Das Budgetrecht des Bundes: Gegenwartsprobleme und Entwicklungstendenzen [1 ed.] 9783428440108, 9783428040100

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 329

Das Budgetrecht des Bundes Gegenwartsprobleme und Entwicklungstendenzen

Von

Johannes Hengstschläger

Duncker & Humblot · Berlin

JOHANNES

HENGSTSCHLÄGER

Das Budgetrecht des Bundes

Schriften zum öffentlichen Band 329

Recht

Das Budgetrecht des Bundes Gegenwartsprobleme und Entwicklungstendenzen

Von Univ.-Doz. Dr. Johannes Hengstschläger

DUNCKER

& HUMBLOT

/

BE.RLIN

Alle Rechte vorbehalten © 1977 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1977 bei Buchdruckerei Bruno Luck, Berlin 65 Printed in Germany ISBN 3 428 04010 4

Vorwort Bedeutung und Volumen des Staatsbudgets haben i n den letzten Jahrzehnten enorm zugenommen. Einerseits werden nämlich heute an den Staat vom Bürger auf beinahe allen Verwaltungsgebieten neue Forderungen gerichtet, die i n den meisten Fällen nur mit hohem finanziellem Aufwand erfüllt werden können. Andererseits haben die finanzwissenschaftlichen Erkenntnisse i n den letzten Jahrzehnten die schicksalhafte Bedeutung des Haushaltsplans für die gesamte Wirtschaftsentwicklung, insbesondere für die Konjunkturpolitik eines Landes deutlich gemacht. I m Gegensatz dazu steht das anachronistische und torsohafte österreichische Haushaltsrecht, dessen Reform nun seit mehr als zwanzig Jahren auf der Tagesordnung steht. I m Gegensatz dazu steht auch das wissenschaftliche Interesse an budgetrechtlichen Problemen. Vielleicht deshalb, weil das überalterte lückenhafte Normenmaterial besondere thematische und methodische Anforderungen an den Interpreten stellt und eine entsprechende methodische Vielfalt und Breite der Betrachtungsweise verlangt, die auch die wirtschafts- und finanzwissenschaftlichen, wie die verwaltungswissenschaftlichen Seiten des Budgetphänomens berücksichtigen muß. Auch verschärft sich i m Budgetrechtsbereich ganz besonders das Spannungsverhältnis zwischen Legislative und Exekutive wegen der Antinomie zwischen rechtsstaatlicher Bindung der Vollziehung auf der einen Seite und der für eine konzeptive Wirtschafts- und Sozialpolitik unbedingt notwendigen Entscheidungsfreiheit andererseits. Die vorliegende Arbeit bemüht sich um die wesentlichen unbewältigten Probleme des Haushaltsrechts und w i l l der verfassungsdogmatischen Grundsatzdiskussion über das Budgetrecht neue Impulse geben und einen Beitrag zur Reformdiskussion leisten. Das Manuskript wurde i m Sommer 1976 abgeschlossen und lag i m Wintersemester 1976/77 der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Johannes-Kepler-Universität Linz als Habilitationsschrift vor. A u f Veröffentlichungen, die während der Drucklegung erschienen, insbesondere auch auf die tiefschürfende Arbeit von Reinhold Mußgnug „Der Haushaltsplan als Gesetz" konnte nicht mehr eingegangen werden. Mein besonderer Dank gilt meinen verehrten Lehrern, vor allem Herrn o. Univ.-Prof. Dr. Herbert Schambeck, Stellv. Vorsitzender des

6

Vorwort

österreichischen Bundesrates, sowie Herrn o. Univ.-Prof. Dr. Ludwig Fröhler und insbesondere Herrn o. Univ.-Prof. Dr. Peter Oberndorfer, der mich m i t Rat und Hilfe unterstützte. Ganz besonders möchte ich mich auch bei Herrn Senator h. c. Ministerialrat a. D. Prof. Dr. Johannes Broermann für die freundliche Aufnahme der Arbeit i n die Schriftenreihe zum öffentlichen Recht bedanken. Linz, i m Winter 1976 Johannes Hengstschläger

Inhaltsverzeichnis I . Aufgabenstellung und methodische Vorbemerkungen I I . Zur verfassungsgeschichtlichen Budgetrecht in Österreich

Entwicklung

von

13 Budget

und

22

1. Entstehung u n d E n t w i c k l u n g der Staatsvoranschläge i m 18. J a h r hundert

22

2. Das Haushaltsrecht i n den Verfassungen seit 1848

25

a) Die Pillersdorfsche Verfassung

26

b) c) d) e) f)

27 29 30 31 34

Der Kremsierer E n t w u r f Die oktroyierte Märzverfassung Das Oktoberdiplom Das Februarpatent Die Dezemberverfassung 1867

3. Die Übergangsperiode 1918 - 1920

42

a) Das Haushaltsrecht i n der Zeit von der Ausrufung der Repub l i k bis zum I n k r a f t t r e t e n des B . - V G

42

b) Die Entstehung der budgetrechtlichen Bestimmungen des B.-VG

44

4. Die E n t w i c k l u n g der Voranschläge u n d die „Rechtsfortbildung" i n den Bundesfinanzgesetzen der Republik

47

I I I . Die Rechtsgrundlagen des Bundeshaushalts 1. Verfassungsgesetzliche Grundlagen

59 59

a) Die Haushaltsvorschriften i m B . - V G

59

b) § 16 Finanzverfassungsgesetz

60

2. Haushaltsvorschriften unter der Verfassungsstufe

64

3. Reformbestrebungen

73

a) S t r u k t u r - u n d Funktionswandel aa) Ü b e r w i n d u n g der klassisch-liberalen Finanztheorie

73 73

bb) Ä n d e r u n g der staatsrechtlichen Ordnung

81

cc) Reformen i n der Budgettechnik

83

b) Erneuerungen des Haushaltsrechts aa) Das vorläufige Bundeshaushaltsgesetz 1963 bb) Die legistischen Bemühungen u m ein neues Bundeshaushaltsrecht

88 88 96

8

Inhaltsverzeichnis I V . Aufbau und Gliederung des Haushaltsplanes

105

1. Anforderungen an eine Haushaltssystematik

105

2. Der äußere A u f b a u des Bundesfinanzgesetzes

106

a) Bundesfinanzgesetz samt Anlagen

106

b) Die Teilhefte

107

3. Gebarungsgliederung

112

a) Wirksame u n d unwirksame Gebarung

112

b) Haushalts- u n d Anlehensgebarung

113

c) Ordentliche u n d außerordentliche Gebarung

114

4. Gliederung des Bundes Voranschlages

119

a) Schema der Bundesvoranschlagsgliederung

119

b) Haushalts-Hinweis

120

c) Finanzgesetzlicher Ansatz

121

d) Institutionelle Gliederung

123

e) Finanz wirtschaftliche Gliederung (Gebarungsgruppen) f) Funktionelle Gliederung (Aufgabenbereiche)

123 128

5. ökonomische Gliederung des Bundesvoranschlages — Aufgliederung nach K r i t e r i e n der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung 130 V. Die Budgetgrundsätze 1. Wesen u n d Bedeutung der Budgetgrundsätze

132 132

2. Die Grundsätze der Einjährigkeit u n d der zeitlichen Spezialität 135 a) Begriff u n d Bedeutung

135

b) Die zeitliche Spezialität

137

c) Durchbrechung des Prinzips der zeitlichen Budgetspezialität 138 aa) bb) cc) dd)

Rechtsgrundlage Der Auslaufmonat Rücklagen Vorberechtigungen, Vorbelastungen

d) Finanzplan

138 138 144 145 150

aa) Begriff u n d Bedeutung 150 bb) Rechtliche u n d institutionelle Probleme der mehrjährigen Finanzplanung 152 3. Die Grundsätze der Einheit u n d der Vollständigkeit

166

a) Das Einheitsprinzip

166

b) Das Vollständigkeitsprinzip

168

c) Die Fonds

171

Inhaltsverzeichnis 4. Der Grundsatz des Bruttobudgets

176

5. Die Grundsätze der Budgetwahrheit u n d Genauigkeit

179

a) Wesen u n d rechtliche Verankerung

179

b) Dienstpostenplan u n d Systemisierungspläne der K r a f t - , L u f t u n d Wasserfahrzeuge sowie der Datenverarbeitungsanlagen 181 6. Der Grundsatz der qualitativen Budgetspezialität

184

a) Begriff u n d Bedeutung

184

b) Spezialisierung

186

c) Rechtliche Verankerung des Prinzips der qualitativen Spezialität 191 d) Ausgleiche

192

aa) Virement

192

bb) Finanzieller Ausgleich

192

7. Der Grundsatz der quantitativen Budgetspezialität

194

a) Begriff u n d Bedeutung

194

b) Kreditüberschreitungen

195

aa) Quantitative Überschreitungen

195

bb) Qualitative Überschreitungen

201

cc) Eventualbudget, Konjunkturausgleich-Voranschlag

205

V I . Das Bundesfinanzgesetz

208

1. Der Bundesvoranschlagsentwurf

208

2. F o r m u n d Besonderheiten des Erzeugungsverfahrens

217

3. Rechtsnatur des Bundesfinanzgesetzes

225

4. Die Rechtswirkungen

239

5. Das Bepackungsverbot

251

a) Rechtslage

251

b) Sachliches Bepackungsverbot

253

c) Das zeitliche Bepackungsverbot

257

d) Das Bundesfinanzgesetz als Rechtsgrundlage f ü r das V e r w a l tungshandeln 258 6. Das Verhältnis Bundesfinanzgesetz — einfaches Bundesgesetz . . 263 V I I . Das Nothaushaltsrecht

270

1. Das automatische Budgetprovisorium

271

2. Bundesgesetzliche Budgetprovisorien

276

3. Budgetäre Maßnahmen durch Notverordnung des Bundespräsidenten 281

10

Inhaltsverzeichnis

V I I I . Schulden- und Vermögensgebarung des Bundes 1. Die Schuldengebarung

286 286

a) Hechtsgrundlage

286

b) Finanzschulden — Verwaltungsschulden

300

c) Bundeshaftungen

309

2. Die Vermögensgebarung des Bundes I X . Zusammenfassung und Schlußbetrachtung

313 319

Literaturverzeichnis

329

Sachwortverzeichnis

346

Abkürzungsverzeichnis AÖR arg. AZ Beil. BFG BG BGBl. BHV BMF BP BR BRD BReg B.-VG. BVG DÖV dRGBl. EB Erk. etc. FAG FIPOLIS FIMOSTAB FS F.-VG. GO GG GP HdBFinW hL i. d. F. JB1. Jg JÖR Κ k. k. konst. N V LG LH lit. LReg L.-VG. MbO NF NJW NR NRWO OGH ÖGZ ÖHW ÖJT

= = = = — = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

= = = = = = = = = =

A r c h i v des öffentlichen Rechts argumentum, argumento Arbeiterzeitung Beilage Bundesfinanzgesetz Bundesgesetz (e) Bundesgesetzblatt Bundeshaushaltsverordnung Bundesminister(ium) für Finanzen Bundespräsident Bundesrat Bundesrepublik Deutschland Bundesregierung Bundes-Verfassungsgesetz i d F von 1929 Bundesverfassungsgesetz(e) Die öffentliche V e r w a l t u n g deutsches Reichsgesetzblatt Erläuternde Bemerkungen Erkenntnis et cetera Finanzausgleichsgesetz 1973 Finanzpolitisches Informationssystem Finanzpolitisches Simulationsmodell Festschrift Finanz-Verfassungsgesetz 1948 Geschäftsordnung Grundgesetz f ü r die Bundesrepublik Deutschland v. 23. 5. 1949 Gesetzgebungsperiode Handbuch der Finanzwissenschaften herrschende Lehre i n der Fassung Juristische Blätter Jahrgang Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart Kronen kaiserlich-königlich konstituierende Nationalversammlung Landesgesetz(e) Landeshauptmann litera(-ae) Landesregierung Landes-Verfassungsgesetz Management b y Objectives Neue Folge Neue Juristische Wochenschrift Nationalrat Nationalrats-Wahlordnung 1971 Oberster Gerichtshof österreichische Gemeinde-Zeitung Das öffentliche Haushaltswesen i n Österreich Verhandlungen der österreichischen Juristentage

12 ÖJZ ÖVA ÖZP

özw

PGS PPBS ProvStReg Rdn. RGBl. RH R.-ÜG. RV Slg. Stbg Sten. Prot. StGBl. SWA u. a. m. UNO VEG Verw.Arch. VfGH VO V.-ÜG. WDStRL VwGH Wipol. Bl.

Ζ

ZÖR

Abkürzungsverzeichnis = = = = = = = = = = = = = = = = =

= = =

= = = = =

= = = =

österreichische Juristen-Zeitung österreichisches Verwaltungsarchiv österreichische Zeitschrift für Politikwissenschaft österreichische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht Politische Gesetzessammlung Planning-Programming-Budgeting-System Provisorische Staatsregierung Randnummer Reichsgesetzblatt Rechnungshof Rechts-Überleitungsgesetz Regierungsvorlage Sammlung Der Staatsbürger (Beilage zu den „Salzburger Nachrichten") stenographische Protokolle Staatsgesetzblatt Rechtsgutachten der Sozialwissenschaftlichen Arbeitsgemeinschaft u n d andere mehr U n i t e d Nations Organisation B G über die Vereinfachung der Verwaltungsgesetze u n d sonstige Maßnahmen zur Entlastung der Verwaltungsbehörden Verwaltungsarchiv Verfassungsgerichtshof Verordnung (en) Verfassungs-Uberleitungsgesetz Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Verwaltungsgerichtshof Wirtschaftspolitische Blätter Zahl Zeitschrift für öffentliches Recht

I. Aufgabenstellung und methodische Vorbemerkungen Eine rechtswissenschaftliche Behandlung des Budgetrechts des Bundes, seiner Gegenwartsprobleme und Entwicklungstendenzen ist schon deshalb eine gewagte Aufgabe, weil der rechtliche Rahmen so weit hinter den sachlichen Anforderungen einer zeitgemäßen Haushaltsführung nachhinkt, daß sich i m Bereich des Budgetrechts geradezu eine Atmosphäre des „Reformstreß" breitgemacht hat. Besonderes Anliegen beinahe aller jüngeren rechtwissenschaftlichen Auseinandersetzungen m i t dem Haushaltsrecht ist die dringende Forderung nach einer umfassenden zeit- und sachgerechten Neugestaltung 1 . Typisch für diese Umbruchssituation sind etwa die Bemerkungen des Rechnungshofausschusses zu der i m Vorjahr ergangenen „VerrechnungsVorschrift für Verwaltungsschulden des Bundes" 2 . Er erklärt dort, daß diese Bestimmung keinesfalls der endgültigen Regelung vorgreifen w i l l und daß die grundsätzliche K l ä rung der Rechtslage „als Bestandteil eines zu schaffenden umfassenden Bundeshaushaltsrechtes möglichst bald vom Nationalrat beraten und verabschiedet werden" soll 3 . Daß sich die nachfolgende Untersuchung trotzdem die Aufgabe gestellt hat, das schon überfällige Budgetrecht des Bundes wissenschaftlich zu durchleuchten, hat zwei Gründe: Erstens w i r d zwar die Reformbedüftigkeit des veralteten Haushaltsrechts allgemein beteuert und von den politischen Instanzen immer wieder betont, jedoch scheinen die legistischen Bemühungen kaum i n unmittelbarer Zukunft zu einem verbindlichen Ergebnis zu führen. Vor allem die längst überfällige Anpassung des Haushaltsverfassungsrechts an die geänderten Verhältnisse hat — wenn die Zeichen nicht trügen — derzeit kaum Chancen. Das mag auch daran liegen, daß das Budgetrecht als Organisationsrecht nicht an den einzelnen Staatsbürger sondern nur an staatliche Organe adressiert ist und daß es sich zu einer Spezialmaterie für wenige Eingeweihte entwickelt hat, was ihr insgesamt als Ge1 ζ. B. Karl Wenger, Grundfragen der öffentlichen Kontrolle i m freiheitlichdemokratischen Rechtsstaat v o n heute, Ö H W 1976, Heft 1 - 3 , S. 58: „ D i e künftige Lebensfähigkeit der freiheitlich-rechtsstaatlichen Demokratie w i r d w o h l entscheidend davon abhängen, ob u n d i n w i e w e i t es gelingt, die zunehmenden Probleme der Staatsfinanzen u n d des Staatsvermögens einer sachgerechten u n d zeitgemäßen Lösung zuzuführen." 2 BGBl. Nr. 377/1976. 3 296 der Beilagen zu den Sten. Prot. NR, X I V GP.

14

I. Aufgabenstellung u n d methodische Vorbemerkungen

genstand der politischen Auseinandersetzung wenig A t t r a k t i v i t ä t verleiht. Zweitens — und das ist wohl der entscheidende Grund — w i r d eine Reform des Budgetrechts nicht freischwebend, ohne Bezug zur geltenden Rechtslage und ohne Rückgriff auf die bisher zum Recht des Staatshaushaltsplans geführte staatsrechtliche Diskussion erfolgen können. Reformen als Verbesserung des Bestehenden haben sich am Status quo zu orientieren um seine Schwächen und Fehler zu überwinden. Insofern versteht sich die Arbeit auch als Beitrag zur Reformdiskussion, die die Analyse des Bestehenden voraussetzt. Die rechtswissenschaftliche Auseinandersetzung m i t dem Budgetrecht ist u m so schwieriger, als beim Budgetrecht noch mehr als bei anderen Problembereichen ein gehöriges Rechtsverständnis ohne entsprechendes Sachverständnis undenkbar und unmöglich ist. Besonders aber die Finanzwissenschaften haben i n den letzten Jahrzehnten eine geradezu revolutionäre Entwicklung genommen, die sich i n der Budgetpolitik entsprechend niedergeschlagen hat. Auch der Wandel der politischen, wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse hat an den Staatshaushaltsplan neue Anforderungen gestellt und i h m neue Akzente gesetzt. Aus dem Verwaltungsstaat, i n dem der Haushalt i m wesentlichen lediglich die Bedarfsdeckung für die Verwaltungsaufgaben zu erfüllen hatte, ist der Leistungsstaat geworden, i n dem die öffentliche Hand nicht nur selbst i n großem Umfang am allgemeinen Wirtschaftsleben teilhat, sondern i n zunehmenden Maße die Rolle des Umverteilers von Einkommen und Vermögen wahrnimmt. Die öffentlichen Haushalte beeinflussen heute i n entscheidender Weise die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und sind zum wichtigsten Instrument der Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik geworden. Dementsprechend haben sie, was ihre Struktur und ihr Volumen betrifft, i n letzter Zeit durch die stetige Erhöhung der Ausgaben und Einnahmen und die Vervielfältigung der staatlichen Funktionen eine u m die Jahrhundertwende noch unvorstellbare Entwicklung genommen. Während beispielsweise die Steuern und Sozialabgaben i n Österreich am Vorabend des Ersten Weltkrieges 13 °/o des B r u t to-Nationalproduktes ausmachten, betragen sie heute 39%, also das Dreifache 4 . Angesichts der neuen finanztheoretischen Erkenntnisse und angesichts der „wachsenden Ausdehnung der öffentlichen, insbesondere der Staats4 Arbeitsbehelf zum Bundesfinanzgesetz 1976, S. 311; nach Untersuchungen i n verschiedenen Industrieländern wuchsen die Staatsausgaben seit dem Ende des 19. Jahrhunderts etwa doppelt so rasch w i e das Brutto-Nationalprodukt (beide Größen zu konstanten Preisen u n d pro K o p f der Bevölkerung gemessen). Siehe Finanzbericht, Bericht über die Lage der Finanzen i n Österreich, Wien 1972, S. 7.

I. Aufgabenstellung u n d methodische Vorbemerkungen

tätigkeiten" und der daraus resultierenden „wachsenden Ausdehnung des Finanzbedarfs" 5 gelangte die öffentliche Haushalts- und Finanzwirtschaft zu einem neuen Selbstverständnis. Dem steht ein Budgetrecht gegenüber, das i m wesentlichen materiell aus der Mitte des vorigen Jahrhunderts stammt und Ausdruck der längst überholten konstitutionellen Finanzordnung ist, wie sie sich auf der Grundlage der klassisch liberalen Auffassung von der Staatstätigkeit herausgebildet hatte. Für den Interpret erhält durch diese Uberalterung des Rechtsbestandes zunächst die Frage, ob er der historischen oder der gegenwartsbezogenen Theorie der juristischen Interpretation den Vorzug geben soll, besonderes Gewicht®. Die herrschende österreichische Budgetrechtslehre neigt dazu, jenen Sinn der haushaltsrechtlichen Vorschriften i n den Vordergrund zu stellen, den ihnen der historische Gesetzgeber geben wollte, also primär den historischen Willen des Gesetzgebers zu erforschen. So meint beispielsweise Robert Walter i n seinem Standardwerk über das österreichische Bundesverfassungsrecht, „da das B.-VG. die — i n den konstitutionellen Monarchien Europas entwickelte und auch in Österreich vorgesehene — Form des Voranschlags übernommen hat, w i r d man anzunehmen haben, daß es auch dessen Bedeutung statuieren wollte, die zu Ende dieses Zeitabschnittes von der Staatslehre herausgearbeitet worden w a r " 7 . Auch die Judikatur des Verfassungsgerichtshofes orientiert sich bei der Interpretation der verfassungsgesetzlich verankerten Budgetgrundsätze weitgehend an den Thesen der klassischen Finanztheorie 8 . Versuche des Budgetgesetzgebers, durch globale Ermächtigungen an den Finanzminister dem Haushaltsvollzug die für eine konzeptive Wirtschaftspolitik notwendige Flexibilität zu verleihen hat 5 Das „Gesetz der wachsenden Ausdehnung der öffentlichen, insbesondere der Staatstätigkeiten" w u r d e von Adolph Wagner (1835 - 1917) formuliert. Vgl. Adolph Wagner, Die Ordnung des östereichischen Staatshaushaltes, Wien 1863 u n d ders., Staat i n nationalökonomischer Hinsicht, i n : Handwörterbuch der Staatswissenschaften, Bd. 6, 2. Aufl., Jena 1901. Kritisch dazu ζ. B. Herbert Timm, Das Gesetz der wachsenden Staatsausgaben, i n : Finanzarchiv, 1963, S. 201 ff. u n d Wilhelm Weber, Das „Gesetz der wachsenden Staatsausgaben", i n : Theorie u n d Empirie; Wipol. Bl. 1976, Heft 2, S. 12 ff. u n d ders., Theoretische u n d empirische Befunde zum Wachstum staatlicher Ausgaben, Ö H W 1976, Heft 1 - 3, S. 3 ff. m i t weiteren Nachweisen. β Z u m Verhältnis v o n historischer u n d gegenwartsbezogener Interpretation vgl. ζ. B. Theo Zimmermann, Mehrstufige Rechtsfindung als Verbindung von subjektiver u n d objektiver Auslegungsmethode, N J W , 1954, S. 1628 ff.; Konrad Zweigert, Juristische Interpertation, Stud. Gen. 1954, S. 380 ff. u n d Karl Engisch, Einführung i n das juristische Denken, 2. Aufl., Stuttgart 1956, S. 95 ff. 7 Robert Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, Wien 1972, S. 359. 8 V f G H Slg. Nr. 4340/1962, 5421/1966, 5636/1967 u n d 5637/1967; vgl. dazu Ludwig Fröhler, Peter Oberndorfer, Das Wirtschaftsrecht als Instrument der Wirtschaftspolitik, Wien - New Y o r k 1969, S. 63.

16

I. Aufgabenstellung u n d methodische Vorbemerkungen

er unter Berufung auf die i n der Verfassung verankerten Grundsätze und Schranken weitgehend verworfen. Uberhaupt lebt auf kaum einem anderen Gebiet der österreichischen Staatsrechtswissenschaft die heutige Diskussion so sehr von Rückgriffen auf die historische Entwicklung wie i m Bereich des Haushaltsrechts. Keine anderen verfassungsrechtlichen Theorien haben so unangefochten und scheinbar unanfechtbar den Wandel des Verfassungs- und des politischen Systems überdauert, wie die Budgettheorien der spätkonstitutionellen Ära. Die Kehrseite dieser Fortschreibung der Budgettheorien aus der konstitutionellen Monarchie ist zwangsläufig eine massive K r i t i k am geltenden Rechtsbestand, der sich von den aktuellen Erkenntnissen der Finanzwissenschaften und den Bedürfnissen einer zeitgemäßen Haushaltsführung immer weiter entfernt 9 . Demgegenüber versucht die nachfolgende Darstellung eine mehr gegenwartsbezogene Auslegung des Budgetrechts, die den inzwischen eingetretenen, objektiv feststellbaren Wandel der rechtlichen, insbesondere der verfassungsrechtlichen Gesamtsituation, den Fortschritt der Fachwissenschaften sowie die Veränderungen i n den politischen, ökonomischen und sozialen Verhältnissen m i t veranschlagt. Die Entscheidung zugunsten der gegenwartsbezogenen Interpretation hat i m wesentlichen zwei Motive: einerseits verliert die historische Auslegung mit zunehmenden Alter einer Rechtsvorschrift ganz allgemein an Bedeutung; andererseits kommt bei jenen Rechtsmaterien, die stark von fachwissenschaftlichen Wertungen und Begriffsbildungen geprägt sind — und dazu zählt ohne Zweifel auch das Budgetrecht — der Beachtung des wissenschaftlichen Fortschritts und damit der gegenwartsbezogenen Sinnermittlung besondere Bedeutung zu. Ursprungsbezogene und gegenwartsbezogene Interpretation werden aber nicht als einander ausschließende Alternativen verstanden, vielmehr führt erst eine ausgewogene Kombination beider Ansatzpunkte zu einer sachgerechten Problemsicht. Die historische Auslegung w i r d regelmäßig Ausgangsbasis des grundsätzlich mehrstufigen Rechtsfindungsprozesse 10 sein, an die dann die Frage anknüpft, wieweit die inzwischen eingetretene Veränderung der maßgeblichen Bedingungen und Verhältnisse eine Korrektur des ursprünglichen Normverständnis verlangt. Sie ist Ausgangspunkt auch für die gegenwartsbezogene, weiterführende Ermittlung des normativen β Vgl. die resignierende Feststellung Robert Walters, Bundesverfassungsrecht, S. 345: „Daß hier das rezipierte österreichische Haushaltsrecht rechtspolitisch weitgehend nicht befriedigt, ist evident." 10 Dazu beispielsweise Klaus Obermayer, Gedanken zur Methode der Rechtserkenntnis, N J W 1966, S. 1885 ff.

I. Aufgabenstellung u n d methodische Vorbemerkungen

Sinngehalts der budgetrechtlichen Bestimmungen. So hat beispielsweise die Ermittlung des Sinngehalts von Kompetenzbestimmungen — wie etwa die für das gesamte Haushaltsrecht entscheidende Abgrenzung des Zuständigkeitsbereiches des Nationalrates als „Budgetgesetzgeber" — zwar an der historischen Ausprägung des Begriffsbildes „Bundesfinanzgesetz" bzw. „Bundesgesetz über die Bewilligung des Bundesvoranschlages" anzuknüpfen, aber gleichzeitig die Fortentwicklung der Rechtsmaterie i m Rahmen der Institution, i m Rahmen der i n ihr angelegten Systematik einzukalkulieren. Das bedeutet für unser Beispiel, daß der zulässige Inhalt des Bundesfinanzgesetzes zwar an den Haushaltsplänen aus der Zeit des Inkrafttretens der A r t . 51 und 42 Abs. 5 B.-VG. zu eruieren ist, daß er sich aber nicht i n den dort enthaltenen Bestimmungen erschöpft und jede Fortbildung von vornherein ausgeschlossen wäre. Inhalt und Richtung der grundsätzlich angelegten Flexibilität selbst sind aber wiederum an der 1920 bzw. 1929 grundgelegten Rechtssituation zu orientieren. „Juristische Interpretation ist nicht bloß Nach-Denken eines Vor-Gedachten, sondern stets auch ein Zu-EndeDenken eines Gedachten 11 ." Neben der Wahl des zeitlichen Bezugspunktes der juristischen Auslegung hat sich der Interpret noch darüber hinreichend Klarheit zu verschaffen, welchen Auslegungsgesichtspunkt er bei der mehrstufigen I n terpretation des Haushaltsrechts i n den Vordergrund stellt, d. h. welcher der juristischen Auslegungsmethoden er sich primär bedient. Die rechtswissenschaftliche Analyse des Budgetrechts w i r d ihrer Aufgabe nur dann gerecht werden können, wenn sie die Gleichberechtigung und notwendige Interdependenz sehr verschiedenartiger Sichtweisen und Fragestellungen, die an das Budget und das Budgetrecht anknüpfen, akzeptiert. Die wissenschaftliche Erforschung des Budgetrechts, die Erfassung der damit verbundenen Gegenwartsprobleme und Entwicklungstendenzen erfordert eine dementsprechende methodische Vielfalt und Breite der Betrachtungsweisen, wobei allerdings dem funktional-teleologischen Auslegungsgesichtspunkt besondere Bedeutung zukommen muß. Dies deshalb, weil die funktional-teleologische Betrachtungsweise eine sachgerechte Fragestellung dem Haushaltsrecht gegenüber ermöglicht, bzw. sogar gebietet i n dem sie vor allem auch die soziale und wirtschaftliche Wirkungsweise budgetärer Regelungen und Maßnahmen i n die Deutung miteinbezieht und diese auch als maßgebliche Beurteilungskriterien ansieht. Budget und Budgetrecht als Instrumente der Wirtschaftspolitik sind naturgemäß von den wirtschaftlichen Zielsetzungen und den ökonomischen Zusammenhängen beherrscht, was zu einer sich am wirtschaft-

11

Karl S. 232.

Wenger,

2 Hengstschläger

Die öffentliche Unternehmung, W i e n - N e w Y o r k 1969,

18

I. Aufgabenstellung u n d methodische Vorbemerkungen

liehen Sinnzusammenhang orientierenden Interpretation des Haushaltsrechts nötigt. E i n auf der engen Basis des formalen Rechtspositivismus operierender Interpret, der an die Deutung des Budgetrechts ohne zureichende Berücksichtigung der Fachwissenschaften, gleichsam hausverstandsmäßig naiv herangeht, w i r d die Sachfragen und Problemzusammenhänge nicht begreifen und sachgerecht bewerten können und bei der Ermittlung des normativen Sinngehalts scheitern müssen. U m Mißverständnisse zu vermeiden sei aber ausdrücklich betont, daß damit nicht gemeint ist, der Wortlaut der haushaltsrechtlichen Vorschriften spiele bei der Auslegung des Budgetrechts lediglich eine untergeordnete Alibirolle. Er ist nicht nur Ausangspunkt der juristischen Interpretation, er steckt auch die Grenzen der Auslegungstätigkeit ab, da allein dem Gesetzestext die Autorität des von Gesetzgeber Angeordneten zukommt 1 2 . Gemeint ist vielmehr, daß bei der Ermittlung des Sinngehalts der Haushaltsrechtsnormen eine naive Übernahme der i m Gesetzestext verwendeten Begriffe nach dem Muster der „positivistischen" Inetrpretationsmethode nicht ausreicht sondern daß auch die theoretische Aussage der das Budgetwesen behandelnden Fachwissenschaften, insbesondere der Finanzwisenschaften zu Rate zu ziehen sind. Eine Beschränkung auf die grammatisch-logische Auslegung ohne Rücksicht auf die sachverständige Meinung würde letztlich den normativen Sinn des Budgetrechts verfehlen, weil die bloße Sprachlogik nicht genügt, um innerhalb der Grenzen der Rechtsordnung eine von dieser für relevant erklärte spezifische Sachproblematik juristisch zu werten. Gemäß dieser methodischen Position bemüht sich die nachfolgende Untersuchung, bei der Bewältigung der haushaltsrechtlichen Probleme von der ökonomischen und der finanzpolitischen Funktion des Budgets auszugehen und dabei auch die Methoden der Finanzwissenschaften zu berücksichtigen. Besonderes Anliegen der rechtswissenschaftlich konzipierten Arbeit ist aber die Deutung und das Verständnis des geltenden Budget rechts. Es ist nicht ihre Aufgabe und auch nicht ihre Ambition, finanzwissenschaftliche Probleme zu erörtern und hier zu besonderen eigenständigen Ergebnissen zu gelangen. Es soll lediglich soweit auf gesicherte finanzwissenschaftliche Ergebnisse gegriffen werden, als sie für die juristische Interpretation, für die Offenlegung der Prämissen und Zielsetzungen der Sinnermittlung und normativen Deutung des Haushaltsrechts unverzichtbar sind. Die rechtsdogmatisch angelegte Untersuchung kann sich, was die finanzwissenschaftlichen und ökonomischen 12

Dazu Karl Engisch, Einführung i n das juristische Denken, S. 82 ff. u n d Karl Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, Berlin, Göttingen, Heidelberg 1960, S. 243.

I. Aufgabenstellung u n d methodische Vorbemerkungen

19

Aspekte der Probleme angeht, darauf beschränken, ihre entscheidenden Gesichtspunkte anzureißen. Die spezifische Bedeutung und Funktion des Staatshaushaltsplans als das i n Zahlen gekleidete Arbeitsprogramm der Regierung für das laufende Finanzjahr verlangt auch eine hinreichend ausgeführte Erörterung der Plan- und Programmfunktion des Budgets aus verwaltungswissenschaftlicher Sicht. Die verwaltungswissenschaftliche Deutung des Haushaltsrechts eröffnet einerseits einen besonderen Zugang zu organisationsrechtlichen Fragen und bietet andererseits auch Ansatzpunkte für ein zureichendes rechtstheoretisches Verständnis des Budgetphänomens. A u f Grund des spezifischen Bezugs des Budgets zur Verwaltungsorganisation vermag eine verwaltungswissenschaftliche Fragestellung besondere Einsichten i n das Wesen und den K e r n zukünftiger Verwaltungsreformkonzeptionen zu eröffnen. M i t der zunehmenden Bedeutung der staatlichen Steuerungsfunktion hat auch die Diskussion über die Adäquanz öffentlicher Institutionen und ihrer Verfahren, also die Diskussion über die Verwaltungsreform an Intensität gewonnen. Sie w i r d heute i n struktureller und prozessualer Hinsicht auf den verschiedensten Ebenen und aus den verschiedensten Perspektiven geführt. Zentrales Anliegen ist die Effizienzerhöhung öffentlicher Verwaltungsorganisationen durch Einführung neuer Entscheidungssysteme 13 . Die Diskrepanz zwischen den an das staatliche Steuerungspotential gestellten Ansprüchen und den unzureichenden tatsächlichen Entscheidungsprozessen drängte zur Verbesserung der Entscheidungsverfahren und -ergebnisse von Regierung und Behörden. Eine Verbesserung der Regierungsfunktionalität erhoffte man sich von einer Haushaltsreform, speziell von der Einführung neuer Programmbudgettechniken. Der traditionelle Budgetprozeß sollte durch die Einführung neuer Strukturelemente wie Spezialstudien, Programm-Memoranden, mehrjährige Programm- und Finanzpläne verbessert werden. Der durchschlagende Erfolg dieses auf den Haushalt gerichteten Verwaltungsreformkonzepts blieb aber weitgehend aus. Das Planning-ProgrammingBudgeting-System wurde auch i n seinem Ursprungsland, den USA, nach einigen Probejahren wieder fallen gelassen. Dies darf auch nicht weiter verwundern, denn eine Verwaltungsreform, die ausschließlich als Haushaltsreform konzipiert ist, die den Effizienzschwächen der öffentlichen Verwaltung lediglich m i t einer Integration von Planung und Budget begegnen w i l l , läuft Gefahr, nicht bei den relevanten Problemen und nicht bei den relevanten Entscheidungsinstanzen anzusetzen. Volumen und Struktur des Budgets sind nämlich für die Regierung und Verwaltung 18 Vgl. dazu Heinrich Reinermann, waltung, Baden-Baden 1975. 2*

Programmbudgets i n Regierung u n d V e r -

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I. Aufgabenstellung u n d methodische Vorbemerkungen

weitgehend vorherbestimmt und unbeeinflußbar. I n Österreich sind beispielsweise 86 °/o der Bundesausgaben durch gesetzliche Verpflichtungen fixiert 14, und auch der verbleibende Rest ist auf Grund laufender Programme nur zu einem Bruchteil disponibel. Z u Recht w i r d angesichts dieser Situation bezweifelt, ob eine solche auf Änderung des Entscheidungsverhaltens gerichtete Verwaltungsreform zielführend ist, bei der Planung und Systemanalyse jährlich wiederkehrend auf die Haushaltsentscheidungen gerichtet werden, die aber i n Wahrheit keine Entscheidungen mehr sind, sondern eher Fortschreibungen darstellen 15 . So gesehen w i r d die Zielsetzung des PPBS-Konzepts, nämlich jährlich das Regierungsprogramm kritisch zu durchleuchten, zur Fiktion. Größtenteils orientiert sich der Entscheidungsprozeß, die Ziel- und Outputdefinition, die Programmstrukturierung an Fakten, die keine Alternativen zulassen. W i l l eine Verwaltungsreform Raum zum kritischen Prüfen des Ausgabenvollzugs und zu analytischem Entscheiden geben, darf sie sich nicht primär an die typischen Budgeterstellungsfunktionen klammern. Wie Aaron Wildavsky i n seinem Standardwerk über die Budgetplanung 1 6 empirisch nachgewiesen hat, stellt die Haushaltsplanung i m wesentlichen nur eine Zuwachsplanung dar, die vom laufenden Programm und Budget ausgeht und dieses regelmäßig nicht i n Frage stellt. Das Schwergewicht und Hauptinteresse der Budgetplanung liegt lediglich auf den marginalen Änderungen gegenüber dem laufenden Staatshaushalt. Eine zukünftige Verwaltungsreform dürfte sich nicht zu Lasten anderer Regierungsfunktionen primär auf die Haushaltsplanung beschränken. Sie müßte die Aufgabenplanung i n den Vordergrund rücken und bei der Auswahl und Gestaltung jener Aktivitäten ansetzen, die bei der Budgeterstellung beziffert werden müssen. Wenn auch die Haushaltsreform allein und die Einführung neuer Budgettechniken nicht i n dem Ausmaß wie vielfach angenommen wird, zur Effizienzsteigerung der Verwaltung beizutragen vermag, bildet sie nach wie vor einen zentralen Problembereich jeder künftigen Verwaltungsreform. I m Hinblick auf die verfassungsdogmatische Fragestellung dieser Arbeit muß sie sich aber mit prinzipiellen und allgemeinen Hinweisen auf die i n Österreich behutsam anlaufenden Ansätze zu Programmbudgettechniken, deren Problematik i m K e r n wirtschaftswissenschaftlicher Provenienze ist, bescheiden. 14

Arbeitsbehelf zum Bundesfinanzgesetz 1976, S. 275. So z. B. Heinrich Reinermann, Programmbudgets i n Regierung u n d V e r waltung, S. 196. 16 Aaron Wildavsky, The Politics of the Budgetary Process, Boston 1964; vgl. auch John P. Cr ecine, Governmental Problem-Solving, Chicago 1969. 15

I. Aufgabenstellung u n d methodische Vorbemerkungen

Was sie aber leisten kann und versucht, ist, die finanzpolitische Funktion des modernen Budgets und seine verwaltungswissenschaftliche Qualifikation i n Verbindung m i t einer zureichenden rechtstheoretischen Deutung des Bundesfinanzgesetzes m i t der gegenwärtigen Situation des geltenden Haushaltsrechtes zu konfrontieren und dadurch der überfälligen Budgetrechtsreform Impulse zu geben. Die zukünftige Gestaltung des Haushaltsrechts, insbesondere die verfassungspolitisch entscheidende Frage nach der sachgerechten Gestaltung der Budgethoheit, des ausgewogenen Verhältnisses zwischen Exekutiv- und Legislativbudget w i r d von einer Analyse der Gegenwartsprobleme und Entwicklungstendenzen des geltenden Haushaltsrechts profitieren, wenn diese neben den rechtlichen auch die ökonomischen und die verwaltungswissenschaftlichen Dimensionen beachtet und sie i n ihren begrifflichen Bezügen untereinander darstellt.

I I . Zur Verfassungsgeschichtlichen Entwicklung von Budget und Budgetrecht in Österreich 1. Entstehung u n d Entwicklung der Staatsvoranschläge i m 18. Jahrhundert

Der Haushaltsplan ist eine relativ junge Einrichtung i m staatlichen Finanzwesen, da, wie Fritz Neumark es formulierte, „eine Fülle von staatsrechtlichen, ökonomisch-finanziellen und politischen Voraussetzungen gegeben sein mußte, um eine budgetmäßige Haushaltswirtschaft technisch möglich, wirtschafts- und finanzpolitisch rationell sowie politisch notwendig erscheinen zu lassen" 1 . Für Österreich lassen sich die ersten einigermaßen systematischen Voranschläge über Einnahmen und Ausgaben des Staates m i t Beginn des 18. Jahrhunderts nachweisen 2 . Eine umfassende Untersuchung über die Entwicklung des Budgetrechts i n Österreich, insbesondere eine Auseinandersetzung m i t den Primärquellen und den rechtswissenschaftlichen Budgettheorien, steht bis heute leider noch aus3. I m Rahmen dieser verfassungsdogmatischen Darstellung des geltenden österreichischen Bundeshaushaltsrechts kann diese Frage nicht weiter vertieft werden. Es sollen nur jene initiativen und repräsentativen Momente aufgezeigt werden, die die verfassungsgeschichtlichen Wurzeln des Haushaltsplans freilegen und für das Verständnis des geltenden Budgetrechts unentbehrlich sind. Die zu Beginn des 18. Jahrhunderts einsetzenden Budgetierungsversuche trennten den österreichischen Staatshaushalt i n Cameral- und Militäretats. Diese Scheidung bezog sich sowohl auf die Ausgabenseite wie auf die Feststellung und Einbringung der zur Bedeckung des A u f wandes erforderlichen M i t t e l als auch auf die Gebarung, Verrechnung und Rechnungslegung. Letztere lagen aber größtenteils so i m argen, daß definitive Rechnungsabschlüsse meist erst nach vielen Jahren und auch 1 Fritz Neumark, Theorie u n d Praxis der Budgetgestaltung, i n : H d B F i n W , 2. Aufl., Bd. I, Tübingen 1952, S. 555. Vgl. auch Max Weber, Wirtschaft u n d Gesellschaft, K ö l n - B e r l i n 1964, S. 1034 ff. u n d Joachim Hirsch, Parlament u n d Verwaltung, T e i l 2: Haushaltsplanung u n d Haushaltskontrolle, Stuttgart 1968, S. 37. 2 Vgl. dazu Franz Mensi, Die Finanzen Österreichs von 1701 bis 1740, Wien 1890, S. 78 ff. 3 Z u r Geschichte des deutschen Budgetrechts siehe die tiefschürfende A r b e i t von Karl Heinrich Friauf, Der Staatshaushaltsplan i m Spannungsfeld z w i schen Parlament u n d Regierung, Bad H o m b u r g v. d. H. - B e r l i n - Zürich 1968.

1. Entstehung und Entwicklung der Staatsvoranschläge i m 18. Jh.

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dann nur mangelhaft zustandekamen 4 . Während für den Cameraletat eine beiläufige Haushaltsführung genügen konnte, war i m Militäretat diese Systemlosigkeit auf Dauer nicht haltbar. Die hohen Kosten des spanischen Erbfolgekriegs zwangen zur sorgfältigeren Erhebung und Planung der Armee-Erfordernisse, um rechtzeitig für die außerordentlichen Einnahmen Vorsorgen zu können, die zur Abdeckung der Budgetdefizite i n den einzelnen M i l i t ä r jähren 5 aufgebracht werden mußten®. I m Jahre 1720 kam es erstmals infolge der kriegsbedingten dauernden Finanznot zur Erstellung eines elfjährigen Finanzplanes, der sich auf den Zeitraum von 1721 bis 1731 erstreckte 7 . Wesentliche Fortschritte i n der Ordnung des Finanzwesens brachten die Reformen Maria Theresias. I n Anlehnung an das preußische Vorbild wurde 1749 das „directorium i n publicis et cameralibus" errichtet und damit die politische Finanzverwaltung zusammengelegt sowie die verwaltungs- und verfassungsmäßige Scheidung zwischen landesfürstlichem und ständischem Finanzwesen, zwischen Camerale und Contributionale aufgehoben 8 . Uberhaupt hat mit den Reformen des 18. Jahrhunderts der absolute Beamtenstaat i m Kampf gegen die Stände endgültig den Sieg davongetragen. Die Einhebung und Verwaltung der Steuern ist zur staatlichen Angelegenheit geworden. Das Steuerbewilligungsrecht, vor der Zeit Maria Theresias das wichtigste Vorrecht der Landesstände, hatte seine Bedeutung eingebüßt. Schon unter Karl VI konnte die Krone erreichen, daß die Stände die Steuern i n Decenalrecessen gleich für 10 Jahre bewilligten, wodurch sie sich i m Ergebnis des Steuerbewilligungsrechtes begaben 9 . Außerdem betraf die Bewilligung nicht mehr die Frage, ob überhaupt Steuern eingehoben werden dürften, sondern nur deren Höhe und den Eintreibungsmodus 10 . Noch unter Maria 4 Dazu Carl Schwabe v. Waisenfreund, Versuch einer Geschichte des österreichischen Staats-, Credits- u n d Schuldenwesens, Wien 1860, S. 33 ff. 5 Das M i l i t ä r j ä h r bzw. der Voranschlag pro m i l i t a r e erstreckte sich auf den Zeitraum vom 1. November bis 31. Oktober. Erst ab 1864 fällt das V e r w a l tungsjahr m i t dem K a l e n d e r j a h r zusammen. Siehe dazu Carl Czoernig, Budget, Staatsrechnung u n d Controle, W i e n 1866, S. 2. β Vgl. Eduard Η eiling setzer, Die Präsentation des Haushaltsplanes, Ö H W 1966, Heft 1, S. 3. 7 Richard Blaha, Aus der Geschichte des österreichischen Budgetrechtes u n d Budgetwesens, Ö H W 1970, Heft 4, S. 219. 8 Siehe dazu Adolf Beer, Die Finanzen Österreichs i m X I X . Jahrhundert, Prag 1877, S. 5; Theodor Mayer, Geschichte der Finanzwirtschaft v o m M i t t e l alter bis zum Ende des 18. Jahrhunderts, i n : H d B F i n W , 1. Band, 2. Aufl., T ü bingen 1952, S. 265 f. u n d Alois Brusatti, österreichische Wirtschaftspolitik v o m Josephinismus zum Ständestaat, Wien 1965, S. 15 ff. 9 Gustav Seidler, Budget u n d Budgetrecht i m Staatshaushalte der constitutionellen Monarchie, Wien 1885, S. 155 f. 10 Richard Blaha, Aus der Geschichte des österreichischen Budgetrechtes u n d Budgetwesens, S. 217.

