Zugang zu Geodaten: Neue Impulse für das Informationsverwaltungsrecht durch die INSPIRE-Richtlinie [1 ed.] 9783428543717, 9783428143719

Citation preview

Beiträge zum Informationsrecht Band 35

Zugang zu Geodaten Neue Impulse für das Informationsverwaltungsrecht durch die INSPIRE-Richtlinie

Von Conrad Neumann

Duncker & Humblot · Berlin

CONRAD NEUMANN

Zugang zu Geodaten

Beiträge zum Informationsrecht Herausgegeben von Prof. Dr. Hansjürgen Garstka, Prof. Dr. Michael Kloepfer, Prof. Dr. Eva Inés Obergfell, Prof. Dr. Friedrich Schoch

Band 35

Zugang zu Geodaten Neue Impulse für das Informationsverwaltungsrecht durch die INSPIRE-Richtlinie

Von Conrad Neumann

Duncker & Humblot · Berlin

Die Rechtswissenschaftliche Fakultät der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg hat diese Arbeit im Jahre 2013 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten

© 2014 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübernahme: L101 Mediengestaltung, Berlin Druck: CPI buchbücher.de, Birkach Printed in Germany ISSN 1619-3547 ISBN 978-3-428-14371-9 (Print) ISBN 978-3-428-54371-7 (E-Book) ISBN 978-3-428-84371-8 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde von der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg im Wintersemester 2013 / 14 als Dissertation angenommen. Rechtsprechung und Literatur wurden bis Februar 2014 berücksichtigt. Die Dissertation verfolgt zwei wesentliche Ziele: Sie soll zum einen einen Beitrag zur juristischen Rezeption der INSPIRE-RL in Deutschland leisten. Daneben soll sie deren praktische Umsetzung seitens der geodatenhaltenden Stellen des Bundes, der Länder und der Kommunen begleiten und fördern. Die Arbeit richtet sich daher nicht nur an das juristische Fachpublikum, sondern zugleich und vor allem an die geodatenhaltenden Stellen selbst, welche entweder mit der Umsetzung der INSPIRE-RL betraut sind oder sich im Allgemeinen mit datenschutzrechtlichen Fragestellungen befassen. Mein herzlicher Dank gilt meinem Doktorvater, Herrn Prof. Dr. Friedrich Schoch, welcher mir an seinem Lehrstuhl sowohl während des Verfassens der Doktorarbeit als auch bereits während des Studiums und im Referendariat exzellente Lern- und Forschungsbedingungen geboten hat. Der Arbeit am Lehrstuhl bin ich stets mit großer Freude und Energie nachgegangen. Wie wohl nur an wenigen Instituten habe ich ein Umfeld vorgefunden, welches nicht nur juristisch befruchtend, sondern auch menschlich sehr angenehm ist. Ganz besonders hervorheben möchte ich in diesem Zusammenhang meine guten Freunde Thomas Neumann und Bastian Baumann, mit denen regelmäßige Diskussionen über unsere Promotionsthemen den eigenen juristischen Horizont erweitert und uns jeweils zu Höchstleistungen angetrieben haben. Herrn Prof. Dr. Jens-Peter Schneider danke ich für die Erstellung des Zweitgutachtens, den Herausgebern der Schriftenreihe sowie Herrn Dr. Florian R. Simon für die Aufnahme der Arbeit in die Schriftenreihe „Beiträge zum Informationsrecht“. Die Arbeit wurde vom Bundesministerium des Innern freundlicherweise mit einem Druckkostenbeitrag bezuschusst. Hierfür bin ich Herrn Ministerialrat Dr. Heribert Schmitz zu großem Dank verpflichtet. Ferner bedanke ich mich bei Frau Daniela Hogrebe vom Bundesamt für Kartographie und Geodäsie (BKG) für die stete Beantwortung meiner technischen Fragen rund um den Geodatenbereich.

6 Vorwort

Zu guter Letzt gilt mein besonderer Dank meiner Frau und meiner Familie für Zuspruch ebenso wie für Kritik und die finanzielle Schulterung meines Studiums und meiner Ausbildung insgesamt. Freiburg, im August 2014

Conrad Neumann

Inhaltsverzeichnis Teil 1 Einführung 23 A. Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 B. Begriffliche Grundlegung: fachwissenschaftliche Terminologie  . . . . . . . . . . 27 I. Geoinformationen und Geodaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 1. Geoinformationen und Geodaten als Parameter der Geoinformatik und Geowissenschaften  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2. Geoinformation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 a) Informationsbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 aa) Außerjuristisches Verständnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 bb) Juristisches Verständnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 cc) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 b) „Geo“-Information . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 c) „Umwelt“-Information . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 3. Geodaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 a) Geodatenbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 aa) Außerjuristisches Verständnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 bb) Juristisches Verständnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 cc) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 b) Raumbezug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 c) Datentypen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 aa) Geobasisdaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 bb) Geofachdaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 cc) Geometriedaten  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 α) Vektordaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 β) Rasterdaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 γ) Hybride Modelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 dd) Graphikdaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 ee) Sachdaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 II. Metadaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 1. Begrifflichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 2. Metadatenstandards . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 3. Interoperabilität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 III. Geoinformationssysteme (GIS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

8 Inhaltsverzeichnis 1. Begrifflichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 2. Datenbestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 3. Funktionen eines Geoinformationssytems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 a) Erfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 b) Verwaltung und Modellierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 c) Analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 d) Ausgabe / Präsentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 IV. Metainformationssysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 V. Geodateninfrastruktur (GDI) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 1. Begrifflichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 2. Katalogdienste (Catalogue Service Web – CSW) . . . . . . . . . . . . . . . 71 3. Web Map Services (WMS), Web Feature Services (WFS), Web Cov­erage Services (WCS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 4. Geoportale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 5. GDI und GIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 6. Etappen für den Aufbau einer GDI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 7. Schaffung von Interoperabilität in einer GDI . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Teil 2 Realbereichsanalyse 78 A. Europäische und nationalstaatliche Akteure im Geoinformationswesen . . . . 78 I. Europäische Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 1. Die EU als Datenproduzent, -manager und -nachfrager . . . . . . . . . . 79 a) GNSS: Galileo und EGNOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 b) GMES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 c) SEIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 2. Einrichtungen mit Bezug zu Geodaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 a) Europäische Kommission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 b) Aufsichtsbehörde für das Europäische GNSS  (GSA) . . . . . . . . . 89 c) Europäische Weltraumorganisation (ESA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 d) EUROSTAT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 e) Europäische Umweltagentur (EUA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 f) EUMETSAT  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 g) Weitere Einrichtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 3. Schlussfolgerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 a) Kooperation zwischen europäischer und mitgliedstaatlicher ­Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 b) Systematisierung der Kooperationsmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . 107 c) Typologie des europäischen Verwaltungsverbundes . . . . . . . . . . 109 aa) Ausprägungen des Verwaltungsverbundes . . . . . . . . . . . . . . . 109 bb) Prägende Elemente des Verwaltungsverbundes . . . . . . . . . . . 111

Inhaltsverzeichnis9 II. Bundesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 1. Kompetenzgefüge im Umweltrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 2. Organisation der Umweltverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 a) Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 b) Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (SRU) . . . . . . . . . 118 c) Umweltbundesamt (UBA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 d) Bundesamt für Kartographie und Geodäsie (BKG)  . . . . . . . . . . 121 e) Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 f) Statistisches Bundesamt (StBA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 g) Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes (WSV) . . . . . . 124 h) IMAGI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 i) Weitere Bundeseinrichtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 III. Landesebene / Kommunalebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 1. Allgemeine Staatsverwaltung im Umweltbereich . . . . . . . . . . . . . . . 128 2. Sonderbehörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 3. Kommunale Umweltaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 IV. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 B. Möglichkeiten der Nutzung von Geodaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 I. Staatliche Nutzung von Geodaten  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 1. Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 a) Rohstoff- und Energiesektor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 b) Verkehrswesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 c) Umweltschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 d) Gesundheitswesen und Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 e) Gefahrenabwehr und Landesverteidigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 f) Kommunale (Wirtschafts-)Politik und -Verwaltung . . . . . . . . . . . 140 g) Entwicklungspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 2. Entwicklung der Aufgabenbereiche der Vermessungsverwaltung . . . 141 II. Private Nutzung von Geodaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 C. Zwischenfazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 I. Verändertes Nutzerumfeld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 II. Technische und rechtliche Rahmenbedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 Teil 3

Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

147

A. Frühere Projekte und Tendenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 I. Aufbau der Geodateninfrastruktur Deutschland (GDI-DE) . . . . . . . . . . 147 II. Erfolgsfaktoren für den Aufbau einer GDI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

10 Inhaltsverzeichnis B. Normierungsprozess der INSPIRE-RL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 I. Wahl des Gesetzgebungsverfahrens, Kompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 II. Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 III. Gang der Gesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 1. Der Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Richtlinie zur Schaffung einer Raumdateninfrastruktur in der Gemeinschaft (INSPIRE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 a) Begründung / Hintergrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 b) Inhalt des Kommissionsvorschlags . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 aa) Thematische Einordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 bb) Rechtsgrundlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 α) Handlungsform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 β) Kompetenzabgrenzung – Ziel der Richtlinie . . . . . . . . . 156 (1) Art. 95 und 175 EGV (= Art. 114 und 192 AEUV) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 (2) Art. 284 EGV (= Art. 337 AEUV) . . . . . . . . . . . . . 161 γ) Organisationskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 cc) Subsidiarität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 dd) Verhältnismäßigkeit  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 α) Die INSPIRE-RL als Rahmenrichtlinie. . . . . . . . . . . . . . 165 β) Sonstige Verhältnismäßigkeitserwägungen . . . . . . . . . . . 170 γ) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 2. Beratung des Kommissionsvorschlags . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 a) Berichterstattung durch das Europäische Parlament . . . . . . . . . . 172 b) Gemeinsamer Standpunkt des Rates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 c) Stellungnahme der Kommission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 d) Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 e) Zweite Lesung im Parlament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 f) Einigung im Vermittlungsausschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 I. Regelungsgegenstand: Geodaten(sätze) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 II. Bezug zu einem Bereich, in dem ein Mitgliedstaat Hoheitsrechte hat und / oder ausübt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 III. Vorliegen in elektronischer Form . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 IV. Vorhandensein bei einer Behörde oder Dritten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 1. Behörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 a) Öffentliche Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 b) Öffentliche beratende Gremien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 c) Natürliche und juristische Personen des Privatrechts bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 aa) Wahrnehmung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung aufgrund innerstaatlichen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188

Inhaltsverzeichnis11 bb) Gesetzliche Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben oder Dienstleistungen unter öffentlicher Kontrolle . . . . . . . . . . . . 190 (1) Öffentliche Aufgabe oder öffentliche Dienstleistung . . . 191 (2) Öffentliche Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 cc) Zusammenhang mit der Umwelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 dd) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 d) Einschränkung für die unterste Verwaltungsebene, Art. 4 VI INSPIRE-RL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 aa) Unterste Verwaltungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 bb) Sammlung oder Verbreitung mitgliedstaatlich vorgeschrieben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 α) Anhang I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 (1) Vermessungsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 (2) Verkehrsnetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 (3) Gewässernetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 (4) Schutzgebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 β) Anhang II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 (1) Höhe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 (2) Bodenbedeckung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 (3) Orthofotografie  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 (4) Geologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 γ) Anhang III . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 (1) Statistische Einheiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 (2) Gebäude . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 (3) Boden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 (4) Bodennutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 (5) Gesundheit und Sicherheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 (6) Versorgungswirtschaft und staatliche Dienste . . . . 223 (7) Umweltüberwachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 (8) Produktions- und Industrieanlagen . . . . . . . . . . . . . 226 (9) Landwirtschaftliche Anlagen und Aquakulturanlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 (10) Verteilung der Bevölkerung – Demografie  . . . . . . 228 (11) Bewirtschaftungsgebiete, Schutzgebiete, geregelte Gebiete und Berichterstattungseinheiten . . . . . . . . . 228 (12) Gebiete mit naturbedingten Risiken . . . . . . . . . . . . 229 (13) Atmosphärische Bedingungen, meteorologischund ozeanografisch-geografische Kennwerte, Meeresregionen und biogeografische Regionen . . . . . . 230 (14) Ozeanografisch-geografische Kennwerte und Meeresregionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 (15) Biogeografische Regionen, Lebensräume und Biotope . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232

12 Inhaltsverzeichnis

V.

(16) Verteilung der Arten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 (17) Energiequellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 (18) Mineralische Bodenschätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 δ) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 cc) Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 e) Ermittlung der Betroffenheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 f) Datenbereitstellungsverpflichtung bei identischen Kopien, Art. 4 II INSPIRE-RL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 2. Ausschlussmöglichkeit für Judikative und Legislative . . . . . . . . . . . 239 3. Dritte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 4. Bereithaltung für Behörden oder Dritte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 Thematischer Bezug zu den in Anhang I, II oder III aufgeführten Themen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243

D. Europäischer Rechtsrahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 I. Primärrechtliche Kooperationspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 1. Art. 4 III EUV: Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit / Unions­ treue . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 2. Art. 197 AEUV: Grundsatz der Verwaltungskooperation . . . . . . . . . 248 3. Art. 291 I AEUV: Vorrang des mitgliedstaatlichen Vollzugs . . . . . . 249 4. Art. 17 I EUV und Art. 298 AEUV: EU-Eigenverwaltungsrecht . . . 250 II. Art. 8 GRCh und Art. 8 EMRK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 III. Århus-Konvention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 IV. UIRL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 1. Wortlaut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 2. Externe Systematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 3. Interne Systematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 V. Transparenz-VO 2001 / 1049 / EG und Århus-Umsetzungs-VO 2006 / 1367 /  EG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 1. Prinzip der Offenheit in der EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 2. Umsetzung der Århus-Konvention im europäischen Eigenverwaltungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 VI. Art. 41, 42 GRCh . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 VII. PSI-RL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 1. Überschneidung des Anwendungsbereichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 a) Kongruenz des Regelungsgegenstandes: „Dokumente“ und „Geo­daten“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 b) Kongruenz der Anwendungsbereiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 aa) Allgemeine Zugänglichkeit der „INSPIRE-Geodaten“ . . . . . 274 α) IFG des Bundes und entsprechende Landesgesetze . . . . 275 β) UIG und Landesumweltinformationsgesetze . . . . . . . . . . 279 γ) GeoZG und entsprechende Landesgesetze . . . . . . . . . . . 280 bb) Weiterverwendung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 cc) Öffentliche Stellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284

Inhaltsverzeichnis13 dd) Rechte des geistigen Eigentums der geodatenhaltenden ­Stelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 α) Lichtbildwerke, § 2 I Nr. 5 UrhG . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 β) Lichtbilder, § 72 UrhG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 γ) Darstellungen technischer Art, § 2 I Nr. 7 UrhG . . . . . . 287 δ) Datenbanken und Computerprogramme . . . . . . . . . . . . . 290 ε) Ausnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 ζ) Dritte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 2. Überschneidung des Regelungsbereichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 a) Ziele der Richtlinien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 b) Überschneidung der Regelungsbereiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 3. Verhältnis von INSPIRE-RL und PSI-RL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 VIII. DSRL und VO 2001 / 45 / EG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 1. Bedrohungsszenarien bei der Nutzung von Geodaten . . . . . . . . . . . 303 2. Überschneidung der Anwendungsbereiche: Personenbezug von INSPIRE-Geodaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 a) Abstrakte Vorklärung: Prinzipieller Personenbezug von Geo­ daten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 aa) Einzelangaben  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306 α) Wahrscheinlichkeitsurteil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 β) Dominanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 γ) Grundmenge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314 bb) Natürliche Person . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 α) Eigentümer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 β) Nutzer / Mieter / Besitzer eines (Haus-)Grundstücks . . . . . 318 γ) Eigentümer- und Besitzerstellung bei beweglichen ­Sachen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318 cc) Persönliche oder sachliche Verhältnisse . . . . . . . . . . . . . . . . 319 dd) Der Schluss vom Sachbezug zum Personenbezug . . . . . . . . 319 α) Bestimmtheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 β) Bestimmbarkeit: relativer und absoluter Personenbezug . 321 (1) Relativer Personenbezug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322 (2) Objektiver Personenbezug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323 (3) Europarechtliche Dimension . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 (4) Besonderheiten der Datenbereitstellung im Internet . 331 (5) Zusatzwissen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 γ) Verschneidung  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336 ee) Persönlichkeitsrelevanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337 α) Erforderlichkeit eines Persönlichkeitsrelevanzkriteriums. 337 β) Vorliegen einer Persönlichkeitsrelevanz . . . . . . . . . . . . . 341 ff) Entfallen des Schutzes wegen Allgemeinzugänglichkeit . . . 343 gg) Ermittlung der datenverarbeitenden Stelle; territoriale Anwendbarkeit des BDSG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347

14 Inhaltsverzeichnis b) Fallgruppen individualisierender und persönlichkeitsrelevanter INSPIRE-Geodaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350 aa) Vorüberlegung: Individualisierung und Persönlichkeitsrelevanz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350 bb) Anhang I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 α) Koordinatenreferenzsysteme und geographische Gittersysteme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 β) Geografische Bezeichnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 γ) Verwaltungseinheiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354 δ) Adressen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 ε) Flurstücke / Grundstücke (Katasterparzellen) . . . . . . . . . . 356 ζ) Verkehrsnetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 η) Gewässernetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358 θ) Schutzgebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358 cc) Anhang II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 α) Höhe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 β) Bodenbedeckung  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 γ) Orthofotografie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364 δ) Geologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 dd) Anhang III . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 α) Statistische Einheiten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 β) Gebäude . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 γ) Boden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369 δ) Bodennutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370 ε) Gesundheit und Sicherheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372 ζ) Versorgungswirtschaft und staatliche Dienste . . . . . . . . . 375 η) Umweltüberwachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376 θ) Produktions- und Industrieanlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 ι) Landwirtschaftliche Anlagen und Aquakulturanlagen . . 379 κ) Verteilung der Bevölkerung – Demografie . . . . . . . . . . . 380 λ) Bewirtschaftungsgebiete / Schutzgebiete / geregelte Gebiete und Berichterstattungseinheiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381 μ) Gebiete mit naturbedingten Risiken . . . . . . . . . . . . . . . . 382 ν) Atmosphärische Bedingungen und meteorologisch-geografische Kennwerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383 ξ) Ozeanografisch-geografische Kennwerte und Meeresregionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385 ο) Biogeografische Regionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386 π) Lebensräume und Biotope . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387 ρ) Verteilung der Arten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388 σ) Energiequellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388 τ) Mineralische Bodenschätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389 3. Genereller Ausschluss der Verarbeitung personenbezogener Daten? . 390 4. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393

Inhaltsverzeichnis15 E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394 I. Die INSPIRE-RL im Kontext des europäischen Rechtsrahmens . . . . . 394 II. Die INSPIRE-Initiative als Teil des europäischen Verwaltungsverbundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395 1. Zwecksetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396 2. Geodatenbasis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397 3. Dauerhaftigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398 4. Hierarchische Struktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400 5. Akteure innerhalb der Verbundstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401 6. Der INSPIRE-Komitologieausschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403 7. Das INSPIRE-Geoportal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405 8. Gemeinsame Nutzung von Daten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 406 9. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407 III. Richtlinienanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408 1. Primärziele der Richtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408 2. Notwendigkeit einer Harmonisierung der Geodatenbasis . . . . . . . . . 409 3. Tauglichkeit der INSPIRE-Instrumentarien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410 a) Allgemeine Grundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411 aa) Aufbau auf mitgliedstaatlichen und internationalen Initiativen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411 bb) Effektivität und Redundanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412 cc) Kein Geodatenerhebungserfordernis, Art. 4 IV INSPIRERL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413 dd) INSPIRE-Behördennetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414 ee) Kostenloser, uneingeschränkter Geodatenzugang . . . . . . . . . 416 b) Begriffsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418 aa) Geodatendienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419 bb) Metadaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420 cc) Interoperabilität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420 dd) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421 c) Anwendungsbereich  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421 d) Ausnahmetatbestände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424 aa) Allgemeine Grundsätze hinsichtlich der Ausnahmetatbestände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424 bb) Internationale Beziehungen, öffentliche Sicherheit, nationale Verteidigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431 cc) Schutz der Vertraulichkeit der Verfahren von Behörden . . . . 433 dd) Schutz laufender Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434 ee) Vertraulichkeit von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen . . 435 α) Zuordnung zu Art. 12 I, Art. 14 I oder Art. 2 I i. V. m. 1 I GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437 β) Wesensmäßige Anwendbarkeit von Art. 12 I und Art. 14 I GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440

16 Inhaltsverzeichnis γ) Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen des Öffent­ lichen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440 δ) Grundrechtsfähigkeit an der Schnittstelle zwischen Öffentlichem Recht und Privatrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . 442 ε) Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse nach dem einfachen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 448 ζ) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449 ff) Rechte des geistigen Eigentums . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 450 gg) Vertraulichkeit personenbezogener Daten . . . . . . . . . . . . . . . 452 α) Vorüberlegung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452 β) Typologisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 455 (1) Amtswalter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 455 (2) Betroffener . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456 (a) Nicht schutzwürdige Belange . . . . . . . . . . . . . . 457 (b) Schutzwürdige Belange . . . . . . . . . . . . . . . . . . 459 (c) Allgemeine Parameter für eine Abwägung . . . 460 (d) Verwendungsszenarien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 461 (3) Drittbetroffene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 465 (4) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 466 hh) Nachteilige Umweltfolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467 e) Anhänge und Durchführungsbestimmungen  . . . . . . . . . . . . . . . . 467 aa) Aufteilung der Geodatenthemen auf drei Anhänge. . . . . . . . 467 bb) Änderung der Geodatenthemen, Art. 4 VII INSPIRE-RL . . . 468 cc) Einordnung der INSPIRE-Durchführungsbestimmungen in das Komitologie-System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 469 dd) Kritik am neuen Komitologie-System . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473 f) Metadaten, Interoperabilität, Netzdienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477 aa) Metadaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477 α) Sekundärrechtliche Regelung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477 β) Tertiärrechtliche Regelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 480 bb) Interoperabilität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 481 α) Sekundärrechtliche Regelung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 481 β) Tertiärrechtliche Regelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 482 cc) Netzdienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 483 α) Sekundärrechtliche Regelung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 483 β) Tertiärrechtliche Regelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 485 g) Gemeinsame Nutzung von Daten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487 aa) Sekundärrechtliche Regelung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487 bb) Tertiärrechtliche Regelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488 h) Organisatorische Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 489 aa) Sekundärrechtliche Regelung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 489 bb) Tertiärrechtliche Regelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 492 i) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 495

Inhaltsverzeichnis17 4. Zeitplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 496 a) Zeitplan Metadaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 497 b) Zeitplan Geodaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 498 c) Zeitplan Netzdienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499 d) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499 5. Abschließende Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 501 F. Nationaler Rechtsrahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 503 I. Art. 91 c GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 503 1. Kontext der Norm  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 503 2. Regelungsgehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505 3. Relevanz für die INSPIRE-Initiative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 507 4. Praktische Konsequenzen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 512 II. eGovernment-Vorschriften im VwVfG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513 III. IWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 518 IV. Informationszugangsrecht in Bund und Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . 519 V. Satellitendatensicherheitsgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 523 1. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 524 a) Personeller Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 524 b) Sachlicher Anwendungsbereich  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 527 2. Regelungsgehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 528 3. Relevanz für die INSPIRE-Initiative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 531 VI. BDSG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 533 VII. GeoZG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 533 1. Das GeoZG als Umsetzung der INSPIRE-RL . . . . . . . . . . . . . . . . . 533 2. Kompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534 a) Geodatenhaltende Stellen des Bundes und Private . . . . . . . . . . . 535 aa) Art. 91 c IV 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 536 bb) Umweltrelevante Sachkompetenzen (Mosaikkompetenz) . . . 537 cc) Kompetenz kraft Natur der Sache . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 540 b) Geodatenhaltende Stellen der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 543 3. Das Regelwerk im Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545 a) Anwendungsbereich, Terminologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545 aa) Personeller Anwendungsbereich – § 2 I, II GeoZG . . . . . . . 545 α) Regierung und andere Stellen der öffentlichen Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 546 β) Natürliche und juristische Personen bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 549 γ) Gremien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 551 δ) Verfügen über Umweltinformationen . . . . . . . . . . . . . . . 551 ε) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 552 bb) Territorialer Anwendungsbereich, § 2 IV GeoZG . . . . . . . . . 552 cc) Sachlicher Anwendungsbereich, §§ 2 III, 4 I GeoZG . . . . . . 554

18 Inhaltsverzeichnis α) § 4 I GeoZG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 554 β) § 2 III GeoZG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 557 dd) Terminologie  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 559 b) Allgemeine Grundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 560 aa) Maßgeblichkeit der Referenzversion, § 4 III GeoZG . . . . . . 560 bb) Schutz des geistigen Eigentums, § 4 IV GeoZG . . . . . . . . . . 560 c) Bereitstellung von Geodaten, § 5 GeoZG . . . . . . . . . . . . . . . . . . 562 aa) Kernkomponenten der GDI-DE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 562 bb) Interoperabilität auf der Basis der Kernkomponenten, § 5 III GeoZG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 563 cc) Bestandteile der Datengrundlage der nationalen Geodaten­ infrastruktur, § 5 II GeoZG (Geodatenbasis) . . . . . . . . . . . . . 564 dd) Geodatenharmonisierung bei mitgliedstaatenübergreifendem Raumbezug, § 5 IV GeoZG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 565 d) Bereitstellung von Geodaten- und Netzdiensten, § 6 GeoZG . . . 565 e) Bereitstellung von Metadaten, § 7 GeoZG . . . . . . . . . . . . . . . . . 567 f) Herstellung von Interoperabilität, § 8 GeoZG . . . . . . . . . . . . . . . 568 g) Organisatorische Maßnahmen, §§ 9, 10 GeoZG . . . . . . . . . . . . . 568 aa) Geoportal.Bund. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 568 bb) Nationale Anlaufstelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 570 h) Allgemeine Nutzung, § 11 GeoZG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 573 i) Ausnahmetatbestände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 574 aa) Einschränkungen für Suchdienste, §§ 12 I GeoZG. . . . . . . . 574 bb) Einschränkungen für die sonstigen Netzdienste, § 12 II GeoZG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 575 α) Regelungstechnik Gesetzesverweis . . . . . . . . . . . . . . . . . 575 β) Abwägung nach GeoZG und UIG . . . . . . . . . . . . . . . . . 576 γ) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 580 cc) Einschränkungen für den verwaltungsinternen Bereich, § 12 III GeoZG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 583 dd) Schutz betroffener Dritter auch im behördeninternen Bereich? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 586 ee) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 587 j) Geldleistungen und Lizenzen, § 13 GeoZG a. F. . . . . . . . . . . . . . 588 aa) Verfassungsmäßigkeit der geldleistungsfreien Geodaten­ bereitstellung  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 588 bb) Bewertung des § 13 GeoZG a. F. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 591 k) Verordnungsermächtigung, § 14 GeoZG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 595 4. Rechtmäßige Umsetzung der INSPIRE-RL in Bundesrecht? . . . . . . 597 VIII. BGeoRG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 600 1. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 600 a) Sachlicher Anwendungsbereich: geotopographische Referenz­ daten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 600 b) Personeller Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 602

Inhaltsverzeichnis19 2. Verhältnis zum GeoZG und zur INSPIRE-RL, § 1 II, 3 III Nr. 5, 6 BGeoRG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 602 3. Gesetzgebungskompetenz des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 605 4. Regelungsgehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 609 a) Organisatorische Regelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 609 b) Materiell-inhaltliche Regelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 609 5. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 611 IX. Geodateninfrastruktur- / -zugangsgesetze der Länder . . . . . . . . . . . . . . . 611 1. Relevanz des GeoZG für die Länder  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 612 2. Besonderheiten bei der Umsetzung der INSPIRE-RL auf Länder­ ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 613 3. Allgemeine Direktiven für die Analyse der Landesgesetze . . . . . . . 613 a) BayGDIG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 614 b) LGeoZG BW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 616 c) GeoZG Bln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 619 d) BbgGDIG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 620 e) BremGeoZG  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 621 f) HmbGDIG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 621 g) HVGG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 623 h) GeoVermG M-V . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 627 i) NGDIG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 628 j) GeoZG NRW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 630 k) LGDIG RP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 631 l) SGDIG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 634 m) SächsGDIG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 635 n) GDIG LSA  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 636 o) GDIG SH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 637 p) ThürGDIG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 639 q) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 641 X. Ergebnissicherung: Datenschutz und INSPIRE-Initiative . . . . . . . . . . . 644 1. Rechtliche Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 644 2. Rechtspolitische Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 645 a) Tauglichkeit der Abwägungslösung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 645 b) Novellierungsbedarf  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 648 aa) Allgemeine Erwägungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 648 bb) Entwurf eines (daten)schutzadäquaten Ausnahmetatbestandes für das GeoZG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 649 XI. Ausblick: Fortentwicklung des Geoinformationswesens in der Bundesrepublik Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 652 G. Rechtsschutz und Haftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 653 I. Vertragsverletzungsverfahren durch die Kommission . . . . . . . . . . . . . . 653 II. Individualrechtsschutz des Datennachfragers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 655

20 Inhaltsverzeichnis 1. Beschwerde zur Kommission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 655 2. Anspruch auf Geodatenbereitstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 655 III. Individualrechtsschutz des Betroffenen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 657 IV. Haftung für unrichtige Daten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 659 V. Besondere Haftungsanforderungen durch die Datenbereitstellung im Internet? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 661 H. Die INSPIRE-Initiative als Element moderner Verwaltung durch eGovernment . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 662 I. Begriff des eGovernments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 662 II. Zuordnung der INSPIRE-Initiative und der GDI-DE zum eGovernment . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 663 1. Formale Zuordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 664 2. Inhaltliche Zuordnung  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 665 3. OpenGovernment, Open Data . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 666 III. Das E-Government-Gesetz des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 668 IV. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 670 Teil 4

Zugang zu privat vorgehaltenen Geodaten 671

A. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 671 B. Datenschutzrechtliche Bewertung von Internetgeodiensten . . . . . . . . . . . . . . 672 I. Internetkartendienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 672 1. Vorliegen eines Personenbezugs  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 673 2. Zulässigkeit der Datenbereitstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 675 a) Erfordernis eines Erlaubnistatbestandes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 675 b) Privilegierung der Datenübermittlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 676 c) Bestehen eines Erlaubnistatbestandes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 677 aa) Allgemeinzugänglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 678 bb) Überwiegen der Betroffeneninteressen . . . . . . . . . . . . . . . . . 680 α) Vorüberlegung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 680 β) Konkrete Abwägung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 683 (1) Aspekte pro Schutzwürdigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . 683 (2) Aspekte pro Bereitstellungsbefugnis . . . . . . . . . . . . 684 (3) Offensichtliches Überwiegen der Betroffeneninteressen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 685 cc) Zweckbestimmung, § 29 I 2 i. V. m. § 28 I 2 BDSG  . . . . . . 686 dd) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 686 II. Panoramastraßen-Dienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 686 1. Vorliegen eines Personenbezugs  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 687 a) Abbildung von Personen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 688 aa) Identifizierung durch Erkennung des Gesichtsfeldes. . . . . . . 688

Inhaltsverzeichnis21 bb) Nachträgliche Anonymisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 688 cc) Anderweitige Identifizierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 689 dd) Bildnisschutz durch das KUG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 691 b) Abbildung von Häuserfronten  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 694 c) Abbildung von Kfz-Kennzeichen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 698 d) Abbildung sonstiger Gegenstände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 698 e) Ausschluss wegen Allgemeinzugänglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . 700 f) Panoramio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 701 2. Zulässigkeit der Datenbereitstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 702 a) Privilegierung der Datenbereitstellung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 702 b) Bestehen eines Erlaubnistatbestandes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 705 aa) Aspekte pro Schutzwürdigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 705 bb) Aspekte pro Bereitstellungsbefugnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 706 cc) Offensichtliches Überwiegen des Betroffeneninteresses? . . . 707 dd) „Einfaches“ Überwiegen bei mobilen Geoobjekten . . . . . . . 709 ee) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 710 C. Abschließende Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 710 I. Rechtliche Bewertung: Die Unterscheidung zwischen staatlicher und privater Geodatenbereitstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 710 II. Rechtspolitische Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 711 Teil 5

Zusammenfassung in Thesen 713

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 735 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 786

Teil 1

Einführung Geodaten bilden einen wesentlichen Teil des in der modernen Informations- und Kommunikationsgesellschaft vorhandenen, verfügbaren Wissens. Sie sind weltweit ein Wirtschaftsgut ersten Ranges mit zunehmender Bedeutung.1 Zugleich sind Informationen zentral für die Erfüllung von Verwaltungsaufgaben, zum Teil sogar behördliche Hauptaufgabe.2 Erst recht gilt dies wegen ihrer besonderen supranationalen Prägung für die Europäische Union.3 Das Potential der Geodaten ist auch der Politik nicht verborgen geblieben. Mit dem Erlass der „INSPIRE“-Richtlinie4 (Infrastructure for Spatial Information in the European Community, 2007 / 2 / EG) hat der europäische Gesetzgeber das Ziel vorgegeben, (mitglied)staatlich vorgehaltene Geodaten der Öffentlichkeit frei zugänglich zu machen. Dabei ist das Apronym5 „inspire“ (= anregen, inspirieren) auch Programm. Diese Vorgabe richtet sich dem Grunde nach an alle geodatenhaltenden Stellen der öffentlichen Verwaltung und die ihr nachgeordneten Stellen.6 Dieses Ansinnen kann wegen der enormen Zahl an vorgehaltenen Geodaten mit Fug und Recht 1  „Es gilt als allgemein anerkannt, dass ca. 80 % aller Entscheidungen im öffentlichen und privaten Leben einen raumbezogenen Charakter aufweisen bzw. durch Situationen mit Raumbezug beeinflusst werden.“, Bundesamt für Kartographie, Informationsbroschüre Geoinformation und moderner Staat, http: /  / www.geoportal-mv. de / land-mv / GeoPortalMV_prod / de / Service / _Downloads / Dokumente / broschuere_72 _dpi.pdf, S. 7 (alle Hyperlinks wurden zuletzt geprüft am 14.05.2013). 2  Bryde, VVDStRL 46 (1988), 181 (202); Schmidt-Aßmann, in: Schmidt-Aßmann / Schöndorf-Haubold, Der europäische Verwaltungsverbund, S. 1, 6. 3  v. Bogdandy, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann, Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, S. 133, 193. Siehe zum Aspekt des Ausgleichs von Informationsasymmetrien in der EU Text zu Fn. 421 sowie Fn. 373. 4  RL 2007 / 2 / EG v. 14.3.2007, ABl. Nr. L 108 / 1 ff.; informativ dazu http: /  / www. youtube.com / watch?v=UwFd9eF9jnc. 5  Wikipedia, Akronym, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Akronym: Eine aus Anfangsbuchstaben anderer Wörter gebildete Abkürzung, die selbst ein existierendes Wort ergibt. 6  Der Begriff der „Stelle“ ist bewusst gewählt, um als neutraler Oberbegriff sämtliche geodatenrelevanten europäischen und mitgliedstaatlichen Behörden, Einrichtungen, Organe, Institutionen etc. zu erfassen, vgl. Suerbaum, Die Kompetenzverteilung beim Verwaltungsvollzug des Europäischen Gemeinschaftsrechts in Deutsch-

24

Teil 1: Einführung

als „Mammutaufgabe“ bezeichnet werden.7 Die Zugänglichmachung staatlicher (digitaler) Geodaten steht im Zusammenhang zur allgemeinen Bestrebung der EU, eine Öffnung der Verwaltungen der Mitgliedstaaten sowie der EU-Ebene selbst herbeizuführen. Eingeleitet wurde diese Entwicklung auf dem Gebiet des Umweltrechts bereits im Jahre 1990 mit der (ersten) Umweltinformationsrichtlinie (UIRL)8, die aufgrund / aus Anlass der Århus-Konven­tion9 durch die Richtlinie 2003 / 4 / EG novelliert wurde.10 Auf nationaler Ebene ging der Bundesgesetzgeber mit dem Erlass des Informationsfreiheitsgesetzes11 (IFG) 2006 noch weiter, indem ein voraussetzungsloser, allgemeiner Informationsanspruch12 gegenüber staatlichen Stellen geschaffen wurde, nachdem sich entsprechende Landesgesetze in Berlin13, Brandenburg14, Schleswig-Holstein15 und Nordrhein-Westfalen16 bewährt hatten.17 Diese Entwicklung vom Grundsatz der beschränkten Aktenöffentlichkeit (Arkanprinzip, § 29 VwVfG) hin zum Grundsatz der Verwaltungstransparenz und Informationsfreiheit kann mit Recht als „Paradigmenwechsel“ bezeichnet werden.18 In diesem Kontext ist auch die land, S. 119. Zum Adressatenkreis der INSPIRE-RL s. u. IV. Vorhandensein bei einer Behörde oder Dritten, S. 183 ff. 7  Ähnlich Lenk, Flächenmanagement und Bodenordnung 2008, 193 (197); Lipski, Geodaten für das Naturschutzmanagement landwirtschaftlicher Betriebe, S. 8. 8  RICHTLINIE  90 / 313 / EWG v. 07.06.1990, ABl. Nr. L 158 / 56. 9  Dazu Schoch, in: Schröder / Hecker / u. a., Aktuelle Rechtsfragen und Probleme des freien Informationszugangs, S. 81, 86f sowie unten III. Århus-Konvention, S.  251 ff. 10  RL 2003 / 4 / EG v. 28.2.2003, ABl. Nr. L 41 / 26 ff.; dazu Butt, NVwZ 2003, 1071 ff.; Werres, DVBl 2005, 611 ff. Die Umsetzung in Deutschland erfolgte durch das Umweltinformationsgesetz (UIG) v. 22.12.2004, BGBl. I-2004, 3704; dazu Näckel / Wasielewski, DVBl 2005, 1351 ff.; Scheidler, UPR 2006, 13 ff.; Gurlit, EurUP 2006, 224 ff. 11  Informationsfreiheitsgesetz (IFG) v. 05.09.2005, BGBl. I-2005, 2722. 12  Zum Gegenstand des Informationszugangsanspruchs nach dem IFG vgl. ­Schoch, IFG, § 1 Rn. 25 ff. 13  Gesetz zur Förderung der Informationsfreiheit im Land Berlin (BlnIFG) v. 15.10.1999, GVBl. 1999, 561. 14  Brandenburgisches Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz (BbgAIG) v. 10.03.1998, GVBl. I-1998, 46. 15  Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Schleswig-Holstein (IFG-SH) v. 09.02.2000, GVOBl. 2000, 166. 16  Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Nordrhein-Westfalen (IFG NRW) v. 27.11.2001, GV. NRW. 2001, 806. 17  Zu dieser Entwicklung Fluck, DVBl 2006, 1406f. 18  Etwa Butt, NVwZ 2003, 1071; Rinke, Der Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen – die Richtlinie 2003 / 4 / EG und deren Umsetzung in deutsches Recht, S. 6 f.; Schlacke / Schrader / Bunge, Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, S. 35 Rn. 26, S. 37 ff.; Hufen, in:



A. Gang der Untersuchung25

I­ NSPIRE-Richtlinie zu sehen, die nun – aus dem Blickwinkel der Verwaltung – dieser die Offenlegung ihrer Geodaten auferlegt. Dadurch wird die Fortentwicklung des Informationsverwaltungsrechts intendiert und tatsächlich weiter vorangetrieben.19 In der proaktiven Bereitstellung von Geodaten für die Öffentlichkeit kann gegenüber der passiven Informationszugangsverpflichtung nach IFG und UIG ein erneuter / zweiter Paradigmenwechsel gesehen werden. Die vorliegende Arbeit wagt eine erste Annäherung an diese noch „junge“ Thematik des Zugangs zu Geoinformationen und damit zusammenhängender Fragestellungen.

A. Gang der Untersuchung Die Arbeit lässt sich in drei wesentliche Teilbereiche untergliedern. Nach einer Begriffsklärung (B.) wird eine Realbereichsanalyse (Teil 2) vorgenommen, in der geklärt wird, welche Akteure überhaupt mit Geoinformationen und Geodaten umgehen (A.) und welche Nutzungsmöglichkeiten (B.) es hinsichtlich Geodaten gibt. Der Hauptteil der Arbeit ist unterteilt in den Bereich des staatlichen Umgangs mit Geodaten (Teil 3), welcher sich vor allem mit der INSPIRE-RL und ihrer Umsetzung in nationales (deutsches) Recht beschäftigt und dem privaten Bereich (Teil 4), der – losgelöst von europäischen Vorgaben – seinen eigenen Gesetzmäßigkeiten unterliegt. Teil 5 fasst die Arbeit thesenartig zusammen. Ein Kernziel der Arbeit ist es, die Umsetzung der INSPIRE-Richtlinie am (primär) von der EU ausgegebenen Ziel der effektiven Zugänglichmachung staatlich vorgehaltener Geodaten zu messen. Dabei wird es auch darauf ankommen, die INSPIRE-Richtlinie in den Kontext anderer europäischer Rechtsakte zu stellen, die inhaltliche Überschneidungen mit der INSPIRE-

Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2008, S. 123, 124 f.; Schoch, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2011, S. 23, 24 f. 19  Nachweise zum Begriff des „Informationsverwaltungsrechts“ bei Albers, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVwR II, § 22 Fn. 20 und 23; Schrader, ZUR 2004, 130 (131 Fn. 11); kritisch zur Existenz dieses Rechtsgebiets Masing, VVDStRL 63 (2004), 377 (432 ff.) sowie Hoffmann / Riem, in: ders. / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVwR I, § 10 Rn. 132. Hier soll der Begriff in einem engen Sinne als Zusammenschau derjenigen öffentlich-rechtlichen Rechtsnormen verstanden werden, die sich mit dem Zugang zu Informationen / Daten, ihrer Verarbeitung oder ihrer Restriktion befassen. Vor allem sind dies (auf Bundesebene) das IFG, UIG, GeoZG, VIG, IWG, BstatG, BArchG, StUG und das BDSG; ähnlich wie hier Pitschas, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Schuppert, Reform des allgemeinen Verwaltungsrechts, S. 219, 242; Gröschner, VVDStRL 63 (2004), 344 (360).

26

Teil 1: Einführung

RL aufweisen. Hauptsächlich betrifft dies die UIRL 2003 / 4 / EG20 und die PSI-RL 2003 / 98 / EG21. Auf der darunter angesiedelten, nationalen Ebene wird die Umsetzung der Richtlinienvorgaben in nationales Recht näher beleuchtet. Dabei ist besonders darauf hinzuweisen, dass die Umsetzung nicht nur ein Bundesgesetz, sondern zusätzlich 16 Landesgesetze erforderte.22 Dies ist Ausfluss des „Mehrebenensystems“ und föderalen „Verwaltungsverbundes“ in Deutschland und Europa.23 Wegen der Mehrstufigkeit der gesetzlichen Regelungen kommt es entscheidend darauf an, zu prüfen, inwieweit alle nachfolgenden Ebenen dem auf höchster Stufe ausgegebenen Leitziel der (nahezu) uneingeschränkten Zugänglichmachung von Geodaten gerecht werden können. Ein weiterer entscheidender Aspekt wird sein, die Weiterverwendung der vorgehaltenen Geodaten sowie die durch das Datenschutzrecht vorgegebenen Grenzen zu beleuchten.

20  Zur

UIRL s. u. IV. UIRL, S. 257 ff. PSI-RL s. u. VII. PSI-RL, S. 268 f. Die PSI-RL wurde umgesetzt durch das Gesetz über die Weiterverwendung von Informationen öffentlicher Stellen (lnformationsweiterverwendungsgesetz – IWG), BGBl I-2006, 2913 v. 13.12.2006; siehe hierzu unten III. IWG, S. 518 f. 22  S. u. 2. Kompetenz, S. 534 ff. 23  Einen Überblick über die unterschiedlichen Begriffe bieten v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, S. 610 ff. sowie Ruffert, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 197 AEUV Rn. 17 ff. Einführend zum Begriff ferner Schmidt-Aßmann, in: Schmidt-Aßmann / Schöndorf-Haubold, Der europäische Verwaltungsverbund, S. 1 ff., 6 ff.; Schulze-Fielitz, in: Erbguth / Masing, Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts, S. 93 ff.; Groß, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVwR I, § 13 Rn. 34 ff. Zum Begriff „Mehrebenenstruktur“ bzw. „-system“ Kugelmann, in: Erbguth / Masing, Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts, S. 137, 139; Weiß, Die Verwaltung 38 (2005), 517; Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (107) m. w. N.; Möllers, in: Appel / Hermes / Schönberger, FS Wahl, S. 759 ff. Zum Begriff „Verwaltungsverbund“ Hoffmann-Riem, in: Schmidt-Aßmann / Hoffmann-Riem, Struk­ turen des Europäischen Verwaltungsrechts, S. 317, 321 ff.; v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, S. 340 ff., 609 ff.; Rodríguez de Santiago, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 145, 145; weitere Nachweise bei Britz, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 71 Fn. 3; aus Sicht der Politik Benz, in: Schmidt-Aßmann / Hoffmann-Riem, Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, S. 45 ff. Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (111) unterscheidet zwischen Informations-, Handlungs- und Kontrollverbund; Schneider, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 9, 18 differenziert zwischen Informations-, Entscheidungs- und organisatorischem Verbund; Puigpelat, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 177, 186 nennt informationelle, organisatorische und prozedurale Interaktion; ähnlich und erstmalig Schmidt-Aßmann, EuR 1996, 270 ff.; ihm folgend David, Inspektionen im europäischen Verwaltungsrecht, S. 23. 21  Zur



B. Begriffliche Grundlegung27

B. Begriffliche Grundlegung: fachwissenschaftliche Terminologie I. Geoinformationen und Geodaten Gegenstand dieser Begriffsklärungen sollen nicht die gesetzlich festgesetzten Begrifflichkeiten sein, sondern das technische Verständnis der Begriffe, welches Grundlage für die gesetzlichen Definitionen wurde – quasi der (naturwissenschaftliche) Begriff hinter dem (rechtlichen) Begriff. Diese Vorgehensweise ist notwendig, um in der Folge eine Bewertung dahingehend vornehmen zu können, ob der gesetzlich normierte Begriff den technischen und somit auch wirtschaftlichen Anforderungen genügt. Insbesondere wird es dabei darum gehen, die Begriffe (Geo-)Informationen und (Geo-) Daten voneinander abzugrenzen. 1. Geoinformationen und Geodaten als Parameter der Geoinformatik und Geowissenschaften Oftmals wurde in der Vergangenheit eine Abgrenzung der Begriffe „Information“, „Daten“ und ggf. auch „Wissen“ sowie „Kommunikation“ unternommen.24 Bei der Betrachtung dieser Versuche muss jedoch auffallen, dass diese stets in einem gewissen Kontext erfolgten und keine allumfassende, multidimensionale Definition gefunden werden konnte, die der Verwendung dieser Begriffe angemessen wäre.25 Dies ist indes ob der Multifunktionalität der Begriffe verständlich. Auch hier soll ein solcher Versuch nicht unternommen werden. Stattdessen soll versucht werden, die Begriffe „Information“ und „Daten“ aus unterschiedlichen Fachrichtungen zu betrachten. Die Begriffe „Geoinformationen“ und „Geodaten“ entstammen (v. a.) dem Fachbereich der Geoinformatik.26 Die Geoinformatik stellt die (technischen) 24  Zu nennen sind hier v. a. die juristischen Ansätze von Kloepfer, Informationsrecht, S. 23 ff. und zuletzt Spiecker gen. Döhmann, Rechtswissenschaft 2010, 247 (250 ff.) sowie die im Folgenden zitierte Literatur. 25  Dies sollte man zwar bei Kloepfer, Informationsrecht, S. 24 ff. vermuten, allerdings orientiert sich dieser an der nachrichtentechnischen Betrachtung von Shannon / Weaver (dazu unten Fn. 30), die ihrerseits kontextbezogen ist. So findet sich auch bei Spiecker gen. Döhmann, Rechtswissenschaft 2010, 247 (250) der Hinweis, dass der dort „gepflegte pragmatische Ansatz … keinen Anspruch darauf [erhebe], das Feld abschließend zu klären.“ 26  Bartelme, Geoinformatik, S. 1: „Die Geoinformatik setzt sich systematisch mit dem Wesen und der Funktion der Geoinformation, mit ihrer Bereitstellung in Form von Geodaten und mit den darauf aufbauenden Anwendungen auseinander. Die da-

28

Teil 1: Einführung

Mittel zur Verfügung, durch die die Bereitstellung von Geodaten erfolgt bzw. erfolgen soll. Deshalb ist im vorliegenden Zusammenhang eine Begriffsklärung nach dem Verständnis der Geoinformatik angezeigt. Da die Geoinformatik sich (auch) dessen bedient, was zuvor durch andere27 Wissenschaften an Definitionsfindung geleistet wurde, ist gleichfalls auf letztere einzugehen.28 2. Geoinformation Der Begriff der Geoinformation muss in seine beiden Wortbestandteile geteilt werden. a) Informationsbegriff aa) Außerjuristisches Verständnis In der außerjuristischen Literatur bestehen unterschiedlichste Herangehensweisen an die Bestimmung des Begriffs „Information“.29 Zuvorderst beschäftigte sich die Mathematik, insbesondere die Statistik, damit, den Informationsgehalt, d. h. die Informationsdichte einer Nachricht zu bestimmen (sog. Informationstheorie).30 Dabei geht es vor allem darum, die Information in den Kontext eines Kommunikationsprozesses31 zu bringen und bei gewonnenen Erkenntnisse münden in die Technologie der Geoinformationssysteme“. 27  Gemeint sind damit vor allem die Bereiche der Mathematik, der Semiotik (auch Semiologie – Untersuchung der Zeichen, Zeichentheorie nach ihrem Begründer Charles W. Morris Morris, Grundlagen der Zeichentheorie, Ästhetik der Zeichentheorie, S. 18) und der Nachrichten- bzw. Informationstechnik. 28  Bewusst wird auf eine umgangssprachliche Abgrenzung verzichtet, da diese als wenig hilfreich angesehen wird; diese Einschätzung wird durch die Betrachtung von Janssen, The availability of spatial and environmental data in the European Union, S. 16 f. bestätigt, wonach kein signifikanter Unterschied zwischen Daten und Informationen in der Umgangssprache gemacht wird. 29  Den besten Überblick bietet Wersig, Information, Kommunikation, Dokumentation, S. 255 ff.; diesem folgend Reisinger, Rechtsinformatik, S. 74 ff. 30  Grundlegend Shannon / Weaver, Mathematische Grundlagen der Informationstheorie, passim, als Begründer der Informationstheorie; Überblick zur (statistischen) Informationstheorie und zur (pragmatischen) Entscheidungstheorie bei Zaluski, in: Stelmach / Schmidt, Krakauer-Augsburger Rechtsstudien, S. 57, 58 ff.; vertiefend Wersig, Information, Kommunikation, Dokumentation, S. 25 ff.; Roth, Das einheitliche Recht auf Information, S. 6 ff.; Völz, Grundlagen der Information, S. 13 ff. 31  Zum Ablauf eines Kommunikationsvorgangs und der Kommunikationstheorie Schnapp, JURA 2010, 897 ff.



B. Begriffliche Grundlegung29

technische Maßstäbe zur Bewertung des Informationsgehaltes zu entwickeln. Für die hier bezweckte Begriffsfindung zur Unterscheidung von (Geo-)Informationen und (Geo-)Daten ist dieser Ansatz jedoch wenig zielführend, da es sich weniger um eine Definition als eine Theorie zur Bewertbarkeit des Informationsgehaltes handelt.32 Allerdings sei darauf hingewiesen, dass wegen des Kontextes des Kommunikationsprozesses Information nach der Informationstheorie als Vorgang verstanden wird, was mit der folgenden Abbildung veranschaulicht werden kann:33 Nachrichtenquelle

Sender

Verschlüsselung

Signal

Empfänger

Kanal empfangenes Signal

Nachrichtenziel

Entschlüsselung

Abbildung 1: Darstellung des Kommunikationsvorgangs Quelle: Shannon / Weaver, Mathematische Grundlagen der Informationstheorie, S. 44.

Die einschlägigen Werke der Geoinformatik haben den Begriff der „Information“ zum besseren Verständnis in drei Ebenen eingeteilt (siehe nächste Seite).34 Dabei berufen sie sich z. T. auf die oben beschriebene (statistische) Informationstheorie.35 Diese Dreiteilung findet sich jedoch zuerst bei Morris36 im Bereich der Semiotik (zum Begriff Fn. 27) in Bezug auf die Definition des Begriffs „Zeichen“ und nicht „Information“. Sie wurde allerdings durch 32  So auch Wersig, Information, Kommunikation, Dokumentation, S. 26  f., der sogar davon spricht, dass die „ ‚mathematische Theorie der Kommunikation‘ von Shannon und Weaver … fälschlicherweise als ‚Informationstheorie‘ bezeichnet“ wird; ferner Egloff / Werckmeister, in: Steinmüller / Brinckmann, Informationsrecht und Informationspolitik, S. 280, 286. 33  Diese Einordnung in einen Kommunikationsvorgang geht mit der Begriffsbildung einher, wonach Information die Verringerung / Verminderung von Unsicherheit darstellt, vgl. Koubek, Subjektive Informationstheorie, http: /  / waste.informatik.huberlin.de / koubek / forschung / public / Diplomarbeit.pdf, S. 1; ferner Janssen, The avail­ ability of spatial and environmental data in the European Union, S. 18 f., die daraus den zutreffenden Schluss zieht, dass „Information“ einen subjektiven Bezug aufweist. 34  Vgl. Wegner, Metainformationssysteme für Geodaten in der kommunalen räumlichen Planung, S. 12 f.; Bartelme, Geoinformatik, S. 13; Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 3. 35  Wersig, Information, Kommunikation, Dokumentation, S. 28 These 7, bestätigt auf S. 31; Werner, Information und Codierung, http: /  / www.redi-bw.de / start / unifr /  EBooks-springer / 10.1007 / 978-3-8348-9550-9, S. 1 f. 36  Morris, Grundlagen der Zeichentheorie, Ästhetik der Zeichentheorie, S. 23 f.

30

Teil 1: Einführung 3. Ebene

Pragmatik

= rezeptorische / analytische Ebene, d. h. Verstehen bzw. Verarbeiten der Bedeutung der Zeichen

2. Ebene

Semantik

= inhaltliche Ebene, d. h. Beziehung zwischen den Zeichen und die sich daraus ergebende Bedeutung (z. B. Kombination mehrerer Buchstaben zu einem Wort)

1. Ebene

Struktur und Syntax

= wahrnehmbare Ebene (Signale, Zeichen, Symbole)

Abbildung 2: Drei-Ebenen-Einteilung des Informations- / Zeichenbegriffs, Quelle: Wegner, Metainformationssysteme für Geodaten in der kommunalen räumlichen Planung, S. 12 f.

Cherry37 auf den Informationsbegriff übertragen. Die Zulässigkeit dieser Übertragung muss hier allerdings in Frage gestellt werden. Aus den weiteren Ausführungen zum Informationsbegriff in der Geoinformatik-Literatur ergibt sich, dass diese den Begriff der Information (auch) so verstehen, dass „Information“ Sinn enthält und Wissen vermittelt. Plastisch wird dies anhand folgender Abbildung: Wissen (Kombination, Vergleich, Lernen) Information (Semantik, Relevanz) Daten Abbildung 3: Verhältnis Daten, Information, Wissen, Quelle: Bartelme, Geoinformatik, S. 15.

Es wird deutlich, dass „Information“ nicht die Ebene der Semantik (und schon gar nicht die der Syntax) umschließen kann, wenn sie (wie bei Abbildung 3 deutlich) erst „darüber“ stattfindet.38 Dieses Verständnis wie in 37  Cherry, Kommunikationsforschung, S. 21; ihm folgend auch Werner, Information und Codierung, http: /  / www.redi-bw.de / start / unifr / EBooks-springer / 10.1007 / 9783-8348-9550-9, S. 1. 38  Ebenso Streit, Geoinformatik-Vorlesung, http: /  / ifgivor.uni-muenster.de / vor lesungen / Geoinformatik / frames / fsteuer.htm, Kap. 4.1; insofern unzutreffend die



B. Begriffliche Grundlegung31

Abbildung 3 (und nicht Abbildung 2) entspricht auch den weiteren Ausführungen in der Geoinformatik-Literatur: Nach Bartelme39 „kann man von Information dann sprechen, wenn auf eine spezifische Frage eine Antwort gegeben wird, die das Verständnisniveau des Fragenden erhöht und ihn befähigt, einem bestimmten Ziel näherzukommen“. Noch eindeutiger ist die Definition von Bill:40 „Als Information wird zweckbezogenes Wissen bezeichnet. Hier soll darunter das Ergebnis der Anwendung von Transformationen, Regeln und Wissen von demjenigen verstanden werden, der mit den Daten vertraut ist, um daraus neue Fakten und interpretierbare Ergebnisse in einem gegebenen Rahmen zu erstellen. Durch die Anwendung dieser Regeln und Anweisungen auf Daten entsteht Information …“. Daraus wird deutlich, dass auch nach geoinformatischem Verständnis „Information“ nur auf der dritten, der pragmatischen Ebene angesiedelt sein kann.41 Semantik und Struktur können allenfalls als Basis oder Informationsträger bezeichnet werden. Der Dreiteilung ist zwar zuzugeben, dass „Informationen“ auch verdinglicht werden können, dann handelt es sich jedoch nach dem hier dargestellten und vertretenen Verständnis nicht mehr um „Informationen“, sondern um Daten.42 Der hier vertretenen Auffassung entspricht das Verständnis der Rechts­ informatik sowie der Sprachwissenschaften (siehe nächste Seite)43. Klammert man die (hier nicht weiter interessierende, s. o.) mathematische Betrachtungsweise aus, wird deutlich, dass sowohl nach sprachwissenschaftlichem, geo- als auch rechtsinformatischem Verständnis „Information“ die Schlussfolgerung von Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 3, wonach die Objekte in einem GIS eigentlich schon Informationen und nicht Daten darstellten. 39  Bartelme, Geoinformatik, S. 13; ähnlich Bechmann, Grundlagen der Planungstheorie und Planungsmethodik, S. 90: Informationen „enthalten Sinn und vermitteln Wissen. Informationen teilen dem Informationsträger etwas Neues, ihm bisher nicht Bekanntes mit.“; so auch de Lange, Geoinformatik, S. 9: „Die … Nachrichten … haben zunächst für den Leser und Empfänger keine Bedeutung. Erst durch die Verarbeitung dieser Nachricht beim Empfänger, wozu u. a. Entschlüsselung, Berechnung und Interpretation gehören, erhält die Nachricht einen Sinn und wird für den Empfänger zur Information.“ 40  Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 3. 41  Dem entspricht auch das Verständnis des Open GIS Consortiums (OGC – siehe dazu unten Fn. 181): „Geoinformationen dienen der Kommunikation von Wissen über Phänomene mit Raumbezug“, zitiert nach Fretter, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, S. 159, 161. 42  S. u. 3. Geodaten, S. 37 ff. 43  Nach Steinbuch, Maßlos informiert, S. 55, ist „Information“ „die durch Signale veranlasste Strukturveränderung in einem Empfänger.“; abgestellt wird somit auch hier auf die Generierung neuen Wissens; plastisch auch Völz, Information verstehen, S.  6 ff.

32

Teil 1: Einführung Information Relevanz (Pragmatik) Nachricht Bedeutung (Semantik) Daten Ordnung (Syntax) Physikalische Signale

Abbildung 4: Verhältnis Signale, Daten, Nachricht, Information, Quelle: Reisinger, Strukturwissenschaftliche Grundlagen der Rechtsinformatik, S. 126.

Bewirkung eines Verstehensprozesses ist, an dessen Ende (beim Rezipienten) neues Wissen erzeugt wird.44 Bemerkenswert ist ferner, dass die o. g. Sichtweisen „Information“ fast ausschließlich als Vorgang (des Informierens bzw. Informiertwerdens) verstehen.45 Für die Mathematik ist dies verständlich, da sie die Information als Teil der Kommunikation und damit eines Prozesses sieht. Für die Sprachwissenschaft und ebenso für die Geoinformatik bietet dies allerdings Anlass zur Kritik. bb) Juristisches Verständnis Eine Definition des Begriffs „Information“ für den juristischen Gebrauch findet sich vor allem in grundlegenden Darstellungen zum Informationsrecht. An vielerlei Stellen wird auf den Ausgangspunkt, die Informationstheorie Shannons sowie auf die Drei-Ebenen-Einteilung Bezug genommen.46 44  Zu anderen Tendenzen noch Wersig, Information, Kommunikation, Dokumentation, S. 30–34, wobei dieser Überblick nicht mehr als aktuell angesehen werden kann; um mit Wersig zu sprechen, hat sich die „Wissens“- und „Wirkungs-Defini­ tion“ durchgesetzt; dies entspricht auch seinem Untersuchungsergebnis (S. 39 f.) und dem Ergebnis von Reisinger, Strukturwissenschaftliche Grundlagen der Rechtsinformatik, S. 126. 45  Mit Ausnahme von Wersig, Information, Kommunikation, Dokumentation, S. 25, der das lateinische „informatio“ sowohl als Vorgang als auch als Ergebnis versteht; Nachweise oben Fn. 30. 46  Wohl erstmals: Grundfragen des Datenschutzes – Gutachten im Auftrag des Bundesministerium des Innern, BT-Drs. VI / 3826 (43); vgl. auch Kloepfer, Informa-



B. Begriffliche Grundlegung33

Allerdings erfolgt sodann ebenso häufig eine Abwendung von dieser Theorie mit der Begründung, dass das heutige Verständnis von „Information“ über das mathematische / nachrichtentechnische hinausgehe und sich dem umgangssprachlichen Verständnis angenähert habe.47 Besonders wird auf die Kontextbezogenheit und wissensvermittelnde Wirkung der „Information“ hingewiesen.48 Auf der anderen Seite wird „Information“ dahingehend von „Wissen“ abgegrenzt, dass letzteres die „organisierte und systematisierte Form von Information [ist], die Verstehens- und Interpretationsvorgänge erlaubt“.49 Demnach können Informationen als Sinnelemente verstanden werden, „die in einem bestimmten sozialen Kontext aus Beobachtungen, Mitteilungen oder Daten erzeugt und dann genutzt werden.“50 Die Informationserzeugung setzt dabei eine eigene Interpretationsleistung voraus. tionsrecht, S. 24 f., allerdings mit dem zutreffenden Hinweis, dass „das Hauptaugenmerk des Rechts … auf dem Verhaltenskontext von Information (pragmatische Dimension)“ liege; ebenso Dreier, in: Bizer / Lutterbeck / Rieß, Umbruch von Regelungssystemen in der Informationsgesellschaft, S. 65, 69, Szpor, in: Lipowicz /  Schneider, Perspektiven des deutschen, polnischen und europäischen Informationsrechts, S. 43, 45 und Beyer, GRUR 1990, 399 (401); letzteren wegen dieser Fundierung kritisierend Roth, Das einheitliche Recht auf Information, S. 26 f.; ausführlich dazu auch Stohrer, Informationspflichten Privater gegenüber dem Staat in Zeiten von Privatisierung, Liberalisierung und Deregulierung, S. 38 ff. 47  So etwa Steinbuch, GRUR 1987, 579 (581); Sieber, NJW 1987, 2569 (2572 f.); Kloepfer, Informationsrecht, S. 24 f.; Trute, in: Roßnagel, Handbuch Datenschutzrecht, S. 156, 168; Beyer, GRUR 1990, 399 (401); anders verständlicherweise Stohrer, Informationspflichten Privater gegenüber dem Staat in Zeiten von Privatisierung, Liberalisierung und Deregulierung, S. 38, 41, der Information begrifflich möglichst weit verstehen will; eindeutig insoweit auch Spiecker gen. Döhmann, Rechtswissenschaft 2010, 247 (254 f.). 48  Druey, in: Forstmoser / Schluep, Innominatverträge, S. 147 ff.; ders., Informa­ tion als Gegenstand des Rechts, S. 4; Schoch, VVDStRL 57 (1998), 160 (166 f.); Scherzberg, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann, Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, S. 195, 198 ff.; Dreier, in: Bizer / Lutterbeck / Rieß, Umbruch von Regelungssystemen in der Informationsgesellschaft, S. 65, 70; Albers, Informationelle Selbstbestimmung, S. 90; Zaluski, in: Stelmach / Schmidt, Krakauer-Augsburger Rechtsstudien, S. 57, 60; Stohrer, Informationspflichten Privater gegenüber dem Staat in Zeiten von Privatisierung, Liberalisierung und Deregulierung, S. 40; Albers, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVwR II, § 22 Rn. 12; Vesting, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVwR II, § 20 Rn. 18; Schoch, IFG, § 2 Rn. 14, 16; Spiecker gen. Döhmann, Rechtswissenschaft 2010, 247 (254 f.). 49  Zitiert nach Schoch, VVDStRL 57 (1998), 160 (167); ähnlich Spiecker gen. Döhmann, Rechtswissenschaft 2010, 247 (253): „Wissen ist ‚verarbeitete Informa­ tion‘ “ m. w. N. Siehe ferner erneut Abbildung 4, S. 32. 50  Albers, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVwR II, § 22 Rn. 12; ihr folgend Wieczorek, DuD 2011, 476 (478); ferner Trute, in: Roßnagel, Handbuch Datenschutzrecht, S. 156, 168; umfassend Schoch, IFG, § 2 Rn. 16 m. w. N.

34

Teil 1: Einführung

Ferner ergibt sich ein weites juristisches Verständnis des Informationsbegriffs daraus, dass „Information“ Rohstoff und damit Wirtschafts-, Kulturund Erkenntnisgut sowie Machtfaktor sei und damit vielfältigsten Nutzungen wie auch Veränderungen unterliege.51 Dieser Vielfältigkeit und Komplexität müsse sich die Rechtswissenschaft stellen. Das juristische Verständnis geht auch insoweit über jenes anderer Wissenschaften hinaus, als besonders darauf hingewiesen wird, dass Information nicht nur als Vorgang, sondern auch als Inhalt und Zustand begriffen und beschrieben werden kann.52 cc) Zusammenfassung Für die Thematik des Zugangs zu Geodaten werden alle drei Aspekte53 von „Information“ bedeutsam: Der Zugang (Datenabruf) selbst bewirkt einen Informationsprozess (Vorgang) mit dem (gewünschten) Ergebnis der Informationsmehrwertgenerierung / Wissensakkumulation (Zustand) beim Empfänger. Maßgeblich ist dabei der Wert – d. h. die Qualität – der gewonnenen Information (Inhalt) und mithin die Frage, ob es sich überhaupt um eine (neue) Information handelt. Dies erkennt am ehesten die juristische Aufarbeitung des Informationsbegriffs. Die anderen Wissenschaften sind bzw. waren in ihrem Verständnis insoweit als zu eng zu bewerten. Allerdings ist allen gemein, dass sie sich von dem ursprünglichen, statistischen Verständnis von „Information“ gelöst und die Wissensvermittlung und damit den Wirkungsaspekt von „Informa­ tion“ als wesentliches Kriterium erkannt haben (anders: dass „Information“ auf der pragmatischen Ebene und nicht auf der semantischen oder syntaktischen Ebene angesiedelt ist, vgl. Abbildung 4, S. 32).54 51  Sieber, NJW 1987, 2569 ff.; Schoch, VVDStRL 57 (1998), 160 (168) m. w. N.; Trute, JZ 1998, 822 (824 f.); Kloepfer, Informationsrecht, S. 25; Dreier, in: Bizer / Lutterbeck / Rieß, Umbruch von Regelungssystemen in der Informationsgesellschaft, S. 65, 69; Kloepfer, in: Stelmach / Schmidt, Krakauer-Augsburger Rechtsstudien, S. 131, 133 f. 52  Reisinger, Rechtsinformatik, S. 73; Druey, in: Forstmoser / Schluep, Innominatverträge, S. 147 ff., 151; ders., Information als Gegenstand des Rechts, S. 5 f., 20 ff.; Kloepfer, Informationsrecht, 25 f.; Dreier, in: Bizer / Lutterbeck / Rieß, Umbruch von Regelungssystemen in der Informationsgesellschaft, S. 65, 70; Albers, in: HoffmannRiem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVwR II, § 22 Rn. 7; Schoch, IFG, § 2 Rn. 17; Spiecker gen. Döhmann, Rechtswissenschaft 2010, 247 (251); anders noch Beyer, GRUR 1990, 399 (401). 53  Spiecker gen. Döhmann, Rechtswissenschaft 2010, 247 (251) spricht insoweit von Dimensionen. 54  So auch Sieber, NJW 1987, 2569 (2572); Beyer, GRUR 1990, 399 (402); Roth, Das einheitliche Recht auf Information, S. 42 f.



B. Begriffliche Grundlegung35

Es ist aber zu konstatieren, dass auch die Rechtswissenschaft keinen klar umrissenen und dennoch umfassenden Informationsbegriff gefunden hat, der obendrein Allgemeingültigkeit für sich beanspruchen könnte.55 Allerdings ist dies mit Blick auf das Dilemma56, „Information“ entweder nur in einem Teilbereich zu erfassen oder andererseits konturenlos werden zu lassen, verständlich. Der rechtswissenschaftlichen Literatur ist es immerhin gelungen, gewisse Bereiche des Informationsbegriffs besonders hervorzuheben und praktikabel zu machen. Damit bestehen (einigermaßen) klare Vorgaben für eine gesetzliche Definition. b) „Geo“-Information Der Begriff der Geoinformation ergibt sich durch eine Beschränkung auf Informationen, die einen orts-, lage-, raum- und zeitbezogenen Charakter haben.57 Entscheidendes Kriterium ist dabei der Raumbezug.58 Weil die Frage des Raumbezugs in der Fachliteratur jedoch zumeist bei der Definition des Begriffs „Geodaten“ erfolgt, soll dies auch hier erst an jener Stelle vertieft werden.59 Soweit ersichtlich, besteht nämlich kein Unterschied zwischen dem „Geo“-Zusatz bei „-Daten“ und „-Informationen“.60 c) „Umwelt“-Information Der Begriff der Umweltinformation wird verständlicherweise hauptsächlich in Abhandlungen zum Umweltinformationsrecht gebraucht. Weil diesbezüglich bereits seit 1990 eine entsprechende Richtlinie und seit 1994 ein entsprechendes Bundesgesetz bestehen, basieren viele Abhandlungen auf den dortigen Begriffen, sodass eine Differenzierung wie beim allgemeinen 55  Mit demselben Ergebnis Egloff / Werckmeister, in: Steinmüller / Brinckmann, Informationsrecht und Informationspolitik, S. 280, 286 f., 288 f.; ebenso eindeutig Vesting, in: Badura / Dreier, FS BVerfG, S. 219, 225. 56  Ebenso Völz, Grundlagen der Information, S. 555 f.: „Bei der Information versagen derartige [Definitions-]Versuche. Zunächst gibt es keinen brauchbaren Oberbegriff … Dann fällt es schwer, ihre Spezifika auszuweisen … Information ist offensichtlich ein so allgemeiner Begriff, dass dieses Schema zur Definition ungeeignet ist.“ Der „Information“ sei nur mittels Festschreibung von Mindesteigenschaften beizukommen; vgl. auch ders., Information verstehen, S. 4 f. 57  So nach Bartelme, Geoinformatik, S. 15; ebenso Wolf, Konzeption eines Metainformationssystems der deutschen Landesvermessung, S. 12. 58  Seifert, Wissenschaftlicher Beitrag für den Aufbau einer Geodateninfrastruktur zur Lösung von Aufgaben des E-Government, S. 20. 59  S. u. b) Raumbezug, S. 42 ff. 60  So auch Bartelme, Geoinformatik, S. 15.

36

Teil 1: Einführung

Informationsbegriff61 Schwierigkeiten bereitet. Nichtsdestotrotz soll der Begriff der „Umweltinformation“ in seinem „ungesetzlichen“ Verständnis beschrieben werden. Dabei ist es nicht Aufgabe dieser Arbeit, auf den Begriff der Umwelt als solchen einzugehen.62 Vielmehr geht es darum, die Wortteile „Umwelt“ und „Geo“ voneinander zu unterscheiden. Nach dem Verständnis von Fischer-Stabel zeichnen sich Umweltdaten (und damit auch Umweltinformationen) dadurch aus, „dass sie neben einem umweltfachlichen Bezug auch einen zeitlichen und einen räumlichen Bezug besitzen“.63 Die Unterscheidung wird v. a. bzgl. der Begriffe „Umweltinformationssystemen (UIS)“ und Geoinformationssystemen (GIS) vorgenommen. Demnach bestünde kein (wesentlicher) Unterschied zwischen den Wortteilen „Geo“ und „Umwelt“. Allerdings ist es denklogisch nicht zwingend, dass Umweltinformationen einen Raumbezug aufweisen. Dies wird nur in der Regel so sein. Insofern gehen sie über den Begriff „Geo“ hinaus, als letzterer zwingend einen Raumbezug64 erfordert. Auch an anderer Stelle ist erkennbar, dass die Begriffe „Geo“ und „Umwelt“ nicht völlig deckungsgleich sind.65 Als Abgrenzungsmerkmal ließe sich etwa formulieren, dass der Begriff „Geo“ formal an den Raumbezug anknüpft, während der Begriff „Umwelt“ eine inhaltliche Eingrenzung auf Umweltzustände und -auswirkungen darstellt.66 61  S. o.

a) Informationsbegriff, S. 28 ff. hierzu unten ansatzweise III. Århus-Konvention, S. 251 ff. und cc) Zusammenhang mit der Umwelt, S. 194 ff. 63  Vgl. Fischer-Stabel, in: ders., Umweltinformationssysteme, S. 4 f.: Der Unterschied zwischen „Umweltdaten“ und „Umweltinformationen“ bestehe darin, dass Daten elementare Tatbestände darstellten und in erster Linie wertneutral seien und dass Informationen demgegenüber etwas Höherwertiges seien und erst durch die problemorientierte Aufbereitung von Daten gewonnen würden. 64  Dazu s. u. b) Raumbezug, S. 42 ff. 65  Vögele / Klenke / Kruse, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2005, S. 745: „Neue Herausforderungen an die Geo- (Meta-)Dateninfrastruktur … erwachsen auch aus den Berichtspflichten, die mit der Umsetzung der EURichtlinie 2003 / 4 / EG über den Zugang zu Umweltinformationen in nationales Recht zusammen hängen. Hiervon sind auch Geodaten, die sich auf den Themenkomplex „Umwelt“ beziehen[,] betroffen.“ Daraus wird ersichtlich, dass „Umwelt“-Geodaten nur eine Teilmenge der gesamten Geodaten ausmachen können. 66  In diesem Sinne lassen sich auch die Ausführungen von de Lange, Geoinformatik, S. 321 f. verstehen: Demnach kann ein Umweltinformationssystem (UIS) einerseits eine Spezialform eines Geoinformationssystems darstellen (und damit begrifflich darin aufgehen), andererseits kann ein UIS auch als das übergeordnetste und weitgreifendste aller umweltbezogenen Informationssysteme angesehen werden. Daraus ergibt sich, dass ein UIS Teil eines GIS und umgekehrt sein kann; in ersterem Sinne sind auch Bill / Zehner, Lexikon der Geoinformatik, S. 251 zu verstehen, die ein UIS als eine Erweiterung und damit einen Unterfall eines GIS ansehen. 62  Siehe



B. Begriffliche Grundlegung37

Betrachtet man die begriffliche Unterscheidung eher von der praktischen Seite, kann festgestellt werden, dass „Umweltinformationssysteme“ (UIS) für ihre Aufgabenwahrnehmung stets auf raumbezogene Daten zu­ rückgreifen,67 sodass jedenfalls faktisch kein signifikanter Unterschied zwischen den Begriffen „Geo“-Information und „Umwelt“-Information ausgemacht werden kann. Dasselbe gilt für die Begriffe „Geodaten“ und „Umweltdaten“. Somit kann festgehalten werden, dass Umweltdaten in den allermeisten Fällen auch Geodaten sind, wohingegen diese Feststellung umgekehrt nicht gilt: Umweltdaten erfordern eine inhaltliche Beschränkung auf Umwelt­ aspekte, wie weit auch immer der Begriff „Umwelt“ verstanden wird. Diese inhaltliche Beschränkung ist dem Begriff „Geodaten“ nicht wesensimmanent. Umfasst sind vielmehr alle Daten jedweden Inhalts mit einem Raumbezug. Nicht alle Geodaten sind somit Umweltdaten. 3. Geodaten a) Geodatenbegriff aa) Außerjuristisches Verständnis Auch bezüglich des Begriffs der „Geodaten“ muss zwischen den einzelnen Wissenschaftsbereichen differenziert werden. Der Geodatenbegriff ist ggü. jenem der Geoinformation(en) in der Geoinformatik der weitaus geläufigere. In manchen Abhandlungen im Bereich der Geoinformatik ist der Unterschied zwischen „Daten“ und „Informationen“ kein elementarer, sondern ein nur punktueller. „Daten“ seien weniger strukturiert als „Informationen“, ferner läge der Schwerpunkt bei „Daten“ eher auf der Codierung als auf semantischen Aspekten und es fehle an anwendungsrelevanten Aspekten gegenüber der „Information“.68 An anderer Stelle finden sich auch Erläuterungen, wonach „Daten“ (nach voriger Formalisierung und anschließender Rekonstruktion) der Übertragung von „Informationen“ dienen.69 Vereinzelt werden die Begriffe „Geodaten“ und „Geoinformationen“ aber auch als Synonyme gebraucht.70 67  Rossmanith, Prototypische Realisierung einer kommunalen Geodateninfrastruktur auf Landkreisebene, S. 19. 68  So Bartelme, Geoinformatik, S. 13. 69  Bartelme, Geoinformatik, S. 14 Abb. 1.1. 70  Jaenicke / Stützer, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, 311; Lipski, Geodaten für das Naturschutzmanagement landwirtschaftlicher Betriebe, S. 7.

38

Teil 1: Einführung

Hingegen gibt es auch ein geoinformatisches und geowissenschaftliches71 Verständnis von „Daten“ und „Informationen“, das dem der Rechtsinformatik72 gleicht: Durch die Anwendung von Regeln und Anweisungen erfolgt eine Organisation und Zwecksetzung und dadurch werden aus „Daten“ „Informationen“.73 „Geoinformationen werden durch Geodaten repräsentiert und über Schnittstellen kodiert übertragen. Geodaten sind somit durch Zeichen kodierte Geoinformationen, die über (standardisierte) Schnittstellen maschinenlesbar übertragen werden.“74 „Geodaten sind rechnerlesbare Informationen, die unabhängig von der fachlichen Aussage … über einen Raumbezug verfügen.“75 „Daten sind atomisierte Informationen. Streng betrachtet haben Daten keinen Nutzen. Diesen entfalten sie erst, wenn in einem Datenbestand Informationen identifiziert, selektiert und dekodiert werden.“76 „Zeichen werden erst dadurch zu Daten und damit zu Informationsträgern, dass ihnen eine Bedeutung zugeordnet wird, d. h. dass sie interpretiert werden.“77 Dieses Verständnis des „Datums“ als von dem Informationsbegriff losgelöster Begriff kann als herrschend bezeichnet werden. Nach dem Verständnis der Rechtsinformatik ist die Begriffsfindung für „Daten bereits bei der Suche nach der richtigen Definition für „Information“ mitbestimmt worden. Dafür sei auf Abbildung 4, S. 32 verwiesen: War die „Information“ auf der Ebene der Pragmatik anzusiedeln, ist das „Datum“ auf der Ebene der Syntax bzw. Struktur zu determinieren. Noch eine Ebene darunter befinden sich die physikalischen Signale (Zeichen), die dann 71  Die Geowissenschaft umfasst v. a. die Bereiche Geodäsie (Vermessungskunde – zum Begriff Bill / Zehner, Lexikon der Geoinformatik, S. 106), Photogrammmetrie, Kartographie und Geographie, nach Geoinformatik Lexikon, Geoinformatik, http: /  / www.geoinformatik.uni-rostock.de / einzel.asp?ID=984408921. 72  S. o. aa) Außerjuristisches Verständnis, S. 28 f. und sogleich. 73  So Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 2, 394; Wegner, Meta­ informationssysteme für Geodaten in der kommunalen räumlichen Planung, S. 18. 74  Seifert, Wissenschaftlicher Beitrag für den Aufbau einer Geodateninfrastruktur zur Lösung von Aufgaben des E-Government, S. 22; ähnlich de Lange, Geoinformatik, S. 10. 75  Blanaru, Entwicklung einer webbasierten Metadatenbank für raumbezogene Daten in Anlehnung an die INSPIRE-Richtlinie, S. 11. 76  Greve / Lessing / Müller, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte geographische Informationsverarbeitung XIII, S. 209. 77  Dierstein, Begriffe – Definitionen und Erklärungen, http: /  / wwwbayer.in.tum. de / lehre / WS2002 / ITS-dierstein / DefDV02.pdf mit Verweis auf die 1988 verabschiedete DIN 44300, die in informationstechnischer Sicht Begriffe wie Zeichen, Datum und Information festlegt; die Norm definiert „digitale Daten“ als „codierte Darstellung von Informationen aufgrund bekannter oder unterstellter Abmachung“, vgl. de Lange, Geoinformatik, S. 2.



B. Begriffliche Grundlegung39

„zu ‚Daten‘ werden“, wenn sie geordnet sind und diese Ordnung dem Rezipienten bekannt ist.78 bb) Juristisches Verständnis Auch in der juristischen Literatur wird der Begriff des „Datums“ richtigerweise zumeist nicht mit dem der „Information“ gleichgesetzt.79 Analog dem Verständnis der Rechtsinformatik werden „Daten“ als Träger von / Grundlage für „Informationen“ verstanden.80 Dieser Verweis wird durch die Definition von Albers untermauert, wonach Daten „im allgemeinsten Sinne Zeichen oder Zeichengebilde [sind], die auf einem Datenträger festgehalten und in dieser vergegenständlichten Form unabhängig von der Sozialdimension angesprochen sind, in der sie dadurch Informationscharakter gewinnen, dass sie aufgenommen, interpretiert und als Wissen genutzt werden.“81 Neben der Literatur hat sich auch das Bundesverfassungsgericht in seinen Leitentscheidungen zum „Informationsrecht“ mit der Thematik auseinandergesetzt. Von Relevanz sind das Volkszählungsurteil82 sowie das Urteil zur Online-Durchsuchung83. Die Bewertung dieser Urteile fällt jedoch – ungeachtet der eminenten Bedeutung für die Rechtsentwicklung – für die hier betrachtete Fragestellung differenziert aus: In den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts im Volkszählungsurteil zu den Gefahren, die eine 78  Anschaulich Reisinger, Rechtsinformatik, S. 76; ders., Strukturwissenschaft­ liche Grundlagen der Rechtsinformatik, S. 125 f. 79  Vgl. Schoch, VVDStRL 57 (1998), 160 (167); Kloepfer, Informationsrecht, S. 26; Trute, in: Roßnagel, Handbuch Datenschutzrecht, S. 156, 168; drastisch Albers, Informationelle Selbstbestimmung, S. 88, 89; dies., in: Hoffmann-Riem / SchmidtAßmann / Voßkuhle, GVwR II, § 22 Rn. 8 ff.; Vesting, in: Hoffmann-Riem / SchmidtAßmann / Voßkuhle, GVwR II, § 20 Rn. 14 ff.; Schoch, IFG, § 2 Rn. 13; ders., in: Sachs / Siekmann, FS Stern, S. 1491, 1492; Hornung, in: Towfigh / Schmolke / Petersen u. a., Recht und Markt – 49. Assistententagung Öffentliches Recht, S. 75 Fn. 1; Schulz, VerwArch 104 (2013), 327 (333); zu undifferenziert Tinnefeld / Ehmann / Gerling, Einführung in das Datenschutzrecht, S. 15; anders bzw. jedenfalls ungenau Druey, Information als Gegenstand des Rechts, S. 20 f.; unzureichend insoweit Sommer, Verwaltungskooperation am Beispiel administrativer Informationsverfahren im europäischen Umweltrecht, S. 75 ff. 80  Wieczorek, DuD 2011, 476 (480) bezeichnet Daten als Transportvehikel von Informationen. 81  Albers, Informationelle Selbstbestimmung, S. 89; noch prägnanter dies., in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVwR II, § 22 Rn. 11: „Daten sind Zeichen, die auf einem Datenträger festgehalten sind und als Informationsgrundlagen fungieren können.“; ähnlich Bechler, Informationseingriffe durch intransparenten Umgang mit personenbezogenen Daten, S. 22. 82  BVerfGE 65, 1 ff. 83  BVerfGE 120, 274 ff.

40

Teil 1: Einführung

Erhebung personenbezogener Daten mit sich bringen kann („insoweit gibt es unter den Bedingungen der automatischen Datenverarbeitung kein ‚belangloses‘ Datum mehr. Wieweit Informationen sensibel sind, kann hiernach nicht allein davon abhängen, ob sie intime Vorgänge betreffen. Vielmehr bedarf es zur Feststellung der persönlichkeitsrechtlichen Bedeutung eines Datums der Kenntnis seines Verwendungszusammenhangs …“)84, ist eine Differenzierung zwischen Datum und Information nicht erkennbar. Andererseits kann auch nicht verlangt werden, dass in einer Entscheidung des BVerfG stets eine Vorklärung von Begrifflichkeiten „mitgeliefert“ wird. Zudem haben beide Begriffe auch nach dem hier vertretenen Verständnis ihre Berechtigung an der zitierten Stelle:85 Durch die Preisgabe personenbezogener Daten kann die datenverarbeitende Stelle (genauer der damit befasste Sachbearbeiter)86 mittels Zusammenführung an sich belangloser Angaben (Daten) ein Persönlichkeitsprofil des Betroffenen erstellen und daraus Informationen über diesen ableiten. Insofern kann das Volkszählungsurteil unter diesem Aspekt keine Kritik hervorrufen. Kritik muss jedoch die Entscheidung zur Online-Durchsuchung auslösen. Hier spricht das BVerfG von der Vertraulichkeit und Integrität „informationstechnischer Systeme“.87 Bei den beschriebenen Systemen (dem Internet, Personalcomputern, Telekommunikationsgeräten etc.)88 handelt es sich jedoch ausnahmslos um datenverarbeitende Systeme.89 Der Online-Zugriff erfolgt demnach auf durch den Benutzer des Systems abgespeicherte oder aufgerufene „Daten“ und nicht auf „Informationen“.90 Ein Rückgriff auf die 84  BVerfGE

65, 1, 45. BVerfGE 65, 1, 49 findet sich jedoch eine jedenfalls undifferenzierte Betrachtungsweise; dies kritisiert auch Vesting, in: Badura / Dreier, FS BVerfG, S. 219, 225. Kritisch auch ders., in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVwR II, § 20 Rn. 15, in Bezug auf BVerwG, NVwZ 2004, 626 f. 86  Alle in dieser Arbeit verwendeten personenbezogenen Bezeichnungen gelten gleichermaßen für Personen sowohl weiblichen als auch männlichen Geschlechts, vgl. § 21 GeoDIG (Österreich). 87  BVerfGE 120, 274, 302. 88  BVerfGE 120, 274, 276, 304; erläuternd Böckenförde, JZ 2008, 925 (928). 89  Insoweit kritisiert auch Hoeren, MMR 2008, 365, dass der Begriff des Systems „eigentümlich antiquiert und vage“ sei und dass als vertraulich und integer nur die in dem System enthaltenen personenbezogenen Daten gelten können, nicht aber das System selbst; kritisch bzgl. der Bestimmung des Schutzgutes auch Britz, DÖV 2008, 411 (412 f.) und Volkmann, DVBl 2008, 590 (592); dagegen erwidert Hoffmann-Riem, JZ 2008, 1009 (1015), dass der Systemschutz nicht um seiner selbst willen, sondern um der darin enthaltenen Daten erfolge; anders dessen Mitarbeiter Bäcker, in: Rensen / Brink, Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, S. 99, 123; beides ist kritisch zu sehen. 90  Der Begriff des informationstechnischen Systems kann nur insoweit im Ansatz für Verständnis sorgen, als der intendierte Schutz der Information über den Schutz 85  Bei



B. Begriffliche Grundlegung

41

datenschutzrechtlichen Begrifflichkeiten wäre deshalb angezeigt gewesen. Stattdessen wird gerade der Unterschied zum „herkömmlichen“ Datenschutz betont. Dieser Unterschied spiegelt sich auch in der Terminologie wider. Dies kann aber nicht überzeugen.91 Nun ließe sich zwar argumentieren, dass ein Streit um Begriffe keine Auswirkungen in der Sache habe. Dem ist jedoch nicht so. Tatsächlich wird gegen das Urteil zur Online-Durchsuchung eingewandt, dass eine trennscharfe Abgrenzung zwischen dem „neuen Computergrundrecht“ auf Integrität und Vertraulichkeit informationstechnischer Systeme und dem „Datenschutzgrundrecht“ auf informationelle Selbstbestimmung sowie der Telekommunikationsfreiheit und dem Schutz der Wohnung kaum gelinge.92 Es kann offen bleiben, ob der Begriff „Datenschutzrecht“ treffend gewählt ist; jedenfalls widerspricht der Begriff des „informationstechnischen Systems“ klar dem hier vertreten Begriffsverständnis.93 des Datums als dessen Träger erfolgen muss (so ausdrücklich Hoffmann-Riem, JZ 2008, 1009 Fn. 2 a. E.). Dennoch bleibt es fragwürdig, warum (ohne Grund) von der bisherigen datenschutzrechtlichen Terminologie abgewichen wurde. Insofern ist zu konstatieren, dass etwas begrifflich getrennt wurde, was wesensmäßig zusammengehört. 91  Ebenso kritisch Hoeren, MMR 2008, 365 (365 f.) in Bezug auf Terminologie und Dogmatik. 92  Zum Teil mit harscher Kritik Spiecker gen. Döhmann, Rechtswissenschaft 2010, 247 (256); Gudermann, Online-Durchsuchung im Lichte des Verfassungsrechts, S. 157, 161, 165 ff.; Trute, Die Verwaltung 42 (2009), 85 (88 Fn. 20); Manssen, in: Uerpmann-Wittzack, Das neue Computergrundrecht, S. 61, 64 ff.; Böckenförde, JZ 2008, 925 (927 f.); Sachs / Krings, JuS 2008, 481 (483 f.); Eifert, NVwZ 2008, 521 f.; Kutscha, NJW 2008, 1042 f.; Hoeren, MMR 2008, 365 f.; Britz, DÖV 2008, 411 (413 f.); Hornung, CR 2008, 299 (301 f.); Petri, DuD 2008, 443 (445 f.); Volkmann, DVBl 2008, 590 (591 f.). Das BVerfG verteidigend Bäcker, in: UerpmannWittzack, Das neue Computergrundrecht, S. 1, 2 ff.; ders., in: Rensen / Brink, Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, S. 99, 119 ff.; Schmidbauer, in: Uerpmann-Wittzack, Das neue Computergrundrecht, S. 31, 33 f.; Holzner, Die Online-Durchsuchung, S. 31 f.; Hömig, JURA 2009, 207 (208 f.); Gusy, DuD 2009, 33 (38 f.); fragwürdig Luch, MMR 2011, 75 (76 f.); die Erwiderung von HoffmannRiem, JZ 2008, 1009 (1016 ff.) kann nur bedingt überzeugen; insgesamt vermittelnd Bull, Informationelle Selbstbestimmung – Vision oder Illusion?, S. 55. 93  Anknüpfungspunkt für einen objektiv-rechtlichen Schutz kann nur das vergegenständlichte Datum sein, weil Informationen aufgrund ihrer Kontextabhängigkeit und Fluktuation keine verlässliche Grundlage bilden können, vgl. Trute, in: Roß­ nagel, Handbuch Datenschutzrecht, S. 156, 168 f. Nach Spiecker gen. Döhmann, Rechtswissenschaft 2010, 247 (255) und Schoch, in: Sachs / Siekmann, FS Stern, S. 1491, 1492 f. müsste es treffender „Informationsschutzrecht“ heißen. Dies ist nach der hier vertretenen Auffassung nicht zutreffend und ergibt sich auch aus dem zeitlichen Schutzumfang: Bereits die Erhebung des Datums und nicht erst dessen Verarbeitung und Nutzung (d. h. die Gewinnung von Informationen aus dem Datum) ist unter Erlaubnisvorbehalt gestellt. Dass damit mittelbar (auch) ein Informationsschutz bezweckt wird, ist unbestritten, vgl. Hoffmann-Riem, JZ 2008, 1009 Fn. 2: „letztlich werden Daten um der mit ihnen transportierten Informationen willen geschützt“.

42

Teil 1: Einführung

cc) Zusammenfassung Die begriffliche Grenzziehung zwischen „Information“ und „Datum“ ist nach wie vor umstritten. Dies gilt für nahezu alle relevanten Wissenschaftsbereiche. Hier soll der Auffassung gefolgt werden, welche eine klare Trennung zwischen den Begriffen vornimmt: Das „Datum“ ist der „Information“ vorgelagert, es kann Träger der „Information“ sein. Demgegenüber ist „Informa­ tion“ die subjektive Inbezugsetzung von „Daten“.94 Aus „Daten“ werden „Informationen“, wenn sie dem Rezipienten mitgeteilt werden und dieser daraus neue Erkenntnisse gewinnt; insoweit besteht auch ein qualitativer Unterschied zwischen „Daten“ und „Informationen“: Daten haben nur dann einen Mehrwert, wenn sie – für den Rezipienten – zu Informationen werden. Tendenziell sind „Daten“ eher wertneutral,95 „Informationen“ eher subjektiv.96 Zuletzt unterscheiden sich „Informationen“ von „Daten“ durch ihre Körperlosigkeit.97 b) Raumbezug Der Raumbezug ist die definierende Eigenschaft von „Geo-“Objekten98 und somit auch der sie beschreibenden „Geo-“Daten. „Geo“ leitet sich aus 94  Klessmann / Denker / Schieferdecker / Schulz, Open Government Data Deutschland, http: /  / www.bmi.bund.de / SharedDocs / Downloads / DE / Themen / OED_Verwaltung /  ModerneVerwaltung / opengovernment.pdf;jsessionid=FD1AB5BD182F0FF08BD6A ECECC0E4602.2_cid231?__blob=publicationFile, S. 96 f. Ebenso Gröschner, in: Weber-Dürler / Kokott / Vesting, Die Staatsrechtslehre und die Veränderung ihres Gegenstandes, S. 344, 359: „Wer informiert wurde, braucht deshalb noch nicht informiert zu sein, weil Informiertheit eine eigene Interpretationsleistung des Informa­ tionsempfängers voraussetzt.“ 95  Ebenso und ausdrücklich Vesting, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVwR II, § 20 Rn. 11. 96  Ebenso Sommer, Verwaltungskooperation am Beispiel administrativer Informationsverfahren im europäischen Umweltrecht, S. 76 f. und Janssen, The availability of spatial and environmental data in the European Union, S. 19: „This entails that information is a subjective or relative notion … Hence, if we think of data as some­ thing independent from the user and merely a representation of facts, which only becomes information once it is understood by a certain person or in a certain context“. 97  Spiecker gen. Döhmann, Rechtswissenschaft 2010, 247 (253). 98  „Unter einem Geoobjekt wird eine aus Nutzersicht in einem GIS enthaltene und für seine Arbeit bedeutsame Einheit verstanden, welche mittels Geodaten eindeutig beschreibbar, in der Realität identifizierbar und referenzierbar ist. Sie stellt i. d. R. das Abbild einer konkreten physisch, geometrisch oder begrifflich begrenzten Einheit der Erde dar, ist in dem Sinne also ein Unikat in der realen Welt und besitzt eine eindeutige Identität.“, Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 19 f.; mit etwas anderem Duktus de Lange, Geoinformatik, S. 159: „Geoobjekte sind räumliche Elemente, die zusätzlich zu Sachinformationen geometrische und topologische Eigen-



B. Begriffliche Grundlegung

43

dem griechischen „ge“ bzw. „gaia“ ab, was so viel wie „Erde, Land, Erdboden“ bedeutet.99 „Raumbezug“ bedeutet dabei, dass das entsprechende Objekt einer Position auf der Erdoberfläche zuzuordnen ist.100 Dies kann auf zweierlei Weise erfolgen: Ein direkter Bezug ist gegeben, wenn zwei Koordinaten den Standort des Objekts eindeutig festlegen. Die Koordinaten beziehen sich auf dauerhaft vermarkte Festpunkte101 an der Erdoberfläche.102 Es ist jedoch auch ein indirekter Bezug möglich, nämlich indem andere geographische Identifikatoren den Raumbezug vermitteln (z. B. Straßenangaben und Hausnummern).103 Der Raumbezug besteht nur, wenn die entsprechenden Daten einer bestimmten Position auf der Erdoberfläche zugeordnet werden können (eindeutige Zuordnung).104 Zur genauen Bestimmung der Koordinaten eines Objekts mittels direkten Bezugs existieren verschiedene Referenzsysteme.105 Dies ist dem Umstand geschuldet, dass die einzelnen Länder mangels Abstimmung(sbedürfnis) schaften besitzen und zeitlichen Veränderungen unterliegen können. Kennzeichnend für Geoobjekte sind somit Geometrie, Topologie, Thematik und Dynamik.“ 99  Baer / Wermke, Duden Fremdwörterbuch, S. 349 „Geo“; Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 9 f. 100  Gemeint ist die Festlegung der absoluten Lage hinsichtlich des Bezugsobjekts Erde. Dies betrifft somit die Geometrie des Objektes. Daneben kann ein Geoobjekt auch topologisch, d. h. in Bezug auf seine relative Lage zur räumlichen Nachbarschaft, beschrieben werden, vgl. de Lange, Geoinformatik, S. 159. Für die hier relevante Fragestellung kommt es jedoch hauptsächlich auf die absolute Lagebestimmung an. 101  Ein Festpunkt ist „ein der Lage und / oder Höhe nach bestimmter und dauerhaft vermarkter Vermessungspunkt“, Geoinformatik Lexikon, Festpunkt, http: /  / www. geoinformatik.uni-rostock.de / einzel.asp?ID=-311536736; ausführlich dazu Heckmann / Jahn, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 203, 223 ff. 102  Heckmann / Jahn, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 203. Der Raumbezug mittels Koordinaten ist in der ISO-Norm 19111 (Koordinatenreferenzsysteme) näher spezifiziert, vgl. Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 12. 103  Schweikart, in: Schweikart / Kistemann, Geoinformationssysteme im Gesundheitswesen, S. 17, 25 f.; Vieren, Erfassungs- und Fortführungskonzept für Metadaten am Beispiel der Stadt Wuppertal, S. 25; Korduan, Geoinformation im Internet, S. 75; Seifert, Wissenschaftlicher Beitrag für den Aufbau einer Geodateninfrastruktur zur Lösung von Aufgaben des E-Government, S. 20; Blanaru, Entwicklung einer webbasierten Metadatenbank für raumbezogene Daten in Anlehnung an die INSPIRERichtlinie, S. 11; Lipski, Geodaten für das Naturschutzmanagement landwirtschaft­ licher Betriebe, S. 8. 104  Streit, Geoinformatik-Vorlesung, http: /  / ifgivor.uni-muenster.de / vorlesungen /  Geoinformatik / frames / fsteuer.htm, Kap. 4.4; zum Ganzen Wegner, Metainforma­ tionssysteme für Geodaten in der kommunalen räumlichen Planung, S. 17. 105  Überblick dazu bei Korduan, Geoinformation im Internet, S. 75; Resnik, in: Fischer-Stabel, Umweltinformationssysteme, S. 74 ff.; Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 6 f. und sogleich.

44

Teil 1: Einführung

jeweils eigene Koordinatensysteme entwickelten. Mit zunehmender Globalisierung wurden diese Divergenzen immer mehr zum Hindernis. Andererseits kann man die alten Systeme „nicht so leicht aufgeben, denn sie haben im lokalen Bereich, wo es um hohe Genauigkeit geht, Vorteile. Aber vor allem liegen sehr viele wertvolle Daten noch in diesen alten Systemen vor. Es ist also eine Umrechnung notwendig, die als Koordinatentransformation bezeichnet wird.“106 Im Mai 1991 wurde durch die Arbeitsgemeinschaft der Vermessungsverwaltungen der Länder der Bundesrepublik Deutschland (AdV)107 eine Umstellung des bisherigen Bezugssystems (DHDN90 für die alten Bundesländer, S42 / 83 für die neuen Bundesländer108) auf das Europäische Terrestrische Referenzsystem 89 (ETRS89) beschlossen.109 Im Mai 1995 wurde zudem eine Umstellung bei der Modellierung vorgenommen. Bis dato wurde hierfür (in Deutschland) das Gauß-Krüger-Meridianstreifensystem (GK)110 verwendet. Dieses wurde durch das Universal Transversal Mercatorprojection (UTM) abgelöst.111 Das einheitliche europäische System ETRS89 / UTM 106  Korduan,

Geoinformation im Internet, S. 75. der Arbeitsgemeinschaft der Vermessungsverwaltungen der Länder der Bundesrepublik Deutschland (AdV) arbeiten die für die Landesvermessung und das Liegenschaftskataster zuständigen Fachverwaltungen der Länder sowie fachlich betroffene Bundes[behörden] zusammen, um fachliche Angelegenheiten von grundsätzlicher und überregionaler Bedeutung zu behandeln und damit für ein hohes Maß an Bundeseinheitlichkeit zu sorgen“, Wikipedia, Arbeitsgemeinschaft der Vermessungsverwaltungen der Länder der Bundesrepublik Deutschland (AdV), http: /  / de.wikipe dia.org / wiki / Arbeitsgemeinschaft_der_Vermessungsverwaltungen_der_L %C3 %A4 nder_der_Bundesrepublik_Deutschland. 108  Vgl. Wikipedia, Deutsches Hauptdreiecksnetz, http: /  / de.wikipedia.org / wiki /  DHDN und Menze / Rubach, Flächenmanagement und Bodenordnung 2009, 106 (107 f.). 109  Menke, NÖV NRW 2003, 30; Beckers / Behnke / Derenbach / Faulhaber / Ihde / Irsen / Lotze / Strerath, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, 203 ff.; Heckmann / Jahn, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 203, 213; zu dieser Umstellung Caffier / Irsen, Einführung von ETRS89 / UTM in NRW, http: /  / www.bezreg-koeln.nrw.de / brk_internet / presse / druckschriften / noev /  noev_2008_1.pdf, S. 35 ff.; Krüger / Meyer-Dietrich / Stillfried, Gauß-Krüger-Koordinaten sind Geschichte – Praxisbericht der Einführung von ETRS89 / UTM in Dortmund, NÖV 2008, 11 ff.; Roetzel, Gleichzeitige Umstellung auf ALKIS®, auf ETRS89 / UTM und auf UTM Kilometerquadrate, NÖV 2008, 38 ff.; Friedl / Lach, Und sie bewegt sich doch! – Umstieg auf ETRS89 / UTM im Bodenbewegungsgebiet, NÖV 2008, 3 ff. 110  Dazu GISWiki, Gauß-Krüger-Koordinatensystem, http: /  / www.giswiki.org /  wiki / Gau %C3 %9F-Kr %C3 %BCger-Koordinatensystem; Heckmann / Jahn, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S.  203, 206 f. 111  Dazu de Lange, Geoinformatik, S. 195 f.; Heckmann / Jahn, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 203, 107  „In



B. Begriffliche Grundlegung

45

ermöglicht die Verknüpfung der in Deutschland vorgehaltenen Geodaten (mit jenen anderer Staaten). Dadurch kann die effiziente Geodatennutzung in Deutschland und Europa weiter vorangetrieben werden. Mit dem Umstieg auf dieses einheitliche Raumbezugssystem können die Vorgaben, die durch die INSPIRE-Richtlinie an ein einheitliches Datenmodell bestehen, erfüllt werden.112 Heute wird das ETRS89 / UTM europaweit einheitlich verwendet.113 Zudem ist es Bestandteil des International Terrestrial Reference System 1989 (ITRS89). Die Umsetzung des ETRS89 in einen Dienst erfolgt in Deutschland durch den sog. Satellitenpositionierungsdienst der deutschen Landesvermessung (SAPOS).114 Eine stetige Verbesserung der Positionsgenauigkeit und damit Qualitätssteigerung konnte durch die Umstellung von mobilen Messkampagnen115 207 f., 217; Birth / Schleyer, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungsund Geoinformationswesen 2010, S. 601, 620; Zu den praktischen Unterschieden zwischen dem Gauß-Krüger-Meridianstreifensystem und dem UTM-Modell Strehmel, Amtliches Bezugssystem der Lage: ETRS89, http: /  / www.geobasis-bb.de / Geo Portal1 / produkte / verm_bb / pdf / 196s51.pdf, S. 55; Spata, NÖV 2001, 51; GISWiki, Gauß-Krüger-Koordinatensystem, http: /  / www.giswiki.org / wiki / Gau %C3 %9F-Kr % C3 %BCger-Koordinatensystem. 112  Kreitlow / Brettschneider / Jahn / Feldmann-Westendorff, ETRS89 / UTM – Der Bezugssystemwechsel und die Auswirkungen auf die Geodatennutzung, http: /  / www. adv-online.de / icc / extdeu / binarywriterservlet?imgUid=039702f6-5f2f-dc21-8f7f8f272e13d633&uBasVariant=11111111-1111-1111-1111-111111111111. 113  Allerdings sind noch nicht alle Umstellungen abgeschlossen; so konstatiert Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 172f, (nur) Nordrhein-Westfalen liefere seit Anfang 2009 Geobasisdaten standardmäßig in ETRS89 / UTM; Christ / Witte, Flächenmanagement und Bodenordnung 2009, 115 (122) geben für Niedersachsen keine genauen Zeitangaben; zur UTM-Projektion allgemein Bill / Zehner, Lexikon der Geoinformatik, S. 254. 114  Zum besseren Begriffsverständnis sei auf parallele Dienste in den USA (GPS), Russland (GLONASS) und Europa (EGNOSS, GALILEO) und auf folgende Erläuterung verwiesen: „Gegenüber einer reinen GPS-Positionierung für zivile Nutzer von etwa 13 Metern [Abweichung] ist das mit SAPOS genutzte Differential-GPS (DGPS) wesentlich genauer. SAPOS besteht aus einem bundesweit flächendeckenden Netz von über 250 fest eingerichteten permanent registrierenden Referenzstationen, die die Position aus den Satellitensignalen mit einer bekannten Sollposition vergleichen und daraus im Rahmen einer Vernetzung aller Referenzstationen Korrekturwerte errechnen. Die Korrekturen werden mobilen GPS-Empfängern über ein geeignetes Kommunikationsmedium (z. B. GSM) bereitgestellt. Zusammen mit diesen Korrekturwerten erlauben die GPS-Signale dann eine Standortbestimmung in Echtzeit, die auf 1 bis 2 Zentimeter genau ist.“, Wegener / Winter, SAPOS®-Datenkommunikation, http: /  / www.sapos.de / pdf / izn_2005.pdf, S. 12. 115  Anschaulich dazu Kehlmann, Die Vermessung der Welt, passim, über die Bemühungen Gauß‘, das damalige Königreich Hannover kartographisch zu erfassen; dazu auch Wikipedia, Deutsches Hauptdreiecksnetz, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / 

46

Teil 1: Einführung

auf satellitengestützte Aufnahmeverfahren (mit dem Erdmittelpunkt als verbindlichem, allgemeingültigem Referenzpunkt) erreicht werden.116 Als Höhenbezugssystem wird seit 2000 das sog. „European Vertical Ref­ erence Frame 2000“ (EVRF2000) verwendet, welches 2007 nochmals überarbeitet und vereinheitlicht wurde (EVRF2007) und als einheitliches europäisches Höhenbezugssystem genutzt wird.117 Ferner normiert der ISOStandard 19112 international einheitlich Begriffe zur Beschreibung der räumlichen Referenzen. Mit dem Raumbezug eng verbunden ist zudem ein zeitlicher Bezug: Wegen der Mobilität und räumlichen Veränderung von Geoobjekten kann es notwendig sein, neben dem Raumbezug auch den Zeitpunkt der Feststellung der Koordinaten festzuhalten. Noch wichtiger ist der Zeitbezug in Verbindung mit dem Sachbezug, weil beschriebene Objekte häufig ihre beschriebenen Eigenschaften verändern können (evident ist dies etwa bei der Aufzeichnung der Lufttemperaturkurve an einer Wetterstation).118 c) Datentypen Geodaten lassen sich in zweierlei Hinsicht einteilen: Zum einen kann eine inhaltliche Unterscheidung in Geobasisdaten und Geofachdaten119 vorgenommen werden. Zum anderen ist eine (informations-)technische Unterscheidung in Geometriedaten, Graphikdaten und Sachdaten möglich.120

DHDN; Kertscher, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, 372 ff. und Menze /  Rubach, Flächenmanagement und Bodenordnung 2009, 106 f. 116  Dies liegt daran, dass die Satellitenmessung wegen ihres Bezugs zum Erdschwerpunkt eine hohe Homogenität auch über große Entfernungen realisieren kann, vgl. Strehmel, Amtliches Bezugssystem der Lage: ETRS89, http: /  / www.geobasis-bb. de / GeoPortal1 / produkte / verm_bb / pdf / 196s51.pdf, S. 52; allgemein zu satellitengestützten Positionierungsverfahren Heckmann / Jahn, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 203, 229 ff. 117  Heckmann / Jahn, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 203, 218. 118  Zum Ganzen de Lange, Geoinformatik, S. 159, 165 f. 119  Wolf, Konzeption eines Metainformationssystems der deutschen Landesvermessung, S. 11; Lipski, Geodaten für das Naturschutzmanagement landwirtschaft­ licher Betriebe, S. 11; Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 264, der darüber hinaus inhaltlich zwischen naturbeschreibenden und artefaktbeschreibenden Geodaten differenziert. Diese Differenzierung ist jedoch für die hier interessierenden Fragestellungen irrelevant. 120  Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 18 ff.; Seifert, Wissenschaftlicher Beitrag für den Aufbau einer Geodateninfrastruktur zur Lösung von Aufgaben des E-Government, S. 20 f.



B. Begriffliche Grundlegung

47

aa) Geobasisdaten „Allgemein können solche raumbezogenen Basisdaten als Geobasisdaten bezeichnet werden, die flächendeckend verfügbar sind, kontinuierlich oder periodisch fortgeführt werden, einem allgemeinen Standard entsprechen und nicht für einen spezifischen Anwendungszweck, sondern als Basis für vielfältige Anwendungen erarbeitet und vorgehalten werden.“121 „Geobasisdaten werden durch die Vermessungsverwaltungen der Länder erhoben, geführt und bereitgestellt.“122 „Hierbei unterscheidet man zwischen den Daten des Liegenschaftskatasters und den Daten der Landesvermessung.“123 Das Liegenschaftskataster ist das öffentliche Register der Flurstücke und der darauf befindlichen Gebäude; es dient der Klärung, Feststellung, Transparenz und Gestaltung privater und öffentlicher Rechtsverhältnisse. Es sichert den Bodenverkehr, ist Grundlage des Kreditwesens und der Baulastenverzeichnisse, der Schutzgebietsinformationen sowie der Grundstückswertermittlung (amtliche Kaufpreissammlung und Bodenrichtwertkarten).124 121  de Lange, Geoinformatik, S. 225; ähnlich Wolf, Konzeption eines Metainformationssystems der deutschen Landesvermessung, S. 11; Seifert, Wissenschaftlicher Beitrag für den Aufbau einer Geodateninfrastruktur zur Lösung von Aufgaben des E-Government, S. 20: „Geobasisdaten sind eine Teilmenge der Geodaten, welche die Landschaft (Topographie) und die Liegenschaften der Erdoberfläche interessenneu­ tral beschreiben.“ 122  Arbeitsgemeinschaft der Vermessungsverwaltungen der Länder der Bundesrepublik Deutschland (AdV), Modellierung von Fachinformationen unter Verwendung der GeoInfoDok, http: /  / www.bezreg-koeln.nrw.de / extra / 33alkis / dokumente / adv_al kis_dokumentation_41 / AAA_GeoInfoDok_3-1_20040801 / leit.pdf, S. 8; de Lange, Geoinformatik, S. 225. 123  Zum Ganzen Rossmanith, Prototypische Realisierung einer kommunalen Geodateninfrastruktur auf Landkreisebene, S. 35 ff. mit einem guten Überblick über die gesamte Thematik; das Liegenschaftskataster dient neben der primären Aufgabe des Eigentumsnachweises (§ 2 II GBO) auch der Feststellung und Bildung von Grenzverläufen sowie als Grundlage für die kommunale Bauleitplanung, die Bodenrichtwertbestimmung (vgl. das Gesetz zur Schätzung des landwirtschaftlichen Kulturboden v. 20.12.2007, BGBl. I-2007, 3176) und weiterer fachgesetzlicher Verfahren. 124  Kummer / Pischler / Zeddies, Zeitschrift für Vermessungswesen 2006, 234 (236). Bauer / Püschel / Wiedenroth / Zurhorst, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 311, 318 f.: „Im Liegenschaftskataster … werden die Liegenschaften (Flurstücke und Gebäude) flächendeckend nachgewiesen, dargestellt und beschrieben; bundesweit sind dies knapp 65 Mio. Flurstücke. Das Liegenschaftskataster hat im Sinne eines Mehrzweckkatasters drei grundlegende Zweckbestimmungen: Es ist amtliches Verzeichnis der Grundstücke für den Eigentumsnachweis im Grundbuch … Es übt eine Basisfunktion für andere Bereiche aus. So soll es den Anforderungen des Rechtsverkehrs, der Verwaltung und der Wirtschaft gerecht werden und insbesondere die Bedürfnisse der Landesplanung, der Bauleitplanung, der Bodenordnung, der Ermittlung von Grundstückswerten sowie

48

Teil 1: Einführung

Die Daten des Liegenschaftskatasters sind (waren) aufgeteilt auf die Automatisierte125 Liegenschaftskarte (ALK)126 und das Automatisierte Liegenschaftsbuch (ALB). Das ALB ist die digitale Form des Liegenschaftsbuches, nach dem etwa gem. § 2 II GBO die Grundstücke im Grundbuch benannt werden und das die folgenden Sachdaten127 enthält:128 Flurstücksnummer, Gemarkung, Gemeinde, Flächenangabe, Lagebezeichnung, Nutzungsart, Bo­ den­schätzungsergebnisse, Beschreibung der Gebäude, Flurkartenblatt, Hinweise zum Flurstück, Anliegervermerk, Grundbuchstelle, Buchungsart, Mit­eigentumsanteil, Aufteilungsplan-Nummer, Eigentümer, Familienname, Vorname, akademischer Grad, Geburtsname, Geburtsdatum, Anschrift und öffentlich-rechtliche Festlegungen.129 Die ALK ist der vermessungs- und kartentechnische Teil des Liegenschaftskatasters und enthält folgende Darstellungen: Grenzpunkte, Gebäude und sonstige Vermessungspunkte, Flurstücksgrenzen und -nummern, Gebäude und Hausnummern, Nutzungsarten, ausgewählte Topographie, Verwaltungsgrenzen und öffentlich-rechtliche Festlegungen.130 Die Automatisierte Liegenschaftskarte ALK und das Automatisierte Liegenschaftsbuch ALB werden mittlerweile integriert im Amtlichen Liegenschaftskatasterinformationssystem (ALKIS131) geführt.132 des Umwelt- und des Naturschutzes angemessen berücksichtigen … Es liefert die Basisdaten für die Geodateninfrastruktur (GDI) in Deutschland“. 125  Automatisiert bedeutet, dass eine Umwandlung der vormals analogen Datenbestände in ein digitales Kartenwerk durchgeführt wurde bzw. wird, vgl. de Lange, Geoinformatik, S. 227 ff.; Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 609. 126  Zu den Bestandteilen der ALK Bill / Zehner, Lexikon der Geoinformatik, S. 20. 127  Zum Begriff s. u. ee) Sachdaten, S. 56. 128  de Lange, Geoinformatik, S. 231; Rossmanith, Prototypische Realisierung ­einer kommunalen Geodateninfrastruktur auf Landkreisebene, S. 40; Püschel / Harreiter, Handbuch zu Grundbuch und Liegenschaftskataster, S. 93; Lipski, Geodaten für das Naturschutzmanagement landwirtschaftlicher Betriebe, S. 11; Bauer / Püschel / Wiedenroth / Zurhorst, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungsund Geoinformationswesen 2010, S. 311, 327; Bill, Grundlagen der Geo-Informa­ tionssysteme, S. 610. 129  Püschel / Harreiter, Handbuch zu Grundbuch und Liegenschaftskataster, S. 90; ferner Bill / Zehner, Lexikon der Geoinformatik, S. 21. 130  Püschel / Harreiter, Handbuch zu Grundbuch und Liegenschaftskataster, S. 90. 131  Dabei handelt es sich um ein „Konzept zur Neugestaltung der amtlichen Basisinformationssysteme, das im Jahre 1999 von der AdV [Arbeitsgemeinschaft der Vermessungsverwaltungen der Länder, www.adv-online.de] verabschiedet wurde.“ ALKIS verfolgt laut Bill / Zehner, Lexikon der Geoinformatik, S. 12 im Wesentlichen die folgenden Ziele: „1. Integrierte Führung / Modellierung des Liegenschaftskatasters bzw. Integration der bisher getrennt geführten Systeme ALK und ALB. 2. Semantische Harmonisierung (inhaltliche Vereinheitlichung) der Datenmodelle des automatisierten Liegenschaftskatasters (ALK / ALB) und ATKIS zu einem gemeinsa-



B. Begriffliche Grundlegung

49

Die Landesvermessung umfasst die Aufgabengebiete Grundlagenver­ messung133, Geotopographische Landesaufnahme134 und Herausgabe von Topographischen Landeskartenwerken. Die Daten der Landesvermessung werden im Amtlichen Topographisch-Kartographischen Informationssystem (ATKIS)135 sowie in dem (in Einführung befindlichen136) Amtlichen Festpunkt-Informationssystem (AFIS) vorgehalten. „ATKIS ist die geotopographische Basisinformation über Formen und Sachverhalte an der Erd­ober­ fläche.“137 Das AFIS demgegenüber ist ein „Informationssystem der Ver132

men Datenmodell …“. Dies hat nach Bauer / Püschel / Wiedenroth / Zurhorst, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 311, 334 folgende Vorteile: „Vereinheitlichung und Gewährleistung der Austauschfähigkeit von Daten und Methoden; leichtere Verknüpfung von Fachdaten …, Einsatz von Standard-GIS-Software, was die Kosten für die Anschaffung und Pflege erheblich reduziert; langfristige Investitionssicherung bei Anwendern und GIS-Herstellern; bundesweit einheitliche Datenschnittstelle Normbasierte Austauschschnittstelle – NAS“, ähnlich Rossmanith, Prototypische Realisierung einer kommunalen Geodateninfrastruktur auf Landkreisebene, S. 47; zum Inhalt des ALKIS Püschel / Harreiter, Handbuch zu Grundbuch und Liegenschaftskataster, S. 90. 132  Zu dieser Umstellung Wieser, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, 70 ff.; Kremers, Die Einführung von ALKIS in NRW, NÖV 2008, 7 ff.; Seifert, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 639, 648 mit weiteren (technischen) Ausführungen; Rossmanith, Prototypische Realisierung einer kommunalen Geodateninfrastruktur auf Landkreisebene, S. 47. de Lange, Geoinformatik, S. 231 f. hält diesen Schritt für notwendig, um Redundanzen zwischen ALK und ALB zu vermeiden: 75 % der Informationen der ALB zum Flurstück seien auch in der ALK gespeichert; zu weiteren Gründen und Perspektiven für die Einführung von ALKIS Wieser, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, 70 f. 133  „Aus der Grundlagenvermessung resultiert die Basis zur Erfassung der Erdoberfläche mit einheitlichen geodätischen Bezugssystemen (Amtliche Bezugssysteme) für die Lage, Höhe und Schwere.“, Kummer / Pischler / Zeddies, Zeitschrift für Vermessungswesen 2006, 234 (235). 134  „Mit der Geotopographischen Landesaufnahme erfassen die Landesvermessungsbehörden die grundlegenden Daten von den Erscheinungsformen der Erdoberfläche auf der Basis der Amtlichen Bezugssysteme. Vor allem Luftbilder und die daraus abgeleiteten Digitalen Orthophotos (DOP) dienen der flächenhaften Landesaufnahme.“, Kummer / Pischler / Zeddies, Zeitschrift für Vermessungswesen 2006, 234 (235 f.). 135  Speziell zum ATKIS im sog. AAA-Modell Düren / Kunze, Das Amtliche Topographisch-Kartographische Informationssystem (ATKIS) im AAA-Modell, NÖV 2010, 13 ff. 136  Vgl. Landesvermessung und Geobasisinformation Niedersachsen, Amtliches Festpunkt-Informationssystem AFIS, http: /  / www.lgn.niedersachsen.de / live / live. php?&article_id=51706&navigation_id=11122&_psmand=35. 137  Rossmanith, Prototypische Realisierung einer kommunalen Geodateninfrastruktur auf Landkreisebene, S. 49 m. w. N.; es beinhaltet Digitale Landschaftsmodelle (DLM), Digitale Geländemodelle (DGM), Digitale Orthophotos (DOP) sowie Digitale Topographische Karten (DTK); eine ähnliche Definition findet sich bei Bill,

50

Teil 1: Einführung

messungsverwaltungen der Bundesländer mit Informationen zu Lage-, Schwere- und Höhenfestpunktfeld[ern]. Damit wird es möglich, die in den meisten Bundesländern vorhandene Punktdatei vollständig in das neue Modell zu überführen und alle amtlichen Geobasisdaten einheitlich zu beschreiben“.138 Bezüglich der Daten des Liegenschaftskatasters (d. h. ALB und ALK) wurde eine (formelle, inhaltliche und semantische139) Harmonisierung mit ATKIS und AFIS vorgenommen. Zudem sollen ein gemeinsames Datenmodell sowie eine gemeinsame Datenaustauschschnittstelle geschaffen werden.140 Diese Harmonisierung war und ist nötig, weil bis dahin ALK und ATKIS, obwohl sie sich inhaltlich ideal ergänzen könnten, aufgrund verschiedener Datenmodelle und Objektartenkataloge nicht kompatibel waren.141 Dieses sog. AFIS-ALKIS-ATKIS-Referenzmodell (AAA-Referenzmodell) soll dazu dienen, die Datenbestände von AFIS (Festpunkte), ALKIS (Liegenschaftskataster) und ATKIS (Topographie) zu einem einheitlichen Grunddatenbestand des amtlichen Vermessungswesens zusammenzuführen.142 Dieser einheitliche Grunddatenbestand ist notwendig, um einen kohärenten Zugriff auf die Geodatenbasis gewährleisten zu können.143 Dabei kommt es insbesondere darauf an, dass alle Geobasisdaten dasselbe Raumbezugsschema verwenden sowie die Visualisierbarkeit und Recherchierbarkeit gesichert sind, um die Kompatibilität der Systeme untereinander durch Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 613; eine Übersicht über amtliche Geobasisdaten bietet ferner Endrullis, Das GeoDatenZentrum, http: /  / www.geodaten zentrum.de / docpdf / artikel_gdz.pdf, S. 2 f. 138  Geoinformatik Lexikon, AFIS, http: /  / www.geoinformatik.uni-rostock.de / ein zel.asp?ID=-1859564728; zum Begriff des Festpunktes s. o. Fn. 101. 139  de Lange, Geoinformatik, S. 240; Christ / Witte, Flächenmanagement und Bodenordnung 2009, 115. 140  Schüttel, Zeitschrift für Vermessungswesen 2009, 11; Bauer / Püschel / Wiedenroth / Zurhorst, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geo­ informationswesen 2010, S. 311, 333. 141  So de Lange, Geoinformatik, S. 240. 142  So schon Seifert, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, 77; zum Ganzen Arbeitsgemeinschaft der Vermessungsverwaltungen der Länder der Bundesrepublik Deutschland (AdV), Das AFIS-ALKIS-ATKIS-Projekt, http: /  / www.adv-online. de / icc / extdeu / broker.jsp?uMen=0a170f15-8e71-3c01-e1f3-351ec0023010; Christ / Wit-­ te, Flächenmanagement und Bodenordnung 2009, 115 ff.; Bill, Grundlagen der GeoInformationssysteme, S. 615 ff.; zur Ausgestaltung der Modellierung und zu Fragen der Qualitätssicherung im AAA-Modell Jäger, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 259, 292 ff. 143  Zu den technischen Vorteilen eines solchen einheitlichen Datenmodells Seifert, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, 77.



B. Begriffliche Grundlegung51

Harmonisierung der Datenbestände herzustellen. Dies wird durch das einheitliche AAA-Datenmodell deutschlandweit gewährleistet (wer­den).144 bb) Geofachdaten „Geofachdaten sind die in den jeweiligen Fachdisziplinen (Fachressorts der öffentlichen Verwaltung) erhobenen „Daten“. Durch den Zusatz „Geo“ soll konkretisiert werden, dass auch diese Daten einen Raumbezug aufweiGeoinformationen Interpretation Bearbeitung Strukturierung Geodaten Geobasisdaten – ATKIS – ALK – ALB

Geofachdaten – Flächennutzungspläne – Biotopkarten –…

Abbildung 5: Unterscheidung zwischen Geodaten und Geoinformationen, Quelle: nach Wolf, Konzeption eines Metainformationssystems der deutschen Landesvermessung, S. 13. 144  Zum Ganzen Heckmann / Jahn, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 203, 243 ff. Christ / Witte, Flächenmanagement und Bodenordnung 2009, 115 (120) anerkennen die INSPIRE- und GDIDE-Konformität des AAA-Modells; ebenso Grote, Flächenmanagement und Bodenordnung 2009, 97  f., wobei der Schwerpunkt der AAA-Modellierung auf der Harmonisierung der Datenbestände läge, wohingegen die INSPIRE-Initiative eher die Bereitstellung der Daten im Blick habe; de Lange, Geoinformatik, S. 225 f. lobt Qualität, Aktualität und Einheitlichkeit der Daten der Vermessungsverwaltung; Seifert, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 639, 646, 666 f. stellt fest, dass das Datenmodell der AdV (die GeoInfoDok Version 6.0) bereits komplett die Vorgaben internationaler Standards umgesetzt hat; ebenso in Bezug auf ALKIS Wieser, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, 70; es besteht kein verbindlicher Stichtag zur vollständigen Umsetzung des AAA-Modells. Laut Seifert, Die Modellierung von Fachinformationssystemen unter Verwendung des AAA-Datenmodells, http: /  / www.intergeo.de / de / INTERGEO_ Vortragsarchiv_2006.html, S. 12 wird die Umstellung nach damaliger Prognose etwa 2011 abgeschlossen sein; ebenso Grote, Flächenmanagement und Bodenordnung 2009, 97 (102) mit dem Hinweis auf zeitliche Schwankungen.

52

Teil 1: Einführung

sen. Geofachdaten werden u. a. aufgrund von Fachgesetzen (z. B. für Statistik, Boden, Umwelt- und Naturschutz etc.) in der Verwaltung der Länder und des Bundes geführt.“145 Sie unterscheiden sich von den Geobasisdaten dahingehend, dass sie für einen spezifischen Zweck erhoben werden und insoweit einen eher begrenzten Anwendungsbereich und Nutzerkreis haben. cc) Geometriedaten Charakteristisches Merkmal für „Daten“ in informationstechnischer Sicht ist, dass diese die realen Geoobjekte in geometrischer146, topologischer147, thematischer148 und zeitlicher149 Hinsicht beschreiben. „Daten“ können aber als Abbild der Wirklichkeit stets nur eine Modellierung derselben sein.150 Deshalb gibt es unterschiedliche Modelle, um der Wirklichkeit möglichst nahe zu kommen. Ohne auf technische Details einzugehen, soll hier ein kurzer Überblick über die unterschiedlichen Datentypen gegeben werden. Hierbei werden drei Gruppen unterschieden: Geometriedaten, Sachdaten (Attribute) und deren graphische Darstellung (d. h. Graphikdaten). Durch die Geometrie wird das Geoobjekt mit dem Raum verbunden, durch die Attribute wird es thematisch beschrieben.151 Geometriedaten kommen als Vektor- und Rasterdaten sowie als dreidimensionale Geometrien vor. α) Vektordaten „Unter Vektordaten wird die auf Punkten beruhende Beschreibung von raumbezogenen Objekten verstanden. Ihre Grundelemente sind der Punkt, 145  Wolf, Konzeption eines Metainformationssystems der deutschen Landesvermessung, S. 11; Seifert, Wissenschaftlicher Beitrag für den Aufbau einer Geodateninfrastruktur zur Lösung von Aufgaben des E-Government, S. 20; Lipski, Geodaten für das Naturschutzmanagement landwirtschaftlicher Betriebe, S. 11. 146  Absoluter Raumbezug zu einem allgemeingültigen Bezugsobjekt, vgl. schon oben Fn. 100. 147  Relativer Raumbezug eines Objekts zu seiner Nachbarschaft, d. h. zu anderen Geoobjekten. 148  Betrifft die sachliche Beschreibung eines Geoobjekts (d. h. deren Attribute). 149  Temporale Eigenschaften beschreiben den Zeitpunkt, für den die übrigen Eigenschaften gelten; Veränderungen können dynamisch (etwa in einer Verlaufsgraphik) beschrieben werden. 150  Wegner, Metainformationssysteme für Geodaten in der kommunalen räumlichen Planung, S. 18 ff.; Schweikart, in: Schweikart / Kistemann, Geoinformationssysteme im Gesundheitswesen, S. 17, 19 ff.; Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 18. 151  Schweikart, in: Schweikart / Kistemann, Geoinformationssysteme im Gesundheitswesen, S. 17, 21.



B. Begriffliche Grundlegung53

die Linie und die Fläche.“152 Diese Punkte müssen als Koordinaten vorliegen. Zwei oder mehr Punkte können eine Linie definieren. Schließt man eine Linie zu einem Polygon, d. h. einem Vieleck153, entsteht dadurch eine Fläche. Der Vorteil von Vektordaten im Vergleich zu Rasterdaten ist die beliebig hohe geometrische Genauigkeit (wegen der Unabhängigkeit von der Auflösung) und dem meist geringeren Speicherbedarf.154 Sie eignen sich besser als das Rastermodell zur Modellierung von Einzelobjekten, jedoch schlechter zur flächenhaften Darstellung.155 Der wesentliche praktische Unterschied gegenüber Rasterdaten besteht darin, dass sich einzelnen georeferenzierten Punkten Sachdaten in Form von Attributen zuordnen lassen. In einzelnen Geoinformationssystemen hat dies zur Folge, dass ein einzelnes Punktdatum, welches graphisch dargestellt wird, „angeklickt“ werden kann und hierdurch – meist in einem separaten Fenster – weiterführende Sachdaten angezeigt werden können. β) Rasterdaten Anders als Vektordaten beziehen sich Rasterdaten direkt auf Flächen und nicht auf Punkte oder Linien. Das geometrische Grundelement eines Rasterdatums ist das „Pixel“ (Picture Element, Bildelement), welches zeilen- und spaltenweise in einer Matrix gleichförmiger quadratischer oder rechteckiger Elemente angeordnet ist und einheitliche Flächenfüllung aufweist.156 Rasterdaten kennen keine Unterscheidung nach Punkt, Linie oder Fläche, d. h. es existieren keine logischen Verbindungen zwischen den einzelnen Bildelementen. Rasterdaten enthalten lediglich Werte über Eigenschaften der Pixel (Grau- oder Farbwerte, Höhen, Emissionswerte etc.).157 Im Gegensatz zu 152  Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 21; Schweikart, in: Schweikart / Kistemann, Geoinformationssysteme im Gesundheitswesen, S. 17, 19 f.; mit besonderem Augenmerk auf dem Vektor als Grundelement de Lange, Geoinformatik, S. 163. 153  Baer / Wermke, Duden Fremdwörterbuch, S. 784: „Polygon“. 154  Schweikart, in: Schweikart / Kistemann, Geoinformationssysteme im Gesundheitswesen, S. 17, 23; Vektor- und Rasterdaten vergleichend Lipski, Geodaten für das Naturschutzmanagement landwirtschaftlicher Betriebe, S. 10. 155  Streit, Geoinformatik-Vorlesung, http: /  / ifgivor.uni-muenster.de / vorlesungen /  Geoinformatik / frames / fsteuer.htm, Kap. 4.5. 156  Daraus folgt, dass Konturen und Grenzverläufe immer nur näherungsweise bestimmt bzw. beschrieben werden können, weil durch die rasterförmige Darstellung schräg verlaufende Linien nur als „Zick-Zack“-Linie dargestellt werden können. Je größer die Auflösung allerdings ist, umso eher entspricht die pixelhafte Darstellung der Schräglinie der Realität. 157  Zum Ganzen Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 31. de Lange, Geoinformatik, S. 162 weist darauf hin, dass Raster auch dreidimensional möglich sind, indem kubische Zellen (sog. Voxeln) an die Stelle der Pixel treten.

54

Teil 1: Einführung

Vektordaten können einzelnen Flächen keine Zusatzinformationen in Form von Attributen „angehängt“ werden. Die sachliche Aussage eines Pixels ergibt sich ausschließlich aus seiner farblichen Darstellung, vor allem auch im Verhältnis zu den angrenzenden Pixeln.158 Das bedeutet auch, dass eine Weiterverarbeitung von Rasterdaten kaum möglich ist. Rasterdaten eignen sich daher vor allem zur graphischen Darstellung und Ausgabe. Die Datengewinnung von Rasterdaten kann sowohl direkt durch scannen der Erdoberfläche mittels satelliten- oder flugzeuggetragenen Kameras als auch indirekt von analogen Vorlagen wie Luftbildern und Karten (durch Digitalisierung) erfolgen.159 Außerdem können Vektordaten „verpixelt“ werden, sodass durch die Überlagerung mit einer Matrix Rasterdaten entstehen. Dabei gilt: Je größer die einzelnen Pixel sind (und somit je kleiner die Auflösung), desto größer sind auch die Ungenauigkeiten und so geringer ist der Informationswert.

Abbildung 6: Darstellungsmethoden im Vektor- und Rastermodell. Quelle: Schweikart, in: Schweikart / Kistemann, Geoinformationssysteme im Gesundheitswesen, 20.

158  Plastisch Schweikart, in: Schweikart / Kistemann, Geoinformationssysteme im Gesundheitswesen, S. 17, 22: „Den Rasterdaten können mithilfe von softwaregestützten Auswertungsverfahren oder visueller Interpretation Bedeutungen zugewiesen werden. Das betrifft nicht das einzelne Pixel, sondern ihre Gesamtheit. Zunächst stehen die Pixel untereinander in keiner Beziehung, d. h. es existiert keine Information darüber, inwieweit Pixel einem gemeinsamen Ort, z. B. einem See, zuzuordnen sind. Erst durch die Interpretation der Grau- oder Farbwerte der Pixel und deren Muster entstehen Geoobjekte, die thematische Sachdaten tragen, wie Flächen nach Bodenbedeckung oder Nutzung.“; ähnlich Lipski, Geodaten für das Naturschutzmanagement landwirtschaftlicher Betriebe, S. 9 mit weiteren Beispielen. 159  Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 31.



B. Begriffliche Grundlegung55

Abbildung 7: Darstellungsmethoden im Vektor- und Rastermodell. Quelle: Schweikart, in: Schweikart / Kistemann, Geoinformationssysteme im Gesundheitswesen, 22.

γ) Hybride Modelle Häufig werden in einem Geoinformationssystem (GIS)160 sowohl vektor- als auch rasterbasierte Modelle angewendet,161 um die Vorteile beider Modelle ausnutzen zu können. Dies erfolgt in der Regel, indem einzelne Schichten übereinandergelegt werden, wobei die flächendeckende RasterSchicht zumeist die (unterste) Basis-Schicht bildet. Häufig ist in hybriden Modellen auch eine Konvertierung von Vektor- in Rastermodelle und umgekehrt möglich. dd) Graphikdaten „Graphikbeschreibende Daten sind Aussagen über die Art und Weise, wie ein räumliches Objekt (d. h. Geometrie und Attribute) unter einer bestimmten Thematik an einem bestimmten Ausgabegerät dargestellt werden sollen. Hierzu gehören Farbe, Füllung, Symbol, Linienstil, Flächenstil, Textfonds, Masking, Textpositionierung, Grauwerte u. v. a. Die Graphikdaten werden aus der Geometrie (Vektor- oder Rasterdaten) durch das Hinzufügen von solchen graphischen Beschreibungsangaben abgeleitet. Sie können sowohl in analoger (Karte oder kartenverwandte Darstellung) als auch in digitaler Form (Bildschirmgraphik) vorliegen … Die Kombination von Geometriedaten mit den Daten für die graphische Ausgestaltung führt zur Vektor- und zur Rastergraphik.“162

160  Dazu

unten III. Geoinformationssysteme (GIS), S. 64 ff. Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 26 f. 162  Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 23 f. 161  Bill,

56

Teil 1: Einführung

ee) Sachdaten „Sachdaten werden auch als thematische Daten oder Attribute bezeichnet; ebenso findet man sie durch den Ausdruck beschreibende Daten wiedergegeben. Sie repräsentieren sämtliche nichtgeometrischen Elemente wie Texte, Zahlensammlungen, Messwerte, Nummern, Namen, Eigenschaften etc.“163 Sie beziehen sich auf ein Geoobjekt und beschreiben dessen Eigenschaften (Attribute).

II. Metadaten 1. Begrifflichkeit „Metadaten“ sind „Daten“, die der Beschreibung und Verwaltung der eigentlichen Nutzdaten (Geosachdaten) dienen. Salopp gesprochen sind „Metadaten“ „Daten über (Geo-)Daten“164. Dabei steht das Präfix „Meta“ weniger für seine ursprüngliche griechische Bedeutung „inmitten, zwischen, hinter, nach, nachher, später“, sondern vielmehr für „über, beschreibend, darüber hinausgehend“. Dies entspricht auch dem Verständnis des Präfixes bei den Begriffen „Metasprache, Metatheorie, Metaphysik“.165 Die Bedeutung von Metadaten liegt darin, dass sie den strukturierten Zugriff auf die vorhandenen Geodaten erleichtern oder sogar erst möglich machen.166 Sie „unterstützen die Gewinnung von Informationen aus komplexen Datenbeständen, indem sie die Nutzer bei der Navigation zu den relevanten Daten unterstützen.“167 Lägen die Geodaten bildlich vor, wären die Metadaten einer Legende vergleichbar. 163  Bill,

Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 33. Metainformationssysteme für Geodaten in der kommunalen räumlichen Planung, S. 36 m. w. N.; Bill / Zehner, Lexikon der Geoinformatik, S. 174; Bollmann / Koch, Lexikon der Kartographie und Geomantik, S. 143; de Lange, Geoinformatik, S. 207; Blanaru, Entwicklung einer webbasierten Metadatenbank für raumbezogene Daten in Anlehnung an die INSPIRE-Richtlinie, S. 7, 24; Lipski, Geodaten für das Naturschutzmanagement landwirtschaftlicher Betriebe, S. 9; vgl. auch DIN ENV 12657: „Metadaten sind Daten über einen Geodatensatz oder Geodatensätze“, zitiert nach Wegner, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, S. 512, 513; zum Ganzen Birth / Schleyer, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S.  601, 630 f. 165  Zum Ganzen Korduan, Geoinformation im Internet, S. 90; Wegner, Metainformationssysteme für Geodaten in der kommunalen räumlichen Planung, S. 33. 166  Kleemann / Müller, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, 303. 167  Greve / Lessing / Müller, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte geographische Informationsverarbeitung XIII, S. 209; ähnlich de Lange, Geoinformatik, 164  Wegner,



B. Begriffliche Grundlegung57

„Metadaten“ können sich (in inhaltlicher Hinsicht) auf mehrere Katego­ rien von Geodaten beziehen. Zum einen können sie diese räumlich beschreiben. Dabei wird die Lage auf der Erdoberfläche durch Koordinatenangaben oder textliche Gebietsangaben beschrieben. Weiter kann ein thematischer Bezug durch genauere Sachangaben in textlicher Form, etwa einer Legende, erfolgen. Zuletzt ist ein zeitlicher Bezug dann gegeben, wenn Angaben über Aufnahme- bzw. Gültigkeitsdatum oder -zeitraum existieren.168 Geläufig werden vier inhaltliche Kategorien von Metadaten unterschieden. Diese sind: 1. Semantische Metadaten: inhaltliche Beschreibung, „Datenbeschreibung“, 2. Syntaktische Metadaten: formaler Aufbau, Ordnung von Datenbeständen 3. Strukturelle Metadaten: z. B. Objektstrukturierung, Hierarchien, Topologie 4. Navigatorische Metadaten: Angaben, die die Orientierung im Datenbestand ermöglichen.169 2. Metadatenstandards Die Bedeutung der Standardisierung von Geo- und Metadaten ist enorm: „Nur wenn das vom Benutzer bediente Programm und der [Geodaten-] Dienst die ‚gleiche Sprache‘ sprechen, wird der direkte Zugriff auf die Daten funktionieren.“170 Die Festlegung von Normen und Standards171 – mag sie auch gesetzlich verbindlich sein172 – kann nur dann effektiv funktionieren, wenn eine gewisse Akzeptanz bei den geodatenerhebenden bzw. S. 207: „Metadaten sollen: über Daten und Datenquellen informieren, Datenalternativen aufzeichnen, Datenredundanzen aufzeigen bzw. vermeiden, Datenlücken aufzeigen bzw. vermeiden, einen Datenaustausch ermöglichen bzw. erleichtern.“ 168  Lehmann / Lenz, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte geographische Informationsverarbeitung XIII, S. 290, 291. 169  „Metadaten“ werden (unglücklicherweise) zum Teil auch als „Metainforma­ tionen“ bezeichnet, vgl. Bill / Zehner, Lexikon der Geoinformatik, S. 174 f. und de Lange, Geoinformatik, S. 208. Vertiefend Wegner, Metainformationssysteme für Geodaten in der kommunalen räumlichen Planung, S. 33 ff., 38 ff.; vgl. auch Bla­ naru, Entwicklung einer webbasierten Metadatenbank für raumbezogene Daten in Anlehnung an die INSPIRE-Richtlinie, S. 27 f. 170  Müller / Remke / Voges, in: Bernard / Fitzke / Wagner, Geodateninfrastruktur, S. 126, 127. 171  Zur Unterscheidung der beiden Begriffe nach technischem Verständnis Seifert, Flächenmanagement und Bodenordnung 2008, 204; ders., in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 639, 641, wonach Normen Außenwirkung entfalten, Standards hingegen auf den innerbetrieblichen Bereich beschränkt bleiben. 172  Insoweit wird zwischen de facto- und de jure-Normen differenziert, vgl. Wikipedia, Normung, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Normung.

58

Teil 1: Einführung

-haltenden Stellen erreicht wird. Dies erfordert einen technischen und auch wirtschaftlichen Nutzen durch die allseitige, konsensuale Anwendung von Normen und Standards. Mit der Standardisierung173 werden vornehmlich zwei zentrale Ziele verfolgt: Zum einen sollen Daten nur noch einmal erfasst werden und zwar idealerweise dort, wo die fachliche Zuständigkeit und Kompetenz zu ihrer Erfassung und Pflege vorhanden ist (Synergien). Zum anderen sollen die Daten in weitgehend (zugangs)offenen Systemen an beliebig viele und verteilte Nutzer zur Verfügung gestellt werden können (Interoperabilität, Dezentralität).174 Um diese Ziele zu erreichen, sind eine Reihe von organisatorischen, rechtlichen und technischen Maßnahmen zu ergreifen. Die Standardisierung von Geodaten hat dabei auf zweierlei Weise zu erfolgen: Einerseits muss festgelegt werden, welche Charakteristika (Attribute) von Geodaten überhaupt beschrieben werden, andererseits muss das konkrete Format für Speicherung und Transfer normiert werden. Das US-amerikanische Federal Geographic Data Committee hat diesbezüglich zehn Charakteristika als Minimalstandards vorgeschlagen, der sog. Content Standards for Digital Geospatial Metadata (CSDGM)175:   1. Identifikation (Identification Information)   2. Datenqualität (Data Quality Information)   3. Räumliche Datenorganisation (Spatial Data Organization Information)   4. Definition des räumlichen Bezugs (Spatial Reference Information)   5. Entitäten und Attribute (Entity and Attribute Information)   6. Abgabeformate und -modalitäten (Distribution Information)   7. Verantwortlicher und Aktualität (Metadata Reference Information)   8. Zitierangaben (Citation Information)   9. Handhabung temporaler Information (Time Period Information) 10. Kontakt für weitere Informationen (Contact Information).176 173  Eine Auflistung der wichtigsten Normungsgremien findet sich bei de Lange, Geoinformatik, S. 215. 174  So Seifert, Flächenmanagement und Bodenordnung 2008, 204 f.; ders., in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 639, 642. 175  Dazu Center for International Earth Science Information Network (CIESIN), MetaData Standards, http: /  / www.ciesin.org / metadata / TOC / standards.html; de Lange, Geoinformatik, S. 210. 176  Federal Geographic Data Committee, Content Standard for Digital Geospatial Metadata, http: /  / www.fgdc.gov / metadata / csdgm / ; dazu Center for International



B. Begriffliche Grundlegung59

Diese Charakteristika haben auch in das Referenzmodell der ISO / TC 211177 ISO 19101178 sowie in die ISO 19115179, 19119 und 19139180 zur Beschreibung von Metadaten Einlass gefunden und sind damit das weitverbreitetste und akzeptierteste Standardisierungsmodell.181 Im ISO-Modell 19115182 wurde eine Differenzierung nach obligatorischen und optionalen Informationen zur Beschreibung von Geodaten vorgenommen: Earth Science Information Network (CIESIN), MANDATORY METADATA ELEMENTS, http: /  / www.ciesin.org / metadata / documentation / guidelines / mandator.html. 177  Dazu Geoinformatik Lexikon, ISO / TC 211, http: /  / www.geoinformatik.unirostock.de / einzel.asp?ID=84254593; de Lange, Geoinformatik, S. 215 f.; Vieren, Erfassungs- und Fortführungskonzept für Metadaten am Beispiel der Stadt Wuppertal, S. 22 ff.; Meinert / Streuff, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungsund Geoinformationswesen 2010, S. 149, 159 f.; Seifert, ebd., S. 639, 642 ff., 667 ff. 178  Die ISO-Norm betrifft ein Referenzmodell, welches „allgemeine Vorgaben zur Beschreibung und Spezifikation von Geoinformationen definiert, ohne detaillierte Schemata oder Elemente vorzugeben.“, Seifert, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 639, 645; es definiert ein geographisches Objekt als „eine Abstraktion eines Phänomens der realen Welt, das einen Lagebezug zur Erde aufweist“, Seifert, ebd., S. 639, 659. 179  Zur ISO-Norm 19115 v. a. Senkler / Remke / Voges, in: Bernard / Sliwinski / Senkler, Geodaten- und Geodienste-Infrastrukturen – IfGI prints, S. 167, 169 ff.; Seifert, Wissenschaftlicher Beitrag für den Aufbau einer Geodateninfrastruktur zur Lösung von Aufgaben des E-Government, S. 51. 180  Zum Zusammenspiel dieser Normen vgl. http: /  / www.geoportal.de / Shared Docs / Downloads / DE / GDI-DE / GDI-DE %20Architekturkonzeptv2.html, S. 26 f. 181  So auch Keller / Kälin, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2005, S. 320. Dies liegt v. a. daran, dass andere Standardisierungsorganisationen sich das ISO-Modell zu Eigen gemacht: so für den Umwelt-Daten-Katalog Fischer-Stabel in: ders., Umweltinformationssysteme, S. 144, 222, 265 ff.; Vögele /  Klenke / Kruse, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2005, S. 745 ff. m. w. N., bzw. bei dessen Entwicklung mitgewirkt haben: so für das OpenGIS Consortium OGC (Download: OpenGIS Consortium, OGC Reference Model, http: /  / www.opengeospatial.org / standards / orm; dazu Fretter, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, S. 159, 161; Pichler / Klopfer, in: Bernard / Fitzke / Wagner, Geodateninfrastruktur, S. 9 ff.; Vieren, Erfassungs- und Fortführungskonzept für Metadaten am Beispiel der Stadt Wuppertal, S. 22 f.; Blankenbach, Handbuch der mobilen Geoinformation, S. 173 f.; Meinert / Streuff, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 149, 160; Seifert, ebd., S. 639, 646 ff.; Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 224 ff.; Blanaru, Entwicklung einer webbasierten Metadatenbank für raumbezogene Daten in Anlehnung an die INSPIRE-Richtlinie, S. 27 ff.; Greve / Lessing / Müller, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte geographische Informationsverarbeitung XIII, S. 209, 210. Einen guten Überblick bieten Müller / Remke / Voges, in: Bernard / Fitzke / Wagner, Geodateninfrastruktur, S. 126, 130 f. 182  Dazu Thamm / Schwarzbach, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, 1 ff.; Kleemann / Müller, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, 303.

60

Teil 1: Einführung !Titel !Datum Verantwortliche Stelle Inhalte Lage und Ausdehnung

ISO Core183 19115

!Kategorie !Kurzbeschreibung !Horizontal Vertikal Temporal

Raumbezugssystem Räumliche Auflösung Art des Datensatzes (Raster, Vektor…) Herstellung !Verwendete Sprache !Verwendeter Zeichensatz Abgabeformat Datenabgabe Online Ressource File Identifier

Metadaten -Standard MetaMetadaten

!Verwendete Sprache !Verwendeter Zeichensatz !Verantwortliche Institution !Datum

Bezeichnung Version

Abbildung 8: Dublin Core Metadaten. Quelle: Senkler / Remke / Voges, in: Bernard / Sliwinski / Senkler, Geodaten- und Geodienste-Infrastrukturen, S. 170, „!“ = obligatorisch.184 183

Besonders sei an dieser Stelle auf die „MetaMetadaten“ hingewiesen. Nach dem oben Gesagten handelt es sich um Daten, die Metadaten genauer beschreiben und systematisieren. Ihnen kommt die Aufgabe zu, die in den verschiedenen Systemen bestehenden Divergenzen an Meta-Beschreibungen zu harmonisieren und somit eine zentrale (europäische) Geodateninfrastruk183  Die Bezeichnung „Core“ steht für den Mindestumfang des ISO-Metadatenmodells (50 Felder). Dem gegenüber steht das umfassende „Comprehensive Metadata Profile“ mit über 400 Feldern, vgl. Blanaru, Entwicklung einer webbasierten Metadatenbank für raumbezogene Daten in Anlehnung an die INSPIRE-Richtlinie, S. 37; die AdV hat bereits 2001 ein eigenes Profil erarbeitet, welches einen Katalog von ca. 250 Feldern enthält, die als ausreichend für den Aufbau der GDI-DE erachtet werden, vgl. http: /  / www.bezreg-koeln.nrw.de / extra / 33alkis / dokumente / adv_alkis_ dokumentation_41 / AAA_GeoInfoDok_6-0_20080411 / Hauptdokument-GeoInfo Dok-6_0.pdf, S. 134; erläuternd Kleemann / Müller, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, 303 (304 f.). 184  Dublin Core Metadata Initiative, http: /  / dublincore.org / documents / 2000 / 07 / 11 /  dcmes-qualifiers / ; hierzu auch Vieren, Erfassungs- und Fortführungskonzept für Metadaten am Beispiel der Stadt Wuppertal, S. 29; noch detaillierter Blanaru, Entwicklung einer webbasierten Metadatenbank für raumbezogene Daten in Anlehnung an die INSPIRE-Richtlinie, S. 31 ff.



B. Begriffliche Grundlegung61

tur185 erst zu ermöglichen.186 Es müssen deshalb nicht nur die eigentlichen Geodaten harmonisiert und homogenisiert werden, sondern ebenso die Metadaten, da es auch bei diesen unterschiedliche Modelle gibt. Es wird deutlich, dass die Standardisierung von und durch Metadaten ein Mittel ist, um die Geodatenverwendung und -organisation zu verbessern. Ein weiteres Problem besteht jedoch darin, dass die Erfassung von Metadaten sehr aufwendig ist und sich der Aufwand umso mehr steigert, je mehr Parameter gefordert werden. Insofern stehen Standardisierungsbestrebungen vor dem Dilemma, dass für den Nutzer zwar möglichst viele Metainformationen zur Verfügung stehen sollen, für den Datenhalter damit aber auch der Aufwand ihrer Erfassung und Pflege steigt. Es muss also sichergestellt sein, dass dem Nutzer ausreichende Informationen zur Verfügung gestellt werden und der Datenhersteller andererseits nicht überlastet und überfordert wird.187 Hinzu kommt, dass dem (wissenden) Datenhalter das Mehr an Metadaten keinen zusätzlichen Nutzen bringt. Deshalb ist es notwendig, Werkzeuge zu entwickeln, die die Erfassung von Metadaten für den Datenhersteller möglichst einfach, schnell und preiswert gestalten.188 3. Interoperabilität Metadaten sind das Werkzeug zur Verwaltung und Organisation des (enormen) Geodatenbestandes.189 Sie sind somit das entscheidende Kriterium zur Schaffung von Interoperabilität190, Wiederverwendbarkeit und somit 185  Zum

Begriff s. u. V. Geodateninfrastruktur, S. 69 ff. plastisch aus den Niederlanden: http: /  / www.youtube.com / watch?v= UwFd9eF9jnc; ferner Senkler / Remke / Voges, in: Bernard / Sliwinski / Senkler, Geodaten- und Geodienste-Infrastrukturen – IfGI prints, S. 167, 176 f.; Kleemann / Müller, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, 303 (306). 187  Korduan, Geoinformation im Internet, S. 133 spricht davon, dass ein Mittelweg gegangen werden müsse, der es erlaube, für Geodaten typische Eigenschaften festzuschreiben; ferner zur Erstellung der Metadaten in der GDI-NRW Kleemann / Müller, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, 303 (305 f.). 188  In dieser Richtung auch Klenke / Vögele / Kruse / Lehmann, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2007, S. 338. Diese schlagen z. B. einen sog. Verschlagwortungsassistenten vor, der „Metadatensätze semantisch analysiert und auf dieser Grundlage Schlüsselwörter vorschlägt.“ 189  So auch Wegner, Metainformationssysteme für Geodaten in der kommunalen räumlichen Planung, S. 36; Senkler / Remke / Voges, in: Bernard / Sliwinski / Senkler, Geodaten- und Geodienste-Infrastrukturen – IfGI prints, S. 167, 169; Vögele / Klenke / Kruse, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2005, S. 745. 190  Dazu speziell Seifert, Wissenschaftlicher Beitrag für den Aufbau einer Geodateninfrastruktur zur Lösung von Aufgaben des E-Government, S. 44; ebenso Müller / Remke / Voges, in: Bernard / Fitzke / Wagner, Geodateninfrastruktur, S. 126, 127. 186  Dazu

62

Teil 1: Einführung

Wirtschaftlichkeit.191 „Interoperabilität bedeutet die Fähigkeit unabhängiger Systeme, möglichst ohne manuelle Eingriffe zusammenzuarbeiten, um Informationen auf effiziente und verwertbare Art und Weise auszutauschen bzw. dem Benutzer zur Verfügung zu stellen, ohne dass dazu gesonderte Absprachen zwischen den Systemen notwendig sind.“192 Dabei sind zwei Aspekte von Interoperabilität zu unterscheiden. Zum einen ermöglicht eine Interoperabilität der (zugrunde liegenden) Konzepte eine grundsätzliche Verständigung zwischen Teilnehmern der GDI193; Dies beinhaltet v. a. ein kongruentes Verständnis von Begriffen wie „Flurstück“, „Straße“, „Kreisbogen“ etc.194 und somit eine Harmonisierung der Geodaten.195 Zum anderen muss eine Interoperabilität der Systeme gewährleistet sein. Das bedeutet, dass unterschiedliche Softwareanwendungen, die in einem gemeinsamen System oder einer GDI zusammengeführt werden, kompatibel sein müssen.196 Dieser Aspekt umfasst auch die Erstellung von Ontologien: Um einen reibungslosen Datenaustausch zu ermöglich, ist die gemeinsame Verwendung von Begrifflichkeiten notwendig. Daraus lässt sich dann auch eine einheitliche Definition der Objektarten, Metadaten, Raumbezugssysteme etc. ableiten.197 191  So auch Wegner, Metainformationssysteme für Geodaten in der kommunalen räumlichen Planung, S. 37; Bill / Zehner, Lexikon der Geoinformatik, S. 175; Müller / Remke / Voges, in: Bernard / Fitzke / Wagner, Geodateninfrastruktur, S. 126; Blanaru, Entwicklung einer webbasierten Metadatenbank für raumbezogene Daten in Anlehnung an die INSPIRE-Richtlinie, S. 24 f. 192  Birth / Schleyer, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 601, 605; ähnlich Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 218 sowie Faust / Heß / Höhne / Hummel / Jackisch / Schleyer, Zeitschrift für Vermessungswesen 2009, 187 (189). 193  Dazu s. u. V. Geodateninfrastruktur (GDI), S. 69 ff. 194  Dazu Pundt, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, S. 407, 409 f.; Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 219 spricht plastisch von einem „gemeinsamen Weltbild“. 195  Birth / Schleyer, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 601, 631. 196  Müller / Portele, in: Bernard / Fitzke / Wagner, Geodateninfrastruktur, S. 83, 84; dieselbe Terminologie verwendet Seifert, Flächenmanagement und Bodenordnung 2008, 204 (206 f.); ders., in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungsund Geoinformationswesen 2010, S. 639, 656 f. Als Hürden für die Schaffung von Interoperabilität werden genannt: „Hard- und / oder Software-spezifische Inkompatibilitäten, Inkompatibilität von Datenformaten, Mängel bzgl. spezifischer Eigenschaften der Daten (z. B. fehlende Aktualität; unzureichende räumliche Auflösung; mangelnde Genauigkeit), semantische Heterogenität“, vgl. Pundt, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, S. 407, 408. 197  Korduan, Geoinformation im Internet, S. 133 nimmt dieselbe Unterscheidung vor, allerdings werden andere Begriffe verwendet: „Im Standard ISO 19119 wird



B. Begriffliche Grundlegung63

Vor allem der Aspekt der System-Interoperabilität wird maßgeblich durch Metadaten bestimmt. Dies kann allerdings nur dann effektiv erreicht werden, wenn die Metadaten selbst einheitlich und kompatibel sind. Metadaten sind umso wichtiger bezüglich digitaler Geodaten, weil diese vielfach auch ohne einen Kontext bestehen bzw. gespeichert werden und ihre Verbreitung ungleich leichter auch ohne weitere Kontextinformationen erfolgen kann. Es ist nachgerade der Sinn und Zweck von Geodaten, dass sie vielfältig genutzt werden (können). Dies erfordert eine Metadatenbank bzw. ein Metainformationssystem198 (GeoMIS)199, um eine einheitliche Suche und Auswahl mit dem damit verbundenen Zugriff auf Geodaten zu ermöglichen (z. B. durch Schlagwörter).200 Insgesamt kann Interoperabilität als Mittel des Kompromisses verstanden werden, um Geodaten zu vernetzen, ohne dass diese vollharmonisiert werden müssen.201

semantische und syntaktische Interoperabilität unterschieden. Die syntaktische Interoperabilität sichert eine technische Verbindung zwischen den verschiedenen Systemen [(entspricht Interoperabilität der Systeme)]. Die semantische Interoperabilität soll dafür sorgen, dass der Inhalt der ausgetauschten Informationen von beiden Seiten verstanden wird, und zwar sogar in unterschiedlichem Kontext [(entspricht Interoperabilität der Konzepte)].“; vgl. auch Kampshoff / Benning, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, 133 (134 f.). 198  Dazu unten IV. Metainformationssysteme, S. 67 und Aringer / Drescher, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2010, 215 (217). 199  GeoMIS steht für „Geomatik Metadaten-Informations-System“, eine Plattform, welche Geodaten, Geodatendiensten und -anwendungen zur Verfügung stellt. Ein GeoMIS kann auch als Suchmaschine für Geodateninfrastrukturen bezeichnet werden. Die Suchabfrage erfolgt dabei über einen Web Catalogue Service (dazu unten 2. Katalogdienste (Catalogue Service Web – CSW), S. 71), der seinerseits auf eine nachgeordnete Metadatenbank zugreift, vgl. Wikipedia, GeoMIS, http: /  / de. wikipedia.org / wiki / GeoMIS. 200  Wegner, Metainformationssysteme für Geodaten in der kommunalen räumlichen Planung, S. 36; Bill / Zehner, Lexikon der Geoinformatik, S. 175; Senkler / Remke /  Voges, in: Bernard / Sliwinski / Senkler, Geodaten- und Geodienste-Infrastrukturen  – IfGI prints, S. 167; Müller / Remke / Voges, in: Bernard / Fitzke / Wagner, Geodateninfrastruktur, S. 126. 201  Dazu im Einzelnen unten 7. Schaffung von Interoperabilität in einer GDI, S.  75 f.

64

Teil 1: Einführung

III. Geoinformationssysteme (GIS) 1. Begrifflichkeit Der Begriff des Geoinformationssystems202 ist sehr vielschichtig.203 Er bezeichnet nicht nur abstrakt eine Technologie, sondern auch einzelne Produkte und Initiativen zur Bereitstellung von Geodaten.204 Dies erschwert eine griffige Definitionsfindung. Da es hier weniger um einzelne GIS-Produkte gehen soll205, ist vielmehr auf die GIS-Technologie als solche einzugehen. Dabei geht es unter anderem darum, die einzelnen Komponenten eines GIS sowie charakteristische Merkmale herauszuarbeiten. Hilfreich zur Begriffsklärung ist zunächst eine Kurzdefinition: „Ein Geo-Informationssystem ist ein rechnergestütztes System, das aus Hardware, Software, Daten und den Anwendungen besteht. Mit ihm können raumbezogene Daten digital erfasst und redigiert, gespeichert und reorganisiert, modelliert und analysiert sowie alphanumerisch und graphisch präsentiert werden.“206 Dieser Ansatz benennt die einzelnen Komponenten eines GIS. Ferner bestehen zahlreiche weitere Definitionsansätze. So kann ein GIS als „Sammlung georelevanter Daten“, als „Fundgrube für Lösungen raumbezogener Fragen“, als „eine Sammlung (Toolbox) von Werkzeugen (Algorithmen, Funktionen)“, als „eine Gesamtheit von Hardware- und Softwarekomponenten“, als „Technologie“ sowie als „ein Nachvollziehen am Computer für das Sich-Zurechtfinden im Raum“ verstanden werden.207 Begriffsentstehung Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 1. eine Begriffsbestimmung von „Umweltinformationssystemen“ wird hier verzichtet. Dies ist der Tatsache geschuldet, dass eine sinnvolle Unterscheidung von „Umwelt-“ und „Geo-“Informationssystemen praktisch nicht möglich ist: Zum Teil wird der eine Begriff als Überbegriff für den anderen verwendet, zum Teil wird aber auch genau umgekehrt vorgegangen; als Nachweis sei auf Fn. 66 verwiesen. Deshalb soll hier allein der weitaus gängigere Begriff des „Geoinformationssystems“ näher beleuchtet werden. 204  Bill / Zehner, Lexikon der Geoinformatik, S. 106; Geoinformatik Lexikon, Geoinformationssystem, http: /  / www.geoinformatik.uni-rostock.de / einzel.asp?ID=793. 205  Diese werden allenfalls in Teil 2: Realbereichsanalyse, S. 78 ff. näher beschrieben. 206  Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 4; ebenso Rossmanith, Prototypische Realisierung einer kommunalen Geodateninfrastruktur auf Landkreisebene, S. 14; ähnlich Bollmann / Koch, Lexikon der Kartographie und Geomantik, S. 304: „Im engeren Sinn wird unter Geoinformationssystemen (GIS) … ein Informationssystem als Software verstanden, mit dessen Hilfe Geodaten erfasst, verwaltet und ausgegeben werden können. Geoinformationssysteme verfügen darüber hinaus über umfangreiche Funktionen zur Datenanalyse.“ 202  Zur

203  Auf



B. Begriffliche Grundlegung65

Notwendiger Bestandteil eines GIS ist zunächst ein Bestand an Geodaten. Darüber muss ein GIS jedoch hinausgehen, um sich von einer (bloßen) Geodatenbank208 zu unterscheiden.209 Deswegen ist ferner notwendig, dass die gesammelten Geodaten miteinander in Bezug gesetzt und ausgegeben (modelliert dargestellt) werden können. Letzteres spiegelt den Begriff des „Systems“ wider.210 207

Damit sind für ein GIS konstituierend ein Geodatenbestand, Funktionalitäten zur Verwaltung und Organisation dieser Daten und eine Möglichkeit zur graphischen Darstellung und Modellierung. Diese Komponenten sollen nun näher betrachtet werden. 2. Datenbestand Da es sich um ein rechnergestütztes Informationssystem handelt, sind allein digitale Geodaten Bestandteil eines GIS. Im Datenbestand wird vielfach eine Trennung der einzelnen Datentypen vorgenommen. Diese Trennung beschränkt sich nicht auf die jeweiligen Typen (Geometriedaten, Graphikdaten, Sachdaten), sondern es werden die einzelnen Geometriedaten nochmals in unterschiedliche Layer (Ebenen) je nach ihrem Inhalt unterteilt, um sie anschließend bei Bedarf wieder zusammenzuführen. Die Unterteilung der Geometriedaten erfolgt mittels Metadaten, welche die einzelnen 207  Alle Ansätze nach Bartelme, Geoinformatik, S. 16. Diesen Umschreibungen fehlt es jedoch an der nötigen Griffigkeit ggü. der Kurzdefinition. Sie sollen daher eher der Veranschauung dienen. 208  Zum Begriff Datenbank(system): „Eine Sammlung von zusammenhängenden (in Beziehung zueinander stehenden) Daten, die in einem computergestützten Informationssystem gespeichert ist, um eine oder mehrere Anwendungen zu bedienen, und die unabhängig von den Computerprogrammen ist, die sie verwenden.“, zitiert nach Geoinformatik Lexikon, Datenbank (DB), http: /  / www.geoinformatik.uni-ros tock.de / einzel.asp?ID=397; zu den Komponenten (eines Datenbanksystems) Rossmanith, Prototypische Realisierung einer kommunalen Geodateninfrastruktur auf Landkreisebene, S. 21: „Als Datenbank (DB) bezeichnet man einen strukturierten, von einem Datenbankmanagementsystem (DBMS) verwalteten Datenbestand.“; ebenso Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 6, 435 f. 209  de Lange, Geoinformatik, S. 325, macht den Unterschied daran fest, dass Datenbanksysteme i. d. R. „keine topologischen Beziehungen und damit keine Geoobjekte verwalten sowie keine oder nur (sehr) eingeschränkte Analysefunktion besitzen.“ 210  Ein System in dem hier gebrauchten Kontext kann als „eine Menge von Elementen, zwischen denen bestimmte Beziehungen bestehen oder die nach bestimmten Regeln zu verwenden sind“, verstanden werden, so nach Geoinformatik Lexikon, System, http: /  / www.geoinformatik.uni-rostock.de / einzel.asp?ID=-955616508; eine noch ausführlichere Definition bietet Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 5.

66

Teil 1: Einführung

Ebenen systematisieren und voneinander unterscheiden. Damit sind auch Metadaten notwendiger Bestandteil eines GIS. Die Sachdaten werden zumeist in Form von Tabellen in einer Datenbank gespeichert.211 3. Funktionen eines Geoinformationssytems Geoinformationssysteme weisen im Unterschied zu „klassischen Vertretern von Informationssystemen“ wie Management-IS oder Bibliotheks-IS die Besonderheit auf, dass sich ihre Funktion nicht auf die bloße Bestandsverwaltung beschränkt, sondern dass sie auch zur Gewinnung neuer Informationen durch Verknüpfung von Daten und Teilinformationen zu höherwertigen, neuen Informationen beitragen.212 Prägende Funktionselemente von Geoinformationssystemen sind die verschiedenen eingesetzten Softwarekomponenten.213 Hierbei kann man eine Unterscheidung in die Bereiche Erfassung, Verwaltung, Analyse und Ausgabe von Geodaten vornehmen.214 a) Erfassung Funktionen zur Erfassung von Geodaten dienen vor allem der Digitalisierung der Geometriedaten von Geoobjekten aus sekundären Quellen.215 Die originäre digitale Geodatenerfassung stellt den arbeitsintensivsten und kostenaufwendigsten Teil beim Aufbau eines GIS dar. Sie entscheidet wesentlich über Nutzen und Erfolg eines GIS.216 b) Verwaltung und Modellierung Funktionen zur Verwaltung von Geodaten dienen der Organisation von Zugriffen auf die in der Regel über eine Geodatenbank217 erreichbaren Geo211  Zum Ganzen Bollmann / Koch, Lexikon der Kartographie und Geomantik, S. 304. 212  So Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 8. 213  So Bollmann / Koch, Lexikon der Kartographie und Geomantik, S. 304. 214  Man spricht deshalb üblicherweise von einem Vier-Komponenten-Modell, vgl. Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 5, 8 f. 215  Bollmann / Koch, Lexikon der Kartographie und Geomantik, S. 304. 216  Rossmanith, Prototypische Realisierung einer kommunalen Geodateninfrastruktur auf Landkreisebene, S. 17; ebenso Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 263. 217  Zum Begriff s. o. Fn. 208.



B. Begriffliche Grundlegung67

daten.218 Die Verwaltung beinhaltet zudem die Modellierung der semantischen Relationen zwischen den beschriebenen Geoobjekten, die jeweils auf einen Anwendungsbereich angepasst werden müssen.219 c) Analyse Funktionen zur Analyse von Geodaten dienen der Berechnung abgeleiteter, meist aggregierter Daten aus Rohdaten. Dabei können sowohl thematische als auch geometrische Merkmale von Geoobjekten in die Analyse mit einfließen.220 Die Analysemethoden reichen von geometrischen, logischen und relationalen Datenverknüpfungen bis hin zu statistischen Verfahren zur Datenauswertung. d) Ausgabe / Präsentation Funktionen zur Ausgabe von Geodaten betreffen den Bereich der kartographischen Abbildung und Visualisierung digitaler Geodaten.221 Bei der Datenpräsentation wird zwischen Bildschirmausgabe, graphischer Ausgabe in Form von Karten, Schnitten und Kartodiagrammen sowie alphanummerischer Ausgabe in Berichts- und Listenform unterschieden.222 Neben der reinen Präsentation der (graphischen) Daten sind weitere Funktionalitäten zum Verschieben, Vergrößern, Verkleinern, zur Ebenentrennung sowie Überlagerungseffekte wesenstypisch.223

IV. Metainformationssysteme Ein Metainformationssystem ist nach Bill ein „System mit Informationen über Informationen.“224 Es dient der „systematischen Beschreibung und 218  Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 39: „Hier werden die Daten hinsichtlich ihrer Geometrie, Topologie, Thematik (Sachdaten) und Dynamik (Zeit) geordnet sowie mit Metainformation versehen.“ 219  Bollmann / Koch, Lexikon der Kartographie und Geomantik, S. 304; Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 6, 39 untergliedert die Verwaltung von Daten in Datenmodellierung, Datenstrukturierung und Datenspeicherung. 220  Bollmann / Koch, Lexikon der Kartographie und Geomantik, S. 304; Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 6. 221  Bollmann / Koch, Lexikon der Kartographie und Geomantik, S. 304. 222  Rossmanith, Prototypische Realisierung einer kommunalen Geodateninfrastruktur auf Landkreisebene, S. 18. 223  de Lange, Geoinformatik, S. 322. 224  Bill / Zehner, Lexikon der Geoinformatik, S. 175; nach dem oben Gesagten ist der Begriff insofern unglücklich, als nicht Metainformationen, sondern Metadaten

68

Teil 1: Einführung

Verfügbarmachung der vorhandenen Datenbestände für Nutzer“.225 Es „gibt Auskunft darüber, welche Informationen von welcher Qualität und welcher Beschaffenheit in Datenbanken und (Geo-)Informationssystemen vorhanden sind … Die Hauptfunktion eines Metainformationssystems ist die Speicherung, Organisation und Darstellung von beschreibenden Informationen … sowie insbesondere zu den in der Datenbasis vorgehaltenen Dateneinheiten. Besonders die letztgenannte Funktion der Dokumentation digitaler Daten durch Metadaten ist für deren langfristige Wiederverwertbarkeit von entscheidender Bedeutung. Ziele eines Meta-IS sind: – Erhalt eines Überblicks über existierende Informationen – Vergleichsmöglichkeit bei Alternativen – Vermeidung redundanter Erhebung und Haltung – Entdeckung von Lücken im Datenangebot – Langzeitsicherung der Datenbrauchbarkeit – Langfristige Standardisierung von Daten und Begriffen – Technisches Fundament für Datenaustausch – Bereitstellung von Informationen – Strategische Planung der Informationsakquisition.“226

implementiert werden. Deshalb wäre es zweckmäßig, von Metadatensystemen zu sprechen. Dieser Begriff hat sich jedoch in der geowissenschaftlichen Fachliteratur nicht durchgesetzt (Ausnahme: Pundt, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, S. 407, 408, andererseits S. 409: „Metainformationssysteme“; dies zeugt von der Deckungsgleichheit der Begriffe); in diesem Sinne auch Wegner, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, S. 512, 513: „Metainformationssysteme als Systeme, die Daten über Daten beinhalten“. 225  Vieren, Erfassungs- und Fortführungskonzept für Metadaten am Beispiel der Stadt Wuppertal, S. 24; ähnlich Birth / Schleyer, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 601, 631. Als in Deutschland wichtigstes Beispiel ist erneut (vgl. oben Fn. 181) der Umweltdatenkatalog – UDK zu nennen, vgl. de Lange, Geoinformatik, S.  208 f. 226  Bill / Zehner, Lexikon der Geoinformatik, S. 175; ähnlich Müller / Remke / Voges, in: Bernard / Fitzke / Wagner, Geodateninfrastruktur, S. 126, 127; Vieren, Erfassungsund Fortführungskonzept für Metadaten am Beispiel der Stadt Wuppertal, S. 24 f.; ebenso Geoinformatik Lexikon, Metadaten, http: /  / www.geoinformatik.uni-rostock. de / einzel.asp?ID=1170.



B. Begriffliche Grundlegung69

V. Geodateninfrastruktur (GDI) 1. Begrifflichkeit Der Begriff der „Geodateninfrastruktur“ (GDI) bezeichnet die Gesamtheit aller Strukturen und Prozesse, die zur Bereitstellung und Nutzung von Geodaten benötigt wird. In erster Linie geht es dabei um die digitale Bereitstellung und Nutzung von Geodaten und Geodiensten im (verwaltungsinternen) Intra- oder Internet.227 Eine andere – noch prägnantere – Kurzdefinition bietet die Informationsschrift „Geoinformation und moderner Staat“ des Interministeriellen Ausschusses für Geoinformationswesen (IMAGI)228: Demnach ist eine Geodateninfrastruktur eine „[b]enutzerfreundliche Bereitstellung von Geoinformationen durch Dienste, die ebenen- und fachübergreifend auf verteilte Geodaten zugreifen“.229 Eine GDI umfasst „einerseits vernetzte Geodatenbanken und Funktionalitäten zum Umgang mit diesen Daten, andererseits aber auch den Bereich der institutionellen, organisatorischen, technologischen und wirtschaftlichen Ressourcen, die Entwicklung und Pflege der GDI sowie den verantwortungsvollen Umgang mit den darin zur Verfügung stehenden Geoinfor­ma­ tionen“.230 Mit diesen Funktionalitäten gemeint sind insbesondere die Geodatendienste, die Geodaten und Metadaten in strukturierter Form zugänglich machen. Dies sind vor allem Suchdienste, Darstellungsdienste, Downloaddienste, Transformationsdienste und Dienste zum Abrufen von Geodatendiensten.231 227  Senkler / Remke / Voges, in: Bernard / Sliwinski / Senkler, Geodaten- und Geo­ dienste-Infrastrukturen – IfGI prints, S. 167; ähnlich Blanaru, Entwicklung einer webbasierten Metadatenbank für raumbezogene Daten in Anlehnung an die INSPIRE-Richtlinie, S. 13: „Als Geodateninfrastruktur (GDI) werden die technologischen und organisatorischen Maßnahmen und Einrichtungen sowie die begleitenden politischen Entscheidungen verstanden, die sicherstellen, dass Methoden, Technologien, Daten, Standards, finanzielle und personelle Ressourcen zur Gewinnung und Anwendung von Geoinformationen zur Verfügung stehen“; ähnlich auch Geoinformatik Lexikon, Geodateninfrastruktur (GDI), http: /  / www.geoinformatik.uni-rostock.de / ein zel.asp?ID=441. 228  Zu dessen Wirkbereich s. u. I. Aufbau der Geodateninfrastruktur Deutschland (GDI-DE), S. 147 ff. 229  Bundesamt für Kartographie (Hrsg.), Geoinformation und moderner Staat, S. 14. 230  Bernard / Crompvoets / Fitzke, in: Bernard / Fitzke / Wagner, Geodateninfrastruktur, S. 3; ähnlich Birth / Schleyer, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 601, 604. 231  Diese Aufzählung findet sich bei Birth / Schleyer, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 601, 628.

70

Teil 1: Einführung

Vereinbarungen über Zugang und Nutzung

Metadaten

Geodaten

Geodatendienste

Netze

Normen und Standards (Spezifikationen)

Koordinierung- / Über wachung

Einschlägige Rechtsnormen

Grundlegende Bestandteile einer GDI sind „Nutzer, Netzwerk, Regeln, Standards und Daten …, wobei das Konglomerat aus Netzwerk, Regeln und Standards das eigentliche Vehikel darstellt, das den Nutzern den Zugang zu den Daten ermöglicht“.232 An anderer Stelle wird die sog. Geodatenbasis, d. h. die Gesamtheit der der GDI zugrundeliegenden Geodaten, als wichtigster Bestandteil einer GDI genannt.233 Will man bei dem Bild des „Vehikels“ bleiben, könnte man die Geodatenbasis als den Untergrundbelag bezeichnen, auf dem das zitierte Vehikel unterwegs ist.

Abbildung 9: Komponenten und Rahmenbedingungen einer Geodateninfrastruktur, nach GDI-DE Architekturkonzept 1.0. Quelle: www.geoportal.de / SharedDocs / Downloads / DE / GDI-DE / GDIDE %20Architekturkonzeptv1.pdf?__blob=publicationFile, S. 11.

Der oben stehenden Darstellung am Nächsten kommt die Definition von Bill: „GDI ist eine aus technischen, organisatorischen und rechtlichen Regelungen bestehende Bündelung von Geoinformationsressourcen, in der Anbieter von Geodaten und Geodiensten mit Nachfragern solcher Dienste kooperieren. Bestandteile einer GDI sind die Geodatenbasis (z. B. Geobasisdaten und Geofachdaten) und deren Metadaten, ein Geoinformationsnetzwerk, Dienste und Standards.“234 Das mit einer GDI verfolgte Ziel besteht darin, Anwendern den Zugang zu benötigten und adäquat aufbereiteten Geodaten zu erleichtern oder überhaupt zu ermöglichen. Der Aufbau einer GDI ermöglicht über System- und Verwaltungsgrenzen hinweg die kooperative Nutzung von Geodatendiensten. Die Dienste greifen auf dezentral vorgehaltene Geodaten zu. Eine GDI 232  Bernard / Crompvoets / Fitzke, in: Bernard / Fitzke / Wagner, Geodateninfrastruktur, S. 3. 233  So Birth / Schleyer, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungsund Geoinformationswesen 2010, S. 601, 625. 234  Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 230 ff.



B. Begriffliche Grundlegung71

unterstützt bzw. basiert somit auf der dezentralen Organisation von Geodaten und der diese verarbeitenden Geodatendienste.235 Dadurch können Redundanzen bei der Datenerhebung und Verfügbarmachung vermieden, die Datennutzung und der Datenaustausch (insbesondere zeitlich und kostenmäßig) verbessert und eine Erleichterung des Wissensaufbaus, der Kommunikation und des Wissenstransfers erreicht werden. Als weitere Vorteile des Aufbaus einer GDI werden verbesserte Entwicklungen der Metaebene, d. h. v. a. effizientere Entwicklung von Diensten, Standards und Systemen, die Verbesserung politischer Beschlüsse unter Verwendung einfach zugänglicher Daten, die Möglichkeit der Entscheidungsfindung über Zuständigkeits- und Fachbereichsgrenzen hinweg sowie die Marktexpansion genannt.236 Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Reduktion der Kosten und des Zeitaufwands sowie die Steigerung der Effizienz und Qualität der vorgehaltenen Geodaten die entscheidenden Vorteile sind, die sich durch den Aufbau einer GDI ergeben. Ferner trägt die dezentrale, interoperable Organisation des Geodatenmanagements bei der jeweiligen datenhaltenden Stelle in idealer Weise dem dezentralen und verwaltungsföderalistischen Staatsaufbau Deutschlands wie auch Europas Rechnung.237 2. Katalogdienste (Catalogue Service Web – CSW) Um die effiziente Bereitstellung und Nutzung von Geodaten zu ermöglichen, bedarf es sog. Katalogdienste, die Angaben über die in der GDI vorhandenen Geodaten und Geodatendienste systematisch bereitstellen. Durch entsprechende Katalogdienste kann von Nutzerseite auf die in den Metainformationssystemen bereitgehaltenen Metadaten zugegriffen werden, um die begehrten Informationen tatsächlich auch zu erhalten.238 „Die Nutzer können mit Client-Anwendungen die Katalogeinträge durchsuchen. Eine Suche kann auch kaskadiert in mehreren Katalogen zugleich erfolgen.“239 235  Bernard / Crompvoets / Fitzke, in: Bernard / Fitzke / Wagner, Geodateninfrastruktur, S. 3, 4. 236  So Bernard / Crompvoets / Fitzke, in: Bernard / Fitzke / Wagner, Geodateninfrastruktur, S. 3, 4 f. 237  So Birth / Schleyer, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungsund Geoinformationswesen 2010, S. 601, 605. 238  Vgl. Müller / Remke / Voges, in: Bernard / Fitzke / Wagner, Geodateninfrastruktur, S. 126, 128 f.; ebenso Fretter, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, S. 159; Birth / Schleyer, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 601, 630. 239  Vgl. http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs / Downloads / DE / GDI-DE / GDI-DE  %20Architekturkonzeptv1.html, S. 39.

72

Teil 1: Einführung

3. Web Map Services (WMS), Web Feature Services (WFS), Web Coverage Services (WCS) In einer GDI verantwortlich für die Ausgabe der Geodaten, das heißt deren graphische Darstellung, sind sog. Web Map Services (auch Web Mapping)240. Sie dienen der digitalen Visualisierung von gerasterten und / oder vektoriellen Geodaten, die mit jedem gängigen Internetbrowser zur Anzeige gebracht werden können. Als Hauptvorteil dieser Services wird die problemlose Integration von verteilt vorliegenden Karten-Daten im Internet angeführt: Bilder verschiedener Server werden mit identischer Geo­ referenzierung abgerufen und übereinandergelegt, wobei die oben liegenden Karten, an den Stellen, an denen sie keine Information tragen, durchsichtig sind. Web Map Services lassen sich zum Teil kaskadieren, d. h. ein einzelner Web Map Service greift auf einen weiteren Service zu und integriert dessen Antwort („response“) in den aktuellen Prozess. Somit können einzelne Dienste in Ketten organisiert werden.241 Eng verknüpft mit den Web Map Services242 sind die sog. Web Feature Services (WFS) und Web Coverage Services (WCS). Sie betreffen den Zugriff (request – response) auf Vektor- (WFS) und Rasterdaten (WCS) bzw. -geometrien. WCS und WFS gehören zu den Download-Diensten im Sinne der INSPIRE-Regelung, während der WMS zu den Darstellungsdiensten gezählt wird.243 Ein erwähnenswerter „Spezialfall“ des WFS ist der sog. Gazetteer-Service (WFS-G).244 Dieser kann einerseits zu einem geographischen Namen den entsprechenden Raumbezug (z. B. mittels Koordinaten) herstellen als auch umgekehrt zu einem geographischen Ort bzw. Kartenausschnitt die dazugehörigen geographischen Namen liefern.245 Auch hier ist eine kaskadierende Suchmöglichkeit gegeben.246 240  Jäger, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 259, 305 f.: Ein WMS soll idealtypisch drei Funktionen besitzen, „die von einem Benutzer angefragt werden können: GetCapabilities: liefert eine Beschreibung des Dienstes und der Datensätze, GetMap: ist der Kartenaufruf und liefert das angeforderte Kartenbild sowie GetFeatureInfo: liefert zu einer Koordinate zusätzliche attributive Informationen über die ausgewählten Datenebenen.“ 241  Zum Ganzen ausführlich Erstling / Simonis, in: Bernard / Fitzke / Wagner, Geodateninfrastruktur, S. 108. 242  Weitere Spezifikationen beschreibt Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S.  228 ff. 243  Wikipedia, Web Coverage Service, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Web_Cover ­age_Service; ebenso Birth / Schleyer, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 601, 629. 244  Zum Begriff Gazetteer Bill / Zehner, Lexikon der Geoinformatik, S. 103. 245  Vgl. http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs / Downloads / DE / GDI-DE / GDI-DE  %20Architekturkonzeptv1.html, S. 41.



B. Begriffliche Grundlegung73

Der Web Coverage Service (WCS) „dient der standardisierten Bereitstellung mehrdimensionaler, gerasterter Datenbestände. Er liefert Geodaten, die Phänomene mit räumlicher Variabilität repräsentieren. Hierzu gehören beispielsweise Temperaturverteilungen oder Höhenmodelle. Die Ausgabe der WCS-Daten kann sowohl im Raster- als auch im Vektordatenformat er­ folgen.“247 246

4. Geoportale Ein Geoportal bietet den Nutzern einen Zugangspunkt zu einer Vielzahl von Geodatenbeständen über Geodatendienste. Die Geodatendienste sollen über das Internet browsermäßig zugänglich sein. Geoportale enthalten oft relativ wenige (oder gar keine) Geodaten, sie übernehmen aber Vermittlungs- und Verbindungsfunktionen. Sie können daher den Zugangspunkt für die Daten und Dienste in einer GDI darstellen.248 5. GDI und GIS Explizit sei hier auf die Unterscheidung von Geoinformationssystemen (GIS) und Geodateninfrastrukturen (GDI) eingegangen. Nach dem oben Gesagten handelt es sich bei einem GIS um ein Werkzeug von Experten für Experten zur komplexen Erfassung, Modellierung und Analyse von Geodaten. In der Regel wird es sich dabei um ein Computerprogramm (Software) mit den dafür benötigten Komponenten (inklusive der zu bearbeitenden Geodaten) handeln. Eine GDI stellt eine Ergänzung zu diesen Systemen dar, indem es GISAnwender und -Nutzer bei der Beschaffung und Publikation von Geoinformationen unterstützt und als Anwendergruppe auch die Nicht-GIS-Experten adressiert.249 246  Birth / Schleyer, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 601, 622. 247  Birth / Schleyer, in: Kummer / Frankenberger, a. a. O., S. 601, 629 f. 248  Zum Ganzen http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs / Downloads / DE / GDI-DE /  GDI-DE %20Architekturkonzeptv1.html, S. 47. Nach Lucht / Jäger / Schaar / Wanzke, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 515, 534 f. ist darunter „eine Bündelung von Georessourcen zu verstehen, die sowohl Geodaten als auch Geodienste umfasst. Durch die Bereitstellung eines Geoportals soll eine bessere und einfachere Nutzung von Geoinforma­tionen ermöglicht werden.“ 249  So Bernard / Crompvoets / Fitzke, in: Bernard / Fitzke / Wagner, Geodateninfrastruktur, S. 3, 6.

74

Teil 1: Einführung GIS-Fachanwendungen

GDI

– Analyse – Verwaltung – Bereitstellung

(Fach-) Verwaltung/ Experten

– Interoperabilität – Vermeidung von Redundanzen – Vernetzung

Geoportal e Geodienste Datenbanken

Effizienzsteigerung

Bürger/ Unternehmen/ Verwaltung

Kostensenkung

Geodaten Planungsgrundlage

Entscheidungsgrundlage

Handlungsgrundlage

Abbildung 10: Unterschiede, Überschneidungen und Wechselwirkungen zwischen GIS und GDI. Quelle: Eigene Darstellung.

Der Zusammenhang zwischen GIS und GDI lässt sich folgendermaßen beschreiben: Geoinformationssysteme dienen dem Aufbau einer GDI, indem sie Daten und Methoden zur Verfügung stellen, die dann in einer GDI entsprechend aufbereitet (über das Internet) öffentlich zur Verfügung gestellt werden können. Darüber hinaus haben GIS aber auch nach wie vor einen erheblichen nicht-Internet-bezogenen Anwendungsbereich. Umgekehrt profitiert die GIS-Branche jedoch auch von den Bemühungen, in einer GDI interoperable Systeme zu schaffen und damit die Kooperation zwischen einzelnen Systemen (unterschiedlicher Hersteller) zu erleichtern.250 6. Etappen für den Aufbau einer GDI Unabhängig von konkreten Projekten werden in der Literatur drei Stufen für den idealiter erfolgenden Aufbau einer GDI beschrieben. Die erste Stufe beim Aufbau der Geodateninfrastruktur ist im Wesentlichen datenzentriert. Es wird versucht, einen Überblick über die vorhandenen Geodaten zu bekommen und den Zugriff auf diese zu ermöglichen. Hierzu werden Meta­ informationssysteme aufgebaut, in denen die Daten beschrieben und katalo250  Zum Ganzen Bernard / Crompvoets / Fitzke, in: Bernard / Fitzke / Wagner, Geodateninfrastruktur, S. 3, 6.



B. Begriffliche Grundlegung75 Nutzer

2. Find

3. Bind

Katalog 1. Publish

Anbieter 4. Chain Anbieter

Abbildung 11: Arbeitsabläufe in einer GDI, Quelle: Müller / Portele, in: Bernard / Fitzke / Wagner, Geodateninfrastruktur, S. 83, 86.

gisiert werden. Diese Stufe ist somit dadurch charakterisiert, dass Datensätze über Metadaten veröffentlicht werden können (publish) und über eine entsprechende Suchmaschine gefunden werden können (find). Die zweite Stufe baut auf der ersten auf, jedoch werden nicht nur Datensätze, sonder auch Dienste beschrieben. Die Kette des publish / find wird hier um das direkte Nutzen des Dienstes (bind) erweitert. Das bedeutet, dass eine (Möglichkeit zur) Aufbereitung der zuvor erarbeiteten Datenbestände dergestalt erfolgt, dass eine Software zur Verfügung gestellt wird, die den Zugriff zu den katalogisierten Datenbeständen ermöglicht. Auf der dritten Stufe findet eine Harmonisierung der zur Verfügung gestellten Dienste statt. Die Dienste werden miteinander verschaltet (chain). Die dritte Stufe ist die optimale Voraussetzung einer funktionierenden, Mehrwert produzierenden und wirtschaftlich attraktiv betreibbaren Geodateninfrastruktur.251 7. Schaffung von Interoperabilität in einer GDI Die Schaffung von Interoperabilität muss auf drei Ebenen erfolgen: Zum einen ist es notwendig, die Geodatenbestände zu harmonisieren (Daten­ 251  Zum Ganzen Müller / Portele, in: Bernard / Fitzke / Wagner, Geodateninfrastruktur, S. 83, 85 f. Schwartz / Tochtermann, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, S. 453 f. sprechen von „Publishing“, „Retrieval“ und „Collaboration“; inhaltliche Divergenzen bestehen jedoch nicht. Plastisch zur Umsetzung in der GDI-DE http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs /  Downloads / DE / GDI-DE / GDI-DE %20Architekturkonzeptv1.pdf?__blob=publi cationFile, S. 34 sowie http: /  / www.gdi-de.org / download / AK / A-Konzept_ v2_100909.pdf, S. 19 f.

76

Teil 1: Einführung

ebene).252 Hiermit ist gemeint, dass diese u. a. und vor allem dasselbe Raumbezugsschema verwenden müssen oder jedenfalls eine redundanzfreie Umrechnung möglich ist.253 Zum anderen muss eine Standardisierung der Datenmodelle erfolgen (Modellebene), damit die Geodaten in ihrer Beschreibung harmonisiert und dadurch untereinander kompatibel werden. Zuletzt müssen die (Bereitstellungs-)Dienste und Systeme miteinander kompatibel sein (Anwendungsebene / Diensteebene).254 Es gibt (bzgl. der dritten Ebene) verschiedene Ansätze, um die einzelnen Datenbestände und Systeme miteinander zu „verbinden“. Zum einen könnte Interoperabilität durch die Verwendung überall identischer Metadaten und Metametadaten geschaffen werden (Vollharmonisierung). Dies birgt jedoch die Schwierigkeit in sich, dass die Vielzahl an datenbeschreibenden Informationssystemen zugunsten eines einzigen (Meta-)Informationssystems bzw. Datenmodells aufgegeben und alle Daten an eben dieses angepasst werden müssten. Dies würde einen hohen technischen, zeitlichen und kostenmäßigen Aufwand erfordern und ggf. die technische Entwicklung hemmen.255 Stattdessen ist es wirtschaftlicher und zweckmäßiger, Portale aufzubauen bzw. Schnittstellen einzurichten, in denen die Metadaten aus den verschiedenen Katalogen kombiniert und somit kompatibel gemacht werden (harvesting). Notwendig ist dabei, einheitliche Normen zu schaffen, „die eine Transformation (mapping) von einem Schema in ein anderes ermöglichten. Zwingende Voraussetzung hierfür sei eine eindeutige konzeptionelle Beschreibung für Daten und Metadaten nach einer standardisierten Methodik (modellbasierter Ansatz).“256 Diese Nutzung von Portalen zum Zugriff auf dezentral vorliegende Metadaten soll noch dadurch verbessert werden, dass kaskadierende Katalog252  Zum diesbezüglichen Verfahren der Homogenisierung Kampshoff / Benning, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, 133 ff. 253  So auch Birth / Schleyer, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 601, 620. 254  Ähnlich auch Birth / Schleyer, in: Kummer / Frankenberger, a. a. O., S. 601, 621, allerdings nur mit einer Zweiteilung; Seifert, in: Kummer / Frankenberger, a. a. O., S. 639, 643 nimmt eine ganz ähnliche Dreiteilung vor. 255  Seifert, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, 77 (81); ders., Flächenmanagement und Bodenordnung 2008, 204 (207). Ders., in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 639, 658, 661 weist darüber hinaus darauf hin, dass dadurch die fachlich und kulturelle Vielfalt verloren ginge. Er schlägt deshalb vor, nicht die fachlichen Inhalte, sondern die Methodik zu deren formaler Beschreibung zu standardisieren. Dieser Ansatz erscheint auch aus juristischer Perspektive vorzugswürdig. 256  Seifert, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 639, 658 (Hervorhebungen nur hier).



B. Begriffliche Grundlegung77

dienste verwendet werden. Hierdurch können mehrere Suchdienste hintereinandergeschaltet und somit die Suche nach Daten und Diensten neben den eigenen Metadaten auch auf eine Suche in den registrierten weiteren Katalogen ausgedehnt werden.257 Diese Vorgehensweise hat den entscheidenden Vorteil, dass bestehende Divergenzen in den einzelnen Systemen nicht aufgegeben werden müssten und dennoch ein gemeinsamer Zugriff erfolgen kann. Andererseits birgt diese Technologie den Nachteil, dass mehrstufige Kaskaden von An- / Abfragesystemen sehr zeitintensiv sein können, was die Operabilität des Systems stark einschränken kann. Diese Tendenz wird noch verstärkt, wenn die Kommunikation über wenig performante Protokolle erfolgt.258 Allerdings ist auch zu konstatieren, dass dieses Problem in Zukunft durch noch bessere Rechnerleistung und höhere Übertragungskapazitäten im Internet weiter an Bedeutung verlieren wird. Die Schaffung von Interoperabilität in einer GDI stößt jedoch auch an faktische Grenzen. So stellen Gröger & Kolbe zutreffend fest, dass es durch die dezentrale Datenhaltung und Datenaufbereitung an einer übergeordneten Kontrollinstanz fehlt, die sich für die Überprüfung von Interoperabilitätsfehlern einsetzen und zuständig fühlen würde. Ferner wird die Problematik erkannt, dass durch dezentrale Datenhaltung auch erst im Nachhinein Inkonsistenzen durch nachträgliche Veränderungen seitens eines Datenhalters entstehen können. Auch die fehlende Benachrichtigung über Datenveränderungen wird als Problem angesehen. Als Lösungsvorschlag wird sowohl ein Benachrichtigungssystem als auch ein Versionenmanagement vorgeschlagen.259

257  Zum Ganzen Müller / Portele, in: Bernard / Fitzke / Wagner, Geodateninfrastruktur, S. 83, 87 f. 258  Klenke / Vögele / Kruse / Lehmann, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2007, S. 338, 342 nennen als solche Protokolle XML / SOAP und konstatieren, dass deren Antwortzeiten im Minutenbereich liegen können. Deshalb wird mit der InGrid-Architektur ein System vorgeschlagen, bei dem die einzelnen „iPlugs“ nicht hintereinander, sondern nebeneinander geschaltet sind. 259  Zum Ganzen Gröger / Kolbe, in: Bernard / Sliwinski / Senkler, Geodaten- und Geodienste-Infrastrukturen – IfGI prints, S. 1, 15 f. mit dem Lösungsvorschlag, entweder spezielle Interoperabilitätsdienste in der Dienstekette zwischenzuschalten oder einen solchen Dienst in einen Visualisierungsdienst zu integrieren. Allerdings stellen sie auch fest, dass entsprechende automatische Verfahren zur Behebung von Inkonsistenzen bis jetzt noch wenig verheißungsvoll waren (v. a. bezogen auf den 3DBereich). Besteht eine solche Kontrollinstanz doch, kann es dennoch wegen fehlender Kontrollbefugnisse zu Überwachungsmängeln kommen.

Teil 2

Realbereichsanalyse A. Europäische und nationalstaatliche Akteure im Geoinformationswesen Das nachfolgende Kapitel soll einen Überblick über die mit Geodaten umgehenden staatlichen Stellen bieten. Dabei soll auch auf das Kompetenzgefüge zwischen den einzelnen Verwaltungsebenen und deren Binnenbereich eingegangen werden. Im Besonderen betrifft dies diejenigen Akteure, die an dem Aufbau der Geodateninfrastruktur Deutschland (GDI-DE) und damit der Realisierung der INSPIRE-Vorgaben in der Bundesrepublik Deutschland beteiligt sind.

I. Europäische Ebene Ausgehend von der Prämisse, dass Verwaltungskompetenzen seit der Entwicklung eines europäischen Umweltrechts nur in sehr eingeschränktem Maße auf die europäische Ebene „hochgezont“ wurden und es (auch) dafür einer expliziten primärvertraglichen Ermächtigung bedarf (neuerdings ausdrücklich Art. 291 AEUV)260, bestehen nur geringe Vollzugskompetenzen auf Seiten der EU-Administration.261 Vielmehr bleibt es – nach wie vor – bei dem Grundsatz, dass die Durchführung europäischer Rechtsakte vornehmlich den Mitgliedstaaten obliegt (indirekter Vollzug).262 Der gemeinschaftseigene, sog. direkte Vollzug bleibt die Ausnahme.263 In der jüngeren 260  Bisher wurde der Vorrang des mitgliedstaatlichen Vollzugs aus dem allgemeinen Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 EGV) hergeleitet; vgl. Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (118). 261  Schmidt-Aßmann, in: Schmidt-Aßmann / Hoffmann-Riem, Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, S. 9, 18; Weiß, Die Verwaltung 38 (2005), 517 (518 f., insbes. Text zu Fn. 9); v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, S. 315 ff. 262  Rengeling, in: ders., EUDUR, Bd. 1, § 29 Rn. 1, 7; dies umfasst auch den Grundsatz der institutionellen und verfahrensmäßigen Autonomie der Mitgliedstaaten; Kugelmann, in: Erbguth / Masing, Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts, S. 137, 140 f.; Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (110, 119). 263  Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, S. 25; Schulze-Fielitz, in: Erbguth / Masing, Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts, S. 93 f.; Pache,



A. Akteure im Geoinformationswesen79

Vergangenheit ist dieses klassische Trennungsprinzip264 jedoch aufgeweicht worden.265 Dies zeigen – nicht zuletzt – die nachfolgenden Ausführungen. 1. Die EU als Datenproduzent, -manager und -nachfrager Es bestehen auch auf europäischer Ebene Institutionen, die mit Geodaten umgehen. Die eigene Geodatenerhebung und -verarbeitung auf europäischer Ebene hat bzw. hatte zunächst einen primär weltraumbezogenen Charakter. Dies lässt sich damit begründen, dass allein auf diesem Gebiet Bedarf an einer gerade europaweiten Infrastruktur bestand. So fiel der Startschuss für die satellitengestützte Erdbeobachtung am 23.  November 1977, als erstmalig der „Meteosat-1“ Wetterdaten zur Erde sendete.266 Seitdem haben sich die Bestrebungen der EU in diesem Bereich enorm verstärkt und gehen deutlich über den Bereich der Meteorologie hinaus. Wesentliche Programme und Entwicklungen sollen hier ausschnitthaft dargestellt werden. a) GNSS: Galileo und EGNOS Seit Beginn der 1990er Jahre bestehen mit dem US-amerikanischen GPS und dem russischen GLONASS zwei Satellitennavigationssysteme, die in ihrer zivilen Nutzung heute nahezu alle Lebensbereiche und Wirtschaftszweige betreffen, wobei das GPS-System eine klar marktbeherrschende Stellung einnimmt.267 Die EU schätzte das Volumen des weltweiten Satellitenpositionierungsmarktes für das Jahr 2005 auf 40 Mrd. Euro und will diesen Markt nicht kampflos den US-Amerikanern überlassen.268 Die Abhängigkeit von GPS und die fehlende Kontrolle durch europäische Stellen VVDStRL 66 (2007), 106 (109); Kotzur, in: Geiger / Khan / Kotzur, EUV / AEUV, Art. 291 AEUV Rn. 2 f. 264  Zum Trennungsprinzip Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (108 f.); Sydow, Verwaltungskooperation in der Europäischen Union, S. 1 ff. 265  Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (110 f.). 266  Aschbacher / Soucek, in: Brünner / Soucek / Walter, Raumfahrt und Recht, S. 114 mit einem weiteren historischen Abriss. 267  Zur aktuellen Entwicklung von GPS und GLONASS Becker, Zeitschrift für Vermessungswesen 2009, 297 ff. 268  EU, Satellitennavigation: Galileo, http: /  / europa.eu / legislation_summaries /  transport / intelligent_transport_navigation_by_satellite / l24205_de.htm: „Angesichts eines Weltmarktvolumens von 40 Mrd. Euro bis 2005 besteht die Herausforderung darin, sicherzustellen, dass Europa einen fairen Anteil am Weltmarkt und den damit zusammenhängenden Arbeitsplätzen erringen kann. Schätzungen zufolge wird die Erstellung der Infrastruktur für die Satellitennavigation 20 000 Arbeitsplätze und ihr Betrieb 2 000 Arbeitsplätze sichern, wobei sich auch erhebliche Beschäftigungschancen im Bereich der Anwendungen ergeben werden.“

80

Teil 2: Realbereichsanalyse

verstärken diese Bestrebungen noch. Deshalb hat die EU-Kommission in ihrer Mittelung vom 10.2.1999269 das Ziel ausgegeben, eine eigenes, unabhängiges System zu entwickelt, um aus strategischen und wirtschaftlichen Gründen die Abhängigkeit vom US-amerikanischen GPS-System zu verringern.270 „Die Herausforderung besteht darin, Europas strategische Anforderungen, beispielsweise im Bereich der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, ohne übermäßige Kosten oder Risiken zu erfüllen.“271 Darüber hinaus werden Galileo Einsatzmöglichkeiten in den Bereichen Fischerei und Umweltschutz zu Überwachungszwecken eingeräumt. Auch verkehrspolitische Ziele – insbesondere die Förderung der Verkehrssicherheit und des Verkehrsflusses sowie die Verbesserung der Positionsgenauigkeit und Zuverlässigkeit ggü. dem GPS – sollen verfolgt werden.272 In sicherheitspoliti­ scher Hinsicht soll das System „den physischen Schutz wesentlicher In­fra­ struktur[en] sowie die Bereitstellung korrekter Navigationssignale in Spannungs- oder Kriegszeiten gewährleisten.“273 Die Mitteilung der Kommission wurde in der „Entschließung des Rates vom 19. Juli 1999 zur Beteiligung Europas an einer neuen Generation von Satellitennavigationsdiensten – Galileo-Definitionsphase“274 aufgegriffen und die Durchführung des Projektes eingeleitet. Mit Erlass der Verordnung (EG) Nr. 876 / 2002275 zur Gründung des gemeinsamen Unternehmens Galileo276, gestützt auf Art 171 EGV277, wurde 269  MITTEILUNG der Kommission, Galileo – Beteiligung Europas an einer neuen Generation von Satellitennavigationsdiensten, KOM(1999) 54. 270  Dabei soll das Galileo-System im Vergleich zu GPS technisch noch weiter entwickelt sein bzw. werden, Oppermann / Classen / Nettesheim, Europarecht, § 34 Rn.  11 f. 271  EU, Satellitennavigation: Galileo, http: /  / europa.eu / legislation_summaries /  transport / intelligent_transport_navigation_by_satellite / l24205_de.htm; einen Überblick über die Nutzen von Galileo bietet die offizielle Website der GSA http: /  / www. gsa.europa.eu / galileo-0. 272  Meinert / Streuff, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 149, 162. 273  EU, Satellitennavigation: Galileo, http: /  / europa.eu / legislation_summaries /  transport / intelligent_transport_navigation_by_satellite / l24205_de.htm; im Bericht des Ausschusses für auswärtige Angelegenheiten über Weltraum und Sicherheit (2008 / 2030(INI)) wird „betont, dass Galileo für eigenständige ESVP-Operationen notwendig ist, wie auch für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), für Europas eigene Sicherheit und für die strategische Autonomie der Union“, ­Europäisches Parlament, Bericht über Weltraum und Sicherheit, A6-0250 / 2008, S. 6 Nr. 11. 274  KOM(1999) 54 endg., ABl. Nr. C 221 / 1 v. 03.08.1999. 275  VERORDNUNG (EG) Nr. 876 / 2002 DES RATES v. 21.05.2002 zur Gründung des gemeinsamen Unternehmens Galileo, ABl. Nr. L 138 / 1. 276  Dazu m. w. Hinweisen Eikenberg, in: Grabitz / Hilf / Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 187 AEUV Rn.  12 ff., insbes. 17 f.



A. Akteure im Geoinformationswesen81

die Realisierung des Projektes begonnen. Das gemeinsame Unternehmen Galileo (Galileo Joint Undertaking – GJU) koordiniert die Entwicklung des Systems, d. h. v. a. die einheitliche Verwaltung, die Mittelzuweisung und die finanzielle Kontrolle.278 Die Realisierung unterteilt sich in drei Phasen: Die Definitionsphase betrifft die Festlegung der grundlegenden Elemente des Projekts; die Entwicklungsphase (die ursprünglich von 2002–2005 dauern sollte) dient der Überprüfung und Erprobung der Systemarchitektur. Darauf folgt die sog. Errichtungsphase, die den Bau und Start der Satelliten sowie die Installation der terrestrischen Stationen und Anlagen umfasst; hieran schließt die Betriebsphase an.279 277

Zum 1.1.2007 wurde das gemeinsame Unternehmen Galileo in den Kompetenzbereich der 2004 gegründeten GNSS280-Aufsichtsbehörde (GSA) überführt.281 Die Realisierung des Projektes soll bis 2013282 bzw. etwa 277  Die Gründung des gemeinsamen Unternehmens Galileo stellte die erstmalige Gebrauchmachung von den Kompetenzen des Art. 171 EGV dar, vgl. Eikenberg, in: Grabitz / Hilf / Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 187 AEUV Rn. 1 f., 17 f. Mit dem „Europäischen gemeinsamen Unternehmen für den ITER und die Entwicklung der Fusionsenergie“ besteht seit 2007 noch ein weiteres gemein­ sames Unternehmen, vgl. die ENTSCHEIDUNG 2007 / 198 / Euratom DES ­RATES v. 27.03.2007 über die Errichtung des europäischen gemeinsamen Unternehmens für den ITER und die Entwicklung der Fusionsenergie sowie die Gewährung von Vergünstigungen dafür, ABl. Nr. L 90 / 58. 278  Vgl. Eikenberg, in: Grabitz / Hilf / Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 187 AEUV Rn. 18; Deisting / Hein, Zeitschrift für Vermessungswesen 2006, 299 ff. 279  EU, Gemeinsames Unternehmen GALILEO, http: /  / europa.eu / legislation_sum maries / other / l24098_de.htm; erläuternd Deisting / Eissfeller, Mitteilungen des DVWBayern e.V. 2006, 359 ff. Zum aktuellen Stand des Galileo-Projektes Kummer / Lohmann / Meinert / Thiel / Zeddies, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2012, S. 3, 17. 280  Das Globale Navigationssatellitensystem (engl. Global Navigation Satellite System – GNSS) „ist ein System zur Positionsbestimmung und Navigation auf der Erde und in der Luft durch den Empfang der Signale von Navigationssatelliten“, Wikipedia, Globales Navigationssatellitensystem, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Glo bales_Navigationssatellitensystem. 281  Dies erfolgte durch die VERORDNUNG (EG) Nr. 1943 / 2006 DES RATES v. 12.12.2006 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 876 / 2002 zur Gründung des gemeinsamen Unternehmens Galileo, ABl. Nr. L 367 / 21. 282  VERORDNUNG (EG) Nr. 683 / 2008 DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES v. 09.07.2008 über die weitere Durchführung der europäischen Satellitenprogramme (EGNOS und Galileo), ABl. Nr. L 196 /1 , EG Nr. 7; Europäisches Parlament, Bericht über Weltraum und Sicherheit, A6-0250 / 2008, S. 15 Kap. 3.3; Wikipedia, Galileo (Satellitennavigation), http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Gali leo_ %28Satellitennavigation %29 mit dem Hinweis, dass erste „Dienste … voraussichtlich [erst] ab 2014 angeboten werden, während die vollständige Konstellation mit allen Diensten nicht vor 2016 betriebsbereit sein wird.“

82

Teil 2: Realbereichsanalyse

2014283 abgeschlossen sein. Das GALILEO-System soll ein Raumsegment (Satelliten), ein Bodensegment (Kontrollstationen) und ein Nutzersegment (Anwender) umfassen.284 EGNOS (European Geostationary Navigation Overlay Service) ist ein Programm der EU, der Europäischen Weltraumorganisation (ESA)285 und von Eurocontrol zur Verstärkung der amerikanischen GPS-Signale und der russischen GLONASS-Signale zur Erreichung einer besseren Zuverlässigkeit in einem weit gefassten geografischen Bereich. Es ist vom GALILEOProgramm unabhängig und ergänzt dieses.286 Galileo und EGNOS sollen zusammen ein europäisches Globales Satellitennavigationssystem (GNSS – Global Navigation Satellite System) bilden. Sie sind damit integraler Bestandteil eines in der Entstehung begriffenen europäischen Forschungsraumes, Art. 179 I AEUV.287 Es ist zu konstatieren, dass bis dato durch das Galileo-Projekt und das EGNOS-Projekt noch keine Geodaten generiert wurden, dass dies aber mit der Inbetriebnahme des Galileo-Systems der Fall sein wird. b) GMES Eine dem Galileo-Projekt ähnliche Entwicklung hat das „Global Monitor­ ing for Environment and Security“ (GMES) genommen. Die GMES-Initiative entstand 1998 auf Betreiben der Kommission und der ESA288, und 283  Schüler / Wallner / Eissfeller, Zeitschrift für Vermessungswesen 2009, 363 mit Nachweisen für die Gründe der Projektverzögerung. 284  Dazu umfassend Schüler / Wallner / Eissfeller, Zeitschrift für Vermessungswesen 2009, 363 (364 ff.). 285  S. u. c) Europäische Weltraumorganisation (ESA), S. 89. 286  VERORDNUNG (EG) Nr. 1321 / 2004 DES RATES v. 12.07.2004 über die Verwaltungsorgane der europäischen Satellitennavigationsprogramme, ABl. Nr. L 246 / 1, EG Nr. 3. Wikipedia, European Geostationary Navigation Overlay Service, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / EGNOS; de Lange, Geoinformatik, S. 225; vgl. auch VERORDNUNG (EG) Nr. 683 / 2008 v. 09.07.2008 über die weitere Durchführung der europäischen Satellitenprogramme (EGNOS und Galileo), EG Nr. 3: „Das EGNOS-Programm soll der Verbesserung der Signalqualität der bestehenden weltweiten Satellitennavigationssysteme (nachstehend „GNSS“ genannt) dienen.“ 287  Zu neuen Tendenzen Kotzur, in: Schulze / Zuleeg / Kadelbach, Europarecht, § 38 Rn. 72, der die Entwicklung hin zu einem ganzheitlichen, nicht auf (unmittelbare) Wirtschaftsinteressen bezogenen Forschungsansatz betont. 288  Sog. „Baveno-Manifest“, vgl. Wikipedia, Global Monitoring for Environment and Security, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / GMES und Meinert / Streuff, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 149, 168; vgl. auch die MITTEILUNG der Kommission, Globale Umwelt- und Sicherheitsüberwachung (GMES): Schaffung einer Europäischen Kapazität für



A. Akteure im Geoinformationswesen83

setzte sich zum Ziel, satellitengestützte weltumspannende Beobachtungssysteme nach Ende des Kalten Krieges einer neuen Aufgabe zuzuführen.289 GMES ist, neben Galileo, der Vorreiter dieser Zusammenarbeit zwischen EU und ESA.290 „GMES zielt darauf ab, auf der Grundlage von modernen Erdbeobachtungs- und Informationstechnologien ein nachhaltiges und unabhängiges europäisches Beobachtungssystem zu schaffen.“291 Als Aufgabe von GMES wurde der Aufbau einer eigenständigen Organisationsstruktur auf dem Gebiet der Umwelt- und Sicherheitsüberwachung festgelegt, die u. a. der Überprüfung der Wirksamkeit der europäischen (und nationalen) Umweltpolitik, der Vorhersage und Risikoanalyse von Naturkatastrophen in Europa292 sowie der Unterstützung der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik einschließlich der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik293 dienen soll. Die Initiative läuft somit darauf hinaus, Entscheidungen in anderen strategischen Bereichen der EU-Politik und -Verwaltung positiv zu beeinflussen und mitzugestalten.294 Sie ist ein Instrument zur Schaffung einer besseren Entscheidungsgrundlage (wie INSPIRE295) und richtet sich deshalb zuvorderst an politische Entscheidungsträger, nicht zuletzt an Stellen der EU selbst.296 Die Durchführung des GMES-Projektes GMES – Aktionsplan (2004–2008), KOM(2004) 65, S. 4, 23; mittlerweile ist auch die europäische Agentur für Wettersatelliten EUMETSAT Träger der GMES-Initiative, vgl. Schreier / Dech, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2007, 291 (293). 289  Besonders hervorgehoben wird das Ziel, die entsprechenden Kapazitäten und Daten dual, d. h. militärisch und zivil, zu nutzen, vgl. KOM(2004) 65, S. 16. 290  Aschbacher / Soucek, in: Brünner / Soucek / Walter, Raumfahrt und Recht, S. 114, 119; Froehlich, ZLW 2008, 67 (74 f.). 291  Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 250. 292  Insbesondere erwähnt werden Möglichkeiten, „die natürlichen Ressourcen effizienter zu verwalten, die Artenvielfalt und den Zustand der Ozeane sowie die chemische Zusammensetzung der Atmosphäre – alles Schlüsselfaktoren des Klimawandels – zu überwachen, auf Natur- und Umweltkatastrophen und vom Menschen ausgelöste Katastrophen bzw. Krisen besser zu reagieren sowie eine wirkungsvollere Grenzüberwachung zu gewährleisten.“, vgl. das Arbeitsdokument der Kommis­ sionsdienststellen SEK(2009) 1441 zur MITTEILUNG der Kommission, Globale Überwachung von Umwelt und Sicherheit (GMES): Vom Konzept zur Wirklichkeit, KOM(2005) 565; ebenso KOM(2004) 65, S. 7. 293  Vgl. KOM(2004) 65, S. 5. 294  Vgl. KOM(2004) 65, S. 3. Dies erfolgt, indem Daten gesammelt werden, um daraus Informationen für die genannten Zwecksetzungen von GMES zu filtrieren. 295  Zu Überschneidungen vgl. KOM(2004) 65, S. 5 Fn. 5, S. 8, 13. 296  Wikipedia, Global Monitoring for Environment and Security, http: /  / de.wikipe dia.org / wiki / GMES; Meinert / Streuff, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche ­Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 149, 171; Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 250; allgemein zu dieser Funktion von Informationskooperation Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 13.

84

Teil 2: Realbereichsanalyse

wurde am 13.11.2001 vom Rat beschlossen.297 Im Verlauf des Jahres 2011 sollten erste operative Tätigkeiten begonnen werden und ab 2014 soll das System vollständig verfügbar sein.298 Die GMES-Architektur umfasst vier Säulen: Zum einen dient die bereits angesprochene Nutzung von Erdbeobachtungssatelliten der Erfassung von Geodaten.299 Daneben werden landgestützte Bodenmessungen unternommen und geographische Informationssysteme betrieben, um über die Satellitendaten hinausgehende Zusatzinformationen zu erlangen. Weiter besteht ein Netzwerk von Bodeninfrastrukturen und Datenzentren, welche die Satelliten steuern, ihre Daten verarbeiten, verwalten und verteilen. Zuletzt existieren Geodatendienste, um die bereitgestellten Daten in nutzergerechte Informa­ tionen und Dienste zu transformieren.300 Anders als beim Galileo-Projekt geht es bei GMES folglich nicht darum, neue Infrastrukturen i. S. v. Satelliten(navigations)systemen zu entwickeln bzw. bereitzustellen, sondern Dienste (Erdbeobachtungssysteme, Satellitenfernerkundung) und Daten unter Ausnutzung bestehender (und zukünftiger) Infrastrukturen301 bereitzustellen. In inhaltlicher Hinsicht unterscheiden sich GMES und Galileo dahingehend, dass Galileo allein der Positionierung auf der Erde dient, GMES hingegen der Erdbeobachtung. Dabei sollen die be297  ENTSCHLIESSUNG DES RATES v. 13.11.2001 über den Start der Anfangsphase der globalen Umwelt- und Sicherheitsüberwachung (GMES), 2001 / C 350 / 02, ABl. Nr. C 350 / 4. 298  Wikipedia, Global Monitoring for Environment and Security, http: /  / de.wikipe dia.org / wiki / GMES; Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 250; Vgl. auch die VERORDNUNG (EU) Nr. 911 / 2010 v. 22.09.2010 über das Europäische Erdbeobachtungsprogramm (GMES) und seine ersten operativen Tätigkeiten (2011– 2013), ABl. Nr. L 276 / 1. Das sog. CORINE Land Cover-Projekt stellt bereits erste europaweit einheitliche Landnutzungsdaten (betreffend die Bodenbedeckung) zur Verfügung, vgl. http: /  / www.umweltbundesamt.at / umwelt / raumordnung / flaechennut zung / corine / . 299  Insofern besteht ein Unterschied zwischen der INSPIRE- und der GMES-Initiative dahingehend, dass erstere auf bereits vorhandene Geodaten der Mitgliedstaaten rekurriert und eine Neuerfassung nicht vorschreibt (sondern nur deren Verfügbarmachung und Weiterverwendung), wohingegen i. R.v. GMES gerade neue Geodaten erhoben werden; vgl. Steinborn, 3.6. INSPIRE und GMES – Synergien, http: /  / www.geobusiness.org / Geobusiness / Redaktion / PDF / Publikationen / inspiregmes,property=pdf,bereich=geobusiness,sprache=de,rwb=true.pdf, S. 21. Ein weiterer Unterschied besteht darin, dass GMES-Geodaten kontinuierlich erhoben werden, wohingegen die INSPIRE-Datenbereitstellung etappenweise erfolgt. 300  Schreier / Dech, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2007, 291 (292 f.). 301  Genannt werden die von den EU- und von den ESA-Mitgliedstaaten aufgebauten terrestrischen und satellitengestützten Beobachtungskapazitäten, wobei in der Zukunft in den Aufbau neuer Infrastrukturen investiert werden soll, vgl. KOM(2005) 565, S. 4.



A. Akteure im Geoinformationswesen85

reits bestehenden GMES-Strukturen auch die Umsetzung der INSPIREZiele unterstützen302 und zu dieser kompatibel sein.303 Dies birgt allerdings auch den Nachteil, dass es wegen der engen Verknüpfung mit der INSPIREInitiative im Vergleich zu letzterer zu einer verzögerten Entwicklung der GMES-Initiative kommen kann.304 Es lässt sich also konstatieren, dass durch GMES Geodaten (durch eigene Fazilitäten) erhoben und „Fremd“Daten erworben und aufbereitet werden. Ferner sei darauf hingewiesen, dass GMES auf internationaler Ebene in das „Global Earth Observation System of Systems“ (GEOSS) eingebunden ist bzw. wird.305 GEOSS ist eine von der GEO306 verfolgte Initiative, regio­ nale, nationale und supranationale Erdbeobachtungssysteme miteinander zu verbinden und zu koordinieren. Wichtige Aspekte wie Interoperabilität, technische Standards und Datenaustausch sind dabei vergleichbar mit den entsprechenden Aufgaben bei der Realisierung der INSPIRE-Initiative.307 c) SEIS Anfang 2008 hat die Kommission einen weiteren Schritt hin zu einer gemeinsamen europäischen „Umweltinfrastruktur“ gemacht. Dieser Schritt 302  So erkennbar in KOM(2005) 565, S. 4, dort noch bezogen auf den Richtlinienentwurf: „GMES selbst wird dazu beitragen, Zugang, Nutzung und Harmoni­ sierung der weltraumgestützten Informationen auf gesamteuropäischer Ebene zu ­erleichtern. Das GMES wird zu einem wichtigen Instrument bei der Steigerung der Interoperabilität der nationalen Systeme und hilft auf diese Weise, dem Aufbau ­adäquater europäischer Standards den Weg zu ebnen.“ 303  KOM(2004) 65, S. 14 f. 304  So Meinert / Streuff, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungsund Geoinformationswesen 2010, S. 149, 172. 305  Aschbacher / Soucek, in: Brünner / Soucek / Walter, Raumfahrt und Recht, S. 114, 119; Meinert / Streuff, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 149, 170; KOM(2004) 65, S. 4: „GMES gilt derzeit als der maßgebliche Beitrag Europas zu den Maßnahmen, die auf dem Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung in Johannesburg (2002) empfohlen wurden, und zu den Maßnahmen, die vor kurzem im Rahmen des Gipfels zur Erdbeobachtung auf Ministerebene von 37 Ländern und 22 internationalen Organisationen initiiert wurden.“; zu GEOSS ferner Bundesregierung, Geoinformation im globalen Wandel, S. 18. 306  „Geo ist eine freiwillige Partnerschaft von aktuell 79 Staaten, der Europäischen Kommission und 56 supranationalen, internationalen und regionalen Organisationen mit einem Mandat auf dem Gebiet der Erdbeobachtung oder in verwandten Bereichen“; zu Gründung und Aufgaben siehe ferner Bundesregierung, Geoinformation im globalen Wandel, S. 18 f. 307  Zum Ganzen Meinert / Streuff, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 149, 175 und Keller / Roschlaub / Seifert, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2007, 353 (357 ff.).

86

Teil 2: Realbereichsanalyse

stellt sich als die Mitteilung der Kommission „Hin zu einem gemeinsamen Umweltinformationssystem (SEIS)“ dar: „Nach diesem Ansatz werden die gegenwärtigen, zumeist zentralisierten Berichterstattungssysteme nach und nach durch Systeme ersetzt, die auf Datenzugang, Datenaustausch und In­ ter­operabilität basieren. Allgemeines Ziel ist es, Qualität und Verfügbarkeit der für die Umweltpolitik erforderlichen Informationen entsprechend dem Ziel der besseren Rechtsetzung zu erhalten und zu verbessern und gleichzeitig den damit verbundenen Verwaltungsaufwand zu minimieren.“308 Anders als die Initiativen GMES, GALILEO und INSPIRE ist SEIS jedoch kein konkretes Vorhaben, sondern vielmehr die Statuierung von Grundsätzen, die die vorgenannten Projekte umschließen und damit dem Aufbau einer gemeinsamen Umweltinfrastruktur förderlich sein sollen. Mit der SEIS-Initiative gehen somit (bis jetzt)309 keine konkreten Arbeitsschritte bzw. -aufgaben einher. Vielmehr handelt es sich um „materielle“ Vorgaben, die den bestehenden Regelungsrahmen der anderen Initiativen in Form von Grundsätzen und neuen Impulsen überformen und vereinheitlichen sollen. Allerdings soll SEIS zu einem Knotenpunkt für den Zugang zu den einzelnen europäischen Umweltinformationssystemen ausgebaut werden und so den einheitlichen Zugang zu all diesen Systemen gewährleisten. Insofern kann es als „System der Systeme“ bezeichnet werden.310 Es umschließt von seinem sachlichen Umfang (u. a.) die GMES-, INSPIRE-, GEOSS- und CAFE311-Initiative, die Galileo-Unternehmung sowie bestehende Informa­ tionssysteme (EIONET312, WISE313) und die (Maßnahmen aufgrund der) UIRL.314

308  Kommissionsmitteilung

KOM(2008) 46. KOM(2008) 46, S. 2: „Ein wichtiger Schritt zur Konkretisierung dieses Konzepts besteht darin, das Verfahren, nach dem die in den verschiedenen Umweltvorschriften vorgesehenen Informationen verfügbar gemacht werden, durch ein Rechtsinstrument zu aktualisieren, das 2008 vorgeschlagen werden soll und darin bestehen dürfte, dass die geltende ‚Richtlinie zur Vereinheitlichung der Berichterstattung‘ (91 / 692 / EG) überarbeitet wird.“ 310  So Ortega Bernardo, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 172. 311  Clean Air For Europe (CAFE): Eine thematische Strategie für die Luftqualität, KOM(2001) 245 und KOM(2005) 446. 312  Dazu sogleich e) Europäische Umweltagentur (EUA), S. 93 ff. 313  Wasserinformationssystem für Europa (WISE), vgl. Art. 8 RL 2000 / 60 / EG (Wasserrahmenrichtlinie). 314  Vgl. KOM(2008) 46, S. 7 ff. Eine Erläuterung der SEIS-Initiative im INSPIRE-Kontext ist als Videobotschaft des EU-Umwelt-Kommissars Janez Potočnik unter https: /  / www.youtube.com / watch?feature=player_embedded &v=yb6Tc3k_Zgc#! abrufbar. 309  Hierzu



A. Akteure im Geoinformationswesen87

2. Einrichtungen mit Bezug zu Geodaten Zwar besteht auf EU-Ebene kein allumfassender, eigener Be­ hörden­ unterbau,315 vielmehr bedienen sich die europäischen Stellen in der Regel der entsprechenden mitgliedstaatlichen Einrichtungen (indirekter Vollzug), dennoch bestehen neben den Organen316 der Union weitere europäische Einrichtungen317, die Umgang mit Geodaten haben. Insoweit wird von der mittelbaren Eigenverwaltung der Union gesprochen.318 Die relevanten Einrichtungen sollen im Folgenden kursorisch beschrieben werden. a) Europäische Kommission Als Gemeinschaftsorgan nimmt die Kommission Aufgaben der unionsunmittelbaren / unionseigenen Verwaltung wahr.319 Sie ist als „Durchführungs­ organ“320 (und z. T. Exekutivorgan)321 der EU (neben der Europäischen Umweltagentur) auch im Umweltrecht ein Hauptakteur.322 Speziell für diesen Themenbereich besteht eine eigenständige Generaldirektion Umwelt.323 315  Dies konstatiert auch Sommer, in: Schmidt-Aßmann / Schöndorf-Haubold, Der europäische Verwaltungsverbund, S. 57, 58; ähnlich ferner Engelsberger, Der Vollzug europarechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes, S. 68. 316  Zum Organisationsgefüge im Umweltrecht bzgl. des Rates und des Parlaments Huber, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 19 Rn. 64 ff. 317  Die Institutionalisierung dieser (unten genannten) Einrichtungen stellt einen (ersten) Schritt zu einer fortschreitenden Übertragung von Verwaltungskompetenzen auf die Union dar, so – kritisch und zugleich zuversichtlich – Breier, NuR 1995, 516 (520); zu den Anforderungen an die Übertragung von Vollzugsaufgaben an spezielle europäische Einrichtungen v. Borries, in: Due / Lutter / Schwarze, FS Everling, S. 127, 143. 318  Huber, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 19 Rn. 46 ff., 53 f.; Brenner, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 20 Rn. 3 f.; v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, S.  317, 319 ff. 319  Huber, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 19 Rn. 24; Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, S. 145; Sydow, Verwaltungskooperation in der Europäischen Union, S. 61; v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, S. 317. 320  Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, S. 379 f.: „das Verwaltungsorgan der Gemeinschaft“. 321  Nachweise zum Begriff bei Schreiber, Verwaltungskompetenzen der Europäischen Gemeinschaft, S. 42 und Meßerschmidt, Europäisches Umweltrecht, S. 441; ferner Schwarze, in: Appel / Hermes / Schönberger, FS Wahl, S. 837, 839. 322  Ebenso Engelsberger, Der Vollzug europarechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes, S. 68 f.; Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, S. 34; allgemeiner Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 150, 192. 323  Engelsberger, Der Vollzug europarechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes, S. 70 f.; Huber, JbUTR 2002, 9 (12); ders., in: Rengeling, EU-

88

Teil 2: Realbereichsanalyse

Die Kommission ist als größter Datenhalter der Union anzusehen. Dies ergibt sich v. a. aufgrund des massiven Organisationsapparates, der der Kommission zur Verfügung steht. Namentlich betrifft dies beratende Ausschüsse und nachgeordnete Dienststellen.324 Darüber hinaus bestehen weitere Einrichtungen „mittelbarer Unionsverwaltung“, deren wichtigstes Beispiel die Europäische Umweltagentur (EUA) ist.325 Andererseits verfügt die Kommission im Umweltbereich selbst nur über geringe Vollzugskompetenzen. Ihre Hauptaufgabe liegt vielmehr in der Koordination326, der gesetzgebenden Tätigkeit und der Kontrolle.327 Darüber hinaus unterhält die Kommission eigene, sektorspezifische Informationssysteme hinsichtlich umweltbezogener Themen.328 Ferner kann sie Einfluss auf die ihr nachgeordneten Agenturen nehmen.329 Im Rahmen der Kontrolle ist besonders herauszustellen, dass zugunsten der Kommission besondere Berichts-, Inspektions- und Informationspflichten ggü. den Mitgliedstaaten bestehen.330 Eine darüber hinausgehende Kooperation331 mit den Mitgliedstaaten wird hauptsächlich über das Ausschusswesen (Komitologie) erzielt.332 DUR, Bd. 1, § 19 Rn. 74: „Neben der Generaldirektion Umwelt ist auch die Generaldirektion Forschung mit umweltpolitischen Fragen befasst.“ 324  Vertiefend dazu Huber, JbUTR 2002, 9 (13); ders., in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 19 Rn. 75 ff.; Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, S. 145 m. w. N. 325  Dazu unten e) Europäische Umweltagentur (EUA), S. 93 ff. 326  Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 193 ff. 327  Überblick bei Huber, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 19 Rn. 20 ff.; ferner Engelsberger, Der Vollzug europarechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes, S. 69, 71 ff.; Meßerschmidt, Europäisches Umweltrecht, S. 449; ergänzend zur hier weniger interessierenden Fondsverwaltung und Finanzkontrolle Schulze-Fielitz, in: Erbguth / Masing, Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts, S. 93, 109 ff., 116. 328  Namentlich sind dies die Bereiche Wald, Meer (Küsten), Luft, Schiffsverkehr, vgl. Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 70 ff. 329  Koch, EuZW 2005, 455 (456) bezeichnet die Kommission insoweit als (Rechts-)Aufsichtsbehörde; anders Ohler, EuZW 2006, 372 (373); zum Streitstand insgesamt Huber, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 19 Rn. 90; zu den der Kommission zur Verfügungen stehenden Handlungsinstrumenten v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, S. 322. 330  Beispiele bei David, Inspektionen im europäischen Verwaltungsrecht, S. 30 ff.; Huber, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 19 Rn. 31 f.; Sommer, Verwaltungskooperation am Beispiel administrativer Informationsverfahren im europäischen Umweltrecht, S. 100 ff.; Weiß, Die Verwaltung 38 (2005), 517 (522 ff.). 331  Zum Begriff Benz, in: Dose / Voigt, Kooperatives Recht, S. 297, 301; David, Inspektionen im europäischen Verwaltungsrecht, S. 28 f.; Holzmann, Das Koopera­ tionsprinzip, S. 29 ff.; Salzborn, Das umweltrechtliche Kooperationsprinzip auf unio­ naler Ebene, S. 132 ff. 332  Zu diesem Themenkomplex statt vieler Huber, in: Eberle / Ibler / Lorenz, Der Wandel des Staates vor den Herausforderungen der Gegenwart, S. 127, 132 ff.; ders.,



A. Akteure im Geoinformationswesen89

Verwaltungstätigkeiten werden – sofern sie auf europäischer Ebene stattfinden – vornehmlich durch die sogleich genannten speziellen Institutionen wahrgenommen. b) Aufsichtsbehörde für das Europäische GNSS (GSA) An erster Stelle zu nennen ist die GSA, die Aufsichts- und Regulierungsbehörde für das Europäische GNSS.333 Die GSA als Unionseinrichtung mit eigener Rechtspersönlichkeit wurde – gestützt insbesondere auf Art. 308 EGV – durch die VO Nr. 1321 / 2004 gegründet.334 „Die GSA verwaltet die europäischen Satellitennavigationsprogramme, überwacht den Mitteleinsatz und lenkt die einschlägigen Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten, ist zuständig für Fragen im Zusammenhang mit den Nutzungsrechten an den für den Betrieb der Systeme benötigten Funkfrequenzen, der Zertifizierung der Systemkomponenten und ihrer Sicherheit, wird die Genehmigungsbehörde für die Konzessionsinhaber sein, die für den Betrieb und das Dienstangebot von Galileo verantwortlich sind, und die Vertragseinhaltung überwachen, hält die im Rahmen von Galileo und ­EGNOS geschaffenen oder entwickelten Vermögenswerte.“335 c) Europäische Weltraumorganisation (ESA) Eng mit der GSA verzahnt ist die Europäische Weltraumorganisation (ESA – auch „Europäische Raumfahrtagentur“).336 Bei der ESA handelt es sich jedoch um eine eigenständige völkerrechtliche Organisation, die nicht Teil des EU-Organisationsapparates ist, allerdings über den europäischen Weltraumrat337 enge Verbindungen zur EU unterhält. Die Aufgabenverteiin: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 19 Rn. 97 ff., 118 sowie die RS 2000 / C 225 / 02; zum Ausschusswesen als Ausprägung der Verwaltungsverbundstruktur Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 50 ff.; zum Ausschusswesen bzw. dessen Durchführungsrechtsetzung als Teil der Europäischen Verwaltung Mager, in: Trute / Groß / Röhl / Möllers, Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzepts, S. 369, 371. 333  Dazu schon oben Text zu Fn. 280. 334  VERORDNUNG (EG) Nr. 1321 / 2004 v. 12.07.2004 über die Verwaltungsorgane der europäischen Satellitennavigationsprogramme, ABl. Nr. L 246 / 1. 335  EU, Aufsichtsbehörde für das Europäische GNSS (GSA), http: /  / europa. eu / agencies / community_agencies / egsa / index_de.htm; weitere Informationen auf http: /  / www.gsa.europa.eu / gsa / overview. 336  Siehe dazu ausführlich Reuter, Die ESA als Raumfahrtagentur der Europäischen Union, passim. 337  „Der Europäische Weltraumrat (engl.: European Space Council) ist eine gemeinsame Tagung der höchsten Gremien der Europäischen Weltraumorganisation

90

Teil 2: Realbereichsanalyse

lung zwischen EU und ESA wurde im 2004338 verabschiedeten EU-ESARahmenabkommen339 sowie im Weißbuch der EU zur Raumfahrt340 festgelegt. Seit dem Vertrag von Lissabon besteht erstmals in Art. 189 II, III AEUV eine Regelung, die eine ausdrückliche Rechtsgrundlage für die Zusammenarbeit zwischen EU und ESA statuiert.341 Art. 189 II AEUV ermächtigt die EU zur Aufstellung eines (spezifischen) Europäischen Raumfahrtprogramms.342 Auch daran soll die ESA federführend mitwirken. Die europäische Weltraumorganisation teilt sich mit der GSA Befugnisse im Bereich des GNSS. Die Abgrenzung der einzelnen Aufgaben ist nur sehr konkret möglich und soll hier nicht weiter interessieren.343 Die für das Geoinformationswesen relevanten Tätigkeitsbereiche der ESA sind v. a. die Bereiche Navigation, Erdbeobachtung und Telekommunikation sowie die Erforschung des Sonnensystems.344 (ESA) und der Europäischen Union (EU). Er soll Raumfahrtaktivitäten beider Organisationen koordinieren und eine gemeinsame europäische Raumfahrtpolitik entwickeln.“, Wikipedia, Europäischer Weltraumrat, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Europ  %C3 %A4ischer_Weltraumrat und Art. 8 des Rahmenabkommens, vgl. Eikenberg, in: Grabitz / Hilf / Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 170 AEUV Rn. 12; das Kooperationsverhältnis ebenso wie Koordinierungsdefizite betonend Reuter, Die ESA als Raumfahrtagentur der Europäischen Union, S. 30 ff. 338  Das Rahmenabkommen wurde im Jahre 2007 verlängert, dazu Froehlich, ZLW 2008, 67 ff. 339  EU / ESA-Rahmenabkommen v. 25.11.2003, ABl. Nr. L 261 / 64; als Koopera­ tionsfelder wurden gem. Art. 3 I vereinbart: Wissenschaft, Technologie, Erdbeobachtung, Schiffsführung, Satellitenkommunikation, bemannte Raumfahrt und Mikrogravitation, Trägerraketen, weltraumbezogene Frequenzpolitik. Das Abkommen ist gestützt auf Art. 170 II EGV; zum Ganzen ausführlich Wittig, ZLW 2004, 415 ff. 340  Weißbuch „Die Raumfahrt: Europäische Horizonte einer erweiterten Union /  Aktionsplan für die Durchführung der europäischen Raumfahrtpolitik“, KOM(2003) 673; dazu ausführlich Schidt-Tedd, ZLW 2004, 169 ff. 341  Oppermann / Classen / Nettesheim, Europarecht, § 34 Rn. 11; Kotzur, in: Schulze / Zuleeg / Kadelbach, Europarecht, § 38 Rn. 70; Eikenberg, in: Grabitz / Hilf / Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 189 AEUV Rn. 28 ff. 342  Die Verabschiedung eines entsprechenden Programms allein für die Raumfahrt klang bereits an im BESCHLUSS Nr. 1982 / 2006 / EG v. 18.12.2006 über das Siebte Rahmenprogramm der Europäischen Gemeinschaft für Forschung, technologische Entwicklung und Demonstration (2007 bis 2013) – Erklärungen der Kommission, ABl. Nr. L 412 / 1, S. 25. Bis zum Vertrag von Lissabon konnten Rahmenprogramme allein auf Art. 166 EGV (= Art. 182 I, II AEUV) gestützt werden und bezogen sich deshalb auf den gesamten Bereich der Forschung und technologischen Entwicklung. 343  Dazu Meinert / Streuff, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungsund Geoinformationswesen 2010, S. 149, 164. 344  Zu den Tätigkeitsbereichen Wikipedia, Europäische Weltraumorganisation, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / ESA und http: /  / www.esa.int / esaCP / index.html.



A. Akteure im Geoinformationswesen91

d) EUROSTAT Das Statistische Amt der Europäischen Union345 (EUROSTAT) ist die zentrale Koordinierungsstelle für das europäische Statistikwesen. Der Statistik kommt die Aufgabe zu, bereits getroffene Entscheidungen auf ihre Wirksamkeit hin überprüfen, aktuelle Entwicklungen verfolgen sowie noch zu treffende Entscheidungen möglichst effektiv auf die tatsächlichen Gegebenheiten hin abstimmen zu können.346 Mit Art. 285 EGV347, der nun wortgleich in Art. 338 AEUV überführt wurde, bestand seit dem Vertrag von Amsterdam erstmals ein eigener Statistikartikel als Rechtsgrundlage für europäische Statistikakte.348 Bereits zuvor wurde die VO 97 / 322 / EG v. 17.02.1997 über die Gemeinschaftsstatistiken (sog. Grundverordnung349) erlassen, deren Ziel die Schaffung eines normativen Rahmens für die Erstellung von Gemeinschaftsstatistiken war (vgl. EG Nr. 8).350 Entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip351 wurden Aufgaben- und Zuständigkeitsverteilungen zwischen nationalen und gemeinschaftlichen Statistikstellen vorgenommen. Insbesondere geregelt wurde 345  Einen Überblick über die historische Entwicklung ist unter http: /  / epp.eurostat. ec.europa.eu / portal / page / portal / about_eurostat / introduction / what_we_do abrufbar; einen rechtlichen Überblick bietet auch Sommer, Verwaltungskooperation am Beispiel administrativer Informationsverfahren im europäischen Umweltrecht, S. 579 ff. 346  Zumindest im ersten Sinne auch das Selbstverständnis von EUROSTAT, vgl. http: /  / epp.eurostat.ec.europa.eu / portal / page / portal / about_eurostat / introduction; ferner Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 126 ff. 347  Zu dessen Entstehungsgeschichte anschaulich Hahlen, in: Grabitz / Hilf / Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 338 AEUV Rn. 8 ff. 348  Hahlen, in: Grabitz / Hilf / Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 338 AEUV Rn. 8. 349  ABl. Nr. L 52 / 1. Zu dieser Grundverordnung existiert der Durchführungsbeschluss 97 / 281 / EG v. 21.04.1997 über die Rolle von EUROSTAT bei der Erstellung von Gemeinschaftsstatistiken, ABl. Nr. L 112 / 56. 350  Mittlerweile hat die VERORDNUNG (EG) Nr. 223 / 2009 v. 11.03.2009 über europäische Statistiken, ABl. Nr. L 87 / 164 die VERORDNUNG (EG) Nr. 322 / 97 abgelöst. Seitens der EU wurden ein Koordinierungsdefizit (EG Nr. 1, 11, 12) und deshalb ein Konsolidierungsbedarf (EG Nr. 3) festgestellt. Wichtige Neuerungen gegenüber der vorherigen Regelung sind die verstärkte Angleichung der statistischen Konzepte und Verfahren (EG Nr. 13), die Entwicklung eines europäischen Ansatzes für die Statistik (hierzu EG Nr. 16 und Art. 16), die Einführung gemeinsamer „Strukturen, Instrumente und Prozesse“ (Art. 8, 9, 10) sowie die Weiterentwicklung des Kooperationsnetzes (Art. 7, 15) zur Steigerung von Effizienz und Qualität (Art. 11, 12) sowie Vermeidung von Doppelarbeit. All diese Ansätze sollen (auch) dazu führen, den seitens der europäischen Ebene entstehenden Arbeitsaufwand für die nationalen statistischen Ämter zu verringern. 351  Allgemein: Art. 5 EGV (a. F.) = Art. 5 I EUV (n. F.); speziell: Art. 285 I EGV a. F. = Art. 338 AEUV; vgl. auch EG Nr. 9 und Art. 8 der VO 97/322/EG.

92

Teil 2: Realbereichsanalyse

auch die Harmonisierung des Schutzes vertraulicher Daten auf Gemeinschaftsebene sowie in den einzelnen Mitgliedstaaten (Art. 13 ff.). Das EUROSTAT wurde in der Grundverordnung als „Gemeinschaftsdienststelle“ mit der „Durchführung der der Kommission übertragenen Aufgaben bei der Erstellung der Gemeinschaftsstatistiken betraut“, Art. 2. Welches diese Aufgaben sind, wird352 im statistischen Programm der Union festgelegt, Art. 3 I. Letzteres bildet den Rahmen für die Erstellung aller Unionsstatistiken. EUROSTAT muss dabei in der Lage sein, im Einklang mit den Grundsätzen der Unparteilichkeit, Zuverlässigkeit, Erheblichkeit, Kostenwirksamkeit, statistischen Geheimhaltung und Transparenz zu handeln.353 Um die Kooperation zwischen EUROSTAT und den entsprechenden Stellen der Mitgliedstaaten zu verbessern, wurde das Europäische Statistische System (ESS) mit dem Ziel initiiert, vergleichbare Statistiken auf EU-Ebene bereitzustellen. Das ESS, in dem EUROSTAT die Leitungsfunktion bei der Harmonisierung der Statistiken in enger Zusammenarbeit mit den nationalen Statistikbehörden innehat, ist netzbasiert.354 Aufgabe des ESS ist es, qualitativ hochwertige Daten über die Wirtschaft und die Gesellschaft auf europäischer, nationaler und regionaler Ebene zu liefern und diese Informationen als Grundlage für Entscheidungen, Forschung und Diskussion jedem zugänglich zu machen. Hauptabnehmer der Daten ist die EU(-Kommission) selbst. EUROSTAT erhebt selbst keine Daten, sondern koordiniert, harmonisiert und integriert nationale Statistikdaten, um sie im europäischen Kontext auszuwerten und für diesen nutzbar zu machen.355 Diesbezüglich konstatiert Schmidt-Aßmann (für das gesamte europäische Verwaltungsrecht), dass eine Einheit auf europäischer Ebene erst geschaffen werden muss – nämlich durch Information(seinheit): „Der Grundgedanke des europäischen Verwaltungsinformationsrechts ist die gegenseitige Angewiesenheit aller beteiligten Verwaltungsstellen auf gemeinschaftsweit verfügbare Informationen.“356 Durch die Informationskooperation sollen fehlende europäische Administra352  Vgl. den BESCHLUSS Nr. 1578 / 2007 / EG v. 11.12.2007 über das Statistische Programm der Gemeinschaft 2008 bis 2012, ABl. Nr. L 344 / 15. 353  Art. 285 II EGV = Art. 338 II AEUV und Art. 10 VO 97/322/EG. 354  Europäische Kommission, Das Europäische Statistische System, http: /  / epp. eurostat.ec.europa.eu / portal / page / portal / ess_eurostat / introduction; Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 126 f. 355  Sommer, Verwaltungskooperation am Beispiel administrativer Informationsverfahren im europäischen Umweltrecht, S. 579. 356  Schmidt-Aßmann, in: Schmidt-Aßmann / Schöndorf-Haubold, Der europäische Verwaltungsverbund, S. 1, 16.



A. Akteure im Geoinformationswesen93

tionseinheiten und -befugnisse ggü. den Mitgliedstaaten ausgeglichen werden.357 Besonderes Augenmerk muss im Zusammenhang mit der INSPIREInitiative auf dem geografischen Informationssystem der Kommission (GISCO)358 als ständigem Service von EUROSTAT gelegt werden. e) Europäische Umweltagentur (EUA) In der Europäischen Union verantwortlich für die Entwicklung, Koordinierung und Unterhaltung des 1990 geschaffenen Europäischen Umweltinformations- und Umweltbeobachtungsnetzes (EIONET) ist die Europäische Umweltagentur (Art. 2, 4 EUA-VO).359 Aufgabe der mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestatteten360 EUA ist es, durch unabhängige Informationen und Bewertungen zu Umweltthemen einen Beitrag zur europäischen und nationalen Politikgestaltung zu leisten.361 Im weiteren Verlauf ihres Bestehens wurden die Kompetenzen der EUA kontinuierlich erweitert.362 357  Sommer, in: Schmidt-Aßmann / Schöndorf-Haubold, Der europäische Verwaltungsverbund, S. 57, 58. 358  Dazu http: /  / epp.eurostat.ec.europa.eu / portal / page / portal / gisco / introduction. 359  Ursprünglich begründet durch VERORDNUNG (EWG) Nr. 1210 / 90 v. 07.05.1990 zur Errichtung einer Europäischen Umweltagentur und eines Europäischen Umweltinformations- und Umweltbeobachtungsnetzes, ABl. Nr. L 120 / 1 auf der Grundlage von Art. 175 EGV (130s EWGV); zu den bisherigen Änderungsverordnungen Ortega Bernardo, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 166; aktuelle Fassung: VERORDNUNG (EG) Nr. 401 / 2009 v. 23.04.2009 über die Europäische Umweltagentur und das Europäische Umweltinformations- und Umweltbeobachtungsnetz, ABl. Nr. L 126 / 13; kritisch bzgl. der Organisationsgewalt und der demokratischen Legitimation der EG zur Schaffung einer vertraglich nicht vorgesehenen europäischen Einrichtung ohne Vertragsänderung durch die Mitgliedstaaten (Art. 7 EGV alt) Berger, Vertraglich nicht vorgesehene Einrichtungen des Gemeinschaftsrechts mit eigener Rechtspersönlichkeit, S. 40 f.; Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, S. 55 ff.; Brenner, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 20 Rn. 2; Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, S. 143; Groß, JZ 2012, 1087 (1090 ff.). Huber, JbUTR 2002, 9 (25 ff.) ergänzt ferner die Problemkreise der Ermächtigungsgrundlage, der aufsichtsrechtlichen Kontrolle und der Beteiligung von Drittstaaten; ähnlich ders., in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 19 Rn. 49 ff., 92. 360  Vgl. Art. 7 der EUA-VO; näher dazu Breier, NuR 1995, 516 (518); Ladeur, NuR 1997, 8 (9); Sommer, Verwaltungskooperation am Beispiel administrativer Informationsverfahren im europäischen Umweltrecht, S. 525. 361  Vgl. die Aufzählung in Art. 2 a)–o) der EUA-VO; erläuternd Engelsberger, Der Vollzug europarechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes, S. 91 f.; Meßerschmidt, Europäisches Umweltrecht, S. 462 ff. 362  Noch aus der Prognose-Perspektive mit dem Hinweis auf Art. 20 VO 90/1210/ EG (Revisionsklausel) Breier, NuR 1995, 516 (517); die Änderungen der VO 90/1210/EG erfolgten durch VERORDNUNG (EG) Nr. 933 / 1999, ABl.  Nr. L 117 / 1

94

Teil 2: Realbereichsanalyse

Art. 2 (und EG Nr. 5) EUA-VO umreißt das Aufgabenspektrum der EUA: Die Sammlung, Aufbereitung und Analyse von Umweltdaten auf europäischer Ebene ist notwendig, um objektive, zuverlässige und vergleichbare Informationen zu erhalten, die es der Union und den Mitgliedstaaten ermöglichen, die auf dem Gebiet des Umweltschutzes unentbehrlichen Maßnahmen zu ergreifen, deren Ergebnisse zu beurteilen und eine sach­ gerechte Unterrichtung der Öffentlichkeit über den Zustand der Umwelt sicherzustellen. Damit soll dem Dilemma begegnet werden, dass Verwaltungsentscheidungen (insbesondere im Umweltrecht) wegen gestiegener (nicht nur technischer) Komplexität der Vorgänge auf der Grundlage von Ungewissheiten erfolgen müssen, weil sich das Entscheidungswissen in immer stärkerer Form verspezialisiert oder erst gar nicht in ausreichendem Maße bei der zur Entscheidung berufenen Behörde vorhanden ist.363 Da­ rüber hinaus sollen die erhobenen Daten auch der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt werden.364 Damit verfolgt die EUA u. a. ähnliche Ziele wie EUROSTAT, nämlich die Verbesserung zukünftiger Politikgestaltung und Ermittlung gesetzgeberischen Handlungsbedarfs auf europäischer Ebene (Hilfsfunktion).365 Allerund VERORDNUNG (EG) Nr. 1641 / 2003, ABl. Nr. L 245 / 1; dennoch bestehen seitens der EUA nach wie vor keine Eingriffsbefugnisse, vgl. Schreiber, Verwaltungskompetenzen der Europäischen Gemeinschaft, S. 44 f.; Engelsberger, Der Vollzug europarechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes, S. 68 f.; Huber, JbUTR 2002, 9 (28); Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, S. 145. Dies liegt nach Schulze-Fielitz, in: Erbguth / Masing, Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts, S. 93, 131 f. darin begründet, dass infolge der Meroni-Doktrin (EuGH, Slg. 1958, 9, 42 ff., 51, 80 ff.) der Kommission nachgelagerte Agenturen nicht an Stelle dieser entscheiden dürfen, sondern deren Entscheidungen nur vorbereiten oder durchführen dürfen. 363  So auch Ladeur, NuR 1997, 8 (10) mit dem zutreffenden Hinweis, dass dadurch auch die Kontrolle erschwert wird; abstrakt zu Kooperationserfordernissen auf europäischer Ebene Pitschas, in: Schmidt-Aßmann / Hoffmann-Riem, Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, S. 124, 133 f.; ebenso Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, S. 47, die die Schaffung der EUA deshalb vor dem Hintergrund dieses Informationsdefizits auf europäischer Ebene betrachtet. 364  Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 234 f.; beispielhaft genannt seien Daten zur Bewertung der europäischen Badegewässer sowie Fast-Echtzeit-Ozondaten und Online-Daten zur Luftqualität für Ärzte, ­Krankenhäuser und Partner im Gesundheitsbereich, vgl. EUA-Strategie 2009–2013 S. 9, abrufbar unter http: /  / www.eea.europa.eu / de / publications / eua-strategie-200985 2013. 365  Ladeur, NuR 1997, 8 nennt als mögliche Verbesserungsperspektiven die stärkere Berücksichtigung europäischer Informationen in internationalen Umwelt-Monitoring-Programmen, die Entwicklung von Prognose- und Bewertungsmethoden, den Austausch von Informationen über die besten verfügbaren Umwelttechnologien sowie Methoden für die Abschätzung von Umweltschäden und für die Kosten der



A. Akteure im Geoinformationswesen95

dings bestehen auch (mögliche) Kompetenzüberschneidungen mit EURO­ STAT, weshalb ähnlich Art. 8 EUROSTAT-VO in Art. 3 II EUA-VO eine Regelung getroffen wurde, die Überschneidungen mit anderen EU-Einrichtungen (wie EUROSTAT366) vermeiden lassen soll. Ferner bestehen Kooperationspflichten seitens der EUA mit anderen EU-Einrichtungen, vgl. Art. 15 EUA-VO. Dort wird auch auf EUROSTAT explizit Bezug ge­ nommen.367 Die EUA wurde v. a. gegründet, um die Entwicklung eines Umweltinformationsnetzwerkes (EIONET) voranzutreiben und auf europäischer Ebene zu konstituieren.368 Das EIONET ist ein Behördennetzwerk. Es umfasst ca. 900 Experten aus 37 Ländern in über 300 nationalen Umweltagenturen und anderen Einrichtungen, die sich mit Umweltinformationen befassen. Für die Europäischer Umweltagentur ist EIONET die wichtigste Informationsquelle im Umweltbereich.369 Hauptaugenmerk liegt dabei auf der Koordinierung und Harmonisierung der mitgliedstaatlichen Umweltdaten und Messverfahren.370 Gem. Art. 4 I EUA-VO sind die wichtigsten Bestandteile des Netzes die einzelstaatlichen Informationsnetze, die innerstaatlichen Anlaufstellen sowie die themenspezifischen Ansprechstellen.371 Aus Art. 4 II EUA-VO ergibt sich die Pflicht der Mitgliedstaaten, die Agentur regelmäßig über die Umweltvorsorge. Nach Brenner, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 20 Rn. 7, 13 f. legitimiert sich die EUA durch ihre Hilfsfunktion für andere Unionsorgane; ferner Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 62 f., 126 f. 366  So Breier, NuR 1995, 516 (518). 367  Vertiefend hierzu Ortega Bernardo, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 172. 368  Zu den Aufgaben der EUA allgemein Brenner, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 20 Rn. 25 ff. Ladeur, NuR 1997, 8 (13) spricht insoweit sogar von der Etablierung eines neuen „Regimes“ dynamischer Koordinierungseffekte durch Netzwerke und kommt zu einem positiven Fazit (S. 16). 369  Peifer, Århus und die Folgen für Europa:  Information zur Verbesserung der Umwelt, http: /  / www.mufv.rlp.de / fileadmin / mufv / publikationen / Umweltinforecht_ Tagungsband.pdf, S. 9. 370  Huber, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 19 Rn. 92; Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, S. 48; Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 68 f.; Meßerschmidt, Europäisches Umweltrecht, S. 463 f.; ­Kloepfer, Umweltrecht, S. 695 mit Verweis auf die EUA und die RICHTLINIE 91 / 692 / EWG v. 23.12.1991 zur Vereinheitlichung und zweckmäßigen Gestaltung der Berichte über die Durchführung bestimmter Umweltschutzrichtlinien, ABl. Nr. L 377 / 48. 371  U. a. das Umweltbundesamt, die Bundesanstalt für Naturschutz und das Statistische Bundesamt sowie die GFS und EUROSTAT sind „Mitglieder“ dieses Netzes, vgl. Huber, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 19 Rn. 111; allgemein dazu Ortega Bernardo, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S.  170 f.

96

Teil 2: Realbereichsanalyse

wichtigsten Bestandteile ihrer innerstaatlichen Umweltinformationsnetze zu unterrichten. Gelten die mitgliedstaatlichen Anlaufstellen als Informationszulieferer, ist die Agentur als das zentrale Koordinierungsorgan (Knotenpunkt) anzusehen.372 Die Netzstruktur hat dabei den entscheidenden Vorteil, dass Informationsflüsse nicht nur einseitig vertikal bestehen, sondern zum einen wechselseitig und zum anderen auch horizontal erfolgen können. Dies ist ein probates Mittel, um den Informationsaustausch institutionell zu verbessern.373 Die enge Verknüpfung von mitgliedstaatlichen Stellen und EUA findet auch – organisatorisch – in dem sog. Verwaltungsrat Ausdruck, dem Hauptorgan der Agentur, welches aus Vertretern der Mitgliedstaaten besteht und welches das mehrjährige Arbeitsprogramm aufstellt, Art. 8 I, IV ­EUA-VO.374 In Zusammenhang mit dem Netzwerkaspekt ist auch auf die „themenspezifischen Ansprechstellen“ (Art. 4 I Var. 3) einzugehen. Die EUA hat natio­ nale Anlaufstellen als sog. Themenzentren damit betraut, Daten zu spezifischen Umweltaspekten zu sammeln, zu verwalten und zu analysieren.375 Diese Themenzentren betreffen die Bereiche Wasser, Luft und Klimawandel, 372  Brenner, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 20 Rn. 12, 39; Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 63. 373  In dieser Richtung bereits Ladeur, NuR 1997, 8 (9). Dieser merkt an, dass der Grund für das Vernetzungsbedürfnis u. a. darin besteht, dass „die Dynamik internationaler Verträge und der darauf basierenden Schaffung von inter- und supranationalen Organisationen sich nur sehr unzulänglich zwischen den Polen der staatlichen Souveränität einerseits und der bi- oder multipolaren vertragsrechtlichen Verbindung andererseits lokalisieren lässt …. Wenn und soweit das hierarchische Modell der Kontrolle … keinen Monopolanspruch mehr erheben kann, muss an anderer Formen der Gewährleistung von Transparenz und Verantwortung gegenüber zentralen Organen gedacht werden.“ Dies beinhaltet auch die Feststellung, dass der EU trotz ihrer supranationalen Stellung z. T. die rechtlichen Durchsetzungsbefugnisse fehlen, die staatlicherseits vorhanden sind und somit effektiv genutzt werden können. Dies muss durch Netzwerkeffekte ausgeglichen werden; ebenso Meßerschmidt, Europäisches Umweltrecht, S. 204 f., 464; plastisch Lübbe-Wolff, in: dies., Der Vollzug des europäischen Umweltrechts, S. 1: „Das Umweltrecht ist immer nur so gut wie sein Vollzug“. 374  Zum Verwaltungsrat und weiteren Organen der EUA Sommer, Verwaltungskooperation am Beispiel administrativer Informationsverfahren im europäischen Umweltrecht, S. 521; Huber, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 19 Rn. 91; Brenner, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 20 Rn. 47 ff.; allgemein zu den Verwaltungsräten in Agenturen Schulze-Fielitz, in: Erbguth / Masing, Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts, S. 93, 103; Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 61. 375  In Deutschland ist das Umweltbundesamt mit dem Themenschwerpunkt Luftreinhaltung betraut worden, vgl. Ladeur, NuR 1997, 8 (9); Brenner, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 20 Rn. 46.



A. Akteure im Geoinformationswesen97

biologische Vielfalt, Nachhaltigkeit in Verbrauch und Produktion sowie Landnutzung und Rauminformation.376 Nicht nur der letzte Punkt weist dabei einen hohen geodätischen Bezug auf. Ferner werden Geodaten als Grundlage für den alle fünf Jahre auszuarbeitenden Umweltbericht über den Zustand der Umwelt benötigt, Art. 2 VI EUA-VO.377 Zusammenfassend kommen der EUA drei Kernaufgaben zu: zum einen die angesprochene Hilfsfunktion, nämlich die informatorische Unterstützung der gemeinschaftlichen und mitgliedstaatlichen Rechtsetzungsorgane. Diese wird erreicht durch die Erfassung, Aufbereitung und Veröffentlichung umweltrelevanter Daten. Mit dieser Hilfsfunktion geht die Unterhaltung des Umweltinformationsnetzwerkes EIONET zum Zwecke des Austauschs umweltrelevanter Daten (Kooperation) einher. Zuletzt dient die Informations­ erhebung der Kontrolle des mitgliedstaatlichen Vollzugs des europäischen Umweltrechts (Überwachung) durch die Kommission.378 Hervorzuheben ist, dass die einzelnen Aufgabenbereiche miteinander korrelieren.379 Erst ihre Zusammenschau bildet ein taugliches Maßnahmenbündel zur effektiven Kompetenzwahrnehmung. f) EUMETSAT Die European Organisation for the Exploitation of Meteorological Satellites (EUMETSAT – deutsch: „Europäische Organisation für die Nutzung meteorologischer Satelliten“) ist eine zwischenstaatliche Organisation, welche mit der Unterhaltung von Wetterbeobachtungssatelliten und der entsprechenden Datengewinnung und Bereitstellung betraut ist.380 Es handelt sich um eine rein völkerrechtliche Organisation, deren Vertragsstaaten zwar überwiegend auch EU-Mitgliedstaaten sind,381 die aber nicht als EU-Ein376  Erläuternd Ortega Bernardo, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäi­ schen Verwaltungsverbunds, S. 170 f.; siehe ferner http: /  / europa.eu / agencies / com munity_agencies / eea / index_de.htm. 377  Brenner, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 20 Rn. 30; Zum ersten erschienenen Bericht Ladeur, NuR 1997, 8 (14) mit kritischer Anmerkung; der Bericht für das Jahr 2010 ist abrufbar unter http: /  / www.eea.europa.eu / soer / synthesis / transla tions / die-umwelt-in-europa-2014. 378  Eine ähnlich Systematisierung nimmt Ortega Bernardo, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 167 vor. 379  Vgl. Ortega Bernardo, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 168. 380  Informationen auf Deutsch abrufbar unter http: /  / www.dlr.de / rd / desktopde fault.aspx / tabid-2441 / 3589_read-16851 / . 381  Vgl. http: /  / www.eumetsat.int / Home / Main / AboutEUMETSAT / WhoWeAre /  MemberandCooperatingStates / index.htm?l=en.

98

Teil 2: Realbereichsanalyse

richtung gilt. EUMETSAT wurde 1986 gegründet382 und unterhält enge Verbindungen etwa zur ESA.383 Die generierten Wetterdaten dienen den Mitgliedstaaten bzw. ihren nationalen Wetterdiensten als Datenbasis. Darüber hinaus gibt es weitere Nachfrager für die bereitgestellten Daten, etwa Forschungseinrichtungen und Unternehmen.384 g) Weitere Einrichtungen Die im Folgenden genannten Agenturen der EU385 zeichnen sich dadurch aus, dass sie Geodaten für ihre Aufgabenerfüllung benötigen und verwenden, jedoch keinen primären Bezug zum Umweltrecht aufweisen. Als Agenturen für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik von Bedeutung 382  CONVENTION FOR THE ESTABLISHMENT OF A EUROPEAN ORGANISATION FOR THE EXPLOITATION OF METEOROLOGICAL SATELLITES (EUMETSAT), abrufbar unter http: /  / www.eumetsat.int / Home / Main / AboutEUMET SAT / LegalInformation / SP_1228227333602?l=en. 383  http: /  / www.dlr.de / rd / desktopdefault.aspx / tabid-2441 / 3589_read-16851 /  und http: /  / www.eumetsat.int / Home / Main / AboutEUMETSAT / WhoWeAre / EUMETSA THistory / index.htm. 384  Nachweise bei Wikipedia, EUMETSAT, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / EUMET SAT. 385  Zum europäischen Agenturmodell allgemein Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, S. 38 ff.; Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 60 f., 85 ff. Eine Übersicht über die einzelnen Institutionen findet sich unter http: /  / europa.eu / agencies / index_de.htm und bei Kilb, EuZW 2006, 268 (270); Schulze-Fielitz, in: Erbguth / Masing, Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts, S. 93, 97 ff.; Görisch, Demokratische Verwaltung durch Unionsagenturen, S. 190 ff.; Meßerschmidt, Europäisches Umweltrecht, S. 466 ff., 470; Augsberg, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 6 Rn. 40 ff. Zur Frage der Aufgabendelegation, Transparenz und Legitimation Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, S. 99 ff.; Schulze-Fielitz, in: Erbguth / Masing, Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts, S. 93, 131 ff.; Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 39; Augsberg, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 6 Rn. 80 f. Eine Systematisierung nehmen v. Bogdandy, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann, Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, S. 133, 172, 174 ff., Schulze-Fielitz, in: Erbguth / Masing, Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts, S. 93, 98 ff. und v. a. Augsberg, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 6 Rn. 40 ff., vor. Kritisch ferner v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, S. 317, 323 ff.; Huber, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 19 Rn. 122; ders., in: Eberle / Ibler / Lorenz, Der Wandel des Staates vor den Herausforderungen der Gegenwart, S. 127, 137; ders., JbUTR 2002, 9 (15, 27 f.), der die im Vordringen befindliche Aufgabenübertragung von der Kommission auf nachgelagerte Einrichtungen (namentlich die Agenturen) darin begründet sieht, dass mit dem Ausbau administrativer Vollzugszuständigkeiten bei der Kommission ein Bedürfnis entstehe, letztere davon zu entlasten, damit sie sich auf ihre Kernaufgaben konzentrieren könne. Darin erkennt er jedoch die Gefahr eines Systemwechsels.



