Die Angleichung technischer Rechtsvorschriften und industrieller Normen in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft [1 ed.] 9783428428786, 9783428028788

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Schriften zum Völkerrecht Band 26

Die Angleichung technischer Rechtsvorschriften und industrieller Normen in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft Von Reinhard Starkowski

Duncker & Humblot · Berlin

Schriften

zum

Völkerrecht

B a n d 26

REINHARD

STARKOWSKI

Die Angleichung technischer Rechtsvorschriften und industrieller Normen in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft

D i e A n g l e i c h u n g technischer Rechtsvorschriften u n d industrieller Normen i n der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft

Von Dr. Reinhard Starkowski

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

Alle Rechte vorbehalten © 1973 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1973 bei Buchdruckerei Richard Schröter, Berlin 61 Printed in Germany ISBN 3 428 02878 3 D 21

Vorwort Die Angleichung von Rechtsvorschriften über die Beschaffenheit von Waren innerhalb der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft w i r f t vielfältige rechtliche Probleme auf, die i n Rechtsprechung und Literatur bisher überhaupt nicht oder nur unvollständig behandelt worden sind. Dies gilt sowohl für die Rechtsgrundlagen i m EWG-Vertrag zur Beseitigung dieser „technischen Handelshemmnisse" als auch ganz besonders für die Rechtsfragen i m Zusammenhang mit der Einbeziehung technischer Normen der Wirtschaft i n Rechtsvorschriften der Europäischen Gemeinschaften. M i t dieser Arbeit soll versucht werden, diese Lücken wenigstens teilweise zu schließen. Bei der Behandlung der einzelnen Probleme soll insbesondere darauf geachtet werden, daß nicht nur rechtlich zulässige, sondern auch praktisch verwertbare Lösungswege aufgezeigt werden. Die Arbeit lag i m Wintersemester 1971/72 dem Fachbereich Rechtswissenschaft der Universität Tübingen als Dissertation vor. Das Manuskript wurde, von geringfügigen Änderungen und Ergänzungen der Anmerkungen abgesehen, i m J u l i 1971 abgeschlossen. Meinem verehrten Lehrer, Herrn Prof. Dr. Thomas Oppermann, b i n ich für die Anregung zu diesem Thema und für die Betreuung der Arbeit zu großem Dank verpflichtet. Ohne mission ich hier möglich

die bereitwillige Unterstützung von vielen Beamten der K o m der Europäischen Gemeinschaften, besonders erwähnen möchte Herrn Dr. Florent Bonn, wäre die Anfertigung der Arbeit nicht gewesen. Ihnen allen gilt mein besonderer Dank.

Der Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft hat die Veröffentlichung der Arbeit durch einen Zuschuß zu den Druckkosten gefördert. Herrn Ministerialrat a. D. Dr. J. Broermann danke ich für die Aufnahme der Arbeit i n sein Verlagsprogramm. Tübingen, i m November 1972 Reinhard Starkowski

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungen

13

Einleitung

15

Erster

Abschnitt

Handelshemmnisse auf Grund von unterschiedlichen Anforderungen über die Beschaffenheit von Waren

18

A. Handelshemmnisse durch unterschiedliche Rechtsvorschriften über die Beschaffenheit von Waren I. Ursachen u n d Erscheinungsformen von Rechtsvorschriften über die Beschaffenheit von Waren 1. Ursachen

18 18 18

2. Erscheinungsformen der Vorschriften über die Beschaffenheit von Gegenständen a) A r t der Anforderungen b) Adressat der Vorschriften c) Hoheitliche Mittel, u m die Beachtung technischer Vorschriften zu sichern aa) Zulassung bb) Typengenehmigung oder Bauartzulassung cc) Allgemeine Erlaubnis m i t Eingriffsvorbehalt

20 20 21 22 22 23 24

I I . Auswirkungen unterschiedlicher Beschaffenheitsanforderungen auf den innergemeinschaftlichen Warenverkehr

25

1. Ursachen f ü r unterschiedliche Beschaffenheitsanforderungen

25

..

2. Hindernisse für den innergemeinschaftlichen Warenverkehr auf G r u n d unterschiedlicher Beschaffenheitsanforderungen u n d mehrfacher K o n t r o l l e n a) Hindernisse durch unterschiedliche Beschaffenheitsanforderungen b) Hindernisse durch mehrfache Kontrollen u n d Verwaltungsformalitäten I I I . Begriff des „technischen Handelshemmnisses" B. Handelshemmnisse durch unterschiedliche technische Normen I. Begriff u n d Wirkungsweise technischer Normen

26 26 28 29 30 30

Inhaltsverzeichnis

8

1. Begriff der technischen Normen a) b) c) d)

30

Inhalt Ziel der Normung Ausarbeitung Rechtsnatur

30 31 32 34

I I . Stellung der Normen i n der Rechtsordnung I I I . Auswirkungen unterschiedlicher technischer innergemeinschaftlichen Handel 1. Normen m i t rechtlicher W i r k u n g 2. Normen m i t rein tatsächlicher W i r k u n g

Zweiter

36 Normen

auf

den

38 38 38

Abschnitt

Rechtsgrundlagen im E W G V für die Beseitigung technischer Handelshemmnisse A. Beseitigung technischer Handelshemmnisse Rechtsangleichung

durch Maßnahmen

40

der

I. Die Beseitigung technischer Handelshemmnisse nach A r t . 104

41 41

1. Abgrenzung der Materien, die nach A r t . 100 angeglichen w e r den können 41 a) Der Gemeinsame M a r k t i. S. d. A r t . 100 41 b) Der freie Warenverkehr als Kennzeichen des Gemeinsamen Marktes 42 c) Die „unmittelbare A u s w i r k u n g " auf die Errichtung oder das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes 43 d) Technische Vorschriften, die von ihrem I n h a l t her die V o r aussetzungen des A r t . 100 erfüllen 44 aa) Vorschriften über die Beschaffenheit von Waren 44 bb) Sonstige Regelungen i m Zusammenhang m i t Beschaffenheitsanforderungen 45 2. Rechts- u n d Verwaltungsvorschriften i. S. d. A r t . 100 a) Begriff der Rechts- u n d Verwaltungsvorschriften i. S. d. A r t . 100 b) Rechts- oder Verwaltungsvorschriften i n einem M i t g l i e d staat sind ausreichend c) Gesetzesinitiativen u n d die Voraussetzungen des A r t . 100 . . aa) Deckungsgleichheit von nationaler u n d gemeinschaftlicher Regelung bb) Stadium der Ausarbeitung des Rechtssatzes d) A r t . 100 u n d die Angleichung technischer Normen

49 51 54

3. Zwischenergebnis

56

I I . Technische Handelshemmnisse u n d A r t . 101

47 47 48 49

57

1. Der Begriff der „Verzerrung" i. S. d. A r t . 101

57

2. A r t . 101 u n d technische Vorschriften

58

Inhaltsverzeichnis Β . Die Beseitigung technischer Handelshemmnisse nach A r t . 30 ff I. Begriff der „Maßnahme gleicher W i r k u n g " I I . Vorschriften über die Beschaffenheit von Waren als M g l W C. Die Beseitigung technischer Handelslemmnisse nach A r t . 118 I. Das Verhältnis von A r t . 118 zu A r t . 100 I I . Stellungnahmen nach A r t . 118 auf dem Gebiet technischer V o r schriften

Dritter

59 59 60 65 65 65

Abschnitt

Ausgestaltung der Richtlinien zur Beseitigung technischer Handelshemmnisse

68

A. Detaillierte oder weitgefaßte Richtlinien I. Grundsatzanforderungen i n Richtlinien I I . Detaillierte Anforderungen i n Richtlinien 1. Ausarbeitung 2. Anpassung der Richtlinien an den technischen Fortschritt 3. Behinderung des Handels m i t Drittländern

68 69 70 71 72 76

B. Die Aufnahme von technischen Normen i n Richtlinien zur Beseitigung technischer Handelshemmnisse

77

I. Die unmittelbare Einbeziehung von Normen i n Richtlinien 1. Aufnahme der Normen i n den Text der Richtlinie 2. Bezugnahme auf Normen i n Richtlinien a) Bezugnahme auf einzelne Normen aa) Fixe Bezugnahme bb) Gleitende Bezugnahme b) Bezugnahme auf ein ganzes Normungssystem I I . Mittelbare Rechtserheblichkeit der Normen

78 78 78 79 79 80 82 82

1. Darstellung

83

2. Anwendungsfälle

84

3. Grundsatzanforderungen i n Richtlinien

85

4. W i r k u n g des Verweises auf Normen aa) Normen für Hersteller und Behörden verbindlich bb) Beachtung der Normen f ü r Behörden verbindlich cc) Beachtung der Normen weder für Hersteller noch für Behörden verbindlich

87 87 87

I I I . Zwischenergebnis C. Normen, die i n Richtlinien rechtserheblich gemacht werden können . . I. Internationale Normungsorganisationen

88 89 90 90

10

Inhaltsverzeichnis 1. International Standards Organisation (ISO)

90

2. Comité Européen de Normalisation (CEN) a) Verfahren der Normenharmonisierung b) Die Zusammenarbeit des CEN m i t den Europäischen Gemeinschaften 3. Internationale Normungsorganisationen auf dem Gebiet der Elektrotechnik a) International Electrotechnical Commission (IEC) b) Internationale Commission für Regeln zur Begutachtung Elektrotechnischer Erzeugnisse (CEEel) c) Comité Européen de Coordination des Normes Electriques des Pays de la Communauté Economique Européenne (CENELCOM)

92 93

I I . Die Brauchbarkeit internationaler Harmonisierungsarbeiten die Aufnahme i n Richtlinien

für

95 97 97 98 98 100

1. Internationale Normungsdokumente a) Unmittelbare Rechtserheblichkeit b) Mittelbare Rechtserheblichkeit

100 101 101

2. Harmonisierte nationale Normen a) Unmittelbare Rechtserheblichkeit b) Mittelbare Rechtserheblichkeit

102 102 103

3. Zwischenergebnis

104

D. Zulässigkeit einer Bezugnahme oder eines Verweises auf Normen nach dem E W G V u n d dem innerstaatlichen Recht I. Zulässigkeit der Bezugnahme oder des Verweises auf Normen nach dem E W G V 1. A r t e n der Übertragung von Befugnissen a) Delegation b) Mandat 2. Zulässigkeit einer Delegation nach dem E W G V 3. Das Delegationsverbot des E W G V u n d ein Verweis auf Normen i n Richtlinien a) Unmittelbare Rechtserheblichkeit von Normen durch Bezugnahme aa) F i x e Bezugnahme bb) Gleitende Bezugnahme b) Mittelbare Rechtserheblichkeit von Normen aa) Normen für Mitgliedstaaten verbindlich bb) Normen weder für Hersteller noch f ü r Mitgliedstaaten verbindlich 4. Zwischenergebnis

104 105 105 105 106 107 109 110 110 111 112 112 115 117

I I . Zulässigkeit der Bezugnahme oder des Verweises auf Normen nach dem innerstaatlichen Recht 118 1. Fixe Bezugnahme 119 2. Gleitende Bezugnahme auf Normen 122 3. Mittelbare Rechtserheblichkeit von Normen bei weitgefaßten Tatbestandsmerkmalen 123

Inhaltsverzeichnis a) Grundsatzanforderungen i n innerstaatlichen Rechtsvorschriften b) Die Bedeutung der Normen bei der Konkretisierung der Grundsatzanforderungen aa) Normen für Mitgliedstaaten verbindlich bb) Normen weder für Hersteller noch f ü r Mitgliedstaaten verbindlich 4. Zwischenergebnis E. Möglichkeiten f ü r eine Neuorganisation der Normung I. Normenamt der Kommission 1. Eigene Ausarbeitung von Normen 2. Exkurs 3. Koordinierung der Harmonisierungsarbeiten durch die K o m mission a) Die „Euronormen" b) Übertragung des Systems der „Euronormen" auf andere Sektoren aa) Mögliche Ausgestaltung bb) Nachteile I I . Überprüfung u n d Anerkennung von Normen durch die Europäischen Gemeinschaften 1. Grundzüge der Anerkennung von Normen auf nationaler Ebene 2. Notwendige Abänderungen f ü r die Europäischen Gemeinschaften a) Prüfungskriterien b) Kreis der zu überprüfenden Normen c) Der organisatorische Rahmen f ü r die Prüf arbeiten 3. Die Aufnahme von geprüften Normen i n Richtlinien 4. Ausgestaltung einer Richtlinie m i t einem Verweis auf Normen a) I n h a l t b) Vorteile der vorgeschlagenen Regelung

123 125 126 128 129 130 130 130 133 135 135 138 138 139 143 143 144 144 146 147 148 151 151 152

I I I . Ausbau der Zusammenarbeit zwischen den Europäischen Gemeinschaften u n d den Normungsorganisationen 153 1. Organisatorische Form der Zusammenarbeit 154 2. Ziele u n d Vorteile der Zusammenarbeit

154

Zusammenfassung

157

Literaturverzeichnis

161

Abkürzungen ABL

A m t s b l a t t der Europäischen Gemeinschaften

AFNOR

Association Française de Normalisation

AÖR

Archiv des öffentlichen Rechts

Art.

Artikel

Aufl.

Auflage

BB

Der Betriebsberater

Bd.

Band

BGBL

Bundesgesetzblatt

Bl.

Blatt

BLD

B u l l e t i n Législatif Dalloz

BRD

Bundesrepublik Deutschland

BSRBE

B u l l e t i n de la Société Royal Belge des Electricien

BVerfGE

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

BVerwGE

Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

Cahiers

Cahiers de droit européen

CEEel

Internationale Commission f ü r Elektrotechnischer Erzeugnisse

CEN

Comité Européen de Normalisation

CENEL

Comité Européen de Coordination des Normes Electriques

CENELCOM

Comité Européen de Coordination des Normes Electriques des Pays de la Communauté Economique Européenne

ders.

derselbe

DIN

Deutsche Industrie N o r m

Diss.

Dissertation

DNA

Deutscher Normen Ausschuß

DÖV

Die öffentliche V e r w a l t u n g

DVBL

Deutsches Verwaltungsblatt

ΕAG

Europäische Atomgemeinschaft

ECE

Economic Commission for Europe

Regeln

zur

Begutachtung

EG

Europäische Gemeinschaften

EWG

Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

EWGV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft

14

Abkürzungen

EuGHE

Rechtsprechungssammlung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften

ETZ

Elektrotechnische Zeitschrift

GA

Generalanwalt

gem.

gemäß

GG

Grundgesetz

GewO

Gewerbeordnung

hrsg.

herausgegeben

IAO

Internationale Arbeitsorganisation

IBN

I n s t i t u t Beige de Normalisation

i. d. F.

i n der Fassung

IEC

International Electrotechnical Commission

i. S.

i m Sinne

ISO

International Standards Organisation

JO

Journal Officiel

JZ

Juristenzeitung

KSE

K ö l n e r Schriften zum Europarecht

MDR

Monatsschrift f ü r Deutsches Recht

MglW

Maßnahme gleicher W i r k u n g

NJW

Neue Juristische Wochenschrift

RabelsZ

Rabeis Zeitschrift f ü r ausländisches u n d internationales P r i vatrecht

RdA

Recht der A r b e i t

Rdnr.

Randnummer

Rev. t r i m .

Revue trimestrielle de droit européen

RMC

Revue d u Marché Commun

RS

Rechtssache

S.

Seite

SEW

Sociaal-Economische Wetgeving

StVZO

Straßenverkehrszulassungsordnung

U

Unterabsatz

VDE

Verband Deutscher Elektrotechniker

vgl.

vergleiche

VO

Verordnung

WDStRL

Veröffentlichungen rechtslehrer

ZVEI

Zentralverband der Elektrotechnischen Industrie

der Vereinigung der deutschen Staats-

Einleitung Während der Übergangszeit des Gemeinsamen Marktes von 1958 bis 1970 wurden die Zölle und mengenmäßigen Ein- und Ausfuhrbeschränkungen innerhalb der EWG weitgehend abgebaut. Dies führte zu einer beträchtlichen Ausweitung des innergemeinschaftlichen Warenverkehrs 1 . Die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes, der einen Warenaustausch innerhalb der Gemeinschaft unter binnenmarktähnlichen Verhältnissen ermöglichen soll, ist damit jedoch noch keineswegs abgeschlossen. Der Wegfall der traditionellen Handelsbehinderungen machte es vielmehr besonders deutlich, daß noch eine Vielzahl von indirekten Handelshemmnissen einen freien Warenaustausch innerhalb der Gemeinschaft behindern 2 . Zu diesen indirekten oder nichttarifären Handelshemmnissen 3 zählen neben Handelsbeeinträchtigungen durch unterschiedliche Rechtsvorschriften auf den Gebieten des Steuer- und Abgabenrechts, des Patentrechts, des öffentlichen Vergaberechts etc. vor allem die Behinderungen des freien Warenaustausches durch unterschiedliche Vorschriften, die aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung i m Bereich der Produktion, Vermarktung und Verwendung von Gütern von den einzelnen Mitgliedstaaten erlassen worden sind. Für diese A r t der indirekten Handelshemmnisse, die aus unterschiedlichen Vorschriften über die Beschaffenheit von Waren entstehen, hat sich weitgehend die Bezeichnung „technische Handelshemmnisse" durchgesetzt 4 . Die Beseitigung dieser technischen Handelshemmnisse w i r d i n den kommenden Jahren die Organe der Gemeinschaft und die einzelnen Mitgliedsstaaten i n zunehmendem Maße beschäftigen. Dies ergibt sich allein aus der Zahl der Richtlinienvorschläge, die dem Rat von der Kommission auf diesem Gebiet bereits zugeleitet wurden oder i n nächster Zeit vorgelegt werden sollen. 1

Vgl. Pacces, S. 165. Siehe hierzu Seidel, Europa-Informationen 12/68,113 f. Z u den wesentlichsten, den Welthandel behindernden nichttarifären Handelshemmnissen siehe: Chambre de Commerce International, Obstacles, S. 3 ff. 4 Siehe z . B . „Allgemeines Programm" v o m 28. M a i 1969 zur Beseitigung der technischen Hemmnisse i m Warenverkehr, die sich aus Unterschieden i n den Rechts- u n d Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten ergeben, A B L C 76/1 ff. v o m 17. 6.1969 u n d Bonn, RMC 1969, S. 369 ff. 2

8

16

Einleitung

Die Beseitigung der technischen Handelshemmnisse bringt jedoch auf dem Gebiet der gewerblichen Erzeugnisse, das hier vor allem behandelt werden soll, rechtliche Probleme mit sich, die entweder i n der Literatur noch kaum Beachtung gefunden haben, oder über deren Lösung sich zumindest noch keine einheitliche Meinung gebildet hat. Neben den allgemeinen, m i t der Angleichung von Rechtsvorschriften zusammenhängenden Fragen ergeben sich auf dem Gebiet der „technischen" Vorschriften eine Fülle von Problemen aus einer Besonderheit dieses Rechtsgebietes, nämlich der engen Verflechtung von Rechtsvorschriften m i t nicht- oder halbstaatlichen Normen von Normungsverbänden der Wirtschaft. Diese Verflechtung ist, wenn auch i n sehr unterschiedlicher Ausgestaltung, i n allen Mitgliedstaaten zu beobachten. Da diesen Normen sowohl wegen der Verwendung i n Rechtsvorschriften, als auch wegen der von ihnen ausgehenden tatsächlichen Wirkungen auf die Warenproduktion, eine sehr erhebliche Bedeutung zukommt, müssen sie bei der Behandlung rechtlicher Probleme i m Zusammenhang m i t der Beseitigung technischer Handelshemmnisse immer genauestens i m Auge behalten werden. I m Rahmen dieser Arbeit soll deshalb neben allgemeinen Fragen der Rechtsangleichung, die bei der Angleichung technischer Vorschriften akut werden können, z. B. — welche Rechtsgrundlagen i m EWGV für eine Beseitigung technischer Handelshemmnisse i n Betracht kommen, — auf welche A r t und Weise die zu erlassenden Richtlinien ausgestaltet werden können, — wie die Anpassung dieser Richtlinien an den technischen Fortschritt erfolgen kann etc. vor allem darauf eingegangen werden, — welche Möglichkeiten der EWGV für eine Angleichung der nichtstaatlichen Normen bietet, — i n welcher Weise und unter welchen Voraussetzungen derartige Normen bei der Ausgestaltung von Richtlinien zur Beseitigung technischer Handelshemmnisse berücksichtigt werden können — und welche institutionellen und organisatorischen Maßnahmen von den Organen der Gemeinschaft getroffen werden könnten, u m eine verstärkte Aufnahme dieser Normen i n Richtlinien zu ermöglichen und u m eine Harmonisierung dieser Normen i n der Gemeinschaft zu fördern. Ziel dieser Arbeit soll es nicht sein, eine umfassende Untersuchung über die rechtlichen Probleme der Beseitigung technischer Handelshemmnisse zu liefern. Es soll vielmehr versucht werden, zur Lösung

Einleitung

einiger spezieller, bei der Angleichung technischer Rechtsvorschriften und Normen auftauchender Probleme einen Beitrag zu leisten. U m eine allzuweite Ausdehnung der Problematik zu vermeiden und u m ein vertieftes Eingehen auf die rechtlich mögliche und empfehlenswerte Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen Rechtsvorschriften und Normen i n der EG zu ermöglichen, sollen sich die folgenden Untersuchungen auf Probleme i m Zusammenhang m i t gewerblichen Erzeugnissen beschränken. A u f diesem Sektor ist das Zusammenspiel zwischen Rechtsvorschriften und Normen am stärksten entwickelt. Ausgeklammert werden sollen einmal die Sachbereiche, die nicht unter den EWGV fallen, also die vom EGKS-Vertrag und vom Euratom-Vertrag erfaßten Produkte, da i n diesen Verträgen Sonderregelungen enthalten sind, die auf anderen Gebieten nur sehr begrenzt verwertbar sind. Von den unter den EWGV fallenden Sachbereichen sollen diejenigen nicht behandelt werden, für die der EWGV Sonderregelungen getroffen hat, für die insbesondere die Errichtung einer gemeinsamen Politik vorgesehen ist. Es soll also insbesondere nicht darauf eingegangen werden, ob und wieweit auch die A r t . 43 ff. oder 75 ff. zur Beseitigung technischer Handelshemmnisse auf diesen Sektoren herangezogen werden können. Eine Ausklammerung der Lebensmittel und Pharmazeutika empfahl sich schließlich wegen der vielen spezifischen Probleme dieser Sachbereiche. Erwähnt sei bei den Lebensmitteln nur die enge Verknüpfung m i t der Agrarpolitik und bei den Pharmazeutika die Querverbindungen zum Warenzeichenschutz und zum Krankenkassenwesen.

Erster

Abschnitt

H a n d e l s h e m m n i s s e a u f g r u n d v o n unterschiedlichen A n f o r d e r u n g e n ü b e r die Beschaffenheit v o n W a r e n A . Handelshemmnisse durch unterschiedliche Rechtsvorschriften über die Beschaffenheit v o n W a r e n I . Ursachen und Erscheinungsformen von Rechtsvorschriften über die Beschaffenheit von Waren

1. Ursachen Der technische Fortschritt u n d die industrielle Entwicklung führten zu einer Ausdehnung und Vielfältigkeit des Warenangebots, daß dieses selbst von Fachleuten bestenfalls partiell überschaut werden kann. Hand i n Hand m i t der Zunahme des Umfanges des Warenangebots geht infolge des wissenschaftlichen und technischen Fortschritts jedoch auch eine Zunahme der Kompliziertheit der Zusammensetzung und des Aufbaus der einzelnen Produkte. Neben einer besseren Versorgung der Bevölkerung m i t den verschiedenartigsten Produkten führt diese Entwicklung jedoch auch zu einer immer stärker werdenden Gefährdung des Einzelnen durch die von i h m verwendeten Produkte. Die Erscheinungsformen dieser Gefährdung sind sehr vielfältig. Sie reichen von der Gefährdung des Einzelnen, die von Mängeln des verwendeten Erzeugnisses direkt ausgehen, bis zu der Gefährdung der Allgemeinheit durch die m i t der Benutzung oder Herstellung von Erzeugnissen verbundenen Umweltbelästigungen 1 . Die Vielfalt der angebotenen Waren und die Kompliziertheit der zu ihrer Herstellung verwendeten Produktionsverfahren bringt es weiterh i n m i t sich, daß eine Kontrolle der Produkte durch den Abnehmer selbst weitgehend ausgeschlossen ist. Diese Entwicklung führte dazu, daß Parlamente, Regierungen und Behörden sämtlicher Mitgliedstaaten der EG eine Vielzahl von Vorschriften erlassen haben, m i t deren Hilfe einmal die Sicherheit und Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen und die Unversehrtheit von Sachen geschützt und zum anderen der Abnehmer vor Irrtümern 1

Vgl. Kommission, Industriepolitik, S. 124.

Α . Handelshemmnisse durch Rechtsvorschriften

19

hinsichtlich der Qualität, Zusammensetzung und anderer wesentlicher Merkmale der erworbenen Produkte bewahrt werden soll. Diese i m Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erlassenen Vorschriften über die Beschaffenheit von Waren sind i n keinem Mitgliedstaat der EG i n einer einheitlichen Kodifikation zusammengefaßt. Sie sind i n einer Fülle von Spezialregelungen enthalten, die entsprechend den praktischen Bedürfnissen erlassen wurden 2 . Kennzeichnend für diejenigen Vorschriften, die Sicherheitsziele verfolgen, ist i n letzter Zeit, zumindest kann dies i n der BRD festgestellt werden, ein gewisser Wandel i n der Schutzrichtung. Die sicherheitstechnischen Vorschriften waren ursprünglich i n erster Linie zum Schutz der Arbeitnehmer erlassen worden 3 , während nun i n zunehmendem Maße der Schutz der Verbraucher gleichberechtigt neben den Arbeitsschutz t r i t t . Bestes Beispiel für diese Entwicklung ist i n der BRD das Gesetz über technische Arbeitsmittel (Maschinenschutzgesetz)4. I n dieses Gesetz, das auf eine Empfehlung der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) zurückgeht, sollten ursprünglich nur Vorschriften zum Schutz vor technischen Arbeitsmitteln aufgenommen werden 5 . Wegen der großen Zahl von Unfällen, die sich außerhalb des Arbeitsprozesses beim Umgang m i t technischen Geräten ereigneten, wurde jedoch der Geltungsbereich dieses Maschinenschutzgesetzes weiter ausgedehnt und auch Haushaltsgeräte und sogar Spielzeug (§ 2 Abs. 2 Zif. 3 u. 4 Maschinenschutzgesetz) miteinbezogen. Diese Geräte können nun kraft hoheitlicher Gewalt aus dem Verkehr gezogen werden, wenn sie bestimmten Anforderungen nicht genügen (§ 5 Abs. 1 Maschinenschutzgesetz). Dieses Beispiel zeigt eine Entwicklung auf, die für viele Bereiche des technischen Sicherheitsrechts kennzeichnend ist. Bei der Abwehr von Gefahren, die von Produkten für die Benutzer oder für Dritte ausgehen, wurde bisher weitgehend darauf vertraut, daß die Erfüllung der Sorgfaltspflichten bei der Produktion oder Verwendung von gefährlichen Waren i m Eigeninteresse des Herstellers oder Verwenders liegt, da eine Verletzung dieser Pflichten beim E i n t r i t t von Schadensfällen direkte finanzielle Ansprüche der Geschädigten oder zumindest eine Schwächung der Wettbewerbstellung nach sich ziehen kann. Der Schutz vor Leben, Gesundheit und Sachwerten wurde damit weitgehend dem allgemeinen Z i v i l - und Strafrecht sowie rein wirtschaftlichen Vorgän2

Siehe hierzu Plischka, S. 4 u n d Bonn, Kunststoffe 1971, S. 61 f. Nähere Ausführungen hierzu bei Lukes, R d A 1969, S. 220 ff. 4 V o m 24. J u n i 1968, B G B L I , Nr. 42 v o m 28. J u n i 1968, S. 717. 5 Z u r Vorgeschichte des Maschinenschutzgesetzes siehe Schmatz - Nöthlichs, Nr. 1105, S. 1 ff. 3

2·

20

1. Abschn.: Technische Handelshemmnisse

gen anvertraut 6 . Neben dieser zivilrechtlichen Abwehr von Gefahren schafft sich der Staat aber i n zunehmendem Maße die Möglichkeit, kraft öffentlich-rechtlicher Vorschriften Gefahren für bestimmte Rechtsgüter abzuwehren. Dies geschieht dadurch, daß der Staat das Inverkehrbringen, den Verkauf oder die Verwendung von Waren von der Beachtung bestimmter Beschaffenheitsanforderungen abhängig macht und die Beachtung dieser Anforderungen m i t M i t t e l n des öffentlichen Rechts kontrolliert und überwacht. Diese A r t der Einflußnahme auf die Beschaffenheit von Waren durch öffentlich-rechtliche Vorschriften, die auf verschiedenen Gebieten, wie dem Maß- und Gewichtswesen, schon seit alters her bestehen, erstreckt sich seit Anfang des Jahrhunderts und vor allem i n den letzten Jahren auf immer mehr Warenbereiche, u m damit den Schutz der Einzelnen u n d der Allgemeinheit vor Schäden und vor Irrtümern oder gar Betrügereien zu gewährleisten. Diese öffentlich-rechtlichen, m i t den M i t t e l n hoheitlicher Gewalt durchsetzbaren Vorschriften, die die Vermarktung oder Verwendung von bestimmten Beschaffenheitsmerkmalen abhängig machen, sollen i m Mittelpunkt der nachfolgenden Untersuchung stehen.

2. Erscheinungsformen der Vorschriften über die Beschaffenheit von Gegenständen a) A r t der Anforderungen Die stärksten Auswirkungen auf den Produktionsprozeß haben die Vorschriften, die das Inverkehrbringen von Waren nur dann gestatten, wenn diese eine bestimmte Beschaffenheit 7 haben, wenn sie bestimmte Merkmale vorweisen. Diese Anforderungen an die äußere oder innere Beschaffenheit der Waren werden i n erster Linie gestellt, u m die von diesen Gegenständen ausgehenden Gefahren für Menschen, Tiere und Sachen abzuwehren 8 . Sehr zahlreich sind jedoch auch die Vorschriften, die bestimmte Beschaffenheitsmerkmale vorschreiben, u m die Abnehmer oder die Allgemeinheit vor sonstigen Vermögensnachteilen zu schützen 9 oder u m eine gewisse Ordnung i m Bereich der Wirtschaft zu garantieren 10 . β

Strecker, D I N - M i t t e i l u n g e n 1970, S. 12. Siehe hierzu Beuve-Méry, K S E 11, S. 713. 8 Beispielhaft genannt seien der Erlaß des französischen Verkehrsministers v o m 14.3.1969 (JO v o m 12.4. 69, S. 3600), i n dem genau festgelegt w i r d , w e l chen Anforderungen Tankwagen zur Beförderung gefährlicher Stoffe genügen müssen u n d parallel hierzu f ü r die B R D die „Verordnung über brennbare Flüssigkeiten" (vom 18.2.1960, B G B L I , 83). 7

Α . Handelshemmnisse durch Rechtsvorschriften

21

Z u diesen Vorschriften über die Beschaffenheit von Waren gehören jedoch auch die rechtlichen Regelungen, die nicht die Beschaffenheit des Handelsobjektes selbst bestimmen, sondern die an bestimmte Beschaffenheitsmerkmale weitere Pflichten anknüpfen, die beim I n verkehrbringen beachtet werden müssen. Hierzu zählen insbesondere die Vorschriften über die Kennzeichnung oder Bezeichnung von Waren. Durch sie sollen die Abnehmer vor der Verwendung irreführender Bezeichnungen geschützt werden 1 1 , sie sollen auf möglicherweise von diesen Waren ausgehenden Gefahren aufmerksam gemacht werden 1 2 , oder es soll nur der Tatsache Rechnung getragen werden, daß bei den meisten Waren eine direkte Kontrolle oder Untersuchung durch die Abnehmer nicht mehr möglich ist 1 3 . Bestimmte Beschaffenheiten von Waren können neben solchen Kennzeichnungs- und Bezeichnungspflichten aber auch noch eine Vielzahl von anderen Pflichten, ζ. B. hinsichtlich der Verpackung oder Lagerung, zur Folge haben.

b) Addressat der Vorschriften Der größte Teil der die Beschaffenheit von Waren regelnden Vorschriften richtet sich direkt an die Produzenten oder Händler u n d verbietet die Vermarktung der Produkte, wenn sie nicht bestimmte Anforderungen erfüllen 1 4 . Eine Reihe von Vorschriften richtet sich aber lediglich an die Verwender oder Verbraucher u n d verpflichtet diese, nur bestimmungsgemäße Erzeugnisse zu verwenden 1 5 . 9 M a n denke z.B. an die Vorschriften des Meß- u n d Eichgesetzes v o m 11.6.1969 ( B G B L I, S. 759 ff.) u n d ähnliche Vorschriften, die die Beschaffenheit von Meßgeräten rechtlich regeln. 10 Siehe ζ. B. die gesetzlichen Regelungen, die die Verwendung v o n best. Einheiten i m Meßwesen zwingend vorschreiben (ζ. B. f ü r die B R D das Gesetz über die Einheiten i m Meßwesen v o m 2. 7. 69 B G B L I, S. 709 ff., f ü r F r a n k reich das Dekret v o m 3.5. 61 i. d. F. v o m 5.1. 66 über die Einheiten i m Meßwesen etc. 11 Siehe ζ. B. f ü r Belgien den Erlaß v o m 7. J u n i 1960, i n dem die Bezeichn u n g „cristal" f ü r Glaserzeugnisse reserviert w i r d , die einen Mindestgehalt v o n 24 °/o B l e i o x i d aufweisen. 12 Vgl. z. B. § 9 Arzneimittelgesetz v o m 16. 5.1961, B G B L I , S. 533 u n d § 4 Farbstoffverordnung v o m 19. 5.1959, B G B L I , S. 756. 13 Siehe hierzu Demme, S. 6. 14 So lautet z. B. § 1 Abs. 1 Maschinenschutzgesetz: „Dieses Gesetz g i l t f ü r technische Arbeitsmittel, die der Hersteller oder Einführer gewerbsmäßig oder selbständig i m Rahmen einer wirtschaftlichen Unternehmung i n den Verkehr b r i n g t oder ausstellt." 15 Siehe z. B. §§ 16 ff. der Straßenverkehrszulassungsordnung i. d. F. v o m 6.12.1960, B G B L I, S. 898, nach denen nicht die Automobilproduzenten z u m B a u v o n den Vorschriften entsprechenden Autos verpflichtet werden, sondern i n denen lediglich untersagt w i r d , nicht vorschriftsmäßige Fahrzeuge i m öffentlichen Straßenverkehr zu benutzen.

22

1. Abschn.: Technische Handelshemmnisse

Bei dieser A r t von Vorschriften w i r d zumeist nur die Verwendung von nichtvorschriftsmäßigen Waren für einen bestimmten Zweck untersagt 16 . Die restriktive W i r k u n g der Regelung gilt dann nur für bestimmte A r t e n der Verwendung, ohne daß gleich alle Produkte dieser A r t einer bestimmten Regelung unterworfen werden 1 7 . Von der wirtschaftlichen Seite her gesehen besteht i n der Regel jedoch kein großer Unterschied, ob sich die Regelung an den Produzenten, Händler oder Abnehmer richtet. Es handelt sich zumeist nur u m eine gesetzestechnische Frage, ob die Produzenten oder Händler direkt verpflichtet werden, nur bestimmungsgemäße Produkte auf den Markt zu bringen, oder ob sie indirekt über die Nachfrage zur Herstellung oder zum Angebot solcher Erzeugnisse gezwungen werden, da kein Bedarf für Produkte besteht, die nicht oder nur i n bestimmten Fällen verwendet werden können. Es können auch Vorschriften, die sich nur an die Abnehmer oder Verwender bestimmter Produkte richten, erhebliche Auswirkungen auf die Produktion dieser Erzeugnisse haben. Keine derartigen Auswirkungen auf die Produktion der jeweiligen Erzeugnisse haben jedoch diejenigen Rechtssätze, die die Verwendung nicht von einer bestimmten Beschaffenheit abhängig machen, sondern die die Verwendung nur bei einem bestimmten menschlichen Verhalten zulassen. So hat z. B. eine Unfallverhütungsvorschrift, die das Tragen von Helmen bei bestimmten Arbeiten vorschreibt, keinen Einfluß auf die Konstruktion und Ausgestaltung der Geräte, die bei dieser Arbeit verwendet werden. Diese Vorschriften, die lediglich ein bestimmtes Verhalten regeln, sollen hier außer Betracht bleiben.

c) Hoheitliche Mittel, u m die Beachtung technischer Vorschriften zu sichern Von ganz entscheidender Bedeutung für die Auswirkung technischer Vorschriften auf die Praxis ist die A r t und Weise, wie deren Beachtung vom Staat überwacht wird. aa) Zulassung Die stärkste Form staatlicher Kontrollen und Einwirkungen beim Inverkehrbringen von Waren liegt dann vor, wenn jedes einzelne Erzeugnis vor der Ingebrauchnahme einer Zulassung i n einem beson18 z . B . i n der StVZO: „Benutzung i m öffentlichen Straßenverkehr" oder bei den gem. § 708 RVO erlassenen Unfallverhütungsvorschriften der Berufsgenossenschaften (s. hierzu Schäfer, S. 97 ff.): „Benutzung als Arbeitsmittel". 17 Hierauf weist v o r allem Beuve-Méry, K S E 11, S. 715, Fußnote 15 hin.

Α . Handelshemmnisse durch Rechtsvorschriften

23

deren Zulassungsverfahren bedarf 1 8 . Da derartige Zulassungsverfahren i. d. R. v i e l Zeit und Geld kosten und zudem das Aufstellen derartiger Zulassungsanforderungen i n Rechtssätzen einen starken Eingriff i n die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit bedeutet, sollte eine Zulassung einzelner Produkte oder Anlagen nur dann gefordert werden, wenn von diesen Produkten solche Gefahren für die Abnehmer, Benutzer, Dritte oder für die Allgemeinheit ausgehen, daß diesen Gefahren nicht m i t milderen M i t t e l n begegnet werden kann. Derartige Präventiv-Kontrollen, die ein allgemeines Verbot m i t Erlaubnisvorbehalt voraussetzen 19 , werden bei der zunehmend kürzer werdenden Lebensdauer u n d der ständig größer werdenden Zahl der heute produzierten Waren immer problematischer, da sie oft einen großen Verwaltungsaufwand erfordern, der leicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen geraten kann. bb) Typengenehmigung

oder

Bauartzulassung

20

Ebenfalls auf einem allgemeinen Verbot m i t Erlaubnisvorbehalt beruhen die Rechtsvorschriften, die das Inverkehrbringen eines Produktes gestatten, wenn dieses der Bauart nach zugelassen ist 2 1 . I n diesen Fällen w i r d nicht jedes Erzeugnis geprüft und zugelassen, sondern es werden ein oder mehrere Muster auf ihre Übereinstimmung m i t den technischen Vorschriften überprüft und dann die Zulassung für dieses Muster oder diese Bauart erteilt. Die Wirkung der Erlaubnis bzw. Zulassung erstreckt sich dann auf die entsprechend diesem Muster hergestellten Produkte. Der Vorteil derartiger Bauartzulassungen besteht darin, daß die Kontrollen auf die Muster beschränkt bleiben und damit ein erheblicher Zeit- und Geldaufwand gespart werden kann. Eine derartige Überprüfung nur der Bauart nach ist allerdings nur dann sinnvoll, wenn auch tatsächlich eine Anzahl von Erzeugnissen, die dem Muster entsprechen, hergestellt wird. Bei Erzeugnissen, die auf Grund von Einzelbestellungen angefertigt werden, ist sie nicht angebracht. Weiterhin ist eine solche Bauartzulassung auch nur dann sinnvoll, wenn eine 18 Siehe z.B. § 6 Verordnung über brennbare Flüssigkeiten, § 10 D a m p f kesselverordnung v o m 8. 9. 65 B G B L I , S. 1300 ff., § 4 Zif. 1 Verordnung über elektrische Anlagen i n explosionsgefährdeten Räumen v o m 25. 8. 65 B G B L I , S. 1029, § 1 Meß- u n d Eichgesetz v o m 11. 7. 69, B G B L I, 759. 19 Vgl. Strecker, D I N - M i t t e i l u n g e n 1970, S. 12. 10 Eine ausführliche Darstellung der m i t der Bauartzulassung zusammenhängenden Probleme findet sich bei Plischka, S. 211 ff. 21 Vgl. ζ. B. § 13 Aufzugsverordnung v o m 28.9.1961 B G B L I , 1576 oder § 14 Dampfkesselverordnung. Siehe auch die Richtlinie 70/156, A B L L 42/1 ff. v o m 23.2.1970 (Betriebserlaubnis f ü r Kraftfahrzeuge u n d Kraftfahrzeugsanhänger).

24

1. Abschn.: Technische Handelshemmnisse

Gewähr dafür besteht, daß die einzelnen Produkte auch tatsächlich entsprechend der geprüften Bauart hergestellt werden. Die Prüfung des Musters muß also u . U . gekoppelt werden m i t Maßnahmen, die eine dem Muster entsprechende Produktion gewährleisten 22 . cc) Allgemeine Erlaubnis mit Eingriffsvorbehalt Die am wenigsten i n die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit eingreifende A r t der Überwachung der Beachtung technischer Vorschriften ist die allgemeine Erlaubnis m i t Eingriffsvorbehalt 2 3 . I n diesen Fällen w i r d zwar zwingend vorgeschrieben, daß die Produkte bestimmten Beschaffenheitsanforderungen entsprechen müssen. Ihre Produktion oder Vermarktung ist jedoch nicht an eine Einzel- oder Bauartzulassung gebunden, sie können ohne Kontrollen i n den Verkehr gebracht werden. Wenn sich dann jedoch herausstellt, daß die Produkte nicht den Vorschriften entsprechen, dann stehen den Behörden die entsprechenden Eingriffsrechte zu, die bis zu einer Untersagung des Inverkehrbringens reichen können. Diese repressiven Kontrollen 2 4 dürften am ehesten der heutigen Massenproduktion gerecht werden. Sie erlauben einen schnellen Wechsel der Produktion, ohne daß jedesmal amtliche Kontrollen und Zulassungen erforderlich werden. Weiterhin w i r d bei diesen repressiven Kontrollen der Verwaltungsaufwand auf ein M i n i m u m beschränkt. Bei diesen lediglich repressiven, aber nicht schon präventiven Kontrollen besteht aber die Gefahr, daß Produkte auf den M a r k t kommen, die nicht den Anforderungen entsprechen und ein Eingreifen erst dann möglich wird, wenn es bereits zu Schädigungen gekommen ist. Aus diesen Gründen w i r d man diese A r t von Kontrollen dann nicht zulassen können, wenn die Gefahr der Verletzung von Leben und Gesundheit von Menschen besonders groß ist und eine genaue Uberprüfung der Produkte erfolgen muß, wenn also nicht mehr darauf vertraut werden kann, daß die zivil- und strafrechtlichen oder auch wirtschaftlichen Folgen allein schon das Inverkehrbringen von nicht bestimmungsgemäßen, zu Schäden führenden Erzeugnissen verhindern. Nicht besonders erwähnt zu werden braucht, daß auch eine Kombination dieser Kontrollarten vorgesehen werden kann 2 5 . Soweit sich bisher übersehen läßt, werden auch i n den Richtlinien zur Beseitigung 22 I n Betracht kommen hier v o r allem Stichproben i n unregelmäßigen Abständen. 25 z. B. § 5 Maschinenschutzgesetz. 24 Siehe hierzu auch Strecker, D I N - M i t t e i l u n g e n 1970, S. 12. 25 So ist z. B. i n § 12 Dampfkesselverordnung vorgesehen, daß die E r l a u b nispflicht bei bestimmten A r t e n von Dampfkesseln durch eine Anzeigepflicht ersetzt w i r d , w e n n der Dampfkessel der Bauart nach zugelassen ist.

Α. Handelshemmnisse durch Rechtsvorschriften

25

technischer H e m m n i s s e i m W a r e n v e r k e h r diese o b e n geschilderten G r u n d t y p e n d e r Ü b e r w a c h u n g technischer V o r s c h r i f t e n vorgesehen werden26.

I I . Auswirkungen unterschiedlicher Beschaffenheitsanforderungen auf den innergemeinschaftlichen Warenverkehr 1. Ursachen

für unterschiedliche

Beschaffenheitsanforderungen

D i e Z i e l e , die die e i n z e l n e n S t a a t e n m i t d e m E r l a ß v o n R e c h t s v o r s c h r i f t e n v e r f o l g e n , die das I n v e r k e h r b r i n g e n v o n W a r e n n u r b e i e i n e r b e s t i m m t e n Beschaffenheit zulassen, s i n d o f t g a r n i c h t so sehr verschieden. E r h e b l i c h e A b w e i c h u n g e n ergeben sich jedoch h ä u f i g h i n s i c h t l i c h des Grades der A n f o r d e r u n g e n u n d d e r A r t u n d Weise, w i e diese e r f ü l l t w e r d e n müssen. A l s G r ü n d e f ü r diese Unterschiede i n d e n E i n z e l anforderungen sind v o r allem zu nennen: Geographische u n d k l i m a t i s c h e B e s o n d e r h e i t e n . So w i r d m a n i n einem L a n d m i t feuchtem K l i m a hinsichtlich der Isolier u n g von elektrischen Leitungen oder hinsichtlich des Korrosionsschutzes bei bestimmten Anlagen andere Anforderungen stellen als i n einem L a n d m i t trockenem K l i m a . Historische heiten.

Besonderheiten

und

unterschiedliche

Lebensgewohn-

I n Ländern, i n denen die Holzbauweise bei Häusern stark vertreten ist, w i r d m a n hinsichtlich des Brandschutzes andere Anforderungen stellen als i n Ländern, i n denen die Häuser überwiegend aus feuerfesten Materialien hergestellt sind. D e r G r a d d e r A u s b i l d u n g d e r B e v ö l k e r u n g u n d die technische soziale E n t w i c k l u n g .

und

Wenn i n einem L a n d der Umgang m i t bestimmten Geräten seit langer Zeit geradezu selbstverständlich ist, so w i r d man an die Sicherheitsanforderungen andere Maßstäbe anlegen müssen als i n einem Land, i n dem das technische Verständnis eines erheblichen Teils der Bevölkerung noch nicht sehr w e i t entwickelt ist. Ebenso w i r d man die Kennzeichnungs- u n d B e zeichnungsvorschriften anders ausgestalten können, w e n n sich die Betroffenen größtenteils selbst ein U r t e i l bilden können. Die Produktionsstrukturen. 28 F ü r eine Einzelzulassung siehe ζ. B. A r t . 8 ff. der Richtlinie „Messgeräte u n d Mess- u n d Prüfverfahren" v o m 26.7.1971, A B L L 202 v o m 6.9.1971, S. 1 ff. F ü r eine Bauartzulassung siehe A r t . 3 ff. der Richtlinie 70/156 „Betriebserlaubnis f ü r Kraftfahrzeuge u n d Kraftfahrzeuganhänger" A B L L 42/1 ff. v o m 23.2.1970. F ü r eine Erlaubnis m i t Eingriffsvorbehalt siehe z.B. A r t . 2 des Richtlinienvorschlags „Elektrische Betriebsmittel", A B L C 91/20 v o m 13.9.1968.

26

1. Abschn.: Technische Handelshemmnisse

E i n Land, das f ü r ein bestimmtes Produkt mehr oder weniger v o n der E i n f u h r abhängig ist, w i r d eher geneigt sein, an dieses Produkt strenge A n forderungen zu stellen, als ein L a n d m i t eigener Produktion auf diesem Sektor, da dieses den wirtschaftlichen Auswirkungen dieser Vorschriften auf die Industrie eher Beachtung schenken w i r d 2 7 .

Diese unterschiedlichen Bedingungen sind oft der Grund für eine unterschiedliche Intensität des Eingriffes i n die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit oder für das Vorschreiben verschiedener Mittel, m i t denen bestimmte Ziele verfolgt werden sollen. Von ganz entscheidender Bedeutung für den Außenhandel eines Landes kann jedoch auch die Gesetzestechnik sein, die bei technischen Vorschriften angewandt wird. Wenn i n einem Land i m allgemeinen i n Rechtsvorschriften nur die zu erfüllenden Anforderungen vorgeschrieben werden, die A r t und Weise, wie diese Anforderungen erfüllt werden, aber den Unternehmern oder Organisationen der Wirtschaft freigestellt wird, so werden einem Handel m i t dem betreffenden Land weniger Hindernisse entgegenstehen, als wenn das betreffende Land neben den Anforderungen auch noch detailliert den Weg vorschreibt, wie diese Anforderungen zu erfüllen sind. Welche A r t der Gesetzestechnik gewählt wird, hängt aber auch weitgehend davon ab, inwieweit eine diesbezügliche Selbstkontrolle der Wirtschaft vorhanden ist und diese für die staatlichen Zwecke m i t eingeschaltet werden kann. 2. Hindernisse für den inner gemeinschaftlichen Warenverkehr auf Grund unterschiedlicher Beschaffenheitsanforderungen und mehrfacher Kontrollen a) Hindernisse durch unterschiedliche Beschaffenheitsanforderungen Sofern zwischen zwei oder mehreren Ländern unterschiedliche Rechtsvorschriften über die Beschaffenheit von Waren bestehen, dann können sich diese Unterschiede auf den Handel zwischen diesen Ländern erschwerend auswirken oder diesen sogar ganz verhindern. Ein exportwilliger Unternehmer muß sich zunächst einmal nach den i n dem jeweiligen Land geltenden Vorschriften erkundigen und Untersuchungen u n d Studien anstellen, u m die zu exportierenden Erzeugnisse den Vorschriften des Bestimmungslandes anpassen zu können. Nach diesen Vorarbeiten muß dann die Produktion den jeweils geltenden Bestimmungen angepaßt werden, was i. d. R. das Auflegen einer neuen Produktionsserie bedeutet. Die Vorteile einer Produktion i n großen Serien gehen verloren. Die Produktion von mehreren Varianten 27

Vgl. Kommission, Industriepolitik, S. 125; Bonn, Kunststoffe 1971, S. 61 ff.

Α . Handelshemmnisse durch Rechtsvorschriften

27

eines Erzeugnisses führt weiterhin zu einer Steigerung der Kosten für Lagerhaltung und Vertrieb 2 8 . Eine genaue Berechnung der durch die unterschiedlichen Vorschriften erwachsenden Mehrkosten stößt allerdings auf große Schwierigkeiten. Eine pauschale Berechnung der Mehrkosten für ein ganzes Land oder einen bestimmten Wirtschaftszweig ist nicht möglich, weil diese Mehrkosten weitgehend von den Produktionsziffern eines Unternehmens, der Betriebsstruktur und sonstigen Umständen des Einzelfalles abhängen. Eine solche Berechnung wäre allenfalls für ein einzelnes Unternehmen durchführbar 2 9 . Bei ihr müßten die auf unterschiedliche Rechtsvorschriften zurückführenden zusätzlichen Kosten je Produktionseinheit ermittelt werden, also ζ. B. Kosten durch — die Erhöhung der Zahl der Produktionsserien — die Diversifizierung der Lagerbestände infolge unterschiedlicher Serien — die auf Grund der unterschiedlichen Konstruktionsvorschriften notwendigen Untersuchungen — die wiederholten Kontrollen und Verwaltungsformalitäten 8 0 . Aber auch solche auf einzelne Unternehmen beschränkte Untersuchungen sind praktisch kaum durchführbar, da diese Unternehmen oft nicht i n der Lage sind, die Kosten für die Inlandsproduktion von denen der Exportproduktion zu trennen. Zudem wären solche Berechnungen auch nur von begrenzter Aussagekraft dafür, wie sich der Handel ohne die handelshemmenden Vorschriften entwickelt hätte, da die potentiellen Exporteure, die bisher von einem Export abgehalten wurden, nicht erfaßt werden würden. Wenn sich auch der exakte Umfang der handelshemmenden Wirkung unterschiedlicher technischer Vorschriften i m Einzelfall nicht genau feststellen läßt, so läßt sich aber i m allgemeinen doch sagen, ob unterschiedliche Vorschriften eine solche W i r k u n g haben. Bei der Setzung der Prioritäten für die Arbeiten zur Beseitigung dieser Handelshemmnisse müssen dann mangels anderer Unterlagen die Wünsche u n d Klagen der betroffenen Wirtschaftskreise berücksichtigt werden. 28

Vgl. Kommission, Industriepolitik, S. 125. So gibt es beispielsweise eine Berechnung der Kommission der EG, bei der festgestellt wurde, daß der Preis ab Werk einer landwirtschaftlichen Zugmaschine, die nach den übrigen Mitgliedstaaten ausgeführt werden soll, u m 4,27 °/o höher liegt, als der Preis ab W e r k des gleichen Modells f ü r den Inlandsmarkt (s. Kommission, Industriepolitik, S. 126, Fußnote 1). 80 Siehe hierzu: Druckschrift der Kommission der E G Nr. 15150/III/67: E n t w u r f eines Erhebungsbogens f ü r die wirtschaftlichen Daten zur q u a n t i tativen Beurteilung der Hindernisse i m Warenverkehr, die sich aus u n t e r schiedlichen technischen Bestimmungen i n den Rechtsvorschriften der M i t gliedstaaten ergeben. Soweit festgestellt werden konnte, ist dieser Erhebungsbogen aber nie praktisch angewandt worden. 19

28

1. Abschn.: Technische Handelshemmnisse

b) Hindernisse durch mehrfache Kontrollen und Verwaltungsformalitäten Neben die Handelshemmnisse durch die unterschiedlichen Anforderungen an die Beschaffenheit der Waren, die sich insbesondere i n einer Erhöhung der Produktionskosten wegen zusätzlicher Serien und damit zusammenhängender Aufwendungen für Untersuchungen, Lagerhaltung und Vertrieb auswirken, treten häufig noch Kosten und Behinderungen durch Kontrollen und Verwaltungsmaßnahmen, die von den jeweiligen Importländern gefordert werden. Diese Kontrollen, die nur eine Ergänzung zu bestimmten Beschaffenheitsanforderungen darstellen, w i r k e n sich auch dann noch hemmend aus, wenn die materiellen Anforderungen, denen die Ware entsprechen muß, nicht oder nur unwesentlich von den Anforderungen des Ursprungslandes abweichen, d. h. wenn die Rechtsvorschriften die gleiche Beschaffenheit vorschreiben. Derartige Kontrollen müssen also bei gleichen Anforderungen u. U. dennoch mehrfach absolviert werden, da der räumliche Wirkungsbereich der Kontrollen, sofern keine gegenseitige Anerkennung vorgesehen ist 3 1 , sich auf den jeweiligen Staat beschränkt, der die Kontrollen vorgenommen hat. Diese mehrfachen Kontrollen können sehr erhebliche handelshemmende Wirkungen haben. Neben den zusätzlichen Kosten, wie z. B. für Kontroll- und Prüfgebühren, das Führen der (oft fremdsprachlichen) Korrespondenz, das Ubersetzen der Konstruktionspläne, das Bereitstellen von Mustern etc., w i r k e n sich vor allem die zeitlichen Verzögerungen oft nachteilig aus. Dies gilt insbesondere für die Fälle, i n denen die Kontrolle durch die ausländische Instanz i m Lande des Produzenten erfolgen muß. Da diese Kontrollinstanzen zumeist m i t Arbeit überlastet sind, erledigen sie dann verständlicherweise zuerst die i m Inland anfallende Arbeit, bevor sie Prüfungen i m Ausland vornehmen. Wenn man noch die gelegentlich auftretenden Verständigungsschwierigkeiten berücksichtigt, dann kann man leicht einsehen, daß derartige Kontrollen sich oft sehr nachteilig auf die Wettbewerbsstellung des ausländischen Produzenten auswirken. Ohne eine Angleichung der technischen Vorschriften und eine gleichzeitig damit verbundene gegenseitige Anerkennung der Kontrollen kann diesen Handelshemmnissen nur dadurch entgangen werden, daß die Produktion i n das Bestimmungsland verlegt wird. A u f diese Weise können derartige doppelte Kontrollen vermieden werden. Diese Möglichkeit steht jedoch i. d. R. nur größeren, insbesondere internationalen Unternehmen offen, da nur diese über das nötige Erfahrungspotential und die nötige Finanzkraft verfügen, u m Produktionsstätten i n anderen 81

Siehe z. B. § 21 Bundeswaffengesetz v o m 14. 6.1968 ( B G B L I, 633).