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I I . Verfassungsgeschichtliche Entwicklung von Budget u n d Budgetrecht

Theresia wurde die ständische Einflußnahme weiter zurückgedrängt und das Bewilligungsrecht der Stände i m wesentlichen zu einer bloßen Formalität reduziert, da die Zustimmung wie die Ablehnung hinsichtlich der von der Krone vorgeschlagenen Steuern ohne praktische Bedeutung w a r 1 1 . Einen wesentlichen Fortschritt der Reformbestrebungen dieser Zeit brachte auch die Umstellung des Haushaltswesens von der Fondswirtschaft zum Staatsvoranschlag m i t einheitlicher Kassenverwaltung. Der erste allgemeine Staatsvoranschlag i m Habsburgerreich wurde 1748/49 erstellt 1 2 , jedoch dürfte die Reihe des ordnungsgemäßen, auf dem System der Kasseneinheit aufgebauten Budgets i n Österreich m i t dem Haushaltsplan für das Jahr 1766 beginnen 13 . M i t Handschreiben vom 23. 12. 1761 verfügte Maria Theresia die Schaffung einer Hofrechenkammer 1 4 sowie die jährliche Verfassung eines die Kriegs- und Z i v i l Verwaltung umfassenden Voranschlages. Der auf Grund dieses Handschreibens erstellte Haushaltsplan für 1766 bestand aus je einem Etat der Ausgaben und Einnahmen m i t einer selbständigen Bilanz, einem Spezial-Etat für das Kommerzial-Department und dem Etat „Deren teutschen Landschaften Domestical-Erfordernissen und ihrer gleichmäßigen Bedeckung" 15 . Bei der Berechnung der Ansätze wurden die feststehenden Posten den Vormerkbüchern entnommen, während die veränderlichen Posten auf Grund der letzten Rechnungen, also i m Wege der Durchschnittsberechnung erstellt wurden. Die „zur Einbringung der Gefälle selbst erforderlichen Unkosten" wurden von den Einnahmen unmittelbar i n Abzug ge11 Vgl. Gustav Seidler, Budget u n d Budgetrecht, S. 156 u n d Ernst C. Hellbling, österreichische Verfassungs- u n d Verwaltungsgeschichte, 2. Aufl., W i e n New Y o r k 1974, S. 293 f. 12 Siehe die auszugsweise Zusammenstellung bei Theodor Mayer, Geschichte der Finanzwirtschaft, S. 257 ff. sowie Josef Kallbrunner, Melitta Winkler, Die österreichische Zentralverwaltung, I I . Abt. 2. Bd., Wien 1925. 13 Eine Kommentierung dieses Voranschlages findet sich bei Gustav Seidler, Budget u n d Budgetrecht, S. 62 ff.; vgl. auch Wilhelm Neidl, Das österreichische Budget u n d Budgetrecht, W i e n 1927, S. 102; Theodor Mayer, Geschichte der Finanzwirtschaft, S. 262 u n d Eduard Heilingsetzer, Die Präsentation des Haushaltsplanes, S. 4. 14 Sie ist Vorläuferin der heutigen Rechnungshofes. Vgl. dazu Helmut Tesar, Die oberste Rechnungskontrollbehörde Österreichs, i n : 200 Jahre Rechnungshof, Wien 1961, S. 1 ff. 15 Der Ausgaben-Etat w a r überschrieben als „ S u m m a r i u m über alle Staatserfordernisse u n d Ausgaben, w i e sie aus den letzten Rechnungen u n d V o r merkbüchern bis Ende September 1766 gezogen wurden." Der Etat der E i n künfte t r u g die Bezeichnung „ E n t w u r f sämtlicher k.k. Revenuen aus den teutsch u n d hungar. Erblanden entweder aus i h r e m angemerkten fixirten Belauf oder nach Abschlag der zur Einbringung der Gefälle selbst erforderlichen Unkosten, wie solche theils nach den letzten Rechnungen u n d theils nach dem anno 1763 errichteten Staats-Inventario sich ergeben haben, wie auch, was hievon zur N o t h d u r f t des Staates nach dermaliger Erfordernis, w o nemlich die beständigen Ausgaben u n d das Schuldenwesen bis Ende 8kris dieses 1766ten Jahres genommen werden, zu bestreiten seyn".

2. Das Haushaltsrecht i n den Verfassungen seit 1848

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b r a c h t , daß also d i e V o r l a g e das N e t t o b u d g e t a u s w i e s 1 6 . A u f G r u n d eines a m 21. 5. 1769 v o n d e n F i n a n z s t e l l e n e i n g e r e i c h t e n g e m e i n s a m e n V o r trages v e r o r d n e t e d i e K a i s e r i n , „ d a ß d i e S t a a t s b i l a n z längstens i n d e n ersten d r e i M o n a t e n eines j e d e n Jahres v o n e i n e r j e d e n d e r b e i d e n F i n a n z s t e l l e n ( H o f r e c h e n k a m m e r u n d H o f k a m m e r ) insbesondere z u S t a n de gebracht u n d m i r diese b e i d e n B i l a n z e n a n e i n e m u n d d e m n ä m l i c h e n Tage, a u f das späteste aber m i t A n f a n g des F e b r u a r i i v o r g e l e g t , z u g l e i c h aber v o n d e r R e c h e n k a m m e r nach A b l a u f eines j e d e n J a h r e s längstens bis E n d e D e z e m b e r eine s u m m a r i s c h e B e r e c h n u n g ü b e r d i e w i r k l i c h e r f o l g t e E i n n a h m e u n d A u s g a b e nach a l l e n i n d e n S t a a t s i n v e n t a r i e n e n t h a l t e n e n R u b r i k e n nebst i h r e m u n d d e r a d m i n i s t r i e r e n d e n g e m e i n schaftlichen oder s e p a r i e r t e n B e f u n d ü b e r d i e Ursachen d e r sich ä u ß e r n d e n V e r m e h r u n g oder V e r m i n d e r u n g h e r a u f g e g e b e n w e r d e n s o l l e " . T a t sächlich w u r d e a m 21. 2. 1770 d e r K a i s e r i n v o n b e i d e n F i n a n z s t e l l e n j e ein Vorschlag vorgelegt 17. 2. Das Haushaltsrecht i n den Verfassungen seit 1848 D i e G e s t a l t u n g des B u d g e t r e c h t s ist A u s d r u c k d e r V e r t e i l u n g d e r M a c h t v e r h ä l t n i s s e i m Staate. W e s e n t l i c h e Ä n d e r u n g e n d e r V e r f a s s u n g w i r k e n sich d a h e r i n d e r Regel auch auf d e n G e b i e t e n des B u d g e t r e c h t e s 16 Der Ausgaben-Etat veranschlagte i n 22 R u b r i k e n den A u f w a n d für den Hofstaat u n d die Zentralverwaltung, die Kameralausgaben der einzelnen Erbländer, den A u f w a n d f ü r das Staatsschuldenwesen sowie den M i l i t ä r - E t a t . Die Einnahmen w a r e n i n 27 R u b r i k e n aufgeteilt, wovon die ersten dreizehn die Kameralgefälle der verschiedenen Länder aufwiesen, die restlichen v i e r zehn die sonstigen Steuern, Gefälle u n d Einkünfte. Vgl. dazu Richard Blaha, Aus der Geschichte des österreichischen Budgetrechtes u n d Budgetwesens, S. 221. 17 Daß i n Österreich auch der absolute Staat die ordnungsgemäße F ü h r u n g des Staatshaushaltes unter Aufstellung eines Staatsvoranschlages zu schätzen wußte, zeigt die kaiserliche Resolution v o m 11. 11. 1769: „Die Comptabilität, wegen welcher ich die alljährliche Vorlegung der sogenannten Staatsbilanz angeordnet habe, besteht darinne, damit ich gleich bei dem Anfange des Jahres die verläßliche Kenntnis erhalte, i n w i e w e i t die Erfordernis durch die sicher anzuhoffende Einnahme bedecket sei, auf daß i n dem Falle, da sich ein Deficient äußerte, noch zu rechter Zeit auf die M i t t e l vorgedacht werden möge, w i e entweder die Ausgabe f ü r das eintretende Jahr i n einigen Rubriken vermindert, oder die Einnahme, u m soviel es nöthig, vermehrt werden könne. Z u Erreichung dieses heilsamen Endzweckes hat demnach die Rechenkammer gedachte Staat-Bilanz längstens i n denen ersten drei Monaten eines jeden Jahres zu Stande zu bringen u n d m i r solche sogleich, spätestens m i t Anfang des Monates Februar vorzulegen. Wobei jedoch k ü n f t i g der speculative Theil, dessen dermalige mühsame, u n d auf den wahren Nutzen der Finanzen abzielende Ausarbeitung zu meinem ausnehmenden Vergnügen gereicht, dem Staatsinventario nicht einzuverleiben, sondern zu Verfassung dessen sich mehrere Zeit zu lassen, u n d w e n n er erst auch einige Monate nach Einreichung des Staatsinventarii zu Stande gebracht werden könnte, solcher alsdann unter bloßer Beziehung auf gedachtes Staatsinventarium M i r i n Separato einzureichen u n d zugleich auch der anderen Stelle einzureichen sein w i r d . "

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I I . Verfassungsgeschichtliche Entwicklung von Budget u n d Budgetrecht

aus und i n allen Verfassungskämpfen hat die Frage, wem das Hecht zusteht, die öffentlichen Abgaben zu bewilligen und über die Staatsfinanzen zu verfügen eine wesentliche Rolle gespielt. Die Entwicklung des Haushaltsrechts steht daher i n untrennbarem Zusammenhang m i t der Verfassungsgeschichte Österreichs. Das heutige Budgetrecht der Republik Österreich beruht — historisch, wenn auch nicht i m Sinne einer verfassungsrechtlichen Kontinuität — i n seiner normativen Gestalt auf der konstitutionellen Bewegung der Jahre nach 1848. Die durch die Ereignisse i m Revolutions]ahr 1848 eingeleitete Verfassungsbewegung setzte auch dem Budgetrecht neue A k zente. Angesichts der erstarkten demokratischen Tendenzen fand über das Steuerbewilligungsrecht hinaus das Recht der Volksvertretung, an der Aufstellung des Voranschlages, d. h. an der M t i w i r k u n g bei den Staatsausgaben zumindest der Idee nach Anerkennung. Die praktische Verwirklichung teilte das wechselvolle Schicksal der verschiedenen Verfassungen, die — obwohl sie formell i n K r a f t gesetzt worden waren — zum Teil nicht durchgeführt oder bald wieder aufgehoben wurden 1 8 . a) Die Pillersdorfsche Verfassung

Bereits die erste konstitutionelle Verfassungsurkunde Österreichs, die sogenannte „Pillersdorfsche Verfassung" vom 25. 4. 1848 sah die jährliche Feststellung des Haushaltsplanes durch ein Gesetz vor. § 47 bestimmte: „Die jährlichen Bewilligungen zur Ergänzung des stehenden Heeres, die Bewilligung zur Erhebung von Steuern und Abgaben, die Contrahirung von Staatsschulden, die Veräußerung von Staatsgütern, die Prüfung und Feststellung des jährlichen Gebahrungs-Abschlusses kann nur durch ein Gesetz erfolgen. Diese Gesetzesvorschläge sind zuerst bey der Kammer der Abgeordneten einzubringen 19 ." Damit übernahm Österreich das belgische Budgetsystem, denn auch die belgische Verfassung von 1830, die als erste i n Europa das Haushaltsrecht normierte, sah i m A r t . 15 sowohl die periodische Bewilligung der Steuern, als auch die jährliche Feststellung von Voranschlägen vor 2 0 . 18 Dazu Ernst Rudolf Hub er, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Bd. I I , Stuttgart 1960, S. 547 ff. Z u r wirtschaftlichen Lage nach Ausbruch der Revol u t i o n vgl. Gustav Kolmer, Parlament u n d Verfassung i n Österreich, 1. Bd., Wien u n d Leipzig 1902, S. 13 ff., Vgl. allgemein Joachim Hirsch, Parlament u n d Verwaltung, S. 25 ff. 19 Allerhöchstes Patent v o m 25. A p r i l 1848. Verfassungsurkunde des österreichischen Kaiserstaates zitiert nach Heinz Fischer u n d Gerhard Silvestri, Texte zur österreichischen Verfassungsgeschichte, Wien 1970, S. 10. 20 Siehe dazu Gustav Seidler, Budget u n d Budgetrecht, S. 182 f. u n d Wilhelm Neidl, Das österreichische Budget u n d Budgetrecht, S. 12. Inhaltlich w a r das französische Budgetwesen, welches i n gewisser Weise das englische Muster nachzuahmen suchte, V o r b i l d für das belgische Haushaltsrecht.

2. Das Haushaltsrecht i n den Verfassungen seit 1848

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Aber schon die Pillersdorfsche Verfassung ließ wesentliche Fragen des Budgetrechts offen. Sie enthielt weder nähere Bestimmungen darüber, i n welcher Weise und i n welchem Umfang die Regierung an die einzelnen Etatposten gebunden war, noch klärte sie die Rechtslage für den Fall, daß das jährliche Haushaltsgesetz nicht zustandekam. Ferner blieben die Voraussetzungen wie die rechtlichen Konsequenzen von Budgetüberschreitungen unberücksichtigt. Schließlich ließ sie auch ungeklärt, ob der Reichstag bei seiner M i t w i r k u n g an der gesetzlichen Feststellung des Haushaltsplans frei entscheiden könnte oder wieweit er verpflichtet war, bestimmte Ausgaben zu bewilligen. Damit aber blieben gerade jene Fragen i n diesem konfliktanfälligen Bereich zwischen Regierung und Parlament ohne Antwort, auf die es bei budgetrechtlichen Kontroversen entscheidend ankommen mußte. Diese spärliche, eher beiläufige Regelung des Budgetrechts setzte sich auch i n den nachfolgenden Verfassungen bis i n das B.-VG. fort. Die haushaltsrechtlichen Bestimmungen der Pillersdorfschen Verfassung erlangten keine praktische Bedeutung, da die Verfassung schon wenige Monate nach ihrer Proklamation durch eine neue ersetzt wurde 2 1 . b) Der Kremsierer Entwurf

A m 15. November 1848 wurde der konstituierende Reichstag angesichts des Ausbruches der Oktober-Revolution nach Kremsier verlegt 2 2 . Der Verfassungsausschuß dieses ersten gewählten österreichischen Gesetzgebungsorgans erstellte den „Entwurf der Konstitutionsur künde für die österreichischen Staaten" (Kremsierer Entwurf) 2 3 . Dieser widmete den Finanzen einen eigenen Abschnitt, w o r i n die jährliche Feststellung des „Staatshaushaltsetats" durch ein Gesetz verlangt war, „welches die Volkskammer allein v o t i r t " 2 4 . Reichssteuern und Abgaben durften nur erhoben werden, soweit sie i m Haushaltsplan oder i n besonderen Gesetzen vorgesehen waren. Budgetüberschreitungen konnten durch „motivierte, von dem Gesamtministerium gegengezeichnete, gehörig kund21 Über das Schicksal der Pillersdorfschen Verfassung vgl. Friedrich Tezner, Die Volksvertretung, Wien 1912, S. 75 ff.; Hugo Hantsch, Die Geschichte Österreichs, 3. Aufl., Graz - Wien - K ö l n 1962, Bd. I I , S. 330 ff.; Ludwig Adamovich, Hans Spanner, Handbuch des österreichischen Verfassungsrechts, 5. Aufl., Wien 1957, S. 8 ff.; Felix Ermacora, österreichische Verfassungslehre, Wien 1970, S. 21; Heinz Fischer, Gerhard Silvestri, Texte zur österreichischen V e r fassungsgeschichte, S. I V f. u n d Ernst C. Hellbling, österreichische Verfassungs- u n d Verwaltungsgeschichte, S. 346 ff. 22 Ernst C. Hellbling, österreichische Verfassungs- u n d Verwaltungsgeschichte, S. 349. 23 Veröffentlicht bei Edmund Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze, 2. Aufl., Wien 1911, S. 115 ff. u n d Heinz Fischer, Gerhard Silvestri , Texte zur österreichischen Verfassungsgeschichte, S. 15 ff. 24 § 142 Abs. 2.

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I I . Verfassungsgeschichtliche Entwicklung von Budget u n d Budgetrecht

gemachte Verordnungen" vorgenommen werden, die „dem Reichstage bei seinem nächsten Zusammentritte zur Genehmigung vorzulegen" waren 2 5 . Darüber hinaus enthielt der Kremsierer Entwurf Bestimmungen bezüglich der Aufnahme von Staatsanleihen und Haftung des Staates sowie über den Rechnungsabschluß und die Entlastung der Reichsregierung 2 6 . Damit waren wenigstens einige der anstehenden Probleme des Budgetrechts i n mehr oder weniger umfassender Weise geklärt. Hinsichtlich der Votierung des Budgets sowie bezüglich der Steuerbewilligung ist eine weitere Annäherung an das belgische Haushaltsrecht feststellbar 27 . Die Bestimmung des § 143, wonach Steuern auch durch den Staatsvoranschlag kreiert werden könnten, stimmt fast wörtlich m i t A r t . 100 der preußischen Verfassung vom 31. Jänner 1850 überein 2 8 , die aber zusätzlich i n A r t . 101 anordnete, daß die bestehenden Steuern und Abgaben bis zu ihrer Abänderung durch ein Gesetz forterhoben werden 2 9 . Das Haushaltsrecht des Kremsierer Entwurfes trat aber nie i n Geltung, da noch vor seiner Beschlußfassung Kaiser Franz Josef I. den Reichstag auf Grund eines Manifestes vom 4. März 1849 auflöste 30 und m i t Patent vom gleichen Tag eine „Reichsverfassung für das Kaisertum Österreich" oktroyierte 3 1 .

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§ 146. § 145 u n d § 147. Z u r spärlichen Beratung u n d zur Beschlußfassung der Bestimmungen über die Finanzen siehe Anton Springer (Hrsg.), Protokolle des Verfassungsausschusses i m österreichischen Reichstage 1848 - 1849, L e i p zig 1885, S. 261 f. 27 Siehe A r t . 111 u n d 115 der belgischen Verfassung. Vgl. dazu Gustav Seidler, Budget u n d Budgetrecht i m Staatshaushalte der konstitutionellen Monarchie, S. 225 ff. u n d Wilhelm Neidl, Das österreichische Budget u n d Budgetrecht, S. 12 u n d S. 190 ff. 28 A r t . 100 der Verfassungsurkunde für den Preußischen Staat v o m 31. 1. 1850, bei Heinrich Albert Zachariä, Die deutschen Verfassungsgesetze der Gegenwart, Göttingen 1855, S. 76 u n d Ernst Rudolf Huber, Die deutsche V e r fassungsgeschichte seit 1789, Bd. I, Stuttgart 1957, S. 401. „Steuern u n d Abgaben f ü r die Staatskasse dürfen nur, soweit sie i n den Staatshaushalt aufgenommen oder durch besondere Gesetze angeordnet sind, erhoben werden." 29 Z u r Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung sowie über den K a m p f u m das Prinzip der periodischen Steuerbewilligung siehe Hans Heinrich Friauf, Der Staatshaushaltsplan i m Spannungsfeld zwischen Parlament u n d Regierung, S. 77 f. F ü r Österreich vgl. Anton Springer (Hrsg.), Protokolle des Verfassungsausschusses i m österreichischen Reichstage. 30 Kaiserliches Manifest v o m 4. März 1849, RGBl. Nr. 149, bei Edmund Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze, S. 147 ff. 31 Kaiserliches Patent v o m 4. März 1849, RGBl. Nr. 150, bei Edmund Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze, S. 151 ff. u n d Heinz Fischer, Gerhard Silvestri, Texte zur österreichischen Verfassungsgeschichte, S. 47 ff. 2β

2. Das Haushaltsrecht i n den Verfassungen seit 1848

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c) Die „oktroyierte Märzverfassung"

Abschnitt X I V der oktroyierten Märzverfassung behandelt den „Reichshaushalt". Auch darin war festgelegt, daß alle Einnahmen und Ausgaben des Reiches i n einem Voranschlag, „welcher durch Gesetz festgestellt w i r d " , ersichtlich zu machen sind. „Allfällige Uberschreitungen des Voranschlages sind der nachträglichen Anerkennung von Seite des Reichstages zu unterziehen 32 ." „ A l l e Steuern und Abgaben für Reichsund Landeszwecke werden durch Gesetze bestimmt" 3 3 und „die bestehenden Steuern und Abgaben werden forterhoben, bis neue Gesetze abweichend bestimmen und zur Anwendung kommen 3 4 ." § 112 verweist ferner auf ein besonderes Gesetz, m i t dem ein oberster Rechnungshof eingerichtet wird, „der die allgemeine Rechnung über den Reichshaushalt des Jahres . . . nebst einer Ubersicht der Staatsschulden" dem Reichstag vorzulegen gehabt hätte. I m Gegensatz zum Kremsierer Entwurf bestimmte die oktroyierte Märzverfassung, daß der Voranschlag durch beide Häuser und nicht durch die Volkskammer allein zu votieren sei und gestattete es nicht, ihn als Rechtsgrundlage für die Erhebung von Abgaben und Steuern heranzuziehen. Indem sie ferner ausdrücklich festlegte, daß die bestehenden Steuern und Abgaben „fort erhoben" werden, bis neue Gesetze etwas anderes bestimmen, rückte sie offenkundig vom Prinzip der periodischen Steuerbewilligung ab. Auch diese Regelungen erlangten keine praktische Bedeutung, denn mit kaiserlichem Patent vom 31. 12. 1851 (Silvesterpatent) 35 wurde die Märzverfassung als „weder i n ihren Grundzügen den Verhältnissen des österreichischen Kaiserstaates angemessen, noch i n dem Zusammenhange ihrer Bestimmungen ausführbar" 3 6 aufgehoben und die absolute Regierungsform i n allen Ländern wieder eingeführt 3 7 . Die Gesetzgebung 32 33

§ 109 der „Oktroyierten Märzverfassung". § 108 der „Oktroyierten Märzverfassung".

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§ 121 der „Oktroyierten Märzverfassung". Kaiserliches Patent v o m 31. 12. 1851, RGBl. Nr. 2 für 1852 (Aufhebung der Märzverfassung); Kaiserliches Patent v o m 31. 12. 1851, RGBl. Nr. 3 für 1852 (Aufhebung der Grundrechte) u n d Allerhöchstes Kabinettsschreiben v o m 31. 12. 1851, RGBl. Nr. 3 1852 (Aufhebung der Grundrechte) u n d Allerhöchstes Kabinettsschreiben v o m 31. 12. 1851, RGBl. Nr. 4 für 1852 (Verfassung des absoluten Einheitsstaates). Veröffentlicht bei Edmund Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze, S. 208 ff. u n d Heinz Fischer, Gerhard Silvestri , Texte zur österreichischen Verfassungsgeschichte, S. 62 ff. 35

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Kaiserliches Patent v o m 31. 12. 1851, RGBl. Nr. 2 für 1852, Edmund Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze, S. 209. 37 A l s eigentlicher Verfasser der Grundsätze dieser absoluten Reichsverfassung ist Karl Baron Kübeck von Kübau (1780 - 1855) anzusehen, der schon gemeinsam m i t Franz Graf Stadion von Warthausen (1806 - 1853) an der E r -

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I I . Verfassungsgeschichtliche Entwicklung von Budget u n d Budgetrecht

stand dem Monarchen zu, für ein parlamentarisches Budgetbewilligungsrecht war kein Platz. Erst durch das Oktoberdiplom 1860 wurde es i n eingeschränkter Form wieder vorgesehen. Jedoch bestimmte schon vorher ein kaiserliches Patent vom 5. März 1860, daß die „Festsetzung des Staatsvoranschlages, Prüfung der Staatsrechnungsabschlüsse, die Vorlagen der Staatsschuldenkommission" „der Beratung i n dem verstärkten Reichsrate" zu unterziehen seien 38 . Bezüglich der Steuerbewilligung erklärte Kaiser Franz Josef I i n einem allerhöchsten Handschreiben vom 17. 7. 1860, daß er beschlossen habe, „künftig die Einführung neuer Steuern und Auflagen, dann die Erhöhung der bestehenden Steuer- und Gebührensätze . . . endlich die Aufnahme neuer Anleihen nur m i t Zustimmung" des „verstärkten Reichstages" anordnen werde 3 9 . Tatsächlich beriet der „verstärkte Reichstag", der vom 31. 5. bis 7. 9. 1860 tagte, unter anderem auch das Budget für das Jahr 1861. Dieser Voranschlag — der erste, der parlamentarisch behandelt wurde — war für die Krone i n keiner Weise verpflichtend und wurde auch nicht i n Gesetzesform kundgemacht 40 . d) Das Oktoberdiplom

A m 20. 10. 1860 erließ Kaiser Franz Josef eine föderalistische Verfassungsurkunde 41 , die bezüglich des Budgetrechtes i m Abschnitt I I festlegte, daß „die Prüfung und Feststellung der Voranschläge der Staatsauslagen 42 . . . sowie die Prüfung der Staatsrechnungsabschlüsse und der Resultate der jährlichen Finanzgebarung unter Mitwirkung 43 des Reichsrates zu erfolgen" habe. Demgegenüber bedurften die Einführung neuer Stellung der oktroyierten Märzverfassung m i t g e w i r k t hatte. Vgl. dazu Ernst Rudolf Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Band I I I , Stuttgart 1963, S. 33 ff. 38 § 3 des kaiserlichen Patents v o m 5. 3. 1860, RGBl. Nr. 56, bei Edmund Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze, S. 219. 39 Allerhöchstes Handschreiben vom 17. J u l i 1860, RGBl. Nr. 181, bei Edmund Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze, S. 221. 40 Friedrich Tezner, Die Volksvertretung, S. 97 f. u n d Wilhelm Neidl, Das österreichische Budget u n d Budgetrecht, S. 191. 41 Kaiserliches D i p l o m v o m 20. Oktober 1860, RGBl. Nr. 226, zur Regelung der inneren staatsrechtlichen Verhältnisse der Monarchie, bei Edmund Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze, S. 223 ff. u n d Heinz Fischer, Gerhard Silvestri , Texte zur österreichischen Verfassungsgeschichte, S. 69 ff. Das Oktoberdiplom begnügte sich m i t einer vagen Stellungnahme zu G r u n d satzfragen einer künftigen staatlichen Neuordnung. Z u r E n t w i c k l u n g des parlamentarischen Budgetrechts i n diesem Zeitabschnitt vgl. Helmut Rumpier, Der K a m p f u m die K o n t r o l l e der österreichischen Staatsfinanzen 1859/60, i n : Gesellschaft, Parlament u n d Regierung. Z u r Geschichte des Parlamentarismus i n Deutschland, hrsg. von Gerhard A. Ritter, Düsseldorf 1974, S. 165 ff. 42 Nicht der Einnahmen! Das Steuerbewilligungsrecht wäre dem Reichsrat schon nach dem W o r t l a u t dieser Bestimmung nicht zugekommen. 43 Hervorhebung v o m Verfasser.

2. Das Haushaltsrecht i n den Verfassungen seit 1848

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sowie die Erhöhung bestehender Steuern und Gebühren, die Aufnahme von Anleihen, die Konvertierung bestehender Staatsschulden und die Verfügung über unbewegliches Staatseigentum der Zustimmung des Reichsrates. Gegenüber der Märzverfassung reduzierte das Oktoberdiplom die parlamentarische Feststellung des Staatshaushalts durch den Reichstag und seine bestimmende Teilnahme an gewissen staatlichen Finanzverwaltungsakten zu einer bloßen M i t w i r k u n g ohne Bindungseffekt 44 . Dieses Mitwirkungsrecht des Reichstages war nicht i n der Lage, die selbständige Stellung der Krone anzutasten. Auch das für bestimmte finanzielle Maßnahmen, insbesondere das für die Einführung oder Erhöhung von Steuern und Abgaben vorgesehene Zustimmungsrecht des Reichsrates hatte weitgehend nur retardierende Funktion. Widersprach der Reichstag einer Neuregelung, die die Regierung wünschte, so wäre dieser i m mer noch die Möglichkeit geblieben, aufgrund der bisherigen Regelung zu regieren. e) Das Februarpatent

Schon vier Monate nach Veröffentlichung des Oktoberdiploms, das allgemein auf Widerstand stieß, verkündete der Kaiser eine neue beträchtlich abweichende zentralistische Staatsverfassung, das sogenannte Februarpatent 45 . Nach dem darin enthaltenen Grundgesetz über die Reichsvertretung 46 fielen gemäß § 10 Abs. c „alle Angelegenheiten der Reichsfinanzen überhaupt, insbesondere die Voranschläge des Staatshaushaltes, die Prüfung der Staatsrechnungsabschlüsse und der Resultate der Finanzgebarung, die Aufnahme neuer Anleihen, die Konvertierung bestehender Staatsschulden, die Veräußerung, Umwandlung, Belastung des unbeweglichen Staatsvermögens, die Erhöhung bestehender und die Einführung neuer Steuern, Abgaben und Gefälle" i n den Wirkungskreis des „gesamten Reichsrates". „Die Steuern, Abgaben und Gefälle werden nach den bestehenden Gesetzen eingehoben, insolange diese nicht verfassungsmäßig geändert werden." Damit war bezüglich der Steuergesetzgebung die preußische Regelung kopiert, wonach dem Reichsrat weder das Recht der jährlichen Steuerbewilligung, noch das 44

Vgl. Friedrich Tezner, Die Volksvertretung, S. 102. Kaiserliches Patent v o m 26. Februar 1861, RGBl. Nr. 20, bei Edmund Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze, S. 255 ff. u n d Heinz Fischer, Gerhard Silvestri, Texte zur österreichischen Verfassungsgeschichte, S. 72 ff. 46 Dem Februarpatent waren 46 Beilagen angefügt. Davon enthielt die erste das Grundgesetz über die Reichsvertretung, daran schlossen sich 15 Landesordnungen sowie 15 Landtags Wahlordnungen u n d i n einem Anhang die V e r teilung der jedem L a n d zugewiesenen Zahl der Reichsratsabgeordneten auf jede Landtagskurie. 45

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I I . Verfassungsgeschichtliche Entwicklung von Budget u n d Budgetrecht

Recht der Erteilung des Absolutoriums zustand 47 . Da i n der Generalklausel des § 10 bezüglich des Wirkungskreises des gesamten Reichstages auf A r t . I I des Oktoberdiploms verwiesen wird, als dessen Ausführung sich das Februarpatent bezeichnete, läge es nahe, daß unter dem „Voranschlag des Staatshaushaltes" i n Übereinstimmung m i t dem Oktoberdiplom nur die Darstellung der Ausgabensätze des Staates zu verstehen gewesen war. Jedoch umfaßte der erste auf Grundlage des Februarpatents erstellte Haushaltsplan — er bezog sich auf das Jahr 1862 — die Ausgaben wie auch die Einnahmen des Staates. M i t i h m wurde zum ersten Mal das österreichische Staatsbudget i n Gesetzesform erstellt 4 8 . Der allgemeine Teil dieses ersten österreichischen Finanzgesetzes umfaßte lediglich sechs Artikel. Sie enthielten die Gesamtsumme der Ausgaben sowie der Einnahmen, eine Anordnung, daß die Exekutive an die i m Voranschlag festgesetzte Konstellation der Ausgaben und Einnahmen gebunden ist sowie einen Hinweis auf die Bedeckung des Abgangs. Dem klassisch-liberalen Finanzkonzept zufolge war der Haushaltsplan ausschließlich darauf angelegt, den laufenden Verwaltungsaufwand zu dekken. Von einem wirtschafts- oder sozialpolitischen Einsatz des Budgets war selbstverständlich keine Rede. Der Staatsvoranschlag selbst schied sich i n zwei Teile. Der erste Teil enthielt die Ausgaben, gegliedert nach Hauptrubrik, Abteilung und Unterabteilung. Die Hauptrubrik entsprach i m wesentlichen der ministeriellen Gliederung. Der weitaus größte Teil der Gesamtausgaben, nämlich mehr als ein Drittel entfiel auf das Kriegsministerium, während für Cultus und Unterricht knapp 1,2 Prozent und für das Ministerium für Handel und Volkswirtschaft sogar nur ein Promill der Gesamtsumme veranschlagt waren, was die damals herrschende These, der Staatshaushaltsplan dürfe i n das Wirtschaftsgeschehen nicht eingreifen und müsse wirtschaftlich möglichst neutral sein, anschaulich belegt. Schon 1864 wurde diese Gliederung verbessert. Der Voranschlag war nach Kapitel, Titel und Paragraph geordnet, außerdem unterschied man bei den Ausgaben wie bei den Einnahmen zwischen ordentlichen und außerordentlichen. Das Finanzgesetz für 1865 sah erstmals verschiedene Ausgleichsmöglichkeiten zwischen den verschiedenen Budgetansätzen sowie zwischen ordentlicher und außerordentlicher Gebarung vor. Der zweite Teil wies die Bedeckung aus. Haupteinnahmen waren i n der konstitutionellen Monarchie genauso wie heute die direkten und indirekten Steuern. Daneben gab es noch Einkünfte aus dem Staatseigentum, dem Berg- und dem Münzwesen, aus verschiedenen Veräußerun47 Georg Jellinek, Gesetz u n d Verordnung, Freiburg i. B. 1887, S. 175 f. u n d Edmund Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze, S. 262. 48 Das Finanzgesetz w u r d e allerdings erst nach A b l a u f der Budgetperiode am 2. November 1862, RGBl. Nr. 76 kundgemacht.

2. Das Haushaltsrecht i n den Verfassungen seit 1848

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gen von Staatsgut und sonstige Aufkommen. Infolge der Regelung des § 10 Februarpatent, wonach Steuern, Abgaben und Gefälle solange nach den bestehenden Gesetzen einzuheben sind, bis sie verfassungsmäßig geändert werden, enthielten die dem Budget für das Jahr 1862 nachfolgenden Finanzgesetze jährlich umfassende Änderungen und Ergänzungen der Steuergesetze. Die Steuergesetzgebung war m i t der Budgeterstellung verquickt. Auch die unter der Herrschaft des Februarpatents erlassene „Staatsvoranschlagsverordnung" 49 vom 17. 10. 1863 ließ keinen Zweifel darüber, daß der Haushaltsplan sämtliche Staatseinnahmen und Staatsausgaben auszuweisen habe. Diese „Verordnung des Finanzministeriums und der Obersten Rechnungskontrollbehörde, womit die Grundsätze für die Verfassung des Staatsvoranschlages, für die Gebarung m i t den eröffneten Ausgabenkrediten und für die Einrichtung des Staatsrechnungsabschlusses festgesetzt" wurden, setzte einen Markstein i n der Geschichte des österreichischen Budgetrechts. Sie hat nicht nur den Zusammenbruch der Monarchie um 7 Jahre überdauert, sondern auch das heute geltende Haushaltsrecht des Bundes entscheidend geprägt 50 . Das Verwaltungsentlastungsgesetz aus 192551, welches die Verordnung formell aufhob, übernahm zusammen m i t der Bundeshaushaltsverordnung 192652 weitgehend die i n ihr festgelegten Grundsätze. Selbst die jüngsten Reformvorschläge zum Budgetrecht, die Bundeshaushaltsgesetz-Entwürfe vom Mai 196853 und vom Jänner 197354 zeigen bei allem M u t zu fortschrittlichen und funktionsgerechten Lösungen, daß das 1863 erstellte Konzept noch immer Relevanz hat. Die Staatsvoranschlagsverordnung organisiert die Erstellung des Haushaltsplans nach den klassischen Budgetgrundsätzen der Einjährigkeit 5 5 , Einheit 5 6 , Vollständigkeit 5 7 , dem Prinzip der Budgetwahrheit 5 8 49 Verordnung des Finanzministeriums u n d der obersten Rechnungs-Controlsbehörde v o m 17. Oktober 1863, veröffentlicht bei Richard Blaha, Aus der Geschichte des österreichischen Budgetrechtes u n d Budgetwesens, S. 224 ff. 50 Vgl. Wilhelm Neidl, Das österreichische Budget und Budgetrecht, S. 192; Eduard Heilingsetzer, Die Präsentation des Haushaltsplanes, S. 2 u n d Peter Gerlich, Parlamentarische K o n t r o l l e i m politischen System, Wien - New Y o r k 1973, S. 87. 51 A r t . 5 u n d 6 des Verwaltungsentlastungsgesetzes, B G v o m 21. 7. 1925, BGBl. Nr. 277. 52 Bundeshaushaltsverordnung v o m 15. 5.1926, BGBl. Nr. 118/1926. 53 872 der Beilagen zu den Sten. Prot. NR, X I . GP; Siehe dazu Friedrich Kohl, Hans Zaunbauer, E i n neues Recht für den Bundeshaushalt, Wien 1968. 54 609 der Beilagen zu den Sten. Prot. NR, X I I I . GP. 55 §§ 1 u n d 2. 56 Die Verordnung verlangt, daß „der Staatsvoranschlag" für jedes V e r w a l tungsjahr verfassungsmäßig festgestellt w i r d . Vgl. §§ 1, 3, 4,10. 57 Insbesondere §§ 4 u n d 9.

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§ 8.

3 Hengstschläger

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I I . Verfassungsgeschichtliche E n t w i c k l u n g von Budget u n d Budgetrecht

sowie des Bruttobudgets 5 9 . Ferner widmet sie den „Grundsätzen der Verrechnung" und dem „Staatsrechnungsabschluß" je einen eigenen A b schnitt. Die Ausgaben wurden i n ordentliche und außerordentliche getrennt und die institutionelle Gliederung des Voranschlages erfolgte nach dem Ministerial-(Ressort-)Prinzip. Abschnitt II, der die Grundsätze der Gebarung aufstellte, bestimmte ausdrücklich, daß die Vollziehung die für die einzelnen Verwaltungszweige eröffneten Kredite ausschließlich zu den i m Staatsvoranschlag bezeichneten Zwecken verwenden darf. Budgetüberschreitungen waren nur i m verfassungsmäßigen Wege durch nachträgliche gesetzliche Bewilligung zulässig 60 . Für den Fall, daß der Reichsrat nicht versammelt war, sah § 13 des Februarpatents für die Regierung die Möglichkeit vor, die „notwendigen Maßnahmen zu treffen", jedoch war „das Ministerium verpflichtet, dem nächsten Reichsrate die Gründe und Erfolge der Verfügung darzulegen". Tatsächlich hatte die Regierung unter Berufung auf das Notverordnungsrecht gemäß § 13, der i n § 87 der Verfassung vom 4. 3. 1849 seinen Vorläufer hatte, eine Reihe finanzieller Maßnahmen durch kaiserliche Verordnungen und Patente ohne M i t w i r k u n g des Reichstages erlassen 61 . Das Notverordnungsrecht des Kaisers entwickelte sich i n der Folge i m mer mehr zum Instrument der Regierung zur Überbrückung von Konflikten mit dem Parlament 6 2 . f) Die „Dezemberverfassung" 1867

Da die Ungarn und Kroaten dem durch das „Februar-Patent" geschaffenen Reichstag fernblieben, sah sich Kaiser Franz Josef I gezwungen, das Grundgesetz über die Reichsvertretung vorübergehend aufzuheben. Nachdem dem Reichsrat durch das „Sistierung spatent"™ vom 20. 9. 1865 59

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§4.

§ 16.

81 Siehe die Zusammenstellung bei Karl Neisser, Z u r Geschichte des § 14 des Grundgesetzes über die Reichsvertretung v o m 21. Dezember 1867, Wien 1898, S. 189 ff. 62 Z u r geschichtlichen E n t w i c k l u n g des Notverordnungsrechtes siehe ferner Ludwig Spiegel, Die kaiserlichen Verordnungen m i t provisorischer Gesetzesk r a f t nach österreichischem Staatsrechte, Prag, Wien, Leipzig 1893, S. I f f . ; ders. t A r t i k e l „Notverordnung", i n : Mischler - Ulbrich, österreichisches Staatswörterbuch, Bd. I I I , W i e n 1909, S. 714 ff.; Kurt Strele, Das Notverordnungsrecht i m österreichischen, reichsdeutschen u n d italienischen Staatsrecht, Zeitschrift für vergleichende Rechtswissenschaft 1934, S. 382 f.; Olga Plaksij, Geschichte u n d geltendes Recht der Notverordnung, Dissertation, Wien 1948 u n d Klaus Berchtold, Der Bundespräsident, Wien - New Y o r k 1969, S. 249 ff. 83 Kaiserliches Patent v o m 20. September 1865, RGBl. Nr. 89/1865, w o m i t die Wirksamkeit des durch das kaiserliche Patent v o m 26. Februar 1861 k u n d gemachten Grundgesetzes über die Reichsvertretung sistiert w i r d ; bei Edmund Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze, S. 317 ff. u n d Heinz Fischer, Gerhard Silvestri, Texte zur österreichischen Verfassungsgeschichte, S. 84 ff.

2. Das Haushaltsrecht i n den Verfassungen seit 1848

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die Rechtsgrundlage entzogen worden war, sollte zum Zwecke der Beratungen des Ausgleichs m i t Ungarn eine „außerordentliche Reichsratsversammlung" einberufen werden 6 4 . Diese Körperschaft trat aber nie zusammen. Durch die „Allerhöchste Entschließung" vom 4. 2. 1867 wurde dieser „außerordentliche" Reichsrat i n einen „verfassungsmäßigen" umgewandelt, der nur noch von den Vertretern der „cisleithanischen" Landtage beschickt war. Der Verfassungsausschuß dieses Vertretungskörpers arbeitet die lediglich für die österreichische Reichshälfte geltenden vier Staatsgrundgesetze 65 aus und gab weiters durch Novellierung des „Grundgesetzes über die Reichsvertretung" 66 der konstitutionellen Regierungsform die entsprechende rechtliche Basis. Diese fünf Grundgesetze wurden zusammen mit dem Gesetz „betreffend die allen Ländern der österreichischen Monarchie gemeinsamen Angelegenheiten und die A r t ihrer Behandlung" 6 7 am 21. 12. 1867 beschlossen und bestimmten als sogenannte „Dezemberverfassung" die künftige staatsrechtliche Struktur der österreichischen Reichshälfte. Die verfassungsrechtlichen Grundlagen des Staatsbudgets enthielten § 1 1 lit. c des Grundgesetzes über die Reichsvertretung, der bestimmte, daß „die Feststellung der Voranschläge des Staatshaushaltes und insbesondere die jährliche Bewilligung der einzuhebenden Steuern, Abgaben und Gefälle; die Prüfung der Staatsrechnungsabschlüsse und Resultate der Finanzgebarung, die Erteilung des Absolutoriums" zum Wirkungskreis des Reichsrates, und zwar beider Häuser, gehöre. Damit war jener Verfassungszustand erreicht, der bis zum Ende des ersten Weltkrieges andauern sollte. Bemerkenswert an dieser Regelung ist die Kompetenz des Reichsrates zur „jährlichen Bewilligung der ein64

RGBl. Nr. 1/1867. Staatsgrundgesetz v o m 21. 12. 1867, RGBl. Nr. 142/1867, über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger f ü r die i m Reichsrate vertretenen K ö n i g reiche u n d Länder. Staatsgrundgesetz v o m 21. 12. 1867, RGBl. Nr. 143/1867, über die Einsetzung eines Reichsgerichtes. Staatsgrundgesetz v o m 21. 12. 1867, RGBl. Nr. 144/1867, über die richterliche Gewalt. Staatsgrundgesetz v o m 21. 12. 1867, RGBl. Nr. 145/1867, über die Ausübung der Regierungs- u n d Vollzugsgewalt, bei Edmund Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze, S. 422 ff. und Heinz Fischer, Gerhard Silvestri , Texte zur österreichischen Verfassungsgeschichte, S. 91 ff. ββ Gesetz v o m 21. 12. 1867, RGBl. Nr. 141/1867, wodurch das Grundgesetz über die Reichsvertretung v o m 26. Februar 1861 abgeändert w i r d , bei Edmund Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze, S. 390 ff. u n d Heinz Fischer, Gerhard Silvestri, Texte zur österreichischen Verfassungsgeschichte, S. 86 ff. 07 Gesetz v o m 21. 12. 1867, RGBl. Nr. 146/1867, bei Edmund Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze, S. 439 ff. u n d Heinz Fischer, Gerhard Silvestri, Texte zur österreichischen Verfassungsgeschichte, S. 98 ff. 65

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I I . Verfassungsgeschichtliche Entwicklung von Budget u n d Budgetrecht

zuhebenden Steuern, Abgaben und Gefälle". Die bis dahin geltende sogenannte preußische Klausel, wonach die bestehenden Steuern forterhoben werden, bis sie durch Gesetz geändert sind, war somit gefallen. I m Regierungsentwurf zum Staatsgrundgesetz war sie zwar noch enthalten, ist aber trotz heftigen Widerstandes des Herrenhauses durch das Abgeordnetenhaus beseitigt worden 6 8 . Das System der jährlichen Steuerbewilligung durch die Volksvertretung wurde von der belgischen Verfassung rezipiert und sollte die Vorherrschaft des Parlaments gegenüber der Regierung, also die parlamentarische Monarchie besonders unterstützen 69 . Während i n Belgien aber die Geltung der Steuergesetze als „leges annuae" auch i m Verhältnis zu den Staatsbürgern mit einem Jahr befristet w a r 7 0 , scheute man i n Österreich vor dieser Konsequenz zurück. Das jährliche Steuerbewilligungsrecht des Parlaments sollte die auf den Steuergesetzen beruhende Leistungspflicht der Steuerträger nicht aufheben, eine Steuererhebung gegen oder ohne entsprechenden Beschluß des Parlaments würde lediglich die Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber der Volksvertretung begründen. Es wurde argumentiert, daß zwar die belgische Verfassung nach A r t . 111 den Steuergesetzen die Wirksamkeit auch nach außen ausdrücklich nur für das Jahr der Steuerbewilligung beläßt, § 11 lit. c des Staatsgrundsatzes über die Reichsvertretung dagegen den Reichsrat bloß „die jährliche Bewilligung der einzuhebenden Steuern, Abgaben und Gefälle", also nicht die jährliche Bewilligung „zur Einhebung" der Steuern etc. einräume 71 . Dies begründe lediglich die Verpflichtung der Regierung, alljährlich die Steuerbewilligung beim Parlament anzusprechen, ohne daß die Wirksamkeit der geltenden Steuergesetze nach außen — die Steuerpflicht der Steuerträger — von dieser Bewilligung abhängig wäre. Demgemäß enthielten die Finanzgesetze regelmäßig die Ermächtigung an die Exekutive, die Steuern und Abgaben nach den bestehenden Gesetzen weiter einzuheben. A l l e i n nach Maßgabe des § 11 lit. c war aber die Schlußfolgerung der mangelnden Außenwirkung durchaus nicht zwingend, hat sich aber eindeutig durchgesetzt. Uberhaupt ließ auch diese Verfassungsbestimmung gleich ihren Vorläufern die entscheidenden Fragen des Budgetrechts 68 Siehe Georg Jellinek, Gesetz u n d Verordnung, S. 176; Gustav Kolmer, Parlament u n d Verfassung i n Österreich, S. 284f.; Die neue Gesetzgebung Österreichs, 1. Band: Die Verfassungsgesetze u n d die Gesetze über den finanziellen Ausgleich m i t Ungarn, Wien 1868, S. 236 ff. u n d Friedrich Tezner, Die Volksvertretung, S. 360 ff. 69 Dazu Friedrich Tezner, Die Volksvertretung, S. 363. 70 „Les lois q u i les (impots) établissent, n'ont de force que pour u n an, si elles ne sont renouvellies." 71 So beispielsweise Rudolf Herrnritt, Handbuch des österreichischen V e r fassungsrechtes, 3. Aufl., Tübingen 1909, S. 210 u n d Josef Ulbrich, Das österreichische Staatsrecht, 13. Aufl., Tübingen 1909, S. 294.

