vertraglich einen Privaten zur Konsolidierung gemäß den formalen Anforderungen verpflichtet oder ob der Staat ein Produkt ankauft, wenn dieses die formalen Anforderungen ebenso erfüllt. Der Staat trägt die Verantwortung des 172 Berkemann, in: Standort juris, 1996, S. 111; Berkemann, in: JurPC 1999, WebDok. 188, Abs. 71. 173 Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 100; BMJ, HbdRf., 1999, S. 39, Rdnr. 31. 174 Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 6; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 110; Wittling, Publikation, 1991, S. 164; Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 97; Moysan, in: JurPC 2005, Web-Dok. 25, Abs. 15 – 17; Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 151, Abs. 12. 175 Willoweit, in: Kleinheyer, Rechtsgeschichte, 1979, S. 605 –609; Wolf, in: Erler / Kaufmann, Handwörterbuch, Bd. 4, 1990, Sp. 89. 176 Nicht jedes Bundesland verfügt über einen entsprechend qualifizierten Apparat; im Jahr 2006 konsolidierten ausschließlich private Verlage das aktuelle Recht in Bayern, Bremen, Hamburg, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen; Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 153, Anhang.

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E. Umsetzung der Publizitätspflichten

rechtsstaatlichen Handelns. Wie er die eigene Normkenntnis organisiert, steht ihm frei. Einen Überblick über das geltende Recht kann auch der staatliche Rechtsanwender und Normgeber nur erlangen, wenn ihm das bestehende Recht vollständig vorliegt. Deshalb kann sich der Staat nur dann auf eine private Konsolidierung stützen, wenn diese das gesamte Recht des Hoheitsträgers konsolidiert. 177 Ist das nicht der Fall, muss der Hoheitsträger das übrige Recht selbst konsolidieren. Die Vollständigkeit wird in der Praxis nicht in vollem Umgang gewahrt. Vollständig bereinigt ist in der Regel das Recht, dass im Hauptverkündungsblatt des Landes seit Gründung des jeweiligen Bundeslandes veröffentlicht wurde. Das Recht vor der Gründung des jeweiligen Bundeslandes ist nicht immer vollständig bereinigt worden. Rechtsverordnungen sind teilweise nach systematischen Gesichtspunkten, teilweise nach Hierarchie des Normgebers unveröffentlicht. 178

1. Staatliche Pflicht zur Veröffentlichung von Rechtssammlungen Im demokratischen Rechtsstaat muss dem Bürger auf zumutbare Weise die Kenntnisnahme des Regelungsinhalts der Rechtsnormen ermöglicht werden. Rechtssicherheit ist für den Bürger nur zu erlangen, wenn er den Inhalt der Rechtsnormen ohne unzumutbaren Aufwand zur Kenntnis nehmen kann. 179 Das nötige Informationsniveau kann nicht allein durch die Verkündung – sei sie schriftlicher oder elektronischer Art – und die Veröffentlichung der Gesetzgebungsmaterialien erreicht werden. 180 Die Möglichkeit, gedruckte oder elektronische konsolidierte und vollständige Rechtssammlungen zur Kenntnis zu nehmen, kann den bisher dargelegten Defiziten der Zugangsmöglichkeiten abhelfen. Da177

Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 122. Ausführlich geben die Rechtsbereinigungsgesetze Aufschluss, die wichtigsten ausgeklammerten Rechtsbereiche sind verzeichnet ab C. III. (S. 127 ff.). 179 Siehe zur verfassungsrechtlichen Herleitung der Kenntnisnahmemöglichkeit von Rechtsnormen D. II. 3. (S. 159 ff.); D. III. (S. 168 ff.). 180 Wie soeben gezeigt, in Teil E (S. 175 ff.); so auch Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 6 f.; Laband, in: AöR 1903, S. 311; H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 112 f.; U. Krüger, Adressat, 1969, S. 70; Nadler, in: JZ 1970, S. 605 –607; Ziegler, Verkündung, 1976, S. 110; Hill, Gesetzgebungslehre, 1982, S. 131; Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 93; Mönkemeyer, in: Jur-PC 1993, S. 2173; Konzelmann, in: JurPC 2001, Web-Dok. 66, Abs. 1; M. Herberger, in: JurPC 2003, WebDok. 340, Abs. 19; anders BVerfGE 16, 6 (16); Martens, Öffentlich, 1969, S. 77; Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, S. 198; Schönherr, in: ÖJZ 1982, S. 225; Wittling, Publikation, 1991, S. 164; Sobota, Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 142; Brenner, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 82 Rdnr. 29; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 17; Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 151, Abs. 15; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 1, 20. 178

IV. Bekanntmachung durch Rechtssammlungen

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zu müssten staatliche Rechtssammlungen die Rechtsnormen vollständig, hinreichend aktuell, in systematischer Ordnung und mit eingearbeiteten Stammtexten enthalten; außerdem müssten sie in gedruckter Form in Bibliotheken oder elektronisch im Internet zugänglich sein. Auch die bisher unzureichende Möglichkeit, aus Änderungsgesetzen auf den Normengehalt zu schließen, wäre behoben. Ebenso wären die Rechtsnormen, auf die durch Verweisungen Bezug genommen wird, auf diesem Weg zugänglich gemacht. 181 Durch die Aufnahme aller erlassenen Rechtsverordnungen in die Rechtssammlung wäre zudem die Schwierigkeit beseitigt, bei fehlenden oder unvollständigen Angaben in den Verkündungsgesetzen das jeweilige Verkündungsblatt aufzufinden. Da die Rechtssammlung, der sich der Staat selbst bedient, diese Kriterien erfüllt, liegt es nahe, dass dem Staat die Pflicht auferlegt ist, die von ihm genutzten konsolidierten Normtexte in einer vollständigen Sammlung öffentlich zugänglich zu machen. Eine Pflicht zur Bekanntgabe der staatlichen konsolidierten Sammlung ergibt sich außerdem aus der Informationsfreiheit. 182 Eine Kontrolle staatlichen Handelns und eine Kenntnis der staatlich verwendeten Textfassung der Gesetze ist nur dann möglich, wenn der Bürger diese einsehen kann. Da diese Texte die Arbeitsgrundlage des Staates sind, 183 kann der Bürger nicht auf die Verkündungsblätter verwiesen werden. Wenn der Staat sein Recht nicht selbst konsolidiert, sondern dies vollständig in privater Verantwortung erfolgt, trifft ihn die Pflicht, zu offenbaren, welcher Sammlung er sich bedient. Eine Pflicht, mit öffentlichen Mitteln für die Veröffentlichung dieser Rechtsnormen zu sorgen, trifft ihn, soweit kein zumutbarer Zugang zu den privaten Sammlungen für alle Normunterworfenen besteht. Trifft ihn die Pflicht, für einen angemessenen Zugang zu konsolidierten Sammlungen zu sorgen, kann er dieser nachkommen, indem er eine eigene konsolidierte Sammlung veröffentlicht oder indem er Private zur Veröffentlichung ihrer Sammlung durch Vertrag verpflichtet und sich auf diese private Normensammlung beruft. Der Bürger kann nicht auf die Nutzung anderer Rechtssammlungen verwiesen werden, als auf die, der sich auch der Staat bedient. 184 Die private Konsolidierung ohne staatlichen Auftrag muss sich, um wirtschaftlich zu sein, am Bedarf ausrichten. Nicht alle Rechtsnormen sind für eine größere Anzahl von Normanwendern relevant. Folglich sind private Gesetzessammlungen regelmäßig eine Auswahl an häufig benötigten Normen. 185 Die Unvollständigkeit erlaubt kei181

Ebenso Arnauld, Rechtssicherheit, 2006, S. 223. Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 108. 183 Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 6, Berkemann, in: Standort juris, 1996, S. 108; Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 94 – 120; Moysan, in: JurPC 2005, WebDok. 25, Abs. 22; Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 151, Abs. 11. 184 Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 132. 185 Simitis, Informationskrise, 1970, S. 107 f. 182

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E. Umsetzung der Publizitätspflichten

nen systematischen Zugang zum Recht. Es bleibt eine Unsicherheit darüber, ob alle relevanten Normen zu einem interessierenden Bereich in der Sammlung enthalten sind. Hinzu kommt, dass im Privatrecht die Vertragsfreiheit gilt. 186 Der private Verlag ist nicht zum Vertragsabschluss mit jedermann verpflichtet. Er kann Nutzungsentgelte in beliebiger Höhe festlegen. Dies kann zu einem Informationsgefälle führen, das die Funktion des demokratischen Rechtsstaats beeinträchtigt. Wenn der Staat auf das Vorhandensein privater Normensammlungen verweist und selbst keinen Zugang zum konsolidierten Recht anbietet, müsste er zumindest die Vollständigkeit und die allgemeine Zugänglichkeit der privaten Sammlung sicherstellen. Selbst wenn die private Rechtssammlung vollständig ist und mit zumutbarem Aufwand jedem Bürger die Kenntnisnahme der Rechtssammlung ermöglicht, bleibt ein Defizit an Rechtssicherheit bestehen. Eine beliebige Rechtssammlung kann dem Bürger keine Sicherheit über das geltende Recht verschaffen. Denn die Konsolidierung führt zur Entstehung von Normtexten, die in Nuancen oder in erheblichem Umfang Unterschiede aufweisen. 187 Zwar hat sich in der gerichtlichen Praxis die Gefahr der Textdifferenzen bisher nicht realisiert, eine Gefahr ist dennoch gegeben. 188 Nutzt der Bürger eine beliebige Rechtssammlung, trägt er das Risiko, dass die ihm vorliegende Textfassung von der geltenden Norm abweicht. Mit einer staatlich konsolidierten Sammlung oder einer privaten Sammlung, die staatlich autorisiert ist, besteht dagegen Anwendungssicherheit. Der Staat wird die eigene oder die von ihm autorisierte private Sammlung anerkennen müssen, 189 zwar nicht in konstitutivem Sinne, aber der Staat kann vom Bürger jedenfalls keine andere Kenntnis verlangen als die, zu der er selbst durch Konsolidierung gelangt ist. Im Einzelfall kann das sein Ermessen bei der Normanwendung beschränken. Folglich ist der Staat verpflichtet zu offenbaren, auf welche konsolidierte Sammlung er sein Handeln stützt.

2. Mögliche Verbote staatlicher Rechtssammlungen Die staatliche Veröffentlichung konsolidierter Rechtsvorschriften dient der Vorhersehbarkeit staatlichen Handeln und damit der Rechtssicherheit. Veröffentlicht der Staat konsolidierte Normtexte, entsteht ein zweiter staatlicher Normtext neben dem verkündeten Text einer Norm die konsolidierte Stammnorm. Diese 186

Simitis, Informationskrise, 1970, S. 108. M. Herberger, in: Jur-PC 1994, S. 2523 – 2524; Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 96; M. Herberger, in: NJW 1998, S. 2803; Moysan, in: JurPC 2005, Web-Dok. 25, Abs. 7 – 10. 188 Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 108. 189 Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 132 f. 187

IV. Bekanntmachung durch Rechtssammlungen

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zusätzliche staatliche Veröffentlichung kann das Vertrauen in die Korrektheit der Normen verletzen, 190 die ebenfalls ein Aspekt der Rechtssicherheit ist. Im Gegensatz zum verkündeten Normtext ist der konsolidierte Text keine Wiedergabe des beschlossenen Urtextes der jeweiligen Rechtsnorm. Die Veröffentlichung einer Rechtssammlung ist nicht konstitutiv, sondern deklaratorisch. 191 Im Falle eines Widerspruchs des ursprünglichen Gesetzestextes mit der Veröffentlichung in der Rechtssammlung ist der ursprünglich verkündete Text der Stammvorschrift und der dazugehörigen Änderungsvorschriften ausschlaggebend. 192 Die Normgeltung bewirkt ausschließlich der verkündete Normtext, so dass Diskrepanzen zwischen diesen Texten keinen Einfluss auf die Wirksamkeit der Norm haben. Die weitere Veröffentlichung ist deshalb zulässig. 193 Soweit gefordert wird, die Veröffentlichung eines konsolidierten Textes mit Normgeltungsfunktion auszustatten, verstößt diese de lege lata gegen Art. 82 Abs. 1 GG und seine landesrechtlichen Äquivalente. 194 Dennoch fordert das Bundesverfassungsgericht aus gutem Grund einen restriktiven Umgang mit weiteren Veröffentlichungsakten neben der Verkündung. Für die Neubekanntmachung von Rechtsnormen in konsolidierter Fassung verlangt es eine gesetzliche Ermächtigung. 195 Die Neubekanntmachungen von Normtexten bilden die Grundlage für die weitere Normenkonsolidierung. Der Staat ändert in der Folge Rechtsnormen, indem er sie in die neu bekannt gemachte Fassung einarbeitet, und bezieht sich nicht auf das verkündete Stammgesetz. 196 Außerdem zitiert er das Stammgesetz nun mit dem Datum der Neubekanntmachung. 197 Der 190 A. Herberger, in: JurPC 2002, Web-Dok. 191, Abs. 1; Moysan, in: JurPC 2005, Web-Dok. 25, Abs. 30. 191 BVerfGE 14, 245 (250); 18, 389 (391); 64, 217 (221); Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 114; Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 107; Ramsauer, in: Azzola / Birk / Bothe, GG, 2001, Art. 82 Rdnr. 29; Schneider, Gesetzgebung, 2002, Rdnr. 684; Brenner, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 82 Rdnr. 34; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 28; dazu ausführlich C. III. 4. (S. 140). 192 Schönherr, in: ÖJZ 1982, S. 225 f.; Maurer, in: Dolzer / Vogel / Graßhof, BK, 1988, Art. 82 Rdnr. 114; Ramsauer, in: Azzola / Birk / Bothe, GG, 2001, Art. 82 Rdnr. 29; Brenner, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 82 Rdnr. 34; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 28. 193 Lukas, Gesetzes-Publikation, 1903, S. 1; Hubrich, Gesetzespublikation, 1918, S. 6; U. Krüger, Adressat, 1969, S. 100; Nadler, in: JZ 1970, S. 605 –607; Wittling, Publikation, 1991, S. 125; Mönkemeyer, in: Jur-PC 1993, S. 2175; M. Herberger, in: NJW 1998, S. 2803; Konzelmann, in: JurPC 2001, Web-Dok. 66, Abs. 1. 194 Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 151, Abs. 31; dagegen: Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 120, 131. Siehe C. I. 4. (S. 108). 195 BVerfGE 18, 389, (391). 196 Burneleit, in: Jur-PC 1993, S. 2410; Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 107. 197 § 2 Abs. 3 S. 2 RSammG; BMJ, HbdRf., 1999, Rdnr. 166.