A. Akteure im Geoinformationswesen99

Vollzug des Unionsrechts

Mischformen direkter Vollzug

unionsintern = Eigenverwaltung (Personal, Haushalt, innere Organisation)

EUROSTAT*

unionsextern = Tätigwerden der Organe unmittelbar ggü. MST, Bürgern, Unternehmen

indirekter Vollzug

unmittelbar = Vollzug v. genuinem Gemeinschaftsrecht

z. B. Netzwerke, Kooperationen, gemeinsame Ausschüsse

mittelbar = Vollzug von umgesetztem („transformiertem“) Gemeinschaftsrecht

z. T. – Kommission** – Agenturen (sog. mittelbare Unions-/Eigenverwaltung)

Abbildung 12: System des Unionsrechtsvollzugs. Quelle: Eigene Darstellung, ähnlich Winter EuR 2005, 255, 256 f.; * Die Einordnung des Statistischen Amtes (EUROSTAT) als gemeinschaftsinterne Verwaltung ist nicht zweifelsfrei; wegen der Vorbereitung anderer Unionsentscheidungen kommt ihrer Tätigkeit mittelbar Außenwirkung zu. Damit geht sie über die Eigenverwaltung partiell hinaus. Dennoch ist die Arbeit von EUROSTAT eher dem internen als dem externen Bereich zuzuordnen. ** Die Einordnung der Kommission muss eigentlich funktional erfolgen. Für die hier betreffende Fragestellung nimmt die Kommission jedoch hauptsächlich externe Vollzugsaufgaben wahr.

sind die Europäische Verteidigungsagentur (EDA)386, das Institut der Europäischen Union für Sicherheitsstudien  (ISS)387 und das Satellitenzentrum der Europäischen Union (EUSC)388. 386  GEMEINSAME AKTION 2004 / 551 / GASP DES RATES v. 12.06.2004 über die Einrichtung der Europäischen Verteidigungsagentur, ABl. Nr. L 245 / 17. Ihr kommt u. a. die Aufgabe zu, Verteidigungsfähigkeiten im Bereich der Krisenbewältigung zu entwickeln (vgl. EG Nr. 3 Alt. 1). Dieses Anliegen ist nur durch Nutzung von Geodaten zu realisieren. 387  Das IEUSS als eine unabhängige Einrichtung mit Sitz in Paris ist integraler Bestandteil der Unterstützungsstrukturen für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU (GASP). Nahezu alle Tätigkeitsfelder sind auf die Verwendung von Geodaten angewiesen, vgl. http: /  / europa.eu / agencies / security_agencies / iss / in dex_de.htm. 388  Eingerichtet durch die GEMEINSAME AKTION 2001 / 555 / GASP DES RATES v. 20.06.2001 betreffend die Einrichtung eines Satellitenzentrums der Europäischen Union, ABl. Nr. L 200 / 5. Seine „Hauptaufgabe besteht in der Auswertung und

100

Teil 2: Realbereichsanalyse

Weitere relevante Gemeinschaftsagenturen389 sind die Europäische Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs (EMSA)390, die Europäische Eisenbahnagentur für sichere und kompatible Eisenbahnsysteme (ERA)391, die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen (FRONTEX)392, die Europäische Agentur für Flugsicherheit (EASA)393 Erstellung von Informationen, die aus der Analyse von Bildern der Erdbeobachtungseinrichtungen gewonnen werden. Es unterstützt damit die Entscheidungsfindung der Europäischen Union im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)“, vgl. http: /  / europa.eu / agencies / security_agencies / eusc / index_ de.htm. 389  Definition und Erläuterungen bei Ehlers, in: Erichsen / Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 5 Rn. 36; zur Frage der Kompetenzgrundlage des Art. 95 EGV (= Art. 114 AEUV) für derartige Gemeinschaftsagenturen EuGH Rs. C-217 / 04 – „Vereinigtes Königreich / Parlament“, Slg. 2006, I-3771 m. Anm. Ohler, EuZW 2006, 372 ff.; kritisch auch v. Borries, in: Due / Lutter / Schwarze, FS Everling, S. 127, 143, 145. 390  VERORDNUNG (EG) Nr. 1406 / 2002 v. 27.06.2002 zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs, ABl. Nr. L 208 / 1. Ihr kommt die Aufgabe zu, die Einhaltung der (gemeinschaftsrechtlichen) Vorschriften bzgl. der Seeverkehrssicherheit und der Vermeidung von Verschmutzungen durch Schiffe zu überwachen. Besonders sei auf das sog. SafeSeaNet (ein System, mit dem Schiffe mit gefährlicher Ladung überwacht werden können, vgl. Wikipedia, SafeSeaNet, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / SafeSeaNet und das CleanSeaNet (ein satellitengestütztes System (bzw. ein Dienst) zur Ölverschmutzungserkennung und Gewässer­ überwachung, http: /  / cleanseanet.emsa.europa.eu / ) hingewiesen; zu den Gründen für die Errichtung Huber, JbUTR 2002, 9 (17). 391  VERORDNUNG (EG) Nr. 881 / 2004 v. 29.04.2004 zur Errichtung einer Europäischen Eisenbahnagentur („Agenturverordnung“), ABl. Nr. L 164 / 1. Ihre zwei Hauptaufgaben bestehen in der Verbesserung der Interoperabilität der Schienennetze und in der Sicherheitsoptimierung (vgl. EG Nr. 6). 392  VERORDNUNG (EG) Nr. 2007 / 2004 v. 26.10.2004 zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, ABl. Nr. L 349 / 1. FRONTEX soll zur Verbesserung der Koordinierung der operativen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten im Bereich des Schutzes der Außengrenzen der Mitgliedstaaten beitragen (EG Nr. 3, 4). Einen Raumbezug weisen dabei insbesondere die in EG Nr. 6 angeführte Risikoanalyse und die in EG Nr. 13 und 21 genannten eigenen Fazilitäten i. S. e. eigenen Verwaltungsapparates auf; erläuternd Caballero, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 101, 112 f. 393  Ursprünglich initiiert durch VERORDNUNG (EG) Nr. 1592 / 2002, mittlerweile abgelöst durch VERORDNUNG (EG) Nr. 216 / 2008 v. 20.92.2008 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Zivilluftfahrt und zur Errichtung einer Europäischen Agentur für Flugsicherheit, ABl. Nr. L 79 / 1. Trotz einer Kompetenzerweiterung durch die VERORDNUNG (EG) Nr. 216 / 2008 ist der Geodatenbezug bei der EASA marginal, da die Flugsicherung nach wie vor den Mitgliedstaaten überlassen ist, vgl. § 27c LuftVG. Die Übertragung dieser Kompetenzen auf eine europäische Einrichtung (EUROCONTROL) blieb zwar nicht unversucht, hat jedoch wenig praktische Bedeutung erlangt, vgl. Wikipedia, European Organisation for the Safety of



A. Akteure im Geoinformationswesen101

sowie das Europäische Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC)394. Neben den genannten Agenturen arbeitet auch die Gemeinsame Forschungsstelle, eine auf Art. 8 Ziff. 1 EAGV gestützte Forschungseinrichtung der Union, mit Geodaten.395 Darüber hinaus bestehen verschiedene Exekutivagenturen (der dritten Generation)396, die mit Geodaten umgehen.397 Andere Einrichtungen haben einen nur marginalen Bezug zum Thema Geodaten. 3. Schlussfolgerung Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass im Laufe des Fortschreitens der europäischen Integration auch eine Zunahme europäischer Verwaltungskompetenzen erfolgt ist. Dies spiegelt sich auch im Umweltrecht und spezifisch in Bezug auf Geodaten wider. Nahmen die genannten Agenturen und sonstigen Institutionen vormalig hauptsächlich unterstützende, informierende Air Navigation, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Eurocontrol; zur EASA ferner Riedel, in: Schmidt-Aßmann / Schöndorf-Haubold, Der europäische Verwaltungsverbund, S.  103 ff. 394  VERORDNUNG (EG) Nr. 851 / 2004 v. 21.04.2004 zur Errichtung eines Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC), ABl. Nr. L 142 / 1. Neben Koordinierungs- und Beratungsaufgaben ist das ECDC auch berufen, Überwachungs-, Frühwarn- und Reaktionsmechanismen zu unterstützen und zu entwickeln (EG Nr. 8 und 9). Dadurch werden Geodaten erzeugt und gesammelt. 395  Zu ca. 20 % soll dies der Fall sein, vgl. Sommer, Verwaltungskooperation am Beispiel administrativer Informationsverfahren im europäischen Umweltrecht, S. 581. 396  Agenturen der dritten Generation können von der Kommission durch Beschluss aufgrund der RAHMENVERORDNUNG (EG) Nr. 58 / 2003 v. 16.01.2003, ABl. Nr. L 011 / 1 errichtet werden; dazu Koch, EuZW 2005, 455 (456 f.); ferner Schulze-Fielitz, in: Erbguth / Masing, Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts, S. 93, 105 f., 116 f.; vgl. dazu auch die Kommissions-MITTEILUNG Externalisierung der Verwaltung der Gemeinschaftsprogramme und Vorlage einer Rahmenverordnung für eine neuartige Exekutivagentur, KOM(2000) 788. 397  Ihre Aufgabe liegt in der projektbezogenen Verwaltung von Gemeinschaftsprogrammen; namentlich sind dies die Exekutivagentur Bildung, Audiovisuelles und Kultur (EACEA), die Exekutivagentur des Europäischen Forschungsrates (EFRExekutivagentur), die Exekutivagentur für das transeuropäische Verkehrsnetz (TENT EA), die Exekutivagentur für die Forschung (REA), die Exekutivagentur für Gesundheit und Verbraucher (EAHC), die Exekutivagentur für intelligente Energie, die Exekutivagentur für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (EAWI) und – nicht zuletzt – die Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden (ACER).

102

Teil 2: Realbereichsanalyse

Tätigkeiten wahr, kennzeichnet sie heute eine verstärkte Vollzugskomponente.398 Damit einher geht die Entwicklung, wonach die EU verstärkt nicht nur als Nachfrager von Geodaten, sondern auch als ihr Produzent auftritt. Diese Conclusio betrifft das europäische Eigenverwaltungsrecht.399 a) Kooperation zwischen europäischer und mitgliedstaatlicher Ebene Darüber hinaus ist allerdings zu konstatieren, dass auch und vor allem im Bereich des Umweltrechts Bestrebungen erkennbar sind, europäische und nationale Verwaltungsstellen miteinander zu vernetzen (so insbesondere hinsichtlich des EIONET, GNSS- und IMPEL400-Netzwerkes und der IN­ SPIRE-Initiative).401 Ferner ergeben sich aus den Mitteilungs- und Informa398  Vgl. v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, S. 320 mit dem Hinweis, dass diese sogar z. T. die vollständige Verwaltung von Gemeinschaftsprogrammen zu erfüllen haben; noch aus der Prognoseperspektive Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, S. 56. 399  Zum Begriff Ehlers, in: Erichsen / Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 5 Rn.  31 f. 400  Erläuternd und einführend dazu die Mitteilung KOM(96) 500. 401  Zum Begriff Augsberg, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 6 Rn. 51, 53; Beispiele für andere Netz(werk)e finden sich bei Huber, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 19 Rn. 111 ff.; Sommer, Verwaltungskooperation am Beispiel administrativer Informationsverfahren im europäischen Umweltrecht, S. 212 ff.; Kugelmann, in: Erbguth / Masing, Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts, S. 137, 151; v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, S. 620; v. Ar­ nauld, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 2 Rn. 15; Augsberg, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 6 Rn. 53 ff.; Schwarze, in: Appel / Hermes / Schönberger, FS Wahl, S. 837, 839 f.; ein weiteres Beispiel für derartige Beobachtungsnetzwerke ist das CORINE (Coordination of Information on the Environment) Land Cover-Programm: Mittels Satellitenbeobachtung werden Fernerkundungsdaten gewonnen, die die Landnutzung und deren Veränderung erfassen und ihre Auswertung ermöglichen. Mittlerweile ist CORINE als sog. Fast Track Service Bestandteil der GMES-Initiative, vgl. Banko / Hadrbolec / Hölzl, in: Strobl /  Blaschke / Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2005, S. 27 ff.; hierzu auch http: /  /  www.umweltbundesamt.de / boden-und-altlasten / boden / daten / corine.htm und http: /  /  www.umweltbundesamt.at / umwelt / raumordnung / flaechennutzung / corine / ; auch die Regulierungsstruktur im Telekommunikationssektor (European Regulators Group for Electronic Communications Networks and Services, ERG), Energiesektor (European Regulators‘ Group for Electricity and Gas, ERGEG, neuerdings Agency for the Cooperation of Energy Regulators, ACER, vgl. VERORDNUNG (EG) Nr. 713 / 2009 v. 13.06.2009 zur Gründung einer Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden, ABl. Nr. L 211 / 1) sowie die Bereiche der Arzneimittelüberwachung (vgl. dazu Art. 22, 25 f., 47, 50 f., 57 der VERORDNUNG Nr. 726 / 2004, ABl. Nr. L 136 / 1), der Lebensmittelsicherheit (vgl. dazu Art. 27 IV, 43 ff., 50 der VERORDNUNG Nr. 178 / 2002, ABl. Nr. L 31 / 1) und der Wettbewerbsüberwachung (Europäi­



A. Akteure im Geoinformationswesen103

tionspflichten der Mitgliedstaaten ggü. der Kommission und den jeweiligen Agenturen weitere Vernetzungseffekte.402 Die Qualifikation als Netzwerk zeichnet sich dadurch aus, dass ein organisatorischer Rahmen für eine dauerhafte und bürokratisierte Zusammenarbeit von nationalen und europäischen Stellen (unterschiedlicher Ebenen) (durch EU-Legislativakt) zur Durchführung von Europarecht geschaffen wird.403 Besonders sei darauf hingewiesen, dass der Informationsfluss nicht nur einseitig, sondern i. S. e. Informationsaustausches erfolgt bzw. erfolgen soll.404 Diese Charakteristika machen eine Tendenz deutlich, die in der Wissenschaft als die Entwicklung eines europäischen Verbund-405 und Koopera­ tionsverwaltungsrechts406 und somit als Mischform zwischen direktem und indirektem Vollzug407 des Unionsrechts bzw. als dritte, eigenständige Katesche Wettbewerbsnetz, ECN) sind als ein solches Netzwerk anzusehen. Zuletzt existieren zahlreiche Informationssysteme (inkl. Datenbanken). Beispiele bzw. Systematisierungen finden sich bei Sommer, Verwaltungskooperation am Beispiel administrativer Informationsverfahren im europäischen Umweltrecht, S. 221 ff.; Caballero, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 101, 110  ff. und Laas, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S.  125 ff., Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S.  106 ff. und v. a. Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S.  17 ff. 402  Dazu bereits oben Fn. 330; weitere Beispiele bei Huber, in: Eberle / Ibler / Lorenz, Der Wandel des Staates vor den Herausforderungen der Gegenwart, S. 127, 129 Fn. 13; David, Inspektionen im europäischen Verwaltungsrecht, S. 90 Fn. 319; v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, S. 618 f. 403  Ähnlicher Definitionsansatz bei Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 61. 404  Als Mittel des Informationsaustausches nennt Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 68 ff., die Errichtung von Datenbanken, elektronischen Antragsstellen, Informationsstellen zum gegenseitigen Datentransfer sowie Mitteilungspflichten. Rechtstechnisch seien diese Mitteilungspflichten betreffend den Einzelfall seitens der Mitgliedstaaten als Auskunfts-, Unterrichtungs-, Konsultations-, Berichts- und Informationsbeschaffungspflichten ausgestaltet; seitens der Kommission erfolge die Informationsweitergabe durch allgemeine Mitteilungen, Berichte, Statistiken oder als Weitergabe innerhalb spezieller Verwaltungsverfahren. Dauerhafte Informationsverknüpfungen bestünden über die bereits beschriebenen Informationsnetze (o. 401); ähnlich Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 16 f. 405  Zum Begriff „Verwaltungsverbund“ Ruffert, DÖV 2007, 761 (761 f., 769); Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 20 ff. und oben Fn. 23. 406  Brenner, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 20 Rn. 41, 63 bezüglich des Umweltinformationsnetzes EIONET. 407  So Schreiber, Verwaltungskompetenzen der Europäischen Gemeinschaft, S. 21 ff., insbes. S. 37 f.; Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 9; Ruffert, DÖV 2007, 761 (769); v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, S. 340, 609; Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 48 f., 183; v. Arnauld, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 2 Rn. 8;

104

Teil 2: Realbereichsanalyse

gorie408 bezeichnet wird.409 Dabei geht es um die verstärkte Institutionalisierung der (vertikalen wie horizontalen, kooperativen wie hierarchischen) Zusammenarbeit zwischen mitgliedstaatlichen und europäischen Stellen.410 Diese Entwicklung wird eingefangen durch den Begriff des europäischen Verwaltungsverbundes.411 Der hier beschriebene Netzwerkaspekt stellt neben dem Bereich des Ausschusswesens und der mittelbaren / externalisierten Unionsverwaltung durch Agenturen einen der drei Kernelemente dieser Verbundstruktur dar.412 Entscheidendes Element dieser Verbundstruktur ist der Begriff der Kooperation413. Kooperation ist v. a. dem Netzwerkaspekt wesensimmanent. Dabei kann die Kooperation innerhalb vorgegebener Schemata und Strukturen Ruffert, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 197 AEUV Rn. 12; Kahl, Der Staat 50 (2011), 353 (356); zur Verzahnung von direktem und indirektem Vollzug Weiß, Die Verwaltung 38 (2005), 517 (520 f.). 408  So Schneider, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 9, 14; Augsberg, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 6 Rn. 15 und – anders – Rn. 50; Kirste, VerwArch 102 (2011), 268 (283). Systemprägend für die Verbundstruktur ist, dass sie keine homogenen, durchgängig erkennbaren Eigenschaften aufweist; vielmehr handelt es sich um verschiedenste Ausprägungen / Facetten (auch unterschiedlicher Intensität) einer verstärkten Kooperation, die nur in ihrer Systembildung Einheitlichkeit aufweist; gegen die Einteilung als eigenständige Kategorie spricht auch das Gebot der „Verantwortungszurechenbarkeit“, vgl. v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, S. 613. Es bleibt bei der organisatorischen Trennung der Verwaltungen, es findet aber eine verfahrensmäßige Kooperation (funktionelle Komponente) statt, vgl. Schmidt-Aßmann, in: Cremer / Giegerich / u. a., FS Steinberger, S. 1375 ff.; Shirvani, EuR 2011, 619. 409  Hoffmann-Riem, in: Schmidt-Aßmann / Hoffmann-Riem, Strukturen des Europäi­ schen Verwaltungsrechts, S. 317, 324 f., spricht von „Mischrecht“, bezieht sich aber auch explizit auf dessen Vollzug; progressiv auch Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 14, der von „Mischverwaltung“ spricht. Positiv zu dieser Entwicklung eingestellt sind v. Danwitz, in: Schmidt-Aßmann / Hoffmann-Riem, Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, S. 172, 188 f. und Hoffmann-Riem, in: Schmidt-Aßmann / Hoffmann-Riem, Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, S. 317, 378; erstmals dazu Schmidt-Aßmann, EuR 1996, 270 ff.; ferner Schoch, in: Schmidt-Aßmann / Hoffmann-Riem, Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, S. 280, 308 f.; Sydow, DÖV 2006, 66 (66 ff., 71) mit zahlreichen Beispielen; v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, S. 614 ff. sowie bereits oben A. Gang der Untersuchung, S. 25 f. 410  Begriffsbestimmung entnommen von Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (132) und Puigpelat, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 177, 185 f. 411  Es scheint, dass das Phänomen des europäischen Verwaltungsverbundes erst durch die Fülle an Externalisierungs- und Kooperationstendenzen Beachtung in der juristischen Aufarbeitung gefunden hat, vgl. Schneider, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 9, 10 f. 412  Vgl. Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 49. 413  Nachweise zum Begriff oben Fn. 3311; zum Zusammenspiel von Trennungsund Kooperationsprinzip nach dem Vertrag von Lissabon unten 1. Art. 4 III EUV:



A. Akteure im Geoinformationswesen105

oder sogar informeller Art414 sein, horizontal oder vertikal sowie bi- und multilateral erfolgen.415 Zudem kann zwischen informationeller Kooperation (Informationsaustausch), prozeduraler Kooperation (gemeinsame Verfahrens (durch)führung) und institutioneller Kooperation (gemeinsame Gremienarbeit) differenziert werden.416 Vor allem der Bereich der informationellen Kooperation zum Zwecke der Informationsvorsorge wird im Umweltrecht am relevantesten.417 Teil der Entwicklung bzw. Verfestigung des europäischen Verwaltungsverbundes ist die Delegation von Vollzugs- und Verwaltungsaufgaben seitens der Kommission auf die o.g. ausgegliederten Agenturen sowie das Entstehen von Netzwerken zwischen europäischen und nationalen Verwaltungsstellen. Agenturen und Netzwerke nehmen dabei ähnliche Funktionen wahr:418 Ihr Hauptzweck besteht in der institutionellen Verflechtung der europäischen und nationalen Ebene.419 Dieses Anliegen ist Mittel zum Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit / Unionstreue, S. 244 ff. sowie Schwarze, in: Appel / Hermes / Schönberger, FS Wahl, S. 837, 838 f. 414  v. Arnauld, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 2 Rn. 8; Dose, in: Dose / Voigt, Kooperatives Recht, S. 91; Hoffmann-Riem, in: Schmidt-Aßmann / Hoffmann-Riem, Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, S.  317, 333 f. Huber, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 19 Rn. 110, 114 ff.; kritisch insoweit Sydow, DÖV 2006, 66; zu den normativen Vorgaben insbes. Pitschas, in: Schmidt-Aßmann / Hoffmann-Riem, Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, S. 124, 130 f. sowie – unter Würdigung des Lissabon-Vertrags – Weiß, Der Europäi­ sche Verwaltungsverbund, S.  13 ff. 415  Ehlers, in: Erichsen / Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 5 Rn. 62; Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 47, 65 f. 416  Siehe hierzu bereits oben Fn. 23 sowie Schmidt-Aßmann, in: Schmidt-Aßmann / Hoffmann-Riem, Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, S. 9, 19 f.; Pitschas, in: Schmidt-Aßmann / Hoffmann-Riem, Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, S. 124, 144 ff., am Beispiel des Sozial- und Gesundheitsrechts; ferner David, Inspektionen im europäischen Verwaltungsrecht, S. 23. 417  Vgl. Weiß, Die Verwaltung 2005, 517 (529), der auf den sog. SutherlandBericht verweist; allgemein David, Inspektionen im europäischen Verwaltungsrecht, S. 23, 136 f. und Kugelmann, in: Erbguth / Masing, Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts, S. 137, 156, der ein eminentes Kommunikations- und Koopera­ tionsbedürfnis infolge der Mehrebenenverwaltung ausmacht; ähnlich prägnant Kahl, Der Staat 50 (2011), 353 (365). Ferner bezeichnen Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, S. 55 ff., Schmidt-Aßmann, in: Cremer / Giegerich / u. a., FS Steinberger, S. 1375 ff., 1391 f. und Ortega Bernardo, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 176 die EUA als „Informa­ tionsagentur“; zur Kategorisierung und Typologisierung der Agenturen Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 87 ff. und KOM(2005) 59, S. 4 f. 418  Ebenso Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 62. 419  Zu den damit verbundenen Vorteilen Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 222; im Rahmen der Agenturen erfolgt diese Ver-

106

Teil 2: Realbereichsanalyse

Zweck der Steigerung der Effektivität und Einheitlichkeit der Durchführung des Unionsrechts und damit der Möglichkeit, außerhalb der legislativen Verfahren und der dabei bestehenden Durchsetzungsdefizite auf den Vollzug des Europarechts durch nationale Stellen einwirken zu können.420 Zum zweiten dient die Verzahnung von europäischer und nationaler Verwaltungsebene dem Ausgleich von Informationsasymmetrien / Informationsdefiziten (zugunsten der zentralen Ebene).421 Diese Asymmetrien liegen darin begründet, dass die nationalen Stellen als sachnähere und mit dem Vollzug beauftragte Stellen über deutlich umfassendere Informationen verfügen als die europäischen. Dies auszugleichen, ist v. a. Aufgabe des Netzwerkaspektes. Durch verbesserten Informationsfluss können auch Aufsicht und Kontrolle im Rahmen des Vollzugs des Unionsrechts, aber auch allgemein die Rechtsetzung und Politikentwicklung gestärkt / verbessert werden.422 Als dritter Aspekt ist zu konstatieren, dass durch die verstärkte Kooperation von nationalen und europäischen Stellen eine Hochzonung der flechtung hauptsächlich über die Zusammenarbeit in den jeweiligen Verwaltungsräten, vgl. o. Fn. 374. 420  KOM(2002) 718 endg., S. 2 ff.; Weiß, Die Verwaltung 38 (2005), 517 (529); Craig, EU administrative law, S. 146; Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (117); Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 156 f., 161 f., 222 ff. („legislative Eigenkontrolle“, „Vollzugskontrolle“); Schneider, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 9, 16 f. („Kernfunktion“); Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 28 ff., 64, 96 („Grundanliegen“); Kahl, Der Staat 50 (2011), 353 (357); ähnlich auch SchulzeFielitz, in: Erbguth / Masing, Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts, S. 93, 116 f., 119, 125 f., der ein Harmonisierungsbedürfnis wegen der hohen „Unterschiedlichkeit der nationalen Verwaltungen nach Qualität, Geschwindigkeit und Kontrolle ihrer Entscheidungen“ ausmacht; zu diesem Ansatz bereits oben Text zu Fn. 357. 421  Schmidt-Aßmann, in: Cremer / Giegerich / u. a., FS Steinberger, S. 1375, 1391; Britz, EuR 2006, 46 (52); Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 6; Schneider, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 9, 17 („Reduktion von Ungewissheit“); Weiß, Der Euro­ päische Verwaltungsverbund, S. 32 f., 65 ff.; Kahl, Der Staat 50 (2011), 353 (357); Jaeckel, in: Grabitz / Hilf / Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 337 AEUV Rn. 1. 422  Zum Kontrollaspekt Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 224 ff.; Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 29, 35; Kahl, Der Staat 50 (2011), 353 (357); speziell zu Aufsichts- und Weisungsbefugnissen der Kommission David, in: Schmidt-Aßmann / Schöndorf-Haubold, Der europäische Verwaltungsverbund, S. 237, 246 ff. Systematisierend ferner Schulze-Fielitz, in: Erbguth / Masing, Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts, S. 93, 120 ff., der darauf hinweist, dass mit dem Wachstum der Kooperationsbeziehungen zwischen Mitgliedstaaten und Kommission eine Verstärkung der Steuerungs- und Aufsichtskompetenzen der Kommission verbunden ist, auch wenn diese z. T. nicht rechtsverbindlich ist.



A. Akteure im Geoinformationswesen107

Verwaltungskompetenzen (sofern sie überhaupt rechtlich zulässig wäre) vermieden werden kann.423 Die Einrichtung von Agenturen liegt somit auch im Interesse der Mitgliedstaaten, da es dadurch bei dem Grundsatz des indirekten mitgliedstaatlichen Vollzugs bleiben könne.424 Gleichzeitig wird dadurch die Kommission von Verwaltungsaufgaben befreit und kann sich somit besser auf ihre Kernaufgaben konzentrieren (Externalisierung).425 Damit einher geht als vierter Aspekt die gesteigerte Akzeptanz der getroffenen Entscheidungen bei den Adressaten.426 Zuletzt kann eine verstärkte Berücksichtigung europäischer Gemeinwohlbelange bzw. grenzüberschreitender Interessen auch im innerstaatlichen (mittelbaren) Vollzug erreicht werden.427 Als besondere Vorteile des Agenturwesens nennt Schwarze die Entlastung der Kommission von Verwaltungsaufgaben, die Bündelung von Fachwissen sowie die Verbesserung der Außenwirkung der EU durch eine stärkere geographische Verteilung der Standorte.428 Darüber hinaus bestehen speziell auf den Netzwerkaspekt bezogene Vorteile. Namentlich sind dies die Stärkung der Sensibilisierung für Unionsbelange in den nationalen Stellen, die Abmilderung unterschiedlicher Verwaltungspraktiken und -kulturen durch ihr Zusammentreffen, die Erleichterung der Aufsicht und Kontrolle des nationalen Vollzugs sowie zuletzt die Beschleunigung von Lerneffekten bei den nationalen Behörden durch gegenseitigen Erfahrungsaustausch („best practice“).429 Damit einhergehen sollte auch der nicht zu unterschätzende Aspekt der Kostenreduzierung durch verbesserte Organisationsstrukturen. b) Systematisierung der Kooperationsmöglichkeiten Bereits oben430 wurde auf die Unterscheidung zwischen Informations-, Handlungs- und Kontrollverbund hingewiesen. Dies kann noch vertieft wer423  Winter, EuR 2005, 255 (259); Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S.  32 f. 424  David, Inspektionen im europäischen Verwaltungsrecht, S. 123 f.; Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S.  32 f. 425  KOM(2002) 718 endg., S. 2; Craig, EU administrative law, S. 146; Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 96. 426  Ebenso Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 34. 427  Kahl, Der Staat 50 (2011), 353 (357). 428  Schwarze, in: Appel / Hermes / Schönberger, FS Wahl, S. 837, 847; ähnlich Ehlers, in: Erichsen / Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 5 Rn. 36. 429  Dazu insgesamt Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 24, 31, 96 ff. 430  Vgl. erneut Fn. 23.

108

Teil 2: Realbereichsanalyse

den: Zunächst besteht eine Möglichkeit der Differenzierung dahingehend, dass – allgemein – zwischen Dezentralisierungs- und Zentralisierungsbestrebungen unterschieden wird.431 Tendenziell gehört die Einrichtung von Agenturen eher zur zweiten Kategorie, die Installation von Netzwerken hingegen zur ersteren.432 Weiter kann zwischen den einzelnen Formen der Kooperation differenziert werden. Die Erscheinungsform der Kooperation ist (im europäischen Verwaltungsrecht) nicht neu. Vielmehr bestehen seit langem Mitteilungsund Informationspflichten seitens der mitgliedstaatlichen Behörden ggü. der Kommission bzw. ihr nachgelagerter Agenturen.433 Diese stellen einen einseitigen Informationsfluss zum Ausgleich von Informationsdefiziten auf der zentralen Ebene dar und dienen der Kommission zur Kontrolle, Effektivitätsüberprüfung, Neureglementierung. Dessen ungeachtet führen auch sie zu Kooperationseffekten und können einem erweiterten Verbundbegriff zugeordnet werden.434 Auf die Bewertung des transnationalen Vollzugs auf horizontal-mitgliedstaatlicher Ebene kann hier mangels Relevanz verzichtet werden. Relevant ist hingegen der Bereich des Agenturwesens. Vielfach wurde bereits eine Systematisierung der Agenturmodelle vorgenommen. Deshalb genügt hier der Verweis darauf, dass zwischen Informationsagenturen, Durchführungsagenturen und Aufsichtsagenturen unterschieden wird.435 431  Pache,

VVDStRL 66 (2007), 106 (127 f.). auch Caballero, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 101, 109. 433  Zur Systematik der Informationspflichten Sommer, Verwaltungskooperation am Beispiel administrativer Informationsverfahren im europäischen Umweltrecht, S.  100 ff. 434  Erweitert insofern, als es an einer gesetzlich vorgegebenen Institutionalisierung und dauerhaften Strukturierung fehlt. Vielmehr handelt es sich um Einzelfallvollzug, vgl. Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (128 f., 132). Die Regelmäßigkeit der Pflichten kann jedoch (faktisch) zu einer Institutionalisierung führen. 435  Der Begriff der Aufsichtsagentur ist neu, vgl. Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, S. 46 ff., 77; Heußner, Informationssysteme im europäi­ schen Verwaltungsverbund, S. 204 f. Er hat jedoch seine Berechtigung, wie die Beispiele aus dem Bereich der Lebensmittel-, Chemikalien- und Arzneimittelüberwachung sowie der Ein- und Ausfuhrkontrolle zeigen (dazu oben g) Weitere Einrichtungen, S. 98). Kirste, VerwArch 102 (2011), 268 (277) unterscheidet zwischen „Entscheidungsagenturen“, „Überwachungsagenturen“ und „Beratungsagenturen“; siehe ferner bereits oben Fn. 427 und Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (127 Fn. 93 m. w. N.); Augsberg, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 6 Rn. 49 sowie den Systematisierungsansatz von Görisch, Demokratische Verwaltung durch Unionsagenturen, S. 202 ff. 432  Tendenziell



A. Akteure im Geoinformationswesen109

Noch kaum beleuchtet ist der Bereich der Netzwerke.436 Die genannten Beispiele zeigen, dass sowohl Informationsverknüpfungen als auch Regulierungsverbünde etabliert worden sind. Vorliegend interessieren primär die Informationsnetzwerke. Diese zeichnen sich (bis dato) hauptsächlich dadurch aus, dass eine gemeinsame Datenbank auf europäischer Ebene etabliert wird, welche durch die Daten der nationalen Anlaufstellen gespeist wird. Z. T. besteht über die bloße (gemeinsame) Datenhaltung hinaus ein darauf aufbauendes Informationssystem zur Datenanalyse und -verarbeitung.437 c) Typologie des europäischen Verwaltungsverbundes Um diese Einordnung bewältigen zu können, sind die grundlegenden Charakteristika des Europäischen Verwaltungsverbundes herauszuarbeiten. Dabei kann auf zweierlei Weise vorgegangen werden. Zum einen ist eine inhaltliche, kategorisierende Herangehensweise möglich. Zum anderen ist eine eher typologisierende, die einzelnen Elemente des Verwaltungsverbundes herausarbeitende Betrachtungsweise denkbar. Beides soll hier unternommen werden. aa) Ausprägungen des Verwaltungsverbundes Bereits oben438 wurde darauf hingewiesen, dass in der Vergangenheit drei Ausprägungen des Verwaltungsverbundes ausgemacht werden konnten. Dies sind der Informationsverbund (informationelle Interaktion), der Organisa­ tionsverbund (organisatorische / institutionelle Interaktion) sowie der Entscheidungs- / Regulierungsverbund (prozedurale Interaktion).439 Formen des Informationsverbundes sind wechselseitige Informations-, Berichts- und Beratungspflichten seitens der Mitgliedstaaten ggü. der Kommission bzw. ihr nachgelagerter Einrichtungen,440 Informationsnetzwerke sowie Unionsstatistiken.441 Dabei fällt auf, dass es sich bei dem 436  Und dies, obwohl auch Netzwerke i. S. v. dauerhaften und institutionalisierten Kooperationsformen schon lange existent sind, vgl. Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (132). Als Beispiel kann etwa das EIONET als Behördennetzwerk herhalten. 437  Ausgewählte Beispiele in Fn. 401. 438  Vgl. erneut Fn. 23. 439  Ebenso bereits Schmidt-Aßmann, in: Cremer / Giegerich, FS Steinberger, S.  1375 ff., 1380. 440  So jedenfalls Britz, EuR 2006, 46 (52), wohl mit der Einschränkung, dass es sich um regelmäßig wiederkehrende Abstimmungspflichten handeln muss. 441  Puigpelat, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 177, 186.

110

Teil 2: Realbereichsanalyse

Informationsaustausch nicht um eine verfahrensbezogene, sondern eine dauerhafte, anlassunabhängige Kooperation handeln muss. Vielmehr bestehen sowohl verfahrensbezogene als auch nichtverfahrensbezogene Austauschformate. Im Umweltrecht überwiegt jedoch der Bereich des nichtverfahrensbezogenen Informationsaustauschs.442 Dies ist auf den Zweck der Informationsvorsorge zurückzuführen, der darin liegt, allgemein das Informationsniveau zu erhöhen.443 Der Organisationsverbund kann als der systembildende Bereich der Verbundverwaltung angesehen werden. Hier geht es um organisatorische Verzahnungen der mitgliedstaatlichen und europäischen Ebene innerhalb konkreter (Verwaltungs-)Verfahren oder Organen.444 Als Beispiele sind das Ausschusswesen (Komitologie) sowie die Verwaltungsräte der Agenturen zu nennen.445 Eine ähnlich verfestigte Verbundstruktur weist der Entscheidungsverbund auf. Dieser ist die jüngste Ausprägung der Verbundstruktur.446 Auch hier geht es um den Einzelvollzug, d. h. Behördenbeteiligung innerhalb konkreter Entscheidungsverfahren. Die dabei bestehenden Kooperationsmöglichkeiten wurden bereits hinreichend beschrieben.447 Der Regulierungsverbund kann sogar als die stärkste Form der Kooperation angesehen werden. Als Beispiele können die transnationalen Verwaltungsakte, europäische Genehmigungs- und Notifizierungsverfahren sowie der Bereich der Unionsaufsicht gelten.448

442  Hierzu Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 143 ff., 154 f. 443  Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 148 ff. 444  Vgl. Britz, EuR 2006, 46 (51); Schneider, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 9, 18 f. 445  Mager, in: Trute / Groß / Röhl / Möllers, Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzepts, S. 369, 387; Puigpelat, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 177, 187; Frenz, DÖV 2010, 66 (67); v. Arnauld, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 2 Rn. 27. 446  Britz, EuR 2006, 46. 447  Sydow, Verwaltungskooperation in der Europäischen Union, S. 126 f., 138 f., 182 f. „jeder für sich“, „einer für alle“, „einer vorab“; Zusammenfassung bei Schneider, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 9, 19 f. und Britz, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 71, 79 f. 448  Erläuternd v. Arnauld, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 2 Rn. 19 ff.; Kahl, Der Staat 50 (2011), 353 (362 f.).



A. Akteure im Geoinformationswesen111

bb) Prägende Elemente des Verwaltungsverbundes Als Prototypen der dezentralisierten, auf Kooperation angelegten Verbundstruktur zwischen europäischer und nationaler Ebene gelten die (Komitologie-)Ausschüsse, Agenturen und Netzwerke.449 Aus der Analyse der einzelnen Prototypen kann auf allgemeingültige Wesensmerkmale des Verwaltungsverbundes geschlossen werden, welche ggf. auf die INSPIRE-Initiative übertragen werden können.450 Notwendig bereits nach der Kurzdefinition des europäischen Verwaltungsverbundes (institutionalisierte Koopera­ tion im europäischen Mehrebenensystem451) ist eine hinreichende organisatorische Verfestigung (Institutionalisierung).452 Darüber hinaus ist eine Dauerhaftigkeit der Kooperation zu fordern.453 Wesensimmanent ist der Kooperation ferner, dass es zu einer geteilten Aufgabenwahrnehmung beim Unionsvollzug kommt.454 Nicht notwendig hingegen ist der Bezug zu einem konkreten Verwaltungsverfahren i. S. d. Einzelvollzugs, da ansonsten der Bereich des Informationsverbundes nur in den seltensten Fällen als Verbundstruktur angesehen werden könnte. Wohl auch erforderlich ist, dass die Kooperation multipolar, d. h. ebenenübergreifend und / oder mehrere Akteure 449  v. Arnauld, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 2 Rn. 14 ff.; Kahl, Der Staat 50 (2011), 353 (357 f.); für Netzwerke auch Franzius, in: Hill / Schliesky, Herausforderung e-Government, S. 39, 41. Beispielhaft und systemprägend sind insoweit die EUA als Agentur und das EIONET als Netzwerk, vgl. Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S.  136 f. 450  Zur Frage, ob die INSPIRE-Initiative als Teil des europäischen Verwaltungsverbundes angesehen werden kann s. u. II., Die INSPIRE-Initiative als Teil des euro­ päischen Verwaltungsverbundes, S.  395 ff. 451  S. o. Text zu Fn. 410; nach Britz, EuR 2006, 46 (53) geht der Begriff des Verwaltungsverbundes sogar über den der institutionalisierten Kooperation hinaus. Dies scheint jedoch eher auf einem verengten Verständnis des Kooperationsbegriffs zu fußen. Stattdessen sollte der Begriff der Verwaltungskooperation als der Oberbegriff angesehen werden, vgl. Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 9. 452  Ebenso Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 18 mit Blick auf die verbundtypischen Informationssysteme. Darunter versteht sie die „Strukturierung von Informationsvorgängen zwischen zuvor bestimmten Informationspartnern der mitgliedstaatlichen Verwaltungen und der Gemeinschaftsorgane.“; ferner Augsberg, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 6 Rn. 50. 453  Britz, EuR 2006, 46 (48): „langfristige ‚interadministrative Verbindungen‘ “; Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 19 abermals für Informationssysteme. 454  Britz, EuR 2006, 46 (47): „Vollzugsteilung“; ähnlich Schneider, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 9, 19: „Verteilung von Entscheidungskompetenzen“.

112

Teil 2: Realbereichsanalyse

umschließend erfolgt.455 Zuletzt handelt es sich stets um eine interadministrative Kooperation. Die Zuordnung der INSPIRE-Struktur zum europäischen Verwaltungsverbund hätte auch praktische Folgen und bleibt damit nicht lediglich juristische Konstruktion456: Hält man einen europäischen Verwaltungsverbund für gegeben, knüpfen daran Folgefragen der europäischen Verwaltungskompetenzen, der demokratischen Legitimation einschließlich der Verantwortungsklarheit und der rechtsstaatlichen Verantwortung an.457 Weniger bedeutsam ist dabei das Verbot der Mischverwaltung zur eindeutigen Verantwortlichkeitsbestimmung, da es einen solchen strikten Grundsatz auf europäischer Eben nicht gibt.458 Relevant werden hingegen die Problemkreise der europarechtlichen Haftung ebenso wie Fragen des europäischen oder nationalen Rechtsschutzes.459

455  Beispiele (betreffend das europäische Migrationsrecht) für nahezu ausschließlich horizontale Kooperationsformen finden sich bei Caballero, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 101, 113 ff. und Laas, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 125 ff., 134 ff.; systematisierend Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 150 f., 159. 456  Zwar mag der Begriff deskriptiv-analytisch und nicht normativ sein, vgl. Britz, EuR 2006, 46 (47), dennoch lassen sich aus der Einordnung in den Verwaltungsverbund konkrete Rechtsfolgen ableiten. 457  Schulze-Fielitz, in: Erbguth / Masing, Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts, S. 93, 126 ff.; Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (136 ff.); Classen, Demokratische Legitimation im offenen Rechtsstaat, S. 104 f.; Gärditz, Europäisches Planungsrecht, S. 116 ff.; Britz, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 71, 98 f.; Schneider, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 9, 20 ff.; Schneider, in: Hill / Schliesky, Herausforderung e-Government, S. 89 ff., 101 ff.; Franzius, in: Hill / Schliesky, Herausforderung e-Government, S. 39, 43 ff.; v. Arnauld, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 2 Rn. 29 ff.; speziell in Bezug auf europäische Strukturförderfonds Mehde, NWVBl 2002, 178 (182). 458  Schöndorf-Haubold, in: Schmidt-Aßmann / Schöndorf-Haubold, Der europäische Verwaltungsverbund, S. 25, 55; Schneider, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 9, 15; Augsberg, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 6 Rn. 80; zum Verbot auf nationaler Ebene Britz, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S.  71, 91 ff. 459  Vgl. Hofmann, Rechtsschutz und Haftung im europäischen Verwaltungsverbund, S. 163 ff.; Schneider, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 9, 20 ff.; Puigpelat, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 177, 196; Shirvani, EuR 2011, 619 ff. Allerdings ist v. Arnauld, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 2 Rn. 15 a. E. der Auffassung, dass eine Haftung der europäischen Stellen für datenschutzrechtliche Grundrechtseingriffe der nationalen Stellen ausscheidet.



A. Akteure im Geoinformationswesen113

II. Bundesebene Weil der Europäisierungsprozess in Bezug auf das Umweltrecht bis jetzt eher schleppend verlaufen ist, nur geringe Kompetenzen auf die europäische Ebene verlagert wurden und insbesondere Kontroll- und Vollzugsdefizite auf EU-Ebene bestehen,460 sind das (materielle) Umweltrecht und somit auch seine „staatlichen“ Akteure nach wie vor hauptsächlich der nationalen Ebene zugeordnet.461 Zum besseren Verständnis der nationalen staatlichen Akteure ist zunächst auf das Kompetenzgefüge im Umweltbereich einzugehen. 1. Kompetenzgefüge im Umweltrecht Ausgehend von der Annahme, dass das Umweltrecht Querschnittsmaterie ist,462 bestehen keine umfassenden Gesetzeskompetenzen des Bundes zur Regelung des Umwelt(schutz)rechts. Vielmehr trifft der Bund im Rahmen seiner Kompetenzen Querschnittsregelungen mit Bezug zum Umweltrecht.463 Kompetenzen mit umweltrechtlichem Regelungsschwerpunkt bestehen etwa für das Atomrecht (Art. 73 I Nr. 14 GG), das Bodenrecht (Art. 74 I Nr. 18 GG), das Gesundheitsrecht (Art. 79 I Nr. 19 GG), die Abfallbeseitigung, Luftreinhaltung und Lärmbekämpfung (Art. 74 I Nr. 24 GG), das Gentechnikrecht (Art. 74 I Nr. 26 GG) sowie seit der Föderalismusreform 2006 für Naturschutz und Landschaftspflege (Art. 74 I Nr. 29 GG), Bodenverteilung (Art. 74 I Nr. 30 GG), Raumordnung (Art. 74 I Nr. 31 GG) und Wasserhaushalt (Art. 74 I Nr. 32 GG).464 Auch in diesen Bereichen ist ein Tätigwerden der Länder jedoch nicht prinzipiell ausgeschlossen.465 Hinsichtlich der Verwaltungskompetenzen gilt auch im Umweltrecht der Grundsatz des Art. 83 GG, wonach die Länder die Bundesgesetze als eigene 460  Scherzberg, 461  Scherzberg,

DVBl 1994, 733 Fn. 7. DVBl 1994, 733 f.; Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht,

S. 141. 462  Huber, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 19 Rn. 3; Brenner, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 20 Rn. 2 Fn. 5 (v. a. für das europäische Umweltrecht). 463  Wolf, Umweltrecht, S. 157: „Für Querschnittsgesetze ohne umweltrechtlichen Regelungsschwerpunkt wird eine Bundeskompetenz nach dem Grad ihrer Umweltrelevanz entweder als integraler Regelungsbestandteil oder als Annexkompetenz zur jeweiligen Sachmaterie angenommen, soweit der Bund für diese Materie zuständig ist.“; ähnlich auch Hansmann, in: Dolde, Umweltrecht im Wandel, S. 767, 768 f. 464  Siehe die Auflistung bei Erbguth / Schlacke, Umweltrecht, S. 72 ff. mit dem Hinweis auf die Abweichungsmöglichkeiten der Länder gem. Art. 72 III 1 Nr. 1, 2, 4, 5 GG; ebenso Kloepfer, Umweltschutzrecht, S. 50 ff. 465  Vgl. die Beispiele bei Hansmann, in: Dolde, Umweltrecht im Wandel, S. 767, 770 ff.

114

Teil 2: Realbereichsanalyse

Angelegenheit ausführen. Bezüglich der Landesgesetze gilt ohnehin der Grundsatz der Eigenverwaltung durch die Länder, Art. 30, 83 GG.466 Damit liegt der Gesetzesvollzug (auch) im Umweltrecht fast vollständig bei den Ländern.467 Bundesauftragsverwaltung bzw. bundeseigene Verwaltung besteht im Bereich der Kernenergie, Art. 87c GG i. V. m. § 24 AtG, bei der Luftverkehrsverwaltung, Art. 87 II GG i. V. m. § 31 II LuftVG und im Bereich der Bundeswasserstraßen-, Schifffahrts- (Art. 87 I, 89 II GG) und Eisenbahnverwaltung (Art. 87e I GG) sowie bei der Unterhaltung der Bundesautobahnen und Bundesstraßen, Art. 90 II, III GG.468 Zu Erklärung sei gesagt, dass an dieser Stelle eine Differenzierung zwischen Bundesauftragsverwaltung und bundeseigener Verwaltung nicht angezeigt ist, obwohl die Wahrnehmungskompetenz und damit das Handeln nach außen im ersten Fall bei den Ländern, im zweiten Fall beim Bund liegt, weil auch bei der Bundesauftragsverwaltung infolge der dem Bund obliegenden Sachkompetenz eine inhaltliche Auseinandersetzung mit der Sachmaterie bereits auf Bundesebene erfolgen muss, weshalb die Bundesverwaltung eigene Kapazitäten zur Durchführung ihrer Verwaltungskompetenzen unterhalten muss. Dies erfordert wiederum ggf. das Vorhalten von Geodaten. Die Bundeswehrverwaltung als bundeseigene Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau (Art. 87b GG) ist zwar nicht dem Umweltrechtssegment zuzuordnen, hat nichtsdestotrotz aber eine hohe Geodatenrelevanz. Dabei kommt dem Amt für Geoinformationswesen des Bundeswehr (AGeoBw) die Aufgabe zu, alle für die Bundeswehr bedeutsamen Geowissenschaften (Geodäsie, Geographie, Geologie, Fernerkundung, Kartographie, Geoinformatik, Meteorologie, Klimatologie, Ökologie und Biologie) zusammenzuführen.469 2. Organisation der Umweltverwaltung Auf Bundesebene bestehen nur eingeschränkt Stellen der Umweltverwaltung. Neben dem Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) als der obersten Bundesbehörde sind dies die gem. Art. 87 III 1 466  Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, S. 143; Kloepfer, Umweltschutzrecht, S. 54. 467  Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, S. 142. Hansmann, in: Dolde, Umweltrecht im Wandel, S. 767, 780, erkennt jedoch im Tatsächlichen einen Schwachpunkt bei der unzureichenden anlassbezogenen Umweltüberwachung ggü. Genehmigungsverfahren. 468  Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, S. 142; Kloepfer, Umweltschutzrecht, S. 55. 469  Kummer / Pischler / Zeddies, Zeitschrift für Vermessungswesen 2006, 234 (238).



A. Akteure im Geoinformationswesen115

GG eingerichteten selbstständigen Bundesoberbehörden470, namentlich das Umweltbundesamt (UBA)471, das Bundesamt für Kartografie und Geodäsie (BKG)472, das Bundesamt für Strahlenschutz (BfS)473, das Bundesamt für Naturschutz (BfN)474, das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR)475, das Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie (BSH)476, das

470  Gemeinsam ist den genannten Bundesbehörden, dass weniger die Vollzugskomponente als die Beratungsfunktion im Vordergrund steht, vgl. Ramsauer, in: Koch, Umweltrecht, S. 75, 134 f., der aber zugleich darauf hinweist, dass dem Bundesamt für Strahlenschutz darüber hinaus zahlreiche Genehmigungs- und Überwachungsaufgaben zukommen; ebenso Kloepfer, Umweltrecht, § 3 Rn. 106; eine Auflistung weiterer Einrichtungen des Bundes mit umweltrelevanten Forschungs-, Entwicklungs-, Prüfungs- und Beratungsaufgaben findet sich bei Bothe, Ver­wal­tungs­ orga­nisation im Umweltschutz, S. 17. 471  Errichtet durch Gesetz v. 22.07.1974, BGBl. I-1974, 1505; siehe dazu c) Umweltbundesamt (UBA), S. 121. 472  Siehe hierzu unten d) Bundesamt für Kartographie und Geodäsie (BKG), S.  121 f. 473  Errichtet durch Gesetz v. 09.10.1989, BGBl. I-1989, 1830; das BfS unterhält u. a. gem. §§ 2, 4 Strahlenschutzvorsorgegesetz (StrVG) das geodatenrelevante Umweltinformationssystem IMIS, ein Integriertes Mess- und Informationssystem zur Überwachung der Radioaktivität, vgl. Bill / Zehner, Lexikon der Geoinformatik, S. 136; Wikipedia, IMIS, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / IMIS und Bundesamt für Strahlenschutz, Jahresbericht 2009, http: /  / doris.bfs.de / jspui / bitstream / urn:nbn:de: 0221-201005041866 / 3 / BfS_2010_Jahresbericht_2009.pdf, S. 51 f. zur Einrichtung einer GDI für die einzelnen Überwachungssysteme. 474  Errichtet durch Gesetz v. 06.08.1993, BGBl. I-1993, 1458. Das BfN ist neben seiner Beratungsfunktion mit der Betreuung von Naturschutzgroßvorhaben, der Genehmigung von Ein- und Ausfuhren von Tieren, dem Vollzug des Washingtoner Artenschutzabkommens sowie Forschungs- und Informationsaufgaben betraut. 475  Nachweise bei Wikipedia, Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Bundesamt_f %C3 %BCr_Bauwesen_und_Raumordnung. Das BBR unterhält u. a. ein eigenes raumbezogenen Informationssystems zur laufenden Raumbeobachtung und Stadtbeobachtung. 476  Das Aufgabenspektrum des BSH umfasst u. a. die Bereiche Umweltschutz im Seeverkehr, Sicherheit der Seeschifffahrt und Gefahrenabwehr, Seevermessung, Wracksuche, nautische Informationssysteme, Warndienste (Wasserstands- und Gezeitenvorhersage, Sturmflutwarndienst, Eisdienst), Überwachung des Meeres (im Hinblick auf Klimawandel und Umweltveränderungen), Maritimes Geodatenzentrum, Raumordnung in der deutschen Ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ), Geneh­ migungsverfahren für Offshore-Windparks und Pipelines, Herstellung und Heraus­ gabe amtlicher deutscher Seekarten und deutscher nautischer Veröffentlichungen, vgl. http: /  / www.bsh.de / de / Das_BSH / Organisation / BSH_kompakt / BSHflyer.pdf, S. 8: „Das BSH liefert mit seiner Geodaten-Infrastruktur [GeoSeaPortal] einen Baustein für die nationale Geodatenbasis, das Geodatenportal des Bundes. Über diese GDIDE werden die Daten des BSH auch für die europäische Initiative „Infrastructure for Spatial Information in Europe“ (INSPIRE) zugänglich, in der alle EU-Mitglieder ihre Geodaten über ein gemeinsames Portal bereitstellen.“

116

Teil 2: Realbereichsanalyse

Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL)477, das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK)478 sowie daneben als bundesunmittelbare Anstalten des öffentlichen Rechts die Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (BGR)479, die Bundesanstalt für Gewässerkunde (BfG)480, der Deutsche Wetterdienst481, die Bundesanstalt 477  Errichtet durch Gesetz v. 06.08.2002, BGBl. I-2002, 3082. Das BVL übernimmt (in Kooperation mit der Kommission – sog. Europäische Schnellwarnsystem für Lebensmittel und Futtermittel [Rapid Alert System for Food and Feed, RASFF]) Aufgaben der Überwachung der Lebensmittelsicherheit, vgl. § 2 I Nr. 2, 4, 9 BVLG. Allerdings ist zu konstatieren, dass dabei der Geodatenbezug nicht im Vordergrund steht. 478  Errichtet durch Gesetz v. 27.04.2004, BGBl. I-2004, 630. Dem BBK obliegt u. a. die Mitwirkung bei der Warnung der Bevölkerung, die Information der Bevölkerung über den Zivilschutz, insbesondere über Schutz- und Hilfeleistungsmöglichkeiten, die Planung und Vorbereitung der Zusammenarbeit von Bund und Ländern in großflächigen oder national bedeutsamen Gefahrenlagen und die planerische Vorsorge zum Schutz kritischer Infrastrukturen, Ostarek / Herberz, Behördenhandbuch Deutschland 2010 (CD). Zur Erfüllung der Aufgaben unterhält das BBK das Deutsche Notfallvorsorge-Informationssystem deNIS sowie das Satellitengestützten Warnsystem SatWaS, näheres dazu bei Wikipedia, Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Bundesamt_f %C3 %BCr_ Bev %C3 %B6lkerungsschutz_und_Katastrophenhilfe. 479  Das BGR verfolgt die Zielsetzung der ökonomisch und ökologisch vertret­ baren Nutzung und Sicherung natürlicher Ressourcen; zu den Aufgaben des BGR http: /  / www.bgr.bund.de / DE / Gemeinsames / UeberUns / Aufgaben / aufgaben_node. html. 480  Das BfG ist durch VO v. 04.09.1951, BGBl. I-1951, 826 in die Verwaltung des Bundes überführt worden. Seine Hauptaufgaben sind Forschung, Begutachtung und Beratung auf den Gebieten Gewässerkunde, Wasserbewirtschaftung, Ökologie und Gewässerschutz. Geodatenrelevant ist v. a. die Mitwirkung bei Planungen der Bundeswasserstraßen gem. § 45 III Bundeswasserstraßengesetz. Zudem ist beim BfG seit 1988 das Weltdatenzentrum Abfluss (Global Runoff Data Centre, GRDC) eingerichtet. In Zusammenarbeit mit der Weltorganisation für Meteorologie (WMO) werden dort Abflussdaten aus den wichtigsten Flussgebieten der Welt archiviert, aufbereitet und zugänglich gemacht, vgl. Ostarek / Herberz, Behördenhandbuch Deutschland 2010 (CD). 481  Errichtet durch das DWDG v. 10.09.1998, BGBl. I-1998, 2871. Aufgaben des Deutschen Wetterdienstes sind gem. § 4 I DWDG die Erbringung meteorologischer Dienstleistungen für die Allgemeinheit oder einzelne Kunden und Nutzer, insbesondere auf den Gebieten des Verkehrs, der gewerblichen Wirtschaft, der Land- und Forstwirtschaft, des Bauwesens, des Gesundheitswesens, der Wasserwirtschaft, des Umwelt- und Naturschutzes und der Wissenschaft, die meteorologische Sicherung der Luft- und Seefahrt, die Herausgabe von Warnungen über Wettererscheinungen, die zu einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung führen können, die kurzfristige und langfristige Erfassung, Überwachung und Bewertung der meteorologischen Prozesse, Struktur und Zusammensetzung der Atmosphäre, die Erfassung der meteorologischen Wechselwirkung zwischen der Atmosphäre und anderen Bereichen der Umwelt, die Vorhersage der meteorologischen Vorgänge, die Überwachung



A. Akteure im Geoinformationswesen117

Technisches Hilfswerk482 und die Physikalisch-Technische Bundesanstalt.483 Auf einige dieser Sonderbehörden sowie das BMU soll im Folgenden näher eingegangen werden. a) Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) Das Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit wurde 1986 (u. a.) als Reaktion auf das Reaktorunglück von Tschernobyl gegründet.484 Es bündelt die zuvor auf verschiedene Ministerien verteilten Zuständigkeiten der Umweltpolitik.485 Allerdings verblieben teilweise umweltrelevante Bereiche bei anderen Ministerien.486 Dem BMU kommt als Teil der Bundesregierung und damit dem Primärorgan für Gesetzesinitiativen hauptsächlich die Aufgabe zu, umweltrelevante Gesetze vorzubereiten (vgl. 76 I Alt. 1 GG). Darüber hinaus ist es als Exekutivorgan mit der Koordinierung und Kontrolle zwischen Bund und Ländern in Bezug auf den Gesetzesvollzug betraut.487 Zudem nimmt die Abteilung Reaktorsicherheit die atomrechtliche Bundesaufsicht wahr und überwacht den Vollzug atomrechtlicher Vorschriften. der Atmosphäre auf radioaktive Spurenstoffe und die Vorhersage deren Verfrachtung, der Betrieb der erforderlichen Mess- und Beobachtungssysteme und die Bereithaltung, Archivierung und Dokumentierung meteorologischer Daten und Produkte. 482  Das Technische Hilfswerk (THW) leistet gem. § 1 Abs. 2 des THW-Gesetzes v. 22.01.1990 BGBl. I-1990, 118 technische Hilfe nach dem Zivilschutz- und Katas­ trophenhilfegesetz, im Ausland im Auftrag der Bundesregierung, bei der Bekämpfung von Katastrophen, öffentlichen Notständen und Unglücksfällen größeren Ausmaßes auf Anforderung der für die Gefahrenabwehr zuständigen Stellen sowie bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben im Sinne der Nummern 1–3, soweit es diese durch Vereinbarung übernommen hat. Zur Erfüllung dieser Aufgaben unterhält das THW ein eigenes Logistikreferat. 483  Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, S. 147. 484  Vgl. Bekanntmachung des Organisationserlasses des Bundeskanzlers v. 05.06.1986, BGBl. I-1986, 864; plastisch dazu Mertes / Müller, VerwArch 78 (1987), 459 (459 ff., 462 f.). 485  Ramsauer, in: Koch, Umweltrecht, S. 75, 134 nennt als Aufgabenressorts „Wasser- und Abfallwirtschaft, Bodenschutz und Altlasten, Umwelt und Gesundheit, Immissionsschutz, Anlagensicherheit, Umwelt und Verkehr, Chemikaliensicherheit, Naturschutz und Ökologie, Sicherheit kerntechnischer Einrichtungen, Strahlenschutz, nukleare Ver- und Entsorgung.“ 486  Nachweise bei Hoppe / Beckmann / Kauch, Umweltrecht, S. 238; zur politischen Entwicklung Pehle, VerwArch 79 (1988), 184 ff. 487  Mertes / Müller, VerwArch 78 (1987), 459 (462 ff.) sprechen insoweit von einer „Vorschriftenwerkstatt“.

118

Teil 2: Realbereichsanalyse

Insgesamt lässt sich konstatieren, dass das BMU selbst nur in geringem Maße als Verwaltungseinheit und somit als geodatenhaltende Stelle auftritt. Zur Erfüllung seiner Aufgaben bedient es sich vielmehr der ihr zu- bzw. nachgeordneten Beratungsgremien und weiteren Sonderbehörden. Der Fokus der Aufgaben des BMU liegt auf der Kontrolle der Umweltverwaltungen des Bundes und der Länder sowie auf der Gesetzgebung. Zur Politikgestaltung sind zwar auch Geodaten notwendig; insoweit tritt das BMU jedoch eher als Geodatennachfrager denn als Geodatenerheber auf. Neben dem BMU verfügen noch weitere Ministerien über einen umfassenderen Geodatenbestand, den sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen. Einen guten Überblick bietet insofern die Anlage zum Kabinettsbeschluss v. 17.6.1998 zur Errichtung des IMAGI.488 Diese Anlage soll hier tabellarisch wiedergegeben werden (siehe gegenüberliegende Seite). b) Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (SRU) Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen wurde 1971 durch die Bundesregierung gegründet.489 Er ist mit der Begutachtung der Umweltsituation in Deutschland und der Erarbeitung von Konzepten betraut, um Fehlentwicklungen entgegenzuwirken bzw. positive Tendenzen zu verstärken. Das Ziel der Arbeit des Rates ist die Erleichterung der Urteilsbildung aller umweltpolitisch verantwortlichen öffentlichen Stellen sowie der Öffentlichkeit.490 Als Expertengremium kommt ihm ferner die Aufgabe der Öffentlichkeitsinformation in Umweltfragen zu.491 Weitere Beratungsgremien bestehen u. a. in der Strahlenschutzkommission, der Reaktorsicherheitskommission und dem Beirat Naturschutz und Landschaftspflege.492

488  Abrufbar

pdf.

unter http: /  / www.imagi.de / download / imagi_kabinettsbeschluss98.

489  Vgl. den Erlass über die Einrichtung eines Rates von Sachverständigen für Umweltfragen bei dem Bundesministerium des Innern v. 28.12.1971, GMBl. 1972, 27. 490  Hoppe / Beckmann / Kauch, Umweltrecht, S. 239 f. 491  Ramsauer, in: Koch, Umweltrecht, S. 75, 135. 492  Zum Ganzen Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, S. 148.

Statistikdaten

Bodenbedeckung / -nutzung, natürliche Standorttypen, Relief, Boden, Klima, Hydrographie, Geologie, Verwaltungsgrenzen, allgemeine regionalstatis­ tische Daten

Dokumentation von Zustand und Veränderung der Rahmenstrukturen auf den Gebieten Bodennutzung und Umwelt, Konzeption der Neuzuschnitte von Wahlkreisen, kartographische Präsenta­tion statistischer Ergebnisse

Geobasisdaten

Verkehrswege, Gewässernetz, Vegetation, Siedlung, Relief, Verwaltungsgebiete / -grenzen, geographische Namen / Landschaftsbezeichnung, Innere Sicherheit, Katastrophenschutz, Funkpeilung, Navigation

Georeferen­zie­rung von Fachinformationen aller Bundesressorts, z. B. in den Bereichen Statistik, Verteidigung, Verkehr, Telekommu­nikation, Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Landesplanung

BMI

forstlichen Betreuung von Bundesliegenschaften

Waldbestand, Baumarten und -entwicklung, Untergrund (forstliche Standort­­ erkundung), Waldbiotop­ kartierung

Landnutzungsdaten

BMF

Beratung der BReg in geowissenschaftlichen Fragen, angewandte geowissenschaftliche Forschung, Nutzung für Entwicklungs­ hilfemaßnahmen i.A.d. des BMZ, Bereitstellung für andere Bundesressorts

Boden, Rohstoffe, Geologie, Hydrogeologie / Grundwasser, Geochemie, Geophysik, Seismik

Untergrunddaten

BMWi

Risikoabschätzung und Bekämpfung von Tierseuchen, Flottenmanagement; Landmaschinen Fischereiquotenverwaltung

Tieranlagen, Fischereiwesen, Landentwicklung, Landnutzungsdokumentation der Produktionsplanung, -steuerung und -kontrolle

Bestands- und Nutzungsdaten

BML

BMV

rechnergestützte Planung, Führung, Aufklärung, Navigation, Ausbildung, Einsatzsimula­tion und Waffenentwicklung

Topographie, Geologie, Geomorphologie, Landeskunde, Meteorologie, Hydrologie, hochauflösende Fernerkundung, Umweltschutz, Verkehrswege, Luftraum mit u. a. Luftfahrthindernissen, Seegebiete /  Küstengewässer

Naturschutz, Landbedeckung, Schutzgebiete, Schutzarten; Umweltdaten zu Luft, Wasser, Boden; Hydrologie, Meteorologie und Geologie

Umweltdaten

BMU

laufenden Beobachtung der räumlichen Entwicklung

Topographie, Verwaltungs- und Gebietsgrenzen, Fernerkundung, Raum-Indikatoren, Verkehrs- und Versorgungsnetze, Bodennutzung, Klima, naturräumliche Informationen, topologische Netze für Fernstraßen, Schienen- und Luftverkehr

RaumplanungsLandnutzungs­ daten

BMBau

(Fortsetzung nächste Seite)

Telematik Umwelt-, (Navigation, Natur- und Verkehrslenkung, ­Strahlenschutz Transportoptimierung), Planung, Ausbau und Sicherung von Verkehrswegen, Wetterinforma­ tion zur Verkehrssicherheit

Topographie, Hydrographie, Hydrologie, Statistik, Meteorologie, Nutzung / Auslastung, Belastung der Verkehrs­ wege, auch für Seegebiete und Luftraum

Geoinformationen Verkehrsinfraaller Art strukturdaten

BMVg

A. Akteure im Geoinformationswesen119

Basisinformationssysteme: Amtliches topographisches Informations­ system ATKIS, Digitales Höhenmodell, digitale topographische Kartenwerke

(Fortsetzung)

Statistisches Informations­ system zur Bodennutzung STABIS, Wahlkreis-Geo­ informationssystem

BMI

Forstwirtschaftliches Informationssystem „FOWISBundesforst“

BMF Bodeninforma­ tionssystem, internationale Rohstoffdatenbanken und andere geowissen­ schaftliche Datenbestände unterschiedlicher Art

BMWi Fachinforma­ tionssysteme: Waldschadens­ erhebung, vielfältige Informations­ systeme zu einzelnen Fachthemen

BML Fachinforma­ tionssysteme: MilGeo-Daten­ basis mit drei Detallierungs­ stufen sowie ca. 150 darauf aufsetzende rein militärische anwendungs­ bezogene Informations­ systeme

BMVg Bundesinforma­ tionssystem Straße BISStra, Nautisch-hydrographisches Informationssystem NAUTHIS, WasserstraßenGeoinforma­ tionssystem WAGIS

BMV

Zentrales Verweis- u. Kommunika­ tionssystem Umwelt (VKS-U), Landschafts- /  Naturschutzinformationssystem für (IMIS), Umweltinforma­ tionsnetz

BMU

Fachinforma­ tionssysteme: Raumbezogenes Informations­ system für das Bundesgebiet

BMBau

120 Teil 2: Realbereichsanalyse



A. Akteure im Geoinformationswesen121

c) Umweltbundesamt (UBA) Das Umweltbundesamt besteht als selbstständige Bundesoberbehörde i. S. d. Art. 87 III 1 GG seit 1974.493 Es stellt den verwaltungsmäßigen „Unterbau“ des Bundesumweltministeriums und der anderen mit Umweltfragen befassten obersten Bundesbehörden dar.494 In Bezug auf Geodaten relevant ist vor allem die Dokumentationsarbeit des BMU:495 Es führt umfassende Datenbanken zum Umweltschutz496, stellt diese Daten anderen (Bundes-) Behörden bereit und betreibt Aufklärung der Öffentlichkeit in Umweltfragen. Ferner liefert es wissenschaftliche Entscheidungshilfen für die Politik und leistet Vorarbeiten für ressortübergreifende Gesetzgebungsvorhaben des Bundes im Umweltbereich.497 In geringem Umfang nimmt das UBA auch Vollzugsaufgaben wahr.498 d) Bundesamt für Kartographie und Geodäsie (BKG) Im Jahre 1997 wurde das „Institut für Angewandte Geodäsie (IFAG)“ in „Bundesamt für Kartographie und Geodäsie“ (BKG) umbenannt.499 Seitdem besteht es als Bundesbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums 493  Gesetz über die Einrichtung eines Umweltbundesamtes (UBAG) v. 22.07.1974, BGBl. I-1974, 1505. 494  Mertes / Müller, VerwArch 78 (1987), 459 (464); die Aufgabenfelder des UBA umfassen Forschung und Forschungsförderung, Dokumentation, Unterstützung der Ministerialebene und Amtshilfe für andere Behörden, Mitwirkung in Gremien internationaler Organisationen, Bestandsaufnahme des Zustandes der Umwelt, Begutachtung von Maßnahmen unter dem Gesichtspunkt des Umweltschutzes, Umwelterziehung, Öffentlichkeitsarbeit sowie gewisse Vollzugsaufgaben, vgl. Bothe, Verwaltungsorganisation im Umweltschutz, S. 17 ff. 495  So konstatiert auch Ramsauer, in: Koch, Umweltrecht, S. 75, 134, dass die Funktion des UBA weniger im Vollzugsbereich als in der Dokumentation und Forschung liege. 496  http: /  / www.umweltbundesamt.de / service / uba-datenbanken / index.htm, insbesondere der bereits oben (Fn. 181) erwähnte Umweltdatenkatalog UDK und das Informationssystem zur Umweltplanung (UMPLIS), dazu http: /  / www.umweltlexi kon-online.de / RUBsonstiges / UMPLIS.php; siehe ferner die (nicht mehr ganz zeitgemäße) Übersicht bei Bothe, Verwaltungsorganisation im Umweltschutz, S. 18. 497  Bothe, Verwaltungsorganisation im Umweltschutz, S. 16; Hoppe / Beckmann / Kauch, Umweltrecht, S. 241; Brenner, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 20 Rn. 13. Insofern nimmt das UBA eine der EUA vergleichbare Hilfsfunktion ein. 498  Zum Ganzen Hoppe / Beckmann / Kauch, Umweltrecht, S. 241 f.; Verwaltungsaufgaben bestehen nach § 20 I 2 TEHG, § 12 WRMG, §§ 9 III, 14 IV, 15 f. Abf­ VerbrG, § 28 I AMG, § 18 IV 10. BImSchV; kritisch hierzu Reicherzer, NVwZ 2005, 875 (876 ff.). 499  Vertiefend hierzu unten a) Organisatorische Regelung, S. 609.

122

Teil 2: Realbereichsanalyse

des Innern.500 Dem BKG obliegen verschiedenste Aufgaben. Zum einen findet mittels des Geodätischen Observatoriums Wettzell im Rahmen der Forschungsgruppe Satellitengeodäsie (FGS) eine eigene Geodatenerhebung statt.501 Wichtiger jedoch sind die Verarbeitungs- und Koordinationstätigkeiten des BKG im Bereich der Kartographie und des Geoinformationswesens. Es versteht sich selbst als Kompetenzzentrum des Bundes für Geodäsie, Kartographie und Geoinformation.502 Das BKG stellt eigene und fremde, aufbereitete Geodaten für Bundesbehörden bereit.503 Es gibt mittels elektronischer Informationssysteme eigene Publikationen und Karten heraus.504 Weiter ist das BKG für die Bereitstellung und Laufendhaltung des geodätischen Referenznetzes der Bundesrepublik Deutschland zuständig.505 Ferner obliegt dem BKG eine Beratungstätigkeit gegenüber der Bundesregierung auf dem Gebiet der Geodäsie und des Geoinformationswesens. Zuletzt kommt dem BKG eine Vertreterrolle in internationalen Organisationen in Bezug auf nationale fachliche Interessen zu.506 Zum BKG gehört auch das sog. Geodatenzentrum. Dieses bietet Geobasisdaten bezogen auf das gesamte Bundesgebiet für die Bundesverwaltung und für Dritte an.507 Dafür ist es notwendig, die durch die Landes- und Kommunalvermessungsverwaltungen bereitgestellten Geo(basis)daten aufzubereiten, zu vereinheitlichen und sodann harmonisiert bereitzustellen. Das Geodatenzentrum unterhält zu diesem Zweck das sog. AdV-MIS, ein Metainforma­ tionssystem, in dem alle durch das BKG aufbereiteten und bereitgestellten Geodaten als deutschlandweite, blattschnittfreie Geodatensätze beschrieben werden.508 Dieses Metainformationssystem steht allen Landesvermessungseinrichtungen und kommunalen (Kataster-)Behörden zur Verfügung.509 500  Kummer / Pischler / Zeddies,

Zeitschrift für Vermessungswesen 2006, 234 (237). insoweit http: /  / www.fs.wettzell.de / ; dazu auch Schlüter /  Brandl / u. a., Zeitschrift für Vermessungswesen 2007, 158 ff. 502  Kerber, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 3, 31. 503  http: /  / www.bkg.bund.de / nn_159128 / DE / Bundesamt / Produkte / Produkte__ node.html__nnn=true. 504  Articus / Beus / Henneke / Papier / Wansleben, Staatshandbuch Bund, S. 143. 505  Kummer / Pischler / Zeddies, Zeitschrift für Vermessungswesen 2006, 234 (237). 506  Kerber, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 3, 31. 507  Kummer / Pischler / Zeddies, Zeitschrift für Vermessungswesen 2006, 234 (240). 508  Das MIS der AdV übernimmt alle Vorgaben des bereits oben (2. Metadatenstandards, S. 57 ff.) erwähnten ISO-Standards 19115, vgl. Thamm / Schwarzbach, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, 1; ferner zur Entstehung des AdV-MIS Kleemann / Müller, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, 303 (307 f.). 509  Endrullis, Das GeoDatenZentrum, http: /  / www.geodatenzentrum.de / geodaten /  gdz_rahmen.gdz_div?gdz_spr=deu&gdz_user_id=0&gdz_akt_zeile=7&gdz_anz_zei 501  Anschaulich



A. Akteure im Geoinformationswesen123

Ferner ist erwähnenswert, dass dem BKG organisatorisch als Geschäftsstellen u. a. die Koordinierungsstelle GDI-DE und die Geschäftsstelle des IMAGI zugeordnet sind.510 Hierauf wird im Folgenden noch einzugehen sein.511 e) Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) Ähnlich dem Bundesumweltministerium entstand das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe als Reaktion auf ein konkretes Ereignis, hier die Terroranschläge vom 11. September 2001 sowie die Elbeund Donau-Jahrhundertflut 2002. Diese Ereignisse machten deutlich, dass die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern für den Katastrophenschutz unbefriedigend geregelt war. Es fehlte an einer Koordinierung der Katastrophenhilfe bei länderüberschreitenden, national bedeutsamen Gefahrenlagen. Hierfür bedurfte es der Einrichtung einer neuen, mit Koordinierungsaufgaben betrauten Bundesoberbehörde: dem BBK.512 Dieses nahm am 1.  Mai 2004 im Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern seine Arbeit auf.513 Die Bundesrepublik Deutschland besitzt damit eine zentrale Organisationseinheit für die zivile Sicherheit. Hierfür ist das BBK in umfangreichem Maße auf die Vorhaltung, Nutzung und Auswertung von Geodaten betreffend Naturrisiken angewiesen: Das BBK betreibt das gemeinsame Melde- und Lagezentrums von Bund und Ländern (GMLZ), das deutschen Notfallvorsorge-Informationssystems (deNIS) sowie das Satelliten-Warnsystems (Sat-WaS).514 f) Statistisches Bundesamt (StBA) Ebenfalls im Geschäftsbereich des BMI angesiedelt ist das Statistische Bundesamt, § 2 I BStatG. Das Aufgabenspektrum des StBA ist in § 3 BStatG festgehalten: Dem StBA obliegt es, Statistiken für Bundeszwecke le=1, S. 1; http: /  / www.geodatenzentrum.de / isoinfo / iso_rahmen.iso_div?iso_spr_id= 1&iso_spr_web=1&iso_menu=Organisation&iso_menu1=&iso_menu2=. 510  http: /  / www.bkg.bund.de / nn_147094 / SharedDocs / Download / Allgemein / BKG __Organisationsplan__DE,templateId=raw,property=publicationFile.pdf / BKG_Orga nisationsplan_DE.pdf. 511  Zum IMAGI s. u. h) IMAGI, S. 125 f.; zum LG GDI-DE s. u. bb) Nationale Anlaufstelle, S.  570 ff. 512  Kerber, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 3, 31 f.; zum Aufgabenspektrum http: /  / www.bbk.bund. de / DE / AufgabenundAusstattung / aufgabenundausstattung_node.html. 513  Vgl. § 1 BBKG, BGBl I-2004, 630. 514  http: /  / www.bbk.bund.de / DE / DasBBK / UeberdasBBK / ueberdasbbk_node.html.

124

Teil 2: Realbereichsanalyse

(Bundesstatistiken) vorzubereiten und weiterzuentwickeln, zu veröffent­ lichen und darzustellen sowie zu erheben und aufzubereiten, ferner volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen aufzustellen, das Statistische Informationssystem des Bundes zu führen, an der Vorbereitung der Gesetzgebung auf dem Gebiet der Bundesstatistik mitzuarbeiten und zuletzt Forschungsaufträge auszuführen und Gutachten zu erstellen.515 Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass dem Statistischen Bundesamt die statistische Auswertung der von anderen Behörden erlangten, auf das gesamte Bundesgebiet bezogenen Geodaten516 sowie die Koordinierung der Zusammenarbeit mit den entsprechenden Stellen der einzelnen Bundesländer sowie der EU und sonstiger Organisationen obliegen. Die Verarbeitung von Geodaten ist somit die eigentliche Aufgabe des StBA, sodass es sich insofern von anderen Behörden unterscheidet, die Geodaten „lediglich“ zur Erfüllung ihrer sonstigen (Haupt-)Aufgaben benötigen und verwenden. g) Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes (WSV) Der Bund ist Eigentümer der Bundeswasserstraßen, Art. 89 GG. Zu Verwaltung dieses Eigentums ist – dem Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung zugeordnet – die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes zuständig, § 1 II BinSchAufgG. Das Aufgabenspektrum umfasst die Unterhaltung der Bundeswasserstraßen und bundeseigenen Schifffahrtsanlagen, deren Ausbau, strompolizeiliche Aufgaben, die Verkehrsregelung sowie der Wasserstandsmeldedienst und die Eisbekämpfung.517 Als Oberbehörden gehören diesem Verwaltungskomplex die Bundesanstalt für Wasserbau (BAW), die Bundesanstalt für Gewässerkunde (BfG), das Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie (BSH) und die Bundesstelle für Seeunfalluntersuchung (BSU) an. Die Mittelinstanz besteht aus sieben Wasser- und Schifffahrtsdirektionen. Den Wasser- und Schifffahrtsdirektionen sind als Unterinstanz die Wasser- und Schifffahrtsämter (WSÄ) nachgeordnet. Daneben existieren weitere Dienststellen mit zentralen Aufgaben für den Gesamtbereich der WSV.518 515  Articus / Beus / Henneke / Papier / Wansleben,

Staatshandbuch Bund, S. 133. den erfassten Daten wird es sich in der Mehrzahl der Fälle um Daten mit Raumbezug handeln, vgl. § 13 BstatG. 517  Kerber, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 3, 34. 518  Kummer / Pischler / Zeddies, Zeitschrift für Vermessungswesen 2006, 234 (238); Articus / Beus / Henneke / Papier / Wansleben, Staatshandbuch Bund, S. 309 ff.; Kerber, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 3, 33 ff.; siehe ferner http: /  / www.wsv.de / Wir_ueber_uns / organisation / index. html. 516  Bei



A. Akteure im Geoinformationswesen125

Die WSV ist somit selbst Erheber, in hohem Maße aber auch Nachfrager und Verarbeiter von Geodaten für die eigene (sonstige) Aufgabenerledigung  – quasi als Mittel zum Zweck. Für die klassische Landvermessung hält die WSV ein eigenes Grundlagennetz (Lage- und Höhenfestpunkte) vor. Die benötigten Grundlagendaten werden in der Geodätischen Basisdatenbank (GeoBas) verwaltet und archiviert. In der Gewässervermessung wird die Morphologie des Gewässerbettes erfasst. Ferner obliegt es den regionalen Vermessungs- und Kartenstellen, Kartenwerke der Bundeswasserstraßen herzustellen und diese aktuell zu halten. Zuletzt ist auch die Liegenschaftsverwaltung der Wasser- und Landflächen Aufgabe der WSV. Für das liegenschaftsbezogene Flächenmanagement steht ein modernes Liegenschaftsinformationssystem (LIS) zur Verfügung.519 Die Geodaten der WSV sollen in Zukunft in das Geoportal der GDI-DE eingebunden werden. h) IMAGI Seit dem 08.09.1998 besteht mit dem Interministeriellen Ausschuss für Geoinformationswesen (IMAGI) eine Koordinierungsstelle auf Bundesebene für den Aufbau des Geoinformationswesen.520 Primär befasst sich dieser Ausschuss mit der Koordination innerhalb der Bundesverwaltung hinsichtlich des Geoinformationswesens, infolge der Notwendigkeit einer Abstimmung mit der Landesebene ist jedoch eine Vernetzung aller Verwaltungsebenen entstanden. Organisatorisch wird diese Vernetzung durch die Geschäfts und Koordinierungsstelle (GKSt.)521 realisiert und durch die Tatsache, dass die Arbeitsgemeinschaft der Vermessungsverwaltungen der Länder (AdV) ständiger Gast im IMAGI ist. Die Federführung obliegt dem Bundesministerium des Innern (BMI). Die weiteren Mitglieder sind die mit Geodaten befassten Ministerien sowie das Bundeskanzleramt (BK).522 519  Zum Ganzen http: /  / www.wsv.de / Wir_ueber_uns / leistungen / geobasisinformationen_liegenschaften / index.html. 520  Kabinettsbeschluss der Bundesregierung v. 17.06.1998, abgedruckt unter Bundesamt für Kartographie (Hrsg.), Geoinformation und moderner Staat, www.geopor tal-mv.de %2Fland-mv %2FGeoPortalMV_prod %2Fde %2FService %2F_Down loads %2FDokumente %2Fbroschuere_72_dpi.pdf&ei=1PWRUbLxM67a4QTiqYCIC g&usg=AFQjCNEBK8xo0q7hD5T2jmLBP8ZSChQLcA&bvm=bv.46471029,d.bGE, S. 29; erläuternd zum Ganzen de Lange, Geoinformatik, S. 242 ff. 521  Die GKSt. ist organisatorisch beim BKG in Frankfurt am Main angesiedelt. 522  Seit 2006 sind alle Bundesressorts Mitglieder des IMAGI, da praktisch alle Verwaltungszweige mit raumbezogenen Daten arbeiten, vgl. Bundesregierung, Geoinformation im globalen Wandel, S. 7.

126

Teil 2: Realbereichsanalyse

Die Aufgaben des IMAGI umfassen: •• die Entwicklung einer Konzeption eines effizienten Datenmanagements für Geodaten auf Bundesebene als prioritäre Aufgabe (fertig gestellt im Oktober 2000), •• den Aufbau und Betrieb eines Metainformationssystems für Geodaten des Bundes (GeoMIS.Bund steht seit September 2003 unter www.geomis. bund.de zur Verfügung), •• die Verwirklichung eines Geoportals des Bundes (GeoPortal.Bund) (Die Ausschreibung hierfür erfolgte im Sommer 2004), •• die Optimierung der technisch-organisatorischen Zuständigkeiten für die Haltung von Geodatenbeständen, zum Beispiel durch die Einführung und Durchsetzung von Standards, •• die Erarbeitung von Lösungsvorschlägen für die Harmonisierung und Optimierung der administrativen Vorgaben für Bezug und Abgabe von Geodaten (Rahmenrichtlinie des Bundes zur Abgabe- und Entgeltrichtlinie für Geodaten vom Dezember 2002), •• die Förderung des generellen Bewusstseins für Geoinformation durch Öffentlichkeitsarbeit, •• sowie die Entwicklung einer Geodateninfrastruktur für Deutschland.523 Der IMAGI ist der auf Bundesebene federführende politische Akteur und Koordinator für den Aufbau der Geodateninfrastruktur Deutschland (GDI-DE).524 i) Weitere Bundeseinrichtungen Die im Folgenden genannten Einrichtungen des Bundes benötigen für ihre Aufgabenerfüllung eine Vielzahl an Geodaten. Allerdings ist ihre Relevanz für die Thematik der Arbeit eher gering, weshalb eine Aufzählung an dieser Stelle genügen soll. Zu nennen sind hier die Bundesanstalt Technisches Hilfswerk525, das Amt für Geoinformationswesen der Bundeswehr (AGeoBw)526, die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImA) – Sparte 523  Bundesamt für Kartographie (Hrsg.), Geoinformation und moderner Staat, www.geoportal-mv.de %2Fland-mv %2FGeoPortalMV_prod %2Fde %2FService  %2F_Downloads %2FDokumente %2Fbroschuere_72_dpi.pdf&ei=1PWRUbLxM67a 4QTiqYCICg&usg=AFQjCNEBK8xo0q7hD5T2jmLBP8ZSChQLcA&bvm=bv.4647 1029,d.bGE, S. 12. 524  Dazu s. u. I. Aufbau der Geodateninfrastruktur Deutschland (GDI-DE), S. 147 ff. 525  Zum THW s. o. Fn. 4822. 526  S. o. Text zu Fn. 4699.



A. Akteure im Geoinformationswesen127

Bundesforsten527, die Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (BGR)528, die Bundesnetzagentur (BNetzA)529, das Bundessortenamt (BSA)530, die Bundesforschungsanstalten531, das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL)532, die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE)533, das Bundesamt für Naturschutz (BfN)534, die Bundesanstalten für Wasserbau, Gewässerkunde und Straßenwesen535, das Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie (BSH)536, der Deutsche Wetterdienst (DWD)537, die Deutsche Flugsicherung GmbH 527  Die Bundesanstalt für Immobilien (Errichtungsgesetz v. 09.12.2004, BGBl. I-2004, 3225) befasst sich in der Sparte Bundesforsten mit der Verwaltung der land- und forstwirtschaftlichen Liegenschaften des Bundes, vgl. Kerber, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 3, 49. 528  Ihr kommen vornehmlich Beratungsaufgaben für die Bundesministerien in allen geowissenschaftlichen und rohstoffwirtschaftlichen Fragen zu, vgl. Articus / Beus / Henneke / Papier / Wansleben, Staatshandbuch Bund, S. 235; Kerber, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 3, 38 f. 529  Geodatenrelevant ist vor allem die Sicherstellung einer flächendeckenden Grundversorgung mit Telekommunikations- und Postdienstleistungen, vgl. Articus / Beus / Henneke / Papier / Wansleben, Staatshandbuch Bund, S. 237; Kerber, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 3, 48. 530  Nachweise bei Articus / Beus / Henneke / Papier / Wansleben, Staatshandbuch Bund, S. 246 ff. 531  Namentlich sind dies die Bundesanstalt für Landwirtschaft, die Biologische Bundesanstalt für Land- und Forstwirtschaft Berlin und Braunschweig, die Bundesforschungsanstalt für Fischerei, die Bundesforschungsanstalt für Forst- und Holzwirtschaft, das Friedrich-Löffler-Institut sowie die Zentralstelle für Agrardokumentation und -information, Nachweise bei Articus / Beus / Henneke / Papier / Wansleben, Staatshandbuch Bund, S. 249 ff. 532  Siehe hierzu bereits Fn. 477; geodatenrelevant ist vor allem der Aufgabenkreis Gentechnik. 533  Zu ihren Aufgaben Articus / Beus / Henneke / Papier / Wansleben, Staatshandbuch Bund, S. 258 f.; Kerber, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungsund Geoinformationswesen 2010, S. 3, 47. 534  Hierzu Kerber, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 3, 38 aus der Geodaten-Perspektive. 535  Dazu Articus / Beus / Henneke / Papier / Wansleben, Staatshandbuch Bund, S. 319 ff.; Ostarek / Herberz, Behördenhandbuch Deutschland 2010 (CD). 536  Geodatenrelevant sind v. a. die Bereiche Seevermessung, Wracksuche, Herausgabe amtlicher Seekarten und nautischer Veröffentlichungen, Sturmflutwarndienst, Überwachung der Meeresumwelt, marine Raumordnung, vgl. Articus / Beus / Henneke / Papier / Wansleben, Staatshandbuch Bund, S. 320 f. 537  Nachweise oben unter Fn. 481; diesem obliegt etwa gem. § 27e LuftVG die Wahrnehmung des Flugwetterdienstes; erläuternd Kerber, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 3, 36 f.

128

Teil 2: Realbereichsanalyse

(DFS)538, das Bundesamt für Strahlenschutz539, das Eisenbahn-Bundesamt (EBA)540, das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR)541, das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF)542, das Robert-Koch-Institut (RKI)543, das Deutsche Zentrum für Luft- und Raumfahrt e.V. (DLR)544 und das Helmholtz-Zentrum Potsdam (GeoForschungszentrum – GFZ)545.546

III. Landesebene / Kommunalebene 1. Allgemeine Staatsverwaltung im Umweltbereich Allein die Länder verfügen im Umweltbereich über nachgeordnete Behörden der allgemeinen Verwaltung. Diese Umweltverwaltung unterteilt sich – nach dreistufigem Verwaltungsaufbau – in oberste Landesbehörden ((Umwelt-)Ministerien), mittlere Landesbehörden (Bezirksregierungen, Regierungspräsidien, sonstige obere Landesbehörden) und untere Landesbehörden (Landkreise und kreisfreie Städte). Beim zweistufigen Verwaltungsaufbau existiert die mittlere Ebene nicht, ihre Aufgaben werden entweder von der obersten oder unteren Verwaltungsebene wahrgenommen.547

538  Die DFS nimmt die Aufgabe der Kontrolle des Flugverkehrs über Deutschland wahr, vgl. §§ 27a ff. LuftVG. 539  Hierzu Kerber, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 3, 47 f. 540  Das Eisenbahn-Bundesamt (EBA) ist die Aufsichts- und Genehmigungsbehörde i. S. d. § 4 AEG; hierzu Kerber, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 3, 48. 541  Dazu Articus / Beus / Henneke / Papier / Wansleben, Staatshandbuch Bund, S. 331; Kerber, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinforma­ tionswesen 2010, S. 3, 35 f. 542  Hierzu Kerber, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 3, 33 mit Hinweisen zu Geodatenbezügen. 543  Das RKI ist mit der Überwachung, Erkennung, Verhütung und Bekämpfung (nicht) übertragbarer Krankheiten betraut, vgl. Articus / Beus / Henneke / Papier / Wansleben, Staatshandbuch Bund, S. 366; Kerber, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 3, 45 f. 544  Dazu Articus / Beus / Henneke / Papier / Wansleben, Staatshandbuch Bund, S. 394; Kerber, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinforma­ tionswesen 2010, S. 3, 40. 545  Siehe www.gfz-potsdam.de sowie Kerber, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 3, 44. 546  Anwendungsbeispiele ferner bei Bundesregierung, Geoinformation im globalen Wandel, S.  20 ff. 547  Zum Ganzen Burgi, Kommunalrecht, S. 16 f.



A. Akteure im Geoinformationswesen129

Mittlerweile haben alle Bundesländer ein eigenes Ministerium, welches sich mit Fragen der Umwelt / des Umweltschutzes befasst.548 Allerdings bestehen – ähnlich wie auf Bundesebene – auch hier Überschneidungen mit anderen Ministerien.549 Den Landesumweltministerien kommen i. d. R. folgende Aufgaben zu: Sie weisen die Finanzmittel für den Umweltschutz zu, sie sind oberste Aufsichtsbehörde im Bereich des Vollzugs des Umweltrechts, sie beobachten die Entwicklung des Umweltzustandes und sind für Fragen landesweiter Umweltplanung zuständig.550 Der Bereich des Vermessungs- und Geoinformationswesens ist in den meisten Bundesländern den Innenministerien zugeordnet.551 2. Sonderbehörden Daneben bestehen Sonderbehörden mit umweltfachlichen, technischen Aufgaben.552 Diese bezeichnen sich je nach Bundesland als Landesanstalten oder Landesämter für Umweltschutz553 und sind dem Umweltbundesamt vergleichbare Umweltzentralämter der Länder.554 Sie unterstehen dem Geschäftsbereich des jeweiligen Landesumweltministeriums. Darüber hinaus bestehen zum Teil obere Landesbehörden mit spezifischen Umweltschutz548  Engelsberger, Der Vollzug europarechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes, S. 96; Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, S. 148. 549  So ist etwa in Baden-Württemberg der Bereich der Raumordnung und Landesplanung dem Innenministerium zugeordnet. Siehe dazu den Überblick bei Bothe, Verwaltungsorganisation im Umweltschutz, S. 21, 26, 31 f., 33 f., 39, 43 f., 48, 51 zu den alten Bundesländern. 550  Umweltbundesamt (Hrsg.), Behördenführer, S. 8. 551  Kummer / Pischler / Zeddies, Zeitschrift für Vermessungswesen 2006, 234 (237). 552  Sie verfügen nicht über einen eigenen Verwaltungsunterbau, ihre Vollzugszuständigkeiten sind auf zentrale Umweltaufgaben für das gesamte Bundesland bezogen, vgl. Ramsauer, in: Koch, Umweltrecht, S. 75, 136. 553  Landesanstalt für Umwelt, Messungen und Naturschutz Baden-Württemberg (LUBW), dazu Bothe, Verwaltungsorganisation im Umweltschutz, S. 23 ff., Böhmler, Staatshandbuch Baden-Württemberg, S. 122; Bayerisches Landesamt für Umwelt (LfU), dazu Bothe, Verwaltungsorganisation im Umweltschutz, S. 26 ff.; Landesamt für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz Brandenburg; Geologischer Dienst für Bremen; Geologisches Landesamt Hamburg; Hessisches Landesamt für Umwelt und Geologie; Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie Mecklenburg-Vorpommern (LUNG); Landesamtes für Bergbau, Energie und Geologie Niedersachsen; Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LaNUV); Landesamt für Umwelt, Wasserwirtschaft und Gewerbeaufsicht Rheinland-Pfalz (LUWG); Landesamt für Umwelt- und Arbeitsschutz Saarland; Sächsisches Landesamt für Umwelt, Landwirtschaft und Geologie; Landesamt für Geologie und Bergwesen Sachsen-Anhalt; Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und länd­liche Räume Schleswig-Holstein (LLUR); Thüringer Landesanstalt für Umwelt und Geologie. 554  So Hoppe / Beckmann / Kauch, Umweltrecht, S. 244.

130

Teil 2: Realbereichsanalyse

aufträgen. Relevant sind ferner die Statistischen Landesämter555, die Wasserwirtschaftsverwaltung der Länder, die Agrar- und Forstverwaltungen der Länder und die Gewerbeaufsichtsämter.556 Für das Vermessungswesen am relevantesten sind die Landesämter für Vermessung und Geoinformation (oder ähnliche Bezeichnung).557 Diesen obliegt originär der Bereich der Landesvermessung558 und die Koordinierung des kommunalen Liegenschaftskatasterwesens.559 555  Zu

S. 81.

Baden-Württemberg etwa Böhmler, Staatshandbuch Baden-Württemberg,

556  Umweltbundesamt (Hrsg.), Behördenführer, S. 9; zu den Divergenzen zwischen den einzelnen Bundesländern im Bereich der Gewerbeaufsicht Wikipedia, Gewerbeaufsichtsamt, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Gewerbeaufsichtsamt. 557  Früher Landesvermessungsämter; heute infolge der Aufgabenerweiterung um das Geoinformationswesen mit unterschiedlicher Bezeichnung: Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung Baden-Württemberg (LGL); Landesamt für Vermessung und Geoinformation Bayern (LVG); Senatsverwaltung für Stadtentwicklung Berlin, Abteilung III Geoinformation, Vermessung, Wertermittlung; Landesvermessung und Geobasisinformation Brandenburg (LGB); GeoInformation Bremen; Landesbetrieb Geoinformation und Vermessung Hamburg (LGV); Hessisches Landesamt für Bodenmanagement und Geoinformation (HLBG); Landesamt für innere Verwaltung Mecklenburg-Vorpommern, Amt für Geoinformation, Vermessungs- und Katasterwesen; Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung Niedersachsen, Geschäftsbereich Landesvermessung und Geobasisinformation (LGLN); Bezirksregierung Köln, Abteilung 07 – GEObasis.nrw; Landesamt für Vermessung und Geobasisinformation Rheinland-Pfalz (LVermGeo); Landesamt für Kataster-, Vermessungs- und Karten­ wesen des Saarlandes (LKVK); Staatsbetrieb Geobasisinformation und Vermessung Sachsen (GeoSN); Landesamt für Vermessung und Geoinformation Sachsen-Anhalt (LVermGeo); Landesvermessungsamt Schleswig-Holstein; Landesamt für Vermessung und Geoinformation Thüringen (TLVermGeo); Übersicht unter http: /  / www.adv-online. de / icc / extdeu / broker.jsp?uMen=35270061-7527-a8fe-ebc4-f19f08a07b51. Zu den Aufgaben des Landesvermessungsamtes (NRW) Günther / Irsen, NÖV NRW 2001, 35 (41 f.), Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 607 ff. 558  S. o. aa) Geobasisdaten, S. 47 f. und Kummer / Pischler / Zeddies, Zeitschrift für Vermessungswesen 2006, 234 (237). 559  So ausdrücklich etwa § 4 I GeoVermG M-V und § 8 II LVermG BW: „Die obere Vermessungsbehörde [(das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung)] ist für kreisübergreifende Vermessungsaufgaben zuständig, insbesondere für die Landesvermessung und das zentrale Vorhalten und Übermitteln der Geobasisinformationen.“; beachte etwa auch das Landesamt für innere Verwaltung Mecklenburg-Vorpommern (errichtet durch Gesetz v. 19.12.2005, GVOBl M-V, S. 672), welches sowohl für die Bereiche Statistik als auch Landesaufnahme, Vermessungsund Geoinformationswesen zuständig ist, vgl. Ostarek / Herberz, Behördenhandbuch Deutschland 2010 (CD); eine Ausnahme bildet Nordrhein-Westfalen, wo die Landesvermessung kommunalisiert ist, d. h. es gibt keine Koordinierungsstelle des Landes; die Aufgaben werden von der Bezirksregierung Köln wahrgenommen. Dies wird vielfach beklagt und als unglücklich bezeichnet, vgl. etwa Kleemann / Müller, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, 303.



A. Akteure im Geoinformationswesen131

Daneben besteht mit der Arbeitsgemeinschaft der Vermessungsverwaltungen der Länder der Bundesrepublik Deutschland (AdV) ein Gremium, welches gerade beim Aufbau der GDI-DE eine federführende Rolle einnimmt.560 Die Koordinierung in einem gemeinsamen Gremium ist notwendig, weil das amtliche Vermessungswesen in den Zuständigkeitsbereich der Länder fällt und technisch ein hohes Abstimmungsbedürfnis besteht. Der AdV obliegt deshalb die Koordination des amtlichen deutschen Vermessungswesens (und dabei insbesondere deren Produktpalette). Neben den zuständigen Fachverwaltungen der Länder (d. h. deren oberste Landesbehörden) wirken zudem die Bundesministerien des Innern, der Verteidigung und das Bundesverkehrsministerium in der AdV mit.561 3. Kommunale Umweltaufgaben Auf kommunaler Ebene ist zwischen den jeweiligen Aufgabentypen, die durch die Gemeinden wahrgenommen werden (müssen), zu differenzieren.562 Diese inhaltliche Differenzierung hat jedoch auf die Wahrnehmung der Aufgaben (nach außen und in Bezug auf die Sachmittel) keine Auswirkungen, weshalb auch die Pflichtaufgaben nach Weisung erst an dieser Stelle angesprochen werden (und nicht schon auf der Landesebene). Obwohl den Kommunen insoweit nicht nur das „Ob“, sondern auch das „Wie“ der Aufgabenwahrnehmung gesetzlich und somit staatlich vorgegeben ist, entscheidet die Kommune über die Art und Weise der Aufgabenwahrnehmung prinzipiell eigenverantwortlich, solange nicht im Wege der Fachaufsicht eine staatliche Weisung erfolgt.563 Das Gros der von den Gemeinden durchzuführenden Selbstverwaltungsangelegenheiten mit Geodatenbezug sind Pflichtaufgaben ohne Weisung, so die Bauleitplanung564 (§ 2 I 1 BauGB) und Landschaftsplanung565 und die 560  So ausdrücklich auch Kummer / Pischler / Zeddies, Zeitschrift für Vermessungswesen 2006, 234 (239); zur Stellung der AdV im hier beschriebenen Kompetenzrahmen für das Geoinformationswesen unten Abbildung 14. 561  Kummer / Pischler / Zeddies, Zeitschrift für Vermessungswesen 2006, 234 (238) und http: /  / www.adv-online.de. 562  Vgl. Engelsberger, Der Vollzug europarechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes, S. 98 f. 563  Vgl. Schoch, JURA 2001, 121 (127 f.). Analog dazu wurde oben (1. Kompetenzgefüge im Umweltrecht, S. 113) gleichermaßen auf eine Differenzierung zwischen Bundesauftragsverwaltung und bundeseigener Verwaltung verzichtet. 564  Kloepfer, Umweltrecht, § 3 Rn. 111; zur Bauleitplanung i. S. e. Umweltplanung Schmidt-Aßmann, DÖV 1990, 169 (169 ff., 176 ff.). 565  Vgl. Hoppe, DVBl 1990, 609: „Neben der Bauleitplanung ist die Landschaftsplanung eine für die Sicherung und den Ausbau der ökologischen Ressourcen be-

132

Teil 2: Realbereichsanalyse

Unterhaltung kommunaler öffentlicher Einrichtungen, etwa der Wasserversorgung, Abwasserentsorgung und Abfallentsorgung566 sowie die Unterhaltung der Gemeindestraßen567. Bedeutende Pflichtaufgaben nach Weisung bestehen im Rahmen der Liegenschafts- und Katasterverwaltung568 (s. o. aa) Geobasisdaten, S. 47 f.) und des Bauordnungsrechts / Umweltordnungsrechts. Das Umweltordnungsrecht umfasst vor allem die Aufgaben als untere Naturschutzbehörden (z. B. § 48 I LNatSchG BW), Wasserbehörden (z. B. § 105 Rh-Pf. LWG), Baurechtsbehörden (z. B. Art. 59 I BayBO), Immissionsschutzbehörden569, Abfallrechts / -Wirtschaftsbehörden (z. B. § 23 II Nr. 3 LAbfG BW, § 34 I LAbfG NRW), Lebensmittel- und Futtermittelüberwachungsbehörden (z. B. § 2 BbgAGLFGB, § 2 SächsAGLFGB-VIG), Bodenschutzbehörden (z. B. § 13 IV LBodSchG NRW), Straßenbaubehörden (z. B. § 50 III Nr. 3 StrG BW), Landwirtschaftsbehörden570 und Forstbehörden (z. B. § 62 Nr. 3 sonders bedeutsame Planungsart. Die Kommunen kommen der Aufgabe des Naturschutzes und der Landschaftspflege überwiegend durch Aufstellung von Landschaftsplänen [(§§ 8 ff. BNatschG)] nach.“; kritisch zur Umsetzung dieser Instrumente Bohne, in: Schmidt-Aßmann / Hoffmann-Riem, Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, S. 218, 256; als weitere Beispiele für entsprechende Planungen sind zu nennen: Verminderung von Luft- und Lärmbelastungen durch entsprechende Verkehrsplanung einschließlich der Bereitstellung öffentlicher Personennahverkehrsmittel, des Radwegebaus und der Einrichtung verkehrsberuhigter Zonen, Entwicklung und Realisierung örtlicher Konzepte zur Energieeinsparung, umweltschonenden Straßenreinigung und „Ökologisierung“ des Winterdienstes, vgl. Umweltbundesamt (Hrsg.), Behördenführer, S. 13; für die Gemeinde gerade besonders aktuelle sind Fragen der Lärmminderungsplanung, die sich aus der Umsetzung der Umgebungslärmrichtlinie (RICHTLINIE 2002 / 49 / EG über die Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm v. 25.06.2002, ABl. Nr. L 189 / 12) ergeben (Gesetz v. 24.06.2005, BGBl. I-2005, 1794), dazu umfassend Blaschke, Lärmminderungsplanung, passim. 566  Als Element der Daseinsvorsorge, vgl. Hoppe, DVBl 1990, 609 f. und Burgi, Kommunalrecht, S. 54, 83. 567  Etwa für Baden-Württemberg § 48 II 1 StrG BW: „Die Landkreise, die Gemeinden und die Zweckverbände unterliegen nur der Rechtsaufsicht“ mit der Folge, dass es sich um Selbstverwaltungsangelegenheiten (Pflichtaufgaben ohne Weisung i. S. d. § 2 II GemOBW) handelt, vgl. Burgi, Kommunalrecht, S. 91. 568  Vgl. etwa Art. 1 VIII VRG BW sowie § 7 IV 2 (und § 8 III) LVermG BW: „Sie [(die unteren Vermessungsbehörden)] unterstehen insoweit der Fachaufsicht der oberen Vermessungsbehörde.“ Damit geht einher, dass es sich um Auftragsangelegenheiten bzw. Pflichtaufgaben nach Weisung handelt, vgl. Burgi, Kommunalrecht, S. 92; ähnlich § 27 I BbgVermG, § 5 II GeoVermG M-V, § 23 I VermKatG NRW, § 2 III SaarlVermKatG, § 3 SächsVermKatG. 569  Nachweise dazu bei Kloepfer, Umweltrecht, § 14 Rn. 355 für das BImSchG. 570  So etwa für Baden-Württemberg Böhmler, Staatshandbuch Baden-Württemberg, S. 109 mit Verweis auf Art. 1 IX Verwaltungsstruktur-Reformgesetz BW v. 01.07.2004, GBl. 2004, S. 469.



A. Akteure im Geoinformationswesen133

LWaldG BW). Je nach Größe der Kommune sind diese Aufgaben der Gemeinde selbst oder dem jeweiligen Kreis zugeordnet.571 Bei den aufgezählten Aufgaben handelt es sich insbesondere um Aufsichts- und Genehmigungsbefugnisse.572 Losgelöst von der Art der Aufgabe haben die Gemeinden (in Selbstverwaltungs- wie Auftragsangelegenheiten) Fragen der Umweltverträglichkeitsprüfung zu berücksichtigen. Dies resultiert nicht ausschließlich aus dem UVPG, sondern bereits aus der freiwilligen Selbstverpflichtung der Kommunen, sich im Rahmen ihres Verwaltungshandelns einer umfassenden Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen.573 Einen guten Überblick über kommunale Ämter und Fachbereiche mit einem Bezug zu Geodaten bieten Königer und Müller. Auch hier wird eine Differenzierung nach der Art der Aufgabe (Selbstverwaltungsaufgabe oder Pflichtaufgabe) nicht vorgenommen (siehe nächste Seite). Bezüglich des vorliegend als maßgeblich angesehenen Bereichs des Liegenschaftskatasterwesens ist in den einzelnen Bundesländern kein einheit­ liches Bild erkennbar. Die für diesen Aufgabenbereich zuständigen Behörden sind entweder als staatliche Sonderbehörden eingerichtet574 oder – kommunalisiert – den Gemeinden bzw. Landkreisen zugeordnet575. Zum Teil wurden auch im Zuge landesweiter Verwaltungsstrukturreformen die Landes(vermessungs)behörden mit den regionalen Katasterbehörden zu einer einheitlichen Verwaltungsstruktur zusammengefasst.576 Der (nach wie vor anhaltende) Trend geht insofern hin zur Kommunalisierung und Verschlankung der Organisationsstrukturen und zur (technischen wie organisatorischen) Integration / Zusammenführung von Liegenschaftskatasterwesen und Landes­ vermessung.577 571  So erfolgt die Differenzierung in Baden-Württemberg etwa nach kreisfreier Stadt (sog. Stadtkreis), großer Kreisstadt oder kreisangehöriger Gemeinde, § 15 Landesverwaltungsgesetz, LVG BW. 572  Vgl. Hoppe, DVBl 1990, 609 (616); Ramsauer, in: Koch, Umweltrecht, S. 75, 136, 138. 573  In diesem Sinne ebenso Kloepfer, Umweltrecht, S. 164 und Hoppe, DVBl 1990, 609, 617, wonach die tatsächliche Berücksichtigung der Umweltverträglichkeit über das durch das UVPG vorgeschriebene Maß deutlich hinaus geht. 574  So in Bayern, Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Sachsen und Schleswig-Holstein. 575  So in Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen; in diesem Fall stellt sich die Wahrnehmung der Aufgaben als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung dar. 576  So im Saarland, in Sachsen-Anhalt und in Thüringen. 577  Zum Ganzen Kummer / Pischler / Zeddies, Zeitschrift für Vermessungswesen 2006, 234 (237); als Beispiel sei hier auf Baden-Württemberg verwiesen, wo im

134

Teil 2: Realbereichsanalyse

Fachbereiche / -ämter

Beispiele für Anwendungen

Nutzen

Stadtplanung Stadtentwicklung Verkehrsplanung Bauverwaltung Hochbau Tiefbau

Bauleitplanung, Bebauungspläne, Flächennutzungspläne, Bauordnung, Bauflächenmanagement, Baulücken- und Brachflächenkataster, Gewerbeflächen, Hausbau, Baustellenmanagement, Integrierte Verkehrsleitzentrale, Straßenzustand, Straßenplanung und -kataster, Rad- und Fußgängerwege, Lärmminderungsplanung, Tunnel- und Leitungsdaten, Kanal- und Abwasseranlagen, Müllabfuhr

•  Bürger / -innen

Umweltdaten, Klimadaten, Bohrloch- und Bodendaten, Altlastenverdachtsflächen, Luftreinhalteplanung, Feinstaubreduzierung, Grünflächen- und Baummanagement, Kompensationsflächen, Denkmalkataster, Spielplätze, Sportstätten

•  Investoren

Vermessung Bodenordnung Grundstücks- /  Immobilienverkehr Liegenschaften

Stadtplan, Stadtkarte, Luftbilder, Höhenlinien, Geländemodelle, 3D-Stadtmodelle, Liegenschaftsvermessung, Liegenschaftskataster, Immobilienbewertung, Bodenrichtwerte, Grundbuch, Liegenschaftsverwaltung, Liegenschaftserfassung bei der Doppik

•  Polizei, Not- und Rettungsdienste

Organisationsämter Hauptämter

eGovernment, Bürgerbeteiligungen, Öffentlichkeitsarbeit, Veranstaltungsmanagement, Gewerbeansiedlung und -genehmigungen, Tourismusplanung

Meldewesen Statistik Schulamt Jugendamt Sozialamt

Einwohnermelderegister, Kleinräumige Gliederung, Wahlbezirkseinteilung, demographische Entwicklung, Kindergarten- und Schulbedarfsplanung, Schulwege und Schulbezirksgrenzen, Freizeiteinrichtungen, Sozialdaten, soziale Infrastruktur

Öffentliche Sicherheit und Ordnung

Flucht- und Rettungswege, Brandschutz, Hochwasserschutz, Katastrophenmanagement, Verbrechensbekämpfung, Veranstaltungsmanagement

Naturschutz Grünflächenpflege Denkmalschutz Sportamt

•  Städtische Ämter und Eigenbetriebe •  Architekten •  Stadt- und Regionalplanung •  Ingenieursbüros und Sachverständige •  Wirtschaftsförderung •  Immobilienwirtschaft •  Telekommunikation •  Ver- und Entsorgungsbetriebe

•  Banken und Versicherungen •  Wissenschaft und Forschung •  Presse und Film­ gesellschaften •  Behörden, Ministe­ rien •  Verbände und Vereine •  Tourismus und Museen •  Verkehrsbetriebe

Abbildung 13: Nutzungsmöglichkeiten von Geodaten in der Kommunalverwaltung. Quelle: Königer / Müller, Flächenmanagement und Bodenordnung 2008, 130 (131); eine ähnliche Auflistung nehmen Ruge, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2010, 229 (230), Fernkorn, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2009, 203 (204 ff.) und Bär / Schindewolf / Wanders / Wiethoff, Landkreisnachrichten 2011, 30 (32 f.) vor.



A. Akteure im Geoinformationswesen135

IV. Zusammenfassung Die Aufgaben des Vermessungs- und Geoinformationswesens sind innerhalb und unterhalb der verschiedenen Politik- und Verwaltungsebenen vielfach miteinander verzahnt. Als nationale Anlaufstelle für die EU-Kommission fungiert das Lenkungsgremium GDI-DE, welches im nationalen Bereich die Bundes-, Landes- und Kommunalebenen zusammenführt. Auf Bundesebene besteht (intern) mit dem IMAGI ein Koordinierungsgremium, welches seinerseits Impulse durch die Zusammenarbeit mit der Landesebene erhält. Über die AdV sind die Länder wiederum mit den betreffenden Bundesministerien rückgekoppelt. Die folgende Graphik soll diesen Befund noch einmal zusammenfassen:

Länder

Bund Chefs der Staats- und Senatskanzleien Politische Ebene (Verw d. MinPräs. + d. Bundeskanzlers)

Kommunen

IMAGI (Bundesministerien, AdV, LG-GDI)

AK eGovernment der Staatssekretäre Fachpolitische/konzeptionelle Ebene IMAGI: „GDI-Bund“ Lenkungsgremium GDI- DE

BKG

UBA

AdV (Landesministerien + betroffene Bundesministerien)

Fachlich-technische Ebene GKSt. GDI-DE und GKSt. IMAGI

Geodatenzentrum

Landesämter für Vermessung und Geoinformationswesen

Kommunale Liegenschaftskatasterämter

Sonderbehörden

Sonderbehörden

Abbildung 14: Übersicht über die staatlichen Akteure im Geoinformationswesen. Quelle: eigene Darstellung.

Zuge der Verwaltungsstrukturreform 2005 (dazu schon Fn. 570) die Aufgaben der vormals sonderbehördlichen staatlichen Vermessungsämter den Landratsämtern und Stadtkreisen überantwortet wurden, Art. 1 VIII VRG. Hingegen verblieb auf der Mittelebene die Zuständigkeit beim Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung und wurde nicht einem oder den Regierungspräsidien übertragen, vgl. argumentum e contrario zu Art. 2 VRG.

136

Teil 2: Realbereichsanalyse

B. Möglichkeiten der Nutzung von Geodaten Die Einsatzfelder für Geodaten betreffen nahezu alle staatlichen Tätigkeitsfelder und viele privaten Lebensbereiche.578 Im folgenden Kapitel sollen die wichtigsten Aspekte der Nutzung von Geodaten beschrieben werden.

I. Staatliche Nutzung von Geodaten 1. Überblick Zur staatlichen Aufgabenerfüllung sind Geodaten seit jeher unerlässlich. Dies zeigt nicht nur die Relevanz der oben genannten, mit Geodaten umgehenden, staatlichen Stellen, sondern gleichermaßen die im Folgenden darzustellenden zentralen Gesellschafts- und Politikbereiche, in denen Geodaten benötigt werden. a) Rohstoff- und Energiesektor Die Steuerung der Rohstoffgewinnung und Koordinierung der Abbaumöglichkeiten reicht bis zum Beginn des Industriezeitalters Anfang des 19. Jahrhunderts zurück. Mit der Zunahme der weltweiten Nachfrage nach (fossilen) Rohstoffen stieg zudem das Bedürfnis nach Rohstoffimporten und einer entsprechenden Koordination. Insofern spielt auch die sicherheitspolitische Komponente eine entscheidende Rolle. Hierfür sind Geodaten, zumeist integriert in (vormals analoge, heute vor allem digitale) Kartenwerke unerlässlich, um die kontinuierliche Nachfrage an Rohstoffen seitens der Bevölkerung wie der Wirtschaft zu befriedigen und Versorgungsengpässe zu verhindern.579 Mittels Geodaten wird etwa die Vorhersage der Größe und des Rohstoffvorrats entsprechender fossiler Lagerstätten und damit eine zukunftsgerichtete, geopolitische Aufstellung der Bundesrepublik Deutsch578  Eine Aufzählung bieten Bundesamt für Kartographie (Hrsg.), Geoinformation und moderner Staat, http: /  / www.google.de / url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web &cd=1&ved=0CDIQFjAA&url=http %3A %2F %2Fwww.geoportal-mv.de %2Flandmv %2FGeoPortalMV_prod %2Fde %2FService %2F_Downloads %2FDokumente  %2Fbroschuere_72_dpi.pdf&ei=WvaRUe2IIeTw4QTAgoGgAQ&usg=AFQjCNEBK 8xo0q7hD5T2jmLBP8ZSChQLcA&bvm=bv.46471029,d.bGE, S. 29; Lenk, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2005, 519 (520) und Rossmanith, Prototypische Realisierung einer kommunalen Geodateninfrastruktur auf Landkreisebene, S. 20. 579  Vgl. die Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung aus dem Jahre 2002, abrufbar unter http: /  / www.bundesregierung.de / Content / DE / _Anlagen / Nachhaltig keit-wiederhergestellt / perspektiven-fuer-deutschland-langfassung.pdf?__blob=pub licationFile, S.  132 ff.



B. Möglichkeiten der Nutzung von Geodaten137

land erst ermöglicht.580 Ein weiteres Beispiel für die Notwendigkeit der Heranziehung von Geodaten zur Planung der Energiepolitik mit erneuerbaren Energien ist die Auffindung von „Vorranggebieten für Windenergie- / Windkraftanlagen“ und die daran anknüpfende Aufstellung entsprechender Anlagen.581 Ferner ist die Erweiterung der Netzkapazitäten zur Realisierung der Stärkung der erneuerbaren Energien nicht ohne eine entsprechende, geodatenunterstützte Planung denkbar.582 Geodaten sind somit entscheidender Faktor für ein erfolgreiches Ressourcenmanagement sowohl im staatlichen als auch im privaten Bereich. b) Verkehrswesen Der Bereich des Verkehrswesens betrifft nicht nur die offensichtliche Steuerungsnotwendigkeit der Bereiche Wasser, Luft, Straße und Schiene, sondern etwa auch die verkehrsmäßige Erreichbarkeit regional bedeutsamer Infrastruktureinrichtungen.583 Die Notwendigkeit der Verkehrsplanung betrifft neben der europäischen Ebene (v. a. transeuropäische Netze, Art. 170– 172 AEUV) alle staatlichen Ebenen vom Bund (Bundesfernstraßen (vgl. §§ 16 ff. BFStrG), Bundeswasserstraßen (vgl. §§ 13 ff. BWaStrG)), über die Länder (Landesstraßen (vgl. etwa §§ 36 ff. StrG BW), Landeswasserstraßen) bis hin zu den Kommunen (Gemeindestraßen, kommunale Parkleitsysteme, Verkehrslenkung etc.). Der Bereich der Sicherung und Überwachung des Luftraumes betrifft mit der Europäischen Agentur für Flugsicherheit (EASA) eine europäische Stelle, die europaweite Koordinierungsaufgaben wahrnimmt sowie daneben Bundes- und Landesbehörden.584 Der Bereich der Schienenverkehrsinfrastruktur ist zwar formell privatisiert, dennoch stellt sich die Schienenverkehrswegeplanung als staatliche Aufgabe dar (Daseinsvorsorge).585 Hingegen kann auf dem Gebiet der Satellitennavigation und der globalen Positionierungsdienste (GPS, GALILEO) nur bedingt von einem staatlichen Einfluss gesprochen werden. Ein weiteres 580  Kerber, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 3, 14 ff. 581  Vgl. § 8 V Nr. 2 b), VII Nr. 1 ROG (BGBl. I-2008, 2986) sowie die Landesplanungsgesetze, etwa § 11 VII LPlG BW, GBl. 2003,  385. 582  Hierzu das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG), BGBl. I-2008, 2074, zuletzt geändert durch Art. 6 G. v. 21.7.2011, BGBl. I-2011, 1475, insbes. §§ 9, 13 ff. 583  Vgl. § 2 II Nr. 3 ROG; zum Schienenverkehr Schwarz / Asche, in: Strobl /  Blaschke / Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2007, S. 709 ff. 584  Vgl. oben Fn. 393 sowie §§ 27a ff. LuftVG. 585  §§ 17 ff. AEG.

138

Teil 2: Realbereichsanalyse

Beispiel der Angewiesenheit auf Geodaten ist die Datenerhebung und Nachweiskontrolle bzgl. der LKW-Maut.586 c) Umweltschutz Im Umweltschutzrecht spielt der Bereich der Planung eine wesentliche Rolle (Umweltleitplanung, Umweltfachplanung, raumbezogene Gesamt­ planung).587 Hier ist der Bedarf an Geodaten zur Planungssteuerung eminent. Gleiches gilt für die administrative Kontrolle etwa im Bereich der Genehmigungs- und Kontrollpflichten588 sowie der Überwachung der Einhaltung naturschutzrechtlicher Vorschriften und der Beobachtung des Zustandes der Umwelt.589 Auch in der Forstwirtschaft und Waldhege ist ein eminenter Geodatenbedarf festzustellen.590 Ferner ist der Vollzug des Bodenschutzrechts ist in starkem Maße auf die Nutzung von Geodaten angewiesen.591 Gleiches gilt für das Wasserrecht, namentlich die Überwachung und der Schutz der Gewässer, der Wasserqualität (Trinkwasser / Abwasser), des Wasserhaushalts und der Festsetzung von Wasserschutzgebieten.592 Zuletzt ist auch der Bereich der Abfallüberwachung als äußerst geodatenrelevant einzuschätzen (Logistik, Lagerung).593

586  Geregelt im Bundesfernstraßenmautgesetz (BFStrMG) v. 12.7.2011, BGBl I-2011, 1378. 587  Eifert, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 5. Kap. Rn. 73; zur Landschaftsplanung siehe auch §§ 8 ff., 13 ff. BNatSchG; zur Festlegung von Naturschutzgebieten etc. § 23 ff. BNatSchG; beachte auch das Natura 2000-Projekt, Art. 3 FFH-RL 92 / 43 / EWG und §§ 31 ff. BNatSchG; hierzu aus praktischer Sicht Pröbstl, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte geographische Informationsverarbeitung XIII, S. 372 ff. 588  So etwa bei der Kontrolle / Anlagengenehmigung für gentechnisch veränderte Organismen, §§ 6 ff. GenTG oder immissionsschutzrechtliche Anlagen, §§ 4 ff. BImSchG; zum Immissionsschutzrecht Eifert, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 5. Kap. Rn. 245 ff. 589  §§ 3, 6, 12 BNatSchG; § 1 ff. Seeaufgabengesetz (SeeAufgG), BGBl. I-2002, 2876; Ackermann / Fuchs, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, S. 1 ff.; Granica / Flaschberger / Gallaun / Schardt, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, a. a. O., S. 194 ff. 590  §§ 8 f., 34, 41a BWaldG und entsprechende Landesgesetze. 591  §§ 9, 13 f. BBodSchG. 592  Nachweise zum komplexen Regelwerk hinsichtlich des Vollzugs im Wasserrecht bei Eifert, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 5. Kap. Rn. 213 ff. 593  §§ 40 ff. KrW / -AbfG.



B. Möglichkeiten der Nutzung von Geodaten139

d) Gesundheitswesen und Landwirtschaft Eng mit den umweltpolitischen Zielen verwoben ist der Bereich des Gesundheitsschutzes und der Landwirtschaft. Dies ergibt sich allein schon daraus, dass der Naturschutz mittelbar dem Erhalt der natürlichen Lebensgrundlage dient. Insbesondere die Aspekte der Luftqualität, der Wasserqualität und der Bodennutzung spiegeln dies wider.594 Hier bestehen Überschneidungen mit dem Aspekt des Umweltschutzes. Darüber hinaus erfasst der Bereich des Gesundheitswesens die Krankheitsvorsorge und -bekämpfung.595 Der Bereich der Landwirtschaft umfasst die Aspekte der Ertragreiche des Bodens (für die jeweils sinnvollste Nutzungsart), der gezielten Ausbringung von Saatgut, der Regulierung des Düngemitteleinsatzes sowie der Schädlingsbekämpfung (a. a. O.).596 e) Gefahrenabwehr und Landesverteidigung Die sicherheitspolitische Komponente der Geodatennutzung betrifft sowohl den militärischen als auch den zivilen Bereich. Die militärische Angewiesenheit auf Geodaten wurde bereits mit Blick auf das Amt für Geoinformationswesen in der Bundeswehr (AGeoBW) deutlich.597 Dieses Amt unterhält u. a. auch den Geoinformationsdienst der Bundeswehr (GeoInfoDBw), welcher die Streitkräfte mit den notwendigen Geodaten für die Planung und Durchführung von Militäreinsätzen versorgt.598 Darüber hinaus benötigen auch die Nachrichtendienste und der Bundesgrenzschutz sowie die Zollverwaltung qualitativ hochwertige Geodaten zur adäquaten Erfüllung ihrer 594  Fink / Kralisch / Flügel, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, S. 136 ff.; Siber / Stamm, in: Strobl / Blaschke /  Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2007, S. 736 ff.; Kerber, in: Kummer /  Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 3, 20. 595  Zahlreiche Anwendungsbeispiele bei Schweikart / Kistemann (Hrsg.), Geoinformationssysteme im Gesundheitswesen, passim; Schweikart, in: Strobl / Blaschke /  Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2007, S. 731 ff.; zur flächendeckenden medizinischen Versorgung Ueberschär, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2007, S. 820 ff.; Ledl / Redl, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2007, S. 440 ff. 596  Die beschriebenen Tätigkeiten werden zwar primär von Privaten vorgenommen, es besteht dennoch ein staatlicher Einfluss durch die Kontrolle der Umweltverträglichkeit der landwirtschaftlichen Tätigkeit (Einhaltung der Umweltschutzbestimmungen, Gentechniküberwachung). 597  S. o. Text zu Fn. 469. 598  Umfassend hierzu Kerber, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 3, 42 f.

140

Teil 2: Realbereichsanalyse

Aufgaben.599 Gleiches gilt für den Zivilschutz der Bevölkerung, namentlich für die Sicherheitsbehörden (der Länder und Kommunen)600 sowie den Katastrophen- und Bevölkerungsschutz (Hochwasserschutz, Feuerwehr, Lawinengefahr, Trinkwasser- und Nahrungsmittelvorräte in Krisenfällen, strategische Ölreserven etc.).601 Auch die Einwanderungspolitik und -verwaltung muss sich mit Flüchtlings- / Migrationsströmen auseinandersetzen und ist auf Geodaten angewiesen.602 f) Kommunale (Wirtschafts-)Politik und -Verwaltung Bereits oben wurde angesprochen, dass die Kommunen in nahezu allen Verwaltungsbereichen auf die Nutzung und Verarbeitung von Geodaten angewiesen sind.603 Neben den alltäglichen Verwaltungsaufgaben, etwa im Meldewesen, besteht ein Geodatenbedarf auch und vor allem im Bereich der staat­ lichen Daseinsvorsorge, hier insbesondere hinsichtlich der Gewährleistung flächendeckender Telekommunikationseinrichtungen, Postdienstleistungen, Wasser- und Abwasserversorgung, Abfallwirtschaft, Verkehrsinfrastruktur so599  Vgl. etwa § 2 Antiterrordateigesetz (ATDG), BGBl. I-2006, 3409; § 45 Außenwirtschaftsgesetz (AWG), BGBl. I-2006, 3409; § 9a BKAG, BGBl. I-1997, 1650; §§ 1 ff. BNDG, BGBl. I-1990, 2954, 2979; §§ 17 ff. BVerfSchG, BGBl. I-1990, 2954, 2970; §§ 3 ff. Bundeszentralregistergesetz (BZRG), BGBl. I-1984, 1229, bzw. I-1985, 195; § 1 G10, BGBl. I-2001, 1254, 2298; § 7 LuftSiG, BGBl. I-2005, 78; § 11 Militärischer Abschirmdienst-Gesetz (MADG) BGBl. I-1990, 2954, 2977; § 22 PaßG, BGBl. I-1986, 537; § 24 PAuswG, BGBl. I-2009, 1346; §§ 9, 27 Satellitendatensicherheitsgesetz (SatDSiG) BGBl. I-2007, 2590; §§ 35 f. StVG, BGBl. I-2003, 310, 919; §§ 108 ff. TKG, BGBl. I-2004, 1190; § 2 VIS-Zugangsgesetz (VISZG) BGBl. I-2009, 1034; §§ 3, 23d Zollfahndungsdienstgesetz (ZFdG) BGBl. I-2002, 3202 sowie die zahlreichen sicherheitsrelevanten Landesgesetze. 600  Zum Einsatz von Geodaten zur Kriminalitätsbekämpfung Kampitsch / Leitner / Schabauer, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2008, S.  782 ff. 601  Vgl. etwa Art. 48 BayWasserG, GVBl 2010, 66; erläuternd Noggler, in: Strobl /  Blaschke / Griesebner, Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, S. 369 ff.; Leiner / Schnitzler / Wolff, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2007, S. 446 ff.; Lechthaler / Todor, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2008, S. 798 ff.; Such, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2009, 759 ff.; Hoff, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, a. a. O., 736 ff.; Kurzbach / Braune / Grimm / Pasche, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, a. a. O., 372; Jacobs / Leiner / Wolff, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, a. a. O., 366; Pieper, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, a. a. O., 258 ff. 602  Vgl. etwa §§ 2, 20 ff. Ausländerzentralregistergesetz (AZRG), BGBl. I-1994, 2265; ferner Kerber, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 3, 21. 603  S. o. 3. Kommunale Umweltaufgaben, S. 131; vgl. ferner §§ 1 ff. MRRG, BGBl. I-2002, 1342 sowie die Meldegesetze der Länder.



B. Möglichkeiten der Nutzung von Geodaten

141

wie öffentlichen Personennahverkehrs.604 Auch die kommunale (Bauleit-)Planung erfolgt seit Einführung des Projekts „XPlanung“ als einem Element der bereits angesprochen eGovernment-Initiative „Deutschland-Online“ mittels digitaler Geodaten.605 Ferner bestehen Einsatzmöglichkeiten von Geodaten / Geoinformationssystemen bei der kommunalen Wirtschaftsförderung.606 g) Entwicklungspolitik Entwicklungshilfe bzw. -politik wird in Deutschland (staatlicherseits) vornehmlich durch das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) betrieben.607 Ein Geodatenbedarf besteht dabei sowohl bei der Auswahl der förderungswürdigen Gebiete / Projekte als auch bei der Erfolgskontrolle.608 2. Entwicklung der Aufgabenbereiche der Vermessungsverwaltung Der Verwaltungsbereich, der am stärksten von der INSPIRE-RL tangiert ist, ist jener des Liegenschafts- und Katasterwesens. Deshalb soll dieser Bereich näher untersucht werden. Hierbei kann festgestellt werden, dass sich die ursprünglichen Aufgabenfelder der Vermessungsverwaltung im Laufe ihrer Existenz mehrmals verschoben haben.609 Dies lässt sich anhand folgender Graphik nachverfolgen. 604  Zur Verkehrsinfrastruktur Rizzolli, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2008, S. 433; zum ÖPNV Krampe / Kersken, in: Strobl / Blaschke /  Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2009, 404 ff. 605  Erläuternd hierzu die Nachricht in der NÖV NRW 2008, 52, abrufbar unter http: /  / www.bezreg-koeln.nrw.de / brk_internet / presse / druckschriften / noev / noev_ 2008_3.pdf; ferner http: /  / www.iai.fzk.de / www-extern / index.php?id=679; zur Planungssteuerung durch Geodaten hinsichtlich der Umgebungslärm-RL 2002 / 49 / EG Bezema / Müller / Rubach / Poth / Taddei, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2007, S. 75, 79; allgemein zur Geodatennutzung zur Planungssteuerung Kötter / Weigt, in: Fachrichtung Geodäsie und Geoinformatik der Universität Hannover, GeoInformationsSysteme, S. 39 ff.; Köppen / Förster / Kleinschmit / Bangert, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2008, S. 218 ff.; Dauner, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, S. 82 ff. 606  de Lange, Geoinformatik, S.  133 ff. 607  Als Referenz sei auf http: /  / www.bmz.de / de / was_wir_machen / index.html verwiesen. 608  http: /  / www.bmz.de / de / ministerium / aufgaben / index.html#t05. 609  Einen historischen Abriss bietet Stahr, Zeitschrift für Vermessungswesen 2006, 251 (252 f.); ferner bereits oben Fn. 124 und anschaulich das Video der AdV

142

Teil 2: Realbereichsanalyse

1. Entwicklungsstufe

Steuerkataster (seit dem Mittelalter)

2. Entwicklungsstufe

Eigentumskataster (seit 1871)

3. Entwicklungsstufe

Mehrzweckkataster (seit 1934)

4. Entwicklungsstufe

Automatisierung des Liegenschaftskatasters (seit den 1970er Jahren)

5. Entwicklungsstufe

Liegenschaftskatasterinformationssystem (Mitte der 1990er Jahre)

Abbildung 15: Entwicklungsstufen im Katasterwesen. Quelle: Rossmanith, Prototypische Realisierung einer kommunalen ­Geodateninfrastruktur auf Landkreisebene, S. 36.

Die topographische Landesvermessung diente zunächst der Erhebung und dem Nachweis der Grundsteuer(pflicht).610 Ferner sollte das Grundbuch dem Nachweis der Eigentumsverhältnisse zu privaten (Grundstücksverkehr) und öffentlichen (Planung, topographische Landesaufnahme) Zwecken dienen. In der Folge kam die Aufgabe der Grundstücksbewertung hinzu. Mit fortschreitender Entwicklung fand eine Erweiterung des Aufgabenspektrums statt; die vormaligen Aufgabenbereiche wurden weiter fortgeführt.611 Diese Aufgabenerweiterung erfolgte aufgrund gesellschaftlichtechnischer Einflüsse, namentlich der Urbanisierung zu Beginn des 20. Jahrhunderts sowie der Digitalisierung zum Ende des 20. Jahrhunderts. Mit der Zunahme der Stadtbevölkerung verstärkte sich das Bedürfnis nach räum­ licher Planung und Bereitstellung städtischer Infrastruktureinrichtungen (Stadtentwicklung).612 Der wohl größte Entwicklungssprung erfolgte durch über das Aufgabenspektrum des amtlichen Vermessungswesens, http: /  / www.advonline.de / icc / extdeu / broker.jsp?uMen=32570543-4464-8a21-09bd-ffe608a438ad. 610  Püschel / Harreiter, Handbuch zu Grundbuch und Liegenschaftskataster, S. 12 f. 611  Lucht / Jäger / Schaar / Wanzke, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 515, 521, 557 f.; so dient der Grundstücks- und Gebäudenachweis nach wie vor der Ermittlung der Steuerlast, vgl. §§ 17 ff. Bewertungsgesetz (BewG), BGBl I-1991, 230; ebenso Lucht / Jäger /  Schaar / Wanzke, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 515; einen Überblick über die Verwendungsmöglichkeiten der Katasterdaten für die Kommunen bieten Püschel / Harreiter, Handbuch zu Grundbuch und Liegenschaftskataster, S. 16 f. 612  Allgemein zur historischen Entwicklung des Vermessungswesens Lucht / Jäger / Schaar / Wanzke, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 515, 517; zum Geodatenbedarf zur Stadtentwicklung Prinz / Reithofer / Herbst, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2008, S. 604 ff.



B. Möglichkeiten der Nutzung von Geodaten

143

die Automatisierung des Liegenschaftskatasters mit der Folge, dass die ursprünglichen Kernaufgaben der Vermessungsverwaltung um die als gleichwertig anzusehenden aktuellen Tendenzen zur Funktionserweiterung und Multifunktionalität der Geobasisdaten ergänzt wurden.613 Das Aufgabenspektrum der Vermessungsverwaltung umfasst demnach folgende Aspekte: Führung des Liegenschaftskatasters (einschließlich Bereitstellung der Geodaten für die Grundbuchämter), Durchführung und Aktualisierung der Landesvermessung(sdaten) (Grundlagenvermessung, geotopographische Landesaufnahme, Erstellung und Herausgabe topographischer Landeskarten), Aufbau und Fortführung des Lage-, Höhen- und Schwerefestpunktfeldes sowie des Satellitenpositionierungsdienstes und Sicherstellung der Grundstückswertermittlung (in einer entsprechenden Datenbank).614 Viele Kommunen bieten ferner Grundlagendaten zu vielfältigen Verwendungsmöglichkeiten (Planung, Stadtentwicklung, Auskunft) in Geoinformationssystemen an.615 Auch dieser Aspekt belegt, dass sich die vormals „klassischen“ Vermessungsämter zu modernen, innovativen Geodatendienstleistern gewandelt haben.616 Die Geodaten werden – analog zum Anliegen der INSPIRE-RL – nicht nur behördenintern (Eigennutzung) bereitgestellt, sondern dienen anderen Fachverwaltungen, externen Stellen, der Öffentlichkeit sowie der Wirtschaft als „Rohstoff“ (Mehrfachnutzung).617 Diese Entwicklung wird deshalb auch als Wandel von der Gewährleistungsfunktion und staatlichen Daseinsvorsorge hin zu einer Steuerungs- und Aktivierungsfunktion begriffen.618

613  Kummer, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 109, 121; Behrens, NÖV NRW 2001, 24 (26): von der Ordnungsaufgabe der Gewährleistung staatlicher Basisinformationen, Eigentums­ sicherung und Besteuerung des Grund und Bodens (mithin „egoistischer“ Staats­ interessen) zur „altruistischen“ Aktivierung des Geodatenmarktes. 614  Kummer, LKV 2004, 158; Kummer / Pischler / Zeddies, Zeitschrift für Vermessungswesen 2006, 234 (235 f.); zu weiteren Aspekten Klöppel / Ehrmanntraut, HVGG, S.  10 ff. 615  So etwa für die Stadt Freiburg das sog. FreiGIS, www.freiburg.de / stadtplan; hierzu ferner Ostrau, Flächenmanagement und Bodenordnung 2008, 264 f., 267 f. 616  Ebenso Lucht / Jäger / Schaar / Wanzke, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 515. 617  Faust / Heß / Höhne / Hummel / Jackisch / Schleyer, Zeitschrift für Vermessungswesen 2009, 187 (188). 618  Ostrau, Flächenmanagement und Bodenordnung 2008, 264 (265).

144

Teil 2: Realbereichsanalyse

II. Private Nutzung von Geodaten Auch im privaten Wirtschaftssektor bestehen umfassende Nutzungsmöglichkeiten von und für Geodaten. Zuvorderst geraten Kfz-, Schifffahrts-,619 Luft- und Raumfahrtnavigation in den Blick, in einem zweiten Gedankenschritt wohl das (Berg-)Bau- und das Logistikgewerbe; vielleicht auch das Versicherungswesen (z. B. Geoscoring) und das Geomarketing.620 Doch erst der Blick ins Detail lässt erkennen, dass Geodaten in nahezu allen privaten und wirtschaftlichen Lebensbereichen zu finden sind.621 Vermessungsingenieure und Architekten haben einen steten Umgang mit Geodaten.622 In der modernen Forst-, Land- und Fischereiwirtschaft ist die Nutzung von Geodaten zur Planung, Kontrolle und Effektivitätssteigerung unerlässlich ge­worden.623 Die Tourismuswirtschaft,624 die Energiewirtschaft625 sowie die Imkerei626 sind ebenfalls auf Geodaten angewiesen. 619  Kiechle / Manohar, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2009, S. 388. 620  Hierzu Herter / Mühlbauer (Hrsg.), Handbuch Geomarketing, S. 278 ff.; Beispiel unter http: /  / www.deutschepost.de / de / g / geovista / geodaten.html?cid=c_geov_ se_GBL1I_00064_00033_b7g5b7o. 621  Plastisch und aktuell: http: /  / www.spiegel.de / netzwelt / web / visualisierte-geo daten-so-twittert-die-welt-a-903398.html. 622  Zum Berufsbild des Vermessungsingenieurs Grunau / Stichling, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S.  563 ff. 623  Ausführlich hierzu Lipski, Geodaten für das Naturschutzmanagement landwirtschaftlicher Betriebe, S. 11 ff., 53 ff.; anschaulich ferner Baumann, Analyse logistischer Prozesse und deren Optimierungspotentiale entlang der Holzbereitstellungskette vom Wald zum Werk unterstützt durch spezielle Verfahren der Prozessmodellierung, http: /  / www.freidok.uni-freiburg.de / volltexte / 6241 / pdf / Dissertation_ TinaBaumann.pdf; Kleppin / Aden / Schmidt / Schröder, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2009, S. 588 ff.; Rosset / Kunz / Gfeller, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, a. a. O., S. 574 ff.; Aden / Kleppin / Schmidt / Schröder, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, a. a. O., S. 506 ff.; Lauer / Zipf, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, a. a. O., S. 414 ff.; Schönhart / Schauppenlehner / Muhar / Schmid / Tröger, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2008, S. 134. 624  Petrini-Monteferri, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, S. 377 ff.; Roth / Krämer / Armbruster, in: Strobl /  Blaschke / Griesebner, a. a. O., S. 438, 439 ff. Blankenbach, Handbuch der mobilen Geoinformation, S. 355 nennt virtuelle Stadtführungen und die realitätsgetreue Präsentation von Urlaubsregionen als Beispiele. Zur Nutzung von GIS im Tourismus vgl. Lubos, in: Schulz / Weithöner / Goecke, Informationsmanagement im Tourismus, S. 452 ff. 625  Grüttner, in: Bill / Flach, Geoinformation für jedermann, S. 79; zur Standortanalyse für die Solarnutzung Ludwig / Klärle / Lanig, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2008, S. 466 ff. sowie Maukisch / Petrini-Monteferri / Georges / Jochem / Stötter, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, a. a. O., S. 476 ff.



C. Zwischenfazit

145

C. Zwischenfazit Die Realbereichsanalyse hat ergeben, dass eine Vielzahl an Anbietern und Nachfragern von Geodaten sowohl im staatlichen als auch im privaten Bereich besteht. Allerdings muss auch konstatiert werden, dass private Geschäftsmodelle, die allein auf die Vermarktung von Geodaten abzielen, eher selten sind. Vielmehr dient die Geodatennutzung den Unternehmen in der Regel zur Durchführung ihrer anderweitig gelagerten Geschäftszwecke (Mittel zum Zweck).627 626

Damit verbleibt die „Hauptlast“ der Geo(basis)datenbereitstellung und -aufbereitung bei den öffentlichen Stellen, namentlich den (kommunalen) Liegenschafts- und Katasterbehörden, den Landesvermessungsämtern628 und den Fachverwaltungen. Ihre Arbeit dient als Datengrundlage für eine Vielzahl an weiteren staatlichen Aufgabenwahrnehmungen. Vor allem betrifft dies das Umweltrecht, beschränkt sich jedoch nicht darauf.629

I. Verändertes Nutzerumfeld Wie soeben beschrieben, hat seit der Jahrtausendwende eine Erweiterung des Aufgabenkreises der Landesvermessungsämter und der kommunalen Liegenschaftskatasterämter um den Bereich des Geoinformationswesen stattgefunden.630 Dies hat auch in den Bezeichnungen der jeweiligen Landesämter Eingang gefunden. Mit dieser Veränderung des Angebots geht die gleichzeitige Veränderung der nutzerseitigen Nachfrage einher.631 Dies betrifft die Zwecke der Nachfrage ebenso wie die Art der Aufgabe: Die Tendenz geht dahin, dass Nutzer themen- und bedarfsbezogene Daten in kleinerem Umfang erhalten wollen, um daraus die für sie notwendigen Informationen ohne großen eigenen Rechercheaufwand herauszufiltrieren.632 Dabei kann nicht festgestellt werden, welche der beiden Entwicklungen die andere hervorruft. Vielmehr besteht ein wechselseitiges Ursache-Wirkung626  Gspurning, in: Strobl / Blaschke / Griesebner, Angewandte Geoinformatik 2005, S. 224 ff. 627  Kleemann / Müller, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, 303. 628  Zur mittlerweile bestehenden begrifflichen Diversität s. o. Fn. 557. 629  S. o. 1. Überblick, S. 136 ff. 630  Christ / Witte, Flächenmanagement und Bodenordnung 2009, 115 sprechen insoweit von einem Paradigmenwechsel hin „zur Erhebung, Führung und Bereitstellung ganzheitlicher Geobasisdaten von Raumbezug, Geotopographie und Liegenschaftskataster“. 631  Ebenso Christ / Witte, Flächenmanagement und Bodenordnung 2009, 115. 632  Didinger / Schürer, Flächenmanagement und Bodenordnung 2009, 125.

146

Teil 2: Realbereichsanalyse

Verhältnis zwischen verändertem Nutzerumfeld und Erweiterung des Aufgabenspektrums der Vermessungsverwaltung. Jedenfalls kann festgestellt werden, dass die Modernisierung (Automatisierung, Digitalisierung) der Vermessungsverwaltung hin zu einer dienstleistungsbezogenen Verwaltung den nutzerseitig gestellten Anforderungen in zunehmendem Maße gerecht werden kann und diese daher fördert.

II. Technische und rechtliche Rahmenbedingungen Die technische Entwicklung lässt mehrere Grundtendenzen erkennen. Zum einen besteht die bereits angesprochene Entwicklung von einer vormalig zweckorientierten Bereitstellung von Geodaten hin zu einer vordringenden nutzerorientierten Bereitstellung. Damit einher geht die stärkere Vernetzung von Geoinformationssystemen einerseits und den Geo(basis)daten durch den Aufbau von Geodateninfrastrukturen andererseits. Ferner wird die technische Entwicklung dadurch beeinflusst, dass sich Konzepte und Bestrebungen zur Standardisierung und Schaffung von Interoperabilität stärkerer Akzeptanz erfreuen und sich dadurch im Vordringen befinden. Zuletzt sei nochmal darauf hingewiesen, dass eine (technologische, organisatorische und personelle) Verzahnung633 der vormalig getrennten Bereiche des Liegenschaftskatasterwesens mit dem Bereich der Landesvermessung durch das einheitliche AAA-Referenzmodell vorangetrieben wird. Auch hierdurch wird ein entscheidender Beitrag zur Schaffung von Interoperabilität geleistet, wodurch die historisch gewachsene Grenze / Unterscheidung zwischen Liegenschaftskataster und Landesvermessung immer mehr verschwimmt. Vor allem der Aspekt der Standardisierung und Koordinierung wird durch die rechtliche Entwicklung aufgegriffen und verstärkt. Auch wenn dies einen gewissen Vorgriff darstellt, kann bereits jetzt festgestellt werden, dass durch den normativ vorgegebenen Aufbau von Geodateninfrastrukturen auf europäischer (INSPIRE), Bundes- (GDI-DE) und z. T. auch Landesebene ein „Fortschritt“ auszumachen ist. Inwieweit dieser Fortschritt tatsächlich diese Bezeichnung verdient, wird Analyseaufgabe und Inhalt der weiteren Ausführungen sein. Diese Rahmenbedingungen lassen es möglich erscheinen, ein Angebot zu entwickeln, welches den Nutzeranforderungen in Bezug auf Aktualität, quantitative und qualitative Authentizität, Vollständigkeit, bedarfsbezogene Genauigkeit und länderübergreifende Flächendeckung gerecht wird.634 633  Didinger / Schürer,

Flächenmanagement und Bodenordnung 2009, 125 (126). Vorgaben sind dem Aufsatz von Didinger / Schürer, Flächenmanagement und Bodenordnung 2009, 125 entnommen. 634  Diese

Teil 3

Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten Der Hauptteil der Arbeit gliedert sich in die bereits vor dem Erlass der INSPIRE-RL bestehenden Tendenzen zur Harmonisierung des staatlichen Geoinformationswesens (A.), die Nachverfolgung des Normierungsprozesses der INSPIRE-RL (B.) und die Ermittlung des Anwendungsbereichs der INSPIRE-RL (C.), um diese von den sonstigen europäischen Rechtsakten abgrenzen zu können (D.). Die inhaltliche Bewertung der INSPIRE-RL (E.) stellt die Bedingung für die Überprüfbarkeit der nationalen Umsetzung und sonstiger relevanter innerstaatlicher Normen (F.) dar. Vor der abschließenden Bewertung der INSPIRE-RL (H.) wird kurz auf Fragen des Rechtsschutzes und der Haftung im Rahmen der INSPIRE-Initiative (G.) eingegangen.

A. Frühere Projekte und Tendenzen I. Aufbau der Geodateninfrastruktur Deutschland (GDI-DE) Bereits im Vorfeld der INSPIRE-Initiative begannen – ausgehend von der Erweiterung der technischen Möglichkeiten in der Vermessungsverwaltung635 – die staatlichen Entscheidungsträger auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene mit einer strukturellen Neuausrichtung des Vermessungswesens. Dies lässt sich – auch rechtlich – mit der Novellierung der Vermessungsgesetze in mehreren Bundesländern belegen.636 635  S. o.

2. Entwicklung der Aufgabenbereiche der Vermessungsverwaltung, S. 141 ff. Vermessungsgesetz für Baden-Württemberg v. 01.07.2004, GBl. 2004, 509; Hamburgisches Gesetz über das Vermessungswesen v. 20.04.2005, HmbGVBl. 2005,  135; Niedersächsisches Gesetz über das amtliche Vermessungswesen v. 12.12.2002, GVBl. 2003, 5; Gesetz zur Modernisierung des Kataster- und Vermessungswesens (Katastermodernisierungsgesetz NRW) v. 01.03.2005, GVBl. NRW 2005, 174 ff. (dazu Kleemann / Müller, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, 303 ff.; Mattiseck / Seidel, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, 273 ff.); Vermessungs- und Geoinformationsgesetz Sachsen-Anhalt, GVBl. LSA 2004, 716 ff.; ferner Ostrau, Flächenmanagement und Bodenordnung 2008, 264 (265); zudem sei auf Art. 12a des Bayerischen Vermessungs- und Katastergesetzes (BayVermKatG) v. 31.07.1970 und auf Aringer, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2006, 186 (193 ff., 202 ff.) verwiesen; zur Änderung der Bezeichnung der Landesvermessungsämter siehe bereits oben Fn. 557. 636  Vgl.

148

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Zwar war bereits 1998 der Interministerielle Ausschuss für Geoinformationswesen (IMAGI) ins Leben gerufen worden,637 als Initiativpunkt für die Erarbeitung eines Konzeptes für die Geoinformationsbranche auf Bundesebene ist aber die Debatte vom 10. April 2003 im Deutschen Bundestag „Nutzung von Geoinformationen in Deutschland voranbringen“ zu begreifen.638 Als Reaktion darauf beauftragten am 28.  November 2003 die Chefs der Staats- und Senatskanzleien des Bundes und der Länder sowie der Kanzleramtschef die „Staatssekretärrunde für E-Government“, den gemeinsamen Aufbau der Geodateninfratruktur Deutschland (GDI-DE) zu initiieren und voranzutreiben.639 In der Folge wurde eine Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern für den Aufbau der GDI-DE beschlossen.640 Bereits im Oktober 2001 wurde mit der sog. 3-Stufen-Strategie ein Konzept zur Implementierung der Geodateninfrastruktur entwickelt. Diese drei Stufen sind: „1. die Herstellung von Transparenz durch Vernetzung der Metainformationssysteme für fachübergreifende Suchabfragen nach Geodaten (Suchmaschine GeoMIS.Bund), 2. Die Harmonisierung der Geodatenbestände und die Entwicklung von Schnittstellen und Konvertierungsmodulen unter Berücksichtigung einheitlicher nationaler und internationaler Standards sowie Verfahren zur Datenintegration, 3. Die schrittweise Implementierung der Nationalen Geodatenbasis in eine benutzerfreundliche Schnittstelle, über die unterschiedliche Geodaten fachübergreifend zusammengestellt, aufbereitet und zur Verfügung gestellt werden.“641 637  Siehe hierzu bereits oben h) IMAGI, S. 125 f. sowie Lenk, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2005, 519 (520 f.); ferner Bericht Mitgliedstaat Deutschland 2010, S. 5, abrufbar unter http: /  / www.gdi-de.org / inspire / monitoring: „Die KSt. GDI-DE koordiniert die Ausführung der Beschlüsse und Aufträge des LG GDI-DE sowie die Überwachung ihrer Umsetzung. Sie nimmt die operativen Aufgaben der nationalen Anlaufstelle wahr und wird dabei von den Kontaktstellen des Bundes und der Länder unterstützt. Die KSt. GDI-DE hat ihren Sitz im Bundesamt für Kartographie und Geodäsie (BKG) in Frankfurt.“ 638  BT-Drs. 15 / 809; zum Ganzen Bock / Grünreich / Lenk, in: Bernard / Fitzke /  Wagner, Geodateninfrastruktur, S. 47 und zu nationalen Zielen der GDI-DE Birth /  Schleyer, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 601, 607 f. 639  Lenk, Flächenmanagement und Bodenordnung 2008, 193 (194). 640  http: /  / www.gdi-de.org / download / inspire_gesetze / 081128_VV_GDI-DE_pub lic.pdf; zur VwV GDI-DE siehe ferner unten g) Organisatorische Maßnahmen, §§ 9, 10 GeoZG, S. 568 ff. Die Notwendigkeit einer staatlichen, primär unkommerziellen Geodatenbereitstellung mittels GDI wird auch in der geowissenschaftlichen Literatur als notwendig angesehen, um eine eingleisige Wahrnehmung des Aufgabenspektrums durch die Privatwirtschaft zu verhindern, vgl. Ludwig / Schäffler, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2009, 193. 641  Lenk, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2005, 519 (522); zum GeoMIS. Bund s. o. Fn. 199.



A. Frühere Projekte und Tendenzen

Politische Ebene

IMAGI (interministerieller Ausschuss – Zusammenschluss aller Bundesressorts)

149

Chef des Bundeskanzleramtes und der Staats- und Senatskanzleien

Arbeitskreis der Staatssekretäre für eGovernment

Fachpolitische/konzeptionelle Ebene GIW- Kommission: Bund, Wirtschaftsverbände

Lenkungsgremium GDI-DE: Bund, Länder, Kommunale Spitzenverbände

Fachlich technische Ebene Geschäftsstelle der GIW-Kommission (unter Federführung des BMWA)

Geschäfts- und Koordinierungsstelle GDI-DE (einschließlich IMAGI GKSt. beim BKG)

Abbildung 16: Organisationsstruktur der GDI-DE. Quelle: Lenk, Flächenmanagement und Bodenordnung 2008, S. 193, 194; dazu auch Ludwig Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2005, S. 203, 208 und Keller / Roschlaub / Seifert Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2007, S.  353, 355 f.

Die bereitgestellten Geodaten umfassen die Daten des Liegenschaftskatas­ ters (ALK und ALB), die Daten der Landesvermessung (Digitale Topographische Karten, Digitale Geländemodelle, Luftbilder / Orthophotos), Daten der Grundstückswertermittlung (Bodenrichtwerte und -zonen) sowie weitere ausgewählte Geofachdaten (z. B. Wasserschutzgebiete, Naturschutzgebiete, Baulasten, Bebauungspläne).642 Damit sei ein Überblick gegeben, was inhaltlich an Geodaten in die GDI Einlass findet. Bereits an dieser Stelle kann festgestellt werden, dass die GDI-DE nicht allein den nationalen Beitrag für die (praktische) Umsetzung der INSPIRERL darstellt. Dies ergibt sich zum einen aus der Tatsache, dass mit dem Aufbau der GDI-DE bereits vor der Umsetzungsverpflichtung aus der INSPIRE-RL begonnen wurde und zum anderen daraus, dass die GDI-DE „weiter geht“ als die INSPIRE-Initiative.643 Die INSPIRE-Initiative kann 642  Ostrau,

Flächenmanagement und Bodenordnung 2008, 264 (268).

643  Vgl. http: /  / www.geoportal.de / DE / GDI-DE / Organisation / Aufgaben / aufgaben.

html?lang=de.

150

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

–  aus Sicht der GDI-DE – daher als weiterer Anlass und rechtliche Verpflichtung angesehen werden, um die Geodatenbereitstellung bundesweit weiter voranzutreiben.

II. Erfolgsfaktoren für den Aufbau einer GDI Als Teile einer GDI wurden beschrieben: „Nutzer, Netzwerk, Regeln, Standards und Daten …, wobei das Konglomerat aus Netzwerk, Regeln und Standards das eigentliche Vehikel darstellt, das den Nutzern den Zugang zu den Daten ermöglicht“.644 Hier nun soll ausgeführt werden, welche Faktoren zusammentreffen müssen, um den erfolgreichen Aufbau einer GDI zu gewährleisten. Entsprechend der Abbildung 9645 sind die in der GDI „enthaltenen“ Daten eingebettet in rechtliche und technische Standards. Diese Standards bestehen bzgl. der GDI-DE bzw. der INSPIRE-Initiative in der INSPIRE-RL und ihren (tertiären) Durchführungsbestimmungen646 einerseits, im GeoZG (Abbildung 1) des Bundes sowie in den entsprechenden Gesetzen der Länder. Hinzu kommen die (nationalen) Verwaltungsvereinbarungen hinsichtlich der technischen Umsetzung der INSPIRE-Vorgaben.647 Als notwendig wird erachtet, dass der Rechtsrahmen für den Aufbau der GDI klare, eindeutige Vorgaben macht, die eine störungs- und redundanzfreie Entwicklung des Systems ermöglichen.648 Insoweit besteht kein nennenswerter Unterschied zu „gewöhnlichen“ Anforderungen an gute Gesetzgebung. Beim Aufbau der GDI(-DE) besteht jedoch wegen der Mehrebenenstruktur ein besonders großes Bedürfnis nach rechtlicher Einheitlichkeit und technischer Interoperabilität649: Nur wenn die ineinander verschachtelten (kaskadischen) Systeme miteinander kompatibel sind, wird ein reibungsloser Datenaustausch und ein problemfreies Interoperieren zwischen den einzelnen Ebenen möglich. Zur Erreichung dieses Ziels ist der Gesetzgeber (vor allem die EU, aber auch Bund und Länder) gefragt, die technischen Details bzgl. Metadaten, Interoperabilität und Geodatendienste vollharmonisiert festzulegen, um Divergenzen in den einzelnen Mitgliedstaaten zu beseitigen.650 644  S. o.

Fn. 232. S. 70. 646  Siehe hierzu unten e) Anhänge und Durchführungsbestimmungen, S. 467 ff. 647  Dies ist namentlich die GeoInfoDok., abrufbar unter http: /  / www.bezreg-koeln. nrw.de / extra / 33alkis / geoinfodok.htm. 648  Ludwig / Schäffler, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2009, 193 (194). 649  Ludwig, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2005, 203 (214); Ludwig / Schäffler, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2009, 193 (198) unterscheiden hier zwischen technischer, fachlicher, topologischer und semantischer Harmonisierung. 650  Ludwig / Schäffler, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2009, 193 (200). 645  Siehe



A. Frühere Projekte und Tendenzen151

Als weiteren Erfolgsfaktor nennen Ludwig / Schäffler die Gewährleistung von Koordination seitens der Mitgliedstaaten. Hiermit ist die Notwendigkeit gemeint, dass innerhalb jedes Mitgliedstaates – besonders ausgeprägt in Deutschland aufgrund des (Vollzugs-)Föderalismus – der Aufbau der gesamtstaatlichen GDI ein Bedürfnis nach Abstimmung der einzelnen Ebenen nicht nur auf Gesetzgebungsebene, sondern auch auf fachlich-technischer Ebene erfordert. Dem kommt in der Bundesrepublik Deutschland das Lenkungsgremium (LG) GDI-DE nach.651 Neben der Koordination im nationalen-innerstaatlichen Bereich obliegt dem LG GDI-DE ferner die Rückkopplung zur europäischen Ebene, namentlich zur Kommission.652 Koordination hat auch auf europäischer Ebene zu erfolgen, um die na­ tionalen GDI-Lösungen in der INSPIRE-Initiative zu vereinigen. Hierfür hat die Kommission eigene Kapazitäten bereitgestellt.653 Diese dienen dazu, die Einhaltung der INSPIRE-Vorgaben hinsichtlich der inhaltlich-technischen Aspekte als auch des Zeitrahmens sicherzustellen. Als dritten Erfolgsfaktor nennen Ludwig / Schäffler die politische Unterstützung. Diesem Aspekt mag zwar eine relevante Bedeutung zukommen, ihn extra einzufordern wirkt jedoch befremdlich. Die Unterstützung (auch finanzieller Art) durch den Initiator ist stets eine der wesentlichsten Prämissen. Jedenfalls kann konstatiert werden, dass seitens der politischen Ebene sowie der Verwaltung ein ausreichend großes Bewusstsein bestehen muss, die Sinnhaftigkeit der Umsetzung der INSPIRE-Vorgaben und ihren praktischen Nutzen einzusehen. Als „Damoklesschwert“ steht ohnehin im Falle einer nicht rechtzeitigen oder fehlerhaften Umsetzung der INSPIRE-RL ein Vertragsverletzungsverfahren (Art. 258f AEUV) vor dem EuGH im Raum. Außerdem kann konstatiert werden, dass Deutschlands Bemühungen um das Voranbringen einer eigenen, nationalen GDI und die Einsicht in deren Sinnhaftigkeit und Notwendigkeit bereits vor Verabschiedung der INSPIRE-RL bestanden und über Zwang zur Umsetzung hinaus auch die Einsicht besteht, dass der Aufbau einer nationalen GDI ein sinnvolles Unterfangen ist.654 651  Lenk, Flächenmanagement und Bodenordnung 2008, 193 (194 f.): „Das LG GDI-DE ist das fachpolitische Entscheidungsgremium für den Aufbau der GDI-DE. Es setzt sich zusammen aus Vertretern des Bundes, der 16 Länder sowie der drei Kommunalen Spitzenverbände auf Bundesebene … Das LG GDI-DE steuert und koordiniert den Aufbau der GDI-DE einschließlich der Umsetzung der INSPIRERichtlinie.“, vgl. http: /  / www.gdi-de.org / download / inspire_abfrage / MR2010 / 100512_ INSPIRE_CountryReportDE_final.pdf, S. 5. 652  Das LG GDI-DE ist die nationale Anlaufstelle i. S. d. Art. 19 II 1 INSPIRERL, s. u. bb) Nationale Anlaufstelle, S. 570 ff. 653  http: /  / inspire.jrc.ec.europa.eu /  – beachte v. a. den Bereich „Monitoring and Reporting“. 654  Lenk, Flächenmanagement und Bodenordnung 2008, 193 (194); Ludwig / Schäffler, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2009, 193 (201 ff.).

152

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Ein weiterer Aspekt ist nach Ludwig / Schäffler die „Offenheit und Aktivität“. Damit ist hauptsächlich die Offenheit der Geobasisdaten für verschiedenste Nutzungszwecke sowie die „Offenheit des Systems“ für Neuerungen, z. B. neue Software-Implementierungen, gemeint. Darüber hinaus bedarf es einer aktiven Rückkoppelung der Akteure der GDI mit den unteren Ebenen sowie mit Externen, um eine Selbstkontrolle zu erreichen und die Zukunftsfähigkeit zu gewährleisten.655

B. Normierungsprozess der INSPIRE-RL Die INSPIRE-Richtlinie trat am 14.  März 2007 in Kraft. Damit lag das gesamte Gesetzgebungsverfahren im Geltungsbereich des EGV und nicht des AEUV. Deshalb soll die Bewertung des Verfahrens anhand der „alten“ Rechtslage – freilich mit Bezügen zu den Regelungen nach dem LissabonVertrag – erfolgen.

I. Wahl des Gesetzgebungsverfahrens, Kompetenz Vor Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages war die Entscheidung über das einzuschlagende Gesetzgebungsverfahren656 von der Wahl der Kompetenzgrundlage abhängig. Die INSPIRE-RL stützt sich auf Art. 175 I EGV (Art. 192 AEUV), welcher das Mitentscheidungsverfahren gem. Art. 251 EGV (jetzt: ordentliches Gesetzgebungsverfahren, Art. 294 AEUV) vorsieht.657

II. Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens Den Startschuss für die INSPIRE-Initiative gab die Kommission am 26.7.2004 mit dem „Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung einer Raumdateninfrastruktur in der Gemeinschaft (INSPIRE)“.658 Der Kommission kommt insoweit nach alter 655  Ludwig / Schäffler, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2009, 193 (198, 200); als Risikofaktoren nennt Lenk, Flächenmanagement und Bodenordnung 2008, 193 (197) die notwendigen Anfangsinvestitionen, die notwendige Kooperationsbereitschaft der beteiligten Akteure und die Komplexität der Aufgabe. 656  Als „Gesetzgebungsverfahren“ soll hier mit König, in: Schulze / Zuleeg / Kadelbach, Europarecht, § 2 Rn. 73, der Erlass von europäischen Rechtsakten mit Rechtsnormqualität, d. h. Verordnungen und Richtlinien, verstanden werden. 657  RICHTLINIE 2007 / 2 / EG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom 14.03.2007 zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE), ABl. Nr. L 108 / 1. 658  KOM(2004) 516 endg., ABl. Nr. C 10 / 7 v. 14.02.2005.



B. Normierungsprozess der INSPIRE-RL153

wie nach neuer Rechtslage das Initiativrecht zu.659 Dem gingen zahlreiche Analysen zur Notwendigkeit, Praktikabilität und Machbarkeit voraus, so eine Studie über Raumdateninfrastrukturen in Europa (August 2003), eine Internet-Konsultation der Beteiligten (August 2003), eine Anhörung der Öffentlichkeit (10.7.2003 in Rom) sowie eine ausführliche Folgenabschätzung im Juli 2003.660

III. Gang der Gesetzgebung 1. Der Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Richtlinie zur Schaffung einer Raumdateninfrastruktur in der Gemeinschaft (INSPIRE) a) Begründung / Hintergrund Der Kommissionsvorschlag „zur Schaffung einer Raumdateninfrastruktur in der Gemeinschaft (INSPIRE)“ vom 23.7.2004 ist Ausdruck der Erkenntnis, dass eine gute Politik (und ihre Umsetzung) von hochwertigen Informationen und der Beteiligung einer gut informierten Öffentlichkeit abhängt. Aus diesem Grund entwickelte die Kommission ein „Konzept für Überwachung und Berichterstattung sowie für die Verwaltung und Übermittlung von Daten auf den unterschiedlichsten Verwaltungsebenen“. Einen Teil dieses Konzeptes soll die INSPIRE-Richtlinie darstellen. Geodaten spielen nämlich bei der Umsetzung dieses Konzeptes eine entscheidende Rolle, „da sie es ermöglichen, Informationen aus verschiedenen Disziplinen für ganz unterschiedliche Verwendungszwecke zu integrieren.“ Die Kommission hat ein diesbezügliches Koordinationsbedürfnis erkannt, „um Doppelarbeit bei der Datenerfassung zu verringern und um Harmonisierung, umfassende Verbreitung und Nutzung von Daten zu unterstützen und zu fördern. Ziel solcher Maßnahmen ist mehr Effizienz und damit die Verbesserung der Verfügbarkeit und Qualität der [Daten]. Die bessere Verfügbarkeit von Informationen dürfte der Innovation bei gewerblichen Informationsanbietern zugutekommen.“661 Die Kommission sieht die Notwendigkeit gerade einer europäischen Regelung darin begründet, dass erstens nur wenige Mitgliedstaaten bis dato 659  Haratsch / Koenig / Pechstein,

Europarecht, Rn. 282, 330 ff. hierzu die legislative Entschließung des Parlaments zur 1. Lesung bzgl. des Kommissionsvorschlags, A6 / 2005 / 108 endg., S. 30. Die Anhörung der Beteiligten führte u. a. dazu, dass die Kommission den Entschluss fallen ließ, auch die Erfassung neuer Geodaten zu fordern, vgl. KOM(2004) 516 endg., S. 8. 661  Alle Zitate sind entnommen bei KOM(2004) 516 endg., S. 2. 660  Siehe

154

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

überhaupt einen Rahmen für den Aufbau einer nationalen Geodateninfrastruktur geschaffen hatten, dass zweitens diese Rahmen nicht alle Probleme beim Aufbau einer entsprechenden Infrastruktur abdeckten und dass drittens ein Bedürfnis nach europaweiter Datenharmonisierung besteht, um eine grenzüberschreitende Nutzung von Geodaten sicherstellen zu können.662 b) Inhalt des Kommissionsvorschlags aa) Thematische Einordnung Der Kommissionsvorschlag sah vor, dass thematischer Gegenstand der INSPIRE-RL „Raumdaten“ sein sollen. Dieser Begriff deckt sich augenscheinlich vollends mit dem Begriff „Geodaten“, welcher erst aus redaktionellen / übersetzungstechnischen Gründen im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens durch letzteren ersetzt wurde und schlussendlich Eingang in die deutsche Fassung der Richtlinie gefunden hat. Die begriffliche Übereinstimmung zwischen „Raumdaten“ und „Geodaten“ zeigt sich gerade auch in den anderen sprachlichen Fassungen, die identisch geblieben sind:663 „spatial information“ (en), „informazione territoriale“ (it), „información espacial“ (es). Hingegen wurde die französische Terminologie ebenso wie die deutsche im Rahmen des Gemeinsamen Standpunktes des Rates von „information spatiale“ in „information géographique“ geändert. Auch hier handelt es sich jedoch um eine reine Praktikabilitätserwägung, der keine inhaltliche Aussagekraft innewohnt. Inhaltlich handelt es sich bei den bereitzustellenden Daten größtenteils um Daten betreffend die Umwelt.664 Entsprechend wurde Art. 175 EGV als Kompetenzgrundlage herangezogen. Allerdings sieht bereits der Kommis­ sionsvorschlag eine Erweiterungsmöglichkeit der bereitzustellenden Datensätze vor, welche in EG Nr. 32 und in Art. 4 VII der INSPIRE-RL Einlass gefunden hat. Mithin sind die Themenkomplexe nicht auf Umweltfragen begrenzt. Auch die Einteilung in die drei Annex-Themenbereiche war schon im Kommissionsvorschlag vorgesehen. Sinn und Zweck dieser Regelung ist es, eine zeitliche Abstufung des Arbeitsprozesses für die betroffenen mitgliedstaatlichen Verwaltungen zu erreichen, um eine Überlastung zu verhin662  KOM(2004) 516 endg., S. 4. Siehe dazu im Folgenden dd) Verhältnismäßigkeit, S.  165 ff. 663  Zur grammatikalischen Auslegungsmethode bei Richtlinien Lutter, JZ 1992, 593 (599). 664  Umweltspezifische Geodaten i. S. d. INSPIRE-RL sind vor allem die Geofachdaten, wie sie in Anhang III bereitgestellt werden müssen, vgl. V. Thematischer Bezug zu den in Anhang I, II oder III aufgeführten Themen, S. 243 f.



B. Normierungsprozess der INSPIRE-RL155

dern. „INSPIRE wird somit den Weg zu einer schrittweisen Harmonisierung von Raumdaten in den Mitgliedstaaten ebnen.“665 Ferner wurde bereits frühzeitig betont, dass INSPIRE nicht die Sammlung bzw. Erfassung neuer Geodaten verlangt, sondern lediglich eine Bereitstellung bereits vorgehaltener Datensätze. Diese Maßgabe hat in Art. 4 IV (und EG Nr. 13) INSPIRERL Einlass gefunden. Zuletzt war bereits Inhalt des Kommissionsvorschlags, dass die bereitzustellenden Daten nicht nur den europäischen Stellen zur Effektivitätskontrolle und Politikgestaltung dienen sollen, sondern darüber hinaus nationalen Behörden, dem Gesetzgeber und Bürgern sowie Universitäten, Forschern und der Privatwirtschaft.666 bb) Rechtsgrundlage Der Kommissionsvorschlag stützt die INSPIRE-RL auf Art. 175 I EGV (Art. 192 I AEUV), die Kompetenz zur Regelung von Umweltangelegenheiten. Der diesbezügliche Hintergrund besteht darin, dass die für die INSPIRE-RL federführende Generaldirektion Umwelt die INSPIRE-RL als ein Mittel ansah, um den Mitgliedstaaten die Erfüllung der bestehenden Umweltberichtspflichten zu erleichtern, indem die harmonisierten und rationalisierten (engl.: streamlining) INSPIRE-relevanten Umweltdaten in einer Qualität vorliegen, die eine weitere Aufbereitung i. S. d. Berichtspflichten nicht notwendig macht.667 Die INSPIRE-Initiative steht – ihrer Entstehung nach – somit im Kontext einer integrierten europäischen Umweltpolitik.668 α) Handlungsform Art. 175 I EGV ermächtigt zum „Tätigwerden der Gemeinschaft [(Union)] zur Erreichung der in Art. 174 genannten Ziele“. Der Begriff „Tätigwerden“ ist weit auszulegen und umfasst alle Rechtsakte i. S. d. Art. 249 EGV (= Art. 288 AEUV) und damit auch die Handlungsform der Richt­ linie.669 665  KOM(2004)

516 endg., S. 3. 516 endg., S. 3. 667  Plastisch zu den Zielen und Nutzungsszenarien der INSPIRE-Geodaten die Stellungsnahme von Hugo de Groof i. R. d. „Workshop on INSPIRE data specifications and thematic reporting“ im März 2012, abrufbar unter http: /  / inspire-forum.jrc. ec.europa.eu / pg / videos / play / group:1747 / 87309 / inspire-and-thematic-policies-govern ance-and-streamlining-hugo-de-groof. 668  Vgl. zum Hintergrund KOM(2006) 51 endg., S. 2. 669  Kahl, in: Streinz, EUV / EGV, Art. 192 AEUV Rn. 11, 14; Calliess, in: Hansmann / Sellner, Grundzüge des Umweltrechts, Kap. 2 – EU-Umweltrecht, Rn. 20. 666  KOM(2004)

156

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Bereits hier stellt sich die Frage, ob die Richtlinie überhaupt eine taug­ liche Handlungsform zur Zielerreichung darstellt. Diesbezüglich fragt etwa Heußner bzgl. der von ihr behandelten und mit INSPIRE vergleichbaren Informationssysteme, ob deren Einrichtung mittels einer Richtlinie erfolgen kann. Bedenken bestünden dahingehend, dass die Richtlinie nur hinsichtlich ihrer Ziele verbindlich sei, den Mitgliedstaaten jedoch die Auswahl der Mittel zur Zielerreichung überlasse.670 Problematisch sei dies insofern, als Informationssysteme auf einheitliche Informationsverfahren und Informa­ tionsgegenstände angewiesen seien, weshalb der Ausgestaltungsspielraum seitens der Mitgliedstaaten naturgemäß (auf ein Minimum) beschränkt sei. Ein hoher Detaillierungsgrad einer Richtlinie spricht jedoch nicht per se gegen ihre Wahl als taugliche Handlungsform.671 Die Frage, wie konkret die Inhalte einer Richtlinie sein dürfen, muss zutreffend und vor allem auf der Ebene der Verhältnismäßigkeit (dazu sogleich) erfolgen und kann dann ggf. zu einer Maßstabsverschärfung führen.672 β) Kompetenzabgrenzung – Ziel der Richtlinie Die Abgrenzung zwischen den in Betracht kommenden Gesetzgebungskompetenzen (Art. 175 I EGV = Art. 192 I AUEV und Art. 95 I EGV = Art. 114 AEUV sowie Art. 284 EGV = Art. 337 AEUV) erfolgt – allgemein – nach der herrschenden gemischt subjektiv-objektiven Theorie anhand des Ziels und des Inhalts (Gegenstands) der betreffenden Regelung.673 Bei Überschneidungen in der thematischen Einschlägigkeit der Rechtsgrundlagen grenzt der EuGH nach dem Schwerpunkt der Maßnahme ab.674 (1) Art. 95 und 175 EGV (= Art. 114 und 192 AEUV) Gerade bei der Abgrenzung von Art. 175 I und 95 I EGV geht es um die Frage, was unmittelbarer und was nur mittelbarer Regelungszweck ist: 670  Heußner,

Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 239. insoweit Heußner, a. a. O., S. 239. 672  Ebenso Heußner, a. a. O., S. 239; dem entspricht, dass Detaillierungsfragen noch nie zur Unzulässigkeit der Wahl der Handlungsform der Richtlinie geführt haben, vgl. Schroeder, in: Streinz, EUV / AEUV, Art. 288 AEUV Rn. 89; Schmidt, in: v. d. Groeben / Schwarze, EUV / EGV, Art. 249 EGV Rn. 38. 673  EuGH Rs. C-338 / 01 – „Kommission / Rat“, Slg.  2004, I-4829 Rn. 23; Kahl, in: Streinz, EUV / AEUV, Art. 192 AEUV Rn. 92 m. w. N. 674  EuGH Rs. C-338 / 01 – „Kommission / Rat“, Slg.  2004, I-4829 Rn. 23; Kahl, in: Streinz, EUV / AEUV, Art. 192 AEUV Rn. 94; Kahl, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 114 AEUV Rn. 83; kritisch hierzu Tietje, in: Grabitz / Hilf / Nettesheim, Das Recht der europäischen Union, Art. 114 AEUV Rn. 128 ff. 671  Zutreffend



B. Normierungsprozess der INSPIRE-RL157

„Geht es unmittelbar bzw. hauptsächlich um Umweltschutz und nur mittelbar bzw. beiläufig um die Verwirklichung des Binnenmarktes, so ist Art. 175 EGV heranzuziehen.“675 Ausweislich des Kommissionsvorschlags bezweckt die INSPIRE-RL sowohl die Nutzbarmachung der mitgliedstaatlich vorgehaltenen Geodaten für die Organe und Stellen der Europäischen Union selbst als auch für die Unionsbürger und die Privatwirtschaft (allgemeine Öffentlichkeit).676 Insofern kann von einer Zwei-Säulen-Struktur gesprochen werden. Legt man den Schwerpunkt auf den ersten Aspekt, erscheint der Umweltbezug vordergründig, da die Datenbereitstellung der Verwirklichung der europäischen Ziele der Umweltpolitik (Art. 174 EGV = Art. 191 AEUV) dienen soll, indem durch die Verbreiterung der Datenbasis Umweltprogramme u. Ä. besser überwacht, kontrolliert und überprüft werden können. Betont man hingegen den zweiten Aspekt, dient die INSPIRE-RL der Angleichung der Vorschriften für den Zugriff auf staatlich vorgehaltene Geodaten durch die Privatwirtschaft (bzw. die allgemeine Öffentlichkeit) und somit der Verwirklichung eines einheitlichen Binnenmarkts: „Unter Rechtsangleichung ist die sachbezogene Annäherung nationaler Rechtsvorschriften an einen unionsrechtlich vorgegebenen Standard zu verstehen, deren Hauptanwendungsfall in der Beseitigung nationaler Rechtsunterschiede und der hierdurch (angeblich) bewirkten Wettbewerbsverzerrungen besteht.“677 Hier liegen nicht einmal nur „angebliche“ wettbewerbsrechtliche Ungleichheiten vor; vielmehr bestehen in den Mitgliedstaaten zum Teil erhebliche Divergenzen hinsichtlich der Zugänglichkeit und der Nutzbarkeit von staatlich vorgehaltenen Geodaten.678 Dies gilt Insbesondere auch in Bezug auf die Kosten (Gebühren / Lizenzen) für den Geodatenzugang. Durch einheitliche Vorgaben, wie sie die INSPIRE-RL vorsieht, können diese Divergenzen nivelliert und somit ein einheitlicher rechtlicher Rahmen geschaffen werden.679 Dass den Mitgliedstaaten durch die INSPIRE-RL auch organisatorische Maßnahmen, nämlich die Entwicklung einer nationalen Geodateninfra675  Kahl, in: Streinz, EUV / AEUV, Art. 192 AEUV Rn. 95; ähnlich ders., in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 114 AEUV Rn. 84 ff. sowie Calliess, in: Hansmann / Sellner, Grundzüge des Umweltrechts, Kap. 2 – EU-Umweltrecht Rn. 64. 676  Dabei soll im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens eine Verschiebung des Nutzerkreises von ehedem verwaltungsbezogenem Schwerpunkt hin zu einer Gleichwertigkeit von öffentlicher und privater Geodatennutzung erfolgt sein, vgl. Meinert / Streuff, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 149, 177. 677  Kahl, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 114 AEUV Rn. 13. 678  Vgl. hierzu http: /  / www.youtube.com / watch?v=UwFd9eF9jnc. 679  Die zu fordernde subjektive Zielsetzung des Gemeinschaftsgesetzgebers zur Verwirklichung des Binnenmarktes kann aus EG Nr. 19 INSPIRE-RL abgeleitet werden.

158

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

struktur, auferlegt werden, steht dem Rückgriff auf Art. 95 EGV nicht entgegen, da dieser dank seines weit zu verstehenden Tatbestandsmerkmals „Maßnahme“ auch verwaltungsorganisatorische Regelungen erfasst.680 Auch die vergleichbaren Erwägungen in der PSI-RL681 zeigen, dass die Bereitstellung bzw. Zugänglichmachung von (Geo-)Daten für die Privatwirtschaft zur Schaffung eines homogenen Binnenmarktes beitragen soll.682 Art. 95 I EGV wäre somit als Rechtsgrundlage für die INSPIRE-RL gleichermaßen in Betracht gekommen.683 Hieran dürfte auch der neu eingeführte Art. 291 I AEUV nichts ändern.684 Allerdings muss hinsichtlich des Verhältnisses von Art. 175 und 95 EGV der historische Kontext beachtet werden: Vor Inkrafttreten der spezifischen Umweltgesetzgebungskompetenz des Art. 175 EGV685 wurden zahlreiche europäische Rechtsakte, die Kernfragen des Umweltschutzes bzw. Umweltrechts betrafen, mangels anderweitiger Kompetenz auf die „allgemeine“ Vorschrift des Art. 95 I EGV gestützt.686 Zwar wurde dies – u. a. von Seiten des EuGH687 – stets akzeptiert, dennoch zeigt die Inkraftsetzung des Art. 175 EGV (bzw. bereits die Vorgängerregelung des Art. 130s EWG) als spezifische Umweltkompetenz, dass ein Bedürfnis für eine entsprechende Regelung bestand und dass somit der Rückgriff auf Art. 95 EGV als defizitär angesehen wurde. Besteht nun mit Art. 175 EGV eine entsprechende Vorschrift (die zwar wohl nicht vorrangig i. S. e. echten Konkurrenzverhältnisses 680  Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 (120 f.); Britz, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 71, 96 f.; Görisch, Demokratische Verwaltung durch Unionsagenturen, S. 240 ff. mit Verweis auf die Entscheidung des EuGH Rs. C-217 / 04 – „Vereinigtes Königreich / Parlament“, Slg. 2006, I-3771; vgl. hierzu die kritische Besprechung von Ohler, EuZW 2006, 372. 681  Dazu s. u. VII. PSI-RL, S. 268 ff. 682  Vgl. EG Nr. 1, 5 ff. PSI-RL. 683  Dieses Ergebnis entspricht auch der Auffassung des EuGH in der Rs. C-300 / 89 – „Kommission / Rat“, Slg. 1991, I-2867 Rn. 13 ff., dort im Ergebnis wegen unterschiedlicher Gesetzgebungsverfahren jedoch anders entschieden. 684  Anders ansatzweise Britz, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 71, 97. Es ist allerdings fraglich, ob Art. 291 I AEUV tatsächlich eine verstärkte Zentralisierungshürde darstellt. Immerhin besteht mit Art. 291 II AEUV eine Ausnahme, die ebenso wie Art. 5 II EUV (n. F.) am Erforderlichkeitskriterium ausgerichtet ist. 685  So geschehen durch die Einheitliche Europäische Akte 1987 durch Art. 130s EGV, vgl. Kahl, in: Streinz, EUV / AEUV, Art. 192 AEUV Rn. 1. 686  Zur Rechtsentwicklung Breier, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 13 Rn. 4 ff.; Scheil, Entwicklung des europäischen Bodenschutzrechts und seine Umsetzung in nationales Recht, S. 39 f. 687  Oppermann / Classen / Nettesheim, Europarecht, § 33 Rn. 13; insoweit gewährt der EuGH dem europäischen Gesetzgeber einen weiten Einschätzungsspielraum, vgl. Kahl, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 114 AEUV Text zu Fn. 119 m. w. N.



B. Normierungsprozess der INSPIRE-RL159

ist)688, kann daraus eine Art historisch begründete, „faktische“ Vorrangigkeit abgeleitet werden.689 Ein solcher faktischer Vorrang kann jedoch nur als Grundsatz gelten, der im Einzelfall, d. h. bei gleichermaßen einschlägigen umweltrechtlichen und binnenmarktrechtlichen Sachkomplexen, Ausnahmen zulassen muss. Aus den Gesetzesmaterialien ist nicht ersichtlich, welchem der beiden Aspekte von der Zwecksetzung her der Vorrang eingeräumt werden sollte. Zwar bemisst Art. 1 I der INSPIRE-RL der Bereitstellung aus Umweltgesichtspunkten die maßgebliche Bedeutung (subjektive Komponente), objektiv betrachtet stehen beide Intentionen (Säulen) hingegen gleichrangig neben­ einander.690 Im Fall der Gleichgewichtigkeit der Sachkomplexe ist strittig, auf welche Kompetenz zurückzugreifen ist. Prinzipiell propagiert der EuGH das Verbot der Doppelabstützung: Aus Gründen der Klarheit und wegen des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 EGV = Art. 5 AEUV) darf ein europäischer Rechtsakt lediglich auf eine konkrete Rechtsgrundlage gestützt werden. Eine Art Rosinenpickerei i. S. e. Aufspaltung des Rechtsaktes hinsichtlich der einzelnen Sachkomplexe und damit verbunden auf mehrere Rechtsgrundlagen führte zu einer unzulässigen Ausweitung der europäischen Rechtsetzungsmöglichkeiten. Andererseits ist der EuGH nicht sonderlich streng in der Kontrolle der Kompetenzmäßigkeit von EU-Rechtsakten.691 Kann jedoch ausnahmsweise eine Maßnahme nicht schwerpunktmäßig einer Rechtsgrundlage zugeordnet werden, müssen (gezwungenermaßen) beide Rechtsgrundlagen herangezogen werden.692 Dabei besteht jedoch die Einschränkung, dass das einschlägige Gesetzgebungsverfahren bei den jeweils einschlägigen Gesetzgebungsverfahren iden688  So jedenfalls Kahl, in: Streinz, EUV / AEUV, Art. 192 AEUV Rn. 91; ders., in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 114 AEUV Rn. 89 ff. als Vertreter der wohl h. M. 689  Diese ergibt sich auch aus der umfassenden sachgegenständlichen Geltung des Art. 114 AEUV, vgl. Tietje, in: Grabitz / Hilf / Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 114 AEUV, Rn. 3, 81 ff. 690  Dies ergibt sich auch aus dem gleichwertigen Adressatenkreis. Wie hier Meinert / Streuff, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 149, 177 sowie die Einschätzung des Bayerischen Landesgesetzgebers zum BayGDIG, LT-Drs. 15 / 10670, S. 7. Insoweit besteht ein Unterschied zur Entscheidung des EuGH in der Rs. C-155 / 91 – „Kommission / Rat“, Slg. 1993, I-939 = NVwZ  1993, 872. 691  Dies zeigt plastisch die Entscheidung zur Vorratsdatenspeicherung, EuGH Rs. C-301 / 06 – „Irland / Parlament und Rat“, Slg. 2009, I-593, welche mannigfache Kritik ausgelöst hat, vgl. Gietl, DuD 2008, 317 (318) m. w. N. 692  EuGH Rs. C-338 / 01 – „Kommission / Rat“, Slg.  2004, I-4829; Kahl, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 114 AEUV Rn. 88.

160

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

tisch, dass v. a. das Europäische Parlament in gleicher Weise beteiligt sein muss.693 Dieses Erfordernis wäre im konkreten Fall gewahrt.694 Auf die objektive Komponente muss es jedoch schon aus Gründen der (gerichtlichen) Nachprüfbarkeit vorrangig ankommen.695 Ausweislich des Zwecks der Regelung, das Informationsniveau (die Informationsbasis) auf europäischer Ebene allgemein zu erhöhen, ist damit kein umweltspezifischer Aspekt betroffen.696 Dies zeigt auch die Einordnung der INSPIRE-RL als Teil des „Konzept[s] für Überwachung und Berichterstattung sowie für die Verwaltung und Übermittlung von Daten auf den unterschiedlichsten Verwaltungsebenen“. Ferner besteht der Wert der Geodatenbereitstellung gerade in ihrer polyvalenten Verwendungsmöglichkeit. Geodaten können in nahezu allen Bereichen zur Politikgestaltung beitragen. Damit besteht an sich kein umweltspezifischer Bezug.697 Andererseits darf nicht unbeachtet bleiben, dass der Hauptanwendungsbereich der Geodatennutzung auf europäischer Ebene im Umweltrecht bestehen wird, vgl. auch Art. 1 I INSPIRE-RL. Wie bereits im Einführungsteil angesprochen, bestehen große inhaltliche Überschneidungen zwischen den Begriffen „Umweltdaten“ und „Geodaten“.698 Dass daneben auch Nutzungsmöglichkeiten für die Landwirtschaft, die Fischerei oder das Verkehrswesen (und viele andere Rechtsgebiete) denkbar sind, führt nicht zur Einschlägigkeit der entsprechenden Kompetenzvorschriften (i. e. Art. 38 ff., 90 ff. AEUV). Dasselbe muss daher auch für den Umweltbezug gelten: Die einfachere Verfügbarmachung mitgliedstaatlicher Geodaten wird auf europäischer Ebene nicht nur den Umweltbereich tangieren, sondern auch Auswirkungen auf andere Unionspolitiken haben (vgl. EG 693  Breier, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 13 Rn. 49; Kahl, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 114 AEUV Rn. 88; andernfalls hat die „beteiligungsfreundlichere Kompetenzgrundlage Vorrang“, Calliess, in: Hansmann / Sellner, Grundzüge des Umweltrechts, Kap. 2 – EU-Umweltrecht, Rn. 64. 694  Eine solche Doppelabstützung ist auch schon tatsächlich vorgenommen worden: Die VERORDNUNG (EG) Nr. 726 / 2004 zur Errichtung der Europäische Arzneimittel-Agentur ist auf Art. 95 und Art. 152 IV lit. b) EGV, die VERORDNUNG (EG) Nr. 178 / 2002 zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit ist auf Art. 37, 95, 133, 152 IV lit. b) EGV gestützt worden. 695  Kahl, in: Streinz, EUV / AEUV, Art. 192 AEUV Rn. 92; Tietje, in: Grabitz / Hilf / Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 114 AEUV Rn. 96; Breier, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 13 Rn. 46, 50 ff. mit zutreffender Kritik an der zu subjektiven Betrachtungsweise des EuGH. 696  Ebenso Martini / Damm, DVBl 2013, 1 (2), die die INSPIRE-RL auch bereits von der Zielsetzung her nicht als umweltspezifisch betrachten. 697  Dass Geodaten – faktisch betrachtet – ggf. im Umweltsektor ihren Hauptanwendungsbereich haben werden, ist unerheblich, sofern dies nicht zwingend ist und eine Nutzung über den Umweltsektor hinaus auch gewollt ist. 698  S. o. c) „Umwelt“-Information, S. 35 f.



B. Normierungsprozess der INSPIRE-RL161

Nr. 1 INSPIRE-RL). Die Nutzung der Geodaten ist daher schon von der Zwecksetzung der EU nicht umweltspezifisch, sondern polyvalent. Hinzu kommt, dass der Mehrwert der unionsweiten Verfügbarkeit mitgliedstaat­ licher Geodaten noch nicht endgültig ersichtlich ist, sodass nur vermutet werden kann, dass der Umweltbereich hiervon besonders profitieren wird. Objektiv betrachtet ist die Geodatennutzung zunächst sachneutral. Erst recht muss dies für die Nutzung der bereitgestellten Geodaten für die Privatwirtschaft und die allgemeine Öffentlichkeit gelten. Hier werden die verschiedensten (kommerziellen, privaten) Nutzungszwecke verfolgt werden; ein umweltspezifischer Zweck ist jedenfalls nicht erkennbar. Hieraus ergibt sich für die Abgrenzung der Art. 175 bzw. 95 EGV, dass die INSPIRE-RL in Bezug auf die Geodatennutzung auf europäischer Ebene eine allgemeine Verbreiterung der Informationsbasis intendiert, die nicht spezifisch umweltbezogen ist; hinsichtlich der privaten Geodatennutzung steht von vornherein die Binnenmarktharmonisierung zur Aktivierung des Wertschöpfungspotentials staatlicher Geodaten und die Angleichung der Rechtsvorschriften für ihre Bereitstellung im Vordergrund. Die INSPIRE-RL ist somit schwerpunktmäßig nicht umweltbezogen, sondern wirtschaftsbezogen, weshalb Art. 95 EGV die richtige Kompetenzgrundlage gewesen wäre. Der Nutzen für die Umwelt wird eher mittelbar erreicht, indem auf europäi­ scher Ebene andere umweltbezogenen Programme von der verbreiterten Datenbasis (etwa durch Verknüpfung der Programme) profitieren. Die praktische Relevanz dieses „Fehlers“ fällt jedoch nicht derartig drastisch aus, da zwischen Art. 175 I und Art. 95 I EGV hinsichtlich des durchzuführenden Gesetzgebungsverfahrens kein Unterschied besteht.699 (2) Art. 284 EGV (= Art. 337 AEUV) Art. 284 EGV ist eine (auch) kompetenzielle Vorschrift, die zum Erlass von Sekundärrecht ermächtigt. Auf Grundlage von Art. 284 EGV können Auskunfts- und Nachprüfungsrechte (sog. inquisitorische Rechte)700 seitens der Kommission begründet werden.701 Art. 284 EGV ermächtigte den Rat in dieser Hinsicht zum Erlass von „Bestimmungen, die die Mitgliedstaaten verpflichten, Informationen zu 699  Zur praktischen Bedeutung der Kompetenzabgrenzung Breier, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 13 Rn. 53; Kahl, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 114 AEUV Rn. 82; diese betrifft insbesondere die Schutzverstärkungsmöglichkeiten durch die Mitgliedstaaten. 700  Wegener, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 337 AEUV Rn. 1. 701  Ladenburger, in: v. d. Groeben / Schwarze, EUV / EGV, Art. 284 EGV Rn. 2.

162

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

sammeln, aufzubereiten und der Kommission zur Verfügung zu stellen“.702 Die Norm ist vorliegend thematisch einschlägig und erfordert eine Abgrenzung zu den sachgebietsbezogenen Kompetenzen der Art. 95 und 175 EGV: Die Abgrenzung hat danach zu erfolgen, ob der Hauptzweck in der Informationsgewinnung liegt (dann Art. 284 EGV), oder ob die Auskunfts- und Nachprüfungsrechte spezifisch auf ein bestimmtes Sachgebiet bezogen und beschränkt sein sollen.703 Für das Eingreifen von Art. 284 EGV spricht, dass die bereitzustellenden Geodaten keinem spezifischen Zweck zu dienen bestimmt sind.704 Vielmehr sollen sie die allgemeine Informationsvorsorge verbessern. Dennoch handelt es sich um Daten, die dem Umweltbereich zuzuordnen sind. Wie sich aus der Entstehungsgeschichte der INSPIRE-RL ergibt, ist jedoch die Beschränkung auf Umweltthemen nicht abschließend.705 Hinzu kommt, dass bereits die Zuordnung zu einem der Sachgebiete – Umwelt und Binnenmarktharmonisierung – nicht möglich war.706 Dies spricht für eine allgemein gehaltene Zielsetzung, bei der die Informationsgewinnung als solche im Vordergrund steht.707 Andererseits dient die Informationsgewinnung nicht ausschließlich der Beseitigung von Informationsasymmetrien auf Seiten der Europäischen Kommission. Vielmehr soll nicht allein die Kommission Nutznießerin der mitgliedstaatlicherseits bereitzustellenden Daten sein, sondern in gleichem Maße die Öffentlichkeit, d. h. die Unionsbürger und die Privatwirtschaft.708 Damit ist das Ziel der INSPIRE-RL nicht auf den Inquisitionsaspekt und 702  Wegener, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 337 AEUV Rn. 2 mit Verweis auf EuGH Rs. C-426 / 93 – „Deutschland / Rat“, Slg. 1995, I-3723, Rn. 18 ff., 28 ff. 703  Ladenburger, in: v. d. Groeben / Schwarze, EUV / EGV, Art. 284 EGV Rn. 9; Jaeckel, in: Grabitz / Hilf / Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 337 AEUV Rn. 6; fragwürdig erscheinen die Ausführungen von Sommer, Verwaltungskooperation am Beispiel administrativer Informationsverfahren im europäischen Umweltrecht, S. 390 f., die aus dem Urteil des EuGH, Rs. 188 bis 190 / 80 – „Transparenzrichtlinie“, Slg. 1982, 2545 eine grundsätzliche Aussage zum Verhältnis von Art. 213 EWG (= Art. 284 EGV = Art. 337 AEUV) zu den sachgebietsbezogenen Kompetenzvorschriften herauslesen will. 704  S. o. a) Begründung, S. 153 f. 705  S. o. aa) Thematische Einordnung, S. 153 f. 706  S. o. (1) Art. 95 und 175 EGV, S. 156 ff. 707  Insofern besteht eine hohe (sachliche) Vergleichbarkeit mit den VERORDNUNGEN 89 / 1615 / EWG und 97 / 1035 / EG, hinsichtlich der VO 96 / 2185 / EG sogar (formal) in Bezug auf die Einrichtung eines Komitologieausschusses zur näheren Festlegung und Ausgestaltung der Anhang-Themen und zum Erlass von Durchführungsbestimmungen. 708  Insofern geht der Zweck der INSPIRE-RL etwa über den der VERORDNUNGEN 89 / 1615 / EWG und 97 / 1035 / EG hinaus.



B. Normierungsprozess der INSPIRE-RL163

damit das europäische Informationsverwaltungsrecht begrenzt.709 Die Erweiterung des Nutzerkreises der INSPIRE-RL auf die gesamte Öffentlichkeit führt dazu, dass Art. 284 EGV nicht die richtige Kompetenzgrundlage sein konnte.710 Vielmehr bleibt es bei dem oben Gesagten, wonach Art. 95 und Art. 175 EGV zusammen als Kompetenzgrundlage hätten herangezogen werden müssen. γ) Organisationskompetenz Zuletzt stellt sich hinsichtlich der Rechtsgrundlage die Frage, ob es ausreichend ist, dass eine Kompetenz in der Sache besteht oder ob zusätzliche auch eine Kompetenz hinsichtlich der gewählten Organisationsform besteht. Görisch spricht insoweit von der Notwendigkeit einer organisationsspezifischen Ermächtigung.711 Werden selbstständige, nachgelagerte europäische Institutionen geschaffen, bedarf es hierfür nicht nur einer Kompetenz in der Sache, sondern zusätzlich solche zur Schaffung einer weiteren Unionseinrichtung.712 Klassischerweise wird dies bei den Europäischen Agenturen problematisiert, da diese eine Etablierung nachgelagerter europäischer Einrichtungen mit regelmäßig eigener Rechtsträgerschaft nach sich ziehen,713 die insbesondere in Bezug auf die Mittelausstattung und die demokratische Legitimation bei der Übertragung von Entscheidungskompetenzen Probleme aufwerfen.714 Zwar wird durch die INSPIRE-RL zweifelsohne keine Agentur oder vergleichbare sekundärrechtliche Einrichtung geschaffen. Dennoch bestehen Ähnlichkeiten des INSPIRE-Rechtsrahmens mit den Netzwerken, die oftmals mit den Agenturen infolge ihrer funktionalen Vergleichbarkeit in einem Atemzug genannt werden.715 Allerdings ist die Problematik der Kompetenz für die Regelung der Organisationsform bezüglich der Agenturen nicht auf die Netzwerke und auch nicht auf INSPIRE übertragbar. Bei jenen wird nämlich kein neues, ei709  Aus Art. 337 AEUV ergibt sich lediglich ein allgemeines inquisitorisches Auskunftsrecht, vgl. Herrmann, in: Streinz, EUV / AEUV, Art. 337 AEUV Rn. 1. 710  Der de lege lata bestehende Verfahrensunterschied zu Art. 95 und 175 EGV bzw. 115 und 192 AEUV ist in der Praxis eher marginal, da auch Rechtsakte, die auf Art. 284 EGV (bzw. dessen Vorgängerregelung Art. 213 EWG) gestützt sind, dem heutigen ordentlichen Gesetzgebungsverfahren entsprechen, vgl. VO 89 / 1615 /  EWG, VO 97 /1035  / EG, RL 98 / 34 / EG. 711  Görisch, Demokratische Verwaltung durch Unionsagenturen, S. 233. 712  Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, S. 83 f. 713  Insoweit s. o. e) Europäische Umweltagentur (EUA), S. 93 ff. und g) Weitere Einrichtungen, S. 98 ff. 714  Hierzu etwa Görisch, Demokratische Verwaltung durch Unionsagenturen, S. 228 ff.; zum Problemkreis der demokratischen Legitimation etc. s. o. Fn. 3599. 715  Beispielhaft insoweit Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 60  ff., 85 ff.

164

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

genständiges Rechtssubjekt mit eigenen Handlungsbefugnissen (nach außen) geschaffen, sodass keine Probleme hinsichtlich der demokratischen Legitimation etc. auftreten können. Vielmehr handelt es sich vorliegend um eine klassische Sachaufgabenzuweisung an mitgliedstaatliche Stellen. Die organisatorische Regelung, nämlich die Einrichtung eines INSPIRE-Geoportals bei der Kommission (Art. 15 I INSPIRE-RL), erfolgt in engem sachlichen Zusammenhang zur materiellen Regelung der INSPIRE-RL. cc) Subsidiarität Art. 175 I EGV begründet eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz der Europäischen Union, weshalb der Grundsatz der Subsidiarität eingreift, Art. 5 II EGV (= Art. 5 III EUV).716 Es müsste daher ein hinreichendes sachgegenständliches Bedürfnis bestehen, eine einheitliche europäische Regelung für die Vorgaben und Standards zur Laufendhaltung und Bereitstellung staatlicher Geodaten zu treffen. Ein Harmonisierungsbedürfnis besteht aus mehreren Gründen: Erforderlichkeitsanalysen im Vorfeld der Erarbeitung des Kommissionsvorschlags haben ergeben, dass schon auf innerstaatlicher Ebene Divergenzen in der Datenhaltung und Datenbereitstellung bestehen.717 Diese (europäischen) Analysen decken sich mit den Erkenntnissen in Deutschland, die bereits zuvor zu Harmonisierungstendenzen im nationalen Bereich geführt haben.718 Die hierbei hervorgetretenen Probleme der Redundanz, Doppelarbeit, Inkompatibilität etc. potenzieren sich auf europäischer Ebene. Diese Erkenntnis betrifft hauptsächlich die unterschiedliche Standardisierung der Geodaten, welche zuvorderst als „Sprachproblem“ zu Tage tritt. Insofern besteht ein eminentes Harmonisierungsbedürfnis. Darüber hinaus besteht in rein tatsächlicher Hinsicht ein Bedürfnis nach supranationalem Datenaustausch, weil Umweltprobleme „nicht an nationalen Grenzen halt“ machen.719 Bereits die einzelnen Nationalstaaten, erst recht jedoch die Europäische Union, sind zur Überprüfung und Bewertung ihrer Umweltpolitik auf europaweit einheitliche Geodaten / Umweltdaten angewiesen ist.720 Mithin besteht ein 716  Kahl, in: Streinz, EUV / AEUV, Art. 192 AEUV Rn. 9; Rinke, Der Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen, S. 87 ff.; s. auch Albin, NVwZ 2006, 629 (630 f.), etwa zur Ausschließlichkeit von Art. 95 EGV. 717  S. o. II. Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens, S. 152 f. sowie KOM(2004) 516 endg., S. 3 f. 718  S. o. A. Frühere Projekte und Tendenzen, S. 147 ff. 719  KOM(2004) 516 endg., S. 6. 720  Als plastisches Beispiel sei auf die über nationale Grenzen hinausgehenden Umweltplanungen durch die FFH-RL 92 / 43 / EWG und die Wasserrahmenrichtlinie 2000 / 60 / EG verwiesen.



B. Normierungsprozess der INSPIRE-RL165

eminentes Bedürfnis gerade nach einer europaweiten Regelung, welche so nicht durch Koordination auf nationaler Ebene ermöglicht werden kann.721 Dem Subsidiaritätsprinzip wird somit entsprochen.722 dd) Verhältnismäßigkeit α) Die INSPIRE-RL als Rahmenrichtlinie Die INSPIRE-Regelung müsste auch verhältnismäßig i. S. d. Art.  5 III EGV (= Art. 5 III EUV) sein. Anforderungen bestehen dabei sowohl hinsichtlich der Bindungswirkung (Wahl der Handlungsform) als auch hinsichtlich der Regelungsdichte der Maßnahme. Bezüglich der Bindungswirkung besteht ein grundsätzlicher Vorrang der Handlungsform der Richtlinie gegenüber der Verordnung.723 Zudem sind Programm und Empfehlung gegenüber der Richtlinie vorrangig.724 Gegenüber den unverbindlichen Programmen und Empfehlungen ist die Richtlinie jedoch vorliegend das allein geeignete Handlungsinstrument, da ein Bedürfnis nach einer gesetzlichen, verbindlichen Regelung besteht.725 Hinsichtlich der Regelungsdichte ist zu beachten, dass es sich bei der INSPIRE-RL nach dem erklärten Willen der Kommission um eine sog. Rahmenrichtlinie handeln soll.726 Die Wahl der Rahmenrichtlinie soll dem „Prinzip des schonendsten Ausgleichs“ zwischen Unions- und nationalen Kompetenzen Rechnung tragen. Die Rahmenrichtlinie sei wegen des größeren mitgliedstaatlichen Handlungsspielraums gegenüber einer detaillierten Richtlinie dieser vorzuziehen.727 Eine allgemeingültige Begriffsbestimmung der „Rahmen721  Zum Prüfprogramm Rinke, Der Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen, S. 88 f. „nicht ausreichend“, „besser“; Geiger, in: Geiger / Khan / Kotzur, EUV / AEUV, Art. 5 EUV Rn. 12. 722  Vgl. auch die Begründung der Kommission, KOM(2004) 516 endg., S. 6 sowie die allgemeine Einschätzung bei Schneider, in: Schneider / Caballero, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, S. 9, 15; zum eingeschränkten Prüfungsumfang Albin, NVwZ 2006, 629 (631 f.). 723  Streinz, Europarecht, § 5 Rn. 435 m. w. N. 724  Auch die Festlegung einer Strategie muss als verhältnismäßiger als eine Rahmenrichtlinie i. S. e. Festlegung des allgemeinen rechtlichen Rahmens gelten, vgl. Scheil, Entwicklung des europäischen Bodenschutzrechts und seine Umsetzung in nationales Recht, S. 170. 725  Vgl. Calliess, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 5 EUV Rn. 50. 726  Wörtlich etwa KOM(2004) 516 endg., S. 5, 7; ebenso Meinert / Streuff, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 149, 178. 727  König, in: Schulze / Zuleeg / Kadelbach, Europarecht, § 2 Rn. 35; konkret bzgl. der INSPIRE-RL KOM(2004) 516 endg., S. 7.

166

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

richtlinie“ besteht nicht. Allerdings können Schlüsse aus den bisher als ­„Rahmenrichtlinie“ bezeichneten728 bzw. „zur Festlegung / Schaffung eines allgemeinen (rechtlichen) Rahmens“729 betitelten Rechtsakten gezogen werden; zum Teil ergibt sich die Qualifikation als Rahmenrichtlinie auch aus dem Kontext730 oder der Kommissionsbegründung731. Das Handlungsinstrument der Rahmenrichtlinie wird einerseits verwendet, um bestehende europäische Rechtsakte in einem universalen Rahmen zusammenzufassen bzw. dadurch zu strukturieren und zu konsolidieren732; andererseits, wenn entsprechende Rechtsakte bis dato nicht bestehen, um einen solchen allgemeingültigen Rahmen überhaupt erst zu schaffen und hierdurch abstrakte Rahmenbedingungen festzulegen.733 Die INSPIRE-RL gehört der zweiten Kategorie an, weil sie erstmals eine europäische Regelung zum Aufbau einer europaweiten GDI trifft und dabei den Rahmen für die weitere Ausgestaltung absteckt. In materieller / systematischer Hinsicht lässt sich feststellen, dass die als Rahmenrichtlinie bezeichneten Rechtsakte in ihrer Zielsetzung und ihren konkreten Umsetzungsvorgaben an die Mitgliedstaaten in der Regel keine Vollharmonisierung, sondern lediglich die Einhaltung von Mindestanforderungen verlangen.734 Insofern besteht somit tatsächlich ein größerer Umsetzungsspielraum seitens der Mitgliedstaaten als bei einer detaillierten, vollharmonisierenden Richtlinie. 728  Den Begriff „Rahmenrichtlinie“ enthalten explizit die RL 2002 / 21 / EG (Telekommunikationssektor), die RL 2007 / 46 / EG (Kraftfahrzeuggenehmigung), die Wasserrahmen-RL 2000 / 60 / EG und die Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie 2008 / 56 /  EG. Neben dem Handlungsinstrument der Richtlinie besteht eine ähnliche / vergleichbare Terminologie auch bzgl. der EU-Verordnung: Hier wird der sekundäre Basisrechtsakt als „Grundverordnung“ bezeichnet, vgl. oben Fn. 349 sowie den Entwurf einer Datenschutz-Grundverordnung (DS-GVO), KOM(2012) 11 endg. 729  Eine derartige Formulierung enthalten folgende Richtlinien: RL 2000 / 78 / EG (Gleichbehandlungsrahmenrichtlinie), RL 2002 / 14 / EG (Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer), RL 2005 / 32 / EG (Ökodesign-RL). 730  So etwa bei der Abfallrahmenrichtlinie 2008 / 98 / EG (siehe hierzu EG Nr. 1 „Rechtsrahmen“), der RL 89 / 391 / EWG (vgl. Art. 16) betreffend Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz, der Luftqualität-RL 2008 / 50 / EG als Ersetzung der Luftqualitätrahmenrichtlinie 96 / 62 / EG und der Umgebungslärm-RL 2002 / 49 / EG (vgl. Art. 1) und Dienstleistungs-RL 2006 / 123 / EG (EG Nr. 7, 12). 731  KOM(1999) 565 endg., S. 1 f., 6 f. (Gleichbehandlungsrahmenrichtlinie); KOM(2003) 453 endg., S. 2, 7, 8 (Ökodesign-RL); KOM(2004) 2 endg., S. 9 f. (Dienstleistungs-RL). 732  So etwa für die Wasserrahmenrichtlinie 2000 / 60 / EG Scheil, Entwicklung des europäischen Bodenschutzrechts und seine Umsetzung in nationales Recht, S. 163. 733  Scheil, Entwicklung des europäischen Bodenschutzrechts und seine Umsetzung in nationales Recht, S. 163. 734  So etwa auch bei der INSPIRE-RL selbst, KOM(2004) 516 endg., S. 7; ferner KOM(2005) 667 endg., S. 8.



B. Normierungsprozess der INSPIRE-RL167

Der Begriff der Rahmenrichtlinie rechtfertigt sich ferner dadurch, dass häufig in dem derartig bezeichneten Sekundärrechtsakt Ermächtigungen zum Erlass von tertiärrechtlichen Durchführungsvorschriften enthalten sind. Die Bezeichnung eines Rahmens kann somit auch auf die Entstehung eines Konglomerats an weiteren (tertiären) Rechtsvorschriften und somit die Entstehung eines Rechtsrahmens bezogen werden. Die Durchführungsvorschriften ergehen i. d. R. als (Durchführungs-)Verordnungen oder Kommissionsentscheidungen (jetzt Beschlüsse, Art. 288 IV AEUV), z. T. sind jedoch auch ausführende Richtlinien erlassen worden.735 Enthält die sog. Rahmenrichtlinie derartige Ermächtigungen zum Erlass tertiärrechtlicher Durchführungsbestimmungen, muss dies Konsequenzen für die Überprüfung der Verhältnismäßigkeit haben.736 Denn die Durchführungsbestimmungen gestalten den sekundärrechtlich vorgegebenen allgemeinen Richtlinienrahmen näher aus und führen im Endeffekt dazu, dass der dadurch entstehende Rechtsrahmen aus allgemeiner sekundärrechtlicher Richtlinie und tertiärrechtlichen Durchführungsbestimmungen so detailliert ist, dass er über den Detaillierungsgrad einer „normalen“ Richtlinie deutlich hinausgeht. Zu unterscheiden sind daher Rahmenrichtlinien mit und ohne Tertiärgesetzgebungskompetenz737. Dies muss zur Folge haben, dass der Maßstab wegen der Bezeichnung als Rahmenrichtlinie nicht abgesenkt, sondern – im Falle der Ermächtigung zum Erlass konkretisierender Durchführungsbestimmungen – sogar verschärft werden muss. Als Argument hierfür kann fungieren, dass es dem europäischen Gesetzgeber gerade darauf ankommt, nicht nur einen allgemeinen Rechtsrahmen durch die Richtlinie vorzugeben, sondern diesen durch Durchführungsbestimmungen so weit und 735  Siehe etwa die RL 2009 / 104 / EG v. 16.09.2009 über Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz bei Benutzung von Arbeitsmitteln durch Arbeitnehmer bei der Arbeit (Zweite Einzelrichtlinie i. S. d. Art. 16 I der RL 89 / 391 / EWG), ABl. Nr. L 260 / 5; siehe ferner die RICHTLINIE 2003 / 10 / EG v. 06.02.2003 über Mindestvorschriften zum Schutz von Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer vor der Gefährdung durch physikalische Einwirkungen (Lärm) (17. Einzelrichtlinie i. S. d. Art. 16 I der RL 89 / 391 / EWG), ABl. Nr. L 42 / 38; hierzu erläuternd Christ, BG 2003, 271; kritisch hinsichtlich der Handlungsform der „Durchführungsricht­ linie“ Ruffert, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 291 AEUV Rn. 11. 736  Vgl. Art. 22 „Rahmenrichtline“ 2002 / 21 / EG (Telekommunikationssektor); Art. 40 „Rahmenrichtlinie“ 2007 / 46 / EG (Kraftfahrzeuggenehmigung); Art. 18 „Abfallrichtlinie“ 2006 / 12 / EG; Art. 25 „Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie“ 2008 / 56 / EG; Art. 17 RL 89 / 391 / EWG (Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz); Art. 19 „Ökodesign-RL“ 2005 / 32 / EG; Art. 21 „Wasserrahmenrichtlinie“ 2000 / 60 / EG; Art. 29 „Luftqualitätrichtlinie“ 2008 / 50 / EG; Art. 13 „Umgebungslärmrichtlinie“ 2002 / 49 / EG; Art. 14 RL 76 / 464 / EWG (Gewässerverschmutzung); Art. 36, 40 RL 2006 / 123 / EG (Dienstleistungs-RL). 737  Kritisch hinsichtlich der Verwendung des Begriffs des Tertiärrechts Sydow, JZ 2012, 157 (158).

168

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

so konkret auszuformen, dass es sich im Endeffekt um eine Vollharmonisierung handelt. Deshalb genügt es nicht, erst bei der Überprüfung der tertiärrechtlichen Durchführungsbestimmungen auf ihre Verhältnismäßigkeit hin eine Verschärfung des Prüfungsmaßstabes vorzunehmen, wenn und weil von vornherein eine Vollharmonisierung intendiert ist.738 Die Wahl des Handlungsinstruments „Rahmenrichtlinie mit tertiärrechtlicher Ermächtigung“ erfolgt noch aus einem weiteren, praktischen Grund und Bedürfnis heraus: Zum Erlass und zur Änderung der Durchführungsbestimmungen sowie zur Änderung etwaiger präzisierender RichtlinienAnhänge wird ein Komitologieausschuss zur Unterstützung der Kommis­ sion gebildet.739 Beide zusammen können (verfahrensrechtlich) deutlich einfacher auf den Rechtsrahmen durch Adaptation der Tertiärrechtsakte Einfluss nehmen, als dies durch Änderung des Sekundärrechtsaktes in einem förmlichen Richtlinienänderungsverfahren (etwa nach Art. 175 AEUV) möglich wäre.740 Hierin liegt der entscheidende Grund für die Wahl des Handlungsinstruments der Rahmenrichtlinie: Diese gibt zunächst eine allgemein gehaltene Zielsetzung und die dafür notwendigen Handlungs- und Steuerungsinstrumente vor. Die eigentliche – zumeist technische – Ausgestaltung erfolgt sodann in den tertiärrechtlichen Durchführungsbestimmungen. Diese erlässt (und ändert) die Kommission unter Beteiligung des Komitologieausschusses in einem deutlich einfacheren Rechtsetzungsverfahren als das sekundärrechtliche Rechtsetzungsverfahren durch Kommission, Parlament und Rat.741 Diese Prämisse muss deshalb bei der Überprüfung der Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes Berücksichtigung finden: Handelt es sich um eine „Rahmenrichtlinie ohne tertiärrechtliche Ermächtigung“, gilt ein abgesenkter Verhältnismäßigkeitsmaßstab wegen des weiten Umsetzungsspielraums seitens der Mitgliedstaaten. Im umgekehrten Fall gilt ein verschärfter Verhältnismäßigkeitsmaßstab, weil durch die Konkretisierung durch entsprechende Durchführungsbestimmungen viel detailliertere Vorgaben an die Mitgliedstaaten gemacht werden und dies auch beabsichtigt ist. Bei der INSPIRE-RL handelt es sich um eine Rahmenrichtlinie mit tertiär­ rechtlicher Ermächtigung:742 Die INSPIRE-RL proklamiert das Ziel, eine 738  Hinzu kommt bzgl. der INSPIRE-RL mit Art. 4 VII und Art. 7 I, dass diese sogar eine Änderung der Richtlinie selbst durch Tertiärrechtsakt ermöglichen. Dies muss schon bei der Bewertung der Richtlinie berücksichtigt werden. 739  Siehe hierzu konkret bezogen auf die INSPIRE-RL unten e) Anhänge und Durchführungsbestimmungen, S. 467 ff. 740  Erläuternd insoweit KOM(2003) 453 endg., S. 2, 7 f. und Töller, Komitologie, S. 353, 370, 523 ff. („Herstellung gemeinschaftlicher Handlungsfähigkeit“). 741  Siehe hierzu unten bb) Einordnung der INSPIRE-Durchführungsbestimmungen in das Komitologie-System, S. 469 ff.



B. Normierungsprozess der INSPIRE-RL169

europaweite Geodateninfrastruktur zu etablieren, welche über ein Geoportal der Öffentlichkeit zugänglich sein soll, ohne dabei auf technische Einzelheiten einzugehen.743 Die Art. 4 VII (Erweiterung der Anhänge), Art. 5 IV (Metadaten), Art. 7 I (Interoperabilität), Art. 16 (Netzdienste), Art. 17 VIII (Datenzugang) und Art. 21 IV (Monitoring & Reporting) der INSPIRE-RL ermächtigen zum Erlass von Durchführungsvorschriften durch die Kommission zusammen mit dem Komitologieausschuss (Art. 22). 742

Der Verhältnismäßigkeitsmaßstab für die Überprüfung der INSPIRE-RL muss infolge der Einordnung als „Rahmrichtlinie mit tertiärrechtlicher Ermächtigung“ verschärft werden. Fraglich ist, ob die INSPIRE-RL diesen erhöhten Anforderungen genügt. Die Wahl des Handlungsinstruments „Rahmenrichtlinie mit tertiärrechtlicher Ermächtigung“ erfolgt zumeist zur Regelung von Sachverhalten mit einem ausgeprägtem Technikbezug. Bezüglich der Durchführungsbestimmungen, welche die technischen Modalitäten der Umsetzung der INSPIRERL regeln, ist ein hohes Maß an Novellierungsoffenheit und -potential erforderlich. Dies ist darin begründet, dass sich einerseits die INSPIRE-relevanten Geodatenthemen rasch verändern (erweitern) können; zum anderen besteht ein hohes Maß an technischem Innovationspotential. Dies betrifft v. a. Fragen der Standardisierung und Interoperabilität von Geodatensätzen. Hierfür ist es notwendig, dass auf Rechtsetzungsebene der technischen Entwicklung rasch und flexibel begegnet werden kann.744 Dies ist mithilfe des Komitologieverfahrens bzgl. der Durchführungsbestimmungen innerhalb eines Ausschusses deutlich leichter zu bewerkstelligen als durch die Novellierung der gesamten (sekundärrechtlichen) Richtlinie. Für die Etablierung eines Komitologieausschusses spricht zudem die fachliche Expertise des Ausschusses ggü. derjenigen des Europäischen Parlaments bzw. der bzgl. INSPIRE berufenen Generaldirektion Umwelt der Kommission und die hierdurch mögliche verfahrensmäßige Einbeziehung der Experten der Mitgliedstaaten. Zuletzt trifft auch die Einschätzung der Kommission zu, dass der Erlass der Durchführungsbestimmungen selbst notwendig ist, um eine einheitliche technische Umsetzung der INSPIRE-Vorgaben zu erreichen: Nur durch ex742  Vgl. KOM(2004) 516 endg., S. 7 sowie unten e) Anhänge und Durchführungsbestimmungen, S. 467 ff. und ferner Meinert / Streuff, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 149, 178 ff. 743  Vgl. insoweit auch die Begründung, KOM(2004) 516 endg., S. 7. 744  Hierauf verweist auch der Kommissionsvorschlag: „Durch das Ausschussverfahren wird auch ausreichende Flexibilität gewährleistet, um die Europäische Raumdateninfrastruktur an technologische Fortschritte und neue politische Prioritäten anpassen zu können.“, KOM(2004) 516 endg., S. 7.

170

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

akt vorgegebene Datenspezifikationen kann eine einheitliche, harmonisierte und somit mehrwertschaffende Infrastruktur geschaffen werden.745 Mithin ist zu konstatieren, dass die Wahl des Handlungsinstruments der „Rahmenrichtlinie mit tertiärrechtlicher Ermächtigung“ einen erhöhten Prüfungsmaßstab mit sich bringt, dessen Anforderungen bei der INSPIRE-RL aber auch erfüllt sind. β) Sonstige Verhältnismäßigkeitserwägungen Abgesehen von der Einordnung als Rahmenrichtlinie ist ferner zu beachten, dass sich die Richtlinie auch in sonstiger Hinsicht als verhältnismäßig erweisen muss. Hierzu konstatiert die Kommission in ihrem Richtlinienvorschlag, dass die „nationale Identität“ dahingehend erhalten bliebe, dass die INSPIRE-RL nicht die Anpassung der mitgliedstaatlichen Daten an ein vorgegebenes einheitliches Datenschema verlange.746 Vielmehr bedürfe es lediglich der technischen Einrichtung von Schnittstellen, die das nationale Datenformat mit dem INSPIRE-Datenformat kompatibel machen. Als Ausgangspunkt mag diese Prämisse zutreffen, die praktische Umsetzung der Herstellung der INSPIRE-Konformität zeigt jedoch ein anderes Bild: Gerade hinsichtlich der Beschreibung der Geodatensätze für ihre Bereitstellung in einem Viewer kann nur eine Darstellungsform existieren.747 Dies hat zu Folge, dass entgegen der Prämisse der Kommission jedenfalls eine INSPIRE-konforme Überschreibung / Adaptation der mitgliedstaatlichen Geodatensätze erfolgen muss. Dies betrifft insbesondere die INSPIRE-Konformität der Metadaten.748 Dennoch stellt dieses Ergebnis aus der Praxis nicht die Verhältnismäßigkeit infrage. Vielmehr zwingen die technischen Parameter der INSPIRE-Umsetzung zu einem solchen Vorgehen. Eine mildere / schonendere Alternative besteht schlichtweg nicht. 745  „Umsetzungsbestimmungen technischer und normender Art werden im Ausschussverfahren angenommen. Solche Fragen müssen geklärt werden, um eine kohärente Raumdateninfrastruktur zu ermöglichen, die eine echte Unterstützung der Gemeinschaftspolitik darstellt“, KOM(2004) 516 endg., S. 7; ähnlich Rinke, Der Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen, S. 89 f. bzgl. des Detaillierungsgrades der UIRL, dort freilich nicht als „Rahmenrichtlinie“. 746  Zum Erfordernis der Wahrung der nationalen Identität Calliess, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 4 EUV Rn. 55. 747  Als plastisches Beispiel soll hier dienen, dass etwa eine Gemeindestraße im nationalen GDI-Viewer nicht braun und im INSPIRE-Viewer schwarz dargestellt werden kann. Vielmehr kann es zu einem Datenattribut nur eine Form der Darstellung geben. 748  S. u. cc) Kein Geodatenerhebungserfordernis, Art. 4 IV INSPIRE-RL, S. 413 f.



B. Normierungsprozess der INSPIRE-RL171

Aus dem Richtlinienvorschlag ergibt sich ferner, dass die INSPIRE-RL nicht die Erhebung neuer Geodaten erfordere.749 Diese Formulierung hat auch in EG Nr. 13 und Art. 4 IV der INSPIRE-RL Einlass gefunden. Allerdings ist auch hier festzustellen, dass es sich lediglich um eine Prämisse handelt, die überwunden werden kann und muss. Zwar erfordern die INSPIRE-RL und ihre Umsetzung tatsächlich nicht, dass neue Geo(basis)daten erhoben werden. Dies gilt jedoch nicht in gleicher Weise für Metadaten: Aus den obigen Ausführungen zur Anpassung an das INSPIRE-Datenschema ergibt sich, dass bis dato INSPIRE-inkonforme Datensätze an die technischen INSPIRE-Vorgaben angepasst werden müssen. Fehlen entsprechende oder genügen bestehende Angaben nicht den Anforderungen, müssen sie ggf. (neu) erhoben werden. Auch hier gilt jedoch, dass eine Harmonisierung der Daten notwendig ist, um überhaupt einen signifikanten Mehrwert durch eine europaweite Harmonisierung zu schaffen. Bliebe die Harmonisierung und gemeinsame Datenbereitstellung auf der Ebene des kleinsten gemeinsamen Nenners, wäre für die mit INSPIRE verfolgten Ziele wenig gewonnen. Im Interesse einer tatsächlichen Verbesserung des Zugriffs auf staatlich vorgehaltene Geodaten ist es somit unabdingbar, im Bedarfsfall neue Metadaten zu erheben. Auch insofern ist somit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genüge getan. Zuletzt proklamiert die Kommission in ihrem Richtlinienvorschlag, dass die INSPIRE-RL auf den bis dato bereits bestehenden nationalen Initiativen aufbaut, wodurch „die finanzielle oder administrative Belastung der … Mitgliedstaaten … so gering wie möglich gehalten werden und in einem angemessenen Verhältnis zu dem angestrebten Ziel stehen“ soll.750 Hierin kann zugleich „Fluch und Segen“ gesehen werden: Je umfangreicher die Mitgliedstaaten bereits eigene Initiativen getroffen haben, desto umfangreicher wird auch der Arbeitsaufwand zur Umstellung auf die INSPIRE-Vorgaben. Das heißt, je mehr Daten bereits in einem nationalen Datenschema vorliegen, desto größer wird der Aufwand, diese Daten an das INSPIRE-Datenschema anzupassen. Andererseits ist das Gelingen der INSPIRE-Initiative in großem Maße auf die kooperative Mitwirkung der nationalen geodatenhaltenden Stellen und deren Knowhow angewiesen. Ohne die mitgliedstaatliche Expertise der entsprechenden Fachgremien kann der Wissenstransfer und das Engagement für die INSPIRE-Initiative nicht auf die untersten staat­ 749  KOM(2004) 516 endg., S. 3; dies war im Gesetzgebungsverfahren v. a. aufgrund der Intervention der Berichterstatterin des Parlaments expliziert worden, vgl. A6 / 2005 / 108 endg., S. 31. 750  KOM(2004) 516 endg., S. 7; Zitat entnommen von Emmerich-Fritsche, Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Direktive und Schranke der EG-Rechtsetzung, S.  270 f.

172

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

lichen Stellen, welche das Gros der bereitzustellenden Geodaten vorhalten, effektiv vermittelt werden. Aus organisatorisch-finanzieller Sicht ist die Einschätzung der Kommission sicherlich zutreffend: Bestehen auf den mitgliedstaatlichen Ebenen bereits Organisationsstrukturen, die sich mit der Entwicklung einer nationalen GDI befassen und kann die INSPIRE-RL darauf aufbauen, ergeben sich geringere Kosten und ein geringerer Aufwand, als wenn diese Strukturen erst von Grund auf neu geschaffen werden müssten. Damit ergibt sich auch in dieser Hinsicht die Konformität mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. γ) Zwischenergebnis Damit ergibt sich, dass die INSPIRE-RL als „Rahmenrichtlinie mit tertiärrechtlicher Ermächtigung“ die taugliche / richtige Handlungsform ist und dass auch im Übrigen die Vorgaben des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes eingehalten werden. 2. Beratung des Kommissionsvorschlags a) Berichterstattung durch das Europäische Parlament Nach der obligatorischen751 Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und dessen positiver Stellungnahme752 beriet das Europäische Parlament in erster Lesung über den Kommissionsvorschlag und billigte ihn unter dem Vorbehalt zahlreicher Änderungsvorschläge.753 In der Stellungnahme der Berichterstatterin Frederika Brepoels wurde der Ansatz der Kommission gewürdigt und anerkannt, dass der bisherige europäischen Rechtsrahmen hinsichtlich der Bereitstellung kohärenter Umweltdaten (Umweltinformationsrichtlinie, PSI-Richtlinie, GMES, GALILEO) den tatsäch­ lichen Bedürfnissen an qualitativ hochwertigen Datensätzen nicht genüge. Nach wie vor bestünden Defizite hinsichtlich der „Fragmentierung von Datensätzen und Quellen, Datenlücken, die fehlende Harmonisierung zwischen Datensätzen in verschiedenen geographischen Maßstäben und die Doppelerfassung von Daten.“ Die Änderungen betrafen vornehmlich folgende Aspekte: 1. Präzisierung des Konzeptes der Heraufladedienste durch Einführung des Terminus „Netz751  Hierzu Gellermann, in: Streinz, EUV / AEUV, Art. 294 AEUV Rn. 11; der ausweislich Art. 175 I EGV (Art. 192 I AEUV) ebenfalls anzuhörende Ausschuss der Regionen hatte am 20.09.2004 beschlossen, keine Stellungnahme abzugeben. 752  ABl. Nr. C 221 / 33 v. 08.09.2005. 753  Vgl. P6_TA(2005)0213 = ABl. Nr. C 124E / 116 v. 25.05.2006.



B. Normierungsprozess der INSPIRE-RL173

anschlussdienste“ (Änderungsanträge 1, 24). 2. Bindung auch der Europäischen Union und ihrer Organe und nachgelagerten Stellen an die Ziele und Vorgaben der INSPIRE-RL (Änderungsantrag 2). 3. Berücksichtigung der föderalen Struktur mancher Mitgliedstaaten bei der Benennung einer nationalen Anlaufstelle (Änderungsanträge 4, 33, 34). 4. Einbeziehung interna­ tionaler Normungsgremien beim Erlass der technischen Durchführungsbestimmungen (Änderungsanträge 5, 35). 5. Festlegung des Verfahrens zur Änderung der Annex-Themen: Komitologie (Regelungsverfahren mit Kontrolle, Art. 5 Beschluss 1999 / 468 / EG – Änderungsantrag 10). 6. Verbot jeglicher Wettbewerbsverzerrungen (Änderungsantrag 30). 7. Zuletzt wurden im Rahmen der Festlegung der Annex-Themen Ergänzungen oder Verschiebungen vorgenommen (Änderungsanträge 39 ff.). b) Gemeinsamer Standpunkt des Rates Ausweislich der Analyse des Gemeinsamen Standpunktes des Rates sind die meisten der vom Europäischen Parlament in erster Lesung angenommenen Änderungen mehr oder minder direkt übernommen worden. Dennoch wurden zahlreiche Änderungen vorgenommen: Rein formaler Natur ist die Umbenennung der „Raumdateninfrastruktur“ in den weitaus geläufigeren Begriff der „Geodateninfrastruktur“ in der deutschen Fassung des Richtlinientextes. Entgegen der Intention des Parlaments wurde eine Verpflichtung der Europäischen Stellen an die INSPIRE-Vorgaben nicht übernommen, weil eine solche in einer Richtlinie nicht verpflichtend normiert werden könne.754 Nicht gefolgt ist der Rat ferner dem Änderungsantrag 6 des Parlaments, wonach der Bezug zur „gemeinschaftlichen Umweltpolitik“ entfallen sollte. Hier blieb es bei der Fassung des Kommissionsvorschlags. Neu hinzugekommen sind Definitionen der Begriffe „Geodateninfrastruktur“, „Geodatendienste“, „Inter­ operabilität“ und „Geo-Portal INSPIRE“; der im Kommissionsvorschlag verwendete Begriff „räumlicher Gegenstand“ wurde sinnvollerweise in „GeoObjekt“ umbenannt, inhaltlich jedoch nicht modifiziert. Der für die Adressatenfrage wichtige Behördenbegriff wurde dahingehend adaptiert, dass den Mitgliedstaaten zugebilligt wurde, Legislativ- und Judikativorgane aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie herauszunehmen. Explizit in den Richt­ linientext aufgenommen wurde die Formulierung, dass die Richtlinie nicht die Sammlung neuer Geodaten vorschreibe (Art. 4 IV). Ein in der Folge strittiger Punkt war die Einrichtung eines Zustimmungsvorbehalts für die Bereit754  Vgl. 12064 / 05 ADD 1, S. 3 und KOM(2006) 51 endg., S. 5 f. Adressaten einer Richtlinie können nur die Mitgliedstaaten sein, vgl. Biervert, in: Schwarze, EUKommentar, Art. 249 EGV Rn. 23.

174

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

stellung von Geodaten in Art. 4 V, an denen Dritte Rechte des geistigen Eigentums inne haben. Der Zeitraum für die Bereitstellung der Metadaten zu den Geodatensätzen der Anhang-Themen wurde jeweils um 1 Jahr verkürzt.755 Neu eingeführt wurde das Erfordernis der Durchführung einer Kosten-Nutzen-Analyse durch die Kommission vor Erlass der Durchführungsbestimmungen (Art. 7 I, II). Ferner wurde der Vorschlag des Parlaments zur Einbeziehung internationaler Normungsorganisationen in Art. 7 I aufgegriffen. Eine präzisere Regelung erfuhr der Zeitplan für die Bereitstellung der eigentlichen Geodatensätze in Art. 7 III. Diese orientieren sich am Zeitpunkt des Erlasses der Durchführungsbestimmungen und unterscheiden zwischen neu gesammelten bzw. aktualisierten (dann zwei Jahre) und bereits erhobenen Geodatensätzen (dann sieben Jahre). Eine wesentliche Änderung betraf die Gründe für die Beschränkung des Zugangs der Öffentlichkeit zu Geodatensätzen und -diensten. Sah der Richtlinienentwurf des Parlaments eine Abweichung zu den Ausschlussgründen der Umweltinformationsrichtlinie 2003 / 4 / EG zugunsten des einfacheren Zugangs im Rahmen der INSPIRE-Initiative vor, enthielt der Gemeinsame Standpunkt diesbezüglich eine Angleichung der Ausschlussgründe. Als solche Beschränkungsgründe wurden das „Recht des geistigen Eigentums“ sowie der Schutz der Interessen jener Personen hinzugefügt, die ihre Daten freiwillig zur Verfügung stellten. Eine besondere Klarstellung erfuhr Art. 13 III, in dem die Konformität mit der Datenschutzrichtlinie 95 / 46 / EG proklamiert wurde. Ein weiterer Streitpunkt mit dem Parlament betraf die Regelung in Art. 14 I b) des Gemeinsamen Standpunktes, wonach die Mitgliedstaaten unter Umständen Gebühren oder Lizenzen für die Nutzung von Darstellungsdiensten durch die Öffentlichkeit erheben können. Der Parlamentsvorschlag sah lediglich die Möglichkeit der Erhebung einer „Klicklizenz“ vor, um dem Schutz des geistigen Eigentums der Behörde an den Daten gerecht zu werden, indem die Weiterbearbeitungsmöglichkeit der dargestellten Daten eingeschränkt werden konnte. Ansonsten sollten Such- und Darstellungsdienste der Öffentlichkeit kostenlos zur Verfügung gestellt werden. Insofern ging der Gemeinsame Standpunkt des Rates in seiner Restriktion noch über jenen des Parlaments hinaus. Gleiches gilt für die Schaffung von Lizenzen für die Weitergabe von Behörden untereinander bzw. an Stellen der EU (Art. 17 III des Gemeinsamen Standpunktes ggü. Art. 21 II der legislativen Entschließung des Parlaments). Zuletzt wurde die Umsetzungsfrist von zwei auf drei Jahre erhöht.756 755  Vgl. Art. 6 Gemeinsamer Standpunkt (2 bzw. 5 Jahre) ggü. Art. 9 Kommis­ sionsvorschlag (3 bzw. 6 Jahre). 756  Vgl. Art. 24 Gemeinsamer Standpunkt ggü. Art. 32 Kommissionsvorschlag.



B. Normierungsprozess der INSPIRE-RL175

c) Stellungnahme der Kommission Art. 251 II UA 2 EGV gewährt der Kommission über das Initiativrecht hinaus die Möglichkeit, mittels einer unverbindlichen Stellungnahme Einfluss auf das laufende Gesetzgebungsverfahren zu nehmen. Hiervon hat die Kommission bzgl. der INSPIRE-Gesetzesinitiative am 10.2.2006 Gebrauch gemacht. Die Stellungnahme enthielt folgende Kritikpunkte an den Positionen des Rates und des Parlaments:757 1. Die Kommission verwehrt sich gegen jegliche Zugangsbeschränkung aus Gründen des geistigen Eigentums. 2. Such- und Darstellungsdienste sollen ohne Einschränkung kostenlos zur Verfügung gestellt werden. Damit lag die Kommission tendenziell eher auf der Linie des Parlaments und in Kontrast zur Position des Rates. 3. Die Kommission wendet sich gegen das Erfordernis der Durchführung einer Kosten-Nutzen-Analyse vor Erlass der Durchführungsbestimmungen gem. Art. 7 II, III des Gemeinsamen Standpunktes des Rates. 4. Alle sonstigen Änderungsanträge des Parlaments bzw. des Rates wurden im Kern akzeptiert. Die zuvor genannten Kritikpunkte sieht die Kommission jedoch für das Gelingen der INSPIRE-Ziele als so elementar an, dass sie den Gemeinsamen Standpunkt des Rates nicht unterstützen kann. d) Bewertung Die unterschiedlichen Positionen im Dreiecksverhältnis des Gesetzgebungsverfahrens lassen es für sinnvoll erachten, eine Art Zwischenbewertung vorzunehmen. Die drei Verhandlungspartner sind von dem gemeinsamen Willen getragen, der INSPIRE-Initiative zum Durchbruch und zur Verwirklichung zu verhelfen. Dennoch bestehen im Detail einige Divergenzen in den Positionen. Relativ „leidenschaftslos“ waren die Verhandlungspartner hinsichtlich der technischen Fragen und des Aufbaus des Richtlinientextes. Strukturelle Umgestaltungen wurden deshalb nahezu problemlos akzeptiert. Diametral anders verlief die Auseinandersetzung bzgl. der Reichweite der Richtlinie. Hier bestanden vor allem zwei Kernprobleme: Der Zugang der Öffentlichkeit sollte nach der Position des Rates parallel zu den Beschränkungsgründen der Umweltinformationsrichtline 2003 / 4 / EG auch durch „Rechte des geistigen Eigentums“ der geodatenhaltenden Stelle beschränkt werden können. Dies betraf nicht nur die Darstellungsdienste und mithin die Datenausgabe, sondern bereits die Suchdienste und damit die prinzipielle Möglichkeit, entsprechend geschützte Daten überhaupt auffin757  KOM(2006)

51 endg.

176

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

den zu können. Der zweite Problemkreis betraf die Möglichkeit des Erlasses von Gebühren- und Lizenztatbeständen. Bezüglich dieser beiden Aspekte standen sich v. a. die Kommission und der Rat trotz der einvernehmlichen Position bzgl. des Gesamtprojektes unversöhnlich gegenüber. Die Position des Parlaments kann als in der Mitte angesiedelt betrachtet werden. Dies ergibt sich insbesondere daraus, dass sich die Kommission mit den weniger einschränkenden Änderungsanträgen des Parlaments hinsichtlich der beiden Hauptproblemkreise hätte abfinden können, die „überschießenden“ Forderungen des Rates jedoch für unakzeptabel hielt.758 e) Zweite Lesung im Parlament In der zweiten Berichterstattung des Parlaments wurden nahezu alle bereits in erster Lesung geforderten Änderungsanträge wieder eingesetzt, sofern sie vom Rat nicht übernommen worden waren. Dies betraf die Streichung des Ausschlussgrundes „Rechte des geistigen Eigentums“, die Forderung eines freien und kostenlosen Zugangs der Öffentlichkeit zu Such- und Darstellungsdiensten, die Herabsenkung der Anforderungen an eine KostenNutzen-Analyse beim Erlass von Durchführungsbestimmungen sowie die Beachtung der föderalen Struktur der Mitgliedstaaten bei der Benennung der nationalen Anlaufstelle. Bis auf den letzten Punkt deckte sich die Stellungnahme der Berichterstatterin somit mit den Forderungen der Kommission. f) Einigung im Vermittlungsausschuss Vor Anrufung des Vermittlungsausschusses759 waren noch folgende Punkte strittig: Restriktionsgrund geistiges Eigentum, statistische Geheimhaltung, Kostenpflicht von bestimmten Leistungen bei Datenzugang für die Öffentlichkeit, Gebührentatbestände für Datentransfer zwischen Behörden unter­ einander.760 Bis zuletzt strittig blieben die Problemkreise des geistigen Eigentums und die Gebührenpflicht. Hinsichtlich des ersten Punktes konnte sich der Rat durchsetzen, sodass die Rechte des geistigen Eigentums als Ausschlussgrund für den Datenzugang anerkannt und somit ein Gleichlauf mit der Umwelt758  KOM(2006)

51 endg., S. 6 ff. Verfahren im Vermittlungsausschuss Oppermann / Classen / Nettesheim, Europarecht, § 11 Rn. 66 ff. 760  Vgl. die Pressemitteilung IP / 06 / 1612 v. 22.11.2006. 759  Zum



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL177

informationsrichtlinie 2003 / 4 / EG erzielt werden konnten. Hinsichtlich des zweiten Punktes beharrte das Parlament bis zuletzt auf seiner Position und konnte sich schlussendlich durchsetzen, weshalb Such- und Darstellungsdienste im Grundsatz frei verfügbar sein müssen. Am 14.03.2007 trat die INSPIRE-RL in Kraft.761

C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL Bereits aus der Entstehungsgeschichte der INSPIRE-RL wurde deutlich, dass sich diese in ein bestehendes Konglomerat europäischer und nationaler Rechtsvorschriften einfügt. Dabei ist fraglich, inwiefern mit INSPIRE eine passgenaue neue Regelung getroffen wurde oder ob es zu Überschneidungen und ggf. sogar Anwendungskonflikten mit anderen europäischen Rechtsakten kommt. Explizit sind bereits in der INSPIRE-RL Überschneidungsmöglichkeiten mit der Umweltinformationsrichtlinie 2003 / 4 / EG und der PSI-RL 2003 / 98 / EG thematisiert.762 Bevor jedoch eine Negativabgrenzung zu anderen europäischen Rechtsakten erfolgen kann, ist der Anwendungsbereich der INSPIRE-RL selbst positiv zu bestimmen. Dies soll im Folgenden bereits unternommen werden, auch wenn dies einen gewissen Vorgriff auf die weitere Analyse der INSPIRE-RL763 darstellt. Der Anwendungsbereich der INSPIRE-RL wird durch deren Art. 4 bestimmt. Demnach gilt die Richtlinie „für Geodatensätze, die die folgenden Bedingungen erfüllen: a) Sie beziehen sich auf einen Bereich, in dem ein Mitgliedstaat Hoheitsbefugnisse hat und / oder ausübt; b) sie liegen in elektronischer Form vor; c) sie sind vorhanden bei i) einer Behörde und wurden von einer Behörde erstellt oder sind bei einer solchen eingegangen; oder sie werden von dieser Behörde verwaltet oder aktualisiert, und fallen unter ihren öffentlichen Auftrag, ii) Dritten, denen gemäß Artikel 12 Netzzugang gewährt wird, oder werden für diese bereitgehalten; d) sie betreffen eines oder mehrere der in Anhang I, II oder III aufgeführten Themen.“ 761  Hinsichtlich des Gangs des Gesetzgebungsverfahrens lassen sich – etwas pauschalisierend – deutliche Parallelen zum Gesetzgebungsverfahren bzgl. der UIRL 2003 / 4 / EG ziehen, vgl. hierzu Rinke, Der Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen, S.  18 ff. 762  Vgl. EG Nr. 7, 8 und Art. 2 I INSPIRE-RL. 763  Hierzu s. u. E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG, S. 394 ff.

178

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

In einer notwendigen Vorklärung soll dabei auf den Regelungsgegenstand (Geodaten(sätze)) sowie auf den Regelungsadressaten (Behörden, Dritte) eingegangen werden.

I. Regelungsgegenstand: Geodaten(sätze) Die INSPIRE-RL bezieht sich auf Geodatensätze. Eine Legaldefinition nimmt Art. 3 Nr. 3 vor: Ein „Geodatensatz“ ist eine identifizierbare Sammlung von Geodaten. Geodaten wiederum sind gem. Art. 3 Nr. 2 „alle Daten mit direktem oder indirektem Bezug zu einem bestimmten Standort oder geografischen Gebiet.“ Der Begriff der „Daten“ wird durch die Richtlinie nicht definiert. Er ist jedoch mit Blick auf die Entstehungsgeschichte und das Regelungsziel764, auf möglichst umfassende Weise Geodaten allgemein zugänglich zu machen, als äußerst weit zu verstehen und deckt sich mit dem Informationsbegriff der UIRL.765 Diese Feststellung lässt sich insbesondere damit begründen, dass sowohl im Kommissionsvorschlag766 als auch im Richtlinientext767 selbst kein Unterschied zwischen (Geo-)Daten und Informationen gemacht wird. Hingegen enthält die Legaldefinition des Art. 3 Nr. 3 INSPIRE-RL eine Beschreibung des Wortbestandteils „Geo“. Entsprechend dem in der 764  Vgl.

EG Nr. Nr. 2, 3 INSPIRE-RL. Parallelität der Regelungsgegenstände beider Richtlinien klingt bereits im Kommissionsvorschlag zur INSPIRE-RL an, vgl. KOM(2004) 516 endg., S. 3: „Der Schwerpunkt des Vorschlags liegt ausdrücklich auf Informationen, die für die Überwachung und Verbesserung des Zustands der Umwelt, einschließlich Luft, Wasser, Boden und natürlicher Landschaft, benötigt werden. Viele dieser Informationen müssen durch ‚Mehrzweck-Raumdaten‘ untermauert werden.“ Unterschiede zwischen den europarechtlichen Begriffen „Geodaten“ und „Umweltinformationen“ ergeben sich hingegen aus den Wortbestandteilen „Geo“ und „Umwelt“, dazu s. u. IV. UIRL, S.  257 ff. 766  Vgl. KOM(2004) 516 endg., S. 2: „Die bessere Verfügbarkeit von Informa­ tionen dürfte der Innovation bei gewerblichen Informationsanbietern zugutekommen. Raumdaten können in diesem neuen Konzept eine besondere Rolle spielen, da sie es ermöglichen, Informationen aus verschiedenen Disziplinen für ganz unterschiedliche Verwendungszwecke zu integrieren … Die Kommission hat deshalb beschlossen, dem Europäischen Parlament und dem Rat der Europäischen Union diesen Vorschlag vorzulegen, der dem Ziel dient, interoperable Raumdaten für politische Maßnahmen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten verfügbar zu machen und der Öffentlichkeit den Zugang zu diesen Informationen zu ermöglichen.“ 767  Vgl. etwa EG Nr. 1: „Zudem werden Informationen, einschließlich Geodaten, für die Festlegung und Durchführung dieser Politik und anderer Gemeinschaftspolitiken benötigt, bei denen gemäß Artikel 6 des Vertrags die Erfordernisse des Umweltschutzes einbezogen werden müssen.“ 765  Die



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL179

geo(informations)wissenschaftlichen Literatur768 geprägten Geodatenbegriff ist für die Eigenschaft als „Geo“-Datum notwendig, dass das entsprechende Datum über eine Georeferenzierung, d. h. einen Raumbezug verfügt. Dabei ist es auch nach der Definition in der INSPIRE-RL zu Recht unerheblich, ob diese Georeferenzierung direkt (mittels Koordinaten) oder indirekt (etwa durch Adressangaben o. Ä.) erfolgt.769 Allerdings ist für die praktische Umsetzung der Verknüpfung des jeweiligen Datensatzes mit der entsprechenden Georeferenzierung ein direkter Raumbezug notwendig. Damit läuft es faktisch darauf hinaus, dass im Ergebnis doch alle für die INSPIRE-Initiative bereitzustellenden Geodaten einen direkten Raumbezug aufweisen müssen.770 Fehlt es einem bestimmten Datensatz an einer direkten Georeferenzierung, soll dieser mit anderen Geodatensätzen, die sich auf dasselbe Gebiet beziehen und selbst einen direkten Raumbezug aufweisen, verbunden werden.771 Begrüßenswert ist ferner, dass sich die Bezeichnung als „Raumdaten“, welche noch in der deutschen Fassung des Kommissionsvorschlags vorherrschte, nicht durchgesetzt hat.772 Der Begriff des „Geodatums“ bzw. der „Geodaten“ entspricht deutlich eher dem nationalen Vorverständnis in der Geoinformatik.773 Der Anwendungsbereich der INSPIRE-RL (Art. 4 I), bezieht sich hingegen auf „Geodatensätze“. Dementsprechend müssen diese auch definiert werden (Art. 3 Nr. 3 INSPIRE-RL); die Definition baut auf dem Geodatenbegriff der Richtlinie auf. Geodatensätze sind demnach „eine identifizierbare Sammlung von Geodaten“. Was damit inhaltlich gemeint ist, bleibt weitgehend unklar. Ein Konglomerat aus (thematisch und räumlich) zusammengehörigen Geodaten bildet einen Geodatensatz. Geodatensätze unterscheiden sich von Geodaten demnach nur in quantitativer Hinsicht. 768  S. hierzu

oben 3. Geodaten, S. 37 ff. b) Raumbezug, S. 42 ff. 770  Beispiel: Die Lokalisierung eines Grundstücks (Flurstücks) durch Hausnummer, Straßenangabe, Postleitzahl, Gemeinde genügt nicht zur Einbindung des Grundstücks in die INSPIRE-Initiative. Notwendig ist vielmehr die exakte Lokalisierung jedes geführten Vermessungspunktes auf dem Grundstück durch Geokoordinaten. 771  So die „Anleitung“ der Koordinierungsstelle GDI-DE für die geodatenhaltenden Stellen, abrufbar unter http: /  / www.gdi-de.org / inspire / faq#faq33. 772  Vgl. KOM(2004) 516 endg., S. 2 sowie bereits oben b) Gemeinsamer Standpunkt des Rates, S. 173. 773  Nachweise s. o. 3. Geodaten, S. 37 ff. Die englische Fassung bezog sich von Beginn an auf „spatial information“, weshalb der deutschen Begriffsänderung keine inhaltlichen Auswirkungen zukommt, vgl. dazu bereits oben aa) Thematische Einordnung, S. 154 f. 769  S. o.

180

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Es ist nicht vollends verständlich, warum als Anknüpfungspunkt für den Anwendungsbereich (Art. 4 I INSPIRE-RL) der Begriff des Geodatensatzes bemüht wurde, obwohl sich dieser inhaltlich von dem Geodatenbegriff ableitet. Ein inhaltlicher Mehrwert kann aus der Begriffsdefinition „Geodatensatz“ nicht herausfiltriert werden. Im Gegenteil ist es verwirrend, dass zwei unterschiedliche Begriffe verwendet werden, obwohl sich beide nicht signifikant (sondern wohl nur durch ihre Quantität) unterscheiden. Die Bemühung des Geodatensatz-Begriffes in Art. 4 I INSPIRE-RL kann jedenfalls nicht zu dem Schluss führen, dass nur Sammlungen von Geodaten i. S. d. Art. 3 Nr. 3 INSPIRE-RL und nicht auch einzelne Geodaten unter die Richtlinie fallen sollen. Insofern ist dem europäischen Gesetzgeber eine Unstimmigkeit vorzuwerfen, die ohne weiteres durch Verzicht auf den Geodatensatzbegriff und die ausschließliche Verwendung des Geodatenbegriffs hätte vermieden werden können. Vielmehr hätte eine inhaltliche Inbezugnahme des Geoobjekt-Begriffes in Art. 3 Nr. 2 INSPIRE-RL Sinn gemacht.774 Letzterer steht nunmehr ohne Inbezugsetzung zum Geodatenbegriff, obwohl ein solcher durchaus zweckmäßig gewesen wäre.775

II. Bezug zu einem Bereich, in dem ein Mitgliedstaat Hoheitsrechte hat und / oder ausübt Gem. Art. 4 I lit. a) müssen sich die INSPIRE-relevanten Geodaten(sätze) „auf einen Bereich, in dem ein Mitgliedstaat Hoheitsbefugnisse hat und / oder ausübt“, beziehen. Die Norm ist äußerst vage, insbesondere ist fraglich, ob sie eine räumliche („Bereich“) oder eine inhaltliche Eingrenzung („Hoheitsbefugnisse“) vornehmen will. Als Anhaltspunkt kann das Gesetzgebungsverfahren herangezogen werden. Die Kommission hatte in ihrem Richtlinienvorschlag eine recht krude Formulierung getroffen: „sie beziehen sich auf ein Gebiet unter der Rechtsprechung eines Mitgliedstaats, auf die ausschließliche Wirtschaftszone / den Such- und Rettungsbereich eines Mitgliedstaats oder auf ein Gebiet mit vergleichbarem Status“. Die Formulierung wurde im Rahmen der Stellungnahme des Europäischen Parlaments in die nun geltende Bestimmung abgeändert, ohne dass hierfür eine Begründung geliefert wurde. Es ist allerdings davon auszugehen, dass die Bestimmung nicht inhaltlich abgeändert, sondern lediglich in ihrer Klarheit und Praktika774  Etwa: „Geodaten sind direkt oder indirekt raumbezogene Daten. Sie beschreiben einzelne reale Objekte / Phänomene der Landschaft (Geoobjekte) in topographischer Hinsicht.“ Vgl. hierzu etwa auch § 4 Nr. 8 HmbGDIG, dazu unten f) Hmb­ GDIG, S.  621 f. 775  Dies zeigen die einschlägigen Versuche zur Definition des Geodatenbegriffs in der Geoinformatik, vgl. etwa Bill / Zehner, Lexikon der Geoinformatik, S. 106.



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL181

bilität verbessert werden sollte.776 Dies ist gelungen. Die Formulierung im Kommissionsvorschlag lässt jedenfalls den Schluss zu, dass es sich um eine räumliche Einschränkung bzw. Festlegung des Anwendungsbereichs der INSPIRE-RL handelt („Gebiet“).777 Art. 4 I lit. a) INSPIRE-RL nimmt damit augenscheinlich Bezug auf die Staatsgewalt der Mitgliedstaaten auf ihrem Staatsgebiet. Als problematisch könnten sich hier nur die Zugehörigkeit von Meeresgewässern und des Luftraums erweisen. Bezüglich der Meeresgewässer trifft das Seerechtsübereinkommen (SRÜ)778 eine relevante Regelung: Gem. Art. 2 I SRÜ erstreckt sich die Souveränität eines Küstenstaates auch auf das Küstenmeer. Dieser Küstenmeerstreifen beträgt gem. Art. 3 SRÜ maximal zwölf Seemeilen Entfernung von der sog. Basislinie.779 Dieser Bereich ist somit der Hoheitsgewalt des Staates unterworfen und von Art. 4 I lit. a) INSPIRE-RL erfasst; er umfasst sowohl den darüber befindlichen Luftraum als auch den Meeresboden und Meeresuntergrund.780 In vertikaler Hinsicht ist die Ausbreitung der Hoheitsbefugnisse im Luftraum fraglich. Gem. Art. 1 des Chicagoer Abkommens über die Internationale Zivilluftfahrt (ChAbk)781 besitzt jeder Staat über seinem Hoheitsgebiet die volle und ausschließliche Lufthoheit. Umstritten und nicht geregelt ist jedoch, wie weit sich der Luftraum in vertikaler Hinsicht erstreckt.782 Nach der zutreffenden Auffassung sollte die – physikalisch begründete – Grenze der Luftraumhoheit dort gesetzt werden, wo eine Beherrschung des Luftraums von der Erde durch Flugverkehr nicht mehr möglich ist. Dieser Grenzwert solle nach Berechnungen von Theodor von Kármán bei 83 km über der Erdoberfläche liegen, weil ab dieser Höhe die Luftdichte so abgenommen habe, dass ein Flug auf Basis des Luftauftriebs (Aerodynamik) nicht mehr möglich sei.783 Diese Theorie deckt sich mit der Formulierung des Art. 4 I lit. a) INSPIRE-RL, weil die Ausübung von Hoheitsbefugnissen von der tatsächlichen Möglichkeit hierzu abhängt und weil der Weltraum 776  Erhellend ist insoweit die Umsetzung im GeoZG, s. u. bb) Territorialer Anwendungsbereich, § 2 IV GeoZG, S. 552 ff. 777  Ebenso die Analyse der GDI-DE, vgl. http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs /  Downloads / DE / GDI-DE / Handlungsempfehlung_Identifizierung_INSPIRE_relevan ter_Geodaten.pdf?__blob=publicationFile, S. 2. 778  Abgedruckt im Amtsblatt EG Nr. L 179 / 3 v. 23.06.98; aktuellste englischsprachige Fassung unter http: /  / www.icao.int / publications / Documents / 7300_9ed.pdf. 779  Zum Ganzen Schladebach, Luftrecht, Rn. 110 ff. 780  Art. 2 II SRÜ. 781  Abgedruckt im BGBI. II-1956, S. 412 ff.; zitiert nach Schladebach, Luftrecht, Rn. 67. 782  Zum Streitstand insgesamt Schladebach, Luftrecht, Rn. 136 ff. 783  Schladebach, Luftrecht, Rn. 137.

182

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

gem. Art. II Weltraumvertrag784 rechtlich frei ist und somit nicht den Hoheitsbefugnissen einzelner Staaten unterliegt.785 Dies hat allerdings nicht zur Folge, dass Geodaten, die über Satellit aufgenommen werden, nicht der INSPIRE-RL unterfallen. Denn die Satellitendaten, die eine Erdbeobachtung vornehmen, beziehen sich auf den Hoheitsbereich eines Staates. Ausgeschlossen wären mithin nur Geodaten, die sich selbst auf den Weltraum beziehen. Die praktische Auswirkung dieser Ausgrenzung ist somit eher gering.

III. Vorliegen in elektronischer Form Geodaten müssen gem. Art. 4 I lit. b) INSPIRE-RL in elektronischer Form vorliegen, damit sie in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen. Diese Einschränkung ist denknotwendig, damit die entsprechenden Geodaten in der GDI überhaupt verarbeitet und ausgetauscht werden können. Analoge Geodaten können nicht mithilfe von Computeranwendungen genutzt werden; mithin ist eine Beschränkung auf digitale Geodaten sinnvoll.786 Dagegen ist es unerheblich, ob die digitalen Geodaten durch Digitalisierung vormals analoger Geodaten oder durch eine originär digitale Erhebung gewonnen wurden.787 Als ungeschriebene Einschränkung gilt, dass die digitalen Geodaten noch in Verwendung sein müssen. Archivgeodaten, die nicht mehr in Verwendung stehen, sollen nicht unter den Anwendungsbereich der INSPIRE-RL fallen.788 Ihr praktischer Nutzen wäre ohnehin fragwürdig, wenn und weil sie nicht die aktuelle Beschaffenheit der Landschaft korrekt widerspiegeln.

784  Vertrag über die Grundsätze zur Regelung der Tätigkeiten von Staaten bei der Erforschung und Nutzung des Weltraums einschließlich des Mondes und anderer Himmelskörper, BGBl. II-1969, S. 1967 ff.; siehe hierzu Graf Vitzthum, in: Isensee / Kirchhof, HStR II, § 18 Rn. 24. 785  Allerdings ist wiederum umstritten, ab welcher Grenze der Weltraum beginnt. Hier kann einerseits an die ihrerseits strittige Grenze des Luftraums angeknüpft, oder eine eigene Grenzziehung vorgenommen werden. Diese soll nach Schladebach, Luftrecht, Rn. 145 bei einer Erdentfernung ab 100 km liegen, da erst ab dieser Entfernung eine Bewegung auf der Erdumlaufbahn stattfinden könne. In einer tieferen Höhe wirkte die Erdanziehungskraft noch so stark, dass dies zum Absturz von Weltraumobjekten führen würde. 786  Ebenso Hinterleitner / Twaroch, GeoDIG, S. 21. 787  Vgl. oben a) Erfassung, S. 66. 788  Vgl. http: /  / www.geoportal.rlp.de / portal / aktuelles / meldungen / aktuelles-folge seite.html?tx_ttnews[tt_news]=1143&tx_ttnews[backPid]=8&cHash=89bdd5bad7efff 7fbb4bf8f95bf46f78, S. 2.



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL183

IV. Vorhandensein bei einer Behörde oder Dritten Bezüglich des Adressatenkreises der INSPIRE-RL (Art. 4 I lit. c) ist zwischen mehreren Konstellationen zu unterscheiden. Zunächst richtet sich die INSPIRE-RL an Behörden (Var. i)), die selbst über Geodaten verfügen. Aus der Entstehungsgeschichte und dem systematischen Zusammenhang (insbes. Art. 24, 26 INSPIRE-RL) ergibt sich, dass allein Behörden der Mitgliedstaaten und nicht Organe und Einrichtungen der EU selbst INSPIRE-verpflichtet sind.789 Ferner können sich Dritte, die die Voraussetzungen des Art. 12 S. 2 INSPIRE-RL erfüllen, am INSPIRE-Netz (Var. ii)) beteiligen. Zuletzt genügt es auch, dass Geodaten für Behörden oder Dritte im Sinne der vorgenannten Bestimmungen bereitgehalten werden (Auftragsdatenverwaltung). 1. Behörden Art. 4 I lit. c) i) INSPIRE-RL unterscheidet grundlegend zwischen zwei Konstellationen: Zum einen können Geodaten, um INSPIRE-relevant zu sein, bei einer Behörde vorliegen, wenn sie von dieser auch erstellt worden oder bei ihr eingegangen sind. Dies betrifft somit Fälle, in denen die Behörde selbst die Verfügungsbefugnis über die Geodaten innehat; entweder, indem sie diese selbst erhoben hat oder indem sie ihr zur Datenverwaltung überantwortet (übermittelt) worden sind.790 Unabhängig von der Art und Weise der Erlangung der Daten fallen nach der zweiten Variante auch Geodaten in den Anwendungsbereich, wenn sie von einer Behörde im Rahmen ihres öffentlichen Auftrags verwaltet oder aktualisiert werden.791 Die Begriffe „verwaltet oder aktualisiert“ sind weit auszulegen und umfassen jede mögliche Art der Nutzung.792 Erneut müssen diese Daten jedenfalls bei der Behörde selbst vorhanden sein, d. h. sie muss die Verfügungsbefugnis über diese Daten innehaben. Überschneidungen zwischen den beiden Varianten sind insbesondere dahingehend denkbar, dass Geodaten bei einer Behörde erstellt (Art. 4 I lit. a) 789  Vgl.

hierzu unten Text zu Fn. 1159. Hinterleitner / Twaroch, GeoDIG, S. 21 f.: „In den Anwendungsbereich [des österreichischen GeoDIG] fallen demnach Daten unabhängig von deren physikalische[m] Speicherort.“ 791  Diese Interpretation deckt sich auch mit der Formulierung des EG Nr. 12 INSPIRE-RL, in dem zwischen Geodaten, „die bei Behörden vorhanden sind oder für diese bereitgehalten werden“ und „Geodaten, die von Behörden in Wahrnehmung ihres öffentlichen Auftrags genutzt werden“, unterschieden wird. 792  Vgl. erneut EG Nr. 12 INSPIRE-RL. 790  Ebenso

184

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

i) HS 1 Alt. 2 INSPIRE-RL) oder eingegangen (Art. 4 I lit. a) i) HS 1 Alt. 2 INSPIRE-RL) sind und von dieser sodann genutzt (Art. 4 I lit. a) i) HS 2 INSPIRE-RL) werden. Dies wird sogar der Regelfall sein. Daraus folgt, dass in der Regel eine Parallelität der Anwendungsbereichsvarianten des Art. 4 I lit. c) i) INSPIRE-RL vorliegen wird. Es ist aber auch der Wille des Richtliniengebers erkennbar, alle möglichen Geodatenhaltungs- und -nutzungsvarianten zu erfassen, um den Anwendungsbereich der INSPIRE-RL möglichst weit zu fassen. Eine Überschneidung ist unschädlich. Der Behördenbegriff ist in Art. 3 Nr. 9 INSPIRE-RL legaldefiniert. Hierunter fallen „a)  die Regierung oder eine andere Stelle der öffentlichen Verwaltung, einschließlich öffentlicher beratender Gremien, auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene; b)  natürliche oder juristische Personen, die aufgrund innerstaatlichen Rechts Aufgaben der öffentlichen Verwaltung einschließlich bestimmter Pflichten, Tätigkeiten oder Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Umwelt wahrnehmen; und c)  natürliche oder juristische Personen, die unter der Kontrolle einer unter Buchstabe a) genannten Stelle oder einer unter Buchstabe b) genannten Person im Zusammenhang mit der Umwelt öffentliche Zuständigkeiten haben, öffentliche Aufgaben wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen.“

a) Öffentliche Verwaltung Anders als bzgl. der UIRL enthält der Kommissionsvorschlag zur INSPIRE-RL keine eigenen Erläuterungen zum Behördenbegriff. Vielmehr ist davon auszugehen, dass sich der Behördenbegriff der INSPIRE-RL im Wesentlichen an der Begriffsbestimmung des Art. 2 Nr. 2 UIRL orientiert, weil letzterer dem Wortlaut nach eins zu eins übernommen wurde und auch inhaltlich eine Sinnübertragung zweckmäßig ist. Demnach können die Ausführungen der Kommission zu Art. 2 Nr. 2 lit. a) UIRL auf Art. 3 Nr. 9 lit. a) INSPIRE-RL übertragen werden: Wie bei der UIRL ist es nicht (mehr)793 notwendig, dass die öffentliche Stelle selbst im Bereich der Umweltpflege tätig ist.794 Vielmehr genügt, dass die konkret beanspruchten Daten einen Umweltbezug aufweisen. Die Anspruchsverpflichtung betrifft alle Verwaltungsebenen und explizit auch 793  Anders noch Art. 2 lit. b) UIRL 90 / 313 / EWG: „Stellen der öffentlichen Verwaltung, die auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene Aufgaben im Bereich der Umweltpflege wahrnehmen“. 794  Vgl. KOM(2000) 402 endg., S. 11: „Die Aufwertung des Grundsatzes der Einbeziehung von Erfordernissen des Umweltschutzes bringt es mit sich, dass Behörden in zunehmendem Umfang über umweltbezogene Informationen verfügen werden, auch wenn sie nicht unmittelbar oder zwingend für Umweltfragen zuständig sind.“



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL185

den Bereich der Regierung als Unterfall der „Stellen öffentlicher Verwaltung“.795 Seit einer Entscheidung des BVerwG Ende 2011 ist (jedenfalls für die nationale Ebene) anerkannt, dass auch das Regierungshandeln (und nicht nur die Behördentätigkeit) Gegenstand des Informationszugangs ist.796 Der Begriff der „Stelle“ wird in der UIRL hingegen nicht definiert. Aus dem Zusammenhang ergibt sich jedoch, dass er äußerst weit zu verstehen ist.797 Fraglich ist aber, ob hier – wie in der PSI-RL798 und auf nationaler Ebene799 – ein funktionales Verständnis angezeigt ist. Ein solches lässt sich nicht bereits aus dem Wortlaut ableiten. Dieser spricht vielmehr für eine formale Betrachtungsweise. Hinzu kommt, dass mit Art. 3 Nr. 9 lit. b) INSPIRE-RL eine Regelung getroffen wurde, die nach funktionalem Verständnis bereits unter Art. 3 Nr. 9 lit. a) fallen würde und somit entbehrlich wäre.800 Dies muss zwingend für eine strikt formale Betrachtung streiten.801 Mithin 795  Betroffen sind insbesondere das Bundes- und die Landesumweltministerien, s. o. a) Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU), S. 117. Der Anwendungsbereich der INSPIRE-RL ist gem. Art. 3 Nr. 9 S. 2 hingegen ausgeschlossen, sofern das Ministerium im gesetzgebender Eigenschaft handelt, vgl. Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, UIG (AIII) § 2  Rn. 62, 116, wobei diese Ausnahme deutlich relevanter bei der UIRL als bei der INSPIRE-RL ist. Hierzu klarstellend EuGH, C-204 / 09 – „Flachglas Torgau“ = ZUR 2012, 237 (242 f. Tz. 51) m. Bespr. Much, ZUR 2012, 288 ff. 796  BVerwG, ZUR 2012, 183 (184 f.) mit Ausführungen zur parallelen Situation in § 2 I Nr. 1 UIG und in Art. 2 Nr. 2 UIRL. 797  KOM(2000) 402 endg., S. 10. Dies ergibt sich auch aus der Erweiterung des klassischen Behördenbegriffs (Art. 2 Nr. 2 lit. a) UIRL) um lit. b) und c). Mit demselben Ergebnis für das UIG Turiaux, UIG, §§ 2, 3 Rn. 69. Das BVerwG, ZUR 2012, 183 (184), definiert den Begriff i. S. d. § 1 I 2 IFG folgendermaßen: „Der Begriff der Stelle hat einen organisationsrechtlichen Bezug. Er bezeichnet eine gewisse organisatorische Eigenständigkeit und meint jede Person des öffentlichen Rechts und ihre Organe, d. h. jede Organisationseinheit, die durch Organisationsrecht gebildet, vom Wechsel des Amtsinhabers unabhängig und nach den einschlägigen Zuständigkeitsregelungen berufen ist, unter eigenem Namen eigenständige Aufgaben wahrzunehmen“. 798  Der in Art. 2 Nr. 1 PSI-RL verwendete Begriff der „öffentlichen Stelle“ wird dort zu Recht funktional verstanden, vgl. Püschel, Informationen des Staates als Wirtschaftsgut, S. 78 ff.; Schoch, NVwZ 2006, 872 (873); Püschel, in: Fluck / Theuer, Informationsfreiheitsrecht, IWG (AV), § 2 Rn. 21 f. 799  Hierzu Püschel, in: Fluck / Theuer, Informationsfreiheitsrecht, IWG (AV), § 2 Rn. 23. 800  Wie hier Röger, UIG, § 2 Rn. 8; Schoch, IFG, § 1 Rn. 113. 801  Für ein funktionales Verständnis ließe sich hingegen Art. 3 Nr. 9 a. E. INSPIRE-RL anführen, der einen Ausschluss der Judikative und Legislative nur insoweit vorsieht, als diese auch in „gerichtlicher oder gesetzgebender Eigenschaft handeln“. Dies lässt jedoch nicht zwingend den Rückschluss zu, dass dieses Verständnis auch i. R. d. Art. 3 Nr. 9 lit. a) gelten soll. Vielmehr ist anzunehmen, dass die Bereichsaus-

186

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

kommt es für das Vorliegen einer „Stelle der öffentlichen Verwaltung“ auf ein formales und nicht auf ein funktionales Verständnis an.802 Diese Analyse geht auch mit der Rechtsprechung des EuGH konform, wonach sämtliche Formen der Verwaltungstätigkeit und auch privatrechtliches Handeln in den Anwendungsbereich der UIRL fielen.803 Dasselbe gilt somit für die INSPIRE-RL. INSPIRE-verpflichtete „Stelle“ kann jedoch nur sein, wer bei der Erfüllung der ihm anvertrauten öffentlichen Aufgabe eine gewisse organisatorische und sachliche Eigenständigkeit aufweist.804 Fehlt es an dieser Eigenständigkeit, ist nicht die Organisationseinheit, die die INSPIRE-relevanten Geodaten vorhält, sondern die dahinter stehende Stelle (Behörde) INSPIREverpflichtet. Dies trifft etwa auf die sog. Verwaltungshelfer805 und kommunale Regie- und Eigenbetriebe806 zu. Diese erfüllen nicht die Anforderungen, die an den Begriff der „Stelle“ gemacht werden, weshalb nicht sie selbst, sondern diejenige Behörde INSPIRE-verpflichtet ist, für die der Verwaltungshelfer tätig wird. b) Öffentliche beratende Gremien Zum Behördenbegriff der INSPIRE-RL gehören auch öffentliche beratende Gremien auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene. Unter einem Gremium ist eine Mehrzahl von natürlichen Personen zu verstehen, die zur Wahrnehmung einer Aufgabe für eine bestimmte oder unbestimmte Zeit nahme nur dann eingreifen soll, wenn Judikativ- und Legislativorgane auch funk­ tional als solche tätig werden, um den Anwendungsbereich der Ausnahme möglichst gering zu halten. Bzgl. Art. 3 Nr. 9 a. E. INSPIRE-RL besteht Parallelität zur Rechtslage in Deutschland, vgl. hierzu etwa Schoch, IFG, § 1 Rn. 78 ff. Auch aus systematischen Gründen bestehen keine Zweifel an einem formalen Behördenverständnis, wie der Vergleich mit der PSI-RL zeigt. Dort (vgl. Fn. 798) fehlt es an der Einbeziehung der Privatrechtssubjekte i. S. d. Art. 3 Nr. 9 lit. b) und c) INSPIRE-RL; eine Einbeziehung ist infolge des funktionalen Behördenverständnisses aber auch nicht notwendig. Im Umkehrschluss heißt dies für die INSPIRE-RL, dass hier ein formales Verständnis zugrunde gelegt wurde. 802  Zur nationalen Rechtslage im UIG vgl. Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, UIG (AIII) § 2  Rn. 63 ff. 803  EuGH, C-233 / 00 – „Kommission / Frankreich“, Slg. 2003, I-6625 Rn. 47 i. V. m. 37, 39; Rechtsprechungsanalyse bei Merten, NVwZ 2005, 1157 f.; die EuGHEntscheidung rezipierend und erläuternd BVerwG, NVwZ 2006, 343 (344 Tz. 24 ff.). 804  Ebenso Röger, UIG, § 2 Rn. 6. 805  Für das nationale parallele Verständnis vgl. die Begründung zum Regierungsentwurf des UIG, BR-Drs. 439 / 04, S. 25 sowie Röger, UIG, § 2 Rn. 10; Schoch, IFG, § 7 Rn. 32 f. (aber: Informationsbeschaffungspflicht der Behörde). 806  So Ruppel, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2011, S. 103, 122 ff.