2. Das Haushaltsrecht i n den Verfassungen seit 1848

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offen. Sie traf weder eine Aussage, welcher Bindung die Regierung gegenüber dem festgestellten Voranschlag unterliegt, noch ob bzw. inwieweit dem Reichstag eine Pflicht zur Bewilligung bestimmter Ausgabeposten obliegt. Schließlich enthielt sie auch keine Regelung für den Fall, daß das Budget bei Beginn einer Finanzperiode nicht i n K r a f t getreten ist. Aus dem Wortlaut des § 11 lit. c Staatsgrundgesetz war auch nicht erkennbar, ob die Erstellung des Jahresbudgets i n Form eines Finanzgesetzes, also unter Zustimmung beider Häuser und m i t Sanktion des Monarchen Zustandekommen müsse, oder ob auch eine andere Form, etwa eine Vereinbarung zwischen der Regierung i m Namen des Kaisers und dem Reichsrat genügt 7 2 . Die unklare verfassungsgesetzliche Regelung führte erwartungsgemäß insbesondere hinsichtlich der Bindungswirkung und des Rechtscharakters des Haushaltsplans zu einer Reihe kontroversieller Positionen. Die damals herrschende Budgettheorie Paul Labands, der sie vor dem Hintergrund des preußischen Verfassungskonflikts entwickelt hatte, qualifizierte den Haushaltsplan als Verwaltungsakt und Gesetz nur i m formellen Sinn, das als deklaratorische Zusammenstellung über Einnahmen und Ausgaben „referiere", ohne daß i h m konstitutive Bedeutung zukäme 73 . Gegen diese angeblich „aus der Natur der Sache" 74 resultierende Bewertung des Haushaltsplans wurden insbesondere auch von österreichischen Autoren gewichtige Einwände vorgebracht 75 , die sich aber nicht durchzusetzen vermochten, da die Thesen Labands verfas72

§ 11 Abs. 1 des Gesetzes v o m 12. 5. 1873, RGBl. Nr. 94/1873 deutet darauf hin, daß auch bei der Fassung des § 11 lit. c der Dezemberverfassung an die Budgeterstellung i n Gesetzesform gedacht war. 73 Paul Laband, Das Budgetrecht nach den Bestimmungen der Preußischen Verfassungs-Urkunde unter Berücksichtigung der Verfassung des Norddeutschen Bundes, Zeitschrift f ü r Gesetzgebung u n d Rechtspflege i n Preußen, Bd. 4,1870, S. 625 ff. 74 Paul Laband, Das Budgetrecht nach den Bestimmungen der Preußischen Verfassungs-Urkunde unter Berücksichtigung der Verfassung des N o r d deutschen Bundes, S. 638. 75 Siehe ζ. B. Ferdinand v. Martitz, Über den constitutionellen Begriff des Gesetzes nach deutschem Staatsrecht, Zeitschrift f ü r die gesamte Staatswissenschaft, 1880, S. 207 ff., insbesondere 259 ff.; Gustav Seidler, Budget u n d Budgetrecht i m Staatshaushalte der constitutionellen Monarchie, S. 221 ff. ; Georg Jellinek, Gesetz u n d Verordnung, S. 169 ff.; Albert Haenel, Das Gesetz i m formellen u n d i m materiellen Sinne, Leipzig 1888, insbes. S. 195 ff.; P h i l i p p Zorn, Gesetz, Verordnung, Budget, Staatsvertrag, Annalen des deutschen Reichs, 1889, S. 344 ff., insbes. S. 363 ff.; ders., Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Bd. I, Das Verfassungsrecht, 2. Aufl., B e r l i n 1895, S. 346 ff.; Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Bd. 2, 1. Aufl., München u n d Leipzig 1896, S. 384 ff.; ders., Das Staatsrecht des Königreichs Sachsen, Tübingen 1909, S. 201; Franz von Myrbach-Rheinfeld, Grundriß des Finanzrechts, Leipzig 1906, S. 17 ff.; Rudolf Herrnritt, Handbuch des österreichischen Verfassungsrechtes, S. 207 ff. u n d Friedrich Tezner, Die Volksvertretung, S. 352 ff., insbes. S. 366 ff.

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I I . Verfassungsgeschichtliche Entwicklung von Budget u n d Budgetrecht

sungsrechtlich der Machtverteilung zwischen Parlament und Regierung unter der Geltung des monarchischen Prinzips besonders entgegenkamen. Das Problem der Rechtsnatur und der Rechtswirkungen des Haushaltsplans hat i n der Entwicklung der Staatsrechtslehre eine wichtige Rolle gespielt und bis heute keine allseits zufriedenstellende Lösung gefundden 76 . Es w i r d daher i n einem eigenen Kapitel unter Verarbeitung auch der historischen Budgettheorien — soweit sie für das Verständnis des geltenden Haushaltsrechts und der herrschenden Lehre von Bedeutung sind — eingehend untersucht 77 . Der tiefere Sinn und praktische Zweck, der m i t der jährlichen Steuerbewilligung durch den Reichsrat eigentlich verfolgt wurde, nämlich die Perpetuität des Parlaments zu sichern 78 , konnte i n Österreich infolge des weitreichenden kaiserlichen Notverordnungsrechts nicht erreicht werden. Gemäß § 14 des neugefaßten Staatsgrundgesetzes über die Reichsvertretung 79 konnten Verordnungen mit provisorischer Gesetzeskraft erlassen werden, „wenn sich die dringende Notwendigkeit solcher Anordnungen, zu welchen verfassungsmäßig die Zustimmung des Reichsrates erforderlich ist, zu einer Zeit herausstellt, wo dieser nicht versammelt ist, . . . insoferne solche keine Abänderung des Staatsgrundgesetzes bezwecken, keine dauernde Belastung des Staatsschatzes und keine Veräußerung von Staatsgut betreffen" 8 0 . Die vorgesehenen Einschräkungen betreffen demnach weder den Voranschlag noch das Steuerbewilligungsrecht. So hat auch die Praxis und ein Teil der Lehre 8 1 die Auffassung vertreten, daß die Aufstellung des Staatshaushaltes, sofern darin nicht eine dauernde Belastung von Staatsgut vorgesehen sei, und selbst die Bewilligung neuer Steuern 82 , durch eine Notverordnung ge76 So Robert Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, Wien 1972, S. 358 f. 77 Siehe unten VI/3. 78 So führte die französische Nationalversammlung das jährliche Steuerbewilligungsrecht ein, u m eine Garantie zu schaffen, daß sie jährlich einberufen w i r d . Sie w o l l t e damit dem Schicksal der Etats généraux vorbeugen, die 175 Jahre nicht versammelt waren. Vgl. dazu Gustav Seidler, Budget u n d Budgetrecht i m Staatshaushalt der constitutionellen Monarchie, S. 224 f. 79 RGBl. Nr. 141/1867. 80 § 13 des Gesetzes v o m 21. 12. 1867, RGBl. Nr. 141/1867. Die Verordnung mußte aber „dem nächsten nach deren Kundmachung zusammentretenden Reichsrate" zur Genehmigung vorgelegt werden. 81 E t w a Gustav Seidler, Budget u n d Budgetrecht i m Staatshaushalte der constitutionellen Monarchie, S. 238; Ludwig Spiegel, Die kaiserlichen V e r ordnungen m i t provisorischer Gesetzeskraft nach österreichischem Staatsrechte, S. 101 u n d 107 u n d Franz von Myrbach-Rheinfeld, Grundriß des Finanzrechts, S. 19. 82 So sind durch Kais.VO. v. 17. 7. 1899, RGBl. 120/1899 u n d v. 16. 8. 1899, RGBl. 158/1899 auch neue Steuern mittels Notverordnung eingeführt worden.

2. Das Haushaltsrecht i n den Verfassungen seit 1848

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mäß § 14 zulässig wäre, die der Kaiser ohne M i t w i r k u n g des Reichsrates unter bloßer Unterzeichnung sämtlicher Minister erlassen konnte. Friedrich Tezner wendete dagegen ein, daß dann „der Anteil des Parlaments an der staatlichen Finanzgebarung, i n welcher die Machtstellung des Parlaments eine festere Wurzel zu finden vermag als i n seinem Anteil an der Gesetzgebung, nach der österreichischen Verfassung von Rechts wegen als ein bloßer Schein einzuschätzen" 83 wäre. Auch die Möglichkeit der Ministeranklage bedeutete diesbezüglich keine wirksame Einschränkung des Notverordnungsrechtes, da aus der Vertagung oder Auflösung des Reichsrates, wodurch die verfassungsmäßige Voraussetzung zur Verordnungserlassung geschaffen werden konnte, nur schwer eine Gesetzesverletzung abgeleitet hätte werden können. Selbst wenn die Steuergesetze als „leges annuae" konzipiert gewesen wären, hätten sie angesichts dieses Verständnisses und dieser großzügigen Handhabung des kaiserlichen Notverordnungsrechts die Perpetuität des Parlaments nicht sicherzustellen vermocht 84 . Jedoch — so meinte jedenfalls Tezner — biete § 14 des Staatsgrundgesetzes bei richtiger Interpretation weder für die Erstellung noch für die Steuerbewilligung eine taugliche verfassungsgesetzliche Grundlage. Es sei nämlich ein großer Unterschied zwischen A n ordnungen des Kaisers, für welche die Zustimmung des Reichsrates erforderlich ist und auf die „allein sich der § 14 . . . bezieht" und A k t e n des Parlaments, die „ihrem Wesen nach nur von diesem ausgehen können und die ohne das Parlament gar nicht zu denken sind, wie die parlamentarische Erledigung des Budgets, die Steuerbewilligung . . . , auf welche darum die auf monarchischen A k t beschränkte Bestimmung des § 14 nicht anwendbar ist" 8 5 . Dessen ungeachtet zögerte die Regierung keinen Augenblick, während der ganzen Dauer der Obstruktionsära 86 zur Fortführung der Verwaltung jeweils i n den die Obstruktionskämpfe unterbrechenden Reichsrats83

Friedrich Tezner, Der Kaiser, Wien 1909, S. 39. Vgl. Wilhelm Neidl, Das österreichische Budget und Budgetrecht, S. 193 f. 85 Friedrich Tezner, Die Volksvertretung, S. 378 u n d S. 400 f.; siehe auch ders., Der Kaiser, S. 40: „§ 14 des Grundgesetzes über die Reichsvertretung denkt, w e n n er für die Zulässigkeit einer kaiserlichen Verordnung fordert, daß sich die dringliche Notwendigkeit einer Anordnung, zu welcher verfassungsgemäß die Zustimmung des Reichsrates erforderlich ist, zu einer Zeit herausstellen müsse, w o der Reichsrat nicht versammelt ist, nicht an solche Verhältnisse, für deren Ordnung schon verfassungsmäßig, also k r a f t verfassungsmäßiger Notwendigkeit zu sorgen ist, sondern n u r an solche staatliche Interessen, die m i t einem Male k r a f t der nicht voraussehbaren Gestaltung der Dinge m i t dem unabweisbaren Ansprüche auf sofortige Befriedigung an das Tageslicht treten." 86 Vgl. dazu Oswald Koller, Die Obstruktion, Zürich, Selnau, 1910, insbes. S. 60 ff. sowie Brita Skottsberg, Der österreichische Parlamentarismus, Göteborg 1940, S. 91 ff., insbes. S. 93. Die E n t w i c k l u n g des Budgetrechts i n Österreich brachte infolge der i m Jahre 1897 ausgebrochenen schwere Obstruktion des Reichsrates auch eine große Belastung des Verhältnisses zu Ungarn. 84

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I I . Verfassungsgeschichtliche Entwicklung von Budget u n d Budgetrecht

ferien ein Finanzgesetz i n Form einer kaiserlichen Verordnung gemäß § 14 des Staatsgrundgesetzes über die Reichs Vertretung zu erwirken und auf dieser Grundlage die Einnahmen und Ausgaben des Staates zu vollziehen 87 . Damit brauchte sie sich der Kontroverse u m den budgetlosen Zustand, die als „Hauptfrage des Budgetrechts" 88 die haushaltsrechtliche Diskussion i n allen maßgeblichen Punkten entscheidend geprägt hat, von vornherein nicht zu stellen. Die Budgetthesen Paul Labands orientierten sich nämlich nicht am Normalfall, sondern am Ausnahmezustand, wie dem preußischen Budgetkonflikt 8 9 , wo keine Einigung zwischen Krone und Parlament über die Staatsausgaben zustandegekommen war. Die Behandlung dieses Problems überschattete die gesamten Erörterungen und bestimmte sie i n ihrem Ergebnis weitgehend vorweg 9 0 . A u f Grund der Auffassung, daß sich die Wirkung des gesetzlich festgestellten Haushaltsplanes darin erschöpfe, daß er „die Verantwortlichkeit der Minister regulierte" und lediglich eine „ i m voraus erteilte Entlastung der Regierung von der Verantwortlichkeit" 9 1 darstelle, ergaben sich auch dann, wenn der Haushaltsplan vom Parlament nicht verabschiedet worden war, keine besonderen Schwierigkeiten für die Vollziehung. Da die materielle Rechtfertigung der Ausgaben grundsätzlich außerhalb des Etats läge, könne die Regierung sie auch k n budgetlosen Zustand weiterhin leisten. Sie handle dann nur, weil sie insoweit nicht i m voraus entlastet worden war, gegenüber dem Parlament auf eigene Verantwortung 9 2 . Wenngleich ungeachtet der Unterschiede i n der verfassungsrechtlichen Regelung gegenüber Preußen die Budgetlehre Paul Labands auch i n Österreich — von gelegentlichen Gegenpositionen abgesehen—durch87 Siehe die Übersicht über die Verhandlungen der Budgets f ü r 1868 bis 1909 bei Karl u n d Otto Neißer, Die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses des Reichsrates, W i e n u n d Leipzig 1909, S. 481 ff. 88 So zum Beispiel Wilhelm van Calker, Das badische Budgetrecht i n seinen Grundzügen, I. T h e i l : Geschichtliche Entwicklung, Tübingen u n d Leipzig 1901, S. 24 f. 80 Siehe dazu Ernst Rudolf Hub er, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Bd. I I I , S. 275 f. ; Karl Heinrich Friauf, Der Staatshaushaltsplan i m Spannungsfeld zwischen Parlament u n d Regierung, S. 235 ff. u n d die dort angegebene Literatur. 90 Philipp Zorn, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, I. Bd.: Das Verfassungsrecht, S. 454, bezeichnet die Lehre Labands als „juristisches System der Budgetlosigkeit". Das t r i f f t aber nicht n u r f ü r Laband zu. 91 Paul Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, 5. Aufl., Bd. 4, T ü bingen 1914, S. 540 u n d ders., Deutsches Reichsstaatsrecht, 7. Aufl., bearbeitet von Otto Mayer, Tübingen 1919, S. 434 f. 92 Siehe Paul Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, S. 544 f. u n d ders., Deutsches Reichsstaatsrecht, S. 436. D a m i t hat Laband das einseitige Vorgehen der preußischen Regierung während der Konfliktsperiode staatsrechtlich zu rechtfertigen versucht.

2. Das Haushaltsrecht i n den Verfassungen seit 1848

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aus herrschend zu sein schien, vermochte sich die Regierung i n keinem Fall dazu entschließen, ohne Finanzgesetz bzw. Budgetprovisorium zu regieren und dafür, etwa unter dem Gesichtspunkt des Staatsnotstandes, selbst die volle Verantwortung zu übernehmen 93 . Immer wenn der Staatsvorschlag vom Reichsrat nicht verfassungsgemäß verabschiedet worden war, supplierte die Krone mit Hilfe des kaiserlichen Notverordnungsrechts gemäß § 14 Staatsgrundgesetz die ausstehende Budgetbewilligung. Wenn auch zur konsequenten Anwendung der Thesen Labands von der Vorherrschaft der monarchischen Exekutive gegenüber dem Parlament i n Österreich letztlich die Courage fehlte, verblaßte über den Umweg der Notverordnung das parlamentarische Budgetbewilligungsrecht, insbesondere auch das i n der Verfassung von 1867 erkämpfte Recht zur jährlichen Steuerbewilligung zu einer theoretischen Anerkennung konstitutioneller Zugeständnisse ohne praktische Bedeutung. Es vermochte auch nicht zu verhindern, daß der Reichsrat Jahre hindurch überhaupt nicht einberufen wurde. Als es auf Grund der kriegsbedingten Krisenlage galt, dem Volk auf parlamentarischem Boden zu begegnen beschloß die Regierung am 31. Mai 1917 den Reichsrat nach dreijährigem Intervall wieder einzuberufen. Wiederholt versuchte die Volksvertretung i n der politisch bewegten Zeit bis zum Ende der Habsburgmonarchie die parlamentarische Waffe der Budgetverweigerung gegen die kaiserliche Regierung einzusetzen. Sie erwies sich jedoch unter den gegebenen staatsrechtlichen und politischen Umständen der Regierung gegenüber als zu schwach 94 . Das erste auf Grund der Dezemberverfassung 1967 m i t Zustimmung beider Häuser des Reichsrates erstellte Budget war das für das Jahr 1868. Zwei Bestimmungen des allgemeinen Teiles dieses Finanzgesetzes sind bedeutsam. A r t i k e l I I erlaubte unter bestimmten Titeln innerhalb einzelner Kapitel sogenannte „frei Virements" und A r t i k e l V sah vor, daß Ausgabenbeträge, die m i t Ende des Jahres nicht verbraucht waren, noch i n der ersten Hälfte des folgenden Jahres zu den i m Finanzgesetz vorgesehenen Zwecken und innerhalb der dort festgesetzten Ansätze verwendet werden dürfen. Beide Regelungen, nämlich die Ausgleichsermächtigungen wie die „Auslaufperiode" haben sich zwar inhaltlich mo93

Vgl. Friedrich Tezner, Die Volksvertretung, S. 378 f. u n d Franz von Myrbach-Rheinfeld, Grundriß des Finanzrechtes, S. 19. 94 Es w u r d e sogar von der „Neuen Freien Presse" i n der Krise des Jahres 1918 die Meinung vertreten, daß das Parlament, wenn es seine verfassungsmäßigen Rechte schützen wollte, keine Budgetverweigerung vornehmen d ü r fe, denn eine solche habe ihre Spitze nicht gegen die Regierung, sondern v i e l mehr gegen das Parlament selbst gerichtet. Siehe Brita Skottsberg, Der österreichische Parlamentarismus, S. 133 f.

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I I . Verfassungsgeschichtliche Entwicklung von Budget und Budgetrecht

difiziert, aber i m Prinzip gleichbleibend bis heute erhalten. Eine besondere Regelung über die Weiterverwendung bestimmter Kredite z.B. für größere Bauvorhaben enthielten die Finanzgesetze ab 1887. Auch die innere Struktur des Voranschlags hat sich gegenüber 1862 wesentlich geändert. Dem Großteil der Ausgaben, nämlich ca. ein D r i t tel mußte nun für die Staatsschuld aufgewendet werden. Unverhältnismäßig hoch waren ferner das Finanzressort und die Beitragsleistungen zum Aufwand für die gemeinsamen Angelegenheiten dotiert. Die Höhe der Ausgaben bestimmte sich jeweils durch den Verwaltungsaufwand, wirtschaftspolitische oder sozialpolitische Impulse lagen dem Haushaltsplan i n der konstitutionellen Ä r a fern 9 5 . Schon das Finanzgesetz für das Jahr 1869 erteilte dem Finanzminister die Möglichkeit Obligationen zur Deckung der Staatsschuld auszugeben. Daraus wurde i m Laufe der Jahre eine umfassende Regelung über die Aufnahme von Schulden. Das Finanzgesetz 1874 enthielt erstmals eine Ermächtigung an den Finanzminister, unbewegliches Staatsgut bis zu einem bestimmten Schätzwert ohne vorausgegangene spezielle B e w i l l i gung des Reichsrates gegen „bloße nachträgliche Rechtfertigung" zu veräußern. 3. D i e Übergangsperiode 1918 - 1920 a) Das Haushaltsrecht in der Zeit von der Ausrufung der Republik bis zum Inkrafttreten des B.-VG.

Die budgetrechtlichen Bestimmungen der letzten Verfassung der Monarchie, der Dezemberverfassung 1867, wurden auch von den Verfassungsprovisorien für die beiden ersten Jahre der Republik i n Geltung gesetzt. Der „Beschluß der Provisorischen Nationalversammlung für Deutschösterreich vom 30. Oktober 1918 über die grundlegenden Einrichtungen der Staatsgewalt" 9 6 , mit dem die Gründung des neuen Staates vollzogen wurde, traf keine verfassungsgesetzliche Neuregelung bezüglich des Staatshaushaltsrechts. Vielmehr bestimmte § 16 dieses Beschlusses: „Insoweit Gesetze und Einrichtungen, die i n den i m Reichsrate vertretenen Königreichen und Ländern i n K r a f t stehen, durch diesen Beschluß nicht aufgehoben oder abgeändert sind, bleiben sie bis auf weiteres i n vorläufiger Geltung 9 7 ." Auch die Novellierung dieses Verfas95 Siehe i m einzelnen dazu Josef Wysocki, I n f r a s t r u k t u r und wachsende Staatsausgaben. Das Fallbeispiel Österreich 1868 - 1913, Stuttgart 1975. 96 StGBl. Nr. 1/1918. 97 Da Diskontinuität i n der Rechtsentwicklung vorlag, hätte der Beschluß diese Bestimmungen für den neuen Staat „ i n Geltung setzen" müssen anstatt sie „ i n Geltung zu belassen".

3. Die Ubergangsperiode 1918 - 1920

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sungsbeschlusses98, welche seine Lücken und Mängel einigermaßen zu sanieren versuchte, ließ das Budgetrecht unberücksichtigt. Die aus den Wahlen vom 16. 2. 1919 hervorgegangene Konstituierende Nationalversammlung gab m i t den Gesetzen „über die Volksvertretung" 9 9 und „über die Staatsregierung" 1 0 0 vom 14. 3. 1919 der jungen Republik eine weitgehend neue Verfassung 101 . Da sich aber auch diese hinsichtlich des Haushaltsrechts verschwieg, blieben bis zum Inkrafttreten des B.-VG. am 1. 10. 1920 die budgetrechtlichen Bestimmungen der Dezemberverfassung von 1867 maßgebend. Z u Ende der Monarchie lag die konkrete Gestaltung des Staatshaushaltes infolge der Kriegswirren i m argen. Die Haushaltsführung erfolgte auf Grund von Budgetprovisorien. Sie enthielten regelmäßig die Formel, daß die Regierung ermächtigt ist, die Steuern, Abgaben und Gefälle, sowie die sonstigen Staatseinnahmen nach den bestehenden Normen einzuheben und daß die Staatsausgaben auf Rechnung des gesetzlich festzustellenden Staatsvoranschlages — zu dem es aber i n der Regel nicht kam — zu bestreiten sind. Ferner wurde die Regierung — später der Finanzminister allein — zu Kreditoperationen und zu Verfügungen über Bundesvermögen ermächtigt. Auch die Provisorische Nationalversammlung erließ zunächst ein Budgetprovisorium. Das erste Finanzgesetz, dem auch ein ausgeführter Voranschlag der Ausgaben und Einnahmen angeschlossen war, betraf das Verwaltungsjahr 1919/1920 (1. J u l i 1919 bis 30. Juni 1920). Es glich i m allgemeinen Teil wie auch i m Aufbau und i n der Gliederung der Ausgaben und Einnahmen den Budgets der Monarchie. Der allgemeine Teil wies die Gesamtsumme der Ausgaben und Einnahmen aus, legte die B i n dung der Vollziehung an die veranschlagten Ausgabenkredite fest und enthielt die Ermächtigung zur Einnahmenerhebung und ferner eine Ermächtigung an den Finanzminister zu Kreditoperationen sowie zu Verfügungen über das Bundesvermögen. Die Weiterverwendung der bewilligten Kredite über das Verwaltungsjahr hinaus war ausdrücklich untersagt. Die Konstellation des Voranschlages war von den Kriegsereignissen bestimmt. Ausgaben i n der Höhe von 16 Milliarden standen Einnahmen 98 Gesetz vom 19. Dezember 1918, w o m i t einige Bestimmungen des Beschlusses der Provisorischen Nationalversammlung für Deutsch-^österreich über die grundlegenden Einrichtungen der Statsgewalt v o m 30. Oktober 1918, StGBl. Nr. 1, abgeändert oder ergänzt werden. StGBl. Nr. 139/1918. 99 100 101

Gesetz v o m 14. März 1919 über die Volksvertretung, StGBl. Nr. 179/1919. Gesetz v o m 14. März 1919 über die Staatsregierung, StGBl. Nr. 180/1919.

Z u r Entstehung der Märzverfassung sowie zu den Veränderungen, die diese i m Verfassungssystem bewirkte, siehe Brita Skottsberg, Der österreichische Parlamentarismus, S. 167 ff.

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I I . Verfassungsgeschichtliche Entwicklung von Budget u n d Budgetrecht

von nur 6 Milliarden gegenüber. Fast die Hälfte der Ausgaben, nämlich 7,6 Milliarden waren für „Kriegsmaßnahmen" veranschlagt. b) Die Entstehung der budgetrechtlichen Bestimmungen des B.-VG.

Die Entwürfe zur Verfassung der neu gegründeten Republik Österreich aus den Jahren 1919 und 1920 begnügten sich hinsichtlich des Haushaltsrechts durchwegs m i t der lapidaren Feststellung, daß die Budgeterstellung der Volksvertretung allein unter Ausschaltung der zweiten Kammer obliegt. Lediglich der erste Entwurf der christlichsozialen Part e i 1 0 2 verwies i n A r t . 22 „die jährliche Prüfung und Genehmigung der Führung des Budgethaushaltes und der Rechnungsabschlüsse" sowie „die jährliche Bewilligung der Steuern und Abgaben" i n den Wirkungskreis der Volksvertretung, die aus zwei Kammern, dem Volkshaus und dem Ständehaus bestehen sollte. Die vier den Beratungen des Verfassungsunterausschusses der konstituierenden Nationalversammlung zugrundegelegten Verfassungsentwürfe, nämlich der Renner-Mayr E n t w u r f 1 0 3 , der Linzer E n t w u r f 1 0 4 , der Entwurf der großdeutschen Vereinigung 1 0 5 und der Entwurf des Dr. M a y r 1 0 6 haben alle das Prinzip der jährlichen Steuerbewilligung fallengelassen. Sie schlugen jedoch übereinstimmend vor, und darin erschöpfte sich auch ihre verfassungsgesetzliche Regelung des Haushaltsrechts, daß die Budgetbewilligung i n die ausschließliche Zuständigkeit des Bundestages ohne M i t w i r k u n g der Ländervertretung fallen soll 1 0 7 . 102

A r t . 22 lit. c des ersten Entwurfes der christlichsozialen Partei, 231 der Beilagen zu den Sten. Prot, der konstituierenden Nationalversammlung der Rep. Österreich. Dieser erste christlichsoziale Verfassungsentwurf w u r d e am 14. M a i 1919 der konst. NV. vorgelegt. E r bestimmte ferner i n A r t . 27, daß i n einem Finanzgesetz, w e n n über einzelne Posten trotz wiederholter Beratung keine Übereinstimmung zwischen beiden K a m m e r n erzielt werden kann, die kleine Ziffer als genehmigt gilt. Siehe Felix Ermacora, Quellen zum ö s t e r reichischen Verfassungsrecht (1920), Wien 1967, S. 29 ff., insbes. S. 34 u n d S. 36. 103 Siehe dazu bei Felix Ermacora, Quellen zum österreichischen Verfassungsrecht (1920), S. 193 ff. sowie die erläuternden Bemerkungen dazu auf S. 260. 104 Felix Ermacora, Quellen zum österreichischen Verfassungsrecht (1920), S. 106 ff. 105 Nr. 842 der Beilagen zu den Sten. Prot, der konstituierenden Nationalversammlung der Republik Österreich. Dieser Verfassungsentwurf wurde der konst. NV. am 18. 5. 1920 vorgelegt. Siehe Felix Ermacora, Quellen zum österreichischen Verfassungsrecht (1920), S. 78 ff. 106 Nr. 888 der Beilagen zu den Sten. Prot, der konstituierenden Nationalversammlung der Republik östereich. Dieser E n t w u r f w u r d e am 25. 6. 1920 der konst. NV. vorgelegt. Siehe Felix Ermacora, Quellen zum österreichischen Verfassungsrecht, S. 141 ff. 107 So A r t . 52 des Renner - Mayer Entwurfes, A r t . 18 des Linzer Entwurfes, A r t . 58 des Entwurfes der Großdeutschen Vereinigung u n d A r t . 14 Abs. 5 des Entwurfes von Dr. Mayr.

3. Die Übergangsperiode 1918 - 1920

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Erst i n der Sitzung des Unterausschusses vom 24. 8. 1920 wurde beschlossen, die Staatskanzlei mit der Formulierung eines eigenen A r t i kels über die Vorlage des Budgets zu beauftragen 108 . Zwei Tage später setzte der Unterausschuß die Frist für die Vorlage des Budgets m i t 8 Wochen 109 fest. A m 31. August 1920 erhielten die das Budget betreffenden Verfassungsbestimmungen ihre endgültige Fassung, die am 1. Oktober 1920 von der Konstituierenden Nationalversammlung beschlossen wurden 1 1 0 . Das B.-VG. 1920 bestimmte bezüglich des Staatshaushaltsplans i n A r t . 51, daß „dem Nationalrat (ist) spätestens acht Wochen vor Ablauf des Finanzjahres von der Bundesregierung ein Voranschlag der Einnahmen und Ausgaben für das folgende Finanzjahr vorzulegen" ist und i n A r t . 42 Abs. 5, daß „gegen Beschlüsse des Nationalrates, die ein Gesetz über . . . die Bewilligung des Bundesvoranschlages . . . betreffen, . . . der Bundesrat keinen Einspruch erheben" kann. „Diese Gesetzesbeschlüsse des Nationalrates sind ohne weiteres zu beurkunden und kundzumachen. " Das i n der Verfassung von 1867 eingeführte jährliche Einnahmenbewilligungsrecht wurde unverständlicher Weise auch i n die Verfassung der Republik übernommen. Die Steuergesetzgebung obliegt zwar nach Maßgabe des Finanz Verfassungsgesetzes 111 sowie gemäß A r t . 10 Abs. 1Z.4 B.-VG. dem einfachen Bundesgesetzgeber, der sich aus Nationalrat und Bundesrat zusammensetzt, trotzdem verlangt A r t . 51 B.-VG. — was noch i m einzelnen zu erörtern sein wird, die jährliche parlamentarische Bewilligung der Staatseinnahmen i m Haushaltsplan. Es erscheint sinnlos, daß das Prinzip der jährlichen Einnahmenbewilligung von der Verfassung der demokratischen Republik übernommen wurde. Die nähere Analyse ergibt vor allem zwei Gründe, aus denen sich das Recht der Volksvertretung zur periodischen Bewilligung von Steuern und Abgaben bei der jährlichen Budgeterstellung i m Rahmen 108 Siehe Felix Ermacora, Quellen zum Österreichischen Verfassungsrecht (1920), S. 351. 109 So laut Protokoll der 12. Sitzung des Unterausschusses des Verfassungsausschusses v o m 26. August 1920, bei Felix Ermacora, Quellen zum österreichischen Verfassungsrecht (1920), S. 373. 110 Z u r endgültigen Fassung siehe Felix Ermacora, Quellen zum österreichischen Verfassungsrecht (1920), S. 379, 392, 418, 419, 520 u n d 522. 111 Otto Wittschieben, Die allgemeinen Rechtsgrundlagen des österreichischen Finanzwesens, Graz 1926; ders., Die Verfassungsgrundsätze i m österreichischen Finanzrecht, österreichische Steuer- u n d Wirtschaftszeitung, 1930, S. 108 ff.; Erwin Melichar, Finanz- u n d Steuersystem, i n : Handbuch der österreichischen Wirtschaftspolitik, hrsg. von Anton Tautscher u n d Arnold Ernst Pöschl, Wien 1961, S. 94 ff.; ders., Die österreichische Finanzverfassung, i n : Handbuch der österreichischen Finanzwirtschaft, hrsg. von Clemens August Andreae, Innsbruck - Wien - München 1970, S. 13 ff. u n d Robert Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, S. 212 ff.

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I I . Verfassungsgeschichtliche E n t w i c k l u n g von Budget u n d Budgetrecht

der österreichischen Verfassungsordnung erübrigt. Einerseits liegt das Schicksal der Steuergesetze ausschließlich i n der Hand der Parlamente als Gesetzgebungsorgane, während der Regierung bei der Erhebung von Abgaben und Steuern nur eine nachgeordnete Vollzugsfunktion auf Grund dieser Gesetze zukommt. Demgegenüber suchten i n der Ä r a des Konstitutionalismus die Parlamente, i n deren Hand zwar auch schon damals die Steuergesetzgebung lag, über Mitwirkungs- und Bewilligungsrechte bei der Einnahmenbewilligung zusätzlich Einfluß auf die monarchische Regierungstätigkeit zu gewinnen. Da sich i n der parlamentarischen Demokratie der absolute Gegensatz zwischen Parlament und Regierung sowie die parlamentarische Einflußmöglichkeit auf die Vollziehung grundlegend geändert haben, sind diesbezüglich Sinn und Grund des periodischen Steuerbewilligungsrechtes weggefallen. Andererseits ist es auch durch den Wandel der Staats- und Regierungsform überflüssig geworden, Bestand und Funktion der Volksvertretung m i t Hilfe des Rechts zur jährlichen Steuerbewilligung zu sichern. I m B.-VG. ist das Parlament als zentrales Organ unserer Staatsordnung konzipiert und m i t umfassenden Gesetzgebungskompetenzen und Mitwirkungsrechten an der Vollziehung ausgestattet. Unter diesen Voraussetzungen hat das jährliche Steuerbewilligungsrecht seine unsprüngliche Bedeutung als Garant der Existenz und Macht des Parlaments völlig verloren. Wo aber der Verfassungsgesetzgeber Institutionen des konstitutionellmonarchischen Staatsrechts explizit übernommen hat, ohne die „Sinnfrage" i m Rahmen des parlamentarisch-demokratischen Staatsrechts neuerlich zu stellen — und dies scheint beim budgetgesetzlichen Einnahmenbewilligungsrecht geschehen zu sein — muß dies der Interpret, auch wenn er sich um eine gegenwartsbezogene, funktional-teleologische Sinnermittlung der Rechtsvorschriften bemüht, resignierend zur Kenntnis nehmen 1 1 2 . Die Sinnfrage kann zulässigerweise nur mehr verfassungspolitisch, kaum mehr verfassungsdogmatisch gestellt und negat i v beantwortet werden. Aus dem Umstand aber, daß die budgetrechtlichen Bestimmungen der konstitutionellen Monarchie dem Haushaltsrecht der republikanischen Verfassung zugrunde liegen, dürfen hinsichtlich der Ubertragbarkeit budgetrechtlicher Theorien und Konzepte nicht voreilige Schlüsse gezogen werden. Das Budgetrecht muß insbesondere als Teil der Verfassung aus deren Gesamtzusammenhang gesehen und beurteilt werden. Der Ubergang zur demokratischen Republik brachte ohne Zweifel eine so grundlegende Änderung gegenüber dem Verfassungskonzept der kon112

Dazu Erwin Melichar, Geschichte u n d F u n k t i o n der Gegenzeichnung, insbesondere i n der österreichischen Verfassungsentwicklung. Festschrift für Hans Lentze, Innsbruck - München 1969, S. 396.

4. Entwicklung u n d Hechtsfortbildung i n den B F G

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stitutionellen Monarchie, daß sich nur durch die entsprechende systemkonforme Neubewertung des gesamten Haushaltsrechts eine sachgerechte Problemsicht gewinnen läßt. Dabei w i r d insbesondere das neue Konzept der Gewaltenteilung sowie das geänderte Kräfteverhältnis zwischen Parlament und Regierung 1 1 3 , i n deren Spannungsfeld Budgetkonflikte ausgetragen wurden, wesentliche Akzentverschiebungen bewirken. Wenn auch die Form des Staatshaushaltes, wie sie i n den konstitutionellen Monarchien Europas zu Ende des 19. Jahrhunderts gebräuchlich war, analog i n die Republik übernommen wurde, rechtfertigt dies nicht die Annahme, daß trotz der Änderung von Staats- und Regierungsform dem geltenden Haushaltsrecht die staatsrechtlichen Budgettheorien der vergangene Verfassungsepoche, insbesondere die Thesen Labands, zugrundegelegt werden müßten 1 1 4 . Wie sich zeigen wird, resultieren die rechtsdogmatischen Schwierigkeiten und Ungereimtheiten i m Bereich des Budgetrechts zum Teil aus dem untauglichen Versuch, die anstehenden Probleme mit Thesen, die unter grundlegend anderen staatsrechtlichen wie wirtschaftspolitischen Bedingungen entwickelt wurden, bewältigen zu wollen. Es w i r d sorgfältig zu ergründen und abzuwägen sein, ob und inwieweit tatsächlich geschichtliche Budgetkonzepte i n das B.-VG. eingeflossen sind und ob und i n welchem Rahmen daher Aspekte der von der Staatsrechtslehre des vorigen Jahrhunderts entwickelten Theorien für das geltende Haushaltsrecht verwertet werden können. 4. D i e Entwicklung der Voranschläge u n d die „Rechtsfortbildung" i n den Bundesfinanzgesetzen der Republik

Der erste unter der Geltung des B.-VG. erstellte Staatshaushaltsplan bezog sich auf das Verwaltungsjahr 1920/1921115. Er glich i n Form und Inhalt den Finanzgesetzen der Monarchie. Der allgemeine Teil enthielt 113 Siehe dazu Ernst Friesenhahn, Parlament u n d Regierung i m modernen Staat, W D S t R L , Heft 16, B e r l i n 1958; Friedrich Kohl, Probleme des Haushaltsrechtes, ÖHW 1965, Heft 3, S. 8 f f . ; Manfried Welan, Rechtsstaat u n d Budget, Staatsbürger, F 2/1967, S. 1; ders., Die Lehre von der Gewaltentrennung u n d das B.-VG., ÖJZ1970, S.449 ff.; Günther Winkler, Das österreichische Konzept der Gewaltentrennung i n Recht u n d Wirklichkeit, Der Staat 1967, S. 293 ff. ; Ludwig Adamovich, A k t u e l l e Tendenzen der Funktionsteilung i n der Gesetzgebung zwischen Parlament u n d Regierung, i n : österreichische Landesreferate zum V I I I . Internationalen Kongreß für Rechtsvergleichung i n Pescara 1970, S. 151 ff., insbes. 157 f. u n d Peter Gerlich, Parlamentarische Kontrolle i m politischen System, S. 112 f. u n d 203 ff. 114 Die Annahme Robert Walters, Österreichisches Bundesverfassungsrecht, S. 359, daß das B.-VG. die von der Staatslehre am Ende des vorigen J a h r hunderts, insbesondere von Laband herausgearbeitete Bedeutung des B u d gets statuieren wollte, vermag nicht zu überzeugen. 115 Bundesfinanzgesetz v o m 17. März 1921 für das Verwaltungsjahr 1920/21 (1. J u l i 1920 bis 30. J u n i 1921), BGBl. Nr. 162/1921.

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I I . Verfassungsgeschichtliche Entwicklung von Budget u n d Budgetrecht

die Ermächtigungen zur Einnahmenerhebung, zu Kreditoperationen wie zu Verfügungen über Bundesvermögen. A r t i k e l 3 verbot die Verwendung der bewilligten Kredite über das Verwaltungsjahr hinaus und A r tikel 4 erklärte, daß Uberschreitungen der finanzgesetzlichen Ansätze der Bundesausgaben und i m Bundesvoranschlag nicht vorgesehene Ausgaben, — sofern sie nicht bereits durch Sondergesetze 116 bewilligt w u r den oder Gefahr i m Verzuge ist — der vorherigen Zustimmung des Bundesministers für Finanzen bedürfen. Die besondere Ermächtigung zu qualitativen und quantitativen Budgetüberschreitungen war deshalb notwendig, weil A r t . 51 B.-VG. 1920 keine diesbezügliche Regelung enthielt. Die Ausgaben und Einnahmen waren i n Gruppen, Kapitel, Titel und Paragraphen gegliedert und i n ordentliche und außerordentliche getrennt 1 1 7 . Der wirtschaftliche Mißstand infolge des Krieges prägte natürlich die Struktur der veranschlagten Summen. Den Einnahmen von nur 29 Milliarden Κ standen Ausgaben von 70 Milliarden Κ gegenüber. M i t dem Bundesfinanzgesetz für das Jahr 1922 wurde das Finanzjahr m i t dem Kalenderjahr gleichgesetzt. Neu war, daß qualitative Budgetüberschreitungen — außer bei Gefahr i m Verzug — nicht mehr bloß m i t Zustimmung des Finanzministers vorgenommen werden durften, sondern der verfassungsmäßigen Genehmigung des Nationalrates unterlagen. Diese Regelung wurde 1927 ergänzt und i n den Verfassungsrang erhoben 1 1 8 und 1929 i n A r t . 51 B.-VG. aufgenommen, was später zum Fehlschluß verleitete, quantitative Uberschreitungen seien überhaupt und grundsätzlich unzulässig 119 . Hauptanliegen der Haushaltsführung i n der ersten Republik war es, die trieste Wirtschaftslage i n den Griff zu bekommen und die ungeheuren Budgetdefizite abzubauen. Man wollte dies durch „Sparen", also durch Ausgabendrosselung erreichen, was, wie heute hinlänglich bekannt, auf die Wirtschaftssituation geradezu katastrophale Auswirkungen hatte. I m Bundesfinanzgesetz 1923 taucht auch erstmals die Anordnung auf, daß Ausgaben, auch wenn sie i m Voranschlag vorgesehen sind, nur dann gemacht werden dürfen, wenn sie zwingend notwendig sind 1 2 0 . Auch waren diesem Finanzgesetz erstmals Betriebsvoranschläge der Monopole und der Bundesbetriebe angeschlossen.

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Nachtragsgesetze oder Provisorien. Der Bundesvoranschlag für das Jahr 1925, BGBl. Nr. 111/1925 trennte nicht i n ordentliche u n d außerordentliche Ausgaben, sondern i n persönliche u n d sachliche. 118 BGBl. Nr. 7/1927. 119 Vgl. Robert Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, S. 374 ff. 120 A r t . 4 Bundesfinanzgesetz 1923, BGBl. Nr. 325/1923. 117

4. E n t w i c k l u n g u n d

echtsfortbildung i n den B F G

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Das Haushaltsgesetz 1925 führte eine „Nachweisung der Dienstposten" 1 2 1 ein, i n der lediglich die Anzahl der Dienstposten für das Finanzjahr festgesetzt war und die i n der Folge zu einem ausdifferenzierten Dienstpostenplan, der heute auch allgemeine Bestimmungen enthält, ausgebaut wurde 1 2 2 . Die Bundesfinanzgesetze der Jahre 1926 bis 1936 123 enthielten eine Regelung, die es ermöglichte nicht verbrauchte Restbeträge ganz bestimmter Investitionskredite bis Ende des nachfolgenden Finanzjahres zu verwenden. Diese Restbeträge waren so zu behandeln, als wenn sie i m Bundesfinanzvoranschlag des nachfolgenden Finanzjahres bewilligt worden wären. M i t dem Haushaltsplan für 1937 wurde diese Regelung wieder fallen gelassen. Die Budgets der zweiten Republik enthielten zunächst keine Weiterverwendungsklausel. Erst 1962 wurde der sogenannte „Auslaufmonat" eingeführt 1 2 4 . Nach 1945 bemühte sich der Budgetgesetzgeber die Diskrepanz zwischen dem veralteten Budgetrecht und den Anforderungen einer zeigemäßen Haushaltsführung dadurch zu überbrücken, daß er jährlich i n den Haushaltsplan auch Bestimmungen aufnahm, die einen konzeptiven Wachstums-, konjunktur- und sozialpolitischen Einsatz des Budgets zumindest beschränkt ermöglichen sollten. Die Bundesfinanzgesetze enthalten i m allgemeinen Teil i n zunehmendem Maße Ermächtigungen an den Finanzminister, die i h n i n die Lage versetzen sollen, den komplizierten und sensiblen Wirtschaftsablauf über das Budget zu beeinflussen, den K o n j u n k t u r - und Strukturschwankungen i n der Wirtschaft zu begegnen und den Anforderungen des technischen Fortschritts zu genügen. Trotz des klaren Bekenntnisses des B.-VG. zur parlamentarischen Budgethoheit gerät die Entscheidungs- und Verfügungsmacht über die Staatsfinanzen immer mehr i n die Hand der Vollziehung. Die Ausdehnung der Kompetenzen des Finanzressorts, insbesondere die Einführung von Eventualbudgets, von Konjunkturausgleich-Voranschlägen und Stabilisierungsquoten, dessen Einsatz zur Gänze i n das Belieben des Finanzministers gestellt wurde, markiert ganz deutlich die Entwicklung des Legislativbudgets i n Richtung Exekutivbudget. Die Frage, ob und inwieweit derartige Ermächtigungen, einschließlich der allgemeinen Bestimmungen i m Dienstpostenplan und i n den Systemisierungsplänen der Kraft-, L u f t - und Wasserfahrzeuge wie der Datenverarbeitungsanlagen des Bundes den Rahmen der Budgethoheit des Nationalrates überschreiten, sei vorläufig dahingestellt und w i r d i m Zusammenhang m i t der Darstellung des Inhaltes des Haushaltsplanes 121 122 123 124

Anlage I V zum Bundesfinanzgesetz 1925, BGBl. Nr. 111/1925. Siehe dazu näher V/5/b. A r t . I Abs. 3 Bundesfinanzgesetz 1926, BGBl. Nr. 443/1925. Siehe unten V/2/c/bb.