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E. Umsetzung der Publizitätspflichten

Staat arbeitet zudem in der Folge mit dem neu bekannt gemachten Normtext. 198 Dieser erlangt damit eine Arbeitsverbindlichkeit. Um der konsolidierten Fassung eine vertrauensbildende Funktion zu geben, bedarf die staatliche Konsolidierung eines entsprechenden Auftrags. 199 Dieser macht sie zugleich zu einer staatlichen Pflichterfüllung und verleiht ihr damit den Status der Amtlichkeit. Eine Arbeitsverbindlichkeit erlangt ebenso die konzentrierte Neubekanntmachung einer Sammlung von Rechtsvorschriften. Von besonderer Bedeutung für die Arbeitsverbindlichkeit ist die elektronische Normensammlung. Sie ist die Grundlage für jede weitere Änderungen einer Stammnorm. Da das Konsolidierungsergebnis in dieser Form dauerhaft vorliegt, wird in der Realität mit dem elektronischen Text ein neuer elektronischer Text erstellt. Ein Rückgriff auf das schriftlich neu bekannt gemachte Dokument kommt nicht mehr vor. 200 Das Erfordernis einer gesetzlichen Ermächtigung für die Normenkonsolidierung ist daher auch für den Betrieb elektronischer Datenbanken zu fordern. Eine solche Ermächtigung zu einer aktuellen, also fortgesetzten Konsolidierung aller Rechtsnormen wurde auf Bundesebene mit einer Rechtsbereinigung im Jahr 2006 abgeschafft. 201 Eine Ermächtigungsgrundlage besteht jedoch in zehn Bundesländern. 202 In Baden-Württemberg existiert nur eine gesetzliche Ermächtigung zur internen Konsolidierung der Landesgesetze, Rechtsverordnungen dürfen hingegen nicht konsolidiert werden. Außerdem wird zu einer jährlichen Veröffentlichung einer Liste der fortgeltenden Landesgesetze ermächtigt. 203 In Gemeinden werden Rechtsnormen häufiger als Stammnormen verkündet. Für das Sammeln und öffentliche Bereithalten von Rechtsnormen in unkonsolidierter Form ist keine Ermächtigung erforderlich. Des Weiteren erlaubt das Bundesverfassungsgericht die deklaratorische Neubekanntmachung nur, wenn es im Interesse der Rechtssicherheit geboten ist. 204 Da ein konsolidierter Normtext die Verlässlichkeit des Textes steigert und der 198

Schneider, Gesetzgebung, 2002, Rdnr. 684. So für die Neubekanntmachung von Rechtsnormen Niemeyer, in: NJW 1961, S. 1004; Brenner, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 82 Rdnr. 34; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 20. 200 Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 108; BMJ, HbdRf., 1999, Rdnr. 24. 201 Siehe ausführlich C. III. 1. (S. 127 f.). 202 Art. 8 bayRSammG; § 4 bln1.RBerG; § 8 bramRBerG; § 4 hambRSammG; § 7 hessRBerG; ndsRVereinfG1990; § 1 nwPreussRBerG, § 1 nwLandRBerG; § 2 rp1.RBerG; § 4 saar4.RBerG; Art. 4 sa4.RBerG; § 6 sh1.RSammG. 203 In Baden-Württemberg, dazu C. III. 2 (S. 129). 204 BVerfGE 14, 245 (250); 18, 389 (391); 64, 217 (221); Brenner, in: Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2005, Art. 82 Rdnr. 34; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, 2007, Art. 82 Rdnr. 28. 199

IV. Bekanntmachung durch Rechtssammlungen

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Staat selbst mit der im Gesetzgebungsverfahren entstandenen, auf elektronischem Wege erzeugten konsolidierten Normfassung arbeitet, dient die Veröffentlichung der staatlichen konsolidierten Fassung in jedem Fall der Rechtssicherheit. 205 Die Rechtssicherheit kann durch die Veröffentlichung der vom Staat verwendeten konsolidierten Norm in einer Sammlung sogar vergrößert werden, da etwaige Fehler in dieser Textfassung durch den öffentlichen Zugang früher auffallen und somit schneller korrigiert werden können. Der Staat ist daher zur deklaratorischen Klarstellung des Gesetzestextes berechtigt.

3. Umsetzung der Pflicht zur Veröffentlichung von Rechtssammlungen Die Ausgestaltung des staatlich eingeräumten Zugangs zu einer konsolidierten Rechtssammlung obliegt dem jeweiligen staatlichen Hoheitsträger. Er muss entscheiden, ob er die Sammlung in elektronischer oder gedruckter Form zugänglich macht und ob er für den Zugang Entgelte erhebt. Allerdings sind bei der Ausgestaltung der staatlichen Rechtssammlung bestimmte formale Anforderungen zu erfüllen. a) Elektronische versus gedruckte Rechtssammlung Die Wahl des Publikationsmediums für die Sammlung des vollständigen Rechts steht im Ermessen des verantwortlichen Hoheitsträgers. Zwar kann die elektronische Rechtssammlung, wenn sie elektronisch zugänglich gemacht wird, mehr Bürger in kürzerer Zeit erreichen, doch kann die Kenntnisnahmemöglichkeit auch mit schriftlichen, gedruckten, vollständigen Rechtssammlungen erzielt werden. Jede dieser Publikationsarten hat Vor- und Nachteile. Schriftliche Rechtssammlungen können sowohl als Lose-Blatt-Sammlung als auch in fest gebundenen Sammlungen erscheinen. Die Lose-Blatt-Sammlung kann in regelmäßigen Abständen durch das Einsortieren von Nachlieferungen aktuell gehalten werden, so dass bei vollständigen, umfänglichen Sammlungen kein aktueller Neudruck erworben werden muss. Ein fest gebundenes Werk veraltet sofort und ist spätestens nach Jahresfrist nicht mehr rechtssicher nutzbar. Daher ist mindestens eine jährliche Neuanschaffung notwendig und in Kauf zu nehmen, vom Erscheinen des Bandes bis zur Herausgabe einer neu gedruckten Sammlung zusätzlich die Verkündungsblätter zu Rate zu ziehen. Werden Rechtssammlungen in Lose-Blatt-Werken veröffentlicht und aktuell gehalten, besteht für den Einzelnen noch der Aufwand des Einsortierens. Diese Methode birgt die Gefahr von Nachsortierungsfehlern. 206 205

Schönherr, in: ÖJZ 1982, S. 225 f.

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E. Umsetzung der Publizitätspflichten

Momentan sind die Kosten für Rechtssammlungswerke so hoch, dass sich ihre Anschaffung für den Bürger mit nur gelegentlichem Kenntnisnahmewillen nicht lohnt. 207 Um sicher das gesamte für ihn relevante Recht zu ermitteln, benötigt er zudem die Sammlungen des Bundesrechts, des Landesrechts und des Kommunalrechts. Um einen allgemeinen Zugang zur Rechtssammlung zu gewährleisten, ist sicherzustellen, dass Bibliotheken und Behörden die entsprechenden Sammlungen in aktueller Form bereithalten und einen anonymen Zugang gewährleisten. Aktuelle Gesetzessammlungen in gedruckter Form sind ein Medium mit abnehmender Bedeutung. Lediglich die Länder Berlin, Bremen, Hamburg, Hessen, Rheinland-Pfalz und Saarland geben aktuelle Gesetzessammlungen in LoseBlatt-Werken heraus. 208 In Sachsen-Anhalt und Nordrhein-Westfalen wurde die Fortführung der Lose-Blatt-Sammlung zugunsten eines elektronischen Zugangs zu staatlich bereitgehaltenen Normendatenbanken bereits aufgegeben. Die gedruckten, fest gebundenen Rechtssammlungen sind vielfach nicht mehr erhältlich, da keine Nachfrage nach den veralteten Sammlungen besteht. Dagegen hat sich die staatliche, elektronische Rechtssammlung wegen ihrer erheblichen Vorteile als bevorzugtes Veröffentlichungsmedium im Bund und in den Ländern durchgesetzt. 209 Elektronische Textsammlungen ersparen dem Bürger die Kosten für mehrere parallel bestellte gedruckte Lose-Blatt-Sammlungen mit Ergänzungslieferungen und den damit verbundenen Einsortierungsaufwand oder die weniger aufwändige, aber Zeit und Geld kostende „Reise“ zu einer Landesbibliothek, die eine gedruckte Sammlung vorhält. Für den Normgeber erleichtert die elektronische Normensammlung die Gesetzgebung und die Normanwendung. Nach einem relativ großen Anfangsaufwand für die Erfassung aller Rechtsnormen ist die spätere Informationsaufbereitung und Suche nach Dokumenten wesentlich leichter und schneller möglich. 210 Das mit der Veröffentlichung betraute staatliche Organ und die behördlichen Nutzer sparen Platz und Kosten für die Aufbewahrung und den Druck von Normtextfassungen. 211 Die Änderungsbedürftigkeit von Verweisungsnormen und der konsistente Wortgebrauch in mehreren Normen können mittels elektronischer 206

Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 96. Die staatlich herausgegebenen Normensammlung in Lose-Blatt-Form kosten jeweils etwa 200 Euro, siehe im Einzelnen B. I. 6. (S. 60 ff.). 208 In Thüringen besteht eine private, bereinigte Sammlung des vollständigen Landesrechts in Lose-Blatt-Form. 209 Allein in Baden-Württemberg, Bremen, Niedersachsen und in Thüringen wird kein staatlicher Zugang zu elektronischen Landesnormensammlungen gewährleistet, s. Kuntz, in: JurPC 2006, Web-Dok. 153, Anhang. 210 Simitis, Informationskrise, 1970, S. 66; Stöhr, in: NJW 1999, S. 1441; Berkemann, in: Standort juris, 1996, S. 111; Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 266; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 82 Rdnr. 16. 211 Konzelmann, in: JurPC 2001, Web-Dok. 66, Abs. 2. 207

IV. Bekanntmachung durch Rechtssammlungen

217

Normdatenbanken geprüft werden. 212 Allein die elektronischen Normdatenbanken ermöglichen es, zurückliegende Rechtszustände effizient zu verzeichnen und darzustellen. Damit können sie die dauerhafte Zugänglichkeit des geltenden Rechts gewährleisten. Allerdings ist es dazu im Gegensatz zur üblichen Praxis notwendig, bei der Eingabe von Änderungen die alten Bestände nicht zu ersetzen und den Zeitraum der Normgeltung jeweils mitzuverzeichnen. Dann kann aus dem Gesamtbestand an Rechtsnormen der Rechtsstand zu einem bestimmten Zeitpunkt dargestellt werden. 213 Mit einer gedruckten Sammlung würde dies am erforderlichen Aufwand scheitern, da nach jeder Normänderung eine neue Sammlung gedruckt und dann auch jeweils archiviert werden müsste. Die Dauerhaftigkeit und Verlässlichkeit von elektronischen Dokumenten ist mit Hilfe geeigneter technischer Mittel sicherzustellen. 214 Der technologische Wandel vom Printmedium zum elektronischen Medium ist auch in der Bevölkerung vollzogen worden. Heute ist der größte Teil der Bevölkerung mit der Nutzung von Informationstechnologie und Internet vertraut. 215 Für sie ist das Auffinden elektronischer Informationen wesentlich geläufiger als die Nutzung von Bibliotheken. Um vor allem bestimmten Altersgruppen und den Personen, die nicht über die technischen Mittel verfügen, den Informationszugang nicht zu erschweren, sollte eine Nutzung von Rechtssammlungen auch nichtelektronisch erfolgen können. Die Informationsrecherche könnte durch Gewährleistung fachkundiger Unterstützung in öffentlichen Bibliotheken ermöglicht werden. 216 b) Zulässigkeit des unentgeltlichen Zugangs Gegen die Zulässigkeit der entgeltfreien Veröffentlichung wird einmal vorgebracht, sie beeinträchtige die Wissenschaftsfreiheit. Der Staat müsse das Recht auf Pluralität der konsolidierten Vorschriften wahren und begünstigen. Kostenlose, staatliche Konsolidierungen behinderten den wissenschaftlichen Prozess, der zu unterschiedlichen Normtexten führt, da eine staatliche Textversion, die kostenfrei angeboten wird, andere wissenschaftliche Angebote verdränge. 217 Weiterhin wird auf die Interessen des privaten Wettbewerbs verwiesen. Kostenfreie, staat212 Simitis, Informationskrise, 1970, S. 116 – 119; Berkemann, in: Standort juris, 1996, S. 111; Schneider, Gesetzgebung, 2002, Rdnr. 701. 213 Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 266. 214 Im einzelnen E. I. 3. (S. 190 ff.). 215 Berkemann, in: JurPC 2001, Web-Dok 143, Abs. 4 –9; Statistisches Bundesamt, Informationsgesellschaft, 2007, S. 19. 216 Ausführlich zum Problem des „digital divide“ und möglichen Lösungsansätzen E. III. 2. (S. 206 f.). 217 Moysan, in: JurPC 2005, Web-Dok. 25, Abs. 22 – 25.