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL187

gebildet wird. Als Beratungsgremien kommen Ausschüsse, Kommissionen und Räte in Betracht.807 Mit dem Zusatz „öffentlich“ wird sichergestellt, dass die Tätigkeit privater Beratungsunternehmen i. R. v. konkreten Aufträgen / Projekten nicht in den Anwendungsbereich fällt. c) Natürliche und juristische Personen des Privatrechts bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben Die Ausweitung des Behördenbegriffs auf natürliche und juristische Personen, welche Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen bzw. unter der Kontrolle öffentlicher Stellen öffentliche Aufgaben wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen (Art. 3 Nr. 9 lit. b) und c) INSPIRE-RL), geht auf Art. 2 Nr. 2 der Århus-Konvention zurück und findet sich ebenfalls in der UIRL.808 Die Erweiterung der Anspruchsverpflichtung in der UIRL diente u. a. der Begegnung der Gefahr, dass sich die öffentliche Verwaltung durch Privatisierung von der Anspruchsverpflichtung entbinden könnte.809 Dieses „Dilemma“ gilt auch hinsichtlich der INSPIRE-RL, insbesondere für die privatwirtschaftlich organisierte Vermessungsverwaltung in Großbritannien, aber auch darüber hinaus in allen anderen Bereichen der Daseinsvorsorge.810 Zudem wurde der Anwendungsbereich der alten UIRL 90 / 313 / EWG als zu eng betrachtet; das Merkmal der „Aufgaben im Bereich der Umweltpflege“ war umstritten und sollte deshalb gestrichen werden.811 Es sollte für staatliche Stellen nicht mehr darauf ankommen, ob diese selbst als Umweltbehörden anzusehen waren, sondern vielmehr lediglich darauf, ob die von ihnen vorgehaltenen Daten dem Umweltbereich zuzuordnen sind. Allein für natürliche oder juristische Personen, die unter der Kontrolle von Behörden stünden, wurde das Erfordernis des thematischen Bezugs zur Umwelt aufrechterhalten.812 Fraglich ist, ob dieser prinzipiell begrüßenswerte Ansatz der Erweiterung des Adressatenkreises auch für die INSPIRE-RL Berechtigung hat. 807  Fluck / Theuer,

in: dies., Informationsfreiheitsrecht, UIG (AIII) § 2  Rn. 77. in: Fluck / Theuer, Informationsfreiheitsrecht, UIG (AIII) § 1 Rn. 25; zur Erweiterung des Behördenbegriffs in der UIRL 2003 / 4 / EG im Verhältnis zur UIRL 90 / 313 / EWG Butt, NVwZ 2003, 1071 (1072 f.). 809  Vgl. die Kommissionsbegründung KOM(2000) 402 endg., S. 10; Jeder, JbUTR 2002, 145 (150 f.); Butt, NVwZ 2003, 1071 (1073) m. w. N.; Almeling, Die Aarhus-Konvention, S. 40; Schomerus, ZUR 2011, 440 f. 810  v. Janowsky / Ludwig / Roschlaub / Streuff, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 9. 811  Vgl. KOM(2000) 402 endg., S. 10. 812  KOM(2000) 402 endg., S. 10. 808  Scherzberg,

188

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

aa) Wahrnehmung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung aufgrund innerstaatlichen Rechts Die erste Erweiterung des Behördenbegriffs betrifft „natürliche oder juristische Personen, die aufgrund innerstaatlichen Rechts Aufgaben der öffentlichen Verwaltung, einschließlich bestimmter Pflichten, Tätigkeiten oder Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Umwelt, wahrnehmen“. Sie setzt das Ziel um, der Nichtanwendbarkeit der UIRL und INSPIRERL durch eine „Flucht ins Privatrecht“ zu begegnen.813 Auch bzgl. der Auslegung des Merkmals „aufgrund innerstaatlichen Rechts“ kann der Kommissionsvorschlag zur UIRL herangezogen werden. Dieser gibt an der betreffenden Stelle jedoch nur unzureichende Anhaltspunkte, wie dieser Terminus auszulegen ist. Die Begründung der Kommission ist insoweit undifferenziert, als sie nicht zwischen den einzelnen Fallgruppen der Anspruchserweiterung in Art. 2 Nr. 2 UIRL unterscheidet. Auch wenn die Formulierung „aufgrund innerstaatlichen Rechts“ ihrem Wortlaut nach814 keine gesetzliche Aufgabenübertragung erfordert, muss sich dies doch aus einer teleologischen Auslegung ergeben: Eine funktionale Äquivalenz zwischen staatlicher und privater Aufgabenwahrnehmung besteht nur, wenn die äußeren Rahmenbedingungen identisch sind. Dies ist aber nur dann der Fall, wenn Private gesetzlich der öffentlichen Verwaltung funktional gleichgestellt sind. Denn die Verwaltung wird – unabhängig von der Frage des Vorbehalts des Gesetzes in der Eingriffsverwaltung – nur tätig, wenn ihr eine Aufgabe gesetzlich zugewiesen wird (Aufgabenzuweisung / Kompetenz). Somit ergibt auch die vergleichende Auslegung der Tatbestandsmerkmale „aufgrund innerstaatlichen Rechts“ und „Aufgaben der öffentlichen Verwaltung“, dass diese Aufgaben durch Gesetz festgelegt 813  KOM(2000) 402 endg., S. 11; für das deutsche Recht (UIG 2004) Schlacke / Schrader / Bunge, Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, § 1 Rn. 78 ff. 814  Der Wortlaut ließe auch eine deutlich weiter gehende Interpretation zu, denn auch eine vertragliche Aufgabenübertragung ergäbe sich mittelbar aus dem innerstaatlichen Recht. Daraus ergäbe sich allerdings keine Einschränkung für die Auslegung des Tatbestandes. Dieses Anliegen kann der Kommission zwar auch nicht unterstellt werden – vielmehr finden sich nur Anhaltspunkte dafür, den Tatbestand und den Anwendungsbereich der UIRL und damit auch der INSPIRE-RL möglichst weit zu fassen – weil das Tatbestandsmerkmal hingegen bei der vergleichbaren dritten Fallgruppe (lit. c)) fehlt, kann nicht davon ausgegangen werden, dass ihm überhaupt keine inhaltliche Bedeutung zukommt. Es ist daher angezeigt, die Formulierung als Installation einer Art Gesetzesvorbehalt für die Aufgabenwahrnehmung zu interpretieren. Diese Sichtweise deckt sich auch mit der einfachgesetzlichen Interpretation des VG Frankfurt, Beschl. v. 7.6.2011 – 7 K 634 / 10.F – juris Tz. 7 bzgl. der UIRL.



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL189

werden. Auch eine richtlinieninterne815 Analyse muss zu diesem Ergebnis kommen, wohingegen eine vergleichende Analyse der sprachlichen Fassungen816 dem Ergebnis nicht entgegensteht. Die von der Kommission angesprochene Aufgabenübertragung durch Vertrag kann durch die dritte Fallgruppe, Art. 2 Nr. 2 lit. c) UIRL erfasst werden.817 Die Fallgruppe des Art. 3 Nr. 9 lit. b) INSPIRE-RL umfasst zunächst die sog. Beliehenen.818 Diese nehmen in privater Rechtsform aufgrund hoheitlicher Aufgabenübertragung durch Gesetz öffentliche Aufgaben wahr und können dabei auch durch öffentlich-rechtliche Handlungsformen agieren.819 Erfasst sind darüber hinaus alle Privatrechtssubjekte, die aufgrund eines Gesetzes öffentliche Aufgaben oder Dienstleistungen i. S. einer Pflicht wahrnehmen, ohne dass ihnen hierzu Hoheitsbefugnisse übertragen worden sind. Dies betrifft von der Zielrichtung der Regelung her insbesondere den Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge820 (Gas-, Elektrizitäts- und Wasser815  Die Formulierung findet sich ebenfalls bzw. ähnlich in Art. 17 IV und Art. 13 I lit. d) INSPIRE-RL („sofern das innerstaatliche Recht dies vorsieht“). Auch hier, insbes. bei Art. 13 I lit. d) INSPIRE-RL spricht die Auslegung klar für ein Erfordernis einer gesetzlichen Regelung. 816  Herangezogen werden sollen hier die englische („any natural or legal person performing public administrative functions under national law“), die französische („toute personne physique ou morale exerçant, dans le cadre du droit national“) und die spanische Fassung („las personas físicas o jurídicas que ejercen, en virtud del derecho interno“), die ebenso wie die weite deutsche Formulierung keine Einschränkung auf Gesetzesakte enthalten. Dies ist jedoch – gerade mit Blick auf das Vereinigte Königreich – der unterschiedlichen Rechtstradition in den Mitgliedstaaten geschuldet und soll deshalb zu einer möglichst weiten Anwendbarkeit der Richtlinien führen. Die Formulierungen stehen jedoch in Deutschland, wo das Erfordernis einer gesetzlichen Aufgabenübertragung stark ausgeprägt ist, einer einschränkenden Auslegung nicht entgegen. 817  Vgl. insoweit unten bb) Gesetzliche Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben oder Dienstleistungen, S.  190 ff. 818  So für das UIG Schomerus / Clausen, ZUR 2005, 575 (578); ebenso Röger, UIG, § 2 Rn. 6 mit Subsumtion unter die UIRL sowie Ruppel, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2011, S. 103, 125 f. für das insoweit parallele IFG M-V. Der Beliehene kann nicht bereits unter Art. 3 Nr. 9 lit. a) INSPIRERL fallen, weil er als Privatrechtssubjekt nicht dem formalen Verwaltungsbegriff des Art. 3 Nr. 9 lit. a) INSPIRE-RL genügt. 819  Zum Begriff Burgi, Kommunalrecht, § 17 Rn. 78. 820  Umfassend zum Begriff der Daseinsvorsorge Rüfner, in: Isensee / Kirchhof, HStR IV, § 96; weitere Beispiele bei Enders, JZ 2011, 577 (578). Die begriffliche Nennung der „umweltbezogenen Daseinsvorsorge“ im nationalen Umsetzungsakt des § 2 I Nr. 2 UIG dient lediglich der Klarstellung, vgl. Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, § 2  UIG Rn. 160. Nach Schlacke / Schrader / Bunge, Informa­ tionsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, § 1 Rn. 83 ist hier das zentrale Beispiel die private Abfall- und Abwasserentsorgung.

190

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

versorgung, Verkehrsdienstleistungen821), ist aber sachlich nicht darauf beschränkt. Die Betroffenheit kann demnach sehr weit reichen. Erfasst sind darüber hinaus alle juristischen Personen des Privatrechts, welche aufgrund der Privatisierung von Bundes- oder Landesvermögen(swerten) geschaffen wurden. Dies betrifft etwa Flughafenbetreiber,822 die Deutsche Bahn AG (Art. 87e III GG) und ihre Tochterunternehmen sowie die Deutsche Flugsicherung GmbH (Art. 87d GG).823 Sinnvoll ist daher eine europarechtlich determinierte Eingrenzung des Anwendungsbereichs. Auszugehen ist von dem Zweck der Regelung, der „Flucht ins Privatrecht“ zu begegnen.824 Notwendig für eine Betroffenheit i. S. d. Art. 2 Nr. 2 lit. b) UIRL und Art. 3 Nr. 9 lit. b) INSPIRE-RL muss sein, dass es sich um eine juristische Person (des Privatrechts) handelt, die – in Ersetzung einer vormals staatlichen / hoheitlichen Aufgabe (der Leistungsverwaltung) – eine öffentliche Aufgabe erfüllt oder öffentliche Dienstleistung erbringt. Es ist mithin eine teleologische Reduktion des zu weit gefassten Wortlauts825 im Hinblick auf den Aspekt der Begegnung der Flucht ins Privatrecht vorzunehmen, um den Anwendungsbereich des Art. 3 Nr. 9 lit. b) INSPIRE-RL nicht ausufern zu lassen. bb) Gesetzliche Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben oder Dienstleistungen unter öffentlicher Kontrolle Fraglich ist hinsichtlich der dritten Fallgruppe, nämlich Art. 2 Nr. 2 lit. c) UIRL bzw. Art. 3 Nr. 9 lit. c) INSPIRE-RL, inwieweit diese über den erweiternden Anwendungsbereich der zweiten Fallgruppe noch hinausgeht. Durch diese Erweiterung des Adressatenkreises soll der Entwicklung begegnet werden, dass an sich anspruchsverpflichtete öffentliche Stellen durch Auslagerung (Outsourcing) ihres Datenbestandes (auf Private) sich ihrer Anspruchsverpflichtung entziehen.826 821  So

die Aufzählung der Kommission, KOM(2000) 402 endg., S. 11. auch die zutreffende Auffassung des Hessischen Datenschutzbeauftragten zur Fraport-AG im 33. TB (2004), S. 27, abrufbar unter http: /  / www.datenschutz. hessen.de / taetigkeitsberichte.htm. 823  So etwa auch Schomerus, ZUR 2011, 440; ferner geht auch die Koordinierungsstelle GDI-DE davon aus, dass private Schienennetzbetreiber unter die INSPIRE-RL fallen, vgl. http: /  / www.gdi-de.org / inspire / faq#faq33. 824  S. o. Fn. 809. 825  Eine Anspruchsverpflichtung bzw. INSPIRE-Verpflichtung Privater ist nur dann angezeigt bzw. wegen der etwaigen Grundrechtsrelevanz dieser Verpflichtung gerechtfertigt, wenn die Privaten eine signifikante / veritable Nähe zum staatlichen Bereich aufweisen. Dies ist (nur) bei den soeben genannten Beispielen der Fall, weshalb eine adäquate Begrenzung der INSPIRE-Verpflichtetheit notwendig ist. 826  KOM(2000) 402 endg., S. 11. 822  So



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL191

(1) Öffentliche Aufgabe oder öffentliche Dienstleistung Die Aufgabenwahrnehmung erfolgt dann öffentlich, wenn die Öffentlichkeit an der Erfüllung gerade dieser Aufgabe maßgeblich interessiert ist (Gemeinwohlerheblichkeit).827 Die öffentlichen Aufgaben gehen über den Bereich der staatlichen, d. h. der hoheitlich wahrzunehmenden Aufgaben, hinaus und umfassen somit auch privatrechtliches Handeln.828 Ein Indiz für das Vorliegen einer öffentlichen Aufgabe sei eine in einer öffentlich-rechtlichen Norm begründete Verpflichtung oder Berechtigung eines Unternehmens zur Durchführung der Aufgabe.829 Daraus folgt im Umkehrschluss, dass die Aufgabe nicht zwingend durch Gesetz festgelegt sein muss.830 Der Begriff der öffentlichen Dienstleistung ist im Sinne des europäischen Sprachgebrauchs als „Dienst von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“ äußerst weit zu verstehen.831 Als Grenze ist zu beachten, dass sich die Verpflichtung des Privaten lediglich auf den Bereich seiner Tätigkeit erstrecken darf, welcher ihm hoheitlich übertragen worden ist.832

827  Burgi, in: Isensee / Kirchhof, HStR IV, § 75 Rn. 2; ähnlich Scherzberg, DVBl 1994, 733 (736); Röger, UIG, § 2 Rn. 6. 828  Zum Ganzen Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, § 2  UIG Rn.  156 m. w. N. 829  So Schlacke / Schrader / Bunge, Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, § 1 Rn. 84. Schomerus, ZUR 2011, 440 (441) nennt als Beispiel die Betreibung der Schienenwege gem. § 3 AEG durch öffentliche Eisenbahninfrastrukturunternehmen. Ebenso BGH, NJW 2011, 1374 (1375): „Die DB Netz AG nimmt Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahr.“ 830  Vgl. hierzu Mecklenburg, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2008, S. 247 ff. (Informationszugangsbegehrens ggü. der Stadt Kiel als (Mit-)Betreiberin der Kieler Flughafengesellschaft mbH (KFG)), Bespr. v. ­BVerwG, Urt. v. 1.11.2007 – 7 B 37.07 –, NVwZ  2008, 80 ff.: öffentliche Aufgabe muss nicht zwingend gesetzlich vorgeschrieben sein; vielmehr kann genügen, dass die Aufgabe im öffentlichen Interesse wahrgenommen wird (i. E. offengelassen). Zweifelhaft Ruppel, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2011, S. 103, 126 f. Die Frage ist aber insoweit unerheblich, als dass sich eine gesetzliche Aufgabenübertragung aus dem Tatbestandsmerkmal „aufgrund innerstaatlichen Rechts“ ergibt, s. o. aa) Wahrnehmung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung aufgrund innerstaatlichen Rechts, S. 188 ff. 831  Vgl. KOM(2000) 402 endg., S. 8, 11. 832  Denkbar sind hier insbesondere Konstellationen, in denen ein Beliehener abgesehen von seiner amtlichen Tätigkeit noch weitere privatrechtliche Tätigkeiten wahrnimmt. Letztere sind nicht vom Anwendungsbereich der UIRL und der INSPIRE-RL erfasst.

192

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

(2) Öffentliche Kontrolle Privatrechtssubjekte, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen oder Dienstleistungen erbringen, müssen unter der öffentlichen Kontrolle von Behörden i. S. d. Art. 3 Nr. 9 lit. a) oder b) INSPIRE-RL stehen. Schon im Rahmen der UIRL war fraglich, wie die inhaltsgleiche Bestimmung des Art. 2 Nr. 2 lit. c) UIRL zu verstehen war. So wurde es als problematisch angesehen, die Anspruchsverpflichtung des Umweltinformationszugangs auf private Unternehmen auszudehnen, die einer staatlichen Kontrolle unterliegen und öffentliche Aufgaben oder Dienstleistungen erbringen, da dies (u. a.) sämtliche Unternehmen der (kommunalen) Daseinsvorsorge833 erfassen würde. Dies sei mit Blick auf deren Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen fragwürdig.834 Die Berücksichtigung von Geschäftsund Betriebsgeheimnissen, die bei Privatrechtssubjekten bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben mangels Grundrechtsberechtigung ohnehin fraglich ist, kann jedoch auf der Ebene der Ausschlussgründe berücksichtigt werden835 und nicht dazu führen, den Anspruch von vornherein zu verneinen. Fraglich ist vielmehr die Reichweite der notwendigen Kontrollmöglichkeit. Notwendig ist jedenfalls – auch im europäischen Kontext836 – ein bestimmender bzw. beherrschender Einfluss der öffentlichen Hand auf das entsprechende Unternehmen.837 Erneut ist hier auf den Telos der Richtlinie, die Flucht ins Privatrecht zu unterbinden, Bezug zu nehmen. Eine materielle Privatisierung (Aufgabenprivatisierung)838 schließt demnach den Anwendungsbereich der INSPIRE-RL aus, weil sich hier der Staat seiner Aufgabe gänzlich entzogen hat.839 Zwar mag es sich noch um eine gemeinwohlerheblich, nicht mehr aber um eine öffentliche Aufgabe handeln. 833  Die Privatisierung ist auf kommunaler Ebene freilich nicht auf den Bereich der Daseinsvorsorge beschränkt. Erfasst sind auch die Ordnungs- und Eingriffsverwaltung, etwa bei privaten Abschleppunternehmen oder – im Umweltbereich – die Überwachung von Industrieanlagen, vgl. hierzu Schoch, JURA 2008, 672 (673 f.). 834  So Butt, NVwZ 2003, 1071 (1073). 835  Hierzu s. u. ee) Vertraulichkeit von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, S. 435 ff. 836  So fordert Art. 2 I lit. b) der Transparenz-RL 2006 / 111 / EG, dass „die öffentliche Hand aufgrund Eigentums, finanzieller Beteiligung, Satzung oder sonstiger Bestimmungen, die die Tätigkeit des Unternehmens regeln, unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluss ausüben kann.“ 837  Burgi, Kommunalrecht, § 17 Rn. 4. 838  Hierzu im Einzelnen Schoch, DVBl 1994, 962 f.; Burgi, in: Isensee / Kirchhof, HStR IV, § 75 Rn. 9; Schoch, JURA 2008, 672 (676); Burgi, Kommunalrecht, § 17 Rn.  85 ff. 839  Ebenso für die IFGe Ruppel, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2011, S. 103, 132 f. Hierzu aus Sicht des Kommunalrechts Burgi, a. a. O., § 17 Rn. 85.



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL193

Gleiches könnte auch für die sog. funktionale Privatisierung gelten, bei der sich die öffentliche Hand zur Erfüllung ihrer (eigenen) öffentlichen Aufgabe der Wahrnehmung und Durchführung eines Privaten bedient.840 Hier wird der Private aufgrund Rechtsgeschäfts, nicht jedoch aufgrund einer Weisungsunterworfenheit tätig, weshalb er keiner organisationsrechtlichen Kontrolle durch die Öffentliche Hand unterliegt und damit auch eine eigenständige „Stelle“ darstellt.841 Stattdessen besteht aber eine vertraglich vorgesehene Kontrollbefugnis, denn die Öffentliche Hand ist nicht gänzlich frei in der Privatisierung der ihr obliegenden Aufgabenbereiche.842 Es findet lediglich eine Umwandlung von Erfüllungs- in Leistungsverwaltung843 bzw. Gewährleistungsverantwortung844 statt. Auch letztere unterliegt öffentlichrechtlichen Bindungen, weshalb eine gewisse Kontrollbefugnis bei der Öffentlichen Hand auch im Rahmen der privatwirtschaftlichen Aufgabenwahrnehmung verbleiben muss.845 Diese steht in der Praxis der organisationsrechtlichen Kontrollbefugnis in nichts nach,846 weshalb auch Unternehmen im Rahmen der funktionalen Privatisierung dem Anwendungsbereich der INSPIRE-RL (Art. 3 Nr. 9 lit. c)) unterfallen können.847 Diese Sichtweise entspricht auch der Kommissionsbegründung, die eine vertragliche Kont840  Die Privatisierung erfolgt dabei lediglich partiell, die Aufgabe als solche verbleibt beim Staat. Der Teilbeitrag des Privaten hat entweder vorbereitenden oder durchführenden Charakter, vgl. Schoch, DVBl 1994, 962 (963); Burgi, in: Isensee / Kirchhof, HStR IV, § 75 Rn. 7; Schoch, IFG, § 1 Rn. 118 mit der Subsumtion der funktionalen Privatisierung unter die Anspruchsverpflichtung nach dem (insoweit vergleichbaren) IFG. 841  Anspruchsverpflichtet ist daher auch das Privatrechtssubjekt selbst – etwa im Gegensatz zum IFG, hierzu Schoch, IFG, § 1 Rn. 121. Zum Ganzen Burgi, Kommunalrecht, § 17 Rn. 87 ff. Im Sinne einer organisationsrechtlichen Kontrolle (durch das Eisenbahnbundesamt) genüge etwa Art. 87e III 2, 3 GG hinsichtlich der DB Netz AG, vgl. VG Frankfurt, Beschl. v. 7.6.2011 – 7 K 634 / 10.F – juris Rn. 7; Schomerus, ZUR 2011, 440 (442) mit Verweis auf BGH, NJW 2011, 1374 (1376 f.). 842  Hierzu Schoch, JURA 2008, 672 (678 ff.). 843  Burgi, Kommunalrecht, § 17 Rn. 90. 844  So Burgi, in: Isensee / Kirchhof, HStR IV, § 75 Rn. 3 f., 18; Teichmann, in: Hilgendorf / Eckert, FS Knemeyer, S. 653, 658. 845  Zum Begriff Schulze-Fielitz, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVwR I, § 12 Rn. 154 ff.; Burgi, in: Isensee / Kirchhof, HStR IV, § 75 Rn. 28 spricht von „Letztentscheidungsverantwortung“. 846  Nach zutreffender Auffassung genügt deshalb eine rechtsgeschäftlich gesicherte Kontrollbefugnis, vgl. Schrader, ZUR 2004, 130 (132); Schomerus / Clausen, ZUR 2005, 575 (579). 847  Wie hier BayLT-Drs. 15 / 10670, S. 8 (zum BayGDIG): „Kontrolle geht über staatliche Aufsicht und die behördliche Überwachung durch die Länder hinsichtlich der Einhaltung der Gesetze hinaus. Insofern ist unter Kontrolle im Sinn des Art. 2 Abs. 2 Nr. 2 BayGDIG [(entspricht Art. 3 Nr. 9 lit. c) INSPIRE-RL)] die Ausübung staatlichen Einflusses auf die Führung des Unternehmens zu verstehen, sei es durch

194

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

rollmöglichkeit ausreichen lässt.848 Auch der Vergleich mit der PSI-RL streitet für die Einbeziehung funktional privatisierter Unternehmen.849 Gleiches gilt in Fällen, in denen eine Mehrheitskontrolle in Form eine Kapital-, Stimmrechts- oder Mitgliedermehrheitskontrolle durch öffentliche Hoheitsträger sichergestellt ist.850 Erst recht gilt dies im Falle der bloßen Organisationsprivatisierung (formelle Privatisierung).851 Damit ist nur eine geringe Einschränkung des Anwendungsbereichs des Art. 3 Nr. 9 lit. c) INSPIRE-RL gewonnen. cc) Zusammenhang mit der Umwelt Anknüpfungspunkt für eine restriktive Auslegung des Art. 3 Nr. 9 lit. b) und c) INSPIRE-RL könnte stattdessen derjenige des „Zusammenhangs mit die besondere Pflichtenstellung des Privatunternehmens oder durch unternehmensbedingte Einflussmöglichkeiten des Staates.“ Verstärkend kommt ein systematisches Element hinzu: Auch die Beleihung ist eine Form der funktionalen Privatisierung, vgl. Schoch, JURA 2008, 672 (674, 676), a. A. Burgi, in: Isensee / Kirchhof, HStR IV, § 75 Rn. 8. Diese fällt jedoch bereits unter Art. 3 Nr. 9 lit. b) INSPIRE-RL, vgl. Schrader, ZUR 2004, 130 (132). Deshalb ist es nur sachlogisch, wenn auch die anderen Formen der funktionalen Privatisierung der Beleihung gleichstehen und somit unter Art. 3 Nr. 9 lit. c) INSPIRE-RL gefasst werden. 848  KOM(2004) 402 endg., S. 11: „Dementsprechend werden im Vorschlag juristische Personen, die gesetzlich oder aufgrund von Vereinbarungen mit anderen Behörden mit dem Erbringen von Diensten von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, die Auswirkungen auf die Umwelt haben oder haben können, betraut sind, in die Bestimmung des Begriffs ‚Behörden‘ einbezogen.“ Ebenso Scherzberg, DVBl 1994, 733 (736); Röger, UIG, § 2 Rn. 6, 13. 849  Als „öffentliche Stellen“ i. S. d. Art. 2 Nr. 1 PSI-RL gelten auch „Einrichtungen des öffentlichen Rechts“. Dies sind gem. Art. 2 Nr. 2 PSI-RL Einrichtungen, „die a)  zu dem besonderen Zweck gegründet wurde, im Allgemeininteresse liegende Aufgaben zu erfüllen, die nicht gewerblicher Art sind, und b)  Rechtspersönlichkeit besitzt und c) überwiegend vom Staat, von Gebietskörperschaften oder von anderen Einrichtungen des öffentlichen Rechts finanziert wird oder hinsichtlich ihrer Leitung der Aufsicht durch letztere unterliegt oder deren Verwaltungs-, Leitungs- oder Aufsichtsorgan mehrheitlich aus Mitgliedern besteht, die vom Staat, von Gebietskörperschaften oder von anderen Einrichtungen des öffentlichen Rechts ernannt worden sind“. Maßgeblich ist hier der letzte Punkt: Die Art der Beherrschung des funktionale privatisierten Unternehmens ist unerheblich. Es kommt allein auf die Tatsache der Beherrschung an sich an. Vgl. hierzu insgesamt Püschel, Informationen des Staates als Wirtschaftsgut, S.  79 f. 850  Schomerus / Tolkmitt, ZUR 2009, 188 (190). 851  So zu Recht VG Frankfurt, Beschluss v. 7.6.2011 – 7 K 634 / 10.F – juris Rn. 7; ebenso Schoch, IFG, § 1 Rn. 118 für die vergleichbare Regelung im IFG.



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL195

der Umwelt“ sein. Bei einer weiten Auslegung könnten auch o. g. privatisierte Unternehmen wie die Deutsche Bahn AG (Art. 87e III GG) bzw. ihre Tochterunternehmen oder die Deutsche Flugsicherung GmbH (Art. 87 d GG) als Regelungsadressaten in Betracht kommen.852 Dies erscheint als sehr und zu weit gehend, weil es sich hierbeit um Privatrechtssubjekte handelt, deren Bezug zur umweltrechtlichen Zielsetzung der UIRL (und mittelbar somit auch der INSPIRE-RL), äußerst marginal ist. Auch bezüglich des gleichlautenden Wortlauts der Art. 2 Nr. 2 lit. b) und c) UIRL bzw. des ähnlichen § 2 I Nr. 2 UIG853 ist umstritten, wie umfassend der „Zusammenhang mit der Umwelt“ ausgestaltet sein muss. Nach einem weiten Verständnis sollen hier „Auswirkungen auf die Umwelt“, d. h. auch jeder mittelbare Bezug zur Umwelt, genügen.854 Argument für eine derart weite Auslegung soll die Richtlinienbegründung sowie der nationale Umsetzungsakt des § 2 I Nr. 2 UIG855 sein, wonach der Begriff der Umwelt weit zu verstehen sei, um einen möglichst umfassenden Zugangsanspruch zu gewährleisten.856 852  Nach Schomerus, ZUR 2011, 440 (442) handelt es sich bei der DB Netz AG um einen „klaren Fall einer privaten informationspflichtigen Stelle nach dem UIG.“; ebenso die Auffassung der Koordinierungsstelle GDI-DE, vgl. http: /  / www.gdi-de. org / inspire / faq#faq33; anders Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, § 2  UIG Rn. 192 ff. mit dem Argument, dass derartige Unternehmen bloße Adressaten des Normvollzugs sind, ihre Tätigkeit jedoch nicht (schwerpunktmäßig) als eine Aufgabenwahrnehmung im Zusammenhang mit der Umwelt angesehen werden kann. 853  Zweifelhaft ist allerdings die Richtlinienkonformität des § 2 I Nr. 2 UIG. Dieser fordert nämlich das kumulative Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 2 Nr. 2 lit. b) und c) UIRL, wohingegen die Richtlinie jeweils die Voraussetzungen von lit. b) oder c) als ausreichend ansieht. Ebenso Schlacke / Schrader / Bunge, Informa­ tionsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, § 1 Rn. 84 m. w. N. 854  So VG Frankfurt, Beschl. v. 7.6.2011 – 7 K 634 / 10.F – juris Rn. 5 f.; Schomerus, ZUR 2011, 440 (441); explizit auch BVerwGE 130, 223 LS. 1 und Tz. 13, erläuternd hierzu Schoch, in: Schröder / Hecker / u. a., Aktuelle Rechtsfragen und Probleme des freien Informationszugangs, S. 81, 96 f. mit weiteren Nachweisen zur Rspr. 855  So VG Frankfurt, Beschl. v. 7.6.2011 – 7 K 634 / 10.F – juris Rn. 6. Offen bleibt jedoch, inwiefern der Wortlaut hier eindeutiger als der Richtlinientext sein soll, da er – abgesehen von der Konkretisierung auf den Bereich der umweltbezogenen Daseinsvorsorge – keine über Art. 2 Nr. 2 lit. b) und c) UIRL hinausgehende Regelung trifft. Diese Konkretisierung auf die „umweltbezogene Daseinsvorsorge“ spricht jedoch nicht zwingend für eine weite Auslegung, sondern ist vielmehr offen. 856  Explizit BVerwG, Urt. v. 21.2.2008 – 4 C 13 / 07 – „CADEC“ = NVwZ 2008, 791 (792); hierzu Franßen / Tenhofen, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2009, S. 167, 171 f. Ebenso Schomerus / Clausen, ZUR 2005, 575 (578).

196

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Nach strengerer Auffassung ist ein direkter Bezug zur Umwelt vonnöten. Dieser sei etwa dann gegeben, wenn die betroffenen Privaten in den Vollzug des Umweltrechts eingebunden sind.857 Private seien hingegen nicht von der Regelung betroffen, wenn sie lediglich als Adressaten den allgemeinen, materiellen Umweltschutzvorschriften unterworfen seien. Dann unterlägen sie lediglich einer allgemeinen umweltrechtlichen Kontrolle, die den Anwendungsbereich der UIRL nicht auslöse.858 Die strengere Ansicht führt die historische Genese der Norm und die Systematik zu Art. 2 Nr. 2 lit. a) UIRL an, wonach es bzgl. des Behördenbegriffs anders als im UIG 1990 nicht mehr darauf ankommt, dass die anspruchsverpflichtete Behörde selbst Umweltaufgaben wahrnehme. Die Beibehaltung des alten Terminus für anspruchsverpflichtete Private müsse somit zwingend für eine enge Auslegung des Begriffs „im Zusammenhang mit der Umwelt“ streiten.859 Allerdings verkennt die strengere Ansicht die europarechtlichen Direktiven: Nach der Intention der Kommission im Richtlinienvorschlag zur UIRL 2003 /4 / EG soll der „Gefahr“ begegnet werden, dass wegen der Auslagerung vormals staatlicher Aufgaben auf Private der Anwendungsbereich der Richtlinie in manchen Ländern eingeschränkt wird, wohingegen in jenen Mitgliedstaaten, in denen die Aufgaben (nach wie vor) staatlicherseits erbracht werden, eine Anspruchsverpflichtung besteht.860 Es sei „daher angemessen, etwa Fluck, DVBl 2006, 1406 (1414) in Bezug auf § 6 I UIG. Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, § 2 UIG Rn. 170, 192 ff. mit Verweis auf § 2 II Nr. 1 UIG, der von „besonderen Pflichten“ spricht. 859  So Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, § 2  UIG Rn. 169 mit einiger Berechtigung. 860  „Traditionell von Behörden wahrgenommene, umweltbezogene Aufgaben im allgemeinen Interesse werden durch Privatisierung und neue Dienstleistungsmethoden zunehmend Stellen außerhalb des öffentlichen Sektors übertragen. Hierzu gehören die Gas-, Elektrizitäts- und Wasserversorgung und Verkehrsdienstleistungen. Das hat dazu geführt, dass diese Aufgaben in einigen Mitgliedstaaten noch immer von öffentlichen und in anderen Mitgliedstaaten zwischenzeitlich von privatwirtschaft­ lichen Stellen wahrgenommen werden. Diese Stellen würden nicht unter die Definition des Begriffs ‚Behörde‘ in der bestehenden Richtlinie 90 / 313 / EWG oder von Artikel 2 Absatz 2 des Übereinkommens von Århus fallen. Gleichwohl erbringen sie im Grunde die gleichen Dienste und verfügen über die gleichen Umweltinformationen. Sofern nicht Vorkehrungen getroffen werden, die über jene hinausgehen, die zur Ratifizierung des Übereinkommens von Århus erforderlich sind, wird die Öffentlichkeit in einigen Mitgliedstaaten ein Recht auf Zugang zu diesen Informationen haben, in anderen hingegen nicht. Außerdem könnte selbst innerhalb eines Mitgliedstaats ein Dienst von allgemeinem Interesse in einem Teil des Hoheitsgebiets von einer Behörde und in einem anderen Teil von einer privaten Stelle erbracht werden. Es ist im Interesse des Umweltschutzes nicht wünschenswert, dass zwischen oder innerhalb von Mitgliedstaaten allein aufgrund der Neuorganisation der betreffenden Dienste solche Ungleichheiten bei der Informationspflicht entstehen.“, KOM(2000) 402 endg., S. 11. 857  So 858  So



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL197

dafür zu sorgen, dass nunmehr privatwirtschaftliche Stellen in gleicher Weise Zugang zu Umweltinformationen bieten wie staatliche Stellen, die ähn­ liche Dienstleistungen erbringen. Dementsprechend werden im Vorschlag juristische Personen, die gesetzlich oder aufgrund von Vereinbarungen mit anderen Behörden mit dem Erbringen von Diensten von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, die Auswirkungen auf die Umwelt haben oder haben können, betraut sind, in die Bestimmung des Begriffs „Behörden“ einbezogen.“861 „Bei Stellen oder Personen, die unter staatlicher Kontrolle Aufgaben oder Funk­ tionen wahrnehmen oder Dienste erbringen, wird es als angemessen betrachtet, die Fälle unter die Richtlinie fallen zu lassen, in denen die betreffenden Aufgaben, Funktionen oder Dienste direkt oder auch indirekt die Umwelt betreffen.“862

Dieser Intention läuft zwar, wie von der strengen Auffassung zu Recht vorgetragen, die Regelung in Art. 2 Nr. 2 lit. b) und c) UIRL in gewisser Weise zuwider; durch eine extensive Auslegung des Begriffs „im Zusammenhang mit der Umwelt“ lässt sich die von der Kommission verfolgte Zielsetzung, einen Gleichlauf zwischen Privaten und staatlichen Stellen herzustellen, jedoch gewährleisten, auch wenn der Wortlaut für sich betrachtet für eine strengere Interpretation streitet. Hinzu kommt, dass sich die UIRL und auch schon der diesbezügliche Kommissionsvorschlag von den Begrifflichkeiten der alten Umweltinformationsrichtlinie 90 / 313 / EWG („umweltbezogene Aufgaben“) gelöst haben und stattdessen gerade auch für Personen des Privatrechts mittels einer weiteren Formulierung den Anwendungsbereich vergrößern wollten.863 Dies spricht eindeutig für eine weite Auslegung. Die vorstehenden Ausführungen betreffen zwar die UIRL, sie sind jedoch auf die INSPIRE-RL gleichermaßen übertragbar. Freilich ergibt sich aus 861  KOM(2000)

402 endg., S. 11. 402 endg., S. 10. Die Formulierung ließe sich zwar – wegen der antagonistischen Formulierung – zum vorhergehenden Satz als Einschränkung des Anwendungsbereichs im Sinne der alten UIRL 30 / 313 / EWG verstehen; die Formulierung am Ende des Satzes, wonach auch indirekte Auswirkungen auf die Umwelt genügten sowie der umfassende Verweis auf Aufgaben, Funktionen und Dienste spricht jedoch dafür, dass nicht die Stelle als solche, sondern die von ihr vorgenommenen Aufgaben einen Umweltbezug aufweisen müssen. Dies spricht klar für eine extensive Auslegung des Tatbestandsmerkmals. 863  So findet sich im Richtlinienvorschlag zur UIRL 2003 / 4 / EG etwa die Formulierungen „direkt oder indirekt die Umwelt betreffende öffentliche Zuständigkeiten oder Aufgaben“ (Art. 2 II lit. b)) sowie „von Diensten von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, die Auswirkungen auf den Zustand von Umweltmedien haben oder haben können.“ (Art. 2 II lit. c)). Beide Formulierungen sprechen klar für eine Abkehr von der Prämisse, dass die betroffenen Unternehmen selbst im Umweltschutz tätig sein müssen; wie hier Schomerus, ZUR 2011, 440 (441 f.). 862  KOM(2000)

198

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

dem Kommissionsvorschlag zur INSPIRE-RL nicht, dass die Regelungen der UIRL zur Anspruchsverpflichtung eins zu eins übernommen werden sollten. Vielmehr ging der Kommissionsvorschlag zur INSPIRE-RL sogar über den Anwendungsbereich der UIRL hinaus. Im Gemeinsamen Standpunkt des Rates wurde der Begriff der „Behörde“ (und damit der mitverpflichteten natürlichen und juristischen Personen) jedoch eingeschränkt und der entsprechenden Regelung der UIRL angepasst.864 Für eine weite Auslegung des Begriffs „im Zusammenhang mit der Umwelt“ speziell in der INSPIRE-RL spricht auch eine systematische Betrachtung: So regelt Art. 17 IV INSPIRE-RL die gemeinsame Nutzung und den wechselseitigen Austausch von Geodaten durch die Behörden der Mitgliedstaaten untereinander, „soweit diese Einrichtungen Aufgaben wahrnehmen, die Auswirkungen auf die Umwelt haben können“.865 Eine Einschränkung muss sich jedoch daraus ergeben, dass der Zusammenhang mit der Umwelt auch und gerade bezüglich der Kontrollnotwendigkeit nach Art. 3 Nr. 9 lit. c) INSPIRE-RL bestehen muss. Allgemeine Aufsichtspflichten, die sich etwa aus dem Kartellrecht oder der Datenschutzaufsicht ergeben, können hierfür nicht genügen. Vielmehr muss eine substanzielle Kontrollbefugnis bestehen, die sich gerade auf Umweltaspekte bezieht. Ansonsten würden Privatrechtssubjekte in Anwendungsbereich der UIRL und der INSPIRE-RL mit einbezogen, die zur Erreichung der mit den beiden Richtlinien verfolgten Zwecke keinen sinnvollen Beitrag leisten könnten; deren Einbeziehung würde dem Richtlinienzweck geradezu zuwiderlaufen.866 Dieser Effekt würde im Rahmen der INSPIRE-RL sogar noch dadurch erhöht, dass auf der Rechtsanwendungsebene im Gegensatz zur UIRL nicht nur ein Tätigwerden auf Antrag (Regelfall, Ausnahme Art. 7 UIRL), sondern von sich aus (proaktiv)867 erfolgen muss. Der Verweis auf Ablehnungsgründe, etwa Art. 13 I lit. a) und d) INSPIRE-RL, kann hier keinen adäquaten Gegenpol bieten. 864  Vgl. den GEMEINSAMEN STANDPUNKT, 12064 / 05 ADD 1, S. 4, abrufbar unter http: /  / register.consilium.europa.eu / pdf / de / 05 / st12 / st12064-ad01.de05.pdf. 865  Freilich ließe sich auch umgekehrt argumentieren, dass eine abweichende, erweiternde Terminologie in Art. 17 IV INSPIRE-RL bewusst gewählt nur dann Sinn macht, wenn der Begriff in Art. 3 Nr. 9 lit. b) und c) INSPIRE-RL abweichend, d. h. eng verstanden wird. Zwingend ist dies allerdings nicht. 866  Denkbar wäre ansonsten etwa das fernliegende Ergebnis, dass im Zuge der Finanzkrise verstaatlichte Banken wegen der Bankenaufsicht (etwa durch die BaFin, vgl. § 6 KWG) ihre Umweltinformationen offenlegen müssten, sofern nicht Ausschlussgründe in Betracht kommen. Dies erscheint von der Zwecksetzung der Regelung nicht mehr gedeckt und deshalb einer beschränkenden Auslegung bedürftig. 867  Zum Hintergrund vgl. http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs / Downloads / DE /  GDI-DE / GDI-DE %20Architekturkonzeptv1.pdf?__blob=publicationFile, S. 26.



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL199

dd) Zusammenfassung Zusammenfassend gilt daher für die Auslegung des Art. 3 Nr. 9 lit. b) und c): Als Behörde i. S. d. INSPIRE-RL gelten auch Beliehene (lit. b)) sowie diejenigen Unternehmen in Privatrechtsform, die – insbesondere nach vormaliger Privatisierung – Gemeinwohlaufgaben868 wahrnehmen und dabei unmittelbar (organisatorisch) oder mittelbar (z. B. vertraglich) staatlich beherrscht sind. Der jeweils notwendige „Zusammenhang zur Umwelt“ ist weit zu verstehen und erfasst auch bloße Auswirkungen auf die Umwelt, muss sich jedoch auch und gerade auf den Kontrollaspekt beziehen. Als Paradebeispiel für die Ausweitung des Behördenbegriffs kann der Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge gelten. d) Einschränkung für die unterste Verwaltungsebene, Art. 4 VI INSPIRE-RL Bedeutsam für die Reichweite des Anwendungsbereichs der INSPIRE-RL ist die Einschränkung des Art. 4 VI. Demnach „gilt diese Richtlinie nur dann für Geodatensätze, die bei einer auf der untersten Verwaltungsebene eines Mitgliedstaats tätigen Behörde vorhanden sind oder für diese bereitgehalten werden, wenn nach dem Recht des Mitgliedstaats ihre Sammlung oder Verbreitung vorgeschrieben ist.“ aa) Unterste Verwaltungsebene Die Begrenzung des Anwendungsbereichs durch Art. 4 VI INSPIRE-RL gilt für Behörden auf der untersten Verwaltungsebene eines Mitgliedstaates. Der Begriff nimmt die Verwaltungsorganisation der Mitgliedstaaten in Bezug. Dem Wortlaut nach erfasst die Bestimmung sämtliche Behörden, unter denen keine weiteren nachgeordneten Behörden mehr angesiedelt bzw. diesen zugeordnet sind. Er ist insofern als äußerst weitgehend anzusehen. Dabei ist unerheblich, ob es sich um Behörden der unmittelbaren oder der mittelbaren Staatsverwaltung handelt.869 Erfasst sind daher prinzipiell alle untersten Verwaltungsbehörden, gleichgültig ob sie der Bundes-, Landesoder Kommunalebene zuzuordnen sind.870 868  Zum Begriff des Gemeinwohls Kupfer, Die Verteilung knapper Ressourcen im Wirtschaftsverwaltungsrecht, S.  121 ff. 869  Ebenso Turiaux, UIG, §§ 2, 3 Rn. 73. Allgemein hierzu Burgi, in: Erichsen /  Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 7 ff. 870  Dies muss schon deshalb gelten, weil die INSPIRE-RL nicht nur die Behördenstruktur und Verwaltungsorganisation der Bundesrepublik Deutschland, sondern

200

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Unerheblich ist nach dem Wortlaut auch, wie viele Ebenen über der untersten Verwaltungsebene angesiedelt sein müssen. Der Superlativ871 suggeriert zwar einen (mindestens) dreiteiligen Verwaltungsaufbau; zwingend ist dies jedoch nicht.872 Weiter kommt es auf eine konkrete und nicht auf eine abstrakte Betrachtungsweise an.873 Relativ klar ist die Anwendbarkeit des Art. 4 VI INSPIRE-RL auf Behörden der unmittelbaren Staatsverwaltung in jenen Ländern, in denen ein dreiteiliger Verwaltungsaufbau und mithin eine Unterteilung in Ober-, Mittel- und Unterbehörden existiert. Hier fällt die unterste staatliche Ebene in den Anwendungsbereich von Art. 4 VI INSPIRE-RL. Dasselbe gilt für Behörden der mittelbaren Staatsverwaltung, sofern sie (funktional) in den staatlichen Bereich integriert sind.874 Auch hier gilt erneut, dass eine konkrete Betrachtung anzustellen ist. Problematisch sind hingegen die „Sonderfälle“. Als solche sind zu nennen: Staatliche Sonderbehörden; Körperschaften, Anstalten und Stiftungen der mittelbaren Staatsverwaltung, sofern sie nicht funktional dem staatlichen Bereich zuzuordnen sind; staatliche Behörden, für die nur eine zweiteilige Behördenuntergliederung besteht; Behörden in den Stadtstaaten; natürliche aller EU-Mitgliedstaaten reflektiert. Eine Unterteilung in unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung wird im europäischen Vergleich eher die Ausnahme sein. 871  Die unterste Verwaltungsebene (Superlativ) erfordert eine untere / mittlere Verwaltungsebene (Komparativ) und diese wiederum erfordert eine obere / oberste Verwaltungsebene. 872  Ansonsten bestünde die widersprüchliche bzw. fragwürdige Situation, dass Geodaten der untersten Verwaltungsebene in den meisten Flächenstaaten infolge des Art. 4 VI INSPIRE-RL aus deren Anwendungsbereich herausfielen, in den Stadtstaaten sowie den Flächenstaaten mit einem lediglich zweistufigen Verwaltungsaufbau (z. B. Saarland) hingegen nicht. 873  Ansonsten bestünde die widersprüchliche bzw. fragwürdige Situation, dass Geodaten in zweistufig aufgebauten Verwaltungsorganisationsmodellen, in denen die Mittelebene fehlt, nicht bereitgestellt werden müssten, weil eine unterste Verwaltungsebene besteht und somit unter Art. 4 VI INSPIRE-RL fiele; in jenen Staaten, in denen die unterste Ebene hingegen fehlt und (abstrakt gesehen) die Mittelebene die unterste Ebene darstellt (so etwa im Saarland bezogen auf die unmittelbare Staatsverwaltung, vgl. Gröpl, in: Gröpl / Guckelberger / Wohlfahrth, Landesrecht Saarland, § 2 Rn. 23), würde diese nicht dem Art. 4 VI INSPIRE-RL unterfallen, weil es sich abstrakt um die Mittelebene und nicht die unterste Verwaltungsebene handelt. 874  Entweder handeln die Kommunalverwaltungen im Wege der Organleihe bereits formal zur Erfüllung staatlicher Aufgaben selbst als Staatsbehörde (so etwa in BW das LRA gem. § 1 III 2 LKrO BW und im Saarland Art. 1 § 1 KomLbG – Kreispolizeibehörde, vgl. hierzu Gröpl, in: Gröpl / Guckelberger / Wohlfahrth, Landesrecht Saarland, § 2 Rn. 36 ff.), oder sie handeln zwar formal (organisationsrechtlich) als Kommunalverwaltung, nehmen aber staatliche Auftragsangelegenheiten wahr und sind deshalb funktional dem staatlichen Bereich zuzuordnen.



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL201

und juristische Personen des Privatrechts bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben (Art. 3 Nr. 9 lit. b) und c) INSPIRE-RL). Ihre Sondereigenschaft besteht jeweils darin, dass hier keine oder nur eine eingeschränkte hierarchische Struktur besteht. Bezüglich der „Sonderfälle“ sind zwei Szenarien denkbar: Entweder führt das Nichtvorliegen einer hierarchischen Struktur zur Unanwendbarkeit des Art. 4 VI INSPIRE-RL oder dieser gilt – im Gegenteil – für alle Behörden, denen keine weiteren Behörden nachgeordnet sind, unabhängig von ihrer Einordnung in den Staatsaufbau. Mit Blick auf die Systematik und den Telos der Norm ist die erste Deutungsvariante zutreffend: Art. 4 VI INSPIRE-RL stellt eine Ausnahme zum Grundsatz des Art. 4 I INSPIRE-RL dar. Die Vorschrift ist daher eng auszulegen. Würden sämtliche Behörden, denen keine weiteren Behörden nachgeordnet sind, unabhängig von ihrer Einordnung in den Staatsaufbau unter Art. 4 VI INSPIRE-RL fallen, würde das Regel-Ausnahme-Verhältnis in sein Gegenteil verkehrt. Die Anwendbarkeit der INSPIRE-RL auf Behörden bestünde sodann nur im Fall der rechtlichen Festschreibung der Sammlung oder Verbreitung der Geodatensätze i. S. d. Art. 4 VI Hs. 2 INSPIRE-RL. Systematische Erwägungen sprechen somit für eine Engführung des Anwendungsbereichs des Art. 4 VI INSPIRE-RL. Hierfür streiten auch teleologische Gründe. Die Kommissionsbegründung liefert zwar keine Hinweise, warum die Bestimmung in den Richtlinientext aufgenommen wurde. Der Sinn und Zweck der Norm kann daher nur vermutet werden; er besteht wohl darin, die unterste Verwaltungsebene, die i. d. R. mit geringeren Personal- und Sachmitteln ausgestattet ist, nicht mit den Anforderungen der INSPIRE-RL zu überfordern, weil davon ausgegangen wird, dass die Daten auch auf einer höheren Verwaltungsebene vorhanden sind und dort dem Anwendungsbereich der INSPIRE-RL unterfallen. Nicht intendiert kann hingegen sein, Geodaten prinzipiell aus dem Anwendungsbereich der INSPIRE-RL herauszunehmen, sofern nicht das mitgliedstaatliche Recht ihre Sammlung oder Verbreitung vorschreibt. Der Begriff der „untersten Verwaltungsebene“ setzt somit einen hierarchischen Verwaltungsaufbau voraus.875 Dieser besteht in Deutschland durch den Vollzugs­ föderalismus.876 Diese Prämisse hat Auswirkungen für die Behandlung der „Sonderfälle“. Nur dort, wo überhaupt eine hierarchische Struktur besteht, ist die Anwend875  Zu den Rechtsformen der Verwaltungsorganisation Groß, in: HoffmannRiem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVwR I, § 13 Rn. 43 ff. 876  Hierzu Groß, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVwR I, § 13 Rn.  39 f.

202

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

barkeit des Art. 4 VI INSPIRE-RL gerechtfertigt. Ansonsten würden die von „monolithischen“ Behörden vorgehaltenen Geodaten prinzipiell aus dem Anwendungsbereich der INSPIRE-RL herausfallen, sofern ihre Sammlung oder Verbreitung nicht rechtlich vorgeschrieben ist. Dies muss zur Konsequenz haben, dass Sonderbehörden, die nicht in den hierarchischen Staatsaufbau integriert sind, nicht unter Art. 4 VI INSPIRE-RL fallen.877 Die Abgrenzung, ob eine Behörde Teil des hierarchischen staatlichen Behördenaufbaus oder Sonderbehörde ist, hat danach zu erfolgen, ob sie der Dienstund Fachaufsicht einer nächsthöheren Behörde (meist Ministerium) unterliegt und damit uneingeschränkt weisungsunterworfen ist (dann staatliche Behörde) oder ob sie lediglich der Rechtsaufsicht unterliegt und somit eine gewisse Selbstständigkeit für sich in Anspruch nehmen kann (dann Sonderbehörde außerhalb der staatlichen Behördenstruktur). Dasselbe gilt prinzipiell auch für diejenigen juristischen Personen des Öffentlichen Rechts (Körperschaften, Anstalten, Stiftungen), die funktional keine staatlichen Aufgaben wahrnehmen. Diese befinden sich in diesem Fall nämlich ähnlich wie die Sonderbehörden außerhalb des hierarchischen Staatsaufbaus, der Voraussetzung für die Anwendbarkeit des Art. 4 VI INSPIRE-RL ist.878 Fraglich ist die Anwendbarkeit des Art. 4 VI INSPIRE-RL auf Behörden in hierarchischen Sonderkonstellationen. Dies betrifft zum einen diejenigen Flächenstaaten, in denen nur zwei Verwaltungsebenen bestehen und zum anderen die Stadtstaaten. Der ersten Kategorie sind (u. a.) die staatlichen Behörden des Saarlandes zuzuordnen. Hier besteht aufgrund der geringen territorialen Größe die Mittelebene nicht.879 Dies ist aber unschädlich, wenn und weil dennoch eine hierarchische Behördenstruktur besteht. Nach dem oben Gesagten kommt es für die Anwendbarkeit des Art. 4 VI INSPIRE-RL nicht darauf an, wie viele Ebenen bestehen, sondern allein darauf, dass 877  Als derartige Sonderbehörden gelten etwa die Bundesoberbehörden nach Art. 87 III GG, daneben die bundesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechtes gem. Art. 87 II GG sowie die auf Landesebene vergleichbaren Einrichtungen. 878  Andernfalls würden diese nahezu ausnahmslos aus dem Anwendungsbereich der INSPIRE-RL herausfallen, weil ihnen die Aufgabenwahrnehmung nur selten rechtlich von seiten des Mitgliedstaats vorgeschrieben sein wird: Für die kommunalen Gebietskörperschaften (Landkreise, Gemeinden) folgt dies aus ihrer organisatorischen Selbstständigkeit, aus der die Freiwilligkeit ihrer Aufgabenwahrnehmung folgt (Ausnahme insoweit: Pflichtaufgaben ohne Weisung). Dies würde sodann zu dem widersinnigen Ergebnis führen, dass die Aufgabenwahrnehmung in staatlicher Organisationsform aus dem Anwendungsbereich der INSPIRE-RL herausfiele, im Falle der Privatisierung bzw. allgemein der Wahrnehmung in Privatrechtsform wegen Art. 3 Nr. 9 lit. b) und c) INSPIRE-RL hingegen nicht. 879  Vgl. Gröpl, in: Gröpl / Guckelberger / Wohlfarth, Landesrecht Saarland, § 2 Rn. 23.



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL203

überhaupt eine hierarchische Behördenstruktur besteht. Für Verwaltungszweige (in den Flächenstaaten), in denen lediglich eine Zweistufigkeit besteht, heißt dies folglich, dass diese dennoch dem Anwendungsbereich des Art. 4 VI INSPIRE-RL unterfallen, dass also bzgl. der unteren Ebene eine Geodatensammlung oder -verbreitung vorgeschrieben sein muss, damit eine Geodatenbereitstellungspflicht besteht. Besondere Aufmerksamkeit muss der Behördenaufbau in den Stadtstaaten erfahren. In Hamburg besteht gem. Art. 4 HmbVerf die Einheitsverwaltung, d. h. es wird nicht zwischen staatlichen und kommunalen Aufgaben unterschieden.880 Für die Zuordnung zu Art. 4 VI INSPIRE-RL ist dies aber nach dem oben Gesagten prinzipiell unerheblich. Die staatliche Verwaltung ist in Hamburg zweigliedrig ausgestaltet: Neben dem Senat (Landesregierung und oberstes Verwaltungsorgan i. S. d. Art. 33 II HmbVerf) bestehen für einzelne Verwaltungsbereiche sog. Fachbehörden (§ 4 II HmbVwBehG). Letztere fallen in den Anwendungsbereich des Art. 4 VI INSPIRE-RL. Ihre Aufgabenwahrnehmung wird jedoch aufgrund des Gesetzesvorbehalts in Art. 57 HmbVerf stets gesetzlich vorgeschrieben i. S. d. Art. 4 VI Hs. 2 INSPIRE-RL sein.881 Neben der staatlichen Einheitsverwaltung besteht nach Art. 4 II HmbVerf die Möglichkeit, für Teilgebiete Verwaltungseinheiten zu bilden, denen die selbstständige Erledigung übertragener Aufgaben obliegt. Als solche hat der Hamburgische Gesetzgeber sog. Bezirke gebildet. Den Bezirksverwaltungen kommt eine gewisse Selbstständigkeit zu, die sich in einer partiellen Rechtsaufsicht der vom Senat bestimmten Bezirksaufsichtsbehörde materialisiert, § 44 I HmbBezVG. Soweit in den maßgeblichen Rechtsvorschriften hingegen kein Entscheidungsspielraum vorgesehen ist, der auf Grund von ört­ lichen Belangen ausgefüllt werden kann, unterstehen die Bezirksämter der Fachaufsicht der zuständigen Fachbehörde, § 44 II HmbBezVG. Dies hätte zur Konsequenz, dass je nach der Art der Aufgabenwahrnehmung die Bezirke Teil der staatlichen hierarchischen Ordnung sind oder eben nicht. Eine funktionale Betrachtung bzw. Abgrenzung ist zwar nicht per se ausgeschlossen. Sie wird jedoch dadurch infrage gestellt, dass die Bezirksaufsichtsbehörde gem. § 43 HmbBezVG ggü. den Bezirken eine umfassende Dienstaufsicht innehat. Die Dienstaufsicht umfasst die Vorgaben über den Aufbau, die innere Ordnung, die allgemeine Geschäftsführung und die Personalangelegenheiten der Behörde.882 Auch wenn in der Sache (d. h. der konkreten 880  Vgl. hierzu Thieme, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, S. 26 f. – auch zu der strittigen Frage, ob Art. 28 II GG auf die FHH oder ihre räumlichen Untergliederungen anwendbar ist. 881  Hierzu Thieme, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, S. 167 f. 882  Vgl. Krebs, in: Isensee / Kirchhof, HStR V, § 108 Rn. 51.

204

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Entscheidungsfindung) mangels Fachaufsicht kein Weisungsrecht besteht, sind die Bezirke jedoch wegen der umfassenden Dienstaufsicht organisatorisch vollständig in den staatlichen hierarchischen Behördenaufbau integriert,883 sodass Art. 4 VI INSPIRE-RL auf sie prinzipiell Anwendung finden muss. Komplizierter ist die Rechtslage in Bremen. Neben der grundsätzlich zweistufigen884 Landesverwaltung (Senat bzw. senatorische Behörden, Art. 118 BremLVerf885 und den nachgeordneten Verwaltungsbehörden und Ämtern) bestehen Selbstverwaltungskörperschaften (Art. 144 BremLVerf). Die nachgeordneten Verwaltungsbehörden und Ämter sind dem Senator weisungsunterworfen (Art. 127 BremLVerf).886 Sie fallen daher in dieser Eigenschaft in den Anwendungsbereich des Art. 4 VI INSPIRE-RL.887 Allerdings ist die Unterscheidung zwischen staatlichen Behörden und Kommunalbehörden äußerst kompliziert. Auf der Ebene der nachgeordneten Verwaltungsbehörden und Ämter kann i. d. R. organisatorisch zwischen Landesbehörden (staatlichen Aufgabe) und stadtbremische Kommunalbehörden (Selbstverwaltungsaufgaben) unterschieden werden. Nur erstere unterfallen infolge ihrer Einbindung in den staatlichen hierarchischen Behördenaufbau dem Art. 4 VI INSPIRE-RL. Für die stadtbremischen Kommunalbehörden muss hingegen dasselbe gelten wie bei jenen Körperschaften des Öffent­ lichen Rechts in den Flächenstaaten, die funktional keine staatlichen Aufgaben wahrnehmen: Sie sind aus dem staatlichen hierarchischen Bereich ausgegliedert und unterfallen daher per se nicht dem Art. 4 VI INSPIRERL. Eine derartige organisatorische Trennung ist für die senatorischen Behörden nicht möglich. Diese nehmen – funktional – sowohl staatliche als auch kommunale Aufgaben wahr.888 Hier sind zwei Argumentationsmuster denkbar: Entweder es wird, wie bei den sonstigen juristischen Personen des Öffentlichen Rechts in mittelbarer Staatsverwaltung, funktional zwischen 883  Ähnliche Schlussfolgerung bei Thieme, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, S. 29: „Daher kann man nicht davon sprechen, dass es in der FHH eine Selbstverwaltung nach dem Vorbild der deutschen Kommunalverwaltung gibt“. 884  Hierzu Göbel, in: Kröning / Pottschmidt / u. a., Handbuch der Bremischen Verfassung, S. 384, 402 f. 885  Hierzu Göbel, in: Kröning / Pottschmidt / u. a., Handbuch der Bremischen Verfassung, S. 384, 395. 886  Hierzu Göbel, in: Kröning / Pottschmidt / u. a., Handbuch der Bremischen Verfassung, S. 384, 396 ff. 887  Zwar fordert die BremLVerf nicht die Einrichtung bzw. Organisation von staatlichen Behörden durch Gesetz, sie wird jedoch i. d. R. derart erfolgen (und müssen), sodass Art. 4 VI Hs. 2 INSPIRE-RL Genüge getan sein wird, hierzu Göbel, in: Kröning / Pottschmidt / u. a., Handbuch der Bremischen Verfassung, S. 384, 399 ff. 888  Vgl. Göbel, in: Kröning / Pottschmidt / u. a., Handbuch der Bremischen Verfassung, S. 384, 402 f.



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL205

staatlichen und Selbstverwaltungsaufgaben unterschieden; oder die senatorischen Behörden werden wegen ihrer organisatorischen Einbindung in den „Staatsapparat“ genuin als staatliche Behörden behandelt. Zweiteres ist zutreffend: Im Unterschied zu den sonstigen juristischen Personen des Öffentlichen Rechts in mittelbarer Staatsverwaltung sind die senatorischen Behörden organisatorisch und dienstrechtlich direkt dem zuständigen Senator zugeordnet. Insoweit besteht die Parallele zu den hamburgischen Bezirken, für die ebenfalls eine Dienstaufsicht besteht, welche die Anwendung des Art. 4 VI INSPIRE-RL rechtfertigte. Dasselbe muss daher für die senatorischen Behörden auch in Selbstverwaltungsangelegenheiten gelten. In Berlin ist die Verwaltung ebenfalls zweistufig organisiert: Der Senat nimmt gem. Art. 67 I BlnVerf und § 3 I BlnAZG die Aufgaben von überörtlicher / gesamtstädtischer Bedeutung und die Aufsicht wahr (Hauptverwaltung, § 2 I, II BlnAZG). Die Bezirke nehmen gem. Art. 67 II BlnVerf und § 3 II BlnAZG alle anderen Aufgaben wahr. Wie in Hamburg gilt gem. § 1 BlnAZG die sog. Einheitsverwaltung, d. h. die nicht bestehende Trennung zwischen Staats- und Kommunalverwaltung. Dennoch erfüllen die Bezirke ihre Aufgaben nach den Grundsätzen der Selbstverwaltung (Art. 66 II BlnVerf) und nehmen (u. a.) die Selbstverwaltungsaufgaben wahr (§ 5 I lit. a) BlnAZG). Zudem besteht ggü. den Bezirksverwaltungen lediglich eine Rechtsaufsicht, vgl. Art. 67 II 2 BlnVerf und § 7 I BlnAZG. Wie die juristischen Personen des Öffentlichen Rechts in mittelbarer Staatsverwaltung sind die Bezirksverwaltungen somit organisatorisch bzw. organisationsrechtlich außerhalb der staatlichen hierarchischen Ordnung angesiedelt. In einem Umkehrschluss ergibt sich dies auch aus § 8 BlnAZG. Dies rechtfertigt es, Art. 4 VI INSPIRE-RL auf diese nicht anzuwenden. Für die dem Senat nachgeordneten Fachbehörden gilt Art. 4 VI INSPIRE-RL hingegen gleichwohl. Bzgl. der natürlichen Personen und juristischen Personen des Privatrechts bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben (Art. 3 Nr. 9 lit. b) und c) INSPIRE-RL) gilt: Sofern diese als selbstständige Behörden gelten, befinden sie sich außerhalb der staatlichen hierarchischen Ordnung, sodass sie nicht dem Art. 4 VI INSPIRE-RL unterfallen.889 Wohingegen Privatrechtssubjekte für Behörden unterstützend tätig werden oder lediglich Geodaten für Behörden bereithalten (wo es also an der behördlichen organisatorischen Eigenständigkeit fehlt), sind sie den Behörden zuzuordnen und teilen somit deren Kategorisierung. Es ist folglich danach zu differenzieren, ob Privatrechtssubjekte eine behördliche Eigenständigkeit aufweisen oder ob sie in Ermangelung einer solchen einer Behörde zuzuordnen sind, für welche wiederum geprüft werden muss, ob sie dem Art. 4 VI INSPIRE-RL unterfällt. 889  Im

Ergebnis ebenso Hinterleitner / Twaroch, GeoDIG, S. 27.

206

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

bb) Sammlung oder Verbreitung mitgliedstaatlich vorgeschrieben Nach Art. 4 VI Hs. 2 INSPIRE-RL entscheidet der rechtliche Auftrag der untersten Verwaltungsebene darüber, ob diese INSPIRE-verpflichtet ist oder nicht. Bereits der Kommissionsvorschlag enthielt einen entsprechenden Passus.890 Ähnlich der Regelung in Art. 1 II der PSI-RL ist die Anwendung des Art. 4 VI INSPIRE-RL somit von den mitgliedstaatlichen Rechtsvorschriften abhängig, welche eine Pflicht zur Datenerhebung und -haltung für die unterste Verwaltungsebene vorsehen müssen. Fraglich ist nun die Rechtweite der Formulierung in Art. 4 VI Hs. 2 INSPIRE-RL „wenn nach dem Recht des Mitgliedstaats ihre Sammlung oder Verbreitung vorgeschrieben ist.“ Auslegungsbedürftig sind die Begriffe „Recht“ und „vorgeschrieben“. Fraglich ist, ob es einer Gesetzesvorschrift bedarf, oder ob auch sonstige (etwa verwaltungsinterne) Festschreibungen genügen. Daneben können unterschiedliche Anforderungen an die Qualität der Festschreibung gestellt werden: Je nachdem, wie streng die Vorschrift ausgelegt wird (Pflicht – Aufgabe – Befugnis – Kompetenz)891, kann sie zu einer erheblichen Einschränkung des Anwendungsbereichs und der praktischen Wirksamkeit der INSPIRE-RL führen. Die Formulierung „nach dem Recht des Mitgliedstaats“ legt eine gesetzliche Aufgabenfestschreibung nahe. Dieses Ergebnis wird durch die anderen Sprachfassungen untermauert: „laws or regulations“ (en), „dispositions législatives ou réglementaires“ (fr), „una normativa“ (es). Die englische und französische Sprachfassungen suggerieren zudem, dass auch Verwaltungsvorschriften bzw. Verordnungen genügen. Erfasst sind daher sowohl formelle als auch materielle Gesetze.892 In der Regel wird die staatliche Aufgabenfestschreibung in Deutschland durch formelles Gesetz erfolgen,893 sodass an dieser Stelle keine weitergehende Problematik besteht. Hinsichtlich des zweiten Problemkreises ist insbesondere ist entscheidungserheblich, ob eine Pflicht zur Datenerhebung und -haltung erforderlich ist oder ob auch die bloße Befugnis bzw. Aufgabenzuschreibung (Kompetenz) genügt. Der Wortlaut ist insoweit offen. Es ist daher erneut zu erin890  KOM(2004)

516 endg., S. 16 zu Art. 4. diesen Begriffen und ihrer Abgrenzung Baer, in: Hoffmann-Riem / SchmidtAßmann / Voßkuhle, GVwR I, § 11 Rn. 11. 892  Hierzu Erbguth, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 5. 893  Zum Teil ist ein Parlamentsvorbehalt für die Regelung der Verwaltungsorganisation und deren Aufgabenfestlegungen sogar (landesverfassungsrechtlich) gesetzlich normiert, vgl. etwa Art. 70 I LVerfBW; Art. 96 I BbgVerf; Art. 57 HmbVerf, hierzu Thieme, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, S. 167 f.; anders Art. 127 BremLVerf, hierzu Neumann, Verfassung der Freien Hansestadt Bremen, Art. 127 Rn. 2. 891  Zu



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL207

nern, dass Ausnahmebestimmungen eng auszulegen sind. Weil Art. 4 VI Hs. 2 INSPIRE-RL die Engführung der Ausnahmebestimmung des Art. 4 VI Hs. 1 INSPIRE-RL bewirkt, ist er weit zu verstehen. Es darf somit nicht darauf ankommen, dass eine Pflicht (mit Sanktionsmöglichkeit) zur Geodatenerhebung oder -verbreitung besteht, sondern lediglich, dass eine derartige Aufgabe besteht. Richtigerweise kann die europarechtliche Vorschrift des Art. 4 VI Hs. 2 INSPIRE-RL nicht von mitgliedstaatlichen Kategorien wie dem Eingreifen eines Parlamentsvorbehalts und der Festsetzung einer Pflicht zur Aufgabenwahrnehmung abhängig gemacht werden. Eine andere Auslegung würde den Anwendungsbereich der INSPIRE-RL enorm einschränken, denn im staatsinternen Bereich erfolgt grundsätzlich nur eine Aufgabenfestschreibung.894 Dies kann nicht gewollt sein. Zuletzt ist fraglich, ob gerade die digitale Erhebung, Sammlung und Verbreitung von Geodaten vorgeschrieben sein muss. Die INSPIRE-RL ließe ihrem Wortlaut nach eine derartige Interpretation zu: Art. 4 VI INSPIRE-RL stellt eine Ausnahme vom generellen Anwendungsbereich der RL dar („Abweichend von Absatz 1 gilt diese Richtlinie nur“): Nach Art. 4 I lit b) INSPIRE-RL ist Voraussetzung für deren generelle Anwendbarkeit, dass die entsprechenden Geodaten in elektronischer Form vorliegen. Daraus ließe sich schlussfolgern, dass Art. 4 VI INSPIRE-RL verlangt, dass auf kommunaler Ebene die Sammlung und Verbreitung gerade in digitaler Form vorgeschrieben ist. Eine derart enge Wortlautinterpretation wird jedoch erneut dem Telos der INSPIRE-RL nicht gerecht. Die Erreichung des Ziels einer möglichst umfassenden und damit nützlichen Geodateninfrastruktur erfordert spiegelbildlich einen möglichst weiten Anwendungsbereich. Es ist jedoch nicht realistisch, dass nationale (Umwelt-)Rechtsvorschriften die Sammlung und Verbreitung von Geodaten gerade in elektronischer Form vorschreiben. Vielmehr ist folgende Wortlautinterpretation angezeigt: Art. 4 VI INSPIRE-RL ist einschlägig für Behörden auf der untersten Verwaltungsebene, sofern ihnen die Sammlung und Verbreitung von Geodaten überhaupt vorgeschrieben ist und sofern sie – faktisch – in digitaler Form erfolgt. Art. 4 I lit. b) INSPIRE-RL verlangt auch nicht die Pflicht zur digitalen Datenerhebung, sondern – eben nur faktisch – dass die Daten in elektronischer Form vorliegen.895 Die erwei894  Eine Pflicht zur Wahrnehmung der Staatsaufgabe besteht nur im Falle ihrer Notwendigkeit, wobei dieser Kernbereich staatlicher Aufgabenwahrnehmung sehr begrenzt ist, vgl. Kupfer, Die Verteilung knapper Ressourcen im Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 117 f. und Thoma, Regulierte Selbstregulierung im Ordnungsverwaltungsrecht, S. 44 f. 895  So würde es etwa genügen, dass vormals analog erhobene Geodaten anschließend digitalisiert werden. Ansonsten würden diese Geodaten allesamt aus dem Anwendungsbereich der INSPIRE-RL herausfallen und nur originär digital erhobene Geodaten hierunter fallen.

208

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

ternde Auslegung entspricht sowohl der systematischen Analyse des Richt­ linientextes als auch der Zwecksetzung der INSPIRE-RL. Die Reichweite des Anwendungsbereichs der INSPIRE-RL auf der untersten Verwaltungsebene im Einzelnen ist abhängig vom Auffinden derjenigen Normen des nationalen Rechts, die die Sammlung oder -verbreitung von INSPIRE-relevanten Geodaten „vorschreiben“. Insbesondere im Umweltrecht besteht eine Fülle derartiger Vorschriften. Die in Bezug auf die INSPIRE-Annex-Themen wichtigsten Bereiche sollen im Folgenden dargestellt werden. Insofern bietet sich eine Kategorisierung an, wie sie in den Anhängen der INSPIRE-RL vorgenommen wurde. Hierfür kann auf die Steckbriefe der Koordinierungsstelle GDI-DE zu den einzelnen AnhangThemen zurückgegriffen werden.896 α) Anhang I Die Anhang I-Themen Koordinatenreferenzsysteme (Nr. 1) und geographische Gittersysteme (Nr. 2) nehmen insoweit eine Sonderstellung ein, als es sich nicht um fachliche Themen handelt. Vielmehr sind sie der „Steig­ bügelhalter“ zur Bestimmung der Georeferenzierung (Positionierung) von Geodaten (der sonstigen Anhang-Themen). Es handelt sich somit nicht um Geodaten, die von einer Behörde (entsprechend ihrem Auftrag) konkret vorgehalten werden, sondern um diese unterstützende Systeme. Für die hier interessierende Fragestellung sind sie somit nicht von Belang. (1) Vermessungsverwaltung Die Anhang-Themen Nr. 3–6 können wegen ihres ähnlichen Kontextes zusammengefasst behandelt werden. Ihnen ist gemeinsam, dass sie durch die Katasterbehörden und Vermessungsverwaltungen verwaltet werden. Die Verwaltungsorganisation der Katasterbehörden ist in Deutschland uneinheitlich geregelt. Zum Teil obliegt den Kreisen und kreisfreien Städten die Führung des Liegenschaftskatasters sowie bestimmte Aufgaben der Katastervermessung (im Rahmen der Landesvermessung)897.898 Diese Aufgaben 896  Abrufbar unter http: /  / www.gdi-de.org / download / inspire_guidance / annexI-III /  Steckbriefe-INSPIRE-AnhangI.pdf. 897  Die übrigen Aufgabenfelder der Landesvermessung (Grundlagenvermessung, topographische Landesaufnahme, Unterhaltung des Landesluftbildarchivs und topographische Landeskartographie) werden von den Landesvermessungsämtern oder den Regierungspräsidien wahrgenommen. 898  § 8 I VermG BW; § 26 II BbgVermG; § 5 II Nr. 3 GeoVermG MV; §§ 23 I, 24 VermKatG NW; § 2 I Nr. 3, III SächsVermKatG.



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL209

sind ihnen als Pflichtaufgaben nach Weisung übertragen.899 Demnach unterfallen die Kreise und kreisfreien Städte vorliegend dem Anwendungsbereich des Art. 4 VI INSPIRE-RL, ihre Sammlung ist ihnen jedoch auch gesetzlich i. S. d. Art. 4 VI Hs. 2 INSPIRE-RL vorgeschrieben. In anderen Ländern obliegt die Wahrnehmung der Aufgaben der Vermessungsverwaltung ausschließlich staatlichen Behörden (Landesbehörden).900 In diesem Fall existiert eine unterste Verwaltungsebene im kommunalen Bereich entweder schon gar nicht oder sie hat lediglich unterstützende Funktion.901 Hier greift Art. 4 VI INSPIRE-RL insofern ein, dass die bloße Unterstützung keine Pflicht zur Datenhaltung darstellt und somit der Anwendungsbereich der INSPIRE-RL nicht eröffnet ist.902 Dies ist aber insoweit unschädlich, als die Aufgabe von der oberen Behörde (zumeist dem Landesamt für Geoinformationswesen und Vermessungswesen oder ähnliche Bezeichnung)903 wahrgenommen wird. Die Landesvermessung ist als staatliche Vermessungstätigkeit hierarchisch organisiert. In der Regel werden die Aufgaben der obersten Behörde von dem jeweils zuständigen Ministerium wahrgenommen, die Mittelbehörde ist das Landesamt. Zum Teil bestehen darunter staatliche Vermessungsämter.904 Sofern dies der Fall ist, greift Art. 4 VI INSPIRE-RL für diese ein. Ansonsten bezieht sich die Norm auf die Landesämter. Ihnen ist jedenfalls die Aufgabenwahrnehmung i. S. d. Art. 4 VI Hs. 2 INSPIRE-RL gesetzlich vorgeschrieben, sodass sie grundsätzlich in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen.

899  Ausdrücklich normiert in § 10 I VermG BW; § 27 I BbgVermG; § 5 II Nr. 3 GeoVermG MV („übertragener Wirkungskreis“); § 6 IV 2, 3 NdsVermG; § 23 I 2 VermKatG NW; § 3 I, II SächsVermKatG. In Hessen, im Saarland, in SchleswigHolstein und in Thüringen ergibt sich dies aus der Tatsache, dass die Kommunalbehörden der Fachaufsicht der oberen Kataster- und Vermessungsbehörden unterliegen, vgl. § 15 III HVGG, § 2 III 2 SaarlVermKatG, § 5 II VermKatG SH und § 17 III 3 HS 2, 2 ThürVermGeoG. 900  So in Bayern (Art. 12 VI BayVermKatG), in Hessen (§§ 4 II Nr. 3, 6, 8 I, 15 I HVGG), in Niedersachsen (§ 6 I NdsVermG), in Rheinland-Pfalz (§ 2 I Nr. 1 LGVerm), im Saarland (§ 1 SaarlVermKatG), in Sachsen-Anhalt (§ 1 I VermKatG LSA), in Schleswig-Holstein (§ 1 VermKatG SH) und in Thüringen (§§ 2 I, 4 ThürVermGeoG). 901  § 15 III HVGG; § 6 IV 1 NdsVermG; § 3 III SaarlVermKatG; §§ 3 Nr. 2, 4 II VermKatG SH; § 17 III 3 THürVermGeoG. 902  Ohnehin wäre fraglich, ob die unterstützende Tätigkeit überhaupt den „Stellenbegriff“ erfüllt, weil insoweit eine organisatorische Eigenständigkeit und Außenwirkung vorausgesetzt wird, vgl. Turiaux, UIG, §§ 2, 3 Rn. 69. 903  Siehe zu den Ämterbezeichnungen in den einzelnen Ländern Fn. 557. 904  Siehe etwa die Konstellation in Bayern, Art. 12 BayVermKatG.

210

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

(2) Verkehrsnetze Bei Verkehrsnetzen handelt es sich nach der Definition im Anhang I der INSPIRE-RL um „Verkehrsnetze und zugehörige Infrastruktureinrichtungen für Straßen-, Schienen- und Luftverkehr sowie Schifffahrt. Umfasst [sind] auch die Verbindungen zwischen den verschiedenen Netzen. Umfasst [ist] auch das transeuropäische Verkehrsnetz im Sinne der Entscheidung Nr. 1692 / 96 / EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Juli 1996“. Notwendig ist eine Differenzierung nach den einzelnen Netzarten. Der Steckbrief der Koordinierungsstelle GDI-DE zu den Anhang I-Themen hat deshalb eine Untergliederung in Straßenverkehrsnetz, Schienenverkehrsnetz, Wasserverkehrsnetz, Luftverkehrsnetz und Seilbahnen vorgeschlagen. Eine Orientierung hieran ist auch im hier beschriebenen Rahmen angezeigt. Die Aufgabenfelder, welche mit der Verwaltung der beschriebenen Verkehrsnetze einhergehen, beschreibt die KSt. GDI-DE folgendermaßen: „Bestandsverwaltung, Kapazitätsplanung, Entwurf, Planung und Bauausführung, Notfallplanung und Notfalleinsätze, Umweltverträglichkeitsprüfungen, Flächenmanagement, Durchsatzmodellierung, Informationssysteme in Fahrzeugen, Störungsmanagement, Routenplanung, Wartung und Instandsetzung, Navigation, Betriebssteuerung, Umleitungen, Trassierung, Verkehrslenkung und Verkehrsbeeinflussung.“905 Diese werden in Deutschland von Behörden aller Verwaltungsebenen wahrgenommen. Als geodatenhaltende Stellen im Bereich des Straßenverkehrswesens sieht die Koordinierungsstelle GDI-DE das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS), die Bundesanstalt für Straßenwesen (BASt) und die Straßenbauverwaltungen der Länder und Kommunen an. Die Verteilung der Zuständigkeiten im Straßenverkehrswesen erfolgt dabei anhand der Verteilung der Straßenbaulast. Dabei gilt im Ausgangspunkt, dass den Gemeinden und Kreisen die Verwaltung der Kreis- und Gemeindestraßen obliegt.906 Hingegen obliegt den Ländern die Verwaltung der Landesstraßen907 und dem Bund die Verwaltung der Bundesfernstraßen908. Darüber hinaus obliegt den Gemeinden und Kreisen zum Teil die Verwaltung der Ortsdurchfahrten von Bundes-, Landes- und Kreisstraßen.909 Die 905  Koordinierungsstelle GDI-DE, Durchführungsbestimmung zur Interoperabilität von Geodatensätzen und Geodatendiensten der Themen des Anhang I der INSPIRE Richtlinie, http: /  / www.gdi-de.org / download / inspire_guidance / annexI-III / Steck briefe-INSPIRE-AnhangI.pdf, S. 24. 906  So etwa für Baden-Württemberg §§ 3, 43 II, 44 StrG BW. 907  Vgl. etwa § 43 I StrG BW. 908  §§ 1, 5 I BFernStrG. 909  Vgl. etwa § 5 II-IV BFernStrG, §§ 43 III-V, 47 StrG BW.



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL211

Wahrnehmung der Straßenbaulast erfolgt für Kreise und Gemeinden erneut als Pflichtaufgabe ohne Weisung (vgl. etwa § 48 II StrG BW), sofern eine solche Kategorie existiert, und stellt daher eine (gesetzliche) Verpflichtung i. S. d. Art. 4 VI INSPIRE-RL dar. In den Stadtstaaten ist die Rechtslage uneinheitlich:910 In Hamburg obliegt die Wegebaulast den Bezirken unter Aufsicht der Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt, sodass Art. 4 VI Hs. 1 INSPIRE-RL Anwendung findet, eine Aufgabenwahrnehmung i. S. d. Art. 4 VI Hs. 2 INSPIRE-RL aber auch gesetzlich vorgeschrieben ist.911 In Berlin ist die Zuständigkeit zwischen dem Senat als Hauptverwaltung und den Bezirken aufgeteilt912 In Bremen obliegt der Vollzug des BremLStrG den Straßenbaubehörden als Auftragsangelegenheiten.913 Sie unterfallen somit dem Art. 4 VI INSPIRERL; ihre Aufgabenwahrnehmung ist aber auch gesetzlich vorgeschrieben. Ein ähnliches Bild ergibt sich bzgl. des Wasserverkehrsnetzes. Auch hier orientiert sich die Zuständigkeit der Wasserbehörden an der Verteilung der (Wasser-)Straßenbaulast. Dem Bund (Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes) obliegt die Verwaltung der Bundeswasserstraßen, vgl. Art. 89 GG und § 7 I BWaStrG. In den Ländern914 ist zumeist eine Unterteilung in Gewässer unterschiedlicher Ordnungen vorgesehen, die entweder dem Land (bzw. ihm nachgelagerten Behörden / Ämter) oder den Gemeinden bzw. Kreisen zur Unterhaltung zugewiesen sind.915 Werden den Kreisen und Gemein910  Vgl.

§§ 7, 26 BlnStrG; §§ 11, 46 f. BremLStrG; § 12 I HWG. Hamburg sind die Bezirke grundsätzlich für die Durchführung des HWG zuständig, vgl. I HmbWegeGDAnO. 912  § 26 I BerlStrG i. V. m. Nr. 10 ZustKat AZG. Demnach obliegt dem Senat die gesamte Planung und die Aufsicht sowie (partiell) die Unterhaltung der Berliner Straßen (nämlich der von besonderer städtischer Bedeutung). Die Unterhaltung der „einfachen“, sonstigen Straßen und Wege obliegt somit den Bezirken unter Rechtsaufsicht des Senates. Somit fallen weder der Senat noch die Bezirke ob ihrer Selbstständigkeit in den Anwendungsbereich des Art. 4 VI INSPIRE-RL. 913  Vgl. §§ 46 III i. V. m. 47 III BremLStrG. 914  Es bestest keine Ausnahme zu Art. 84 I GG, sodass auch der Vollzug des WHG in die Länderzuständigkeit fällt. Für die Landeswassergesetze ergibt sich dies bereits aus Art. 30 GG. 915  Vgl. etwa §§ 95, 96 f. WG BW; § 64 HWG; § 102 SWG; § 91 LWG NW; § 105 LWG SH. In Berlin besteht eine Zweiteilung der Aufgabenwahrnehmung zwischen Senatsverwaltung als Wasserbehörde und den Bezirksämtern, § 85 I 1 BWG. Letztere sind zur Aufgabenwahrnehmung gesetzliche verpflichtet, vgl. § 85 I 2 BWG, sodass sie i. S. d. Art. 4 VI INSPIRE-RL unter die Richtlinie fallen. In Bremen besteht neben der gängigen instanziellen Unterteilung (hier zweistufig) eine räumliche Unterteilung in Stadt- und Hafengebiete, § 92 I BremWG. In jedem Fall nehmen alle Wasserbehörden ihre Aufgaben als Auftragsangelegenheiten wahr (vgl. § 93 III BremWG), sodass sie i. S. d. Art. 4 VI INSPIRE-RL unter die Richtlinie fallen. In Hamburg ergibt sich die Zuständigkeit nicht direkt aus § 64 HWaG, son911  In

212

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

den Aufgaben übertragen, nehmen sie diese im übertragenen Wirkungskreis als Pflichtaufgaben / Auftragsangelegenheiten wahr.916 Mithin fallen sie i. S. d. Art. 4 VI INSPIRE-RL unter die Richtlinie. Dasselbe gilt für die untersten hierarchisch organisierten staatlichen Behörden, sofern diese bestehen.917 Hinsichtlich des Schienennetzes ist Art. 87e GG maßgeblich. Demnach obliegt dem Bund der Ausbau und Erhalt des Schienennetzes. Die Zuständigkeit hierfür liegt beim Eisenbahn-Bundesamt, §§ 4 VI, 5, 5a, 6 AEG. Als Bundesoberbehörde unterfällt das EBA nicht dem Art. 4 VI INSPIRE-RL. (3) Gewässernetz Die in Nr. 8 des Anhangs I der INSPIRE-RL aufgeführte Definition dessen, was unter das „Gewässernetz“ fallen soll, macht deutlich, dass zum Teil Überschneidungen mit dem Wasserverkehrsnetz nach Nr. 7 bestehen, dass der Anwendungsbereich der Rubrik „Gewässernetz“ aber auch darüber hinausgehen kann. Demnach unterfallen dem Gewässernetz nicht nur die oberirdischen Gewässer und damit Wasserfahrstraßen und sonstigen befahrbaren Gewässer i. S. d. Nr. 7 des Anhangs I, sondern grundsätzlich auch deren unterirdische Teile.918 Abgrenzungsschwierigkeiten bestehen auch zu anderen Anhang-Themen, hauptsächlich des Anhangs III. Positiv bestimmt umfasst das „Gewässerdern aus der hierzu erlassenen „Anordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Wasserrechts und der Wasserwirtschaft vom 7. April 1987“. Maßgeblich und grundsätzlich zuständig ist demnach die Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt; daneben kommen die Bezirksämter sowie die Hamburg Port Authority. Die Hamburg Port Authority ist zwar Anstalt des Öffentlichen Rechts (vgl. http: /  / de.wikipedia. org / wiki / Hamburg_Port_Authority), sie ist aber in den hierarchischen Verwaltungsaufbau eingegliedert (Fachaufsicht durch die Behörde für Wirtschaft und Arbeit). Dies rechtfertigt die Anwendung von Art. 4 VI INSPIRE-RL, führt wegen deren Verpflichtung zur Aufgabenwahrnehmung jedoch nicht zum Ausschluss aus dem Anwendungsbereich. 916  Vgl. etwa Art. 63 I 1, 3 BayWG; § 64 III HWG; § 105 I 2 LWG RP; § 105 I Nr. 3 LWG SH („untere Wasserbehörde“). 917  Werden die Aufgaben der untersten Ebene von den Kommunen wahrgenommen (wie etwa in BW, vgl. § 95 WG BW), greift Art. 4 VI INSPIRE-RL nur hinsichtlich dieser ein und nicht zusätzlich bzgl. der untersten staatlichen Ebene, die sodann die Mittelebene wäre. 918  Als relevante Datensatzkategorien wurden ermittelt: ATKIS, (Gewässer-)Einzugsgebiete (oberirdisch, unterirdisch), Wasserrahmenrichtlinie, Gewässernetz, Deichlinien, Fließgewässer, Gewässerflächen, Oberflächenwasserkörper, Grundwasserkörper, Querbauwerke (Gewässer), Stauanlagen – Talsperren, Speicher, Rückhaltebecken, Stehende Gewässer, Binnengewässer, Ostsee, Topographische Vektordaten, Wasserkraftanlagen, vgl. https: /  / wiki.gdi-de.org / pages / viewpage.action?pageId=3345074.



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL213

netz“ Binnengewässer und Küstengewässer i. S. d. Wasserrahmenrichtline 2000 / 60 / EG. Ausgeklammert von Nr. 8 und der Nr. 7 zugeordnet ist die „Rubrik“ Navigation.919 Ferner sind „Tiefeninformationen“ dem Anhang IIThema „Höhe“ zugeordnet und der Themenkomplex „Grundwasser“ gehört dem Anhang-III-Thema „Geologie“ an (a. a. O.)920. Im nationalen organisatorischen Bereich ist das soeben zu Nr. 7 (Verkehrsnetze) Ausgeführte übertragbar. Die Zuständigkeiten nach den Wassergesetzen der Länder beziehen sich nicht nur auf die Verwaltung der Wasserstraßen, sondern auch auf den Wasserhaushalt (Gewässerbewirtschaftung) und damit auf die Aspekte des Wasserrechts, die unter Nr. 8 des Anhangs I der INSPIRE-RL fallen.921 (4) Schutzgebiete Das Anhang I-Thema Nr. 9 (Schutzgebiete) betrifft „Gebiete, die im Rahmen des internationalen und des gemeinschaftlichen Rechts sowie des Rechts der Mitgliedstaaten ausgewiesen sind oder verwaltet werden, um spezifische Erhaltungsziele zu erreichen.“ Abgrenzungsschwierigkeiten bestehen hierbei insbesondere zu Nr. 11 des Anhangs III der INSPIRE-RL (Bewirtschaftungsgebiete / Schutzgebiete / geregelte Gebiete und Berichterstattungseinheiten). Als internationale und europarechtliche Vorschriften, die die Ausweisung und Verwaltung von Schutzgebieten vorschreiben, kommen insbesondere in Betracht: – Flora-Fauna-Habitat Richtlinie 92 / 43 / EWG – Vogelschutzrichtlinie (1979) – Ramsar Konvention (1971): Wasser- und Watvögel in Feuchtgebieten – Helsinki Konvention (1974): Ostsee – OSPAR Konvention (1992): Nord-Ost-Atlantik – Abkommen über den Schutz des Welterbes (1975).922 919  Vgl. Koordinierungsstelle GDI-DE, Durchführungsbestimmung zur Interoperabilität von Geodatensätzen und Geodatendiensten der Themen des Anhang I der INSPIRE Richtlinie, http: /  / www.gdi-de.org / download / inspire_guidance / annexI-III /  Steckbriefe-INSPIRE-AnhangI.pdf, S. 41. 920  Dies, obwohl der Aspekt Grundwasser nach Art. 2 Nr. 2, 3 Wasserrahmenrichtlinie 2000 / 60 / EG den Binnengewässern unterfällt und somit eigentlich ein Anhang I-Thema (nämlich Gewässernetz, Nr. 8) sein müsste. 921  Vgl. § 2 WHG: Dieses Gesetz gilt für folgende Gewässer: oberirdische Gewässer, Küstengewässer und Grundwasser. Es gilt auch für Teile dieser Gewässer. 922  Koordinierungsstelle GDI-DE, Durchführungsbestimmung zur Interoperabilität von Geodatensätzen und Geodatendiensten der Themen des Anhang I der INSPI-

214

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Die Pflicht, derartige Schutzgebiete auszuweisen, ist notwendige Bedingung für die Verpflichtung zur Datenbereitstellung im Rahmen der Nr. 9 Anhang I INSPIRE-RL.923 Hinzukommen muss ferner ein spezifisches Erhaltungsziel. Dies wird in den jeweiligen Konventionstexten und Abkommen festgelegt.924 Mit der Umsetzung bzw. Durchführung der jeweiligen Richtlinien bzw. Abkommen sind in Deutschland die Naturschutzbehörden betraut.925 Für die Bereitstellung der Schutzgebiete nach internationalen Konventionen wie z. B. Ramsar wird nach Ansicht der KSt. GDI-DE das Bundesamt für Naturschutz (BfN) verantwortlich sein. Als Bundesoberbehörde unterfällt es nicht dem Art. 4 VI INSPIRE-RL. Die Schutzgebiete nach nationalem Recht und außerhalb der Hoheitsbereiche der Bundesländer werden ebenfalls durch das Bundesamt für Naturschutz (BfN) bereitgestellt.926 Die Auswahl der Schutzgebiete „Natura 2000“ im Rahmen der FFH-RL und der Vogelschutz-RL erfolgt in der Regel durch die jeweilige Landesregierung.927 Die Überwachung / Kontrolle der ausgewiesenen Schutzgebiete erfolgt auf den unteren Verwaltungsebenen. Die Verwaltungsorganisationsstruktur im Naturschutzrecht ist in den meisten Bundesländern dreistufig organisiert. RE Richtlinie, http: /  / www.gdi-de.org / download / inspire_guidance / annexI-III / Steck briefe-INSPIRE-AnhangI.pdf, S. 46. Hieraus ergibt sich allerdings noch keine Pflicht i. S. d. Art. 4 VI INSPIRE-RL, denn diese muss „nach dem Recht des Mitgliedstaats“ bestehen. Es kommt somit auf die mitgliedstaatliche Umsetzung der jeweiligen europa- und völkerrechtlichen Bestimmungen an. Als relevanten Themenbereiche ­ wurden hierbei erkannt: Biosphärenreservate, FFH-Gebiete, HELCOM-Gebiete, Landschaftsschutzgebiete, Man-and-Biosphere-Gebiete, Nationalparke, Naturparke, ­Naturschutzgebiete, OSPAR-Gebiete, Ramsar-Gebiete, Vogelschutzgebiete, Schutzgebiete, Baudenkmale, Denkmalkataster, Bodendenkmale, Kulturdenkmale, Gesamtanlagen, Ensemble, Denkmalbereiche, Denkmalschutzgebiete, Flächenhafte Naturdenkmale, Geschützte archäologische Stätten, Archäologische Kulturdenkmale, Grabungsschutzgebiete, Küstenschutzgebiete, Naturwaldzellen, Schutzwald, Bannwald, Waldschutzgebiete, Weltkulturerbe, vgl. https: /  / wiki.gdi-de.org / display / insp /  Identifizierung+Schutzgebiete+ %28PS %29. 923  Siehe etwa Art. 4 FFH-RL 92 / 43 / EWG. 924  So etwa Art. 2 I FFH-RL 92 / 43 / EWG. 925  Vgl. etwa § 10 I LNatSchG BW; Art. 43 I BayNatSchG; § 2e NatSchGBln; § 54 BbgNatSchG; § 1 BremNatG; § 1 I NatSchAG M-V; § 3 NAGBNatSchG; § 9 LandschaftsG NW; § 4 LNatSchG RP; § 41 SächsNatSchG; § 1 I NatSchG LSA; § 1 LNatSchG SH; §§ 2 I, V, 36 I ThürNatG. 926  http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs / Downloads / DE / GDI-DE / Steckbrief_ Schutzgebiete.pdf?__blob=publicationFile, S. 3. 927  Vgl. § 36 LNatSchG BW; Art. 20 I 1 BayNatSchG; § 22b NatSchGBln; § 26g BbgNatSchG, § 24 I BremNatG; § 14 IV HmbBNatSchGAG; § 21 I NatSchAG M-V; § 52 S. 1 NAGBNatSchG; § 48b LG NW (Landesamt); § 25 V LNatSchG RP; § 24 III SNG; § 22a VI SächsNatSchG (obere Naturschutzbehörde); § 23 I NatSchG LSA; § 22 I LNatSchG SH; § 26a I ThürNatG.



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL215

Auf der untersten Stufe nehmen die Kreise und kreisfreien Städte die Aufgaben der „unteren Verwaltungsbehörde“ als Pflichtaufgaben nach Weisung / Auftragsangelegenheiten im übertragenen Wirkungskreis wahr.928 Sie haben somit eine Pflicht zum Tätigwerden i. S. d. Art. 4 VI Hs. 2 INSPIRERL. Damit fallen die Umwelt- und Naturschutzbehörden der Kreise und kreisfreien Städte in den Anwendungsbereich der INSPIRE-RL, soweit sie Aufgaben im Rahmen der Schutzgebietsverwaltung in ihrem Hoheitsbereich wahrnehmen. In den Stadtstaaten besteht erneut lediglich eine Zweiteilung der Verwaltungsorganisation.929 Die Berliner Bezirke unterfallen nach dem oben Gesagten per se nicht dem Anwendungsbereich des Art. 4 VI INSPIRE-RL. In Bremen nehmen die unteren Naturschutzbehörden ihre Aufgaben als Auftragsangelegenheiten wahr, § 1 III BremNatG, sodass sie zwar unter Art. 4 VI INSPIRE-RL fallen, ihre Aufgabenwahrnehmung jedoch auch gesetzlich vorgeschrieben ist. In Hamburg nimmt die Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt gem. I HmbNatSchGZustAnO die Aufgaben nach dem BNatSchG und dem HmbNatSchG als oberste Landesbehörde wahr. Für bestimmte, wenige Aufgaben sind daneben die Bezirksämter zuständig (II HmbNatSchZustAnO). Sie unterfallen wegen ihrer organisatorischen Eingliederung in den staatlichen Behördenapparat dem Art. 4 VI INSPIRE-RL; ihre Aufgabenwahrnehmung ist jedoch auch gesetzlich i. S. d. Art. 4 VI Hs. 2 INSPIRE-RL vorgeschrieben. β) Anhang II (1) Höhe Das Geodatenthema „Höhe“ (Nr. 1) ist eng mit den Anhang I-Themen Nr. 3–6 (Vermessungsverwaltung) verknüpft. Nach der Evaluation der Koordinierungsstelle GDI-DE fallen hierunter folgende Datensatzkategorien: (ATKIS) Digitale Geländemodelle, digitale Höhenmodelle, Höhenfestpunkte, Geländehöhen und Digitale Bodenmodelle (DTM).930 Einen kommunalen Bezug weisen die Kategorien ATKIS – Digitale Geländemodelle und die Höhenfestpunkte auf. Diese werden von den Kreisen und Gemeinden im 928  Vgl. § 60 I LNatSchG BW; Art. 43, 44 II BayNatSchG; § 52 I 2 BbgNatSchG; § 1 II BremNatG; § 1 III HmbBNatSchGAG; §§ 6, 7 NatSchAG M-V; §§ 31, 32 NAGBNatSchG; § 8 III LG NW, § 1 II Nr. 3 ZustVU NW; § 42 IV LNatSchG RP; § 47 II Nr. 2 SNG; §§ 40 I Nr. 3, 48 IV SächsNatSchG; § 1 I Nr. 3, II NatSchG LSA; § 1 I Nr. 4, II LNatSchG SH; § 36 IV ThürNatG. 929  Vgl. § 38 I NatSchGBln; § 1 BremNatG. 930  Abrufbar unter https: /  / wiki.gdi-de.org / pages / viewpage.action?pageId=393 4132.

216

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Rahmen ihrer Aufgabe als Vermessungsbehörden wahrgenommen. Insofern kann auf das oben Ausgeführte verwiesen werden.931 (2) Bodenbedeckung Das Geodaten-Thema „Bodenbedeckung“ (Nr. 2) wird von der Koordinierungsstelle GDI-DE hauptsächlich dem Bereich der Landesvermessung zugeordnet. Insoweit gilt das oben zu den Landesämter für Vermessung und Geoinformation Gesagte.932 (3) Orthofotografie Die Orthofotografie (Nr. 3) ist Teil der Landesvermessung. Sammlungen von Orthofotos sind vorhanden beim Geodatenzentrum des BKG933 und den jeweils für die Landesvermessung zuständigen Landesämtern für Vermessung und Geoinformation. Das BKG unterfällt als Bundesoberbehörde nicht dem Anwendungsbereich des Art. 4 VI INSPIRE-RL. Für die Landesämter gilt das oben zum Vermessungswesen Gesagte.934 Erfolgen auf kommunaler Ebene Luftbefliegungen zu eigenen Zwecken, handelt es sich dabei nicht um Pflichtaufgaben, sodass die betreffenden Geodaten gem. Art. 4 VI INSPIRERL nicht dem Anwendungsbereich unterfallen. Daneben können Kommunen Orthophotos als Aufgaben der Landesvermessung erheben und vorhalten. Erfolgt dies aufgrund staatlicher Aufgabenzuschreibung, fällt die betreffende Tätigkeit unter Art. 4 VI INSPIRE-RL und damit in den Anwendungsbereich.935 (4) Geologie Die von der Koordinierungsstelle GDI-DE ermittelten Datensatzkatego­ rien, welche Relevanz für das Anhang II-Thema „Geologie“ (Nr. 4) aufweisen, sind nahezu ausschließlich der Bundes- und Landesebene zugeordnet. 931  S. o.

(1) Vermessungsverwaltung, S. 208 f. (1) Vermessungsverwaltung, S. 208 f. So werden die betroffenen Datensatzkategorien „Corine Land Cover“ und ATKIS Basis-DLM entweder dem Bund oder den Ländern zugeordnet, vgl. https: /  / wiki.gdi-de.org / display / insp / Identifi zierung+Bodenbedeckung+ %28LC %29. Die sonstigen Kategorien, die einen starken Bezug zur kommunalen Ebene aufweisen, sind hinsichtlich ihrer Relevanz für die Nr. 2 Anhang II INSPIRE-RL (Bodenbedeckung) unklar. 933  Siehe zum Hintergrund unten a) Organisatorische Regelung, S. 609. 934  S. o. (1) Vermessungsverwaltung, S. 208 f. 935  So etwa in Nordrhein-Westfalen, vgl. § 21 I Nr. 2 VermKatG NW. 932  S. o.



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL217

Dies ist etwas fragwürdig.936 Unter „Geologie“ fällt nach der Beschreibung der Richtlinie auch „Grundgestein, Grundwasserleiter und Geomorphologie“. Die Verwaltung und Überwachung des Grundwassers obliegt jedoch, wie bereits gezeigt, den Wasserbehörden nach den Wassergesetzen der Länder. Dies sind (auch) Behörden der Kreise und Gemeinden, weshalb auch diese unter den Anwendungsbereich der Nr. 4 des Anhangs II der INSPIRERL fallen. Die sonstigen, von dem Anhang-Thema Geologie betroffenen Geodatenthemen sind im Rahmen der Landesvermessung tatsächlich hauptsächlich der Landesebene zuzuschreiben.937 Insoweit gilt das oben Gesagte. γ) Anhang III (1) Statistische Einheiten Die Erläuterung der Richtlinie zum Anhang III-Thema „statistische Einheiten“ (Nr. 1) hilft zur Identifizierung der betroffenen Datensätze und datenhaltenden Stellen nur bedingt weiter: „Einheiten für die Verbreitung oder Verwendung statistischer Daten.“ Erneut kann aber auf die Ausführungen der KSt. GDI-DE zurückgegriffen werden. In Erinnerung ist hier zunächst zu rufen, dass statistische Daten nur dann in den Anwendungsbereich der INSPIRE-RL fallen, wenn sie einen Raumbezug (Georefenzierung) aufweisen. Ist dies der Fall, sind nach Auffassung der Koordinierungsstelle GDI-DE nicht die statistischen Daten selbst, sondern lediglich die räumlichen Bezugseinheiten938 vom AnhangThema betroffen.939 Dabei gilt für die kommunale Ebene, dass diese nur 936  Dementsprechend wird die Pflicht zur Datenbereitstellung der Grundwassermessstellen durch die Kommunen als „unklar“ angegeben. 937  Dies gilt etwa für geologische Übersichtskarten, hydrogeologische Übersichtskarten, ingenieurgeologische Übersichtskarten, rohstoffgeologische Karten, Salzstockhochlagen, Bohrungen, Bohrdatenbank, das Fachinformationssystem Geo­ chemie, geoelektrische Messgebiete, geomagnetische Übersichtskarte und die geothermische Übersichtskarte, vgl. https: /  / wiki.gdi-de.org / display / insp / Identifizierung+ Geologie+ %28GE %29. 938  Darunter ist derjenige Teil des Datensatzes zu verstehen, der den räumlichen Bezugspunkt zu der statistischen Aussage darstellt. 939  „Eine statistische Einheit (Statistical Unit) ist ein räumliches Objekt (Polygon, Linie, Punkt oder Gitterzelle), um daran statistische Informationen zu verankern. Statistische Informationen können definiert werden als ‚jede numerische Darstellung eines Phänomens‘. Statistische Informationen werden nicht als Teil der statistischen Einheit betrachtet. Es sind nicht-räumliche thematische Informationen, deren Harmonisierung nicht im Rahmen von INSPIRE oder durch dieses Dokument behandelt wird. Für diese Informationen wird auf die Spezifikation des INSPIREThemas ‚Population Distribution (Verteilung der Bevölkerung – Demographie)‘ ver-

218

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

dann zur INSPIRE-Beteiligung verpflichtet ist, wenn die Sammlung dieser statistischen Daten gesetzlich vorgeschrieben ist. Dies wird i. d. R. nicht der Fall sein.940 Erfolgt die Datensammlung stattdessen zu eigenen Zwecken und aus eigenem „Antrieb“, besteht infolge Art. 4 VI INSPIRE-RL keine Verpflichtung zur Datenbereitstellung. Auf Landesebene werden vor allem die Statistikämter (Statistische Landesämter oder Landesämter für Statistik und Datenverarbeitung) relevant. Sofern es sich bei diesen um dem zuständigen Ministerium unmittelbar nachordnete Behörden handelt, unterfallen sie dem Art. 4 VI INSPIRE-RL.941 Sind sie hingegen als Sonderbehörden942 oder juristische Personen des Öffentlichen Rechts in mittelbarer Staatsverwaltung943 außerhalb des hierarchischen Behördenaufbaus angesiedelt, greift Art. 4 VI INSPIRE-RL nicht ein. (2) Gebäude Das Annex III-Thema „Gebäude“ (Nr. 2) deckt sich hinsichtlich der hier betrachteten Abgrenzung und Beschreibung im Wesentlichen mit den Anhang I-Themen Nr. 3–6 (Vermessungsverwaltung), da die Führung des Liegenschaftskatasters auch Gebäude umfasst.944 Damit sind kommunale Behörden betroffen, sofern sie Aufgaben des Vermessungswesens (als untere Vermessungsbehörden) wahrnehmen. Darüber hinaus obliegt ihnen teilweise als eigene Angelegenheit die Führung von Datenbanken über die Hauskoordinaten, welche wahrscheinlich auch unter das Annex III-Thema „Gebäude“ fällt.945 Es ist als ausreichend anzusehen, wenn die Daten nach wiesen. Dieses Dokument legt den Fokus nur auf die Darstellung von räumlichen Objekten, die genutzt werden, um damit statistische Daten zu verknüpfen.“, https: /  /  wiki.gdi-de.org / display / insp / Identifizierung+Statistische+Einheiten+ %28SU %29. 940  Vgl. etwa § 8 I 1 LStatG BW: „Die Gemeinden können zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben Kommunalstatistiken durchführen.“ 941  So etwas in Bayern, vgl. Art. 4 BayStatG und Hessen, § 2 I HessLStatG (obere Landesbehörde). 942  So etwa in BW, vgl. § 3 I LStatG BW: Landesoberbehörde im Geschäftsbereich des Finanz- und Wirtschaftsministeriums. 943  So etwa in Berlin und Brandenburg das Amt für Statistik Berlin-Brandenburg (§ 3 LStatG Bln), bei dem es sich um eine durch Staatsvertrag geschaffene Anstalt des Öffentlichen Rechts handelt. Dasselbe gilt für Hamburg und Schleswig-Holstein gem. § 5 I HmbStatG. 944  Einzelheiten zu dem Annex-III-Thema „Gebäude“ finden sich im entsprechenden GDI-DE-Steckbrief S. 4 f., abrufbar unter https: /  / wiki.gdi-de.org / download / at tachments / 3345006 / Steckbrief_III_2_BU.pdf?version=1&modificationDate=132041 4029738. 945  Die Koordinierungsstelle GDI-DE sieht die Verpflichtung der Kommunen zur Bereitstellung von Hauskoordinaten als „unklar“ an. Die Verpflichtung zur Erhebung



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL219

einer Betrachtungsweise als verpflichtend zu erheben sind. Sofern die Führung des Liegenschaftskatasters in manchen Ländern Landesaufgabe ist, gilt für die unterste Ebene ebenfalls Art. 4 VI INSPIRE-RL. (3) Boden Das Annex III-Thema Nr. 3 (Boden) umfasst die „Beschreibung von Boden und Unterboden anhand von Tiefe, Textur, Struktur und Gehalt an Teilchen sowie organischem Material, Steinigkeit, Erosion, gegebenenfalls durchschnittliches Gefälle und erwartete Wasserspeicherkapazität“. „Das Thema Boden enthält folgende Elemente: •  Bodenzustandsinventuren zur Beurteilung der Bodenverhältnisse und / oder Bodeneigenschaften zu bestimmten Orten und bestimmten Zeitpunkten sowie die Bodenüberwachung bieten die Möglichkeit die Veränderungen der Bodenbeschaffenheit und deren Eigenschaften im Laufe der Zeit einzuschätzen. •  Bodenkartierungen, die eine räumliche Präsentation der zum Boden gehörenden Eigenschaften unterstützen, einschließlich der Bodentypen und Bodenkarten, werden üblicherweise aus den verfügbaren Daten der Bodenzustandsinventuren abgeleitet. •  Thematische Karten aus abgeleiteten Bodeninformationen, eventuell in Kombination mit ‚Nicht-Boden-Daten‘.“946 Die betreffenden Daten sollen Informationsbedürfnisse bezüglich Agrar-Umweltindikatoren, Thematischen Karten, Altlasten und Bodenbeobachtung befriedigen. Die „Boden“-Daten verteilen sich auf verschiedene Behörden je nach dem jeweiligen Nutzungsinteresse. Bodeninformationen, die die Themen Kontamination, Bodennutzung und Bodenprofile betreffen, werden in der Regel bei Umwelt- und Naturschutzbehörden947 und Immissionsschutzbehörden948 vorhanden sein. Im Speziellen werden die Bodenschutzbehörden und Führung von Hauskoordinaten erfolgt seit 2003 unter der Federführung der AdV im Rahmen einer Verwaltungsvereinbarung. Die amtlichen Hauskoordinaten werden aus dem Liegenschaftskataster abgeleitet, vgl. http: /  / www.adv-online.de / icc / extdeu /  broker.jsp?uMen=6d470f15-8e71-3c01-e1f3-351ec0023010. 946  Vgl. Steckbrief zum INSPIRE-Thema Anhang III Nr. 3 Boden (Data Specification on SOIL) S. 3, abrufbar unter https: /  / wiki.gdi-de.org / download / attach ments / 3345008 / Steckbrief_III_3_SO.pdf?version=1&modificationDate=132041429 2307. 947  Hierzu Erbguth / Stollmann, Bodenschutzrecht, S. 32 ff. sowie oben (4) Schutzgebiete, S.  213 f. 948  Vgl. hierzu § 3 III BBodSchG sowie Erbguth / Stollmann, Bodenschutzrecht, S.  38 f.

220

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

i. R. d. Anwendungsbereichs des BBodSchG (§ 3)949 von dem Geodatenthema betroffen sein. Die jeweiligen Zuständigkeiten ergeben sich aus den dazu erlassenen landesrechtlichen Vorschriften. Hierbei ist vor allem die Führung eines Bodeninformationssystems und eines Bodenkatasters relevant. Diese werden i. d. R. von einem Landesamt950 bzw. einer Landesanstalt951 geführt.952 Daneben bestehen allgemeine Zuständigkeiten der Kreisund Gemeindeverwaltungen als untere Bodenschutzbehörden (Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung).953 Thematische Karten, die Bodeninformationen enthalten, sind im Rahmen der Landesvermessung oder der Wirtschaftsförderung (Rohstoffe / Ressourcen) sowie bei Bau- und Planungsvorhaben954 und bei der Raumordnung955 relevant. Diese Aufgaben sind zumeist nicht auf der untersten Verwaltungsebene angesiedelt. Die Bodenschätzung ist Landesaufgabe; sie wird von den 949  Zur Abgrenzung des Bodenschutzrechts von sonstigen umweltschutzrecht­ lichen Normen vgl. Erbguth / Stollmann, Bodenschutzrecht, S. 56 ff. 950  So etwa Art. 3 I, 7 BayBodSchG (Landesamt für Umwelt); § 1 BbgAbfBodZV (Landesamtes für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz); §§ 6, 7 i. V. m. 13 II LBodSchG M-V (Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie); § 6 LBodSchG NW (Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz); §§ 9, 10 LBodSchG RP (Landesamt für Umwelt, Wasserwirtschaft und Gewerbeaufsicht); § 7 SBodSchG (Landesamt für Umwelt- und Arbeitsschutz); § 12 II SächsABG (Landesamt für Umwelt, Landwirtschaft und Geologie); §§ 5 i. V. m. 12 I Nr. 2 LBodSchG SH. Diese fallen als Sonderbehörden nicht unter Art. 4 VI INSPIRE-RL. 951  Vgl. § 11 I LBodSchAG BW (Landesanstalt für Umweltschutz); §§ 6, 7 ThürBodSchG (Landesanstalt für Umwelt und Geologie). Daneben erarbeitet das RP Freiburg gem. § 11 III LBodSchAG BW landesweit geowissenschaftliche Grundlagen des Bodenschutzes und führt dazu ein Informationssystem. Insofern ist es ebenfalls Sonderbehörde und unterfällt nicht dem Art. 4 VI INSPIRE-RL. 952  In Berlin ist die für den Bodenschutz zuständige Senatsverwaltung zuständig, § 6 I BlnBodSchG. In Bremen ist die Zuständigkeitsverteilung äußerst kompliziert; sie ergibt sich aus § 16 II BremBodSchG. Das HmbBodSchG enthält keine Zuständigkeitsfestschreibung. In Niedersachsen besteht anstelle einer Mittelbehörde die Zuständigkeit des sachlich einschlägigen Fachministeriums, vgl. § 9 I NBodSchG. In Rheinland-Pfalz ist die Struktur- und Genehmigungsdirektion gem. § 13 I LBodSchG RP obere Bodenschutzbehörde (zu ihrer Eigenschaft als informationspflichtige Stelle i. S. d. § 2 I Nr. 1 UIG RP OVG RP, NVwZ 2013, 376 (377). In SachsenAnhalt ist die Aufgabenwahrnehmung differenziert ausgestaltet, vgl. §§ 11, 16 18 BodSchAG LSA. 953  Vgl. § 16 II Nr. 3 LBodSchAG BW i. V. m. § 15 LVG; Art. 10 II 1 BayBodSchG; § 2 a BbgAbfBodZV; § 15 III HAltBodSchG; § 13 III, IV LBodSchG M-V; §§ 9 II, 9 IV NBodSchG; § 13 I LBodSchG NW; § 13 I 3, 4 LBodSchG RP; § 14 II Nr. 3 SBodSchG; § 13 I Nr. 3 SächsABG; § 16 III BodSchAG LSA; § 12 I Nr. 3 LBodSchG SH; § 9 III ThürBodSchG. 954  Hierzu Erbguth / Stollmann, Bodenschutzrecht, S. 26 ff. 955  Hierzu s. u. Fn. 1020 sowie Erbguth / Stollmann, Bodenschutzrecht, S. 22 ff.



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL221

Finanzämtern wahrgenommen.956 Anschließend werden die Daten in das Liegenschaftskataster integriert.957 Mithin gilt auch hier, dass Behörden auf unterster Verwaltungsebene, sofern sie mit dem Annex-III-Thema „Boden“ in Berührung kommen, zur Bereitstellung der jeweiligen Daten i. d. R. verpflichtet sind. (4) Bodennutzung Das Anhang III-Thema „Bodennutzung“ (Nr. 4) ist nicht nur begrifflich eng mit dem Thema „Boden“ (Nr. 3) verknüpft. Es betrifft die „Beschreibung von Gebieten anhand ihrer derzeitigen und geplanten künftigen Funktion oder ihres sozioökonomischen Zwecks (z. B. Wohn-, Industrie- oder Gewerbegebiete, land- oder forstwirtschaftliche Flächen, Freizeitgebiete).“ Im Gegensatz zum Thema Boden liegt der Fokus nicht auf den physikalischen Eigenschaften, sondern auf der Nutzung und Bewirtschaftung durch den Menschen. Die derzeitige Bodennutzung ist unter anderem im Liegenschaftskataster der Kreise und kreisfreien Städte geführt.958 Insoweit gilt das oben Gesagte. Die zukünftige Bodennutzung ist vor allem durch den Aspekt der Planung geprägt. Für die kommunale Ebene betrifft dies Bebauungspläne, Flächennutzungspläne und auch die Regionalpläne und Flurbereinigungspläne. Hierbei handelt es sich um Pflichtaufgaben, § 1 III BauGB, sodass die betreffenden Geodaten in den Anwendungsbereich der INSPIRE-RL fallen. (5) Gesundheit und Sicherheit Das Annex III-Thema „Gesundheit und Sicherheit“ (Nr. 5) umfasst nach der Definition der Richtlinie die „[g]eografische Verteilung verstärkt auftretender pathologischer Befunde (Allergien, Krebserkrankungen, Erkrankungen der Atemwege usw.), Informationen über Auswirkungen auf die Gesundheit (Biomarker, Rückgang der Fruchtbarkeit, Epidemien) oder auf das Wohlbefinden (Ermüdung, Stress usw.) der Menschen in unmittelbarem Zusammenhang mit der Umweltqualität (Luftverschmutzung, Chemikalien, 956  § 17 II 2 Finanzverwaltungsgesetz (FVG), BGBl. I-1971, 846, 1202 i. V. m. § 16 AO i. V. m. § 12 BodSchätzG, BGBl. I-2007, 3150, 3176. 957  § 14 BodSchätzG; damit liegt die nach Art. 4 II INSPIRE-RL maßgebliche Referenzversion bei einer Landesbehörde, sodass es auf die Pflicht zu Datenbereitstellung der Kommunalbehörde nach Art. 4 IV INSPIRE-RL nicht ankommt. 958  Dementsprechend identifiziert die Koordinierungsstelle GDI-DE die Daten aus ALK / ALB / ALKIS als relevant für dieses Thema, vgl. https: /  / wiki.gdi-de. org / display / insp / Identifizierung+Bodennutzung+ %28LU %29.

222

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Abbau der Ozonschicht, Lärm usw.) oder in mittelbarem Zusammenhang mit der Umweltqualität (Nahrung, genetisch veränderte Organismen usw.).“ Die Koordinierungsstelle GDI-DE hat auf dieser Basis folgende Datenkategorien identifiziert: •• Menschliche Gesundheitsdaten (Krankheiten, Vergiftungen, Verletzungen etc.) •• Biomarker (messbare Produkte von Organismen, die als Indikatoren für Umweltbelastungen oder Krankheiten herangezogen werden) •• Daten des Gesundheitswesens und der Gesundheitsfürsorge •• Gesundheitsfaktoren mit dem Fokus auf Umweltdaten.959 Von dem Annex III-Thema „Gesundheit und Sicherheit“ sind auf kommunaler Ebene vor allem diejenigen Behörden, die aufgrund der Umgebungslärmrichtlinie Lärmkartierungen und Lärmaktionspläne aufstellen (müs­ sen).960 Dies betrifft alle Gemeinden, die die Bedingungen des § 47c I BImSchG erfüllen, vgl. § 47e I BImSchG.961 Hier besteht somit eine Pflicht zur Datensammlung. Der Bereich der Gefahrenabwehr, insbesondere des Katastrophenschutzes, ist Ländersache. Bedienen sich die Länder hierbei den kommunalen Ordnungsbehörden, greift Art. 4 VI INSPIRE-RL ein. Gleiches gilt für untere staatliche Behörden. Nicht erfasst von Art. 4 VI INSPIRE-RL sind die Länder insoweit, als sie das Krebsregister962 führen und der Bund hinsichtlich des Integrierten Mess- und Informationssystem für die Überwachung der Umweltradioaktivität (IMIS) (Bundesamt für Strahlenschutz als Bundesoberbehörde) und das Tierseuchennachrichtensystem (TSN) (Bundesforschungsanstalt für Viruskrankheiten der Tiere (BFAV) bzw. Friedrich-Loeffler-Institut als selbstständige Bundesoberbehörde).963 959  Vgl. Steckbrief zum INSPIRE-Thema Anhang III Nr. 5 Gesundheit und Sicherheit (Data Specification on Human Health and Safety) S. 3, abrufbar unter https: /  / wiki.gdi-de.org / display / insp / Identifizierung+Gesundheit+und+Sicherheit+ %28HH %29. 960  Überschneidungen zu anderen Annex-Themen bestehen zu: Verteilung der Bevölkerung – Demografie, Produktions- und Industrieanlagen, landwirtschaftliche Anlagen und Aquakulturanlagen, Gebiete mit naturbedingten Risiken, Boden, meteo­ rologische Bedingungen und meteorologisch-geografische Kennwerte. 961  Vgl. etwa § 11 SächsImSchZuVO: „Zuständige Behörden für die Aufgaben der Lärmminderungsplanung nach dem Sechsten Teil des Bundes-Immissionsschutzgesetzes sind die Gemeinden …“. 962  Das Krebsregister wird durch die Bundesländer geführt, vgl. etwa § 3 Saarländisches Krebsregistergesetz (SKRG). Erheben die Kommunen eigene Daten für das Land, kommt es darauf an, ob sie hierzu verpflichtet sind. 963  Auch die Datenbank über gentechnisch veränderte Organismen und Anlagen wird von der Biologischen Bundesanstalt für Land- und Forstwirtschaft betrieben.



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL223

Sonstige Gesundheitsdaten werden von den Gesundheitsämtern vorgehalten. Ihnen obliegt der Vollzug der Landesgesetze über den öffentlichen Gesundheitsdienst. Träger des Öffentlichen Gesundheitsdienstes sind i. d. R. das Land, die Kreise und die kreisfreien Städte.964 Die Kommunen nehmen diesen Aufgaben insoweit als Pflichtaufgaben wahr,965 sodass sie zwar unter Art. 4 VI INSPIRE-RL fallen, eine Verpflichtung zur Aufgabenerledigung i. S. d. Art. 4 VI Hs. 2 INSPIRE-RL hingegen auch besteht. (6) Versorgungswirtschaft und staatliche Dienste Das Annex III-Thema „Versorgungswirtschaft und staatliche Dienste“ (Nr. 6) umfasst nach der Beschreibung der INSPIRE-RL „Versorgungseinrichtungen wie Abwasser- und Abfallentsorgung, Energieversorgung und Wasserversorgung, staatliche Verwaltungs- und Sozialdienste wie öffentliche Verwaltung, Katastrophenschutz, Schulen und Krankenhäuser.“ Die Koordinierungsstelle GDI-DE hat weitere Untergliederungen des Themas vorgenommen. Unter die Versorgungswirtschaft „fallen Versorgungs- und Entsorgungsleitungssysteme, die mit entsprechenden Produktions- oder Verarbeitungseinrichtungen verbunden sind“.966 Unter VerwalVergleichbare Datenbanken bestehen zudem auf Länderebene im Umweltdatenkatalog. 964  Vgl. etwa § 2 ÖGDG BW; § 2 I HGöGD; § 5 I ÖGDG NRW; § 3 I GDG SH. 965  Vgl. etwa § 2 IV 1 HGöG; § 6 II 1 ÖGDG NRW; § 3 III 3 ÖGDG M-V; § 3 II GDG SH. Anders partiell in Sachsen-Anhalt, vgl. § 19 II 1 GDG LSA (eigener Wirkungskreis, als Gesundheitsämter aber übertragener Wirkungskreis, § 19 II 2 GDG LSA). Zur Rechtslage in Berlin vgl. § 2 BlnGDG. 966  Dies sind im speziellen „• Öl- und Gasleitungen von und zu den Abbau- und Lagerstätten und Verbindungsleitungen zu bedeutenden Produktionsstätten wie Kraftwerken, Umspannwerken und Tanklagern. • Überregionale und regionale Wasserversorgungsleitungen, die Produktionsanlagen für die Wasserversorgung und -aufbereitung verbinden. Wasserversorgungsleitungen zur Bewässerung werden hier nicht betrachtet. Diese fallen unter das INSPIRE-Thema Anhang III Nr. 9 „Landwirtschaftliche Anlagen und Aquakulturanlagen“. • Abwasserleitungssysteme bzw. Kanalnetze die Anlagen zur Abwasserbehandlung verbinden. Im Besonderen stehen hier die überregionalen Abwasserleitungen im Fokus. • Elektrische Leitungsnetze insbesondere überregionale Leitungen zur Stromversorgung. Die Lage der land- oder seegebundenen Leitungen ist wichtig für die Raumplanung, das Bauwesen, die Fischerei, für den Energiesektor sowie als Information für Tiefflughindernisse. • Telekommunikationsleitungen zur Übertragung von Telefon-, Daten- und TV-Informa­ tionen. Wichtige Netzknoten wie z. B. Antennen können Bestandteil des entsprechenden Netzwerks sein.“, vgl. Steckbrief zum INSPIRE-Thema Anhang III Nr. 6 – Versorgungswirtschaft und staatliche Dienste (Data Specification on Utility and governmental services), S. 3, abrufbar unter https: /  / wiki.gdi-de.org / download / attachments / 3345015 / vorlsteck brief_DS_US_v2.0.pdf?version=1&modificationDate=1320414858111.

224

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

tungs- und soziale staatliche Dienste fallen „Standorte der öffentlichen Verwaltung, des Zivilschutzes, der Schulen und der Krankenhäuser. Dabei kann eine Vielzahl von Kategorien der staatlichen und kommunalen Stellen und der sozialen Infrastruktur entweder Punkt basierend, als Adresse oder als Flächenobjekt modelliert werden.“967 Die dritte Komponente dieses Anhang-Themas betrifft Abfallbehandlungsanlagen und die Lagerung von Abfällen.968 Hierfür ist auf Bundesebene das Umweltstatistikgesetz von erheblicher Relevanz: Gemäß dessen § 6 hat das Statistische Bundesamt jährliche Statistiken über die Abfallentsorgung zu führen, die u. a. zur Erfüllung europa- und völkerrechtlicher Berichtspflichten erhoben werden (§ 1 I UStatG). Daneben dient das UStatG gem. § 7 der Erhebung der öffentlichen Wasserversorgung und der öffentlichen Abwasserentsorgung sowie weiterer vergleichbarer Statistiken (§§ 8 ff. UStatG). Zusätzlich hat dieses Annex-Thema einen besonders starken Bezug zur kommunalen Ebene. Die betroffenen Aufgabenfelder können dem Bereich der Daseinsvorsorge zugerechnet werden. Die wahrzunehmenden Aufgaben sind allerdings ihrer Struktur nach äußerst unterschiedlich. Zum Teil handelt es sich um Pflichtaufgaben nach Weisung bzw. Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis, die die Kreise und Gemeinden im Interesse und Auftrag des Landes wahrnehmen.969 Andere Aufgaben nehmen die Kommunen in eigener Verantwortung, d. h. als Selbstverwaltungsaufgaben970 oder als Pflichtaufgabe ohne Weisung971 wahr. Zuletzt sind manche Bereiche der Gewährleistungsverwaltung zwischen den Ländern und den Kommunen aufgeteilt.972 Es kommt somit darauf an, ob die Kommunen die Aufgaben als Pflichtaufgaben wahrnehmen. 967  Ebd. Im Einzelnen können dies sein: Polizeistationen, Feuerwehrstationen, Krankenhäuser, Gesundheitszentren, Altenpflegeeinrichtungen, Schulen und Kindergärten, Abfallrecycling und sonstige staatliche und kommunale Stellen. 968  Hierunter fallen nach Ansicht der Koordinierungsstelle GDI-DE kontrollierte Abfallentsorgungsbetriebe für gefährliche und nicht gefährliche Abfälle an Land, Bereiche für die Einbringung von Abfällen auf See, illegal oder nicht kontrollierte Entsorgungen von Abfällen im Meer und auf dem Land (illegale Deponien), Abfälle aus dem Bergbau sowie Abwasser und Abwasserreinigung, vgl. https: /  / wiki.gdide.org / download / attachments / 3345015 / vorlsteckbrief_DS_US_v2.0.pdf?version=1& modificationDate=1320414858111, S. 4 f. 969  So etwa die Bereiche der Abfallwirtschaft, vgl. etwa § 25a IV HAKA (=Hess Krw- / AbfGAG); § 23 LAbfG BW („untere Verwaltungsbehörden“) und des Katastrophenschutzes, vgl. etwa Art. 1, 2 BayFwG. 970  So der Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. etwa § 11 I GemO BW. 971  So etwa die Aufgabe der Feuerwehr in Baden-Württemberg als weisungsfreie Pflichtaufgabe, §§ 1 III, 3, 4 FwG BW. 972  Dies gilt etwa für die Schulträgerschaft, vgl. u. a. §§ 28, 29 SchulG BW; § 78 SchulG NW.



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL225

Beachtlich ist ferner, dass die Wahrnehmung der Daseinsvorsorge infolge der Privatisierung nicht mehr zwingend durch staatliche Stellen vorgenommen wird. Deshalb ist zu konstatieren, dass ein Nebeneinander von staatlicher (hoheitlicher) und privater Aufgabenwahrnehmung im öffentlichen Interesse bestehen kann. Für die Betroffenheit von der INSPIRE-RL hat dies jedoch, wie gesehen, wegen der Erweiterung des Behördenbegriffs auf privatwirtschaftlich organisierte Unternehmen bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben keine Auswirkung.973 D. h. auch Privatrechtssubjekte, die für die Kommunen Aufgaben der Daseinsvorsorge übernehmen, fallen unter Art. 4 VI INSPIRE-RL, wenn der Kommune die Aufgabenwahrnehmung vorgeschrieben ist und sie die Wahrnehmung an den Privaten delegiert hat. Nehmen die Privatrechtssubjekte die Aufgaben jedoch selbstständig und in eigener Verantwortung wahr (und stellen somit selbst Behörden i. S. d. Art. 3 Nr. 9 lit. b) und c) INSPIRE-RL dar), agieren sie außerhalb des staatlichen hierarchischen Bereichs, weshalb Art. 4 VI INSPIRE-RL auf sie nicht anwendbar ist. (7) Umweltüberwachung Das Annex III-Thema „Umweltüberwachung“ (Nr. 7) betrifft den „Standort und Betrieb von Umweltüberwachungseinrichtung einschließlich Beobachtung und Messung von Schadstoffen, des Zustands von Umweltmedien und anderen Parametern des Ökosystems (Artenvielfalt, ökologischer Zustand der Vegetation usw.) durch oder im Auftrag von öffentlichen Behörden.“ Primär von diesem Themenkomplex sind die umweltschutzbezogenen Messstationen von Bund, Ländern und Kommunen betroffen. Gegenstand des Themas sind somit nicht die Ergebnisse bzw. Inhalte der Umweltüberwachung, sondern die Lokalisierung der Überwachungseinrichtungen. Nach der Ermittlung der Koordinierungsstelle GDI-DE sind die Kommunen hauptsächlich in den folgenden Bereichen von diesem Anhang-Thema betroffen: Grundwassermessstellen, Gewässergütekarte, Gewässergütemessstellen und Wasserschutzgebiete.974 Diese Aufgaben werden von den kommunalen Umwelt- und Naturschutzbehörden wahrgenommen, sodass sich 973  S. o. c) Natürliche und juristische Personen des Privatrechts bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben, S. 187 ff. Auch in der Praxis scheint diese Feststellung „angekommen zu sein“, da die Koordinierungsstelle GDI-DE als meldende Stellen etwa für Leitungsnetze Private („Andere“) erwähnt, vgl. https: /  / wiki.gdi-de.org / dis play / insp / Identifizierung+Versorgungswirtschaft+und+staatliche+Dienste+ %28US % 29. 974  Siehe hierzu unter https: /  / wiki.gdi-de.org / pages / viewpage.action?pageId=393 4169.

226

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

insoweit nichts anderes ergibt als bezüglich des Anhang I-Themas „Schutzgebiete“.975 Zur Umweltüberwachung ist wohl auch die Überwachung der Einhaltung gentechnischer Bestimmungen zu zählen, sofern sie nicht Teil der Anhang III-Themen „Lebensräume und Biotope“ (Nr. 18) bzw. „Verteilung der Arten“ (Nr. 19) ist. Auch eine Überschneidung mit dem Anhang III-Thema „Landwirtschaftliche Anlagen und Aquakulturanlagen“ (Nr. 9) ist denkbar. Das Gentechnikrecht wird durch die Länder ausgeführt. Die entsprechenden Umsetzungsgesetze erklären i. d. R. die sachlich einschlägigen Ministerien (v. a. für Umwelt, Gesundheit, Verbraucherschutz) für zuständig.976 Erfasst werden hierbei insbesondere die Kontrollstellen, ggf. auch die räumliche Ausbreitung der gentechnischen Anbaugebiete sein. Parallel ist die normative Systematik auf dem Gebiet des ökologischen Landbaus. Die Zuständigkeiten nach dem ÖLG werden durch die Länder festgelegt. Nach § 4 ÖLG bzw. der ÖLG-Kontrollstellen-Zulassungsverordnung können private Kontrollstellen zugelassen werden. Diese agieren als Beliehene und fallen somit mangels hierarchischer Struktur nicht in den Anwendungsbereich des Art. 4 VI INSPIRE-RL. Daneben bestehen behördliche Zuständigkeiten für die Zulassung der Kontrollstellen. Diese liegen entweder bei der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung977 oder dem sachlich einschlägigen Ministerium.978 Als Sonderbehörde bzw. oberste Landesbehörde unterfallen diese nicht dem Anwendungsbereich des Art. 4 VI INSPIRE-RL. (8) Produktions- und Industrieanlagen Unter das Anhang III-Thema „Produktions- und Industrieanlagen“ (Nr. 8) fällt auf Bundesebene die Führung der Statistik über die Aufwendungen für den Umweltschutz durch Industrieunternehmen gem. § 11 UStatG durch das 975  S. o.

(4) Schutzgebiete, S. 213 f. nur § 1 I BayZuStVGenT; GenTG-ZustLVO M-V; GenTGZustV SL; § 1 GenZustVO SH. Gem. § 1 I HessGenTGZustV ist das Regierungspräsidium Gießen neben den sachlich einschlägigen Ministerien zuständig. Dasselbe gilt in BW gem. § 1 I GenTGZuVO BW für das Regierungspräsidium Tübingen. Geht man nicht davon aus, dass beide insoweit Sonderbehörden sind und schon daher keiner hierarchischen Struktur unterliegen, besteht wegen § 1 I HessGenTGZustV jedenfalls eine gesetzliche Pflicht zur Aufgabenwahrnehmung i. S. d. Art. 4 VI INSPIRE-RL. 977  Vgl. § 2 ÖLGKontrollstZulV und § 1 I ÖLGDV BW. Als Anstalt des Öffentlichen Rechts ist die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung ebenfalls nicht Teil des hierarchischen Behördenaufbaus, sodass sie Art. 4 VI INSPIRE-RL nicht unterfällt. 978  Vgl. etwa § 1 ÖLGZustV SH. 976  Vgl.



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL227

Statistische Bundesamt. Dieses unterfällt als Sonderbehörde nicht dem Art. 4 VI INSPIRE-RL. Auf kommunaler Ebene ist hauptsächlich die Genehmigung und Überwachung der immissionsschutzrechlich relevanten Anlagen von Interesse.979 Diese Aufgabe nehmen die Kreise und kreisfreien Städte als Pflichtaufgaben nach Weisung / Auftragsangelegenheiten im übertragenen Wirkungskreis wahr.980 Es handelt sich somit um eine Aufgabe, zu deren Wahrnehmung die Kreise und Gemeinden i. S. d. Art. 4 VI Hs. 2 INSPIRE-RL verpflichtet sind. In den Stadtstaaten ergeben sich keine Abweichungen zu den obigen allgemeinen Ausführungen.981 (9) Landwirtschaftliche Anlagen und Aquakulturanlagen Das Annex III-Thema „Landwirtschaftliche Anlagen und Aquakulturanlagen“ (Nr. 9) ist thematisch begrenzt auf die Aufzucht und Haltung von Nutztieren im Zusammenhang mit Landwirtschaft oder Aquakultur. Damit fällt der Bereich der Risikoüberwachung, etwa im Zusammenhang mit Tierseuchen, nicht unter dieses Thema.982 Den Kreisen und kreisfreien Städten obliegt zum Teil die Wahrnehmung der Aufgaben des Tierschutzgesetzes als Pflichtaufgabe nach Weisung / Auftragsangelegenheit im übertragenen Wirkungskreis.983 Ansonsten bestehen Zuständigkeiten nach den immissionsschutzrechtlichen Regelungen.984 Hierbei ist vor allem der Aspekt der Anlagengenehmigung und -überwachung relevant. Der Vollzug des insoweit maßgeblichen BImSchG richtet sich nach den Zuständigkeitsverordnungen der Länder. In der Regel besteht ein dreistufiger Behördenaufbau.985 Zum 979  Vgl. die Identifizierung der Koordinierungsstelle GDI-DE, abrufbar unter ­ ttps: /  / wiki.gdi-de.org / display / insp / Identifizierung+Produktions-+und+Industrieanla h gen+ %28PF %29. 980  Vgl. etwa § 10 BImSchG i. V. m. §§ 1, 2 ImSchZuVO BW („untere Verwaltungsbehörden“). 981  S. o. aa) Unterste Verwaltungsebene, S. 199 ff. 982  Vielmehr fällt der Datensatz eher unter das Annex-III-Thema „Gesundheit und Sicherheit“, sofern Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit zu besorgen sind. Ebenso fehlt es dem Aspekt des Artenschutzes und den damit verbundenen Ein- und Ausfuhrverboten an einem Anlagenbezug, weshalb diese Thematik nicht unter das hier beschriebene Annex-Thema fällt. 983  § 1 TierSchZuVO BW; § 1 I BayTierSchRVV; § 1 BbgTierSchutzZV; § 2 Nr. 2 HessTierSchZuVO; § 1 TierSchZG M-V; § 1 I Nr. 10 NdsAllgZuStVO-Kom; § 1 TierSchZustV NW; § 1 TierSRZustV RP; § 10 Nr. 2 ZustVO SOG LSA; § 2 TierSch-ZustVO SH; § 1 ThürTierSchZVO. 984  Siehe hierzu unten (13) Atmosphärische Bedingungen, meteorologisch- und ozeanografisch-geografische Kennwerte, Meeresregionen und biogeografische Re­ gionen, S. 230 f. bzgl. des Aspekts der Luftqualität. 985  Vgl. etwa § 1 ImSchZuVO BW; ImSchZustVO M-V; § 14 I LImSchG NW; § 3 SächsImSchZuVO.

228

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Teil bestehen auch in den Flächenstaaten nur zwei Behördenstufen.986 Daneben sind Sonderkonstellationen möglich.987 Die unterste Verwaltungsebene – je nachdem ob kommunal- oder Landesbehörde – ist jeweils zur Aufgabenwahrnehmung i. S. d. Art. 4 VI Hs. 2 INSPIRE-RL verpflichtet. (10) Verteilung der Bevölkerung – Demografie Der Aspekt der Bevölkerungsverteilung (Demografie – Nr. 10) beschränkt sich auf kommunaler Ebene auf den Bereich der Bevölkerungsstatistik. Dieser wird von den Gemeinden im eigenen Wirkungskreis ohne entsprechende Pflicht wahrgenommen988, sodass i. S. d. Art. 4 VI INSPIRE-RL keine Verpflichtung zur Datenbereitstellung besteht. Hinsicht der Landesund Bundesstatistiken gilt das oben Gesagte.989 (11) B  ewirtschaftungsgebiete, Schutzgebiete, geregelte Gebiete und Berichterstattungseinheiten Das Annex III-Thema „Bewirtschaftungsgebiete, Schutzgebiete, geregelte Gebiete und Berichterstattungseinheiten“ (Nr. 11) ist eng verbunden mit dem Anhang I-Thema „Schutzgebiete“ und dem Anhang-III-Thema „Umweltüberwachung“. Die Definition990 der INSPIRE-RL macht deutlich, dass das Thema eine Art Auffangthema für Datensätze darstellt, die nicht bereits unter die Aspekte Gewässernetz, Schutzgebiete, Boden(nutzung), Gesundheit und Sicherheit, Umweltüberwachung und Meeresregionen fallen.991 Notwendig ist je986  Art. 1

I, 19 BayImSchG; AV LImSchG Bln; §§ 2–4 ThürBlmSchGZVO. aufgesplitteten Zuständigkeit in Brandenburg vgl. BbgImSchZV; § 5 BremImSchG; Hess.Verordnung über immissionsschutzrechtliche Zuständigkeiten, zur Bestimmung der federführenden Behörde nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung und über Zuständigkeiten nach dem Benzinbleigesetz; NdsZustVOUmwelt-Arbeitsschutz; § 15 LImSch RP, Anlage zur ImSchZuVO RP; § 2 ImSchVZustVO SH. 988  Vgl. etwa § 8 LStatG BW. 989  S. o. (1) Statistische Einheiten, S. 217 f. 990  „Auf internationaler, europäischer, nationaler, regionaler und lokaler Ebene bewirtschaftete, geregelte oder zu Zwecken der Berichterstattung herangezogene Gebiete, dazu zählen Deponien, Trinkwasserschutzgebiete, nitratempfindliche Gebiete, geregelte Fahrwasser auf Binnen- und Seewasserstraßen, Gebiete für die Abfallverklappung, Lärmschutzgebiete, für Exploration und Bergbau ausgewiesene Gebiete, Flussgebietseinheiten, entsprechende Berichterstattungseinheiten und Gebiete des Küstenzonenmanagements“. 991  So beschreibt die Koordinierungsstelle GDI-DE das Thema als „heterogen“, vgl. die Analyse der Datenspezifikation zum INSPIRE-Thema „Bewirtschaftungsge987  Zur



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL229

denfalls ein Bezug zu Umweltbelangen und dass die Bewirtschaftung, Regulierung oder Berichterstattung der betroffenen Gebiete gesetzlich vorgeschrieben ist. Die bei den Kommunen vorhandenen Datensätze betreffen nach der Ermittlung der Koordinierungsstelle GDI-DE die Bereiche Wasserschutzgebiete und ggf. Altlasten. Diese Aufgaben werden von den Umwelt- und Naturschutzbehörden wahrgenommen, sodass sich hier nichts anderes ergibt als oben.992 (12) Gebiete mit naturbedingten Risiken Aus der Definition993 der INSPIRE-RL zu dem Anhang-Thema „Gebiete mit naturbedingten Risiken“ (Nr. 12) ist ersichtlich, dass Überschneidungen mit den Anhang-Themen Boden, Umweltüberwachung sowie Gesundheit und Sicherheit bestehen.994 Beim Annex-III-Thema „Gebiete mit naturbedingten Risiken“ steht ebenso wie beim Thema „Gesundheit und Sicherheit“ der Aspekt des Katastrophenschutzes und Risikomanagements im Mittelpunkt. Dem kommunalen Bereich ist dabei insbesondere der Hochwasserschutz aufgrund des Wasserhaushaltsgesetzes zuzuordnen.995 Insofern ergibt sich nichts anderes als bzgl. der Anhang I-Themen Verkehrswege und Gewässernetz.996 Insofern sind auch hier die kommunalen Behörden zur Datenbereitstellung i. S. d. Art. 4 VI INSPIRE-RL verpflichtet. Von bedingter sachlicher biete, Schutzgebiete, geregelte Gebiete und Berichterstattungseinheiten“ (Area management / restriction / regulation zones and reporting units), Version 2.0, S. 1, abrufbar unter https: /  / wiki.gdi-de.org / download / attachments / 3345031 / analyse_DS_AM_ v2.0.pdf?version=1&modificationDate=1320415337178. 992  S. o. (4) Schutzgebiete, S. 213 f. 993  „Gefährdete Gebiete, eingestuft nach naturbedingten Risiken (sämtliche atmosphärischen, hydrologischen, seismischen, vulkanischen Phänomene sowie Naturfeuer, die aufgrund ihres örtlichen Auftretens sowie ihrer Schwere und Häufigkeit signifikante Auswirkungen auf die Gesellschaft haben können), z. B. Überschwemmungen, Erdrutsche und Bodensenkungen, Lawinen, Waldbrände, Erdbeben oder Vulkanausbrüche.“ 994  Hierzu im Einzelnen der Steckbrief zum INSPIRE-Thema Anhang III Nr. 12 Gebiete mit naturbedingten Risiken (Natural Risk Zones) S. 1, abrufbar unter ­https: /  / wiki.gdi-de.org / download / attachments / 3345033 / Steckbrief_Gebiete_mit_na turbedingten_Risiken_Entwurf_v1.pdf?version=1&modificationDate=132041561 7868. 995  Die Vorschriften sind europarechtlich determiniert durch die Hochwasserrisikomanagement-RL 2007 / 60 / EG, was zu einer intensiveren Behandlung dieses Aspekts im Rahmen der INSPIRE-Datenspezifikationen durch die Kommission führte, vgl. ebd. 996  S. o. (2) Verkehrsnetze, S. 198 ff. und (3) Gewässernetz, S. 212 f.

230

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Relevanz ist auch der Bereich des Brand- und Katastrophenschutzes. Die diesbezüglichen Aufgabenträger (Land, Landkreise, Gemeinden) werden in jedem Fall aufgrund gesetzlicher Aufgabenfestschreibung i. S. d. Art. 4 VI Hs. 2 INSPIRE-RL tätig.997 Das vorliegende Geodatenthema hat auch einen statistischen Bezug. Insofern kann nach oben verwiesen werden. (13) A  tmosphärische Bedingungen, meteorologischund ozeanografisch-geografische Kennwerte, Meeresregionen und biogeografische Regionen Die Anhang III-Themen „Atmosphärische Bedingungen“ (Nr. 13) und „Meteorologisch-geografische Kennwerte“ (Nr. 14) betreffen beide sowohl die Messstationen (Messstandorte) als auch die von diesen auf der Grundlagen von Messungen ermittelten Geodaten (Messdaten) über die physikalischen Bedingungen der Erde. Es besteht somit ein inhaltlicher Bezug zur Umwelt. Die Abgrenzung der beiden Themen voneinander ist nicht klar.998 Es kann aber davon ausgegangen werden, dass das Thema meteorologischgeografische Kennwerte vom Inhalt der Messdaten aus betrachtet enger ist als das Thema atmosphärische Bedingungen, weil es eine inhaltliche Einschränkung auf Wetterdaten vornimmt. Dies ergibt sich auch aus der Erläuterung zum Anhang III-Thema Nr. 14 der INSPIRE-RL. Für die hier betrachtete Fragestellung können beide Themen zusammengefasst werden. Meteorologische Geodaten (Wetterdaten) werden in Deutschland staatlicherseits vom deutschen Wetterdienst bereitgestellt. Bei diesem handelt es sich um eine teilrechtsfähige Anstalt des Öffentlichen Rechts im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, § 1 I DWDG. Sofern man davon ausgeht, dass der DWD wegen seiner Eingliederung in den staatlichen Bereich (Dienst- und Fachaufsicht des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung gem. § 2 DWDG) in den Anwendungsbereich des Art. 4 VI INSPIRE-RL fällt, nimmt er seine Aufgaben jedenfalls aufgrund gesetzlicher Festschreibung (§ 4 DWDG) i. S. d. Art. 4 VI Hs. 2 INSPIRE-RL wahr, sodass die Anwendbarkeit der INSPIRERL auf den DWD gegeben ist.999 Dem Thema „Atmosphärische Bedingungen“ erfasst abgesehen von dem meteorologischen Bereich vor allem die rechtlich relevanten Bereiche der 997  Vgl.

nur § 2 II 1 BbgBKG: Pflichtaufgaben nach Weisung. https: /  / wiki.gdi-de.org / pages / viewpage.action?pageId=3934188. 999  Unterhalten die Länder daneben eigene Messstationen und / oder erheben eigene Messdaten, unterfallen die zuständigen Einrichtungen dem vorliegenden AnhangThema gleichermaßen, sofern sie entweder außerhalb des staatlichen hierarchischen Behördensystems angesiedelt sind oder zur Aufgabenwahrnehmung gesetzlich verpflichtet sind. Hierzu gelten die obigen allgemeinen Ausführungen. 998  Vgl.



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL231

Luftqualität sowie des Lärmschutzes. Dieser wird in Deutschland durch das Immissionsschutzrecht erfasst. Hierbei ist zwischen anlagenbezogenem und produktbezogenem Immissionsschutz zu unterscheiden.1000 Während die materiellen Regelungen auf Bundesebene (v. a. BImSchG und seine Durchführungsverordnungen) getroffen werden, regeln die Länder deren Ausführungen i. S. d. Art. 83 und 84 I GG.1001 Daneben können die Länder im Rahmen ihrer verbleibenden Gesetzgebungskompetenz materielle Regelungen treffen, etwa bzgl. des verhaltensbezogenen Lärmschutzes.1002 Die Zuständigkeiten der Länderbehörden sind zum Teil dreistufig ausgestaltet.1003 Die unteren Immissionsschutzbehörden (Landkreise und Gemeinden) nehmen diese Aufgaben als Pflichtaufgaben nach Weisung / Auftragsangelegenheiten wahr,1004 sodass sie i. S. d. Art. 4 VI INSPIRE-RL in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen. Dasselbe gilt in jenen Ländern, in denen nur ein zweiteiliger Behördenaufbau besteht.1005 Bereichsausnahme bestehen generell für das Bergrecht.1006 Daneben bestehen zahlreiche Spezialkonstellationen.1007 Die Lärmminderungsplanung gem. § 47a BImSchG obliegt (grundsätzlich) den Gemeinden (als Pflichtaufgabe), § 47e BImSchG.1008 1000  Einen umfassenden Überblick über die Normen des Immissionsschutzrechts, welche das Thema Luftqualität betreffen, bietet http: /  / www.umweltbundesamt. de / luft / infos / gesetze / gesetze_pdf / uebersicht_bimschg.pdf. 1001  Vgl. Hansmann, in: Hansmann / Sellner, Grundzüge des Umweltrechts, § 6 Rn. 40 sowie bereits oben Fn. 985 ff. 1002  Hierzu Hansmann, in: Hansmann / Sellner, Grundzüge des Umweltrechts, § 6 Rn. 41. 1003  Vgl. etwa § 1 II BImSchZustVO BW; § 21 BbgLImSchG; ImSchZustVO M-V; § 1 II ZustVU NRW; ImSchV-ZustVO SH; ThürBImSchGZVO; wohl auch (Art. 1–3, 19) BayImSchG. 1004  Ausdrücklich etwa § 1 I 2 ImSchZuVO RP; § 2 I ThürBImSchGZVO. 1005  Etwa § 2 II i. V. m. Nr. 10 Zuständigkeitskatalog Ordnungsaufgaben (ZustKat Ord) BlnASOG (Senatsverwaltung und Bezirksämter) sowie die Anordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes Hamburg. 1006  Hierzu s. u. (18) Mineralische Bodenschätze, S. 234 f. 1007  So etwa im Saarland, wo gem. § 1 SaarlZVO-BImSchG-TEHG grundsätzlich das Landesamt für Umwelt- und Arbeitsschutz (LUA) zuständig ist. Daneben bestehen Zuständigkeiten des Landesamtes für Umweltschutz, § 1. Zur Rechtslage in Hessen vgl. insgesamt die HessBImSchGZustVO. Zur Rechtslage in Bremen vgl. die Bekanntmachung der Zuständigkeiten für Aufgaben des Immissionsschutzes Bremen. Zur Rechtslage in Hamburg vgl. III Abs. IV Anordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes Hamburg. Zur Rechtslage in Niedersachsen vgl. NdsZustVO-Umwelt-Arbeitsschutz (Anlage 8). Zur Rechtslage in Rheinland-Pfalz vgl. die ImSchZuVO RP. Zur Rechtslage in Sachsen vgl. die SächsImSchZuVO. Zur Rechtslagen in Sachsen-Anhalt vgl. die ZustVO GewAIR LSA. 1008  Vgl. etwa § 3 HessBImSchGZustVO; § 11 SächsImSchZuVO. Anders in Bayern, vgl. § 8a I BayImSchG (Landesamt für Umwelt).

232

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

(14) Ozeanografisch-geografische Kennwerte und Meeresregionen Die Anhang III-Themen „Ozeanografisch-geografische Kennwerte“ (Nr. 15) und „Meeresregionen“ (Nr. 16)1009 werden ausweislich der Identifizierung der KSt. GDI-DE nur von Bundesbehörden bedient. Die physikalischen Bedingungen der Ozeane (namentlich der Nord- und Ostsee, bzgl. derer die Bundesrepublik Deutschland Anrainerstaat ist) werden durch das Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie (BSH) aufgezeichnet.1010 Dieses unterfällt als Bundesoberbehörde nicht dem Art. 4 VI INSPIRE-RL. (15) Biogeografische Regionen, Lebensräume und Biotope Die Anhang III-Themen „Biogeografische Regionen“ (Nr. 17)1011 und „Lebensräume und Biotope“ (Nr. 18) betreffen die Beschreibung der Landschaft nach ökologischen Bedingungen. Ihre Abgrenzung ist erneut unklar. Es ist wiederum davon auszugehen, dass das Anhang III-Thema Nr. 18 spezieller als das der Nr. 17 ist. Zudem bestehen Überschneidungen zum Anhang I-Thema Schutzgebiete (Nr. 4). Federführend auf Bundesebene wird für die vorliegenden Geodatenthemen das Bundesamt für Naturschutz (BfN) sein.1012 Das Thema Nr. 17 umfasst auf kommunaler Ebene die Führung des Biotopkatasters sowie die geschützten Landschaftsbestandteile und Naturschutzgebiete.1013 Diese Aufgaben obliegen den Kreisen und Gemeinden in ihrer Funktion als (untere) Umwelt- und Naturschutzbehörden als staatliche Aufgaben, sodass eine Verpflichtung zur Datenbereitstellung i. S. d. Art. 4 VI Hs. 2 INSPIRE-RL besteht. Daneben besteht ein Bezug zu den Waldgesetzen der Länder. Die Forstaufsicht erfolgt durch die grundsätzlich hierarchisch gegliederten Forstbehörden. Unerheblich ist, ob eine Zwei- oder Dreigliedrigkeit besteht.1014 1009  Vgl. zum Hintergrund die Identifizierung der betroffenen Datensatz-Kategorien durch die Koordinierungsstelle GDI-DE, abrufbar unter https: /  / wiki.gdi-de. org / display / insp / Identifizierung+Biogeografische+Regionen+ %28BR %29. 1010  Nachweise hierzu bereits oben Fn. 476 und 536 sowie g) Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes (WSV), S. 124 f. 1011  Vgl. hierzu die Analyse der Koordinierungsstelle GDI-DE, abrufbar unter https: /  / wiki.gdi-de.org / display / insp / Identifizierung+Biogeografische+Regionen+ % 28BR %29. 1012  Vgl. (u. a. § 3) BNatSchG sowie zum BfN bereits oben Fn. 474 und 534. 1013  Vgl. hierzu die Analyse der Koordinierungsstelle GDI-DE, abrufbar unter https: /  / wiki.gdi-de.org / pages / viewpage.action?pageId=3934198. 1014  Dreigliedrigkeit, vgl. § 62 LWaldG BW, § 48 HessForstG, § 43 NWaldG, § 33 LWaldG RP, § 35 SächsWaldG, § 26 WaldG LSA. Zweigliedrigkeit, vgl. Art. 27



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL233

(16) Verteilung der Arten Bezüglich des Anhang III-Themas „Verteilung der Arten“ (Nr. 19) bestehen zum Teil Überschneidungen mit dem Thema „Umweltüberwachung“. Das Thema ist rechtlich vor allem durch völkerrechtliche Abkommen geprägt.1015 Die Überwachung der Einhaltung dieser Abkommen obliegt den Naturschutzbehörden. Insoweit kann auf oben verwiesen werden.1016 (17) Energiequellen In der INSPIRE-RL werden anstelle einer Definition typische Energiearten aufgezählt, die unter das Thema „Energiequellen“ (Nr. 20) fallen sollen. Nach der Analyse der Koordinierungsstelle GDI-DE bezieht sich das Thema „auf heutige oder in Zukunft abbildbare geografische Gebiete, die auf das Vorkommen und die potenzielle Verfügbarkeit von Energieressourcen hinweisen. Das Konzept der ‚Energy Resources‘ fokussiert auf die Ressource selbst und deren Umfang bzw. Verteilung. Die Energiequellen könne sich im Bereich von Land, Wasser oder im Meer befinden und im öffentlichen oder privaten Eigentum stehen.“1017 Energiequellen mit kommunalem Bezug sind jedoch eher die Ausnahme. Allein bezüglich erneuerbarer Energien, die einen konkreten Standort haben, ist eine Datenhaltung bei Kreisen und Gemeinden denkbar. Allerdings fallen diese Anlagen eher unter das INSPIRE-Thema Produktions- und Industrieanlagen bzw. Boden, sodass das hier beschriebene Thema für Art. 4 VI INSPIRE-RL keine nennenswerte Bedeutung hat. Gegebenenfalls besteht ein statistischer Bezug; in diesem Fall gilt das oben Gesagte.1018 BayWaldG, § 31 LWaldG Bbg, § 14 BremWaldG, § 32 LWaldG M-V, § 55 LFoG NW, § 32 LWaldG SH, § 59 ThürWaldG; Sonderbehörden in Berlin, vgl. § 3 LWaldG Bln (Berliner Forsten), § 43 LWaldG Saarl (Ministerium für Umwelt). 1015  Vgl. das Gesetz zu dem Übereinkommen vom 23. Juni 1979 zur Erhaltung der wandernden wildlebenden Tierarten, BGBl. II-1984, 569, das Gesetz zu dem Übereinkommen vom 19. September 1979 über die Erhaltung der europäischen wildlebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume (Gesetz zum Übereinkommen über die Erhaltung der europäischen wildlebenden Pflanzen und Tiere), BGBl. I-1984, 618 und das Gesetz zu dem Übereinkommen vom 3. März 1973 über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten freilebender Tiere und Pflanzen (Gesetz zum Washingtoner Artenschutzübereinkommen (1983)), BGBl. II-1975, 773. 1016  S. o. (4) Schutzgebiete, S. 213 f. 1017  Vgl. den Steckbrief zum INSPIRE-Thema Anhang III Nr. 20 – Energiequellen (Data Specification on Energy Resources) S. 3, abrufbar unter https: /  / wiki. gdi-de.org / download / attachments / 3345050 / vorlsteckbrief_DS_ER_v2.0.pdf? version=1&modificationDate=1320416677943. 1018  S. o. (1) Statistische Einheiten, S. 217 f.

234

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

(18) Mineralische Bodenschätze Das Anhang III-Thema „Mineralische Bodenschätze“ wird juristisch durch das Bergrecht aufgefangen. Sollten sich Bezüge zu Fragen des Umweltschutzes ergeben, gilt das oben zur Umweltverwaltung Gesagte.1019 Das Bergrecht wird vor allem durch das BBergG determiniert, vgl. §§ 1, 2 BBergG. Überschneidungen bestehen zur planerischen Raumordnung.1020 Besonders plastisch wird dies etwa in Nordrhein-Westfalen und Sachsen.1021 Die maßgeblichen Zuständigkeiten nach dem BBergG hat die Bergaufsicht 1019  Vgl.

oben (4) Schutzgebiete, S. 213 f. Raumordnung ist Landesplanung. Sie wird durch die zuständigen Ministerien (zumeist Wirtschaft, Verkehr und Infrastruktur) der Länder als oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde und (ggf.) die Regierungspräsidien / Bezirkregierungen als höhere / obere Raumordnungsbehörden durchgeführt, vgl. etwa § 30 I, II LPlG BW; Art. 7 BayLPlG; § 12 HLPG; §§ 3, 4 LPlG NW; § 3 LPlG RP; § 2 SLPG; § 7 I SächsLPlG; § 16 I LPlG LSA; § 4 I LPlG SH; § 13 I THürLPlG. In Berlin und Brandenburg besteht eine Gemeinsame Landesplanungsabteilung, die jeweils den zuständigen Ministerien zugeordnet ist, vgl. Art. 2 Landesplanungsvertrag Bln-Bbg. In MV bestehen neben dem zuständigen Minsiterium (vgl. § 10 I LPlG MV) Ämter für Raumordnung und Landesplanung als untere Landesplanungsbehörden. In Niedersachsen und Rheinland-Pfalz nehmen neben dem zuständigen Ministerium die Landkreise und kreisfreien Städte die Aufgaben der unteren Landesplanungsbehörden als Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises wahr (vgl. § 18 NROG; § 3 Nr. 3 LPlG RP). In Sachsen-Anhalt bestehen als obere Landesplanungsbehörde das Landesverwaltungsamt und als untere Landesplanungsbehörden die Landkreise und kreisfreien Städte, vgl. § 16 II, III LPlG LSA. In Thüringen besteht lediglich ein Landesverwaltungsamt als obere Landesplanungsbehörde, vgl. § 13 I Nr. 2 ThürLPlG. Die jeweiligen unteren Planungsbehörden fallen ob ihrer hierarchischen Struktur in den Anwendungsbereich des Art. 4 VI INSPIRE-RL, selbst wenn sie als „höhere / obere“ Planungsbehörden bezeichnet werden. Sofern die Sammlung oder Verbreitung allerdings zu ihrem gesetzlich übertragenen Aufgabenkreis gehört (Auftragsverwaltung), unterfallen sie dennoch dem Anwendungsbereich der INSPIRE-RL. Alle anderen von ihnen vorgehaltenen Geodaten fallen hingegen infolge des Art. 4 VI INSPIRE-RL aus dem Anwendungsbereich der INSPIRE-RL heraus. Für die Regionalplanung (nicht vorhanden in den Stadtstaaten sowie im Saarland, vgl. § 8 I 3 ROG) sind Regionalverbände / Zweckverbände oder die Landkreise zuständig, vgl. etwa § 31 ff. LPlG BW; Art. 8 BayLPlG; § 12 LPlG MV; § 6 LPlG NW; §§ 7 II, 9 ff. SächsLPlG; § 4 II LPlG SH. Sie sind als Körperschaften des Öffentlichen Rechts Teil der mittelbaren Staatsverwaltung und wegen der Wahrnehmung planerischer Aufgaben (weisungsfreie Aufgaben, vgl. etwa § 33 I LPlG BW; Art. 8 I 2 BayLPlG; § 12 III LPlG MV; §§ 20, 18 II NROG; § 9 II SächsLPlG; §§ 17 ff. LPlG LSA) auch nicht funktional in den staatlichen Bereich integriert. Nach dem oben Gesagten fallen sie somit mangels hierarchischer Gliederungsstruktur aus dem Anwendungsbereich des Art. 4 VI INSPIRE-RL heraus. 1021  Vgl. §§ 20–31 LPlG NW und § 5 SächsLPlG: Braunkohleausschuss und Braunkohlepläne. 1020  Die



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL235

inne, § 69 I BBergG. Diese wird durch Landesrecht festgelegt.1022 Die nach den Landeszuständigkeitsverordnungen oder in den immissionsschutzrechtlichen Landesregelungen festgelegten zuständigen Behörden sind zumeist hierarchisch gegliedert. In der Regel findet sich eine Dreiteilung in Bergämter (als untere Bergbehörden), Oberbergämter (als Landesmittelbehörden) und als oberste Landesbehörde i. d. R. das Wirtschaftsministerium.1023 Zum Teil wird die Zuständigkeit für die bergrechtliche Überwachung von Flächen aber auch einer Sonderbehörde zugeordnet.1024 Nur soweit die Sonderbehörden (etwa als Regierungspräsidien) in den hierarchischen Behördenaufbau eingegliedert sind, unterfallen sie dem Art. 4 VI INSPIRE-RL. Neben den Regelungen im Gefolge des BbergG ist das Gesetz über die Statistik im Produzierenden Gewerbe (ProdGewStatG) von Bedeutung. Hiernach (§§ 2, 3) haben (u. a.) die im Bergbau tätigen Unternehmen Angaben zu machen über den wirtschaftlichen Erfolg des Unternehmens, die Aufstellung des Unternehmens nach innen (Arbeitnehmeranzahl, Lohn- und Gehaltssummen) und außen (Investitionen, Subventionen) sowie zum Teil auch die Produktionsabläufe (Material- und Warenbestände sowie Materialund Wareneingang – ggf. auch nach Arten). Die getätigten Angaben werden vom Statistischen Bundesamt erhoben und aufbereitet. Dieses unterfällt als Bundesoberbehörde (§ 2 I BStatG) nicht dem Anwendungsbereich des Art. 4 VI INSPIRE-RL.

1022  Die Regelungen über die Zuständigkeit im Bergrecht finden sich zumeist in den Ländergesetzen zum Immissionsschutzrecht oder Bodenschutzrecht. 1023  So etwa für das Saarland Gröpl, in: Gröpl / Guckelberger / Wohlfahrth, Landesrecht Saarland, § 2 Rn. 45 (ausnahmsweise dreistufig). Eine Übersicht über die in der Bundesrepublik Deutschland bestehenden Bergbehörden findet sich bei Kremer / Neuhaus, Bergrecht, S. 143 ff. 1024  Vgl. § 1 I BBergGZuVO BW (RP Freiburg); § 2 BbgAbdBodZV (Landesamt für Bergbau, Geologie und Rohstoffe – ebenso in Berlin, vgl. Art. 1 BergbehStV Bln / Bbg); § 13 II LBodSchG NW (Bezirksregierung Arnsberg als Bergbehörde); § 2 HessBergZAV (RP Darmstadt); § 13 II Nr. 1 LBodSchG RP (Landesamt für Geologie und Bergbau). Die Landesämter unterfallen dem Art. 4 VI INSPIRE-RL nur dann, wenn sie hierarchisch in den Staatsaufbau eingeordnet sind. Dies ist dann der Fall, wenn sie – als Mittelbehörde, unabhängig von der Existenz einer unteren Behörde – der (Dienst- und Fach-)Aufsicht des Ministeriums als oberster Landesbehörde unterliegen. Ist Art. 4 VI INSPIRE-RL anwendbar, besteht stets eine Verpflichtung zur Aufgabenwahrnehmung durch die Zuständigkeitsfestschreibung i. S. d. Art. 4 VI Hs. 2 INSPIRE-RL. Handelt es sich hingegen um Sonderbehörden (lediglich Rechtsaufsicht), bestehen sie außerhalb der staatlichen hierarchischen Behördenstruktur und unterfallen nicht dem Art. 4 VI INSPIRE-RL.

236

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

δ) Zusammenfassung Die Analyse der von den Anhängen der INSPIRE-RL betroffenen Datensätze hat bezüglich der Behörden auf der untersten Verwaltungsebene ergeben, dass diese in den allermeisten Fällen zur Datenerhebung und -haltung i. S. d. Art. 4 VI Hs. 2 INSPIRE-RL gesetzlich verpflichtet sind. cc) Bewertung Die rechtspolitische Bewertung des Art. 4 VI INSPIRE-RL fällt dennoch deutlich negativ aus. Zunächst sind die Motive dafür unklar, warum eine derartige Bestimmung überhaupt in den Richtlinientext aufgenommen wurde. Sie können nur vermutet werden. Diese Vermutungen können zudem nicht die negativen Rechtswirkungen, die von Art. 4 VI INSPIRE-RL ausgehen, legitimieren bzw. rechtfertigen. Selbst wenn Art. 4 VI INSPIRE-RL i. d. R. nicht zum Ausschluss von Geodaten ganzer Behörden aus dem Anwendungsbereich führt, weil ihnen eine gesetzliche Aufgabenwahrnehmung nicht vorgeschrieben ist, hat er dennoch massive Auswirkungen: Immer dann, wenn der Anwendungsbereich des Art. 4 VI INSPIRE-RL bejaht wurde, d. h. wenn es sich um eine Behörde auf der untersten Verwaltungsebene handelte, hat dies zur Folge, dass nur diejenigen Geodaten von dieser Behörde in den Anwendungsbereich der INSPIRE-RL fallen, zu deren Sammlung oder Aufbereitung die Behörde gesetzlich verpflichtet ist – mithin die „Auftragsdaten“. Alle anderen Geodaten, die die Behörde – quasi en passant – erhoben hat und verwaltet, werden infolge des Art. 4 VI INSPIRE-RL aus dem Anwendungsbereich der INSPIRE-RL herausgenommen. Es ist aber rechtspolitisch unverständlich, warum dies für alle untersten Verwaltungsebenen gelten soll, für die darüber angesiedelten Ebenen hingegen nicht. Auch der Vergleich mit dem Umweltinformationsrecht zeigt, dass die Datenbereitstellung dort nicht auf „Auftragsdaten“ beschränkt sein sollte.1025 Im Übrigen lässt die Vorschrift des Art. 4 VI INSPIRE-RL ob ihres unklaren Wortlautes erhebliche Auslegungsfragen offen. Dies erschwert die Klärung des Anwendungsbereichs der INSPIRE-RL. Deren Anwendbarkeit wird von mitgliedstaatlichen Normen abhängig gemacht, die zum Teil im Belieben des Normgebers stehen. Dies führt im Übrigen zu einer erheblichen Rechtszersplitterung, für die es kein sachliches Bedürfnis gibt. Zudem wird eine umfangreiche Prüfung notwendig gemacht, ob die geodatenhaltende Stelle 1025  Vgl. KOM(2000) 402 endg., S. 10 und Art. 3 I UIRL, der gerade keine Beschränkung auf Umweltinformationen vorsieht, die bei informationspflichtigen Stellen (Behörden) im Rahmen ihres Auftrags vorhanden sind oder für sie bereitgehalten werden.



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL237

nach dem nationalen Recht der untersten Verwaltungsebene angehört, ohne dass hierfür die Prüfungsparameter geklärt wären. Insgesamt weist die Vorschrift erhebliche Unklarheiten und Unzweckmäßigkeiten auf. e) Ermittlung der Betroffenheit Die Ermittlung der Betroffenheit von der INSPIRE-RL erfolgt durch die datenhaltenden Stellen selbst. Diese sehen sich dabei mehreren Arbeitsschritten gegenüber: Zunächst ist erforderlich, die INSPIRE-relevanten Geodatensätze zu identifizieren.1026 Dieser Vorgang erfolgt in einem Dreischritt: Zunächst ist zu ermitteln, ob inhaltlich eine Überschneidung mit einem der Themengebiete der Anhänge besteht (Art. 4 I lit. d) INSPIRERL). Sodann müssen die betroffenen Geodaten in elektronischer Form vorliegen (Art. 4 I lit. b) INSPIRE-RL). Zuletzt müssen diese mit den von der Kommission herausgegebenen Datenspezifikationen fachlich übereinstimmen. Datenspezifikationen sind die von der Kommission bereitgestellten Ausführungen und Erläuterungen zu den Annex-Themen, welche den Mitgliedstaaten die Identifizierung und Bereitstellung der von INSPIRE betroffenen Geodaten erleichtern soll.1027 Ist der sachliche Anwendungsbereich geklärt, muss die datenhaltende Stelle ermitteln, ob sie auch in personeller Hinsicht (Art. 4 I lit. c) INSPIRE-RL) in den Anwendungsbereich der Richtlinie fällt. f) Datenbereitstellungsverpflichtung bei identischen Kopien, Art. 4 II INSPIRE-RL Im Zusammenhang mit der Ermittlung der Betroffenheit steht auch Art. 4 II INSPIRE-RL. Dieser trifft eine Regelung für Datensätze, die bei Behörden vorliegen: „Sind mehrere identische Kopien des gleichen Geodatensatzes bei verschiedenen Behörden vorhanden oder werden sie für diese bereit1026  Vgl. hierzu Hogrebe, Umsetzung der INSPIRE-RL  in Deutschland, http: /  /  www.gdi-de.de / download / vortraege / 100325_hogrebe_GDI_DE_Umsetzung %20 der %20INSPIRE-Richtlinie %20in %20Deutschland.pdf, S. 9 und Lenk, Ein Stück Europa: INSPIRE in Deutschland, http: /  / www.geoinformatik2010.de / public / abs tracts / tag1_vortrag_lenk.pdf, S. 22. 1027  Die von der Kommission bereitgestellte englischsprachige Version ist abrufbar unter http: /  / www.geodaten.niedersachsen.de / portal / live.php?navigation_id=86 94&article_id=25455&_psmand=28. Die Datenspezifikationen enthalten für jedes Annex-Thema eine Definition, eine Beschreibung, den Anwendungsbereich („scope“), ein Beispiel, die wichtigsten Attribute, Hinweise zu Überschneidungen mit anderen Themen sowie Referenzmaterial. Weitere Erläuterungen unter http: /  / www.gdi-de. org / download / inspire_guidance / annexI-III / Steckbriefe-INSPIRE-AnhangI.pdf.

238

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

gehalten, so gilt diese Richtlinie nur für die Referenzversion, von der die verschiedenen Kopien abgeleitet sind.“ Die Regelung hat insbesondere in jenen Bundesländern Bedeutung, in denen die Führung des Liegenschaftskatasters durch die Kreise und kreisfreien Städte erfolgt und auf der oberen Verwaltungsebene ein Landesamt die Koordinierung der untersten Verwaltungsebene vornimmt.1028 Hier wird zumeist1029 aus Koordinationsgründen die Datensammlung zentral bei dem jeweiligen Landesamt durchgeführt. „Gespeist“ wird die Datensammlung hingegen von den Kreisen und kreisfreien Städten als untere Vermessungsbehörden. Sie sind folglich die Datenerfasser und damit Halter der Referenzversion i. S. d. Art. 4 II INSPIRE-RL. Dies hat zur praktischen Konsequenz, dass eigentlich die Kreise und kreisfreien Städte und nicht die Landesämter an INSPIRE zu beteiligen sind. Dieses – normativ vorgegebene – Ergebnis kann mit der Verwaltungswirklichkeit nur schwer in Einklang gebracht werden. Es stellte die Kreise und Gemeinden vor unnötige Herausforderungen (insbesondere hinsichtlich des Koordinierungsbedarfs), wenn die Datenbereitstellung von der einzelnen Kommunalbehörde anstatt von der Landesbehörde vorgenommen werden müsste. Deshalb ist hier eine – der Praktikabilität geschuldete – enge Auslegung der Vorschrift angezeigt. Für eine solche Geltungsreduktion spricht auch EG Nr. 6 INSPIRE-RL, wonach „Geodaten auf der optimal geeigneten Ebene gespeichert, zugänglich gemacht und verwaltet werden“ sollen. Dies muss dazu führen, anstelle derjenigen Stelle, die die Referenzversion bereithält, die nächsthöhere, mit Koordinationsaufgaben betraute, zentrale Behörde zur Datenbereitstellung zu verpflichten, sofern dies aus Praktikabilitätserwägungen angezeigt ist, insbesondere wenn die eigentlich verpflichtete Kommunalbehörde den technischen und personellen Herausforderungen (unverhältnismäßiger Aufwand) nicht gewachsen ist.1030 Diese Beschränkung des Regelungsbereichs des Art. 4 II INSPIRE-RL wird der praktischen Wirksamkeit der Richtlinie auch nicht entgegenstehen: Es ist anzunehmen, dass die Übermittlung der bereitzustellenden Daten der Kommunalbehörden an die nächsthöheren Landesbehörden regelmäßig im Falle vorgenommener Aktualisierung erfolgt, sodass die Qualität und Aktualität der zentral vorgehaltenen Daten sich nicht von den Referenzversionen der Kreise und Gemeinden unterscheiden wird. 1028  Siehe hierzu Fn. 898. In Nordrhein-Westfalen übernimmt die Bezirksregierung Köln die Aufgaben der oberen Verwaltungsbehörde („Landesvermessungsamt“). 1029  Dies gilt insbesondere für Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen, nach der Behördenstruktur aber ggf. auch für Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen, vgl. Fn. 898. 1030  Die hier vertretene Sichtweise entspricht auch derjenigen der Koordinierungsstelle GDI-DE, vgl. http: /  / www.gdi-de.org / inspire / faq#faq25.



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL239

Für eine restriktive Auslegung der Vorschrift spricht ferner folgende Konstellation: Fällt die Referenzversion des Datensatzes einer Kommunalbehörde wegen Art. 4 VI INSPIRE-RL nicht unter die Bereitstellungsverpflichtung, so sollte der betroffene Datensatz, sofern er auf der nächsthöheren Behördenebene nicht unter die Ausnahmevorschrift des Art. 4 VI INSPIRERL fällt, dort als Referenzversion angesehen werden und damit die Bereitstellungsverpflichtung auslösen, um den Anwendungsbereich und Wirkbereich der Richtlinie möglichst umfassend zu gewährleisten.1031 Hier sollte die INSPIRE-RL somit zum Zwecke der eigenen Wirksamkeit den Mitgliedstaaten und ihren Behörden einen gewissen Spielraum gewähren. 2. Ausschlussmöglichkeit für Judikative und Legislative Gem. Art. 3 Nr. 9 S. 2 INSPIRE-RL können die Mitgliedstaaten „vorschreiben, dass Gremien oder Einrichtungen für die Zwecke dieser Richt­ linie nicht als Behörden anzusehen sind, soweit sie in gerichtlicher oder gesetzgebender Eigenschaft handeln“. Bereits der Richtlinienvorschlag der Kommission enthielt eine derartige Regelung.1032 Anders als bei der begrifflichen Fassung des Behördenbegriffs selbst findet hier eine, dem deutschen Verständnis entsprechende, funktionale Betrachtungsweise statt.1033 Nur wenn die genannten Stellen tatsächlich in ihrer gerichtlichen oder gesetzgebenden Funktion handeln, kann der Anwendungsbereich der INSPIRE-RL ausgeschlossen werden. Diese funktionale Betrachtung ist auch deswegen zweckmäßig, weil hierdurch der Anwendungsbereich der Ausnahmevorschrift begrenzt werden kann. Hierdurch wiederum wird der Anwendungsbereich der INSPIRE-RL ausgeweitet. Dies 1031  So auch die Auffassung der Koordinierungsstelle GDI-DE: „Auch wenn ein Geodatensatz der untersten Verwaltungsebene nicht für INSPIRE bereitgestellt werden muss, da die Sammlung und Verbreitung nicht rechtlich vorgeschrieben ist, kann die höhere Verwaltungsebene, die eine identische Kopie dieses Geodatensatzes hält, diesen als INSPIRE-relevant einschätzen und bereitstellen. Es handelt sich dann nicht um einen „neuen“ Geodatensatz, aber der Mitgliedstaat kann ihn als Referenzdatensatz bezeichnen.“, vgl. http: /  / www.gdi-de.org / inspire / faq#faq27. 1032  Vgl. KOM(2004) 516 endg., S. 17: „Die Mitgliedstaaten können festlegen, dass Stellen oder Einrichtungen, die in richterlicher oder gesetzgebender Kompetenz handeln, nicht als Behörden im Sinne dieser Richtlinie betrachtet werden.“ Die Bestimmung wurde aufgenommen in Art. 3 Nr. 9 S. 2 INSPIRE-RL. 1033  EuGH, C-204 / 09, „Flachglas Torgau“ = ZUR 2012, 237 (242 f. Tz. 49 ff.) m. Bespr. Much, ZUR 2012, 288 ff. Anders noch der Wortlaut des Kommissionsvorschlags (Fn. 1032), der nur im Sinne eines formalen Behördenbegriffs verstanden werden kann. Insoweit ist die Änderung des Wortlauts in der endgültigen Richt­ linienfassung gegenüber dem Kommissionsvorschlag wegen der Erweiterung des Anwendungsbereichs der Richtlinie zu begrüßen.

240

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

kann nur im Interesse eines wirksamen Umweltmonitorings sein. Ist das (mitgliedstaatliche) Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen, greift Art. 3 Nr. 9 S. 2 INSPIRE-RL nicht mehr ein.1034 Die Rechtsetzungstätigkeit von Ministerien für Rechtsakte im Rang unter einem Gesetz fällt nach einer jüngst zu Recht ergangenen Entscheidung des EuGH nicht unter die Ausschlussvorschrift des Art. 3 Nr. 9 S. 2 INSPIRE-RL.1035 3. Dritte Gem. Art. 4 I lit. c) ii) INSPIRE-RL können auch Geodaten, die bei Dritten vorhanden sind, INSPIRE-relevant werden. Der Hintergrund dieser Regelung besteht darin, dass auch Private vielfach über Geodaten verfügen.1036 Um einen möglichst umfassenden Mehrwert der INSPIRE-Infrastruktur zu schaffen, sollen nach Möglichkeit auch diese Privaten in das INSPIRE-Netz integriert werden. Dritte sind gem. Art. 3 Nr. 10 INSPIRE-RL „natürliche oder juristische Personen außer Behörden“. Als juristische Personen im Sinne der Bestimmung kommen lediglich juristische Personen des Privatrechts in Betracht, da juristische Personen des Öffentlichen Rechts bereits unter Art. 3 Nr. 9 lit. a) INSPIRE-RL und damit unter den Behördenbegriff fallen. Damit schließen sich Behörden und Dritte gegenseitig aus. Allerdings kann die Grenzziehung bei natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben schwierig sein. Die Vorschrift rezipiert die Intention der Kommission, das INSPIRE-Netz nicht nur als Behördennetz auszugestalten, sondern auch Privatrechtssubjekten zugänglich zu machen. Dafür müssen diese die Anforderungen des Art. 12 S. 2 INSPIRE-RL einhalten; d. h., die privat vorgehaltenen Geodaten (und -dienste) müssen INSPIRE-konform sein. Im Einzelnen heißt dies, 1034  EuGH, C-204 / 09 – „Flachglas Torgau“ = ZUR 2012, 237 (243 Tz. 52–58) m. Bespr. Much, ZUR 2012, 288 ff. Ebenso nunmehr der Duktus des BVerwG bzgl. des IFG, Urt. v. 3.11.2011 – 7 C 3.11 –, = ZUR 2012, 183 (185 f. Tz. 19 f., 28) sowie BVerwG, Urt. v. 2.8.2012 – 7 C 7.12 –, = ZUR 2012, 675 (LS 2); a. A. noch BVerwG, Beschl. v. 30.4.2009 – 7 C 17.08 – (Vorlageverfahren zum EuGH) = ZUR 2009, 368 (370 Tz. 22), dazu Franßen / Tenhofen, in: Dix / Franßen / u. a., Informa­ tionsfreiheit und Informationsrecht 2009, S. 167, 170. 1035  Die Entscheidung (EuGH, Urt. v. 18.07.2013 – C-515 / 11 = NVwZ 2013, 1069) erging zum inhaltsgleichen Art. 2 Nr. 2 S. 2 UIRL. 1036  Vgl. EG Nr. 18 INSPIRE-RL: „Bestimmte Geodatensätze und -dienste, die für Gemeinschaftspolitiken mit direkten oder indirekten Auswirkungen auf die Umwelt relevant sind, sind bei Dritten vorhanden und werden von diesen verwaltet. Die Mitgliedstaaten sollten deshalb Dritten die Möglichkeit bieten, einen Beitrag zu den nationalen Infrastrukturen zu leisten, wobei jedoch zu gewährleisten ist, dass Kohärenz und leichte Nutzung der Geodaten und Geodatendienste, die in diese Infrastrukturen eingegliedert sind, nicht beeinträchtigt werden.“



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL

241

dass sie den technischen Anforderungen an die Metadaten, Netzdienste und Interoperabilität genügen müssen.1037 Dabei ist zu beachten, dass die Beteiligung Privater an der INSPIRE-Initiative freiwillig erfolgt.1038 Eine Verpflichtung besteht nur insoweit, als die technischen INSPIRE-Vorgaben eingehalten werden müssen (d. h. hinsichtlich des wie, nicht aber des ob). Intendiert ein Dritter die Implementierung seiner Geodaten (und -dienste) in das INSPIRE-Netz, muss er gem. EG Nr. 12 S. 2 und Art. 12 S. 2 INSPIRE-RL einen entsprechenden Antrag stellen. Das entsprechende Verfahren ist dabei nicht geregelt. Unklar ist bereits, bei welcher Stelle der Antrag zu stellen ist. In Betracht kommen die Kommission sowie die jeweilige mitgliedstaatliche nationale Anlaufstelle. Die parallele Situation bei Behörden, welche ihre INSPIRE-relevanten Geodaten der nationalen Anlaufstelle mitteilen,1039 lässt den naheliegenden Schluss zu, dass der Antrag bei dieser zu stellen ist. Andererseits ist die nationale Anlaufstelle in den Behördenaufbau integriert. Eine Befassung der Kommission mit der praktischen Umsetzung der INSPIRE-Initiative ist jedoch ebenso wenig sachgerecht. Die nationalen Anlaufstellen sind insofern ein „Filter“ für die Kommission, wie dies im Monitoring & Reporting zum Ausdruck kommt. Hinzu kommt, dass die Kommission selbst in operativer Hinsicht lediglich mit der Betreibung des INSPIRE-Geoportals betraut ist.1040 Ansonsten nimmt sie ausschließlich Überwachungs- und Koordinierungsaufgaben wahr. Daher sind die nationalen Anlaufstellen die richtigen Adressaten für eine Antragsstellung seitens der Dritten. Im Sinne der Vorschrift ist wohl auch davon auszugehen, dass im Rahmen der Antragstellung der Nachweis erbracht werden muss, dass die Geodaten und -dienste des Dritten den INSPIRE-Vorgaben genügen. Dies kann sinnvoll nur die nationale Anlaufstelle beurteilen. Hier besteht im Einzelnen jedenfalls noch Klärungsbedarf. Unklar ist zuletzt die technische Einbindung in der Operationsphase. 1037  Klarer bzw. konkreter ist die Regelung im österreichischen GeoDIG (§ 7 II, III), wo die Voraussetzungen und Modalitäten (Vertragsschluss) mit dem Dritten näher beschrieben werden, hierzu vertiefend Hinterleitner / Twaroch, GeoDIG, S. 51 ff. 1038  Dies ergibt sich aus dem Wortlaut von Art. 12 S. 2 INSPIRE-RL: „Diese Funktion wird auf Anfrage auch Dritten zur Verfügung gestellt, deren Geodatensätze und -dienste den Durchführungsbestimmungen und den darin enthaltenen Verpflichtungen speziell in Bezug auf Metadaten, Netzdienste und Interoperabilität entsprechen.“ 1039  Von der einzelnen geodatenhaltenden Stelle wird „lediglich“ erwartet, dass es eine INSPIRE-Identifizierung stattfindet. Anschließend folgt eine Registrierung der Datenbestände ggü. der nationalen Anlaufstelle, welche sodann im Rahmen des regelmäßigen Monitoring & Reporting ggü. der Kommission mitgeteilt wird. Näheres regeln die Durchführungsbestimmungen zu Metadaten und Monitoring & Reporting, vgl. http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs / Downloads / DE / GDI-DE / Handlungsempfeh lung_Identifizierung_INSPIRE_relevanter_Geodaten.pdf?__blob=publicationFile, S. 4. 1040  Vgl. Art. 19 I INSPIRE-RL.

242

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

4. Bereithaltung für Behörden oder Dritte Mit Art. 4 I lit. c) a. E. INSPIRE-RL („oder werden für diese bereitgehalten“) erfolgt eine zusätzliche Erweiterung des Anwendungsbereichs der INSPIRE-RL. Ausweislich der Gesetzessystematik bezieht sich die Formulierung sowohl auf Behörden i. S. d. Art. 4 I lit. c) i) als auch auf Dritte (Art. 4 I lit. c) ii) INSPIRE-RL). Dies ergibt sich auch aus der unterschiedlichen systematischen Anordnung im ursprünglichen Kommissionsvorschlag.1041 Die Vorschrift nimmt eine Erweiterung dahingehend vor, dass die INSPIRE-relevanten Geodaten nicht bei INSPIRE-verpflichteten Behörde oder Dritten direkt vorrätig sein müssen; vielmehr genügt, dass die Geodaten bei einem sonstigen Dritten, der selbst nicht INSPIRE-verpflichtet ist, für eine INSPIRE-verpflichtete Behörde oder Dritte nach Art. 4 I lit. c) ii) bereitgehalten werden (Auftragsdatenverwaltung).1042 Auch wenn die Richtlinienbegründung keine nennenswerten Anhaltspunkte für den hinter der Regelung liegenden Zweck enthält, ist davon auszugehen, dass der Auslagerung (Outsourcing) von Geodatenbeständen aus Behörden hin zu privaten Datenhaltern begegnet werden sollte.1043 Von der Regelung sind Fälle umfasst, in denen Behörden oder Dritte ihre (Geo-) Daten durch private Dienstleister verwalten lassen, ohne dass sie die Kontrolle und Hoheitsbefugnis über die Daten verlieren. Der private Dienstleister muss daher im Innenverhältnis weisungsunterworfen sein. Hierfür wird erneut eine vertragliche Regelung ausreichen.1044 Der Anwendungsbereich der Vorschrift wird jedoch eher gering sein.

1041  Vgl. KOM(2004) 516 endg., S. 16: „sie befinden sich im (i)  einer Behörde, wurden von einer Behörde produziert oder

Besitz von: dieser übermittelt

oder werden von dieser Behörde verwaltet oder aktualisiert; (ii)  einer natürlichen oder juristischen Person, die die Daten für eine Behörde bereithält; (iii)  von Dritten, die gemäß Artikel 17 Absatz 3 auf Heraufladedienste zugreifen können“. 1042  Diese Auslegung kann erneut mit dem Verweis auf den Kommissionsentwurf belegt werden, in dem von natürlichen oder juristischen Personen die Rede ist. 1043  So jedenfalls lässt sich die von der Zielrichtung her parallele UIRL deuten, vgl. KOM(2000) 22 endg., S. 10 f. bzgl. des dem Wortlaut nach mit der INSPIRERL identischen Behördenbegriffs. Die dahinter liegende Intention ist jedoch, gerade mit Blick auf die wortlautgetreue Übernahme des Behördenbegriffs, identisch. 1044  Die Vorschrift machte andernfalls kaum Sinn, denn im Falle einer gesetzlichen Aufgabenübertragung würde der private „Dritte“ selbst gem. Art. 3 Nr. 9 lit. b) INSPIRE-RL (als Beliehener) zur INSPIRE-verpflichteten Behörde werden.



C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL

243

V. Thematischer Bezug zu den in Anhang I, II oder III aufgeführten Themen Die maßgebliche Ausgestaltung und Konkretisierung der bereitzustellenden Geodaten wird – unterteilt in Themengebiete – in den drei Anhängen zur INSPIRE-RL vorgenommen. Ausgehend von der realistischen Erwartung der Kommission, dass die enorme Datenmenge an INSPIRE-relevanten Geodatensätzen nicht ad hoc von Seiten der mitgliedstaatlichen Verwaltungen in der vorgeschriebenen Qualität und Interoperabilität bereitgestellt werden können, wurde durch eine Splittung der Annex-Themensätze eine Bereitstellung in Etappen favorisiert (Stufenkonzept).1045 Dies führte zu einer Dreiteilung der INSPIRE-Anhänge. Eine erste1046 Analyse der vorgenommenen Kategorisierung in den Anhang-Themen ergibt, dass die Komplexität der Datensätze von Anhang I zu Anhang III zunimmt.1047 Gleiches dürfte für die Divergenzen in der Datenhaltung bei den betroffenen öffentlichen Stellen gelten.1048 Dies betrifft insbesondere die Anzahl an Attributen zu den „umweltneutralen“ Geodatensätzen des Anhangs I. Anhang III (und mit geringen Abstrichen auch Anhang II) berührt in deutlich stärkeren Maße Umweltbelange, als dies bei Anhang I der Fall ist. Es gilt demnach, dass Anhang I eher Geobasisdaten und Anhang III eher Geofachdaten betrifft.1049 Die Themen des Anhangs II befinden sich auf einer Zwischenstufe. Ferner lässt sich feststellen, dass 1045  Zum

Zeitplan der INSPIRE-Umsetzung s. u. 4. Zeitplan, S. 496 ff. zur weiteren Analyse in datenschutzrechtlicher Hinsicht ferner unten b) Fallgruppen individualisierender und persönlichkeitsrelevanter INSPIRE-Geodaten, S.  350 ff. 1047  Dies ergibt sich insbesondere aus der Detailliertheit der Datenspezifikationen, welche von der Kommission zur Konkretisierung der Annex-Themen an die Mitgliedstaaten adressiert werden, vgl. v. Janowsky / Ludwig / Roschlaub / Streuff, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 13. 1048  So erkennt schon das Resümee der Koordinierungsstelle GDI-DE bzgl. der Themen des Anhangs I, dass eine deutlich größere Homogenität im Bereich der Geobasisdaten (Nummern 1–6) herrscht als bei den Geofachdaten (Nr. 7–9), vgl. http: /  / www.gdi-de.org / download / temp / Umfrage_INSPIRE_ANNEX_I.pdf, S. 25. Diese Analyse dürfte auf die in Anhang III aufgeführten Geofachdaten gleichermaßen übertragbar sein. 1049  Ähnlich v. Janowsky / Ludwig / Roschlaub / Streuff, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 13; Hinterleitner / Twaroch, GeoDIG, S. 24. Dem entspricht auch die Einschätzung der Kommission bei der Ausarbeitung der Annex-Themen, vgl. die „Definition of Annex Themes and Scope“ v. 18.3.2008, http: /  / www.geoda ten.niedersachsen.de / portal / live.php?navigation_id=8694&article_id=25455&_ps mand=28, S. 13: „The reference data was expected to be mainly produced or organised by the National Mapping and Cadastral Agencies. Most other parts of the data for INSPIRE was expected to be primarily used and produced by the environmental 1046  Siehe

244

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Geodatenthemen, welche bei den Mitgliedstaaten bereits in relativ hochwertiger Form aufbereitet digital vorhanden sind, verstärkt in Anhang I Einlass gefunden haben,1050 wohingegen die Anhang III-Themenbereiche tendenziell einen verstärkten zusätzlichen Aufbereitungsaufwand nach sich ziehen, um eine INSPIRE-Konformität herzustellen. Die Anhang II-Themen befinden sich erneut zwischen diesen beiden Polen. Dies ist nur logisch, besteht doch hinsichtlich des Bereitstellungszeitraums ein deutlich größeres Zeitfenster bzgl. des Anhangs III und II als bzgl. des Anhangs I.1051 Die Staffelung der Geodatenbereitstellung ist somit an der praktischen Möglichkeit der Datenbereitstellung und außerdem an der Dringlichkeit der Nachfrage (durch die EU) ausgerichtet (vgl. EG Nr. 14 INSPIRE-RL).

D. Europäischer Rechtsrahmen Die INSPIRE-RL fügt sich in einen bestehenden europäischen Rechtsrahmen (im Umweltrecht) ein. Deshalb ist es angezeigt, die Stellung der INSPIRE-RL im Kontext des europäischen Primär- und Sekundärrechts zu beleuchten, um Überschneidungen der Anwendungsbereiche einzelner Rechtsakte zu ermitteln.

I. Primärrechtliche Kooperationspflichten 1. Art. 4 III EUV: Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit / Unionstreue Die allgemeinste Regelung zur Festlegung einer Kooperationspflicht auf europäischer Ebene (zwischen EU und Mitgliedstaaten) trifft Art. 4 III EUV sector, although some derive from other sectors e. g. roads. Many of the data components containing multi-purpose data have been termed core thematic data.“ 1050  Jedenfalls gilt diese Beobachtung für Deutschland, in der Tendenz ist sie jedoch auch auf die anderen Mitgliedstaaten übertragbar, vgl. Hogrebe, INSPIRE: Anforderungen der EU  und Koordinierung in Deutschland, http: /  / www.google. de / url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CDIQFjAA&url=http % 3A %2F %2Fwww.geoportal.de %2FSharedDocs %2FDownloads %2FDE %2FGDI -DE %2FVortraege %2FInGeoForum_Darmstadt.pdf %3F__blob %3DpublicationFile &ei=JP2RUfzhM6fd4QTJjoDwBw&usg=AFQjCNHEUnbLeRaZVNqEwLh9Avyxy Wufng&bvm=bv.46471029,d.bGE&cad=rja, S. 19. Dies betrifft etwa die Geodatensätze zu den Themen Flurstücke / Grundstücke (Katasterparzellen) (vgl. hierzu oben aa) Geobasisdaten, S. 47 ff.) und Schutzgebiete, welche die Mitgliedstaaten i. R. d. Natura 2000-Netzes (Art. 3, 11, 17 FFH-RL 92 / 43 / EWG und Art. 2, 3, 12 Vogelschutz-RL 79 / 409 / EWG) verwalten und der Kommission alle sechs Jahre hierzu Bericht erstatten; so etwa für Hessen § 55 HessLNatSchG. 1051  S. hierzu unten b) Zeitplan Geodaten, S. 498 f.



D. Europäischer Rechtsrahmen

245

(= Art. 10 EGV).1052 Art. 4 III EUV normiert im Gegensatz zur Vorgängerregelung des Art. 10 EGV ausdrücklich, dass der Grundsatz der Unionstreue nicht nur seitens der Mitgliedstaaten ggü. der Union und untereinander, sondern auch – wechselseitig – zwischen der Union und ihren Organen ggü. den Mitgliedstaaten besteht.1053 Art. 4 III EUV postuliert einen „originär unionsrechtlichen allgemeinen Rechtsgrundsatz in Gestalt eines fundamentalen Verfassungsstrukturprinzips“ und ist damit ein maßgeblicher „Grundpfeiler der besonderen Verbundstruktur der Gemeinschaft“ für das Gelingen der europäischen Integration.1054 Art. 4 III EUV (bzw. seine Vorgängerregelungen) hat sich im Laufe des Integrationsprozesses in seiner Reichweite verstärkt und zahlreiche Konkretisierungen erfahren. Als Ausprägungen des Grundsatzes der Unionstreue gelten das allgemeine Kooperationsprinzip, das Prinzip der Rücksichtnahme sowie das (horizontale) Prinzip der Solidarität.1055 Ungeachtet dieser Konkretisierungen sind die praktischen Rechtswirkungen des Grundsatzes der Unionstreue eher gering und nach wie vor umstritten. Dies ergibt sich u. a. daraus, dass Art. 4 III EUV von seinem normativen Gehalt sehr allgemein gehalten ist und seine Justiziabilität deshalb schwer fällt.1056 Fraglich ist deshalb, ob sich aus Art. 4 III EUV unmittelbare Kooperationspflichten herleiten lassen.1057 In seiner früheren Judikatur zu Art. 10 EGV hat der 1052  Zur (weitgehenden) Parallelität von Art. 10 EGV und Art. 4 III EUV n. F. Kahl, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 4 III EUV Rn. 23 ff.; Augsberg, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 6 Rn. 13. 1053  Hierzu Kahl, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 4 III EUV Rn. 26, 45; zur Terminologie ebd. Rn. 29 ff. 1054  Zitate entnommen bei Kahl, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 4 III EUV Rn. 34 und Gärditz, Europäisches Planungsrecht, S. 109; ähnlich v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, S. 615; ferner Hatje, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 10 EGV Rn. 5 mit dem Hinweis, dass der allgemeine Rechtsgrundsatz der Gemeinschaftstreue über die Positivierung in Art. 10 EGV hinausgehe; ebenso Söllner, Art. 5 EWG-Vertrag in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, S. 15 f. 1055  Kahl, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 4 III EUV Rn. 39 ff.; noch detaillierter Söllner, Art. 5 EWG-Vertrag in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, S. 15 ff., 49 ff. 1056  In diesem Sinne bereits Zuleeg, in: v. d. Groeben / Schwarze, EUV / EGV, Art. 10 EGV Rn. 2. 1057  So etwa Söllner, Art. 5 EWG-Vertrag in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, S. 17; Schmidt-Aßmann, EuR 1996, 270 (294); ablehnend hingegen Sommer, Verwaltungskooperation am Beispiel administrativer Informationsverfahren im europäischen Umweltrecht, S. 406; ausgestanden ist hingegen die anfängliche Diskussion, ob Art. 10 EGV überhaupt eine rechtliche Verbindlichkeit zukommen, hierzu Söllner, Art. 5 EWG-Vertrag in der Rechtsprechung des Europäi­ schen Gerichtshofes, S. 6 ff. und Hatje, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 10 EGV Rn. 1.

246

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

EuGH eine solche Pflicht explizit verneint.1058 In der Folge ist der EuGH von diesem strengen Postulat (wohl) etwas abgewichen.1059 Der Streit ist mit der heute h. M. aufzulösen: Aus Art. 4 III EUV (10 EGV) ergibt sich nur in Ausnahmefällen eine unmittelbar wirkende Koopera­ tionspflicht;1060 und dies nur dann, wenn speziellere Regelungen nicht eingreifen und dennoch ein Bedürfnis nach Kooperation besteht (Spezia­ litätsgrundsatz).1061 Der Hauptanwendungsbereich des Art. 4 III EUV besteht stattdessen in seinem Grundsatzpostulat des Gebots der loyalen Zusammenarbeit. Dieses wirkt sich im Bereich der spezielleren Kooperationspflichten schutzverstärkend und -konkretisierend aus.1062 Art. 4 III EUV erfüllt damit neben seiner Lückenfüllungsfunktion auch eine Intensivierungs- und Verdeutlichungsfunktion.1063 Diese Konkretisierungsfunktion besteht i. S. e. Nebenpflicht auch darin, Anforderungen an die Qualität, „Pünktlichkeit“, Vollständigkeit und Sorgfalt der bereitgestellten Informationen einzuhalten – jeweils unter dem Vorhalt, dass speziellere diesbezügliche Vorgaben nicht bestehen.1064 Aus der Vorschrift sollen deshalb keine originären Kooperationspflichten, sondern lediglich Nebenpflichten zu bereits bestehenden Kooperationsverpflichtungen abgeleitet werden können. Wegen des Prinzips der begrenzten 1058  EuGH Rs. 78 / 70 – „Deutsche Grammophon / Metro-SB-Großmärkte“, Slg. 1971, 487, 498; Rs. 2 / 73 – „Geddo / Ente Nazionale Risi“, Slg. 1973, 865, 878; Rs. 9 / 73 – „Schlüter / Hauptzollamt Lörrach“, Slg. 1973, 1135, 1160; Rs. 229 / 86 – „Brother Industries“, Slg. 1987 I-3575, 3573; Rs. C-78 / 90 bis C-83 / 90 – „Compagnie commerciale de l’Ouest / Receveur principal des douanes de La Pallice-Port“, Slg. 1992, I-1847, 1879. 1059  Etwa EuGH Rs. C-2 / 88 – „Zwartveld“, Slg. 1990, I-3365 Rn. 17; Rs. C-350 / 93 – „Kommission / Italien“, Slg. 1995, I-669 Rn. 16. 1060  So vertreten Bartelt / Zeitler, EuR 2003, 487 (489), dass sich Zugangsrechte analog der Transparenz-VO zwischen mitgliedstaatlichen Einrichtungen und Organen der Gemeinschaft (Union) mangels Anwendbarkeit der Transparenz-VO direkt aus Art. 10 EGV (Art. 4 III EUV) ergäben. 1061  In diesem Sinne auch Sydow, Verwaltungskooperation in der Europäischen Union, S. 33; noch enger Augsberg, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 6 Rn. 12 und Kahl, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 4 III EUV Rn. 47, die aus Art. 4 III EUV bzw. Art. 10 EGV lediglich Nebenpflichten in Form von Wahrheits- und Sorgfaltspflichten ableiten wollen. 1062  Tendenziell in diese Richtung EuGH Rs. C-2 / 91 – „Meng“, Slg. 1993, I-5751, 5797 (Art. 85 i. V. m. Art. 5 EWGV); Rs. C-245 / 91 – „Ohra“, Slg. 1993, I-5851, 5878; Rs. C-265 / 95 – „Bauernproteste“, Slg. 1997, I-6959 Rn. 39 (Art. 30 i. V. m. Art. 5 EGV). 1063  Kahl, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 4 III EUV Rn. 47. 1064  Sydow, Verwaltungskooperation in der Europäischen Union, S. 34; ähnlich Sommer, Verwaltungskooperation am Beispiel administrativer Informationsverfahren im europäischen Umweltrecht, S. 424 ff.; Kahl, Der Staat 50 (2011), 353 (365).



D. Europäischer Rechtsrahmen

247

Einzelermächtigung bedarf es jeweils einer gesonderten primärrechtlichen oder sekundärrechtlichen Ermächtigung zur konkreten Ausgestaltung des allgemeinen Kooperationsgedankens.1065 Dennoch kann Art. 4 III EUV in Ausnahmefällen konstitutive Wirkung entfalten, etwa indem unmittelbare Rechte oder Pflichten der Mitgliedstaaten oder der Union begründet werden.1066 Unmittelbare Pflichten ergeben sich etwa für den mitgliedstaatlichen Gesetzgeber bei der Umsetzung von Richtlinien.1067 Darüber hinaus besteht die Pflicht aller Träger öffentlicher Gewalt der Mitgliedstaaten, alle zur Erfüllung der Umsetzungspflicht notwendigen Maßnahme zu treffen.1068 Pflichten bestehen jedoch nicht nur bei der legislativen Umsetzung von europäischen Rechtsakten, sondern auch beim administrativen Vollzug des Europarechts.1069 Art. 4 III EUV bildet insoweit die grundlegendste normative Fundierung des beschriebenen Kooperationsprinzips in der europäischen Verbundverwaltung.1070 Auch wenn es – wie bei INSPIRE – beim Grundsatz des indirekten Vollzugs und somit auch der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten bleibt, haben diese (d. h. alle Träger öffentlicher Gewalt) die vollständige, einheitliche und effektive tatsächliche Realisierung der INSPIRE-Vorgaben sicherzustellen. Als konkrete Auswirkungen des Kooperationsgedankens auf die Umsetzung der INSPIRE-RL lassen sich folgende Aspekte herausarbeiten: •• Monitoring and Reporting (Rückkopplung der Effektivität und Durchsetzbarkeit der INSPIRE-Vorgaben – Kooperation durch Information, Konsultation, Transparenz)1071 1065  Augsberg, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 6 Rn. 12; grundlegend hierzu Sydow, Verwaltungskooperation in der Europäischen Union, S. 43 f. 1066  Kahl, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 4 III EUV Rn. 42 f. 1067  EuGH Rs. C-91 / 92 – „Faccini Dori / Recreb“, Slg. 1991, I-3325, 3357. 1068  Zuleeg, in: v. d. Groeben / Schwarze, EUV / EGV, Art. 10 EGV Rn. 5; Kahl, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 4 III EUV Rn. 54 mit zahlreichen Nachweisen. 1069  „Die Mitgliedstaaten müssen den ordnungsgemäßen Verwaltungsvollzug des europäischen Gemeinschaftsrechts in ihrem innerstaatlichen Bereich sicherstellen.“, Zuleeg, in: v. d. Groeben / Schwarze, EUV / EGV, Art. 10 EGV Rn. 5 mit Verweis auf EuGH Rs. 205 / 82 – „Deutsche Milchkontor / Bundesrepublik Deutschland“, Slg. 1983, 2633, 2665. 1070  S. o. 3. Schlussfolgerung, S. 101 ff. 1071  Zu Auskunftspflichten der Mitgliedstaaten aus dem Grundsatz der Gemeinschaftstreue Huber, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 19 Rn. 33; Kahl, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 4 III EUV Rn. 71.

248

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

•• Anpassung der nationalen Datenmodelle an das INSPIRE-Datenmodell der Durchführungsbestimmungen (Ausfluss des Effektivitätsprinzips)1072 •• Erfahrungsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten (Gebot der materiellen Konfliktbewältigung und horizontalen Zusammenarbeit, Ausfluss der wechselseitigen Solidaritätspflicht)1073 •• Möglichkeit der (unverbindlichen) Stellungnahme der KOM1074 •• Konsultationspflicht bei Schwierigkeiten bei der Durchführung1075 •• Informationelle Vernetzung zwischen Kommission und nationaler Anlaufstelle (gestützt auf das Gebot der Transparenz der innerstaatlichen Kompetenzordnung)1076 •• Mitarbeit im Komitologieausschuss •• Kontrolle seitens der MST bzgl. der Effektivität der Umsetzung im na­ tionalen Bereich.1077 2. Art. 197 AEUV: Grundsatz der Verwaltungskooperation Mit Art. 197 AEUV (insbesondere mit dessen Absatz 1) wurde erstmals eine Grundsatznorm zur Regelung des europäischen Verwaltungsprimärrechts geschaffen.1078 Ungeachtet dieses prinzipiell zu begrüßenden Schrittes gehen damit Unwägbarkeiten hinsichtlich der Neuabsteckung des Rechtsrahmens der europäischen Verwaltungszusammenarbeit einher. So ist etwa umstritten, ob Art. 197 I AEUV eine neue unionsrechtliche Kompetenz zur Kahl, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 4 III EUV Rn. 62. in: v. d. Groeben / Schwarze, EUV / EGV, Art. 10 EGV Rn. 12; Kahl, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 4 III EUV Rn. 111. 1074  Gebot der Berücksichtigung wegen Art. 10 EGV, vgl. Gärditz, Europäisches Planungsrecht, S. 113 Fn. 634; Zuleeg, in: v. d. Groeben / Schwarze, EUV / EGV, Art. 10 EGV Text zu Fn. 38. 1075  Zuleeg, in: v. d. Groeben / Schwarze, EUV / EGV, Art. 10 EGV Rn. 6; Sommer, Verwaltungskooperation am Beispiel administrativer Informationsverfahren im europäischen Umweltrecht, S. 416 f. 1076  Zuleeg, in: v. d. Groeben / Schwarze, EUV / EGV, Art. 10 EGV Rn. 6 m. w. N.; Schulze-Fielitz, in: Erbguth / Masing, Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts, S. 93, 125; Augsberg, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 6 Rn. 28; vertiefend Gärditz, Europäisches Planungsrecht, S. 115 Fn. 645. 1077  Sommer, Verwaltungskooperation am Beispiel administrativer Informationsverfahren im europäischen Umweltrecht, S. 437 f.; Kahl, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 4 III EUV Rn. 69. 1078  Ruffert, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 197 AEUV Rn. 22; Classen, in: Grabitz / Hilf / Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 197 AEUV Rn. 10. 1072  Vgl.

1073  Zuleeg,



D. Europäischer Rechtsrahmen

249

Regelung des (mitgliedstaatlichen) Verwaltungsverfahrens begründen soll. Dies ist abzulehnen.1079 Vielmehr bleibt es – ungeachtet der sich mehr und mehr herausarbeitenden Verbundstrukturen1080 – auch nach dem LissabonReformvertrag beim Grundsatz des Trennungsprinzips und Vorrangs des indirekten Vollzugs.1081 Dies ergibt sich insbesondere aus dem Zusammenspiel von Art. 197 und Art. 291 AEUV. Art. 197 (I) AEUV ist daher als Konkretisierung und textliche Fundierung des bereits zuvor bestehenden ungeschriebenen Verwaltungsprimärrechts und nicht als Erweiterung dessen anzusehen. Das Trennungsprinzip wird (nunmehr) jedoch durch das Kooperationsprinzip ergänzt.1082 Hierbei ist Art. 197 I AEUV als Konkretisierung und Verstärkung von Art. 4 III EUV anzusehen.1083 Dies hat für das Verhältnis von Art. 4 III EUV und Art. 197 AEUV die Konsequenz, dass letzterer eine der maßgeblichen Vorschriften ist, die im Wege der Spezialität dem Art. 4 III EUV vorgehen. Insbesondere werden das Effektivitätsprinzip und das Äquivalenzprinzip, die vor dem Lissabon Vertrag (u. a.) in Art. 10 EGV verortet wurden, in Art. 197 AEUV aufgegriffen.1084 3. Art. 291 I AEUV: Vorrang des mitgliedstaatlichen Vollzugs Auch Art. 291 I AEUV normiert erstmals einen tragenden europarecht­ lichen Rechtsgrundsatz.1085 Er bildet insoweit die diametrale Vorschrift zu Art. 197 AEUV. Findet dort das Kooperationsprinzip seine primärrechtliche Verankerung, ist bei Art. 291 I AEUV der Trennungsgrundsatz oberste Maxime. Der Vorrang mitgliedstaatlicher Verwaltung und Durchführung des EU-Rechts verwirklicht dabei das Prinzip der begrenzten Einzelermächti1079  Ebenso Gärditz, DÖV 2010, 453 (462 f.); Ruffert, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 197 AEUV Rn. 22; Schröder, DVBl 2011, 671 (672 f.); allgemeiner Augsberg, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 6 Rn. 13 mit Verweis auf Ruffert, DÖV 2007, 761 (761, 767). 1080  Hierzu bereits oben A. Gang der Untersuchung, S. 25 f. und 3. Schlussfolgerung, S. 101 ff. sowie Ruffert, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 197 AEUV Rn.  21 ff. 1081  Gärditz, DÖV 2010, 453 (462 f.); Ruffert, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 197 AEUV Rn. 5, 7 f. 1082  Schmidt-Aßmann, EuR 1996, 270 ff.; ders., Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, S. 383 f.; Mager, in: Trute / Groß / Röhl / Möllers, Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzepts, S. 369, 372. 1083  Ähnlich Schröder, DVBl 2011, 671 (673), der aus Art. 197 I AEUV „vollzugsspezifische Loyalitätspflichten“ ableitet. 1084  Ruffert, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 197 AEUV Rn. 14. 1085  Augsberg, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 6 Rn. 13; Kahl, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 4 III EUV Rn. 49; Classen, in: Grabitz / Hilf / Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 197 AEUV, Rn. 1.

250

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

gung, den Subsidiaritätsgedanken und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.1086 Art. 291 AEUV ist insoweit eine zu Art. 4 III EUV speziellere Regelung, als er eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Durchführung der verbindlichen Rechtsakte der Union enthält.1087 Diese Verpflichtung betrifft sowohl die legislative als auch die administrative Umsetzung. 4. Art. 17 I EUV und Art. 298 AEUV: EU-Eigenverwaltungsrecht Die Art. 17 I EUV und Art. 298 AEUV betreffen das europäische Eigenverwaltungsrecht. Dieses wird allerdings, nachdem sich die Forderung des Parlaments, auch die europäischen Stellen durch die INSPIRE-RL zur Bereitstellung „ihrer“ Geodaten zu verpflichten, nicht durchgesetzt hatte, von der INSPIRE-RL kaum betroffen. Tangiert wird zunächst die Kommission hinsichtlich des Komitologieausschusses gem. Art. 22 INSPIRE-RL und hinsichtlich der Verpflichtung, das INSPIRE-Geoportal gem. Art. 15 I INSPIRE-RL einzurichten. Ferner weist Art. 19 INSPIRE-RL der Kommission die Koordinierungstätigkeit für die europäische Ebene zu. Wesentlich wird zuletzt Art. 21 INSPIRE-RL, der das Monitoring und Reporting betrifft, von Art. 17 I 2 EUV tangiert. Allerdings wird Art. 17 I 2 EUV keine über die in der INSPIRE-RL festgesetzten Berichtspflichten hinausgehenden Anforderungen an die (nationalen Anlaufstellen der) Mitgliedstaaten stellen. Neben der Kommission wird die Europäische Umweltagentur (EUA) gem. 19 I INSPIRE-RL exemplarisch genannt. Letztere soll die Kommission bei der Koordinierung der INSPIRE-Initiative auf Unionsebene unterstützen. Unmittelbare, konkrete Pflichten ergeben sich hieraus hingegen nicht.

II. Art. 8 GRCh und Art. 8 EMRK Mit dem Lissabon-Vertrag (Art. 6 I EUV) hat die EU-Grundrechtecharta (GRCh) Rechtsverbindlichkeit erlangt1088 und mit ihr deren Art. 8, der den Schutz personenbezogener Daten statuiert. In Art. 8 EMRK, der allgemein den Schutz der Privatsphäre normiert, wird der Datenschutz als eine Ausprägung dieser mit „hineingelesen“.1089 Durch Art. 52 III GRCh wird die 1086  Frenz, DÖV 2010, 66 (68); Gärditz, DÖV 2010, 453 (462 f.); Magiera, in: Erbguth / Masing / Nowacki, Kontrolle des Verwaltungshandelns, S. 171, 174; Ruffert, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 197 AEUV Rn. 5, 7 f. 1087  Ruffert, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 291 AEUV Rn. 3; allgemeiner Kahl, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 4 III EUV Rn. 49. 1088  Hierzu Kühling, in: v. Bogdandy / Bast, Europäisches Verfassungsrecht, S. 657. 1089  Vgl. Johlen, in: Tettinger / Stern, Europäische Grundrechtecharta, Art. 8 Rn.  17 m. w. N.



D. Europäischer Rechtsrahmen251

Kohärenz zur gem. Art. 59 II GG in Deutschland verbindlichen EMRK (insbesondere deren Art. 8) sichergestellt.1090 Nach der Rechtsprechung des EuGH besteht eine Bindung der Mitgliedstaaten an die GRCh sowohl bei der Umsetzung europäischer Sekundärrechtsakte als auch im (indirekten) Vollzug von Gemeinschaftsrecht.1091 Demnach muss Art. 8 GRCh (im Falle seiner inhaltlichen Einschlägigkeit) auch Beachtung finden, wenn die INSPIRE-RL aufgrund nationaler Umsetzungsakte durch die Verwaltung in Bund und Ländern – technisch (faktisch)  – umgesetzt wird. Im Sinne einer Lückenfüllung kann jedenfalls auf Art. 8 EMRK zurückgegriffen werden, der bei jeder hoheitlichen Tätigkeit und nicht nur bei der Durchführung des Unionsrechts anwendbar ist.1092 Allerdings ist die inhaltliche Ausstrahlungswirkung des Art. 8 GRCh eher gering, sofern die Datenschutzrichtlinie 95 / 46 / EG anwendbar ist, weil Art. 8 GRCh dieser nachgebildet ist.1093 Insofern kann konstatiert werden, dass, wenn eine Maßnahme der DSRL unterfällt, Art. 8 GRCh keine weitergehenden Anforderungen als die DSRL an diese Maßnahme stellt.1094 Dasselbe gilt in Bezug auf den Schutzstandard für Art. 8 EMRK.

III. Århus-Konvention Die sog. „Århus-Konvention“1095 passt als völkerrechtliche Vereinbarung nicht vollkommen in die Systematik des beschriebenen europäischen Rechtsrahmens. Ihre vorliegende Behandlung hat dennoch ihre Berechti1090  Hierzu v. Danwitz, in: Tettinger / Stern, Europäische Grundrechtecharta, Art. 52 Rn. 4, 51 ff. sowie Ehlers, in: ders., Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, § 2 Rn. 10 ff. Es kann davon ausgegangen werden, dass der Schutzstandard von Art. 8 GRCh und Art. 8 EMRK in Bezug auf den Datenschutz annähernd kongruent ist. 1091  Erstmals EuGH, Rs. C-260 / 89 – „ERT“, Slg. 1991, I-2925, Rn. 42; dazu und zur weiteren Entwicklung Kühling, in: v. Bogdandy / Bast, Europäisches Verfassungsrecht, S.  680 f. 1092  Johlen, in: Tettinger / Stern, Europäische Grundrechtecharta, Art. 8 Rn. 17. 1093  Vgl. Johlen, in: Tettinger / Stern, Europäische Grundrechtecharta, Art. 8 Rn. 14 ff., insbes. Rn. 16. 1094  Beispielhaft sind insoweit die Entscheidungen des EuGH, Rs. C-92 / 09 und 93 / 09 – „Schecke“ und „Eifert“, Slg. 2010, I-11063, Rn. 66 ff., in denen der EuGH den Datenschutz nicht als unumstößlich, sondern im Falle berechtigter Gegeninteressen (Art. 52 I GRCh – hier: Transparenzgedanke, öffentliches Interesse) als einschränkbar angesehen hat. Dasselbe gilt – umgekehrt – für EuGH, Rs. C-28 / 08  – „Bavarian Lager“, Slg. 2010, I-06055. 1095  Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten v. 25.06.1998, abrufbar unter http: /  / www.unece.org / env / pp / treatytext.html.

252

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

gung.1096 Die Århus-Konvention wurde nämlich nicht nur von mittlerweile 45 Staaten unterzeichnet und von 30 Staaten ratifiziert; Vertragspartei ist auch die EG bzw. ihre „Rechtsnachfolgerin“, die EU.1097 Mit der Verabschiedung der Århus-Konvention ist das zentrale Ziel verfolgt worden, eine informierte Öffentlichkeit in Umweltangelegenheiten und hierdurch einen Abbau von Kontroll- und Vollzugsdefiziten im Umweltbereich zu erreichen.1098 Diese Sensibilisierung der Öffentlichkeit wird (v. a. auf europäischer Ebene) als Ausweg aus dem bereits beschriebenen Dilemma angesehen, mangels vorhandener Steuerungsressourcen und -kapazitäten die Einhaltung des (europäischen) materiellen Umweltrechts nicht ausreichend überwachen zu können.1099 Als Ausweg enthält die Århus-Konvention drei Ansatzpunkte, die gemeinhin mittels einer Säulenstruktur beschrieben werden:1100 Den zentralen Aspekt zur Erreichung einer informierten Öffentlichkeit bildet der Zugang der Öffentlichkeit (natürliche und juristische Personen, Vereinigungen, Organisationen, Gruppen, vgl. Art. 2 Nr. 4 Århus-Konven­ tion) zu Umweltinformationen im Sinne eines Popularanspruchs,1101 d. h. ohne dass es auf ein besonderes Interesse ankäme.1102 Die zweite Säule betrifft ausweislich Art. 6–8 Århus-Konvention die Beteiligung der Öffentlichkeit an umweltbezogenen Planungsverfahren, Programmen etc.1103 Die dritte Säule betrifft gem. Art. 9 Århus-Konvention den (voraussetzungs­ losen) Zugang zu Gerichten der Vertragsstaaten in Umweltangelegenhei1096  Insbesondere ist darauf hinzuweisen, dass das Abkommen im Rahmen der United Nations Economic Commission for Europe (UNECE) abgeschlossen wurde. Die Mitgliedstaaten gehen zwar in ihrer Zahl und geographischen Lage deutlich über den europäischen Kontinent hinaus, dennoch besteht das (historische) Zentrum der Organisation in (West-)Europa; zum Hintergrund bzgl. der UNECE Butt, Die Ausweitung des Rechts auf Umweltinformation durch die Aarhus-Konvention, S. 33 ff. 1097  Zahlen entnommen bei http: /  / treaties.un.org / Pages / ViewDetails.aspx?src =TREATY&mtdsg_no=XXVII-13&chapter=27&lang=en; zur Mitgliedschaft der EG Epiney, ZUR 2003, 176; v. Danwitz, NVwZ 2004, 272 (273 Fn. 5); Rinke, Der Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen, S. 8 f.; zum Ratifizierungsverfahren Schlacke / Schrader / Bunge, Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, § 1 Rn. 8 ff.; zur Rechtsnachfolge der EG durch die EU vgl. Art. 1 III 3 EUV. 1098  Zu den früheren Bestrebungen, Umweltinformationen allgemein zugänglich zu machen und das Umweltbewusstsein der Bevölkerung zu stärken Klein, Umwelt­ information im Völker- und Europarecht, S. 35 ff. 1099  Siehe hierzu bereits oben Text zu Fn. 420 ff. 1100  Schlacke / Schrader / Bunge, Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, § 1 Rn. 12. 1101  Epiney / Scheyli, Die Århus-Konvention, S. 29. 1102  Vgl. Art. 4 I lit. a Århus-Konvention sowie Epiney, ZUR 2003, 176; v. Danwitz, NVwZ 2004, 272 (274 f.). 1103  v. Danwitz, NVwZ 2004, 272 (275).



D. Europäischer Rechtsrahmen253

ten.1104 Hierdurch wird der Einzelne zum Sachwalter der Umwelt.1105 Für die hier relevante Fragestellung des Zugangs zu Geodaten ist allein die erste Säule von Interesse, weshalb sich der Fokus auf diese Thematik beschränkt. Im Verhältnis der Vertragsparteien, d. h. vor allem der EU und ihren Mitgliedstaaten, die zugleich Vertragsstaaten sind, musste die Zuständigkeit zur Umsetzung der Konventionsvorgaben geklärt werden. Hierbei ist zunächst zu konstatieren, dass die Århus-Konvention aufgrund beiderseitig bestehender Zuständigkeiten sowohl der EU als auch der Mitgliedstaaten im Umweltbereich als „Gemischtes Abkommen“ geschlossen wurde.1106 Damit musste die interne Zuständigkeitsabgrenzung erst im Rahmen des Ratifizierungsvorgangs vorgenommen werden.1107 Für den Bereich der hier interessierenden ersten Säule (Zugang zu Umweltinformationen), besteht aufgrund von Art. 175, 174 EGV (= Art. 192, 191 AEUV) auf europäischer Ebene die (konkurrierende) Gesetzgebungskompetenz zur Regelung des materiellen Umweltrechts.1108 Aufgrund dieser Kompetenzverteilung war zunächst die EU (EG) berufen, die Konventionsvorgaben in europarechtliche Rechtsätze zu transformieren und anschließend an die Mitgliedstaaten zu adressieren.1109 Dies ist durch die RL 2003 / 4 / EG (Umweltinformationsrichtlinie, erste Säule) und die RL 2003 / 35 / EG1110 (Öffentlichkeitsrichtlinie, zweite und dritte ­Säule) geschehen. 1104  v.

Danwitz, NVwZ 2004, 272 (275 f.). Butt, Die Ausweitung des Rechts auf Umweltinformation durch die Århus-Konvention, S.  120 f. 1106  Vgl. v. Danwitz, NVwZ 2004, 272 (276 f.) m. w. N.; Guckelberger, NuR 2008, 78; zu den Zuständigkeitsfolgen für die europarechtliche bzw. mitgliedstaat­ liche Umsetzung Walter, in: Durner / Walter, Rechtspolitische Spielräume bei der Umsetzung der Århus-Konvention, S.  10 ff. 1107  Mit anderem Duktus Epiney, ZUR 2003, 176 (181 f.), wonach es auf die nachgelagerte Kompetenzfrage nur in Evidenzfällen ankäme, weshalb die Gemeinschaft grundsätzlich zur Umsetzung des völkerrechtlichen Vertrages unabhängig davon berufen sei, ob ihr in der Sache eine entsprechende Kompetenz zusteht. Diese Bewertung erscheint sehr fragwürdig: Die EG (EU) kann nicht völkerrechtlich ermächtigt werden in Bereichen, die sie selbst (ggü. den Mitgliedstaaten) nicht regeln kann, selbst wenn alle Mitgliedstaaten dem Abkommen beigetreten sind. Die Sichtweise widerspräche ansonsten dem völkerrechtlichen Grundsatz der Parallelität von Innen- und Außenkompetenz, vgl. Rinke, Der Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen, S. 10 Fn. 77 u. a. mit Verweis auf Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, S. 79 ff. 1108  Nachweise bei v. Danwitz, NVwZ 2004, 272 (277 Fn. 80). 1109  Damit sind die EU-Mitgliedstaaten mittelbar über die konventionsumsetzenden EU-Rechtsakte zur Umsetzung der Århus-Konvention verpflichtet, selbst wenn sie als Vertragsstaat die Konvention noch nicht ratifiziert haben, vgl. Almeling, Die Århus-Konvention, S. 57. 1110  Hierzu statt vieler v. Danwitz, JbUTR 2007, 31 ff. 1105  Ähnlich

254

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Es wurde bereits deutlich, dass der verbürgte Informationsanspruch als Popularanspruch voraussetzungslos ist. Gegenstand dieses Anspruchs sind „Informationen über die Umwelt“. Darunter fallen ausweislich Art. 2 Nr. 3 Århus-Konvention „sämtliche Informationen in schriftlicher, visueller, akustischer, elektronischer oder sonstiger materieller Form über a)  den Zustand von Umweltbestandteilen wie Luft und Atmosphäre, Wasser, Boden, Land, Landschaft und natürliche Lebensräume, die Artenvielfalt und ihre Bestandteile, einschließlich gentechnisch veränderter Organismen, sowie die Wechselwirkungen zwischen diesen Bestandteilen; b)  Faktoren wie Stoffe, Energie, Lärm und Strahlung sowie Tätigkeiten oder Maßnahmen, einschließlich Verwaltungsmaßnahmen, Umweltvereinbarungen, Politiken, Gesetze, Pläne und Programme, die sich auf die unter Buchstabe a genannten Umweltbestandteile auswirken oder wahrscheinlich auswirken, sowie Kosten-Nutzen-Analysen und sonstige wirtschaftliche Analysen und Annahmen, die bei umweltbezogenen Entscheidungsverfahren verwendet werden; c)  den Zustand der menschlichen Gesundheit und Sicherheit, Bedingungen für menschliches Leben sowie Kulturstätten und Bauwerke in dem Maße, in dem sie vom Zustand der Umweltbestandteile oder – auf dem Weg über diese Bestandteile – von den unter Buchstabe b genannten Faktoren, Tätigkeiten oder Maßnahmen betroffen sind oder betroffen sein können“.

Mit dieser umfassenden Begriffsbildung1111 sind einerseits sämtliche in Betracht kommenden Umweltmedien und andererseits – inhaltlich – alle erdenklichen Umweltaspekte, entweder vom Umweltmedium (a), von der Beeinträchtigungsrichtung (b) oder von der Beeinträchtigungswirkung (c) her gedacht, erfasst. Damit soll von vornherein ein möglichst allumfassender Anwendungsbereich der Konvention etabliert werden. Dies scheint auch gelungen zu sein. Dennoch ist auch hier zu konstatieren, dass die Terminologie unglücklich ist. Nicht nur die deutsche Fassung spricht von „Informationen über die Umwelt“, sondern auch andere Sprachfassungen: „environmental informa­ tion“, „information(s) sur l’environnement“, „información(es) sobre el medio ambiente“. Hier muss erneut wegen der Verkörperung („schriftlicher, visueller, akustischer, elektronischer oder sonstiger materieller Form“) gelten, dass die Bezeichnung als „Daten über die Umwelt“ bzw. „Umweltdaten“ deutlich passender / zutreffender gewesen wäre.1112 1111  Ebenso Epiney / Scheyli, Die Århus-Konvention, S. 30 ff; Falke, ZUR 2003, 118 bzgl. Art. 2 Nr. 1 UIRL; Epiney, ZUR 2003, 176; Epiney, in: Fluck / Theuer, Informationsfreiheitsrecht, Århus-Konvention, S. 6 Rn. 14; Almeling, Die ÅrhusKonvention, S. 38; Schlacke / Schrader / Bunge, Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, S. 10 Rn. 16. 1112  Hierzu s. o. I. Geoinformationen und Geodaten, S. 27 ff.



D. Europäischer Rechtsrahmen255

Die Ablehnungsgründe des Art. 4 III, IV Århus-Konvention orientieren sich bzw. sind z. T. wörtlich identisch mit den entsprechenden Bestimmungen der ersten EU-Umweltinformationsrichtlinie 90 / 313 / EWG (Art. 3 II).1113 Ablehnungsgründe sind – wie Art. 4 IV 2 Århus-Konvention ausdrücklich bestimmt – eng auszulegen. Die Bearbeitungsfrist für die informationspflichtige Stelle wurde gegenüber der RL 90 / 313 / EWG von zwei Monaten auf einen Monat verkürzt (Art. 4 II Århus-Konvention ggü. Art. 2 IV RL 90 / 313 / EWG).1114 Für die hier interessierende Fragestellung der behördlichen Geodatenbereitstellung ist ferner Art. 5 (II, III, IX) Århus-Konvention von erheblicher Bedeutung. Die Konventionsbestimmung des Art. 5 Århus-Konvention führt allerdings ggü. dem zentralen Art. 4 in der juristischen Analyse ein Schattendasein.1115 Dies mag mit der geringeren praktischen Bedeutung und der fehlenden subjektiven Rechtsvermittlung bzw. der fraglichen Verbindlichkeit1116 der Vorschrift zu tun haben.1117 Aus Art. 5 II Århus-Konvention ergibt sich eine Kooperations- und Sachwalterpflicht der nationalen Behörden gegenüber der Öffentlichkeit hinsichtlich der effektiven Bereitstellung der Umweltinformationen. Diese Pflicht hat neben dem passiven1118 „Zuganggewähren“ auch eine aktive Komponente: Die informationspflichtigen Stellen sind dazu aufgerufen, die Öffentlichkeit proaktiv über die ihnen vorliegenden Umweltinformationen sowie das entsprechende Verfahren und die Modalitäten zu ihrer Erlangung zu informieren.1119 1113  Epiney / Scheyli, Die Århus-Konvention, S. 34 f.; v. Danwitz, NVwZ 2004, 272 (275). 1114  Zu den Unterschieden der Århus-Konvention und der RL 90 / 313 / EWG Epiney / Scheyli, Die Århus-Konvention, S. 57 ff. 1115  Lediglich Epiney / Scheyli, Die Århus-Konvention, S.  35 f., Butt, Die Ausweitung des Rechts auf Umweltinformation durch die Aarhus-Konvention, S. 87 ff., Jeder, JbUTR 2002, 145 (148) und Epiney, in: Fluck / Theuer, Informationsfreiheitsrecht, Århus-Konvention (F II.1) Art. 5 Rn. 28 ff. befassen sich mit der Thematik. 1116  Hierzu Butt, Die Ausweitung des Rechts auf Umweltinformation durch die Århus-Konvention, S.  91 f. 1117  So jedenfalls Epiney / Scheyli, Die Århus-Konvention, S. 55, 96, die Art. 5 II-IX Århus-Konvention immerhin eine Pflicht des Gesetzgebers entnehmen, die erforderlichen Maßnahmen zur aktiven Publikumsinformation und zur Behörden­ koordination möglichst präzise zu treffen. 1118  Klein, Umweltinformation im Völker- und Europarecht, S. 6 f., 10 f. verwendet mit einiger Berechtigung den Begriff der „reaktiven“ anstelle der passiven Umweltinformation, weil die Zugangsgewährung auch ein aktives Tätigwerden der verpflichteten Stelle erfordert, aktiviert durch den bürgerseitig gestellten Antrag. Sie ist somit eine Reaktion auf die vorherige Antragstellung. 1119  Diese Vorschrift hat in Art. 3 V und Art. 7 I UAbs. 3 UIRL Einlass gefunden; diesbezüglich spricht Butt, Die Ausweitung des Rechts auf Umweltinformation durch die Århus-Konvention, S. 90 ff. von der Bereitstellung von Meta-Informatio-

256

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Diese Pflicht ist Mittel zur Durchsetzung des Informationszugangsrechts aus Art. 4 Århus-Konvention. Darüber hinaus verpflichtet Art. 5 I lit. b) ÅrhusKonvention die betroffenen Stellen zum wechselseitigen Datenaustausch, um eine effektive Aufgabenwahrnehmung dieser Behörden sicherzustellen. Art. 5 I lit. a) Århus-Konvention statuiert eine Pflicht der Behörden zur Informa­ tionsbeschaffung und damit zum Aufbau entsprechender Strukturen.1120 Art. 5 III Århus-Konvention normiert eine proaktive Bereitstellungspflicht nützlicher und unterstützender Informationen im Internet.1121 Art. 5 IX Århus-Konvention verpflichtet die Vertragsparteien, eine innerstaatliche digitale Datenbank einzurichten, mit deren Hilfe die Beobachtung von Umweltbelastungen frei zugänglich verfügbar gemacht wird.1122 Denn eine effektive Wahrnehmung der durch Art. 4 Århus-Konvention gewährten Informationszugangsrechte erfordert es, dass geeignetes Informationsmaterial zur Verfügung steht.1123 Bzgl. Art. 5 IX Århus-Konvention bestehen Überschneidungen des Regelungsinhalts mit der INSPIRE-RL, wie dies auch in EG Nr. 11 der INSPIRE-RL zum Ausdruck kommt. Bei den gem. Art. 5 IX Århus-Konvention einzurichtenden Datenbanken („Pollutant Release an Transfer Register“, PRTR – „Schadstoffemissions- und Ausbreitungsregister“) handelt es sich um einem Geoinformationssystem (GIS) vergleichbare Systeme. Auch aus sachlicher Perspektive besteht ein relevanter Übereinstimmungsgrad mit der INSPIRE-RL: Gem. Anhang III Nr. 8 INSPIRE-RL besteht die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Standorte umweltverschmutzender Produktions- und Industrieanlagen bereitzustellen. Zwar wird im EG Nr. 11 INSPIRE-RL nicht direkt auf Art. 5 IX Århus-Konvention Bezug genommen. Dieser Bezug wird jedoch durch die RL 96 / 61 / EG und die Entscheidung 2000 / 479 / EG der Kommission der Kommission v. 17.07.2000 über den Aufbau eines Europäischen Schadstoffemissionsregisters (EPER) vermittelt.1124 Eines Rückgriffs auf die die Århus-Konvention umsetzende nen; ferner hierzu Epiney, in: Fluck / Theuer, Informationsfreiheitsrecht, Århus-Konvention (F II.1), Art. 5 Rn. 31 ff. 1120  Epiney, in: Fluck / Theuer, Informationsfreiheitsrecht, Århus-Konvention (F II.1) Art. 5 Rn. 29. 1121  Diese Vorschrift hat in Art. 3 IV UIRL Einlass gefunden. 1122  Hierzu ausführlich Butt, Die Ausweitung des Rechts auf Umweltinformation durch die Århus-Konvention, S.  99 ff. 1123  Epiney, in: Fluck / Theuer, Informationsfreiheitsrecht, Århus-Konvention (F II.1), Art. 5 Rn. 28. 1124  Zwar dient die Kommissionsentscheidung 2000 / 479 / EG nicht direkt der Umsetzung der Århus-Konventionsvorschrift, sondern lediglich der Umsetzung der RL 96 / 61 / EG, dennoch besteht eine (jedenfalls teilweise) inhaltliche Übereinstimmung, vgl. Butt, Die Ausweitung des Rechts auf Umweltinformation durch die Århus-



D. Europäischer Rechtsrahmen257

UIRL (v. a. deren Art. 7) bedarf es somit nicht, weil Entscheidung 2000 / 479 / EG und Anhang III Nr. 8 INSPIRE-RL insoweit spezieller sind. Durch Anhang III Nr. 8 INSPIRE-RL wird somit Kohärenz zwischen dem Schadstoffemissionsregister EPER und der INSPIRE-Initiative geschaffen. Art. 5 Århus-Konvention kann somit als Vorschrift verstanden werden, die dem durch Art. 4 Århus-Konvention vermittelten Zugangsanspruch zur praktischen Wirksamkeit verhelfen und hierfür einen allgemeinen Rahmen zur Bereitstellung von öffentlich zugänglichen Umweltinformationen schaffen soll (Unterstützungsfunktion, Realisierungsfunktion).1125 Diese Inten­ tion wird durch die INSPIRE-RL wieder aufgegriffen und weiter realisiert. Sie verhilft der Århus-Konvention somit mittelbar zur größeren Wirksamkeit, indem sie die UIRL ergänzt.

IV. UIRL Die UIRL 2003 / 4 / EG ist die europarechtliche Umsetzung der ersten ­ äule der Århus-Konvention und ersetzte am 14.02.2005 gem. Art. 10, 11 S die bis dato geltende Umweltinformationsrichtlinie 90 / 313 / EWG.1126 Ausweislich der Erwägungsgründe (v. a. Nr. 1) und des Gesetzgebungsprozesses verfolgte die Kommission mit dem Erlass der RL 2003 / 4 / EG drei Hauptziele:1127 Zum einen sollten die praktischen Defizite der RL 90 / 313 / EWG behoben werden. Zum anderen sollte der Zugang zu Umwelt­ informationen von dieser Grundlage ausgehend erweitert werden, um dem europäischen Umweltrecht neue Impulse zu geben und die Bestimmungen an die technischen Entwicklungen im Informations- und Kommunikationssektor anzupassen.1128 Schließlich diente die neue UIRL der Transformation der Vorgaben der Art. 2–5 Århus-Konvention.1129 Die Europäische GemeinKonvention, S. 102 ff., der darauf hinweist, dass auch die Kommission den Aufbau von EPER als erste Komponente der Umsetzung des Art. 5 IX Århus-Konvention begreift. Eigentlich solle das Schadstoffemissionsregister des Art. 5 IX Århus-Konvention aber über die EPER-Vorgaben deutlich hinausgehen. 1125  Im Ansatz ähnlich Epiney / Scheyli, Die Århus-Konvention, S. 35; ausführ­ licher Butt, Die Ausweitung des Rechts auf Umweltinformation durch die ÅrhusKonvention, S.  87 ff. 1126  Zum Vergleich zwischen der Århus-Konvention und der RL 2003 / 4 / EG vgl. Almeling, Die Århus-Konvention, S. 67 f. 1127  Vgl. den Richtlinienvorschlag, KOM(2000) 402 endg. sowie Rinke, Der Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen, S. 19. 1128  Almeling, Die Århus-Konvention, S.  61 f. 1129  Unzureichend erfolgte jedoch die Umsetzung des Art. 5 I lit. b) Århus-Konvention in die UIRL 2003 / 4 / EG, vgl. Rinke, Der Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen, S. 80, 100 f. Dieses „Manko“ kann jedoch nun durch die INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG jedenfalls ggü. den Mitgliedstaaten ausgeglichen werden,

258

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

schaft kam damit ihrer Verpflichtung aus der Konvention nach und machte diese für die Mitgliedstaaten unabhängig davon verbindlich, ob diese die Århus-Konvention selbst bereits ratifiziert hatten.1130 Die UIRL ist schon deshalb von erheblicher Bedeutung für die Anwendung der INSPIRE-RL, weil EG Nr. 7 INSPIRE-RL anerkennt, dass „gewisse Überschneidungen zwischen den durch die vorliegende Richtlinie erfassten Geodaten und den Informationen, die unter die Richtlinie 2003 / 4 / EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.  Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen fallen.“ Deshalb solle die INSPIRE-RL unbeschadet der UIRL gelten (EG Nr. 7 S. 2 und Art. 2 I INSPIRE-RL). Dies wirft die Frage nach dem grundsätzlichen Verhältnis der INSPIRERL und der UIRL auf. Eine Überschneidung der Anwendungsbereiche der INSPIRE-RL und der UIRL kann sich im Rahmen der proaktiven Bereitstellungspflicht von Umweltinformationen (als Geodaten) gem. Art. 7 UIRL ergeben. Voraussetzung hierfür wäre jedoch, dass Geodaten i. S. d. INSPIRERL als „Umweltinformationen“ i. S. d. Art. 7, 2 Nr. 1 UIRL angesehen werden können. Bereits in Teil 1 wurde darauf hingewiesen, dass die Bezeichnung „Informationen“ eigentlich „Daten“ meint und somit kein sachlicher Unterschied besteht.1131 Ferner wurde bereits festgestellt, dass nahezu alle Umweltdaten einen Raumbezug aufweisen und damit – zugleich – Geodaten sind.1132 Allerdings erfasst der Anwendungsbereich der INSPIRE-RL nicht alle erdenklichen Geodaten. Die Geodatenthemen der INSPIRE-Anhänge weisen aber einen erheblichen Umweltbezug auf, sodass umfangreiche Überschneidungen möglich sind. Im Rahmen der Abgrenzung ist insbesondere zu ermitteln, was die Formulierung des EG Nr. 7 S. 2 und Art. 2 I INSPIRE-RL, „[d]iese Richtlinie lässt die Richtlinien 2003 / 4 / EG und 2003 / 98 / EG unberührt“, aussagen soll.

da der Aufbau von Geodateninfrastrukturen einen Beitrag zur Schaffung verbindlicher Systeme leistet, damit Behörden in angemessenem Umfang Informationen über geplante und laufende Tätigkeiten, die sich erheblich auf die Umwelt auswirken, erhalten können. Insoweit kann die INSPIRE-RL – wenn auch wohl unbeabsichtigt  – als „Puzzlestück“ zur Umsetzung der Århus-Konvention angesehen werden. 1130  Almeling, Die Århus-Konvention, S. 57. 1131  S. o. I. Geoinformationen und Geodaten, S. 27 ff. sowie für das nationale Recht § 2 III UIG: „Umweltinformationen sind unabhängig von der Art ihrer Speicherung aller Daten über …“. 1132  S. o. b) Raumbezug, S. 42 ff. sowie Art. 3 Nr. 2 INSPIRE-RL.



D. Europäischer Rechtsrahmen259

1. Wortlaut Ausweislich der zweiten Deutungsmöglichkeit des Wörterbuchs der Deutschen Gegenwartssprache1133 bedeutet „unberührt“ in Verbindung mit „bleiben“ „durch etwas innerlich nicht beeindruckt, nicht bewegt“ sein. Damit soll nach etymologischer Bedeutungsanalyse ausgedrückt werden, dass etwas von einer Sache oder einem Ereignis nicht betroffen ist, dass es mit anderen Worten keine Auswirkung darauf hat. Daraus müsste für das Verhältnis von UIRL und INSPIRE-RL geschlossen werden, dass die Regelungsbereiche beider Richtlinien unabhängig von der Überschneidung ihrer Anwendungsbereiche monolithisch nebeneinander bestehen sollen, ohne dass sie sich gegenseitig beeinflussen. 2. Externe Systematik Auch in zahlreichen anderen Rechtsvorschriften finden sich Formulierungen, wonach eine andere Vorschrift unberührt bleiben solle. Dies betrifft etwa andere europäische Richtlinien1134, nationale Umweltrechtsvorschriften1135 sowie auch das BGB1136. Jeweils dient die Formulierung dazu, auszudrücken, dass der Regelungsbereich der unberührt bleibenden Vorschrift durch die entsprechende Norm nicht berührt, d. h. nicht betroffen werden soll.1137 3. Interne Systematik Aus dem EG Nr. 7 INSPIRE-RL lassen sich gewisse Rückschlüsse darauf ziehen, was mit der Formulierung des Art. 2 I INSPIRE-RL ausgedrückt werden soll. Demnach „bestehen gewisse Überschneidungen zwischen den durch die vorliegende Richtlinie erfassten Geodaten und den Informationen, die unter die Richtlinie 2003 / 4 / EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umwelt­ 1133  Klappenbach / Steinitz, Wörterbuch der Deutschen Gegenwartssprache, Bd. 5, S. 3906; im Ansatz ähnlich Duden-Online, http: /  / www.duden.de / zitieren / 1001 3630 / 1.9. 1134  EG Nr. 24 und Art. 1 IV der PSI-RL 2003 / 98 / EG. 1135  § 18 UmweltHG. 1136  § 1795 II BGB. 1137  So etwa für § 1795 II BGB: „Die Vorschrift bestätigt lediglich, dass das allgemeine Verbot des Selbstkontrahierens auch neben den besonderen Ausschlussgründen von § 1795 I Geltung behalten soll.“, vgl. Diederichsen, in: Palandt, BGB, § 1795 BGB Rn. 7.

260

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

informationen fallen. Die vorliegende Richtlinie sollte unbeschadet der Richtlinie 2003 / 4 / EG gelten.“ EG Nr. 7 S. 1 INSPIRE-RL anerkennt die Überschneidungsmöglichkeiten der Anwendungsbereiche beider Richtlinien. Dies ist prinzipiell unproblematisch, da die betroffenen Daten sowohl als Geodaten im INSPIRE-Geoportal (proaktiv) bzw. als Umweltinformationen auf Antrag (reaktiv) zur Verfügung gestellt werden können. Anders könnte sich die Situation hingegen darstellen, wenn Ausnahmetatbestände jeweils die Veröffentlichung der Geodaten i. S. d. INSPIRE-RL bzw. den Zugang zu Umweltinformationen i. S. d. UIRL verhindern würden oder wenn unterschiedliche Bedingungen für den Geodatenzugang bestünden. Dann käme es insofern zum Konflikt, als die Bereitstellung der Daten durch die entsprechend „freizügigere“ Richtlinie die Ausnahmetatbestände und Zugangsbedingungen der anderen, strengeren Richtlinie umgehen könnte. Problematisch ist mithin die Überschneidung der Regelungsbereiche beider Richtlinien. Diese Problematik wurde bereits im Gesetzgebungsverfahren bzgl. der INSPIRE-RL erkannt. Strittig war zwischen Rat und Parlament, ob die Ausnahmetatbestände der INSPIRE-RL parallel zu jenen der UIRL konzipiert werden oder ob weniger strenge Voraussetzungen für die Datenbereitstellung gelten sollten.1138 Hier hatte sich im Vermittlungsausschuss schlussendlich der Rat mit seiner restriktiveren Haltung durchgesetzt,1139 weshalb eine Kongruenz zwischen Umweltinformations- und INSPIRE-RL hinsichtlich der Voraussetzungen der Datenbereitstellung geschaffen werden konnte.1140 Dies betraf insbesondere den Schutz des geistigen Eigentums (Art. 2 II, 4 V und 13 I 2 lit. e) INSPIRE-RL bzw. Art. 4 II lit. e) UIRL) und den Schutz personenbezogener Daten (Art. 4 II lit. f) UIRL bzw. Art. 2 II, 13 I 2 lit. f) INSPIRE-RL). Damit sind keine Konstellationen denkbar, in denen durch die UIRL bzw. die INSPIRE-RL die Ausnahmetatbestände der jeweils anderen Richtlinie umgangen werden können.1141 1138  Siehe hierzu bereits oben 2. Beratung des Kommissionsvorschlags, S. 172 ff., insbesondere b), d), e). 1139  Siehe zu den Ergebnissen des Vermittlungsauschussverfahrens f) Einigung im Vermittlungsausschuss, S. 176. 1140  Die Kongruenz ergibt sich aus der Inhaltsgleichheit der Ausnahmetatbestände der UIRL (Art. 4 II) und der INSPIRE-RL (Art. 13 I 2). 1141  Die Parallelität der Ausnahmevorschriften in UIRL und INSPIRE-RL kann jedoch nur für die europäische Ebene gelten, weil beide Richtlinien lediglich Ermächtigungen zum Erlass von Ausnahmevorschriften enthalten. Für die nationale Ebene muss daher separat geprüft werden, ob der auf europäischer Ebene bestehende Gleichlauf auch innerstaatlich übernommen wurde. Für Deutschland ist dies der Fall, vgl. unten bb) Einschränkungen für die sonstigen Netzdienste, § 12 II GeoZG, S.  575 ff.



D. Europäischer Rechtsrahmen261

Anders stellt sich die Sachlage hingegen bzgl. der Kosten für die Datenbereitstellung (Art. 14 INSPIRE-RL ggü. Art. 5 UIRL) dar. Auch hier erfolgt die konkrete Ausgestaltung jedoch auf nationaler Ebene, sodass vorliegend kein abschließendes Urteil gegeben werden kann.1142 Es wäre allerdings nicht unüblich und rechtlich auch nicht problematisch, wenn unterschied­ liche Kostenregime für die Bereitstellung von Geodaten und Umweltinformationen bestünden. Hier hätte der Datennachfrager im Überschneidungsfalle das Wahlrecht, auf welches (Kosten)Regime er zurückgreift. Bei fehlender Überschneidung bestünde ohnehin kein Systemkonflikt. Neben der reaktiven Bereitstellung von Umweltinformationen auf Antrag enthält die UIRL proaktive Datenbereitstellungpflichten. Dies betrifft zum einen Art. 3 V UIRL (umgesetzt in § 7 UIG) und zum anderen Art. 7 UIRL (umgesetzt in § 10 UIG). Jeweils wird die Bereitstellung von Daten über das Internet geregelt. Art. 3 V UIRL kommt dabei eine Unterstützungsfunktion für den (eigentlichen) Zugang zu Umweltinformationen nach Art. 3 I UIRL zu: Es sollen Umweltmetadaten, also Daten über Umweltinformationen, bereitgestellt werden, damit dem Datennachfrager das Wissen um die verfügbaren Umweltinformationen zur Verfügung steht. Dies umfasst die öffentliche Zugänglichmachung von Behördenlisten, die Benennung von Auskunftsbeamten, den Aufbau und die Unterhaltung von Einrichtungen zur Einsichtnahme in die gewünschten Informationen sowie Verzeichnisse oder Listen betreffend Umweltinformationen im Besitz von Behörden oder Informationsstellen mit klaren Angaben, wo solche Informationen zu finden sind.1143 Art. 7 UIRL betrifft demgegenüber unmittelbar Umweltinformationen. Die Norm ist der aktiven Publikumsinformation, also der staatlichen Informationstätigkeit ggü. der Öffentlichkeit zuzuordnen.1144 Sowohl die Bereitstellung von Umweltmetadaten (Art. 3 V UIRL) als auch von den unmittelbaren Umweltinformationen (Art. 7 UIRL) hat Auswirkungen auf die INSPIRE-RL.1145 Weil bereits durch die UIRL bzw. ih1142  Siehe zum Gebührenaspekt unten j) Geldleistungen und Lizenzen, § 13 GeoZG, S. 588 ff., insbes. Text zu Fn. 2472, S. 610. 1143  Gelungener, da genauer, als die unionsrechtliche Regelung ist die Umsetzung in § 7 II UIG: „(2) Die informationspflichtigen Stellen treffen praktische Vorkehrungen zur Erleichterung des Informationszugangs, beispielsweise durch 1. die Benennung von Auskunftspersonen oder Informationsstellen, 2. die Veröffentlichung von Verzeichnissen über verfügbare Umweltinformationen, 3. die Einrichtung öffentlich zugänglicher Informationsnetze und Datenbanken oder oder 4. die Veröffentlichung von Informationen über behördliche Zuständigkeiten.“ 1144  Hierzu Gramm, Der Staat 30 (1991), 51 ff. und Bumke, Die Verwaltung 37 (2004), 3 ff. 1145  Unzutreffend daher die Feststellung von Martini / Damm, DVBl 2013, 1 (3) bzgl. des Verhältnisses des GeoZG zum IFG und UIG: lex specialis. Eine lex-spe-

262

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

re Umsetzung den Anforderungen entsprochen wurde, entfällt dieser Arbeitsschritt / -aufwand im Rahmen der INSPIRE-RL.1146 Insofern hat die UIRL bereits Vorarbeiten für die INSPIRE-RL geleistet, sodass beim Aufbau der INSPIRE-Initiative auf die Fazilitäten und Erfahrungen aus der UIRL zurückgegriffen werden kann. Die betreffenden Daten, welche Überschneidungen aufweisen, werden allerdings nur einen äußerst kleinen Teil der insgesamt für die INSPIRE-Initiative bereitzustellenden Geodaten (und Metadaten) ausmachen. Die inhaltlichen Überschneidungen sind daher eher marginal.

V. Transparenz-VO 2001 / 1049 / EG und Århus-Umsetzungs-VO 2006 / 1367 / EG 1. Prinzip der Offenheit in der EU Schon recht früh setzten in der damaligen EWG Bestrebungen ein, die Transparenz europäischen Handelns zu stärken.1147 Hintergrund war neben der Stärkung der demokratischen Legitimation1148 auch die Akzeptanzsteigerung für „Europa“ wegen der Erkenntnis, dass Brüssel aus Sicht der cialis-Wirkung ließe sich nur bei identischem Regelungsgehalt und engerem Anwendungsbereich annehmen. Beides liegt nicht vor: Während die UIRL als maßgeblichem Aspekt einen reaktiven materiellen Anspruch auf den Zugang zu Umweltinformationen statuiert, liegt der Fokus der INSPIRE-RL – formell – auf der Art und Weise der proaktiven Geodatenbereitstellung. Zudem machen Geodaten nicht einen Teilbereich von Umweltinformationen aus, vielmehr bestehen wechselseitige Überschneidungen und Überlappungen, vgl. oben b) „Geo“-Information, S. 35 f. und c) „Umwelt“-Information, S. 35 f. 1146  Vgl. http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs / Downloads / DE / GDI-DE / GDI-DE  %20Architekturkonzeptv1.pdf?_ _blob=publicationFile, S. 27, zur nationalen Ebene: „• Diese Informationen können für Bereitstellungsmaßnahmen beim Aufbau der GDI-DE priorisiert werden, da Bepreisung und Lizenzrecht als Hindernisse entfallen. • Im UIG des Bundes sind auch internetbasierte Veröffentlichungspflichten für Bundeseinrichtungen geregelt. • Bundeseinrichtungen, deren Metadaten im Geodatenkatalog (GeoPortal.Bund) verzeichnet sind, brauchen keine weiteren Maßnahmen zu ergreifen, z. B. plant die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes (WSV) in Bezug auf das UIG, das GeoPortal.Bund in den eigenen Webauftritt zu inte­ grieren.“ 1147  Zum Hintergrund und zur Einordnung der VO 2001 / 1049 / EG in den bestehenden Rechtsrahmen Diamandouros, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2008, S. 167 ff. sowie Schoch, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2011, S. 23, 24 ff. 1148  Hierzu Meltzian, Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane, S. 53 ff.; Prinzhorn, Der Grundsatz des öffentlichen Zugangs zu amtlichen Dokumenten aus der Perspektive des internationalen Rechts, S. 214 ff. speziell zum Aspekt der Akzeptanzsteigerung.



D. Europäischer Rechtsrahmen263

meisten Unionsbürger „ziemlich weit weg“ sei.1149 Ein Weg, um mit den Vorbehalten „gegenüber Brüssel“ aufzuräumen, war die Schaffung größerer Offenheit und Transparenz.1150 Mittel hierfür war u. a. ein Dokumentenzugangsanspruch des Einzelnen gegenüber allen Stellen der EU.1151 Die genauen Modalitäten des Dokumentenzugangs werden in der sog. TransparenzVO 2001 / 1049 / EG1152 als sekundärrechtliche Ausgestaltung des Art. 255 (II) EGV (jetzt Art. 15 III AEUV) geregelt.1153 Die genauen Modalitäten des Zugangsanspruchs sollen hier nicht weiter interessieren und waren bereits hinreichend Gegenstand juristischer Analyse.1154 Hinzuweisen ist jedoch auf den gegenüber der INSPIRE-RL und der UIRL verschiedenen Antragsgegenstand: Dokumente. Diese sind in Art. 3 a) Transparenz-VO definiert als „Inhalte unabhängig von der Form des Datenträgers (auf Papier oder in elektronischer Form, Ton-, Bild oder audiovisuelles Material), die einen Sachverhalt im Zusammenhang mit den Politiken, Maßnahmen oder Entscheidungen aus dem Zuständigkeitsbereich des Organs betreffen“.1155 Der 1149  So etwa die ähnliche Formulierung bei http: /  / www.spiegel.de / spiegel /  print / d-43144937.html, neuer http: /  / www.welt.de / print-welt / article339483 / Der_lange _Weg_nach_Europa.html und jüngst http: /  / www.zeit.de / wirtschaft / 2011-08 / eurokritik-leser / seite-2. 1150  Vgl. Art. 1 II EUV (alt und neu). Zur Entwicklung Heitsch, Die Verordnung über den Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane im Lichte des Transparenzprinzips, S. 8 ff.; Wewers, Das Zugangsrecht zu Dokumenten in der europäischen Rechtsordnung, S. 33 ff.; Castenholz, Informationszugangsfreiheit im Gemeinschaftsrecht, S. 21 ff.; Meltzian, Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane, S. 60 ff. 1151  Jetzt Art. 15 III AEUV, vormals Art. 255 EGV, ehedem Art. 191a EGV a. F. (Amsterdam-Vertrag). Die frühere Fassung der Vorschrift bezog sich lediglich auf die Organe der Gemeinschaft, vgl. Bartelt / Zeitler, EuR 2003, 487 (490 f.). 1152  ABl. Nr. L 145 / 43 v. 31.05.2011. 1153  Durch Art. 15 III AEUV wurde der Kreis der Verpflichteten um Einrichtungen sonstige Stellen der EU erweitert, vgl. Buch, Informationszugangsrechte des Bürgers in Polen und Deutschland mit europarechtlichem Bezug, S. 48. 1154  Hierzu ausführlich Heitsch, Die Verordnung über den Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane im Lichte des Transparenzprinzips, S. 63 ff.; Castenholz, Informationszugangsfreiheit im Gemeinschaftsrecht, S. 144 ff.; Meltzian, Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane, S.  173 ff. 1155  Auf den ersten Blick erscheint auch hier kein signifikanter Unterschied zwischen dem Dokumentenbegriff und dem Datenbegriff zu bestehen. Insbesondere ergibt sich hier nicht die Problematik der Gegenständlichkeit, wie dies im Konflikt zum Informationsbegriff der Fall ist (s. o. I. Geoinformationen und Geodaten, S. 27 ff.). Allerdings zeigt die Praxis, dass auch hier keine Übereinstimmung der Begriffe besteht: Die Kommission (KOM(2004) 45, S. 15) sieht Datenbanken (wie sie etwa Grundlage der INSPIRE-RL sind) nicht als Dokumente an, vgl. Marsch, DÖV 2005, 639 (641), Schoch, IFG, Einl. Rn. 73 und verstößt damit gegen die Zielvorgabe des Art. 1 II EUV (Prinzip der Offenheit), vgl. Heselhaus, in: Hesel-

264

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Begriff ist zwar – im Interesse eines möglichst umfassenden Zugangsanspruchs – weit zu verstehen, er bleibt dennoch hinter dem Informationsbegriff zurück.1156 Analysierungsbedürftig ist allerdings das Verhältnis der INSPIRE-RL und der Transparenz-VO. Eine Aussage zum Konkurrenzverhältnis des (voraussetzungslosen) Popularanspruchs der Transparenz-VO zu speziell(er)en Zugangsansprüchen enthält Art. 2 VI Transparenz-VO.1157 Hiernach werden anderweitige Zugangsansprüche, die sich (insbesondere) als völkerrecht­ lichen Übereinkünften ergeben, nicht eingeschränkt.1158 Art. 2 VI Transparenz-VO nimmt zunächst die Århus-Konvention in den Blick. Der Vorschrift kann jedoch eine allgemeine Aussage zum Konkurrenzverhältnis entnommen werden. Auch im Verhältnis zwischen Transparenz-VO und INSPIRE-RL ist zunächst zu fragen, ob überhaupt eine Überschneidung der Anwendungsbereiche denkbar ist. Dies ist auf den ersten Blick zu verneinen: Die im INSPIRE-Gesetzgebungsprozess durch das Europäische Parlament vorgetragene Forderung, auch die europäischen Stellen durch die INSPIRE-Vorgaben zur Beteiligung am INSPIRE-Geoportal zu verpflichten, hatte sich schlussendlich nicht durchgesetzt.1159 Grund hierfür war die Handlungsform der Richtlinie, welche als Adressaten allein die Mitgliedstaaten vorsieht (vgl. Art. 288 III AEUV und Art. 26 INSPIRE-RL). Möglich wäre hingegen ein separater Rechtsakt in Form einer der Transparenz-VO vergleichbaren Verordnung gewesen, der explizit die EU-Stellen zur Beteiligung hätte verpflichten können. Ein solcher Rechtsakt ist aber bis dato noch nicht erlassen und auch haus / Nowak, Handbuch der Europäischen Grundrechte, § 56 Rn. 65. Auch hier wäre es zweckmäßiger gewesen, als Antragsgegenstand den Datenbegriff zu verwenden. 1156  Ebenso Bartelt / Zeitler, EuR 2003, 487 (491) mit Verweis auf die den Dokumentenbegriff erweiternde Entscheidung des EuGH, Rs. C-353 / 99 – „Rat / Hautala“, Slg. 2001, I-9595, 9609 f. Rn. 87 f.: „Allerdings ist im Grundsatz nur der Zugang zu Dokumenten und nicht der begrifflich weiter reichende Zugang zu Informationen postuliert. Sowohl die Verordnung als auch Art. 255 EGV beziehen sich nur auf Dokumenten und nicht auf die Information als solche.“ Hierzu ferner Schoch, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2011, S. 23, 34 f. 1157  „Diese Verordnung berührt nicht das etwaige Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Besitz der Organe, das sich aus internationalen Übereinkünften oder aus Rechtsakten der Organe zu deren Durchführung ergibt.“ Es komme nämlich nicht auf die Urheberschaft, sondern allein auf die tatsächliche, dingliche Herrschaft an, vgl. Art. 2 III Transparenz-VO; dazu Bartelt / Zeitler, EuR 2003, 487 (493). 1158  Insofern besteht eine inhaltliche Kongruenz zur Formulierung „bleiben unberührt“ in Art. 2 II INSPIRE-RL. 1159  S. o. Text zu Fn. 754. Anderer, unzutreffender Auffassung Karg / Polenz, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2008, S. 85, 92 f.