4 Hengstschläger

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I I . Verfassungsgeschichtliche Entwicklung von Budget u n d Budgetrecht

gesondert u n t e r s u c h t 1 2 5 . H i e r seien l e d i g l i c h e i n i g e i n i t i a t i v e u n d r e p r ä s e n t a t i v e B e i s p i e l e f ü r d i e E n t w i c k l u n g des H a u s h a l t s r e c h t s i n d e n j ä h r l i c h e n Bundesfinanzgesetzen der 2. R e p u b l i k v o r g e s t e l l t . Das erste n a c h 1945 f ü r das ganze B u n d e s g e b i e t e i n h e i t l i c h e r s t e l l t e B u d g e t w a r das Bundesfinanzgesetz 1946 v o m 29. M a i 1946 1 2 6 , das gem ä ß A r t . V I I r ü c k w i r k e n d m i t 1. J ä n n e r 1946 i n K r a f t t r a t 1 2 7 . F ü r die ü b e r b r ü c k u n g s w e i s e H a u s h a l t s f ü h r u n g i n d e n ersten M o n a t e n des Jahres 1946 w u r d e d i e B u n d e s r e g i e r u n g e r m ä c h t i g t , d e n B u n d e s h a u s h a l t i n der Z e i t bis 31. M a i 1 2 8 a u f R e c h n u n g des gesetzlich f e s t z u s t e l l e n d e n B u n d e s voranschlages f ü r das J a h r 1946 auf G r u n d der v o m F i n a n z m i n i s t e r z u erstellenden u n d v o n der Bundesregierung zu genehmigenden Monatsvoranschläge „ w e i t e r z u f ü h r e n " . Das Bundesfinanzgesetz 1946 l e h n t e sich i n F o r m , G l i e d e r u n g u n d v o r a l l e m auch h i n s i c h t l i c h d e r a l l g e m e i n e n B e s t i m m u n g e n a n das B u d g e t f ü r das J a h r 1938 a n 1 2 0 . A u c h w u r d e n d e n finanzgesetzlichen Ansätzen f ü r das J a h r 1946 die A n s ä t z e des Bundesvoranschlages 1938 z u m V e r g l e i c h g e g e n ü b e r g e s t e l l t 1 3 0 . N e u w a r , daß b e i sieben K a p i t e l n d e r H o h e i t s v e r w a l t u n g 1 3 1 sowie bei den Bundesforsten u n d Staatsbahnen ein 125

Siehe K a p i t e l VI/5 sowie K a p i t e l V/5/b. I m Jahre 1945 stand der provisorischen österreichischen Staatsregierung f ü r die staatliche Haushaltsverwaltung kein das gesamte Bundesgebiet betreffendes Budget zur Verfügung, da die westlichen u n d südlichen Bundesländer unter Aufsicht der Besatzungsmächte die staatliche Haushaltsverwaltung selbständig u n d unter eigener Verantwortung führten. Dazu Eduard Heilingsetzer, Die Präsentation des Haushaltsplanes, S. 16. Der Rechnungsabschluß f ü r das Rechnungsjahr 1945 umfaßt n u r die Gebarung ab Beginn der österreichischen Kassentätigkeit i m A p r i l / M a i 1945, somit n u r r u n d 8 Monate. Jedoch w u r d e n auf dem Gebiet des Steuer-, Abgaben- u n d Gebührenwesens eine Vielzahl von Gesetzen u n d Verordnungen erlassen, z. B. StGBl. Nr. 12, Nr. 13, Nr. 14, Nr. 27, Nr. 38, Nr. 39, Nr. 49, Nr. 52, Nr. 62, Nr. 87, Nr. 99, Nr. 100, Nr. 172, Nr. 191, Nr. 197/1945. 127 Bundesfinanzgesetz v o m 20. M a i 1946 f ü r das Jahr 1946, BGBl. Nr. 126/ 1946. Es wurde erst am 17. August 1946 ausgegeben. 128 Zunächst w u r d e m i t B G v o m 21. 12. 1945, BGBl. Nr. 36/1946, die Frist m i t 31. März festgelegt, jedoch durch die Budgetprovisoriumsnovelle v o m 22. 3. 1946, BGBl. Nr. 59/1946 bis 31. M a i 1946 erstreckt. 129 Bundesfinanzgesetz v o m 4. 12.1938/BGB1. Nr. 403/1938. 130 Sogar die Höchstgrenzen f ü r die dem Finanzminister eingeräumten Veräußerungen bzw. Belastungen unbeweglichen Bundesvermögens waren i n beiden Budgets nominell gleich. 131 Nämlich beim K a p i t e l 2 „Organe der Bundesgesetzgebung" für die Parlamentseinrichtung, beim K a p i t e l 9 „Inneres" für die Bundespolizei u n d die Bundesgendarmerie, beim K a p i t e l 12 „Unterricht" f ü r die Hochschulen u n d Wissenschaftlichen Anstalten, beim K a p i t e l 13 „ K u n s t " f ü r das Musealwesen u n d die Denkmäler, beim K a p i t e l 16 „Finanzverwaltung" für die Finanzlandesbehörden, beim K a p i t e l 18 „KassenVerwaltung" f ü r Wasserkraftanlagen u n d beim K a p i t e l 19 „ L a n d - u n d Forstwirtschaft" für die landwirtschaftlichen Bundeslehr- u n d Versuchsanstalten, die Bundesgärten, die landwirtschaftlichen Betriebe, zur Besitzfestigung u n d für die V i e h - u n d Milchwirtschaft. 128

4. Entwicklung u n d Rechtsfortbildung i n den B F G

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sogenannter „außerordentlicher Aufwand" budgetiert wurde, der gemäß A r t . I I Abs. 2 des Bundesfinanzgesetzes 1946, soweit er seine Bedeckung nicht i n Mehreinnahmen, Ausgabenersparungen oder i n Kassenbeständen fand, durch Kreditoperationen zu bedecken war. Nach § 9 Abs. 2 Bundeshaushaltsverordnung sind als außerordentliche Ausgaben und Einnahmen nur solche zu behandeln, die „der A r t nach i m Bundeshaushalte nur vereinzelt vorkommen oder der Höhe nach den normalen Wirtschaftsrahmen erheblich überschreiten" 132 . Zweifelsohne waren i m Jahre 1946 infolge der Kriegseinwirkungen außerordentliche staatliche Maßnahmen notwendig, die auf Grund des desolaten Zustandes der österreichischen Wirtschaft aus den laufenden Steuereinnahmen des Bundes nicht bestritten werden konnten. So war es unvermeidbar, daß die außerordentlichen Ausgaben für Wiederaufbauzwecke, für I n vestitionen sowie für die Besatzungskosten und die kriegsbedingten Ubergangsmaßnahmen weitestgehend durch Kreditoperationen gedeckt werden mußten. Obwohl heute die besonderen Nachkriegsaufgaben überwunden und gelöst sind, halten die jährlichen Bundesvoranschläge an der außerordentlichen Gebarung fest 1 3 3 . Seit dem Bundesfinanzgesetz 1954 134 w i r d der Gesamthaushalt i n eine ordentliche und eine außerordentliche Gebarung unterteilt 1 3 5 . Neben der Frage nach der gesetzlichen Deckung des § 9 Bundeshaushaltsverordnung i m Verwaltungsentlastungsgesetz werden auch Sinn und Funktion dieser Gebarungsspaltung für das moderne Budget zu untersuchen sein 1 3 6 . M i t dem Bundesfinanzgesetz 1949 wurde der sogenannte Ersparungskommissär eingerichtet 137 , dem die innere Überwachung und Sicherung einer sparsamen und zweckmäßigen Gebarung aufgetragen war. Für den Bereich jedes Bundesministeriums oder für Teile eines solchen Be132 „Ob u n d welche Ausgaben u n d Einnahmen hienach i m Einzelfall als außerordentliche zu behandeln sind, bestimmt das Bundesministerium für Finanzen". § 9 Abs. 3 B H V . 133 F ü r das Jahr 1976 sind für die außerordentliche Gebarung 5 070 189 M i l lionen Schilling auf der Ausgabenseite u n d 409 961 M i l l i o n e n Schilling auf der Einnahmenseite veranschlagt. A r t . I Abs. 1 Bundesfinanzgesetz 1976, BGBl. Nr. 1/1976 sowie Anlage I b, S. 180 f. 134

BGBl. Nr. 26/1954. 135 y o n d e n A l t e r n a t i v e n f ü r eine Aufgliederung des Budgets i n eine Vermögens- u n d Nichtvermögensgebarung, i n eine laufende Gebarung u n d I n v e stitionen oder i n eine ordentliche u n d außerordentliche Gebarung hat man letztere bevorzugt. Der Gesetzgeber hielt die neue Gliederung für erforderlich, „da Investitionsgebarungen i n i m m e r größerem Ausmaß auch i n der »laufenden Gebarung' zur Veranschlagung gelangen u n d daher die Aufgliederung nach laufender Gebarung' u n d »Investitionen' zu Fehlschlüssen führen k ö n n te". Erläuterungen zum Bundesfinanzgesetz 1954; zu 141 der Beil. zu den Sten. Prot. NR, V I I . GP, S. 3. 136 137

4*

Siehe unten IV/3c. A r t . I I I Abs. 3 Bundesfinanzgesetz 1949, BGBl. Nr. 44/1949.

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I I . Verfassungsgeschichtliche E n t w i c k l u n g von Budget u n d Budgetrecht

reichs hatte der zuständige Bundesminister einen i h m unterstellten Beamten für den höheren Dienst mit dieser Funktion zu betrauen 1 3 8 . Es war vorgesehen, daß Verwaltungsakte, bei denen der Ersparungskommissär mitzuwirken hatte, soweit dieser nicht zustimmte, nur vom Bundesminister vollzogen werden durften und gleichzeitig der Finanzminister i n Kenntnis gesetzt werden mußte. Die nähere Regelung war von der Bundesregierung mittels Verordnung zu treffen 1 3 9 . Abgesehen von der Ineffizienz dieser Institution infolge der Weisungsgebundenheit der Ersparungskommissäre 140 mangelte es der Regelung an der verfassungsgesetzlichen Grundlage. Dem Bundesfinanzgesetzgeber ist es nämlich von Verfassungs wegen verwehrt, derartige Organisationsbestimmungen zu erlassen. A u f die Einrichtung des Ersparungskommissärs w i r d seit dem Bundesfinanzgesetz 1963 141 verzichtet. I n diesem Jahr wurde das Budgetgesetz auf Grund vorläufiger Haushaltsbestimmungen i m Verfassungsrang 1 4 2 erlassen. Diese Regelung des Bundeshaushaltsrechts war die Reaktion auf eine Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes 143 , m i t dem er die Punkte X und X I I des Artikels 6 des Verwaltungsentlastungsgesetzes sowie Teile der allgemeinen Bestimmungen des Bundesfinanzgesetzes 1962 144 aufgehoben hatte. Da A r t . I I I Abs. 3 des Bundesfinanzgesetzes 1962, der den Ersparungskommissär betraf, nicht angefochten worden war, durfte der Gerichtshof i n die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit dieser Bestimmung auch nicht eingehen. Das Bundesfinanzgesetz 1954 brachte einschneidende Änderungen in der Gliederung des Budgets. Bis dahin war die zur Zeit der Budgetsanierung anfangs der zwanziger Jahre entwickelte Haushaltsgliederung i m wesentlichen beibehalten worden. Sie unterschied zwischen Hoheitsverwaltung und Betriebsverwaltung und differenzierte innerhalb der Hoheitsverwaltung nach institutionellen Gesichtspunkten, das heißt nach der Verwaltungsorganisation. Der Gesamthaushalt schied die Aus138 F ü r den Bereich des R H bestellte dessen Präsident den Ersparungskommissär. 139 Dies erfolgte durch die Verordnung der Bundesregierung v o m 12. Februar 1949 über den Wirkungsbereich des Ersparungskommissärs, BGBl. Nr. 47/1949. 140 Eduard Heilingsetzer, Die Präsentation des Haushaltsplanes, S. 17. 141 B G v o m 19. 4. 1963, betreffend das Bundesfinanzgesetz für das Jahr 1963, BGBl. Nr. 94/1963. 142 B V G v o m 16. 4. 1963, m i t dem vorläufige Bestimmungen über das Haushaltsrecht des Bundes getroffen werden, BGBl. Nr. 75/1963. 148

V f G H Slg. 4340/1962. A r t . I I Abs. 4, A r t . V Abs. 1 Z. 1, 3 u n d 5 u n d i n Z. 15 die Worte „oder Darlehen aufzunehmen u n d f ü r den Wohnungsbau zu verwenden", schließlich A r t . V I des B G v o m 13. 12. 1961, BGBl. Nr. 1/1962, betreffend das Bundesfinanzgesetz f ü r das Jahr 1962. 144

4. Entwicklung u n d

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echtsfortbildung i n den B F G

gaben und Einnahmen i n zwei Gruppen, deren Bezeichnung sich fallweise änderte 1 4 5 , i m wesentlichen aber stets gewisse Großinvestitionen einschließlich einzelner besonderer Aufwendungen den sonstigen Ausgaben und Einnahmen des Bundes gegenüberstellte. Infolge zunehmender Ausweitung der öffentlichen Haushalte und ihrer intensiveren Verflechtung m i t der privaten Wirtschaft erschien die bestehende Organisation des Budgets als unzulänglich. U m Vergleiche des Bundesvoranschlages m i t Voranschlägen anderer Staaten herstellen zu können und den Erfordernissen einer Vermögensrechnung einigermaßen gerecht zu werden, sah sich das Bundesministerium für Finanzen veranlaßt, alle Gebarungen, die zur Schaffung neuer Anlagevermögen des Bundes und die der Förderung der privaten und verstaatlichten Wirtschaft dienten, i n eigenen finanzgesetzlichen Ansätzen zu erfassen. Diese beiden Ausgabenarten betrafen i n erster Linie konjunkturbeeinflussende Maßnahmen. Weiters wurden die Ausgaben für den Zweckaufwand, soweit sie auf gesetzlicher Grundlage beruhten, gesondert, unter eigenen finanzgesetzlichen Ansätzen zur Darstellung gebracht, u m klarzulegen, inwieweit der Staatshaushalt auf Grund gesetzlicher Verpflichtungen des Bundes von vornherein fixiert sei und welche Ausgaben für wirtschafts- und budgetpolitische Akzente zur Disposition stehen 148 . Sämtliche Sachaufwandskredite des Bundesvoranschlages 1954 147 w u r den nach folgendem Schema aufgegliedert und die Zugehörigkeit der einzelnen finanzgesetzlichen Ansätze bzw. Ansätze der Geldvoranschläge der Monopole und Bundesbetriebe zu den nachstehenden Gebarungsgruppen wie folgt gekennzeichnet: Gebarungsgruppe Verwaltungsaufwand Zweckaufwand Gesetzliche Verpflichtungen Ermessenskredite a) Anlagen b) Forderungsausgaben c) Aufwandskredite 145

Kennzeichnung V G An F A

Die beiden Gesamthaushaltsgliederungselemente w u r d e n bezeichnet als Laufende Gebarung — Investitionen Ordentlicher Haushalt — Außerordentlicher Haushalt Laufende Gebarung — Außerordentlicher A u f w a n d (Wiederaufbau u n d I n v e stitionen) Ordentliche Gebarung — Außerordentliche Gebarung. Die Ausgaben waren noch i n persönliche u n d sachliche unterteilt. 146 Erläuterungen zum Bundesfinanzgesetz 1954, zu 141 der Beil. zu den Sten. Prot. NR, V I I . GP, S. 3. 147 BGBl. Nr. 26/1954.

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I I . Verfassungsgeschichtliche Entwicklung von Budget und Budgetrecht

Der Bundesvoranschlag 1955 148 brachte noch formale Änderungen i n der Ausweisung der Ausgaben auf Grund gesetzlicher Verpflichtungen, so daß für die Budgetgliederung der folgenden Jahre nachstehendes Schema maßgeblich war: Gebarungsgruppe Verwaltungsaufwand Zweckaufwand a) Anlagen Gesetzliche Verpflichtungen Ermessenskredite b) Förderungsausgaben Gesetzliche Verpflichtungen Ermessenskredite c) Aufwandskredite Gesetzliche Verpflichtungen Ermessenskredite

Kennzeichnung V

An/G An F/G F A/G A

Als „Verwaltungsaufwand" war der Personal- und Amtssachaufwand, d. h. der Regieaufwand laut starrem Postenverzeichnis veranschlagt. Als „Anlage" wurden jene Ausgaben des Zweckaufwandes bezeichnet, durch die i m Vermögen des Bundes eine Umschichtung von Geldwerten i n Sachwerte eintrat; „Förderungsausgaben" waren Darlehen und Zuschüsse an Dritte zur Erfüllung wirtschaftlicher, kultureller, sozialer und sportlicher Aufgaben und unter „Aufwandskrediten" wurden schließlich alle Kredite des Zweckaufwandes veranschlagt, die weder den Anlagen noch den Förderungsausgaben zugehörten. Bei den drei Gebarungsgruppen des Zweckaufwandes waren nun die Kredite auf Grund gesetzlicher Verpflichtungen von den übrigen Krediten gesondert dargestellt 1 4 9 . Das Bundesfinanzgesetz 1954 enthielt auch erstmalig einen Systemierungsplan der Kraftfahrzeuge 150 des Bundes, der die Anzahl und Kategorien der i m Bereich der Bundesverwaltung zur Verwendung zugelassenen Kraftfahrzeuge festsetzte. M i t dem Voranschlag für 1962 wurde diese Systemierung auf Luft- und Wasserfahrzeuge 151 des Bundes ausgedehnt und i m Budget für 1972 durch einen eigenen Systemierungsplan der Datenverarbeitungsanlagen 152 ergänzt. I n beiden Systemierungsplä148

BGBl. Nr. 27/1955. Z u r formalen Darstellung des Bundeshaushalts siehe die Erläuterungen zum Bundesfinanzgesetz 1955, zu 385 der Beil. zu den Sten. Prot. NR, V I I . GP, S. 3 ff. 150 Anlage V zum Bundesfinanzgesetz 1954, BGBl. Nr. 26/1954. 151 Anlage V zum Bundesfinanzgesetz 1962, BGBl. Nr. 1/1962. 152 Anlage zum Bundesvoranschlag für das Jahr 1972, B G B l . Nr. 1/1972. 149

4. Entwicklung und

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nen wie auch i m Dienstpostenplan 153 sind dem besonderen Verzeichnis jeweils umfangreiche allgemeine Bestimmungen vorangestellt. Seit dem Bundesvoranschlag 1955 werden jene Verwaltungszweige der ordentlichen Gebarung, die betriebsähnlichen Charakter haben, besonders hervorgehoben. Betriebsähnliche Verwaltungszweige werden zwar wie Betriebe geführt, jedoch erfolgt die Einnahmengewinnung n u r insoweit, als dadurch die E r f ü l l u n g der ihnen jeweils obliegenden öffentlichen Aufgaben nicht beeinträchtigt w i r d . Die Gebarung der betriebsähnlichen Einrichtungen ist von der ü b r i gen Gebarung getrennt, bei den einzelnen K a p i t e l n u n d zwar i n der Regel i n eigenen finanzgesetzlichen Ansätzen gesondert ausgewiesen 154 . Der Bundesvoranschlag 1956 ordnete erstmalig die Ausgaben für die nach finanzwirtschaftlichen Gesichtspunkten gegliederten Ansätzen je einem der Aufgabenbereiche „Kultur", „Wohlfahrt", „Wirtschaft" und „Hoheitsverwaltung" z u 1 5 5 . Seit dem Voranschlag 1967 umfaßt die f u n k tionelle Gliederung i n Anlehnung an ein von der U N O empfohlenes Schema 17 Aufgabenbereiche, w o m i t sie auch den internationalen E r fordernissen entspricht. I m selben Jahr w u r d e n erstmalig auch die E i n nahmen funktionell zugeordnet. A b 1958 ermöglichen die jährlichen Budgetgesetze, daß nicht i n A n spruch genommene Ausgabenbeträge, die f ü r Bauvorhaben veranschlagt sind, am Jahresende einer Baurücklage zwecks Verwendung i m nächstfolgenden Verwaltungsjahr zugeführt werden können 1 5 *. Seit 1960 trennt der Bundesvoranschlag die erfolgswirksamen Einnahmen u n d Ausgaben von den vermögenswirksamen Einnahmen u n d Ausgaben. Seither ist i m Haushaltsplan auch die „laufende Gebarung" und die „Vermögensgebarung" gesondert ausgewiesen. Laufende Einnahmen u n d Ausgaben sind solche, die endgültig das Vermögen des Bundes vermehren oder vermindern, also vermögens153

Erstmals wieder dem Budget 1947, BGBl. Nr. 24/1947 angefügt. I n Beilagen zu diesen finanzgesetzlichen Ansätzen werden i n den T e i l heften die Ausgaben u n d Einnahmen der einzelnen betriebsähnlichen E i n richtungen weiter aufgegliedert. 155 BGBl. Nr. 12/1956. I m Bundesvoranschlag 1957 wurde i n „Erziehung und K u l t u r " , „Wohlfahrt", „Wirtschaft" u n d „Übrige Gebarung" aufgegliedert. I n den Teilheften der Hoheitsverwaltung waren diese Aufgabenbereiche weiter untergliedert; „ W o h l f a h r t " i n „Gesundheit", „Soziale Wohlfahrt" und „ W o h nungsbau", „Wirtschaft" i n „Straßen und Verkehr", „ L a n d - und F o r s t w i r t schaft", u n d „Industrie, Handel und öffentliche Dienste" u n d die „Übrige Gebarung" i n „Landesverteidigung", „Staats- und Rechtssicherheit", „Übrige Hoheit s Verwaltung" und „Anleihens- und Vermögensgebarung", so daß insgesamt 11 Aufgabenbereiche vorlagen. 156 Siehe A r t . X Abs. 1 Bundesfinanzgesetz 1976, BGBl. Nr. 1/1976. 154

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I I . Verfassungsgeschichtliche Entwicklung von Budget und Budgetrecht

ändernd wirken, während Einnahmen und Ausgaben der Vermögensgebarung die Zusammensetzung des Vermögens des Bundes beeinflussen, d. h. vermögensumschichtend w i r k e n 1 5 7 . Die Verfügungsberechtigung über die auf Grund der Budgetgesetze den anweisenden Stellen zugewiesenen Kredite erlosch bis 1962 jeweils m i t Jahresende. Da sich i n der Praxis gezeigt hatte, daß aus verschiedenen Gründen die i m Dezember gehäuft anfallenden Rechnungen bis Jahresende nicht nur Gänze beglichen werden konnten, entschloß sich der Budgetgesetzgeber 1962, den sogenannten „Auslaufmonat" einzuführen. Seither enthielten die jährlichen Bundesfinanzgesetze die Ermächtigung, daß alle bis 31. Dezember des laufenden Finanzjahres eingelangten Rechnungen, die sich auf dieses Finanzjahr beziehen, noch bis zum Ablauf des Jänner des folgenden Jahres für Rechnung des vorhergehenden Haushaltsjahres angewiesen werden können 1 5 8 . Ferner brachte das Budgetgesetz 1962 die Ausgestaltung der finanzgesetzlichen Bestimmungen über die Wirtschaftsführung der Bundesbetriebe, u m deren wirtschaftliche und finanzielle Beweglichkeit zu stärken. Wie die Erläuternden Bemerkungen versichern, geschah dies insbesondere „ i n dem Bewußtsein, daß die kaufmännische Tätigkeit der Monopole und der Bundesbetriebe eine entsprechende Beweglichkeit der Gebarung erfordert und unter der Bedachtnahme auf die Notwendigkeiten und Interessen des gesamten Bundeshaushalts sowie unter Berücksichtigung der Haushaltsvorschriften des Bundes" 1 5 9 . Das heute dem Haushaltsplan des Bundes zugrundeliegende Gliederungsschema des dekadisch numerierten Ansatzplanes geht auf den Bundesvoranschlag 1967 zurück. I m Laufe der Jahre hat sich gezeigt, daß die institutionelle Gliederung des Budgets i n „genauer Anlehnung an die jeweilige Gliederung der Verwaltung i n fortlaufend numerierten Gruppen, Kapiteln, Titeln, Paragraphen und allenfalls weiter erforderlichen Unterteilungen", wie dies A r t . 6 Punkt I I des VEG vorsieht, nicht ausreicht, die Leistungen und Aufgaben der öffentlichen Hand übersichtlich darzulegen. Die Bemühungen, den Bundeshaushaltsplan den neuesten Erkenntnissen der Finanzwissenschaft und Volkswirtschaftslehre sowie den Erfordernissen einer modernen Verwaltung insbesondere i n bezug auf den Einsatz elektronischer Datenverarbeitungsanlagen anzupassen und i n einer übersichtlichen Form zusammenzufassen, führten zur Umstellung des Planes für die finanzgesetzlichen Ansätze des Bundesvoranschlages, und des Kontenplanes für die Untergliederung der einzelnen finanzgesetzlichen Ansätze nach 157 158 159

Arbeitsbehelf zum Bundesfinanzgesetz 1976, S. 326. A r t . I I I Abs. 4 Bundesfinanzgesetz 1962, BGBl. Nr. 1/1962. Z u 473 der Beilagen zu den Sten. Prot. NR, X I . GP, S. 19.

4. Entwicklung u n d

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einem dekadisch numerierten System. Seit dem Haushaltsplan für das Jahr 1967 ist die finanzgesetzliche Ansatz-Gliederung nach dem dekadisch numerierten Ansatzplan ausgerichtet, der neue Kontenplan wurde erstmals bei der Erstellung des Budgetentwurfes 1968 berücksichtigt. 1967 wurde auch die bis dahin gebräuchliche Aufgliederung des Bundesvoranschlages nach Kriterien der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung, also die ökonomische Gliederung etwas verfeinert. Die besondere Funktion des Budgets als Instrument der Konjunkturpolitik hat erstmals das Bundesgesetz 1956 m i t einer eigenen Bestimmung herausgestellt. Der Bundesminister für Finanzen wurde nämlich ermächtigt, Uberschreitungen der finanzgesetzlichen Ansätze der außerordentlichen Gebarung bis zur Höhe der für das Jahr 1956 i m langfristigen Investitionsprogramm vorgesehenen Investitionsquote zu bewilligen, wenn es die konjunkturelle Lage erfordert und die Situation am Kreditmarkt gestattet 1 6 0 . Auch i n den folgenden Jahren enthielten die Voranschläge ähnliche Formeln, die dem Finanzminister unter immer wieder modifizierten Bedingungen zu gezielten konjunktursteuernden Maßnahmen ermächtigten. Den Budgets für 1957 und 1958 waren als besonders konjunkturpolitisches Werkzeug Eventualvoranschlage angeschlossen, mit denen jedoch — durch die Vollzugsbedingungen blockiert — kaum konjunkturgerechte Impulse für die Volkswirtschaft gesetzt werden konnten. Uber die i m Eventualvoranschlag ausgewiesenen Ausgabenkredite durfte nämlich nur insoweit verfügt werden, als der zusätzliche Aufwand i n den über den Gesamtgebarungsabgang hinausreichenden Mehreinnahmen Deckung fand 1 6 1 . Dadurch war die Regelung i n Wahrheit auf eine parallele, zyklische Budgetpolitik angelegt. I n Phasen wirtschaftlicher Rezession, wo erhöhte Staatsausgaben zur Konjunkturbelebung notwendig waren, sind Mehreinnahmen nicht erzielbar und der Einsatz des Eventualbudgets mußte ein frommer Wunsch bleiben. Umgekehrt erübrigt sich i n aller Regel i n Expansionsphasen der verstärkte Einsatz budgetärer Mittel, die dann aber auf Grund erhöhter Einnahmen für das Eventualbudget zur Verfügung gestanden wären und die K o n j u n k t u r zusätzlich angeheizt hätten. Aus diesen Gründen ist es nicht verwunderlich, daß sich die damalige Konstruktion des Eventual Voranschlages nicht bewährt hat. 1957 wurde er nur zu einem Bruchteil beansprucht, 1958 überhaupt nicht. I n Anbetracht der unbefriedigenden Entwicklung der privaten I n vestitionstätigkeit wurde i m Budget 1968 wieder ein Eventualvoran160 A r t . I I Abs. 4 Bundesfinanzgesetz 1956, B G v o m 19. 12. 1955, BGBl. Nr. 12/1956. 161 A r t . I Abs. 4 Bundesfinanzgesetz 1957, B G v o m 13. 12. 1956, BGBl. Nr. 6/1957 u n d A r t . I u n d I I Abs. 6 Bundesfinanzgesetz 1958, B G v o m 12. 12. 1957, BGBl. Nr. 1/1958.

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I I . Verfassungsgeschichtliche Entwicklung von Budget und Budgetrecht

schlag erstellt, dessen Einsatz i n einem besonderen Bundesgesetz „festzustellen" war, wenn eine zusätzliche Konjunkturbelebung durch den Bund erforderlich schien und es die Lage des Kreditmarktes gestattete 1 6 2 . Seit 1971 enthalten die jährlichen Budgets einen eigenen K o n j u n k turausgleichs-Vorschlag, um eventuelle wirtschaftliche Abschwächungen durch den konjunkturgerechten Einsatz zusätzlicher Bundesmittel steuern bzw. möglichst abfangen zu können 1 6 3 . Unter den i m Haushaltsgesetz aufgeschlüsselten Bedingungen 1 6 4 ist der Finanzminister ermächtigt, die Zustimmung zur Überschreitung jener finanzgesetzlichen A n sätze des Bundesvoranschlages, für die i m Konjunktur-Ausgleichsbudget zusätzliche M i t t e l veranschlagt sind, i n Höhe einheitlicher Hundertsätze bis zu den dort bei den einzelnen Ansätzen vorgesehenen Beträgen bzw. bis zum ausgewiesenen Gesamtbetrag zu erteilen. Bis 1976 entschied der Gesetzgeber über den gänzlichen oder teilweisen Einsatz des Konjunkturausgleich-Voranschlages durch ein besonderes Bundesgesetz, i n dem auch die Höhe der einheitlichen Hundertsätze festgelegt werden konnte. Das Bundesfinanzgesetz für das Jahr 1976 verzichtet auf die Bindung des Finanzministers an die Zustimmung des Nationalrates, sondern überläßt es seiner alleinigen Entscheidung und Verantwortung, ob und inwieweit unter den budgetgesetzlichen Bedingungen und Grenzen die M i t t e l des Konjunkturausgleich-Voranschlages zum Einsatz kommen oder nicht 1 6 5 . M i t dem Budget 1974 wurde ein neues Konzept eingeführt, das einerseits i n Phasen der Hochkonjunktur stabilitätspolitische Akzente ermöglichen soll, andererseits i m Falle von Abschwächungstendenzen zusätzliche Ausgabenpläne rasch realisieren läßt. Z u diesem Zweck scheidet das Bundesfinanzgesetz den Bundesvoranschlag i n das Grundbudget, das i m wesentlichen die unabweislichen und unaufschiebbaren Ausgaben enthält, und den K o n j u n k t u r ausgleich-Voranschlag mit der Stabilisierungsquote und der Konjunkturbelebungsquote 1 6 6 .

182 A r t . I u n d A r t . I I a Bundesfinanzgesetz 1968, B G v o m 20. 12. 1967, BGBl. Nr. 1/1968. Siehe dazu Ludwig Fröhler, Peter Oberndorfer, Das Wirtschaftsrecht als Instrument der Wirtschaftspolitik, Wien - New Y o r k 1969, S. 65. Die Freigabe von 5 0 % der Ansatzbeträge erfolgte durch B G v o m 1. 3. 1968, BGBl. Nr. 91/1968. 183 Siehe jeweils die Anlagen I I zu den Bundesfinanzgesetzen seit 1971. 184 Enthalten jeweils i n den A r t i k e l n I I a der Bundesfinanzgesetze 1971 bis 1975. 185 A r t . I I I des Bundesfinanzgesetzes 1976, BGBl. Nr. 1/1976. 188 Arbeitsbehelf zum Bundesfinanzgesetz 1976, S. 284.

I I I . Die Rechtsgrundlagen des Bundeshaushalts 1. Verfassungsgesetzliche Grundlagen a) Die Haushaltsvorschriften im B.-VG.

Die Bundesverfassung berücksichtigt das Budgetrecht keineswegs i n einer der Bedeutung dieser Materie angemessenen Ausführlichkeit. Die verfassungsgesetzlichen Grundlagen für das Haushaltsrecht des Bundes erschöpfen sich i n den knappen Bestimmungen der A r t . 51 und 42 Abs. 5 B.-VG. sowie i n § 16 Finanzverfassungsgesetz 1 . A r t . 51 Abs. 1 B.-VG. verpflichtet die Bundesregierung, spätestens zehn Wochen 2 vor Ablauf des Finanzjahres dem Nationalrat einen „ V o r anschlag der Einnahmen und Ausgaben des Bundes für das folgende F i nanzjahr" vorzulegen. M i t dem Ausdruck „Voranschlag" ist, wie auch aus Abs. 3 des A r t . 51 B.-VG. hervorgeht, der „Bundesvoranschlagsentw u r f " gemeint 3 , der erst durch die Bewilligung des Nationalrates zum „Bundesvoranschlag" wird 4 . A r t . 42 Abs. 5 B.-VG. bestimmt i n Verbindung mit A r t . 51 Abs. 1 B.-VG. daß die Bewilligung des Voranschlags i n einem Bundesgesetz von besonderer Form zu ergehen hat. Unter den verfassungsgesetzlich vorgesehenen Besonderheiten i m Erzeugungsverfahren 5 fällt vor allem auf, daß der Nationalrat das Bundesfinanzgesetz allein erläßt und der 1 Bundesverfassungsgesetz v o m 21. 1. 1948, BGBl. Nr. 45/1948 über die Regelung der finanziellen Beziehungen zwischen dem B u n d u n d den übrigen Gebietskörperschaften. 2 I m B.-VG. 1920 w a r die Frist m i t 8 Wochen begrenzt. Sie wurde i n der Verfassungsnovelle v o m 7. 12. 1929, BGBl. Nr. 392/1929 auf zehn Wochen erweitert, u m die Voraussetzungen f ü r eine rechtzeitige Verabschiedung des Bundesvoranschlages zu verbessern. Siehe dazu Adolf Merkl, Der rechtliche Gehalt der österreichischen Verfassungsreform v o m 7. Dezember 1929, Zeitschrift für öffentliches Recht, Bd. X , 1931, S. 203. 3 Die Aufstellung des Bundesvoranschlagentwurfes obliegt dem Bundesminister f ü r Finanzen. A r t . 6 P u n k t V I I Verwaltungsentlastungsgesetz, BGBl. Nr. 277/1925. 4 Vgl. Manfried Welan, Rechtsstaat u n d Budget, Der Staatsbürger, F. 2/ 1967, S. 1 u n d Robert Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, Wien 1972, S. 342. 5 Z u r Bedeutung des besonderen Erzeugungsverfahrens für die Form u n d den derogatorischen Rang des Bundesfinanzgesetzes siehe Johannes Hengstschläger, Budgetgesetz u n d Staatsausgaben, i n : Ordnung i m sozialen Wandel, Festschrift für Johannes Messner, B e r l i n 1976, S. 406 ff.

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I I I . Die Rechtsgrundlagen des Bundeshaushalts

Bundesrat kein Mitwirkungsrecht an der Budgetbewilligung hat. I n diesem Zusammenhang wäre noch auf die 1962 i n A r t . 51 Abs. 1 B.-VG. eingefügte Bestimmung hinzuweisen, die verbietet, daß der Inhalt des Bundesvoranschlagsentwurfes vor Beginn der Beratungen i m Nationalrat veröffentlicht w i r d 6 . Aus A r t . 51 Abs. 1 B.-VG. ergeben sich ferner bestimmte Grundsätze für die Budgeterstellung. A r t . 51 Abs. 2 B.-VG. regelt die sogenannten „Budgetüberschreitungen", das sind Bundesausgaben, die entweder überhaupt nicht oder nur der Höhe nach weder i m Bundesfinanzgesetz noch i n einem Sondergesetz vorgesehen sind. Abs. 3 des A r t . 51 B.-VG. sieht ein automatisches Budgetprovisorium für den Fall vor, daß der „zeitgerecht... vorgelegte Bundesvorschlagsentwurf vom Nationalrat nicht vor Ablauf des Finanzjahres verfassungsmäßig genehmigt und bis dahin auch keine vorläufige Vorsorge durch Bundesgesetz getroffen" wurde und erwähnt die gesetzlichen Provisorien i n Form von Ermächtigungsgesetzen. Beide Bestimmungen sind erst durch die B.-VG. Novelle 1929 eingefügt worden 7 und haben wenigstens i n einigen Detailfragen eine verfassungsgesetzliche Klärung gebracht. Schließlich wäre noch auf A r t . 18 Abs. 1 B.-VG. hinzuweisen, der — wie noch zu zeigen sein w i r d — auch für das Budgetrecht spezifische Bedeutung hat. Vieles i m Bereich des Budgetrechts ist offen und findet auf Verfassungsebene keine befriedigende Antwort. Das B.-VG. bietet der Tradition i n der konstitutionellen Monarchie folgend dem Haushaltsrecht nur eine fragmentarische und beiläufige Grundlage. Der Schwerpunkt liegt i n der einfachgesetzlichen Regelung und auf Verordnungsstufe. b) § 16 Finanzverfassungsgesetz

Eine budgetrechtliche Verfassungsvorschrift findet sich auch i n A b schnitt V des Finanzverfassungsgesetzes, der m i t „Haushaltsrecht und Finanzstatistik" überschrieben ist. Gemäß § 16 Abs. 1 Finanzverfassungsgesetz kann der Bundesminister für Finanzen i m Einvernehmen m i t dem Rechnungshof Form und Gliederung der Voranschläge und Rechnungsbeschlüsse der Gebietskörperschaften insoweit regeln, als 6 A r t . I Z. 2 des BVG. B G B l . Nr. 155/1961. Vgl. dazu 409 der Beilagen zu den Sten. Prot. NR, I X . GP. u n d Das Bundeshaushaltsrecht, Rechtsgutachten Nr. 30 der Sozialwissenschaftlichen Arbeitsgemeinschaft, S. 6 f. 7 Die Bestimmung i m 2. Absatz ist durch das B V G v o m 29. 12. 1926, BGBl. Nr. 7/1927 dem A r t . 6 des Verwaltungsentlastungsgesetzes, BGBl. Nr. 277/1925 als P u n k t X I I I angefügt u n d von der B.-VG. Novelle 1929 i n A r t . 51 B.-VG. übernommen worden. A r t . I § 23 B V G v o m 7.12.1929, BGBl. Nr. 292/1929.

1. Verfassungsgesetzliche Grundlagen

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dies zur Vereinheitlichung erforderlich ist. Diese Verordnungen bedürfen auf Grund dieser verfassungsrechtlichen Ermächtigung keiner einfachgesetzlichen Deckung, wie sie ansonsten grundsätzlich für jede Durchführungsverordnungen gemäß Art. 18 Abs. 2 B.-VG. erforderlich ist 8 . Jedoch steht dem Bundesminister für Finanzen diese Regelungskompetenz nur insoweit zu, als ein Bedürfnis für die einheitliche Gestaltung besteht. Dies bedeutet nicht, daß eine nach Arten der Gebietskörperschaften differenzierte Regelung dem Wesen dieser Bedarfskompetenz w i derspricht und verfassungswidrig wäre. Einmal ist es durchaus denkbar — und die Judikatur zur früheren Fassung des A r t . 11 Abs. 2 B.-VG. i m Zusammenhang m i t der Verwaltungsverfahrensgesetzgebung bestätigt dies — daß ein Bedarf nach Vereinheitlichung auch lediglich für die Voranschläge und Rechnungsabschlüsse eines Teils der Gebietskörperschaften als gegeben angenommen w i r d 9 . Zum zweiten zeigt der Zusammenhang m i t den sonstigen Bestimmungen des § 16 F-VG, daß unter „den Gebietskörperschaften" keineswegs stets alle Gebietskörperschaften angesprochen sind. Die Voranschlags- und RechnungsabschlußVerordnung vom 15. J u l i 1974, BGBl. Nr. 493 vereinheitlicht auch lediglich die Voranschläge und Rechnungsabschlüsse der Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände, gilt aber nicht für den Bund. Trotzdem sie nicht alle Gebietskörperschaften i n gleicher Weise einbezieht, beruft sie sich zu Recht auf die dem Finanzminister durch § 16 Finanz Verfassungsgesetz eingeräumte Vereinheitlichungskompetenz. Diese nicht alle Gebietskörperschaften gleichermaßen umfassende Regelung i n Form einer ministeriellen Verordnung widerspricht aus diesem Grunde nicht der Bundesverfassung. 8 Es handelt sich hiebei u m selbständige Verordnungen. Siehe dazu Robert Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, S. 416 ff. u n d die dort angegebene L i t e r a t u r u n d Judikatur. A u f G r u n d dieser Verordnungsermächtigung w u r d e n beispielsweise m i t Erlaß des B M F v o m 9. V I I . 1949, ZI. 51.400-20/49, Amtsblatt der österreichischen Finanzverwaltung 138/1949 die „Richtlinien für die Erstellung der Voranschläge u n d Rechnungsabschlüsse der Länder, Gemeindeverbände (Bezirke als Selbstverwaltungskörper) u n d Gemeinden" erlassen. Eine kommentierte Ausgabe besorgte Wilhelm Neidl, Richtlinien f ü r die Erstellung der Voranschläge u n d Rechnungsabschlüsse der Länder, Gemeindeverbände (Bezirke als Selbstverwaltungskörper) u n d Gemeinden, Wien 1949. Vgl. auch Friedrich Kohl, Z u r Neuordnung des Haushaltsrechtes, ÖHW 1963, Heft 2, S. 13 ff. Eine Neuregelung erfolgte durch die „Verordnung des Bundesministeriums f ü r Finanzen v o m 15. J u l i 1974, m i t der F o r m u n d Gliederung der Voranschläge u n d Rechnungsabschlüsse der Länder, der Gemeinden u n d von Gemeindeverbänden geregelt werden (Voranschlagsu n d Rechnungsabschlußverordnung — VRV)". BGBl. Nr. 493/1974. Vgl. dazu die v o m Bundesministerium für Finanzen zusammengestellten Kontenpläne für Gebietskörperschaften (KoG). θ Vgl. V f G H Slg. Nr. 3061/1956 sowie Felix Ermacora, Hans R. Klecatsky, Kurt Ringhof er, Die Rechtssprechimg des Verfassungsgerichtshofes i m Jahre 1956, ÖJZ 1959, S. 7. Siehe aber auch Friedrich Kohl, Z u r Neuordnung des Haushaltsrechts, S. 14 f. u n d Tito Kriegseisen, Grundgedanken zur Neuordnung des Haushaltsrechtes der Länder, ÖHW 1970, Heft 4, S. 239 ff.

I I I . Die Rechtsgrundlagen des Bundeshaushalts

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Solange der Bundesminister für Finanzen seine Kompetenz nicht i n Anspruch nimmt, verbleibt sie den einzelnen Gebietskörperschaften; die von ihnen i n diesem Bereich erlassenen Normen gelten ungemindert weiter. Erst die Inanspruchnahme der Zuständigkeit durch den Finanzminister bewirkt eine Suspension der bundesrechtlichen Regelung sowie aller entsprechenden Normen der übrigen Gebietskörperschaften 10 . § 16 Abs. 1 Finanz Verfassungsgesetz eröffnet dem Bundesminister für Finanzen die Möglichkeit, generelle Rechtsnormen i m Gesetzesrang zu erlassen, was der Vollziehung ansonsten von Verfassungs wegen grundsätzlich verwehrt ist. Der Finanzverfassungsgesetzgeber von 1948 ist offenbar davon ausgegangen, daß diese atypische Sonderermächtigung für die Aufstellung einheitlicher Grundsätze für Form und Gliederung der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse aller Gebietskörperschaften ein optimaler Weg sei 11 . Zweifelsohne kommt m i t Rücksicht auf die in der Bundesverfassung vorgesehene Verteilung der Verwaltungsaufgaben auf die Gebietskörperschaften und m i t Rücksicht auf die innige Verflechtung der Finanzen der Gebietskörperschaften, wie sie das Finanzverfassungsgesetz und das Finanzausgleichsgesetz 12 vorsehen, der Einheitlichkeit der Voranschläge als den Grundlagen der Wirtschaftsführung und der Einheitlichkeit der Rechnungsabschlüsse als den Nachweisen der Wirtschaftsergebnisse größte Bedeutung zu. Nur einheitlich strukturierte Voranschläge und Rechnungsabschlüsse liefern eine taugliche statistische Grundlage für die sachgerechte Gestaltung des Finanzausgleichs. Lediglich sie ermöglichen ohne weiteres einen Finanzvergleich der gleichstufigen Gebietskörperschaften sowie die Zusammen10 Z u r umstrittenen Suspensions- bzw. Derogationsproblematik bei Bedarfskompetenz siehe Felix Ermacora, Der Verfassungsgerichtshof, Graz - Wien K ö l n 1956, S. 150 f.; Leopold Werner, Dreißig Jahre Verwaltungsverfahrensgesetze, JB1. 1956, S. 109 ff. ; ders., Dreißig Jahre Verwaltungsverfahrensgesetze, E i n Nachwort, JB1. 1957, S. 122 f.; Felix Ermacora, Hans R. Klecatsky, Kurt Ringhofer, Die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes i m Jahre 1956, S. 7; Karl Korinek, Könnte das 2. Verstaatlichungsgesetz durch einfaches Gesetz abgeändert werden?, JB1. 1970, S. 544 ff.; Karl Marschall, Nachträgliche Änderung der Kompetenzgrundlage für ein Gesetz, JB1. 1971, S. 513 ff. u n d Richard Novak, Das 2. Verstaatlichungsgesetz i n der neueren Rechtssprechung der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts, ÖJZ 1971, S. 309 ff. sowie die Erk. des V f G H Slg. 1882/1949, 2365/1952, 2447/1952, 3054/1956, 3061/1956, 3378/1958, 3719/1960, 3845/1960, 4227/1962, 4262/1962, 4317/1962, 4458/1963, 4570/1963 u n d 4939/1965. 11

Siehe 510 der Beilagen zu den Sten. Prot. NR, V. GP, S. 6. Nachdem m i t Kundmachung der provisorischen Staatsregierung vom 10. J u l i 1945, StGBl. Nr. 68/1945 über die Aufhebung des deutschen Gemeinderechtes auch die reichsrechtlichen Haushaltsvorschriften als aufgehoben erk l ä r t wurden, haben i n der Folge einige Länder besondere Regelungen bezüglich der F o r m u n d Gliederung der Voranschläge u n d Rechnungsabschlüsse getroffen. U m einer Aufsplitterung i n der Rechtslage, w i e sie vor 1938 bestand, vorzubeugen, w u r d e die Möglichkeit zur Vereinheitlichung i n das F.-VG. aufgenommen. Siehe Wilhelm Neidl, S. 5 ff. 12

1. Verfassungsgesetzliche Grundlagen

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fassung der geplanten und erzielten Gebarungsergebnisse aller Gebietskörperschaften i m Bundesgebiet und damit die Ermittlung des Anteils der Gebietskörperschaften als mittelbare und unmittelbare Träger der Staatshoheit am Sozialprodukt. § 16 Finanz Verfassungsgesetz steckt der besonderen ministeriellen Vereinheitlichungsermächtigung inhaltlich enge Grenzen. Sie hat sich auf die technischen Fragen von Form und Gliederung der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse zu beschränken, wofür sicherlich das Finanzministerium und der Rechnungshof die besten sachlichen und personellen Voraussetzungen mitbringen. Aus pragmatischen Gründen spricht vieles dafür, diese beiden Stellen mit der Gestaltung jener formalen Rahmenbedingungen zu betrauen. I m Hinblick auf den Ausnahmecharakter dieser Sonderermächtigung und deren Spannungsverhältnis zur haushaltsrechtlichen Gesetzgebungskompetenz der Gebietskörperschaften werden die Begriffe „Form" und „Gliederung" eng zu interpretieren sein. Sollte aber diese Verfassungsbestimmung nicht ihres Sinnes und ihrer normativen Intention entkleidet werden, muß sie zumindest als Ermächtigung an den Finanzminister angesehen werden, einen für alle Gebietskörperschaften brauchbaren Rahmen zu erstellen, innerhalb dessen diese bei der Führung ihrer Haushalte einheitlich vorgehen können. Dadurch darf aber nicht m i t dem Etikett „Vereinheitlichung" die ansonsten den Gebietskörperschaften eingeräumte Zuständigkeit zur Regelung der „Comptabilität" unterlaufen werden. Durch die Bindung des Finanzministers an das Einvernehmen m i t dem Rechnungshof, d. h. an die Zustimmung des Rechnungshofpräsidenten ist diese Rechtserzeugung rein formal auch parlamentarisch abgesichert, da der Rechnungshof organisatorisch ein dem Gesetzgebungsorgan Nationalrat zugeordnetes Hilfsorgan ist 1 3 . Schließlich könnte noch erwogen werden, ob es nicht theoretisch i m Belieben der Gebietskörperschaften stünde, die Kompetenz des Finanzministers durch eine entsprechende übereinstimmende Regelung auszuschalten, da ihm § 16 Finanz Verfassungsgesetz die Zuständigkeit nur subsidiär überträgt, nämlich soweit „dies zur Vereinheitlichung erforderlich ist". Man w i r d aber wohl annehmen müssen, daß auch übereinstimmende Gesetze der Gebietskörperschaften die entsprechende Zuständigkeit des Finanzministers nicht ausschließen, weil sich dessen 13 Felix Ermacora, Der österreichische Rechnungshof i m System der Staatsgewalten, i n : 200 Jahre Rechnungshof, Festschrift zum zweihundertjährigen Bestand der obersten staatlichen Kontrollbehörde Österreichs, Wien 1961, S. 72 ff. insbes. S. 76; René Laurer, Ist der Rechnungshof ein Verwaltungsorgan?, Ö V A 1969, S. 15 u n d Robert Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, S. 796.