Α. Handelshemmnisse durch Rechtsvorschriften

29

Ländern zu errichten. Aber selbst i n den Fällen, i n denen die Produktion i m Inland den ausländischen Vorschriften angepaßt wird, sind große Unternehmen m i t hohen Produktionsziffern eher i n der Lage, die Kosten für eine Umstellung der Produktion an die ausländischen Vorschriften aufzufangen, als dies bei kleinen und mittleren Unternehmen der Fall ist, da die Kosten dieser Anpassung und Umstellung auf eine große Produktionsserie verteilt werden können und sie deshalb nur noch einen geringen Teil der Stückkosten ausmachen. Aus diesen Gründen w i r k e n sich Handelhemmnisse durch unterschiedliche Beschaffenheitsanforderungen für kleine und mittlere Unternehmen nachteiliger aus, als für Groß-Unternehmen 32 . Letztere können die Nachteile dieser indirekten Handelsschranken zumindest leichter umgehen bzw. ausgleichen. I I I . Begriff des „technischen Handelshemmnisses"

Für diese oben geschilderten Handelsbehinderungen durch unterschiedliche Rechtsvorschriften über die Beschaffenheit von Waren hat sich i n der EG weitgehend die Bezeichnung „technische Handelshemmnisse" oder „technische Hemmnisse i m Warenverkehr" („entraves techniques aux échanges") durchgesetzt 33 . Es handelt sich hier nicht u m einen spezifisch juristischen Begriff, sondern u m eine wirtschaftliche Erscheinung, die u. a. juristische Ursachen hat 3 4 und m i t juristischen M i t t e l n beseitigt werden kann. Es handelt sich nicht u m einen Begriff des primären Gemeinschaftsrechts, sondern u m eine Bezeichnung, m i t der eine bestimmte A r t der indirekten Handelshemmnisse umschrieben wird. E i n technisches Handelshemmnis w i r d i m wesentlichen durch folgende Merkmale gekennzeichnet 35 : Es handelt sich u m Handelshemmnisse auf Grund unterschiedlicher Rechtsvorschriften. 32

Vgl. Kommission, Industriepolitik, S. 126. Siehe z.B. Beuve-Méry, K S E 11, S. 704ff.; Seidel, K S E 11, S. 733ff.; Bonn, R M C 1969, 369 f.; D r i t t e r Gesamtbericht über die Tätigkeiten der Gemeinschaften 1969, S. 56 ff. Ebenso die weiteren Gesamtberichte. Allgemeines Programm v o m 28. 5.1969 zur Beseitigung der technischen Hemmnisse i m Warenverkehr, die sich aus Unterschieden i n den Rechts- u n d Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten ergeben, A B L C 76/1 ff. v o m 17. 6.1969. 34 Beuve-Méry, K S E 11, S. 708. 35 H i e r w i r d weitgehend der Definition v o n Beuve-Méry, K S E 11, S. 717 gefolgt. Andere Umschreibungen des technischen Handelshemmnisses siehe ζ. B.: D r i t t e r Gesamtbericht der E W G 1960, S. 126; Empfehlung der Kommission an die Mitgliedstaaten über die Unterrichtung der Kommission von bestimmten Rechts- u n d Verwaltungsvorschriften i m E n t w u r f stadium, A B L 160 v o m 29.9.1965; Friz, Courier de la Normalisation 1968, S. 529 u n d die oben Fußn. 33 genannten. 33

30

1. Abschn.: Technische Handelshemmnisse

Diese unterschiedlichen Rechtsvorschriften verhindern das Auflegen einer einheitlichen Serie für die Binnen- und Exportmärkte und machen eine zusätzliche Serie m i t allen damit zusammenhängenden Unkosten erforderlich, oder sie verhindern vollständig einen Handel m i t den betreffenden Ländern. Außerdem verursachen sie oft zusätzliche Kosten durch doppelte Kontrollen. Die Rechtsvorschriften, die wegen ihrer Unterschiedlichkeit Handelshemmnisse hervorrufen, haben folgende Merkmale:

diese

Es handelt sich u m öffentlich-rechtliche Vorschriften, deren Beachtung m i t hoheitlichen M i t t e l n erzwungen werden kann. Sie sind zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung i m weitesten Sinne erlassen. Sie sind sowohl für inländische als auch für ausländische Erzeugnisse anwendbar. Sie machen die Vermarktung oder Verwendung von Erzeugnissen von der Erfüllung bestimmter Voraussetzungen abhängig, die m i t der Beschaffenheit dieser Erzeugnisse zusammenhängen. B. Handelshemmnisse durch unterschiedliche technische N o r m e n I . Begriff und Wirkungsweise technischer Normen

Ähnliche Handelshemmnisse, wie sie durch unterschiedliche Rechtsvorschriften über die Beschaffenheit von Waren hervorgerufen werden, können auch durch unterschiedliche technische Normen entstehen. 1. Begriff

der technischen Normen

Die Zahl der Definitionen und Umschreibungen von dem, was unter technischen Normen zu verstehen ist, ist so groß, daß ein Eingehen auf die einzelnen Umschreibungen wenig zur Klärung des Begriffes der technischen Normen beitragen würde 1 . I m Rahmen dieser Arbeit erscheint es ausreichend, wenn auf einige wesentliche Merkmale der Normen und der Normung hingewiesen wird. a) Inhalt Technische Normen sind, was ihren materiellen Inhalt anbelangt, Festlegungen technischer A r t für die „Herstellung oder Errichtung, die Beschaffenheit oder Bezeichnung sowie die Anwendung oder Ver1 Siehe hierzu: D I N 820 B l . 1 Ausgabe J u n i 1960; Definition der ISO, zitiert bei L u d w i g , D I N - M i t t e i l u n g e n 1970, S. 94; Dhen, S. 11; Durand, Management France v o m 3.3.69, S. 11; I n s t i t u t Beige de Normalisation, Normalisation, S. 1; K l e i n , S. 2; Lukes, Elektrotechnische Normen, S. 41; ders., Tragweite, S. 215; Stefener, S. 3 ff. u. a.

. Handelshemmnisse durch

e c h s c h e n

31

2

Wendung von Gegenständen" , wobei als Gegenstände sowohl körperliche Sachen als auch ein Verhalten oder ein Verfahren i n Betracht kommen. Die Normen befassen sich, grob zusammengefaßt, m i t folgenden Teilgebieten 3 : aa) Terminologie: Diese Normen befassen sich vor allem m i t einer genauen Umschreibung der Bedeutung von wiederholt vorkommenden Begriffen der Fachsprache, u m damit eine Verständigung der Fachkreise zu erleichtern. Erwähnt seien hier nur die Normen über Symbole, Einheitensysteme etc. bb) Dimensionen, Abmessungen, Qualitäten: Diese Normen befassen sich m i t Abmessungen von Erzeugnissen und m i t der Typung der Erzeugnisse nach A r t , Form, Größe und sonstigen gemeinsamen Merkmalen. Durch diese Normen soll vor allem eine Austauschbarkeit m i t Erzeugnissen anderer Herkunft oder der Zusammenbau m i t anderem Material (ζ. B. Stecker und Steckdose) ermöglicht werden 4 . cc) Konstruktionen, Bau, Sicherheit: Diese Normen befassen sich überwiegend m i t der Sicherheit von Personen und Sachen gegenüber Gefahren, die von den Erzeugnissen ausgehen (z.B. Berührungsschutz bei spannungsführenden Teilen elektrischer Geräte). Hierunter fallen aber auch Normen über die Gebrauchstauglichkeit oder Leistungsfähigkeit einschließlich der Normen über die Prüfung der gestellten Anforderungen (ζ. B. i n Bezug auf chemische oder physikalische Eigenschaften etc.). Daneben gibt es noch eine Vielzahl von Normen, die sich m i t den verschiedenartigsten Gegenständen befassen. Die Skala der Normung reicht von Festlegungen der Papierformate bis hin zu Normen über Dienstleistungen oder allgemeine Lieferbedingungen 5 . I m Rahmen dieser Arbeit soll aber vor allem denjenigen Normen besondere Beachtung geschenkt werden, die sich m i t der Beschaffenheit von Erzeugnissen befassen. Eine besondere Bedeutung w i r d hier den Bau- und Konstruktionsnormen zukommen. b) Ziel der Normung Das Ziel der Festlegungen technischer A r t ist die Schaffung eines Ordnungssystems auf bestimmten Fachgebieten, u m eine „optimale wirtschaftliche Lösung unter Berücksichtigung des jeweiligen Standes der Technik und der Anforderungen an die Sicherheit" 6 zu erreichen. 2

Lukes, Elektrotechnische Normen, S. 41. Eine genaue Aufstellung der verschiedenen A r t e n der Normen enthält D I N 820, S. 1, Ausgabe J u n i 1960. Siehe auch Michoudet, S. 139 ff. 4 Vgl. Michoudet, S. 141. 5 Vgl. ζ. B. D I N 820, B l . 1, S. 3, Ausgabe J u n i 1960. 6 Definitionen der ISO, zitiert bei L u d w i g , D I N - M i t t e i l u n g e n 1970, S. 94. 3

32

1. Abschn.: Technische Handelshemmnisse

Es soll eine rationelle Ordnung und ein rationelles Arbeiten i n Wissenschaft, Technik, Wirtschaft und Verwaltung angestrebt werden 7 . So soll durch eine Vereinheitlichung der Abmessungen, Qualitäten und sonstigen Merkmale der Warenaustausch vereinfacht und durch einwandfreie Definitionen die Verständigung zwischen Herstellern und Abnehmern erleichtert werden, durch eine Reduzierung der Typenvielzahl 8 sollen größere Produktionsserien ermöglicht und die Kosten für Lagerhaltung und Vertrieb gesenkt werden, durch dimensionelle Normen soll die Auswechselbarkeit bzw. der Zusammenbau genormter Teile ermöglicht werden und durch Bau- und Konstruktionsnormen soll sowohl Herstellern als auch Abnehmern die Möglichkeit gegeben werden, die Handelsobjekte auf ihre Tauglichkeit zu dem vorgesehenen Zweck zu überprüfen 9 . Die Normen sollen demnach eine Verständigungsbasis für die Lösung sich wiederholender Aufgaben sein, u m dadurch zu einer optimalen Lösung dieser Aufgaben zu gelangen. c) Ausarbeitung Ausgearbeitet werden die dem Inhalt und Ziel nach umschriebenen Normen durch repräsentative Vertreter der interressierten Kreise i m Rahmen der hierzu errichteten Normungsorganisation. So stellt die ISO, die auf weltweiter Ebene tätige Organisation für die allgemeine Normung, als eines der wesentlichen Merkmale der Normung besonders heraus, daß diese „zum Wohle aller interessierten Kreise und i n Zusammenarbeit m i t diesen 10 " geschaffen wird. Auch der DNA, der bedeutendste Normungsverband der BRD, unterstreicht 11 , daß es sich bei der Normung u m eine „unter Beteiligung aller jeweils interessierten Kreise gemeinschaftlich durchgeführte Vereinheitlichungsarbeit" handelt. I n nerhalb dieser „interessierten Kreise" sind innerhalb der einzelnen Normungsorganisationen häufig folgende Gruppierungen zu beobachten 12 : — Die Hersteller, die eine Normung befürworten, u m größere Produktionsserien auflegen zu können, die jedoch i m allgemeinen einer zu strengen Kontrolle der Qualität entgehen wollen. 7

Vgl. D I N 820, Bl. 1, S. 2, Ausgabe J u n i 1960. A u f die Gefahren, die von dieser A r t v o n Normen f ü r einen freien W e t t bewerb ausgehen können, weist z.B. die Bundesregierung i n der Bundestagsdrucksache IV/617, S. 11, hin. 9 Siehe hierzu auch Michoudet, S. 147; Dhen, S. 8 ff.; Durand, Management France v o m 3. 3.1969, S. 16. 10 Siehe die bei L u d w i g , D I N - M i t t e i l u n g e n 1970, S. 94, zitierte Definition. 11 D I N 820, Bl. 1, S. 2, Ausgabe J u n i 1960. 12 Siehe Kommission, Industriepolitik, S. 129. 8

Β . Handelshemmnisse durch technische Normen

33

— Die Verbraucher, die i. d. R. ein auf ihren Bedarf zugeschnittenes möglichst umfangreiches Sortiment vorfinden wollen, die aber zugleich auf einer strengen Qualitätskontrolle bestehen. Bei dieser Gruppe ist allerdings zu beachten, daß die sog. Vertreter der Verbraucher i n den Normungsorganisationen zumeist nicht Vertreter der Endverbraucher, sondern der Händler oder sonstiger gewerblicher Abnehmer sind. Dies hat seinen Grund u. a. darin, daß die Endverbraucher nicht genügend organisiert sind und die vorhandenen Organisationen oft keine geeigneten qualifizierten Vertreter i n die Normierungsgremien entsenden können. Eine weitere Gruppe, die auf die Normen bestimmter Teilbereiche einen erheblichen Einfluß haben kann, sind die öffentlichen Unternehmen 1 3 . Wenn man bedenkt, daß für bestimmte Industriezweige diese Unternehmen oft die maßgeblichen oder gar fast einzigen Abnehmer sind, so kann man sich vorstellen, daß sie ihre Vorstellungen auch weitgehend i n die Normen einfließen lassen können, da die sich evtl. sträubenden Hersteller andernfalls über Lieferbedingungen oder vertragliche Vereinbarungen zur Beachtung der Vorstellungen dieser Unternehmen gezwungen werdeh würden. Ähnliche dominierende Stellungen können aber auch private Unternehmen oder Konzerne haben. I n solchen Fällen kann also nicht ausgeschlossen werden, daß sich gewisse Einzelinteressen gegenüber den berechtigten Interessen gewisser schwächerer, aber ebenso interessierter Kreise durchsetzen. So kann es durchaus vorkommen, daß einige Unternehmen ζ. B. ein Interesse daran haben, daß irgendwelche Entwicklungen der K o n k u r renz nicht i n die Normen aufgenommen werden, u m damit einen erleichterten Absatz für die eigenen, normgemäßen Erzeugnisse zu schaffen. Ebenso kann ein Unternehmen ein Interesse daran haben, daß gewisse Normen nicht an die technische Entwicklung angepaßt werden, da dies m i t einer Umstellung der Produktionsanlagen verbunden wäre und die bestehenden Anlagen noch nicht amortisiert sind 1 4 . Zur Vermeidung dieser Gefahren sind regelmäßig bestimmte Sicherungen vorgesehen. Die einfachste Form dieser Sicherung ist die Festlegung eines bestimmten Verfahrens, bei dem die Beteiligung aller interessierten Kreise an der Ausarbeitung der Normen gewährleistet w i r d 1 5 . Neben einer entsprechenden Zusammensetzung der an der Aus13

M a n denke ζ. B. an Post oder Eisenbahn. Z u dieser Gefahr, daß sich bei der Normaufstellung Einzelinteressen durchsetzen, siehe Stefener, S. 11 ff. u n d die Bundestags-Drucksache IV/617, S. 11. 15 Siehe ζ. B. D I N 820, Bl. 1, Zif. 4 u n d 5, Ausgabe J u n i 1960; V D E 0023/11.70 (Interims-Fassung); f ü r Belgien siehe I n s t i t u t Beige de Normalisation, N o r malisation, S. 11 ff. u. a. 14

3 Starkowski

34

1. Abschn.: Technische Handelshemmnisse

arbeitung der Normen beteiligten Gremien und Ausschüsse kann dies am besten dadurch erreicht werden, daß die Normentwürfe, bevor sie als Normen veröffentlicht werden, öffentlich bekannt gemacht werden und die Möglichkeit zu Einsprüchen gegeben w i r d 1 6 . Diese Möglichkeit des Einspruchs, die durch eine öffentliche Auslegung gegeben wird, ist von ganz entscheidender Bedeutung für die Wirkung, die diese Normen i n der Praxis erreichen, da nach Abschluß des Einspruchsverfahrens die Gewähr groß ist, daß alle Argumente der Betroffenen vor der Verabschiedung der Norm zumindest gehört wurden. Die öffentliche Auslegung sollte deshalb auch bei der Ausarbeitung von Normen auf europäischer oder weltweiter Ebene erhalten bleiben 1 7 . Zur Förderung der Normung i m Interesse der gesamten Wirtschaft, zur Wahrung des öffentlichen Interesses bei der Normaufstellung und zur Verhinderung von mißbräuchlicher Machtausübung m i t Hilfe der Normen haben verschiedene Mitgliedstaaten der EG mehr oder weniger starken Einfluß auf die Organisation der Normung und auf den Vorgang der Normaufstellung selbst genommen. Dieser Einfluß der Staaten bzw. der Regierungen reicht von der Entsendung von Vertretern i n die einzelnen Normungsgremien (BRD), bis zu einer Überwachung der Normungstätigkeit durch einen Regierungskommissär 18 . Wegen einer i n die Einzelheiten gehenden Darstellung des staatlichen Einflusses der Mitgliedstaaten der EWG auf die verschiedenen Normungsorganisationen kann jedoch auf die Darstellung von Lukes 1 9 verwiesen werden. d) Rechtsnatur Als wesentliches Merkmal aller technischen Normen läßt sich feststellen, daß sie für sich allein genommen unverbindlich sind, daß sie nicht aus sich heraus verpflichtend sind 2 0 . Diese Unverbindlichkeit folgt einmal aus der Tatsache, daß den Normungsorganisationen, ob sie nun rein privatrechtlich organisiert sind oder einem gewissen staatlichen Einfluß unterliegen, keine Rechtssetzungsbefugnis verliehen ist 2 1 . Zum 16 F ü r die B R D siehe V D E 0023/11.70 (Interims-Fassung), Zif. 3.1.3. u n d 3.1.46; D I N 820, B l . 1, Zif. 5.3.1. u n d 5.3.4, Ausgabe J u n i 1960. 17 Siehe z.B. V D E 0023/11.70 (Interims-Fassung), Zif. 3.1.3.1, Abs. 6 i n Bezug auf die Veröffentlichung v o n Harmonisierungsdokumenten von CENELCOM. 18 Siehe f ü r Frankreich das Dekret v o m 24. 5.41 (BLD 1941, S. 591). 19 Lukes, Elektrotechnische Normung, S. 41 ff. F ü r Belgien s. a. I B N , N o r malisation, S. 10 f. u n d f ü r Frankreich Durand, Management France, März 1969, S. 12 ff. 20 Insbesondere f ü r die B R D dürfte dies nach den eingehenden U n t e r suchungen v o n Nickusdi, Die Normativfunktion, nicht m e h r streitig sein. Vgl. auch Stefener, S. 25 ff. u n d B V e r w G N J W 1962, S. 506. 21 Siehe z. B. f ü r die B R D Stefener, S. 25 ff.

Β . Handelshemmnisse durch technische Normen

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anderen folgt dies aus der A r t der Normen selbst. Diese knüpfen nicht an ein bestimmtes menschliches Verhalten eine Rechtsfolge an, sondern sie machen Aussagen über die optimale Lösung sich wiederholender technischer Aufgaben. Ihnen kann also schon definitionsgemäß, wenn man die Normen für sich allein betrachtet, keine Rechtsnormqualität zukommen, da sie keine Rechtsfolge festlegen. Die große Wirkung dieser Normen i n der Praxis resultiert i m Regelfall aus der tatsächlichen Anerkennung, die diese Normen genießen. Die Normen werden nicht beachtet, w e i l dies rechtlich vorgeschrieben ist, sondern weil sich aus der Beachtung der Normen wirtschaftliche Vorteile ergeben oder weil zumindest die Mißachtung der Normen zu einer Isolierung führt, die sich die meisten Unternehmen nicht leisten können. Voraussetzung für eine derartige allgemeine Beachtung der Normen ist jedoch, daß diese Normen tatsächlich das Ergebnis einer Abwägung aller Interessen darstellen und daß sie nicht lediglich die Vorteile bestimmter Gruppen durchsetzen wollen. I n solchen Fällen sinkt das Ansehen und die allgemeine Anerkennung der Normen. Ein Verfahren, das eine Normung i m Interesse Einzelner verhindert, das eine Beteiligung aller interessierten Kreise an der Normaufstellung gewährleistet, ist also die beste Gewähr für eine weitgehende freiwillige Beachtung der Normen i n der Praxis. Da diese Anerkennung i n der Praxis zwar ein häufiges, aber keinesfalls ein notwendiges Merkmal der technischen Normen darstellt, w i r d man diese auch nicht als „Usancen i n einem Teilbereich der Technik" 2 2 , als eine A r t technischer Verkehrssitte qualifizieren können. Gegen eine solche Qualifizierung als Verkehrssitte spricht weiterhin, daß der Inhalt der Normen keinesfalls immer eine Zusammenstellung des „jeweilig Üblichen" darstellt. Wenn dies auch häufig der Fall sein wird, so ist dies doch keinesfalls notwendig. I n Normen können (und werden häufig) Festlegungen getroffen, die sich i n der Praxis noch nicht durchgesetzt haben, da sie neuesten technischen Erkenntnissen entsprechen, die also erst m i t Hilfe der Normen i n der Praxis Anerkennung finden sollen 23 . Deshalb erscheint es m i r richtiger, die Normen eher als Empfehlungen der Normungsverbände zur Lösung sich wiederholender Aufgaben anzusehen. Diese Empfehlungen, die möglichst von Repräsentanten aller beteiligten Kreise ausgearbeitet werden sollen, können allerdings einen Niederschlag des i n dem jeweiligen Fachbereich „ a l l 22

So Lukes, Tragweite, S. 219. Vgl. Stefener, S. 28. I n der bei L u d w i g , D I N - M i t t e i l u n g e n 1970, S. 94 zitierten Definition der N o r m u n g v o n der ISO w i r d dies besonders betont: „Sie (die Normung) setzt nicht n u r Schwerpunkte f ü r die Gegenwart, sondern bestimmt die Richtung der zukünftigen Entwicklung u n d soll hinter dem technischen Fortschritt nicht zurückbleiben." 23

3*

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1. Abschn.: Technische Handelshemmnisse

gemein Üblichen" darstellen, bzw. zur Entwicklung entsprechender Verkehrssitten beitragen. I I . Stellung der Normen in der Rechtsordnung

Von ganz entscheidender Bedeutung für die Wirksamkeit von Normen ist die Stellung, die ihnen i m Rechtssystem eines Staates zuerkannt wird. Die intensivste Form der Einbeziehung von Normen i n das Rechtssystem liegt dann vor, wenn die Normen, d. h. die i n den Normen enthaltenen Festlegungen, i m Wege der üblichen Rechtssetzung zu Rechtsnormen gemacht oder i n solche einbezogen werden. M i t Lukes 2 4 kann hier von einer „Identifizierung" von Norm und Rechtssatz gesprochen werden. Eine solche Identifizierung kann i n verschiedener Ausgestaltung vorkommen. Einmal kann die Norm i n den Text des Rechtssatzes direkt (z. B. i n einem Anhang) aufgenommen werden. Es kann jedoch i n dem Rechtssatz auch lediglich die Norm bezeichnet werden, die i n den Rechtssatz inkorporiert werden soll. Durch eine solche Bezugnahme w i r d der Inhalt der Norm zum Inhalt des Rechtssatzes gemacht, ohne daß der Wortlaut der Norm i n den Rechtssatz aufgenommen wird 2 ®. Es liegt eine vereinfachte Umschreibung des Tatbestandes vor. Eine Sonderform einer solchen Bezugnahme ist die Allgemeinverbindlicherklärung von Normen, wie sie beispielsweise i n Frankreich und Belgien möglich ist. I n Frankreich kann z. B. i n dem Erlaß, der die staatliche Anerkennung einer Norm ausspricht 26 , auch die Anwendung der Normen verbindlich vorgeschrieben werden. Die näheren U m stände, bei denen die Norm beachtet werden muß und die Rechtsfolgen, die eine Nichtbeachtung nach sich zieht, werden jedoch i n dem Erlaß und nicht i n der Norm festgelegt. Solche verbindliche Normen sind aber sowohl i n Frankreich als auch i n den anderen Ländern, i n denen die Möglichkeit dazu besteht, verhältnismäßig selten 27 . Eine andere Form der Rechtserheblichkeit der Normen ist vor allem i n der BRD anzutreffen. Hier werden gelegentlich i n Vorschriften über die Beschaffenheit von Gegenständen nur die allgemeinen Anforderun24

Lukes, Tragweite, S. 217. E i n Beispiel f ü r eine solche Bezugnahme ist § 35 h StVZO. Siehe Dekret v o m 24. 5.1941 (BLD 1941, 591). 27 F ü r Frankreich s. hierzu z. B. Erlaß v o m 21.2.1966 (J. O. v o m 3.3.1966), i n dem die N o r m N F D 36-101 f ü r Glasrohre oder den Erlaß v o m 26.12.1967 (J. O. v o m 6.1. 68), i n dem die N o r m N F G 34-001 über die Abmessung von Decken (!) f ü r verbindlich erklärt wurden. Siehe hierzu auch Thiard, Courier de l a Normalisation 1968, S. 609 ff. 25

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Β . Handelshemmnisse durch technische Normen

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gen umschrieben, die ein Produkt erfüllen muß. Weiterhin w i r d dann (in dem Rechtssatz selbst oder durch Verwaltungsvorschrift) festgelegt, daß bei Beachtung der Normen diese Anforderungen als erfüllt gelten. Die Normen können i n diesen Fällen zur Konkretisierung weitgefaßter rechtlicher Anforderungen herangezogen werden 2 8 . Die Erfüllung der Anforderungen kann aber auch auf andere Weise dargetan werden. A u f die näheren Einzelheiten, wie das Verhältnis zwischen Rechtsordnung und Normung ausgestaltet werden kann, soll hier jedoch nicht eingegangen werden. A u f diese Fragen w i r d bei den Überlegungen über die A r t und Weise, wie die Normung i n die Richtlinien zur Angleichung der handelshemmenden Rechtsvorschriften einbezogen werden können, ausführlich eingegangen werden. Hier sollte lediglich angedeutet werden, daß die Normen, die ihrer A r t nach grundsätzlich unverbindlich sind, durch die verschiedensten Formen der Einbeziehung i n die Rechtsordnung eine mehr oder weniger große Rechtserheblichkeit erhalten können 2 9 . Vor allem bei der Ausgestaltung der Vorschriften über die Beschaffenheit von Waren greift der Gesetzgeber immer wieder auf die technischen Normen zurück, da er einerseits zur Erreichung der angestrebten Ziele oft auf detaillierte Regelungen nicht verzichten kann, zur Ausarbeitung dieser technischen Regelungen zumeist aber nicht, zumindest nicht so wie die Normungsorganisationen, i n der Lage ist. Die öffentliche Hand hat zudem weiterhin die Möglichkeit, den Grad der Wirksamkeit technischer Normen dadurch zu erhöhen, daß den Behörden oder öffentlichen Unternehmen vorgeschrieben wird, bei Rechtsgeschäften m i t Dritten, i n Lastenheften, Lieferbedingungen oder Verdingungsordnungen die technischen Normen zu beachten 30 . Wenn beispielsweise i n den Versorgungsbedingungen eines öffentlichen Energieversorgungsunternehmen vorgesehen ist, daß nur normgemäße A n lagen beliefert werden und wenn dieses Unternehmen eine monopolartige Stellung innehat, dann bedeutet dies für die Praxis, daß nur noch normgemäße Anlagen abgesetzt werden können, da die nichtnormgemäßen Anlagen nicht an die Energieversorgung angeschlossen werden können. Ebenso kann den von öffentlichen Aufträgen stark abhängigen Wirtschaftszweigen (z.B. Luftfahrzeuge, Lokomotiven etc.) 31 aufgrund 28 A l s Beispiel aus jüngerer Zeit f ü r Rechtssätze dieser A r t siehe das M a schinenschutzgesetz v o m 28. 6.1968 ( B G B L I , S. 717). 29 Siehe hierzu auch Lukes, Tragweite, S. 215 ff. 30 I n Frankreich ζ. B. sind nach dem Dekret v o m 24. 5.1941 der Staat, die Departments, die Gemeinden u n d die staatlich konzessionierten Betriebe verpflichtet, i n Lastenheften u n d dergleichen die staatlich anerkannten N o r men einzuführen. 31 Siehe Kommission, Industriepolitik, S. 133 u n d Agence Europe v o m 15. 9.1970, Nr. 644.

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1. Abschn.: Technische Handelshemmnisse

der wirtschaftlichen Macht der öffentlichen Hand die Beachtung der Normen auch ohne Rechtsvorschriften praktisch aufgezwungen werden.

I I I . Auswirkungen unterschiedlicher technischer Normen auf den innergemeinschaftlichen Handel

1. Normen mit rechtlicher Wirkung Für den Fall, daß technische Normen i n irgendeiner Form mittelbar oder unmittelbar rechtserheblich gemacht wurden, daß i h r Inhalt A u f nahme i n Rechtssätze gefunden hat oder daß ihnen i n Rechtssätzen eine bestimmte rechtliche W i r k u n g zugesprochen wurde, hängt das Ausmaß der handelshemmenden W i r k u n g unterschiedlicher Normen i m wesentlichen von dem Inhalt des Rechtssatzes ab. Die Handelshemmnisse sind u m so größer, je stärker die Beachtung der Normen rechtlich verbindlich gemacht wurde und je mehr die einzelnen Regelungen inhaltlich voneinander abweichen. Die Anforderungen, denen ein Erzeugnis beim Inverkehrbringen genügen muß, werden i n diesen Fällen primär durch die Rechtsvorschriften und nicht durch die Normen bestimmt. Die Handelshemmnisse, die durch diese A r t von Rechtsvorschriften entstehen, entsprechen also denjenigen, die bereits oben beschrieben wurden 3 2 . 2. Normen mit rein tatsächlicher Wirkung Aber selbst für den Fall, daß die Normen nicht rechtserheblich gemacht worden sind, können sich aus unterschiedlichen technischen Normen Handelsbehinderungen ergeben, die den durch Rechtsvorschriften ausgelösten i n der Wirkung durchaus gleich kommen können. Der Umfang der Handelsbehinderung hängt neben dem Grad der inhaltlichen Abweichung vor allem davon ab, welche tatsächliche Bedeutung und Anerkennung die Normen i n den verschiedenen Mitgliedstaaten genießen. Diese Anerkennung w i r d i n den Mitgliedstaaten am größten sein, i n denen die Normen tatsächlich eine die Interessen der beteiligten Kreise berücksichtigende Lösung technischer Probleme enthalten, i n denen die Normen jeweils an den Stand der technischen Entwicklung angepaßt sind 3 3 und i n denen die Normen dank ihrer Qualität von den (öffentlichen und privaten) Großabnehmern akzeptiert und angewandt werden. 82 88

Siehe 1. Abschn., A , I I , 2. Siehe hierzu Pacces, S. 199.

Β . Handelshemmnisse durch technische Normen

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Je mehr die Normen i n einem Mitgliedstaat verbreitet u n d anerkannt sind, u m so weniger werden die Abnehmer bereit sein, nicht normgemäße oder ausländischen Normen entsprechende Produkte abzunehmen. Diese Neigung w i r d vor allem dann gering sein, wenn m i t Schwierigkeiten bei der Beschaffung von Ersatzteilen, bei Reparaturen, beim Zusammenbau oder beim Anschluß m i t anderen Gegenständen zu rechnen ist oder je mehr das Vertrauen der Abnehmer i n Bezug auf Qualität oder Sicherheit bei ausländischen Normen abnimmt. Je weniger eine Bereitschaft zur Abnahme von nicht den nationalen Normen entsprechenden Erzeugnissen vorhanden ist, u m so eher muß ein Produzent die Erzeugnisse, die er auf dem ausländischen M a r k t absetzen w i l l , den dort geltenden technischen Normen anpassen. Die Anpassung der Produktion an die Normen des Importlandes bringt jedoch i m wesentlichen dieselben Nachteile m i t sich, die schon bei der Anpassung an die Rechtsvorschriften des Importlandes festgestellt wurden. Es müssen zusätzliche Untersuchungen angestellt werden, neue Produktionsserien aufgelegt werden, Lagerhaltung und Vertrieb müssen diversifiziert werden etc. 34 . Bei einer weiten Verbreitung und Anerkennung von Normen können sich Unterschiede zwischen den unverbindlichen technischen Normen i n ähnlicher Weise hemmend auf den innergemeinschaftlichen Handel auswirken, wie unterschiedliche Rechtsvorschriften über die Beschaffenheit von Waren 3 5 . Der Grund dieser Handelshemmnisse ist nicht ein Rechtssatz, sondern die tatsächliche Anerkennung und Beachtung der Normen, die die Unternehmer zu einer Produktionsumstellung zwingen. Eine strikte Trennung zwischen Rechtsvorschriften über die Beschaffenheit von Waren und technischen Normen würde den Problemen i n Zusammenhang m i t der Beseitigung „technischer Handelshemmnisse" nicht gerecht werden, da die an und für sich unverbindlichen technischen Normen i n vielfacher Form i n die Rechtsordnung miteinbezogen werden, auf diese einwirken oder ähnliche Wirkungen entfalten wie Rechtsvorschriften. Bei der Untersuchung über Möglichkeiten zur Beseitigung der „technischen Handelshemmnisse" w i r d man deshalb immer beide möglichen Ursachen für derartige Handelshemmnisse, nämlich Rechtsvorschriften und technische Normen, i m Auge behalten müssen. 34

Siehe hierzu Pacces, S. 185. Eine weitere Behinderung des Exports k a n n sich auch dann noch ergeben, w e n n die Abnehmer nicht n u r die Beachtung der nationalen Normen, sondern auch noch den E r w e r b der nationalen Normenprüfzeichen erwarten oder gar verlangen. Siehe hierzu Pacces, S. 198. 85

Zweiter

Abschnitt

Rechtsgrundlagen i m E W G V f ü r d i e Beseitigung technischer H a n d e l s h e m m n i s s e Anders als für die Beseitigung der klassischen Handelsschranken, der Zölle und mengenmäßigen Beschränkungen 1 , enthält der EWGV für die Beseitigung der Handelshemmnisse auf Grund der unterschiedlichen Vorschriften über die Beschaffenheit von Waren keine detaillierten Regelungen. Es fehlt selbst an einer Rahmenregelung, wie sie auf anderen Sektoren, z.B. dem Dienstleistungsverkehr, dem Kapitalverkehr oder auf dem Gebiet der Steuern 2 vorhanden ist. Eine derartige Spezialregelung fehlt wohl vor allem deshalb, weil das Problem der technischen Handelshemmnisse erst nach dem Abbau der Zölle und mengenmäßigen Beschränkungen i n seinem vollen Umfang i n Erscheinung getreten ist 3 . Das Fehlen spezieller Regelungen i m EWGV, i m Zusammenhang m i t der fehlenden Evidenz des Problems der technischen Handelshemmnisse i m Anfangsstadium der Gemeinschaft, dürfte auch einer der Gründe sein, warum sich Rat und Kommission erst verhältnismäßig spät, zumindest gilt das für den gewerblichen Sektor, an die Lösung dieser Probleme intensiv heranmachten und über die A r t und Weise des Vorgehens lange erhebliche Zweifel bestanden und immer noch bestehen 4 . Wegen des Fehlens von Spezialvorschriften muß deshalb untersucht werden, ob und inwieweit allgemeine Regelungen des EWGV als Rechtsgrundlagen für die Beseitigung technischer Handelshemmnisse herangezogen werden können. 1 Siehe A r t . 12 ff. u. 30 ff. « Siehe A r t . 59 ff., 67 ff. u n d A r t . 95 ff. s Vgl. Seidel, N J W 1969, S. 598. 4 Die Notwendigkeit der Beseitigung technischer Handelshemmnisse w i r d zwar bereits i n dem D r i t t e n Gesamtbericht der Kommission der E W G 1960, S. 126 betont, bis Ende 1969 w u r d e n jedoch n u r 2 Richtlinien zur Beseitigung technischer Handelshemmnisse verabschiedet ( A B L 196/1 v o m 10.8.1967 u n d A B L L 326/36 v o m 29.12.1969). I m Jahre 1970 w u r d e n bereits 8 Richtlinien verabschiedet (siehe Gesamtbericht der E G 1970, S. 15), denen 1971 11 weitere Richtlinien folgten (Siehe Gesamtbericht der E G 1971, S. 100 f.). Außerdem hatte die Kommission dem Rat bis Ende 1971 25 weitere Richtlinienvorschläge zugeleitet (siehe B u l l e t i n der E G 2/1972, S. 57).

. Handelshemmnisse und A r t . 0 E W G V

41

Da die technischen Handelshemmnisse aus unterschiedlichen Vorschriften über die Beschaffenheit von Waren resultieren, ist es naheliegend, die Beseitigung dieser Handelshemmnisse durch eine Angleichung der Vorschriften zu versuchen. Es ist also vor allem auf die allgemeinen Vorschriften des EWGV über die Rechtsangleichung, d. h. auf die A r t . 100—102 i. V. m. A r t . 3 h einzugehen 5 .

A. Beseitigung technischer Handelshemmnisse durch Maßnahmen der Rechtsangleichung I. Die Beseitigung technischer Handelshemmnisse nach Art. 100

1. Abgrenzung der Materien, die nach Art. 100 angeglichen werden können a) Der Gemeinsame Markt i. S. d. Art. 100 A r t . 3 h bezeichnet die Rechtsangleichung als eine der Tätigkeiten der Gemeinschaft zur Erreichung der Vertragsziele. Er bezeichnet demnach die Funktion und Aufgabe der Rechtsangleichung 1 . A r t . 100 hingegen legt die Voraussetzungen fest, bei denen eine Angleichung der Rechtsvorschriften möglich ist. Die Bestimmung der Voraussetzungen der Rechtsangleichung ist i n A r t . 100 allerdings sehr allgemein gehalten 2 . Es w i r d lediglich angegeben, daß diejenigen Rechts- oder Verwaltungsvorschriften angeglichen werden, die sich „unmittelbar auf die Errichtung oder das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes auswirken". Eine nähere Umschreibung der Sachbereiche, i n denen eine Rechtsangleichung ermöglicht werden soll, ist i n A r t . 100 nicht enthalten. U m zu einer Abgrenzung der anzugleichenden Materien zu kommen, muß darauf eingegangen werden, was der EWGV unter dem „Gemeinsamen M a r k t " versteht. 5 Eine erschöpfende Darstellung der m i t der Rechtsangleichung zusammenhängenden Probleme ist allerdings nicht geplant. Siehe hierzu Leleux, Cahiers 1968, S. 129ff.; Schwartz, S. 475 ff.; Zweigert, S. 401 ff.; Goldmann, Les Novelles, Nr. 2206 ff.; Seidel, Rechtsangleichung, S. 207 ff. u n d die dort angegebene Literatur. 1 M i t Schwartz, S. 488, w i r d man eine Rechtsangleichung i m m e r dann als erforderlich i. S. d. A r t . 3 h ansehen müssen, w e n n sie i n Spezialvorschriften vorgesehen ist, oder w e n n die Voraussetzungen des A r t . 100 vorliegen. 2 Sonderregelungen des E W G V f ü r die Rechtsangleichung auf bestimmten Sachgebieten (z.B. die A r t . 27, 54 Abs. 3g, 56 Abs. 2, 57 Abs. 2 u. 3 u.a.) gehen als „leges speciales" der „ l e x generalis" des A r t . 100 vor, falls beide zur A n w e n d u n g kommen könnten (siehe hierzu Leleux, Cahiers 1968, S. 151 u. Goldmann, Les Novelles, Nr. 2245).

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2. Abschn.: Hechtsgrundlagen i m E W G V

Anhaltspunkte für eine Bestimmung des Gemeinsamen Marktes lassen sich vor allem den A r t . 2 und 3 entnehmen 3 , wobei zu beachten ist, daß A r t . 3 den Gemeinsamen Markt nicht nur instrumental, sondern auch inhaltlich kennzeichnet 4 . Dieser Gemeinsame M a r k t w i r d demnach i m wesentlichen durch die Freiheit des Wirtschaftsverkehrs, insbesondere einen freien Waren-, Personen-, Dienstleistungs-, und Kapitalverkehr, durch ein System unverfälschten und nicht beeinträchtigten Wettbewerbs, durch eine gemeinsame Landwirtschafts-, Verkehrs-, und Handelspolitik und durch die Koordinierung der Wirtschaftspolitik gekennzeichnet. M i t dem Begriff des Gemeinsamen Marktes w i r d demnach ein weitgefaßter, wirtschaftlicher, politischer und sozialer Sachkomplex 5 bezeichnet, dessen abschließende inhaltliche Bestimmung sich aus den A r t . 2 und 3 allein nicht gewinnen läßt. Aus ihnen läßt sich kein genau fixiertes, feststehendes B i l d des Gemeinsamen Marktes gewinnen. Die oben aufgeführten Merkmale des Gemeinsamen Marktes sind vielmehr nur als Grundlinien dessen zu betrachten, was der EWGV unter einem Gemeinsamen M a r k t versteht. Was i m Einzelfall zu einem bestimmten Zeitpunkt unter dem Gemeinsamen M a r k t zu verstehen ist, hängt einmal von dem jeweils erreichten Stand der Entwicklung und zum anderen von dem Selbstverständnis der Gemeinschaft ab, das wiederum von den herrschenden politischen und sozialen Vorstellungen geprägt wird. Diese dynamische, sich der Entwicklung anpassende Interpretation des Gemeinsamen Marktes ist vor allem deshalb notwendig, w e i l einmal m i t dem Gemeinsamen Markt ein sehr weit gefaßter Sachbereich erfaßt w i r d und zum anderen die Europäischen Gemeinschaften sehr stark auf Entwicklung angelegt sind. Bei derart schnell sich fortentwickelnden und sich ständig wandelnden Einrichtungen ist aber eine einmal festgelegte und sich nicht verändernde inhaltliche Bestimmung nicht möglich und auch nicht wünschenswert. Sie würde zur Erstarrung führen und eine weitere Entwicklung hemmen. b) Der freie Warenverkehr als Kennzeichen des Gemeinsamen Marktes Von den oben 6 angedeuteten Kennzeichen des Gemeinsamen Marktes hat für den Bereich der technischen Vorschriften auf dem gewerblichen Sektor der „freie Warenverkehr" die größte Bedeutung. 3 Vgl. f ü r viele Leleux, Cahiers 1968, S. 139 u n d v. d. Groeben, N J W 1970, S. 359. Vollständig w i r d der Begriff des Gemeinsamen Marktes allerdings n u r durch die Gesamtheit aller Vertragsvorschriften bestimmt. 4 So Schwartz, S. 478. 5 Vgl. v. d. Groben, N J W 1970, S. 361. 6 Siehe oben 2. Abschn., A , I , l a .

. Handelshemmnisse und A r t . 0 E W G V

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Aus dem Gesamtkonzept des Vertrages, insbesondere aus den i n A r t . 2 umschriebenen Aufgaben der Gemeinschaft und aus dem Nebeneinander der allgemeinen Regelungen des A r t . 100 neben den speziellen Vorschriften über den Abbau der Zölle und Kontingente 7 ist zu entnehmen, daß unter einem freien Warenverkehr keinesfalls lediglich ein von Zöllen und Kontingenten befreiter Warenverkehr zu verstehen ist. Es ist vielmehr davon auszugehen, daß damit ein Zustand gemeint ist, i n dem „binnenmarktähnliche Verhältnisse i m grenzüberschreitenden Warenverkehr" 8 bestehen. Derartige Verhältnisse werden aber erst dann bestehen, wenn ein Produzent, der u. U. den für seine Produktion günstigsten Ort i n der Gemeinschaft ausgesucht hat, den gesamten Bereich der Gemeinschaft beliefern kann, ohne durch nationale Grenzen behindert zu werden. A u f der anderen Seite gehört zu einem freien Warenverkehr aber auch, daß ein Verbraucher sich die Ware aussuchen kann, die unter den für i h n günstigsten wirtschaftlichen Bedingungen produziert worden ist, ohne daß diese Vorteile durch unterschiedliche Regelungen der Mitgliedstaaten wieder aufgehoben werden. Durch die Errichtung eines freien Warenverkehrs soll also sowohl Produzenten als auch Verbrauchern ermöglicht werden, die Vorteile eines erweiterten Marktes, eines wirtschaftlich homogenen Großraumes, auszunützen, u m damit, neben vielen anderen Zielen, günstigere Produktionsstrukturen und größere Serien zu ermöglichen. c) Die „unmittelbare Auswirkung" auf die Errichtung oder das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes Die Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die nach A r t . 100 angeglichen werden sollen, müssen auf die Errichtung oder das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes eine „unmittelbare Auswirkung" haben (Art. 100, Abs. 1). Eine theoretische Abgrenzung, wann eine Vorschrift eine unmittelbare Auswirkung auf einen wirtschaftlichen Sachverhalt hat, ist allerdings nur sehr schwer zu treffen 9 . Dies gilt insbesondere dann, wenn es sich u m einen so umfassenden Komplex wie den Gemeinsamen M a r k t handelt. Vor allem die Trennung einer mittelbaren Auswirkung von einer unmittelbaren ist geradezu ausgeschlossen, da es zumeist nur darauf ankommt, welchen Aspekt des Gemeinsamen Marktes man gerade untersucht. Auch eine Unterscheidung nach dem Ziel der Vorschrift, d. h. danach, ob sie absichtlich i n eine der 4 Freiheiten, i n den freien Wettbewerb 7

A r t . 12 ff. bzw. A r t . 30 ff. Siehe Seidel, Rechtsangleichung, S. 210. Vgl. Leleux, Cahiers 1968, S. 140; Beuve-Méry, Rev. t r i m . 1967, S. 850; Goldmann, Les Novelles, Nr. 2220. 8

9

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2. Abschn.:

echtsgrundlagen i m E W G V

oder i n die Bereiche der Gemeinsamen Politiken eingreift, führt zu keinem befriedigenden Ergebnis 10 . Wenn man eine „unmittelbare Auswirkung" nur dann annehmen würde, wenn eines der o. g. Sachgebiete bewußt geregelt worden ist, dann verbliebe für eine Rechtsangleichung nach A r t . 100 praktisch kein Raum, da für diese Fälle zumeist Spezialregelungen vorgesehen sind 1 1 . Aus den Worten des A r t . 100 Abs. 1 „die sich unmittelbar . . . auswirken" ist demnach eine klare theoretische, i n der Praxis verwertbare Abgrenzung des Anwendungsbereichs des A r t . 100 nicht zu entnehmen 1 2 . Man w i r d lediglich sagen können, daß sich die Auswirkungen der Vorschriften die nach A r t . 100 angeglichen werden sollen, über den innerstaatlichen Bereich heraus erstrecken müssen 13 und daß diese Auswirkungen für die Errichtung oder das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes hinderlich sein müssen. Die Auswirkung muß, unter dem Blickpunkt des Gemeinsamen Marktes, störend und negativ sein 14 . d) Technische Vorschriften, die von ihrem Inhalt her die Voraussetzungen des A r t . 100 erfüllen aa) Vorschriften

über die Beschaffenheit von Waren

Vorschriften der Mitgliedstaaten, die die Vermarktung oder Verwendung einer Ware von einer bestimmten Beschaffenheit abhängig machen, die also i m Bezug auf Sicherheit, Kennzeichnung, Abmessungen, Qualität, Verpackung etc. bestimmte Anforderungen stellen, haben einen direkten Einfluß auf die Produktion dieser Waren, da die nicht diesen Anforderungen entsprechende Waren nicht i n den Verkehr gebracht werden dürfen. Wenn diese Anforderungen i n den einzelnen M i t gliedstaaten unterschiedlich sind, dann sind die Produzenten gezwungen, die für den Export bestimmten Waren den Vorschriften des Bestimmungslandes anzupassen. Da eine solche Produktionsumstellung regelmäßig m i t Kosten und sonstigen wirtschaftlichen Nachteilen verbunden ist, w i r d durch die Unterschiedlichkeit dieser Vorschriften der Export i n diese Länder erschwert. Die Unterschiede zwischen diesen Vorschriften über die Beschaffenheit von Waren behindern demnach den freien Warenverkehr innerhalb der Gemeinschaft, da sie nicht eine von Grenzen unbehinderte Belieferung des gesamten Gebietes der 10

Vgl. Goldmann, Les Novelles, Nr. 2220. F ü r den freien Warenverkehr z. B. A r t . 12 ff., A r t . 30 ff. Daß offensichtlich nicht m i t dem Gemeinsamen M a r k t zusammenhängende Rechtsgebiete, w i e z.B. das Personenstandsrecht oder das Staatskirchenrecht nicht unter A r t . 100 fallen, bedarf keiner weiteren Erwähnung. 13 Vgl. i n anderem Zusammenhang v. d. Groeben, N J W 1970, S. 361. 14 Vgl. Schwartz, S. 488. 11

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. Handelshemmnisse und A r t . 0 E W G V

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Gemeinschaft gestatten. Bei diesen Vorschriften sind, soweit sie die Produktion und Ausgestaltung der Waren betreffen, die Voraussetzungen für eine Angleichung nach A r t . 100 gegeben 15 . bb) Sonstige Regelungen anforderungen

im

Zusammenhang

mit

Beschaffenheits-

Die Vorschriften, die die Vermarktung oder Verwendung von einer bestimmten Beschaffenheit abhängig machen, sind i n vielen Fällen noch mit Kegelungen gekoppelt, die sich nicht auf diese Beschaffenheit auswirken, sondern die zustäzliche Anforderungen stellen, die zumeist ein bestimmtes menschliches Verhalten verlangen. Gemeint sind hier vor allem die Regelungen über die Errichtung, den Zusammenbau, die Wartung oder den Betrieb bestimmter Anlagen, über die Lagerung, die Benutzung von zusätzlichen Schutzeinrichtungen (Schutzbrillen, Schutzhelmen) etc. 16 . Diese Regelungen, die zumeist die Vorschriften über die Beschaffenheit ergänzen, haben für sich allein genommen keinen Einfluß auf die Beschaffenheit der Waren. Unterschiede i n diesen Vorschriften erfordern auch keine Anpassung der Produktion und haben demnach auch keine unmittelbare Auswirkung auf den freien Warenverkehr. Aus diesem Grunde hat sich anscheinend inzwischen sowohl beim Rat als auch bei der Kommission die Ansicht durchgesetzt, daß i n Richtlinien zur Angleichung technischer Vorschriften nur Regelungen enthalten sein sollen, die unmittelbar die Beschaffenheit der Waren betreffen, die also einen Einfluß auf die Produktion haben 17 . Eine derartige Begrenzung des Inhalts der hier zu behandelnden Rechtsangleichungsrichtlinien begegnet jedoch gewissen Bedenken. Grund für diese Bedenken ist vor allem die Tatsache, daß die Vorschriften über die Beschaffenheit der Waren i n einem sehr engen, oft un15

Siehe f ü r viele Seidel, N J W 1969, S. 958. So enthält die Verordnung über brennbare Flüssigkeiten i. V. m. den Technischen Regeln f ü r brennbare Flüssigkeiten (Ausgabe August 1970, Beilage zum Bundesarbeitsblatt — Fachteü Arbeitsschutz —, Heft 8, 1970) nicht n u r Vorschriften über die Beschaffenheit der Tanks u n d Tankwagen, sondern ebenfalls über die Ausgestaltung der Läger, über Schutzstreifen, Auffangräume u n d über den Betrieb dieser Tanks, ζ. B. über das A b f ü l l e n oder Entleeren. 17 Dieser Schluß läßt sich aus der Zurücknahme des Richtlinienvorschlags „Bolzensetzwerkzeuge" ( A B L 1795/65) u n d aus den Schwierigkeiten ziehen, i n die der Richtlinienvorschlag „Ölfernleitungen" ( A B L C 123/6 v o m 26.11.1968) geraten ist (siehe Agence Europe v o m 7.10.1970, Nr. 660). I n beiden V o r schlägen waren nicht n u r Regelungen über die Beschaffenheit, sondern auch über den Betrieb der Gegenstände enthalten. I n den nach 1968 veröffentlichten Richtlinienvorschlägen der Kommission sind n u r noch Regelungen über die Beschaffenheit der Waren vorgesehen. 16

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2. Abschn.:

echtsgrundlagen i m E W G V

trennbaren Zusammenhang m i t den sonstigen Anforderungen stehen. Wenn beispielsweise an die Beschaffenheit von Tankbehältern sehr hohe Anforderungen gestellt werden, können die Anforderungen an die Auffangräume, Schutzstreifen etc. gemindert werden. Ebenso brauchen bestimmte Verhaltensweisen nicht vorgeschrieben zu werden, wenn schon demselben Zweck dienende Geräte verlangt werden. Aus diesem Grunde sind sowohl die Vorschriften über die Beschaffenheit der Erzeugnisse als auch über die damit zusammenhängenden Verhaltensweisen i n den nationalen Regelungen i. d. R. i n einer einzigen Vorschrift enthalten. Sie werden als eine Einheit betrachtet 18 . Wenn nur Teile dieses Gesamtkomplexes durch Richtlinien angeglichen werden, so besteht die Gefahr, daß sich diese Teilregelungen nicht i n das bestehende System einordnen lassen oder daß zumindest der bisherigen Gesamtkonzeption nicht enstprechende Lösungen getroffen werden müssen, ohne daß die bisherige Konzeption durch eine gemeinschaftseinheitliche ersetzt wird. Deshalb kann es durchaus sinnvoll und angebracht sein, daß ein ganzer Sachkomplex und nicht nur ein Teil davon angeglichen wird. Eine Aufnahme dieser Regelungen, die das Verhalten von Menschen, nicht aber die Beschaffenheit der Waren selbst zum Inhalt haben, i n Richtlinien nach A r t . 100 w i r d man damit rechtfertigen können, daß diese Vorschriften i n engem Zusammenhang m i t den Beschaffenheitsanforderungen stehen und eine alleinige Regelung der Beschaffenheitsanforderungen zu dem angestrebten Rechtsgüterschutz nicht ausreichend ist. Weiterhin ist eine Angleichung von Rechtsvorschriften nach A r t . 100 keineswegs nur auf die Errichtung eines freien Warenverkehrs beschränkt, sondern sie kann auch für andere Ziele des EWGV eingesetzt werden. I n Betracht kommt hier vor allem der freie Dienstleistungsverkehr 1 9 . So können sich unterschiedliche Vorschriften über die Errichtung, den Zusammenbau oder die Wartung bestimmter Anlagen 18 Siehe z.B. die oben Fußn. 16 erwähnte Verordnung über brennbare Flüssigkeiten m i t ihrer Vielzahl an verschiedenen Regelungen i m Vergleich zu dem (nicht veröffentlichten) Richtlinienvorschlag der Kommission f ü r „Glasfaserverstärkte Kunststofftanks", der i m Dez. 1971 v o n der Kommission gebilligt u n d dem Rat zugeleitet wurde. I n diesem Vorschlag sind n u r V o r schriften über den Tank selber, nicht aber über die Wartung, Lagerung usw. enthalten. 19 So betont Schwartz, S. 481 zu Recht, daß die spezielle Regelung, hier also A r t . 63, der allgemeinen Regelung des A r t . 100 n u r vorgeht, falls „beide Vorschriften dasselbe Rechtsgut schützen". Wenn also bestimmte, auch den Dienstleistungsverkehr berührende Maßnahmen erforderlich sind, u m sinnvolle u n d sachgerechte Lösungen auf dem Gebiet des freien Warenverkehrs zu erreichen, dann können diese auch auf A r t . 100 gestützt werden (vgl. Goldmann, Les Novelles, Nr. 2245).