D. Europäischer Rechtsrahmen265

nicht in Sicht. Stattdessen war nur eine freiwillige Beteiligung der geodatenhaltenden Stellen (mit ihren „eigenen“ Geodaten) auf EU-Ebene konsensfähig. Mithin gilt für den Ausgangspunkt, dass sich der Anwendungsbereich der INSPIRE-RL auf die Geodaten der Mitgliedstaaten beschränkt, wohingegen die Transparenz-VO ausschließlich Dokumente der EU-Organe und sonstigen Einrichtungen betrifft. Dennoch ist eine Überschneidung der Anwendungsbereiche von INSPIRE-RL und Transparenz-VO möglich: Durch die Bereitstellung der mitgliedstaatlichen Geodaten an die Kommission zur Implementierung in das INSPIRE-Geoportal könnte eine Datenübertragung erfolgen, die aus den vormals „mitgliedstaatlichen“ Daten „europäische“ Daten macht, die unter die Transparenz-VO fallen könnten. Der Übertragungsvorgang könnte somit als Übergang der Verantwortlichkeit von der mitgliedstaatlichen in die europäische Hoheitssphäre gedacht werden.1160 Allerdings sieht die INSPIRE-RL keine Übertragung der Geo(basis)daten vor. Vielmehr verbleiben diese bei den mitgliedstaatlichen Stellen. Letztere verpflichten sich „nur“, die Zugriffsmöglichkeit auf ihre Geodaten sicher­ zustellen.1161 Realisiert wird dies nicht durch eine Übertragung der „Roh­ daten“, sondern die Verknüpfung der Geodateninfrastrukturen über Schnittstellen und Dienste.1162 Weil die Daten, die allein als Gegenstand des Dokumentenzugangs i. S. d. Transparenz-VO in Betracht kämen, im Herrschaftsbereich der Mitgliedstaaten verbleiben, kommt es nicht zu einer Überschneidung der Anwendungsbereiche von Transparenz-VO und INSPIRE-RL im Tatsächlichen. Auf weitere Ausführungen zur Transparenz-VO kann deshalb verzichtet werden.1163

1160  Diese Möglichkeit anerkennt auch Prinzhorn, Der Grundsatz des öffentlichen Zugangs zu amtlichen Dokumenten aus der Perspektive des internationalen Rechts, S. 218 ff. für den Fall, dass die begehrten „Informationen sich im Zeitpunkt der Antragstellung im Besitz von Gemeinschaftsorganen befinden.“; ebenso explizit Wewers, Das Zugangsrecht zu Dokumenten in der europäischen Rechtsordnung, S. 248, 250 und Marsch, DÖV 2005, 639 (641). 1161  Vgl. EG Nr. 13, 20 und Art. 15 II, 17 VIII INSPIRE-RL. 1162  Die jeweiligen Geodateninfrastrukturen werden verbunden, indem die einzelnen Dienste (etwa Such- und Darstellungsdienste) aneinandergereiht werden. Innerhalb des Suchvorgangs auf (europäischer) INSPIRE-Ebene wird hierfür auf die mitgliedstaatlicherseits bereitgestellten, angeschlossenen GDI zugegriffen. Untergliedern sich diese ebenfalls in weitere – etwa Landes- oder kommunale – GDIen, erfolgt eine weitere Kaskadierung. Diese Aneinanderreihung der einzelnen Systeme ist die „Frucht“, die die Schaffung von Interoperabilität in einer GDI trägt. Hierzu oben im technischen Teil 7. Schaffung von Interoperabilität in einer GDI, S. 75 f. 1163  Zu den Folgen möglicher Überschneidungen der Rechtskreise Wewers, Das Zugangsrecht zu Dokumenten in der europäischen Rechtsordnung, S. 248 ff., 272.

266

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

2. Umsetzung der Århus-Konvention im europäischen Eigenverwaltungsrecht Weil die EU selbst Vertragspartei des UNECE-Übereinkommens ÅrhusKonvention ist, gelten deren Anforderungen auch für die supranationale Ebene. Dies stellt Art. 17 Århus-Konvention ausdrücklich fest. Auch Organe und sonstige Einrichtungen der EU fallen unter den Behördenbegriff der Århus-Konvention (Art. 2 Nr. lit. 2 d)).1164 Durch die VO 2006 / 1367 / EG wird die Århus-Konvention für diese verbindlich.1165 Die EU ist demgemäß nicht den Weg gegangen, die Umsetzung der Århus-Konvention im europäischen Eigenverwaltungsrecht durch eine Adaptation der Transparenz-VO vorzunehmen. Dies mag dem unterschiedlichen Regelungsgegenstand und verschiedenen Hintergrund bzw. Zielsetzung der Regelungen geschuldet sein:1166 Während sich die Transparenz-VO auf alle bei den EU-Organen und sonstigen Einrichtungen vorhandenen „Dokumente aus allen Tätigkeitsbereichen der Union“ (Art. 2 III Transparenz-VO) bezieht, stellt die Århus-Konvention eine sektorspezifische Zugangsgewährungsverpflichtung „nur“ hinsichtlich Umweltinformationen dar. Daher ist es als sinnvoll anzusehen, eine konsistente Bereichsregelung i. S. d. VO 2006 / 1367 / EG zu schaffen, anstatt Systemkonflikte im Falle der Implementierung in das bestehende System der Transparenz-VO heraufzubeschwören. Inhaltlich nimmt die VO 2006 / 1367 / EG nur geringe Erweiterungen des bestehenden Informationszugangs vor.1167 Dies liegt darin begründet, dass die Transparenz-VO bereits einen weitgehenden Zugangsanspruch gewährleistet und von ihrem Anwendungsbereich her auch Umweltinformationen, sofern sie in „Dokumentenform“ (Art. 3 lit. a) Transparenz-VO) vorliegen (EG Nr. 7, 12, 13 VO 2006 / 1367 / EG), erfasst. Unterschiede ergeben sich vornehmlich aufgrund der divergierenden Ausnahmekataloge.1168

Rinke, Der Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen, S. 18. fehlerhaften Umsetzung der Århus-Konvention durch die VO 2006 /  1367 / EG jüngst EuG, T-396 / 09 = ZUR 2012, 495 ff. 1166  Castenholz, Informationszugangsfreiheit im Gemeinschaftsrecht, S. 193 f. argumentiert, dass der Umweltinformationszugang i. S. d. Århus-Konvention als Teil der Drei-Säulen-Struktur nicht separat betrachtet werden dürfe. Zudem ginge er z. T. über die Zugangsberechtigung der Transparenz-VO hinaus (Ausnahmegründe), bleibe aber im Regelungsgegenstand dahinter zurück. 1167  Zum Ganzen Guckelberger, NuR 2008, 78 ff. 1168  Schoch, IFG, Einl. Rn. 77; zu den Unterschieden der beiden Verordnungen allgemein Boysen, Die Verwaltung 42 (2009), S. 215 (220 f.). 1164  Vgl. 1165  Zur



D. Europäischer Rechtsrahmen267

VI. Art. 41, 42 GRCh Mit Art. 41 EU-GRCh besteht seit 2009 erstmals auf europäischer Ebene ein übergreifendes „Recht auf eine gute Verwaltung“.1169 Für die hier betreffende Thematik ist allenfalls die Ausprägung des Art. 41 II lit. b) GRCh – das Recht auf Akteneinsicht – relevant. Auch diese Relevanz ist jedoch als marginal anzusehen: Das Recht auf Akteneinsicht steht in engem (systematischen und teleologischen) Zusammenhang mit dem Anhörungsrecht des Art. 41 II lit. a) GRCh und stellt wegen der Beschränkung auf Akten, die den Einsichtsbegehrenden selbst betreffen, kein allgemeines Recht auf Datenzugang dar.1170 Es entspricht der nationalen Regelung in § 29 VwVfG, wobei Art. 41 II lit. b) GRCh nicht auf ein konkretes Verwaltungsverfahren beschränkt ist. Von deutlich größerer Relevanz ist hingegen Art. 42 GRCh. Dieser gewährt allen Unionsbürgern und juristischen Personen mit Sitz in der EU einen voraussetzungslosen1171 Anspruch auf Zugang zu Dokumenten der Union. Es handelt sich um ein Leistungsrecht, welches eine subjektive Rechtsposition vermittelt.1172 Mit Änderung vom 12.12.20071173 wurde der Kreis der Anspruchsverpflichteten parallel zu Art. 15 III AEUV um alle sonstigen Einrichtungen und Stellen der EU erweitert.1174 Eine inhaltliche Erweiterung des Dokumentenzugangs nimmt Art. 42 GRCh allerdings nicht 1169  Magiera, in: Meyer, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 41 Rn.  5 m. w. N. 1170  Magiera, in: Meyer, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 41 Rn. 13; Buch, Informationszugangsrechte des Bürgers in Polen und Deutschland mit europarechtlichem Bezug, S. 55 f. 1171  Die schriftlich zu stellenden Anträge bedürfen keiner Begründung, vgl. Magiera, in: Meyer, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 42 Rn. 15. 1172  Zur Qualifikation als Leistungsrecht Schoch, in: Kischel / Masing, Unionsgrundrechte und Diskriminierungsverbote im Verfassungsrecht, 57, 62 f., 73 f.; zum Aspekt der subjektiven Rechtsposition a. A. Streinz, in: ders., EUV / AEUV, Art. 42 GRCh Rn. 2. Das Urteil des EuG (Rs. T-191 / 99 – „Petrie / Kommission“, Slg. 2001, II-3677 Rn. 35) spricht jedoch nicht zwingend gegen die Qualifikation (des Art. 255 EGV) als Leistungsrecht: Die Frage der fehlenden unmittelbaren Wirkung lässt nicht den Schluss auf die fehlende Leistungsdimension als subjektives Recht zu. Wie hier eine Grundrechtsposition annehmend im Ansatz Marsch, DÖV 2005, 639, 644, Boysen, Die Verwaltung 42 (2009), 215 (216) und eindeutiger Heselhaus, in: Heselhaus / Nowak, Handbuch der europäischen Grundrechte, S. 1513 ff. § 56 Rn. 22, 27 ff., 44 ff. m. w. N. sowie Wegener, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, S. 550, 552 ff. Art. 15 AEUV Rn. 6, 11; vermittelnd Boysen, Die Verwaltung 42 (2009), 215 (219 f.). 1173  ABl. Nr. C 303 / 1 und BGBl. II-2008, 1165, in Kraft getreten am 01.12.2009, vgl. BGBl. II-2009, 1223 sowie Schoch, in: Kischel / Masing, Unionsgrundrechte und Diskriminierungsverbote im Verfassungsrecht, S. 57 ff. 1174  Magiera, in: Meyer, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 42 Rn. 3, 8.

268

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

vor.1175 Dies ergibt sich aus Art. 52 II GRCh: Die Grundrechtecharta wurde nicht zur Erweiterung, sondern zu Perpetuierung des „Grundrechtekatalogs“, wie er bereits in den EU-Verträgen besteht, verabschiedet.1176 Dieser Prämisse wird dadurch Rechnung getragen, dass der Anwendungsbereich der GRCh nicht eingreift, wenn das entsprechende Grundrecht bereits im EUPrimärrecht normiert ist.1177 Dies ist bereits mit Art. 255 II EGV der Fall gewesen, weswegen Art. 42 GRCh in diesem Bereich keine weiterreichenden Rechte vermittelt.1178

VII. PSI-RL Die Richtlinie 2003 / 98 / EG vom 17.11.2003 über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors (PSI-RL)1179 trat ausweislich ihres Art. 14 am 31.12.2003 in Kraft.1180 Sie soll homogene Standards für Daten festlegen, die aufgrund nationaler Rechtsvorschriften allgemein zugänglich gemacht werden und zur Weiterverwendung zur Verfügung stehen, um Divergenzen in den Mitgliedstaaten zu beseitigen (Binnenmarktharmonisierung). Wegen des vordergründigen Zweckes, die bereitgestellten Daten der Öffentlichkeit zu kommerziellen und nichtkommerziellen Zwecken zur Verfügung zu stellen, wurde die Richtlinie zu Recht auf Art. 95 EGV gestützt.1181 1175  Vielmehr stimmen die Normen schon dem Wortlaut nach überein, vgl. Buch, Informationszugangsrechte des Bürgers in Polen und Deutschland mit europarechtlichem Bezug, S. 56. 1176  Borowsky, in: Meyer, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 52 Rn. 24. 1177  Hingegen genügt eine entsprechende Verbriefung im Sekundärrecht nicht, wie das Beispiel des Datenschutzes bis zur Regelung in Art. 39 EUV und Art. 16 AEUV zeigt, vgl. Borowsky, in: Meyer, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 52 Rn. 25a. 1178  Ebenso Frenz, Handbuch Europarecht, Bd. 4, Rn. 4625; Streinz / Michl, in: Streinz, EUV / AEUV, Art. 52 GRCh Rn. 13; zum Kreis der Anspruchsverpflichteten Schoch, in: Kischel / Masing, Unionsgrundrechte und Diskriminierungsverbote im Verfassungsrecht, S. 57, 64 f. mit kritischen Hinweisen bzgl. der durch den EuGH ausgeübten Rechtspraxis. Zwar beschränkt die Transparenz-VO ihren Anwendungsbereich nach wie vor auf die in Art. 2 III beschriebenen Unionsorgane, hier ergibt sich die primärrechtskonforme Auslegung jedoch bereits aus Art. 15 III UAbs. 1 AEUV, weshalb es auf Art. 42 GRCh nicht mehr ankommt. 1179  „PSI“ steht dabei für die Abkürzung des englischsprachigen Titels „public sector information“ und ist auch in den deutschen Sprachfassungen als Abkürzung geläufig, vgl. KOM(2009) 212 endg., S. 2. 1180  ABl. Nr. L 345 / 90. 1181  Ebenso und mit Bezug zum Subsidiaritätsgrundsatz Trosch, Grenzen einer Kommerzialisierung von Informationen des öffentlichen Sektors, S. 40 f.; ferner Schoch, NVwZ 2006, 872 (873).



D. Europäischer Rechtsrahmen269

Die Richtlinie dient der Bereitstellung der Daten (die PSI-RL spricht von „Dokumenten“)1182 des öffentlichen Sektors für die Öffentlichkeit als Wirtschaftsgut zur Aktivierung dessen Potentials.1183 Die Kommission hat Ende 2011 einen Entwurf für die Überarbeitung der PSI-RL vorgelegt.1184 Ausweislich des EG Nr. 8 INSPIRE-RL bestehen Überschneidungen zwischen PSI- und INSPIRE-RL. EG Nr. 8 INSPIRE-RL enthält analog EG Nr. 7 (bzgl. der UIRL) die Formulierung, dass die INSPIRE-RL „unbeschadet der Richtlinie 2003 / 98 / EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. November 2003 über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors (2) gelten“ sollte und dass „deren Ziele die Ziele der vorliegenden Richtlinie ergänzen.“ 1. Überschneidung des Anwendungsbereichs Fraglich ist somit erneut, inwieweit die vom Wortlaut der INSPIRERichtlinie unterstellte Überschneidung der Anwendungsbereiche beider Richtlinien tatsächlich zutrifft. Auch hier kann bzgl. der Auslegung des Wortlauts „sollte unbeschadet gelten“ (EG Nr. 8) nichts anderes gelten als bei EG Nr. 7 INSPIRE-RL bzgl. der UIRL.1185 Das gleiche gilt bzgl. des identischen Wortlauts des Art. 2 I INSPIRE-RL („Diese Richtlinie lässt die Richtlinien 2003 / 4 / EG und 2003 / 98 / EG unberührt.“). Der Richtlinientext geht somit davon aus, dass auch hier eine Überschneidung der Anwendungsbereiche anzunehmen ist.1186 Bestehen derartige Überschneidungen, sollen beide Richtlinien nebeneinander und unabhängig voneinander gelten und sich nicht verdrängen / ausschließen.1187 1182  Siehe hierzu sogleich unter a) Kongruenz des Regelungsgegenstandes: „Dokumente“ und „Geodaten“, S. 270 f. 1183  Siehe zu den Erwägungen für die Initiative zum Erlass der PSI-RL KOM(2002) 207 endg., S. 2. Neben der Nutzung des Wirtschaftsgutes „öffentliche Information“ soll die RL die „Kommunikation mit den öffentlichen Verwaltungen erleichtern und kann ihre Mitwirkung am demokratischen Prozess verstärken“. 1184  KOM(2011) 877 endg. 1185  S. hierzu oben IV. UIRL, S. 257 ff. 1186  Begrüßenswert ist insoweit, dass die Formulierung des Kommissionsvorschlags (Diese Richtlinie berührt, vorbehaltlich anders lautender Bestimmungen, nicht die Bestimmungen der Richtlinie 2003 / 4 / EG.“ und „Diese Richtlinie berührt nicht die Bestimmungen der Richtlinie 2003 / 98 / EG.“, KOM(2005)516 endg., S. 16 durch die nun geltende Fassung ersetzt worden ist. Die Formulierung des Kommissionsvorschlags ließ nämlich den unzutreffenden Schluss zu, dass bzgl. der INSPIRE-RL gerade keine Überschneidungsmöglichkeiten mit den RL 2003 / 4 / EG und 2003 / 98 / EG bestünden. 1187  Überschneidungen erkennt bereits der Richtlinienvorschlag, vgl. KOM(2004) 516 endg., S. 4: „Die Verfügbarkeit von Informationen des öffentlichen Sektors ist

270

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

a) Kongruenz des Regelungsgegenstandes: „Dokumente“ und „Geodaten“ Fraglich ist nun, inwieweit sich beide Richtlinien hinsichtlich ihres Re­ gelungsgegenstandes und Anwendungsbereichs tatsächlich überschneiden können. Dafür ist zunächst der Anwendungsbereich der PSI-RL in den Blick zu nehmen. Die in Art. 2 Nr. 1 PSI-RL bezeichneten öffentlichen Stellen können ohne Weiteres als geodatenhaltende Stellen auch unter die INSPIRERL (Behörden i. S. d. Art. 3 Nr. 9 INSPIRE-RL)1188 fallen. Bezüglich des Regelungsadressaten besteht somit (jedenfalls teilweise) Kongruenz. Der Regelungsgegenstand der PSI-RL bezieht sich ausweislich des Art. 2 Nr. 3 PSI-RL auf „Dokumente“.1189 Dies ist „jeder Inhalt unabhängig von der Form des Datenträgers (auf Papier oder in elektronischer Form, Ton-, Bildoder audiovisuelles Material);“ bzw. ein beliebiger „Teil eines solchen Inhalts.“ Gegenstand der INSPIRE-RL sind hingegen (Geo)Daten(sätze).1190 Die Definition des hiesigen1191 Dokumentenbegriffs („jeder Inhalt unabhänGegenstand verschiedener bereits vorhandener oder sich in Entwicklung befindlicher gemeinschaftlicher Instrumente. An erster Stelle sind hier die Richtlinie über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen, die Richtlinie über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors sowie die GMES- und die GALILEO Initiativen zu nennen.“ 1188  Hierzu im Einzelnen s. o. 1. Behörden, S. 183 ff. 1189  Bezeichnenderweise wollte das Europäische Parlament in der legislativen Entschließung zum Kommissionsvorschlag (erste Lesung) den Dokumentenbegriff durch den der „Information“ ersetzen. Denn „Information“ decke das Gemeinte besser ab als „Dokument(e)“, vgl. A5-0025 / 2003 S. 5 f., 11 f., 22. Der Begriff „Dokument“ assoziiere eine papierbasierte Form, wohingegen „Information“ breiter angelegt sei; ebenso bzgl. des Dokumentenbegriffs der Transparenz-VO Schoch, IFG, Einl. Rn. 73 f. und Bartelt / Zeitler, EuR 2003, 487 (491). Die Verwendung des Informationsbegriffs hätte auch den Vorteil gebracht, dass eine begriffliche Übereinstimmung mit der UIRL bestanden hätte. Auch bzgl. der INSPIRE-RL hätte eine höhere Kongruenz zum Datenbegriff bestanden, da beide Begriffe vielfach gleich gesetzt werden; zu den Begrifflichkeiten bei der INSPIRE-RL s. o. aa) Thematische Einordnung, S. 154. Der Vorschlag des Parlaments wurde zwar von der Kommission (KOM(2003) 119 endg., S. 3), nicht aber vom Rat (ABl. Nr. C 159E / 9 v. 08.07.2003) akzeptiert. Vielmehr wurde die begriffliche Nähe zur Transparenz-VO gesucht: Schließlich hat der Dokumentenbegriff Einlass in Art. 1, 2 Nr. 3 PSI-RL gefunden. Dies überrascht jedoch, weil der Titel der Richtlinie in der englischsprachigen Version den Informationsbegriff sehr wohl enthält: „public sector information“. Gleiches gilt für die deutsche Version: „Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors“ sowie EG Nr. 4 der finalen PSI-RL. Zudem sind die Dokumentenbegriffe der Transparenz-VO und der PSI-RL nicht deckungsgleich. 1190  S. o. I. Regelungsgegenstand: Geodaten(sätze), S. 178 f. 1191  Vgl. bereits oben die Abgrenzung des (ggü. der PSI-RL) divergierenden Dokumentenbegriffs der Transparenz-VO zum Datenbegriff der INSPIRE-RL Text zu Fn. 1155.



D. Europäischer Rechtsrahmen271

gig von der Form des Datenträgers“) deckt sich aber mit dem Datenbegriff: Inhalt des Datenträgers ist das Datum.1192 Nicht vom Dokumentenbegriff der PSI-RL umfasst sollen hingegen „Computerprogramme“ sein.1193 Fraglich ist deshalb, ob diese Bereichsausnahme bzgl. des Dokumentenbegriffs eine signifikante Abweichung der Anwendungsbereiche der INSPIRE-RL und der PSI-RL zur Folge hat. Eine Definition, was unter „Computerprogrammen“ i. S. d. PSI-RL verstanden werden soll, enthält diese nicht. Anhaltspunkte könnten sich hingegen aus der Richtlinie 91 / 250 / EWG ergeben.1194 Eine konkrete Begriffsdefinition liefert jedoch auch diese nicht. Im Ansatz ist zunächst EG Nr. 7 RL 91 / 250 / EWG relevant, wonach der Begriff „ ‚Computerprogramm‘ Programme in jeder Form umfassen [soll], auch solche, die in die Hardware integriert sind“. Hieraus lassen sich jedoch nur ungenaue Schlüsse ziehen: Demnach ist unter Computerprogrammen eine Software im Gegensatz zur Hardware (als physischem Träger) zu verstehen; auch wird ein weites Verständnis suggeriert. Weiterführend ist EG Nr. 10 RL 91 / 250 / EWG, welcher eine Funktionsbeschreibung trifft: „Die Funktion von Computerprogrammen besteht darin, mit anderen Komponenten eines Computersystems und den Benutzern in Verbindung zu treten und zu operieren. Zu diesem Zweck ist eine logische und, wenn zweckmäßig, eine physische Verbindung und Interaktion notwendig, um zu gewährleisten, dass Software und Hardware mit anderer Software und Hardware und Benutzern wie beabsichtigt funktionieren können.“ Erhellend ist zuletzt EG Nr. 2 RL 91 / 250 / EWG, welcher den Sinn und Zweck des Schutzes von Computerprogrammen erläu1192  Plastisch wird dies auch an EG Nr. 4 PSI-RL: „Der öffentliche Sektor erfasst, erstellt, reproduziert und verbreitet ein breites Spektrum an Informationen aus zahlreichen Gebieten wie Informationen über Soziales, Wirtschaft, Geografie, Wetter, Tourismus, Geschäftsleben, Patentwesen und Bildung.“ Insbesondere die Kategorien Soziales, Geografie, Wetter und Tourismus sind hochgradig geodatenrelevant und begründen damit eine Überschneidung mit der INSPIRE-RL. Diese Conclusio wird noch verstärkt durch die Ausführungen der Kommission in der Mitteilung über die Überprüfung der PSI-RL, KOM(2009) 212 endg., S. 2 f.: „PSI stellen die größte Informationsquelle in Europa dar. Sie umfassen u. a. Karten und Satellitenbilder, Rechtsvorschriften und Gerichtsurteile, statistische und Unternehmensdaten sowie Melde- und Patentregister. PSI bilden das Ausgangsmaterial für eine Vielzahl von Produkten und Diensten, die den europäischen Bürgern täglich angeboten werden, z. B. Navigationssysteme in Fahrzeugen, Wettervorhersagen, Finanz- und Versicherungsdienstleistungen … Informationen aus verschiedenen Quellen können zusammengeführt werden, wodurch sich ihr Wert erhöht. Als Beispiele sind Navigationsdienste, Verkehrsinformationen in Echtzeit, direkt auf das Handy verschickte Wettervorhersagen und Kredit-Rating-Dienstleistungen zu nennen.“ 1193  Vgl. EG Nr. 9 PSI-RL. 1194  RICHTLINIE 91 / 250 / EWG v. 14.05.1991 über den Rechtsschutz von Computerprogrammen, Abl. Nr. L 122 / 42.

272

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

tert: „Die Entwicklung von Computerprogrammen erfordert die Investition erheblicher menschlicher, technischer und finanzieller Mittel. Computerprogramme können jedoch zu einem Bruchteil der zu ihrer unabhängigen Entwicklung erforderlichen Kosten kopiert werden.“ Der urheberrechtliche Schutz ist daher ein Investitionsschutz für die Entwicklung des Computerprogramms. Nicht hingegen geht es um die Arbeit (Anwendung) mit dem Computerprogramm, durch welche ggf. neue urheberrechtlich geschützte Werke entstehen können. „Die Definition des Begriffs ‚Dokument‘ – jeglicher Inhalt ungeachtet seines Mediums (Papierträger, elektronischer Speicher, Ton-, Bild- oder audiovisuelle Aufnahme) – im Richtlinienvorschlag ist breit gehalten und entspricht den ­Bedürfnissen der Informationsgesellschaft. Er bezieht sich auf Inhalte jeglicher Art, von audiovisuellem Material bis zu – digitalen oder anderweitigen – Datenbanken.“1195

Computerprogramme sind demnach begrifflich auf die eigentliche Software begrenzt, wohingegen Dokumente auch der Inhalt eines Computerprogramms, nicht aber das Programm selbst, sein sollen.1196 Der Ausschluss des Computerprogramms aus dem Dokumentenbegriff in EG Nr. 9 PSI-RL ist somit als Klarstellung des formalen Dokumentenbegriffs in Art. 2 Nr. 3 PSI-RL anzusehen. Damit ist eine klare Grenzziehung zwischen Computerprogrammen und Dokumenten möglich. Problematisch für die Abgrenzung ist allein die Zuordnung von Datenbanken (, welche insbesondere Teil von Geoinformationssystemen sind bzw. sein können). Diese sollen ausweislich des Kommissionsvorschlags zur PSIRL dem Dokumentenbegriff unterfallen1197, weisen zugleich aber eine Nähe zum Begriff des Computerprogramms auf.1198 Im Sinne der soeben getroffenen allgemeinen Abgrenzung gilt hier: Der für den Anwendungsbereich der INSPIRE-RL maßgebliche Inhalt der Geoinformationssysteme unterfällt 1195  KOM(2002)

207 endg., S. 10. Ergebnis kann auch gestützt werden auf Art. 2 II des KOMMIS­ SIONSBESCHLUSSES 2006 / 291 / EG, wonach dieser Beschluss nicht gilt für „Software oder Dokumente, die gewerblichen Schutzrechten wie Patenten, Warenzeichen und Marken sowie Rechten an eingetragenen Mustern, Logos und Namen unterliegen“. Dies lässt den Schluss zu, dass der Schutz der Computerprogramme tatsächlich nur die Software i. S. e. gewerblichen Schutzrechts betreffen und auch nur in diesem Umfang ausgeschlossen sein soll. 1197  KOM(2002) 207 engd., S 10. 1198  Dies ergibt sich aus folgender Überlegung: Geoinformationssysteme (GIS) etwa können sowohl unter den Begriff der Datenbank (vielfach enthalten GIS umfangreiche Datensammlungen in Form einer Datenbank) als auch als Computerprogramme verstanden werden (GIS-Software); siehe hierzu oben II. Geoinformationssysteme (GIS), S. 64 und ABl. Nr. C 23 / 17 v. 27.01.1994. 1196  Dieses



D. Europäischer Rechtsrahmen273

dem Dokumentenbegriff, wohingegen die GIS-Software1199 nicht in den Anwendungsbereich der PSI-RL fällt.1200 Für die Überschneidung der Anwendungsbereiche von PSI- und INSPIRERL heißt dies, dass eine Kongruenz zwischen dem Datenbegriff der INSPIRERL und dem Dokumentenbegriff der PSI-RL besteht. Die Verwendung des Dokumentenbegriffs als einem ggü. Informationen und Daten zusätzlichen Regelungsgegenstand hat jedoch dem Bestreben nach einer einheitlichen Rechtsmaterie im europäischen (Umwelt-)Recht keinen Gefallen getan.1201 Dieses Ergebnis der Kongruenz der Anwendungsbereiche wird auch durch die praktischen Erfahrungen mit der PSI-RL untermauert: Die von der Kommission gem. Art. 13 PSI-RL erfolgte Untersuchung der Auswirkungen der Richtlinie bezog sich auf drei Referenzbereiche, von denen zwei auch in den Anwendungsbereich der INSPIRE-RL fallen: geografische und meteo­rologische Daten.1202 Keine Überschneidung der Anwendungsbereiche besteht hingegen – jedenfalls bis jetzt – für die europäischen datenhaltenden Stellen selbst. Diese unterfallen zwar aufgrund einer selbst auferlegten Weiterverwendungspolitik den Grundsätzen der PSI-RL1203, nicht aber jenen der INSPIRE-RL.1204 b) Kongruenz der Anwendungsbereiche Die Analyse des Regelungsinhalts der PSI-RL ergibt, dass diese einen Rechtsrahmen für die Weiterverwendung der im Besitz öffentlicher Stellen befindlich Dokumente festlegt (Art. 1 I PSI-RL). Die Richtlinie selbst regelt jedoch nicht, ob eine Weiterverwendung erfolgen darf (Art. 1 III, EG Nr. 9 PSI-RL).1205 Die Dokumente müssen vielmehr nach den (von der PSI-RL 1199  D. h. die Geodatendienste, vgl. hierzu oben V. Geodateninfrastruktur (GDI), S. 69 ff. und unten cc) Netzdienste, S. 483 ff. 1200  Informativ zur Abgrenzung der Begriffe Dokumente und Datenbanken auch Diamandouros, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2008, S. 167, 172 ff. 1201  Auch die Praxis zeigt, dass die Verwendung des Dokumentenbegriffs unbefriedigend ist, vgl. KOM(2009) 212 endg., S. 7. Hiernach stellte die Kommission fest, dass die Weiterverwender der durch die PSI-RL tangierten Informationen des Öffentlichen Sektors (u. a.) den Dokumentenbegriff als mehrdeutig empfinden. 1202  Vgl. KOM(2009) 212 endg., S. 5 f. Der dritte Bereich umfasste Rechts- und Verwaltungsinformationen. 1203  Vgl. KOM(2002) 207 endg., S. 12; KOM(2009) 212 endg., S. 4. 1204  S. o. Text zu Fn. 754. 1205  Die Richtlinie trifft somit keine Regelung bzgl. des „Ob“ der Weiterverwendungsmöglichkeit, sondern lediglich des „Wie“, vgl. Schoch, IFG, Einl. Rn. 86.

274

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

unabhängigen, sonstigen) Vorschriften der Mitgliedstaaten allgemein zugänglich sein (Art. 1 II lit c) PSI-RL).1206 Dies ist dann der Fall, wenn ein „berechtigtes Interesse“ an der Zugänglichmachung der Daten nicht vonnöten ist (Art. 1 III 2 PSI-RL). Fraglich ist demnach, ob die (Geo-)Daten, welche Regelungsgegenstand der INSPIRE-RL sind, als „allgemein zugängliche Dokumente“ auch der PSI-RL unterfallen. Ferner gilt die PSI-RL nicht für Dokumente, welche „geistiges Eigentum Dritter“ sind (Art. 1 II lit. b) PSI-RL). Der Begriff des geistigen Eigentums umfasst das Urheberrecht und verwandte Schutzrechte (EG Nr. 22 PSI-RL). Fraglich ist, ob die bzgl. INSPIRE bereitzustellenden Geodaten, welche die geodatenhaltenden Stellen selbst erhoben haben, dem Urheberrecht bzw. verwandten Schutzrechten unterfallen und ferner (bei Bejahung dieser Frage), ob die geodatenhaltende Stelle „Dritter“ i. S. d. Art. 1 II lit. b) PSI-RL ist. Nur dann wäre der Anwendungsbereich der PSI-RL ausgeschlossen. aa) Allgemeine Zugänglichkeit der „INSPIRE-Geodaten“ Die allgemeine Zugänglichkeit kann sich nach dem oben Gesagten nicht aus der PSI-RL selbst, sondern allein aus den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten ergeben. Darunter fallen auch nationale Rechtsvorschriften, die aufgrund europäischer (Richtlinien-)Vorgaben die allgemeine Zugänglichkeit bestimmen. Dies betrifft in erster Linie die UIRL 2003 / 4 / EG, eventuell kann jedoch sogar aus der INSPIRE-RL selbst eine allgemeine Zugänglichkeit der bereitzustellenden Geodaten abgeleitet werden, was zur umfassenden Parallelität der Anwendungsbereiche der PSI-RL und der INSPIRE-RL führen würde. Als nationale (deutsche) Rechtsvorschriften, welche die allgemeine Zugänglichkeit i. S. d. Art. 1 II lit. c) PSI-RL begründen könnten, kommen das IFG des Bundes1207 sowie die Landesinformationsfreiheitsgesetze1208, das UIG1209 und die Landesumweltinformationsgesetze1210 sowie das GeoZG1211 und die entsprechenden Landesgesetze1212 in Betracht.

1206  Die PSI-RL setzt folglich die Gestattung der Weiterverwendung durch die Mitgliedstaaten für ihre Anwendbarkeit voraus, vgl. Trosch, Grenzen einer Kommerzialisierung von Informationen des öffentlichen Sektors, S. 45 und Püschel, in: Fluck / Theuer, Informationsfreiheitsrecht, IWG (AV), Einführung Rn. 7, 24. 1207  Das allgemeine Informationszugangsrecht ist mangels Rechtsetzungskompetenz nicht europarechtlich vorgeprägt, vgl. Schoch, IFG, Einl. Rn. 83. 1208  Eine Auflistung der geltenden Rechtsvorschriften in den Ländern findet sich bei Schoch, IFG, Einl. Rn. 99 ff. 1209  Umweltinformationsgesetz v. 22.12.2004, BGBl. I-2004, 3704. 1210  Nachweise s. u. Fn. 1233. 1211  Geodatenzugangsgesetz (GeoZG) v. 10.02.2009, BGBl. I-2009, 278.



D. Europäischer Rechtsrahmen275

α) IFG des Bundes und entsprechende Landesgesetze

1212

Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes sowie die parallelen Landesgesetze normieren einen voraussetzungslosen Zugangsanspruch (JedermannRecht) zu amtlichen Informationen des Bundes und der Länder, soweit diese eine vergleichbare Regelung erlassen haben.1213 Die Informationsfreiheitsgesetze haben somit zur Folge, dass es zur Anspruchsberechtigung weder auf die Darlegung eines rechtlichen noch eines berechtigten Interesses ankommt.1214 Sie vermitteln eine allgemeine Zugänglichkeit i. S. d. Art. 1 II lit. c) PSI-RL. Ob die „INSPIRE-Geodaten“ auch in den Anwendungsbereich der Informationsfreiheitsgesetze fallen (sei es auf Bundes- oder auf Landesebene), hängt davon ab, ob sie als „amtliche Informationen“ i. S. d. § 1 I 1 IFG bzw. der vergleichbaren Landesregelungen angesehen werden können.1215 Eine amtliche Information ist „jede amtlichen Zwecken dienende Aufzeichnung, unabhängig von der Art ihrer Speicherung. Entwürfe und Notizen, die nicht Bestandteil eines Vorgangs werden sollen, gehören nicht dazu“. Auf die Urheberschaft der Information kommt es auch hier nicht an.1216 Auch wenn der Informationsbegriff wegen des fehlenden Bezugs zur dinglichen Verkörperung gegenüber dem Datenbegriff nachteilig ist,1217 bestehen 1212  GeoZG BW, GBl. S. 802 v. 17.12.2009; BayGDIG, GVbl. S. 453 v. 22.7.2008; BlnGeoZG, GVBl. S. 682 v. 12.12.2009; BbgGDIG, GVBl. S. 1 v. 13.4.2010; BremGeoZG, GBl. S. 531 v. 24.11.2009; HmbGDIG, GVBl. S. 528 v. 30.12.2009; HVGG, GVBl. S. 548 v. 20.9.2007; GeoVermG MV, GVBl. S. 713 v. 29.12.2010; NdsGDIG, GVBl. S. 624 v. 28.12.2010; GeoZG NRW, GV. NRW S. 84 v. 17.2.2009; LGDIG RP, GVBl. S. 548 v. 30.12.2010; SaarlGDIG, ABl. Nr. L S. 1426 v. 1.7.2009; SächsGDIG, GVBl. S. 134 v. 4.6.2010; GDIG LSA, GVBl. S. 368 v. 14.7.2009; GDIG SH, GVBl. S. 717 v. 23.12.2010; ThürGDIG, GVBl. S. 574 v. 8.7.2009. Hierzu s. u. 3. Allgemeine Direktiven für die Analyse der, S. 613 ff. 1213  Schoch, IFG, § 1 Rn. 18 ff., 25. 1214  Schmitz / Jastrow, NVwZ 2005, 984 (987). 1215  Die Anspruchsgegenstände in den einzelnen Ländern mit entsprechender Regelung unterscheiden sich zum Teil nicht nur in der Terminologie, sondern haben auch praktische Auswirkungen, vgl. Schoch, IFG, § 1 Rn. 28. Die einzelnen Landesregelungen beziehen sich auf: „Akten“ (§ 3 I 1 BlnIFG, §§ 1, 3 AIGBbg), „amtliche Informationen“ (§§ 1 I 1, 2 Nr. 1 IFG; § 1 I 1, 2 Nr. 1 BremIFG; § 1 I 1 HmbIFG; §§ 4 I, 3 IFG NRW; §§ 4 I, 3 Nr. 1 IFG RP; § 1 S. 1 SaarlIFG; §§ 1 I 1, 2 Nr. 1 IZG LSA; § 1 I 1 ThürIFG) oder „vorhandene Informationen“ (§§ 1 II 1, 2 1 Nr. 1 IFG MV; §§ 3, 2 Nr. 1 IZG SH). 1216  Ritgen, in: Knack / Henneke, VwVfG, § 29 Rn. 85. 1217  Der „Mangel“ in der Begrifflichkeit ergibt sich bereits aus der Definition selbst, weil „Aufzeichnung“ zwingend eine dinglich Verkörperung voraussetzt, wohingegen der Informationsbegriff gerade von dieser zu lösen ist, s. o. a) Information, S.  28 ff.

276

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

in der Praxis zwischen der Bezeichnung Daten und Informationen keine Unterschiede. Der Informationsbegriff i. S. der Informationsfreiheitsgesetze ist denkbar weit und geht etwa über den Dokumentenbegriff im Unionsrecht hinaus.1218 Damit fallen auch die digitalen Datenbestände der INSPIRE-RL (Art. 4) unter die Begriffsbestimmung „amtliche Informationen“. Fraglicher ist dies für diejenigen Landesinformationsfreiheitsgesetze, welche sich auf „Akten“ beziehen.1219 Der Begriff legt eine Assoziation mit einer Verkörperung in Papierform nahe.1220 Ausweislich der Legaldefinitionen in § 3 BbgAIG und § 3 II BlnIFG sind Akten „alle schriftlich, elektronisch, optisch, akustisch oder auf andere Weise aufgezeichneten Unterlagen, soweit diese ausschließlich amtlichen oder dienstlichen Zwecken dienen. Nicht hierunter fallen Vorentwürfe und Notizen, die nicht Bestandteil des Vorgangs sind und spätestens nach dessen Abschluss vernichtet werden.“ bzw. „alle schriftlich, elektronisch, optisch, akustisch oder auf andere Weite festgehaltenen Gedankenverkörperungen und sonstigen Aufzeichnungen, insbesondere Schriftstücke, Magnetbänder, Disketten, Filme, Fotos, Tonbänder, Pläne, Diagramme, Bilder und Karten, soweit sie amtlichen Zwecken dienen.“ Wegen der Erwähnung auch der digitalen Speicherformen ist eine begriffliche Einschränkung auf die Papierform unzutreffend. Ein Unterschied zwischen Akten und Informationen könnte sich jedoch daraus ergeben, dass erstere lediglich entsprechende Unterlagen zu einem bestimmten Verwaltungsvorgang sind, wie dies die Aktenbegriffe des Verwaltungsverfahrensrechts (u. a. § 29 VwVfG) bestimmen.1221 Die Gesetzesbegründung des BbgAIG spricht für die Notwendigkeit der Zugehörigkeit zu einem konkreten Vorgang.1222 Auch in historischer Sicht 1218  S. o.

Fn. 1155. sind Brandenburg (§ 3 BbgAIG) und Berlin (§ 3 II BlnIFG). 1220  Erichsen / Scherzberg, Zur Umsetzung der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, S. 84 f. 1221  So OVG Bln-Bbg, Urt. v. 14.12.2006, Az. 7 B 9.05 – juris Rn. 14 mit der Anknüpfung an den Aktenbegriff des Verwaltungsverfahrensrechts und Verweis auf Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 29 Rn. 8; Kopp / Raumsauer, VwVfG, 9. Aufl. 2005, § 29 Rn. 13; hierzu ohne inhaltliche Stellungnahme Kloepfer, Informationsfreiheitsgesetz und Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, http: /  / www.bfdi.bund.de / SharedDocs / VortraegeUndArbeitspapiere / GutachtenIFG Kloepfer.pdf?__blob=publicationFile, S. 38; ebenso die Vorinstanz VG Berlin, Urt. v. 10.05.2005, Az. 2 A 178 / 04. 1222  LT-Drs. 2 / 4417, S. 4 zu § 3 BbgAIG; eine andere Interpretation nimmt Husein, LKV 2010, 337 (339) vor, wonach „sonstige Unterlagen“ auch nicht-aktenbezogene Informationen umfassen sollen. Dem kann mit Blick auf den „herkömmlichen“ Aktenbegriff des § 29 VwVfG nicht gefolgt werden: Die Erweiterung des 1219  Dies



D. Europäischer Rechtsrahmen277

gilt das gleiche: Der Gesetzgeber habe nicht von dem „herkömmlichen Aktenbegriff“ abweichen, sondern lediglich die Anspruchsberechtigung erweitern wollen.1223 Zuletzt besteht eine Anknüpfung des Wortlauts von § 3 BbgAIG an den „herkömmlichen“ Aktenbegriff des VwVfG.1224 Entgegen der Gesetzesbegründung zum BbgAIG und des (recht eindeutigen) Wortlauts des § 3 BbgAIG und des § 3 II BlnIFG ist der Aktenbegriff dennoch weit(er)1225 auszulegen.1226 Dies ergibt sich aus einer teleologischen und einer verfassungskonformen Auslegung.1227 Die teleologische Auslegung betrifft den Zweck beider Gesetze und insbesondere die Gesetzesbegründung zum BlnIFG: Demnach will das BlnIFG „erstmals einen umfassenden Anspruch auf Akteneinsicht in allen Verwaltungsbereichen schaffen … Ziel des Gesetzes ist die ‚gläserne Verwaltung‘, deren Handeln transparent ist und deren Wissen kein Geheimwissen darstellt. Die Schaffung eines allgemeinen Akteneinsichtsrechts hat in diesem Sinne eine wichtige rechtsstaatliche Funktion, denn der freie Zugang zu den bei Behörden vorhandenen Informationen ist wesentlicher Bestandteil öffentlicher Partizipation und Kontrolle staatlichen Handelns.“1228 Diesem Zugangsanspruchs i. S. d. § 29 VwVfG um „sonstige Unterlagen“ dient lediglich dazu, auch elektronische Dokumente unter den Aktenbegriff fallen zu lassen. Ansonsten bestünde nämlich eine Bindung an die Papierform, vgl. Bonk / Kallerhoff, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 29 Rn. 7 f. Ähnlich wie Husein Breidenbach / Palenda, LKV 1998, 252 (254) ohne nähere Begründung. Auch Partsch, NJW 1998, 2559 (2561) setzt ohne nähere Begründung den Aktenbegriff mit dem Informationsbegriff gleich. Dies ist schon deshalb fragwürdig, weil der Gesetzestitel des BbgAIG beide Begriffe nebeneinander verwendet. Auf die Frage, ob ein Bezug zu einem konkreten Verwaltungsvorgang notwendig ist, geht Partsch schon gar nicht ein. 1223  VG Berlin, Urt. v. 10.5.2006, Az. VG 2 A 72.04 – juris Rn. 14. 1224  Vgl. hierzu Bonk / Kallerhoff, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 29 Rn. 7 f. und § 3 BbgAIG. 1225  Im Sinne eines umfassenden Informationszugangsanspruchs. 1226  Nicht zielführend für die Lösung der Problematik ist § 2 V BbgAIG. Demnach wird Akteneinsicht in laufenden Verfahren nur nach Maßgabe des anzuwendenden Verfahrensrechts (§ 29 VwVfG) gewährt, vgl. Bonk / Kallerhoff, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 29 Rn. 26. Dies ließe sich zum einen so deuten, dass der Begriff der „Akteneinsicht“ hier tatsächlich und unumstößlich i. S. d. § 29 Vw­ VfG (restriktiv) zu interpretieren ist. Andererseits zeigt die Vorschrift, dass sich das BbgAIG in allen sonstigen Konstellationen von einem laufenden Verwaltungsverfahren oder -vorgang lösen will und nur in diesen ausgeschlossen wird. Die Wortlaut­ interpretation ist somit nicht eindeutig und kann damit nicht weiterhelfen. 1227  Hingegen hilft eine systematische Auslegung nicht: Die anderen Informa­ tionsfreiheitsgesetze der Länder sind allesamt nach dem BbgAIG bzw. (wenn überhaupt parallel zum) BlnIFG (so IFG SH) erlassen worden, sodass sich eine systematische Orientierung am Anspruchsgegenstand der sonstigen Landesinformationsfreiheitsgesetze (Informationen) verbietet. 1228  Abgeordnetenhaus Bln Drs. 13 / 1623, S. 4 f.

278

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Zweck kann nur ein allumfassender Zugangsanspruch gerecht werden, welcher sich weder auf die Papierform noch auf konkrete Verwaltungsverfahren und -vorgänge beschränkt. Dem Informationsfreiheitsrecht (Berlins) liegt deshalb ein eigenständiger Aktenbegriff zugrunde. Dieses Ergebnis ist auch mit dem Wortlaut des § 3 II BlnIFG vereinbar, welcher „Akten im Sinne dieses Gesetzes“ definiert.1229 Die verfassungskonforme Auslegung betrifft das Verhältnis von Art. 21 IV BbgVerf. und § 3 BbgAIG. Nach Art. 21 IV BbgVerf. hat jeder „nach Maßgabe des Gesetzes das Recht auf Einsicht in Akten und sonstige amtliche Unterlagen der Behörden und Verwaltungseinrichtungen des Landes und der Kommunen, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen.“ Ausweislich § 1 i. V. m. § 3 BbgAIG beschränkt sich der Zugangsanspruch nach dem einfachen Recht hingegen auf Akten. Hier ist eine verfassungskonforme Auslegung geboten, wonach auch sonstige Unterlagen i.  S.  d. Art. 21 IV BbgVerf. unter den (zu erweiternden) Aktenbegriff des § 3 Bbg­ AIG fallen müssen.1230 Sonstige Unterlagen sind – argumentum e contrario – gerade von dem Bezug zu einem konkreten Verwaltungsvorgang zu lösen. Damit ergibt sich im Ergebnis ein Gleichlauf zwischen Aktenbegriff und Informationsbegriff der einzelnen landesrechtlichen Vorschriften. Dieser weite Anwendungsbereich des IFG und der Landesinformationsfreiheitsgesetze umfasst somit auch die Daten, welche durch die nationalen Stellen im Rahmen der INSPIRE-RL bereitgestellt werden müssen.1231 Entsprechende Landesregelungen fehlen jedoch (noch) in Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen und Sachsen.1232 Da das IFG des Bundes keine Auffangvorschrift darstellt, sondern nur an Behörden des Bundes adressiert ist, fehlt es in diesen Ländern an einem allgemeinen Informationszugangsanspruch bezogen auf Landesbehörden, sodass das allgemeine Informationsfreiheitsrecht insofern eine Lücke aufweist. Damit würden informationspflichtige Stellen i. S. d. INSPIRE-RL derjenigen Länder, die noch kein Landesinformationsfreiheitsgesetz erlassen haben, insoweit nicht in den Anwendungsbereich der PSI-RL fallen.

1229  Zutreffend insoweit Husein, LKV 2010, 337 (339), der allerdings mit fragwürdiger Begründung zum richtigen Ergebnis kommt. 1230  Ähnlich Fluck / Merenyi, VerwArch 97 (2006), 381 (384 f.), auch mit weiteren Argumenten. 1231  S. o. C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL, S. 177 ff. 1232  S. o. (im Umkehrschluss) Fn. 1215.



D. Europäischer Rechtsrahmen279

β) UIG und Landesumweltinformationsgesetze Diese Lücke könnte jedoch durch das Umweltinformationsrecht geschlossen werden, weil Umweltinformationsgesetze sowohl im Bund als auch in allen Ländern aufgrund der Umsetzungspflicht aus Art. 10 UIRL i. V. m. Art. 288 III AEUV erlassen wurden. Ebenso wie im allgemeinen Informa­ tionsfreiheitsrecht wird hier ein voraussetzungsloser Anspruch (JedermannRecht) – hier auf Zugang zu „Umweltinformationen“ – konstituiert.1233 Anders als im Informationsfreiheitsrecht ist zudem wegen der europarechtlichen Vordeterminierung eine größere Homogenität zwischen dem Bundesgesetz und den Landesgesetzen festzustellen, sodass bundesweit ein (nahezu) einheitlicher Rechtszustand herrscht. Damit ist das Umweltinformationsrecht in der Lage, die Lücke bzgl. des freien Informationszugangs zu schließen, welche das allgemeine Informationsfreiheitsrecht aufweist. Fraglich ist nun, ob das nationale Umweltinformationsrecht dazu führt, dass die PSI-RL auf alle INSPIRE-relevanten Geodaten anwendbar ist. Dies hängt davon ab, ob eine begriffliche Parallelität zwischen Umweltinformationen i. S. d. Umweltinformationsrechts und Geodaten i. S. d. INSPIRE-RL bzw. des GeoZG besteht. Umweltinformationen sind ausweislich des § 2 Nr. 3 UIG bzw. der parallelen Landesvorschriften „unabhängig von der Art ihrer Speicherung alle Daten über 1. den Zustand von Umweltbestandteilen wie Luft und Atmosphäre, Wasser, Boden, Landschaft und natürliche Lebensräume einschließlich Feuchtgebiete, Küsten- und Meeresgebiete, die Artenvielfalt und ihre Bestandteile, einschließlich gentechnisch veränderter Organismen, sowie die Wechselwirkungen zwischen diesen Bestandteilen; 2. Faktoren wie Stoffe, Energie, Lärm und Strahlung, Abfälle aller Art sowie Emissionen, Ableitungen und sonstige Freisetzungen von Stoffen in die Umwelt, die sich auf die Umweltbestandteile im Sinne der Nummer 1 auswirken oder wahrscheinlich auswirken; 3. Maßnahmen oder Tätigkeiten, die a) sich auf die Umweltbestandteile im Sinne der Nummer 1 oder auf Faktoren im Sinne der Nummer 2 auswirken oder wahrscheinlich auswirken oder 1233  Vgl. § 3 I UIG; § 3 I UIG BW; § 3 I BayUIG; § 18a I BlnIFG; § 1 BbgUIG; § 1 II BremUIG; § 1 II HbgUIG; § 3 I HessUIG; § 3 LUIG MV; § 3 NdsUIG; § 2 UIG NRW; § 3 I LUIG RP; § 3 I SaarlUIG; § 4 I SächsUIG; § 1 III UIG LSA; § 3 UIG SH; § 3 I ThürUIG. Nachweise zu den Fundstellen in den Gesetzesblättern bei Ritgen, in: Knack / Henneke, VwVfG, § 29 Rn. 16.

280

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

b) den Schutz von Umweltbestandteilen im Sinne der Nummer 1 bezwecken; zu den Maßnahmen gehören auch politische Konzepte, Rechtsund Verwaltungsvorschriften, Abkommen, Umweltvereinbarungen, Pläne und Programme; 4. Berichte über die Umsetzung des Umweltrechts; 5. Kosten-Nutzen-Analysen oder sonstige wirtschaftliche Analysen und Annahmen, die zur Vorbereitung oder Durchführung von Maßnahmen oder Tätigkeiten im Sinne der Nummer 3 verwendet werden, und 6. den Zustand der menschlichen Gesundheit und Sicherheit, die Lebensbedingungen des Menschen sowie Kulturstätten und Bauwerke, soweit sie jeweils vom Zustand der Umweltbestandteile im Sinne der Nummer 1 oder von Faktoren, Maßnahmen oder Tätigkeiten im Sinne der Nummern 2 und 3 betroffen sind oder sein können; hierzu gehört auch die Kontamination der Lebensmittelkette.“ Die Definition deckt sich augenscheinlich mit derjenigen, die Art. 2 Nr. 3 Århus-Konvention und Art. 2 Nr. 1 UIRL vorgeben.1234 Bereits geklärt wurde, dass praktisch alle Umweltdaten einen Raumbezug aufweisen und deshalb als Geodaten anzusehen sind. Andersherum ist dies jedoch nicht der Fall. Die Analyse der von den Anhängen der INSPIRE-RL betroffenen Geodatensätze hat ergeben, dass zwar eine Vielzahl dieser Annex-Themen einen Umweltbezug aufweist, dass dies allerdings nicht bei allen Themen der Fall ist. So sind etwa die Geobasisdaten der Anhang I-Themen Nr. 3–6 und der Anhang II-Themen Nr. 2 und 3 INSPIRE-RL keine (spezifischen) Umweltdaten. Es gilt also, dass Geodaten i. S. d. INSPIRE-RL (und auch allgemein) mangels eines notwendigen Umweltbezugs über den Umweltinformationsbegriff der UIRL hinausgehen. Die Umweltinformationsgesetze in Umsetzung der UIRL dienen somit der Erweiterung des Anwendungsbereichs der PSI-RL im Umweltsektor.1235 Sie führen allerdings nicht dazu, dass alle INSPIRE-Geodaten allgemein zugänglich i. S. d. UIRL sind und somit dem Anwendungsbereich der PSI-RL offenstehen. γ) GeoZG und entsprechende Landesgesetze Diese letzte verbleibende Lücke könnte jedoch durch das GeoZG des Bundes und die entsprechenden Landesgesetze1236 geschlossen werden und 1234  S. o.

III. Århus-Konvention, S. 251 ff. und IV. UIRL, S. 257 ff. die Einschätzung und Intention der Kommission, vgl. KOM(2011) 877 endg., S. 5; vgl. hierzu bereits oben unter Kongruenz der Anwendungsbereiche, S. 273 f. 1236  Vgl. hierzu s. o. Fn. 1212 und u. 3. Allgemeine Direktiven für die Analyse der Landesgesetze, S. 613 ff. 1235  Ebenso



D. Europäischer Rechtsrahmen281

zu einer absoluten Parallelität der Anwendungsbereiche von PSI- und INSPIRE-RL führen. Wie im Umweltinformationsrecht gilt auch hier, dass alle Bundesländer (mittlerweile) die INSPIRE-RL umgesetzt haben. Insofern besteht auch hier ein einheitlicher Rechtszustand in Deutschland. Weitere Voraussetzung wäre nun, dass es sich bei den genannten Gesetzen um Zugangsregelungen der Mitgliedstaaten handelt, welche ein besonderes Interesse i. S. d. Art. 1 II lit. c), III PSI-RL am Zugang zu den „Dokumenten“ nicht erfordern. Fraglich ist diesbezüglich zunächst, ob es sich überhaupt um eine Zugangsregelung handelt. Anders als in den Informationsfreiheitsgesetzen und in den Umweltinformationsgesetzen fehlt es im GeoZG und den entsprechenden Landesgesetzen1237 an einer Norm, welche einen voraussetzungslosen Zugangsanspruch für den Bürger normiert. Vielmehr enthält das GeoZG eine Verpflichtung an die geodatenhaltenden Stellen, die in den Anwendungsbereich des GeoZG fallenden Datenbestände proaktiv bereitzustellen (§§ 5, 11 GeoZG). Wird dieser genüge getan, stehen die Geodaten im Geoportal des Bundes (§ 9 GeoZG) bzw. der Länder1238 vorbehaltlich der Ausnahmetatbestände frei zugänglich zur Verfügung. Im Gegensatz zum IFG und UIG ist dementsprechend kein förmlicher Antrag notwendig. Dies führt dazu, dass es sich bei dem GeoZG und den entsprechenden Landesgesetzen – erst recht – um Regelungen i. S. d. Art. 1 II lit. c), III PSI-RL handelt, die ein besonderes Interesse am Zugang zu den Dokumenten nicht erfordern.1239 Damit gilt, dass die aufgrund der INSPIRE-RL erlassenen nationalen Vorschriften zu einer allgemeinen Zugänglichkeit der INSPIRE-relevanten Geodaten und damit zur prinzipiellen Anwendbarkeit (nicht: Anwendung) der PSI-RL auf Geodaten führen können.

1237  Der Einfachheit halber wird im Folgenden allein auf das GeoZG rekurriert. Die landesrechtlichen Vorschriften sind insoweit parallel. 1238  § 10 GeoZG BW; Art. 8 II, 10 BayGDIG; § 9 II BlnGeoZG; §§ 9 III, 11 I BbgGDIG; §§ 9 II, 11 BremGeoZG; §§ 6, 10 HmbGDIG; §§ 36, 39 HVGG; §§ 12 II, 14 GeoVermG MV; §§ 8 II, 9 NdsGDIG; §§ 9 II, 11 GeoZG NRW; §§ 5 I, 9 II LGDIG RP; §§ 8 II, 10 SaarlGDIG; § 8 SächsGDIG; §§ 8 II, 9 GDIG LSA; §§ 8 II, 10 GDIG SH; § 5 ThürGDIG. 1239  Dieses Ergebnis wird durch die Einschätzung der Kommission, KOM(2011) 877 endg., S. 5, verstärkt, wonach die INSPIRE-RL (ähnlich der UIRL bezogen auf Umweltinformationen) im Hinblick auf Geodaten eine Erweiterung des Zugangs zu Informationen bewirke und damit eine Voraussetzung für deren Weiterverwendung schaffe.

282

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

bb) Weiterverwendung Für eine Überschneidung der Anwendungsbereiche der INSPIRE-RL und der PSI-RL ist ferner notwendig, dass die Bereitstellung der INSPIREGeodaten als Weiterverwendung i. S. d. Art. 2 Nr. 4 PSI-RL angesehen werden kann. Nach der Legaldefinition bezeichnet der Ausdruck Weiterverwendung „die Nutzung von Dokumenten, die im Besitz öffentlicher Stellen sind, durch natürliche oder juristische Personen für kommerzielle oder nichtkommerzielle Zwecke, die sich von dem ursprünglichen Zweck im Rahmen des öffentlichen Auftrags, für den die Dokumente erstellt wurden, unterscheiden. Der Austausch von Dokumenten zwischen öffentlichen Stellen ausschließlich im Rahmen der Erfüllung ihres öffentlichen Auftrags stellt keine Weiterverwendung dar“. Notwendig und entscheidend für die Einschlägigkeit der Richtlinie ist damit zunächst eine Zweckänderung bzw. -erweiterung.1240 1240  Ebenso Schoch, NVwZ 2006, 872 (874) und EG Nr. 8 PSI-RL. Der Richt­ linienwortlaut beschränkt sich auf das Erfordernis der Zweckänderung, wie Art. 2 Nr. 4 PSI-RL deutlich macht: „die sich von dem ursprünglichen Zweck im Rahmen des öffentlichen Auftrags, für den die Daten erstellt wurden, unterscheiden.“ Dieses weite Begriffsverständnis und der damit einhergehende extrem weite Anwendungsbereich der Richtlinie sind jedoch beim deutschen Gesetzgeber zum IWG auf Bedenken gestoßen. Dieser sah insbesondere keine derart weitgehende Kompetenz der EU zur Regelung der PSI-RL in dem bestehen Umfang, sodass er als „einschränkendes Tatbestandsmerkmal“ die Notwendigkeit eines Binnenmarktbezugs installieren wollte, ohne dies allerdings in den Wortlaut des § 2 Nr. 3 IWG aufzunehmen, vgl. BT-Drs. 16 / 2453, S. 7 f.: „Bei der Auslegung der Richtlinie ist zu berücksichtigen, dass die Kompetenz zu ihrem Erlass auf Artikel 95 des EG-Vertrags basiert. ‚Nichtkommerzielle Zwecke‘ können mithin nicht alle beliebigen Zwecke sein. Ausgehend von der Rechtsgrundlage und Zielrichtung der Richtlinie (Förderung des Binnenmarktes), ist daher im Rahmen einer EU-rechtskonformen Auslegung des Begriffs der ‚nichtkommerziellen‘ Weiterverwendung davon auszugehen, dass auch in diesem Fall eine Auswirkung auf den Binnenmarkt gegeben sein muss (siehe hierzu die Begründung zu § 2 Nr. 3).“ Stattdessen nimmt die Begriffsbestimmung im IWG einen Perspektivwechsel ggü. der PSI-RL vor: Für die Zweckänderung komme es nicht – wie in der PSI-RL – auf die datenhaltende Stelle, sondern auf die datennachfragende Stelle an (vgl. BT-Drs. 16 / 2453, S. 14 f. und Püschel, Informationen des Staates als Wirtschaftsgut, S. 82). Diese dürfe nicht einen öffentlichen Auftrag, sondern müsste – im Umkehrschluss – wirtschaftliche Interessen (Binnenmarktbezug) verfolgen. Daraus folgt, dass der behördeninterne Datenaustausch, wie er insbesondere in Art. 16 INSPIRE-RL normiert ist, nicht unter das IWG fiele, vgl. Püschel, in: Fluck / Theuer, Informationsfreiheitsrecht, IWG (AV), § 2 Rn. 53. Dieser Perspektivwechsel stellt eine Einengung des Wortlauts der PSI-RL an der Grenze zur Richtlinienwidrigkeit dar, auch wenn für eine binnenmarktbezogene, einschränkende Auslegung gute Gründe bestehen (mögen). Der Geltungsanspruch der PSI-RL darf jedoch nicht „über die Hintertür“ der Richtlinienumsetzung ausge-



D. Europäischer Rechtsrahmen283

Der öffentliche Auftrag der Geodatensammlung durch öffentliche Stellen ist äußerst vielfältig und kann nur in Ausschnitten betrachtet werden. Den Großteil der bereitzustellenden Daten werden jene des Liegenschafts- und Katasterwesens sowie der Landesvermessung (Geobasisdaten) sowie spezifische Umweltdaten ausmachen. Hier ist der Auftrag in den Landesvermessungs- und -Katastergesetzen sowie den Umweltschutzgesetzen festgehalten: Die Katasterämter haben die Aufgabe, das Liegenschaftskataster zu führen; die Landesvermessungsverwaltungen haben die Geotopographie (Erdoberfläche) lückenlos und ständig aktuell zu erfassen und in Topographischen Landeskartenwerken darzustellen, das Lage-, Höhe- und Schwerefestpunktfeld sowie den Satellitenpositionierungsdienst (SAPOS) aufzubauen und die Grundstückswertermittlung sicherzustellen.1241 Die Führung der Geobasisinformationssysteme erfolgt somit im öffentlichen Auftrag und Interesse im Sinne einer „öffentlichen Grundversorgung“ an Geobasisdaten. Den Umwelt- und Naturschutzbehörden obliegt die Überwachung der Einhaltung der naturschutzrechtlichen Vorschriften.1242 Die von der INSPIRE-RL in den Blick genommene Erweiterung der Nutzungsmöglichkeiten der bereitzustellenden Geodaten1243 geht über diesen – amtlichen – Bereich deutlich hinaus: Sowohl das Ziel der Verbesserung der europäischen Umweltpolitik1244 als auch die Nutzung der amtlichen Geodaten als Wirtschaftsressource1245 stellen eine Zweckänderung i. S. d. hebelt werden. Stattdessen wäre die Bundesrepublik Deutschland auf eine Subsidiaritätsklage bzw. eine Nichtigkeitsklage vor dem EuGH zu verweisen gewesen. Allerdings sind die praktischen Auswirkungen dieser einschränkenden nationalen Auslegung äußerst gering, weil vom IWG bis dato kaum Rechtswirkungen ausgehen. Dies hat den europäischen Gesetzgeber zur Novellierung der PSI-RL veranlasst, vgl. KOM(2011) 877 endg., S. 2. Der Grund hierfür besteht (aus nationaler Sicht) in einem wechselseitigen Informationsdefizit von Verwaltung und Wirtschaft und dem Bestreben der datenhaltenden Stelle, ihre eigene Kostendeckung über den gesamtwirtschaftlichen Vorteil einer freien Nutzbarkeit zu stellen. Als dritter Aspekt kommt hinzu, dass die öffentlichen Stellen noch kaum in Wettbewerb um Datennachfrager treten; hierfür besteht aber auch kein Anreiz, wenn keine (rentable) Gegenleistung gezahlt wird. Hier kann nur durch eine Verpflichtung mit Sanktionsmöglichkeit abgeholfen werden. Der Nutzen der PSI-RL und -Initiative, welcher auf der Annahme basiert, dass der kollektive Mehrwert einer freien Information den Individualmehrwert des Einzelnen übersteigt, ist daher prinzipiell in Frage gestellt. 1241  So etwa die Beschreibung für Sachsen-Anhalt von Kummer, LKV 2004, 158. Ähnlich die gesetzliche Umschreibung des Aufgabenfeldes in Nordrhein-Westfalen, vgl. §§ 5, 10 VermKatG NRW. 1242  S. o. (4) Schutzgebiete, S. 213 f. und § 3 I, II BNatSchG. 1243  Vgl. KOM(2004) 516 endg., S. 2. 1244  Vgl. EG Nr. 1–4 INSPIRE-RL. 1245  Vgl. KOM(2004) 516 endg., S. 3: „Besondere Nutznießer dieses Vorschlags sind deshalb alle Kreise, die auf europäischer, nationaler und lokaler Ebene an der

284

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Art. 2 Nr. 4 PSI-RL dar. Dies ergibt sich – schon formal – durch die von den datenhaltenen Stellen verschiedenen Nutzer der erhobenen Geodaten, aber auch – inhaltlich betrachtet – aufgrund der verschiedenen Nutzungs­ interessen. Hinzukommen muss eine Nutzung, die über die Erfüllung des (eigentlichen) öffentlichen Auftrags hinausgeht und in der Regel auf die Erzielung von Entgelt gerichtet ist. (EG Nr. 8 PSI-RL) Der Datenaustausch zwischen Behörden untereinander soll nicht unter die Richtlinie fallen (s. o.), weil davon ausgegangen wird, dass Behörden als Datennachfrager ihrem eigenen öffentlichen Auftrag folgen, der keine „Weiterverwendung“ darstellt. Vielmehr muss die Datenbereitstellung gerade mit dem Zweck erfolgen, staat­ liche Daten allgemein für die Öffentlichkeit zugänglich zu machen beziehungsweise – aus der Sicht des Datennachfragers – müssen andere Zwecke verfolgt werden als jene, die der Erfüllung eines öffentlichen Auftrags dienen. Dieses Ziel ist der INSPIRE-RL wesensimmantent, weil als Datennachfrager (des INSPIRE-Geoportals)1246 nicht nur Behörden, sondern auch die allgemeine Öffentlichkeit und damit auch Private und Unternehmen in Betracht kommen. Weil die verwaltungsinterne (einschließlich EU) und die öffentliche Nutzung der INSPIRE-Geodaten gleichrangig nebeneinander stehen,1247 geht die Nutzung der Daten über den „öffentlichen Auftrag“ hinaus und stellt daher eine „Weiterverwendung“ i. S. d. Art. 2 Nr. 4 PSI-RL dar. cc) Öffentliche Stellen Verpflichtet sind gem. Art. 1 I PSI-RL öffentliche Stellen der Mitgliedstaaten. Darüber hinaus hat die Kommission durch Beschluss vom 7.4.20061248 eine Selbstbindung an die PSI-Vorgaben erlassen. Der Begriff der öffentlichen Stellen ist denkbar weit und umfasst daher auch den Behördenbegriff der Art. 3 Nr. 9 INSPIRE-RL. Demnach besteht Kongruenz bei den durch die Richtlinien Verpflichteten.1249 Lediglich freiwillig nach Formulierung, Durchführung, Überwachung und Bewertung politischer Maßnahmen beteiligt sind, d. h. Behörden, Gesetzgeber und Bürger sowie deren Organisationen. Allerdings dürften auch andere Benutzergruppen, einschließlich Privatsektor, Universitäten, Forscher und Medien, davon profitieren.“ 1246  Die gemeinsame Nutzung von Daten (Art. 16 INSPIRE-RL) hingegen stellt einen Fall des ausschließlich verwaltungsinternen Datenaustauschs dar und erfüllt demnach nicht die Voraussetzung einer „Weiterverwendung“. 1247  S. o. (1) Art. 95 und 175 EGV (= Art. 114 und 192 AEUV), S. 156 ff. 1248  BESCHLUSS 2006 / 291 / EG, Euratom, ABl. Nr. L 107 / 38. 1249  Allein in der Konstellation, dass Private als Dritte i. S. d. Art. 4 I lit. c) ii) ihre INSPIRE-konformen Geodaten in das Geoportal mit einstellen, geht die INSPI-



D. Europäischer Rechtsrahmen285

Art. 4 I lit. c) ii) INSPIRE-RL beteiligte Private fallen nicht in den Adressatenkreis der PSI-RL. Diese Auswirkung ist aber als marginal anzusehen. dd) Rechte des geistigen Eigentums der geodatenhaltenden Stelle Ein Ausschluss der Anwendbarkeit der PSI-RL könnte sich hingegen aus Art. 1 II lit. b) PSI-RL ergeben: Demnach gilt die Richtlinie nicht für Dokumente, die geistiges Eigentum Dritter sind. Dabei bezieht sich der Begriff „Rechte an geistigem Eigentum“ nur auf das Urheberrecht und zugehörige Rechte. Er erstreckt sich nicht auf Rechte an gewerblichem Eigentum.1250 Dies wirft zwei Fragestellungen auf: Zum einen müssten die INSPIREGeodaten, welchen von öffentlichen Stellen erhoben und verwaltet werden, überhaupt als Rechte des geistigen Eigentums schutzwürdig sein. Zum anderen müsste die datenhaltende Stelle als „Dritte“ i. S. d. Art. 1 II lit. b) PSI-RL anzusehen sein. Als „Recht des geistigen Eigentums“ i. S. d. RL wird hier ausschließlich der Schutz durch das Urheberrecht behandelt. Die daneben in Betracht kommenden Schutzrechte für Geschmacks- und Gebrauchsmuster scheiden hier – unabhängig von ihrer Einordnung als Rechte des geistigen Eigentums – schon deshalb aus, weil sie sich nicht auf „Dokumente“ i. S. d. Art. 1 II lit b) PSI-RL beziehen. Gem. § 2 UrhG müsste der betreffende Geodatensatz zu den geschützten Werken der Literatur, Wissenschaft und Kunst gehören und eine persönliche geistige Schöpfung darstellen. Enumerativ aufgezählt sind in § 2 I Nr. 5 „Lichtbildwerke einschließlich der Werke, die ähnlich wie Lichtbildwerke geschaffen werden“ bzw. „Lichtbilder“ gem. § 72 UrhG sowie in § 2 I Nr. 7 „Darstellungen wissenschaftlicher oder technischer Art, wie Zeichnungen, Pläne, Karten, Skizzen, Tabellen und plastische Darstellungen“. Hier ist eine Differenzierung nach den INSPIRE-relevanten Arten von Geodaten notwendig. α) Lichtbildwerke, § 2 I Nr. 5 UrhG Schon begrifflich unterscheiden sich Lichtbildwerke und bloße Lichtbilder durch die bei ersteren erforderliche Gestaltungshöhe.1251 Lichtbildwerke RE-RL über den Anwendungsbereich der PSI-RL hinaus. Dieser Aspekt kann jedoch hier vernachlässigt werden. 1250  KOM(2002) 207 endg., S. 8. 1251  Zu Begriff und Herkunft der Gestaltungshöhe Platena, Das Lichtbild im Urheberrecht, S.  233 ff.

286

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

sind demnach solche Fotografien, die sich gegenüber dem Alltäglichen durch Individualität auszeichnen.1252 Nach Art. 6 RL 93 / 98 / EWG1253 sind Lichtbildwerke urheberrechtlich geschützt, wenn sie „das Ergebnis der eigenen geistigen Schöpfung ihres Urhebers sind“. Geschützt ist auch die sog. kleine Münze, d. h. das am unteren Rand schöpferischer Tätigkeit anzusiedelnde Werk.1254 Als Lichtbildwerke könnten sog. digitale Orthophotos einzustufen sein. Dabei handelt es sich um „eine verzerrungsfreie und maßstabsgetreue Abbildung der Erdoberfläche, die durch photogrammetrische Verfahren aus Luft- oder Satellitenbildern abgeleitet wird.“1255 Orthophotos sind nicht generalisiert, d. h. sie geben die Landschaft 1:1 wieder.1256 Orthophotos dienen der Landesvermessung und sind (u. a.) dem Anhang II-Thema Nr. 3 zuzuordnen. Wegen der geringen Anforderungen an die Schutzfähigkeit genügt es bereits, dass die Luft- bzw. Satellitenbilder gezielt aufgenommen werden.1257 Dies ist bei einer flächendeckenden Landesaufnahme der Fall.1258 Somit ist festzustellen, dass unbearbeitete Orthophotos als Lichtbildwerke dem urheberrechtlichen Schutz unterfallen. Als Urheber kommen allerdings nur natürliche Personen in Betracht.1259 Auch wenn Satellitenfotos mittels automatisierter Aufnahmetechniken erstellt werden, erfolgt die Fernsteuerung und damit die Entscheidung, welche Motive und Gebiete erfasst werden, durch das „Bodenpersonal“. Dies genügt, um einer natürlichen Person die Urheberschaft an dem jeweiligen 1252  Franzen / v. Olenhausen, Archiv für Urheber- und Medienrecht (UFITA) 2007, 435 (438 ff.); Schulze, in: Dreier / Schulze, Urheberrechtsgesetz, § 2 UrhG Rn. 192. 1253  RICHTLINIE 93 / 98 / EWG v. 29.10.1993 zur Harmonisierung der Schutzdauer des Urheberrechts und bestimmter verwandter Schutzrechte, ABl. Nr. L 290 / 9. 1254  Schulze, in: Dreier / Schulze, Urheberrechtsgesetz, § 2 UrhG Rn. 195. 1255  Wikipedia, Orthophoto, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Orthofoto: „Orthofotos werden als geo-referenzierte digitale Orthofotos (DOP: digitales Orthophoto) angeboten. DOP eignen sich unter anderem als Kartenhintergrund für Geoinformationssysteme (GIS). Zusammen mit weiteren Karteninformationen, wie zum Beispiel Ortsnamen und einem Koordinatengitter, wird das Orthofoto zur Orthofotokarte.“ 1256  Geoinformatik Lexikon, ATKIS-Digitale Orthophotos (ATKIS-DOP), http: /  / www.geoinformatik.uni-rostock.de / einzel.asp?ID=-528582110. 1257  Schulze, in: Dreier / Schulze, Urheberrechtsgesetz, § 2 UrhG Rn. 195; Ober­ gfell, in: Büscher / Dittmer / Schiwy, Gewerblicher Rechtsschutz, Urheberrecht, Medienrecht, § 2 UrhG Rn. 52. 1258  Unschädlich ist dabei sogar, dass die einzelne Photoaufnahme nicht direkt / unmittelbar durch einen menschlichen Impuls ausgelöst wird. So genügt etwa bei der computergesteuerten Aufnahme alle fünf Minuten oder bei sog. Reihenmesskameras, dass das entsprechende Programm durch den Programmierer derart eingestellt wurde, vgl. Platena, Das Lichtbild im Urheberrecht, S. 106 f. 1259  LG Berlin, GRUR 1990, 270 – Satellitenfoto.



D. Europäischer Rechtsrahmen287

Satellitenfoto zuordnen zu können. Es ist ferner unerheblich, dass die Aufnahmen im Auftrag der öffentlichen Verwaltung und damit für eine juristische Person gemacht werden, wenn die Verwertungsrechte der Lichtbildwerke dieser von dem eigentlichen Urheber übertragen (abgeleitet) worden sind.1260 Davon ist stets auszugehen (§ 43 UrhG). β) Lichtbilder, § 72 UrhG Lichtbilder sind diejenigen Fotografien, welche die nach § 2 Nr. 5 UrhG erforderliche Werkhöhe nicht erreichen.1261 Darunter fallen alltäglich Familienfotos und sonstige „Knipsbilder“, bei denen nicht die schöpferische Leistung, sondern der technische Vorgang im Vordergrund steht.1262 Weil die als INSPIRE-relevante Geodaten in Betracht kommenden Fotografien bereits als Lichtbildwerke urheberrechtlichen Schutz genießen, hat § 72 UrhG für die hier interessierende Fragestellung keine Bedeutung. γ) Darstellungen technischer Art, § 2 I Nr. 7 UrhG Darstellungen wissenschaftlicher oder technischer Art sind dadurch gekennzeichnet, dass sie der Informations- und Wissensvermittlung über einen dargestellten Gegenstand in einem Bereich der Technik dienen.1263 Als Darstellungen technischer Art kommen vorliegend die Daten des Liegenschaftskatasters und der Landesvermessung, hierbei insbesondere topographische Karten, in Betracht. Dabei ist es vordergründig unerheblich, ob es sich um analoge oder digitale Daten handelt.1264 Für die Bewertung, ob die entsprechenden Daten urheberrechtlichen Schutz genießen, ist ihre Entstehung maßgeblich. Dabei bestehen drei unterschiedliche Grundkonstellationen. Die Daten des Liegenschaftskatasters werden durch die geotopographische Aufnahme der realen Geoobjekte (praktische Vermessungstätigkeit zur Grenzfeststellung) erhoben. Die Daten der Landesvermessung basieren entweder auf der Digitalisierung vorhandener, analoger Daten (v. a. topographischer Karten) oder originärer digitaler 1260  Vgl.

hierzu LG Berlin, GRUR 1990, 270 – Satellitenfoto. Bedeutung der Unterscheidung von Lichtbildwerken und Lichtbildern Franzen / v. Olenhausen, Archiv für Urheber- und Medienrecht (UFITA) 2007, 435 (445 ff.). 1262  Schulze, in: Dreier / Schulze, Urheberrechtsgesetz, § 72 UrhG Rn. 1 ff. 1263  Nordemann, in: Fromm / Nordemann, Urheberrecht, § 2 UrhG Rn. 210. 1264  Schulze, in: Dreier / Schulze, Urheberrechtsgesetz, § 2 UrhG Rn. 234; Ober­ gfell, in: Büscher / Dittmer / Schiwy, Gewerblicher Rechtsschutz, Urheberrecht, Medienrecht, § 2 UrhG Rn. 60. 1261  Zur

288

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Bildaufnahme der Landschaft durch Orthophotos.1265 Karten können durch Generalisierung sowohl aus Orthophotos als auch aus den Daten des Liegenschaftskatasters abgeleitet werden. Die Daten des Liegenschaftskatasters werden durch wissenschaftliche Vermessungsmethoden von den realen Geoobjekten abgeleitet. Ihnen kommt ein umfassender Informationswert zu, der sich nicht unmittelbar durch Erfassung der realen Welt ermitteln lässt. Sie genügen daher den Anforderungen des § 2 I Nr. 7 UrhG.1266 Orthophotos wurden bereits als Lichtbildwerke qualifiziert, sodass ihre zusätzliche Einordnung als Darstellungen wissenschaftlicher oder technischer Art keinen zusätzlichen Schutz mit sich bringt. Auch diese müssten allerdings unter § 2 I Nr. 7 UrhG fallen, weil der Informationswert in ihrer systematischen grafischen Darstellung liegt. Allerdings bestehen diesbezüglich weder Kasuistik noch fundierte Äußerungen im Schrifttum. Zuletzt können Karten und Pläne als Darstellungen wissenschaftlicher oder technischer Art qualifiziert werden. Werden Karten digital erstellt, liegt ihnen im Ausgangspunkt zumeist eine topografische Aufnahme (Fotografie) der Landschaft zugrunde. Als Vorüberlegung, d. h. vor der inhaltlichen Auswahl der darzustellenden Objekte, ist eine Entscheidung notwendig, welchen Maßstab, welches Format und welche äußeren Gestaltungsformen die Objekte aufweisen sollen. Sogar dieser eher formale Schritt hat inhaltliche Auswirkungen, etwa in Bezug auf die Systematik und Hierarchie der Objekte.1267 In einem zweiten Schritt erfolgt die sog. Generalisierung. Diese besteht darin, eine Auswahl und graphische Bewertung der darzustellenden Objekte und Flächen vorzunehmen, um der Karte eine inhaltliche Aussagekraft zu verleihen.1268 Insbesondere bei thematischen Karten ist dieser Schritt von erheblicher Bedeutung. Die Gestaltungsoptionen nehmen mit zunehmend kleiner werdendem Maßstab wegen der größeren Detailgenauigkeit der zugrunde liegenden Fotografie und der damit einhergehenden stärkeren Notwendigkeit zur Generalisierung zu.1269 Fraglich ist in rechtlicher Hinsicht, ob die urheberrechtliche Schutzhöhe erreicht wird (§ 2 II UrhG). Auch bei Darstellungen wissenschaftlicher und 1265  Vgl. Wikipedia, Amtliches Topographisch-Kartographisches Informationssystem, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Amtliches_Topographisch-Kartographisches_Infor mationssystem – Datengrundlage. 1266  Vgl. Nordemann, in: Fromm / Nordemann, Urheberrecht, § 2 UrhG Rn. 210 a. E.; BGH, GRUR 1988, 33 (35) – topografische Landeskarten. 1267  Eggert, Urheberrechtsschutz bei Landkarten, S. 29 ff. mit plastischen Beispielen. 1268  Eggert, Urheberrechtsschutz bei Landkarten, S. 31 f. nennt als Gestaltungsoptionen Vereinfachen / Glätten, Selektieren, Betonen / Charakterisieren und Vergrößern. 1269  Eggert, Urheberrechtsschutz bei Landkarten, S. 32.



D. Europäischer Rechtsrahmen289

technischer Art ist die „kleine Münze“ geschützt; es genügt somit ein geringes Maß an Individualität.1270 Entscheidendes Kriterium für den Schutz der wissenschaftlichen bzw. technischen Darstellung ist dabei nicht deren Inhalt, sondern die Art der graphischen oder räumlichen Darstellung und die damit einhergehende Informationsvermittlung.1271 Denn anders als bei der künstlerischen Gestaltung eines Werkes nach § 2 I Nr. 4 UrhG ist der Kartenersteller nicht frei in der Wahl seines „Motivs“. Als Abbild der Wirklichkeit kann eine Karte nur das wiedergeben, was in der Natur tatsächlich existiert. Allerdings bestehen – wie gesehen – Gestaltungsmöglichkeiten bei der handwerklichen Erstellung der Karte. Insbesondere der Vorgang der Generalisierung ist von einer eigenen schöpferischen Leistung geprägt. Diese kann allerdings durch mehrere Faktoren eingeschränkt sein: Zum einen können die darzustellenden Objekte bereits vorgegeben sein. Dies erfolgt in der Regel durch ein sog. Musterblatt. Dabei handelt es sich um eine verbindliche „Vorschrift über Inhalt und Ausgestaltung eines topographischen Kartenwerks mit Mustern für die Darstellung der topographischen Einzelerscheinungen“. Musterblätter „enthalten für den jeweiligen Maßstab Geodätische Grundlagen, Koordinatengitter, Blatteinteilung und -nummerierung, Kartenzeichen, Schrift- und Randgestaltung, Karten­beispiele.“1272 Ist der Kartenersteller an die Vorgaben des Musterblattes gebunden, schränkt sich seine Gestaltungsfreiheit in diesem Maße ein. Bestehen außerhalb des amtlich-topographischen Kartenwesens derartige strikte Vorgaben nicht (z. B. bei Stadtplänen, Wanderkarten etc.), können sich die Vorgaben aus der Natur der Sache1273 (kartografischer Zweck)1274 bzw. aus den Nutzerbedürfnissen und -wünschen ergeben.1275 Dennoch können trotz derartiger Vorgaben an die Gestaltung der Karte ein schöpferischer Spielraum und damit der 1270  Obergfell, in: Büscher / Dittmer / Schiwy, Gewerblicher Rechtsschutz, Urheberrecht, Medienrecht, § 2 UrhG Rn. 61; BGH, GRUR 1988, 33 (35) – topografische Landeskarten. 1271  Loewenheim, in: Schricker / Loewenheim, Urheberrecht, § 2 UrhG Rn. 199; Obergfell, in: Büscher / Dittmer / Schiwy, Gewerblicher Rechtsschutz, Urheberrecht, Medienrecht, § 2 UrhG Rn. 60 f. 1272  Geoinformatik Lexikon, Musterblatt, http: /  / www.geoinformatik.uni-rostock. de / einzel.asp?ID=2119623447; ähnlich Eggert, Urheberrechtsschutz bei Landkarten, S. 38. 1273  Ebenso Loewenheim, in: Schricker / Loewenheim, Urheberrecht, § 2 UrhG Rn. 201. 1274  Dies schließt jedoch nach zutreffender Auffassung des BGH, GRUR 1988, 33 (35) – topographische Landeskarten, den Urheberrechtsschutz nicht per se aus. 1275  Ähnlich Hertin, GRUR 2004, 646 (647). So wäre es z. B. unzweckmäßig und dem Kartennutzer nur schwer zu vermitteln, wenn Gewässer nicht blau sondern violett und Autobahnen nicht gelb sondern grün dargestellt würden.

290

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

urheberrechtliche Schutz bestehen.1276 Als am ehesten tauglichen Kriterium, welches die Gestaltungshöhe bestimmen lässt, sollte gelten, ob ein durchschnittlich befähigter Kartograph eine der betreffenden Karte identisches Werk erstellen würde.1277 Ist dies der Fall, kann auf die fehlende eigenschöpferische Gestaltung geschlossen werden. Im umgekehrten Fall genießt das Kartenwerk urheberrechtlichen Schutz. Die Anforderungen dürfen nicht zu hoch liegen und werden in den allermeisten Fällen erfüllt sein.1278 Allerdings sinkt mit der geringeren Schutzhöhe auch der Schutzumfang.1279 Auch Bebauungspläne und Baupläne können dem urheberrechtlichen Schutz unterfallen.1280 Insgesamt ist festzustellen, dass Karten wohl stets den Schutz des § 2 I Nr. 7 UrhG genießen werden. Gleiches gilt wegen der aufwendigen Datenerhebung auch für die Daten des Liegenschaftskatasters. Am fraglichsten, aber mit Blick auf die Argumentation zu § 2 I Nr. 5 UrhG auch zu bejahen, ist der Schutz von Orthophotos. δ) Datenbanken und Computerprogramme Geodaten oder Geoinformationssysteme (GIS) könnten als Datenbanken und / oder Computerprogramme geschützt sein. Der urheberrechtliche und leistungsschutzrechtliche Schutz von Datenbanken ist äußerst komplex. Die §§ 87a-e UrhG, welche auf die Datenbank-Richtlinie 96 / 9 / EG zurückgehen, schützen das investitionsbezogene Datenbankherstellerrecht.1281 Bei schöpferischen Datenbanken ist ferner der Schutz nach § 4 II UrhG eröffnet. Das die Datenbank „tragende“ Computerprogramm ist über §§ 69a-g UrhG geschützt. Zuletzt können an den einzelnen Datenbankinhalten (Geodaten) Urheber- und Leistungsschutzrechte bestehen.1282 1276  Vgl. Eggert, Urheberrechtsschutz bei Landkarten, S. 108 ff.; Hertin, GRUR 2004, 646 (647); Bullinger, in: Wandtke / Bullinger, Praxiskommentar zum Urheberrecht, § 2 UrhG Rn. 135 ff.; Obergfell, in: Büscher / Dittmer / Schiwy, Gewerblicher Rechtsschutz, Urheberrecht, Medienrecht, § 2 UrhG Rn. 61 m. w. N. 1277  Ähnlich BGH, NJW 1998, 3353 f. – Stadtplanwerk. 1278  Nordemann, in: Fromm / Nordemann, Urheberrecht, § 2 UrhG Rn. 218, 220; Loewenheim, in: Schricker / Loewenheim, Urheberrecht, § 2 UrhG Rn. 211. 1279  BGH, GRUR 1998, 916 (917) – Stadtplanwerk; BGH, GRUR 1988, 33 (35) – topografische Landeskarten. 1280  Bullinger, in: Wandtke / Bullinger, Praxiskommentar zum Urheberrecht, § 2 UrhG Rn. 141; Loewenheim, in: Schricker / Loewenheim, Urheberrecht, § 2 UrhG Rn.  205 jeweils m. w. N. 1281  Hierzu Thum, in: Wandtke / Bullinger, Praxiskommentar zum Urheberrecht, Vor §§ 87a ff. UrhG Rn. 9 ff. 1282  Zum Ganzen Thum, in: Wandtke / Bullinger, Praxiskommentar zum Urheberrecht, Vor §§ 87a ff. UrhG Rn. 19.



D. Europäischer Rechtsrahmen291

Das Datenbankherstellerrecht der §§ 87a ff. UrhG gewährt dem Investor (§ 87a II UrhG) die ausschließliche Befugnis, über die Vervielfältigung, Verbreitung oder öffentliche Wiedergabe der Datenbank zu entscheiden. Schutzgegenstand ist nicht der Inhalt der Datenbank, sondern der mit dem Zusammentragen der enthaltenen Daten verbundene Aufwand als immaterielles Gut.1283 Es handelt sich um ein dem Urheberrecht verwandtes unternehmensbezogenes Schutzrecht eigener Art.1284 Eine Datenbank ist gem. § 87a I eine „Sammlung von Werken, Daten oder anderen unabhängigen Elementen, die systematisch oder methodisch angeordnet und einzeln mit Hilfe elektronischer Mittel oder auf andere Weise zugänglich sind und deren Beschaffung, Überprüfung oder Darstellung eine nach Art und Umfang wesentliche Investition erfordert.“ Als Sammlung von Elementen genügt jede Vielzahl von für den Menschen wahrnehmbaren Tönen, Texten, Bildern, Zahlen, Fakten oder Daten, die einen Informationsgehalt aufweisen.1285 Notwendig für die Bejahung des Leistungsschutzes nach §§ 87a ff. UrhG ist, dass die wesentliche Investition (der Investitionsschwerpunkt) nicht in der Datenerhebung selbst, sondern in der Systematisierung liegt.1286 Das die einzelnen Elemente verbindene System muss derart ausgestaltet sein, dass es auf der Zugriffsebene ein Wiederauffinden der Elemente durch ein Abfragemittel ermöglicht.1287 Die Datenbank muss einen Mehrwert gegenüber den ungeordneten Rohdaten aufweisen. Fraglich ist nun, welche Geodaten(dienste) bzw. -verarbeitungssysteme unter den Schutz der §§ 87a ff. UrhG subsumiert werden können. Auf der ersten Stufe können erneut topographische Karten in den Blick genommen werden. Dass diese infolge einer schöpferischen Leistung bereits unter § 2 I Nr. 7 UrhG fallen können, lässt den (sui-generis-)Schutz der §§ 87a ff. UrhG nicht entfallen. Ein zusätzliches Schutzbedürfnis von topographischen Karten könnte sich daraus ergeben, dass der urheberrechtliche Werkschutz 1283  Hierzu im Einzelnen OLG Köln, MMR 2007, 443 f.; Czychowski, in: Fromm / Nordemann, Urheberrecht, § 87a UrhG Rn. 6; Thum, in: Wandtke / Bullinger, Praxiskommentar zum Urheberrecht, S. 1231 f., Vor §§ 87a ff. UrhG Rn. 23 ff.; ders., in: Wandtke / Bullinger, Praxiskommentar zum Urheberrecht, § 87a UrhG Rn. 68 ff. 1284  Vgl. Vogel, in: Schricker / Loewenheim, Urheberrecht, Vor §§ 87a ff. UrhG Rn. 28 mit Verweis auf die zugrunde liegende Datenbank-RL. 1285  Thum, in: Wandtke / Bullinger, Praxiskommentar zum Urheberrecht, § 87 a UrhG Rn.  6 ff. 1286  Thum, in: Wandtke / Bullinger, Praxiskommentar zum Urheberrecht, § 87 a UrhG Rn.  35 ff. 1287  Thum, in: Wandtke / Bullinger, Praxiskommentar zum Urheberrecht, § 87 a UrhG Rn. 19 f.; OLG Köln, MMR 2007, 443 f.

292

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

nach § 2 I Nr. 7 UrhG lediglich die schöpferische Gestaltung und nicht die darin enthaltenen topographischen Daten (Geodaten) umfasst. Allerdings ergeben sich diese aus der realen Welt und können somit als frei verfügbare Daten nicht einem Ausschließlichkeitsrecht unterfallen (sog. Gemeinfreiheit der Information).1288 Gibt die jeweilige topographische Karte somit lediglich die aus der Natur abgeleiteten geotopographischen Angaben wieder, kann sie nicht als Datenbank i. S. d. §§ 87a ff. UrhG angesehen werden.1289 Hinzu kommt, dass die in einer topographischen Karte enthaltenen geotopographischen Angaben (Geodaten) nicht ohne einen Informationsverlust aus der Karte herausgelöst werden können. Es fehlt somit an dem für eine Datenbank notwendigen Tatbestandsmerkmal der Unabhängigkeit der Elemente1290 und, daran anknüpfend, an ihrer Einzelzugänglichkeit.1291 Ferner mangelt es an einem über die visuelle Wahrnehmung hinausgehenden Abfragemittel. Dies genügt jedoch nicht den Anforderungen an ein System (elektronischer, elektromagnetischer, elektrooptischer, logischer oder indexierter Art) zum Wiederauffinden der gesammelten und strukturierten Daten.1292 Hieran ändert auch das Bestehen einer Legende nichts, da diese lediglich die Bedeutung der grafischen Elemente und ihre Klassifizierung betrifft, aber keine eigene Systematik enthält.1293 Somit kommt topographischen Karten über den ggf. bestehenden urheberrechtlichen Schutz nach § 2 I Nr. 7 UrhG hinaus kein weiterer Schutz zu. Als Datenbanken kommen hingegen die Geoinformationssysteme (GIS) – vor allem des amtlichen Vermessungswesens (ALKIS, ATKIS) – in Betracht.1294 Geoinformationssysteme enthalten einen Datenbestand sowie Funktionalitäten zu dessen Bearbeitung. In Erinnerung sei hier erneut die 1288  Müglich,

CR 1995, 257 (258, 260). wohl Thum, in: Wandtke / Bullinger, Praxiskommentar zum Urheberrecht, § 87 a UrhG Rn. 101. 1290  Instruktiv Hertin, GRUR 2004, 646 (649): „Die Karte präsentiert sich dem Benutzer als simultan wahrnehmbares Bildwerk, in welchem die Einzelelemente, sofern überhaupt punktuell singuläre Einzelinformationen wahrnehmbar werden, miteinander verbunden und aufeinander bezogen, mithin ineinander verschmolzen sind. Das Medium der grafischen Kartografie wird gerade deshalb eingesetzt, um dem Benutzer der Karte eine Übersichtlichkeit und Lesbarkeit der Gesamtdarstellung zu ermöglichen.“; allgemein hierzu Czychowski, in: Fromm / Nordemann, Urheberrecht, § 87a UrhG Rn. 9. 1291  Ebenso Hertin, GRUR 2004, 646 (650); hierzu allgemein Czychowski, in: Fromm / Nordemann, Urheberrecht, § 87a UrhG Rn. 13. 1292  Das Tatbestandsmerkmal der Wiederauffindbarkeit durch ein Abfragemittel begründet den Unterschied zur bloßen (Daten-)Sammlung, vgl. Thum, in: Wandtke /  Bullinger, Praxiskommentar zum Urheberrecht, § 87 a UrhG Rn. 19 f. 1293  Ähnlich Hertin, GRUR 2004, 646 (651). 1294  Hierzu oben aa) Geobasisdaten, S. 47 ff. 1289  Anders



D. Europäischer Rechtsrahmen293

gängige Definition von Bill gerufen.1295 Die Attribute, welche kartographisch dargestellt werden können, sind hierarchisch und systematisch strukturiert durch den sog. Objektartenkatalog1296 und den Signaturenkatalog1297. Möglich ist jedoch auch ein einzelnes Extrahieren der gesammelten Daten. Nicht notwendig ist hingegen, dass die gesammelten Daten auch inhaltlich verändert werden.1298 Die Geoinformationssysteme (ALKIS und ATKIS) erfüllen somit die Tatbestandsvoraussetzungen des § 87a I UrhG und genießen folglich den Schutz nach §§ 87a ff UrhG.1299 Daneben kommt das Datenbankurheberrecht gem. § 4 II UrhG in Betracht. Dieses schützt analog § 2 UrhG den Werkschöpfer (§ 7 UrhG). Notwendig für die Bejahung des Schutzes des § 4 II UrhG ist eine schöpferische Leistung bei der Auswahl und / oder Anordnung (Struktur) des Inhalts des Datenbankwerks. Auch hier gilt, dass die Anforderungen an das Schutzniveau nicht besonders hoch sind („kleine Münze“).1300 Die Rechte nach § 4 II und §§ 87a ff. UrhG können wegen ihrer unterschiedlichen Schutzdimen1295  „Ein Geo-Informationssystem ist ein rechnergestütztes System, das aus Hardware, Software, Daten und den Anwendungen besteht. Mit ihm können raumbezogene Daten digital erfasst und redigiert, gespeichert und reorganisiert, modelliert und analysiert sowie alphanumerisch und graphisch präsentiert werden.“, s. o. Fn. 206. 1296  Anschaulich Geoinformatik Lexikon, ATKIS-Objektartenkatalog (AT­KISOK), http: /  / www.geoinformatik.uni-rostock.de / einzel.asp?ID=1031192532: „Der Objektartenkatalog (ATKIS-OK) des Amtlichen Topographisch-Kartographischen Informa­tionssystems ATKIS hat die Aufgabe, die Landschaft nach vornehmlich topographischen Gesichtspunkten zu gliedern, die topographischen Erscheinungsformen und Sachverhalte der Landschaft (Landschaftsobjekte) zu klassifizieren und damit den Inhalt der Digitalen Landschaftsmodelle (DLM) festzulegen sowie die für den Aufbau der DLM erforderlichen Modellierungsvorschriften bereitzustellen.“; hierzu ferner Eggert, Urheberrechtsschutz bei Landkarten, S. 33 f., 162 ff. mit dem Ergebnis, dass auch der Entwickler von ATKIS i. R. d. OK eine „eigene wertende Entscheidung“ trifft und damit „ein über dem handwerklichen liegendes Schaffen vollbracht.“ 1297  Geoinformatik Lexikon, ATKIS-Signaturenkatalog (ATKIS-SK), http: /  / www. geoinformatik.uni-rostock.de / einzel.asp?ID=-789703007: „Der Signaturenkatalog (ATKIS-SK) und das logische Datenmodell DKM definieren im Sinne eines Regelwerkes die kartographische Modellierung. Der ATKIS-SK stellt den Bezug zum ATKIS-OK her, definiert die Gestaltung der Objektarten sowie Kriterien zur Generalisierung wie z.  B. Auswahl- oder Zusammenfassungsparameter oder Verdrängungsprioritäten.“; hierzu ferner Eggert, Urheberrechtsschutz bei Landkarten, S. 164 f. 1298  OLG Köln, MMR 2007, 443 (445); Czychowski, in: Fromm / Nordemann, Urheberrecht, S. 1363 § 87a UrhG Rn. 9. 1299  Hertin, GRUR 2004, 646 (649). 1300  Thum, in: Wandtke / Bullinger, Praxiskommentar zum Urheberrecht, Vor §§ 87a ff. UrhG Rn. 28.

294

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

sionen nebeneinander bestehen, insbesondere weil die originären Rechteinhaber auseinanderfallen (können).1301 In einer restriktiven Betrachtung ließe sich zwar argumentieren, dass hinsichtlich der amtlichen Geoinformationssysteme ATKIS und ALKIS durch den sog. Objektartenkatalog bereits vordefiniert ist, welche Attribute das System enthalten und visualisieren können muss. Die schöpferische Leistung kann sich folglich nicht auf die Auswahl der Attributkategorien beziehen.1302 Dennoch geht der Aufbau eines Geoinformationssystems über das bloße Zusammentragen von Geodaten und ihre anschließende Implementierung in das System hinaus. Ein GIS enthält Anwendungen und Funktionalitäten zur weiteren Verarbeitung des Rohdatenmaterials. Deren Auswahl lässt – im Sinne einer schöpferischen Leistung – die Anordnung der Geodaten für den jeweiligen mit dem GIS verfolgten Zweck in mannigfacher Weise zu.1303 Wenn also die Arbeit mit dem GIS bzw. das Ergebnis dieser Arbeit eine schöpferische Leistung hervorruft, muss dies erst recht für die Erstellung der hierfür nötigen Funktionalität gelten.1304 In diesem Sinne ist somit auch das Geoinformationssystem als solches ein schöpferisches Werk i. S. d. § 4 UrhG.1305 Zwar können sich hinsichtlich des GIS Überschneidungen mit dem Schutz der §§ 69a ff. UrhG ergeben (vgl. § 4 II 2 UrhG); der Hinweis auf den Schutz der implementierten Datenbank durch das zur Verwaltung und Abfrage verwendete Computerprogramm darf jedoch nicht automatisch zur Negation des Datenbankschutzes führen.1306 1301  Thum, in: Wandtke / Bullinger, Praxiskommentar zum Urheberrecht, Vor §§ 87a ff. UrhG Rn. 29 und § 87 a UrhG Rn. 2. 1302  Hierzu abstrakt Czychowski, in: Fromm / Nordemann, Urheberrecht, § 4 UrhG Rn. 12; instruktiv Berger, GRUR 1997, 169 (174): „Bei den großen elektronischen Fachinformations-Datenbanken hingegen ist ein schöpferischer Gehalt bei der Auswahl nicht gegeben. Schöpferisch handelt vielmehr der Nutzer der Datenbank. Er stellt sich unter Berücksichtigung seines Abfrageziels eine möglichst erfolgversprechende Suchstrategie zusammen. Die Datenbank selbst hingegen hat tunlichst viel Material bereitzustellen, nicht aber durch eine Vorauswahl die Abfragemöglichkeiten einzuengen.“ 1303  Vgl. Czychowski, in: Fromm / Nordemann, Urheberrecht, § 4 UrhG Rn. 32 m. w. N. 1304  Ähnlich Czychowski, in: Fromm / Nordemann, Urheberrecht, § 4 UrhG Rn. 12: „Die schöpferische Leistung kann sich damit auch aus der Konzeption der Informationsauswahl und -vermittlung ergeben“. Ferner Berger, GRUR 1997, 169 (174). 1305  Auch die Anforderungen an die Gestaltungshöhe und Individualität das Abfragesystems werden bei den einschlägigen GIS eingehalten, vgl. hierzu Berger, GRUR 1997, 169 (175); Czychowski, in: Fromm / Nordemann, Urheberrecht, § 4 UrhG Rn. 32. 1306  Wie hier Berger, GRUR 1997, 169 (174): „Stellt man auf die Abfragesysteme als das urheberrechtlich maßgebliche Moment ab, drängt sich der Einwand auf, die Abfragesysteme beruhten auf Computerprogrammen, die gemäß Art. 1 Abs. 3



D. Europäischer Rechtsrahmen295

Weil sich die Rechte nach § 4 II und §§ 87a ff. UrhG auf die Datenbank als solche beziehen, bleibt der Schutz des Datenbankinhalts davon unberührt.1307 Am Datenbankinhalt kann allerdings kein individueller monopolisierter Schutz bestehen, weil sich die Attribute, welche im GIS verarbeitet werden, als Geodaten aus der Natur ableiten (Gemeinfreiheit der Information).1308 Von der eigentlichen Datenbank ist ferner das zu seinem Betrieb notwendige Computerprogramm zu trennen (vgl. Art. 1 III Datenbank-RL). Der Schutz des Computerprogramms richtet sich nach §§ 69a ff. UrhG. Allerdings stellt das Computerprogramm nur das „Medium“ dar, durch welches die gesammelten und aufbereiteten Geodaten zur Anschauung gebracht werden. Rechte an dem Inhalt des Computerprogramms – welcher allein für Art. 1 II lit. b) PSI-RL relevant ist – lassen sich daraus nicht ableiten. Die Frage, ob Geoinformationssysteme auch den Schutz der §§ 69a ff. UrhG erfahren, kann somit mangels Relevanz hier unbeantwortet bleiben. ε) Ausnahmen Der Urheber- und Leistungsschutz von Geodaten und daran anknüpfender bzw. darauf aufbauender Dienste / Systeme könnte jedoch gem. § 5 I, II UrhG ausgeschlossen sein, sofern es sich dabei um dabei um „Gesetze, Verordnungen, amtliche Erlasse und Bekanntmachungen“ oder „andere amtliche Werke, die im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden sind“, handelt. Tatbestandlich erfüllt ist die Voraussetzung, dass es sich bei den amt­ lichen Karten usw. um „amtliche Werke“ handelt. Dies impliziert bereits die gleiche Wortwahl, ergibt sich jedoch ferner aus der juristischen Analyse: „Amtliche Werke sind die aus einem Amt herrührenden Werke. Das ist … nicht in den Schutzbereich der Datenbank-Richtlinie fallen. Bei dieser Interpretation bliebe allerdings für ein Urheberrecht an elektronischen Datenbanken aufgrund der Anordnung des Stoffes von vornherein kein Raum mehr. Art. 1 Abs. 3 der Richtlinie muß daher folgendermaßen verstanden werden: Die Bestimmung soll verhindern, daß Computerprogramme allein deshalb unter Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie fallen, weil sie in einer elektronischen Datenbank Verwendung finden. Der Schutz der Abfragesysteme und der Schutz der zu ihrer Ausführung geschaffenen Computerprogramme wird streng getrennt. Ebenso wie sich das Urheberrecht an der Datenbank nicht auf deren Inhalt erstreckt (Art. 3 Abs. 2), erfaßt es auch die zum Betrieb erforderliche Software nicht.“ 1307  Czychowski, in: Fromm / Nordemann, Urheberrecht, § 4 UrhG Rn. 12; Thum, in: Wandtke / Bullinger, Praxiskommentar zum Urheberrecht, Vor §§ 87a ff. UrhG Rn.  32 f. 1308  S. o. Fn. 1288.

296

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

dann der Fall, wenn ein Amt erkennbar für den Inhalt verantwortlich zeichnet bzw. wenn das Werk einem Amt zuzurechnen ist. Unter einem Amt ist jede mit Verwaltungskompetenz und Hoheitsbefugnissen betraute Behörde oder beliehene Institution zu verstehen. Dazu zählen auch Körperschaften des öffentlichen Rechts.“1309 Ferner müssten die betreffenden Werke im amtlichen Interesse veröffentlich worden sein. Je nachdem, wie weit dieser Begriff bestimmt wird (etwa hoheitlich ggü. aufgrund einer konkreten Aufgabenzuweisung), können amtliche Kartenwerke aus dem Anwendungsbereich herausfallen oder eben nicht. Der Wortlaut ist insofern unergiebig. Aus der Gesetzesbegründung ergibt sich jedoch, dass amtliche Kartenwerke grundsätzlich dem Urheberrechtsschutz unterfallen sollen: „Für die besonders bedeutsame Frage des Urheberrechtsschutzes amtlicher Kartenwerke ergibt sich hieraus, dass diese in der Regel Urheberrechtsschutz genießen, weil sie nicht im amtlichen Interesse von Behörden veröffentlicht werden. Ein amtliches Interesse an der Veröffentlichung eines Kartenwerkes kann nur in Ausnahmefällen angenommen werden, z. B. wenn eine Behörde eine Karte von der Meeresküste veröffentlicht, in der die für Badende gefährlichen Stellen besonders bezeichnet sind.“1310 Auch die Rechtsprechung hat sich – aus systematischen Gründen – diesem Duktus verschrieben, wonach es sich bei § 5 UrhG um eine Ausnahmevorschrift handele und diese deshalb eng auszulegen sei.1311 Demnach ist als öffentliches Interesse zu verstehen, was das jeweilige Amt im Rahmen seines ihm gesetzlich zugewiesenen Auftrags berechtigt oder verpflichtet ist, an Informationen der Öffentlichkeit gemeinfrei bereitzustellen. Ist das Amt zur kommerziellen Nutzung seines Datenmaterials berechtigt, scheidet eine Gemeinfreiheit nach § 5 UrhG aus.1312 Ferner muss das öffentliche Interesse „nach Art und Bedeutung der Information gerade darauf gerichtet sein, daß der Nachdruck oder die sonstige Verwertung des die Information vermittelt den Werkes jedermann freigegeben wird“, um den Anwendungsbereich des § 5 II UrhG zu eröffnen. Dies ist bei amtlichen Kartenwerken regelmäßig nicht der Fall.1313 1309  BGH, GRUR 1987, 166 (167) – AOK-Merkblatt; ähnlich Nordemann, in: Fromm / Nordemann, Urheberrecht, § 5 UrhG Rn. 6. 1310  BT-Drs. 4 / 270, S. 39, zitiert nach Müglich, CR 1995, 257 (259). 1311  BGH, GRUR 1988, 33 (35) – topographische Landeskarten; ebenso Müglich, CR 1995, 257 (259); Eggert, Urheberrechtsschutz bei Landkarten, S. 122; Nordemann, in: Fromm / Nordemann, Urheberrecht, § 5 UrhG Rn. 11; Marquardt, in: Wandtke / Bullinger, Praxiskommentar zum Urheberrecht, § 5 UrhG Rn. 17. 1312  OLG Köln, MMR 2007, 443 (446). 1313  BGH, GRUR 1988, 33 (35) – topographische Landeskarten; Eggert, Urheberrechtsschutz bei Landkarten, S. 122.



D. Europäischer Rechtsrahmen297

Hingegen müssen Bebauungspläne, soweit sie – als Zeichnung – in die jeweiligen satzungsmäßigen Festsetzungen Einlass finden, als Gesetze i. S. d. § 5 I UrhG angesehen werden (vgl. § 10 I BauGB). Somit bleibt festzuhalten, dass die Mehrzahl der von der INSPIRE-RL erfassten kartographisch dargestellten Geodatensätze dem Urheberrechtsschutz unterfällt.1314 Nur in Ausnahmefällen wird § 5 I, II UrhG eingreifen. Als weitere Ausnahmevorschrift kommt § 59 I UrhG in Betracht. Demnach sind Vervielfältigungen von öffentlich zugänglichen, bleibenden Werken zulässig.1315 Die Norm könnte dann einschlägig sein, wenn die kartographisch dargestellten realen Geoobjekte als Werke i. S. d. § 59 I UrhG anzusehen wären: Zwar werden mit der Abbildung der Natur auch ggf. Werke i. S. d. Urheberrechts – etwa Werke der Baukunst oder Werke der bildenden Kunst – erfasst, deren kartographische Darstellung ist jedoch i. d. R. derart abstrahiert und generalisiert, dass der Regelungszweck des § 59 UrhG nicht tangiert wird. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die kartographisch abgebildete Landschaft nicht als Werk eines Urhebers, sondern als „Werk der Natur“ anzusehen ist und damit selbst nicht dem urheberrechtlichen Schutz unterfällt. Selbst wenn der Werkcharakter der abgebildeten Landschaftsbestandteile bejaht würde, würde sich daraus keine andere Rechtslage ergeben: Auch die kartographische Abbildung der Natur steht wegen ihrer Gemeinfreiheit nicht unter einem urheberrechtlichen Erlaubnisvorbehalt. Aus § 59 I UrhG kann somit für die hier betreffende Thematik herausgelesen werden, dass die kartographische Abbildung der Natur und auch der Werke des Urheberrechts, sofern sie öffentlich zugänglich sind, gemeinfrei möglich ist.1316 Allerdings ist zu beachten, dass eine öffentliche Zugänglichkeit an „öffentlichen Wegen, Straßen und Plätzen“ nur dann in Betracht kommt, wenn das Werk ohne Hilfsmittel (Leiter, Hubschrauber etc.) sichtbar ist. Dies wird bei der Verwendung von Orthophotos oder Satellitenbildern wohl nie der Fall sein, weshalb § 59 I UrhG auch in dieser Hinsicht keine Auswirkung auf die vorliegende Thematik zukommt.1317

1314  Zum Schutzumfang und -gegenstand – insbesondere unter dem Stichwort Form-Inhalt-Problematik – weiterführend Eggert, Urheberrechtsschutz bei Landkarten, S.  128 ff. 1315  Lüft, in: Wandtke / Bullinger, Praxiskommentar zum Urheberrecht, § 59 UrhG Rn. 1. 1316  Lüft, in: Wandtke / Bullinger, Praxiskommentar zum Urheberrecht, § 59 UrhG Rn. 3. 1317  Ebd. Hinzu kommt ferner, dass die Privilegierung von § 59 UrhG bei Bauwerken lediglich die frei zugängliche Ansicht des Bauwerks, nicht jedoch die bei einem Satelliten- oder Luftbild aufgenommene Draufsicht – etwa auf Innenhöfe, Dächer etc. – erfasst.

298

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

ζ) Dritte Die geodatenhaltenden Stellen der Mitgliedstaaten müssten zuletzt als „Dritte“ i. S. d. Art. 1 II lit. b) PSI-RL angesehen werden können. Die Ausführungen der Kommission zur Bestimmung dessen, wer als Dritter angesehen werden kann, sind bedingt hilfreich.1318 Die dort getroffenen Erwägungen habe auch Einlass in den Richtlinientext, v. a. in EG Nr. 22 und 24, gefunden. Aus dem Umkehrschluss des Ausschlusses der Anwendbarkeit der Richtlinie für Rechte an geistigem Eigentum, die die öffentliche Stelle zusammen mit der Privatwirtschaft oder ihren Mitarbeitern haben, ergibt sich, dass die öffentlichen Stellen selbst grundsätzlich nicht unter die Ausnahmevorschrift fallen sollen. Dies ergibt sich auch aus dem zweiten zitierten Absatz. Der erste Absatz ist somit derart zu deuten, dass die PSI-RL nur dann keine Geltung beansprucht, wenn das geistige Eigentum nicht vollständig bei der betroffenen öffentlichen Stelle liegt. Die Ausführungen im zweiten Absatz machen deutlich, dass die PSI-RL das Recht der öffentlichen Behörden an ihrem geistigen Eigentum nicht ausschließt („Existenz und Besitz“), wohl aber (dessen Wahrnehmung) beschränkt. Die Beschränkung wird als „angemessen“ bezeichnet, weil sie sich im Rahmen des völkerrechtlichen Mindestschutzes hält. 1318  KOM(2002) 207 endg., S. 8 f.: „Das geistige Eigentum, das Dritte möglicherweise an Informationen öffentlicher Stellen besitzen, fällt nicht unter die vorgeschlagenen Maßnahmen. Vielfach können Informationsprodukte und -dienste vom öffentlichen Sektor in Verbindung mit der Privatwirtschaft entwickelt werden; die Rechte an geistigem Eigentum können aber auch eindeutig den Mitarbeitern der öffentlichen Stellen gehören. Solche Rechte Dritter bleiben von den vorgeschlagenen Maßnahmen unberührt. Allerdings wirkt sich der Vorschlag darauf aus, wie die öffentlichen Stellen selbst ihre Rechte an geistigem Eigentum wahrnehmen können. Der allgemeine Rechtsrahmen für das Bestehen und die Behandlung geistigen Eigentums wird auf europäischer Ebene durch die Richtlinie 2001 / 29 / EG über Urheberrechte und verwandte Schutzrechte in der Informationsgesellschaft und die Richtlinie 96 / 9 / EG über den rechtlichen Schutz von Datenbanken vorgegeben, während dieser Vorschlag die Ausübung der Rechte an geistigem Eigentum durch öffentliche Stellen angemessen beschränkt. Der Vorschlag wirkt sich nicht auf Existenz und Besitz der Rechte an geistigem Eigentum öffentlicher Stellen aus. Er hebt weder den derzeitigen Schutz geistigen Eigentums – z. B. Rechtsmittel gegen unbefugte Weiterverwendung – noch die Möglichkeit auf, Bedingungen für die Weiterverwendung aufzuerlegen und somit unerwünschte Formen der Weiterverwendung durch eine Lizenz auszuschließen. Die Verpflichtungen dieser Richtlinie gelten nur[,] insoweit die auferlegten Verpflichtungen mit den Bestimmungen völkerrechtlicher Übereinkünfte zum Schutz der Rechte an geistigem Eigentum, insbesondere der Berner Übereinkunft zum Schutz von Werken der Literatur und Kunst und dem Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte an geistigem Eigentum (TRIPS), vereinbar sind.“



D. Europäischer Rechtsrahmen299

Daraus folgt für die hier interessierende Fragestellung, dass die PSI-RL grundsätzlich auf die INSPIRE-relevanten Geodaten anwendbar ist, sofern die Rechte des geistigen Eigentums ausschließlich bei der geodatenhaltenden Stelle (oder sonstigen PSI-verpflichteten Stellen) verortet sind.1319 2. Überschneidung des Regelungsbereichs a) Ziele der Richtlinien Überschneidungen der PSI- und der INSPIRE-RL bestehen schon hinsichtlich der Zielsetzungen beider Richtlinien. Aus den Ausführungen zur richtigen Kompetenzgrundlage der INSPIRE-RL ergab sich, dass diese von ihrer Zielrichtung her auf zwei gleichrangigen Säulen1320 fußt: Zum einen dient die Bereitstellung qualitativ hochwertiger Geodaten der Verbesserung der europäischen Umweltpolitik.1321 Zum anderen soll durch die INSPIRERL das Wirtschaftspotential der staatlicherseits vorgehaltenen Geodaten für die Öffentlichkeit und Privatwirtschaft erschlossen werden.1322 Hinsichtlich der „zweiten Säule“ besteht ein unmittelbarer Konnex zur PSI-RL: „Informationen des öffentlichen Sektors sind ein wesentliches Ausgangsmaterial für auf digitalen Inhalten beruhende Produkte und Dienstleistungen und haben ein großes, bislang unausgeschöpftes Potenzial. Diese Maßnahme der Union soll allgemein einen Beitrag zum Wirtschaftswachstum und zur Schaffung von Arbeitsplätzen leisten, indem durch eine Verbesserung der Bedingungen für die Nutzung von Informationen des öffentlichen Sektors das wirtschaftliche Potenzial der in behördlichem Besitz befindlichen Daten freigesetzt wird.“1323 Auch die getroffenen Maßnahmen, nämlich die Beseitigung von Wettbewerbsverzerrungen durch Rechtsangleichung, sind in beiden Richtlinien ähnlich.1324 Als Nebeneffekt soll sich die Freigabe von Informationen des öffentlichen Sektors i. S. d. PSI-RL zur Weiterverwendung auch „positiv auf die Trans1319  An dieser Feststellung soll sich auch durch die Überarbeitung der PSI-RL nichts ändern, vgl. KOM(2011), 877 endg., S. 13. 1320  Vgl. hierzu bereits oben (1) Art. 95 und 175 EGV (= Art. 114 und 192 AEUV), S. 156 ff. sowie Meinert / Streuff, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 149, 177. 1321  Meinert / Streuff, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 149, 176. 1322  S. o. β) Kompetenzabgrenzung – Ziel der Richtlinie, S. 156 ff. 1323  KOM(2011) 877 endg., S. 2 und die folgenden sowie die Erwägungsgründe Nr. 2, 3, 5, 15, 16, 25 der PSI-RL. 1324  Vgl. KOM(2011) 877 endg., S. 4 für die PSI-RL und KOM(2004) 516 endg., S. 13 für die INSPIRE-RL.

300

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

parenz, Effizienz und Verantwortlichkeit der Regierungen und Behörden auswirken und die Bürger bei der Wahrnehmung ihrer Rechte stärken“. Auch insoweit bestehen somit hinsichtlich der PSI-RL jedenfalls gewisse Überschneidungen in der Zielsetzung mit der ersten Säule der INSPIRE-RL. Beide Richtlinien unterstützen damit die Tendenz, einen Paradigmenwechsel1325 vom Grundsatz der Verwaltungsgeheimhaltung (Arkantradition) hin zu einer offenen, transparenten Verwaltung herbeizuführen:1326 „Die PSI-Richtlinie, die Richtlinie 2003 / 4 / EG über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen (Aarhus-Richtlinie) und die Richtlinie 2007 / 2 / EG zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE) bilden zusammen einen Rahmen aus Unionsmaßnahmen, der eine möglichst weite Verbreitung der im Besitz öffentlicher Stellen befindlichen Umweltinformationen gewährleisten soll. Diese Richtlinien verfolgen zwar nicht unmittelbar die gleichen Ziele, ergänzen sich aber gegenseitig und dienen dem gemeinsamen Ziel der Erhöhung der Transparenz und der Verfügbarkeit öffentlicher Daten.“1327 b) Überschneidung der Regelungsbereiche Die Analyse der Anwendungsbereiche der INSPIRE-RL und der PSI-RL hat ergeben, dass sich beide Richtlinien thematisch überschneiden. Fraglich ist, ob das auch für die inhaltliche Regelung der beiden Richtlinienwerke gilt. Die PSI-RL will einheitliche Standards für die Verwendung von Daten (sic!) des öffentlichen Sektors, der auch (und vor allem) Geodaten umfasst, festlegen, die außerhalb ihres ursprünglichen Erhebungs- bzw. Verwendungszweckes genutzt werden (sollen) (vgl. EG Nr. 8 PSI-RL). Dafür legt die PSI-RL insbesondere gemeinsame Standards für die Vergabe von Lizenzen (EG Nr. 17, Art. 8 PSI-RL) und die Erhebung von Gebühren (EG Nr. 14; Art. 6f PSI-RL) sowie das Verfahren der Datenbereitstellung (EG Nr. 13, 15, 19, 23, Art. 4, 5 PSI-RL) und allgemeine Grundsätze wie das Verbot von Diskriminierung und Ausschließlichkeitsvereinbarungen (EG Nr. 19f, Art. 10f PSI-RL) fest. Sie beschneidet insoweit die Freiheit der datenhaltenden Stellen, über die Datenbereitstellungskriterien v. a. in finanzieller Hinsicht selbst zu entscheiden. 1325  Die

dels“.

Kommission spricht insoweit von der „Herbeiführung eines Kulturwan-

1326  Zur Rechtsentwicklung in Deutschland statt vieler Kaiser, Die Kommunikation der Verwaltung, S. 265 ff. und Schoch, IFG, Einl. Rn. 12. 1327  KOM(2011) 877 endg., S. 4 f.



D. Europäischer Rechtsrahmen301

Gleiches regelt die INSPIRE-RL speziell für den Geodatenbereich: Auch hier finden sich Regelungen über das Verfahren der (Geo-)Datenbereitstellung, die aufgrund der höheren technischen Anforderungen freilich deutlich umfassender ausfallen: EG Nr. 16 ff., 20 ff., 33 und Art. 5 ff. INSPIRE-RL. Ferner finden sich entsprechende Regelungen zu den Kosten der Daten­ bereitstellung (EG Nr. 19, Art. 14). Dasselbe gilt für den Datenaustausch –  unabhängig von dem speziellen INSPIRE-Geoportal – zwischen den Behörden untereinander (EG Nr. 22f, Art. 17 INSPIRE-RL) einschließlich der Regelung über ggf. anfallende Gebühren (EG Nr. 23, Art. 14, 17 III INSPIRE-RL). Hierüber geht die INSPIRE-RL jedoch hinaus: Indem sie eine prinzipielle, aktive Bereitstellungspflicht von Geodaten normiert, regelt sie den Zugang, welchen die PSI-RL voraussetzt. Die INSPIRE-RL beschränkt sich somit nicht lediglich auf die Festlegung der Nutzung von (Geo-)Daten, wie dies die PSI-RL allein vermag, sondern regelt darüber hinaus den Zugang und dessen Modalitäten. Insofern ist die INSPIRE-RL ggü. der PSI-RL deutlich weitreichender.1328 Für die Abgrenzung der Regelungen von PSI- und INSPIRE-RL sind Art. 14 und 17 INSPIRE-RL von wesentlicher Bedeutung. Art. 14 INSPIRERL legt fest, in welchen Bereichen die geodatenhaltenden Stellen Gebühren erheben und Lizenzen erteilen können. Gem. Art. 14 I INSPIRE-RL müssen Such- und Darstellungsdienste kostenfrei zur Verfügung gestellt werden. Hintergrund hierfür ist, dass nur durch einen voraussetzungslosen, kostenfreien Zugang das Informationsbedürfnis und -interesse der Öffentlichkeit wirksam befriedigt und somit einem Ziel der Richtlinie Rechnung getragen werden kann. Ausnahmen und Beschränkungen hierzu sind nur in engen Grenzen (Art. 14 II, III INSPIRE-RL) möglich. Lediglich für Download-, Transformations- und Abrufdienste können Lizenzen verlangt werden (Art. 14 IV INSPIRE-RL). Bezüglich des Datenaustausches zwischen den Behörden untereinander bzw. ggü. der EU selbst sind die Anforderungen an die Erhebung von Gebühren und die Vergabe von Lizenzen noch strenger (EG Nr. 23, Art. 17 III INSPIRE-RL). Somit bleibt festzuhalten, dass sich PSI- und INSPIRE-RL auch bzgl. ihrer materiellen Regelungen überschneiden. Dies betrifft insbesondere die Modalitäten der Datenbereitstellung, d. h. die Vergabe von Lizenzen und die Erhebung von Gebühren. Fraglich ist deshalb, welches der beiden Regime im konkreten Fall Geltung beansprucht.

1328  Unklar insoweit Karg / Polenz, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2008, S. 85, 94.

302

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

3. Verhältnis von INSPIRE-RL und PSI-RL Die Überschneidung der Regelungsbereiche wird auch im Richtlinientext der INSPIRE-RL anerkannt und aufgegriffen.1329 Die INSPIRE-RL zieht jedoch aus der Überschneidung der Anwendungs- und Regelungsbereiche der beiden Richtlinien den falschen Schluss: Nach EG Nr. 8 bzw. Art. 2 I INSPIRE-RL sollen beide Richtlinien nebeneinander bestehen („sollte unbeschadet … gelten“ bzw. „lässt unberührt“).1330 Die betroffenen Geodaten bzw. ihre Bereitstellung können aber nur einem System (PSI oder INSPIRE) unterfallen: Für ein und dieselbe Datenbereitstellung können nicht unterschiedliche Lizenz- und Gebührentatbestände gelten. Weil die INSPIRE-RL ihrem Regelungsbereich nach eine speziell auf Geodaten zugeschnittene Regelung trifft, die überdies nicht nur die Bereitstellung im INSPIREGeoportal, sondern auch die Nutzung durch die öffentlichen Stellen untereinander betrifft (Art. 17 INSPIRE-RL), ist sie gegenüber der PSI-RL als speziellere Regelung (lex specialis) anzusehen.1331 Dies betrifft insbesondere die Regelungen bezüglich der Lizenzen und Gebühren. Die Spezialität der INSPIRE-RL ggü. der PSI-RL wird dadurch untermauert, dass erstere hinsichtlich der Kostenfrage eine weitaus detailliertere Regelung trifft als die PSI-RL und den Mitgliedstaaten i. R. d. INSPIRE-RL auch insoweit deutlich weniger Umsetzungsspielraum verbleibt. Weil die INSPIRE-RL ein umfassendes Rechtsregime für die Nutzung, den Austausch und die Bereitstellung von Geodaten aufstellt, ist sie auch als abschließend anzusehen. Es ist kein Bereich ersichtlich, in dem die PSI-RL die INSPIRE-RL im Wege der Lückenfüllung noch ergänzen könnte, wie es EG Nr. 8 INSPIRE-RL suggeriert. Dies hat zur Folge, dass die PSI-RL keine Auswirkungen auf den Geltungsbereich der INSPIRE-RL hat und für die Betrachtung der INSPIRERL im Folgenden außer Acht gelassen werden kann.

VIII. DSRL und VO 2001 / 45 / EG Die INSPIRE-RL anerkennt den Schutz personenbezogener Daten, wie er in der DSRL 95 / 46 / EG festgeschrieben ist. Dies ergibt sich zum Einen aus EG Nr. 24: „Die Bereitstellung von Netzdiensten sollte unter uneingeschränkter Beachtung der Grundsätze des Schutzes personenbezogener Daten nach der Richtlinie 95 / 46 / EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.  Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der 1329  S. o.

VII. PSI-RL, S. 268 ff.; EG Nr. 8 INSPIRE-RL. Auslegung der Formulierungen oben IV. UIRL, S. 257 ff. 1331  Ebenso für das Verhältnis von GeoZG und IWG Martini / Damm, DVBl 2013, 1 (3). 1330  S. zur



D. Europäischer Rechtsrahmen303

Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr (1) erfolgen.“ Zum anderen normiert Art. 13 I lit. f) INSPIRE-RL die Vertraulichkeit personenbezogener Daten als Ausschlussgrund für die Bereitstellung von entsprechend geschützten Geodaten in Darstellungs-, Download-, Transformations- und Abrufdiensten, sofern der Betroffene „der Bekanntgabe dieser Informationen an die Öffentlichkeit nicht zugestimmt hat und sofern eine derartige Vertraulichkeit nach einzelstaatlichem oder gemeinschaftlichem Recht vorgesehen ist.“ Art. 13 I lit. f), III INSPIRE-RL nimmt somit explizit die Bestimmungen der Datenschutz-RL in Bezug. Eine Überschneidung der Anwendungsbereiche der INSPIRE-RL und der EG-Datenschutzverordnung 45 / 2001 scheidet von vornherein aus, da sich die Vorgaben der INSPIRE-RL lediglich an die Mitgliedstaaten richten und die geodatenhaltenden Stellen der EU sich an der INSPIRE-Initiative selbst nicht beteiligen.1332 1. Bedrohungsszenarien bei der Nutzung von Geodaten Damit es überhaupt zu einem Konflikt zwischen Geodatennutzung und Datenschutzrecht kommen kann, ist zunächst notwendig, dass – vermittelt durch die Nutzung von Geodaten – eine datenschutzrechtlich relevante Persönlichkeitsgefährdung denkbar ist. Diesbezüglich sind vornehmlich drei Bedrohungsszenarien denkbar: Geodaten können sich direkt auf eine natürliche Person beziehen, d. h. ihren aktuellen oder vergangenen Aufenthaltsort angeben (Lokalisierung). Geschieht dies dauerhaft, ist die Bildung von Bewegungsprofilen möglich. Dasselbe kann – ggf. in abgeschwächter, aber wohl praxisrelevanterer Form – dann angenommen werden, wenn sich das entsprechende Geodatum nicht direkt auf die Person selbst bezieht, sondern auf eine Sache, die die betroffene Person regelmäßig nutzt und ggf. sogar bei sich am Körper trägt (Handyortung, Payback-Karte, Kfz-Kennzeichenerfassung, Wohnraumüberwachung) und daher Rückschlüsse auf die Person möglich sind. Zuletzt ist eine Konstellation denkbar, bei der sich Geodaten 1332  S. o. V. Transparenz-VO 2001 / 1049 / EG und Århus-Umsetzungs-VO 2006 / 1367 / EG, S. 262 ff. A. A. Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness. org / Geobusiness / Navigation / publikationen,did=272442.html, S. 38, wonach auch die INSPIRE-RL für die Stellen der EU gelten solle. Aus dem dort angeführten Art. 17 VIII INSPIRE-RL kann sich jedoch nicht einmal im Ansatz ergeben, dass eine Beteiligung der EU-Stellen im Richtlinientext vorgesehen ist. Daraus ergibt sich nur, dass diese Stellen als Datennachfrager in Betracht kommen. Vielmehr bleibt es bei dem in Art. 26 INSPIRE-RL verbrieften Grundsatz, dass sich Richtlinien ausschließlich an die Mitgliedstaaten richten. Wollte man dies anders sehen, müsste ein separater Rechtsakt (etwa im Sinne der Transparenz-VO 2001 / 1049 / EG) erlassen werden. Dies ist bisher nicht erfolgt.

304

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

ebenfalls auf eine Sache (v. a. Immobilie) beziehen und durch die sachbezogenen Geodatenangaben Rückschlüsse auf den Eigentümer / Nutzer der Sache zulassen (Kredit- und Verbraucher-Scoring, Adresshandel).1333 Hier besteht ggf. nur ein loser Zusammenhang zwischen natürlicher Person und zugehöriger Sache, durch Kombination von Sachinformationen und Heranziehung von Zusatzwissen kann jedoch eine den ersten beiden Konstella­ tionen vergleichbare Persönlichkeitsgefährdung erreicht werden. Neben diesen allgemeinen Aussagen lässt sich auch aus den Spezifika, die gerade Geodaten innewohnen, eine Verstärkung des Bedrohungspoten­ tials von Geodaten ableiten: Geodaten sind ggü. anderen Daten auf deutlich leichtere Weise kombinierbar: Wegen der eindeutigen Zuordnung von Geodaten zu einem bestimmten Ort (Georeferenzierung) kann aus dem „unverfänglichen“ umweltbezogenen Datum durch Kombination mit einem bekannten personenbezogenen Datum, welches dieselbe Georeferenzierung aufweist, selbst eine personenbezogene Angabe werden. Dabei besteht die Problematik weniger darin, dass aus unterschiedlichen Sachdaten durch Verdichtung oder Verschneidung personenbezogene Daten gebildet werden können, sondern dass durch Kombination von georeferenzierten Sachdaten mit bereits bekannten personenbezogenen Geodaten eine Steigerung des Informationsgehaltes dieser personenbezogenen Geodaten erreicht werden kann, sodass das an sich vielleicht unproblematische personenbezogene Geodatum durch immer neue Sachdaten angereichert wird und in der Folge eine genaue, sensible Aussage zur betroffenen Person getroffen werden kann. Von besonderer Relevanz ist als zweiter Aspekt, dass sich Geodaten auf natürliche Gegebenheiten beziehen, welche in den meisten Fällen nur geringen faktischen Änderungen in zeitlicher Hinsicht unterliegen. Dies betrifft auch die menschliche Nutzung der natürlichen Ressourcen, etwa des Bodens: Geodaten sind als Immobiliardaten dauerhaft und statisch, d. h. sie sind lange Zeit geltend (aktuell) und können nur schwerlich durch äußere, menschliche Einflüsse verändert werden.1334 Dies verstärkt die Sensibilität 1333  Weichert, DuD 2007, 113 (114, 117 Fn. 41) sowie (diesen zitierend) Bremer, in: Stember / Beck, Verwaltungswissenschaften – Aktuelle Schwerpunkte und Herausforderungen, S. 167, 173 f. 1334  Beispiel: Die personenbezogene Angabe, dass A rote Haare hat, kann von dieser leicht durch Veränderung ihrer Haarfarbe in eine unzutreffende Angabe umgewandelt werden. Bei personenbezogenen Angaben, die sich auf die Eigentümerstellung oder die Beschaffenheit eines Hauses / Grundstücks beziehen, ist die Veränderung nicht so einfach möglich, weil die Beschaffenheit eines Hauses nicht so leicht gewechselt werden kann wie die der Haarfarbe. Gleiches gilt für die Eigentümerstellung als solche, weil diese in der Regel für große zeitliche Abschnitte gleich / bestehen bleibt.



D. Europäischer Rechtsrahmen305

von personenbezogenen Geodaten, die sich auf Grundstücke bzw. Häuser beziehen. Hinzu kommt, speziell bezogen auf die Verbreitung von Geodaten im Internet, wie es die INSPIRE-RL vorsieht, das besondere datenschutzrechtliche Gefährdungspotential, das dem Internet innewohnt und wie es Spiecker gen. Döhmann zutreffend beschreibt: „Hohe Rekombinationsmöglichkeit; gesteigerte Verfügbarkeit, gesenkte natürliche und technische Hindernisse der Da­ten­ ermittlung und -verwendung, die zu einer Aufhebung des natürlichen Gebots der Datenvermeidung führen, die Belanglosigkeit von wirtschaftlichen, kognitiven und zeitlichen Beschränkungen in der Verfügbarkeit von Daten, fehlende Begrenzungsmöglichkeit durch eine Zweckbestimmung, die fehlende Rückgängigmachung, und nicht zuletzt die erheblichen Vollzugsdefizitprobleme“.1335 All diese Aspekte führen dazu, dass aus an sich unproblematischen Geodaten für den Datennachfrager sensible Daten über den Betroffenen werden können. Dieser Problematik muss in rechtlicher Hinsicht Rechnung getragen werden. 2. Überschneidung der Anwendungsbereiche: Personenbezug von INSPIRE-Geodaten Damit sich INSPIRE-RL und DSRL überschneiden können, ist Voraussetzung, dass INSPIRE-Geodaten als personenbezogene Geodaten anzusehen sind. Die Subsumtion von Geodaten unter den Begriff des personenbezogenen Datums (Art. 2 lit. a) DSRL) wirft zahlreiche Probleme auf. Es ist daher angezeigt, in einer abstrakten Vorklärung zu fragen, ob und wann Geodaten überhaupt einen Personenbezug aufweisen können und in einem zweiten Schritt die Fallgruppen der INSPIRE-Geodaten, welche den Anhängen der INSPIRE-RL zu entnehmen sind, auf einen möglichen Personenbezug hin zu überprüfen. a) Abstrakte Vorklärung: Prinzipieller Personenbezug von Geodaten Damit Geodaten als personenbezogene Daten i. S. d. Datenschutzrechts angesehen werden können, müssen sie die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 2 lit. a) DSRL erfüllen. Zur Analyse wird daneben konkretisierend auf § 3 I BDSG zurückgegriffen. Dies ist angezeigt, weil mit Art. 13 I lit. f) INSPIRE-RL die europarechtliche Regelung selbst auf das mitgliedstaat­ liche Recht verweist und somit den Datenschutz von der Anwendbarkeit der 1335  Spiecker gen. Döhmann, in: Schröder / Hecker / u. a., Aktuelle Rechtsfragen und Probleme des freien Informationszugangs, S. 155, 183 f.

306

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

nationalen Regelung abhängig macht.1336 Art. 8 GRCh steht dieser Vorgehensweise nicht entgegen.1337 Nach der Definition des Art. 2 lit. a) DSRL bzw. des § 3 I BDSG ist für die Anwendbarkeit des Datenschutzrechtes auf INSPIRE-Geodaten notwendig, dass es sich um Informationen (Einzelangaben – aa)) über persönliche oder sachliche Verhältnisse (cc)) einer bestimmten oder bestimmbaren (dd)) natürlichen Person (bb)) handelt. aa) Einzelangaben Zwar sind Art. 2 I DSRL und § 3 I BDSG nicht wortgleich, insbesondere spricht § 3 I BDSG von „Einzelangaben“, wohingegen Art. 2 lit. a) DSRL „Informationen“ betrifft. Inhaltliche Auswirkungen hat die unterschiedliche Bezeichnung jedoch nicht.1338 Der Begriff der Einzelangabe ist jedoch exakter und soll deshalb vorliegend genauer untersucht werden. Das Tatbestandsmerkmal der Einzelangabe ist im BDSG keiner einheitlichen Definition zugeführt worden; auch aus der DSRL ergeben sich keine Anhaltspunkte.1339 Unklar ist bereits, ob ihm überhaupt eine eigenständige rechtliche Bedeutung zukommt. So analysieren Forgó / Krügel das Meinungsspektrum im Schrifttum zutreffend dahingehend, dass der Begriff der Einzelangabe mit dem Terminus „personenbezogene Daten“ zum Teil gleichgesetzt wird oder sogar in einem Zirkelschluss als personenbezogenes Datum definiert wird.1340 Der Begriff findet sich ebenfalls in §§ 16, 18 BStatG1341 und in § 203 II 2 StGB. Eine Legaldefinition findet sich jedoch auch dort nicht.1342 Weil 1336  Dasselbe gilt im Anschluss für Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, vgl. unten ee) Vertraulichkeit von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, S. 435 ff. 1337  Vgl. Johlen, in: Tettinger / Stern, Europäische Grundrechtecharta, Art. 8 Rn. 16: „Die Begriffsbestimmungen und Kommentierungen der DSRL können bei der Auslegung des Art. 8 [GRCh] ebenfalls herangezogen werden, da das Grundrecht vom Präsidium ausdrücklich auf die DSRL gestützt worden ist.“ Zu Art. 8 GRCh insgesamt s. o. II. Art. 8 GRCh und Art. 8 EMRK, S. 250. 1338  Vgl. Dammann, in: Simitis, BDSG, § 3 Rn. 5, wonach der Begriff „Angabe“ jede Information umfasse. Zur weitgehenden Parallelität des europäischen und des deutschen verfassungsrechtlichen Datenschutzstandards Stollhof, a. a. O., S. 118 ff., 122; Dreier / Spiecker genannt Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 61. 1339  Vgl. insoweit die wenig aussagekräftigen Ausführungen von Ehmann / Helfrich, EG-Datenschutzrichtlinie, Art. 2 Rn. 17. 1340  Forgó / Krügel, MMR 2010, 17 (20, Text zu Fn. 14–16). 1341  Kritisch zur Übertragbarkeit der gesetzlichen Wertung auf das BDSG PahlenBrandt, DuD 2008, 34 (37). 1342  A. A. für § 203 II 2 StGB Behm, RDV 2010, 61 (62).



D. Europäischer Rechtsrahmen307

der Begriff jedoch aus dem Statistikrecht stammt,1343 können hieraus Aussagen zur begrifflichen Analyse abgeleitet werden: Dem Begriff kommt eine eigenständige Bedeutung zu. Relevanz für die rechtliche Bestimmung, ob personenbezogene Daten vorliegen, hat der Begriff der Einzelangabe dann, wenn es darum geht, diese von dem „Sammeldatum“ oder – anders formuliert – von „aggregierten Daten“ abzugrenzen.1344 Von einem Sammeldatum ist zu sprechen, wenn eine Angabe nicht einer konkreten Person, sondern lediglich einer Mehrzahl von Personen zugeordnet werden kann. Ist letzteres der Fall, ist bzgl. der Anwendbarkeit des Datenschutzrechtes zu unterscheiden: Das Datenschutzrecht ist ohne Zweifel anwendbar, wenn die Aussage, welche für die gesamte Gruppe getätigt wird, auf den Einzelnen „heruntergebrochen“ werden kann, mithin auf diesen „durchschlägt“.1345 Nach Gola / Schomerus soll dies auch dann gelten, wenn es sich lediglich um eine Durchschnittsangabe / einen Durchschnittswert handelt.1346 Träfe diese Erweiterung des Anwendungsbereiches tatsächlich zu, würden alle statistischen Angaben, welche nach der INSPIRE-RL bereitzustellen sind,1347 als Einzelangaben zu betrachten sein und im Falle der Bestimmbarkeit der betroffenen Personen als personenbezogene Daten qualifiziert werden müssen. Der Frage kommt somit eine enorme Relevanz zu. α) Wahrscheinlichkeitsurteil Die Frage, ob eine Durchschnittsangabe eine einer konkreten Person zuzuordnende Angabe ist, ist zum einen eine Frage der Wahrscheinlichkeit. Dammann, in: Simitis, BDSG, § 3 Rn. 14. wie hier Forgó / Krügel, MMR 2010, 17 (20); Dreier / Spiecker genannt Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 80; Gola / Schomerus, BDSG, § 3 Rn. 3 f.; Kühling / Sivridis / Seidel, Datenschutzrecht, S. 79 f.; missverständlich Dammann, in: Simitis, BDSG, § 3 Rn. 14 f.; unergiebig bzw. ungenau Tinnefeld, in: Roßnagel, Handbuch Datenschutzrecht, Kap. 4 Rn. 18, 23; Tinnefeld / Ehmann / Gerling, Einführung in das Datenschutzrecht, S. 279; Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness.org / Geobusiness / Navigation / publikationen,did= 272442.html, S. 8; Buchner, in: Taeger / Gabel, Kommentar zum BDSG und zu den Datenschutzvorschriften des TKG und TMG, § 3 BDSG Rn. 4; Weichert, in: Däubler / Klebe / Wedde / Weichert, BDSG, § 3 Rn. 2, 18; Schaffland / Wiltfang, in: dies., BDSG, § 3 Rn. 4 f. 1345  Gola / Schomerus, BDSG, § 3 Rn. 3; unzutreffend Kamlah, MMR 1999, 395 (400). 1346  A. a. O. Als Beispiel nennen Gola / Schomerus die Einordnung eines Adressinhabers in eine bestimmte Käufergruppe oder Kaufkraftklasse. 1347  Dies betrifft v. a. die Anhang III-Themen statistische Einheiten (Nr. 1), Gesundheit und Sicherheit (Nr. 5) und Verteilung der Bevölkerung (Nr. 10). 1343  Ebenso 1344  Ebenso

308

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Eine entsprechende persönliche oder sachliche Aussage kann nur mit der feststehenden durchschnittlichen Wahrscheinlichkeit der betroffenen Person zugeordnet werden. Fraglich ist daher, wann eine hinreichende Wahrscheinlichkeit erreicht ist, um von einer Zurechenbarkeit ausgehen zu können. Zum anderen ist zu fragen, wie groß der Kreis der von dem Durchschnittswert erfassten Personen sein darf (Grundmenge), um die Aussage noch auf den Einzelnen beziehen zu können. Die Frage des Personenbezugs bzw. der Personenbeziehbarkeit statistischer Daten ist – von einem allgemeinen Standpunkt aus betrachtet – von drei Faktoren abhängig: Zunächst ist die statistische Aussage umso aussagekräftiger, je höher die Wahrscheinlichkeit und je homogener das entsprechende Gebiet ist, auf das sie sich bezieht. Dieser Faktor wird maßgeblich dadurch bestimmt, wie ausgedehnt dieses Gebiet ist. Ferner ist das erreichbare Zusatzwissen entscheidend, um die statistische Aussage mit Zusatzinformationen, die die Homogenität verstärken können, anzureichern. Anhand dieser Faktoren kann eine statistische Aussage einen Personenbezug aufweisen, dies wird jedoch nur in Ausnahmefällen und mit erheblichem Zusatzaufwand der Fall sein.1348 Die Frage, ob die Wahrscheinlichkeit, ob eine bestimmte Aussage auf eine natürliche Person zutrifft oder nicht, für das Vorliegen einer „Einzelangabe“ genügt, ist eng mit der Frage der datenschutzrechtlichen Zulässigkeit des sog. Scorings verknüpft.1349 Auch Geodaten werden als Datenbasis für Scoringverfahren verwendet.1350 Am Beispiel des sog. Kredit-Scorings1351 soll diese Problematik nachvollzogen werden: Hier wird diejenige Person, deren Kreditwürdigkeit mittels Score bestimmt werden soll (Kreditnehmer), aufgrund der über sie vorliegenden persönlichen Angaben (z. B. Wohnort, 1348  Beispiel: In der S-Straße in der Gemeinde G wohnen zu 80 % Familien mit Kindern. Durch (frei zugängliches) Zusatzwissen ist bekannt, dass die S-Straße in einem festgesetzten Wohngebiet liegt, welches hauptsächlich mit Einfamilienhäusern bebaut ist. Ist nun (etwa durch die Grundbuchauskunft) bekannt, dass eine individualisierte Person in der S-Straße wohnt, kann mit hoher Wahrscheinlichkeit angenommen werden, dass sie Kinder hat. Die Wahrscheinlichkeit wird noch erhöht, wenn (etwa durch eine Fahrzeugregisterauskunft aus dem zentralen Fahrzeugregister (ZFZR)) ermittelt wird, dass auf die betreffende Person ein „Familienauto“ zugelassen ist. 1349  Losgelöst von dem Scoring-Beispiel will Weichert etwa auch der Aussage einen Personenbezug beimessen, dass eine Person wegen ihrer genetischen Disposition mit einer 50 %igen Wahrscheinlichkeit in 5 Jahren an einer Krankheit leiden werde, vgl. Weichert, in: Däubler / Klebe / Wedde / Weichert, BDSG, S. 123 § 3 Rn. 18; ebenso Polenz, in: Kilian / Heussen, Computerrechts-Handbuch, Teil 13 Datenschutz – Rechtsquellen und Grundbegriffe des allgemeinen Datenschutzes, Rn. 74 (EL 29 Februar 2011). 1350  Hierzu etwa Behm, RDV 2010, 61 (61 ff.). 1351  Zum Kredit-Scoring Krämer, NJW 2012, 3201 ff. Zu weiteren Anwendungsbeispielen des Scorings Hoeren, RDV 2007, 93 f.



D. Europäischer Rechtsrahmen309

Familienstand, Alter)1352 einer diesen Angaben entsprechenden Vergleichsgruppe zugeordnet. Diese Vergleichsgruppe wird entweder – intern – aus anonymisierten bisherigen Kreditverträgen (Erfahrungswerte) oder – extern  – durch die Einschaltung eines darauf spezialisierten Dienstleisters gewonnen.1353 Aufgrund der Kreditvergabepraxis der Vergangenheit ist die Kreditausfallwahrscheinlichkeit der Vergleichsgruppe bekannt und kann auf die im konkreten Fall geprüfte Person übertragen werden. In diesem ersten Schritt ist aus datenschutzrechtlicher Perspektive noch kein „Problem“ erkennbar: Die eigenen Angaben des Kreditnehmers sind – das sei vorausgesetzt – freiwillig und somit im Wege der Einwilligung preisgegeben worden. Die Bildung der Vergleichsgruppe erfolgte – egal ob intern oder extern – aufgrund anonymisierter Datensätze oder wiederum mit Einwilligung der Betroffenen, sodass auch hier keine datenschutzrechtlichen Bedenken bestehen.1354 Mit der Bildung der Vergleichsgruppe geht der Vorgang einher, die Parameter zur Bildung des Scorewertes festzulegen.1355 Dahinter steht die Erkenntnis, dass den einzelnen Parametern unterschiedliche Bedeutung in Bezug auf die Kreditwürdigkeit zukommt. In einem letzten Schritt wird sodann der konkrete Scorewert des potentiellen Kreditnehmers ermittelt. Dies erfolgt, indem die bezüglich des Kreditnehmers bekannten persön­ lichen Angaben mit denen der jeweiligen Vergleichsgruppe abgeglichen werden. Aus den daraus gewonnenen Angaben wird der endgültige Scorewert zusammengesetzt (dies erfolgt je nach Art des Verfahrens durch die 1352  Als solche erfasst etwa die SCHUFA „Angaben zur Person (Name, Vorname, Geburtsdatum, Geburtsort, Anschrift und frühere Anschriften), Informationen über den Abschluss und die vertragsgemäße Abwicklung von Geschäftsbeziehungen (Vertragsdaten) sowie Daten über die nichtvertragsgemäße Abwicklung von Geschäften (Abwicklungsdaten). Darüber hinaus erfasst und speichert die SCHUFA auch Daten aus öffentlichen Verzeichnissen und amtlichen Bekanntmachungen, z. B. den Erlass eines Haftbefehls zur Erzwingung der eidesstattlichen Versicherung oder Insolvenzdaten, wie z. B. die Eröffnung eines (vereinfachten) Insolvenzverfahrens.“, vgl. Kamlah, MMR 1999, 395 (396); weiter systematisierend Krämer, NJW 2012, 3201 (3202). Als sonstige Daten kommen insbesondere sog. mikrogeografische Daten in Betracht. Dies sind zum Beispiel solche, die ein bestimmtes Wohnumfeld, Kaufkraftklassen oder andere statistische Gruppenmerkmale personenunabhängig beschreiben, vgl. Abel, Datenschutz-Berater 2006 / 9, 12 (14). 1353  Iraschko-Luscher, DuD 2005, 467 (470 f.); Abel, Datenschutz-Berater 2006 / 9, 12 (14); Hoeren, RDV 2007, 93 (94). In der Regel wird dies die SCHUFA sein, vgl. zur Funktion und Arbeitsweise der SCHUFA Kamlah, MMR 1999, 395 (395 f., 400). 1354  Wuermeling, NJW 2002, 3508 (3509); Abel, Datenschutz-Berater 2006 / 9, 12 (13 f.); Hoeren, RDV 2007, 93 (95). 1355  Auch hier greift das Datenschutzrecht nicht ein, da die Festlegung der Scoreformel eine auf wissenschaftlichen Methoden basierende Analyse der als Vergleichsmasse herangezogenen anonymisierten Daten darstellt, vgl. Hoeren, RDV 2007, 93 (95).

310

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Bildung eines Durschnittes oder durch Addition positiver und Subtraktion negativer Score-Parameter).1356 Hieran knüpft nun die datenschutzrechtliche Kontroverse an: Ausgehend von der statistischen Aussage der Vergleichsgruppe wird eine individuelle Aussage über den Betroffenen getroffen. Nach der als herrschend zu bezeichnenden Auffassung liegt in dieser Subjektivierung des statistischen Wertes der Vergleichsgruppe auf den konkreten Fall (des Betroffenen) die Herstellung des Personenbezugs – jedenfalls aber die Individualisierung und damit die Bejahung des Tatbestandsmerkmals der „Einzelangabe“.1357 Die gegenteilige Auffassung hält entgegen, dass mit der Herstellung des individuellen Bezugs (Subjektivierung) nicht ausgesagt werde, dass die Person tatsächlich der jeweiligen Vergleichsgruppe angehöre: „Der errechnete Score ist überdies (nur) eine Quote, die ein Ausfallrisiko einer Personengruppe beziffert. Nicht gesagt ist damit aber, ob sich gerade in dem individuellen Betroffenen, der zwar zu der ermittelten Personengruppe gehört, das gruppenspezifische Ausfallrisiko konkretisiert. Damit ist trotz der Zuordnung des Betroffenen zu einer Personengruppe ein Rückschluss auf den individuellen Betroffenen gerade nicht möglich.“1358 Der gegenteiligen Auffassung ist in ihrer Kritik an der herrschenden Meinung zuzugeben, dass diese den Personenbezug proklamiert, ohne ihn sachlich zu begründen bzw. dies zu können.1359 Unzutreffend ist der bloße Verweis auf die gesetzgeberische Normierung des § 6a BDSG, dem die Annahme zugrunde liege, bei Scoring-Verfahren handele es sich um die Verarbeitung personenbezogener Daten.1360 Auch der Gesetzgeber kann irren. Der Verweis auf § 35 I 2 BDSG trägt ebenfalls nicht.1361 Es scheint 1356  Allgemein zum Ablauf des Scoring-Verfahrens Abel, Datenschutz-Berater 2006 / 9, 12; u. a. zu den in Betracht kommenden statistischen Verfahren Hoeren, RDV 2007, 93 (94); ferner Petri, DuD 2001, 290 f. 1357  So Petri, DuD 2003, 631 (633 f.); Abel, RDV 2006, 108 (110 f.); Abel, Datenschutz-Berater 2006 / 9, 12 (14). Hier schlägt wiederum die Ungenauigkeit durch, dass nicht klar zwischen der Einzelangabe und dem Personenbezug („Bestimmbarkeit einer natürlichen Person“) unterschieden wird. 1358  Kamlah, MMR 1999, 395 (401); ähnlich Wuermeling, NJW 2002, 3508 (3509): „Die Information [(der Score)] beschreibt nicht persönliche und sachliche Verhältnisse einer Person, sondern der statistischen Vergleichsgruppe … Eine aus allgemeinen Daten gewonnene Statistik sagt nichts darüber aus, ob sich die ermittelte Wahrscheinlichkeit tatsächlich bei einer konkreten Person realisiert.“ 1359  Ähnliche Analyse bei Wuermeling, NJW 2002, 3508 (3509, 3510 m. w. N.) sowie bei Hoeren, RDV 2007, 93 (95); unzureichend etwa Petri, DuD 2001, 290 f.; Wäßle / Heinemann, CR 2010, 410 (411); Behm, RDV 2010, 61 (62 f.). 1360  So aber Petri, DuD 2003, 631 (634) und Iraschko-Luscher, DuD 2005, 467 (471). 1361  Die Formulierung des § 35 I 2 BDSG ist dahingehend auszulegen, dass sich der Schätzwert auf eine eindeutig einer Person zuordenbare Angabe bezieht, nicht



D. Europäischer Rechtsrahmen311

hier der Wunsch, das Scoring dem Datenschutz unterfallen zu lassen, als der Vater des Gedankens.1362 Doch auch die Mindermeinung, welche das Scoring als datenschutzrechtlich unbedenklich ansieht, greift in ihrer Betrachtung zu kurz. Zwar ist die Zuordnung des Kreditnehmers zu der jeweiligen Vergleichsgruppe lediglich eine statistische Angabe (Prognose): Die Wahrscheinlichkeitsaussage bezüglich des konkret Betroffenen kann zutreffen (Rückzahlung) oder eben nicht (Kreditausfall). Insofern ist die Aussage Hoerens zutreffend, dass die Wahrscheinlichkeit der Richtigkeit der mittels Score getätigten Aussage steigt, je größer die vorhandene, abgeglichene Datenbasis und damit die Zahl der zu bildenden Vergleichsgruppen ist.1363 Eine hundertprozentige Richtigkeit kann jedoch nie erreicht werden.1364 Wird jedoch in einem – beim Scoring zwingend – folgenden Arbeitsschritt die Kreditscoring-Aussage (d. h. der erzielte Score) als Entscheidungsgrundlage für die Auszahlung oder Verweigerung des Kredites herangezogen, wird die bis dato lediglich als wahrscheinlich angenommene Aussage als wahr unterstellt. Die bis dato also lediglich statistisch vorliegende Aussage wird auf den Einzelnen „heruntergebrochen“ / subsumiert – unabhängig von der Frage, ob sie sich in der Zukunft bewahrheiten wird oder nicht. Hierin ist schlussendlich der Personenbezug zu sehen.1365 Dabei kommt es nicht darauf an, ob sich die Aussage im Endeffekt tatsächlich als wahr oder falsch herausstellt.1366 jedoch auf die Identifizierung der Person selbst. Dies ergibt sich aus dem Zusammenhang mit § 35 I 1 BDSG, der die Richtigkeit auch auf eine Sachaussage über eine bestimmte, d. h. identifizierte Person bezieht. 1362  Ähnlich Wuermeling, NJW 2002, 3508 (3509): „Eine ergebnisorientierte Auslegung, die eine datenschutzrechtliche Kontrolle von Scoring-Verfahren zum Ziel hat, verbietet sich.“ Umgekehrt darf jedoch auch nicht damit argumentiert werden, die Anwendbarkeit des Datenschutzrechts würde zu unabsehbaren Folgen für andere Datenverarbeiter führen (so aber Wuermeling, NJW 2002, 3508 (3509 Fn. 14)). Eine entsprechende ergebnisorientierte „Analyse“ ließe sich etwa bei Petri, DuD 2003, 631 (632 f.) und Weichert, DuD 2009, 347 (351) (hierzu unten Fn. 1416) annehmen. 1363  Hoeren, RDV 2007, 93 (94). 1364  Ebenso die Analyse der Mindermeinung bei Hoeren, RDV 2007, 93 (95): „Eine aus allgemeinen Daten gewonnene Statistik sage nichts darüber aus, ob sich das übermittelte Risiko bei einer konkreten Person realisiere.“ 1365  Ähnlich wohl Gola / Schomerus, BDSG, § 3 Rn. 3a: „Maßgebend ist, ob das Gruppenergebnis auch dem einzelnen Gruppenmitglied zugerechnet werden soll … Maßgebend hierfür ist die Zweckbestimmung der erfassten Information, d. h. ob sie auch dazu dienen soll, das einzelne Gruppenmitglied zu bewerten“. 1366  Die Frage, ob auch eine unzutreffende Sachaussage als personenbezogenes Datum anzusehen ist, ist im Rahmen des Tatbestandsmerkmals „persönliche oder sachliche Verhältnisse“ zu problematisieren, vgl. Kühling / Seidel / Sivridis, Datenschutzrecht, S. 80 und s. u. cc) Persönliche oder sachliche Verhältnisse, S. 319 f.

312

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Zusammenfassend ist somit zu konstatieren, dass statistische Angaben, die lediglich eine Wahrscheinlichkeit wiedergeben, erst dann als personenbezogene Daten anzusehen sind, wenn ihr Wahrscheinlichkeitsgehalt tatsächlich als wahr (oder falsch) unterstellt wird. Dabei ist davon auszugehen, dass eine subjektive Inbezugsetzung umso wahrscheinlicher ist, je höher die Wahrscheinlichkeit der betreffenden Aussage ist.1367 Geschieht hingegen eine solche Inbezugsetzung nicht, d. h. wird aus der Wahrscheinlichkeitsaussage keine für die betroffene Person relevante Entscheidung abgeleitet (Kontextualisierung), bleibt es bei einer rein statistischen Aussage, die nicht einer konkreten Person zugeordnet werden kann.1368 In diesem Fall fehlt es am Tatbestandsmerkmal der „Einzelangabe“. Für die hier vorgenommene Untersuchung der statistischen Daten und insbesondere der Gesundheitsdaten, welche in die INSPIRE-Initiative einfließen, ist somit von entscheidender Bedeutung, zu welchen Zwecken die statistischen Daten verwendet werden sollen. Geht es um die Rückbeziehung auf eine konkrete Person, die in dem betreffenden Gebiet wohnt (welches etwa ein erhöh1367  So wollen Dreier / Spiecker genannt Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 80 f. bei einer Wahrscheinlichkeit von 80 % oder höher annehmen, dass der Durchschnittsmensch bei dieser „hohen Wahrscheinlichkeit“ die statistische Sachaussage auf eine Person beziehen wird. Folglich nehmen sie ab diesem Wahrscheinlichkeitsgrad einen Personenbezug an. Nach hier vertretener Auffassung kann die ermittelte Wahrscheinlichkeit auch darunter liegen; entscheidend ist lediglich, dass die statistische Aussage als wahr unterstellt wird. Hierfür ist der Wahrscheinlichkeitsgrad freilich ein wichtiges Indiz. 1368  Wohl ähnlich wie hier Forgó / Krügel, MMR 2010, 17 (21 f.): „Geo-Informationen sind Einzelangaben, wenn sie einer Person – bestimmbar oder nicht – zugeordnet werden, sowie dann, wenn sie (auch zusammengefasst) von der datenverarbeitenden Stelle dazu bestimmt sind, einer Person zugeordnet zu werden. Keine Einzelangaben i. S. d. Gesetzes sind dagegen Geo-Informationen über Gegenstände, soweit sie von Anfang an unabhängig von einer Person verarbeitet werden, denn in diesen Fällen handelt es sich um reine Sachdaten, die dem (Schutzzweck des) BDSG nicht unterliegen. Dies muss selbst dann gelten, wenn die sich auf eine Person beziehen ließen.“ Ebenso die Art. 29-Datenschutzgruppe zum Begriff des personenbezogenen Datums: „Der Wert einer Immobilie ist eine Information über einen Gegenstand. Hier finden Datenschutzbestimmungen eindeutig keine Anwendung, wenn die Information ausschließlich dazu verwendet wird, die Immobilienpreise in einem bestimmten Wohngebiet zu veranschaulichen. Unter bestimmten Umständen ist jedoch auch diese Information der Kategorie „personenbezogene Daten“ zuzurechnen. Die Immobilie ist nämlich ein Vermögenswert, der unter anderem zur Festsetzung der vom Eigentümer zu entrichtenden Steuern herangezogen wird. In diesem Kontext ist die Personenbezogenheit dieser Information nicht zu bestreiten.“, vgl. Art. 29-Datenschutzgruppe, Stellungnahme 4 / 2007 zum Begriff „personenbezogene Daten“, http: /  / ec.europa.eu / justice / policies / privacy / docs / wpdocs / 2007 / wp136_de. pdf, S. 10. Zu den Aufgaben der Art. 29-Datenschutzgruppe und ihrem Geltungsanspruch sowie der Bindungswirkung ihrer Gutachten / Stellungnahmen vgl. Art. 30 DSRL 95 / 46 / EG und Art. 15 III RL 2002 / 58 / EG für elektronische Kommunikation.



D. Europäischer Rechtsrahmen313

tes Krebsrisiko aufweist), dann würde infolge der Subjektivierung ein Personenbezug hergestellt werden (können). Insoweit muss die geodatenhaltende Stelle eine Prognose abgeben, zu welchen Zwecken die von ihr bereitgestellten Daten verwendet werden (können) und ob eine Subjektivierung realistisch ist. Bejahendenfalls ist das Tatbestandsmerkmal der Einzelangabe erfüllt. Die Analyse des Nutzerverhaltens1369 bzgl. der statistischen INSPIREGeodaten ergibt, dass entsprechende Geodaten auch von der Scoring-Branche genutzt werden können. Auch bzgl. Privatpersonen ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass diese – insbesondere durch lokal ermitteltes / ermittelbares Zusatzwissen – aus den statistischen Geodaten Rückschlüsse auf einzelne Personen ziehen können, sei es auch nur mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit. Ist diese Möglichkeit gegeben, fielen die statistischen Geodaten insgesamt in den Anwendungsbereich des Datenschutzrechts und damit unter einen datenschutzrechtlichen Erlaubnisvorbehalt. β) Dominanz Von der Problematik der bloß wahrscheinlichen Zuordnung eines Persönlichkeitsmerkmals zu einer natürlichen Person ist die Frage der Grundmenge und Dominanz zu unterscheiden: War bezüglich des Wahrscheinlichkeitsurteil eine Konstellation gegeben, bei der einer konkreten, individualisierten Person eine Aussage lediglich mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit zugeordnet werden konnte, kann darüber hinaus eine Konstellation bestehen, wo eine Aussage nur einer Gruppe, d. h. einer Mehrzahl von natürlichen Personen zugeordnet werden kann. Unproblematisch ist der Rückschluss auf ein einzelnes Gruppenmitglied, wenn alle Personen das Gruppenmerkmal aufweisen.1370 Anders ist es hingegen, wenn die Zusammenfassung der Einzelangaben über die jeweiligen Personen zu einer Gruppenaussage keinen (eindeutigen) Rückschluss mehr auf das einzelne Gruppenmitglied zulässt.1371 Ein Rückschluss auf einzelne Gruppenmitglieder ist jedoch auch dann anzunehmen, wenn eine Angabe nur näherungsweise erfolgen kann, wenn also etwa bekannt ist, dass die Angaben bezüglich der einzelnen Gruppenmitglieder von dem Durchschnittswert der Gruppe insgesamt nur geringfügig abweichen.1372 Denn auch aus einer nur näherungsweise zutreffenden 1369  Hierzu

insbesondere unten (d) Verwendungsszenarien, S. 461 ff. bei Dammann, in: Simitis, BDSG, § 3 Rn. 14: „Die Personen A, B und C sind Anhänger der Y-Sekte“. 1371  Beispiel bei Dammann, a. a. O.: „dieselben haben ein Körpergewicht von zusammen 200 kg“. 1372  Ähnlich Dammann, in: Simitis, BDSG, § 3 Rn. 14 m. w. N.; Gola / Schomerus, BDSG, § 3 Rn. 2. 1370  Beispiel

314

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Aussage können persönlichkeitsrelevante Rückschlüsse auf die Person getroffen werden. Hinzu kommt, dass Aussagen zu einer Gruppe auch dann auf ein einzelnes Gruppenmitglied „durchschlagen“ können, wenn dieses Gruppenmitglied hinsichtlich des Wertes der Aussage besonders dominant ist. Folgendes allgemeines Beispiel kann zunächst die rechtliche Problematik verdeut­ lichen: Das Vorstandsmitglied A, sein Fahrer (F) und seine Sekretärin (S) verdienen zusammen 200.000 € im Monat.1373 Durch Subtraktion der näherungsweise bestimmbaren durchschnittlichen Vergütung des Fahrers und der Sekretärin lässt sich ein mehr oder weniger genauer Rückschluss auf das Monatsverdienst des A erreichen. Die Gruppenangabe über A, F und S ist somit bezüglich A eine Einzelangabe, auch wenn das Monatseinkommen des A nur näherungsweise bestimmt werden kann. Eine derartige Dominanzverteilung in einer Gruppe kann auch im hier interessierenden Umweltkontext vorkommen: Die drei Landwirte A, B und C aus der Gemeinde G, von denen A einen Marktanteil von 75 % innehat, produzieren Getreide. Im Gemarkungsbereich von G werden 50 % der Flächen zum Anbau gentechnisch veränderter Getreidesorten verwendet. Aufgrund des hohen Marktanteils von A besteht eine äußerst hohe Wahrscheinlichkeit, dass A selbst gentechnisch veränderte Produkte anbaut. Eine entsprechende Aussage lässt sich für B und C hingegen nicht treffen. Die Aussage, dass A wahrscheinlich gentechnisch veränderte Produkte anbaut, ist somit nur für ihn eine Einzelangabe und somit ggf. ein personenbezogenes Datum. γ) Grundmenge Statistische Aussage können ferner dann auf einzelne natürliche Personen zurückgeführt und somit zu Einzelangaben werden, wenn die der statistischen Aussage zugrundeliegende Grundmenge klein genug ist. Als notwendig große Grundmenge, die einen Rückschluss auf die einzelnen Gruppenmitglieder nicht mehr zulässt, wird in der datenschutzrechtlichen Literatur allgemein eine Zahl von mindestens drei Gruppenmitgliedern für erforderlich gehalten. Begründet wird dies damit, dass bei lediglich zwei Mitgliedern ein Beteiligter durch Subtraktion seines eigenen (ihm bekannten) Wertes auf den Wert des anderen Gruppenmitgliedes rückschließen könnte.1374 Bei zwei verbleibenden Gruppenmitgliedern ist dies nicht mehr möglich. entlehnt bei Walther, Personenbezug von Geodaten, S. 9. Dammann, in: Simitis, BDSG, § 3 Rn. 14; Forgó / Krügel, MMR 2010,

1373  Beispiel 1374  Vgl.

17 (20).



D. Europäischer Rechtsrahmen315

Fraglich ist aber, ob diese allgemein auf Gruppenaussagen gemünzte rechtliche Feststellung auch im Speziellen für Geodaten zutrifft. Die hierzu bestehende Literatur unterscheidet zwischen Punkt- und Flächendaten. Ein Punktdatum ist eine Angabe über eine Eigenschaft in der Landschaft, die (nur) exakt einer Geokoordinate zugeordnet werden kann.1375 Die Unterteilung in Punkt- und Flächendaten orientiert sich an den darzustellenden bzw. dargestellten Geoobjekten1376, wie sie in der Landschaft vorzufinden sind. Dabei treten Geoobjekte nicht nur als Punkte (z. B. Grenzstein, Zähl- und Messstelle, Quellort eine Emittenten, Standort einer Anlage) und Flächen (z. B. Flurstück, Biotop, Gemeindegebiet, Einzugsgebiet), sondern auch als Linien (z. B. Profillinie, Grenzlinie, Baumreihe, Wasserleitung, Verbindungslinie) oder Körper (z. B. Schadstoffwolke, Grundwasserkörper, Lagerstätte, Gebäude) auf.1377 Für die datenschutzrechtliche Betrachtung der Thematik hat es sich jedoch eingebürgert, allein zwischen Punkt- und Flächendaten zu unterscheiden. Weil Linien- und Körper keine signifikante Andersbewertung der datenschutzrechtlichen Betrachtung erfordern als zweidimensionale Flächendaten, ist dies hinnehmbar / folgerichtig. Als Beispiel für ein Punktdatum sei hier ein Mehrfamilienwohnhaus angeführt.1378 Eine Sachaussage zu dem Hausgrundstück ist nicht zwingend eine Aussage über die Mieter, sofern nicht wiederum die Gruppenaussage auf alle Mieter individualisiert heruntergebrochen werden kann.1379 Auch 1375  Vgl. Schweikart, in: Schweikart / Kistemann, Geoinformationssysteme im Gesundheitswesen, S. 17, 19. Völlig fehl geht deshalb die Analyse von Behm, RDV 2010, 61 (64), wonach es für die Frage, ob Punktdaten einen Personenbezug aufwiesen, auf den Detaillierungsgrad (Maßstab / Auflösung) der abgebildeten Fläche (sic!) ankomme: „Punktdaten sind solche Geodaten, die einen bestimmten Ort in einem zweidimensionalen System mittels x- und y-Koordinate beschreiben, wie bei Längen- und Breitenangaben. Wie fein die Auflösung des Rasters dabei sein muss, um von Punkt- und nicht schon von Flächendaten sprechen zu können, ist bisher ungeklärt … Zwar mag in jedem Punkt auch immer ein ganz kleiner Teil eines Flächendatums liegen. Der Schwerpunkt bei Punktdaten liegt jedoch in der Beschreibung des Ortes.“ Die von Behm angeführten Beispiele (Gemeindegebiet der Stadt Chemnitz, Postleitzahl, FFH-Flächen) für von ihm so bezeichnete Punktdaten sind allesamt Flächendaten. Die Unterscheidung zwischen Punkt- und Flächendaten ist keine graduelle, sondern eine elementare. 1376  Zum Begriff s. o. Fn. 98. 1377  de Lange, Geoinformatik, S. 159. 1378  Die Qualifizierung eines Wohnhauses als Punktdatum ist zwar insofern fragwürdig, als das Haus bzw. das Grundstück, auf dem es erbaut ist, eine räumliche Ausbreitung aufweist und damit an sich eine Fläche darstellt. Für die hier in Rede stehende Problematik genügt jedoch im Sinne einer verallgemeinernden Betrachtung, dass dieses Haus ein singuläres, eng umgrenztes Geoobjekt darstellt und damit einem Punktdatum nahekommt. 1379  So wäre erneut die Aussage, das betreffende Wohnhaus befinde sich in einer noblen Wohngegend ein personenbezogenes Datum hinsichtlich der Mieter, weil die Sachaussage auf jeden Einzelnen von ihnen ebenfalls zutrifft.

316

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

hier gilt, dass von einer Einzelangabe bzgl. der Mieter nicht mehr gesprochen werden kann, wenn drei oder mehr Mietparteien in dem Wohnhaus leben. So wäre die Aussage, dass in dem Wohnhaus eine Familie „Adler“ wohnt, nur dann eine Einzelangabe, wenn sie der betreffenden Familie tatsächlich zugeordnet werden könnte. Dies ist ab drei Mietparteien aber auch durch Subtraktion einer (namentlich bekannten) Mietpartei nicht mehr möglich. Es bleibt also bei der Aussage, dass bzgl. Punktdaten ab einer Gruppenanzahl von drei oder mehr keine Einzelangabe mehr vorliegt und somit kein Personenbezug konstruiert werden kann. Anders stellt sich die Sachlage freilich dar, wenn durch Zusatzinformationen im Wege des Ausschlussverfahrens weitere Mietparteien, die aufgrund des Zusatzwissens ebenfalls namentlich bekannt sind, nur eine unbekannte Mietpartei übrig bleiben würde. Grundsätzlich muss bei Punktdaten jedoch gelten, dass – sofern kein Zusatzwissen vorhanden ist – ab einer Zuordnungsmöglichkeit zu mehr als zwei bestimmbaren natürlichen Personen keine Einzelangabe mehr vorliegt. Schwieriger stellt sich die Beurteilung bei Flächendaten dar. Flächendaten beschreiben einen Ausschnitt der Erdoberfläche, welcher durch die Verbindung von Punktdaten zu einem Polygon erzeugt wird. Flächendaten werden somit aus Punktdaten entwickelt. Das Attribut (Datum) beschreibt dabei die gesamte Fläche homogen, d. h. jeder Punkt innerhalb der Fläche weist dieselbe Eigenschaft / dasselbe Attribut auf. Auch hier wird zwar zum Teil angenommen, dass von einer Aggregierung gesprochen werden könne, sobald ein flächenhafter Bildausschnitt mehr als vier Grundstücke von unterschied­lichen Eigentümern erfasse.1380 Allerdings ist hier die Grenzziehung deutlich mehr von „äußeren“ Faktoren wie der Bildauflösung und dem vorhandenen Zusatzwissen abhängig. Eine absolute Festlegung auf drei1381 oder vier1382 Grundstücke verbiete sich deswegen. Andererseits besteht ein Bedürfnis nach Rechtssicherheit. Nach Weichert soll ab einem Bildausschnitt, der mehr als zehn Grundstücke beinhalte, eine Zuordnung zu einem konkreten Grundstück nicht mehr möglich sein. Die Zahl bleibt allerdings eine reine Hypothese.1383 Eine abstrakte, exakte Abgrenzung ist nicht möglich. Auch die Unterscheidung zwischen Punkt- und Flächendaten ist wenig ergiebig, weil die Begriffe oft nicht trennscharf verwendet werden.1384 Daher soll auf sie Weichert, DuD 2007, 113 (115). DuD 2009, 347 (351); Forgó / Krügel, MMR 2010, 17 (20). 1382  So http: /  / www.bmi.bund.de / SharedDocs / Downloads / IMAGI / DE / Imagi / be hoerdenleitfaden.pdf?__blob=publicationFile, S. 11, 13. 1383  Weichert, DuD 2009, 347 (351). Allein die unterschiedlichen Grenzziehungen in der Literatur zeigen, dass von einer praktikablen, rechtssicheren Grenze nicht gesprochen werden kann. 1384  Als Nachweis sei auf Fn. 13755 verwiesen. 1380  Vgl.

1381  Weichert,



D. Europäischer Rechtsrahmen317

verzichtet werden. Das bedeutet aber auch, dass andere Kriterien für die Abgrenzung gefunden werden müssen. bb) Natürliche Person Ausweislich des Normtextes greift der Anwendungsbereich des Datenschutzrechts nur zum Schutz natürlicher Personen ein. Dies ist mit Blick auf den Schutzzweck auch folgerichtig. Im Umkehrschluss heißt das, dass juristische Personen keinen datenschutzrechtlichen Schutz genießen. Vielmehr kommt hier der Schutz über Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse in Betracht. Dennoch kann der Datenschutz auch bzgl. Geodaten juristischer Personen virulent werden, etwa wenn diese Eigentümer eines Grundstückes sind. Auch wenn die juristische Person selbst keinen Datenschutz genießt, kann die „persönliche“ Betroffenheit der juristischen Person auf die dahinter stehenden natürlichen Personen „durchschlagen“.1385 Bei einer „Ein-MannGesellschaft“ ist dies regelmäßig anzunehmen. Bei einer Gruppe gilt das oben Gesagte, nämlich dass ein Rückschluss auf die einzelnen Gruppenmitglieder möglich sein muss. Ausweislich der oben vorgenommenen Bestimmung der Gefährdungsszenarien bei der Nutzung von Geodaten1386 kommen drei Kategorien natür­ licher Personen, die durch Geodaten näher beschrieben werden können, in Betracht: Grundstückseigentümer, Nutzer einer Immobilie und Nutzer einer beweglichen Sache. α) Eigentümer Geodaten beziehen sich in den allermeisten Fällen auf solche Geoobjekte, die einen Ausschnitt der Landschaft, d. h. der flächenmäßigen Ausbreitung auf dem Erdboden, betreffen.1387 Der Hauptanknüpfungspunkt für Geodaten ist daher die Art und Beschaffenheit des Bodens. Geht es um die rechtliche Zuordnung des Bodens zu natürlichen Personen, ist die Eigentümerstellung der maßgebliche Faktor / Gesichtspunkt. Alle Sachaussagen, welche sich auf die Art und Beschaffenheit des Bodens beziehen, lassen deshalb (jedenfalls theoretisch) Rückschlüsse auf den Eigentümer zu.1388 Neben dem „klassi1385  Walther,

Personenbezug von Geodaten, S. 10. 1. Bedrohungsszenarien bei der Nutzung von Geodaten, S. 303 f. 1387  Sonstige Geodaten bzw. Geoobjekte beziehen sich etwa auf Imponderabilien (vgl. § 906 BGB), wobei hier wegen der enormen Fluktuation eine dauerhafte geotopographische Lokalisation kaum möglich ist. Derartige Geodaten sind daher äußerst „zeitabhängig“. 1388  Zur Ermittlung des konkreten Eigentümers s. u. (5) Zusatzwissen, S. 332 ff. sowie β) Vorliegen einer Persönlichkeitsrelevanz, S. 341 ff. (Individualisierbarkeit). 1386  S. o.

318

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

schen“ Grundstückseigentümer gelten diese Aussagen auch für Erbbauberechtigte, sofern sich die betreffenden Geodaten auf das Haus und nicht das Grundstück beziehen, sowie auf Wohnungseigentümergemeinschaften, sofern hier ein Rückschluss auf einen einzelnen, konkreten Wohnungseigentümer möglich ist. β) Nutzer / Mieter / Besitzer eines (Haus-)Grundstücks Neben der Eigentümerstellung kann für eine Zuordnung auch die bloße Sachherrschaft über eine Immobilie als Anknüpfungspunkt für die Persönlichkeitsrelevanz genügen bzw. maßgeblich sein. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn Eigentümerstellung und Besitzereigenschaft auseinanderfallen und sich die sachliche Aussage des Geodatums auf die Nutzung des Grundstücks bezieht. Hier besteht der persönliche bzw. sachliche Bezug zum Besitzer, welcher i. d. R. der Mieter des (Haus)-Grundstücks sein wird. In der Landwirtschaft erfolgt die Gebrauchsüberlassung der landwirtschaftlichen Nutzfläche hauptsächlich in der Form der Verpachtung. Unterschiede ergeben sich hieraus allerdings nicht. γ) Eigentümer- und Besitzerstellung bei beweglichen Sachen Geodaten müssen sich nicht zwangsläufig auf Immobilien beziehen; sie können auch an georeferenzierte bewegliche Sachen, etwa Navigationsgeräte, Handys mit Ortungsfunktion, Peilsender etc. anknüpfen. Hier wird nur in Ausnahmefällen die Eigentümer- und Besitzerstellung auseinanderfallen, weshalb eine Unterscheidung nicht angezeigt ist. Die Persönlichkeitsrelevanz besteht hier in der Möglichkeit, durch dauerhafte Verfolgung des Belegenheitsortes der Sache einen Rückschluss auf den Aufenthaltsort des Eigentümers / Besitzers zu ziehen und hierdurch Bewegungsprofile dieser Person erstellen zu können. Die Persönlichkeitsrelevanz steigt, je häufiger die jeweilige Sache von der Person verwendet (bei sich getragen) wird, weil hierdurch immer häufiger und umfassender auf den Aufenthaltsort der jeweiligen Person geschlossen werden kann. Allerdings ist diese Fallgruppe eher in sicherheitsrechtlicher Hinsicht relevant, etwa zur Strafverfolgung, Gefahrenabwehr. Im Umweltbereich hat sie kaum Relevanz, weil sich die INSPIRE-Geodaten(themen) ausschließlich auf immobile Geoobjekte beziehen. Die Problematik der Bildung von Persönlichkeitsprofilen kann daher bei der folgenden Untersuchung außer Betracht gelassen werden.



D. Europäischer Rechtsrahmen319

cc) Persönliche oder sachliche Verhältnisse Die Einzelangabe muss sich gem. § 3 I BDSG auf persönliche oder sachliche Verhältnisse einer natürlichen Person beziehen. Eine genauere Differenzierung nach persönlichen oder (bloß) sachlichen Aussagen wird somit nicht vorgenommen.1389 Welche Aspekte als persönliche oder sachliche Verhältnisse datenschutzrechtlich relevant sind, hat der Gesetzgeber nicht festgelegt. Anhaltspunkte ergeben sich jedoch aus der Systematik: Die in § 3 IX BDSG genannten besonders sensiblen Persönlichkeitsaspekte sind in jedem Fall persönliche Verhältnisse. Die Aufzählung betrifft jedoch eben nur persönliche Verhältnisse und kann schon daher nicht abschließend sein. Anhaltspunkte, was darüber hinaus aus persönliche oder sachliche Verhältnisse anzusehen ist, enthält ferner § 28 III 2 BDSG. Auch diese Auflistung ist jedoch nicht abschließend. Allgemein werden als persönliche Verhältnisse Angaben über den Betroffenen selbst, seine Identifizierung und Charakterisierung angesehen (z. B. Name, Anschrift, Familienstand, Geburtsdatum, Aussehen, Gesundheitszustand, Überzeugungen).1390 Als sachliche Verhältnisse gelten Angaben über einen auf den Betroffenen beziehbaren Sachverhalt (z. B. Grundbesitz), anhand dessen eine inhaltliche Aussage über die Person getroffen werden kann.1391 Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse müssen somit, um als solche gelten zu können, eine Person direkt (dann persönlich) oder indirekt (dann sachlich) beschreiben. Ihnen muss ein Informationswert zukommen.1392 dd) Der Schluss vom Sachbezug zum Personenbezug INSPIRE-relevante Geodaten sind, das hat die Analyse der Anhänge I–III1393 ergeben, Geobasisdaten oder Geofachdaten, wobei der Geofach­ datenbereich vor allem dem Umweltbereich zuzuordnen ist. Umweltrelevante / -bezogene Daten sind – anders z. B. als Daten der Sicherheitsbehörden und Geheimdienste – stets Sachdaten. Dennoch kann – mittelbar – auch ein Personenbezug hergestellt werden, wie die Definition des Personenbezugs in § 3 I BDSG zeigt. 1389  Behm,

RDV 2010, 61 (63). BDSG, § 3 Rn. 6. 1391  Gola / Schomerus, BDSG, § 3 Rn. 7. 1392  Siehe hierzu oben cc) Zusammenfassung, S. 34. 1393  S. o. V. Thematischer Bezug zu den in Anhang I, II oder III aufgeführten Themen, S. 243 f. und unten e) Anhänge und Durchführungsbestimmungen, S. 467 ff. 1390  Gola / Schomerus,

320

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Die i. R. d. INSPIRE-Initiative bereitzustellenden Geodaten sind ihrer ursprünglichen Zwecksetzung und Nutzungsmöglichkeit nach ohne nennenswerte Persönlichkeitsrelevanz. Sie sind somit auf den ersten Blick datenschutzrechtlich unbedenklich. Insbesondere ist fraglich, inwieweit sie überhaupt eine Aussage zu einer Person treffen können. Das „Bedrohungsszenario“ besteht jedoch in ihrer Kombinierbarkeit: Wegen der eindeutigen Zuordnung von Geodaten zu einem bestimmten Ort (Georeferenzierung) können sie deutlich leichter kombiniert werden als sonstige Daten ohne Raumbezug.1394 Aus dem „unverfänglichen“ umweltbezogenen Datum kann durch Kombination mit einem bekannten personenbezogenen Datum, welches dieselbe Georeferenzierung, d.  h. dieselben Koordinaten aufweist, selbst eine personenbezogene Angabe werden. Dies führt zu der unter Datenschützern verbreiteten Aussage, dass jedem Geodatum potentiell ein Personenbezug innewohne.1395 Praxistauglich ist diese Feststellung hingegen nicht. Die potentielle Kombinierbarkeit eines (INSPIRE-) Geodatums mit einem bekannten personenbezogenen Datum kann nicht zur prinzipiellen, uneingeschränkten Anwendbarkeit des Datenschutzes mit der Folge des Eingreifens eines Erlaubnis­ vorbehaltes führen.1396 Dann stünden Geodaten nämlich unter einem prin­ zipiellen Verarbeitungs- und Veröffentlichungsverbot. Vielmehr müssen praktische Ansatzpunkte gefunden werden, um den Anwendungsbereich des Datenschutzrechts auf Geodaten auf ein sinnvolles, taugliches Maß zu begrenzen. Als Ansatzpunkte für eine derartige einschränkende Auslegung kommen das Merkmal der Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit sowie die Notwendigkeit eines zusätzlichen, ungeschriebenen Tatbestandsmerkmals der Persönlichkeitsrelevanz in Betracht. α) Bestimmtheit Personenbezogene Daten sind Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person, § 3 I BDSG. Eine Person ist bestimmt, wenn feststeht, dass sich die Einzel1394  Siehe dazu bereits oben 1. Bedrohungsszenarien bei der Nutzung von Geodaten, S.  303 f. 1395  Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness.org / Geobusiness / Naviga tion / publikationen,did=272442.html, S. 8; Weichert, DuD 2009, 347 (350): „latenter Personenbezug“. 1396  So aber der sog. Düsseldorfer Kreis (der obersten Aufsichtsbehörden für den Datenschutz im nicht-öffentlichen Bereich) im Beschluss v. 13. / 14.11.2008, DuD 2008, 806. Hiergegen Dreier / Spiecker genannt Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 82 Fn. 240.



D. Europäischer Rechtsrahmen321

angabe direkt auf diese Person (und nicht auf eine andere) bezieht.1397 Die Beziehung muss dabei unmittelbar sein, d. h. es darf kein Zwischenschritt (etwa die Analyse von Zusatzwissen) notwendig sein, um die Person zu identifizieren. Geodaten, die eine unmittelbare Identifizierung einer natürlichen Person ermöglichen, sind etwa die Eigentümerangaben im Grundbuch, die aus dem Liegenschaftskataster abgeleitet werden, § 2 II GBO. Die Verordnung zur Durchführung der Grundbuchordnung (Grundbuchverfügung – GBV) vom 24.2.1995 (BGBl. I S. 114) legt in § 15 I fest, wie der Berechtigte zu bezeichnen ist: bei natürlichen Personen der Name (Vorname und Familienname), der Beruf, der Wohnort sowie nötigenfalls andere die Berechtigten deutlich kennzeichnende Merkmale (zum Beispiel das Geburtsdatum); das Geburtsdatum ist stets anzugeben, wenn es sich aus den Eintragungsunterlagen ergibt; wird das Geburtsdatum angegeben, so bedarf es nicht der Angabe des Berufs und des Wohnorts. Zwar sind die Angaben des Liegenschaftskatasters im Rahmen des Anhang I-Themas „Adressen“ (Nr. 5) und „Flurstücke / Grundstücke (Katasterparzellen)“ (Nr. 6) für INSPIRE bereitzustellen. Die bereitzustellenden Angaben beziehen sich jedoch nur auf die Georeferenzierung, d. h. die Ausmaße des Grundstücks und seine Lage im Raum. Eigentümerangaben sind von der Bereitstellungspflicht nicht erfasst. Dies ergibt sich aus dem Zweck der Datenbereitstellung (für die Kommission), der sich auf Umweltaspekte beschränkt und kein Interesse an der Information über den / die Grundstücks­ eigentümer hat. Die Bereitstellung von Adress- und Flurstücksangaben (des Anhangs I) dient lediglich der Geolokalisierung anderer INSPIRE-Themen (v. a. des Anhangs III), sie ist quasi Mittel zum Zweck. Es ist somit festzuhalten, dass die – grundsätzlich bestimmten – Daten des Grundbuchs und Liegenschaftskatasters im Rahmen der INSPIRE-Initiative dem Zweck entsprechend anonym(isiert) bereitgestellt werden. Es existieren somit keine INSPIRE-Geodaten, die sich auf eine bestimmte natürliche Person beziehen. β) Bestimmbarkeit: relativer und absoluter Personenbezug Damit rückt das Kriterium der Bestimmbarkeit verstärkt in den Fokus. Auch wenn nach dem soeben Gesagten kein direkter Personenbezug bzgl. der INSPIRE-Geodaten vorhanden ist, kann sich dieser jedoch aus der Beschreibung der Grundstücke oder sonstigen Geodatenangaben unter Zuhilfenahme von Zusatzwissen ergeben. Dabei geht es um die Frage, wann die Grenze der Bestimmbarkeit erreicht ist. Unter Datenschützern besteht hier1397  Dammann,

in: Simitis, BDSG, § 3 Rn. 22.

322

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

bei Streit, ob der Personenbezug relativ oder absolut zu bestimmen ist und mithin um die Frage, auf wen es für die Bestimmbarkeit der natürlichen Person ankommt.1398 Das BDSG selbst regelt dies nicht.1399 (1) Relativer Personenbezug Nach Auffassung der Anhänger eines relativen Personenbezugs kommt es für die Frage der Bestimmbarkeit einer natürlichen Person auf die Kenntnisse, Mittel und Möglichkeiten der datenverarbeitenden Stelle an.1400 Daraus folgt, dass – je nach dem vorhandenen bzw. erreichbaren Zusatzwissen – eine Einzelangabe für eine Stelle personenbezogen ist, für eine andere hingegen nicht. Dies ist Ausdruck der Relativität des Personenbezugs.1401 Die Vertreter eines relativen Personenbezugs können für ihre Sichtweise den Schutzzweck und die Systematik des Datenschutzrechtes anführen.1402 Aus Sicht des Datenschutzes ist es lediglich erforderlich, dass die datenhaltende- und verarbeitende Stelle keinen Rückschluss auf eine natürliche Person ziehen kann. Das eventuell Dritte dies vermögen, sei unerheblich, solange diese nicht Zugriff auf die – aus dritter Sicht – personenbezogenen Daten haben. Wird Dritten mit entsprechendem Zusatzwissen, über welches die datenhaltende und -verarbeitende Stelle nicht verfügt, das ursprünglich anonyme Datum „zugespielt“, handelt es sich um eine Datenübertragung, die ihrerseits auf einen möglichen Personenbezug untersucht werden muss. Ist dieser wegen des entsprechenden Zusatzwissens der dritten Stelle gegeben, greift das Datenschutzrecht mit der Folge des Erfordernisses eines Erlaubnistatbestands bzw. der Einholung einer Einwilligung (Verbot mit Erlaubnisvorbehalt) ein. Dem Datenschutzrecht sei somit Genüge getan, wenn die datenhaltende und -verarbeitende Stelle einen Personenbezug nicht herstellen könne. Von ihr ist allerdings zu verlangen, dass sie im Falle der Übermittlung an Dritte die datenschutzrechtlichen Übermittlungsvorschrif1398  Ausführliche Nachweise zu den Vertretern beider Auffassungen bei Elixmann, Datenschutz und Suchmaschinen, S. 152 Fn. 246, 247 sowie im Folgenden. 1399  Meyerdierks, MMR 2009, 8 (10). 1400  Statt vieler Polenz, in: Kilian / Heussen, Computerrechts-Handbuch, Teil 13: Datenschutz – Rechtsquellen und Grundbegriffe des allgemeinen Datenschutzes, Rn. 68 (EL 29.  Februar 2011) m. w. N. 1401  Vgl. Klessmann / Denker / Schieferdecker / Schulz, Open Government Data Deutschland, http: /  / www.bmi.bund.de / SharedDocs / Downloads / DE / Themen / OED_ Verwaltung / ModerneVerwaltung / opengovernment.pdf;jsessionid=FD1AB5BD182F0 FF08BD6AECECC0E4602.2_cid231?__blob=publicationFile, S. 214 f. 1402  U. a. Krüger / Maucher, MMR 2011, 433 (436); Klar, Datenschutzrecht und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 144.



D. Europäischer Rechtsrahmen323

ten beachtet und dass sie (aus ihrer Sicht anonyme) Daten gegen unbefugten Zugriff schützt.1403 Im Falle der Generierung neuen Zusatzwissens müsse sie ihre vorhandenen Daten auf deren Personenbezug neu überprüfen. Eine relative Sichtweise entspräche auch am Ehesten dem Willen des Gesetzgebers, „nur dort Datenverarbeitungen Restriktionen zu unterwerfen, wo ein Schutzbedarf besteht“.1404 Ferner sprechen systematische Gründe für Richtigkeit der Annahme eines relativen Personenbezugs: Die Definition von anonymen Daten (§ 3 VI BDSG) zeigt in einem Umkehrschluss, dass ein personenbezogenes Datum nur dann vorliege, wenn sich der Personenbezug durch die datenverarbeitende Stelle „mit einem unverhältnismäßig großen Aufwand an Zeit, Kosten und Arbeitskraft einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person“ herstellen lässt. Für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit des Aufwandes kann es nach Auffassung der Vertreter des relativen Personenbezugs nur auf die konkrete datenverarbeitende Stelle ankommen.1405 Dies bleibt jedoch bei den Vertretern des relativen Personenbezugs eine Hypothese.1406 Zweifelsfreier als die Heranziehung des § 3 VI BDSG zur Begründung des relativen Personenbezugs ist der Rekurs auf § 30 I BDSG: Dieser betrifft die Übermittlung sog. anonymer Daten, die nach der Definition des § 3 VI BDSG keine personenbezogenen Daten sind. Allerdings geht § 30 I BDSG bzgl. der Anonymisierung davon aus, dass diese (auch) vorliegt, wenn anonymisierte Daten und sog. Schlüsseldaten getrennt voneinander vorgehalten werden. Für den Inhaber der Schlüsseldaten sind die anonymisierten Daten jedoch nicht anonym. § 30 I BDSG setzt somit denklogisch eine relative Sichtweise bzgl. des Personenbezugs voraus.1407 (2) Objektiver Personenbezug Die Vertreter des objektiven Personenbezugs1408 betonen hingegen, dass Schutzlücken drohten, wollte man den Personenbezug von dem Wissen der 1403  Dammann,

in: Simitis, BDSG, § 3 Rn. 33. Datenschutz und Suchmaschinen, S. 153; ähnlich Roßnagel / Hornung, in: Bill / Flach, Geoinformation für jedermann, S. 37, 38 f. 1405  Meyerdierks, MMR 2009, 8 (10). 1406  So etwa Krüger / Maucher, MMR 2011, 433 (438): „Das Gesetz gibt den absoluten Bestimmtheitsbegriff nicht zwingend vor.“ – ohne nähere Begründung. 1407  Meyerdierks, MMR 2009, 8 (10); Elixmann, Datenschutz und Suchmaschinen, S. 154. 1408  Nachweise oben Fn. 1398 sowie Weichert, DuD 2007, 113 (115); Jahn / Striezel, K&R 2009, 753 (755); Caspar, Gutachten zu Rechtsfragen betreffend den Internet-Dienst Google Street View, http: /  / www.landtag.ltsh.de / infothek / wahl16 / um drucke / 3900 / umdruck-16-3924.pdf, S. 11. 1404  Elixmann,

324

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

datenhaltenden und -verarbeitenden Stelle abhängig machen.1409 Hinzu komme die Beliebigkeit, dass ein und dieselbe Einzelangabe in einem Fall Personenbezug aufweise und in einem anderen nicht.1410 Weiter würde das Abstellen auf die Intention der datenverarbeitenden Stelle eine „kaum abzuschätzende Rechtsunsicherheit“ mit sich bringen.1411 Zudem würde der Tatsache nicht hinreichend Rechnung getragen, dass (mittlerweile) durch moderne Informationstechnologien, insbesondere über das Internet, eine freie Verknüpfbarkeit von Daten bestünde.1412 Ferner wird die Aussage des BVerfG aus dem Volkszählungsurteil, wonach es unter den Bedingungen der automatischen Datenverarbeitung keine belanglosen Daten (mehr) gebe,1413 herangezogen, um eine verfassungsrechtliche Notwendigkeit eines objektiven Personenbezugs zu fordern.1414 Die Auffassung verkennt jedoch den Kontext, in dem das BVerfG diese Aussage tätigt: Die Aussage bezieht sich auf den Inhalt des personenbezogenen Datums; dieser kann noch so fernliegend für die Persönlichkeit sein, durch Kombination mit anderen personenbezogenen Daten kann dennoch ein signifikantes Persönlichkeitsbild (Profil) erstellt werden. Notwendige Bedingung ist jedoch jeweils, dass es sich überhaupt um personenbezogene Daten handelt. Die Aussage kann somit nicht zur Bestimmung des Personenbezugs herangezogen werden.1415 1409  Weichert, DuD 2007, 113 (115); Pahlen-Brandt, DuD 2008, 34; Weichert, DuD 2009, 347 (351). Nach Karg, ZD 2012, 255 (256) soll auch der EuGH, C-70 / 10 – „Scarlet Extended“ = ZD 2012, 29, 32 Rn. 51 als Befürworter eines objektiven Personenbezugs anzusehen sein. Dies ist unzutreffend, wie Meyerdierks, ZD 2012, 32 in der Besprechung des in Rede stehenden EuGH-Urteils erkennt. 1410  Pahlen-Brandt, DuD 2008, 34. 1411  So Karg, DuD 2010, 824 (830): „Denn die Intention einer verantwortlichen Stelle, also der subjektive Wille, ist kaum transparent und unterliegt einem nicht nachvollziehbaren Wandel. Es würde außerdem in der Entscheidungsbefugnis der jeweiligen Stelle liegen, ob datenschutzrechtliche Regeln auf die Stelle Anwendung fänden.“ 1412  Weichert, DuD 2007, 113 (115). 1413  BVerfGE 65, 1 (45). 1414  Pahlen-Brandt, DuD 2008, 34 (39). 1415  Umgekehrt lässt sich das BVerfG aber auch nicht als Verfechter eines relativen Personenbezugs instrumentalisieren, wie es Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www. geobusiness.org / Geobusiness / Navigation / publikationen,did=272442.html, S. 11 versucht. Aus den Ausführungen des BVerfG, NVwZ 1990, 1162 f. ergeben sich keine Hinweise für eine relative Sichtweise, da die Datenübermittlung in dem betreffenden Fall an jedermann erfolgte (öffentliche Bekanntmachung), sodass eine Differenzierung zwischen objektivem und relativem Personenbezug von vornherein ausschied. Siehe hierzu unten (4) Besonderheiten der Datenbereitstellung im Internet, S.  331 f.



D. Europäischer Rechtsrahmen325

Der Vorhalt der Entstehung von Schutzlücken1416 durch eine bloß relative Betrachtung des Personenbezugs ist antipodisch / paradox: Das Datenschutzrecht sollte nur dort eingreifen, wo sein Schutz notwendig ist, mithin wo eine Persönlichkeitsgefährdung droht. Wollte man den Datenschutz im Sinne der objektiven Betrachtungsweise quasi unbegrenzt ausweiten, würde der Schutzmechanismus in sein Gegenteil verwandelt; er würde „zu einem stumpfen Schwert“.1417 Auch das Rechtssicherheitsargument verfängt nicht: Die Entscheidung, ob ein personenbezogenes Datum vorliegt, kann nur von der datenhaltenden und -verarbeitenden Stelle selbst getroffen werden. Dies gilt auch für die objektive Ansicht.1418 Dabei unterliegt diese (im Idealfall) der Kontrolle des Betroffenen und der rechtlichen Aufsicht durch Behörden und Gerichte.1419 1416  So Pahlen-Brandt, DuD 2008, 34 ff.; Weichert, DuD 2009, 347 (351). Die Vertreter des objektiven Personenbezugs unterliegen zum Teil einer gedanklichen Verkürzung bzw. Vermischung: Die Frage, ob es auf die Sichtweise der datenverarbeitenden Stelle oder auf eine allgemeinere Sicht ankommt, ist von der Frage zu trennen, welche Gesichtspunkte bei der Bewertung der Personenbeziehbarkeit mit einfließen dürfen. Hier wird der relativen Sichtweise oftmals eine subjektivierende Haltung unterstellt, die so nicht zutreffend ist, vgl. hierzu etwa Forgó / Krügel, MMR 2010, 17 (21). Die Frage, ob aus Sicht der datenverarbeitenden Stelle ein Personenbezug möglich ist, kann anhand objektiver Kriterien (dazu s. u. (3) Europarechtliche Dimension, S. 326 ff.) bestimmt werden und muss nicht einer nicht überprüfbaren Subjektivierung anheimfallen. So aber Weichert, a. a. O.: „Diese … Position verfolgt offensichtlich das Ziel, möglichst viele Daten – unabhängig von ihrer persönlichkeitsrechtlichen Relevanz – aus dem Datenschutzrecht herauszunehmen, indem angenommen wird, dass der Verarbeiter keine personenbezogenen Zwecke verfolgt. Ein derartiger innerer Vorbehalt der verantwortlichen Stelle kann aber nicht entscheidend dafür sein, ob ein ganzes Rechtsgebiet, nämlich das Datenschutzrecht, anwendbar ist oder nicht. Die Frage der Anwendung des Datenschutzrechtes kann nur davon abhängig sein, ob objektiv eine persönlichkeitsrechtliche Gefährdung besteht, nicht ob die verarbeitende Stelle eine solche bejaht.“ 1417  In der Tendenz ähnlich Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness. org / Geobusiness / Navigation / publikationen,did=272442.html, S. 9: „Ohne ein Korrektiv verschwimmt dadurch die Unterscheidung zwischen Sachdatum und personenbezogenem Datum.“ Ferner Dreier / Spiecker genannt Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 68 f. 1418  Ebenso Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness.org / Geobusiness / Na vigation / publikationen,did=272442.html, S. 9: „Konsequenz beider Ansichten ist die Pflicht jeder Daten verarbeitenden Stelle[,] zu prüfen, ob für sie die Möglichkeit besteht, zwischen den von ihr erhobenen, verarbeiteten oder genutzten Daten eine Verknüpfung zu einer natürlichen Person herzustellen ist.“ 1419  Zu den relevanten Betroffenenrechten und den diesbezüglichen Pflichten der datenverarbeitenden Stelle Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness.org / Geobusi

326

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Die datenverarbeitende Stelle kann die Entscheidung jedoch nur anhand ihres eigenen vorhandenen bzw. potentiell verfügbaren (Zusatz-)Wissens treffen. Insofern ist es unzutreffend, den Vertretern des relativen Personenbezugs vorzuwerfen, sie würden das Zusatzwissen Dritter von vornherein ausblenden.1420 Welche zusätzlichen Informationen bei Dritten vorhanden sind, entzieht sich der Kenntnis der datenverarbeitenden Stelle, sofern sie auf diese nicht zugreifen kann. Ist letzteres hingegen der Fall, will auch die relative Betrachtungsweise eine Erstreckung auf das erreichbare Zusatzwissen Dritter vornehmen.1421 Die Gefahr einer Subjektivierung der Bestimmung des Personenbezugs zum Nachteil des Betroffenen besteht somit nicht. Es ist gerade der Rechtssicherheit förderlich, wenn es für die Bewertung des Personenbezugs lediglich auf den verfügbaren Kenntnisstand / Wissensschatz der datenverarbeitenden Stelle ankommt.1422 Werden Dritte in einem zweiten Schritt (Datenübertragung) in den Datenverarbeitungsvorgang mit einbezogen, greift das Schutzzweckargument der Vertreter des relativen Personenbezugs (s. o.) und es muss neu geprüft werden, ob nunmehr bei dem Dritten ein Personenbezug hergestellt werden kann.1423 (3) Europarechtliche Dimension Bei der Auslegung der nationalen Vorschrift darf die europäische Ebene nicht außer Acht gelassen werden. Das BDSG „dient der Umsetzung der Richtlinie 95 / 46 / EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.  Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr (ABl. EG Nr. L 281 S. 31).“, vgl. BGBl-I 2003 Nr. 3, S. 67. Die Berücksichtigung der Wertungen und Regelungen der DSRL gebietet schon die Pflicht zur richtlinienkonformen Auslegung (Art. 288 III AEUV, Art. 4 III EUV).1424 Erst recht gilt dies bei einer nicht eindeutigen nationalen Regelung. Die Definition des personenbezogenen Datums in Art. 2 lit. a) in der DSRL ist allerdings wenig ness / Navigation / publikationen,did=272442.html, S. 52. Walther, Personenbezug von Geodaten, S. 20 f. meint, der datenhaltenden und -verarbeitenden Stelle sei ein Ermessen eingeräumt. Dies ist schon systematisch falsch, da es um die Auslegung und Anwendung von Tatbestandsmerkmalen geht. Zudem ist die Behörde in ihrer Auslegung und Anwendung auch inhaltlich nicht frei, sondern an die Gesetzmäßigkeit ihres Handelns gebunden. Ein Kontrolldefizit kann hierin nicht erblickt werden. 1420  Wie hier Gola / Schomerus, BDSG, § 3 Rn. 44. 1421  Dammann, in: Simitis, BDSG, § 3 Rn. 26 f. 1422  Ähnlich Walther, Personenbezug von Geodaten, S. 15. 1423  Wie hier Gola / Schomerus, BDSG, § 3 Rn. 44a. 1424  EuGH Rs. 14 / 83 – „von Colsen & Kamann“, Slg. 1984, 1891; hierzu erläuternd Haltern, Europarecht, S. 302 ff.



D. Europäischer Rechtsrahmen327

erhellend, da sie sich nicht signifikant von der Definition des BDSG unterscheidet: Demnach sind „ ‚personenbezogene Daten‘ alle Informationen über eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person (‚betroffene Person‘); als bestimmbar wird eine Person angesehen, die direkt oder indirekt identifiziert werden kann, insbesondere durch Zuordnung zu einer Kennnummer oder zu einem oder mehreren spezifischen Elementen, die Ausdruck ihrer physischen, physiologischen, psychischen, wirtschaftlichen, kulturellen oder sozialen Identität sind“. Weiterführend ist hingegen EG Nr. 26 der DSRL: „Bei der Entscheidung, ob eine Person bestimmbar ist, sollten alle Mittel berücksichtigt werden, die vernünftigerweise entweder von dem Verantwortlichen für die Verarbeitung oder von einem Dritten eingesetzt werden könnten, um die betreffende Person zu bestimmen.“ Die Einbeziehung der Möglichkeiten Dritter für die Bestimmung des Personenbezugs ist ein starkes Indiz für eine objektive Interpretation des Personenbezugs aus der Sicht der DSRL, jedoch keineswegs zwingend.1425 Zunächst ist allerdings denklogische Voraussetzung für die Heranziehung des EG Nr. 26 DSRL zur Auslegung der nationalen Norm, dass auch die Erwägungsgründe einer Richtlinie an dem Gebot der richtlinienkonformen Auslegung teilnehmen. Dies ist zu bejahen: Zum einen sind die Erwägungsgründe selbst Bestandteil des Richtlinientextes. Zum anderen kommt ihnen eine wortlautkonkretisierende und regelungszielerläuternde Funktion zu. Zwar fehlt es regelmäßig an einer Verbindlichkeit der Erwägungsgründe in Bezug auf eine konkrete Regelung, die Erwägungsgründe stehen jedoch auch nicht separat, sondern sind im Zusammenhang mit dem Richtlinienwortlaut (den einzelnen Artikeln) zu sehen. Die Erwägungsgründe manifestieren den Willen und die Zielsetzung des Richtliniengebers. Dieser ist bei der Interpreta­ tion des Richtlinienwortlautes als Auslegungsmethode heranzuziehen. Die Erwägungsgründe bilden insoweit eine präzise Auslegungshilfe. Voraussetzung für die Herstellung eines Personenbezugs ist nach EG Nr. 26 DSRL, dass entsprechende Mittel zur Bestimmung des Personenbezugs vernünftigerweise eingesetzt werden könne.1426 Dieses Tatbestandsmerkmal könnte zur Zulässigkeit und Korrektheit der relativen Sichtweise führen: Vernünftigerweise ist Zusatzwissen Dritter nur dann heranzuziehen, 1425  Walther, Personenbezug von Geodaten, S.  18 und Arning / Forgó / Krügel, DuD 2006, 700 (704) sehen es als zwingend an, dass die europäische Sicht eine objektive Bewertung des Personenbezugs vorschreibt. Dies ist unzutreffend: Auch die Vertreter des relativen Personenbezugs wollen das verfügbare / erreichbare Zusatzwissen Dritter in die Bewertung mit einbeziehen. 1426  Kritisch zur Verwendung der Formulierung Ehmann / Helfrich, EG-Datenschutzrichtlinie, Art. 2 Rn. 19 ff.

328

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

wenn eine Zugriffsmöglichkeit auf die bei Dritten vorhandenen Daten besteht.1427 Auch die Anhänger des relativen Personenbezugs gehen davon aus, dass frei zugängliches Wissen Dritter (z. B. allgemein zugängliche Quellen) als (potentielles) Zusatzwissen zur Bestimmung des Personenbezugs herangezogen werden muss.1428 Die datenhaltende und -verarbeitende Stelle darf somit ihren Blick nicht vor Daten Dritter verschließen. Sind diese jedoch „vernünftigerweise“ nicht erreichbar, d. h. legalerweise und praktisch zugänglich, kommt ein Personenbezug auch nach der europarechtlichen Regelung nicht in Betracht, selbst wenn ein Dritter ebendiesen herstellen könnte. Die Verwendung des Tatbestandsmerkmals „vernünftigerweise“ impliziert eine subjektive, d. h. relative Sichtweise: Über die Frage, ob der Einsatz von Mitteln zum Zwecke der Identifizierung noch „vernünftig“ ist, kann allein die datenhaltende und -verarbeitende Stelle entscheiden. Vernünftig ist dabei, was durch verhältnismäßigen Aufwand an Zusatzwissen akquiriert werden kann. Ein verhältnismäßiger Aufwand liegt vor, wenn der Nutzen an Zusatzinformation in angemessenem Verhältnis zu den dabei entstehenden Kosten steht.1429 Die Bestimmung dieses Kosten-NutzenVerhältnisses ist eine objektiv überprüfbare Verfahrensweise, bei der jedoch das Interesse (der Nutzen) der datenverarbeitenden Stelle mit einbezogen werden muss.1430 Entgegen dem auf den ersten Blick vielleicht eindeutigen Wortlaut („Dritten“), der für eine objektive Sichtweise hinsichtlich des Personenbezugs streiten mag, kann der europäischen Definition des Personenbezugs somit eine eindeutige Aussage für die relative Sichtweise („vernünftigerweise“) entnommen werden.1431 Auch die Art. 29-Datenschutzgruppe, deren Aufgabe u. a. die Auslegung der DSRL zur Verbesserung der einheitlichen Anwendung in den Mitglied1427  Ähnlicher Rückschluss bei Klar, Datenschutzrecht und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 145. 1428  Dammann, in: Simitis, BDSG, § 3 Rn. 27. 1429  Ähnlich Art. 29-Datenschutzgruppe, Stellungnahme 4 / 2007 zum Begriff „personenbezogene Daten“, http: /  / ec.europa.eu / justice / policies / privacy / docs / wp docs / 2007 / wp136_de.pdf, S. 17 f.; Walther, Personenbezug von Geodaten, S. 20. 1430  Ebenso Gola / Schomerus, BDSG, § 3 Rn. 44; Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness.org / Geobusiness / Navigation / publikationen,did=272442. html, S. 54, insoweit aber widersprüchlich, vgl. Fn. 1439. 1431  Wie hier Dammann, in: Simitis, BDSG, § 3 Rn. 26, 32; im Ansatz auch Art. 29-Datenschutzgruppe, Stellungnahme 4 / 2007 zum Begriff „personenbezogene Daten“, http: /  / ec.europa.eu / justice / policies / privacy / docs / wpdocs / 2007 / wp136_de. pdf, S. 17 f.; a. A. Walther, Personenbezug von Geodaten, S. 18, anders hingegen auf S. 19 sowie Arning / Forgó / Krügel, DuD 2006, 700 (704).



D. Europäischer Rechtsrahmen329

staaten ist,1432 geht von einem relativen Verständnis des Personenbezugs aus.1433 Vernünftigerweise (i. S. d. EG Nr. 26 DSRL) „bedeutet, dass die rein hypothetische Möglichkeit zur Bestimmung der Person nicht ausreicht, um die Person als ‚bestimmbar‘ anzusehen. Wenn ‚alle Mittel berücksichtigt werden, die vernünftigerweise entweder von dem Verantwortlichen für die Verarbeitung oder von einem Dritten eingesetzt werden könnten‘ und diese Möglichkeit nicht besteht oder vernachlässigbar ist, ist die Person nicht als ‚bestimmbar‘ anzusehen, und die Informationen würden nicht als ‚personenbezogene Daten‘ betrachtet werden. Das Kriterium, nach dem ‚alle Mittel berücksichtigt werden, die vernünftigerweise entweder von dem Verantwortlichen für die Verarbeitung oder von einem Dritten eingesetzt werden könnten‘, sollte insbesondere alle relevanten Kontextfaktoren berücksichtigen. Die Kosten der Identifizierung sind zwar ein Faktor, jedoch nicht der einzige Faktor. Der beabsichtigte Zweck, die Strukturierung der Verarbeitung, der von dem für die Verarbeitung Verantwortlichen erwartete Vorteil, die auf dem Spiel stehenden Interessen für die Personen sowie die Gefahr organisatorischer Dysfunktionen (z. B. Verletzung von Geheimhaltungspflichten) und technischer Fehler sollten ebenfalls Berücksichtigung finden.“1434 Die Frage, ob einer Sachaussage ein Personenbezug zukommt, ist somit nach der Stellungnahme der Art. 29-Datenschutzgruppe abhängig von dem Wissensstand der datenverarbeitenden Stelle. Zusätzlich kommt es darauf an, zu welchem Zweck die Daten verwendet werden sollen.1435 Sollen sie in ihrem rein sachbezogenen Nukleus verbleiben, d. h. kommt es der datenverarbeitenden Stelle nicht auf die Herstellung eines Personenbezugs an, liegt dieser auch nicht vor, auch wenn er objektiv potentiell hergestellt werden könnte. Die Auffassung der Art. 29-Datenschutzgruppe kann somit als subjektivierte relative Sichtweise bzgl. des Personenbezugs bezeichnet werden. 1432  Vgl. Art. 30 DSRL; hierzu Di Martino, Datenschutz im europäischen Recht, S.  55 ff. 1433  Ähnliche Analyse bei Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness. org / Geobusiness / Navigation / publikationen,did=272442.html, S. 15 f. mit unzutreffender Kritik; anders jetzt aber die Analyse von Karg, ZD 2012, 255 (256). 1434  Art. 29-Datenschutzgruppe, Stellungnahme 4 / 2007 zum Begriff „personen­ bezogene Daten“, http: /  / ec.europa.eu / justice / policies / privacy / docs / wpdocs / 2007 /  wp136_de.pdf, S. 17 ff. 1435  Explizit Art. 29-Datenschutzgruppe, Stellungnahme 4 / 2007 zum Begriff „personenbezogene Daten“, http: /  / ec.europa.eu / justice / policies / privacy / docs / wp docs / 2007 / wp136_de.pdf, S. 18 unten: „Wie bereits weiter oben erwähnt, spielt der von dem für die Verarbeitung Verantwortlichen verfolgte Zweck eine wichtige Rolle bei der Beurteilung ‚aller Mittel, die vernünftigerweise eingesetzt werden könnten‘, um die betreffenden Personen zu bestimmen.“

330

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Sie deckt sich mit der hier vertretenen Auffassung1436 und auch derjenigen des BVerfG im Volkszählungsurteil1437.1438 Mit dieser Subjektivierung geht auch kein Kontrollverlust einher, wie dies die Vertreter des objektiven Personenbezugs jenen des relativen Personenbezugs an anderer Stelle vorwerfen:1439 Ändert die datenverarbeitende Stelle ihre Verwendungsintention von reinem Sachbezug zu nunmehr bestehendem Personenbezug, liegt eine Zweckänderung i. S. d. § 14 II BDSG1440 vor, wodurch das Eingreifen 1436  Mit der Einbeziehung der subjektiven Zielsetzung der datenverarbeitenden Stelle lässt sich insbesondere die oben (α) Wahrscheinlichkeitsurteil, S. 307 ff.) vertretene Interpretation zum Personenbezug von Scoring-Daten erklären: Oben wurde ausgeführt, dass dem ermittelten Score-Wert erst dann ein Personenbezug und damit Persönlichkeitsrelevanz zukommt, wenn die datenverarbeitende Stelle den Scorewert als tatsächlich richtig (aussagekräftig) unterstelle und daraus eine (Kredit-)Entscheidung ableitet. Tut sie dies nicht, fehlt es am Personenbezug. Es kommt somit auf die Intention der datenverarbeitenden Stelle an. 1437  Vgl. BVerfGE 65, 1 (45): „Dabei kann nicht allein auf die Art der Angaben abgestellt werden. Entscheidend sind ihre Nutzbarkeit und Verwendungsmöglichkeit. Diese hängen einerseits von dem Zweck, dem die Erhebung dient, und andererseits von den der Informationstechnologie eigenen Verarbeitungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten ab.“ 1438  Wie hier ferner Forgó / Krügel, MMR 2010, 17 (21). Eine entsprechende Tendenz findet sich auch bei Weichert, DuD 2007, 113 (117), obwohl dieser als Vertreter des objektiven Personenbezugs anzusehen ist. Anders hingegen Weichert, DuD 2009, 347 (351): „Personenbezug ist nicht subjektiv“. Zutreffende Kritik hierzu bei Forgó, a. a. O. Wie Weichert nach wie vor Karg, ZD 2012, 255 (257). Letzterer anerkennt jedoch a. a. O. implizit selbst die Notwendigkeit, auf die Intention der datenverarbeitenden Stelle zu rekurrieren: „So wird kaum vertretbar sein, einen Wetterdienst bei der Erhebung und Verarbeitung georeferenzierter Wetter- und Klimadaten zur Beachtung datenschutzrechtlicher Vorgaben zu verpflichten. Werden derartige Informationen andererseits in einem Verfahren einer Versicherung genutzt, um den Ernteausfall in einer bestimmten Region und die sich daraus ergebenden Versicherungsbeiträge zu berechnen, ergibt sich bereits ein anderes Bild in Hinblick auf die schutzwürdigen Interessen der betroffenen Personen.“ Dasselbe Geodatum muss somit auch nach Karg einerseits als nicht personenbezogenen, andererseits als personenbezogen gelten. Die Abgrenzung kann nur (relativ) anhand der Intention der datenverarbeitenden Stelle erfolgen. 1439  In diesem Sinne Weichert, in: Däubler / Klebe / Wedde / Weichert, BDSG, § 3 Rn. 15; Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness.org / Geobusiness / Naviga tion / publikationen,did=272442.html, S. 23, anders hingegen auf S. 46, 53. Karg vertritt wohl einen objektivierten, relativen Maßstab. Siehe zur „Entkräftung des Vorwurfes“ oben (2) Objektiver Personenbezug, S. 323 ff. 1440  Genau genommen handelt es sich um eine analoge Anwendung des § 14 II BDSG, da dieser im systematischen Zusammenhang mit § 14 I BDSG zu lesen ist. Letzterer erfordert ein bereits vorhandenes personenbezogenes Datum. Entsteht dieses erst durch die Zweckänderung, muss die Norm analog angewandt werden. Die Analogie liegt in einem Erst-Recht-Schluss begründet: Wenn schon personenbezogene Daten für eine Zweckänderung eine erneute Rechtsgrundlage erfordern, muss dies



D. Europäischer Rechtsrahmen331

eines erneuten Erlaubnistatbestandes (i. d. R. § 14 I, II BDSG) erforderlich wird.1441 Ein Kontrolldefizit ist hierin nicht auszumachen, denn auch die Vertreter des objektiven Personenbezugs müssen von der Zuverlässigkeit der datenverarbeitenden Stelle bei der (objektiven) Bestimmung des Personenbezugs ausgehen bzw. auf diese vertrauen.1442 Daraus folgt im Ergebnis, dass sowohl die europarechtliche Definition (unter Zuhilfenahme der Erwägungsgründe) als auch die nationalen Bestimmungen (vor allem in systematischer Auslegung) für eine relative Betrachtungsweise des Personenbezugs streiten.1443 (4) Besonderheiten der Datenbereitstellung im Internet Die Differenzen zwischen der relativen und der objektiven Sichtweise verschwimmen bei der INSPIRE-Initiative. Dies ist der Tatsache geschuldet, dass durch die proaktive Geodatenbereitstellung eine unbestimmte Vielzahl an Datennutzern auf die bereitgestellten Geodaten zugreifen kann. Die vormals nur der geodatenhaltenden Stelle zugänglichen Daten werden nunmehr öffentlich zugänglich gemacht. Daraus folgt für das in Betracht zu ziehende Zusatzwissen, dass jenes aller potentiell auf das INSPIRE-Geoportal und die dadurch erreichbaren Geodaten in die Betrachtung mit einbezogen werden muss.1444 Damit können Daten, die aus Sicht der geodatenhaltenden Stelle mangels deren Fähigkeit zur Personenbeziehbarkeit datenschutzrechtlich unbedenklich sind, infolge der freien Zugänglichkeit von anderen Daerst recht für vordem nicht personenbezogene Daten gelten, die erst durch die Zweckänderung ihren Personenbezug erlangen. 1441  Allgemein hierzu Masing, NJW 2012, 2305 (2306); siehe hierzu auch Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness.org / Geobusiness / Navigation / publikationen, did=272442.html, S. 48. 1442  Vgl. oben Fn. 1418. 1443  Ebenso Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness.org / Geobusiness / Na vigation / publikationen,did=272442.html, S. 16 für die europäische Ebene: „Die dadurch entstehende Relativität des Personenbezugs von Daten stimmt mit den Vorgaben des europäischen Datenschutzrechts überein.“ 1444  Ebenso Dammann, in: Simitis, BDSG, § 3 Rn. 35; Klar, Datenschutz und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 142; ähnlich Caspar, Gutachten zu Rechtsfragen betreffend den Internet-Dienst Google Street View, http: /  / www.land tag.ltsh.de / infothek / wahl16 / umdrucke / 3900 / umdruck-16-3924.pdf, S. 11; Caspar, DÖV 2009, 965 (967) sowie Dreier / Spiecker genannt Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 69 f. und Klar, Datenschutzrecht und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 142 bzgl. der parallelen Konstellation bei Google Street View.

332

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

tennachfragern einer konkreten Person zugeordnet werden, sodass ein Personenbezug entsteht und dieser zur Erlaubnispflichtigkeit der Geodatenbereitstellung führt.1445 Dies führt – faktisch – zu einer Annäherung bzw. sogar Parallelität der relativen und der absoluten Sichtweise hinsichtlich der Bestimmbarkeit.1446 Die geodatenhaltende Stelle muss deshalb vor der Geodatenbereitstellung prüfen, ob ein potentieller Datennachfrager einen Personenbezug herstellen kann und will.1447 Insoweit muss sie eine Prognose treffen. Ist dies der Fall, greift der datenschutzrechtliche Verbotsvorbehalt. Diese „Besonderheit“ gilt nicht nur hinsichtlich der INSPIRE-Initiative, sondern bzgl. aller Geodatendienste, die – etwa über das Internet – eine Geodatennutzung für die Allgemeinheit vorsehen / ermöglichen. (5) Zusatzwissen Neben der Frage, auf wen es in personeller Hinsicht zur Bestimmung des relevanten Zusatzwissens ankommt, ist ferner herauszuarbeiten, welches Zusatzwissen tatsächlich oder potentiell erreichbar ist. Die Problematik tangiert insbesondere das Verhältnis des Bestimmbarkeit des Personenbezugs nach dem BDSG zu bereichsspezifischen Regelungen, wonach bei Behörden relevantes Zusatzwissen vorhanden ist, der Zugriff auf dieses Wissen jedoch von einem berechtigten Interesse (§ 12 I GBO, § 21 II MRRG sowie die landesrechtlichen Vorschriften über die Einsicht in das Melderegister1448 und das 1445  Ebenso für das Internet allgemein Klar, MMR 2012, 788 (792). Es ist – auch von Vertretern des relativen Personenbezugs – allgemein anerkannt, dass auch eine Datenübermittlung dem datenschutzrechtlichen Verbotsvorbehalt unterfällt, wenn die Daten aus Sicht der datenhaltenden Stelle keinen Personenbezug aufweisen, wohl aber für den Datennachfrager. Hier „entstünde“ der Personenbezug durch die Übermittlung selbst, vgl. Dammann, in: Simitis, BDSG, § 3 Rn. 34 f., insb. Text zu Fn. 109. 1446  Ebenso – bzgl. der parallelen Konstellation bei Google Street View – Spiecker gen. Döhmann, CR 2010, 311 (313): „Damit kommt es [für die Bestimmbarkeit] auf die Gesellschaft insgesamt an – eine faktische Annäherung an das objektivierende Begriffsverständnis.“ 1447  Ebenso das Schweizerische Bundesverwaltungsgericht bzgl. der parallelen Konstellation bei Google Street View, MR-Int 2011, 49 (53): „Entscheidend ist nicht, ob derjenige, der die Daten bearbeitet, den für eine Identifizierung erforder­ lichen Aufwand betreiben kann oder will, sondern ob damit gerechnet werden muss, dass ein Dritter, der ein Interesse an diesen Angaben hat, bereit ist, eine Identifizierung vorzunehmen“. 1448  § 32 MG BW; Art. 31 BayMG; § 28 BlnMG; § 32 BbgMG; § 32 BremMG; § 34 HessMG; § 34 HmbMG; § 34 LMG MV; § 33NdsMG; § 34 I MG NRW; § 34 MG RP; § 34 SaarlMG; §§ 32, 32a SächsMG; § 33 MG LSA; § 27 LMG SH; § 31 ThürMG.



D. Europäischer Rechtsrahmen333

Liegenschaftskataster1449) oder rechtlichen Interesse (§ 62 I PStG) bzw. von der Geltendmachung potentieller Rechtsverfolgung (§ 39 I, II StVG – einfache Registerauskunft) abhängig gemacht wird.1450 Von besonderer Relevanz sind insbesondere das Grundbuch und das Liegenschaftskataster, da hierdurch – bei Zugriff – eine unmittelbare Verknüpfung der Grundstücksangaben mit dem jeweiligen Eigentümer möglich wird.1451 Durch eine Verknüpfung mit dem Melderegister kann zwar nicht die Eigentümerstellung, wohl aber der Wohnort ermittelt und somit Rückschlüsse auf den Aufenthaltsort gezogen werden. Durch das Fahrzeugregister kann ein Zusammenhang zwischen Kfz-Kennzeichen und Halter hergestellt werden, welches weitergehende Aussagen über den Fahrzeughalter (vgl. § 33 II StVG) sowie ggf. sein 1449  Ausdrücklich Art. 11 I 3 BayVermKatG; § 17 I 2 Nr. 2 VermGBln; § 10 IV BremVermKatG; § 13 II 2 HbgVermG; § 16 II HVGG; § 12 II 2 VermKatG MV; § 14 II 1 VermKatG NRW; § 5 II 1 Nr. 2 NdsVermG; § 13 II 1 Nr. 2 LGVerm RP; § 16 I 2 SaarlVermKatG; § 11 II 4 SächsVermKatG; § 13 I 3 VermKatG LSA; § 13 III Nr. 2 VermKatG SH; § 18 II ThürVermGeoG. Eine entsprechende Regelung fehlt in den Vermessungsgesetzen von Baden-Württemberg und Brandenburg. 1450  Zum Verhältnis des § 12 II GeoZG (i. V. m. § 9 I Nr. 1 UIG) zu den Bereichsregelungen der §§ 12 I 1 GBO und Vermessungsgesetze der Länder siehe unten IV. Informationszugangsrecht in Bund und Ländern, S. 519 ff. 1451  Plastisch § 9 VermKatG Bremen: „Erheben, Speichern und Löschen von Daten (1) Im Liegenschaftskataster werden insbesondere folgende Sachdaten gespeichert:   1. Flurstücksbezeichnung  2.  Grundbuchbezeichnung einschließlich der Nummer des Bestandsverzeichnisses und der Buchungsart  3.  Lagebezeichnung   4. Bezeichnung von Nutzungen  5.  Klassifizierungen und Angaben, wie nach wasser-, straßen-, naturschutz- und waldgesetzlichen Rechtsvorschriften  6.  Flächeninhaltsangabe   7. Angaben zur Art und zum Maß von baulichen Anlagen   8. Ergebnisse der Bodenschätzung nach dem Bodenschätzungsgesetz   9. Hinweise zum Flurstück und auf öffentlich-rechtliche Register, wie Zugehörigkeit zu einem Wasser- und Bodenverband, Baulastenblatt-Nummer, Hinweis auf das Bodeninformationssystem 10.  Zugehörigkeit zu einem öffentlich-rechtlichen Verfahren, wie Bodenordnung, Sanierung 11.  Verwaltungsdaten zur Regionalstruktur, wie Verwaltungsgrenzen und -bezeichnungen, zuständiges Amtsgericht, Baublock-Nummer 12. Grundriss- und Höheninformationen des Katasterkartenwerkes 13. Verschlüsselungen zum vorgenannten Datenkatalog. (2)  Außerdem werden im Liegenschaftskataster folgende persönliche Daten gespeichert:  1.  Familiennamen, Vornamen, Geburtsnamen, Geburtsdaten, Firmennamen sowie Wohnanschriften der Grundstückseigentümer und Erbbauberechtigten   2. Namen und Anschriften bevollmächtigter Vertreter der Grundstückseigentümer und Erbbauberechtigten sowie der Gebäudeeigentümer.“

334

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Nutzerverhalten (Bewegungsverhalten) zulässt. Damit können durch entsprechendes Zusatzwissen nahezu alle oben aufgeführten Bedrohungsszenarien abgebildet werden.1452 Fraglich ist jedoch, ob dieses – für die Allgemeinheit nur im Falle des Vorliegens eines berechtigten oder rechtlichen Interesses erreichbare – Zusatzwissen bei der Bestimmung des Personenbezugs in die Betrachtung mit eingestellt werden muss. Zwar würde für eine Einbeziehung bereits ausreichen, dass die jeweiligen Registerbehörden auch als INSPIRE-Nutzer in Betracht kommen und somit eine Kombination von INSPIRE-Geodaten und registermäßig gespeichertem Zusatzwissen bei ihnen ohne Weiteres möglich ist. Die Eingriffsintensität und Breitenwirkung wäre jedoch deutlich größer, wenn auch die Zugangsmöglichkeit der „breiten Öffentlichkeit“ mit einbezogen werden müsste. Zunächst gilt hier, dass die Daten des Liegenschaftskatasters, sofern sie nicht personenbezogene Daten enthalten, i. d. R. frei zugänglich sind. Plastisch wird dies an § 16 I HVGG: „Jede Person oder Stelle kann die Datenbanken des öffentlichen Vermessungswesens als allgemein zugängliche Quellen einsehen sowie Auskünfte oder Ausgaben daraus erhalten.“ Doch auch ohne eine ausdrückliche Regelung im jeweiligen Landesvermessungs­ (kataster)­gesetz ergibt sich die allgemeine Zugänglichkeit der Daten aus den Landesumweltinformationsgesetzen und Informationsfreiheitsgesetzen der Länder, sofern diese bestehen.1453 Diese Daten unterscheiden sich jedoch nicht von denen, die durch INSPIRE ohnehin in der Zukunft über das Geoportal frei zugänglich sind. Hieraus ergibt sich somit kein Zusatzwissen für die Bestimmung des Personenbezugs. Anders ist dies hingegen bzgl. der im Liegenschaftskataster und Grundbuch bzw. den anderen genannten Registern gespeicherten persönlichen Daten.1454 Durch die Eigentümer- oder Fahrzeughalterangaben (o. Ä.) können die diesbezüglich in INSPIRE enthaltenen Sachdaten mit dem Betroffenen in Verbindung gebracht werden, wodurch sich ohne weiteres ein Personenbezug herstellen lässt. Über § 133 GBO kann der Datenabruf der nach § 12 GBO zugänglichen Daten auch automatisiert über das Internet erfolgen.1455 1452  Zu den Bedrohungsszenarien s. o. 1. Bedrohungsszenarien bei der Nutzung von Geodaten, S. 303 f. 1453  Eine Aufstellung über die Informationsfreiheitsgesetze der Länder findet sich bei Schoch, IFG, X sowie in Anhang I. Für die Umweltinformationsgesetze besteht eine Umsetzungspflicht aus der UIRL, vgl. Tolkmitt, in: Fluck / Theuer, Informationsfreiheitsrecht, Überblick Landes-UIG und Landes-IFG (C) Kommentierung, S. 1–3. 1454  Siehe hierzu oben Fn. 1451. 1455  Hierzu Nedden, in: Bär / Hohl / Möstl / Müller, Rechtskonformes eGovernment  – eGovernment-konformes Recht, S. 77, 88 ff.



D. Europäischer Rechtsrahmen335

Die Problematik ist vergleichbar mit der bzgl. Google Street View geführten Diskussion, ob Kfz-Kennzeichen bei der Ablichtung von Autos im Rahmen der bildlichen Aufnahme der Häuserfronten unkenntlich zu machen sind. Diese Unkenntlichmachung wurde von deutschen Datenschutzrechtlern ggü. Google eingefordert, um einen Rückschluss auf den Eigentümer über den Umweg des Abgleichs mit dem Fahrzeugregister auszuschließen.1456 Dies impliziert, dass die Möglichkeit, unter Geltendmachung eines berechtigten Interesses in die jeweiligen Register Einsicht zu erhalten, genügt, um das in den Registern gespeicherte Wissen als Zusatzwissen heranzuziehen. Dies erscheint zutreffend und auf die hier vorliegende Problematik übertragbar: Weil die gesamte Öffentlichkeit, d. h. jedermann, auf die INSPIREGeodaten über das INSPIRE-Geoportal zugreifen kann, kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass der potentielle Nutzer ein berechtigtes Interesse an der Registereinsicht geltend machen und so an die entsprechenden Daten gelangen kann.1457 Es ist sogar anzunehmen, dass die INSPIRE-Geodatennutzung auch und vor allem durch Nachbarn erfolgen wird,1458 die jedenfalls bzgl. der Daten des Liegenschaftskatasters bzw. des Grundbuches aus ihrer Nachbareigenschaft i. d. R. ein berechtigtes Interesse ableiten können. Somit ist es nicht nur potentiell möglich, sondern sogar wahrscheinlich, dass das über die entsprechenden Register nutzbare Zusatzwissen nicht nur durch die Registerbehörde, sondern auch und gerade durch die (ggf. beschränkte) Öffentlichkeit genutzt werden wird. Das an sich nur beschränkt zugängliche Registerwissen ist somit als Zusatzwissen in Betracht zu ziehen. Hinzu kommt, dass als potentielle INSPIRE-Nutzer neben der Öffentlichkeit auch und gerade Behörden in Betracht kommen. Diese können zum einen selbst die entsprechenden Registerbehörden sein (s. o.) und somit direkten Zugang zu dem Register-Zusatzwissen haben. Zum anderen enthalten 1456  Vgl. etwa Dreier / Spiecker genannt Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 73: „Eine Anfrage beim Straßenverkehrsamt ist aufgrund der Darlegung potentieller Rechtsverfolgung jedermann möglich, vgl. § 39 I und II StVG. In Abhängigkeit davon, an welchem Ort die Kennzeichenerfassung stattfindet und welche weiteren Informationen verfügbar sind, kann sich zusätzliche Persönlichkeitsrelevanz der gewonnenen Informationen auch darüber ergeben, wenn sie Aufschlüsse mittelbar oder durch zusätzliche Abgleiche auch über sonstige Verhalten der Fahrzeuginsassen ermöglicht.“ 1457  Ebenso Jahn / Striezel, K&R 2009, 753 (755) mit Verweis auf § 12 I GBO. 1458  Siehe dazu unten (d) Verwendungsszenarien, S. 461 ff. Dasselbe konstatieren Dreier / Spiecker genannt Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 83 f. bzgl. der parallelen Konstellation bei Google Street View. Ähnlich auch Caspar, Gutachten zu Rechtsfragen betreffend den Internet-Dienst Google Street View, http: /  / www.landtag.ltsh.de / infothek / wahl16 / umdrucke / 3900 / umdruck-16-3924. pdf, S. 11; ders., DÖV 2009, 965 (967).

336

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

die Vorschriften über die Zugänglichkeit der entsprechenden Register z. T. vereinfachte Möglichkeiten für sonstige Behörden, auf diese Daten zuzugreifen. Insbesondere wird von sonstigen Behörden nach dem Gesetz i. d. R. nicht verlangt, dass sie ein berechtigtes Interesse an der Datenerlangung geltend machen müssen. Vielmehr ist lediglich eine Zweckentsprechung und -bindung normiert.1459 Dies bedeutet für die geodatenhaltende Stelle, dass sie bei der Entscheidung über die datenschutzrechtliche Unbedenklichkeit der Geodatenbereitstellung in Betracht ziehen muss, dass Nachbarn, Behörden usw. über Zusatzwissen verfügen, welches ihnen – im Gegensatz zur geodatenhaltenden Stelle selbst – die Herstellung eines Personenbezugs ermöglicht. Damit fiele die Geodatenbereitstellung als Übermittlung an eine unbestimmten Adressatenkreis (§ 3 IV Nr. 3 lit. b) BDSG) unter den datenschutzrecht­ lichen Verbotsvorbehalt. γ) Verschneidung Neben dem Zusatzwissen, welches einen maßgeblichen Faktor für die Identifizierung einer natürlichen Person als Betroffener darstellt, kommt es daneben vor allem auf die Möglichkeit an, Geodaten miteinander zu verschneiden. Diese Problematik hat zwei Aspekte: Zum einen kann durch eine Verschneidung aus vormalig bloßen Sachdaten durch immer weitere Konkretisierung auf eine einzelne natürliche Person geschlossen werden. Hier dient die Verschneidung somit der Identifizierung. Zum anderen kann durch Kombination von personenbezogenen georeferenzierten Angaben (z. B. Eigentümerangaben im Grundbuch) mit primär nicht-personenbezogenen Sachdaten ein aussagekräftiges Bild über den Betroffenen erstellt werden (Anreicherung des Aussagegehalts). Dies führt dazu, dass Sachdaten, wenn sie mit bekannten georeferenzierten personenbezogenen Daten verknüpft werden (können, was eigentlich immer der Fall ist), auch stets die Möglichkeit eines eigenen Personenbezugs desjenigen Sachdatums innewohnt. Eine Identifizierung ist somit (fast) immer jedenfalls abstrakt-potentiell möglich. Dies darf allerdings nicht zur prinzipiellen Anwendbarkeit des Datenschutzrechts und damit zum Eingreifen des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt führen. Vielmehr muss eine sinnvolle, dem Schutzbedürfnis angemessene Begrenzung des Tatbestandsmerkmals des personenbezogenen Datums gefunden werden.1460 Insbesondere muss rezipiert werden, dass für ein Eingreifen der 1459  Vgl. etwa § 55 I, II StVG, § 65 PStG, § 18 MRRG, § 12 II VermKatG NRW; § 13 III Nr. 4 VermKatG SH. 1460  Ähnlich Klar, Datenschutz und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 139 f.: maßgeblich ist die Summe der persönlichkeitsrelevanten Einzelangaben.



D. Europäischer Rechtsrahmen337

Ausnahmetatbestände gem. Art. 13 I vor lit. a) INSPIRE-RL notwendig ist, dass nachteilige Auswirkungen auf das Schutzgut drohen. Insofern ist eine Prognose der geodatenhaltenden Stelle notwendig, ob es dritten Datennachfragern durch Zusatzwissen und Verschneidung von Geodaten möglich ist (sein könnte), Personen zu individualisieren und persönlichkeitsrelevante Aussagen über diese abzuleiten. Dies wird insbesondere bei solchen Datennachfragern relevant sein, die selbst über große (Geo-) Datenbestände verfügen, etwa bei der Versicherungswirtschaft und Behörden. Allgemeingültige Aussagen lassen sich zu diesem Themenkomplex jedoch schwerlich treffen. ee) Persönlichkeitsrelevanz α) Erforderlichkeit eines Persönlichkeitsrelevanzkriteriums Nach der hier vertretenen Auffassung, welche von einer begrenzten Anwendbarkeit des Datenschutzrechts auf Geodaten bzw. einer diesbezüglichen Notwendigkeit hierzu ausgeht, kann nicht allein aufgrund der abstrakten Möglichkeit der Herstellung eines Personenbezugs bzgl. eines konkreten Geodatums auf dessen datenschutzrechtliche Unzulässigkeit geschlossen werden. Zwar geht das BVerfG zu Recht davon aus, dass „es unter den Bedingungen der automatischen Datenverarbeitung kein ‚belangloses‘ Datum mehr“ gibt.1461 Dies darf jedoch nicht zu einer uferlosen Ausdehnung des Anwendungsbereichs des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung führen. Insofern steht die Forderung nach einer Persönlichkeitsrelevanz personenbezogener Daten in sachlichem Zusammenhang mit der Zielsetzung der Vertreter des relativen Personenbezugs, den Anwendungsbereich des Datenschutzrechts nicht konturenlos werden zu lassen, um dadurch einen effektiven und adäquaten Schutzstandard (inklusive Kontrollmöglichkeit) zu erreichen.1462 Auch das BVerfG zieht aus dem Diktum, es gebe keine belanglosen Daten, nicht den Schluss, dass alle personenbezogenen Daten gleich zu behandeln 1461  BVerfGE

65, 1 (45). will auch Weichert, DuD 2007, 113 (117) als Vertreter eines objektiven Personenbezugs eine Persönlichkeitsrelevanz als Begrenzungskriterium installieren: „Einen weitergehenden Ansatzpunkt bietet die Formulierung, dass der Personenbezug zu der Sache eine gewisse persönlichkeitsrechtliche Relevanz haben muss, um als personenbeziehbar im Sinne des Datenschutzrechts gelten zu können. Von einem Personenbezug kann danach nur gesprochen werden, wenn den Angaben über eine Sache eine Aussagekraft über die Individualität einer natürlichen Person zukommt“. Ferner ders., DuD 2007, 113 (119): „Es macht daher Sinn, die Schutzintention informationeller Selbstbestimmung zum zentralen Anknüpfungspunkt zu machen.“ 1462  Allerdings

338

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

wären.1463 Dies folgt bereits aus der Herausstellung der besonders sensiblen Daten gem. § 3 IX BDSG. Zudem bezieht das BVerfG schon im Volkszählungsurteil die subjektive Zielsetzung der datenverarbeitenden Stelle neben ihren technischen Fähigkeiten in die Bestimmung des Personenbezugs mit ein. Von dieser Zwecksetzung ist aber gerade die Persönlichkeitsrelevanz abhängig:1464 Kommt es der datenverarbeitenden Stelle nicht auf die Herstellung eines Personenbezugs an, auch wenn sie dies unter Einsatz von Zusatzwissen (vielleicht) könnte, droht dem Betroffenen keine Persönlichkeitsgefährdung und ist somit auch nach Ansicht des BVerfG zu Recht der Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung nicht eröffnet.1465 Von besonderer Relevanz für die hier in Rede stehende Konstellation ist ferner ein Urteil des BVerfG, in dem ein Steuerpflichtiger Auskunft über die über ihn beim Bundeszentralamt für Steuern vorhandenen Daten verlangte, die dieses im Ausland aus allgemein zugänglichen Quellen über den Betroffenen erhoben und den Finanzämtern zur Ermittlung der Steuerpflicht des Betroffenen übermittelt hatte. Die Konstellation ist insofern vergleichbar, als auch Geodaten zum Teil als öffentlich zugängliche Quellen verfügbar sind.1466 Das BVerfG führt bezüglich einer Eingriffswirkung der Erhebung und Speicherung allgemein zugänglicher Daten aus: „Ein Eingriff ist zunächst anzunehmen, soweit in die Sammlung Daten aufgenommen werden, die bereits für sich genommen sensibel sind und deshalb dem Schutz dieses Grundrechts unterfallen. Das kann für Daten zutreffen, die unter das in § 30 AO geregelte Steuergeheimnis fallen. Nicht nur in der Erhebung, sondern auch in der Speicherung solcher Daten liegt ein Grundrechtseingriff. Werden Daten, die aus im Ausland öffentlich zugänglichen Quellen gewonnen werden, in die Sammlung aufgenommen, liegt zwar noch nicht in der Erhebung dieser Daten ein Grundrechtseingriff, wohl aber kann er in ihrer Sammlung und systematischen Erfassung bestehen. Es ist dem Staat nicht 1463  Die Aussage soll „nur“ ausdrücken, dass nicht von vornherein Daten aus dem Anwendungsbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung herausfallen. 1464  Ebenso Klar, Datenschutzrecht und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S.  139 f. 1465  Mit ähnlicher Wertung wie hier Dreier / Spiecker genannt Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 82: „Ein solcher [Personenbezug] liegt aber regelmäßig nicht vor, weil lediglich die bereits über andere Umstände ermittelbaren Personendaten bestätigt werden. Nur dann, wenn über die [Haus-]Ansicht neue Daten, z. B. Abweichungen vom üblichen Standard, ermittelt werden können, kann auch bei der Abbildung von größeren Mehrfamilienhäusern von personenbezogenen Daten gesprochen werden.“ Ähnliche Analyse auch bei Caspar, DÖV 2009, 965 (968 f.). 1466  So für Ansichten von Häuserfronten Dreier / Spiecker genannt Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 87 ff.; sowie sogleich ff) Entfallen des Schutzes wegen Allgemeinzugänglichkeit, S. 343 ff.



D. Europäischer Rechtsrahmen339

verwehrt, von jedermann zugänglichen Informationsquellen unter denselben Bedingungen wie jeder Dritte Gebrauch zu machen. Jedoch kann auch der staatliche Umgang mit personenbezogenen Daten, die für sich genommen keine besondere Relevanz für die Freiheit und Privatheit des Betroffenen haben, je nach seinem Ziel und den bestehenden Verarbeitungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten grundrechtserhebliche Auswirkungen auf die Privatheit und Verhaltensfreiheit des Betroffenen haben. Ein Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ist anzunehmen, wenn die aus öffentlich zugänglichen Quellen stammenden Daten durch ihre systematische Erfassung, Sammlung und Verarbeitung einen zusätzlichen Aussagewert erhalten, aus dem sich die für das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung spezifische Gefährdungslage für die Freiheitsrechte oder die Privatheit des Betroffenen ergibt. So kann es etwa liegen, wenn diese Daten mit anderen Daten verbunden werden, die bereits für sich genommen dem Grundrechtsschutz unterfallen, und dadurch der Aussagegehalt der verknüpften Daten insgesamt zunimmt.“1467 Die Aussagen des BVerfG lassen sich nur so verstehen, dass bereits dem Anwendungsbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung und damit auch des BDSG wegen dessen Nähe zum allgemeinen Persönlichkeitsrecht1468 ein Persönlichkeitsrelevanzkriterium innewohnt.1469 Ansonsten fehlte es an einem Schutzbedürfnis, etwa wenn – wie im vorliegenden Fall – Daten aus allgemein zugänglichen Quellen keinen zusätzlichen Informa­ tionswert bieten. Gegen die Heranziehung eines Persönlichkeitsrelevanzkriteriums spricht hingegen, dass die Anwendbarkeit des BDSG und des darin zum Ausdruck 1467  BVerfGE  120, 351 (361 f.), aufgegriffen durch Caspar, DÖV 2009, 965 (969): „Dies gilt gerade auch für weltweit abrufbare Internetveröffentlichungen.“ 1468  So führt das BVerfG, a. a. O., S. 359, explizit im Rahmen der Schutzbereichsprüfung aus: „Das Interesse des Beschwerdeführers, von den ihn betreffenden informationsbezogenen Maßnahmen des Staates Kenntnis zu erlangen, wird grundrechtlich durch sein in Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG gewährleistetes Grundrecht auf Schutz der Persönlichkeit in der Ausprägung als Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung geschützt“. 1469  Ebenso – auch mit der Fundierung im Allgemeinen Persönlichkeitsrecht – Klar, Datenschutz und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 138 ff.: „Somit muss die Persönlichkeitsrelevanz, die der Information im konkreten Verwendungszusammenhang zukommt, das entscheidende Kriterium bei der Abgrenzung zu Sachdaten darstellen.“ sowie http: /  / www.bmi.bund.de / SharedDocs / Downloads / IMAGI /  DE / Imagi / behoerdenleitfaden.pdf?__blob=publicationFile, S. 11: „Die Eingriffstiefe in die Rechte der Betroffenen ist nach den Kriterien zu bestimmen, die das Bundesverfassungsgericht in Bezug auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aufgestellt hat. Vorrangiges Kriterium ist dabei die konkrete Persönlichkeitsrelevanz der Informationen, die von der informationsbezogenen Maßnahme erfasst werden.“

340

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

kommenden Schutzes von einer Bewertung der konkreten Schutzwürdigkeit im Einzelfall abhängig gemacht wird, obwohl diese Vorgehensweise dem Regelungsansatz des BDSG fremd ist.1470 Andererseits besteht die praktische Notwendigkeit, taugliche Kriterien für die Anwendbarkeit des BDSG aufzustellen. Auf der einen Seite ist es unpraktikabel, den Anwendungsbereich des BDSG um nicht schutzwürdige Bereiche zu erweitern1471, auf der anderen Seite dürfen aber persönlichkeitsrelevante Bereiche nicht von vornherein aus dem Schutzbereich ausgesondert werden. Als taugliches, zu den bestehenden, normierten Tatbestandsmerkmalen hinzukommendes Element eignet sich lediglich das der Persönlichkeitsrelevanz. Es ist aus verfassungsrechtlichen und systematischen Gründen auch angezeigt, hierauf zurückzugreifen.1472 Das Erfordernis einer Persönlichkeitsrelevanz ist dem normierten Datenschutzrecht selbst auch nicht fremd: In den Rechtfertigungstatbeständen im BDSG ist in mehreren Fällen eine Abwägung zwischen Informationsinteresse der datenverarbeitenden Stelle und dem Schutzinteresse des Betroffenen vorzunehmen. In diese Abwägung ist mit einzustellen, wie schutzwürdig das Interesse des Betroffenen ist. Dies kann sich nur am Grad der Beeinträchtigung, mithin an der Persönlichkeitsrelevanz orientieren. Auch das BVerfG grenzt in den einschlägigen Entscheidungen1473 danach ab, wie sensibel die preisgegebenen Daten sind, um sie in ein adäquates Verhältnis zur Presse- und Meinungsfreiheit des publizierenden Presseorgans bzw. zum Informationsinteresse der Steuerbehörden zu bringen.

1470  Vgl. Dammann, in: Simitis, BDSG, § 3 Rn. 58 a. E. mit dem zutreffenden Hinweis, dass der Begriff der „Angabe über persönliche und sachliche Verhältnisse“ gerade nicht auf bestimmte, besonders sensible Lebensbereiche / Sachaussagen beschränkt ist. 1471  Das anerkennen auch Weichert, DuD 2007, 113 (117) und Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness.org / Geobusiness / Navigation / publikationen,did =272442.html, S. 16. 1472  Zuzugeben ist jedoch, dass durch die Forderung nach einem Persönlichkeitsrelevanzkriterium die verfassungsrechtliche Differenzierung nach Schutzbereich (Vorliegen eines personenbezogenen Datums) und Eingriff (Persönlichkeitsrelevanz, d. h. Überschreitung der Eingriffsschwelle) verwischt wird. Dies ist jedoch hinzunehmen und nachgerade notwendig, weil auf der einfachgesetzlichen Ebene nicht derart zwischen Eingriff und Schutzbereich unterschieden wird. Die Anwendbarkeit des BDSG hängt vom Vorliegen beider Voraussetzungen ab. 1473  V. a. BVerfG, NJW  2006, 2836 – Prominentenvilla; BVerfGE  120, 351 = NJW  2008, 2099 – Steuergeheimnis.



D. Europäischer Rechtsrahmen

341

β) Vorliegen einer Persönlichkeitsrelevanz Nachdem abstrakt festgestellt wurde, dass für die Grenzziehung zwischen Sachbezug und Personenbezug aufgrund der persönlichkeitsrechtlichen Überformung des Datenschutzes ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal der Persönlichkeitsrelevanz erforderlich ist, sind die möglichen Konstella­ tionen herauszuarbeiten, in denen eine derartige Persönlichkeitsrelevanz vorliegt, mithin der Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung eröffnet und damit die Anwendbarkeit des BDSG gegeben ist. Ausführungen über den Kontextbezug personenbezogener Daten finden sich zuvorderst bei Weichert.1474 Als Paradebeispiel für die Notwendigkeit einer Persönlichkeitsrelevanz, die sich nicht bereits direkt aus der Verbindung von Sachaussage und Personenbezug ergibt, werden umweltbezogene, sachliche Angaben angesehen, die sich (u. a.) auf ein Grundstück beziehen, welches selbst einer natürlichen Person (i. d. R. dem Eigentümer) zugeordnet werden kann.1475 Dies wird auch i. R. d. INSPIRE-Initiative die maßgebliche Konstellation sein. Fraglich ist nun, wie die Begrenzung durch das Persönlichkeitsrelevanzkriterium ausgestaltet werden kann. Weichert und Karg bilden Fallgruppen, bei deren (alternativer) Einschlägigkeit ein Persönlichkeitsbezug vorläge. Sie differenzieren zwischen Ergebniskontext, Zweckkontext und Inhaltskontext.1476 1474  Weichert, DuD 2007, 113 (117 ff.); aufgegriffen durch Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, Gutachten im Auftrag der GiW-Kommission, http: /  / www.geobusiness. org / Geobusiness / Navigation / publikationen,did=272442.html, S. 16 ff. 1475  Vgl. insofern Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness.org / Geobusi ness / Navigation / publikationen,did=272442.html, S. 16 f. mit Verweis auf Weichert, DuD 2007, 113 (117): „Die Anwendung des Datenschutzrechtes auf Sachdaten würde den Zweck des Datenschutzes auf den Kopf stellen. Daten über klimatische, geologische oder geografische Gegebenheiten hätten danach keinen Personenbezug. Denn diese Informationen seien für die Merkmale einer Person nicht prägend. Die physikalische, chemische oder biologische Beschaffenheit des Bodens kann danach rechtlich ungehindert von den geologischen Behörden veröffentlich werden. Auch das Verschneiden und damit das Verdichten von Informationen würde zu keinem anderen Ergebnis führen. Voraussetzung sei jedoch, dass es sich dabei ausnahmslos um nichtpersonenbezogene Angaben handele.“ Abgesehen von der zirkulären Sichtweise am Ende des Zitats, mit der sich die Autoren wohl eine Hintertür für die Bejahung des Personenbezugs offenhalten wollen, sind die Aussagen zutreffend: Nicht jede sachbezogene Information bzgl. eines Grundstücks ermöglicht einen Rückschluss i. S. e. inhaltlichen Erkenntnis / Aussage über den Eigentümer. Diese (nämlich die Persönlichkeitsrelevanz) ist jedoch zu fordern. 1476  Neuerdings ist die verwendete Terminologie Ergebnisbezug, Bewertungsbezug und Inhaltsbezug, vgl. Karg, ZD 2012, 255 (259 f.).

342

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Dabei sprechen sie vom Ergebniskontext, wenn die betreffenden Angaben Auswirkungen auf die rechtlichen, wirtschaftlichen oder sozialen (Außen-) Beziehungen der betroffenen Person haben (können). Von einem Zweckkontext sei auszugehen, wenn sich die Angaben auf die Einschätzung des Betroffenen durch Dritte auswirkten. Zuletzt läge ein Inhaltskontext vor, wenn eine inhaltliche Aussage über eine Person getroffen würde. Die vorgeschlagene Kategorisierung überzeugt nur zum Teil. Schon formal ist nicht ersichtlich, wie sich die vorgeschlagenen Kategorien terminologisch zu der jeweiligen Fallgruppe verhalten. Auch inhaltlich kann insbesondere die Fallgruppe des Inhaltskontextes nicht überzeugen, da sie zirkulär ist bzw. bereits in den ersten beiden Fallgruppen enthalten ist.1477 Ob eine inhaltliche Aussage getroffen wird, ob also aus der Sachaussage eine personenbezogene Aussage wird, ist gerade Gegenstand der Prüfung. Inhaltlich ergibt sich somit kein Mehrwert durch diese Fallgruppe. Sinnvoll ist allerdings, danach zu fragen, ob sich die Aussage (möglicherweise) auf die persönliche Rechtsstellung oder Verhaltensweisen des Betroffenen nachteilig auswirken kann.1478 Insofern ist es ein zutreffender Ansatz, die Auswirkungen auf rechtliche, wirtschaftliche oder soziale Verhältnisse des Betroffenen zu bestimmen und hieraus eine Persönlichkeitsgefährdung abzuleiten. Als relevante Auswirkungen kommen sowohl direkte Änderungen der Rechtsstellung als auch mittelbare, „weiche Faktoren“ wie die aktive1479 1477  Hinzu kommt, dass auch eine trennscharfe Abgrenzung zwischen Ergebnisund Zweckkontext nicht möglich zu sein scheint, da Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness.org / Geobusiness / Navigation / publikationen,did=272442. html, S. 21 beide Aspekte miteinander vermischt: „Die Beurteilung, Bewertung und Beeinflussung von Personen enthält die größte Streubreite in Hinblick auf das Gefährdungspotential für die Persönlichkeitsrechte Einzelner. Die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Beziehungen einer Person sowie deren Stellung innerhalb der Gesellschaft können damit klassifiziert und beeinflusst werden. Sie erlauben nicht nur die Steuerung von Gruppenverhalten, sondern auch eine direkte Verhaltenssteuerung des Einzelnen, z. B. bei der Kreditvergabe.“ Diese Ausführungen, die i. R. d. Umschreibung des „Zweckkontextes“ erfolgen, betreffen zugleich den „Ergebniskontext“, da etwa die Kreditvergabe unmittelbare wirtschaftliche Auswirkungen nach sich zieht. Die Bewertung des Betroffenen durch seine Umwelt steht hier wohl eher im Hintergrund. Insgesamt ist eine Differenzierung nicht möglich und auch nicht zweckmäßig, da sie keinen Nutzen / Mehrwert bringt. 1478  Als Kriterien für ein von ihm derart bezeichnetes „Durchschlagen“ der Sachaussage auf die betroffene Person nennt Klar, Datenschutz und die visualisierung des öffentlichen Raums, S. 139 f. „die Größe des hinter der Angabe vermuteten Personenkreises, die Anzahl an individualisierenden Identifikationsmerkmalen aber auch den Detaillierungsgrad und die Art und Einzigartigkeit der Sache“. 1479  Damit ist gemeint, dass der Betroffene in dem Bewusstsein, dass persönliche Informationen über ihn erhoben werden können oder bereits kursieren, ein anderes



D. Europäischer Rechtsrahmen

343

oder passive1480 Verhaltenssteuerung des Betroffenen in Betracht. Insgesamt lässt sich folgern, dass eine Persönlichkeitsrelevanz immer auch dann vorliegt, wenn durch die Preisgabe personenbezogener Daten mittelbar, z. T. auch nur faktisch Grundrechte betroffen sind. Als tangierte Grundrechte kommen das allgemeine Persönlichkeitsrecht selbst, die Glaubens- und Gewissensfreiheit, die Meinungsfreiheit und Versammlungsfreiheit sowie die Berufs- und Eigentumsfreiheit in Betracht. Hierbei ist beachtlich, dass für die mögliche Verletzung von Grundrechtspositionen bereits eine Gefährdungslage ausreicht. Durch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung als Ausprägung des Allgemeinen Persönlichkeitsrechts kommt es zu einer zeitlichen und damit auch sachlichen Vorverlagerung der Schutzdimension: Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung „flankiert und erweitert den grundrechtlichen Schutz von Verhaltensfreiheit und Privatheit, indem es ihn schon auf der Stufe der Persönlichkeitsgefährdung beginnen lässt. Eine derartige Gefährdungslage kann bereits im Vorfeld konkreter Bedrohungen benennbarer Rechtsgüter entstehen, so insbesondere, wenn personenbezogene Informationen in einer Art und Weise genutzt und verknüpft werden, die der Betroffene weder überschauen noch beherrschen kann. Aus solchen Informationen können weitere Informationen erzeugt und so Schlüsse gezogen werden, die sowohl die grundrechtlich geschützten Geheimhaltungsinteressen des Betroffenen beeinträchtigen als auch Eingriffe in seine Verhaltensfreiheit mit sich bringen können“.1481 Das Persönlichkeitsrelevanzkriterium liegt somit vor, wenn mittelbar (und ggf. faktisch) andere Freiheitsrechte durch die Preisgabe personenbezogener Daten betroffen werden. Um dies zu bestimmen, bietet sich vorliegend eine Bildung von Fallgruppen an, welche sich an den INSPIREGeodatenthemen orientiert. Diese soll nach der abstrakten Vorklärung unternommen werden.1482 ff) Entfallen des Schutzes wegen Allgemeinzugänglichkeit Der potentielle datenschutzrechtliche Schutz könnte jedoch von vornherein entfallen, wenn Geodaten aufgrund ihrer Auffindbarkeit in der LandVerhalten an den Tag legt, um einer möglichen Identifizierung zu entgehen. Dies erkannte schon das BVerfG im Volkszählungsurteil, E 65, 1 (42 f.). 1480  Gemeint ist damit vor allem, dass sich die Wahrnehmung (Bewertung) des Betroffenen durch seine Umwelt ändert und sich daraus mittelbar Auswirkungen auf den Betroffenen selbst ergeben. 1481  BVerfGE 120, 351 (360). 1482  S. u. b) Fallgruppen individualisierender und persönlichkeitsrelevanter INSPIRE-Geodaten, S.  350 ff.

344

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

schaft als allgemein zugänglich gelten würden und dies den Schutz ausschließen würde. Weder das eine noch das andere ist jedoch der Fall: Dass (Geo-)Daten aufgrund der Allgemeinzugänglichkeit der durch sie beschriebenen Geoobjekte nicht schutzlos gestellt werden, erkannte bereits das BVerfG in der bereits zitierten Entscheidung zum Steuergeheimnis1483 und zur Kfz-Kennzeichenerfassung1484: Sind Daten allgemein zugänglich, ist ihr unmittelbarer Inhalt jedermann ersichtlich und kann daher keinen Schutz mehr für sich in Anspruch nehmen.1485 Dies gilt allerdings nur dann, wenn die Geodaten unmittelbar und ausschließlich dasjenige darstellen, was durch die bloße Betrachtung der Landschaft jedermann offensichtlich und zugänglich ist. Gehen Geodaten hingegen in ihrem Inhalt oder ihrer Zusammenstellung über die bloße Darstellung der Landschaft hinaus, kann nicht mehr von einer Allgemeinzugänglichkeit gesprochen werden. Vor allem die systematische Vernetzung dieser Daten (Datensammlungen in Datenbanken und Dateien), die den „Mehrwert“ von Geodaten ausmacht, stellt den maßgeblichen Unterschied zur allgemeinzugänglichen Auffindbarkeit der beschriebenen Geoobjekte in der Landschaft dar. Dann kann nicht mehr von einer Allgemeinzugänglichkeit ausgegangen werden, weil den Geodaten ein zusätzlicher Aussagegehalt zukommt, der gerade erst durch Verknüpfung und Aufbereitung entsteht. Zudem kann auch durch das Ziel der Verarbeitung allgemein zugänglicher Daten eine besondere Persönlichkeitsgefährdung eintreten, welche die Schutzwürdigkeit dieser an sich unproblematischen 1483  BVerfGE  120,

351 (361 f.). BVerfGE 120, 378 (399) – Kfz-Kennzeichenerfassung: „Auch entfällt der grundrechtliche Schutz nicht schon deshalb, weil die betroffene Information öffentlich zugänglich ist – wie es für Kraftfahrzeugkennzeichen, die der Identifizierung dienen, sogar vorgeschrieben ist (§ 23 Abs. 1 Satz 3 StVO). Auch wenn der Einzelne sich in die Öffentlichkeit begibt, schützt das Recht der informationellen Selbstbestimmung dessen Interesse, dass die damit verbundenen personenbezogenen Informationen nicht im Zuge automatisierter Informationserhebung zur Speicherung mit der Möglichkeit der Weiterverwertung erfasst werden.“ 1485  Ebenso LG Köln, MMR  2010, 278 f. – Bilderbuch Köln: Sozialsphäre. Plastisch ferner für den Umweltbereich der BayLfD, 21. TB 2004, LT-Drs. 15 / 2074, S. 97: „Zu prüfen war auch, inwieweit Daten aus dem Projekt GEORISK (Darstellung von Hangbewegungen, Felsstürzen, Rutschungen u. Ä. im bayerischen Alpenraum) der Öffentlichkeit über das Internet zugänglich gemacht werden können. Ein Personenbezug ist hier häufig dadurch gegeben, dass die Daten punktgenau sind, das heißt, einem Grundstückseigentümer zugeordnet werden können. Für die Frage der Veröffentlichung dieser Daten kommt es im Ergebnis auf eine Differenzierung zwischen offenkundigen und nichtoffenkundigen Daten an. Bei offenkundigen Daten (z. B. sichtbare Hangrutschungen auf einem bestimmten Grundstück) sind einer Veröffentlichung entgegenstehende Belange betroffener Dritter nicht ersichtlich. Eine Einstellung dieser Daten ins Internet kommt gerade auch aus Verwaltungsvereinfachungsgründen in Betracht, um einer Vielzahl von Einzelanträgen nach § 4 Umweltinformationsgesetz (UIG) zuvor zu kommen.“ 1484  Vgl.



D. Europäischer Rechtsrahmen

345

Daten erfordert.1486 Hier kommt es maßgeblich auf den Verwendungskontext und die diesbezügliche Vorgehensweise an. Der Datenschutz ist demnach nur dann ggf. ausgeschlossen, wenn die allgemein zugänglichen Daten nur in der unmittelbar vorliegenden Form eingesehen werden. In jeder weitergehenden Datenverarbeitung können schon eine Persönlichkeitsrelevanz und damit die Überschreitung der (neu auflebenden) Schutzwürdigkeit dieser Daten bestehen. Daneben ist es unzutreffend, Geodaten als allgemein zugängliche Quellen anzusehen, bloß weil die von ihnen beschriebenen realen Geoobjekte in der Landschaft ohne Weiteres erkennbar bzw. auffindbar sind.1487 Schon diese Feststellung ist fragwürdig, wenn es um Geodaten geht, die mittels Luftoder Satellitenbildern die Erdoberfläche darstellen. Hier kann schon nicht ernsthaft angenommen werden, dass die Allgemeinheit, d. h. ein individuell nicht bestimmbarer Personenkreis,1488 die Möglichkeit hat, durch einen Überflug die Geoobjekte in derselben Weise zu erfassen.1489 Zum einen werden Draufsichten auf die Erdoberfläche andere Informationen enthalten als die Betrachtung von der Erdoberfläche aus (Straßenansicht).1490 Zum anderen kann nicht ernsthaft angenommen werden, dass es der Allgemeinheit ohne großen Aufwand und Hilfsmittel möglich ist, Luftbildaufnahmen zu tätigen, auch wenn hierzu eine abstrakte Möglichkeit besteht. Gerade die Tatsache, dass der Zugriff auf derartige Daten der Allgemeinheit ohne nennenswerten Aufwand und Hindernisse möglich sein muss, ist aber wesensmäßige Voraussetzung für die Bejahung der allgemeinen Zugänglichkeit.1491 Daher ist für Satelliten- und Luftbilder zu konstatieren, dass diese schon 1486  BVerfGE  120, 1487  Erneut

sen.