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I I I . Die Rechtsgrundlagen des Bundeshaushalts

Vereinheitlichungswille auch auf einen ganz bestimmten Inhalt oder darauf beziehen kann, daß i n Zukunft keine Differenzierungen eingeführt werden. § 16 Finanz Verfassungsgesetz berechtigt ferner den Bundesminister für Finanzen, sich die Voranschläge und Rechnungsabschlüsse der Gebietskörperschaften vorlegen zu lassen und Auskünfte über deren Finanzwirtschaft einzuholen. Außerdem verbietet er die Abtretung oder Verpfändung von Abgabenrechten, Abgabenertragsanteilen und vermögensrechtlichen Ansprüchen, die den Gebietskörperschaften m i t Ausnahme der Länder, der Landeshauptstädte und der Städte m i t eigenem Statut auf Grund des Finanzausgleichsgesetzes gegen den Bund oder andere Gebietskörperschaften zustehen. Rechtsgeschäftliche Verfügungen wären m i t dem öffentlich-rechtlichen Charakter dieser Rechte und Ansprüche nur schwer vereinbar und verursachten bedenkliche Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte. Daher sind sie grundsätzlich verboten und dementsprechend schließt das Gesetz auch die Zwangsvollstreckung auf diese Rechte und Ansprüche aus. Jedoch kann der Finanzminister auf Antrag der Landesregierung Ausnahmen von diesem Verbot bewilligen. 2. Haushaltsvorschriften unter der Verfassungsstufe

I n Ausführung der verfassungsgesetzlichen Budgetbestimmungen regeln i m besonderen A r t . 5 und A r t . 6 Verwaltungsentlastungsgesetz vom 21. J u l i 1925, BGBl. Nr. 277/1925 i n der derzeit geltenden Fassung, die Bundeshaushaltsverordnung vom 15. M a i 1926, BGBl. Nr. 118/1926, die Buchhaltungsdienstverordnung vom 30. Dezember 1931, BGBl. Nr. 413/ 1931 sowie die Verordnung der Bundesregierung vom 20. August 1925, BGBl. Nr. 330/1925 das Haushaltswesen des Bundes. Daneben bestehen eine Reihe von Verwaltungsverordnungen, spielsweise:

wie bei-

— Allgemeine Vorschrift für die Verrechnung und den Zahlungsverkehr des Bundes (AVZ). — Kassensicherungsvorschrift (KSV). — Richtlinien für die Verwaltung des beweglichen Bundesvermögens — Inventar- und Materialrichtlinien (RIM). — Richtlinien für die Erfassung, Bewertung und Nachweisung des unbeweglichen Bundesvermögens (RuB) sowie die Regelung der Vorgangsweise bei Versicherung von Bundesvermögen und die Richtlinien für Förderungen aus Bundesmitteln 1 4 . 14

Siehe die Zusammenstellung der Vorläufigen Verfahrensvorschriften für

2. Haushaltsvorschriften unter der Verfassungsstufe

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Das Verwaltungsentlastungsgesetz und die drei i m Bundesgesetzblatt verlautbarten Haushaltsvorschriften i n Verordnungsform, welche i n Ausführung der A r t . 5 und 6 des Verwaltungsentlastungsgesetzes ergangen sind und mit diesen zusammen den Kern des Haushaltsrechts unter der Verfassungsstufe darstellen, stammen alle aus der Zeit der Ersten Republik und traten noch vor Errichtung des Ständestaates i m Jahre 1934 i n Geltung. Seither wurde i n der österreichischen Verfassungsentwicklung die Rechtskontinuität dreimal unterbrochen, nämlich durch die Errichtung der ständisch-autoritären Verfassung i m Jahre 193415, durch die „Wiedervereinigung Österreichs m i t dem deutschen Reich" i m Jahre 193816 und durch die Proklamation über die Selbständigkeit Österreichs i m Jahre 194517. Damit stellt sich die Frage nach der derzeitigen Geltung dieser aus einer früheren Verfassungsepoche stammenden Haushaltsvorschriften. Für die Übernahme fremden bzw. früheren Rechtsmaterials i n die geltende Rechtsordnung sind vor allem zwei Gesetze, nämlich das Verfassungs-Uberleitungsgesetz vom 1. Mai 194518 und das Rechtsüberleitungsgesetz vom gleichen Tag 1 0 neben einer Anzahl besonderer Uberleitungsvorschriften 20 maßgebend. § 2 des Rechtsüberleitungsgesetzes 1945 setzt alle Gesetze und Verordnungen, die nach dem 13. März 1938 für die Republik Österreich oder ihre Teilbereiche erlassen wurden, bis zur Neugestaltung der einzelnen Rechtsgebiete als österreichische Rechtsvorschriften i n vorläufidie Verrechnung des Bundes — V W , herausgegeben v o m Bundesministerium für Finanzen, teilweise i m Einvernehmen m i t dem Rechnungshof. 15 Verordnung der Bundesregierung v o m 24. A p r i l 1934 über die Verfassung des Bundesstaates Österreich, BGBl. I Nr. 239/1934; Bundesverfassungsgesetz v o m 30. A p r i l 1934 über die außerordentliche Maßnahme i m Bereich der V e r fassung, BGBl. I Nr. 255/1934. Die ständisch-autoritäre Verfassung wurde m i t Kundmachung der Bundesregierung v o m 1. M a i 1934, BGBl. I I Nr. 1/1934 w i e derverlautbart. 16 Bundesverfassungsgesetz über die Wiedervereinigung Österreichs m i t dem Deutschen Reich, v o m 13. März 1938, BGBl. Nr. 75/1938. 17 Proklamation über die Selbständigkeit Österreichs, v o m 27. I V . 1945, StGBl. Nr. 1/1945 v o m 1. V. 1945. 18 Verfassungsgesetz v o m 1. M a i 1945 über das neuerliche Wirksamwerden des Bundes-Verfassungsgesetzes i n der Fassung von 1929, StGBl. Nr. 4/1945. 19 Verfassungsgesetz v o m 1. M a i 1945 über die Wiederherstellung des Rechtslebens i n Österreich, StGBl. Nr. 6/1945. 20 Vgl. ζ. B. das Gesetz zur Überleitung der Verwaltungs- u n d Justizeinrichtungen des Deutschen Reiches i n die Rechtsordnung der Republik Österreich (Behörden-Überleitungsgesetz) StGBl. Nr. 94/1945 i. d. F. StGBl. Nr. 236/ 1945, BGBl. Nr. 23/1946, BGBl. Nr. 64/1946, B G B l . Nr. 179/1947, BGBl. Nr. 163/ 1955, BGBl. Nr. 136/1957; das Gesetz zur Wiederherstellung österreichischen Beamtentums (Beamten-Überleitunggesetz) StGBl. Nr. 134/1945 i. d. F. BGBl. Nr. 49/1946; das Gesetz über die A n w e n d u n g der Vorschriften über öffentliche Abgaben, StGBl. Nr. 12/1945; Bundesgesetz über die Wiederherstellung der österreichischen Kraftfahrvorschriften (Kraftfahrrechts-Überleitungsgesetz) BGBl. Nr. 47/1947. 5 Hengstschläger

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I I I . Die Rechtsgrundlagen des Bundeshaushalts

ge Geltung 2 1 , sofern sie nicht mit dem Bestand eines freien und unabhängigen Staates Österreich oder m i t den Grundsätzen einer echten Demokratie unvereinbar sind, dem Rechtsempfinden des österreichischen Volkes widersprechen oder typisches Gedankengut des Nationalsozialismus enthalten 2 2 . Sind A r t . 5 und A r t . 6 Verwaltungsentlastungsgesetz während der Zeit der deutschen Besetzung aufgehoben worden, so kann ihre derzeitige Geltung nicht auf die Rezeption durch das Rechtsüberleitungsgesetz gestützt werden. Sie würden auf Grund dieser Ubernahmeregelung dem heutigen Rechtsbestand nicht angehören. Dieser Konsequenz vermochte sich auch der Verfassungsgerichtshof nicht anzuschließen. I m Erkenntnis G 1, 2/62 vom 19. 12. 196223 hatte er die Verfassungsmäßigkeit der Punkte V i l i bis X I I , X I V und X V des A r t . 6 Verwaltungsentlastungsgesetzes zu prüfen und vertrat dabei hinsichtlich ihrer Geltungsvoraussetzungen folgende Ansicht: Bei diesen Bestimmungen handle es sich um einfache Gesetze, die zur Materie Bundesverfassungsrecht (Art. 10 Abs. 1 Ζ. 1 B.-VG.) gehörten, weil sie nämlich nähere Bestimmungen zur Vollziehung des B.-VG. über die Bewilligung und Verbindlichkeit des Bundesvoranschlages enthalten. Ob nun diese Vorschriften als verfassungsmäßige Ausführung der Bestimmungen des B.-VG. über den Bundes Voranschlag oder als Ergänzungen und Abweichungen, die nur durch Bundesverfassungsgesetz geregelt werden könnten, angesehen werden, gehörten sie jedenfalls am 5. März 1933 zur Materie Bundesverfassungsrecht. „Gesetze, die nähere Regelungen zum B.-VG. enthalten und am 5. März 1933 Bestandteil der Rechtsordnung waren, sind durch A r t . 1 des Verfassungs-Überleitungsgesetzes, StGBl. Nr. 4/1945 m i t der ganzen übrigen Verfassungsrechtsordnung nach dem Stande vom bezeichneten Stichtag wieder i n K r a f t gesetzt worden." § 1 Verfassungs-Uberleitungsgesetz betrifft aber seinem Wortlaut nach nur „das Bundes-Verfassungsgesetz i n der Fassung von 1929 sowie alle übrigen Bundesverfassungsgesetze und i n einfachen Bundesgesetzen enthaltenen Verfassungsbestimmungen", also die Verfassung i m „formellen Sinn". Trotzdem hat sich i n diesem Fall der Verfassungsgerichtshof richtigerweise entgegen der sonst von i h m bevorzugten objektiven, primär am Wortlaut orientierten Auslegung 2 4 dazu entschlos21 Die Anordnung, daß diese Normen „bis zur Neugestaltung" „ i n vorläufige" Geltung gesetzt werden, hat lediglich programmatische Bedeutung ohne normative Wirkung. V f G H Slg. 2469/1953. 22 Siehe dazu beispielsweise V f G H Slg. 3513/1959, 3739/1960, 4087/1961. 23 V f G H Slg. 4340/1962. 24 „Läßt der v ö l l i g eindeutige u n d klare Wortlaut einer Verfassungsvorschrift Zweifel über den I n h a l t der Regelung nicht aufkommen, so ist eine Untersuchung, ob nicht etwa die historische oder teleologische Auslegungsmethode einen anderen I n h a l t ergeben würde, nicht möglich." V f G H Slg.

2. Haushaltsvorschriften unter der Verfassungsstufe

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sen, die teleologischen und systematischen Gesichtspunkte der Regelung i n den Vordergrund seiner Erwägungen zu stellen und gemeint, „diese Verfassungsbestimmung kann nur i n dem Sinn ausgelegt werden, daß die ganze verfassungsrechtliche Ordnung, die am 5. 3. 1933 bestanden hat, wieder wirksam werden soll" 2 5 . Robert Walter meint, i n Wahrheit gehe der Verfassungsgerichtshof davon aus, daß bei der Uberleitung materiellen, auf einfachgesetzlicher Stufe stehenden Verfassungsrechts aus der Ersten Republik eine echte Lücke vorliegt, die i m Wege der Analogie zu schließen sei, wobei die für das formelle Verfassungsrecht aus derselben Zeit geltenden Rezeptionsregeln auf diesen Rechtsstoff analog angewendet werden 2 6 . Teleologie als Auslegungsgesichtspunkt und Analogie zur Lückenfüllung sind ohne Zweifel auch i m Verfassungsrecht unentbehrlich 27 . Jedoch ist eine systembezogene oder systemorientierte Interpretation nur äußerst begrenzt und wohldosiert zulässig und anwendbar, weil die Verfassung selbst insofern nicht systematisch ist, als ihr Inhalt — abgesehen von der Regelung der Rechtserzeugung 28 — nicht logisch abgegrenzt werden kann. Auch aus der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes ist nicht eruierbar, was dieser unter der „ganzen verfassungsrechtlichen Ordnung" verstanden wissen w i l l , auf die das Verfassungs-Überleitungsgesetz anwendbar sei. Jedenfalls zählt er jene Normen dazu, auf die das B.-VG. ausdrücklich verweist, wie die Gesetze über Volksbegehren und Volksabstimmung 2 9 , das Bundesgesetz über das Bundesgesetzblatt 30 , aber auch die Landesverfassungen 31 . 4442/1963. Vgl. auch die Erk. 2872/1955, 4340/1962, 5019/1965, 5679/1968 u n d Heinz Schäffer, Verfassungsinterpretation i n Österreich, W i e n - N e w Y o r k 1971, S. 61 ff. 25 V f G H Slg. 2985/1956, 3009/1956. 26 Robert Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, S. 32. 27 Dazu Ludwig Fröhler - Peter Oberndorfer, Das Wirtschaftsrecht als I n strument der Wirtschaftspolitik, Wien - New Y o r k 1969, S. 181 ff. u n d Heinz Schäffer, Verfassungsinterpretation i n Österreich, S. 65 ff. 28 Hans Kelsen, Reine Rechtslehre, 2. Auflage, Wien 1960, S. 202 spricht von Verfassung i m rechtslogischen Sinn. Vgl. auch Robert Walter, Der A u f b a u der Rechtsordnung, Wien 1964, S. 30 u n d S. 36 sowie ders., österreichisches B u n desverfassungsrecht, S. 9 f. 20 A r t . 46 Abs. 1 B.-VG.: „Das Verfahren für das Volksbegehren u n d die Volksabstimmung w i r d durch Bundesgesetz geregelt." Z u r Frage, ob das B G v o m 16. V I . 1931 über Volksbegehren i n die Rechtsordnung der 2. Republik übernommen worden sei vgl. Ludwig Adamovich, Die Bundesverfassungsgesetze, 8. Auflage, Wien 1953, S. 386; Ludwig Adamovich - Hans Spanner, Handbuch des österreichischen Verfassungsrechts, 5. Auflage, W i e n - N e w Y o r k 1957, S. 312; Helfried Pfeifer, Volksbegehren u n d Volksabstimmung i m österreichischen Bundesrecht, JB1. 1958, S. 161 ff., 198 ff. sowie die i m Jahre 1951 ergangene Anfragebeantwortung des B M f. I., 222 A zu 248 u n d die E B ; 500 der Beilagen zu den Sten. Prot. V I I . GP, S. 13 sowie 145 der Beilagen zu den Sten. Prot. X . GP, S. 8. 5*

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I I I . Die

echtsgrundlagen des Bundeshaushalts

Dieser Judikatur scheint aber noch ein anderer richtiger Aspekt zugrundzuliegen, nämlich der, daß abgeleitete Durchführungsbestimmungen das rechtliche Schicksal der ihnen zugrundeliegenden, sie tragenden Norm teilen. Davon ging auch Ludwig Adamovich aus, der erklärt hat, daß die A r t . 5 und 6 des Verwaltungsentlastungsgesetzes „als unmittelbare Ausführungsgesetze zum Bundes-Verfassungsgesetz gleichzeitig m i t dem Bundesverfassungsgesetz selbst am 19. Dezember 1945 i n neuerliche Geltung getreten" sind 3 2 . Der Verfassungsgerichtshof Schloß sich hinsichtlich des von ihm i n Prüfung gezogenen Abschnittes „ B " (Gebarung) des A r t . 6 Verwaltungsentlastungsgesetz dieser Ansicht m i t dem Hinweis an, daß es sich dabei um „nähere Bestimmungen zur Vollziehung des B.-VG." 3 3 handle. Mag auch allenfalls der Abschnitt „ A " (Erstellung des Voranschlages) der Verfassung i m materiellen Sinn zurechenbar sein und seine Rezeption auf Grund der Schicksalsgemeinschaft m i t den i h n tragenden Verfassungsbestimmungen gerechtfertigt erscheinen, kann dies kaum für den Abschnitt „ C " (Verrechnung und Rechnungslegung) und keinesfalls für A r t . 5 Verwaltungsentlastungsgesetz (Einrichtung des Buchhaltungsdienstes der Bundesverwaltung) angenommen werden 3 4 . Als Ergebnis kann also festgehalten werden, daß zwar A r t . 6 Verwaltungsentlastungsgesetz als unmittelbare Durchführungsbestimmung zum Bundes-Verfassungsgesetz zusammen m i t diesem gemäß § 1 Verfassungsüberleitungsgesetz 1945 wieder i n Geltung getreten ist, nicht aber A r t . 5. Nach Ansicht Robert Walters Zäßt sich das Verwaltungsentlastungsgesetz überhaupt schwerlich dem Kompetenztatbestand „Bundesverfassung" zuordnen. Es erscheint i h m wahrscheinlicher, „daß die Elemente Verfassung des Staatsvoranschlages, Gebarung m i t den eröffneten K r e diten, ihre Verrechnung und die Rechnungslegung darüber, die seit je als die ,Comptabilität' i n ihrer ganz spezifischen Mischung aus den 30 A r t . 49 Abs. 3 B.-VG. : „Über das Bundesgesetzblatt ergeht ein besonderes Bundesgesetz", vgl. dazu Johannes Hengstschläger, Kundmachungsmangel und absolute Nichtigkeit von Gesetzen, i n : Dimensionen des Rechts, Gedächtnisschrift f ü r René Marcie, B e r l i n 1974, S. 769. 31 Siehe Friedrich Koja, Das Verfassungsrecht der österreichischen Bundesländer, Wien / New Y o r k 1967, S. 5 ff. u n d das Erk. d. V f G H Slg. 2985/1956. 32 Ludwig Adamovich, Bundesverfassungsgesetze, S. 547. Z u r Schicksalsgemeinschaft von Durchführungsbestimmungen m i t ihrer rechtlichen G r u n d lage siehe auch unten III/3/b/aa. 33 V f G H Slg. 4340/1962. 34 Das Rechtsgutachten Nr. 29 der SWA, Die Budgethoheit des Nationalrates, Wien 1963 erklärt unter Berufung auf die Erläuternden Bemerkungen zur Regierungsvorlage des V E G § 1 V . - Ü G auf A r t . 6 V E G nicht anwendbar. Aus den Erläuternden Bemerkungen zum V E G als eine A r t Sammelgesetz läßt sich aber für die Zulässigkeit des Analogieschlusses k a u m etwas gewinnen.

2. Haushaltsvorschriften unter der Verfassungsstufe

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Merkmalen »Verfassung 4, ,Behördeneinrichtung' und »Finanzwesen4 eine Einheit m i t festumrissenen Inhalt bildeten, einen Kompetenztatbestand sui generis darstellen, den man — als selbstverständlich für den Bundeshaushalt dem Bund gehörend — i n den Kompetenzartikeln nicht ausdrücklich erwähnte, zumal die ,Comptabilität' bis dahin noch durchaus zu den innerorganisatorischen Normen gerechnet wurde 8 5 ." Sowohl die Ratio wie die Zulässigkeit einer solcherart konstruierten Sonderkompetenz des Bundes muß bezweifelt werden, zumal die Materien „Bundesverfassung" (Art. 10 Abs. 1 Z. 1 B.-VG.), „Behördeneinrichtung" (Art. 10 Abs. 1 Z. 16 B.-VG.) und „Finanzwesen" (Art. 10 Abs. 1 Z. 4. B.-VG., F - V G 1948), aus denen sich dieser vom B.-VG. angeblich vorausgesetzte Kompetenzbestand zusammensetzt, ohnedies kraft ausdrücklicher verfassungsgesetzlicher Anordnung dem Bund i n Gesetzgebung und Vollziehung zustehen. Soweit jedenfalls die „Comptabilität" nicht zur verfassungsrechtlichen Ordnung i m engeren Sinn zählt 3 8 , wären auf Grund dieser Auffassung mangels analoger Anwendbarkeit des VerfassungsÜberleitungsgesetzes A r t . 5 und A r t . 6 Verwaltungsentlastungsgesetz nicht i n die derzeit geltende Rechtsordnung rezipiert. Für die Überleitungsproblematik der Haushaltsbestimmungen i m Verwaltungsentlastungsgesetz stellen sich diese diffizilen Fragen nach der Zulässigkeit analoger Verfassungsrezeption und den Grenzen des materiellen Verfassungsrechts auf einfachgesetzlicher Stufe nur dann, wenn man der eher apodiktisch aufgestellten Behauptung zustimmt, den A r t i k e l n 5 und 6 Verwaltungsentlastungsgesetz wurde durch reichsdeutsche Budgetvorschriften derogiert 3 7 . Mangels ausreichender Belege für das Gegenteil muß auch hier dieser i n der Literatur allgemein behaupteten Auffassung beigetreten werden. Doch sei darauf hingewiesen, daß während der Zeit der deutschen Besetzung für Österreich keine dem derzeitigen Bundeshaushalt entsprechenden Budgets erstellt worden sind. Struktur und System der reichsdeutschen Haushaltsführung ist m i t dem österreichischen Budgetwesen nicht vergleichbar. A r t . 5 und 6 Verwaltungsentlastungsgesetz wurden durch A r t i k e l I I des Wiedervereinigungsgesetzes vom 13. März 193838 i n 35

Robert Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, S. 343. Davon scheint auch Robert Walter auszugehen, w e n n er meint, daß sich das V E G überhaupt nicht dem Kompetenztatbestand Bundesverfassung zuordnen läßt. 37 So Die Budgethoheit des Nationalrates, SWA Nr. 29, S. 7. Siehe aber Ludwig Adamovich, Bundesverfassungsgesetze, S. 547: „Die A r t i k e l 5 u n d 6 des Verwaltungsentlastungsgesetzes sind während der deutschen Besetzung außer Wirksamkeit gesetzt worden" (Hervorhebung vom Autor). 38 A r t . I I des Gesetzes über die Wiedervereinigung Österreichs m i t dem Deutschen Reich, dRGBl. 1938 I, S. 237 bestimmte: „Das derzeit i n Österreich geltende Recht bleibt bis auf weiteres i n K r a f t . " 36

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I I I . Die Rechtsgrundlagen des Bundeshaushalts

die deutsche Rechtsordnung übernommen und i n dieser nie formell außer Kraft gesetzt. Für Restkompetenzen des Landes Österreich sind bis zur Liquidierung des österreichischen Finanzministeriums Voranschläge erstellt worden, die i n Aufbau und Gliederung den Budgets aus der Zeit vor dem Anschluß glichen und für die das Verwaltungsentlastungsgesetz und die Bundeshaushaltsverordnung weiter anzuwenden waren. I m Laufe der Zeit wurde eine Gebarungsgruppe nach der anderen ihrem Wirkungskreis entzogen und entweder i n die Reichs-, Gauoder Gemeindeverwaltung überstellt 3 9 . Es wäre verfehlt, davon auszugehen, daß die Rezeptionsfrage lediglich akademische Bedeutung habe, weil A r t . 5 und 6 Verwaltungsentlastungsgesetz und die darauf beruhende Bundeshaushaltsverordnung sowie die Verordnung der Bundesregierung vom 20. August 1925 jährlich durch das Bundesfinanzgesetz wieder i n K r a f t gesetzt würden 4 0 . Die Zuständigkeit des Bundesfinanzgesetzgebers ist durch A r t . 51 B.-VG. i n Verbindung mit A r t . 42 Abs. 5 B.-VG. auf die Bewilligung der Einnahmen und Ausgaben des Bundes i n Form von Krediten für ein Finanzjahr beschränkt. Eine darüber hinausgehende allgemeine Regelung der Gebarung und Verrechnung, wie sie i m Verwaltungsentlastungsgesetz und den angeführten Durchführungsverordnungen getroffen ist, gehört nicht zur Materie „Bundesvoranschlag" und steht daher auch dem Nationalrat allein als Budgetgesetzgeber nicht zu. Das Verwaltungsentlastungsgesetz wurde verfassungsgemäß vom einfachen Gesetzgeber, der sich aus Nationalrat und Bundesrat zusammensetzt, erlassen und kann vom Nationalrat allein weder bekräftigt, noch abgeändert oder aufgehoben werden. Diese Ansicht teilt auch der Verfassungsgerichtshof. Er qualifiziert aber die jeweils i m Bundesfinanzgesetz enthaltene Wendung, daß für die Gebarung und Verrechnung A r t i k e l 5 und 6 Verwaltungsentlastungsgesetz samt den beiden Durchführungsverordnungen gelten als bloßen „Hinweis ohne jede normative K r a f t " , der „nicht als verfassungswidrig aufzuheben" sei 41 . Daraus resultieren vor allem zwei Konsequenzen. Erstens geht der Verfassungsgerichtshof davon aus, daß das Verwaltungsentlastungsgesetz, zumindest dessen A r t . 5 und 6 sowie Bundeshaushaltsverordnung, BGBl. Nr. 118/1926 und Verordnung der Bundesregierung vom 20. A u gust 1925 derzeit gelten. Uber ihren Geltungsgrund ist damit aber nichts ausgesagt 42 , ebensowenig ist ihre Fehlerlosigkeit konstatiert. Daß sie 39 Eduart Heilingsetzer, Die Präsentation des Haushaltsplanes, Ö H W 1966, Heft 1, S. 15 f. 40 A r t . V I I Abs. 3 Bundesfinanzgesetz f ü r das Jahr 1976, BGBl. Nr. 1/1976. 41 V f G H Slg. 4340/1962. 42 Es ist anzunehmen, daß er sie zur Materie Bundesverfassungsrecht (Art. 10 Abs. 1 Z. 1 B.-VG.) rechnet, w i e er das für die Punkte V i l i bis X I I , X I V

2. Haushaltsvorschriften unter der Verfassungsstufe

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gelten, schließt nicht aus, daß sie fehlerhaft sind. Das B.-VG. beinhaltet nämlich i n den A r t i k e l n 139 und 140 jenen Fehlerkalkül 4 3 , der es ermöglicht, auch fehlerhafte generelle Akte dem Staate zuzurechnen und knüpft i n seinem gesamten Anwendungsbereich an die Mangelhaftigkeit einer Norm nicht die absolute Nichtigkeit als Sanktion, sondern ihre Anfechtbarkeit. A r t i k e l 139 und 140 B.-VG. besagen, daß gesetzwidrige Verordnungen und verfassungswidrige Gesetze nicht etwa nichtige, irrelevante Akte sind, da solche einer Aufhebung nicht fähig wären, sondern verbindliche, wenn auch rechtswidrige und aufhebbare Normen. Der Fehlerkalkül erfaßt auch jene Bestimmung i n den j ä h r l i chen Bundesfinanzgesetzen, die A r t . 5 und 6 Verwaltungsentlastungsgesetz sowie die Bundeshaushaltsverordnung und die Verordnung der Bundesregierung vom 20. August 1925 für die Gebarung und Verrechnung des Bundes als maßgeblich erklärt 4 4 . Da, wie schon oben festgestellt, dem Nationalrat allein als Budgetgesetzgeber jegliche Zuständigkeit hinsichtlich dieser Gebarungs- und Verrechnungsvorschriften fehlt, da es i h m überdies und vor allem als Organ der Gesetzgebung von Verfassungs wegen grundsätzlich verwehrt ist, Verordnungen zu erlassen, abzuändern oder aufzuheben oder auch nur zu bekräftigen, überschreitet er m i t dieser Bestimmung i n den jährlichen Budgetgesetzen regelmäßig seine Kompetenz 45 . Daß der Verfassungsgerichtshof diese fehlerhafte Norm als „Hinweis ohne jede normative K r a f t " nicht wegen Verfassungswidrigkeit aufhebt, setzt voraus — und das ist die zweite Konsequenz dieses Judikats — daß er dem Budgetgesetzgeber unterstellt, m i t dieser Wendung überhaupt keine normative Anordnung treffen zu wollen. Er bestreitet jede Intention dieser Formel als gesetzliche Anordnung auftreten bzw. gelten zu wollen und meint, daß eine „verfassungskonforme Auslegung" zu diesem Ergebnis führt, „ w e i l dem Nationalrat als Gesetzgeber, die Zuständigkeit mangelt, hinsichtlich von Gesetzen, die von den aus Nationalrat und Bundesrat bestehenden Gesetzgeber erlassen wurden sowie hin-

u n d X V des A r t . 6 ausdrücklich erklärt hat, u n d sie m i t der ganzen übrigen Verfassungsrechtsordnung durch A r t . 1 des Verfassungsüberleitungsgesetzes, StGBl. Nr. 4/1945 i n Geltung gesetzt erachtet. 43 Vgl. Adolf Merkl, Die Lehre v o n der Rechtskraft, entwickelt aus dem Rechtsbegriff, Leipzig, Wien 1923, S. 277 u n d S. 293 ff.; ders., Prolegomena einer Theorie des rechtlichen Stufenbaues, i n : Gesellschaft, Staat u n d Recht, Festschrift für Hans Kelsen, Wien 1931, S. 293 f.; ders., Allgemeines Verwaltungsrecht, Wien u n d B e r l i n 1927, Neudruck Darmstadt 1969, S. 196. 44 A r t . V I I Abs. 3 des Bundesfinanzgesetzes 1976, BGBl. Nr. 1/1976. 45 Wie der Verfassungsgerichtshof i n ständiger Rechtssprechung betont, ist dem Gesetzgeber gleichermaßen — w i e die Erlassung von Verordnungen — verwehrt, Normen über die Geltung von Verordnungen zu erlassen. Vgl. z. B. Erk. V f G H Slg. 2320/1952; 2542/1953; 2632/1954, 2828/1955, 3178/1957, 6055/1969.

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I I I . Die Rechtsgrundlagen des Bundeshaushalts

sichtlich von Verordnungen irgendwelche normative Akte zu setzen, d. h. sie zu bekräftigen oder abzuändern" 46 . Es ist zwar dem Verfassungsgerichtshof jedenfalls zuzustimmen, wenn er davon ausgeht, daß ein „ A k t ohne Intentionalität", ein A k t also, der von vornherein nicht m i t dem Anspruch auftritt, Gesetz oder Verordnung zu sein, rechtlich irrelevant sei. Rechtlich relevant kann nur sein, was auch an der Ordnungsfunktion des positiven Rechts teilhaben will. Nicht ohne weiteres zugestimmt kann i h m aber werden, wenn er meint, daß die Bestimmung des Bundesfinanzgesetzes, m i t der angeordnet wird, daß für die Gebarung und Verrechnung das Verwaltungsentlastungsgesetz und die beiden Verordnungen gelten, „ein bloßer H i n weis ohne jede normative K r a f t ist", w e i l er gar keine normative A n ordnung treffen w i l l . Einmal setzt die rechtliche Unbeachtlichkeit eines Aktes mangels Intentionalität 47 voraus, daß sich dieser A k t auch nicht den Anschein gibt, etwa Gesetz oder Verordnung sein zu wollen 4 8 und das ist bei der Rezeptionsklausel sicher nicht der Fall. Zweitens deutet der aus ihr erschließbare Normsinn ohne Zweifel darauf hin, daß der Budgetgesetzgeber die angeführten Bestimmungen des Verwaltungsentlastungsgesetzes samt Durchführungsverordnungen tatsächlich für verbindlich erklären w i l l 4 9 . Die normative Wirkung dieser Bestimmung w i r d offenkundig, wenn beispielsweise eine der beiden Verordnungen i m Laufe des Finanzjahres vom zuständigen Verwaltungsorgan abgeändert oder aufgehoben werden soll. Dem stünde dann die i n Gesetzesform und m i t Gesetzeskraft getroffene Anordnung, daß die Verordnung für die Gebarung und Verrechnung zu gelten habe, entgegen 50 . Ähnliches gilt bei Abänderung oder Aufhebung der A r t . 5 bzw. 6 des Verwaltungsentlastungsgesetzes durch den einfachen Bundesgesetzgeber 51 . 46

V f G H Slg. 4340/1962. Günther Winkler, Die absolute Nichtigkeit von Verwaltungsakten, T ü b i n gen 1960, S. 19 ff. 48 Richard Novak, Die Fehlerhaftigkeit von Gesetzen u n d Verordnungen, Wien - New Y o r k 1967, S. 40 f. 49 Die mangelnde Intentionalität aus der ansonsten vorliegenden Verfassungswidrigkeit schließen zu w o l l e n — w i e dies der V f G H versucht — ist unzulässig. 00 Dies unter der Voraussetzung, daß der Finanzgesetzgeber die beiden V e r ordnungen nicht „als Verordnungen" gelten lassen w i l l , was er auch nicht dürfte. Wenn m a n dem Finanzgesetzgeber nicht unterstellt, daß er sinnlose Anordnungen t r i f f t , w i r d m a n die Bestimmung i m Budgetgesetz dahin deuten müssen, daß er die beiden Verordnungen m i t besonderer Bestandskraft i n Gelt u n g wissen w i l l . Insofern w i r d aber w o h l eine normative W i r k u n g entfaltet. 51 Z u r Frage der Geltung w ö r t l i c h gleichlautender Rechtsnormen vgl. Harald Stolzlechner, Z u r Organisation der Bezirkshauptmannschaften, Zeitschrift für V e r w a l t u n g 1976, S. 123. I n diesem F a l l würde jedoch das spätere Bundesgesetz der verfassungswidrigen Bestimmung i m Bundesfinanzgesetz endgültig derogieren. Siehe i m einzelnen zur Derogationsproblematik unten VI/6. 47

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3. Reformbestrebungen

Der Verfassungsgerichtshof hätte demnach diese Bestimmung i m Bundesfinanzgesetz wegen Verfassungswidrigkeit, nämlich Unzuständigkeit des Budgetgesetzgebers aufheben müssen. 3. Reformbestrebungen

Bevor nun auf die tatsächliche, zeitlich begrenzte Novellierung des Budgetrechts durch das Haushaltsverfassungsgesetz 1963 eingegangen w i r d und die legistischen Bemühungen um ein neues Haushaltsrecht referiert werden, sollen kurz jene äußeren Umstände zur Darstellung kommen, die zur Reform des veralteten Budgetrechts drängen. I n erster Linie hat der Fortschritt i n den finanzwissenschaftlichen Erkenntnissen, die Uberwindung der klassisch-liberalen Finanztheorie dem Haushaltsplan i m sozialen Leistungsstaat eine ganz neue, tragende Rolle zugewiesen. Auch die Änderung der staatsrechtlichen Ordnung, i n die das Haushaltsrecht organisch einzubetten ist, w i r k t auf das materiell aus der konstitutionellen Monarchie stammende Haushaltsrecht zurück. Schließlich dürfen die i n Österreich behutsam anlaufenden Bemühungen u m neue Budgettechniken i n Richtung Programmbudgetverfahren nicht unberücksichtigt bleiben. Sie zielen auf eine Vervollkommnung und Effektuierung der Budgeterstellung i m Bereich der Regierung wie auf einen rationelleren Einsatz des budgetrechtlichen Instrumentariums für die Fiskal- und Konjunkturpolitik. Hier bieten sich besondere A n satzpunkte für die Neugestaltung des künftigen Haushaltswesens, die aber nicht primär juristischer Natur sind. a) Struktur- und Funktionswandel

aa) Überwindung

der klassisch-liberalen

Finanztheorie

Wie sich gezeigt hat, entstanden die wesentlichen österreichischen Haushaltsvorschriften des Bundes vor mehr als vierzig Jahren. Sie stammen aus einer vergangenen Verfassungsepoche und sind inhaltlich geschichtlicher Ausdruck der konstitutionellen Finanzordnung, wie sie sich seit der Mitte des 19. Jahrhunderts auf der Grundlage der klassisch-liberalen Auffassung von der Staatstätigkeit herausgebildet hatte 5 2 . W i r t 52 U m der geänderten Situation normativ Rechnung zu tragen, haben beispielsweise die Schweiz u n d die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich u. a. i n den letzten Jahren i h r Haushaltsrecht modernisiert. I n der B R D wurde zuerst ein „Gesetz zur Förderung der Stabilität u n d des Wachstums der W i r t schaft" erlassen (BGBl. I, S. 582, vgl. dazu den Kommentar von Klaus Stern, Paul Münch, Karl Heinz Hansmeyer, 2. Aufl., Stuttgart - B e r l i n - K ö l n - Mainz 1972) u n d i n Anschluß daran das Haushaltsrecht reformiert. Vgl. dazu die Loseblattkommentare von Erwin Adolf Pinduch, Bundeshaushaltsrecht, S t u t t gart, Köln, Berlin, Mainz ab 1969 u n d Werner Patzig, Theo Traber, Haushaltsrecht des Bundes u n d der Länder, Köln, Berlin, Bonn, München ab 1970 sowie

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I I I . Die Rechtsgrundlagen des Bundeshaushalts

schaftstheoretischer Ausgangspunkt war zunächst die Ansicht, eine sich selbst überlassene, von staatlichen Eingriffen verschonte M a r k t w i r t schaft garantiere das Maximum an privater Bedürfnisbefriedigung und individueller Freiheit. Der Glaube an ein der Marktwirtschaft immanentes Gesetz, welches ein dauerhaftes gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht zu nahezu optimalen Bedingungen gewährleiste, führte zur Forderung, alle staatliche A k t i v i t ä t auf ein unabdingbares Mindestmaß zu begrenzen, denn der beste Staatshaushalt sei der kleinste 5 3 . Ferner müsse die öffentliche Finanzwirtschaft möglichst „neutral" und „geräuschlos" vorgehen, damit die staatlichen Maßnahmen, soweit sie unumgänglich und daher hinzunehmen wären, den marktwirtschaftlichen Prozeß nicht störend beeinflussen. Außerdem war aus der Sicht der bürgerlich-kapitalistischen Begrenzung der Staatsziele jede Ausgabe der öffentlichen Hand unproduktiv, weil sie keine wie auch immer zu definierende Rentabilität besitze und keinen marktmäßig faßbaren, also wirtschaftlich verwertbaren Beitrag zum Sozialprodukt leiste 54 . Darüber hinaus entziehe jede Inanspruchnahme finanzieller M i t t e l durch den Staat, die das unbedingt notwendige Mindestmaß übersteigt, der Wirtschaft wertvolle Ressourcen, was die Kapitalbildung der Privaten über Gebühr schmälere und dem Staat zu einer unerwünschten Kapitalistenstellung verhelfe 55 . Das hier skizzierte wirtschaftstheoretische Konzept entsprach den politischen Tendenzen der bürgerlich-liberalen Gesellschaftsordnung, i n der das an die Macht drängende Bürgertum den Staat — von Richard Brüser, Otto Krüger, Haushaltsrecht, 2. Aufl., Siegburg 1973. Z u r Haushaltsreform i n der Schweiz vgl. auch Otto Kotzaurek, Die Haushaltsreform i n der Schweiz u n d i n der Bundesrepublik Deutschland, Ö H W 1968, Heft 4, S. 3 ff. sowie: Die Neuordnung des Haushaltsrechts i n der Bundesrepublik Deutschland u n d i n der Schweiz, Ö H W 1969, Heft 3, S. 3 ff. 53 Entsprechend dieser M a x i m e w u r d e n die Aufgaben des Staates, soweit sie über die Aufrechterhaltung der äußeren u n d inneren Sicherheit hinausgingen, beispielsweise von Adam Smith , einem der Begründer der Wirtschaftstheorie der klassischen Nationalökonomie i n seinem H a u p t w e r k : A n i n q u i r y into the nature and causes of the w e l t h of nations, 1776, hier zit. nach der Ausgabe Cannon, London 1920, 2. Bd., S. 214 beschränkt auf „erecting and m a i n taining those public institutions and those publicwokrs, which, though they may be i n the highest degree advantageous to a great society, are, however, of such a nature, that the profit could never repay the expence to any i n d i v i dual or small number of individuals, and which i t therefore cannot be expected that any i n d i v i d u a l or small number of individuals should erect or m a i n tain." Vgl. auch Wilhelm Gerloff, Die öffentliche Finanzwirtschaft, Bd. I I , F r a n k f u r t 1948, S. 151. 54 Heinz Wagner, Öffentlicher Haushalt u n d Wirtschaft, W D S t R L Heft 27, 1969, S. 48. 55 Nach Auffassung von Fritz Neumark, Wirtschafts- u n d Finanzprobleme des Interventionsstaates, Tübingen 1961, S. 128 vermengen sich i n dieser Betrachtungsweise „wirtschaftstheoretische Ansichten m i t spezifisch p o l i t i schen (weltanschaulichen) Überzeugungen, die beide größtenteils als Reaktion auf Merkantilismus u n d Absolutismus zu verstehen sind".

3. Reformbestrebungen

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der Gesellschaft völlig getrennt — „ i n die Rolle eines Stipendiaten der Marktwirtschaft" 5 6 zu drängen versuchte, und jede politische wie ökonomische Bevormundung durch i h n ablehnte. Die Vertreter der M a r k t wirtschaft wollten selbst entscheiden, „welche Aufgaben als ,öffentlich 4 anzusehen und i n welchem Umfang sie durchzuführen sind, und da man einerseits davon überzeugt ist, die meisten Dinge besser oder (oderiund) billiger als das Gemeinwesen produzieren zu können und andererseits die Besteuerung als höchst lästige Beeinträchtigung der autonomen Dispositionsfreiheit der Individuen empfindet, versteht es sich, daß man auf Minimalbudgets drängt" 5 6 . Für die Staatswirtschaft hielt man grundsätzlich dieselben Überlegungen und Regeln für maßgeblich wie für die private Einzelwirtschaft. Wenn sich also für diese Sparsamkeit empfiehlt, so gilt das gleiche für den Staat, der offensichtlich jeder Funktion als Lenker der Wirtschaft und Promotor des technisch-ökonomischen Fortschritts entbehrte. Gemäß den Postulaten der „Minimierung" und „Neutralität" des Budgets erschöpfte sich die klassische Finanzpolitik lediglich i n der einen fiskalischen Aufgabe, nämlich für die Bedeckung der unumgänglichen Ausgaben des Staates durch entsprechende Einnahmen zu sorgen. Dabei war der Nutzen i n den eng limitierten Staatsaufgaben fixiert, die entsprechend dem ökonomischen Prinzip mit dem geringsten Aufwand erfüllt werden sollten. Darüber hinausgehende Aspekte, wie etwa, bei welchem Umfang und i n welchem Bereich staatlicher Gestion der Gesamtnutzen für die Volkswirtschaft bei Berücksichtigung der Abgaben des privaten Sektors an den Staat optimiert werden kann, wurden erst gar nicht erwogen 57 . Wenn heute die Maximen der klassisch-orthodoxen Finanzpolitik aus der Verhältnis- und Problemsicht der Gegenwart inakzeptabel erscheinen, muß billigerweise bei ihrer Verurteilung jenes materiell ideologische Milieu 58 mit einkalkuliert werden, i n dem sie entstanden sind. Neben der grundlegend anders gearteten volkswirtschaftlichen wie auch staatswirtschaftlichen Situation, die von den heutigen Verhältnissen weit entfernt war, ist vor allem i n politisch-sozialer Hinsicht zu bedenken, daß auf Grund der Wahlrechtsstruktur gerade jene Bevölkerungsschichten von der Staatswillensbildung ausgeschlossen waren, die für eine sozialreformerische Budgetpolitik, für eine expansionistische Ausgabenpolitik speziell auf sozialpolitischem Gebiet eingetreten wären. So 56 Fritz Neumark, Wirtschaftstes, S. 129. 57 Dazu Richard A. Musgrave , Public Finance, i n : The Journal of 58 Fritz Neumark, Wirtschaftstes, S. 133.

u n d Finanzprobleme des InterventionsstaaCost-Benefit Analyses and the Theory of Economic Literature, 1969, S. 797. u n d Finanzprobleme des Interventionsstaa-

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waren beispielsweise i n Österreich bei den Wahlen i m Jahre 1873 von 20 974 645 Personen i m Wahlalter nur 1 254 012 wahlberechtigt 5 9 , weil der überwiegende Teil der männlichen Bevölkerung 6 0 nicht jene Steuerleistung erbrachte, die Voraussetzung für das subjektive Wahlrecht gewesen ist 6 1 . Außerdem sah das Kurienwahlsystem extreme Ungleichheiten vor, die den Großgrundbesitzern und Stadtgemeinden (also Bürgern) überproportionale politische Macht- und Einflußsphären sicherten 6 2 . Soweit nicht die Krone autonom den Staatshaushalt festsetzte, bestimmten die Interessen des Grundeigentums und der Bürger über Inhalt und Umfang des Budgets. Es darf nicht verwundern, daß diese Gruppe den öffentlichen Sektor, vor allem die unproduktiven Staatsausgaben, möglichst klein zu halten versucht; teils aus wirtschaftsliberalen Erwägungen, aber auch deshalb, „ w e i l sie nicht gewillt waren, den Preis einer solchen Politik i n Gestalt erhöhter Steuern zu bezahlen" 63 . Die Folge war eine Budget- und Deckungslehre, die für jedes Jahr die vollkommene Ubereinstimmung der Ausgaben m i t den Einnahmen anstrebte und gegenüber volkswirtschaftlichen Konjunkturschwankungen zu prozyklischen Anpassungsmethoden griff, das heißt eine konjunkturgebundene parallele Finanzpolitik betrieb. Die Deckung des öffentlichen Bedarfs wurde vornehmlich unter dem Gesichtspunkt des institutionellen Rahmens und des technisch-finanziellen Verfahrens gesehen und gelöst, das seine Krönung i m „Mythos des unantastbaren Etatgleichgewichts" 64 fand. 59 Z i t i e r t nach Matthias Weiss, Die Ausbreitung des allgemeinen u n d gleichen, parlamentarischen Wahlrechts i n der westlichen Reichshälfte der Habsburgermonarchie, Diss., Heidelberg 1965, S. 97. 60 Den Frauen w u r d e das Wahlrecht erst durch das Gesetz v o m 18. Dezember 1918 über die Wahlordnung f ü r die konstituierende Nationalversammlung, StGBl. Nr. 115/1918 eingeräumt. 61 Erst die Becksche Wahlrechtsreform v o m Jahre 1907 hob das Kuriensystem, den Steuerzensus u n d das Pluralwahlrecht auf u n d brachte für die männlichen österreichischen Staatsbürger ein annähernd allgemeines, direktes Wahlrecht m i t schriftlicher geheimer Abstimmung. 62 So waren 1873 i n der K u r i e der Großgrundbesitzer von 4931 Wahlberechtigten 85 Abgeordnete zu wählen, 499 Handelskammermitglieder w ä h l t e n 21 Abgeordnete u n d 186 323 städtische Wähler entsendeten 118 Abgeordnete, während i n der K u r i e der Landgemeinden auf 1 253 992 Wahlberechtigte n u r 131 Abgeordnete entfielen. Nach Matthias Weiss, Die Ausbreitung des allgemeinen u n d gleichen, parlamentarischen Wahlrechts, S. 97 f. Dazu grundlegend Herbert Schambeck, Die E n t w i c k l u n g des österreichischen Wahlrechts, Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, NF, Bd. 21, 1973, S. 247 ff. 83 Fritz Neumark, Wirtschafts- u n d Finanzprobleme des Interventionsstaates, S. 133. 84 Horst Claus Recktenwald, Die Finanzwissenschaft unserer Zeit, i n : Gegenwartsfragen aus Wirtschaft u n d Gesellschaft, Bd. 4, Stuttgart, Berlin, Köln, Mainz 1965, S. 13. E r meint, daß durch die traditionelle Finanzwissenschaft vielfach heute noch das B i l d von dieser ökonomischen Disziplin geprägt

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Dieser hier skizzenhaft angedeuteten f inanz- und wirtschaftspolitischen Atmosphäre entstammt inhaltlich das derzeit noch geltende österreichische Budgetrecht. Das Verwaltungsentlastungsgesetz, eine A r t Sammelgesetz aus dem Jahre 1925, mit dem eine Vereinfachung der Verwaltung und Entlastung der Verwaltungsbehörden erreicht werden sollte, hat zwar formell das Budgetrecht aus der Monarchie außer K r a f t gesetzt, jedoch inhaltlich die bis dahin gebräuchliche Regelung übernommen. Ausdrücklich erklären die Erläuternden Bemerkungen dazu, daß „die i m A r t i k e l 5 vorgeschlagenen neuen Bestimmungen nichts an dem m i t der kaiserlichen Verordnung des Jahres 1866 geschaffenen System" 6 5 ändern. A r t i k e l 6 w i r d mit dem Hinweis kommentiert, daß „bereits seit längerer Zeit das Fehlen einer einheitlichen und übersichtlichen, vor allem aber auch gesetzlich verankerten Grundlage für alle Fragen der Gebarung und Verrechnung als ein schwerwiegender Ubelstand empfunden" wird, „der zur Folge hat, daß einerseits auf diesen für die Gestaltung und Erfassung des Wirtschaftserfolges besonders wichtigen Gebieten eine immer mehr um sich greifende Unsicherheit und Ungleichmäßigkeit i n der Anwendung leitender Grundsätze und i n der Handhabung der Vorschriften eintrat und daß andererseits eben infolge dessen die Verwaltung — insbesondere die Zentralverwaltung — m i t einer Fülle unfruchtbarer Arbeiten belastet ist, die — zum Teil rein doktrinärer A r t — sich i n der umständlichen Auslegung strittiger oder mißverstandener Begriffe und Vorschriften, i n Einzelentscheidungen, vor allem aber i n der Durchsetzung notwendiger, aber gesetzlich nicht verankerter allgemeiner Richtlinien erschöpfen mußten" 6 6 . Hauptmotiv für die i m Jahre 1925 erfolgte Kodifikation des Haushaltsrechts war also nicht die Reform und die Anpassung des Budgetwesens an die geänderten Verhältnisse, sondern die gesetzliche Verankerung des überkommenen Systems zwecks Klärung und Vereinheitlichung der Rechtsgrundlagen. Dies erklärt auch die anachronistische Befangenheit des derzeit noch geltenden österreichischen Haushaltsrechts von den Prinzipien der klassischen Finanztheorie. Es verzichtet auf jede Auseinandersetzung mit staatlichen Aufgaben und eventuellen „Zielen der Haushaltsführung", m i t deren Rangordnung und gegenseitiger Interdependenz, sondern gibt sich bezüglich der Einnahmen wie der Ausgaben des Staates i m einzelnen völlig wertneutral. I m Mittelpunkt der sei, nämlich: „Meist spekulative Theorien über das Subjekt, den Staat, nebst wissenschaftlich unbegründbaren Ansichten über politische Zwecke, formalistische Regeln über die Aufstellung, Durchführung und Kontrolle des Haushalts für eine i n der Regel ökonomisch-materiell unkritische, zumindest u n interessierte V e r w a l t u n g u n d als K r ö n u n g der Mythos des unantastbaren Etatgleichgewichts." 65 Kaiserliche Verordnung v o m 21. November 1866, RGBl. Nr. 140/1866. ββ 116 der Beilagen zu den Sten. Prot. NR, I I . GP.