. Handelshemmnisse und A r t . 0 E W G V

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durchaus hinderlich auf die Erbringung der entsprechenden Dienstleistungen i n anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft auswirken. Diese Behinderungen können vor allem darin bestehen, daß die A r beitskräfte eines Unternehmens i n anderen Staaten der Gemeinschaft nicht eingesetzt werden können, weil sie sich nicht den dort geltenden Vorschriften entsprechend verhalten können und erst ausgebildet werden müßten. A r t . 100 schließt demnach eine Aufnahme von Vorschriften über menschliches Verhalten i m Zusammenhang m i t technischen Gegenständen 20 i n Richtlinien zur Beseitigung technischer Handelshemmnisse nicht aus. I m Interesse von einheitlich durchkonzipierten Regelungen der verschiedenen Sachbereiche sollten die Organe der Gemeinschaft von dieser Möglichkeit verstärkt Gebrauch machen. Die Bereitschaft hierzu scheint i m derzeitigen Entwicklungsstadium der Gemeinschaft aber sehr gering zu sein. 2. Rechts- und Verwaltungsvorschriften

i. S. d. Artikel 100

Nachdem i m vorausgehenden Kapitel versucht wurde, den materiellen Inhalt der Regelungen zu umschreiben, die nach A r t . 100 angeglichen werden können, soll i m folgenden darauf eingegangen werden, welche formellen Voraussetzungen erfüllt sein müssen, damit diese Regelungen nach A r t . 100 angeglichen werden können. a) Begriff der Rechtsund Verwaltungsvorschriften i. S. d. A r t . 100 I n der Literatur besteht weitgehend Einigkeit darüber, was unter Rechts- und Verwaltungsvorschriften i. S. d. A r t . 100 zu verstehen ist. Gemeint sind damit alle von staatlichen Stellen erlassenen oder m i t ihrer Autorität versehenen schriftlichen generellen Regelungen 21 . Adressat dieser Regelungen können sowohl Einzelne als auch die Verwaltung sein. Von A r t . 100 werden alle Kategorien des schriftlich fixierten Rechts einschließlich der Verwaltungsvorschriften erfaßt, gleichgültig wie es i n den einzelnen Mitgliedstaaten eingestuft oder benannt w i r d 2 2 . Nicht von A r t . 100 erfaßt werden demnach vom Staat getroffene Einzelfallregelungen, auch wenn diese sich auf die Errichtung oder 20 Vorschriften der allgemeinen Gefahrenabwehr gehören aber auch bei gemeinschaftsfreundlicher Auslegung des A r t . 100 nicht zum Bereich der angleichbaren Rechtsvorschriften. 21 Siehe f ü r viele Goldmann, Les Novelles, Nr. 2215. 22 Goldmann, Les Novelles, Nr. 2215.

48

2. Abschn.: Hechtsgrundlagen i m E W G V

das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes auswirken. I n diesen Fällen muß i m EWGV nach einer anderen Rechtsgrundlage (etwa A r t . 30 ff.) gesucht werden. Außerdem könnte die störende Wirkung durch eine Angleichung oder einen gleichlautenden Erlaß i n allen Mitgliedstaaten nicht beseitigt werden. Nicht unter A r t . 100 fallen weiterhin bloße tatsächliche Verhaltensweisen, die nicht durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften bedingt sind. Deshalb w i r d man Störungen des Gemeinsamen Marktes durch Verwaltungspraktiken, die i m Bereich der öffentlichen Aufträge eine große Bedeutung haben, auch nicht i n einem Verfahren nach A r t . 100 beseitigen können. b) Rechts- oder Verwaltungsvorschriften i n einem Mitgliedstaat sind ausreichend Bei einer oberflächlichen Auslegung des A r t . 100 könnte man zu dem Schluß kommen, daß er auf die Fälle beschränkt ist, i n denen i n mehreren Mitgliedstaaten unterschiedliche Rechts- oder Verwaltungsvorschriften bestehen. Eine solche Auslegung entspricht aber nicht dem Sinn des A r t . 100, demzufolge die den Gemeinsamen M a r k t beeinträchtigenden Unterschiede i n den Rechts- und Verwaltungsvorschriften beseitigt werden sollen. Solche Unterschiede können aber auch schon dann bestehen, wenn nur i n einem Mitgliedstaat eine Regelung besteht, die i n dieser Form i n den anderen Mitgliedstaaten nicht vorhanden ist. Auch i n diesen Fällen ist die Rechtslage nicht i n allen Mitgliedstaaten gleich. Wenn beispielsweise nur i n einem der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft die Vermarktung eines Erzeugnisses von bestimmten Anforderungen abhängig gemacht wird, i n den anderen Mitgliedstaaten aber keine entsprechenden Vorschriften bestehen, dann w i r d der Handel m i t diesem Mitgliedstaate dadurch erschwert, daß die Produzenten der anderen Länder ihre für dieses eine Land bestimmte Produktion den dortigen Vorschriften anpassen müssen. Die Folgen dieser Unterschiede können die gleichen sein, wie wenn Rechtsvorschriften zwischen allen Mitgliedstaaten Unterschiede aufweisen. Eine Rechtsangleichung nach A r t . 100 ist demnach nicht nur dann möglich, wenn die Rechts- oder Verwaltungsvorschriften mehrerer M i t gliedstaaten voneinander abweichen, sondern auch dann, wenn nur i n einem Mitgliedstaat eine rechtliche Regelung besteht 23 . I n den Fällen, i n denen nicht i n allen Mitgliedstaaten rechtliche Regelungen des betreffenden Sachbereiches bestehen, kommt den 28 So Seidel, Die Berufsgenossenschaft velles, Nr. 2217.

1967, S. 469; Goldmann, Les No-

. Handelshemmnisse und A r t . 0 E W G V

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Rechtsangleichungsrichtlinien demnach ein rechtsschöpfender Charakter zu. Eine solche Richtlinie kann u . U . dazu führen, daß i n 5 der 6 Mitgliedstaaten bisher rechtlich nicht geregelte Sachbereiche einer rechtlichen Regelung unterworfen werden 2 4 . c) Gesetzesinitiativen und die Voraussetzungen des A r t . 100 Wegen des technischen und industriellen Fortschrittes und den damit verbundenen neu auftretenden Gefahren sehen sich einzelne Mitgliedstaaten immer wieder genötigt, bisher rechtlich nicht geregelte Materien einer rechtlichen Regelung zu unterwerfen 2 5 . Für die Gemeinschaft stellt sich dann die Frage, ob nicht vor dem Erlaß oder zumindest vor dem Inkrafttreten der einzelstaatlichen Rechtssätze eine gemeinschaftlich einheitliche Regelung getroffen werden kann, da sich diese einzelstaatlichen Regelungen u. U. handelshemmend auswirken werden 2 6 . Bei den Untersuchungen zu der Frage, ob i n solchen Fällen bereits Rechtsangleichungsrichtlinien gem. A r t . 100 zulässig sind, ist vor allem zu prüfen, — ob die Materie, die einer rechtlichen Regelung unterzogen werden soll, nicht doch i n einem Mitgliedstaat einer, wenn vielleicht auch weiter gefaßten Regelung unterworfen ist und — i n welchem Stadium der Ausarbeitung eine „Rechtsvorschrift" sein muß, u m eine Angleichung nach A r t . 100 zu ermöglichen. aa) Deckungsgleichheit

von nationaler

und gemeinschaftlicher

Regelung

Wenn man danach sucht, ob nicht doch i n einem der Mitgliedstaaten bereits eine Rechts- oder Verwaltungsvorschrift vorhanden ist, so stellt sich die Frage, wie speziell eine rechtliche Regelung ausgestaltet sein muß, u m als Grundlage für eine Angleichung nach A r t . 100 dienen zu können, d. h. inwieweit die nationalen und gemeinschaftlichen Regelungen sachlich identisch sein müssen. Eine Angleichung der Rechts- oder Verwaltungsvorschriften ist dann möglich, wenn i n einem oder mehreren Mitgliedstaaten detaillierte Ein24 I n diesen Fällen w i r d allerdings i m m e r genau zu prüfen sein, ob nicht eine Beseitigung der von dieser rechtlichen Regelung ausgehenden Behinder u n g auf anderem Wege (ζ. B. gem. A r t . 30 ff.) möglich ist. 25 Vgl. ζ. B. Verordnung zur Änderung der StVZO v o m 14.10. 68, B G B L I v o m 18. 10. 68, S. 1094 betreffend die Abgase bei Kfz-Motoren. F ü r F r a n k reich siehe 2 Arrêtés v o m 31. 3. 69, JO v o m 14. 5. 69, S. 4929 u. S. 4930. 26 Siehe hierzu auch die Vereinbarung V des Allgemeinen Programms v o m 28.5.1969 ( A B L C 76/9 v o m 17,6.1969) über eine Stillhalteregelung u n d Unterrichtung d. Kommission.

4 Starkowski

60

2. Abschn. : Hechtsgrundlagen i m E W G V

zelvorschriften vorhanden sind und die Angleichung sich auf diese Einzelheiten bezieht. So ist z. B. eine Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Bremsanlagen, Treibstoff tanks, Schallzeichen etc. bei Kraftfahrzeugen möglich, weil jeweils i n mindestens einem der Mitgliedstaaten entsprechende Einzelregelungen vorhanden sind. Eine Regelung von Einzelheiten w i r d man i n Richtlinien aber auch dann zulassen müssen, wenn i n einem oder i n mehreren der Mitgliedstaaten nur weiter gefaßte, aber einem rechtlich und wirtschaftlich abgrenzbaren Sachbereich erfassende rechtliche Regelungen vorhanden sind. Wenn man der Gemeinschaft nur dann das Recht zugestehen würde, Einzelheiten i n Richtlinien zu regeln, die auch i n mindestens einem der Mitgliedstaaten einer ausdrücklichen rechtlichen Regelung unterworfen sind, dann würde man die Gemeinschaft bei der Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien i n einem Maße an die i n den Mitgliedstaaten vorhandene Rechtslage binden, daß diese u. U. der gesetzgebungspolitischen Funktion 2 7 der Rechtsangleichung nicht mehr gerecht werden könnte. Der Gemeinschaft muß jedoch bei der Ausarbeitung der Rechtsangleichungsrichtlinien eine Gestaltungsfreiheit zustehen, damit sie eine die Entwicklung der Gemeinschaft fördernde und die Interessen aller Mitgliedstaaten berücksichtigende Lösung finden kann. Die Gemeinschaft muß deshalb auswählen können, welche Teilaspekte des i n mindestens einem der Mitgliedstaaten einer rechtlichen Regelung unterworfenen Sachbereiches i n Richtlinien geregelt werden sollen. Als derartige rechtlich und wirtschaftlich abgrenzbare Sachbereiche w i r d man auf dem Gebiet der technischen Vorschriften i m allgemeinen die einzelnen Warengattungen, wie sie sich als Handelsobjekte darstellen, ansehen können (Kraftfahrzeuge, elektrische Betriebsmittel, Düngemittel etc.). Allgemeine, weitgefaßte Anforderungen an diese einzelnen Waren oder Warengattungen haben i. d. R. auch einen Einfluß auf die Ausgestaltung der Einzelheiten, ebenso wie Detailvorschriften sich auf die ganze Konzeption des Produktes auswirken können 2 8 . Sowohl bei weitgefaßten als auch bei detaillierten Vorschriften w i r d man deshalb sagen können, daß das gesamte Produkt einschließlich aller Einzelheiten einer rechtlichen Regelung unterworfen ist. Dementsprechend müssen die Gemeinschaftsorgane auch auswählen können, ob und welche Einzelheiten dieser Warengattungen i n Richtlinien geregelt werden sollen. 27

Siehe v. d. Groeben, N J W 1970, S. 358. So können beispielsweise Vorschriften über die zulässige Höhe der Stoßstangen Auswirkungen auf die Ausgestaltung des ganzen K r a f t f a h r zeuges haben. 28

Α. Handelshemmnisse u n d A r t . 100 E W G V

51

Für eine Angleichung nach A r t . 100 ist es demnach ausreichend, wenn i n einem juristisch und wirtschaftlich vergleichbaren Sachbereich generelle oder spezielle Rechts- oder Verwaltungsvorschriften bestehen. Innerhalb dieses Sachbereiches können dann i n Richtlinien auch Einzelregelungen getroffen werden, die bisher noch i n keinem M i t gliedstaat vorhanden waren. Bei Anwendung dieses Grundsatzes w i r d man auch zu dem Schluß kommen müssen, daß die Richtlinie über Abgase bei Kraftfahrzeugmotoren zulässig war, obwohl noch i n keinem Mitgliedstaat eine derartige, Abgase betreffende rechtliche Regelung i n K r a f t getreten war, da Rechtsvorschriften über die Verwendung von Kraftfahrzeugen allgemein existierten und diese sich hindernd auf den Handel m i t K r a f t fahrzeugen einschließlich aller Einzelheiten auswirkten. Nicht zulässig erscheint es jedoch, die Voraussetzungen für Richtlinien nach A r t . 100 auch dann anzunehmen, wenn nur allgemeine Rechtsgrundsätze 29 (ζ. B. Gewerbefreiheit) oder derart generelle Regelungen vorhanden sind, daß eine sachliche Abgrenzung nicht mehr möglich ist. So w i r d man ζ. B. einen Verfassungsrechtssatz, demzufolge der Staat Leben und Gesundheit seiner Bürger zu schützen hat, nicht als ausreichende Voraussetzung für Richtlinien betreffend die Sicherheit bei bestimmten Waren ansehen können. Bei derart allgemeinen Rechtssätzen oder gar Rechtsgrundsätzen fehlt es an einer „unmittelbaren Auswirkung" auf den Gemeinsamen Markt. Es sind nicht diese allgemeinen Rechtssätze, die sich hindernd auf den Gemeinsamen Markt auswirken, sondern die einzelnen Ausgestaltungen, die diese Rechtsgrundsätze gefunden haben. Deshalb w i r d man auch nicht das i n allen Mitgliedstaaten i n irgendeiner Form rechtlich fixierte Postulat des Umweltschutzes als ausreichende Grundlage für den Umweltschutz betreffende Richtlinien nach A r t . 100 ansehen können, sofern diese nicht einen sachlich und wirtschaftlichen Sachbereich betreffen, der zumindest i n einem M i t gliedstaat einer rechtlichen Regelung unterworfen ist 3 0 .

bb) Stadium der Ausarbeitung

des Rechtssatzes

Wenn für einen bestimmten Sachbereich, ζ. B. eine Warengattung, i n keinem der Mitgliedstaaten entsprechende Rechtssätze vorhanden sind, ein Mitgliedstaat aber die Einführung solcher Rechtssätze plant, dann stellt sich die Frage, ob m i t einer Angleichung gem. A r t . 100 bis zum 29

a. A . offensichtlich Eckert, N J W 1967, S. 473. Z u den Absichten u n d Plänen der Gemeinschaft auf dem Gebiet des Umweltschutzes siehe ζ. B. Sonderbeilage zum B u l l e t i n der EG, Nr. 1/1971, S. 20 f. u n d B u l l e t i n der E G 1/1972, S. 59. 30

4·

52

2. Abschn.:

echtsgrundlagen i m E W G V

Inkrafttreten dieser Rechtssätze i n dem betreffenden gewartet werden muß.

Mitgliedstaat

I m Bereich der technischen Vorschriften scheint dies nicht i n jedem Falle notwendig zu sein. Handelshemmende Wirkungen können auch bereits von „Rechtssätzen" ausgehen, die zwar verabschiedet und veröffentlicht, aber noch nicht i n K r a f t getreten sind. Durch das Hinausschieben des Zeitpunktes, i n dem die Rechtsvorschrift i n K r a f t t r i t t , soll den Produzenten eine Anpassung der Produktion an die neue Regelung ermöglicht werden. Wenn i n einer Rechtsvorschrift vorgesehen ist, daß ab einem bestimmten Zeitpunkt die Vermarktung oder Verwendung einer Ware nur zulässig ist, wenn diese Ware eine bestimmte Beschaffenheit aufweist, so führt dies i. d. R. schon vor diesem Zeitpunkt zu Dispositionen u n d Produktionsumstellungen der Hersteller. Diese noch nicht i n K r a f t getretenen Vorschriften können also schon eine W i r k u n g entfalten, die der von i n K r a f t getretenen Rechtssätzen gleichkommt, sie können schon eine unmittelbare Auswirkung auf den Gemeinsamen M a r k t haben. Wegen dieser Auswirkungen w i r d man sie aber auch unter den Begriff der „Rechts- oder Verwaltungsvorschriften" des A r t . 100 einordnen können 3 1 . Anders gelagert sind jedoch die Fälle, i n denen sich die zu erlassenden Rechtsvorschriften erst i m Stadium der Ausarbeitung befinden, wenn sie also weder verabschiedet noch veröffentlicht sind. Wenn der Inhalt der zukünftigen Regelungen noch nicht genau feststeht, wenn noch Änderungen möglich sind, w i r d man wohl nur selten eine Auswirkung auf die Produktion der betreffenden Waren annehmen können. Diese Initiativen und Entwürfe entfalten noch keine Wirkung, die der von Rechtssätzen gleichkommt. Man w i r d derartige Entwürfe deshalb auch nicht als Voraussetzung für eine Richtlinie gem. A r t . 100 ansehen können. Gegen diese etwas formalistisch klingende Auslegung des A r t . 100 w i r d vorgebracht 32 , daß sie zu unsinnigen Ergebnissen führe. Wenn die Gemeinschaft mittels einer Richtlinie zu einer gemeinschaftseinheitlichen Regelung eines Sachverhaltes kommen wolle, dann müsse sie erst den Erlaß entsprechender Vorschriften der Mitgliedstaaten abwarten oder gar fördern, u m nachher die daraus resultierenden Handelshemmnisse wieder beseitigen zu können. Bei dieser Argumentation w i r d aber, neben einer völligen Vernachlässigung des Wortlauts des A r t . 100, die Funktion der Rechtsanglei81 Diese Frage w u r d e z.B. bei der Richtlinie über Abgase von K r a f t f a h r zeugen ( A B L L 76/1 v o m 6.4.1970) akut, da entsprechende Regelungen i n Deutschland u n d Frankreich zwar schon verabschiedet u n d veröffentlicht, aber noch nicht i n K r a f t getreten w a r e n (vgl. 1. Abschn., A , I , 2, c). 32 So z. B. Eckert, N J W 1967, S. 474.

. Handelshemmnisse u n d A r t . 0 E W G V

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chung i m EWGV übersehen. Die Rechtsangleichung ist lediglich ein I n strument der Gemeinschaft, m i t dem Unterschiede i n den Rechts- oder Verwaltungsvorschriften beseitigt werden sollen, die sich hemmend auf die Errichtung oder das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes auswirken. Die Rechtsangleichung kann zwar der Ansatzpunkt für eine Rechtsunion sein 33 , sie bietet jedoch keine Grundlage für eine allgemeine Rechtssetzungskompetenz der Gemeinschaft. A r t . 100 würde aber die Bedeutung einer derartigen Rechtssetzungskompetenz auf allen den Gemeinsamen M a r k t berührenden Gebieten zukommen, wenn man eine Angleichung nach A r t . 100 schon dann als zulässig ansehen würde, wenn nur i n einem Mitgliedstaat Absichten zu bestimmten Regelungen vorhanden sind. Eine solche Bedeutung des A r t . 100 kann aber weder aus seinem Wortlaut noch aus seiner Stellung i m Vertrag, noch aus den m i t i h m verfolgten Zielen herausgelesen werden. Ein weiteres Argument für diese Auslegung ist dem A r t . 102 zu entnehmen. Voraussetzung für eine Anwendung des A r t . 102 ist eine zu erwartende Verzerrung 3 4 , „eine für die Errichtung oder das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes besonders nachteilige Auswirkung", während A r t . 100 eine „unmittelbare Auswirkung" ausreichend sein läßt. Aus dieser Stellung des A r t . 102 als Sonderregelung für die den Gemeinsamen M a r k t besonders störenden Fälle, aus seiner Stellung als Ergänzung zu A r t . 101 und aus der Tatsache, daß für A r t . 100 keine dem A r t . 102 entsprechende Regelung vorgesehen ist, läßt sich der Schluß ziehen, daß der Gemeinschaft bei bloßen Projekten von Rechtsvorschriften, die ihrer A r t nach unter A r t . 100 und nicht unter A r t . 101 fallen würden, keine besonderen Befugnisse zukommen sollen. Außerdem ist selbst i n den Fällen des A r t . 102 zuerst eine Empfehlung der Kommission vorgesehen und erst wenn dieser Empfehlung nicht gefolgt wird, besteht die Möglichkeit zum Erlaß einer Richtlinie. Es ist also nicht einzusehen, w a r u m i n den weniger das Funktionieren des Ge meinsamen Marktes beeinträchtigenden Fällen des A r t . 100 bei bloßen Projekten für unter A r t . 100 fallende Rechts- oder Verwaltungsvorschriften der Gemeinschaft gleich die Möglichkeit zum Erlaß einer Richtlinie gegeben sein soll. Es ist daran festzuhalten, daß ein bloßes Projekt eines Rechtssatzes für eine Anwendung des A r t . 100 nicht ausreicht. Ausreichend ist jedoch, wenn der „Rechtssatz" bereits verabschiedet und veröffentlicht ist. Es ist nicht erforderlich, daß er i n K r a f t getreten ist. I n den Fällen, i n denen für die vorgesehene Einzelregelung noch i n keinem Mitgliedstaat eine rechtliche Regelung vorhanden ist, ist aber vorher festzu33 34

Vgl. Seidel, K S E 11, S. 756. Siehe hierzu unten 1. Abschn., A , I I , 1.

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2. Abschn.:

echtsgrundlagen i m E W G V

stellen, ob nicht i n einem der Mitgliedstaaten eine allgemeine, weitergefaßte, aber denselben rechtlich und wirtschaftlich abgrenzbaren Sachbereich betreffende Regelung vorhanden ist, da auch dies als Voraussetzung für eine Angleichung nach A r t . 100 ausreicht. I n den Fällen, i n denen diese Voraussetzungen nicht vorliegen, muß nach anderen Möglichkeiten (Empfehlungen, Konvention) gesucht werden, u m zu einer gemeinschaftseinheitlichen Regelung zu gelangen 35 .

d) A r t . 100 und die Angleichung technischer Normen Wie oben 36 dargelegt wurde, sind die formellen Voraussetzungen für eine Richtlinie nach A r t . 100 dann gegeben, wenn i n mindestens einem der Mitgliedstaaten eine Rechts- oder Verwaltungsvorschrift i n dem Sachbereich vorhanden ist, m i t dem sich die Richtlinie befaßt. Technische Normen haben jedoch, wenn man sie für sich allein betrachtet, nicht den Charakter von Rechtsnormen 37 . Es handelt sich u m Festlegungen technischer A r t , die nicht aus sich heraus verbindlich sind. Sie haben, wie dargelegt, den Charakter von Empfehlungen zur Lösung sich wiederholender technischer Probleme, die von Vertretern der interessierten Kreise ausgearbeitet werden. Sachbereiche, i n denen i n keinem der Mitgliedstaaten eine Rechts- oder Verwaltungsvorschrift besteht, i n denen aber technische Normen vorhanden sind, kommen demnach grundsätzlich für Richtlinien gem. A r t . 100 nicht i n Betracht. Die Handelshemmnisse, die auf Grund der unterschiedlichen, aber unverbindlichen und rein tatsächlich wirkenden Normen entstehen, können nicht nach A r t . 100 beseitigt werden. Der Erlaß von Richtlinien auf bisher i m wesentlichen von technischen Normen geregelten Gebieten ist jedoch dann möglich, wenn diese Normen i n irgendeiner Form rechtserheblich gemacht wurden, wenn also die i n technischen Normen getroffenen Festlegungen i n rechtliche Regelungen miteinbezogen wurden. I n diesen Fällen besteht dann eine rechtliche Regelung i n dem betreffenden Sachbereich, da die Normen i n diesen Fällen nicht mehr nur eine rein tatsächliche Wirkung entfalten, sondern die W i r k u n g i n einer Rechts- oder Verwaltungsvor35 Entsprechende I n i t i a t i v e n der Kommission werden durch T e i l V des Allgemeinen Programms ( A B L C 76/1 v o m 17. 6.1969) erleichtert, demzufolge die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, Absichten zum Erlaß technischer V o r schriften der Kommission mitzuteilen. 36 Siehe oben 2. Abschn., A , I, 2, b. 37 Siehe oben 1. Abschn., Β , I, 1, d u n d die ausführlichen Untersuchungen von Nickusch, S. 183 ff.

. Handelshemmnisse u n d A r t . 0 E W G V

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schrift näher bestimmt wird. Die A r t und Weise, wie die Normen i n die rechtliche Regelung einbezogen worden sind, ist hier ohne Bedeutung. Es kann sich u m die Verbindlicherklärung einer Norm durch einen Rechtssatz, u m die Bezugnahme auf eine Norm oder bloß u m die Zuerkennung einer Beweiswirkung handeln. I n all diesen Fällen ist der Sachbereich, m i t dem sich die Norm befaßt, auch i n einem für Art. 100 ausreichendem Maß einer rechtlichen Regelung unterworfen. Für eine Angleichung nach A r t . 100 ist es auch ausreichend, wenn i n dem Sachbereich, der durch die Richtlinie erfaßt werden soll, i n einem der Mitgliedstaaten nur eine Verwaltungsvorschrift besteht. Wenn i n den Verwaltungsvorschriften auf technische Normen Bezug genommen wird, dann w i r d man ebenso wie bei Rechtsvorschriften auch annehmen müssen, daß die i n den Normen getroffenen Festlegungen auch i n den Inhalt der Verwaltungsvorschrift miteinbezogen worden sind und daß sich damit der sachliche Geltungsbereich der Verwaltungsvorschrift auch auf den Bereich erstreckt, m i t dem sich die Normen befassen. Eine derartige Bezugnahme auf Normen findet sich i n Verwaltungsvorschriften sehr häufig. I n ihnen w i r d der Verwaltung bei der Vornahme bestimmter Handlungen (ζ. B. Vergabe öffentlicher Aufträge, Durchführung von Kontrollen bei bestimmten Waren usw.) die Beachtung von einzelnen Normen oder gar ganzen Normungssystemen vorgeschrieben. Erwähnt sei nur die Verwaltungsvorschrift gem. § 11 Maschinenschutzgesetz38. I n Frankreich ist die Bindung der öffentlichen Hand an die technischen Normen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge besonders stark ausgeprägt und geradezu allumfassend. So w i r d i n dem Dekret vom 24. 5.1941 39 , das die rechtliche Stellung der Normung i n Frankreich regelt, vorgeschrieben, daß bei Rechtsgeschäften des Staates, der Departments, der Kommunen, der staatlich konzessionierten Betriebe und subventionierten Unternehmen die staatlich anerkannten Normen i n diese Rechtsgeschäfte eingeführt werden müssen. Hiervon darf nur i n besonderen Ausnahmefällen abgewichen werden 4 0 . 38

Bundesanzeiger v o m 3.11.1970, Nr. 205. B L D 1941, S. 591. 40 A r t . 14 des Dekrets v o m 24.5.1941 lautet u . a . : „ . . . s o u s reserve des derogations prevues à l'article 20, l'introduction des normes homologuées ou l a mention explicite de leur application est obligatoire dans les clauses specifications et cahiers de charge des marchés passés par l'Etat etc " Z u der Bedeutung, die den technischen Normen bei öffentlichen Aufträgen i n Frankreich zukommt, s. ferner: A r t . 5 des „decret l o i du 12.11.1938 relativ à l'amélioration du rendement et de l'efficacité du t r a v a i l " u n d A r t . 75 des „Code des marchés publics", Ausgabe 1968 (beide zitiert nach A F N O R , Ciquante ans de Normes Françaises, S. 104 f.). 39

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2. Abschn.:

echtsgrundlagen i m E W G V

Da die öffentliche Hand beim Abschluß öffentlicher Aufträge durch dieses Dekret und einige ergänzende Regelungen 41 verpflichtet ist, die i n Betracht kommenden Normen i n die jeweiligen Rechtsgeschäfte aufzunehmen, werden diese Normen i n Frankreich nicht mehr allein aufgrund ihrer tatsächlichen Anerkennung, sondern wegen dieser rechtlichen Regelungen angewandt. Die Normen werden damit zumindest für die Verwaltung rechtserheblich. Dies ist aber ausreichend, u m eine Rechtsangleichung nach A r t . 100 zu ermöglichen. Richtlinien nach A r t . 100 können demnach auf all den Gebieten ausgearbeitet werden, auf denen es auch anerkannte französische Normen gibt 4 2 . Ebenso gilt dies auch für die Normen anderer Mitgliedstaaten, sofern i n Rechts- oder Verwaltungsvorschriften auf diese Normen Bezug genommen wird. Bei dieser Sachlage besteht für die Gemeinschaft die rechtliche Möglichkeit, auf allen Gebieten eine Richtlinie zu erlassen, die von technischen Normen erfaßt werden, sofern i n einer Rechts- oder Verwaltungsvorschrift auf diese Bezug genommen wird. Da die Bezugnahme auf Normen insbesondere i n Verwaltungsvorschriften sehr weit verbreitet ist, bietet sich auch der Gemeinschaft ein entsprechend weites Feld für eine Rechtsangleichung nach A r t . 100. Die rechtliche Möglichkeit zu einem bestimmten Verhalten bedeutet aber noch lange nicht, daß auch entsprechend gehandelt werden muß. Gerade i n den Fällen, i n denen die rechtliche Regelung praktisch nur aus einer Verweisungsvorschrift besteht, sollte genau überlegt werden, ob Richtlinien i n den Einzelgebieten, die direkt bisher nur von Normen erfaßt waren, sinnvoll sind. Es ist dabei immer zu beachten, daß durch Richtlinien nicht die technischen Normen angeglichen werden, sondern daß das von den technischen Normen erfaßte Gebiet einer rechtlichen Regelung unterworfen wird. 3. Zwischenergebnis A r t . 100 ermöglicht eine Angleichung all der Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die sich auf die Beschaffenheit von Waren auswirken, da Unterschiede i n diesen Vorschriften den freien Warenverkehr behindern und sich insoweit auf die Errichtung und das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes auswirken. 41 I n einen „Circulaire" v o m 15.1.71 (J. O. Nr. 1119 v o m 2.2.1971) hat die französische Regierung erneut alle öffentlichen Körperschaften daran erinnert, daß die Beachtung der anerkannten oder registrierten französischen Normen bei der Vergabe von Lieferaufträgen unumgänglich sei. (Siehe hierzu auch „Recommandation relative aux specifications techniques dans les marchés publics" der „Section technique de l a commission centrale des marchés" i n Courier de la Normalisation 1971, S. 153 ff.). 42 So auch v. Meibom, S. 6.

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I n die Richtlinien zur Angleichung der Vorschriften über die Beschaffenheit von Waren können auch Regelungen aufgenommen werden, die das Verhalten i n Zusammenhang m i t diesen Waren betreffen (Betriebsvorschriften). Die Voraussetzungen für eine Angleichung nach A r t . 100 sind gegeben, wenn i n mindestens einem der Mitgliedstaaten i n dem sachlich und wirtschaftlich abgrenzbaren Sachbereich, der von der Richtlinie ganz oder nur teilweise erfaßt werden soll, rechtliche Regelungen vorhanden sind. Allgemeine Rechtsgrundsätze und ähnlich weitgefaßte allgemeine Rechtssätze, auch wenn sie den betroffenen Sachbereich berühren, sind keine ausreichende Grundlage für eine Angleichung nach A r t . 100. Ebenfalls nicht ausreichend sind Pläne, Absichten, Initiativen zum Erlaß von Rechtsvorschriften. Etwas anderes gilt nur, falls die Rechtssätze bereits verabschiedet und veröffentlicht, aber noch nicht i n K r a f t getreten sind. Sachbereiche, die ausschließlich von technischen Normen geregelt werden, können nicht Gegenstand von Richtlinien sein. Dies ist nur möglich, wenn die Normen i n Rechts- oder Verwaltungsvorschriften i n irgendeiner Form rechtserheblich gemacht worden sind.

I I . Technische Handelshemmnisse und Artikel 101

Neben A r t . 100, der generellen Vorschriften des EWGV über die A n gleichung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften, enthält Kapitel 3 des 3. Teils des EWGV m i t den A r t i k e l n 101 und 102 noch weitere Vorschriften, die evtl. für eine Beseitigung technischer Handelshemmnisse herangezogen werden können. Voraussetzung für ein Vorgehen nach A r t . 101 ist vor allem, „daß vorhandene Unterschiede i n den Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten die Wettbewerbsbedingungen auf dem Gemeinsamen M a r k t verfälschen und dadurch eine Verzerrung hervorrufen". Bei A r t . 101 ist also insbes. auf das Merkmal der Verzerrung abzustellen. 1. Der Begriff

der „Verzerrung"

im Sinne des Art. 101

Ohne auf die verschiedenen Definitionen zum Begriff der Verzerrung i m Sinne des Artikels 101 näher einzugehen 43 , soll hier davon ausgegangen werden, daß eine Verzerrung bei jeder Beeinflussung der 43 F ü r die i m wesentlichen am sog. Spaak-Bericht, S. 60 ff. orientierte A u s legung s. Thiesing i n v. d. Groeben - v. Boeckh, Handbuch, A n m . 12 zu A r t . 101 u n d die bei A u b i n , S. 248 angegebene L i t . F ü r eine neuere Auslegung siehe Zweigert, S. 410; Schwartz, S. 492; Goldmann, Les Novelles, Nr. 2231.

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2. Abschn.:

echtsgrundlagen i m E W G V

Wettbewerbsbedingungen durch die staatliche Rechtsordnung gegeben sein kann 4 4 . Es soll i m wesentlichen der Definition von Zweigert 4 5 gefolgt werden: „Eine Wettbewerbsverzerrung i m Sinne des A r t . 101 ist ein erheblicher Wettbewerbsvorteil oder Wettbewerbsnachteil i n einem W i r t schaftszweige eines Mitgliedstaates, der aus gesetzlichen oder Verwaltungsmaßnahmen entspringt, die, wiewohl nicht m i t dem Vorsatz des Protektionismus oder der Diskriminierung erlassen, dennoch i m Ergebnis protektionistischen oder diskriminierenden Erfolg haben." Über diese Umschreibung der Wettbewerbsverzerrung i. S. d. A r t . 101 hinausgehend w i r d man aber, um den Unterschieden i n den Verfahren von Art. 100 und A r t . 101 gerecht zu werden, weiterhin fordern müssen, daß ein Vorgehen nach A r t . 100 nicht ausreicht, u m die Wettbewerbsverzerrung zu beseitigen 46 . M i t Börner 4 7 w i r d man annehmen müssen, daß A r t . 100, der Einstimmigkeit verlangt, von der Gleichwertigkeit der nationalen Regelungen ausgeht, während A r t . 101, der die Überstimmung eines Mitgliedstaates zuläßt, davon ausgeht, daß die Regelung des betreffenden Mitgliedstaates „nach den Zielvorstellungen des Gemeinsamen Marktes weniger wert ist" 4 8 . Ein Vorgehen nach A r t . 101 und damit das Ubereinstimmen eines Mitgliedstaates w i r d deshalb nur dann zu rechtfertigen sein, wenn eine Angleichung an das Recht des zu überstimmenden Mitgliedstaates nicht möglich ist, weil eine solche Angleichung den Zielen der Gemeinschaft widersprechen würde oder weil auch damit die „Verzerrung" nicht behoben werden könnte.

2. Art. 101 und technische Vorschriften Es ist zwar durchaus denkbar, daß einem Wirtschaftszweig eines Mitgliedstaates durch eine entsprechende Ausgestaltung der Vorschriften über die Beschaffenheit von Waren erhebliche Wettbewerbsvorteile erwachsen 49 , weil die Einfuhr ausländischer Erzeugnisse erheblich durch diese Vorschriften erschwert wird. K a u m denkbar ist jedoch, daß eine Angleichung dieser Vorschriften den Zielen der Gemeinschaft 44

Siehe Zweigert, S. 410 u n d i m Anschluß daran Schwartz, S. 492. S. 411. 46 I n diesem Sinne w o h l auch Goldmann, Les Novelles, Nr. 2231, nach dem zwischen einer „unmittelbaren A u s w i r k u n g " i. S. d. A r t . 100 u n d einer „ W e t t bewerbsverzerrung" i. S. d. A r t . 101 k e i n grundsätzlicher, sondern n u r ein gradueller Unterschied besteht. 47 Börner, S. 63. 48 Börner, S. 63. 49 W o m i t die Voraussetzungen einer Wettbewerbsverzerrung i. S. d. Def i n i t i o n von Zweigert, S. 411 gegeben sind. 45

Β . Handelshemmnisse und A r t . 30 ff. E W G V

59

widersprechen würde. I n diesen Fällen resultiert die Behinderung des Gemeinsamen Marktes aus den Unterschieden der betreffenden rechtlichen Regelungen, nicht jedoch aus der A r t der Regelung selber. Es ist also davon auszugehen, daß die Vorschriften über die Beschaffenheit von Waren i m Hinblick auf den Gemeinsamen Markt grundsätzlich als gleichwertig anzusehen sind und daß eine Beseitigung der durch die Unterschiede verursachten Behinderungen des Gemeinsamen Marktes durch eine einstimmige Angleichung erfolgen muß. I m Bereich der technischen Vorschriften w i r d für eine Anwendung des A r t . 101 i m Regelfall kein Platz sein. Bisher ist auch noch kein Fall bekannt geworden, i n dem die Kommission wegen Vorschriften über die Beschaffenheit von Waren das Verfahren nach A r t . 101 eingeleitet hat 5 0 . Aus denselben Gründen kommt auch A r t . 102, der der Kommission gewisse Befugnisse einräumt, falls durch den Erlaß oder die Änderung einer Rechts- oder Verwaltungsvorschrift eine Verzerrung i m Sinne des A r t . 101 zu befürchten ist, i m Bereich der technischen Vorschriften nicht zur Anwendung. Es braucht deshalb nicht näher darauf eingegangen zu werden.

B. Die Beseitigung technischer Handelshemmnisse nach A r t . 30 ff. M i t Beendigung der Übergangszeit sind gem. A r t . 30 ff. alle mengenmäßigen Beschränkungen der Ein- und Ausfuhr 1 von Waren und alle Maßnahmen gleicher Wirkung verboten. I m folgenden Abschnitt soll nun untersucht werden, ob und inwieweit technische Vorschriften als Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen (MglW) zu qualifizieren sind u n d welche Folgen sich daraus für die Zulässigkeit technischer Vorschriften ergeben. I. Der Begriff der „Maßnahme gleicher Wirkung"

Aus den Formulierungen der A r t . 31, Abs. 1, 32, Abs. 1 u. a., i n denen von Maßnahmen der Mitgliedstaaten die Rede ist, ist zu entnehmen, daß es sich bei MglW u m „staatliche" 2 Maßnahmen handeln muß. 50 Eine Zusammenstellung der bisher nach A r t . 101 eingeleiteten Verfahren findet sich i n den Gesamtberichten der EG 1970, S. 70 u n d 1971, S. 144. 1 Vgl. A r t . 34. Der besseren Verständlichkeit wegen beziehen sich die folgenden Untersuchungen aber n u r auf die Beschränkungen der Einfuhr. 2 Vgl. f ü r viele Béraud, Rev. t r i m . 1968, S. 278 u n d die Begründung der Richtlinie der Kommission Nr. 70/50 EWG, A B L L 13/29 v o m 19.1.1970.

60

2. Abschn.:

echtsgrundlagen i m E W G V

Eine MglW i. S. d. A r t . 30 ff. liegt nur dann vor, wenn die Maßnahme dem Staat oder einer seiner Untergliederungen zugerechnet werden kann. Damit fallen die technischen Normen privatrechtlich organisierter Normungsverbände schon von vornherein aus dem Anwendungsbereich der A r t . 30 ff. heraus. Diese Normen sind weder auf hoheitliches Handeln zurückzuführen noch werden sie von den Normungsverbänden i n Ausübung von ihnen übertragener Hoheitsgewalt ausgearbeitet. Diese staatlichen Maßnahmen müssen die gleiche Wirkung haben, wie mengenmäßige Beschränkungen. Die Wirkung dieser mengenmäßigen Beschränkungen liegt vor allem i n der Verhinderung von andernfalls möglichen Einfuhren. Dementsprechend hat die Kommission bereits 1967 ausgeführt, daß zu „den Maßnahmen m i t gleicher W i r k u n g wie mengenmäßige Beschränkungen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu zählen (sind), durch welche Einfuhren oder Ausfuhren behindert werden, die, falls diese Vorschriften oder Praktiken nicht bestünden, erfolgen könnten" 3 . Wenn die Verhinderung potentieller Einfuhren ausreichen würde, u m eine staatliche Maßnahme als MglW i. S. d. A r t . 30 ff. zu qualifizieren, dann würden auch die Vorschriften über die Beschaffenheit von Waren unter diesen Begriff fallen, da auch sie eine einfuhrhindernde Wirkung haben können 4 . I I . Vorschriften über die Beschaffenheit von Waren als MglW

Von Verloren van Themaat 5 ' werden die Vorschriften über die Beschaffenheit von Waren i n der Tat allein wegen ihrer die Einfuhr behindernden W i r k u n g als MglW eingestuft. Diese Vorschriften fallen seiner Ansicht nach nur dann nicht unter das Verbot der MglW, wenn sie durch A r t . 36 gerechtfertigt werden können. Dieser gebe eine ausreichende Möglichkeit, die tatsächlich erforderlichen Vorschriften zum Schutz von Leben, Gesundheit und anderer wichtigen Rechtsgütern aufrecht zu erhalten. Nur die Handelshemmnisse, die aus den unterschiedlichen, aber durch A r t . 36 gerechtfertigten Vorschriften resultieren, müssen nach A r t . 100 beseitigt werden. Die anderen Vorschriften, die nicht von A r t . 36 gedeckt werden, müssen nach der Ansicht von Verloren van Themaat ersatzlos aufgehoben werden. 3 I n der A n t w o r t auf die Anfrage Nr. 64/67 des Abgeordneten Deringer, A B L Nr. 196/12 v o m 26.7.1967. 4 Siehe oben, 1. Abschn., A , I I , 2a. 5 SEW 1967, S. 636 ff.

Β . Handelshemmnisse und A r t . 30 ff. E W G V

61

Gegen diese weite Fassung des Begriffs der MglW und gegen die Einbeziehung der technischen Vorschriften i n den Anwendungsbereich der A r t . 30 ff. sind jedoch erhebliche Bedenken geltend zu machen. Gegen eine Einstufung der technischen Vorschriften als MglW m i t der Folge, daß diese grundsätzlich verboten sind, sofern diese nicht durch A r t . 36 gerechtfertigt werden könne, spricht vor allem die Tatsache, daß A r t . 100 die Möglichkeit zur Beseitigung der technischen Handelshemmnisse bietet, ohne derart tief i n die rechtliche Gestaltungsfreiheit der Mitgliedstaaten einzugreifen. Wie bereits oben 6 angedeutet, resultieren die von technischen Vorschriften hervorgerufenen Handelshemmnisse i. d. R. nicht aus den Vorschriften selbst, sondern vielmehr aus den Unterschieden, die zwischen den Vorschriften der einzelnen Mitgliedstaaten bestehen 7 . Wenn die Anforderungen an die Beschaffenheit von Waren i n den verschiedenen Staaten gleich sind, dann entfallen regelmäßig auch die Handelshemmnisse. Das geeignete M i t t e l zur Beseitigung dieser technischen Handelshemmnisse ist also nicht die Beseitigung der sie verursachenden Vorschriften, sondern die Angleichung dieser Regelungen. Gegen die Ansicht Verloren van Themaats sprechen weiterhin die Ergebnisse, zu denen diese Auslegung führen würde. Danach wären nur noch die technischen Vorschriften zulässig, die zum Schutz der i n A r t . 36 genannten Rechtsgüter erlassen worden sind. Wenn man die Aufzählung der Rechtsgüter i n A r t . 36 als abschließend ansieht und A r t . 36 nicht als allgemeine Ausnahmevorschrift für Maßnahmen zum Schutze des öffentlichen Interesses qualifiziert, was wohl schon der Wortlaut des A r t . 36 und dessen Stellung als Ausnahmevorschrift verbietet 8 , dann kommt man zu dem Ergebnis, daß ein großer Teil der technischen Vorschriften ersatzlos aufgehoben werden müßte. Erlaubt wären zwar noch alle Vorschriften, die sich m i t der Sicherheit von Menschen, Tieren und Sachen befassen, nicht erlaubt wären aber all die Vorschriften, die dem Schutz der Verbraucher vor Irrtümern dienen (z.B. Textilkennzeichnung), die durch Vereinheitlichung von Bezeichnungen, Maßen, Gewichten etc. die Markttransparenz erhöhen sollen und die gleichzeitig durch Vereinheitlichung die wirtschaftliche Expansion unterstützen, die Gestehungskosten mindern und die Produktivität steigern sollen. Diese Vorschriften müßten alle beseitigt werden, da sie nicht zum Schutze von einem der i n A r t . 36 genannten Rechtsgüter erlassen sind. Die Forderung, diese Vorschriften aufzu6

Siehe oben, 2. Abschn., A , I I , 2. Etwas anders ist die Lage, falls mehrfache K o n t r o l l e n verlangt werden, da diese auch bei gleichen Regelungen zu erfüllen sind. 8 Vgl. EuGHE X I I , 322 (395) i n RS 56 u. 58/64. 7

62

2. Abschn.:

echtsgrundlagen i m E W G V

heben, erscheint u m so widersinniger, da eine Angleichung dieser Vorschriften ausreichen würde, u m ihnen ihre handelshemmende Wirkung zu nehmen. Da bei konsequenter Verfolgung der Ansicht Verloren van Themaats die bestehenden und nicht von A r t . 36 gerechtfertigten Vorschriften nicht nur beseitigt werden müßten, sondern auch keine neuen derartigen Handelsregelungen erlassen werden könnten, würde dies dazu führen, daß es innerhalb der Gemeinschaft keinerlei Regelungen über die Kennzeichnung oder Klassifizierung von Waren, über Maßeinheiten etc. geben würde, da auch der Gemeinschaft keine Kompetenz zum Erlaß derartiger Vorschriften übertragen ist. Bei der heutigen w i r t schaftlichen Situation m i t der Vielzahl von angebotenen Produkten und Produktvarianten kann aber auf solche Handelsregelungen nicht verzichtet werden. Sie sind sowohl zum Schutze der Verbraucher als auch i m Interesse der Hersteller notwendig. Da aus keiner Vorschrift des EWGV zu entnehmen ist, daß die Mitgliedstaaten die Befugnis zum Erlaß derartiger Handelsregelungen generell auf die Gemeinschaft übertragen haben oder gar auf diese Befugnis verzichten wollten, ist davon auszugehen, daß die Befugnis zum Erlaß derartiger Handelsregelungen 9 bei den Mitgliedstaaten verblieben ist. Aus all diesen Gründen muß man zu der Feststellung kommen, daß es sich bei unterschiedslos auf in- und ausländische Waren anwendbaren technischen Vorschriften generell nicht u m MglW i. S. d. A r t . 30, sondern u m ein aliud handelt. Die Befugnis zum Erlaß derartiger Vorschriften ist bei den Mitgliedstaaten geblieben. Die aus den Unterschieden dieser Vorschriften resultierenden Einfuhrbehinderungen sind nach A r t . 100 zu beseitigen. Von einem grundsätzlichen Unterschied zwischen technischen Vorschriften und MglW geht auch die Kommission i n der Richtlinie v. 22.12.1969 aus 10 . I n A r t . 2 Abs. 1 dieser Richtlinie heißt es ausdrücklich: „Diese Richtlinie betrifft andere als unterschiedslos auf inländische und eingeführte Waren anwendbare Maßnahmen, die Einfuhren verhindern, die ohne diese Maßnahmen stattfinden könnten, einschließlich derjenigen, die die Einfuhren gegenüber dem Absatz der inländischen Erzeugung erschweren oder verteuern." 9 Vgl. i n diesem Zusammenhang EuGHE X I V , 334 ff. i n RS 27/64, i n dem z. B. die Besteuerung ausländischer Waren auch bei fehlender Inlandsproduktion gestattet wurde, sofern das Ausmaß der Besteuerung nicht über das übliche Maß hinausgehe. 10 Richtlinie der Kommission v o m 22.12.1969, gestützt auf die Vorschriften des A r t . 33 Abs. 7 über die Beseitigung von Maßnahmen gleicher W i r k u n g w i e mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen, die nicht unter andere auf G r u n d des EWG-Vertrages erlassene Vorschriften fallen ( A B L L 13/29 v. 19.1.1970).

. Handelshemmnisse und A r t .

ff. E W G V

63

Vorschriften über die Beschaffenheit von Waren, die nicht unterschiedslos auf inländische und eingeführte Waren anwendbar sind, die also formell diskriminieren, fallen demnach unter den Begriff der MglW. Dies gilt gem. A r t . 2 Abs. 3 j dieser Richtlinie vor allem für die Maßnahmen, „die nur für eingeführte Waren Bedingungen, insbesondere über die Form, die Ausmaße, das Gewicht, die Zusammensetzung, die Aufmachung, die Identifizierung, die Aufbereitung oder für diese Waren unterschiedliche und schwieriger zu erfüllende Bedingung als für inländische Waren fordern". Weiterhin sind nach Ansicht der Kommission diejenigen Vorschriften über die Beschaffenheit von Waren als MglW anzusehen, die „unterschiedslos auf inländische und eingeführte Waren anwendbar sind und deren beschränkende Wirkungen auf den Warenverkehr den Rahmen der solchen Handelregelungen eigentümlichen Wirkungen überschreiten" n. Dadurch soll vor allem verhindert werden, daß die Mitgliedstaaten die ihnen verbliebene Befugnis zum Erlaß derartiger Vermarktungsvorschriften mißbrauchen 12 und diese so ausgestalten, daß sie zwar formell unterschiedslos anwendbar sind, i n Wirklichkeit aber nur die eingeführten Waren betreffen und deshalb spezifisch die Einfuhr behindern. Diese spezifisch die Einfuhr behindernde Wirkung kann ζ. B. dadurch erzielt werden, daß die Vermarktung oder Verwendung eines Erzeugnisses von einer Beschaffenheit abhängig gemacht wird, die ausländische Erzeugnisse nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen können oder daß die Waren bestimmte Merkmale aufweisen müssen, die wegen der unterschiedlichen Herstellungs- u n d Verbrauchsgewohnheiten allein den einzuführenden Waren fehlen 1 3 . Vorschriften über die Beschaffenheit von Waren dürfen demnach nicht so ausgestaltet werden, daß sie die Einfuhr stärker behindern als dies erforderlich ist, u m dem angestrebten Rechtsgüterschutz zu gewährleisten 1 4 . M i t ihrer Hilfe darf das Verbot der MglW nicht umgangen werden. Die Feststellung, wann Vermarktungsvorschriften den Rahmen der solchen Handelsregelungen eigentümlichen Wirkungen i n Bezug auf 11

A r t . 3 der Richtlinie 70/50. Hierauf weist schon Béraud, Rev. t r i m . 1968, S. 290, h i n : „ce droit trouvet - ü naturellement ses limites dans son fondement même, sa raison d'être". 13 Diese W i r k u n g hätte i n der B R D eine Vorschrift, die den Verkauf v o n Flaschenbier allein i n 0,5 1 Flaschen u n d 0,3 1 Flaschen zuläßt, da damit die Einfuhr der i m Ausland gebräuchlichen 0,251 Flaschen unmöglich gemacht werden würde. 14 Vgl. Béraud, Rev. t r i m . 1968, S. 290. 12

64

2. Abschn.: Hechtsgrundlagen i m E W G V

den Warenverkehr überschreiten 15 , kann jedoch nicht generell, sondern nur für den Einzelfall getroffen werden. Hierzu ist eine umfassende Untersuchung der wirtschaftlichen Auswirkungen der getroffenen Regelungen erforderlich, bei der vor allem darauf abzustellen ist, ob sich die Maßnahme spezifisch auf die Einfuhr hindernd auswirkt. Wenn dies feststeht, ist weiter zu untersuchen, ob diese W i r k u n g zur Verfolgung gerechtfertigter Interessen der Mitgliedstaaten notwendig ist. Bei der Feststellung, ob die Mitgliedstaaten die ihnen verbliebene Befugnis zum Erlaß von Handelsregelungen i n mißbräuchlicher Weise überschritten haben, kann auf allgemeine Grundsätze des Verwaltungsrechts der Mitgliedstaaten zurückgegriffen werden. Hier kommen vor allem die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, des geringstmöglichen Eingriffs 1 6 , der Erforderlichkeit und der Geeignetheit i n Betracht 1 7 . Ein Verstoß gegen diese allgemeinen Grundsätze, immer i n Bezug zu einer Behinderung des Warenverkehrs gesehen, ist als Indiz dafür zu nehmen, daß die Handelsregelung nicht der Verfolgung legitimer Interessen der Mitgliedstaaten dient, sondern daß durch die Handelsregelung das Verbot der MglW umgangen wird. Als Ergebnis ist demnach festzuhalten: Vorschriften über die Beschaffenheit von Waren sind nur dann als M g l W anzusehen, wenn sie formell diskriminieren oder wenn sie zwar unterschiedslos auf inländische und eingeführte Erzeugnisse anwendbar sind, sie sich aber speziell auf die Einfuhr hindernd auswirken und wenn diese W i r k u n g nicht durch ein schutzwürdiges Interesse der M i t gliedstaaten gerechtfertigt ist 1 8 . 15

Siehe Richtlinie 70/50, A r t . 3 ( A B L L 13/29 v. 19.1.1970). Diese beiden Grundsätze werden i n der Richtlinie 70/50 E W G A r t . 3 beispielhaft aufgeführt. 17 Derartige allgemeine Rechtsgrundsätze sind auch i m Recht E G zu beachten. F ü r den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit s. z. B. E u G H E V I , 197 f. (GA Roemer) u. V I I I , 944. I h n e n k o m m t bei der Beurteilung der Rechtsvorschriften i n diesem Zusammenhang allerdings n u r eine indizielle Bedeutung zu. 18 Seidel, N J W 1967, 2081 ff., sieht eine D i s k r i m i n i e r u n g (der ausländischen Erzeugnisse gegenüber den inländischen) als entscheidendes M e r k m a l einer M g l W an. Gegen diese Ansicht spricht jedoch vor allem A r t . 9, aus dem u. a. zu entnehmen ist, daß das Verbot der mengenmäßigen Beschränkungen (und damit auch der MglW) f ü r alle aus den Mitgliedstaaten stammenden Waren gilt. Einfuhrbeschränkungen sind demnach auch dann verboten, w e n n keine vergleichbare Inlandsproduktion vorhanden ist, die geschützt werden soll. Diesen Maßnahmen fehlt die diskriminierende W i r k u n g . Dennoch muß m a n sie als mengenmäßige Einfuhrbeschränkung ansehen. Die D i s k r i m i n i e r u n g ist ein mögliches, aber k e i n notwendiges M e r k m a l einer mengenmäßigen Beschränkung u n d M g l W . (Vgl. hierzu auch Béraud, Rev. t r i m . 1968, S. 287). 16

C. Handelshemmnisse u n d A r t . 118 ff. E W G V

65

C. Die Beseitigung technischer Handelshemmnisse nach Art. 118 I . Das Verhältnis von Art. 118 zu Art. 100

Gem. A r t . 118 U 5 und U 6 kann die Kommission auf den Gebieten des Gesundheitsschutzes bei der Arbeit und der Verhütung von Berufsunfällen u. a. Untersuchungen durchführen und Stellungnahmen abgeben. A r t . 118 gilt jedoch ausdrücklich nur „unbeschadet der sonstigen Vorschriften dieses Vertrages" 1 . Aus dieser Einschränkung ist u. a. zu entnehmen, daß A r t . 100 grundsätzlich auch auf den i n A r t . 118 bezeichneten Gebieten Anwendung finden kann. Erforderlich ist jedoch, daß i n jedem Einzelfall alle Voraussetzungen für eine Anwendung des A r t . 100 vorliegen. Aus A r t . 117 und 118 ist aber auch zu entnehmen, daß das Gebiet des Arbeits- und Sozialrechts grundsätzlich i n der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten geblieben ist und daß der Kommission und der Gemeinschaft auf diesen Gebieten nur eine fördernde, eine anregende Aufgabe zukommen soll. I m Zusammenhang m i t A r t . 100 ist daraus zu entnehmen, daß seine Anwendung auf den i n A r t . 118 genannten Gebieten zwar nicht völlig ausgeschlossen ist, daß er jedoch i n den Kernbereichen des Arbeits- und Sozialrechts (z. B. Lohnregelungen, Sozialversicherungen etc.) keine Anwendung finden kann 2 , da die Mitgliedstaaten diese Bereiche nicht aus der Hand gegeben haben. A u f dem hier interessierenden Gebiet der technischen Vorschriften kann man jedoch davon ausgehen, daß m i t Richtlinien über die Angleichung von Vorschriften über die Beschaffenheit von Arbeitsmitteln nicht i n den Kernbereich des Arbeits- und Sozialrechts eingegriffen wird. Aus der Tatsache, daß A r t . 100 auch auf den i n A r t . 118 genannten Gebieten grundsätzlich anwendbar ist, kann jedoch nicht der Umkehrschluß gezogen werden, daß Untersuchungen und Stellungnahmen nach A r t . 118 nur auf den Gebieten zulässig sind, auf denen die Voraussetzungen für ein Vorgehen nach A r t . 100 nicht gegeben sind. Eine solche Beschränkung des Anwendungsbereiches des A r t . 118 ist weder aus dem Text noch aus dem Sinn und Zweck dieser Vorschrift zu entnehmen. I I . Stellungnahmen nach Art. 118 auf dem Gebiet technischer Vorschriften

Aus dem Wortlaut des A r t . 118 und aus seinem Verhältnis zu A r t . 100 sind für seine Anwendung auf dem Gebiet technischer Vorschriften folgende Schlüsse zu ziehen: 1 2

Siehe A r t . 118 Abs. 1. Vgl. Seidel, Rechtsangleichung, S. 212; ähnlich Schwartz, S. 484.