351 (361 f.). sei auf BVerfGE 120, 378 (399) – Kfz-Kennzeichenerfassung verwie-

Pieroth / Schlink, Grundrechte, Rn. 608. demselben Ergebnis der BfDI, 22. TB (2007, 2008), BT-Drs. 16 / 12600, S. 89: „Aus der Tatsache, dass der Luftraum frei zugänglich ist, kann jedoch nicht einfach geschlossen werden, dass sämtliche aus der Luft erhebbaren Informationen allgemein zugänglich sind.“ Ebenso Klar, Datenschutz und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 212. 1490  Ebenso Klar, Datenschutzrecht und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 80 f. Selbst wenn Teile des Grundstücks von der Erdoberfläche – etwa der Straße – frei einsichtbar sind, verliert der Betroffene damit nicht seinen (persönlichkeitsrechtlichen) Schutz, weil der private Charakter auch durch den Nutzungszweck erkennbar ist, vgl. BGH, NJW 2004, 762 (763). 1491  Denn: „Grundsätzlich muß niemand hinnehmen, daß seine Privatsphäre gegen seinen Willen unter Überwindung bestehender Hindernisse oder mit geeigneten Hilfsmitteln (z. B. Teleobjektiv, Leiter, Flugzeug) gleichsam „ausgespäht“ wird  …“, BGH, NJW 2004, 766 f. Tz. 22. Im Umkehrschluss besteht die allgemeine Zugänglichkeit nur, wenn eine Einsicht ohne entsprechende Hilfsmittel möglich ist. 1488  Hierzu 1489  Mit

346

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

von der Aufnahmetechnik, d. h. v. a. von dem eingefangenen Bildausschnitt bzw. Motiv, nicht als allgemein zugänglich gelten können. Dasselbe muss – aus einem anderen Grund – auch für sonstige Geodaten gelten: Die Erhebung und Aufbereitung von Geodaten ist äußerst aufwendig. Zwar beziehen sich die Geodaten auf allgemein zugängliche Geoobjekte. Dies macht sie deshalb aber noch nicht selbst zu allgemein zugänglichen Daten. Denn die Art und Weise der Datenherstellung ist nicht jedermann in der gleichen Weise möglich: Der Wert der Geodaten besteht gerade darin, dass sie (mithilfe von Instrumenten und Apparaturen) Erkenntnisse liefern, die dem Betrachter mit bloßem Auge gerade nicht zugänglich sind. Insofern gehen Geodaten somit über die realen Gegebenheiten in der Landschaft in der Regel hinaus. Der Schutz der Geodaten entfällt auch nicht deshalb, weil Teile des Inhalts dieser Daten (insbesondere Adressen) bereits über andere Medien (Verzeichnisse und Register wie Telefonbuch, Grundbuch) einem breiten Nutzerkreis bekannt sind, denn die proaktive Bereitstellung dieser Daten (über das Internet) kann gegenüber dem anderweitigen Datenzugriff eine neue Gefährdungsdimension darstellen.1492 Als allgemein zugängliche Geodaten verbleiben somit lediglich solche, die tatsächlich1493 einem unbestimmten Personenkreis ohne nennenswerte Hindernisse (technische bzw. faktische Hürden) zugänglich sind und an denen der (identifizierbare) Betroffene kein schutzwürdiges (Geheimhaltungs-)Interesse hat.1494 Dies kann der Fall sein bei Geodaten, die in frei einsehbaren Registern gespeichert sind. Dies betrifft etwa den datenschutzrechtlich unbedenklichen Teil des Liegenschaftskatasters1495 oder z. T. auch Geodaten, die bereits im Internet verfügbar sind. Allerdings kann die Veröffentlichung der INSPIRE-Geodaten im – öffentlich zugänglichen – INS1492  Vgl. BVerfG, NJW 2006, 2836 (2838) – Prominentenvilla: „Das Schutzbedürfnis entfällt nicht schon allein dadurch, dass die Adresse auch unter Rückgriff auf allgemein zugängliche Verzeichnisse und Register verschafft werden kann. Werden Angaben zur Anschrift gezielt in einem Massenmedium veröffentlicht, um die Leser zu einem Aufsuchen des privaten Lebensbereichs zu ermuntern, so werden die Informationen in einen neuen Kontext gesetzt, der Risiken weiterer Beeinträchtigungen des Persönlichkeitsrechts bewirken kann.“ 1493  Schmidt-Jortzig, in: Isensee / Kirchhof, HStR VII, § 162 Rn. 38, weist zutreffend darauf hin, dass es bei der Allgemeinzugänglichkeit der Informationsquelle selbst (d. h. dem Informationsträger – wie hier) nicht auf eine Bestimmung zur Allgemeinzugänglichkeit ankommt, sondern allein auf die faktische Allgemeinzugänglichkeit, weil es an einem Kommunikator fehlt, welcher über die Publizität entscheiden könnte. 1494  Vgl. erneut BVerfGE 120, 378 (399) – Kfz-Kennzeichenerfassung: Selbst wenn Daten frei zugänglich sind, kann ihre massenhafte Speicherung ob der stärkeren Persönlichkeitsrechtsgefährdung einen Grundrechtseingriff darstellen. 1495  Siehe etwa § 5 I VermKatG NRW.



D. Europäischer Rechtsrahmen

347

PIRE-Geoportal selbst nicht dazu führen, dass die betreffenden Geodaten als allgemein zugängliche Daten schutzlos gestellt werden. Ansonsten läge nämlich ein Zirkelschluss vor, weil es gerade um die vorgelagerte Frage geht, ob diese Daten im Geoportal frei zugänglich gemacht werden dürfen.1496 gg) Ermittlung der datenverarbeitenden Stelle; territoriale Anwendbarkeit des BDSG Neben der materiell-rechtlichen Frage, ob Geodaten ein Personenbezug zukommt und die DSRL bzw. das BDSG somit sachlich anwendbar sind, ist ferner die personale Anwendbarkeit, d. h. die Adressatenfrage zu klären. Gem. § 3 VII BDSG ist die verantwortliche Stelle „jede Person oder Stelle, die personenbezogene Daten für sich selbst erhebt, verarbeitet oder nutzt oder dies durch andere im Auftrag vornehmen lässt.“ Als verantwortliche Stellen i. S. d. BDSG kommen die jeweiligen datenhaltenden, INSPIRE-verpflichteten Stellen (Behörden) der Mitgliedstaaten sowie die Kommission als Betreiberin des INSPIRE-Geoportals in Betracht. Nur im ersteren Falle wäre das BDSG anwendbar, § 1 II BDSG. Die na­ tionalen INSPIRE-verpflichteten Behörden fallen als öffentliche Stellen des Bundes bzw. der Länder unter § 1 II i. V. m. § 2 I, II BDSG bzw. unter die entsprechenden Landesdatenschutzgesetze.1497 Auch die Erweiterung des Behördenkreises durch Art. 3 Nr. 9 lit. b) und c) INSPIRE-RL um natürliche Personen und juristische Personen des Privatrechtsbei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben1498 findet eine Entsprechung im nationalen Recht: Gem. § 2 IV 2 BDSG sind auch nicht-öffentliche Stellen als öffentliche Stellen zu behandeln, sofern sie – funktional – hoheitlich tätig werden. Sollten dennoch Schutzlücken infolge der Nichtanwendbarkeit des BDSG auftreten, 1496  Die ansonsten rechtwidrige Bereitstellung personenbezogener Geodaten im INSPIRE-Geoportal kann die Schutzwürdigkeit dieser Daten nicht ausschließen. Ansonsten hätte es die geodatenhaltende Stelle selbst in der Hand, die Schutzwürdigkeit der Daten durch Veröffentlichung zu beseitigen. Über die Preisgabe seiner Daten entscheidet jedoch allein der Betroffene (Einwilligung). A. A. wohl Klas, Grenzen der Erhebung und Speicherung allgemein zugänglicher Daten, S. 13 mit Verweis u. a. auf BVerfGE 66, 116 (137). 1497  Beachtlich ist, dass das BDSG für Länderbehörden nur gilt, wenn sie Bundesrecht anwenden, § 1 II Nr. 2 lit. a) BDSG. Dies wird i. d. R. nicht der Fall sein, weil die Länderbehörden zur Beteiligung an der INSPIRE-RL auf die dem GeoZG entsprechenden Landesgeodatenzugangs- / infrastrukturgesetze zurückgreifen und das GeoZG von seinem personalen Anwendungsbereich nur Bundesbehörden erfasst, s. hierzu unten VII. GeoZG, S. 533 ff. 1498  Hierzu s. o. c) Natürliche und juristische Personen des Privatrechts bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben, S. 187 ff.

348

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

können diese durch eine richtlinienkonforme Erweiterung des BDSG-Behördenbegriffs ausgeglichen werden.1499 Fraglich ist nun, ob die jeweiligen mitgliedstaatlichen Stellen oder die Kommission als die datenhaltende und -verarbeitende Stelle anzusehen ist. Hiervon hängt die (personale) Anwendbarkeit des BDSG ab. Im Ausgangspunkt gilt für den Bereitstellungsvorgang i. R. d. INSPIRE-Initiative, dass die bereitzustellenden Geodaten physisch bei der jeweiligen Stelle verbleiben, die diese auch erhoben hat bzw. verwaltet (Ausgangsbehörde). Die Übermittlung ist somit lediglich ein Abrufvorgang und keine Datenübermittlung dergestalt, dass die Daten nicht weiter bei der Ausgangsbehörde existieren. Daraus folgt jedoch nicht zwangsläufig, dass die mitgliedstaatlichen Stellen auch verantwortlich i. S. d. § 3 VII BDSG sind. Denn verantwortlich kann auch eine Stelle sein, die personenbezogene Daten im Auftrag durch andere Stellen verarbeiten lässt. Insofern wäre das Szenario, dass die mitgliedstaatlichen Stellen (aufgrund der INSPIRE-RL) im Auftrag der Kommission die Datenbereitstellung ermöglichen und vornehmen, der Kommission aber die Entscheidungsbefugnis zusteht und deshalb letztere als verantwortliche Stelle anzusehen ist. Dieser Ansatz könnte dadurch untermauert werden, dass es für die Eigenschaft als verantwortliche Stelle nicht streng und formal auf den Besitz bzw. die physische Herrschaft über die betreffenden Daten ankommt.1500 Eine Verantwortlichkeit i. S. d. Auftragsdatenverarbeitung (§ 11 I BDSG) erfordert jedoch, dass diejenige Stelle, für die die Daten im Auftrage verarbeitet werden, die Verantwortung innehat.1501 Nach den Rationalitäten der INSPIRE-RL verliert die datenbereitstellende Behörde jedoch nicht ihre (Sach-)Herrschaft über die bereitgestellten Daten, vgl. EG Nr. 6 INSPIRERL. So trifft auch die jeweilige verantwortliche Stelle selbst die Entscheidung darüber, ob sie INSPIRE-verpflichtet ist. Umgekehrt hat die Kommission – abgesehen von einem Vertragsverletzungsverfahren – keine rechtliche Handhabe, eine mitgliedstaatliche Behörde zur Durchsetzung bzw. Erfüllung ihrer INSPIRE-Verpflichtung anzuhalten bzw. zu zwingen. Der Kommission obliegt lediglich gem. Art. 15 I INSPIRE-RL, das INSPIRE-Geoportal als technische Plattform zur Verfügung zu stellen, damit die Mitgliedstaaten bzw. ihre INSPIRE-verpflichteten Behörden ihrer eigenen Verpflichtung, 1499  Zwar betrifft die INSPIRE-RL nicht selbst den Schutz personenbezogener Daten, sie setzt diesen jedoch sowohl nach der DSRL als auch nach dem nationalen Recht voraus, Art. 13 I lit. f), III INSPIRE-RL. Fordert die INSPIRE-RL somit die Anwendbarkeit ihrer Bestimmungen auf eine nationale Stelle, so müssen auch die datenschutzrechtlichen Vorkehrungen anwendbar sein. Dies ist durch eine INSPIRErichtlinienkonforme Auslegung des BDSG zu erreichen. 1500  Dammann, in: Simitis, BDSG, § 3 Rn. 225. 1501  Dammann, in: Simitis, BDSG, § 3 Rn. 227.



D. Europäischer Rechtsrahmen

349

nämlich der Implementierung INSPIRE-relevanter Geodaten in das Portal, nachkommen können. Verantwortlich ist somit die mitgliedstaatliche Stelle (Ausgangsbehörde) und nicht die Kommission. Selbst wenn man davon ausginge, dass eine Auftragsdatenverarbeitung vorläge, wäre nach zutreffender Auffassung nicht allein die Kommission die verantwortliche Stelle, sondern – zusätzlich, aber eingeschränkt – auch der Auftragsdatenverarbeiter, also die mitgliedstaatliche geodatenhaltende Stelle, verantwortlich.1502 Neben der personalen ist ferner die territoriale Anwendbarkeit des BDSG zu beleuchten. Problematisch könnte die Anwendbarkeit des BDSG allenfalls dann sein, wenn die Geodaten der mitgliedstaatlichen Stellen, welche für INSPIRE bereitgestellt werden sollen, auf Servern im Ausland belegen wären.1503 Dies ist jedoch nicht anzunehmen. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die entsprechenden Geodaten auf lokalen Servern bzw. Rechnern bei der geodatenhaltenden Stelle selbst belegen sind.1504 Die Anwendbarkeit des BDSG ergibt sich auch i. S. e. nationalen Bezugs daraus, dass die bereitzustellenden Geodaten im bzw. auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland erhoben, d. h. aufgenommen, wurden.1505 Für Satellitendaten mag zwar eine hoheitliche Einwirkungsmöglichkeit auf den Satelliten nicht bestehen,1506 wohl aber auf den Satellitenbetreiber (Bodenstation), sofern sich dieser im Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland befindet (Sitzprinzip, § 1 V 1502  Siehe zum Streitstand und der zutreffenden Auffassung Dammann, in: Simitis, BDSG, § 3 Rn. 228. 1503  Zu diesem Aspekt Klar, ZD 2013, 109 (111) mit dem zutreffenden Hinweis, dass der Serverstandort wegen der Vernetzung und Verzweigung der Infrastruktur (im Internet) kaum als tauglicher Anknüpfungspunkt für die datenschutzrechtliche Verantwortlichkeit herangezogen werden kann. Abgrenzungsschwierigkeiten ergäben sich insbesondere bei der Verteilung auf mehrere Server(zentren) in unterschied­ lichen Ländern, insbes. Drittstaaten. 1504  Sollte dies nicht der Fall sein und stattdessen eine Speicherung im Ausland vorliegen, greift dennoch nationales Datenschutzrecht ein: Gem. § 3 IV Nr. 3 b) BDSG liegt eine Übermittlung ohne Datenübertragung (d. h. der Datenabruf über das INSPIRE-Geoportal) vor, wenn „der Dritte zur Einsicht oder zum Abruf bereitgehaltene Daten einsieht oder abruft“. Dies ist jedoch nur möglich, indem – vermittelt über die in Deutschland belegene datenverarbeitende Stelle – der Zugang zu den ins Ausland ausgelagerten Geodaten hergestellt wird. Somit erfolgt der Datenabruf gerade in und nach Deutschland. Ähnliche Konstellation bei OVG Hamburg, ZUM 2012, 405 f. Allerdings darf die Datenverarbeitung nicht lediglich zum Zwecke des Transits durch das Inland erfolgen, vgl. § 1 V 4 BDSG sowie hierzu Dreier / Spiecker genannt Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 62. 1505  Ebenso die Einschätzung des Schweizerischen Bundesgerichts bzgl. Google Street View, MR-Int 2012, 43 (44). 1506  Hierauf stellt Klar, MMR 2012, 788 (792) ab und muss daher zu einer prinzipiellen Nichtanwendbarkeit des Datenschutzrechts bzgl. Satellitendaten kommen.

350

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

BDSG).1507 Darauf kommt es für die territoriale Eröffnung des Schutzbereichs aber gar nicht an. Entscheidend und ausreichend muss vielmehr sein, dass Geodaten von deutschem Staatsgebiet erhoben werden, denn dies löst das Schutzbedürfnis der Betroffenen gem. Art. 2 I i. V. m. 1 I GG aus.1508 b) Fallgruppen individualisierender und persönlichkeitsrelevanter INSPIRE-Geodaten aa) Vorüberlegung: Individualisierung und Persönlichkeitsrelevanz Damit es sich bei einem Geodatum um eine personenbezogene Einzelangabe handelt, muss sie einer konkreten natürlichen Person zuordenbar sein; d. h., sie muss eine konkrete Person individualisieren. Folglich muss dem Geodatum ein Informationswert innewohnen, der es ermöglicht, die betroffene Person von der Allgemeinheit zu unterscheiden. In einem zweiten Schritt ist der Aussagegehalt des Datums, welcher dem Tatbestandsmerkmal der persönlichen oder sachlichen Verhältnisse zuzuordnen ist, zu ermitteln. Nur wenn die Angabe Aussagen über die Person zulässt (Persönlichkeitsrelevanz), besteht ein daten- und persönlichkeitsrechtliches Schutzbedürfnis. Ob Geodaten die Individualisierung einer konkreten Person zulassen, kann nicht allgemein, d. h. losgelöst von der Art und dem Inhalt des betreffenden Geodatums festgestellt werden. Vielmehr kann nur bezüglich jedes konkreten Geodatums ermittelt werden, ob dieses Aussagen (Einzelangaben) zu einer konkreten Person trifft. Deshalb bietet sich die Bildung von Fallgruppen an. Als derartige Fallgruppen kommt nicht die Unterscheidung in die unterschiedlichen Darstellungsformen von Geodaten (Geometriedaten, Graphikdaten, Sachdaten bzw. Punktdaten und Flächendaten) in Betracht, 1507  Für den Bereich der staatlichen Geodatenerhebung über Satelliten ist die Unterscheidung zwischen Territorial- und Sitzprinzip ohnehin unerheblich, weil sich die nationalen Stellen im Staatsgebiet der Bundesrepublik Deutschland befinden. Für Privatrechtssubjekte (bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben) führt § 1 V BDSG zu einer hinreichenden Anwendbarkeit des BDSG. Zum Sitzprinzip i. S. d. § 1 V BDSG Gola / Schomerus, BDSG, § 1 Rn. 27 ff. 1508  Wie hier Dreier / Spiecker genannt Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 61 sowie Caspar, DÖV 2009, 965: „Entscheidend ist, dass die Erhebung und das Verarbeiten der Daten auf dem nationalen Territorium erfolgen.“ Ebenso Jahn / Striezel, K&R 2009, 753 (754). A. A. Klar, Datenschutzrecht und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 175 und ders., ZD 2013, 109 f., wonach das Hilfsmittel zur Erhebung im Inland befindlich sein muss. Selbst wenn man dies forderte, würde jedenfalls der anschließende Verfahrensschritt der Speicherung bei der geodatenhaltenden Stelle im Inland erfolgen und die Anwendbarkeit des BDSG begründen.



D. Europäischer Rechtsrahmen351

weil diese zum Teil beliebig ist;1509 es muss vielmehr allein auf den Gegenstand / Inhalt des Geodatums, d. h. das jeweilige Geodatenthema, ankommen. Als derartige Geodatenthemen sollen jene der INSPIRE-Anhänge untersucht werden. Die Untersuchung soll dabei einerseits die Individualisierbarkeit, andererseits die Persönlichkeitsrelevanz, d. h. den möglichen Aussagegehalt, betreffen. bb) Anhang I α) Koordinatenreferenzsysteme und geographische Gittersysteme Gem. Anhang I Nr. 1 und 2 INSPIRE-RL sind die geodatenhaltenden Stellen der Mitgliedstaaten verpflichtet, Koordinatenreferenzsysteme und geographische Gittersysteme in das INSPIRE-Netz zu implementieren. Diese Geodatenthemen nehmen insoweit eine Sonderrolle ein, als es sich nicht um fachliche Themen handelt, sondern um Festlegungen zur Georeferenzierung von Geodaten (Definition der Georeferenzierung). Implementiert werden somit keine eigentlichen Geodatensätze.1510 Deshalb liegen derzeit auch 1509  Siehe schon oben γ) Grundmenge, S. 314 f. Die Analyse derjenigen Arbeiten, welche sich mit dem Personenbezug von Geodaten beschäftigen, hat ergeben, dass diese zumeist eine Unterscheidung in Punkt- und Flächendaten vornehmen, so etwa Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness.org / Geobusiness / Navigation / pub likationen,did=272442.html, S. 8 ff.; Weichert, DuD 2009, 347 (350 f.); Walther, Personenbezug von Geodaten, S. 22 ff.; Behm, RDV 2010, 61 (64 f.); Polenz, in: Kilian /  Heussen, Computerrechts-Handbuch, Teil 13: Datenschutz – Rechtsquellen und Grundbegriffe des allgemeinen Datenschutzes, Rn. 82 (EL 29 Februar 2011). Diese Unterteilung ist jedoch zu grobkörnig und daher nicht zielführend (siehe hierzu bereits Fn. 1375). Dies anerkennt Karg, DuD 2010, 824 (830) selbst: „Die bisher in Bezug auf Geoinformationen vorgeschlagene Leitlinie (Punktdaten sind grundsätzlich personenbezogen, Flächendaten besitzen Personenbezug bei höher auflösenden Maßstäben als 1:10.000 bzw. 40 cm pro Pixel bei Orthophotos) wurde zwar inhaltlich angegriffen, eine andere Herangehensweise, die eine rechtssichere Handhabung ermöglicht, [ist] bisher jedoch … nicht entwickelt worden.“ Dies kann die unbefriedigende Unterteilung in Punkt- und Flächendaten jedoch nicht rechtfertigen. Erklärt wird insbesondere auch nicht, warum gerade bei den vorgeschlagenen Maßstabsgrenzen der Personenbezug beginnen bzw. enden soll. Die Festlegung bleibt eine bloße Hypothese. Sinnvoll ist allein, die unterschiedlichen Arten von Geodaten zu kategorisieren und eine konkrete Subsumtion vorzunehmen. Dabei ist freilich auf Parameter wie den Maßstab und die Auflösung einzugehen, weil diese (u. a.) die Stellschrauben für die Individualisierbarkeit und die Persönlichkeitsrelevanz sind; ebenso Diez / Rösler-Goy / Schmid / Seyfert, Zeitschrift für Vermessungswesen 2009, 357 (358 ff.). 1510  S. o. α) Anhang I, S. 208 sowie https: /  / wiki.gdi-de.org / display / insp / Identi fizierung+Koordinatenreferenzsysteme+ %28CRS %29 bzw. https: /  / wiki.gdi-de.org / dis play / insp / Identifizierung+Geografische+Gittersysteme+ %28GGS %29.

352

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

keine Meldungen von Geodatensätzen zu diesen beiden Geodatenthemen vor.1511 Mithin können sie auch hier außer Betracht bleiben. β) Geografische Bezeichnungen Das Anhang I-Thema Nr. 3 (geografische Bezeichnungen) betrifft ausweislich der Erläuterung Namen von Gebieten, Regionen, Orten, Großstädten, Vororten, Städten oder Siedlungen sowie jedes geografische oder topografische Merkmal von öffentlichem oder historischem Interesse. Die Bedeutung des Themas liegt darin, dass hierdurch die indirekte Identifizierung von Geoobjekten erreicht werden soll. Relevante geodatenhaltende Stellen sind u. a. die Vermessungs- und Katasterverwaltungen der Länder, das Bundesamt für Kartographie und Geodäsie (BKG), die statistischen Landesämter und das statistische Bundesamt, private und universitäre Institutionen etc.1512 Die Identifizierung der relevanten Geodatensätze der mitgliedstaatlichen Stellen im Rahmen des (jährlichen) Monitorings hat ergeben, dass unter dieses Geodatenthema hauptsächlich die Daten der ALK und des ALB (ALKIS), des Digitalen Landschaftsmodells (DLM)1513 sowie die Digitalen Topographischen Karten (DTK)1514 in ihren jeweiligen Auflösungen fallen.1515 Letztere werden in INSPIRE in den Auflösungen 1:10.000, 1:25.000, 1:50.000 und 1:100.000 implementiert. Wesensmerkmal von (topographischen) Karten ist ihre Generalisierung. Diese nimmt zu, je gröber die Auflösung ist, weil durch einen größeren Bildausschnitt mehr Geoobjekte (Einzelangaben) vorhanden 1511  Vgl. a. a. O. und http: /  / www.gdi-de.org / monitoring2011 / DE_gdi-de.html# topic_Theme_ AnnexI_coordinateReferenceSystems, wobei bzgl. der Koordinatenreferenzsysteme „Daten regelmäßig durchgeführter Forschungsschiffsreisen“ und „Daten zur Beprobung der kommerziellen Fischerei“ hierunter fallen sollen. Dies muss allerdings bezweifelt werden. 1512  http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs / Downloads / DE / GDI-DE / Steckbrief_ Geografische_Bezeichnungen.pdf?__blob=publicationFile. 1513  Das Digitale Landschaftsmodell (DLM) dient der topographischen Beschreibung der Landschaft. Es beinhaltet alle topographischen Objekte. Diese werden anhand ihrer Eigenschaften kartographisch dargestellt. Neben dem „Grundmodell“ ATKIS-Basis-DLM (maßstabslos) bestehen folgende maßstabsabhängige Varianten: DLM 50, 250, 1000, vgl. Wikipedia, Digitales Landschaftsmodell, http: /  / de.wikipe dia.org / wiki / Digitales_Landschaftsmodell. Zum Digitalen Geländemodell (DGM) s. u. α) Höhe, S. 362. 1514  Für die Digitalen Topographischen Karten (DTK) gilt, dass diese nur dann eine Relevanz für dieses Geodatenthema haben, wenn sie über die Informationen, welche bereits über das DLM bereitgestellt werden, hinausgehen, weil sie aus letzterem abgeleitet werden, vgl. https: /  / wiki.gdi-de.org / display / insp / Identifizierung+ Geografische+Bezeichnungen+ %28GN %29. 1515  Vgl. http: /  / www.gdi-de.org / monitoring2011 / DE_gdi-de.html#topic_Theme_ AnnexI_coordinateReferenceSystems.



D. Europäischer Rechtsrahmen353

sind, die eine umso stärkere Generalisierung notwendig erfordern.1516 Durch die Generalisierung wird es einerseits schwerer, die in ihrer Zahl und Genauigkeit reduzierten Einzelangaben einer individuellen bzw. individualisierbaren natürlichen Person zuzuordnen. Zudem fällt auch die Ermittlung persönlichkeitsrelevanter Aussagen mit zunehmender Generalisierung immer schwerer, weil eine stärkere Abstrahierung der digitalen Darstellung von den realen natürlichen Gegebenheiten eintritt. Die einschlägigen Literaturstimmen gehen deshalb davon aus, dass die Herstellung eines Personenbezugs bei topographischen Karten mit einem Maßstab von 1:5000,1517 1:10.0001518 bzw. 1:25.0001519 oder gröber nicht mehr möglich ist. Damit geht sogar die strengste Auffassung davon aus, dass die INSPIRE-relevanten topographischen Karten datenschutzrechtlich unbedenklich sind, weil sie infolge ihres groben Maßstabs keine personenbezogenen Daten enthalten. Für die Geodaten aus ALKIS und den Digitalen Landschaftsmodellen (DLM) gilt, dass diese keiner Generalisierung unterliegen. Allerdings fehlt es auch hier am Personenbezug: Zwar können einzelne Gebäude bzw. Flurstücke einer geographischen Bezeichnung zugeordnet werden und durch die Zuordnung zu einer natürlichen Person über Zusatzinformationen eine Einzelangabe darstellen.1520 Hieraus können jedoch (in den allermeisten Fällen) keine persönlichkeitsrelevanten Informationen abgeleitet werden. Dass ein Grundstück in einem bestimmten Ortsteil belegen ist, sagt nichts unmittelbar über seinen Eigentümer aus. Erst recht gilt dies für die darüber angesiedelten Ebenen geographischer Bezeichnungen.1521 Es gilt daher unabhängig von der Art der Darstellung der betreffenden Geodaten, dass die geographische Bezeichnung eines Geoobjekts selbst im Falle der Zuordenbarkeit zu einer bestimmten natürlichen Person mangels Persönlichkeitsrelevanz keinen datenschutzrechtlichen Restriktionen unterliegt. Selbst wenn davon ausgegangen würde, dass die geographische Bezeichnung eines Gebiets eine 1516  Siehe hierzu bereits oben γ) Darstellungen technischer Art, § 2 I Nr. 7 UrhG, S.  287 ff. 1517  So http: /  / www.bmi.bund.de / SharedDocs / Downloads / IMAGI / DE / Imagi / be hoerdenleitfaden.pdf?__blob=publicationFile, S. 11 f. 1518  So Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness.org / Geobusiness / Naviga tion / publikationen,did=272442.html, S. 68 mit Verweis auf die einen Personenbezug ausschließende Generalisierung. Lediglich Karten im Maßstab 1:5.000 oder 1:2.500 lassen überhaupt einen prinzipiellen Personenbezug zu. 1519  So Diez / Rösler-Goy / Schmid / Seyfert, Zeitschrift für Vermessungswesen 2009, 357 (359). 1520  Beispiel: Das Flurstück Nr. …, welches im Eigentum des A steht, ist im Land Baden-Württemberg, Region Südbaden, Stadt Freiburg, Stadtteil Herdern belegen. 1521  Ebenso Forgó / Krügel, MMR 2010, 17 (19) mit dem Beispiel der Stadt Hannover.

354

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

persönlichkeitsrelevante Einzelangabe zu einem Grundstückseigentümer in diesem Gebiet darstellte, würde dies dennoch nicht zu datenschutzrecht­ lichen Restriktionen führen, weil die geographische Bezeichnung ohnehin allgemein bekannt ist. Die Veröffentlichung dieser Angabe im INSPIREGeoportal ist daher datenschutzrechtlich unbedenklich. γ) Verwaltungseinheiten Das Anhang I-Thema Nr. 4 (Verwaltungseinheiten) betrifft ausweislich der Erläuterung lokale, regionale und nationale Verwaltungseinheiten, die die Gebiete abgrenzen, in denen die Mitgliedstaaten Hoheitsbefugnisse haben und / oder ausüben und die durch Verwaltungsgrenzen voneinander getrennt sind. Mit dem Thema sollen einerseits die Bezeichnungen und Hierarchien der Verwaltungseinheiten selbst und andererseits die Verwaltungsgrenzen beschrieben werden.1522 Als relevante Datensätze hat die Identifikation durch die KSt. GDI-DE hauptsächlich ermittelt: ALK und ALB (ALKIS), DLM, DTK, Digitale Verwaltungsgrenzen sowie amtliche Gemeindeverzeichnisse und -grenzen.1523 Bezüglich der datenschutzrechtlichen Relevanz dieses Anhang-Themas muss dasselbe gelten wie bezüglich der geographischen Bezeichnungen (Anhang I Nr. 3): Selbst wenn ein Grundstück, welches im Gemarkungsbereich einer entsprechenden Verwaltungseinheit liegt, einer bestimmten natürlichen Person zugeordnet werden kann, stellt dies keine persönlichkeitsrelevante Angabe dar, weil hieraus keine Rückschluss auf Eigenschaften, Verhaltensweisen oder die Rechtsstellung dieser Person geschlossen werden kann. Zudem sind Verwaltungseinheiten ohnehin allgemein bekannt, sodass sich aus ihrer Veröffentlichung keine neue Gefährdungsdimension ergeben würde. 1522  Vgl. http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs / Downloads / DE / GDI-DE / Steck brief_Verwaltungseinheiten.pdf?__blob=publicationFile: „In Deutschland besteht die Hierarchie aus max. 6 Ebenen (Nationalstaat, Bundesland, Regierungsbezirk, Stadtoder Landkreis, Verwaltungsgemeinschaft, Gemeinde / Stadt / verbandsangehörige Gemeinde / verbandsangehörige Stadt / gemeindefreies Gebiet). Nicht in allen Bundesländern sind alle Ebenen belegt. Bei der zweiten Objektart des Datenmodells, Verwaltungsgrenze, handelt es sich um linienförmige Objekte, die die o.g. Verwaltungseinheiten begrenzen. Als wichtiges Pflichtattribut ist auch hier die Hierarchiestufe (z. B. Kreisgrenze) anzugeben. Eins der wichtigsten Gebiete, wo Verwaltungseinheiten sowohl national als auch auf EU-Ebene Verwendung finden, ist der Bereich der Statistik. Zu diesem Zweck sind die Verwaltungseinheiten auf der untersten Ebene mit den oben genannten NUTS-Regionen verlinkt. Hiermit wird die Möglichkeit geschaffen, die für Verwaltungseinheiten vorliegenden statistischen Informationen zu aggregieren und europaweit vergleichbar zu machen.“ 1523  http: /  / www.gdi-de.org / monitoring2011 / DE_gdi-de.html#topic_Theme_An nexI_administrativeUnits.



D. Europäischer Rechtsrahmen355

δ) Adressen Das Anhang I-Thema Nr. 5 (Adressen) betrifft ausweislich der Erläuterungen die Lokalisierung von Grundstücken anhand von Adressdaten, in der Regel Straßenname, Hausnummer und Postleitzahl. Daneben sollen auch noch geographische Bezeichnungen wie Name der Stadt / des Ortes / der Verwaltungseinheit von Relevanz sein. Das Geodatenthema dient wie jenes der geographischen Bezeichnung (Nr. 3) der indirekten Identifikation von Geoobjekten, vornehmlich Immobilien.1524 Als relevante Geodatensätze hat die Identifizierung durch die KSt. GDI-DE ermittelt: ALK, ALB (ALKIS) sowie Hauskoordinaten. Die Geodaten in ALKIS geben die geotopographische Lage (Umrisse und Lage im Raum) eines Flurstücks / Grundstücks, die Hauskoordinaten diejenigen eines Gebäudes an. Sie enthalten Attribute wie die Hausnummer des Gebäudes, den Straßennamen sowie den Postleitzahlbereich. Diese Daten müssen gem. Anhang I-Thema Nr. 5 bereitgestellt werden. Auch hier muss grundsätzlich gelten, dass entsprechende Angaben über die Hausnummer oder den Straßennamen eines Grundstücks keine Auswirkungen auf eine identifizierbare natürliche Person, welche einen Bezug zu einem relevanten Grundstück hat, zeitigen. Die Angabe einer Hausnummer, eines Straßennamens oder einer Postleitzahl hat keinen Aussagegehalt (i. S. e. Persönlichkeitsrelevanz) für den Eigentümer oder Nutzer des Grundstücks. Zwar lassen sich durch (statistische) Zusatzinformationen, welche an die Straßenzeile, den Baublock1525 oder den Postleitzahlbereich anknüpfen, statistische Aussagen über die Bewohner bzw. Grundstückseigentümer in dem jeweiligen Bereich ziehen.1526 Die jeweilige Sachaussage über einen konkret Betroffenen ergibt sich dann allerdings nicht aus der Angabe der Hausnummer oder des Straßennamens, sondern aus der jeweiligen Zusatzinformation. Einen informationellen Mehrwert, der zu einer persönlichkeitsrelevanten Beein1524  Vgl. http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs / Downloads / DE / GDI-DE / Steck brief_Adressen.pdf?__blob=publicationFile: „Eine vollständige Adresse ist hierarchisch aufgebaut und besteht aus Komponenten, die die Lage mit zunehmendem Detaillierungsgrad beschreiben (in Deutschland sind dies Gemeindename, ein evtl. notwendiger Ortsteil, Straße, Hausnummer und Hausnummernzusatz). Das wichtigste Referenzattribut ist die Postleitzahl. Adressen haben verschiedene Funktionen: • zur Lokalisierung (z. B. für Besucher oder bei der Postzustellung) • zur Identifizierung (z. B. im Zusammenhang mit einem Gebäuderegister) • für das Rechtssystem (Zuständigkeit von Behörden) • Sortier- und Ordnungsfunktion • bei Notfällen.“ 1525  Üblicherweise wird die Landschaft bzw. die Bebauung in folgende statistische Einheiten eingestuft: Baublöcke (kleinste Einheit), statistische Bezirke, Stadtbezirke, Stadtteile, Verwaltungseinheiten (gröbste Einheit). 1526  Beispiel: In der S-Straße wohnen Personen mit einem durchschnittlichen Nettojahreseinkommen von 75.000 €.

356

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

trächtigung des Betroffenen führen könnte, enthält die Angabe von Hausnummer, Straßenname oder Postleitzahlbereichen folglich nicht. Die Angaben sind daher aus datenschutzrechtlicher Sicht unbedenklich. ε) Flurstücke / Grundstücke (Katasterparzellen) Das Anhang I-Thema Nr. 6 (Flurstücke / Grundstücke (Katasterparzellen) betrifft ausweislich der Erläuterung Gebiete, die anhand des Grundbuchs oder gleichwertiger Verzeichnisse bestimmt werden. „Der Hauptzweck dieses Datenthemas ist, dass Datenanbieter ihre vorhandenen Daten in möglichst einfacher Weise in einer flexiblen Datenstruktur veröffentlichen können. Es ist zu erwarten, dass einige der Anhang III-Themen, z. B. Gebäude, Boden, Bodennutzung, etc. sich auf die Flurstücke beziehen, was unter Umständen zu einer Erweiterung dieses Datenthemas führen könnte.“1527 Das Geodatenthema soll somit die Basis / den Grundstock für die weitere Beschreibung durch fachliche Geodatenthemen bilden. Als identifizierte Geodatensätze gelten ausweislich der KSt. GDI-DE hauptsächlich: ALK, ALB (ALKIS), digitale Flur- und Gemarkungsgrenzen (DFG) sowie Hauskoordinaten. Dabei geht es nicht um die Preisgabe / Bereitstellung der Eigentümerinformationen der betreffenden Flurstücke, sondern allein um ihre Geometrie (Ausdehnung) und geotopographische Beschreibung (Georefe­ renzierung).1528 Diese sind bereits nach derzeitiger Rechtslage uneingeschränkt, d. h. unabhängig von der Geltendmachung eines berechtigten Interesses zugänglich.1529 Voraussetzung ist allerdings, dass die jeweiligen Flurstücksnummern nicht preisgegeben werden, weil diese auch bis jetzt nicht frei verfügbar sind und gegenüber bloßen Adressangaben (Hausnummer, Straßenname) eine Erleichterung der Ermittlung des Eigentümers (über die Grundbuch- oder Liegenschaftskatasterauskunft) bewirken würden. Erst recht gilt dies bei Grundstücken, welche nicht bebaut sind und keine Hausnummern aufweisen. Hier kann allein die Flurstücksnummer eine Identifizierung ermöglichen. Sie ist daher „geheim zu halten“. Dies ist aus datenschutzrechtlicher Hinsicht auch unbedenklich: Zwar kann durch Zusatzwissen, etwa die Eigentümerangaben im Liegenschaftskataster bzw. Grundbuch, die Eigentümerstellung des Betroffenen für das je1527  http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs / Downloads / DE / GDI-DE / Steckbrief_ Flurstuecke_Grundstuecke.pdf?__blob=publicationFile. 1528  Siehe hierzu bereits oben α) Bestimmtheit, S. 320 f. sowie http: /  / www.geo portal.de / SharedDocs / Downloads / DE / GDI-DE / Steckbrief_Flurstuecke_Grundstue cke.pdf?__blob=publicationFile. 1529  Vgl. etwa für Baden-Württemberg Diez / Rösler-Goy / Schmid / Seyfert, Zeitschrift für Vermessungswesen 2009, 357 (360) sowie etwa § 12 VermKatG NW.



D. Europäischer Rechtsrahmen357

weilige Grundstück ohne nennenswerte rechtliche bzw. tatsächliche Hindernisse ermittelt werden (Identifizierung). Allerdings enthalten die Flurstücksund Grundstücksangaben bzw. Hauskoordinaten keine persönlichkeitsrelevanten Informationen: Aus den geotopographischen Ausmaßen eines Grundstücks oder Gebäudes kann kein nennenswerter Rückschluss auf die (Eigenschaften einer) Person gezogen werden, der nicht bereits durch die bloße Betrachtung des Grundstücks / Gebäudes möglich ist. Mangels Persönlichkeitsrelevanz können diese Daten (ohne die Angabe der Flurstücksnummern) somit unbedenklich frei verfügbar gemacht / bereitgestellt werden.1530 ζ) Verkehrsnetze Erläuterungen zum Anhang I-Thema Nr. 7 (Verkehrsnetze) wurden bereits oben vorgenommen.1531 Hier kann ergänzt werden, dass die Angaben über die Elemente des Straßennetzes folgende Aspekte betreffen: räumliche Ausprägung (Knoten, Linien), zeitliche Ausprägung (Gültigkeitszeitraum, Erhebungsdatum) und thematische Ausprägung (z. B. Baulastträger, Widmungszweck, Straßenklassen bzw. Einstufung,1532 Geschwindigkeitsbegrenzung).1533 Aus datenschutzrechtlicher Perspektive ist das Geodatenthema Verkehrsnetze wenig prekär, weil sich die Sachdaten auf Geoobjekte beziehen, die unmittelbar oder mittelbar (formelle, funktionale Privatisierung) im Eigentum der Öffentlichen Hand stehen. Es sind daher kaum Konstellationen denkbar, bei denen durch die Bereitstellung von Daten über Verkehrsnetze zugleich oder unmittelbar persönlichkeitsrelevante Angaben von natürlichen Personen betroffen sind. Sind ggf. auch Privatwege erfasst, ergibt sich aus den genannten Angaben jedenfalls keine nennenswerte Persönlichkeitsrelevanz.

1530  A. A. Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness.org / Geobusiness / Naviga tion / publikationen,did=272442.html, S. 67 f., der allerdings nicht zwischen eigentümerbezogenen und nicht eigentümerbezogenen Angaben unterscheidet und deshalb zu dem Ergebnis kommt, dass sich die Angaben unmittelbar auf die Rechte und Interessen des Betroffenen auswirken und wegen ihrer Kumulationsfähigkeit besonders schutzbedürftig seien. Würde diese Sichtweise zutreffen, wären die Praxis der Vermessungsbehörden und die entsprechenden Bestimmungen der Landes­ ver­ mes­ sungs(kataster)gesetze selbst wegen Verstoßes gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung verfassungswidrig. 1531  S. o. (2) Verkehrsnetze, S. 198 ff. 1532  Hierzu Sauthoff, Öffentliche Straßen, § 2 Rn. 175 ff. 1533  http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs / Downloads / DE / GDI-DE / Steckbrief_ Verkehrsnetze.pdf?__blob=publi cationFile.

358

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

η) Gewässernetz Anders als beim Anhang I-Thema Verkehrsnetze (Nr. 7) kommen als Eigentümer der relevanten Gewässer (Nr. 8) nicht nur die Öffentliche Hand, sondern auch Private und damit natürliche Personen in Betracht.1534 Allerdings ist zu beachten, dass die Gewässer und das Gewässernetz, wie sie von Nr. 8 tangiert werden, in der Regel kartographisch dargestellt werden und infolgedessen eine Generalisierung erfahren, die die Ermittlung persönlichkeitsrelevanter Attribute erschwert bis unmöglich macht. Ohnehin ist es sehr unwahrscheinlich, dass aus der bloßen Eigentümerstellung hinsichtlich eines Gewässer(teil)s Rückschlüsse auf die Person des Eigentümers, d. h. seine Eigenschaften, Verhaltensweisen oder rechtliche Stellung, ermöglichen. Ganz ausgeschlossen ist dies allerdings nicht.1535 Eine Persönlichkeitsrelevanz kann daher nicht von vornherein verneint, sondern muss im Einzelfall bestimmt werden. Die Bereitstellung von Daten bezüglich des Gewässernetzes, welches im Eigentum der Öffentlichen Hand steht, ist hingegen unproblematisch. θ) Schutzgebiete Wie bereits oben1536 ausgeführt, handelt es sich bei dem Anhang I-Thema Nr. 9 (Schutzgebiete) ausweislich der Erläuterung in der INSPIRE-RL um „Gebiete, die im Rahmen des internationalen und des gemeinschaftlichen Rechts sowie des Rechts der Mitgliedstaaten ausgewiesen sind oder verwaltet werden, um spezifische Erhaltungsziele zu erreichen.“ Als derartige Erhaltungsziele kommen die Erhaltung von Natur und Landschaft, insbesondere Schutz und Erhaltung der biologischen Artenvielfalt und von natürlichen Lebensgrundlagen und der Schutz der von Menschen geschaffenen 1534  Es ist nämlich nicht ausgeschlossen, dass Gewässer(teile) im Privateigentum stehen, insbesondere weil das Gewässernetz auch unterirdische Einzugsgebiete erfasst, vgl. die Erläuterung zu Anhang I Nr. 8 INSPIRE-RL sowie oben (3) Gewässernetz, S.  212 f. 1535  Insbesondere kann aus der Nähe zu Gewässern oder ihrer Beschaffenheit sowie damit verbundener Objekte wie Pumpstationen, Schutzdämme und -deiche, Rückhaltebecken etc. auf die Überschwemmungsgefahr für angrenzende Grundstücke und Gebäude geschlossen werden. Diese Möglichkeit kann große wirtschaftliche Auswirkungen, insbesondere für die Berechnung einer entsprechenden Versicherung für den Betroffenen, zeitigen. Daneben können insbesondere die Aspekte Wassereinzugsgebiet und Feuchtgebiet große wirtschaftliche Auswirkungen auf die landwirtschaftliche Nutzung von angrenzenden Flächen haben. Anschaulich zu alledem http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs / Downloads / DE / GDI-DE / Steckbrief_Gewaes sernetz.pdf?__blob=publicationFile. 1536  S. o. (4) Schutzgebiete, S. 213 f.



D. Europäischer Rechtsrahmen359

Objekte wie Gebäude, prähistorische und historische archäologische Stätten, andere Kulturobjekte oder Stätten mit besonderem geologischem Wert in Betracht.1537 Das Erhaltungsziel ist das kritische Merkmal in Abgrenzung zum INSPIRE-Anhang III-Thema Nr. 11 (Bewirtschaftungsgebiete / Schutzgebiete / geregelte Gebiete und Berichterstattungseinheiten). Daneben muss eine gesetzliche Grundlage für den Schutz des Gebietes bestehen, welche sich aus internationalem, europäischem oder nationalem Recht ergeben kann.1538 Das Geodatenthema Schutzgebiete ist im Gegensatz zu den anderen Anhang I-Themen ein fachliches Thema. Es hat dennoch seine „Berechtigung“ im Anhang I, weil die darin bereitzustellenden Geodaten bereits in hochwertiger, INSPIRE-konformer Form vorliegen und somit eine Implementierung zeitnah und mit verhältnismäßigem Aufwand erfolgen kann.1539 Das Thema enthält im Einzelnen folgende Gebiete: • FFH-Gebiete, • Vogelschutzge­ biete, • Naturschutzgebiete, • Nationalparke, • Landschaftsschutzgebiete, •  Biosphärenreservate, • Naturparke, • Waldgebiete ohne forstliche Nutzung (Totalreservate bzw. länderspezifische Bezeichnungen), • Artenschutz- und -schongebiete (bzw. länderspezifische Bezeichnungen), • geschützte archäologische Stätten, • geschützte Gebäude, • Man and Biosphere-Gebiete, • Ramsar-Gebiete.1540 Die Aufzählung zeigt, dass nicht nur flächenmäßig ausgebreitete Gebiete, sondern auch eng umgrenzte, punktuelle Geoobjekte (etwa archäologische Stätten, Gebäude)1541 Gegenstand dieses Themas sind. Damit kann aus den Schutzgebietsinformationen, welche sich auf einzelne Grundstücke beziehen, auf dessen (ermittelbaren) Eigentümer geschlossen werden (Individualisierbarkeit). Dies betrifft insbesondere Kataster über Baudenkmale, Bodendenk1537  http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs / Downloads / DE / GDI-DE / Steckbrief_ Schutzgebiete.pdf?__blob=publicationFile. 1538  http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs / Downloads / DE / GDI-DE / Steckbrief_ Schutzgebiete.pdf?__blob=publicationFile, S. 2. 1539  Streuff, Flächenmanagement und Bodenordnung 2008, 124 (125 f.). Vgl. http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs / Downloads / DE / GDI-DE / Steckbrief_Schutzge biete.pdf?__blob=publicationFile, S. 3: „Die Datensätze und die betroffenen Stellen für eine INSPIRE-konforme Bereitstellung wurden durch das Modellprojekt Schutzgebiete der GDI-DE (http: /  / www.gdi-de.de / de_neu / projekte / navl_schutzgebietsinfo. html) schon weitgehend identifiziert.“ 1540  http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs / Downloads / DE / GDI-DE / Steckbrief_ Schutzgebiete.pdf?__blob=publicationFile, S. 3. 1541  Hier ist es zutreffend, von Punktdaten zu sprechen. Zwar sind die jeweiligen Gebäude wegen ihrer flächenmäßigen Ausdehnung auch als Flächendaten zu qualifizieren. Das Attribut, welches das jeweilige Schutzgebiet bezeichnet, ist aber nur einer bestimmten Geokoordinate, welche Teil der Fläche ist, zugeordnet, weshalb es sich um ein Punktdatum handelt.

360

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

male und Kulturdenkmale, geschützte archäologische Stätten, Stätten des Weltkulturerbes, punktuelle Naturdenkmale und historische Gebäude1542 und hat auch persönlichkeitsrelevante Auswirkungen auf deren Eigentümer, sofern dieser eine natürliche Person ist: Mit der Eintragung eines Gebäudes als Denkmal in die Denkmalliste ergeben sich vielfältige Nutzungs- und z. T. Verfügungsbeschränkungen, die die wirtschaftliche Nutzbarkeit eines Gebäudes bzw. Grundstücks einschränken und damit auch (nachteilige) Auswirkungen auf den Wert der Immobilie haben können.1543 Doch auch wenn sich der Schutz nicht auf ein Gebäude, sondern auf das Grundstück selbst bezieht, können sich hieraus nachteilige Auswirkungen auf die wirtschaftliche Nutzbarkeit des Grundstücks (z. B. Unbebaubarkeit) ergeben, die den Wert des Grundstücks schmälern. Es ist daher davon auszugehen, dass Schutzgebiete, die sich auf einzelne Grundstücke beziehen, eine individualisierende und persönlichkeitsrelevante Wirkung auf den betroffenen Grundstückseigentümer zeitigen. Die persönlichkeitsrelevante Wirkung besteht vor allem in der eingeschränkten wirtschaftlichen Nutzbarkeit des Grundstücks. Fraglich ist aber, ob der datenschutzrechtliche Schutz infolge der bereits zuvor bestehenden öffentlichen Zugänglichkeit der Denkmalliste ausgeschlossen ist.1544 Die Denkmalliste ist aus den soeben ermittelten datenschutzrechtlichen Gründen nicht für jedermann frei einsichtig. Vielmehr erfordert die Einsicht die Darlegung eines berechtigten Interesses.1545 Das Erfordernis der Darlegung eines berechtigten Interesses dient nachgerade dem Ausgleich der widerstreitenden Interessen, namentlich dem persönlichkeits- und datenschutzrechtlichen Interesse an der Geheimhaltung und demgegenüber dem kulturell oder sonst wie gearteten Interesse an der Offenlegung der begehrten Information. Es lässt sich somit konstatieren, dass bis dato kein uneingeschränkter, voraussetzungsloser Datenzugang zu den Angaben in der Denkmalliste / dem Denkmalbuch besteht, sodass der Schutz deswegen nicht entfällt. Vielmehr stellt die proaktive Bereitstellung der Angaben des Denkmalkatasters oder vergleichbarer Schutzgebiete eine Vertiefung des datenschutzrechtlichen Grundrechtseingriffs dar, selbst wenn die eigentlichen Eigentümerangaben – wie beim Liegenschaftskataster – nicht preisgegeben werden. Durch Zusatzwissen ist es jedoch einer nicht unbedeutenden Zahl an Datennachfragern möglich, eine Individualisierung vorzunehmen und die Anonymität des Denkmaleigentümers aufzuheben.1546 Die Bereitstellung grund1542  Nachweise

5078.

1543  Vgl.

unter https: /  / wiki.gdi-de.org / pages / viewpage.action?pageId=334

etwa §§ 15, 25 DSchG BW. ff) Entfallen des Schutzes wegen Allgemeinzugänglichkeit, S. 343 ff. 1545  Vgl. etwa § 14 DSchG BW. 1546  Auf diejenigen (Stellen), welche wegen des Vorliegens eines berechtigten Interesses ohnehin Zugriff zu den Daten der Denkmalliste / des Denkmalbuches haben, 1544  S. o.



D. Europäischer Rechtsrahmen361

stücksbezogener Schutzgebietsinformationen nach Anhang I Nr. 7 INSPIRERL unterfällt somit dem datenschutzrechtlichen Erlaubnisvorbehalt. Bezüglich der flächenmäßig ausgebreiteten Schutzgebietsangaben1547 ist festzustellen, dass die flächenhaften Darstellungen der Gebäude anders als bei den Geodatenthemen des Anhangs I Nr. 3–6 nicht scharf umrissen sind. D. h. es ist nicht ohne weiteres ein Rückschluss auf die Gebäude und ggf. den Eigentümer derselben möglich, weil die Landschaft flächenmäßig ohne Darstellung der Eigentumsverhältnisse bzw. Grundstücksgrenzen beschrieben wird. Dies führt allerdings nicht zwangsläufig zum Ausschluss der Identifizierungsmöglichkeit, wenn und weil diese auch auf andere Weise möglich ist. Insbesondere kann durch Verknüpfung / Verschneidung der eigentumsunspezifischen Daten des Anhangs I Nr. 7 mit denjenigen, die entsprechende Daten enthalten (Anhang I Nr. 3–6), ein Rückschluss auf die Eigentümerstellung, insbesondere unter Rückgriff auf das Liegenschaftskataster oder Grundbuch, vorgenommen werden. Die Identifizierung ist somit (etwa durch Überlagerung der kartenmäßigen Darstellung) auch bei solchen graphischen Darstellungen, die die Grundstücksgrenzen nicht scharf umreißen, möglich. Hinsichtlich der Persönlichkeitsrelevanz ergibt sich kein nennenswerter Unterschied zu den Schutzgebieten, die sich auf konkrete Grundstücke beziehen. Auch hier bestehen in erheblichem Umfang Nutzungsbeschränkungen, insbesondere die Einschränkung der Bebaubarkeit der geschützten Flächen. Diese hat erhebliche Auswirkungen auf die wirtschaftliche Nutzbarkeit des betroffenen Grundstücks und damit auch auf dessen Eigentümer. Weil eine eigentumsgenaue Auflistung der betroffenen Flächen nicht besteht, sind die Daten auch nicht von vornherein offenkundig, sodass ggf. ihr Schutz entfiele. Zwar werden entsprechende Schutzgebietskataster geführt, diese lassen jedoch keinen unmittelbaren Rückschluss kann es hier nicht ankommen, da ihnen gegenüber der datenschutzrechtliche Schutz entfallen ist, weil die Daten für sie bereits offenkundig sind. Es sind aber über den Zugriff auf die Denkmalliste / das Denkmalbuch hinaus auch andere Konstellationen vorstellbar, in denen Dritte die Eigentümerstellung eines Betroffenen ermitteln können. In jedem Fall stellt es eine Vertiefung des Grundrechtseingriffs dar, wenn durch die Preisgabe der Schutzgebietsangaben im INSPIRE-Geoportal ein leichterer (d. h. weniger aufwändiger) Zugriff auf die entsprechenden Angaben möglich ist. 1547  Dies sind: Biosphärenreservate, FFH-Gebiete, HELCOM-Gebiete, Landschaftsschutzgebiete, Man-and-Biosphere-Gebiete (MAB-Gebiete), Nationalparke, Naturparke, Naturschutzgebiete, OSPAR-Gebiete, Ramsar-Gebiete, Vogelschutzgebiete, Denkmalschutzgebiete, Flächenhafte Naturdenkmale, Grabungsschutzgebiete, Küstenschutzgebiete, Naturwaldzellen, Schutzwald, Bannwald, Waldschutzgebiete, Überschwemmungsgebiete, Wasserschutzgebiete, Ausgleichsflächenkataster, Biotoptypenkarte, Biotopkataster, Geschützte Geotope, Geschützte Landschaftsbestandteile, Grünflächenkataster, Moorflächen, Gewässerkataster, Gewässerflächen, Rastgebiete, Erholungswald, Wildschutzgebiete, vgl. https: /  / wiki.gdi-de.org / pages / viewpage. action?pageId=3345078.

362

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

auf die betroffenen Eigentümer zu. Es ist somit zu konstatieren, dass die Bereitstellung von Schutzgebietsangaben insgesamt dem datenschutzrecht­ lichen Erlaubnisvorbehalt unterfällt. cc) Anhang II α) Höhe Das Anhang II-Thema Nr. 1 (Höhe) betrifft ausweislich der Erläuterungen Digitale Höhenmodelle für Land-, Eis- und Meeresflächen; dazu gehören Geländemodell, Tiefenmessungen und Küstenlinien. Erfasst sind hiervon als relevante Geodatensätze bzw. -formate vor allem die Digitalen Geländemodelle (DGM). Dabei handelt es sich um eine höhentopographische Beschreibung der natürlichen Erdoberfläche. Indem jedem Bildelement (Pixel) ein Höhenattribut zugeordnet wird, können durch Grenz- und Linienziehungen (sog. Geländekante)1548 die unterschiedlichen Höhenstufen beschrieben werden.1549 Das Thema ist datenschutzrechtlich unproblematisch: Zunächst erfolgt die bildliche Darstellung der (Höhen-)Landschaft nicht flurstücksgenau, d. h. einzelne Grundstücke bzw. Gebäude sind weder technisch noch bildlich abgrenzbar. Zwar ließe sich durch eine Verschneidung der Höhenmodelle mit den Daten des Liegenschaftskatasters (d. h. der ALK, die die Flurstücke angibt) die jeweilige Höhe eines Grundstücks ermitteln und damit die Identifizierbarkeit bejahen. Daraus lassen sich aber keine nennenswerten persönlichkeitsrelevanten Rückschlüsse auf den Eigentümer ziehen. Es fehlt somit an der Persönlichkeitsrelevanz der Höhendaten. β) Bodenbedeckung Das Anhang II-Thema Nr. 2 (Bodenbedeckung) betrifft ausweislich der Erläuterungen die „[p]hysische und biologische Bedeckung der Erdoberfläche, einschließlich künstlicher Flächen, landwirtschaftlicher Flächen, Wäldern, natürlicher (naturnaher) Gebiete, Feuchtgebieten und Wasserkörpern.“ Das Thema erfasst insbesondere die Digitalen Landschaftsmodelle (DLM)1550 und dabei vor allem das sog. Corine Land Cover-Projekt.1551 1548  Die Geländekante ist die Schnittlinie unterschiedlich geneigter Geländeflächen, vgl. ATKIS-OK DGM der AdV, S. 9 f., http: /  / www.adv-online.de / icc / extdeu /  broker.jsp?uMen=719706e6-55dd-a201-e1f3-351ec0023010. 1549  Siehe hierzu auch http: /  / www.adv-online.de / icc / extdeu / broker.jsp?uMen= 8dd0216a-4653-5313-9038-207072e13d63. 1550  Siehe hierzu bereits oben einführend Fn. 1513 sowie ausführlich die Erläuterungen zum ATKIS-OK der AdV (Teil D0) S. 3, http: /  / www.adv-online.de / icc / ext



D. Europäischer Rechtsrahmen363

Das DLM enthält Angaben über die aktuelle1552 Nutzungsart des jeweiligen Gebiets. Diese ist das maßgebliche Kriterium für das INSPIRE-Thema Bodenbedeckung. Auch hier erfolgt zwar keine flurstücksgenaue Unterteilung der Landschaft anhand der Eigentümerstellung; vielmehr werden die realen Geoobjekte allein durch ihre Beschaffenheit attribuiert und eingeteilt. Durch Verschneidung mit den Daten des Liegenschaftskatasters (ALK) lässt sich gleichwohl eine Zuordnung eines Gebiets zu einem (oder mehreren) Grundstück(en) herstellen. Dennoch ergibt sich aus der Bereitstellung von DLM keine datenschutzrechtliche Eingriffsvertiefung, weil entsprechende Nutzungsangaben bereits über das Liegenschaftskataster bereitgestellt werden.1553 1551

deu / broker.jsp?uMen=3a830328-46de-1afa-6d78-79f08a07b51a: „Der Objektartenkatalog (ATKIS-OK) des Amtlichen Topographisch-Kartographischen Informationssystems ATKIS hat die Aufgabe, die Landschaft nach vornehmlich topographischen Gesichtspunkten zu gliedern, die topographischen Erscheinungsformen und Sachverhalte der Landschaft (Landschaftsobjekte; im Folgenden kurz ‚Objekte‘ genannt) zu klassifizieren und damit den Inhalt der Digitalen Landschaftsmodelle (DLM) festzulegen sowie die für den Aufbau der DLM erforderlichen Modellierungsvorschriften bereitzustellen … Der ATKIS-OK ist attributorientiert aufgebaut. Danach wird die Landschaft nach Objektarten grob und mit Hilfe von Attributen fein gegliedert. Dieser Aufbau erlaubt die freie Selektion topographischer und, soweit bereits hier integriert, auch anderer fachlicher Sachverhalte. Das topologische Netz der Straßen und Wege, Schienenbahnen und Gewässer (mit Ausnahme der Gewässerachse) teilt die Landschaft, sofern die Objekte bzw. Objektteile auf der Erdoberfläche liegen, zunächst in Maschen auf. Diese Maschen werden in der Regel durch flächenförmige Objekte gefüllt, so dass jeder Teil der Erdoberfläche redundanzfrei durch die folgenden Objektarten (Grundflächen) beschrieben wird: • Wohnbaufläche, Industrie- und Gewerbefläche, Fläche gemischter Nutzung, Fläche besonderer funktionaler Prägung • Sportanlage, Freizeitanlage, Friedhof, Grünanlage, Campingplatz • Tagebau, Grube, Steinbruch, Halde, Aufschüttung, Absetzbecken, Schlammteich, Erdfaulbecken • Platz, Straßenkörper, Bahnkörper • Flughafen, Flugplatz, Landeplatz • Hafenbecken • Bahnhofsanlage, Raststätte • Vegetationsflächen außer ‚Nasser Boden‘ • Strom, Fluss, Bach, Kanal (Schifffahrt), Graben, Kanal (Wasserwirtschaft), Quelle, Meer, Binnensee, Stausee, Teich • Stromschnelle, Wasserfall • Talsperre, Wehr, Schleusenkammer.“ 1551  Zum Corine Land Cover-Projekt bereits oben Fn. 298 und 401. 1552  Vgl. zur zukünftigen Nutzungsart das Anhang III-Thema Nr. 4 (Bodennutzung), S. 370 f. 1553  Dies ergibt sich auch aus den absehbaren Nutzungsszenarien: 1. Landbedeckungsinformationen, angewandt im Zusammenhang mit den Flächenkontrolle der EU-Subventionspolitik (IACS), 2. Landbedeckungsinformationen, angewandt beim Monitoring des Kohlenstoffzyklus (Un-Projekt LULUCF), 3. Landbedeckungsinformationen, angewandt beim Land and Ecosystem Monitoring (LEAC), vgl. die Kurzzusammenfassung „Bodenbedeckung“, https: /  / wiki.gdi-de.org / pages / viewpage.ac tion?pageId=3934136.

364

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

γ) Orthofotografie Das Anhang II-Thema Nr. 3 (Orthofotografie) betrifft orthophotographische Daten; diese werden durch Luftbefliegung oder durch Satellitenaufnahmen gewonnen (Luft- und Satellitenbilder). In der Geoinformatik wird hierfür der Oberbegriff Orthophotos verwendet.1554 Digitale Orthophotos liegen bei den Vermessungsverwaltungen der Länder als Element des Amtlichen Topographisch-Kartographischen Informationssystems (ATKIS)1555 in unterschiedlicher Auflösung vor. Die Angabe erfolgt in cm pro pixel.1556 Die Auflösung reicht von 40cm / pixel (DOP40) bis zu 4cm / pixel (DOP 04). Dazwischen sind praktisch alle Zwischenstufen möglich; geläufig sind DOP 08, DOP 10, DOP 20.1557 Die Identifikation der relevanten Geodatensätze durch die KSt. GDI-DE hat ergeben, dass die Stellen der Landesvermessung wohl ausschließlich Orthophotos einer Auflösung von 20 und 40cm / pixel bereitstellen.1558 Es ist aber nicht ausgeschlossen, dass auch Orthophotos mit einer höheren Auflösung bereitgestellt werden. Fraglich ist nun, wann, insbesondere bei welcher Auflösung, eine Identifikation von Personen oder Ermittlung der Attribute von Objekten bei diesen Orthophotos erfolgen kann. Karg zieht die Grenze, bei der von einem Personenbezug ausgegangen werden muss, bei 40cm / pixel.1559 Das würde be1554  Zum Begriff s. o. Text zu Fn. 1255 sowie Geoinformatik Lexikon, Orthophoto, http: /  / www.geoinformatik.uni-rostock.de / einzel.asp?ID=1307: „Orthophoto ist ein durch Differenzialentzerrung verändertes, photographisches Bild, das geometrisch weitgehend einer orthogonalen Projektion des Objekts auf eine abwickelbare Bezugsfläche entspricht. Dieses Bild ist bereits entzerrt und auf ein orthogonales Koordinatensystem transformiert. Während dieser Arbeitsschritt früher durch einen speziellen Orthophotoplotter durchgeführt wurde und zum analogen Orthophoto führte, geschieht dies in der digitalen Photogrammetrie rein rechnerisch und resultiert im digitalen Orthophoto. Ist speziell in digitaler und aktueller Form sehr gut als Hintergrund in einem hybriden GIS einsetzbar und ersetzt hier oftmals fehlende digitale Kartengrundlagen.“ 1555  Siehe hierzu bereits oben Fn. 137 sowie Geoinformatik Lexikon, Amtliches Topographisch-Kartographisches Informationssystem (ATKIS), http: /  / www.geoinfor matik.uni-rostock.de / einzel.asp?ID=116. 1556  Das bedeutet, dass ein Pixel im Orthophoto einer gewissen Größe (Zahl) an cm in der realen Welt entspricht. Dabei gilt: Je kleiner die Zentimeterangabe, desto genauer die Auflösung. 1557  Vgl. Diez / Rösler-Goy / Schmid / Seyfert, Zeitschrift für Vermessungswesen 2009, 357 (359). 1558  Vgl. http: /  / www.gdi-de.org / monitoring2011 / DE_gdi-de.html. I. d. R. tragen die Bezeichnungen DOP den Zusatz 20 oder 40. Ist dies nicht der Fall, kann nur vermutet werden, dass die sonstigen, ungekennzeichneten DOP-Angaben dieselbe Auflösung verwenden. Zwingend ist dies allerdings nicht. 1559  Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness.org / Geobusiness / Naviga



D. Europäischer Rechtsrahmen365

deuten, dass pauschal alle Orthophotos, die für die INSPIRE-Initiative gemeldet werden, unter das datenschutzrechtliche Verbot mit Erlaubnisvorbehalt fielen, weil sie eine Auflösung von 40cm / pixel oder genauer aufweisen.1560 Als rechtliche Fundierung für diese Grenzziehung nennt Karg die bereits zitierte Entscheidung des BVerfG zu Luftbildaufnahmen von Ferienhäusern Prominenter.1561 Der Beschluss enthält jedoch keine Anhaltspunkte, dass dem Sachverhalt Orthophotos mit 40cm / pixel-Auflösung zugrunde lagen. Auch sonst finden diese Zahl oder sonstige Aussagen zur notwendigen Auflösung im Urteil keine Erwähnung. Die Grenzziehung scheint daher aus der Luft gegriffen.1562 Demgegenüber belegen Diez / Rösler-Goy / Schmid / Seyfert plausibel, dass eine Identifikation von Personen anhand ihrer äußer­ lichen Merkmale schon ab einer Auflösung von 4cm / pixel bzw. geringer nicht mehr möglich ist.1563 Dies muss allerdings den Personenbezug nicht zwangsläufig ausschließen: Kann durch Zusatzinformationen die abgebildete Person identifiziert werden, können Gestalt und Körperform dieser Person Rückschlüsse auf persönlichkeitsrelevante persönliche oder sachliche Verhältnisse (zumindest Aufenthaltsort, ggf. äußerliche Merkmale wie Kleidungsstil, Brille etc.) zulassen, weshalb der Personenbezug bejaht werden kann. Daneben kann aber auch eine gröbere Auflösung ausreichen, wenn es um Aussagen über die Nutzung von Grundstücken / Gebäuden geht, weil wegen der größeren räumlichen Ausdehnung von Gebäuden ggü. Personen leichter persönlichkeitsrelevante Sachinformationen aus dem Bildausschnitt herausfiltriert werden können. Diese Tatsache beweist, dass eine bestimmte Auflösung i. S. e. starren Grenze, wann der Personenbezug zu bejahen ist und wann nicht, untauglich ist. Stattdessen kommt es auf den Bildinhalt an und mithin auf die Frage, ob dieser persönlichkeitsrelevante Angaben enthält tion / publikationen,did=272442.html, 13 f., S. 67. Bei http: /  / www.bmi.bund.de / Shared Docs / Downloads / IMAGI / DE / Imagi / behoerdenleitfaden.pdf?__blob=publicationFile ist mit Bezug auf Karg, a. a. O. von 20 cm / pixel die Rede. 1560  Klar, MMR 2012, 788 (791, 794) bemängelt bzgl. der INSPIRE-relevanten Luft- und Satellitenbilder, dass die INSPIRE-RL keine maximal zulässige Bodenauflösung festsetze; denn diese sei entscheidend für das Vorliegen eines Personenbezugs. 1561  BVerfG, NJW 2006, 2836 f. – Prominentenvilla; dazu bereits oben Text zu Fn. 1473 (zum Aspekt der Persönlichkeitsrelevanz). 1562  Ähnliche Kritik bei Diez / Rösler-Goy / Schmid / Seyfert, Zeitschrift für Vermessungswesen 2009, 357 (359 f.). Ebenso die Einschätzung von Lindner, ZUM 2010, 292 (297): „keine plausiblen Gründe“. 1563  Diez / Rösler-Goy / Schmid / Seyfert, Zeitschrift für Vermessungswesen 2009, 357 (359). Ähnlich http: /  / www.bmi.bund.de / SharedDocs / Downloads / IMAGI / DE /  Imagi / behoerdenleitfaden.pdf?__blob=publicationFile, S. 12 in Bezug auf Gesichter, Kraftfahrzeugkennzeichen oder Hausnummern.

366

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

und diese einer konkreten, individualisierbaren Person zugeordnet werden können.1564 Dies ist freilich umso eher der Fall, je genauer die Auflösung ist. Zudem ist bei der Abbildung von Gebäuden eine Ermittlung persönlichkeitsrelevanter Angaben einfacher möglich als bei Personen, weil bei diesen schon die Identifizierung schwer fällt. Hinsichtlich des Bildinhalts ist zwischen Personen und Gebäuden zu differenzieren. Kraftfahrzeuge können dann außen Betracht bleiben, wenn sie nicht – etwa wegen ihres Belegenheitsortes auf einem Grundstück – einer konkreten Person zugeordnet werden können. Das individualisierende KfzKennzeichen wird nicht sichtbar sein. Ist eine individualisierende Zuordnung zu einer konkreten Person möglich, kann allein der Besitz eines Kfz bzw. seine Klasse (Marke) eine persönlichkeitsrelevante Sachaussage darstellen. Die Abbildung von Personen ist dann datenschutzrechtlich relevant, wenn eine Identifizierung möglich ist und persönlichkeitsrelevante Rückschlüsse auf das Verhalten oder die Eigenschaften dieser Person gezogen werden können.1565 Wegen der zumeist nur indirekten Identifizierungsmöglichkeit wird es hierfür maßgeblich auf das verfügbare Zusatzwissen ankommen. Am relevantesten ist die Abbildung von Gebäuden. Die Abbildung in Orthophotos lässt nämlich – anders als die Geobasisdaten des Anhangs I  – grobe äußere Eigenschaften des Gebäudes (Grundriss, Gebäudeelemente, Fassade) erkennen. Diese können dann einen persönlichkeitsrelevanten Aussagegehalt aufweisen, wenn hierdurch Rückschlüsse auf Verhaltensweisen oder Eigenschaften des Besitzers / Eigentümers gezogen werden können. Dabei ist zu beachten, dass der datenschutzrechtliche Schutz nur eingreift, wenn der Gebäudeanblick nicht ohnehin der Allgemeinheit möglich ist. Dass wegen der Nutzung des Internets die Möglichkeit besteht, in kurzer Zeit auch weit voneinander entfernte Regionen zu betrachten, ohne dort persönlich anwesend zu sein, ändert an dieser Tatsache nichts. Hierin ist keine Vertiefung der Gefährdungsdimension zu sehen, weil hierdurch auch nicht mehr (sondern eher weniger) betrachtet werden kann, als es bei der Betrachtung vor Ort mit eigenen Augen durch Änderung des Betrachtungswinkels möglich ist. Sonstige natürliche Gegebenheiten wie die natürliche Landschaft (Wald, Wiesen, Gebirgsflächen, Gewässer) werden weder einen 1564  Ebenso Diez / Rösler-Goy / Schmid / Seyfert, Zeitschrift für Vermessungswesen 2009, 357 (360) sowie ähnlich der BfDI, 22. TB (2007–2008), BT-Drs. 16 / 12600, S. 89. Ähnlich ferner Dreier / Spiecker genannt Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 79: Der Personenbezug „besteht erst dann, wenn durch die Abbildung [des Gebäudes] selbst weitere personenbezogene Daten vermittelt werden.“ 1565  In der Regel wird schon in der Anwesenheit der Person zum Zeitpunkt der Bildaufnahme eine personenbezogene Aussage gesehen werden können (Lokalisierung).



D. Europäischer Rechtsrahmen367

Bezug zu konkreten natürlichen Personen aufweisen (Individualisierung), noch wird aus ihnen ein persönlichkeitsrelevanter Rückschluss auf diese Personen möglich sein. Sie sind daher in diesem Kontext datenschutzrechtlich unbedenklich. Das gilt auch für landwirtschaftlich genutzte Flächen. δ) Geologie Das Annex II-Thema Nr. 4 betrifft die Geologie. Darunter versteht die Erläuterung die „[g]eologische Beschreibung anhand von Zusammensetzung und Struktur. Dies umfasst auch Grundgestein, Grundwasserleiter und Geomorphologie.“ Das Geodatenthema betrifft neben der explizit genannten Geologie auch die Hydrogeologie und Geophysik. Allen dreien ist gemein, dass sie die Eigenschaften und Vorgänge der Erdkruste beschreiben. Die Geologie wird im Kontext der INSPIRE-RL als wichtiges Referenzthema (Grundlagenthema) angesehen, weil sie grundlegende Informationen für die Annex III-Themen (Mineralische Bodenschätze (Nr. 21), Gebiete mit naturbedingten Risiken (Nr. 12), Boden (Nr. 3), Energiequellen (Nr. 20)) liefert.1566 Andererseits enthält das Geodatenthema Geologie selbst thematische Beschreibungen der Erdkruste, nämlich die Angaben „material“ (lithologische Beschreibung), „role“ (Lagerungsverhältnisse) sowie „proportion“ (quantitative Angabe des Verhältnisses der Zusammensetzung).1567 Weil auch die zylinderhafte Fläche unter der Erdoberfläche ebenso wie die Atmosphäre darüber zum Eigentum zählen, hat die Bodenbeschaffenheit, insbesondere das Vorhandensein werthaltiger Rohstoffe / Ressourcen eine große Bedeutung für die Werthaltigkeit des Grundstücks. Umgekehrt können sich Bodenbelastungen wie Altlasten1568 wertmindern auf das Grundstück auswirken. Die Preisgabe von Daten betreffend die Beschaffenheit der Erdkruste kann daher große wirtschaftliche und damit persönlichkeitsrelevante Auswirkungen auf den betroffenen Grundstückseigentümer haben, sofern dieser konkret ermittelt (individualisiert) werden kann.

1566  Vgl. den Steckbrief der KSt. GDI-DE zur Datenspezifikation Geologie, ­https: /  / wiki.gdi-de.org / display / gemr / Steckbrief+zur+Datenspezifikation+Geologie. 1567  Vgl. a. a. O. 1568  Das Thema wird anhand der Identifizierung dem Anhang III-Thema Nr. 7 (Umweltüberwachung) zugeordnet, vgl. http: /  / www.gdi-de.org / monitoring2011 / DE_ gdi-de.html.

368

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

dd) Anhang III α) Statistische Einheiten Das Anhang III-Thema Nr. 1 (Statistische Einheiten) betrifft ausweislich der Erläuterung „Einheiten für die Verbreitung oder Verwendung statistischer Daten“. Es besteht somit ein Unterschied zwischen statistischen Einheiten und statistischen Daten. Dieser liegt darin begründet, dass statistische Daten als „jede numerische Darstellung eines Phänomens“ definiert sind, wohingegen eine statistische Einheit über die Lage der statistischen Daten informiert.1569 Statistische Einheiten bilden somit den räumlichen Bereich, auf den sich die statistischen Daten beziehen. Hierbei hat sich folgende Hierarchie als räumliches Bezugssystem für statistische Daten herausgebildet: Die kleinste statistische Einheit sind Baublöcke, es folgen aufsteigend statistische Bezirke, Stadtbezirke, Stadtteile, Städte / sonstige Verwaltungseinheiten.1570 Die statistischen Einheiten, wie sie gem. Anhang III Nr. 1 bereitzustellen sind, sind somit inhalts- und fachneutral. Sie haben somit dieselbe Funktion wie die fachneutralen Grundlagendaten des Anhangs I Nr. 3–6. Das Geodatenthema dient im Umkehrschluss nicht der Spezifika­ tion von statistischen Daten. Hieraus folgt, dass sie mangels Persönlichkeitsrelevanz datenschutzrechtlich unbedenklich sind.1571 β) Gebäude Das Anhang III-Thema Nr. 2 (Gebäude) betrifft ausweislich der Erläuterung den geografischen Standort von Gebäuden. Unter einem Gebäude versteht der entsprechende Steckbrief der KSt. GDI-DE eine „ober- und / oder unterirdische Konstruktion, die zum Schutz von Menschen, Tieren, Dingen, der Produktion von Wirtschaftsgütern, oder der Erbringung von Dienstleistungen dient und an seinem Standort dauerhaft gebaut oder errichtet ist.“1572 Das vorliegende Annex-Thema ist somit fachneutral;1573 es nimmt eine 1569  Erläuternd https: /  / wiki.gdi-de.org / download / attachments / 3345004 / Steckbrief_ III_1_SU.pdf?version=1&modificationDate=1320413558965, S. 3 f. 1570  Siehe hierzu bereits oben Fn. 1525 sowie https: /  / wiki.gdi-de.org / pages / view page.action?pageId=3934153. 1571  Zu den Verwendungsszenarien siehe https: /  / wiki.gdi-de.org / download / attach ments / 3345004 / Steckbrief_III_1_SU.pdf?version=1&modificationDate=1320413558 965, S. 6. 1572  https: /  / wiki.gdi-de.org / download / attachments / 3345006 / Steckbrief_III_2_BU. pdf?version=1&modification Date=1320414029738, S. 4. 1573  A. a. O., S. 9: „Überschneidungen mit dem Thema US (Utility and Governmental Services): Einige Gebäude und Konstruktionen sind auch im Thema ‚Versor-



D. Europäischer Rechtsrahmen369

Unterstützungsfunktion wahr.1574 Die Daten liegen in Deutschland zusammen mit jenen der Annex- I Themen Nr. 3–6 bei den Liegenschafts- und Katasterbehörden der Kommunen bzw. der Länder (ALKIS bzw. – daraus abgeleitet – ATKIS) vor und können technisch in weitgehend unproblematischer Weise bereitgestellt werden. Es muss daher verwundern, warum das Geodatenthema erst in Anhang III und nicht bereits in Anhang I Berücksichtigung gefunden hat. Wegen seiner fachneutralen Ausgestaltung kommt ihm in jedem Fall mangels Persönlichkeitsrelevanz keine datenschutzrechtliche Bedeutung zu: Aus der Beschreibung der Ausmaße von Grundstücken können keine Aussagen zum Eigentümer oder Nutzer gewonnen werden. γ) Boden Das Anhang III-Thema Nr. 3 (Boden) wird in der Erläuterung umschrieben als die „Beschreibung von Boden und Unterboden anhand von Tiefe, Textur, Struktur und Gehalt an Teilchen sowie organischem Material, Steinigkeit, Erosion, gegebenenfalls durchschnittliches Gefälle und erwartete Wasserspeicherkapazität.“ Die Erläuterung lässt erkennen, dass das Thema die physikalische Beschaffenheit des Bodens betrifft. Dabei beschränkt sich die Beschreibung nicht auf die Erdoberfläche: „Grob gesehen ist der Boden im oberen Teil der Erdkruste entstanden durch mineralische Partikel, organische Substanzen, Wasser, Luft und lebende Organismen. Es ist die Schnittstelle zwischen Erde, Luft und Wasser und beinhaltet das Meiste der Biosphäre.“1575 Der Themenbereich „Boden“ soll folgende Kategorien / Aspekte umfassen: Bodenprofile (Querschnitt durch den Boden), Bodenbereiche, Bodenstellen, Bodenproben, Abgegrenzte Bodengebiete (basierend auf bestimmten Bodeneigenschaften), Bodeneigenschaften, die sich im Laufe gungswirtschaft und staatliche Dienste‘ enthalten (z. B. kann ein Gebäude eine Schule, ein Gefängnis, ein Rathaus sein). Der allgemeine Grundsatz für gleiche Entitäten lautet: das Thema ‚Gebäude‘ fokussiert auf die physikalische / topografische Sicht, während sich das Thema ‚Versorgungswirtschaft und staatliche Dienste‘ auf die funktionale Sicht konzentriert.“ 1574  Vgl. a. a. O., S. 5: „Gebäudedaten werden oft als Basis für thematische Anwendungen benötigt. Die wichtigsten im Zusammenhang mit dieser Datenspezifikation sind Volkszählung, Statistik, Risiko-Management, Umwelt, Städteplanung, In­ frastruktur und Kartographie. Die Intention dieser Datenspezifikation ist es, in Abhängigkeit der vorhandenen Daten die meisten dieser Anwendungsfälle abzudecken. Diese Datenspezifikation befasst sich mit der Lärm-Richtlinie, der Richtlinie über die Luftqualität, der Richtlinie über die Energieeffizienz von Gebäuden und der Richtlinie zur Volks- und Hauszählung. Die Hochwasser-Richtlinie sowie das Projekt der Boden-Richtlinie wurden ebenfalls berücksichtigt.“ 1575  https: /  / wiki.gdi-de.org / download / attachments / 3345008 / Steckbrief_III_3_SO. pdf?version=1&modification Date=1320414292307, S. 3.

370

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

der Zeit ändern (Bodenüberwachung) und Bodenverunreinigung. Die Nutzungsmöglichkeiten der entsprechenden Geodaten über den Boden betreffen Agrar-Umweltindikatoren, Thematische Karten, Altlasten sowie die Bodenbeobachtung.1576 Unter das Thema Boden fallen vor allem geologische Karten und Bodenkarten, Angaben über die Versiegelung und Kontamination sowie – sofern vorhanden – das Bodenflächenkataster. Fragen der Bodenerosion sollen eher dem Anhang III-Thema Nr. 12 (Gebiete mit naturbedingten Risiken) zugeordnet werden. Ähnlich wie bei dem Anhang II-Thema Nr. 4 (Geologie), zu dem zahlreiche Verknüpfungen und Überschneidungen bestehen,1577 ergibt sich wegen der Zuordnung des Bodens zum Eigentum (der Erdoberfläche) eine große wirtschaftliche Bedeutung des Bodens für die Werthaltigkeit des Grundstücks. Bodendaten haben somit (v. a. durch Kombination mit erreichbarem Zusatzwissen) eine nennenswerte Persönlichkeitsrelevanz, weshalb das vorliegende Geodatenthema datenschutzrechtlichen Restriktionen unterfallen muss. Nachteilige Auswirkungen für den Grundstückseigentümer können sich daraus ergeben, dass durch das Wissen um die Bodenbeschaffenheit (Bodenkontamination, Altlasten) die wirtschaftliche Verwertbarkeit des Grundstücks beeinträchtigt wird oder dass sich andere nachteiligte Folgen (z. B. Inanspruchnahme des Grundstückseigentümers als Zustandsstörer für die Altlastenbeseitigung) ergeben. δ) Bodennutzung Das Anhang III-Thema Nr. 4 (Bodennutzung) unterscheidet sich von dem Anhang III-Thema Nr. 3 (Boden) insoweit, als es die „Beschreibung von Gebieten anhand ihrer derzeitigen und geplanten künftigen Funktion oder ihres sozioökonomischen Zwecks (z. B. Wohn-, Industrie- oder Gewerbegebiet, land- oder forstwirtschaftliche Flächen, Freizeitgebiete)“ betrifft. Der Schwerpunkt liegt im Gegensatz zum Anhang III-Thema Nr. 3 (Boden) auf der Nutzung (und nicht der Beschaffenheit) und der auch in die Zukunft gerichteten Planung1578, d. h. in der Beschreibung auch der rechtlichen (und nicht nur tatsächlichen) Gegebenheiten des Bodens. Die Abgrenzung zum Anhang II-Thema Nr. 2 (Bodenbedeckung) liegt ebenfalls darin begründet, 1576  https: /  / wiki.gdi-de.org / download / attachments / 3345008 / Steckbrief_III_3_SO. pdf?version=1&modificationDate=1320414292307, S. 4 ff. mit weiteren Erläuterungen. 1577  Überschneidungen bestehen ferner insbesondere zu den bodenbezogenen Anhang III-Themen Nr. 12 (Gebiete mit naturbedingten Risiken) und Nr. 21 (Mineralische Bodenschätze). 1578  Die Planung betrifft alle hierarchischen Ebenen des Staatsaufbaus, d.  h. Raumordnung, Landesplanung, Regionalplanung, Kommunalplanung.



D. Europäischer Rechtsrahmen371

dass letzteres mehr auf die tatsächlich vorhandenen physischen bzw. biophysischen Eigenschaften abhebt, wohingegen der Fokus bei der Bodennutzung auf funktionalen und nutzungsbedingten Charakteristika liegt. Freilich hängen beide Aspekte eng miteinander zusammen. Die zwei Hauptbereiche, aus denen Geodaten für das vorliegende Thema zu melden sind, betreffen die tatsächliche Bodennutzung sowie die rechtliche Planung. Die Nutzungsart wird anhand der Kategorien Primärer Produktionssektor (Land- und Forstwirtschaft, Bergbau, Fischerei), Sekundärer Sektor (Industrie- und Produktionsanlagen), Tertiärer Sektor (Dienstleistungen, Verwaltung, öffentliche Einrichtungen), grundlegenden Infrastruktureinrichtungen (Verkehr, Daseinsvorsorge), Wohnbauflächen, ungenutzten oder aufgegebenen Flächen sowie Flächen unbekannter Nutzung klassifiziert. Als relevante Datensätze ermittelte die KSt. GDI-DE diesbezüglich die Geobasisdaten der Vermessungsverwaltungen der Länder und Kommunen, insbesondere hinsichtlich der Attribute des Nutzungszwecks der entsprechenden Flurstücke bzw. Flächen. Dies betrifft somit alle Daten aus ALKIS (Liegenschaftskataster, d. h. ALK und ALB) und ATKIS (topographische Karten, ATKIS-Basis DLM)1579, die entsprechende Attribute aufweisen. Die Planungs-Geodaten betreffen, weil Planungsvorhaben aller staatlichen Ebenen erfasst werden, sowohl Behörden des Bundes, der Länder als auch der Kommunen. Aus datenschutzrechtlicher Sicht wird wegen der Kleinteiligkeit der Darstellung allein bei Bauleitplänen, d. h. v. a. Flächennutzungsplänen und – besonders – bei Bebauungsplänen, eine Identifizierbarkeit einzelner Grundstücke möglich sein. Diese sind auch die wichtigsten / meistgenannten Kategorien an gemeldeten Geodatensätzen. Daneben werden auch Bodenrichtwerte (zweifelhaft), Standorte für Windenergieanlagen, Ausweisungen Zentraler Orte, Planfeststellungsverfahren (Fachplanungen), Grünordnungspläne, Gestaltungssatzungen, städtebauliche Sanierungsmaßnahmen, Landschaftspläne, Regionalpläne, Landschaftsrahmenpläne, Raumordnungspläne, Landesentwicklungspläne, Flurbereinigungspläne, Vorhabenund Erschließungspläne, Städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen genannt.1580 Das Kriterium der Identifizierbarkeit wird nur bei kleinflächiger Planung überhaupt erfüllt sein. Zur Verhinderung der Identifizierbarkeit einzelner 1579  Genannt sind in der Identifizierung der betroffenen Geodatensätze Angaben zur Bodengeologie, Basensättigung, Bodenübersichtskarten, Landschaftsmodelle (DLM), Digitale Topographische Karten in allen Maßstäben (DTK), Forstgrundkarten, Grünlandkataster, Klärschlammregister, vgl. https: /  / wiki.gdi-de.org / pages / view page.action?pageId=3934161. 1580  Nachweise a. a. O. und unter http: /  / www.gdi-de.org / monitoring2011 / DE_ gdi-de.html#topic_Theme_AnnexIII_landUse.

372

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Grundstücke in Bebauungsplänen ist es notwendig, dass diese keine Angabe der Flurstücksnummer enthalten, weil die Preisgabe dieser nicht frei zugänglichen Angaben einen erleichterten Rückschluss auf den Eigentümer, insbesondere durch Geltendmachung eines berechtigten Interesses bei der Grundbuch- oder Liegenschaftskatasterauskunft, zuließe.1581 Zwar sind die Bebauungspläne als kommunale Satzungen (§ 10 I BauGB) öffentlich zugänglich. Die freie Verfügbarkeit im Internet stellte jedoch eine Erleichterung des Zugriffs auf entsprechende Flurstücksnummern und weiterführende Angaben dar. Dass die Flurstücksnummern in Bebauungsplänen vor Ort einsehbar (d. h. öffentlich zugänglich) sind, lässt den Datzenschutz zwar nicht entfallen.1582 Allerdings bestehen Zweifel, ob nachteilige Auswirkungen für den Betroffenen drohten und somit, ob überhaupt eine Persönlichkeitsrelevanz vorliegt. Problematischer ist hingegen die Preisgabe von Bodenrichtwertdaten. Diese haben erhebliche Auswirkungen auf die Veräußerbarkeit von Grundstücken bzw. den Wert des Grundstücks selbst. Weil diese sich auch auf einzelne Grundstücke beziehen, sind die Grundstückseigentümer ohne nennenswerten Aufwand identifizierbar. Die Preisgabe von Bodenrichtwerten steht daher unter datenschutzrechtlichen Restriktionen. Ohnehin ist es fraglich, ob Bodenrichtwerte überhaupt unter das Geodatenthema „Bodennutzung“ fallen. Zwar lässt sich aus dem jeweiligen Bodenrichtwert ob seiner Höhe ein Rückschluss auf die dazugehörige Bodennutzung (etwa Wohnnutzung, landwirtschaftliche Nutzung) ziehen. Auswirkungen auf die Bodennutzung hat der Faktor des Bodenrichtwertes allerdings nicht.1583 Dies wäre aber erforderlich, um Bodenrichtwerte als relevante Geodatensätze für das Thema „Bodennutzung“ zu qualifizieren. Da dies nicht der Fall ist, müssen Bodenrichtwerte nicht bereitgestellt werden. Ist dies dennoch der Fall, steht die Preisgabe unter datenschutzrechtlichem Erlaubnisvorbehalt. ε) Gesundheit und Sicherheit Die Erläuterung zum Anhang III-Thema Nr. 5 (Gesundheit und Sicherheit) fällt äußerst umfangreich aus und betrifft die geografische Verteilung verstärkt auftretender pathologischer Befunde (Allergien, Krebserkrankungen, Erkrankungen der Atemwege usw.), Informationen über Auswirkungen auf die Gesundheit (Biomarker, Rückgang der Fruchtbarkeit, Epidemien) oder auf das Wohlbefinden (Ermüdung, Stress usw.) der Menschen in unmittelbarem Zusammenhang mit der Umweltqualität (Luftverschmutzung, 1581  S. o.

ε) Flurstücke / Grundstücke (Katasterparzellen), S. 356 f. ff) Entfallen des Schutzes wegen Allgemeinzugänglichkeit, S. 343 ff. 1583  Ebenso https: /  / wiki.gdi-de.org / pages / viewpage.action?pageId=3934161. 1582  S. o.



D. Europäischer Rechtsrahmen373

Chemikalien, Abbau der Ozonschicht, Lärm usw.) oder in mittelbarem Zusammenhang mit der Umweltqualität (Nahrung, genetisch veränderte Organismen usw.). Die Beispiele zeigen, dass der Aspekt der „Sicherheit“ nicht im polizeiund ordnungsrechtlichen Sinne als Gefahrenabwehr oder Straftatenvorsorge zu verstehen ist, sondern im Umweltkontext (z. B. Sicherheit der Bevölkerung vor Epidemien) verstanden werden muss. Das Geodatenthema ist auch tatsächlich äußerst umfangreich und erfasst mehrere unterschiedliche Aspekte. Als solche wurden qualifiziert: • Menschliche Gesundheitsdaten (Krankheiten, Vergiftungen, Verletzungen etc.), • Biomarker (messbare Produkte von Organismen, die als Indikatoren für Umweltbelastungen oder Krankheiten herangezogen werden), • Daten des Gesundheitswesens und der Gesundheitsfürsorge, • Gesundheitsfaktoren mit dem Fokus auf Umweltdaten.1584 Gesundheitsdaten sind in der Regel statistische Daten, die sich auf ein statistisches Gebiet (eine statistische Einheit i. S. v. Anhang III-Thema Nr. 1) beziehen. Daneben bestehen aber auch konkrete Daten, die sich auf punktuelle Geoobjekte beziehen. Dies betrifft etwa die Daten des Integrierten Mess- und Informationssystem für die Überwachung der Umweltradioaktivität (IMIS).1585 Hier können entsprechende Messdaten derjenigen georeferenzierten Messstation zugeordnet werden, von der aus sie erhoben wurden. Gleiches gilt für die gemeldeten Luftgütedaten (Feinstaub, Stickstoffdioxid, Umweltzonen), Bodenzustandserhebung (stoffliche Belastung), Lärmkartierung (Umgebungslärmrichtlinie), Fluglärm, Altlasten, H-Anlagen (Anlagen mit wassergefährdenden Stoffen), Badegewässer, Badestellen,1586 Rettungs­ punkte,1587 Rettungswachen (Einzugsgebiete, Versorgungsbereiche) sowie Stollen- und Bunkeranlagen.1588 Diese ohne Weiteres personenbeziehbaren Geodaten haben zum Teil eine hohe Persönlichkeitsrelevanz. Dies betrifft entweder die betroffene Person selbst, etwa beim Ausgesetztsein gesundheitsgefährdender Belastungen 1584  https: /  / wiki.gdi-de.org / download / attachments / 3345013 / Steckbrief_III_5_ HH.pdf, S. 3. 1585  Siehe hierzu bereits oben Fn. 473. Das IMIS kann allerdings gleichermaßen unter das Anhang III-Thema Nr. 7 (Umweltüberwachung) subsumiert werden, vgl. https: /  / wiki.gdi-de.org / pages / viewpage.action?pageId=3934169. 1586  Die Datensatzkategorien Badegewässer und Badestellen können ebenso unter das Anhang III-Thema Nr. 7 (Umweltüberwachung) subsumiert werden, vgl. a. a. O. 1587  Bzgl. der Gesundheitsfürsorge, insbesondere bzgl. der Notfalldienste, ergeben sich Überschneidungen zum Anhang III-Thema Nr. 6 (Versorgungswirtschaft und staatliche Dienste). 1588  Nachweise unter https: /  / wiki.gdi-de.org / pages / viewpage.action?pageId= 3934164. Die als „unklar“ gemeldeten Datensätze werden vom Autor als unter das vorliegende Geodatenthema fallende Datensätze qualifiziert.

374

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

(Lärm, Strahlen, Altlasten), als auch die wirtschaftliche Verwertbarkeit / Nutzbarkeit von Grundstücken / Gebäuden im Fall der beeinträchtigenden Wirkung von Umweltbelastungen1589 oder aufgrund der Preisgabe der Daten selbst1590. Das Geodatenthema betrifft somit sowohl Grundstückseigentümer als auch -besitzer (Mieter, Pächter etc.), sofern diese auseinanderfallen. Entsprechende Daten, auch wenn sie sich auf Grundstücke beziehen, die im Eigentum der Öffentlichen Hand stehen, haben dennoch wegen ihres Radius bzw. ihrer Streubreite Auswirkungen auf angrenzende Grundstücke im Privateigentum oder Privatbesitz.1591 Selbst diese Daten haben somit eine außerordentliche Persönlichkeitsrelevanz. Neben diesen Gesundheitsdaten, die sich auf konkrete Flächen und identifizierbare Personen beziehen, enthält das Geodatenthema „Gesundheit und Sicherheit“ auch und vor allem statistische Daten, die unter anderem zur Politikgestaltung herangezogen werden können.1592 Auch die Privatwirtschaft (Scoring, Verbraucheranalyse) wird ein großes Interesse an diesen Daten haben. Ob es sich dabei um personenbezogene Daten handelt, ist vor allem abhängig von der Frage, ob statistische Angaben als Einzelangaben i. S. d. § 3 I BDSG anzusehen sind.1593 Dies wird nur im absoluten Ausnahmefall so sein. Vorliegend ergeben sich auch keine weiteren Besonderheiten, die über die allgemeinen Erwägungen zu diesem Problemkreis hinausgingen. 1589  So liegt es auf der Hand, dass sich die erhöhte Lärmbelastung eines Grundstücks negativ auf dessen Wert und im Falle der Wohnbebauung auf die Mieteinnahmen auswirkt. 1590  So wäre es, wenn Daten über genetisch veränderte Organismen (GMO) preisgegeben werden. Dies hat große wirtschaftliche Auswirkungen auf den Landwirt als Eigentümer oder Pächter der entsprechenden Flächen. Hier kann es sowohl zum Konflikt mit datenschutzrechtlichen Aspekten als auch mit Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen kommen. Dabei beschränkt sich das Thema nicht auf den bloßen Anbau gentechnisch veränderter Organismen, sondern allgemein ihr Auftreten in (anderen) Lebensmitteln. Die – auch nur passive – Betroffenheit von GMO ist daher ebenfalls erfasst und kann gleichermaßen drastische Auswirkungen auf den Betroffenen haben, vgl. zum Ganzen https: /  / wiki.gdi-de.org / download / attachments /  3345013 / Steckbrief_III_5_HH.pdf, S. 8. 1591  Beispiel: Der Straßenlärm bezieht sich zwar auf Flächen, die im Eigentum des Straßenbaulastträgers (allgemein: der Öffentlichen Hand) stehen, hat jedoch große Auswirkungen auf den Wert und die Nutzbarkeit der angrenzenden Grundstücke (samt Wohnhäusern). Die Identifizierbarkeit der Mieter / Pächter kann sich insbesondere aus öffentlich zugänglichen Verzeichnissen wie dem Telefonbuch ergeben. Für Behörden als Datennachfrager wäre zudem ggf. das Melderegister als Identifizierungsquelle erreichbar. 1592  Dies betrifft namentlich Daten über Krebsinzidenz und -mortalität, Gesundheitsindikatoren, Infektionsdaten, phytopathologische Diagnostik und den interaktiven Impfreport, vgl. https: /  / wiki.gdi-de.org / pages / viewpage.action?pageId=3934164. 1593  Dazu bereits oben aa) Einzelangaben, S. 306 ff.



D. Europäischer Rechtsrahmen375

ζ) Versorgungswirtschaft und staatliche Dienste Das Anhang III-Thema Nr. 6 (Versorgungswirtschaft und staatliche Dienste) ist eng mit dem soeben behandelten Thema (Nr. 5 – Gesundheit und Sicherheit) verknüpft.1594 Ausweislich der Erläuterung betrifft das vorliegende Thema Versorgungseinrichtungen wie Abwasser- und Abfallentsorgung, Energieversorgung und Wasserversorgung; staatliche Verwaltungsund Sozialdienste wie öffentliche Verwaltung, Katastrophenschutz, Schulen und Krankenhäuser.1595 Erfasst sind Grundstücke und Gebäude, die entweder im Eigentum der Öffentlichen Hand stehen oder von natürlichen oder juristischen Personen des Privatrechts bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben gehalten bzw. betrieben werden (Daseinsvorsorge).1596 Diese unterfallen nicht dem datenschutzrechtlichen Schutz des § 3 I BDSG bzw. Art. 2 I i. V. m. 1 I GG. Allenfalls kommt ein Schutz über Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse in Betracht, welcher hier jedoch nicht behandelt wird.1597 Nur in Ausnahmefällen wird die Existenz von Versorgungseinrichtungen (nachteilige) Auswirkungen auf die angrenzenden Grundstücke im Privateigentum haben.1598 Ist dies allerdings der Fall, muss wegen der genauen Lokalisierung / Lokalisierbarkeit derartiger Einrichtungen und der Persönlichkeitsrelevanz nachteiliger Auswirkungen eine datenschutzrechtliche Bedenklichkeit des vorliegenden Themas angenommen werden.

1594  Siehe

hierzu bereits oben Fn. 15877. der „Breite“ des thematischen Anwendungsbereichs des vorliegenden Geodatenthemas werden zwei Einschränkungen vorgenommen: Die Bereitstellung der Informationen muss für die Allgemeinheit nutzbar sein oder zumindest dem Nutzen der Allgemeinheit dienen. Daten, die nur intern genutzt werden können, fallen nicht unter diese Thematik. Gemäß den INSPIRE-Grundsätzen müssen die Informationen im Kontext der Umweltbelange stehen, vgl. https: /  / wiki.gdi-de. org / download / attachments / 3345015 / vorlsteckbrief_DS_US_v2.0.pdf?version=1&mo dificationDate=1320414858111, S. 4. 1596  Vgl. https: /  / wiki.gdi-de.org / pages / viewpage.action?pageId=3934167. 1597  Hierzu vielmehr s. u. ee) Vertraulichkeit von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, S. 435 ff. Dieser Schutz besteht auch nur, sofern die juristischen Personen des Privatrechts Grundrechtsfähigkeit besitzen, d. h. nicht staatlich beherrscht werden. 1598  Möglich ist dies aber hinsichtlich der relevanten Datensätze betreffend Abfallwirtschaft, Deponien und Entsorgungsanlagen, insbesondere hinsichtlich gefährlicher Anfälle. Hierunter fällt etwa auch die nukleare Abfallbehandlung, wobei ggf. die Ausnahmebestimmung des Art. 13 I UAbs. 1, 2 lit. b) INSPIRE-RL eingreifen kann. Nicht erfasst sind hingegen kerntechnische Anlagen (Standorte); diese unterfallen, da sie keine Leitungsnetze sind, dem Anhang III-Thema Nr. 8 (Produktionsund Industrieanlagen), vgl. https: /  / wiki.gdi-de.org / download / attachments / 3345015 /  vorlsteckbrief_DS_US_v2.0.pdf?version=1&modificationDate=1320414858111, S. 3. 1595  Wegen

376

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

η) Umweltüberwachung Das Anhang III-Thema Nr. 7 (Umweltüberwachung) betrifft ausweislich der Erläuterung den Standort und Betrieb von Umweltüberwachungseinrichtungen einschließlich Beobachtung und Messung von Schadstoffen, des Zustandes von Umweltmedien und anderen Parametern des Ökosystems (Artenvielfalt, ökologischer Zustand der Vegetation usw.) durch oder im Auftrag von öffentlichen Behörden. Das Geodatenthema betrifft zwei Aspekte: Zum einen werden Umweltüberwachungseinrichtungen mit Informationen über ihre Verknüpfung untereinander behandelt, andererseits referenzieren Umweltüberwachungseinrichtungen direkt getätigte Überwachungen und Messungen.1599 Es geht somit sowohl um die Einrichtung als solche als auch um die durch sie erhobenen (Mess-)Daten. Dabei dient die Beschreibung der Überwachungseinrichtung mittelbar der Verknüpfung der erlangten Messdaten mit dem Messort. Der Mehrwert besteht somit in der Ermittlung und Nutzung der Messdaten; hierfür ist die Beschreibung der Messstation bloßes Mittel zum Zweck.1600 Als relevante Geodatensätze bzw. -kategorien, welche unter das vorliegende Geodatenthema fallen, wurden ermittelt: Badegewässer, Badestellen, Beobachtung der Radon-Konzentration in der Luft, Integriertes Mess- und Informationssystem für die Überwachung der Umweltradioaktivität (IMIS), UV-Messnetz, Wasserrahmenrichtlinie (Messstellen), Bodendauerbeobachtung, Dauerbeobachtungsflächen, Bodenzustandserhebung (stoffliche Belastung), Kernkraftwerk-Fernüberwachung, Pflanzenschutzkontrollprogramm, Schadenserregerüberwachung, Grundwassermessstellen, Gewässergütekarte, Lärmkartierung (Umgebungslärmrichtlinie), Luftgütedaten (Feinstaub, Umweltzonen).1601 Die Identifikation natürlicher Personen wird immer dann leicht fallen, wenn Daten von stationären Überwachungseinrichtungen bereitgestellt werden.1602 Diese werden zwar in der Regel im Eigentum der Öffentlichen Hand stehen. Es ist aber nicht ausgeschlossen, dass ihr Standort bzw. die von ihnen gelieferten Messdaten Auswirkungen auf die angrenzenden Grundstücke im Privateigentum haben. Hieraus können sich im Einzelfall wirtschaftliche Auswirkungen auf den Wert oder die Nutzbarkeit des Privatgrundstücks ergeben.1603 1599  Vgl. https: /  / wiki.gdi-de.org / download / attachments / 3345017 / Steckbrief_III_ 7_EF.pdf, S. 3 f. 1600  Vgl. a. a. O., S. 5. 1601  Vgl. https: /  / wiki.gdi-de.org / pages / viewpage.action?pageId=3934169. 1602  Der vorläufige Steckbrief der KSt. GDI-DE zum vorliegenden Thema stellt heraus, dass Überwachungseinrichtungen wegen ihrer Mobilität nicht (immer) mit Gebäuden gleichgesetzt werden dürfen, vgl. https: /  / wiki.gdi-de.org / download /  attachments / 3345017 / Steckbrief_III_7_EF.pdf, S. 5.



D. Europäischer Rechtsrahmen377

θ) Produktions- und Industrieanlagen Das Anhang III-Thema Nr. 8 (Produktions- und Industrieanlagen) betrifft ausweislich der Erläuterung Standorte für industrielle Produktion, einschließlich durch die Richtlinie 96 / 61 / EG über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung erfasste Anlagen und Einrichtungen zur Wasserentnahme sowie Bergbau- und Lagerstandorte. Im Gegensatz zum Anhang III-Thema Nr. 4 (Bodennutzung) betrifft das vorliegende Thema nicht ganze Gebiete, sondern einzelne Standorte und im Vergleich zum Anhang III-Thema Nr. 3 (Boden) bzw. Nr. 21 (mineralische Bodenschätze) nicht die Primärgewinnung von (unterirdischen) Rohstoffen, sondern deren (Weiter-)Verarbeitung bzw. die Herstellung von Endprodukten. Überschneidungen sind – insbesondere bei Verbundanlagen – denkbar. 1603

Das Thema betrifft drei Aspekte: Erste Voraussetzung für die Beschreibung von Industrieanlagen unter Umweltgesichtspunkten ist ihre Lokalisierung, d. h. ihre geotopographische Beschreibung (Georeferenzierung). Daneben werden Angaben über die Art der Nutzung der Anlage einschließlich des Produktionsprozesses und der hierfür verwendeten Stoffe attribuiert.1604 Zuletzt sollen umweltspezifische Attribute über die Überwachung oder Umweltbelastungen hinzukommen. Erfasste Anlagen sind ausweislich der Identifizierung durch die KSt. GDI-DE: Lager, IVU-Anlagen, BImSchG-Anla1603  So auch die Erkenntnis der KSt. GDI-DE a. a. O., S. 5: „Das korrekte Management der Zugriffsrechte und des Datenschutzes liegen außerhalb des Bereichs dieser Spezifikation. Es liegt an den Datenbereitstellern und der Implementierung des Rechte-Managements[,] zu entscheiden, ob nur aggregierte Daten (wie eine Beschreibung der Überwachungsaktivitäten) zur Verfügung gestellt werden. Aus Sicht der ‚TWG Umweltüberwachung‘ kann dieser Problematik durch Verringerung der Positionsgenauigkeit oder durch Einsatz einer komplexen Rechte-ManagementSchicht in den Systemen begegnet werden.“ 1604  Zunächst werden Objektklassen gebildet, die eine Kategorisierung der einzelnen Arten von Produktions- und Industrieanlagen darstellen. Zu den einzelnen Objektklassen vgl. http: /  / www.gdi-suedhessen.de / fileadmin / user_upload / IKGIS /  GDI_Sued / Aktuelles_Informationen / INSPIRE / DS_Review / extrakte_oeffentlich / PF_ Extrakt.pdf. Sodann enthält jede Objektklasse einzelne, beschreibende Merkmale (Attribute). Relevant sind etwa: Zustand der Anlage im Hinblick auf Funktionsund Betriebssicherheit; Lizenz / Genehmigung; Anzahl der Mitarbeiter; Projektbeschreibung bzgl. Organisation der Produktion vor Ort; Name des Verantwortlichen / Bevollmächtigten; Art der Tätigkeit (Wirtschaftszweig); Materialmenge, Energie, Abfall-, Produktausgabe je Produktionszyklus; Einstufung für Kennzeichnung und Verpackung gefährlicher Stoffe; Klassifizierung von Abfällen; Emissionen einschließlich Schadstoff(konzentration), vgl. http: /  / www.gdi-suedhessen.de / filead min / user_upload / IKGIS / GDI_Sued / Aktuelles_Informationen / INSPIRE / DS_Re view / extrakte_oeffentlich / PF_Objektklassen_Attribute.pdf. Nicht erfasst ist die Nachverfolgung des fertigen Produktes nach Verlassen der Anlage und Anbietung auf dem Markt.

378

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

gen, Blockheizkraftwerke (BHKW-Anlagen), Großfeuerungsanlagen, Windkraftanlagen, Photovoltaikanlagen, Biogasanlagen, Produktions- und Industrieanlagen (kommunal), Deponien, Kläranlagen.1605 Bzgl. der datenschutzrechtlichen Dimension ist zwischen dem Betreiber der jeweiligen Anlage und den Angrenzern (Grundstücksnachbarn) zu unterscheiden. In der Regel werden Produktions- und Industrieanlagen von juristischen Personen des Privatrechts (bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben) betrieben. Bezüglich dieser besteht der Schutz durch § 3 I BDSG bzw. Art. 2 I i. V. m. 1 I GG nicht. Stattdessen kommt der Schutz über Betriebsund Geschäftsgeheimnisse in Betracht. Daneben ist es aber auch denkbar, dass Private (natürliche Personen) derartige Anlagen betreiben. Möglich ist dies etwa hinsichtlich Windkraftanlagen, Photovoltaikanlagen, Biogasanlagen. Hier muss der datenschutzrechtliche Schutz ob der Persönlichkeitsrelevanz eingreifen. Dies betrifft bereits die private Nutzung derartiger Anlagen (zur Selbstversorgung), besonders aber die wirtschaftliche Nutzung, weil durch die Preisgabe der betreffenden Daten ggf. Rückschlüsse auf Produktionsabläufe und Produktivität der Anlage (wettbewerbsrechtlicher Einschlag) gezogen werden können. Diese können nachteilige Auswirkungen auf den Anlagenbetreiber nach sich ziehen. Als Betroffene kommen daneben gleichermaßen Grundstücksnachbarn, insbesondere von Hausgrundstücken in Betracht: Durch die Preisgabe von Umweltbelastungen, die sich auf angrenzende Grundstücke nachteilig auswirken, können Rückschlüsse auf die Werthaltigkeit und wirtschaftliche Nutzbarkeit derartiger Grundstücke gezogen werden (z. B. Luftverschmutzung, Bodenkontamination, Strahlenbelastung, Lärm u. v. a. m.). Dies kann große wirtschaftliche und damit auch persönlichkeitsrelevante Auswirkungen auf betroffene Grundstücksnachbarn mit sich bringen. Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass innerbetriebliche Angaben (wie Produktionsabläufe etc.) vor allem Auswirkungen auf den Betreiber (Eigentümer) der Anlage haben und datenschutzrechtlich geschützt sind, sofern es sich bei diesem um eine (oder mehrere) natürliche Person(en) handelt. Daneben können Angaben über die Auswirkungen der Anlage auf ihre Umgebung sowohl Auswirkungen für den Betreiber als auch für angrenzende Grundstücke und deren Eigentümer / Besitzer haben. Das Thema ist daher – insbesondere wegen der leicht möglichen Individualisierbarkeit 1605  Vgl. https: /  / wiki.gdi-de.org / pages / viewpage.action?pageId=3934172. Die Auflistung wird noch nicht abschließend sein. Insbesondere müssten grundsätzlich auch kerntechnische Anlagen unter das vorliegende Geodatenthema fallen. Dass diese nicht als solche identifiziert wurden, kann nur mit Blick auf Art. 13 I UAbs. 1, 2 lit. b) INSPIRE-RL erklärt werden.



D. Europäischer Rechtsrahmen379

infolge der punktuellen Lokalisation derartiger Anlagen – als datenschutzrechtlich äußerst relevant einzustufen. ι) Landwirtschaftliche Anlagen und Aquakulturanlagen Das Anhang III-Thema Nr. 9 (Landwirtschaftliche Anlagen und Aquakulturanlagen) betrifft ausweislich der Erläuterung landwirtschaftliche Anlagen und Produktionsstätten (einschließlich Bewässerungssystemen, Gewächshäusern und Ställen). Das Thema ist sowohl von der technischen als auch von der datenschutzrechtlichen Perspektive vergleichbar mit dem Anhang III-Thema Nr. 8 (Produktions- und Industrieanlagen). Der Unterschied besteht in der verschiedenen Nutzungsart der betroffenen Grundstücke bzw. Flächen. Inhaltlich (thematisch) betrifft das vorliegende Geodatenthema die Landwirtschaft, Forstwirtschaft und Fischerei als Bereiche des primären Wirtschaftssektors.1606 Nicht erfasst sind Tätigkeiten wie Jagen, Fischen, Sammeln, sofern diese nicht unter Zuhilfenahme von physischen (ortsfesten) Gerätschaften (Instrumenten) oder Einrichtungen (Konstruktionen) erfolgen.1607 Hier fehlte es nämlich am Anlagenbegriff (facility); dasselbe gilt für Jagd- und Fischfanggebiete. Ebenfalls nicht erfasst sind die nichtkommerzielle bzw. nicht landwirtschaftliche Aufzucht von Haustieren und Zootieren.1608 Anders als das zuvor behandelte Thema „Produktions- und Industrieanlagen“ liegt der Fokus bei dem vorliegenden Geodatenthema nicht auf internen Produktionsabläufen / Betriebsinterna. Zwar werden hier auch die physischen Elemente des Betriebes (Anlagenteile, Produktionseinheiten) erfasst und entsprechende Geodaten bereitgestellt, es erfolgt jedoch keine funktionale Analyse der Verarbeitungsvorgänge. Dies wird der Tatsache geschuldet sein, dass entsprechende Produktionsabläufe in der Land- und Forstwirtschaft sowie Fischerei nicht derart komplex sein werden, dass sie einer 1606  http: /  / inspire.jrc.ec.europa.eu / documents / Data_Specifications / INSPIRE_Da taSpecification_AF_v3.0rc 2.0.pdf, S. 11; a. A. bzgl. Forstwirtschaft http: /  / www.gdisuedhessen.de / fileadmin / user_upload / IKGIS / GDI_Sued / Aktuelles_Informatio nen / INSPIRE / DS_Review / extrakte_oeffentlich / AF_Extrakt.pdf, S. 1. 1607  Vgl. http: /  / inspire.jrc.ec.europa.eu / documents / Data_Specifications / INSPIRE_ DataSpecification_AF_v3.0rc2.0.pdf, S. 11: „Activities listed below such as catching, hunting, fishing or collection of natural resources (vegetables or animal) on their natural environment are excluded from the scope. These only could be included when supported by relevant physical instruments and constructions but always constraining the information to them as required on Data Specifications.“ 1608  Insoweit zutreffend http: /  / www.gdi-suedhessen.de / fileadmin / user_upload / IK GIS / GDI_Sued / Aktuelles_Informationen / INSPIRE / DS_Review / extrakte_oeffent lich / AF_Extrakt.pdf.

380

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

umfassenden umweltschutzbezogenen Überwachung und Kontrolle unterliegen müssten. Zudem wird die Kontrolle nicht gerade den Betriebsablauf hinsichtlich seiner Auswirkungen auf die Umwelt betreffen. Stattdessen erfolgt die Kontrolle durch Lebensmittel-, Veterinär- und Verbraucherschutzbehörden und vergleichbare Institutionen; diesem Schutz ist allerdings die INSPIRE-RL nicht verschrieben, sodass der Aspekt der Kontrolle vorliegend nicht relevant ist. Dennoch kann das vorliegende Geodatenthema nennenswerte datenschutzrechtliche Auswirkungen haben. Dies betrifft hier weniger die angrenzenden Grundstückseigentümer, weil von landwirtschaftlichen Betrieben gegenüber Industriebetrieben weniger nachteilige Umweltauswirkungen auf die Umgebung ausgehen werden und in der Regel Wohnnutzung und Landwirtschaft räumlich getrennt sind. Vielmehr kann das Thema nachteilige Auswirkungen auf den Eigentümer / Betreiber der landwirtschaftlichen Anlage / Aquakulturanlage selbst haben. Dies wird auch in der Mehrzahl der Fälle eine natürliche Person sein, sodass ein datenschutzrechtlicher Schutz nicht von vornherein ausgeschlossen ist. Die Preisgabe entsprechender Daten über Betriebsabläufe oder allgemein den Aufbau der Anlage kann aus Konkurrenzschutzgründen oder aus sonstigen wirtschaftlichen Gründen wie der Position am Markt oder dem Abschluss von Versicherungen o. Ä. für den Betreiber nachteilig sein. κ) Verteilung der Bevölkerung – Demografie Das Anhang III-Thema Nr. 10 (Verteilung der Bevölkerung – Demografie) betrifft ausweislich der Erläuterung die geografische Verteilung der Bevölkerung, einschließlich Bevölkerungsmerkmalen und Tätigkeitsebenen, zusammengefasst nach Gitter, Region, Verwaltungseinheit oder sonstigen analytischen Einheiten. Das vorliegende Geodatenthema ist ein statistisches Thema, d. h. es betrifft ausschließlich statistische Daten. Als demografische Aspekte werden erfasst: Menschen als Individuen mit spezifischen Merkmalen (Geschlecht, Alter, Familienstand, Staatsangehörigkeit); Aktivitäten der Bevölkerung (u. a. Bildung, Beruf, Freizeit); Menschen, die aus verschiedenen Gründen zusammenleben (Haushalte, Einrichtungen wie Altenheime, usw.). Weil es sich um statistische Daten handelt, ist bereits die Identifizierung einzelner, d. h. konkreter natürlicher Personen praktisch ausgeschlossen. Insofern fehlt es bereits am Tatbestandsmerkmal der Einzelangabe i. S. d. § 3 I BDSG, weshalb die unter dieses Geodatenthema fallenden statistischen Daten aus datenschutzrechtlicher Sicht unproblematisch sind.



D. Europäischer Rechtsrahmen381

λ) B  ewirtschaftungsgebiete / Schutzgebiete / geregelte Gebiete und Berichterstattungseinheiten Das Anhang III-Thema Nr. 11 (Bewirtschaftungsgebiete / Schutzgebiete / geregelte Gebiete und Berichterstattungseinheiten) betrifft ausweislich der Erläuterung auf internationaler, europäischer, nationaler, regionaler und lokaler Ebene bewirtschaftete, geregelte oder zu Zwecken der Berichterstattung herangezogene Gebiete. Dazu zählen Deponien, Trinkwasserschutzgebiete, nitratempfindliche Gebiete, geregelte Fahrwasser auf See oder auf großen Binnengewässern, Gebiete für die Abfallverklappung, Lärmschutzgebiete, für Exploration und Bergbau ausgewiesene Gebiete, Flussgebietseinheiten, entsprechende Berichterstattungseinheiten und Gebiete des Küstenzonenmanagements. Das vorliegende Thema ist äußerst heterogen; es ist insbesondere ein „Auffangthema“ für dasjenige des Anhangs I Nr. 9 (Schutzgebiete). Im Gegensatz zum letztgenannten Thema ist für das vorliegende Thema nicht notwendig, dass die rechtliche Festlegung des Gebietes ein spezifisches Erhaltungsziel festschreibt. Vielmehr können auch mehrere bzw. allgemeine Schutzziele festgesteckt werden. Notwendig ist allerdings, dass das betreffende Gebiet einer gewissen Verwaltung und Regulierung (Kontrolle) un­ terliegt. Erfasst sind etwa Bewirtschaftungseinheiten i. S. d. Hochwasser­ rahmenrichtlinie, Flussgebietseinheiten etc. i. S. d. Wasserrahmenrichtlinie, Trinkwassergewinnungsgebiete, Baubeschränkungsgebiete, FFH-Gebiete, Vogelschutzgebiete, Heilquellenschutzgebiete, Gebiete mit Kontrollen nach Düngeverordnung, Weinbau, Biotoptypenkarte, Biosphärenreservate, Nationalparke, Landschaftsschutzgebiete, Naturschutzgebiete, Flurbereinigungsplan, Geschützte Biotope, Geschützte Landschaftsbestandteile, Grabungsschutzgebiete, Naturschutzflächen – jeweils, sofern sich nicht unter das Anhang I-Thema Nr. 9 (Schutzgebiete) fallen.1609 Zwar gilt auch hier wie hinsichtlich des Anhang I-Themas Nr. 9 (Schutzgebiete), dass sich diese auf Flächen und nicht auf einzelne, abgegrenzte Flurstücke beziehen. Durch Überlagerung bzw. Verschneidung mit den (flurstücksgenauen) Daten des Liegenschaftskatasters ist es dennoch möglich, einzelnen Flurstücken die vorliegenden Zusatzinformationen zuzuordnen. Eine Individualisierung kann somit gelingen. Ferner sind die Daten ebenso wie jene des Anhangs I Nr. 9 persönlichkeitsrelevant, soweit sie die Beeinträchtigung der Nutzbarkeit (etwa Bebaubarkeit, landwirtschaftliche Nutzung) eines Grundstücks betreffen. Hierdurch können wirtschaftliche Nachteile für den betroffenen Grundstückseigentümer entstehen. 1609  Vgl.

https: /  / wiki.gdi-de.org / pages / viewpage.action?pageId=3934181.

382

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

μ) Gebiete mit naturbedingten Risiken Das Anhang III-Thema Nr. 12 (Gebiete mit naturbedingten Risiken) betrifft ausweislich der Erläuterung gefährdete Gebiete, eingestuft nach naturbedingten Risiken (sämtliche atmosphärischen, hydrologischen, seismischen, vulkanischen Phänomene sowie Naturfeuer, die aufgrund ihres örtlichen Auftretens sowie ihrer Schwere und Häufigkeit signifikante Auswirkungen auf die Gesellschaft haben können), z. B. Überschwemmungen, Erdrutsche und Bodensenkungen, Lawinen, Waldbrände, Erdbeben oder Vulkanausbrüche. Weil Naturgefahren nicht zwingend zu einer Gefährdung der Bevölkerung bzw. der sonstigen zu schützenden Objekte führen müssen, wird innerhalb des Themas zwischen (bloßen) Gefahrgebieten und (für die Bevölkerung / Infrastruktur relevanten) Risikogebieten unterschieden.1610 Die Anwendungsfelder für Geodaten, die dem vorliegenden Geodatenthema unterfallen, drängen sich auf:1611 Erstellung von Gefahren- und Risikokarten zur Information der Bevölkerung sowie als Grundlage für eine effektive Kommunikation (Anfälligkeitsanalyse, Visualisierung und Vorhersage), Unterstützung der Planung zur Katastrophenprävention, Unterstützung bei Eintritt des Notfalls (Katastrophenhilfe und Notfall-Operationen),1612 Nachweis über vergangene Ereignisse.1613 Aber auch die Privatwirtschaft, insbesondere die Versicherungswirtschaft, hat ein großes Interesse an hochwertigen Geodaten über Naturrisiken. Die Georeferenzierung der betroffenen Datensätze erfolgt auch hier i. d. R. nicht flurstücksgenau, sondern gebietsbezogen.1614 Dies ändert jedoch – wie 1610  https: /  / wiki.gdi-de.org / download / attachments / 3345033 / Steckbrief_Gebiete_ mit_naturbedingten_Risiken_Entwurf_v1.pdf?version=1&modificationDate=1320415 617868, S. 2: „Für die Abgrenzung eines Risikogebietes (in Form von Vektor- oder Rasterdaten) muss daher das Vorhandensein von einem oder mehreren Objekten mit Verletzbarkeit gegeben sein; so dass es für diese eine (potenzielle) Betroffenheit gibt / geben kann.“ 1611  Zu den erfassten, gemeldeten Geodatensatz-Kategorien vgl. https: /  / wiki.gdi -de.org / pages / viewpage.action?pageId=3934186. 1612  http: /  / www.gdi-suedhessen.de / fileadmin / user_upload / IKGIS / GDI_Sued /  Aktuelles_Informationen / INSPIRE / DS_Review / extrakte_oeffentlich / NZ_Extrakt. pdf, S. 3. 1613  Nicht erfasst sind hingegen Angaben über biologische oder kosmische Gefahren, a. a. O. 1614  Anders die Konstellation bei VG Arnsberg, Urt. v. 29.11.2007 – 7 K 3982 / 06 – „Erzbergbau“ = ZfB 2008, 59 (62 ff.) mit Bespr. Franßen / Tenhofen, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2009, S. 167, 196 f.: flurstücksgenaue geotechnisch-markscheiderische Bewertung eines ehemaligen Erzbergbaus wegen drohender Tagesbrüche (Personenbezug und Auswirkungen auf maßgebliche wertbildende Faktoren des betroffenen Grundstücks bejaht).



D. Europäischer Rechtsrahmen383

bereits gezeigt – nichts an der Möglichkeit der Individualisierung.1615 Der Inhalt des vorliegenden Geodatenthemas ist auch von erheblicher Persönlichkeitsrelevanz, insbesondere hinsichtlich der Werthaltigkeit des betroffenen Grundstücks und der Höhe der Versicherungspolice. Hieraus ergeben sich vor allem wirtschaftliche Auswirkungen für den Betroffenen, im Speziellen für Landwirte. ν) A  tmosphärische Bedingungen und meteorologisch-geografische Kennwerte Die Anhang III-Themen Nr. 13 (Atmosphärische Bedingungen) und Nr. 14 (Meteorologisch-geografische Kennwerte) werden üblicherweise zusammen behandelt, weil sie thematisch eng miteinander verbunden sind.1616 Dies soll auch hier so erfolgen. Das Geodatenthema „Atmosphärische Bedingungen“ betrifft ausweislich der Erläuterung physikalische Bedingungen in der Atmosphäre. Dazu zählen Geodaten auf der Grundlage von Messungen, Modellen oder einer Kombination aus beiden sowie Angaben der Messstandorte. Das Geodatenthema „Meteorologisch-geografische Kennwerte“ betrifft Witterungsbedingungen und deren Messung; Niederschlag, Temperatur, Gesamtverdunstung (Evapotranspiration), Windgeschwindigkeit und Windrichtung. Beide Themen dienen dem Nachweis und der Beschreibung des Wetters und Klimas.1617 Die betroffenen Daten sind Messdaten, d. h. sie wurden an einem bestimmten Messpunkt erhoben und stellen den gegenwärtigen Messwert zum Zeitpunkt der Messung dar. Messdaten sind somit in hohem Maße abhängig von der zeitlichen Komponente. Wegen der raschen Veränderung der Wettersituation ist es notwendig, in regelmäßigen, kurzen Abständen die Messungen zu wiederholen. Hierdurch können Entwicklungen (Klima) nachverfolgt werden. Wetterdaten haben somit eine hohe Aktualität und Kontinuität. Fraglich ist allerdings die datenschutzrechtliche Relevanz 1615  Ebenso die Einschätzung des BayLfD, 21. TB 2004, LT-Drs. 15 / 2074 S. 96 m. V. auf punktgenaue Geodaten. 1616  Vgl. http: /  / www.gdi-suedhessen.de / fileadmin / user_upload / IKGIS / GDI_Sued /  Aktuelles_Informationen / INSPIRE / DS_Review / extrakte_oeffentlich / AC-MF_Ex trakt.pdf. Beide Geodatenthemen betreffen auch überwiegend dieselben DatensatzKategorien, welche i. R. d. Monitorings gemeldet wurden, vgl. https: /  / wiki.gdide.org / pages / viewpage.action?pageId=3934190. 1617  Als Parameter, die der Beschreibung dienen, werden genannt: Temperatur, Luftfeuchtigkeit, Windrichtung & -geschwindigkeit, Druck, Niederschlag, Verdunstung, Strahlungsflüsse (solar und infrarot), Schneehöhe, Bewölkung, vgl. http: /  / www. gdi-suedhessen.de / fileadmin / user_upload / IKGIS / GDI_Sued / Aktuelles_Informatio nen / INSPIRE / DS_Review / extrakte_oeffentlich / AC-MF_Extrakt.pdf.

384

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

der beiden Geodatenthemen. Zwar betreffen die gewonnenen Geodaten von ihrer Georeferenzierung her nur einzelne Messpunkte, deren Aussagen / Ergebnisse nur in einem gewissen Radius um den Messpunkt herum auf umliegende Gebiete erstreckt werden können. Diesem Umstand wird dadurch begegnet, dass zahlreiche Messpunkte (Messstationen) in der Landschaft verteilt werden, sodass sie diese weitgehend flächendeckend beschreiben können. In jedem Fall ist eine Individualisierung gegeben, weil Messdaten als Punktdaten durch Verschneidung mit den flurstücksgenauen Darstellungen des Liegenschaftskatasters Rückschlüsse auf das Grundstück, auf welchem sich der Messpunkt befindet bzw. auf umliegende Grundstücke und deren Eigentümer erlauben.1618 Fraglich sind aber die Auswirkungen auf mögliche betroffene Personen. Für Eigentümer von Hausgrundstücken zur Wohn- oder gewerblichen Nutzung werden Wetterdaten nur in entferntester Hinsicht Auswirkungen haben. Denkbar ist dies allenfalls beispielsweise bei besonders häufig und stark auftretenden Gewittern, die Auswirkungen auf die Höhe der (Hausrat-)Versicherungspolice haben könnten. Relevanter sind Wetterdaten für Landwirte, weil diese für ihren Ertrag am ehesten auf die Wetterbedingungen angewiesen sind. Hier könnten bereits Angaben über klimatische Bedingungen (z. B. Höhe der Niederschläge im Jahr) Auswirkungen auf die Ernteerfolge haben. Umgekehrt können Risiken Auswirkungen auf die Ernteausfallwahrscheinlichkeit (und entsprechende Versicherungen) haben. Derartige Risiken sind allerdings eher dem Anhang III-Thema Nr. 12 (Gebiete mit naturbedingten Risiken) zuzuordnen. Zwar sind Landwirte dank künstlicher Bewässerungsmethoden oder Gewächshäusern etc. nicht mehr derart von den meteorologischen und klimatischen Bedingungen abhängig. Diese (etwa auch die durchschnittliche Sonnenscheindauer) haben jedoch nach wie vor große Auswirkungen auf den Ertrag der Ernte (besonders anschaulich bei Winzern). Fraglich ist aber dennoch, ob dies zu einer Persönlichkeitsrelevanz von Wetterdaten führen kann. Zunächst ist hierzu festzustellen, dass klimatische Daten – auch weil sie über Jahre erhoben und verglichen werden – nur Durchschnittswerte angeben und daher nur bedingt Anhaltspunkte für die viel eher relevanten „Ausschläge“ nach oben oder unten bieten können. Hinzu kommt, dass auch Prognosen, die sich aus Erfahrungswerten speisen und für Versicherungen etc. am ehesten relevant sind, die Wirklichkeit nur näherungsweise beschreiben können, insbesonde1618  Ebenso die Einschätzung des BayLfD, 21. TB 2004, LT-Drs. 15 / 2074 S. 96: „Punktdaten stellen eine exakte geografische Beschreibung eines Messpunktes auf der Erdoberfläche durch Rechts- und Hochwert dar. Sie sind personenbezogene Daten im Sinne des Art. 4 Abs. 1 BayDSG, weil hier über das Liegenschaftskataster und das Grundbuch der Grundstückseigentümer bestimmbar ist. Eine Veröffent­ lichung von Punktdaten wäre daher ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung des betroffenen Grundstückseigentümers, soweit es sich bei diesem um eine natürliche Person handelt.“



D. Europäischer Rechtsrahmen385

re weil sie sich an den Durchschnittswerten der vergangen Jahre orientieren. Durchschnittsangaben sind zwar dann als Einzelangaben zu qualifizieren, wenn der Durchschnittswert als wahr unterstellt wird. Für die Bejahung des Personenbezugs muss allerdings noch die Persönlichkeitsrelevanz hinzukommen. Diese wird nur in Ausnahmefällen, allenfalls bei Landwirten gegeben sein. Allerdings ist der mögliche Personenbezug nicht deshalb per se ausgeschlossen, weil die Wetterdaten durch freie Ermittelbarkeit in der Natur allgemein zugänglich sind. Der „Mehrwert“ der Wetterdaten, wie sie von staatlichen Stellen vorgehalten werden, liegt gerade in der systematischen und dauerhaften Erhebung neuer Messergebnisse und damit in der Zusammenschau der Daten insgesamt. Durch eine flächendeckende Bereitstellung der Daten würde somit „mehr“ (d. h. ein höherer Informationswert) preisgegeben, als durch die singuläre Erhebung eigener Messergebnisse ermittelt werden könnte. Dennoch bleibt festzuhalten, dass Wetterdaten nur in Ausnahmefällen eine Persönlichkeitsrelevanz aufweisen werden und daher auch nur bedingt datenschutzrechtlich relevant sind. ξ) Ozeanografisch-geografische Kennwerte und Meeresregionen Die beiden Anhang III-Themen Nr. 15 (ozeanografisch-geografische Kennwerte) und Nr. 16 (Meeresregionen) sind thematisch derart eng miteinander verknüpft, dass sich eine gemeinsame Behandlung anbietet. Ausweislich der Erläuterung geht es um die physikalischen Bedingungen der Ozeane (Strömungsverhältnisse, Salinität, Wellenhöhe usw. bzw. die physikalischen Bedingungen von Meeren und salzhaltigen Gewässern, aufgeteilt nach Regionen und Teilregionen mit gemeinsamen Merkmalen. Das Geodatenthema Meeresregionen dient der geografischen Einteilung der Ozeane und Meere anhand geografischer Bezeichnungen. Das Geodatenthema ozeanografisch-geografische Kennwerte betrifft dagegen physikalische oder chemische Eigenschaften einer Meeresregion, wobei es sich erneut um Messdaten handelt. Weil sich das Thema auf Regionen bezieht, die in der Regel nicht dem Eigentum Privater unterfallen, kommt eine datenschutzrechtliche Relevanz für etwaige Eigentümer von vornherein nicht in Betracht. Als Nutzer der Meeresgebiete können zwar auch Privatrechtssubjekte auftreten (Fischereiwirtschaft), diese werden jedoch in den allermeisten Fällen juristische Personen des Privatrechts sein und daher keinen datenschutzrechtlichen Schutz genießen. Es fehlte daher schon an der Individualisierungsmöglichkeit. Ohnehin wäre die Persönlichkeitsrelevanz fraglich, insofern gilt hier nichts anderes als beim Anhang III-Thema Nr. 14 (Meteo­ rologisch-geografische Kennwerte).

386

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

ο) Biogeografische Regionen Das Anhang III-Thema Nr. 17 (biogeografische Regionen) betrifft ausweislich der Erläuterung Gebiete mit relativ homogenen ökologischen Bedingungen und gemeinsamen Merkmalen. Es weist große Überschneidungen zum Anhang I-Thema Nr. 9 (Schutzgebiete) und zum (folgenden) Anhang III-Thema Nr. 18 (Lebensräume und Biotope) auf.1619 Das Thema bezieht sich auf Datensätze, welche aufgrund der FFH-RL (92 / 43 / EWG) von den Mitgliedstaaten vorgehalten werden müssen. Diese sind die sog. natürlichen Lebensraumtypen von gemeinschaftlichem Interesse i. S. v. Art. 1 lit. c) FFH-RL, welche anhand der Kriterien des Anhangs III der FFH-RL von den Mitgliedstaaten gem. Art. 4 III, IV innerhalb von sechs Jahren auszuweisen sind und über die anschließend alle sechs Jahre zu berichten ist (Art. 17 FFH-RL). Die Daten sind Grundlage für das Verfahren nach Art. 5 FFH-RL und für die Erhaltungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten nach Art. 6 FFH-RL. Auch bisher waren diese Daten bereits an die Kommission zu übermitteln, damit diese ihre Beteiligung am Natura 2000-Projekt klären kann, Art. 8 FFH-RL.1620 Der Hintergrund, die bereits für die Kommission bereitgestellten Daten auch noch in den Regelungsbereich der INSPIRE-RL aufzunehmen, liegt weniger darin begründet, den Adressatenkreis der entsprechenden Daten auszudehnen, sondern vielmehr darin, die bereits vorliegenden Daten zu harmonisieren, indem sie den materiellen INSPIRE-Regelungen (Art. 5–16) und den dazugehörigen INSPIRE-Durchführungsbestimmungen entsprechen müssen. Hinzu kommt, dass die Datensätze nicht durch die Mitgliedstaaten, sondern auch durch die EUA bereitgestellt werden sollen.1621 Dessen unge1619  http: /  / inspire.jrc.ec.europa.eu / documents / Data_Specifications / INSPIRE_Data Specification_BR_v3.0rc2.pdf, S. 7. 1620  Siehe auch a. a. O., S. 7: „These bio-geographical regions are the basis of a series of seminars evaluating the Natura 2000 network and for reporting on the conservation status of the habitats and species protected by the Directive as required every 6 years.“ 1621  A. a. O., S. 7: „Despite of their importance for this data specification, these bio-geographical regions will be represented by only one distinct data set, which will be provided by EEA. No Member State will have to provide data for this specific data set.“ Es ist daher fragwürdig, dieses Geodatenthema überhaupt in die INSPIRE-RL aufzunehmen, weil sich die Richtlinie ausschließlich an die Mitgliedstaaten und nicht an die EUA als europäische Institution der mittelbaren Eigenverwaltung richtet. Die EUA kann somit durch die INSPIRE-RL gar nicht wirksam verpflichtet werden, an der Initiative mitzuwirken und Daten bereitzustellen, auch wenn dies Art. 19 I INSPIRE-RL suggeriert. Die Daten der EUA würden hingegen nicht der DSRL unterfallen, da diese ebenfalls die Mitgliedstaaten adressiert, sondern vielmehr der EU-DSVO 45 / 2001 / EG.



D. Europäischer Rechtsrahmen387

achtet hat die Identifikation betroffener Datensätze durch die KSt. GDI-DE auch nationale Datensätze als unter das vorliegende Geodatenthema fallend ermittelt.1622 Die betroffenen Geodatensätze sind allerdings in den allermeisten Fällen datenschutzrechtlich unbedenklich. Zunächst beziehen sie sich auf Gebiete und nicht auf flurstücksgenaue Darstellungen, was eine Identifizierung allerdings erneut nicht per se ausschließt. Zudem werden die betroffenen Flächen nur in Ausnahmefällen im Eigentum Privater stehen. Zuletzt ist die Persönlichkeitsrelevanz äußerst gering: Die Ausprägung der Landschaft, d. h. ihre typenbildenden Eigenschaften, sind bereits durch die Betrachtung der Landschaft ohne weiteres ersichtlich (Allgemeinzugänglichkeit). Der Mehrwert liegt allein in der Art der Darstellung und der datenmäßigen Aufbereitung. Zuletzt ist kaum ersichtlich, wie die möglichen Nutzungsvarianten (wirtschaftliche oder sonstige persönlichkeitsrelevante) Auswirkungen auf den potentiell Betroffenen haben können. Das vorliegende Geodatenthema ist daher als datenschutzrechtlich unbedenklich einzustufen. Ohnehin ergäben sich datenschutzrechtliche Restriktionen bereits daraus, dass betroffene Datensätze zugleich dem Anhang I-Thema Nr. 9 (Schutzgebiete) unterfielen und diesbezüglich eine datenschutzrechtliche Relevanz angenommen wurde.1623 π) Lebensräume und Biotope Das Anhang III-Thema Nr. 18 (Lebensräume und Biotope) betrifft ausweislich der Erläuterung geografische Gebiete mit spezifischen ökologischen Bedingungen, Prozessen, Strukturen und (lebensunterstützenden) Funktionen als physische Grundlage für dort lebende Organismen. Dies umfasst auch durch geografische, abiotische und biotische Merkmale gekennzeichnete natürliche oder naturnahe terrestrische und aquatische Gebiete. Die relevanten Geodatensätze dienen der Beschreibung des betroffenen Gebietes hinsichtlich seiner Funktion für lebende Organismen. Biotope bilden dabei die räumliche Umgebung für eine Lebensgemeinschaft (Biozönose); Habitate betreffen die räumliche Umgebung spezifischer Arten.1624 Auch bezüglich des vorliegenden Themas bestehen thematische Überschneidungen zum Anhang I-Thema Nr. 9 (Schutzgebiete), weil natürliche Lebensräume unter 1622  Vgl. https: /  / wiki.gdi-de.org / pages / viewpage.action?pageId=3934196: Naturräumliche Gliederung, Landschaftstypen, potenzielle natürliche Vegetation, poten­ tielle Waldlandschaften. 1623  S. o. θ) Schutzgebiete, S. 358 ff. 1624  Zu den gemeldeten Datensatz-Kategorien https: /  / wiki.gdi-de.org / pages / view page.action?pageId=3934198.

388

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

dem Schutz eines Schutzgebietes stehen können.1625 Anders als das Thema Schutzgebiete sind allerdings mit der Ausweisung als natürlicher Lebensraum unmittelbar keine rechtlichen Restriktionen für die Nutzbarkeit eines Grundstückes verbunden. Dies schmälert die Persönlichkeitsrelevanz der betreffenden Datensätze. Die Angabe des Lebensraumes oder der vorhandenen Arten hat daher keine persönlichkeitsrelevanten Auswirkungen auf den Eigentümer / Nutzer eines betroffenen Grundstücks. Auswirkungen können sich lediglich aus den rechtlichen Restriktionen ergeben, die allerdings Gegenstand des Anhang I-Themas Nr. 9 (Schutzgebiete) oder ggf. des Anhang III-Themas Nr. 11 (Bewirtschaftungsgebiete / Schutzgebiete / geregelte Gebiete und Berichterstattungseinheiten) sind. ρ) Verteilung der Arten Das Anhang III-Thema Nr. 19 (Verteilung der Arten) betrifft ausweislich der Erläuterung die geografische Verteilung des Auftretens von Tier- und Pflanzenarten, zusammengefasst in Gittern, Region, Verwaltungseinheit oder sonstigen analytischen Einheiten. Es betrachtet die allgemeine Verteilung / Verbreitung des Auftretens von Arten, wohingegen die Beobachtung jeder einzelnen Spezies wird mit dem Thema Umweltüberwachung (Environmental Monitoring Facilities) abgedeckt wird.1626 Ähnlich dem zuvor behandelten Thema „Lebensräume und Biotope“ hat die Lokalisierung einzelner Arten bzw. deren allgemeine Verbreitung keine persönlichkeitsrelevanten Auswirkungen auf betroffene Grundstückseigentümer oder -Nutzer. Diese können sich lediglich aus rechtlichen Konsequenzen ableiten, welche jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Themas sind. Es ist daher als datenschutzrechtlich unproblematisch anzusehen, auch weil es sich bei den erhobenen Daten um aggregierte Daten handelt, um den Artenschutz nicht in sein Gegenteil zu verwandeln (vgl. Art. 13 I UAbs. 2 lit. h) INSPIRERL). σ) Energiequellen Das Anhang III-Thema Nr. 20 (Energiequellen) betrifft ausweislich der Erläuterung Energiequellen wie Kohlenwasserstoffe, Wasserkraft, Bioenergie, Sonnen- und Windenergie usw., gegebenenfalls mit Tiefen- bzw. Hö1625  Zur Überschneidung mit weiteren Annex III-Themen siehe http: /  / inspire.jrc. ec.europa.eu / documents / Data_Specifications / INSPIRE_DataSpecification_HB_v3. 0rc2.pdf, S. 7. 1626  http: /  / www.gdi-suedhessen.de / fileadmin / user_upload / IKGIS / GDI_Sued / Ak tuelles_Informationen / INSPIRE / DS_Review / extrakte _oeffentlich / SD_Extrakt.pdf.



D. Europäischer Rechtsrahmen389

henangaben zur Ausdehnung der Energiequelle. Die Erläuterung definiert oder umschreibt das Thema nicht, sondern nennt lediglich begriffsbildende, typische Beispiele. Das vorliegende Geodatenthema betrifft sowohl die (ggf. dreidimensionale) räumliche Ausdehnung der jeweiligen Energiequellen als auch Angaben über den jeweiligen Energieträger. Erfasst werden allerdings nur primäre (natürliche) Energiequellen.1627 Nicht erfasst sind ferner die technischen Anlagen zur Energiegewinnung; diese fallen vielmehr unter das Anhang III-Thema Nr. 8 (Produktions- und Industrieanlagen). Das vorliegende Geodatenthema hat eine hohe datenschutzrechtliche (Persönlichkeits-)Relevanz für die Eigentümer von Grundstücken, auf oder unter denen Rohstoffvorkommen lagern.1628 Diese können nämlich enorme (positive) Auswirkungen auf den Wert der Immobilie haben. Umgekehrt können sich hieraus negative Auswirkungen auf betroffene Nachbargrundstücke ergeben. τ) Mineralische Bodenschätze Auch bei Anhang III-Thema Nr. 21 (mineralische Bodenschätze) liefert die Erläuterung keine Definition oder Beschreibung, sondern nur typische Beispiele: Metallerze, Industrieminerale usw., gegebenenfalls mit Tiefenbzw. Höhenangaben zur Ausdehnung der Bodenschätze. Mineralische Bodenschätze stellen natürlich vorkommende Ablagerungen in der Erdkruste aus organischen oder anorganischen Substanzen wie mineralische Brennstoffe, Erze und industrielle Minerale dar.1629 Hinsichtlich der datenschutzrechtlichen Problematik ergeben sich keine Unterschiede zum zuvor behandelten Anhang III-Thema Nr. 20 (Energiequellen).1630 Die Persönlichkeits­ relevanz ist daher zu vernachlässigen.

1627  Sekundäre Energiequellen sind demgegenüber Energieträger, die aus anderen (primären) Energieträgern durch Umwandlung gewonnen werden. Typischerweise ist dies die Stromenergie, vgl. https: /  / wiki.gdi-de.org / download / attachments / 3345050 /  vorlsteckbrief_DS_ER_v2.0.pdf?version=1&modificationDate=1320416677943, S. 3. Nicht erfasst sind ferner Angaben über Uranvorkommen, diese unterfallen dem Anhang III-Thema Nr. 21 (mineralische Bodenschätze), vgl. a. a. O., S. 5. 1628  Dies wird in der Regel nur Landflächen betreffen, sodass die Preisgabe von Energiequellen unter Gewässern oder Meeren datenschutzrechtlich weitgehend unproblematisch ist, wenn und weil natürliche Personen nicht betroffen sein können. 1629  https: /  / wiki.gdi-de.org / download / attachments / 3345052 / Workshop_INSPIRE +Testing_MineralResources_app_v2.2.pdf?version=1&modificationDate=132041 6872881, S. 1 mit weiteren Definitionen. 1630  Zu den relevanten Attributen a. a. O., S. 2 ff.

390

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

3. Genereller Ausschluss der Verarbeitung personenbezogener Daten? Ähnlich den nicht verfahrensintegrierten Informationssystemen1631 ist der Datenabruf im INSPIRE-Netz über das INSPIRE-Geoportal nicht auf bestimmte Zwecke beschränkt. Dies ergibt sich schon formal daraus, dass der Datenabruf keiner Prüfung der datenhaltenden Stelle unterliegt und somit eine Kontrolle bzw. Ermittlung des von dem Datennachfrager verfolgten Zwecks gar nicht stattfinden kann. Die Datenbereitstellung erfolgt proaktiv und nicht auf Antrag des Datennachfragers. Zum anderen ist eine zweckmäßige Beschränkung von vornherein nicht intendiert, denn Geodaten haben ein enorm weites Nutzungspotential, welches umfassend ausgeschöpft werden soll. Hierfür wäre eine inhaltliche Beschränkung nicht förderlich.1632 Einschränkungen für die Weiterverwendung bestehen nur in engen Grenzen hinsichtlich kommerzieller Zwecke.1633 Diese betreffen jedoch nicht die Zielsetzung der Weiterverwendung, sondern ihre Art und Weise. Eine Zweckbeschränkung würde auch der Systematik im europäischen Kontext wiedersprechen, weil die INSPIRE-RL ausweislich des oben Gesagten1634 eine spezielle Ausprägung der Bestimmungen der PSI-RL darstellt und letztere gerade eine freie, d. h. zweckungebundene, Datenweiterverwendung proklamiert. Ausgehend von der Prämisse, dass nicht verfahrensintegrierte Informationssysteme Daten zu unterschiedlichsten Zwecken sammeln, aufbereiten und bereitstellen, soll nach Heußner eine Verarbeitung personenbezogener Daten durch diese stets ausgeschlossen sein. Sollen ursprünglich personenbezogene Daten in ein solches Informationssystem integriert werden, sei eine vorherige Anonymisierung notwendig.1635 Diese Aussage nimmt den Grundsatz in Bezug, dass personenbezogene Daten nur dann erhoben und verarbeitet werden dürfen, wenn hierfür eine Ermächtigungsgrundlage besteht oder der Betroffene eingewilligt hat.1636 Die Einwilligung ist nur dann rechtmäßig und damit 1631  Hierzu Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 154 ff. 1632  Eine solche besteht lediglich bei der behördeninternen gemeinsamen Nutzung von Daten gem. Art. 17 INSPIRE-RL, vgl. Art. 4 III VO 2010 / 268 / EU. Im Umkehrschluss hieraus lässt sich folgern, dass ansonsten eine freie Nutzbarkeit der abgerufenen Geodaten besteht. 1633  Vgl. Art. 14 III INSPIRE-RL. 1634  3. Verhältnis von INSPIRE-RL und PSI-RL, S. 302 ff. 1635  Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 159 mit Verweis auf die Bestimmungen zu den Informationssystemen REITOX (Drogen und Drogensucht) und RAXEN (Rassismus und Fremdenfeindlichkeit), die eine Zweckbindung bei der Verarbeitung personenbezogener Daten vorschreiben. 1636  BVerfGE 65, 1 (43 ff.); NJW 1988, 959 (961).



D. Europäischer Rechtsrahmen391

wirksam, wenn sie informiert erfolgt, d. h. wenn der Betroffene über die Umstände der Datenerhebung oder -verarbeitung volle Kenntnis hat.1637 Hierzu zählt auch die Kenntnis über den Zweck der Datenverarbeitung.1638 Ermächtigungsgrundlagen zur Datenerhebung oder -verarbeitung setzen eine konkrete Zielsetzung1639 und die Bindung an diese Zwecksetzung1640 voraus. Eine Datenerhebung auf Vorrat ist prinzipiell ausgeschlossen.1641 Daraus folgt jedoch nicht der prinzipielle Ausschluss der Möglichkeit der Zweckerweiterung personenbezogener Daten, sondern zunächst lediglich, dass diese eine (weitere) datenschutzrechtliche Ermächtigungsgrundlage für die Weiterverwendung notwendig macht: Die ursprüngliche, staatliche Datenerhebung (etwa die Grundstücksvermessung und Erhebung der Eigentümerangaben) bedurfte einer datenschutzrechtlichen Ermächtigungsgrundlage, weil die Erhebung personenbezogener Daten einen rechtfertigungsbedürftigen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung des betroffenen Grundstückseigentümers darstellt.1642 Der Eingriff war jedoch aufgrund des staatlichen Informationsbedürfnisses und wegen des Bestehens tauglicher Ermächtigungsgrundlagen gerechtfertigt. Die Datenverarbeitung war jedoch auf die Befugnisse und Zwecke der datenerhebenden bzw. -verarbeitenden Stelle beschränkt (§ 14 I BDSG).1643 Durch die Bereitstellung dieser (personenbezogenen Daten) für INSPIRE erfolgt nun eine Zweckänderung bzw. Zweckerweiterung. Die Datenbereitstellung dient nicht mehr der Befriedigung des behördlichen Informationsbedürfnisses, sondern den Zwecken der INSPIRE-Initiative, sprich dem Informationsbedürfnis der EUKommission, jenem der Privatwirtschaft und dem der allgemeinen Öffentlichkeit. Hierin ist eine Eingriffsvertiefung durch die Erweiterung des Nutzerkreises und die Aufhebung der Zweckbindung zu sehen.1644 Die Bereit1637  Vgl.

§ 4a I BDSG. Art. 6 I lit. b) DSRL und § 4a I 2 BDSG sowie Kühling / Seidel / Sivridis, Datenschutzrecht, S. 28. 1639  Vgl. etwa §§ 13, 15, 16 BDSG: Die über die ursprüngliche Datenerhebung hinausgehende, da zweckerweiternde Datenübermittlung wirkt eingriffsvertiefend und erfordert eine eigene Rechtsgrundlage. Beachte insoweit insbesondere § 15 III BDSG. 1640  Vgl. etwa § 14 I 1 BDSG: Bindung an die Zwecke der Erhebung bei der Datenverarbeitung. 1641  Vgl. § 3a S. 1 BDSG. 1642  BVerfGE 65, 1 (43). 1643  Ausführlich zum Grundsatz der Zweckbindung im Konfliktfeld zwischen Datenschutz und eGovernment Stollhof, Datenschutzgerechtes E-Government, S.  100 ff. und Forgo / Krügel / Rapp, Zwecksetzung und informationelle Gewaltenteilung, S.  22 ff. 1644  Ebenso BVerfG, NVwZ 1990, 1162 (1163 = juris Tz. 4): „Diese Daten sind von den Beschwerdeführern preisgegeben worden, um der Planfeststellungsbehörde 1638  Vgl.

392

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

stellung personenbezogener Daten im Rahmen der INSPIRE-Initiative stellt somit einen (zusätzlichen) Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen dar und bedarf zu ihrer Rechtfertigung einer ihrerseits verfassungskonformen Ermächtigungsgrundlage.1645 Diese muss im nationalen Recht geschaffen werden.1646 Das Erfordernis einer (weiteren) Ermächtigungsgrundlage führt jedoch nicht zum prinzipiellen Ausschluss der Datenbereitstellung durch Zweckerweiterung.1647 Ein solches generelles Verbot wäre nur denkbar, wenn Daten stets nur zu konkreten Zwecken bereitgestellt werden dürften. Der Grundsatz der zweckgebundenen Datenerhebung und -verarbeitung ist jedoch nicht unumstößlich.1648 Vielmehr ist auch eine Datensammlung auf Vorrat rechtlich zulässig, wenn diese zum Schutz hochwertiger Gemeinwohl- oder Individualrechtsgüter, insbesondere Leib und Leben, erforderlich ist.1649 Die Vorratsdatenspeicherung zu Strafverfolgungs- oder -verhütungszwecken bzw. die darauf folgende Verarbeitung ist jedoch selbst in erheblicher Weise zweckgebunden.1650 Diese besonders strenge Zweckbindung ist Ausfluss des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, weil die Datenerhebung auf Vorrat einen erheblichen Grundrechtseingriff darstellt und deshalb auf der zweiten Stufe, d. h. bei der anschließenden Verarbeitung, eine strikte Grenze eingezogen werden muss.1651 Diese Beschränkung der Datenverarbeitung von Vorratseine sachgerechte Beurteilung der geltend gemachten Einwendungen zu ermöglichen. Diese Zweckbindung wird durch eine öffentliche Bekanntmachung der nichtanonymisierten Daten unterlaufen und im Ergebnis aufgelöst. Bei einer solchen Bekanntmachung, die die intensivste Form einer Übermittlung personenbezogener Daten darstellt, handelt es sich datenschutzrechtlich um eine Datenübermittlung ‚auf Vorrat‘ (vgl. hierzu BVerfGE 65, 1 (46)). Es ist weder vorhersehbar noch bestimmbar, wer von diesen Daten Kenntnis erlangen wird und wie diese Daten verwendet werden können.“ 1645  Vgl. auch Stollhof, Datenschutzgerechtes E-Government, S. 107 mit Verweis auf BVerfGE 65, 1 (44, 46). 1646  Hierzu s. u. bb) Einschränkungen für die sonstigen Netzdienste, § 12 II GeoZG, S.  575 ff. 1647  Ebenso Schoch, IFG, § 5 Rn. 11 f. zur parallelen Konstellation im IFG, wo nach der (reaktiven) Hausgabe der amtlichen Informationen auch keine Zweckbindung mehr besteht; dennoch bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Norm. 1648  Schoch, IFG, § 5 Rn. 11 ff. mit Verweis auf den Schrankenvorbehalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung. 1649  Vgl. BVerfGE 125, 260 LS 1, 2. 1650  Vgl. den Katalog in § 100g I Nr. 1 i. V. m. § 100a II StPO; beachte aber zugleich die Entscheidung des BVerfGE 125, 260 – insbes. LS 5 – zur Teilnichtigkeit der Regelung wegen Verstoßes gegen das Gebot der Normenklarheit und Verhältnismäßigkeit. 1651  Vgl. insoweit erneut BVerfGE 125, 260 LS 2–5.



D. Europäischer Rechtsrahmen393

daten auf exakt definierte Zwecke obliegt dem Gesetzgeber.1652 Eine solche ist jedoch bei nicht verfahrensintegrierten Informationssystemen nicht möglich, da die Daten(weiter)verwendung hier gerade nicht zweckgebunden erfolgen soll. Dennoch ist der Aussage Heußners, dass nichtverfahrensintegrierte Informationssysteme keine personenbezogenen Daten enthalten dürfen, nicht vollends Recht zu geben: Dem Manko an Zweckbindung kann dadurch begegnet werden, dass die Eingriffsschwelle angehoben wird. Es muss sichergestellt sein, dass i. R. d. INSPIRE-Initiative nur personenbezogene Daten implementiert werden, wenn zuvor bestimmt wurde, dass das Interesse an der Datenbereitstellung das schutzwürdige Interesse des Betroffenen an der Geheimhaltung seiner Identität überwiegt, wobei insbesondere berücksichtigt werden muss, dass die Datenverwendung nicht zweckgebunden ist und daher zahlreiche Verwendungsmöglichkeiten und damit auch „Bedrohungsszenarien“ bestehen.1653 Die Eingriffsschwelle, d. h. das Überwiegen des Interesses an der Datenbereitstellung, muss somit deutlich höher angesiedelt werden als bei der zweckgebundenen Datenverarbeitung. Die Bereitstellung personenbezogener Daten ist jedoch nicht von vornherein und prinzipiell ausgeschlossen, sondern „lediglich“ an besonders hohe Anforderungen geknüpft.1654 4. Zwischenergebnis Die INSPIRE-Geodaten können nicht immer, aber doch in beachtlichen Fällen einen Personenbezug (Individualisierung) aufweisen und zu einer persönlichkeitsrelevanten Gefährdung des Betroffenen führen. Damit kommt es zu Überschneidungen der Anwendungsbereiche der INSPIRE-RL und der Datenschutz-RL im Rahmen des Art. 13 I UAbs. 2 lit. f), III INSPIRE-RL. Dies betrifft insbesondere Geodatenthemen, die sich auf räumlich eng abgegrenzte Gebiete beziehen und nennenswerte Zusatzinformationen enthalten. Geobasisdaten erfüllen diese Anforderungen praktisch nie. Relevant werden deshalb vor allem die Themen des Anhangs III (Nr. 3, 4, 5, 8, 9, 11, 12, 20, 21) sowie das Anhang I-Thema Nr. 9 (Schutzgebiete). Als Betroffene kommen sowohl die Eigentümer der jeweiligen Grundstücke als auch die Besitzer (Mieter, Pächter – sofern diese auseinanderfallen) sowie Grundstücksnachbarn in Betracht. Besteht ein Personenbezug, kann die Eingriffsschwel1652  BVerfGE

125, 260 LS 3. hierzu im Einzelnen unten aa) Allgemeine Grundsätze hinsichtlich der Ausnahmetatbestände, S. 424 ff. 1654  Schon hieran zweifelnd Hufen, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2008, S. 123, 136: „Hierzu ist zu bemerken, dass kaum ein Verbraucherinteresse denkbar ist, dass in seinem Gewicht so schwerwiegend wäre, dass es die Weitergabe von personenbezogenen Daten … rechtfertigen könnte.“ 1653  Siehe

394

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

le dennoch überwunden werden, wobei die Anforderungen infolge der zweckungebundenen Datenbereitstellung für die allgemeine Öffentlichkeit sehr hoch sind. Der Schutz personenbezogener Daten besteht allerdings nur, sofern die Mitgliedstaaten von der Ermächtigung des Art. 13 I UAbs. 2 lit. f) INSPIRE-RL Gebrauch machen. Andernfalls verbleibt es beim Grundsatz des uneingeschränkten Geodatenbereitstellung.

E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG I. Die INSPIRE-RL im Kontext des europäischen Rechtsrahmens Die Betrachtung des europäischen Rechtsrahmens bzgl. des Informationszugangs und der Informationsverwendung im Umweltrecht hat ergeben, dass sich die INSPIRE-RL in ein bestehendes System an Regelungen einfügt. So bestehen Überschneidungen sowohl mit bestehenden Initiativen (GMES, SEIS, GALILEO, EGNOS) als auch mit Sekundärrechtsakten (UIRL, DSRL, PSI-RL). Wie die genannten Initiativen und Rechtsakte hat INSPIRE die Verbesserung der europäischen Umweltpolitik zum Ziel. Darauf beschränkt sich die Richtlinie jedoch nicht. Sie soll zudem einen Mehrwert für die Informationsgesellschaft und -wirtschaft bieten. Auch insofern bestehen Überschneidungen zu den genannten Initiativen und Rechtsakten (v. a. UIRL, PSI-RL). Die INSPIRE-RL ergänzt das bestehende europäische Umweltinforma­ tionsrecht um den Bereich des Geoinformationswesens. Ausweislich der in den Anhängen der INSPIRE-RL aufgeführten Geodatenthemen beschränkt sich der sachliche Anwendungsbereich der INSPIRE-RL nicht auf Umweltaspekte. Gerade Geobasisdaten, wie sie vor allem im Anhang I thematisiert werden, haben keinen spezifischen Bezug zur Umwelt. Die INSPIREInitiative soll daher die Datenbasis, welche im Umweltbereich bereits vorhanden ist (etwa EIONET), um nicht-themenspezifische Grundlagendaten erweitern. Es ist davon auszugehen, dass durch die INSPIRE-Geodaten neben der offensichtlichen quantitativen Erweiterung der Datenbasis auch eine qualitative Verbesserung der bestehenden Umweltdaten durch Harmonisierung erreicht werden kann. Insofern kann von einer positiven Wechselwirkung zwischen bereits vorhandenen, verfügbaren Umweltdaten und den durch INSPIRE neu hinzukommenden Geobasis- und Geofachdaten gesprochen werden.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 395

II. Die INSPIRE-Initiative als Teil des europäischen Verwaltungsverbundes Im Rahmen der Realbereichsanalyse war das Augenmerk auf der supranationalen Ebene verstärkt auf die Herausbildung eines europäischen Verwaltungsverbundes gelegt worden. Bis jetzt ist aber noch nicht die Frage geklärt, ob die INSPIRE-RL selbst als Ausprägung dieses Verwaltungsverbundes verstanden werden kann. Hierzu sollen die bestimmenden Merkmale der Verbundstruktur in Erinnerung gerufen werden: Um einen (europäischen Verwaltungs-)Verbund handelt es sich, wenn eine verstärkte Institutionalisierung der (vertikalen wie horizontalen, kooperativen wie hierarchischen) Kooperation zwischen mitgliedstaatlichen und europäischen Stellen erfolgt.1655 Damit ist jedoch noch nicht ausgesagt, welche Elemente systembildend sind. Diesbezüglich ist darauf hinzuweisen, dass wegen der Vielschichtigkeit der Ausprägungen des europäischen Verwaltungsverbundes nicht zwischen obligatorischen und fakultativen Elementen unterschieden werden kann. Vielmehr kann allein die Zusammenschau der in Betracht kommenden, systembildenden Elemente dazu führen, eine Zuordnung zum Verwaltungsverbund anzunehmen oder eben nicht. Fraglich ist nun, welche Elemente für die Verbundstruktur systembildend sind. Einigkeit besteht wohl darüber, dass sowohl verfahrensbezogene als auch nicht verfahrensbezogene Kooperationsformen der Verbundstruktur unterfallen können.1656 Mithin ist es nicht erforderlich, dass die Kooperation innerhalb eines konkreten Verwaltungsverfahrens erfolgen muss. Positive Elemente sind demgegenüber die Konkretheit der Zwecksetzung, die Dauerhaftigkeit und strukturelle Verfestigung der Kooperation sowie Zahl und Umfang der Akteure (Adressaten) in der Verbundstruktur.1657 1655  Oben

Fn. 410. etwa für Informationssysteme Heußner, Informationssysteme im euro­ päischen Verwaltungsverbund, S. 154 ff.; vgl. ferner oben b) Systematisierung der Kooperationsmöglichkeiten, S.  107 f. 1657  Zu den rechtlichen Auswirkungen der Einordnung der INSPIRE-Initiative zum europäischen Verwaltungsverbund s. o. Text zu Fn. 456. Als praktische Auswirkungen bzw. Effekte der Herausbildung der europäischen Verwaltungsverbundes kann die verstärkte Verzahnung der Verwaltungsebenen (horinzontal und vertikal) begriffen werden, die idealiter zu einer Ressourcenschonung und „besseren“, weil effektiveren Verwaltung führen soll. Bereits oben (a. a. O.) wurde der Begriff des europäischen Verwaltungsverbundes als nicht normativ, sondern deskritiv bezeichnet. Daraus folgt, dass seine praktischen Auswirkungen auf die Verwaltungswirklichkeit größer sind als die rechtlichen Konsequenzen. Auch diese sind jedoch, wie gezeigt, nicht nur marginal. 1656  So

396

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

1. Zwecksetzung In der Regel werden Verbundstrukturen durch Sekundärrechtsakt installiert. Notwendig ist daher eine Zwecksetzung bereits wegen der primärrechtlichen Vorgaben der Bestimmtheit, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit.1658 Insbesondere das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und mit ihm die Bindung an eine bestimmte Ermächtigungsgrundlage grenzen die Ziele des kooperationsbegründenden Rechtsakts ein.1659 Ferner kann der Personenbezug von zu übermittelnden Daten eine enge Zwecksetzung und Zweckbindung erfordern.1660 Auch inhaltlich kann von einer verbundmäßigen Zusammenarbeit nur ausgegangen werden, wenn die Zusammenarbeit zwischen den Akteuren auf abgegrenzte Themenbereiche beschränkt ist. Eine allumfassende Kooperation wird dem Gedanken der verfestigten Verbundstruktur nicht gerecht. Fraglich ist, ob die INSPIRE-RL und die hieran anknüpfenden Durchführungsvorschriften diesen Vorgaben genügen. Zweifeln ließe sich bereits bei der Zwecksetzung der Datenbereitstellung: Die zu übermittelnden Geodaten dienen keinem konkreten Zweck, vielmehr sollen sie in allgemeiner Weise die Politikgestaltung der Kommission erleichtern bzw. Dritten (d. h. der Öffentlichkeit) zur Verfügung gestellt werden. Eine Zweckbindung besteht insofern nicht (EG Nr. 4, 6, Art. 1 I INSPIRE-RL). Dies kann jedoch ggf. dadurch ausgeglichen werden, dass konkrete Vorgaben gemacht werden, welche (Geo-)Daten zur Verfügung gestellt werden müssen und damit eine thematische Begrenzung auf umweltbezogene Geodaten zu einer Begrenzung führt. Insofern sind die Vorgaben der INSPIRERL und v. a. der Durchführungsbestimmungen als äußerst konkret anzusehen. Allerdings sind die INSPIRE-Geodatenthemen nicht ausschließlich dem Umweltbereich zuzuordnen. Zwar haben die in den Anhängen genannten Geofachdaten einen Umweltbezug, dies gilt jedoch nicht für die Geobasisdaten (insbesondere des Anhangs I), die einen Großteil des Datenmaterials ausmachen werden. Somit kann auch keine enge thematische Begrenzung auf Umweltaspekte festgestellt werden. Zudem sind die bereitzustellenden Daten äußerst umfangreich, sodass sich quantitativ keine Beschränkung ergibt. Letzteres wird aber sinnvollerweise auch nicht zu fordern sein. Eine andere Bewertung könnte sich aber aus einer vergleichenden Perspektive ergeben: Mit den INSPIRE-Vorgaben vergleichbar sind die sog. nicht ver1658  Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, S. 99 ff.; beachte konkret in Bezug auf die INSPIRE-RL die Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Vorschlag der Kommission, ABl. Nr. C 221 / 33 v. 08.09.2005. 1659  Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 240 ff.; Görisch, Demokratische Verwaltung durch Unionsagenturen, S. 248 ff. 1660  Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 322 f., 341 ff.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 397

fahrensintegrierten Informationssysteme, wie sie Heußner beschrieben hat. Hier erfolgt in der Regel auch keine konkrete Zwecksetzung bzgl. der Datenverwendung.1661 So dient die Datennutzung seitens der Europäischen Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht ebenso wie INSPIRE einer äußerst allgemeinen Zwecksetzung.1662 Hinzu kommt, dass in einigen Fällen die Möglichkeit besteht, die in Informationssystemen aufbereiteten Daten einer über ihren ursprünglichen Zweck hinausgehenden Verwendung zuzuführen.1663 Ähnliches ist auch bei der INSPIRE-Initiative zu beobachten gewesen: Innerhalb des Normierungsprozesses fand eine Erweiterung des Nutzerkreises von einer vordergründig interadministrativen Verwendung hin zu einer Bereitstellung (auch) für die Öffentlichkeit statt (Aktivierung des Wertschöpfungs­ potentials).1664 Mithin ist zu konstatieren, dass das Element der Zwecksetzung kein besonders taugliches Mittel zur Abgrenzung darstellt. Insofern bleibt also die Zugehörigkeit zum europäischen Verwaltungsverbund fraglich. 2. Geodatenbasis Neben der Zwecksetzung sind der Datenaustausch und das zugrunde liegende Datenmaterial in den Blick zu nehmen. Insofern könnte eine Vergleichbarkeit der INSPIRE-Initiative mit einem klassischen europäischen Informationssystem bestehen. Letztere werden als Netzwerke dem europäischen Verwaltungsverbund zugeordnet.1665 1661  Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 155: „Im Unterschied zu verfahrensintegrierten dienen nicht verfahrensintegrierte Informationssysteme aber der umfassenden Bereitstellung von Informationen auf einem Sachgebiet, ohne dass die Verwendungsmöglichkeiten dieser Informationen in vergleichbarer Weise determiniert wären. Da die Gemeinschaft nicht über umfassende Befugnisse zur Erhebung von Informationen auf dem Gebiet der Mitgliedstaaten verfügt, ist sie auf die Übermittlung von Informationen und ihre überzeugende Verarbeitung v. a. in Rechtsetzungsmaßnahmen, aber auch in Programmen[,] weitaus stärker angewiesen als die Mitgliedstaaten … Primäres Anliegen nicht verfahrensintegrierter Informationssysteme ist die Zusammenführung der auf mitgliedstaatlicher Ebene bereits vorhandenen Informationen. Das überall im Gemeinschaftsraum bestehende Wissen kann so einer gemeinschaftsweiten Nutzung zugeführt werden. Wissensressourcen können so optimal verwendet, Synergieeffekte ausgenutzt und Doppelarbeit vermieden werden.“ Die von Heußner allgemein bzgl. nicht verfahrensintegrierter Informationssysteme getätigten Aussagen lassen sich 1:1 auf die INSPIRE-Initiative übertragen und decken sich auch mit den Erwägungen im Kommissionsvorschlag. 1662  Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 182. 1663  Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 182. 1664  v. Janowsky / Ludwig / Roschlaub / Streuff, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 9 f. 1665  Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S.  155 ff.

398

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Wesensmerkmal eines Informationssystems ist, dass – zentral (gebündelt bei einer Stelle) oder dezentral – Daten gesammelt werden, auf die die Teilnehmer des Informationssystems voraussetzungslos zugreifen können. Zumeist erfolgt eine Datensammlung auf europäischer (zentraler) Ebene (namentlich durch die Kommission oder – häufiger – durch eine Agentur), weshalb die mitgliedstaatlichen Stellen dazu angehalten sind, mehr oder minder regelmäßig ihre Daten zur Verfügung zu stellen. In der Regel ist seitens der Mitgliedstaaten mit der Übermittlung eigener Daten intendiert, durch die Zugriffsmöglichkeit auf fremde Daten einen eigenen Vorteil / Mehrwert zu erlangen. Gleichermaßen ist die Kooperation in Informationssystemen auf Freiwilligkeit und Gleichordnung angelegt.1666 Informationssysteme müssen sich jedoch nicht zwangsläufig auf einen Datenaustausch beziehen bzw. beschränken. Wie das Beispiel EIONET zeigt, können auch die Stellen selbst, welche entsprechende, relevante Daten vorhalten, miteinander vernetzt werden (Behördennetzwerk).1667 Fraglich ist, ob sich die für Informationssysteme beschriebenen Charakteristika auf den INSPIRE-Rechtsrahmen übertragen lassen: Gem. Art. 15 INSPIRE-RL erfolgt keine Datenübertragung, sondern allein eine Zugänglichmachung der dezentral vorgehaltenen Daten über das INSPIRE-Portal der Kommission (EG Nr. 6, Art. 4 I c) i), Art. 17 I INSPIRE-RL). Diese Vorgehensweise ist der Tatsache geschuldet, dass die mitgliedstaatlichen Stellen, die die Geodaten bereitstellen, „Herren und Hüter“ dieser Daten bleiben sollen. Es bedarf jedoch auch keiner zentralen Datensammlung bei einer einzigen Behörde, wie das Beispiel EOINET zeigt. Vielmehr besteht eine funktionale Äquivalenz zwischen Datenübertragung (wie in Informa­ tionssystemen) und Datenzugang, die dazu führt, dass der INSPIRE-Rechtsrahmen in dieser Hinsicht mit einem klassischen Informationssystem vergleichbar ist. 3. Dauerhaftigkeit Hinsichtlich der Dauerhaftigkeit der verbundmäßigen Kooperation sind die Anforderungen, die an diese allgemein zu stellen sind, im Schrifttum umstritten. Weiß1668 und Ludwigs1669 fordern, dass sich die Interaktion auf alle Phasen der Durchführung erstrecken muss. Demgegenüber lässt 1666  Heußner,

Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 439. http: /  / www.eionet.europa.eu / about und oben e) Europäische Umweltagentur (EUA), S. 93 ff. sowie Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S.  63 ff. 1668  Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 17 f. 1669  Ludwigs, DVBl 2011, 61 Fn. 4. 1667  Vgl.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 399

Schmidt-Aßmann1670 eine punktuelle Kooperation genügen. Eine vermittelnde Position nimmt Kahl1671 ein, nach dem die Interaktion jedenfalls in einer wesentlichen Phase erfolgen muss. Nach der hier vertretenen Auffassung lässt sich keine allgemeingültige Grenzziehung vornehmen. Vielmehr ist nach den jeweiligen Verbundformen abzuschichten: Hinsichtlich des Regulierungsverbundes, d. h. der Koopera­ tion im Rahmen bestehender Verwaltungsverfahren, dürfte eine punktuelle Kooperation (etwa beim Notifizierungsverfahren gem. Art. 107, 108 AEUV) genügen; auf eine organisatorische Verflechtung kommt es hingegen nicht an. Mit abnehmender verfahrensmäßiger Verflechtung muss hingegen die Intensität des informellen Austausches bzw. die organisatorische Verflechtung zunehmen. Hier sind die Informationssysteme einzuordnen. Auch die INSPIRE-Initiative kann als Form des informellen Informationsaustausches in der Nähe der Informationssysteme eingeordnet werden: Bereits oben wurde in Anlehnung an Heußner zwischen verfahrensintegrierten und nicht verfahrensintegrierten Informationssystemen unterschieden. Bei verfahrensintegrierten Informationssystemen erfolgt der Datenaustausch kontextbezogen und eingebettet in ein konkretes Verwaltungsverfahren bzw. – allgemeiner – innerhalb des Vollzugs. Nichtverfahrensintegrierte Informationssysteme dienen nicht dem unmittelbaren Vollzug des Unionsrechts, sondern „dem grenzüberschreitenden Informationsaustausch zu Zwecken der Vorsteuerung, Begleitung und Nachsteuerung der Rechtsetzungstätigkeit und Programmplanung in der EU und den Mitgliedstaaten“.1672 In beiden Fällen bestehen zwei Nutzungsmöglichkeiten: Entweder werden Daten in eine zentrale Datenbank implementiert und anschließend im Bedarfsfall einzeln abgerufen. Oder die Daten verbleiben bei der jeweiligen datenhaltenden Stelle und werden auf Anfrage zur Verfügung gestellt. Zwar erfolgt der einzelne Datenaustausch jeweils lediglich punktuell, wegen der Häufigkeit des Datenaustauschs ist dennoch von einer dauerhaften – bzw. besser: regelmäßigen – Kooperation zu sprechen.1673 Bei zentral vorgehaltenen Datenbanken kommt zudem die organisatorische und räumliche Verknüpfung der Daten hinzu, die den Kooperationseffekt noch verstärkt. Die INSPIRE-RL gleicht einem nicht verfahrensintegrierten, dezentralen Informationssystem. Alle Daten, die für INSPIRE gemeldet wurden bzw. werden, sind über entsprechende Dienste miteinander verknüpft bzw. ver1670  Schmidt-Aßmann,

1379 f.

1671  Kahl,

in: Cremer / Giegerich / u. a., FS Steinberger, S. 1375 ff.,

Der Staat 50 (2011), 353 Fn. 18. Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 154 f. 1673  Hierzu allgemein Ehlers, in: Erichsen / Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 5 Rn. 62. 1672  Heußner,

400

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

knüpfbar. Der Abruf erfolgt zwar jeweils punktuell, darauf kommt es jedoch nach dem soeben Gesagten wegen der Vielzahl der Datenzugriffe und der organisatorischen (hier technischen Verknüpfung) nicht an. In Bezug auf die Dauerhaftigkeit des Verbundes ist somit die Nähe zu „klassischen“, nicht verfahrensintegrierten Informationssystemen zu betonen.1674 Insoweit besteht auch eine terminologische Übereinstimmung.1675 Diese Betrachtung betrifft die Nutzungsphase. Auch die Implementierungsphase kann als dauerhafte Verfestigung angesehen werden. Etwas anderes ergibt sich nicht daraus, dass die mitgliedstaatlichen Stellen innerhalb vorgegebener Fristen verpflichtet sind, die jeweiligen, in den Anhängen festgelegten Geodatenthemen bereitzustellen (Art. 5, 7 III INSPIRE-RL). Zum einen sind die vorgegebenen Zeiträume sehr lang, eine Bereitstellung kann jedoch bereits vor Fristende erfolgen. Zum anderen ist gerade durch die zeitliche Staffelung der Datenbereitstellung in Anknüpfung an die verschiedenen Anhänge eine kontinuierliche, wenn auch nur punktuelle Mitteilungspflicht bzw. Implementierungspflicht gegeben. Diese wird durch das Monitoring & Reporting (Art. 21 INSPIRERL), welches sich auf den Fortschritt der technischen Realisierung der INSPIRE-Vorgaben bezieht, noch verstärkt. Hinzu kommt zuletzt, dass den mitgliedstaatlichen, INSPIRE-verpflichteten Stellen eine dauerhafte Pflicht zukommt, neue, INSPIRE-relevante Geodaten in das INSPIRE-Netz zu integrieren bzw. Versäumtes nachzuholen. 4. Hierarchische Struktur Auch der Aspekt der Freiwilligkeit und insbesondere jener der Gleichordnung ist bei der INSPIRE-Initiative in anderem Lichte zu betrachten: Im Gegensatz zu klassischen (nicht verfahrensintegrierten) Informationssystemen und sonstigen nicht-hierarchischen Netzwerkstrukturen1676 ergeben sich für die nationalen Stellen kaum oder nur geringe eigene Vorteile. Nutznießer der interoperablen und europaweiten Bereitstellung einheitlicher Geodaten sind vor allem europäische Stellen sowie Private. Dennoch kann nicht von einer aufoktroyierten Maßnahme gesprochen werden. Zumindest in Deutschland ist nämlich zu beobachten, dass Tendenzen zur Aufbereitung und Be1674  Siehe

erneut Fn. 1661. Art. 11 I INSPIRE-RL: „Die Mitgliedstaaten schaffen und betreiben … ein Netz“ sowie Art. 12: „Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Behörden über die technischen Möglichkeiten verfügen, um ihre Geodatensätze und -dienste mit dem in Art. 11 I genannten Netz zu verknüpfen.“ 1676  v. Arnauld, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 2 Rn. 15. 1675  Vgl.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

401

reitstellung digitaler Geodaten in einer GDI bereits vor Aufkommen der INSPIRE-Initiative zu beobachten waren und dass die INSPIRE-RL insoweit lediglich eine Konkretisierung und Harmonisierung dieser Tendenzen bewirkt.1677 Es ist zu konstatieren, dass aus nationaler Sicht die Notwendigkeit der Aufbereitung und Nutzung des Wertschöpfungspotentials der Geodaten bereits frühzeitig erkannt wurde und die INSPIRE-RL sprichwörtlich „auf den fahrenden Zug aufgesprungen“ ist.1678 Die Bereitschaft zur Kooperation im Rahmen von INSPIRE – auch ohne Zwang – bestätigt auch die Praxis:1679 Zwar ergibt sich aus den INSPIRE-Durchführungsbestimmungen (wahrscheinlich) ein stärkerer Verwaltungsaufwand als bei einem nationalen Alleingang, dennoch besteht – jedenfalls in Deutschland – die Einsicht, dass die Vorteile einer europaweiten Harmonisierung des Geodatenbestandes ggü. diesem Mehraufwand deutlich überwiegen. Von daher hindert die stärkere hierarchische Struktur des INSPIRE-Rechtsrahmens ggü. nicht-verfahrensintegrierten Informationen nicht daran, diesen Rechtsrahmen dem europäischen Verwaltungsverbund zuordnen zu können.1680 5. Akteure innerhalb der Verbundstruktur Im Unterschied zu den Prototypen des europäischen Verwaltungsverbundes wie Agenturen und Netzwerken stellt der INSPIRE-Rechtsrahmen insofern eine Besonderheit dar, als die Kooperation nicht nur interadministrativ, 1677  Vgl. Kummer, LKV 2004, 158 (159), wonach der Aufbau einer nationalen Geodatenbasis ein Element der eGovernment-Initiative BundOnline 2005 bilden soll; siehe ferner den Umlaufbeschluss der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder vom 14.01.2002 zum Aufbau einer Geodateninfrastruktur (GDI) in Deutschland, abrufbar unter http: /  / www.sachsen-anhalt.de / index. php?id=9247; beachte ferner den Entschließungsantrag des Bundestages „Nutzung von Geoinformationen in der Bundesrepublik Deutschland“ v. 14.02.2001, BT-Drs. 14 / 5323. 1678  Insofern bestätigt sich die Annahme von Schmidt-Aßmann, in: Cremer / Giegerich / u. a., FS Steinberger, S. 1375 ff., 1389, wonach bei der Verbundverwaltung von einer „kooperativ abgefederten Hierarchie“ gesprochen werden kann. 1679  Vgl. etwa Heß, INSPIRE in Baden-Württemberg, http: /  / www.geobusiness. org / Geobusiness / Redaktion / PDF / Publikationen / inspire-gmes,property=pdf,bereich =geobusiness,sprache=de,rwb=true.pdf, S. 32: „Die Vorgaben von INSPIRE sind aus Sicht der GDI-BW nicht ‚nur lästige Pflicht‘, sondern ein willkommener Katalysator, um die Entwicklung einer multifunktionalen und auf die Bedürfnisse der Nutzer ausgerichteten Geodateninfrastruktur in Baden-Württemberg zu beschleunigen. INSPIRE trägt somit im Land zu einer nachhaltigen Verbesserung der verwaltungsinternen geobezogenen Arbeitsprozesse und zu einem integrierten E-Government-Angebot für jedermann bei.“ 1680  Dem entspricht auch die Begriffsbildung bei v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, S. 612 Text zu Fn. 17 m. w. N. zur Gegenauffassung.

402

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

sondern auch unter Einbindung Privater erfolgt. Die Möglichkeit, dass auch Private eigene Geodaten zur Verfügung stellen, ist dabei nicht einmal so besonders wie die Tatsache, dass das Ergebnis der Bereitstellung, nämlich die über das Portal erreichbaren Geodaten, der gesamten Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt werden (sollen). Bisher war allenfalls eine gewisse Öffnung der interadministrativ bereitgestellten Datensätze in geringem Umfang an ausgewählte private Stellen (etwa Forschungseinrichtungen, private Sicherheitseinrichtungen) zu beobachten. Dies muss jedoch nicht zwangsläufig dazu führen, die Zugehörigkeit der INSPIRE-Initiative zum europäischen Verwaltungsverbund zu verneinen. Die Bereitstellung der Geodaten für die Öffentlichkeit ändert nämlich nichts daran, dass die Datenhaltung, -verarbeitung und -bereitstellung – mit zu vernachlässigenden Ausnahmen – interadministrativ erfolgt und die Teilhabe der Öffentlichkeit an den bereitgestellten Geodaten eher der Sekundärebene zugeordnet werden kann. Für den interadministrativen Bereich besteht mit Art. 17 INSPIRE-RL explizit ein spezielles Verfahren. Insofern „schadet“ die Zurverfügungstellung der Geodaten an eine breite Öffentlichkeit nicht. Dieses Ergebnis wird untermauert durch einen Vergleich mit dem europäischen Migrationsnetzwerk EMN1681, in dessen Rahmen ebenfalls eine Bereitstellung von (Migrations-)Daten für die breite Öffentlichkeit erfolgen soll (Art. 1 III Entscheidung 2008 / 381 / EG).1682 Auch diesem wird man die Verbundstruktur nicht absprechen können. Unerheblich ist auch, dass der Datenaustausch nicht zwingend wechselseitig erfolgt. Zwar soll die Bereitschaft der INSPIRE-verpflichteten Stellen zur Beteiligung an der Initiative auch dadurch angeregt werden, dass sie durch den Abruf fremder Daten einen eigenen Vorteil aus der Beteiligung ziehen können. In der Regel werden jedoch die Kommission bzw. sonstige Stellen der EU und die Öffentlichkeit in den Mitgliedstaaten von der INSPIRE-Initiative profitieren. Es besteht jedoch auch keine Notwendigkeit für einen wechselseitigen Datenaustausch und eine damit verbundene Win-WinSituation zwischen den Behörden untereinander. Dies zeigt der Vergleich mit den europäischen Agrarfonds EGFL und EGER,1683 bei denen die Mitgliedstaaten ihre Ergebnisse zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Landwirte an die Kommission übermitteln, ohne dass sie hiervon einen Nutzen haben. Mithin ist es nicht erforderlich, dass die Mitgliedstaaten durch ihre Teilnahme am Informationssystem oder der sonstigen verbundmäßig organisierten Initiative einen eigenen Vorteil haben. 1681  Eingerichtet durch die Rats-ENTSCHEIDUNG 2008 / 381 / EG. Zum EMN im Kontext des europäischen Verwaltungsverbundes Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S.  106 ff. 1682  Zum EMN sogleich unten 7. Das INSPIRE-Geoportal, S. 405 f. 1683  Eingerichtet durch VERORDNUNG 1290 / 2005 / EG – beachte insbes. EG Nr. 6 ff., 31 sowie Art. 8.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

403

6. Der INSPIRE-Komitologieausschuss Zuletzt ist fraglich, ob der gem. Art. 22 INSPIRE-RL einzurichtende Ausschuss dazu führt, die INSPIRE-Initiative dem europäischen Verwaltungsverbund zuzuordnen.1684 Die Durchführungsgesetzgebung ist als exekutive1685 oder gubernative1686 Rechtsetzung Verwaltung und daher ein Indiz für die Zugehörigkeit zum Verwaltungsverbund. Zudem ergeben sich durch die Ausschussstruktur organisatorische Verknüpfungen zwischen den Ebenen. Bei dem einzurichtenden Ausschuss handelt es sich um einen sog. Regelungsausschuss (ggf. mit Kontrolle) i. S. d. Art. 5 des Komitologiebeschlusses 1999 / 468 / EG. Der Ausschuss ist erstmals am 15. August 2007 zusammengetreten.1687 Dieser unterstützt die Kommission beim Erlass der Durchführungsbestimmungen.1688 Der Ausschuss setzt sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten sowie einem Vertreter der Kommission, der den Vorsitz innehat, zusammen (Art. 5 I Komitologiebeschluss 1999 / 468 / EG). Er stellt damit eine organisatorisch verfestigte Verbundstruktur i. S. d. Organisationsverbundes dar. Die Regelungen der Art. 5, 7, 8 des Komitologiebeschlusses bewirken eine verfahrensrechtliche Verflechtung der mitgliedstaatlichen Interessenvertreter (Ausschussmitglieder) und der Kommission (Ausschussvorsitzenden). Allerdings könnte an der Dauerhaftigkeit dieser organisatorischen Verflechtung gezweifelt werden, denn der Regelungsausschuss begleitet „lediglich“ das tertiärrechtliche Rechtsetzungsverfahren. Er könnte zeitlich somit in seinem Bestehen auf die Phase des Erlasses der Durchführungsbestimmungen beschränkt sein. Die Bestimmungen, die sich auf den Zeitplan der Durchführungsrechtsetzung beziehen, betreffen lediglich die Durchführungsbestimmungen zu den Metadaten (Art. 5 IV) und zur Interoperabilität (Art. 9), nicht hingegen die Aspekte der Netzdienste (Art. 16), der gemeinsamen Datennutzung (Art. 17 VIII) und des Monitoring & Reporting (Art. 21 IV). 1684  Hierzu Huber, JbUTR 2002, 9 (18 ff., 35); Ehlers, in: Erichsen / Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 5 Rn. 37; Augsberg, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 6 Rn. 51 ff. 1685  So Mager, in: Trute / Groß / Röhl / Möllers, Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzepts, S. 369, 371, 380, 383 mit der zutreffenden Bemerkung, dass Durchführungsbestimmungen i. S. d. Art. 202, 211 EGV (Art. 190f AEUV) der Lenkung des Verwaltungsvollzugs dienen und funktional mit der deutschen Handlungsform der Rechtsverordnung bzw. der Verwaltungsvorschrift vergleichbar sind. Sie bezeichnet diese Verwaltungskompetenz als normativ-konkretisierende Sachzuständigkeit. 1686  So Möllers, EuR 2002, 483 (508 f.), der zwischen exekutiver und gubernativer Aufgabenwahrnehmung differenziert, diese gubernative Tätigkeit jedoch wohl auch dem Verwaltungskomplex zuordnet, vgl. ebd. S. 483 f. 1687  http: /  / inspire.jrc.ec.europa.eu / index.cfm / pageid / 5021. 1688  S. u. e) Anhänge und Durchführungsbestimmungen, S. 467 ff.

404

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Bereits das Beispiel der VERORDNUNG (EG) Nr. 1205 / 2008 DER KOMMISSION v. 03.12.2008 zur Durchführung der Richtlinie 2007 / 2 / EG hinsichtlich Metadaten zeigt, dass die Kommission den von ihr selbst gesteckten Zeitrahmen nicht einhalten konnte. Konkrete Rechtsfolgen i. S. v. Sanktionen ergeben sich hieraus freilich nicht. Es kommt allein zu einer Verzögerung der Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Implementierung der entsprechenden Durchführungsvorschriften, da die Implementierungsfrist an den Zeitpunkt des Erlasses der Durchführungsbestimmungen gekoppelt ist.1689 Damit ist der zeitliche Rahmen zwar nicht als starre Frist anzusehen, aber auch wenn die zunächst vorgeschriebenen Zeitfenster nicht eingehalten wurden bzw. werden, ist doch absehbar, dass die Rechtsetzungstätigkeit des Ausschusses irgendwann abgeschlossen sein wird. Damit wäre der Bestand des Regelungsausschusses von vornherein zeitlich begrenzt und daher fraglich, ob damit der Dauerhaftigkeit der verfahrensmäßigen Verflechtung genüge getan ist. Allerdings lässt bereits die bisherige Durchführungsrechtsetzungs­tätigkeit der Kommission und des INSPIREAusschusses erkennen, dass Änderungen an den erstmalig erlassenen Durchführungsbestimmungen notwendig sind und auch vorgenommen werden.1690 Auch für die Zukunft ist zu erwarten, dass erneuter Änderungsbedarf an den Durchführungsbestimmungen notwendig entstehen wird. Dies liegt zum einen daran, dass Schwierigkeiten bei der technischen Umsetzung der Durchführungsbestimmungen erst in der Zukunft durch die praktische Anwendungstätigkeit erkannt und diesen begegnet werden kann und zum anderen an der technischen Weiterentwicklung, die eine Änderung der technischen Vorschriften zwangsläufig nach sich ziehen muss. Es ist somit davon auszugehen, dass die Rechtsetzungstätigkeit des Regelungsausschusses mit Blick auf die endgültige Funktionsfähigkeit (Einsatzbereitschaft) der INSPIRE-System­architektur im Jahre 2019 und den damit einhergehenden Änderungsbedarf noch nicht abgeschlossen sein wird.1691 Dieser Zeitraum ist als hinreichend lang anzusehen, um von einer dauerhaften organisatorischen Verfestigung i. S. e. Verbundstruktur zu sprechen, auch wenn

1689  Vgl. Art. 7 III INSPIRE-RL sowie http: /  / www.gdi-de.org / inspire / zeitplan; hinsichtlich der Netzdienste vgl. VERORDNUNG 2009 / 976 / EG (Such- und Darstellungsdienste) und VERORDNUNG 2010 / 1088 / EG (Downloaddienste, Transforma­ tionsdienste). Zum INSPIRE-Zeitplan im Einzelnen s. u. 4. Zeitplan, S. 496 ff. 1690  Vgl. etwa VERORDNUNG 2010 / 1088 / EU zur Änderung (Ergänzung) der VERORDNUNG 2009 / 976 / EG hinsichtlich der Downloaddienste und Transforma­ tionsdienste. 1691  Vgl. Meinert / Streuff, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 149, 177 und http: /  / www.gdi-de.org / in spire / zeitplan.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

405

hier erneut betont werden muss, dass der Regelungsausschuss nur als ein Element in der Gesamtbetrachtung anzusehen ist.1692 7. Das INSPIRE-Geoportal Gem. Art. 15 I INSPIRE-RL betreibt die Kommission ein Geoportal, auf das die Stellen der EU, die Mitgliedstaaten sowie die Öffentlichkeit zugreifen können. Es stellt die technische Plattform dar, um die miteinander in der europäischen Geodateninfrastruktur (EGDI = INSPIRE)1693 verknüpften Daten abzurufen. Damit wird den oben beschriebenen organisatorischen Anforderungen an die Verflechtungen von mitgliedstaatlichen und europäischen Stellen Genüge getan.1694 Insofern drängt sich der Vergleich mit dem Europäischen Migrationsnetzwerk (EMN) auf.1695 Wie beim EMN erfolgt der Datenaustausch bei INSPIRE zwischen den einzelnen Akteuren primär durch eine Internetplattform. Die an die Plattform „angeschlossenen“ mitgliedstaatlichen Stellen sind in beiden Fällen dazu aufgerufen, sich an dieser Initiative durch Bereitstellung ihrer relevanten Daten zu beteiligen. Beide 1692  Vgl. insoweit auch Fehling, in: Terhechte, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, § 12 Rn. 66 ff., insbes. Rn. 68. 1693  Vgl. EG Nr. 4 INSPIRE-RL. 1694  Ebenso Eifert, in: Bär / Hohl / Möstl / Müller, Rechtskonformes eGovernment – eGovernment-konformes Recht, S. 113, 118: Verwaltungsportale als Möglichkeit der Verwaltungskooperation. 1695  Zum EMN im Kontext des europäischen Verwaltungsverbundes Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 106 ff. Gem. Art. 2 der ENTSCHEIDUNG DES RATES v. 14.05.2008 zur Einrichtung eines Europäischen Migrationsnetzwerks (2008 / 381 / EG) „nimmt das EMN folgende Aufgaben wahr: a)  Erhebung und Austausch aktueller und verlässlicher Daten und Informationen aus verschiedensten Quellen; b)  Analyse der Daten und Informationen nach Buchstabe a und Bereitstellung dieser Daten und Informationen in leicht zugänglichem Format; c)  in Zusammenarbeit mit anderen zuständigen EU-Stellen Unterstützung bei der Entwicklung von Indikatoren und Kriterien, die zu einer größeren Kohärenz der Informationen und zur Entwicklung von Gemeinschaftstätigkeiten mit Bezug zu Migrationsstatistiken beitragen; d)  Erstellung und Veröffentlichung regelmäßiger Berichte über die Migrationsund Asylsituation in der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten; e)  Aufbau und Pflege eines Internet-gestützten Informationsaustauschsystems, das Zugang zu relevanten Dokumenten und Veröffentlichungen zur Thematik Migration und Asyl bietet; f)  Sensibilisierung für die Tätigkeit des EMN durch Zugänglichmachung der von ihm erhobenen Informationen und Verbreitung seiner Ergebnisse, sofern diese nicht vertraulich sind; g)  Koordination der Information und Zusammenarbeit mit anderen relevanten europäischen und internationalen Einrichtungen.“

406

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Initiativen dienen der Verbreiterung der Datenbasis auf ihrem jeweiligen Sektor, u. a. um einen Beitrag zur verbesserten Politikgestaltung zu leisten. Zudem wird der Zugang zu den bereitgestellten Daten nicht nur behördenintern gewährt, sondern (auch) einer breiten Öffentlichkeit. Der Hintergrund hierfür ist, dass durch eine verstärkte Bürgerbeteiligung in dem jeweiligen thematischen Sektor (Migration, Umwelt) eine Sensibilisierung und Mobilisierung der Unionsbürger für die Durchsetzung des Rechts und damit eine bessere Politik- und Behördenkontrolle erreicht werden soll. EMN und INSPIRE-Initiative sind daher sowohl von ihrer (mehrere Säulen umfassenden) Zielsetzung als auch von der praktischen Umsetzung dieses Ziels äußerst kongruent. Wenn das EMN als Netzwerk eine Ausprägung (Prototyp) des europäischen Verwaltungsverbundes darstellt, muss dies in gleicher Weise für die INSPIRE-Initiative gelten. Die Parallele zu Netzwerken, insbesondere zum EMN, drängt sich insoweit auf. Dies gilt insbesondere für das Umweltrecht.1696 8. Gemeinsame Nutzung von Daten Das zweite „Standbein“ der INSPIRE-RL betreffend den Datenaustausch neben dem INSPIRE-Geoportal stellt die gemeinsame Nutzung von Daten dar (Art. 17).1697 Losgelöst von der Beteiligung an der Internet-Plattform werden die mitgliedstaatlichen Stellen aufgefordert, ihre INSPIRE-relevanten Geodaten auf Antrag einer europäischen (vertikal) oder anderen mitgliedstaatlichen (horizontal) Stelle bereitzustellen, d. h. dieser Zugang zu gewähren. Es handelt sich hierbei somit um einen rein behördeninternen Datenaustausch bzw. -zugriff im Umweltbereich.1698 Weil der Informationsaustausch das primäre Ziel (und nicht Mittel zu Zweck der Lösung einer Verwaltungsaufgabe) ist, liegt die Parallele zu den nicht verfahrensintegrierten Informationssystemen nahe.1699 Die verfahrensmäßige Verfestigung über das INSPIRE-Geoportal genügt dabei den Anforderungen, die an nicht 1696  Das Umweltrecht ist geprägt von Vollzugsdefiziten, vgl. David, Inspektionen im europäischen Verwaltungsrecht, S. 31. Initiativen, die diesem Dilemma begegnen wollen, stellen sich häufig in den Dienst der lenkenden und ressourcenschonenden Verwaltung. Dies gilt auch und gerade für die INSPIRE-RL, vgl. insoweit nochmals KOM(2004) 516 endg., S. 2, 5. 1697  Hierzu im Einzelnen s. u. g) Gemeinsame Nutzung von Daten, S. 487 f. 1698  Die Beschränkung auf Umweltbehörden, wobei hier die erweiterte Terminologie der UIRL 2003 / 4 / EG verwendet wird, ergibt sich aus Art. 17 IV, V INSPIRERL. Hierdurch wird sichergestellt, dass sich der Datenaustausch auf den umweltbezogenen Bereich beschränkt und INSPIRE-verpflichtete Behörden nicht zum Dienstleister für alle sonstigen Behörden (anderer Mitgliedstaaten und der EU) werden. 1699  Hierzu erneut Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 154 ff.: Der Informationsaustausch dient der Vorsteuerung, Begleitung



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

407

verfahrensintegrierte Informationssysteme gestellt werden (Vernetzung von Facheinrichtungen, umfassende Informationsvorsorge, Gleichrangigkeit des vertikalen und horizontalen Informationsaustauschs im Netzwerk), um eine Zuordnung zum europäischen Verwaltungsverbund zu begründen.1700 9. Zusammenfassung Durch die vergleichende Gegenüberstellung der INSPIRE-Initiative mit dem EMN kann erstere dem europäischen Verwaltungsverbund zugeordnet werden. Die Überschneidungen zwischen INSPIRE und EMN betreffen dabei nicht zur die einzurichtende Internetplattform1701, sondern auch die Einrichtung nationaler Kontakt- bzw. Anlaufstellen1702, die Zugänglichmachung der vorgehaltenen Daten für die breite Öffentlichkeit1703, das Ziel der Verbesserung der Migrations- bzw. Umweltpolitik1704, die Einrichtung eines Ausschusses1705, die interbehördliche Kooperation1706 sowie Berichtspflichten der nationalen Kontaktstellen der Mitgliedstaaten ggü. der Kommis­ sion1707. Bei der Zuordnung der INSPIRE-Initiative zum europäischen Verwaltungsverbund ist daher die Nähe zu nicht verfahrensintegrierten Informa­ tionssystemen zu betonen. Die Elemente INSPIRE-Geoportal und Regelungsausschuss begründen darüber hinaus eine auch organisatorische Verbundstruktur. Dennoch ist die INSPIRE-Initiative dem Informationsverbund zuzuordnen, weil der sachliche Kontext des Informationsaustausches überwiegt; die organisatorische Verfestigung ist insoweit nur Mittel zum Zweck. Der Informationsverbund kennzeichnet sich dadurch, dass er die schwächste Form der Kooperation darstellt, weil es an einer Einbindung in konkrete Vollzugsformen fehlt. Dieses Manko wird durch eine verstärkte organisatorische Verflechtung ausgeglichen, die bei klassischen Informationssystemen und Nachsteuerung der Rechtsetzungstätigkeit (oder Verwaltungstätigkeit) und Programmplanung in der EU und den Mitgliedstaaten. 1700  Zu den Merkmalen nicht verfahrensintegrierter Informationssysteme Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 157 ff. 1701  Art. 8 ENTSCHEIDUNG 2008 / 381 / EG (EMN) und Art. 15 I INSPIRE-RL. 1702  Art. 3 und 5 ENTSCHEIDUNG 2008 / 381 / EG und Art. 19 II INSPIRE-RL. 1703  Art. 1 III und 8 II ENTSCHEIDUNG 2008 / 381 / EG und EG Nr. 19, 26 sowie Art. 5, 13 (im Umkehrschluss), Art. 14 INSPIRE-RL. 1704  Art. 2 lit. c) und d) ENTSCHEIDUNG 2008 / 381 / EG und Art. 1 I INSPIRERL. 1705  Art. 4 ENTSCHEIDUNG 2008 / 281 / EG (Lenkungsausschuss) und Art. 22 INSPIRE-RL (Regelungsausschuss mit Kontrolle). 1706  Art. 10 ENTSCHEIDUNG 2008 / 381 / EG und Art. 17 INSPIRE-RL. 1707  Art. 9 ENTSCHEIDUNG 2008 / 381 / EG und Art. 21 INSPIRE-RL.

408

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

in der Einrichtung einer zentralen Datenbank oder in der dezentralen Verknüpfung von Daten oder Stellen realisiert wird. Die Verknüpfung im Rahmen der INSPIRE-RL erfolgt durch das INSPIRE-Geoportal und die zum Abruf und zur Verarbeitung der Geodaten notwendigen Dienste. Die horizontale Verknüpfung der mitgliedstaatlichen Stellen ist äußerst lose; sie erfolgt – abgesehen von der gemeinsamen Nutzung von Daten gem. Art. 17 INSPIRE-RL – nur mittelbar über die Kommission, welche die mitgliedstaatlichen GDIen miteinander verknüpft. Eine primär vertikale, organisatorisch begründete Kooperation ist jedoch als ausreichend anzusehen, weswegen die Gesamtschau der für den Verwaltungsverbund prägenden Elemente und der Vergleich mit den Ausprägungen des Verwaltungsverbundes (nicht verfahrensintegrierte Informationssysteme, Komitologie) dazu führen muss, dass die INSPIRE-Initiative als Teil dieses Verbundes anzusehen ist, auch wenn sie sich lediglich von der Intensität der Kooperation wohl an der Grenze dessen befindet. In der Zukunft wird sich zeigen, ob die EU noch weitere – bis jetzt unbekannte Kooperationsformen – im Informationsbereich entwickeln wird. Dies sollte zu einer klareren Zuordnung der INSPIRE-Initiative zum europäischen Verwaltungsverbund führen.

III. Richtlinienanalyse 1. Primärziele der Richtlinie Bereits im Rahmen der rechtlichen Bewertung der Kompetenzmäßigkeit der INSPIRE-RL1708 sowie bei der Prüfung der Überschneidungen von INSPIRE- und PSI-RL1709 wurde auf die mit INSPIRE bezweckten Regelungszwecke Bezug genommen. Deshalb soll es hier genügen, nochmals auf die allgemeinen Leitlinien einzugehen: Die INSPIRE-Initiative basiert auf zwei gleichwertigen Steuerungsansätzen, nämlich der Verbesserung der (europäischen) Umweltpolitik durch Vergrößerung der Datengrundlage sowie der Aktivierung des Wirtschaftspotentials für Private (Bürger und Unternehmen). Der als erste Säule bezeichnete Bereich kann dabei weiter untergliedert werden: Zum einen soll die größere Datenbasis den Mitgliedstaaten ihre Berichterstattung im Umweltbereich erleichtern. Zweitens sollen die Unionsbürger durch eine bessere Informationsgrundlage in die Lage versetzt werden, dem Umweltschutz zu einer weitreichenderen Geltung zu verhelfen (Mobilisierung des Bürgers zur Durchsetzung des Rechts). Zuletzt verspricht 1708  S. o. 1709  S. o.

β) Kompetenzabgrenzung – Ziel der Richtlinie, S. 156 ff. a) Ziele der Richtlinien, S. 299 ff.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

409

sich die Kommission (bzw. die ihr nachgelagerten Stellen, insbesondere die EUA) selbst eine einheitlichere, kohärentere Datengrundlage zur Optimierung ihrer eigenen Tätigkeit. Problemfelder und entsprechender Handlungsbedarf im europäischen Umweltrecht können so leichter erkannt und angegangen werden. All diese Ziele können durch die INSPIRE-Initiative tatsächlich erreicht werden, wobei betont werden muss, dass die INSPIRE-Initiative nur ein Baustein ist, um das europäische Umweltrecht zu stärken. Die Anforderungen bzw. Erwartungen an den effektiven Nutzen der INSPIRE-Initiative sollten deshalb – gerade zu Beginn der operativen Tätigkeit – nicht zu hoch sein. Die INSPIRE-Initiative wird ihre volle Wirksamkeit nicht sofort, d. h. in der Implementierungsphase erreichen, weil sie auf die Mitwirkung der geodatenhaltenden Stellen der Mitgliedstaaten angewiesen ist. Weil es in der INSPIRE-RL an einem effektiven Sanktionierungskonzept / -system bei mangelhafter Beteiligung der mitgliedstaatlichen Stellen fehlt, ist der Erfolg der INSPIRE-Initiative von der kooperativen Mitwirkung der mitgliedstaatlichen Stellen abhängig. Dies kann nur funktionieren, wenn sich auf mitgliedstaatlicher Ebene die Einsicht und Erkenntnis durchsetzt, dass die INSPIRE-Initiative nicht nur einen Mehrwert auf europäischer Ebene darstellt, sondern auch in den einzelnen Mitgliedstaaten für die Verwaltung einen positiven Effekt haben wird bzw. kann. Weil die Gewinnung dieser Einsicht allerdings eine gewisse Zeit dauern kann, ist der Erfolg der INSPIRE-Initiative ob seiner Abhängigkeit von der mitgliedstaatlichen Kooperation selbst ggf. hinausgezögert. Nichtsdestotrotz wird er in Zukunft tatsächlich vorhanden sein. 2. Notwendigkeit einer Harmonisierung der Geodatenbasis Geodaten werden von staatlicher Seite in allen (europäischen Mitglied-) Staaten vorgehalten. Diese Daten sind jedoch in hohem Maße inkohärent und redundant.1710 Die Inkohärenz ergibt sich durch die unkoordinierte, unreglementierte Erfassung, Sammlung und Verteilung der Geodaten in den einzelnen Verwaltungsbereichen. Diese Inkohärenz wird in Deutschland durch föderale Strukturen und europaweit (weltweit) durch verschiedene Normungsstandards noch verschärft.1711 Bis dato bestanden allein Regelun1710  So auch Blanaru, Entwicklung einer webbasierten Metadatenbank für raumbezogene Daten in Anlehnung an die INSPIRE-Richtlinie, S. 12, 14; explizit für die Daten von ALB und ALK Christ / Witte, Flächenmanagement und Bodenordnung 2009, 115. 1711  Ebenso Blanaru, Entwicklung einer webbasierten Metadatenbank für raumbezogene Daten in Anlehnung an die INSPIRE-Richtlinie, S. 12.

410

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

gen privater Normungsorganisationen1712, denen keine Verbindlichkeit zukam. Aus diesem Dilemma erwachsen v. a. Probleme für die Datenverfügbarkeit, den Datenzugriff, -austausch und die Kompatibilität.1713 Eine Koordinierung muss deshalb bei den Metadaten ansetzen und Interoperabilität herstellen. Diesem Ziel verschreibt sich die „INSPIRE“-RL, vgl. EG Nr. 1, 2 und 3. Wie die Bemühungen in Deutschland, eine nationale GDI aufzubauen (GDI-DE), welche auf einer föderalen GDI-Struktur fußt, zeigen, besteht bereits auf nationaler Ebene ein Harmonisierungsbedarf zur effektiven Datenbereitstellung, -verknüpfung und -verwendung. Erst recht gilt dies auf europäischer Ebene, will man die nationalen Initiativen miteinander verknüpfen. Hier kommen zu den technischen Kompatibilitätsproblemen auch noch sprachliche Divergenzen hinzu, die einer Einheitlichkeit entgegenstehen.1714 Will man eine solche europaweite GDI etablieren, muss dies durch eine europäische Harmonierungsmaßnahme erfolgen.1715 3. Tauglichkeit der INSPIRE-Instrumentarien Eine abschließende Bewertung, inwieweit die INSPIRE-RL taugliche Vorgaben für die Umsetzung der mit der Initiative verbunden Ziele macht, kann erst erfolgen, wenn die tatsächliche Realisierung der Initiative weitgehend vollzogen ist und sich im „praktischen Gebrauch“ bewährt hat. Erschwerend kommt hinzu, dass die INSPIRE-RL von der tauglichen Umsetzung in nationales Recht und – sodann – von der effektiven Umsetzung in technischer Hinsicht abhängig ist. Andererseits kann man im Fall ungenügender rechtlicher oder technischer Umsetzung immerhin feststellen, dass die Richtlinienvorgaben insoweit ggf. unzureichend waren, sofern die Verantwortlichkeit hierfür nicht ausschließlich bei den Mitgliedstaaten liegt. Zum jetzigen Zeitpunkt ist allerdings – im Sinne einer Momentaufnahme  – nur eine abstrakte Bewertung der Richtlinienvorgaben möglich, die technische Tauglichkeit des Konzepts und die getroffenen Maßnahmen müssen sich in der Zukunft erst noch beweisen. Immerhin kann hier bewertet werden, ob die INSPIRE-RL alle notwendigen Regelungen trifft, um jedenfalls potentiell zum Erfolg der Initiative führen zu können. 1712  S. o.

II. Metadaten, S.  56 ff. in Anlehnung an Blanaru, Entwicklung einer webbasierten Metadatenbank für raumbezogene Daten in Anlehnung an die INSPIRE-Richtlinie, S. 13. 1714  Stromberger, in: Eixelsberger, Kommunales E-Government, S. 153. 1715  S. o. cc) Subsidiarität, S. 164 f. und dd) Verhältnismäßigkeit, S. 165 ff. sowie KOM(2004) 516 endg., S. 3 f. 1713  So



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

411

Als maßgebliche Bezugspunkte für eine entsprechende Bewertung sollen die allgemeinen Grundsätze (Art. 1, 4), die Begriffsbestimmungen (Art. 3), der Anwendungsbereich (Art. 4) einschließlich der Ausnahmetatbestände (Art. 13), die materiellen Regelungen über Metadaten, Interoperabilität und Netzdienste (Art. 5–16), das Regelungsverfahren durch Anhänge einschließlich des Komitologiebereichs (Art. 22) sowie organisatorische Maßnahmen untersucht werden. a) Allgemeine Grundsätze Als allgemeine Grundsätze, die die INSPIRE-RL maßgeblich prägen, werden angesehen: INSPIRE stützt sich auf bereits bestehende Initiativen der Mitgliedstaaten (Art. 1 II, Art. 7 I 2) und die technischen Festlegungen internationaler Normungsorganisationen (EG Nr. 16, Art. 7 I 2, 3); Geodaten sollen nur einmal erfasst und dort gepflegt und bereitgestellt werden, wo dies am effektivsten erfolgen kann (Art. 4 II); Geodaten sollen nicht neu erfasst werden, INSPIRE verpflichtet vielmehr lediglich zur Bereitstellung des bestehenden Datenmaterials (Art. 4 IV, EG Nr. 13); INSPIRE begründet ein interoperables Netz von privaten und öffentlichen Datenanbietern, in dem Geodaten beliebig miteinander kombiniert und weiterverarbeitet werden können (Art. 12); Geodaten sollten grundsätzlich ohne Zugangsbeschränkungen und kostenlos zur Verfügung gestellt werden (Art. 14 I, EG Nr. 19).1716 aa) Aufbau auf mitgliedstaatlichen und internationalen Initiativen Ausweislich des Art. 1 II stützt sich die INSPIRE-Initiative „auf die von den Mitgliedstaaten eingerichteten und verwalteten Geodateninfrastrukturen“. Diese sollen „anhand gemeinsamer Durchführungsvorschriften kompa1716  Eine nur in Nuancen abweichende Einschätzung nimmt Blanaru, Entwicklung einer webbasierten Metadatenbank für raumbezogene Daten in Anlehnung an die INSPIRE-Richtlinie, S. 15 ff. vor. Dieser nennt als INSPIRE-Grundsätze: „Geodaten sollen nur einmal erfasst und nur dort gepflegt werden, wo dies am effektivsten erfolgen kann. Es soll möglich sein, Geodaten aus verschiedenen Quellen über ganz Europa nahtlos zu kombinieren und sie vielen Nutzern und Anwendungen zur Verfügung zu stellen. Es sollen Geodaten, die von einem bestimmten Ressort oder [einer bestimmten] Verwaltungsebene erfasst worden sind, allen andern Ressorts und Verwaltungsebenen zur Verfügung gestellt werden. Geodaten, die für ein effektives Verwaltungshandeln erforderlich sind, sollten für Konditionen verfügbar sein, die eine breite Verfügbarkeit und Anwendung nicht behindern dürfen. Es soll die Suche nach Geodaten einfach möglich sein, um die Brauchbarkeit für bestimmte Anwendungen überprüfen zu können. Außerdem soll für den Anwender erkennbar sein, welche Bedingungen an eine Nutzung geknüpft sind.“

412

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

tibel gemacht und durch Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene ergänzt werden. Mit diesen Maßnahmen soll sichergestellt werden, dass die von den Mitgliedstaaten geschaffenen Geodateninfrastrukturen kompatibel sind und gemeinschaftsweit und grenzüberschreitend genutzt werden können.“ (EG Nr. 5). Art. 1 II INSPIRE-RL ist eine „bloß“ deklaratorische Norm ohne konkrete Rechtswirkungen. Dennoch kommt ihr im Gesamtgefüge der INSPIREInitiative – d. h. weniger auf rechtlicher als auf tatsächlicher Ebene – eine große Bedeutung zu, die schon rein formal durch die exponierte Stellung im Richtlinientext bekräftigt wird. Erste Aussage von Art. 1 II INSPIRE-RL ist, dass die Initiative auf bestehenden, bereits initiierten mitgliedstaatlichen Projekten aufbaut. Dies führt zur Vergrößerung der Akzeptanz einer europaweiten und europäischen Regelung und andererseits zur Verringerung von Doppelarbeit durch Kooperation, Synergien und Transparenz. Diese Effizienzsteigerung kann auch zur Kostensenkung führen. Zuletzt kann auf die bereits vorhandene mitgliedstaatliche Expertise zurückgegriffen werden. Dies wird ebenso zu einer Akzeptanz- und Effizienzsteigerung führen. Insofern besteht eine direkte Vergleichbarkeit mit dem Steuerungskonzept in der Bundesrepublik Deutschland (Aspekt des föderalen Wettbewerbs).1717 Eher technischer Natur ist die Orientierung an den bestehenden Initiativen internationaler Normungsorganisationen (vgl. EG Nr. 28, Art. 7 I 2 INSPIRE-RL).1718 Auch hier soll auf das bereits vorhandene Expertenwissen zurückgegriffen werden, um die Kosten für die INSPIRE-Realisierung möglichst gering zu halten und vor allem den praktischen Erfolg der Initiative sicherzustellen. bb) Effektivität und Redundanz INSPIRE zielt auf die Vernetzung aller mitgliedstaatlichen GDIen und darüber hinaus der gesamten relevanten Geodatenbasis ab. Durch die Einbindung verschiedener horizontaler wie vertikaler Verwaltungsebenen besteht ein eminentes Koordinationsbedürfnis zur Verhinderung von Redundanzen in der Datenhaltung, -verarbeitung, -aktualisierung und -bereitstel1717  Hierzu Degenhart, Staatsorganisationsrecht, § 5 Rn. 451 m. w. N. Damit ist gemeint, dass Entwicklungen auf der unteren staatlichen Ebene durch föderalistische Strukturen in unterschiedlicher Weise begegnet werden kann und sich die wirksamste Variante auf der höheren staatlichen Ebene im Idealfall schlussendlich durchsetzt. 1718  Die Aufnahmen der Orientierung an internationalen Standardisierungsorganisationen in den Richtlinientext erfolgte vor allem auf Betreiben des Europäischen Parlaments, namentlich ihrer Berichterstatterin Frederika Brepoels, vgl. oben a) Berichterstattung durch das Europäische Parlament, S. 172 f. sowie den Bericht des EP v. 26.04.2006, A6-0108 / 2005 endg.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

413

lung. Die INSPIRE-RL verschreibt sich daher der Aufgabe, diesen Hindernissen beim Aufbau einer europaweiten GDI, welche durch Hinzutreten der europäischen Ebene im Vergleich zu nationalen Projekten noch einmal potenziert sind, entgegenzutreten. Die Vorschrift des Art. 4 II INSPIRE-RL stellt eine Art Subsidiaritätsbestimmung für den praktischen Betrieb der INSPIRE-Initiative dar. Die Geodatenhaltung und -pflege soll auf derjenigen Verwaltungsebene erfolgen, auf der sie am besten, d. h. am effektivsten bewerkstelligt werden kann.1719 In der Regel wird dies bei der geodatenhaltenden Stelle sein, da davon auszugehen ist, dass diese über die Referenzversion i. S. d. Vorschrift verfügt. Damit sollen einerseits Redundanzen verhindert werden; andererseits soll damit die Aktualität des Datenmaterials sichergestellt werden.1720 cc) Kein Geodatenerhebungserfordernis, Art. 4 IV INSPIRE-RL Indem die INSPIRE-RL nicht die Erfassung neuer Geodaten vorsieht, entspricht sie dem klassischen Verständnis einer GDI, welche lediglich den Rahmen für die Nutzbarmachung von Geodaten bieten soll, selbst hingegen keine Verpflichtung zur Geodatenerhebung oder -aufbereitung vorsieht.1721 Dass aber tatsächlich keine neuen Geodaten erhoben werden müssen, ist nicht zweifelsfrei. Die Aussage könnte sich auch lediglich auf die sachbezogenen Geodaten und mithin nicht auf die Metadaten beziehen. Aus Art. 5 I und Art. 7 III INSPIRE-RL ergibt sich nämlich, dass die Mitgliedstaaten (bzw. die geodatenhaltenden, INSPIRE-verpflichteten Stellen) Metadaten erzeugen und regelmäßig aktualisieren müssen, damit die eigentlichen (sachbezogenen) Geodaten selbst INSPIRE-konform bereitgestellt werden können. Dies erfordert zwangsläufig eine Neuerhebung von Metadaten, sofern diese nicht bereits vorliegen, aber dennoch erforderlich sind. Aus Art. 5 III INSPIRE-RL ergibt sich über die deklaratorische Formulierung des Art. 5 I INSPIRE-RL hinaus auch eine konkrete Pflicht, die erforderlichen Metadaten zu erheben und damit die eigentlichen Geodaten anzureichern. Seifert, Flächenmanagement und Bodenordnung 2008, 204 (209). f) Datenbereitstellungsverpflichtung bei identischen Kopien, Art. 4 II INSPIRE-RL, S.  237 f. 1721  So jedenfalls die Analyse bei Seifert, Flächenmanagement und Bodenordnung 2008, 204 (209): „Gewöhnlich beinhalten Geodateninfrastrukturen keine Bemühungen zur Erfassung von Geobasisdaten oder der Fachanwendungen, die darauf aufsetzen. Trotzdem stellt eine Geodateninfrastruktur eine ideale Umgebung bereit, die beliebige Anwendungen mit den Daten verknüpft und damit die Datenerfassung und die Implementierung von Anwendungen sehr stark beeinflusst, da die vereinbarten Standards und Regelungen konsequent beachtet werden müssen.“ 1719  Ebenso 1720  S. o.

414

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Daraus soll sich jedoch nach Ansicht der Koordinierungsstelle GDI-DE – jedenfalls für Deutschland – kein zusätzlicher signifikanter Arbeitsaufwand ergeben: „Es wird davon ausgegangen, dass die unverzichtbaren (nonvoidable) Attribute grundsätzlich verfügbar sind oder sich leicht aus vorhandenen Attributen ableiten lassen, da die Objektarten ohne die unverzichtbaren Attribute nicht brauchbar sind. Die Mitgliedstaaten sind nicht verpflichtet, alle Objektarten eines Themas bereitzustellen. Die Mitgliedstaaten sollen stattdessen die spezifizierten Objektarten nutzen, um die das Thema betreffenden vorhandenen Daten zur Verfügung zu stellen.“1722 Der zusätzliche Arbeitsaufwand wird sich somit jedenfalls im Rahmen halten. Im Ergebnis bedeutet dies, dass sich der Ausschluss einer Geodaten(neu) erhebungspflicht pro forma lediglich auf die sachbezogenen Geodaten bezieht. Im Rahmen der Metadatenerstellung kann es im Einzelfall vorkommen, dass verpflichtende Metadatenattribute neu erhoben werden müssen, um die zugrunde liegenden sachbezogenen Geodaten INSPIRE-konform bereitzustellen.1723 Der Anwendungsbereich der INSPIRE-RL richtet sich nämlich nicht nach dem Vorhandensein entsprechender Metadaten, sondern allein nach den diesen zugrunde liegenden sachbezogenen Geodaten.1724 Bezüglich dieser lässt sich das Nichterfordernis der Geodatenerhebung allerdings bereits aus dem sachlichen Anwendungsbereich des Art. 4 I lit. c) INSPIRE-RL ermitteln. Die Geodaten müssen bereits vorhanden sein, damit sie INSPIRE-relevant werden. Diesbezüglich hat Art. 4 IV somit einen rein deklaratorischen Charakter.1725 dd) INSPIRE-Behördennetz Anders als etwa das EIONET ist INSPIRE kein Behördennetzwerk. Die Verknüpfung der INSPIRE-verpflichteten Stellen untereinander erfolgt nur indirekt über die Meldung bzw. Bereitstellung INSPIRE-relevanter Geodaten. Durch die Verknüpfung der Daten kann – vermittelt über das INSPIREGeoportal oder die nationalen (und regionalen) Zugangsportale – auf das Datenmaterial anderer Behörden zugegriffen werden. Hierdurch kann die 1722  Vgl. http: /  / www.gdi-de.org / inspire / faq#faq11; anders die Einschätzung der Bundesregierung im Entwurf zum GeoZG, BT-Drs. 16 / 10530, S. 2. 1723  Dies anerkennt auch die Bundesregierung in ihrem Gesetzentwurf zum GeoZG, weist aber darauf hin, dass die hierbei entstehenden Kosten jedenfalls zum Teil durch die ohnehin erforderliche regelmäßige Datenpflege und -aktualisierung aufgefangen werden können, vgl. BT-Drs. 16 / 10530, S. 12. 1724  Vgl. Art. 4 I INSPIRE-RL. 1725  Zum (vermutlichen) Hintergrund der Regelung des Art. 4 IV INSPIRE-RL s. u. Fn. 2332.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

415

einzelne Behörde ihre zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendige Datengrundlage enorm erweitern und die hinzugewonnenen Daten können durch Verknüpfung mit ihren eigenen Daten neues Wissen generieren. Eine verstärkte Behördenkooperation besteht jedoch im Rahmen von Art. 17 INSPIRE-RL. Hier wird eine behördliche Kooperationspflicht statuiert, die von der Beteiligung am INSPIRE-Geoportal unabhängig ist.1726 Hier treten die Behörden unmittelbar in Kontakt, um – auf Antrag der nachfragenden Behörde – Geodaten auszutauschen. Es wird somit nicht der „Umweg“ über das INSPIRE-Geoportal und damit die europäische Ebene gesucht, vielmehr wird auf horizontaler Ebene1727 direkt ein Kontakt hergestellt. Die Besonderheit der INSPIRE-Initiative besteht darin, dass auch private Geodatenanbieter in das INSPIRE-Netz aufgenommen werden können, sofern die von ihnen bereitgestellten Geodaten und -dienste den technischen Anforderungen, insbesondere in Bezug auf Metadaten, Netzdienste und Interoperabilität entsprechen (Art. 12 S. 2 INSPIRE-RL).1728 Der praktische Nutzen der Vorschrift bzw. der dahinter zum Ausdruck kommenden Inten­ tion, auch Private in die INSPIRE-Initiative einzubinden, ist allerdings fraglich. Private werden mit Blick auf den enormen zeitlichen und kostenmäßigen Aufwand, Geodaten selbst zu erheben, kein den Behörden entsprechendes Interesse haben, ihre Geodaten offenzulegen, wenn ihnen hieraus exklusive wirtschaftliche Verwertungsmöglichkeiten verloren gehen. Vielmehr werden sie daran interessiert sein, diese Daten gerade geheim zu halten, um im Wettbewerb mit privaten Konkurrenten einen Vorteil zu haben (Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse). Ferner zeigt die Implementierungsphase, dass private Unternehmen von der Möglichkeit, Geodaten zu melden, bisher sehr zurückhaltend Gebrauch gemacht haben.1729 Wenn dies schon für Privatrechtssubjekte bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben (Art. 3 Nr. 9 lit. b) und c) INSPIRE-RL) gilt, wird diese erst recht für rein privatwirtschaftlich agierende Unternehmen, die nicht zur INSPIRE-Teilnahme verpflichtet sind, gelten. Hinzu kommt, dass die INSPIRE-konforme Daten1726  Siehe hierzu im Einzelnen unten g) Gemeinsame Nutzung von Daten, S. 487 ff. 1727  Der hier als „horizontal“ bezeichnete Datenaustausch schließt allerdings auch europäische Stellen als nachfragende Behörden ein, vgl. Art. 17 IV, VIII INSPIRERL. Ausgedrückt werden soll mit der Formulierung, dass die Kontaktaufnahme direkt, d. h. ohne Zwischenschritt durch Einschaltung einer zweiten Ebene, erfolgt. 1728  Die gemeinsame Nutzung von Daten gem. Art. 17 INSPIRE-RL erfasst hingegen lediglich Behörden. 1729  Dies ergibt sich insbesondere aus der Meldung INSPIRE-relevanter Geodatensätze, welche nahezu ausschließlich seitens der Kommunen, der Länder und des Bundes erfolgt ist.

416

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

bereitstellung einen mehr oder weniger großen zusätzlichen Arbeitsaufwand darstellt, damit die Geosachdaten hinreichend mit Metadaten angereichert sind und den Vorgaben an Netzdienste und Interoperabilität entsprechen. Dieser Aufwand wird privaten Unternehmern in der Regel zu groß sein. Dies gilt erst recht, weil der zu erwartende Zusatznutzen eher gering ausfallen wird: Anders als auf Behördenebene, wo sich der Nutzen der INSPIRE-Initiative auf lange, gesamtwirtschaftliche Sicht, etwa bei den Berichterstattungspflichten, einstellen wird, sind private Unternehmen auf eine konkrete, kurzfristige Gewinnmaximierung aus. Diese wird mit der langfristigen Etablierungsphase von INSPIRE nur schwer in Einklang zu bringen sein. Es ist daher unwahrscheinlich, dass Private, sollten sie nicht über Art. 4 I lit. c) i) i. V. m. Art. 3 Nr. 9 lit. b) und c) INSPIRE-RL vom Anwendungsbereich der INSPIRE-RL unmittelbar erfasst sein, einen konkreten Nutzen aus dieser Beteiligung ziehen können und daher aus marktwirtschaftlichen Gründen auf eine Beteiligung verzichten werden. ee) Kostenloser, uneingeschränkter Geodatenzugang Aus Art. 14 I INSPIRE-RL ergibt sich, dass die in Art. 11 I lit. a) und b) INSPIRE-RL genannten Such- und Darstellungsdienste der Öffentlichkeit kostenlos zur Verfügung gestellt werden. Hintergrund der Regelung ist, dass nur durch einen kostenlosen Geodatenzugang und eine entsprechende Nutzung die Effektivität und damit der Erfolg der INSPIRE-Initiative sichergestellt werden kann.1730 Eine Ausnahme hierzu besteht jedoch bereits in Art. 14 II INSPIRE-RL, wonach bzgl. der Darstellungsdienste eine Gebühr1731 erhoben werden darf, sofern diese die Kosten für Wartung und Aktualisierung widerspiegelt. Hierunter sollen insbesondere regelmäßige Geodatenerhebungen (in großer Menge) fallen, wie dies etwa bei EchtzeitWetterdaten durch Messstationen oder Satellitenaufnahmen der Fall ist.1732 Im Sinne einer wirksamen Geodatennutzung sollte die Ausnahmevorschrift jedoch eng ausgelegt werden. In Art. 10 I INSPIRE-RL wird ein beschränkungsloser Zugang für Metadaten des Art. 7 I (Interoperabilität, Harmonisierung von Geodatensätzen und -diensten) statuiert, welcher eine kostenlose Nutzung der betreffenden Daten 1730  Vgl. EG Nr. 19 INSPIRE-RL. Zur „Rechtfertigung“ dieses Ansatzes des kostenlosen Datenzugriffs s. u. ff) Rechte des geistigen Eigentums, S. 450 f. 1731  Der Begriff der Gebühr ist dabei europarechtlich zu verstehen und umfasst nicht nur öffentliche-rechtliche Gebühren nach nationalem Begriffsverständnis, sondern auch privatrechtliche Entgelte für eine (Dienst-)Leistung, vgl. Püschel, in: Fluck / Theuer, Informationsfreiheitsrecht, IWG (AV), Einführung Rn. 15. 1732  Zum Hintergrund v. Janowsky / Ludwig / Roschlaub / Streuff, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 15 f.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

417

einschließt. Diese Bestimmung ist folgerichtig, will man einen effektiven Datenaustausch ernst nehmen: Nur wenn alle Datennutzer auf die die Geodaten beschreibenden Metadaten zugreifen können, kann eine Kohärenz zwischen den alten und neu zu implementierenden Geodaten und somit eine Interoperabilität erreicht werden. Die Vorschrift des Art. 11 I 2 INSPIRE-RL ist hingegen nicht als Statuierung eines kostenfreien Zugangs zu Netzdiensten anzusehen, wie der konkretisierende Art. 14 INSPIRE-RL erkennen lässt. Die INSPIRE-RL enthält somit sowohl Vorschriften, die eine Kostenfreiheit statuieren als auch solche, die die Mitgliedstaaten ermächtigen, Gebühren zu erheben oder Lizenzen zu vergeben. Eine allgemeingültige Vorschrift, die den Grundsatz der Kostenfreiheit statuiert, wie dies etwa beim europäi­ schen Migrationsnetzwerk der Fall ist (Art. 8 II Entscheidung 2008 / 381 /  EG)1733, enthält die INSPIRE-RL nicht. In der Gesetzgebungshistorie ist dieses Manko vor allem auf das Intervenieren des Rates zurückzuführen.1734 Relevanter als die Vorschrift des Art. 14 II INSPIRE-RL, die eine Ausnahme zum grundsätzlich kostenlosen Geodatenabruf (Such- und Darstellungsdienste) statuiert, sind diejenigen Bestimmungen, die ausdrücklich die Erhebung einer Gebühr vorsehen. Diese betreffen die Nutzung von Darstellungs-, Download- und Abrufdiensten (Art. 14 IV i. V. m. Art. 11 I lit. b), c) oder e)) bzgl. der Öffentlichkeit sowie die gemeinsame Nutzung von Geodaten außerhalb des INSPIRE-Geoportals nach Art. 17 III ggü. Behörden oder Unionsorganen und -einrichtungen. Damit können Geodatenanbieter für die Datenbereitstellung im INSPIRE-Geoportal für Darstellungs-, Download- und Abrufdienste sowie bzgl. der gemeinsamen Datennutzung in jedweder Hinsicht Gebühren oder Lizenzen verlangen. Für Such- und Darstellungsdienste bleibt zudem die Möglichkeit nach Art. 14 II INSPIRE-RL, bei regelmäßiger Datenaktualisierungsnotwendigkeit eine Gebühr zu verlangen. Es lässt sich konstatieren, dass das Ziel, einen voraussetzungslosen Zugang zu Geodaten zu schaffen, an mehreren Punkten starken Einschränkungen ausgesetzt ist. Der Grundsatz der Zugangs- und Kostenfreiheit kann durch die umfangreichen Ausnahme- und Gebührentatbestände nahezu in das Gegenteil verkehrt werden. Hier kommt es auf die „Bereitschaft“ des nationalen Gesetzgebers an, von den Ausnahme- und Gebührentatbeständen nur eingeschränkt (oder gar nicht) Gebrauch zu machen. Der kostenfreie Zugang zu Geodaten über das INSPIRE-Geoportal durch Such- und Darstel1733  „Der Inhalt des Informationsaustauschsystems ist grundsätzlich öffentlich zugänglich.“ Eine öffentliche Zugänglichkeit besteht aber nur, wenn keine Zugangsbeschränkungen jedweder Art (technischer Schutzvorkehrungen, Lizenzerfordernisse, Gebührentatbestände, Ausschlussgründe) vorhanden sind. Entsprechend enthält die Kommissionsentscheidung auch keine Bestimmungen zu Lizenzen oder Gebühren. 1734  Vgl. oben b) Gemeinsamer Standpunkt des Rates, S. 173 f.

418

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

lungsdienste ist wenig wert, wenn der anschließende Datenabruf zur intendierten Weiterverwendung des Datenmaterials kostenpflichtig ist.1735 Es besteht zu befürchten, dass die INSPIRE-Initiative zu einer Plattform für den kostenpflichtigen Geodatenaustausch „mutiert“ und damit über die Hintertür der Kostenpflicht das hehre Ziel einer europaweiten, voraussetzungslosen Geodatennutzung ausgehöhlt wird. Das Zugeständnis einer weitreichenden Geltendmachung von Gebühren und Lizenzen steht in diametralem Widerspruch zu der eigentlichen Intention der INSPIRE-RL. Es bleibt zu hoffen, dass auf der nationalen Gesetzgebungsebene die Einsicht einkehrt, dass nur ein allgemein kostenfreier Datenaustausch ggü. dem bestehenden Geodatennutzungsregime einen nennenswerten Vorteil bringt. Würde der nationale Gesetzgeber bei der Umsetzung der INSPIRE-RL von den ihm eingeräumten Ermächtigungen zur Erhebung von Gebühren und Lizenzen vollumfänglich Gebrauch machen, stünde der (dann geringe) praktische Nutzen der INSPIRE-Initiative in keinem Verhältnis zu dem dafür erforderlichen (hohen) Aufwand.1736 Diese Erkenntnis sollte sich auf der Ebene der Mitgliedstaaten durchsetzen, um der INSPIRE-Initiative tatsächlich zum Erfolg zu verhelfen. b) Begriffsbestimmungen Eine eingehendere Untersuchung der in Art. 3 INSPIRE-RL vorgenommenen Begriffsbestimmungen ist lediglich hinsichtlich der Begriffe „Geodatendienste“, „Metadaten“ und „Interoperabilität“ angezeigt, weil diese Grundlage der materiellen Bestimmungen der INSPIRE-RL (Kapitel I-IV) sind. Auf den Geodaten(satz)- (Art. 3 Nr. 2 und 3) und Behördenbegriff (Art. 3 Nr. 9 INSPIRE-RL) wurde bereits bei der Bestimmung des sach­ lichen und personellen Anwendungsbereichs der Richtlinie eingegangen.1737 Auch das INSPIRE-Geoportal wurde bereits untersucht.1738 Der Begriff der Netzdienste erfährt in Art. 3 INSPIRE-RL keine eigene Definition und wird deshalb bei der Beurteilung der materiellen INSPIRE-Bestimmungen bewertet.1739 1735  Allein dass überhaupt eine Kostenpflicht besteht, wird bereits eine derart große Zugangshürde sein (Abschreckung durch Aufwand), dass es auf die Höhe der Kosten nicht einmal entscheidend ankommen wird. 1736  Selbst wenn die Höhe der zu entrichtenden Gebühren gering sein und daher nicht groß ins Gewicht fallen sollte, ist allein der bürokratische Aufwand für den Geodatennachfrager, Bezahlservices in Anspruch zu nehmen, als erhebliche Hürde zu qualifizieren, die ihn ggf. von der Geodatennutzung vollends abschrecken wird. 1737  S. o. C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL, S. 177 ff. 1738  S. o. 7. Das INSPIRE-Geoportal, S. 405 f. 1739  S. u. cc) Netzdienste, S. 483 ff.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

419

aa) Geodatendienste Geodatendienste sind ausweislich des Art. 3 Nr. 4 INSPIRE-RL „mögliche dazugehörige Formen der Verarbeitung der in Geodatensätzen enthaltenen Geodaten oder der dazugehörigen Metadaten mit Hilfe einer Computeranwendung“. Auf eine eigenständige Definition des Geodatendienstebegriffs wurde in der technischen Grundlegung verzichtet. Allerdings wurden im Rahmen der Beschreibung der Elemente einer GDI auf systembildende Formen von Geodatendiensten eingegangen.1740 Der in der INSPIRE-RL verwendete Geodatendienstebegriff ist eng angelehnt an den Geodatensatzbegriff. Der Begriff muss so verstanden werden, dass es sich um einzelne Computeranwendungen (i. S. v. Mehrwertdiensten) handelt, die die Verarbeitung einzelner Geodatensätze betreffen. Eine systematische Analyse ergibt, dass der Begriff nicht identisch mit dem der Netzdienste (Art. 11 INSPIRE-RL) ist:1741 Letztere beziehen sich auf Geodatensätze und -dienste, weshalb es sich aus Gründen der Logik nicht um denselben Gegenstand handeln kann. Daraus folgt, dass der Geodatendienstebegriff enger mit dem Geodaten(satz) begriff verwoben ist als mit dem der Netzdienste.1742 Es ist allerdings nicht ersichtlich, inwieweit der Geodatendienstebegriff überhaupt notwendig ist bzw. inwieweit er sich von dem Netzdienstebegriff unterscheidet.1743 Der Anwendungsbereich der INSPIRE-RL (Art. 4 I) nimmt lediglich Bezug auf „Geodatensätze“. Hingegen beziehen sich die Bestimmungen über Metadaten (Art. 5 I), Interoperabilität (Art. 7 I), Netzdienste (Art. 11) und die gemeinsame Nutzung von Daten (Art. 17) jedenfalls auch auf Geodatendienste, wobei kein Gleichlauf der Inbezugnahme von Geodatensätzen und Geodatendiensten besteht. Ein System ist nicht erkennbar. Es ist auch nicht ersichtlich, inwieweit die zusätzliche Inbezugnahme von Geodatendiensten den Anwendungsbereich der entsprechenden Vorschriften erweitern soll. Eine konsistente Regelung ist diesbezüglich jedenfalls nicht geglückt. 1740  Vgl. oben 2. Katalogdienste (Catalogue Service Web – CSW), S. 71 und 3. Web Map Services (WMS), Web Feature Services (WFS), Web Coverage Services (WCS), S. 72 f. 1741  Vgl. Art. 3 Nr. 1 INSPIRE-RL, der als Elemente der INSPIRE-GDI zwischen „Metadaten, Geodatensätze[n] und Geodatendienste[n], Netzdienste[n] und -technologien …“ unterscheidet. 1742  Zu den Netzdiensten s. u. f) Metadaten, Interoperabilität, Netzdienste, S. 477 ff. 1743  So scheint der Begriff nur Verwirrung zu stiften, verwenden diesen doch Meinert / Streuff, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 149, 177, obwohl sie inhaltlich den Netzdienstebegriff meinen. Zudem wird er in den materiellen Bestimmungen der INSPIRE-RL (abgesehen von dem inhaltlich unklaren Art. 4 III) nicht weiter aufgegriffen.

420

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

bb) Metadaten Gem. Art. 3 Nr. 6 INSPIRE-RL sind „ ‚Metadaten‘ Informationen, die Geodatensätze und Geodatendienste beschreiben und es ermöglichen, diese zu ermitteln, in Verzeichnisse aufzunehmen und zu nutzen“. Abgesehen von der unzutreffenden Verwendung des Informationsbegriffs in der Defini­ tion1744 ist die Begriffsbestimmung stimmig, da sie sich mit den Begriffs­ bestimmungen der Geoinformatik deckt.1745 Die in der Definition des Art. 3 Nr. 6 INSPIRE-RL aufgegriffenen Nutzungsmöglichkeiten bzw. Zielsetzungen (ermitteln, in Verzeichnisse aufnehmen und nutzen) sind nicht abschließend, sie spiegeln aber die wichtigsten Elemente wieder1746 und sollten daher als Rahmenbedingung für konkretisierende Durchführungsbestimmungen genügen.1747 cc) Interoperabilität „Interoperabilität“ unterscheidet sich von den vorhergehenden Begriffen dadurch, dass es sich nicht um einen realen Gegenstand (Element), sondern um einen Zustand (Situation) handelt. Dies kann eine Begriffsbestimmung erschweren. Die Analyse der von der INSPIRE-RL vorgenommenen Definition zeigt jedoch, dass dies dennoch gelingen kann: Nach Art. 3 Nr. 7 INSPIRE-RL ist „ ‚Interoperabilität‘ im Falle von Geodatensätzen ihre mögliche Kombination und im Falle von Diensten ihre mögliche Interaktion ohne wiederholtes manuelles Eingreifen und in der Weise, dass das Ergebnis kohärent ist und der Zusatznutzen der Datensätze und Datendienste erhöht wird“. Die Begriffsbestimmung verdient insoweit uneingeschränkten Zuspruch, als sie sowohl die Daten- als auch die Diensteebene in den Blick nimmt. Bereits im Rahmen der technischen Grundlegung wurde festgestellt, dass sich Interoperabilität auf mehrere Ebenen erstrecken muss:1748 Zum einen müssen die eigentlichen, sachbezogenen Geodaten selbst miteinander kompatibel sein (Dateneben). Dies kann durch eine einheitliche Beschreibung 1744  Siehe hierzu bzgl. der terminologischen Unterscheidung zwischen Informationen und Daten oben cc) Zusammenfassung, S. 42. 1745  Siehe hierzu oben II. Metadaten, S. 56 ff, insbesondere Fn. 164. 1746  Sie decken sich augenscheinlich mit den Funktionen eines GIS (Erfassung, Verwaltung, Analyse), s. o. 3. Funktionen eines Geoinformationssytems, S. 66 f . 1747  Nach de Lange, Geoinformatik, S. 207 sollen Metadaten „über Daten und Datenquellen informieren, Datenalternativen aufzeigen, Datenredundanzen aufzeigen bzw. vermeiden, Datenlücken aufzeigen bzw. vermeiden, einen Datenaustausch ermöglichen bzw. erleichtern.“ 1748  S. o. 7. Schaffung von Interoperabilität in einer GDI, S. 75 ff.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

421

durch Metadaten und einen einheitlichen Raumbezug erfolgen. Hierfür müssen die Metadaten gleichen Standards unterliegen, damit einheitliche Datenmodelle vorliegen (Modellebene). Drittens müssen die in der GDI verwendeten Dienste (in der INSPIRE-Terminologie: Netzdienste) in Kombination mit allen sachbezogenen Geodaten nutzbar und auch untereinander kompatibel sein (Diensteebene). Die INSPIRE-RL greift diese drei Ansatzpunkte durch die Begriffsbestimmungen zu den Metadaten und zur Inter­ operabilität auf und führt so zu einem schlüssigen, ganzheitlichen Konzept. Hierdurch (und durch die im Folgenden noch zu erörternden inhaltlichen Bestimmungen zu Metadaten und zur Interoperabilität) wird der rechtliche Grundstein für den tatsächlichen Erfolg der INSPIRE-Initiative gelegt. dd) Zusammenfassung Die Normstruktur der INSPIRE-RL, welche zunächst das allgemeine Ziel der Richtlinie, sodann allgemeine Grundsätze, im Folgenden die Begriffsbestimmungen und zuletzt den Anwendungsbereich im Rahmen der „allgemeinen Bestimmungen“ festschreibt, ist typisch für europäische Rechtsätze, insbesondere Richtlinien. Im konkreten Fall der INSPIRE-Initiative ist dieses Regelungskonzept jedoch noch stärker angezeigt als sonst. Wegen des ausgeprägten Technikbezugs der INSPIRE-Initiative ist es notwendig, umfassende Begriffsklärungen vorzunehmen, damit eine gemeinsame Arbeitsgrundlage bei der technischen Umsetzung der INSPIRE-RL geschaffen werden kann. Abgesehen von nuanciellen Unstimmigkeiten in den einzelnen Begriffsbestimmungen geht die INSPIRE-RL einen progressiven Weg bei der begrifflichen Absteckung der Geodateninfrastruktur.1749 Dabei sollte jedoch nicht vergessen werden, dass die adäquate rechtliche Fundierung eines Konzeptes lediglich notwendige, nicht aber hinreichende Bedingung für den Erfolg des Konzepts ist. c) Anwendungsbereich Der Anwendungsbereich der INSPIRE-RL wurde bereits analysiert,1750 eine abschließende Bewertung steht hingegen noch aus. Die INSPIRE-RL ist von dem Ziel getragen, möglichst umfangreich Geodaten und -dienste bereitzustellen. Dementsprechend ist der Anwendungsbereich gleichermaßen möglichst umfassend. Bezüglich des Adressatenkreises, 1749  Ähnlich Meinert / Streuff, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 149, 177. 1750  S. o. C. Anwendungsbereich der INSPIRE-RL, S. 177 ff.

422

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

den „Behörden“ i. S. d. Art. 3 Nr. 9, ist in Anlehnung an die UIRL die Intention erkennbar, durch Einbeziehung von Privatrechtssubjekten einem Outsourcing von Datenmaterial (Art. 3 Nr. 9 lit. c) und Art. 4 I lit. c) a. E. INSPIRE-RL) und einer Flucht ins Privatrecht (Art. 3 Nr. 9 lit. b) INSPIRERL) zu begegnen. Diese Intention ist zwar begrüßenswert, insbesondere weil in anderen Mitgliedstaaten (bspw. in Großbritannien) in Folge verstärkter Privatisierung des Vermessungswesens ansonsten kein nennenswerter Anwendungsbereich für die INSPIRE-RL verbliebe. Für Deutschland fällt der Befund weniger drastisch aus, vielmehr sehen sich die potentiell INSPIRE-verpflichteten Stellen (auch des Privatrechts) wegen einer unklaren rechtlichen Regelung der Unsicherheit gegenüber, ob sie unter den Anwendungsbereich der INSPIRE-RL fallen oder nicht. Hier wäre eine klarere Grenzziehung des Behördenbegriffs bereits im Richtlinientext, jedenfalls aber in den Erläuterungen zur Richtlinienbegründung durch die Kommission wünschenswert und sogar notwendig gewesen. Stattdessen fehlt es sogar an einem Verweis auf die dem Wortlaut nach identische UIRL, die ihrerseits immerhin – wenn auch nicht ausreichende – Erläuterungen zum Behördenbegriff enthält.1751 Es kann insoweit nur vermutet werden, dass die der UIRL innewohnende Intention, das Umweltinformationsrecht durch einen weiten Anwendungsbereich zu stärken, auch für die INSPIRE-RL gelten soll. Zwingend ist diese Interpretation freilich nicht. Die Erweiterung des Behördenbegriffs um private Stellen bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben scheint im Regelungssystem der INSPIRE-RL – nicht nur aus deutscher Sicht – weitgehend obsolet. Durch die Aufnahme der Formulierung „oder werden für diese bereitgehalten“ in Art. 4 I lit. c) a. E. müssen die INSPIRE-relevanten Geodaten ohnehin nicht bei der Behörde selbst vorliegen. Es genügt, dass Dritte für die Behörden die entsprechenden Geodaten bereithalten. Hierdurch ist der Gefahr der Auslagerung (Outsourcing) von Geodaten zu externen Stellen oder Privaten zur Umgehung des Anwendungsbereichs der INSPIRE-RL hinreichend begegnet worden.1752 Dieselbe Intention verfolgt Art. 3 Nr. 9 lit. c) INSPIRE-RL, wonach auch Privatrechtssubjekte als Behörden anzusehen sind, wenn sie unter der Kontrolle einer Behörde öffentliche Zuständigkeiten haben, öffentliche Aufgaben wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen. Bei teleologischer (, allein die Ausweitung des Anwendungsbereichs im Falle von Outsourcing rezipierender), restriktiver Auslegung des Art. 3 Nr. 9 lit. c) INSPIRE-RL bliebe wegen der Ausweitung des Anwendungsbereichs der INSPIRE-RL durch Art. 4 I lit. c) a. E. kein nennenswerter Regelungsund Anwendungsbereich für Art. 3 Nr. 9 lit. c) INSPIRE-RL. Die Vorschrift 1751  Vgl.

1752  Dazu

KOM(2004) 516 endg. s. o. 4. Bereithaltung für Behörden oder Dritte, S. 242.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

423

wäre somit obsolet. Sie kann jedoch auch weiter ausgelegt werden, sodass sie sich nicht auf den Outsourcing-Aspekt beschränkt. Insofern ist erneut die Vagheit der Norm zu kritisieren. Im Falle einer wortlautgetreuen, erweiternden Auslegung bliebe jedenfalls ein eigenständiger Anwendungsbereich für Art. 3 Nr. 9 lit. c) INSPIRE-RL, der über Art. 4 I lit. c) a. E. INSPIRERL hinausgeht: Denn als Behörde wäre ein Privatrechtssubjekt auch dann INSPIRE-verpflichtet (nach Art. 4 I lit. c) i) INSPIRE-RL), wenn es – unter der Kontrolle einer Behörde – Geodaten zu eigenen Zwecken und eben nicht für diese Behörde bereithält. Die Sinnhaftigkeit des Art. 3 Nr. 9 lit. c) INSPIRE-RL ist somit abhängig von der Reichweite der Norm. Hierzu wurde bereits oben1753 angemerkt, dass Art. 3 Nr. 9 lit. b) und c) INSPIRERL ihrem Wortlaut nach zu weit gefasst sind und im Sinne einer teleologischen Reduktion auf die dahinter stehende Zwecksetzung in ihrem Anwendungsbereich beschränkt werden müssen, damit die INSPIRE-RL nicht unzumutbare Vorgaben für Privatrechtssubjekte trifft. Dies würde zur weitgehenden Überflüssigkeit des Art. 3 Nr. 9 lit. c) INSPIRE-RL führen. Die sonstigen Bestimmungen zum Anwendungsbereich der INSPIRE-RL (Art. 4 I) sind weitgehend stimmig. Eine Beschränkung auf digitale Geodaten (Vorliegen in elektronischer Form) ist zweckmäßig, weil analoge Geodaten nicht in eine GDI integriert werden können.1754 Die thematische Eingrenzung der betroffenen Geodatensätze auf die in den Anhängen genannten Themenbereiche ist sowohl von der Regelungstechnik als auch inhaltlich sinnvoll. Durch die Ermächtigung der Kommission, die Bestimmungen in den Anhängen ohne die Notwendigkeit einer Richtlinienänderung durch ein Komitologieverfahren anzupassen, wird der Tatsache Rechnung getragen, dass ein Richtlinienänderungsverfahren zu aufwendig wäre und das Komitologieverfahren dem stärkeren, technik- und entwicklungsbedingten Änderungsbedarf hinsichtlich der Annex-Themen (Art. 4 VII INSPIRERL) als auch bzgl. der materiellen und organisatorischen Bestimmungen1755 besser Rechnung tragen kann.1756 Ferner ist es zweckmäßig, zunächst diejenigen mitgliedstaatlichen, INSPIRE-relevanten Geodaten bereitzustellen, die am ehesten den technischen INSPIRE-Bestimmungen (Metadaten, In­ter­ operabilität, Netzdienste) entsprechen, um die mitgliedstaatlichen, INSPIREverpflichteten Stellen nicht von vornherein zu überlasten. Eine kontinuier­ liche Steigerung des Datenbereitstellungsaufwandes trägt somit insbeson­ dere den Interessen der mitgliedstaatlichen Stellen Rechnung. Weil der Er1753  S. o. aa) Wahrnehmung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung aufgrund innerstaatlichen Rechts, S. 188 ff. 1754  S. o. III. Vorliegen in elektronischer Form, S. 182. 1755  Zu den Durchführungsbestimmungen s. u. e) Anhänge und Durchführungsbestimmungen, S. 467 ff. 1756  Vgl. EG Nr. 32 und Art. 4 VII INSPIRE-RL.

424

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

folg der INSPIRE-Initiative insgesamt jedoch auf die „harmonische“ Kooperation der mitgliedstaatlichen Stellen (untereinander und ggü. der Kommission) angewiesen ist, erfolgt diese Vorgehensweise im Interesse aller. d) Ausnahmetatbestände Art. 13 INSPIRE-RL betrifft den Ausschluss des Zugangs der Öffentlichkeit zu den in Art. 11 INSPIRE-RL beschriebenen Netzdiensten über das INSPIRE-Geoportal. Die Vorschrift befindet sich somit systematisch bei den bereichsspezifischen Regelungen zu den Netzdiensten und nicht bei den „allgemeinen Bestimmungen“ der Richtlinie. Eine vergleichbare Regelung trifft Art. 17 VII INSPIRE-RL hinsichtlich der gemeinsamen Nutzung von Daten (durch Behörden). Beide Bestimmungen laufen auf eine Zugangsbeschränkung1757 hinaus und begrenzen somit die grundsätzlich freie Nutzbarkeit der im INSPIRE-Netz enthaltenen Geodatensätze und -dienste. Es ist deshalb angezeigt, die Vorschriften als Ausnahmetatbestände für die gesamte Richtlinie anzusehen, weil die Nutzung von Netzdiensten im INSPIRE-Geoportal und die gemeinsame Nutzung von Daten nach Art. 17 INSPIRE-RL die einzigen Varianten des Geodatenzugangs darstellen. Werden diese eingeschränkt, so hat dies Auswirkungen auf die gesamte INSPIRE-Initiative. aa) Allgemeine Grundsätze hinsichtlich der Ausnahmetatbestände Art. 13 INSPIRE-RL differenziert für den Grad der Zugangsbeschränkung zwischen den einzelnen Netzdiensten. Dabei gilt: Suchdienste können am schwersten eingeschränkt werden, nämlich nur im Falle nachteiliger Auswirkungen auf internationale Beziehungen, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Verteidigung (Art. 13 I UAbs. 1 INSPIRE-RL). Die Ausnahmetatbestände bei den anderen Netzdiensten sind deutlich umfangreicher: Darstellungs-, Download-, Transformations- und Abrufdienste können aus den in Art. 13 I UAbs. 2 lit. a) bis h) INSPIRE-RL genannten Gründen beschränkt werden. Die Beschränkungen nach Art. 13 I UAbs. 2 INSPIRERL umfassen dabei auch vollständig diejenigen, die ausschließlich für Suchdienste gelten (vgl. lit. b)). 1757  Insofern besteht ein Unterschied zur UIRL, wo die entsprechenden Gründe nicht zum Ausschluss des Anspruchs, sondern lediglich zur Ablehnung des Antrags im Falle des negativen Abwägungsergebnisses führen; hierzu aus nationaler Sicht Schrader, in: Schomerus / Schrader / Wegener, UIG, § 7 Rn. 2, 3. Zu den systematischen Konsequenzen hieraus sogleich.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

425

Es fehlen Erläuterungen sowohl im Kommissionsvorschlag als auch im Gemeinsamen Standpunkt des Rates zu den einzelnen Ausnahmetatbeständen. Der Hintergrund für die entsprechenden Formulierungen bleibt deshalb im Dunkeln. Anhaltspunkte für eine Auslegung können sich – systematisch – aus der UIRL 20031758 und – im Sinne einer historischen Auslegung – aus den nationalen Rechtsvorschriften und der alten UIRL 1990 ergeben, weil davon ausgegangen werden kann, dass diese als Diskussionsgrundlage für die INSPIRE-RL (bzw. die UIRL 2003 / 4 / EG) herangezogen wurden.1759 Allen Zugangsbeschränkungsvarianten ist gleich, dass sie nur eingreifen, wenn der Zugang nachteilige Auswirkungen auf den jeweiligen Ausnahmetatbestand hätte. Diese Formulierung geht auf die UIRL 2003 / 4 / EG zurück, bei der im Vergleich zur alten UIRL 1990 erkannt wurde, dass ein bloßes „Berühren“ von Ausnahmetatbeständen eine zu große Einschränkungsmöglichkeit für den Informationszugang darstellte.1760 Nunmehr ist eine signifikante, nachweisbare Beeinträchtigung des durch den Ausnahmetatbestand geschützten Rechtsgutes notwendig. Wie in der UIRL 2003 / 4 / EG (Art. 4 II UAbs. 2) findet sich auch in Art. 13 II 1 INSPIRE-RL die Bestimmung, dass die Ausnahmetatbestände eng auszulegen sind1761 und dass das öffentliche Interesse an der Zugangsbewilligung bei der Abwägung mit dem Informationszugangsinteresse zu berücksichtigen ist. Die erste Aussage, dass Ausnahmetatbestände eng aus1758  Hier vor allem die Ausführungen im Kommissionsvorschlag zur UIRL 2003 / 4 / EG, KOM(2000) 402 endg., S. 14 ff. Die Heranziehung der UIRL 2003 / 4 / EG ist deshalb zulässig, weil bereits bei der Bewertung des Behördenbegriffs der INSPIRE-RL erkennbar war, dass letztere die Bestimmungen und damit auch die Hintergründe der UIRL insoweit identisch übernommen hat. Dasselbe muss dann auch für die Ausnahmetatbestände gelten, erst recht, wenn der Rat in seinem gemeinsamen Standpunkt explizit die Bestimmungen der UIRL in den Blick nimmt, vgl. 12064 / 05 ADD 1, S. 5. 1759  Auch nach der Praxis des EuGH kann zur Auslegung europarechtlicher Bestimmungen auf „andere unter Beteiligung der Mitgliedstaaten abgeschlossene internationale oder nationale Regelungen im Wege der Rechtsvergleichung“ zurückgegriffen werden, vgl. Erichsen / Scherzberg, Zur Umsetzung der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, S. 84 m. w. N. 1760  Vgl. Art. 4 II UIRL 2003 / 4 / EG: „negative Auswirkungen“ sowie den Kommissionsvorschlag, KOM(2000) 402 endg., S. 14: „nachteilig beeinträchtigt“ und die Århus-Konvention, hierzu Schlacke / Schrader / Bunge, Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, § 1 Rn. 18. 1761  Vertiefend hierzu Schrader, in: Schomerus / Schrader / Wegener, UIG, § 7 Fn. 6; Franßen / Tenhofen, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informa­ tionsrecht 2009, S. 167, 185; Schoch, in: Hecker / Hendler / u. a., Aktuelle Rechtsfragen und Probleme des freien Informationszugangs, S. 81, 100.

426

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

zulegen sind, sei ein allgemeiner Grundsatz des Europarechts.1762 Die explizite Aufnahme dieser Formulierung in den Richtlinientext ist zwar zu begrüßen; unklar bleibt jedoch, inwieweit diese Aussage bei der praktischen Anwendung und Auslegung zum Tragen kommen soll: Zum einen ist denkbar, eine Art Vermutung für den freien Informations- bzw. Netzzugang zu statuieren. Zum anderen kann die Vorschrift auch so ausgelegt werden, dass schon der Anwendungsbereich des Ausnahmetatbestandes in Zweifelsfällen gar nicht eröffnet sein soll, sodass es von vornherein zu keiner Abwägung kommt. Insgesamt soll die Vorschrift bezwecken, dass der allgemeine Grundsatz der Zugänglichkeit nicht untergraben wird.1763 Dies kann nur erreicht werden, wenn die Ausnahmetatbestände selbst eng ausgelegt werden und bei der sodann vorzunehmenden Abwägung der Grundsatz des freien Informationszugangs hinreichend berücksichtigt wird (doppelte Restriktion). Eindeutig ist dieses Auslegungsergebnis hingegen nicht. Auch Art. 13 II 2 INSPIRE-RL verdient besondere Beachtung: „In jedem Einzelfall ist das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe gegen das Interesse an der Festlegung von Beschränkungen bzw. Auflagen für den Zugang abzuwägen.“ Die Übernahme dieser Formulierung aus der UIRL krankt an einer systematischen Unstimmigkeit: Bei Art. 3 I UIRL (reaktiver / passiver Informationszugang) wird von der datenhaltenden Stelle auf Antrag über das Informationsbegehren entschieden. Dabei können die für und wider den Informationszugang sprechenden Gründe und Rechtsposi­ tionen im Einzelfall miteinander und untereinander gerecht abgewogen werden, wobei bereits hier die Schwierigkeit besteht, das Informationszugangsinteresse zu bestimmen, da dieses (eigentlich) nicht begründet werden muss.1764 Muss das Informationszugangsinteresse nicht begründet werden, fehlt es an den Kriterien für eine effektive, gerechte und sinnvolle Abwägung, weshalb diese als unpraktikabel, jedenfalls aber als erschwert anzusehen ist.1765 1762  Vgl. KOM(2000) 402 endg., S. 14 sowie vor allem Art. 4 IV 2 Århus-Konvention. Ferner Scherzberg, DVBl 1994, 733 (737 f.) und Schoch, IFG, Vorb §§ 3 bis 6 Rn. 53 m. w. N. 1763  Schlacke / Schrader / Bunge, Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, § 1 Rn. 86 zum UIG mit Verweis auf die europarechtlichen Bezüge. 1764  Art. 3 I UIRL. Über den Umweg der Ausnahmetatbestände in der UIRL (sofern diese einschlägig sind) wird somit doch eine Quasi-Begründungspflicht statuiert, vgl. etwa OVG RP, Urt. v. 6.9.2012 – 8 A 10096 / 12.OVG –, = ZUR 2013, 104 (106 f.).  Schrader, in: Schomerus / Schrader / Wegener, UIG, § 8 Rn. 7 beschreibt dieses Problem zutreffend als „innergesetzliches Dilemma“. 1765  Lösungsansatz bei Schrader, in: Schomerus / Schrader / Wegener, UIG, § 8 Rn. 7, der das „Dilemma“ jedoch auch nicht wirklich auflösen kann.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

427

Diese Konstellation der antragsbezogenen Abwägungsentscheidung ist auf die INSPIRE-RL nicht übertragbar. Hier fehlt es – abgesehen von der gemeinsamen Nutzung von Daten nach Art. 17 INSPIRE-RL1766 – an einem Antragserfordernis oder einem vergleichbaren Verfahrensschritt. Vielmehr sind die INSPIRE-relevanten Geodaten proaktiv, d. h. auf Initiative der geodatenhaltenden Stelle, bereitzustellen. Erst in einem zweiten Schritt erfolgt der Zugriff durch den Datennachfrager, wobei dieser wie bei der UIRL sein Informationsinteresse nicht begründen muss. Es wäre auch technisch gar nicht vorstellbar, den Datenabruf von einer tauglichen Begründung und einer entsprechenden Prüfung dieser Begründung abhängig zu machen.1767 Hinzu kommt, dass i. R. d. INSPIRE-Initiative ein massenhafter Datenabruf erfolgt.1768 Deshalb ist zu konstatieren, dass es beim Datenabruf über das INSPIREGeoportal von vornherein nicht zu einem Ausgleich widerstreitender Interessen im Rahmen der Bewertung eines Antrags kommen kann.1769 Die geodatenhaltende Stelle kann bei der Entscheidung, ob sie ihre bereitgestellten Geodaten über die Netzdienste dem Datennachfrager zur Verfügung stellt, keine Bewertung seiner Interessen vornehmen. Die von Art. 13 II 2 INSPIRE-RL rezipierte Abwägung „in jedem Einzelfall“ kann somit rein faktisch gar nicht stattfinden, wenn sie auf den Datenabruf bezogen ist. Insoweit besteht die Parallele zur Verbreitung von Umweltinformationen i. S. d. Art.  7 UIRL. Genau wie bei der INSPIRE-RL müssen hier Daten („Informationen“) aktiv bereitgestellt werden. Gem. Art. 7 V UIRL müssen auch hierbei die Ausnahmevorschriften (Art. 4 I, II UIRL) berücksichtigt werden.1770 Dieselbe Konstellation besteht in Umsetzung des Art. 7 UIRL auf nationaler Ebene i. R. d. § 10 VI UIG. Diesbezüglich formuliert die 1766  Hierauf bezieht sich Art. 13 II 2 INSPIRE-RL aus systematischen Gründen nicht einmal. 1767  Ebenso für die parallele Konstellation bei § 10 UIG Karg / Polenz, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2008, S. 85, 91 f. Dies würde insbesondere die in der VERORDNUNG 2009 / 976 / EG (insbes. Anhang I) festgelegten Antwortzeiten aushebeln. Zudem stellte es einen nicht tragbaren Verwaltungsaufwand dar, bei jedem Datenzugriff über Netzdienste die Einschlägigkeit von Zugangsbeschränkungen und dabei den Datenzugriffszweck des Datennachfragers zu ermitteln und eine entsprechende Abwägung vorzunehmen. 1768  Ebenso Karg / Polenz, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2008, S. 85, 101. 1769  Ähnlich Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness.org / Geobusiness / Na vigation / publikationen,did=272442.html, S. 29 f. 1770  Art. 7 V UIRL spricht zwar davon, dass „die Ausnahmen gemäß Artikel 4 Absätze 1 und 2 Anwendung finden [können]“, die Anwendung der Ausnahmetatbestände kann jedoch nicht im Ermessen der Behörde stehen. Dies gebietet schon die primärrechtliche Verpflichtung zum Datenschutz gem. Art. 39 EUV, Art. 16 AEUV.