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Regelung steht die Deckung des öffentlichen Bedarfs, für die ein technisch finanzielles Verfahren, eine A r t technische Betriebsanleitung zur Verfügung gestellt wird. Damit ist durchaus nicht gesagt, daß die Regelung der staatlichen Verfahrensweise i m Haushaltsrecht ohne Bedeutung wäre, wohl aber muß sie den wirtschafts- und staatspolitischen Bedingungen jeweils gerecht werden. I m geltenden Budgetrecht bleiben aber zentrale Fragen, wie die Beurteilung der Mittelbeschaffung oder der Ausgabenkonstellation nach volkswirtschaftlichen und staatspolitischen Gesichtspunkten, Aspekte der Haushaltsplanung über eine längere Periode oder die Abstimmung budgetärer Maßnahmen auf die w i r t schaftliche und soziale Entwicklung wie auf die allgemein politische Situation, dem klassischen Finanzkonzept entsprechend, unberücksichtigt. Das derzeitige Haushaltsrecht w i l l vor allem dem Parlament die regelmäßig wiederkehrende Begrenzungs- und Beeinflussungsmöglichkeit gegenüber dem Regierungshandeln sichern und dessen Kontrolle festlegen. Es sollte die Exekutive an die von der Volksvertretung bewilligten Budgetansätze binden und für planwidriges Verhalten Sanktionen vorsehen 67 . Der Haushaltsplan ist nicht als Instrument der Wirtschaftspolit i k konzipiert, sondern primär als Voraussetzung und Grundlage einer „sich auf die ziffernmäßige Richtigkeit, die Ubereinstimmung m i t den bestehenden Vorschriften, ferner auf die Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit" 6 8 erstreckenden Uberprüfung der Staatswirtschaft. Demgegenüber hat die politische und gesellschaftliche Entwicklung sowie die Entideologisierung der modernen Finanzwissenschaft den orthodoxen Grundsätzen einer rein fiskalischen Finanzpolitik den Boden entzogen. U m die Mitte der dreißiger Jahre setzte vor allem die „keynessche Revolution" der öffentlichen Finanzwirtschaft neue Maßstäbe und verdrängte die klassisch liberale Doktrin über die Form, Funktion und Wirkung budgetärer Maßnahmen. I m Gegensatz zur Bedarfsdekkungsfinanz versucht heute die „Fiscal-policy " über den Staatshaushalt als Ordnungs- und Steuerungsinstrument der modernen Industriegesellschaft konjunkturelle Schwankungen i m Wirtschaftsablauf abzufangen 69 und ein gleichgewichtiges Wirtschaftswachstum zu erreichen. Gemeinsam mit der Geld- und Kreditpolitik, der „monetary policy stellt sie der Staat i n den Dienst seiner politischen Ziele wie der Vollbeschäfti67 ζ. B. Mißtrauensvotum (Art. 74 B.-VG.), Ministerverantwortlichkeit (Art. 142 B.-VG.) oder persönliche H a f t u n g (Art. 23 B.-VG.). 68 A r t . 126 b B.-VG. 69 Dazu ζ. B. Willi Alb er s, Haushaltsrechtliche Grundlagen u n d elastische Durchführung einer konjunkturgerechten Finanzpolitik, i n : Probleme der Haushalts- u n d Finanzplanung, B e r l i n 1969, S. 77 ff. u n d Bernd Rahmann, Grundlagen konjunkturbeeinflussender Haushaltspolitik, B e r l i n 1972.

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gung, der Geldwert- und Preisstabilität, eines angemessenen W i r t schaftswachstums und einer gerechten Einkommens- und Vermögensverteilung 7 0 . Fiscal-policy ist, wie Fritz Neumark es formuliert hat, „die Lehre von den produktions- und verteilungspolitischen Motiven, Methoden und Wirkungen finanzwirtschaftlicher Maßnahmen aller A r t , soweit diese der Sicherung eines möglichst stetigen und — i m Rahmen der durch die herrschenden Gerechtigkeitsideale bestimmten Grenzen — möglichst starken Wirtschaftswachstums bei hohem Beschäftigungsgrad sowie annähernd stabilen Geldwert zu diesem bestimmt sind" 7 1 . M i t der Entwicklung von „Fiscal-policy-Modellen" rückte der öffentliche Haushalt i n den Mittelpunkt der staatlichen Ordnungsinstrumente für die Realisierung und Rationalisierung einer bestimmten Wirtschaftspolitik 7 2 . Der aktive, gezielte staats-, wirtschafts- und sozialpolitische Einsatz des Budgets i m Dienste des sozialen Rechtsstaates führte zwangsweise zur übermäßigen Expansion der öffentlichen Haushalte. Der Wandel vom Anteils- zum Kontrollsystem verstärkt mit der quantitativen Erweiterung des Budgets andererseits auch wiederum dessen qualitative Komponente, nämlich die Möglichkeit K o n j u n k t u r und Wachstum zu steuern sowie die Einkommens- und Vermögensverteilung zu korrigieren. Der Ubergang von Ordnungsstaat zum Leistungsstaat brachte einen grundlegenden Bruch i m Charakter und Gehalt der Staatsaufgaben, der sich auf das Budgetwesen entsprechend auswirken mußte. Mehr und mehr übernimmt der Staat die Risikovorsorge für seine Bürger und ist bestrebt, zur Sicherung einer auf Dauer gedeihlichen Entwicklung des Gemeinwesens die soziale und ökonomische Infrastruktur zu verbessern. Die politischen Ziele des Staates werden i m modernen Budget, das Arbeitsprogramm der Regierung ist, i n konkrete Projekte und Programme umgesetzt. Es muß an dieser Stelle auf eine umfassende Darstellung und auf eine Auseinandersetzung m i t den neuesten wirtschafts- und finanzwissen70 Siehe ζ. B. Adolf Nussbaumer, Stabilität u n d Wachstum der V o l k s w i r t schaft als finanzpolitische Aufgabe, i n : Handbuch der österreichischen Finanzwirtschaft, hrsg. von Clemens-August Andreae, Innsbruck - Wien - München 1970, S. 201 ff. 71 Fritz Neumark, Wo steht die „Fiscal policy" heute?, i n : Finanzarchiv N F Bd. 19, 1958/59, S. 46 ff.; vgl. auch ders., Grundsätze u n d A r t e n der Haushaltsführung u n d Finanzbedarfsdeckung, i n : H d B F i n W , 2. Aufl., Bd. I, Tübingen 1952, S. 606 ff.; ders., Fiskalpolitik u n d Wachstumsschwankungen, Wiesbaden 1960; Richard A. Musgrave, Finanztheorie, 2. Aufl., Tübingen 1969 u n d Heinz Haller, Finanzpolitik, 5. Aufl., Tübingen 1972. 72 Dabei ist besonders auf die Arbeiten von Alvin Harvey Hansen und Bent Hansen aufmerksam zu machen: Alvin Harvey Hansen, Fiscal Policy and Businers Cycles, New Y o r k 1941 ; ders., Economic Policy and F u l l Employment, New Y o r k - L o n d o n 1947; ders., Monetary Theory and Fiscal Policy, New Y o r k - Toronto - London 1949; Bent Hansen, The Economic Theory of Fiscal Policy, London 1958.

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schaftlichen E r k e n n t n i s s e n u n d T h e o r i e n v e r z i c h t e t w e r d e n 7 3 . J e d e n f a l l s g e b i e t e t d e r F u n k t i o n s - 7 4 u n d S t r u k t u r w a n d e l des B u d g e t s eine g r u n d legende R e v i s i o n d e r v o n d e n staats- u n d w i r t s c h a f t s p o l i t i s c h e n O r d n u n g s p r i n z i p i e n des s p ä t e n 19. u n d f r ü h e n 20. J a h r h u n d e r t s g e p r ä g t e n Normbestandes. Ohne auf die lange Liste der i n der L i t e r a t u r d e m derzeit g e b r ä u c h l i c h e n v e r w a l t u n g s o r i e n t i e r t e n B u d g e t v o r g e w o r f e n e n Schwächen i m e i n z e l n e n einzugehen, sei b e i s p i e l h a f t a u f d e n v o n WeberWindisch a u f g e s t e l l t e n K a t a l o g seiner h e r v o r s t e c h e n d s t e n M ä n g e l v e r wiesen75: ,,a) E i n s e i t i g e A u s r i c h t u n g a m A u f w a n d s - , D e c k u n g s - u n d denken.

Kontroll-

b) V e r n a c h l ä s s i g u n g des P l a n u n g s a s p e k t s , d. h. d e r F o r m u l i e r u n g operationaler Zielsetzungen der B u d g e t p o l i t i k u n d der bewußten E r arbeitung u n d Abwägung alternativer Maßnahmenbündel unter d e m N u t z e n - K o s t e n - K a l k ü l z u r E r r e i c h u n g dieser Z i e l s e t z u n g e n . c) V e r z i c h t a u f G e w i n n u n g v o n E f f i z i e n z k r i t e r i e n z u r B e u r t e i l u n g s t a a t l i c h e r A u s g a b e n p r o g r a m m e d u r c h überschlägige einsatzbezo73 Aus der Fülle der dazu einschlägigen L i t e r a t u r sei auch neben den bereits zitierten Werken auf den von Horst Claus Recktenwald herausgegebenen Sammelband Finanzpolitik, K ö l n - B e r l i n 1969 verwiesen. 74 I n der L i t e r a t u r werden die politische, finanzpolitische, wirtschaftspolitische, finanzwirtschaftliche, verwaltungswirtschaftliche, administrative, rechtliche, technische u n d andere Funktionen angeführt u n d jeweils verschieden voneinander abgegrenzt. Siehe beispielsweise Fritz Neumark, Der Reichshaushaltsplan, Jena 1929; Kurt Heinig, Das Budget, 1. Bd.: Die Budgetkontrolle, Tübingen 1949; Fritz Neumark, Theorie u n d Praxis der Budgetgestaltung, i n : H d B F i n W , 2. Aufl., Bd. I , Tübingen 1952, S. 554 ff.; Wilhelm Henle, Die Ordnung der Finanzen i n der Bundesrepublik Deutschland, B e r l i n 1964; Heinz Kolms, Finanzwissenschaft, Bd. I V , B e r l i n 1964; Carl-Heinz Tretner, L a n g fristige Planung von Staatsaufgaben, B e r l i n 1965; Wilhelm Henle, Z u w e i sung der finanziellen M i t t e l , i n : Verwaltung, Eine einführende Darstellung, Hrsg. F r i t z Morstein M a r x , B e r l i n 1965, S. 331 ff. u n d Werner Ehrlicher, Finanzwissenschaft, i n : K o m p e n d i u m der Volkswirtschaftslehre, hrsg. von W. Ehrlicher, J. Esenwein-Rothe, H. Jürgensen u n d K . Rose, Göttingen 1968, S. 353 ff.; Wilhelm Weber, Rupert Windisch, ökonomische u n d i n s t i t u tionelle Gesichtspunkte rationaler Haushaltsplanung, Ö H W 1970, Heft 1, S. 8 ff. u n d Werner Patzig, Theo Traber, Haushaltsrecht des Bundes u n d der Länder, S. 11 ff. Z u m Funktionswandel des Staatshaushaltes vergleiche beispielsweise Gerhard Colm, Haushaltsplanung, Staatsbudget, Finanzplanung u n d Nationalbudget, H d B F i n W , 2. Aufl., Tübingen 1952, S. 519 ff.; Friedrich Karl Viaion, Moderne Entwicklungstendenzen des öffentlichen Haushalts i n der Bundesrepublik, i n : Gegenwartsprobleme des öffentlichen Haushalts, B e r l i n 1962, S. 13 ff.; Berichte von Karl Heinrich Friauf u n d Heinz Wagner, öffentlicher Haushalt u n d Wirtschaft, W D S t R L , Heft 27; Adolf Nussbaumer, Stabilität u n d Wachstum, S. 214 ff.; Ludwig Fröhler / Peter Oberndorfer, Das Wirtschaftsrecht als Instrument der Wirtschaftspolitik, S. 52 ff.; Reinhard Hoffmann, Haushaltsvollzug u n d Parlament, Tübingen 1972, S. 34 ff. u n d Richard Blaha, Stand oder Stillstand der Haushaltsrechtsreform des Bundes?, Ö H W 1974, Heft 2, S. 75 f. 75 Wilhelm Weber, Rupert Windisch, ökonomische u n d institutionelle Gesichtspunkte rationaler Haushaltsplanung, S. 9.

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gene anstelle projekt ( = ausbringungs-)bezogener Verrechnung von Aufwand und Kosten. d) Vernachlässigung der Folgekosten der für ein bestimmtes Budgetjahr beschlossenen Ausgaben-, insbesondere aber Investitionsprogramme. e) Mangelnde Beachtung von Interdependenzen verschiedener Ausgaben- bzw. Investitionsprogramme, die oft von isoliert tätigen Verwaltungsabteilungen erarbeitet werden. f) Institutionell-organisatorische Gliederung nach Vollzugsorganen anstelle funktioneller Gliederung nach Programmgruppen und ökonomischer Klassifikation nach Kategorien der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung. " bb) Änderung der staatsrechtlichen

Ordnung

Aber nicht nur die heutigen Erfordernisse einer rationalen Finanzund Wirtschaftspolitik, wie sie etwa Richard A. Musgrave als „multiple Theorie des Budgets" i n seinem für die gesamte moderne Finanzwissenschaft grundlegenden Werk „The Theorie of Public Finance" 7 6 entwickelt hat, sind vom überkommenen Haushaltsrecht nicht berücksichtigt, sondern auch die staatsrechtliche Ordnung hat sich gegenüber jener Epoche, der dieser Normenbereich materiell entstammt, grundlegend gewandelt. Der Ubergang von der konstitutionellen Monarchie zur demokratischen Republik modifizierte m i t der Änderung des Verfassungssystems auch die Bedeutung und die Funktion von Budget und Budgetrecht. Die Beurteilung der staatsrechtlichen Problematik des Haushaltsplans ist noch immer weitgehend von den Budgettheorien aus der Zeit des Konstititutionalismus bestimmt, ohne daß man deren Tragfähigkeit an der geänderten Verfassungsordnung überprüft. Der Mangel wiegt schwer, denn das Haushaltsrecht steht i n besonderer Abhängigkeit zur allgemeinen Verfassungsordnung 77 i n die es funktionsgerecht zu integrieren ist. Gerade die Stellung von Parlament und Regierung und das System ihrer gegenseitigen Beziehungen, i n die das Budgetrecht eingebettet ist, haben sich gegenüber früheren staatsrechtlichen Epochen gewandelt. Stellte i n der konstitutionellen Ä r a das parlamentarische Haushaltsbewilligungsrecht eines der wesentlichen Instrumente der Volksvertretung zur Kontrolle der autoritären Kräfte der monarchischen Regierung dar, durch das die Parlamente die Handlungsfreiheit der Ver76 Richard A. Musgrave, The Theorie of Public Finance, New Y o r k - Toronto - London 1959. 77 Karl Heinrich Friauf, Der Staatshaushaltsplan i m Spannungsfeld z w i schen Parlament u n d Regierung, Bad Homburg, Berlin, Zürich 1968, S. 12 f.

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waltung einzugrenzen versuchten, ist m i t dem vollen Durchbruch des Legalitätsprinzips diese Bedeutung und Funktion des Budgetgesetzes 78 zugunsten anderer wesentlicher Aufgaben geschwunden. Der Bereich des öffentlichen Haushalts nimmt eine Schlüsselstellung innerhalb der gesamten Verfassungsordnung ein und muß i n struktureller Homogenität m i t dieser konstruiert und interpretiert werden. Zwei wesentlichen Änderungen gegenüber der konstitutionellen Verfassungsrechtslage ist Rechnung zu tragen: Zum einen beruht das Gesetz zur Feststellung des Haushaltsplaness nicht mehr auf der Willensübereinstimmung von Monarch und Volksvertretung, sondern es ist vom Nationalrat allein zu beschließen. Zum anderen liegt die Vollziehung des Haushaltsplanes nicht i n den Händen einer aus originärem Recht handelnden monarchischen Staatsspitze, sondern w i r d von einer parlamentarisch abhängigen Regierung ausgeführt. Das Haushaltsrecht ist heute als organischer Bestandteil unserer demokratischen Verfassungsordnung unter den Bedingungen des sozialen Rechtsstaates zu verstehen und von diesem Verständnis her neu zu bewerten. Dabei w i r d nicht nur die Interdependenz von Parlament und Regierung, sondern beispielsweise auch die rechtsstaatliche Staat-Bürger-Beziehung oder die föderalistische Struktur unseres Staates entsprechend zu berücksichtigen sein. Nur eine Problemsicht, die das geltende Verfassungsrecht wie die Verfassungswirklichkeit entsprechend i m A u ge behält, anstatt sich an Thesen zu orientieren, die unter einer anderen Verfassung entwickelt wurden, w i r d sich der Gefahr entziehen können, die Gewichtsverteilung zwischen den am Budgetkreislauf beteiligten staatlichen Organen erheblich zu verfälschen. Vor allem die Entwicklung zur Parteiendemokratie und die damit verbundene strukturelle Verknüpfung von Parlamentsmehrheit und Regierung sowie die unterschiedliche Stellung von Mehrheits- und Minderheitsfraktionen finden auch i m Budgetbereich ihren Niederschlag. Die systembedingte Interessensidentität zwischen Regierung und Mehrheitfraktionen haben den parlamentarischen Mitwirkungs- und Kontrollbefugnissen i m Rahmen des Budgetbewilligungsrechts i n der politischen Praxis neue Akzente gesetzt 79 . E i n zukünftiges Haushaltsrecht w i r d sich seiner tragenden Funktion i m Macht- und Willensbildungsprozeß des demokratisch organisierten Staates bewußt sein müssen und sich der i m Budgetbereich aufbrechenden wesentlichen demokratischen Probleme anzunehmen haben. 78 Hans Kelsen - Georg Froehlich - Adolf Merkl, Die Verfassungsgesetze der Republik Österreich, 5. Teil, Wien, Leipzig 1922, S. 183 u n d 258 ff. 79 Z u r politischen Praxis der finanziellen M i t w i r k u n g s - u n d Kontrollbefugnisse siehe Peter Gerlich, Parlamentarische Kontrolle i m politischen System, Wien - New Y o r k 1973, S. 164 ff.

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cc) Reformen in der Budgettechnik Das derzeit gebräuchliche Verfahren der ökonomischen Entscheidungsfindung i m öffentlichen Sektor läßt vor allem auch i m Hinblick auf die Komplexität der finanzpolitischen Aufgaben des Staates und den ständig wachsenden Anteil des Sozialprodukts, der über öffentliche Haushalte i n Anspruch genommen wird, die traditionellen Budgettechniken als reformbedürftig erscheinen. Die überkommenen Budgetgrundsätze sind „primär an Bewilligungs-, Vollzugs-, und Kontrollzwecken" orientiert und vernachlässigen die „Gesichtspunkte ökonomischer Effizienz, wie sie i n der bewußten Einführung von Kriterien zum Tragen kommen, die es gestatten (sollen), auf der Grundlage bestimmter wirtschafts- und gesellschaftspolitischer Zielvorstellungen die um die knappen Ressourcen der Volkswirtschaft konkurrierenden Sektoren M a r k t - und Staatwirtschaft hinsichtlich A r t und Ausmaß der von ihnen je zu bewältigenden Aufgaben abzugrenzen" 80 . Die Notwendigkeit einer Reform der öffentlichen Finanzverwaltung und der Anwendung moderner Managementsysteme und -verfahren ist allgemein unbestritten. Die zunehmende Dynamik des technischen, w i r t schaftlichen und sozialen Fortschritts, m i t dem auch die Komplexität gesellschaftlicher Umwelt steigt, stellen an das Führungssystem einer staatlichen Regierung und Verwaltung erhöhte Anforderungen. Der Verflechtungsgrad ist gewachsen, die Problemfelder sind enger vermascht und beziehungsreicher geworden, die staatlichen Maßnahmen wirken vielfältiger und sind stärker verknüpft. Aus der Aufgabenvielfalt, den komplexen Zielstrukturen und den neuen Problemfeldern erwachsen der Verwaltung Entscheidungs-, Koordinations- und Kooperationsprobleme, denen die herkömmlichen Mechanismen nicht mehr entsprechen können. Die Diskrepanz zwischen den an das staatliche Steuerungspotential gestellten Anforderungen und den unzureichenden institutionalisierten Entscheidungs- und Vollzugzprozessen war für einige Staaten Anstoß zu Innovationsbestrebungen, die etwa zur Einführung mittelfristiger Finanz- und längerfristiger Aufgabenplanung oder zur Entwicklung neuer Führungsmodelle (Management by Objectives — MbO) bzw. neuer Planungssysteme (Planning-Programming-BudgetingSystem — PPBS) führten 8 1 . 80 Wilhelm Weber, Rupert Windisch, ökonomische u n d institutionelle Gesichtspunkte rationaler Haushaltsplanung, S. 7. 81 Elmer B. Staats , Statement before the Subcommittee on National Security and International Operations, i n : SNSIO, S. 326 f.; Harold A. Hovey, The Planning-Programming-Budgeting Approach to Government Decision Making, London 1968, S. 76 ff.; Charles L. Schultze , The Politics and Economics of Public Spending, Washington D. C., 1968, S. 6 ff.; Allen Schick , The Road to PPB: The Stages of Budget Reform, i n : Davis James W. Jr. (ed.), Politics, Programms and Budgets, Englewood Cliffs, 1969, S. 210 ff.; ders., M u l t i purpose Budget Systems, i n : Hinrichs, Harley H. u n d Taylor, Graeme M .

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Die Reform des Entscheidungsverhaltens öffentlicher Institutionen reicht sicher über Haushaltsfragen weit hinaus. Sie betrifft auch Fragen der Aufgabenplanung, der Programmdurchführung, der Schaffung von Informationssystemen und personalwirtschaftliche Fragen, um nur einige zu nennen. Die Perspektive der Budgetplanung für Zwecke der Verwaltungsreform ist daher nur bedingt geeignet. Jüngst hat Heinrich Reinermann zu Recht befürchtet 82 , daß beim Ansatz einer Verwaltungsreform als Haushaltsreform die Gefahr besteht, wesentliche Aspekte einer Steigerung der Funktionalität von Ministerien und Behörden außerhalb der Betrachtung zu lassen, bzw. sogar zu gefährden, was auch der Versuch m i t dem Planning-Programming-Budgeting-System i n den Vereinigten Staaten zu Beginn der sechziger Jahre deutlich gemacht hat. Daß die Einführung von Programmbudgetverfahren nicht die erhoffte Verbesserung der Regierungsfunktionalität gebracht hat, w i r d auf eine Reihe von Gründen zurückgeführt. Einmal ist die Konstellation der Staatsausgaben und die Struktur des Haushaltsplanes bis auf wenige Prozente durch gesetzliche Verpflichtungen und laufende Programme zumeist sogar auf lange Sicht vorherbestimmt. Die Reform des Planungs- und Entscheidungsverhaltens, die Systemanalyse müßte demnach primär am Gesetzgebungsprozeß ansetzen und nicht am Budgetierungsverfahren. Eine als Haushaltsreform konzipierte Verwaltungsreform läuft weiters Gefahr, daß die Organisation und Technologie des Planungs- und Entscheidungsprozesses durch dem Budgetverfahren angepaßte Konfigurationen weitgehend i n haushaltstypischer Weise geprägt und damit verwässert werden. Da bei der Erstellung des Haushaltsplans naturgemäß die rein finanziellen Entscheidungsaspekte dominieren, kommen wichtige materielle Probleme der Aufgabenplanung, wie Definition und Koordination der Aufgaben sowie die Reflexion der materiellen und nicht nur der rein finanziellen Konsequenzen einer Maßnahme zu kurz. Vorrangig i m Budgetprozeß sind nur fiskalische Informationen wie die finanziellen Auswirkungen bereits feststehender Vorhaben i n der Planungsperiode, während die Infragestellung von geplanten oder laufenden Maßnahmen, die Entwicklung neuer Konzepte und Alternativen, wie die so wichtige interministerielle Koordination vernachlässigt werden. Schließlich fördert auch der terminliche Druck, von dem die jährliche Haushaltsvorbereitung belastet ist, die routinemäßige Abfertigung der anstehenden Anliegen und nicht die fundierte Erarbeitung grundsätzlicher analytischer Untersuchungen. (eds.), Program Budgeting and Cost Benefit Analyses, 1969, S. 358 ff.; Bertram M. Gross, Die neue Systembudgetierung, i n Naschold, Frieder u n d Väth, Werner (Hrsg.), Politische Planungssysteme, Opladen 1973, S. 251 ff. 82 Heinrich Reinermann, Programmbudgets i n Regierung u n d Verwaltung, Baden-Baden 1975, S. 190 ff.

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Wenn auch die Verbesserung des Aufgabenverständnisses und des Aufgabenvollzugs von Regierung und Verwaltung, wie überhaupt die Effizienzerhöhung öffentlicher Institutionen nicht allein durch die Einführung von Programmbudgettechniken i n den Haushaltsprozeß bewerkstelligt werden kann, darf dies nicht zur Beruhigung verleiten, daß mit dem derzeit gebräuchlichen Prozeß der Budgeterstellung und des Budgetvollzugs das Auslangen gefunden werden könne. Die herkömmliche, rein inputorientierte Qualifikation des Staatshaushalts reichte solange aus, als seine wesentliche Funktion darin gesehen wurde, dem Parlament die Möglichkeit zu geben, das Einnahmen- und Ausgabengebaren der Exekutive zu kontrollieren und Mißbrauch zu verhindern. So lange lediglich überwacht werden sollte, daß die Einnahmen nur auf gesetzlicher Grundlage erhoben und die Ausgaben nur für die bewilligten Positionen verwendet werden, mag dieses Konzept befriedigt haben 83 . I m übrigen wurde bisher auch die Tätigkeit der öffentlichen Hand i n erster Linie vom Gesichtspunkt der Eingriffsverwaltung gesehen, wobei i m Vordergrund des verwaltungswissenschaftlichen und praktischen Interesses nicht so sehr die Effektivität und W i r t schaftlichkeit der staatlichen Aktivitäten stand. Vielmehr wurde vom Budget die möglichst neutrale und zurückhaltende Deckung des Verwaltungsaufwands erwartet, die Gestaltung des ökonomischen Bereichs oblag dem privaten Sektor. Spätestens zum Zeitpunkt, als dem Budgetbereich über die treuhänderische Kontrolle der Verwaltungsabgaben hinaus wesentliche Aufgaben der Wirtschafts-, K o n j u n k t u r - und Sozialpolitik zuwuchsen, begannen auch Bemühungen um die Verbesserung der Entscheidungs- und Vollzugsprozesse i n Regierung und Verwaltung, die vorderhand i m bereits erwähnten Planungs-Programmierungs- und Budgetierungs-System, eingeführt von McNamara i m US Verteidigungsministerium, gipfelten. Wenn dem auch der durchschlagende Erfolg versagt blieb, hat es der Budgetplanung und dem Budgetvollzug eine neue Richtung gewiesen und neue Akzente gesetzt sowie die Schwierigkeiten aufgezeigt, die die Anpassung des Entscheidungsverhaltens i m öffentlichen Sektor an die dem Staat übertragenen Steuerungs- und Regelungsfunktionen aufwirft. Auch die Grenzen der Haushaltsreform für die Effizienzsteigerung der staatlichen Verwaltung wurden deutlich. Eine Neugestaltung der Haushaltstechniken w i r d sich i n erster Linie darauf konzentrieren müssen, die sachbezogene Planung und die Haushaltsplanung direkt und eng aufeinander zu beziehen. Sie w i r d ferner auch der „aus dem Divergieren materieller und finanzieller Aspekte der 83 Tomas O'Cofaigh, Der Haushalt als Instrument der Koordination u n d Prioritätensetzung i n : Regierungspolitik u n d Koordination, hrsg. von Heinrich Siedentopf, B e r l i n 1976, S. 355 ff.

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Planung resultierenden Gefahr der Inflexibilität öffentlicher Institutionen" dadurch zu begegnen haben, daß sie „die längerfristigen sachbezogenen Elemente der Planung (planning) m i t dem Element der jährlichen Haushaltsplanung (budgeting) streng aufeinander bezogen i n ein System verbindet" 8 4 . Es muß aber gesehen werden, daß die willkürliche Vermengung von politischer Aufgabenplanung und Etatprozeß nicht nur aus technischen Gründen sachwidrig erscheint, sondern daß i n dieser Konfliktzone auch ein spezifisch demokratisches Problem aufbricht. Wieweit soll i n einem demokratisch organisierten Staatswesen die politische Aufgabenplanung, die Entscheidung über wirtschafts-, konjunktur- und sozialpolitische Maßnahmen i n die Hände demokratisch nicht legitimierter Technokraten gelegt sein? Welchen Entscheidungsgremien ist die Aufgabenplanung zu übertragen und welche Informationsquellen und -systeme sind ihnen an die Hand zu geben? E i n zukünftiges Haushaltsrecht w i r d diesen Fragen nicht ausweichen können. Es w i r d die demokratische und die technokratische Komponente des Budgetprozesses i n einem ausgewogenen Verhältnis aufeinander abstimmen müssen. Sicher werden die grundlegenden politischen Entscheidungen nicht i m Bereich der technischen Budgetgestaltung und -kontrolle anzusiedeln sein. Dieser Bereich w i r d aber die Informationsbeschaffung und -aufbereitung und die Bereitstellung von Entscheidungshilfen zu besorgen haben; beispielsweise durch den Ausbau von Informationssystemen, die neben den wirtschaftlichen Kriterien auch die sozialen Indikatoren aufzeigen und die nicht-fiskalischen Folgewirkungen öffentlichen Handels durchleuchten; oder durch die umfassende Koordination von Programmen quer durch die einzelnen Ressorts. Schließlich w i r d es i h m obliegen, die auf politischer Ebene entschiedenen Maßnahmen möglichst effizient durchzuführen und Effizienzanalysen und -vergleiche zu erstellen. Die qualifizierten technischen und methodischen Voraussetzungen dazu scheinen heute weitgehend vorhanden. Leider nimmt der E n t w u r f zum Bundeshaushaltsgesetz auf neue Budgettechniken kaum Bezug. Zwar heißt es i n den Erläuterungen zum A b schnitt „Finanzplanung", daß i n diesen Bestimmungen „auch Gedanken des sogenannten PPBS (planning-programming-budgeting-system) berücksichtigt" seien 85 , die vorgeschlagene Regelung gibt aber so gut wie keine Anhaltspunkte dafür. I n der Praxis beginnen sich i n Österreich allmählich Ansätze des Programmbudgetverfahrens als Hilfe zur Erreichung wirtschaftlich ratio84 Heinrich Reinermann, Programmbudgets i n Regierung u n d Verwaltung, S. 103. 85 609 der Beilage zu den Sten. Prot. NR, X I I I GP.

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naler Entscheidungen zu etablieren. Es handelt sich dabei um ein Konzept, mit dem die den traditionellen Budgettechniken anhaftenden Mängel i n der Entscheidungsfindung insbesondere auch i n Hinblick auf den ständig wachsenden Anteil des Sozialproduktes, der über die öffentlichen Haushalte i n Anspruch genommen bzw. verteilt wird, vermieden werden sollen 86 . Seine Anwendung, die politische, rechtliche, organisations-soziologische und organisations-psychologische Probleme aufwirft, beginnt i n einigen Teilbereichen behutsam anzulaufen. Unter den Bemühungen um die Reform des Entscheidungsverhaltens staatlicher Exekutivorgane sticht das Finanzpolitische Informationssystem „FIPOLIS" des Bundesministeriums für Finanzen hervor 8 7 , das aus einer Datenbank und einem hochentwickelten Programmsystem besteht. Damit sollen vor allem Umfang und Qualität jener Daten, die den Entscheidungen zugrunde liegen, erweitert und verbessert wie durch eine sinnvolle Aggregierung, durch die Bildung von Kennzahlen und vergleichenden Zusammenstellungen und durch die Erstellung von Wirkungsanalysen aufbereitet werden. Die Bedeutung der staatlichen Wirtschaftspolitik i m Hinblick auf die Ablaufsteuerung und die Gestaltung der gesamtwirtschaftlichen Grundausrüstung sowie die Stellung der öffentlichen Hand als Träger von A n gebot und Nachfrage stellten auch i n Österreich die Adäquanz der überkommenen öffentlichen Institutionen und ihrer Verfahren immer mehr i n Frage und führten zu neuen Entscheidungshilfen, insbesondere auch für die Führung des Bundeshaushalts. Das Bundesministerium hat, u m die vielfältigen Wirkungen wirtschaftspolitischer, vor allem budgetärer Maßnahmen des Bundes auf eine Reihe wichtiger ökonomischer Zielgrößen, Bruttonationlprodukt, Beschäftigte, Preise quantitativ abschätzen zu können, ein finanzpolitisches Simulationsmodell „ F I M O - S T A B " 86 Aus der umfangreichen L i t e r a t u r dazu sei beispielsweise angeführt: Aaron Wildavsky, The Political Economy of Efficiency: Cost-Benefit Analysis, System Analysis and Program Budgeting, i n : Public A d m i n i s t r a t i o n Review 26, 1966 abgedruckt i n Horst Claus Recktenwald, Hrsg., Nutzen-KostenAnalse u n d Programmbudget, Tübingen 1970, S. 365 ff.; Egon Matzner, A n forderungen an ein zeitgemäßes Budget-System, Karl Vak, Die Programmbudgettechnik, David Novick, Die Konzeption des Planungs- u n d Programmbudgetiersystems (PPBS), alle i n : Materialien zum Seminar „Programmbudgettechniken", Kommunalwissenschaftliches Dokumentationszentrum Wien 1969; Helmut Kramer, Wissenschaft u n d Demokratie i n den U S A — Der Council of Economic Advisers u n d das Planning Programming-BudgetingSystem, i n : Mitteilungen des Instituts f ü r Gesellschaftspolitik i n Wien, Heft 4, 1970, S. 47 ff.; Wilhelm Weber, Rupert Windisch, ökonomische u n d i n s t i t u tionelle Gesichtspunkte rationaler Haushaltsplanung, S. 91 ff., Egon Matzner, Programmbudget u n d öffentlicher Haushalt, Ö H W 1971, S. 130 ff. u n d Heinrich Reinermann, Programmbudgets i n Regierung u n d Verwaltung. 87 Vgl. dazu Wilfried Grätz, Edith Kitzmantel, Anton Rainer, Neue E n t scheidungshilfen für die F ü h r u n g des Bundeshaushaltes, Ö H W 1974, Heft 3 - 4 , S. 192 ff. u n d Möglichkeiten u n d Grenzen, Das Bundesbudget 1976, hrsg. von Bundesministerium f ü r Finanzen, S. 61 f.

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I I I . Die Rechtsgrundlagen des Bundeshaushalts

entwickelt. Nach Aussage des Ministeriums handelt es sich dabei „ u m ein ökonometrisches Kreislaufmodell, dessen Schwerpunkte die Analyse kurzfristiger (Konjunktur-)Wirkungen ist. Die Nachfrageseite nimmt daher gegenüber der Produktionsseite die dominierende Stellung ein, da angenommen werden kann, daß kurzfristig die Nachfrageentwicklung bestimmend ist und nicht etwa die Kapazitätsveränderungen oder -Verschiebungen i n der Produktionsstruktur" 8 8 . FIMO-STAB, dessen Schwerpunkt naturgemäß i n der Budgetpolitik liegt, erlaube die Simulation einzelner wirtschafts- bzw. budgetpolitischer Aktionen als auch von Maßnahmebündeln und könne so wichtige Informationen i m Rahmen der Planung liefern. Die laufenden Bemühungen der Finanzverwaltung zu Organisationsverbesserungen 89 beruhen vor allem auf der fortschreitenden Anwendung elektronischer Datenverarbeitungsanlagen und reichen von der Automatisierung der Zoll- und Finanzämter bis zur EDV-unterstützten Branchenkonjunkturdiagnose, die quartalsweise einerseits i n einer A r t von „Momentaufnahme" die aktuelle wirtschaftliche Lage (Konjunktur, Beschäftigung, Preisentwicklung) und andererseits ökonomische Entwicklungstendenzen i n zwanzig Industriebranchen und sieben Sparten des Bauhauptgewerbes auswirft. Lediglich die Rechtsordnung hat auf die Ablöse der Finanzpolitik der reinen „Bedarfsdeckung" durch die „Ordnungsfinanzpolitik" bis heute überhaupt noch nicht reagiert. b) Erneuerungen des Haushaltsrechts

aa) Das vorläufige

Bundeshaushaltsgesetz 1963

Auch die verfassungsgerichtliche Judikatur zum Haushaltsrecht war befaßt mit den Bemühungen, die Diskrepanz zwischen dem vorgegebenen, auf ganz andere Verhältnisse zugeschnittenen Rechtsmaterial und den gegenwärtigen Anforderungen an ein funktionsgerechtes Budgetrecht zu mildern, die aber unter den gegebenen normativen Voraussetzungen erfolglos bleiben mußten. Die sogenannten „Budgeterkenntnisse" des Verfassungsgerichtshofes — Slg. 4340/1962, 5421/1966, 5636/1967 und 5637/1967 führten jedoch zu einer Neuorientierung der Haushaltspraxis und sogar zur Außerkraftsetzung des Art. 51 B.-VG. i n den Jahren 1963 und 1964. I m Erkenntnis Slg. 4340 vom 19. 12. 1962 hob der Verfassungsgerichtshof über Antrag der Wiener Landesregierung 90 die Punkte X 9 1 und X I I 9 2 88

Möglichkeiten u n d Grenzen, S. 62. Dazu Möglichkeiten u n d Grenzen, S. 57 ff. 90 Über die Verfassungsmäßigkeit der verschiedenen Ermächtigungen an den Finanzminister i m V E G sowie i n den Bundesfinanzgesetzen selbst u n d die Wahrung der Budgethoheit u n d der sonstigen Rechte des Parlaments auf finanziellem Gebiet ergaben sich Meinungsverschiedenheiten zwischen den 89

3. Reformbestrebungen

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des A r t . 6 des V e r w a l t u n g s e n t l a s t u n g s g e s e t z e s s o w i e die A r t . I I A b s . 4 9 3 ; V A b s . 1 Z i f f . 1, 3 u n d 5 Θ 4 u n d d i e i n Z i f f e r 15 e n t h a l t e n e n W o r t e „ o d e r Darlehen aufzunehmen u n d für den Wohnungsbau zu verwenden" u n d schließlich d e n A r t . V I 9 5 des Bundesfinanzgesetzes 1962 w e g e n V e r f a s s u n g s w i d r i g k e i t auf. D i e A u f h e b u n g d e r B e s t i m m u n g e n des V e r w a l tungsentlastungsgesetzes t r a t m i t A b l a u f des 30. 4. 1963, j e n e des B u n desfinanzgesetzes m i t A b l a u f des 31.12.1963 i n K r a f t . D e r G e r i c h t s h o f h a t i n diesem E r k e n n t n i s d e n i n A r t . 51 u n d A r t . 42 A b s . 5 B . - V G . n i e d e r g e l e g t e n U m f a n g der B u d g e t h o h e i t s o w i e die Rechte des N a t i o n a l r a t e s a u f d e m G e b i e t d e r V e r f ü g u n g ü b e r B u n d e s v e r m ö g e n u n d der A u f n a h m e u n d K o n v e r t i e r u n g v o n A n l e i h e n u m r i s s e n . V o r a l l e m h a t er k l a r g e s t e l l t , daß es d e m N a t i o n a l r a t n i c h t zusteht, d i e i h m v o n der Verfassung übertragene Budgethoheit an die V o l l z i e h u n g zu delegieren. Diese a n d e n T h e s e n d e r klassischen F i n a n z t h e o r i e o r i e n t i e r t e I n t e r p r e t a t i o n des B u d g e t r e c h t s d u r c h d e n Verfassungsgerichtshof l i e ß das g e l t e n d e H a u s h a l t s r e c h t als I n s t r u m e n t e i n e r z e i t g e m ä ß e n B u d g e t p o l i t i k w e i t g e h e n d u n g e e i g n e t erscheinen. W i e aus d e n e r l ä u t e r n d e n B e m e r k u n g e n z u m Haushaltsverfassungsgesetz h e r v o r g e h t , h i e l t es der V e r fassungsgesetzgeber 1963 f ü r u n v e r m e i d l i c h , d e m N a t i o n a l r a t eine v e r fassungsrechtliche G r u n d l a g e z u b e s t i m m t e n E r m ä c h t i g u n g e n der V e r Koalitionsparteien, die zu dieser Anfechtung führten. Vgl. Erwin Melichar, Die finanz- u n d steuerpolitische E n t w i c k l u n g Österreichs i n den Jahren 1958 1965, Finanzarchiv, NF., Bd. 25, 1966, S. 275 ff. 91 P u n k t X des A r t . 6 V E G bestimmte, daß Kredite n u r zu den i m Bundesfinanzgesetz bezeichneten Zwecken verwendet werden dürften, gestattete aber gleichzeitig einen unabweislichen Mehraufwand bei einem finanzgesetzlichen Ansatz m i t Zustimmung des Finanzministers durch gänzliche oder teilweise Rückstellung eines anderen Kredits zu decken. So ein finanzieller Ausgleich durfte aber n u r vorgenommen werden, sofern das B F G nichts Gegenteiliges bestimmt u n d w a r zugunsten eines Ansatzes über nicht verrechenbare Ausgaben ausgeschlossen. 92 P u n k t X I I legte fest, daß die gesetzlich genehmigten Kredite grundsätzlich unüberschreitbare Höchstbeträge bedeuteten, jedoch unvermeidbare Überschreitungen m i t Zustimmung des Bundesministers für Finanzen getätigt w e r den dürften, der hierüber dem Nationalrat periodisch Bericht zu erstatten habe. 93 D a r i n wurde der Finanzminister ermächtigt, wenn es die k o n j u n k t u r e l l e Lage beziehungsweise die besondere Lage einzelner Wirtschaftszweige erfordert u n d die Einnahmenentwicklung des Bundes bzw. des Kreditmarktes es gestatten, Überschreitungen der finanzgesetzlichen Ansätze der außerordentlichen Gebarung, betreffend das langfristige Investitionsprogramm der B u n desregierung zu bewilligen. 94 Diese enthielten weitgehende Ermächtigungen an den Bundesminister für Finanzen zu Kreditoperationen, Haftungsübernahmen, Verfügungen über Bundesschuldverpflichtungen etc. 95 A r t . V I berechtigte den Bundesminister für Finanzen, ohne vorausgehende Zustimmung des Nationalrates gegen nachträgliche Rechtfertigung zu bestimmten Verfügungen über Bundesvermögen.

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I I I . Die Rechtsgrundlagen des Bundeshaushalts

waltung einzuräumen, da es seiner Meinung nach einer Uberforderung des parlamentarischen Gesetzgebers bedeuten würde, wenn dieser über alle i m Laufe des Finanzjahres notwendigen Abänderungen des Voranschlages abzusprechen hätte 9 6 . Es erschien sachgerecht und unbedingt notwendig, die Vollziehung zu bestimmten Verfügungen über Bundesvermögen sowie zur Vornahme gewisser Kreditoperationen zu ermächtigen. Diesen Erwägungen trug das besondere Bundes Verfassungsgesetz, m i t dem „vorläufige Bestimmungen über das Haushaltsrecht des Bundes getroffen" wurden 9 7 , Rechnung. § 2 dieses Verfassungsgesetzes eröffnete dem Finanzminister die Möglichkeit, unter Beachtung bestimmter Bedingungen und Grenzen qualitative wie auch quantitative Budgetüberschreitungen zu genehmigen, wobei besondere Fälle der Zustimmung des Hauptausschusses des Nationalrates vorbehalten waren 9 8 . Die Regelung grenzte die Kompetenzen des Nationalrates, des Hauptausschusses und des Finanzministers für Ausgabenbewilligungen ab und trachtete, auch i m Haushaltsrecht dem i n A r t . 18 B.-VG. verankerten Gesetzmäßigkeitsprinzip voll zu entsprechen. Das Haushaltsverfassungsgesetz stellte es ferner dem Budgetgesetzgeber frei, den Bundesminister für Finanzen innerhalb gewisser Grenzen allgemein zur Durchführung von Kreditoperationen (§ 3) sowie zu Verfügungen über Bundesvermögen (§ 4) zu ermächtigen. Die für ein Verfassungsgesetz außerordentlich detaillierte Regelung wollte zunächst ein System erstellen, das den i n der verfassungsgerichtlichen Judikatur entwickelten Grundsätzen entsprach 99 . Es war als Provisorium für den Rest des Finanzjahres 1963 und für das Finanzjahr 1964 gedacht und unter der Annahme beschlossen, daß bis dahin das Bundeshaushaltsrecht neu geregelt werde 1 0 0 . Inzwischen sollte das vorliegende System „auf seine Brauchbarkeit i m Verhältnis zwischen Gesetzgebung und Vollziehung" erprobt werden 1 0 1 . Die Annahme erwies sich als voreilig, denn die Reform des Budgetrechts blieb i n der Vorbe96 So die Erläuternden Bemerkungen zur Regierungsvorlage über das B u n desverfassungsgesetz, „ m i t dem vorläufige Bestimmungen über das Haushaltsrecht getroffen werden", 52 der Beilagen zu den Sten. Prot. NR, X . GP., die i n diesem Zusammenhang auch auf die F u n k t i o n des Budgets als Instrument der K o n j u n k t u r p o l i t i k verweisen. 97 B V G v o m 16. 4.1963, BGBl. Nr. 75/1963. 98 Nach Genehmigung durch den Hauptausschuß waren diese Überschreitungen dem Rechnungshof zur Kenntnis zu bringen. (§ 2 Abs. 2.) 99 Z u r näheren Auseinandersetzung m i t diesen Bestimmungen siehe Walter A. Fremuth, Das geltende Bundeshaushaltsrecht, ÖVA, 1964, S. 73 ff. u n d S. 115 ff.; Friedrich Kohl, Z u r Neuordnung des Haushaltsrechts, S. I f f . u n d Erwin Melichar, Die finanz- u n d steuerpolitische E n t w i c k l u n g Österreichs, S. 277 ff. 100 §5 des vorläufigen Haushaltsverfassungsgesetzes deklarierte, daß die näheren Budgetrechtsbestimmungen durch Bundesverfassungsgesetz getroffen würden.