5 Starkowski

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Abschn.: Hechtsgrundlagen i m E W G V

1. Stellungnahmen nach A r t . 118 können sich auch m i t der Beschaffenheit von Arbeitsmitteln befassen, selbst wenn die Voraussetzungen für ein Vorgehen nach A r t . 100 gegeben sind. Derartige Stellungnahmen der Kommission können vor allem i n folgenden Fällen angebracht sein: a) I m Rat ist keine Einstimmigkeit über die Aufnahme bestimmter Regelungen i n die Richtlinien gem. A r t . 100 zu erzielen, den Mitgliedstaaten kann also i n Richtlinien nicht verbindlich der Erlaß bestimmter Vorschriften vorgeschrieben werden. Wenn die Kommission dennoch, zumindest i n der Mehrzahl der Mitgliedstaaten, eine einigermaßen gleichmäßige Regelung herbeiführen w i l l , dann kann sie i n einer Stellungnahme i. S. d. A r t . 118 ihre Ansicht den Mitgliedstaaten mitteilen und den Erlaß entsprechender Vorschriften empfehlen. b) Stellungnahmen der Kommission i m Zusammenhang m i t der Beschaffenheit von Arbeitsmitteln können weiterhin dann angebracht sein, wenn die rechtlichen Voraussetzungen für eine Richtlinie nach A r t . 100 nicht gegeben sind. Dies kann insbesondere bei völlig neu entwickelten Arbeitsmitteln notwendig werden, bei denen noch i n keinem der Mitgliedstaaten eine diese Warengruppe erfassende rechtliche Regelung vorhanden ist. 2. Ein weiteres Anwendungsfeld könnte A r t . 118 auf dem Gebiet der Arbeitsschutzvorschriften finden, die sich nicht m i t der Beschaffenheit der Arbeitsmittel, sondern m i t dem Verhalten der Arbeiter i m Zusammenhang m i t diesen Arbeitsmitteln befassen. Wie oben 3 bereits dargestellt wurde, läßt sich der erstrebte Zweck der Vorschriften über die Beschaffenheit von Gegenständen oft nur erreichen, wenn die technischen Vorschriften durch entsprechende Vorschriften über Betrieb, Bedienung, Wartung etc. ergänzt werden. Da der Rat aber i m derzeitigen Entwicklungsstadium der Gemeinschaft nicht bereit zu sein scheint, derartige Verhaltensvorschriften i n Richtlinien nach A r t . 100 aufzunehmen, kann es notwendig werden, daß die Kommission entsprechende Stellungnahmen abgibt und den Mitgliedstaaten den Erlaß von den die technischen Vorschriften ergänzenden Regelungen empfiehlt. Die Stellungnahmen nach A r t . 118 über Verhaltens- und Betriebsvorschriften wären dann eine Ergänzung zu den Richtlinien nach A r t . 100 über die Beschaffenheitsanforderungen.

8

Siehe 2. Abschn., A , 1,1, d.

C. Handelshemmnisse u n d A r t . 118 ff. E W G V

67

Stellungnahmen nach A r t . 118 auf dem Gebiet technischer Vorschriften, gleichgültig ob sie sich m i t der Beschaffenheit oder dem Betrieb von Arbeitsmitteln befassen, sind aber auf keinen Fall ein Äquivalent zu Richtlinien i. S. d. A r t . 100, da ihre Befolgung durch die Mitgliedstaaten nicht gesichert ist. Sie können jedoch als ergänzende Maßnahmen ins Auge gefaßt werden, falls ein Vorgehen nach A r t . 100 (aus rechtlichen oder politischen Gründen) nicht möglich ist.

Dritter

Abschnitt

Ausgestaltung der R i c h t l i n i e n z u r Beseitigung technischer H a n d e l s h e m m n i s s e A. Detaillierte oder weitgefaßte Richtlinien Wie i m vorhergehenden Abschnitt festgestellt wurde, ist A r t . 100 die zentrale Vorschrift des EWGV zur Beseitigung technischer Handelshemmnisse. Eine Beseitigung dieser Handelshemmnisse nach A r t . 30 ff. kommt nur i n Ausnahmefällen, d. h. bei mißbräuchlich erlassenen Handelsregelungen i n Betracht und Stellungnahmen nach A r t . 118 haben auf diesem Gebiet i m wesentlichen nur eine die Richtlinien nach A r t . 100 ergänzende Bedeutung. Technische Handelshemmnisse sind demnach durch eine Angleichung der sie verursachenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu beseitigen. Eine ersatzlose Aufhebung oder eine gegenseitige Anerkennung der Vorschriften ist nur i n Ausnahmefällen eine geeignete Lösung der anstehenden Probleme 1 . Wenn jedoch die rechtlichen Voraussetzungen für eine Angleichung technischer Vorschriften gegeben sind, und wenn sich die Organe der Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten über die Notwendigkeit der Beseitigung technischer Handelshemmnisse bei den einzelnen Waren oder Warengattungen einig sind, dann sind noch lange nicht alle Schwierigkeiten für die Beseitigung dieser Handelshemmnisse ausgeräumt. Es ist vor allem noch eine Auswahl aus der Vielzahl der denkbaren Möglichkeiten zur Beseitigung dieser Handelshemmnisse zu treffen, es muß eine Entscheidung über die A r t und Weise der Beseitigung der technischen Handelshemmnisse erfolgen. Es stellt sich insbe-

1 Siehe hierzu v o r allem Seidel, K S E 11, S. 734. Eine gegenseitige A n e r kennung der Vermarktungsvorschriften ist i n den Benelux-Staaten v o r gesehen (Text u n d Begründung des entsprechenden Konventions-Entwurfs s. Dokument 99-1 v o m 13. 6.1969, Conseil interparlamentaire consultatif de Benelux, Secrétariat Permanent, Palais de la Nation, Bruxelles). Wegen der damit verbundenen Schwierigkeiten ist diese Konvention bis Ende 1970 aber noch nicht verabschiedet gewesen. Eine Zusammenfassung der m i t der gegenseitigen Anerkennung v o n Vermarktungsvorschriften zusammenhängenden Probleme findet sich bei Verloren v a n Themaat, SEW 1969, S. 491 ff.

Α. Detaillierte oder weitgefaßte Richtlinien

69

sondere 2 die Frage, ob i n der Richtlinie lediglich die zu erreichenden Ziele allgemein umschrieben werden sollen, ob detaillierte Einzelregelungen aufgenommen werden sollen oder ob zur Erfüllung der i n der Richtlinie festgelegten Grundanforderungen auf die Normen der W i r t schaft verwiesen werden soll. I . Grundsatzanforderungen in Richtlinien

Wenn eine Richtlinie nur die Grundsatzanforderungen aufstellt, also ζ. B. festlegt, daß die spannungsführenden Teile elektrischer Geräte berührungssicher sein müssen oder daß die Kennzeichnung der Textilien nicht irreführend sein darf, dann verbleibt den Unternehmern viel Bewegungsfreiheit. Sie haben jederzeit die Möglichkeit, neue technische Erkenntnisse anzuwenden, falls auch i n diesen Fällen die Anforderungen erfüllt werden. Bei dieser Ausgestaltung der Richtlinien und damit auch der nationalen Rechtsvorschriften besteht jedoch die Gefahr, daß weder das Ziel der Vorschrift, also der Schutz bestimmter Rechtsgüter, erreicht wird, noch daß die technischen Handelshemmnisse beseitigt werden. Allgemein gehaltene Vorschriften, die lediglich die zu erreichenden Ziele festlegen, sind insbesondere bei besonders gefährlichen Gütern nicht geeignet, den Schutz von Leben, Gesundheit und wertvollen Sachen zu gewährleisten. I n solchen Fällen kann es durchaus notwendig sein, daß den Herstellern nicht nur das Ziel, sondern auch der zur Erreichung dieses Zieles einzuschlagende Weg vorgeschrieben wird. Derartige Grundsatzrichtlinien sind aber auch nicht zur Beseitigung der technischen Handelshemmnisse ausreichend. Bei weitgefaßten Grundsatzanforderungen besteht vielmehr die Gefahr, daß diese A n forderungen von den verschiedenen nationalen Behörden bei Kontrollen, Zulassungen etc. sehr verschieden ausgelegt werden und daß die Produzenten deshalb keine Gewähr dafür haben, daß das Produkt, das Fällen wohl weitgehend nach der bisherigen, i n den einzelnen Ländern i n den Verkehr gebracht werden darf. So können ζ. B. die Vorstellungen der Behörden darüber, wann eine Leitung berührungssicher iso1 A u f das Problem, ob die bestehenden innerstaatlichen Vermarktungsvorschriften vollständig durch eine gemeinschaftseinheitliche Regelung ersetzt werden sollen (sog. totale Harmonisierung), oder ob sie neben den gemeinschaftlichen Vorschriften bestehen bleiben sollen (sog. optioneile oder alternative Harmonisierung), braucht hier nicht näher eingegangen werden. Es handelt sich i m wesentlichen u m eine politische Frage. Siehe hierzu Seidel, K S E 11, S. 742, derselbe i n Europarecht 1967, S. 210 ff. Z u r H a l t u n g der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Düngemittel siehe Zachmann, R M C 1971, S. 286.

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3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

liert ist oder wann eine Textilkennzeichnung nicht irreführend ist, durchaus voneinander abweichen. Die Beurteilung w i r d sich i n solchen Fällen wohl weitgehend nach der bisherigen i n den einzelnen Ländern üblichen Praxis richten. Da diese aber durch die unterschiedlichen Vorschriften geprägt war, wäre m i t einer solchen Lösung kein Fortschritt hinsichtlich der Errichtung eines freien Warenverkehrs festzustellen. Die alleinige Aufstellung von Grundsatzanforderungen ist wegen des Fehlens eines geeigneten Beurteilungsmaßstabes nicht zur Beseitigung technischer Handelshemmnisse geeignet 3 . U m die Nachteile der oben geschilderten Grundsatzrichtlinien zu vermeiden, ist es naheliegend, i n die einzelnen Richtlinien detaillierte Einzelregelungen aufzunehmen. I n diesen Richtlinien würde dann z. B. neben den grundsätzlichen Anforderungen noch festgelegt werden, welche Prüfverfahren zur Feststellung der Anforderungen geeignet sind, welchen genau fixierten Anforderungen ein Produkt entsprechen muß, nach welchen Prinzipien und Verfahren es hergestellt sein muß, welche Qualität die verwendeten Rohstoffe haben müssen etc. 4 . Eine derartige Ausgestaltung der Richtlinien hat den unbestreitbaren Vorteil, daß dem Produzenten eindeutige Maßstäbe zur Erfüllung der rechtlichen Anforderungen geliefert werden. Wenn er die i n den rechtlichen Vorschriften enthaltenen Einzelheiten bei der Produktion beachtet hat, dann hat er auch die Gewißheit, daß diese Waren innerhalb der gesamten Gemeinschaft i n den Verkehr gebracht werden dürfen. Die Gefahr einer unterschiedlichen Auslegung der Vorschriften durch die verschiedenen nationalen Behörden ist wesentlich geringer als bei allgemeinen Grundsatzanforderungen. Detaillierte Vorschriften führen also zu einer größeren Klarheit und Rechtssicherheit. Diesen Vorteilen detaillierter technischer Vorschriften stehen jedoch erhebliche Nachteile gegenüber, die bei der Ausgestaltung der einzelnen Richtlinien berücksichtigt werden müssen. 3

Vgl. auch Börner, S. 57. A u f die Frage, i n w i e w e i t i n Richtlinien detaillierte Einzelregelungen aufgenommen werden können, k a n n hier nicht weiter eingegangen werden. Es soll m i t der inzwischen w o h l h. M . davon ausgegangen werden, daß sich der zulässige Grad der Regelungsintensität nach den Erfordernissen des Gemeinsamen Marktes richtet. I n Richtlinien gem. A r t . 100 dürfen demnach detaillierte Regelungen aufgenommen werden, w e n n dies zur Beseitigung technischer Handelshemmnisse erforderlich ist. Siehe hierzu Ipsen, S. 74; Leleux, Cahiers 1968, S. 153; K r e p l i n , N J W 1965, 467; Sohier - Mégret, S. 114 u. a. F ü r die Gegenmeinung siehe Oldekop, S.92ff. u n d Zuleeg, K S E 9, S. 261 ff. Siehe auch die „Leberpfennig"-Urteile des E u G H (EuGHE X V I , S. 825 ff., 861 ff. u. 881 ff.), denen zufolge Richtlinien, die die Mitgliedstaaten unbedingt u. hinreichend klar u. genau verpflichten, sogar unmittelbare W i r k u n g haben. 4

Α. Detaillierte oder weitgefaßte Richtlinien

71

1. Ausarbeitung Die Ausarbeitung detaillierter technischer Vorschriften nimmt i m allgemeinen eine lange Zeit i n Anspruch, da nicht nur eine Einigung über die zu stellenden Anforderungen, sondern auch über die dabei einzuschlagenden Verfahren oder die anzuwendenden Prüfverfahren erzielt werden muß. Wenn auch über die grundsätzlichen Anforderungen i m allgemeinen keine allzugroßen Meinungsunterschiede bestehen, so ist dies doch bei den technischen Einzelfragen sehr häufig der Fall, da auch die Einführung oder Änderung technischer Detailregelungen u. U. erhebliche Auswirkungen auf die Produktion der gesamten Waren haben kann und deshalb die zu überwindenden Widerstände der einzelnen interessierten Kreise sehr groß sein können 5 . Diese Schwierigkeiten, die schon auf nationaler Ebene beachtlich sind, vervielfältigen sich noch auf der Gemeinschaftsebene. Erschwerend für die Ausarbeitung detaillierter technischer Richtlinien w i r k t sich weiterhin aus, daß die Gemeinschaft keine eigenen technischen Anstalten hat, die sie m i t den Vorarbeiten zu diesen Richtlinien beauftragen kann. Die Gemeinschaft muß deshalb zumeist auf internationale Abkommen oder auf sonstige vorhandene technische Dokumente zurückgreifen. Diese Bezugsdokumente müssen dann i n den Ausschüssen und Unterausschüssen der Kommission den Erfordernissen der Gemeinschaft angepaßt werden, bevor sie i n einen Richtlinienvorschlag der Kommission aufgenommen werden können. Danach werden die Richtlinienvorschläge beim Rat i n dem Ausschuß für W i r t schaftsfragen, i n dessen Unterausschüssen und i n dem Ausschuß der Ständigen Vertreter einer eingehenden Untersuchung unterzogen®. Bei diesen langwierigen Verfahren ist die Gefahr groß, daß detaillierte Richtlinien, wenn sie endlich vom Rat verabschiedet werden, nicht mehr auf dem neuesten Stand der Technik sind. Aber selbst wenn dies der Fall sein sollte, dann besteht immer noch die Gefahr, daß die Regelung der Richtlinie bis zu der Umsetzung i n das nationale Recht der Mitgliedstaaten nicht mehr den neuesten Erkenntnissen entspricht. Bei der Aufnahme detaillierter Einzelregelungen i n Richtlinien ist also immer darauf zu achten, daß diese Regelungen dem neuesten Stand der Entwicklung entsprechen und daß sie so abgefaßt werden, daß sie auch eine weitere Entwicklung nicht behindern. 5 Wenn beispielsweise i n einer Vorschrift über Kraftfahrzeuge vorgeschrieben w i r d , daß die Nummernschilder i n einer bestimmten Höhe angebracht sein müssen, dann k a n n dies eine Änderung der ganzen Karosserie-Konzept i o n erforderlich machen. β Weiterhin ist bei Richtlinien gem. A r t . 100 i m Regelfall noch eine A n h ö r u n g des Europäischen Parlaments u n d des Wirtschafts- u n d Sozialausschusses erforderlich (Art. 100 Abs. 2).

7 2 3 .

Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

2. Anpassung der Richtlinien

an den technischen Fortschritt

Detaillierte technische Vorschriften haben die Wirkung, daß sie die Wahlmöglichkeiten der Produzenten i n Bezug auf Ausgestaltung der Waren, auf die anzuwendenden Verfahren etc. einschränken. Sie führen also zu einer Einschränkung der wirtschaftlichen Gestaltungsfreiheit 7 . Da nur die Waren i n den Verkehr gebracht werden können, die den rechtlichen Anforderungen genügen, haben diese Vorschriften oft auch die Wirkung, daß die Unternehmen Forschungen und Neuentwicklungen nur i n dem Umfange durchführen, wie sie i m Rahmen der geltenden Vorschriften verwertet werden können. Das Warten auf eine Änderung der Rechtslage ist den Unternehmen verständlicherweise oft zu ungewiß und zu langwierig. Detaillierte technische Vorschriften haben also allein schon insofern eine die Entwicklung hindernde W i r kung, als sie die Forschungs- und Entwicklungsarbeit der Unternehmen einengen. Wenn aber dennoch Neuentwicklungen durchgeführt wurden, die für die Produktion verwendet werden könnten, dann muß die Gewähr gegeben sein, daß die technischen Vorschriften schnell an die neue Entwicklung angepaßt werden. Andernfalls besteht die Gefahr, daß sich die veralteten Rechtsvorschriften hindernd auf die wirtschaftliche Entwicklung auswirken, da die Produktion nicht an den technischen Fortschritt angepaßt werden kann. Dies aber wäre m i t den Zielen des EWGV, der u. a. i n A r t . 2 eine harmonische Entwicklung des W i r t schaftslebens und eine beständige und ausgewogene Wirtschaftsausweitung nennt, nicht i n Einklang zu bringen 8 . Einer schnellen Anpassung detaillierter Richtlinien steht jedoch das schwerfällige Verfahren des A r t . 100 entgegen. U m dennoch eine schnelle Anpassung der Richtlinien an den technischen Fortschritt zu ermöglichen, hat der Rat i n der Entschließung I V des „Allgemeinen Programms" 9 eine Modellösung vorgeschlagen, die nach Bedarf i n die einzelnen Richtlinien übernommen werden soll 1 0 . Der Grundgedanke dieses Verfahrens ist folgender: Die Befugnis zur Anpassung der Richtlinien an den technischen Fortschritt w i r d gem. A r t . 155 U 4 auf die Kommission übertragen, die bei der Ausübung der Befugnis aber an die Zustimmung eines Ausschusses aus Vertretern der Mitgliedstaaten gebunden ist.

7

Siehe hierzu auch Bonn, Kunststoffe, S. 61 ff. Vgl. Börner, S. 56; Eberstein, B B 1969, S. 1292. 9 A B L C 76/8 v o m 17. 6.1969. 10 Siehe z. B. A r t . 13 der Richtlinie 70/156 ( A B L L 42/1 v o m 23.2.1970) über die Betriebserlaubnis f ü r Kraftfahrzeuge. 8

Α. Detaillierte oder weitgefaßte Richtlinien

73

Das Verfahren i m einzelnen sieht wie folgt aus 11 : „Der Vertreter der Kommission unterbreitet dem Ausschuß einen Entwurf der zu treffenden Maßnahmen. Der Ausschuß nimmt zu diesem Entwurf innerhalb einer Frist Stellung, die der Vorsitzende nach der Dringlichkeit der betreffenden Frage bestimmen kann. Die Stellungnahme kommt m i t einer Mehrheit von 12 Stimmen zustande, wobei die Stimmen der Mitgliedstaaten nach A r t . 148, Abs. 2 des Vertrages gewogen werden; der Vorsitzende nimmt an der Abstimmung nicht teil. Die Kommission t r i f f t die i n Aussicht genommenen Maßnahmen, wenn sie der Stellungnahme des Ausschusses entsprechen. Entsprechen die i n Aussicht genommenen Maßnahmen nicht der Stellungnahme des Ausschusses oder ist keine Stellungnahme ergangen, so schlägt die Kommission dem Rat unverzüglich die zu treffenden Maßnahmen vor. Der Rat beschließt m i t qualifizierter Mehrheit. Hat der Rat nach Ablauf der Frist von drei Monaten, nachdem i h m der Vorschlag übermittelt worden ist, keinen Beschluß gefaßt, so werden die vorgeschlagenen Maßnahmen von der Kommission getroffen." Dieses Verfahren ist jedoch, sofern es i n eine Richtlinie aufgenommen wird, nur zur Änderung der i n der Richtlinie genau bezeichneten technischen Vorschriften anwendbar. Eine Änderung des juristischen oder verfahrensmäßigen Teils soll damit nicht ermöglicht werden 1 2 . Anders als i n dem Verwaltungsausschußverfahren der Agrarmarktordnungen 13 , oder i n den auf anderen Gebieten bereits vorhandenen Ausschußverfahren zur vereinfachten Rechtsetzung 14 , w i r d der Kommission nicht die Befugnis zum Erlaß von Verwaltungsmaßnahmen oder ergänzenden Vorschriften übertragen, sondern sie kann hierbei die vom Rat erlassenen Richtlinien abändern. Trotz dieser unterschiedlichen Aufgaben kann man die Zulässigkeit dieses Anpassungsverfahrens i m wesentlichen m i t denselben Gründen bejahen, die auch für die Zulässigkeit des Verwaltungsausschuß Verfahrens sprechen 15 . 11

Entschließung I V des Allgemeinen Programms, A B L C 76/8 v o m 17. 6. 1969. Diese Regelung w u r d e i n A r t . 13 der Richtlinie 70/156 w ö r t l i c h übernommen. 12 Siehe A B L C 76/8 v o m 17. 6.1969 u n d A r t . 11 der Richtlinie 70/156. 13 Siehe Verordnung Nr. 19/62 ( A B L 933/62) über die Getreidemarktordnung. 14 Siehe ζ. B. Verordnung Nr. 802/68 ( A B L L 148/1 v o m 28. 6. 68) über eine gemeinsame Begriffsbestimmung des Warenursprungs. 15 Siehe hierzu v o r allem Harnier, S. 184 ff., m i t vielen Literaturhinweisen; Seidel, Europa-Informationen 6/69, S. 37 ff.

7 4 3 .

Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

Gem. A r t . 155 U 4 kann der Rat der Kommission die Befugnis zur „Durchführung der von i h m erlassenen Vorschriften" übertragen. Diese Befugnisse können sich sowohl auf den Bereich der Verwaltung als auch auf den Bereich der Rechtssetzung erstrecken 16 . Der Rat kann also die Kommission zum Erlaß von Durchführungsrichtlinien ermächtigen, wenn i h m selbst nach dem EWGV das Recht zum Erlaß von Richtlinien zusteht. Diese Ubertragungsbefugnis ist jedoch auf Maßnahmen zur „Durchführung" 1 7 beschränkt. Dies bedeutet mindestens, daß der Rat bei der Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen auf die Kommission niemals eine ganze Materie aus der Hand geben darf 1 8 . Es ist vielmehr immer erforderlich, daß der Rat zumindest die Grundzüge der Regelung festlegt 19 und die politischen Grundsatzentscheidungen trifft. Eine genaue Bestimmung des Umfanges der Delegationsbefugnis läßt sich jedoch nicht generell, sondern nur für den Einzelfall bestimmen 2 0 . Hierbei ist insbesondere zu berücksichtigen, inwieweit der EWGV an anderer Stelle i n „erkennbarer Weise auf die persönliche Ausübung der Zuständigkeit durch den Rat selbst Wert legt" 2 1 . Aus dem Verfahren des A r t . 100 ist jedoch zu schließen, daß das Gebiet der Rechtsangleichung grundsätzlich eine Domäne des Rates und damit indirekt der Mitgliedstaaten bleiben sollte und daß auf diesem Sektor verhältnismäßig wenig Entscheidungsgewalt bei der Gemeinschaft zentralisiert werden sollte. Bei der Übertragung von Befugnissen gem. A r t . 155 U 4 ist i m Rahmen von Rechtsangleichungsmaßnahmen also eine gewisse Vorsicht geboten. Aber selbst unter Berücksichtigung dieser Umstände w i r d man eine Übertragung der Befugnisse zum Erlaß von technischen Detailvorschriften auf die Kommission für zulässig ansehen können. Dies gilt u m so mehr, als diese Befugnisse nicht generell i n einer Rahmenrichtlinie, sondern nur von Fall zu Fall i n den Einzelrichtlinien übertragen werden sollen und weil sich die Befugnis der Kommission nicht auf die Ausarbeitung neuer technischer Konzeptionen erstreckt, sondern allein auf die Anpassung der Richtlinien an den technischen Fortschritt beschränkt ist. Wenn dem Rat aber die Befugnis zusteht, gewisse Befugnisse gem. A r t . 155 U 4 auf die Kommission zu übertragen, dann w i r d man i h m 16 Vgl. Seidel, Europa-Informationen 6/69, S. 40. „ A r t . 155 U 4 enthält keine Einschränkung f ü r einzelne v o m Rat wahrzunehmende Aufgaben. E r g i l t vielmehr allgemein u n d damit auch f ü r die Rechtssetzung u n d die Rechtsangleichung." 17 Z u dem Begriff der Durchführung siehe ausführlich Harnier, S. 111 ff. 18 So Seidel, Europa-Informationen 6/69, S. 40. 19 Vgl. Maas, SEW 1967, S. 3. 20 Vgl. Harnier, S. 119; Seidel, Europa-Informationen 6/69, S. 40. 21 So Harnier, S. 128, sinngemäß nach Triepel, S. 114.

Α. Detaillierte oder weitgefaßte Richtlinien

75

auch das Recht zugestehen müssen, die Ausübung dieser Befugnisse an gewisse Bedingungen zu knüpfen 2 2 . Gegen diese Einschaltung von Ausschüssen aus Vertretern der M i t gliedstaaten bei der Anpassung der Richtlinien an den technischen Fortschritt durch die Kommission ist deshalb nichts einzuwenden. Dieses Anpassungsverfahren bedeutet auch keinen Verstoß gegen die m i t dem Verfahren des A r t . 100 geschützten Interessen der M i t gliedstaaten, obwohl dabei eine Abänderung der Richtlinien des Rates durch die Kommission ermöglicht wird. Durch das Verfahren des A r t . 100 soll vermieden werden, daß einzelnen Mitgliedstaaten die Angleichung von Rechtsmaterien oder eine bestimmte A r t der Rechtsangleichung gegen ihren Willen aufgedrängt wird. Dies ist insbesondere deshalb erforderlich, w e i l A r t . 100 die anzugleichenden Materien nur sehr allgemein umschreibt und weil m i t jeder Rechtsangleichungsrichtlinie eine A r t Kompetenzverlagerung zugunsten der Gemeinschaft stattfindet, deren Umfang bei der Zustimmung zum EWGV noch nicht vorausgesehen werden konnte 2 3 . Bei der Anpassung einer Richtlinie an den technischen Fortschritt spielen diese Überlegungen jedoch keine Rolle mehr, da der Umfang der angeglichenen Rechtsmaterie und die A r t und Ausgestaltung der Angleichung feststeht. Bei der Änderung technischer Details erscheint deshalb eine Einschaltung des Rates nicht mehr erforderlich, da hierbei nicht mehr i n gleicher Weise wie bei der Einführung der Angleichungsmaßnahmen die Interessen der Mitgliedstaaten berührt werden. Außerdem haben die Mitgliedstaaten immer noch die Möglichkeit, ihre Vorstellungen von den notwendigen Änderungen i n den jeweiligen Ausschüssen zur Geltung zu bringen. Das i n dem „Allgemeinen Programm" vorgeschlagene Verfahren zur Anpassung der Richtlinien an den technischen Fortschritt ist zulässig. Wenn m i t diesem oben geschilderten Verfahren auch eine schnellere Anpassung ermöglicht wird, als dies bei dem Verfahren nach A r t . 100 möglich wäre, so muß bei der Aufnahme detaillierter technischer Vor22

So Rabe, S. 26; Everling, S. 35. Nach Harnier, S. 81 ff., S. 210 ff., sind derartige Bedingungen n u r zulässig, w e n n tatsächlich eine Änderung der Zuständigkeitsordnung u n d nicht n u r eine „rechtsatzmäßige Zuweisung" vorliegt, w e n n der Kommission also die übertragenen Befugnisse nicht schon „ipso iure" zustehen. Dies soll nach Harnier, S. 210, wegen der Funktionsteilung von Rat u n d Kommission zumindest bei rein technisch administrativen Maßnahmen ohne großen Ermessungsspielraum der F a l l sein. Diese Voraussetzungen sind bei der Änderung technischer Vorschriften aber nicht gegeben, da auch bei der Ausgestaltung technischer Vorschriften wertende Entscheidungen zu treffen sind. 23 Hierauf weist v o r allem Seidel, N J W 1969, S. 959, m i t Nachdruck hin.

7 6 3 .

Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

Schriften i n Richtlinien aber immer noch berücksichtigt werden, daß selbst bei einer schnellen Anpassung der Richtlinien noch nicht die A n passung der innerstaatlichen Rechtsvorschriften bewirkt ist. Da dies oft auch noch eine geraume Zeit i n Anspruch nimmt, besteht also selbst bei einer erleichterten Anpassung der Richtlinien immer noch die Gefahr, daß die rechtlichen Vorschriften i n den Mitgliedstaaten hinter der technischen Entwicklung herhinken und somit die Entwicklung der Wirtschaft behindern. 3. Behinderung

des Handels mit Drittländern

Ein anderer Nachteil detaillierter technischer Vorschriften besteht darin, daß sich die i m innergemeinschaftlichen Handel abgebauten Handelshemmnisse u m so stärker bei dem Handel m i t Drittländern bemerkbar machen. Bei Abweichungen der gemeinschaftseinheitlichen Vorschriften von dem internationalen Standard oder dem anderer großer Handelsnationen werden die Unternehmen der Gemeinschaft gezwungen, die für den Export i n Drittländer bestimmten Waren den dort geltenden Vorschriften anzupassen. Für sie entstehen dieselben Nachteile, die innerhalb der Gemeinschaft durch die Angleichung der Rechtsvorschriften beseitigt worden sind. A u f der anderen Seite w i r d aber auch die Einfuhr aus Drittländern erschwert und verteuert, wenn die Produzenten der Drittländer ihre Produktion erst den Vorschriften der Gemeinschaft anpassen müssen. Diese Anpassung w i r d u m so schwieriger sein, je detaillierter die Vorschriften sind und je mehr sie von denen anderer Länder abweichen. U m derartige Behinderungen des Handels m i t Drittländern zu vermeiden, sollten die technischen Detail-Vorschriften, sofern sie überhaupt i n die Richtlinien aufgenommen werden, so weit wie möglich an internationale Abkommen oder an sonstige Ausarbeitungen und Empfehlungen internationaler Organisationen angepaßt werden. Wenn eine direkte Aufnahme dieser Texte i n die Richtlinie nicht möglich sein sollte, dann sollten Abänderungen an den internationalen Bezugsdokumenten nur insoweit vorgenommen werden, als dies zur Anpassung an die besonderen Verhältnisse der Gemeinschaft unumgänglich ist. Dieser Gefahr einer Behinderung des Handels m i t den Drittländern scheint sich die Kommission aber bei der Ausarbeitung der RichtlinienVorschläge durchaus bewußt zu sein. So enthalten z. B. die technischen Anhänge der Richtlinien 2 4 und Richtlinienvorschläge über die Zulassung 24 Eine Zusammenstellung dieser Richtlinien findet sich i n den Gesamtberichten der E G 1970, S. 15 u n d 1971, S. 100.

Β . Technische Normen i n Richtlinien

77

von Kraftfahrzeugen i n weitem Umfang Vorschriften und Regelungen, die von der Wirtschaftskommission der UNO für Europa i n Genf ausgearbeitet wurden 2 5 . Wegen dieser oben geschilderten Nachteile sollten detaillierte technische Vorschriften i n Richtlinien nur dann aufgenommen werden, wenn bei einer anderen Ausgestaltung der Richtlinien die Ziele des Gemeinsamen Marktes nicht erreicht werden können. Daneben ist bei der Ausgestaltung der Richtlinien immer zu überprüfen, ob nicht eine Angleichung der wichtigsten Rechtsunterschiede ausreicht, u m den Erfordernissen des Gemeinsamen Marktes gerecht zu werden und ob nicht bei gemeinschaftseinheitlichen detaillierten Vorschriften i n unzulässiger Weise über die i n den Rechtsunterschieden zum Ausdruck kommenden sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen u. a. Unterschiede hinweggegangen wird. Die Gefahr eines Rechtsperfektionismus, der sich hemmend auf die wirtschaftliche Entwicklung auswirkt, ist bei detaillierten technischen Vorschriften nicht von der Hand zu weisen und sollte deshalb entsprechend berücksichtigt werden. I m Einzelfalle ist es aber durchaus denkbar, daß zur Erreichung der angestrebten Ziele eine detaillierte Ausgestaltung der rechtlichen Regelungen erforderlich ist. Dies kann einmal bei besonders gefährlichen Anlagen und Stoffen der Fall sein, bei denen der Weg zur Erreichung der Sicherheitsziele nicht den Herstellern anheim gestellt werden kann. Des weiteren können detaillierte Vorschriften aber beispielsweise auch dann notwendig sein, wenn bestimmte Bezeichnungen, Qualitäten, Kennzeichen, Maße etc. vereinheitlicht werden sollen, da hier schon die kleinsten Abweichungen zu Handelshemmnissen führen können. I n diesen Fällen sollte aber immer darauf geachtet werden, daß eine schnelle Anpassung dieser Vorschriften gewährleistet ist und daß der Handel m i t Drittländern so wenig wie möglich behindert wird. B. Die Aufnahme von technischen Normen in Richtlinien zur Beseitigung technischer Handelshemmnisse Zur Vermeidung der Nachteile, die bei den behandelten 1 Lösungswegen auftreten, — bei allgemein gehaltenen Richtlinien insbesondere die Gefahr der unterschiedlichen Handhabung und Durchführung der Richtlinien i n den Mitgliedstaaten und 25 Siehe hierzu auch die i m Rahmen der ECE ausgearbeitete Übereinkunft v o m 20. 3.1958 über die Annahme von einheitlichen Zulassungsbedingungen u n d die gegenseitige Anerkennung der Zulassung von Ausrüstungsgegenständen u n d Kraftfahrzeugteilen. 1 Siehe 3. Abschn., A , I u. I I .

7 8 3 .

Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

— bei detaillierten Richtlinien die Starrheit der Regelung, die Gefahr der Hemmung des technischen Fortschritts, die Behinderung des Handels m i t Drittländern und die Schwierigkeiten bei der Ausarbeitung, könnte daran gedacht werden, daß i n den Richtlinien i n Bezug auf die technischen Einzelheiten weitgehend auf die Normen der Wirtschaft verwiesen wird. I m folgenden Kapitel soll deshalb untersucht werden, wie das Verhältnis zwischen Normen und rechtlichen Regelungen ausgestaltet werden kann, auf welche Normen hierbei zurückgegriffen werden kann und welche rechtlichen Schranken bei der Einbeziehung von Normen i n Rechtsätze sowohl nach dem Gemeinschaftsrecht als auch nach dem innerstaatlichen Recht zu beachten sind. I . Die unmittelbare Einbeziehung von Normen in Richtlinien

1. Aufnahme der Normen in den Text der Richtlinie Die intensivste Form der Einbeziehung von technischen Normen i n Richtlinien ist dann gegeben, wenn sie i n den Text der Richtlinie, z. B. i n die technischen Anhänge, übernommen werden. Diese Richtlinien unterscheiden sich jedoch nicht grundsätzlich von den anderen detaillierten Richtlinien. Die damit verbundenen Nachteile bleiben weitgehend bestehen. Gegenüber der Ausarbeitung technischer Detailregelungen durch Ausschüsse der Kommission besteht jedoch der Vorteil, daß die Ausarbeitung der Richtlinien erheblich erleichtert und beschleunigt wird, da auf fertige technische Dokumente zurückgegriffen werden kann. Wenn die Normen, die i n die Richtlinien übernommen werden, zudem auch außerhalb der Gemeinschaft Anerkennung gefunden haben, dann ist die Gefahr der Behinderung des Handels m i t D r i t t ländern verringert. 2. Bezugnahme auf Normen in Richtlinien Eine andere Form der unmittelbaren Rechtserheblichkeit 2 von Normen liegt dann vor, wenn i n den Richtlinien auf Normen Bezug genommen w i r d 3 . I n diesen Fällen w i r d i n den Richtlinien der Tatbestand oder ein bestimmtes Tatbestandsmerkmal nicht i n Worten umschrieben, sondern es w i r d „ i n der Kurzform der technischen Sprache" 4 durch eine 1 Den Unterschied zwischen einer unmittelbaren u n d mittelbaren Rechtserheblichkeit von Normen hat v o r allem Lukes, Tragweite, S. 216 ff. deutlich gemacht. 3 V o n den verschiedenen A r t e n der Verweisung oder Bezugnahme (siehe Engisch, S. 27) k o m m t bei Normen n u r eine Verweisung i m Tatbestand i n Betracht, da technische Normen keine Rechtsfolgen festlegen. 4 So Lukes, Tragweite, S. 218.

Β . Technische Normen i n Richtlinien

79

Normbezeichnung auf eine Norm Bezug genommen. Der Inhalt dieser i n Bezug genommenen Normen w i r d dadurch zum Inhalt der Richtlinien. Es w i r d also nicht i m einzelnen aufgeführt 5 , welchen Anforderungen eine Ware genügen muß, sondern es w i r d festgelegt, daß sie den Anforderungen der genannten Norm entsprechen muß 6 . Diese Bezugnahme auf Normen kann sehr weitgehend sein, sie kann sich aber auch lediglich auf Einzelheiten erstrecken 7 . Dementsprechend kann auch auf einzelne Normen oder auf ein ganzes Normensystem Bezug genommen werden. a) Bezugnahme auf einzelne Normen Bei der Bezugnahme auf einzelne, genau bezeichnete Normen sind zweierlei Ausgestaltungen denkbar. So kann einmal auf eine bestimmte Norm i n der Fassung Bezug genommen werden, die sie zum Zeitpunkt der Verabschiedung der Richtlinie durch den Rat hat (sog. fixe Bezugnahme). I n diesen Fällen w i r d die Norm nach Nummer und Erscheinungsdatum bezeichnet. Z u m anderen ist es aber auch theoretisch möglich, auf eine Norm i n der jeweils gültigen Fassung Bezug zu nehmen (sog. gleitende Bezugnahme). aa) Fixe Bezugnahme I n den Fällen der fixen oder statischen Bezugnahme 8 liegt genau genommen nur eine besondere A r t der Beschreibung des Tatbestandes vor. Anstatt die Anforderungen i m einzelnen zu umschreiben, w i r d auf eine Norm Bezug genommen. Dasselbe Ergebnis kann auch erzielt werden, wenn der Inhalt der Norm wörtlich i n den Rechtssatz aufgenommen wird. Auch bei einer fixen Bezugnahme ist den Rechtssetzungsorganen der Inhalt der Normen bekannt und sie haben diesen i n ihren Rechtsetzungswillen aufgenommen. Bei einer fixen Bezugnahme zieht eine Änderung der Norm nicht automatisch auch eine Änderung der Tatbestandsmerkmale des Recht5 Nickusch, Normativfunktion, S. 204 spricht hier von einer „materialergänzenden Bezugnahme". β Durch eine derartige Bezugnahme w i r d jedoch nicht die N o r m selbst zum Rechtssatz, sondern es w i r d n u r der I n h a l t der N o r m i n den Rechtssatz miteinbezogen. Vgl. hierzu f ü r das deutsche Recht, Stefener, S. 33 m i t L i t . 7 Siehe z.B. A n h a n g V I des Richtlinienvorschlags „Zulässiges Gesamtgewicht, Zuggewicht etc. von landwirtschaftlichen Zugmaschinen" ( A B L C 125/39 v o m 28.11.1968) i n dem es u . a . heißt: „Zapfwellen müssen entsprechend der J S O - N o r m 503 geschützt sein." 8 A l s Beispiel aus dem innerstaatlichen Bereich siehe § 35 h StVZO i. d. F. v o m 21.7.1969 ( B G B L I, S. 845) i n dem bestimmt w i r d , daß Erste-HilfeMaterial i n Kraftfahrzeugen mindestens dem N o r m b l a t t D I N 13164, B l a t t 1, Ausgabe A p r i l 1968 entsprechen muß.

80

3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

satzes nach sich. Eine Anpassung der Rechtsvorschriften an den technischen Fortschritt, der i n der Änderung der Norm zum Ausdruck gekommen ist, ist nur durch eine Änderung der Rechtsvorschrift möglich. Da zu einer solchen Anpassung aber nur eine Änderung des Ausgabedatums der i n Bezug genommen Norm erforderlich ist, ist eine derartige Anpassung verhältnismäßig schnell möglich. Das Rechtsetzungsorgan braucht die technischen Vorschriften nicht selbst an den Fortschritt anzupassen, sondern es überläßt diese Aufgabe den Normungsinstitutionen und beschränkt sich auf die Uberprüfung, ob auch die neue Fassung der Norm zum Schutz der öffentlichen Interessen ausreicht. Der Vorteil einer derartigen fixen Bezugnahme gegenüber der Ausarbeitung detaillierter Vorschriften besteht vor allem darin, daß sich die Organe, die diese Rechtssätze ausarbeiten, i m wesentlichen auf den juristischen und verfahrensmäßigen Teil konzentrieren können, da sie sich bei dem technischen Teil auf die Normen stützen können 9 und diese lediglich darauf zu überprüfen haben, ob sie zu dem angestrebten Schutz der Rechtsgüter ausreichen. Ein weiterer Vorteil einer fixen Bezugnahme auf Normen besteht darin, daß die Richtlinien kurz gefaßt werden können, da die technischen Details nicht wörtlich, sondern nur durch die Normbezeichnungen beschrieben werden. Inwieweit bei der Umsetzung derartiger Richtlinien i n das nationale Recht dieser Vorteil wieder verloren geht, w e i l das nationale Recht auch eine Veröffentlichung der i n Bezug genommenen Normen vorschreibt, soll weiter unten untersucht werden 1 0 . Ihrer W i r k u n g nach unterscheiden sich Richtlinien m i t einer fixen Bezugnahme auf Normen nicht von denen, i n denen der Text der Normen i n den Text der Richtlinien aufgenommen wird. I n beiden Fällen w i r d der Inhalt der Normen auch zum Inhalt der Richtlinien. Es liegt nur eine andere A r t der Ausgestaltung vor. Es gelten also i m wesentlichen auch die oben 11 genannten Vor- und Nachteile. bb) Gleitende

Bezugnahme

Die gleitende oder dynamische Bezugnahme 12 auf Normen unterscheidet sich von der fixen Bezugnahme dadurch, daß nicht auf eine bestimmte, sondern auf die jeweils neueste Fassung einer Norm Bezug ge9

Vgl. Lukes, Tragweite, S. 227. Siehe 3. Abschn., D, I I , 1. Siehe 3. Abschn., Β , I . 12 Siehe Ossenbühl, D V B L 1967, S. 401.

10

11

Β . Technische Normen i n Richtlinien

81

nommen wird. Die Bezugnahme auf die jeweils neueste Form kann einmal ausdrücklich vorgesehen sein, sie kann sich aber auch durch eine Auslegung der betreffenden Vorschrift ergeben 13 . Bei einer gleitenden Bezugnahme werden inhaltliche Änderungen des Verweisungsobjektes vorweggenommen. Bei einer Änderung des Verweisungsobjektes, also der i n Bezug genommenen Norm, ändert sich auch der Rechtssatz, soweit er auf die Norm Bezug nimmt. Wenn es sich nun u m eine Verweisung i m Tatbestand handelt, ändert sich mit einer Änderung der Norm auch der Tatbestand des Rechtssatzes. Bei einer Anpassung der Normen an den technischen Fortschritt w i r d gleichzeitig auch der Rechtssatz an den technischen Fortschritt angepaßt, ohne daß dieser i n seinem Wortlaut geändert wird. M i t einer derartig gleitenden Bezugnahme auf Normen könnte eine Lösung des viel zitierten Spannungsproblems 14 zwischen der verharrenden Tendenz des Rechts und der fortschreitenden technischen Entwicklung erleichtert werden, da die Rechtssätze i m selben Maße wie die Normen an den technischen Fortschritt angepaßt werden. M i t Recht weist Schäfer 15 jedoch darauf hin, daß die Vorteile einer solchen gleitenden Bezugnahme gar nicht so groß sind, wie oft angenommen wird. Das zeitraubende Element sei nicht der Erlaß, sondern die Ausarbeitung der technischen Regelungen 16 . Wenn diese Anpassungsarbeiten innerhalb der Normungsorganisationen abgeschlossen sind, dann w i r d man i n der Tat auch davon ausgehen können, daß der Erlaß der Änderungsvorschriften nicht mehr allzu viel Zeit i n Anspruch nimmt. Eine gewisse zeitliche Verzögerung w i r d man jedoch immer i n Kauf nehmen müssen. Dies gilt insbesondere bei den Richtlinien, bei denen eine M i t w i r k u n g des Rates bei der Abänderung erforderlich ist. Da bei der gleitenden Bezugnahme die Normungsorganisationen durch eine Änderung der Normen auch eine Änderung des Inhalts der rechtlichen Regelung herbeiführen können, w i r d damit den Normungsorganisationen praktisch ein Teil der Rechtssetzungsbefugnis übertragen. A u f die Bedenken, die gegen die Zulässigkeit einer solchen Regelung sprechen, soll jedoch weiter unten eingegangen werden 1 7 . 13 So n i m m t z . B . Müller, S. 174 bei Verweisungen i n Rechtsvorschriften auf andere Rechtsvorschriften an, daß i m Zweifel i m m e r auf die neueste Fassung eines Verweisungsobjektes verwiesen sein soll. 14 Siehe hierzu v o r allem List, S. 9 ff. 15 S. 101 i m Anschluß an A r n i n g , Arbeitsschutz, 1959, S. 261. 16 Vgl. Arning, Arbeitsschutz 1959, S. 261. 17 Siehe 3. Abschn., D, I , 3, a, aa u. I I , 3, a.

6 Starkowski

8 2 3 .

Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

Soweit bisher zu übersehen ist, ist auch nicht damit zu rechnen, daß i n nächster Zeit eine gleitende Bezugnahme auf Normen i n einer Richtlinie zur Angleichung technischer Vorschriften aufgenommen wird. b) Bezugnahme auf ein ganzes Normungssystem Neben der Bezugnahme auf einzelne Normen könnte auch daran gedacht werden, auf ein ganzes Normungssystem, auf die gesamten Ausarbeitungen einer Normungsorganisation pauschal Bezug zu nehmen. Bei einer derartigen Ausgestaltung der Richtlinien würde den Mitgliedstaaten z. B. untersagt werden, das Inverkehrbringen bestimmter Waren zu verhindern, wenn diese den von CEN (oder CENELCOM) harmonisierten Normen entsprechen. I n einem solchen Fall würden sämtliche der von der bezeichneten Organisation harmonisierten Normen unmittelbar rechtserheblich werden. Sie würden praktisch i n den Inhalt der Richtlinien mitaufgenommen, ohne i m einzelnen bezeichnet zu werden. Weiterhin würde diese Bezugnahme auch für all die Normen gelten, die nach der Verabschiedung der Richtlinie von der bezeichneten Organisation harmonisiert werden. Eine derartige pauschale Bezugnahme hat den Vorteil, daß nicht nur einzelne, aus einem eng verflochtenen Zusammenhang herausgerissene Normen rechtserheblich werden, sondern daß damit gleichzeitig auf das ganze Normensystem m i t seinen vielfältigen Querverbindungen und Unterverweisungen Bezug genommen wird. Bei einer solchen Ausgestaltung einer Richtlinie würden sich der Rat und die Mitgliedstaaten der Aufgabe entziehen, die Anforderungen an die einzelnen Produkte selbst zu bestimmen. Sie würden diese Aufgabe pauschal auf die betreffende Normungsorganisation übertragen. Eine derartige Selbstentmächtigung der Organe der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten ist aber, von den rechtlichen Bedenken einmal abgesehen 18 , aus politischen Gründen nicht denkbar und auch nicht vorgesehen 19 . Es braucht deshalb auch nicht näher darauf eingegangen zu werden. I I . Mittelbare Rechtserheblichkeit der Normen

Eine mittelbare Rechtserheblichkeit der Normen liegt vor, „wenn außer der Rechtsnorm, i n deren Tatbestand die technischen Normen 18

A u f diese soll unten i m 3. Abschn., D, I , 3, a näher eingegangen werden. Auch A r t . 4, Zif. 1 U 2 des Richtlinienvorschlags betreffend „Elektrische Betriebsmittel i n explosiver Atmosphäre" ( A B L C 141 v. 27.11.70) ist genau genommen k e i n Beispiel f ü r eine pauschale Bezugnahme auf ein ganzes Normensystem. A u s A r t . 4 Abs. 3 u. 4 ist zu entnehmen, daß diese Bezugnahme n u r f ü r die Normen gilt, die die Zustimmung der Mitgliedstaaten i n einem besonderen Verfahren gefunden haben. 10

Β . Technische Normen i n Richtlinien

83

erheblich werden und den technischen Normen noch ein zusätzliches Verbindungsstück vorhanden ist. Dieses bezieht sich auf die Wirksamkeit der technischen Normen i m Rechtssystem, ist also das Überleitungsglied, kraft dessen die technische Norm ihre Tragweite und Bedeutung i m Rechtssystem erlangt" 2 0 . 2. Darstellung A n eine derartige mittelbare Rechtserheblichkeit von Normen w i r d i n der i m Allgemeinen Programm als „Verweis auf Normen" bezeichneten dritten Harmonisierungslösung gedacht. Die Grundgedanken dieser Harmonisierungslösung sind folgende 21 : Den Mitgliedstaaten w i r d i n der Richtlinie aufgegeben, i n den nationalen Rechtsvorschriften lediglich die i n der Richtlinie aufgeführten Grundsatzanforderungen als verbindlich vorzuschreiben. Bei Erfüllung dieser Grundsatzanforderungen kann den jeweiligen Produkten ein freier Zugang zum M a r k t nicht versagt werden. Insoweit handelt es sich also um eine Richtlinie m i t lediglich generellen Anforderungen 2 2 . Zur Vermeidung der aus der Aufstellung lediglich genereller Anforderungen resultierenden Unsicherheit und wegen der Gefahr der unterschiedlichen Auslegung u n d Handhabung i n den Mitgliedstaaten w i r d jedoch weiterhin vorgesehen, daß den Herstellern und den die Einhaltung dieser Vorschriften kontrollierenden Behörden ein Maßstab, eine A r t Interpretationshilfe, an die Hand gegeben wird. Dieser Maßstab sind die technischen Normen. Bei Beachtung dieser Normen werden die Grundsatzanforderungen der Richtlinie bzw. der nationalen Rechtsvorschriften als erfüllt angesehen. Die Beachtung der Normen w i r d jedoch nicht verbindlich vorgeschrieben. Es kann auch auf andere Weise dargetan werden, daß die Produkte den Grundsatzanforderungen entsprechen. Durch diese Abweichungsmöglichkeit, die ein essentieller Bestandteil der Harmonisierungslösung „Verweis auf Normen" ist, soll vor allem die Möglichkeit gegeben werden, neue Verfahren, Materialien etc. zu erproben, ohne durch rechtliche Regelungen daran gehindert zu werden. Die Abweichungsmöglichkeit ist bei diesem „Verweis auf Normen" vor allem deshalb anzunehmen, weil der Inhalt der Normen, anders als bei der tatbestandsergänzenden Bezugnahme, nicht zum Tatbestandsmerkmal des Rechtsatzes wird. Die rechtlich vorgeschriebenen Tatbestandsmerkmale sind die Grundsatzanforderungen. Lediglich zur Ermittlung, wann diese Grundsatzanforderungen erfüllt sind, kann 20 11 22

6·

Lukes, Tragweite, S. 219. Siehe hierzu auch Bonn, R M C 1969, S. 381. Siehe oben 3. Abschn., A , I .