428

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Gesetzesbegründung zum UIG, dass die „durch den Verweis auf die §§ 8 und 9 UIG n. F. geschützten Rechtsgüter … im Rahmen der aktiven Verbreitung von Umweltinformationen genauso geschützt [werden] wie im Rahmen des Zugangs zu Umweltinformationen auf Antrag“.1771 Dies ist nach dem soeben Gesagten unzutreffend. Schon innersystematisch besteht in der UIRL durch Verweis von Art. 7 V auf Art. 4 I, II ein Widerspruch, weil im Rahmen der proaktiven Datenbereitstellung nicht dieselbe Einzelfallabwägung vorgenommen werden kann, wie dies bei dem antragsweise erfolgenden passiven (reaktiven) Informationszugang möglich ist. Hinzu kommt, dass die aktive Datenbereitstellungspflicht i. R. d. INSPIRE-RL deutlich umfassender ist als nach Art. 7 UIRL. Daraus folgt auch, dass i. R. d. INSPIREInitiative in deutlich größerem Umfang Ausnahmetatbestände betroffen sein werden. Was bei der UIRL somit lediglich ein Randproblem ist, manifestiert sich i. R. d. INSPIRE-RL als normsystematischer Grundkonflikt. Dieses Dilemma ist dahingehend aufzulösen, dass bereits bei der Datenbereitstellung abstrakt, d. h. losgelöst von Einzelinteressen und konkreten Verwendungszwecken, eine Bewertung der Daten dahingehend erfolgt, ob diese unter einen Ausnahmetatbestand fallen oder nicht.1772 Bei dieser Be1771  BT-Drs. 15 / 3406, S. 22. Ebenso unreflektiert die Analyse von Reidt / Schiller, in: Landmann / Rohmer, Umweltrecht, Bd. 1, UIG § 10 Rn. 29 (58. EL März 2010). 1772  Ebenso aus der Perspektive der Praxis Diez / Rösler-Goy / Schmid / Seyfert, Zeitschrift für Vermessungswesen 2009, 357 (361); ähnlich auch Hinterleitner / Twaroch, GeoDIG, S. 55; ebenso ferner die Einschätzung des BayLfD, 23. TB 2007 / 2008, LT-Drs. 16 / 2100, S. 137: „Bereits die Bereitstellung von Geodaten und Geodatendiensten an das Geoportal hat nach Art. 8 Abs. 4 Satz 1 BayGDIG unter Beachtung der im Bayerischen Datenschutzgesetz und im Bundesdatenschutzgesetz festgelegten Grundsätze des Schutzes personenbezogener Daten zu erfolgen.“ Er verspricht a. a. O.: „Die Umsetzung des Bayerischen Geodateninfrastrukturgesetzes in der Praxis werde ich aufmerksam beobachten.“ Ähnlich auch Klessmann / Denker / Schie­ ferdecker / Schulz, Open Government Data Deutschland, http: /  / www.bmi.bund. de / SharedDocs / Downloads / DE / Themen / OED_Verwaltung / ModerneVerwaltung /  opengovernment.pdf;jsessionid=FD1AB5BD182F0FF08BD6AECECC0E4602.2_ cid231?__blob=publicationFile, S. 439: „Offene Daten dürfen aus Datenschutzgründen keinen Personenbezug offenbaren, damit der Einzelne nicht in seinem Persönlichkeitsrecht beeinträchtigt wird. Somit ist von den Datenbereitstellern bereits im Vorfeld der Veröffentlichung darauf zu achten, dass Daten so anonymisiert werden, dass kein Personenbezug abgeleitet werden kann. Durch das Zusammenführen von Datensätzen von verschiedenen Datenbereitstellern könnten jedoch personenbezogene Daten ‚entstehen‘. Dies kann grundsätzlich nicht vollständig ausgeschlossen werden. Technische Lösungen bzw. Methoden für eine diesbezügliche vorausgehende und kontinuierliche Risikoanalyse zur Erkennung und Vermeidung der Deanonymisierung sind derzeit noch Forschungsgegenstand. Sollte ein Personenbezug festgestellt werden, sind geeignete organisatorische Prozesse zu etablieren, die eine Rean­ onymisierung bewirken, z. B. indem bestimmte Datensätze nicht mehr veröffentlicht werden oder indem die ursprüngliche Anonymisierungsfunktion angepasst wird (z. B.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

429

wertung kann sodann eine abstrakte Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Nutzung der Daten und den Bedrohungsszenarien bei den entsprechenden Verwendungsszenarien erfolgen.1773 Die Vorschrift muss somit derart interpretiert werden, dass die Abwägung nicht – wie bei Art. 3 I UIRL – bei dem einzelnen Datenzugang nach Antragstellung zu erfolgen hat, sondern bereits zuvor bei der erstmaligen Datenbereitstellung (-implementierung) in das INSPIRE-Netz.1774 An diese unterschiedliche zeitliche Anknüpfung schließen sich sodann andere Parameter für die Abwägung an.1775 Insbesondere muss die größere Breitenwirkung der öffentlichen Datenbereitstellung ggü. jener auf Antrag berücksichtigt werden. Eine dritte allgemeine Aussage trifft Art. 13 III INSPIRE-RL. Hiernach sind die Anforderungen der Datenschutz-RL 95 / 46 / EG einzuhalten. Auch diese Vorschrift ist der UIRL entnommen.1776 Sie gilt nicht nur für die datenschutzrechtliche Ausnahmevorschrift des Art. 13 I 2 lit. f) INSPIRE-RL, sondern für den gesamten Artikel („in diesem Rahmen und“).1777 Fraglich ist aber, inwieweit der Datenschutz-RL im Rahmen der Ausnahmetatbestände über Art. 13 I 2 lit. f) INSPIRE-RL hinaus Rechnung getragen werden kann. Fraglich ist insbesondere, was mit der Formulierung „in diesem Rahmen“ gemeint ist. Nach dem Willen der Kommission bezieht sich die Formulierung auf die Abwägung des Art. 4 II UAbs. 2 UIRL bzw. Art. 13 II INSPIRE-RL, mithin die Vornahme der Abwägung. Demnach kommt dem Schutz personenbezogener Daten bei der Abwägung besonderes Gewicht zu. Denkbar wäre, im Rahmen der Abwägung eine besondere Schutzwürdigkeit Granularität ändern: Stadtteil statt Straße, Erhöhung der Mindesteinheit pro Eintrag oder Ähnliches).“ 1773  Allgemein zur Einbeziehung des Verwendungszusammenhangs in die anzustellende Abwägung Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness.org / Geobusi ness / Navigation / publikationen,did=272442.html, S. 29 mit Verweis auf den IFGEntwurf, BT-Drs. 15 / 4493, S. 13. 1774  Eine ähnliche Schlussfolgerung zieht Guckelberger, in: Fluck / Theuer, Informationsfreiheitsrecht, UIG (AIII), § 10 Rn. 87: „Insoweit muss die zuständige Stelle vor der Unterrichtung der Öffentlichkeit eine entsprechende Abwägung vornehmen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass je nach der Art der Unterrichtung der Öffentlichkeit wegen ihrer größeren Breitenwirkung die genannten Belange stärker beeinträchtigt werden können, als bei einer Zugänglichmachung der Informationen auf Antrag. Die Abwägung ist dahingehend zu modifizieren, dass die Gründe für eine Unterrichtung der Öffentlichkeit mit den für eine Nichtveröffentlichung sprechenden öffent­ lichen und / oder privaten Belangen abzuwägen ist.“ 1775  Hierzu speziell bezogen auf den Datenschutz s. u. gg) Vertraulichkeit personenbezogener Daten, S. 452 ff. 1776  Dort Art. 4 II UAbs. 3 UIRL. 1777  Diese Feststellung ergibt sich zudem aus der systematischen Analyse, weil der Verweis auf die DSRL in einem separaten Absatz verortet wurde.

430

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

etwa durch eine Vermutungsregel oder eine besondere Begründungspflicht zu realisieren. Nach der UIRL wird diese besondere datenschutzrechtliche Schutzposition im Rahmen der Antragstellung berücksichtigt.1778 Weil es einen derartigen verfahrensmäßigen Anknüpfungspunkt bei der INSPIRERL jedoch nicht gibt (s. o.), scheidet eine Übertragung dieser Ratio aus. Überdies ist – schon bei der UIRL, erst recht aber bei der INSPIRE-RL – fraglich, inwieweit die DSRL über Art. 13 I UAbs. 2 lit. f) INSPIRE-RL hinaus berücksichtigt werden kann. Eine datenschutzrechtliche Relevanz wegen eines Personenbezugs, welche Voraussetzung für die Anwendbarkeit der DSRL ist, wird bereits durch Art. 13 I UAbs. 2 lit. f) INSPIRE-RL vollständig rezipiert. Deshalb bleibt der Anwendungsbereich der DSRL hinsichtlich der Formulierung „in diesem Rahmen“ fraglich. Auch eine Erstreckung auf die sonstigen Ausnahmetatbestände und damit eine Verstärkung des Ausnahmegrundes durch die DSRL macht keinen Sinn, weil dann zugleich auch der Ausnahmetatbestand des Art. 13 I UAbs. 2 lit. f) INSPIRERL einschlägig wäre.1779 Denkbar ist allein, Art. 13 III INSPIRE-RL auch auf die Ausnahmetatbestände des Art. 17 VII INSPIRE-RL zu übertragen.1780 Hiergegen bestehen jedoch normsystematische Bedenken. Eine zusätzliche Rechtswirkung zeitigt Art. 13 III INSPIRE-RL jedoch insoweit, als er nicht nur eine Ermächtigung, sondern eine Verpflichtung zur Normierung von Schutztatbeständen hinsichtlich des Datenschutzes darstellt. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut des Art. 13 III INSPIRE-RL („stellen sicher“) ggü. jenem des Abs. 1 („können beschränken“). 1778  Vgl. KOM(2000) 402 endg., S. 15: „Falls die Behörde, an die ein Antrag gerichtet wird, der Auffassung ist, daß das öffentliche Interesse einer Weitergabe personenbezogener Daten das Einzelinteresse an deren vertraulicher Behandlung überwiegt, muß sie die nach Artikel 28 der Richtlinie 95 / 46 / EG eingerichtete Kontrollstelle für den Datenschutz über den eingegangenen Antrag und ihre Absicht, personenbezogene Daten an Dritte weiterzuleiten, informieren. Diese Einschaltung der einzelstaatlichen Datenschutzbehörden erfolgt natürlich nur, wenn die betreffende Behörde zu dem Schluß gekommen ist, daß Gründe für die Weitergabe von Umweltinformationen, die personenbezogene Daten enthalten, gegeben sind. Das heißt, daß die Einschaltung der Datenschutzbehörden nicht erforderlich ist, wenn die Behörde der Auffassung ist, daß eine Ausnahmeregelung greift, oder wenn personenbezogene Daten herausgefiltert werden können, so daß einer Weitergabe der restlichen Information nichts entgegensteht. Gegenüber der Richtlinie 90 / 313 / EWG werden in der vorgeschlagenen Richtlinie die schutzwürdigen berechtigten Interessen neu formuliert, um deren Umfang entsprechend den Ausnahmebestimmungen des Übereinkommens von Århus klarzustellen.“ 1779  Der Grundsatz, dass Versagungsgründe auch nebeneinander anwendbar sind und ggf. durch Kombination zu einer stärkeren Abwehrposition ggü. dem Zugangsanspruch führen, gilt auch für die europäische Ebene. Hierzu allgemein Schoch, IFG, Vorb §§ 3 bis 6 Rn. 56 f. 1780  Hierzu s. u. dd) Schutz betroffener Dritter auch im behördeninternen Bereich?, S.  586 ff.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

431

bb) Internationale Beziehungen, öffentliche Sicherheit, nationale Verteidigung Zunächst ist auf die in Art. 13 I UAbs. 1 INSPIRE-RL genannten Ausschlussgründe hinsichtlich der Suchdienste einzugehen. Der ursprüngliche Kommissionsvorschlag enthielt überhaupt keine Zugangsbeschränkungen für Suchdienste, weil die Kommission der Auffassung war, dass sämtliche Geodatensätze und -dienste jedenfalls auffindbar sein sollten.1781 Auf Betreiben des Rates wurde eine entsprechende Bestimmung dennoch aufgenommen, um eine Angleichung mit den Ausnahmebestimmungen der UIRL zu erreichen.1782 Die genannten Zugangsbeschränkungen gehen auf Art. 4 II lit. b) UIRL 2003 / 4 / EG bzw. auf Art. 4 IV lit. b) Århus-Konvention zurück. Inhaltlich betreffen sie hochrangige staatliche Interessen.1783 Der Schutz der „internationalen Beziehungen“ ist ein allgemein anerkannter Topos des Informationszugangsrechts;1784 geschützt sind das Verhältnis der Bundesrepublik Deutschland zu fremden Staaten bzw. sonstigen Völkerrechtssubjekten und mithin die außenpolitischen Interessen / auswärtigen Belange der Bundesrepublik.1785 Dies schließt auch die EU und deren andere Mitgliedstaaten ein.1786 Zwar werden die relevanten Akteure, die entsprechende internationale Beziehungen unterhalten, nicht genannt. Dennoch muss festgestellt werden, dass der Schutz nicht nur die Mitgliedstaaten 1781  Vgl. die Erwiderung der Kommission auf den Gemeinsamen Standpunkt des Rates, der entsprechende Zugangsbeschränkungen in das Richtlinienwerk aufnehmen wollte und sich schlussendlich auch durchgesetzt hat, KOM(2006) 51 endg., S. 3: „Die Kommission ist ferner nicht der Auffassung, dass die Möglichkeit einer Zugangsbeschränkung für die … Suchdienste gelten sollte, da die Öffentlichkeit dann nicht einmal von der Existenz der Daten erführe.“ 1782  Vgl. Ratsdokument 12064 / 05, S. 23 und 12064 / 05 ADD1, S. 5 (Begründung). Der gemeinsame Standpunkt des Rates sah zunächst vor, alle Netzdienste unter dieselben, umfassenden Ausnahmetatbestände zu fassen. Schlussendlich hat sich jedoch eine vermittelnde Lösung im Vermittlungsausschuss durchgesetzt. Vgl. hierzu oben f) Einigung im Vermittlungsausschuss, S. 176 f. 1783  Schrader, in: Schomerus / Schrader / Wegener, UIG, § 7 Rn. 2 sowie in diesen Zusammenhang das Satellitendatensicherheitsgesetz v. 23.11.2007, BGBl. I S. 2590; hierzu unten V. Satellitendatensicherheitsgesetz, S. 523 ff. 1784  Vgl. Schoch, IFG, § 3 Rn. 14. Dies rechtfertigt es auch, die nationale Literatur zum UIG und zum IFG an dieser Stelle trotz der entgegenstehenden Systematik für die europarechtliche Norminterpretation heranzuziehen. 1785  Scherzberg, DVBl 1994, 733 (738); Röger, UIG, § 7 Rn. 4; Meltzian, Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane, S. 224; Schoch, IFG, § 3 Rn. 15. 1786  Aus nationaler Sicht Schrader, in: Schomerus / Schrader / Wegener, UIG, § 7 Rn. 7 sowie Louis, NuR 2013, 77 (82).

432

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

als solche und damit die höchste Ebene betrifft, sondern auch – im Falle föderaler Strukturen – deren Gliedstaaten und auch die einzelnen Behörden.1787 Der Ausnahmetatbestand wird vor allem die Regierung und das Auswärtige Amt als Akteure der Außenpolitik betreffen. Das BVerwG räumt der Regierung insoweit einen weiten Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Frage ein, wann nachteilige Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen vorliegen.1788 Art. 13 I UAbs. 1 Alt. 3 und Art. 13 I UAbs. 2 lit. b) Alt. 3 INSPIRE-RL erfassen die „nationale Verteidigung“ bzw. die „Landesverteidigung“ als Grund für Zugangsbeschränkungen. Beide Begriffe sind als deckungsgleich anzusehen; warum eine unterschiedliche Terminologie verwendet wird, ist nicht ersichtlich.1789 Der Begriff umfasst alle Maßnahmen, die der Abwehr von Angriffen anderer Staaten auf die Bundesrepublik Deutschland dienen1790 bzw. darüber hinaus alle Fragen, die mit der Aufstellung, dem Unterhalt sowie dem Einsatz der Streitkräfte zu Verteidigungszwecken1791 zusammenhängen.1792 Dem Begriff kommt eine hohe Bedeutung zu, weil Geodaten für die strategische Arbeit und Geheimhaltungsinteressen1793 der Bundeswehr (als Bestandteil des außen- und verteidigungspolitischen Systems der NATO)1794 wie der gesamten Bundesrepublik Deutschland eine enorme Rolle spielen.1795 Schrader, in: Schomerus / Schrader / Wegener, UIG, § 7 Rn. 7. NVwZ 2010, 321 mit zutreffender Kritik von Schnabel, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2011, S. 153, 161 f. 1789  Art. 4 II lit. b) UIRL verwendet ausschließlich den Begriff der „Landesverteidigung“. Art. 4 I lit. a) 2. Spiegelstrich Transparenz-VO verwendet den als zu „schwammig“ empfundenen Begriff „Verteidigung und militärische Belange“; hierzu Meltzian, Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane, S. 223. 1790  Schrader, in: Schomerus / Schrader / Wegener, UIG, § 7 Rn. 8; ähnlich Röger, UIG, § 7 Rn. 8 f. 1791  So Uhle, in: Maunz / Dürig, GG, Bd. 5, Art. 73 Rn. 44 zum Begriff „Verteidigung“ in Art. 73 I Nr. 1 Alt. 2 GG. 1792  Ähnlich Louis, NuR 2013, 77 (82): Bestand und Funktionsfähigkeit militärischer Einrichtungen. Nach Meltzian, Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane, S. 223 f. umfasst der Begriff folgende Aspekte: Erstens die Einsatzfähigkeit oder Sicherheit der Streitkräfte und zweitens die Wirksamkeit von Sicherheits- und Aufklärungsmissionen. 1793  Strittig könnte die Zuordnung staatlicher Geheimhaltungsinteressen sein, die die Geheimdienste- / Nachrichtendienstetätigkeit betrifft. Hier liegt eine Zuordnung zum Bereich der öffentlichen Sicherheit als weiterem Begriff wohl näher. 1794  Zu Einzelfragen im Zusammenhang mit der NATO und Auslandseinsätzen der Bundeswehr Schrader, in: Schomerus / Schrader / Wegener, UIG, § 7 Rn. 8. 1795  Erneut sei hier auf das SatDSiG verwiesen. Hierzu unten V. Satellitendatensicherheitsgesetz, S.  523 ff. 1787  Ebenso

1788  BVerwG,



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

433

Der Begriff der „öffentlichen Sicherheit“ ist nicht mit dem nationalen polizeirechtlichen1796 und auch nicht dem informationsrechtlichen1797 Verständnis deckungsgleich. Die Fallgruppe steht in engem thematischem Zusammenhang mit den beiden anderen Fallgruppen des Art. 13 I UAbs. 1 lNSPIRERL. Die öffentliche Sicherheit umfasst nach europarechtlichem Verständnis die äußere und innere Sicherheit eines Mitgliedstaates oder der europäischen Union.1798 Aus der Kenntnis der Information muss eine erhebliche Gefahr für ein von der öffentlichen Sicherheit erfasstes Schutzgut1799 ausgehen.1800 cc) Schutz der Vertraulichkeit der Verfahren von Behörden Die Bestimmung des Art. 13 I UAbs. 2 lit. a) INSPIRE-RL geht auf die nahezu wortgleiche Bestimmung des Art. 4 II lit. a) UIRL 2003 / 4 / EG zurück. Zwar wird anstelle des Begriffes „Beratung“ der begrifflich weiter zu verstehende Terminus „Verfahren“ verwendet, eine inhaltliche Divergenz zu der UIRL-Regelung ist darin jedoch nicht zu sehen.1801 Vielmehr ist die wortlautmäßige Erweiterung als Indiz dafür zu werten, dass der Begriff „Beratungen“ als zu eng im Verhältnis zum Schutzzweck angesehen wurde und deshalb eine Anpassung des Wortlauts an diesen weitergehenden Schutzzweck nötig war. Dieser besteht im Schutz des Prozesses der behördlichen Entscheidungsfindung; die Entscheidungsfindung soll unbeeinflusst von öffentlicher Kenntnisnahme und Diskussion vonstattengehen können.1802 Eine Anknüpfung an den Verfahrensbegriff ist daher sinnvoll. Eine Beschränkung auf (förmliche) Verwaltungsverfahren findet dem Wortlaut nach nicht statt.1803 Vertraulichkeit bedeutet, dass die Teilnehmer des Entschei1796  Scherzberg, DVBl 1994, 733 (738); Röger, UIG, § 7 Rn. 16; Schrader, in: Schomerus / Schrader / Wegener, UIG, § 7 Rn. 11; Schoch, IFG, § 3 Rn. 32 f.; Louis, NuR 2013, 77 (82). 1797  Vgl. Meltzian, Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane, S. 223; Schoch, IFG, § 3 Rn. 102. 1798  Meltzian, Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane, S. 223. 1799  Als Schutzgüter nennt Röger, UIG, § 7 Rn. 19 die „innere Sicherheit der Bundesrepublik und ihrer Länder, die Funktionsfähigkeit der für das Gemeinwesen wesentlichen Einrichtungen sowie wesentliche Individualrechtsgüter wie Leben, Gesundheit und Freiheit.“ 1800  Röger, UIG, § 7 Rn. 18; Schrader, in: Schomerus / Schrader / Wegener, UIG, § 7 Rn. 11. 1801  Zum Begriff „Beratungen“ Röger, UIG, § 7 Rn. 13; Schoch, IFG, § 3 Rn. 122. 1802  Scherzberg, DVBl 1994, 733 (738): „Effektivität und Unbefangenheit der behördlichen Entscheidungsfindung“; Röger, UIG, § 7 Rn. 11; Schoch, IFG, § 3 Rn. 115. 1803  Hierzu und zur parallelen Rechtslage nach dem IFG Schoch, IFG, § 4 Rn. 1 f.

434

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

dungsprozesses über den Inhalt Stillschweigen zu wahren haben (Beratungsgeheimnis).1804 Es bedarf eines besonderen sachlichen Geheimhaltungsinteresses.1805 Der Schutz besteht jedoch nur, sofern er „gesetzlich vorgesehen ist“. Die Auslegung dieses Merkmals birgt Schwierigkeiten: Fraglich ist, ob eine innerstaatliche Aktualisierung der Bestimmung im nationalen Umsetzungsakt der Richtlinie genügt oder ob eine separate Regelung nach nationalem Recht oder sogar eine europäische Regelung notwendig ist. Anhaltspunkte für eine Auslegung bietet Art. 4 IV lit. a) ÅrhusKonvention. Demnach muss „eine derartige Vertraulichkeit nach innerstaatlichem Recht vorgesehen“ sein.1806 Allerdings bleibt fraglich, ob es bereits genügt, dass die Mitgliedstaaten die Vertraulichkeit des behördlichen Entscheidungsprozesses als Ausnahmetatbestand im jeweiligen Umsetzungsakt vorsehen. Dies kann eigentlich nicht der Sinn der Regelung sein, da ansonsten kein Sinngehalt für die Formulierung verbliebe, weil die Ausnahmevorschrift nur dann eingriffe, wenn sie in den mitgliedstaatlichen Umsetzungsakten vorgesehen ist (vgl. Art. 13 I UAbs. 2: „können die Mitgliedstaaten den Zugang … beschränken“). dd) Schutz laufender Verfahren Art. 13 I UAbs. 2 lit. c) INSPIRE-RL rezipiert die wortlaut- und inhaltsgleiche Vorschrift des Art. 4 II lit. c) UIRL.1807 Entsprechende Vorschriften finden sich gleichermaßen im nationalen Recht.1808 Die Vorschrift dient dem Schutz der Rechtspflege und dem Schutz des Gesetzesvollzugs, d. h. den Gerichtsverfahren vorgelagerten, mit Sanktionsziel betriebenen Verwaltungsverfahren.1809 Inhaltlich geschützt werden soll das Verfahren der Rechtsfindung gegen negative Einflüsse von außen, die von dem begehrten Ganzen Schrader, in: Schomerus / Schrader / Wegener, UIG, § 7 Rn. 9. DVBl 1994, 733 (738). 1806  Dieses Verständnis steht zwar im Widerspruch zur inneren Systematik der INSPIRE-RL, weil in Art. 13 I UAbs. 2 lit. d) die Vertraulichkeit hinsichtlich Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen ausdrücklich nur besteht, „sofern das innerstaatliche Recht oder das Gemeinschaftsrecht diese Vertraulichkeit vorsieht“. Allerdings spricht die unterschiedliche Formulierung nicht zwingend für eine auch inhaltliche Divergenz. Maßgeblich muss somit der Kontext sein, den die Århus-Konvention hier vorgibt. 1807  Ähnlich auch Art. 4 III Transparenz-VO, wobei hier der Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses nur mittelbar zum Ausdruck kommt, vgl. Meltzian, Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane, S.  236 f. 1808  Vgl. § 7 I Nr. 2 UIG; § 3 Nr. 1 lit. g) IFG. 1809  Schrader, in: Schomerus / Schrader / Wegener, UIG, § 7 Rn. 12; Schoch, IFG, § 3 Rn. 74. 1804  Zum

1805  Scherzberg,



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

435

Informationszugang ausgehen könnten,1810 mithin die Unberührtheit / Neutralität der rechtlichen Entscheidung.1811 Fraglich ist bei der Vorschrift insbesondere ihr Verhältnis zu Art. 13 I UAbs. 2 lit. a) INSPIRE-RL, die den Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses bereits umfassend abbildet. Unzutreffend wäre es mit Blick auf die historische Entwicklung im Umwelt­ informationsrecht, den Schutz nach Art. 13 I UAbs. 2 lit. a) INSPIRE-RL entgegen dem Wortlaut auf förmliche Verwaltungsverfahren zu beschränken.1812 Selbst wenn man dies – etwa wegen des Gebots enger Auslegung der Ausnahmetatbestände – annehmen wollte, bliebe dennoch für Art. 13 I UAbs. 2 lit. c) INSPIRE-RL kein nennenswerter Anwendungsbereich über laufende Gerichtsverfahren hinaus, da die ansonsten genannten behördlichen Untersuchungen strafrechtlicher oder disziplinarischer Art gleichermaßen Verwaltungsverfahren sind. Art. 13 I UAbs. 2 lit. c) INSPIRE-RL ist somit jedenfalls partiell mit lit. a) deckungsgleich. Vom Schutzzweck der Normen bestehen allenfalls nuancielle Unterschiede. Die Aufnahme des Art. 13 I UAbs. 2 lit. c) INSPIRE-RL führt somit lediglich bzgl. Gerichtsverfahren zu einer Erweiterung des Ausnahmenkatalogs. ee) Vertraulichkeit von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen Hinsichtlich des Schutzes von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen für Dritte, über die behördliche Angaben (Geodaten) vorliegen und die Gegenstand eines Auskunftsbegehrens nach der UIRL bzw. der Geodatenbereitstellung nach der INSPIRE-RL sind, besteht wohl wenig Streit.1813 Es ist aber fraglich, ob sich aus der Tatsache, dass auch Private (nach Art. 12 S. 2 oder jene bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben nach Art. 3 Nr. 9 lit. b) und c) INSPIRE-RL) selbst an der INSPIRE-Initiative beteiligt sind, ein zusätz­ licher Schutz gerade für diese als Datenbereitsteller ergibt bzw. ergeben muss. Weil die Beteiligung privater Dritter über Art. 12 S. 2 INSPIRE-RL an der INSPIRE-Initiative freiwillig ist, kommt eine Beeinträchtigung von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen mangels Schutzbedürftigkeit aber nicht in Betracht. Private können somit nur als Dritte insoweit betroffen 1810  Schoch,

IFG, § 3 Rn. 74. BVerwGE 110, 17 (24). Ablehnend hierzu Schoch, IFG, § 3 Rn. 76. 1812  Vgl. zur historischen Entwicklung auch Schrader, in: Schomerus / Schrader / Wegener, UIG, § 7 Rn. 12. 1813  Vgl. zum nationalen Recht Turiaux, UIG, § 8 Rn. 41 ff.; Röger, UIG, § 8 Rn. 26 ff.; Schrader, in: Schomerus / Schrader / Wegener, UIG, § 8 Rn. 19 ff.; Schoch, IFG, § 6 Rn. 40 ff.; Kloepfer, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2011, S. 179 ff.; jüngst zur Reichweite des Schutzes von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen OVG RP, NVwZ 2013, 376 (377 ff.) m. Bespr. Fischer / Fluck, NVwZ 2013, 337 ff. 1811  So

436

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

sein, als Geodaten über sie (d. h. über ihr Geschäft bzw. ihren Betrieb) preisgegeben werden. Grenzen könnten sich daneben für Privatrechtssubjekte bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben hinsichtlich ihrer prinzipiellen Verpflichtung zur Beteiligung an der INSPIRE-RL (Art. 3 Nr. 9 lit. b) und c)) gerade aus ihrer Rechtsstellung als Private ergeben. Die Verpflichtung zur Preisgabe von Geodaten könnte dann unzulässig sein, wenn sie als Eingriff in die Vertraulichkeit von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen der betroffenen Privaten rechtfertigungsbedürftig wäre und die sodann anzustellende Abwägung zugunsten des Geheimnisschutzes ausfiele. Der Schutz besteht gem. Art. 13 I UAbs. 2 lit. d) INSPIRE-RL jedoch nur, „sofern das innerstaatliche Recht oder das Gemeinschaftsrecht diese Vertraulichkeit vorsieht“. Der Schutz durch das Unionsrecht müsste durch einen separaten Primär- oder Sekundärrechtsakt sichergestellt werden, damit die Einschränkung des Art. 13 I UAbs. 2 lit. d) INSPIRE-RL Sinn macht. Als derartige unionsrechtliche Bestimmungen kommen Art. 339 AEUV (= Art. 287 EGV), Art. 17 EuGRCh (Eigentum, eingerichteter und ausgeübter Gewerbebetrieb) und Art. 8 EMRK sowie allgemeine Grundsätze des Unionsrechts1814 in Betracht. Daneben kann ein verfassungsrechtlicher und einfachrechtlicher Schutz nach dem nationalen Recht bestehen.1815 Der Schutz (nach GG bzw. EuGRCh) setzt jedoch voraus, dass die Betroffenen überhaupt grundrechtsberechtigt sind (Grundrechtsträgerschaft öffentlicher1816 oder gemischt-wirtschaftlicher1817 Unternehmen) und bzw. oder dass das einfache Recht derartige Rechte vermittelt. 1814  Hierzu Hoeren, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2008, S. 105, 106 f. 1815  Der Rückgriff auf das nationale Recht, insbesondere auf nationale Grundrechte bei der Bewertung der INSPIRE-RL als europäischem Rechtsakt ist deshalb legitim, weil der Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nach der Richt­ linie von der Aktualisierung des Ausnahmetatbestandes im nationalen Recht abhängt. Das nationale Recht muss daher den Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen überhaupt sicherstellen. Siehe hierzu bereits oben a) Abstrakte Vorklärung: Prinzipieller Personenbezug von Geodaten, S. 305 ff. 1816  „Öffentliche Unternehmen sind Betriebe, deren Eigenkapital ausschließlich bei der öffentlichen Hand liegt“, vgl. Wirth, Grundrechtsberechtigung und Grundrechtsverpflichtung öffentlicher und gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen am Beispiel der Deutschen Post AG unter Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Folgeprobleme der Postreform II, S. 30. 1817  Gemischt-wirtschaftliche Unternehmen sind in Privatrechtsform geführte Unternehmen, an denen mindestens ein Hoheitsträger und ein Privatrechtssubjekt beteiligt sind, vgl. Zimmermann, JuS 1991, 294 (299); Wirth, Grundrechtsberechtigung und Grundrechtsverpflichtung öffentlicher und gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen am Beispiel der Deutschen Post AG unter Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Folgeprobleme der Postreform II, S. 31; Scholz, FS Lorenz, S. 213, 218. Zum begrifflichen Hintergrund van Lier, Grundrechtsfähigkeit von Mischunternehmen, S. 2 f.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

437

α) Zuordnung zu Art. 12 I, Art. 14 I oder Art. 2 I i. V. m. 1 I GG Wenn auch Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zumeist in einem gemeinsamen Begriff zusammengefasst werden,1818 haben beide Teilbegriffe doch einen eigenständigen Aussagengehalt. Betriebsgeheimnisse umfassen Geheimnisse technischen Charakters, wohingegen Geschäftsgeheimnisse Geheimnisse kaufmännischer Art sind.1819 Beide bilden zusammen den Bereich der gewerblichen Geheimsphäre und damit einen konsistenten, einheitlichen Schutzbereich.1820 Als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse werden Tatsachen angesehen, die im Zusammenhang mit dem wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb stehen, nur einem engen Personenkreis bekannt sind, nach dem Willen des Geschäftsinhabers geheim zu halten sind und an deren Geheimhaltung dieser ein berechtigtes wirtschaftliches Interesse hat.1821 Streitig war in der früheren Literatur die Reichweite des Schutzgehalts. Mittlerweile ist geklärt, dass für das Eingreifen des Geheimnisschutzes die Nichtoffenkundigkeit der geschäftsbezogenen Tatsache, der Geheimhaltungswille sowie das in der Wettbewerbsfähigkeit begründete Geheimhaltungsinteresse vonnöten sind.1822 Erörterungswürdig ist ferner die Zuordnung dieses anerkannten Schutzbereichs zu einem Grundrecht. In Betracht kommen die Berufsfreiheit gem. Art. 12 I GG, die Eigentumsfreiheit gem. Art. 14 I GG, das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 I i. V. m. 1 I GG) und die Wettbewerbsfreiheit (Art. 2 I GG).1823 1818  Helbach, Der gestufte Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen vor Parlament, Presse und jedermann, S. 26: „Das Begriffspaar der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse hat sich in der deutschen Rechtsterminologie etabliert.“ 1819  Helbach, Der gestufte Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen vor Parlament, Presse und jedermann, S. 27. 1820  Zum Ganzen Stürner, JZ 1985, 453; Breuer, NVwZ 1986, 171 (172); ders., in: Isensee / Kirchhof, HStR VIII, § 171 Rn. 40 m. w. N.; ähnlich Wolff, NJW 1997, 98; zuletzt BVerfGE 115, 205 (230 f.). Eine gesetzliche Definition findet sich in § 5  I 1 Nr. 3 BbgAIG, hierzu Helbach, Der gestufte Schutz von Betriebs- und ­Geschäftsgeheimnissen vor Parlament, Presse und jedermann, S. 30 f. 1821  BT-Drs. 12 / 7138, S. 14 (zum UIG 1994); Erichsen / Scherzberg, Zur Umsetzung der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, S. 72; Turiaux, UIG, Rn. 47 ff.; Schoch, IFG, § 6 Rn. 46 ff.; Schlacke / Schrader / Bunge, Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, § 1 Rn. 133 m. w. N. 1822  Hierzu Stürner, JZ 1985, 453 m. w. N. über den Streitstand. 1823  Strittig ist die Einordnung der sog. „wirtschaftlichen Freiheiten“ (unternehmerische Betätigungsfreiheit, Wettbewerbsfreiheit und Vertragsfreiheit). Diese werden entweder dem Art. 2 I GG oder dem Art. 12 I GG zugeordnet, vgl. Scholz, in:

438

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Auch wenn Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse z. T. als „informationelle Selbstbestimmung des Unternehmers“ bezeichnet werden,1824 fallen sie mangels Personenbezug (zu einer natürlichen Person) nicht in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung.1825 Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse beziehen sich nämlich auf das Unternehmen selbst und nicht auf die dahinter stehende(n) natürliche(n) Person(en).1826 Das BVerfG1827 und die herrschende Lehre1828 gehen mittlerweile davon aus, dass Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse dem Schutzbereich der Berufsfreiheit und der Eigentumsgarantie zuzuordnen sind.1829 Der Bezug zu Art. 14 I GG ergebe sich daraus, dass sie einen durch den Einsatz von Kapital und Arbeit erwirtschafteten Vermögenswert darstellen, der funktional den gewerblichen Schutzrechten gleichstehe bzw. als Teil des eigentumsrechtlich geschützten Unternehmens anzusehen sei.1830 Art. 12 I GG sei tangiert, weil Beschränkungen der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse

Maunz / Dürig, GG, Bd. 2, Art. 12 Rn. 123, 131 f., 144 f. und Breuer, in: Isensee / Kirchhof, HStR VIII, § 170 Rn. 89 mit Verweis auf die Subsidiarität des Art. 2 I GG ggü. den besonderen Freiheitsrechten. 1824  So Breuer, NVwZ 1986, 171 ff.; ähnlich Frank, Der Schutz von Unternehmensgeheimnissen im öffentlichen Recht, S. 181, dort allerdings im Rahmen des Art. 12 I GG. Gegen eine Zuordnung zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung Frank, Der Schutz von Unternehmensgeheimnissen im öffentlichen Recht, S.  188 ff. und Helbach, Der gestufte Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen vor Parlament, Presse und jedermann, S. 43 f. 1825  Taeger, Die Offenbarung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, S. 56. Unzutreffend ist allerdings die Aussage (S. 59 f.), dass dies auch für die Berufsfreiheit gelte. Diese kann – in Kombination mit Art. 19 III GG – auch für juristische Personen eingreifen, vgl. Remmert, in: Maunz / Dürig, GG, Bd. 3, Art. 19 III Rn. 102 m. w. N. 1826  Wie hier Breuer, NVwZ 1986, 171 (174 f.); ders., in: Isensee / Kirchhof, HStR VIII, § 171 Rn. 38. 1827  Prägend BVerfGE 67, 100 (142 f.) – Flick-Untersuchungsausschuss. 1828  Vgl. exemplarisch Turiaux, UIG, § 8 Rn. 62 ff.; Wolff, NJW 1997, 98 (99 Fn. 17); Breuer, in: Isensee / Kirchhof, HStR VIII, § 171 Rn. 38 m. w. N.; Helbach, Der gestufte Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen vor Parlament, Presse und jedermann, S. 45 m. w. N. 1829  Allgemein zum Verhältnis von Art. 12 und Art. 14 GG Scholz, in: Maunz /  Dürig, GG, Bd. 2, Art. 12 Rn. 130 ff. 1830  Argumente bei Erichsen / Scherzberg, Zur Umsetzung der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, S. 72. Zu den hierzu bestehenden Begründungsansätzen instruktiv Frank, Der Schutz von Unternehmensgeheimnissen im öffentlichen Recht, S. 171 ff. Weitere Nachweise zu den Vertretern dieser Auffassung bei Helbach, Der gestufte Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen vor Parlament, Presse und jedermann, S. 42 f.; Kritik hierzu bei Wolff, NJW 1997, 98 (99 f.).



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

439

die Dispositions- und Wettbewerbsfreiheit berührten.1831 Das BVerfG hat zwar in einer neueren Entscheidung allein Art. 12 I GG als Grundlage für den verfassungsrechtlichen Schutz der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse herangezogen.1832 Das Gericht betrachtet die Schutzbereichsabgrenzung allerdings einseitig von der Eingriffsrichtung her.1833 „Unterschlagen“ wird hingegen, dass Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zum bestehenden „Wissenspool“ des betreffenden Unternehmens gehören. Nach der gängigen Abgrenzung, wonach der Schutz des Erwerbs durch Art. 12 I GG, der Schutz des Erworbenen hingegen durch Art. 14 I GG geschützt ist,1834 wäre somit tendenziell eher die Eigentumsfreiheit betroffen.1835 Wegen der gleichen Schutzrichtung der beiden als Grundlage herangezogenen Grundrechte und der parallelen Schrankenregelungen1836 ist es jedoch von geringer praktischer Relevanz, ob Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse 1831  Zu den Gründen für die Heranziehung von Art. 12 I GG ferner Helbach, Der gestufte Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen vor Parlament, Presse und jedermann, S. 41 f. 1832  Vgl. BVerfGE 115, 204 (230): „Werden im Rahmen der Entgeltkontrolle Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse durch den Staat offen gelegt oder verlangt er deren Offenlegung, ist Art. 12 I GG in seinem Schutzbereich berührt. Denn dadurch kann die Ausschließlichkeit der Nutzung des betroffenen Wissens für den eigenen Erwerb im Rahmen beruflicher Betätigung … beeinträchtigt werden. Behindert eine den Wettbewerb beeinflussende staatliche Maßnahme die Beschwerdeführerin in ihrer beruflichen Tätigkeit, so stellt dies eine Beschränkung ihres Freiheitsrechts aus Art. 12 I GG dar“. Nach Helbach, Der gestufte Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen vor Parlament, Presse und jedermann, S. 41, kann daraus jedoch nicht abgeleitet werden, dass andere Schutzbereiche explizit ausgeschlossen seien. 1833  „Wird exklusives wettbewerbserhebliches Wissen den Konkurrenten zugänglich, mindert dies die Möglichkeit, die Berufsausübung unter Rückgriff auf dieses Wissen erfolgreich zu gestalten. So können unternehmerische Strategien durchkreuzt werden. Auch kann ein Anreiz zu innovativem unternehmerischen Handeln entfallen, weil die Investitionskosten nicht eingebracht werden können, während gleichzeitig Dritte unter Einsparung solcher Kosten das innovativ erzeugte Wissen zur Grundlage ihres eigenen beruflichen Erfolgs in Konkurrenz mit dem Geheimnisträger nutzen“, a. a. O. 1834  Vgl. BVerfGE 30, 335. 1835  Ebenso Frank, Der Schutz von Unternehmensgeheimnissen im öffentlichen Recht, S. 180; ähnlich auch Erichsen / Scherzberg, Zur Umsetzung der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, S. 75. Auch eine inhaltliche Abgrenzung, wonach Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse dem Gewerbe und Unternehmen zugeordnet sind, spricht eher für die thematische Nähe zu Art. 14 I als zu Art. 12 I GG, insbesondere mit Blick auf die Weite des verfassungsrecht­ lichen Eigentumsbegriffs, hierzu Leisner, in: Isensee / Kirchhof, HStR VIII, § 173 Rn. 24 ff. 1836  So grundsätzlich auch Frank, Der Schutz von Unternehmensgeheimnissen im öffentlichen Recht, S. 191 f. mit w. N. zur insofern bestehenden h. M.

440

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

dem Art. 12 I oder dem Art. 14 I GG zuzuordnen sind.1837 Die wohl herrschende Meinung geht von einem Zusammenspiel beider Schutzbereiche (Art. 12 I i. V. m. Art. 14 I GG aus). β) Wesensmäßige Anwendbarkeit von Art. 12 I und Art. 14 I GG Schon früh bestand Streit darüber, ob die Berufsfreiheit mittels Art. 19 III GG auch auf juristische Personen erstreckt werden kann.1838 Demgegenüber ist die Erstreckung des Anwendungsbereichs des Art. 14 I GG auf juristische Personen relativ unproblematisch.1839 Gleiches gilt für die in concreto zu beantwortende Frage der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, welche Ausfluss der gewerblichen Tätigkeit sind. Letztere kann ohne weiteres auch durch juristische Personen ausgeübt werden. Somit können sich auch ju­ ristische Personen (des Privatrechts) auf Betriebs- und Geschäftsgeheim­ nisse berufen, welche ihre verfassungsrechtliche Verankerung in Art. 12 I und 14 I GG finden. γ) Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen des Öffentlichen Rechts In der juristischen Literatur finden sich zahlreiche Ausführungen zur Grundrechtsbindung bei der fiskalischen und wirtschaftlichen Tätigkeit des Staates.1840 Nur wenige umfassende Ausführungen bestehen hingegen zu der Frage, ob der Staat im Mischbereich zwischen hoheitlicher und privater Tätigkeit nicht auch grundrechtsberechtigt sein kann. Geklärt ist, dass Hoheitsträger grundsätzlich keine grundrechtlich schützenswerten Positionen innehaben.1841 Eine grundrechtlich geschützte „Gewerbefreiheit der Öffent1837  Zur weitgehenden Parallelität des Schutzumfangs und der Schrankenregelungen von Art. 12 und 14 GG siehe Scholz, in: Maunz / Dürig, GG, Bd. 2, Art. 12 Rn. 146 ff. und Manssen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 1, Art. 12 Rn. 291. Auch Helbach, Der gestufte Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen vor Parlament, Presse und jedermann, S. 45, will auf Art. 14 I GG und Art. 12 I GG rekurrieren. 1838  So schon Maser, Die Geltung der Grundrechte für juristische Personen und teilrechtsfähige Verbände, S. 69: „Man wird sagen können, dass sich am Verhältnis dieses Artikels [Art. 12 I GG] zu Art. 19 III GG die ganze Problematik des Verhältnisses ‚Grundrechte – juristische Personen‘ entzündet hat.“ 1839  Ebenso Maser, Die Geltung der Grundrechte für juristische Personen und teilrechtsfähige Verbände, S. 77. 1840  Exemplarisch hierfür Ronellenfitsch, in: Isensee / Kirchhof, HStR IV, § 98 Rn. 46 ff. Aus der Rechtsprechung jüngst BVerfGE 128, 226 (245) – Fraport. 1841  Dies ergibt sich aus der historischen Genese der Grundrechte als Abwehrrechte gegenüber dem Staat (status negativus), vgl. Bethge, Die Grundrechtsberechtigung juristischer Personen nach Art. 19 Abs. 3 Grundgesetz, S. 61 ff.; Alexy, Theo-



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

441

lichen Hand“ gibt es nicht.1842 Der rechtsdogmatische Anhaltspunkt für dieses allseits anerkannte Diktum ist Art. 19 III GG,1843 welcher zwar prinzipiell nicht zwischen juristischen Personen des Öffentlichen Rechts und des Privatrechts unterscheidet.1844 Voraussetzung für die Grundrechtserstreckung ist aber, dass das jeweilige Grundrecht (hier Art. 12 I GG) seinem Wesen nach auch auf die juristische Person anwendbar ist. Hier gilt im Ausgangspunkt nach der vom BVerfG geprägten Lehre vom personalen Substrat, dass bei juristischen Personen ein Durchgriff auf die dahinter stehenden natürlichen Personen nicht möglich ist.1845 Hieran fehlt es grundsätzlich, wenn die hinter der juristischen Person der Staat als Gemeinwesen oder wiederum eine juristische Person steht. Nähert man sich der Frage anstatt des Blicks auf die dahinter stehenden (nicht vorhandenen) Grundrechtsträger von der Beeinträchtigungsrichtung, so wird man unzweifelhaft eine vergleichbare grundrechtstypische Gefährdungslage der öffentlichen gegenüber den privaten Unternehmen annehmen müssen: Die Gefahr der Preisgabe von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen ist unabhängig davon, in welcher Rechtsform und unter welchen Eigentumsverhältnissen das betroffene Unternehmen agiert.1846 rie der Grundrechte, S. 174 ff.; Pieroth / Schlink, Grundrechte, Rn. 76 und dem sog. Konfusionsargument, vgl. Storr, Der Staat als Unternehmer, S. 188 f.; Pieroth / Schlink, Grundrechte, Rn. 170; Bleckmann, Die Grundrechte, § 9 Rn. 35 f.; van Lier, Grundrechtsfähigkeit von Mischunternehmen, S. 26, 46 f. 1842  Storr, Der Staat als Unternehmer, S. 187 m. w. N. 1843  Wirth, Grundrechtsberechtigung und Grundrechtsverpflichtung öffentlicher und gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen am Beispiel der Deutschen Post AG unter Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Folgeprobleme der Postreform II, S. 27; Storr, Der Staat als Unternehmer, S. 203. 1844  Ebenso Bethge, Die Grundrechtsberechtigung juristischer Personen nach Art. 19 Abs. 3 Grundgesetz, S. 61; Schmidt-Aßmann, in: Jayme / Laufs / u. a., FS Niederländer, S. 383, 386 f., mit Verweis auf die Notwendigkeit einer teleologischen Reduktion des als zu weit angesehenen Wortlauts. Nachweise zum Streitstand bei Poschmann, Grundrechtsschutz gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen, S. 164 ff. Ist die Rechtsform für die Grundrechtsbindung unerheblich, vgl. BVerfGE 128, 226, so muss dies auch im umgekehrten Fall der Grundrechtsberechtigung gelten. 1845  BVerfGE 21, 362 (369); 75, 192 (196); hierzu erläuternd Wirth, Grundrechtsberechtigung und Grundrechtsverpflichtung öffentlicher und gemischt-wirtschaft­ licher Unternehmen am Beispiel der Deutschen Post AG unter Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Folgeprobleme der Postreform II, S. 27 f.; Storr, Der Staat als Unternehmer, S.  205 f., 216 ff. 1846  Von Mutius, der als Begründer der Gegenauffassung gilt, ergänzt als zusätzliche Voraussetzung, dass sich die juristische Person des Öffentlichen Rechts ggü. dem Staat im „Außenrechtsverhältnis“ befinden müsse. Dies sei dann der Fall, wenn Normen angewendet werden, die auch für den Bürger gelten könnten, zitiert nach van Lier, Grundrechtsfähigkeit von Mischunternehmen, S. 47 ff. Auch diese Voraussetzung wäre hier erfüllt.

442

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Andererseits kann die Frage der wesensmäßigen Anwendbarkeit der Grundrechte auf juristische Personen des Öffentlichen Rechts nicht von der Art der Herangehensweise (Durchgriffsargument versus grundrechtstypische Gefährdungslage) abhängen. Hinzu kommt, dass aus historischer Perspektive die juristischen Personen des Öffentlichen Rechts ihrer Zielsetzung nach Aufgaben wahrnahmen, die von Privaten nicht adäquat erledigt werden konnten. Mithin fehlte es an einer Konkurrenzsituation und somit einem Schutzbedürfnis gerade im Hinblick auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse. Dass sich jene Unternehmen nunmehr auch in den „Konkurrenzkampf des freien Marktes“ hineinbegeben, kann ihnen insoweit nicht zum Vorteil gereichen.1847 Demnach genießen „reine“ juristische Personen des Öffent­ lichen Rechts nicht den Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nach Art. 12 I i. V. m. 14 I i. V. m. 19 III GG. Nicht ausgeschlossen ist hingegen ein Schutz nach einfachem (Gesetzes-)Recht. δ) G  rundrechtsfähigkeit an der Schnittstelle zwischen Öffentlichem Recht und Privatrecht Problematischer ist die Grenzziehung hingegen, wenn eine exakte Zuordnung zum öffentlichen oder privaten Bereich Schwierigkeiten bereitet. Diese fällt insbesondere deshalb schwer, wenn und weil die Erscheinungsformen der Kombination öffentlicher und privater Beteiligungsformen derart vielfältig sind.1848 Exemplarisch sollen deshalb drei Konstellationen, die als prägend angesehen werden, herausgegriffen werden: Zum einen soll die Grundrechtsträgerschaft für allein formell privatisierte Unternehmen überprüft werden. Sodann liegt es nahe, gemischt-wirtschaftliche Unternehmen zu betrachten, bei denen entweder der öffentlich-rechtliche oder der private Mehrheitsanteil beherrschend ist. Zuletzt ist es angezeigt, die Grundrechtsträgerschaft von Beliehenen zu überprüfen. Seit langem ist anerkannt, dass auch juristischen Personen in einem „staatsfernen“ Bereich der funktionalen Selbstverwaltung eine (partielle) Grundrechtsberechtigung zukommen kann.1849 Die hier in Rede stehende 1847  Insoweit ist der früher vorgetragenen sog. „Fiskustheorie“, wonach der Staat als „Fiskus“ grundrechtsfähig sein müsse, sofern er als Träger privater Rechte in der gleichen Lage wie andere Privatrechtssubjekte sei, eine Absage zu erteilen; vgl. hierzu Maser, Die Geltung der Grundrechte für juristische Personen und teilrechtsfähige Verbände, S. 162 ff.; Storr, Der Staat als Unternehmer, S. 190 f. mit zahlreichen Nachweisen. 1848  Ebenso Storr, Der Staat als Unternehmer, S. 239. 1849  Hierzu Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 21 ff.; Pieroth / Schlink, Grundrechte, S. 42 f. Rn. 174 f.; ferner Storr, Der Staat als Unternehmer, S. 218 ff. mit dem zutreffenden Hinweis, dass die gemeindliche



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

443

Tätigkeit als formell privatisierter Teilnehmer am Wirtschaftsleben unterfällt den hierzu entwickelten Fallgruppen hingegen nicht.1850 Damit kann es im Bereich der bloßen Organisationsprivatisierung keine Grundrechtsberechtigung geben:1851 Ebenso wie die „Flucht ins Privatrecht“ keine Entbindung von der Grundrechtsverpflichtung bewirken kann, gilt aus der umgekehrten Perspektive, dass sie eine Grundrechtsberechtigung nicht begründen kann.1852 Anders könnte dies bei gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen sein, da hier – zumindest partiell – natürliche oder juristische Personen des Privatrechts als Grundrechtsträger involviert sind.1853 Klarheit besteht jedenfalls darüber, dass die Grundrechtsfähigkeit wegen der einheitlichen Rechtspersönlichkeit von juristischen Personen nicht nach den Beteiligungsrechten aufgesplittet werden kann.1854 Geht man – wie zutreffend – davon aus, dass die Grundrechtsberechtigung dort beginnt, wo die Grundrechtsbindung endet,1855 müssen die Kriterien für die Abgrenzung identisch sein. Daher Selbstverwaltungsgarantie streng genommen keine Grundrechtsposition vermittelt, sondern als Teil des Staatsorganisationsrechts eine separate Stellung einnimmt. Aus ihr kann sich auch keine verstärkte (Grundrechts-)Position hinsichtlich der gemeindlichen Wirtschaftstätigkeit ergeben (a. a. O. S. 223 f.). 1850  Siehe hierzu van Lier, Grundrechtsfähigkeit von Mischunternehmen, S. 28 ff. 1851  Pieroth / Schlink, Grundrechte, Rn. 170: „Sogar eine juristische Person des Privatrechts soll des Grundrechtsschutzes entbehren, wenn sie Aufgaben der Daseinsvorsorge erfüllt und in der Hand eines Trägers öffentlicher Gewalt liegt.“ 1852  Ebenso bereits Maser, Die Geltung der Grundrechte für juristische Personen und teilrechtsfähige Verbände, 135 f., 151 ff.; Bethge, Die Grundrechtsberechtigung juristischer Personen nach Art. 19 Abs. 3 Grundgesetz, S. 102. Siehe zum Aspekt der Flucht ins Privatrecht oben aa) Wahrnehmung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung aufgrund innerstaatlichen Rechts, S. 188 ff. 1853  Die Rechtsposition der privaten Anteilseigner ist jedoch nach zutreffender Auffassung des BVerfG (E 128, 226 (247)) nicht zu berücksichtigen („erfahren hierdurch keine ungerechtfertigte Einbuße“), da es in ihrer freien Entscheidung liegt, ob sie sich an dem öffentlich-rechtlich beherrschten Unternehmen auch nur anteilsmäßig beteiligen. „Sofern sich Private indes an solchen Unternehmen beteiligen, haben sie an den Chancen und Risiken, die sich aus den Handlungsbedingungen der öffentlichen Hand ergeben, gleichermaßen teil. Ohnehin unberührt bleibt ihre Rechtsstellung als Grundrechtsträger insbesondere des Eigentumsgrundrechts unmittelbare gegenüber den öffentlichen Anteilseigner oder sonst gegenüber der öffentlichen Gewalt.“ 1854  Ebenso van Lier, Grundrechtsfähigkeit von Mischunternehmen, S. 4 f.: „Die Gesellschaft kann nicht in einen staatlichen und damit grundrechtsunfähigen und in einen privaten, aber grundrechtsfähigen Teil aufgespalten werden. Der Rechtsanwender des Art. 19 Abs. 3 GG ist gezwungen, eine Entscheidung über das ‚Ja‘ oder ‚Nein‘ zur Grundrechtsfähigkeit hinsichtlich des gesamten Unternehmens zu treffen.“ Zur grundrechtlichen Berücksichtigung privater Anteile in einem staatlich beherrschten Unternehmen s. u. Fn. 1865 a. E. 1855  Enders, JZ 2011, 577 (578).

444

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

können hier – auch wenn es um die Grundrechtsberechtigung und eben nicht um die Grundrechtsbindung geht – die Ausführungen des BVerfG zur Ermittlung der Grundrechtsbindung gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen, wie es sie in der sog. Fraport-Entscheidung1856 aufgestellt hat, herangezogen werden.1857 Dabei gilt im Ausgangspunkt, dass die Grundrechtsbindung so lange besteht, wie das Unternehmen von der Öffentlichen Hand beherrscht wird.1858 Das BVerfG stellt jedoch insoweit klar, dass die Frage (der Grundrechtsbindung) des jeweiligen Unternehmens nur einheitlich beantwortet werden kann.1859 Als naheliegendes Abgrenzungskriterium, ob der staatliche oder der privatwirtschaftliche Aspekt überwiegt, kommen zunächst die gesellschaftsrechtlichen Mehrheitsverhältnisse in Betracht. In der FraportEntscheidung hat sich das BVerfG damit begnügt, festzustellen, dass eine Grundrechtsbindung besteht, „wenn mehr als die Hälfte der Anteile im Eigentum der öffentlichen Hand stehen. Insoweit kann grundsätzlich an entsprechende zivilrechtliche Wertungen angeknüpft werden (vgl. §§ 16, 17 AktG, Art. 2 I lit. f) RL 2004 / 109 / EG). Ob in besonderen Fällen dieses Kriterium zu ergänzen ist, bedarf hier keiner Entscheidung“.1860 Allerdings wird dieser formalen Betrachtungsweise von jeher entgegengehalten, dass die Dynamik der Beteiligungsverhältnisse eine rechtssichere Zuordnung nahezu unmöglich mache.1861 Zudem sei es fragwürdig, dass die Öffentliche Hand über die Grundrechtsträgerschaft entscheiden könne, indem sie Unternehmensanteile abstößt oder hinzukauft.1862 Hinzu komme, dass die Art der Beteiligung (etwa die Splittung der Anteile auf mehrere Hoheitsträger) derart unterschiedlich ausgestaltet sein kann, dass die Beteiligungsverhältnisse keinen adäquaten Rückschluss auf die Einwirkungsmöglichkeit auf das Unternehmen zulassen.1863 Die formale Orientierung an den gesellschafts1856  BVerfGE

128, 226 (244 f.) – Fraport. jedenfalls im Ausgangspunkt van Lier, Grundrechtsfähigkeit von Mischunternehmen, S. 75. 1858  BVerfG, NVwZ  2009, 1282 – Stromnetzbetreiber und E 128, 226 (244 f.). Die neuere Rspr. des BVerfG rezipierend Huber, in: v. Mangold / Klein / Starck, GG, Bd. 1, Art. 19 III Rn. 286. 1859  BVerfGE 128, 226 (246). Eine quotenweise Realisierung der Grundrechtsbindung sei unmöglich. Ein Rückgriff auf den dahinter stehenden Hoheitsträger genüge ferner nicht, um die Grundrechtsbindung derartiger Unternehmen hinreichend abzulichten und wäre auch verfahrensmäßig unpraktikabel (Durchgriffserfordernis). 1860  BVerfGE 128, 226 (247). 1861  Schmidt-Aßmann, in: Jayme / Laufs / u. a., FS Niederländer, S. 383, 393 f.; Poschmann, Grundrechtsschutz gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen, S. 137 m. w. N. 1862  Schmidt-Aßmann, in: Jayme / Laufs / u. a., FS Niederländer, S. 383, 394; Zimmermann, JuS 1991, 294 (300); Storr, Der Staat als Unternehmer, S. 240. 1863  So Poschmann, Grundrechtsschutz gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen, S. 136. 1857  Ebenso



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

445

rechtlichen Mehrheitsverhältnissen kann demnach – jedenfalls in Grenzfällen – zu „ungerechten“, weil die tatsächlichen Verhältnisse nicht widerspiegelnden, Ergebnissen führen.1864 Stattdessen muss es auf eine materielle Bestimmung danach ankommen, ob das gemischt-wirtschaftliche Unternehmen staatlich oder privatrechtlich beherrscht wird.1865 Dabei dürfen einzelfallbezogene, konkrete Einwirkungsbefugnisse der Öffentlichen Hand nicht ausreichen. Vielmehr muss die unternehmerische Steuerungshoheit i. S. e. Gesamtverantwortung bei der Öffentlichen Hand liegen.1866 Die Steuerungsmacht kann sich insbesondere aus der Mehrheit des geziechneten Kapitals, der Mehrheit der mit den Anteilen verbundenen Stimmrechte oder der Mehrheit im Verwaltungs-, Aufsichtsrats- oder Kontrollgremium ergeben.1867 Als Kriterien für eine trennscharfe Abgrenzung können hier fungieren, ob der staatliche Anteilseigner über die Gründung, den Fortbestand und die Auflösung des Unternehmens (allein) entscheiden kann. Ferner muss die innerorganisatorische Steuerungsmacht ausschlaggebend sein.1868 Notwendig ist folglich für die 1864  Erst recht muss dieses Ergebnis für die Vorgehensweise gelten, die eine Abstufung des Grundrechtsschutzes je nach dem Beteiligungsgrad der Öffentlichen Hand vornehmen will; Nachweise hierzu bei Schmidt-Aßmann, in: Jayme / Laufs / u. a., FS Niederländer, S. 383, 393 Fn. 42. 1865  Ebenso Maser, Die Geltung der Grundrechte für juristische Personen und teilrechtsfähige Verbände, S. 159, der bereits bei einer Minderheitsbeteiligung der Öffentlichen Hand von mindestens 25 % eine Vermutung für die Natur als „öffent­ liches Unternehmen“ annehmen will; ferner Groß, in: Hoffmann-Riem / SchmidtAßmann / Voßkuhle, GVwR I, § 13 Rn. 10, 92; Huber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 1, Art. 19 III Rn. 284; Ruppel, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2011, S. 103, 109 f. mit Implikationen zum Europarecht. Es kann nicht ausreichen, dass überhaupt eine gesellschaftliche Beteiligung Privater, kann sie auch noch so minimal sein, zur Grundrechtsberechtigung führt (so aber Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 85 und Bleckmann, Die Grundrechte, § 9 Rn. 12 f.; hiergegen Stern, Staatsrecht III / 1, § 71 VIII 7, S. 1170 und Scholz, FS Lorenz, S. 213, 220 (Alibibeteiligung)). Die Berücksichtigung der privaten (Minderheits)Rechte kann nicht Ausschlag für das Gesamtunternehmen (nach außen) geben, sondern muss vielmehr im Innenverhältnis berücksichtigt werden, ebenso Maser, Die Geltung der Grundrechte für juristische Personen und teilrechtsfähige Verbände, S. 160. Es muss nämlich streng zwischen den Rechten des Unternehmens und denen der Mitglieder unterschieden werden, vgl. Zimmermann, JuS 1991, 294 (299), der dies als Begründungsansatz für die Schaffung von Art. 19 III GG ansieht. Zur Diskussion allgemein van Lier, Grundrechtsfähigkeit von Mischunternehmen, S. 84 ff., 100 ff. 1866  So zutreffend BVerfGE 128, 226 (247). 1867  Vgl. § 3 III GeoDIG (entspricht dem GeoZG in Österreich), hierzu Hinterleitner / Twaroch, GeoDIG, S. 37. 1868  Hierzu im Einzelnen Maser, Die Geltung der Grundrechte für juristische Personen und teilrechtsfähige Verbände, S. 158 ff.; Poschmann, Grundrechtsschutz gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen, S. 140 ff. Unerheblich ist, ob diese Steue-

446

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Bestimmung Grundrechtsfähigkeit eine Betrachtung des jeweiligen Unternehmens im Einzelfall,1869 wobei eine formelle und materielle Gesamtschau vorzunehmen ist, ob das jeweilige Unternehmen staatlich beherrscht wird.1870 Zuletzt ist die Grundrechtsfähigkeit von Beliehenen erörterungswürdig. Das Wesensmerkmal der Beleihung besteht darin, dass Private (ohne staatlichen Einfluss) durch oder aufgrund eines Gesetzes öffentlich-rechtliche, hoheitliche Befugnisse ausüben können. Es handelt sich somit – materiell gesehen – um eine öffentlich-rechtliche Aufgabenwahrnehmung durch einen Privaten.1871 Dieser wird durch den Hoheitsbefugnisübertragungsakt funk­ tional in die Verwaltung mit einbezogen.1872 Dies führt jedoch nur in dem Umfang zu einer „Grundrechtsentäußerung“,1873 soweit der Akt der Beleihung reicht.1874 Im Übrigen bleibt hingegen die grundrechtliche Freiheit des Beliehenen bestehen. Die wesensmäßige Anwendbarkeit der Grundrechte auch auf mehrheitlich privatrechtlich beherrschte Unternehmen könnte nach Auffassung des rungsmacht auf gesetzlicher (etwa § 22 I WpHG, §§ 11, 12 AktG), satzungsrecht­ licher oder individualvertraglicher Grundlage beruht, sofern sie sich nicht auf Einzelaspekte beschränkt, so zutreffend Huber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 1, Art. 19 III Rn. 284; Storr, Der Staat als Unternehmer, S. 244; Ruppel, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2011, S. 103, 109 ff. 1869  Ausgehend von dem Gesagten kann es weder einer Vermutung für die generelle Grundrechtsberechtigung gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen noch für das Gegenteil geben. 1870  Ähnlich Storr, Der Staat als Unternehmer, S. 244 f. Für eine vollständige Grundrechtsberechtigung gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen wird u. a. eingewandt, dass ansonsten der (wenn auch geringere) Anteil privater Anteile unberücksichtigt bliebe und somit zu einer „kalten Enteignung“ führe, vgl. Nachweise bei Storr, Der Staat als Unternehmer, S. 245 ff. Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass ein Grundrechtsschutz der Privaten im innerorganisatorischen Bereich durchaus Beachtung finden kann. Allein nach außen tritt das Unternehmen nicht als Grundrechtsträger auf. Zudem begeben sich die privaten Anteilseigner „sehenden Auges“ bzw. „aus freien Stücken“ in das Mischunternehmen, vgl. hierzu van Lier, Grundrechtsfähigkeit von Mischunternehmen, S. 103 und Huber, in: Brenner / Huber / Möstl, FS Badura, S. 897, 912. 1871  Siehe hierzu bereits oben Text zu Fn. 818 f. 1872  Maser, Die Geltung der Grundrechte für juristische Personen und teilrechtsfähige Verbände, S. 160 f.; van Lier, Grundrechtsfähigkeit von Mischunternehmen, S.  92 f. 1873  Genau genommen handelt es sich nicht einmal um eine „Entäußerung“, weil dem Privaten keine Rechtsposition entzogen wird. Vielmehr wird sein Rechtskreis um die Befugnis zur hoheitlichen Tätigkeit im Umfang des Beleihungsakts erweitert. 1874  Zutreffend BVerfG, NJW 1987, 2501 (2502); ebenso Groß, in: HoffmannRiem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVwR I, § 13 Rn. 90; Remmert, in: Maunz /  Dürig, GG, Bd. 3, Art. 19 III Rn. 60.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

447

BVerfG und Teilen der Literatur1875 jedoch immer dann ausgeschlossen sein, wenn der Private sog. „öffentliche Aufgaben“ wahrnimmt:1876 Nehmen die gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen öffentliche Aufgaben wahr, so handeln sie in einer funktionalen Betrachtung im Interesse des Staates und können daher nicht grundrechtsberechtigt sein.1877 Kritisiert wird hieran schon die Konturenlosigkeit des Begriffs der „öffentlichen Aufgabe“.1878 Das wesentliche Merkmal scheint dabei aber nicht die „öffentliche Aufgabe“ als solche, d. h. der Gemeinwohlbezug zu sein,1879 sondern vielmehr, dass diese durch Gesetz zugewiesen und geregelt und somit „staatliche Aufgabe“ ist.1880 Die Art der Aufgabenwahrnehmung kann jedoch nicht das taugliche, jedenfalls nicht das alleinige Abgrenzungskriterium sein. Ansonsten käme es 1875  Nachweise bei van Lier, Grundrechtsfähigkeit von Mischunternehmen, S. 94 ff. 1876  Hierzu im Einzelnen Kirmer, Der Begriff der öffentlichen Aufgaben in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, S. 217 ff.; Wirth, Grundrechtsberechtigung und Grundrechtsverpflichtung öffentlicher und gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen am Beispiel der Deutschen Post AG unter Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Folgeprobleme der Postreform II, S. 32 ff.; Storr, Der Staat als Unternehmer, S. 198 ff.; Remmert, in: Maunz / Dürig, GG, Bd. 3, Art. 19 III Rn. 68; zutreffende Kritik an diesem Abgrenzungsmerkmal bei Leisner, in: Isensee / Kirchhof, HStR VIII, § 173 Rn. 35: „einem an sich schon schwer fassbaren Begriff“. 1877  Kritisch hierzu Schmidt-Aßmann, in: Jayme / Laufs / u. a., FS Niederländer, S. 383, 394, der u. a. eine Begrenzung der Aufgabenfelder gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen auf staatliche Aufgaben nicht festzustellen vermag. 1878  So allgemein Teichmann, in: Hilgendorf / Eckert, FS Knemeyer, S. 653, 658; in concreto Kirmer, Der Begriff der öffentlichen Aufgaben in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, S. 225 ff. 1879  Ebenso Koppensteiner, NJW 1990, 3105 (3109). 1880  Vgl. BVerfGE 68, 193 (207). Darin sieht Storr, Der Staat als Unternehmer, S. 198 f. mit einiger Berechtigung einen Zirkelschluss, denn die Betroffenheit wird gerade dadurch verstärkt, dass der Staat durch den Gesetzgeber Regelungen trifft und damit in Rechte des Regelungsadressaten eingreift. Hinzu kommt, dass die Übertragbarkeit der Figur der „öffentlichen Aufgabe“ von den durch das BVerfG entschiedenen Fällen der rein öffentlich-rechtlich organisierten Körperschaften mit Selbstverwaltungsbefugnissen auf die hier betroffene Thematik der gemischt öffentlich-privaten Unternehmensformen überhaupt fraglich ist. Dort macht die Unterscheidung, ob es sich um eine hoheitliche, staatlich begründete Aufgabe oder eine Selbstverwaltungsaufgabe handelt, tatsächlich Sinn; vgl. etwa bzgl. der Rechtsstellung der Gemeinde Burgi, Kommunalrecht, S. 55 ff. Andererseits kommt es nach Auffassung des BVerfG (a. a. O.) auf die Rechtsform nicht primär an, weshalb die Aussagen des BVerfG auch Geltung für Unternehmen in Privatrechtsform besitzen müssten. Wie hier Kirmer, Der Begriff der öffentlichen Aufgaben in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, S. 225 ff.

448

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

etwa zu dem widersinnigen Ergebnis, dass ein materiell privatisiertes Unternehmen aufgrund der ihm zugewiesenen Gemeinwohlaufgabe (z. B. Universaldienst, Daseinsvorsorge)1881 keine Grundrechtsberechtigung inne hätte.1882 Das einschränkende Ausschlusskriterium der öffentlichen Aufgabe ist somit unzweckmäßig und deshalb aufzugeben.1883 Vielmehr ist nach dem oben Gesagten eine (formelle und materielle) Gesamtbetrachtung angezeigt, ob das jeweilige Unternehmen öffentlich-rechtlich beherrscht wird.1884 Zusammenfassend lässt sich somit festhalten, dass juristische Personen des Öffentlichen Rechts (dies betrifft v. a. Regiebetriebe) nicht grundrechtsfähig bzgl. Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen sind. Dasselbe gilt für nur formell privatisierte Unternehmen. Nimmt ein Hoheitsträger funktional durch Private (Verwaltungshelfer) staatliche Aufgaben wahr, ist er selbst ebenfalls nicht grundrechtsberechtigt.1885 Im Rahmen der materiellen Privatisierung ist danach zu differenzieren, ob das privatisierte Unternehmen (nach wie vor) öffentlich / hoheitlich beherrscht wird. ε) B  etriebs- und Geschäftsgeheimnisse nach dem einfachen Recht Unabhängig von der grundrechtsdogmatischen Fragestellung, ob sich Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse bereits aus der Grundrechtsposition des Betroffenen herleiten lassen, können sich diese auch aus dem einfachen Recht, sodann vermittelt vom Gesetzgeber, ergeben.1886 Hierbei ist zwischen 1881  Hierzu im Kontext der Grundrechtsberechtigung der Deutschen Post AG bzw. Bundespost Wirth, Grundrechtsberechtigung und Grundrechtsverpflichtung öffentlicher und gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen am Beispiel der Deutschen Post AG unter Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Folgeprobleme der Postreform II, S. 49 ff. 1882  Ähnlich Schmidt-Aßmann, in: Jayme / Laufs / u. a., FS Niederländer, S. 383, 394. 1883  Kritsch auch Huber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 1, Art. 19 III Rn. 283: „Diesem Ansatz ist entgegenzuhalten, dass das Tätigkeitsfeld – die Erfüllung öffentlicher oder im öffentlichen Interesse liegender Aufgaben – angesichts der Definitionsmacht des Staates über die Staatsaufgaben kein taugliches Kriterium für die Zuerkennung oder Aberkennung von Grundrechtsschutz sein kann, weil er sonst über die Grundrechtsträgerschaft disponieren könnte.“ 1884  Vgl. KOM(2000) 402 endg., S. 11: „Dementsprechend werden im Vorschlag juristische Personen, die gesetzlich oder aufgrund von Vereinbarungen mit anderen Behörden mit dem Erbringen von Diensten von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, die Auswirkungen auf die Umwelt haben oder haben können, betraut sind, in die Bestimmung des Begriffs ‚Behörden‘ einbezogen.“ 1885  Kirmer, Der Begriff der öffentlichen Aufgaben in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, S.  227 ff. 1886  Leisner, in: Isensee / Kirchhof, HStR VIII, § 173 Rn. 34.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

449

den einzelnen Rechtsgebieten – Öffentliches Recht, Strafrecht, Zivilrecht – zu unterscheiden. Art. 13 I UAbs. 2 lit. d) INSPIRE-RL anerkennt Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse als Zugangsbeschränkungen nur, „sofern das innerstaatliche Recht oder das Gemeinschaftsrecht diese Vertraulichkeit vorsieht“. Damit wird der Schutz erneut von einer entsprechenden mitgliedstaatlichen Regelung abhängig gemacht. Als derartige Vorschrift, die den Schutz gewährleistet, greift § 9 I 1 Nr. 3 UIG ein, auf den § 12 II GeoZG verweist. Daneben kommen als mitgliedstaatliche Vorschriften, die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse erfassen, § 17 UWG, § 203 StGB, § 30 VwVfG, § 823 I (sonstiges Recht), II BGB i. V. m. § 17 UWG, § 826 BGB und § 6 IFG (sowie entsprechende Landesgesetze) in Betracht.1887 Diese stellen einen umfassenden Schutz sowohl gegenüber Behörden als auch im Privatrechtsverkehr dar und aktualisieren somit die Ausnahmetatbestände (der INSPIRE-RL und den entsprechenden nationalen Gesetzen wie auch im Umweltinformationsrecht) in vollem Umfang. ζ) Zusammenfassung Der Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen ist umfassend ausgestaltet. Er findet sich umfänglich im einfachen Recht, vor allem im Wettbewerbsrecht. Seine verfassungsrechtliche Fundierung erhält er durch die Zusammenschau von Art. 12 I und Art. 14 I GG. Über Art. 19 III GG erstreckt sich der verfassungsrechtliche Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen im Gegensatz zum datenschutzrechtlichen Schutz nach Art. 2 I i. V. m. 1 I GG auch auf juristische Personen. Diese Aussage ist insoweit von großer Tragweite, als ansonsten der Geheimhaltungsschutz für juristische Personen gegenüber demjenigen der natürlichen Personen deutlich zurückstehen würde und insoweit defizitär wäre. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse stellen somit einen auffangmäßigen Schutz für juristische Personen dar, der durch das Datenschutzrecht sowohl verfassungsrechtlich als auch einfachgesetzlich nicht gewährleistet wäre. Der Bestimmung des Art. 13 I UAbs. 2 lit. d) INSPIRE-RL kommt somit große praktische Bedeutung zu. Es ist aus deutscher Sicht verfassungsrechtlich geboten, zum Schutze der Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse von der Ermächtigung zum Erlass von Ausnahmebestimmungen zu deren Schutz Gebrauch zu machen.1888 1887  Vgl. Helbach, Der gestufte Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen vor Parlament, Presse und jedermann, S. 26 f. und S. 40 f., jeweils m. w. N. und ­Schoch, IFG, § 6 Rn. 40 ff. 1888  Erichsen / Scherzberg, Zur Umsetzung der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, S. 71 ff., 74 f.

450

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

ff) Rechte des geistigen Eigentums Über die Aufnahme des geistigen Eigentums in den Kanon der Ausnahmetatbestände bestand während des INSPIRE-Gesetzgebungsverfahrens lange Streit. Dies mag verwundern, weil Rechte des geistigen Eigentums als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse nach herrschendem Verständnis ohnehin unter die Ausnahmevorschriften gefallen wären.1889 Die Aufnahme diente daher wohl lediglich Klarstellungszwecken.1890 Zu den vorliegend relevanten Rechten des geistigen Eigentums gehören hauptsächlich das Markenrecht und das Urheberrecht als Schutzrechte an immateriellen Gütern.1891 Bei der Auslegung und Anwendung der Vorschriften bestehen – soweit ersichtlich – keine großen Schwierigkeiten, zumal die Thematik bereits hinreichend analysiert worden ist.1892 Fraglich ist jedoch, wie die Bestimmung des Art. 2 II INSPIRE-RL in das System der Ausnahmevorschriften integriert werden kann. Art. 2 II INSPIRE-RL betrifft inhaltlich lediglich den Schutz des geistigen Eigentums der „öffentlichen Stellen“. Damit sind jene gemeint, die INSPIRE-verpflichtet sind, d. h. die geodatenhaltenden Stellen.1893 Bereits geklärt wurde, dass auch Behörden ein urheberrechtlicher Schutz an den von ihnen erstellten Geodaten zukommen kann.1894 Art. 2 II INSPIRE-RL enthält somit die Klarstellung, dass diese Rechte durch die INSPIRE-RL nicht angetastet bzw. beeinträchtigt werden sollen. Diese Klarstellung wäre jedoch obsolet, wenn die entsprechenden Rechte der INSPIRE-verpflichteten Behörden bereits über Art. 13 I UAbs. 2 lit. e) INSPIRE-RL als Ausnahmebestimmung geschützt wären. Tatsächlich differenziert die Bestimmung nicht zwischen den Rechten des geistigen Eigentums Dritter und jenen der geodatenhaltenden Stellen. Vielmehr wird der Schutz unabhängig vom Adressaten gewährleistet. Dies schließt nach dem Wortlaut prinzipiell auch die geodatenhaltenden Stellen als öffentliche Stellen mit ein. Auch aus systematischen Gründen 1889  Erichsen / Scherzberg, Zur Umsetzung der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, S. 69. 1890  So auch für die UIRL 90 / 313 / EWG Erichsen / Scherzberg, Zur Umsetzung der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, S. 69. 1891  Schlacke / Schrader / Bunge, Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, § 1 Rn. 127. Die nationale Umsetzungsnorm des § 8 I Nr. 2 UIG schützt nach Turiaux, UIG, § 8 Rn. 26 Patent-, Lizenz-, Warenzeichen-, Marken-, Geschmacks- und Gebrauchsmuster-, Verlags- und Urheberrechte. 1892  Verwiesen sei etwa auf Schlacke / Schrader / Bunge, Informationsrechte, Öffent­lichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, § 1 Rn. 127 ff. und Turiaux, UIG, § 8 Rn. 25 ff. 1893  Zur Begründung s. u. Fn. 2346. 1894  S. o. ε) Ausnahmen, S. 295 f.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

451

besteht kein Anhaltspunkt, den Schutz des geistigen Eigentums auf Private (betroffene Dritte) zu beschränken.1895 Jedenfalls kann Art. 2 II INSPIRERL als Klarstellung dahingehend verstanden werden, dass Art. 13 I UAbs. 2 lit. e) INSPIRE-RL auch den Schutz des geistigen Eigentums der geodatenhaltenden Stellen betrifft. Wollte man dies anders sehen und den Anwendungsbereich der Ausnahmevorschrift auf Schutzrechte Dritter be­ schrän­ ken,1896 so erhielte Art. 2 II INSPIRE-RL eine über die bloße Klarstellung hinausgehende Bedeutung, indem er nämlich wie Art. 13 I INSPIRE-RL als Ausnahmevorschrift anzusehen wäre. Die (Urheber-)Rechte der geodatenhaltenden Stelle werden durch die Verpflichtung zum kostenlosen Datenzugriff (Art. 14 I INSPIRE-RL) eingeschränkt und zur Erteilung von Lizenzen (Art. 14 IV INSPIRE-RL) und Erhebung von Gebühren (Art. 14 III INSPIRE-RL) ausgestaltet.1897 Hierin ist ein richtlinieninternes Spannungsverhältnis zu erkennen: Auf der einen Seite steht der Schutz der geodatenhaltenden Stelle durch Art. 2 II und Art. 13 I UAbs. 2 lit. e) INSPIRE-RL, auf der anderen die nur restriktiv zugelassene Möglichkeit, aus den Verwertungsrechten an den Geodaten Kapital zu schlagen (Art. 14 INSPIRE-RL). Insofern drängt sich die Parallele zur PSI-RL auf.1898 Dieses Spannungsverhältnis wird jedoch zumindest partiell ausgeglichen, indem die kommerzielle Weiterverwendung gem. Art. 14 III INSPIRE-RL ausgeschlossen werden kann, um den schutzwürdigen Interessen der geodatenhaltenden Stelle Rechnung zu tragen. Die Richtlinie nimmt somit einen möglichst schonenden Ausgleich zwischen dem Interesse der Öffentlichkeit an einem grundsätzlich voraussetzungslosen Geodatenzugang (und entsprechender -nutzung) und dem Interesse der geodatenhaltenden Stelle an der Amortisierung ihrer Erhebungskosten und dem 1895  Erstens: Rechte des geistigen Eigentums der geodatenhaltenden Stelle bestehen nur, wenn die Urheberschaft einem Sachbearbeiter konkret zugeordnet werden kann. Dieser könnte unschwer auch als Dritter angesehen werden. Zweitens: Auch der Datenschutz (Art. 13 I UAbs. 2 lit. f) INSPIRE-RL) schließt von seinem Adressatenkreis prinzipiell den Amtswalter mit ein, vgl. unten (1) Amtswalter, S. 455 f. Dasselbe muss dann auch bzgl. Art. 13 I UAbs. 2 lit. e) INSPIRE-RL gelten. 1896  Parallelen ließen sich aus nationaler Sicht zum IFG ziehen, wonach dessen §§ 5 und 6 dem Schutz privater Interessen dienen und der Schutz öffentlicher Interessen abschließend in §§ 3, 4 IFG verortet wird, vgl. Schoch, IFG, § 6 Rn. 1. Eine derartige systematische Trennung zwischen privaten und öffentlichen Belangen enthält die Aufzählung des Art. 13 I UAbs. 2 INSPIRE-RL aber gerade nicht, sodass eine Übertragung des systematischen Wertung Bedenken begegnen würde. 1897  Im Ergebnis läuft die restriktive Ermächtigung zum Erlass von Gebühren und zur Vergabe von Lizenzen auch auf eine Einschränkung hinaus, wie sich aus dem Vergleich zu den eigentlich bestehenden Urheberrechten der geodatenhaltenden Stelle nach dem UrhG (§§ 12, 15–27) ergibt. 1898  Siehe hierzu oben VII. PSI-RL, S. 268 ff.

452

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Schutz ihrer (geistigen und kommerziellen Verwertungs-)Rechte dar. Dabei ist jedoch das Interesse der geodatenhaltenden Stelle grundsätzlich als nicht besonders schutzwürdig anzusehen, weil die Geodatenerhebung i. d. R. steuerfinanziert sein wird, sodass die Kosten von vornherein von der Allgemeinheit getragen werden. Letztere soll in der Folge von ihrer Finanzierungslast auch profitieren können. Deshalb ist es folgerichtig, dass die INSPIRE-RL eine grundsätzlich kostenfreie Datennutzung proklamiert, von der nur in Ausnahmefällen (Art. 14 II-IV INSPIRE-RL) abgewichen werden darf. gg) Vertraulichkeit personenbezogener Daten α) Vorüberlegung Bereits oben wurde festgestellt, dass es grundsätzlich möglich ist, dass in das INSPIRE-Netz personenbezogene Daten implementiert werden.1899 Dies reflektiert und anerkennt die INSPIRE-RL implizit in Art. 13 I UAbs. 2 lit. f). Demnach ist der Zugang der Öffentlichkeit zu Geodatensätzen über die Netzdienste ausgeschlossen, wenn hierdurch die Vertraulichkeit personenbezogener Daten beeinträchtigt wird. Die INSPIRE-RL definiert den Begriff des personenbezogenen Datums selbst nicht, greift jedoch die (Bestimmungen der) DSRL in Art. 13 III INSPIRE-RL explizit auf. Hieraus kann geschlussfolgert werden, dass der europarechtliche Begriff des personenbezogenen Datums gem. Art. 2 lit. a) DSRL auch in der INSPIRE-RL zum Tragen kommt.1900 Das Vorliegen personenbezogener Daten führt jedoch nicht in jedem Fall zum Ausschluss des Zugangs der Öffentlichkeit zu den entsprechenden Daten. Vielmehr muss die Zugänglichmachung bzw. Verarbeitung der personenbezogenen Daten zunächst eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Interessen nach sich ziehen. Will man dieses Erfordernis nicht bereits als Tatbestandsvoraussetzung für das Vorliegen personenbezogener Daten ansehen,1901 so muss dieses Erfordernis dem Tatbestandsmerkmal der „Vertraulichkeit“ in Art. 13 I UAbs. 2 lit. f) INSPIRE-RL zugeordnet werden.1902 Abgesehen von dem Erfordernis der Schutzwürdigkeit der personenbezogenen Daten erfährt die Rechtsposition des Betroffenen noch eine weitere Relativierung, indem sie zu dem Informationszugangsinteresse gem. Art. 13 1899  S. o. b) Fallgruppen individualisierender und persönlichkeitsrelevanter INSPIRE-Geodaten, S.  350 ff. 1900  Zum Begriffsverständnis s. o. 2. Überschneidung der Anwendungsbereiche: Personenbezug von INSPIRE-Geodaten, S. 305 ff. 1901  Vgl. insoweit die Ausführungen oben ee) Persönlichkeitsrelevanz, S. 337 ff. 1902  Ebenso für die entsprechende Regelung in der UIRL Röger, UIG, § 8 Rn. 7.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

453

II 2 INSPIRE-RL ins Verhältnis zu bringen ist. Die widerstreitenden Rechtspositionen seien „in jedem Einzelfall“ untereinander gerecht abzuwägen. Bereits oben1903 wurde hierzu allgemein ausgeführt, dass die Anknüpfung an eine Antragstellung und damit an ein konkretes Verfahren bzgl. des Datenzugriffs zur Bewertung der widerstreitenden Belange mangels deren Existenz nicht in Frage kommt. Anstelle des einzelnen Datenabrufs ist auf den vorgelagerten Verfahrensschritt der Datenbereitstellung abzustellen. Hier muss die geodatenhaltende Stelle prüfen, ob die grundsätzlich nach Art. 4 I INSPIRE-RL relevanten Geodaten wegen des Überwiegens eines Ausnahmetatbestandes (Zugriffsbeschränkung) nach Art. 13 I INSPIRE-RL nicht im Ergebnis doch aus dem Anwendungsbereich der INSPIRE-RL herausfallen. Dazu wurde bereits oben ausgeführt, dass die Parameter für die vorzunehmende Abwägung im Gegensatz zur UIRL nicht konkret, sondern abstrakt zu ermitteln sind:1904 Weil das Informationsinteresse des (poten­ tiellen) Datennutzers mangels Zweckbindung und Einbindung in ein bestimmtes Verfahren nicht ermittelt werden kann, sind alle in Betracht kommenden Nutzungszwecke (Verwendungsszenarien) in die Abwägung mit einzustellen. Umgekehrt hat dies zur Konsequenz, dass auf der Betroffenenseite auch alle entsprechenden, potentiellen „Bedrohungsszenarien“ berücksichtigt werden müssen. Von der geodatenhaltenden Stelle wird somit (speziell in Bezug auf den Datenschutz) verlangt, dass sie zuerst ermittelt, ob die bereitzustellenden Geodaten einen Personenbezug aufweisen und sodann, ob die potentiellen Nutzungsmöglichkeiten der personenbezogenen Daten die möglichen schutzwürdigen Interessen des Betroffenen nicht derart beeinträchtigen, dass die Schutzwürdigkeit des Betroffenen überwiegt und daher zu einem Ausschluss der Implementierung der Geodaten in das INSPIRE-Netz führt. Diese Anforderungen kommen zur Ermittlung der INSPIRE-Relevanz der Geodaten nach Art. 4 I INSPIRE-RL hinzu. Es ist deshalb zu befürchten, dass die geodatenhaltende, potentiell INSPIRE-verpflichtete Stelle mit dieser Aufgabe überfordert ist, zumal zu bedenken ist, dass dieser Vorgang für jeden einzelnen Geodatensatz (bzw. jedenfalls für vergleichbare DatensatzKategorien) vorgenommen werden muss.1905 Es wäre deshalb Aufgabe des Gesetzgebers gewesen, die von der Behörde vorzunehmende Abwägung durch Aufstellung von Parametern und Vermutungsregelungen vorzustruktu1903  Siehe unten aa) Allgemeine Grundsätze hinsichtlich der Ausnahmetatbestände, S. 424 ff. 1904  Ebenso ausdrücklich und mit dem zutreffenden Hinweis, dass eine Einzelfallabwägung nicht stattfinden kann http: /  / www.bmi.bund.de / SharedDocs / Downloads /  IMAGI / DE / Imagi / behoerdenleitfaden.pdf?__blob=publicationFile, S. 4 f. 1905  Ebenso die Einschätzung von Karg / Polenz, in: Dix / Franßen / u. a., Informa­ tionsfreiheit und Informationsrecht 2008, S. 85, 99 f.

454

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

rieren.1906 Dass dies möglich ist, zeigt § 5 II-IV IFG.1907 Hierfür besteht nicht nur ein praktisches Bedürfnis, um die geodatenhaltende Stelle zu entlasten, sondern wegen des Grundrechtsbezugs (Recht auf informationelle Selbstbestimmung, Art. 2 I i. V. m. 1 I GG) auch das verfassungsmäßige Gebot der Normenklarheit1908 und die Wesentlichkeitstheorie.1909 Zwar gelten diese Standards vornehmlich für die nationale Ebene, sie haben jedoch wegen Art. 16 AEUV und Art. 8 GRCh auch Berechtigung auf europäischer Ebene.1910 Dieses grundsätzliche Gebot erfährt hier eine besondere Verschärfung, weil mangels Einzelfallbezug (und damit Zweckbindung) eine abstrakte Bestimmung der widerstreitenden Interessen vorzunehmen ist und diese daher von besonderen Unklarheiten geprägt ist. Wegen der enormen Vagheit auf der Anwendungsebene sind daher die Anforderungen an die Normenklarheit auf der Gesetzesebene umso höher.1911 Der europäische Gesetzgeber hat es allerdings versäumt, eine entsprechende Vorstrukturierung der Abwägung – speziell hinsichtlich des Datenschutzes – vorzunehmen. Ihm kann nur zu Gute gehalten werden, dass wegen des Handlungsinstruments der Richtlinie die Aufgabe auf den nationalen Gesetzgeber delegiert werden konnte und dieses Manko somit auf der innerstaatlichen Ebene noch ausgeglichen werden könnte.1912 Wegen der Grundrechtsrelevanz der Problematik wäre jedoch eine europaweit einheitliche Regelung vorzugswürdig gewesen; dies insbesondere auch deshalb, weil dem nationalen Gesetzgeber dieses Manko in der europarechtlichen Regelung – gerade im Verhältnis zur UIRL wegen der unreflektierten Übernahme des Richt­ linientextes der UIRL – nicht offenkundig sein wird und er deshalb selbst eine solche, eigentlich verfassungsrechtlich gebotene Regelung wegen Unkenntnis nicht erlassen wird.1913 Der Richtliniengeber wäre auch deshalb zu einer Vorstrukturierung der Abwägung verpflichtet gewesen, weil er nur so 1906  Ebenso Röger, UIG, § 8 Rn. 8; Karg / Polenz, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2008, S. 85, 99 ff.; Diez / Rösler-Goy / Schmid /  Seyfert, Zeitschrift für Vermessungswesen 2009, 357 (362). 1907  Erläuternd hierzu Schoch, IFG, § 5 Rn. 46 ff. 1908  Hierzu BVerfGE 61, 1 (44); konkret hinsichtlich der parallelen Problematik bei § 8 I 1 Nr. 1 UIG Scherzberg, DVBl 1994, 733 (740 f.). 1909  Ebenso Karg / Polenz, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2008, S. 85, 99 f. Zur Wesentlichkeitstheorie etwa BVerfGE 49, 89 (126 f.) – Schneller Brüter. 1910  Zur europäischen Dogmatik bzgl. der Aspekte der Zweckbindung und Rechtfertigungsbedürftigkeit Mehde, in: Heselhaus / Nowak, Handbuch der europäischen Grundrechte, § 21 Rn. 10 ff. 1911  Zusätzlich gilt: „Das Ausmaß der Regelungsdichte ist abhängig von der Intensität des Eingriffs.“, vgl. Scherzberg, DVBl 1994, 733 (741). 1912  So allgemein für die UIRL bzw. das UIG Scherzberg, DVBl 1994, 733 (734). 1913  Dazu s. u. β) Abwägung nach GeoZG und UIG, S. 576 ff.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

455

das Verhältnis zur ebenfalls europäischen DSRL klären konnte. Dies hat er versäumt. β) Typologisierung Weil es der europäische Gesetzgeber verpasst hat, konkrete Parameter für die vorzunehmende Abwägung zwischen dem Datenzugangsinteresse der Öffentlichkeit und dem Datenschutzinteresse des Betroffenen aufzustellen, fällt diese Aufgabe nunmehr dem Rechtsanwender bzw. dem nationalen Gesetzgeber zu. Die Typologisierung betrifft zwei Aspekte: die in Betracht kommenden Personen, deren personenbezogene1914 Daten offengelegt werden einschließlich der Bedrohungsszenarien und demgegenüber die in Betracht kommenden Nutzertypen einschließlich der Verwendungsszenarien zur Nutzung dieser personenbezogenen Daten. Zunächst sind somit die Akteure zu ermitteln und sodann die diesbezüglichen inhaltlichen Fragestellungen. Die Typologisierung kann dabei aus zwei Richtungen erfolgen: Zum einen können Szenarien ermittelt werden, in denen das Interesse des Betroffenen typischerweise schutzwürdig ist und solche, in denen das Interesse umgekehrt regelmäßig nicht schutzwürdig ist. Als betroffene Akteure, deren personenbezogene Daten offengelegt werden, kommen in Betracht: Der Amtswalter, welcher über die Daten verfügt oder diese erhoben hat oder verwaltet, der betroffene Dritte (Betroffener), über den die personenbezogenen Daten erhoben worden sind und zuletzt der sonstige Dritte, über den im Rahmen der Datenerhebung über den eigentlich Betroffenen quasi en passant personenbezogenen Daten miterhoben wurden (Drittbetroffener). (1) Amtswalter Amtswalter ist in der Regel derjenige Sachbearbeiter, welcher im innerbehördlichen Organisationsbereich für die Verwaltung des jeweiligen Datenbestandes verantwortlich ist oder der die Datenerhebung selbst durchgeführt hat. Personenbezogene Daten, die über ihn vorliegen werden, sind regelmäßig Name, Titel, Amtsbezeichnung, Zugehörigkeit zur jeweiligen Organisa1914  Terminologisch korrekt wäre es eigentlich, zwischen personenbezogenen Daten, bei denen der Personenbezug bereits vorliegt (die Person also bestimmt ist) und personenbeziehbaren Daten, bei denen „lediglich“ Bestimmbarkeit vorliegt, zu differenzieren. Weil die Definition in § 3 I BDSG diese Differenzierung jedoch selbst nicht vorsieht und keine rechtlichen Konsequenzen hieraus entstehen, wird herkömmlicherweise insgesamt und einheitlich von personenbezogenen Daten gesprochen.

456

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

tionseinheit, innerbehördliche Anschrift und Rufnummer (Durchwahl).1915 Die Persönlichkeitsrelevanz der betreffenden personenbezogenen Daten ist als gering einzustufen.1916 Die preiszugebenden Angaben betreffen den Amtswalter in seiner dienstlichen Funktion und nicht in seiner privaten Lebensgestaltung. Rückschlüsse auf letztere sind auch nur schwerlich vorstellbar oder jedenfalls marginal. Anders gewendet weisen die Daten einen hohen Sozialbezug auf, weil der Betroffene lediglich in seiner dienstlichen Sphäre tangiert wird.1917 Umgekehrt sind nur wenige relevante Konstellationen denkbar, in denen der Amtswalter ein besonders schutzwürdiges Interesse an der Geheimhaltung seiner personenbezogenen Daten hat.1918 Daraus folgt, dass personenbezogene Daten des Amtswalters mangels Schutzwürdigkeit prinzipiell preisgegeben werden dürfen.1919 (2) Betroffener Als Betroffene, deren personenbezogene Daten durch die Veröffentlichung von Geodaten im INSPIRE-Netz preisgegeben werden (könnten), kommen hauptsächlich Grundstückseigentümer in Betracht. Sofern sich das jeweilige Geodatum auf die Eigentumsnutzung bezieht, können auch Mieter oder Pächter (Landwirtschaft) von der Datenpreisgabe tangiert sein.1920 Dies ist der Tatsache geschuldet, dass Geodaten wegen ihrer Georeferenzierung 1915  Röger, UIG, § 8 Rn. 12. Bei Geodaten im Speziellen lassen sich ggf. durch den Erhebungsort und -zeitpunkt Rückschlüsse auf das dienstliche Einsatzfeld des Sachbearbeiters treffen. Wegen des dienstlichen Kontextes ergibt sich daraus jedoch keine Persönlichkeitsgefährdung, weil kein Rückschluss auf die private Lebensgestaltung (Bewegungsprofile) hieraus abgeleitet werden kann. 1916  In ähnlichem Kontext HessVGH, NVwZ-RR 2012, 880 (Geheimhaltungsbedürftigkeit von Namen von Behördenmitarbeitern im in-camera-Verfahren gem. § 99 VwGO). Ebenso Louis, NuR 2013, 77 (85). 1917  Erichsen / Scherzberg, Zur Umsetzung der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, S. 94; Röger, UIG, § 8 Rn. 12; ­ chlacke / Schrader / Bunge, Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechts­ S schutz im Umweltrecht, § 1 Rn. 126. 1918  Zu etwaigen Ausnahmen (etwa Bedrohung bzw. Bedrängung des Amtswalters) vgl. Schoch, IFG, § 5 Rn. 66. 1919  Ebenso der Entwurf der Fraktion BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN zum UIG 1994, vgl. BT-Drs. 12 / 5696 S. 4, § 5 IV UIG-Entwurf sowie Nedden, in: Bär / Hohl / Möstl / Müller, Rechtskonformes eGovernment – eGovernment-konformes Recht, S. 77, 90 f. 1920  Dies ist insbesondere denkbar bei der Aufnahme von Wohngebäuden durch Satelliten (Draufsicht; Orthophotos). Abgesehen von der INSPIRE-Initiative ist diese Konstellation insbesondere bei der systematischen Aufnahme des Straßenbildes durch Internetdienste wie Google Street View relevant, weil hier Einblicke in die Eigentumsnutzung gewährt werden können, vgl. hierzu bereits oben Fn. 1465.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

457

immer an eine Erdposition anknüpfen, die in der Regel eigentumsrechtlich einer Privatperson, einer juristischen Person des Privatrechts oder dem Staat (juristische Personen des Öffentlichen Rechts) zugeordnet werden kann. Ist der Staat Eigentümer, kommt der Schutz personenbezogener Daten nicht in Betracht; allenfalls die o. g. Ausschlussgründe wegen Beeinträchtigung öffentlicher Interessen (Art. 13 I UAbs. 1 und UAbs. 2 lit. b) INSPIRE-RL) können tangiert sein. Ist der Eigentümer eine juristische Person des Privatrechts, kommt ebenfalls kein Schutz durch das Datenschutzrecht in Betracht. Vielmehr kann der erforderliche Schutz über Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sichergestellt werden.1921 Somit verbleiben als schutzbedürftige Betroffene regelmäßig lediglich natürliche Personen und zwar in ihrer Eigenschaft als Grundstückseigentümer oder -mieter. (a) Nicht schutzwürdige Belange Nicht schutzwürdig sind Belange des Betroffenen, an deren Geheimhaltung er kein berechtigtes Interesse hat. Dies ist dann der Fall, wenn die Daten nicht vertraulich sind, d. h. wenn sie z. B. allgemein bekannt sind.1922 Allgemein bekannt sind personenbezogene Daten, wenn der Betroffene sie freiwillig einem unbestimmten Adressatenkreis preisgibt oder wenn sie zwangsweise erhoben wurden und einem unbestimmten Adressatenkreis voraussetzungslos,1923 etwa in öffentlichen Registern, zur Verfügung gestellt werden.1924 Die freiwillige Preisgabe von georeferenzierten personenbezogenen Daten betrifft etwa die Telefonbucheinträge und freiwillige Angaben im Internet. Der Schutz und die Schutzwürdigkeit ist hingegen nicht aufgehoben, wenn nur ein abgegrenzter, eingeschränkter Personenkreis Kenntnis von den preisgegebenen Daten hat. Dies betrifft etwa Fälle, in denen ein Datensatz lediglich behördenbekannt ist; ist die Behörde nicht berechtigt, die Daten i. S. e. Zweckänderung herauszugeben (frei zugänglich zu mabb) Natürliche Person, S. 317 f. sowie Röger, UIG, § 8 Rn. 5 f. hierzu bereits oben ff) Entfallen des Schutzes wegen Allgemeinzugänglichkeit, S. 343 ff. sowie Erichsen / Scherzberg, Zur Umsetzung der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, S. 87 und § 5 II 1 Nr. 2 BbgAIG. 1923  Ist der Datenzugang nicht voraussetzungslos, sondern etwa von der Geltendmachung eines berechtigten Interesses abhängig, handelt es sich nicht um allgemein zugängliche Daten i. S. d. Art. 5 I 1 GG und somit verbleibt es bei der Vertraulichkeit und Schutzwürdigkeit. Die Geltendmachung des berechtigten Interesses dient dabei gerade dem Ausgleich der widerstreitenden Interessen. Zum Ganzen s. u. IV. Informationszugangsrecht in Bund und Ländern, S. 519 ff. 1924  Als derartige öffentliche Register nennt Röger, UIG, § 8 Rn. 13 Fn. 40 Wasserbücher nach § 37 WHG, Denkmallisten (z. B. § 3 V 1 DSchG NW), Bodendatenbanken (z. B. § 18 II BodSchG BW) oder das Handelsregister (§ 9 HGB). 1921  S. o.

1922  Siehe

458

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

chen), unterliegen die Daten nach wie vor einem gewissen Schutz, mag dieser auch eingeschränkt sein.1925 Unerheblich ist ferner, ob die Informa­ tion unabsichtlich oder rechtlich unzulässig an die Öffentlichkeit gelangt. Dies kann den Schutz und die Schutzwürdigkeit der betreffenden Daten nicht ausschließen.1926 Vielmehr müssen technische Vorkehrungen geschaffen werden, um einem Missbrauch vorzubeugen.1927 Zuletzt ist die Schutzwürdigkeit hinsichtlich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung immer dann ausgeschlossen, wenn umweltverschmutzende Tätigkeiten des Betroffenen offenbart werden.1928 Hier führt die Rechtsbeeinträchtigung durch den Betroffenen zu einer Beeinträchtigung nicht nur der Umwelt, sondern auch der Mitmenschen, die es rechtfertigt, im Sinne einer allgemeingültigen Abwägung die Belange des Umweltschutzes gegenüber denen des datenschutzrechtlich Betroffenen höher zu bewerten.1929 1925  Anders Erichsen / Scherzberg, Zur Umsetzung der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, S. 87; Röger, UIG, § 8 Rn. 13. Den informierten Personen ist eine Weitergabe wegen des Grundsatzes der Zweckbindung und der damit verbundenen Notwendigkeit des Eingreifens einer weiteren Ermächtigungsgrundlage gerade für die Datenweiterleitung nicht ohne Weiteres möglich. Durch diese Notwendigkeit wird die Schutzwürdigkeit der betreffenden Daten, auch wenn sie partiell bekannt sind, vor einer totalen Preisgabe sichergestellt. 1926  Ebenso Walther, Personenbezug von Geodaten, S. 21 f.; Arning / Forgó / Krügel, DuD 2006, 700 (704); Polenz, in: Kilian / Heussen, Computerrechts-Handbuch, Teil 13: Datenschutz – Rechtsquellen und Grundbegriffe des allgemeinen Datenschutzes, Rn. 68 (EL 29 Februar 2011); a. A. noch Weichert in der vorherigen Bearbeitung, zitiert nach Arning / Forgó / Krügel, DuD 2006, 700 (704 Fn. 32) sowie Weichert, DuD 2007, 113 (115 Text zu Fn. 22) und ders., in: Däubler / Klebe / Wedde / Weichert, BDSG, § 3 Rn. 15. Eine Ausnahme vom Erfordernis der legalen Zugriffsmöglichkeit auf Zusatzwissen ist ggf. dann zu machen, wenn die Zugriffsmöglichkeit trotz ihrer Illegalität sozialüblich ist, d. h. die Rechtswidrigkeit entweder nicht endgültig geklärt ist oder Rechtsverstöße nicht in voller Konsequenz verfolgt werden. Unter diesem Aspekt kommt insbesondere die Nutzung des Internetdienstes Google Street View in Betracht. Auch wenn dieser unter datenschutzrechtlichen Gesichtspunkten zum Teil oder ganz für rechtswidrig gehalten wird, wäre es wegen der Sozialüblichkeit der Nutzung dieses Dienstes realitätsfern, wollte man dessen Informationswert als Zusatzwissen ausklammern. Andererseits darf die Erreichbarkeit rechtwidriger Inhalte als Zusatzwissen nicht dazu führen, dass ein an sich rechtmäßiger Inhalt selbst unzulässig wird. In letzter Konsequenz heißt dies, dass Zusatzwissen nur dann nicht heranzuziehen ist, wenn es erwiesenermaßen illegal und seine Nutzung auch nicht sozialüblich ist. 1927  Ebenso Dammann, in: Simitis, BDSG, § 3 Rn. 36; aus Sicht der Geoinformatik Diez / Rösler-Goy / Schmid / Seyfert, Zeitschrift für Vermessungswesen 2009, 357 (361 f.). 1928  Röger, UIG, § 8 Rn. 14. 1929  Nicht ganz zweifelsfrei ist allerdings, ob dieser bzgl. des Umweltinforma­ tionsrechts aufgestellte Grundsatz auch auf die INSPIRE-Geodatennutzungs-Konstel-



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

459

Dies ergibt sich aus dem hohen Sozialbezugs (Auswirkungen auf die Mitmenschen) und dem Interesse der Allgemeinheit, den Verursacher der Umweltbelastung zu ermitteln und zur Rechenschaft zu ziehen. Durch sein umweltschädliches Verhalten „verwirkt“ der datenschutzrechtlich Betroffene mithin sein ihm grundsätzlich gegebenes Recht aus Art. 2 I i. V. m. 1 I GG.1930 (b) Schutzwürdige Belange Die Schutzwürdigkeit der Belange Betroffener steigt mit der Persönlichkeitsrelevanz. Wegen der Georeferenzierung von Geodaten kann diese grundsätzlich nur an das Grundstückseigentum bzw. die Grundstücksnutzung anknüpfen. Zu unterscheiden ist dabei, ob das entsprechende Grundstück selbst (z. B. landwirtschaftliche Nutzfläche, Eigenheim) oder durch Dritte (Vermietung, Verpachtung) genutzt wird. Der Eigentümer ist dann besonders schutzwürdig, wenn Eigentümerstellung und Nutzereigenschaft zusammenfallen. Doch auch wenn das Grundstück durch Dritte genutzt wird, können Angaben über seine Beschaffenheit große Auswirkungen auf seinen Verkehrswert und damit die wirtschaftliche Nutzung (Nutzbarkeit) des Grundstücks haben.1931 Auch wenn hier die Persönlichkeitsrelevanz nicht derart ausgeprägt ist wie bei der eigenen Grundstücksnutzung, ist sie mit Blick auf Art. 14 I GG dennoch nicht zu vernachlässigen. Allgemein gilt daher: Das Informationsinteresse der Öffentlichkeit muss dann hinter dem Datenschutzinteresse des Betroffenen hintanstehen, wenn die Preisgabe der entsprechenden Daten entweder signifikante Auswirkungen auf die eigene Rechtsstellung (Persönlichkeitsgefährdung) oder die wirtschaftliche Nutzbarkeit des Grundstücks hat bzw. haben kann. Signifikant sind die Auswirkungen dann, wenn sie im ersten Fall Auswirkungen auf die Privatsphäre lation übertragen werden kann. Zum einen sind Geodaten nicht zwangsläufig Umweltdaten (s. o. c) „Umwelt“-Information, S. 35 f.). Aber auch Umweltinformationen sind nicht zwangsläufig „Umweltverschmutzungsdaten“. Die Aussage lässt sich somit nur auf solche Daten beziehen, für die sie auch Relevanz hat. Zum anderen können einzelne Geodaten(sätze) sich auf einen derart kleinen (ausschnitthaften) Lebenssachverhalt bzw. räumlichen Bereich beziehen, dass es nicht gerechtfertigt ist, dem Betroffenen die Verantwortlichkeit für die Umweltbelastung zuzuweisen. Dies wird jedoch nur in Ausnahmefällen der Fall sein, weshalb es grundsätzlich dabei bleibt, dass der datenschutzrechtlich Betroffene nicht schutzwürdig und seine Daten somit offenzulegen sind, wenn sie sich auf Umweltbelastungen beziehen, die die Allgemeinheit betreffen. 1930  Dabei handelt es sich nicht um eine Grundrechtsverwirkung im technischen Sinne (Art. 18 GG). Der Verlust der datenschutzrechtlichen Grundrechtsposition ergibt sich vielmehr aus der Abwägung mit dem Umweltschutz (Art. 20a GG) und dem diesbezüglich überwiegenden Informationsinteresse der Allgemeinheit. 1931  Ebenso Louis, NuR 2013, 77 (85).

460

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

des Betroffenen haben, insbesondere wenn sie zu einer Änderung des Nutzerverhaltens wegen der drohenden Preisgabe der Daten führen oder wenn sie im zweiten Fall zu wirtschaftlichen Einbußen seitens des Betroffenen bzgl. der Grundstücksnutzung (Vermietung, Verpachtung) oder der Verwertbarkeit (Verkauf) des Grundstücks führen. Hinsichtlich der Zuordnung zur Privatsphäre kann auf das Sphärenmodell des BVerfG zurückgegriffen werden, welches für das allgemeine Persönlichkeitsrecht entwickelt wurde.1932 Danach ist von einer Beeinträchtigung auszugehen, wenn Angaben preisgegeben werden, die die private Rechtsstellung des Betroffenen selbst (etwa Familienleben, regelmäßige Verhaltensweisen, Statussymbole etc.) oder seine Umgebung1933 (Wohnung / Eigentumshaus als privater Rückzugsraum, der nicht ausgeforscht werden darf) betreffen. Die Schutzwürdigkeit des Betroffenen ist nochmals verstärkt, wenn es sich – was häufig der Fall ist – bei den preiszugebenden Geodaten um sog. Zwangsdaten handelt, auf deren Erhebung der Betroffene somit keinen Einfluss hat.1934 (c) Allgemeine Parameter für eine Abwägung Abgesehen von schwerwiegenden Persönlichkeitsverletzungen oder -gefährdungen ist das Geheimhaltungsinteresse des Betroffenen mit den (potentiellen) Informationsinteressen der Öffentlichkeit in einen gerechten Ausgleich zu bringen. Hierfür sind gleichermaßen Parameter für die vorzunehmende Abwägung notwendig. Zunächst ist hierfür das Interesse des Datennutzers in den Blick zu nehmen: In der Regel wird kein besonderes Interesse gerade an der Erlangung personenbezogener Daten bestehen. Dem Datennachfrager wird es primär um die in den Geodaten enthaltenen Sachinformationen gehen. Umgekehrt sind die Sachdaten hinsichtlich ihres Personenbezugs i. d. R. nicht bestimmt, sondern lediglich bestimmbar. Auf die Bestimmbarkeit bzw. tatsächliche Bestimmung wird es dem Datennachfrager jedoch in den meisten Fällen nicht ankommen.1935 Die Preisgabe dieser an sich lediglich personenbeziehbaren 1932  Allgemein hierzu Kupfer, JURA 2001, 169 ff.; Nachweise bei Pieroth / Schlink, Grundrechte, § § 8 Rn. 396. 1933  Zu diesem Aspekt statt vieler Pieroth / Schlink, Grundrechte, § § 8 Rn. 394 ff.: „Der Rückzug und die Abschirmung, die durch das allgemeine Persönlichkeitsrecht als Selbstbewahrungsrecht geschützt sind, sind vor allem sozial, aber auch räumlich zu verstehen.“ 1934  Beispiele für Zwangsdaten wären Eigentümer- und Grundstücksangaben sowie alle Angaben, die im Rahmen der sog. Eröffnungskontrolle (bei Verboten mit Erlaubnisvorbehalt) gemacht werden müssen, etwa im Chemikalienrecht, Gentechnikrecht, Arzeimittelrecht; keine Zwangsdaten sind hingegen Messdaten wie Wetterdaten. 1935  In ihrem 2001 vorgelegten Gutachten zur Modernisierung des Datenschutzes schlugen daher Roßnagel / Pfitzmann / Garstka (abrufbar unter http: /  / www.sachsen-



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

461

Daten ist somit grundsätzlich von der Schutzbedürftigkeit her unproblematisch. Davon zu trennen sind Fallkonstellationen, in denen es dem Datennachfrager gerade auf die Ermittlung der bestimmbaren natürlichen Person ankommt. Hier ist wegen des Gefährdungspotentials durch Rekombination und Verschneidung von Geodaten eine hohe Sensibilität erforderlich, welche zum prinzipiellen Überwiegen des Betroffeneninteresses führt. Problematisch bei der Ermittlung der Intention des Datennachfragers ist jedoch, dass dieser sein Interesse bei der Datennachfrage nicht preisgeben muss, weil die Datenbereitstellung nicht von einem Antrag (mit Begründungspflicht) abhängig gemacht werden kann.1936 Die datenschutzrechtlich schutzwürdigen Fälle müssen deshalb abstrakt ermittelt und von vornherein ausgesondert werden, d. h. bei ihnen darf von vornherein keine Datenbereitstellung erfolgen. Dafür sind die datenschutzrechtlich bedenklichen Verwendungsszenarien von INSPIRE-Geodaten zu ermitteln. Daten, die personenbeziehbar sind und einer entsprechenden Nutzung zugeführt werden können, dürfen von vornherein nicht über die INSPIRE-Netzdienste preisgegeben werden, wenn sie sich gegenüber dem Informationsinteresse der Öffentlichkeit (d. h. der potentiellen Datennutzer) durchsetzen (überwiegen). Ist die Personenbeziehbarkeit nicht von vornherein auszuschließen, muss aus Gründen des Grundrechtsbezugs (Art. 2 I i. V. m. 1 I GG) im Zweifel von einem Personenbezug und in der Folge von einem Gesetzesvorbehalt ausgegangen werden.1937 (d) Verwendungsszenarien Die Verwendungsszenarien von Geodaten betreffen – allgemein betrachtet  – drei Bereiche, welche jeweils näher konkretisiert werden können. An (personenbezogenen) Geodaten besteht ein öffentliches Interesse anderer Behörden sowie der EU-Organe und -Einrichtungen. Daneben haben etwa Nachbarn1938 des betroffenen Grundstückseigentümers ein privates Interesse anhalt.de / fileadmin / Elementbibliothek / Bibliothek_Politik_und_Verwaltung / Biblio thek_LFD / PDF / binary / Service / Sonstige_Infos / gutachten_zur_modernisierung_des_ datenschutzes.pdf) eine Differenzierung zwischen Datenverarbeitung mit gezieltem und ungezieltem Personenbezug vor und knüpften hieran unterschiedliche rechtliche Anforderungen; vgl. auch Nedden, in: Bär / Hohl / Möstl / Müller, Rechtskonformes eGovernment – eGovernment-konformes Recht, S. 77, 95 f. Die Schwierigkeit der Differenzierung besteht jedoch in der Nachprüfbarkeit der subjektiven Verwendungsvorbehalte und möglicher Zweckänderungen. 1936  S. o. aa) Allgemeine Grundsätze hinsichtlich der Ausnahmetatbestände, S. 424 ff. 1937  Ebenso http: /  / www.bmi.bund.de / SharedDocs / Downloads / IMAGI / DE / Imagi /  behoerdenleitfaden.pdf?__blob=publicationFile, S. 8. 1938  Etwa zum Nachweis der Unterschreitung der gebotenen Abstandsflächen. Hier überwiegt das Informationszugangsinteresse jedoch bereits nach der Rechtslage

462

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

an den entsprechenden Daten. Zuletzt besteht ein eminentes wirtschaftliches Interesse an der geschäftsmäßigen Verwendung von Geodaten, die Grundstückseigentümern oder -nutzern zugeordnet werden können. Die jeweiligen Verwendungsszenarien sind einerseits auf ihr Bedrohungspotential und andererseits auf ihr Nutzungspotential hin zu überprüfen, um konkrete Abwägungsparameter zu erlangen. Bezüglich des öffentlichen Bereichs gilt, dass die an Geodaten interessierten nationalen und europäischen Stellen selten genug ein Interesse gerade am Personenbezug der INSPIRE -Geodaten haben werden. Dies gilt insbesondere für die Kommission: Der Zweck der Geodatenbereitstellung für die Kommission liegt darin begründet, dass diese eine breite Informationsgrundlage zur Verfügung hat, um eigene Programme und Gesetzesinitiativen durch Nachweis der faktischen Situation unterlegen und ggf. hinterfragen zu können. Hierfür genügen statistische Daten. Werden Geodaten (insbesondere Geobasisdaten) dazu genutzt, um den Informationsgehalt anderer, z. T. bereits vorhandener, Daten „aufzuwerten“, besteht erst recht kein Interesse an einem möglichen Personenbezug. Insgesamt kann also festgestellt werden, dass das Interesse der Kommission (und ihr nachgelagerter Einrichtungen wie der EUA oder sonstigen Agenturen) eher abstrakter / statistischer Natur ist und gerade nicht auf den Personenbezug von Geodaten angelegt ist. Dasselbe wird in den allermeisten Fällen für nationale Behörden gelten. Sollten diese ein Interesse an personenbezogenen Geodaten haben, bezieht sich dieses Interesse immer auf konkrete, einzelne Datensätze. Dann rührt dieses Interesse aber von der Aufgabenstellung dieser Behörde her, sodass bereits nach § 15 I Nr. 1 BDSG eine Datenübermittlung zum Zwecke der Aufgabenerfüllung bei der nachfragenden Behörde möglich ist. Diese Konstellation betrifft ohnehin Einzelfälle, in denen die nachfragende Behörde (etwa im Rahmen des Polizei- und Ordnungsrechts, der Umweltüberwachung) ein konkretes Interesse an einem bestimmten Geodatensatz haben wird. Dann ist die Datenbereitstellung über INSPIRE aber ohnehin nicht das „richtige“ Instrumentarium, um an diese personenbezogenen Geodaten zu gelangen. Vielmehr ist die geodatennachfragende Stelle angehalten, die Geodaten bei der geodatenhaltenden Stelle im Einzelfall konkret nachzufragen. Diese Konstellation, die ohnehin nach § 15 I Nr. 1 BDSG einen Erlaubnistatbestand erfordert, aber auch vorsieht, wird somit durch die Datenbereitstellung über INSPIRE nicht umgangen. Hier wird das Instrument der Amtshilfe nach wie vor das taugliche sein. gem. § 12 I GBO bzw. den entsprechenden Vorschriften betreffend den Zugang zum Liegenschaftskataster, weshalb der Schutz durch die INSPIRE-RL insoweit nicht weiter gehen muss.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

463

Es sind daneben, auch im Bereich der Rasterfahndung o. Ä., keine Konstellationen denkbar, in denen Behörden massenweise Geodaten (auf Vorrat) sammeln, um durch Kombination mit eigenen oder fremden Geodaten einen Personenbezug herzustellen. Ein derartiges Bedrohungspotential kann somit mangels konkreten Nutzens dieser Vorgehensweise ausgeschlossen werden. Auch im Bereich der privaten Geodatennutzung zur Herstellung eines Personenbezugs und damit zur Nutzung von Geodaten als Informationsquelle ist das „Bedrohungsszenario“ eher gering, insbesondere weil es sich auf Einzelfälle mit geringer räumlicher Ausdehnung beschränken wird. Im Übrigen ist festzuhalten, dass Nachbarn, welche vornehmlich als private Nachfrager der INSPIRE-Geodaten in Betracht kommen, die auch einen Personenbezug durch Zusatzinformationen herstellen können, über bereits bestehende Informationsquellen wie die öffentlichen oder beschränkt öffentlichen Register ohnehin regelmäßig Zugang zu Informationen haben, der durch die Preisgabe der Geodaten i. R. d. INSPIRE-Initiative nicht nennenswert vergrößert wird. Dies betrifft insbesondere das Liegenschaftskataster und das Grundbuch (§ 12 I GBO), zu denen Nachbarn i. d. R. bereits aufgrund ihrer Nachbareigenschaft ein berechtigtes Interesse am Zugang haben werden. Am größten ist das Bedrohungspotential hinsichtlich der wirtschaftlichen Nutzung von (INSPIRE-)Geodaten. Hier erfolgt eine massenhafte Verarbeitung und Kombination von Geodaten durch Wirtschaftssubjekte, etwa im Bereich der (mobilen) Navigation, der Kreditvergabe oder des Versicherungswesens (Geoscoring)1939 sowie beim Geomarketing.1940 Daneben haben sich zahlreiche private Geo-Internetdienste wie Google Earth / Google Maps, Microsoft Virtual Earth etc. etabliert, welche vornehmlich zu Werbungszwecken und als Plattform für private und wirtschaftliche Nutzungen betrieben werden.1941 Durch die Preisgabe potentiell personenbeziehbarer Geodaten über das INSPIRE-Geoportal erhält die Scoring-Wirtschaft einen enormen Zuwachs an auswertbarem Datenmaterial, welches zur Ermittlung von Scores herangezogen werden kann. Hierbei gilt: Je größer die für den Score herangezogene Datenmenge ist, desto größer ist dessen Aussagekraft und damit auch die Verbindlichkeit bzw. wirtschaftliche Bedeutung für den Verbraucher, Kreditnehmer oder Versicherungsnehmer.1942 Unerheblich ist, ob sich die 1939  Zur (bejahten) Frage, ob ein Score ein personenbezogenes Datum darstellt, vgl. oben α) Wahrscheinlichkeitsurteil, S. 307 ff. 1940  Hierzu Bremer, in: Stember / Beck, Verwaltungswissenschaften – aktuelle Schwerpunkte und Herausforderungen, S. 167, 176 m. w. N.: „Geomarketing ist Werbung mit örtlichem Bezug.“ 1941  Siehe hierzu etwa http: /  / www.google.com / enterprise / earthmaps / index.html. 1942  S. o. α) Wahrscheinlichkeitsurteil, S. 307 ff.

464

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

betreffenden Geodaten wegen ihrer Großflächigkeit auf eine Vielzahl von Grundstückseigentümern beziehen, wenn nur sichergestellt ist, dass die Geodaten jedenfalls auch einem konkreten, individuell ermittelbaren Grundstückseigentümer zugeordnet werden können und daher Rückschlüsse auf seine wirtschaftliche Situation zulassen. Der Aspekt des Scorings hat Relevanz für Grundstückswertermittlungen und -belastungen (etwa Hypotheken), (Haus-)Kreditvergaben, Gebäudeversicherungen, landwirtschaftliche Nutzungen (z. B. Ernteausfallversicherungen, Vergabe von Agrarsubventionen). Hierfür relevante Geodaten betreffen vor allem Altlasten, Naturrisiken, Wetterbedingungen, Bodenbeschaffenheit, rechtliche (Nutzungs-)Beschränkungen aus Umweltschutzgründen sowie Bodenschätze. Durch den Einsatz der Geodaten kann ein genaues Bild von der Lebenssituation gemacht werden, welches dezidierte Rückschlüsse auf die wirtschaftliche Situation des Betroffenen zulässt. Hier ist die Persönlichkeitsrelevanz wegen der Genauigkeit und Kombinationsmöglichkeit der zur Verfügung stehenden Geodaten sehr hoch. Sonstige allgemeingültige Aussagen, die über die genannten Fallgruppen hinausgehen, lassen sich kaum treffen, weil sie stets eine Abwägung im Einzelfall erfordern,1943 die jedoch wegen der Konstellation der proaktiven Geodatenbereitstellung i. R. d. INSPIRE-Initative im Gegensatz zum Umweltinformationsrecht nicht vorgenommen werden kann. Über die genannten Fallgruppen hinaus lässt sich jedoch feststellen, dass eine Geodatenbereitstellung mangels Abwägbarkeit mit Informationszugangsinteressen immer dann unterbleiben muss, wenn sie große wirtschaftliche Folgen für den Betroffenen nach sich zieht. Dies ist etwa in Altlastenfällen häufig der Fall.1944 Umgekehrt ist die Schutzbedürftigkeit niedrig und somit das (allgemeine / abstrakte) Informationszugangsinteresse höher zu bewerten, wenn die preisgegebenen Daten nur geringe Umwelt- und Sozialauswirkungen haben, der Betroffene somit nur im Randbereich seines Persönlichkeitsrechts tangiert wird.1945 Insgesamt gilt: Je umfangreicher die Verwendungsszenarien der bereitgestellten Daten sind, desto größer sind die Auswirkungen auf den Betroffenen und somit auch dessen Schutzwürdigkeit.1946 Die Abwä1943  Ebenso Erichsen / Scherzberg, Zur Umsetzung der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, S. 95: „In den übrigen aufgeführten Fällen kann das Verhältnis von Umweltschutz- und Geheimhaltungsinteresse nicht allgemein bestimmt werden.“ 1944  Ebenso Schrader, in: Schomerus / Schrader / Wegener, UIG, § 8 Rn. 9. 1945  Schrader, in: Schomerus / Schrader / Wegener, UIG, § 8 Rn. 9. 1946  Ebenso Röger, UIG, § 8 Rn. 11 mit umgekehrtem Duktus: „Je größer der Sozialbezug ist, desto weniger beachtlich kann das Interesse des einzelnen an der Geheimhaltung sein; die Schutzintensität der personenbezogenen Daten nimmt mit dem Grad ihrer Sozialbezogenheit ab.“



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

465

gung muss somit abstrakt zwischen den möglichen Verwendungsszenarien einerseits und den damit korrelierenden möglichen Bedrohungsszenarien von der datenbereitstellenden Stelle beim Akt der INSPIRE-Datenbereitstellung vorgenommen werden. Anschließend ist nämlich ein wirksamer Schutz für das Datenschutz- und Persönlichkeitsrecht des Betroffenen nicht mehr möglich. (3) Drittbetroffene Als Drittbetroffene kommen u. a. Amtswalter von dritten Behörden in Betracht, die Geodaten an die INSPIRE-verpflichtete Stelle (Behörde) übermittelt haben. Dies können auch natürliche Personen bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben (d. h. v. a. Beliehene) sein. Hier gelten jedoch wegen des Bezugs zur dienstlichen Tätigkeit dieselben Parameter wie allgemein bei Amtswaltern.1947 Als weitere Drittbetroffene kommen Gutachter in Betracht, die für die geodatenhaltende Stelle oder einen Betroffenen tätig geworden sind.1948 Auch bezüglich der Gutachtertätigkeit ist zu konstatieren, dass diese einen hohen Sozialbezug aufweist (berufliche Tätigkeit) und die betroffenen Daten daher regelmäßig nicht schutzwürdig sind. Hinzu kommt, dass es sich bei den entsprechenden Daten nicht um Zwangsdaten handeln wird, da die Aufnahme einer Gutachtertätigkeit i. d. R. freiwillig erfolgt. Der Gutachter kann und muss somit damit rechnen, in den entsprechenden Behördendaten namentlich genannt zu werden. Als sonstige Drittbetroffene gerade im Kontext der Geodatennutzung kommen vor allem Grundstücksnachbarn oder Nutzer (Mieter, Pächter) benachbarter Grundstücke in Betracht.1949 Diese werden regelmäßig tangiert, wenn es um das Verhältnis des betroffenen Grundstücks zu seiner Umgebung geht – insbesondere bei Abstandsflächen, Bebauungsplänen – und bei Umweltfaktoren, die nicht an Grundstücksflächen Halt machen – Bodenund Luftbeschaffenheit, Lärmauswirkungen, Geruchsbelästigungen. Die nachbarlichen Belange sind im Vergleich zu den vorgenannten Rechtspositionen der Amtswalter, Gutachter und Betroffenen in deutlich höherem 1947  Hierzu

s. o. (1) Amtswalter, S. 455 f. etwa Röger, UIG, § 8 Rn. 17 f.; dieser nennt als Einsatzfeld insbes. Bodenuntersuchungen wegen Altlasten. 1949  Erichsen / Scherzberg, Zur Umsetzung der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, S. 93 nennen überdies Personen, die Einwendungen erhoben haben oder in sonstiger Weise an Verwaltungsverfahren beteiligt waren. Diese Fallgruppe hat jedoch primär Relevanz im verfahrensmäßig geprägten Umweltinformationsrecht, nicht hingegen im zustandsgeprägten Recht der Geodatennutzung. Die Fallgruppe kann deshalb hier weitestgehend außer Acht bleiben. 1948  Vgl.

466

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Maße schutzwürdig: Zum einen handelt es sich um Zwangsdaten, d. h. der betroffene Nachbar ist zur Preisgabe der Daten verpflichtet.1950 Zum Teil werden die Daten sogar ohne das Wissen des Nachbarn beim Grundstückseigentümer (d. h. dem eigentlich Betroffenen) erhoben, sodass dem Nachbarn Rechtsschutz- oder andere Reaktionsmöglichkeiten verwehrt sind. Ferner ist der Anlass, den der Nachbar bietet, warum von ihm Daten erhoben werden, als äußerst gering anzusehen: Er ergibt sich aus der nachbarlichen Schicksalsgemeinschaft und beruht nicht auf einem eigenen Verhalten des Nachbarn, sondern vielmehr aus der bloßen Eigenschaft als Eigentümer des Nachbargrundstücks. Der Bezug zum Grundstück weist auch in sach­ licher Hinsicht eine hohe Persönlichkeitsrelevanz auf, weil es sich bei dem Grundstück entweder um einen werthaltigen Wirtschaftsfaktor (Einnahmequelle bei Vermietung) oder um den eigenen Raum zur Persönlichkeitsentfaltung (eigene Wohnnutzung, etwa im Einfamilienhaus) handelt. Wegen der flächendeckenden Erhebung von Geodaten wird es faktisch jedoch in der Regel so sein, dass der drittbetroffene Nachbar selbst zugleich auch Betroffener ist, weil auch bezüglich seines eigenen Grundstücks Geodaten erhoben und verarbeitet werden. Umgekehrt ist in diesem Fall der eigentlich Betroffene zugleich der Nachbar des eigentlichen Nachbarn. Ist dies der Fall, macht eine Unterscheidung zwischen Betroffenheit und Drittbetroffenheit wenig Sinn, weil sie wechselseitig und zugleich vorliegt. Insgesamt ergibt sich aus dieser Erkenntnis, dass die Rechtsstellung der Eigentümer oder Nutzer eines Grundstücks, auf das sich die Geodaten beziehen, gegenüber den sonstigen Rechtspositionen (von Amtswaltern, Sachverständigen etc.) am stärksten ist. (4) Zusammenfassung Die Typologisierung ergibt, dass betroffenen Grundstückseigentümern oder -nutzern im Rahmen der Abwägung die stärkste Position zukommen muss. Hier sind die persönlichkeitsrechtlichen und wirtschaftlichen Folgen der Preisgabe personenbezogener Daten an einen unbestimmten Adressatenkreis am größten. Umgekehrt ist das Interesse der Nutzer am Datenzugang gering: Entweder besteht schon kein Interesse gerade an personenbezogenen Daten oder das Interesse ist nicht (sonderlich) schutzwürdig. Dies hat zur Folge, dass die Abwägung in der Regel dazu kommen muss, dass das Schutzinteresse betroffener Grundstückseigentümer oder -nutzer ggü. allen in Betracht kommenden Verwendungsszenarien überwiegt. Bezüglich betroffener Amtswalter oder Sachverständigen etc. gilt das umgekehrte Ergebnis. 1950  Siehe

hierzu bereits oben Text zu Fn. 1934.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

467

hh) Nachteilige Umweltfolgen Grundsätzlich soll die Preisgabe von Umweltinformationen bzw. Geodaten positive Auswirkungen auf den Umweltschutz haben.1951 In Ausnahmefällen kann jedoch auch der gegenteilige Effekt eintreten; der Richtlinientext nennt als Beispiel die Preisgabe von Informationen über den Aufenthaltsort seltener Tierarten.1952 Im Interesse des Umweltschutzes darf es in diesen Fällen keine Datenbereitstellung geben. Auch eine Abwägung mit entgegenstehenden Interessen ist nicht angezeigt, weil das Schutzgut Umwelt in jedem Fall vorrangig ist.1953 Die Intention, die Umwelt zu schützen, wäre ansonsten in ihr Gegenteil gekehrt. Dies kann nicht Sinn und Zweck der INSPIRE- und der UIRL sein. Mithin ist Art. 13 I UAbs. 2 lit. h) INSPIRERL abwägungsresistent. e) Anhänge und Durchführungsbestimmungen aa) Aufteilung der Geodatenthemen auf drei Anhänge Der sachliche Anwendungsbereich der INSPIRE-RL ist gem. Art. 4 I lit. d) INSPIRE-RL abhängig davon, ob das jeweilige Geodatum einem Geodatenthema eines der drei Anhänge der INSPIRE-RL zugeordnet werden kann. Neben der begrifflichen Festlegung des jeweiligen Geodatenthemas enthalten die Anhänge eine konkretisierende Beschreibung. Zu den einzelnen Geodatenthemen wurde bereits oben Stellung genommen, weshalb hier darauf verzichtet werden soll.1954 Stattdessen soll der Sinn und Zweck der Regelungstechnik durch Anhänge näher beleuchtet werden. Zunächst ist festzustellen, dass durch Art. 4 VII INSPIRE-RL der Kommission die Kompetenz übertragen wurde, durch Änderung der Annex-Geodatenthemen eine Erweiterung des sachlichen Anwendungsbereichs der INSPIRE-RL zu bewirken.1955 Durch Nutzung des Komitologieverfahrens (über Art. 4 VII INSPIRE-RL) soll eine ggü. einer Richtlinienänderung einfachere und schnellere Möglichkeit geschaffen werden, den sachlichen Anwendungsbereich der INSPIRE-RL auf neue Themenbereiche auszudehnen. Dieses Ziel kann auch tatsächlich durch diese Regelungstechnik verwirklicht werden. 1951  Schrader,

in: Schomerus / Schrader / Wegener, UIG, § 7 Rn. 19. Louis, NuR 2013, 77 (84). 1953  Ebenso Louis, NuR 2013, 77 (84): „ist der Zugang zu versagen“. 1954  S. o. d) Einschränkung für die unterste Verwaltungsebene, Art. 4 VI INSPIRE-RL, S.  199 ff. 1955  Siehe hierzu sogleich unten bb) Änderung der Geodatenthemen, Art. 4 VII INSPIRE-RL, S. 468 f. 1952  Ebenso

468

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Der zweite Hintergrund für die Regelungstechnik durch die drei Anhänge besteht in der Differenzierungsmöglichkeit zwischen diesen. Die Kommission hat nämlich in der Eruierung des Richtlinienerfordernisses erkannt, dass aufgrund des unterschiedlichen Harmonisierungsgrades zwischen den einzelnen Geodatenthemen, der Systemrelevanz mancher Geodatenthemen für (die Georeferenzierung) andere(r) Geodatenthemen1956 und der höheren Relevanz für die Politikgestaltung der EU eine Differenzierung sinnvoll ist. Die Differenzierung betrifft auch eine zeitliche Abstufung der praktischen Realisierung (bzw. Realisierbarkeit) der Geodatenbereitstellung.1957 Diese Erkenntnis deckt sich mit der Analyse der Annex-Themenbereiche.1958 Die hinter der Regelung stehende Intention der Kommission ist daher als äußerst positiv einzustufen. An diese Unterteilung in die drei Anhänge knüpft sodann eine zeitliche Differenzierung an.1959 bb) Änderung der Geodatenthemen, Art. 4 VII INSPIRE-RL Art. 4 VII INSPIRE-RL betrifft seinem Wortlaut nach die Anpassung der Beschreibung der Annex-Geodatenthemen, um neuen Bedarf an Geodaten zur Unterstützung politischer Maßnahmen der Union mit Auswirkungen auf die Umwelt zu berücksichtigen. Durch das Wort „Beschreibung“ könnte ausgedrückt werden, dass die Nennung der einzelnen Geodatenthemen selbst unverändert bleiben muss und nur ihre Beschreibung, d. h. die jeweiligen Erläuterung, eine Anpassung erfahren darf. Diese enge Auslegung geht jedoch an der Wirklichkeit und dem Willen des Richtliniengesetzgebers vorbei: Gem. EG Nr. 32 INSPIRE-RL soll die Kommission die Befugnis erhalten, die Beschränkung der in den Anhängen I-III genannten bestehenden Geodatenthemen anzupassen. Die Annex-Themen können aber sinnvoll und effektiv nur angepasst werden, indem neue Geodatenthemen in die Anhänge aufgenommen werden können. Dieselbe Zielrichtung verfolgt auch Art. 4 VII 2. HS INSPIRE-RL. Um diesem Ziel gerecht werden zu können, muss die Kommission somit (über das Regelungsverfahren mit Kontrolle) befugt sein, nicht nur die Beschreibungen der Annex-Geodatenthemen, sondern auch die Geodatenthemen selbst anzupassen. 1956  Hierin liegt der Grund dafür, dass Anhang I eher Geobasisdaten und Anhang III eher Geofachdaten (mit Umweltbezug) betrifft, weil erstere zur Georeferenzierung der Geofachdaten herangezogen werden und somit deren Wert steigern können. Siehe hierzu bereits oben V. Thematischer Bezug zu den in Anhang I, II oder III aufgeführten Themen, S. 243 f. 1957  Dazu s. u. 4. Zeitplan, S. 496 ff. 1958  Siehe hierzu oben V. Thematischer Bezug zu den in Anhang I, II oder III aufgeführten Themen, S. 243 f. 1959  Siehe hierzu unten b) Zeitplan Geodaten, S. 498 f.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

469

Anders als bei den anderen Bestimmungen der Art. 5 IV, 7, 16, 17 VIII, 21 IV INSPIRE-RL wird die Kommission in Art. 4 VII INSPIRE-RL jedoch nicht zum Erlass tertiärrechtlicher Durchführungsbestimmungen ermäch­ tigt,1960 sondern zur Änderung des sekundärrechtlichen Richtlinientextes selbst (bzw. der dazugehörigen Anhänge). Dies stellt eine neue Dimension der Delegation von Gesetzgebungskompetenzen auf die Kommission dar, denn hierdurch wird den anderen Gesetzgebungsorganen die Hoheit über die Sekundärrechtsetzung (jedenfalls partiell) entzogen. Die Vorgehensweise ist jedoch gerechtfertigt. Zum einen besteht – wie gezeigt – eine praktische Notwendigkeit, die Annex-Themen im Bedarfsfall ohne erheblichen Gesetzgebungsaufwand zu novellieren / erweitern. Zum anderen betrifft die RLÄnderung nur einen vergleichsweise kleinen Teilaspekt, auch wenn dieser Auswirkungen auf den zentralen Punkt des sachlichen Anwendungsbereichs hat. Die anderen Gesetzgebungsorgane (welche an einer RL-Änderung über Art. 294 AEUV (= Art. 251 EGV) beteiligt wären), sind jedoch nicht „schutzlos“ gestellt. Über das gem. Art. 4 VII, 22 III INSPIRE-RL durchzuführende Regelungsverfahren mit Kontrolle1961 haben Rat und Parlament hinreichende Beteiligungsrechte und Vetopositionen. cc) Einordnung der INSPIRE-Durchführungsbestimmungen in das Komitologie-System Die eigentliche, technische Ausgestaltung der INSPIRE-RL erfolgt durch die tertiärrechtlichen Durchführungsbestimmungen.1962 Diese Vorgehensweise bietet den Vorteil, den Richtlinientext nicht mit technischen Details zu überfrachten und durch das Komitologieverfahren leichter Änderungen an den Durchführungsbestimmungen vornehmen zu können, wenn diese an neue technische Entwicklungen angepasst werden müssen.1963 Ermächtigungen neben Art. 4 VII INSPIRE-RL zum Erlass tertiärrechtlicher Vorschriften finden sich in Art. 5 IV (Metadaten), Art. 7 (Interoperabilität), Art. 16 (Netzdienste), Art. 17 VIII (Gemeinsame Nutzung von Daten) und Art. 21 IV (Monitoring & Reporting) der INSPIRE-RL. Damit besteht für jedes Kapitel der INSPIRE-RL eine Ermächtigung zum Erlass von Durchführungsbestimmungen. Auf die einzelnen, auf diesen Grundlagen erlassenen Durchfüh1960  Siehe hierzu sogleich unter bb) Einordnung der INSPIRE-Durchführungsbestimmungen in das Komitologie-System, S. 469 ff. 1961  Zum Ablauf dieses Verfahrens s. o. bb) Einordnung der INSPIRE-Durchführungsbestimmungen in das Komitologie-System, S. 469 ff. 1962  v. Janowsky / Ludwig / Roschlaub / Streuff, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 17. 1963  v. Janowsky / Ludwig / Roschlaub / Streuff, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 17 und sogleich unten.

470

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

rungsbestimmungen wird im Rahmen der materiellen Bestimmungen des Richtlinientextes eingegangen.1964 Von erheblicher verfahrensrechtlicher Bedeutung ist in diesem Zusammenhang Art. 22 INSPIRE-RL. Nach dessen Absatz 1 wird die Kommission von einem Ausschuss unterstützt. Dieser ist, wenn auf Art. 22 II INSPIRERL verwiesen wird, ein Regelungsausschuss (Art. 5 Komitologie-Beschluss 1999: Regelungsverfahren) und, wenn auf Art. 22 III INSPIRE-RL verwiesen wird, ein Regelungsausschuss mit Kontrolle (Art. 5a Komitologie-Beschluss 2006)1965.1966 Je nachdem, auf welchen Absatz des Art. 22 INSPIRERL verwiesen wird, ist somit entweder das Regelungsverfahren (nach Art. 5 Komitologie-Beschluss 1999) oder das Regelungsverfahren mit Kontrolle (nach Art. 5a Komitologie-Beschluss 2006) einschlägig.1967 In beiden Verfahren muss der von der Kommission eingebrachte Vorschlag mit der Stellungnahme des Ausschusses in Einklang stehen.1968 Der Unterschied zwischen beiden Verfahrensarten besteht in der zusätzlichen Vetoposition des Europäischen Parlaments oder des Rates beim Regelungsverfahren mit Kontrolle.1969 Ausweislich der von Töller beschriebenen Systematik handelt es sich bei dem „INSPIRE-Ausschuss“ (nach Art. 22 I INSPIRE-RL) um einen Ausschuss zur Konkretisierung und Anpassung an den technischen Fortschritt (Typ 2), welcher mit der Anpassung der (INSPIRE-)Richtlinie bzw. deren Anhänge an ebendiesen sowie mit der Konkretisierung der 1964  Vgl. unten f) Metadaten, Interoperabilität, Netzdienste, S. 477 ff., g) Gemeinsame Nutzung von Daten, S. 487 f. und h) Organisatorische Maßnahmen, S. 489 f. 1965  Durch den BESCHLUSS 2006 / 512 / EG, ABl. Nr. L 200 / 11 wurde der „alte“ Komitologie-Beschluss 1999 / 468 / EG u. a. um den Art. 5a ergänzt, der das sog. Regelungsverfahren mit Kontrolle installierte. 1966  Der „INSPIRE-Ausschuss“ erfüllt auch die materiellen Vorgaben, die an einen Komitologie-Ausschuss gestellt werden, vgl. Töller, Komitologie, S. 271 f. in Abgrenzung zu beratenden und wissenschaftlichen Ausschüssen. 1967  Verweise auf Art. 22 II (Regelungsverfahren) in Art. 5 IV und 21 IV INSPIRE-RL; Verweise auf Art. 22 III (Regelungsverfahren mit Kontrolle) in Art. 4 VII, 7, 16, 17 VIII INSPIRE-RL. 1968  Art. 5 III Komitologie-Beschluss 1999; Art. 5a III Komitologie-Beschluss 2006. Im Falle der ablehnenden Stellungnahme des Ausschusses wird der Kommissionsvorschlag in beiden Fällen dem Rat unterbreitet, damit dieser in Kooperation mit der Kommission (und ggf. mit dem Parlament) eine Lösung herbeiführen kann, vgl. Art. 5 IV-VI und Art. 5a IV. Erläuterungen zu den Hintergründen bei Pilniok /  Westermann, VerwArch 103 (2012), 379 (392). 1969  Bereits nach dem „normalen“ Regelungsverfahren besteht eine Vetoposition (jedenfalls des Rates), sofern der Regelungsausschuss eine ablehnende Stellungnahme abgegeben hat. Beim Regelungsverfahren mit Kontrolle ergibt sich eine zusätzliche Vetoposition des Rates oder des Parlaments aus Art. 5a III lit. b) und c), selbst wenn der Regelungsausschuss dem Kommissionsvorschlag zuvor zugestimmt hat.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

471

Richtlinienvorgaben durch spezifizierende Durchführungsbestimmungen betraut ist.1970 Zudem ist eine Fortschreibung und damit eine Aktualisierung der Anhang-Themen vorgesehen (EG Nr. 32, Art. 4 VII INSPIRE-RL).1971 Die Arbeit des Regelungsausschusses ist abstrakt-genereller Art, d. h. der Ausschuss ist mit tertiärer Normsetzung betraut.1972 Diese erfolgt – entsprechend dem Umsetzungszeitplan – stufenweise, nämlich angepasst an die jeweiligen Anhang-Themen. Durch die hierdurch erreichte zeitliche Stufung des Umsetzungsverfahrens kann eine Überlastung der Mitgliedstaaten bei der legislativen1973 und, wegen des deutlich höheren Arbeitsaufwands, vor allem bei der exekutiven Umsetzung der INSPIRE-RL und ihrer Vorgaben verhindert und somit eine höhere Akzeptanz der europäischen Vorgaben bei den Mitgliedstaaten und ihren nationalen Stellen erreicht werden.1974 Zwar wurde die INSPIRE-RL vor dem Inkrafttreten des Reformvertrages von Lissabon und der damit einhergehenden Differenzierung in delegierte Rechtsetzung (Art. 290 AEUV) und Durchführungsgesetzgebung (Art. 291 II, III AEUV) erlassen. Dennoch könnte diese Novellierung – vermittelt durch die daran anknüpfende, die neue Systematik übernehmende Neufassung des Komitologiebeschlusses von 1999 durch die neue Komitologie-VO 20111975 – auch Auswirkungen auf die seitdem erlassenen bzw. noch zu erlassenden INSPIRE-Durchführungsrechtsakte haben. Zu Recht sind die bisherigen INSPIRE-Durchführungsbestimmungen1976 auf der Grundlage des in Art. 22 INSPIRE-RL in Bezug genommenen Komitologiebeschlusses 1999 erlassen worden. Diese Feststellung galt auf jeden Fall solange, wie noch das alte primärrechtliche Regime aus EUV und EGV in Kraft war, auf das sich der Komitologiebeschluss 1999 stützte. Die 1970  Töller,

lage.

Komitologie, S. 351 mit zahlreichen Beispielen als Vergleichsgrund-

Töller, Komitologie, S. 356. Systematisierung Töller, Komitologie, S. 368 f., mit dem Hinweis, dass die Arbeit der Ausschüsse zur Aktualisierung und Konkretisierung der Richtlinienbestimmungen am Grenzbereich zur Gesetzgebung angesiedelt ist. 1973  In der Regel werden diese Durchführeungsbestimmungen als Verordnungen erlassen, welche gem. 288 II AEUV rechtlich verbindlich sind und keiner mitgliedstaatlichen Umsetzung bedürfen. 1974  Ähnlich bereits Töller, Komitologie, S. 372, die u. a. diesen Aspekt als einen der Hauptgründe für den steuerungsstrategischen Erfolg der Komitologie im Umweltbereich ausmacht. 1975  VERORDNUNG (EU) Nr. 182 / 2011 v. 16.02.2011 zur Festlegung der allgemeinen Regeln und Grundsätze, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse der Kommission kontrollieren, ABl. Nr. L 55 / 13. 1976  Etwa VERORDNUNG 2008 / 1205 / EG (Metadaten). 1971  Hierzu 1972  Zu

472

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Rechtslage (auf Sekundärebene) ist jedoch auch noch nach Erlass des Vertrages von Lissabon gleich geblieben, auch wenn die primärrechtlichen Vorschriften ersetzt worden waren. Der Komitologie-Beschluss von 1999 hat durch den Erlass des Lissabon-Vertrages selbst keine Änderung erfahren, er galt vielmehr bis zu seiner Ersetzung fort.1977 Alle Durchführungsrechtsakte, die sich in der Phase zwischen Änderung des Primärrechts durch den Vertrag von Lissabon und der Ersetzung des alten Komitologiebeschlusses durch die neue Komitologie-VO auf den alten Komitologiebeschluss von 1999 bezogen, waren somit zu Recht auf diesen gestützt. Dies gilt ungeachtet der Tatsache, dass das primärrechtliche System der Durchführungsrechtsetzung durch den Lissabon-Vertrag eine grundlegende Neuausrichtung erfahren hat. Diese wird nämlich erst durch die sekundärrechtliche Aktualisierung durch die neue Komitologie-VO tatsächlich umgesetzt. Die neue Komitologie-VO hat den alten Komitologie-Beschluss 2011 außer Kraft treten lassen und funktional ersetzt.1978 Trotz Ersetzung des alten Komitologiebeschlusses kann es (in naher Zukunft) zu Konfliktfällen kommen, wenn der Basisrechtsakt auf den alten Komitologiebeschluss verweist, dieser aber wegen der Ersetzung durch die neue Komitologie-VO nicht mehr besteht. Dabei ist zwischen den beiden Verfahrensarten zu unterscheiden: Wird auf das Regelungsverfahren mit Kontrolle (über Art. 22 III INSPIRE-RL) verwiesen, so bleibt dieses gem. Art. 12 S. 2 Komitologie-VO einschlägig. Bezüglich des „normalen“ Regelungsverfahrens (anwendbar über Art. 22 II INSPIRE-RL) trifft Art. 13 der neuen Komitologie-VO eine Übergangsregelung. Die für die INSIRE-RL maßgebliche Variante des Art. 13 I lit. c) Komitologie-VO sieht vor, dass das vormalige Regelungsverfahren nunmehr in das sog. Prüfverfahren nach Art. 5 Komitologie-VO überführt wird.1979 Das bedeutet für zukünftige Tertiärrechtsakte, welche ihre Ermächtigung in Art. 22 II INSPIRE-RL haben, dass diese nicht nach dem Regelungs-, sondern nach dem Prüfverfahren gem. Art. 5 Komitologie-VO erlassen werden müssen. Inhaltlich ist hiermit allerdings keine nennenswerte Änderung verbunden, weil der Durchführungsrechtsakt gem. Art. 13 I lit. c) a. E. Komitologie-VO auch nach dem Prüfverfahren nicht ohne positive Stellungnahme des Ausschusses erlassen werden darf. Hierdurch ist sichergestellt, dass Art. 22 II INSPIRE-RL durch die primärrechtlichen Änderungen in Art. 290, 291 AEUV nicht ausgehebelt wird. Die Änderungen des Primärrechts haben somit keine nennenswerten Auswirkungen auf Art. 22 INSPIRE-RL und die auf dessen Grundlage erlassenen Durchführungsbestimmungen. Ruffert, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 291 AEUV Rn. 13 m. w. N. Art. 12 VERORDNUNG 2011 / 182 / EU. 1979  Vgl. Pilniok / Westermann, VerwArch 103 (2012), 379 (389). 1977  Vgl. 1978  Vgl.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

473

dd) Kritik am neuen Komitologie-System Dennoch wirft die primärrechtliche Neuordnung der europarechtlichen Tertiärrechtsetzung Fragen auf. Das neue Rechtsregime des Lissabon-Vertrages unterscheidet strikt zwischen delegierter Rechtsetzung (Art. 290 I AEUV) und Durchführungsgesetzgebung (Art. 291 II, III AEUV i. V. m. der neuen Komitologie-VO).1980 Durch die Änderungen des Lissabon-Vertrages wurde das Regelungsverfahren mit Kontrolle formal dem Art. 290 AEUV zugeordnet.1981 Es findet nur über die Übergangsvorschrift des Art. 12 S. 2 Komitologie-VO noch übergangsweise Anwendung. Das sonstige Komitologieregime wird hingegen (nur noch) dem Art. 291 II, III AEUV zugeordnet.1982 Die Herauslösung des Regelungsverfahrens mit Kontrolle aus dem alten Komitologieregime und die Zuordnung zu Art. 290 I AEUV weckt jedoch rechtspolitische Bedenken: Art. 290 AEUV ermächtigt die Kommission ohne Beteiligung der Mitgliedstaaten zum Erlass delegierter Rechtsakte im Rahmen der sekundärrechtlichen Ermächtigung. Durchführungsrechtsakte nach Art. 291 II, III AEUV regeln hingegen den mitgliedstaatlichen Vollzug des Sekundärrechtsakts (Basisrechtsakts) unter Beteiligung der Mitgliedstaaten: Wegen des engen Bezugs zum mitgliedstaatlichen Vollzug und den damit verbundenen mitgliedstaatlichen Kompetenzen bedient sich die Kommission hierfür nach wie vor der Unterstützung der Ausschüsse (vgl. Art. 291 III AEUV).1983 Würde das Regelungsverfahren mit Kontrolle nun allein dem Art. 290 AEUV zugeordnet, verlören die Mitgliedstaaten ihre über die Ausschüsse mittelbar bestehenden Einflussmöglichkeiten in den entsprechenden Regelungsbereichen.1984 Die Abgrenzung zwischen den beiden Systemen zum Erlass von Tertiärrechtsakten kann entweder formal danach geschehen, welchem System (Art. 290 oder 291 AEUV) das alte Verfahren in der Zukunft zugeordnet wird. Die Abgrenzung kann aber auch materiell danach erfolgen, ob der Tertiärrechtsakt die Arbeit des Gesetzgebers in abstrakt-genereller Weise 1980  Vgl. KOM(2009) 673 endg., S. 3: Delegierte Rechtsetzung und Durchführungsrechtsetzung schließen sich gegenseitig aus. 1981  KOM(2009) 673 endg., S. 3; Pilniok / Westermann, VerwArch 103 (2012), 379 (386). 1982  Vgl. Art. 1 Komitologie-VO 2011 / 182 / EU; Pilniok / Westermann, VerwArch 103 (2012), 379 (385). 1983  Zum Ganzen Sydow, JZ 2012, 157 (159). 1984  Zur Klarstellung: Diese Feststellung betrifft nicht diejenigen Sekundärrechtsakte, die bereits erlassen wurden und das Regelungsverfahren mit Kontrolle festschreiben (wie die INSPIRE-RL), sondern lediglich diejenigen (zukünftigen) Regelungen, die thematisch das Regelungsverfahren mit Kontrolle nach dem alten System gewählt hätten.

474

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

ergänzen und konkretisieren soll; dann ist gem. Art. 290 AEUV der delegierte Rechtsakt zu wählen. Steht hingegen die einheitliche Regelung des Vollzugs des Sekundärrechtsaktes im Vordergrund, ist mit Art. 291 II AEUV das neue Komitologieverfahren zu wählen. Die formale Betrachtung wirft allerdings Probleme auf: Das Regelungsverfahren mit Kontrolle ist aus naheliegenden systematischen Gründen entfallen.1985 Nur übergangsweise wurde es durch das Prüfverfahren ersetzt.1986 Vielmehr sollen die ehedem dem Regelungsverfahren zugeordneten Materien nunmehr dem Bereich der delegierten Rechtsetzung nach Art. 290 I AEUV unterfallen.1987 In der Konsequenz müsste dies allerdings bedeuten, dass die Durchführungsbestimmungen, die nach Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon erlassen wurden, als delegierte Rechtsakte unter Art. 290 I AEUV fielen und daher nicht unter Beteiligung eines Ausschusses (und damit der Mitgliedstaaten) erlassen werden müssten. Deshalb anerkennt auch die Kommission, dass keine Übertragung „eins zu eins“ erfolgen darf.1988 Sydow erkennt in der Herauslösung des Regelungsverfahrens mit Kontrolle aus dem bisherigen Komitologieregime zu Recht die Gefahr des Verlusts an Effektivität bzgl. der Kontrolltätigkeit aufgrund der fehlenden Expertise und Kapazitäten von Parlament und Rat als mögliche Kontrollorgane ggü. der Kommission, auch wenn aus gesetzgeberischer Sicht genau das Gegenteil intendiert ist. Hinzu kommt, dass durch den Wechsel der Systeme nicht lediglich die Kontrollbefugnis verschoben wird, sondern dass zusätzlich gerade in Bezug auf das Regelungsverfahren eine Beteiligung der Mitgliedstaaten (nach altem System bereits bei Erarbeitung und Erlass der Durchführungsvorschrift durch den Regelungsausschuss, der „mitgliedstaatlich beherrscht wird“; nach neuem System nur mittelbar über Rat und Parlament) auf die nachträgliche Kontrolle beschränkt wird.1989 Der Vorteil der netzwerkartigen Struktur bei der Tertiärrechtsetzung wird – gerade im Bereich des spezialisierten Verwaltungspersonals – hierdurch ohne Grund aufgegeben.1990 Sydow will dem damit begegnen, dass der Kommission aufgrund den Hintergründen instruktiv Sydow, JZ 2012, 157 (163). Art. 13 I lit. c) Komitologie-VO. 1987  So Sydow, JZ 2012, 157 (161); Pilniok / Westermann, VerwArch 103 (2012), 379 (382 f.). 1988  KOM(2009) 673 endg., S. 3: „In einem neuen institutionellen Kontext ist der Geltungsbereich delegierter Rechtsakte nicht unbedingt deckungsgleich mit dem des [Regelungs]-Verfahrens. Deshalb sollte jede automatische Übernahme vermieden werden.“ 1989  Sydow, JZ 2012, 157 (163). 1990  Ähnliche Tendenz bei Pilniok / Westermann, VerwArch 103 (2012), 379 (389 ff.): Verlust der Koordinierungsfunktion der Ausschüsse bei der Gestaltung des an die Kommission übertragenen Vollzugs durch Informationsteilung und -austausch; 1985  Zu

1986  Vgl.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

475

des klaren und eindeutigen Wortlauts der Art. 290, 291 AEUV keine Wahlfreiheit zukäme.1991 Das Beispiel der INSPIRE-RL zeigt jedoch, dass eine abstrakte, klare Grenzziehung i. S. e. materiellen Abgrenzung im Einzelfall schwierig sein kann, sodass im Ergebnis entgegen der Intention dennoch eine gewisse Wahlfreiheit bestünde: Die zu erlassenden Durchführungsbestimmungen sollen einerseits die INSPIRE-RL selbst abstrakt-generell konkretisieren, andererseits aber auch eine einheitliche Regelung für die praktische Umsetzung der INSPIRE-Vorgaben und somit des Vollzugs der Richtlinie schaffen.1992 Anhaltspunkte für eine eindeutige Zuordnung aus dem Richtlinientext bestehen nicht.1993 Dieses – aus materieller Sicht bestehende – non liquet darf jedoch nicht zu einem Wahlrecht der Kommission führen, da sich beide Regelungsmechanismen gegenseitig ausschließen und inhaltlich erheblich unterscheiden.1994 Die Vagheit der materiellen Abgrenzung ist auch kein INSPIRE-spezifisches Problem, sondern wird allenthalben beklagt.1995 Es zeigt sich, dass sowohl eine formale als auch eine maVerlust des mitgliedstaatlichen Zugangs an der regulatorischen Feinsteuerung der Tertiärrechtsetzung; Funktionsverlust der Ausschüsse als Foren zur Koordinierung supranationaler und nationaler Akteure. 1991  Sydow, JZ 2012, 157 (163): „Sonst würde nämlich der Wechsel aus dem bisherigen Komitologiebereich in das Regime des neuen Art. 290 [AEUV] im Ergebnis eine Schwächung der Kommissionskontrolle bewirken. Die Kommission könnte den Anreiz verspüren, die Wahl des Rechtsregimes davon abhängig zu machen, nach welchem Regime sie faktisch freie Hand hat.“ 1992  Dabei ist zu konstatieren, dass auch die Durchführungsrechtsetzung nach Art. 291 AEUV abstrakt-generell erfolgen kann, vgl. Pilniok / Westermann, VerwArch 103 (2012), 379 (384) m. w. N. 1993  Relevant sind aber die Ausführungen in EG Nr. 16 INSPIRE-RL: „Da die große Vielfalt von Formaten und Strukturen für die Verwaltung von Geodaten in der Gemeinschaft und für den Zugang zu diesen Daten ein Hindernis für die effiziente Formulierung, Durchführung, Überwachung und Bewertung von Rechtsvorschriften der Gemeinschaft mit direkten oder indirekten Auswirkungen auf die Umwelt darstellt, sollte die Nutzung von Geodaten aus unterschiedlichen Quellen in den Mitgliedstaaten durch entsprechende Durchführungsbestimmungen vereinfacht werden. Diese Maßnahmen sollten dem Ziel der Interoperabilität der Geodatensätze dienen und die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass alle Daten oder Informationen, die zur Erreichung dieses Ziels erforderlich sind, zu Bedingungen zur Verfügung stehen, die ihre Nutzung zu diesem Zweck nicht beschränken.“ Hieraus wird deutlich, dass sich beide Intentionen (Konkretisierung, Harmonisierung) gegenseitig bedingen: Wegen der divergierenden Situation in den Mitgliedstaaten besteht ein hoher Harmonisierungsbedarf. Dieser erfordert eine Konkretisierung der allgemeinen Richt­ linienvorgaben. Ein Schwerpunkt oder ein logischer Vorrang einer der beiden Intentionen ist nicht auszumachen. 1994  Ebenso Sydow, JZ 2012, 157 (159 f.); Pilniok / Westermann, VerwArch 103 (2012), 379 (384 f.). 1995  Vgl. Pilniok / Westermann, VerwArch 103 (2012), 379 (384 f.) m. w. N. Hieraus ziehen Pilniok / Westermann allerdings den juristisch inakzeptablen Schluss, dass

476

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

terielle Betrachtung im Einzelfall zu keinem eindeutigen, nachvollziehbaren Ergebnis kommen kann. Die Divergenz zwischen delegierter Rechtsetzung und Durchführungsrechtsetzung besteht zwar „nicht nur auf dem Papier“, in der Rechtsanwendung ist sie jedoch praktisch kaum auffindbar.1996 Es ist deswegen pragmatisch vorzugehen: Wegen der Zweifel an der Tauglichkeit des Systems der delegierten Rechtsetzung in Regelungsbereichen, bei denen die Mitgliedstaaten notwendigerweise einzubinden sind, bietet es sich an, dasjenige System zu wählen, welches den größeren praktischen Erfolg verspricht. Dies ist hier wegen der Angewiesenheit auf die Unterstützung und Mitarbeit der mitgliedstaatlichen Stellen das System des Art. 291 II, III AEUV, da in dem INSPIRE-Ausschuss das Expertenwissen und die Befindlichkeiten der Mitgliedstaaten am besten berücksichtigt werden können.1997 Hinzu kommt, dass hierdurch die Kontinuität zu den bereits zuvor erlassenen Durchführungsbestimmungen gewahrt, dem mitgliedstaatlichen Kontrollbedürfnis und dem Art. 22 I INSPIRE-RL insofern am ehesten Rechnung getragen werden kann.1998 Bezüglich der Fortführung des „normalen“ Regelungsverfahrens (Art. 5 Komitologie-Beschluss 1999) in das Prüfverfahren gem. Art. 5 KomitologieVO ist zu kritisieren, dass der Rat und das Parlament aus der Verfahrensgestaltung weitestgehend ausgeschlossen werden. Dies gilt in gleicher Weise für das Beratungsverfahren.1999 Zuletzt sei hier darauf hingewiesen, dass im Rahmen der INSPIRE-Initia­ tive auch die konkretisierenden Durchführungsbestimmungen nicht genügen, um eine vollharmonische Vorgabe für die Datenmodellierung und INSPIREkonforme Datenbereitstellung herzustellen. Um dies sicherzustellen, werden die Abgrenzung letztlich im Einzelfall vom Unionsgesetzgeber dadurch zu regeln sei, dass in den jeweiligen Sekundärrechtsakten auf die Komitologie-VO Bezug genommen wird (dann Art. 291 AEUV) oder Kontrollrechte für den Rat oder das Parlament vorgesehen werden (dann Art. 290 AEUV). Dies führte aber zu dem unbefriedigenden Zustand, dass der Kommission als Gesetzesinitiativorgan entgegen der Intention des Lissabonvertrages (Strukturierung des Tertiärrechtssystems) doch ein Wahlrecht zwischen beiden Systemen zukäme. 1996  Der Verweis auf die Semantik (Änderung und Ergänzung eines Rechtsakts ggü. dessen Durchführung) ist wenig aussagekräftig, vgl. Pilniok / Westermann, Verw­ Arch 103 (2012), 379 (384 f.) m. w. N. 1997  Durch die Herauslösung der delegierten Rechtsetzung aus dem Komitologiebereich entfällt nämlich die Möglichkeit, mitgliedstaatliches Expertenwissen über den jeweiligen Ausschuss in die Rechtsetzungstätigkeit einzubinden, vgl. Sydow, JZ 2012, 157 (164). 1998  Erneut zur Klarstellung: Die Argumentation ist hier hypothetisch, weil mit Art. 13 I lit. c) Komitologie-VO eine Regelung besteht, die die Zuordnung zu den primärrechtlichen Systemen der Art. 290 oder 291 AEUV obsolet macht. 1999  Ähnliche Kritik bei Pilniok / Westermann, VerwArch 103 (2012), 379 (391).



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

477

zu den einzelnen Durchführungsbestimmungen nochmals konkretisierende sog. „Technical Guidance Documents“ erlassen, welche allerdings für die Mitgliedstaaten nicht verbindlich sind.2000 Dennoch handelt es sich um softlaw-Vorgaben, bei denen von Seiten der Kommission wie auch der Mitgliedstaaten die Einsicht vorherrscht, dass eine effektive technische Umsetzung der Durchführungsbestimmungen nur dann möglich ist, wenn diese konkretisierenden technischen Vorgaben von allen Akteuren berücksichtigt werden.2001 f) Metadaten, Interoperabilität, Netzdienste Neben der Änderung der eigentlichen Geodatenthemen (Art. 4 VII INSPIRE-RL) werden der Kommission in Art. 5 IV, 7, 16 INSPIRE-RL Kompetenzen zur Regelung der technischen Modalitäten der Geodatenbereitstellung über die Durchführungsbestimmungen übertragen. Daneben betreffen die folgenden Ausführungen allgemein die materiellen Bestimmungen der INSPIRE-RL (Kap. II–IV = Art. 5–16). aa) Metadaten α) Sekundärrechtliche Regelung Neben der Definition des Metadatenbegriffs in Art. 3 Nr. 6 besteht mit Art. 5 INSPIRE-RL eine inhaltliche2002 Regelung in Bezug auf Metadaten. Eine Bewertung dieser Bestimmung muss insbesondere klären, ob diese den in der Definition beschriebenen Anforderungen genügt. Nach Art. 3 Nr. 6 INSPIRE-RL müssen Metadaten es ermöglichen, Geodatensätze und -dienste „zu ermitteln, in Verzeichnisse aufzunehmen und zu nutzen“. Ermitteln muss dabei in einem Sinne verstanden werden, dass die Metadaten eine Identifikation der eigentlichen, sachbezogenen Geodaten zulassen. Die Aufnahme in Verzeichnisse erfordert eine Kategorisierungsmöglichkeit; die 2000  v. Janowsky / Ludwig / Roschlaub / Streuff, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 17. 2001  Vgl. insoweit Meinert / Streuff, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 149, 178 ff. und Hogrebe, INSPIRE: Anforderungen der EU und Koordinierung in Deutschland, http: /  / www.geoportal. de / SharedDocs / Downloads / DE / GDI-DE / Vortraege / InGeoForum_Darmstadt.html, S. 5. 2002  Art. 6 INSPIRE-RL betrifft die Regelung der Bereitstellungsfristen und soll deshalb an entsprechender Stelle dargestellt werden, vgl. hierzu unten 4. Zeitplan, S. 496 ff.

478

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Nutzungsmöglichkeit umfasst Funktionalitäten in technischer und organisatorischer Hinsicht. Diese Funktionen müssen durch die Metadaten-Angaben abgebildet werden können. Nach Art. 5 II INSPIRE-RL sind folgende Metadaten-Angaben vorzuhalten: a) Entsprechung der Geodatensätze mit den in Artikel 7 I vorgesehenen Durchführungsbestimmungen; b) Bedingungen für den Zugang zu Geodatensätzen und -diensten und deren Nutzung sowie ggf. entsprechende Gebühren; c) Qualität und Gültigkeit der Geodatensätze; d) für die Schaffung, Verwaltung, Erhaltung und Verbreitung von Geodatensätzen und -diensten zuständige Behörden; e) Beschränkungen des Zugangs der Öffentlichkeit gemäß Artikel 13 sowie die Gründe für solche Beschränkungen. Dass die Geodatensätze Angaben enthalten müssen, die die Entsprechung mit den Durchführungsbestimmungen zu Art. 7 I bestätigen, dient dem Zweck, dass eine INSPIRE-Konformität (in Bezug auf Interoperabilität und Datenharmonisierung) ohne weiteres erkannt werden können muss. Umgekehrt kann im Falle der Nichtkonformität ein Anpassungsbedarf schnell ermittelt werden. Die Bestimmung hat somit insbesondere Nachweisfunk­ tion für einen ausstehenden Harmonisierungsbedarf. Dass Metadaten über die Bedingungen ihrer Nutzbarkeit (Zugangsvoraussetzungen, Gebühren) enthalten müssen, dient der Nutzbarkeit der sachbezogenen Geodaten. Nur wenn offensichtlich ist, unter welchen Bedingungen diese genutzt werden können, ist ein effektiver Zugriff möglich. Angaben über die Qualität und Gültigkeit der eigentlichen Geodaten (und -dienste) dienen im weiteren Sinne ebenfalls ihrer Nutzbarkeit: Nur wenn diese zutreffend und aktuell sind, kommt ihnen ein inhaltlicher Aussagewert und ein damit verbundener Nutzen zu. Hinsichtlich der Qualität können sicherlich Überschneidungen mit der Interoperabilitätskonformität (Art. 5 II lit. a) INSPIRE-RL) auftreten. Angaben zur Qualität sind jedoch weiter zu verstehen und gehen sicherlich über den Interoperabilitätsaspekt hinaus. Geodaten müssen Angaben (Metadaten) über diejenige Stelle enthalten, welche für die Schaffung, Verwaltung, Erhaltung und Verbreitung der jeweiligen Geodatensätze und -dienste zuständig ist. Die Bestimmung dient dem Zweck, einen Adressaten als Ansprechpartner direkt zur Verfügung zu haben, sofern die entsprechenden Geodaten nicht die geforderte Qualität aufweisen oder Metadaten fehlen oder auch um Fragen des Zugangs, etwa der Notwendigkeit der Entrichtung einer Gebühr, klären zu können. Die Not-



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

479

wendigkeit, derartige Angaben vorzuhalten, dient somit auch der Nutzbarkeit bzw. Nutzbarmachung der eigentlichen Geodaten. Im Interesse eines einheitlichen Datenzugangs und einer einheitlichen Datenbeschreibung ist es ferner angezeigt, dass auch Dritte, die gem. Art. 12 S. 2 INSPIRE-RL in das INSPIRE-Netz integriert werden, Angaben über sich selbst machen müssen. Hier ist somit eine teleologische Erweiterung der Bestimmung hinsichtlich des Adressatenkreises vorzunehmen.2003 Die Verpflichtung hierzu steht jedoch unter dem Vorbehalt des Schutzes von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen. Zuletzt müssen die Geodaten Metadaten darüber enthalten, ob und bejahendenfalls welche Beschränkungen für den Zugang der Öffentlichkeit nach Art. 13 INSPIRE-RL bestehen. Ggf. sind auch die Gründe für eine solche Beschränkung zu nennen. Diese Bestimmung verfolgt dieselbe Zwecksetzung wie Art. 5 II lit. b) INSPIRE-RL (Nutzungsbeschänkungen): Es soll transparent sein, aus welchem Grund eine kostenlose, beschränkungsfreie Geodatennutzung nicht möglich sein soll. Allerdings ist die Vorschrift ebenfalls nicht vollumfassend. Sie betrifft nur Beschränkungen nach Art. 13 INSPIRE-RL, mithin die Geodatennutzung durch die Öffentlichkeit. Eine vergleichbare Konstellation und damit ein gleichermaßen bestehendes Bedürfnis nach einer entsprechenden Regelung besteht jedoch beim innerbehördlichen Datenaustausch nach Art. 17 VII INSPIRE-RL. Auch wenn der Austausch von Daten zwischen Behörden untereinander gem. Art. 17 INSPIRE-RL nicht zwangsläufig derart formalisiert wie der der Öffentlichkeit über das INSPIRE-Geoportal erfolgen muss – entsprechende Nutzungsbeschränkungen könnten somit im Rahmen des dem Datenaustausch vorgeschalteten Kontaktes mitgeteilt werden –, wäre es im Interesse der Transparenz förderlich, wenn gleiche Bedingungen sowohl für die Bereitstellung für die Öffentlichkeit als auch für den Datenaustausch zwischen Behörden gelten würden. Dies könnte durch einheitliche Metadaten und damit die Erstreckung des Art. 5 II lit. e) auch auf Art. 17 INSPIRE-RL erreicht werden. Insofern ist erneut eine teleologische Erweiterung des Anwendungsbereichs der Vorschrift vorzunehmen. 2003  Die Nichtaufnahme Dritter in die technischen Regelungen einschließlich der Durchführungsbestimmungen lässt den Schluss zu, dass es der Kommission in einem ersten Schritt primär auf die effektive Geodatenbereitstellung durch die Behörden der Mitgliedstaaten ankommt. Die Beteiligung Dritter ist – jedenfalls zunächst – von nachrangiger Bedeutung. Dies zeigt auch die VERORDNUNG 2009 / 976 / EG über die Netzdienste, die Dritte in Anhang I von der Bewertung der Dienstequalität ausnimmt, um mögliche Verschlechterungen aufgrund von Domino-Effekten zu vermeiden. Der Hintergrund hierfür wird sein, dass Dritte nicht zur INSPIRE-konformen Datenbereitstellung verpflichtet werden können und deshalb bei den von der Kommission an die Mitgliedstaaten gerichteten Durchführungsmaßnahmen zunächst außen vor gelassen werden.

480

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die materielle Bestimmung über Metadaten (Art. 5 INSPIRE-RL) hinreichend widerspiegelt, was in der Begriffsbestimmung (Art. 3 Nr. 6 INSPIRE-RL) an Vorgaben an Metadaten gestellt werden. Bemerkenswert ist, dass auch Regelungen getroffen werden, die die organisatorische Beschreibung der eigentlichen Geodaten betrifft. Das Hauptaugenmerk muss jedoch auf den technischen Anforderungen an die Metadaten liegen. Diese werden jedoch nicht im Richtlinientext selbst, sondern in den entsprechenden Durchführungsbestimmungen (zum Themenkreis Interoperabilität) getroffen. Insofern kann an dieser Stelle lediglich festgestellt werden, dass Art. 5 INSPIRE-RL einen hinreichenden, adäquaten Rahmen bildet, um eine effektive Metadatenbereitstellung und -beschreibung von Geodatensätzen und -diensten sicherzustellen. β) Tertiärrechtliche Regelung Die Ausgestaltung der INSPIRE-Richtlinienbestimmungen zu den Metadaten durch Durchführungsbestimmungen erfolgt durch die VO 2008 / 1205 / EG.2004 Sie ist auf Art. 5 IV INSPIRE-RL gestützt, der eine Ermächtigung zum Erlass von Durchführungsbestimmungen bzgl. Metadaten vorsieht. Allerdings ist der in der Richtlinie vorgegebene Zeitraum für den Erlass der Durchführungsbestimmung (15.  Mai 2008) nicht eingehalten worden (3.  Dezember 2008). Die erforderliche, übereinstimmende Stellungnahme des INSPIRE-Komitologieausschusses (Art. 5 III Komitologie-Beschluss 1999 / 468) wurde eingeholt.2005 Der Verordnungstext ist mit vier kurzen Artikeln recht überschaubar, der eigentliche Regelungsgehalt der Verordnung ergibt sich aus den Anhängen. Dabei enthält Anhang A wesentliche Begriffsbestimmungen, die über die des Art. 3 INSPIRE-RL hinausgehen und speziell den Aspekt Metadaten betreffen. In Anhang B werden die einzelnen, zu ermittelnden Metadatenelemente aufgelistet und beschrieben. Anhang C legt die zu erwartenden quantitativen Anforderungen (Multiplizität) an die Metadatenelemente fest.2006 Anhang D betrifft die Bereitstellung von Metadaten für Geodatendienste. 2004  VERORDNUNG (EG) Nr. 1205 / 2008 DER KOMMISSION v. 03.12.2008 zur Durchführung der Richtlinie 2007 / 2 / EG hinsichtlich Metadaten, ABl. Nr. L 326 / 13. 2005  Vgl. insoweit EG Nr. 5 Metadaten-Durchführungs-VO. 2006  Vgl. EG Nr. 3 Metadaten-Durchführungs-VO: Für die Validierung von Metadaten nach der Richtlinie 2007 / 2 / EG in Bezug auf die Bedingungen und die erwartete Multiplizität der einzelnen Metadatenelemente werden Anweisungen benötigt, d. h. es ist festzulegen, ob für ein Element des Metadatensatzes immer Werte zu erwarten sind und ob sie genau einmal oder auch öfter vorkommen können.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

481

Wegen des geringen Umfangs des eigentlichen Verordnungstextes, des tabellarischen Aufbaus und des technisch geprägten Inhalts der Verordnungsanhänge sind die Erwägungsgründe für die Auslegung von noch größerer Bedeutung als in sonstigen Basisrechtsakten. Dabei konkretisiert EG Nr. 2 Metadaten-Durchführungs-VO die Vorgaben, die Art. 5 II INSPIRERL an die Bereitstellung von Metadaten(elementen) vorgibt. Demnach müssen Metadatenelemente über die Identifizierung und Klassifizierung des Geodatensatzes, die Identifizierung des geographischen Standortes (Geo­ referenzierung) und des zeitlichen Bezugs, die Qualität und Gültigkeit des Geodatensatzes, die Übereinstimmung mit den Durchführungsbestimmungen zur Interoperabilität, die Zugangs- und Nutzungsbeschränkungen sowie die verantwortliche Stelle verfügbar sein. Ferner müssen bestimmte Meta-Metadaten vorgehalten werden, damit überwacht werden kann, ob die Metadaten über den Geodatensatz selbst aktualisiert und kontrolliert werden können. Damit gehen die in der Metadaten-Durchführungs-VO aufgeführten Elemente in ihrem Detaillierungsgrad über die Vorgaben der INSPIRE-RL hinaus. Die Metadaten-Durchführungs-VO (vgl. EG Nr. 4) legt zudem bzgl. jedes einzelnen Metadatenelements fest, in welcher Art und Weise die Geodatenbeschreibung erfolgt (Wertebereich – z. B. Freitext, Daten, aus internationalen Normen2007 abgeleitete Codes, aus kontrollierten Listen oder Thesauri abgeleitete Schlüsselwörter oder Zeichenketten). Diese Vorgaben betreffen die technische Realisierung der Metadatenbeschreibung und die Lösung des „Sprachproblems“. Bemerkenswert ist ferner, dass, um eine einheitliche Geodatenbeschreibung zu erreichen und auf bestehende (nationale) Projekte zurückgreifen zu können, in den Beschreibungen zu den einzelnen Metadatenelementen auf die EN ISO-Normen zu den Metadaten zurückgegriffen wird.2008 bb) Interoperabilität α) Sekundärrechtliche Regelung Art. 7–10 INSPIRE-RL betreffen den Aspekt der Interoperabilität. Trotz der formal umfangreichen Regelung wird die inhaltliche Festlegung der Vorgaben an die Interoperabilität der bereitzustellenden Datensätze der Tertiärebene überantwortet. Damit obliegt die inhaltliche Ausgestaltung der 2007  v. Janowsky / Ludwig / Roschlaub / Streuff, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 18: „Die Vorgaben stehen im Einklag mit den ISO-Normen 19115, 19119 und 15836 …“. Siehe hierzu oben 2. Metadatenstandards, S. 57 ff. 2008  Hierzu aus technischer Perspektive 2. Metadatenstandards, S. 57 ff.

482

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Vorgaben der Interoperabilität der Kommission und dem Komitologieausschuss. Dabei müssen jedoch die in Art. 8 II INSPIRE-RL geltenden Rahmenbedingungen eingehalten werden. Diese Vorgaben betreffen die einheitliche Identifizierung von Geo-Objekten, die Beziehung zwischen diesen, die einheitliche Verwendung von Schlüsselmerkmalen, Angaben über die zeitliche Dimension der Daten sowie deren Aktualität. Die zitierten Vorgaben betreffen ausschließlich die Datenebene, d. h. die Konformität der einzelnen Geodatensätze, nicht hingegen die Diensteebene. Dies ist insofern bemerkenswert, als die Begriffsbestimmung der Interoperabilität in Art. 3 Nr. 7 INSPIRE-RL beide Aspekte betrifft. Dennoch ist die Ausgestaltung der Vorschriften zur Interoperabilität nicht als defizitär zu bewerten. Entsprechende Regelungen zu den Diensten finden sich nämlich in Art. 11–16 INSPIRE-RL. Die Unterscheidung zwischen Daten- und Diensteebene im Vergleich zur einheitlichen Beschreibung in Art. 3 Nr. 7 INSPIRE-RL ist der Systematik des Richtlinientextes geschuldet. Inhaltliche „Mängel“ ergeben sich hieraus nicht. Von erheblicher Relevanz für die Herstellung von Interoperabilität auf der Datenebene ist ferner Art. 8 III INSPIRE-RL, wonach zwischen den Informationselementen (Attributen), die sich auf den gleichen Standort beziehen sowie zwischen Informationselementen, die – ungeachtet des Maßstabes – auf das gleiche Geo-Objekt verweisen, Kohärenz zu gewährleisten ist. Gerade der Aspekt der Datenkonformität trotz verschiedener Darstellungsformate (Maßstäbe) ist entscheidend für die Verschneidbarkeit und Kombinierbarkeit von Geodaten. β) Tertiärrechtliche Regelung Die Bestimmungen über die Interoperabilität von Geodatensätzen und -diensten in der INSPIRE-RL (Art. 7–10) werden durch die VO 2011 / 102 / EU und die VO 2010 / 1089 / EU2009 ausgefüllt. Die Vorschriften stützen sich auf die sekundärrechtliche Ermächtigung in Art. 7 I INSPIRE-RL. Beide Verordnungen haben das entsprechende Komitologieverfahren inklusive der Stellungnahme des Komitologieausschusses eingehalten.2010 Beide Tertiärrechtsakte sind noch vor Inkrafttreten der neuen Komitologie-VO erlassen worden, sodass noch der alte Komitologie-Beschluss 1999 gültig war, auf den Art. 22 II INSPIRE-RL verweist. Insofern bestanden keine Kollisions2009  Bei der amtlichen (deutschen) Bezeichnung heißt es zwar „VERORDNUNG (EG) Nr. 1089 / 2010“, dabei handelt es sich jedoch um einen Druckfehler, wie sich aus dem Vergleich mit den anderen sprachlichen Fassungen ergibt. 2010  Vgl. EG Nr. 9 VERORDNUNG 2010 / 1089 / EU und EG Nr. 6 VERORDNUNG 2011 / 102 / EU.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

483

probleme.2011 Dabei stellt die VO 2011 / 102 / EU eine bereits ursprünglich intendierte Änderung2012 der VO 2010 / 1089 / EU dar. Diese bezieht sich auf die Anpassung der technischen Vorschriften (bzgl. sog. Codelisten) für die Anforderungen der Benutzer (EG Nr. 4 VO 2011 / 102 / EU). Maßgeblich für die rechtliche Analyse ist daher hauptsächlich die ursprüngliche VO 2010 / 1089 / EU.2013 Diese wurde allerdings in Bezug auf die Beschreibung von Geodatensätzen des Anhangs I verspätet (vgl. Art. 9 lit. a) INSPIRERL) umgesetzt.2014 Die VO 2013 / 1253 / EU2015 als Änderung bzw. Ergänzung der VO 2010 / 1089 / EU hat nunmehr auch für die Anhänge II und III die technischen Modalitäten für die Interoperabilität festgelegt, um die vollständige Interoperabilität der Geodaten zu gewährleisten (vgl. EG Nr. 2). Die inhaltlichen Regelungen der Interoperabilitäts-Verordnungen sind vorwiegend technischer Natur und daher in rechtlicher Hinsicht wenig aufschlussreich. Der Erfolg dieser Regelungen muss sich vor allem in der praktischen Operationsphase beweisen. Erst dann ist eine abschließende, technik-bezogene Bewertung möglich. cc) Netzdienste α) Sekundärrechtliche Regelung Der Begriff der Netzdienste wird in der INSPIRE-RL nicht legaldefiniert. Er ist nicht mit dem Geodatendienstebegriff des Art. 3 Nr. 4 INSPIRE-RL identisch.2016 Vielmehr nehmen die materiellen Bestimmungen zu den Netz2011  Vgl.

hierzu e) Anhänge und Durchführungsbestimmungen, S. 467 ff. EG Nr. 8 VERORDNUNG 2010 / 1089 / EU: „Da die für die Durchführung dieser Verordnung benötigten Werte der Codelisten nicht in der [vorliegenden] Verordnung enthalten sind, sollte die Verordnung erst dann umgesetzt werden, wenn die Werte rechtsverbindlich verabschiedet worden sind. Es ist daher sinnvoll, die Anwendbarkeit der Verordnung auszusetzen.“ Diese rechtsverbindliche Umsetzung ist nunmehr durch die VERORDNUNG 2011 / 102 / EU erfolgt. 2013  Für die technische Umsetzung der Interoperabilität ist hingegen die Änderungs-VO 2011 / 102 / EU maßgeblicher, weil diese die notwendigen Codelisten enthält und die ursprüngliche VERORDNUNG 2010 / 1089 / EU in ihrer Anwendbarkeit bis zum Erlass der Änderungs-VO 2011 / 102 / EU ausgesetzt war, vgl. EG Nr. 8 VERORDNUNG 2010 / 1089 / EU. 2014  Es kann vermutet werden, dass die Umsetzung deshalb derart verspätet erfolgte, weil eine einheitliche Regelung in Bezug auf alle Annex-Themen erfolgen sollte. Dies ist deshalb sinnvoll, weil sich Attribute zugleich auf mehrere AnnexThemen beziehen können und daher eine einheitliche Regelung erfordern (vgl. Art. 3 VO 2010 / 1089 / EU). 2015  ABl. Nr. L 333 / 1 v. 10.12.2013. 2016  S. o. aa) Geodatendienste, S. 419 ff. 2012  Vgl.

484

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

diensten (Art. 11–15 INSPIRE-RL) eine eigene Kategorisierung vor. Es wäre sicherlich – gerade in Abgrenzung zum Begriff des Geodatendienstes – zweckmäßig gewesen, den Netzdienstebegriff in Art. 3 INSPIRE ebenfalls einer Begriffsbestimmung zuzuführen. Dies wurde jedoch versäumt, obwohl es sich ebenfalls um einen den Metadaten und der Interoperabilität vergleichbaren zentralen Begriff handelt. Netzdienste zeichnen sich dadurch aus, dass sie Funktionalitäten (Anwendungen) darstellen bzw. bereitstellen, mit denen auf das INSPIRE-Netz zugegriffen bzw. die darin enthaltenen Geodatensätze und -dienste genutzt werden können. Geodatendienste beziehen sich demgegenüber auf die eigentlichen Geodaten. Diese Differenzierung ergibt sich aus der Gegenüberstellung von Art. 3 Nr. 4 und Art. 11 I INSPIRE-RL. Nach herkömmlichem Verständnis der Geoinformatik besteht ein eigenständiger Netzdienstebegriff hingegen nicht. Vielmehr wird allgemein die Terminologie Geodatendienste verwendet. Insofern ist die Terminologie in der INSPIRE-RL jedenfalls aus deutscher Perspektive ungünstig, zumal beide Begriffe nicht explizit voneinander abgegrenzt werden. Aus dem Zusammenhang wird jedoch klar, dass sie sich durch das jeweilige Bezugsobjekt voneinander unterscheiden. Als Netzdienste, die von Seiten der Mitgliedstaaten bereitzustellen sind, nennt Art. 11 I INSPIRE-RL Suchdienste, Darstellungsdienste, DownloadDienste, Transformationsdienste und Abrufdienste. Für den einzelnen Anwender bzw. Nutzer der INSPIRE-Geoportals werden die Such-, Darstellungs- und Download-Dienste im Vordergrund stehen. Für die Suchdienste ist die Bereitstellung von Metadaten von entscheidender Bedeutung, da diese die Suchkriterien bereitstellen bzw. attributiv enthalten, mit denen die eigentlichen Geodaten identifiziert und abgefragt werden können. Darstellungsdienste dienen der graphischen Darstellung der Geodatensätze; sie bilden die Benutzeroberfläche, mit deren Hilfe der Geodatennachfrager navigieren und ein Ausgabeergebnis erlangen kann. Mithilfe von DownloadDiensten kann der zuvor ermittelte, dezentral vorgehaltene Geodatensatz heruntergeladen und somit auf dem lokalen Rechner des Geodatennachfragers gespeichert werden. Der technische Hintergrund bei Transformationsdiensten bleibt hingegen eher vage. Mit deren Hilfe können nach der Erläuterung in Art. 11 I lit. d) INSPIRE-RL Geodatensätze umgewandelt werden, um Interoperabilität zu erreichen (vgl. Art. 7 III 2 INSPIRE-RL).2017 Inwiefern eine Transformation bei von vornherein harmonisierten Geodatensätzen und -diensten überhaupt notwendig ist und welche Aspekte die Transformation betreffen soll, bleibt hingegen unklar. Abrufdienste beziehen sich auf Geodatendienste i. S. d. 2017  Vgl. insoweit auch Meinert / Streuff, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 149, 177 f.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

485

Art. 3 Nr. 6 INSPIRE-RL, mithin nicht auf die diesen Diensten zugrunde liegenden Geodaten, wie dies bei den anderen Netzdiensten der Fall ist. Abrufdienste sind somit Dienste zur Nutzung von (Geodaten-)Diensten.2018 β) Tertiärrechtliche Regelung Gem. Art. 16 INSPIRE-RL müssen Durchführungsbestimmungen zu Netzdiensten erlassen werden, die technische Spezifikationen sowie Mindestleistungskriterien für Netzdienste und Anforderungen an die Mitgliedstaaten zur Verknüpfbarkeit von Geodatensätzen und -diensten mit dem INSPIRE-Netz vorsehen. Dies ist – beschränkt auf Such- und Darstellungsdienste – durch die VO 2009 / 976 / EG2019 und – hinsichtlich Download- und Transformationsdiensten – durch die VO 2010 / 1088 / EU2020 erfolgt. Die übereinstimmende Stellungnahme des INSPIRE-Komitologieausschusses wurde ausweislich EG Nr. 4 VO 2009 / 976 / EG bzw. EG Nr. 5 VO 2010 / 1088 / EU jeweils abgegeben. Ähnlich der Konstellation bei der Interoperabilität, wo die VO 2010 / 1089 / EU durch die VO 2011 / 102 / EU ergänzt wurde, ergänzt die VO 2010 / 1088 / EU die VO 2008 / 976 / EG um die Aspekte der Download- und Transformationsdienste. Insoweit besteht auch hier ein Stufen-Modell: Zunächst sollen Durchführungsvorschriften zu Such- und Darstellungsdiensten, sodann zu Download- und Transformationsdiensten und zuletzt zu Abrufdiensten erlassen werden.2021 Damit fehlt allerdings 2018  Bernard, in: Bill / Flach, Geoinformation für jedermann, S. 3, 4 versteht unter Abrufdiensten einen „Dienst zur Verkettung (Orchestrierung) von Geodiensten …, mit dem Ziel, eine spezielle Folge von Arbeitsschritten, die einzelne Geodienste involvieren, formal beschreiben und (semi-)automatisiert ausführen zu können.“ Ob dieses Verständnis auch der Bestimmung in Art. 11 I lit. e) INSPIRE-RL zugrunde liegt, kann nur vermutet werden. Auch der ursprüngliche Kommissionsvorschlag, welcher noch von „Aufrufedienste[n] zum Aufrufen von Datendiensten“ sprach, kann keine Klärung herbeiführen. Zur Umsetzung im GeoZG s. u. d) Bereitstellung von Geodaten- und Netzdiensten, § 6 GeoZG, S. 565 ff. 2019  VERORDNUNG (EG) Nr. 976 / 2009 DER KOMMISSION v. 19.10.2009 zur Durchführung der Richtlinie 2007 / 2 / EG hinsichtlich der Netzdienste, ABl. Nr. L 274 / 9. 2020  VERORDNUNG (EU) Nr. 1088 / 2010 DER KOMMISSION v. 23.11.2010 zur Änderung der VERORDNUNG (EG) Nr. 976 / 2009 hinsichtlich Downloaddiensten und Transformationsdiensten, ABl. Nr. L 323 / 1. 2021  Vgl. Lenk, INSPIRE Durchführungsbestimmungen: Inhalte, Status und weitere Entwicklungen, http: /  / www.gdi-de.de / download / vortraege / 090520_inspire_netzdienste / inspire_netzdienste_status.pdf, S. 20: „Die Kommission strebt ‚ein‘ rechtskräftiges Dokument an, das stufenweise erweitert wird, bis 2010“. Ebenso v. Janowsky / Ludwig / Roschlaub / Streuff, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 18; Meinert / Streuff, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 149, 179. Die Differenzierung zwischen Koordina-

486

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

nach wie vor eine Durchführungsbestimmung zu den Abrufdiensten, Art. 11 I lit. e) INSPIRE-RL. Art. 1 VO 2009 / 976 / EG legt den Gegenstand der Verordnung, nämlich die Ausgestaltung der Bestimmungen über Netzdienste fest. Art. 2 betrifft zahlreiche Begriffsbestimmungen, die über diejenigen des Art. 3 INSPIRERL hinausgehen und Verknüpfungen mit den sonstigen INSPIRE-Durchführungsbestimmungen aufweisen.2022 Art. 3 VO 2009 / 976 / EG legt Anforderungen hinsichtlich der Dienstequalität durch einen Verweis auf die Anhänge der VO 2009 / 976 / EG fest, durch die VO 2010 / 1088 / EU wird der Anwendungsbereich auf Download- und Transformationsdienste ausgeweitet. Art. 4 VO 2009 / 976 / EG enthält zeitliche Anforderungen an die Bereitstellung von Such- und Darstellungsdiensten (Anfangsbetriebsfähigkeit, volle Betriebsfähigkeit), die durch die VO 2010 / 1088 / EU um Download- und Transformationsdienste erweitert werden. Daraus ergibt sich folgende Staffelung: Anfangsbetriebsfähigkeit

volle Betriebsfähigkeit

Such- und Darstellungsdienste

09.5.2011

09.11.2011

Download- und Trans­ formationsdienste

28.6.2012

28.12.2012

Abbildung 17: Zeitplan Umsetzung Netzdienste, Quelle: eigene Darstellung.

Die Analyse ergibt, dass zwischen Anfangsbetriebsfähigkeit und voller Betriebsfähigkeit jeweils ein halbes Jahr liegt, welche als Testphase bezeichnet werden kann. In dieser müssen die Mitgliedstaaten bzw. die geodatenhaltenden Stellen sicherstellen, dass die Leistungsanforderungen an die Dienstequalität gem. Anhang I VO 2010 / 1088 / EU erfüllt werden.

tentransformations- und sonstigen Transformationsdienste, wie sie nach Lenk (a. a. O.) zunächst geplant war, wurde so doch nicht aufrechterhalten. Vielmehr betrifft die VERORDNUNG 1088 / 2010 / EU alle Transformationsdienste. 2022  Vgl. etwa. Art. 2 Nr. 7 VERORDNUNG 2009 / 976 / EG. Durch die VERORDNUNG 2010 / 1088 / EU wurde zudem der Begriff „Direktzugriffs-Download“ in die Begriffsbestimmungen aufgenommen.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

487

g) Gemeinsame Nutzung von Daten aa) Sekundärrechtliche Regelung Art. 17 INSPIRE-RL trifft eine Bestimmung zur gemeinsamen Nutzung von Daten. Dabei handelt es sich um eine von dem zentralen INSPIREGeoportal losgelöste Form des DatenaustauscHs. Anders als die organisatorische Vernetzung der Geodaten durch das INSPIRE-Geoportal betrifft Art. 17 I INSPIRE-RL den Datenaustausch zwischen der datenhaltenden und der datenanfordernden Stelle im bilateralen Verhältnis (Amtshilfe). Dieses Verhältnis entsteht nur auf Antrag, d. h. wenn die datenanfordernde Stelle eine entsprechende Anfrage bei der geodatenhaltende Stelle stellt. Gem. Art. 17 III INSPIRE-RL kann die Gewährung des Datenzugangs- bzw. der Datennutzung von der Entrichtung einer Gebühr oder der Vergabe einer Lizenz abhängig gemacht werden. Die Vorschriften sind insofern hinsichtlich des Datenzugangs strenger, d. h. die für die geodatenhaltende Stelle günstiger, als bzgl. des Zugangs (der Öffentlichkeit) über das INSPIREGeoportal. Umgekehrt sind die Ablehnungsgründe (Art. 17 VII INSPIRERL) enger als diejenigen des Art. 13 INSPIRE-RL.2023 Es wird davon ausgegangen, dass die behördliche Datennutzung gem. Art. 17 INSPIRE-RL „vertrauensvoller“ erfolgt als die Datennutzung durch die Öffentlichkeit über das INSPIRE-Geoportal. Deshalb genügten weniger strenge und umfassende Ausnahmetatbestände / Zugangsbeschränkungen. Es ist allerdings zu kritisieren, dass in Art. 17 INSPIRE-RL eine Regelung fehlt, wonach die Mitgliedstaaten eine Liste oder Datenbank bereitstellen, in der die datenhaltenden, INSPIRE-verpflichteten Stellen und die von ihnen thematisch vorgehaltenen Geodaten vermerkt werden. Es ist nämlich denknotwendige Voraussetzung für einen effektiven Geodatenaustausch nach Art. 17 INSPIRE-RL, dass die geodatennachfragende Stelle weiß, von wem die von ihr gewünschten Geodaten vorgehalten werden. Mangels separater Erkenntnisquelle sind die geodatennachfragenden Stellen darauf angewiesen, das INSPIRE-Geoportal und die darin enthaltenen Dienste hierfür zu verwenden.2024 Dann bleibt jedoch der Mehrwert, den Art. 17 INSPIRE-RL ggü. dem INSPIRE-Geoportal bieten soll, fraglich. Eine Pflicht der Mitgliedstaaten, eine entsprechende Datenbank bereitzustellen, kann sich lediglich aus den Bestimmungen zum Monitoring & Reporting (Art. 21 INSPIRE-RL) ergeben.2025 Diese Pflicht besteht jedoch primär gegenüber der Kommis­ 2023  v. Janowsky / Ludwig / Roschlaub / Streuff, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 15. 2024  Vgl. unten bb) Tertiärrechtliche Regelung, S. 492 ff. sowie v. Janowsky / Ludwig / Roschlaub / Streuff, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 19. 2025  Vgl. Art. 2 I 1 ENTSCHEIDUNG 2009 / 442 / EG der Kommission.

488

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

sion.2026 Eine explizite Regelung innerhalb des Art. 17 INSPIRE-RL wäre zweckmäßig gewesen. Insgesamt ist zu konstatieren, dass der Anwendungsbereich des Art. 17 INSPIRE-RL und damit der dahinter liegende Nutzen eher gering sein wird. Zum einen ist das Verfahren (Antragstellung, Sachbearbeitung, Datenübertragung) aufwändig. Dies gilt insbesondere im Vergleich zum voraussetzungsfreien Datenzugang über das INSPIRE-Geoportal. Zum anderen ist der jeweilige Datenzugang auf dasselbe Datenmaterial gerichtet, sodass durch Art. 17 INSPIRE-RL keine Erweiterung der Geodatennutzung erfolgt. Der einzige erkennbare Unterschied, der zu einer Anwendungserweiterung führen kann, ist der geringere Umfang an Ausnahmetatbeständen ggü. dem Zugang (der Öffentlichkeit) über das INSPIRE-Geoportal. Der praktische Unterschied wird allerdings eher gering sein. Ein nennenswerter Nutzen kann allein darin gesehen werden, dass die gemeinsame Geodatennutzung bereits vor der vollen Betriebsfähigkeit des INSPIRE-Geoportals möglich sein wird. Die Verpflichtung zur gemeinsamen Geodatennutzung trat nämlich bereits eineinhalb Jahre nach Erlass der VO 2010 / 268 / EU, mithin am 29.  September 2011 ein, wohingegen die volle Betriebsfähigkeit des INSPIRE-Geoportals erst unter dem Jahr 2019 zu erwarten ist.2027 Bei der gemeinsamen Datennutzung handelt es sich somit um eine primär vorläufige Maßnahme.2028 bb) Tertiärrechtliche Regelung Die Ausgestaltung der Vorschriften über die gemeinsame Nutzung von Daten erfolgte durch die VO 2010 / 268 / EU.2029 Eine Umsetzungsfrist bestand seitens der INSPIRE-RL nicht.2030 Ihre Ermächtigung findet die Durchführungs-VO in Art. 17 VIII INSPIRE-RL. Die obligatorische Stellungnahme des INSPIRE-Komitologieausschusses wurde ausweislich EG Nr. 7 VO 2010 / 268 / EU eingeholt. Die Verordnung konnte noch auf den alten Komitologiebeschluss 1999 / 468 / EG gestützt werden. Im Gegensatz zu den anderen Tertiärrechtsakten, die auf die INSPIRE-RL gestützt sind, verzichtet die VO 2010 / 268 / EU auf detaillierte Regelungen in Anhän2026  Vgl.

Art. 2 I 2 ENTSCHEIDUNG 2009 / 442 / EG. insoweit 4. Zeitplan, S. 496 ff. 2028  Ähnliche Analyse bei v. Janowsky / Ludwig / Roschlaub / Streuff, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 14. 2029  VERORDNUNG (EU) Nr. 268 / 2010 DER KOMMISSION vom 29.03.2010 zur Durchführung der Richtlinie 2007 / 2 / EG in Bezug auf den Zugang der Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft zu Geodatensätzen und -diensten der Mitgliedstaaten nach harmonisierten Bedingungen, ABl. Nr. L 83 / 8. 2030  v. Janowsky / Ludwig / Roschlaub / Streuff, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 13. 2027  Vgl.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

489

gen.2031 Die Ausgestaltung des Art. 17 INSPIRE-RL erfolgt ausschließlich im Verordnungstext selbst. Geregelt wird etwa, dass Einschränkungen des Zugangs aufgrund von Art. 17 VII INSPIRE-RL gegenüber der antragstellenden Behörde zu begründen sind (Art. 2 VO 2010 / 268 / EU). Art. 4 III VO 2010 / 268 / EU enthält die Regelung, dass zur Verfügung gestellte Geodaten nur mit schriftlicher Zustimmung der geodatenhaltenden Stelle an Dritte weitergegeben werden dürfen. Dies ist Ausdruck des rechtlichen Schutzes des geistigen Eigentums und der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der geodatenhaltenden Stelle, welche in Art. 13 I lit. d) und e), nicht aber in Art. 17 VII INSPIRE-RL Berücksichtigung finden. Durch die Bestimmung wird eine Umgehung des Schutzes des Art. 13 I INSPIRE-RL verhindert. Art. 6 VO 2010 / 268 / EU trifft ferner eine relevante Regelung bzgl. Zusatzinformationen, die neben der eigentlich begehrten Geodatenübermittlung zusätzlich zu erfolgen hat: Die Mitgliedstaaten stellen auf Verlangen der geodatennachfragenden Behörde Metadaten betreffend die Sammlung, ­ Verarbeitung, Produktion, Qualitätskontrolle und Zugangsgewährung zur Verfügung, sofern dies zumutbar ist. Hierdurch soll eine effektive Geodatennutzung(smöglichkeit) durch die geodatennachfragende Stelle sichergestellt werden. Zuletzt enthält Art. 8 VO 2010 / 268 / EU eine Regelung betreffend die Antwortzeiten: Die Mitgliedstaaten (bzw. ihre geodatenhaltenden Stellen) sind verpflichtet, auf schriftliche Anträge unverzüglich, spätestens innerhalb von 20 Tagen zu reagieren. Insgesamt wird auch aus dem detaillierteren Tertiärrechtsakt nicht deutlich, inwieweit die gemeinsame Nutzung von Daten gem. Art. 17 INSPIRERL einen über das INSPIRE-Geoportal hinausgehenden Nutzen darstellt bzw. darstellen kann. Auch die Erwägungsgründe der VO 2010 / 268 / EU geben hierzu keine nennenswerte Auskunft. h) Organisatorische Maßnahmen aa) Sekundärrechtliche Regelung Im sechsten und siebten Kapitel der INSPIRE-RL finden sich Bestimmungen, die unter der Rubrik der organisatorischen Maßnahmen zusammengefasst werden können. Zu nennen ist hier die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, eine Koordinierungsstruktur auf nationaler Ebene aufzubauen (Art. 18 INSPIRE-RL). Hierunter fällt auch die Benennung bzw. Installation einer nationalen Anlaufstelle, die die Verbindungsinstanz zwischen der Kommission als unionsweiter Überwachungs- und Koordinierungsinstitution 2031  Dasselbe gilt für die ENTSCHEIDUNG 2009 / 442 / EG (Monitoring & Reporting).

490

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

und den mitgliedstaatlichen, geodatenhaltenden Stellen darstellt (Art. 19 II INSPIRE-RL). Diese nationale Anlaufstelle soll die oberste Ebene der nach Art. 18 INSPIRE-RL beschriebenen Koordinierungsstruktur darstellen. Die Koordinierungsstruktur soll sich an den tatsächlichen organisatorischen und zuständigkeitsbezogenen Gegebenheiten in dem jeweiligen Mitgliedstaat ausrichten. Auf diese Weise können Unterschiede in der Behördenstruktur und Verwaltungsorganisation zwischen Zentralismus und Föderalismus berücksichtigt werden (Art. 19 II 2 HS 2 INSPIRE-RL). Diese Bestimmung war insbesondere auf Betreiben der Berichterstatterin des Europäischen Parlaments in den Richtlinientext aufgenommen worden.2032 Als organisatorische Maßnahme in diesem Zusammenhang hat auch Art. 19 I HS 2 INSPIRE-RL zu gelten, wonach die Kommission bei den ihr durch die INSPIRE-RL übertragenen Aufgaben von der EUA unterstützt wird. Dabei handelt es sich jedoch lediglich um eine allgemeine Zielvorgabe. Welche Aufgaben der EUA tatsächlich überantwortet werden, ist nicht abzusehen. Eine Rechtsposition (auf Beteiligung) kann die EUA hieraus nicht ableiten. Neben den Anforderungen an die Mitgliedstaaten in Art. 15 II, 18, 19 II INSPIRE-RL kommen auch der Kommission selbst Koordinierungsaufgaben zu (Art. 15 I, 19 I HS 2 INSPIRE-RL). In diesem Zusammenhang hat die Kommission seit 2007 jährliche sog. INSPIRE Conferences durchgeführt,2033 zuletzt 2013 in Florenz.2034 Diese dienen insbesondere dem Informationsaustausch unter den Mitgliedstaaten zur praktischen INSPIRE-Umsetzung und als Forum für aktuelle Entwicklungen und den Stand der Umsetzung. Neuerdings ist die Kommission bemüht, Erfahrungsberichte und Einschätzungen von den einzelnen geodatenhaltenden Stellen zu ihrer Beteiligung an der INSPIRE-Initiative zu sammeln; hierfür hat sie einen Fragebogen (Consultation) für alle Interessierten bzw. Beteiligten entwickelt.2035 Der Hintergrund hierfür ist darin zu sehen, dass (auch) die Kommission erkannt hat, dass der Erfolg der Initiative maßgeblich von der Beteiligung der einzelnen geodatenhaltenden Stellen abhängt und dass diese hierfür auf dem Weg der Umsetzung der INSPIRE-RL „mitgenommen“ werden müssen. Die zweite Säule der organisatorischen Maßnahmen betrifft das sog. Monitoring & Reporting, d. h. die Überwachung und Berichterstattung über die Schaffung und Nutzung der (nationalen) GDI als Beitrag zur INSPIRE-Ini2032  Vgl.

a) Berichterstattung durch das Europäische Parlament, S. 172. unter http: /  / inspire.ec.europa.eu / index.cfm / pageid / 501. 2034  Vgl. http: /  / inspire.jrc.ec.europa.eu / events / conferences / inspire_2013 / . 2035  Die deutsche Fassung ist abrufbar unter http: /  / ec.europa.eu / yourvoice /  ipm / forms / dispatch?form=INSPIRE7&lang=de; weitere Informationen bietet http: /  /  www.geodaten.niedersachsen.de / portal / live.php?navigation_id=8700&article_id=12 0273&_psmand=2. 2033  Übersicht



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

491

tiative. Dabei betrifft Art. 21 I INSPIRE-RL das Monitoring, d. h. die Überwachung der Fortschritte der Mitgliedstaaten bei der INSPIRE-Umsetzung, die der Kommission jährlich mitgeteilt werden.2036 Art. 21 II, III INSPIRERL betrifft das Reporting, d. i. eine zusammenfassende Berichterstattung alle drei Jahre.2037 Konkret ist in Art. 21 II INSPIRE-RL beschrieben, welche Aspekte der jeweilige Bericht der mitgliedstaatlichen Anlaufstelle enthalten muss. Die Kommission benötigt diese Angaben, um selbst die Überwachung und Bewertung des Gesamtprojektes (und seines Umsetzungsstandes) vornehmen zu können, um einen Novellierungsbedarf zu erkennen und um dem Europäischen Parlament gem. Art. 23 INSPIRE-RL Bericht über den Erfolg der INSPIRE-Initiative erstatten zu können. Die organisatorischen Maßnahmen sind ein Mittel zum Zweck, um die europäischen und nationalen Stellen miteinander zu verknüpfen und so der INSPIRE-Initiative erst zum praktischen Erfolg zu verhelfen. Allerdings ist festzustellen, dass diese Koordinierungsmaßnahmen nicht über das regelmäßig in europäischen Richtlinien enthaltene Maß an Berichterstattung und organisatorischer Verknüpfung hinausgehen.2038 Insbesondere fehlt es an einem wirksamen Kontroll- und Sanktionsmechanismus betreffend die verpflichtende Beteiligung geodatenhaltender Stellen der Mitgliedstaaten. Die Kommission und mit ihr der Erfolg der INSPIRE-Initiative ist wegen dieses Mankos auf die vornehmlich kooperative und eigenverantwortliche Mitwirkung der nationalen Stellen angewiesen. Die Information der Kommission über mitgliedstaatliche Missstände über das Instrument des Monitoring & Reporting versetzt die Kommission zwar in die (Wissens-)Position, Maßnahmen (Sanktionen) zu ergreifen; effektive Handlungsinstrumente sind ihr 2036  Vgl. v. Janowsky / Ludwig / Roschlaub / Streuff, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 19 sowie http: /  / www.geoportal.de / DE / GDI-DE / INSPIRE / Direk tive / Monitoring-und-Reporting / monitoring-und-reporting.html?lang=de. In Deutschland wird das Monitoring in Form einer Umfrage bei den potentiell INSPIRE-verpflichteten Behörden und Stellen des Bundes, der Länder und der Kommunen, ob diese über INSPIRE-relevante Geodaten verfügen, durchgeführt, vgl. Thomalla, Geodaten in Kommunen, http: /  / www.ego-mv.de / fileadmin / Daten_Infos / Dokumente / GEODATEN_ PDF_VERSION.pdf, S. 7, 9. 2037  v. Janowsky / Ludwig / Roschlaub / Streuff, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 19. 2038  Als Vergleichsgrundlage sei hier die UIRL 2003 / 4 / EG herangezogen, die keine aktive, organisatorische Beteiligung der mitgliedstaatlichen Stellen sondern lediglich eine Umsetzung durch den jeweiligen nationalen Gesetzgeber und sodann passive Umweltinformationsbereitstellungspflichten auf Antrag normiert und dennoch Vorschriften zur Umsetzung und Berichterstattung enthält (Art. 9, 10). Im Verhältnis der beiden Richtlinien ist die INSPIRE-RL deutlich bürokratischer ausgestaltet als die UIRL und hierauf auch angewiesen. Dennoch lassen sich in der INSPIRE-RL keine schärferen Sanktionsmechanismen bei der Nichtbeteiligung mitgliedstaatlicher Stellen erkennen als bei der UIRL.

492

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

jedoch durch die INSPIRE-RL selbst nicht an die Hand gegeben. Sie muss sich deshalb auf das aufwendige Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH gem. Art. 258 AEUV verlegen. Dieser Sanktionsmechanismus ist ­ jedoch bei der Vielzahl an möglichen Verstößen (durch Unterlassen wegen Nichtbeteiligung trotz entsprechender Pflicht) der mitgliedstaatlichen Stellen ein schwaches Instrument. In der Praxis ist die Kommission somit auf die weitgehend freiwillige Beteiligung der mitgliedstaatlichen Stellen angewiesen und wird nur ausnahmsweise in besonderen, evidenten Fällen ein Vertragsverletzungsverfahren anstrengen (können). Ein möglicher Weg zur Verpflichtung der mitgliedstaatlichen Stellen zur Beteiligung bleibt der Kommission jedoch über die nationalen Anlaufstellen, die ggf. im nationalen Bereich über Weisungsbefugnisse oder sonstige Einwirkungsmöglichkeiten auf die einzelnen geodatenhaltenden Stellen verfügen und hierdurch eine Beteiligung an INSPIRE erwirken können. Insgesamt ist jedoch festzustellen, dass das Durchsetzungsinstrumentarium im Verhältnis KommissionMitgliedstaaten eher schwach ausgeprägt ist. bb) Tertiärrechtliche Regelung Die Vorschriften über das Monitoring & Reporting werden auf tertiärrechtlicher Ebene durch die Kommissionsentscheidung 2009 / 442 / EG ausgestaltet.2039 Bemerkenswert ist insofern, dass nicht – wie bei allen anderen INSPIRE-Durchführungsbestimmungen – die Verordnung als Handlungsinstrument, sondern die Entscheidung (Art. 249 IV EGV; heute „Beschluss“ gem. Art. 288 IV AEUV) gewählt wurde. Die Wahl des Handlungsinstruments ist in Art. 21 IV INSPIRE-RL nicht vorgeschrieben.2040 „Durchführungsbestimmungen“ können auch Entscheidungen (Beschlüsse) sein, zumal wenn sie in einem förmlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen wurden und damit Gesetzescharakter haben.2041 Die Wahl zwischen Verordnung und Entscheidung (Beschluss) liegt im Opportunitätsinteresse der Kommission. Die Entscheidung (der adressatengerichtete Beschluss)2042 ist ein Rechtsakt, der in allen Teilen für diejenigen verbindlich ist, die er bezeichnet.2043 Als Adressaten kommen private natürliche und juristische Personen sowie ein2039  ENTSCHEIDUNG (EG) Nr. 442 / 2009 DER KOMMISSION v. 05.07.2009 zur Durchführung der Richtlinie 2007 / 2 / EG hinsichtlich Überwachung und Berichterstattung, ABl. Nr. L 148 / 18. 2040  v. Janowsky / Ludwig / Roschlaub / Streuff, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 17. 2041  Vgl. König, in: Schulze / Zuleeg / Kadelbach, Europarecht, § 2 Rn. 72. 2042  Zur neuen Terminologie und Systematik König, in: Schulze / Zuleeg / Kadelbach, Europarecht, § 2 Rn. 71. 2043  Oppermann / Classen / Nettesheim, Europarecht, § 9 Rn. 114.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

493

zelne oder mehrere Mitgliedstaaten in Betracht.2044 Die Entscheidung trifft eine Regelung im Einzelfall und ist daher dem „deutschen Verwaltungsakt“ ähnlich.2045 Unklar ist allerdings, ob eine Entscheidung (ein adressatenbezogenener Beschluss) auch eine abstrakt-generelle Regelung besitzen damit Rechtsnormqualität aufweisen kann.2046 Nach zutreffender Auffassung war nach der alten Primärrechtslage kategorial zwischen dem adressatenlosen Beschluss (Art. 288 IV 1 AEUV), der abstrakt-generelle Regelungen mit Rechtsnormcharakter enthält, und dem adressatenbezogenen, einzelfallbezogenen Beschluss nach Art. 288 IV 2 AEUV (Entscheidung gem. Art. 249 IV EGV) zu unterscheiden. Auch wenn beide Handlungsformen nach dem Lissabon-Vertrag unter demselben Begriff zusammengefasst wurden, handelt es sich doch um zwei „keinesfalls deckungsgleiche, teilweise nur schwer kompatible Handlungsformen des Gemeinschaftsrechts in einer neuen unionsrechtlichen Handlungsform“.2047 Hier wurde als Handlungsform diejenige der Entscheidung gewählt. Nach dem soeben Beschriebenen müsste es sich um eine adressatenbezogene Einzelfallregelung handeln. Tatsächlich ist die Entscheidung 2009 / 442 / EG gem. Art. 19 an die Mitgliedstaaten gerichtet und diesen gegenüber verbindlich. Inhaltlich handelt es sich jedoch um eine abstrakt-generelle Regelung mit Normcharakter, zumal das förmliche Gesetzgebungsverfahren durchlaufen wurde.2048 Eine Vermischung der Handlungsformen (adressatenbezogene, einzellfallbezogene, verbindliche Entscheidung ggü. adressatenlosem, abstrakt-generellem, ggü. den Mitgliedstaaten unverbindlichem Beschluss) ist allerdings unzulässig. Es gilt der Formenzwang bei der Wahl der Handlungsform.2049 Materiell gesehen handelt es sich bei der Entscheidung 2044  Oppermann / Classen / Nettesheim, 2045  Schroeder,

Europarecht, § 9 Rn. 119. in: Streinz, EUV / AEUV, Art. 288 AEUV Rn. 137: „europäischer

Verwaltungsakt“. 2046  So jedenfalls König, in: Schulze / Zuleeg / Kadelbach, Europarecht, § 2 Rn. 72. Unklar ist allerdings das Zusammenspiel von Verbindlichkeit und Adressatenlosigkeit: Nach Bieber / Epiney / Haag, Die Europäische Union, S. 189 Rn. 40 und Schroe­ der, in: Streinz, EUV / AEUV, Art. 288 AEUV Rn. 132 kann nur ein adressatenloser Beschluss (d. h. gerade keine Entscheidung nach Art. 288 IV 2 AEUV) abstrakt-generelle, normative Rechtswirkungen zeitigen. Unklar ist dann aber, wem gegenüber die Verbindlichkeit besteht. Nach Schroeder, in: Streinz, EUV / AEUV, Art. 288 AEUV Rn. 134 binden adressatenlose Beschlüsse lediglich die Union und ihre Einrichtungen. Die Mitgliedstaaten haben lediglich die Verpflichtung, die Verwirk­ lichung von Beschlüssen zu fördern. 2047  So Ruffert, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 288 AEUV Rn. 85 m. w. N. sowie Schroeder, in: Streinz, EUV / AEUV, Art. 288 AEUV Rn. 132 ff. 2048  Vgl. EG Nr. 6 ENTSCHEIDUNG 2009 / 442 / EG. 2049  Zwar ist es zutreffend, dass zwischen den einzelnen Handlungsinstrumenten Wahlfreiheit besteht, sofern die Wahl der Handlungsform gesetzlich nicht festge-

494

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

2009 / 442 / EG wie bei den übrigen Durchführungsbestimmungen zur INSPIRE-RL auch um eine Verordnung. Es ist unerfindlich, warum die Kommission einzig bei dieser Durchführungsmaßnahme auf das Handlungsinstrument der Entscheidung zurückgegriffen hat. Es kommt jedoch für die inhaltliche Betrachtung nicht auf die „Etikette“, sondern den tatsächlichen Inhalt der Maßnahme an. Dieser stellt sich als Verordnung dar. Da beide Handlungsformen als Durchführungsrechtsakte von der Kommission erlassen werden konnten, hat die Falschbezeichnung keine materiellen Auswirkungen auf die Wirksamkeit des Rechtsakts. Die inhaltliche Ausgestaltung der INSPIRE-Vorgaben zum Monitoring & Reporting in der Kommissionsentscheidung 2009 / 442 / EG kann hingegen als gelungen bezeichnet werden. Zunächst werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, eine jährlich zu aktualisierende Liste derjenigen Geodatensätze und -dienste, die unter die Richtlinie fallen, bereitzustellen (Art. 2 I).2050 Diese muss, auch wenn dies nicht explizit geregelt ist, auch die Meldung der jeweiligen geodatenhaltenden Stellen enthalten. Der nationalen Anlaufstelle obliegt die Aufgabe, diese Liste der Kommission zu übermitteln (Art. 2 III ENTSCHEIDUNG 2009 / 442 / EG). Zudem müssen die entsprechenden Berichte der Öffentlichkeit (über das Internet, Art. 2 IV Entscheidung 2009 / 442 / EG) zur Verfügung gestellt werden, wie dies Art. 21 I INSPIRE-RL vorschreibt. An diese allgemeinen Bestimmungen schließen sich konkrete Verpflichtungen hinsichtlich der einzelnen Geodatenanforderungen an (Kapitel 2–4). Die Überwachung der Geodatensätze und -dienste betrifft somit nicht nur ihre primäre Existenz, sondern auch ihre INSPIRE-Konformität. Für jeden relevanten Datensatz oder -dienst muss festgestellt (und sodann gemeldet) werden, ob dieser über eine hinreichende Beschreibung durch Metadaten verfügt, ob diese Metadaten INSPIRE-konform2051 sind, ob die Datensätze das gesamte Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten abdecken (Art. 5 ENTSCHEIDUNG 2009 / 442 / EG) sowie ob die Geodatensätze selbst INSPIRE-konform sind (Art. 6 ENTSCHEIDUNG 2009 / 442 / EG). Ferner wird überwacht, ob die Geodatensätze und ihre zugehörigen Metadaten über Such-, Darstellungs- und Downloaddienste zugänglich sind (Art. 7, 8 ENTschrieben ist, vgl. Schroeder, in: Streinz, EUV / AEUV, Art. 288 AEUV Rn. 10, eine „Kreuzung“ von Handlungsformen und damit eine Schaffung neuer, ungeschriebener Handlungsformen stellt jedoch einen Verstoß gegen das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und damit gegen die in Art. 288 AEUV niedergelegte Typologie (Typenzwang) dar und ist daher unzulässig, vgl. Schroeder, in: Streinz, EUV / AEUV, Art. 288 AEUV Rn. 12. 2050  Hierzu v. Janowsky / Ludwig / Roschlaub / Streuff, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 19. 2051  Hier wird Bezug genommen zu den entsprechenden Durchführungsbestimmungen des Art. 5 IV INSPIRE-RL, vgl. Art. 4 I ENTSCHEIDUNG 2009 / 442 / EG.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

495

SCHEIDUNG 2009 / 442 / EG) und ob die Netzdienste selbst nutzbar und INSPIRE-konform sind (Art. 9, 10 ENTSCHEIDUNG 2009 / 442 / EG). Zuletzt enthält die Kommissionsentscheidung organisatorische Regelungen, etwa betreffend die Art und Weise der Berichterstattung (Art. 11), die zusätzlichen organisatorischen Angaben betreffend den Überwachungs- und Berichterstattungsprozess (Art. 12), die Beteiligten am INSPIRE-Geoportal (Art. 13, 14), der gemeinsamen Nutzung von Daten (Art. 15) sowie zuletzt Angaben über die geschätzten Kosten für die Durchführung der INSPIRERL und den demgegenüber erwarteten bzw. eingetretenen Nutzen (Art. 16). i) Zusammenfassung In der technischen Grundlegung wurden die maßgeblichen Kriterien bzw. Elemente beschrieben, die eine GDI erfüllen bzw. enthalten muss. Nun soll nach der Beschreibung der einzelnen Elemente der INSPIRE-RL – quasi auf einer höheren Abstraktionsebene – überprüft werden, ob die INSPIRE-RL die allgemeinen Anforderungen an eine GDI erfüllt oder sogar übertrifft. Ausweislich Abbildung 92052 besteht eine idealtypische GDI aus mehreren Elementen, die einen Rahmen für den Inhalt der GDI bilden. Als Rahmenelemente zählen die einschlägigen Rechtsnormen, technische Normen und Standards, Strukturen für die Koordinierung und Überwachung sowie Vereinbarungen über den Daten- und Dienstezugang. Inhaltliche Elemente einer GDI sind die eigentlichen Geodaten sowie die diese beschreibenden Metadaten, Geodatendienste und die Netze (als Verbundstruktur). All diese Elemente werden durch die INSPIRE-Initiative aufgegriffen: Die INSPIRE-RL selbst stellt den europäischen Rechtsrahmen für die europäische GDI dar und verpflichtet die Mitgliedstaaten zum Aufbau einer eigenen, nationalen GDI. Die INSPIRE-RL bzw. v. a. ihre technisch bestimmten Durchführungsbestimmungen reflektieren und berücksichtigen die relevanten Normen und Standards internationaler Normungsorganisationen, insbesondere bei den Metadaten und regeln die Elemente der europaweiten GDI (Geodaten, -dienste, Interoperabilität). Ferner enthalten die INSPIRERL und die einschlägigen Durchführungsbestimmungen Vorgaben für die Zugangsvereinbarungen, insbesondere für die Entrichtung von Gebühren und Vergabe von Lizenzen. Zuletzt enthält die INSPIRE-RL organisatorische Maßnahmen zur Regelung der zu schaffenden Verbundstruktur. Das Regelungskonglomerat um die INSPIRE-RL als zentralem Element bietet somit alle notwendigen rechtlichen und technischen Voraussetzungen für einen optimalen Aufbau einer europaweiten GDI, welche (kaskadisch) 2052  S. o.

S.  29.

496

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

auf den mitgliedstaatlichen GDIen basiert.2053 Die Umsetzung dieser Vorgaben derzeit und in den kommenden Jahren wird zeigen, inwieweit diese Feststellung aus rechtlicher Sicht auch den Praxistest besteht. 4. Zeitplan Der von der INSPIRE-RL festgelegte Zeitplan ist äußerst komplex. Konkrete Vorgaben ergeben sich nicht aus dem Richtlinientext selbst, d. h. die Richtlinie enthält keine „starren“ Fristen, bis wann die Geodaten bereitgestellt werden müssen. Vielmehr orientieren sich die Fristen für die Datenbereitstellung am Zeitpunkt des Erlasses der entsprechenden Durchführungsbestimmungen (Art. 6 INSPIRE-RL – Metadaten; Art. 7 III – Geodaten (-sätze)). Diese Vorgehensweise ist sinnvoll, weil die INSPIRE-RL nur den allgemeinen Rahmen für die Geodatenbereitstellung vorgibt, die praktische Ausgestaltung hingegen in den Durchführungsbestimmungen erfolgt. Letztere bilden somit die notwendige Bedingung dafür, dass die Datenbereitstellung in INSPIRE-konformer Art und Weise überhaupt erfolgen kann. Es ist daher sinnvoll, den Zeitpunkt der Datenbereitstellung von dem Zeitpunkt des Erlasses der entsprechenden Durchführungsbestimmungen abhängig zu machen. Durch Festlegung des Zeitpunkts des Erlasses der Durchführungsbestimmungen in Art. 5 IV und Art. 9 INSPIRE-RL wird zudem mittelbar Einfluss auf den Zeitpunkt der Betriebsfähigkeit genommen, sodass von vornherein ein abgesteckter Zeitrahmen besteht. Diese Regelungstechnik ging auf das Betreiben der Mitgliedstaaten zurück, wohingegen die Kommission die Datenbereitstellung direkt von dem Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie abhängig machen wollte.2054 Es ist zu begrüßen, dass sich die Mitgliedstaaten insoweit durchgesetzt haben.2055 Von diesem System wird jedoch hinsichtlich der Netzdienste als drittem Aspekt, der eine Beteiligung der mitgliedstaatlichen Stellen erfordert, abgewichen. Im Richtlinientext finden sich keine Fristenregelungen für den Zeitpunkt des Erlasses entsprechender Durchführungsbestimmungen. Dem2053  Ähnliche Einschätzung bei Meinert / Streuff, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 149, 177. 2054  Vgl. v. Janowsky / Ludwig / Roschlaub / Streuff, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 13. 2055  Ansonsten hätte die Gefahr bestanden, dass die Mitgliedstaaten trotz starrer Frist den Zeitplan der Datenbereitstellung nicht einhalten können, weil die Kommission die hierfür nötigen Durchführungsbestimmungen noch nicht erlassen hat. Dass diese Sorge der Mitgliedstaaten berechtigt war, zeigt der weitere Verlauf der Ter­ tiärrechtsetzung, in dem die in der INSPIRE-RL vorgegebenen Fristen für den Erlass der Durchführungsbestimmungen nicht immer eingehalten werden konnte, vgl. oben etwa β) Tertiärrechtliche Regelung, S. 480 f. sowie v. Janowsky / Ludwig / Rosch­ laub / Streuff, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 13.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

497

entsprechend besteht kein Anknüpfungspunkt für die Mitgliedstaaten, bis wann sie die praktische Umsetzung der Netzdienste-Durchführungsbestimmungen sichergestellt haben müssen. Diese Fristenregelung ist vielmehr in der Netzdienste-Durchführungsbestimmung (Art. 4 VO 2009 / 976 / EG) hinsichtlich der Such- und Darstellungsdienste getroffen worden.2056 Hinsichtlich der sonstigen Netzdienste bestehen noch keine Durchführungsbestimmungen. Diese werden erst durch Änderung der VO 2009 / 976 / EG erlassen werden.2057 Es kann nur vermutet werden, dass dieses Vorgehen, nämlich die zeitliche Staffelung des Erlasses der Netzdienste-Durchführungsbestimmungen, der sachliche Grund dafür ist, dass von dem Regelungssystem hinsichtlich der Metadaten und Geodaten abgewichen wurde und die Festlegung des Zeitplans der Betriebsfähigkeit der Netzdienste erst in den Netzdienste-Durchführungsbestimmungen vorgenommen wird. Es ist allerdings zu kritisieren, dass die praktische Inbetriebnahme der INSPIRENetzdienste von der Bereitstellungspflicht der eigentlichen Geodaten abgekoppelt ist, weil ohne Netzdienste nicht sinnvoll auf die eigentlichen Geodaten zugegriffen werden kann. Deren praktischer Nutzen ist somit bis zur Inbetriebnahme der entsprechenden Netzdienste erheblich eingeschränkt. a) Zeitplan Metadaten Der Zeitplan für die Bereitstellung von Metadaten richtet sich nach Art. 5 IV und Art. INSPIRE-RL. Art. 6 INSPIRE-RL differenziert dabei in zeitlicher Hinsicht zwischen den Anhängen der INSPIRE-RL: Metadaten zu den Themen der Anhänge I und II müssen zwei Jahre nach Erlass der Durchführungsbestimmungen erzeugt werden. Damit war der ursprüngliche Zeitpunkt der 15.05.2010. Weil die Frist für den Erlass der Metadaten-Durchführungsbestimmung jedoch nicht eingehalten werden konnte, verzögerte sich die Frist bis zum 03.12.2012.2058 Diese konnte aus deutscher Sicht eingehalten werden.2059 Die Metadaten zu den Themen des Anhangs III müssen gem. Art. 6 lit. b) bis spätestens fünf Jahre nach Erlass der Metadaten-Durchführungsbestim2056  „(1) Bis zum 9.  Mai 2011 müssen die Mitgliedstaaten die Anfangsbetriebsfähigkeit der Such- und Darstellungsdienste hergestellt haben. (2) Bis zum 9.  November 2011 müssen die Mitgliedstaaten die Such- und Darstellungsdienste entsprechend dieser Verordnung bereitgestellt haben.“ 2057  Vgl. oben β) Tertiärrechtliche Regelung, S. 485 f. 2058  Dies deshalb, weil die Metadaten-Durchführungsbestimmung, die VERORDNUNG 2008 / 1205 / EG, erst am 03.12.2008 in Kraft trat, vgl. β) Tertiärrechtliche Regelung, S. 480 f. 2059  Siehe hierzu die Darstellung des Gesamtzeitplans aus deutscher Sicht in Abbildung 18, S. 500.

498

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

mungen erzeugt werden, also bis zum 03.12.2013. Auch dies ist bereits fristgerecht geschehen.2060 b) Zeitplan Geodaten Die rechtliche Festlegung des Zeitplans für die Geodatenbereitstellung wird in Art. 7 III INSPIRE-RL getroffen. Sie orientiert sich am Zeitpunkt des Erlasses der Interoperabilitäts-Durchführungsbestimmungen, welcher durch Art. 9 INSPIRE-RL festgelegt wird. Hier erfolgt die Differenzierung zwischen Anhang I (15.05.2009) und Anhang II und III (15.05.2012). Von dieser Differenzierung hat die Kommission allerdings keinen Gebrauch gemacht, sondern eine einheitliche Umsetzungs-VO erlassen.2061 Dabei konnte die Kommission die bzgl. Anhang I bestehende Umsetzungsfrist allerdings nicht einhalten.2062 Zudem beginnt der Fristlauf für die Mitgliedstaaten hinsichtlich ihrer Metadatenbereitstellungsverpflichtung nicht mit dem Inkrafttreten der VO 2010 / 1089 / EU, sondern erst mit der Änderungs-VO 2011 / 102 / EU. Dies ist der Tatsache geschuldet, dass die ursprüngliche VO 2010 / 1089 / EU noch keine sog. Codelisten enthielt, die für die Umsetzung seitens der Mitgliedstaaten jedoch essentiell sind. Erst nach Ergänzung der VO 2010 / 1089 / EU um diese Codelisten durch die Änderungs-VO 2011 / 102 / EU wurde die Umsetzungsfrist wegen der rechtlichen Bindungswirkung in Gang gesetzt.2063 Weil die Anpassung der Geodaten an die harmonisierten Bedingungen der INSPIRE-RL bzw. der Interoperabilitäts-Durchführungsbestimmungen äußerst aufwendig ist, wird bzgl. der Geodatenbereitstellung gem. Art. 7 III 1 INSPIRE-RL zwischen alten, bereits bestehenden Geodaten und neuen, nach Erlass der Interoperabilitäts-Durchführungsbestimmungen erhobenen Geodaten differenziert. Für erstere gilt eine siebenjährige Übergangsphase für die Datenbereitstellung, für neu erhobene Geodaten hingegen eine bloß zweijährige Frist. Fristbeginn ist der Zeitpunkt des Inkrafttretens der Interoperabilitäts-Änderungs-VO 2011 / 102 / EU, mithin der 24.02.2011.2064 Durch diese Differenzierung soll den mitgliedstaatlichen INSPIRE-verpflichteten Stellen 2060  Vgl.

erneut Abbildung 18, S. 500. Art. 1 VERORDNUNG 2010 / 1089 / EU: „In dieser Verordnung sind die Erfordernisse für die technische Modalitäten für die Interoperabilität und, wenn durchführbar, die Harmonisierung von Geodatensätzen und -diensten festgelegt, die unter die in den Anhängen I, II und III der Richtlinie 2007 / 2 / EG aufgeführten Themen fallen.“ 2062  Vgl. Art. 9 lit. a) INSPIRE-RL: 15.05.2009. Zum Hintergrund v. Janowsky / Ludwig / Roschlaub / Streuff, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 18. 2063  Vgl. EG Nr. 8 VERORDNUNG 2010 / 1089 / EU. 2064  Vgl. Art. 2 VERORDNUNG 2011 / 102 / EU: „Diese Verordnung tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.“ 2061  Vgl.



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 

499

mehr Zeit für die Anpassung der Geodaten an die Interoperabilitätsanforderungen gegeben werden. Umgekehrt wird von ihnen verlangt, dass neu erhobene Geodaten bereits recht schnell den INSPIRE-Anforderungen entsprechen, damit der Mehrwert, den INSPIRE bieten soll, möglichst bald sichtbar wird. Insgesamt handelt es sich somit um eine sinnvolle Differenzierung, die einen zweckmäßigen Ausgleich zwischen den Positionen der Mitgliedstaaten (v. a. ihrer Behörden) und der Kommission zum Ausdruck bringt. Besonders ist darauf hinzuweisen, dass die Geodatenbereitstellung nicht als einmaliger Verfahrensschritt, sondern als kontinuierlicher Vorgang zu begreifen ist. Die mitgliedstaatlichen Behörden sind kontinuierlich dazu aufgerufen, ihre neuen und alten Geodaten auf ihre INSPIRE-Relevanz hin zu überprüfen und im Falle der Relevanz zu melden, auch wenn die erstmalige Frist zur Meldung bereits verstrichen sein mag. Es ist daher davon auszugehen, dass sich das Volumen der INSPIRE-Geodaten mit der Zeit kontinuierlich vergrößern wird – und das über den Abschluss des praktischen Umsetzungszeitraums im Jahre 2019 bzw. 2020 hinaus.2065 Dies zeigt auch, dass die Mitgliedstaaten bzw. ihre nationalen Kontaktstellen kontinuierlich dazu aufgerufen sind, Meldung über den Fortschritt der INSPIRE-Initiative im jeweiligen Mitgliedstaat zu machen, vgl. Art. 21 INSPIRE-RL.2066 c) Zeitplan Netzdienste Wie bereits ausgeführt wurde, ergeben sich die Fristenregelungen hinsichtlich der Netzdienste weder unmittelbar noch mittelbar aus der INSPIRE-RL selbst,2067 sondern aus den Netzdienste-Durchführungsbestimmungen, namentlich den VOen 2009 / 976 / EG und 2010 / 1088 / EU.2068 Diesbezüglich sei auf Abbildung 17, S. 486 verwiesen. d) Zusammenfassung Die Zusammenfassung kann wegen der Komplexität der ineinander greifenden Regelungen am besten graphisch gelingen. Hierzu sei auf folgende Abbildungen verwiesen. 2065  Ähnliche Einschätzung bei v. Janowsky / Ludwig / Roschlaub / Streuff, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 14. 2066  Dabei erfolgt das Monitoring nach Art. 21 I INSPIRE-RL sogar jährlich, vgl. http: /  / www.geoportal.de / DE / GDI-DE / INSPIRE / Direktive / Monitoring-und-Re porting / monitoring-und-reporting.html?lang=de. 2067  v. Janowsky / Ludwig / Roschlaub / Streuff, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 18. 2068  S. o. β) Tertiärrechtliche Regelung, S. 485 f.

Abbildung 18: Zeitplan INSPIRE-Umsetzung (ausführlich). Quelle: GDI-DE, http: /  / www.gdi-de.org / img / img_big / 101215_Zeitplan_INSPIRE_100dpi.jpg.

500 Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten



E. Rechtliche Bewertung der INSPIRE-RL 2007 / 2 / EG 501

5. Abschließende Bewertung Die INSPIRE-Initiative ist im Kontext des gesamten europäischen Umweltinformationsrechts zu sehen. Ihr kommt die Aufgabe zu, das bereits bestehende System des Datenaustauschs weiter auszubauen und um den Bereich der Geodaten zu erweitern. Hieraus können sich für die Politikgestaltung der EU im Umweltbereich und allgemein wesentliche Vorteile ergeben. Die Schwierigkeit hinsichtlich einer Bewertung des Nutzens der INSPIRE-Initiative (auf europäischer Ebene) besteht allerdings darin, dass die Vorteile nicht unmittelbar zu Tage treten, sondern eher indirekter, mittelbarer Natur sind. Insoweit kann – allgemein in Bezug auf Geodaten – von einem „Wertschöpfungs-Paradoxon“ gesprochen werden: Es bestehen hohe Anfangsinvestitionskosten und ein entsprechender Aufwand, um das Wertschöpfungspotential der Geodaten zu nutzen bzw. nutzbar zu machen; andererseits ist der Nutzen nicht derart konkret abschätzbar und zeitnah erkennbar, dass er direkt dem Aufwand gegenübergestellt werden kann. Der Nutzen ergibt sich vielmehr erst durch Implementierung weiterer Dienste, die wiederum die kostenintensiven Rohgeodaten erfordern.2069 Plastischer bzw. konkreter sind die Vorteile, welche sich durch die Geodatenbereitstellung für die Öffentlichkeit ergeben. Zum einen kann der den staatlich vorgehaltenen Geodaten innewohnende marktwirtschaftliche Wert durch die Wirtschaft genutzt werden2070 – insoweit besteht die Parallele zur PSI-RL; zum anderen kann durch die Offenlegung umweltrelevanter Geodaten die Sensibilisierung der Öffentlichkeit für Umweltthemen weiter gefördert werden; hier ist die Parallele zur UIRL offenkundig. Für die mitgliedstaatlichen Behörden ergeben sich wechselseitige Austauschmöglichkeiten, welche insbesondere durch die Herstellung von Interoperabilität und Synergien und Vermeidung von Redundanzen zu einer besseren Aufgabenwahrnehmung in den Behörden führen können – insoweit kann INSPIRE einen Beitrag zum eGovernment2071 und zum ressourcenschonenden Umgang mit personalen Mitteln bei den Behörden leisten.2072 2069  In diesem Sinne etwa Brüggemann, http: /  / www.dvw.de / sites / default / files / lan desverein-nrw / anhang / archiv / 2002brueggemann.pdf, S. 6 und Streit, http: /  / ifgivor. uni-muenster.de / vorlesungen / Geoinformatik / kap / kap5 / k05_2.htm. 2070  So auch die Einschätzung von Roßnagel / Hornung, in: Bill / Flach, Geoinformation für jedermann, S. 37, 38: INSPIRE und PSI als „Motor für das deutsche GeoBusiness“. 2071  Hierzu s.  u. H. Die INSPIRE-Initiative als Element moderner Verwaltung durch eGovernment, S. 662 ff. 2072  Es ist davon auszugehen, dass sich der durch die INSPIRE-Initiative ergebende Mehraufwand zur deren Realisierung in der Zukunft durch Synergieeffekte ausgleichen lässt und nach Amortisierung zu einer signifikanten Kostenersparnis führen wird.

502

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

All diese Vorteile bestehen nicht nur auf dem Papier, sondern sind auch – mehr oder weniger konkret – realistisch. Die INSPIRE-RL und die dazugehörigen Durchführungsbestimmungen bilden einen ineinander abgestimmten rechtlichen Rahmen, der die effektive praktische Umsetzung der Rechtsvorschriften ermöglicht und fördert. Voraussetzung für das optimale Gelingen ist jedoch, dass sich die mitgliedstaatlichen, INSPIRE-verpflichteten Stellen ihrer Relevanz für den Erfolg der Initiative bewusst sind bzw. werden. Dies betrifft nicht nur die nationalen Kontaktstellen, sondern jede einzelne geodatenhaltende Stelle. Der Erfolg der INSPIRE-Initiative ist somit maßgeblich von der kooperativen Zusammenarbeit der geodatenhaltenden Stellen in allen Mitgliedstaaten abhängig.2073 Aus Sicht der geodatenhaltenden, INSPIRE-verpflichteten Stellen ist die Initiative gleichermaßen Anreiz (wegen der erwartbaren Nutzen) und Verpflichtung (wegen des notwendigen Aufwandes). Dass eine europaweite GDI einen erheblichen Nutzen in umweltbezogener, wirtschaftlicher und europapolitischer Hinsicht bringen kann, steht außer Frage. Bereits die wirtschaftliche Betrachtung im Sinne einer KostenNutzen-Analyse fällt deutlich positiv aus. Hinzu kommt der positive Effekt für die europäische Umweltpolitik und Umweltgestaltung, welcher mangels quantitativer Bestimmbarkeit nicht mit in die Analyse eingestellt wurde.2074 Zuletzt wird auch auf mitgliedstaatlicher Ebene ein positiver Effekt für nationale Datennachfrager erzielt, etwa bzgl. eigener Datenverwendung sowie hinsichtlich der Berichtspflichten im Umweltrecht ggü. der Kommis­ sion.2075 Selbst wenn die Richtlinie auf bestehenden mitgliedstaatlichen Tendenzen aufbaut, kann sie deren Effekt nochmals positiv beeinflussen. Die Richtlinie verfolgt somit im Sinne einer Zweckmäßigkeitsüberprüfung ein legitimes Ziel und ist zur Durchsetzung dieses Ziels auch die richtige, 2073  Der „Beitrag“ der einzelnen geodatenhaltenden Stellen wird v. a. darin bestehen, „ihre“ Geodaten INSPIRE-gerecht zu beschreiben, d. h. INSPIRE-konforme Metadaten zu erstellen. Dies kann es erforderlich machen, bestehende Metadaten zu transformieren oder ggf. sogar neu zu erheben, vgl. oben cc) Kein Geodatenerhebungserfordernis, Art. 4 IV INSPIRE-RL, S. 413 f. Von Seiten der deutschen Koordinierungsstelle der GDI-DE (KSt. GDI-DE) wird daher das Erfordernis erkannt, ggü. den einzelnen geodatenhaltenden Stellen Überzeugungsarbeit zur Beteiligung an der INSPIRE-Initiative zu leisten, u. a. indem deren Nutzen aufgezeigt werden. 2074  Vgl. nochmal hierzu die Kommissionsbegründung KOM(2004) 516 endg., S. 5: „Die Nutzen umfassen größeren Umweltnutzen, gesellschaftliche Vorteile und auch gute Gewinnaussichten im Privatsektor. Nur die Umweltnutzen wurden quantitativ bestimmt. Die durchschnittlichen jährlichen Nutzen belaufen sich pro Mitgliedstaat (EU25) auf 27–42 Mio. €. Eingedenk der Tatsache, dass diese Elemente nur einen Teil des Gesamtbilds wiedergeben, ist davon auszugehen, dass die Vorteile gegenüber den Investitionsanforderungen bei Weitem überwiegen.“ 2075  Dazu Meinert / Streuff, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 149, 176 ff.



F. Nationaler Rechtsrahmen503

weil taugliche Maßnahme. Dies betrifft auch die Wahl der Handlungsform.2076 Somit kann festgehalten werden, dass der Aufbau einer europaweiten GDI und die Anstrengungen für eine Harmonisierung der mitgliedstaatlichen Bestrebungen eine notwendige Maßnahme sind.2077 Unter Anderem aus Sicht der geoinformationswissenschaftlichen Praxis besteht der maßgebliche wirtschaftliche Nutzen einer GDI (wie der INSPIRE-Initiative) nicht vornehmlich in der grafischen Verfügbarmachung (kartenmäßigen Visualisierung) von Geodaten über ein Internetportal,2078 sondern vielmehr darin, dass auf die einzelnen Rohgeodaten zugegriffen (Suche, Download, Abruf) werden kann und diese sodann als Basis für darauf aufbauende, mehrwertbringende Geodatendienste im Sinne von Geschäftsideen der Privatwirtschaft (Startup-Unternehmen) oder für sonstige Zwecke genutzt werden (können).

F. Nationaler Rechtsrahmen Die Umsetzung der INSPIRE-RL erfolgt in Deutschland auf Bundesebene durch das Geodatenzugangsgesetz (GeoZG) und entsprechende Gesetze auf Landesebene. Bevor diese jedoch einer Bewertung unterzogen werden, soll – ebenso wie auch europäischer Ebene – zunächst der bereits bestehende Rechtsrahmen, in den die Umsetzungsgesetze eingebettet werden sollen, beleuchtet werden.

I. Art. 91 c GG 1. Kontext der Norm Art. 91 c GG betrifft als einzige vorliegend relevante Norm die verfassungsrechtliche Ebene.2079 Die Bestimmung geht auf die Föderalismus­ reform II zurück.2080 Zusammen mit Art. 91 d, 104 b, 109, 115 und 143 d GG sollte das föderalistische System der Bundesrepublik Deutschland neu 2076  Siehe

hierzu oben α) Die INSPIRE-RL als Rahmenrichtlinie, S. 165 ff. den Anforderungen seitens der Wirtschaft an die Bereitstellung von Geodaten Birth / Schleyer, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 601, 608. 2078  Dies deshalb, weil die Nutzungsmöglichkeiten insoweit eher eingeschränkt sind, die Multifunktionalität von Geodaten in ihrer Visualisierung nur unzureichend zum Tragen kommt. 2079  Freilich kommen auch andere Grundgesetzbestimmungen in Betracht, insbesondere das Kompetenzgefüge bei der Gesetzgebung und Verwaltung. Diese werden an gegebener Stelle explizit behandelt. 2080  Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v. 29.07.2009, BGBl. I-2009, 2248. 2077  Zu

504

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

geordnet werden.2081 Dabei betrifft Art. 91 c GG die Zusammenarbeit von Bund und Ländern bei sog. informationstechnischen Systemen2082. Der Fortschritt in der Informationstechnologie (IT)2083 erfordere es, die Verwaltungszusammenarbeit von Bund und Ländern in diesem Bereich auf eine neue verfassungsrechtliche Grundlage zu stellen. Entgegen der ursprüng­lichen Tendenz in der Föderalismusreform I, eine Entflechtung der Gesetzgebungsund Verwaltungskompetenzen zwischen Bund und Ländern vorzunehmen, begründet Art. 91 c GG eine verstärkte Zusammenarbeit in Form der Mischverwaltung.2084 Der Hintergrund für die „Aufweichung“ des ursprünglichen Entflechtungsgedankens ist in der praktischen Notwendigkeit zu sehen, dass sich Kollektivgüter wie informationstechnische Systeme / Netze, von denen alle staatlichen Akteure profitieren sollen, nur durch eine kooperative Bereitstellung und Verwaltung nutzen lassen.2085 Art. 91 c GG trägt auch europarechtlichen Einflüssen, namentlich der EG-Dienstleistungsrichtlinie2086, Rechnung.2087 Art. 91 c GG dient der Vereinfachung der Verwaltungszusammenarbeit zwischen Bund und Ländern im IT-Bereich. Hierdurch sollen u. a. Verwaltungsressourcen geschont werden.2088 Mittelbar sollen davon auch die Bürger profitieren, sodass die Vorschrift auch im Kontext des eGovernment zu sehen ist.2089 Die Zielsetzungen des Art. 91 c GG decken sich somit – jedenfalls partiell – mit jenen, die die INSPIRE-Initiative verfolgt. Fraglich ist daher, inwieweit Art. 91 c GG Relevanz für die Umsetzung der INSPIRERL in deutsches Recht hat. Zuvor ist jedoch auf den konkreten Regelungsgehalt der Norm einzugehen.

2081  Seckelmann,

DÖV 2009, 747. Begriff sogleich unter 3. Relevanz für die INSPIRE-Initiative, S. 507 ff. 2083  Nach dem Duden, Die deutsche Rechtschreibung, S. 581 steht „IT“ für „information technology (Informationstechnologie)“. Verbreitet ist auch der Gebrauch der Abkürzung für Informationstechnik, vgl. Wikipedia, Informationstechnik, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Informationstechnik sowie im vorliegenden Kontext. 2084  Seckelmann, DÖV 2009, 747 (747 f., 753 f.); Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91 c Rn. 4, 27. 2085  Ebenso Seckelmann, DÖV 2009, 747 (756); Schallbruch / Städler, CR 2009, 619 f.; Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91 c Rn. 27. 2086  RICHTLINIE 2006 / 123 / EG v. 12.12.2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt, ABl. Nr. L 376 / 36. Relevant sind insoweit v. a. Art. 5 (Vereinfachung der (Verwaltungs-)Verfahren), Art. 6, 7 (einheitlicher Ansprechpartner) und Art. 8 (elektronische Verfahrensabwicklung). 2087  Ebenso Siegel, DÖV 2009, 181 (182); ders., NVwZ 2009, 1128; Seckelmann, DÖV 2009, 747 (756); Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91 c Rn. 3. 2088  BT-Drs. 16 / 12410, S. 7 f.; Schallbruch / Städler, CR 2009, 619 (620 f.). 2089  Ebenso Seckelmann, DÖV 2009, 747 (756). 2082  Zum



F. Nationaler Rechtsrahmen505

2. Regelungsgehalt Art. 91 c GG begründet eine verfassungsrechtliche Grundlage für Bund und Länder, in IT-Fragen zusammenzuarbeiten. Die hierdurch begründete Ermächtigung zur „Verwaltungszusammenarbeit“ ist als Ausnahme zum Verbot der Mischverwaltung2090 rechtfertigungsbedürftig.2091 Art. 91 c GG erlaubt diese Abweichung von der durch Art. 83 ff GG vorgegebenen Verwaltungskompetenzordnung.2092 Ausweislich der Gesetzesbegründung stellt Art. 91 c IV GG eine Kompetenz für den Bund zur Errichtung und zum Betrieb eines IT-Verbindungsnetzes dar. Die Kompetenz bezieht sich dabei sowohl auf die Verwaltung (Art. 91 c IV 1 GG) als auch auf die (ausschließliche)2093 Gesetzgebung (Art. 91 c IV 2 GG).2094 Sie geht den Art. 83 ff GG hinsichtlich der Verwaltungskompetenzen und den Art. 70 ff GG hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenzen vor.2095 Von dieser konkreten Regelung in Abs. 4 abgesehen ist die Bindungswirkung bzw. allgemein der Aussagegehalt von Art. 91 c I GG äußerst fraglich. Die Vorschrift ist ihrem Wortlaut nach im Verhältnis zum beabsichtigten Regelungszweck und dem Regelungsgehalt der weiteren Absätze als zu weit gehend anzusehen.2096 Wegen seiner allgemein gehaltenen Formulierung könnte Art. 91 c I GG als bloße Zielvorgabe ohne konkrete Handlungsinstrumente verstanden werden. Insbesondere wird hierdurch keine neue Gesetzgebungs- oder Verwaltungskompetenz des Bundes statuiert. Jedenfalls ermächtigt Art. 91 c I GG den Bund und die Länder zur rechtlichen und tatsächlichen Kooperation im IT-Bereich. Als Mittel der Kooperation kom2090  Vgl. BVerfGE 65, 1 (41); 119, 331 (367); Ohler, in: Hill / Schliesky, Herausforderung e-Government, S. 53, 54 ff.; Siegel, in: Hill / Schliesky, Herausforderung e-Government, S. 337, 340 ff. 2091  Als „Rechtfertigungsgrund“ dient die soeben beschriebene praktische Notwendigkeit, die gemeinsame Nutzung von Kollektivgütern kooperativ auszugestalten und rechtlich zu regeln. 2092  Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91 c Rn. 4. Die Vorschrift war notwendig (geworden), weil die IT-Zusammenarbeit wegen ihrer sachlichen Tragweite die Anforderungen, die das BVerfG (z. B. E 119, 331 (367)) an ungeschriebene Ausnahmen vom Verbot der Mischverwaltung stellt (sachlicher Grund, eng umgrenzte Verwaltungsmaterie), nicht einhält, vgl. a. a. O. sowie Schulz, DÖV 2008, 1028 (1029 f.); Heckmann, K&R 2009, 1 (4); Siegel, DÖV 2009, 181 (182). 2093  Siegel, NVwZ 2009, 1128 (1130); Schallbruch / Städler, CR 2009, 619 (621 f.). 2094  Vgl. BT-Drs. 12410, S. 8 sowie Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91 c Rn. 23. 2095  Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91 c Rn. 7. 2096  Plastisch Heckmann, in: Hill / Schliesky, Herausforderung e-Government, S. 131, 142.

506

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

men Staatsverträge, Verwaltungsabkommen und informelle Absprachen in Betracht.2097 Infolge des allgemein gehaltenen Wortlauts ergeben sich aus Art. 91 c I GG keine über den Kooperationsgedanken hinaus gehenden Rechtswirkungen.2098 Art. 91 c II GG konkretisiert Abs. 1 insofern,2099 als er konkrete Handlungsoptionen aufzeigt, wie Bund und Länder die in Abs. 1 statuierte Zusammenarbeit im IT-Bereich auszugestalten haben: Auf Grund von Vereinbarungen können Bund und Länder die technischen Standards und Sicherheitsanforderungen für die Verbindung ihrer informationstechnischen Systeme regeln. Hierfür ist zunächst eine Grundvereinbarung nötig, welche einem entsprechenden, einzurichtenden Gremium die Befugnis verleiht, rechtsverbindliche Regelungen bzgl. der Standards und Sicherheitsanforderungen festzulegen. Diese Grundvereinbarung kann wegen der erforder­ lichen Beteiligung der Landesparlamente nur in der Form eines Staatsvertrages geschlossen werden.2100 Der Staatsvertrag als vorgeschriebene Handlungsform bezieht sich jedoch nur auf die Festlegung von notwendigen Standards und Sicherheitsanforderungen i. S. d. Art. 91 c II GG, nicht hingegen auf die Grundsatzvorschrift des Art. 91 c I GG.2101 Auf der Grundlage dieser Bestimmung haben der Bund und die Länder den sog. IT2097  Oebbecke, in: Isensee / Kirchhof, HStR VI, § 136 Rn. 154 m. w. N. (außer rein politische Absprachen); Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91 c Rn. 10. 2098  Vgl. insofern auch Schallbruch / Städler, CR 2009, 619 (621), die Art. 91 c I GG ebenfalls als allgemeinen Kooperationstatbestand verstehen, hieraus aber auch keine konkreten Folgen ableiten (können). 2099  Ebenso Heckmann, in: Hill / Schliesky, Herausforderung e-Government, S. 131, 142 f. 2100  Siegel, DÖV 2009, 181 (184); ders., NVwZ 2009, 1128 (1130), allerdings mit der unzutreffenden Begründung, dass Gegenstände der (Landes-)Gesetzgebung betroffen seien, die nicht durch Verwaltungsvereinbarung getroffen werden könnten. Planung, Errichtung und Betrieb informationstechnischer Systeme betreffen jedoch die praktische Durchführung der Maßnahmen, sodass sehr wohl eine Verwaltungsvereinbarung in Betracht kommt (vgl. etwa die VwV zwischen Bund und Ländern über den gemeinsamen Betrieb und die gemeinsame Entwicklung und Pflege des Metainformationssystems Umwelt-Datenkatalog UDK und des Umweltinformationsnetzes Deutschland GEIN (Verwaltungsvereinbarung UDK / GEIN), abrufbar unter http: /  / www.kst.portalu.de / verwaltungskooperation / VVGEIN_endg.pdf). Dass hierbei Verwaltungskompetenzen der Länder tangiert werden, ist denklogische Voraussetzung für ein derartiges Abkommen, weil die Länder ansonsten gar nicht Vertragspartner sein könnten, vgl. Rudolf, in: Isensee / Kirchhof, HStR VI, 141 Rn. 55. Der Unterschied zwischen Staatverträgen und Verwaltungsabkommen ist kein materieller, sondern besteht allein darin, dass Staatsverträge die förmliche Zustimmung des Parlaments erfordern, wohingegen bei Verwaltungsabkommen der Vertragsabschluss durch die Regierungen genügt, vgl. Rudolf, in: Isensee / Kirchhof, HStR VI, § 141 Rn.  58 f. 2101  Ähnliche Wertung bei Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91 c Rn. 11.



F. Nationaler Rechtsrahmen507

Staatsvertrag geschlossen, welcher mit dem IT-Planungsrat2102 das Gremium zur Koordinierung und Festlegung der Standards i. S. d. Art. 91 c II GG schafft.2103 3. Relevanz für die INSPIRE-Initiative Fraglich und relevant für die Zuordnung der INSPIRE-Initiative zu Art. 91 c GG ist die Reichweite der Vorschrift. Einem engen Verständnis zufolge könnte es sich lediglich um die Etablierung des IT-Planungsrates handeln, welcher die Vorgaben für die Zusammenarbeit von Bund und Ländern im IT-Bereich trifft. Diese enge Auslegung wird jedoch weder dem Wortlaut der Vorschrift noch ihrem Regelungszweck gerecht. Mit Art. 91 c GG soll die „IT ins Grundgesetz“ überführt,2104 mithin das Grundgesetz informationstechnologisch „fit gemacht werden“.2105 Diesen Anspruch kann Art. 91 c GG nur dann erfüllen, wenn ihm eine über die Installation eines bloßen Koordinierungsgremiums hinausgehende Bedeutung zukommt.2106 Auch systematisch macht eine Beschränkung auf den Teilaspekt der Festlegung von Standards und Sicherheitsanforderungen wenig Sinn: Diese Thematik ist lediglich in Art. 91 c II GG festgelegt, wohingegen Art. 91 c I GG schon von seinem Wortlaut her einen weitergehenden Anwendungsbereich aufweist. Es wird deutlich, dass die jeweiligen Absätze des Art. 91 c GG nicht aufeinander aufbauen, sondern (bereits terminologisch) unterschied­ liche Aspekte betreffen. Art. 91 c I GG ist daher einem weiten Verständnis 2102  Vgl.

BT-Drs. 16 / 12410, S. 9. über die Errichtung des IT-Planungsrats und über die Grundlagen der Zusammenarbeit beim Einsatz der Informationstechnologie in den Verwaltungen von Bund und Ländern – Vertrag zur Ausführung von Artikel 91c GG, abrufbar unter http: /  / www.bmi.bund.de / SharedDocs / Downloads / DE / Themen / OED_Verwaltung / In formationsgesellschaft / it_planungsrat_1.pdf;jsessionid=6E7895C965C3856F2691983 F34C0FCDC.2_cid239?__blob=publicationFile. 2104  Heckmann, K&R 2009, 1 (5). 2105  Beachte insofern die Pressemitteilung des Bundesinnenministers Schäuble v. 27.03.2008 zur Einführung des Art. 91 c GG: „Wir müssen eine neue verfassungsrechtliche Grundlage für die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in der IT schaffen, um den schnellen Innovationsrhythmus der IT nicht durch langwierige bürokratische Entscheidungsprozesse zu blockieren. Die Informationstechnik ist die zentrale Infrastruktur des 21. Jahrhunderts und gehört ins Grundgesetz. Was die Eisenbahn für das 19. und die Luftfahrt für das 20. Jahrhundert, ist die IT für unser Jahrhundert: Sie revolutioniert unsere Art zur arbeiten, zu leben und zu kommunizieren. Eisenbahn und Luftverkehr stehen schon im Grundgesetz, die IT muss sich dort auch wiederfinden.“, zitiert nach Heckmann, K&R 2009, 1 (5). 2106  Das weite Verständnis findet auch „Rückendeckung“ in der BT-Drs. 16 / 12410, S. 9. 2103  Vertrag

508

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

zufolge die Zentralvorschrift für die Kooperation von Bund und Ländern in Fragen der Informationstechnologie.2107 Tatbestandlich knüpft Art. 91 c GG an den Begriff des informationstechnischen Systems an, welcher in zahlreichen Sicherheitsgesetzen jüngeren Datums2108 Einlass gefunden hat und den das BVerfG in seiner Entscheidung zur Online-Durchsuchung2109 geprägt hat. Der Begriff wird im GG jedoch nicht definiert, sondern vielmehr vorausgesetzt. Dies ist zu bemängeln, weil der Begriff des informationstechnischen Systems wegen des ITBezugs recht neu und damit noch wenig konturenhaft ist.2110 So hat etwa auch das BVerfG keine eigene Definition des informationstechnischen Systems vorgenommen,2111 sondern sich auf einzelne technische Ausprägungen verlegt.2112 Der Begriff ist weit zu verstehen und umfasst nach der 2107  Ähnlich Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91 c Rn. 9: „Aus Entstehungsgeschichte und Zweck der Vorschrift ergibt sich aber, dass nur ein Zusammenwirken in allen Fragen, die in Zusammenhang mit IT im öffentl. Sektor stehen[,] erlaubt sein sollte.“ Kritik erfährt diese Vorschrift jedoch in der Hinsicht, dass der Bund ggf. wegen des IT-Bezugs genuine Verwaltungskompetenzen der Länder über Art. 91 c GG an sich reißen kann, vgl. Heckmann, K&R 2009, 1 (5): „Metakompetenz des Bundes für das materielle Verwaltungsrecht“. Hier muss daher zwischen dem Inhalt der Verwaltungskompetenz und der Form der Wahrnehmung unterschieden werden, um einer Hochzonung von Verwaltungskompetenzen zum Bund entgegenzuwirken. Dies sollte aber auch gelingen. 2108  Etwa § 5 II Nr. 11 VerfSchutzG NW; § 15 b HessSOG; § 20k, l BKAG; § 2 BSIG – allerdings auch ohne eigene Begriffsbestimmung. 2109  BVerfGE 120, 274 (303 f.). 2110  Ähnliche, umfassende Kritik bei Heckmann, K&R 2009, 1 (5 f.); äußerst kritisch ferner Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91 c Rn. 11: „sprachlich misslungene Ergänzung der Verfassung“. Bemerkenswert ist insbesondere, dass § 2 I IT-NetzG (hierzu Fn. 2119) eine Begriffsbestimmung nur für informationstechnische Netze, nicht aber (auch) für informationstechnische Systeme enthält. 2111  Obwohl dies zur Bestimmung des Schutzbereichs des sog. Computer-Grundrechts angezeigt gewesen wäre, insbesondere weil wegen der raschen Entwicklung (in) der Informationstechnik weitere Geräte hinzukommen können, deren Subsum­ tion unter die Definition allerdings nicht mittels vergleichender Vorgehensweise, sondern effektiv nur durch eine abstrakte Definition mit konkreten subsumierbaren Komponenten erfolgen kann. So ist etwa die Nutzung von Servern als „Datenablage“ im Urteil nicht genannt, obwohl diese insbesondere unter dem Stichwort Cloud Computing derzeit eine umfassende datenschutzrechtliche Diskussion und Betrachtung erfahren. Exemplarisch hierzu Pohle / Ammann, CR 2009, 273 ff.; Niemann / Hennrich, CR 2010, 686 ff.; Heidrich / Wegener, MMR 2010, 803 ff.; Nägele / Jacobs, ZUM 2010, 281 ff.; Weichert, DuD 2010, 679 ff.; Goldmann, DatenschutzBerater 2010, 18 f.; Schulz, MMR 2010, 75 ff.; Engels, K&R 2011, 548 ff.; Maisch / Seidl, VBlBW 2012, 7 ff.; Wagner / Blaufuß, BB 2012, 1751 ff.; Hansen, DuD 2012, 407 ff. 2112  So nennt das Urteil neben den „klassischen“ Personalcomputern mitsamt Peripheriegeräten ferner „mobile informationstechnische Systeme wie etwa Laptops,



F. Nationaler Rechtsrahmen509

Gesetzesbegründung „alle technischen Mittel zur Verarbeitung und Übertragung von Informationen“.2113 Diese Umschreibung kann den als konturenlos zu bewertenden Begriff allerdings nicht näher konkretisieren.2114 Es ist auch nicht ersichtlich, inwieweit der Begriff über den aus dem Datenschutzrecht seit langem bekannten und gebrauchten Begriff der (elektronischen) Datenverarbeitungsanlage2115 hinausgeht bzw. besser als dieser geeignet ist.2116 Auch der Begriff der Kommunikationsnetze trifft die eigentlich in den Blick genommenen Medien wohl besser als jener der informationstechnischen Systeme.2117 Fraglich ist im Übrigen, inwieweit der aus dem (modernen) Sicherheitsrecht stammende Begriff des informationstechnischen Systems Personal Digital Assistants (PDAs) oder Mobiltelefone“, BVerfGE 120, 274 (305, 311). 2113  BT-Drs. 12410, S. 8 f. und Siekmann, in: Sachs, GG, Art. 91 c Rn. 9. 2114  Dies ist umso unglücklicher, als Art. 91 c GG in rechtlicher Hinsicht einer tatsächlichen Entwicklung Rechnung trägt und diese rechtlich kanalisieren will, die bereits seit vielen Jahren im Gange ist (so etwa die Initiative Deutschland Online seit 2001, vgl. Brüggemann / Kutterer / Sandmann, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 715, 717). Hierbei ist es als zumindest unglücklich anzusehen, dass für diese Projekte oder Initiativen mangels prägnanter Definition nicht zweifelsfrei feststeht, ob sie in den Regelungsbereich des Art. 91 c GG fallen. 2115  Zum Begriff etwa Weichert, in: Däubler / Klebe / Wedde / Weichert, BDSG, § 3 Rn. 25: „Der Begriff der Datenverarbeitungsanlagen ist weit gefasst und entwicklungsoffen. Er umschließt Aktenerschließungssysteme ebenso wie z. B. digitale Tonund Bildverarbeitungssysteme oder elektronische Geräte zum Zweck medizinischer oder genetischer Diagnostik. Davon sich auch digitale Kamera-Monitor-Videoüberwachungssysteme, Fotokopierer oder Personal Digital Assistants (PDA) mit akustischer Aufnahmefunktion erfasst.“ Vgl. auch Dammann, in: Simitis, BDSG, S. 330 f. § 3 Rn. 79 und ähnlich § 1 II Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums des Innern zum Einsatz von Datenverarbeitungsanlagen in kommunalen Statistikstellen (KommStatVO): „Datenverarbeitungsanlagen im Sinne dieser Verordnung sind einzelne oder miteinander vernetzte Rechner sowie die dazugehörigen Endgeräte, die bei der Erledigung der Aufgaben der kommunalen Statistikstelle genutzt werden.“ 2116  Als Definition könnte etwa formuliert werden: „Datenverarbeitungsanlagen sind einzelne oder miteinander vernetzte Medien zur elektronischen Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung von Daten.“ Im Kontext des Art. 91 c GG ginge es um Datenverarbeitungsanlagen in der Verwaltung (im öffentlichen Sektor), sodass der soeben skizzierte Definitionsvorschlag um diesen Zweck ergänzt werden sollte. 2117  Diesen verwenden Schallbruch / Städler, CR 2009, 619 (620) zur Beschreibung der IT-Infrastrukturen. Der Begriff hat den Vorteil, dass er – im Gegensatz zu informationstechnischen Systemen und auch zu Datenverarbeitungsanlagen – von der technischen Trägerschaft des Systems abhebt und auch die Einbeziehung von Softwareanwendungen ermöglicht. Hier scheint zumindest ein Schwerpunkt der Anwendbarkeit der Regelung zu liegen, weil sich die von Art. 91 c II GG in den Blick genommenen Standards und Sicherheitsanforderungen hauptsächlich auf Softwareanwendungen beziehen werden. Es ist daher zweckmäßig, eine begriffliche Loslösung von der technischen Basis zu erreichen.