3. Reformbestrebungen

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reitungsphase stecken. Der Entwurf des Bundesministeriums für Finanzen ist über das Begutachtungsverfahren nicht hinausgekommen. Da die Geltungsdauer des vorläufigen Haushaltsverfassungsgesetzes m i t 31. 12. 1964 auslief, stellte sich die Frage nach der verfassungsgesetzlichen Grundlage für die Erstellung des Bundesvoranschlages 1966. Weil sich die Bundesregierung über das Budget für 1966 nicht einigen konnte und aus diesem Grund demissionierte, kam zunächst nur eine Regelung über die Führung des Bundeshaushalts für die ersten sechs Monate des Jahres 1966 zustande, die nirgends Bezug auf seine verfassungsgesetzliche Basis nahm 1 0 2 . I n der Literatur entspann sich eine Kontroverse um die Derogationsw i r k u n g des vorläufigen Haushaltsverfassungsgesetzes. Walter Frehmut vertrat dabei die Auffassung, „daß zwar das Wiederinkrafttreten des A r t . 51 B.-VG. 1929 für den Fall des Ausbleibens einer anders lautenden gesetzlichen Regelung zum 1.1. 1965 verfassungskonform erfolgen können wird, jedoch die vor dem 1. 5. 1963 auf diese Norm (und die ursprüngliche Fassung des A r t . 42 (5) B.-VG. 1929) gegründeten Rechtsvorschriften niederer Stufe eine Wiederbelebung i m Wege des neuerlichen Wirksamwerdens der sie vor ihrem Untergang bedingenden Norm nicht erfahren können" 1 0 3 . Er führte dafür drei Gründe ins Treffen 1 0 4 : 1. hätte nach dem Grundsatz „lex pesterior derogat priori" das Haushaltsverfassungsgesetz „gleichgelagerten Tatbeständen des zu dieser Zeit geltenden Bundeshaushaltsrechtes aller Stufen" derogiert. 2. wäre den A r t . 5 und 6 Verwaltungsentlastungsgesetz durch „Suspendierung ihrer Verfassungsgrundlage, des A r t . 51 B.-VG., i m Wege des Haushalts-BVG ihre rechtliche Basis entzogen, sie gingen daher auch aus diesem Grunde unter" und 3. verweise der Verfassungsgesetzgeber i n A r t . I § 5 selbst auf diesen Umstand, wenn er normiert, daß die näheren Bestimmungen über das Bundeshaushaltsrecht durch Bundesverfassungsgesetz getroffen werden. Damit nehme dieser ein Fehlen solcher Bestimmungen vorweg an 1 0 5 . 101 So die Erläuternden Bemerkungen, 52 der Beilagen zu den Sten. Prot. NR, X . GP. Dazu Friedrich Kohl, Z u r Neuordnung des Haushaltsrechts, S. 6. 102 Dieses Bundesfinanzgesetz versuchte durch zahlreiche detaillierte E r mächtigungen an den Finanzminister einerseits dem J u d i k a t des V f G H zu genügen w i e andererseits dem Bundeshaushalt für die Zeit, i n der das Parlament aufgelöst war, entsprechende F l e x i b i l i t ä t zu geben. 103 Walter A. Fremuth, Z u m Eventualfall des Wiederinkrafttretens des A r t . 51 B.-VG. 1929, JB1. 1965, S. 29. 104 Ebd., S. 27. los Fremuth meint, daß anderenfalls durch diese N o r m einem noch bestehenden Bundeshaushaltsrecht Verfassungsrang verliehen worden wäre, denn

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I I I . Die

echtsgrundlagen des Bundeshaushalts

Hans Zaunbauer hat den Argumenten Frehmuts entgegengehalten 106 : 1. der Grundsatz „lex posterior derogat priori" könne nicht i m Zuge kommen, weil das Haushalts Verfassungsgesetz A r t . 51 B.-VG. mit nur einer geringfügigen Änderung und Ergänzungen i n sich aufgenommen hat, die derogatorische Wirkung einer Rechtsvorschrift gegenüber einer anderen aber einen „kontradiktorischen Widerspruch" beider Normen voraussetze 107 . 2. sei daher auch „der rechtliche Bestand der Bestimmungen des A r t . 6 VEG und der dazugehörigen Durchführungsbestimmungen" mangels Derogation ihrer verfassungsmäßigen Grundlage, des A r t . 51 B.-VG. „nie beeinträchtigt" gewesen. 3. „Selbst wenn man davon ausginge, daß es nicht auf die . . . inhaltliche Ubereinstimmung zwischen A r t . 51 B.-VG. 1929 und den entsprechenden Bestimmungen des Haushalts-BVG ankäme, sondern ausschließlich auf den Umstand, daß der A r t . 51 B.-VG. 1929 zwischen dem 1. Mai 1963 und dem 31. Dezember 1964 formell nicht i n Kraft gestanden ist, sind doch m i t dem formellen Wiederinkrafttreten des A r t . 51 B.-VG. 1929 . . . die zu seiner Ausführung ergangenen haushaltsrechtlichen Vorschriften wieder i n Kraft getreten 1 0 8 ." Die Argumente Frehmuts wie die Gegenargumente Zaunbauers vermögen jeweils nur i n Teilaspekten zu überzeugen. Die Frage, ob und inwieweit dem A r t . 51 B.-VG. durch die vorläufigen Bestimmungen über das Haushaltsrecht derogiert wurde, beantwortet das Haushaltsverfassungsgesetz selbst. A r t . I legt nämlich klar fest: „ I n der Zeit vom 1. M a i 1963 bis 31. Dezember 1964 gelten an Stelle des Artikels 51 und i n Ergänzung des Artikels 42 des Bundes-Verfassungsgesetzes i n der Fassung von 1929 die nachstehenden Bestimmungen." Daraus geht zweifelsfrei hervor, daß A r t . 51 B.-VG. während der angegebenen Zeitspanne außer die Rechtssatzqualität ergebe sich aus der Beantwortung der Frage nach dem zur Derogation der betreffenden N o r m berufenen Organ. Das Argument ist i m Ansatz verfehlt u n d i n der Folgerung ein Zirkelschluß. Der Programmsatz, wonach die näheren Bestimmungen über das Bundeshaushaltsrecht durch Bundesverfassungsgesetz getroffen werden, besagt weder, daß sämtliche haushaltsrechtlichen Normen ausschließlich Verfassungsrang haben müssen, noch daß jeder bestehenden Regelung dadurch derogiert würde. Aus dem Hinweis bezüglich des Verhältnisses von Rechtssatzqualität u n d dem zur Derogation berufenen Organ läßt sich f ü r dieses Problem unmittelbar nichts gewinnen. 106 Hans Zaunbauer, Der A r t i k e l 51 B.-VG. 1920 ist wieder i n K r a f t getreten, Ö H W 1965, Heft 1, S. 27 ff. 107 Hans Zaunbauer hat darauf hingewiesen, daß nicht alle haushaltsrechtlichen Bestimmungen ihre verfassungsgesetzliche Grundlage ausschließlich i n A r t . 51 B.-VG. haben, sondern das auch A r t . 77 w i e A r t . 122 u n d 126 b i n Frage kommen; vgl. Der A r t i k e l 51 B.-VG. 1929 ist wieder i n K r a f t getreten, S. 31; vgl. auch Walter A. Fremuth, Z u m Eventualfall des Wiederinkrafttretens des A r t . 51 B.-VG. 1929, S. 19 f. 108 Ebd., S. 32.

3. Reformbestrebungen

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Geltung trat. Sein zeitlicher Geltungsbereich wurde durch eine Norm gleicher Qualität, nämlich ein Bundesverfassungsgesetz, abgegrenzt. A u f Grund dieser formellen Derogation 1 0 9 (arg. „an Stelle") erscheinen weitere Überlegungen, etwa hinsichtlich des inhaltlichen „Widerspruchs" zwischen den zwei Rechtsvorschriften müßig. Problematisch jedoch bleibt, ob nach Ablauf der Zeitspanne A r t . 51 B.-VG. ex lege wieder i n Geltung trat, oder ob die Fristsetzung lediglich den zeitlichen Geltungsbereich des Haushaltsverfassungsgesetzes limitieren wollte. Der Wortlaut der Derogationsbestimmung läßt die A n t w o r t offen, aus den Erläuternden Bemerkungen geht aber klar hervor, daß der Gesetzgeber mit dieser Regelung A r t . 51 B.-VG. nur vorübergehend aufheben wollte. Es heißt dort nämlich, daß mit dem Haushaltsverfassungsgesetz nicht „die derzeit geltenden bundesverfassungsgesetzlichen Vorschriften dauernd außer Kraft gesetzt werden" 1 1 0 . A r t . 51 B.-VG. ist demnach mit 1.1.1965 wieder voll i n Geltung getreten. Hinsichtlich der Problematik, welches Schicksal die unter der Verfassung stehenden Budgetvorschriften durch das Haushaltsverfassungsgesetz bzw. das zeitweilige Außerkrafttreten des A r t . 51 B.-VG. erfahren haben, scheinen vorerst einige grundlegende Erwägungen angebracht. Zunächst ist zu ergründen, welche rechtlichen Wirkungen eine spätere verfassungsrechtliche Vorschrift gegenüber einer älteren einfachgesetzlichen Vorschrift

entfaltet.

Mehrere Möglichkeiten sind denkbar: 1. könnte das jüngere Verfassungsgesetz dem früheren einfachen Gesetz nach dem Grundsatz der lex posterior derogieren, 2. könnte es sein, daß das spätere Verfassungsgesetz die frühere einfachgesetzliche Vorschrift nicht aufhebt, sondern verfassungswidrig, d. h. invalidiert 1 1 1 werden läßt. 3. Ferner wäre es denkbar, daß das spätere Verfassungsgesetz einem früheren Verfassungsgesetz, das verfassungsrechtliche Grundlage des einfachen Gesetzes war, derogiert hat und das einfache Gesetz zusammen mit dem i h m zugrundeliegenden Verfassungsgesetz fällt 112. 109 Nach allgemeiner Auffassung versteht man unter „formeller Derogation" die ausdrückliche Aufhebung einer Rechtsvorschrift durch den zuständigen Gesetzgeber, unter „materieller Derogation" die Aufhebung durch eine spätere widersperchende Rechtsregel. Vgl. etwa Robert Walter, österreichisches Bundesverfassungsrecht, S. 325. 110 52 der Beilagen zu den Sten. Prot. NR, X . GP. Dazu m i t Bedenken Erwin Melichar, Die finanz- u n d steuerpolitische E n t w i c k l u n g Österreichs, S. 280, F N 1. 111 Dazu Robert Walter, Derogation oder Invalidation, i n : Hundert Jahre Verfassungsgerichtsbarkeit, fünfzig Jahre Verfassungsgerichtshof i n Österreich, hrsg. von F e l i x Ermacora, Hans R. Klecatsky, René Marcie, Wien 1968, S. 209.

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I I I . Die Rechtsgrundlagen des Bundeshaushalts

4. Schließlich könnten das spätere Verfassungsgesetz und das frühere einfache Gesetz nebeneinander i n Geltung stehen, d. h., daß rechtlich keine Divergenz entsteht. Die Frage nach der Derogation, also nach der Aufhebung der Geltung einer Rechtsvorschrift, ist nach den Bestimmungen des positiven Rechts, das die Rechtserzeugung wie die Rechtsvernichtung regelt, zu beurteilen. Auch für die Geltung des Satzes „lex posterior derogat legi priori" sind positive Rechtsvernichtungsvorschriften maßgeblich und nicht ein normlogisches Prinzip 1 1 8 . Ob eine Divergenz zwischen einem späteren Verfassungsgesetz und einem früheren einfachen Gesetz zur Derogation gemäß der Regel der lex posterior oder zur Invalidation des einfachen Gesetzes führt, ist eine Frage der Identität des Inhaltes beider Gesetze, die nur jeweils für den Einzelfall an Hand der betroffenen Normen beantwortet werden kann. Aus dem wesensmäßigen Unterschied der Inhalte von Rechtserzeugungsnormen (Verfassung) und danach erzeugten Normen (materielles und Verfahrens-Recht) 114 folgt auch, daß diese nicht i n jener rechtlichen Schicksalsgemeinschaft verknüpft sind, wie abgeleitete und ihnen zugrundeliegende Rechtssätze. Eine reine Durchführungsverordnung beispielsweise steht und fällt m i t dem Gesetz, daß ihrer Erlassung i m Sinne des A r t . 18 Abs. 2 B.-VG. die Grundlage geboten hat 1 1 5 . W i r d das Gesetz aufgehoben, vernichtet der Aufhebungsakt wegen der Inhaltsgleichheit von abgeleiteter und tragender Norm auch alle Durchführungsverordnungen, die sich zu Recht auf das Gesetz berufen 1 1 6 . Fällt ein Verfassungsgesetz, bleiben die danach erzeugten Normen infolge anderen I n halts i n der Regel bestehen, werden aber möglicherweise verfassungswidrig. Ein der Verfassung nicht genügendes einfaches Gesetz kann aber durch ein späteres Verfassungsgesetz eine entsprechende Grundlage erhalten 1 1 7 . 112 Dies hat Adolf Merkl überzeugend nachgewiesen, i n : Die Rechtseinheit des österreichischen Staates. Eine staatsrechtliche Untersuchung auf G r u n d der Lehre von der lex posterior; Archiv des öffentlichen Rechts X X X V I I , S. 56 ff., insbes. S. 75 ff. Vgl. auch ders., Die Lehre von der Rechtskraft, Wien 1923, S. 238 f. 113 Robert Walter, Können Verordnungen Gesetzen derogieren? ÖJZ 1961, S. 2 ff. u n d Johannes Hengstschläger, Budgetgesetz u n d Staatsausgaben, S. 407. 114 Es w i r d nicht verkannt, daß die Rechtserzeugungsnormen auch ihre eigene Erzeugung regeln. 115 V f G H Slg. 2266/1952; 2326/1952; 2344/1952; 4418/1963; 4420/1963. 116 Umgekehrt k a n n eine Verordnung durch ein späteres Gesetz eine entsprechende Grundlage erhalten. V f G H Slg. 3714/1960, 4884/1964, 5813/1968, 5866/1968 u. a. m. 117 Vgl. Robert Walter, Derogation u n d Invalidation?, S. 209 ff. u n d ders., Der Aufbau der Rechtsordnung, S. 53 ff.

3. Reformbestrebungen

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Ausnahmsweise stehen auch einfaches Gesetz und Verfassungsgesetz als abgeleitete und tragende Norm i n einem besonderen Naheverhältnis zueinander, nämlich i n jenen Fällen, wo von der Verfassung i m formellen Sinn durch sogenannte „Verweisungsnormen" 118 ausdrücklich Verfassungsbestimmungen i m materiellen Sinn delegiert werden. Diese Verweisungsnormen sind nur gemeinsam m i t den einfachgesetzlichen Ausführungsbestimmungen anwendbar 1 1 9 , die auch deren rechtliches Schicksal teilen. Konsequenterweise muß dann hier gleichfalls angenommen werden, daß m i t der Beseitigung der verfassungsgesetzlichen Grundlage die einfachgesetzlichen Durchführungsbestimmungen infolge inhaltlicher Identität fallen. Die Schicksalsgemeinschaft hat aber auch für den „contrarius actus" zu gelten. Erlangt eine bereits aufgehobene Vorschrift wieder Geltung, brauchen die darauf beruhenden Ausführungsbestimmungen nicht extra wieder erlassen zu werden, sondern treten mit der ihnen zugrundeliegenden Norm i n K r a f t 1 2 0 . Durch eine Novellierung der verfassungsrechtlichen Verweisungsnorm werden die dazugehörigen Durchführungsbestimmungen nur soweit beseitigt, als sie vom Inhalt der geänderten Regelung nicht mehr getragen sind. Legt man die hier angestellten Erwägungen dem Problem der Derogationswirkung des Haushaltsverfassungsgesetzes zugrunde, gelangt man zu folgendem Ergebnis: 1. Dem einfachen Budgetrecht ist durch das spätere Haushaltsverfassungsgesetz insoweit derogiert worden, als ein Widerspruch auf Grund inhaltlicher Identität der verschiedenstufigen Regelungen vorlag. Tatsächlich traten § 1 Abs. 2, § 2 Abs. 2 sowie die §§ 3 und 4 inhaltlich i n Widerspruch zu den entsprechenden Bestimmungen des Verwaltungsentlastungsgesetzes wie der Bundeshaushaltsverordnung und haben diesen materiell derogiert. 2. Teilt man die Auffasung des VerfGH bzw. Adomovichs, daß A r t . 5 und 6 Verwaltungsentlastungsgesetz unmittelbare Durchführungsbestimmungen zum Bundes-Verfassungsgesetz sind 1 2 1 , ist zu fragen, inwieweit den abgeleiteten und nicht derogierten Normen durch die Novellierung des A r t . 51 B.-VG. die verfassungsgesetzliche Basis entzogen wurde. Indem das Haushaltsverfassungsgesetz die Regelung 118 Johannes Hengstschläger, Kundmachungsmangel u n d absolute Nichtigkeit von Gesetzen, S. 769. 119 Solche Verweisungsnormen sind beispielsweise A r t . 49 B.-VG., w o i n Abs. 3 auf ein besonderes Bundesgesetz über das Bundesgesetzblatt verwiesen w i r d oder die Verfassungsbestimmungen über das Volksbegehren u n d die Volksabstimmung, die i n A r t . 46 Abs. 1 B.-VG. die einfachgesetzliche Ausführungsregelung delegieren. 120 Darauf w i r d auch das Wiederinkrafttreten des Verwaltungsentlastungsgesetzes nach 1945 gestützt. Siehe oben III/2. 121

Siehe F N 120.

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I I I . Die Rechtsgrundlagen des Bundeshaushalts

des A r t . 51 B.-VG inhaltlich voll i n sich aufgenommen hat, fällt der Befund von vornherein negativ aus. Diese Normen wurden durch das Haushaltsverfassungsgesetz i n ihrer Geltung nicht beeinträchtigt. 3. A u f Grund der Schicksalsgemeinschaft von tragender und ter Norm traten die durch das Haushaltsverfassungsgesetz ten Bestimmungen des Verwaltungsentlastungsgesetzes Bundeshaushaltsverordnung mit Wirksamwerden des A r t . wieder voll i n Geltung.

abgeleitederogierund der 51 B.-VG.

bb) Die legistischen Bemühungen um ein neues Bundeshaushaltsrecht Wissenschaft und Praxis erheben seit Jahren die Forderung, das geltende Budgetrecht zu reformieren. I m Gegensatz dazu, so scheint es, steht die Meinung des Gesetzgebers, der sich zur Novellierung des veralteten Haushaltsrechts bis heute nicht entschließen konnte. So erfolgen Vorbereitung, Aufstellung, Beratung und Beschlußfassung durch den Nationalrat, wie Vollzug und Kontrolle des Budgets i m wesentlichen noch immer nach dem Konzept, das unter den staatsrechtlichen wie politischen Bedingungen und Anforderungen der konstitutionellen Monarchie entwickelt wurde. Zwar versuchten — wie oben dargestellt — die jährlichen Budgetgesetze das Haushaltsrecht immer wieder an die dringendsten Bedürfnisse einer zeitgemäßen Finanzwirtschaft anzupassen, doch werden durch eine solche flickwerkartige Fortbildung des Haushaltsrechts nicht nur die von der Verfassung dem Budgetgesetzgeber gesteckten Grenzen überschritten, sie kann auch weder den Wandel des gesellschafts- und staatspolitischen wie des ökonomischen Denkens entsprechend berücksichtigen, noch den neuen Techniken i n Planung, Erstellung und Vollzug des Budgets gebührend Rechnung tragen. Der erste Entwurf eines neuen Bundeshaushaltsgesetzes wurde 1960 von der 1952 eingerichteten „Kommission zur Erneuerung des Haushaltswesens" vorgelegt 1 2 2 . I n der Folge setzten die Budgeterkenntnisse des Verfassungsgerichtshofes aus den Jahren 1962, 1966 und 1967 dem Haushaltsrecht neue Akzente, die zu berücksichtigen waren und auf die Diskussion um die Reform des Budgetrechts stimulierend w i r k t e n 1 2 3 . 122 Dazu Friedrich Kohl, Z u r Neuordnung des Haushaltsrechts, S. 1 f. sowie Friedrich Kohl, Hans Zaunbauer, E i n neues Recht für den Bundeshaushalt, Wien 1968, S. 7. Siehe auch den Tätigkeitsbericht des Rechnungshofes für das Verwaltungsjahr 1961, Abs. 774. 123 Neben der intensiven Auseinandersetzung m i t der J u d i k a t u r des V e r fassungsgerichtshofes i n der Fachliteratur w u r d e n vermehrt Forderungen und Vorschläge hinsichtlich der Haushaltsrechtsreform vorgebracht. Siehe etwa Erwin Melichar, Die finanz- u n d steuerpolitische Entwicklung Österreichs, S. 275 ff. ; Edgar Triebnigg, Über die B i n d u n g der V e r w a l t u n g durch die B u d getbewilligungsgesetze des Nationalrats nach A r t . 42 Abs. 5 B.-VG.; ÖVA 1963, S. 33 ff.; Helfried Pfeifer, Die Budgethoheit des Nationalrates, Stbg. F. 2/

3. Reformbestrebungen

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Die Judikatur des Verfassungsgerichtshofes löste immer wieder verschiedentlich Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit einzelner Haushaltsbestimmungen i m Verwaltungsentlastungsgesetz wie i n den jährlichen Budgetgesetzen aus, was die Forderung nach einer Novellierung der budgetrechtlichen Verfassungsbestimmungen und einer umfassenden Kodifikation der Haushaltsvorschriften i n einem Bundeshaushaltsgesetz verstärkte. I n der Regierungserklärung vom 20. A p r i l 1966 wurde dann auch eine Neuordnung der Haushaltsbestimmungen des B.-VG. verheißen und 1967 ein entsprechender Verfassungsgesetzentwurf dem Parlament vorgelegt 1 2 4 , jedoch steht bis heute die dafür notwendige Einigung der beiden großen i m Parlament vertretenen Parteien aus 125 . Die Regierungsvorlage sah die Novellierung des A r t . 42 Abs. 5 B.-VG. vor, die i n materieller Hinsicht nur wenig Änderungen brachte. Sie stellte klar, daß m i t der „Bewilligung des Voranschlages" nicht nur das Bundesfinanzgesetz gemeint sei, sondern auch ein Bundesgesetz über die vorläufige Vorsorge gemäß Art. 51a Abs. 1 sowie ein Nachtrags- oder ein Uberschreitungsgesetz, daß aber die i n A r t . 51 e erwähnten Haushaltsbestimmungen nicht von der M i t w i r k u n g des Bundesrates ausgenommen sind. Ferner war der Ausdruck „Bundesanleihen" durch den umfassenderen Begriff „Finanzschulden" ersetzt 126 . A n Stelle des A r t . 51 B.-VG., der derzeit die Grundsätze für die Bewilligung des Bundesvoranschlages enthält, waren sechs neue A r t i k e l (51 bis 51 e) getreten, deren wesentlichste Änderungen hier kurz skizziert seien: A r t . 51 des Entwurfes umschreibt den Inhalt des Bundesfinanzgesetzes. Er erwähnt ausdrücklich den Systemisierungsplan der Kraft-, L u f t und Wasserfahrzeuge des Bundes wie den Plan der Datenverarbeitungsanlagen 1 2 7 und ermöglicht aus Gründen der Zweckmäßigkeit auch Ein1963, S. 1 f.; Friedrich Kohl, Z u r Neuordnung des Haushaltsrechts, S. I f f . ; Friedrich Koja, Das Verfassungsrecht der österreichischen Bundesländer, W i e n - N e w Y o r k 1967, S.201f.; Wilhelm Weber, Das Budget u n d seine Reform, Berichte u n d Informationen, 1967, Nr. 1074/1075, S. I f f . ; Manfred Welan, Rechtsstaat u n d Budget, Stbg. F. 2/1967, S. 1 u n d F. 4/1967, S. 4; Ludwig Fröhler, Peter Oberndorfer, Das Wirtschaftsrecht als Instrument der W i r t schaftspolitik, S. 59 ff. sowie Die Budgethoheit des Nationalrates, SWA Nr. 29 und Wie soll das neue Bundeshaushaltsrecht aussehen?, S W A Nr. 30. 124 633 der Beilagen zu den Sten. Prot. NR, X I . GP. Siehe dazu Richard Blaha, Die Neuordnung des Bundeshaushaltsrechtes, i n : Handbuch der österreichischen Finanzwirtschaft, hrsg. von Clemens-August Andreae, Innsbruck Wien - München 1970, S. 232 ff. 125 Z u m mangelnden Konsens siehe Friedrich Kohl, Hans Zaunbauer, E i n neues Recht für den Bundeshaushalt, S. 8. 126 Vgl. A r t . 121 Abs. 3 B.-VG. 127 Diese waren auch damals schon Bestandteile der jährlichen Bundesfinanzgesetze, ohne daß sie die Verfassung ausdrücklich vorgesehen hätte. 7 Hengstschläger

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I I I . Die Rechtsgrundlagen des Bundeshaushalts

nahmen und Ausgaben zu veranschlagen, die an sich nicht i n den Bundesvoranschlag gehören 128 . A r t . 51a regelt die Budgetprovisorien und schlägt gegenüber dem geltenden A r t . 51 Abs. 3 B.-VG. folgende Änderungen vor: Das Provisor i u m gilt nicht nur für die ersten zwei, sondern für die ersten drei Monate des folgenden Finanzjahres und Finanzschulden zur vorübergehenden Kassenstärkung können bis zu dem i m Budgetentwurf veranschlagten Höchstbetrag aufgenommen werden, die Ermächtigung zur Aufnahme anderer Finanzschulden darf bis zur Hälfte des vorgesehenen Höchstbetrages ausgenützt werden. Abs. 2 des A r t . 51 a stellt klar, daß die Bundesregierung, wenn sie ihrer Verpflichtung zur fristgerechten Vorlage des Βudgetentwurfes nicht nachgekommen ist, auch nach Ablauf der verfassungsmäßig festgelegten Frist zur Einbringung des Entwurfes eines Bundesfinanzgesetzes befugt ist. A r t . 51 b befaßt sich m i t der Herstellung des Haushaltsausgleichs und beauftragt den Finanzminister, zunächst für die Erfüllung der Verpflichtungen des Bundes zu sorgen, und die übrigen vorgesehenen Ausgaben nur nach Maßgabe der jeweils zur Verfügung stehenden Einnahmen zu bestreiten. Die Erläuternden Bemerkungen sprechen i n diesem Zusammenhang von einer i m Rechtsstaat selbstverständlichen Aufgabe. Jedoch bedeutet diese weitgehende Kompetenz des Finanzministers, innerhalb der vom Budgetgesetzgeber getroffenen Entscheidung Prioritäten festzulegen und Umschichtungen vorzunehmen, eine prinzipielle Strukturänderung des Verhältnisses von Parlament und Regierung bei der gegenüber dem geltenden System des Haushalts- und Finanzwesens, insbesondere hinsichtlich der Verfügungsmacht über Staatsausgaben die Gewichte neu verteilt werden könnten. Für notwendige Sofortmaßnahmen zur Sicherung des Haushaltsausgleichs ist ein dreistufiges Verfahren vorgesehen: 1. Kann der Finanzminister insoweit vorläufige Ausgabenbindungen verfügen, als dadurch die termingerechte Erfüllung von Verpflichtungen des Bundes nicht berührt wird. Er hat darüber dem Hauptausschuß des Nationalrates binnen 2 Wochen zu berichten. 2. Versagt der Hauptausschuß die Genehmigung der vorläufigen Ausgabenbindung, hat er dem Nationalrat zu berichten und Antrag zu stellen 1 2 9 . 3. Der Nationalrat hat entweder durch Bundesgesetz die erforderlichen Ausgabenbindungen zu verfügen oder durch Beschluß das Verlangen 128 Nämlich „Entgelte f ü r Leistungen u n d sonstige Überweisungen zwischen Organen des Bundes u n d Zuführungen zu u n d Entnahmen aus Rücklagen". 129 Genehmigt der Hauptausschuß, w i r d die vorläufige Ausgabenbindung endgültig wirksam.

3. Reformbestrebungen

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zu stellen, daß die vom Bundesminister getroffene Maßnahme sofort außer K r a f t gesetzt w i r d 1 3 0 . Dann aber muß er durch besonderes Bundesgesetz für die entsprechende Sicherstellung des Haushaltsausgleiches sorgen. A r t . 5 1 c h ä l t f ü r d e n F a l l d e r quantitativen

und qualitativen

Budget-

überschreitungen am Grundsatz fest, daß eine verfassungsmäßige Bewilligung des Nationalrates erforderlich ist. Bei Gefahr i m Verzug dürfen Ausgaben, wenn sie eine bestimmte Höhe nicht überschreiten, nach Abs. 2 des A r t . 51 c vom Bundesminister für Finanzen m i t Bewilligung des Hauptausschusses des Nationalrates geleistet werden; die Genehmigung des Nationalrates ist nachher anzusprechen. Ferner soll der F i nanzminister die Befugnis erhalten, bestimmte Ausgaben auch ohne Bewilligung des Hauptausschusses des Nationalrates zu leisten 1 3 1 . A r t . 51 d t r i f f t Vorsorge für Überschreitungen des Dienstpostenplans. Er ermächtigt die Bundesregierung der Aufnahme von Vertragsbediensteten bis zum Höchstausmaß von einem halben Prozent der festgesetzten Dienstposten zuzustimmen. Weiters enthält er Bestimmungen über die Umwandlung von Dienstposten und die Besetzung von Dienstposten auf Rechnung eines anderen freien Postens sowie über die Aufnahme von Vertragsbediensteten für vorübergehend nicht zur Verfügung stehende Bedienstete 132 . A r t . 51 e schließlich verweist auf ein Bundeshaushaltsgesetz, i n dem die näheren Bestimmungen über die Führung des Budgets zu treffen sind. Darin wäre zu bestimmen, inwieweit der Bundespräsident, der Präsident des Nationalrates, der Vorsitzende des Bundesrates und der Präsident des Rechnungshofes an der Führung des Bundeshaushaltes zu beteiligen sind. Ferner sei zu regeln, inwieweit die Bestimmungen über Verrechnung, Rechtslegung und die Verfassung des Rechnungsabschlusses nur unter M i t w i r k u n g des Rechnungshofes erstellt werden dürfen. Zentrales Anliegen der Regierungsvorlage war nicht, eine grundlegende zeitgemäße Neugestaltung des Budgetrechts und damit des Haushaltswesens überhaupt zu erstellen, sondern die i n den jährlichen Bun130 Diese K o n s t r u k t i o n ist den Verfahrensvorschriften des A r t . 18 Abs. 4 B.-VG. über die Notverordnungen des Bundespräsidenten nachgebildet. 131 A r t . 51c Abs. 3: „Ausgaben, durch die i m Bundesfinanzgesetz, i n einem Nachtragsgesetz oder Uberschreitungsgesetz vorgesehene Ausgabensätze überschritten werden, w e n n sie eine gesetzliche oder sonst bereits bestehende V e r pflichtung betreffen (auch aus einer Finanzschuld) oder w e n n sie sich notwendig aus Mehrleistungen oder Mehreinnahmen ergeben." Gemäß A r t . 51c können durch Bundesgesetz weitere Uberschreitungsermächtigungen erteilt werden. 132 Uber die Notwendigkeit dieser flexiblen Dienstpostengestaltung siehe die diesbezüglichen Ausführungen i n den Erläuternden Bemerkungen 633 der Beil. zu den Sten. Prot. NR, X I . GP.

7*

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I I I . Die Rechtsgrundlagen des Bundeshaushalts

desfinanzgesetzen enthaltenen Ermächtigungen an den Bundesfinanzminister verfassungsgesetzlich abzusichern. Indem der Verfassungsgerichtshof i m Erkenntnis Slg. 4340/1962 erklärt hat, daß auch das Bundesfinanzgesetz — wie jedes andere Bundesgesetz — Ermächtigungen an die Vollziehung erteilen darf, wenn sie dem A r t . 18 Abs. 1 B.-VG. entsprechend determiniert sind, hielt man eine bundesverfassungsgesetzliche Regelung dieser Frage zwar nicht unbedingt für erforderlich, aber i n rechtspolitischer Hinsicht doch begrüßenswert, um den kommenden Budgetberatungen diesbezüglich verfassungsrechtliche Auseinandersetzungen von vornherein zu ersparen 133 . Dieser eher trivialen Intention entspricht auch Stil und Gehalt des Entwurfes. Grundlegende Fragen des Budgetrechts wären auf Verfassungsebene weiterhin unbeantwortet geblieben. I n Wahrheit bringt die vorgeschlagene Neuregelung nicht viel mehr als eine Fortschreibung des veralteten Haushaltsrechts einschließlich der bisher offenen Probleme. Einige schwerwiegende Mängel seien herausgehoben. Beispielsweise t r i f f t der Entwurf keine konkrete Aussage über die entscheidende Frage nach der Rechtsnatur bzw. den Rechtswirkungen des Bundesfinanzgesetzes. Aus A r t . 51 a geht allerdings hervor, daß der Haushaltsplan nicht nur rechtliche Bedingung für den Ausgabenvollzug des Bundes, sondern weiterhin auch für die Einnahmenerhebung ist. Die Einnahmenerhebung an die budgetgesetzliche Bewilligung zu binden ist sinnlos und müßte ehestens fallen. Der Entwurf enthält auch keinerlei Hinweise für die Grenzen des zulässigen Inhalts des Bundesfinanzgesetzes und ein eventuelles Bepackungsverbot. A r t . 51 Abs. 1 sieht wieder das sachlich ungerechtfertigte Veröffentlichungsverbot für den Voranschlagsentwurf vor. Die Budgetgrundsätze sind weiterhin bloß rudimentär angedeutet. Das Nothaushaltsrecht ist i n A r t . 51 a m i t einer Reihe bisher strittiger Probleme belastet. Wichtige Detailfragen, wie beispielsweise die Vorberechtigungen und Vorbelastungen, die Finanzplanung sind überhaupt nicht berücksichtigt. I m Mittelpunkt der Regelung steht nicht die besondere Funktion des Haushaltsplans als zentrales Instrument der Wirtschafts- und K o n j u n k turpolitik, sondern die historische Bewilligungs- und Kontrollfunktion. Auch war etwa von der Verankerung der gesamtwirtschaftlichen Steuerungsfunktion des Budgets oder der Einführung neuer Planungstechniken keine Rede. Von einer verfassungsgesetzlichen Neuregelung des Budgetrechts erwartet man jedenfalls auch, daß sie sich der heute so wichtigen Fragen der staatlichen Schulden- und Vermögensgebarung annimmt. Der Entw u r f begnügt sich m i t dem lapidaren Hinweis, daß dem Bundesrat dabei kein Mitwirkungsrecht zukommt. 133 So die Erläuternden Bemerkungen, 633 der Beil. zu den Sten. Prot. NR, X I . GP.

3. Reformbestrebungen

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Den Anforderungen, die heute die Erkenntnisse der Finanzwissenschaft und der Volkswirtschaftslehre an den Staatshaushaltsplan stellen, sowie den Voraussetzungen, die der Einsatz von elektronischen Datenverarbeitungsanlagen i m automatisierten Rechnungswesen verlangt, suchten die Bemühungen um eine einfachgesetzliche Neuregelung des Budgerechts gerecht zu werden. A m 14. 5. 1968 wurde erstmals von der Bundesregierung ein Gesetzesentwurf zu einem Bundesgesetz über die Führung des Bundeshaushalts dem Nationalrat vorgelegt 1 3 4 . I n dem 76 Paragraphen umfassenden Entwurf eines Bundeshaushaltsgesetzes sollten die unübersichtlichen und zersplitterten Rechtsgrundlagen des Haushaltswesens des Bundes i n einem einzigen Gesetz i n übersichtlicher und i n einfacher Weise zeitgemäß gestaltet werden. Dieser Haushaltsgesetzentwurf, der nicht zur Beschlußfassung gelangte, gab i n der Folge A n laß zu tiefgreifenden Erörterungen und den verschiedensten Anregungen i m Bereich des Budgetrechts. Insbesondere Friedrich Kohl und Hans Zaunbauer haben sich eingehend m i t der vorgeschlagenen Neuregelung befaßt und einen ausführlichen Kommentar dazu erstellt 1 3 5 . Nach einer umfassenden Überarbeitung und Ergänzung wurde der Entwurf zum Bundeshaushaltsgesetz 1973 mit den damit zusammenhängenden Regierungsvorlagen über das Bundesförderungsgesetz 136 und das Bundesrechenamtsgesetz 137 dem Nationalrat zur weiteren verfassungsmäßigen Behandlung zugeleitet 1 3 8 . Der Finanz- und Budgetausschuß des Nationalrates, dem die Regierungsvorlage zur Beratung zugewiesen wurde, hat i n seiner Sitzung vom 14. März beschlossen, einen Unterausschuß damit zu befassen, der sich jedoch nicht konstituiert h a t 1 3 0 . Die i m Entwurf vorgeschlagene Neuregelung ist streng nach der A b lauforganisation der Haushaltsführung i n folgende Abschnitte gegliedert. I. Allgemeine Bestimmungen: (§§ 1 - 3). I n § 2 trägt der Entwurf der gesamtwirtschaftlichen Steuerungsfunktion des Budgets Rechnung, indem er der Haushaltsführung konkret festgelegte Ziele setzt. Neben der Sicherung des Finanzbedarfes für die staatlichen Aufgaben hat sie die Sicherung der Vollbeschäftigung, ein angemessenes Verhältnis zwischen dem Einkommen und den Preisen, die Währungsstabilität, ein außen134

872 der Beilagen zu den Sten. Prot. NR, X I . GP. iss Friedrich Kohl, Hans Zaunbauer, E i n neues Recht für den Bundeshaushalt; siehe aber auch Richard Blaha, Die Neuordnung des Bundeshaushaltsrechtes, S. 236 ff. 138 606 der Beilagen zu den Sten. Prot. NR, X I I I . GP. 137 608 der Beilagen zu den Sten. Prot. NR, X I I I . GP. 138 609 der Beilagen zu den Sten. Prot. NR, X I I I . GP. 139 Siehe Richard Blaha, Stand oder Stillstand der Haushaltsreform des Bundes?, Ö H W 1974, Heft 2, S. 75.

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I I I . Die Rechtsgrundlagen des Bundeshaushalts

wirtschaftliches Gleichgewicht wie ein ausreichendes Wirtschaftswachst u m anzustreben 140 . Hiebei ist die Verbundenheit der Finanzwirtschaft des Bundes, der Länder und Gemeinden zu beachten 141 . I I . Organisation der Haushaltsführung: (§§ 4 - 12). Darin sind die Organe der Haushaltsführung, die haushaltsleitenden wie die ausführenden Organe bestimmt. Ferner werden Organisation und Aufgaben der Buchhaltungen, Kassen und der sogenannten Sachwirtschaftsstellen umschrieben, wobei vielfach bewährte Einrichtungen des geltenden Budgetrechts übernommen sind. § 12 befaßt sich mit dem Einsatz von Datenverarbeitungsanlagen. I I I . Finanzplanung: (§§ 13 -15). Dieser Abschnitt — eine Neuerung gegenüber der Regierungsvorlage 1968 — nimmt auf den Einsatz neuer Planungstechniken wie die mehrjährige Finanzplanung, mehrjährige I n vestitionsprogramme, das Programmbudget und die Kosten-Nutzenanalyse Rücksicht. Die §§ 13 und 14 verpflichten den Bundesminister für Finanzen, der Bundesregierung einen Finanzplan für die nächsten fünf Jahre zur Beschlußfassung vorzulegen, der jährlich fortzuschreiben und anzupassen ist. Der Finanzplan, dem die Bundesregierung ein Investitionsprogramm anzuschließen hat, ist dem Nationalrat jeweils bis spätestens zur Vorlage des Bundesvoranschlagsentwurfes zur Kenntnis zu bringen. § 15 verlangt, daß jedem Entwurf für ein Bundesgesetz, eine Verordnung oder eine sonstige rechtsetzende Maßnahme eine Berechnung der finanziellen Auswirkungen anzuschließen ist. IV. Veranschlagung: (§§ 16-34). §16 befaßt sich m i t dem Gegenstand der Veranschlagung und § 17 m i t der Ermittlnug der Voranschlagsbeträge. Diese Bestimmung berücksichtigt auch den Fahrzeugplan, den Plan für Datenverarbeitungsanlagen und den Dienstpostenplan 142 . Bezüglich des Aufbaues und der Gliederung des Voranschlagsentwurfes bestimmt § 20, daß die Einnahmen und Ausgaben des Bundes übersichtlich i n Klassen, Gruppen, Kapitel, Titel, Paragraphen und Unterteilungen zu gliedern sind, wobei der Gliederung das Dezimalsystem i n der ziffermäßig aufsteigenden Zählung zugrunde zu legen ist. Den Gliederungseinheiten sind die Einnahmen und Ausgaben nach haushaltswirtschaftlichen Gesichtspunkten (§ 21) nach Aufgaben und Aufgabenträ140 Diese Bestimmung ist § 1 des Stabilitätsgesetzes der B R D u n d A r t . 2 des Bundesgesetzes über den Eidgenössischen Finanzhaushalt nachgebildet. Vgl. Klaus Stern u n d Paul Münch, Karl H. Hansmeyer, Gesetz zur Förderung der Stabilität u n d des Wachstums der Wirtschaft, S. 117 ff. 141 Jedoch fehlt dazu ein entsprechendes Koordinationsorgan. Die isolierte Haushaltsführung der Gebietskörperschaften relativiert natürlich die w i r t schaftspolitischen Akzente ihrer Budgets. 142 I n Ergänzung dazu regeln §§ 18 u n d 32 die Erstellung des Dienstpostenplanes bzw. seines Entwurfes.

3.

eformbestrebungen

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gern (Organen) (§ 22) sowie nach finanzwirtschaftlichen Gesichtspunkten (§ 23 Abs. 1) unter Voranschlagsansätzen (§ 25) zuzuordnen. § 29 regelt den Konjunkturausgleichs-Voranschlag und bevollmächtigt den Finanzminister, i m Einvernehmen mit dem Hauptausschuß des Nationalrates über den Einsatz des Konjunkturausgleich-Voranschlags zu entscheiden. Wegen der M i t w i r k u n g des Hauptausschusses mußte eine Verfassungsbestimmung vorgesehen werden. Die §§ 31 - 34 sehen die gesetzliche Verankerung der derzeit schon dem Bundesfinanzgesetz jährlich beigegebenen umfangreichen Materialien, wie Arbeits- bzw. Amtsbehelf vor. Als besondere Neuerung verpflichtet § 34 die Bundesregierung, dem Nationalrat jährlich einen umfassenden Finanzbericht vorzulegen. V. Einnahmen- und Ausgabengebarung: (§§ 35 - 47). Dieser Abschnitt gestaltet die Grundsätze der Gebarung des Bundes. § 39 und § 40 befaßt sich m i t der Erfüllung der rechtsverbindlichen Verpflichtungen des Bundes, § 46 regelt den derzeit i n den jährlichen Bundesfinanzgesetzen verankerten „Auslaufmonat" und § 47 normiert jene Fälle, i n denen „Rücklagen" gebildet werden dürfen. VI. Bundesvermögens- und Schuldengebarung: (§§ 48 - 58). Die Bestimmungen dieses Abschnittes betreffen unter anderem den Erwerb und die Verwaltung von Bundes vermögen sowie die Verfügungen darüber, was bisher i n den jährlichen Budgetgesetzen geregelt war. § 50 umschreibt i n Abs. 1 den i m geltenden Recht problematischen Begriff der „Finanzschuld" m i t „Geldverpflichtung des Bundes i m Sinne der folgenden Bestimmungen" 1 4 3 , die auch eine eingehende Regelung darüber enthalten. Ferner sind i n diesem Abschnitt beispielsweise auch Vorschriften über Bundeshaftungen, Stundungen und Ratenbewilligungen, Rückforderung nicht geschuldeter Leistungen, Verzicht auf Forderungen des Bundes und über den Erwerb von Anteilsrechten durch den Bund enthalten. VII. Zahlungsverkehr: (§§ 59 - 61). Die §§ 59 bis 61 regeln die Abwicklung und Ordnung des Zahlungsverkehrs, der „nach Tunlichkeit bargeldlos" durchzuführen sei. VIII. Verrechnung: (§§ 62 - 81). Die Bestimmungen der §§ 62 bis 72 beinhalten die Verrechnungsmaßstäbe und -grundsätze sowie die A r t e n von Verrechnungen, die der §§ 74 bis 78 regeln die Monatsnachweisungen und § 79 betrifft die Auswertung der Verrechnungen. IX. Innenprüfung: (§ 82 - 83). Dieser gegenüber dem Entwurf 1968 neu eingeführte Abschnitt enthält Bestimmungen über die Vorprüfung 143 § 40 des Entwurfes 1968 definierte Finanzschulden als Geldverpflichtungen, die der B u n d „zur Deckung eines Gesamtgebarungsabganges, zur v o r übergehenden Kassenstärkung oder zur Durchführung konjunkturpolitischer Maßnahmen" eingeht.

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I I I . Die Rechtsgrundlagen des Bundeshaushalts

bzw. Nachprüfung i m Bereich des Budgetvollzugs durch Buchhaltungsund Kassenorgane wie durch haushaltsleitende Organe. X. Rechnungslegung: (§§ 84 - 91). Dieser Abschnitt befaßt sich verhältnismäßig ausführlich m i t den sogenannten Teilrechnungsabschlüssen und ihren Beilagen. § 87 regelt den Jahresabschluß, § 88 die A b schlußrechnungen der vom Bund verwalteten Rechtsträger, § 89 die Geldhauptrechnung und § 90 den Bundesrechnungsabschluß. XI.

Übergangs-

und Schlußbestimmungen:

(§§ 92 - 95).

Soweit eine überblicksartige Inhaltsangabe der vorgeschlagenen Neuregelung. A u f einzelne verfassungsrechtliche Schwerpunkte und Probleme der Regierungsvorlage w i r d i m Zusammenhang m i t der Darstellung der jeweils entsprechenden Bereiche des geltenden Haushaltsrechts eingegangen. Der fortschrittliche Geist, von dem die einfachgesetzlichen Reformbestrebungen getragen sind, gibt berechtigte Hoffnung, daß die künftige Haushaltsordnung eine taugliche Basis für eine zeitgemäße Bewältigung der heute an das Staatsbudget gestellten Anforderungen abzugehen vermag.