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E. Umsetzung der Publizitätspflichten

liche, elektronische Normangebote führten zu einem Rückzug von Anbietern elektronischer konsolidierter Rechtstexte. 218 Schließlich verletze die entgeltfreie Bereitstellung öffentlicher Leistungen das Haushaltsrecht. 219 Die Wissenschaftsfreiheit ist jedoch durch die Schaffung eines unentgeltlichen Zugangs zu einer staatlichen Normensammlung nicht tangiert. Zwar wird mit methodisch geordnetem Vorgehen die konsolidierte Fassung einer Rechtsnorm erstellt. 220 Ob dabei jedoch eine über bestehende Erkenntnisse hinaus gehende Wahrheit ermittelt wird, ist fraglich. Es ist nicht Ziel der verlegerischen Tätigkeit, eine möglichst kreative Auslegung der Änderungsanweisungen vorzunehmen. Ziel ist es, den vom Gesetzgeber gemeinten Normtext zu ermitteln. Die Pluralität der konsolidierten Rechtstexte ist kein schützenswerter Vorteil, da er die Bildung von Vertrauen in die Verlässlichkeit des geltenden Rechts behindert. 221 Selbst wenn man die Wissenschaftsfreiheit als einschlägig ansieht, bleibt es den Verlagen unbenommen, Rechtstexte herauszugeben, die eine höhere oder andere Qualität aufweisen als das staatliche Angebot. Die Wettbewerbsfreiheit ist nur dann berührt, wenn der Staat mit dem entgeltfreien Zugang zur Normensammlung in Konkurrenz zu privaten Anbietern tritt. 222 Um dies festzustellen, ist zu ermitteln, in welches Marktsegment der Staat in tatsächlicher Hinsicht eingreift. Ein kostenfreies Angebot der gedruckten vollständigen staatlichen Rechtssammlung hätte einen deutlichen Einfluss auf den bestehenden Markt gedruckter Normensammlungen, an dem auch Bürger partizipieren. Eine schriftliche Sammlung aller Rechtsnormen, die jedem Bürger unentgeltlich oder gegen ein geringes Entgelt zur Verfügung gestellt wird, würde die Anschaffung weiterer gedruckter Normtexte weitgehend obsolet werden lassen. Allerdings zeichnen sich die gedruckten Normensammlungen, die von Verlagen mit Gewinn vertrieben werden, 223 durch ihre Normenauswahl und ihre Gestaltung aus. 224 Ihr Wert wird durch redaktionelle Beiträge und die Erschließung der Angebote 225 gegenüber staatlichen Normensammlungen erhöht. Daher tritt der Staat nicht in direkte Konkurrenz zu den privaten Verlagen. Der Staat hat durch die einmalige Entscheidung, das Recht nicht in staatlich konsolidierter 218

Stöhr, in: NJW 1999, S. 1442. Ebenda. 220 BVerfGE 35, 79 (112f.); 47, 327 (367 f.); mit ausführlichen Nachweisen Bethge, in: Sachs, GG, 2007, Art. 5 Rdnr. 206. 221 M. Herberger, in: Jur-PC 1994, S. 2523 – 2524; Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 96; M. Herberger, in: NJW 1998, S. 2803. 222 BVerwG, NJW 1995, 2938; Stöhr, in: NJW 1999, S. 1442. 223 Berkemann, in: JurPC 1999, Web-Dok. 188, Abs. 20. 224 Nordemann / Czychowski, in: NJW 1998, S. 1603. 225 Die Erschließung von Rechtsnormen kann beispielsweise durch nicht-amtliche Überschriften innerhalb des Textes oder Stichwortregister erfolgen. 219

IV. Bekanntmachung durch Rechtssammlungen

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Fassung zu veröffentlichen, die Möglichkeit für Private, staatlich geschaffenes Recht allein zu verwerten, nicht dauerhaft perpetuiert. Er kann diese Entscheidung ändern, zumal Gesetze und Rechtsverordnungen, soweit es sich nicht um private Normtexte handelt, keinen urheberrechtlichen Schutz genießen. 226 Der Staat kann das öffentliche Interesse an einer allgemeinen Möglichkeit der Kenntnisnahme von Rechtsnormen höher gewichten als individuelle ökonomische Verwertungsinteressen. 227 Mit dem auf den schnellen und ungehinderten Zugang zu Rechtsnormen für die Staatsbürger zielenden Angebot entgeltfrei zugänglicher elektronischer Rechtssammlungen tangiert der Staat die Wettbewerbsfreiheit nicht. Er tritt nicht in Konkurrenz zu den Anbietern gedruckter Normensammlungen, da für sie das Nachschlagen von Einzelnormen kein wesentliches Marktsegment darstellt und der Ausdruck einer großen Zahl von entgeltfrei auf elektronischem Wege bezogenen Normen mindestens so kostenintensiv ist wie der Kauf einer gebundenen Rechtssammlung eines privaten Verlages, die wesentlich komfortabler nutzbar ist. Auch ist eine Konkurrenz zu privaten elektronischen Normensammlungen nicht gegeben, die meist von den Verlagen gedruckter Rechtssammlungen bereitgestellt werden. Bei diesen ist die Nachfrage nach kostenpflichtigen Einzeldokumenten so gering, dass die meisten privaten Normensammlungen einen Einzeldokumentenabruf für konsolidierte Rechtstexte nicht vorsehen, sondern ausschließlich als elektronisches Abonnement verfügbar sind. Ebenso wie bei schriftlichen Normensammlungen unterscheiden sich private elektronische Rechtssammlungen von den staatlichen durch zusätzliche redaktionelle Beiträge und die Verknüpfung mit weiteren Datenbanken, durch die Gestaltung und die Erschließung der Angebote sowie durch eine komfortable Nutzung für professionelle Anwender und bedienen damit ein anderes Marktsegment. Der Zugang zu elektronischen Normensammlungen ohne Erhebung eines Nutzungsentgelts verstößt auch nicht gegen das Haushaltsrecht. Die kostenfreie Veröffentlichung richtet sich nach den Haushaltsordnungen des Bundes und der Länder. Danach dürfen Produkte der staatlichen Urproduktion grundsätzlich nur bei vollem Wertausgleich zur Verfügung gestellt werden. Eine Ausnahme vom Kostendeckungsprinzip ist allerdings möglich, wenn sie haushaltsrechtlich vorgesehen ist. So hat der Bundesgesetzgeber die Unentgeltlichkeit der Nutzung der elektronischen Normdatenbank des Bundes durch Regelung im Haushaltsgesetz abgesichert, bevor er die fast-vollumfängliche Normensammlung des Bundesrechts im Internet unentgeltlich zugänglich gemacht hat. 228 226 Gesetze und Verordnungen genießen gem. § 5 Abs. 1 Gesetz über Urheberrecht und verwandte Schutzrechte (UrhG) vom 9. September 1965 (BGBl. I 1965, 1273), zuletzt geändert am 13. Dezember 2007 (BGBl. I 2007, 2897), keinen urheberrechtlichen Schutz. 227 Berkemann, in: JurPC 1999, Web-Dok. 188, Abs. 72.

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E. Umsetzung der Publizitätspflichten

Eine weitere Ausnahme vom Kostendeckungsprinzip ist zulässig, wenn das öffentliche Interesse an der staatlichen Leistung größer ist als das ökonomische Verwertungsinteresse oder konkrete Individualinteressen. 229 Der Staat muss das Niveau der Kenntnisnahmemöglichkeiten von Normen aus rechtsstaatlichen und demokratischen Erwägungen sicherstellen. Dabei hat er zu berücksichtigen, dass durch entgeltliche Nutzung der Zugang zu Rechtsnormen, den er fördern will, behindert wird, weil gerade diejenigen Bürger, die durch ein unentgeltliches Angebot Zugang zum geltenden Recht erlangen, kein kostenpflichtiges Angebot in Anspruch nehmen können und werden. Je weniger ein Bürger die Kenntnis einer Rechtsnormen aus wirtschaftlichen Gründen benötigt und je mehr die Kenntnisnahme allein zum Zweck staatlicher oder rechtsstaatlicher Kontrolle erfolgt, desto weniger wird er bereit sein, für die Nutzung zu zahlen. Zwar wirkt sich ein Entgelt nicht grundsätzlich als Zugangshindernis aus, 230 die Technik des Internet ist aber so ausgestaltet, dass grundsätzlich Anbieter und Nutzer von Internetangeboten die Kosten für den Zugang zum Internet selbst tragen. Somit ist die Nutzung staatlicher elektronischer Normensammlungen für den Bürger ohnehin nicht völlig kostenfrei möglich. Zusätzliche Kosten durch Entgelte für den Zugriff auf staatliche Angebote im Internet wirken einer Nutzung vor allem deswegen stark entgegen, weil die technischen Grundlagen der Datenübertragung im Internet keine Abrechnungsmechanismen vorsehen und daher auf umständlich zu handhabende, außerhalb des Internet angebotene Verfahren zur Abrechnung von Entgelten zurückgegriffen werden muss. 231 Die Erhebung eines Entgelts für den Zugriff auf die staatlichen elektronischen Normensammlungen wäre auch deshalb unangemessen, weil für den Staat aus der allgemeinen Zugänglichmachung der Normen nur geringe zusätzliche Kosten 228 Beispielsweise § 7 Abs. 2 des Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2008 (Haushaltsgesetz 2008) vom 22. Dezember 2007 (BGBl. I 2007, 3227): „Nach § 63 Abs. 3 Satz 2 der Bundeshaushaltsordnung wird zugelassen, dass Vorschriften in elektronischer Form (z. B. über das Internet) unentgeltlich oder gegen ermäßigtes Entgelt bereitgestellt werden können.“; zur Entstehungsgeschichte dieser Norm,: Berkemann, in: JurPC 2002, Web-Dok. 354, Abs. 83. 229 Wilke, Gebührenrecht, 1973, S. 159; Berkemann, in: JurPC 1999, Web-Dok. 188, Abs. 72 – 73. 230 Schneider, in: NJW 1961, S. 53; Severin, Bundesgesetzblatt, 1962, S. 5; Jarass, in: Jarass / Pieroth, GG, 2006, Art. 5 Rdnr. 16. 231 Beispielsweise kann das Entgelt beglichen werden durch die Eingabe persönlicher Daten und den nachträglichen Versand einer Rechnung, was wegen der Missbrauchmöglichkeit meist nur für das Abonnement der Datenbank praktikabel ist, oder als Vorauszahlung, die wegen der notwendigen Überweisung den Zugriff auf den Normtext meist um mehrere Tage verzögert, oder durch die im Internet aus Sicherheitsgründen grundsätzlich nicht zu empfehlende Eingabe von Kreditkartendaten oder durch elektronische Bezahlverfahren, die den Anforderungen an die Zuverlässigkeit des elektronischen Geldverkehrs nicht gewährleisten können; siehe dazu: S. Werner, in: MMR 1998, S. 232 –235.