510

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

auf den allgemeinen Topos der Verwaltungszusammenarbeit übertragen werden kann: Das Sicherheitsrecht knüpft an informationstechnische Systeme des Betroffenen an, die Gegenstand einer Überwachung o. Ä. werden sollen, wohingegen es bei Art. 91 c GG um die informationstechnischen Systeme der Verwaltung geht. Diese werden sich von jenen natürlicher Personen unterscheiden.2118 Fraglich ist, ob die durch INSPIRE in Deutschland zu schaffende Geodateninfrastruktur Deutschland (GDI-DE) als ein solches informationstechnisches System (i. S. d. Art. 91 c I, II GG) bzw. informationstechnisches Netz (i. S. d. Art. 91 c IV GG) anzusehen ist und daher in den Anwendungsbereich der Vorschrift fällt. Als Auslegungshilfe für den Begriff der informationstechnischen Netze kann die Begriffsbestimmung des § 2 I IT-NetzG2119 herangezogen werden. Danach sind informationstechnische Netze „die Gesamtheit von Übertragungssystemen und gegebenenfalls Vermittlungs- und Leitwegeinrichtungen sowie anderweitigen Ressourcen, die die Übertragung von Signalen ermöglichen. Ausgenommen sind Telemedien, Rundfunk sowie Sprechfunk- und Telefonnetze.“ Notwendig ist mithin eine technische Struktur, die eine elektronische Datenübertragung zwischen Verwaltungsträgern ermöglicht und gewissen Anforderungen an die verbundmäßige Verknüpfung zwischen diesen Verwaltungsträgern genügt. Die Definition von § 2 I IT-NetzG ist sehr technik-bezogen. In ihr kommt nur unzureichend zum Ausdruck, dass die Kooperationsstruktur auch organisatorische Elemente aufweisen muss. Wenig erhellend ist auch die Negativabgrenzung zu Telemedien, Rundfunk sowie Sprechfunk- und Telefonnetzen. Fraglich ist insbesondere, was an positiver Begriffsbestimmung übrig bleibt. Als informationstechnische Netze müsste jedenfalls eine organisatorische Verbundstruktur genügen, bei der einzelne Behörden auf eine Datenbank (z. B. auf einem externen oder bei einer bestimmten Behörde befindlichen Server) oder eine mit Daten ge2118  Der Fokus bei den informationstechnischen Systemen des Betroffenen im Sicherheitsrecht liegt bereits jetzt und erst recht in der Zukunft wegen der hohen Persönlichkeitsrelevanz (Stichwort Bewegungsprofile) auf mobilen Endgeräten zur Datenverarbeitung (Handys, Smartphones, Laptops, Tablets, PDAs etc.). Der Fokus der verwaltungsmäßigen Datenverarbeitung liegt hingegen eher auf stationären Geräten wie Personalcomputern, Servern (Stichwort Cloud Computing) etc. Insgesamt lässt sich feststellen, dass der Begriff des informationstechnischen Systems im Sicherheitsrecht stark trägerfokussiert ist, wohingegen die Betonung bei Art. 91 c GG eher auf der Vernetzung von Datenverarbeitungsanlagen liegt. 2119  Gesetz über die Verbindung der informationstechnischen Netze des Bundes und der Länder – Gesetz zur Ausführung von Artikel 91c Absatz 4 des Grundgesetzes v. 10.08.2009, BGBl. I-2009, 2702, 2706.



F. Nationaler Rechtsrahmen511

speiste Software zugreifen und hierdurch ein Datenaustausch ermöglicht wird. Nicht notwendig kann es sein, dass das System eine eigene „Leitwegeeinrichtung“ aufbauen muss. Vielmehr muss es ausreichen, dass bereits bestehende Informationsdienste bzw. Kommunikationswege wie das Internet oder das behördeninterne Intranet für den Datenaustausch genutzt werden. Geradezu als Paradebeispiele für eine derartige Verbundstruktur müssen Informationssysteme und Datenbanken gelten. Hierunter fällt daher auch eine Geodateninfrastruktur, die gerade auf den Austausch und die wechselseitige Nutzbarkeit von (Geo-)Daten abzielt.2120 Hinzu kommt, dass mit einer GDI Effekte verbunden sind, die Art. 91 c GG aufgreift und die auch das IT-NetzG reflektiert: Etablierung eines Netzes; Reduzierung von Bürokratiekosten und Verbesserung der Serviceleistungen der Behörden durch Festlegung von Standards und Herstellung von Interoperabilität; Etablierung eines Basissystems für die öffentliche Verwaltung unabhängig von einzelnen Fachaufgaben.2121 Im Speziellen handelt es sich bei der GDI-DE sogar um ein sog. Verbindungsnetz i. S. d. § 2 II IT-NetzG, weil es die einzelnen GDIen der Länder bzw. Kommunen in einem einheitlichen System zusammenführt und damit nach der Definition „die informationstechnischen Netze des Bundes und der Länder verbindet.“ Mithin erfüllt die GDI-DE auch die weitergehenden Begriffsbestimmungen des informationstechnischen Netzes (Art. 91 c IV GG) und erst recht des informationstechnischen Systems gem. Art. 91 c I, II GG. Dieses Ergebnis wird zuletzt durch die Gesetzesbegründung selbst untermauert: Nach dieser sollen die bereits bisher bestehenden Strukturen und Institutionen aufgegriffen und als Basis für die neue Verbundstruktur verstanden werden.2122 Als derartige bisherige Gremien werden genannt: der Arbeitskreis der Staatssekretäre für E-Government in Bund und Ländern, Vorhaben aus dem Projekt „Deutschland-Online“ und der Kooperationsausschuss von Bund und Ländern für automatisierte Datenverarbeitung.2123 Als ein Element der Initiative „Deutschland-Online“, der allgemeinen eGovernment-Strategie von Deutschland,2124 ist auch das Koordinierungsprojekt 2120  Terminologisch wird dieser Befund durch den auf Grundlage des Art. 91 c II GG geschlossenen IT-Staatsvertrages untermauert, der in der Präambel (S. 2, Nachweis in Fn. 21033) von „informationstechnischen Infrastrukturen“ spricht. 2121  BT-Drs. 16 / 12410, S. 8 f. 2122  BT-Drs. 16 / 12410, S. 9. 2123  BT-Drs. 16 / 12410, S. 9. 2124  Zur nationalen E-Government-Strategie, welche durch den IT-Planungsrat beschlossen wurde, vgl. Stollhof, Datenschutzgerechtes E-Government, S. 45 f.

512

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Geodaten anzusehen.2125 Dieses ist in die GDI-DE aufgegangen2126 und hierüber organisatorisch mit dem IT-Planungsrat, mithin dem Gremium nach Art. 91 c II GG, verbunden.2127 Nachdem geklärt wurde, dass die INSPIRE-Initiative bzw. ihre nationale Komponente GDI-DE als informationstechnisches System (und Netz) anzusehen ist, ist ferner nach Art. 91 c I GG erforderlich, dass sich die Kooperation auf die Planung, die Errichtung oder den Betrieb des Systems geht. Aufgrund der Vorgaben der INSPIRE-RL sind die Mitgliedstaaten, d. h. in Deutschland der Bund und die Länder, dazu verpflichtet, neben der recht­ lichen Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht auch die praktische Realisierung vorzunehmen. Dies erfordert den Aufbau und den fortlaufenden Betrieb einer Infrastruktur als Teil der europäischen GDI (INSPIRE), die den Anforderungen der INSPIRE-RL entspricht. Die praktische Umsetzung der INSPIRE-RL betrifft somit die Planung, die Errichtung und den Betrieb eines (bzw. mehrerer) informationstechnischer Systeme. 4. Praktische Konsequenzen? Nachdem nunmehr geklärt wurde, dass die GDI-DE als deutscher Teilbereich der INSPIRE-Initiative in den Anwendungsbereich des Art. 91 c GG fällt, sind nun die praktischen Konsequenzen dieser Feststellung zu ermitteln. Am naheliegendsten erscheint es, die von Art. 91 c IV GG installierte ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die nationale Umsetzung der INSPIRE-RL heranzuziehen. Für das GeoZG kann dies allerdings nicht (mehr) gelten, da es bereits vor Inkrafttreten des Art. 91 c GG erlassen wurde.2128 Art. 91 c II GG könnte insofern von Relevanz sein, als die Koordinierungsstelle GDI-DE als nationale INSPIRE-Anlaufstelle i. S. d. Art. 19 II INSPIRE-RL ebenso wie der IT-Planungsrat mit der Aufgabe betraut ist, 2125  Vgl. Brüggemann / Kutterer / Sandmann, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 715, 717, 719 ff. und http: /  / www.it-planungsrat.de / SharedDocs / Downloads / DE / Entscheidungen / 6._Sit zung / Geodaten_Abschlussbericht.html?nn =2735600. 2126  Zum Verhältnis von GDI-DE und Deutschland-Online Brüggemann / Kutterer / Sandmann, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 715, 719 f. 2127  Vgl. BT-Drs. 17 / 11449, S. 6 f. sowie http: /  / www.it-planungsrat.de / Shared Docs / Downloads / DE / Entscheidungen / 6._Sitzung / Geodaten_Abschlussbericht.html? nn=2735600, S. 1: „Der Leiter des Lenkungsgremiums GDI-DE berichtet dem ITPlanungsrat unmittelbar.“ Aufschlussreich ferner Martini / Damm, DVBl 2013, 1 (4): „Seit Inkrafttreten des IT-Staatsvertrages im Jahr 2010 liegt die weitere Umsetzung der GDI-DE im Verantwortungsbereich des IT-Planungsrates.“ 2128  Siehe zur Relevanz des Art. 91 c GG für Novellierungsvorhaben zum GeoZG unten 2. Kompetenz, S. 533 ff.



F. Nationaler Rechtsrahmen513

Interoperabilität zwischen den einzelnen Elementen der GDI-DE herzustellen. Allerdings werden die Vorgaben im Geodaten(infrastruktur)recht nicht von der GDI-DE selbst entwickelt, sondern durch die bereits beschriebenen INSPIRE-Durchführungsbestimmungen und technical guidance documents von der EU vorgegeben. Die Koordinierungsstelle GDI-DE stellt daher eine Institution speziell für den Geodatenbereich dar, der von dem allgemeinen eGovernment-Ansatz des IT-Planungsrats bzw. des Art. 91 c GG losgelöst oder jedenfalls organisatorisch getrennt ist. Es ist mithin zu konstatieren, dass Art. 91 c II GG mit der staatsvertraglichen Festlegung von Standards und Sicherheitsanforderungen im eGovernment-Bereich keine inhaltliche Relevanz für die Arbeit der GDI-DE hat. Die Aufgabenwahrnehmung unterliegt voneinander verschiedenen rechtlichen Parametern und ist auch organisatorisch getrennt. Nichtsdestotrotz kann das Geodateninfrastrukturrecht einen Beitrag zur eGovernment-Strategie des Art. 91 c II GG speziell für den Geodatenbereich leisten. Art. 91 c IV GG hat somit keine Relevanz für die Umsetzung der INSPIRE-RL in Deutschland. Ob darüber hinaus auch Art. 91 c I GG Auswirkungen auf die Umsetzung der INSPIRE-RL in Deutschland zeitigt, kann hier nicht abschließend ermittelt werden, weil die Rechtswirkungen von Art. 91 c I GG unklar sind. Es ist aber denkbar, dass Art. 91 c I GG die Kooperationspflicht der geodatenhaltenden Stellen (der Länder und Kommunen) i. S. d. Bundestreue verstärkt. Allerdings ist Art. 91 c I GG als „Kann“-Vorschrift ausgestaltet, um die Eigenständigkeit der Länder zu wahren; im Übrigen ergibt sich die Kooperationspflicht der Länder bereits aus ihrer Pflicht zur rechtlichen und prakti­ schen Umsetzung der INSPIRE-RL. Mithin werden die praktischen Auswirkungen des Art. 91 c I GG auf die Umsetzung der INSPIR-RL in Deutschland eher gering sein. Sie werden sich auf die Verstärkung von Pflichten, die sich aus anderen Normen ergeben, beschränken.

II. eGovernment-Vorschriften im VwVfG Parallel zu Art. 91 c GG bestehen im VwVfG zahlreiche Regelungen, die das Verwaltungsverfahren den Bedingungen der modernen elektronischen Kommunikation anpassen, mithin das Verwaltungsverfahren für die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts „fit machen“ sollen. Diese Bestimmungen sind §§ 3 a, 8 a–e sowie 71 a–e VwVfG und dienen insbesondere der Erfüllung der Anforderungen, die die EG-Dienstleistungsrichtlinie (DLRL) an die moderne Kommunikation zwischen Verwaltung und Bürger stellt.2129 2129  Ziekow, in: Hill / Schliesky, Herausforderung e-Government, S. 69 ff.; Schulz, in: Bauer / Heckmann / Ruge / Schallbruch, VwVfG, § 8a VwVfG Rn. 1; Stollhof, Datenschutzgerechtes E-Government, S. 53 ff., 75 ff.; zum Hintergrund des § 3a Vw­

514

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

§ 3a VwVfG wird gemeinhin im Kontext des eGovernment als der wesentliche „Baustein einer umfassenden Verwaltungsmodernisierung“ verstanden.2130 Allerdings sind die praktischen Auswirkungen der Vorschrift hinter den Erwartungen, die mit ihrer Einführung verbunden waren, zurückgeblieben.2131 Ihr maßgeblicher tatsächlicher Wert liegt derzeit in der grundsätzlichen Zulassung der Kommunikation per E-Mail im Verwaltungsverfahren.2132 Für die hier betrachtete Fragestellung, nämlich die Relevanz der Vorschrift für die Umsetzung der INSPIRE-RL in Deutschland, hat diese Erkenntnis allerdings keine nennenswerte Bedeutung, weil die Datenbereitstellung für INSPIRE nicht im Rahmen von Verwaltungsverfahren (§ 9 VwVfG) erfolgt, weshalb der Anwendungsbereich des (§ 1 I) VwVfG nicht eröffnet ist. Auch die Nutzung von E-Mails hat für die INSPIRE-Initiative wenn überhaupt marginale Bedeutung. Lediglich mittelbar können Auswirkungen dahingehend erkannt werden, dass durch § 3a VwVfG in der Zukunft eine verstärkte digitale Kommunikation und Aktenführung seitens der Behörden möglich wird, was prinzipiell den Anwendungsbereich der IN­ SPIRE-RL, der gem. Art. 4 I lit. b) ein Vorliegen der Geodaten in elektronischer Form erfordert, erweitern könnte. Von höherer Relevanz für die Umsetzung der INSPIRE-RL in Deutschland sind die §§ 8a–e VwVfG. Diese betreffen die Europäische Verwaltungszusammenarbeit als spezielle Form der europäischen Amtshilfe. Die §§ 8a–e VwVfG stellen dabei die Rechtsgrundlage für alle Amtshilfeverpflichtungen nationaler Behörden aufgrund europäischen Rechts dar.2133 Als europäische Vorschrift, die eine derartige Amtshilfeverpflichtung vorschreibt, kommt insbesondere die Dienstleistungs-RL (v. a. Art. 28 ff.) in Betracht.2134 Die §§ 8a–e VwVfG beschränken sich jedoch nicht auf die spezifische Umsetzung der Dienstleistungs-RL, sondern stellen eine Rechtsgrundlage auch für andere europäische Amtshilfeverpflichtungen dar.2135 Als eine solche Bestimmung kommt somit auch die INSPIRE-RL in Betracht. Fraglich ist daher, ob die VfG siehe Albrecht / Heckmann, in: Bauer / Heckmann / Ruge / Schallbruch, VwVfG, § 3a VwVfG Rn. 2 f. 2130  Zitiert nach Albrecht / Heckmann, in: Bauer / Heckmann / Ruge / Schallbruch, VwVfG, S. 107 § 3a VwVfG Rn. 37. 2131  Albrecht / Heckmann, in: Bauer / Heckmann / Ruge / Schallbruch, VwVfG, § 3a VwVfG Rn.  37 m. w. N. 2132  A. a. O. m. w. N. 2133  Schulz, in: Bauer / Heckmann / Ruge / Schallbruch, VwVfG, § 8a VwVfG Rn. 2. 2134  Schulz, in: Bauer / Heckmann / Ruge / Schallbruch, VwVfG, § 8a VwVfG Rn. 1, 7. Ferner wird die RICHTLINIE 2005 / 36 / EG über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (BQ-RL) genannt. Relevant sind aus dieser Richtlinie insbesondere deren Art. 8 und 56. 2135  Schliesky / Schulz, DVBl 2010, 601 (603); Schulz, in: Bauer / Heckmann / Ruge / Schallbruch, VwVfG, § 8a VwVfG Rn. 2.



F. Nationaler Rechtsrahmen515

INSPIRE-RL ein Rechtsakt der europäischen Gemeinschaft (Union)2136 ist, der nationale Behörden zur Leistung von Amtshilfe i. S. d. § 8a I VwVfG verpflichtet. Dies ist im Wege eines wertenden Vergleichs zwischen den einschlägigen Bestimmungen der Dienstleistungs-RL und der INSPIRE-RL zu ermitteln. Hierfür müsste die INSPIRE-RL Bestimmungen enthalten, die eine Amtshilfe zwischen Behörden unterschiedlicher Mitgliedstaaten vorsehen. Als eine solche Vorschrift kommt insbesondere die Bestimmung über die gemeinsame Nutzung von Daten (Art. 17 INSPIRE-RL) in Betracht. Zunächst ist festzustellen, dass die §§ 8a–e VwVfG sachlich anwendbar sind, weil sie sich nicht auf ein konkretes Verwaltungsverfahren (§ 9 Vw­ VfG) beziehen (müssen).2137 Erfasst sind nach der Gesetzessystematik alle Behörden i. S. d. § 1 I, IV VwVfG. Sollten bestimmte geodatenhaltende Stellen den (funktionalen) Behördenbegriff des nationalen Rechts nicht erfüllen, wäre eine richtlinienkonforme Auslegung angezeigt, da Art. 28 I Dienstleistungs-RL keine Einschränkung auf bestimmte Behörden enthält.2138 In Bezug auf die INSPIRE-RL könnten die Behördenbegriffe insbesondere hinsichtlich der natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben auseinanderfallen.2139 Inhaltlich muss es um die Leistung von Hilfe gehen. Ausweislich der Abschnittsüberschrift „Europäische Verwaltungszusammenarbeit“ beschränkt sich die Hilfeleistung nicht auf den klassischen Fall der Amtshilfe (§§ 4–8 VwVfG), d. h. das Tätigwerden einer Behörde im Einzelfall auf „Ersuchen“ einer anderen Behörde.2140 Die „Europäische Verwaltungszusammenarbeit“ erfasst vielmehr alle Maßnahmen rechtlicher oder tatsächlicher Art, die einer effektiven Zusammenarbeit und gegenseitigen Unterstützung der Behörden dienen; dies schließt auch die automatisierte Einsicht in Register (vgl. Art. 28 VII Dienstleistungs-RL), den gegenseitigen dauerhaften Austausch von Daten und die Nutzung gemeinsamer oder den Zugriff auf Datenbanken anderer Mitgliedstaaten mit ein.2141 Der Schwerpunkt dieser Zusammenarbeit liegt im informationellen Bereich.2142 Auch die unionalen Stellen (ins2136  Schulz, 2137  Schulz,

Rn. 17.

in: Bauer / Heckmann / Ruge / Schallbruch, VwVfG, § 8a VwVfG Rn. 3. in: Bauer / Heckmann / Ruge / Schallbruch, VwVfG, § 8a VwVfG

2138  Schliesky / Schulz,

DVBl 2010, 601 (603). hierzu oben c) Natürliche und juristische Personen des Privatrechts bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben, S. 187 ff. In diesem Fall geböte die INSPIRE-RL eine richtlinienkonforme Auslegung, sofern die Richtlinie nicht anderweitig hinreichend in nationales Recht umgesetzt worden ist. 2140  Schmitz / Prell, NVwZ 2009, 1121 (1123). 2141  Schliesky / Schulz, DVBl 2010, 601 (603 f.); Schulz, in: Bauer / Heckmann /  Ruge / Schallbruch, VwVfG, § 8a VwVfG Rn. 4, 29 ff. 2142  Schmitz / Prell, NVwZ 2009, 1121 (1123). 2139  Siehe

516

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

besondere die Kommission) kommen – auch wenn dies §§ 8a–e VwVfG nicht explizit ausdrücken – als ersuchende Behörden in Betracht.2143 Die §§ 8a–e VwVfG greifen damit die wichtigsten Kooperationsformen des europäischen Verwaltungsverbundes auf und ermöglichen diese. Fraglich ist somit zuletzt, ob die INSPIRE-RL eine solche Hilfeleistungsverpflichtung vorsieht. Sie genügt jedenfalls den Anforderungen des § 8e VwVfG, da sie unter dem 15.05.2009 in nationales Recht umzusetzen war (vgl. Art. 24 I INSPIRE-RL). Anders als die Dienstleistungs-RL und die Berufsqualifikations-RL enthält die INSPIRE-RL allerdings nicht die Formulierung, dass sich die INSPIRE-verpflichteten Stellen gegenseitig Amtshilfe zu leisten haben. Auf eine derart formale Betrachtungsweise kommt es hingegen auch nicht an. Notwendig ist vielmehr, dass der Datenaustausch materiell den Anforderungen des § 8a I VwVfG genügt. Dies ist zumindest für die Gemeinsame Nutzung von Daten gem. Art. 17 INSPIRE-RL zu bejahen. Diese unterfällt sogar dem „klassischen Amtshilfebegriff“: Als „ergänzende Hilfe“ kommen einzelfallbezogene Hilfeleistungen wie die Weitergabe von Daten, die Durchführung von Überprüfungen, Kontrollen und Untersuchungen, die Mitteilung von Beobachtungen, die Erteilung von Auskünften aus Akten, Karten, Plänen, Vernehmungen, die Gewährung der Akteneinsicht durch Übersendung der Akten etc. in Betracht.2144 Wegen des Erfordernisses einer Antragstellung wird auch dem Tatbestandsmerkmal des Ersuchens i. S. d. § 4 VwVfG hinreichend Rechnung getragen.2145 Die Gemeinsame Nutzung von Daten i. S. d. Art. 17 INSPIRE-RL unterfällt somit dem Anwendungsbereich der §§ 8a–e VwVfG. Diese könnten insofern bereits eine hinreichende Umsetzung des Richt­ linienteils in nationales Recht darstellen. Insbesondere kann § 8a I VwVfG auch eine hinreichende Umsetzung der Zugangsgewährung für Einrichtungen und Organe der EU nach Art. 17 IV, VIII 1 INSPIRE-RL darstellen.2146 Auch § 8c VwVfG könnte der Regelung des Art. 17 III INSPIRE-RL entsprechen. Allerdings verweist dieser auf den europäischen Rechtsakt, mithin vorliegend auf die INSPIRE-RL. Diese sieht jedoch nur eine Ermächtigung der Mitgliedstaaten zum Erlass von Vorschriften zur Vergabe von Lizenzen 2143  Schliesky / Schulz, DVBl 2010, 601 (604). Erforderlich wäre, sofern der Tatbestand des § 8a I VwVfG eine solche Auslegung nicht zulässt, erneut eine richtlinienkonforme Erweiterung des AnwendungsbereicHs. Für die INSPIRE-RL ergäbe sich ein solches Gebot zur richtlinienkonformen Auslegung aus Art. 17 VIII. 2144  Schulz, in: Bauer / Heckmann / Ruge / Schallbruch, VwVfG, § 4 VwVfG Rn.  17 f. m. w. N. 2145  Zum Ersuchenstatbestand Schulz, in: Bauer / Heckmann / Ruge / Schallbruch, VwVfG, § 4 VwVfG Rn. 23 ff.; zum Antragserfordernis bei Art. 17 INSPIRE-RL s. o. g) Gemeinsame Nutzung von Daten, S. 487 f. 2146  S. o. Text zu Fn. 2143.



F. Nationaler Rechtsrahmen517

und Erhebung von Gebühren vor, regelt diese aber selbst nicht. Die Möglichkeit für die geodatenhaltenden mitgliedstaatlichen Stellen, Lizenzen zu vergeben und Gebühren zu erheben, ist somit von der nationalen Ausgestaltung (Aktualisierung) dieser Ermächtigung abhängig. Als solche kommt § 8c VwVfG jedoch nicht in Betracht, weil er auf die europäische Regelung verweist und keine eigene Regelung i. S. e. eindeutigen Festlegung trifft. Hinzu kommt, dass in §§ 8a–e VwVfG von der Ermächtigung des Art. 17 VII INSPIRE-RL zur Zugangsbeschränkung nicht Gebrauch gemacht wurde. Auch insofern wäre eine spezialgesetzliche Aktualisierung dieser Ermächtigung im nationalen Recht notwendig. Es ist somit zu konstatieren, dass §§ 8a–e VwVfG nur partiell die Bestimmung des Art. 17 INSPIRE-RL in nationales Recht umsetzen können, und zwar insoweit, als sie einen Zugang der Behörden anderer Mitgliedstaaten und Stellen der EU statuieren. Nicht geregelt sind jedoch die spezifischen Modalitäten des Zugangs sowie die Ausschlussgründe. Hier muss in einem Spezialgesetz eine entsprechende Regelung getroffen werden, will die Bundesrepublik Deutschland von den Ermächtigungen in Art. 17 III, VII INSPIRE-RL Gebrauch machen. Daneben könnten die §§ 8a–e VwVfG auch die sonstigen Bestimmungen der INSPIRE-RL (zumindest partiell) umsetzen, weil die europäische Verwaltungszusammenarbeit nicht auf das klassische Amtshilfeverständnis (Hilfe im Einzelfall) beschränkt ist. Weil die §§ 8a–e VwVfG insbesondere die Dienstleistungs-RL umsetzen und diese in Art. 34 I ein InternalMarket-Information-System (IMI) begründet, welches ebenso wie die INSPIRE-Initiative eine Einrichtung zum Datenaustausch darstellt, könnten die §§ 8a–e VwVfG auch auf das INSPIRE-Netz insgesamt bezogen werden. Allerdings betreffen §§ 8a–e VwVfG ebenso wie Art. 34 I DienstleistungsRL lediglich den Datenaustausch zwischen Behörden untereinander, mithin den genuin staatlichen Bereich. Die INSPIRE-Initiative soll jedoch gerade auch der Öffentlichkeit zur Verfügung stehen. Die Vergleichbarkeit zwischen IMI (Art. 34 I Dienstleistungs-RL) und der INSPIRE-Initiative ist somit bereits fraglich. Hinzu kommt, dass die technische Umsetzung der INSPIRE-RL über Art. 17 hinaus sehr komplex ist. Insbesondere müssen die Mitgliedstaaten Vorschriften über die materiellen Bestimmungen der INSPIRE-RL (Kapitel II–IV – Metadaten, Interoperabilität, Netzdienste) erlassen, um ihrer Umsetzungspflicht nachzukommen. Auch müssen spezifische datenschutzrechtliche Bestimmungen erlassen werden, die die Einbindung personenbezogener Daten in die entsprechenden Systeme erlauben können.2147 Dies alles lässt sich nicht mit den §§ 8 a–e VwVfG darstellen. 2147  Groß, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVwR I, § 13 Rn. 105; ähnlich Schulz, in: Bauer / Heckmann / Ruge / Schallbruch, VwVfG, § 8a

518

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Die Umsetzung der INSPIRE-RL (über Art. 17 I hinaus) kann somit nicht in §§ 8 a–e VwVfG hineininterpretiert werden, sondern muss in einem separaten Spezialgesetz erfolgen. Erfolgt die Umsetzung der Bestimmung über die gemeinsame Nutzung von Daten (Art. 17 INSPIRE-RL) ebenfalls in einem Spezialgesetz, geht sie – sofern sie die Thematik abschließend regelt – den §§ 8 a–e VwVfG vor. Die §§ 71 a–e VwVfG betreffen ausschließlich die Umsetzung der Dienstleistungs-RL bzgl. des einheitlichen Ansprechpartners (Art. 6) in nationales Recht und haben daher keine Relevanz für die Umsetzung der INSPIRE-RL. Sie können für die hier behandelte Fragestellung außer Betracht bleiben.

III. IWG Mit dem Informationsweiterverwendungsgesetz (IWG)2148 wird die PSIRL 2003 / 98 / EG in nationales Recht umgesetzt.2149 Die Umsetzung erfolgt dabei in enger Orientierung an der Richtlinie, es findet eine eins-zu-einsUmsetzung statt.2150 Allerdings wurde bereits hinsichtlich des Verhältnisses der PSI-RL und der INSPIRE-RL festgestellt, dass letztere als speziellere Regelung der PSI-RL vorgeht. Insbesondere trifft die INSPIRE-RL ab­ schließende Regelungen für die Modalitäten der Geodatennutzung (i. S. e. Weiterverwendung).2151 Zwar muss dies nicht zwangsläufig eine parallele Konstellation auf der nationalen Ebene für die Umsetzung der beiden Rechtsakte zur Folge haben; erfolgt jedoch die Umsetzung der INSPIRERL in einem (bzw. mehreren) homogenen Spezialgesetzen (GeoZG und entsprechende Landesgesetze)2152, bleibt für die Anwendung des allgemeinen, geodaten­unspezifischen IWG in diesem Bereich kein Raum. Insofern besteht doch eine Parallele bzgl. des Verhältnisses von PSI-RL und IN­ VwVfG Rn. 34 mit Verweis auf den Vorbehalt des Gesetzes, der eine spezialgesetzliche Regelung (entweder EU-VO oder ein nationales (Richtlinien-)Umsetzungsgesetz) erfordere. 2148  Gesetz über die Weiterverwendung von Informationen öffentlicher Stellen – Informationsweiterverwendungsgesetz v. 13.12.2006, BGBl. I-2006, 2913. 2149  BT-Drs. 16 / 2453, S. 7; Püschel, in: Fluck / Theuer, Informationsfreiheitsrecht, IWG (AV), Einführung Rn. 1. 2150  Vgl. Schoch, NVwZ 2006, 872 (875) mit Verweis auf die Entwurfsbegründung, BR-Drs. 358 / 06, S. 6; Püschel, in: Fluck / Theuer, Informationsfreiheitsrecht, IWG (AV), Einführung Rn. 70. 2151  Siehe zum Ganzen oben 3. Verhältnis von INSPIRE-RL und PSI-RL, S.  302 ff. 2152  Nachweise in Fn. 1238.



F. Nationaler Rechtsrahmen519

SPIRE-RL bzw. von IWG und GeoZG, weshalb die Regelungen des Geodatenzugangsrechts in Bund und Ländern als grundsätzlich abschließend anzusehen sind.2153

IV. Informationszugangsrecht in Bund und Ländern Bestimmungen über den Zugang zu Informationen (Daten) ggü. der öffentlichen Verwaltung haben in den letzten Jahren eine enorme Erweiterung erfahren. Neben den fachgesetzlichen Regelungen im Umweltinformationsrecht (UIG des Bundes und der Länder)2154, im Verbraucherinformationsrecht (VIG), im Archivrecht (§ 5 BArchG), im Stasi-Unterlagen-Gesetz (§§ 3, 32 ff. StUG), im öffentlichen Registerrecht (Vereinsregister, § 79 BGB; Güterrechtsregister, § 1563 BGB; Urheberrolle, § 138 UrhG; Handelsregister, § 9 HGB; Grundbuch, § 12 GBO; Liegenschaftskataster2155; Handwerksrolle, § 6 II 1 HwO; Personenstandsregister, § 61 I 3 PStG; Bundeszentralregister, §§ 41–42c BZRG; Fahrzeugregister, § 39 I StVG; Melderegister, § 21 MRRG2156) und im Presserecht2157 sind insbesondere das allgemeine Informationszugangsrecht nach § 1 IFG und die entsprechenden Landesregelungen und das allgemeine Akteneinsichtsrecht nach § 29 (L)VwVfG von Bedeutung.2158 2153  Auch das Architekturkonzept GDI-DE, http: /  / www.geoportal.de / Shared Docs / Downloads / DE / GDI-DE / GDI-DE %20Architekturkonzeptv1.pdf?__blob=publi cationFile, S. 27, geht davon aus, dass das IWG keine direkten Auswirkungen auf die GDI-DE haben wird: „• Künftige Verfahren zur Datenbereitstellung müssen konform zu den Regelungen des IWG imple­mentiert werden (Gleichbehandlung von Personen). • Online-Verfahren zur Bereitstellung öffentlicher Informationen unterstützen die Gleichbehandlung von Kunden. Sie stellen zugleich ein Mittel dar, um die Weiterverwendung von öffentlichen Informationen hinsichtlich der Konformität zum IWG (Gleichbehandlung) zu überprüfen, da die Geschäftsfälle automatisiert ausgewertet werden können. • Das Ziel der GDI-DE, ‚einheitliche und harmonisierte Abgabebedingungen für Geodaten‘ zu entwickeln, ist grundsätzlich konform mit den Festlegungen des IWG. Das IWG bietet dement­ sprechend eine sinnvolle Argumentationshilfe für entsprechende Maßnahmen der GDI-DE.“ 2154  Übersicht über die entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften zum IFG und UIG bei Tolkmitt, Das neue Umweltinformationsrecht, S. 1–3. 2155  Zu den entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften s. o. Fn. 1449. 2156  Übersicht über die relevanten Vorschriften in den Meldegesetzen der Länder in Fn. 1448. 2157  Siehe zum presserechtlichen Auskunftsrecht nach den Landespressegesetzen – insbesondere im Verhältnis zum IFG – Schoch, IFG, § 1 Rn. 181 ff. 2158  Zum Ganzen Schoch, IFG, § 1 Rn. 170 ff. sowie bereits oben α) IFG des Bundes und entsprechende Landesgesetze, S. 275 f.

520

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Grundsätzlich gilt, dass die Art der Informationsvermittlung im Informationsfreiheitsrecht und i. R. d. INSPIRE-Initiative unterschiedlich ist, sodass eigentlich keine sachliche Überschneidung vorkommen sollte: Während das Informationszugangsrecht die Preisgabe der Daten i. d. R. nur auf Antrag und im Einzelfall ermöglicht,2159 erfolgt die Datenbereitstellung bei INS­ PIRE quasi von Amts wegen und somit proaktiv ohne ein entsprechendes Verwaltungsverfahren inklusive Antragserfordernis. INSPIRE ist damit einem öffentlichen Register vergleichbar.2160 Überschneidungen2161 oder Konfliktfälle sind dennoch zwischen beiden Systemen denkbar, wenn die Betroffenenrechte in den Blick genommen werden. Für die beeinträchtigende Wirkung ist es nämlich unerheblich, ob die Daten nur auf Antrag oder proaktiv bereitgestellt werden, solange sie überhaupt Dritten zur Kenntnis gelangen. Das Verhältnis zwischen Informationszugangsrecht und Geodatenzugangsrecht wird daher insbesondere dann Probleme aufwerfen, wenn die Voraussetzungen für den Informationszugang (nach IFG) bzw. die Datenbereitstellung (nach GeoZG) unterschiedlich ausgestaltet sind. Dabei sind zwei Konstellationen denkbar: Entweder gehen die genannten Informationszugangsgesetze in ihrem Anwendungsbereich über jenen des GeoZG und der Landesgesetze hinaus bzw. haben weniger umfassende Ausnahmevorschriften als letztere; dann stellt sich die Problematik des Verhältnisses der entsprechenden Gesetze kaum, denn die INSPIRE-RL schreibt nicht zwingend vor, dass gewisse Ausnahmevorschriften erlassen werden müssen. Vielmehr sind die Mitgliedstaaten hierzu lediglich ermächtigt.2162 Besteht jedoch bereits nach dem geltenden Recht ein freier Datenzugang (wenn auch auf 2159  Nur in begrenzten Fällen müssen Umweltinformationen aus der Eigeninitiative der Behörde heraus preisgegeben werden, § 10 UIG. 2160  Zum Hintergrund http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs / Downloads / DE / GDIDE / GDI-DE %20Architekturkonzeptv1.pdf?__blob=publicationFile, S. 54. 2161  So bewertet das Architekturkonzept GDI-DE, a. a. O., S. 26 das Verhältnis von IFG und GDI-DE wie folgt: „• Die Bereitstellung von Geoinformationen im Rahmen einer öffentlichen Geodateninfrastruktur erfolgt im Sinn[e] der Informa­ tionsfreiheitsgesetze. • Die gesetzlichen Regelungen von Bund und Ländern sind unterschiedlich. Die Pflicht zur harmo­ nisierten Datenabgabe von Bund, Ländern und Kommunen ist aus den Informationsfreiheitsgesetzen nicht abzuleiten, die Harmonisierung wäre gleichwohl im Sinn der Gesetze. • Im IFG des Bundes werden internetbasierte Veröffentlichungspflichten für Bundeseinrichtungen genannt. Der Aufbau vernetzter Geo-Metainformationssysteme kommt diesen Veröffentlichungspflichten sehr entgegen und entbindet die teilnehmenden Einrichtungen, in Bezug auf die im Geodatenkatalog (GeoPortal.Bund) enthaltenen Daten weitere Maßnahmen zu ergreifen.“ 2162  Ggf. kann es jedoch ein Gebot zum Erlass von Ausnahmevorschriften aus Gründen des Grundrechtsschutzes geben, vgl. Nachweise in Fn. 1888.



F. Nationaler Rechtsrahmen521

Antrag), werden die Mitgliedstaaten (in concreto die Bundesrepublik Deutschland) keinen Anlass haben, von den Ermächtigungen in der INS­ PIRE-RL zum Erlass von Ausnahmevorschriften Gebrauch zu machen. Gerade hinsichtlich des Schutzes personenbezogener Daten wurde im Übrigen bereits festgestellt, dass dieser nur dann besteht, wenn durch die Preisgabe der Verlust der Vertraulichkeit droht. Dies ist aber nicht (mehr) der Fall, wenn die Daten – etwa wegen des bereits bestehenden Informationszugangsrechts – frei zugänglich sind.2163 Die zweite Konstellation ist die weitaus virulentere: Durch die Datenbereitstellung über das INSPIRE-Geoportal könnten Ausnahmevorschriften des bestehenden Informationszugangsrechts ausgehöhlt werden, wenn und weil diese Ausnahmevorschriften so nicht in der INSPIRE-RL bzw. den nationalen Umsetzungsgesetzen vorhanden sind. Hier droht den Betroffenen durch die Datenbereitstellung im INSPIRE-Geoportal bzw. bei der gemeinsamen Nutzung von Daten durch andere Behörden der Verlust ihrer schutzwürdigen Rechtsposition (durch Umgehung). Im Besonderen betrifft dies den Schutz personenbezogener Daten sowie jenen von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen. Bezüglich des IFG und des UIG bzw. den entsprechenden landesrecht­ lichen Vorschriften2164 stellt sich die Problematik nicht, weil die Ausnahmetatbestände parallel ausgestaltet sind. Dieser Befund, der sich zunächst auf die europäische Ebene bezieht2165 (d. h. das Verhältnis von UIRL und IN­ SPIRE-RL), gilt auch für die nationale Ebene, weil der nationale Gesetzgeber jeweils von den Ermächtigungen zum Erlass von Ausnahmetatbeständen umfassend Gebrauch gemacht hat.2166 Weil das IFG des Bundes gem. § 1 III hinter dem UIG zurückzustehen hat,2167 verbleibt für die vorliegende Fragestellung bzgl. des IFG kaum Raum, weil die für die INSPIRE-Initiative bereitzustellenden Geodaten in den allermeisten Fällen Umweltinformationen i. S. d. § 2 III UIG darstellen werden.2168 Damit wird es zu keinen nennenswerten Konfliktfällen zwischen IFG und GeoZG kommen können. Im Übrigen sind die Ausnahmetatbestände im IFG mit jenen des UIG (und 2163  S. o.

(a) Nicht schutzwürdige Belange, S. 457 f. der Beschränkung des GeoZG auf Bundesbehörden (§ 2 I) kommt nur eine Überschneidung mit dem IFG und UIG des Bundes in Betracht. Die Problematik ist jedoch auf der Länderebene parallel. Nachweise zum Geodatenzugangsrecht der Länder in Fn. 1238. 2165  S. o. f) Einigung im Vermittlungsausschuss, S. 176. 2166  Vgl. BT-Drs. 15 / 3406, S. 18 sowie unten i) Ausnahmetatbestände, S. 574 ff. 2167  Vgl. hierzu Schoch, IFG, § 1 Rn. 171 f. 2168  Ähnliche Analyse bei Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness. org / Geobusiness / Navigation / publikationen,did=272442.html, S. 29. 2164  Wegen

522

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

damit auch des GeoZG) weitgehend2169 parallel, sodass sich die Problematik von vornherein nicht stellt. Das VIG hat für die vorliegende Thematik schon von seinem sachlichen Anwendungsbereich her kaum Relevanz.2170 Im Übrigen ist der Schutz personenbezogener Daten sowie von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen auch im VIG sichergestellt.2171 Problematisch ist hingegen das Verhältnis zu denjenigen Vorschriften, die für die Einsichtnahme in öffentliche Register ein berechtigtes2172 oder sogar rechtliches2173 Interesse verlangen.2174 Von großer thematischer Relevanz ist hier die Einsichtnahme in das Grundbuch nach § 12 I GBO, die von einem berechtigten Interesse abhängt. Hierzu wurde bereits ausgeführt, dass die voraussetzungslose Preisgabe personenbezogener Daten über das INSPIREGeoportal ohne das Erfordernis eines berechtigten Interesses eine Vertiefung des Grundrechtseingriffs darstellt und daher rechtfertigungsbedürftig ist.2175 Fraglich ist, ob dies zu einem prinzipiellen Verbot der Preisgabe von personenbezogenen Daten (und Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen) i. R. d. INSPIRE-Initiative führt. So könnte wegen der ansonsten drohenden Umgehung des Erfordernisses eines berechtigten Interesses argumentiert werden.2176 Als Gegenposition zum berechtigten Interesse, die ein solches erforderlich macht (Betroffenenrechte), kommen Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, Rechte des geistigen Eigentums und der Schutz personenbezogener Daten in Betracht. Das Erfordernis eines berechtigten Interesses ist jedoch ebenso wie Art. 13 II 2 INSPIRE-RL Ausdruck des Ausgleichs der widerstreitenden Interessen.2177 Es ist mithin nicht abwägungsresistent. Dem Schutz des Betroffenen kann somit hinreichend Rechnung getragen werden, 2169  Die fehlende Harmonie der Regelungskonzepte von UIG, VIG und IFG beklagt Schoch, IFG, § 3 Rn. 2, 208. Abgesehen hiervon besteht jedoch eine Parallelität zwischen § 3 IFG und § 8 UIG sowie §§ 5,6 IFG und § 9 UIG. 2170  Vgl. § 1 I VIG. Überschneidungen können jedoch hinsichtlich der Geodaten über Produktions- und Industrieanlagen (Anhang III Nr. 8) sowie über landwirtschaftliche Anlagen und Aquakulturanlagen (Anhang III Nr. 9) bestehen. 2171  Vgl. § 2 Nr. 2 lit. a) und c) VIG. Zu Unterschieden im Schutzniveau Becker, ZLR 2011, 391 (395 f.): kein absoluter Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen (mehr), sondern Abwägungslösung; noch differenzierter Grube / Immel, ZLR 2011, 175 (181 f.) zum VIG-Änderungsentwurf. 2172  § 12 GBO (Grundbuchauskunft), § 6 II 1 HwO (Einzelauskunft aus der Handwerksrolle). 2173  § 61 I 3 PStG (Personenstandsregister), § 39 I StVG (Fahrzeugregister). 2174  Siehe zu den entsprechenden Vorschriften oben Text zu Fn. 145050. 2175  S. o. (5) Zusatzwissen, S. 332 ff. 2176  Etwa Schoch, IFG, § 1 Rn. 180. 2177  Ebenso Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness.org / Geobusiness / Na vigation / publikationen,did=272442.html, S. 34 f. m. w. N.



F. Nationaler Rechtsrahmen523

indem die geodatenhaltende Stelle bei der Prüfung ihrer INSPIRE-Datenbereitstellungsverpflichtung in die Abwägung nicht nur die datenschutzrechtlichen und sonstigen Interessen des Betroffenen mit einstellt (wozu sie ohnehin gem. Art. 13 I UAbs. 2 lit. d)-f) INSPIRE-RL verpflichtet ist)2178, sondern hiermit gleichzeitig die Abwägung nach § 12 I GBO vornimmt, falls die betreffenden Daten Grundbuchdaten sind.2179 Gleiches gilt für die sonstigen Register. Der Gleichlauf der beiden Systeme (Abwägung nach INSPIRE-RL bzw. GeoZG und Vorliegen eines berechtigten Interesses) kann somit im Einzelfall sichergestellt werden. Freilich muss die geodatenhaltende Stelle dieser Aufgabe auch gerecht werden.

V. Satellitendatensicherheitsgesetz Mit dem Satellitendatensicherheitsgesetz (SatDSiG)2180 hat der Gesetzgeber eine Regelung geschaffen, um die Sicherheitsinteressen der Bundesrepublik Deutschland im Bereich der Erdfernerkundung zu gewährleisten. Die Regelung wurde notwendig, weil durch den technischen Fortschritt vermehrt private Satellitenbetreiber Erdbeobachtungen vornehmen und die gewonnenen Daten kommerziell nutzen.2181 Hierin erkennt der Gesetzgeber eine Gefahr für die sicherheitspolitischen und militärischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland und seiner Bündnispartner. Als „Bedrohungsszenarien“ werden genannt: „Erstellung von Höhenprofilen, die zur Steuerung und Ziel2178  S. o.

α) Vorüberlegung, S. 452 ff. Ansatz ähnlich Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness.org / Geobusi ness / Navigation / publikationen,did=272442.html, S. 27 f., 29, wonach die weitergehende Zugangsregelung des IFG (parallel wäre die Konstellation im GeoZG) im Lichte der bereichsspezifischen Regelung der GBO bzw. des Liegenschaftskatasterrechts bewertet werden muss; durch eine Angleichung der Ausnahmevorschriften kann somit ein Gleichlauf bei den Ausnahmevorschriften erreicht werden. 2180  Gesetz zum Schutz vor Gefährdung der Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland durch das Verbreiten von hochwertigen Erdfernerkundungsdaten v. 23.11.2007, BGBl. I-2007, 2590. 2181  BT-Drs. 16 / 4763, S. 15; Gerhard / Kroymann / Schmidt-Tedd, ZLW 2008, 40 f. Der Hintergrund besteht darin, dass die eigene staatliche Erhebung sicherheitsrelevanter Erdfernerkundungsdaten durch interne Richtlinien zur vertraulichen Datenverwendung kontrolliert werden kann. Durch die faktische Ausweitung des Betroffenenkreises auch auf Private entfiel diese Kontrollmöglichkeit jedoch, sodass eine gesetzliche Regelung notwendig wurde. Als zweiter Grund für die Notwendigkeit das SatDSiG wird der Kontrolldruck durch die USA genannt, weil diese wegen der Verwendung US-amerikanischer Bauteile eine Exportkontrolle hinsichtlich der vertraulichen Nutzung ihrer Bauteile durchführen. Hierfür mussten entsprechende Regelungen in Deutschland erlassen werden, vgl. Gerhard / Kroymann / Schmidt-Tedd, ZLW 2008, 40 (41 f.) und BT-Drs. 16 / 4763, S. 15. 2179  Im

524

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

führung von Lenkflugkörpern oder unbemannten Luftfahrzeugen geeignet sind … Potenzial militärischer oder terroristischer Zielerkennung und -ortung von hochsensiblen Zielen im In- und Ausland, wie beispielsweise Truppenstützpunkten … Nutzung der Daten in zwischenstaatlichen Konflikten …, bei bürgerkriegsähnlichen Unruhen oder terroristischen Akten.“2182 Die Bundeskompetenz wurde hinsichtlich der maßgeblichen materiellen Regelungen auf das Recht der Wirtschaft, Art. 74 I Nr. 11 GG, gestützt. Dies verwundert, weil der Schwerpunkt der Regelung von der Zielsetzung her nicht auf der Öffnung des Erdfernerkundungsdatenmarktes für die Wirtschaft (Liberalisierung) liegt, sondern gerade in der Reglementierung aufgrund der sicherheitspolitischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland (Staatsschutz).2183 Dies anerkennt sogar die Gesetzesbegründung.2184 Nur partiell wurde auf die eher einschlägige Kompetenz des Art. 73 I Nr. 1 GG (Verteidigung) rekurriert.2185 1. Anwendungsbereich Das Satellitendatensicherheitsgesetz betrifft die Erzeugung und Verbreitung von Daten aus „hochwertigen Erdfernerkundungssystemen“. Diese Daten stellen als Daten mit einem Raumbezug auch Geodaten dar. Sie könnten somit in den Anwendungsbereich der INSPIRE-RL und des GeoZG bzw. den entsprechenden Landesgesetzen fallen. Um dies zu bestimmen, ist zunächst der Anwendungsbereich des SatDSiG zu untersuchen. a) Personeller Anwendungsbereich Der personelle Anwendungsbereich knüpft nicht nur an das Personsein als solches an, sondern an ein bestimmtes Verhalten. Gem. § 1 I SatDSiG wird 2182  BT-Drs.

16 / 4763, S. 15. hier Wins-Seemann, ZLW 2008, 55 (62). Anders die Begründung, BTDrs. 16 / 4763, S. 16: „Denn sie schaffen die gesetzlichen Rahmenbedingungen und Pflichten für die in diesem Bereich tätigen Wirtschaftsunternehmen … Der darüber hinausgehende Zweck des Gesetzes, die Wahrung außen- und sicherheitspolitischer Interessen Deutschlands, ist bei der Beurteilung der Gesetzgebungskompetenz von nachrangiger Bedeutung.“ 2184  Vgl. BT-Drs. 16 / 4763, S. 1: „Mit dem Gesetz sollen die sicherheits- und außenpolitischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland bei dem Verbreiten von Erdfernerkundungsdaten gewahrt werden. Dadurch werden mittelbar auch Rechtssicherheit für betroffene Unternehmen erreicht und die Besetzung der neuen Geschäftsfelder im Geoinformationsmarkt kalkulierbar gemacht.“ 2185  Vgl. BT-Drs. 16 / 4763, S. 17. Die Bestimmungen über Ordnungswidrigkeiten und Straftaten wurden zu Recht auf Art. 74 I Nr. 1 GG gestützt. 2183  Wie



F. Nationaler Rechtsrahmen525

zwischen dem Betrieb von hochwertigen Erdfernerkundungssystemen (Nr. 1) und dem Umgang mit den hierdurch erzeugten Daten bis zu ihrem Verbreiten (Nr. 2) unterschieden. An die Unterscheidung zwischen Betreibern und Datenverbreitern knüpfen sodann die materiellen Regelungen des SatDSiG an. Der Adressatenkreis des SatDSiG geht so weit, wie die Bundesrepublik Deutschland Hoheitsrechte ausüben kann.2186 Erfasst sind gem. § 1 I Nr. 1 SatDSiG (d. h. bzgl. des Betriebes) alle deutschen Staatsangehörigen, juristische Personen (des Privatrechts) und Personenvereinigungen deutschen Rechts (lit. a))2187, ausländische juristische Personen, sofern sie ihren Verwaltungssitz im Bundesgebiet haben (lit. b)) sowie zuletzt die Inhaber der sächlichen Betriebsgewalt über das Kontroll-Bodensegment2188, sofern sich dieses im deutschen Hoheitsgebiet befindet (lit c))2189. § 1 I Nr. 2 SatDSiG ist bzgl. lit. a) und b) identisch, knüpft bzgl. lit. c) allerdings aus sachlogischen Gründen an den Ort der Verbreitung der Daten an. Dieser muss im Bundesgebiet liegen. § 1 II 1 SatDSiG schließt sodann gewisse Adressaten aus dem personellen Anwendungsbereich des Gesetzes wieder aus: Nicht erfasst ist der Betrieb hochwertiger Erdfernerkundungssysteme durch staatliche Stellen mit militärischen oder nachrichtendienstlichen Aufgaben, sofern deren Betrieb gegen Missbrauch hinreichend gesichert ist. Die Vorschrift ist Ausfluss des Regelungsziels des SatDSiG, der privaten Nutzung von Erdfernerkundungssystemen zu begegnen, den staatlichen Bereich jedoch nicht zu tangieren. § 1 II 2 und 3 SatDSiG ermächtigen die zuständige Behörde, von der Anwendung des Gesetzes abzusehen, wenn eine Kontrolle durch einen anderen EUMitgliedstaat oder einen Drittstaat erfolgt, die jener durch das SatDSiG vergleichbar ist.2190 Betreiber ist gem. § 2 I Nr. 1 SatDSiG, wer das Erdfernerkundungssystem in eigener Verantwortung steuert. Rezipiert wird nach dem gesetzgeberischen Willen der Betreiberbegriff, wie er aus dem besonderen Verwaltungs2186  Gerhard / Kroymann / Schmidt-Tedd,

ZLW 2008, 40 (48). den Personenvereinigungen zählen vor allem nichtrechtsfähige Vereine, OHG, KG, GmbH & Co. KG und die GbR.“ Anknüpfungspunkt kann sowohl die Gründung als auch der Sitz der juristischen Person sein, BT-Drs. 16 / 4763, S. 18. 2188  Dies ist die zentrale Bodenkontrollstation, BT-Drs. 16 / 4763, S. 18. 2189  Eine Anknüpfung an das Raumsegment (den Erdbeobachtungssatelliten) ist nicht möglich, weil der Weltraum als internationales Territorium nicht der Hoheitsgewalt einzelner Staaten unterliegt, vgl. Art. II Weltraumvertrag, hierzu Nachweise oben in Fn. 784. 2190  Siehe hierzu auch BT-Drs. 16 / 4763, S. 19 mit dem Verweis auf das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung innerhalb der EU. 2187  „Zu

526

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

recht bekannt ist.2191 Kennzeichnend für die Verantwortlichkeit als Betreiber sind die wirtschaftliche Verantwortung für den Betrieb (das Unternehmen), die rechtliche Verfügungsbefugnis und die tatsächliche Sachherrschaft. Die Sachherrschaft kann sich nur aus der Steuerungsmöglichkeit durch das Kontroll-Bodensegment ergeben.2192 Verbreiten ist gem. § 2 I Nr. 6 SatDSiG das Inverkehrbringen oder das Zugänglichmachen für Dritte. Dritter ist, wer nicht verpflichtet ist, die Sicherheitsinteressen der Bundesrepublik Deutschland nach diesem Gesetz zu beachten und zu schützen.2193 Anknüpfungspunkt für die Verantwortlichkeit nach § 1 I Nr. 2 SatDSiG ist jedoch nicht das Verbreiten, sondern der Umgang mit Erdfernerkundungsdaten bis zu ihrem Verbreiten. Diese Definition hat Auswirkungen auf den zeitlich-sachlichen Anwendungsbereich des Gesetzes. Es wird ein sphärischer Schutz der Erdfernerkundungsdaten begründet: Die Verantwortlichkeit nach dem SatDSiG beim Umgang mit Erd­ fernerkundungsdaten endet, wenn die Daten den durch §§ 4f f. und 12 ff. SatDSiG gesicherten Bereich verlassen (haben) und Dritten ohne Beschränkung durch dieses Gesetz zugänglich (gemacht worden) sind. Bevor die Daten den geschützten Bereich verlassen, werden sie auf ihre Sicherheitsrelevanz hin überprüft und nur im Falle der Unbedenklichkeit freigegeben. Danach besteht kein Schutzbedürfnis mehr. Am Begriff des Verbreitens orientiert sich der Begriff des Datenanbieters, der in § 2 I Nr. 3 SatDSiG legaldefiniert wird und der neben dem Betreiber von Erdfernerkundungssystemen den zweiten Adressaten des SatDSiG darstellt. Demnach ist Datenanbieter, wer Erdfernerkundungsdaten verbreitet.2194 Ausweislich des soeben Gesagten kommt es also darauf an, 2191  BT-Drs. 16 / 4763, S. 19; ähnlich Wins-Seemann, ZLW 2008, 55 (57) hinsichtlich des Maßnahmenpakets: klassisches wirtschaftsverwaltungsrechtliches Instrumentarium. 2192  BT-Drs. 15 / 4763, S. 19. 2193  BT-Drs. 15 / 4763, S. 20. 2194  Unklar ist allerdings, warum in § 1 II Nr. 2 und § 2 I Nr. 3 SatDSiG unterschiedliche Verhaltensweisen als Anknüpfungspunkt für die Verantwortlichkeit nach dem SatDSiG herangezogen werden. Die materiellen Bestimmungen des SatDSiG, insbes. die §§ 12–21, orientieren sich am Begriff des Datenanbieters. Dieser stellt ausschließlich auf den Vorgang des Verbreitens ab. Dann ist aber unklar, warum der Anwendungsbereich nach § 1 I Nr. 2 auch den gesamten vorgelagerten Zeitraum des Umgangs mit sensitiven Erdfernerkundungsdaten bis zu ihrem Verbreiten erfasst. Denn es sind keine materiellen Bestimmungen ersichtlich, die eine Reglementierung des Datenumgangs vorsehen, sofern sich die Daten noch im durch §§ 4 ff., 12 ff. SatDSiG geschützten Bereich befinden. Das Beispiel, dass sensitive Erdfernerkundungsdaten vom Betreiber ohne Prüfung nach § 17 SatDSiG an einen Nutzungsberechtigten gelangen und erst dieser als Datenanbieter anzusehen ist, zeigt gerade, dass der dem Verbreiten vorgelagerte Umgang mit sensitiven Erdfern­



F. Nationaler Rechtsrahmen527

dass die Daten noch nicht frei verfügbar sind. Datenanbieter ist deshalb nur, wer die entsprechenden Daten aus dem durch das SatDSiG gesicherten Bereich herausgibt. Dies kann der Betreiber des Erdfernerkundungssystems selbst sein oder ein Nutzungsberechtigter, der die Daten ohne Sicherheitsprüfung nach § 17 SatDSiG erhalten hat und an Dritte weitergeben will.2195 b) Sachlicher Anwendungsbereich Der sachliche Anwendungsbereich des SatDSiG betrifft den Betrieb von hochwertigen Erdfernerkundungssystemen und den Umgang mit diesen Daten bis zu ihrem Verbreiten. Notwendig ist in jedem Fall, dass es sich um ein hochwertiges Erdfernerkundungssystem handelt. Gem. § 2 I Nr. 4 SatDSiG ist dieses ein raumgestütztes Transport- oder Orbitalsystem, einschließlich des Bodensegments, mit dem Daten über die Erde erzeugt werden, soweit dessen Sensor(en) technisch in der Lage sind, Daten mit einem besonders hohen Informationsgehalt i. S. d. § 2 II SatDSiG zu erzeugen. Orbitalsysteme sind Systeme auf einer Umlaufbahn (Orbit) um die Erde. Typischerweise sind dies Satelliten oder Raumstationen. Transportsysteme dienen der Verbringung von Orbitalsystemen zu ihrem Einsatzort im Orbit. Dies sind etwa Space-Shuttle oder andere Raumfähren bzw. -gleiter.2196 Der Begriff des Bodensegments bezeichnet alle technischen Anlagen am Boden, welche zur Steuerung, zum Betrieb, zum Datenempfang und zur Datenverarbeitung des Orbitalsystems erforderlich sind.2197 Der Begriff der Daten (§ 2 I Nr. 2 SatDSiG) umfasst alle von den Sensoren des Orbitalsystems erzeugten (technischen) Signale und die daraus gewonnenen oder abgeleiteten Datenprodukte. Erfasst sind somit sowohl die Rohdaten als auch die verarbeiteten Daten.2198 Der Datenbegriff nach dem SatDSiG unterscheidet sich wegen seiner technischen Fokussierung vom herkömmlichen Datenbegriff etwa des Datenschutzrechts (§ 3 BDSG). Deshalb war eine Klarstellung in § 2 I Nr. 2 HS 2 SatDSiG hinsichtlich des erkundungsdaten nicht reglementiert ist. Zu diesem Beispiel BT-Drs. 16 / 4763, S. 20 und sogleich. 2195  Zum Ganzen BT-Drs. 16 / 4763, S. 20. 2196  BT-Drs. 16 / 4763, S. 19. Nicht erfasst sind im Umkehrschluss sog. Suborbitalsysteme, d. h. Systeme, die keine Erdumlaufbahn erreichen, z. B. Höhenforschungsraketen oder Luftbildaufnahmen. Der Grund soll darin liegen, dass sie das betreffende Zielgebiet nur einmal überfliegen und daher keine vergleichbare Sicherheitsgefährdung begründen können, vgl. Gerhard / Kroymann / Schmidt-Tedd, ZLW 2008, 40 (47). 2197  BT-Drs. 16 / 4763, S. 19. 2198  BT-Drs. 16 / 4763, S. 19.

528

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Schutzes personenbezogener Daten (§ 27 SatDSiG, der den herkömmlichen Datenbegriff rezipiert) nötig.2199 Die Bestimmung, ob und wann es sich um hochwertige Erdfernerkundungsdaten handelt, wird gem. § 2 II SatDSiG durch Rechtsverordnung des Bundeswirtschaftsministeriums getroffen. Der Grund für diese Verordnungsermächtigung besteht darin, dass die Verordnung gegenüber dem Gesetz das flexiblere Handlungsinstrumentarium darstellt, um dem technischen Wandel und dem Wandel der Sicherheitsinteressen schnellstmöglich Rechnung tragen zu können. Dabei gibt § 2 II SatDSiG entsprechend den Anforderungen des Art. 80 I GG2200 die Parameter für die Bestimmung des „besonders hohen Informationsgehaltes“ vor. Teleologische Voraussetzung ist, dass die Erdfernerkundungsdaten das technische Potential aufweisen, die wesentlichen Sicherheitsinteressen der Bundesrepublik Deutschland, das friedliche Zusammenleben der Völker oder die auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden.2201 Die Qualität wird dabei maßgeblich durch die Auflösung bestimmt. Am ehesten ist dabei die geometrische Auflösung verständlich. Erdfernerkundungsdaten sind nach § 1 I SatDSiV2202 dann sensibel, wenn sie eine geometrische Auflösung von 2,5 Metern oder weniger aufweisen. Die Bestimmung der geometrischen Auflösung ergibt sich aus der kleinsten Fläche (geometrische Einheit) im Zielgebiet, welche am Boden innerhalb eines Bildpunktes (Pixels) erfasst wird.2203 2. Regelungsgehalt Das SatDSiG trifft im materiellen Teil Regelungen, die den Schutz der zu erzeugenden bzw. bereits erzeugten Erdfernerkundungsdaten sicherstellen, ohne dass die unternehmerische Freiheit des Betreibers oder des Datenanbieters über Gebühr beeinträchtigt wird.2204 Die Maßnahmen dienen dem Schutz 2199  Zum

Hintergrund BT-Drs. 16 / 4763, S. 20. ZLW 2008, 40 (46) stellen die Vereinbarkeit der Verordnungsermächtigungen in §§ 2 II und 17 III SatDSiG mit Art. 80 I GG fest. 2201  BT-Drs. 16 / 4763, S. 20. 2202  Verordnung zum Satellitendatensicherheitsgesetz – Satellitendatensicherheitsverordnung v. 26.03.2008, BGBl. I-2008, 508. 2203  Hierzu und zu den sonstigen Auflösungsvarianten BT-Drs. 16 / 4763, S. 20 f. Das bedeutet, dass ein Pixel des digital gespeicherten Erdfernerkundungsdatums im Realbereich maximal einer Fläche von 2,5 Metern (in mindestens einer Raumrichtung) entsprechen darf. 2204  Zur Verfassungsmäßigkeit des SatDSiG unter dem Blickwinkel der Berufsund Eigentumsfreiheit von Betreibern und Datenanbietern siehe Wins-Seemann, ZLW 2008, 55 (60 f.) sowie v. a. Gerhard / Kroymann / Schmidt-Tedd, ZLW 2008, 40 (45 f.). 2200  Gerhard / Kroymann / Schmidt-Tedd,



F. Nationaler Rechtsrahmen529

wesentlicher Sicherheitsinteressen der Bundesrepublik Deutschland, der Verhinderung einer Störung des friedlichen Zusammenlebens der Völker oder der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland (Schutztrias).2205 Unterschieden wird dabei zwischen Maßnahmen gegenüber dem Betreiber (§§ 3–10 SatDSiG) und dem Datenanbieter (§§ 11–21 SatDSiG). Zunächst statuiert § 3 SatDSiG eine Genehmigungspflicht für den Betrieb hochwertiger Erdfernerkundungssysteme. Gem. § 4 I SatDSiG besteht seitens des Betreibers ein Anspruch auf Erteilung der Genehmigung, wenn er die erforderliche Zuverlässigkeit2206 aufweist und die Erzeugung der Daten gegen unbefugten technischen Zugriff (Nr. 2, 3) und räumlichen Zutritt (zu den Bodenanlagen) (Nr. 4) hinreichend geschützt ist. Auch alle Bediensteten, die Zugang zu den Bodenanlagen haben, müssen sich nach § 4 II SatDSiG einer (einfachen) Sicherheitsprüfung unterziehen lassen (Innenschutz). Gem. § 5 SatDSiG ist der Betreiber zu Kontrollzwecken verpflichtet, alle Befehlsfolgen zur Kommandierung des Orbital- oder Transportsystems und der Sensoren für fünf Jahre zu dokumentieren.2207 §§ 6, 7 SatDSiG normiert analog hierzu eine allgemeine Anzeige- und Auskunftspflicht zur Gewährleistung der Ausübbarkeit der präventiven behördlichen Aufsicht. § 8 SatDSiG ermöglicht der Behörde das Betreten der Anlagen und die Prüfung der Einhaltung aller Verpflichtungen seitens des Betreibers. § 9 SatDSiG enthält eine Generalklausel für Maßnahmen gegenüber dem Betreiber.2208 2205  Vgl. die Erläuterungen in der Gesetzesbegründung, BT-Drs. 16 / 4763, S. 28: „Die Schutzgüter greifen auf die Zweckbestimmungen des Außenwirtschaftsrechts (insbesondere § 7 Abs. 1 AWG) zurück. Die Nutzung von Erdfernerkundungssystemen und das Verbreiten damit erzeugter Daten kann sowohl für die innere und äußere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland als auch für die Sicherheit verbündeter wie auch dritter Staaten von Bedeutung sein.“ 2206  Vgl. hierzu BT-Drs. 16 / 4763, S. 22: „Die Zuverlässigkeit des Betreibers (Nummer 1) wird anhand einer Einschätzung der zukünftigen Erfüllung seiner Pflichten beurteilt. Die Erfüllung ist zweifelhaft, wenn der Antragsteller in der Vergangenheit gegen Vorschriften dieses Gesetzes oder sachnaher anderer Gesetze (z. B. AWG, GewO oder die §§ 80 bis 109k StGB) verstoßen hat oder entsprechende Anhaltspunkte bestehen. Berücksichtigt werden auch Verstöße gegen allgemeine Gesetze, die Rückschlüsse auf sein berufliches Verhalten zulassen, beispielsweise Verstöße gegen steuer-, sozial- und arbeitsschutz- rechtliche Bestimmungen und unvorteilhafte Angaben zu Fragen entsprechend § 13 Abs. 1 Nr. 13 bis 17 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes (SÜG). Wenn es sich beim Betreiber um eine juristische Person handelt, sind deren gesetzliche Vertreter sowie deren Eigentümer oder Anteilseigner maßgeblich. Anhand einer Prognose wird die dauerhafte Erfüllung der gesetzlichen Pflichten abgeschätzt.“ 2207  Die Dauer von fünf Jahren ergibt sich aus dem sodann vergangenen Gefährdungspotential und der strafrechtlichen Verjährung gem. § 78 III Nr. 4 StGB i. V. m. § 29 SatDSiG, vgl. BT-Drs. 16 / 4763, S. 23. 2208  Siehe hierzu im Einzelnen die umfassenden Erläuterungen der Gesetzesbegründung, BT-Drs. 16 / 4763, S. 21 ff.

530

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Auch der Datenanbieter bedarf der Zulassung, § 11 SatDSiG. Die Voraussetzungen sowie die im Folgenden normierten Rechte der Behörde und Pflichten des Datenanbieters sind insoweit parallel zu denen des Betreibers.2209 Von besonderer Relevanz ist § 17 SatDSiG. Dieser verpflichtet den Datenanbieter, eine Vorprüfung2210 dahingehend vorzunehmen, ob die von ihm preisgegebenen Daten möglicherweise einen Schadenseintritt für die Schutztrias ergeben.2211 Im Falle der Bejahung dieser Möglichkeit (Sensitivität) muss der Datenanbieter die Erlaubnis der Behörde zur Datenverbreitung nach § 19 SatDSiG einholen. Im Falle der Verneinung der Sensitivität kann der Datenanbieter die Daten unbedenklich preisgeben. Hierin ist eine innovative Form des Outsourcings (Delegation) von Verwaltungsaufgaben an den Betroffenen zu sehen.2212 Weil die zuständige Behörde mit der Bearbeitung aller Datenübermittlungen aufwandsmäßig überfordert wäre, lässt sie eine Filterung der sicherheitsrelevanten Vorgänge durch den Datenanbieter vornehmen. Hierdurch können Verwaltungsressourcen eingespart werden. Das Missbrauchspotential dieser Lockerung des Überwachungsmechanismus kann mit Blick auf die drohenden Sanktionen (§§ 28, 29 SatDSiG) sowie das Erfordernis der Zuverlässigkeit (§ 12 I Nr. 1 SatDSiG) als gering eingeschätzt werden. Die Kriterien für die Sensitivitätsprüfung werden in § 17 II SatDSiG vordeterminiert und durch § 2 II SatDSiV näher ausgestaltet.2213 Im Falle der Sensitivität und immer dann, wenn der Datenanbieter die Daten aktiv verbreiten will (§ 19 I 2 SatDSiG), prüft die Behörde im Einzelfall, ob tatsächlich eine Gefahr für die Schutztrias des § 19 II SatDSiG besteht.2214 Im negativen Fall besteht ein Anspruch auf Verbreitung, § 19 II SatDSiG. Beachtenswert ist zuletzt § 27 SatDSiG, der der zuständigen Be2209  BT-Drs.

16 / 4763, S. 25 f. Vorprüfung kann dabei automatisiert erfolgen, vgl. Wins-Seemann, ZLW 2008, 55 (62 ff.). 2211  Hierzu BT-Drs. 16 / 4763, S. 26. 2212  Ähnliche Einschätzung auch bei Gerhard / Kroymann / Schmidt-Tedd, ZLW 2008, 40 (43 f.). Erläuternd ferner BT-Drs. 16 / 4763, S. 26: „Mit der Sensitivitätsprüfung wird dem Datenanbieter zum Zwecke der Erleichterung des Verwaltungsverfahrens und der Entbürokratisierung ein wesentlicher Teil des Schutzes der Sicherheitsinteressen der Bundesrepublik Deutschland übertragen. Alternativ käme nur eine behördliche Einzelfallprüfung jeder Anfrage in Betracht. Dies ist mit einem angemessenen Aufwand nicht zu leisten.“ 2213  Vgl. BT-Drs. 16 / 4763, S. 26 f. Bedeutsam ist wohl vor allem § 2 II Nr. 1 i. V. m. Anlage 1 SatDSiV, wonach Daten nicht in Staaten mit zweifelhafter politischer Legitimität übermittelt werden dürfen. Die Ausgestaltung bezieht sich dabei auf die Festlegung der „Bedrohungsszenarien“, wann die Möglichkeit eines Schadenseintritts für die Schutztrias besteht, vgl. § 17 III SatDSiG. 2214  BT-Drs. 16 / 4763, S. 26: „Aus der Möglichkeit eines Schadenseintritts resultiert zunächst nur eine Notwendigkeit einer behördlichen Prüfung. Innerhalb dieser behördlichen Prüfung wird dann festgestellt, ob eine Gefahr gegeben ist.“ 2210  Die



F. Nationaler Rechtsrahmen531

hörde eine spezialgesetzliche Ermächtigung zur Übermittlung personenbezogener Daten und von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen verleiht, um möglichen Gefährdungen der Sicherheitsinteressen der Bundesrepublik Deutschland zu begegnen.2215 3. Relevanz für die INSPIRE-Initiative Die Überschneidung der sachlichen Anwendungsbereiche von SatDSiG und INSPIRE-RL bzw. der INSPIRE-Umsetzungsgesetze ist praktisch ausgeschlossen. Dies liegt an drei Punkten: Zum einen schützt das SatDSiG die hochwertigen Erdfernerkundungsdaten nur solange, wie sie in der Geheimnisschutzsphäre verbleiben und mithin nicht mehr, wenn die – zugleich – Geodaten i. R. d. INSPIRE-Initiative allgemein verfügbar gemacht werden können. Mithin schließen sich die beiden Gesetze schon aus zeitlicher Sicht aus. Zum anderen richtet sich das SatDSiG an (natürliche und juristische) Personen des Privatrechts, nicht aber an staatliche Sicherheitsbehörden. Daher kann es vom persönlichen Anwendungsbereich her nur zu Überschneidungen kommen, wenn Private als Betreiber oder Datenanbieter von Erdfernerkundungssystemen zugleich als Behörden i. S. d. Art. 3 Nr. 9 lit. b) und c) INSPIRE-RL auftreten. Zuletzt machen derartige Erdfernerkundungsdaten wohl nur einen äußerst geringen Teil der relevanten Geodaten, welche Gegenstand der INSPIRE-RL sein können, aus. Kommt es dennoch zu Überschneidungen, die nicht von vornherein gänzlich ausgeschlossen werden können, sondern nur tatsächlich unwahrscheinlich sind, ist das Verhältnis von INSPIRE-RL bzw. GeoZG und SatDSiG fraglich. Das SatDSiG könnte eine bereits vor Erlass der INSPIRE-RL erfolgte Umsetzung dieser sein, ohne dass dies vom Gesetzgeber intendiert war. Es enthält Beschränkungen für die Verbreitung von hochwertigen Erdfernerkundungsdaten. Weil diese Verbreitung auch aktiv geschehen kann (§ 19 I 2 SatDSiG), besteht hinsichtlich des Verfahrens eine Parallele zur INSPIRE-Initiative. Die Beschränkungen dienen dem Schutz der wesentlichen Sicherheitsinteressen der Bundesrepublik Deutschland, dem friedlichen Zusammenleben der Völker und den auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland. Was mit diesen Schutztrias genau gemeint ist, erläutert die Gesetzesbegründung kaum.2216 Hierzu kann jedoch auf die Begrün2215  Vgl.

Hierzu BT-Drs. 16 / 4763, S. 30. aus dem Gesetzeszweck können Rückschlüsse gezogen werden: „Mit dem Gesetz sollen die sicherheits- und außenpolitischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland bei dem Verbreiten von Erdfernerkundungsdaten gewahrt werden.“, BT-Drs. 16 / 4763, S. 1. Ferner verweist die Gesetzesbegründung (S. 28) auf „die Zweckbestimmungen des Außenwirtschaftsrechts (insbesondere § 7 Abs. 1 AWG)“. 2216  Allein

532

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

dung zu § 7 I Nr. 1–3 Außenwirtschaftsgesetz (AWG)2217 zurückgegriffen werden. Durch den Sicherheitsbegriff des § 7 I Nr. 1 AWG (und parallel § 17 II nach Nr. 4 Alt. 1 SatDSiG) werden die äußere und die innere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und die sicherheitspolitischen Interessen des Staates i. S. d. Art. 346 AEUV geschützt.2218 § 7 I Nr. 2 dient der Durchsetzung und Einhaltung des völkerrechtlichen Gebots der Friedenserhaltung (Art. 26 I GG).2219 Unter „dem Begriff der auswärtigen Beziehungen [sind] die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten und internationalen Organisationen zu verstehen, die es der Bundesrepublik Deutschland ermöglichten, ihr Interesse im Verkehr mit diesen Staaten und Organisationen einzubringen und durchzusetzen“.2220 Auch wenn die Schutztrias des § 17 II SatDSiG mit denen des Art. 13 I UAbs. 1 und 2 lit. b) INSPIRE-RL wortlautmäßig nicht identisch sind, decken sie sich von ihrem inhaltlichen Umfang jedenfalls zum Teil. Von der Zielrichtung sind beide Vorschriften kongruent. Allerdings muss festgehalten werden, dass die Einschränkungsmöglichkeiten bei Art. 13 INSPIRE-RL deutlich umfassender sind. Dies liegt insbesondere an der Aufnahme des Begriffes der „öffentlichen Sicherheit“, auch wenn dieser im europäischen Kontext nicht so weitreichend ist wie im innerdeutschen. Daher bleibt festzuhalten, dass das SatDSiG mit seinen vorgesehenen Beschränkungen wenn überhaupt nur eine äußerst partielle Ausgestaltung des Art. 13 I UAbs. 1 und 2 lit. b) INSPIRE-RL darstellen kann. Einerseits liegt dies an den geringen Überschneidungen der Anwendungsbereiche beider Regelungen, andererseits an den Divergenzen bei den Schutzgütern. Für die Umsetzung der INSPIRE-RL in Deutschland hat das SatDSiG somit kaum praktische Relevanz.

2217  Gesetz

v. 27.05.2009, BGBl. I-2009, 1150. 15 / 2537, S. 7. Beispiele: „Eine Gefährdung der äußeren Sicherheit ist z. B. die Gefahr eines Krieges. Die innere Sicherheit wäre z. B. bei einem drohenden Bürgerkrieg gefährdet.“ „Wesentliche Sicherheitsinteressen sind insbesondere dann gefährdet, wenn die sicherheitspolitischen Interessen oder die militärische Sicherheitsvorsorge der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt werden können.“, vgl. Diemer, in: Erbs / Kohlhaas / Ambs, Strafrechtliche Nebengesetze, § 7 AWG, Rn. 2. 2219  Zum (divergierenden) Begriffsverständnis Streinz, in: Sachs, GG, Art. 26 Rn.  9 ff. 2220  VG Frankfurt a. M., Urt. v. 27.05.2010 – 1 K 536 / 10.F, 1 K 536 / 10 = BeckRS 2010, 51088: „Eine Störung dieser auswärtigen Beziehungen lieg[t] immer dann vor, wenn die Bundesrepublik Deutschland durch Rechtsgeschäfte oder Handlungen in eine Lage gebracht werde, die es ihr unmöglich mache oder ernsthaft erschwere, der Wahrnehmung ihrer Interessen an den Beziehungen zu anderen Staaten und Organisationen gerecht zu werden.“ 2218  BT-Drs.



F. Nationaler Rechtsrahmen533

VI. BDSG Ausweislich seines § 1 IV hat das BDSG hinsichtlich des Schutzes personenbezogener Daten nur Auffangcharakter. Daraus folgt, dass das BDSG grundsätzlich verdrängt ist, wenn im GeoZG bzw. den entsprechenden Landesgesetzen als Spezialgesetze Regelungen zum Schutz personenbezogener Daten enthalten sind und den verfassungsmäßigen Schutzauftrag (Art. 2 I i. V. m. 1 I GG) hinreichend realisieren. Dies wird im Folgenden noch untersucht werden.

VII. GeoZG 1. Das GeoZG als Umsetzung der INSPIRE-RL Das Geodatenzugangsgesetz (GeoZG)2221 dient der Umsetzung der IN­ SPIRE-RL in deutsches Recht auf Bundesebene.2222 Eine Bewertung des GeoZG muss daher sowohl hinsichtlich seiner Verfassungsmäßigkeit als auch bzgl. der hinreichenden Umsetzung der Vorgaben der INSPIRE-RL erfolgen. Das Regelungsziel des GeoZG2223 geht über die bloße Eins-zuEins-Umsetzung hinaus:2224 Wie sich aus § 1 S. 1 GeoZG und der Gesetzesbegründung2225 ergibt, sollen durch das GeoZG auch die bereits vor Inkrafttreten der INSPIRE-RL bestehenden Initiativen auf Bundesebene zum Aufbau einer nationalen GDI aufgegriffen werden. Die nationale Geodatenin­ frastruktur ist demnach nicht nur ein Teil der INSPIRE-Initiative, sondern 2221  Gesetz über den Zugang zu digitalen Geodaten (Geodatenzugangsgesetz – GeoZG) v. 10.02.2009, BGBl. I-2009, 278. 2222  Vgl. BGBl. I-2009, 278 vor Fn. 1. 2223  Es ist terminologisch wenig einsichtig, dass § 1 GeoZG als Überschrift „Ziel des Gesetzes“ im Gegensatz zur Formulierung „Zweck des Gesetzes“ wie in § 1 UIG firmiert: Das Gesetz selbst kann kein Ziel, sondern lediglich eine Zwecksetzung haben, hingegen kann es der Verwirklichung eines Ziels dienen, indem es die Mittel bereitstellt, um dieses Ziel in der Praxis zu erreichen. Das Gesetz selbst kann das „Ziel“ hingegen nicht erreichen. Dies spiegelt auch der Wortlaut des § 1 GeoZG wieder („Dieses Gesetz dient …“), weshalb die Norm als Zwecksetzung verstanden werden muss. 2224  Dies ergibt sich nicht primär daraus, dass in § 1 Nr. 2 GeoZG die Nutzung von Daten und Diensten die Rede ist, die insbesondere Auswirkungen auf die Umwelt haben können. Denn aus der Gesetzesbegründung wird deutlich, dass das GeoZG nicht für Geodaten gilt, die außerhalb des Katalogs des § 4 I Nr. 4 GeoZG in die GDI-DE implementiert werden (BT-Drs. 16 / 10530, S. 17). Die Formulierung „insbesondere“ reagiert vielmehr auf den äußerst weit zu verstehenden europarechtlichen Umweltbegriff (Querschnittsmaterie). 2225  BT-Drs. 16 / 10530, S. 11 f., 13, 18.

534

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

geht über diese auf Bundesebene hinaus. Dies ergibt sich daraus, dass das GeoZG nur „als eine Säule der nationalen Geodateninfrastruktur zu verstehen ist und sich die Aktivitäten zum weiteren Ausbau der GDI-DE [(lediglich)] an den Vorgaben der INSPIRE-RL und ihrer Durchführungsbestimmungen orientieren.“ Die Gesetzesbegründung betont folglich die organisatorische und rechtliche Eigenständigkeit der GDI-DE, welche sich einerseits daraus ergibt, dass die GDI-DE bereits vor der INSPIRE-Initiative ins Leben gerufen wurde2226 und andererseits in ihrem Wirkungsbereich über den Beitrag des Bundes zur INSPIRE-Initiative hinausgeht.2227 Insofern ist unverständlich, dass die Bundesregierung in ihrer Gesetzesbegründung von einer eins-zu-eins-Umsetzung ausgeht.2228 Die Gesetzesbegründung impliziert, dass die INSPIRE-RL aus deutscher Sicht auf die bisherigen nationalen Initiativen „aufsattelt“ und dies als eine (zusätzliche) Belastung empfunden wird, der nur wegen der Umsetzungspflicht Folge geleistet wird.2229 Dieser negative Grundton steht in diametralem Widerspruch zu dem praktischen Nutzen der INSPIRE-Initiative für die Geodatenharmonisierung, welcher von den mit der praktischen Umsetzung der INSPIRE-RL in der GDI-DE betrauten Personen und Stellen anerkannt wird.2230 Er muss Kritik hervorrufen. Jedenfalls sollte bei der Bewertung des GeoZG erkennbar sein, dass dieses einen über die INSPIRE-RL hinausgehenden Regelungsgehalt aufweist, damit die Betonung der Eigenständigkeit des GeoZG ggü. der IN­ SPIRE-RL ihre nachträgliche Rechtfertigung erfährt. 2. Kompetenz Die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern unterscheidet zwischen materiell-inhaltlichen Kompetenzen (Sachkom2226  Siehe

hierzu oben A. Frühere Projekte und Tendenzen, S. 147 ff. 16 / 10530, S. 11 f., 13. 2228  BT-Drs. 16 / 10530, S. 16. Von einer 1:1-Umsetzung kann ferner schon deshalb nicht gesprochen werden, weil zusätzlich zum GeoZG 16 weitere landesgesetzliche Regelungen erforderlich sind. Es handelt sich somit formal um eine 1:17-Umsetung, auch materiell bestehen Divergenzen zwischen GeoZG und INSPIRE-RL, auf die im Folgenden noch einzugehen sein wird. 2229  Vgl. insoweit BT-Drs. 16 / 10530, S. 12: „Der aktuelle Stand beim Aufbau der GDI-DE steht der Ausdehnung der INSPIRE-Umsetzung mit dem Ziel einer rechtlichen Etablierung der GDI-DE entgegen … Bei der Entwicklung semantischer Standards für die GDI-DE sollen die im Rahmen des Deutschland-Online-Vorhabens ‚Standardisierung‘ abgestimmten Konzepte für die Entwicklung elektronischer Schnittstellen eingesetzt werden, sofern sie nicht im Widerspruch zu den INSPIREDurchführungsbestimmungen stehen.“ 2230  S. o. 1. Primärziele der Richtlinie, S. 408, 2. Notwendigkeit einer Harmonisierung der Geodaten, S. 409 f. und 5. Abschließende Bewertung, S. 501 f. 2227  BT-Drs.



F. Nationaler Rechtsrahmen535

petenzen) und Regelungen betreffend das Verwaltungsverfahren bzw. die Einrichtung der Behörden. a) Geodatenhaltende Stellen des Bundes und Private Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes hinsichtlich der „eigenen“ geodatenhaltenden Stellen des Bundes soll sich ausweislich der Gesetzesbegründung aus der Natur der Sache und hinsichtlich der Beteiligung Privater an der nationalen Geodateninfrastruktur (§ 2 II GeoZG, Art. 12 S. 2 INSPIRE-RL) aus Art. 74 I Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft) ergeben.2231 Die Stützung der Gesetzgebungskompetenz auf Art. 74 I Nr. 11 GG unterliegt gem. Art. 72 II GG erhöhten Erforderlichkeitsanforderungen. Ausweislich der Gesetzesbegründung soll eine bundesgesetzliche Regelung zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich sein: „Die Bereitstellung dieser Daten über die nationale Geodateninfrastruktur bedarf der Einhaltung einheitlicher Anforderungen entsprechend der INSPIRE-RL und soll hiermit für den Gesamtbereich der Bundesrepublik Deutschland umgesetzt werden.“2232 Diese Ausführungen leuchten unmittelbar ein. Sie betreffen allerdings den nahezu marginalen2233 Bereich der Beteiligung Privater an der GDI-DE und nicht den behördlichen Bereich.2234 Fraglich ist hingegen die Stützung der Gesetzgebungskompetenz für die geodatenhaltenden Stellen des Bundes auf die Kompetenz kraft Natur der Sache. Bereits oben wurde Art. 91 c IV GG als mögliche Kompetenzgrundlage angeführt.2235 Neben Art. 91 c IV GG kommen als Kompetenzgrundlagen auch Art. 73 I Nr. 14 und Art. 74 I Nr. 18–24, 29–32 GG in Betracht. Würde jedoch Art. 91 c IV GG einschlägig sein, wäre dieser ggü. den anderen in Betracht kommenden Kompetenzgrundlagen die speziellere.2236 2231  BT-Drs.

16 / 10530, S. 12. 16 / 10530, S. 12. 2233  Ebenso die Einschätzung der Gesetzesbegründung, BT-Drs. 16 / 10530, S. 11: „Adressaten der Richtlinie sind vorrangig öffentliche Stellen, die über Geodaten verfügen.“ 2234  Hingegen hat der Bundesrat erhebliche Bedenken an der Abstützung der Beteiligung Privater an der GDI-DE auf Art. 74 I Nr. 11 GG angebracht, weil das GeoZG als Umsetzung der INSPIRE-RL vornehmlich und hauptsächlich umweltpolitische Ziele verfolge, vgl. BT-Drs. 16 / 10530, S. 23 f. (Anlage 3). Dem ist schon zu entgegnen, dass die INSPIRE-RL zugleich wirtschaftspolitische Zwecke verfolgt. Zudem ergibt sich die richtige Kompetenzgrundlage nicht nur aus dem Gesetzeszweck, sondern auch aus dem Regelungsgegenstand und Adressaten. Der Auffassung der Bundesregierung, die Beteiligung Privater auf Art. 74 I Nr. 11 GG zu stützen, ist somit zuzustimmen. 2235  S. o. 4. Praktische Konsequenzen?, S. 512 f. 2236  Nachweis in Fn. 2095. 2232  BT-Drs.

536

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

aa) Art. 91 c IV 2 GG Zwar war Art. 91 c GG bei Erlass des GeoZG noch nicht in Kraft,2237 sodass das GeoZG nicht auf Art. 91 c IV 2 GG gestützt werden konnte. Dies gilt aber nicht für die 2012 beschlossene Änderung des GeoZG.2238 Diese hätte somit auf Art. 91 c IV 2 GG gestützt werden können. Bereits oben wurde ausgeführt, dass es sich bei der GDI-DE um ein Verbindungsnetz i. S. d. Art. 91 c IV GG und § 2 II IT-NetzG handelt, weil es die einzelnen GDIen der Länder miteinander verbindet und einen einheitlichen Zugriff auf diese sowie die nationale Geodatenbasis ermöglicht.2239 Neben dieser technischen besteht auch eine enge organisatorische Vernetzung.2240 Dies ergibt sich auch daraus, dass das Lenkungsgremium der GDI-DE (LG GDI-DE) politisch dem IT-Planungsrat zugeordnet ist, welcher gem. § 1 II, III IT-NetzG das Koordinierungsgremium für das Verbindungsnetz nach Art. 91 c IV GG darstellt.2241 Der Aufbau der GDI-DE, wie ihn das GeoZG rechtlich vorantreibt und ausgestaltet, kann somit inhaltlich der Regelung des Art. 91 c IV GG zugeordnet werden. Fraglich ist dennoch, ob Art. 91 c IV GG eine Gesetzgebungskompetenz für den Erlass bereichsspezifischer Gesetze über das IT-NetzG hinaus darstellt. So könnte formal nach dem Wortlaut des Art. 91 c IV 2 GG argumentiert werden, dass lediglich „ein Bundesgesetz“ auf Grundlage des Art. 91 c IV 2 GG erlassen werden könnte. Dies wäre mit dem IT-NetzG bereits erfolgt und die Gesetzgebungskompetenz damit quasi verbraucht. Eine derartige formale und restriktive Betrachtung würde jedoch dem Ziel der Gesamtregelung des Art. 91 c GG, das GG für das Informationszeitalter zu präparieren,2242 nicht gerecht. Vielmehr muss die Vorschrift auch als Kompetenzgrundlage herangezogen werden können, wenn es um (Gesetzes-)Initiativen geht, die „nur“ Bestandteil des Verbindungsnetzes des Art. 91 c IV GG bzw. § 1 I 2237  Inkrafttreten des Art. 91 c GG am 01.08.2009; Inkrafttreten des GeoZG am 14.02.2009. 2238  GeoZGÄndG v. 07.11.2012, BGBl. I-2012, 2289. Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des GeoZG, BT-Drs. 17 / 9686. 2239  Dass die GDI-DE nicht nur Geodaten des Bundes betrifft, sondern auch Geodaten der Landesbehörden implementiert, ergibt sich etwa aus § 5 I GeoZG, wonach die amtlichen Daten des Liegenschaftskatasters, der Geotopographie und des geodätischen Raumbezugs die fachneutralen Kernkomponenten der nationalen Geodateninfrastruktur sind. Dabei handelt es sich ausnahmslos um Geodaten, welche bei Länderbehörden vorliegen, sodass die Geodaten der Länder den Kernbestand der GDI-DE ausmachen sollen. 2240  Vgl. http: /  / www.geoportal.de / DE / GDI-DE / Organisation / Netzwerk / netzwerk. html %3bjsessionid=CDD4357D85642E0A67919396261E1B4F?lang=de. 2241  Vgl. a. a. O. 2242  Siehe hierzu oben 1. Kontext der Norm, S. 503 f.



F. Nationaler Rechtsrahmen537

IT-NetzG und diesem quasi nachgelagert / untergeordnet sind, es aber nicht in seiner Gänze betreffen. Dies ist bei dem GeoZG der Fall. Auch wenn wegen des späteren Inkrafttretens des Art. 91 c GG ggü. dem GeoZG keine Auswirkungen auf dieses – jedenfalls hinsichtlich der Frage der Gesetzgebungskompetenz – bestehen, gilt für das GeoZGÄndG, dass dieses richtigerweise auf Art. 91 c IV GG zu stützen war. Dies hat der Gesetzgeber jedoch nicht erkannt.2243 bb) Umweltrelevante Sachkompetenzen (Mosaikkompetenz) Weil Art. 91 c IV GG für das GeoZG (bzgl. der geodatenhaltenden Stellen des Bundes) in seiner ursprünglichen Fassung (von 2009) keine Kompetenzgrundlage darstellen konnte, muss diese in anderen Bestimmungen bestehen. Da der Umweltschutz insgesamt eine Querschnittsmaterie ist, könnten die zahlreichen materiellen Kompetenzvorschriften der Art. 73, 74 GG, die einen Bezug zum Umweltschutz bzw. zu den in § 4 I Nr. 4 GeoZG (= INSPIRE-Anhang I–III) genannten Themenbereichen aufweisen, herangezogen werden. Im Einzelnen betrifft dies Art. 73 I Nr. 14 sowie Art. 74 I Nr. 18–24, 29–32 GG.2244 Aus den einzelnen Elementen des Umweltschutzes (bezogen auf die zu schützenden Medien, etwa Tiere, Pflanzen, Boden, Luft, Gewässer etc.)2245, zu denen eine Bundeskompetenz besteht, ließe sich eine umfassende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den gesamten Umweltschutz (Mosaikkompetenz) herleiten.2246 Seit 2006 steht dem Bund durch Ergänzung des Katalogs des Art. 74 (u. a.) um den Naturschutz und die Landschaftspflege (Nr. 29) zudem eine umfassende Kompetenz zur Regelung des materiellen Umwelt(schutz)rechts zu.2247 Aus diesen Kompetenzen könnte sich die Berechtigung des Bundes ergeben, alle materiellen 2243  Vgl. BT-Drs. 17 / 9686, S. 7: „Für die Regelung zu Geodaten der geodatenhaltenden Stellen des Bundes besitzt der Bund die Gesetzgebungskompetenz aus der Natur der Sache.“ 2244  Erichsen / Scherzberg, Zur Umsetzung der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, S. 35 ff. differenzieren bzgl. den (damals zum UIG 1994) einschlägigen Kompetenztiteln zwischen umweltspezifischen und umweltrelevanten / umweltoffenen Kompetenzen. Ebenso Turiaux, UIG, Vor § 4 Rn. 23 ff. 2245  Hierbei wird zwischen dem medialen und dem vitalen Umweltschutz differenziert, vgl. Burkholz, NVwZ 1994, 124 (126). 2246  Vgl. die Gesetzesbegründung zum UIG 1994, BT-Drs. 12 / 7138, S. 10; hierzu Röger, UIG, § 2 Rn. 19 ff.; zu den Hintergründen Turiaux, UIG, Vor § 4 Rn. 26 ff. 2247  Eingefügt durch Gesetz v. 28.08.2006, BGBl. I-2006, 2034. Hintergrund der Einfügung war es, dem Bund eine umfassende Kompetenz zu verleihen, um ein einheitliches Umweltgesetzbuch (UGB) zu erlassen, vgl. Almeling, Die Århus-Kon-

538

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Fragen der Geodatenbereitstellung im GeoZG zu regeln. Diese umfassende Kompetenz ist nach Ansicht des Gesetzgebers (zum UIG 1994) auch dann gegeben, wenn – wie beim UIG – der Umweltschutz nur mittelbar erreicht würde (Steigerung des Umweltbewusstseins der Bevölkerung durch Gewährung eines voraussetzungslosen Zugangsanspruchs zu Umweltinformationen). Diese Sichtweise leuchtet ein, weil dem Gesetzgeber eine umfassende Einschätzungsprärogative hinsichtlich der Mittel zur Erreichung der von ihm intendierten Zwecke zukommt.2248 Auch die bloß mittelbare Förderung dieser Ziele muss daher prinzipiell genügen. Im Falle der Steigerung der Transparenz im Umweltbereich durch die Zugänglichmachung von Umwelt­ informationen durch das UIG ist dieser Konnex zum Umweltschutz erkennbar.2249 Dennoch besteht zu bedenken, dass durch die Kombination einzelner Sachkompetenzen eine allumfassende Kompetenz geschaffen würde, die über die Summe der einzelnen Kompetenzen hinausgeht und deshalb einen Verstoß gegen das Enumerationsprinzip darstellte. Die Kumulation von Einzelkompetenzen zu einer sog. Mosaikkompetenz erweist sich somit schon von der Verfahrensweise als verfassungsrechtlich bedenklich.2250 Ungeachtet dieser grundsätzlichen Bedenken ist ferner fraglich, ob die Ausführungen bzgl. des UIG 1994 auf das GeoZG übertragen werden können. Bedenken bestehen dahingehend, dass das GeoZG analog zur Argumentation bei der INSPIRE-RL keine umweltspezifischen Zwecke verfolgt.2251 Für die Bestimmung des richtigen Kompetenztitels kommt es maßgeblich auf den Zweck und den Gegenstand der gesetzlichen Regelung an.2252 Zwar ist mit dem GeoZG (wie auch mit der INSPIRE-RL) auch eine Verbesserung des Umweltschutzes intendiert; insofern besteht augenfällig eine Parallele zum UIG – auch wenn der Informationszugang (besser: die Datenbereitstellung) proaktiv ausgestaltet ist.2253 Die Preisgabe der Geodaten beschränkt sich jedoch hierauf nicht: Durch die Datenbereitstellung soll das Wirtschaftspotential der staatlich vorgehaltenen Geodaten aktiviert werden. Dahinter stehen keine umweltbezogenen, sondern wirtvention, S. 144 f.; Schlacke / Schrader / Bunge, Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, § 1 Rn. 43 ff., 351. 2248  Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Hopfauf, GG, Art. 20 Rn. 86. 2249  Ebenso Röger, UIG, § 2 Rn. 22; Turiaux, UIG, Vor § 4 Rn. 27. 2250  Weitergehende, zutreffende Kritik bei Röger, UIG, § 2 Rn. 25 ff.; andere, unzutreffende Auffassung bei Burkholz, NVwZ 1994, 124 (126). 2251  Siehe insoweit oben (1) Art. 95 und 175 EGV (= Art. 114 und 192 AEUV), S.  156 ff. 2252  Vgl. Burkholz, NVwZ 1994, 124 f.; Turiaux, UIG, Vor § 4 Rn. 22 m. w. N. 2253  Zur aktiven Publikumsinformation Schoch, NJW 2010, 2241 (2245 ff. [bzgl. des VIG]) sowie ders., AfP 2010, 313 ff. (bzgl. der Informationszugangsfreiheit des Einzelnen und des Informationsverhaltens des Staates).



F. Nationaler Rechtsrahmen539

schaftsbezogene Gründe (Art. 74 I Nr. 11 GG).2254 Bereits oben wurde hinsichtlich der INSPIRE-RL verdeutlicht, dass keinem der beiden Regelungszwecke ein Vorrang zukommt, beide vielmehr gleichberechtigt nebeneinander stehen.2255 Diese Aussage ist auch für das GeoZG gültig. Mithin kann das GeoZG nicht als primär umweltbezogene Regelung angesehen werden. Dieses Ergebnis wird auch durch den Regelungsgegenstand untermauert: Gegenstand des UIG sind „Umweltinformationen“, § 3 II UIG 1994 bzw. § 2 III UIG 2004. Das sind Daten mit einem spezifischen Bezug zu Umweltmedien, -faktoren und -belastungen.2256 Geodaten (insbesondere Geobasisdaten) weisen hingegen keinen spezifischen Umweltbezug auf. Dies zeigt sich insbesondere an § 4 I Nr. 4 GeoZG, der zwar auch umweltbezogene Themensätze betrifft, darüber hinaus aber auch zweckneutrale Themensätze, die sich nicht den genannten Sachkompetenzen des Bundes zuordnen lassen.2257 Bereits oben wurde festgestellt, dass Umweltdaten in den allermeisten Fällen zugleich Geodaten sind, dass diese Aussage umgekehrt jedoch nicht gilt.2258 Die umweltrelevanten Sachkompetenzen können somit schwerlich als Grundlage für die materiellen Bestimmungen des GeoZG herhalten. Zwar wäre es möglich, als Gesetzgebungskompetenz für das GeoZG quasi zu gleichen Teilen die umweltbezogenen Mosaikkompetenzen und Art. 74 I Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft) wegen der Aktivierung des Geodatenmarktes heranzuziehen. Damit wären jedoch trotzdem nicht alle Geodatenthemen „eingefangen“, sondern nur der Regelungszweck (partiell) wiedergespiegelt. Hinzu kommt, dass eine Doppel- oder Mehrfachabstützung nur bezogen auf einzelne Teile eines Gesetzes vorgenommen wird, nicht hingegen bzgl. desselben sachlichen Teilbereichs.2259 Im Übrigen be2254  Insofern ist die Parallele zum IWG zu betonen, vgl. Püschel, in: Fluck / Theuer, Informationsfreiheitsrecht, IWG (AV), Einführung Rn. 66 ff. Anders als das IWG beschränkt sich das GeoZG jedoch nicht auf die Regelung der bereits öffentlich zugänglich gemachten Daten, sondern regelt gerade diese Zugänglichmachung. Daher geht das GeoZG über die wirtschaftsbezogenen Aspekte, die es mit dem IWG teilt, hinaus. 2255  Siehe hierzu oben β) Kompetenzabgrenzung – Ziel der Richtlinie, S. 156 ff. 2256  Siehe hierzu im Einzelnen Röger, UIG, § 3 Rn. 22 ff. 2257  Würde man dennoch die Kumulation der einzelnen Sachkompetenzen heranziehen, ginge das GeoZG als Summe der einzelnen, von einer Bundeskompetenz erfassten, Geodatenthemen über die einzelnen Sachkompetenzen hinaus, sodass gerade die grundsätzlichen Bedenken gegen diese Vorgehensweise bestätigt wären. 2258  S. o. c) „Umwelt“-Information, S. 35 f. 2259  Vgl. Degenhart, Staatsorganisationsrecht, Rn. 170  ff. Dies zeigt auch das GeoZG selbst, indem die Regelungen bzgl. der geodatenhaltenden Stellen des Bundes auf die Natur der Sache, die Beteiligung Privater auf Art. 74 I Nr. 11 GG gestützt werden. Eine Doppelabstützung bzgl. derselben inhaltlichen Regelung wider-

540

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

steht hinsichtlich des GeoZG eine offensichtliche Parallele zum IFG, weil „Geodaten“ wie „amtliche Informationen“ keinem spezifischen Nutzungszweck unterliegen sollen. Zwar wird bzgl. Geodaten oftmals ein umweltbezogener Nutzungszweck vorliegen. Dies ist jedoch keine Voraussetzung für den Geodatenzugang. Es ist daher angezeigt, nicht (nur) den gesetzgeberisch intendierten Zweck der Datenbereitstellung in den Blick zu nehmen, sondern den Anwendungsbereich (§ 4 I Nr. 4 GeoZG) und damit den allgemeinen, zweckunspezifischen Effekt der Datenbereitstellung in den Vordergrund zu stellen. Somit weist weder der Regelungsgegenstand (polyvalente Geodaten) noch das Regelungsziel (mittelbare Verbesserung des Umweltschutzes und zugleich Aktivierung des Wertschöpfungspotentials der Geodaten) einen spezifischen Umweltbezug auf. Umgekehrt gilt dies sodann gleichermaßen für den Wirtschaftsbezug. Eine sachbezogene Abstützung der Kompetenz – sei es auf umwelt- oder wirtschaftsspezifische Kompetenztitel – ist daher nicht möglich. cc) Kompetenz kraft Natur der Sache Eine Kompetenz kraft Natur der Sache darf wegen der enumerativen Beschränkung der Bundeskompetenzen nur in engen Grenzen angenommen werden.2260 Die Heranziehung dieser ungeschriebenen Kompetenzgrundlage muss „begriffsnotwendig sein und eine bestimmte Lösung unter Ausschluss anderer Möglichkeiten sachgerechter Lösung zwingend erfordern.“2261 Diesem Erfordernis kann in zweierlei Weise Rechnung getragen werden: Zum einen kann eine landesrechtliche Regelung unmöglich sein. Zum anderen kann ein zwingendes Erfordernis für eine bundesrechtliche Regelung bestehen.2262 In der Vergangenheit haben sich gewisse Fallgruppen herausgebildet, bei denen eine Kompetenz kraft Natur der Sache angenommen wurde. spricht dem Gebot klarer Kompetenzzuordnung, welches aus Gründen der klaren Zuständigkeitsverteilung besteht. Allerdings muss dieses Gebot nicht derart strikt durchgehalten werden wie im Europarecht, weil weniger Differenzen zwischen den einzelnen Kompetenztiteln hinsichtlich des einzuhaltenden Verfahrens bestehen und die innerstaatliche Kompetenzverteilung deutlich stärker zugunsten des Bundes ausschlägt als auf supranationaler Ebene zugunsten der EU. Durch die Differenzierung in Art. 72 II, III GG zwischen den einzelnen Kompetenztiteln der konkurrierenden Gesetzgebung wurde das Gebot einer eindeutigen kompetenzmäßigen Zuordnung jedoch wieder verstärkt. 2260  Rengeling, in: Isensee / Kirchhof, HStR VI, § 135 Rn. 80; Maurer, Staatsrecht I, § 10 Rn. 27 § 17 Rn. 47. 2261  BVerfGE 11, 89 (99). 2262  Rengeling, in: Isensee / Kirchhof, HStR VI, § 135 Rn. 80.



F. Nationaler Rechtsrahmen

541

Diese betreffen die Festlegung der Bundeshauptstadt und der Bundessymbole, die Bestimmung des Nationalfeiertages, die Regelung wiedervereinigungsbedingter Fragen und die Regelung des Verwaltungsverfahrens der Bundesbehörden bzw. deren Einrichtung.2263 Allein die letzte Fallgruppe ist hier von Relevanz. Die als herrschend zu bezeichnende Auffassung leitet die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens bzw. der Einrichtung der Bundesbehörden, zu der die Regelungen des Informationsverwaltungsrechts und somit auch das GeoZG zu zählen sind,2264 hingegen aus der ungeschriebenen (Annex-)Kompetenz kraft Sachzusammenhangs2265 ab.2266 Als Fallgruppen gelten hier Hilfszuständigkeiten, Zuständigkeiten für (untergeordnete) Nebenzwecke, Zuständigkeit für eine Spezialregelung sowie ein Übergreifen des Bundes in eine Landeskompetenz als unerlässliche Voraussetzung der der Bundesgesetzgebung zugewiesenen Materie.2267 Gerade die letzte Fallgruppe weist große Überschneidungen bzw. Abgrenzungsschwierigkeiten zur Kompetenz kraft Natur der Sache auf. Bei der Abgrenzung ist richtigerweise danach zu differenzieren, ob durch die Begründung der „ungeschriebenen“ Bundeskompetenz in eine eigentlich bestehende Landeskompetenz eingegriffen wird (dann Annexkompetenz bzw. Kompetenz kraft Sachzusammenhang) oder ob eine originär nicht bestehende, tatsächlich nur durch den Bund zu regelnde Materie betroffen ist (dann Kompetenz kraft Natur der Sache).2268 Regelt der Bund das Verwal2263  Maurer,

Staatsrecht I, § 10Rn. 30. Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 1 Rn. 16. Zutreffend weist Schoch, IFG, Einl. Rn. 48 jedoch darauf hin, dass es sich bei den Zugangsansprüchen des Informationsverwaltungsrechts nicht um verwaltungsverfahrensinterne Ansprüche (wie § 29 VWvfG), sondern um eigenständige, verfahrensunabhängige Ansprüche handelt, weswegen die Betonung nicht auf der Regelung des Verwaltungsverfahrens, sondern auf der Aufgabenfestschreibung der Bundesbehörden liegen muss. Für die Kompetenzabstützung hat diese Konkretisierung jedoch keine Auswirkungen, da die Einrichtung der Bundesbehörden von der herrschenden Meinung ebenso wie die Regelung des Verwaltungsverfahrens als Annexkompetenz zur jeweiligen Sachregelung angesehen wird, vgl. Schoch, IFG, Einl. Rn. 48 f. m. w. N., insbesondere zur Gesetzesbegründung zum IFG, BT-Drs. 15 / 4493, S. 7. 2265  Zur uneinheitlichen Terminologie (auch des BVerfG) bzgl. der Verwendung der Begriffe Annexkompetenz und Kompetenz kraft Sachzusammenhangs Rengeling, in: Isensee / Kirchhof, HStR VI, § 135 Rn. 74 m. w. N. 2266  Exemplarisch Riedl, in: Obermayer, VwVfG, Einleitung Rn. 33 ff.; Bonk / Schmitz, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 1 Rn. 32; zahlreiche weitere Nachweise bei Turiaux, UIG, Vor § 4 Rn. 29. Explizit für das GeoZG Martini / Damm, DVBl 2013, 1 (3). 2267  Rengeling, in: Isensee / Kirchhof, HStR VI, § 135 Rn. 75. 2268  Diese Abgrenzungsmethode kommt bei den genannten Fallgruppen zu dem jeweils „richtigen“ Ergebnis und ist deutlich trennschärfer als eine materielle Ab2264  Vgl.

542

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

tungsverfahren bzw. die Einrichtung seiner eigenen Behörden, liegt hierin kein „Eingriff“ in Landeskompetenzen; mithin liegt eine Kompetenz kraft Natur der Sache vor. Geht es hingegen um Gesetze, die der Bund auf der Grundlage einer ihm zugewiesenen sachbezogenen Kompetenz erlässt und durch Landesbehörden vollziehen lässt, kann er das diesbezügliche Verwaltungsverfahren wegen des Eingriffs in Landeskompetenzen allenfalls als Annexkompetenz regeln.2269 Danach kann hier allein eine Zuständigkeit kraft Natur der Sache angenommen werden, weil eine Landeskompetenz zur Regelung der Aufgaben, Organisation und Verfahren von Bundesbehörden von vornherein nicht besteht. Zu demselben Ergebnis muss man kommen, wenn man die Formel der herrschenden Meinung heranzieht, wonach eine landesrechtliche Regelung unmöglich ist bzw. ein zwingendes Erfordernis für eine bundesrechtliche Regelung besteht.2270 Es ist nicht ersichtlich, warum Verfahrensregelungen als Annexregelungen zu der jeweiligen Sachmaterie anzusehen sind, wenn diese (wie beim VwVfG) „vor die Klammer“ gezogen werden und damit allgemeine Vorgaben für Verwaltungsverfahren bei Bundesbehörden festlegen.2271 Gerade das IFG als allgemeiner Informationszugangsanspruch muss als Argument dafür gelten, dass hier kein Konnex zu einer bestimmten Sachregelung besteht; vielmehr betrifft der IFGAnspruch alle amtlichen Informationen unabhängig von ihrem Gegenstand bzw. Inhalt.2272 Es ist somit keine „sachliche Basiskompetenz“ ersichtlich, zu der das IFG einen Annex darstellen könnte. Die Kompetenz kann sich nur aus der Natur der Sache ergeben, wonach allein der Bund in der Lage ist, „seinen“ Behörden eine Aufgabe / Verpflichtung aufzuerlegen.2273 Das grenzung, die sich an die Formulierungen des BVerfG hält. Zu letzteren Rengeling, in: Isensee / Kirchhof, HStR VI, § 135 Rn. 73, 78. Hieraus folgt, dass die Kompetenz kraft Natur der Sache eine ausschließliche Bundeskompetenz begründet, wohingegen die Kompetenz kraft Sachzusammenhangs eine konkurrierende Bundeskompetenz darstellt. 2269  Die gleiche Differenzierung nehmen Erichsen / Scherzberg, Zur Umsetzung der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, S. 40 f. vor. 2270  Ebenso Ule / Laubinger / Ule, Verwaltungsverfahrensrecht, § 1 Rn. 2. 2271  Ebenso Ule / Laubinger / Ule, Verwaltungsverfahrensrecht, § 1 Rn. 4 mit Verweis auf den Telos von Art. 84 I GG; ebenso ferner Erichsen / Scherzberg, Zur Umsetzung der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, S. 41: „Sachzusammenhangs- und Annexkompetenz sind akzessorisch“; anders Bonk / Schmitz, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 1 Rn. 32; explizit anders Riedl, in: Obermayer, VwVfG, Einleitung Rn. 39. 2272  Siehe hierzu Schoch, IFG, § 1 Rn. 34 f. und § 2 Rn. 19 ff. 2273  Ebenso (für das UIG) Erichsen / Scherzberg, Zur Umsetzung der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, S. 40, 48; Röger, UIG, § 2 Rn. 16; Schomerus, in: Schomerus / Schrader / Wegener, UIG, § 2 Rn. 50.



F. Nationaler Rechtsrahmen

543

muss auch für das GeoZG gelten. Dem Bund stand somit die Kompetenz aus der Natur der Sache zu, die (materielle) Verpflichtung zur Geodatenbereitstellung ggü. den geodatenhaltenden Stellen des Bundes zu regeln. Dasselbe gilt für die Regelung des diesbezüglichen Verfahrens bei den Bundesbehörden. Damit ist das GeoZG kompetenzgemäß erlassen worden.2274 b) Geodatenhaltende Stellen der Länder Ferner ist jedoch zu fragen, ob der Bund nicht zusätzlich auch die Verpflichtungen der Landesbehörden zur Beteiligung an der GDI-DE hätte regeln können. Dann hätte es ausgereicht, eine einzige Regelung durch Bundesgesetz zu treffen und es hätte folglich auf die 16 Landesgesetze verzichtet werden können. Erneut ist hierbei zwischen der materiellen Verpflichtung, die Länderbehörden an der GDI-DE zu beteiligen, und der Regelung des diesbezüglichen Verwaltungsverfahrens (bzw. der Einrichtung der Behörden) zu unterscheiden. Eine umfassende Kompetenz ergibt sich jedenfalls nicht aus der Tatsache, dass die INSPIRE-RL eine allumfassende Umsetzung in nationales, deutsches Recht erforderte (Art. 288 III AEUV i. V. m. Art. 24, 26 INSPIRE-RL). Die europarechtliche Pflicht zur Umsetzung lässt die innerstaatlichen Kompetenzvorschriften unberührt.2275 Eine Bundeskompetenz könnte sich aber aus Art. 84 I, 85 I GG ergeben, wonach zwar grundsätzlich die Länder das Verwaltungsverfahren und die Einrichtungen ihrer Behörden regeln, der Bund jedoch durch Bundesgesetz etwas anderes regeln kann. Daraus ergibt sich jedoch aus gesetzessystematischen Gründen nach der zutreffenden Auffassung keine Gesetzgebungskompetenz für den Bund.2276 Eine solche kann sich somit nur aus den (materiellen) Sachkompetenzen der Art. 70 ff. GG oder den ungeschriebenen Gesetzgebungskompetenzen ergeben. Die Mosaikkompetenz, welche sich aus den einzelnen, dem Bund zugewiesenen, Sachkompetenzen ergibt (s. o.), kann schon aus sachlogischen Gründen nicht eingreifen: Diejenigen Geodaten(themen), welche auf Länder- oder Kommunalebene vorliegen, werden häufig aufgrund landesgesetzlicher Regelung (und Kompetenz) vorgehalten und gepflegt. Die Vorhaltung und Pflege dieser Geodaten erfolgt somit von Seiten der Länder oder Kommunen autonom. Sie sind damit dem Zugriff einer bundesgesetzlichen 2274  Vgl.

BT-Drs. 16 / 10530, S. 12. anderes – nämlich eine Bundeskompetenz – ergibt sich auch nicht aus Art. 23 oder Art. 24 GG, vgl. Erichsen / Scherzberg, Zur Umsetzung der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, S. 33 f.; Röger, UIG, § 2 Rn. 17. Die Umsetzungspflicht trifft im Falle der Länderkompetenz dann eben nicht den Bund, sondern die Länder. 2276  Erichsen / Scherzberg, Zur Umsetzung der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, S. 47 f. 2275  Etwas

544

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

­Regelung entzogen.2277 Für Geodatenthemen, für die der Bund nicht die Kompetenz zur Festlegung ihrer Sammlung und Pflege hat, kann er auch nicht die Kompetenz zu ihrer Verbreitung haben.2278 Somit verbleibt als einzige mögliche Kompetenz die Kompetenz kraft Sachzusammenhangs. Diese ist ggü. der Kompetenz kraft Natur der Sache einschlägig, weil sowohl die materiellen Regelungen der Verpflichtung zur Geodatenbereitstellung (d. h. v. a. betreffend den Anwendungsbereich) als auch die Regelungen des Verwaltungsverfahrens und der Einrichtung der Länderbehörden grundsätzlich Ländersache ist, sodass eine zu statuierende Bundeskompetenz in diese Länderkompetenz eingreifen und den Ländern diese entziehen müsste. Dies vermag nach dem oben Gesagten nur die Annexkompetenz kraft Sachzusammenhangs. Eine Annexkompetenz kann sich jedoch nur als Ergänzung zu einer bestehenden Bundeskompetenz darstellen. Dies wäre in verfahrensrechtlicher Hinsicht etwa dann der Fall, wenn ohne die Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens auf Landesebene die sinnvolle Regelung der materiellen Sachfragen nicht möglich wäre. Eine Kompetenz des Bundes zur allumfassenden Regelung der materiellen Sachfragen besteht auf Landesebene nach dem soeben Gesagten prinzipiell nicht. Sie lässt sich auch nicht in einer teleologischen Erweiterung der Sachkompetenzen oder durch einen ungeschriebenen Kompetenztitel konstruieren.2279 Für eine Annexkompetenz kraft Sachzusammenhangs fehlt es somit an einer Basiskompetenz des Bundes, zu der die verfahrensrechtliche Regelung auf Landesebene einen Annex darstellen könnte.2280 Für den Bund besteht somit bzgl. der Länderbehörden weder die Kompetenz zur Regelung der materiellen Sachfragen (Beteiligung der geodatenhaltenden Stellen der Länder und Kommunen an der GDI-DE), noch (und erst 2277  Denn: Nur wo der Bund eine materiell-rechtliche Kompetenz hat und wahrnimmt, die durch die Länder vollzogen wird, kann der Bund kraft Sachzusammenhangs auch eine Regelung zum Informationszugang treffen. Fehlt dem Bund hingegen eine derartige materielle Sachkompetenz, d. h. liegt diese bei den Ländern, ist dem Bund jegliche Regelungskompetenz „entzogen“, vgl. im Umkehrschluss Erichsen / Scherzberg, Zur Umsetzung der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, S. 40. 2278  Ebenso für das UIG 1994 Erichsen / Scherzberg, Zur Umsetzung der Richt­ linie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, S. 47: „Der Bund ist mithin von der Gesetzgebungszuständigkeit ausgeschlossen, wenn es um Sachbereiche geht, für die der Landesgesetzgeber auf der Grundlage alleiniger Kompetenz umweltschützende Regelungen treffen darf.“ 2279  Mit ähnlichem Duktus und Kritik am UIG 1994 Röger, UIG, § 2 Rn. 25 ff. 2280  Vgl. Erichsen / Scherzberg, Zur Umsetzung der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, S. 41: „Das Vorliegen einer ungeschriebenen, aus dem Sachzusammenhang abzuleitenden Gesetzgebungskompetenz ist insbesondere dann zu bejahen, wenn die Normierung einer über den verfassungsrechtlich ausdrücklich angesprochenen Regelungsgegenstand hinausgehenden Sachfragen geboten ist …“ (Hervorhebung nur hier).



F. Nationaler Rechtsrahmen

545

recht nicht) die Kompetenz zur Regelung des diesbezüglichen Verwaltungsverfahrens. Damit sind neben dem Bund auch alle Länder verpflichtet, der Umsetzungspflicht der INSPIRE-RL (Art. 24, 26) nachzukommen.2281 3. Das Regelwerk im Überblick a) Anwendungsbereich, Terminologie Als Vorschriften, die den Anwendungsbereich des GeoZG betreffen, sind neben der grundlegenden Bestimmung des § 2 auch die mittelbar tangierte Vorschrift über die Begriffsbestimmungen (§ 3) sowie die Zentralnorm des § 4, welche über die Betroffenheit der Geodatensätze und -dienste bestimmt, anzusehen. Über § 8 VIII GeoZG wird ferner der adressatenbezogene Begriff der geodatenhaltenden Stelle durch Verweis auf § 2 I UIG geregelt. § 2 GeoZG legt den Anwendungsbereich in personeller (Abs. 1 i. V. m. § 3 VIII GeoZG i. V. m. 2 I UIG) und räumlicher (Abs. 3) Hinsicht fest. aa) Personeller Anwendungsbereich – § 2 I, II GeoZG Primäre Adressaten der materiellen Vorgaben des GeoZG sind die geodatenhaltenden Stellen des Bundes und der bundesunmittelbaren juristischen Personen des Öffentlichen Rechts.2282 Nicht erfasst sind im Umkehrschluss die Länder- und Kommunalbehörden. Das GeoZG selbst definiert den Begriff der geodatenhaltenden Stellen (des Bundes) nicht, sondern verweist in § 3 VIII auf die Begriffsbestimmung des § 2 I UIG zu den „informationspflichtigen Stellen“ des UIG. Der Hintergrund hierfür ist, dass die INSPIRERL den Behördenbegriff (Art. 3 Nr. 9) von der UIRL 2003 / 4 / EG (Art. 2 Nr. 2) wortgleich und inhaltlich identisch übernommen hat, sodass sich der deutsche Gesetzgeber veranlasst sah, es bei einem Verweis auf die die UIRL umsetzende Bestimmung des UIG zu belassen. Diese Vorgehensweise ist zwar in verfassungsrechtlicher Hinsicht mit Blick auf das Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit nicht bedenklich,2283 sie erschwert 2281  Dazu im Einzelnen unten IX. Geodateninfrastruktur- / -zugangsgesetze der Länder, S.  611 ff. 2282  Insofern trifft die Einschätzung der Bundesregierung, BT-Drs. 16 / 10530, S. 13 zu. 2283  Denn es ist möglich, durch Nachschlagen der verwiesen Norm Inhalt und Voraussetzungen der Verweisnorm zu ermitteln. Dies genügt sogar bei grundrechtsrelevanten Vorschriften, vgl. Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Hopfauf, GG, Art. 20 Rn. 88. Unklar ist vorliegend jedoch, ob es sich um einen statistischen oder dynamischen Verweis handelt. Der Wortlaut spricht mangels anderweitiger Anhaltspunkte für eine statistische Verweisung. Dies macht mit Blick auf den Kontext

546

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

jedoch die Rezeption des GeoZG und birgt die Gefahr, dass durch den unreflektierten Verweis auf ein anderes Gesetz der Kontext der jeweiligen Bestimmung nicht miteinbezogen wird.2284 Die nationale Bestimmung der informationspflichtigen Stelle in § 2 I UIG orientiert sich an Art. 2 Nr. 2 UIRL und setzt diesen in nationales Recht um. Sie muss sich also an den Anforderungen, die Art. 2 Nr. 2 UIRL stellt, messen lassen. α) Regierung und andere Stellen der öffentlichen Verwaltung Zunächst übernimmt § 2 I Nr. 1 UIG die Formulierung des Art. 2 Nr. 2 lit. a) UIRL wortgetreu. Als Regierung sind zumindest gem. Art. 62 GG der Bundeskanzler und die Bundesminister anzusehen.2285 Ob auch die Bundesministerien als verwaltungsmäßiger Unterbau hierunter fallen oder ob sie als „andere Stellen der öffentlichen Verwaltung“ anzusehen sind, ist umstritten, im Ergebnis aber unerheblich.2286 Der Ausschluss der Informationspflicht im Falle gesetzgebender Tätigkeit (§ 2 I Nr. 1 S. 2 lit. a) UIG) entspricht der Ermächtigung in Art. 2 Nr. 2 S. 2 UIRL.2287 Zu Recht liegt diesem Ausschlussgrund ein funktionales Verständnis zu Grunde.2288 beider Normen, nämlich die Umsetzung der UIRL bzw. INSPIRE-RL, auch mehr Sinn, weil im Falle der Richtliniennovellierung beide Vorschriften geändert werden müssten. 2284  Dies ist zwar hier kein tatsächliches Problem, wohl aber bei § 12 II GeoZG, vgl. dazu unten bb) Einschränkungen für die sonstigen Netzdienste, § 12 II GeoZG, S.  575 ff. 2285  Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, UIG (AIII) § 2  Rn. 61. 2286  Zum Hintergrund Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, UIG (AIII) § 2  Rn. 64. Es spricht viel dafür, das UIG so zu interpretieren, dass auch die Bundesministerien als oberste Bundesbehörden dem Tatbestandsmerkmal „Regierung“ unterfallen, damit sich der Ausschlussgrund des § 2 I Nr. 1 S. 2 lit. a) UIG sowohl auf die Regierung als Kollegialorgan als auch auf ihren behördenmäßigen Unterbau beziehen kann. Ansonsten bestünde das widersinnige Ergebnis, dass die Bundesministerien bei ihrer gesetzgeberischen Arbeit von dem Ausschlussgrund des § 2 I Nr. 1 S. 2 lit. a) UIG profitieren würden, die Bundesregierung i. S. d. Art. 62 GG hingegen nicht. In diese Richtung hat auch der EuGH, C-204 / 09 – „Flachglas Torgau“ = ZUR 2012, 237 (242 f. Tz. 49 f.) entschieden. 2287  Die gesetzgebende Tätigkeit umfasst nach herrschender Auffassung in europarechtskonformer Auslegung auch den Erlass von Rechtsverordnungen, vgl. Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht,  UIG (AIII), § 2 Rn. 116 ff. m. w. N. 2288  Das funktionale Verständnis der UIRL ergibt sich aus der Formulierung in Art. 2 Nr. 2 S. 2 „soweit sie in … gesetzgebender Eigenschaft handeln.“ Damit weicht die Richtlinie – ausnahmsweise – von ihrem sonstigen formalen Verständnis ab, vgl. hierzu oben a) Öffentliche Verwaltung, S. 184 ff.



F. Nationaler Rechtsrahmen

547

Der Begriff der „anderen Stellen der öffentlichen Verwaltung“ (§ 2 I Nr. 1 S. 1 UIG) wird gesetzlich nicht näher erläutert. Er ersetzte die Anknüpfung an den Behördenbegriff in § 2 Nr. 1 UIG 1994, löst sich jedoch von diesem nicht vollständig. Deshalb gilt in einem Ausgangspunkt, dass Behörde i. S. d. § 1 IV VwVfG zugleich und immer auch Stellen der öffentlichen Verwaltung sind.2289 Nach der ständigen Rechtsprechung des BVerwG hat der „Begriff der Stelle … einen organisationsrechtlichen Bezug. Er bezeichnet eine gewisse organisatorische Eigenständigkeit und meint jede Person des öffentlichen Rechts und ihre Organe, d. h. jede Organisationseinheit, die durch Organisationsrecht gebildet, vom Wechsel des Amtsinhabers unabhängig und nach den einschlägigen Zuständigkeitsregelungen berufen ist, unter eigenem Namen eigenständige Aufgaben wahrzunehmen.“2290 Allerdings liegt dem Behördenbegriff des § 1 IV VwVfG ein funktionales Verständnis zugrunde, wohingegen die Anknüpfung in Art. 2 Nr. 2 lit. a) UIRL formaler Art ist.2291 Dies könnte dazu führen, dass eine formal als öffentliche Stelle anzusehende Verwaltungseinheit funktional nicht unter den nationalen Begriff der „Stelle der öffentlichen Verwaltung“ fällt. Funktionaler und formaler Begriff können auseinanderfallen, wenn eine öffentliche Stelle privatrechtlich tätig wird (und privatrechtliche Aufgaben wahrnimmt)2292, etwa im Rahmen der Beschaffungsverwaltung oder des fiskalischen Verwaltungshandelns. Diese würde zwar unter den (formalen) Behördenbegriff der UIRL, nicht aber unter jenen (funktionalen) des UIG fallen. Allerdings ist anerkannt, dass auch privatrechtliches Verwaltungshandeln in den Anwendungsbereich des UIG fällt.2293 Will man dies nicht – wie das BVerwG – bereits aus der nationalen Norm selbst herauslesen, muss § 2 I Nr. 1 S. 1 UIG richtlinienkonform auch auf diesen Aspekt ausgeweitet werden.2294 2289  Fluck / Theuer,

in: dies., Informationsfreiheitsrecht, UIG (AIII), § 2  Rn. 63 f. ZUR 2012, 183 (184) m. w. N. sowie bereits oben Fn. 7977. 2291  Siehe oben a) Öffentliche Verwaltung, S. 184 ff. 2292  Auf die Handlungsform kam es schon nach dem UIG 1990 nicht an; erst recht gilt dies nunmehr für die UIRL 2003 und das UIG 2004, vgl. Merten, NVwZ 2005, 1157 (1159). Wohl kommt es aber auf die Art der Aufgabenwahrnehmung (öffentlich- oder privatrechtlich) an. 2293  BVerwG, NVwZ 2006, 343 f. Tz. 20: „Eine Stelle öffentlicher Verwaltung i. S. d. § 2 I Nr. 1 UIG kann sowohl eine Stelle sein, die öffentlich-rechtlich (hoheitlich oder schlicht hoheitlich) handelt, als auch eine Stelle, die privatrechtlich (fiskalisch oder verwaltungsprivatrechtlich) handelt. Unter Aufgaben öffentlicher Verwaltung sind alle Aufgaben auf dem Gebiet der Verwaltung in Abgrenzung zur Rechtsprechung und Rechtsetzung zu verstehen.“ Ebenso Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, UIG (AIII), § 2  Rn. 91 f. sowie Merten, NVwZ 2005, 1157 ff. 2294  Zur Argumentation BVerwG, NVwZ 2006, 343 (344 Tz. 21 ff.) mit Verweis auf die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben aus der UIRL und die Rechtsprechung 2290  BVerwG,

548

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Unklar ist umgekehrt die Einordnung des Beliehenen. Zwar enthält die Gesetzesbegründung die Formulierung, dass auch Beliehene informationspflichtige Stellen sind und damit in jedem Fall zum Adressatenkreis gehören; sie enthält sich aber einer genaueren Zuordnung, ob sich dies erst aus § 2 I Nr. 2 UIG oder bereits aus § 2 I Nr. 1 UIG ergibt.2295 Nach funktionalem Verständnis des Stellenbegriffs müsste die Parallele zum Behördenbegriff des § 1 IV VwVfG dazu führen, dass der Beliehene schon unter § 2 I Nr. 2 UIG zu subsumieren ist. Hierfür spricht, dass § 2 I Nr. 2, Abs. 2 UIG wie Art. 2 Nr. 2 lit. b) und c) UIRL lediglich eine Ergänzung des Adressatenkreises auf Fälle bewirken sollen, die nicht (mehr) unter § 2 I Nr. 1 UIG bzw. Art. 2 Nr. 2 lit. a) UIRL fallen. Ist dies aber der Fall, bedarf es einer Abstützung auf die sonstigen Fallgruppen nicht, selbst wenn die Beleihung als „einer der Hauptfälle“ des § 2 II Nr. 1 UIG anzusehen sei und damit auch unter die Fallgruppe des § 2 I Nr. 2 UIG fiele. Nicht erfasst sollen ausweislich der Gesetzesbegründung Verwaltungshelfer werden, weil diese nicht in eigenem Namen Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, sondern (nur) von einer Stelle der öffentlichen Verwaltung bei der Erfüllung der dieser obliegenden Verwaltungsaufgabe hinzugezogen worden sind.2296 Dieses Ergebnis ist unbefriedigend, da die Tätigkeit des Verwaltungshelfers funktional der informationspflichtigen Stelle zuzuordnen ist und somit Verwaltungstätigkeit darstellt. Wegen der fehlenden Eigenständigkeit des Verwaltungshelfers kann dieser allerdings tatsächlich nicht selbst informationspflichtige Stelle sein.2297 Stattdessen muss diejenige Behörde, für die der Verwaltungshelfer tätig wird, als informationspflichtige bzw. INSPIRE-verpflichtete Stelle gelten. Dies ergibt sich – auf der europäischen Ebene – aus Art. 4 I lit. c) a. E. INSPIRE-RL („oder werden für diese bereitgehalten“) und – auf nationaler Ebene – aus § 2 IV UIG.2298 Es muss nämlich in europarechtskonformer Auslegung angenommen werden, dass des EuGH, C-233 / 00 – „Kommission / Frankreich“, Slg. 2003, I-6625 Rn. 47 i. V. m. 37, 39. 2295  Anders Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, UIG (AIII), § 2 Rn. 230, die die Äußerung im RegE als Zuordnung zu § 2 I Nr. 1 S. 1 UIG verstehen wollen. Eine derartige Interpretation des RegE findet jedoch keine textliche Grundlage. 2296  BT-Drs. 15 / 3406, S. 14. 2297  Ähnlich Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, UIG (AIII), § 2  Rn. 238 ff., die die Adressateneigenschaft allerdings „erst“ an der fehlenden Kontrolle i. S. d. § 2 II Nr. 2 UIG scheitern lassen. Ist der Verwaltungshelfer jedoch bloßes Hilfsorgan der Behörde, fehlt es schon an der Eigenschaft als informationspflichtige Stelle i. S. d. § 2 I Nr. 1 oder 2 UIG. 2298  Ebenso Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, UIG (AIII), § 2 Rn. 240. Die informationspflichtige Stelle wird i. d. R. einen Übermittlungsanspruch ggü. dem Verwaltungshelfer haben, sodass § 2 IV UIG Genüge getan ist.



F. Nationaler Rechtsrahmen

549

der Verwaltungshelfer hinsichtlich der ihm obliegenden öffentlich-rechtlichen Tätigkeiten die von ihm vorgehaltenen (Geo-)Daten für die geodatenhaltende Stelle bereithält. Problematisch ist allerdings, dass der Gesetzesverweis in § 3 VIII GeoZG lediglich den § 2 I UIG (und nicht auch Abs. 2 und 4) in Bezug nimmt. Dies stellt eine insuffiziente Umsetzung der UIRLbzw. der INSPIRE-RL dar, weil nur der gesamte § 2 UIG den Art. 2 Nr. 2 UIRL vollständig umsetzt: Nur über § 2 IV UIG kann sichergestellt werden, dass Art. 4 I lit. c) a. E. INSPIRE-RL vollständig umgesetzt wird.2299 Im Übrigen ist es nicht nachvollziehbar, warum der Verweis in § 3 VIII GeoZG nur den § 2 I und nicht auch § 2 II UIG umfasst, obwohl letzterer gerade die inhaltliche Ausgestaltung bzw. Konkretisierung des § 2 I Nr. 2 UIG darstellt. Die europarechtskonforme Auslegung muss somit ergeben, dass sich der Verweis in § 3 VIII GeoZG auf § 2 I, II und IV UIG bezieht. Ansonsten wäre der Bundesgesetzgeber seiner Umsetzungspflicht aus Art. 24, 26 INSPIRE-RL nicht hinreichend nachgekommen. β) N  atürliche und juristische Personen bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben Zweifel an der richtlinienkonformen Umsetzung könnten sich jedoch daraus ergeben, dass § 2 I Nr. 2 UIG nicht wie Art. 2 Nr. 2 lit. b) und c) UIRL zwischen natürlichen oder juristischen Personen, die aufgrund innerstaatlichen Rechts Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen (lit. b)) und solchen, die unter behördlicher Kontrolle öffentliche Aufgaben erbringen (lit. c)), differenziert. Zwar wurde entgegen dem ursprünglichen Gesetzentwurf2300 eine bundesgesetzliche Bestimmung zur Informationspflicht Privater in § 2 I Nr. 2 UIG zu Recht doch noch aufgenommen2301, sie setzt explizit jedoch nur die Bestimmung des Art. 2 Nr. 2 lit. c) UIRL in deutsches Recht um.2302 Eine Umsetzung von Art. 2 Nr. 2 lit. b) UIRL fehlt hingegen. Fraglich ist jedoch, ob nicht durch die anderen Vorschriften des UIG eine 2299  Die Umsetzung des Art. 4 I lit. c) a. E. INSPIRE-RL durch § 4 I Nr. 3 a. E. GeoZG genügt den Anforderungen nicht, weil festgelegt werden muss, dass diejenige Stelle, die sich eines Verwaltungshelfers bedient, über dessen Umweltinforma­ tionen / Geodaten verfügt, damit sie selbst zum Adressatenkreis gezählt werden kann. Ohne die Inbezugnahme von § 2 IV UIG fehlte ansonsten der Konnex / Zurechnungszusammenhang zwischen Verwaltungshelfer und informationspflichtiger Stelle, um letztere überhaupt als solche qualifizieren zu können. 2300  BT-Drs. 15 / 3406, S. 5, 8, 14. 2301  Vgl. die zutreffende Stellungnahme des Bundesrates, BR-Drs. 15 / 3680, S.  1 f. 2302  Ebenso Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, UIG (AIII), § 2  Rn. 144.

550

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Erstreckung des Anwendungsbereichs auf natürliche oder juristische Personen, die aufgrund innerstaatlichen Rechts Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen, erfolgt ist. In der diesbezüglichen Richtlinienanalyse2303 wurde bereits festgestellt, dass Überschneidungen zwischen Art. 3 Nr. 9 lit. b) und c) INSPIRE-RL (= Art. 2 Nr. 2 lit. b) und c) UIRL) bestehen, sodass eine „überschießende“ Umsetzung von lit. c) ggf. die fehlende Umsetzung von lit. b) auffangen könnte. Zudem wurde bereits festgestellt, dass der Anwendungsbereich von Art. 3 Nr. 9 lit. b) INSPIRE-RL wegen des Erfordernisses einer gesetzlichen Aufgabenfestschreibung an das Privatrechtssubjekt relativ eng ist.2304 In der Regel wird die Übertragung gesetzlicher Befugnisse i. S. d. Art. 2 Nr. 2 lit. b) UIRL (etwa im Bereich der Beleihung) zu Kontrollzwecken mit der Statuierung einer Kontrollkompetenz seitens des Hoheitsträgers (hier des Bundes) einhergehen. Allerdings ist wegen der rechtlichen Eigenständigkeit des Beliehenen eine gesellschaftsrechtliche Kontrolle, wie sie § 2 II Nr. 2 UIG genügen lässt, nicht möglich. Gem. § 2 II Nr. 1 UIG genügt jedoch auch eine besondere Rechte- oder Pflichtenstellung. Anders als bei § 2 II Nr. 2 UIG muss hier gerade keine (gesellschaftsrechtliche) Beherrschung der privaten juristischen Person durch öffentliche Träger bestehen.2305 Die Kontrolle kann entweder durch Verwaltungsakt, vertraglich oder aufsichtsrechtlich ausgestaltet sein. Dies kann über § 2 II Nr. 1 UIG sichergestellt werden.2306 Damit kann die in Art. 2 Nr. 2 lit. b) UIRL festgeschriebene gesetzliche Aufgabenübertragung durch § 2 I Nr. 2, II Nr. 1 UIG rezipiert werden. Für die vertraglich erfolgende Aufgabenübertragung (und Kontrolle), welche oben Art. 3 Nr. 9 lit. c) INSPIRE-RL (=Art. 2 Nr. 2 lit. c) UIRL) zugeordnet wurde, gilt dasselbe, sodass es unschädlich ist, dass die vertraglich vorbehaltene Kontrolle nicht in § 2 II Nr. 2 UIG Einlass gefunden hat. Die Festlegung der möglichen Kontrollbefugnisse in § 2 II Nr. 2 lit. a) bis c) UIG verdient Zustimmung, da sie die wichtigsten Fälle eines „bestimmenden Einflusses“, wie ihn die UIRL bzw. INSPIRERL fordern, rezipiert.2307 Die zuletzt verbleibende vertraglich festgesetzte Kontrolle kann – wie bereits erwähnt – über § 2 II Nr. 1 UIG sichergestellt werden. 2303  S. o.

Text zu Fn. 817. aa) Wahrnehmung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung aufgrund innerstaatlichen Rechts, S. 188 ff. 2305  Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, UIG (AIII), § 2  Rn. 211. 2306  Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, UIG (AIII), § 2 Rn. 215. Eine restriktive Auslegung des § 2 II Nr. 1 UIG, die sich auf das Regelbeispiel des Kontrahierungs- bzw. des Anschluss- und Benutzungszwangs konzentriert, wäre hingegen nicht richtlinienkonform. 2307  Siehe hierzu oben β) Öffentliche Kontrolle, S. 192 ff. 2304  S. o.



F. Nationaler Rechtsrahmen551

Die sonstigen Tatbestandsmerkmale des § 2 I Nr. 2 UIG (Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben und Dienstleistungen2308, im Zusammenhang mit der Umwelt2309 einschließlich umweltbezogener Daseinsvorsorge), welche von Art. 2 Nr. 2 lit. c) UIRL vollständig übernommen wurden, stellen keine weiteren Schwierigkeiten dar. Positiv herauszustellen ist das Regelbeispiel der Daseinsvorsorge, welches – auch auf Bundesebene – die Hauptfälle der Anspruchsverpflichtung bei Privaten ausmachen wird.2310 γ) Gremien Gem. § 2 I Nr. 1 S. 2 UIG gelten auch Gremien als (Teile von) Stellen der öffentlichen Verwaltung, wenn sie beratend tätig werden. Ein Gremium (meist Ausschuss, Kommission, Rat) ist eine Mehrzahl2311 natürlicher Personen, die zur Wahrnehmung einer bestimmten Aufgabe für eine bestimmte oder unbestimmte Zeit in öffentlich-rechtlicher Rechtsform gebildet wird.2312 Das Gremium ist hinsichtlich seiner Beratungstätigkeit Teil derjenigen Stelle, die dieses berufen hat.2313 Die Regelung basiert auf Art. 2 Nr. 2 lit. a) UIRL und bereitet keine weitergehenden Schwierigkeiten. δ) Verfügen über Umweltinformationen Zwar betrifft § 2 IV UIG nicht unmittelbar die Festlegung der informa­ tionspflichtigen / geodatenhaltenden Stellen wie § 2 I, II UIG. Die Vorschrift hat dennoch für die Bestimmung des Adressatenkreises – quasi mittelbar – 2308  Siehe hierzu bereits die parallelen Ausführungen zur INSPIRE-RL oben bb) Gesetzliche Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben oder Dienstleistungen unter öffentlicher Kontrolle, S. 190 ff. und bzgl. des UIG Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, UIG (AIII), § 2 Rn. 156 ff. 2309  Siehe hierzu bereits oben cc) Zusammenhang mit der Umwelt, S. 194 ff. und Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, UIG (AIII), § 2 Rn. 168 ff. 2310  S. o. aa) Wahrnehmung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung aufgrund innerstaatlichen Rechts, S. 188 ff. Ebenso Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, UIG (AIII), § 2 Rn. 189 ff. 2311  Einzelne Sachverständige können entweder selbst als Stellen der öffentlichen Verwaltung angesehen werden oder – wenn sie als Verwaltungshelfer tätig werden – über § 2 IV UIG einer Stelle der öffentlichen Verwaltung zugeordnet sein, vgl. hierzu Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, UIG (AIII), § 2 Rn. 246 ff. 2312  Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, UIG (AIII), § 2 Rn. 77 mit weiteren Ausführungen. 2313  Nimmt das Gremium über die Beratungstätigkeit hinaus eigenverantwortliche Aufgaben wahr, kann es auch selbst als Stelle der öffentlichen Verwaltung angesehen werden, vgl. Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, UIG (AIII), § 2  Rn. 80.

552

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

erhebliche Auswirkungen. Durch sie kann nämlich eine Ausweitung des Adressatenkreises sichergestellt werden, die die richtlinienkonforme Umsetzung des § 2 Nr. 2, 4 UIRL (bzw. Art. 3 Nr. 9, 4 I lit. c) INSPIRE-RL) überhaupt erst gewährleistet.2314 Durch § 2 IV UIG erfolgt eine Zurechnung des Datenmaterials von Verwaltungseinheiten oder Privatrechtssubjekten zu einer informationspflichtigen Stelle, die selbst nicht als informationspflichtige Stelle angesehen werden können, mit der Folge, dass dieses Datenmaterial durch den Zurechnungszusammenhang doch in den Anwendungsbereich des UIG (bzw. GeoZG) fällt. Dies betrifft die Tatbestandsalternative „bereithalten“ und ist konsequent, will man den Tendenzen des Outsourcings und der Privatisierung wirksam begegnen.2315 Die nationale Umsetzung ist folglich auch insoweit ausreichend.2316 Die Tatbestandsalternative des „Vorhandenseins“ bereitet ohnehin keine nennenswerten Schwierigkeiten bei der Rechtsanwendung.2317 ε) Ergebnis Damit kann zusammenfassend festgestellt werden, dass durch eine extensive Auslegung der Bestimmungen des § 2 I, II, IV UIG eine umfassende und hinreichende Umsetzung des Adressatenkreises der UIRL und – durch eine Erweiterung des Verweises des § 3 VIII GeoZG um § 2 II, IV UIG – auch der INSPIRE-RL erfolgt ist. bb) Territorialer Anwendungsbereich, § 2 IV GeoZG § 2 IV GeoZG betrifft (partiell) den räumlichen Anwendungsbereich des GeoZG. Die Vorschrift rezipiert Art. 4 I lit. a) INSPIRE-RL, wonach die INSPIRE-RL in räumlicher Hinsicht in dem Bereich gilt, in dem ein Mitgliedstaat Hoheitsbefugnisse hat und / oder ausübt. Dies ist zuvorderst das Staatsgebiet des Mitgliedstaates.2318 Zum Staatsgebiet gehören neben dem 2314  Dazu bereits oben α) Regierung und andere Stellen der öffentlichen Verwaltung, S. 546 ff. 2315  Siehe hierzu oben c) Natürliche und juristische Personen des Privatrechts bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben, S. 187 ff. 2316  Siehe hierzu allgemein Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, UIG (AIII), § 2  Rn. 410 ff. 2317  Siehe hierzu Fluck / Theuer, in: dies., Informationsfreiheitsrecht, UIG (AIII), § 2 Rn. 399 ff. 2318  Damit reflektiert die INSPIRE-RL mit dem Bezug auf die Ausübung von Hoheitsbefugnissen die sog. Kompetenztheorie, nach der das Staatsgebiet der räumliche Geltungsbereich ist, in dem sich staatliche Herrschaft entfalten kann, vgl. Graf Vitzthum, in: Isensee / Kirchhof, HStR II, § 18 Rn. 6.



F. Nationaler Rechtsrahmen553

Landgebiet und dem Luftraum auch die Binnengewässer und das sog. maritime Aquitorium.2319 Dies reflektiert § 2 IV GeoZG, indem „auch“ der Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone und der Festlandsockel zum Geltungsbereich des GeoZG zählen sollen. Die Regelung wird notwendig, weil das Staatsgebiet nach völkerrechtlichen Statuten „nur“ das sog. Küstenmeer (Art. 2 I, II SRÜ)2320 umfasst, welches von seiner räumlichen Ausbreitung, insbesondere der Entfernung von der Küstenlinie, hinter der sog. Anschlusszone2321 (Art. 33 SRÜ), der ausschließlichen Wirtschaftszone2322 (Art. 55 ff. SRÜ) sowie dem Festlandsockel2323 (Art. 76 ff. SRÜ) zurückbleibt. Durch die Ausweitung des räumlichen Anwendungsbereichs des GeoZG auch auf die ausschließliche Wirtschaftszone und den Festlandsockel wird der Tatsache Rechnung getragen, dass im Rahmen der Nutzung der Meere durch die Bundesrepublik Deutschland in diesem Bereich große Mengen an Geodaten erhoben und genutzt werden.2324 Zudem wird der Graf Vitzthum, in: Isensee / Kirchhof, HStR II, § 18 Rn. 25 ff. räumliche Ausdehnung des Küstenmeeres beträgt gem. Art. 3 SRÜ maximal 12 Seemeilen, vgl. hierzu Graf Vitzthum, in: Isensee / Kirchhof, HStR II, § 18 Rn. 30. 2321  In der Anschlusszone kann der Küstenstaat Verstöße gegen seine Zoll- und sonstigen Steuergesetze, Einreise- oder Gesundheitsgesetze und diesbezüglichen sonstigen Vorschriften in seinem Hoheitsgebiet oder in seinem Küstenmeer verhindern und ahnden. Die Anschlusszone darf sich nicht weiter als 24 Seemeilen über die Basislinien hinaus erstrecken, von denen aus die Breite des Küstenmeers gemessen wird, § 33 SRÜ. 2322  In der ausschließlichen Wirtschaftszone hat der Küstenstaat souveräne Rechte zum Zwecke der Erforschung und Ausbeutung, Erhaltung und Bewirtschaftung der lebenden und nicht lebenden natürlichen Ressourcen der Gewässer über dem Meeresboden, des Meeresbodens und seines Untergrunds sowie hinsichtlich anderer Tätigkeiten zur wirtschaftlichen Erforschung und Ausbeutung der Zone wie der Energieerzeugung aus Wasser, Strömung und Wind sowie Hoheitsbefugnisse in Bezug auf die Errichtung und Nutzung von künstlichen Inseln, von Anlagen und Bauwerken, die wissenschaftliche Meeresforschung, den Schutz und die Bewahrung der Meeresumwelt sowie andere im Seerechtsübereinkommen vorgesehene Rechte und Pflichten, Art. 56 SRÜ. Die maximale Breite der ausschließlichen Wirtschaftszone beträgt gem. Art. 57 SRÜ 200 Seemeilen. 2323  Der Festlandsockel eines Küstenstaats umfasst den jenseits seines Küstenmeers gelegenen Meeresboden und Meeresuntergrund der Unterwassergebiete, die sich über die gesamte natürliche Verlängerung seines Landgebiets bis zur äußeren Kante des Festlandrands erstrecken oder bis zu einer Entfernung von 200 Seemeilen von den Basislinien, von denen aus die Breite des Küstenmeers gemessen wird, wo die äußere Kante des Festlandrands in einer geringeren Entfernung verläuft, Art. 76 I SRÜ. Der Festlandsockel als natürliche Gegebenheit kann somit über den Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone hinausgehen, im Übrigen gilt die 200 Seemeilen-Grenze. 2324  Siehe hierzu oben g) Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes (WSV), S. 124 f. 2319  Hierzu 2320  Die

554

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

räumliche Anwendungsbereich mit anderen europäischen Rechtsakten in Einklang gebracht, die die Einbeziehung der ausschließlichen Wirtschaftszone und des Festlandsockels festlegen.2325 Das darin innewohnende Potential soll für die INSPIRE-Initiative bzw. die GDI-DE genutzt werden (können). cc) Sachlicher Anwendungsbereich, §§ 2 III, 4 I GeoZG Der sachliche Anwendungsbereich des GeoZG wird hauptsächlich in § 4 I festgelegt; mit § 2 III besteht daneben eine Bestimmung, die sich in das von § 4 I GeoZG verfolgte System nicht einfügt und keinen Hintergrund in der INSPIRE-RL findet. α) § 4 I GeoZG In § 4 I GeoZG werden abschließend die sachlichen Kriterien für die Anwendbarkeit des GeoZG (auf Geodaten) festgelegt. Die Vorschrift stellt eine nahezu wortgleiche Umsetzung des Art. 4 I INSPIRE-RL dar, weshalb keine nennenswerten Zweifel an der Richtigkeit und Vollständigkeit der Umsetzung bestehen. Eine zusätzliche Einschränkung erfährt § 4 I GeoZG ggü. Art. 4 I INSPIRE-RL dadurch, dass die relevanten Geodaten noch „in Verwendung“ stehen müssen. Dadurch werden historische Geodaten, die bereits in staatlichen Archiven archiviert sind, vom Geltungsbereich des GeoZG ausgenommen.2326 Diese Vorschrift macht in doppelter Hinsicht Sinn. Zum einen wäre es unzweckmäßig und ein ungerechtfertigter bürokratischer Aufwand, Geodaten, die bereits archiviert sind und damit nicht mehr im praktischen Gebrauch stehen, nachträglich an die Anforderungen der INSPIRE-RL (inklusive ihrer Durchführungsbestimmungen) bzw. des GeoZG anzupassen. Zum anderen besteht hierfür auch kein praktisches Bedürfnis, weil archivierte Geodaten in der Regel durch aktuellere Geodaten, die noch im tatsächlichen Gebrauch stehen, ersetzt worden sind. Dann besteht auch kein Interesse (mehr) an diesen archivierten Geodaten, wenn und weil sie die Lebenswirklichkeit nicht mehr aktuell und den derzeitigen natürlichen Gegebenheiten entsprechend abbilden. Der Wert der Geodaten für die aktuelle Nutzung ist daher derart eingeschränkt, dass auf sie – insbesondere unter Beachtung des Anpassungsaufwandes an die INSPIRE-Vorgaben (Kosten2325  Vgl. BT-Drs. 16 / 10530, S. 14 mit Verweis auf die FFH-RL (92 / 43 / EWG), die Vogelschutz-RL (79 / 409 / EWG), die UVP-RL (85 / 337 / EWG) und die Meeresstrategie-RahmenRL (2008 / 56 / EG). 2326  BT-Drs. 16 / 10530, S. 15 f. Ebenso die Rechtslage in Österreich, vgl. § 2 I Nr. 5 GeoDIG, hierzu Hinterleitner / Twaroch, GeoDIG, S. 23 f.



F. Nationaler Rechtsrahmen555

Nutzen-Vergleich) – verzichtet werden kann. Diese nationale Einschränkung des sachlichen Anwendungsbereichs ist richtlinienkonform, weil auch die europäische Ebene keine Archivdaten erfasst.2327 Gem. § 4 I Nr. 1 GeoZG müssen sich die Geodaten „auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland oder auf die ausschließliche Wirtschaftszone der Bundesrepublik Deutschland gemäß Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen“ beziehen.2328 Diese Regelung setzt Art. 4 I lit. a) INSPIRE-RL um und steckt den räumlichen Relevanzbereich der einschlägigen Geodaten ab.2329 Dabei ist es stimmig, über das eigentliche Staatsgebiet der Bundesrepublik Deutschland hinaus auch die ausschließliche Wirtschaftszone und den Festlandsockel mit einzubeziehen, weil auch hier der Mitgliedstaat i. S. d. Art. 4 I lit. a) INSPIRE-RL „Hoheitsbefugnisse hat und / oder ausübt“.2330 § 4 I Nr. 2 GeoZG dient der Umsetzung des Art. 4 I lit. b) INSPIRE-RL. Demnach müssen Geodaten in elektronischer Form vorliegen, damit sie in den Anwendungsbereich des GeoZG fallen. Die Gesetzesbegründung führt hierzu zu Recht an, dass nur elektronische Geodaten eingebettet werden können, weil nur diese unter Verwendung elektronischer Netzwerke verfügbar gemacht werden können. Eine Verpflichtung der geodatenhaltenden Stellen, analoge Geodaten zu digitalisieren, besteht nicht.2331 Dies ergibt sich bereits aus der Art der Formulierung in Art. 4 I lit. b) INSPIRE-RL („liegen [(bereits)] in elektronischer Form vor“) und nicht „erst“ aufgrund von Art. 4 IV INSPIRE-RL.2332 2327  Siehe

hierzu oben III. Vorliegen in elektronischer Form, S. 182. ist, warum hier auf die Nennung des Festlandsockels verzichtet wurde, der sachliche Anwendungsbereich gem. § 2 IV GeoZG dieses Gebiet hingegen umfasst. Zwar kann die räumliche Ausdehnung des Festlandsockels mit der der ausschließlichen Wirtschaftszone übereinstimmen, dies ist jedoch keineswegs zwingend, vgl. Fn. 2323. 2329  Verfehlt wäre es, an dieser Stelle vom „Anwendungsbereich“ (jedenfalls des Gesetzes) zu sprechen. Dieser wurde in räumlicher Hinsicht bereits in § 2 IV GeoZG festgelegt. Vielmehr geht es um die Festlegung der räumlich relevanten Geodaten, die in den (allgemeinen) Anwendungsbereich des GeoZG fallen sollen. 2330  Vgl. oben bb) Territorialer Anwendungsbereich, § 2 IV GeoZG, S. 552 f. 2331  BT-Drs. 16 / 10530, S. 16. 2332  Der Ausschluss eines Neuerhebungserfordernisses, wie er in Art. 4 IV IN­ SPIRE-RL verbrieft ist, hat keinen Eingang in das GeoZG gefunden. Dies ist auch nicht nötig, weil bereits der sachliche Anwendungsbereich des § 4 I Nr. 3 GeoZG deutlich macht, dass sich das GeoZG nur auf „vorhandene“ Geodaten bezieht. Der Hintergrund des Art. 4 IV INSPIRE-RL ist darin zu sehen, dass die Mitgliedstaaten ggf. befürchteten, zur Erhebung neuer (sachbezogener) Geodaten verpflichtet zu werden. Dieser Befürchtung wollte die Kommission durch die ausdrückliche Klarstellung entgegentreten. Die Vorschrift hat daher bzgl. sachbezogener Geodaten ei2328  Unverständlich

556

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

§ 4 I Nr. 3 GeoZG differenziert wie Art. 4 I lit. c) INSPIRE-RL zwischen geodatenhaltenden Stellen, welche über die relevanten Geodaten selbst verfügen („sind vorhanden bei“) und solchen, für die diese andernorts bereitgehalten werden.2333 Hierdurch werden die (behördlichen) Adressaten der INSPIRE-RL (Art. 3 Nr. 9) bzw. des GeoZG (§ 3 VIII i. V. m. § 2 I, II, IV UIG) umfassend berücksichtigt. Gleiches gilt für Dritte, die in den Anwendungsbereich des GeoZG mit einbezogen werden, § 4 I Nr. 3 lit. b), 2 II GeoZG bzw. Art. 12 S. 2, 3 Nr. 10 INSPIRE-RL. Einen nicht nur formalen Unterschied in den Regelungen macht die Position der einschränkenden Formulierung „fallen unter ihren öffentlichen Auftrag“. In Art. 4 I lit. c) i) 2. Hs. INSPIRE-RL bezieht sich dieser nur auf Geodaten, die von einer Behörde verwaltet oder aktualisiert werden. Im Falle einer eins-zu-eins-Umsetzung hätte die Formulierung folglich in § 4 I Nr. 3 lit. a) cc) GeoZG Einlass finden müssen. Stattdessen wurde sie in § 4 I Nr. 3 lit. a) vor aa) GeoZG integriert und bezieht sich somit auf alle Varianten, wie die Geodaten bei der geodatenhaltenden Stelle vorhanden sind. Hierin könnte eine unzulässige Verkürzung des Anwendungsbereichs gesehen werden, die eine richtlinienkonforme Auslegung i. S. e. tatbestandlichen Reduktion erforderlich machte. Allerdings sind die tatsächlichen Auswirkungen durch diese Umplatzierung als eher gering einzustufen. Zwar ergibt sich das Erfordernis, dass relevante Geodaten von den geo­ datenhaltenden Stellen im Rahmen ihres öffentlichen Auftrags erhoben worden sein müssen, nicht bereits aus der Definition der INSPIRE- bzw. GeoZG-Adressaten. Es kann jedoch davon ausgegangen werden, dass die absolute Mehrzahl der relevanten Geodaten faktisch bei der staatlichen / öffentlichen Aufgabenerledigung der jeweiligen geodatenhaltenden Stelle und nicht bloß „nebenbei“ erhoben werden. Insofern enthält das Tatbestandsmerkmal „fallen unter ihren öffentlichen Auftrag“ keine zusätzlichen Einschränkungen, die zu einer nennenswerten Verkürzung des Anwendungsbereichs des Art. 4 I Nr. 3 GeoZG ggü. Art. 4 I lit. c) INSPIRE-RL führen würden. Nur in Ausnahmefällen wird daher eine richtlinienkonforme Auslegung vonnöten sein. § 4 I Nr. 4 GeoZG setzt Art. 4 I lit. d) INSPIRE-RL i. V. m. den Anhängen der INSPIRE-RL in das GeoZG um. Dabei fällt auf, dass eine Differenzienen rein deklaratorischen Charakter. Siehe zum Ganzen oben cc) Kein Geodaten­ erhebungserfordernis, Art. 4 IV INSPIRE-RL, S. 413 f. 2333  Dabei wird Art. 4 I lit. c) i) INSPIRE-RL nochmals formal untergliedert in Geodaten, die von einer geodatenhaltenden Stelle erstellt (§ 4 I Nr. 3 lit. a) aa) GeoZG), bei einer solchen eingegangen (bb)) oder von dieser verwaltet oder aktualisiert (cc)) werden. Hierdurch werden alle ersichtlichen Konstellationen eingefangen, bei denen die geodatenhaltende Stelle im Besitz der Geodaten ist unabhängig davon, auf welche Art und Weise sie diesen Besitz erlangt hat.



F. Nationaler Rechtsrahmen557

rung zwischen den einzelnen Anhängen der Richtlinie nicht vorgenommen wird. Daraus folgt, dass auch eine zeitliche Differenzierung, wie sie die INSPIRE-RL durch die Anknüpfung an die jeweils separaten Anhänge vornimmt, im GeoZG nicht ohne weiteres möglich ist.2334 Zudem ist bemerkenswert, dass die Erläuterungen, die in den drei Anhängen der INSPIRERL zu dem jeweiligen Annex-Thema gegeben werden, auch Einlass in das GeoZG gefunden haben. Dies erklärt den erheblichen Umfang der Bestimmung des § 4 I Nr. 4. β) § 2 III GeoZG Neben der Hauptregelung betreffend den sachlichen Anwendungsbereich des § 4 I GeoZG, die Art. 4 I INSPIRE-RL praktisch eins zu eins umsetzt, besteht mit § 2 III GeoZG eine inhaltliche Ergänzung des Anwendungsbereichs. Demnach soll das GeoZG auch für Geodatendienste gelten, die sich auf Daten beziehen, die in den relevanten Geodatensätzen enthalten sind. Eine nahezu identische Regelung findet sich in Art. 4 III INSPIRE-RL. Die Formulierung ist äußerst kryptisch und lässt schwerlich erkennen, was der inhaltliche Aussagegehalt der Bestimmung sein soll. In einem ersten Zugriff müsste sie so interpretiert werden, dass sich Geodatendienste nicht nur auf die jeweiligen Geodatensätze (erste Ebene), sondern auch auf die darin befindlichen Daten (zweite Ebene) beziehen sollen.2335 Die auf der quasi zweiten Ebene angesiedelten Daten sind aber entweder selbst Geodaten, sodass die sie beschreibenden Geodatendienste ohnehin in den Anwendungsbereich des GeoZG fielen; oder es handelt sich um Metadaten, auf die sich gem. § 6 I GeoZG auch alle relevanten Geodatendienste beziehen. Der Vorschrift käme somit kein Aussagegehalt zu, der einen Mehrwert i. S. e. inhaltlichen Erweiterung des Anwendungsbereichs des GeoZG betreffend Geodatendienste darstellte. Eventuell kann jedoch die Gesetzesbegründung Anhaltspunkte für eine sinnhafte Auslegung der Norm bieten. Nach dieser soll durch § 2 III GeoZG sichergestellt werden, dass „Geodatendienste nicht auf eine Teilmenge von verfügbaren Informationen [(Daten)] beschränkt werden. Das 2334  Freilich bliebe die Möglichkeit, die Liste der Themenbereiche in § 4 I Nr. 4 GeoZG bezüglich der einzelnen Anhänge aufzuspalten (Anhang I = lit. a)–i); Anhang II = lit. j–m); Anhang III = lit. n–z8)). 2335  Ohnehin fällt es schwer, hier eine Einteilung in zwei Ebenen vorzunehmen. Geodaten können zwar in einem Geodatensatz zusammengefasst werden, sie befinden sich dann aber trotzdem auf derselben Ebene. Geodaten in Geodaten sind nur schwerlich vorstellbar. Auch Metadaten sind nicht in Geodaten enthalten, wie es § 2 III GeoZG suggeriert, sondern sie beziehen sich auf Geodaten. Sie sind damit aber nicht (zwingend) auf einer unteren Ebene angesiedelt.

558

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

bedeutet, dass der ‚direkte oder indirekte Bezug‘ aus der Definition des Begriffs Geodaten in § 3 I sehr weit auszulegen ist. Neben Geodaten, die einen bestimmten Standort oder ein geografisches Gebiet abbilden, sind auch hiermit verbundene Fachdaten über die Geodatendienste verfügbar zu machen.“ Die Formulierung kann nur so verstanden werden, dass durch eine möglichst umfassende Festlegung des Raumbezugs aus möglichst vielen Daten Geodaten „werden“, damit diese in den Anwendungsbereich des GeoZG fallen können. Dies soll dadurch erreicht werden, dass auch Fachdaten, die wohl unmittelbar nicht über einen Raumbezug verfügen (und damit primär keine Geodaten sind), sondern nur mit solchen verbunden sind, auch in den Anwendungsbereich des GeoZG fallen sollen. Dies ergibt sich allerdings bereits aus Gründen der Logik: Weisen Fachdaten durch Verbindung mit (anderen) Geodaten einen Raumbezug auf, dann sind sie selbst Geodaten und fallen somit unmittelbar in den Anwendungsbereich.2336 Fehlt es hingegen an einem Raumbezug, kann dieser auch nicht durch die Verknüpfung mit Geodaten hergestellt werden, weil es an einem An- / Verknüpfungspunkt seitens der Fachdaten mangelt.2337 Das heißt im Ergebnis, dass Fachdaten entweder über einen Raumbezug verfügen und somit ohnehin in den Anwendungsbereich des GeoZG fallen, oder dass dies eben nicht der Fall ist. Die Gesetzesbegründung kann somit an dieser Stelle auch nicht zu einer Klarstellung beitragen. Im Übrigen ist es nicht eingängig, warum sich die Erweiterung des Anwendungsbereichs dem Wortlaut nach auf Geodatendienste beziehen soll. Der Anwendungsbereich des GeoZG kann sich ausweislich § 4 I GeoZG nur aus dem Bezug zu Geodaten ergeben. Die Nutzung von Geodatendiensten kann hingegen nicht zu einer Erweiterung des Umfangs der einschlägigen Geodaten führen, da deren Relevanz durch § 4 I GeoZG abschließend festgelegt ist.2338 2336  Die Frage, ob ein Raumbezug vorliegt, lässt neben dem positiven Vorliegenden und dem negativen Nichtvorliegen keine Zwischenschritte zu. Entweder der Raumbezug besteht von vornherein, oder er kann auch nicht im Nachhinein kon­ struiert / begründet werden. 2337  Es ist nämlich nicht möglich, raumbezugslose Daten mit Geodaten zu verknüpfen, weil es an der Synapse, d. h. dem Verknüpfungspunkt, zwischen den Daten fehlt. Über den Raumbezug können nur Geodaten untereinander verknüpft werden. Möglich ist es allein, durch Verknüpfung von Geodaten, die lediglich über einen indirekten Raumbezug verfügen (z. B. Adressangabe), mit Geodaten, die über eine direkte Georeferenzierung verfügen, insgesamt einen direkten Raumbezug bzgl. all dieser Geodaten herzustellen. 2338  Auch das in der Gesetzesbegründung genannte Beispiel kann nicht überzeugen: Was Gegenstand bzw. Inhalt des Geodatendienstes ist, d. h. was der entsprechende Geodatensatz an Daten enthält, wird durch § 4 I Nr. 4 GeoZG inhaltlich (abschließend) festgelegt. Der Geodatendienst kann und muss sich somit auf die in dem Geodatensatz enthaltenen Aspekte beschränken.



F. Nationaler Rechtsrahmen559

Erhellender ist hingegen das sodann in der Gesetzesbegründung gegebene Beispiel: „Der Geodatendienst kann beispielsweise nicht auf die Geometrien eines Schutzgebiets nach § 4 I Nr. 4 lit. i) beschränkt werden; er muss alle zu diesem Schutzgebiet vorhandenen Daten verfügbar machen.“2339 Das Beispiel lässt erkennen, was (wohl) Inhalt des § 2 III GeoZG und Art. 4 III INSPIRE-RL sein soll: Bezieht sich ein Geodatendienst auf einen georeferenzierten Geodatensatz mit weiteren sachbezogenen Attributen (Fachdaten), sind nicht nur die Georeferenzierung über den Dienst bereitzustellen, sondern auch die dazugehörigen Fachdaten. Dies mutet zunächst wie eine Selbstverständlichkeit an, weil es sich bei den Fachdaten auch um Geodaten handelt, die in den Anwendungsbereich der INSPIRE-RL bzw. des GeoZG fielen. Die Norm erscheint somit überflüssig. Wollte man die Norm hingegen so verstehen, dass sie auch dazu verpflichtet, Attribute über den betreffenden Dienst bereitzustellen, die unter die Ausnahmebestimmung des § 12 GeoZG fielen, wäre sie wegen Verstoßes gegen die in der Ausnahmebestimmung geschützten Grundrechte (Art. 2 I i. V. m. 1 I; Art. 12 I, 14 I 1 GG) als verfassungswidrig anzusehen: Das Beispiel der Grundstücksangaben im Liegenschaftskataster zeigt, dass hier lediglich ein Interesse an der Georeferenzierung des Grundstücks, nicht hingegen an den diesbezüglichen Attributen, nämlich den Eigentümerangaben besteht.2340 Diese dürfen aus datenschutzrechtlichen Gesichtspunkten nicht preisgegeben werden. § 2 III GeoZG ist daher missglückt: Entweder er wird dahingehend verstanden, dass zu einem georeferenzierten Datensatz auch die dazugehörigen Fachdaten bereitzustellen sind; dann drückt er eine Selbstverständlichkeit aus. Oder er wird dahingehend verstanden, dass ausnahmslos alle derartigen Fachdaten bereitzustellen sind; dann liegt ein nicht zu rechtfertigender, verfassungswidriger Verstoß gegen die in der Ausnahmebestimmung des § 12 II GeoZG i. V. m. § 9 UIG (Art. 13 INSPIRE-RL) rezipierten Grundrechtspositionen (Art. 2 I i. V. m. 1 I; Art. 12 I, 14 I 1 GG) vor. Hinzu kommt, dass die anscheinend intendierte Zwecksetzung des Gesetzgebers keinen Ausdruck im Wortlaut gefunden hat, der Wortlaut vielmehr selbst als missglückt angesehen werden muss. dd) Terminologie Das Geodatenzugangsgesetz verwendet in seinem Titel wie auch in den einzelnen Bestimmungen nahezu2341 ausschließlich den Begriff der „Geoda2339  BT-Drs.

16 / 10530, S. 14. hierzu oben α) Bestimmtheit, S. 320. 2341  Eine beachtliche, unpassende Ausnahme bildet § 2 II GeoZG, wo Metadaten als „Informationen, die Geodaten oder Geodatendienste beschreiben …“ bezeichnet 2340  Siehe

560

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

ten“ und nicht jenen der „Geoinformationen“. Dies ist sicherlich der Tatsache geschuldet, dass der Begriff des Geodatums bzw. der Geodaten in der Geoinformatik deutlich verbreiteter ist als jener der Geoinformationen. Er ist auch der zutreffende.2342 Von daher ist es zu begrüßen, dass ausschließlich der Geodatenbegriff verwendet und an diesen in den weiteren Begriffsbestimmungen angeknüpft wird. Dass hierdurch kein Gleichlauf in der Terminologie zum „verwandten“ UIG geschaffen werden kann, ist zwar bedauerlich, dieser Umstand ist allerdings auf die unglückliche Terminologie im UIG und nicht im GeoZG zurückzuführen. b) Allgemeine Grundsätze aa) Maßgeblichkeit der Referenzversion, § 4 III GeoZG Gem. § 4 III GeoZG gilt in Umsetzung des Art. 4 II INSPIRE-RL, dass zur Vermeidung von Redundanzen und Versionenkonflikten immer (nur) die Ursprungsversion bei der dafür verantwortlichen geodatenhaltenden Stelle bereitzustellen ist. Daraus folgt auch, dass nur diese Stelle, die über die Ursprungsversion verfügt, zum Adressatenkreis gehört. Sobald allerdings eine Kopie dieser Ursprungsversion inhaltlich modifiziert wird, wird sie zu einem neuen, INSPIRE-relevanten Geodatensatz. Für diesen trägt folglich die bearbeitende geodatenhaltende Stelle die Verantwortung.2343 Hinsichtlich der inhaltlichen Ausführungen kann auf jene zu Art. 4 II INSPIRE-RL verwiesen werden.2344 bb) Schutz des geistigen Eigentums, § 4 IV GeoZG § 4 IV kennt keine Entsprechung in der INSPIRE-RL. Insbesondere setzt er nicht Art. 2 II INSPIRE-RL in das GeoZG um. Art. 2 II INSPIRE-RL garantiert den urheberrechtlichen Schutz der geodatenhaltenden Stelle an ihren eigenen Geodaten.2345 § 4 IV GeoZG hat demgegenüber die umgewerden. Richtigerweise hätte hier auch von Daten gesprochen werden müssen, weil andernfalls suggeriert wird, dass kein signifikanter Unterschied zwischen Daten und Informationen besteht. Dies ist aber, wie bereits gezeigt, der Fall, vgl. oben cc) Zusammenfassung, S. 42. Die fälschliche Verwendung des Informationsbegriffs in § 3 III Nr. 2 GeoZG fällt demgegenüber kaum ins Gewicht. 2342  S. o. a) Geodatenbegriff, S. 37 ff. 2343  So die zutreffenden Ausführungen der Gesetzesbegründung, BT-Drs. 16 / 10530, S. 16. 2344  Dazu oben f) Datenbereitstellungsverpflichtung bei identischen Kopien, Art. 4 II INSPIRE-RL, S. 237 f. 2345  S. o. ff) Rechte des geistigen Eigentums, S. 450 f.



F. Nationaler Rechtsrahmen561

kehrte Konstellation im Blick, nämlich dass die geodatenhaltende Stelle nicht selbst über die Rechte an geistigem Eigentum verfügt, diese vielmehr Dritten zustehen. Überschneidungen zwischen beiden Vorschriften bestehen somit allenfalls dann, wenn Art. 2 II INSPIRE-RL so ausgelegt wird, dass dieser nicht nur den Schutz der jeweiligen geodatenhaltenden Stelle, sondern jenen aller öffentlichen Stellen betrifft.2346 Andere öffentliche Stellen als die geodatenhaltende Stelle selbst unterfielen nämlich auch dem Regelungsgehalt des § 4 IV GeoZG, sofern die jeweilige Stelle überhaupt an den Geodaten Urheberrechte haben kann.2347 Die Gesetzesbegründung führt zu § 4 IV GeoZG aus, dass dieser der Verdeutlichung diene, denn das Recht an geistigem Eigentum ist auch ein Versagungsgrund nach § 12 II GeoZG.2348 Diese Ausführungen drücken aus, was bzgl. Art. 2 II INSPIRE-RL bereits gegen eine weite Wortlautauslegung gesprochen hat: Der Schutz des geistigen Eigentums (Dritter, d. h. auch öffentlicher Stellen2349) wird bereits als Ausschlussgrund gem. § 12 II GeoZG i. V. m. § 9 I Nr. 2 UIG bzw. Art. 13 I UAbs. 2 lit. e) INSPIRE-RL hinreichend und umfassend sichergestellt. Es ist daher fraglich, ob § 4 IV GeoZG ggü. § 12 II GeoZG zu einer Schutzverstärkung in Bezug auf Rechte des geistigen Eigentums angesehen werden kann. Möglich ist dies zwar dahingehend, dass § 12 II GeoZG als Versagungsgrund unter einem Abwägungsvorbehalt steht und damit die Rechte des geistigen Eigentums nicht absolut schützt. Gegen eine Schutzverstärkung spricht hingegen die systematische Stellung des § 4 IV GeoZG im Abschnitt über die Begriffsbestimmungen2350. 2346  Dies ist allerdings abzulehnen: Zwar würde der offene Wortlaut eine solche Auslegung zulassen. Sie widerspricht jedoch teleologischen und historischen Gesichtspunkten: Die Bestimmung wurde erst auf Betreiben des Rates aufgenommen, um den Schutz des geistigen Eigentums der geodatenhaltenden Stelle sicherzustellen, vgl. den ursprünglichen Kommissionsvorschlag KOM(2004), 516 endg. sowie oben b) Gemeinsamer Standpunkt des Rates, S. 173 f. Aus teleologischer Sicht ist eine weite Auslegung abzulehnen, weil nicht ersichtlich ist, warum der Schutz anderer öffentlicher Stellen explizit genannt werden soll, jener Privater hingegen nicht, obwohl gerade im Bereich des Vermessungswesens häufig auf Private (Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure – ÖbVI) zur Geodatenerhebung zurückgegriffen wird, vgl. http: /  / bdvi. de / de / oebvi / aufgaben. Im Übrigen würde eine Einbeziehung sonstiger öffentlicher Stellen wegen des Schutzes über Art. 13 I UAbs. 2 lit. e) INSPIRE-RL, welcher nicht zwischen öffentlichen Stellen und Privaten unterscheidet, zu einer Doppelung des Schutzes führen, ohne dass hierdurch eine Schutzverstärkung eintreten könnte. 2347  Siehe hierzu oben ε) Ausnahmen, S. 295 f. 2348  BT-Drs. 16 / 10530, S. 16. 2349  Erneut: Sofern sie überhaupt einen urheberrechtlichen Schutz genießen, vgl. oben ε) Ausnahmen, S. 295 f. 2350  Die Bezeichnung des Abschnittes als „Begriffsbestimmungen“ ist ohnehin äußerst fragwürdig, weil lediglich § 3 GeoZG Begriffsbestimmungen trifft, wohingegen § 4 GeoZG den Anwendungsbereich des GeoZG festlegt.

562

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

c) Bereitstellung von Geodaten, § 5 GeoZG § 5 GeoZG betrifft Regelungen hinsichtlich der Datengrundlage in der GDI-DE. Die GDI-DE wird im Gesetz nicht als solche, sondern als „nationale Geodateninfrastruktur“ bezeichnet, um die Zukunftsoffenheit des Gesetzes sicherzustellen.2351 Mit dem Begriff der „nationalen Geodateninfrastruktur“ ist die GDI-DE in rechtlich und fachlich neutraler Weise umschrieben. Hieraus – und aus den Bestimmungen des § 4 GeoZG – geht hinreichend hervor, dass sich die GDI-DE nicht allein auf die Bundesebene, sondern auch auf die Landes- und Kommunalebene bezieht. Der Begriff der nationalen Geodateninfrastruktur verdient daher Zustimmung. aa) Kernkomponenten der GDI-DE § 5 I GeoZG zählt die amtlichen Daten des Liegenschaftskatasters, der Geotopographie und des geodätischen Raumbezugs als die „fachneutralen Kernkomponenten der nationalen Geodateninfrastruktur“ auf. Diese (Geobasis-)Daten sollen den „Grundstock“ der nationalen Datenbasis der GDI-DE bilden. Bei den genannten Bereichen handelt es sich um die Daten des Vermessungswesens, welche entweder durch die Kommunen oder durch die Länder geführt werden.2352 Ihre Bereitstellung soll gem. § 5 I 2 GeoZG durch die hierfür zuständigen Stellen des Bundes und der Länder erfolgen.2353 Die Formulierung impliziert, dass es sich um eine lediglich deklaratorische Vorschrift handelt, weil sich die Verpflichtung zur Datenbereitstellung bereits aus § 4 I GeoZG ergibt. Weil letztere allerdings nur die geodatenhaltenden Stellen des Bundes adressiert, könnte in § 5 I 2 GeoZG eine Erweiterung des Adressatenkreises auf geodatenhaltende Stellen der Länder (und ggf. auch der Kommunen) erblickt werden. Dies ist jedoch nicht anzunehmen: Dem Bund fehlt ersichtlich die Kompetenz, die Verpflichtung der Länder an der Beteiligung der Länder an der GDI-DE zu regeln.2354 Daher 2351  Vgl. BT-Drs. 16 / 10530, S. 13: „Eine unmittelbare Verankerung der GDI-DE im GeoZG erscheint weder zweckmäßig noch erforderlich … Eine gesetzliche Definition der GDI-DE würde Festlegungen treffen, die eine Fortschreibung und Anpassung an technische Weiterentwicklungen deutlich erschwerten.“ 2352  S. o. III. Landesebene / Kommunalebene, S. 128 ff. und (1) Vermessungsverwaltung, S.  208 f. 2353  Diese Formulierung ist schon fragwürdig, weil es sich ausnahmslos um Daten der Kommunen und der Länder (und nicht um solche des Bundes) handelt, weshalb „sie“ nicht durch hierfür zuständige Stellen des Bundes bereitgestellt i. S. d. § 5 I 2 GeoZG werden können. 2354  Dies betrifft erneut sowohl die Kompetenz in materieller Hinsicht – diese liegt für das (einschlägige) Vermessungswesen bei den Ländern – als auch im Hin-



F. Nationaler Rechtsrahmen563

kann sich aus § 5 I 2 GeoZG keine Verpflichtung der Länderbehörden zur Beteiligung an der GDI-DE ergeben. Dies anerkennt auch die Gesetzesbegründung.2355 Die Vorschrift ist somit rein deklaratorisch; die Verpflichtung der Länder zur Beteiligung der Länder und Kommunen an der GDI-DE als Teil der INSPIRE-Initiative ergibt sich stattdessen aus Art. 24, 26 INSPIRERL.2356 Es ist allerdings mit Blick auf die fehlende materielle Gesetzgebungskompetenz des Bundes fragwürdig, dass dieser überhaupt – wenn auch nur deklaratorisch – eine derartige Regelung trifft.2357 Daran kann auch die Tatsache nichts ändern, dass die Regelung in Abstimmung und im Einvernehmen mit den Ländern und den kommunalen Spitzenverbänden erarbeitet worden ist.2358 bb) Interoperabilität auf der Basis der Kernkomponenten, § 5 III GeoZG Entgegen der Systematik wird zunächst auf § 5 III und nicht erst auf § 5 II GeoZG eingegangen, weil dieser in engem sachlichen Zusammenhang zu § 5 I GeoZG steht. In gewisser Weise stellt § 5 III GeoZG nämlich die Rechtfertigung der Einbeziehung der landes- und kommunalbehördlich verwalteten Daten des Vermessungswesens als der fachneutralen Kernkomponente der GDI-DE dar: Die geodatenhaltenden Stellen (des Bundes) haben ihre bereitzustellenden Geodaten auf der Grundlage der Daten des Vermessungswesens (der des § 5 I GeoZG) zu erfassen und zu führen. Die Daten des Vermessungswesens (Liegenschaftskataster, Geotopographie, Festpunkte – ALKIS, ATKIS, AFIS) sind nämlich bereits in der Vergangenheit (bzw. derzeit) hinreichend harmonisiert worden und werden schon in einem IN­ SPIRE-konformen Datenschema bereitgehalten.2359 Dieses sog. AAA-Refeblick auf die Regelung des Verwaltungsverfahrens bzw. der Einrichtung der Länderbehörden. 2355  BT-Drs. 16 / 10530, S. 16. 2356  Dass sie zur Bereitstellung gerade der Daten des Vermessungswesens verpflichtet sind, ergibt sich aus Art. 4 I lit. d) i. V. m. Anhang I Nr. 1–6 INSPIRE-RL. 2357  Die Bestimmung kann ihre Rechtfertigung nur dadurch erfahren, dass die bereitzustellenden Daten der Länder (allgemein und hinsichtlich der genannten Bereiche des Vermessungswesens) den maßgeblichen Teil der GDI-DE (bundesweit) ausmachen, sodass der Erfolg der GDI-DE gerade von diesen Daten abhängt. Diese Rechtfertigung ist allerdings nicht derart stark / „ausgeprägt“, dass sie eine Kompetenz des Bundes zu einer derartigen Regelung begründen könnte. Der Bund ist vielmehr darauf angewiesen, dass sich die Länder durch den Erlass eigener entsprechender Regelungen mit „ihren“ Geodaten an der GDI-DE beteiligen. Ein Instrument zu deren Verpflichtung steht ihm nicht zu. 2358  Vgl. BT-Drs. 16 / 10530, S. 17. 2359  Siehe zum Hintergrund aa) Geobasisdaten, S. 47 ff., insbes. Fn. 144.

564

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

renzmodell2360 soll deshalb die Grundlage auch für die anderen INSPIRErelevanten Geodaten auf allen Verwaltungsebenen darstellen, um die Herstellung von Interoperabilität auf eine möglichst ressourcenschonende Art und Weise sicherzustellen. Die Regelung ist „Deutschland-spezifisch“ und findet keine Grundlage in der INSPIRE-RL; sie dient aber evidentermaßen ihren Zielen.2361 Sie ist daher sachlich gerechtfertigt.2362 cc) Bestandteile der Datengrundlage der nationalen Geodateninfrastruktur, § 5 II GeoZG (Geodatenbasis) § 5 II GeoZG stellt klar, dass neben den fachneutralen Kernkomponenten des § 5 I GeoZG (Liegenschaftskataster, Geotopographie, Festpunkte) auch die (sonstigen) Geodaten nach § 4 I Nr. 4 GeoZG (= Annex-Themen der INSPIRE-RL) Bestandteil der Datengrundlage der GDI-DE (Geodatenbasis) sind. Diese Feststellung ist eine Selbstverständlichkeit. Zu dieser Grundlage zählen daneben die entsprechenden Metadaten zu den Geosachdaten; sie werden in § 5 II GeoZG hingegen nicht erwähnt. Dies ist verwunderlich, enthält doch die Definition der Geodateninfrastruktur in § 3 V GeoZG auch den Aspekt der Metadaten. Dass Geodaten damit zugleich als Kernkomponenten sowohl unter § 5 I als auch unter § 5 II GeoZG fallen, schadet nicht, weil die Verantwortlichkeit dennoch ausschließlich bei den Ländern liegt.2363 Auch die Bestimmung des § 5 II 2 GeoZG hat allein deklaratorischen Charakter; ihr Aussagegehalt ergibt sich bereits aus § 4 I Nr. 3, III GeoZG. Die Gesetzesbegründung bzgl. § 5 II GeoZG stellt klar, dass dieser es nicht verbietet, andere als die in § 4 I Nr. 4 GeoZG genannten Geodatenthemen in die GDI-DE aufzunehmen. Für diese Geodaten gelte das GeoZG 2360  Die Bezeichnung „AAA“ setzt sich aus den einzelnen Komponenten des Vermessungswesens, die § 5 I 1 GeoZG rezipiert zusammen, nämlich ALKIS (Liegenschaftskataster), ATKIS (Geo-Topografie) und AFIS (Festpunkte), vgl. oben Text zu Fn. 139 ff. 2361  BT-Drs. 16 / 10530, S. 17: „Hier geht der Wortlaut des GeoZG über die IN­ SPIRE-RL hinaus, schafft aber die Voraussetzungen für das Funktionieren einer Verwaltungsgrenzen übergreifenden interoperablen Nutzung von Geodaten.“ 2362  Im Raume steht aber nach wie vor die fehlende Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur Anknüpfung an Daten der Länder und Kommunen. Fragwürdig sind daher die Ausführungen in der Gesetzesbegründung, BT-Drs. 16 / 10530, S. 17 li. Sp. 2. Abs. a. E. 2363  Verwunderung müssen daher die Ausführungen in der Gesetzesbegründung, BT-Drs. 16 / 10530, S. 17 li. Sp. 3. Abs., hervorrufen, weil keine Redundanz ersichtlich ist, wenn ausschließlich die Länder und Kommunen die entsprechenden Daten bereitstellen, den Bund jedoch wegen Art. 4 II INSPIRE-RL bzw. § 4 III GeoZG keine Bereitstellungspflicht trifft.



F. Nationaler Rechtsrahmen565

dann allerdings nicht.2364 Zwar ist zutreffend, dass der sachliche Anwendungsbereich hinsichtlich der Geodatenthemen nach § 4 I Nr. 4 GeoZG abschließend ist.2365 Wollen Behörden jedoch darüber hinaus sonstige Geodaten in die GDI-DE implementieren, müssen diese den Vorgaben bzgl. Metadaten, Geodatendiensten und Interoperabilität entsprechen, weil sie ansonsten für die GDI-DE keinen Mehrwert hätten und letztere im schlimmsten Fall sogar beeinträchtigen könnten. Deshalb muss das GeoZG in diesem Fall sehr wohl mit seinen materiellen Bestimmungen (§§ 5–8) eingreifen, um eine harmonisierte Geodatenbereitstellung sicherzustellen. Es wäre daher wünschenswert gewesen, wenn das GeoZG auch für Behörden eine § 2 II GeoZG vergleichbare Regelung enthielte, die über seinen (sachlichen) Anwendungsbereich hinausgehende Geodaten(themen) den materiellen Anforderungen der §§ 5–8 GeoZG unterwerfen würde, um ihre GDI-DEKonformität sicherzustellen. Eher das Gegenteil ist mit Blick auf die Gesetzesbegründung der Fall. dd) Geodatenharmonisierung bei mitgliedstaatenübergreifendem Raumbezug, § 5 IV GeoZG § 5 IV GeoZG setzt Art. 10 II INSPIRE-RL trotz verändertem Wortlaut inhaltlich eins zu eins um. Deshalb kann hier auf weiterführende Ausführungen verzichtet werden. d) Bereitstellung von Geodaten- und Netzdiensten, § 6 GeoZG Gem. Art. 11 I INSPIRE-RL müssen für Geodatensätze und -dienste folgende „Netzdienste“ zur Verfügung stehen: Suchdienste, Darstellungsdienste, Download-Dienste, Transformationsdienste, Abrufdienste. Das GeoZG übernimmt diese Terminologie und Aufzählung in § 6 I weitestgehend.2366 Allerdings wird als Überschrift nicht der Begriff der Netzdienste übernommen, sondern jener der Geodatendienste verwendet. Dies ist uneingeschränkt zu begrüßen, weil einerseits in der INSPIRE-RL nicht klar ist, was der Unterschied zwischen Netzdiensten und Geodatendiensten sein soll bzw. 2364  BT-Drs.

16 / 10530, S. 17. Erweiterung des Annex-Themenkreises ist nur angezeigt / notwendig, wenn die Anhänge zur INSPIRE-RL (über Art. 4 VII) geändert bzw. erweitert werden. 2366  Allein anstelle des Begriffes „Abrufdienst“ wird die Formulierung „Dienste zur Abwicklung eines elektronischen Geschäftsverkehrs“ verwendet. Dabei sind beide Begriffe wohl nur die verschiedene Beschreibung ein und desselben Dienstes. Zum Abrufdienst s. o. Fn. 2018. Zum Dienst zur Abwicklung eines elektronischen Geschäftsverkehrs im Folgenden. 2365  Eine

566

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

was überhaupt Geodatendienste sind, und zum anderen, weil in der (deutschen) Geoinformatik die in § 6 I GeoZG aufgelisteten Dienste als Geodatendienste bezeichnet werden.2367 Mit der von der INSPIRE-RL losgelösten Begriffsverwendung vermeidet das GeoZG somit die Übernahme dieses Missstandes der INSPIRE-RL und verwendet stattdessen den aus wissenschaftlicher Sicht richtigen Begriff des Geodatendienstes. Die Erläuterungen (Begriffsbestimmungen) der einzelnen Geodatendienste, welche innerhalb der INSPIRE-RL bei der materiellen Bestimmung (Art. 11) verortet sind, werden im GeoZG zweckmäßigerweise bereits bei den Begriffsbestimmungen (§ 3 III Nr. 1–4) lokalisiert. Inhaltlich sind die Begriffsbestimmungen zu den Such-, Darstellungs- und Download- und Transformationsdiensten eins zu eins umgesetzt worden. Nicht in § 6 GeoZG umgesetzt wurde hingegen Art. 11 I lit. e) INSPIRE-RL (Abrufdienste). Dies ist nach der im GeoZG vorgenommenen Differenzierung zwischen Geodatendiensten und Netzdiensten zutreffend: Gem. § 3 III Nr. 1–4 GeoZG sind Geodatendienste nur diejenigen Dienste des § 6 I GeoZG (bzw. Art. 11 I lit. a)- d) INSPIRERL), nicht hingegen Netzdienste (§ 3 VII GeoZG).2368 Geodatendienste beziehen sich nach dieser Differenzierung auf Geodaten, wohingegen Netzdienste sich auf Dienste beziehen. Damit sich Dienste zur Abwicklung des elektronischen Geschäftsverkehrs (§ 6 I Nr. 5 GeoZG) als Abrufdienste (Art. 11 I lit. e) INSPIRE-RL) Netzdienste, weil sie Dienste für Dienste sind. Folgerichtig konkretisiert § 6 II-IV GeoZG lediglich die Geodatendienste (§ 6 I Nr. 1–4 GeoZG), nicht hingegen die Netzdienste (d. h. konkret: den Dienst zur Abwicklung eines elektronischen Geschäftsverkehrs). Dieser wird im GeoZG im Rahmen der Bestimmungen über Gebühren und Lizenzen an der zweckmäßigen Stelle (§ 13 III) behandelt. Es ist somit zu konstatieren, dass das GeoZG die Unterscheidung zwischen Geodatendiensten und Netzdiensten einer (im Gegensatz zur INSPIRE-RL) harmonischen und stichhaltigen Lösung zugeführt und im Übrigen der unklaren Begrifflichkeit des INSPIRE-Abrufdienstes eine sinnvolle Wendung gegeben hat. Positiv ist ferner hervorzuheben, dass § 6 I vor Nr. 1 GeoZG ggü. Art. 11 I INSPIRE-RL klar macht, dass sich die Geodatendienste nicht nur auf die eigentlichen, sachbezogenen Geodaten, sondern auch auf Metadaten beziehen.2369 2367  S. o.

1. Begrifflichkeit, S. 64 f. ergibt sich aus der Formulierung (Geodatendienste und weitere Netzdienste) in § 3 VI GeoZG, dass Geodatendienste (auch, d. h. ein Unterfall von) Netzdienste(n) sind. Dies ändert jedoch nichts an der zutreffenden, trennscharfen Unterscheidung zwischen den Geodatendiensten in § 6 I Nr. 1–5 und dem Netzdienst in Nr. 6 GeoZG. 2369  Dies könnte sich zwar auch aus dem Kontext ergeben, weil Metadaten wegen ihres mittelbaren Raumbezugs (über die von ihnen beschriebenen Geosachdaten) 2368  Allerdings



F. Nationaler Rechtsrahmen567

Die inhaltlichen Bestimmungen zu den einzelnen Geodatendiensten in § 6 II–IV GeoZG sind ebenfalls stichhaltig. Dabei setzt § 6 II GeoZG Art. 11 I UAbs. 2 INSPIRE-RL und Art. 6 IV GeoZG Art. 11 II INSPIRE-RL nahezu wortgleich und inhaltlich eins zu eins um. Die Bestimmung des § 6 III, IV GeoZG geht zum Teil über jene der INSPIRE-RL hinaus, rezipiert jedoch deren Durchführungsbestimmungen zu den Netzdiensten.2370 Auf § 6 IV GeoZG wird im Rahmen der Behandlung des § 14 (Verordnungsermächtigung) eingegangen. e) Bereitstellung von Metadaten, § 7 GeoZG § 7 GeoZG stellt die notwendige, aber auch hinreichende Umsetzung des Art. 5 (I-III) INSPIRE-RL dar. Wegen der fehlenden Unterscheidung zwischen den einzelnen Anhängen der INSPIRE-RL übernimmt § 7 GeoZG nicht die zeitliche Differenzierung der Art. 5 IV, 6 INSPIRE-RL. Positiv ist herauszustellen, dass zwischen Metadaten für Geodaten und Metadaten für Geodatendienste unterschieden wird, § 6 I GeoZG. Daran knüpfen die unterschiedlichen Anforderungen an die Metadaten nach § 6 II und III GeoZG an. Damit verstärkt sich der positive Eindruck, der bereits in § 6 I vor Nr. 1 GeoZG bei der Differenzierung zwischen Geodatendiensten betreffend Geodaten und solchen betreffend Metadaten geweckt wurde. Zutreffend wird zudem erkannt, dass Metadaten auch neu zu erheben sind, sofern sie als Mindestangaben nach § 6 II, III GeoZG anzusehen sind und nicht bereits erhoben wurden. Damit räumt das GeoZG wie die Gesetzesbegründung2371 mit der in der INSPIRE-RL suggerierten Fehlinformation auf, es gebe kein Geodatenneuerhebungserfordernis:2372 Die verantwortliche, geodatenhaltende Stelle hat die Metadaten nicht nur zu pflegen und bereitzustellen, sondern auch zu erstellen. Durch diese Arbeitsanweisung soll sichergestellt werden, dass die Metadaten vollständig und richtig sind und aktuell gehalten werden. Auf die Festlegung konkreter, regelmäßiger Aktualisierungszyklen wurde allerdings verzichtet.2373 Dies ist zweckmäßig, weil starre Aktualisierungsfristen den unterschiedlichen Aktualisierungsbeauch als Geodaten anzusehen sind. Eine explizite Klarstellung – wie in § 6 I vor Nr. 1 GeoZG geschehen – ist dennoch zu begrüßen. 2370  Dies betrifft bzgl. der Suchdienste v. a. Anhang II Teil A der VERORDNUNG 2009 / 976 / EG und bzgl. der Transformationsdienste Anhang III / V der VERORDNUNG 2010 / 1088 / EG. 2371  BT-Drs. 16 / 10530, S. 18. 2372  Siehe dazu oben cc) Kein Geodatenerhebungserfordernis, Art. 4 IV INSPIRE-RL, S. 413 f. 2373  Vgl. BT-Drs. 16 / 10530, S. 18.

568

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

dürfnissen, welche sich an den jeweiligen natürlichen Gegebenheiten bzw. deren Veränderungen orientieren, nicht gerecht werden würden.2374 Ob die Mindestanforderungen an die Inhalte von Metadaten für Geodaten (Abs. 2) und für Geodatendienste (Abs. 3) den praktischen Anforderungen genügen, wird sich erst in der praktischen Betriebsphase erweisen. Ohnehin wird über die Durchführungsbestimmungen zur INSPIRE-RL und ggf. na­ tio­nale Verordnungen nach § 7 IV GeoZG die Feinsteuerung vorgenommen werden. Hier kann im Bedarfsfall auch nachjustiert werden. f) Herstellung von Interoperabilität, § 8 GeoZG Die Herstellung der Interoperabilität ist auf nationaler Ebene (GDI-DE) wie auch auf europäischer Ebene (INSPIRE) sehr stark abhängig von der technischen Harmonisierung von Geodaten, Metadaten und Geodatendiensten. Dementsprechend begnügt sich das GeoZG in § 8 I mit der bloßen Forderung, in der nationalen Geodateninfrastruktur (der GDI-DE) Interoperabilität herzustellen.2375 Dies ist deshalb möglich, weil die INSPIRE-RL selbst in Art. 7–9 keine nennenswerten materiellen Anforderungen an die Herstellung von Interoperabilität stellt, welche in das GeoZG übernommen werden könnten, sondern die (technische) Ausgestaltung den Durchführungsbestimmungen überlässt. Zutreffend ist ferner, dass sich die Interoperabilität schon nach dem Wortlaut des § 8 I GeoZG sowohl auf Geodaten als auch auf Geodatendienste und auf Metadaten bezieht. g) Organisatorische Maßnahmen, §§ 9, 10 GeoZG aa) Geoportal.Bund Gem. § 9 I GeoZG werden Metadaten, Geodaten, Geodatendienste und Netzdienste als Bestandteile der nationalen Geodateninfrastruktur über ein elektronisches Netzwerk miteinander verknüpft. Sie sind gem. § 9 II GeoZG auf der Ebene des Bundes über ein Geoportal zugänglich. Zwar liefert das GeoZG selbst keine Definition des Begriffs „elektronisches Netzwerk“, es 2374  Es müsste ansonsten abstrakt i. S. e. typisierenden Auflistung festgelegt werden, welche Arten (Themen) von Geodaten und Metadaten in welchen Zyklen aktualisiert werden müssen. Diese Vorgehensweise erscheint ob des Aufwandes nicht als sinnvoll. Vielmehr ist es zweckmäßig, der jeweiligen geodatenhaltenden Stelle die Entscheidung zu überlassen, wie oft sie welche ihrer Geodaten und Metadaten aktualisieren (lassen) will. Zum Teil ergeben sich aus dem gesetzlichen Auftrag mehr oder minder regelmäßige Aktualisierungspflichten. 2375  Vgl. BT-Drs. 16 / 10530, S. 18.



F. Nationaler Rechtsrahmen569

kann sich dabei aber nur um das Internet (World Wide Web) handeln, wie sich auch aus dem Zusammenhang mit § 9 II GeoZG ergibt. Bei dem Geoportal handelt es sich um eine Internetseite (Homepage), die die browsermäßige Plattform darstellt, um durch Such- und Darstellungsdienste Zugriff auf die nationale Geodatenbasis zu erhalten. Ausweislich der Gesetzesbegründung soll dieser Zugang über das bereits vorhandene GeoPortal.Bund realisiert werden. Tatsächlich hat die technische Entwicklung jedoch diese Festlegung bereits überholt; nunmehr (seit März 2012) stellt die Homepage Geoportal.de das gemeinsame Portal von Bund, Ländern und Kommunen für den Zugang zu den Ressourcen, die über die GDI-DE bereitgestellt werden, dar.2376 Das (ältere) Geoportal.Bund ist zwar noch online, faktisch aber im Geoportal.de aufgegangen. Beachtenswert ist, dass mit dem Geoportal.Bund (bereits vor Inkrafttreten der INSPIRE-RL) ein eigener Zugangspunkt zur nationalen Geodateninfrastruktur (GDI-DE) geschaffen wurde. Das GeoZG bzw. die GDI-DE beschränkt sich somit nicht in der „Zuarbeit“ zur europäischen GDI (INSPIRE) und dem dortigen Zugangsportal (Art. 15 I INSPIRE-RL), sondern bietet einen eigenen, selbstständigen Zugang zu den in der GDI-DE enthaltenen Geodaten (und -diensten) an. Das Geoportal (Geoportal.de) wird betrieben durch das Bundesamt für Kartographie und Geodäsie, bei dem die GDI-DE organisatorisch verankert ist. Inhaltlich verantwortlich für das Geoportal ist die KSt. GDI-DE.2377 Nach zutreffender Auffassung erfordert die Einrichtung eines Geoportals nicht die Schaffung einer eigenständigen Rechtspersönlichkeit entweder in privatrechtlicher oder öffentlich-rechtlicher Organisationsform.2378 Vielmehr 2376  Vgl. http: /  / www.geoportal.de / DE / GDI-DE / Komponenten / Geoportal-DE / geo portal-de-.html?lang=de und Martini / Damm, DVBl 2013, 1 (3). Zwar werden auch noch über die Homepage des GeoPortal.Bund (http: /  / geoportal.bkg.bund.de) Suchund Darstellungsdienste zum Zugriff auf die nationale Geodatenbasis (NGDB) bereitgestellt. Die organisatorische Verbindung besteht hier allerdings zum BKG bzw. IMAGI und nicht direkt zur GDI-DE, vgl. http: /  / geoportal.bkg.bund.de / nn_78634 /  DE / Ueber-uns / Ueber-uns__node.html?__nnn=true. Allerdings ist die NGDB Bestandteilt der GDI-DE, vgl. http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs / Downloads / DE /  GDI-DE / GDI-DE %20Architekturkonzeptv1.pdf?__blob=publicationFile, S. 31. Die NDGB ist in der GDI-DE aufgegangen, sodass dasselbe für das GeoPortal.Bund zu gelten hat, vgl. http: /  / www.gdi-de.org / download / ngdb / 10_3548_NGDB_Anlage.pdf, S. 6. 2377  Vgl. http: /  / www.geoportal.de / DE / Service / Impressum / impressum.html?lang= de. 2378  Klessmann / Denker / Schieferdecker / Schulz, Open Government Data Deutschland, http: /  / www.bmi.bund.de / SharedDocs / Downloads / DE / Themen / OED_Verwal tung / ModerneVerwaltung / opengovernment.pdf;jsessionid=FD1AB5BD182F0FF08B D6AECECC0E4602.2_cid231?__blob=publicationFile, S. 173 f.

570

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

kann eine Verwaltungsvereinbarung zwischen den Trägern des Portals als Grundlage für die gemeinsame Zusammenarbeit genügen.2379 bb) Nationale Anlaufstelle Die INSPIRE-RL richtet in Art. 18 und 19 II zwei verschiedene Anforderungen an die Mitgliedstaaten, welche die Organisation der nationalen Geodateninfrastruktur betreffen. Beide wurde in § 10 GeoZG umgesetzt. Als Anlaufstelle i. S. d. Art. 19 II INSPIRE-RL fungiert das Lenkungsgremium GDI-DE (LG GDI-DE). Es wurde am 28.10.2004 durch Beschluss der Staatssekretärrunde für E-Government gegründet und hat den Auftrag, „die Entwick­lung der Standards unter Berücksichtigung der INSPIRE-Richtlinie, die Bereitstellung von Schlüsseldaten für die GDI-DE und die Vernetzung von Geoportalen in Deutschland zu koor­dinieren“.2380 Auch umgekehrt, d. h. von der nationalen zur europäischen Ebene, erfolgt der Austausch: Das LG GDI-DE ist als „Legally Mandated Organisation (LMO)“ an der Erstellung der Durchführungsbestimmungen zur INSPIRE-RL (Implementing Rules – IR) beteiligt. Konkret erfolgt diese über die Entsendung von Fach­experten in die Arbeitsgruppen der Europäischen Kommission und über die Beteiligung an der Vorabstimmung der IR.2381 Die Arbeit in der GDI-DE (d. h. jene des LG und der GKSt) beschränkt sich jedoch nicht auf die Wahrnehmung der Aufgaben als nationale Anlaufstelle für die Kommission i. S. v. Art. 19 II INSPIRE-RL, § 10 II GeoZG. Die GDI-DE stellt die netzwerkmäßige Struktur dar, um die Anforderungen des Art. 18 INSPIRE-RL zu erfüllen. Die Vernetzung von GDI-Akteuren auf 2379  Klessmann / Denker / Schieferdecker / Schulz,

a. a. O., S. 174 sowie sogleich. GDI-DE Architekturkonzept, http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs /  Downloads / DE / GDI-DE / GDI-DE %20Architekturkonzeptv1.pdf?__blob=publica tionFile, S. 10. Konkreter noch a. a. O., S. 19: „• Definition eines abgestimmten Konzepts für den partnerschaftlichen und offenen Aufbau einer Geodateninfrastruktur Deutschland als Bestandteil einer noch zu schaf­fenden europäischen Geodateninfrastruktur; • Identifizierung von Schlüsseldaten für die Nationale Geodatenbasis (NGDB); • Koordinierung der Maßnahmen der Länder, Kommunen und des Bundes zur Mitwirkung bei der Entwicklung, Fortführung und Umsetzung der internationalen Normen und Standards; • Festlegung von Modellprojekten zur Einrichtung vernetzter Geodatenportale, zur nachhaltigen Aktivierung der Zusammenarbeit öffentlicher, privater und wissen­schaftlicher Akteure im Geoinformationswesen nach dem Prinzip „einige für alle“; • Sicherstellung des Wissenstransfers und des Austauschs von Verfahrenslösungen der Länder, der Kommunen und des Bundes; • Finanzierung einer Geschäfts- und Koordinierungsstelle.“ Siehe zur organisatorischen Struktur bereits oben I. Aufbau der Geodateninfrastruktur Deutschland (GDI-DE), S. 147 ff. 2381  http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs / Downloads / DE / GDI-DE / GDI-DE %20 Architekturkonzeptv1.pdf?__blob=publicationFile, S. 23. 2380  Vgl.



F. Nationaler Rechtsrahmen571

Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene erfolgt dabei durch die GDI-DE selbst und vor allem über deren Geschäfts- und Koordinierungsstelle (GKSt GDI-DE).2382 Die rechtliche Grundlage hierfür bietet die Verwaltungsvereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern zum gemeinsamen Aufbau und Betrieb der Geodateninfrastruktur Deutschland (VwV GDI-DE).2383 Der Hintergrund der VwV GDI-DE besteht darin, dass die rechtliche und prakti­ sche Umsetzung der Vorgaben der INSPIRE-RL wegen der föderalistischen Struktur der Bundesrepublik Deutschland nicht (allein) auf Bundesebene erfolgen konnte.2384 Einerseits müssen die Länder eigene Geodatenzugangsgesetze schaffen, um der rechtlichen Umsetzung (aus Art. 24, 26 INSPIRERL) nachzukommen. Andererseits müssen sie sich aber auch praktisch an dem Aufbau der GDI-DE als gesamtstaatlicher Umsetzung der INSPIRE-RL beteiligen. Dies geschieht durch die eigene Bereitstellung von Geodaten, Metadaten und Geodatendiensten bzw. die Einbindung der eigenen Geodaten in die vom Bund vorgesehenen und vorgehaltenen Systeme / Strukturen.2385 Hierbei besteht jedoch – wie bereits hinreichend gezeigt – ein erheblicher Koordinierungs- und Harmonisierungsbedarf. Dieser machte die VwV GDI-DE notwendig.2386 In der VwV GDI-DE treffen Bund, Länder und Kommunen eine Verständigung hinsichtlich der Organisation, Finanzierung2387 und inhaltlichen Ausgestaltung der GDI-DE.2388 Die Steuerung übernimmt das bereits beschriebene LG GDI-DE (§ 4 VwV GDI-DE). Neben der Geschäfts- und Koordinierungsstelle (GKSt), die die Arbeit des Lenkungsgremiums unterstützt (§§ 7–9 VwV GDI-DE), richten die Länder sog. Kontaktstellen (§ 10 VwV GDI-DE) ein. Damit übernimmt die VwV in rechtlicher Hinsicht eine Koordinierungsfunktion i. S. d. Art. 18 INSPIRE2382  Vgl. http: /  / www.gdi-de.org / download / AK / A-Konzept_v2_100909.pdf, S. 48 f.

2383  Die VwV GDI-DE (2008) ist abrufbar unter http: /  / www.gdi-de.org / down load / inspire_gesetze / 081128_VV_GDI-DE_public.pdf. Zum 1.1.2013 sollte die neue VwV-GDI-DE 2013 in Kraft treten, vgl. BT-Drs. 17 / 11449, S. 6 Fn. 5. Dies ist mittlerweile auch geschehen. Die neu Vereinbarung ist unter http: /  / www.geoportal. de / SharedDocs / Downloads / DE / GDI-DE / Verwaltungsvereinbarung_2013.html abrufbar. 2384  S. o. 2. Kompetenz, S. 534 ff. 2385  Vgl. BT-Drs. 16 / 10530, S. 18. 2386  Vgl. §§ 1, 2 VwV GDI-DE. 2387  Zur Frage des Bestehens rechtlicher Grenzen bei der geteilten Finanzierung von Open Data-Portalen Klessmann / Denker / Schieferdecker / Schulz, Open Government Data Deutschland, http: /  / www.bmi.bund.de / SharedDocs / Downloads / DE / The men / OED_Verwaltung / ModerneVerwaltung / opengovernment.pdf;jsessionid=FD1AB 5BD182F0FF08BD6AECECC0E4602.2_cid231?__blob=publicationFile, S. 191. Das Finanzverfassungsrecht (Art. 104a GG) steht nicht entgegen, sofern jeder Verwaltungsträger „seine“ Kosten für die Bereitstellung der Daten und die hierfür notwendige Infrastruktur selbst trägt. 2388  BT-Drs. 16 / 10530, S. 19.

572

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

RL, die durch die verteilten Kompetenzen bei der Umsetzung der INSPIRERL zwischen Bund und Ländern überhaupt erst entstehen.2389 Die VwV kann zwar als untergesetzliche Norm2390 nach zum Teil geäußerter Auffassung selbst nicht als rechtliche Umsetzung der INSPIRE-RL fungieren,2391 sie dient jedoch mittelbar der praktischen Umsetzung der INSPIRE-RL in der Verwaltung.2392 Bildlich gesprochen „verkittet“ die VwV die nationalen Umsetzungsgesetze zu einem einheitlichen Gesetzeskonglomerat, um hierdurch die erfolgreiche Umsetzung der INSPIRE-RL praktisch sicherzustellen. Über ihre Sinnhaftigkeit und Notwendigkeit können daher keine Zweifel bestehen. Insgesamt lässt sich feststellen, dass die Organisationsstruktur der GDIDE mit Lenkungsgremium, Geschäfts- und Koordinierungsstelle sowie der kooperativen Zusammenarbeit von Bund und Ländern als Akteure der GDIDE dem entspricht, was die Open Government-Strategie als idealiter anzusehende Organisationsform für den Aufbau von Open Data-Strukturen ansieht.2393 Die Zusammenarbeit von Bund und Ländern beim Aufbau der GDI-DE und dem dauerhaften Betrieb des Geoportals (der GDI-DE) stellt auch keinen Verstoß gegen das Verbot der Mischverwaltung dar.2394 Das Verbot der Mischverwaltung besteht unter dem Vorbehalt nicht, dass ein sachlicher 2389  Vgl.

§ 1 II VwV GDI-DE. Wesen und zur rechtlichen Qualität von „Verwaltungsabkommen“ vgl. Warnke, Die Verwaltung 30 (1991), 455 (456 ff.) und Rudolf, in: Isensee / Kirchhof, HStR VI, § 141 Rn. 63. 2391  So wohl Bohne, VerwArch 75 (1984), 343 (362 f.); dagegen Fluck / Schmitt, VerwArch 89 (1998), 220 (247 f.) und Ruffert, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 288 AEUV Rn. 34 – jeweils mit der zutreffenden Einschränkung, dass die Vereinbarung hinreichend verbindlich, bestimmt sein und ggf. bestehende subjektive Rechte sicher gewährleisten muss. Tatsächlich fordert der EuGH nicht prinzipiell eine Umsetzung durch formelles Gesetz: EuGH, Rs. 300 / 81 – „Kommission / Ita­ lien“, Slg. 1983, 449 Rn. 10; Ruffert, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 288 AEUV Rn.  32 m. w. N. 2392  Dass eine Richtlinie nicht nur die rechtliche, sondern im Erforderlichkeitsfalle auch die praktische Umsetzung vorschreibt, ergibt sich zwar nicht bereits unmittelbar aus dem Wortlaut von Art. 288 III AEUV, wohl aber aus dem effet utile, vgl. Ruffert, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 288 AEUV Rn. 26 ff. 2393  Vgl. Klessmann / Denker / Schieferdecker / Schulz, Open Government Data Deutschland, http: /  / www.bmi.bund.de / SharedDocs / Downloads / DE / Themen / OED_ Verwaltung / ModerneVerwaltung / opengovernment.pdf;jsessionid=FD1AB5BD182F0 FF08BD6AECECC0E4602.2_cid231?__blob=publicationFile, S. 180 ff. Als Handlungsempfehlung wird gegeben, die verschiedenen Lenkungsgremien und Verbundstrukturen zu bündeln. 2394  Hierzu bereits oben Fn. 2090 sowie Klessmann / Denker / Schieferdecker / Schulz, Open Government Data Deutschland, a. a. O., S. 183 f. m. w. N. 2390  Zum



F. Nationaler Rechtsrahmen573

Grund für die kooperative Verantwortungsteilung existiert. Dieser liegt hier in der praktischen Notwendigkeit der Zusammenführung der staatlichen Geodaten aller Verwaltungsebenen in einem gemeinsamen Zugangs- und Knotenpunkt. Hinzu kommt die europarechtliche Verpflichtung zur innerstaatlichen Kooperation aus der INSPIRE-RL (Art. 18, 15 II, 19 II). Entscheidend ist ferner, dass die Kooperation nicht bei der eigentlichen (legitimationsbedürftigen) Wahrnehmung der Verwaltungsaufgaben (d. h. der Datenbereitstellung) stattfindet, sondern auf der vorgelagerten Ebene der Entscheidungsvorbereitung, nämlich dem Aufbau derartiger Strukturen zum Abruf von Geodaten und -diensten.2395 Dies muss jedenfalls zu einer Absenkung des Prüfungsmaßstabes führen, sodass nicht von einem Verstoß gegen das Verbot der Mischverwaltung ausgegangen werden kann. h) Allgemeine Nutzung, § 11 GeoZG § 11 S. 1 GeoZG schreibt fest, dass Geodaten und -dienste frei und öffentlich verfügbar bereitzustellen sind, sofern sich nicht aus der Ausnahmebestimmung des § 12 GeoZG etwas anderes ergibt. Ersichtlich geht das GeoZG nicht davon aus, dass auch die Vorschrift des § 13 GeoZG als Beschränkung dieses freien Zugangs anzusehen ist. Diese soll den (bestehenden) Zugang vielmehr lediglich ausgestalten. Ob diese Sichtweise zutreffend ist, mag bezweifelt werden, weil die INSPIRE-RL in Art. 14 I von einer prinzipiell freien, d. h. auch kostenlosen Geodatenbereitstellung ausgeht. Im Rahmen der Bewertung des § 13 GeoZG soll darauf näher eingegangen werden.2396 Bereits hier kann jedoch festgestellt werden, dass es im Inte­ resse der INSPIRE-RL bzw. dem dahinter stehenden „Wunsch“ an einer möglichst breiten und ungehinderten Geodatenbereitstellung zweckmäßig gewesen wäre, in § 11 GeoZG den Grundsatz der öffentlichen und kostenlosen freien Verfügbarkeit (unter Ausnahmevorbehalt) festzuschreiben. Dies wurde bedauerlicherweise verpasst. § 11 S. 2 GeoZG setzt Art. 14 III INSPIRE-RL auf Bundesebene um. Danach kann die geodatenhaltende Stelle die Darstellung von Geodaten derart ausgestalten, dass eine Weiterverwendung zu kommerziellen Zwecken ausgeschlossen ist. Augenscheinlich soll hiermit der Zweck verfolgt werden, eine Umgehung des Lizenzerfordernisses nach Art. 14 I, II INSPIRE-RL bzw. § 13 I, II GeoZG (a. F.) zu verhindern. Allerdings darf die Sinnhaftigkeit der Vorschrift bezweifelt werden: Nach der Gesetzesbegründung dienen Darstellungsdienste schon der Natur der Sache nach nicht dazu, die über 2395  Ebenso Klessmann / Denker / Schieferdecker / Schulz, Open Government Data Deutschland, a. a. O., S. 184 ff. 2396  S. u. j) Geldleistungen und Lizenzen, § 13 GeoZG, S. 588 ff.

574

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

den Suchdienst gefundenen Geodaten und Metadaten weitergehend nutzen zu können. Mit Darstellungsdiensten können die Geodaten lediglich graphisch zur Anzeige gebracht werden. Zu einer weitergehenden Nutzung bedarf es Downloaddienste.2397 Es ist daher fraglich, warum es überhaupt einer entsprechenden Regelung bedurfte. Nicht gemeint sein kann damit die Konstellation, in der bereits durch die visuelle Wahrnehmung der „Wert“ des Geodatums vollständig erfasst und genutzt wird, weil dann überhaupt keine Darstellung erfolgen dürfte.2398 Diese Konstellation wird ohnehin bereits durch § 13 II 3 GeoZG rezipiert. Ausweislich der Gesetzesbegründung besteht der Sinn des § 11 S. 2 GeoZG darin, hierdurch dem technischen wie praktischen Problem zu begegnen, dass eine Trennung zwischen dem Darstellen der Geodaten am Computer einerseits und der weiteren Nutzung dieser Geodaten andererseits z. T. schwerlich möglich ist.2399 Dies ist dann aber ein technisches und kein rechtliches Problem. Die Befugnis der geodatenhaltenden Stelle, die weitere Nutzung des bereits dargestellten Geodatums von der Erteilung von Lizenzen oder der Zahlung einer Gebühr abhängig zu machen, ergibt sich bereits aus § 13 I, II GeoZG. Würde diese Möglichkeit durch die freie Darstellung untergraben, könnte sie bereits wegen § 13 I, II GeoZG eingeschränkt werden. Der „Mehrwert“ des § 11 S. 2 GeoZG bleibt somit fraglich, insbesondere, weil § 13 II 1 HS 2 GeoZG (a. F.) den dahinter stehenden Gedanken nochmals aufgreift. i) Ausnahmetatbestände aa) Einschränkungen für Suchdienste, §§ 12 I GeoZG Der Bundesgesetzgeber hat die Ausnahmetatbestände des Art. 13 INSPIRE-RL in § 12 GeoZG umgesetzt bzw. von der entsprechenden Ermächtigung hierzu umfassend Gebrauch gemacht. Dabei wurde ebenso wie in Art. 13 INSPIRE-RL zwischen den einzelnen Netzdiensten differenziert: Suchdienste werden in § 12 I, die sonstigen Dienste in § 12 II GeoZG geregelt. Die Beschränkung bereits der Suchdienste war schon im Gesetzgebungsverfahren zur INSPIRE-RL kontrovers diskutiert worden, wobei die Kommission eine Einschränkung nicht vorsehen wollte, die Mitgliedstaaten 2397  BT-Drs.

16 / 10530, S. 19. stellt die Gesetzesbegründung, BT-Drs. 16 / 10530, S. 20 diesbezüglich klar: „Die Verantwortung für die technische Beschränkung der mit dem Darstellungsdienst verfügbar gemachten Daten auf ein reines Anschauen obliegt der geodatenhaltenden Stelle. Kann sie dies technisch nicht gewährleisten, kann dies nicht als Begründung für die Forderung von Geldleistungen oder gar das Versagen des Zugangs angeführt werden.“ 2399  BT-Drs. 16 / 10530, S. 19. 2398  Allerdings



F. Nationaler Rechtsrahmen575

(und mit ihnen der Rat) hingegen schon.2400 Die Mitgliedstaaten setzten sich durch; die Begründung hierfür bringt die Gesetzesbegründung zum Ausdruck: „In der Praxis liefern beispielsweise Schiffe der Bundesmarine während ihrer Einsätze Wetterdaten an die meteorologischen Dienste. Wären die diesen Daten zugeordneten Metadaten [(über Suchdienste)] öffentlich verfügbar, so könnten hieraus Informationen über die Standorte und Bewegungen der Schiffsverbände abgeleitet werden.“2401 Die Ausführungen leuchten unmittelbar ein und rechtfertigen die Ausnahmebestimmungen für Suchdienste bezüglich nachteiliger Auswirkungen2402 auf die internationalen Beziehungen, bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder die Verteidigung.2403 Allerdings wurde versäumt, die nach Art. 13 II 2 INSPIRERL geforderte (Einzelfall-)Abwägung auch für Suchdienste in das GeoZG aufzunehmen. Dies ist umso erstaunlicher, als die für § 12 I GeoZG verwendete Vorlage des § 8 I UIG eine derartige Abwägung vorsieht.2404 Sie muss deshalb in das Tatbestandsmerkmal „nachteilige Auswirkungen“ hineininterpretiert werden. bb) Einschränkungen für die sonstigen Netzdienste, § 12 II GeoZG α) Regelungstechnik Gesetzesverweis Die Ermächtigung zum Erlass von Ausnahmetatbeständen gem. Art. 13 I UAbs. 2 INSPIRE-RL bezüglich der sonstigen Netzdienste (Darstellungsdienste, Download-Dienste, Transformationsdienste, Abrufdienste) wurde vollständig wahrgenommen. Die Umsetzung erfolgte in § 12 II GeoZG 2400  S. o.

d) Bewertung, S. 175 f. 16 / 10530, S. 19. 2402  Zum Begriff der nachteiligen Auswirkungen siehe bereits oben aa) Allgemeine Grundsätze hinsichtlich der Ausnahmetatbestände, S. 424 ff. Gegenüber dem europäischen Begriffsverständnis ergibt sich aus nationaler Perspektive keine andere Sichtweise. 2403  Bemerkenswert ist hinsichtlich des Vergleichs von Art. 13 I UAbs. 1 INSPIRE-RL und § 12 I GeoZG, dass der Begriff der öffentlichen Sicherheit, der auf europäischer Ebene enger gefasst wird (nur herausragende bzw. wichtige Schutzgüter), nicht eins zu eins übernommen wurde, weil das nationale (polizeirechtliche) Verständnis des Begriffs der öffentlichen Sicherheit die Ausnahmevorschrift zu weit ausgedehnt hätte. Es hätte ein Verstoß gegen die eng zu fassende Umsetzung der Ausnahmetatbestände der INSPIRE-RL gedroht. Durch die Einfügung der Formulierung „bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit“ konnte ein Auseinanderfallen des weiten polizeirechtlichen Begriffs der öffentlichen Sicherheit und des sodann enger zu verstehenden Begriffs im GeoZG vermieden werden. Dies kann mit Blick auf etwaige Auslegungsprobleme nur als positiv bewertet werden. 2404  Hierzu Schlacke / Schrader / Bunge, Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, § 1 Rn. 86 ff. 2401  BT-Drs.

576

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

durch Verweis auf § 8 I und § 9 des UIG, welche ihrerseits die mit Art. 13 I UAbs. 2 INSPIRE-RL identische Bestimmung des Art. 4 II UIRL umsetzen. Die Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift scheitert nicht bereits daran, dass die materielle Regelung der Ausnahmetatbestände hinsichtlich der sonstigen Netzdienste nicht direkt im GeoZG selbst getroffen, sondern durch Verweis auf das UIG sichergestellt wird. Hierin ist kein Verstoß gegen den verfassungsmäßig verankerten Bestimmtheitsgrundsatz zu sehen, da der Verweis auf das UIG für den Bürger nachvollziehbar ist und das UIG gleichermaßen wie das GeoZG zugänglich ist.2405 Der durch den Verweis entstehende Mehraufwand an Recherche ist hinnehmbar. β) Abwägung nach GeoZG und UIG Wie der Verweis auf die Ausnahmetatbestände des §§ 8 I, 9 UIG belegt, ging der nationale Gesetzgeber zum GeoZG – wie befürchtet – davon aus, dass die Bestimmungen der UIRL hinsichtlich der Ausnahmetatbestände auf die INSPIRE-RL eins zu eins übertragen werden konnten.2406 Dass dies nicht der Fall ist, weil die Abrufkonstellationen bei Art. 3 I UIRL und der INS­ PIRE-RL völlig verschieden sind, wurde bereits hinreichend deutlich gemacht:2407 In Ermangelung eines konkreten Verwaltungsverfahrens (samt Antragstellung) bei der INSPIRE-RL infolge der proaktiven Datenbereitstellung fehlt es an einem Anknüpfungspunkt für die Vornahme einer Abwägung, wie sie §§ 8 I, 9 UIG fordern.2408 Es besteht somit dieselbe Problematik wie bei Art. 7 V UIRL und 10 VI UIG, welche trotz der proaktiven Datenbereitstellung auf die Einzelfallabwägung nach Art. 4 II 2 UIRL bzw. § 9 I HS 2 UIG verweist.2409 Parallel zur europarechtlichen Ebene übernimmt der nationale GeoZG-Gesetzgeber den innergesetzlichen Widerspruch des UIG (§ 10 2405  Hofmann,

in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Hopfauf, GG, Art. 20 Rn. 88. muss insofern verwundern, weil der Gesetzgeber erkannt haben muss, dass es an einem Verfahren mit Antragstellung fehlt, indem er in § 12 II GeoZG nur auf § 8 I UIG und nicht auch auf § 8 II UIG verwiesen hat. 2407  S. o. aa) Allgemeine Grundsätze hinsichtlich der Ausnahmetatbestände, S. 424 ff. 2408  Dasselbe konstatieren auch Roßnagel / Hornung, in: Bill / Flach, Geoinforma­ tion für jedermann, S. 37, 39 f. und Weichert, DuD 2009, 347 (351 f.); im Ansatz auch Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, http: /  / www.geobusiness.org / Geobusiness / Navigation /  publikationen,did=272442.html, S. 27 ff.; ferner Klar, Datenschutzrecht und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 205. 2409  Anders ist die Konstellation hingegen in § 31 ProdSG, auch wenn dort gleichermaßen eine (pro)aktive Publikumsinformation normiert ist: Die Veröffentlichung von Informationen (Daten) i. R. d. § 31 ProdSG stellt stets eine Einzelfallmaßnahme und somit kein „Massengeschäft“ wie bei der INSPIRE-RL dar, in deren Rahmen 2406  Dies



F. Nationaler Rechtsrahmen577

VI mit Verweis auf § 9 I UIG), indem in § 12 II GeoZG auf § 9 I UIG verwiesen wird. Völlig unzweckmäßig ist daher auch der Verweis auf das Anhörungsgebot des § 9 I 3 UIG, welches eine Antragstellung zwingend voraussetzt. Eine solche besteht im GeoZG (und in § 10 VI UIG) jedoch nicht. Eine Abwägung ist aber dennoch notwendig, um einen Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen (Informationsinteresse ggü. Geheimhaltungsinteresse) vornehmen zu können.2410 Die Vorschrift ist allerdings (etwa wegen Verstoßes gegen die Gewährleistung des Schutzes des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung) nicht verfassungswidrig, weil sie sich verfassungskonform uminterpretieren lässt. Dasselbe gilt für ihre Richtlinienkonformität, wobei die entsprechende Bestimmung der INSPIRE-RL (Art. 13 II 2) an derselben systematischen Fehlkonstruktion krankt. Die Lösung besteht darin, als Anknüpfungspunkt für die Abwägung bereits die Geodatenbereitstellung zu wählen. Allerdings muss hier, mangels eines konkreten Verfahrens, eine abstrakte Abwägung zwischen den möglichen Nutzungsszenarien und den diesbezüglichen Bedrohungsszenarien vorgenommen werden.2411 Dennoch wird der Verweis auf das UIG speziell aus datenschutzrechtlicher Perspektive als nicht interessengerecht und als verfassungswidrig angesehen. Der nationale Gesetzgeber ist verfassungsrechtlich verpflichtet, zum Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung von der Ermächtigung in Art. 13 I UAbs. 2 lit. f) INSPIRE-RL zum Erlass von Ausnahmebestimmung für den Datenschutz Gebrauch zu machen (grundrechtlicher Schutzauftrag).2412 Dieser Verpflichtung ist er nach Auffassung zahlreicher Datenschützer nicht hinreichend nachgekommen, indem er lediglich auf die Bestimmung des § 9 I UIG verwiesen hat:2413 „Im Gegensatz zum die widerstreitenden Interessen untereinander abgewogen bzw. in Einklang gebracht werden können. 2410  S. o. (c) Allgemeine Parameter für eine Abwägung, S. 460 f. 2411  Siehe hierzu bereits oben ausführlich unter aa) Allgemeine Grundsätze hinsichtlich der Ausnahmetatbestände, S. 424 ff. 2412  Erichsen / Scherzberg, Zur Umsetzung der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, S. 90 ff., 95. 2413  So auch Scherzberg, DVBl 1994, 733 (741) für die nahezu inhaltsgleiche Regelung in § 8 I 1 Nr. 1 UIG: „In seiner gegenwärtigen Fassung wird § 8 I UIG dem grundgesetzlichen Bestimmtheitsgebot dagegen nicht gerecht.“ Ähnlich Röger, UIG, § 8 Rn. 10: „Damit bewegt sich § 8 I 1 Nr. 1 in der jetzigen Form zumindest an der Grenze zur Verfassungswidrigkeit.“ Wenn die Bewertung der Abwägung im UIG bereits derart drastisch ausfällt, muss dies erst recht für jene im GeoZG gelten, weil hier die Parameter für die vorzunehmende Abwägung noch unklarer sind als im UIG, muss doch eine abstrakte Abwägung der potentiell in Betracht kommenden Abwägungsgesichtspunkte vorgenommen werden, die als deutlich vager anzusehen ist als die konkrete Abwägung innerhalb des UIG.

578

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

einzelfallbezogenen Zugang nach den Umweltinformationsgesetzen birgt der im Entwurf eines Geodatenzugangsgesetzes vorgesehene massenhafte Abruf solcher Daten … ein höheres datenschutzrechtliches Gefährdungspotenzial. Der Verweis auf das Umweltinformationsgesetz ist nach Ansicht der Konferenzen der Datenschutz- und der Informationsfreiheitsbeauftragten des Bundes und der Länder deshalb nicht interessengerecht.“2414 Die Problematik stellt sich jedoch nicht, sofern der hier vertretene Lösungsansatz verfolgt wird: Durch die Vorverlagerung der Abwägung auf den Zeitpunkt der Geodatenbereitstellung kann (und muss) in jedem Einzelfall eine Abwägung stattfinden, ähnlich wie es auch im Umweltinformationsrecht bei der jeweiligen Antragstellung der Fall wäre. Allein die Parameter für die Abwägung sind andere (abstrakt ggü. konkret), was allerdings hingenommen werden kann. Der hier in den Blick genommene und als größeres Bedrohungsszenario ausgemachte anschließende massenhafte Datenabruf ist unschädlich bzw. datenschutzrechtlich unproblematisch, wenn und weil bereits zuvor abstrakt alle möglichen Bedrohungsszenarien ermittelt und einer Abwägung zugeführt wurden. Setzte sich die Datenbereitstellung (d. h. das Informations- bzw. Publikationsinteresse) gegenüber dem (Daten-) Schutzinteresse abstrakt durch, kann sich für den einzelnen Datenzugriff, der ja schon abstrakt „vorstrukturiert“ wurde, nichts anderes mehr ergeben. Der Kritik an dem Verweis ist zuzugeben, dass sich die Abwägung durch die proaktive Bereitstellung der Daten deutlich schwieriger gestaltet, weil sie abstrakt vorzunehmen ist, d. h. alle möglichen (potentiellen) Verwendungs- und Bedrohungsszenarien erfassen muss. Durch eine derartige Abwägung nach dem hier vorgeschlagenen Modell können jedoch die datenschutzrechtlichen Bedenken ausgeräumt werden. Hinsichtlich der Abwägung nach § 9 I Nr. 1 UIG (Datenschutz) suggeriert die Gesetzesbegründung, dass ein Grundsatz i. S. e. Vermutung für die datenschutzrechtliche Restriktion bestünde.2415 Diese Vermutung findet keinen Rückhalt im Gesetzestext des § 9 I UIG. Umgekehrt suggeriert der Wortlaut von § 9 I Nr. 1 UIG durch das Erfordernis einer „erheblichen“ Beeinträchtigung der Datenschutzinteressen des Betroffenen, dass erhöhte Anforderun2414  So etwa der BfDI, 22. TB 2007 / 2008, BT-Drs. 16 / 12600, S. 90 sowie der HessDSB, 37. TB., abrufbar unter http: /  / www.datenschutz.hessen.de / download. php?download_ID=180 %3Cbr %20 /  %3E&downloadentry_ID=308&downloadpage_ ID=55, S. 193 f. 2415  Vgl. BT-Drs. 15 / 3406, S. 20: „Ein Antrag auf Umweltinformationen ist grundsätzlich abzulehnen, wenn durch das Bekanntgeben der Information personenbezogene Daten offenbart werden und der Betroffene nicht zugestimmt hat. Ausnahmsweise ist dem Antrag jedoch stattzugeben, wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Bekanntgabe der Umweltinformationen vorliegt.“ (Hervorhebungen nur hier).



F. Nationaler Rechtsrahmen579

gen an die Datenrestriktion zu stellen sind; der Wortlaut spricht somit für eine Vermutung für den freien Datenzugang.2416 Richtigerweise ist keine der beiden Vermutungsregeln gesetzlich. Vielmehr muss eine ergebnisoffene Abwägung vorgenommen werden. Dies ergibt sich aus der europarecht­lichen Dimension des UIG, aus systematisch Gründen2417 und v. a. aus dem in Art. 4 II UAbs. 2 S. 1 UIRL und Art. 13 II 1 INSPIRE-RL normierten Grundsatz, wonach die Gründe für die Zugangsbeschränkungen eng auszulegen seien, der Datenschutz (Art. 4 II UAbs. III UIRL und Art. 13 III INSPIRE-RL) hingegen uneingeschränkt beachtet werden muss. Beide Aspekte (Informationszugangsinteresse versus Datenschutz) stehen sich somit gleichberechtigt im Sinne praktischer Konkordanz gegenüber. Dass das GeoZG keine dem § 5 I 2 IFG vergleichbare Regelung des absoluten Schutzes (Einwilligungslösung) besonderer Arten personenbezogener Daten i. S. d. § 3 IX BDSG (sensitive Daten) normiert, ist unschädlich. Zwar enthält die INSPIRE-RL mittelbar durch Verweis auf die DS-RL (und damit auch deren Art. 8 II lit. a)) den besonderen Schutz sensitiver Daten. Dieser kann jedoch auch im Rahmen der allgemeinen Abwägung des § 12 II GeoZG i. V. m. § 9 I UIG sichergestellt werden, indem bei derartig schutzwürdigen Daten die Abwägung per se zugunsten der Datenrestriktion ausfällt. Ohnehin muss für den Geodatenbereich gelten, dass ein Berühren sensitiver Daten nahezu ausgeschlossen ist.2418 Der (nationale) Gesetzgeber war somit auch wegen der Rarität der Konstellation nicht verpflichtet, eine derartige abstraktgenerelle Regelung zu treffen. Die allgemeine Abwägung genügt insoweit. Die Ausführungen hinsichtlich des Datenschutzes, welcher in § 9 I Nr. 1 UIG verbrieft ist, gelten gleichermaßen für die Rechte an geistigem Eigentum (§ 9 I Nr. 2 UIG) und für den Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen (§ 9 I Nr. 3 UIG). Hinsichtlich der diesbezüglichen inhaltlichen Fragen kann auf die Ausführungen zur europäischen Ebene verwiesen werden, weil sich der Schutz insofern nicht unterscheidet.2419 2416  Ebenso die Interpretation von Karg / Polenz, in: Dix / Franßen / u. a., Informa­ tionsfreiheit und Informationsrecht 2008, S. 85, 90 f.: abgesenktes Schutzniveau. 2417  Es wäre unverständlich, warum bzgl. des Datenschutzes (§ 9 I Nr. 1 UIG) ggü. den sonstigen privaten Belangen (§ 9 I Nr. 2, 3 UIG) ein geringeres Schutzniveau bzw. höhere Begründungsanforderungen bestehen sollten, wo doch Art. 4 II UAbs. III UIRL im Gegenteil den Datenschutz besonders hervorhebt. 2418  Denkbar ist allein ein Berühren von Gesundheitsbelangen, wie es Gegenstand von Anhang III Nr. 5 INSPIRE-RL ist. Hierzu wurde jedoch bereits oben angemerkt, dass es sich um statistische Angaben handelt, sodass eine Personenbeziehbarkeit nur in absoluten Ausnahmefällen möglich sein wird, vgl. oben ε) Gesundheit und Sicherheit, S.  372 f. 2419  S. o. ee) Vertraulichkeit von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, S. 435 ff. sowie ff) Rechte des geistigen Eigentums, S. 450 ff. Insbesondere ist der Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen über Art. 8 EMRK auch europarechtlich

580

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Der Verweis auf § 8 I UIG hinsichtlich der öffentlichen Belange begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Er dient der Umsetzung von Art. 4 II lit. a), b), c), h) UIRL bzw. Art. 13 I UAbs. 2 lit. a), b), c), h) INSPIRE-RL. Hinsichtlich der inhaltlichen Fragen kann auch hier auf die entsprechenden Ausführungen zur INSPIRE-RL verwiesen werden.2420 γ) Zusammenfassung Die Vorschrift des § 12 II GeoZG ist aus systematischen und inhaltlichen (datenschutzrechtlichen) Gründen zu kritisieren. Zunächst krankt der Verweis auf §§ 8 I, 9 UIG an der unterschiedlichen Konstellation des Datenabrufs, was Konsequenzen für die Vornahme der Abwägung hat. Dies führt jedoch nicht zwingend zur Verfassungswidrigkeit der Norm, weil die Abwägung dennoch vorgenommen werden kann. Nahe an der Verfassungswidrigkeit bewegt sich die Norm allerdings deshalb, weil sie keine Direktiven für die Abwägung aufstellt, wie es infolge der Abstraktheit der Abwägung erst recht (v. a. im Vergleich zum UIG) angezeigt gewesen wäre.2421 Zuletzt darf der Vorschrift keine Vermutung für irgendein Abwägungsergebnis entnommen werden: Die Vermutung für die Restriktion wäre infolge eines Verstoßes gegen Art. 13 II 1 INSPIRE-RL richtlinienwidrig, die Vermutung für eine uneingeschränkte Datenbereitstellung wäre wegen des nicht ausreichenden Grundrechtsschutzes (Art. 2 I i. V. m. 1 I, Art. 12 i. V. m. 14 GG) verfassungswidrig. Die Abwägung ist daher abstrakt und ergebnisoffen vorzunehmen. Dennoch ist zu konstatieren, dass bei der konkreten Rechtsanwendung in der Regel das Schutzinteresse des Betroffenen gegenüber dem Informationsinteresse des Datennachfragers überwiegen wird.2422 Dies ergibt sich zum einen daraus, dass wenige Konstellationen ersichtlich sind, in denen es dem Datennachfrager berechtigterweise auf die Erlangung gerade personenbezogener Daten ankommt.2423 Hinzu kommt, dass durch die proaktive Bereitsichergestellt, vgl. Hoeren, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2008, S. 105, 106 f. 2420  S. o. d) Ausnahmetatbestände, S. 424 ff. 2421  Schon dort wurde die fehlende gesetzliche Vordeterminierung der Abwägung als verfassungsrechtlich bedenklich erachtet, vgl. oben Fn. 2413. Ebenso für die Abwägung i. R. d. VIG, welches ebenfalls eine aktive Publikumsinformation vorsieht Hufen, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2008, S. 123, 136, der vor allem die Unbestimmtheit der Abwägung kritisiert. 2422  Ebenso Hufen, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2008, S. 123, 136: „Hierzu ist zu bemerken, dass kaum ein Verbraucherinte­ resse denkbar ist, dass in seinem Gewicht so schwerwiegend wäre, dass es die Weitergabe von personenbezogenen Daten … rechtfertigen könnte.“ 2423  Denkbar ist dies eventuell beim Geoscoring, wobei hierfür die besondere Restriktion des § 28b BDSG eingreift.



F. Nationaler Rechtsrahmen581

stellung personenbezogener Geodaten i. R. d. INSPIRE-Initiative eine Ausnahme vom datenschutzrechtlichen Grundsatz der Zweckbindung vorgenommen wird (vgl. Art. 6 DSRL), welche eine signifikante Erhöhung der datenschutzrechtlichen Eingriffsschwelle zur Folge haben muss.2424 Für das prinzipielle Überwiegen der Gründe für die Datenrestriktion spricht zudem (jedenfalls bezogen auf die nationale Ebene), dass diese verfassungsrechtlich fundiert und gefordert sind, die Informationszugangsinteressen hingegen nicht; diese stellen nach wohl h. M. „lediglich“ eine einfachgesetzliche Entscheidung des Gesetzgebers dar.2425 Führt die Abwägung zum Überwiegen der Datenrestriktion (unerheblich ob aus datenschutzrechtlichen oder sonstigen Gründen), dürfen die entsprechenden Geodaten nicht preisgegeben werden. Dieses Ergebnis gilt auch, wenn keine Abwägung vorgenommen wurde, obwohl diese notwendig gewesen wäre.2426 Denn der Gesetzgeber kann zwar prinzipiell (in engen Grenzen) festschreiben, dass personenbezogene Daten öffentlich zugänglich gemacht werden (müssen); schreibt er allerdings als Verfahrensschritt die Vornahme einer Abwägung vor, führt deren Nichtvornahme zum Überwiegen des datenschutzrechtlichen Schutzinteresses, mag dieses auch nur potentiell bestehen. In diesem Fall schlägt das Pendel wegen der (auch nur möglichen) Grundrechtsbeeinträchtigung zugunsten der Datenrestriktion aus. Daraus folgt, dass ohne Vornahme einer konkreten Abwägung grundsätzlich nur diejenigen INSPIRE-Daten bereitgestellt werden dürfen, die sich als datenschutzrechtlich oder sonst wie unbedenkliche GeodatensatzKategorien erwiesen haben. Frei verfügbar können daneben solche Daten gemacht werden, die sich auf Grundstücke beziehen, die sich im Eigentum der Öffentlichen Hand oder – umgekehrt – jedenfalls nicht im Eigentum von potentiell betroffenen Grundrechtsträgern befinden.2427 Diese Daten 2424  Dazu bereits oben 3. Genereller Ausschluss der Verarbeitung personenbezogener Daten?, S. 390 ff. sowie unten Fn. 2589 a. E. 2425  Als Vertreter der h. M. vgl. Hufen, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2008, S. 123, 136 f. Zwar ließe sich argumentieren, der Gesetzgeber habe durch die Etablierung der Informationszugangsansprüche und Datenbereitstellungspflichten das verfassungsrechtliche Informationszugangsrecht des Art. 5 I Alt. 1 GG erweitert. Dies sei allerdings keineswegs zwingend, wie Hufen a. a. O. beschreibt (Zirkelschluss). A. A. wegen der Normgeprägtheit des Grundrechts des Art. 5 I Alt. 1 GG und seiner Konzeption (auch) als Teilhaberecht v. Mutius, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2010, S. 45, 48 f. 2426  Ebenso prinzipiell Karg / Polenz, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2008, S. 85, 91 f. 2427  Allerdings muss auch hier die Einschränkung gemacht werden, dass die entsprechenden Grundstücke im staatlichen Eigentum keine Auswirkungen auf angrenzende Grundstücke im Privateigentum haben dürfen, sodass auch hier in Ausnahmefällen eine Prüfung vorzunehmen ist.

582

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

können allerdings den sonstigen Ausnahmetatbestimmungen, insbesondere Art. 13 I UAbs. 2 lit. b) INSPIRE-RL bzw. § 12 I, II GeoZG i. V. m. § 8 I Nr. 1 UIG, unterfallen. Wegen der Abstraktheit der Abwägung, welche alle potentiellen Verwendungs- und Gefährdungsszenarien in den Blick nehmen muss, besteht die Gefahr, dass die geodatenhaltende Stelle hiermit überfordert ist und ggf. bestehende bzw. mögliche einzelne Gefährdungslagen übersieht. Dieses Dilemma wird nicht immer auszuschließen sein, selbst wenn die geodatenhaltende Stelle mit größtmöglicher Sorgfalt das Vorliegen von Ausnahmetatbeständen prüft. Dies ist einerseits der enormen Kombinationsmöglichkeit von Geodaten geschuldet und andererseits der Tatsache, dass der Gesetzgeber keine Vorstrukturierung der abstrakten Abwägung vorgenommen hat. Es sollte daher die Möglichkeit eines Widerspruchsrechts Betroffener (hinsichtlich des Datenschutzes, Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen und Rechten des geistigen Eigentums) vorgesehen werden, mit dem diese auf mögliche Grundrechtsverletzungen, die die geodatenhaltende Stelle bei ihrer Prüfung der Gefährdungslage nicht ermittelt hat (ggf. auch ermitteln konnte), hinweisen können, sodass es zu einem Ausschluss der betroffenen Geodatensätze von der Datenbereitstellung infolge des (berechtigten) Widerspruchs kommt. Dieses Kontrollinstrument soll nicht als Ersetzung der datenschutzrechtlichen oder sonstigen Verpflichtung der geodatenhaltenden Stelle zum rechtmäßigen Handeln, sondern lediglich als dessen Ergänzung verstanden werden. Zwar wird dem Betroffenen auf diese Weise eine Pflicht / die Last auferlegt, seinen Grundrechtsschutz selbst sicherzustellen bzw. mögliche Rechtsverstöße selbst zu überwachen. Die Hauptlast hierfür liegt dennoch weiter bei der geodatenhaltenden Stelle (Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung). Im Übrigen ist die Einführung eines Widerspruchsrechts als (datenschutzrechtliches) Kontrollinstrument nicht neu, wurde es doch bereits bei der Diskussion um die systematische Aufnahme des Straßenbildes durch Geodatendienste von Privatunternehmen wie Google Street View herangezogen2428 und jüngst auch von der (damaligen) Bundesjustizministerin Sabine Leutheusser-Schnarrenberger als probates Mittel zur Erreichung des Datenschutzes gewürdigt.2429 Es kann und soll die Selbstkontrolle der Verwaltung freilich nicht ersetzen.

2428  Siehe hierzu den Datenschutz-Kodex für Geodatendienste (Dezember 2010), abrufbar unter http: /  / www.bitkom.org / files / documents / Datenschutz_Kodex.pdf, S. 4 ff. als freiwillige Selbstkontrolle (besser: Selbstverpflichtung) derjenigen Unternehmen, die Häuserfronten dienstemäßig abbilden. Hierzu Bull, NVwZ 2011, 257 (262 f.); Moos / Zeiter, ZD 2013, 178 f. 2429  Leutheusser-Schnarrenberger, Recht und Politik 2012, 129 (134).



F. Nationaler Rechtsrahmen583

cc) Einschränkungen für den verwaltungsinternen Bereich, § 12 III GeoZG § 12 III GeoZG enthält die bereichsbezogene Regelung der Ausnahmetatbestände ggü. Behörden und diesen gleichgestellten Einrichtungen / Institutio­ nen. Gegenüber dem Zugang sonstiger Geodatennutzer nach § 12 II GeoZG sind die Ausnahmebestimmungen enger gefasst, d. h. der Zugang ist weiter ausgestaltet (privilegierter Geodatenzugang).2430 Dieser ist allen erdenklichen staatlichen Adressaten eröffnet, namentlich den Stellen des Bundes, der Länder, der Kommunen und der anderen Mitgliedstaaten sowie den Organen und Einrichtungen der Europäischen Union und den durch internationale Übereinkünfte geschaffenen Institutionen.2431 Voraussetzung ist jedoch in jedem Fall, dass die als Nachfrager auftretende Stelle ebenfalls eine „geodatenhaltende“ Stelle ist.2432 Es soll hierdurch sichergestellt werden, dass die zugangsverpflichteten geodatenhaltenden Stellen nicht zur Auskunftei für alle möglichen staatlichen Stellen werden, damit letztere an den sensiblen „Datenpool“ dieser Stellen gelangen können.2433 Die Lockerung der Ausnahmebestimmungen gegenüber den allgemeinen des § 12 II GeoZG ist somit nur unter der Bedingung der Gegenseitigkeit und Gleichwertigkeit gerechtfertigt. Nicht erfasst sind daher als Datennachfrager die juristischen Personen des Privatrechts bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben.2434 Bei diesen würde eine derartige Rechtfertigung nämlich scheitern. 2430  Vgl. BT-Drs. 16 / 10530, S. 19: „Die in den Nummern 1 bis 6 enthaltenen Versagensgründe sind eine Teilmenge derjenigen des Absatzes 2.“ 2431  Als eine derartige internationale Einrichtung wird insbesondere die Europäische Weltraumorganisation ESA in Betracht kommen. Siehe hierzu oben c) Europäi­ sche Weltraumorganisation (ESA), S. 89 f. 2432  Dies wird im Wortlaut des § 12 III GeoZG sichergestellt, indem stets von „entsprechenden“ Stellen gesprochen wird. Nicht notwendig ist hingegen, dass die staatlichen Stellen einen spezifischen Umweltbezug aufweisen. 2433  Hinzu kommt, dass die INSPIRE-RL in Art. 17 I vorsieht, dass als Datennachfrager nur solche öffentlichen Stellen in Betracht kommen, die die Geodaten „zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben, die Auswirkungen auf die Umwelt haben können,“ austauschen und nutzen. Hierdurch wird in sachlich-gegenständlicher Hinsicht sichergestellt, dass keine „fachfremden“ Behörden als Geodatennachfrager in Betracht kommen. Dasselbe Ziel verfolgt § 12 III GeoZG mit der Beschränkung auf „geodatenhaltende Stellen“. Dies ist zwar keine eins-zu-eins-Umsetzung, sie kommt der Richtlinienbestimmung jedoch sowohl von der Zielsetzung als auch von der Realisierung so nahe, dass kein signifikanter Unterschied zu erkennen ist. Dafür spricht auch, dass die Entwurfsbegründung zum GeoZG die Beschränkung in Art. 17 I INSPIRE-RL reflektiert. Die Beschränkung der Datennachfrager auf „geodatenhaltende Stellen“ in § 12 III GeoZG dient somit der Umsetzung des Art. 17 I INSPIRERL. 2434  Vgl. BT-Drs. 16 / 10530, S. 19: „Dem Text der INSPIRE-Richtlinie folgend, die sich mit Artikel 17 bezüglich der gemeinsamen Nutzung nur auf Behörden im

584

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Als Ausnahmetatbestände werden genannt: Die Durchführung eines laufenden Gerichtsverfahrens, der Anspruch einer Person auf ein faires Verfahren, die Durchführung strafrechtlicher, ordnungswidrigkeitenrechtlicher oder disziplinarrechtlicher Ermittlungen, bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit, die Verteidigung oder die internationalen Beziehungen. Die Vorschrift findet ihre Entsprechung in Art. 17 VII INSPIRE-RL.2435 Der Bundesgesetzgeber hat von der Ermächtigung in Art. 17 VII INSPIRE-RL zum Erlass von Ausnahmebestimmungen im behördeninternen Bereich vollumfänglich Gebrauch gemacht.2436 Besonderer Beachtung bedarf ferner die Formulierung über den Gefährdungsgrad: Gem. § 12 III GeoZG kann der Zugang beschränkt werden, wenn hierdurch die genannten Ausnahmetatbestände „gefährdet werden können“. Die Regelung deckt sich mit Art. 17 VII INSPIRE-RL („gefährdet würden“). Fraglich ist, ob sich hieraus ein von der allgemeinen Zugangsbeschränkung (§ 12 I, II GeoZG, Art. 13 I INSPIRE-RL: „nachteilige Auswirkungen … haben kann“) abweichendes Schutzniveau bzw. eine abweichenSinne von Artikel 3 Nr. 9 Buchstabe a und b der Richtlinie bezieht, werden natür­ liche oder juristische Personen, die unter der Kontrolle einer geodatenhaltenden Stelle stehen (Behörde im Sinne von Artikel 3 Nr. 9 Buchstabe c) der Richtlinie), ausgenommen; sie werden hinsichtlich der Versagensgründe der Öffentlichkeit gleichgestellt.“ 2435  BT-Drs. 16 / 10530, S. 19. Dabei stellen die § 12 III Nr. 1–3 GeoZG eine Konkretisierung des Ausnahmetatbestandes „Lauf der Justiz“ in Art. 17 VII INSPIRE-RL dar. Die Bestimmung geht auf Art. 4 II lit. c) UIRL 2003 / 4 / EG zurück. 2436  Bemerkenswert ist allerdings, dass Art. 17 (VII) INSPIRE-RL nicht in eine separate Vorschrift des GeoZG aufgenommen wurde: Art. 17 INSPIRE-RL betrifft den eher marginalen Aspekt der gemeinsamen Nutzung von Geodaten durch einzelfallbezogene behördliche Antragstellung und Bearbeitung dieses Antrags, nicht hingegen den massenhaften Datenabruf über das INSPIRE-Geoportal. Letzteren betrifft hingegen § 12 GeoZG, weshalb die bereichsspezifischen Ausnahmegründe des Art. 17 VII INSPIRE-RL nach der Systematik des GeoZG (infolge der Umsetzung des Art. 17 VII INSPIRE-RL in § 12 III GeoZG) sowohl für den Datenabruf über das Geoportal als auch für die einzelfallbezogene Antragstellung im behördeninternen Bereich gelten. Dies hat zur Folge, dass die Privilegierung der Behörden nach § 12 III GeoZG auch für die Geoportal-Nutzung gilt, wohingegen Art. 13 I INSPIRE-RL eine Differenzierung zwischen Privaten und Behörden nicht vorsieht. Dies führt jedoch nicht zur Richtlinienwidrigkeit der Vorschrift, weil die INSPIRE-RL jeweils nur Ermächtigungen zum Erlass von Ausnahmetatbeständen vorsieht, deren Erlass jedoch nicht zwingend vorschreibt. Der GeoZG-Gesetzgeber ist somit infolge eines systematischen „Missgriffs“ von seiner Linie abgewichen, alle Ausnahmetatbestände vollumfänglich umzusetzen. Es ist allerdings fraglich, ob diese Feststellung auch praktische Auswirkungen nach sich zieht. Dies ist nur dann der Fall, wenn technisch sichergestellt werden kann, dass bzgl. Privaten und Behörden bei der Nutzung des Geoportals unterschiedliche Zugangsbeschränkungen realisiert werden können. Ansonsten bliebe es beim Gleichlauf, wie ihn Art. 13 I INSPIRE-RL festgeschrieben hat.



F. Nationaler Rechtsrahmen585

de Gefährdungslage ergibt. Die Entwurfsbegründung zum GeoZG geht auf den unterschiedlichen Gefährdungsmaßstab nicht ein. Der Hintergrund ist aber ohnehin auf der europäischen Ebene zu suchen. Ausführungen bestehen jedoch auch hier nicht.2437 Als Grundlage für eine Auslegung kommen somit lediglich der Wortlaut und die Systematik in Betracht. Die unterschiedlichen Formulierungen implizieren einen Sinnunterschied. Eine Gefährdung ist nach herkömmlichen Sprachgebrauch bzw. juristischem Verständnis dann anzunehmen, wenn eine Sachlage vorliegt, bei der in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit mit einem Schadenseintritt an einem Schutzgut gerechnet werden kann. Als Schutzgut kommen die in § 12 III GeoZG genannten Belange in Betracht. Fraglich ist nun, ob die Formulierung „gefährdet werden können“ eine höhere oder niedrigere Gefährdungslage impliziert als die Formulierung „nachteilige Auswirkungen … haben kann“. „Nachteilige Auswirkungen“ müssen keinen Schadenseintritt darstellen; sie können vielmehr eine weitaus geringere Intensität aufweisen.2438 Auch reicht die Möglichkeit „nachteiliger Auswirkungen“, bei eine „Gefährdung“ müssen konkrete Anhaltspunkte für einen Schadenseintritt bestehen. Andererseits genügt nach § 12 III GeoZG auch die Möglichkeit einer „Gefährdung“. Die zeitliche bzw. wahrscheinlichkeitsbezogene Analyse führt daher nicht weiter. Die Gefährdungsintensität lässt jedenfalls vermuten, dass ein Eingreifen der Ausnahmetatbestände des § 12 I, II weitaus „leichter“ erfolgen kann als bei § 12 III GeoZG. Diese Wortlautargumentation wird auch durch die Systematik unterstützt: § 12 III enthält ggü. § 12 I, II GeoZG, 8 I, 9 UIG weniger Ausnahmetatbestände. Es wäre daher aus systematischen Gründen fragwürdig, wenn bezüglich der weniger umfänglichen Ausnahmetatbestände geringere Begründungsanforderungen bestünden.2439 Auch der Telos spricht für eine derartige Deutung: Der Datenaustausch im innerstaatlichen Bereich ist zumeist weniger voraussetzungsvoll bzw. weniger beschränkungswürdig als die Preisgabe der Daten ggü. der Öffentlichkeit. Dies kann auch hinsichtlich der Gefährdungslage nur sinnvoll antizipiert werden, indem nachteilige Auswirkungen bereits unter der Gefahrenschwelle gegeben sind und damit die Ausnahmebestimmungen des § 12 I, II GeoZG „eher“ vorliegen als jene des § 12 III GeoZG.

2437  Auch die konkretisierende Durchführungs-VO 2010 / 268 / EU enthält lediglich ein Begründungserfordernis im Falle der Ablehnung, jedoch keine Ausführungen zu den Versagungsgründen als solche. 2438  Allerdings muss eine spürbare Beeinträchtigung vorliegen bzw. möglich sein, vgl. oben aa) Allgemeine Grundsätze hinsichtlich der Ausnahmetatbestände, S. 424 ff. 2439  Wären gleiche Anforderungen intendiert gewesen, hätte auf eine unterschiedliche Formulierung verzichtet werden können.

586

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

dd) Schutz betroffener Dritter auch im behördeninternen Bereich? § 12 II GeoZG regelt allein den Schutz betroffener Dritter hinsichtlich des Zugangs der Öffentlichkeit. Demgegenüber regelt § 12 III GeoZG zwar Beschränkungen des Datenaustauschs (-zugriffs) im verwaltungsinternen (bzw. sonstwie privilegierten) Bereich, enthält aber keine Bestimmungen zum Schutz betroffener Privater hinsichtlich personenbezogener Daten, Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen sowie Rechten des geistigen Eigentums. Deshalb ist fraglich, ob der GeoZG-Gesetzgeber seinem grundrechtlichen Schutzauftrag hinreichend nachgekommen ist, obwohl er derartige Bestimmungen im verwaltungsinternen (bzw. sonstwie privilegierten) Bereich nicht vorgesehen hat. Zwar enthält auch die INSPIRE-RL in Art. 13 I UAbs. 2 Bestimmungen zum Schutz privater Betroffener nur hinsichtlich des Zugangs der Öffentlichkeit. Dennoch besteht mit Art. 13 III INSPIRE-RL eine Bestimmung, die den allumfassenden Schutz personenbezogener Daten auch im verwaltungsinternen Bereich festschreibt.2440 Dies müsste auch für die gemeinsame Nutzung von Daten i. R. d. Art. 17 (VII) INSPIRE-RL gelten. Eine Verpflichtung des nationalen Gesetzgebers, derartige Schutzbestimmungen vorzusehen, ergibt sich somit nicht nur aus dem grundrechtlichen Schutzauftrag aus Art. 2 I i. V. m. 1 I GG, sondern ebenso aus der Gebot der (richtlinienkonformen) Umsetzung der INSPIRE-RL. Tatsächlich fehlt eine Umsetzung des Datenschutzes beim Datenabruf durch Behörden im GeoZG. Dies führt jedoch weder zur Verfassungswidrigkeit noch zur Richtlinienwidrigkeit des Gesetzes, sofern man anerkennt, dass die allgemeine datenschutzrechtliche Bestimmung des § 15 BDSG2441 anwendbar ist. Zwar müsste im Wege der Normsystematik prinzipiell festgestellt werden, dass die datenschutzrechtlichen Bestimmungen des GeoZG diejenigen des BDSG (und der Landes-DSG) verdrängen (vgl. § 1 III 1 BDSG); vorliegend enthält die spezialgesetzliche Regelung des § 12 III GeoZG jedoch eine Lücke, welche den Rückgriff auf § 15 BDSG zulässt.2442 Das Verbot mit Erlaubnisvorbehalt des § 15 BDSG führt im behördeninternen Bereich zu einem grundsätzlichen Verarbeitungsverbot, weil durch den 2440  Der Schutz ist allerdings nicht sichergestellt für Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse; für Rechte des geistigen Eigentums gilt trotz Art. 2 II INSPIRE-RL wegen dessen Beschränkung auf öffentliche Stellen dasselbe. 2441  Bei dem behördeninternen Datenabruf handelt es sich um eine Übermittlung i. S. v. § 3 IV 2 Nr. 3 lit. a) (oder ggf. auch b)) BDSG, weil der Datenaustausch auf Antrag der nachfragenden Stelle in einem konkreten, förmlichen Verfahren erfolgt. 2442  Hierdurch wird zwar der Grundsatz, dass die Ausnahmetatbestände abschließend sein sollen, ausgehöhlt; auch das Europarecht (v. a. Art. 13 III INSPIRE-RL i. V. m. der DSRL) fordert jedoch den hinreichenden und umfassenden Schutz personenbezogener Daten, sodass Art. 17 VII INPIRE-RL selbst „primärrechtskonform“ erweitert werden und somit auch den Datenschutz erfassen muss.



F. Nationaler Rechtsrahmen587

Verweis in § 15 I Nr. 2 auf § 14 BDSG nahezu keine Konstellationen denkbar sind, in denen das Zusammenspiel von §§ 14 und 15 BDSG zur Erlaubtheit der Datenverarbeitung im behördeninternen Bereich führen könnte. Dies hat allerdings die rechtspolitisch fragwürdige Konsequenz, dass der Datenschutz im behördeninternen Bereich ausgeprägter ist als im privaten Bereich, also bei der Datenbereitstellung für die allgemeine Öffentlichkeit. Es wäre deshalb angezeigt und notwendig gewesen, den Datenschutz für den behördeninternen Bereich ebenfalls im Spezialgesetz sicherzustellen. Dass dies möglich und erwartbar gewesen wäre, zeigt die entsprechende Regelung im BayGDIG (§ 8 IV 1).2443 Auch insoweit kann § 12 GeoZG somit nicht als gelungen bezeichnet werden. Dasselbe gilt für den Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen sowie Rechten des geistigen Eigentums, da diese infolge der grundsätzlich abschließenden Ausnahmetatbestände (des § 13 GeoZG) im verwaltungsinternen Bereich ebenfalls nicht hinreichend geschützt sind. ee) Zusammenfassung Die Analyse der Ausnahmetatbestände des GeoZG hat ergeben, dass diese den Schutz personenbezogener Daten (sowie von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen und Rechten des geistigen Eigentums) nicht hinreichend gewährleisten. Daher lebt das grundrechtlich verbriefte Verbot mit Erlaubnisvorbehalt des allgemeinen Datenschutzrechts als Ausprägung des Vorbehalts des Gesetzes auf, § 4 I BDSG. Hieraus folgt, dass Geodaten, die zugleich personenbezogene Daten darstellen oder sonst wie subjektive Rechte Dritter beeinträchtigen können, nicht proaktiv über ein Geoportal bereitgestellt werden dürfen.2444 Diese Feststellung besteht solange, wie im GeoZG keine adäquate abstrakte Abwägung zwischen dem Informationsinteresse der Öffentlichkeit (Datennachfrager) und dem Schutzinteresse der Betroffenen getroffen wird. Für den behördeninternen Datenaustausch müsste überhaupt erst eine derartige Abwägungsregelung getroffen werden. Als Anknüpfungspunkt hierfür steht § 5 II-IV IFG bereit. Das GeoZG steht in seiner jetzigen Form im Widerspruch zur INSPIRE-RL und ist dahingehend richtlinienwidrig. 2443  Hierzu erläuternd BayLT-Drs. 15 / 10670, S. 11 f. sowie unten a) BayGDIG, S. 614 ff. 2444  Dieses Ergebnis wird dadurch untermauert, dass die INSPIRE-Initiative als Teil der Open Data-Strategie anzusehen ist (dazu s. u. II. Zuordnung der INSPIREInitiative und der GDI-DE zum eGovernment, S. 663 ff.) und letztere nicht die Veröffentlichung von Daten erfasst, die Restriktionen unterliegen, vgl. Klessmann / Denker / Schieferdecker / Schulz, Open Government Data Deutschland, http: /  /  www.bmi.bund.de / SharedDocs / Downloads / DE / Themen / OED_Verwaltung / Moder neVerwaltung / opengovernment.pdf;jsessionid=FD1AB5BD182F0FF08BD6AECEC C0E4602.2_cid231?__blob=publicationFile, 144, S. 214 f.

588

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

j) Geldleistungen und Lizenzen, § 13 GeoZG a. F. § 13 GeoZG wurde durch das GeoZG-Änderungsgesetz mit Wirkung vom 07.11.2012 komplett aufgehoben. Die nach wie vor relevanten Regelungen (v. a. § 13 II GeoZG a. F.) wurden in § 11 II GeoZG integriert. Dennoch ist auch die alte Fassung des § 13 GeoZG nach wie vor von Bedeutung und rechtfertigt eine vertiefte wissenschaftliche Analyse: Zum einen enthalten die INSPIRE-Umsetzungsgesetze der Länder nach wie vor dem § 13 GeoZG a. F. entsprechende Bestimmungen. Zum anderen ermächtigt § 11 III GeoZG n. F. zum Erlass einer Rechtsverordnung (GeoZGNutzV), welche Bestimmungen über die Nutzung von Geodaten und Geodatendiensten enthalten soll. Diese wird sich maßgeblich an § 13 GeoZG a. F. orientieren. Durch die GeoZG-NutzV erfolgt ein Paradigmenwechsel: Nicht mehr die geodatenhaltenden Stellen (des Bundes) gestalten die Nutzungsbedingungen für den Zugriff auf „ihre“ Geodaten (individuell) aus; nunmehr regelt der Bund selbst einheitlich für alle geodatenhaltenden Stellen des Bundes die Nutzungsrechte und -bedingungen. Hieraus ergeben sich zwei unterschiedliche Regelungssysteme zwischen dem Bund und den Ländern, welche zu erheblichen Divergenzen führen können.2445 aa) Verfassungsmäßigkeit der geldleistungsfreien Geodatenbereitstellung Durch den Wegfall der Geldleistungs- und Lizenztatbestände des § 13 GeoZG a. F. soll dem mit der INSPIRE-RL verfolgten Ziel, eine allumfassend geldleistungsfreie Geodatennutzung zu etablieren, Rechnung getragen und ebendieses Ziel weiter vorangetrieben werden.2446 Hierdurch soll der Aktivierungseffekt des Wertschöpfungspotentials der Geodaten für die Privatwirtschaft weiter verbessert werden. Durch die Geodatenbereitstellung 2445  Zu diesem Themenkomplex insgesamt Martini / Damm, DVBl 2013, 1 (1, 5 ff.); Klessmann / Denker / Schieferdecker / Schulz, a. a. O., S. 112 ff., 159 ff., 198 ff. Prak­tische Auswirkungen hat diese systematische Differenzierung vor allem hinsichtlich der Qualifikation des Nutzungsverhältnisses als öffentlich-rechtlich oder als privatrechtlich. Richtigerweise wird jeweils darauf hingewiesen, dass es im Interesse der Transparenz und Einheitlichkeit wäre, wenn bundesweit ein einheitliches Rechtsregime (privatrechtlich, am Urheberrecht orientiert oder öffentlich-rechtlich, als öffentlich-rechtlicher Vertrag oder einseitige Nutzungsbedingungen ausgestaltet) für die Bereitstellung und Nutzung staatlicher Daten bestünde. 2446  Vgl. BT-Drs. 17 / 9686, S. 6: Aktivierung des Wertschöpfungspotentials, Abbau von Bürokratie, Einbettung in das „Open Government“-Projekt der Bundesregierung (Open Data), Harmonisierung mit dem UIG.