I V . Aufbau und Gliederung des Haushaltsplanes 1. Anforderungen an eine Haushaltssystematik

Auch die formale Gestaltung des Budgets hat der Entwicklung i m Bereich der Haushaltswirtschaft, dem Funktionswandel des Staatshaushaltsplanes entsprechend Rechnung zu tragen. Die formale Budgetgestaltung, die das entscheidende Instrument für eine rationale Budgetierung darstellt, ist nicht bloß eine rein technische Frage, denn i n der Formalstruktur des Haushaltsplans schlägt sich letztlich die Entscheidung über die dem Budget übertragenen Funktionen nieder und andererseits beeinflußt die Gliederung wiederum die A r t der Entscheidung. Die sachgerechte Gliederung des Budgets ist für eine wirksame Haushaltsführung von wesentlicher Bedeutung und ermöglicht es insbesondere, den Bundeshaushalt als geeignetes Werkzeug der Wirtschaftsgestaltung zu verwenden. Die Erläuterungen zu § 20 der Regierungsvorlage 1973 sehen i n einer entsprechenden Gliederung überdies die Voraussetzungen für Vergleichsmöglichkeiten des Bundeshaushaltes m i t anderen öffentlichen Haushalten und — sofern sie Klarheit, Wahrheit und Durchsichtigkeit des Budgets anstrebt — eine Hilfe, die Grundsätze der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit, Zweckmäßigkeit (Art. 126 b Abs. 5 B.-VG.) einzuhalten 1 . Je umfangreicher die Haushaltspläne werden, desto notwendiger ist ihre klare, übersichtliche und sachgerechte Gliederung. Es wäre aber müßig, ein formales System erstellen zu wollen, das allen an den Haushaltsplan gestellten Anforderungen gerecht werden könnte, denn „die Budgetgliederung ist immer nur ein M i t t e l zum Zwecke der Information über die Geeignetheit und Zweckmäßigkeit bestimmter budgetärer Maßnahmen und der Analyse der erwünschten und tatsächlichen W i r kungen; und je nach der A r t und dem Zweck der gewünschten und notwendigen Information und Analyse w i r d die Gliederung des Budgets verschieden gestaltet sein müssen" 2 . Sie hat zu berücksichtigen, daß aus der verschiedenen Gewichtung der Budgetfunktionen unterschiedliche informatorische und analytische Zielsetzungen resultieren und daß i m budgetären Planungs-, Entscheidungs- und Vollzugsprozeß A r t , Maß und Träger der Verantwortlichkeit für die einzelnen Entscheidungen je1

609 der Beilagen zu den Sten. Prot. NR, X I I I . GP. Paul Senf, Probleme der Gliederung des öffentlichen Haushalts, i n : Gegenwartsprobleme des öffentlichen Haushalts, B e r l i n 1962, S. 129. 2

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I V . A u f b a u und Gliederung des Haushaltsplanes

weils unterschiedlich sein können. Die operationelle Qualität, auf die es bei einem Gliederungsschema schließlich ankommt, bemißt sich danach, ob es den jeweiligen budgetären Planungs-, Entscheidungs- und Vollzugsprozeß so zu organisieren vermag, daß die politischen, sozialen und ökonomischen Aufgaben, die dem Staatshaushalt gestellt sind, sachadäquat bewältigt werden können und ob dabei die i n der Demokratie notwendige Transparenz und Nachprüfbarkeit der budgetären Entscheidungen gewährleistet ist. A n eine Haushaltssystematik werden heute i m wesentlichen drei Grundforderungen gestellt 3 : Die Darstellung soll 1. die haushaltsmäßigen Erfordernisse bei der Aufstellung, der Ausführung und dem Abschluß des Budgets berücksichtigen, wobei es auf ein möglichst einfaches und wirtschaftliches Verfahren zu achten ist, 2. den wirtschaftspolitischen Gehalt des Haushalts und die W i r k u n gen der finanzpolitischen Entscheidungen auf die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und auf den Konjunkturablauf ausweisen sowie zeigen, i n welchen Größenordnungen sich die Verflechtungen m i t der Volkswirtschaft bewegen, 3. Auskunft darüber geben, i n welchem Umfang einzelne öffentliche Aufgaben (Funktionen) erfüllt werden. Ferner sollte der Haushaltsplan eines demokratisch organisierten Staates zumindest hinsichtlich seiner wesentlichen Entscheidungen spontan lesbar und für jedermann verständlich sein. Nichts sei leichter, meint Kurt Heinig, „als die Wahrheit i n Rechnungssachen zu verbergen, und nichts schwerer, sie aufzudecken" 4 . Trotz der Zunahme an äußerem Umfang und innerer Komplexität darf der Staatshaushaltsplan nicht zum Geheimnis für wenige Eingeweihte werden, die i h n als ihr eigenes delphisches Orakel erstellen, deuten und auslegen. 2. D e r äußere A u f b a u des Bundesfinanzgesetzes a) Bundesfinanzgesetz samt Anlagen

Die jährlichen Bundesgesetze über die Bewilligung des Bundesvoranschlages bestehen zunächst aus einem allgemeinen Teil, der vorwiegend 8 Werner Patzig, Theo Traber, Haushaltsrecht des Bundes u n d der Länder, K ö l n - B e r l i n - Bonn - München ab 1970, 2. Bd., A H - G F , B/1; Albert Leicht, Die Haushaltsreform, M ü n c h e n - W i e n 1970, S. 41; Wolf gang Krüger-Spitta und Horst Bronk, Einführung i n das Haushaltsrecht u n d die Haushaltspolitik, Darmstadt 1973, S. 59 f. 4 Kurt Heinig, Das Budget, 2. Bd., Tübingen 1951, S. 406, u. S. 407: „ I m L a b y r i n t h unklarer Budgets hat sich schon mancher Parlamentarier v e r i r r t u n d sind Minister u n d Könige umgekommen, aber auch ganze Staatsverwaltungen u n d Regierungssysteme."

2. Der äußere A u f b a u des Bundesfinanzgesetzes

107

Ermächtigungen bzw. Verpflichtungen an den Finanzminister hinsichtlich des Budgetvollzugs erteilt. I n diesem allgemeinen Teil ist regelmäßig eine Bestimmung aufgenommen, die besagt, daß der als Anlage I angeschlossene Bundesvoranschlag nach Maßgabe der Regelung des Bundesfinanzgesetzes bewilligt wird, und die aufzeigt, welche Schlußsummen die Ausgaben und Einnahmen des Voranschlages, getrennt nach ordentlicher und außerordentlicher Gebarung ergeben 5 . Der eigentliche Haushaltsplan, nämlich die Gegenüberstellung der präliminierten Ein^ nahmen und der i n Kreditform bewilligten Ausgaben ist also i n einer Anlage zum Bundesfinanzgesetz enthalten. Auch der Konjunkturausgleich-Voranschlag 6 , der Dienstpostenplan 7 , der Systemisierungsplan der Kraft-, L u f t - und Wasserfahrzeuge des Bundes 8 sowie der Systemisierungsplan der Datenverarbeitungsanlagen 9 sind dem Bundesfinanzgesetz jeweils als besondere Anlagen beigefügt und dadurch, daß sie in den allgemeinen Bestimmungen ausdrücklich erwähnt werden, vom Budgetgesetzgeber als Bestandteil des Bundesfinanzgesetzes beschlossen. Daß der Wortlaut des Bundesfinanzgesetzes zusammen m i t dem Zahlenwerk des Voranschlages als eine Einheit aufzufassen ist, geht auch aus Art. 42 Abs. 5 und 51 B.-VG. hervor, die die Ausdrücke „Bundesvoranschlag, Voranschlag der Einnahmen und Ausgaben des Bundes, Bundesfinanzgesetz" wechselweise m i t der gleichen Bedeutung bzw. gleichem Inhalt gebrauchen. Auch der Dienstpostenplan, der Systemisierungsplan der Kraft-, L u f t - und Wasserfahrzeuge wie jener der Datenverarbeitungsanlagen ist i n einen allgemeinen Teil und i n die besonderen Pläne, die zum Teil m i t Anmerkungen versehen sind, aufgegliedert. Weitere Anlagen zum Bundesfinanzgesetz, wie „Gesamtübersichten" (Anlagen I a bis d) oder die dem Konjunktur-Ausgleichsvoranschlag angefügte „summarische Aufgliederung der ordentlichen und außerordentlichen Gebarung nach Gebarungsgruppen und Aufgabenbereichen" sind i m allgemeinen Teil des Budgetgesetzes nicht berücksichtigt, unterliegen als reine rechnerische Darstellungen auch nicht der Beschlußfassung durch den Nationalrat. b) Die Teilhefte

Gemäß Punkt I V des Art. 6 Verwaltungsentlastungsgesetz sind die Ziffernansätze des Bundesvoranschlagsentwurfes i n besonderen Nachweisungen (Teilheften) der Zweckbestimmung entsprechend nach Zweck(Verrechnungs)rubriken zu unterteilen und zu erläutern. Form 5 6 7 8 9

A r t . I Bundesfinanzgesetz 1976, BGBl. Nr. 1/1976. Anlage I I , A r t . I I I Bundesfinanzgesetz 1976, BGBl. Nr. 1/1976. Anlage I I I , A r t . X I I I Bundesfinanzgesetz 1976, BGBl. Nr. 1/1976. A r t . X I V Bundesfinanzgesetz 1976, BGBL Nr. 1/1976. A r t . X V Bundesfinanzgesetz 1976, BGBl. Nr. 1/1976.

108

I V . A u f b a u und Gliederung des Haushaltsplanes

und Inhalt dieser Nachweisungen, die als Teilhefte dem Bundesvoranschlagsentwurf beigegeben werden, bestimmt der Bundesminister für Finanzen 10 . I n den Teilheften sind die Voranschlagsposten eines Kapitels oder mehrerer Kapitel geringeren Umfangs, jedoch derselben Gruppe, nach der Gliederung des Bundesvoranschlagsentwurfes zusammengefaßt. Der Inhalt der Teilhefte selbst ist, soweit sie nicht Bundesbetriebe betreffen, wieder unterteilt i n die Abschnitte „Finanzgesetzliche Ansätze", „Postenverzeichnis" 11 und „Beilagen" 1 2 . Sie geben besondere Erläuterungen zu den Voranschlagsansätzen und -posten, um dadurch Zusammenhänge aufzuzeigen und die Transparenz wie die Verständlichkeit des Budgets zu heben 13 . Bei Vorhaben des Bundes, deren Durchführung die Ausgabenansätze mehrerer Finanzjahre belasten, werden i n den Teilheften die jeweiligen Gesamtkosten, die voraussichtliche Dauer der V e r w i r k l i chung, die Verteilung des Gesamtausgabenbetrages auf die einzelnen Finanzjahre sowie die Finanzierung einschließlich allfälliger Beitragsleistungen übriger Gebietskörperschaften oder sonstiger Rechtsträger angegeben 14 . Die Teilhefte der Betriebe enthalten neben einer Reihe von Übersichten und Daten auch Wirtschaftsvoranschläge (-erfolge). Die Teilhefte sind nicht Bestandteile des Bundesfinanzgesetzes 15 und unterliegen demnach auch nicht der Genehmigung durch den Nationalrat als Bundesfinanzgesetzgeber. Sie sind als Ordnungsbehelf, der den Besonderheiten eines Staatshaushalts Rechnung trägt, vor allem für die Budgetpraxis von eminenter Bedeutung. Demgemäß sieht auch der Entw u r f zum Bundeshaushaltsgesetz i n einer eigenen Bestimmung eine umfassende Regelung hinsichtlich der Teilhefte vor, die i m großen und ganzen die derzeit geübte Praxis übernimmt 1 6 . 10

§ 2 Abs. 3 Bundeshaushaltsverordnung. Das Postenverzeichnis bildet das Kernstück der Teilhefte. Siehe nachstehendes Beispiel (S. 110 f.) eines Postenverzeichnisses aus dem Teilheft zum Bundesvoranschlag f ü r das Jahr 1977, zu Gruppe 1 : Innenverwaltung, K a p i t e l 14: Wissenschaft u n d Forschung. Nähere Erläuterungen dazu finden sich i m Leitfaden f ü r den Ansatz u n d Kontenplan des Bundes, I, zusammengestellt v o m Bundesministerium f ü r Finanzen. 12 Die besonderen Nach Weisungen zu den Bundesbetrieben sind je nach A r t u n d S t r u k t u r des Betriebes weiter ausdifferenziert. 13 Ursprünglich enthielt das Postenverzeichnis ein fixes Schema m i t 28 Posten. Siehe Wilhelm Neidl, Das österreichische Budget u n d Budgetrecht, Wien 1927, S. 134 ff.; ders., östereichische Staatsverrechnung, Wien 1932, S. 50 f. u n d Johann Meyer, Gliederungselemente des österreichischen Bundeshaushaltes, Ö H W 1960, Heft 4, S. 14 ff. 14 Siehe § 10 Bundeshaushaltsverordnung. Ferner schreibt § 12 B H V vor, daß der A u f w a n d der öffentlich-Bediensteten i n den Teilheften zu zergliedern ist. 15 A r t . 6 P u n k t I X Verwaltungsentlastungsgesetz. 16 §28 der Regierungsvorlage, 609 der Beilagen zu den Sten. Prot. NR, X I I I . GP., der dem §22 des Entwurfes aus 1968, 872 der Beilagen zu den 11

2. Der äußere A u f b a u des Bundesfinanzgesetzes

109

I n diesem Z u s a m m e n h a n g sei auch a u f d i e u m f a n g r e i c h e n M a t e r i a l i e n z u m H a u s h a l t s p l a n , w i e Arbeitsbehelf b z w . Amtsbehelf und Erläuter u n g e n 1 7 hingewiesen, die dem Nationalrat zusammen m i t den Teilheft e n eine g r ü n d l i c h e B e r a t u n g des E n t w u r f e s des Bundesfinanzgesetzes u n d seiner A n l a g e n e r m ö g l i c h e n sollen. Sie b e i n h a l t e n eine F ü l l e v o n ökonomisch w i e rechtlich relevanten Informationen u n d Daten u n d w u r d e n d a d u r c h z u m u n e n t b e h r l i c h e n K o m m e n t a r z u m Budgetgesetz. I m g e l t e n d e n H a u s h a l t s r e c h t s i n d die M a t e r i a l e n z u m B u d g e t n i c h t b e r ü c k s i c h t i g t . D i e R e g i e r u n g s v o r l a g e ü b e r das Bundeshaushaltsgesetz sieht b r ü ß e n s w e r t e r w e i s e n i c h t n u r die gesetzliche V e r a n k e r u n g des d e r z e i t i g e n de-facto Zustandes v o r 1 8 , s o n d e r n d a r ü b e r h i n a u s d i e j ä h r liche V o r l a g e eines s o g e n a n n t e n F i n a n z b e r i c h t s a n d e n N a t i o n a l r a t , d e r eine umfassende w i r t s c h a f t s - , finanz- u n d b u d g e t p o l i t i s c h e S i t u a t i o n s analyse z u geben h a t 1 9 . D i e M a t e r i a l e n z u m H a u s h a l t s p l a n t r a g e n e n t scheidend z u r D u r c h s i c h t i g k e i t u n d N a c h p r ü f b a r k e i t des B u d g e t s u n d Sten. Prot. NR, X I . GP. fast wörtlich gleicht. Siehe dazu Friedrich Kohl, Hans Zaunbauer, E i n neues Recht für den Bundeshaushalt, Wien 1968, S. 68 ff. 17 Nach § 31 Abs. 2 des Haushaltsgesetzentwurfes, 609 der Beilagen zu den Sten. Prot. NR, X I I I . GP. haben die Erläuterungen zu enthalten: „1. eine zusammenfassende E r k l ä r u n g der Unterschiede zwischen den Beträgen der Schlußsumme der Einnahmen u n d Ausgaben des Bundesvoranschlagentwurfes für das folgende Finanzjahr u n d des geltenden Bundesfinanzgesetzes; 2. eine Darstellung der wirtschaftlichen E n t w i c k l u n g i m I n - u n d Ausland während des laufenden Finanzjahres. 3. eine Vorschau auf die wirtschaftliche E n t w i c k l u n g für das folgende F i nanzjahr unter Berücksichtigung der i m § 2 Abs. 1 genannten Ziele. 4. Eine E r k l ä r u n g der Änderungen am Wortlaut des Entwurfes des Bundesfinanzgesetzes." 18 §§ 31 bis 33 des Haushaltsgesetzentwurfes 1973. 19 Gemäß §34 des Haushaltsgesetzentwurfes 1973 hat dieser Finanzbericht insbesondere zu enthalten: 1. die Erläuterungen zum Bundefinanzgesetz, 2. den I n h a l t des Arbeitsbehelfes, 3. eine „Finanzplan-Vergleichsrechnung", d. h. eine zusammenfassende D a r stellung der i m Voranschlag berücksichtigten Jahresquoten des m i t t e l fristigen Finanzplans, 4. eine Zusammenfassung der Gruppen, Kapitel, Titel, Paragraphen u n d Unterteilungen des Bundesvoranschlages zu einem Verwaltungshaushalt, einem Sozialhaushalt u n d einem Wirtschaftshaushalt, 5. eine Übersicht über die Förderungsausgaben, 6. Angaben über Bundesbeteiligungen, 7. Angaben über die verstaatlichten Unternehmungen und die sonstigen U n ternehmungen, an denen der B u n d m i t mindestens 25 %> des G r u n d - oder Stammkapitals beteiligt ist, 8. Nachweisungen über das Vermögen u n d die Schulden sowie die W i r t schaftsvoranschläge jener Stiftungen, Fonds, Anstalten u n d sonstigen m i t eigener Rechtspersönlichkeit ausgestatteten Einrichtungen, die von Bundesorganen oder Personen, die von Bundesorganen bestellt sind, verwaltet werden.

43

I £ g 'S I 1977

.

~

Be

Belohnungen und Aushilfen Ζ

Sonstige Nebengebühren Ζ

Dienstgeberbeiträge - Sonstige/pB Ζ

Dienstgeberbeiträge - Sonstige/VB Ζ

Pragmatische Bedienstete (Ausland) Ζ

Dienstgeberbeiträge

5670

5690

5810

5830

5001

5811

2

1976

1975

10.000

730.000

22 644.542

Erfolg

7.600

10.000

650.000

100.000

2.474

694.800

69.448

41 400.000

40.000

960.000

900.000

37 260.000

669.931

32 511.132

558.821

3 000.000 2 000.000 2 213.664

250.000

1 150.000 1 350.000

10.000

750.000

150.000

25 500.000

Schilling

6 400.000 5 500.000 5 649.852

29 200.000

213>

1522>

Gesamtsumme 14000

- Sonstige/pB (Ausland) Ζ

MehrleistungsvergütungenZ

Jubiläumszuwendungen Ζ

Entschädigungen für Nebentätigkeit Ζ

5640

5660

Vertragsbedienstete A/IΖ

5100

136

5650

Pragmatische Bedienstete Ζ

5000

1/14 Wissenschaft und Forschung

Ausgaben

Bundesvoranschlag

dienstete Veran. ìaui Schlatter 1/140 Bundesministerium für Wissen- Dienststand* schaft und Forschung postenplan: 1/14000 Personalaufwand 1) —^

UnterNummer gliederung

Post-

II. Postenverzeichnis

110 I V . Aufbau u n d Gliederung des Haushaltsplanes

0500

Gesamtsumme 14003

400.000

2 397.000 2 197.000 2 440.362

350.000

908.350

447.000 1 532.012 200.000

Z: Geldleistungen, die vom Zentralbesoldungsamt gezahlt und verrechnet werden. i) Dienststellen-Kennzahl 25000000. 1 Dienstposten ist bei „Bundeskanzleramt", Gruppe „Zentralleitung" (entspricht Ansatz 10000), 10 Dienstposten bei „Wissenschaft und Forschung", Gruppe „Universitäten" (entspricht Ansatz 14200), 7 Dienstposten bei Gruppe „Bibliotheksdienst" (entspricht Ansatz 14230) und 1 Dienstposten bei Gruppe „Bundesdenkmalamt" (entspricht Ansatz 14500) vorgesehen. Der Aufwand für 1 Dienstposten ist beim Ansatz 1/14200 „Universitäten", für 1 Dienstposten beim Ansatz 1/20000 „Bundesministerium für Auswärtige Angelegenheiten" und für 1 Dienstposten beim Ansatz 1/20300 „österreichische Kulturinstitute" veranschlagt. 3) 17 Dienstposten sind bei „Wissenschaft und Forschung", Gruppe „Universitäten" (entspricht Ansatz 14200) und 2 Dienstposten bei Gruppe „Bibliotheksdienst" (entspricht Ansatz 14230) vorgesehen. 4 ) 1977: Anschaffung im Wege des Austausches: 1 (Kategorie ΠΙ).

Te lephonanlage

Amtseinrichtung

Garagenbox Concordiaplatz

0421

0429

Personenkraftwagen 4) 697.000 1 200.000

900.000 400.000

Maschinen und maschinelle Anlagen

0200

0401

1/14003 Anlagen"

2. Der äußere A u f b a u des Bundesfinanzgesetzes 111

112

I V . A u f b a u u n d Gliederung des Haushaltsplanes

der öffentlichen Wirtschaft ganz allgemein bei. Die erläuternde und aufbereitende Informationsarbeit sollte nicht i m Belieben der Regierung stehen und nicht als Fleißaufgabe der Verwaltung, sondern wie es der Entwurf vorsieht, i n Erfüllung eines gesetzlichen Auftrages zu leisten sein 20 . 3. Gebarungsgliederung a) Wirksame und unwirksame Gebarung

Die Gebarung bei den Bundesdienststellen ist insgesamt i n zwei Bereiche geschieden, nämlich i n die sogenannte „wirksame" und i n die „unwirksame" Gebarung. Den Begriff „wirksam" verstehen die Haushaltsvorschriften des Bundes nicht i m Sinne von „erfolgs- bzw. vermögenswirksam". Zur wirksamen Gebarung gehört einerseits die Haushaltsbzw. Budgetgebarung, die der voranschlagswirksmen Verrechnung entspricht und andererseits die Anlehensgebarung, die der Gebarung der Bestands- oder Erfolgsverrechnung entspricht. Einnahmen oder Ausgaben sind dann i m Bundesvoranschlag auszuweisen, wenn sie auf Grund gesetzlicher, vertraglicher oder sonstiger Bestimmungen endgültig solche des Bundes sind, wobei jedoch nur die kassenmäßigen Ausgaben und Einnahmen veranschlagt werden, nicht aber die i n Wertpapieren vollzogenen Gebarungen 21 . Dementsprechend ordnet § 38 Abs. 1 Bundeshaushaltsverordnung an: „ A l l e Ausgaben und Einnahmen, die endgültig solche des Bundes sind, sind budgetmäßig, das ist für Rechnung eines bestimmten finanzgesetzlichen Ansatzes (§15, Abs. 1), wirksam zu verrechnen 22 . Eine Verrechnung solcher Ausgaben und Einnahmen auf die Kassenmittel und nicht zulasten oder zugunsten eines finanzgesetzlichen Ansatzes ist unstatthaft 2 3 ." Abs. 2 erklärt diese Regelung auch für Darlehen und Vorschüsse aus Bundesmitteln als maßgeblich 24 . Auch Einnahmen, die zweckgebunden sind, sowie Ausgaben, die auf Grund einer besonderen Widmung für einen bestimmten Zweck vorgesehen werden, sind endgültig solche des Bundes und gehören zur w i r k 20 Z u m Ausbau der Erläuterungen zum Bundesfinanzgesetz siehe Eduard Heilingsetzer, Die Präsentation des Haushaltsplanes, Ö H W 1966, Heft 1, S. 25 ff. sowie Richard Blaha, Stand oder Stillstand der Haushaltsrechtsreform des Bundes? Ö H W 1974, Heft 2, S. 83. 21 § 52 Bundeshaushaltsverordnung. 22 Vgl. A r t . 6 Pkt. X V I I V E G sowie § 65 des Bundeshaushaltsgesetzesentwurfes, 609 der Beilagen zu den Sten. Prot, des NR, X I I I . GP. 23 Vgl. A r t . 6 Pkt. X X I VEG. 24 Die budgetmäßige Verrechnung der aus Bundesmittel gegebenen D a r lehen u n d Vorschüsse ergibt sich zwingend aus A r t . 6 Pkt. I VEG, der anordnet, daß der Bundesvoranschlag „sämtliche i m Laufe des Finanzjahres zu erwartenden Ausgaben u n d Einnahmen, einschließlich der Vorschüsse und Darlehen sowie deren Rückersätze" zu enthalten hat.

3. Gebarungsgliederung

113

samen G e b a r u n g 2 5 . Ebenso z ä h l e n d a z u A u s g a b e n u n d E i n n a h m e n aus V e r g ü t u n g e n v o n L e i s t u n g e n z w i s c h e n B u n d e s d i e n s t s t e l l e n , s o w e i t solche die h a u s h a l t s r e c h t l i c h e n V o r s c h r i f t e n v o r s e h e n 2 6 . b) Haushalts- und Anlehensgebarung W i e dargelegt, e n t h ä l t der d e m Bundesfinanzgesetz angeschlossene Bundesvorschlag n u r einen T e i l der w i r k s a m e n Bundesgebarung, n ä m l i c h n u r d i e H a u s h a l t s - oder B u d g e t g e b a r u n g , n i c h t aber d i e A n l e h e n s gebarung. Gebarung bei Bundesdienststellen27 U n w i r k s a m e Gebarung

Wirksame Gebarung

'"Haushalts(Budget)gebarung~[

Anlehensgebarung

Durchlaufende Gebarung

Ordenti.

Außerordentl.

Wertpapier

Geldgebarung Wertpapier

Gebarung

Gebarung

Gebarung

Personal-

Sach-

Ausgaben

aufwand

aufwand

Einnahmen Einnahmen Einnahmen

Sach-

Einnahmen

Gebarung

Ausgaben

Ausgaben

Ausgaben Einnahmen

aufwand ^Einnahmen V"

.J

im Bundesvoranschlag enthalten V I m Bundesrechnungsabschluß nachgewiesen D i e Anlehensgebarung, i n d e r d i e A n l e i h e e r l ö s e u n d ähnliche, i n S o n dergesetzen festgelegte G e b a r u n g e n v e r r e c h n e t w e r d e n , scheint z w a r 25 Z u r rechtlichen Bedeutung von Zweckwidmungen bei einer Abgabe siehe Hans R. Klecatsky, Verbietet § 4 Bundesmineralölsteuer G., Erträgnisse aus der Bundesmineralölsteuer für den Ausbau schienengleicher Kreuzungen z w i schen Bundesbahnen u n d Bundesstraßen zu verwenden?, Zeitschrift für V e r kehrsrecht 1973, Heft 5, S. 129 ff. 26 Vgl. §§ 30 bis 35 Bundeshaushaltsverordnung. 27 Das Schema ist dem Arbeitsbehelf zum Bundesfinanzgesetz 1976 entnommen.

8 Hengstschläger

114

I V . A u f b a u u n d Gliederung des Haushaltsplanes

i m Bundesrechnungsabschluß auf, w i r d aber nicht veranschlagt. Pkt. X X I I I des A r t . 6 Verwaltungsentlastungsgesetz bestimmt nämlich, daß die Anleihegebarung — ausgenommen den Zinsen- und Tilgungsdienst, ferner die Begebungs- und Verwaltungskosten der Bundesschulden — außerhalb der budgetmäßigen Verrechnung i n besonderen Aufschreibungen darzustellen ist 2 8 . Als Konsequenz der Darstellungstechnik, daß Erlöse aus Schuldaufnahmen nicht zu veranschlagen sind, Schuldtilgungen aber veranschlagt und voranschlagswirksam verrechnet werden, bleibt die Nettoschuldzunahme jeweils hinter dem Gebarungsabgang zurück. c) Ordentliche und außerordentliche Gebarung

Der Bundesvoranschlag trennt zwischen ordentlicher und außerordentlicher Gebarung. Rechtsgrundlage für diese Aufspaltung des Budgets ist § 9 Bundeshaushaltsverordnung, der zuläßt, daß bei den Ausgaben und Einnahmen „erforderlichenfalls zwischen ordentlichen und außerordentlichen unterschieden werden" kann. Abs. 2 bestimmt, daß zu den ordentlichen ausnahmslos solche Ausgaben und Einnahmen gehören, „die der A r t nach i m Bundeshaushalt regelmäßig oder i n kürzeren Zeitabschnitten wiederkehren. Als außerordentliche sind Ausgaben und Einnahmen nur dann zu behandeln, wenn sie der A r t nach i m Bundeshaushalte nur vereinzelt vorkommen oder der Höhe nach den normalen Wirtschaftsrahmen erheblich überschreiten". Ob und welche Ausgaben und Einnahmen hienach i m Einzelfall als außerordentlich zu behandeln sind, bestimmt gemäß Abs. 3 der Bundesminister für Finanzen. Diese Regelung i n der Bundeshaushaltsverordnung stützt sich auf A r t . 6 Pkt. I I I Verwaltungsentlastungsgesetz, wo es heißt, daß die „Ausgabenansätze des Voranschlages (sind) — abgesehen von einer anderweitigen zweckmäßigen Gliederung — jedenfalls nach Personal- und Sachausgaben zu trennen" sind. Schon Wilhelm Neidl hat bezweifelt, ob § 9 B H V durch A r t . 6 Pkt. I I I VEG ausreichend gesetzlich gedeckt ist, da die B H V eine Trennung sowohl der Ausgaben wie auch der Einnahmen vorsieht, während das VEG nur von einer Trennung der Ausgabenansätze spricht 29 . Er zerstreut aber diese Bedenken m i t dem Hinweis, daß A r t . 6 Pkt. I I I VEG den Hauptzweck habe, die Trennung nach Personal- und Sachausgaben imperativ vorzuschreiben, eine weitere Gliederung weder hinsichtlich der Einnahmen noch hinsichtlich der Ausgaben verbieten w i l l . Daß die Einnahmen nicht erwähnt sind, sei „ n u r i n den zufälligen Momenten begründet, daß ein textlicher Zusammenhang, der eine solche Erklärung 28 Vgl. §51 B H V und Wilhelm Neidl, österreichische Staats Verrechnung, S. 79 f. 20 Wilhelm Neidl, Das Österreichische Budget u n d Budgetrecht, S. 139.

3. Gebarungsgliederung

115

für angebracht hätte erscheinen lassen, nicht gegeben ist. „ I m übrigen kann", meint Neidl ferner, „eine weitergehende Gliederung des Voranschlages, soferne sie die Übersichtlichkeit des Voranschlagsbildes nicht beeinträchtigt, deshalb den Absichten des Gesetzgebers nicht zuwiderlaufen, da hiedurch dessen Einfluß i n budgetärer Hinsicht gesteigert wird." Dieses Ergebnis findet auch i n der historischen Sicht eine Bestätigung. Auch die Verordnung von 186330, deren Konzept das Verwaltungsentlastungsgesetz übernommen hat 3 1 , sah i n § 5 dem Wortlaut nach nur hinsichtlich der Staatsausgaben eine Trennung i n ordentliche und außerordentliche vor. Tatsächlich aber wurden auch die Einnahmen gleichermaßen getrennt und der Hauptvoranschlag enthielt besondere Vertikalspalten für die ordentlichen und außerordentlichen Ausgaben wie auch Einnahmen 3 2 . Aus der Sicht der „Periodizitätslehre", die der Aufgliederung zugrunde lag, wie i n Hinblick auf die damalige Bedeckungspraxis gab es keinen Zweifel, daß das Ordinarium wie Extraordinarium sowohl die Einnahmen wie auch die Ausgaben berücksichtigen mußte. I m Grunde genommen liegt das K r i t e r i u m für diese Unterscheidung nicht auf der Ausgabenseite, sondern auf der Einnahmenseite. Ordentliche Ausgaben waren aus ordentlichen Einnahmen zu bestreiten, denn „ f ü r regelmäßig wiederkehrende Ausgaben w i r d der sorgsame Haushaltsführer durch regelmäßig wiederkehrende Einnahmen die Bedeckung schaffen" 33 . War aber ein spezifisches Unterscheidungsmerkmal zwischen ordentlichem und außerordentlichem Haushalt die prinzipielle Verschiedenheit der Bedeckungsmittel, so wäre ein Extraordinarium für die Ausgabenseite allein sinnlos. Andererseits liegt aber aus budgetrechtspolitischer Sicht gerade darin, daß die Aufgliederung nach ordentlicher und außerordentlicher Gebarung i n erster Linie Gründen der Bedeckung dient 3 4 , ihre Schwäche und Entbehrlichkeit. Abgesehen von den fließenden Grenzen zwischen 30 Verordnung des Finanzministeriums u n d der Obersten Rechnungs-Controlbehörde v o m 17. Oktober 1863. 31 116 der Beilagen zu den Sten. Prot. NR, I I . GP. 32 Siehe bei Josef Schrott, Lehrbuch der Verrechnungswissenschaft, 5. A u f lage, Wien 1886, S. 450 ff.; Schrott meinte auch, daß die Trennung zur Gew i n n u n g einer genauen Einsicht i n den Zustand des Staatshaushaltes unbedingt notwendig sei u n d die zweckmäßigste F o r m wäre die des österreichischen Budgets, ebd., S. 425. 33 Wilhelm Neidl, Das österreichische Budget u n d Budgetrecht, S. 23 ff. m i t einem Überblick über die i n der damaligen L i t e r a t u r vertretenen Auffassungen. 34 Alfred Kobzina, Rechtsgrundlagen der öffentlichen Haushalte, i n : A l f r e d Kobzina, Friedrich K o h l , Probleme des Staatshaushaltes, W i e n 1962, S. 19 u n d Walter Schwab, Staatsausgabenpolitik; i n : Untersuchungen über Zentralprobleme der österreichischen Bundesfinanzen, hrsg. von W i l h e l m Weber, Wien 1966, S. 87.

8·

116

I V . A u f b a u u n d Gliederung des Haushaltsplanes

den beiden Bereichen, die i n der Praxis w i l l k ü r l i c h festgelegt bzw. verschoben werden, scheint heute die Qualifizierung von Ausgabenbewilligungen von der Einnahmenquelle her, aus der sie gedeckt werden, höchst fragwürdig. Sie entstammt den Thesen der klassisch-liberalen Finanzpolitik, die „aus wirtschaftlichen wie politischen Motiven den Rückgriff auf den Staatskredit i n möglichst enge Grenzen zu bannen und darüber hinaus durch strenge Tilgungsvorschriften dafür zu sorgen suchte, daß keine ,Anleihenakkumulation 4 eintrat. Von dieser befürchtete man, abgesehen von wachsenden Steuerlasten, i n erster Linie, daß sie . . . zu Lasten der privatwirtschaftlichen Kreditversorgung gehen und gegebenenfalls eine Gefährdung der Währungsstabilität nach sich ziehen werden. Dagegen lag es der damaligen Theorie fern, bei der Beurteilung von Schuldaufnahme und -tilgung deren gesamtwirtschaftliche Wirkungen und die dafür bedeutsamen Faktoren, wie die Quellen der Kreditmittel, der Verteilung der Anleihetitel, die aktuelle Konjunkturlage und dergleichen i n Beracht zu ziehen" 3 5 . Hinter der i n einem Zirkelschluß verfangenen Charakterisierung der außerordentlichen Ausgaben von der Einnahmenseite her stand ferner die Überlegung, daß alle jene A u f wendungen, die über die jährlich wiederkehrende „Grundlast" hinausgehen, nicht durch Steuereingänge, sondern durch Anleihen und dergleichen gedeckt werden müßten, um rasche Veränderungen der Steuerlasten zu vermeiden 36 . Außerdem schien es legitim und gerechtfertigt, daß besondere Investitionen durch Kredite finanziert werden, weil so die kommenden Generationen, die auch am Nutzen der geschaffenen Einrichtungen partizipieren, deren Kosten mitzutragen hätten 3 7 . Wenn auch § 9 BHVO dem Wortlaut nach i n erster Linie auf die Periodizität abstellt, indem er als Charakteristikum der ordentlichen Ausgaben und Einnahmen ihre regelmäßige Wiederkehr i m Bundeshaushalt anführt, ist die Trennung doch letztlich vor dem Hintergrund der „Dekkungs-" bzw. „Finanzierungsproblematik" zu sehen. Dies geht unter anderem auch daraus hervor, daß zu den außerordentlichen Ausgaben jedenfalls alle jene zählen, die unabhängig von ihrer Periodizität „der Höhe nach den normalen Wirtschaftsrahmen erheblich überschreiten" 38 35 Fritz Neumark, Theorie u n d Praxis der Budgetgestaltung, i n : Handbuch der Finanzwissenschaft, 2. Aufl., Bd. 1, Tübingen 1952, S. 618. 38 Wilhelm Heule, Die Ordnung der Finanzen i n der Bundesrepublik Deutschland, B e r l i n 1964, S. 53. 37 Werner Patzig, Probleme einer Neuordnung des Finanz- und Haushaltsrechts, Verw. Archiv 1967, Bd. 58, Heft 1, S. 26. 38 Wilhelm Neidl, Das österreichische Budget u n d Budgetrecht, S. 141 hat die Regelung des § 9 B H V i n folgende Formel gefaßt: „Ordentliche Gebarungen sind solche, die der A r t nach i m Bundeshaushalt alljährlich oder i n kürzeren Zeitabschnitten wiederkehren, soweit sie ihrer Höhe nach den normalen Wirtschaftsrahmen nicht erheblich überschreiten.

3. Gebarungsgliederung

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sowie aus der Anordnung des Abs. 3 des § 9 BHVO, wonach der Bundesminister für Finanzen bestimmt, „ob und welche Ausgaben und Einnahmen hienach i m Einzelfall als außerordentliche zu behandelt sind". Bei dieser Entscheidung, die sich streng an den von der BHVO aufgestellten Determinanten zu orientieren hätte, steht vor allem die Frage der Bedeckung i m Vordergrund, für die der Minister Sorge zu tragen hat. Die Trennung des Haushalts i n ordentliche und außerordentliche Gebarung hat ihren ursprünglichen finanzklassischen Zweck, nämlich die Kreditfinanzierung von Ausgaben, die „der A r t nach i m Bundeshaushalt regelmäßig oder i n kürzeren Zeitabschnitten wiederkehren" zu vermeiden, nicht erreicht. Wie Paul Senf es pointiert formulierte, hatte die Praxis gezeigt, „daß es sich i m Hinblick auf die erwünschten Wirkungen (Beschränkung der kreditär finanzierten Ausgaben) lediglich um eine fromme Täuschung handelte, und gerade diese Aufgliederung den übelsten finanztechnischen Tricks Tür und Tor geöffnet hat" 3 9 . Jedenfalls war sie kaum i n der Lage, die Durchsichtigkeit des Haushalts und seiner Finanzierung zu erhöhen, noch hat sie finanzwirtschaftliche Vorteile gezeitigt, obwohl es i m Prinzip sinnvoll und ökonomisch aussagekräftig wäre, zwischen Ausgaben zu unterscheiden, deren Nutzen sich auf eine Budgetperiode beschränkt und solchen, die über mehrere Perioden w i r ken 4 0 . Die praktische Budgetpolitik hat die Grenzen verwischt und beispielsweise, um das Defizit i n der ordentlichen Gebarung niedrig zu halten, laufende Ausgaben i m Extraordinarium veranschlagt 41 , oder die Ansätze i m Bereich der Wirtschaft mehr oder minder w i l l k ü r l i c h dem ordentlichen bzw. außerordentlichen Haushalt zugeordnet und etwa Großprojekte i m Straßenbau i m Ordinarium veranschlagt 42 . Heute besteht Einigkeit darüber, daß die Trennung i n ordentliche und außerordentliche Gebarung i m Zuge der Reform des Haushaltsrechts fallen soll. Außerordentliche Gebarungen sind solche, welche a) der A r t nach i m Bundeshaushalt n u r vereinzelt vorkommen, b) der A r t nach i m Bundeshaushalt i n längeren Zeitabschnitten wiederkehren oder c) der A r t nach i m Bundeshaushalt regelmäßig oder i n kürzeren Zeitabschnitten wiederkehren, soweit sie der Höhe nach den normalen W i r t schaftsrahmen erheblich überschreiten." 39 Paul Senf, Die Reform der öffentlichen Haushaltsgebarung zur Erhöhung der Transparenz, i n : Probleme der Haushalts- u n d Finanzplanung, hrsg. von Heinz Haller, B e r l i n 1969, S. 146. 40 Dazu Wilhelm Weber, Rupert Windisch, ökonomische u n d institutionelle Gesichtspunkte rationaler Haushaltsplanung, Ö H W 1970, Heft 1 - 3 , S. 182 f. 41 Walter Schwab, Staatsausgabenpolitik, S. 87 f ü h r t als Beispiel an, daß „ i n einem Jahr (1959) . . . sogar die Finanzierung der Lebensmittelpreisstützungen auf den außerbudgetären K r e d i t w e g verwiesen worden" ist. Vgl. auch Wilhelm Weber, Rupert Windisch, ökonomische u n d institutionelle Gesichtspunkte rationaler Haushaltsplanung, S. 181. 42 Siehe Gruppe 6 des Voranschlages 1976.

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I V . A u f b a u u n d Gliederung des Haushaltsplanes

Mehrere Alternativen, wie etwa die formelle Teilung des Haushalts i n ein Betriebs- und Investitions(Kapital-)budget stehen i n Diskussion 43 . Auch die Bedeckungsvorschriften der Bundesfinanzgesetze lassen erkennen, daß diese Zweiteilung des Bundeshaushalts ihre Funktion verloren hat, und nur aus Tradition aufrechterhalten wird. Während die Finanzgesetze früherer Jahre hinsichtlich der gegenseitigen Bedeckung der Gebarungsabgänge des ordentlichen und außerordentlichen Haushalts spezielle Regelungen enthielten, w i r d seit einigen Jahren diesbezüglich nicht mehr differenziert. Die Bundesfinanzgesetze enthielten regelmäßig eine Bestimmung, nach der zur Bedeckung der außerordentlichen Gebarung Mehreinnahmen und Ausgabenersparungen der ordentlichen Gebarung heranzuziehen gewesen sind, diese letzteren aber hiefür nur dann verwendet werden durften, wenn sie nicht zur Herstellung des Haushaltsausgleichs der ordentlichen Gebarung benötigt wurden 4 4 . A r t i k e l I Abs. 2 des Bundesfinanzgesetzes 1976 unterscheidet nicht mehr zwischen ordentlicher und außerordentlicher Gebarung, sondern bestimmt pauschal, daß der Gesamtgebarungsabgang durch die Einnahmen aus den i n A r t . V I I I vorgesehenen Kreditoperationen zu bedecken ist, soweit nicht für die Bedeckung während des Finanzjahres 1976 Mehreinnahmen und Minderausgaben zur Verfügung stehen und diese nicht für die Bedeckung von Überschreitungen gemäß A r t . I V und V benötigt werden. A r t i k e l I I nimmt aber die der Budgetwirklichkeit entsprechende einheitliche Behandlung des Voranschlages teilweise wieder zurück, denn er ordnet an, daß ein höherer Abgang i n der ordentlichen Gebarung durch Ausgabenrückstellungen innerhalb der ordentlichen Gebarung zu bedecken sei, und zwar i n Form eines m i t einem einheitlichen Hundertsatz festzulegenden Teiles der veranschlagten Sachausgaben (Ermessensausgaben). Diese Regelung, deren rechtspolitische Motivation i n der Gleichbehandlung der einzelnen Ressorts bei Ausgabenkürzungen zu sehen ist, kommt einer flexiblen Handhabung des Budgetvollzugs nicht gerage entgegen. Daß sie an der Wirklichkeit vorbeigeht, leuchtet auch daraus hervor, daß i n der Praxis Rückstellungen nach einheitlichen Hundertsätzen bisher nicht vorgenommen wurden. Der Haushaltsgesetzentwurf aus 1968 sah i n § 17 eine Gliederung i n ordentlichen Haushalt, Vermögenshaushalt und Ausgleichshaushalt vor. 43 Vgl. dazu Wie soll das neue Bundeshaushaltsrecht aussehen? SWA Nr. 30, S. 23; Walter Schwab, Staatsausgabenpolitik, S. 87 u n d S. 101; Wilhelm Weber, Das Budget u n d seine Reform, Berichte u n d Informationen 1967, Heft Nr. 1074/ 1075, S. 4 f. u n d Wilhelm Weber, Rupert Windisch, ökonomische u n d institutionelle Gesichtspunkte rationaler Haushaltsplanung, S. 183 ff. m i t weiteren Nachweisen. 44 Diese Bestimmung w u r d e mehrmals geringfügig modifiziert. Der VfGH, der sie i m Erk. Slg. 4340/1962 zu prüfen hatte, erklärte sie für verfassungsrechtlich einwandfrei. Kritisch aber dazu Peter Beran, Der Gebarungsabgang

4. Gliederung des Bundesvoranschlages

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I m Entwurf 1973 bestimmt der m i t „Gliederung nach haushaltswirtschaftlichen Gesichtspunkten" betitelte § 21, daß bei der Veranschlagung „die allgemeinen Einnahmen und Ausgaben, die Investitionsausgaben und die Einnahmen aus und die Ausgaben für besondere Bedeckungsmaßnahmen als Arten der Einnahmen und Ausgaben des Bundes voneinander zu unterscheiden" seien. Die allgemeinen Einnahmen und Ausgaben sind nach der Subtraktionsmethode definiert, das heißt, es zählen alle jene dazu, die weder unter die Investitionsausgaben, noch unter die Ausgaben für bzw. die Einnahmen aus besonderen Bedeckungsmaßnahmen fallen. Als Investitionsausgaben sind jene zu veranschlagen, die zur Anschaffung oder Herstellung von Wirtschaftsgütern des Anlagevermögens dienen, ferner Ausgaben für den Erwerb von Anteilsrechten durch den Bund oder für die Gewährung von Darlehen oder Zuwenndungen an andere Rechtsträger zur Anschaffung oder Herstellung von Wirtschaftsgütern des Anlagevermögens. Z u den Einnahmen und Ausgaben für besondere Bedeckungsmaßnahmen gehören Einnahmen durch Eingehung von Finanzschulden, die Zuführung zu und die Entnahmen aus Rücklagen und die Beiträge anderer Rechtsträger zur Anschaffung oder Herstellung von Wirtschaftsgütern des Anlagevermögens. Wie die Erläuterungen zu § 21 kommentieren, kann — m i t Vorbehalt — i n den allgemeinen Einnahmen und Ausgaben ein Haushalt, der an den oder vom Bund zu erbringenden Leistungen, i n den Investitionsausgaben i m wesentlichen ein Haushalt über den Erwerb von Bestandteilen des Bundesvermögens und i n den Einnahmen und Ausgaben für besondere Bedeckungsmaßnahmen ein Schuldenaufnahmen- und ein Rücklagenhaushalt erblickt werden 4 5 . Aufgrund dieser Gliederungsregelung soll es künftig weder möglich noch notwendig sein, Ansätze auch i m Wortlaut des Bundesfinanzgesetzes unterzubringen und dort auch die Schuldenaufnahmen vorzusehen. 4. Gliederung des Bundesvoranschlages a) Schema der Bundesvoranschlagsgliederung

Die Gliederung des Bundesvoranschlages, die sich i n der Kennziffer für den jeweiligen Aufgabenbereich m i t dem Posten Verzeichnis i n den i m Bundesfinanzgesetz, Ö H W 1961, Heft 4, S. 26 ff. u n d Die Budgethoheit des Nationalrates, SWA Nr. 29, S. 20 ff. Es w i r d zu Unrecht bemängelt, daß diese Deckungsvorschrift dem Rechtsstaatsgebot, das ansonsten v o m V f G H für das Bundesfinanzgesetz als maßgeblich erklärt w i r d , nicht entspricht, w e i l sie zuwenig bestimmt sei. 45 609 der Beilagen zu den Sten. Prot. NR, X I I I . GP.

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I V . A u f b a u u n d Gliederung des Haushaltsplanes

T e i l h e f t e n z u m B u n d e s v o r a n s c h l a g überschneidet, w e i s t folgende E l e mente auf: Gliederung des Postenverzeichnisses

Gliederung des Bundesvoranschlages

Post

Unter-

CO Jfi co

glie-

Nummer

ω fi