84

3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

auf die Normen zurückgegriffen werden. Dieses System beruht auf der Überlegung, daß die Normen einen geeigneten Maßstab zur E r m i t t lung der Verkehrsicherheit, der Ordnungsmäßigkeit etc. darstellen und daß bei Anwendung dieses Maßstabes nicht die Interessen einer einzelnen Gruppe bevorzugt werden, sondern daß i n den Normen die Interessen aller beteiligten Kreise angemessen berücksichtigt werden. Für eine derartige Ausgestaltung von Richtlinien und Rechtsätzen ist es jedoch nicht erforderlich, daß die Normen, auf die verwiesen wird, den Charakter einer Verkehrssitte, einer Usance i m technischen Bereich haben 23 . Es ist nicht nötig, daß die Normen eine Zusammenstellung des Üblichen sind. Es können auch die Normen zur Konkretisierung weitgefaßter Tatbestandsmerkmale herangezogen werden, die Neuerungen enthalten, die sich noch nicht i n der Praxis durchgesetzt haben. Gerade i m internationalen Bereich w i r d eine neu einzuführende Norm i n den seltensten Fällen eine Zusammenstellung dessen sein, was i n allen Gebieten, i n denen sie gelten soll, bereits üblich und anerkannt ist. Die Norm soll vielmehr erst zur Schaffung einer derartigen Verkehrssitte beitragen. Man w i r d deshalb sagen können, daß nicht nur die Normen zur Konkretisierung weitgefaßter Tatbestandsmerkmale herangezogen werden können, die eine Zusammenstellung des Üblichen sind, sondern, daß dies für all die Normen gilt, die eine den Interessen der beteiligten Kreise gerecht werdende Lösung sich wiederholender technischer A u f gaben enthalten 2 4 . 2. Anwendungsfälle Als Beispiele für diese Ausgestaltung des Verhältnisses von Rechtssatz und Normen, die auf Betreiben der deutschen Delegation als eine der Harmonisierungslösungen i n das Allgemeine Programm übernommen wurde 2 5 , sind aus dem innerstaatlichen Bereich der BRD zu nennen: § 1 2. DVO zum Energiewirtschaftsgesetz 26 : „Elektrische Energieanlagen u n d Energieverbrauchsgeräte sind ordnungsgemäß, d . h . nach den anerkannten Regeln der Elektrotechnik einzurichten u n d zu unterhalten. A l s solche Regeln gelten die Bestimmungen des V e r bandes Deutscher Elektrotechniker (VDE)." 23

So aber Lukes, Tragweite, S. 220. Vgl. L u d w i g , D I N - M i t t e i l u n g e n , 1970, S. 94. 25 Vgl. Seidel, N J W 1969, S. 960. 26 V o m 31.8.1937 i. d. F. v o m 24.10.1966 ( B G B L I , 628). Der Anwendungsbereich dieser Verordnung w u r d e allerdings durch § 12 Maschinenschutzgesetz v o m 24. 6.1968, B G B L I, 717 wesentlich eingeschränkt. Z u r Geschichte, Auslegung u n d Bedeutung dieser 2. D V O zum Energiewirtschaftsgesetz s. Eiser - Riederer, I, S. 285 ff. 24

Β . Technische Normen i n Richtlinien

85

Ein Beispiel aus jüngerer Zeit ist vor allem das Maschinenschutzgesetz aus dem Jahre 1968. § 3 Maschinenschutzgesetz lautet u. a.: „Der Hersteller oder Einführer von technischen A r b e i t s m i t t e l n darf diese n u r i n den Verkehr bringen oder aufstellen, w e n n sie nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik . . . so beschaffen sind, daß Benutzer oder D r i t t e bei ihrer bestimmungsgemäßen Verwendung gegen Gefahren aller A r t f ü r Leben oder Gesundheit geschützt sind, w i e es die A r t der bestimmungsgemäßen Verwendung gestattet."

I n § 11 dieses Gesetzes heißt es dann weiter: „Der Bundesminister f ü r A r b e i t u n d Sozialordnung erläßt . . . zur Durchf ü h r u n g dieses Gesetzes allgemeine Verwaltungsvorschriften. I n diesen sind insbesondere die . . . technischen Normen zu bezeichnen, in denen die allgemein anerkannten Regeln der Technik ihren Niederschlag gefunden haben* 7"

Auch i n Richtlinienvorschlägen der Kommission hat dieses System der mittelbaren Rechtserheblichkeit der Normen bereits Aufnahme gefunden. Als Beispiel sei der Richtlinienvorschlag „Elektrische Betriebsm i t t e l zur Verwendung innerhalb bestimmter Spannungsgrenzen" genannt 2 8 . Hier heißt es i n A r t . 3: „Jeder Mitgliedstaat erachtet elektrische Betriebsmittel als den G r u n d satzanforderungen gemäß A r t . 2 entsprechend, w e n n sie den harmonisierten Normen genügen . . . 2 e ."

3. Grundsatzanforderungen

in Richtlinien

Bei dieser A r t des Verweises auf Normen werden die technischen Normen nur insoweit rechtserheblich, „als dafür ein Spielraum innerhalb der Rechtsordnung vorhanden ist 3 0 . Je weiter dieser Spielraum ist, je weiter also die Grundsatzanforderungen abgefaßt sind, je weiter w i r d die Bedeutung der Normen, die zur Ermittlung des konkreten Inhalts dieser Anforderungen herangezogen werden. Eine Übernahme des i n dem Maschinenschutzgesetz verwendeten Begriffes der „allgemein anerkannten Regeln der Technik" i n Richtlinien der Gemeinschaft ist jedoch nicht zu empfehlen. Bei dieser Ausgestaltung müßten die Anlagen und Geräte 31 denjenigen Regeln der 27 A l s L i t . hierzu s. v o r allem Schmatz - Nöthlichs, Nr. 1105 f. H i e r w i r d auch ausführlich auf den Unterschied von „allgemein anerkannten Regeln der Technik" u n d „den technischen Normen", die zumeist schriftliche F i x i e rungen der anerkannten Regeln der Technik darstellen, eingegangen (Nr. 1135). 28 A B L C 91/19 v o m 13. 9.1968. 29 Vgl. hierzu Seidel, N J W 1969, S. 957 ff. 80 Lukes, Tragweite, S. 233. 81 Sofern sie nicht entsprechend den Normen hergestellt wurden.

8 6 3 .

Abschn. : Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

Technik entsprechen, die von der Mehrheit der m i t der Anwendung dieser Regeln befaßten Fachleute für richtig gehalten werden 3 2 . Innerhalb der Gemeinschaft w i r d sich nur i n den seltensten Fällen eine Regel der Technik 3 3 feststellen lassen, die von der Mehrheit der Fachleute der Gemeinschaft anerkannt wird. Es ist vielmehr davon auszugehen, daß innerhalb der Gemeinschaft zur Erreichung der angestrebten Ziele verschiedene Regeln anerkannt sind u n d angewandt werden. Selbst wenn i n der gesamten Gemeinschaft einheitliche Regeln vorhanden wären, dann würden aber immer noch der Feststellung dieser einheitlichen Anerkennung erhebliche Schwierigkeiten i m Wege stehen. Für einzelne Behörden oder Gerichte dürfte diese Feststellung geradezu unmöglich sein. Aus diesen Gründen kann bei der Ausgestaltung der Grundsatzanforderungen i n Richtlinien nicht darauf abgestellt werden, was von der Mehrheit der Fachleute der Gemeinschaft anerkannt wird34. Wenn i n Richtlinien die Grundsatzanforderungen m i t allgemeinen Begriffen wie „anerkannte Regeln der Technik", „Stand der Technik" etc. 35 umschrieben werden sollen, dann muß diesen Begriffen eine obj e k t i v feststellbare Bedeutung zukommen. Diese Anforderungen w i r d man schon dann als erfüllt ansehen müssen, wenn die Waren nach einem Verfahren hergestellt wurden, das objektiv geeignet ist, den angestrebten Gefahrenschutz herbeizuführen. Es ist nicht erforderlich, daß dieses Verfahren von der Mehrheit der ausübenden Praxis anerkannt oder angewandt wird. Es ist vielmehr darauf abzustellen, daß die angewandten Regeln „von jedem bei genügender Beschäftigung m i t den Problemen als richtig erkannt werden können" 3 6 . Damit die Behörden und Produzenten bei nicht den Normen entsprechenden Geräten 37 feststellen können, welche Regeln zur Herbeiführung des angestrebten Gefahrenschutzes objektiv geeignet sind, sollte i n den innerstaatlichen Vorschriften noch aufgeführt werden, welche Rechtsgüter durch diese Regelung geschützt werden sollen (Leben, 32 So die ganz h. M . Siehe z. B. Schäfer, S. 50 u n d die amtliche Begründung der Bundesregierung zu § 3 Maschinenschutzgesetz, zitiert bei SchmatzNöthlichs, Nr. 1135, S. 7. 33 Eine „Regel der Technik" w i r d nach Schmatz - Nöthlichs, Nr. 1135, S. 4 „ i m m e r dann angewandt, w e n n es d a r u m geht, materielle Güter zu erzeugen". „Die technische Regel ist, ohne daß allerdings gegen Naturgesetze verstoßen werden könnte, eine gewillkürte, d . h . v o m Menschen bestimmte, zur Erreichung eines Zweckes festgesetzte Verhaltensanweisung." 34 Vgl. hierzu Börner, S. 59 ff. 35 Siehe hierzu Schmatz - Nöthlichs, Nr. 1135, S. 6 f.; Schäfer, S. 42 u n d Plischka, S. 54. 3e Plischka, S. 54. 37 Bei normgemäßen Geräten w i r d die E r f ü l l u n g der Grundsatzanforderungen vermutet.

Β . Technische Normen i n Richtlinien

87

Gesundheit, und/oder Sachwerte etc.) und gegen welche Gefahren ein Schutz vorhanden sein muß. Andernfalls besteht die Gefahr, daß den Grundsatzanforderungen bei nicht normgemäßen Waren kein konkreter Inhalt gegeben werden kann. I m Interesse einer einheitlichen Anwendung der Regelung gegenüber Produkten, die nicht den Normen entsprechen, ist es deshalb wünschenswert, daß i n der Richtlinie die Grundsatzanforderungen nicht allzuweit gefaßt werden. Bei weitgefaß-^ ten Grundsatzanforderungen („Stand der Technik" etc.) sollten diese aber zumindest näher erläutert und umschrieben werden. Dies kann, wie z.B. i n dem Richtlinienvorschlag „Elektrische Betriebsmittel", i n einem Anhang 3 8 erfolgen. 4. Wirkung

des Verweises auf Normen

Innerhalb der Harmonisierungslösung „Verweis auf Normen", i n dem die Normen nur mittelbar über die weitgefaßten Tatbestandsmerkmale rechtserheblich werden, kann die Bedeutung der Normen unterschiedlich ausgestaltet werden 8 9 . aa) Normen für Hersteller und Behörden verbindlich Bei der Ausgestaltung eines Verweises auf Normen könnte daran gedacht werden, daß der Nachweis der Erfüllung der Grundsatzanforderungen nur durch einen Nachweis der Ubereinstimmung m i t den Normen erbracht werden kann. I n diesen Fällen könnte die Behörde die Vermarktung einer Ware nicht untersagen, wenn diese entsprechend den Normen hergestellt ist. Andrerseits könnten die Hersteller aber auch nur die Produkte auf den M a r k t bringen, die normgemäß hergestellt sind. Eine solche Ausgestaltung, die von Lukes 4 0 als Fiktion der Übereinstimmung von Norm und Grundsatzanforderung bezeichnet wird, würde aber i n Wirklichkeit keine mittelbare, sondern eine u n m i t telbare Rechtserheblichkeit der Normen bewirken. Es würde sich u m eine Bezugnahme auf Normen handeln, wie sie bereits 4 1 dargestellt wurde. A u f diese Möglichkeit der Ausgestaltung eines Verweises auf Normen braucht deshalb nicht näher eingegangen zu werden. bb) Beachtung der Normen für Behörden verbindlich Bei dieser Ausgestaltung könnten die Behörden die Vermarktung einer Ware nicht untersagen, wenn diese normgemäß hergestellt wurde. Der Hersteller dagegen könnte die Übereinstimmung der Ware m i t den 88 89 40 41

A B L C 91/21 v o m 13. 9.1968. Siehe hierzu Lukes, Tragweite, S. 234. Tragweite, S. 234. Siehe oben 3. Abschn., Β , I , 2.

8 8 3 .

Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

Grundsatzanforderungen auch auf andere Weise als durch einen Nachweis der normgemäßen Ausführung dartun. Die Behörden hätten keine Möglichkeit, eine den Normen entsprechende Ware aus dem Verkehr zu ziehen oder diese erst gar nicht zum Verkehr zuzulassen, auch wenn diese Ware zu Schäden oder Verletzungen führt. Dies könnte beispielsweise dann eintreffen, wenn eine Norm fehlerhaft ist oder wenn sie so weit hinter der technischen Entwicklung zurückgeblieben ist, daß die Beachtung der Norm nicht mehr zur Abwehr der von einem Produkt ausgehenden Gefahren ausreicht. Diese Fälle werden zwar nicht sehr häufig auftreten, sie können aber auch nicht ganz ausgeschlossen werden 4 2 . Bei dieser A r t der Verweisung würde den Mitgliedstaaten i n der Richtlinie verbindlich aufgegeben werden, ihre Rechts- und Verwaltungsvorschriften derart auszugestalten, daß alle normgemäßen Produkte zugelassen werden müssen oder nicht aus dem Verkehr gezogen werden können. Eine derartige Bindung der nationalen Behörden an die Normen scheint der Kommission bei der Abfassung von A r t . 3 des Richtlinienvorschlages betreffend „Elektrische Betriebsmittel" vorgeschwebt zu haben 43 . Sie hat den unbestreitbaren Vorteil der Rechtsklarheit. So hat insbesondere jeder Produzent, der seine Waren entsprechend den Normen herstellt, die Gewißheit, daß er diese Waren i n der gesamten Gemeinschaft i n den Verkehr bringen kann. Er muß nicht befürchten, daß die Grundsatzanforderungen i n den verschiedenen Mitgliedstaaten unterschiedlich interpretiert werden. Ob eine solche Bindung der Mitgliedstaaten an technische Normen möglich ist und unter welchen Voraussetzungen sie zulässig ist, soll weiter unten untersucht werden 4 4 . cc) Beachtung verbindlich

der Normen

weder für

Hersteller

noch für

Behörden

Eine „Verweisung auf Normen" kann jedoch auch i n Form einer einfachen Tatsachenvermutung ausgestaltet oder interpretiert werden 4 5 . I n dem Rechtsatz w i r d dann zum Ausdruck gebracht, „daß das jeweilige Tatbestandsmerkmal als nachgewiesen gilt, wenn den Anforderungen der dafür einschlägigen Normen entsprochen worden ist" 4 6 . Ein Produzent, der entsprechend den Normen produziert hat, muß nur nach42 Vgl. hierzu die unter zivilrechtlichen Gesichtspunkten geführten U n t e r suchungen von Eberstein, B B 1969, S. 1295. 43 A B L C 91/20 v o m 13. 9.1968. 44 Siehe 3. Abschn., D, I , 3, b. 45 Siehe hierzu Lukes, Schadensersatz, S. 31. 46 Lukes, Tragweite, S. 235.

Β . Technische Normen i n Richtlinien

89

weisen, daß er die Normen beachtet hat. Er braucht nicht darzutun, daß bei Beachtung der Norm die rechtlichen Anforderungen erfüllt sind. Er ist allerdings nicht verpflichtet, die Normen zu beachten. Er kann hiervon abweichen. Andrerseits ist die Behörde aber auch nicht verpflichtet, alle Waren zuzulassen, die normgemäß hergestellt sind. Sie kann auch dann eingreifen, wenn trotz der Ubereinstimmung der Ware m i t den Normen die rechtlichen Anforderungen nicht erfüllt sind. Bei einer solchen Ausgestaltung eines Verweises auf Normen hat ein Produzent, der normgemäß produziert, nicht die unbedingte Gewißheit, daß er die den Normen entsprechenden Produkte innerhalb der gesamten Gemeinschaft i n den Verkehr bringen kann. Den Normen kommt hier nur die Bedeutung einer weder für Hersteller noch für die Behörden verbindlichen Interpretationshilfe zu 4 7 . Die Behörden werden wegen der tatsächlichen Anerkennung der Normen und wegen des Fehlens eines anderen geeigneten Maßstabes zur Ermittlung des konkreten Inhalts der Grundsatzanforderungen nur i n Ausnahmefällen von diesem Maßstab abweichen. Ein Produzent w i r d dies nur dann befürchten müssen, wenn die Unzulänglichkeit eines Produktes trotz normgemäßer Ausführung offensichtlich ist und die von dem Produkt ausgehenden Gefahren deutlich erkennbar sind. Dies w i r d bei dem heutigen Standard der Normen aber nur sehr selten der Fall sein. I I I . Zwischenergebnis

Technische Normen können i n folgenden Formen i n Rechtssätzen rechtserheblich gemacht werden: 1. Unmittelbare Rechtserheblichkeit von Normen, a) durch Aufnahme des Normtextes i n den Rechtssatz b) durch Bezugnahme auf Normen. Bezug genommen werden kann auf eine bestimmte oder auf die jeweils neueste Fassung einer Norm. Durch die Bezugnahme w i r d der Inhalt der Norm i n den Rechtssatz inkorporiert. 2. Mittelbare Rechtserheblichkeit von Normen dadurch, daß nur Grundsatzanforderungen i n dem Rechtsatz verlangt werden und die Erfüllung dieser Anforderungen bei Beachtung der Normen vermu47 Strecker, D I N - M i t t e i l u n g e n 1970, S. 14, spricht hier von einer Beweislastregel u n d v. Meibom, S. 4, w i l l gar die Grundsätze des „ p r i m a facie" Beweises anwenden. Diese f ü r den Zivilprozeß entwickelten Beweislastregeln u n d Grundsätze sind i m Verwaltungsrecht aber n u r sehr begrenzt brauchbar, da das Verwaltungsrecht keine Beweislast i. S. d. ZPO kennt.

90

3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

tet wird. Die Hersteller können die Beachtung der Grundsatzanforderungen auch auf andere Weise darlegen. Für die Behörden kann die Vermutung entweder unwiderleglich oder widerleglich sein. I m letzten Fall sind sie nicht verpflichtet, normgemäße Produkte als den Grundsatzanforderungen entsprechend anzusehen. C. Normen, die i n Richtlinien rechtserheblich gemacht werden können Bei den Untersuchungen zu der Frage, welche technischen Normen durch Richtlinien i n den Mitgliedstaaten rechtserheblich gemacht werden können, ist davon auszugehen, daß eine Bezugnahme oder ein Verweis nur auf i n allen Mitgliedstaaten einheitliche oder zumindest inhaltsgleiche Normen i n Betracht kommt 1 . Eine Bezugnahme oder ein Verweis auf die i n den einzelnen M i t gliedstaaten geltenden, nicht harmonisierten Normen kommt nicht i n Betracht, da dadurch die bestehenden Handelshemmnisse nicht beseitigt werden würden. Der Inhalt der nationalen Rechtssätze würde weitgehend von den unterschiedlichen nationalen Normen bestimmt werden. Damit würden aber auch insoweit, als die nationalen Normen voneinander abweichen, unterschiedliche Anforderungen i n den M i t gliedstaaten gestellt, bzw. die wörtlich gleichlautenden Anforderungen unterschiedlich interpretiert werden 2 . I m folgenden Kapitel soll deshalb darauf eingegangen werden, welche Organisationen sich m i t einer Vereinheitlichung oder Harmonisierung der Normen i n Europa befassen und inwieweit auf deren A r beiten i n Richtlinien zurückgegriffen werden kann. I . Internationale Normungsorganisationen

1. International

Standard Organisation (ISO)

Die ISO wurde 1946 als Nachfolgerin der bereits 1928 gegründeten „International Federation of the National Standardizing Association" ins Leben gerufen 3 . Mitglieder der ISO sind ca. 60 jeweils für die Normung i n ihrem Land repräsentative Normungsorganisationen aus allen Teilen der Erde. Ziel der ISO ist die Förderung der Normung i n der ganzen Welt, u m damit den Austausch von Waren und Dienstleistungen zu erleichtern und eine Zusammenarbeit auf geistigen, wissenschaftlichen, technischen 1 Lukes, Tragweite, S. 236 ff. u n d Seidel, Europarecht 1967, S. 208. * Siehe auch Palandri, S. 255. * Siehe hierzu: I n s t i t u t Beige de Normalisation, Normalisation, S. 15.

C. Die Ausarbeitung der technischen Normen

91

und wirtschaftlichen Gebieten zu ermöglichen 4 . Durch eine Harmonisierung der Normen sollen Handelshemmnisse beseitigt und der Warenaustausch erleichtert werden 5 . Zur Erreichung dieses Zieles kann die ISO vor allem die Koordinierung und Vereinheitlichung der nationalen Normen organisieren und entsprechende Empfehlungen an alle Mitgliedsausschüsse richten®. Die ISO hat jedoch auch die Möglichkeit, selbst Normen (und nicht nur Empfehlungen für die Ausgestaltung der nationalen Normen) auszuarbeiten. Hierzu ist allerdings die Zustimmung aller Mitglieds-Organisationen erforderlich 7 , die bisher noch i n keinem Fall erreicht werden konnte. Die Organisation der ISO besteht aus der Hauptversammlung, dem Rat, dem General-Sekretariat und mehr als 100 Arbeitsgruppen 8 . Bei der Entstehung von ISO-Empfehlungen zur Harmonisierung der nationalen Normen sind folgende Stufen und Arbeitsgänge zu unterscheiden: 1. Die Aufnahme von Harmonisierungsarbeiten auf einem bestimmten Gebiet w i r d von einem der Mitglieds-Kommitees angeregt 9 . 2. Wenn die Mehrheit der Mitglieder für eine Aufnahme der Harmoniiserungsarbeiten gestimmt hat, dann kann der Rat der ISO eine A r beitsgruppe einsetzen, sofern er von der internationalen Bedeutung der geplanten Arbeiten überzeugt ist. Das Sekretariat dieser A r beitsgruppe w i r d einer der Mitglieds-Organisationen übertragen, welche ein Arbeitsprogramm aufstellt, die Sitzungen einberuft und generell für die Arbeit der Arbeitsgruppe verantwortlich ist. I n diesen Arbeitsgruppen w i r d ein Empfehlungs-Entwurf ausgearbeitet. Wenn sich die Arbeitsgruppe auf einen bestimmten Entwurf geeinigt hat 1 0 , w i r d dieser den Mitgliedern zur Annahme vorgelegt. Wenn bei dieser Abstimmung der Entwurf der Arbeitsgruppe (evtl. nach einer erneuten Überarbeitung) von mindestens 60 °/o der Mitglieder angenommen wurde, dann w i r d er als ISO-Empfehlung veröffentlicht. 4

ISO, Constitution and Rules of Procedure, A r t . 2. Z u dem zunehmenden Interesse der U S A an den internationalen N o r mungsarbeiten siehe z. B. McAdams i n Magazin of Standards, Okt. 1969 u n d den „Report of the Panel on Engineering and Commodity Standards of the Commerce Technical Advisory Board" (sog. LaQue-Report). β A r t . 2.2.1 der o. g. „Constitution". 7 A r t . 2.2.2 der o. g. „Constitution". 8 Zusammensetzung u n d Aufgaben dieser Organe siehe: I n s t i t u t Beige de Normalisation, Normalisation, S. 16. • Zif. 10.1. der ISO-Arbeitsregeln. 10 H i e r f ü r reicht eine einfache Mehrheit der abgegebenen Stimmen, (Art. 10.6. der Arbeitsregeln). 5

9 2 3 .

Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

Diese Empfehlungen bedürfen zu ihrer Wirksamkeit der Umsetzung i n die nationalen Normen. Die nationalen Komitees sind hierzu jedoch nicht verpflichtet. Sie können die Empfehlung völlig mißachten, sie nur teilweise übernehmen, sie ergänzen oder sonstwie abändern. Eine derartige Abweichung kann aus verschiedenen Gründen nötig sein. So kann es vorkommen, daß sich auf weltweiter Ebene nur ein K o m promiß erzielen ließ, der nicht den Anforderungen hochentwickelter Industrienationen entspricht oder daß i n den ISO-Empfehlungen Umstände berücksichtigt werden mußten, deren Beachtung i n europäischen Ländern nicht erforderlich ist. (z. B. Klima, Lebensgewohnheiten, technische Ausbildung der Bevölkerung etc.). Bei ISO-Empfehlungen kann nicht immer davon ausgegangen werden, daß sie „ v o m sachlichen I n halt her geeignet sind, als Grundlage für die harmonisierten Normen zu dienen, da sie entweder auf Grund der technischen Aussage noch nicht dem neuesten Stand der Technik entsprechen oder nicht alle die vom europäischen Sicherheitsstandpunkt 11 notwendigen Anforderungen enthalten". Aus all diesen Gründen kann es deshalb erforderlich sein, daß bei der Umsetzung von ISO-Empfehlungen i n nationale Normen von diesen Empfehlungen abgewichen w i r d und die nationalen Normen den europäischen Anforderungen entsprechend ausgestaltet werden. Bei ISO-Empfehlungen kann also nicht davon ausgegangen werden, daß i n allen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft ihnen entsprechende nationale Normen vorhanden sind. Eine derartige Harmonisierung muß erst i n einem besonderen Verfahren festgestellt oder herbeigeführt werden. Die Feststellung, wann die nationalen Normen der Gemeinschaft entsprechend einer ISO-Empfehlung harmonisiert sind und die Koordinierung der Abweichungen i n Europa von diesen Empfehlungen, ist eine der wesentlichsten Aufgaben von CEN. 2. Comité Européen de Normalisation

12

CEN ist eine Vereinigung der Normungsorganisationen der Mitgliedstaaten der EG u n d EFTA. Sein Tätigkeitsbereich erstreckt sich auf die Gesamtheit der Normen m i t Ausnahme der elektrotechnischen Normen. Ziel des CEN ist es, durch die Aufstellung einheitlicher Normungsdokumente den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu erleichtern. Bei den Harmonisierungsarbeiten ist den von den Organen der EG und 11

So Roggendorf u.a., E T Z - B , Heft 24 f ü r die IEC-Empfehlungen. Dasselbe gilt aber auch f ü r die ISO-Empfehlungen. 12 Bis 1970 lautete die offizielle Bezeichnung „Comité Européen de Coordination des Normes".

C. Die Ausarbeitung der technischen Normen

93

EFTA gewünschten Gebieten Vorrang einzuräumen 13 . Durch die Ausrichtung der Harmonisierungsarbeiten an den Wünschen von EG und EFTA soll vermieden werden, daß technische Einzelheiten i n Rechtsvorschriften festgelegt werden. Es soll durch die Errichtung einer weitgehend einheitlichen Normenordnung innerhalb der Mitgliedsländer ein Verweis oder eine Bezugnahme auf diese Normen ermöglicht werden, es sollen die Voraussetzungen für eine Einbeziehung der Normen i n die Rechtsordnung geschaffen werden. Zu den Grundsätzen der CEN-Arbeit gehört weiterhin, daß sie i n enger Anlehnung an die ISO erfolgen soll. CEN versteht sich nicht als europäische Konkurrenz zu der weltweit tätigen Normungsorganisation, sondern als eine Einrichtung zur Vereinheitlichung und Rationalisierung der Normung i n Europa, die i n enger Zusammenarbeit m i t der ISO erfolgen soll, bei der aber die besonderen Probleme der europäischen Länder berücksichtigt werden sollen. Bei der Harmonisierung der Normen i n Europa soll soweit wie möglich vermieden werden, daß neue Handelshemmnisse gegenüber Drittländern errichtet werden. Organisatorisch ist das CEN ähnlich wie die ISO aufgebaut. Es gliedert sich i n den Lenkungsausschuß, das General-Sekretariat 14 und die Arbeitsausschüsse m i t ihren Sekretariaten bei den einzelnen MitgliedsKomitees 1 5 . a) Verfahren der Normenharmonisierung Anregungen zur Aufnahme von Harmonisierungsarbeiten kann jedes Mitgliedskomitee geben. Dieses hat dann die Notwendigkeit der Harmonisierung zu begründen und ein Bezugsdokument anzugeben, das als Grundlage für die Harmonisierung dienen soll. Hierbei w i r d es sich zumeist u m eine ISO-Empfehlung handeln. CEN kann sich jedoch auch m i t Gebieten befassen, auf denen die ISO noch nicht tätig geworden ist. Dies kann dann der Fall sein, wenn die Notwendigkeit der Harmonisierung der Normen auf weltweiter Ebene noch nicht so dringend ist oder wenn auf europäischer Ebene schneller eine Einigung zu erwarten ist. Wenn entsprechende ISO-Empfehlungen fehlen, müssen andere technische Dokumente als Bezugsdokumente herangezogen werden oder sie müssen neu erstellt werden. A u f Grund einer Umfrage des General-Sekretariats w i r d dann festgestellt, ob die Mitglieder bereit sind, die Bezugsdokumente i n ihre nationalen Normen zu übernehmen, ob sie Änderungen wünschen oder ob sie die Aufnahme der Harmonisierungsarbeiten ganz ablehnen. 18 14 15

Vgl. L u d w i g , Courier de la Normalisation 1968, S. 521. Das von A F N O R i n Paris übernommen wurde. Siehe hierzu Young, Courier de la Normalisation 1972, S. 54.

94

3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

Wenn alle Mitglieder m i t einer unveränderten Übernahme des Bezugsdokumentes i n ihre nationalen Normen einverstanden sind, dann kann dieses bereits dem Lenkungsausschuß zur Annahme als „Europäische Norm" vorgelegt werden 1 6 . Eine besondere Bearbeitung dieses Dokumentes ist dann nicht mehr erforderlich. Falls nicht alle Mitgliedskomitees zu einer unveränderten Übernahme des Bezugsdokumentes bereit sind, dann ist über die Einsetzung einer Arbeitsgruppe zu entscheiden oder eine bestehende m i t den neuen Aufgaben zu betrauen. I n diesen Arbeitsgruppen w i r d das vorgeschlagene Bezugsdokument den Wünschen der einzelnen Mitglieder entsprechend umgearbeitet oder ein ganz neuer Entwurf ausgearbeitet. Diese Arbeitsgruppen sind an keine festen Verfahrensregeln gebunden. Sie können Kontakte zu anderen Organisationen aufnehmen, I n dustrie-Unternehmen zu Rate ziehen und die sonst für eine schnelle Arbeit erforderlichen Maßnahmen treffen. Der endgültige Entwurf der Arbeitsgruppe w i r d vom General-Sekretariat den Mitgliedern des CEN zur schriftlichen Annahme innerhalb von 3 Monaten vorgelegt. Wenn die Mitgliedsorganisationen dem Entwurf zustimmen, dann w i r d er dem CEN-Lenkungsausschuß zur Annahme als „Europäische Norm" vorgelegt. Andernfalls w i r d er an die Arbeitsgruppe zurückverwiesen, danach erneut den Mitglieds-Komitees unterbreitet und i m Falle einer Zustimmung dann dem Lenkungsausschuß vorgelegt 17 . Für die Annahme eines Arbeitsgruppen-Entwurfs als „Europäische Norm" ist jedoch keine Einstimmigkeit erforderlich. Es reichen doppelt so viele Ja- wie Nein-Stimmen, wenn wenigstens 4 Länder m i t „Ja" stimmen 1 8 . Nach der Annahme durch den Lenkungsausschuß werden die „Europäischen Normen" m i t Nummer, Titel und Datum versehen und den Mitglieds-Komitees zugesandt. Die „Europäischen Normen" werden von CEN nicht selbst veröffentlicht. Dies ist Sache der Mitglieds-Komitees. Die „Europäischen Normen" erhalten nur dann die W i r k u n g einer Norm i n den Mitgliedsländern, wenn sie i n die nationale Normenordnung transformiert werden. 19

Siehe hierzu Young, Courier de la Normalisation 1972, S. 54. Wenn sich keine Einigung erzielen läßt, dann werden die Arbeiten eingestellt oder es w i r d ein CEN-Harmonisierungsbericht abgefaßt, i n dem der Grad der Harmonisierung festgehalten w i r d . 18 Die Nichtannahme k a n n jedoch v o n 2 Ländern beantragt werden, w e n n die zustimmenden Länder nicht mindestens 2/3 der Produktion u n d des Verbrauchs des betroffenen Produktes erfassen (Siehe Young, Courier de la Normalisation 1972, S. 54). 17

C. Die Ausarbeitung der technischen Normen

95

Z u dem Erlaß von nationalen Normen, die den „Europäischen Normen" entsprechen, sind die Mitgliedsorganisationen jedoch nur dann verpflichtet, wenn sie der „Europäischen Norm" zugestimmt haben. Bei Ablehnung oder Stimmenthaltung behält der nationale Normenausschuß „freie Hand i n der Gestaltung seiner nationalen Norm" 1 ®. Wenn die Normungsorganisationen der Mitgliedsländer zu einer A n passung ihrer nationalen Normen bereit sind, dann w i r d vor der Veröffentlichung der „harmonisierten" Normen 2 0 die Ubereinstimmung der nationalen Normen m i t der „Europäischen Norm" vom General-Sekretariat des CEN überprüft und bei einer Ubereinstimmung i n einer festgelegten Form bestätigt. Die nationale Norm w i r d dann m i t dem Hinweis versehen, daß sie einer bestimmten „Europäischen Norm" entspricht. Das General-Sekretariat nimmt dann diese Norm i n eine laufend ergänzte Liste auf, aus der hervorgeht, welche nationalen Normen der Mitgliedsländern des CEN den „Europäischen Normen" des CEN entsprechen. Diese Liste w i r d auch den Dienststellen der Europäischen Gemeinschaften zur Verfügung gestellt. A u f Grund dieser Liste kann dann festgestellt werden, ob die Normen aller Mitgliedstaaten der EG entsprechend den „Europäischen Normen" von CEN harmonisiert sind. Aus der Existenz einer „Europäischen Norm" allein läßt sich dieser Schluß nicht m i t Sicherheit ziehen, da diese auch auf Grund von Mehrheitsentscheidungen ergehen können und nur die Mitglieder zu einer Umsetzung i n die nationalen Normen verpflichtet sind, die der „Europäischen Norm" zugestimmt haben. I m Interesse einer beschleunigten und vor allem vollständigen Harmonisierung der Normen i n allen CEN-Mitgliedsländern wäre es deshalb wünschenswert, daß zwar „Europäische Normen" weiterhin auf Grund von Mehrheitsentscheidungen zustande kommen können, daß diesen „Europäischen Normen" dann aber automatisch die gleiche Stellung wie den nationalen Normen zukommt oder daß sich zumindest alle Mitgliedsorganisationen verpflichten, diese „Europäischen Normen" i n ihre nationale Normenordnung unverändert zu übernehmen. b) Die Zusammenarbeit des CEN m i t den Europäischen Gemeinschaften Die Hauptaufgabe des CEN ist es, durch eine Harmonisierung der Normen die Beseitigung von Handelshemmnissen auf Grund technischer Festlegungen zu ermöglichen. Insoweit sind also die Aufgaben 19

Siehe Young, ebenda, S. 54. " F ü r D I N - N o r m e n siehe D I N 820, B l a t t 1 J u n i 1960, Zif. 5.5.

96

3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

des CEN auf dem Gebiet der technischen Normen mit denen der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu vergleichen. Zu den erklärten Zielen des CEN gehört es ferner, die Rechtsangleichungsarbeiten der Gemeinschaft auf dem Gebiet der technischen Vorschriften durch die Harmonisierung der unverbindlichen Normen zu erleichtern und zu ergänzen. Wegen dieser insoweit vergleichbaren Ziele und Aufgaben hat sich auch eine enge Zusammenarbeit des CEN m i t den Dienststellen der EG entwickelt. Diese Zusammenarbeit ist aber weder rechtlich garantiert noch institutionell abgesichert. Sie ist rein tatsächlicher A r t und beruht auf der Einsicht der Notwendigkeit der Zusammenarbeit. Die Bereitschaft des CEN zur Zusammenarbeit m i t EG und EFTA wurde jedoch i n mehreren Resolutionen des CEN-Lenkungsausschusses hervorgehoben und ist auch i n den Arbeitsregeln des CEN erwähnt 2 1 . Uber A r t und Umfang der Zusammenarbeit haben sich inzwischen gewisse Regeln herausgebildet, die auch bereits durch Protokolle und gegenseitige Vereinbarungen abgesichert wurden. Diese Zusammenarbeit besteht vor allem i n einer fortlaufenden, gegenseitigen Information, insbesondere — i n der Unterrichtung über den Stand der Arbeiten i n den einzelnen Gremien — i n der rechtzeitigen Unterrichtung des CEN durch die Kommission, falls i n einer Richtlinie ein Verweis auf Normen aufgenommen werden soll, damit CEN den Grad der Harmonisierung der Normen feststellen und gegebenenfalls Harmonisierungsarbeiten aufnehmen kann — i n der Unterrichtung des CEN durch die Kommission über alle anderen Arbeiten, die i n Durchführung des Allgemeinen Programms unternommen werden — u n d i n der Entsendung von Vertretern der Kommission i n die Sitzungen der Arbeitsgruppen und des Lenkungsausschusses von CEN. Darüber hinaus finden regelmäßige Arbeitssitzungen statt, i n denen die Kommission und CEN gemeinsame Probleme beraten, i n denen CEN die Kommission über den Stand der Harmonisierung der für bestimmte Richtlinien benötigten Normen unterrichtet und andrerseits die Kommission CEN darüber informiert, auf welchen Gebieten sie eine Aufnahme oder Beschleunigung der Harmonisierungsarbeiten erwartet. 21 Siehe Young, Courier de la Normalisation 1972, S. 53 u n d Courier de la Normalisation 1968, S. 521.

Ludwig,

C. Die Ausarbeitung der technischen Normen

97

Die Kommission hat also auf Gegenstand u n d Zeitfolge der Harmonisierungsarbeiten einen nicht unerheblichen Einfluß. I h r Einfluß auf den Inhalt der einzelnen Normen ist jedoch recht gering. Die Kommission kann zwar Beobachter i n die einzelnen Arbeitsgruppen entsenden und ihre Ansichten zu bestimmten Einzelfragen äußern. Von dieser Möglichkeit kann sie jedoch nur wenig Gebrauch machen, da es ihr an dem technisch geschulten Personal fehlt. 3. Internationale Normungsorganisationen auf dem Gebiet der Elektrotechnik Neben den Organisationen, die sich allgemein m i t der Normung befassen, bestehen auf nationaler, europäischer und weltweiter Ebene Organisationen, die sich m i t der Normung auf dem Gebiet der Elektrotechnik befassen. Wegen der vielfältigen Überschneidungen der A u f gabengebiete der allgemeinen und der elektrotechnischen Normungsorganisationen ist aber eine Zusammenlegung dieser Organisationen zu erwarten oder zumindest anzustreben 22 . Obwohl die elektrotechnische Normung sowohl national als auch international einen hohen Stand erreicht hat 2 3 , braucht deshalb auf die elektrotechnischen Normungsorganisationen nur kurz eingegangen zu werden. a) International Electrotechnical Commission (IEC) Die bereits i m Jahre 1906 gegründete IEC befaßt sich m i t der Harmonisierung der elektrotechnischen Normen auf weltweiter Ebene. Z u diesem Zwecke werden von ihr die IEC-Empfehlungen ausgearbeitet 2 4 . Diese IEC-Empfehlungen haben eine ähnliche W i r k u n g wie die ISO-Empfehlungen. Es handelt sich u m Modellregelungen, die den Normungsorganisationen der Mitgliedstaaten zur Übernahme i n die nationalen Normen empfohlen werden. Sie sind i n keiner Weise verbindlich. Vor einer Übernahme i n die Normen der Industrie-Nationen 22 So haben z . B . i n der B R D der D N A u n d V D E i n einem Vertrag v o m 13.10.1970 beschlossen, f ü r die elektrotechnische Normung ein gemeinsames Organ, die „Deutsche Elektrotechnische Kommission" zu gründen, die die bisherigen Aufgaben des Fachnormenausschusses Elektrotechnik i m D N A u n d der Vorschriftenstelle des V D E übernehmen soll. Siehe hierzu N . N . i n Elektronorm 10/70, S. 1 ff. 23 Nicht zufällig befaßte sich der erste Richtlinienvorschlag der K o m m i s sion, i n dem ein Verweis auf Normen vorgesehen w a r , m i t Elektrotechnischen Betriebsmitteln. 24 Siehe hierzu Palandri, S. 249. Z u dem Verfahren der Ausarbeitung der IEC-Empfehlungen siehe: I E C : General directives for the w o r k of the IEC, 2 .Ausgabe 1963.

7 Starkowski

3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

98

Europas ist oft noch eine Anpassung an die europäischen Verhältnisse und den europäischen Entwicklungsstand erforderlich 25 . b) Internationale Commission für Regeln zur Begutachtung Elektrotechnischer Erzeugnisse (CEEel) I n der CEEel sind 18 elektrotechnische Normungsorganisationen europäischer Staaten zusammengeschlossen26. I h r Ziel ist die Festlegung von Sicherheitsanforderungen an elektrotechnische Erzeugnisse für den allgemeinen Gebrauch (Haushaltsgeräte etc.). Zur Erreichung dieser Ziele werden die CEEel Spezifikationen ausgearbeitet. Die M i t gliedsorganisationen sind jedoch zur Übernahme dieser Spezifikationen i n die nationalen Normen nur insoweit verpflichtet, „als es die Verhältnisse des Landes erlauben" 2 7 . Diese CEEel-Spezifikationen entfalten demnach ähnliche Wirkungen, wie die IEC-Empfehlungen. c) Das Comité Européen de Coordination des Normes Electriques des Pays de la Communauté Economique Européenne (CENELCOM) Aufgabe und Funktion des CENELCOM auf dem elektrotechnischen Sektor kann m i t denen des CEN auf dem Gebiet der allgemeinen Normen verglichen werden. Mitglieder des CENELCOM sind jedoch nur die elektrotechnischen Komitees der Mitgliedstaaten der EG, also nicht auch die der E F T A 2 8 . CENELCOM entwickelte sich aus den seit 1958 regelmäßig einberufenen Treffen der elektrotechnischen Ausschüsse der Mitgliedstaaten, bei denen die Probleme beraten wurden, die sich für die Normung aus der i m EWGV vorgesehenen wirtschaftlichen Zusammenarbeit ergaben 2 9 . Endgültig konstituiert hat sich CENELCOM erst 1963. Der organisatorische Aufbau des CENELCOM 3 0 unterscheidet sich nicht wesentlich von dem des CEN. Bemerkenswert ist lediglich, daß zur Ausarbeitung von Harmonisierungsdokumenten nicht nur Expertengruppen eingesetzt werden können, deren Mitglieder die nationalen 25

Siehe hierzu Roggendorf u. a. i n E T Z - B Heft 24, S. M 145. Z u Ziel, Organisation, A r b e i t u n d Mitgliedern der CEEel, s.: CEEel Publikation Nr. 8 u n d Palandri, S. 250 f. 27 So Palandri, S. 251. 28 Die elektrotechnischen Komitees von E G u n d E F T A haben sich nach der Gründung des C E N E L C O M i n dem „Comité Européen de Coordination des Normes Electriques (CENEL) zusammengeschlossen. CENEL u n d C E N E L C O M arbeiten eng zusammen, f ü r die EG sind jedoch i n erster L i n i e die H a r m o n i sierungsarbeiten des C E N E L C O M von Bedeutung. 29 Vgl. Delooz, Courier de la Normalisation 1968, S. 525. 30 Siehe hierzu ausführlich die Darstellung des Z V E I i n Elektronorm 1970, S. 104 ff. 26

C. Die Ausarbeitung der technischen Normen

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Komitees vertreten. Wenn nicht bestehende Normen harmonisiert, sondern neue Normen unmittelbar auf Gemeinschaftsebene ausgearbeitet werden sollen, dann kann eine „Gemeinsame Normenkommission" eingesetzt werden, deren Mitglieder nicht die nationalen Komitees, sondern unmittelbar die betroffenen Kreise repräsentieren 31 . Ziel aller Arbeiten des CENELCOM ist eine Harmonisierung der elektrotechnischen Normen innerhalb der EG. Priorität bei den Harmonisierungsarbeiten haben die wirtschaftlichen Notwendigkeiten sowie die von den Dienststellen der EG übermittelten Wünsche 32 . Eine Harmonisierung der Normen gilt nach einem Beschluß des Lenkungsausschusses dann als erreicht, „wenn die Erzeugnisse, die nach der nationalen Norm eines Mitgliedslandes der Gemeinschaft hergestellt sind, ohne Änderung auch als den Normen der übrigen M i t gliedsländer entsprechend angesehen werden" 3 3 . Auch das bei den Harmonisierungsarbeiten einzuschlagende Verfahren unterscheidet sich nicht prinzipiell von dem des CEN. Es w i r d also auch ein Bezugsdokument, zumeist eine IEC-Empfehlung oder CEEel-Spezifikation, bestimmt, das als Grundlage der Harmonisierungsarbeiten angesehen werden soll. Anhand einer Fragebogenaktion w i r d dann ermittelt, ob und inwieweit die nationalen Normen von dem Bezugsdokument abweichen und ob die Mitgliedskomitees zu einer Anpassung der nationalen Normen an das Bezugsdokument bereit sind. Ergibt sich aus dieser Umfrage, daß keine Abweichungen der nationalen Normen von dem Bezugsdokument bestehen oder daß die nationalen Komitees zu einer Anpassung ihrer Normen an das unveränderte Bezugsdokument bereit sind, dann stellt der Lenkungsausschuß fest, daß die Harmonisierung für diese Norm erreicht ist. Andernfalls w i r d eine Expertengruppe eingesetzt, die m i t der A n passung des Bezugsdokuments an die Bedürfnisse der Gemeinschaft beauftragt wird. Wenn die Expertengruppen einstimmige Beschlüsse gefaßt haben oder wenn der Lenkungsausschuß ein von den Expertengruppen verfaßtes Harmonisierungsdokument gebilligt hat, dann sind die Mitglieds-Ausschüsse verpflichtet, innerhalb einer bestimmten Frist eine dem Harmonisierungsdokument entsprechende nationale Norm zu veröffentlichen. Abweichungen hiervon sind den nationalen Komitees i n der Regel nicht gestattet. 81

Siehe hierzu Z V E I i n Elektronorm, 1970, S. 105. Gemäß einem Beschluß des Lenkungsausschusses v o m 16.6.1970 i n Brüssel ist der Harmonisierung der Normen, auf die i n Richtlinien verwiesen werden soll, Priorität einzuräumen (vgl. Z V E I - M i t t e i l u n g e n 1970, Heft 7, S. 23). 33 Beschluß v o m 24. 3.1969, veröffentlicht i n E T Z - B 1969, Heft 29, S. M 145. 82

7*

100

3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

Die Harmonisierungsdokumente des CENELCOM werden also nicht automatisch i n die Normenordnung der Mitgliedstaaten übernommen oder beanspruchen selbst die Geltung von Normen. Eine praktische W i r k u n g entfalten sie nur, wenn sie i n die nationalen Normen übernommen werden. Anders als bei ISO- oder IEC-Empfehlungen haben sich die Mitgliedskomitees jedoch verpflichtet, ihre nationalen Normen den Harmonisierungsdokumenten anzupassen. V o n CENELCOM zusammengestellt und jeweils auf dem neuesten Stand gehalten w i r d ferner eine Liste der harmonisierten Normen. I n dieser Liste sind neben den Bezugs- und Harmonisierungsdokumenten auch all die nationalen Normen aufgeführt, die von CENELCOM als harmonisiert betrachtet werden. Gleichgültig für die Aufnahme i n diese Liste ist, ob die Harmonisierung der Normen lediglich auf Grund einer Umfrage festgestellt wurde oder ob sie erst nach der Ausarbeitung eines Harmonisierungsdokumentes erreicht werden konnte. Diese Liste w i r d auch den Dienststellen der EG zur Verfügung gestellt. Neben IEC, CEEel und CENELCOM befassen sich noch eine Vielzahl von anderen Organisationen, Gremien und Konferenzen m i t der Harmonisierung elektrotechnischer Festlegungen. Diese betreffen aber zumeist sehr spezielle Sachgebiete, die hier nicht interessieren. A u f eine Darstellung kann deshalb verzichtet werden 3 4 . I I . Brauchbarkeit internationaler Harmonisierungsarbeiten für die Aufnahme in Richtlinien

A u f internationaler Ebene lassen sich zwei A r t e n von technischen Festlegungen unterscheiden, die beide für eine Aufnahme i n Richtlinien i n Betracht kommen können. Es handelt sich u m die Ausarbeitungen der internationalen Normungsorganisation und u m die auf Grund dieser Ausarbeitungen harmonisierten nationalen Normen. 1. Internationale

Normungsdokumente

Bei diesen Ausarbeitungen, also z. B. den ISO- und IEC-Empfehlungen, den CEEel-Spezifikationen, den CENELCOM-Harmonisierungsdokumenten und den „Europäischen Normen" des CEN handelt es sich u m Modellregelungen, die i n die nationalen Normen übernommen werden sollen. Die Verpflichtung der Normungsorganisationen zur Anpassung ihrer nationalen Normen an diese internationalen Dokumente ist unterschiedlich ausgestaltet. Gemeinsam ist diesen Dokumenten jedoch, daß sie nicht automatisch m i t ihrer Verabschiedung den Status einer 84

Siehe die Zusammenstellung bei Palandri, S. 250.

C. Die Ausarbeitung der technischen Normen

101

nationalen Norm i n den Mitgliedsländern erlangen, sondern daß erst noch eine Umsetzung i n diese nationalen Normen erforderlich ist. a) Unmittelbare Rechtserheblichkeit Wenn der Inhalt einer derartigen Festlegung, z.B. einer ISO-Empfehlung, den Vorstellungen der Organe der Gemeinschaft entspricht, kann der Inhalt dieser Empfehlung zum Inhalt einer Richtlinie gemacht werden. Dies kann durch eine Aufnahme des Textes direkt i n die Richtlinie oder durch eine Bezugnahme auf diesen erfolgen. Bei dieser A r t der Verwendung internationaler technischer Festlegungen ersparen sich die Organe der Gemeinschaft die Ausarbeitung von Detail-Regelungen. Bei einer Bezugnahme können zudem die Richtlinien kürzer gefaßt werden. Dennoch w i r d den Mitgliedstaaten aber detailliert vorgeschrieben, welchen Inhalt die innerstaatlichen Rechtssätze haben müssen 85 . Diese internationalen Harmonisierungsdokumente können auf den eben beschriebenen Wegen unmittelbar rechtserheblich gemacht werden. Vor einer derartigen Aufnahme i n Richtlinien ist jedoch immer zu prüfen, ob diese Dokumente tatsächlich dem Entwicklungsstand und den Anforderungen der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft entsprechen. Diese Voraussetzung dürfte bei den von den europäischen Normungsorganisationen erarbeiteten Dokumenten eher gegeben sein, als bei den ISO- oder IEC-Empfehlungen. A u f eine Prüfung des Einzelfalles kann jedoch nicht verzichtet werden. b) Mittelbare Rechtserheblichkeit E i n Verweis auf diese internationalen Dokumente i n der Form, daß die Erfüllung der Grundsatzanforderungen bei Beachtung der i n den Dokumenten enthaltenen technischen Regeln vermutet wird, ist nicht zu empfehlen. Theoretisch kann zwar eine derartige Vermutung für jedes beliebige technische Bezugsdokument aufgestellt werden und dieses als Interpretationsmaßstab bei der Konkretisierung der Grundsatzanforderungen empfohlen oder gar den Behörden vorgeschrieben werden. Diese Ausgestaltung von Richtlinien und innerstaatlichen Rechtssätzen ist jedoch nur dann sinnvoll, wenn die technischen Festlegungen, für die die Vermutung aufgestellt wird, auch tatsächlich als Maßstab für die rechtlichen Anforderungen anerkannt und verbreitet sind. Bei diesem „Verweis auf Normen" soll nicht irgendeine Interpre35 B e i der Umsetzung dieser Richtlinie i n das nationale Recht ist dann allerdings das nationale Verfassungsrecht zu beachten, das evtl. eine w ö r t liche Aufnahme der gesamten Regelung i n den Rechtssatz erfordert. Siehe hierzu unten 3. Abschn., D, I I , 1.