IV. Bekanntmachung durch Rechtssammlungen

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entstehen. Die Konsolidierung von Rechtsnormen ist eine staatliche Pflicht. Die Normtexte werden in erster Linie zu eigenen Zwecken des Staates erzeugt und liegen in elektronischer Form vor. 232 Es ist deshalb nicht einsichtig, warum der Bürger an den Kosten für den Betrieb und die Pflege der staatlichen Datenbanken beteiligt werden muss. c) Formale Anforderungen an die Rechtssammlung Die staatlichen Rechtssammlungen müssen neben den allgemeinen Impressumspflichten 233 bestimmte Angaben zur Amtlichkeit enthalten. Für staatlich zugänglich gemachte Normensammlungen muss aus dem Angebot ersichtlich sein, wer Herausgeber und wer Vertreibender der Sammlung ist. In schriftlichen Normensammlungen werden diese Anforderungen regelmäßig erfüllt. Bei elektronischen Dokumenten ist häufig schwer erkennbar, ob das Angebot in staatlicher oder in privater Verantwortung angeboten wird. 234 Der übliche Verweis, wie ihn beispielsweise das Bundesministerium der Justiz für seine elektronische Sammlung verzeichnet, ist ungenau: „Die amtliche Fassung eines Gesetzes oder einer Rechtsverordnung enthält nach geltendem Recht nur die Papierausgabe des Bundesgesetzblattes.“ 235 Sinn und Zweck der deklaratorischen Veröffentlichung des Normtextes ist die Feststellung eines authentischen und einwandfreien Textes des geänderten Gesetzes. 236 Jede staatliche Veröffentlichung konsolidierter Rechtsnormen im Rahmen der Rechtssammlungspflicht ist eine amtliche Normveröffentlichung. 237 Aus rechtsstaatlichen und demokratischen Gründen besteht eine verfassungsrechtliche Pflicht zur Rechtsammlung, da anders keine Rechtssicherheit über den gültigen Normtext zu erlangen ist. Der Staat kann sich folglich nicht mit dem Hinweis auf die Nichtamtlichkeit der Sammlungen seiner Verantwortung für Redaktionsfehler entziehen. 238 Er hat bei der Veröffentlichung von Rechtsnormen Sorgfaltspflichten zu wahren. Ein Verweis darf lediglich darauf 232

Berkemann, in: JurPC 1999, Web-Dok. 188, Abs. 71. § 5 Telemediengesetz vom 26. Februar 2007 (TMG), BGBl. I 2007, 179. 234 Problematisch ist, dass private Verlage teilweise sogenannte „Bürgerdienste“ anbieten, in denen ihre privaten Vollsammlungen in Teilbereichen benutzt werden können. Ob diese Angebote durch Vertrag mit staatlichen Hoheitsträgern oder als Marketingmaßnahme vorgenommen werden, ist für den Bürger nicht ersichtlich. Häufig verweisen die Hoheitsträger nur auf eine elektronische Rechtssammlung, obwohl mehrere privatrechtlich organisierte Angebote bestehen. Der Hinweis weckt den Anschein von Amtlichkeit. Dieser wird bestärkt, wenn ein privater Verlag, der seine Normen selbständig konsolidiert, sich bei der Beschreibung seines unentgeltlichen „Bürgerservice“-Angebotes auf die staatliche Ermächtigungsgrundlage zum Veröffentlichen eines systematischen Gültigkeitsverzeichnisses beruft, siehe dazu B. I. 3. b) (S. 51). 235 Siehe B. I. 5. (S. 59 f.). 236 BVerfGE 18, 389, (391). 237 Vergleiche auch C. I. 3. (S. 107). 233

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E. Umsetzung der Publizitätspflichten

erfolgen, dass die Veröffentlichung in Rechtssammlungen im Gegensatz zu der Verkündung keine Auswirkungen auf die Normgeltung hat. Um Rechtssicherheit zu erlangen, muss eine genaue Kenntnis davon bestehen, welche Rechtsnormen in einer Sammlung verzeichnet sind. Gefordert ist die Vollständigkeit der Sammlung. Wenn Rechtsnormen bestimmter Kategorien nicht verzeichnet sind – wie Rechtsverordnungen oder Satzungen öffentlichrechtlicher Körperschaften – ist ein entsprechender Hinweis erforderlich. Hier erfolgen die Angaben in den elektronischen und schriftlichen Sammlungen häufig unvollständig. Bisweilen wird im Schrifttum eine Wissenslücke des Staates vermutet, die ohne entsprechende Forschung nicht zu schließen sei. 239 Seit die meisten Bundesländer Rechtsbereinigungen durchgeführt haben, besteht sowohl über das vor Zusammentritt der Bundesrepublik bestehende und fortgeltende Recht, als auch über das seit Bestehen der Bundesrepublik entstandene Recht zum großen Teil Sicherheit. Dort wo der Staat im Unklaren über den eigenen Normenbestand ist, weil nicht alles Recht der Bereinigung unterlag, muss er entsprechende Angaben machen. In den schriftlichen Rechtssammlungsgesetzen ist verzeichnet, welches Recht der jeweiligen Rechtssammlung unterlag. Es ist deshalb ohne unzumutbaren Aufwand möglich, den Bereinigungsstand auch in den elektronischen und schriftlichen Sammlungen anzugeben. 240 Bestehen unbereinigte Vorschriften aus der Zeit vor Entstehung der Bundesrepublik oder dem Beitritt der neuen Bundesländer fort, ist das durch einen entsprechenden Hinweis kenntlich zu machen. Gerade die derzeit bestehenden staatlichen elektronischen Normensammlungen erfüllen diese Anforderungen noch nicht. Angaben wie in der Sammlung des Bundesrechts, in der Sammlung sei „fast das gesamte Recht“ 241 verzeichnet, erfüllen diese Anforderung ebenso wenig wie die Angabe zum Landesrecht, die „dreihundert wichtigsten Rechtsnormen“ werden unentgeltlich bereitgestellt. 242 Die Angabe der Anzahl der Normen ist in dieser Hinsicht unbrauchbar, da die Menge weder etwas über die Qualität, noch etwas über die Vollständigkeit aussagen kann. 243 Auch die Angaben, alles Recht sei verzeichnet, 244 ist regelmäßig unrichtig. Der Bürger muss außerdem darauf hingewiesen werden, dass neben der 238 Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 126 – 132; Kuntz, in: JurPC 2006, WebDok. 151, Abs. 30. 239 Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 96; M. Stock / W. Stock, in: JurPC 2005, Web-Dok. 82, Abs. 28. 240 Zum Überblick über die nicht bereinigten Normen siehe C. III. (S. 127 ff.). 241 Siehe B. I. 3. a) (S. 59). 242 So beispielsweise der Bürgerservice der elektronischen Sammlung Bayern-Recht, siehe B. I. 3. a) (S. 62). 243 Dies bleibt auch in der Literatur häufig unbeachtet, so beispielsweise Münch / Priller, in: JurPC 2004, Web-Dok. 175, Abs. 22; berücksichtigt dagegen von M. Stock / W. Stock, in: JurPC 2005, Web-Dok. 82, Abs. 28.

IV. Bekanntmachung durch Rechtssammlungen

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einzelnen Rechtssammlung regelmäßig weitere Rechtssammlungen des Bundes, des Landes oder der Kommunen heranzuziehen sind, wenn er die vollständige Übersicht über die zu einem Thema vorhandenen Rechtsvorschriften anstrebt. Eine genaue Angabe des Konsolidierungsstandes ist ebenfalls erforderlich. 245 Dabei genügt es nicht, bei jeder in der Sammlung verzeichneten Norm den Stand der letzten Änderung anzugeben. Jeder Sammlung ist der Einarbeitungsstand der Verkündungsblätter voranzustellen. Dies wird in allen privaten und staatlichen schriftlichen Rechtssammlungen beachtet. Bei elektronischen Sammlungen wird hingegen aus nicht nachvollziehbaren Gründen auf die Angabe des Datums und die Nummer des letzten eingearbeiteten Verkündungsblattes verzichtet. 246 Häufig wird vage und unverbindlich die Einarbeitungspraxis umschrieben, beispielsweise wird „angestrebt“, die Konsolidierung und die Einstellung der Rechtsvorschriften „grundsätzlich innerhalb weniger Arbeitstage nach der amtlichen Verkündung“ 247 zu erreichen oder „so tagesaktuell wie möglich“ vorzunehmen. 248 Sind Normendatenbanken oder Rechtssammlungen ausschließlich alphabetisch erschlossen, so ist das systematische Auffinden von Rechtsnormen nicht möglich. 249 Eine Nutzung solcher Sammlungen setzt die Kenntnis des genauen Titels der gesuchten Rechtsnorm voraus. Der Name einer Rechtsnorm ist häufig zu lang, um ihn zur Suche einer Vorschrift zu verwenden. Da die amtlichen Zitiernamen, Kurzbezeichnungen und Abkürzungen in jedem Bundesland anders gehandhabt werden, verwenden die elektronischen Datenbanken, häufig eigene Abkürzungen. 250 Folglich muss der Nutzer der Datenbank erraten, wie eine Rechtsnorm benannt oder abgekürzt wurde, um sie auffinden zu können. Eine Sicherheit über die Vollständigkeit des in der Datenbank erfassten Rechts ist auf diese Weise nicht zu erlangen, da Fehler bei der Eingabe von Suchbegriffen unvermeidlich sind. Eine systematische Erschließung der Rechtsnormen erhöht die Rechtssicherheit über das vollständige Recht signifikant. 251 244 So beispielsweise in der staatlichen, elektronischen Sammlung des Brandenburger Landesrechts, siehe B. I. 6. (S. 63). 245 M. Herberger, in: NJW 1998, S. 2803. 246 Beispielsweise die Datenbank des Bundesrechts, s. B. I. 6.) (S. 59); die elektronischen Datenbanken Bayerns, s. B. I. 6.) (S. 62), Hessens, s. B. I. 6.) (S. 64), MecklenburgVorpommerns, s. B. I. 6.) (S. 64), des Saarlandes, s. B. I. 6.) (S. 65), oder Thüringens, siehe B. I. 6.) (S. 67). 247 So in der Bayerischen Rechtssammlung: s. B. I. 6.) (S. 62). 248 Angabe der elektronischen Rechtssammlung des Bundes, s. B. I. 6.) (S. 59). 249 Eine systematische Erschließung fehlt beispielsweise in den öffentlich zugänglichen Versionen der elektronischen Datenbanken Bundesrechts, s. B. I. 6.) (S. 59 f.). 250 BMJ, HbdRf., 1999, Rdnr. 387. 251 Tomuschat, in: Grewe / Rupp / Schneider, Europäische Gerichtbarkeit, 1981, S. 468 f.; Konzelmann, Rechtsbereinigung, 1997, S. 121.

F. Zusammenfassung I. Verfassungsrechtliche Anforderungen Die Öffentlichkeit von Rechtsnormen ist rechtsstaatliches und demokratisches Gebot. Ein rechtsstaatliches Normgebungsverfahren muss bestimmen, wann und in welchem Wortlaut eine Norm Teil der Rechtsordnung wird. Dazu muss das Verfahren mit einem zuvor festgelegten Akt enden, durch den die Rechtsnorm so aus der staatlichen in die öffentliche Sphäre gelangt, dass sie die Allgemeinheit erreicht und der gesamte Normtext schriftlich wiedergegeben wird. Ein Rechtsstaat ist außerdem dadurch gekennzeichnet, dass staatliches Handeln auf Grundlage von Rechtsnormen vorhersehbar und kontrollierbar ist. Dabei muss es dem Bürger möglich sein, sich über die Rechtsnormen, die ihn betreffen, Kenntnis zu verschaffen. Der Staat hat die Kenntnisnahme des authentischen Norminhalts während der gesamten Geltungsdauer der Norm aus staatlicher Quelle zu ermöglichen. Aus dem Demokratiegebot folgt zudem, dass Rechtsnormen und der Prozess ihrer Entstehung im Parlament in einem Maße öffentlich sind, dass eine Wahlentscheidung und eine sachgerechte Interessenwahrnehmung gewährleistet sind.

II. Öffentlichkeit der Rechtsetzung Das Verfahren der Normentstehung ist in hohem Maße vom Prinzip der Öffentlichkeit geprägt. Die Regelungen zur Parlamentsöffentlichkeit auf Bundesund Landesebene sowie in den Kommunen verlangen grundsätzlich die Öffentlichkeit der Parlamentssitzungen 1 und eine Dokumentation der in den öffentlichen Sitzungen verwendeten Parlamentsdokumente, die unter anderem den zur Abstimmung gestellte Gesetzentwurf im Wortlaut umfassen. Obwohl die Plenarsitzungen aller Parlamente öffentlich sind, ist der Regelungsgehalt der in den Sitzungen verabschiedeten Normen allein durch Einsichtnahme in die Parlamentsdokumente und -protokolle nur mit hohem Aufwand erschließbar. Erschwert wird die Kenntnisnahme der beschlossenen Regelun1 Das erforderliche Maß an Kenntnisnahmemöglichkeit parlamentarischer Vorgänge für die Bürger ist auch dann erreicht, wenn einzelne Sitzungen der Parlamente nicht öffentlich sind.

III. Verkündung von Rechtsnormen

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gen nicht allein durch die Notwendigkeit, den beschlossenen Wortlaut aus dem zur Abstimmung gestellten Gesetzentwurf und Änderungsanträgen mit Hilfe der in den Protokollen festgehaltenen Abstimmungsergebnisse rekonstruieren zu müssen, sondern auch durch die zumindest auf Bundes- und Landesebene überwiegende Praxis, Änderungsgesetze zu beschließen. Die Parlamentsdokumente ermöglichen es jedoch, die Einflussnahme der Parteien an der Gesetzgebung nachzuvollziehen und auf gesellschaftlich relevante Gesetzgebung aufmerksam zu machen. Auf kommunaler Ebene kommt als Schwierigkeit hinzu, dass zwar die Niederschriften der Gemeinderats- bzw. Kreisratssitzungen zu veröffentlichen sind, nicht jedoch die Satzungsentwürfe, so dass eine detaillierte Kenntnisnahme kommunaler Normen in ihrer Entstehungsphase nicht möglich ist. Einen Überblick über das geltende Recht oder die genaue Kenntnis vom Wortlaut einzelner rechtlicher Normen mit Hilfe gedruckter Parlamentsdokumente des Bundes oder der Länder zu erlangen, ist aufgrund ihrer geringen Verfügbarkeit erschwert. Parlamentsarchive und -bibliotheken, in denen die Dokumente vollständig vorgehalten werden, sind nur im Ausnahmefall öffentlich nutzbar, und öffentliche Bibliotheken halten mit Ausnahme weniger wissenschaftlicher Bibliotheken wegen der hohen Kosten des Bezugs und der Lagerung die Dokumente kaum in der notwendigen Vollständigkeit vor. Zwar können einzelne Dokumente grundsätzlich vom Verlag, der für das jeweilige Parlament den Druck besorgt, gegen Entgelt angefordert werden, vergriffene Ausgaben werden jedoch nur auf Bundesebene nachgedruckt. Einen Ausgleich bietet das vom Bundestag und allen Landesparlamenten gemeinsam betriebene elektronische Parlamentsdokumentationssystem, das alle aktuellen Parlamentsdokumente enthält und für die Allgemeinheit entgeltfrei und uneingeschränkt über das Internet zugänglich ist. Aus nicht nachvollziehbaren Gründen verweisen die Parlamente im Internet nur selten auf dieses Angebot und häufiger auf kostenpflichtige Angebote privater Verlage. Rechtsverordnungen werden nicht in parlamentarischen Verfahren beschlossen. Ihre Entstehung ist daher nicht öffentlich zugänglich dokumentiert. Auch Satzungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften außer denen der Kommunen entstehen nicht ausschließlich in öffentlichen Verfahren. Die Nichtöffentlichkeit verstößt allerdings nicht gegen das Demokratieprinzip, da Verordnungen und Satzungen auf gesetzlicher Grundlage erlassen werden und ausschließlich im Rahmen der durch Gesetz delegierten Aufgaben Regelungen treffen.