102

3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

tation der rechtlichen Anforderungen aufoktroyiert werden, sondern es soll weitgehend auf die i n den betroffenen Kreisen vorhandenen Anschauungen zurückgegriffen werden. Diese tatsächliche Anerkennung als „optimale Lösung sich wiederholender technischer Aufgaben" 3 6 kommt jedoch nicht den Ausarbeitungen der internationalen Normungsorganisationen, sondern den nationalen Normen zu. Dies gilt zumindest so lange, bis sich die nationalen Normungsorganisationen entschließen, den Ausarbeitungen der internationalen Organisationen automatisch m i t deren Verabschiedung den Status einer nationalen Norm zuzuerkennen, ihnen die gleiche Wirkung zuzusprechen oder sie zumindest i n gleicher Weise wie die nationalen Normen zu veröffentlichen. I m derzeitigen Entwicklungsstadium ist jedoch davon auszugehen, daß nur die nationalen Normen i n den betroffenen Berufskreisen anerkannt und verbreitet sind. Bei einem Verweis auf die diese Anerkennung nicht genießenden internationalen Dokumente besteht die Gefahr, daß der Vermutung i n der Praxis keine Beachtung geschenkt w i r d und daß die Produzenten die Erfüllung der Grundanforderungen auf andere Weise als durch einen Nachweis der Übereinstimmung m i t den Verweisobjekten dartun werden. Ein Verweis direkt auf diese internationalen Dokumente ist deshalb nicht ratsam. Er kann allenfalls für eine gewisse Übergangszeit, bis zur Harmonisierung der nationalen Normen, i n Betracht gezogen werden 3 7 . 2. Harmonisierte

nationale Normen

Neben den internationalen Harmonisierungsdokumenten können auch die auf Grund dieser Dokumente harmonisierten nationalen Normen als Verweisungsobjekt i n Betracht kommen. I n diesen Fällen würde i n den Richtlinien nicht auf ein technisches Dokument, sondern auf 6 inhaltlich gleiche nationale Normen verwiesen, bzw. Bezug genommen werden. a) Unmittelbare Rechtserheblichkeit Da Rechtsangleichungsrichtlinien nach A r t . 100 für alle Mitgliedstaaten gleich sein müssen, kommt für eine tatbestandsergänzende Bezugnahme auch nur die Bezugnahme auf eine außerhalb der Richtlinie stehende technische Regelung i n Frage, die dann i n die Richtlinie inkorporiert wird. Das Bezugsobjekt muß für alle Mitgliedstaaten das gleiche sein. Als Bezugsobjekte kommen deshalb für Richtlinien dieser A r t auch nur die internationalen Festlegungen und nicht die harmonisierten nationalen Normen i n Betracht. 36

L u d w i g , D I N - M i t t e i l u n g e n 1970, S. 94. Dies ist z.B. i n dem Richtlinienvorschlag „Elektrische Betriebsmittel" ( A B L C 91/19 v o m 13. 9.1968) i n A r t . 6 vorgesehen. 37

C. Die Ausarbeitung der technischen Normen

103

Den Mitgliedstaaten steht allerdings frei, wie sie derartige Richtlinien i n das innerstaatliche Recht umsetzen. Wenn i n der Richtlinie z.B. auf eine ISO-Empfehlung Bezug genommen wird, dann kann i n der innerstaatlichen Rechtsvorschrift entweder der Text dieser ISOEmpfehlung i n den Text des Rechtssatzes aufgenommen werden, es kann auf diese ISO-Empfehlung oder auf eine inhaltsgleiche nationale Norm Bezug genommen werden. b) Mittelbare Rechtserheblichkeit Voraussetzung für einen Verweis auf Normen, bei dem die Normen nur über weitgefaßte Tatbestandsmerkmale mittelbar rechtserheblich werden, ist die tatsächliche Anerkennung und Verbreitung der Verweisungsobjekte. Da diese Anerkennung i m derzeitigen Entwicklungsstadium der Gemeinschaft nur den nationalen Normen zukommt, die Grundsatzanforderungen aber innerhalb der Gemeinschaft einheitlich interpretiert und konkretisiert werden müssen, kommt ein Verweis, von Ausnahme- und Übergangslösungen abgesehen, nur auf die harmonisierten nationalen Normen i n Betracht 38 . Die Feststellung, wann eine Norm innerhalb der Gemeinschaft harmonisiert ist, kann jedoch nicht den nationalen Behörden überlassen werden, da sie hiermit zumeist fachlich und personell überfordert wären. I n Richtlinien oder zumindest i n den innerstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften muß deshalb i n irgendeiner Form konkretisiert werden, für welche Normen die Vermutung gilt, welche Normen als harmonisiert anzusehen sind. Für eine derartige Feststellung bieten sich die vom CEN und CENELCOM ausgearbeiteten und ständig ergänzten Listen der harmonisierten Normen an. Aus diesen Listen ist nicht nur ersichtlich, auf welche Harmonisierungsdokumente sich die Mitglieder dieser Organisation geeinigt haben, sondern es geht auch daraus hervor, i n welchen Mitgliedstaaten die nationalen Normen harmonisiert sind. A u f Grund dieser Listen können die Gemeinschaftsorgane oder die nationalen Regierungen feststellen, bei welchen Normen die formalen Voraussetzungen für einen „Verweis auf Normen" vorhanden sind. Bei einem Verweis auf die nationalen Normen, die von CEN oder CENELCOM als harmonisiert angesehen werden, kann davon ausgegangen werden, daß innerhalb der gesamten Gemeinschaft ein einheitlicher Maßstab zur Konkretisierung der Grundsatzanforderungen vorhanden ist. 38

Siehe oben 3. Abschn., C. I I , 1, b.

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3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

A n einen Verweis auf die von CENELCOM harmonisierten Normen w i r d auch i n dem Richtlinienvorschlag „Elektrische Betriebsmittel" gedacht. I n A r t . 3 dieses Vorschlages w i r d nur auf die harmonisierten Normen verwiesen, „die i m gemeinsamen Einvernehmen von den hierzu befugten Stellen der Mitgliedstaaten ausgearbeitet und veröffentlicht werden". Bei den Vorarbeiten zu diesem Richtlinienvorschlag und auch bei den Beratungen i n den verschiedenen Gremien des Rates ist jedoch immer davon ausgegangen worden, daß der organisatorische Rahmen für die Ausarbeitung dieser harmonisierten Normen CENELCOM ist und daß die Mitglieder des CENELCOM die i n den Mitgliedstaaten zuständigen Stellen zur Ausarbeitung der elektrotechnischen Normen sind. 3. Zwischenergebnis Die Harmonisierungsdokumente internationaler Normungsorganisationen sind für eine Bezugnahme i n Richtlinien und innerstaatlichen Rechtssätze geeignet, sofern sie den Anforderungen der europäischen Industrienationen entsprechen. Für einen Verweis auf Normen i n der Form, daß die Normen nur über weitgefaßte Tatbestandsmerkmale mittelbar rechtserheblich werden, kommen nur die harmonisierten nationelen Normen i n Betracht. Bei der Feststellung, wann die Normen i n allen Mitgliedstaaten der EG harmonisiert sind, kann auf die Arbeiten von CEN und CENELCOM zurückgegriffen werden. D. Zulässigkeit einer Bezugnahme oder eines Verweises auf Normen nach dem EWGV und dem innerstaatlichen Recht Bei den verschiedenen A r t e n der Bezugnahme und des Verweises auf Normen kommt den technischen Normen eine sehr unterschiedliche Bedeutung zu. A l l e n A r t e n des Verweises auf Normen ist jedoch gemeinsam, daß damit den Ausarbeitungen der Normungsorganisationen eine rechtliche W i r k u n g zukommt, die sie ohne diese Rechtssätze nicht hätten. Da weder die nationalen noch die internationalen Normungsorganisationen m i t Rechtssetzungsbefugnissen betraut sind 1 , stellt sich die Frage, ob und inwieweit i n Richtlinien und innerstaatlichen Rechtssätzen auf die Ausarbeitungen dieser Organisationen zurückgegriffen werden kann. I n diesem Zusammenhang sind zwei verschiedene Ebenen, das Gemeinschaftsrecht und das innerstaatliche Recht der Mitgliedstaaten, 1 Der staatliche Einfluß auf diese Organisationen ist v o n Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat jedoch sehr verschieden. Siehe hierzu Lukes, Elektrotechnische Normen, S. 44 ff.

D. Zulässigkeit der Bezugnahme auf Normen

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zu unterscheiden. Anhand des Gemeinschaftsrechts ist festzustellen, ob und inwieweit den Mitgliedstaaten i n Richtlinien vorgeschrieben werden kann, die bestehenden oder gar die zukünftigen Normen der nationalen oder internationalen Normungsorganisationen i n das innerstaatliche Recht zu übernehmen. Anhand des innerstaatlichen Rechts der Mitgliedstaaten ist dann weiter zu untersuchen, ob die Regelungen, die nach dem EWGV i n Richtlinien enthalten sein können, gegen das Verfassungsrecht der Mitgliedstaaten verstoßen oder welche verfassungsrechtlichen Anforderungen bei der Umsetzung der Richtlinien zu beachten sind. I m folgenden Kapitel soll zunächst darauf eingegangen werden, welche A r t e n der Bezugnahme oder des Verweises auf Normen nach dem EWGV i n Richtlinien aufgenommen und damit den Mitgliedstaaten vorgeschrieben werden können. I . Zulässigkeit der Bezugnahme oder des Verweises auf Normen nach dem E W G V

Richtlinien zur Angleichung technischer Vorschriften, i n denen eine Bezugnahme oder ein Verweis auf Normen enthalten ist, sind insbesondere daraufhin zu untersuchen, ob durch die Ausgestaltung der Bezugnahme oder des Verweises eine nach dem EWGV unzulässige Übertragung von Befugnissen auf die Normungsorganisationen vorliegt. Bevor auf die Zulässigkeit der verschiedenen Arten der Einbeziehung von Normen i n Richtlinien eingegangen werden kann, muß zuerst geklärt werden, was unter einer Übertragung von Befugnissen zu verstehen ist und ob und inwieweit sie nach dem EWGV zulässig ist. 1. Arten der Übertragung

von Befugnissen

a) Delegation Als intensivste Form einer Übertragung von Befugnissen ist die Delegation anzusehen. Da aber ein eigener Begriff der Delegation i m EWGV nicht vorhanden ist, muß zur Ermittlung des Inhalts einer Delegation i m Gemeinschaftsrecht auf die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten zurückgegriffen werden. Ohne den Inhalt des Begriffs der Delegation i n den einzelnen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten i n allen Einzelheiten darstellen zu müssen 2 , können als gemeinsame Merkmale der Delegation i n den einzelnen Mitgliedstaaten festgestellt werden: 2

Siehe hierzu Harnier, S. 71 ff.

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3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

Delegation bedeutet eine Kompetenzverschiebung, eine Übertragung von Zuständigkeiten von dem bisherigen Inhaber der Zuständigkeit auf andere Subjekte 3 . Der Erwerber dieser Zuständigkeit übt diese dann als eigene und unter eigener Verantwortung aus. Er nimmt i m eigenen Namen die Handlungen vor, die bisher nur von dem Deleganten vorgenommen werden konnten. Voraussetzung für eine derartige Übertragung von Befugnissen ist jedoch, daß der Delegant die Befugnisse, die er überträgt, auch selbst innehat. Bei einer Delegation können nur eigene Befugnisse übertragen werden 4 , d. h. es können nur solche Zuständigkeiten übertragen werden, zu deren Ausübung der Delegant selbst berechtigt ist. Folge einer derartigen Delegation ist die „Änderung der objektiven Zuständigkeitsordnung" 5 . Eine Delegation setzt folglich eine bestehende Kompetenzverteilung voraus und nimmt an dieser dann Änderungen vor 6 . Eine derartige Delegation kann i n verschiedenen Ausgestaltungen vorkommen. Es können sowohl Rechtsetzungs- als auch Verwaltungsbefugnisse delegiert werden. Desweiteren ist eine Unterscheidung nach den Empfängern der neuen Zuständigkeit möglich. I m Rahmen der EG könnte vor allem an eine Delegation auf andere Organe der Gemeinschaft, auf Untergliederungen der bestehenden Organe, auf die M i t gliedstaaten und schließlich auf Dritte, also vor allem auf Verbände und Institutionen der Wirtschaft gedacht werden. Von den verschiedenen theoretischen Delegationsmöglichkeiten interessiert i n diesem Zusammenhang vor allem die Möglichkeit der Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen auf Dritte, d. h. i n diesem Falle auf die bestehenden Normungsorganisationen. b) Mandat Die durch ein Mandat übertragenen Zuständigkeiten unterscheiden sich von den durch eine Delegation übertragenen vor allem dadurch, daß sie nicht im eigenen Namen und nicht in eigener Verantwortung ausgeübt werden 7. Bei einem Mandat w i r d der Adressat zwar beauftragt, bestimmte Befugnisse durch selbständige Handlungen wahrzunehmen, eine Änderung der Zuständigkeitsordnung t r i t t jedoch nicht ein 8 . Die Zuständigkeit und Verantwortung w i r d durch eine Mandats3 Vgl. hierzu ausführlich f ü r das deutsche Recht Triepel, S. 23 f f ; f ü r das französische Recht siehe Groshens, S. 200. F ü r das italienische u n d niederländische Recht siehe die Nachweise bei Harnier, S. 74. 4 Vgl. Triepel, S. 28. 5 Triepel, S. 29. * Vgl. Triepel, S. 80; Obermayer, JZ 1959, 626. 7 Vgl. Harnier, S. 149. β Vgl. Triepel, S. 26; Rasch, S. 177.

D. Zulässigkeit der Bezugnahme auf Normen

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erteilung nicht berührt 9 . Da ein Mandant die Verantwortung für das Handeln des Mandatars nur dann übernehmen kann, wenn er einen Einfluß auf dessen Verhalten hat, kann man ein Mandat auch nur dann annehmen, wenn der Mandant eine Kontrollmöglichkeit über das Verhalten des Mandatars hat. Ein Mandat w i r d deshalb i m Regelfall auch nur nachgeordneten Stellen oder Untergliederungen des zuständigen Organs erteilt. Die hier zu behandelnden Normungsorganisationen arbeiten die Normen und Harmonisierungsdokumente aber weder i m Namen noch unter Verantwortung der Gemeinschaft aus. Außerdem hat die Gemeinschaft keinerlei Kontrollmöglichkeit über diese Organisationen. Eine Mandatserteilung auf die Normungsorganisationen i n ihrer heutigen Organisationsform scheidet deshalb schon aus diesen Gründen aus. A u f die Zulässigkeit eines Mandats nach dem EWGV braucht deshalb nicht näher eingegangen werden. 2. Zulässigkeit

einer Delegation nach dem EWGV

Die Zulässigkeit einer Delegation von Befugnissen der Organe der Gemeinschaft auf Verbände der Wirtschaft ist i m EWGV nicht ausdrücklich geregelt 10 . Es ist deshalb aus dem Aufbau und den Grundsätzen des EWGV zu ermitteln, ob und inwieweit i m Gemeinschaftsrecht eine Delegation möglich ist. Auszugehen ist hierbei von der Feststellung, daß den Organen der Gemeinschaft keine generelle Rechtsetzungsbefugnis verliehen ist. Sie sind nicht allgemein ermächtigt, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Rechtsakte zu erlassen 11 . Es ist vielmehr von dem i n A r t . 4 Abs. 1 U 2 festgelegten „Prinzip der begrenzten Einzelzuständigkeit" 1 2 auszugehen. Der EWGV bestimmt also, welches Organ der Gemeinschaft i n welchen Fällen zuständig ist und welche Maßnahmen es ergreifen kann. Bei der Verteilung der Zuständigkeiten ist ein „sorgsam aufeinander abgestimmtes Kräfteverhältnis" 1 3 zwischen dem Rat und der Kommission festzustellen. Bei der Betrachtung der den einzelnen Organen zu9

A l s Beispiel f ü r ein derartiges Mandat s. den Beschluß Nr. 67/424 der Kommission v o m 5. J u l i 1967, ( A B L 146/12 v. 8. 7.1967). I n A r t . 1 heißt es: „Die Kommission ermächtigt Vizepräsident Mansholt, i m Namen der K o m mission u n d unter ihrer Verantwortung die Erstattung bei der Ausfuhr nach dritten Ländern festzusetzen u n d zu ändern, . . . " . Z u r Rechtmäßigkeit dieser Regelung siehe Harnier, S. 143 ff. 10 A r t . 155 U 4 ermöglicht n u r die Übertragung von Befugnissen des Rates auf die Kommission. 11 Vgl. Oldekop, S. 28. 12 Rabe, S. 70; Fuß, D V B L 1965, S. 378. 18 Oldekop, S. 30.

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3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

stehenden Befugnisse w i r d 1 4 besonders deutlich, daß dem Rat, der sich aus Regierungsvertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt, die Befugnis zum Erlaß fast aller Maßnahmen m i t wirtschaftlicher und politischer Bedeutung zusteht. Die Mitgliedstaaten wollten sich insoweit einen Einfluß auf die bedeutsamen Entscheidungen vorbehalten. Die Kommission, die sich aus von den Mitgliedstaaten unabhängigen Mitgliedern zusammensetzt und die einen eigenen Verwaltungsunterbau besitzt, ist dagegen mehr für technisch-administrative, für vorbereitende und ausführende Maßnahmen vorgesehen 15 . Zwischen dieser Aufgabenverteilung, den rechtlichen Möglichkeiten, die die einzelnen Organe haben und der M i t w i r k u n g der Mitgliedstaaten an der Willensbildung dieser Organe besteht ein sehr enger Zusammenhang 16 . Dieses Gefüge zwischen den Zuständigkeiten der Organe der Gemeinschaft und den unterschiedlich ausgestalteten M i t w i r kungsmöglichkeiten der Mitgliedstaaten ist i n dem EWGV verankert. Er bestimmt die Kompetenzen der Organe und regelt die Einwirkungsmöglichkeiten der Mitgliedstaaten. Die Aufrechterhaltung dieses „Gleichgewichts der Gewalten" 1 7 stellt eine grundlegende Garantie dar, an deren Fortbestehen die Gewaltunterworfenen und vor allem die Mitgliedstaaten wegen ihrer M i t w i r k u n g an der Willensbildung dieser Organe ein „unmittelbares Interesse" 18 haben. Bei einer Delegation, also z.B. bei einer Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen auf Verbände der Wirtschaft, würde diese Garantie jedoch verletzt werden. M i t einer solchen Delegation würden die Delegatare m i t Zuständigkeiten versehen werden, die nach der K o m petenzverteilung des EWGV nur den Deleganten zustehen. Eine Delegation i. S. einer Kompetenzverschiebung erscheint deshalb nur dann zulässig, wenn sie i m EWGV ausdrücklich vorgesehen ist oder wenn sie durch eine Änderung des EWGV ermöglicht w i r d 1 9 . I m EWGV vorgesehen ist jedoch gem. A r t . 155 U 4 lediglich die Übertragung von Durchführungsbefugnissen des Rates auf die Kommission. I n keiner Bestimmung w i r d jedoch die Delegation auf andere Stellen erwähnt oder gar ausdrücklich geregelt. Eine Delegation i. S. einer Kompetenzverschiebung ist demnach bei der bestehenden Rechtslage nicht möglich. Außer durch die allgemeine Überlegung, daß Kompetenzen auf der Organisationsverfassung beruhen und sie folglich nur durch eine Ände14 15 16 17 18 19

Siehe hierzu ausführlich Harnier, S. 16 ff. Vgl. Harnier, S. 11. Vgl. Meier, S. 18. E u G H E I V , S. 44 i n RS 9/56 (Meroni — H o h e Behörde). Meier, S. 19. Vgl. f ü r das deutsche Recht Triepel, S. 29; Rasch, D Ö V 1957, S. 337 u. a.

D. Zulässigkeit der Bezugnahme auf Normen

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rung der Organisationsverfassung übertragen werden können 2 0 , läßt sich die Unzulässigkeit der Delegation nach dem Gemeinschaftsrecht auch noch auf andere Überlegungen stützen. Hierzu zählt vor allem die Tatsache, daß der EWGV i n den A r t . 173 bis 176 nur gegenüber Maßnahmen des Rates und der Kommission Rechtschutz gewährt 2 1 . Die i n dem EWGV vorgesehenen Rechtschutzgarantien würden jedoch verletzt werden, wenn durch eine Delegation bestimmte Befugnisse auf eine Organisation übertragen werden w ü r den, die keiner Kontrolle durch den EuGH unterliegt 2 2 . Wenn der Rat auf Stellen, die keiner Kontrolle des EuGH unterliegen, Rechtsetzungsbefugnisse delegieren würde, dann hätte der EugH auch keine Möglichkeit, die Rechtsetzungsakte dieser Stellen auszulegen. Er könnte weder die Beachtung dieser „Rechtsätze" durch die M i t gliedstaaten überprüfen noch könnte er feststellen, ob diese „Rechtsätze" direkte Wirkungen gegenüber den einzelnen Marktbürgern entfalten 2 3 . Bei einer Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen auf derartige Stellen wäre weiterhin keine Gewähr dafür gegeben, daß die Rechtsakte m i t einer Begründung versehen werden und daß die Vorschläge und Stellungnahmen eingeholt werden, die der EWGV vorschreibt (Art. 190) 24 . Aus all diesen Gründen ist eine Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen, die über A r t . 155 U 4 hinausgeht, nicht m i t dem EWGV zu vereinbaren. Dies gilt insbesondere für eine Delegation auf Verbände der Wirtschaft und andere außerhalb der Organe der Gemeinschaft stehende Organisationen. 3. Das Delegationsverbot des EWGV und ein Verweis auf Normen in Richtlinien Nachdem festgestellt wurde, daß der EWGV eine Delegation grundsätzlich verbietet 2 5 , soll i m folgenden untersucht werden, ob und bei welcher Ausgestaltung bei einer Bezugnahme oder einem Verweis auf Normen i n unzulässiger Weise Befugnisse auf Normungsorganisationen 20

Vgl. Rasch, D Ö V 1957, S. 337, Fußnote 6. Siehe hierzu Bebr, Les Novelles, Nr. 869 ff. 22 Vgl. hierzu auch Däubler, D V B L 1966, S. 662 u n d vor allem G A Roemer i n RS 9/56, E u G H E I V , S. 117. 23 Vgl. hierzu EuGH, U r t e i l v o m 21.10.1970, RS 9/70 i n Europarecht 1971, S. 31 f. u n d Grabitz, Europarecht 1971, S. 1 ff. 24 Siehe hierzu auch EuGHE I V , S. 40, RS 9/59. 25 V o n dem F a l l des A r t . 155 U 4 einmal abgesehen. 21

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3. Abschn. : Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

übertragen werden. Für diese Untersuchung ist es am zweckmäßigsten, die einzelnen Arten der Bezugnahme und des Verweises auf Normen nacheinander auf ihre Vereinbarkeit m i t dem Vertrag zu überprüfen. a) Unmittelbare Rechtserheblichkeit von Normen durch Bezugnahme Hierbei w i r d der Inhalt der Normen zum Inhalt des Rechtssatzes gemacht. Es w i r d i m Tatbestand des Rechtssatzes auf eine detaillierte Umschreibung der Anforderungen verzichtet. Diese Anforderungen werden vielmehr über die Bezeichnung der Norm i n den Rechtssatz miteinbezogen 26 . Bei dieser Bezugnahme auf Normen sind zwei Ausgestaltungen möglich. Es kann einmal auf eine Norm i n einer bestimmten Fassung oder auf eine Norm i n ihrer jeweiligen neuesten Fassung Bezug genommen werden. aa) Fixe Bezugnahme Bei einer fixen oder statischen Bezugnahme w i r d der Inhalt einer feststehenden, nach Nummer und Ausgabedatum bezeichneten Norm i n den Rechtssatz übernommen. Bei der Verabschiedung des Rechtssatzes ist dem rechtsetzenden Organ der Inhalt der Norm, der unmittelbar rechtserheblich gemacht wird, bekannt. Er ist i n den Rechtsetzungswillen m i t aufgenommen. Dieselbe rechtliche Wirkung hätte auch erzielt werden können, wenn die Norm wörtlich i n den Rechtssatz übernommen worden wäre. Da praktisch nur eine besondere Form der Tatbestandsumschreibung vorliegt und der Inhalt des Rechtssatzes allein von dem rechtsetzenden Organ bestimmt wird, liegt auch keine Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen auf die betroffene Normungsorganisation vor. Ihre M i t w i r k u n g beschränkt sich auf die Vorbereitung des Rechtssatzes. Gegen die Aufnahme derartiger statischer Bezugnahmen i n Richtlinien zur Angleichung technischer Vorschriften bestehen deshalb, zumindest von dem Delegationsverbot des EWGV her gesehen, keine Bedenken. Den Mitgliedstaaten w i r d i n diesen Fällen allein vom Rat vorgeschrieben, welchen Inhalt die innerstaatlichen Rechtssätze haben müssen. Gegen eine fixe Bezugnahme auf Normen i n Richtlinien könnte vorgebracht werden, daß dabei gegen Publikationsvorschriften des EWGV verstoßen werde, da die i n Bezug genommenen Normen nicht wörtlich i n die Richtlinie aufgenommen werden. Hiergegen ist einzuwenden, daß Richtlinien nicht i m Amtsblatt der EG veröffentlicht werden müs86

Siehe hierzu oben 3. Abschn., Β , I, 2, a, bb.

D. Zulässigkeit der Bezugnahme auf Normen

111

sen 27 , sondern daß eine Bekanntgabe an die betroffenen Mitgliedstaaten ausreicht 28 . Dieser Pflicht zur Bekanntmachung ist jedoch genüge getan, wenn den Mitgliedstaaten die Norm mit Nummer und dem Ausgabedatum angegeben wird, auf die i n der Richtlinie Bezug genommen wird. Eine Bekanntgabe des ganzen Textes der Norm erübrigt sich, da den M i t gliedstaaten die Normen, auf die Bezug genommen wird, bekannt und zugänglich sind. A u f alle Fälle haben sie aber die Möglichkeit, sich den Text dieser Normen ohne Schwierigkeiten zu besorgen. Unklarheiten sind also nicht zu befürchten, wenn i n der Bekanntmachung gem. Art. 191 Abs. 2 lediglich die Norm bezeichnet wird, der Text der Norm aber nicht mitgeliefert wird. Auch A r t . 191 Abs. 2 spricht demnach nicht gegen eine fixe Bezugnahme auf Normen 2 9 i n Richtlinien zur Angleichung technischer Vorschriften. bb) Gleitende

Bezugnahme

Bei einer gleitenden Bezugnahme w i r d nicht auf eine bestimmte, sondern auf die jeweils neueste Fassung einer Norm Bezug genommen. Bei ihr w i r d die Norm i n ihrer jeweils geltenden Fassung i n den Rechtssatz aufgenommen. Die Aufnahme einer gleitenden Bezugnahme auf Normen i n Richtlinien bedeutet, daß sich mit einer Änderung der Norm auch der Tatbestand ändert, bei dem die Mitgliedstaaten das Inverkehrbringen eines Produktes untersagen können oder müssen. Bei Änderungen der Norm müssen die Mitgliedstaaten ihre innerstaatlichen Rechtsvorschriften ändern, sofern sie nicht auch i n diesen auf die jeweils neueste Fassung dieser Norm Bezug genommen haben. Die Änderung einer Norm hat demnach praktisch die Wirkung einer inhaltlichen Änderung der Richtlinie. Bei einer gleitenden Bezugnahme gibt der Rat zumindest insoweit, als er auf Normen Bezug nimmt, auch die Befugnis aus der Hand, allein darüber zu bestimmen, welche Regelung m i t welchem Inhalt die Mitgliedstaaten i n ihr nationales Recht übernehmen müssen. Diese Befugnis geht dann zumindest teilweise auf die Normungsorganisationen über. Eine gleitende Bezugnahme auf Normen bedeutet die Übertragung von dem Rat zustehenden Rechtsetzungsbefugnissen auf die Normungsorganisationen. Eine Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen ist 27

Eine solche Veröffentlichung ist allerdings üblich, siehe Oldekop, S. 81. A r t . 191 Abs. 2. Dies g i l t insbesondere dann, w e n n i n der Richtlinie oder einem A n h a n g die Normungsorganisationen bezeichnet sind bei denen die Normblätter bezogen werden können (Siehe z. B. Anhang 1, S. 14, des nicht veröffentlichten Richtlinienvorschlags f ü r „Glasfaserverstärkte Kunststoff tanks" v o m Dez. 1971). 28

29

112

3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

nach dem EWGV nur i m Rahmen des A r t . 155 U 4 zulässig. Eine Delegation auf Organisationen der Wirtschaft ist demnach unzulässig. Eine gleitende Bezugnahme auf Normen darf deshalb nicht i n Richtlinien aufgenommen werden 3 0 . b) Mittelbare Rechtserheblichkeit von Normen Mittelbar rechtserheblich werden Normen dann, wenn sie nicht selbst i n den Rechtssatz mitaufgenommen werden, sondern wenn sie nur zur Konkretisierung der i n dem Rechtssatz aufgestellten Grundsatzanforderungen herangezogen werden. I n den innerstaatlichen Rechtsvorschriften, die auf Grund von Richtlinien erlassen werden, i n denen ein derartiger Verweis auf Normen vorgesehen ist, w i r d dementsprechend auch nur die Beachtung der Grundsatzanforderungen vorgeschrieben. Die Hersteller können den Nachweis der Erfüllung dieser Grundsatzanforderungen entweder durch einen Nachweis der Beachtung der Normen oder auf andere Weise erbringen. Sie sind i n keinem Fall an die Normen gebunden. Die Wirkung, die die Mitgliedstaaten den Normen zukommen lassen müssen, kann i n Richtlinien jedoch verschieden ausgestaltet werden. So kann insbesondere vorgesehen werden, daß die Mitgliedstaaten die Grundsatzanforderungen bei Beachtung der Normen als erfüllt ansehen müssen oder daß sie nur auf die Normen bei Ermittlung des konkreten Inhalts dieser Anforderungen zurückgreifen können* 1. aa) Normen für Mitgliedstaaten

verbindlich

I n einer derartigen Richtlinie w i r d den Mitgliedstaaten vorgeschrieben, daß sie das Inverkehrbringen von Waren nicht untersagen dürfen, wenn diese den Grundsatzanforderungen entsprechen. Außerdem w i r d den Mitgliedstaaten i n der Richtlinie aufgegeben, dafür zu sorgen, daß ihre Verwaltungsbehörden die Grundsatzanforderungen als erfüllt ansehen, wenn die Normen beachtet wurden. I m Unterschied zu einer gleitenden Bezugnahme auf Normen werden die Mitgliedstaaten bei dieser A r t des Verweises auf Normen zwar nicht verpflichtet, den jeweiligen Inhalt der Normen i n die innerstaatlichen Rechtsvorschriften zu übernehmen und deren Beachtung den Herstellern vorzuschreiben. Dennoch werden aber die Mitgliedstaaten an die Normen gebunden. Sie werden verpflichtet, die Grundsatzanforderungen als erfüllt anzusehen, wenn der Hersteller die Beachtung der Normen nachweist. Die Mitgliedstaaten haben bei dieser Regelung 30 Z u den Bedenken aus dem Recht der B R D gegen eine gleitende Bezugnahme auf Normen siehe unten, 3. Abschn., D, I I , 2. 31 Siehe oben, 3. Abschn., B, I I , 4.

D. Zulässigkeit der Bezugnahme auf Normen

113

keine Möglichkeit, normgemäße Produkte aus dem Verkehr zu ziehen oder das Inverkehrbringen zu verhindern. Diese Möglichkeit steht den Mitgliedstaaten auch dann nicht zu, wenn ihrer Ansicht nach trotz Beachtung der Normen die Grundsatzanforderungen nicht erfüllt sind. Die Normungsorganisationen, die diese Normen ausarbeiten, bestimmen also, bei welchem Produkt die Mitgliedstaaten ein Inverkehrbringen nicht verhindern können. Wenn die Normen geändert werden, wenn sie an den technischen Fortschritt angepaßt werden oder wenn neue Normen hinzukommen, dann ändern sich auch die Voraussetzungen, bei denen die Mitgliedstaaten die Grundsatzanforderungen als erfüllt ansehen müssen. Wenn ein Mitgliedstaat das Inverkehrbringen von Produkten untersagt, die diesen Normen entsprechen, dann verstößt er gegen die i h m i n der Richtlinie auferlegten Pflichten. Die Normungsorganisationen konkretisieren damit i m Einzelfall die Verpflichtungen, die der Rat den Mitgliedstaaten i n der Richtlinie aufgegeben hat. Die Konkretisierung dieser Verpflichtungen, d. h. die Ausarbeitung der Normen, ist aber keineswegs rein deklaratorischer Natur 3 2 . Bei den Normen handelt es sich i m Regelfall nicht u m Festlegungen technischer Grundsätze, die sich anhand vorgegebener Größen durch bloße Rechenoperationen, Umfragen bei den betroffenen Kreisen oder ähnliche Maßnahmen feststellen lassen. So ist insbesondere bei den Sicherheitsnormen, die vor allem für einen derartigen Verweis i n Betracht kommen, ein Abwägen zwischen mehreren Komponenten, z. B. zwischen Leistung, Form, Kosten und Sicherheit erforderlich 33 . Die Grenze zwischen den Erfordernissen des Gesundheitsschutzes und denen der W i r t schaftlichkeit lassen sich aber nicht anhand vorgegebener Größen ermitteln. Hier sind sozialpolitische Entscheidungen notwendig, bei denen ein weiter Ermessensspielraum besteht. Die Ausübung dieser Ermessensentscheidungen, denen eine sehr erhebliche wirtschaftliche Bedeutung zukommen kann, w i r d bei dieser A r t des Verweises auf Normen den Normungsorganisationen überlassen. Wenn i n einer Richtlinie bestimmte Befugnisse übertragen werden, bei deren Ausübung ein erheblicher Ermessensspielraum besteht, und wenn die Mitgliedstaaten an diese Ermessensentscheidungen gebunden werden, dann liegt eine Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen vor. Der Rat überträgt i n diesem Fall seine Befugnis, den Mitgliedstaaten vorzuschreiben, unter welchen Voraussetzungen sie das Inverkehrbringen von Waren nicht untersagen dürfen, zumindest teilweise auf die Normungsorganisationen. 32 33

Siehe hierzu Börner, S. 59. Vgl. Schmatz - Nöthlichs, Nr. 1135, S. 9.

8 Starkowski

114

3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

Eine derartige Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen des Rates auf Organisationen der Wirtschaft ist nach dem EWGV nicht zulässig. Dies gilt auch für Richtlinien, denen die Regierungsvertreter aller Mitgliedstaaten zugestimmt haben 34 . Dieses Verbot der Bindung der Mitgliedstaaten an die nicht i n den Rechtsetzungswillen der Gemeinschaftsorgane aufgenommenen „technischen Normen" gilt sowohl hinsichtlich der Ausarbeitungen der auf europäischer oder weltweiter Ebene tätigen Normungsorganisationen als auch hinsichtlich der harmonisierten nationalen Normen. Wenn i n einer Richtlinie vorgeschrieben wird, daß die Mitgliedstaaten die Grundsatzanforderungen als erfüllt anzusehen haben, wenn von dem Produzenten die harmonisierten nationalen Normen beachtet wurden 3 5 , dann w i r d dennoch nicht den einzelnen nationalen Normungsorganisationen die Befugnis eingeräumt, für i h r Land selbständig zu bestimmen, für welche Normen der Verweis der Richtlinie gelten soll. Eine einzelne nationale Normungsorganisation kann naturgemäß nicht bestimmen, welche Normen als harmonisiert gelten sollen. Die Harmonisierung der Normen ist vielmehr eine gemeinsame Aufgabe der Normungsorganisationen der Gemeinschaft. Der organisatorische Rahmen für diese Zusammenarbeit ist jedoch, je nach Sachgebiet, CEN oder CENELCOM. Diese Organisationen sorgen für eine Harmonisierung der Normen und legen die Voraussetzungen fest, bei denen Normen als harmonisiert anzusehen sind. Sie bestimmen i n erster Linie, an welchen Normen die Mitgliedstaaten gebunden sein sollen. I n Richtlinien zur Angleichung technischer Vorschriften kann demnach weder vorgesehen werden, daß die Mitgliedstaaten an die technischen Dokumente internationaler Normungsorganisationen gebunden werden, noch daß sie die harmonisierten nationalen Normen beachten müssen 36 . I n beiden Fällen würden den Normungsorganisationen i n unzulässiger Weise Befugnisse übertragen werden, die nach dem EWGV nur von den zuständigen Gemeinschaftsorganen ausgeübt werden dürfen. Etwas anderes gilt nur dann, wenn sämtliche Normen, für die diese Bindungswirkung herbeigeführt wird, i n den Willen des die Richtlinie verabschiedenden Organs der Gemeinschaft aufgenommen worden sind. Dies kann jedoch nur bei den Normen geschehen, die zum Zeitpunkt 84

Siehe oben, 3. Abschn., D, I , 2. Siehe z . B . A r t . 3 des Richtlinienvorschlags „Elektrische Betriebsmittel" ( A B L C 91/20 v o m 13.9.1968): „Jeder Mitgliedstaat erachtet elektrische B e triebsmittel als den Grundsatzanforderungen gem. A r t . 2 entsprechend, w e n n sie den harmonisierten Normen genügen, die in gemeinsamen Einvernehmen 85

von den hierzu befugten Stellen der Mitgliedstaaten werden." 36

So ähnlich auch v. Meibom, S. 7.

ausgearbeitet

...

115

D. Zulässigkeit der Bezugnahme auf Normen

der Verabschiedung der Richtlinie bereits vorhanden und den Organen der Gemeinschaft bekannt sind. Gegen die Zulässigkeit von Richtlinien, i n denen die Mitgliedstaaten bei der Interpretation der Grundsatzanforderungen an die Normen gebunden werden, spricht weiterhin A r t . 191 Abs. 2. Nach dieser Bestimmung sind die Richtlinien den Adressaten bekannt zu machen 87 . Dadurch sollen die Adressaten i n die Lage versetzt werden, die ihnen i n den Richtlinien auferlegten Pflichten zu erfüllen. Wenn die Mitgliedstaaten i n der Richtlinie jedoch pauschal verpflichtet werden, alle vorhandenen und zukünftigen, i n einem bestimmten Verfahren harmonisierten Normen zu beachten, dann besteht Unklarheit darüber, für welche Normen diese Pflicht besteht. Da die Richtlinie hierüber keine Auskunft gibt, muß auf andere Erkenntnisquellen 3 8 zurückgegriffen werden. Bei dieser Ausgestaltung der Richtlinien ist es nicht möglich, anhand des bekanntgegebenen Richtlinientextes zu ermitteln, welche Pflichten die Mitgliedstaaten i m konkreten Einzelfall zu erfüllen haben und ob gegebenenfalls ein Verstoß gegen diese Pflichten vorliegt. Es müssen immer noch die Ausarbeitungen der Normungsorganisationen herangezogen werden, u m den konkreten Inhalt der Richtlinie zu ermitteln. Dies verträgt sich aber nicht m i t dem Grundsatz, daß gem. A r t . 191 Abs. 2 der gesamte Inhalt der Richtlinie bekanntzugeben ist. bb) Normen weder für Hersteller

noch für Mitgliedstaaten

verbindlich

Richtlinien m i t einem Verweis auf Normen dürfen demnach ausgestaltet werden, daß die Mitgliedstaaten verpflichtet „normgemäße Gegenstände als den Grundsatzanforderungen chend anzusehen" 39 , da sonst den Normungsorganisationen Rechtsetzungsbefugnisse übertragen werden würden.

nicht so werden, entsprefaktisch

Diesen Bedenken w i r d dann Rechnung getragen, wenn die Richtlinien so abgefaßt werden, daß weder die Hersteller noch die M i t gliedstaaten bei der Konkretisierung der Grundsatzanforderungen an die Normen gebunden werden 4 0 . Bei dieser Ausgestaltung können die Hersteller die Erfüllung der Grundsatzanforderungen auch auf andere Weise als durch einen Nachweis der Beachtung der Normen erbringen. Andrerseits sind die Mitgliedstaaten aber auch nicht verpflichtet, die Erfüllung der Grundsatzanforderungen als nachgewiesen anzusehen, wenn die Normen beachtet wurden. Die Mitgliedstaaten haben die Möglichkeit, das Inverkehrbringen von normgemäßen Produkten zu unter37 88 89 40

8·

Siehe hierzu Oldekop, S. 80 ff. E t w a die Listen der harmonisierten Normen von CEN oder CENELCOM. v . Meibom, S. 7. Siehe oben, 3. Abschn., B, I I , 4.

116

3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

sagen, wenn sie trotz der Beachtung der Normen die Grundsatzanforderungen nicht als erfüllt ansehen. Wenn diese Fälle auch selten sein werden, so können sie dennoch nicht ausgeschlossen werden. So ist es insbesondere denkbar, daß einige Normen längere Zeit nicht an die technische Entwicklung angepaßt wurden und daß deshalb die Beachtung der Normen nicht mehr ausreicht, u m die von den einzelnen Gegenständen ausgehenden Gefahren abzuwehren. Die Normen sind bei dieser A r t des Verweises nur ein unverbindlicher Anhaltspunkt 4 1 , eine Interpretationshilfe zur Ermittlung des konkreten Inhalts der Grundsatzanforderungen i m Einzelfall. Den Normen kommt allerdings auch bei dieser Ausgestaltung eine erhebliche praktische Bedeutung zu. Diese w i r d u m so größer sein, je weiter die Grundsatzanforderungen gefaßt werden, je mehr diese also einer Interpretationshilfe bedürfen. Als Interpretationshilfe werden aber sow o h l Herstellern als auch den Behörden der Mitgliedstaaten i n vielen Fällen nur die genannten Normen zur Verfügung stehen. Gegen die Zulässigkeit dieser A r t des Verweises auf Normen bestehen nach dem EWGV keine Bedenken. I n den Richtlinien w i r d weder den Mitgliedstaaten vorgeschrieben, die Grundsatzanforderungen bei Beachtung der Normen als erfüllt anzusehen, noch werden die M i t gliedstaaten verpflichtet, die Beachtung der Normen den Herstellern vorzuschreiben. Den Normen w i r d nur die Stellung einer unverbindlichen Interpretationshilfe eingeräumt. Den Normen w i r d lediglich eine Bedeutung zugesprochen, die sie auch ohne diese rechtliche Regelung i n den meisten Mitgliedstaaten haben. Die Erwähnung der Normen i n der Richtlinie hat demnach weitgehend nur deklaratorischen Charakter. A u f Grund ihrer tatsächlichen Anerkennung würden sie auch ohne diese Regelung i n vielen Fällen zur Ermittlung des konkreten Inhalts der Grundsatzanforderungen herangezogen werden. Möglich ist jedoch, daß die Normen durch derartige Regelungen an Ansehen und tatsächlicher Anerkennung und Beachtung zunehmen. Eine Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen auf die Normungsorganisationen liegt jedoch nicht vor, da von den Normen keine bindende W i r k u n g ausgeht. Auch aus A r t . 191 Abs. 2 ergeben sich gegen diese A r t von Richtlinien keine Bedenken. Da die Normen nicht i n die innerstaatlichen Rechtsvorschriften aufgenommen werden müssen, und auch die M i t gliedstaaten nicht zur Beachtung der Normen verpflichtet werden, liegt bei einer Nichtbeachtung der Normen auch kein Verstoß gegen die Richtlinie vor. Eine Benennung der einzelnen Normen nach Nummer 41

v . Meibom, S. 8.

D. Zulässigkeit der Bezugnahme auf Normen

117

und Ausgabedatum ist nicht erforderlich. Eine pauschale Angabe der Normen, die bei der Auslegung der Grundsatzanforderungen herangezogen werden sollen, ist ausreichend. Diese Richtlinien sind demnach nach dem EWGV zulässig. Es ist jedoch fraglich, ob sie auch zur Beseitigung technischer Handelshemmnisse geeignet sind. Es besteht zwar die Gewähr, daß die Grundsatzanforderungen i n allen Mitgliedstaaten gleich sind. Die gleichmäßige Interpretation dieser Grundsatzanforderungen i n allen Mitgliedstaaten ist jedoch nicht garantiert. Da die harmonisierten Normen nur einen unverbindlichen Interpretationsmaßstab für die Behörden der M i t gliedstaaten darstellen, ist es durchaus denkbar, daß die tatsächlich gestellten Anforderungen nicht i n allen Mitgliedstaaten gleich sind. Bei dieser Regelung hat ein Produzent nicht die Gewähr, daß seine normgemäßen Waren i n allen Mitgliedstaaten als den Grundsatzanforderungen entsprechend angesehen werden. Es besteht insbesondere die Gefahr, daß die Behörden eines oder mehrerer Mitgliedstaaten neben der Beachtung der Normen noch zusätzliche Anforderungen für die Erfüllung der Grundsatzanforderungen verlangen. Dies ist insbesondere dann zu befürchten, wenn i n einem Mitgliedstaat vor der Angleichung der Rechtsvorschriften eine rechtliche Regelung bestand, derzufolge die Behörden andere oder höhere Anforderungen stellen mußten, als die, die i n die Normen Aufnahme gefunden haben. Die Behörden werden bei einer derartigen Sachlage auch i n Zukunft die Grundsatzanforderungen nur bei Erfüllung der bisherigen Voraussetzungen als gegeben ansehen. Bei dieser A r t der Richtlinien besteht also die Gefahr, daß trotz Angleichung der Rechtsvorschriften nicht alle technischen Handelshemmnisse beseitigt werden. Es kann nicht ausgeschlossen werden, daß die Grundsatzanforderungen i n den Mitgliedstaaten unterschiedlich ausgelegt werden und dadurch an die Waren auch unterschiedliche Anforderungen gestellt werden. 4. Zwischenergebnis Nach den bisherigen Untersuchungen können nach dem EWGV nur folgende Arten der Bezugnahme oder des Verweises auf Normen i n Richtlinien aufgenommen werden: a) Eine fixe Bezugnahme auf durch Nummer und Ausgabedatum gekennzeichnete Normen oder sonstige technische Dokumente. I n diesen Fällen w i r d der Inhalt dieser Normen durch die Normbezeichnung i n den Inhalt der Richtlinie übernommen und muß auch i n die innerstaatlichen Rechtsvorschriften (entweder wörtlich oder ebenfalls durch Bezugnahme) aufgenommen werden.

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3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

b) Ein Verweis auf Normen i n der A r t , daß nur die Grundsatzanforderungen vorgeschrieben werden und die harmonisierten Normen für Hersteller und Mitgliedstaaten nur einen unverbindlichen Interpretationsmaßstab zur Ermittlung des konkreten Inhalts der Grundsatzanforderungen darstellen. Nicht zulässig ist jedoch eine gleitende Bezugnahme auf die jeweils geltende Fassung einer Norm. Ebenfalls unzulässig sind auch Richtlinien, denen zufolge die M i t gliedstaaten den Herstellern nur die Erfüllung von weitgefaßten Grundsatzanforderungen vorschreiben müssen, die Mitgliedstaaten aber verpflichtet werden, diese Grundsatzanforderungen bei Beachtung vorhandener und künftiger Normen als erfüllt anzusehen. I n beiden Fällen würde der Inhalt der Richtlinie und der entsprechenden nationalen Vorschriften praktisch von den Normungsorganisationen bestimmt werden. Eine derartige Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen ist nach dem EWGV jedoch unzulässig. Die nach dem EWGV zulässigen A r t e n der Bezugnahme und des Verweises auf Normen weisen jedoch erhebliche Mängel auf. So ist insbesondere bei einer fixen Bezugnahme auf Normen bei jeder Änderung der Norm auch eine Änderung der Richtlinie und der nationalen Vorschriften erforderlich, u m auch die rechtliche Regelung an den technischen Fortschritt anzupassen. Bei der nach dem EWGV zulässigen A r t des Verweises auf Normen ist dies zwar nicht nötig, es besteht hier aber die Gefahr, daß bei dieser Harmonisierungslösung nicht alle technischen Handelshemmnisse beseitigt werden. Die Hersteller haben keine Gewähr, daß sie die normgemäßen Produkte i n allen Mitgliedstaaten i n den Verkehr bringen können. Diese Nachteile könnten bei den anderen Harmonisierungslösungen, insbesondere bei einer Bindung der Mitgliedstaaten an die harmonisierten Normen, durchaus vermieden werden. Bei der derzeit vorhandenen Organisation des Normungswesens sind diese Lösungen aber nicht möglich. Weiter unten soll deshalb untersucht werden, welche Maßnahmen erforderlich wären, u m diese Harmonisierungslösungen zu ermöglichen 42 . I I . Zulässigkeit der Bezugnahme oder des Verweises auf Normen nach dem innerstaatlichen Recht

Bei den bisherigen Untersuchungen wurde lediglich festgestellt, welche Harmonisierungslösungen nach dem Gemeinschaftsrecht zulässig sind und deshalb i n Richtlinien aufgenommen werden können. 42

Siehe unten, 3. Abschn., E.

D. Zulässigkeit der Bezugnahme auf Normen

119

Da die Gemeinschaftsorgane bei ihren Maßnahmen aber auch i n gewissem Umfang das Verfassungsrecht der Mitgliedstaaten zu beachten haben 43 , soll i m folgenden darauf eingegangen werden, welche Verfassungsgrundsätze der Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung der Richtlinien zu beachten sind und welche Verfassungsnormen bei der Umsetzung von Richtlinien, i n denen eine Bezugnahme oder ein Verweis auf Normen vorgesehen ist, beachtet werden müssen. Da i m Rahmen dieser Arbeit aber nicht auf die verfassungsrechtlichen Schranken des Verweises auf Normen i n allen Mitgliedstaaten eingegangen werden kann, soll beispielhaft an der Rechtslage i n der Bundesrepublik dargestellt werden, welche verfassungsrechtlichen Gesichtspunkte bei den verschiedenen Arten der Bezugnahme oder des Verweises auf Normen beachtet werden müssen. 1. Fixe Bezugnahme Bei einer tatbestandsergänzenden Bezugnahme auf feststehende Normen w i r d der Inhalt der i n Bezug genommenen Normen i n die Richtlinie inkorporiert 4 4 . Bei diesen Richtlinien steht es den Mitgliedstaaten frei, auf welche A r t und Weise sie diese Richtlinie i n das nationale Recht umsetzen 45 . Sie können den Inhalt der Normen wörtlich i n die innerstaatlichen Vorschriften übernehmen oder aber auch i n dem nationalen Recht auf die i n den Richtlinien genannten Normen Bezug nehmen. I n beiden Fällen w i r d die i n der Richtlinie enthaltene sachliche Regelung i n das nationale Recht umgesetzt. Wenn der Gesetzgeber i n der BRD auf eine inhaltliche Beschreibung des Tatbestandes verzichten und auch i m nationalen Recht auf die i n der Richtlinie genannten Normen Bezug nehmen w i l l , dann muß er jedoch gewisse Voraussetzungen beachten, die die Verfassung an die Zulässigkeit einer Bezugnahme auf Vorschriften vorsieht, die keinen Rechtssatzcharakter haben 4 6 . Bei der Überprüfung der Zulässigkeit von tatbestandsergänzenden Bezugnahmen ist insbesondere zu beachten, daß das Parlament als Repräsentant des Volkes wegen des i n A r t . 20 Abs. 2, S. 2 GG veran43 Z u U m f a n g u n d Grenzen dieser Pflicht der Gemeinschaft zur Beachtung des Verfassungsrechts der Mitgliedstaaten siehe Zuleeg, K S E 9, S. 160 f. u n d die dort angegebene L i t e r a t u r . 44 Siehe hierzu oben, 3. Abschn., Β , I , 2, a u. Ossenbühl, D V B L 1967, S. 401. 45 Z u der Gestaltungsfreiheit der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung v o n Richtlinien siehe Ehle, A r t . 189/36 u n d die dort angegebene Literatur. 48 Allgemein zu den verschiedenen A r t e n der Verweisung siehe Engisch, S. 27; zu der Verweisung als Gesetzgebungstechnik siehe Müller, S. 167 ff., der anhand vieler Beispiele die verschiedenen Möglichkeiten der Verweisimg zwischen mehreren Gesetzen untersucht.

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3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

kerten demokratischen Prinzips die Gesetze, die es erläßt, inhaltlich vollständig i n seinen Willen aufgenommen haben muß 4 7 . Dies bedeutet für die Einbeziehung von technischen Normen i n Rechtsvorschriften, daß die Rechtsvorschrift erkennbar zum Ausdruck bringen muß, „daß sie die außenstehende Anordnung zu ihrem Bestandteil macht" 4 8 . Für die Bezugnahme auf technische Normen i n Rechtsvorschriften ist demnach mindestens erforderlich, daß der Gesetzgeber klar zum Ausdruck bringt, daß eine außerhalb der Rechtsvorschrift stehende Anordnung inhaltlich i n diese einbezogen wird, daß er diese i n seinen Rechtsetzungswillen m i t aufgenommen hat. Für die Zulässigkeit einer Bezugnahme ist weiterhin erforderlich, daß das rechtsetzende Organ i n der „ergänzten Rechtsnorm die ergänzende Anordnung hinreichend bestimmt bezeichnet" 49 . Ein rechtstaatlichen Anforderungen entsprechendes Gesetz darf den Rechtsunterworfenen nicht i m unklaren lassen, was eigentlich rechtens sein soll 5 0 . Dieser Bestimmtheitsgrundsatz w i r d bei einer tatbestandergänzenden Bezugnahme aber nur gewahrt, wenn die i n Bezug genommenen Normen deutlich erkennbar, d. h. m i t Nummer und Ausgabedatum bezeichnet werden. Von ganz entscheidender Bedeutung für die Zulässigkeit einer Bezugnahme auf technische Normen ist ferner, daß den Publikationsvorschriften entsprochen w i r d 5 1 . Die Verkündung ist eine wesentliche Voraussetzung für die Entstehung eines jeden Rechtssatzes52. Da davon auszugehen ist, daß ein Rechtssatz i n allen seinen Teilen den Erfordernissen der Rechtsetzung entsprechen 53 muß, muß deshalb ein Rechtssatz auch i n seinem vollen Umfang ordnungsgemäß verkündet werden. Bei einer Bezugnahme auf technische Normen w i r d der Inhalt dieser Normen i n den Rechtssatz inkorporiert, er w i r d zum Inhalt des Rechtssatzes. Die i n Bezug genommenen Normen müssen deshalb auch auf die für den Rechtssatz erforderliche Weise verkündet werden. Gesetze müssen gem. A r t . 82 Abs. 1, S. 1 GG i m Bundesgesetzblatt, und Rechtsverordnungen entweder i m Bundesgesetzblatt oder i m Bun47

Siehe hierzu Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 20, Rdnr. 82 i m Anschluß an BVerfGE 5, 31. 48 So B V e r w G D V B L 1962, S. 137; ebenso B V e r f G N J W 1964, S. 512; BVerfG 5, 25 ff. 49 B V e r w G D V B L 1962, S. 138. 50 Vgl. Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 20, Rdnr. 89. 51 Nach BVerfGE 7, 330 (337) ist die V e r k ü n d u n g nicht n u r eine Zutat, sondern ein „integrierender Bestandteil des Rechtsetzungsaktes selbst". Ä h n l i c h auch Giese, S. 475: „Der Grundsatz der Verkündung ist zwingenden Rechts u n d k a n n gar nicht ernst genug genommen werden." 52 Vgl. Harnier, S. 405. 53 So B V e r w . D V B L 1962, 137.