III. Verkündung von Rechtsnormen Ein wesentlicher Grund für die Öffentlichkeit von Rechtsnormen ist die Normgeltung, von der die Form, in der Rechtsnormen veröffentlicht werden, maßgeb-

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F. Zusammenfassung

lich bestimmt wird. Die Verkündung ist der Akt, den die Rechtsordnung für alle Außenrechtsnormen verfassungsrechtlich und einfach-rechtlich vorschreibt, um diese zu einem Teil der Rechtsordnung zu machen. Durch die Verkündung erlangt eine Rechtsnorm Geltung, was Voraussetzung für ihr In-Kraft-Treten und damit ihre Wirksamkeit ist. Die Verkündung erfolgt, indem eine Rechtsnorm auf die jeweils positiv-rechtlich festgelegte Art in die Außenwelt gelangt. Die Verkündung richtet sich an die Allgemeinheit; ob durch sie für den Einzelnen tatsächlich die Möglichkeit entsteht, den Wortlaut des geltenden Rechts zur Kenntnis zu nehmen, ist für die Wirksamkeit der Verkündung irrelevant. Auf Bundes- und Landesebene werden Rechtsnormen gegenwärtig ausschließlich verkündet, indem sie schriftlich in Verkündungsblättern abgedruckt und verbreitet werden. Kommunales Recht kann in Verkündungsblättern oder in Zeitungen bekannt gemacht werden; teilweise kann es auch durch öffentlichen Aushang oder Niederlegen in Behörden, vereinzelt durch Verkündung im Internet zugänglich gemacht werden. Für einige Bundesrechtsverordnungen besteht ebenfalls die Möglichkeit der Verkündung in einem elektronischen Verkündungsblatt. Alle Verkündungsmittel ermöglichen die unmittelbare Wahrnehmung der Rechtsnorm durch die Allgemeinheit und verhindern eine spätere Manipulation der Normtexte durch den Staat oder durch Dritte. Die Schriftlichkeit ermöglicht außerdem die dauerhafte Aufbewahrung und damit die Dokumentation der Verkündung. Dieser Anforderung entsprechen die auf kommunaler Ebene zugelassenen Verkündungsformen des öffentlichen Aushangs und des Niederlegens in Behörden nur bedingt. Nachteile der schriftlichen Verkündung von Rechtsnormen ergeben sich vor allem aus dem Umfang des Materials. Einerseits werden neue Ausgaben von Verkündungsblättern erst veröffentlicht, wenn die Menge der beschlossenen Rechtsnormen dies rechtfertigt. 2 Auf der anderen Seite ist es üblich, umfangreiche Anlagen von Rechtsnormen in Anlagebänden zu veröffentlichen oder die Veröffentlichung durch die Möglichkeit einer Einsichtnahme zu ersetzen. Da der Druck und der Vertrieb von Verkündungsblättern zudem zeitaufwändig und nicht in jedem Fall rechtzeitig möglich sind, besteht die Notwendigkeit, in bestimmten Fällen auf eine Eilfallverkündung und die Nachholung der regulären Verkündung zurückzugreifen. 3 Die Anzahl der Abonnenten von Verkündungsblättern ist ohnehin gering und nimmt weiter ab, bislang jedoch nicht in einem solchen Maße, dass die Funktion 2 Bei Landesgesetzen und Verordnungen macht sich dies besonders bemerkbar, da die Landesgesetzgeber in geringerem Umfang legislativ tätig sind und deshalb auch die Verkündungsblätter in größerer zeitlicher Abfolge erscheinen. 3 Ziegler, Verkündung, 1976, S. 210; nicht immer ist diese Art der Verkündung gesetzlich vorgesehen.

IV. Möglichkeit der Kenntnisnahme

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der Verkündung, die parlamentarisch beschlossene Rechtsnorm gegenüber der Allgemeinheit zu entäußern, in Frage gestellt ist. Die elektronische Verkündung ist unter bestimmten Voraussetzungen geeignet, diese Funktion zu übernehmen. Die Veröffentlichung der vollständigen Normtexte mit allen Anlagen ist in elektronischer Form möglich, ohne die Handhabbarkeit einzuschränken. Auch entfällt gegenüber schriftlichen Verkündungsblättern der Aufwand für den Druck und Vertrieb, so dass eine Verkündung schneller erfolgen und einen größeren Personenkreis erreichen kann. Die Einführung einer elektronischen Verkündung ist zudem ohne eine Änderung der verfassungsrechtlichen Verkündungsregeln möglich, da der Vertrieb und die Verbreitungsform von Verkündungsblättern bislang nicht geregelt sind. Allerdings muss ein Verkündungsblatt auch in elektronischer Form das gedruckte Blatt in Nummerierung und Gestaltung fortsetzen, und es müssen technische und organisatorische Maßnahmen ergriffen werden, damit das Niveau der Verfügbarkeit, der Authentizität und der Archivierung des elektronischen Verkündungsblattes der schriftlichen Ausgabe entspricht.

IV. Möglichkeit der Kenntnisnahme Die Möglichkeit für den Bürger, den Regelungsgehalt von Rechtsnormen mit zumutbarem Aufwand zur Kenntnis zu nehmen, ist keine Voraussetzung für die Wirksamkeit der Verkündung, sondern ein rechtsstaatliches und demokratisches Erfordernis. Diese Anforderung kann mit verschiedenen staatlichen Mitteln erfüllt werden; die formale Verkündung in einem Verkündungsblatt ist nur eine nahe liegende und übliche Möglichkeit. Allerdings bieten die lediglich chronologisch geordneten Verkündungsblättern weder einen thematischen Zugang zum geltenden Recht, noch vermitteln sie in der Regel tatsächlich eine Kenntnis vom Wortlaut der rechtlichen Normen, bei denen es sich zum überwiegenden Teil um Änderungsgesetze handelt. Zwar erleichtert die Möglichkeit der Volltextsuche in elektronischen Verkündungsblättern die thematische Recherche und die Möglichkeit der Neubekanntmachung verringert gelegentlich den Konsolidierungsaufwand, aber die Funktion, Rechtsnormen in zumutbarer Weise zur Kenntnis zu nehmen, wird durch Verkündungsblätter in der Praxis nicht erfüllt. Die systematische Erschließung der geltenden Rechtsnormen und die Konsolidierung der Normtexte sind daher staatliche Aufgaben. Für den Staat ergibt sich daraus die Pflicht, konsolidierte Rechtssammlungen zu führen und der Allgemeinheit zugänglich zu machen. Die Ausgestaltung des Zugangs zu einer konsolidierten Rechtssammlung obliegt dem jeweiligen staatlichen Hoheitsträger. Er muss entscheiden, ob er die

228

F. Zusammenfassung

Sammlung in elektronischer oder gedruckter Form zugänglich macht und ob er für den Zugang Entgelte erhebt. Das Erfordernis einer gesetzlichen Ermächtigung besteht für gedruckte und elektronische Normsammlungen gleichermaßen. Ein Teil der Bundesländer hat gedruckte aktuelle Normensammlungen erstellt. Diese beinhalten in der Regel alle Rechtsnormen des Landes, die im Verkündungsblatt des Landes veröffentlicht wurden, nicht jedoch die untergeordneter Landesbehörden, die eigene Verkündungsblätter führen. Nur in drei Bundesländern sind die Gemeinden und Kreise rechtlich verpflichtet, das örtliche Recht in einer Sammlung bereitzustellen. Der Bund und alle Bundesländer außer Bremen und Thüringen stellen elektronische konsolidierte Sammlungen ihrer Gesetze und Rechtsverordnungen zur unentgeltlichen Nutzung für ihre Bürger im Internet bereit. Bei der Ausgestaltung der staatlichen Rechtssammlung sind bestimmte formale Anforderungen zu erfüllen; sie müssen nachvollziehbare Angaben zum Urheber, zur Amtlichkeit, zur Vollständigkeit und zum Konsolidierungsstand enthalten und ein systematisches Auffinden der Rechtsnormen gewährleisten. Die derzeit bestehenden staatlichen elektronischen Normensammlungen erfüllen diese Standards in der Regel nicht.

V. Fazit Der demokratische Rechtsstaat hat nicht nur die Pflicht, alle Rechtsnormen zu verkünden, er muss auch eine hinreichend aktuelle Sammlung konsolidierten Rechts veröffentlichen. Während die Verkündung notwendig ist, damit einzelne Rechtsnormen Geltung erlangen, wird eine Kenntnisnahme des geltenden Rechts nur durch eine systematisch erschlossene und öffentlich zugängliche Rechtssammlung ermöglicht. Sowohl zur Verkündung einzelner Rechtsnormen, als auch zur Veröffentlichung von Rechtssammlungen darf der Staat sich elektronischer Medien bedienen. Eine Pflicht zur Nutzung elektronischer Kommunikationsmittel besteht jedoch nicht, da auch gedruckte Verkündungsblätter und Rechtssammlungen die rechtsstaatlichen und demokratischen Öffentlichkeitsfunktionen erfüllen können. Defizite bestehen gegenwärtig bei der Veröffentlichung von Gesetzen, Verordnungen und Satzungen in Rechtssammlungen. Nur in wenigen Bundesländern besteht eine rechtliche Verpflichtung des Gesetzgebers oder der Kommunen, eine Rechtssammlung bereit zu stellen. Wo Rechtssammlungen in gedruckter Form staatlich herausgegeben werden, sind diese überwiegend veraltet, und die staatlichen elektronischen Sammlungen erfüllen in der Regel die formalen Anforderungen nicht, die an amtliche Rechtssammlungen zu stellen sind.

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Verzeichnis der Regelungen

253

Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. März 1991 (BGBl. I 1991, 686), zuletzt geändert am 12. Dezember 2007 (BGBl. I 2007, 2840) Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Januar 2003 (BGBl. I 2003, 102), geändert durch Artikel 4 Abs. 8 des Gesetzes vom 5. Mai 2004 (BGBl. I 2004, 718) Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Januar 2002 (BGBl. I 2002, 42; 2002, 2909; 2003, 738), zuletzt geändert am 21. Dezember 2007 (BGBl. I 2007, 3189) Zivilprozessordnung (ZPO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Dezember 2005 (BGBl. I 2005, 3202; 2006, 431; 2007, 1781), zuletzt geändert am 21. Dezember 2007 (BGBl. I 2007, 3189) Strafprozessordnung (StPO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 7. April 1987 (BGBl. I 1987, 1074; 1987, 1319), zuletzt geändert am 23. November 2007 (BGBl. I 2007, 2614) m. W. v. 30. November 2007 Baugesetzbuch (BauGB) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. September 2004 (BGBl. I 2004, 2414), zuletzt geändert am 21. Dezember 2006 (BGBl. I 2006, 3316) Bundesnotarordnung (BNotO) vom 13. Februar 1937, zuletzt geändert am 26. März 2007 (BGBl. I 2007 359) Bundesrechtsanwaltsordnung (BRAO) vom 1. Januar 1959 (BGBl. III, 303 –8), zuletzt geändert am 12. Dezember 2007 (BGBl. I 2007, 2840) Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 13. Mai 2002 (BT-Drucks. 14/9000, S. 30) Elftes Gesetz zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes (LuftVGÄndG11) vom 25. August 1998 (BGBl. I 1998, 2432; 1998, 3127) Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch (LFGB) in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. April 2006 (BGBl. 2006, 945), geändert am 5. November 2007 (BGBl. 2007, 2558) Vorläufiges Tabakgesetz (LMG1974) in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. September 1997 (BGBl. 1997, 2296), zuletzt geändert am 21. Dezember 2006 (BGBl. 2006, 3365) Tierseuchengesetz (TierSG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Juni 2004 (BGBl. I 2004, 1260; 2004, 3588), zuletzt geändert am 13. Dezember 2007 (BGBl. I 2007, 2930) Gesetz über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2003 (Haushaltsgesetz 2003) vom 5. Mai 2003 (BGBl. I 2003, 574) Gesetz über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2008 (Haushaltsgesetz 2008) vom 22. Dezember 2007 (BGBl. I 2007, 3227)