D. Zulässigkeit der Bezugnahme auf Normen

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desanzeiger verkündet werden, falls ein Hinweis auf diese Veröffentlichung i m Bundesgesetzblatt erfolgt 5 4 . A u f alle Fälle muß die Verkündung jedoch i n einem für amtliche Anordnungen geeigneten Organ erfolgen 55 . Eine Veröffentlichung der Normen durch die Normungsorganisationen i n deren Publikationsorganen ist jedoch kein Ersatz für eine Verkündung i n den amtlichen Organen. Diese privaten Publikationsorgane mögen i n Fachkreisen zwar eine weite Verbreitung gefunden haben, sie gehören jedoch nicht zu dem Kreis der für amtliche Anordnungen geeigneten Organe. Diese Verkündungsvoraussetzungen w i r d man auch nicht schon dann als erfüllt ansehen können, wenn i n dem ordnungsgemäß verkündeten Text das Bezugszeichen und die Fundstelle der Norm angegeben wird, auf die Bezug genommen wird. Ein Rechtssatz muß als ganzes, d. h. m i t seinem gesamten an der Rechtskraft teilnehmenden Inhalt den Formvorschriften entsprechen. Ein Fundstellenhinweis würde eine Umgehung dieser Vorschriften bedeuten, da die Rechtsunterworfenen sich nicht aus dem Verkündungsblatt selbst über den Umfang der rechtlichen Regelung informieren könnten 5 6 . Eine Bezugnahme auf technische Normen i n Rechtssätzen, bei der der Inhalt der Normen i n die Rechtssätze inkorporiert wird, ist demnach nur dann wirksam, wenn auch die i n Bezug genommenen Normen i n der vorgeschriebenen Weise veröffentlicht werden. Bei der bestehenden Rechtslage kommen folglich die Vorteile einer Bezugnahme auf Normen (knappe Fassung der Rechtssätze, Entlastung der Gesetzesblätter vom Ballast der technischen Detailvorschriften etc.) kaum zum Tragen 5 7 . 54 § 1 Gesetz über die Verkündung von Rechtsverordnungen v o m 30.1.1950 (BGBL I, 23). 55 So B V e r w G D V B L 1961, S. 104. Z u dem Prinzip der formellen P u b l i k a t i o n siehe auch Ossenbühl, D V B L 1967, S. 406: „Diese Formstrenge ist nicht u m ihrer selbst w i l l e n da, sondern sie ist, ebenso w i e das Publikationserfordernis, ein notwendiges Gebot der Rechtssicherheit. Der Bürger muß genau wissen, w o er nachlesen kann, was rechtens ist." 56 Ossenbühl, S. 406: „Das Gesetzblatt soll i h m (dem Bürger) kein F u n d stellenverzeichnis, sondern eine Fundstelle sein." 57 Es wäre deshalb zu überlegen, ob nicht durch eine Änderung der V e r kündungsvorschriften A b h i l f e geschaffen werden kann. Bei Gesetzen k o m men Verkündungserleichterungen wegen A r t . 82 Abs. 1, S. 1 GG nicht i n Betracht. Bei Rechtsverordnungen könnte jedoch i n einer gesetzlichen Regel u n g (Art. 82 Abs. 1, S. 2 GG) vorgesehen werden, daß bei einer Bezugnahme auf Normen die Bezeichnung der Normen nach N u m m e r u n d Ausgabedatum ausreicht (Bestimmtheitsgrundsatz) u n d daß die Veröffentlichung des N o r m textes durch einen Hinweis auf die Bezugsquelle ersetzt w i r d . Die rechtstaatlichen Anforderungen wären bei einer solchen Regelung insbesondere dann gewahrt, w e n n sich die Rechtsverordnung n u r an einen überschaubaren

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3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

Abschließend ist also festzustellen, daß eine fixe Bezugnahme auf Normen sowohl i n Richtlinien als auch i n den innerstaatlichen Rechtsvorschriften der BRD möglich ist. Für die Zulässigkeit einer derartigen Bezugnahme ist i n der BRD jedoch erforderlich, daß der Gesetzgeber die außenstehende Anordnung i n seinen Rechtsetzungswillen aufgenommen hat, daß diese deutlich bestimmt ist und daß sie den Publikationserfordernissen genügt. Eine derartige Bezugnahme unterscheidet sich demnach nicht sehr wesentlich von der wörtlichen Aufnahme des Normtextes i n Rechtsvorschriften. 2. Gleitende Bezugnahme auf Normen Bei einer gleitenden Bezugnahme auf die jeweils neueste Fassung einer Norm w i r d den Normungsorganisationen die Möglichkeit eingeräumt, durch eine Änderung der Normen den Inhalt der rechtlichen Regelung zu ändern 5 8 . Sie können die bei der Normänderung zu treffenden Ermessensentscheidungen über die Normen i n die Rechtssätze einfließen lassen. Den Normungsorganisationen werden damit praktisch Rechtssetzungsbefugnisse 59 übertragen. Die Voraussetzungen für eine Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen bestimmen sich beim Bundesrecht aber ausschließlich nach A r t . 80 GG. Eine direkte Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen auf die Normungsverbände scheidet wegen des begrenzten Adressatenkreises des A r t . 80 Abs. 1 GG von vornherein aus. Aber auch der Kreis der möglichen Adressaten einer Subdelegation i. S. d. A r t . 80 Abs. 1, S. 4 GG ist nicht unbegrenzt. Nach dem Demokratiegebot ist es den Staatsorganen und insbesondere den Organen der Rechtsetzung untersagt, ihre Befugnisse freiwill i g aufzugeben 60 . Es können zwar nichtstaatliche Einrichtungen an der Ausarbeitung von Rechtssätzen beteiligt werden, die letzte Verantwortung muß jedoch bei den verfassungsmäßig vorgesehenen und einer parlamentarischen Kontrolle unterliegenden Stellen verbleiben. Bei den Normungsorganisationen i n der BRD besteht aber weder eine Kontrolle durch das Parlament noch durch die Regierung. Die NorKreis von Fachleuten richtet, der m i t dem Umgang der Normblätter v e r t r a u t ist u n d w e n n die Gewähr besteht, daß der T e x t der i n Bezug genommenen Normen schnell u n d einfach bezogen werden kann. (Vgl. hierzu § 5 Abs. 5 des Arzneimittelgesetzes v o m 16.5.1961, B G B L I , 533 u n d die i n Belgien bestehende Regelung, JBN, Normalisation, S. 10). 58 Siehe oben, 3. Abschn., Β , I , 2, a, bb. 59 Darüber k a n n auch nicht die Tatsache hinwegtäuschen, daß diese Delegation als eine der rechtstechnischen Vereinfachung dienende Bezugnahme dargestellt w i r d . Vgl. Ossenbühl, D V B L 1967, S. 402. 60 Vgl. Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 20, Rdnr. 82.

D. Zulässigkeit der Bezugnahme auf Normen

123

mungsorganisationen scheiden allein schon deshalb als mögliche Adressaten einer Subdelegation von Rechtsetzungsbefugnissen aus 61 . Eine Bezugnahme auf die jeweils neueste Fassung einer Norm ist als unzulässige Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen auf Rechtssubjekte des Privatrechts zu bezeichnen und deshalb verfassungswidrig 62 . Bei einer gleitenden Bezugnahme auf Normen w i r d zudem gegen den Bestimmtheitsgrundsatz und gegen die Verkündungsanforderungen verstoßen. Aus den Gesetzesblättern kann nicht, auch nicht i n Form eines Hinweises, entnommen werden, welche Fassung der Norm i m konkreten Einzelfall zu beachten ist. Es muß immer erst nachgeforscht werden, ob eine Neufassung der i n Bezug genommenen Norm vorliegt. Eine gleitende Bezugnahme auf Normen darf demnach weder nach dem EWGV i n Richtlinien vorgesehen werden noch kann sie nach dem Verfassungsrecht der BRD i n innerstaatlichen Rechtsvorschriften aufgenommen werden. 3. Mittelbare Rechtserheblichkeit von Normen bei weitgefaßten Tatbestandsmerkmalen Bei Richtlinien, i n denen nur eine mittelbare Rechtserheblichkeit der Normen über weitgefaßte Tatbestandsmerkmale vorgesehen ist, sind zwei Ausgestaltungen zu unterscheiden. Bei der einen werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, normgemäße Produkte als den Grundsatzanforderungen entsprechend anzusehen. Bei der anderen kommt den Normen nur die Bedeutung einer unverbindlichen Interpretationshilfe zu, an die die Mitgliedstaaten nicht gebunden sind. Trotz der rechtlichen Bedenken, die gegen die erste A r t der Richtlinien 6 3 vorzubringen sind, sollen i m folgenden Kapitel aber dennoch verfassungsrechtliche Fragen der Umsetzung beider Arten von Richtlinien untersucht werden, falls i n den Gemeinschaftsorganen eine m i t dem EWGV zu vereinbarende Ausgestaltung der ersten A r t der Richtlinie gefunden werden kann 6 4 . a) Grundsatzanforderungen i n innerstaatlichen Rechtsvorschriften Gemeinsam ist beiden A r t e n dieser Richtlinien, daß die Mitgliedstaaten i n den Rechtsvorschriften zur Umsetzung dieser Richtlinien den Herstellern nur die Beachtung der Grundsatzanforderungen vorschreiben können. Die Normen werden nicht i n den weitgefaßten Tatbestand miteinbezogen. 61

Siehe hierzu ausführlich Schäfer, S. 104 ff. So auch Stefener, S. 36 f.; Nickusch, S. 204 ff.; allgemein f ü r die antizipierende Verweisung Ossenbühl, D V B L 1967, S. 404. 63 W i e sie beispielsweise i n dem Richtlinienvorschlag „Elektrische Betriebsm i t t e l " u n d i m „Allgemeinen Programm" vorgesehen ist. 64 Siehe hierzu unten, 3. Abschn., E, I I . 62

124

3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

Bei der Umsetzung von Richtlinien dieser A r t stellt sich zunächst die Frage, inwieweit es unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten zulässig ist, Eingriffe der Exekutive i n die Rechte Einzelner schon dann zuzulassen, wenn 6 5 die zu erfüllenden Anforderungen nur allgemein umschrieben werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 66 sind solche Gesetze unzulässig, die den Rechtsunterworfenen i m unklaren lassen, was eigentlich rechtens sein soll. Gesetze dürfen sich nicht u m den eigentlichen Gesetzesbefehl drücken und die Verantwortung auf die Verwaltung übertragen 67 . Sie müssen ausreichend bestimmt oder zumindest bestimmbar sein. Dies bedeutet aber nicht, daß die Verwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen schlechthin untersagt ist. „Ohne sie kommt keine Gesetzesgebung aus, wenn sie nicht zu Erstarrungen des Rechtslebens führen w i l l . Das Rechtsprinzip ist ein dynamisches Prinzip 6 8 ." M i t der Zunahme der Sachbereiche, die einer rechtlichen Regelung unterworfen werden, w i r d es sich auch kaum vermeiden lassen, daß der Gesetzgeber durch die Verwendung von Blankettbegriffen außerhalb der Rechtsordnung sich entwickelnde Anschauungen i n das Recht m i t einbezieht. Durch die Verwendung von Blankettbegriffen wie „Recht und Ordnung", „Verkehrssitte", „Handelsbrauch" etc., die von Esser 69 als „Fenster des Rechts auf gesellschaftliche, außerrechtliche Standards" bezeichnet werden, w i r d festgesetzt, inwieweit die außerrechtliche Ordnung durch das Recht Berücksichtigung findet. Sie bewahren das Recht vor Erstarrung und enthalten „eine Selbstbeschränkung der staatlichen Rechtsetzung gegenüber der gesellschaftlichen Wirklichkeit" 7 0 . Die Verwendung derartiger Blankettbegriffe ist u m so angebrachter, je mehr die rechtlich zu regelnde Materie i n ständiger Entwicklung ist. Sie dürfen jedoch nicht so ausgestaltet werden, daß der Rechtsunterworfene unter Berücksichtigung der bei i h m zu erwartenden Fähigkeiten und Möglichkeiten nicht mehr i n der Lage ist, den Umfang der i h n betreffenden Verpflichtungen festzustellen. Diese Pflichten müssen zumindest bestimmbar sein. Da sich Vorschriften über die Beschaffenheit von Waren (praktisch oder ausdrücklich) an die Hersteller der Waren richten, es sich also i. d. 65 D a r u m handelt es sich aber, w e n n ein Produkt aus dem Verkehr gezogen w i r d , w e n n eine Zulassung nicht erteilt w i r d etc. «« Siehe ζ. B. B V e r f G 5, 25 (31); 8, 274 (302). 67 Vgl. Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 20, Rdnr. 89. 68 Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 20, Rdnr. 20. 89 S. 150. Siehe auch Larenz, S. 132. 70 Plischka, S. 51.

D. Zulässigkeit der Bezugnahme auf Normen

125

R. u m einen überschaubaren, fachlich informierten Adressatenkreis handelt, w i r d man auch annehmen können, daß die Hersteller den weitgefaßten Grundsatzanforderungen wie „Stand der Technik", „Regeln der Technik" etc. i m Einzelfall einen konkreten Inhalt geben können. Zumindest sollten sie i n der Lage sein, bei ausreichender Beschäftigung m i t den Problemen festzustellen, wann ein Produkt dem Stand der Technik entsprechend hergestellt ist 7 1 . Ganz sicher w i r d man diese Anforderungen an die Bestimmtheit der rechtlichen Regelung aber dann als gegeben ansehen müssen, wenn die Anforderungen nicht nur allgemein umschrieben werden, sondern wenn gleichzeitig auch noch angegeben wird, welche Rechtsgüter gegen welche Gefahren geschützt werden sollen. So enthält z. B. Anhang I des Richtlinienvorschlags „Elektrische Betriebsmittel" eine Zusammenstellung der Gefahren, gegen die ein Schutz vorhanden sein muß. U m eine Ermittlung des Inhalts der Grundsatzanforderungen auch ohne Rückgriff auf die technischen Normen zu erleichtern, sollten derartige Angaben auch i n die innerstaatlichen Rechtsvorschriften übernommen werden. Rechtsvorschriften über die Beschaffenheit von Waren sind demnach auch dann zulässig, wenn die Anforderungen nur allgemein umschrieben werden. Erforderlich ist lediglich, daß diesen Grundsatzanforderungen von den betroffenen Kreisen ein konkreter Inhalt gegeben werden kann 7 2 . Richtlinien, i n denen derartige Grundsatzanforderungen bezüglich der Beschaffenheit von Waren vorgesehen sind, können insoweit auch i n das innerstaatliche Recht transformiert werden.

b) Die Bedeutung der Normen bei der Konkretisierung der Grundsatzanforderungen Die Wirkung, die den harmonisierten Normen bei der Ermittlung des konkreten Inhalts der Grundsatzanforderungen zukommen soll, kann i n Richtlinien verschieden ausgestaltet werden. 71 Z u der Auslegung derartiger Begriffe w i e „Stand der Technik", „Regeln der Technik" etc. i m Rahmen von gemeinschaftlichen Regelungen siehe oben, 3. Abschn., B, I I , 3. 72 A l s Beispiel f ü r eine derartige Ausgestaltung der Rechtssätze siehe § 36 des Personenbeförderungsgesetzes (Stand der Technik), § 21 der Ersten Strahlenschutzverordnung (Regeln der Technik), § 25 Abs. 3, S. 3 GeWO (jeweüiger Stand der Technik) u. a. m.

126

3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

aa) Normen für Mitgliedstaaten

verbindlich

73

Die rechtliche Regelung, die auf Grund derartiger Richtlinien i n das innerstaatliche Recht übernommen werden muß, w i r d durch folgende Merkmale gekennzeichnet: — Rechtlich vorgeschrieben w i r d die Erfüllung der Grundsatzanforderungen. — Diese gelten als erfüllt, wenn die harmonisierten Normen beachtet wurden. Die Behörden dürfen dann das Inverkehrbringen eines Produktes nicht untersagen. — Der Hersteller kann die Erfüllung der Grundsatzanforderungen auch auf andere Weise dartun. Er w i r d dann i. d. R. ein spezielles Gutachten erbringen oder sonstige Nachweise, Kontrollen o. ä. vorzeigen müssen. Bei Beachtung der Normen erspart er sich diese zusätzlichen Kontrollen. Zudem geht er nicht das Risiko ein, daß seine neu entwickelten Verfahren von den Behörden abgelehnt werden. Bei der Umsetzung von Richtlinien, die eine derartige Regelung vorsehen, ist also zu beachten, daß nur die Behörden, nicht aber die Hersteller an die Normen gebunden werden. Da die Händler jederzeit von den Normen abweichen können 7 4 , wenn sie die Grundsatzanforderungen auf andere Weise erfüllen, ist es nicht einmal nötig, daß die Normen i n den Rechtssatz mitaufgenommen werden. Die Voraussetzungen, die die Behörden zu einem Eingreifen ermächtigen, werden i n den Grundsatzanforderungen umschrieben. Diese muß der Hersteller beachten. Die Normen dagegen kann er beachten, wenn er spezielle K o n trollen vermeiden w i l l . Der Verweis auf Normen kommt deshalb praktisch die Bedeutung einer Beweiserleichterung zu 7 5 . Da es aber i m Verwaltungsverfahren keine Beweislast i. S. d. ZPO gibt, da hier das Offizialprinzip gilt und die Behörden an keine festen Beweisregeln gebunden sind 7 6 , ist es auch nicht erforderlich, daß die Regeln, die die Behörde bei der E r m i t t lung eines Tatbestandes beachten muß, i n einem Rechtssatz festgelegt werden. Die BRD kann die i h r i n der Richtlinie auferlegte Verpflich73 F ü r eine derartige Ausgestaltung einer Richtlinie müßte allerdings erst ein nach dem E W G V zulässiges Verfahren gefunden werden (siehe oben, 3. Abschn., D, I , 3, b). 74 Deshalb k a n n hier auch nicht v o n einer F i k t i o n der Übereinstimmung v o n N o r m u n d Grundsatzanforderung gesprochen werden. (Siehe z . B . B u l linger, S. 23). 75 Vgl. Strecker, D I N - M i t t e i l u n g e n 1970, S. 14. 76 Siehe zur Beweislast i m Verwaltungsverfahren Mayer, S. 66; W o l f f I I I , § 156 I V C 1.

D. Zulässigkeit der Bezugnahme auf Normen

127

tung, dafür zu sorgen, daß die Verwaltungsbehörden die normgemäßen Produkte als m i t den Grundsatzanforderungen übereinstimmend ansehen, auch dadurch erfüllen, daß sie die Behörden i n allgemeinen Verwaltungsvorschriften anweist, die Normen zu beachten 77 . Voraussetzung für die Zulässigkeit einer derartigen Umsetzung von Richtlinien ist jedoch, daß die rechtlich festgelegten Grundsatzanforderungen derart hinreichend bestimmt oder zumindest bestimmbar sind, daß die Pflichten der Betroffenen noch aus dem Rechtssatz selbst entnommen werden können 7 8 . Die Hersteller müssen auch für den Fall, daß sie nicht normgemäße Produkte herstellen wollen, aus dem Rechtssatz entnehmen können, welchen Anforderungen die Produkte genügen müssen. Eine Ermittlung des konkreten Inhalts der rechtlichen Regelung muß auch ohne Zuhilfenahme der i n den Verwaltungsvorschriften genannten Normen möglich sein. Auch Gründe des Rechtsschutzes erfordern nicht eine Aufnahme der Normen i n die Rechtsvorschriften. Wenn den Verwaltungsbehörden i n einer Verwaltungsvorschrift die Beachtung der Normen bei der Erm i t t l u n g des Inhalts der Grundsatzanforderungen zur Pflicht gemacht wird, dann bewirkt diese Verwaltungsvorschrift eine Selbstbindung der Verwaltung 7 9 . Ein Hersteller, dem das Inverkehrbringen von normgemäßen Produkten untersagt wird, kann dann gegen dieses Verwaltungshandeln wegen Verletzung des Gleichheitssatzes gerichtlich vorgehen. Bei Verwaltungsvorschriften, die das Ermessen der Behörde derart binden, daß ihre Nichtbeachtung eine Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes bedeutet 80 , muß man aber m i t Bachof 81 fordern, daß diese Verwaltungsvorschriften entweder veröffentlicht oder i n sonst einer geeigneten Weise den Betroffenen zugänglich gemacht werden. Eine solche Veröffentlichung empfiehlt sich auch aus der Intention der Richtlinie heraus, derzufolge die Normen auch für die Hersteller ein Maßstab für die Beurteilung der rechtlichen Anforderungen sein sollen. Eine derartige Bindung der Behörden an die i n den Verwaltungsvorschriften genannten Normen ist jedoch nur dann sinnvoll, wenn nicht auf ein ganzes Normensystem oder pauschal auf sämtliche Ausarbeitungen einer bestimmten Normenorganisation verwiesen wird, son77

So ähnlich auch v. Meibom, S. 17. Vgl. Bullinger, S. 23. Z u den näheren Voraussetzungen dieser Selbstbindung der V e r w a l t u n g siehe W o l f f I , § 24 I I 2 b ; B V e r w G J Z 1956, S. 33 u n d B V e r w G N J W 1959, S. 1843. 80 So müßten diese Verwaltungsvorschriften aber ausgestaltet werden, u m den Anforderungen dieser Richtlinie zu genügen. 81 Bachof, Bd. 2, Nr. 27. 78

79

128

3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

dern wenn diese Normen einzeln aufgezählt werden, für die die Vermutung gelten soll. Andernfalls müßte i n jedem Einzelfall erst von der Behörde und danach evtl. noch von dem Gericht nachgeprüft werden, welche Norm und welche Fassung dieser Norm i m konkreten Einzelfall anzuwenden ist. Dies könnte jedoch erhebliche Schwierigkeiten verursachen und sogar evtl. zu einer gewissen Rechtsunsicherheit führen, da die Hersteller keine Sicherheit hätten, bei Beachtung welcher Normen die Behörden die Grundsatzanforderungen als erfüllt ansehen. Besonders groß wäre diese Unsicherheit und die Schwierigkeiten bei der Feststellung der anzuwendenden Normen dann, wenn pauschal auf die i n der Gemeinschaft „harmonisierten Normen" verwiesen werden würde 8 2 , da diese Feststellungen oft nur von ausgesprochenen Fachleuten, nicht aber von den Durchschnittsbeamten der Kontrollbehörden getroffen werden könnten. Eine Aufzählung der einzelnen Normen i n den betreffenden VerwaltungsVorschriften ist also dringend zu fordern 8 3 . Unter Beachtung der soeben aufgezählten Voraussetzungen ist es nach dem Verfassungsrecht der BRD möglich, daß i n Rechtsvorschriften nur die Grundsatzanforderungen vorgeschrieben werden, während die Behörden durch Verwaltungsvorschriften verpflichtet werden, diese Anforderungen als erfüllt anzusehen, wenn die darin genannten Normen beachtet werden. bb) Normen weder für Hersteller noch für Mitgliedstaaten

verbindlich

Da schon i n das innerstaatliche Recht der BRD Richtlinien umgesetzt werden können, i n denen den Mitgliedstaaten i n einer nach dem EWGV zulässigen Weise die Beachtung von Normen bei der Interpretation weitgefaßter Tatbestandsmerkmale vorgeschrieben wird, muß dies erst recht für Richtlinien gelten, i n denen den Normen nur die Wirkung einer unverbindlichen Interpretationshilfe zugesprochen wird. I n den zur Umsetzung dieser Richtlinien 8 4 ergehenden innerstaatlichen Rechtsvorschriften würden auch nur die zu erfüllenden Grundsatzanforderungen vorgeschrieben werden. I n Verwaltungsvorschriften würde dann den Behörden empfohlen werden, bei der Ermittlung des konkreten Inhalts dieser Grundsatzanforderungen auf die Normen zurückzugreifen. Die Behörden würden jedoch nicht verpflichtet werden, die Grundsatzanforderungen als erfüllt anzusehen, wenn die Nor82 Siehe aber z.B. A r t . 3 des Richtlinienvorschlags „Elektrische Betriebsmittel". 83 Dies ist z. B. i n § 11 Maschinenschutzgesetz vorgesehen. Siehe die hierzu ergangene Verwaltungsvorschrift, Bundesanzeiger v o m 3.11.1970 (Nr. 205). 84 Siehe hierzu oben, 3. Abschn., B, I I , 4.

D. Zulässigkeit der Bezugnahme auf Normen

129

men beachtet wurden. Sie könnten auch normgemäße Produkte aus dem Verkehr ziehen, ihnen die Zulassung versagen oder die sonst vorgesehenen Maßnahmen treffen. Diese Ausgestaltung der Rechtssätze hat jedoch den schweren Nachteil, daß ein Hersteller keinen festen Maßstab hat, bei dessen Beachtung er sichergehen kann, daß die Behörden die Grundsatzanforderungen als erfüllt ansehen. 4. Zwischenergebnis Nach dem Verfassungsrecht der BRD ist eine fixe Bezugnahme auf Normen, bei der der Inhalt der Normen i n den Inhalt des Rechtssatzes einbezogen wird, dann möglich, wenn die i n Bezug genommenen Normen von dem rechtsetzenden Organ bestimmt sind und wenn diese i n der für die Rechtsvorschriften erforderlichen Form veröffentlicht worden sind. Eine gleitende Bezugnahme auf Normen, bei der die jeweils neueste Fassung der Norm i n den Rechtssatz inkorporiert wird, ist dagegen unzulässig, w e i l dies der Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen auf die Normungsorganisationen gleichkommt. Normen können i n der BRD auch mittelbar rechtserheblich gemacht werden, indem i n den Rechtsvorschriften nur die Grundsatzanforderungen festgelegt werden und die Behörden i n Verwaltungsvorschriften angewiesen werden, bei der Ermittlung des Inhalts der Grundsatzanforderungen auf die Normen zurückzugreifen. Die Beachtung der Normen kann den Behörden sowohl zwingend vorgeschrieben als auch nur empfohlen werden. I m ersten Fall kann die Beachtung der Normen durch die Behörden wegen des Gleichheitssatzes auch von den Herstellern gerichtlich nachgeprüft werden. Wie oben 85 jedoch gezeigt wurde, können die Mitgliedstaaten i n Richtlinien nicht verpflichtet werden, ihren Behörden die Beachtung von Normen vorzuschreiben, die dem die Richtlinie verabschiedenden Organ der Gemeinschaft nicht bekannt sind, da sonst die Normungsorganisationen den Inhalt der Richtlinien mitbestimmen würden. Die Harmonisierungslösung „Verweis auf Normen" i n der beschriebenen Form, die die meisten Vorteile aller möglichen Harmonisierungslösungen aufweist, kann i n Richtlinien nur dann aufgenommen werden, wenn die die Richtlinie verabschiedenden Organe der Gemeinschaft die Normen, an die die Mitgliedstaaten gebunden werden, i n irgendeiner Form i n ihren Rechtsetzungswillen aufgenommen haben. Welche Möglichkeiten hierfür i n Betracht kommen, soll i m folgenden Abschnitt untersucht werden. 85

Siehe oben, 3. Abschn., B, I I , 4.

9 Starkowski

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3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

I n diesem Zusammenhang soll dann auch darauf eingegangen werden, welche Organisationsformen der Normungsinstitutionen innerhalb der Gemeinschaft für eine Erreichung der Ziele des EWGV am günstigsten erscheinen, ob und wie der Einfluß der Gemeinschaft auf das Normungswesen institutionalisiert werden soll und wie die Gemeinschaft das Normungswesen am besten fördern und unterstützen kann.

E . Möglichkeiten für eine Neuorganisation der N o r m u n g I . Normenamt der Kommission

E i n neu zu errichtendes Normenamt 1 der Kommission könnte entweder m i t der Ausarbeitung neuer gemeinschaftseinheitlicher Normen oder m i t der Koordinierung der Harmonisierungsarbeiten i n Zusammenarbeit m i t den vorhandenen Normungsorganisationen beauftragt werden. 1. Eigene Ausarbeitung

von Normen

Der intensivste Einfluß der Gemeinschaft auf den Ablauf der Normungsarbeiten und auf den Inhalt der Normen wäre dann gegeben, wenn eine neu zu schaffende Dienststelle der Kommission m i t der Harmonisierung bestehender und der Ausarbeitung neuer gemeinschaftseinheitlicher Normen beauftragt werden würde. Diese Dienststelle, die organisatorisch ähnlich wie das statistische A m t der EG verselbständigt werden könnte, hätte die Arbeiten zu leisten, die auch zum Aufgabengebiet der nationalen und internationalen Normungsorganisationen gehören. Sie hätte Regeln für möglichst „optimale wirtschaftliche Lösungen sich wiederholender Aufgaben auf dem Gebiet der Technik" 2 , also Normen, aufzustellen und zu verbreiten. Die Ausarbeitungen dieser Stelle wären nicht aus sich heraus rechtserheblich oder gar verbindlich, sondern müßten erst durch einen zusätzlichen A k t i n irgendeiner Form rechtserheblich gemacht werden. Ohne einen solchen A k t würde es sich nur u m unverbindliche Empfehlungen, u m Zusammenstellungen dessen handeln, was diese Stelle als optimale Lösung der behandelten Probleme ansieht. Bei einer derartigen Ausarbeitung der „Normen" durch eine Dienststelle der Kommission wäre der gesamte Vorgang der Normaufstellung einer formellen und materiellen Kontrolle der Gemeinschaft unterworfen. Die Gefahr, daß sich bei der Normung gewisse Einzelinteressen (z. B. von Großunternehmen) durchsetzen, oder daß einige Unternehmen 1 Die Frage nach der rechtlichen Möglichkeit der Errichtung eines derartigen Normenamtes soll vorläufig ausgeklammert werden. 2 O. Kienzle, zitiert bei L u d w i g , D I N - M i t t e i l u n g e n , 1970, S. 94.

Ε. Vorschläge f ü r eine Neuorganisation der Normung i n der E W G

131

die Normung für eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung mißbrauchen 3 , könnte auf diese Weise weitgehend gebannt werden. Bei einer direkten Ausarbeitung von „Normen" durch Dienststellen der Kommission könnten auch einige Bedenken ausgeräumt werden, die gegen einen Verweis auf Normen i n der i m „Allgemeinen Programm" vorgesehenen A r t sprechen. So könnte daran gedacht werden die K o m mission i n einer Richtlinie nach A r t . 155 U 4 damit zu beauftragen, die „Normen" auszuarbeiten u n d zu benennen, für die der i n der Richtlinie vorgesehene Verweis gelten soll. Die Mitgliedstaaten wären dann also nicht an die Ausarbeitungen der Normungsorganisationen, sondern an die der Kommission gebunden. Die näheren Ausgestaltungsmöglichkeiten dieser Konstruktion brauchen jedoch nicht näher untersucht zu werden, da gegen ihre Einführung derart erhebliche Bedenken sprechen, die diese Lösung als undiskutabel erscheinen lassen. Gegen diese Lösung spricht vor allem, daß es sich bei den Normen nicht u m irgendwelche technischen Dokumente handelt, die von beliebiger Seite ausgearbeitet werden können, sondern daß sie ihrer geschichtlichen Entwicklung und heutigen Stellung nach Einigungen, oft Kompromisse der an der Normung interessierten Kreise darstellen. Sie sollen allen Beteiligten Vorteile bringen, ohne die wirtschaftlichen Notwendigkeiten der anderen Beteiligten zu vernachlässigen. Gerade auf dieser Eigenschaft als für alle Beteiligten optimalen Lösung beruht ein Großteil der Anerkennung, die die Normen i n den verschiedenen Ländern genießen. Bei Normen handelt es sich nicht u m errechenbare technische Lösungen, sondern u m Lösungen, die unter Beachtung technischer, wirtschaftlicher, sicherheitstechnischer u. a. Gesichtspunkte Zustandekommen. Derartige Regeln können aber nur unter M i t w i r k u n g der Beteiligten ausgearbeitet werden. Für eine Norm ist es nicht ausreichend, daß Lösungen technischer Probleme schriftlich fixiert werden. Es muß noch hinzukommen, daß diese Festlegungen von den Betroffenen anerkannt werden, daß sie sich ohne rechtlichen oder w i r t schaftlichen Zwang einführen 4 . Diese Voraussetzungen werden bei technischen Ausarbeitungen einer Behörde aber nur i n den seltensten Fällen vorliegen. Dies liegt u. a. daran, daß den Beamten, die diese Ausarbeitungen anfertigen, i m allgemeinen der nötige Kontakt zur Praxis fehlt. 3 A u f die Problematik der Wettbewerbsbeschränkung durch N o r m u n g k a n n hier nicht näher eingegangen werden. Es darf, zumindest f ü r den Bereich der BRD, auf die Dissertation von Stefener, D I N - N o r m e n — I h r e Zulässigkeit nach dem Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, 1970, verwiesen werden. 4 Vgl. L u d w i g , D I N - M i t t e i l u n g e n 1970, S. 95.

·

132

3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

Sie sind notwendigerweise nicht i n demselben Maß wie die Praktiker der Wirtschaft m i t den momentan vorhandenen wirtschaftlichen und technischen Gegebenheiten und Notwendigkeiten vertraut. Deshalb kann auch nicht ausgeschlossen werden, daß Ausarbeitungen einer Behörde nicht i m selben Umfang den Bedürfnissen der Praxis gerecht werden, wie dies bei den Ausarbeitungen von Vertretern der interessierten Kreise der Fall ist. Zudem ist bei der Ausarbeitung von Normen durch eine Behörde zu befürchten, daß die vorhandenen Normen nicht i m erforderlichen Maße an den technischen Fortschritt angepaßt werden, da diejenigen, die dies zu besorgen haben, nicht selbst i n der Praxis stehen und nicht selbst an der technischen Entwicklung der einzelnen Erzeugnisse m i t arbeiten. Bei der Aufstellung von Normen durch Behörden müßten die neuen Erkenntnisse erst an die Behörden weitergeleitet werden, ehe sie von diesen berücksichtigt werden können. „Jede Bürokratie ist (jedoch) der Tod der Normung 5 ." I m Interesse der weiten Verbreitung und Beachtung der Normen ist deshalb eine flexible und dynamische Organisationsform der Normung erforderlich, die bei Behörden i. d. R. jedoch schwer zu erreichen ist. Gegen die Errichtung eines Amtes der Kommission, das direkt m i t der Ausarbeitung der Normen beauftragt wäre, sprechen auch erhebliche praktische Bedenken. So erscheint es geradezu ausgeschlossen, den für eine derartige Aufgabe erforderlichen Stab von Fachleuten zusammenzustellen. Bei dem Umfang, den die Normung heute angenommen hat, wären viele hundert, wenn nicht gar einige tausend Spezialisten erforderlich, die der Wirtschaft nicht ohne Schaden entzogen werden könnten. Selbst wenn sich dieses Problem lösen ließe, dann wären für ein solches A m t derartige finanzielle Aufwendungen erforderlich, die i n keinem Verhältnis zu den zu erwartenden Vorteilen stehen würden. Die Gründe, die generell gegen die Ausarbeitung von Normen durch Behörden sprechen, sprechen auch gegen die Errichtung eines Normenamtes der Kommission, das die Ausarbeitung von gemeinschaftseinheitlichen Normen zur Aufgabe hat. Insbesondere ist zu befürchten, daß die Ausarbeitungen eines derartigen Amtes wegen der fehlenden M i t w i r k u n g der betroffenen Kreise nicht dieselbe W i r k u n g und Bedeutung erreichen, die den heutigen Normen der Wirtschaft zukommen. Zudem ist es geradezu undenkbar, daß die Ausarbeitungen dieser Behörde gar die vorhandenen Normen i n den verschiedenen Mitgliedstaaten verdrängen und ersetzen. Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Beach5

L u d w i g , D I N - M i t t e i l u n g e n 1970, S. 95.

Ε. Vorschläge f ü r eine Neuorganisation der Normung i n der E W G

133

tung der „EWG-Norm" rechtlich vorgeschrieben werden würde. Normen, die aber nur auf Grund rechtlicher Vorschriften angewandt werden, sind aber nicht mehr als Normen i m herkömmlichen Sinne zu bezeichnen. Es handelt sich u m technische Festlegungen, die auch genauso gut direkt i n die Rechtsvorschriften aufgenommen werden können. Wegen der Anerkennung, die die Normen der heute bestehenden Normungsorganisationen i n den einzelnen Mitgliedstaaten genießen und wegen der Tatsache, daß von Normen i m eigentlichen Sinne erst dann gesprochen werden kann, wenn diese auch ohne rechtlichen Zwang i n der Praxis angewendet werden, muß man also zu dem Schluß kommen, daß eine Angleichung oder gar Vereinheitlichung der Normen i n der Gemeinschaft nicht ohne oder gar gegen, sondern nur i m engen Zusammenwirken m i t den vorhandenen Normungsorganisationen erfolgen kann. Es muß eine Lösung gesucht werden, bei der die Anwendung der Normen nicht verordnet wird, sondern bei der die vorhandene weite Verbreitung und Beachtung der Normen (in ihrer heutigen Ausgestaltung als Ausarbeitung der betroffenen Kreise) für die Rechtsetzung fruchtbar gemacht werden können. 2. Exkurs Wenn auch die direkte Ausarbeitung von Normen durch eine Dienststelle der Kommission nicht zu empfehlen ist, so soll damit nicht gesagt werden, daß die Kommission auf jedwede Dienststelle, die zur Erledigung technischer Arbeiten i n der Lage ist, verzichten sollte. Die Möglichkeit zur Schaffung einer derartigen technischen Hilfsinstitution könnte sich i m Zusammenhang m i t der Neuverteilung der Aufgaben der Gemeinsamen Forschungsstelle ergeben. I n der „Aufzeichnung der Kommission für den Rat über eine umfassende Gemeinschaftsaktion auf dem Gebiet der wissenschaftlich-technologischen Forschung und Entwicklung" 6 w i r d u. a. die Errichtung und der Betrieb von Anlagen vorgeschlagen 7 , „die den m i t der Ausarbeitung von Vorschriften beauftragten Verwaltungsbehörden oder einem Komplex von Industriebetrieben, die ähnliche Probleme zu lösen haben, zur Verfügung gestellt werden". Durch diese Anlagen soll den Behörden beim Erlaß von Sicherheitsvorschriften, bei der Zulassung gefährlicher Produkte etc. die Nutzung wissenschaftlicher Daten ermöglicht und der „Allgemeinheit große 6 7

Siehe Sonderbeilage zum B u l l e t i n der EG, Nr. 1/1971. Ebenda, S. 16.

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3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

Experimentieranlagen zur Verfügung gestellt (werden)" 8 . Sie sollen „technische Dienstleistungen i m allgemeinen Interesse erbringen (Prüfstände, Eichstandards, Vergleichsproben, Prüf labors)" 9 . Diese Anlagen, deren Errichtung die Kommission bereits 1969 unter der Bezeichnung „Referenzbüro der Gemeinschaft" vorgeschlagen hat 1 0 , sollten nach Ansicht der Kommission ähnliche Aufgaben wahrnehmen, wie sie i n der BRD der „Bundesanstalt für Materialprüfung" oder der „Physikalisch-Technischen Bundesanstalt", i n Frankreich dem „Bureau National de Métrologie" oder i n den USA dem „National Bureau of Standards" übertragen sind. Von den verschiedenen für dieses Referenzbüro 11 vorgeschlagenen Aufgaben, auf die hier nicht i m einzelnen eingegangen werden kann, ist i n diesem Zusammenhang interessant, daß es auch als technisches Instrumentarium zur Erleichterung der Arbeiten der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Beseitigung technischer Handelshemmnisse dienen soll 1 2 . A u f diesem Sektor könnte das „Referenzbüro" vor allem folgende Aufgaben erledigen: Vorarbeiten für technische Anhänge von Angleichungsrichtlinien, falls keine für diesen Zweck geeignete anderen Bezugsdokumente vorhanden sind. Ausarbeitung von Kontroll-, Analyse- und Meßmethoden, von Stoffdefinitionen, die Erstellung von Standardproben hierfür etc. Lösungen von technischen Problemen, die i n den Arbeitsgruppen zur Harmonisierung technischer Vorschriften immer wieder auftauchen und die bisher gegen Bezahlung auf Experten aus dem Universitätsbereich übertragen werden mußten, u m zu einer einigermaßen unabhängigen Ansicht zu gelangen. Da dieses Referenzbüro diese oder ähnliche Aufgaben nicht nur für die Gemeinschaftsorgane, sondern auch für nationale, öffentliche und sogar private Stellen durchführen soll, ist zu erwarten, daß die Arbeiten dieses Referenzbüros m i t der Zeit dazu beitragen, technische Verfahren, Prüfmethoden, Stoffdefinitionen etc. auch außerhalb von Rechtsvorschriften und Normen zu vereinheitlichen. Es kann sich als technisches Instrument entwickeln, das zwar nicht direkt die Harmonisierung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften, von Kontrollverfah8

Ebenda, S. 17. Ebenda, S. 18. 10 Siehe: „ K ü n f t i g e Aufgaben f ü r Euratom", Sonderbeilage zum B u l l e t i n der EG, Nr. 6/1969. 11 Bureau Communeautaire de References = BCR. 12 Siehe Agence Europe, Nr. 346 v o m 5. J u n i 1969, S. 11. 9

Ε. Vorschläge f ü r eine Neuorganisation der Normung i n der E W G

135

ren oder von technischen Normen betreibt, das aber die möglichen Grundlagen für die angestrebte Harmonisierung liefert 1 3 . Dessen Errichtung sollte deshalb m i t Nachdruck betrieben werden. 3. Koordinierung

der Harmonisierungsarbeiten

durch die Kommission

Nachdem eine Ausarbeitung gemeinschaftseinheitlicher Normen direkt durch ein A m t oder eine Dienststelle der Kommission nicht i n Betracht kommt, könnte daran gedacht werden, daß sich eine derartige Stelle wenigstens m i t der Koordinierung der Normungsarbeit innerhalb der Gemeinschaft befaßt. Bei der Ausgestaltung des Verfahrens müßte darauf geachtet werden, daß die Grundvoraussetzung jeder Normungsarbeit, die Beteiligung der interessierten Kreise, gewährleistet w i r d und daß das gesamte „Wissens- und Informationspotent i a l " 1 4 der nationalen Normungsorganisationen bei den gemeinschaftlichne Normungsarbeiten eingebracht w i r d oder zumindest zur Verfügung steht. a) Die „Euronormen" Ein Modell für eine derartige Zusammenarbeit zwischen den Gemeinschaftsorganen, den interessierten Kreisen und den nationalen Normungsorganisationen ist bereits seit 1953 auf dem Stahlsektor bei der Ausarbeitung der „Euronormen" vorhanden 1 5 . Die Hohe Behörde, angeregt durch Wünsche der Verbraucher, überlegte sich damals, wie sie zu einer einheitlichen Nomenklatur für die Stahlerzeugnisse kommen könne, u m damit den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu erleichtern und vor allem u m einen besseren Vergleich der Preise zu ermöglichen. Zur Erreichung dieser Ziele wurde ein „Koordinierungsausschuß für die Bezeichnung von Stahlerzeugnissen" ins Leben gerufen. Jeder Mitgliedstaat entsendet i n diesen Ausschuß 3 Vertreter, die jeweils von den Produzenten, den Verbrauchern (d. h. der verarbeitenden Industrie) und den Normungsorganisationen gestellt werden. Dieser Ausschuß setzt für Probleme, deren Lösung i h m wichtig erscheint, Arbeitsgruppen ein. Vorsitz und Sekretariat dieser Arbeitsgruppen werden jeweils auf einen Mitgliedstaat, d . h . auf die zuständige Normungsorganisation dieses Mitgliedstaates, übertragen. I n diesen Arbeitsgruppen w i r d ein Vorschlag einer „Euronorm" ausgearbeitet, der dann dem Koordinierungsausschuß zur Annahme vorgelegt wird. Wenn dieser den Vorschlag annimmt, w i r d der Text i n 13 14 15

Vgl. hierzu Sonderbeilage zum B u l l e t i n Nr. 6/1969, S. 85. v. Meibom, S. 12. Siehe hierzu Laurent, Courier de la Normalisation, 1968, S. 515 f.

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3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

den 4 Sprachen der Gemeinschaft als „Euronorm" veröffentlicht. Diese „Euronormen" werden dann mehr oder weniger wörtlich i n die nationalen Normen transformiert. Diese „Euronormen" erhalten nicht automatisch die Stellung einer nationalen Norm, sondern bedürfen ebenso wie die „Europäischen Normen" von CEN oder die Harmonisierungsbeschlüsse von CENELCOM einer Umsetzung i n die nationalen Normen. Die nationalen Normungsorganisationen sind nicht einmal verpflichtet, die „Euronormen" i n ihre nationalen Normen zu übernehmen. Die Übernahme erfolgt freiwillig. Dementsprechend können die nationalen Normungsorganisationen bei der Umsetzung der „Euronormen" auch von diesen abweichen und Änderungen vornehmen. A u f diese Abweichungen von den „Euronormen" w i r d dann aber, zumindest i n Belgien und der BRD, i n den Erläuterungen zu den nationalen Normen hingewiesen. Bemerkenswert an der Ausarbeitung dieser „Euronormen" ist, daß sowohl die Mitarbeit i n dem Koordinierungsausschuß als auch i n den einzelnen Arbeitsgruppen vollkommen freiwillig erfolgt und lediglich von der Uberzeugung der Notwendigkeit dieser Arbeiten getragen wird. Diese lockere Form der Zusammenarbeit zeigt sich u. a. auch darin, daß es weder eine Satzung noch eine schriftlich fixierte Geschäftsordnung des Koordinierungsausschusses gibt. Die M i t w i r k u n g der Kommission der EG, die die Aufgaben der Hohen Behörde nach der Zusammenlegung der Organe der Europäischen Gemeinschaften 1965 übernommen hat, beschränkt sich darauf, den Vorsitzenden des Koordinierungsausschusses zu stellen 1 6 und das Sekretariat für diesen Ausschuß zu unterhalten. Der Leiter dieses Sekretariats 17 besorgt die laufenden Arbeiten des Koordinierungsausschusses. Weiterhin übernimmt die Kommission die Ubersetzung der „Euronormen" i n die 4 Sprachen der Gemeinschaft, trägt die Kosten der Publizierung u n d stellt Räume und Dolmetscher für die Sitzungen des Koordinierungsausschusses zur Verfügung. Die Arbeit der Arbeitsgruppen, i n denen der wesentlichste Teil der Harmonisierungsarbeiten geleistet wird, w i r d jedoch nicht von der Gemeinschaft finanziert. Die Reisekosten, Tagegelder und sonstigen Aufwendungen für die Teilnehmer der Arbeitsgruppensitzungen werden von den jeweiligen Unternehmen getragen, die ihre Experten für die Mitarbeit i n diesen Ausschüssen zur Verfügung stellen. Das Aufgabengebiet dieses Koordinierungsausschusses ist jedoch verhältnismäßig eng begrenzt. Er befaßt sich lediglich m i t Produktions16 Der Direktor der D i r e k t i o n „Warenverkehr" der Generaldirektion „Gewerbliche Wirtschaft" ist m i t dieser Aufgabe betraut. 17 E r hat den Rang eines Abteilungsleiters i n der D i r e k t i o n „Warenverkehr".

Ε. Vorschläge f ü r eine Neuorganisation der Normung i n der E W G

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normen für Stahl- und Eisenerzeugnisse (ζ. B. Qualität, Prüfmethoden, Abmessungen, Toleranzen etc.) 18 , nicht jedoch m i t Konstruktionsnormen. Der Unterschied dieses Verfahrens der Ausarbeitung der „Euronormen" gegenüber den von CEN oder CENELCOM praktizierten Harmonisierungsverfahren ist jedoch nicht so groß, wie er auf den ersten Blick erscheinen mag. Die Kommission hat zwar dadurch, daß der Vorsitzende des Koordinierungsausschusses einer ihrer Beamten ist und da das Sekretariat dieses Ausschusses i n ihren Händen liegt, einen verhältnismäßig starken Einfluß auf die Auswahl der zu harmonisierenden Normen und auf den Zeitplan der Arbeiten. Außerdem ist sie laufend über den Fortgang der einzelnen Arbeiten informiert und kann i n den Fällen, i n denen sich die Delegationen der einzelnen Länder nicht einigen können, ausgleichend tätig werden. Diese Einwirkungsmöglichkeiten sind jedoch, wenn auch i n abgeschwächter und weniger institutionalisierter Art, bei CEN und CENELCOM vorhanden 1 9 . Ebenso wie bei CEN und CENELCOM hat die Kommission keinen direkten Einfluß auf die Arbeiten der einzelnen Arbeitsgruppen, da deren Vorsitz und Sekretariat bei den Mitgliedstaaten bzw. deren Normungsorganisationen liegt. Zu den Sitzungen dieser Arbeitsgruppen entsendet sie allenfalls Beobachter, die aber i m Regelfall bei der Ausgestaltung der technischen Details keinen großen Einfluß haben, da sie nicht hinreichend m i t den spezifischen Problemen der einzelnen Sachgebiete vertraut sind. Die Kommission w i r d bei der Ausarbeitung der „Euronormen" vor allem ausgleichend und vermittelnd tätig und übernimmt die m i t der Harmonisierung der Normen verbundenen Verwaltungsarbeiten, soweit sie nicht von den einzelnen Normungsorganisationen übernommen werden. Vergleichbar m i t den CEN- und CENELCOM-Arbeiten ist weiterhin, daß die Regierungen der Mitgliedstaaten i n keiner Weise an der Ausarbeitung der Normen beteiligt sind und deshalb eine Berücksichtigung der öffentlichen Interessen nicht ohne weiteres unterstellt werden kann. Die Regierungen der Mitgliedstaaten haben auf die Erarbeitung der „Euronormen" nur insoweit Einfluß, als sie auf die Mitglieder des Koordinierungsausschusses, ζ. B. auf die nationalen Normungsorganisationen, Einfluß nehmen können. 18 Siehe hierzu ausführlich Rousseau, Courier de la Normalisation, 1968, S. 516 ff. 19 Siehe oben, 3. Abschn., C, I , 2, b.

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3. Abschn. : Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

Ferner ist festzustellen, daß selbst bei der einstimmigen Verabschiedung von „Euronormen" durch den Koordinierungsausschuß keine Gewähr dafür besteht, daß nun diesen „Euronormen" entsprechende nationale Normen i n den Mitgliedstaaten vorhanden sind. Die nationalen Normungsorganisationen können von den „Euronormen" abweichen, sie sind nicht zu einer Umsetzung verpflichtet. Die Gewähr, daß bei Verabschiedung der Normungsdokumente auf europäischer Ebene auch die nationalen Normen harmonisiert werden, ist demnach bei den „Europäischen Normen" des CEN und den Harmonisierungsdokumenten des CENELCOM sogar größer 20 . b) Übertragung des Systems der „Euronormen" auf andere Sektoren aa) Mögliche

Ausgestaltung

Eine Übernahme des Verfahrens der Erarbeitung der „Euronormen" auf andere Sektoren der Normung würde gegenüber der bestehenden Situation nur dann wesentliche Änderungen bringen, wenn es modifiziert und abgewandelt werden würde. Hierbei ist insbesondere an folgende Änderung zu denken: — Aufnahme von Regierungsvertretern i n den Koordinierungsausschuß und Beteiligung staatlicher Stellen an den Arbeiten der einzelnen Arbeitsgruppen, u m dadurch die Wahrung der öffentlichen Interessen zu gewährleisten 21 . — Aufnahme von stimmberechtigten Kommissionsvertretern i n die einzelnen Arbeitsgruppen, u m dadurch eine wirksame Vertretung der Gemeinschaftsbelange auch i n diesen Arbeitsgruppen zu ermöglichen. — Einführung eines Verfahrens, bei dem die Umsetzung der „Euronormen" ohne Änderung i n die nationalen Normen gewährleistet wird. Die Harmonisierung der Normen würde bei Einführung eines derartigen Verfahrens auf folgende Weise vor sich gehen: Der Koordinationsausschuß, der aus Vertretern der Regierungen, der Hersteller, Verbraucher und Normungsorganisationen besteht und i n dem ein Beamter der Kommission den Vorsitz führt, setzt Arbeitsgruppen für die einzelnen Gebiete ein, auf denen die Normen harmonisiert werden sollen. 20

Siehe oben, 3. Abschn., C, I, 2 a u. 3 c. Die Beteiligung staatlicher Stellen bei der Aufstellung gemeinsamer technischer Normen auf der EWG-Ebene hält v. Meibom, S. 11 f ü r „zwingend geboten". 21

Ε. Vorschläge f ü r eine Neuorganisation der Normung i n der E W G

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Die Sekretariatsgeschäfte des Koordinierungsausschusses führt die Kommission. Wegen des großen damit verbundenen Arbeitsanfalls könnten diese aber nicht, wie bei den „Euronormen" auf dem Stahlsektor, von einer Abteilung der Kommission erledigt werden. Es müßte eine neue Dienststelle, ein Normenamt der Kommission geschaffen werden, dem die personellen und sachlichen M i t t e l zur Erfüllung der neuen Aufgaben zur Verfügung stehen. Die Sekretariatsgeschäfte der Arbeitsgruppen werden den nationalen Normungsorganisationen übertragen. Es wäre zwar wünschenswert, daß auch diese Sekretariatsgeschäfte von einer neutralen Stelle geführt werden, da das Land, das diese Aufgaben übernommen hat, einen ganz erheblichen Einfluß auf die Harmonisierungsarbeiten hat 2 2 . Voraussetzung für eine erfolgreiche Erledigung dieser Sekretariatsgeschäfte der einzelnen Arbeitsgruppen, also ζ. B. die Erstellung von Verhandlungsunterlagen, ist ein enger Kontakt m i t den betroffenen Unternehmen, da nur diese über die für eine Normaufstellung notwendigen Unterlagen verfügen und eventuell erforderliche Versuche durchführen können. Dieser Kontakt m i t der Praxis ist zwar bei den nationalen Normungsorganisationen vorhanden, er fehlt aber der Kommission. Eine Übertragung dieser Aufgaben auf die Kommission ist nicht zu empfehlen. I n den einzelnen Arbeitsgruppen w i r d dann unter der Beteiligung staatlicher Stellen von Vertretern der Kommission ein Normentwurf ausgearbeitet. Wenn dieser Normentwurf von dem Koordinierungsausschuß angenommen wurde, dann w i r d er von den nationalen Normungsorganisationen i n die jeweiligen nationalen Normen transformiert. bb) Nachteile Gegen die Einführung eines neuen, derart ausgestalteten Harmonisierungsverfahrens für die Normen sind jedoch erhebliche Bedenken geltend zu machen. Wie oben bereits dargestellt wurde 2 3 , ist notwendige Voraussetzung für die Beachtung von Normen i n der Praxis, daß sie unter M i t w i r k u n g der betroffenen Kreise ausgearbeitet werden. Bei dem derzeitigen Entwicklungsstand des Normenwesens i n der Gemeinschaft ist weiterhin erforderlich, daß die auf internationaler Ebene erarbeiteten Normungsdokumente i n das nationale Normenwerk übernommen werden oder 22 v. Meibom, S. 13: „ E r bestimmt letztlich das Tempo der Verhandlungen, erstellt die Verhandlungsunterlagen u n d ist maßgeblich an der Formulierung u n d E n t w i c k l u n g beteiligt." 23 Siehe oben, 3. Abschn., Ε, I , 1.