254

Verzeichnis der Regelungen

Gesetz über Wasser- und Bodenverbände (WVG) vom 12. Februar 1991 (BGBl. I 1991, 405), zuletzt geändert am 15. Mai 2002 (BGBl. I 2002, 1578) Gesetz zur Ordnung des Handwerks (HWO) vom 24. September 1998 (BGBl. I 1998, 3074) zuletzt geändert am 7. September 2007 (BGBl. I 2007, 2246) Drittes Buch Sozialgesetzbuch (SGB III) vom 24. März 1997, (BGBl. I 1997, 594), zuletzt geändert am 23. Dezember 2007 (BGBl. I 2007, 3254) Verordnung über den Betrieb der Schleusenanlagen im Bereich des Nord-Ostsee-Kanals, des Achterwehrer Schifffahrtskanals, des Gieselau-Kanals und der Eider (Schleusenbetriebsverordnung – SchleusV) vom 30. August 1999 (VkBl. 1999, 653), geändert am 21. Juni 2005 (BGBl. I S. 1818) Verordnung über die Zulassung des Befahrens der Eder- und der Diemeltalsperre sowie die Abwehr strom- und schifffahrtspolizeilicher Gefahren (Talsperrenverordnung – TspV) vom 3. April 2003 (VkBl. 2003, 230) Baden-Württemberg Verfassung des Landes Baden-Württemberg (bwVerf) vom 11. November 1953 (bwGBl. 1953, 173), zuletzt geändert am 23. Mai 2000 (bwGBl. 2000, 449) Geschäftsordnung des Landtags von Baden-Württemberg (bwGOLT) vom 1. Juni 1989 (bwGBl. 1989, 250), zuletzt geändert am 19. Juni 2002 (bwGBl. 2002, 269) Gesetz über die Verkündung von Rechtsverordnungen (bwVerkG) vom 11. April 1983 (bwGBl. 1983, 131), zuletzt geändert am 1. August 1998 (bwGBl. 1998, 418) Gesetz zur Bereinigung des baden-württembergischen Landesrechts (bwRBerG) vom 12. Februar 1980 (bwGBl. 1980, 98) Erste Verordnung der Landesregierung zur Bereinigung des baden-württembergischen Verordnungsrechts (bw1.RBerVO) vom 4. März 1980 (bwGBl. 1980, 137) Landesstatistikgesetz (bwLStatG) vom 24. April 1991 (bwGBl. 1991, 215) Verordnung der Landesregierung und des Finanzministeriums über die Benutzung des Landesinformationssystems und die Erhebung von Gebühren (bwBenGebVoLIS) vom 4. Juli 2006 (bwGVBl. 2006, 217) Gemeindeordnung (bwGemO) vom 3. Oktober 1983 (bwGBl 1983, 578) zuletzt geändert am 14. Februar 2006 Landkreisordnung für Baden-Württemberg (bwLKrO) in der Fassung der Neubekanntmachung vom 19. Juni 1987 (bwGBl 1987, 289) zuletzt geändert am 28. Juli 2005 Erste Verordnung des Innenministeriums zur Durchführung der Gemeindeordnung (bwDVO-GemO) vom 11. Dezember 2000 (bwGBl. 2001, 2) Verordnung des Innenministeriums zur Durchführung der Landkreisordnung (bwDVOLKrO) vom 11. Dezember 2000 (bwGBl. 2001, 5)

Verzeichnis der Regelungen

255

Bayern Bayerische Verfassung (bayVerf) vom 2. Dezember 1946 in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Dezember 1998 (bayGVBl. 1998, 991), zuletzt geändert am 10. November 2003 (bayGVBl. 2003, 817) Geschäftsordnung für den Bayerischen Landtag (bayGOLT) vom 9. Juli 2003 in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. März 2004 (bayGVBl. 2004, 168) Bekanntmachung über die amtlicher Veröffentlichung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Staatsregierung und der Staatsministerien (bayVerkVO) vom 6. November 2001 (bayGVBl. 2001, 730) zuletzt geändert am 13. Dezember 2005 Gesetz über die Sammlung des bayerischen Landesrechts (bayRSammG) vom 10. November 1983 (bayGVBl. 1983, 1013) Bekanntmachung über die Bayerische Rechtssammlung (bayRSammBekG) vom 22. Januar 1985 (bayGVBl. 1985, 11) Gesetz über das Landesstrafrecht und das Verordnungsrecht auf dem Gebiet der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (bayLStVG) vom 1. Januar 1983, (BayRS II, 241) zuletzt geändert am 20. Dezember 2007 (bayGVBl. 2007, 958) Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (bayGemO) vom 22. August 1998 (bayGVBl 1998, 796), zuletzt geändert am 24. Dezember 2005 Landkreisordnung für den Freistaat Bayern (bayLKrO) vom 22. August 1998 (bayGVBl 1998, 826), zuletzt geändert am 24. Dezember 2005 Bezirksordnung für den Freistaat Bayern (bayBezO) vom 22. August 1998 (bayGVBl. 1998, 850), zuletzt geändert am 24. Dezember 2005 Verordnungen über die amtliche Bekanntmachung gemeindlicher Satzungen und von Rechtsvorschriften der Verwaltungsgemeinschaften (bayBekVO) vom 19. Januar 1983 (bayGVBl. 1983, 14) Berlin Verfassung von Berlin (blnVerf) vom 23. November 1995 (blnGVBl. 1995, 779), zuletzt geändert am 3. April 1998 (blnGVBl. 1998, 82) Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses von Berlin (blnGOAbgH) vom 4. Juli 1974 in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. April 2005 (blnGVBl. 2005, 262), zuletzt geändert am 29. August 2005 (blnGVBl. 2005, 463) Gesetz über die Verkündung von Gesetzen und Rechtsverordnungen (blnVerkG) vom 29. Januar 1953 (blnGVBl 1953, 106) zuletzt geändert am 2. November 1993 (blnGVBl. 1993, 544) Erstes Berliner Gesetz zur Bereinigung des Landesrechts (bln1.RBerG) vom 24. November 1961 (blnGVBl. 1961, 1647)

256

Verzeichnis der Regelungen

Zweites Berliner Gesetz zur Bereinigung des Landesrechts (bln2.RBerG) vom 15. Dezember 1965 (blnGVBl. 1965, 1955) Abschlussgesetz zum zweiten Rechtsbereinigungsgesetz (bln2.RBerG-AbschlG) vom 19. Februar 1970 (blnGVBl. 1970, 426) Drittes Berliner Gesetz zur Bereinigung des Landesrechts (bln3.RBerG) vom 12. Oktober 1976 (blnGVBl. 1976, 2452) Gesetz über die Hochschulen im Land Berlin (blnHG) vom 13. Februar 2003 (blnGVBl. 2003, 82), zuletzt geändert am 12. Juli 2007 (blnGVBl. 2007, 278) Brandenburg Verfassung des Landes Brandenburg (bbgVerf) vom 20. August 1992 (bbgGVBl. I 1992, 298), zuletzt geändert am 16. Juni 2004 (bbgGVBl. 2004, 254) Gemeinsame Geschäftsordnung der Ministerien des Landes Brandenburg (bbgGGO) vom 18. August 2006 (bbgABl. 2006, 566) Geschäftsordnung des Landtages Brandenburg (bbgGOLT) vom 31. Januar 2005 (bbgGVBl. I 2005, 6) Gesetz über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden (bbgOBG) vom 21. August 1996, zuletzt geändert am 22. Juni 2005 (bbgGVBl. I 2005, 210) Gesetz zur Bereinigung des zu Landesrecht gewordenen Rechts der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (bbg1.RBerG) vom 3. September 1997 (bbgGVBl. 1997, 107), zuletzt geändert am 21. Dezember 1998 (bbgGVBl. 1998, 254) Gesetz über Ziele und Vorgaben zur Modernisierung der Landesverwaltung (Verwaltungsmodernisierungsgesetz – bbgVerwModG) vom 10. Juli 2003 (bbgGVBl. 2003, 194), zuletzt geändert am 24. Mai 2004 (bbgGVBl. I 2004, 193) Gesetz über die Sicherung und Nutzung von öffentlichem Archivgut im Land Brandenburg (bbgArchivG) vom 7. April 1994 (bbgGVBl. I 1994, 94) Gesetz über die Hochschulen des Landes Brandenburg (bbgHG) vom 6. Juli 2004 (bbgGVBl. I 2004, 394), zuletzt geändert am 23. November 2005 (bbgGVBl. I 2005, 254) Gemeindeordnung für das Land Brandenburg (bbgGemO) vom 10. Oktober 2001 (bbgGVBl. I 2001, 154), zuletzt geändert am 22. Juni 2005 Landkreisordnung für das Land Brandenburg (bbgLKrO) vom 15. Oktober 1993 (bbgGVBl. I 1993, 398; 1993, 433), zuletzt geändert am 22. Juni 2005 Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Vorschriften in den Gemeinden, Ämtern und Landkreisen (bbgBekVO) vom 1. Dezember 2000 (bbgGVBl. II 2000, 435) Amtsordnung für das Land Brandenburg (bbgAmtsO) vom 10. Oktober 2001 (bbgGVBl. I 2001, 188), zuletzt geändert am 4. Juni 2003

Verzeichnis der Regelungen

257

Bremen Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen (bremVerf) vom 21. Oktober 1947 (bremGBl. 1947, 251), zuletzt geändert am 8. April 2003 (bremGBl. 2003, 167) Geschäftsordnung der Bremischen Bürgerschaft (bremGOBürg) in der Fassung des Übernahmebeschlusses vom 3. Juli 2003 Gesetz über die Verkündung von Rechtsverordnungen und anderen Vorschriften (bremVerkG) vom 15. Dezember 1964 (bremGBl. 1964, 197), zuletzt geändert am 22. März 2005 (bremGBl. 2005, 91) Bremisches Rechtsbereinigungsgesetz (bremRBerG) vom 12. Mai 1964 (bremGBl. 1964, 53) Zweites Bremische Rechtsbereinigungsgesetz (brem2.RBerG) vom 18. Oktober 1966 (bremGBl. 1966, 137) Hamburg Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg (hambVerf) vom 6. Juni 1952 (hambGVBl. I 1952, 100a), zuletzt geändert am 16. Mai 2001 (hambGVBl. I 2001, 106) Geschäftsordnung der Hamburgischen Bürgerschaft (hambGOBürg) vom 17. März 2004 (hambAmtlAnz. 2004, 641), zuletzt geändert am 6. Juni 2007 (hambAmtlAnz. 2007, 1481) Hamburgisches Gesetz über die Verkündung von Rechtsordnungen (hambVerkG) vom 28. März 1955, zuletzt geändert am 16. Januar 1989 (hambGVBl. I 1989, 5) Gesetz über die Rechtssammlung des hamburgischen Landesrechts (hambRSammlG) vom 22. Januar 1960 (hambGVBl. I 1960, 9) Zweites Gesetz über die Sammlung des hamburgischen Landesrechts (hamb2.RSammG) vom 23. Juni 1969 (hambGVBl. I 1969, 129) Hessen Verfassung des Landes Hessen (hessVerf) vom 1. Dezember 1946 (hessGVBl. 1946, 229), zuletzt geändert am 18. Oktober 2002 (hessGVBl. I 2002, 626) Geschäftsordnung des Hessischen Landtags (hessGOLT) vom 16. Dezember 1993 (hessGVBl. I 1993, 628), zuletzt geändert am 16. Juni 2004 (GVBl. I 2004, 223) Gesetz über die Verkündung von Rechtsverordnungen, Organisationsverordnungen und Anstaltsordnungen (hessVerkG) vom 2. November 1971 (hessGVBl. I 1971, 258), zuletzt geändert am 4. Dezember 2006 (hessGVBl. I 2006, 619; 2006, 646) Gesetz zur Bereinigung des Hessischen Landesrechts (hessRBerG) vom 6. Februar 1962 (hessGVBl. I 1962, 21), zuletzt geändert am 31. Oktober 1972 (hessGVBl. I 1972, 341) Gesetz zur Bereinigung des Landesrechts aus Reichsverkündungsblättern (hessReichsRBerG) vom 31. Oktober 1972 (hessGVBl I. 1972, 349)

258

Verzeichnis der Regelungen

Hessische Gemeindeordnung (hessGemO) in der Fassung vom 1. April 2005 (hessGVBl. I 2005, 145) Hessische Landkreisordnung (hessLKrO) in der Fassung vom 1. April 2005 (hessGVBl. I 2005, 183) Verordnung über öffentliche Bekanntmachungen der Gemeinden und Landkreise (hessBekVO) vom 12. Oktober 1977 (hessGVBl. I 1977, 409) Mecklenburg-Vorpommern Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern (mvVerf) vom 23. Mai 1993 (mvGVBl. 1993, 372) Geschäftsordnung des Landtages Mecklenburg-Vorpommern (mvGOLT) vom 16. Oktober 2006 (mvGVBl. 2006, 783) Gesetz über die Bereinigung und die Fortgeltung des zu Landesrecht gewordenen Rechts der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik im Land Mecklenburg-Vorpommern (mvRBerG) vom 23. April 2001 (mvGVBl. 2001, 93) Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung in Mecklenburg-Vorpommern (mvSOG) vom 25. März 1998, (mvGVBl. 1998, 335) zuletzt geändert am 10. Juli 2006 (mvGVBl. 2006, 551) Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern (mvKV) vom 8. Juni 2004 (mvGVBl. 2004, 205), zuletzt geändert am 19. Dezember 2005 (mvGVBl. 2005, 640) Durchführungsverordnung zur Kommunalverfassung (mvKV-DVO) vom 23. April 1999 (mvGVBl. 1999, 295), zuletzt geändert am 10. Juli 1998 Niedersachsen Niedersächsische Verfassung (ndsVerf) vom 19. Mai 1993 (ndsGVBl. 1993, 107), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. November 1997 (ndsGVBl. 1997, 480) Geschäftsordnung des Niedersächsischen Landtages (ndsGOLT) vom 4. März 2003 (ndsGVBl. 2003, 135), zuletzt geändert am 22. Februar 2006 (ndsGVBl. 2006, 73) Gesetz über die Verkündung, den Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens und die Aufhebung von Verordnungen (ndsVerkG) vom 1. April 1996 (ndsGVBl. 1996, 82) zuletzt geändert am 5. November 2004 (ndsGVBl. 2004, 402) Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung der Rechtsvorschriften kommunaler Körperschaften (ndsBekVO) vom 14. April 2005 (ndsGVBl. 2005, 107), zuletzt geändert am 16. Dezember 2005 (ndsGVBl. 2006, 634) Gesetz zur Bereinigung von Vorschriften des Forst- und (ndsForstAgrarRBerG) vom 17. Mai 1967 (ndsGVBl. 1967, 129)

Agrarrechts

Niedersächsisches Rechtsvereinfachungsgesetz 1989 (ndsRVereinfG1989) vom 19. September 1989 (ndsGVBl. 1989, 345)

Verzeichnis der Regelungen

259

Niedersächsisches Rechtsvereinfachungsgesetz 1990 (ndsRVereinfG1990) vom 22. März 1990 (ndsGVBl. 1990, 101) Erstes Gesetz zur Bereinigung des niedersächsischen Rechts (nds1.RBerG) vom 17. Februar 1959 (ndsGVBl. 1959, 9) Erste Verordnung zur Bereinigung des niedersächsischen Rechts (nds1.RBerVO) vom 24. Februar 1959 (ndsGVBl. 1959, 25) Zweites Gesetz zur Bereinigung des niedersächsischen Rechts (nds2.RBerG) vom 30. März 1963 (ndsGVBl. 1963, 147) Zweite Verordnung zur Bereinigung des niedersächsischen Rechts (nds2.RBerVO) vom 2. April 1963 (ndsGVBl. 1963, 191) Drittes Gesetz zur Bereinigung des niedersächsischen Rechts (nds3.RBerG) vom 17. Mai 1967 (ndsGVBl. 1967, 135) Dritte Verordnung zur Bereinigung des niedersächsischen Rechts (nds3.RBerVO) vom 19. Mai 1967 (ndsGVBl. 1967, 165) Niedersächsisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (ndsSOG) vom 19. Januar 2005 (ndsGVBl. 2005, 9) Niedersächsische Gemeindeordnung (ndsGemO) vom 22. August 1996 (ndsGVBl. 1996, 382), zuletzt geändert am 18. Mai 2006 (ndsGVBl. 2006, 203) Niedersächsische Landkreisordnung (ndsLKrO) vom 22. August 1996 (ndsGVBl. 1996, 365), zuletzt geändert am 18. Mai 2006 (ndsGVBl. 2006, 203) Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von Rechtsvorschriften kommunaler Körperschaften (ndsBekVO) vom 14. April 2005 (nsdGVBl. 2005, 107) Nordrhein-Westfalen Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen (nwVerf) vom 28. Juni 1950 (nwGVBl. 1950, 127), zuletzt geändert am 5. März 2002 (nwGVBl. 2002, 108) Geschäftsordnung des Landtages Nordrhein-Westfalen (nwGOLT) vom 15. März 2006 Gesetz zur Bereinigung des als Landesrecht fortgeltenden ehemaligen Reichsrechts (nwLandRBerG) vom 13. Januar 1970 (nwGVBl. 1970, 18), zuletzt geändert am 5. April 2005 (nwGVBl. 2005, 274) Gesetz zur Bereinigung es in Nordrhein-Westfalen geltenden preußischen Rechts (nwPreussRBerG) vom 7. November 1961 (nwGVBl. 1961, 325) Gesetz zur Bereinigung des neueren Landesrechts vom 4. Juni 1957 (nwGVBl. 1957, 119) Gesetz über die Sicherung und Nutzung öffentlichen Archivguts im Lande NordrheinWestfalen (nwArchivG) vom 16. Mai 1989 (nwGVBl. 1989, 302), zuletzt geändert am 5. April 2005 (nwGVBl. 2005, 306)

260

Verzeichnis der Regelungen

Gesetz über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden (Ordnungsbehördengesetz – nwOBG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 1980 (nwGVBl. 1980, 528), zuletzt geändert am 18. Dezember 2001 (nwGVbl 2001 S. 870) Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (nwGemO) vom 14. Juli 1994, nwGVBl. 1994, 666, zuletzt geändert am 3. Mai 2005 Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (nwLKrO) vom 14. Juli 1994, nwGVBl. 1994, 646, zuletzt geändert am 3. Mai 2005 Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von kommunalem Ortsrecht (nwBekVO) vom 26. August 1999 (nwGVBl. 1999, 516), zuletzt geändert am 5. April 2005 (nwGVBl. 2005, 332) Rheinland-Pfalz Verfassung für Rheinland-Pfalz (rpVerf) vom 18. Mai 1947 (rpVOBl. 1947, 209), zuletzt geändert am 8. März 2000 (rpGVBl. 2000, 65) Geschäftsordnung des Landtags Rheinland-Pfalz (rpGOLT) vom 10. November 2006 (rpGVBl. 2006, 368) Verkündungsgesetz (rpVerkG) vom 3. Dezember 1973 (rpGVBl. 1973 375), zuletzt geändert am 7. Februar 1983 (rpGVBl. 1983, 17) Erstes Landesgesetz zur Bereinigung des Rechts im Lande Rheinland-Pfalz (rp1.RBerG) vom 6. März 1961 (rpGVBl. 1961, 149), zuletzt geändert am 26. September 2000 (rpGVBl. 2000, 397) Gemeindeordnung (rpGemO) vom 31. Januar 1994 (rpGVBl. 1994, 153), zuletzt geändert am 21. Dezember 2007 (rpGVBl. 2008, 1) Landesverordnung zur Durchführung der Gemeindeordnung für Rheinland-Pfalz (rpDVOGemO) vom 21. Februar 1974 (rpGVBl. 1974, 98), zuletzt geändert am 12. Oktober 1999 (rpGVBl. 1999, 325) Landkreisordnung (rpLKrO) vom 31. Januar 1994 (rpGVBl. 1994, 188), zuletzt geändert am 2. März 2006 (rpGVBl. 2006, 57) Landesverordnung zur Durchführung der Landkreisordnung (rpDVO-LKrO) vom 21. Februar 1974 (rpGVBl. 1974, 102), zuletzt geändert am 24. Oktober 1994 (rpGVBl. 1994, 420) Saarland Verfassung des Saarlandes (saarVerf) vom 15. Dezember 1947 (saarABl. 1947, 1077), zuletzt geändert durch Gesetz vom 5. September 2001 (saarABl. 2001, 130) Geschäftsordnung des Saarländischen Landtages (saarGOLT) vom 20. Juni 1973 (saarABl. 1973 529), zuletzt geändert am 6. Oktober 2004 (saarABl. 2004, 2188) Erstes Rechtsbereinigungsgesetz (saar1.RBerG) vom 8. April 1970 (saarABl. 1970, 377)

Verzeichnis der Regelungen

261

Zweites Rechtsbereinigungsgesetz (saar2.RBerG) vom 4. Oktober 1972 (saarABl. 1972, 607) Drittes Rechtsbereinigungsgesetz (saar3.RBerG) vom 27. März 1974 (saarABl. 1974, 462; 1974, 609) Viertes Rechtsbereinigungsgesetz (saar4.RBerG) vom 26. Januar 1994 (saarABl. 1994, 509) Saarländisches Kommunalselbstverwaltungsgesetz (saarKSVG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Juni 1997 (saarABl. 1997, 682), zuletzt geändert am 6. September 2006 (saarABl. 2006, 1694; 2006, 1730) Saarländisches Polizeigesetz (saarPolG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. März 2001 (saarABl. 2001, 1074), zuletzt geändert am 31. März 2004 (saarABl. 2004, 1037) Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung der Gemeinden und Gemeindeverbände (saarBekVO) vom 15. Oktober 1981 (saarAmtsb. 1981, 828), zuletzt geändert am 26. Januar 1994 (saarABl. 1994, 509) Sachsen Verfassung des Freistaates Sachsen (sächsVerf) vom 27. Mai 1992 (sächsGVBl. 1992, 243) Geschäftsordnung des Landtages des Freistaates Sachsen (sächsGOLT) vom 19. Oktober 2004 (sächsABl. 2004, 1226) Gesetz des Freistaates Sachsen zur Bereinigung des alten Landesrechts sowie des als Landesrecht fortgeltenden Rechts der Deutschen Demokratischen Republik (sächsRBerG) vom 17. April 1998 (sächsGVBl. 1998, 151) Polizeigesetz des Freistaates Sachsen (sächsPolG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. August 1999 (sächsGVBl. 1999, 466), zuletzt geändert am 5. Mai 2004 (sächsGVBl. 2004, 148) Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen (sächsGemO) vom 13. März 2003 (sächsGVBl. 2003, 55; 2003, 159) Landkreisordnung für den Freistaat Sachsen (sächsLKrO) vom 19. Juli 2003 (sächsGVBl. 2003, 577) Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums des Inneren über die Form kommunaler Bekanntmachungen (sächsBekVO) vom 19. Dezember 1997 (sächsGVBl. 1998, 19) Sachsen-Anhalt Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt (saVerf) vom 16. Juli 1992 (saGVBl. 1992, 31), zuletzt geändert am 27. Januar 2005 (saGVBl. 2005, 44)

262

Verzeichnis der Regelungen

Geschäftsordnung des Landtages von Sachsen-Anhalt (saGOLT) vom 25. Mai 1998 (LTDrs. 3/1/1 B), zuletzt geändert am 12. November 1998 (LT-Drs. 3/9/568 B) Gesetz über die Verkündung von Verordnungen (saVerkG) vom 9. Dezember 1993 (saGVBl 1993, 760), zuletzt geändert am 18. November 2005 (saGVBl. 2005, 698) Gesetz zur Bereinigung des zu Landesrecht gewordenen Rechts der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (saRBerG) vom 26. Juni 1996 (saGVBl. 1996, 210) Zweites Gesetz zur Bereinigung des zu Landesrecht gewordenen Rechts der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (sa2.RBerG) vom 26. Februar 1998 (saGVBl. 1998, 80) Gesetz zur Bereinigung des Landesrechts zur Umstellung auf Euro (Drittes Rechtsbereinigungsgesetz – sa3.RBerG) vom 7. Dezember 2001 (saGVBl. 2001, 540) Viertes Rechtsbereinigungsgesetz (sa4.RBerG) vom 19. März 2002 (saGVBl. 2002, 130) Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt (saGemO) vom 5. Oktober 1993 (saGVBl 1993, 568), zuletzt geändert am 14. Februar 2008 (saGVBl. 2008, 40; 2008, 46) Landkreisordnung für das Land Sachsen-Anhalt (saLKrO) vom 5. Oktober 1993 (GVBl. 1993, 598), zuletzt geändert am 22. März 2006 (saGVBl. 2006, 522) Schleswig-Hostein Verfassung des Landes Schleswig-Holstein (shVerf) vom 13. Dezember 1949 (shGVBl. 1950, 3), zuletzt geändert am 20. Juli 2007 (shGVBl. 2007, 338) Geschäftsordnung des Schleswig-Holsteinischen Landtages (shGOLT) vom 8. Februar 1991 (shGVBl. 1991, 85), zuletzt geändert am 27. April 2005 (shGVBl. 2005, 257) Allgemeines Verwaltungsgesetz für das Land Schleswig-Holstein (sh. L.VwG) vom 2. Juni 1992 (shGVBl. 1992, 243; 1992, 534), zuletzt geändert am 3. April 2007 (shGVBl. 2007, 234) Gesetz über die Sammlung des Schleswig-Holsteinischen Landesrechts (sh1.RSammG) vom 4. April 1961 (shGVBl. 1961, 47) Gesetz über die Sammlung des Schleswig-Holsteinischen Landesrechts (sh2.RSammG) vom 31. Dezember 1971 (shGVBl. 1971, 182) Zweites Gesetz über den Abschluss der Sammlung des Schleswig-Holsteinischen Landesrechts vom 13. Dezember 1973 (shGVBl. 1973, 440). Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein (shGemO) vom 28. Februar 2003 (shGVBl. 2003, 57), zuletzt geändert am 12. Oktober 2007 (shGVBl. 2007, 452) Kreisordnung für Schleswig-Holstein (shKrO) vom 28. Februar 2003 (shGVBl. 2003, 94), zuletzt geändert am 5. Mai 2007 (shGVBl. 2007, 271) Landesverordnung über die örtliche Bekanntmachung und Verkündung (shBekVO) vom 11. November 2005 (shGVBl. 2005, 527)