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3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

daß ihnen von den nationalen Normungsorganisationen die Stellung einer nationalen Norm eingeräumt wird. Diese Notwendigkeit der Transformierung internationaler Normungsdokumente i n die nationalen Normen ist eine Folge der tatsächlichen Anerkennung, die die nationalen Normen i n ihren jeweiligen Ursprungsländern genießen. Aus diesen Voraussetzungen für eine weite Verbreitung und Anerkennung von Normen i n der Praxis ergibt sich auch, daß eine Übernahme des modifizierten Modells der „Euronormen" auf andere Gebiete nur dann möglich ist, wenn sowohl die interessierten Berufskreise als auch die Normungsorganisationen der Mitgliedstaaten an einer derartigen Ausdehnung interessiert und zu einer aktiven Mitarbeit bereit sind. Eine derartige Bereitschaft ist aber weder bei den Berufskreisen noch bei den Normungsorganisationen zu erkennen und wohl i n absehbarer Zeit auch nicht zu erwarten. Bei einer direkten Beteiligung von Regierungs- und Kommissionsvertretern an den Harmonisierungsarbeiten würden die Normungsorganisationen Befugnisse aufgeben, die ihnen derzeit alleine zustehen. Eine Bereitschaft der Normungsorganisationen zu einer Mitarbeit bei derartigen neuen Harmonisierungsverfahren ist insbesondere deshalb nicht zu erwarten, weil sich m i t CEN und CENELCOM inzwischen auf europäischer Ebene Organisationen gebildet haben, die sich sehr intensiv m i t der Harmonisierung der Normung i n Europa befassen und zu deren erklärten Zielen es gehört, die Arbeiten der Europäischen Gemeinschaften zu unterstützen 2 4 ' 2 5 . Die Mitarbeit i n den bestehenden internationalen Harmonisierungsorganisationen erfordert von den nationalen Normungsorganisationen bereits jetzt einen sehr erheblichen Zeit-, Geld- und Kraftaufwand, der i n nächster Zeit vermutlich noch zunehmen wird. A n die Errichtung eines Harmonisierungsverfahrens durch die Gemeinschaft kann schon aus diesem Grunde nur dann gedacht werden, wenn dieses nicht zusätzlich zu den bestehenden Verfahren hinzukommt, sondern wenn es diese ersetzt. Eine Ablösung der bestehenden Harmonisierungsverfahren durch ein von der Gemeinschaft kontrolliertes Verfahren setzt demnach praktisch die Auflösung der bestehenden Harmonisierungsorganisationen voraus. Ein Austritt der Normungsorganisationen der Gemeinschaft aus dem CEN, der wichtigsten der europäischen Harmonisierungsorganisationen, bringt aber die Gefahr der Regionalisierung der Normung i n 24

Siehe oben, 3. Abschn., C, I , 2. B e i der E i n f ü h r u n g der „Euronormen" auf dem Stahlsektor bestanden noch keine m i t CEN oder C E N E L C O M vergleichbare Organisationen. 25

Ε. Vorschläge f ü r eine Neuorganisation der Normung i n der E W G

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Europa m i t sich. I m Hinblick auf eine Erweiterung der EG und i m Interesse des Handels m i t Drittländern ist es aber dringend erforderlich, daß sich die Harmonisierung der Normen nicht auf den Bereich der Gemeinschaft beschränkt, sondern zumindest einen erweiterten europäischen Rahmen erfaßt. Andernfalls besteht die Gefahr, daß sich innerhalb Europas erneut Handelsblöcke mit unterschiedlichen Normen entwickeln, die nach einiger Zeit untereinander wieder harmonisiert werden müssen. Die Gewähr für eine Harmonisierung der Normen i m erweiterten europäischen Rahmen ist aber bei den bestehenden Harmonisierungsorganisationen, insbesondere bei CEN, durchaus gegeben. Wegen der tatsächlichen Entwicklung, die die Normung m i t den Gründungen von CEN, CENELCOM und CENEL i n Europa genommen hat, scheint es deshalb für die Einführung eines neuen Harmonisierungsverfahrens durch die Gemeinschaft zu spät zu sein. Da sich der Wirkungsbereich einer derartigen von der Gemeinschaft ins Leben gerufenen Harmonisierungsinstanz notwendigerweise auch auf das Gebiet der Gemeinschaft beschränken müßte, besteht zudem die Gefahr der Errichtung neuer Handelsschranken m i t Drittländern. Vor der Einführung dieses neuen Harmonisierungsverfahrens ist ferner zu bedenken, daß eine Entsendung von stimmberechtigten Regierungs- und Kommissionsvertretern i n die Normungsgremien nur dann sinnvoll ist, wenn auf neutrale Fachleute zurückgegriffen werden kann. Wenn die Kommission oder die Regierungen Experten der betroffenen Industriekreise m i t diesen Aufgaben betrauen müssen, kann die Ausarbeitung der Normen gleich diesen Kreisen überlassen werden. Die Kommission verfügt i m Moment überhaupt nicht über ein für derartige Aufgaben ausreichend geschultes technisches Personal. Eine Änderung könnte sich aber nach Errichtung des geplanten „Referenzbüros der Gemeinschaften" ergeben. Bis dahin ist eine Entsendung von Kommissionsvertretern i n die einzelnen Arbeitsgruppen nicht zu empfehlen. Aber auch den Regierungen der Mitgliedstaaten stehen ausreichend qualifizierte, neutrale Experten nicht immer oder nur i n begrenzter Anzahl zur Verfügung 2 6 . Bei Beamten oder Angestellten von technischen Behörden, Prüf- oder Forschungslabors besteht zudem die Gefahr, daß diese nicht i n ausreichendem Maße m i t den Problemen der Praxis vertraut sind. Gegen die Entsendung von Regierungs- und Kommissionsvertretern i n alle Normungsgremien kann außerdem vorgebracht werden, daß 26 Die Bundesregierung könnte f ü r solche Aufgaben Wissenschaftler der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt oder der Bundesanstalt f ü r Materialprüfung heranziehen.

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3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

diese u . U . den Rationalisierungs- und Rentabilitätsgesichtspunkten, denen bei der Normung eine ganz entscheidende Bedeutung zukommt, nicht den nötigen Stellenwert einräumen und daß wegen der Weisungsgebundenheit der Beamten eine Verlangsamung des Verfahrens zu befürchten ist 2 7 . Wegen dieser Schwierigkeiten und Nachteile, die bei einer direkten Beteiligung von Regierungs- und/oder Kommissionsvertretern an der Ausarbeitung der Normen nicht zu vermeiden sind, sollte eine derartige Beteiligung allenfalls dann vorgesehen werden, wenn eine Wahrung öffentlicher Interessen bei der Normungsarbeit dringend geboten ist. Diese Notwendigkeit ist z. B. bei dimensionellen Normen, bei Produktions- und Werkstoffnormen geringer als bei Sicherheits- und Prüfnormen. Unumgänglich ist sie nur bei den Normen, die i n Richtlinien i n irgendeiner Form rechtserheblich gemacht werden sollen. Ausgangspunkt der Überlegungen für eine Neugestaltung der Normung innerhalb der EG war die Feststellung, daß die vorhandenen Organisationen, die sich m i t der Harmonisierung der Normung innerhalb der Gemeinschaft befassen, weder ausdrücklich noch tatsächlich m i t Rechtsetzungsbefugnissen betraut werden dürfen. E i n Verweis auf Normen i n der A r t , daß die Normen für die Hersteller nur über weitgefaßte Tatbestandsmerkmale mittelbar rechtserheblich werden, die Mitgliedstaaten aber an alle vorhandenen und zukünftigen harmonisierten Normen gebunden werden, könnte jedoch auch bei dem o. g. modifizierten Euronorm-Verfahren nicht i n Richtlinien aufgenommen werden. Da bei dieser A r t des Verweises auf Normen die Mitgliedstaaten an die Normen gebunden werden, müssen diese jedoch auch i n die Richtlinien aufgenommen werden 2 8 . Der Rat kann die Befugnis, die Normen zu bestimmen, für die die i n der Richtlinie aufgestellte Vermutung gilt, gem. A r t . 155 U 4 allenfalls auf die Kommission als Kollegium, jedoch nicht auf ein A m t der Kommission oder auf einen Ausschuß übertragen 2 9 . Der Kommission kann höchstens vorgeschrieben werden, daß sie vor Erlaß von Durchführungsvorschriften i. S. d. A r t . 155 U 4 die Ansicht von bestimmten Ausschüssen einzuholen hat. Damit entfällt jedoch ein ganz erheblicher Grund für eine direkte M i t w i r k u n g der Gemeinschaft und der Regierungen der Mitgliedstaaten an den Harmonisierungsarbeiten auf dem Gebiet der Normung. Zusammen m i t den anderen gegen die Einführung eines derartigen Harmonisierungsverfahrens sprechenden Gründen erscheint es deshalb sinnvoller, nach einer anderen Lösung zu suchen, bei der einmal die 27 28 29

Vgl. Eberstein, B B 1969, S. 1294. Siehe oben, 3. Abschn., D, I , 3, b, aa. Siehe oben, 3. Abschn., D, I , 2.

Ε. Vorschläge f ü r eine Neuorganisation der Normung i n der E W G

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harmonisierten Normen für die Rechtsetzung nutzbar gemacht werden können und zum anderen aber auch ein gewisser Einfluß der Gemeinschaft gewährleistet ist, ohne daß den herkömmlichen Normungsorganisationen ihr bisheriger Aufgabenkreis entzogen und auf staatliche oder gemeinschaftliche Institutionen übertragen wird. Hierbei w i r d insbesondere zu berücksichtigen sein, daß von der großen Anzahl der Normen nur ein gewisser Teil für eine Verwertung i n Richtlinien i n Betracht kommt, daß also auch nur bei diesen Normen eine Einwirkung oder zumindest Kontrolle der Gemeinschaftsorgane erforderlich ist.

I I . Überprüfung und Anerkennung von Normen durch die Europäischen Gemeinschaften

2. Grundzüge der Anerkennung

von Normen auf nationaler Ebene

U m die vorhandenen Normen für die Rechtsetzung nutzbar machen zu können, ohne mehr als zur Wahrung öffentlicher Interessen unbedingt notwendig i n die „Selbstorganisation der Wirtschaft" 3 0 eingreifen zu müssen, könnte an eine „Anerkennung" der Normen durch ein Organ der EG gedacht werden. Ein derartiges Anerkennungsverfahren w i r d beispielsweise auf nationaler Ebene i n Belgien und Frankreich praktiziert. Der wesentlichste Inhalt dieses Anerkennungsverfahrens gender 81 :

ist

fol-

Der Text der Norm w i r d i n dem üblichen Verfahren von den zuständigen Normungsorganisationen ausgearbeitet. Hierbei haben i n Frankreich AFNOR, die Spitzenorganisation der Normung und der staatliche Normenkommissar bereits ein Aufsichtsrecht. Danach w i r d die Norm einer besonderen Prüfung i n einem festgelegten Verfahren unterzogen, bei der insbesondere festgestellt wird, ob die Norm „ i m Einklang m i t den Interessen der daran interessierten Ministerien steht" 8 2 . Nach Abschluß dieses Verfahrens unterzeichnet der zuständige M i nister (in Frankreich) oder der König, bzw. sein Vertreter (in Belgien) den Anerkennungserlaß. Dieser w i r d dann i m „Journal Officiel" bzw. i m „Moniteur Belge" bekanntgegeben. Der Inhalt der Normen selbst w i r d nicht i n den Gesetzesblättern veröffentlicht, es w i r d aber ange80

Seidel, Europarecht 1967, S. 210. ei F ü r Frankreich s. Dekret v o m 24. 5.1941 ( B L D 1941, 591) u n d die zusammenfassende Darstellung bei Lukes, Elektrotechnische Normen, S. 48. 82 v. Meibom, Anlage, S. 2.

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3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

geben, wo sie bezogen werden können. Die Verbreitung des Normentextes w i r d den Normungsorganisationen überlassen 3 3 ' 3 4 . Diese Anerkennung einer Norm der Wirtschaft durch eine staatliche Stelle bedeutet für sich allein jedoch nicht, daß die Norm damit Charakter eines Rechtssatzes erhält. Es handelt sich nur u m eine Bestätigung der staatlichen Stelle, daß die Norm öffentlichen Interessen nicht entgegen steht. Die Norm erhält dadurch einen offiziellen, aber keinen verbindlichen Charakter. Es besteht aber die Möglichkeit, diese Normen durch einen besonderen Rechtsakt 35 mittelbar oder unmittelbar rechtserheblich zu machen. Bei der Inkorporation dieser anerkannten Normen i n Rechtssätzen ist eine Publikation der Normen nicht mehr erforderlich, sondern es kann auf die i m Zusammenhang m i t der Anerkennung erfolgte Publikation verwiesen werden. Eine Folge der Anerkennung von Normen ist also eine erleichterte Bezugnahme auf diese Normen i n Rechtssätzen. 2. Notwendige Abänderungen für die Europäischen Gemeinschaften a) Prüfungskriterien Eine einfache Übernahme eines solchen Anerkennungsverfahrens auf die EG, etwa nach dem belgischen oder französischen Vorbild, ist wegen der anders gelagerten Voraussetzungen nicht ohne weiteres möglich. Hiergegen spricht neben vielen praktischen und politischen Bedenken vor allem die Tatsache, daß es keine für die gesamte Gemeinschaft einheitliche Normen gibt. Sowohl die „Europäischen Normen" vom CEN als auch die Harmonisierungsbeschlüsse von CENELCOM oder die „Euronormen" auf dem Stahl-Sektor sind nur Bezugsdokumente, nach denen die nationalen Normen harmonisiert werden. Eine Uberprüfung von Normen durch die EG müßte sich demnach sowohl auf die internationalen Harmonisierungsdokumente als auch auf die nationalen Normen erstrecken. Diese Uberprüfung hätte jedoch unter verschiedenen Gesichtspunkten zu erfolgen. Eine Überprüfung der Bezugsdokumente müßte i n Hinblick auf die Wahrung der öffentlichen Interessen erfolgen, da diese die Grundlage für die Harmonisierung der nationalen Normen bilden. Es müßte insbe33 I n Belgien dient eine Hinterlegung der anerkannten „norme beige" beim „Service de la Propriété Industrieelle et Commerciale" als P u b l i k a tionssurrogat. 34 Auch i n den U S A k a n n das US Departement of Commerce (CommodityStandards Division of the National Bureau of Standards) private Normen als Commodity-Standards i n einem besonderen Verfahren anerkennen. 35 I n Frankreich k a n n sogar schon i n dem Anerkennungserlaß die A n w e n dung der N o r m verbindlich vergeschrieben werden.

Ε. Vorschläge f ü r eine Neuorganisation der Normung i n der E W G

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sondern festgestellt werden, ob sich bei der Ausarbeitung dieser Dokumente i n unzulässiger Weise Einzelinteressen (der Hersteller, einzelner Unternehmer etc.) gegenüber den Interessen der Allgemeinheit durchgesetzt haben, ob die Interessen der Endverbraucher genügend berücksichtigt wurden (Verbraucherschutz! 86 ) und ob den Sicherheitsanforderungen ausreichend Rechnung getragen ist. Hinzu kommen müßte noch eine Überprüfung dieser Dokumente auf ihre Vollständigkeit 8 7 , d. h. darauf, ob die Normen auch alles wesentliche ihres Gebietes erfassen, oder ob es sich nur u m Teilregelungen handelt 8 8 . Eine derartige Uberprüfung wäre bei den Normen wichtig, die zur Auslegung von weitgefaßten Sicherheitsanforderungen herangezogen werden sollen. Neben dem sachlichen Inhalt könnte auch noch das Verfahren überprüft werden. Hierbei wäre dann besonders darauf zu achten, ob die Ausschüsse der Normenorganisationen ordnungsgemäß besetzt waren und ob das evtl. vorgesehene öffentliche Einspruchsverfahren durchgeführt wurde. Bei Beachtung dieser Voraussetzungen ist die Gewähr besonders groß, daß alle interessierten Kreise zumindest die Gelegenheit hatten, ihre Ansichten vorzutragen. Wegen der Bedeutung, die den nationalen Normen bei der Beseitigung technischer Handelshemmnisse und insbesondere einem „Verweis auf Normen" i n Rechtssätzen zukommt, wäre eine Überprüfung der Bezugsdokumente allein nicht ausreichend. Wenn i n diesen Bezugsdokumenten auch die Interessen der Allgemeinheit i n ausreichender Weise berücksichtigt sein sollten, dann müßte immer noch festgestellt werden, ob auch die nationalen Normen diesen Dokumenten entsprechen u n d m i t ihnen übereinstimmen. Es müßte noch geprüft werden, welche nationalen Normen als harmonisiert angesehen werden können. Eine Beschränkung des Prüfungsverfahrens auf die internationalen Bezugsdokumente wäre jedoch dann nicht zu umgehen, wenn noch keine diesem Bezugsdokument entsprechende nationale Normen vorhanden sind. Dies kann insbesondere bei IOS- und IEC-Empfehlungen eintreten. Bei derartiger Empfehlung ist jedoch Vorsicht geboten, da diese Empfehlungen oft nur unter erheblichen Abänderungen und Ergänzungen i m Bereich der Gemeinschaft brauchbar sind 8 9 . 36 Die Vertreter der Abnehmer i n den Normungsgremien sind zumeist nicht Vertreter der Endabnehmer, sondern der verarbeitenden Industrie oder des Handels. 87 Vgl. Verdiani, BSRBE 1970, S. 21. 38 Es ist durchaus denkbar, daß über irgendwelche Einzelheiten keine Einigung erzielt werden konnte u n d dieses Problem aus den Normen ausgek l a m m e r t wurde. 89 Siehe ζ. B . Roggendorf u. a „ E T Z - B , Heft 24, M 145.

10 Starkowskl

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3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

Eine Überprüfung von diesen Empfehlungen könnte dann notwendig werden, wenn i n einer Richtlinie ein Verweis auf die harmonisierten nationalen Normen vorgesehen ist, derartige harmonisierte Normen aber noch nicht vorhanden sind und deshalb für eine Ubergangszeit auf ISO- oder IEC-Empfehlungen verwiesen werden soll. A u f Grund dieser Normenüberprüfungen könnte demnach ermittelt werden, aa) welche Bezugsdokumente eine geeignete Grundlage für die Harmonisierung der Normen i n den Mitgliedstaaten darstellen und bb) welche nationalen Normen bereits entsprechend diesen Bezugsdokumenten harmonisiert sind. b) Kreis der zu überprüfenden Normen Es könnte einmal daran gedacht werden, alle Normen von gewisser Bedeutung, bei denen Interessen der Allgemeinheit berührt sein können, diesem Prüfungsverfahren zu unterziehen. Für die Auswahl der zu behandelnden Normen wäre dann nicht erheblich, ob diese über Richtlinien i n irgendeiner Form rechtserheblich gemacht werden sollen. Die Überprüfung u n d nachfolgende Anerkennung allein macht diese Normen und technischen Dokumente auch i n keiner Weise rechtserheblich. Bei der Anerkennung von internationalen Bezugsdokumenten würde demzufolge die Gemeinschaft lediglich zum Ausdruck bringen, daß sie den i n ihnen enthaltenen Lösungen technischer Probleme zustimmt und daß die Interessen der Allgemeinheit i n ausreichendem Maße berücksichtigt worden sind. Bei der Anerkennung von nationalen Normen würde diesen lediglich bescheinigt, daß sie m i t sachlich vorher schon geprüften Bezugsdokumenten übereinstimmen, daß sie also als harmonisiert gelten können. Die Anerkennung dieser Normen hätte also eine rein tatsächliche, empfehlende Wirkung. Z u m anderen könnte das Prüfungsverfahren aber auch auf die Normen beschränkt werden, die i n irgendeiner Form rechterheblich gemacht werden sollen. Dies w i r d insbesondere bei Richtlinien zur Beseitigung technischer Handelshemmnisse der Fall sein. Dies kann aber auch bei den Bemühungen der Gemeinschaft zur Öffnung der „öffentlichen Märkte", d.h. bei der Erleichterung von Vertragsabschlüssen der öffentlichen Hand m i t Unternehmen anderer Mitgliedstaaten bedeutsam werden 4 0 . Eine Beschränkung der Normen, die diesem Prüfungsverfahren unterzogen werden sollen, ist schon aus praktischen Gründen unumgäng40 Siehe hierzu z. B. die Bemühungen der Gemeinschaft zur Koordinierung des Verfahrens bei der Vergabe öffentlicher Bauaufträge, 3. Gesamtbericht 1969, S. 104 oder die Richtlinie v o m 17.12.1969, A B L L 13 v o m 19.1.70.

Ε. Vorschläge f ü r eine Neuorganisation der Normung i n der E W G

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lieh, da eine Uberprüfung aller vorhandenen internationalen Bezugsdokumente nur von einem enormen Mitarbeiterstab erledigt werden könnte, der weder von der Gemeinschaft noch von den Mitgliedstaaten abgestellt werden könnte. Eine Überpürfung der rein tatsächlich wirkenden Normen erscheint auch nicht unbedingt erforderlich. Zumindest ist sie weniger dringend als die derjenigen Normen, die i n irgendeiner Form rechtserheblich gemacht werden sollen. Die Handelshemmnisse, die von den Rechtsvorschriften und den rechtserheblich gemachten Normen ausgehen, sind auf alle Fälle gravierender als die, die von rein tatsächlich wirkenden Normen ausgehen. Zur Erreichung brauchbarer Ziele müssen Prioritäten gesetzt werden. Diese gebühren aber i m derzeitigen Entwicklungsstadium der Gemeinschaft eindeutig den rechtlichen Handelsbehinderungen gegenüber den rein tatsächlichen. I m folgenden soll deshalb davon ausgegangen werden, daß nur die Normen einem Prüfungsverfahren auf Gemeinschaftsebene unterzogen werden, die über Richtlinien rechtserheblich gemacht werden sollen. c) Der organisatorische Rahmen für die Prüf arbeiten M i t der Durchführung der eben geschilderten Uberprüfungen der Normen könnte entweder eine Dienststelle der Kommission oder ein besonderer Ausschuß beauftragt werden. Eine Dienststelle der Kommission, die die nötigen sachlichen und personellen M i t t e l zur Überprüfung der Normen besitzt, ist bis jetzt aber noch nicht vorhanden. Sie müßte erst geschaffen werden. Hierzu wäre ein erheblicher finanzieller Aufwand erforderlich. Zudem erscheint es fraglich, ob die Techniker, die nur m i t der Überprüfung von Normen beauftragt sind, i n ausreichendem Maß m i t den Problemen der einzelnen Sachgebiete vertraut sind und ob sie den erforderlichen Anschluß an die technische Entwicklung halten können. Die Übertragung dieser Aufgaben auf eine noch zu errichtende technische Dienststelle der Kommission erscheint nur dann sinnvoll, wenn diese Dienststelle auch andere, ζ. B. Forschungs- und Entwicklungsaufgaben für Industrie und Verwaltung der Mitgliedstaaten wahrzunehmen hat und deshalb über einen hinreichend spezialisierten Stamm von Fachleuten verfügt. A u f ein gut ausgebautes „Referenzbüro der Gemeinschaften" 41 könnten ζ. B. derartige Prüfungsaufgaben übertragen werden. Die Errichtung einer eigenen technischen Dienststelle zur Überprüfung der Normen ist jedoch nicht zu empfehlen 42 . 41

Siehe oben, 3. Abschn., Ε, I , 2. « Vgl. Eberstein, B B 1969, S. 1294, der sich allerdings, zumindest f ü r den Bereich der BRD, generell gegen eine staatliche Überprüfung u n d A n e r k e n n u n g von Normen ausspricht.

10·

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3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

Es erscheint daher besser, einen neu zu bildenden Ausschuß m i t der Überprüfung der Normen zu beauftragen. A u f diese Weise kann einmal den Mitgliedstaaten ein entsprechendes Mitspracherecht bei der Überprüfung der Normen eingeräumt werden und zum anderen können die technischen Fragen von den nationalen Instituten, Prüflabors etc. gek l ä r t werden. Die Beurteilung der einzelnen Normen kann bei einem Ausschuß auf eine breitere Wissens- und Erfahrungsbasis gestützt werden, ohne daß die Errichtung eines neuen Behördenapparates der Gemeinschaft erforderlich wird. 3. Die Aufnahme von geprüften Normen in Richtlinien Wenn sich der EWG-Normenprüfausschuß schon vor der Verabschiedung einer Richtlinie durch den Rat m i t den i n Betracht kommenden Normen befaßt hat, dann steht einer Bezugnahme oder einem Verweis auf diese Normen nichts i m Wege. Der Rat kann den Inhalt dieser Normen i n seinen Rechtsetzungswillen aufnehmen und diesem Willen durch eine Aufführung der jeweiligen Normen i n der Richtlinie zum Ausdruck bringen. I n diesen Fällen kommt dem Normenprüfausschuß eine ähnliche Bedeutung zu wie den vielen anderen Ausschüssen und Arbeitsgruppen, die zur Vorbereitung von Rechtsakten der EG herangezogen werden. Wenn i n Richtlinien jedoch auf Normen Bezug genommen oder verwiesen werden soll, die noch nicht ausgearbeitet oder noch nicht harmonisiert sind, oder wenn der Verweis für die jeweils neueste Fassung gelten soll, dann ist eine Benennung der Normen oder der geltenden Fassung der Normen i n den ursprünglichen Richtlinien nicht möglich. Die Befugnis zur Bestimmung der Normen, für die die Bezugnahme oder der Verweis gelten soll, kann jedoch nicht auf diesen Normenprüfausschuß übertragen werden. Dieser könnte sonst über den Inhalt der Richtlinien mitbestimmen 4 3 . Der Rat kann die i h m zustehenden Befugnisse nur i m Rahmen des A r t . 155 U 4 übertragen. Als Adressat einer derartigen Delegation kommt nur die Kommission, nicht aber ein bestimmter Ausschuß i n Betracht. I n einer Richtlinie kann also allenfalls vorgesehen werden, daß die Kommission gem. A r t . 155 U 4 m i t der Bestimmung (nicht Ausarbeitung) der Normen beauftragt wird, für die der Verweis oder die Bezugnahme der Richtlinie gelten soll. Eine Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen des Rates auf die Kommission ist gem. A r t . 155 U 4 nur möglich, soweit es sich u m Durchführungsvorschriften handelt 4 4 . Der Rat muß auf alle Fälle die politi48 44

Siehe hierzu oben, 3. Abschn., D, I , 2. Siehe oben, 3. Abschn., A , I I , 2.

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sehen Grundsatzentscheidungen treffen und kann diese Aufgabe nicht delegieren. Wenn i n der Richtlinie der sachliche Geltungsbereich, die Eingriffsmöglichkeiten der Mitgliedstaaten, die Zulassungs- und Untersagungsverfahren, kurz wenn i n der Richtlinie alle rechtlich erheblichen Regelungen getroffen sind, dann w i r d man i m Regelfall auch davon ausgehen können, daß die Bestimmungen der technischen Details „ i n Durchführung" der Richtlinie erfolgt. Letzten Endes hängt dies aber vom Einzelfall und von dem Umfang der Bezugnahme oder des Verweises auf Normen ab. Ganz sicher als Durchführungsmaßnahme i. S. d. A r t . 155 U 4 ist jedoch die Bestimmung der Normen zu bezeichnen, die nur über weitgefaßte Tatbestandsmerkmale mittelbar rechtserheblich werden sollen. I n diesen Richtlinien werden die Grundsatzanforderungen, die die Waren erfüllen müssen, allein vom Rat bestimmt, und die Hersteller werden i n keiner Weise an die Normen gebunden. Eine Übertragung derartiger Befugnisse auf die Kommission ist i m Rahmen des A r t . 155 U 4 möglich. Nicht möglich ist es jedoch, daß die Kommission diese Befugnisse direkt auf den Normenprüfausschuß überträgt und dieser dann i m eigenen Namen und i n eigener Verantwortung die Normen bestimmt, für die die Bezugnahme oder der Verweis gelten sollen. Das i n A r t . 163 verankerte Kollegialprinzip setzt der Kommission bei der Übertragung von Befugnissen sehr enge Grenzen 45 . Die Übertragung von Entscheidungsbefugnissen kommt allenfalls i n der Form eines Mandats i n Betracht 4 6 . E i n derartiges Mandat ist nur zulässig, wenn der Mandatar auf Grund vorgegebener Größen ein bestimmtes Ergebnis ermittelt und bei diesem Entscheidungsvorgang praktisch kein Ermessensspielraum besteht 47 . Diese Voraussetzungen eines Mandats sind bei der Anerkennung von Normen aber nicht gegeben. Bei der Bewertung von technischen Normen und sonstigen Dokumenten besteht ein erheblicher Ermessensspielraum und die Berücksichtigung der Belange der Allgemeinheit i n den Normen läßt sich auch nicht anhand feststehender Maßstäbe ermitteln. Bei der Beurteilung jeder Norm sind wertende Entscheidungen erforderlich. I n einer Richtlinie kann demnach beispielsweise nicht vorgesehen werden, daß die Mitgliedstaaten die i n der Richtlinie aufgestellten Grundsatzanforderungen für erfüllt ansehen müssen, wenn die Her45

Siehe f ü r viele Noël, Les Novelles, N r . 542; Reuter, S. 213; Everling, S. 36; Noël u n d Etienne, R M C 1967,131. 4e Siehe oben, 3. Abschn., D, 1,1, b u n d das dort angeführte Beispiel. 47 Siehe hierzu ausführlich Harnier, S. 142 ff.

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3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

steller die von dem Normenprüfausschuß geprüften und gebilligten Normen beachtet haben. Eine derartige Bindung kann nur von der Kommission oder dem Rat herbeigeführt werden. Wenn sich ein für die Mitgliedstaaten bindender Verweis auch auf die nach Erlaß der Richtlinie erarbeiteten, harmonisierten oder geänderten Normen erstrecken soll 4 8 , muß also zumindest die Kommission i m Rahmen der ihr gem. A r t . 155 U 4 übertragenen Befugnisse die Normen und die jeweilige Fassung der Norm bestimmen, für die der Verweis gelten soll. Der Normenprüfausschuß hätte bei dieser Ausgestaltung eine die Kommissionsmaßnahmen vorbereitende Aufgabe. Die Kommission wäre aber an die Ansicht des Ausschusses nicht gebunden, er hätte eine rein beratende Funktion. Es könnte aber auch daran gedacht werden, daß die Kommission vor der Bestimmung der Normen, für die die Bezugnahme oder der Verweis gelten soll, die Ansicht dieses Ausschusses einholen muß und daß sie die beabsichtigten Maßnahmen nur treffen kann, wenn dieser Ausschuß zustimmt. A u f diese Weise könnte auch den Mitgliedstaaten ein direkter Einfluß auf den Normenbestand, an den sie gebunden werden, gesichert werden. Diesem Ausschuß würde dann eine ähnliche Aufgabe zukommen, wie sie bereits verschiedenen anderen Ausschüssen beim Erlaß von Durchführungsvorschriften durch die Kommission zukommt. Einzelheiten des Verfahrens könnten dann diesen Ausschüssen nachgebildet werden. Bei der Ausarbeitung der Verfahrensregeln für diesen Ausschuß 49 müßten jedoch noch einige Punkte berücksichtigt werden, die generell bei der Überprüfung und Anerkennung von Normen der Wirtschaft beachtet werden müssen 50 . Insbesondere muß verhindert werden, daß durch das Überprüfungsverfahren allzuviel Zeit verloren geht und eine Norm erst dann gebilligt wird, wenn deren Inhalt schon fast wieder einer Erneuerung bedarf. Zur Verringerung dieses Zeitverlustes wäre es u. a. nötig, daß der Ausschuß nicht nur fertig ausgearbeitete Normen überprüft, sondern daß er sich bereits bei der Ausarbeitung der Normen miteinschaltet, die für eine Bezugnahme oder einen Verweis i n Betracht kommen. Dieser Ausschuß könnte dann noch vor Abschluß der Normungsarbeiten seine Änderungswünsche und Vorstellungen vortragen. I n den Normungsgremien w i r d diesen Vorstellungen ausreichend Rechnung getragen werden, da bei einer Ablehnung zu befürchten ist, 48

U n d w e n n nicht bei jeder Normänderung eine Änderung der Richtlinie nach dem Verfahren des A r t . 100 erforderlich werden soll. 49 E v t l . müßten sogar mehrere Ausschüsse f ü r die einzelnen Fachgebiete eingesetzt werden. 50 Siehe Eberstein, B B 1969, S. 1294.

Ε . Vorschläge f ü r eine Neuorganisation der Normung i n der E W G

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daß diese Normen von dem Normenprüfausschuß nicht gebilligt werden. Bei einer rechtzeitigen Aufnahme der Überprüfungsarbeiten schon i m Stadium der Ausarbeitung könnte eine Aufnahme dieser Normen i n Richtlinien bzw. i n Durchführungsvorschriften hierzu auch schon kurz nach Abschluß der Normungsarbeiten erfolgen. Der Zeitverlust durch die Zwischenschaltung dieses EWG-Überprüfungsverfahrens könnte also auf ein M i n i m u m reduziert werden. 4. Ausgestaltung

einer Richtlinie

mit einem Verweis auf Normen

a) Inhalt Eine Richtlinie, derzufolge den Herstellern i n den innerstaatlichen Vorschriften nur die Beachtung von Grundsatzanforderungen vorgeschrieben wird, i h m aber bei Beachtung der Normen die Gewähr gegeben wird, daß er diese Produkte innerhalb der gesamten Gemeinschaft absetzen kann, müßte demnach folgende Regelungen enthalten: — Die Mitgliedstaaten dürfen das Inverkehrbringen von Waren nur dann untersagen, wenn die aufgeführten Grundsatzanforderungen nicht erfüllt sind. — Die Mitgliedstaaten müssen alle erforderlichen Maßnahmen treffen, damit von den Verwaltungsbehörden diejenigen Waren als den Grundsatzanforderungen entsprechend angesehen werden, die den von der Kommission nach Anhörung des Normenprüfausschusses bestimmten Normen entsprechen. Die Kommission kann diese W i r k u n g einmal den nationalen Normen zukommen lassen, wenn sie festgestellt hat, daß diese i n der gesamten Gemeinschaft harmonisiert sind. Wenn derartige harmonisierte nationale Normen nicht oder nicht i n allen Mitgliedstaaten vorhanden sind, dann kann sie diese W i r k u n g auch anderen technischen Dokumenten, insbesondere den Harmonisierungsdokumenten internationaler Normungsorganisationen zukommen lassen. I n diesen Fällen müssen die Behörden der Mitgliedstaaten diejenigen Waren als den Grundsatzanforderungen entsprechend ansehen, die diesen internationalen Dokumenten entsprechen. Eine derartige Lösung kann insbesondere für eine Übergangszeit bis zur Harmonisierung der nationalen Normen und für den Fall zu empfehlen sein, daß ein Mitgliedstaat (bzw. dessen Normungsorganisation) die Harmonisierung bestimmter nationaler Normen ablehnt. Die Normen, für die der Verweis gelten soll, hat die Kommission den Mitgliedstaaten i n der i n A r t . 191, Abs. 2 vorgesehenen Form bekanntzugeben. Die Mitgliedstaaten selbst haben dann für eine entsprechende Veröffentlichung und Verbreitung der Normen zu sorgen.

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3. Abschn. : Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

— Die Hersteller selbst sind nicht an die Normen gebunden. Sie können die Erfüllung der Grundsatzanforderungen auch auf andere Weise dartun. b) Vorteile der vorgeschlagenen Regelung Bei einer derartigen Ausgestaltung einer Richtlinie können die Vorteile mehrerer Harmonisierungslösungen auf einmal erreicht werden. Da nur die Grundsatzanforderungen beachtet werden müssen und die Hersteller nicht an die Normen gebunden werden, w i r d die rechtliche Regelung i n ausreichendem Maß flexibel gehalten und vor allem w i r d die technische Entwicklung nicht behindert. Andererseits haben die Hersteller bei der Beachtung der Normen aber die Gewähr, daß ihre Waren i n allen Mitgliedstaaten als den Grundsatzanforderungen entsprechend angesehen werden. Bei dieser Ausgestaltung w i r d schließlich auch den rechtlichen Bedenken 5 1 Rechnung getragen, die gegen eine Bindung der Mitgliedstaaten an die Normen sprechen, da die Normen, die die Mitgliedstaaten respektieren müssen, nach einer Überprüfung i n den Willen der rechtsetzenden Organe der Gemeinschaft aufgenommen werden. Eine Beschränkung der Gemeinschaftstätigkeit auf eine Überprüfung derjenigen Normen, die für eine Aufnahme i n Rchtilniien i n Betracht kommen, bringt gegenüber der Errichtung eines EG-Normungsverfahrens, bei dem die Gemeinschaft und/oder die Mitgliedstaaten direkt bei der Ausarbeitung der Normen beteiligt werden 5 2 , verschiedene Vorteile m i t sich. Die wesentlichsten dieser Vorteile sind folgende: aa) Die Normung bleibt grundsätzlich eine Angelegenheit der W i r t schaft. Damit bleibt den bereits vorhandenen Organisationen zur Harmonisierung der Normen i n Europa die Möglichkeit erhalten, die für die einzelnen Sachgebiete erforderlichen Organisationsformen zu finden und nach Verfahren vorzugehen, die den jeweiligen Notwendigkeiten am besten gerecht werden. Der Normung bleibt eine flexible Organisationsform erhalten. A u f diese Weise w i r d auch am besten eine intensive Mitarbeit der nationalen Normungsorganisationen und betroffenen Wirtschaftskreise gewährleistet. A u f diese Mitarbeit kann bei einer praxisnahen Normung auf keinen Fall verzichtet werden. Erst durch sie kann das gesamte Wissens- und Informationspotential der einzelnen Mitgliedstaaten für die Normung auf europäischer Ebene nutzbar gemacht werden. bb) Eine Überprüfung und evtl. Einflußnahme der Gemeinschaft beschränkt sich auf die Normen, die i n irgendeiner Form rechtserheb51 52

Siehe oben, 3. Abschn., D, I , 3, b. Siehe oben, 3. Abschn., Ε , I , 3, b.

Ε. Vorschläge f ü r eine Neuorganisation der N o r m u n g i n der E W G

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lieh gemacht werden sollen. Dadurch kann vermieden werden, daß sich die Gemeinschaft m i t Normen befaßt, bei denen öffentliche Interessen nicht unmittelbar i m Spiel sind. Bei den Normen, bei denen dies aber der Fall ist, w i r d ein Einfluß der Gemeinschaft auf den Inhalt der Normen dadurch gesichert, daß sie Beobachter i n die einzelnen Normungsgremien entsendet. Die Ansichten dieser Beobachter werden allein schon deshalb beachtet werden, w e i l sonst eine ablehnende Stellungnahme des Normenprüfausschusses zu erwarten ist. cc) Wenn sich die Organe der Gemeinschaft auf eine Überprüfung der Normen beschränken und auf die Ausarbeitung eigener Normen verzichten, dann bleibt ihnen die Möglichkeit offen, i n Richtlinien auf die Ausarbeitungen aller vorhandenen europäischen oder weltweit tätigen Normungsorganisationen zurückzugreifen, (z.B. ISO-, IEC-, CEEel u.a.), falls diese den Anforderungen der Gemeinschaft entsprechen. Aus der Vielzahl der vorhandenen Normen kann somit eine Auswahl getroffen werden und der Bestand der Normen, der rechtserheblich gemacht werden soll, kann auch auf diese Weise gesteuert werden. dd) Bei einer derartigen Selbstbeschränkung der Gemeinschaft w i r d eine Harmonisierung der Normen i m erweiterten europäischen Rahmen nicht behindert. Eine Regionalisierung der Normen innerhalb Europas kann auf diese Weise vermieden werden. ee) Letzten Endes sprechen auch erhebliche praktische Gründe (Personalmangel, finanzielle Belastungen) gegen die Einführung eines EGNormungsverfahrens und der dabei notwendig werdenden Errichtung einer speziell m i t den Fragen der Normung betrauten Dienststelle der Gemeinschaft. Ι Π . Ausbau der Zusammenarbeit zwischen den Europäischen Gemeinschaften und den Normungsorganisationen

Wenn auch die Einführung eines EG-NormungsVerfahrens nicht zu empfehlen ist und sich die Gemeinschaft auf eine Überprüfung der Normen beschränken sollte, die mittelbar oder unmittelbar rechtserheblich gemacht werden sollen, so wäre dennoch eine Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen der Gemeinschaft, den Normungsorganisationen und den sonstigen an der Normung interessierten Stellen w ü n schenswert. Diese Zusammenarbeit besteht zwar bereits i n lockerer Form 6 3 , sie sollte jedoch wesentlich ausgebaut werden, u m die Arbeiten der einzelnen Organisationen und Institutionen besser aufeinander abstimmen zu können und u m ein einheitliches Vorgehen auf den die Normung berührenden Gebieten zu sichern. 58

Siehe oben, 3. Abschn., C, I , 2, b.

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3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

1. Organisatorische Form der Zusammenarbeit Als institutioneller Rahmen für eine derartige Zusammenarbeit könnte ein Ausschuß errichtet werden, u m damit eine gewisse K o n t i nuität i n der Zusammenarbeit zu erzielen und u m die bisher sporadisch erfolgenden Kontakte durch regelmäßige Treffen abzulösen. Als Mitglieder dieses Ausschusses kommen i n Betracht: — Beamte der Kommission, die sich m i t der Beseitigung technischer Handelshemmnisse befassen, — Vertreter der Organisationen, die sich m i t der Harmonisierung der Normen i n Europa befassen 54 , — Vertreter der nationalen Normungsorganisationen, — Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, die i n ihrem Land für die Probleme der Normung zuständig sind 5 5 . 2. Ziele und Vorteile der Zusammenarbeit Die wesentlichsten Aufgaben einer derart institutionell verfestigten Zusammenarbeit wären es, durch eine gegenseitige Information die Lösung gemeinsamer Probleme zu erleichtern u n d ein einheitliches oder zumindest abgestimmtes Vorgehen auf gemeinsam interessierenden Gebieten zu ermöglichen. I m einzelnen hätte dieser Ausschuß folgende Aufgaben zu erfüllen: a) Information der Normungsorganisationen durch die Kommission über die Gebiete, auf denen Richtlinien zur Beseitigung technischer Handelshemmnisse ausgearbeitet werden sollen, inwieweit i n diesen Richtlinien auf Normen Bezug genommen oder verwiesen werden soll und auf welchen Gebieten nach Ansicht der Kommission noch Normen erarbeitet oder harmonisiert werden müssen, u m einen Verweis auf diese Normen zu ermöglichen. Bei einer derartigen Information wären die Normungsorganisationen i n der Lage, den Wünschen der Gemeinschaft bei ihren Harmonisierungsarbeiten Vorrang einzuräumen und bei der Harmonisierung denjenigen Normen Priorität einzuräumen, die i n Richtlinien rechtserheblich gemacht werden sollen. Außerdem könnten auf diese Weise die Arbeiten der Arbeitsgruppen der Kommission und der entsprechenden Arbeitsgruppen der Normungsorganisationen besser aufeinander abgestimmt werden. 54 Evtl. könnte auch an 2 Abteilungen dieses Ausschusses gedacht werden. Die eine hätte sich mit den von CEN und die andere mit den von C E N E L C O M bearbeiteten Gebieten zu befassen. 55 Z u der Notwendigkeit der gegenseitigen Rücksichtnahme zwischen den Normungsorganisationen und den Vertretern des öffentlichen Interesses s. audi Ν . Ν., Courier de la Normalisation 1971, S. 511 ff.

Ε. Vorschläge f ü r eine Neuorganisation der N o r m u n g i n der E W G

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b) Information der Kommission durch die Normungsorganisationen über den Stand der Harmonisierungsarbeiten auf den einzelnen für Richtlinien i n Betracht kommenden Gebieten. Anhand dieser Informationen könnte die Kommission dann entscheiden, ob sie die Harmonisierung dieser Normen abwarten w i l l , ob sie selbst technische Detailregelungen ausarbeiten w i l l oder welche Maßnahmen sonst zu treffen sind. c) Erfahrungsaustausch über allgemeine Probleme der Normung, z.B. hinsichtlich der zweckmäßigsten Organisationsform, der Finanzierung etc. Hier könnte die Kommission insbesondere ihren Wünschen hinsichtlich einer Verbesserung des Harmonisierungsverfahrens Nachdruck verleihen. Sie könnte beispielsweise darauf h i n wirken, daß die „Europäischen Normen" des CEN nach ihrer Verabschiedung durch CEN automatisch i n allen Mitgliedstaaten i n das jeweilige nationale Normenwerk übernommen werden oder den Status einer nationalen Norm erhalten und nicht erst noch das Verfahren zur Erstellung einer nationalen Norm durchlaufen müssen. Außerdem könnte die Kommission beispielsweise auf eine stärkere Beteiligung von Vertretern der Verbraucher i n den Normungsorganisationen drängen oder die Einführung eines öffentlichen Einspruchsverfahrens i n allen Mitgliedstaaten anregen. d) Ausarbeitung eines Programms für die Harmonisierung derjenigen Normen, die zwar nicht rechtserheblich gemacht werden sollen, die sich aber infolge ihrer tatsächlichen Anerkennung handelshemmend auswirken oder die sich auf Grund ihrer Vielfalt i n den einzelnen M i t gliedstaaten ungünstig auf die wirtschaftliche Entwicklung auswirken. Bei der Aufstellung dieses Programms müßte insbesondere berücksichtigt werden, welche wirtschaftliche Bedeutung den einzelnen Normen zukommt und inwieweit sich ihre Unterschiedlichkeit tatsächlich handelshemmend oder sonstwie nachteilig für die wirtschaftliche Entwicklung auswirkt. Durch die Aufstellung einer derartigen Dringlichkeitsliste der zu harmonisierenden Normen könnte erreicht werden, daß der für die Harmonisierung der Normen erbrachte Zeit-, Geld- und Abreitsaufwand einen möglichst großen Ertrag bringt und daß die vorhandenen M i t t e l sinnvoll und zielbewußt eingesetzt werden. Die A u f stellung eines solchen Programms könnte ein wesentlicher Beitrag der Gemeinschaft zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung darstellen. e) I m Rahmen dieses Ausschusses könnten schließlich auch noch die Regierungen der Mitgliedstaaten die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten davon unterrichten, welche Rechts- und Verwaltungs-

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3. Abschn.: Ausgestaltung der Rechtsangleichungsrichtlinien

Vorschriften sie auf dem technischen Sektor zu verabschieden beabsichtigen und welchen Einfluß diese Maßnahmen auf das Normenwesen haben werden. Weiterhin könnten die Mitgliedstaaten die Kommission über den Stand der Umsetzung der bereits erlassenen Richtlinien zur Beseitigung technischer Handelshemmnisse unterrichten und es könnten die hierbei auftauchenden Probleme erörtert und einer gemeinsamen Lösung zugeführt werden. Dieser Ausschuß hätte bei allen diesen Aufgaben eine rein beratende, koordinierende Funktion. I n die Ausarbeitung oder Überprüfung von Normen wäre er nicht direkt eingeschaltet. Bei einer derartigen, auf freiwilliger Basis beruhenden Zusammenarbeit und Koordination zwischen der Gemeinschaft, den Mitgliedstaaten und den Normungsorganisationen, durch das gemeinsame Aufstellen von Arbeitsprogrammen und durch eine Berücksichtigung der Bedürfnisse der anderen Seiten w i r d man am besten der Natur der Normung als freiwillig übernommener technischer Ordnung gerecht werden. A u f diese Weise w i r d der Normung nicht die Möglichkeit genommen, flexibel und dynamisch zu bleiben und sich den jeweiligen Bedürfnissen schnell anzupassen.

Zusammenfassung 1. Nach dem Abbau der Zölle und mengenmäßigen Beschränkungen w i r d der innergemeinschaftliche Warenverkehr immer noch durch eine Vielzahl von technischen Handelshemmnissen behindert. Diese technischen Handelshemmnisse resultieren aus Unterschieden i n den Rechtsund Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Beschaffenheit von Gegenständen. Kennzeichnend für viele dieser Rechts- und Verwaltungsvorschriften ist auf dem gewerblichen Sektor eine enge Verflechtung m i t den Normen der Wirtschaft (S. 1 ff.)· 2. A r t . 100 ermöglicht eine Beseitigung technischer Handelshemmnisse durch eine Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Beschaffenheit von Gegenständen. Die Voraussetzungen für eine Angleichung nach A r t . 100 sind gegeben, wenn i n mindestens einem der Mitgliedstaaten i n einem abgrenzbaren Sachbereich rechtliche Regelungen vorhanden sind. Nicht ausreichend sind allgemeine Rechtsgrundsätze oder ähnlich weitgefaßte rechtliche Regelungen. Ebenfalls nicht ausreichend sind Pläne u n d Initiativen zum Erlaß von Rechtsvorschriften, da andernfalls A r t . 100 die Bedeutung einer allgemeinen Regelungskompetenz der Gemeinschaft für a l l die Gebiete zukommen würde, die eine Auswirkung auf den Gemeinsamen M a r k t haben (S. 40 ff.). 3. Vorschriften über die Beschaffenheit von Gegenständen sind nur dann als Maßnahmen gleicher W i r k u n g wie mengenmäßige Einfuhr^ beschrankungen i. S. d. A r t . 30 ff. zu qualifizieren, wenn sie sich spezifisch auf die Einfuhr hindernd auswirken und diese Wirkung nicht durch ein schutzwürdiges Interesse des sie erlassenden Mitgliedstaates gerechtfertigt ist (S. 59 ff.). 4. I n den Richtlinien zur Beseitigung technischer Handelshemmnisse sollten detaillierte technische Vorschriften nur aufgenommen werden, wenn dies zum Schutz vor besonders gefährlichen Gegenständen unbedingt erforderlich ist oder wenn die Handelshemmnisse auf anderem Wege nicht beseitigt werden können (Maße, Kennzeichen etc.). Bei detaillierten Richtlinien besteht die Gefahr der Hemmung des technischen Fortschritts. Dies gilt auch dann, wenn sie i n einem vereinfachten Verfahren durch die Kommission an den technischen Fortschritt angepaßt werden können, da nach der Anpassung durch die Gemeinschaft immer noch eine Umsetzung dieser Richtlinien i n das nationale Recht erf order-

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Zusammenfassung

lieh ist. Außerdem w i r d der Handel m i t Drittländern bei detaillierten Anforderungen mehr als bei flexiblen Regelungen behindert (S. 71 ff.). 5. Die Aufnahme von Grundsatzanforderungen allein i n Richtlinien ist zur Beseitigung technischer Handelshemmnisse nicht ausreichend, da keine Gewähr für eine einheitliche Auslegung und Anwendung dieser Grundsatzanforderungen i n allen Mitgliedstaaten gegeben ist (S. 69 ff.). 6. Zur Lösung dieser Probleme kann i n gewissem Umfang auf die Normen der Wirtschaft zurückgegriffen werden. Eine Bezugnahme auf Normen i n der Form, daß der Inhalt einer feststehenden Norm durch die Normbezeichnung i n den Inhalt des Rechtssatzes inkorporiert wird, ist sowohl nachdem EWGV als auch nach dem innerstaatlichen Recht der BRD möglich. I n der BRD müssen jedoch auch die Bezugsobjekte i n der für den Rechtssatz vorgeschriebenen Form veröffentlicht werden. Eine derartige Bezugnahme auf Normen unterscheidet sich demnach nicht sehr wesentlich von der A u f nahme detaillierter Regelungen i n den Rechtssatz selbst (S. 78 ff., 109 f. u. 119 ff.). 7. Bei einer gleitenden Bezugnahme auf die jeweils neueste Fassung einer Norm werden bei einer Anpassung der Normen an den technischen Fortschritt auch die neuen technischen Erkenntnisse i n den Rechtssatz mitaufgenommen, ohne daß dieser formell geändert wird. Eine Änderung der Normen bewirkt demnach auch eine inhaltliche Änderung des Rechtssatzes. Dies ist jedoch gleichbedeutend m i t der Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen auf die privatrechtlich organisierten Normungsorganisationen, die weder nach dem EWGV noch nach dem Verfassungsrecht der BRD zulässig ist. Innerstaatliche Rechtsvorschriften i n der BRD m i t einer gleitenden Bezugnahme verstoßen zudem gegen den Bestimmtheitsgrundsatz und die Publikationsvorschriften (S. 80 f., 111,122). 8. Eine nur mittelbare Rechtserheblichkeit von Normen liegt vor, wenn i n einem Rechtssatz nur die Erfüllung von Grundsatzanforderungen vorgeschrieben w i r d und die technischen Normen nur zur E r m i t t lung des konkreten Inhalts dieser Grundsatzanforderungen herangezogen werden. Die Hersteller sind nicht an die Normen gebunden. Sie können die Erfüllung der Grundsatzanforderungen auch auf andere Weise als durch Beachtung der Normen nachweisen (S. 82 ff.). Bei dieser Ausgestaltung der Rechtssätze w i r d weder der technische Fortschritt noch der Handel m i t Drittländern behindert, da auch nicht normgemäße Produkte vermarktet werden dürfen, wenn sie die Grundsatzanforderungen auf andere Weise erfüllen. Gleichzeitig ist aber ein

Zusammenfassung

sicherer Maßstab zur Ermittlung des konkreten Inhalts der Grundsatzanforderungen vorhanden (S. 87 ff.). 9. Da bei einer nur mittelbaren Rechtserheblichkeit der Normen die Hersteller nicht zur Beachtung der Normen verpflichtet sind, ist es auch nicht erforderlich, daß die Normen einzeln i n den nationalen Rechtssätzen aufgeführt werden. Es ist ausreichend, wenn i n den Rechtssätzen die Grundsatzanforderungen aufgeführt werden und die Behörden durch allgemeine Verwaltungsvorschriften zur Beachtung der Normen bei der Konkretisierung der Grundsatzanforderungen angewiesen werden (S. 126 ff.). 10. Wenn i n den Richtlinien vorgeschrieben wird, daß die Mitgliedstaaten alle normgemäßen Produkte als den Grundsatzanforderungen entsprechend ansehen müssen, wenn die Normen also für die Behörden verbindliche Interpretationsrichtlinien sein sollen, dann müssen diese Normen auch i n den Richtlinien einzeln aufgeführt werden. Andernfalls würden die Normungsorganisationen bestimmen können, unter welchen Voraussetzungen die Mitgliedstaaten die Grundsatzanforderungen als erfüllt ansehen müssen. Derartige Befugnisse stehen nach dem EWGV jedoch nur den i m Vertrag vorgesehenen Organen der Gemeinschaft zu (S. 107 ff., 112 ff.). 11. Damit der Rat m i t der seiner Struktur und Stellung i n der Gemeinschaft nicht entsprechenden Aufgabe der Auswahl der einzelnen Normen nicht belastet wird, empfiehlt es sich, die Auswahl der einzelnen Normen, denen eine rechtliche Bedeutung zukommen soll, gemäß A r t . 155 U 4 auf die Kommission zu übertragen (S. 144 ff.). U m der Kommission diese Aufgabe zu erleichtern und u m den M i t gliedstaaten einen Einfluß auf den Bestand der rechtserheblichen Normen einzuräumen, könnte i n den Richtlinien weiter vorgesehen werden, daß die Kommission bei der Auswahl der einzelnen Normen an die Zustimmung eines Ausschusses aus Vertretern der Mitgliedstaaten gebunden wird. Die wesentlichste Aufgabe dieses Ausschusses wäre es die für einen Verweis i n Betracht kommenden Normen auf ihre Tauglichkeit dafür zu überprüfen. Zur Vermeidung allzu großer zeitlicher Verzögerungen durch dieses Uberprüfungsverfahren empfiehlt es sich, daß dieser Ausschuß schon während der Ausarbeitung bzw. Harmonisierung der Normen die Entwürfe auf die Berücksichtigung der öffentlichen Interessen h i n überprüft und seine Vorstellungen rechtzeitig zur Geltung bringt (S. 148 ff., 151 ff.). 12. Für eine Bezugnahme oder einen Verweis auf Normen i n Richtlinien stehen sowohl die Normungsdokumente internationaler Nor-

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Zusammenfassung

mungsorganisationen als auch die aufgrund dieser Dokumente harmonisierten nationalen Normen zur Verfügung. Bei einem Verweis auf Normen, bei dem die Normen nur mittelbar rechtserheblich werden, empfiehlt es sich jedoch, auf die harmonisierten nationalen Normen zurückzugreifen, da nur diese i n der Praxis weitverbreitet sind und beachtet werden (S. 100 ff.). 13. I m Interesse einer Intensivierung der Normenharmonisierung und einer noch stärkeren Berücksichtigung der öffentlichen Interessen bei der Ausarbeitung der Normen auf europäischer Ebene, unabhängig davon, ob sie rechtserheblich gemacht werden sollen oder nicht, erscheint auch der Ausbau der Zusammenarbeit zwischen den Organen der Gemeinschaft und den europäischen Normungsorganisationen erforderlich. Dieser Zusammenarbeit, die bereits i n lockerer Form besteht, könnte durch die Einsetzung eines gemeinsamen Ausschusses eine gewisse Permanenz verliehen werden. Hauptaufgabe dieses Ausschusses wäre die gegenseitige Information, die Ausarbeitung gemeinsamer Arbeitsprogramme und die Erörterung gemeinsamer. Probleme (S. 154 ff.).

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