Verzeichnis der Regelungen

263

Thüringen Verfassung des Freistaats Thüringen vom 25. Oktober 1993 (thürGVBl. 1993, 625), zuletzt geändert am 11. Oktober 2004 (thürGVBl. 2004, 745) Geschäftsordnung des Thüringer Landtags (thürGOLT) vom 17. Mai 2001 (thürLT, Drs. 3/1585 2001, 26) Gesetz über die Verkündung von Rechtsverordnungen und Organisationsanordnungen (thürVerkG) vom 30. Januar 1991 (thürGVBl. 1991, 2) zuletzt geändert am 20. Juni 2002 Erstes Gesetz zur Bereinigung des Rechts im Freistaat Thüringen vom 25. September 1996 (thürGVBl. 1996, 150) Zweites Gesetz zur Bereinigung des Rechts im Freistaat Thüringen vom 8. März 2004 (thürGVBl. 2004, 331) Thüringer Gesetz über die Aufgaben und Befugnisse der Ordnungsbehörden (thürOBG) vom 18. Juni 1993 (thürGVBl. 1993, 323), zuletzt geändert am 20. Juni 2002 Thüringer Kommunalverfassung (thürKomV) vom 28. Januar 2003 (thürGVBl. 2003, 41), zuletzt geändert am 23. Dezember 2005 (thürGVBl. 2005, 446; 2005, 455) Thüringer Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen der Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und Landkreise (thürBekVO) vom 22. August 1994 (thürGVBl. 1994, 1045) Preußen, Norddeutscher Bund und Deutsches Reich Preußisches Allgemeines Landrecht (ALR) von 1794 Verfassung des Norddeutschen Bundes vom 16. April 1869 (NBGbl. 1867, 1) Verfassung des Deutschen Reiches vom 16. April 1871 (RGBl. 1871, 63) Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919, (RGBl. 1919, 1383) Geschäftsordnung für den Reichstag vom 10. Februar 1876 Geschäftsordnung für den Reichstag vom 12. Dezember 1922 Österreich Österreichisches Bundesgesetz über das Bundesgesetzblatt 2004 (östBGBl. I Nr. 100/ 2003)

Sachwortverzeichnis Ablösungsgesetz 56 Abschlussakt 151 – 152, 154 allgemeines Gesetz 105 Allgemeinheit 22, 104 – 105, 155, 175 amtliche Protokolle 32 – 33, 125 Amtlichkeit 107, 191, 214, 221, 228 Amtsblätter – Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 41 – Amtsblatt des Landes 48 – 49, 54, 76, 78 – 79, 83, 90, 111, 138 – der Landesbehörden 73, 79 – 80, 83 – der Ministerien 74 – kommunale 89 – 91, 94, 110, 203, 208 Änderungsgesetz 18, 21, 56, 59, 96, 139, 177, 204 – 205, 208 – 209, 211, 225, 227 Anschlag 13, 15, 69, 90 – 91, 105, 188 Arbeitsverbindlichkeit 140, 214 Aufwärtskompatibilität 192 Äußerungsakt 154 – 155, 187 – 188 Ausfertigung 15, 26, 38, 68, 84, 86, 108, 115, 176 – 177 Aushändigungspflicht 142 Aushang 14, 91, 94, 110, 187, 189, 203, 226 Ausschlusswirkung 127 – 128, 130, 134 – 136, 140 Ausschussprotokolle 33 – 34 Authentizität 107, 156 – 157, 161, 176 – 178, 190 – 192, 197 – 198, 201, 227 Begründungserfordernis 31, 68, 174 Bekanntmachungsdefizite 202 Bekanntmachungsfunktion 18, 167, 175, 185

Bekanntmachungskästen 91, 94 Berechenbarkeit 160 Bestandsgarantie 146, 149 Bestimmtheit 18, 160 Bibliotheken – Bezirksbibliotheken 45 – Depositarbibliotheken 35, 44, 197, 205 – Fachbibliotheken 35, 197 – Landesbibliotheken 44, 58, 73, 93 – öffentliche Bibliotheken 35, 44 –45, 49, 73, 93 –94, 203, 207, 217, 225 – Parlamentsbibliotheken 35 –36, 93, 196, 225 – wissenschaftliche Bibliotheken 44, 58, 71, 73, 93, 203, 225 Bundesanzeiger 35 –36, 42, 47, 69 –72, 104, 186, 196 Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH 40 – 43, 45, 47, 60, 71 Bundesarchiv 39, 69, 73 Bundesgesetzblatt – Archive 44, 93 – Ausgabetag 41, 100, 116 – Bezugsbedingungen 41, 43, 47, 187, 203 – Bibliotheken 44 –45, 93, 203 – Bundesgesetzblatt Teil I 39 –42, 46 – 47, 94 – 95, 141 – Bundesgesetzblatt Teil II 39, 41 –42, 47, 95 – Bundesgesetzblatt Teil III 58, 128 – elektronisches 41, 43 –47 – Fundstellennachweis 45 –47, 58, 71 – Jahressachverzeichnis 46 – Sonderbände 40, 70, 111, 183

Sachwortverzeichnis

265

– Verkündungsorgan 39 – 40, 42, 47, 69 – 70, 104, 115, 178 – 182, 184, 187, 191, 202 Bundeshaushaltsplan 40, 42, 186 Bundesministerium der Justiz 39, 41, 45 – 46, 59, 71, 106, 221 Bürgerservice 51, 61 – 62, 64 – 65, 81

Gesetzgebung – Geheimhaltung 16, 172 – Gesetzgebungsmaterialien 30 –31, 33 – 37, 93, 98, 199, 210 – Regelungstechnik 55 –56, 192, 204

Demokratieprinzip 146, 168, 170, 173 – 174 demokratische Kontrolle 169 – 170, 196 digital divide 206, 217 Distanz 159, 163, 165 Dokumentenbeständigkeit 156

Impressumspflicht 221 In-Kraft-Treten 100, 115 –117, 151, 155, 161, 187, 195 Informationsfreiheit 120, 173, 211 Intelligenzblätter 13 Interessenverbände 19, 30, 72, 162, 169 Internetzugang 35, 206 –207, 217, 220, 225 Interpendenz 164

Einarbeitungsstand 63 – 66, 223 elektronische Signatur 191 elektronischer Bundesanzeiger 69 – 72, 94, 111, 189, 193 – 194 Erkennbarkeit 160 Ersatzbekanntmachung 88, 102, 184 Ersatzverkündung 73, 183 – 184, 186, 189, 195 Erstinformation 165 Formenzwang 109, 114 Fundstellenverzeichnis 95 – 98, 204 – 205 Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien 31, 43, 70 Geschäftsordnungen 27 Gesetzentwurf 30 – 34, 98, 108 – 109, 186, 196 – 198, 224 – 225 Gesetzesbegründung 30 – 31, 108, 117, 196 – 197 Gesetzesbeschluss 29, 32 – 33, 115, 119, 156, 176, 198 Gesetzesdokumentation 34 Gesetzesnovelle 56, 177 Gesetzesvorlage 29 – 30, 32 – 33, 118, 123, 125, 176, 196 Gesetzesvorspruch 162, 174

Haltepflicht 43 –44, 141

juris GmbH – Bundesrecht 59, 71 – Landesrecht 51, 53, 61 –62, 64 –66, 81 Konsolidierung – private 57, 60 –61, 98, 204, 209, 211 – staatliche 57 –58, 60, 81, 96, 98, 108, 130, 209 –210, 212, 214, 217 Konsolidierungspflicht 139, 198, 208 – 209, 212, 221, 227 Konsolidierungsrecht 213 –214 konstitutive Wirkung 140, 212 –213 Kontinuität 194 –195 Konzession 13 Kostendeckungsprinzip 219 –220 Landesarchive 39, 49, 69, 86, 93 Landesverkündungsblätter – Archive 48 –49, 93, 141 – Bezugsbedingungen 48, 50, 93 – Bibliotheken 93, 141 – elektronische 49 –50 – Fundstellennachweis 51 –55 – Sonderbände 48, 109, 185

266

Sachwortverzeichnis

– Verkündungsorgan 48, 73, 95, 178 – 182, 186 – 187, 202 Mantelgesetz 56 – 57 Medienberichterstattung 19, 121, 124, 159, 162 – 163, 171, 188 Medienkompetenz 94, 207 – 208 Medienwandel 19, 29 Messbarkeit 160 Ministerialblätter 69, 72 – 73, 77, 83 Neubekanntmachung 57, 131, 137 – 140, 192, 213 – 214, 227 Neufassung – deklaratorische 57, 140 – 141, 192, 213 – 215 – konstitutive 56 – 57, 140 Nichtamtlichkeitshinweis 64 – 65, 97, 107, 221 Niederlegung 12, 88, 90 – 91, 105, 187, 200, 226 Normadressat 14, 18, 105, 152 – 155 Normenflut 166 Normgeltung 15 – 17, 153 – 155, 161, 185, 188, 213 Normgeltungsfunktion 116 – 117, 175 – 179, 184 – 185, 190, 194, 213 Normkenntnis 15 – 18, 29, 96, 154 – 155, 158, 166 – 168, 173, 175, 177, 201 – 202, 205, 210, 220 Notare 43 – 44 öffentliche Bekanntmachung 24 – 25, 87 – 89, 109 – 110 Öffentlichkeit – Berichterstattungsöffentlichkeit 123 – 127 – Nichtöffentlichkeit 86, 121 – 122, 172 – 173, 225 – Normenöffentlichkeit 99, 118, 143, 146, 150 – Öffentlichkeitsbegriff 22 – 23, 25 – 26, 104

– Parlamentsöffentlichkeit 99, 117, 124 – 125, 147, 150, 168 – Sitzungsöffentlichkeit 34, 85, 99, 118 – 126 – Wertbegriff 147 Öffentlichkeitsfunktionen 99, 151, 176 Öffentlichkeitspflicht 99, 155, 175 Öffentlichkeitsprinzip 146 –148, 172 Parlamentsarchive 34 –36, 45, 49, 93, 196 Parlamentsdokumentation 34, 196 –197 Parlamentsdokumente 196 –200, 224 – 225 Parlamentsdrucksachen 31 – 38, 93, 196, 198 Parlamentsinformationssystem 37 –38, 49 – 50, 93, 197 –199 Parlamentsspiegel 36 –37, 46, 49 –50, 199 Parteien 30, 169, 225 Perpetuierungsfunktion 156, 178, 219 Plenarprotokolle 32 –33, 37, 93, 125 Plenarsitzung – Fernsehübertragung 34 – Öffentlichkeit 34, 224 – Protokolle 196 –197 – Sitzungsteilnahme 34, 120 Präsumtivfrist 155 Privilegien 13 Promulgation 26 Publikation – formelle 15, 161 – materielle 15 – Publikationsbegriff 25 Publizität 25 Rechtsbereinigung 92, 127 –139 Rechtsbereinigungsgesetze 60, 131 –137, 139, 185 Rechtsnormbegriff 26 Rechtssammlung

Sachwortverzeichnis – – – – – – – –

aktuelle 97 Baden-Württemberg 61, 81, 129 Bayern 61 – 62, 82, 130 – 131 Berlin 62, 82, 131 Brandenburg 63, 82, 132 Bremen 63, 82, 133 dauerhafte 217 elektronische 59, 61, 97, 216 – 217, 219 – 222 – entgeltfreie 217, 219 – 220 – gedruckte 97, 215 – Hamburg 63, 82, 133 – Hessen 64 – kommunale 92, 97 – Mecklenburg-Vorpommern 64, 82, 134 – Niedersachsen 64, 83, 134 – Nordrhein-Westfalen 65, 83, 135 – private 61, 211 – 212, 219 – Rheinland-Pfalz 65, 136 – Saarland 65, 83, 136 – Sachsen 66, 83, 137 – Sachsen-Anhalt 83, 137 – Sammlung des Bundesrechts 58 – 59, 127 – 128 – Schleswig-Holstein 66, 84, 138 – Thüringen 67, 84, 138 – 139 – vollständige 97 Rechtssammlungsgesetze 62, 127, 129 Rechtssammlungspflicht 139, 141, 208, 211 Rechtssicherheit 152, 155, 162 – 164, 213, 222 Rechtssprache 161 rechtsstaatliche Kontrolle 150, 157, 211 Rechtsstaatsprinzip 144 – 146, 149 – 150, 157, 159, 164 Rechtsverordnungsgebung 67 – 69, 73 – 80, 93 Republikbegriff 147 Satzungsbeschluss 85, 108, 122, 189, 200

267

Satzungsgebung 84, 87, 89, 93, 95, 110, 201 Schriftlichkeit 108, 156, 161, 165 Spannungsfall 69, 102, 115 Staatsanzeiger 73, 75 –76, 78, 80, 82 –84, 90 Stammgesetz 53, 55 –57, 93, 96, 140, 205, 213 Stand der Gesetzgebung 36, 196 stenographische Berichte 33, 125 stenographischer Dienst 32, 125 Subprinzip 143, 145 –146, 149 Transparenz 25 – 26 Urschrift 30, 32, 38 –39, 68, 86, 108, 177 Verbindlichkeit 152, 157, 161 Verfassungsprinzip 143 –146 Verkehrsblatt 47, 70, 72 –73 Verkündung 176 – Adressat 103 –105 – Ausgestaltungsspielraum 111 –112, 114 – Begriff 25 –26, 102 –104, 110 – elektronische 19, 91 –92, 94, 111, 114, 189 – 195, 205 –208 – Kontinuität 195 – Privatisierung 106 – vereinfachte 43, 69, 73, 101, 109 – Wirksamkeit 15, 17, 114 – 117 – Zeitpunkt 179 –182, 189, 193 Verkündungsregeln – Bundesgesetze 100 – Rechtsverordnungen 100 – Satzungen 100 –101 Verlässlichkeit 160, 217 Veröffentlichungsbegriff 24 –25 Verteidigungsfall 40, 43, 69 Vertrauensschutz 29 Verwaltungsvorschriften 27, 40

268

Sachwortverzeichnis

Verweisung 40, 185, 201, 211 – 212, 216 Volksgesetzbücher 162 Vollständigkeit 40, 108, 163 – 165, 186, 204 Vorhersehbarkeit 198, 200, 212

150, 159 – 164, 175,

Wahlfreiheit 168 Wahrnehmbarkeit 156, 161 Wettbewerbsfreiheit 218 Willkürverbot 150, 157 –159 Wissenschaftsfreiheit 218 Zeitung 90 –92, 94, 110, 187 –188, 203, 226