F. Nationaler Rechtsrahmen589

auch zu kommerziellen Zwecken an wirtschaftlich tätige Private nimmt der Staat somit eine indirekte Wirtschaftsförderung dieses Wirtschaftszweiges, nämlich der Geoinformationsbranche, wahr. Fraglich ist diesbezüglich, ob er hierzu berechtigt ist. Bedenken könnten sich daraus ergeben, dass die Geodaten in den allermeisten Fällen als „Zwangsdaten“2447 von staatlichen Stellen aus Steuergeldern erhoben wurden. Es kann daher fragwürdig sein, dass diese Daten nunmehr insbesondere für wirtschaftlich agierende Private zur kommerziellen Nutzung freigegeben werden. Hierdurch würden einzelne (nämlich die kommerziellen Geodatennutzer) über Gebühr in den „Genuss“ des von der Allgemeinheit (steuer)finanzierten Rohstoffs staat­ licher Geodaten gelangen.2448 Für eine gegenleistungsfreie Geodatenbereitstellung für die Allgemeinheit spricht daher die Finanzierung der Geo­ datenerhebung hauptsächlich aus Steuermitteln (Steuerargument). Der aus diesen Mitteln erwirtschaftete Wert soll der Allgemeinheit zurückfließen. Andererseits erfolgt die Finanzierung der kosten- und arbeitsintensiven Geodatenerhebung nur zum Teil aus Steuermitteln. Schon von vornherein ist eine Refinanzierung durch die Vermarktung der Geodaten angedacht und eingeplant. Diese Möglichkeit würde der Verwaltung durch den gegenleistungsfreien Geodatenzugang genommen. Die Frage der staatlichen Nutzungs- bzw. Verfügungsbefugnis über „private“ Daten stellt sich allgemein bei den sog. OpenGovernment-Initiativen (der das GeoZG angehört)2449, welche die Preisgabe staatlicher Daten von keinen (bzw. nur geringen) Voraussetzungen abhängig machen und betrifft eine finanzverfassungsrechtliche Problematik. Das Problem stellt sich gleichermaßen – in allgemeinerer Form – bei der PSI-RL, welche gerade die wirtschaftliche Weiterverwendung staatlich erhobener Daten betrifft. Im Rahmen des OpenGovernment ist anerkannt, dass der Staat die Verfügungsbefugnis über die von ihm erhobenen Daten hat, selbst wenn es sich um 2447  Siehe

hierzu bereits oben Text zu Fn. 1934. muss hier gelten: Durch die Nutzbarkeit der staatlichen Geodaten durch Privatunternehmen können neue Geschäftsmodelle entwickelt werden, die einen gesamtstaatlichen Nutzen i. S. e. Mehrwertes bringen. Allerdings würden die Verbraucher als Nachfrager der neu geschaffenen Geschäftsmodelle zur Weiterverwendung von Geodaten doppelt belastet: Sie zahlen als Steuerzahler für die staatliche Geodatenerhebung und als Nachfrager des privaten Mehrwertdienstes die zusätzlichen Kosten für die Geodatenbereitstellung, die der Private an die geodatenhaltende Stelle zahlen muss und die er an den Verbraucher weiterreicht. Entfielen diese Kosten, würde der Verbraucher lediglich den Mehrwertdienst als solchen bezahlen. Freilich ist zuzugeben, dass es sich bei dem Steuerargument nicht um ein rechtliches, sondern ein rechtspolitisches Argument handelt, welches den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers nicht einschränkt, vgl. Fn. 2453. 2449  Vgl. erneut BT-Drs. 17 / 9686, S. 6 sowie die Analyse unter II. Zuordnung der INSPIRE-Initiative und der GDI-DE zum eGovernment, S. 663 ff. 2448  Zwar

590

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

von Privaten (zwangsweise) erhobene Daten handelt.2450 Aus der Verfügungsberechtigung erwächst die Befugnis, über das „Ob“ und „Wie“ der Datenbereitstellung zu entscheiden. Dem Staat kommt insoweit aus Sicht des Informationsverwaltungsrechts eine weite Ausgestaltungsbefugnis zu. Dies schließt auch die Entscheidung über die Entgeltfreiheit der Datenbereitstellung mit ein.2451 Rechtliche Grenzen bestehen vor allem hinsichtlich der Verteilungsgerechtigkeit.2452 Daneben stellt sich die Frage, ob der Staat eine spezifische Gruppe (hier die kommerziellen Nutzer des staatlichen Geodatenangebots) besonders privilegieren darf, indem er ihnen eine Leistung zukommen lässt, die von der Allgemeinheit finanziert worden ist.2453 Grundsätzlich gilt im Finanzverfassungsrecht, dass der Staat bei der Verwendung seiner Mittel hinsichtlich der zu verfolgenden Zwecke frei ist. Ausnahmen bestehen nur im Bereich der Sonderabgaben (mit Finanzierungsfunktion), weil hier eine spezifische, abgrenzbare Gruppe als Finanzierer und zugleich als Nutzer der Abgabe herangezogen wird.2454 Die Erhebung von Geodaten erfolgte aber aus Steuermitteln, sodass der Staat (in concreto: der Bundestag)2455 als Vertreter des Souveräns (dem Volk) durch Gesetz (das GeoZG) entscheiden kann, inwieweit Geodaten über den staatlichen Bereich hinaus (kommerziell) genutzt werden dürfen.2456 2450  Klessmann / Denker / Schieferdecker / Schulz, Open Government Data Deutschland, http: /  / www.bmi.bund.de / SharedDocs / Downloads / DE / Themen / OED_Verwal tung / ModerneVerwaltung / opengovernment.pdf;jsessionid=FD1AB5BD182F0FF08B D6AECECC0E4602.2_cid231?__blob=publicationFile, S. 116 ff., 121 ff. 2451  Klessmann / Denker / Schieferdecker / Schulz, Open Government Data Deutschland, a. a. O., S. 121. 2452  Die Verteilungsgerechtigkeit ist solange gegeben, wie ein funktionierender Markt (an privaten Geodatennachfragern zur Schaffung von Mehrwertdiensten) besteht. Der Staat muss hingegen wettbewerbsregulierend eingreifen, wenn die (gegenleistungsfrei) bereitgestellten Geodaten zu einer Subventionierung eines einzelnen oder weniger marktmächtiger Unternehmen führt. Dass durch die freie Geodatenbereitstellung hingegen überhaupt neue, private Geschäftsmodelle entstehen, ist an sich unproblematisch und sogar gewollt (Aktivierung des Wertschöpfungspotentials). Insofern besteht eine Vergleichbarkeit mit staatlichen Infrastruktureinrichtungen, auf denen private Geschäftsmodelle „aufsatteln“. 2453  Klessmann / Denker / Schieferdecker / Schulz, a. a. O., S. 121: „Das Argument, die Daten seien mit Steuermitteln finanziert, ist ein rechtspolitisches Argument für die Veröffentlichung und Gestattung der Weiterverwendung, steht der Anerkennung einer Verfügungsberechtigung aber nicht per se entgegen.“ 2454  U. a. BVerfGE 82, 159; 108, 186; 113, 128; 122, 316;  123, 132. 2455  Der Bundestag hat das Budgetrecht inne, vgl. Waldhoff, in: Isensee / Kirchhof, HStR VI, § 116 Rn. 122 ff. m. w. N. 2456  Waldhoff, in: Isensee / Kirchhof, HStR VI, § 116 Rn. 72: Konnexität zwischen Sachkompetenz und Ausgaben- / Finanzierungslast sowie a. a. O. S. 902 ff. Rn. 140 f.: keine generelle Zweckbindung für Staatsfinanzen.



F. Nationaler Rechtsrahmen591

Verfolgt er (jedenfalls auch) eine indirekte Wirtschaftsförderung, ist dies legitim. Dem Staat kommt jedenfalls bei der Ausgabe bzw. Verwendung seiner Mittel ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu.2457 Im Übrigen galt schon bisher, dass Umweltdaten über § 10 UIG proaktiv auch zu kommerziellen Zwecken bereitgestellt werden dürfen.2458 Die Änderung des GeoZG in §§ 11, 13 stellt einen zwar bemerkenswerten2459, insgesamt aber positiv zu bewertenden Schritt dar. Allerdings werden die praktischen Auswirkungen des Wegfalls des § 13 GeoZG eher gering sein: Der überwiegende Teil der Geodaten befindet sich in der Verwaltung der Länder und Kommunen, die nach wie vor eine dem § 13 GeoZG a. F. vergleichbare Regelung in ihren LGeoZG / LGDGIG vorweisen. Von der Aufhebung des § 13 GeoZG geht somit eher eine bloße Signalwirkung aus. bb) Bewertung des § 13 GeoZG a. F. § 13 GeoZG a. F. setzte die von Art. 14 INSPIRE-RL zugelassene Ermächtigung zur Forderung von Geldleistungen und zum Erlass von Lizenzen vollständig um.2460 Dabei fällt bzgl. § 13 I GeoZG a. F. auf, dass dieser seinem Wortlaut nach die nach Art. 14 I INSPIRE-RL bestehende Vermutung für die öffentliche, kostenlose Verfügbarkeit der Geodaten in ihr Gegenteil umkehrt. Dies wurde bereits oben als den Zielen der INSPIRE-Initiative gegenläufig und abträglich qualifiziert2461 und mittlerweile durch die Anpassung des § 11 GeoZG n. F. bereinigt, sodass Art. 14 I INSPIRE-RL nunmehr korrekt umgesetzt ist. Wegen des Gebots richtlinienkonformer Auslegung hätte dieses Dilemma jedoch ohnehin keine konkreten Auswirkungen gehabt. Zudem wurde durch § 13 II GeoZG a. F. als Ausnahme zu Abs. 1 festgelegt, dass Such- und Darstellungsdienste entsprechend Art. 14 I 2457  Hierzu ausführlich Waldhoff, in: Isensee / Kirchhof, HStR VI, § 116 Rn. 175 ff. sowie bzgl. der Sicherstellung staatlicher Aufgabengewährleistung Butzer, in: Isensee / Kirchhof, HStR IV, § 74 Rn. 48. 2458  Vgl. BT-Drs. 17 / 9686, S. 6. Dass dies bereits der Fall ist, sagt allerdings noch nichts über die Rechtmäßigkeit (Verfassungsmäßigkeit) dieser Vorgehensweise aus. 2459  Martini / Damm, DVBl 2013, 1 unterstellen dem Gesetzesgeber, dass er bei der Änderung des GeoZG (Aufhebung des § 13 GeoZG a. F.) die Ausmaße der Änderung wohl unterschätzt hat. Die Gesetzesbegründung gibt hierfür allerdings eher gegenteilige Anhaltspunkte, d. h. der Gesetzgeber handelte „sehenden Auges“. 2460  Nach Martini / Damm, DVBl 2013, 1 (4) besteht bzgl. der Erzielung eines Erlöses aus der Vermarktung der staatlichen Datenmasse ein sog. Kommerzialisierungsverbot. Aufgrund der Steuerfinanzierung (durch die Allgemeinheit) bestehen gute Gründe für eine solche Restriktion. Worin diese verfassungsrechtlich begründet sein mag, ist jedoch unklar. 2461  S. o. h) Allgemeine Nutzung, § 11 GeoZG, S. 573.

592

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

INSPIRE-RL kostenlos zur Verfügung zu stellen seien.2462 Alle anderen Geodatendienste konnten expressis verbis Art. 13 I GeoZG a. F. bzw. aus dem Umkehrschluss zu Art. 14 I INSPIRE-RL von der Erteilung einer Lizenz oder der Entrichtung einer Geldleistung abhängig gemacht werden.2463 Als Gegenausnahme zu § 13 II GeoZG a. F. bzw. Art. 14 I INSPIRE-RL konnten auch für Darstellungsdienste, die nach dem Grundsatz kostenlos bereitzustellen wären, Geldleistungen gefordert werden, wenn der Wert der Geodaten bereits durch ihre graphische Bereitstellung realisiert (bzw. aus Sicht der geodatenhaltenden Stelle verbraucht) ist. Dies ist gem. Art. 14 II INSPIRE-RL bzw. § 13 II 2 GeoZG a. F. bei großen Datenmengen der Fall, die häufig (mehrmals monatlich) aktualisiert werden. Als Paradebeispiel nennt die Gesetzesbegründung zum ursprünglichen GeoZG Wetterdaten, die bei zeitnaher kostenloser Abrufbarkeit über INSPIRE nicht mehr sinnvoll vermarktet werden könnten.2464 Die Vorschrift sollte als „Ausnahmefall“ richtigerweise „sehr restriktiv eingesetzt werden“.2465 § 13 III GeoZG a. F. schrieb für die Abwicklung der Forderungen von Geldleistungen die Nutzung von „Dienstleistungen des elektronischen Geschäftsverkehrs“ GeoZG vor. Gemeint ist damit der in § 6 I Nr. 5 GeoZG genannte Netzdienst. Die Formulierung „Dienstleistung“ ist unzutreffend, zumindest aber widersprüchlich, weil an anderer Stelle im GeoZG der Begriff des Netzdienstes verwendet wird. Sie rührt von der umgesetzten Vorschrift des Art. 14 IV INSPIRE-RL her, hätte aber aus GeoZG-systematischen Gründen eine Änderung in „Dienst“ bzw. „Netzdienst“ erfahren müssen. Durch das Entfallen der Erhebung von Geldleistungen oder Lizenzen wurde § 13 III GeoZG a. F. obsolet, weshalb auch dieser Absatz entfallen ist. § 13 IV 1 GeoZG a. F. fand keinen Hintergrund in der INSPIRE-RL. Die Vorschrift regelte den Geodatenaustausch zwischen Behörden untereinander. § 13 IV 1 GeoZG a. F. statuierte einen kostenfreien Datenaustausch zwischen geodatenhaltenden Stellen des Bundes, sofern die nachfragende Stelle die Daten zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben nichtwirtschaftlicher 2462  Aus dem umgekehrten Wortlaut ergibt sich daher lediglich eine „Tendenz“, nicht hingegen eine konkrete Rechtsfolge. 2463  Das Gesetz verwendet nicht den Terminus „Gebühr“, obwohl die Forderung von Geldleistungen für die Bereitstellung von Geodaten als solche verstanden werden könnte, vgl. zum Begriff Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, Art. 105 Rn. 13. Das Nutzungsverhältnis kann jedoch auch privatrechtlich ausgestaltet sein, vgl. Martini / Damm, DVBl 2013, 1 (5 ff.). Tatsächlich sprechen die von Martini / Damm vorgetragenen Argumente eher für eine öffentlich-rechtliche Ausgestaltung des Nutzungsverhältnisses, sodass es sich um eine Gebühr handeln würde. 2464  BT-Drs. 16 / 10530, S. 20. 2465  BT-Drs. 16 / 10530, S. 20.



F. Nationaler Rechtsrahmen593

Art nutzen will. Der Vorschrift gebührte uneingeschränkte Zustimmung.2466 Der Hintergrund der Regelung besteht darin, dass es gesamtwirtschaftlich gesehen für die Bundesrepublik Deutschland wirtschaftlicher ist, ihren Behörden eine einmal ermittelte Information frei verfügbar zugänglich zu machen, um sie für verschiedene Verwaltungsprozesse zu nutzen, als eine mehrmalige Erhebung oder Kostenpflicht zu statuieren. Der wirtschaftliche Nutzen aus der kostenfreien (Mehrfach-)Nutzung bei der nachfragenden Stelle ist höher anzusetzen als der Nutzen aus der (mehrfachen) Erzielung dieser Kosten bei der datenhaltenden Stelle. Deshalb ist es universal gesehen sinnvoll, auf diese Kostenerhebung zu verzichten, auch wenn bei der datenhaltenden Stelle diese Finanzierungsmöglichkeit entfällt.2467 Dafür entsteht sie auf der anderen (der nachfragenden) Seite nicht und kann dort zu einer größeren Bereitschaft führen, die Geodaten nicht selbst neu zu erheben, sondern auf die bereits andernorts erhobenen Geodaten zurückzugreifen. Die Vorschrift hat somit mittelbar sogar Auswirkungen auf die Vermeidung von Redundanzen und Steigerung der Effektivität der Geodatenhaltung, die eines der Hauptziele der INSPIRE-Initiative und der GDIDE ist (EG Nr. 3, 6 INSPIRE-RL). Die Vergrößerung des Wertschöpfungspotentials im gesamtwirtschaftlichen Sinne war der maßgebliche Hintergrund für die Gesetzesnovelle und hat dazu geführt, dass der vormals nur zwischen geodatenhaltenden Stellen des Bundes bestehende geldleistungsfreie Netzzugang nunmehr auch für die allgemeine Nutzung (durch die Öffentlichkeit) gilt.2468 § 13 IV 2 GeoZG a. F. regelte ausweislich der Gesetzesbegründung „die Weiterverwendung von Geodaten und Geodatendiensten innerhalb der natio­ nalen Geodateninfrastruktur“.2469 Er besagte, dass geodatenhaltende Stellen Geodaten und -dienste anderer geodatenhaltender Stellen mit deren Einverständnis in eigene Anwendungen einbinden können, wobei die Möglichkeit der Ausgangsbehörde, Lizenzen zu erteilen oder Geldleistungen zu fordern, hierdurch nicht ausgeschlossen werden durfte. Fraglich war desbezüglich zunächst, an wen sich diese Regelung richtete. Eindeutig war zunächst nur, dass das GeoZG wegen seines Adressatenkreises (§ 2 I) nur eine Regelung bezüglich geodatenhaltender Stellen des Bundes als weiterverwendende Stellen treffen konnte. Unklar war aber, ob der Bund durch das GeoZG 2466  Kritik kann allenfalls insoweit aufkommen, als die kostenfreie Nutzung auf geodatenhaltende Stellen des Bundes beschränkt ist. Eine Ausweitung auf alle Verwaltungsträger würde der dahinter stehenden Intention noch besser gerecht werden. Sie begegnete aber ggf. kompetenzrechtlichen Bedenken. 2467  Dies erkennen auch Martini / Damm, DVBl 2013, 1 (4). 2468  Vgl. erneut BT-Drs. 17 / 9686, S. 6. 2469  BT-Drs. 16 / 10530, S. 20.

594

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

andere, d. h. geodatenhaltende Stellen der Länder und Kommunen, dazu verpflichten konnte, im Falle ihres Einverständnisses eine Weiterverwendung ihrer Daten ggü. geodatenhaltenden Stellen (des Bundes) zu erlauben. Dies war mit Blick auf die fehlende materielle und verfahrensrechtliche Kompetenz des Bundes, überhaupt Regelungen bzgl. geodatenhaltender Stellen der Länder und Kommunen zu treffen, abzulehnen. Dieses Ergebnis war auch folgerichtig, weil der Bund selbst für seine Behörden eine kostenfreie Datennutzung (i. S. e. Weiterverwendung) nur ggü. anderen Bundes­ behörden in § 13 IV 1 GeoZG a. F. festgeschrieben hatte. Es wäre daher widersprüchlich gewesen und ginge zu Lasten der Länder(behörden), wenn diese zur kostenfreien Weiterverwendungsermöglichung verpflichtet worden wären, dies umgekehrt jedoch nicht galt. Dieses systematische Argument muss den entgegengesetzt interpretierbaren Wortlaut2470 entkräften. Eine Vereinbarung, wonach der Datenaustausch zwischen allen Verwaltungsebenen frei möglich sein soll, könnte lediglich in der zwischen Bund, Ländern und kommunalen Spitzenverbänden in der Verwaltungsvereinbarung GDIDE getroffenen werden. Dies ist aber (bis jetzt noch) nicht geschehen.2471 § 13 V und VI GeoZG a. F. griffen die Ermächtigung in Art. 17 III, VI INSPIRE-RL auf, gegenüber Organen und Einrichtungen der Union und Stellen anderer Mitgliedstaaten Geldleistungen und Lizenzen für die Geo­ datennutzung zu verlangen. Dabei konnte festgestellt werden, dass von der Ermächtigung hierzu im weitest möglichen Umfang Gebrauch gemacht worden war. Damit stand § 13 V GeoZG a. F. in diametralem Widerspruch zur Intention von § 13 IV GeoZG a. F. Die Vorschrift konnte nur dadurch erklärt und gerechtfertigt werden, dass der Ausgleich zwischen „gewinnender“ geodatenhaltender und „verlierender“ geodatennachfragender Behörde auf europäischer Ebene schwieriger bewerkstelligt und nachverfolgt werden kann als auf rein bundesstaatlicher Ebene. Aus diesem Grund besteht gerade die Ermächtigung in Art. 17 III, VI INSPIRE-RL. Im Interesse eines möglichst einfachen Datenaustauschs auf europäischer Ebene wäre es aber angezeigt und ein deutliches Zeichen der Bundesrepublik Deutschland gewesen, auf die Erteilung von Lizenzen und die Erhebung von Gebühren gegenüber den Unionsorganen und -einrichtungen sowie den Behörden anderer Mitgliedstaaten weitestgehend zu verzichten. Diese Möglichkeit wurde mit § 13 V GeoZG a. F. verpasst. Die Aufhebung des §§ 13 V, VI GeoZG a. F. hat diesen „Missstand“ beseitigt. 2470  Weil § 13 IV 2 GeoZG im Gegensatz zu § 13 IV 1 GeoZG nicht von „anderen geodatenhaltenden Stellen des Bundes“ spricht, könnte argumentiert werden, dass mangels dieser Einschränkung auch geodatenhaltende Stellen der Länder und Kommunen in den Regelungsbereich fielen. 2471  Die organisatorische Finanzierungsvereinbarung in §§ 11, 12 VwV GDI-DE wäre der richtige Ort und Anlass gewesen, um eine solche Frage zu regeln.



F. Nationaler Rechtsrahmen595

Fraglich war bezüglich der Forderung von Geldleistungen zuletzt, inwieweit § 13 GeoZG a. F. den Bestimmungen der UIRL entsprach. Wegen der Überschneidungen zwischen INSPIRE-RL und UIRL2472 kann es vorkommen, dass die Geodatenbereitstellung auch den Anwendungsbereich der UIRL tangiert. Gem. Art. 5 I UIRL ist der Zugang zu den beantragten Informationen an Ort und Stelle gebührenfrei. Gem. Art. 5 II UIRL können die Behörden hingegen „für die Bereitstellung von Umweltinformationen eine Gebühr erheben, die jedoch eine angemessene Höhe nicht überschreiten darf.“ Weil die Geodatenbereitstellung in INSPIRE und in der GDI-DE nicht an „Ort und Stelle“ (d. h. bei der geodatenhaltenden Stelle bzw. dem Belegenheitsort der Daten), sondern über das / ein Geoportal erfolgt, ist allein Art. 5 II UIRL vorliegend maßgeblich. Damit erlaubt es die UIRL (und auch das UIG2473), eine Gebühr für die Bereitstellung jener Geodaten zu erheben, die zugleich in den Anwendungsbereich der INSPIRE-RL als auch die UIRL fallen. Dennoch bestanden bzgl. der Höhe und des Umfangs der Lizenz- und Gebührentatbestände Divergenzen zwischen UIG und § 13 GeoZG a. F. Durch die Festlegung der Geldleistungsfreiheit infolge der Aufhebung des § 13 GeoZG a. F. konnten diese Divergenzen nunmehr beseitigt und ein diesbezüglicher Gleichlauf zwischen UIG und GeoZG n. F. erreicht werden.2474 k) Verordnungsermächtigung, § 14 GeoZG Dieses Kapitel betrifft nicht nur die Bewertung von § 14 GeoZG, sondern auch die jeweiligen Verweise auf diese Norm in § 6 V, 7 IV, 8 II, 11 III GeoZG. Letztere stellen das Spiegelbild zur Durchführungsermächtigung in der INSPIRE-RL dar. Dabei entspricht § 6 V GeoZG dem Art. 16 INSPIRERL, § 7 IV GeoZG dem Art. 5 IV INSPIRE-RL, § 8 II GeoZG dem. Art. 7 I INSPIRE-RL und § 11 III GeoZG den Art. 16, 17 VIII INSPIRE-RL. § 14 GeoZG ermächtigt die Bundesregierung zum Erlass von Rechtsverordnungen ohne Zustimmung des Bundesrates2475 zur Erfüllung der Ver2472  Art. 2

I INSPIRE-RL sowie zur Analyse IV. UIRL, S. 257 ff. § 12 UIG. 2474  Der Gleichlauf besteht in der Wahlfreiheit des Datennachfragers: Auf digitale Geodaten (des Bundes) kann er kostenlos über das Geoportal.de zugreifen. Für (analoge) Umweltinformationen muss er ggf. eine Gebühr entrichten. 2475  Hierzu BT-Drs. 16 / 10530, S. 21: „Die Angabe ‚… ohne Zustimmung des Bundesrates …‘ trägt zur Rechtsklarheit insbesondere im späteren Verordnungsgebungsverfahren bei und hat lediglich deklaratorischen Charakter, da keine Fallkonstellation des Artikels 80 Abs. 2 GG vorliegt.“ Der Bundesrat forderte in seiner diesbezüglichen Stellungnahme (BT-Drs. 16 / 10530, S. 23 [Anlage 3]) zwar, die Zustimmungspflicht in das Gesetz aufzunehmen, konnte sich allerdings im Gesetz2473  Vgl.

596

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

pflichtungen aus den Durchführungsbestimmungen der INSPIRE-RL, namentlich deren Art. 5 IV, 7 I, 16, 17 VIII und 21 IV. Die Gesetzesbegründung geht dabei davon, aus dass die INSPIRE-Durchführungsbestimmungen in deutsches Recht umgesetzt werden müssen.2476 Hierfür wird das Instrument der Rechtsverordnung verwendet. Allerdings kann auf den Erlass von die INSPIRE-Durchführungsbestimmungen umsetzende nationale Rechtsverordnungen nach § 14 GeoZG verzichtet werden, soweit die INSPIREDurchführungsbestimmungen keiner Umsetzung bedürfen. Dies ist bzgl. der meisten Durchführungsbestimmungen der Fall, weil das Instrument der Durchführungsverordnung gewählt wurde, welche gem. Art. 288 I AEUV keiner nationalen Umsetzung bedarf.2477 Lediglich die tertiärrechtliche Ausgestaltung des Art. 21 IV INSPIRE-RL (Monitoring & Reporting) erfolgte in der Handlungsform der Kommissionsentscheidung2478, sodass hier – jedenfalls theoretisch – ein Umsetzungsbedürfnis bestünde. Weil diese Durchführungsbestimmungsermächtigung jedoch keinen Widerhall im GeoZG gefunden hat, kommt der Verordnungsermächtigung in § 14 GeoZG nur insofern Bedeutung zu, als sie die Nutzung von Geodaten und -diensten i. S. d. § 11 III GeoZG n. F. ausgestaltet. Dies wird durch die noch zu erlassende Nutzungsverordnung zum GeoZG (GeoZG-NutzVO) erfolgen.2479 Eine weitergehende Bedeutung des § 14 GeoZG kann sich in der Zukunft daraus ergeben, dass durch Veränderung der tertiärrechtlichen Handlungsgebungsverfahren nicht durchsetzen. Wegen der europarechtlich erfolgenden, nicht umsetzungsbedürftigen Ausgestaltung durch Durchführungsverordnungen kommt es im Ergebnis auf diese Frage aber ohnehin kaum an. 2476  BT-Drs. 16 / 10530, S. 21. 2477  Dies anerkennt mittlerweile auch die Entwurfsbegründung zum GeoZGÄndG, vgl. BT-Drs. 17 / 9686, S. 7: „Die Verordnungsermächtigung in § 14 GeoZG (a. F.) wurde seinerzeit in das Gesetz aufgenommen, um der Bundesregierung die rechtliche Möglichkeit einzuräumen, die Durchführungsbestimmungen als Rechtsverordnungen in deutsches Recht umzusetzen. Da die Durchführungsbestimmungen zu Geodaten, Geodatendiensten und Metadaten, die bisher vorliegen, als EU-Verordnungen in Kraft gesetzt wurden und somit unmittelbar in den Mitgliedstaaten geltendes Recht sind, hat die Bundesregierung bislang von der Ermächtigung keinen Gebrauch gemacht.“ 2478  Vgl. hierzu bereits oben bb) Tertiärrechtliche Regelung, S. 492 ff. 2479  http: /  / www.bmu.de / fileadmin / bmu-import / files / pdfs / allgemein / applica tion / pdf / entwurf_aenderung_geozg_bf.pdf, S. 6: Mit der zu erlassenden Nutzungsverordnung für Geodaten und Geodatendienste des Bundes nach GeoZG einschließlich zugehöriger Metadaten werden ein einheitlicher Rahmen für die kommerzielle und nicht kommerzielle Nutzung geschaffen sowie Rechte und Pflichten im Rahmen der Nutzung klar geregelt. Um Open Data zu fördern, sind einheitliche Nutzungsbedingungen von großer Bedeutung. Eine solche Einheitlichkeit für Geodaten wird durch die verbindliche Festlegung der Nutzungsbedingungen in einer Rechtsverordnung gewährleistet.



F. Nationaler Rechtsrahmen597

form der Verordnung in eine andere Handlungsform ein Umsetzungsbedarf entstünde. Dies ist aber nicht anzunehmen. Abgesehen hiervon ist die Statuierung einer Verordnungsermächtigung zur Umsetzung der INSPIRE-Durchführungsbestimmungen jedoch ein sinnvolles Instrument, weil vergleichbar dem Komitologie-Verfahren im Rahmen der europäischen Tertiärrechtsetzung zur Ausgestaltung der INSPIRE-RL das Instrument der nationalen Rechtsverordnung den Anforderungen an das Novellierungspotential und -bedürfnis am ehesten gerecht wird. 4. Rechtmäßige Umsetzung der INSPIRE-RL in Bundesrecht? Die Frage nach der korrekten Umsetzung der INSPIRE-RL auf Bundesebene durch das GeoZG kann am besten mithilfe einer gegenüberstellenden Analyse beider Gesetzeswerke beantwortet werden. Hierfür sollen die folgenden zwei Synopsen als Orientierungshilfe dienen. GeoZG

INSPIRE-RL

§ 1 § 2 I § 2 II § 2 III § 2 IV § 3 I § 3 II § 3 III § 3 IV § 3 V § 3 VI § 3 VII § 3 VIII § 4 I § 4 II § 4 III § 4 IV § 5 I–III § 5 IV § 6 § 7 § 8 § 9 § 10 I, II

Art. 1 I Art. 12 S. 2 Art. 4 III Art. 3 Art. 3 Art. 3 Art. 3 Art. 3 Art. 3

Nr. 2 Nr. 6 Nr. 4 i. V. m. Art. 11 I Nr. 7 Nr. 1 Nr. 8

Art. 3 Nr. 9 Art. 4 I i. V. m. Anhang I–III Art. 4 II Art. 2 II, 4 V Art. 10 II Art. 11 Art. 5 Art. 7 (III), 8 Art. 15 II Art. 19 II (Fortsetzung nächste Seite)

598

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

(Fortsetzung) GeoZG

INSPIRE-RL

§ 11 § 11 § 12 § 12 § 12 § 13 § 13 § 13 § 13 § 13 § 14

Art. 14 Art. 14 Art. 13 Art. 13 Art. 17

S. 1 S. 2 I II i. V. m. §§ 8 I, 9 UIG III I II III IV V, VI

I III I UAbs. 1 I UAbs. 2 VII

Art. 14 I, II Art. 14 IV Art. 17 III-VII

Abbildung 19: Synopse GeoZG INSPIRE-RL, Quelle: eigene Darstellung.2480 INSPIRE-RL

GeoZG

Art. 1 I Art. 1 II Art. 2 I Art. 2 II Art. 3 Art. 4 I (i. V. m. Anhang I–III) Art. 4 II Art. 4 III Art. 4 IV Art. 4 V Art. 4 VI Art. 4 VII Art. 5 Art. 6 Art. 7, 8 Art. 9 Art. 10 I Art. 10 II Art. 11 Art. 12 S. 2 Art. 13 I UAbs. 1

§ 1

§ 4 § 3 § 4 § 4 § 2

IV I III III

§ 4 IV

§ 7 § 8

§ 5 IV § 6 § 2 II § 12 I

2480  Auch die Bundesrepublik Deutschland ist gem. EG Nr. 30 INSPIRE-RL aufgefordert, eine derartige synoptische Vergleichstabelle zwischen GeoZG und INSPIRE-RL zu erstellen und der Kommission zu übermitteln.



F. Nationaler Rechtsrahmen599

INSPIRE-RL

GeoZG

Art. 13 I UAbs. 2 Art. 13 II Art. 14 I Art. 14 II Art. 14 III Art. 14 IV Art. 15 I Art. 15 II Art. 16 Art. 17 I, II Art. 17 III-VII Art. 17 VIII Art. 18 Art. 19 I Art. 19 II Art. 20–26

§ 12 II i. V. m. § 8 I, 9 UIG § 11 § 13 § 11 § 13

S. 1, § 13 II II S. 2 III

§ 9

§ 13 V, VI § 10 I § 10 II

Abbildung 20: Synopse INSPIRE-RL GeoZG, Quelle: eigene Darstellung.

Die beiden Gegenüberstellungen zeigen, dass das GeoZG die INSPIRERL nicht Wort für Wort umsetzt, sondern Weglassungen vornimmt, andererseits aber auch über den Wortlaut und Regelungsgehalt der INSPIRE-RL hinausgeht. Die Weglassungen liegen größtenteils darin begründet, dass europarechtliche Regelungen keine Auswirkungen auf die Bundesebene haben (so etwa die Ermächtigungen zum Erlass von Durchführungsbestimmungen oder die organisatorischen Maßnahmen).2481 Dennoch kann das GeoZG aus formaler Perspektive tatsächlich als eine Art Eins-zu-Eins-Umsetzung der INSPIRE-RL begriffen werden,2482 insbesondere weil die INSPIRE-RL eine umfassende, vollharmonisierende Regelung trifft. Gewisse Unterschiede sind in nationalen Spezifika zu sehen, etwa betreffend die Kernkomponenten der nationalen Geodatenbasis in § 5 I, II, III GeoZG, die keine Entsprechung in der INSPIRE-RL finden. Positiv herauszustellen ist, dass das GeoZG im Gegensatz zur INSPIRE-RL eine sinnvolle Unterscheidung zwischen Geodatendiensten und Netzdiensten vornimmt. Unverständ2481  Ferner: Art. 4 IV INSPIRE-RL bedurfte keiner Umsetzung, weil es sich um eine rein deklaratorische Feststellung handelt, die allein auf Betreiben der Mitgliedstaaten aufgenommen wurde, vgl bereits oben Fn. 23322. Art. 4 VI INSPIRE-RL hat keine Auswirkungen für die Bundesebene (GeoZG), sondern muss in den Geodatenzugangsgesetzen der Länder umgesetzt werden. 2482  Dies war auch so vom Gesetzgeber intendiert, vgl. oben 1. Das GeoZG als Umsetzung der INSPIRE-RL, S. 533 f.

600

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

lich ist hingegen, warum keine zeitliche Differenzierung für die Geodaten-, Geodatendienste- und Metadatenbereitstellung analog zur INSPIRE-RL vorgenommen wurde und warum die Bestimmung über die gemeinsame Nutzung von Geodaten (Art. 16 INSPIRE-RL) nicht separat umgesetzt wurde. Gar nicht überzeugen kann die Umsetzung der Ausnahmebestimmungen der INSPIRE-RL (Art. 13) in § 12 GeoZG; hier wurden unreflektiert die Bestimmungen übernommen bzw. mit jenen des UIG vermengt, ohne die Besonderheiten der INSPIRE-Initiative zu erkennen und dementsprechend bei der Umsetzung zu rezipieren. In der beschriebenen Richtlinienwidrigkeit ist das größte Manko zu sehen; sonstige Unstimmigkeiten bei der Umsetzung (etwa bzgl. des personellen und sachlichen Anwendungsbereichs) fallen weniger ins Gewicht. In diesen Fällen kann jedenfalls durch eine richtlinienkonforme Auslegung „nachjustiert“ werden.

VIII. BGeoRG Noch vor der Änderung des GeoZG trat das Bundesgeoreferenzdatengesetz in Kraft.2483 Dieses stellt in gewisser Weise eine Ergänzung des GeoZG dar und passt in jedem Fall in den Kontext des staatlichen Geoinforma­ tionswesens, weshalb es hier seine Berücksichtigung findet. 1. Anwendungsbereich a) Sachlicher Anwendungsbereich: geotopographische Referenzdaten § 1 I BGeoRG betrifft den sachlichen Anwendungsbereich. Danach gilt das Gesetz „für die geodätischen Referenzsysteme, Referenznetze sowie geotopographischen Referenzdaten des Bundes und im Rahmen der Nutzungsrechte für die Daten des amtlichen Vermessungswesens sowie geotopographischen Referenzdaten von Dritten“.2484 Dabei definiert § 2 BGeoRG sogleich, was unter den betreffenden Begriffen zu verstehen ist: „1. Geotopographische Referenzdaten sind diejenigen 2483  Gesetz über die geodätischen Referenzsysteme, -netze und geotopographischen Referenzdaten des Bundes (Bundesgeoreferenzdatengesetz – BGeoRG) v. 10.05.2012, BGBl. I-2012, 1081, in Kraft getreten am 01.11.2012. 2484  Der Entwurf sah noch folgende – wohl hinsichtlich der Daten des amtlichen Vermessungswesens – enger zu verstehende Formulierung vor: „Dieses Gesetz gilt für die geodätischen Referenzsysteme, Referenznetze sowie geotopographische Referenzdaten des Bundes und für die geotopographischen Referenzdaten von Dritten sowie Daten des amtlichen Vermessungswesens, an denen der Bund die Nutzungsrechte hat.“, vgl. BT-Drs. 17 / 7375, S. 5.



F. Nationaler Rechtsrahmen601

Geodaten, die die Geotopographie anwendungsneutral in einem einheit­lichen geodätischen Referenzsystem beschreiben oder abbilden. 2. Geodätische Referenzsysteme sind Koordinatensysteme, die Lage-, Höhen- und Schwereinformationen in Raum und Zeit beschreiben. Sie werden durch geodätische Referenznetze umgesetzt.“ Maßgeblich ist der Begriff der geotopographischen Referenzdaten, weil auf diesem die Begriffe geodätische Referenzsysteme und Referenznetze aufbauen. Die Definition in § 2 Nr. 1 BGeoRG suggeriert die begriffliche Nähe zu den sog. Geobasisdaten.2485 Die Entwurfsbegründung ist diesbezüglich eher verwirrend bzw. unergiebig.2486 Hilfreicher ist hingegen die diesbezügliche Stellungnahme des Bundesrates2487: „Der vom Gesetzentwurf verwendete Begriff der ‚geotopographischen Referenzdaten‘ ist mit dem Begriff der Geobasisdaten inhaltlich deckungsgleich. Entsprechend wurde in den ersten Entwurfsfassungen dieser Begriff sowohl im Titel (‚Bundesgeobasisdatengesetz‘) als auch im Text verwendet. Die begriffliche Anpassung erfolgte im weiteren Verlauf nach einhelliger Ablehnung der Verwendung des Begriffs ‚Geobasisdaten‘ durch die Länder, jedoch ohne inhaltliche Änderung.“ Damit ist klar, dass der BGeoRG sich auf Geobasisdaten und die auf diesen aufbauenden Systeme und Netze bezieht.2488

2485  Zum Begriff der Geobasisdaten s. o. aa) Geobasisdaten, S. 47 ff. sowie im Kontext der INSPIRE-RL ε) Flurstücke / Grundstücke (Katasterparzellen), S. 356 f. 2486  Vgl. BT-Drs. 17 / 7375, S. 9: „Das Gesetz trifft ausschließlich Regelungen zu geotopographischen Referenzdaten sowie geodätischen Referenzsystemen und -netzen des Bundes zur Deckung seines eigenen Bedarfes. Der Begriff ‚geotopographische Referenzdaten‘ wurde in Anlehnung an die INSPIRE-Richtlinie gewählt. Die Begriffswahl unterstreicht die Scharnierfunktion des Bundes zwischen der föderalen und europäischen Ebene. Die Integration der für die Belange des Bundes erworbenen geotopographischen Referenzdaten Dritter und der lizenzierten Daten des amtlichen Vermessungswesens führt zu einer effektiveren Abdeckung des Bundesbedarfs. Die Nutzung der Daten erfolgt unter uneingeschränkter Beachtung der Rechte Dritter am geistigen Eigentum.“ 2487  BT-Drs. 17 / 7375, S. 13 (Anlage 3). 2488  Dabei ist es jedenfalls als unglücklich zu bezeichnen, dass der Begriff der geodätischen Referenznetze keine eigenständige Definition in § 2 BGeoRG erfahren hat, sondern lediglich im Rahmen des § 2 Nr. 2 (geodätische Referenzsysteme) indirekt mitnormiert wurde. Dies gilt umso mehr, als der Begriff des geodätischen Referenzsystems durch die Umschreibung als Koordinatensystem recht klar umrissen ist, wohingegen der Formulierung, geodätische Referenzsystem würden „durch geodätische Referenznetze umgesetzt“, wenig Aussagegehalt zukommt und der Begriff nach wie vor vage bleibt.

602

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

b) Personeller Anwendungsbereich Der personelle Anwendungsbereich wird nicht explizit umrissen. In §§ 1 II, 5 I BGeoRG werden die „geodatenhaltenden Stellen des Bundes“ adressiert, ohne dass geklärt wird, um wen es sich dabei handelt. Hier drängt sich allerdings der Verweis auf § 3 VIII GeoZG i. V. m. § 2 I UIG auf, welcher so auch intendiert ist.2489 Daneben werden allerdings in § 4 BGeoRG die „geotopographischen Referenzdaten führenden / haltenden Stellen des Bundes“ eine Legaldefinition zugeführt (S. 1) und mit einer materiellen Regelung adressiert (S. 2 sowie in § 5 II). Bei ihnen handelt es sich um „diejenigen Bundesbehörden, die geotopographische Referenzdaten des Bundes erheben, verarbeiten und nutzen“. Beide Begriffe sind nicht deckungsgleich, wie auch die unterschiedliche Regelung in § 5 BGeoRG suggeriert: Der Begriff der geodatenhaltenden Stelle geht über den der geotopographische Referenzdaten haltenden (führenden) Stelle insoweit hinaus, dass bei ersterem auch Stellen erfasst sind, die Geofachdaten halten, wohingegen von letzterem nur geobasidatenhaltende Stellen erfasst sind. Die Divergenz ergibt sich somit aus der Verengung des Geobasisdatenbegriffs ggü dem (allgemeinen) Geodatenbegriff. Die wichtigste materielle Regelung, § 6 I BGeoRG, bezieht sich allerdings lediglich auf geodatenhaltenden Stellen des Bundes, die geotopographische Referenzdaten erheben oder erstellen.2490 Es kann festgehalten werden, dass im BGeoRG insgesamt zum einen geodatenhaltende Stellen, zum anderen geotopographische Referenzdaten haltende Stellen adressiert sind. Der Gesetzentwurf hat somit keinen einheitlichen Adressatenkreis. 2. Verhältnis zum GeoZG und zur INSPIRE-RL, § 1 II, 3 III Nr. 5, 6 BGeoRG Das Verhältnis des BGeoRG zum GeoZG bzw. zur INSPIRE-RL betrifft sowohl materielle als auch organisatorische Aspekte. Hinsichtlich der organisatorischen Verknüpfungen lässt sich feststellen, dass das Bundesamt für Kartographie und Geodäsie (BGK), welches durch § 3 BGeoRG als selbstständige Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern eingerichtet werden soll, zugleich als geodatenhaltende Stelle des Bundes dem (sachlichen Anwendungsbereich des) GeoZG unterfällt und am BGK das Lenkungsgremium (LG) und die Koordinierungsstelle (KSt.) 2489  Vgl.

BT-Drs. 17 / 7375, S. 7. BT-Drs. 17 / 7375, S. 7.

2490  Hierzu



F. Nationaler Rechtsrahmen603

GDI-DE ansässig sind.2491 Das LG GDI-DE ist als nationale Anlaufstelle für die Kommission gem. Art. 19 II INSPIRE-RL sowie § 10 GeoZG organisatorisch mit der Leitung des Aufbaus der GDI-DE und damit der nationalen Umsetzung der INSPIRE-Initiative betraut.2492 Daneben bestehen sachlich-inhaltliche Überschneidungen. Diese ergeben sich bereits aus dem zum Teil identischen Adressatenkreis und Regelungsgegenstand. Hierzu enthält die Gesetzesbegründung zum BGeoRG folgende Erläuterungen:2493 „Eine einheitliche Standardisierung der Erfassung und Darstellung von geotopographischen Referenzdaten des Bundes und Daten des amtlichen Vermessungswesens gibt es in Deutschland aufgrund der föderalen Struktur bisher nur eingeschränkt. Das Gesetz über den Zugang zu digitalen Geodaten (Geodatenzugangsgesetz – GeoZG) vom 10.  Februar 2009, mit dem die am 15.  Mai 2007 in Kraft getretene Richtlinie 2007 / 2 / EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE-Richtlinie) auf der Ebene des Bundes umgesetzt wurde, regelt die Standardisierung von geotopographischen Referenzdaten nicht in gleicher Weise wie das BGeoRG. Die im GeoZG festgelegten Standards dienen dazu, den Austausch und die gemeinsame Nutzung von Geodaten, also auch geotopographischen Referenzdaten und Daten des amtlichen Vermessungswesens, zu ermöglichen. Ziel des GeoZG ist die von der Richtlinie geforderte Interoperabilität auf lokaler, regionaler und nationaler Ebene zu gewährleisten. Deshalb wurde das GeoZG in enger Abstimmung mit den Ländern und unter Mitwirkung der kommunalen Spitzenverbände erarbeitet und eine enge Verbindung zu der in Deutschland in Aufbau befindlichen Geodateninfrastruktur GDI-DE hergestellt. Im GeoZG wurden also keine Regelungen zur Standardisierung von geotopographischen Referenzdaten im Hinblick darauf getroffen, deren Qualität (insbesondere Aktualität, Vollständigkeit und Homogenität) zur Gewährleistung einer effizienten Aufgabenerfüllung zu verbessern. Zudem beschränkt sich das GeoZG auf Geodaten, die sich auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland oder auf die ausschließliche Wirtschaftszone der Bundesrepublik Deutschland gemäß Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen beziehen. Dieser Umstand er2491  Vgl. die Übersicht unter http: /  / www.bkg.bund.de / nn_159128 / SharedDocs /  Download / Allgemein / BKG__Organisationsplan__DE,templateId=raw,property=pub licationFile.pdf / BKG_Organisationsplan_DE.pdf sowie bereits oben I. Aufbau der Geodateninfrastruktur Deutschland (GDI-DE), S. 147 ff. 2492  Überschneidungen ergeben sich auch aus § 3 III Nr. 5 BGeoRG, vgl. BTDrs. 17 / 7375, S. 11: „Das BKG ist durch den IMAGI beauftragt, Entwicklung und Betrieb eines GeoPortals für die Geodaten des Bundes sicherzustellen.“ Dabei handelt es sich allerdings nicht zwangsläufig und gleichermaßen um das Geoportal GDI-DE, welches als Element der INSPIRE-Initiative durch das LG GDI-DE betrieben wird. Dennoch werden Verschränkungen und Synergien zwischen beiden Elementen bestehen. 2493  BT-Drs. 17 / 7375, S. 7.

604

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

schwert es den Bundesressorts und der Wirtschaft, staatenübergreifende Aufgabenstellungen zu realisieren. Die im BGeoRG geregelte Standardisierung, die für die in § 2 definierten geotopographischen Referenzdaten des Bundes einschließlich der zur Nutzung für Bundeszwecke erworbenen Daten gilt und klare Anforderungen an deren Qualität stellt, soll dem abhelfen.“

Die Ausführungen lassen erkennen, dass das BGeoRG zukünftig über den Regelungsgehalt des GeoZG hinausgehen soll. Insoweit stellt es aber auch eine Ergänzung der GeoZG dar, indem es seine Wirkweise verstärken soll: Das GeoZG regelt ebenso wie die INSPIRE-RL (bzw. ihre Durchführungsbestimmungen) lediglich die Interoperabilität der Geodatensätze dergestalt, dass die miteinander von der Nutzerseite her in Beziehung gebracht werden können. Für die Standardisierung im GeoZG kommt es somit lediglich auf die einheitliche Nutzbarkeit (Vernetzbarkeit) der Geodatensätze an. Nicht harmonisiert (standardisiert) werden sollen hingegen die Geodaten selbst, d. h. ihre Aktualität, Vollständigkeit, Objektdefinition, Formate, Homogenität. Der Hintergrund hierfür liegt in der INSPIRE-Initiative begründet: Von Seiten der europäischen Ebene wurde davon ausgegangen, dass eine Vollharmonisierung der einzelnen Geodatensätze an europaweit einheitliche Vorgaben auf zu großen Widerstand der Mitgliedstaaten treffen und die geodatenhaltenden Stellen der Mitgliedstaaten überfordern würde. Dieses „Manko“ will das BGeoRG nunmehr auf Bundesebene für die Bundesrepublik Deutschland nachholen, um die Vorreiterrolle Deutschlands im Geoinformationswesens zu festigen bzw. sogar noch weiter auszubauen.2494 Das BGeoRG soll folglich die geo(basis)datenhaltenden Stellen des Bundes dazu verpflichten, ihre Geobasisdaten an einen einheitlichen technischen Standard, welcher gem. § 6 BGeoRG vom IMAGI zu entwickeln ist, anzupassen, wohingegen die INSPIRE-RL und mit ihr das GeoZG allenfalls eine Verpflichtung zur Anpassung geodatenbeschreibender Metadaten gefordert war.2495 Daneben besteht mit § 5 I BGeoRG eine Regelung, welche so bereits in § 11 II 2 GeoZG enthalten ist, wobei § 5 I BGeoRG noch hinter § 11 II 2 GeoZG zurückbleibt, weil letzterer den Zusatz enthält, dass der Datenaustausch „geldleistungsfrei“ erfolgt. Entgegen der ansonsten bestehenden Systematik, wonach das BGeoRG wegen des engeren Adressatenkreises und 2494  Vgl. BT-Drs. 17 / 7375, S. 7: „Deutschland gehört durch eine langjährige enge Verzahnung von Wissenschaft und Verwaltung zu den führenden Nationen auf den Gebieten der Geodäsie und des Geoinformationswesens. Diese Stellung gilt es zu sichern und auszubauen.“ 2495  Siehe hierzu oben cc) Kein Geodatenerhebungserfordernis, Art. 4 IV INSPIRE-RL, S. 413 f.



F. Nationaler Rechtsrahmen605

Regelungsgegenstandes (Geobasisdaten) als ggü. dem GeoZG speziellere Regelung anzusehen ist, muss vorliegend § 11 II 2 GeoZG als ggü. § 5 I BGeoRG vorrangig angesehen werden. Für die Bestimmung des § 5 I BGeo­RG verbleibt somit kein sinnvoller Anwendungsbereich. Fraglich ist, ob dies auch für § 5 II BGeoRG gilt. Dieser entspricht seinem Aussagegehalt ebenfalls dem § 11 II 2 GeoZG, enthält wie dieser zusätzlich die Formulierung „geldleistungsfrei“. Allerdings enthält § 5 II BGeoRG im Gegensatz zu § 11 II 2 GeoZG zusätzlich die Einschränkung, wonach der geldleistungsfreie Datenaustausch nicht bei einer kommerziellen Nutzung besteht. Auch hier muss gelten, dass die Regelung des § 11 II 2 GeoZG vorrangig ist. Ansonsten entstünde das widersinnige Ergebnis, dass Geodaten nach § 11 II 2 GeoZG allen Datennachfragern geldleistungsfrei zu kommerziellen Zwecken zur Verfügung gestellt werden müssten außer geobasisdatenhaltenden Stellen des Bundes. Dem BGeoRG-Gesetzgeber kann auch nicht rechtfertigend zuerkannt werden, dass das GeoZG während des Gesetzgebungsverfahrens zum BGeoRG geändert wurde, weil die neuerdings in § 11 II 2 GeoZG (neu) enthaltene Regelung bereits in § 13 IV GeoZG (a. F. 2010) enthalten war. 3. Gesetzgebungskompetenz des Bundes Fraglich ist jedoch auch hier (wie beim GeoZG), inwieweit der Bund eine Regelung überhaupt treffen durfte, d. h. ob ihm die Gesetzgebungskompetenz zusteht bzw. zustand. Hierzu trifft die Entwurfsbegründung folgende Aussage:2496 „Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ergibt sich aus der jeweiligen Zuständigkeit für die Aufgabenerledigung, die die Nutzung von geodätischen Referenzsystemen, -netzen und geotopographischen Referenzdaten erfordert. Dies betrifft Aufgaben der Geodäsie und Kartographie im unionsrechtlichen und internationalen Bereich (Art. 73 I Nr. 1 GG), polizeiliche Aufgaben des Bundes (Art. 73 I Nr. 10 GG), Aufgaben zum Schutz der Zivilbevölkerung (Art. 73 I Nr. 1 GG), die Statistik (Art. 73 I Nr. 11 GG), die Wahlkreiseinteilung (Art. 38 III GG), die Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung (Art. 74 I Nr. 17 GG), die Landesverteidigung (Art. 73 I Nr. 1 GG) einschließlich der Einordnung in ein System gegenseitiger, kollektiver Sicherheit (Art. 24 II GG), die Wasserstraßeninfrastruktur und den Wetterdienst (Art. 74 I Nr. 21 GG), die Raumordnung (Art. 74 I Nr. 31 GG), den Naturschutz und die Landschaftspflege (Art. 74 I Nr. 29 GG), den Strahlenschutz (Art. 73 I Nr. 14), das Recht der Wirtschaft (Art. 74 I Nr. 11 GG) und Aufgaben der Straßenverkehrsinfrastruktur (Art. 74 I Nr. 22 GG). In den Bereichen des Art. 74 I Nr. 11 und 22 GG liegen die Voraussetzungen des Art. 72 II GG vor. Die bundesgesetzliche Regelung ist zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich. Ein bundesweiter 2496  BT-Drs.

17 / 7375, S. 8.

606

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Datenaustausch unter Anwendung und Einhaltung technischer und qualitativer Vorgaben setzt einheitliche Standards voraus. Über eine bundesgesetzliche Regelung ist zudem sichergestellt, dass auch Dritten eine interoperable und länderübergreifende Nutzung der vom Bund gehaltenen geodätischen Referenzsysteme, -netze und geotopographischen Referenzdaten erleichtert wird.“

Die Bundesregierung stützt die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass des BGeoRG somit auf die Annexkompetenz zur Regelung der jeweiligen Sachmaterie, auf die sich die Geobasisdaten beziehen. Der Hintergrund liegt darin, dass gerade der Bund auf homogene Geodaten angewiesen sei, weil er sowohl unionsrechtlich als auch international verpflichtet sei, eine einheitliche Geodatenbereitstellung sicherzustellen, insbesondere um deren Einbindung in europäische Aktivitäten zu gewährleisten.2497 Die Kompetenz soll sich dabei nicht einmal direkt aus der Kombination der jeweiligen Sachkompetenzen als sog. Mosaikkompetenz ergeben, sondern lediglich annexweise, d. h. mittelbar. Hierbei ist schon fraglich, inwieweit Kompetenztitel aus unterschiedlichen Kompetenznormen, die ihrerseits unterschiedlichen tatbestandlichen Voraussetzungen unterliegen, zusammengefügt werden können.2498 Zum anderen ist bereits fraglich, ob eine Mosaikkompetenz überhaupt zulässig ist.2499 Hinzu kommt, dass die vom Anwendungsbereich des BGeoRG betroffenen Geodaten als Geobasisdaten keinen spezifischen Sachbezug aufweisen, sondern vielmehr anwendungsneutral sind.2500 Sie lassen sich daher per se keiner Regelungsmaterie zuweisen.2501 Weitere Bedenken äußert der Bundesrat in seiner Stellungnahme: Die betroffenen Geobasisdaten werden durch die Kommunen (Liegenschaftskataster) oder Länder (geotopographische Landesaufnahme, Landesvermes2497  Vgl. BT-Drs. 17 / 7375, S. 8. Es ist allerdings nicht ersichtlich, warum etwa die Verpflichtung zur Umsetzung der INSPIRE-RL den Bund in stärkerem Maße „treffen“ soll als die Länder. Sicherlich ist der Argumentation zuzugeben, dass auch auf Bundesebene ein Bedarf an bundesweit einheitlichen geotopographischen Beschreibungen der Landschaft besteht. Dieses Interesse ist jedoch nicht ausgeprägter als jenes der Länder für ihren Bereich. 2498  Insoweit nicht allzu streng Stettner, in: Dreier, GG, Art. 70 Rn. 32; Stern, Staatsrecht II, S. 607 f.; strenger hingegen Rengeling, in: Isensee / Kirchhof, HStR VI, § 135 Rn. 68 ff. 2499  Siehe zum Problem der parallelen Mehrfachabstützung bereits oben bb) Umweltrelevante Sachkompetenzen (Mosaikkompetenz), S. 537 f. 2500  Ähnlich die Stellungnahme des Bundesrates, BT-Drs. 17 / 7375, S. 14: „Soweit sich die Bundesregierung in ihrer Begründung auf eine Vielzahl der dem Bund zugewiesenen Kompetenztitel beruft, bei der die Aufgabenerledigung die Nutzung von Geobasisdaten erfordere, geht dies fehl. Die Erhebung und Bearbeitung von Geobasisdaten lässt sich insoweit unter keine der genannten sachlichen Kompetenzen subsumieren. Das BGeoRG selbst enthält keine Regelungen, die sich spezifisch mit den herangezogenen Sachmaterien beschäftigen.“ 2501  Siehe hierzu oben aa) Geobasisdaten, S. 47 ff.



F. Nationaler Rechtsrahmen607

sung) in eigener Zuständigkeit erhoben, Art. 30, 70 GG. Deshalb obliege es den Ländern, Regelungen zu ihrer Kompatibilität und Standardisierung zu treffen. Tatsächlich verfügt der Bund (bzw. die relevanten Bundesbehörden)2502 nicht (oder kaum) über eigene Geobasisdaten, sondern nur über von den Ländern für den Bund bereitgestellte. Hierfür besteht seit 2006 eine offi­ zielle Verwaltungsvereinbarung, welche gerade diesem Zweck dient und das betreffende Verfahren regelt.2503 Die vom BKG (und den anderen relevanten Bundesbehörden) bereitgestellten Geobasisdaten, die auch in den Anwendungsbereich des BGeoRG fallen, leiten sich somit aus den von den Ländern bereitgestellten Geobasisdaten ab. Das BKG erhält diese (nur), um aus den Geobasisdaten der Länder bundesweite flächendeckende Produkte herzustellen und über sein Geodatenzentrum zu vertreiben.2504 Indem nun durch den Gesetzentwurf andere Standards als diejenigen der Länder (festgelegt durch die AdV) auf Bundesebene etabliert würden, entstünden zwei miteinander konkurrierende Erzeugungs-, Nutzungs- und Vertriebsstrukturen. Dies ist aus Sicht des Bundesrates aus volkswirtschaftlichen und ressourcenschonenden Gründen nicht akzeptabel. Weil bereits hinreichende konsensuale Regelungen zwischen dem Bund und den Ländern bezüglich der Standardisierung und Bereitstellung von Geodaten bestünden, sei der BGeoRG zudem nicht erforderlich.2505 Der Stellungnahme des Bundesrates kann nur zugestimmt werden. Hinzu kommt als „weiches“ Argument, dass auch die INSPIRE-RL die Pflege und Bereitstellung der Geodaten derjenigen Stelle und Ebene auferlegt, bei der die Aufgabe am besten wahrgenommen werden kann, Art. 4 II INSPIRE-RL (Subsidiaritätskriterium). Die Regelung würde auch in Kompetenzen der Länder eingreifen. Zwar bezieht sich der personelle Anwendungsbereich des BGeoRG pro forma auf 2502  Aufzählung in BT-Drs. 17 / 7375, S. 11: Neben dem BKG sind dies „das Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie (BSH), das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK), das Bundesamt für Naturschutz (BfN), die Bundesanstalt für Gewässerkunde (BfG), die Bundesanstalt für Straßenwesen (BASt), der Deutsche Wetterdienst (DWD) und die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung (WSV).“ 2503  Verwaltungsvereinbarung zwischen dem Bundesministerium des Innern (BMI) und den Ländern über die Bereitstellung von digitalen geotopographischen und kartographischen Daten der Vermessungsverwaltungen der Länder durch das Bundesamt für Kartographie und Geodäsie (BKG), Bek. d. BMI v. 01.09.2006, GMBl 2006, 1034 (VwV BKG), kostenlos abrufbar unter http: /  / www.bkg.bund. de / nn_184492 / DE / Aktu / 01Meldungen / M2007 / Verwaltungsvereinbarung,templateI d=raw,property=publicationFile.pdf / Verwaltungsvereinbarung.pdf. 2504  Vgl. § 2 VwV BKG sowie BT-Drs. 17 / 7375, S. 13 (Stellungnahme des Bundesrates). 2505  Insgesamt hierzu BT-Drs. 17 / 7375, S. 13.

608

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

geo(basis)datenhaltende Stellen des Bundes. Diese verarbeiten jedoch Geodaten der Länder, sodass sachlich Landesgeodaten betroffen sind, zu deren Regelung der Bund nicht die Kompetenz hat. Zwar behalten die Länder ihre Geodaten und die Befugnis zu ihrer Verwaltung. Materiell werden sie jedoch durch das BGeoRG betroffen, weil sie dessen Bestimmungen erfüllen müssen.2506 Hinzu kommt, dass § 1 I BGeoRG auch „Daten des amt­ lichen Vermessungswesens [der Länder], an denen der Bund die Nutzungsrechte hat“, in den Anwendungsbereich aufnimmt. Dies betrifft aber wegen der VwV BKG nahezu alle relevanten Daten der Landesvermessung (ATKIS). Somit betrifft das Gesetz nicht überwiegend bzw. ausschließlich Geodaten, die der Bund durch seine Behörden selbst erhebt und deren Verfahren er selbst regeln kann (wie beim GeoZG), sondern überwiegend auf Geodaten der Länder, für die der Bund keine Gesetzgebungskompetenz inne hat. Im Übrigen wäre eine Regelung ausschließlich für (originäre) Geodaten des Bundes nicht erforderlich, weil über die GDI-DE und die VwV BKG ohnehin eine enge Abstimmung mit den Ländern erfolgen muss, um die (INSPIRE-)Konformität aller Geodatensätze sicherzustellen. Über Gebühr erscheint die Kritik des Bundesrates an der Etablierung des BKG als selbstständiger Bundesoberbehörde im Vergleich zur bisherigen Regelung.2507 Es scheint, als wollte der Bundesgesetzgeber beim BGeoRG einen Sonderweg gehen, den er – mangels Vorliegen einer Gesetzgebungskompetenz  – als Vorreiterrolle proklamieren muss. Es ist bemerkenswert, dass trotz der ablehnenden Stellungnahme des Bundesrates kein weiteres Vorgehen desselben gegen den BGeoRG-Entwurf erfolgte, sodass das Gesetz (mangels dessen angeblicher Zustimmungsbedürftigkeit) ohne Zustimmung des Bundesrates am 01.11.2012 in Kraft trat.2508 2506  Dazu

sogleich unten b) Materiell-inhaltliche Regelung, S. 609 f. Bundesrat rügt in BT-Drs. 17 / 7375, S. 14, dass die Einrichtung einer Bundesoberbehörde gem. Art. 87 III 1 GG nur dort erfolgen darf, wo der Bund auch die (sachliche) Gesetzgebungskompetenz hat. Dies ist – wie bereits ausgeführt – nicht der Fall, weil die Erhebung anwendungsneutraler Geobasisdaten in die Länderzuständigkeit fällt. Dennoch besteht ein evidentes Bedürfnis nach einer Verknüpfung der einzelnen landesweiten Geobasisdaten zu einer bundesweiten, flächendeckenden Lösung bzw. Produkt. Dem Bund muss somit aus der Natur der Sache (nur der Bund kann bundesweit einheitliche Geodaten bereitstellen) die Befugnis erwachsen, aus den einzelnen Geodaten der Länder bundesweite Produkte herzustellen. Eine vom Bundesrat angemahnte (verfassungswidrige) Doppelzuständigkeit liegt nicht vor, wenn und weil sich der Bund auf die Zusammenführung der einzelnen Länderdaten beschränkt; es liegt somit eine partielle Parallelzuständigkeit vor, die nicht zu beanstanden ist. Dass als Gesetzgebungskompetenz für Art. 87 III 1 GG auch ungeschriebene Kompetenzen genügen, bestätigt Ibler, in: Maunz / Dürig, GG, Bd. 6, Art. 87 Rn. 232. 2508  BGBl I-2012, 1081 v. 16.05.2012. 2507  Der



F. Nationaler Rechtsrahmen609

4. Regelungsgehalt a) Organisatorische Regelung Durch § 3 BGeoRG wird das Bundesamt für Kartographie und Geodäsie (BKG) als selbstständige Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern etabliert, wobei allein die Änderung der Rechtsstellung und die konkretere Aufgabenfestschreibung in § 3 III BGeoRG als Neuerung anzusehen ist, weil das BKG unter diesem Namen bereits seit 1997 bestand und zuvor aus dem 1952 gegründeten Institut für Angewandte Geodäsie (IfAG)2509 hervorgegangen war.2510 Die gesetzliche Festschreibung des BKG ist nach Ansicht des Bundesgesetzgebers notwendig (geworden), „weil der bisherige Errichtungserlass für das BKG nicht mehr ausreichend ist, da die Aufgabenstellung eine gesetzliche Ermächtigung erfordert … Durch die Wahl dieses Organisationstyps wird einerseits die organisatorische und funktionale Selbstständigkeit dem Fachaufsicht führenden Ressort gegenüber verdeutlicht, andererseits wird dadurch aber auch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit bei der Aufgabenwahrnehmung … festgelegt.“2511 Der Hintergrund hierfür liegt in dem in Art. 87 III 1 GG ausdrücklich normierten sog. institutionellen Gesetzesvorbehalt („durch Bundesgesetz“), wonach der Bund den Ländern durch die Schaffung eigener Behörden die ihnen grundsätzlich nach Art. 83 i. V. m. Art. 84 I 1 GG obliegende Befugnis zur Organisation ihres Verwaltungsunterbaus entzieht.2512 Der Erforderlichkeit der selbstständigen Bundesoberbehörde BKG als etwaiges ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal des Art. 87 III 1 GG wäre jedenfalls entsprochen.2513 b) Materiell-inhaltliche Regelung Der Hauptzweck und maßgebliche Regelungsgehalt des BGeoRG liegt in der verbindlichen Festlegung von Qualitätsstandards von Geobasisdaten, 2509  Gegründet durch Verordnung zur Überführung des Instituts für Angewandte Geodäsie in Frankfurt a. M. in die Bundesverwaltung v. 01.07.1952, BGBl. I-1952, 267. 2510  Zur Geschichte des IfAG Seeger / Grünreich / Ihde / Weichel, Geschichte des Instituts für Angewandte Geodäsie, http: /  / dgk.badw.de / fileadmin / docs / e-26-178214.pdf. 2511  BT-Drs. 17 / 7375, S. 10. Zum Aspekt der Selbstständigkeit der Behörde Ibler, in: Maunz / Dürig, GG, Bd. 6, Art. 87 Rn. 253 ff. 2512  Ibler, in: Maunz / Dürig, GG, Bd. 6, Art. 87 GG Rn. 13, 226, 240 mit Verweis auf Rupp, in: Maurer, Das Akzeptierte Grundgesetz, S. 387, 390. 2513  Hierzu Reicherzer, NVwZ 2005, 875 (877 f.): Übermaßverbot als Konkordanzmaßstab; Rechtfertigung bei länderübergreifenden Sachverhalten. Ebenso Ibler, in: Maunz / Dürig, GG, Bd. 6, Art. 87 GG Rn. 245.

610

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

§ 6 BGeoRG. Insoweit sollen die INSPIRE-Vorgaben hinsichtlich der Nutzbarkeit von Geodaten aufgegriffen, verstärkt und bereits auf der Datenebene realisiert werden.2514 Die Festlegungen sollen durch Leitlinien des IMAGI getroffen werden und die unionsrechtlich und international geltenden Standards unter möglichst weitgehender Berücksichtigung der Län­derstandards rezipieren. Die Leitlinien „ergänzen und erweitern in diesem Sinne die Durchführungsbestimmun­gen zur INSPIRE-RL, die auf eine Vernetzung der vor­handenen heterogenen europäischen Geodatensätze ab­zielen, aber keine verbindlichen Anforderungen an die Mindestqualität von Geodaten stellen.“ Der Regelungsansatz bzw. der verfolgte Zweck ist als positiv zu bewerten: Die INSPIRE-RL stellt im Sinne eines umfassenden Standardisierungs- und Harmonisierungsansatzes sicherlich nur einen ersten Schritt hin zu einem interoperablen, breit nutzbaren Geoinformationswesen dar. Durch die Festlegung von Standards bereits auf der Datenebene kann eine Vereinheit­ lichung der Aktualität und Qualität (Genauigkeit) der betreffenden Daten erreicht werden, die über die Ansätze der INSPIRE-RL hinausgeht. Fragwürdig ist allerdings das Vorgehen zur Umsetzung dieser Ziele: Mit dem BGeoRG legt der Bund Standards fest, die erstens nur für Geobasisdaten (und somit nicht für alle INSPIRE-Geodaten) gelten und zum anderen nur an jene von Bundesbehörden adressiert sind. Hierdurch werden die Länder an der Beteiligung an bundesweit einheitlichen Standards gehindert. Dies wiegt umso schwerer, als die betroffenen Geobasisdaten (in den allermeisten Fällen) nicht von Bundesbehörden originär erhoben wurden, sondern sich aus Daten der Länder ableiten. Indem der Bund für seinen Bereich eigene Standards festlegt, stellt er die Länder vor die Wahl, diese „BundesStandards“ zu übernehmen oder eine eigene, wohl nicht kompatible Festlegung zu treffen; damit bewahrheiten sich die vom Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren geäußerten Bedenken.2515 Dieses Dilemma kann nur nachteilig für den Aufbau einer ebenenübergreifenden, interoperablen, bundesweiten Geodateninfrastruktur sein. Es ist unverständlich, warum der Bund von der bisherigen konsensualen Festlegung von Geodatenstandards abweicht und einen eigenen Sonderweg einschlägt.2516 Hierfür besteht / bestand jedenfalls weder ein technisches / praktisches noch rechtliches Bedürfnis.2517 Gerade bezüglich der Geobasisdaten haben die Bundesländer über die AdV in 2514  BT-Drs.

17 / 11449, S. 12. s. o. 3. Gesetzgebungskompetenz des Bundes, S. 605 ff. 2516  Mit der VwV BKG (Fn. 2503) bestand ein ausreichendes technisches und rechtliches Instrumentarium, um die Bereitstellung von Geodaten der Länder für den Bund zu regeln und die notwendigen Standards hierfür abzustimmen. Insoweit ist die Darstellung der Bundesregierung, BT-Drs. 17 / 11449, S. 12, unzutreffend. 2517  Vgl. erneut die Stellungnahme des Bundesrates im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens, BT-Drs. 17 / 7375, S. 13 f. 2515  Hierzu



F. Nationaler Rechtsrahmen611

den letzten Jahren durch Harmonisierungsbestrebungen (Einführung von ALKIS, ATKIS, AFIS – AAA-Datenmodell) wesentliche Fortschritte bei der einheitlichen Beschreibung von Geobasisdaten erreicht. Es wäre vielmehr angezeigt, den weitaus weniger harmonisierten Bereich der Geofachdaten, die der Bund in eigener Verantwortung originär selbst erhebt, zu harmonisieren. Dies wurde allerdings versäumt. 5. Zusammenfassung Das BGeoRG kann in keiner Hinsicht überzeugen. Diese Bewertung beginnt bereits bei der Bezeichnung und dem Regelungsgegenstand (geotopographische Referenzdaten anstatt richtigerweise Geobasisdaten) und setzt sich fort hinsichtlich der fehlenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes, dem unklaren Adressatenkreis sowie der inhaltlich fragwürdigen Entscheidung, auf Bundesebene einen Sonderweg hinsichtlich der Harmonisierung und Standardisierung von Geobasisdaten (hauptsächlich der Länder) einzuschlagen. Weder konnte der Bund eine Regelung zu den Geobasisdaten der Länder treffen, noch war eine solche erforderlich.2518 Zudem ist die Regelung des § 5 BGeoRG komplett obsolet, weil sie so schon in § 11 II 2 GeoZG enthalten ist bzw. diesem gegenüber sogar noch unzweckmäßige Einschränkungen vornimmt.

IX. Geodateninfrastruktur- / -zugangsgesetze der Länder Infolge der Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern war es erforderlich, dass auch die Länder eigene Umsetzungsgesetze zur INSPIRE-RL erließen, welche sich an die geodatenhaltenden Stellen der Länder und Kommunen richten. Mit Ablauf des Jahres 2010 sind alle Länder der Umsetzungspflicht aus Art. 24 I INSPIRE-RL nachgekommen, haben die hierzu vorgesehene Frist (15.  Mai 2009) jedoch mit Ausnahme von Bayern und Nordrhein-Westfalen allesamt verpasst.2519 Die Länder haben im Rahmen der Umsetzung entweder ein Spezialgesetz erlassen oder die notwendigen Regelungen in bestehende Gesetze zum Vermessungswesen integriert.2520 Die Mehrzahl der Länder ist dabei der Termino2518  Dies anerkennt die Bundesregierung sogar selbst, vgl. BT-Drs. 17 / 11449, S. 12: „Eine nationale Koordi­nierung hinsichtlich der Harmonisierung, Standardisie­ rung und Bereitstellung von Geobasisdaten erfolgt bereits durch die AdV.“ 2519  Eine gute Übersicht über den Umsetzungsstand bietet http: /  / www.geoportal. de / DE / GDI-DE / INSPIRE / Direktive / direktive.html?lang=de. 2520  Die „Integrationslösung“ hat lediglich Hessen (§§ 33–45 HVGG, eingefügt durch ÄndG v. 04.03.2010, GVBl. I-2013, 72) verfolgt. Mecklenburg-Vorpommern

612

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

logie des Bundes (Geodatenzugangsgesetz)2521 nicht gefolgt, sondern hat die Spezialgesetze als (Landes-)Geodateninfrastrukturgesetze (LGDIG) bezeichnet.2522 Sie sind damit dem Musterentwurf für ein Geodateninfrastrukturgesetz2523 der Länder gefolgt. 1. Relevanz des GeoZG für die Länder Das GeoZG des Bundes hat zunächst keine inhaltlichen Auswirkungen auf die Gesetze der Länder, weil es allein geodatenhaltende Stellen des Bundes adressiert. Auch organisatorisch bestehen keine Überlappungen zum Landesrecht. Allerdings wird rein faktisch das GeoZG des Bundes, weil es vor den meisten entsprechenden Landesgesetzen erlassen worden war, eine Art Vorbildfunktion für die Umsetzung der INSPIRE-RL gespielt haben.2524 Um eine abgestimmte Umsetzung der INSPIRE-RL in Bund und Ländern zu gewährleisten, war unter Federführung des LG GDI-DE ein Musterentwurf für ein Geodateninfrastrukturgesetz der Länder als gemeinsamem Entwurf der Länder in einer Bund-Länder-Arbeitsgruppe erarbeitet worden (sog. „Grün-Gelb-Entwurf“).2525 Bevor jedoch die Arbeitsgruppe eine finale hat die Umsetzungspflicht zum Anlass genommen, das Geoinformations- und Vermessungswesen insgesamt neu zu regeln, vgl. GeoVermG M-V v. 16.12.2010, GVOBl. M-V 2010,  713. Die die INSPIRE-RL umsetzenden Bestimmungen sind v. a. §§ 2, 3, 7–16. 2521  Die Formulierung „GeoZG“ übernommen haben Baden-Württemberg (LGeoZG BW), Berlin (GeoZG Bln), Bremen (BremGeoZG) und Nordrhein-Westfalen (GeoZG-NRW). 2522  Folgende Länder haben die Formulierungen GDIG gewählt: Bayern (BayGDIG), Brandenburg (BbgGDIG), Hamburg (HmbGDIG), Niedersachsen (NGDIG), Rheinland-Pfalz (LGDIG RP), Saarland (SGDIG), Sachsen (SächsGDIG), SachsenAnhalt (GDIG LSA), Schleswig-Holstein (GDIG SH), Thüringen (ThürGDIG). 2523  Dazu sogleich 1. Relevanz des GeoZG für die Länder, S. 612. 2524  So ausdrücklich die Gesetzesbegründung, BT-Drs. 16 / 10530, S. 12: „Das Geodatenzugangsgesetz des Bundes hat zum Ziel, einen rechtlichen Rahmen für den Zugang zu Geodaten, Geodatendiensten und Metadaten des Bundes zu schaffen. Darüber hinaus wird der Aufbau der erforderlichen Infrastruktur in Bund und Ländern durch das Lenkungsgremium GDI-DE begleitet, das die notwendigen Umsetzungsvoraussetzungen koordiniert. Dabei wird die Notwendigkeit gesehen, den Aufbau der Geodateninfrastrukturen in den einzelnen Ländern in den Eckpunkten zu harmonisieren und die für das Funktionieren einer nationalen Geodateninfrastruktur entscheidenden Zuordnungen zu treffen. Der Gesetzestext des Geodatenzugangsgesetzes kann damit als Vorlage für die Landesgesetze dienen, die – im Einklang mit der INSPIRE-Richtlinie – um die notwendigen kommunalen und staatlichen Aspekte der Geodateninfrastrukturen der Länder ergänzt werden.“ 2525  Vgl. auch Karg / Polenz, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2008, S. 85, 97 f. Weil es sich um ein internes Papier handelt, ist es nicht öffentlich verfügbar.



F. Nationaler Rechtsrahmen613

Version erarbeiten konnte, wurde sie aufgelöst, sodass sich die Länder bei ihrer Umsetzung entweder direkt am GeoZG oder am vorläufigen Musterentwurf für die Länder orientierten. 2. Besonderheiten bei der Umsetzung der INSPIRE-RL auf Länderebene Gegenüber der bundesgesetzlichen Regelung des GeoZG bestehen auf Landesebene gewisse Besonderheiten. Landesgesetzliche Regelungen müssen etwa Art. 4 IV INSPIRE-RL (keine Bereitstellungspflicht auf der untersten Verwaltungsebene) umsetzen. Zudem muss die organisatorische Verknüpfung mit der GDI-DE (d. h. der Bundesebene) sichergestellt werden. Dasselbe gilt für die Koordinierungsstruktur i. S. d. Art. 18, 19 II INSPIRERL. Hier müssen die Länder eigene Fazilitäten schaffen oder das LG GDIDE (mit seiner KSt.) mit der Überwachung und Koordinierung betrauen.2526 Zuletzt können (und ggf. müssen) die Länder darüber entscheiden, ob sie – wie im GeoZG – von den jeweiligen Ermächtigungen in der INSPIRE-RL zur Beschränkung des Datenzugriffs (Art. 13 INSPIRE-RL) und zur Gebühren- und Lizenzerhebung (Art. 14, 17 III INSPIRE-RL) Gebrauch machen oder eben nicht. 3. Allgemeine Direktiven für die Analyse der Landesgesetze Wegen der bloßen Zahl der 16 Landesgesetze, die die Umsetzung der INSPIRE-RL auf Landes- und Kommunalebene betreffen, kann eine dem GeoZG des Bundes vergleichbare, umfassende Analyse ebendieser nicht in demselben Maße erfolgen. Stattdessen sollen die besonderen Charakteristika, die einzelne Gesetze insbesondere vom GeoZG des Bundes bzw. vom Musterentwurf für die Länder unterscheiden, herausgestellt werden. Der Fokus liegt dabei auf den jeweiligen datenschutzrechtlichen Bestimmungen. Dies soll für jedes Umsetzungsgesetz separat geschehen und in eine vergleichende Zusammenfassung münden.

2526  Letztere Alternative haben die Länder nicht gewählt, sondern jeweils eigene Strukturen geschaffen.

614

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

a) BayGDIG Das Bayerische Geodateninfrastrukturgesetz2527 (BayGDIG) v. 22.07. 20082528 trat noch vor dem GeoZG (des Bundes) in Kraft und stellt daher die erste Umsetzungsbestimmung zur INSPIRE-RL in Deutschland dar.2529 Im Gegensatz zum GeoZG wurde das BayGDIG seither nicht modifiziert. Es enthält, wahrscheinlich auch deshalb, weil ihm eine zeitliche Vorreiterrolle im Rahmen der INSPIRE-Richtlinienumsetzung zukam, einige Besonderheiten. So betrifft Art. 2 BayGDIG (personeller Anwendungsbereich) eine Adressierung an Behörden und nicht an „geodatenhaltende Stellen“ (des Landes). Bemerkenswert ist ferner, dass – im Gegensatz zur INSPIRE-RL – der Behördenbegriff durch Verweis auf Art. 1 II BayVwVfG funktional verstanden wird. Hierdurch werden unmittelbar auch Beliehene und sonstige Privatrechtssubjekte, die öffentliche Verwaltungstätigkeiten wahrnehmen, erfasst.2530 Nicht erfasst sind durch das funktionale Verständnis quasi „automatisch“ die Rechtsetzungs- und Gerichtstätigkeit. Daneben setzt Art. 2 II Nr. 2 BayGDIG auch noch die Bestimmung des Art. 3 Nr. 9 lit. a) und b) INSPIRE-RL bzw. § 2 I Nr. 2 UIG um (Privatrechtssubjekte bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben). Die Bestimmung ist an sich obsolet, da die betroffenen Privatrechtssubjekte bereits über den funktionalen Behördenbegriff nach Art. 2 II Nr. 1 BayGDIG erfasst wären. Es kann nur vermutet werden, dass die zusätzliche Aufnahme der Bestimmung des Art. 2 II Nr. 2 BayGDIG die Befürchtung ausräumen sollte, mögliche Adressaten zu „übersehen“ und daher einer richtlinienwidrigen Umsetzung „aus dem Weg zu gehen“. Ferner enthält das BayGDI in Art. 4 VI die Umsetzung der Einschränkung des Art. 4 VI INSPIRE-RL. Im Vergleich zur INSPIRE-Bestimmung ist Art. 4 VI BayGDI jedoch sogar noch enger, als gerade eine „elektronische Sammlung oder Verbreitung rechtlich vorgeschrieben“ sein muss. Zudem darf sie nicht datenschutzrechtlich oder urheberrechtlich eingeschränkt sein. Erstere Beschränkung wurde bereits bei der Analyse des Art. 4 VI INSPIRE-RL als zu eng bewertet und kann daher einer richtlinienkonformen Auslegung nicht standhalten.2531 Zweitere kann im Verhältnis zu Art. 8 IV BayGDIG als bloß deklaratorische Regelung angesehen werden.2532 2527  Entgegen der alphabetischen Reihenfolge wird zuerst das BayGDIG behandelt, weil es als erstes LandesGeoZG / -GDIG erlassen wurde und deshalb eine Vorreiterrolle für die anderen Länder einnimmt. Dies rechtfertigt es, das BayGDIG zu­ vorderst zu analysieren. 2528  GVBl. 2008, 453, gültig ab 01.08.2008. 2529  Ludwig / Roschlaub, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2008, 199; Ludwig / Schäffler, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2009, 193 (194). 2530  Ebenso BayLT-Drs. 15 / 10670, S. 8.



F. Nationaler Rechtsrahmen615

Besonders hervorzuheben sind auch die im BayGDIG enthaltenen Ausnahmebestimmungen. Im Gegensatz zu § 12 II GeoZG rezipiert Art. 11 II BayGDIG den § 9 UIG, indem er ihn – systematisch adaptiert, aber inhaltlich komplett – wiedergibt. Der Landesgesetzgeber unterliegt hier derselben systematischen Fehlleistung wie der Bundesgesetzgeber, weil das UIG eine Einzelfallabwägung (u. a. mit Anhörungserfordernis) vorsieht, eine solche beim Datenabruf über das Geoportal (des Landes wie des Bundes) jedoch nicht erfolgen kann.2533 Daneben enthält Art. 8 IV BayGDIG (betreffend die integrale Geodatenbasis und das Geoportal des Landes) besondere Schutzbestimmungen für personenbezogene Daten und das Urheberrecht, welche bereits an der Bereitstellung der Daten ansetzen. Der Landesgesetzgeber scheint somit erkannt zu haben, dass der Schutz personenbezogener Daten schon bei der Datenbereitstellung und nicht erst beim Datenabruf sichergestellt werden muss.2534 Im Vergleich zur knapp ein Jahr später erlassenen bundesgesetzlichen Regelung im GeoZG, wo auf eine derartige Bestimmung verzichtet wurde, ist dies ein positiver und bemerkenswerter Schritt. Zwar hat der Landesgesetzgeber keine abstrakte Vordeterminierung der Abwägung zwischen Datenschutzinteresse und Informationszugangsinteresse vorgenommen; er hat aber immerhin die gesetzliche Grundlage für eine derartige Abwägung beim richtigen Ansatzpunkt, nämlich der Datenbereitstellung, getroffen und mit Art. 8 V BayGDIG die Ermächtigung geschaffen, Einzelheiten (d. h. v. a. Fallgruppen) durch Rechtsverordnung zu regeln. In dieser Hinsicht war der bayerische Landesgesetzgeber dem Bundesgesetzgeber deutlich voraus. Dies gilt auch hinsichtlich der Tatsache, dass er – im Gegensatz zum Bundesgesetzgeber – erkannt hat, dass bezüglich des rein be2531

2532

2531  S. o. d) Einschränkung für die unterste Verwaltungsebene, Art. 4 VI INSPIRE-RL, S.  199 ff. 2532  Insbesondere ist nicht ersichtlich, warum datenschutz- und urheberrechtliche Beschränkungen nur für die unterste Verwaltungsebene gelten sollen. Der Beschränkung darf somit kein Regelungswert zukommen. 2533  Erläuternd hierzu BayLT-Drs. 15 / 10670, S. 12 f. 2534  Die Gesetzesbegründung (LT-Drs. 15 / 10670, S. 12) lässt erkennen, dass der bayerische Landesgesetzgeber die Regelung bewusst getroffen hat: „Art. 8 Abs. 4 BayGDIG stellt klar, dass Behörden nur dann Geodaten und Geodatendienste für die Geodateninfrastruktur bereitstellen müssen und dürfen, wenn dies mit dem nationalen Datenschutzrecht, insbesondere den Regelungen zur Übermittlung von personenbezogenen Daten an andere öffentliche Stellen, konform ist. Wären Behörden nach Art. 4 BayGDIG ausnahmslos verpflichtet, die bei ihnen vorhandenen Geodaten – ohne Rücksicht darauf, ob es sich dabei um personenbezogene Daten handelt – nach Art. 4 Abs. 3 BayGDIG bereitzustellen und Geodatendienste nach Art. 4 Abs. 4 BayGDIG in das Geoportal einzustellen und somit anderen Behörden Zugang zu ermöglichen, würde nach der datenschutzrechtlichen Systematik eine umfassende datenschutzrechtliche Sondervorschrift geschaffen, die als solche von der Richtlinie 2007 / 2 / EG nicht gewollt ist.“

616

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

hördeninternen Datenaustauschs ein hinreichender Schutz personenbezogener Daten nicht gewährleistet ist, Art. 11 III 2 BayGDIG.2535 Mit Art. 8 IV 1 BayGDIG wurde im Gegensatz zur bundesgesetzlichen Regelung in § 12 III GeoZG adäquat gegengesteuert.2536 Positiv hervorzuheben ist ferner, dass mit Art. 10 BayGDIG von Anfang an eine dem § 11 I GeoZG n. F. vergleichbare Regelung getroffen wurde, welche die allgemeine Nutzbarkeit der Geodaten (vorbehaltlich der Ausnahmebestimmungen) für die Öffentlichkeit sowie andere Behörden positiv normiert; eine solche Regelung enthält nicht einmal die INSPIRE-RL selbst, obwohl dies sinnvollerweise angezeigt gewesen wäre. Die meisten anderen Landesgesetze haben eine derartige positive Bestimmung der Allgemeinzugänglichkeit übernommen. Bemerkenswert ist zuletzt (wie in den anderen Landesgesetzen auch), dass in Art. 9 I BayGDIG eine eigene Kontaktstelle (Anlaufstelle) i. S. d. Art. 19 II INSPIRE-RL begründet wurde. Hierdurch wird zugleich der Verpflichtung aus Art. 18 INSPIRE-RL (Koordinierungsstrukturen) Rechnung getragen. Die sonstigen Regelungen im BayGDIG decken sich – zum Teil wortwörtlich – mit jenen des GeoZG, sodass auf eine weiterführende Analyse verzichtet werden kann. b) LGeoZG BW Das Land Baden-Württemberg hat mit dem Gesetz über den Zugang zu digitalen Geodaten für Baden-Württemberg (Landesgeodatenzugangsgesetz  – LGeoZG) v. 17.12.20092537 die Umsetzungsfrist des Art. 24 I INSPIRE-RL um mehr als sechs Monate überschritten. Das LGeoZG BW entspricht nahezu eins zu eins der Bundesregelung. Abweichungen bestehen lediglich hinsichtlich der Ausnahmebestimmungen, insbesondere hinsichtlich des Datenschutzes: Zunächst enthält § 12 I LGeoZG BW ggü. § 12 I GeoZG eine Abwägungsklausel auch für die Einschränkung von Suchdiensten, die 2535  Vgl. erneut BayLT-Drs. 15 / 10670, S. 12, 13 sowie oben dd) Schutz betroffener Dritter auch im behördeninternen Bereich?, S. 586 f. 2536  Zwar bestehen bezüglich des unterschiedlichen verfahrensmäßigen Anknüpfungspunktes bei Art. 8 IV (proaktive Geodatenbereitstellung) und Art. 11 III 2 (Geodatenabruf auf Antrag) BayGDIG Schwierigkeiten bei der Übertragung des Geltungsgehalts des Art. 8 IV auf Art. 11 III 2 BayGDIG. Der verfassungsrechtliche Schutzauftrag verpflichtet den Staat jedoch dazu, den Datenschutz als Ausprägung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 I i. V. m. 1 I GG) auch im staatlichen Bereich zu gewährleisten. Dies kann nur gelingen, wenn Art. 8 IV auch i. R. d. Art. 11 III 2 BayGDIG Berücksichtigung findet. Vgl. hierzu ferner unten die Konstellation unter k) LGDIG RP, S. 631 ff. sowie bereits oben dd) Schutz betroffener Dritter auch im behördeninternen Bereich?, S. 586 f. 2537  BWGBl. 2009, 802, gültig ab 24.12.2009.



F. Nationaler Rechtsrahmen617

in die bundesgesetzliche Regelung hineininterpretiert werden musste, weil sie in dieser nicht enthalten, aber europarechtlich gefordert war.2538 Ferner wird für den Zugang der Öffentlichkeit zu Geodaten und Geodatendiensten nicht auf das (Landes-)UIG verwiesen, sondern eine explizite Regelung getroffen. Diese krankt zudem nicht an der systematischen Unstimmigkeit, dass der Schutz privater Rechte nur hinsichtlich des Zugangs der Öffentlichkeit, nicht aber im behördeninternen Bereich gilt: Mit § 12 III LGeoZG BW wurde eine allumfassende Normierung des Schutzes personenbezogener Daten, der Rechte an geistigem Eigentum sowie von Betriebsund Geschäftsgeheimnissen getroffen. Dieses Auslegungsergebnis ergibt sich daraus, dass § 12 III im Gegensatz zu § 12 I und II LGeoZG BW nicht den „Zugang der Öffentlichkeit zu Geodaten“ sondern allgemein den „Zugang zu Geodaten“ betrifft. Die Vorschrift des § 12 III LGeoZG BW kann sich daher auch auf § 12 V LGeoZG BW (verwaltungsinterner Bereich) beziehen.2539 Dies ergibt sich auch aus § 11 S. 2 LGeoZG BW.2540 Auch in Baden-Württemberg hat der Landesgesetzgeber erkannt, dass die Abwägung nicht beim Datenzugang, sondern bereits bei der Geodatenbereitstellung abstrakt2541 erfolgen muss.2542 Allerdings trifft er keine diesbezügliche un2538  Siehe hierzu oben aa) Einschränkungen für Suchdienste, §§ 12 I GeoZG, S. 574 f. 2539  Hierin besteht keine richtlinienwidrige Auslegung, weil auch die INSPIRERL in Art. 13 III den Schutz personenbezogener Daten allumfassend gewährleistet. Unzutreffend ist daher die Begründung in BW LT-Drs. 14 / 5421, S. 45: „Die in [§ 12 V Nr. 1–6 LGeoZG BW] enthaltenen Versagensgründe sind eine Teilmenge derjenigen des [§ 12 II LGeoZG BW]. Als Begründung für eine Beschränkung von Zugang, Austausch und Nutzung können im verwaltungsinternen Verkehr nicht die Versagensgründe nach [§ 12 II Nrn. 2, 4, III 1 Nrn. 1, 3, IV] geltend gemacht werden.“ 2540  Vgl. BW LT-Drs. 14 / 5421, S. 42. Hinsichtlich dieser Vorschrift ist allerdings der unmittelbare Anwendungsbereich fraglich, weil mit § 12 III LGeoZG BW eine speziellere Regelung besteht, die an sich den Rückgriff auf das LDSG BW ausschließt, § 2 V 1 LDSG BW und § 11 S. 3 LGeoZG BW. Nur sofern Schutzlücken im LGeoZG BW bestünden, wäre ein Rückgriff auf das LDSG BW angezeigt. 2541  Vgl. BW LT-Drs. 14 / 5421, S. 26, 41 f. 2542  BW LT-Drs. 14 / 5421, S. 22: „Um den Schutz personenbezogener Daten entsprechend den nationalen verfassungsrechtlichen Vorgaben sowie denen der INSPIRE-Richtlinie zu gewährleisten, erscheint die Anwendung der Schutzvorschriften des Umweltinformationsgesetzes (UIG) angesichts des massenhaften Abrufs solcher Daten nicht interessengerecht und in Anbetracht des Aufwandes auch nicht angemessen. Es muss ein differenzierender Ausgleich zwischen dem Informationsinteresse einerseits und dem Schutzinteresse der Betroffenen gefunden werden. Dieser Ausgleich lässt sich in der Form bewältigen, dass die Geodaten mit Rücksicht auf die von ihnen ausgehende potenzielle Gefährdung von Rechten der Betroffenen in unterschiedliche Kategorien aufgeteilt werden. Dabei nimmt der Gesetzgeber die Einteilung der Kategorien vor und legt abstrakt-generell im Wege typisierender Abwägung den Umfang der Zugangsgewährung fest. Der Gesetzgeber nimmt die wesent-

618

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

mittelbare Regelung im LGeoZG selbst (hier gilt dasselbe wie beim GeoZG des Bundes), sondern in den Fachgesetzen, auf die sich die nach dem LGeoZG BW bereitzustellenden Geodaten beziehen (§ 12 II, III LandesBodenschutz und Altlastengesetz, § 106 III, IV Wassergesetz BW, § 22 III, IV Landesabfallgesetz BW). Dies sind aber beileibe nicht alle INSPIRErelevanten Geodaten, sodass für die durch die genannten Gesetze über § 11 S. 3 LGeoZG BW einbezogenen Geodaten durch Rechtsverordnung2543 abstrakte, konkretisierende Vorgaben für deren datenschutzrechtliche (Un-) Bedenklichkeit gemacht werden können, für die sonstigen relevanten Geodaten hingegen nicht. Ausweislich der Erläuterungen in der Gesetzesbegründung müsste dies zur Folge haben, dass Geodaten, die nicht aufgrund von Fachgesetzen bereitzustellen sind und zu denen keine datenschutzkonkretisierende Rechtsverordnung besteht, nicht veröffentlicht werden dürfen. Auch wenn dies aus datenschutzrechtlicher Sicht positiv zu bewerten ist, muss festgestellt werden, dass der Landesgesetzgeber durch diese Regelungstechnik seiner INSPIRE-Umsetzungspflicht nicht vollständig nachgekommen ist bzw. nachkommt, solange er nicht entsprechende Regelungen für alle Landesfachgesetze getroffen hat, zu denen Geodaten nach den INSPIRE-Anhängen bereitgestellt werden müssen. Gegenüber der Regelungstechnik im BayGDIG, in dem die Konkretisierung durch Rechtsverordnung bereits selbst enthalten ist, ist diejenige des LGeoZG BW eindeutig nachteilig, weil sie eine Änderung aller relevanten Landesfachgesetze und den Erlass diesbezüglicher konkretisierender Rechtsverordnungen erfordert. Solange die entsprechenden konkretisierenden Rechtsverordnungen nicht erlassen worden sind, besteht nach dem erklärten Willen des Landesgesetzgebers keine Datenbereitstellungsmöglichkeit, welche einen Verstoß gegen die Umsetzungspflicht aus Art. 24 I INSPIRE-RL darstellen würde. Positiv herauszustellen ist demgegenüber, dass der Landesgesetzgeber in Baden-Württemberg überhaupt erkannt hat, dass infolge der (jedenfalls partiellen) datenschutzrechtlichen Bedenklichkeit der Bereitstellung von Geodaten eine abstrakte Prüfung i. S. e. Kategorisierung von Geodaten vorzunehmen ist, welche gesetzlich oder aufgrund eines Gesetzes durch Rechtsverordnung durch den Gesetzgeber vorzustrukturieren ist. Ihm ist allerdings vorzuwerfen, dass er diese Erkenntnis nicht in das LGeoZG lichen Entscheidungen vor, der Verordnungsgeber trifft die Detailentscheidungen, indem er in Verordnungen genau die Daten bezeichnet, die veröffentlicht werden dürfen. Auf Grund der gesetzlichen Bestimmungen allein ist eine Veröffentlichung nicht möglich. Die zu veröffentlichenden Daten müssen darüber hinaus in einer Rechtsverordnung genannt sein, die dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen hat.“ 2543  Die Ermächtigung zum Erlass einer konkretisierenden Rechtsverordnung muss sich aus dem jeweiligen Fachgesetz ergeben.



F. Nationaler Rechtsrahmen619

BW implementiert hat. Positiv ist ferner, dass das Einwendungsrecht des datenschutzrechtlich Betroffenen (Widerspruchsrecht) aus § 4 VI LDSG berücksichtigt wurde.2544 c) GeoZG Bln Das Gesetz über den Zugang zu digitalen Geodaten im Land Berlin (Geodatenzugangsgesetz Berlin – GeoZG Bln) v. 03.12.20092545 hat die Umsetzungsfrist des Art. 24 I INSPIRE-RL ebenfalls nicht einhalten können. Inhaltlich bewegt sich das GeoZG Bln wie das LGeoZG BW auf einer Linie mit dem GeoZG des Bundes. Nennenswerte abweichende Regelungen bestehen nur bezüglich des personellen Anwendungsbereichs (§ 2 I, II GeoZG Bln) und der Ausnahmebestimmungen (§ 12 II GeoZG Bln). Der Adressatenkreis umfasst gem. § 2 I GeoZG Bln „Behörden und sonstige öffentliche Stellen des Landes Berlin“. Behörden sind gem. § 2 II Nr. 1 GeoZG Bln auch „die der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts“. Ob der Behördenbegriff wie in Art. 2 BayGDIG funktional zu verstehen ist, ergibt sich weder unmittelbar aus dem Gesetz selbst noch aus der Gesetzesbegründung.2546 Es scheint ein formales Verständnis vorzuliegen, wie auch die Formulierung „sonstige Stellen der öffentlichen Verwaltung“ (anstatt: sonstige Stellen, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen) suggeriert. Daher war die Erweiterung des Adressatenkreises durch § 2 II Nr. 2 GeoZG Bln unbedingt notwendig, um die Richtlinienkonformität i. S. d. Art. 3 Nr. 9 lit. b) und c) INSPIRE-RL sicherzustellen. Hinsichtlich der Ausnahmetatbestände bleibt die Regelung in § 12 GeoZG Bln sogar hinter dem GeoZG des Bundes zurück. Zunächst hat der Landesgesetzgeber in § 12 I, II Nr. 1 GeoZG Bln nicht das europäische Verständnis des Begriffs der öffentlichen Sicherheit (nur bedeutsame Schutzgüter) übernommen, sodass sich die unzutreffende Parallele zum Polizei- und Ordnungsrecht aufdrängt. Hinsichtlich des Schutzes privater Belange wurde zwar nicht auf §§ 8, 9 UIG (vgl. § 18a I BlnIFG) verwiesen, die entsprechenden Bestimmungen jedoch unreflektiert in den Gesetzestext übernommen.2547 2544  Vgl. BW LT-Drs. 14 / 5421, S. 23: „Damit hat es aber nicht sein Bewenden. Dem Betroffenen steht noch sein Einwendungsrecht nach § 4 Abs. 6 LDSG zu. Macht er es geltend, hat die zuständige Behörde darüber zu entscheiden, ob das Interesse des Betroffenen hinter dem öffentlichen Interesse zurückzustehen hat. Das Ergebnis der Abwägung ist dem Betroffenen mitzuteilen.“ 2545  BlnGVBl. 2009, S. 682, gültig ab 13.12.2009. 2546  Vgl. Abgeordnetenhaus Bln Drs. 16 / 2550, S. 17. 2547  Dies verdeutlicht auch die Gesetzesbegründung, vgl. Abgeordnetenhaus Bln Drs. 16 / 2550, S. 25: „In der Praxis liefern beispielsweise Schiffe der Bundesmarine

620

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Dies zeigt insbesondere auch das in § 12 II 2 GeoZG Bln verbriefte Anhörungserfordernis. Das GeoZG Bln kann somit sowohl in einer originären als auch vergleichenden Betrachtung nicht überzeugen. d) BbgGDIG Das Gesetz über die Geodateninfrastruktur im Land Brandenburg (Brandenburgisches Geodateninfrastrukturgesetz – BbgGDIG) v. 13.04.20102548 ist bezogen auf die Umsetzungsfrist des Art. 24 I INSPIRE-RL erst mit deutlicher zeitlicher Verzögerung in Kraft getreten. Es wurde als Art. 1 des Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2007 / 2 / EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14.  März 2007 zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE-Umsetzungsgesetz) erlassen.2549 Hinsichtlich des personellen Anwendungsbereichs richtet sich das BbgGDIG an Behörden im funktionellen Sinne (§ 2 I 1, II Nr. 1 BbgGDIG i. V. m. § 1 II BbgVwVfG) sowie an natürliche oder juristische Personen des Privatrechts bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben. Bemerkenswert ist, dass § 2 I BbgGDIG sowohl die durch das Gesetz Verpflichteten (S. 1) als auch die Berechtigten (S. 2 i. V. m. § 1 II) in den Blick nimmt. Wie bei der INSPIRE-RL werden die relevanten Geodatenthemen in drei Anhänge zum BbgGDIG implementiert. Diese Regelungstechnik ist auf nationaler Ebene eher unüblich, sie begegnet jedoch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.2550 Bezüglich der Einschränkung des § 12 BbgGDIG ist negativ herauszustellen, dass – wie im GeoZG Bln und anders als im GeoZG (des Bundes) – der Begriff der „öffentlichen Sicherheit“ nicht mit dem (das europarechtliche Begriffsverständnis abbildenden) Zusatz „bedeutsame Schutzgüter der“ versehen wurde. Positiv ist hingegen, dass auch in § 12 I BbgGDIG (Zugang über Suchdienste) eine Abwägungsklausel aufgenommen wurde. Hinwährend ihrer Einsätze Wetterdaten an die meteorologischen Dienste.“ Diese Feststellung hinsichtlich § 12 I GeoZG Bln kann für Berlin nur Verwunderung hervorrufen. 2548  BbgGVBl. I-2010, Nr. 17. 2549  Zugleich wurde das Brandenburgische Vermessungsgesetz (BbgVermG) in Brandenburgisches Geoinformations- und Vermessungsgesetz (BbgVermG – sic!) umbenannt und inhaltlich modifiziert (Art. 2) sowie ferner redaktionelle Änderungen an weiteren Gesetzen vorgenommen (Art. 3–7). 2550  Auch andere Gesetze außerhalb des vorliegenden Kontextes enthalten Anhänge, etwa das Betäubungsmittelgesetz BtMG.



F. Nationaler Rechtsrahmen621

sichtlich des Schutzes Privater (§ 12 III BbgGDIG) wurde ebenso wie im GeoZG Bln die Bestimmung des § 9 UIG unreflektiert übernommen.2551 Unzutreffend ist zuletzt, dass der Schutz privater Rechte im behördeninternen Bereich (§ 12 IV BbgGDIG) nicht berücksichtigt wurde. Insofern fällt die Bewertung des BbgGDIG nur minimal „positiver“ aus als jene des GeoZG Bln. e) BremGeoZG Das Gesetz über den Zugang zu digitalen Geodaten des Landes Bremen (Bremisches Geodatenzugangsgesetz – BremGeoZG) v. 24.11.20092552 hat die Umsetzungsfrist des Art. 24 I INSPIRE-RL ebenfalls nicht einhalten können. Es orientiert sich – verglichen mit den bisher betrachteten weiteren Landesgesetzen – am stärksten am GeoZG (des Bundes).2553 § 2 BremGeoZG regelt die Adressatenfrage (geodatenhaltende Stellen) wie die Bundesregelung durch Verweis auf § 2 I BremUIG (informationspflichtige Stellen). Dieselbe Regelungstechnik wird auch im Rahmen der Beschränkungen der Datenbereitstellung verfolgt: § 12 II BremGeoZG verweist für den Zugang der Öffentlichkeit über die sonstigen Netzdienste auf § 1 II BremUIG und dieser wiederum auf §§ 8, 9 UIG des Bundes.2554 Hierdurch werden die systematischen Schwächen, welche bereits im GeoZG des Bundes bestanden, übernommen. Die Regelung stellt somit keine Verbesserung gegenüber der Bundesregelung dar. f) HmbGDIG Das Hamburgische Geodateninfrastrukturgesetz (HmbGDIG) v. 15.12. 20092555 konnte die Umsetzungsfrist des Art. 24 I INSPIRE-RL ebenfalls nicht einhalten. 2551  Vgl.

hierzu insgesamt die Gesetzesbegründung, BbgLT-Drs. 5 / 224. GBl. 2009, S. 531, gültig ab 10.12.2009, zuletzt geändert (§ 10) durch Geschäftsverteilung des Senats v. 05.07.2011 und 13.12.2011, Brem. GBl. 2012, S. 24. 2553  Zum Hintergrund BremBürgerschaft Drs. 17 / 988, S. 9: „Da der Bundesgesetzgeber sein Gesetz in enger Abstimmung mit den Ländern entwickelt und dabei die INSPIRE-Richtlinie 1 zu 1 umgesetzt hat, orientiert sich der vorliegende landesgesetzliche Entwurf auch aus Gründen der Rechtsklarheit und der Einheitlichkeit am Geodatenzugangsgesetz des Bundes. Ferner ist aus Gründen der Praktikabilität im behördlichen Alltag ein weitgehend einheitlicher Wortlaut im Gesetzestext und in der Gesetzesbegründung auf Bundes- und Landesebene sinnvoll.“ 2554  Zum Hintergrund BremBürgerschaft Drs. 17 / 988, S. 22. 2555  HmbGVBl. 2009, S. 52, gültig ab 31.12.2009. 2552  Brem.

622

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Das Gesetz adressiert in § 2 I HmbGDIG Behörden. Dabei gilt nach § 4 Nr. 1 HmbGDIG infolge des Verweises auf § 1 II HmbVwVfG ein funktionales Verständnis. Daneben sollen auch die natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben als Behörden i. S. d. §§ 2 I, 4 Nr. 1 HmbGDIG gelten. Zudem gelte § 2 II UIG (des Bundes) entsprechend. Hierdurch wird der Kontrollbegriff in das HmbGDIG implementiert. Bemerkenswert ist hinsichtlich der sonstigen Begriffsbestimmungen, dass diese in ihrer Fülle deutlich über diejenigen des GeoZG hinausgehen. Ersichtlich orientiert sich das HmbGDIG diesbezüglich mehr an der INSPIRE-RL als am GeoZG (des Bundes).2556 Dies betrifft die Begriffe Dritte (§ 4 Nr. 2 HmbGDIG, Art. 3 Nr. 10 INSPIRE-RL), Geodatensatz (§ 4 Nr. 5 HmbGDIG, Art. 3 Nr. 3 INSPIRE-RL), Geoobjekt (§ 4 Nr. 8 HmbGDIG, Art. 3 Nr. 5 INSPIRE-RL). Der Begriff der Referenzversion (§ 4 Nr. 6 HmbGDIG) wird sogar ohne Fundierung im GeoZG bzw. in der INSPIRE-RL gänzlich neu aufgenommen. Auch die Vorschrift über die Interoperabilität von Geodaten(sätzen) und -diensten (§ 9 HmbGDIG) geht über die entsprechende Bestimmung des GeoZG (§ 8) hinaus, enthält insoweit aber auch nur geringe Konkretisierungen. Der davon ausgehende Impuls ist jedoch zu würdigen. Hinsichtlich der Ausnahmetatbestände weicht das HmbGDIG ebenfalls nicht unerheblich von der bundesgesetzlichen Regelung im GeoZG ab: Zunächst wird in § 10 II HmbGDIG die Verarbeitung (insbesondere Bereitstellung) von Geodaten unter den Vorbehalt des HmbDSG gestellt (sofern nichts Abweichendes geregelt ist). Insofern ist die Vorschrift mit Art. 8 IV BayGDIG vergleichbar, sodass sich die obigen Ausführungen zum BayGDIG diesbezüglich auch auf das HmbGDIG übertragen lassen.2557 Es kann somit auch dem hamburgischen Landesgesetzgeber zugutegehalten werden, dass er erkannt hat, dass der datenschutzrechtliche Schutz nicht erst beim Datenabruf, sondern bereits bei der Datenbereitstellung ansetzen muss.2558 Vorzuwerfen ist dem hamburgischen Landesgesetzgeber allerdings, dass er in den Gesetzeswortlaut keine Formulierung aufgenommen hat, die eine Abwägungsentscheidung zulässt. Diese kann erneut nur in das Tatbestandsmerkmal „nachteilige Auswirkungen“ hineininterpretiert werden, um die Richtlinienkonformität (Art. 13 II 2 ISPIRE-RL) sicherzustellen. Im Interesse einer klaren Regelung wäre jedoch eine textliche Aufnahme des Abwägungsgebotes angezeigt gewesen. Insgesamt lässt das HmbGDIG jedenfalls – vergleichbar mit dem BayGDIG – eine datenschutzrechtlich verträgliche Auslegung und Anwendung des Gesetzes zu. 2556  Allgemein

hierzu HmbBürgerschaft Drs. 19 / 4402, S. 7, 10 f. a) BayGDIG, S. 614 ff. 2558  Nicht derart eindeutig ist allerdings die Gesetzesbegründung, vgl. HmbBürgerschaft Drs. 19 / 4402, S. 13. 2557  S. o.



F. Nationaler Rechtsrahmen623

g) HVGG Die Umsetzung der INSPIRE-RL in Hessen erfolgte nicht durch Erlass eines neuen, separaten Gesetzes, sondern wurde in das bestehende Regelwerk zum Vermessungswesen implementiert.2559 Dies erfolgte durch Änderung des seit 6.9.2007 bestehenden Hessischen Gesetzes über das öffentliche Vermessungs- und Geoinformationswesen (Hessisches Vermessungs- und Geoinformationsgesetz – HVGG). Durch das Änderungsgesetz v. 04.03.20102560 wurde in das HVGG ein Dritter Teil unter dem Titel „Öffentliches Geoinformationswesen“ (§§ 31–45) eingefügt.2561 Der dritte Teil des HVGG weicht sowohl hinsichtlich des Gesetzesaufbaus (Systematik) als auch hinsichtlich der inhaltlichen Regelungen zum Teil (signifikant) vom GeoZG ab. Zunächst enthalten die relevanten Bestimmungen im HVGG keine Festlegungen zum spezifischen Gesetzeszweck. Sodann wird in § 31 I HVGG unter dem „Deckmantel“ einer Definition (Geodaten) der sachliche Anwendungsbereich festgelegt.2562 Fälschlicherweise wird der Geodatenbegriff mit dem Geoinformationsbegriff gleichgesetzt.2563 Die relevanten Geodatenthemen werden in drei Anhängen aufgelistet. Bemerkenswert ist hierbei, dass gem. § 31 VIII HVGG durch Rechtsverordnung eine zeitliche Abstufung der Geodatenbereitstellung vorgenommen werden kann. Damit übernimmt das HVGG im Gegensatz zu den sonstigen Landesgesetzen diese Regelungstechnik der INSPIRE-RL. Der personelle Anwendungsbereich wird in § 32 HVGG unter der unglücklichen Bezeichnung „zuständige Stellen“ abgesteckt.2564 Hinsichtlich der Ausnahmetatbestände ist positiv herauszustellen, dass in § 39 II, III HVGG sowohl der europarechtlich verengte Begriff der „bedeutsamen Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit“ verwendet wird als auch dass eine umfassende Abwägung explizit in den Gesetzestext aufgenommen wurde. Nicht erkannt hat der Landesgesetzgeber hingegen, dass der Datenschutz bereits an der Bereitstellung und nicht erst am Zugang zu den Geodaten ansetzen muss, § 39 IV HVGG. Bemerkenswert ist hingegen die Regelung des § 35 V HVGG, die eine gesetzliche Vermutung (Festlegung) enthält, wann das öffentliche Interesse an dem Zugang zu personen2559  Zum Anpassungsbedarf des HVGG (2007) durch die Umsetzung der INSPIRE-RL Klöppel / Ehrmanntraut, HVGG, S. 12 f. und Köhler, HVGG, S. 33 f. 2560  GVBl. I-2010, S. 72 v. 16.3.2010. 2561  Vgl. HessLT-Drs. 18 / 1154, S. 8. 2562  Dies anerkennt sogar die Gesetzesbegründung selbst, vgl. HessLT-Drs. 18 / 1154, S. 26. 2563  S. o. dd) Terminologie, S. 559 und cc) Zusammenfassung, S. 42. 2564  Die Formulierung ist deshalb unglücklich, weil keine organisatorischen Zuständigkeitsfestlegungen getroffen, sondern materielle Anspruchsverpflichtungen festgelegt werden. Dies ist etwas signifikant anderes.

624

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

bezogenen Daten stets überwiegt. Hierdurch soll eine abstrakte Kategorisierung der Geodaten im Hinblick auf ihre Schutzwürdigkeit vorgenommen werden:2565 Geodaten können frei verfügbar gemacht werden, „wenn die Geodaten keine Angaben 2565  Vgl. HessLT-Drs. 18 / 1154, S. 35: „Geodaten können häufig wegen ihres direkten oder indirekten Bezugs zu einem bestimmten Teil der Erdoberfläche den Grundstückseigentümerinnen und Grundstückseigentümern zugeordnet werden. Nach datenschutzrechtlicher Systematik gelten sie deshalb als personenbezogene Daten und unterliegen besonderen Einschränkungen. Im Einzelfall ist daher zwischen den schutzwürdigen Interessen der betroffenen natürlichen Personen und dem öffentlichen Interesse am Zugang zu den Daten abzuwägen. Eine solche Einzelfallprüfung ist jedoch im Hinblick auf die von der Richtlinie 2007 / 2 / EG geforderte aktive systematische Bereitstellung aller vorhandenen Geodaten über standardisierte Webdienste nicht praktikabel und würde die Umsetzung der Richtlinie 2007 / 2 / EG faktisch verhindern. Eine Lösung bietet die in Abs. 5 Satz 1 vorgenommene Kategorisierung der Geodaten in Abhängigkeit des Gefährdungspotentials, das durch ihre Bekanntgabe auf die schutzwürdigen Belange der Betroffenen ausgeht. Nur bei personenbezogenen Geodaten, die sich nicht unter die Kriterien der Nr. 1 (höchstes Gefährdungspotential) oder Nr. 2 (mittleres bis gehobenes Gefährdungspotential) subsumieren lassen, wird angenommen, dass das öffentliche Interesse am Zugang zu diesen Daten überwiegt. In allen anderen Fällen ist eine einzelfallbezogene Abwägung vorzunehmen. Abs. 5 trifft in Abhängigkeit des Gefährdungspotentials, das von der Bekanntgabe bestimmter personenbezogener Daten für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und andere Grundrechte ausgeht, eine abstrakte Abwägung zwischen den Interessen der Allgemeinheit am Zugang zu diesen Daten und den schutzwürdigen Interessen der Betroffenen. Dadurch wird eine von Einzelfallprüfungen weitgehend unabhängige Bereitstellung von Geodaten ermöglicht, die zwar einen Personenbezug aufweisen, an deren Bekanntgabe jedoch das öffentliche Interesse die schutzwürdigen Interessen der Betroffenen überwiegt. Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 regelt, dass der Zugang zu Geoinformationen, die unmittelbar Auskunft über persönliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person und deren Privat- und Intimsphäre geben, nicht ohne Einzelfallabwägung nach Abs. 4 gewährt werden kann. Dies betrifft insbesondere Daten, die Aussagen über Name, Adresse, Alter, Geschlecht, Herkunft, die kulturelle und ethnische Identität, den gesundheitlichen und sozialen Status, sowie über politische, religiöse oder weltanschauliche Ansichten einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person beinhalten. Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 bestimmt, dass der Zugang zu Geoinformationen, die Aussagen über das räumliche Umfeld von einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person beinhalten und die dazu verwendet werden können, diese zu bewerten oder zu beurteilen, in einer bestimmten Art und Weise zu behandeln oder ihre Stellung oder ihr Verhalten zu beeinflussen, nicht ohne Einzelfallabwägung nach Abs. 4 gewährt werden kann. Geodaten können Auskunft über das soziale und gesellschaftliche Umfeld einer einzelnen Person geben und Rückschlüsse auf deren Interaktionen zulassen, ohne die Person selbst zu beschreiben. In diesen Fällen reicht eine klassifizierende Beschreibung des räumlichen Umfeldes, das mit der Person in Verbindung gebracht werden kann und ihr auf diese Weise einen bestimmten Status überträgt. Von besonderer Relevanz sind hier z. B. räumliche Angaben über die Verteilung von Bonität und



F. Nationaler Rechtsrahmen625

1.  über persönliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person enthalten und 2.  über das räumliche Umfeld von einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Personen enthalten, die dazu verwendet werden können, diese zu bewerten oder zu beurteilen, in einer bestimmten Art und Weise zu behandeln oder ihre Stellung oder ihr Verhalten zu beeinflussen“. Dieser negativ formulierte Ausschluss des Schutzes personenbezogener Daten ist allerdings eine Selbstverständlichkeit, weil er lediglich die konstituierenden Tatbestandsmerkmale des personenbezogenen Datums gem. § 3 II BDSG wiedergibt. Immerhin kann der Vorschrift entnommen werden, dass für die Bejahung des personenbezogenen Datums gem. § 39 V Nr. 2 HVGG diesem eine Persönlichkeitsrelevanz zukommen muss.2566 Die für Kaufkraft, die einer bestimmten Person zugeordnet und zur Beurteilung von deren Kreditwürdigkeit genutzt werden können (Geoscoring). Die reale Welt neutral beschreibende Sachdaten, wie z. B. Daten über klimatische, geologische, oder geotopographische Gegebenheiten erfüllen die Tatbestandsvoraussetzungen des Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 und 2. In diesen Fällen überwiegt das öffentliche Interesse an dem Zugang zu personenbezogenen Daten die ohnehin kaum schutzwürdigen Belange der betroffenen Personen. Auch Geodaten, deren Inhalte allein die wirtschaftlichen Interessen einer Person berühren, erfüllen ebenfalls die Tatbestandsvoraussetzungen des Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 und 2 und können bekannt gegeben werden. In diesen Fällen überwiegt das öffentliche Interesse an dem Zugang zu den personenbezogenen Daten die schutzwürdigen Belange der betroffenen Personen. Die Informationen, dass z. B. ein Gebäude denkmalgeschützt ist und ein Grundstück in einem Schutzgebiet oder im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes liegt, sind für die betroffenen Eigentümerinnen und Eigentümer ohne Persönlichkeitsrelevanz, auch wenn deren wirtschaftliche Interessen durch die Bekanntgabe durchaus beeinträchtigt werden können. Eine Publikation unterstützt die mit den entsprechenden öffentlich-rechtlichen Festlegungen verfolgten Ziele und liegt damit im übergeordneten Interesse der gesamten Rechts- und Wirtschaftsordnung.“ Die Ausführungen sind schon in sich widersprüchlich: Das für eine Persönlichkeitrelevanz herangezogene Beispiel des Geoscorings hat allein wirtschaftliche Auswirkungen für den Betroffenen, sodass es nach den dortigen Ausführungen datenschutzrechtlich unbedenklich sein müsste. Ohnehin werden Geodaten wegen ihres Bezugs zu einem Grundstück als Geoobjekt (und direkt nicht zu einer Person) in den allermeisten Fällen rein wirtschaftliche Auswirkungen haben. Gerade hier besteht jedoch (auch) ein evidentes Schutzbedürfnis. Würden Geodaten, die „allein“ wirtschaftliche Auswirkungen für den Betroffenen mit sich brächten, für die Bejahung (das Überwiegen) des Datenschutzes nicht genügen, bestünde im Ergebnis praktisch gar kein Datenschutz. Diese Feststellung ist nicht haltbar und gilt daher insgesamt für die vorliegenden Ausführungen des hessischen Gesetzgebers. Sie widersprechen diametral den vom Verfasser ermittelten datenschutzrechtlich bedenklichen Fallgruppen; siehe hierzu oben b) Fallgruppen individualisierender und persönlichkeitsrelevanter INSPIRE-Geodaten, S. 350 ff. 2566  Zum Erfordernis der Persönlichkeitsrelevanz als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal bereits oben ee) Persönlichkeitsrelevanz, S. 337 ff.

626

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

die Bejahung der Persönlichkeitsrelevanz herangezogenen Fallgruppen erinnern an die von Weichert und Karg aufgestellten Kriterien Zweckkontext, Inhaltskontext und Ergebniskontext.2567 Die Intention des Gesetzgebers, die Abwägung gesetzlich vorzustrukturieren, ist zwar lobenswert und verfassungsrechtlich sogar geboten. Auch der verfolgte Ansatz, eine abstrakte gesetzliche Vorstrukturierung vorzunehmen, ist der richtige Weg. Die Art und Weise der praktischen Umsetzung kann jedoch nicht überzeugen, weil sie keinen Mehrwert zu § 39 IV Nr. 1 HVGG bringt. Kritik muss auch die Vorschrift des § 40 HVGG (verwaltungsinterner Datenaustausch) hervorrufen, weil in dieser der Schutz personenbezogener Daten und sonstiger privater Rechte trotz verfassungsrechtlicher und europarechtlicher Gebotenheit nicht aufgenommen wurde. Die Verfassungswidrigkeit dieser Vorschrift hatte auch der Hessische Datenschutzbeauftragte gerügt, die Landesregierung sah sich fälschlicherweise dennoch außer Stande, den Datenschutz in § 40 HVGG aufzunehmen.2568 Allenfalls über den Rückgriff auf (den Schutz nach) § 15 BDSG kann § 40 HVGG für verfassungsrechtlich gehalten werden. Es bleibt festzustellen, dass das HVGG durch die Umsetzung der INSPIRE-RL in ein bereits bestehendes Gesetz einen Sonderweg geht. Dies hat zum Teil systematische Unstimmigkeiten zur Folge, etwa dass der sachliche und personelle Anwendungsbereich nicht explizit festgelegt werden kann. Auch hinsichtlich des Schutzes privater Rechte, insbesondere des Datenschutzes, kann das HVGG nicht sonderlich überzeugen.

2567  Siehe

hierzu oben β) Vorliegen einer Persönlichkeitsrelevanz, S. 341 ff. 18 / 1154, S. 23 f.: „Die Landesregierung hat Art. 17 der Richtlinie 2007 / 2 / EG und § 40 HVGG hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz geprüft. Ergebnis der Prüfung ist, dass beide Regelungen keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen. Die Landesregierung sieht insofern keine Möglichkeit, bei der Umsetzung der Richtline 2007 / 2 / EG in hessisches Recht von den Vorgaben des Art. 17 Abs. 7 der Richtlinie 2007 / 2 / EG abzuweichen.“ Die Formulierung offenbart einen inneren Widerspruch: Entweder es bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken, dann muss auch die Möglichkeit der Abweichung von Art. 17 VII INSPIRE-RL nicht in Betracht gezogen werden; oder es ist genau das Gegenteil der Fall, dann müsste Art. 17 VII INSPIRE-RL für europarechts- / verfassungswidrig erklärt werden. Wie oben bereits ausgeführt, steht die Regelung des Art. 17 VII INSPIRE-RL der Aufnahme des Datenschutzes in § 40 HVGG infolge des umfassenden Proklamats des Datenschutzes durch Art. 13 III INSPIRE-RL nicht im Wege. Die Landesregierung war europarechtlich nicht gehindert, sondern vielmehr verpflichtet, eine derartige Bestimmung, wie sie der Hessische Datenschutzbeauftragte forderte, aufzunehmen. Die Kritik des Hessischen Datenschutzbeauftragten ist vollauf berechtigt. 2568  HessLT-Drs.



F. Nationaler Rechtsrahmen627

h) GeoVermG M-V Die Umsetzungspflicht aus Art. 24 I INSPIRE-RL „inspirierte“ den Landesgesetzgeber in Mecklenburg-Vorpommern dazu, das Geoinformationswesen im Land rechtlich neu zu ordnen. Anders als in Hessen wurde das INSPIRE-Umsetzungsgesetz jedoch nicht in ein bestehendes Gesetz integriert, sondern ein komplexes Geoinformations- und Vermessungsgesetz für Mecklenburg-Vorpommern (GeoVermG M-V) neu geschaffen.2569 Dies hatte allerdings auch eine verspätete Umsetzung zur Folge. Die vorliegend relevanten Vorschriften wurden in Teil 2 des GeoVermG MV (§§ 7–16) inte­ griert. Positiv zu vermerken ist die klare und ausdrückliche Trennung zwischen dem persönlichen (§ 8) und dem sachlichen (§ 9) Anwendungsbereich. Durch Verweis von § 8 I auf § 5 I GeoVermG M-V werden Stellen im funktionalen Sinne (§ 5 I Nr. 1 GeoVermG M-V i. V. m. § 1 III VwVfG M-V) sowie natürliche und juristische Personen des Privatrechts bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben (§ 5 I Nr. 2 GeoVermG M-V) adressiert. Die relevanten Geodatenthemen werden wie in der INSPIRE-RL (sowie im BbgGDIG und HVGG) durch Anhänge festgelegt. § 13 GeoVermG M-V etabliert eine Koordinierungsstelle des Landes für das Geoinformationswesen und legt deren Aufgabenbereich fest, der deutlich über die Funktion als nationale (bzw. landesweite) Anlaufstelle gem. Art. 19 II INSPIRE-RL hi­ nausgeht.2570 Dies impliziert, dass das GeoVermG M-V nicht nur als reine Umsetzung der INSPIRE-RL verstanden werden soll, sondern dass sich (in Mecklenburg-Vorpommern) die Erkenntnis durchgesetzt hat, dass der Aufbau einer landesweiten Geodateninfrastruktur (bzw. allgemein eines landesweiten Geoinformationswesens) auch unabhängig von der Verpflichtung aus der INSPIRE-RL ein sinnvolles und rechtlich zu förderndes Unterfangen darstellt. Die Regelung betreffend die Ausnahmetatbestände in § 15 GeoVermG M-V mutet zunächst wie die Übernahme der Vorschriften der §§ 8, 9 UIG an. Allerdings enthält § 15 II 2 Nr. 1 GeoVermG M-V (Schutz personenbezogener Daten) keine Abwägungsklausel. Diese besteht ausdrücklich nur bzgl. § 15 II 2 Nr. 2 GeoVermG M-V (Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse). Diese Regelung kann infolge des Verstoßes gegen Art. 13 II 2 INSPIRERL nicht als richtlinienkonform angesehen werden. Sie kann allerdings richtlinienkonform ausgelegt werden, indem das Abwägungsgebot in die 2569  Gesetz über das amtliche Geoinformations- und Vermessungswesen (Geoinformations- und Vermessungsgesetz – GeoVermG M-V) v. 16.12.2010, GVOBl. M-V 2010, S. 713, gültig ab 30.12.2010. Das GeoVermG M-V ersetzt das 2002 in Kraft getretene VermKatG M-V, vgl. M-V LT-Drs. 5 / 3476, S. 1, 3, 41. 2570  Vgl. M-V LT-Drs. 5 / 3476, S. 60.

628

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Formulierung „und dadurch schutzwürdige Interessen der Betroffenen beeinträchtigt“ hineingelesen wird.2571 Positiv hervorzuheben ist hingegen die Bestimmung des § 15 IV GeoVermG M-V, wonach „[d]ie Bereitstellung von Geodaten und Geodatendiensten … insbesondere unter Beachtung der im Landesdatenschutzgesetz und im Bundesdatenschutzgesetz festgelegten Grundsätze des Schutzes personenbezogener Daten zu erfolgen“ hat. Insofern drängt sich die Parallele zu Art. 8 IV BayGDIG und § 10 II HmbGDIG auf. Durch die separate Erwähnung des Datenschutzes kann sichergestellt werden, dass dieser bereits bei der Bereitstellung der Geodaten im Geoportal M-V sowie auch gegenüber Behörden gewährleistet ist; und dies, obwohl § 15 III GeoVermG M-V (verwaltungsinterner Datenaustausch) den Schutz personenbezogener Daten nicht explizit erwähnt. Durch die systematische Stellung des § 15 IV GeoVermG nach § 15 II und III GeoVermG M-V kann dies sogar noch leichter begründet werden als bei Art. 8 IV BayGDIG und § 10 II HmbGDIG. Dem Landesgesetzgeber in Mecklenburg-Vorpommern ist somit allenfalls vorzuwerfen, dass er keine gesetzliche Vordeterminierung der abstrakten Abwägung Kategorisierung der einschlägigen Geodatenthemen vorgenommen hat, um dem Rechtsanwender (v. a. der geodatenhaltenden Stelle) die Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Bereitstellung personenbezogener Daten zu erleichtern. Abgesehen hiervon und der fehlenden expliziten Normierung einer Abwägungsklausel in § 15 II 2 GeoVermG M-V können die relevanten Regelungen überzeugen. i) NGDIG Das niedersächsische Geodateninfrastrukturgesetz (NGDIG) v. 17.12.2010 (Nds GVBl. 2010, 624) konnte die Umsetzungsfrist des Art. 24 I INSPIRERL ebenfalls nicht einhalten. Auch wenn die entsprechenden Paragraphen nicht derartig bezeichnet werden, regelt das NGDIG explizit den personellen und sachlichen Anwendungsbereich: Die Adressatenfrage wird in § 2 NGDIG formell behandelt, sodass Beliehene eine explizite Erwähnung finden (§ 2 II NGDIG). Erwähnenswert ist ferner § 2 IV NGDIG, wonach die obersten Landesbehörden „in Bezug auf ihre vorbereitenden Tätigkeiten für die Gesetzgebung und ihre Vorarbeiten für den Erlass von Verordnungen keine geodatenhaltenden Stellen“ sind (zutreffend funktionales Verständnis  – vgl. Art. 3 Nr. 9 S. 2 INSPIRE-RL). Hieraus wird deutlich, dass der Landesgesetzgeber den Erlass von Rechtsverordnungen nicht als Exekutiv-, 2571  Immerhin anerkennt die Gesetzesbegründung, dass eine Abwägung stattzufinden hat, vgl. M-V LT-Drs. 5 / 3476, S. 62.



F. Nationaler Rechtsrahmen629

sondern als Rechtsetzungstätigkeit versteht und daher aus dem Anwendungsbereich herausnehmen will.2572 Der sachliche Anwendungsbereich wird – wie in § 31 I HVGG – durch die Bestimmung des Geodatenbegriffs festgelegt. Dies muss auch hier als unglücklich bezeichnet werden, weil die Festlegung des Anwendungsbereichs keine Definition, sondern eine rechtliche Eingrenzung des praktisch viel weitergehenden Geodatenbegriffs darstellt. Die relevanten Geodatenthemen werden auch im NGDIG in drei „Anlagen“ zum Gesetz festgelegt, § 3 I Nr. 5 NGDIG. Bemerkenswert ist die Bestimmung des § 3 V NGDIG, wonach das NGDIG „auf die in den Grundbüchern enthaltenen Geodaten nicht anzuwenden“ sei. Unabhängig von dem Hintergrund der Norm2573 wird der Bestimmung keine nennenswerte praktische Relevanz zukommen, weil die Daten des Grundbuches aus jenen des Liegenschaftskatasters abgeleitet werden; und da letztere nicht aus dem Anwendungsbereich ausgeschlossen sind, kommt es zu keinem „Verlust“. Ohnehin könnten Grundbuchdaten schon wegen Art. 4 II INSPIRE-RL (§ 3 IV NGDIG) von dem Bereitstellungserfordernis ausgenommen sein.2574 Hinsichtlich der Zugangsbeschränkungen zu den sonstigen Diensten zum Schutz privater Rechte gegenüber der Öffentlichkeit übernimmt § 10 IV NGDIG unreflektiert die Bestimmung des § 9 I UIG.2575 Auch sonstige datenschutzrechtliche Bestimmungen (Vorbehalte) bestehen im NGDIG nicht. Damit ist der Schutz personenbezogener Daten auch im verwaltungsinternen Bereich nicht sichergestellt, sofern nicht § 15 BDSG als Auffangnorm herangezogen wird. Das NGDIG kann insofern ebenfalls nicht überzeugen. 2572  Offengelassen von EuGH, C-204 / 09 – „Flachglas Torgau“ = ZUR 2012, 237 (241 Tz. 34). 2573  Hierzu NdsLT-Drs. 16 / 2825, S. 22: „Bestimmte bodenbezogene Grundbuchdaten (Daten des Bestandsverzeichnisses und einzelne Daten der Abteilung II des Grundbuchs) lassen sich zwar grundsätzlich unter Artikel 3 Nr. 2 der INSPIRERichtlinie subsumieren, sie erfüllen jedoch nicht vollständig die in Artikel 4 der Richtlinie genannten Voraussetzungen, die für eine Einbeziehung in den Anwendungsbereich der Richtlinie erforderlich sind … Zudem könnten bodenbezogene Daten aus den Grundbuchdaten der Abteilung II nicht herausgefiltert werden. Eine Aufteilung der Daten in bodenbezogene und sonstige Grundbuchdaten wäre nicht möglich. Unabhängig davon fehlt dem Landesgesetzgeber die Regelungskompetenz hinsichtlich der Führung und Zurverfügungstellung von Grundbuchdaten, da die bundesrechtliche Grundbuchordnung insoweit eine abschließende Regelung enthält.“ 2574  Vgl. NdsLT-Drs. 16 / 2825, S. 22: „Da diese Daten ihren Ursprung bei einer anderen Stelle (z. B. im Liegenschaftskataster) haben, greift hier § 3 Abs. 3 für die Ursprungsversion, von der identische Kopien wie das Bestandsverzeichnis des Grundbuchs abgeleitet sein können.“ 2575  Vgl. NdsLT-Drs. 16 / 2825, S. 27 f.

630

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

j) GeoZG NRW Mit dem Gesetz über den Zugang zu digitalen Geodaten NordrheinWestfalen (Geodatenzugangsgesetz – GeoZG NRW) v. 17.02.20092576 wurde die INSPIRE-RL rechtzeitig in nordrhein-westfälisches Landesrecht umgesetzt. Allerdings kann das Gesetz an den „virulenten“ Punkten nicht überzeugen. Zunächst ist es fragwürdig, in § 2 I GeoZG NRW den Anwendungsbereich (formaler Behördenbegriff) festzulegen und daneben in § 3 Nr. 8 GeoZG NRW geodatenhaltende Stellen im Sinne dieses Gesetzes durch Verweis auf § 1 II UIG NRW zu benennen. Etwa der sachliche Anwendungsbereich (§ 4 I, IV GeoZG NRW) zeigt, dass es allein auf den Begriff der geodatenhaltenden Stelle ankommt, weshalb die Festlegung des Anwendungsbereichs in § 2 I GeoZG NRW obsolet ist.2577 Ohnehin würde § 2 I GeoZG NRW dem Art. 3 Nr. 9 lit. b) und c) INSPIRE-RL nicht entsprechen. Auch die Regelungen zu den Ausnahmetatbeständen können nicht überzeugen. Zunächst enthält § 12 III GeoZG NRW (verwaltungsinterner Datenaustausch) keine Schutzvorschriften zugunsten privater Rechte. Daneben enthält § 12 I GeoZG NRW (Zugang der Öffentlichkeit über Suchdienste) keine Abwägungsklausel. Sodann wird hinsichtlich des Geodatenzugangs der Öffentlichkeit über die sonstigen Dienste in § 12 II GeoZG NRW wie in der bundesgesetzlichen Regelung auf §§ 8, 9 UIG (des Bundes)2578 verwiesen. Dieser Verweis genügt den datenschutzrechtlichen Anforderungen an die Bereitstellung von Geodaten nicht.2579 Auch ein Rückgriff auf das VermKatG NRW ist nicht möglich, weil das GeoZG NRW insoweit spe­ zieller ist.2580

2576  GV.

NRW 2009, S. 82, gültig ab 28.02.2009. die Gesetzesbegründung kann die Regelung in § 2 I GeoZG NRW nicht „rechtfertigen“, vgl. NW LT-Drs. 14 / 7895, S. 17. 2578  Es mutet merkwürdig an, wenn in § 3 VIII GeoZG NRW auf das UIG des Landes, in § 12 II GeoZG NRW jedoch auf das UIG des Bundes verwiesen wird. Der Hintergrund besteht darin, dass das UIG NRW selbst keine Ausnahmetatbestände enthält, sondern diesbezüglich (bzw. allgemein) durch § 2 S. 2 UIG NRW auf das UIG des Bundes verweist. 2579  Gem. § 3 I 1 VermKatG NRW dürfen die Ergebnisse der Landesvermessung die Nachweise aus dem Liegenschaftskataster nur mit Zustimmung der zuständigen Behörde veröffentlicht werden. Dies widerspricht dem Duktus der Art. 13 I (abschließend), 14 I INSPIRE-RL, wonach der Geodatenzugang grundsätzlich frei und voraussetzungslos sein soll. 2580  Zum VermKatG NRW insgesamt Mattiseck / Seidel, VermKatG NRW. 2577  Auch



F. Nationaler Rechtsrahmen631

k) LGDIG RP Das Landesgeodateninfrastrukturgesetz des Landes Rheinland-Pfalz (LGDIG RP) v. 23.12.20102581 konnte die Umsetzungsfrist des Art. 24 I INS­ PIRE-RL nicht einhalten. Der personelle Anwendungsbereich (§ 2 LGDIG RP) enthält in Abs. 1 eine Legaldefinition der „Geodaten verarbeitenden Stelle“; er weicht ersichtlich von dem gebräuchlicheren Terminus der geodatenhaltenden Stelle ab. Inhaltlich ergeben sich jedoch keine Unterschiede. Erfasst sind demnach „Behörden des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände sowie der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts“ in funktionaler Hinsicht, wobei sich letzteres nur mittelbar aus dem Gesetzestext, eindeutig aber aus der Gesetzesbegründung ergibt.2582 Gem. § 2 II, III LGDIG RP werden auch die natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben in den Adressatenkreis mit einbezogen.2583 Die relevanten Geodatenthemen werden in den Anhängen aufgeführt. Bemerkenswert, weil so nicht in anderen landesgesetzlichen Regelungen enthalten2584, ist die Bestimmung des § 2 V LGDIG RP. Danach gehen besondere Rechtsvorschriften in Bezug auf Geodaten und Geodatendienste den Bestimmungen dieses Gesetzes vor, soweit sie 1. Zuständigkeiten bei der Aufgabenwahrnehmung, 2. Geodatenverarbeitung, Zugangsbeschränkungen oder Verwendungsvorbehalte, 3. Rechte des geistigen Eigentums oder 4. Lizenzvergaben für deren Verwendung, einschließlich Kosten- oder Entgelterhebung regeln. Hierin enthalten ist ausweislich der Gesetzesbegrün2581  GVBl.

2010, S. 548, gültig ab 31.12.2010. Gesetzestext suggeriert eine funktionale Betrachtungsweise durch den Zusatz, soweit „sie nicht in gerichtlicher oder gesetzgebender Eigenschaft handeln“. Die Gesetzesbegründung, RP LT-Drs 15 / 4878, S. 19, ist eindeutiger: „Im Einklang mit Artikel 3 Nr. 9 Satz 2 der Richtlinie 2007 / 2 / EG nimmt Absatz 1 öffentliche Stellen vom Anwendungsbereich aus, wenn diese in gerichtlicher oder gesetzgebender Eigenschaft handeln. Dementsprechend sind beispielsweise die Gerichte und der Landtag Rheinland-Pfalz nur dann ‚öffentliche Geodaten verarbeitende Stellen‘, wenn sie Verwaltungsaufgaben wahrnehmen. Absatz 1 nimmt auch die Ministerien aus, soweit sie rechtssetzend tätig werden.“ 2583  Dies geschieht ausweislich der Gesetzesbegründung, RP LT-Drs. 15 / 4878, S. 20, aus der Tatsache heraus, „dass vielfach Aufgaben der öffentlichen Verwaltung durch Rechtsvorschrift auf natürliche oder juristische Personen des privaten Rechts übertragen sind oder diese Stellen im Zusammenhang mit dem Umweltschutz öffentliche Zuständigkeiten haben, öffentliche Aufgaben wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen.“ 2584  Lediglich § 11 S. 3 LGeoZG BW ist vergleichbar. Die dort rezipierten besonderen Rechtsvorschriften, die auf personenbezogene Daten anzuwenden sind, bleiben allerdings nur „unberührt“ und „gehen nicht vor“. 2582  Der

632

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

dung ausdrücklich das Datenschutzrecht, auch wenn dieses nicht spezifisch geodatenbezogen ist.2585 Bezüglich der Ausnahmetatbestände fällt die Bewertung zwiespältig aus. Das LGDIG RP differenziert hinsichtlich des Schutzes personenbezogener Daten in § 12 III zwischen Angaben über bestimmte und über (bloß) bestimmbare natürliche Personen.2586 Hinsichtlich bestimmter Personen (Namen und Geburtsdaten von Eigentümerinnen, Eigentümern und Erbbauberechtigten der Grundstücke) wird eine Parallele zur Liegenschaftskatasterund Grundbuchauskunft gezogen, indem gegenüber datennachfragenden Dritten ein berechtigtes Interesse gefordert wird (§ 12 III 1 Nr. 2 LGDIG RP) und gegenüber Behörden erforderlich ist, dass die Daten zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe erforderlich sind (§ 12 III 1 Nr. 1 LGDGIG RP).2587 Allerdings ist fraglich, wie das berechtigte Interesse beim massenhaften, automatischen Datenabruf geltend gemacht und geprüft werden kann. Das Erfordernis der Geltendmachung eines berechtigten Interesses stellt wie die Abwägungslösung eine Maßnahme zum Ausgleich der widerstreitenden Interessen (Datenschutzinteresse versus Informationsinteresse der Öffentlichkeit) dar. Es ist jedoch auf den Einzelabruf zugeschnitten und 2585  Vgl. RP LT-Drs. 15 / 4878, S. 20: „Hinsichtlich des Vorrangs bereichsspezifischer Vorschriften über den Schutz personenbezogener Geodaten gegenüber dem allgemeinen Datenschutzrecht gelten die Regelungen des § 1 Abs. 3 Satz 1 des Bundesdatenschutzgesetzes und des § 2 Abs. 7 des Landesdatenschutzgesetzes.“ Hierdurch wird folgende Gesetzessystematik festgelegt: Fachgesetzliche Datenschutzregelungen gehen jenen (allgemeinen) des LDSG RP und des BDSG vor, diese wiederum gehen dem LGDIG RP vor. Dies ist allerdings hinsichtlich der Bereichsregelung in § 12 III LGDIG RP fragwürdig, weil nach allgemeinen systematischen Grundsätzen das LGDIG RP wegen seines „engeren“ Anwendungsbereichs dem allgemeinen Datenschutzrecht vorgehen müsste (lex specialis derogat legi generali). § 2 V LGDIG RP muss daher dahingehend verstanden werden, dass dieser nur dann eingreift, wenn das LGDIG RP keine eigenen, speziellen Regelungen enthält; ähnlich auch Reidt / Schiller, in: Landmann / Rohmer, Umweltrecht, Bd. 1, UIG § 9 Rn. 5 f. (58. EL März 2010) für das Verhältnis von § 9 UIG und BDSG. 2586  Vgl. RP LT-Drs 15 / 4878, S. 18: „Bei den Bestimmungen über die Verwendung personenbezogener Daten in der Geodateninfrastruktur geht der Gesetzentwurf in Anlehnung an das Recht des amtliche Vermessungswesens in Rheinland-Pfalz von dem Ansatz einer differenzierten Schutzbedürftigkeit der Geodaten aus. Für Angaben über den Namen und das Geburtsdatum von Eigentümerinnen, Eigentümern und Erbbauberechtigten der Grundstücke sowie von sonstigen natürlichen Personen soll der Zugang zu Geodaten und Geodatendiensten nur eröffnet werden, wenn diese Angaben von öffentlichen Stellen zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich sind; Personen und Stellen außerhalb des öffentlichen Bereichs sollen diese Angaben nur erhalten, soweit diese ein berechtigtes Interesse an der Kenntnis der Daten darlegen und überwiegende schutzwürdige Interessen der Betroffenen nicht beeinträchtigt werden.“ 2587  RP LT-Drs. 15 / 4878, S. 26 (zu Absatz 3).



F. Nationaler Rechtsrahmen633

nicht auf den massenhaften automatischen Datenabruf über ein Geoportal übertragbar. Anders als bei der Abwägungslösung kann das Vorliegen eines berechtigten Interesses auch nicht abstrakt bereits bei der Geodatenbereitstellung geprüft werden. Es ist somit ein in der Praxis untaugliches Kriterium. Hinsichtlich der sonstigen (nicht besonders schutzwürdigen personenbezogenen Geodaten) hat der Landesgesetzgeber in § 12 III 2 LGDIG RP eine allgemeine, einzelfallbezogene Abwägung bezogen auf den Datenzugang statuiert. Diese ist ebenfalls – wie in den meisten anderen parallelen Gesetzen – unpraktikabel. Ohnehin ist es fragwürdig, an die Unterscheidung zwischen bestimmten und bestimmbaren personenbezogenen Daten unterschiedliche Schutzniveaus zu knüpfen, weil das BDSG eine Unterscheidung zwischen bestimmten und bestimmbaren Geodaten gerade nicht vorsieht. Die differenzierende Bestimmung widerspricht damit der Linie des BVerfG aus dem Volkszählungsurteil, wonach es „unter den Bedingungen der automatischen Datenverarbeitung kein belangloses Datum mehr“ gibt. Positiv herauszustellen ist hingegen, dass Art. 13 II 2 INSPIRE-RL (Einzelfallabwägung) in einem separaten Absatz (§ 12 VI LGDIG RP) umgesetzt worden ist und sich somit korrekterweise sowohl auf Suchdienste (§ 12 I LGDIG RP), auf den verwaltungsinternen Datenaustausch (§ 12 IV LGDIG RP) als auch – wie in allen anderen Gesetzen – auf den Zugang der Öffentlichkeit über die sonstigen Geodatendienste bezieht (§ 12 II, III LGDIG RP). Der Schutz privater Rechte wird im verwaltungsinternen Bereich (§ 12 IV LGDIG RP) hingegen nicht hinreichend sichergestellt. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die im LGDIG RP bereichsspezifisch getroffenen Regelungen betreffend den Datenschutz nicht überzeugen können. Das Erfordernis eines berechtigten Interesses als Parallele zum amtlichen Vermessungswesen ist ebenso wenig praktikabel wie die Abwägungslösung. Ohnehin ist fraglich, ob überhaupt jemals bestimmte personenbezogene Daten, wie sie in § 12 III 1 LGDIG RP aufgezählt werden, in die GDI(-RP) implementiert werden.2588 Überlegenswert ist hingegen, ob § 2 V LGDIG RP an dem an sich unbefriedigenden Ergebnis etwas ändern kann. Ein Rückgriff auf das LDSG RP oder das BDSG ließe allerdings eine zweckungebundene proaktive Datenbereitstellung im Geoportal RP nicht zu, weil insoweit kein Erlaubnistatbestand besteht.2589 Unabhängig von der Frage, ob die Vorschriften des 2588  Dazu

s. o. α) Bestimmtheit, S. 320. Betracht kommt allein § 16 I Nr. 1 i. V. m. § 14 BDSG. Der Tatbestand des § 14 BDSG ist jedoch nicht eröffnet, weil eine Zweckänderung vorliegt, sodass § 14 I BDSG nicht eingreifen kann und weil kein spezieller Erlaubnistatbestand i. S. d. § 14 II Nr. 1 BDSG vorliegt und auch die sonstigen Nummern des § 14 II BDSG nicht gegeben sind. Dasselbe gilt für § 16 I LDSG RP. Ohnehin wäre es fraglich, ob 2589  In

634

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

BDSG / LDSG RP nicht durch § 12 III LGDIG RP verdrängt werden, können diese die proaktive Bereitstellung personenbezogener Daten schon deshalb nicht rechtfertigen. § 2 V LGDIG RP kann daher an der negativen Bewertung der Vorschrift zum Schutz personenbezogener Daten (§ 12 III LGDIG RP) nichts ändern. l) SGDIG Das Saarländische Geodateninfrastrukturgesetz (SGDIG) v. 01.07.20092590 hat die Umsetzungsfrist des Art. 24 I INSPIRE-RL nur knapp verpasst. Der personelle Anwendungsbereich wird in § 2 SGDIG durch Verweis auf den funktionalen Behördenbegriff des § 1 II SVwVfG festgelegt.2591 Unzutreffend und richtlinienwidrig ist, dass gem. § 4 V SGDIG die unteren Landesbehörden und den Gemeinden nur dann vom Anwendungsbereich des SGDIG erfasst werden, wenn ihnen eine elektronische Sammlung oder Verbreitung von Geodaten rechtlich vorgeschrieben ist.2592 Hinsichtlich der Ausnahmetatbestände ist festzustellen, dass in § 11 II 2 SGDIG die Bestimmung des § 9 UIG unreflektiert übernommen worden ist.2593 Dieser Umstand kann allerdings – wie im BayGDIG, im HmbGDIG und im GeoVermG M-V – durch die Bestimmung des § 8 IV SGDIG ausgeglichen werden, wonach „[d]ie Bereitstellung von Geodaten und Geodatendiensten nach § 4 an den zentralen Zugangspunkt … unter Beachtung der im Saarländischen Datenschutzgesetz … und im Bundesdatenschutzgesetz … festgelegten Grundsätze des Schutzes personenbezogener Daten zu erfolgen“ hat. § 8 IV SGDIG ist ausweislich § 12 IV SGDIG explizit auch im Rahmen der Zugangsgewährung des § 12 I-III SGDIG zu berücksichtigen. Der datenschutzrecht­ überhaupt eine „Übermittlung“ vorliegt, wenn § 3 IV 2 Nr. 3 BDSG davon ausginge, dass die Übermittlung nur an einen (singulären) Dritten erfolgt, damit der Zweckbindungsgrundsatz gewahrt bleibt. Dem Wortlaut des § 3 IV 2 Nr. 3 lit. b) BDSG nach ist dies allerdings nicht der Fall; auch eine Übermittlung an die Öffentlichkeit ist vom Wortlaut erfasst (siehe hierzu ferner unten 1., S. 644 f.). Die proaktive Datenbereitstellung zum massenhaften Datenabruf stellt allerdings eine deutlich größere Eingriffsintensität dar, wenn und weil Daten allgemein zugänglich gemacht werden. Hierfür können die allgemeinen Erlaubnistatbestände des BDSG / LDSG zur Übermittlung personenbezogener Daten nicht genügen. Wie hier bemängelt Klar, MMR 2012, 788 (793 f.) sowie ders., Datenschutzrecht und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 249 f. die fehlende Differenzierung (1:1 ggü. 1:n) und fordert deshalb eine Gesetzesänderung. Ähnliche Kritik bei Weichert, in: Däubler / Klebe / Wedde / Weichert, BDSG, § 29 Rn. 2, der die „Internettauglichkeit“ des § 29 BDSG prinzipiell in Frage stellt und ebenfalls eine Gesetzesänderung vorzunehmen. 2590  SaarlABl. 2009, S. 1426, gültig ab 28.8.2009. 2591  Siehe dazu SaarlLT-Drs. 13 / 2395, S. 14 f. 2592  Siehe zur parallelen Situation in Bayern a) BayGDIG, S. 614 ff. 2593  Ebenso unreflektiert insoweit die SaarlLT-Drs. 13 / 2395, S. 24.



F. Nationaler Rechtsrahmen635

liche Vorbehalt gilt demnach auch und gerade beim verwaltungsinternen Datenaustausch.2594 Dies ist als positiv zu bewerten. m) SächsGDIG Das Gesetz über die Geodateninfrastruktur im Freistaat Sachsen (Sächsisches Geodateninfrastrukturgesetz – SächsGDIG) v. 19.05.2010 (Sächs­GVBl. 2010, 134) konnte die Umsetzungsfrist des Art. 24 I INSPIRE-RL ebenfalls nicht einhalten. Der personelle Anwendungsbereich in § 3 I, II SächsGDIG suggeriert eine funktionale Betrachtung des Behördenbegriffs („soweit sie zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben Geodaten im Sinne des § 2 Abs. 1 erfassen, verwalten oder bereitstellen“).2595 Die relevanten Geodatenthemen werden gem. § 3 IV Nr. 3 SächsGDIG in den Anhängen geführt. Die Regelung zu den Ausnahmetatbeständen kann im Endeffekt nicht überzeugen. Zwar wird sowohl bei dem Datenzugang über Suchdienste als auch bei jenem über die sonstigen Dienste ein Abwägungsvorbehalt statuiert (§ 8 II, III, IV SächsGDIG), der Schutz privater Rechte knüpft jedoch fälschlicherweise an den Datenzugang an. Zu einer positiven Bewertung der Regelung kann daher auch nicht die Bestimmung des § 8 V SächsGDIG2596 führen. Zwar ist positiv herauszustellen, dass der Landesgesetzgeber erkannt haben muss, dass die Einzelfallabwägung und insbesondere das Anhörungserfordernis des § 9 UIG auf einen massenhaften Datenzugriff nicht zugeschnitten ist. Er verkennt aber, dass eine Anhörung vor bzw. während des Datenzugriffs technisch und praktisch überhaupt nicht möglich ist. Anknüpfungspunkt kann daher allein die vorgelagerte Entscheidung über die Datenbereitstellung sein. Zudem birgt die Regelung auch unter grundrechtlichen Gesichtspunkten Bedenken: Zwar obliegt die Prüfung, ob personenbezogene Daten bereitgestellt werden, der geodatenhaltenden Stelle. Die Last der Geltendmachung des Überwiegens des Schutzinteresses des Betroffenen obliegt nach der vorliegenden Regelung jedoch im Rahmen der Anhörung dem Betroffenen. Ihm wird zugemutet, die Bekanntmachungen im Sächsischen Amtsblatt zu verfolgen, seine eigene Be2594  Dies

belegt auch die Gesetzesbegründung, vgl. SaarlLT-Drs. 13 /  2395, S. 21. ist, dass der Gesetzentwurf (SächsLT-Drs. 5 / 1608) keine Gesetzesbegründung, sondern lediglich ein Vorblatt ohne Einzelerläuterungen enthält. 2596  „Beabsichtigen geodatenhaltende Stellen, über die Gewährung des Zugangs zu personenbezogenen Geodaten gleichartige Entscheidungen in größerer Zahl vorzunehmen oder eine Entscheidung zu erlassen, die eine größere Zahl Personen betrifft, und stellen Einzelanhörungen einen unverhältnismäßigen Aufwand dar, geben sie Gelegenheit zur Anhörung durch Bekanntmachung der für den Zugang vorgesehenen Dateninhalte und des jeweiligen geografischen Gebiets. Die Bekanntmachung erfolgt im Sächsischen Amtsblatt unter Nennung einer für die Betroffenen zumutbaren, mindestens vierzehntägigen Anhörungsfrist.“ 2595  Bemerkenswert

636

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

troffenheit zu ermitteln und sodann von seinem Anhörungsrecht aktiv Gebrauch zu machen. Dass Betroffene diesen Aufwand in der Praxis tatsächlich auf sich nehmen, darf bezweifelt werden. Es ist somit zu konstatieren, dass die Schutzmechanismen für die datenschutzrechtlich Betroffenen den verfassungsrechtlichen Anforderungen an einen wirksamen Datenschutz nicht genügen, wenn und weil die Begründungslast der Grundrechtsbeeinträchtigung faktisch von der geodatenhaltenden Stelle auf den Betroffenen abgewälzt wird. Die Vorschrift des § 8 SächsGDIG stellt somit gegenüber § 12 II GeoZG i. V. m. § 9 UIG (bzw. den insoweit parallelen Landesbestimmungen) auch keine Verbesserung dar. n) GDIG LSA Das Geodateninfrastrukturgesetz für das Land Sachsen-Anhalt (GDIG LSA) v. 14.07.20092597 hat die Umsetzungsfrist des Art. 24 I INSPIRE-RL nur knapp verpasst. Der personelle Anwendungsbereich wird durch Verweis auf § 1 II VwVfG LSA in § 2 I Nr. 1 GDIG LSA mittels des funktionalen Behördenbegriffs bestimmt. Obsolet ist daher die Bestimmung des § 2 III GDIG LSA, wonach der Landtag, die obersten Landesbehörden sowie die Gerichte vom Anwendungsbereich ausgenommen sind, soweit sie in gesetzgebender oder richterlicher Funktion tätig werden. Dies ergibt sich schon aus der funktionalen Bestimmung des Behördenbegriffs. Die sachlich relevanten Geodatenthemen werden gem. § 4 I Nr. 4 GDIG LSA in der „Anlage“ geführt.2598 Unzutreffend, da richtlinienwidrig, ist die Beschränkung des Adressatenkreises auf der untersten Verwaltungsebene auf diejenigen Kommunen, Gemeindeverbände und Verwaltungsgemeinschaften, denen eine elektronische Erfassung oder Bereitstellung von Geodaten vorgeschrieben ist.2599 Gem. § 4 V GDIG LSA sind die Grundbuchdaten vom sachlichen Anwendungsbereich des Gesetzes ausgenommen. Dies hat allerdings keine praktische Relevanz.2600 Hinsichtlich der Ausnahmetatbestände fällt die Bewertung überwiegend negativ aus. Positiv ist zwar, dass sowohl hinsichtlich des Datenzugangs über Such- als auch sonstige Dienste eine Abwägung gesetzlich normiert ist (§ 10 I, II GDIG LSA). Hinsichtlich des Schutzes privater Rechte (§ 10 II 2 GDIG LSA) wird allerdings die Bestimmung des § 9 UIG unreflektiert übernommen. Eine andere Vorschrift, die die Daten2597  GVBl.

LSA 2009, S. 368, gültig ab 21.07.2009. Terminologie stimmt insoweit mit jener im NGDIG überein, vgl. i) NGDIG, S. 628. 2599  Vgl. zur insoweit parallelen Konstellation in Bayern oben a) BayGDIG, S. 614 ff. 2600  Siehe hierzu die parallele Konstellation in Niedersachsen oben i) NGDIG, S. 628. 2598  Die



F. Nationaler Rechtsrahmen637

bereitstellung unter den allgemeinen datenschutzrechtlichen Erlaubnisvorbehalt stellen würde, besteht im GDIG LSA nicht. Im behördeninternen Bereich (§ 10 III GDIG LSA) ist der Schutz privater Rechte nicht sichergestellt. Das Gesetz kann somit insgesamt, vor allem hinsichtlich des unzureichenden Datenschutzes, nicht überzeugen. o) GDIG SH Das Geodateninfrastrukturgesetz für das Land Schleswig-Holstein (GDIG SH) v. 15.12.20102601 hat die Umsetzungsfrist des Art. 24 I INSPIRE-RL ebenfalls verpasst. Das Gesetz hat 2012 eine (redaktionelle) Änderung erfahren, indem es an das Informationszugangsgesetz für das Land SchleswigHolstein (IZG-SH)2602 angepasst wurde.2603 Das GDIG SH adressiert geodatenhaltende Stellen. Diese werden durch Verweis auf § 2 III IZG-SH (formal) bestimmt.2604 Durch § 2 IV GDIG SH (entspricht § 2 IV Nr. 1–3 IZG-SH) sind die gesetzgebenden und rechtsprechenden Organe vom Anwendungsbereich ausgeschlossen.2605 Explizit übernimmt das GDIG SH in § 2 V die Bestimmung des § 2 IV GeoZG bezüglich des räumlichen Anwendungsbereiches, weil das Bundesland Schleswig-Holstein über Küstenabschnitte verfügt. Die anderen Bundesländer mit Zugang zur Nord- oder Ostsee haben eine derartige Bestimmung nicht getroffen.2606 Gem. § 4 VI GDIG SH werden die Daten des Grundbuches vom sachlichen Anwendungsbereich ausgenommen. Dies ist, wie bereits anhand der parallelen 2601  GVOBl.

SH 2010, S. 717, in Kraft seit 24.12.2010. SH 2012, S. 89, in Kraft seit 27.01.2012. 2603  Geändert durch Art. 4 d. G. v. 19.01.2012, GVOBl. SH 2012, S. 89, 94. Der Hintergrund besteht darin, dass durch das IZG-SH das UIG-SH mit dem allgemeinen Informationszugangsrecht (IFG-SH) verschmolzen worden ist, sodass das UIG-SH, auf welches verwiesen wurde, außer Kraft gesetz und in das IZG-SH integriert wurde. 2604  Dabei ist § 2 III Nr. 3 IZG-SH wegen des Umweltkontextes mit inbegriffen. 2605  Aus § 2 IV Nr. 2 Alt. 2 GDIG SH wird erneut deutlich, dass auch der (exekutive) Erlass von Rechtsverordnungen unter den Ausschlussgrund der gesetzgebenden Tätigkeit fallen soll. 2606  Wie auf Bundesebene dient § 2 V GDIG SH jedoch lediglich der Klarstellung. Durch die Festlegung des sachlichen Anwendungsbereichs dahingehend, dass sich die relevanten Geodaten auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland bzw. des jeweiligen Bundeslandes beziehen, ist die Küstenzone bis zum Ende des Festlandsockels bzw. die AWZ mit inbegriffen, weil bis dorthin staatliche Hoheitsbefugnisse ausgeübt werden (können) i. S. d. Art. 4 I lit. a) INSPIRE-RL. Dass die anderen Bundesländer mit Meereszugang auf eine derartige Bestimmung verzichtet haben, führt somit nicht zur Richtlinienwidrigkeit der jeweiligen Landesgesetze. Dies ergibt sich auch daraus, dass die INSPIRE-RL selbst eine derartige Bestimmung nicht vorsieht. 2602  GVOBl.

638

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Bestimmung in Niedersachsen2607 und Sachsen-Anhalt2608 erläutert wurde, unerheblich. Bei den Begriffsbestimmungen geht das GDIG SH insoweit einen „Sonderweg“, als es zwei weitere Definitionen aufnimmt. Nach § 3 VIII GDIG SH ist Zugang „die Weitergabe von gespeicherten oder durch Datenverarbeitung gewonnenen Geodaten und das Einräumen der Möglichkeit, diese Daten einzusehen oder abzurufen.“ Nach § 3 IX GDIG SH ist Verarbeitung „neben den in § 2 Abs. 2 des Landesdatenschutzgesetzes (LDSG SH) … genannten Tätigkeiten auch das Verschneiden von Geodaten und Geodatendiensten.“ Die zusätzlichen Begriffsbestimmungen haben ersichtlich einen datenschutzrechtlichen Kontext. Bemerkenswert ist hinsichtlich des gem. § 9 I GDIG SH einzurichtenden Lenkungsgremiums des Landes (LG GDI-SH), dass diesem gem. § 9 IV GDIG SH umfassende Informations- und Inspektionsbefugnisse gegenüber den nachgeordneten, geodatenhaltenden Stellen des Landes gewährt werden. Damit muss sich das LG GDI-SH nicht auf Befugnisse im Rahmen der Aufsicht verweisen lassen. Hinsichtlich der Ausnahmetatbestände fällt die Bewertung differenziert aus. Positiv ist, dass das Tatbestandsmerkmal der „öffentlichen Sicherheit“ mit dem europarechtsbedingten Zusatz „bedeutsame Schutzgüter der“ versehen wurde und dass der Schutz öffentlicher Belange nach § 11 I, II i. V. m. § 9 IZG-SH ausdrücklich unter Abwägungsvorbehalt steht. Negativ ist hingegen, dass gem. § 11 II GDIG-SH für den Schutz privater Rechte auf § 10 IZG-SH und damit auf eine einzelfallbezogene Abwägung beim jeweiligen Datenzugang verwiesen wurde. Dieses Dilemma hat der schleswig-holsteinische Gesetzgeber jedoch erkannt und deswegen durch § 11 III GDIG SH gegengesteuert:2609 Demnach kann „die für eine Offenbarung von personen2607  S. o.

i) NGDIG, S. 628. n) GDIG LSA, S. 636 f. 2609  Als durchweg positiv ist insoweit die Gesetzesbegründung zu § 11 III GDIG SH anzusehen: „Da die INSPIRE-Richtlinie und damit auch das GDIG in erster Linie auf den Zugang zu massenhaften Daten abstellt, ist der alleinige Verweis auf die geltenden Zugangsbeschränkungen nach dem UIG-SH mit der einzelfallbezogenen Abwägung des öffentlichen Interesses an der Bekanntgabe gegen das Interesse an der Verweigerung der Bekanntgabe für eine praktische Umsetzung nicht geeignet und damit nicht ausreichend. Beim Zugang zu massenhaften Daten ist eine einzelfallbezogene Abwägung nicht durchführbar, so dass ggf. die Wahrung der Vertraulichkeit personenbezogener Daten nicht sichergestellt ist oder aber das Ziel der INSPIRE-Richtlinie, nämlich die Vereinfachung des Zugangs für Öffentlichkeit, Verwaltung und Wirtschaft, nicht erreicht wird. Es wird daher die Möglichkeit eingeräumt, unter definierten Voraussetzungen die einzelfallbezogene Abwägung durch eine daten- und nutzungsspezifische Kategorisierung der Geodaten zu ersetzen. Damit wird eine Rechtsgrundlage geschaffen, um mit einer pauschalierten Ab2608  S. o.



F. Nationaler Rechtsrahmen639

bezogenen Daten notwendige einzelfallbezogene Abwägung des öffentlichen Interesses gemäß § 10 Satz 1 IZG-SH an der Bekanntgabe von Geodaten gegen den Schutz privater Belange … durch eine daten- und nutzungsspezifische Kategorisierung von Geodaten ersetzt werden, wenn schutzwürdige private Belange nur geringfügig beeinträchtigt werden. Die Kategorisierung ist von der jeweiligen geodatenhaltenden Stelle im Einvernehmen mit dem Unabhängigen Landeszentrum für Datenschutz durchzuführen und von der Koordinierungsstelle nach § 9 öffentlich verfügbar bereitzustellen.“ Diese daten- und nutzungsspezifische Kategorisierung kann nur abstrakt erfolgen. Sie muss an der Datenbereitstellung anknüpfen. Sie entspricht daher der vorgeschlagenen Vorgehensweise für einen hinreichenden, umfassenden Schutz personenbezogener Daten.2610 Durch das Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz und die Koordinierungsstelle GDI-SH kann überdies eine hinreichende Kontrolle durch die Statuierung eines Einvernehmenserfordernisses (Zustimmungsvorbehalt) in § 11 III 2 GDIG SH sichergestellt werden. Wird auf eine einzelfallbezogene Abwägung nach § 11 II GDIG SH i. V. m. § 10 IZG-SH, welche ohnehin nicht praktikabel ist, verzichtet und stattdessen ausschließlich eine Kategorisierung nach § 11 III GDIG SH vorgenommen, entspricht das GDIG SH der hier vertretenen Auffassung bezüglich des hinreichenden Schutzes personenbezogener Daten bei der Geodatenbereitstellung. Ein derartiges Vorgehen, d. h. eine abstrakte Abwägung durch Kategorisierung von Geodaten anhand der Anhang-Themen in Abstimmung mit dem Lenkungsgremium bzw. der Koordinierungsstelle sowie einer datenschutzrechtlich berufenen Instanz, wäre als Modell für die Bundesebene sowie alle anderen Bundesländer wünschenswert, da es am ehesten dem Datenschutz Rechnung trägt. Das GDIG SH kann somit auch insoweit überzeugen. p) ThürGDIG Das Thüringer Geodateninfrastrukturgesetz (ThürGDIG) v. 8.7.2009 hat die Umsetzungsfrist des Art. 24 I INSPIRE-RL nur knapp verpasst. Der personale Anwendungsbereich wird in § 2 I ThürGDIG i. V. m. § 1 I ThürVw­ VfG funktional bestimmt. Hinsichtlich der juristischen Personen des Privatwägung zu einer praktikablen Zugangsregelung zu gelangen. Zur Stärkung der Rechtssicherheit der geodatenhaltenden Stellen ist die Kategorisierung der Geodaten von der jeweiligen geodatenhaltenden Stelle im Einvernehmen mit dem ULD durchzuführen. Es ist die Aufgabe der Koordinierungsstelle nach § 9, die Ergebnisse der Kategorisierung öffentlich verfügbar bereitzustellen (z. B. Internet).“, LT-Drs. SH 17 / 775, S. 48 f. 2610  Siehe hierzu oben aa) Allgemeine Grundsätze hinsichtlich der Ausnahmetatbestände, S. 424 ff.

640

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

rechts bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben ist erstaunlich, dass auf die Formulierung, dass diese „Aufgaben im Zusammenhang mit der Umwelt“ wahrnehmen müssen, verzichtet wurde, § 2 I Nr. 2 ThürGDIG. „Hierdurch sollen auch solche Geodaten von natürlichen und juristischen Personen mit Aufgaben der öffentlichen Verwaltung oder öffentlichen Dienstleistungen einbezogen werden, an deren Zugang ein öffentliches Interesse besteht.“2611 Nennenswerte praktische Auswirkungen wird diese Erweiterung des Adressatenkreises jedoch nicht nach sich ziehen, weil der sachliche Anwendungsbereich „nach wie vor“ auf Geodaten i. S. d. Anhänge beschränkt ist. Diese werden hauptsächlich bei juristischen Personen des Privatrechts bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben vorhanden sein, die auch „Aufgaben im Zusammenhang mit der Umwelt wahrnehmen“. Gänzlich auszuschließen ist eine Erweiterung des Adressatenkreises allerdings nicht. Bemerkenswert ist ferner die Bestimmung des § 2 III ThürGDIG, wonach die Aufgabenwahrnehmung durch Gemeinden und Landkreise im übertragen Wirkungskreis (als Pflichtaufgaben nach Weisung) erfolgt. Derartige kommunalrechtliche Festlegungen enthalten die anderen Landesgesetze nicht. Die Vorschrift dient zwar nur der Klarstellung; sie ist aber dennoch zu begrüßen.2612 Der sachliche Anwendungsbereich wird in § 4 I Nr. 4 ThürGDIG hinsichtlich der Geodatenthemen durch Verweis auf die Gesetzesanhänge bestimmt. Herauszustellen ist ferner die Bestimmung des § 5 IV ThürGDIG, wonach „[d]ie Bereitstellung von Geodaten und Geodatendiensten nach § 4 an das Geoportal … unter Beachtung der gesetzlich geregelten Grundsätze des Schutzes personenbezogener Daten zu erfolgen“ hat. Die Bestimmung ist parallel zu § 8 IV BayGDIG, sodass die dortigen2613 Ausführungen übertragen werden können. Ihr gebührt in jedem Fall Zustimmung.2614 Hierdurch kann – wie beim BayGDIG – über die rechtlich unzutreffende Übernahme des § 10 UIG in § 9 IV ThürGDIG (Einzelfallabwägung beim Zugang zu personenbezogenen Daten oder als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse geschützte Geodaten) hinweggeholfen werden.2615 Positiv ist ferner, dass gem. 2611  ThürLT-Drs.

4 / 5036, S. 16. insbesondere deshalb, weil hierdurch expliziert wird, dass auf die Gemeinden und Landkreise ein erhöhter Vollzugsaufwand zukommen wird, vgl. ThürLT-Drs. 4 / 5036, S. 16. 2613  S. o. a) BayGDIG, S. 614 ff. 2614  Vgl. insoweit nur die Gesetzesbegründung, ThürLT-Drs. 4 / 5036, S. 21: „Bereits vor einer Einstellung von Geodaten und Geodatendiensten in das Geoportal ist zu prüfen, ob die Bereitstellung keine schutzwürdigen Interessen der Betroffenen verletzt.“ 2615  An der negativen Bewertung des § 9 IV ThürGDIG kann auch die Tatsache nichts ändern, dass dieser im Gegensatz zu Art. 13 I UAbs. 2 INSPIRE-RL („können die Mitgliedstaaten den Zugang … beschränken“) als zwingende Schutzvorschrift ausgestaltet ist („ist der Zugang zu beschränken“). Dass die Normierung des Schut2612  Dies



F. Nationaler Rechtsrahmen

641

§ 9 V 2 ThürGDIG eine Einzelfallabwägung auch hinsichtlich des Zugangs über Suchdienste (§ 9 I ThürGDIG) und hinsichtlich der öffentlichen Belange auch über die sonstigen Dienste (§ 9 II ThürGDIG) sowie im verwaltungsinternen Bereich (§ 9 III ThürGDIG) explizit normiert ist. Durch die systematische Stellung des § 9 IV ThürGDIG (Schutz privater Rechte) nach § 9 III ThürGDIG (behördeninterner Datenaustausch) kann zudem der Schutz privater Rechte auch im verwaltungsinternen Bereich sichergestellt werden. q) Zusammenfassung Alle Länder haben mittlerweile eine gesetzliche Umsetzung der INSPIRERL vorgenommen. Das anfänglich drohende Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland wurde daher nicht weiter verfolgt.2616 Die einzelnen Landesgesetze orientieren sich stark an der bundesgesetzlichen Regelung.2617 Allerdings bestehen zum Teil landesspezifische Besonderheiten, etwa die Festlegung einer Koordinierungsstruktur oder die nur auf Länderebene erforderliche Umsetzung des Art. 4 VI INSPIRE-RL (keine Datenbereitstellungspflicht auf der untersten Verwaltungsebene). Bei den Gebührentatbeständen sehen alle Länder eine dem § 13 GeoZG a. F. vergleichbare Regelung vor; d. h. sie haben von der Ermächtigung zum Erlass von Gebühren- und Lizenztatbeständen umfassend Gebrauch gemacht. Unterschiede zwischen den einzelnen Landesregelungen bestehen vor allem hinsichtlich der formalen Regelung der Adressatenfrage sowie den Ausnahmetatbeständen. Hinsichtlich der betroffenen Behörden wird zum Teil eine funktionale, zum Teil eine formale Regelung getroffen. Konkrete Auswirkungen ergeben sich hieraus allerdings kaum, weil in jedem Fall die Bestimmung des Art. 3 Nr. 9 lit. b) und c) INSPIRE-RL umgesetzt wurde.2618 Teilweise führt dies zu Doppelungen, diese haben jedoch keine rechtliche zes personenbezogener Daten zwingend geboten ist, ergibt sich bereits aus der grundrechtlichen Schutzpflicht, welche den (Landes-)Gesetzgeber zum Erlass entsprechender Vorschriften verpflichtet. Dass sich daraus ein erhöhtes Schutzniveau ergibt, wie es die Gesetzesbegründung suggeriert (ThürLT-Drs. 4 / 5036, S. 26), kann hingegen nicht erkannt werden. 2616  Vgl. http: /  / europa.eu / rapid / press-release_IP-10-830_de.htm sowie BremBürgerschaft Drs. 17 / 988, S. 9. 2617  Martini / Damm, DVBl 2013, 1 (3) sprechen von einer „Eins-zu-eins-Umsetzung der INSPIRE-Richtlinie“. Dies erscheint angesichts bestehender, nicht nur marginaler Unterschiede als etwas zu weit gegriffen. Die Bewertung ist allerdings davon abhängig, wie viel Spielraum den Mitgliedstaaten gewährt wird, ohne dass von einer Abweichung von der Richtlinie zu sprechen ist. Die Bewertung als „Einszu-eins-Umsetzung“ ist daher wenig exakt und aussagekräftig. 2618  Fehlt es ggf. an einer hinreichenden Umsetzung, muss die jeweilige Landesbestimmung richtlinienkonform ausgelegt werden.

642

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Konsequenz. Fragwürdig ist es, den Erlass von Rechtsverordnungen aus dem Anwendungsbereich der jeweiligen Landesregelung auszunehmen. Hierbei handelt es sich nicht um Gesetzgebungstätigkeit, sondern um Verwaltungstätigkeit. Hinsichtlich der Ausnahmetatbestände haben nur wenige Länder erkannt, dass die bundesgesetzliche Regelung defizitär ist. Dies betrifft erstens die interne Systematik hinsichtlich der Anwendbarkeit der Abwägung auch auf Suchdienste, öffentliche Schutzinteressen und den behördeninternen Datenaustausch sowie hinsichtlich letzterem auch den Schutz privater Rechte. Zum anderen betrifft dies hinsichtlich des Schutzes privater Rechte (Datenschutz, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, Rechte des geistigen Eigentums) insgesamt die systemwidrige Übernahme des § 9 UIG bzw. entsprechender landesgesetzlicher Vorschriften. Nahezu alle Länder sind insoweit dem Vorbild des Bundes gefolgt. Manche Länder (Bayern, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Saarland, Schleswig-Holstein, Thüringen) haben allerdings neben der bereichsspezifischen Regelung über den Zugang der Öffentlichkeit über sonstige Dienste einen allgemeinen Vorbehalt dahingehend statuiert, dass die Bereitstellung von Geodaten mit dem BDSG oder dem jeweiligen LDSG konform gehen muss. Hierin ist ein Fortschritt im Vergleich zur bundesgesetzlichen Regelung des GeoZG zu sehen. Positiv ist insbesondere, dass als Anknüpfungspunkt für die Abwägung die Datenbereitstellung fungiert. Negativ ist hingegen, dass die datenschutzrechtlichen Regelungen nicht abschließend und umfassend im Spezialgesetz (GDIG, LGeoZG) getroffen wurden, sondern durch Verweis auf das allgemeine Datenschutzrecht etwaige Schutzlücken geschlossen werden sollen. Fraglich ist insbesondere, ob die Bestimmungen des allgemeinen Datenschutzrechts die proaktive Datenbereitstellung nach abstrakter Abwägung der widerstreitenden Interessen, wie sie vorliegend vorgeschlagen wird, überhaupt zulassen. Im Rahmen des LGDIG RP wurde dazu festgestellt, dass das BDSG (und auch die insoweit parallelen Landesdatenschutzgesetze) eine zweckungebundene, proaktive Bereitstellung personenbezogener Daten nicht zulassen. Der in den jeweiligen Landesgesetzen normierte Vorbehalt des allgemeinen Datenschutzrechts hätte somit zur Folge, dass personenbezogene Geodaten mangels Vorliegen eines einschlägigen Erlaubnistatbestandes nicht preisgegeben werden dürften. Dieses Ergebnis widerspricht jedoch dem Duktus der INSPIRE-RL, die gem. Art. 13 II 2 eine Abwägung zwischen den widerstreitenden Interessen und im Falle des Überwiegens des Informationsinteresses der Öffentlichkeit eine Veröffentlichung auch personenbezogener Daten fordert. Es ist somit zu konstatieren, dass die genannten Landesgesetze durch Verweis auf das BDSG bzw. das jeweilige LDSG einen ausreichenden Schutz personenbezogener Daten sicherstellen können; sie treten damit jedoch in Konflikt zur INSPIRE-RL,



F. Nationaler Rechtsrahmen

643

die ggf. (d. h. bei Überwiegen des Informationsinteresses der Öffentlichkeit) auch die Preisgabe personenbezogener Daten fordert. Dies kann durch Verweis auf das BDSG bzw. die LDSG jedoch nicht abgebildet werden, sodass ein Verstoß gegen Art. 13 II 2 INSPIRE-RL festgestellt werden muss.2619 Dem hier vorgeschlagenen System einer abstrakten Abwägung durch Kategorisierung der Geodaten anhand der Anhang-Themen kommt allein und am ehesten das GDIG SH nahe. Hier wird die Kategorisierungsmöglichkeit bereits im Spezialgesetz, d. h. im GDIG SH selbst angesprochen. Positiv ist zudem die verfahrensrechtliche Absicherung durch das Einvernehmenserfordernis der Landesdatenschutzbehörde (ULD) und des Lenkungsgremiums (LG GDI-SH). In Bayern kann ein vergleichbarer Rechtszustand zumindest herbeigeführt werden, indem von der Ermächtigung zum Erlass der Rechtsverordnung Gebrauch gemacht wird und in dieser eine entsprechende Kategorisierung vorgenommen wird. Dasselbe gilt zwar grundsätzlich auch für Baden-Württemberg, hier müssen allerdings aufgrund der (fragwürdigen) Regelungstechnik (Kategorisierung in jedem Spezialgesetz bzgl. des jeweiligen Geodatenthemas) Zweifel an der richtlinienkonformen Umsetzung aufkommen. Es ist nicht realistisch, dass hinsichtlich aller 34 INSPIRE-Anhang-Themen eine Kategorisierung in den jeweiligen Spezialgesetzen erfolgen kann bzw. erfolgen wird. Die Bewertung der INSPIRE-Umsetzungsgesetze der Länder fällt somit in datenschutzrechtlicher Hinsicht geteilt aus. Diejenigen Länder, welche – wie das GeoZG – die Bestimmung des § 9 UIG unreflektiert übernehmen, können schon keinen hinreichenden Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung sicherstellen und sind somit sowohl als verfassungswidrig als auch als richtlinienwidrig (Art. 13 III INSPIRE-RL) anzusehen. Diejenigen Landesgesetze, welche („sicherheitshalber“) einen Vorbehalt des allgemeinen Datenschutzrechts statuieren, genügen hierdurch zwar der datenschutzrechtlichen Schutzpflicht, sie stellen sich dadurch aber in Widerspruch zur Datenbereitstellungspflicht der INSPIRE-RL, weil das BDSG bzw. die LDSG keine dem Art. 13 II 2 INSPIRE-RL vergleichbare (abstrakte) Abwägung zulassen. Nur das GDIG SH sowie – mit Abstrichen2620 – das 2619  Dies verkennt auch http: /  / www.bmi.bund.de / SharedDocs / Downloads / IMA GI / DE / Imagi / behoerdenleitfaden.pdf?__blob=publicationFile, S. 9 f., weil – entgegen der zutreffenden Äußerung auf S. 4 – nicht erkannt wird, dass die §§ 12 ff. BDSG prinzipiell verdrängt sind, wenn § 12 GeoZG oder die entsprechenden Bestimmungen der Landesgesetze einschlägig sind. 2620  Die Abstriche liegen darin begründet, dass der bayerische Landesgesetzgeber die Abwägungsentscheidung nicht im BayGDIG selbst geregelt hat, sondern diese durch Rechtsverordnung zulässt. Wegen der Tragweite der Entscheidung auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen war die Regelung jedoch durch den verfassungsrechtlich legitimierten Gesetzgeber durch Parlamentsge-

644

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

BayGDIG, das HmbGDIG, das GeoVermG M-V, das SGDIG, das ThürGDIG und – mit deutlichen Abstrichen – das LGeoZG BW können diesen Anforderungen genügen.

X. Ergebnissicherung: Datenschutz und INSPIRE-Initiative 1. Rechtliche Bewertung Die Fallgruppenanalyse2621 hat ergeben, dass im Rahmen der INSPIREInitiative (auch) personenbezogene Daten implementiert und preisgegeben werden. Dies ist zwar gesetzlich nicht ausgeschlossen i. S. v. verboten, macht jedoch infolge der Grundrechtsbetroffenheit (Art. 2 I i. V. m. 1 I GG) eine Ermächtigungsgrundlage im nationalen Recht notwendig.2622 Das Erfordernis einer derartigen Ermächtigungsgrundlage ergibt sich nicht nur aus dem (europarechtlichen2623 und grundrechtlichen) Gesetzesvorbehalt bzw. dem allgemeinen Vorbehalt des Gesetzes, sondern auch aus der INSPIRE-RL selbst (Art. 13 III). Die Anforderungen an die Ermächtigungsgrundlage sind allerdings sehr hoch. Das liegt v. a. an der Besonderheit der proaktiven, zweckungebundenen Geodatenbereitstellung, die zu einem Kontrolldefizit beim Datenabruf führt. Dies hat zur Konsequenz, dass die geodatenhaltende Stelle bereits bei der Geodatenbereitstellung eine abstrakte Abwägung zwischen den Verwendungsszenarien der potentiellen Datennachfrager und dem diesbezüglichen Schutzinteresse des Betroffenen treffen muss.2624 Dabei muss es infolge der zweckungebundenen Geodatenbereitstellung als Ausnahme vom Grundsatz der Zweckbindung grundsätzlich zu einem Überwiegen der Schutzinteressen des Betroffenen kommen.2625 Die nationale Umsetzung dieser Vorgaben ist weder auf Bundes- noch auf Landesebene geglückt. Größtenteils wird infolge der Übernahme der Besetz zu treffen (Wesentlichkeitstheorie). Insofern genügt die Ermächtigung zum Erlass von Konkretisierungen nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Vorbehalt des Gesetzes, vgl. Erbguth, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 3 ff. m. w. N. 2621  S. o. b) Fallgruppen individualisierender und persönlichkeitsrelevanter INSPIRE-Geodaten, S.  350 ff. 2622  S. o. 3. Genereller Ausschluss der Verarbeitung personenbezogener Daten?, S.  390 ff. 2623  Vgl. Art. 8 II und 52 GRCh sowie die Kompetenznormen zur Konkretisierung des Datenschutzes auf Sekundärrechtsebene durch Art. 39 EUV und Art. 16 AEUV. 2624  S. o. aa) Allgemeine Grundsätze hinsichtlich der Ausnahmetatbestände, S. 424 ff. 2625  S. o. (4) Zusammenfassung, S. 466.



F. Nationaler Rechtsrahmen

645

stimmung des § 9 UIG nicht erkannt, dass die Abwägung nicht einzelfallbezogen erfolgen kann. Insoweit wurde der systematische Mangel des § 10 VI UIG übernommen und noch verschärft. Hieraus folgt, dass die besondere Persönlichkeitsgefährdung durch die zweckungebundene Geodatenbereitstellung gesetzlich nicht aufgefangen werden kann. Zwar knüpfen manche Landesgesetze (zusätzlich) an die Geodatenbereitstellung an; dies führt jedoch in der Regel zu einer nicht konsequenten Verweisung auf das allgemeine Datenschutzrecht. Letzteres kann aber die zweckungebundene Geodatenbereitstellung nicht auffangen, weil es auf die Bedürfnisse und Herausforderungen des Internets nicht zugeschnitten ist.2626 Zwischen der Datenübermittlung an einen Einzelnen (§ 15, 16 BDSG) und der Datenpreisgabe an eine unbestimmte Vielzahl an Datennachfragern besteht hinsichtlich der Eingriffsintensität ein signifikanter Unterschied, der durch das allgemeine Datenschutzrecht nicht abgebildet werden kann.2627 Auch die landesgesetzlichen Regelungen, die insoweit auf das allgemeine Datenschutzrecht verweisen, sind deshalb als wenig tauglich zu bewerten. In jedem Fall muss dem Bundes- und Landesgesetzgeber vorgeworfen werden, dass er die erforderliche abstrakte Abwägung nicht hinreichend gesetzlich vorstrukturiert hat, wozu er infolge des erheblichen Grundrechtsbezugs (Wesentlichkeitstheorie) verpflichtet gewesen wäre.2628 2. Rechtspolitische Bewertung a) Tauglichkeit der Abwägungslösung? Der Unionsgesetzgeber und in seinem Windschatten auch die nationalen Gesetzgeber (in Bund und Ländern) haben die rechtspolitische Entscheidung getroffen, den Ausgleich zwischen dem Interesse an der Datenbereitstellung der INSPIRE-Geodaten und dem Datenschutzinteresse der Betroffenen durch eine Abwägung der widerstreitenden Interessen zu bewirken. Zwar sollen nach Art. 13 II 1 INSPIRE-RL die Ausnahmetatbestände und damit auch jener der Vertraulichkeit personenbezogener Daten eng ausgelegt werden; durch den Verweis in Art. 13 III INSPIRE-RL auf die Bestimmungen 2626  Ebenso die Kritik bei Klar, MMR 2012, 788 (793 f.): Datenveröffentlichung im BDSG nur unzureichend geregelt. Dazu bereits oben Fn. 2589. 2627  Vgl. BVerfG-K, NJW 2008, 1435 Tz. 18; BVerfGE 128, 1 (45): „Das BVerfG qualifiziert die öffentliche Bekanntmachung personenbezogener Informationen durch staatliche Stellen als ‚Sonderform der Datenübermittlung‘, die einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung darstellt.“ Aus dem Erfordernis einer Ermächtigungsgrundlage leitet das BVerfG hingegen keine Differenzierung zwischen der Datenübermittlung an einen Einzelnen bzw. an die allgemeine Öffentlichkeit ab. 2628  S. o. α) Vorüberlegung, S. 452 ff.

646

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

der DSRL ist jedoch davon auszugehen, dass der Ausgleich zwischen den beiden widerstreitenden Interessen im Ergebnis auf eine praktische Konkordanz hinausläuft. Dem Gesetzgeber hätten jedoch auch andere Instrumentarien zur Verfügung gestanden, um das Verhältnis zwischen Informationszugangs- und Datenrestriktionsinteresse zu regeln. Dies ist insbesondere die Einwilligungslösung, welche einen weitgehenderen, absoluten Schutz des Betroffenen darstellt. Dagegen gewährt die Abwägungslösung lediglich einen relativen Schutz, weil dieser unter dem Vorbehalt des Nichtüberwiegens des Informationszugangsinteresses steht.2629 Die Wahl der Abwägungslösung ggü. der Einwilligungslösung ist dann angezeigt und zweckmäßig, wenn nicht per se einem der widerstreitenden Interessen der Vorrang einzuräumen ist. Dem Datenschutzinteresse kommt sowohl im nationalen Recht als auch im Europarecht eine hohe Bedeutung zu.2630 Andererseits ist der Datenschutz nicht grenzenlos, sondern steht unter einem Schrankenvorbehalt.2631 Sofern das Informationsinteresse somit dem Datenschutzinteresse gleichwertig ist, ist die (offene) Abwägungslösung das „richtige“ System zum Ausgleich der widerstreitenden Interessen. Für das Umweltinformationsrecht (UIRL und deren Umsetzung in nationales Recht), von der sich die Ausnahmetatbestände der INSPIRE-RL ableiten (und auf die die nationalen Regelungen größtenteils verweisen), gilt im Ausgangspunkt, dass das Interesse am Schutz der Umwelt gleichberechtigt mit dem Geheimhaltungsinteresse der Betroffenen ist.2632 Dem Umweltschutz kommt eine ggü. dem Datenschutz gleichwertige Bedeutung zu, die es rechtfertigt, bei Überwiegen des Informationszugangsinteresses im Einzelfall auch die Preisgabe personenbezogener Daten zu erlauben. Es war daher zweckmäßig, in Art. 4 II UAbs. 2 S. 2 UIRL eine „offene“ Abwägung zu statuieren. Art. 13 III INSPIRE-RL übernimmt die Bestimmung des Art. 4 II UAbs. 2 UIRL. Fraglich ist aber, ob dessen normative Wertung auch auf die Konstellation der INSPIRE-RL übertragen werden kann. Anders als die UIRL verfolgt die INSPIRE-RL keine spezifischen Umweltzwecke. Sie kann somit für sich (bzw. für das von ihr rechtlich aufgefangene Informationsinteresse der Öffentlichkeit) nicht in gleicher Weise den Umweltschutz als „Rechtfertigung“ in Anspruch nehmen. Dieses „Manko“ bzgl. des Informationszugangsinteresses könnte jedoch durch andere, gleichwertige Interessen ausge2629  Hierzu auch Schoch, in: Schröder / Hecker / u. a., Aktuelle Rechtsfragen und Probleme des freien Informationszugangs, S. 81, 101. 2630  Hierzu exemplarisch Kühling / Seidel / Sivridis, Datenschutzrecht, S. 13 ff., 50 ff. 2631  Siehe hierzu bereits oben 3. Genereller Ausschluss der Verarbeitung personenbezogener Daten?, S. 390 ff. 2632  Art. 4 II UAbs. 2 S. 2 UIRL; hierzu KOM(2000) 402 endg., S. 14.



F. Nationaler Rechtsrahmen

647

glichen werden. Bereits oben wurde festgestellt, dass die Bereitstellung der INSPIRE-Geodaten im Interesse der EU, der Privatwirtschaft und der allgemeinen Öffentlichkeit erfolgt. Deren Interessen sind aber deutlich inhomogener als jene im Umweltinformationsrecht. Dort wird dem Einzelnen der Informationszugang gewährt, weil er als „Sachwalter“ der Umwelt auftreten (können) soll. Die i. R. d. INSPIRE-Initiative verfolgten Informationszugangsinteressen werden hingegen in weitaus stärkerem Maße subjektiv und eigennützig motiviert sein. Insbesondere wird regelmäßig kein schützenswertes Interesse an der Erlangung gerade personenbezogener Daten bestehen.2633 Hierin besteht der entscheidende Unterschied zum Umweltinformationsrecht, wo die Preisgabe personenbezogener Daten zu Kontroll- und Sanktionszwecken nahezu unentbehrlich ist (vgl. Art. 13 II 3 INSPIRE-RL bzw. Art. 4 II UAbs. 2 S. 3 UIRL).2634 Derartige Zwecke können i. R. d. INSPIRE-Initiative i. d. R. nicht erkannt werden. Hier steht die allgemeine, zweckunspezifische Verbesserung der Informationsbasis im Vordergrund.2635 Insoweit besteht eher die Parallele zum allgemeinen Informationsfreiheitsrecht. Dort (d. h. in § 5 I 1 IFG) ist jedoch gerade ein grundsätzliches Überwiegen des Geheimhaltungsinteresses des Betroffenen ggü. dem Informationszugangsinteresse des Antragstellers normiert.2636 Dies ist konsequent, weil sich die vom IFG verfolgten bzw. rezipierten2637 Zwecke des Informationszugangs (Partizipation, Kontrolle, Grundrechtsvoraussetzungsschutz)2638 nicht primär auf personenbezogene Daten Dritter beziehen (werden). Es ist somit zu konstatieren, dass die INSPIRE-Initiative von der Zwecksetzung und damit auch vom Schutzbedürfnis personenbezogener Daten Dritter deutlich stärker dem allgemeinen Informationszugangsrecht zuzuordnen ist als dem Umweltinformationsrecht. Dies würde es an sich rechtfertigen, die dortigen Wertungen hinsichtlich des Ausgleichs der widerstreitenden In2633  S. o.

(d) Verwendungsszenarien, S. 461 ff. zu den Hintergründen der UIRL vgl. deren EG Nr. 1 sowie v. a. KOM(2000), 402 endg., S. 4: „Eine besser informierte Öffentlichkeit ist eher in der Lage zu überwachen, wie Behörden ihre Aufgaben im Umweltbereich wahrnehmen, und kann so die umfassende und wirksame Durchführung des gemeinschaftlichen Umweltrechts sichern.“ Hierzu Schoch, in: Schröder / Hecker / u. a., Aktuelle Rechtsfragen und Probleme des freien Informationszugangs, S. 81, 93. Insoweit besteht auch und insbesondere die Parallele zum Verbraucherinformationsrecht, wo es noch mehr auch um die Kontrolle Privater geht, vgl. hierzu Schoch, NJW 2010, 2241 ff. 2635  S. o. aa) Thematische Einordnung, S. 154 ff., a) Ziele der Richtlinien, S. 299 f. sowie 1. Primärziele der Richtlinie, S. 408. 2636  Vgl. Schoch, IFG, § 5 Rn. 23. 2637  Diesbezüglich stellt Schoch, in: Schröder / Hecker / u. a., Aktuelle Rechtsfragen und Probleme des freien Informationszugangs, S. 81, 89 klar, dass das IFG selbst keine Zweckbestimmung kennt. 2638  Hierzu Schoch, a. a. O. sowie ders., IFG, Einl. Rn. 34 ff. 2634  Vgl.

648

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

teressen zu übernehmen. Demnach wäre aus rechtspolitischer Perspektive ein grundsätzliches Überwiegen des Geheimhaltungsinteresses des Betroffenen, wie es § 5 I 1 IFG normiert, zweckmäßiger gewesen. Der nationale Gesetzgeber ist jedoch – auch aufgrund der Bindungen durch die INSPIRE-RL – einen anderen Weg gegangen, indem er eine ergebnisoffene Abwägung normiert hat. Diese Art der Ausgestaltung stand dem Gesetzgeber auch zu. Er war nicht aufgrund der Schutzpflichtendimension des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 I i. V. m. 1 I GG) dazu verpflichtet, ein grundsätzliches Überwiegen des Datenschutzinteresses vorzusehen. Hinzu kommt, dass der Gesetzgeber als Legitimationsgrund über die Umsetzungspflicht des Art. 288 III AEUV hinaus das rechtspolitische Ziel der Öffnung der Verwaltung2639 für sich in Anspruch nehmen kann: Verstärkte Transparenzbestrebungen seitens der Verwaltung in Bund und Ländern lassen eine Engführung der Ausnahmetatbestände als rechtspolitisch sinnvoll erscheinen, selbst wenn die Informationsinteressen (rechtlich) nicht konkret benannt werden können.2640 b) Novellierungsbedarf aa) Allgemeine Erwägungen Die INSPIRE-Initiative und v. a. ihre Umsetzung in Deutschland verdeutlicht einmal mehr, dass das (allgemeine) Datenschutzrecht nicht mehr zeitgemäß ist,2641 der Gesetzgeber aber (zumeist) auch nicht in der Lage ist, durch Spezialregelungen diesen Missstand zu korrigieren. Dies soll zum Anlass genommen werden, neben einer Überarbeitung der Ausnahmetatbestände des GeoZG und der entsprechenden Landesgesetze auch eine Novellierung des allgemeinen Datenschutzrechts insgesamt zu fordern, um dieses „internettauglich“ zu machen und gewisse Brüche in der Schutzintensität zu besei2639  Hierzu ausführlich s. u. H. Die INSPIRE-Initiative als Element moderner Verwaltung durch eGovernment, S. 662 ff. 2640  Hierzu gerade unter dem Gesichtspunkt des Open Government Schulz, Verw­ Arch 104 (2013), 327 (342): „Hinsichtlich der Vorschriften, die sich mit den Grenzen des Informationszugangsanspruchs (perspektivisch auch der Veröffentlichungspflichten) befassen, ist derzeit eine Entwicklung zu mehr Offenheit erkennbar. Dem Transparenzgesetz Hamburg und anderen Gesetzesinitiativen kann entnommen werden, dass – gerade gegenüber Betriebsgeheimnissen (weniger bei personenbezogenen Daten) – dem Allgemeininteresse ein genereller Vorrang gegenüber den Individualinteressen eingeräumt werden soll“. 2641  Ebenso für den Problemkreis des einheitlichen Ansprechpartners i. S. d. DLRL Stollhof, Datenschutzgerechtes E-Government, S. 184 ff., 204 ff.: Verstärkung des technikbezogenen Datenschutzes (Datenschutz durch Technik, Datenschutz (Priv­acy) by Design). Hierzu auch Schneider, NVwZ 2012, S. 65 (68 ff.). Hinsichtlich etwaiger Modernisierungsbedürfnisse bzgl. des Zweckbindungsgrundsatzes Forgo / Krügel / Rapp, Zwecksetzung und informationelle Gewaltenteilung, S. 28 ff.



F. Nationaler Rechtsrahmen

649

tigen. Mit dem Entwurf einer Datenschutz-Grundverordnung (DS-GVO) ist auf europäischer Ebene der Stein hierfür ins Rollen gebracht. Der Entwurf hat zwar (v. a. in Deutschland) zum Teil erhebliche (und auch berechtigte) Kritik hervorgerufen; die dringende Notwendigkeit einer umfassenden Reform des Datenschutzrechts sollte jedoch zu der Erkenntnis führen, dass auch eine partiell kritikwürdige DS-GVO einen Fortschritt ggü. der derzeitigen Rechtslage darstellt.2642 Vorbehalte und Bedenken ggü. der DS-GVO sollten daher unter diesem Gesichtspunkt zurückhaltend geäußert werden. bb) Entwurf eines (daten)schutzadäquaten Ausnahmetatbestandes für das GeoZG Exemplarisch für die Bundesebene soll die vorgenommene Kritik in einen konstruktiven Vorschlag für eine gesetzliche Neuformulierung des Schutzes öffentlicher und sonstiger (privater) Belange münden, welcher als Grund­ lage für die weitere Diskussion in diesem Bereich fungieren kann. Dabei müssen einerseits die Rückbindung und Konformität zu Art. 13 INSPIRERL beachtet, andererseits die systematischen Unstimmigkeiten in § 12 GeoZG beseitigt werden: § 12  Schutz öffentlicher und privater Belange – Entwurf (Änderungen kursiv) (1)  Der Zugang der Öffentlichkeit zu Geodaten und Geodatendiensten über Suchdienste im Sinne des § 6 Absatz 1 Nummer 1 kann beschränkt werden, wenn er nachteilige Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen, bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder die Verteidigung hätte, es sei denn, dass öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt.2643 (2)  Der Zugang der Öffentlichkeit zu Geodaten und Geodatendiensten über die Dienste nach § 6 Absatz 1 Nummer 2 bis 5 ist zu beschränken2644, soweit 1. durch die Datenbereitstellung2645 personenbezogene Daten offenbart und dadurch Interessen der Betroffenen erheblich beeinträchtigt würden, positiv der DS-GVO gegenüberstehend Albrecht, ZD 2013, 587 ff. die Ergänzung des letzten Halbsatzes wird Art. 13 II 2 INSPIRE-RL Rechnung getragen, wonach die Einzelfallabwägung stets, d. h. auch für die Einschränkung von Suchdiensten gilt, s. o. aa) Einschränkungen für Suchdienste, §§ 12 I GeoZG, S. 574 f. Die vorgeschlagene Regelung entspricht insoweit dem § 11 I GDIG-SH, vgl. hierzu oben o) GDIG SH, S. 637 f. 2644  Die in § 9 I UIG verwendete Formulierung „ist der Antrag abzulehnen“ passt nicht auf die Konstellation der proaktiven Geodatenbereitstellung, weshalb stattdessen von einer „Beschränkung“ gesprochen werden sollte. Die Umformulierung ist allerdings rein formaler Art und hat keine inhaltlichen Auswirkungen. 2645  Anstelle des Terminus‘ „Bekanntgeben der Informationen“ ist jener der „Datenbereitstellung“ zu verwenden, weil Anknüpfungspunkt des GeoZG nicht Informationen, sondern (Geo)Daten sind, vgl. zur Abgrenzung allgemein cc) Zusammenfassung, S. 42 f. 2642  Äußerst 2643  Durch

650

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

2. Rechte des geistigen Eigentums, insbesondere Urheberrechte, durch das Zugänglichmachen von Umweltinformationen verletzt würden oder 3. durch das Bekanntgeben Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse zugänglich gemacht würden oder die Informationen dem Steuergeheimnis oder dem Statistikgeheimnis unterliegen, es sei denn, die Betroffenen haben zugestimmt oder das öffentliche Informationsinteresse an der Bekanntgabe überwiegt.2646 Die Abwägung ist von der jeweiligen geodatenhaltenden Stelle bei der Bereitstellung von Geodaten i. S. d. § 5 Absatz 2 Satz 2 durch eine daten- und nutzungsspezifische Kategorisierung von Geodaten anhand der in § 4 Absatz 1 Nr. 4 genannten Themen vorzunehmen.2647 Die Kategorisierung ist von der geodatenhaltenden Stelle im Einvernehmen mit dem natio­ nalen Lenkungsremium i. S. d. § 10 Absatz 1 durchzuführen und von diesem öffentlich verfügbar bereitzustellen.2648 Der Zugang zu Umweltinformationen über Emissionen kann nicht unter Berufung auf die in den Nummern 1 und 3 genannten Gründe abgelehnt werden. (3)  Die Datenbereitstellung darf nicht unter Hinweis auf Absatz 2 unterbleiben, wenn sie 1. Daten im Zusammenhang mit der Ausübung eines öffentlichen Amtes, 2. Daten, deren Kenntnis erforderlich ist für die Bestimmung, Unterscheidung, Zuordnung oder den Nachvollzug des Handelns informationspflichtiger Stellen, 3. Daten im Zusammenhang mit einer Tätigkeit als Gutachter, Sachverständiger oder in vergleichbarer Weise in einem öffentlichen Verfahren, soweit die Auskunft beschränkt ist auf die Angabe des Namens, Titels, akademischen Grades, der innerdienstlichen Funktionsbeschreibung, der dienstlichen Anschrift und Rufnummer betrifft.2649 2646  Die Verwendung des Begriffs des Informationsinteresses hat lediglich redaktionelle Gründe. Sie dient der begrifflichen Angleichung an § 5 IFG. 2647  Die Formulierung orientiert sich an § 11 III 1 GDIG SH, vgl. insoweit oben o) GDIG SH, S. 637 f. Hierdurch wird der Tatsache Rechnung getragen, dass die Abwägung abtrakt bereits bei der Geodatenbereitstellung erfolgen muss, vgl. insoweit erneut bb) Einschränkungen für die sonstigen Netzdienste, § 12 II GeoZG, S. 575 ff. 2648  Die Formulierung ist eng an § 11 III 2 GDIG SH angelehnt und dient einerseits der aufwandsmäßigen und organisatorischen Entlastung der geodatenhaltenden Stellen, andererseits der hinreichenden Gewährleistung der Betroffeneninteressen durch die organisatorische Einrichtung einer Kontrollinstanz. Eine solche könnte ggf. auch i. R. d. § 10 GeoZG verortet werden. Auch wäre es denkbar, anstelle einer Veröffentlichungspflicht bzgl. der Geodatenkategorisierung die nationale Anlaufstelle (LG GDI-DE) zu verpflichten bzw. zu ermächtigen, allgemeine Parameter für die Abwägung bereitzustellen, damit die geodatenhaltenden Stellen diese als Anknüpfungspunkt für die kategorisierende Abwägung verwenden können und in der Folge nur eine (nachträgliche) Genehmigung durch das LG GDI-DE erfolgen müsste. Hierdurch könnte die Abwägung stärker zentralisiert und vereinheitlicht werden, wodurch die einzelnen geodatenhaltenden Stellen weiter entlastet würden. 2649  Der eingefügte Absatz rezipiert die vorgenommene Typologisierung der Abwägung hinsichtlich der nicht schutzwürdigen Belange. Er könnte um eine weitere Kategorie erweitert werden, nämlich um Daten, welche von dem Betroffenen freiwil-



F. Nationaler Rechtsrahmen651 (4)  Gegenüber geodatenhaltenden Stellen mit Ausnahme derjenigen Stellen im Sinne von § 2 Absatz 1 Nummer 2 des Umweltinformationsgesetzes vom 22.  Dezember 2004 sowie gegenüber entsprechenden Stellen der Länder, der Kommunen und anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft sowie gegenüber Organen und Einrichtungen der Europäischen Gemeinschaft sowie auf der Grundlage von Gegenseitigkeit und Gleichwertigkeit auch gegenüber Einrichtungen, die durch internationale Übereinkünfte geschaffen wurden, soweit die Europäische Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten zu deren Vertragsparteien gehören, können der Zugang zu Geodaten und Geodatendiensten sowie der Austausch und die Nutzung von Geodaten beschränkt werden, wenn dies nachteilige Auswirkungen2650 hätte auf 1. die Durchführung eines laufenden Gerichtsverfahrens, 2. der Anspruch einer Person auf ein faires Verfahren, 3. die Durchführung strafrechtlicher, ordnungswidrigkeitenrechtlicher oder disziplinarrechtlicher Ermittlungen, 4. bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit, 5. die Verteidigung, 6. die internationalen Beziehungen, 7. die Vertraulichkeit personenbezogener Daten2651. (5)  Personenbezogene Daten, Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse sowie Rechte des geistigen Eigentums dürfen nicht bereitgestellt werden, soweit der Betroffene der Bereitstellung bei der verantwortlichen Stelle widerspricht und eine Prüfung ergibt, dass das schutzwürdige Interesse des Betroffenen wegen seiner besonderen persönlichen Situation das Informationinteresse überwiegt.2652 Soweit die Bereitstellung bereits erfolgt ist, tritt an die Stelle des Widerspruchs ein Recht auf Löschung.2653

lig einer unbeschränkten Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt worden sind, vgl. oben β) Typologisierung, S. 455 ff. Die vorliegende Formulierung ist weitgehend dem § 11 II des Entwurfs zur Änderung des BbgAIG aufgrund des brandenburgischen Informationszugangsneuregelungsgesetzes entnommen. Der BbgAIG-ÄndE geht sogar noch weiter, indem er in § 13 und § 27 die Preisgabe bestimmter Daten dergestalt privilegiert, dass ihnen Ausnahmetatbestände nicht entgegengehalten werden können; z. T. kritisch hierzu Schulz, VerwArch 104 (2013), 327 (342). 2650  Bereits oben wurde kritisiert, dass infolge der unterschiedlichen Begrifflichkeiten (Gefährdung bzw. nachteilige Auswirkungen) unterschiedliche Gefährdungsgrade bzw. -maßstäbe in § 12 II und III GeoZG gelten würden, vgl. cc) Einschränkungen für den verwaltungsinternen Bereich, § 12 III GeoZG, S. 583 ff. Dieser Wertungswiderspruch wird nunmehr durch die einheitliche Verwendung des Begriffs der „nachteiligen Auswirkungen“ beseitigt. 2651  Die Ergänzung der schutzwürdigen Belange im verwaltungsinternen Bereich um die Vertraulichkeit personenbezogener Daten dient der richtlinienkonformen Umsetzung des Art. 13 III INSPIRE-RL und der Gewährleistung der gesetzgeberischen Schutzpflicht bzgl. des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 I i. V. m. 1 I GG), vgl. oben dd) Schutz betroffener Dritter auch im behördeninternen Bereich?, S.  586 f. 2652  Die Einfügung des Widerspruchs als Betroffenenrecht ist eine rechtspolitische Entscheidung. Aus systematischer Sicht ist es angezeigt, das Widerspruchsrecht spezialgesetzlich zu normieren, weil andernfalls die schwierige Frage der Rück-

652

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

XI. Ausblick: Fortentwicklung des Geoinformationswesens in der Bundesrepublik Deutschland In ihrem dritten Bericht über die Fortschritte zur Entwicklung der verschiedenen Felder des Geoinformationswesens im nationalen, europäischen und internationalen Kontext (3. Geo-Fortschrittsbericht)2654 steckt die Bundesregierung die weiteren Ziele beim Vorantreiben der nationalen Geoinformationsstrategie ab. Dabei spielt auch die nationale Geodateninfrastruktur (GDI-DE) eine entscheidende Rolle. Insbesondere werden die durch das GeoZG-ÄndG und das BGeoRG eingeführten Neuerungen, namentlich die geldleistungsfreie Geodatenbereitstellung, die Einbindung in die Open Government-Strategie des Bundes (Open Data) und die verbindliche Festlegung von Qualitätsstandards für Geobasisdaten, beleuchtet.2655 Die nationale Geoinformationsstrategie bündelt die mit den genannten Gesetzen und Initiativen verfolgten Ziele zu einem einheitlichen, konsistenten Ordnungsrahmen zur Weiterentwicklung des Geoinformationswesen. Dabei soll die Rolle des Staates zurückgefahren und auf einen Grundversorgungsauftrag und die Schaffung des Ordnungsrahmens beschränkt werden.2656 Ferner muss eine enge Abstimmung mit den europäischen Initiativen und Rechtssätzen vorgenommen werden. Als notwendige Handlungsschwerpunkte nennt das Papier die stetige Verbesserung von Qualität und Quantität des Geodatenangebots, die Schaffung von Mehrwerten (Mehrfachnutzungen) durch Open Data, die Förderung der internationalen und nationalen Vernetzung von Geodaten sowie den Ausbau der Steuerung und Koordinierung des Geoinformationswesens in Deutschland (IT-Planungsrat – Art. 91c GG).2657 2653

griffsmöglichkeit auf § 20 BDSG aufkommen würde. Im Übrigen wären von § 20 BDSG nur personenbezogene Daten, nicht jedoch Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sowie Rechte des geistigen Eigentums erfasst. Die Normierung des Widerspruchsrechts überhaupt dient der Schließung von Schutzlücken für den Fall, dass die geodatenhaltende Stelle bei der abstrakten Abwägung schutzwürdige Interessen des Betroffenen nicht erkannt hat, diese jedoch berücksichtigt werden müssen. Im Ausnahmefall wird daher die Prüfungs- und „Anfechtungslast“ auf den Betroffenen „abgewälzt“. Zur Vermeidung von Schutzlücken ist dies gerechtfertigt. Die Forderung nach einem das bestehende Abwägungsgefüge ergänzenden Widerspruchsrecht wurde bereits oben erhoben, vgl. γ) Zusammenfassung, S. 580 ff. 2653  Die Einführung der Löschungspflicht dient der Ergänzung des Widerspruchsrechts für den Fall, dass die Bereitstellung schutzwürdiger Geodaten bereits erfolgt ist und der Betroffene hiervon erst im Nachhinein erfährt. Dies wird sogar der Regelfall sein. 2654  BT-Drs. 17 / 11449. 2655  BT-Drs. 17 / 11449, S. 4. 2656  BT-Drs. 17 / 11449, S. 10. 2657  BT-Drs. 17 / 11449, S. 11–27.



G. Rechtsschutz und Haftung653

Durch die Bündelung der einzelnen Themenbereiche und Arbeitsfelder im Geoinformationswesen kann eine Verbesserung der Koordinierung der einzelnen Ebenen und Akteure erreicht werden. Es ist allerdings noch nicht ersichtlich, inwieweit die nationale Geoinformationsstrategie eine Verbesserung der derzeitigen Koordinierungssituation erreichen kann. Auf die nationale Geodateninfrastruktur (GDI-DE) sind keine nennenswerten Auswirkungen zu erwarten, weil insoweit bereits eine hinreichende und effektive Koordinierungsstruktur mit dem Lenkungsgremium GDI-DE und dessen Geschäfts- und Koordinierungsstelle besteht.2658 Auswirkungen können sich jedoch im Verhältnis zu anderen Initiativen und Bereichen des Geoinformationswesens ergeben. Hier bleibt die Entwicklung abzuwarten. Der Erfolg der Strategie ist in jedem Fall abhängig von dem kooperativen Zusammenwirken der einzelnen Akteure von Bund und Ländern sowie den kommunalen Spitzenverbänden.

G. Rechtsschutz und Haftung Die Thematik des Rechtsschutzes betrifft zwei grundlegend voneinander zu unterscheidende Konstellationen: Um Rechtsschutz kann zum einen der Datennachfrager ersuchen, wenn das Datenangebot hinter der aus der IN­ SPIRE-RL erwachsenen Verpflichtung zurückbleibt oder wenn das Nutzungsverhältnis nicht adäquat ausgestaltet ist. Hieran knüpfen sich Fragen des Rechtswegs und der Klagebefugnis. Daneben kommt – aus der Datenschutz-Perspektive – der Betroffene als Rechtsschutzsuchender in Betracht, welcher die Löschung bzw. Sperrung (vgl. Art. 12 lit. b) DSRL; § 20 BDSG) der über ihn vorhandenen und bereitgestellten Daten ersucht. Unbestritten muss ihm eine solche Möglichkeit offenstehen (Art. 2 I i. V. m. 1 I, Art. 19 IV GG). Fraglich ist hierbei vor allem die Ausgestaltung des Rechtsschutzes.

I. Vertragsverletzungsverfahren durch die Kommission Von den genannten Konstellationen abzugrenzen sind mögliche (drohende) Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH (Art. 258–260 AEUV) infolge der unzureichenden Umsetzung der INSPIRE-RL in nationales Recht. Diese Frage ist dem Individualrechtsschutz vorgelagert und soll deshalb auch zuerst behandelt werden.

2658  S. o. I. Aufbau der Geodateninfrastruktur Deutschland (GDI-DE), S. 147 ff. und g) Organisatorische Maßnahmen, §§ 9, 10 GeoZG, S. 568 ff.

654

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Bereits oben wurde ausgeführt, dass der Bundesrepublik Deutschland trotz verspäteter Umsetzung der INSPIRE-RL in nationales Recht (Art. 24, 26 INSPIRE-RL) nunmehr kein Vertragsverletzungsverfahren mehr droht.2659 Wenn die Kommission nicht die z. T. unzureichende gesetzliche Umsetzung der INSPIRE-RL in den jeweiligen Gesetzen des Bundes und der Länder moniert, wird ein solches auch in Zukunft nicht zu erwarten sein. Eine derartige Prognose lässt sich jedoch nur für die gesetzliche Umsetzung treffen. Die tatsächliche Umsetzung, d. h. die Erfüllung der materiellen Vorgaben der INSPIRE-RL, harrt noch ihrer endgültigen Erfüllung. Ausweislich des Zeitplans wird erst 2019 / 2020 mit einer vollständigen Umsetzung in praktischer Hinsicht zu rechnen sein, weil erst zu diesem Zeitpunkt die letzten Realisierungsfristen für die Geodaten(dienste)bereitstellung enden. Auch danach wird noch mit weiterem Implementierungsaufwand zu rechnen sein. Kommen der Bund und die Länder bzw. ihre geodatenhaltenden Stellen der Meldepflicht aus Art. 4 INSPIRE-RL nicht hinreichend nach (Vollzugsdefizit in der Anwendungspraxis)2660, kann stets ein (neues) Vertragsverletzungsverfahren angestrengt werden.2661 Weil sich die INSPIRE-Initiative aber noch in ihrer praktischen Implementierungsphase befindet, ist nicht davon auszugehen, dass die Kommission in naher Zukunft ein derartiges Verfahren anstrengen wird. Realistisch ist dies nur bei einer renitenten Verweigerungshaltung einzelner Mitgliedstaaten. Dies ist aus nationaler Perspektive undenkbar. Daher kann die Möglichkeit eines Vertragsverletzungsverfahrens jedenfalls für die Bundesrepublik Deutschland nahezu ausgeschlossen werden. 2659  S. o.

Fn. 2616. Calliess, in: Hansmann / Sellner, Grundzüge des Umweltrechts, Kap. 2 – EU-Umweltrecht Rn. 120 ff. 2661  Dass auch die praktische Umsetzung von Unionsrecht bzw. deren Verweigerung ein Vertragsverletzungsverfahren begründen kann, kann nicht ernsthaft in Zweifel gezogen werden: Nach dem Wortlaut des Art. 258 AEUV setzt eine Klage einen Verstoß gegen Unionsrecht voraus. Dies kann nach einhelliger Auffassung sowohl primäres als auch sekundäres Unionsrecht sein, vgl. Frenz, Handbuch Europarecht, Bd. 5, Rn. 2542 f. Als relevanter Verstoß kommen auch Vertragsverstöße von Behörden in Betracht, vgl. Cremer, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art. 258 AEUV Rn. 27. Demnach liegt nicht nur ein Verstoß vor, wenn die formalgesetzliche Umsetzung (hier gem. Art. 24, 26 INSPIRE-RL) nicht (korrekt) erfolgt ist, sondern auch, wenn die inhaltlichen Bestimmungen der (INSPIRE-)Richtlinie nicht hinreichend praktisch umgesetzt worden sind, vgl. hierzu allgemein Huber, in: Rengeling, EUDUR, Bd. 1, § 19 Rn. 27. Dieses Ergebnis kann auch teleologisch untermauert werden: Es wäre nicht mit dem effet utile-Grundsatz vereinbar, wenn die Kommission zwar den Erlass umsetzender Gesetze, nicht aber deren praktische Anwendung kontrollieren und ggf. Verstöße sanktionieren könnte. Ihr muss daher ein hinreichendes Kontrollinstrumentarium an die Hand gegeben werden. Dies kann nur das Vertragsverletzungsverfahren sein. 2660  Hierzu



G. Rechtsschutz und Haftung655

II. Individualrechtsschutz des Datennachfragers 1. Beschwerde zur Kommission Dem Einzelnen (Unionsbürger) kommt im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens die Möglichkeit zu, mittels Beschwerde die Kommission auf Rechtsverstöße der Mitgliedstaaten hinzuweisen. Dem Vertragsverletzungsverfahren kommt somit mittelbar ein Individualbezug zu.2662 Hiervon wird in der Praxis auch umfassend Gebrauch gemacht. Allerdings hat der Einzelne keinen Anspruch auf Tätigwerden der Kommission; dieser obliegt die Anstrengung eines Vertragsverletzungsverfahrens vielmehr nach ihrem Ermessen. Als „Hüterin der Verträge“ wird sie jedoch in der Regel tätig werden.2663 2. Anspruch auf Geodatenbereitstellung Fraglich ist, ob eine natürliche oder juristische Person als Datennachfrager einen Anspruch ggü. der geodatenhaltenden Stelle (bzw. ihrem Rechtsträger) auf Bereitstellung von Geodaten hat, sofern die geodatenhaltende, INSPIRE-verpflichtete Stelle ihrer Bereitstellungspflicht (noch) nicht hinreichend nachgekommen ist. Der Verwaltungsrechtsweg wird wegen der öffentlich-rechtlichen Verpflichtung zur Geodatenbereitstellung („ob“ i. S. d. Zwei-Stufen-Theorie)2664 gem. § 40 I 1 VwGO eröffnet sein.2665 Weil die Geodatenbereitstellung einen Realakt darstellt, ist die allgemeine Leistungsklage die statthafte Klageart. Problematisch ist allerdings die Klagebefugnis 2662  Frenz,

Handbuch Europarecht, Bd. 5, Rn. 2520 f. Handbuch Europarecht, Bd. 5, Rn. 2519, 2522. 2664  Siehe hierzu Erbguth, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 29 Rn. 4 ff. Die Zwei-Stufen-Theorie kann jedenfalls ihrem Rechtsgedanken nach hier angewendet werden, weil zwischen dem „Ob“ der Geodatenbereitstellung und dem „Wie“ (Ausgestaltung des Nutzungsverhältnisses) unterschieden werden kann. Nach Martini / Damm, DVBl 2013, 1 (5 ff.) drängt sich die Parallele zur öffentlichen Einrichtung auf (öffentliche Sache im Gemeingebrauch). 2665  Ebenso Klessmann / Denker / Schieferdecker / Schulz, Open Government Data Deutschland, http: /  / www.bmi.bund.de / SharedDocs / Downloads / DE / Themen / OED_ Verwaltung / ModerneVerwaltung / opengovernment.pdf;jsessionid=FD1AB5BD182F0 FF08BD6AECECC0E4602.2_cid231?__blob=publicationFile, S. 87 f.: öffentliche Aufgabe und Vermutung für eine öffentlich-rechtliche Ausgestaltung. Martini / Damm, DVBl 2013, 1 (5) problematisieren ebenfalls die Frage, ob das Nutzungsregime durch den Wegfall des § 13 GeoZG a. F. auf Bundesebene nunmehr – im Gegensatz zu den Ländern – öffentlich-rechtlich ausgestaltet ist. Die Frage der Rechtsnatur des Nutzungsregimes ist jedoch eine Frage des „Wie“ (Ausgestaltung des Nutzungsverhältnisses) und hat daher für die Frage des Rechtswegs vorliegend keine Relevanz. Hierzu bereits oben Fn. 2445. 2663  Frenz,

656

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

analog § 42 II VwGO. Der Geodatennachfrager müsste i. S. e. subjektiv-öffentlichen Rechts einen Anspruch auf die Geodatenbereitstellung haben. Dieser Anspruch kann sich grundsätzlich nur aus dem einfachen Recht ergeben. Die INSPIRE-RL bzw. das GeoZG (und die entsprechenden Landesgesetze) vermitteln selbst – anders als UIRL, UIG2666 und IFG – keinen subjektiven Anspruch auf Zugang zu Geodaten, sondern begründen eine objektive Verpflichtung der geodatenhaltenden Stelle zur Preisgabe ihrer Geodaten. Der Geodatennachfrager müsste daher geltend machen können, dass die Geodatenbereitstellung zumindest auch im subjektiven Interesse erfolgt und er selbst zum geschützten Adressaten- / Personenkreis gehört (Schutznormtheorie)2667 – Drittgerichtetheit der Amtspflicht.2668 Die Ziele des GeoZG liegen in der Nutzbarmachung des staatlichen Geodatenpools für die Allgemeinheit, die EU und für Behörden. Sie dient daher allenfalls mittelbar dem Einzelnen als Teil der Allgemeinheit.2669 Der einzelne Geodatennachfrager ist aber als Teil der Allgemeinheit von dieser nicht abgrenzbar, sodass es am personalen Element der Schutznormtheorie bzw. an der Drittgerichtetheit der Amtspflicht fehlt.2670 Aus dem GeoZG lässt sich somit 2666  Siehe zur Amtshaftungskonstellation wegen zu Unrecht erfolgender Nichtgewährung des passiven Informationszugangsanspruchs i. S. d. § 3 I UIG Kümper, ZUR 2012, 395 (396 ff.). 2667  Vgl. Erbguth, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3 Rn. 3. 2668  Vgl. hierzu bzgl. des passiven / reaktiven Zugangsanspruchs nach § 3 I UIG Kümper, ZUR 2012, 395 (396 f.). 2669  Bereits dies verneinend Klessmann / Denker / Schieferdecker / Schulz, Open Gov­ernment Data Deutschland, http: /  / www.bmi.bund.de / SharedDocs / Downloads /  DE / Themen / OED_Verwaltung / ModerneVerwaltung / opengovernment.pdf;jses sionid=FD1AB5BD182F0FF08BD6AECECC0E4602.2_cid231?__blob=publication File, S. 139 in Bezug auf § 10 UIG: „Der Bürger hat hingegen keine Möglichkeit, die informationspflichtige Stelle im Wege einer Klage zur Einhaltung der Unterrichtungspflicht zu zwingen, da aufgrund des objektivrechtlichen Charakters der Vorschrift kein Rechtsanspruch auf ihre Erfüllung besteht.“ 2670  Nach Kümper, ZUR 2012, 395 (397) soll dasselbe sogar für den passiven / reaktiven Informationszugang nach § 3 I UIG gelten: Zwar gewährt das UIG einen subjektiv-öffentlichen Anspruch auf Zugang zu Umweltinformationen, der Zweck des Gesetzes liegt aber nicht gerade darin, den Betroffenen vor persönlichen Schäden zu schützen, sodass es am Schutzzweck der Norm fehle. Dies muss dann erst recht für die proaktive Geodatenbereitstellung i. R. d. INSPIRE-RL gelten, vgl. Kümper, a. a. O., S. 398. Fragwürdig sind allerdings die Ausführungen Kümpers, a. a. O., S. 397 mit Verweis auf BVerwGE 130, 236 (245 f. Rn. 24), wonach der Einzelne „allein als Repräsentant der Öffentlichkeit und des allgemeinen öffentlichen Interesses an der Zugangs- und Verbreitungsmöglichkeit hinsichtlich der betreffenden Umweltinformationen“ fungiere und daher keine privaten Informationsinteressen verfolge. Zwar ist zuzugeben, dass der Einzelne als Sachwalter der Allgemeinheit auftritt; er verfolgt aber zumindest auch private Interessen (ebenso BVerwG, a. a. O.), die auch wirtschaftlicher Natur sein können. Dass dies legitim ist, zeigt das prinzipiell nicht bestehende Begründungserfordernis.



G. Rechtsschutz und Haftung657

kein subjektiver Anspruch analog § 42 II VwGO zugunsten des Geodatennachfragers auf Geodatenbereitstellung ggü. der geodatenhaltenden Stelle ableiten.2671 Dasselbe gilt in Bezug auf Art. 5 I 1 Alt. 2 GG: Es besteht kein Anspruch auf Eröffnung einer Informationsquelle.2672

III. Individualrechtsschutz des Betroffenen Im Rahmen der datenschutzrechtlichen Analyse der INSPIRE-RL und des GeoZG bzw. der entsprechenden Landesgesetze wurde festgestellt, dass die Bereitstellung von Geodaten eine rechtfertigungsbedürftige Preisgabe personenbezogener Daten sowie von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen darstellen kann. Die Analyse hat auch ergeben, dass die bestehenden Gesetze den Schutz personenbezogener Daten – jedenfalls zum Teil – nicht hinreichend sicherstellen können. Es wird daher Konstellationen geben, in denen der (datenschutzrechtlich) Betroffene gegen die Bereitstellung „seiner“ personenbezogenen Daten im Geoportal vorgehen und hierfür um Rechtsschutz ersuchen muss. Hieran anknüpfend ist fraglich, welche Rechte der Betroffene geltend machen kann, um die (weitere) Datenbereitstellung durch die geodatenhaltende Stelle im Geoportal oder im behördeninternen Datenaustausch zu verhindern. Das allgemeine Datenschutzrecht sieht als Rechte des Betroffenen in § 20 BDSG Ansprüche auf Berichtigung, Löschung und Sperrung von Daten sowie ein Widerspruchsrecht vor. Das Schutzsystem der Löschung und Sperrung (§ 20 II, III, IV BDSG) ist nicht auf die Konstellation der proaktiven Datenbereitstellung an eine unbestimmte Vielzahl von Datennachfragern zugeschnitten und nur bedingt übertragbar2673: Erfasst sind Konstellationen, in denen bereits die Speicherung unzulässig ist. Dies ist hier jedoch nicht der Fall, weil die ursprüngliche Erhebung der personenbezogenen Daten durch das jeweilige Spezialgesetz (etwa Verm(Kat)G) gerechtfertigt war. Lediglich die Zweckänderung i. F. d. Preisgabe war unzulässig, weil sie von keiner hinreichenden Ermächtigungsgrundlage gerechtfertigt werden konnte, sofern das GeoZG und die entsprechenden Landesgesetze den datenschutzrechtlichen Anforderungen nicht genügen. Dieser Konstellation kommt das Widerspruchsrecht (§ 20 V BDSG) am nächsten. Erhebt der Betroffene Widerspruch und führt die (ohnehin anzustellende) Prüfung der geodatenhaltenden 2671  Ebenso für die parallele Konstellation in Österreich Hinterleitner / Twaroch, GeoDIG, S. 55. 2672  Jarass, in: Jarass / Pieroth, GG, Art. 5 Rn. 20 m. w. N. 2673  Zu Löschungsansprüchen im Zollinformationssystem ZIS bzgl. personenbezogener Daten Hofmann, Rechtsschutz und Haftung im europäischen Verwaltungsverbund, S. 233.

658

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Stelle zu einem Überwiegen seiner Belange, dürfen die Daten nicht (weiter) preisgegeben werden. Erfolgt dennoch (etwa infolge unterlassener Prüfung oder falschen Prüfungsergebnisses) eine Bereitstellung personenbezogener Daten, hat der Betroffene einen öffentlich-recht­lichen Unterlassungsanspruch oder einen Folgenbeseitigungsanspruch.2674 Dieser ist darauf gerichtet, dass die Datenbereitstellung nicht weiter erfolgen darf. Der Anspruch ist klageweise durch die allgemeine Leistungsklage2675 (ggf. in Form der Unter­ lassungsklage)2676 geltend zu machen. Daneben kommen im Falle des Vorliegens eines Schadens Schadens­ ersatz- und Entschädigungsansprüche in Betracht.2677 Hierfür muss praktisch sichergestellt sein, dass bei Benutzung des jeweiligen Geoportals die geodatenhaltende Stelle als verantwortliche Stelle ermittelt werden kann, um etwaige Schutzansprüche tatsächlich geltend machen zu können.2678 Eine Klage gegen die Kommission als Betreiberin des INSPIRE-Geoportals oder den Bund als Betreiber der Internetplattform Geoportal.de bzw. gegen die Länder (mit entsprechenden Internetplattformen) kommen seitens des Betroffenen nicht in Betracht, sofern er materielle Rechtsverletzungen durch die Geodatenbereitstellung rügt: Die Verantwortung für die Geodatenbereit2674  Ebenso für das UIG Kümper, ZUR 2012, 395 (399 f.). Die Abgrenzung erfolgt danach, ob der Schwerpunkt eher auf der Beseitigung der ursprünglichen und gegenwärtigen Beeinträchtigung (dann Folgenbeseitigungsanspruch) oder auf der (zukünftigen) Unterlassung der fortdauernden Datenbereitstellung (dann Unterlassungsanspruch) liegt, vgl. Ossenbühl / Cornils, Staatshaftungsrecht, S. 366 f. 2675  Erbguth, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 41 Rn. 22. 2676  Ossenbühl / Cornils, Staatshaftungsrecht, S. 400. 2677  Hierzu Kümper, ZUR 2012, 395 (399 f.). Nach dessen fragwürdiger Auffassung müssen allerdings i. R. d. aktiven Datenbereitstellung erhöhte Anforderungen an die Amtspflichtverletzung gestellt werden; der bereitstellenden Behörde soll – im Gegensatz zum passiven / reaktiven Informationszugang – „ein gewisser Einschätzungs- und Prognosespielraum bei der Beurteilung zugestanden werden, inwieweit geschützte Geheimhaltungsbelange betroffen sind oder ob gem. § 9 I, II UIG das Informationsinteresse der Öffentlichkeit das Geheimhaltungsinteresse überwiegt“. Das herangezogene Vergleichsbeispiel (Amtspflichtverletzung bei fehlerhafter Abwägung i. R. d. Bauleitplanung nur „in qualifizierter und individualisierter Weise“) taugt hingegen nicht, weil sich die dortigen Ausführungen des BGH auf die Drittgerichtetheit der Amtspflicht beziehen. Die Betroffenen sind hier von vornherein quailifiziert individualisiert. Wegen der höheren Breitenwirkung der proaktiven Geodatenbereitstellung ggü. dem passiven / reaktiven Informationszugang müssten – im Gegenteil – höhere Anforderungen an die Rechtmäßigkeit der Geodatenbereitstellung gestellt werden. 2678  Ist dies nicht der Fall, kommt – ausnahmsweise – ein Organisationsverschulden des Portalbetreibers in Betracht, sodass sich etwaige Ansprüche dann ggf. gegen diesen richten können.



G. Rechtsschutz und Haftung659

stellung (und deren Inhalt) liegt ausschließlich bei der geodatenhaltenden Stelle; die Plattformbetreiber trifft keine Richtigkeitskontrolle hinsichtlich der bereitgestellten Geodaten.2679 Eine Haftung des Portalbetreibers kommt lediglich hinsichtlich solcher Rechtsverstöße in Betracht, die in seiner Sphäre liegen.2680 Als solche sind vor allem technische Mängel vorstellbar.

IV. Haftung für unrichtige Daten Neben Geodaten, die infolge des Überwiegens von Ausnahmegründen rechtswidrigerweise bereitgestellt werden / wurden, kommt eine Haftung der geodatenhaltenden Stelle für unrichtige Geodaten in Betracht. Hier besteht eine deutliche Parallele zur aktiven Publikumsinformation i. R. d. staatlichen Informationshandelns, insbesondere bzgl. staatlicher Warnungen.2681 Eine Haftung setzt zum einen die Verpflichtung zur Richtigkeit und zum anderen die Drittgerichtetheit dieser Pflicht voraus. Anders als das UIG (§§ 10 VI i. V. m. 7 III) normiert das GeoZG nicht, dass Geodaten, „auf dem gegenwärtigen Stand, exakt und vergleichbar“ sein müssen. Andererseits besteht auch keine explizite Entbindung von der Richtigkeitsgewähr wie in § 7 III 2 IFG, die zu einem Haftungsprivileg führen würde.2682 Dies ist allerdings unschädlich, weil hier diametral zwischen reaktivem Informationszugangsanspruch (passivem Informationsgewähren) und aktiver Publikumsinformation unterschieden werden muss: Während sich der Anspruch nach § 1 I IFG auf amtliche Informationen in der Gestalt bezieht, wie sie vorliegen, besteht nach der zutreffenden Rechtsprechung des BVerfG hinsichtlich der aktiven Publikumsinformation die Verpflichtung zur Richtigkeit, Vollständigkeit und Sachlichkeit.2683 Diese ratio ist auf die aktive Geodatenbereitstellung i. R. d. INSPIRE-RL zu übertragen. Allerdings werden die Auswirkungen auf die Rechtsstellung des Betroffenen im Falle unrichtiger Daten im 2679  Zur Richtigkeitskontrolle in Informationssystemen Heußner, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, S. 172 f.; Klessmann / Denker / Schieferdecker / Schulz, Open Government Data Deutschland, http: /  / www.bmi.bund. de / SharedDocs / Downloads / DE / Themen / OED_Verwaltung / ModerneVerwaltung /  opengovernment.pdf;jsessionid=FD1AB5BD182F0FF08BD6AECECC0E4602.2_ cid231?__blob=publicationFile, S. 200 f.: bereits für den Datenbereitsteller abgelehnt; implizit auch Hofmann, Rechtsschutz und Haftung im europäischen Verwaltungsverbund, S.  233 f. 2680  Klessmann / Denker / Schieferdecker / Schulz, Open Government Data Deutschland, http: /  / www.bmi.bund.de / SharedDocs / Downloads / DE / Themen / OED_Verwal tung / ModerneVerwaltung / opengovernment.pdf;jsessionid=FD1AB5BD182F0FF08B D6AECECC0E4602.2_cid231?__blob=publicationFile, S. 202. 2681  Ebenso Kümper, ZUR 2012, 395 (400 f.). 2682  Dazu Schoch, IFG, § 7 Rn. 81; Rossi, IFG, § 7 Rn. 36. 2683  Nachweise bei Schoch, IFG, § 7 Rn. 79 sowie ders., AfP 2010, 313 (323).

660

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Gegensatz zu staatlichen Warnungen / Empfehlungen eher gering sein: Die Richtigkeitsgewähr wird sich im staatlichen Geodatenbereich v. a. auf die Aktualität der Geodaten beziehen. Hier sind nur geringe wirtschaftliche oder sonstige Auswirkungen für den Betroffen zu erwarten. Im Übrigen gilt, dass die Richtigkeitsgewähr nicht grenzenlos ist, sondern unter dem Vorbehalt des Möglichen steht, wie es Art. 8 I UIRL und § 7 III UIG suggerieren.2684 Eine umfassende Richtigkeits- und Aktualitätsgewähr ist im Übrigen dem Zweck der Datenbereitstellung kontraproduktiv; denn müssten die geodatenhaltenden Stellen eine solche Richtigkeitsgewähr übernehmen, könnten sie bei Zweifeln entsprechende Geodaten nicht bereitstellen. Selbst im Umweltinformationsrecht wird trotz Art. 8 I UIRL nicht von einer umfassenden Richtigkeitsgewähr i. S. e. Garantie ausgegangen.2685 Andererseits betrifft die UIRL Umweltinformationen so, „wie sie vorliegen“, wohingegen die INSPIRE-RL eine aktive Geodatenbereitstellung verlangt, an die ggf. höhere Qualitätsanforderungen geknüpft werden könnten. Zwingend ist dies jedoch nicht. Eine Überprüfungspflicht würde die geodatenhaltende Stelle vor zusätzliche, unverhältnismäßige Herausforderungen stellen, die sie bei der Masse an bereitzustellenden Geodaten nicht erfüllen könnte. Im Übrigen suggeriert Art. 4 I lit. c) INSPIRERL („sie sind vorhanden bei“) eine Parallele zum passiven Informationszugang (Beschränkung auf Daten so, wie sie vorhanden sind). Auch aus dem Fehlen einer dem Art. 8 I UIRL vergleichbaren Regelung und aus Art. 4 IV INSPIRE-RL (keine Geodatenerhebungserfordernis und damit auch keine Aktualisierungspflicht) kann darauf geschlossen werden, dass keine allumfassende Richtigkeitsgewähr besteht. Stattdessen ist eine solche Richtigkeitsgewähr nur dann anzunehmen und haftungsrechtlich relevant, wenn die geodatenhaltende Stelle auf die Unrichtigkeit der von ihr bereitgestellten Geodaten hingewiesen wird oder hiervon sonstwie Kenntnis erlangt. Insoweit besteht eine gewisse Parallele zur Störerhaftung von Suchmaschinenbetreibern im Internet.2686 Die Verpflichtung zur Richtigkeit (Aktualität) der Angaben stellt auch eine drittgerichtete Amtspflicht im Interesse des Betroffenen dar.2687 Dies Kümper, ZUR 2012, 395 (400 f.). Mecklenburg, in: Dix / Franßen / u. a., Informationsfreiheit und Informationsrecht 2008, S. 231, 240 ff. mit Verweis auf die europäische Gesetzgebungshistorie. 2686  Hierzu etwa OLG Hamburg, MMR 2011, 685 ff. m. zust. Bespr. Leible / Jahn, K&R 2011, 605 ff.; ferner hierzu Spindler / Volkmann, WRP 2003, 1 ff. Im Unterschied zur Störerhaftung von Suchmaschinenbetreibern ist die geodatenhaltende Stelle allerdings nicht nur mittelbarer Störer, sondern für den Inhalt der Geodaten selbst verantwortlich. Die Parallel besteht somit nur hinsichtlich der Überprüfungspflicht und nicht hinsichtlich der Grundkonstellation. 2687  Vgl. BGH, NVwZ 2002, 373: „Die Amtspflicht, eine Auskunft richtig, klar, unmißverständlich und vollständig zu geben, so daß der Empfänger der Auskunft 2684  Ebenso 2685  Vgl.



G. Rechtsschutz und Haftung661

zeigt auch der Vergleich mit den insoweit parallelen Bestimmungen der §§ 31 V ProdSG2688 und 40 IV LFGB2689. Bestehen derartige Normen nicht (wie im GeoZG), kann auf den allgemeinen Folgenbeseitigungsanspruch zurückgegriffen werden.2690

V. Besondere Haftungsanforderungen durch die Datenbereitstellung im Internet? Die Bereitstellung von Geodaten im INSPIRE-Geoportal bzw. den Portalen auf nationaler Ebene ist mit der aktiven Publikumsinformation (Warnungen, Hinweise, Empfehlungen) vergleichbar.2691 Hierbei gelten die allgemeinen Direktiven, insbesondere im Falle des Eingriffscharakters (vorliegend v. a. Art. 2 I i. V. m. 1 I bzw. 12 I, 14 I GG) die Notwendigkeit einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage.2692 Die Besonderheiten bei Internetveröffentlichungen bestehen weniger in den diesbezüglich zu beachtenden medienrechtlichen Anforderungen2693 oder Fragen des sog. digital divide (digitale gesellschaftliche Spaltung)2694. Vielmehr ergeben sich aus der Nutzung des Internets selbst, v. a. aus dessen Breitenwirkung, der weltweiten, zeitnahen Abrufbarkeit, der Unwiderruflichkeit der Information sowie der enormen Rekombinationsmöglichkeiten, spezielle Sorgfaltsanforderungen.2695 Hinzu kommen der besondere Vertrauensvorschuss, der staatlicher Informationstätigkeit entgegengebracht wird, sowie die besonderen Rationalitäten bei der Internetnutzung (virtueller öffentlicher Pranger).2696 entsprechend disponieren kann, besteht gegenüber jedem Dritten, in dessen Interesse oder auf dessen Antrag die Auskunft erteilt wird“. 2688  Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz), BGBl. I-2011, 2179. 2689  Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch (Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch), BGBl. I-2011, 1770. 2690  Zum Ganzen Schoch, AfP 2010, 313 (324) m. w. N. 2691  Guckelberger, in: Hill / Schliesky, Die Vermessung des virtuellen Raums, S.  73 ff., 78. 2692  Hierzu erläuternd Schoch, NVwZ 2011, 193 ff.; Guckelberger, in: Hill / Schliesky, Die Vermessung des virtuellen Raums, S. 73, 80 ff. 2693  Hierzu Frevert / Wagner, NVwZ 2011, 76 (77 f.). 2694  Hierzu Guckelberger, in: Hill / Schliesky, Die Vermessung des virtuellen Raums, S. 73, 76 ff. 2695  Guckelberger, in: Hill / Schliesky, Die Vermessung des virtuellen Raums, S. 73, 78; ähnlich Nedden, in: Bär / Hohl / Möstl / Müller, Rechtskonformes eGovernment – eGovernment-konformes Recht, S. 77, 80 ff. sowie bereits oben Text zu Fn. 1335. 2696  Zu letzterem Guckelberger, in: Hill / Schliesky, Die Vermessung des virtuellen Raums, S. 73, 88 ff.; Nedden, in: Bär / Hohl / Möstl / Müller, Rechtskonformes eGovernment – eGovernment-konformes Recht, S. 77, 78 f., 80 ff.: infolge technischer Vernet-

662

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Hieraus ergeben sich insbesondere Anforderungen an die Sachlichkeit, Aktualität und Richtigkeit der Daten.2697 Hinsichtlich der grundrechtlichen Eingriffswirkung und -intensität ergeben sich jedoch keine nennenswerten Unterschiede im Vergleich zur analogen Datenpreisgabe, insbesondere zur amtlichen, öffentlichen Publikumsinformation.2698 Allenfalls könnte aufgrund der (möglichen) höheren Eingriffsintensität an eine Haftungsverschärfung oder an verfahrensrechtliche Hindernisse gedacht werden.2699 Wie diese ausgestaltet werden sollten, bliebe jedoch unklar.2700

H. Die INSPIRE-Initiative als Element moderner Verwaltung durch eGovernment I. Begriff des eGovernments Moderne Verwaltung heißt gute, schlanke (kostengünstige), bürgernahe, dienstleistungsorientierte, (technikbezogen) zeitgemäße und ressourcenschonende Verwaltung. Dies (alles) soll u. a. mit dem Voranbringen des eGovernments erreicht werden.2701 Nach der gängigen Speyerer Definition wird eGovernment (electronic Government)2702 als die „Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zusammenhang mit Regieren und Verwalten (Government) zung der Behörden keine Kontrollmöglichkeit des Zweckbindungsgrundsatzes und der Erhebung beim Betroffenen selbst; weitere Besonderheiten nennt Wolff, in: Hill / Schliesky, Die Vermessung des virtuellen Raums, S. 193, 196: Zugriffsmöglichkeit auf Daten außerhalb des deutschen Hoheitsgebiets, Grundsatz der Anonymität, Erschwerung der Durchsetzung von Schutzansprüchen durch dezentrale Datenhaltung und dementsprechende Schwierigkeiten bei der räumlichen Verortung der Daten (auf einem Server). 2697  Guckelberger, in: Hill / Schliesky, Die Vermessung des virtuellen Raums, S.  73, 103 ff., 110 ff. 2698  Als Beispiel kann hier die Verbraucherinformation dienen, § 40 LFGB, vgl. hierzu statt vieler Böhm, in: Hill / Schliesky, Die Vermessung des virtuellen Raums, S.  119 ff. 2699  Beispiele hierfür aufgrund datenschutzrechtlicher Bedenken nennt Nedden, in: Bär / Hohl / Möstl / Müller, Rechtskonformes eGovernment – eGovernment-konformes Recht, S. 77, 85 ff.: etwa Widerspruchsrecht des Betroffenen, Löschungsfristen, Ausschluss von Vervielfältigungen, Protokollierungspflichten, Genehmigungspflichten (z. B. § 133 II GBO), technische Sicherheits- und Authentifizierungsverfahren. 2700  Werden personenbezogene Daten ohne Rechtfertigung preisgegeben, ergibt sich hieraus unabhängig von der Art der Datenbereitstellung (analog – digital) die Rechtswidrigkeit des Verwaltungshandelns. Eine Abstufung i. S. e. Haftungsverschärfung ist nicht möglich. 2701  Stollhof, Datenschutzgerechtes E-Government, S. 27 ff. 2702  Auch: E-Government. Zum Hintergrund Stollhof, Datenschutzgerechtes EGovernment, S. 22 f. In Anlehnung an die anglizistische Fundierung ist jedoch eGovernment passender.



H. Die INSPIRE-Initiative als Element moderner Verwaltung 663

mit Hilfe von Informations- und Kommunikationstechniken über elektronische Medien“ beschrieben.2703 Die Definition ist ersichtlich zu formell und zu eng.2704 Die eGovernment-Entwicklung bringt nicht nur eine Digitalisierung von Verwaltungsprozessen mit sich; dahinter stehen vielmehr die genannten inhaltlichen Zwecke, die sich auf die Aufgabenwahrnehmung und sogar die Natur der Aufgabe auswirken (können).2705 Als Stufen der Interaktion zwischen Bürger (Wirtschaft) und Verwaltung werden drei Etappen ausgemacht: Information, Kommunikation, Transaktion.2706

II. Zuordnung der INSPIRE-Initiative und der GDI-DE zum eGovernment Die EU hat nunmehr auch im Geoinformationswesen das Internet für sich entdeckt. Was auf nationaler Ebene bereits zuvor durch einzelnen Initiativen (etwa Bund.Online,2707 IMAGI, Geodatenzentrum.de) rudimentär vorhanden war, wird durch die INSPIRE-Initiative aufgegriffen, in der INSPIRE-RL rechtlich fundiert und hierdurch europaweit vorangetrieben: Eine umfassende Internetpräsenz für staatliche Geodaten. Die Zuordnung der INSPIRE-RL zum eGovernment kann sowohl formal anhand der institutionellen Verflechtungen als auch inhaltlich durch eine Subsumtion unter den Begriff des eGovernment geschehen.

2703  Zitiert nach Siegel, DÖV 2009, 181; Müller, in: Bär / Hohl / Möstl / Müller, Rechtskonformes eGovernment – eGovernment-konformes Recht, S. 10 f. 2704  Ebenso Siegel, DÖV 2009, 181 f.; Siegel, in: Hill / Schliesky, Herausforderung e-Government, S. 337, 341 f.; Müller, in: Bär / Hohl / Möstl / Müller, Rechtskonformes eGovernment – eGovernment-konformes Recht, S. 11, auch zu anderen, erweiternden Begriffsansätzen. 2705  Ähnlich Franzius, in: Hill / Schliesky, Herausforderung e-Government, S. 39. Dem eGovernment wird die Fähigkeit zugetraut und auferlegt, eine umfassende Verwaltungsmodernisierung zu bewirken, vgl. erläuternd Müller, in: Bär / Hohl / Möstl /  Müller, Rechtskonformes eGovernment – eGovernment-konformes Recht, S. 10, 27 f. Die Schwelle zum eGovernment wird nur überschritten, wenn die Nutzung der IT einen systemprägenden Einfluss / Charakter annimmt, vgl. Müller, in: Bär / Hohl / Möstl / Müller, Rechtskonformes eGovernment – eGovernment-konformes Recht, S.  18 f. 2706  Hierzu erläuternd Stollhof, Datenschutzgerechtes E-Government, S. 29. Die Stufen können (auch) als Entwicklungsstufen hin zu einem ausgeprägten, erfolgreichen eGovernment verstanden werden. 2707  Hierzu und zu weiteren bisherigen Projekten Stollhof, Datenschutzgerechtes E-Government, S.  30 ff.

664

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

1. Formale Zuordnung Die formale Zuordnung der INSPIRE-Initiative zum eGovernment gelingt in Deutschland über den bereits beschriebenen IT-Planungsrat.2708 Aber auch darüber hinaus leisten Geodaten durch Verknüpfung mit anderen (Sach-)Daten einen Beitrag zum eGovernment.2709 Der IT-Planungsrat hat seit seiner Gründung Initiativen im Bereich des Geoinformationswesens koordiniert und gefördert: Als bereits abgeschlossenes Projekt des IT-Planungsrates firmiert unter der Rubrik „Geodaten“ das Vorhaben „Deutschland Online Geodaten“.2710 Das Vorhaben nimmt eine Vorreiterrolle für den Aufbau der Geodateninfrastruktur Deutschland (GDI-DE) ein.2711 Organisatorisch ist die GDI-DE mit dem IT-Planungsrat dahingehend vernetzt, dass der Leiter des Lenkungsgremiums (LG) GDI-DE2712 dem ITPlanungsrat über die Entwicklung der GDI-DE berichtet.2713 Zukünftige Projekte sind organisatorisch der GDI-DE zugeordnet und daher nur mittelbar mit dem IT-Planungsrat verknüpft.2714

2708  S. o.

I. Art. 91 c GG, S. 503 ff. aus der Praxis etwa bei Schäfer / Wurster, in: Hill, Informationelle Staatlichkeit, S.  16 ff. 2710  Abgeschlossene Teilprojekte sind das DLM 50.1, VBORIS, XPlanung sowie Hauskoordinaten Deutschland, vgl. http: /  / www.it-planungsrat.de / DE / Projekte / Abge schlosseneProjekte / Geodaten / Geodaten.html?nn=1335606. Der Abschlussbericht ist abrufbar unter http: /  / www.it-planungsrat.de / SharedDocs / Downloads / DE / Projekte /  Abgeschlossene_Projekte / Geodaten / Abschlussbericht.pdf?__blob=publicationFile. 2711  http: /  / www.it-planungsrat.de / DE / Projekte / AbgeschlosseneProjekte / Geoda ten__ / Geodaten.html?nn=1335606: „Das Deutschland-Online Vorhaben Geodaten verfolgte das Ziel, die heterogene Geoinformations-Landschaft in Deutschland zu harmonisieren und dies als gemeinsames Ziel auf allen drei Politikebenen zu verfolgen. Dementsprechend sollten kurzfristig erfolgreiche Geo-Projekte nach dem Grundsatz „Einige für Alle“ der Bevölkerung, der Politik und der Wirtschaft vorgestellt werden. Hieran ausgerichtet erfolgte die Abgrenzung zu den Arbeiten der Geodateninfrastruktur Deutschland (GDI-DE) im Bereich der Geoinformation: Während beim Aufbau der GDI-DE langfristige Vorhaben flächendeckend für Deutschland angestoßen und realisiert werden, wurden in Deutschland-Online kurzfristig realisierbare Projekte durch einige Partner bearbeitet und zum Abschluss gebracht.“ 2712  Zur Organisation des LG GDI-DE http: /  / www.geoportal.de / DE / GDI-DE / Or ganisation / Lenkungsgremium / lenkungsgremium.html?lang=de. 2713  http: /  / www.it-planungsrat.de / SharedDocs / Downloads / DE / Projekte / Abge schlossene_Projekte / Geodaten / Abschlussbericht.pdf?__blob=publicationFile, S. 1 sowie oben Fn. 2240. 2714  Vgl. a. a. O., S. 3. 2709  Beispiele



H. Die INSPIRE-Initiative als Element moderner Verwaltung 665

2. Inhaltliche Zuordnung Durch die Bereitstellung von Geodaten über das Internet wird die INSPIRE-Initiative dem ressourcenschonenden und bürgernahen Ansatz des eGovernment zusehends gerecht.2715 Zur inhaltlichen Subsumierbarkeit der INSPIRE-Initiative müssen die Elemente des eGovernment näher herausgearbeitet werden. Diese bestehen in dem Nutzen des eGovernment und seiner Einsetzung: eGovernment verkörpert eine Servicefunktion. Diese zielt auf den Nutzen des eGovernment für den Adressaten (Bürger) durch den Ausbau, die Verbesserung und die (Zugangs-)Vereinfachung der öffentlichen / staatlichen Dienstleistungen. Das Nutzungspotential ist dabei im Informations- und Kommunikationssektor am höchsten.2716 Daneben besteht eine Transparenzund Partizipationsfunktion: Durch eGovernment soll staatliches Handeln transparenter, für den Bürger verständlicher und dadurch legitimierter werden.2717 Mittelbar wird hierdurch eine Imagefunktion erreicht bzw. verfolgt.2718 Im behördeninternen Bereich wird mit dem Vorantreiben des eGovernments eine Effektivitätssteigerung durch Ressourcenschonung und Beschleunigung von Verwaltungsvorgängen verfolgt (Effizienz­poten­tial).2719 All diese Effekte werden mit der INSPIRE-Initiative ebenfalls verfolgt und größtenteils auch erreicht: Durch die Steigerung der Zahl der Nutzer von Geodaten kommt es zur Verbesserung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses. Durch den Ausbau des elektronischen Zugangs über ein zentrales Geoportal2720 und der Kommunikations- und Zugriffswege wird der Serviceorientierung (Zeitersparnis, Vereinfachung des Zugriffs, Verfahrensbeschleunigung) Vorschub geleistet. Durch Standardisierung und Herstellung von Interoperabilität2721 wird die Qualität des Geodatenangebots verbessert. Die Nutzung von Geodatendiensten und Diensten zur Abwicklung eines elektro2715  Vgl. hierzu Guckelberger, in: Hill / Schliesky, Die Vermessung des virtuellen Raums, S. 73. 2716  Müller, in: Bär / Hohl / Möstl / Müller, Rechtskonformes eGovernment – eGovernment-konformes Recht, S. 31. 2717  Müller, in: Bär / Hohl / Möstl / Müller, Rechtskonformes eGovernment – eGovernment-konformes Recht, S. 31 ff. 2718  Müller, in: Bär / Hohl / Möstl / Müller, Rechtskonformes eGovernment – eGovernment-konformes Recht, S. 33. 2719  Müller, in: Bär / Hohl / Möstl / Müller, Rechtskonformes eGovernment – eGovernment-konformes Recht, S. 33 ff. 2720  Zum Nutzen von Portallösungen Eifert, in: Bär / Hohl / Möstl / Müller, Rechtskonformes eGovernment – eGovernment-konformes Recht, S. 113, 117: einfache, bürgerfreundliche Oberfläche und leicht zu findender Zugang zu verschiedenen Leistungen. 2721  Zu den Aspekten Standardisierung und Interoperabilität im eGovernment Appel, in: Hill / Schliesky, Herausforderung e-Government, S. 113 ff.

666

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

nischen Geschäftsverkehrs (§ 6 I Nr. 5 GeoZG) ermöglicht die systemkonforme Nutzung von Internetanwendungen. Über § 2 II GeoZG (Art. 12 S. 2 INSPIRE-RL) wird eine Kooperation mit privaten Geodatenanbietern institutionalisiert. Durch den Wegfall des § 13 GeoZG a. F. wird auf Bundesebene eine weitgehende Gebührenfreiheit statuiert.2722 Der Aufbau einer GDI kann daher als Prototyp der eGovernment-Entwicklung betrachtet werden, wobei der Transparenzgedanke als Grundlage und Gewährleistung der beiden anderen Elemente im Vordergrund stehen wird. 3. OpenGovernment, Open Data OpenGovernment bedeutet offenes Verwaltungs- und Regierungshandeln ggü. der Bevölkerung und der Wirtschaft.2723 Es stellt ein Bestreben zur Staats- und Verwaltungsmodernisierung unter Nutzung der Kommunikationsund Informa­tionstechnologie dar.2724 Der Gesetzgeber (Bund und Länder) greift dieses Anliegen auf, um die Zukunftsfähigkeit der Verwaltung sicherzustellen, ohne hierzu verfassungsrechtlich verpflichtet zu sein.2725 Als ­Elemente des OpenGovernment gelten: Open Data, e-participation, open innovation.2726 Das vorliegend maßgebliche Element Open Data beschreibt einen Zustand der freien Verfüg- und Nutzbarkeit staatlicher Daten.2727 Das Anliegen 2722  Zum Ganzen Schulz / Hoffmann / Tallich, Die Verwaltung 45 (2012), 207 ff.; partiell auch Kummer, in: Kummer / Frankenberger, Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, S. 109, 114 ff. 2723  Pasutti, in: Hill, Informationelle Staatlichkeit, S. 41. Nach Heckmann, in: Bauer / Heckmann / Ruge / Schallbruch, VwVfG, Einführung Rn. 63 ist Open Government „die Schaffung offener Informations- und Kommunikationsstrukturen im StaatBürger-Verhältnis“. Diesen zitierend Albrecht / Schmid, K&R 2013, 529 (531 f.). 2724  Vgl. zum aktuellen Stand in Deutschland auf Bundesebene Kubicek, in: Hill, Informationelle Staatlichkeit, S. 51, 57. 2725  Vgl. zu verfassungsrechtlichen Dimension des Open Government Klessmann / Denker / Schieferdecker / Schulz, Open Government Data Deutschland, http: /  /  www.bmi.bund.de / SharedDocs / Downloads / DE / Themen / OED_Verwaltung / Moder neVerwaltung / opengovernment.pdf;jsessionid=FD1AB5BD182F0FF08BD6AECEC C0E4602.2_cid231?__blob=publicationFile, S. 99 ff.: kein Leistungsrecht aus Art. 5 I 1 Alt. 2 GG auf Öffnung der Verwaltung (einer Informationsquelle), lediglich subjektives Recht auf Teilhabe an öffentlich verfügbaren Informationen; verfassungsrechtlich legitimierte Wirtschaftsförderung; staatliche Schutzpflicht bei der Preisgabe personenbezogener oder sonstwie geschützter Daten; Notwendigkeit des Ausgleichs widerstreitender Interessen und Grundrechtspositionen; weitgehender Ausgestaltungsspielraum des Gesetzgebers. 2726  Pasutti, in: Hill, Informationelle Staatlichkeit, S. 41, 42 f. 2727  Zu den Prinzipien von Open Data vgl. http: /  / www.opengovdata.org /  home / 8principles. Diese Prinzipien stellen jene Anforderungen dar, welche an die



H. Die INSPIRE-Initiative als Element moderner Verwaltung 667

des „OpenGovernment“ betrifft den freien Zugang zu Daten der Verwaltungen aller Ebenen in offenen Formaten, kurz „Open (Government) Data“.2728 Die „offenen Daten“ unterliegen keinen (oder nur eingeschränkten) Zugangs- und Nutzungsbeschränkungen. Der Hintergrund des Open Data besteht in der These, dass primär zur Aufgabenerfüllung im Gemeinwohlinteresse erhobene und aus Steuermitteln finanzierte Daten weitergehend öffentlich verfügbar gemacht werden sollten.2729 Die Geodateninfrastruktur (als solche) wird als ein prototypisches Beispiel für die Etablierung von Open Data begriffen.2730 Die OpenGovernment-Initiative wird ebenfalls durch den IT-Planungsrat koordiniert.2731 Mit der OpenGovernment-Strategie werden allgemein Ziele verfolgt, die auch Gegenstand der INSPIRE-Initiative bzw. allgemein des Informationsverwaltungsrechts sind: Schaffung von Transparenz, Kontrolle der Verwaltung durch den Bürger, Bürgernähe und Aktivierung des Wertschöpfungspoten­ tials (Transparenz, Partizipation, Kooperation / Kontrolle).2732 Die weitgehende Parallelität der Ziele verdeutlicht, dass die INSPIRE-Initiative bzw. ihre Bereitstellung von Daten der Verwaltung zu stellen sind. Eine Einschätzung des Standes und Nutzens von Open Data-Initiativen findet sich bei Thomsen, DuD 2013, 709 ff. 2728  http: /  / www.it-planungsrat.de / DE / Projekte / Steuerungsprojekte / Steuerungs projekte_NEGS / OpenGovernment / opengovernment_node.html. Nach Heckmann, in: Bauer / Heckmann / Ruge / Schallbruch, VwVfG, Einführung Rn. 63 ist Open (Government) Data „die Öffnung bisland verwaltungsintern verwendeter Datenbanken für eine weitere Verwendung durch Bürger und Unternehmen“. Diesen zitierend Albrecht / Schmid, K&R 2013, 529 (531). 2729  Als Gemeinwohlinteressen nennen Klessmann / Denker / Schieferdecker / Schulz, Open Government Data Deutschland, a. a. O., S. 131: „• Bezug der Daten zu demokratischen Willensbildungsprozessen, • Öffentlichkeitsinteresse an der Verwaltungsaufgabe, • wirtschaftliche Weiterverwertungsmöglichkeiten, • Innovationspotenzial, • besondere Qualität der Daten im Vergleich zu Marktangeboten, • ‚Einmaligkeit‘ der Datensätze, z. B. aufgrund der Amtlichkeit oder ausgehend von Qualitätsgesichtspunkten, • Lenkung der Aufmerksamkeit auf bestimmte Daten, • Anstoß zur Weiterverarbeitung der Daten sowie • Vermeidung eines Mehraufwandes durch eine Mehrfacherhebung durch Private.“ 2730  Ebenso die Einschätzung von Klessmann / Denker / Schieferdecker / Schulz, Open Government Data Deutschland, a. a. O., S. 99; Kubicek, in: Hill, Informationelle Staatlichkeit, S. 51, 69 f., 79 f.; Pschierer, in: Hill, Informationelle Staatlichkeit, S. 35, 36 f.; Thomsen, DuD 2013, 709. Beachte auch die Einschätzung des BfDI im TB 2010 / 2011, BT-Drs. 17 / 9100, S. 17: „Mit dieser Entscheidung des Gesetzgebers, einen großen Teil der von Stellen des Bundes vorgehaltenen Geodaten grundsätzlich öffentlich zur Verfügung zu stellen, wurde ein bedeutender Schritt zu einem Open Government ge­tan, den ich grundsätzlich begrüße.“ 2731  http: /  / www.it-planungsrat.de / DE / Projekte / Steuerungsprojekte / Steuerungs projekte_NEGS / OpenGovernment / opengovernment_node.html. 2732  A. a. O. Zum Hintergrund und zur Entstehung Kubicek, in: Hill, Informationelle Staatlichkeit, S. 51, 52 ff. Ähnlich auch Pasutti, in: Hill, Informationelle Staat-

668

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Umsetzung in Deutschland einen Beitrag sowohl für das eGovernment allgemein, als auch für das Open (Government) Data im Speziellen hinsichtlich des Geoinformationswesens leisten kann bzw. wird. Durch die Herstellung einer allgemeinen Zugänglichkeit staatlicher Geodaten über die GDI-DE eröffnet der Gesetzgeber (Bund und Länder) das Geoinformationswesen dem Bereich der staatlichen Daseinsvorsorge in erhöhtem Maße (E-Daseinsvorsorge).2733 Der Open Data-Ansatz ist Ausdruck einer Erweiterung des Informationsverwaltungsrechts von bisher bereits vorhandenen reaktiven Informationszugangsansprüchen um die Komponente der proaktiven Datenbereitstellung.2734 Die INSPIRE-Initiative bildet – bezogen auf den Geodatenbereich – einen Teil dieses Ansatzes, der wegen der Multifunktionalität von Geodaten als wesentlich und prototypisch zu qualifizieren ist.

III. Das E-Government-Gesetz des Bundes Das nunmehr beschlossene2735 E-Government-Gesetzes2736 (EGovG) des Bundes (für die Länder sind vergleichbare Gesetze geplant) soll die bereits beschriebene eGovernment-Entwicklung, welche sich zunächst v. a. auf Spe­ zialmaterien und -gesetze bezog, nunmehr strukturieren und rechtlich einheitlich ausgestalten.2737 Ziel des Gesetzes ist es, die elektronische Kommunikation des Bürgers mit der Verwaltung zu erleichtern und es Bund, Ländern und Kommunen zu ermöglichen, elektronische Verwaltungsdienste anzubieten, um lichkeit, S. 41: „Mehr Transparenz, mehr Teilhabe, mehr Zusammenarbeit, mehr Innovation, mehr gemeinschaftlich vertretene bzw. realisierte Belange.“ 2733  Ebenso Klessmann / Denker / Schieferdecker / Schulz, Open Government Data Deutschland, http: /  / www.bmi.bund.de / SharedDocs / Downloads / DE / Themen / OED_ Verwaltung / ModerneVerwaltung / opengovernment.pdf;jsessionid=FD1AB5BD182F0 FF08BD6AECECC0E4602.2_cid231?__blob=publicationFile, S. 87, 101. 2734  In diese Richtung geht insbesondere auch das Hamburger Transparenzgesetz, HmbGVBl. 2012, 271 – hierzu Schnabel, NordÖR 2012, 431 ff.; Jauch, DVBl 2013, 16 ff.; Schulz, VerwArch 104 (2013), 327 (329). Das HmbTG statuiert ein „generelles Transparenzgebot“ durch die Normierung umfassender „proaktiver“ Veröffent­ lichungspflichten (§ 3), vgl. Bü-Drs. 20 / 4466, S. 12 f. Von der Veröffentlichungspflicht sind gem. § 3 Nr. 9 HmbTG explizit auch Geodaten erfasst. Das HmbTG verdrängt hingegen nicht die bestehenden Spezialgesetze wie das HmbGDIG. 2735  BGBl I-2013, 2749 v. 25.07.2013. 2736  Vgl. BT-Drs. 17 / 11473 sowie den diesbezüglichen Referentenentwurf, abrufbar unter http: /  / www.bmi.bund.de / SharedDocs / Downloads / DE / Gesetzestexte / Ent wuerfe / Entwurf_EGov.pdf?__blob=publicationFile. 2737  Eine Analyse des EGovG findet sich bei Albrecht / Schmidt, K&R 2013, 529 ff.; Roßnagel, NJW 2013, 2710 (2711 ff.) sowie Ramsauer / Frische, NVwZ 2013, 1505 ff.



H. Die INSPIRE-Initiative als Element moderner Verwaltung 669

hierdurch das Verwaltungsverfahren von der Papierform zu lösen (Einführung der elektronischen Akte2738, Nutzung der qualifizierten elektronischen Signatur bzw. alternativer technischer Systeme).2739 Mit dem Gesetz sollen auch die Open Government- und Open Data-Strategien aufgegriffen werden.2740 Es ist aber nicht davon auszugehen, dass die bestehenden Spezialregelungen2741 in einem zukünftigen E-Government-Gesetz aufgehen werden, weil sie zumeist der Umsetzung von EU-Rechtsakten dienen und daher monolithisch aufgebaut sind. Daher hat das EGovG hinsichtlich seines Hauptanliegens kaum nennenswerte Auswirkungen auf die hier beschriebene Thematik.2742 Insbesondere werden die §§ 3, 12 EGovG durch die spezielleren Regelungen im GeoZG und den entsprechenden Landesgesetzen verdrängt.2743 Konkrete Auswirkungen für den Geodatenbereich zeitigt hingegen § 14 EGovG: Demnach wird vorgeschrieben, dass in Registern, in denen Geodaten enthalten sind, die Geo­referenzierung direkt zu erfolgen hat,2744 d. h. mittels Geokoordinaten. Durch die Nutzung eines bundesweit einheitlichen Koordinatensystems zur Bestimmung des Raumbezugs von Geodaten soll der in jedem Einzelfall notwendige Aufwand der Ableitung des Raumbezugs von indirekten Angaben (Adressen, Hausnummern) zur direkten Geolokalisierung mittels Geokoordinaten verringert werden bzw. ganz entfallen.2745 Karg, DuD 2013, 702 ff. zum Ersatz des Schriftformerfordernisses durch neue Technologien Stollhof, DuD 2013, 691 ff.; Ramsauer / Frische, NVwZ 2013, 1505 (1509); Prell, NVwZ 2013, 1514 (1516 ff.). Zur Ausgestaltung des elektronischen Verwaltungszugangs Drechsler, DuD 2013, 696 ff.; Ramsauer / Frische, NVwZ 2013, 1505 (1508). 2740  Kubicek, in: Hill, Informationelle Staatlichkeit, S. 51, 64 f. 2741  Als Gesetze, die einen Bezug zur Open Data-Strategie haben, gelten (Landes)IFG(e), GeoZG, (Landes)UIG(e), StatG, IWG, VIG, ArchivG, vgl. Klessmann / Denker / Schieferdecker / Schulz, Open Government Data Deutschland, http: /  / www.bmi.bund.de / SharedDocs / Downloads / DE / Themen / OED_Verwaltung /  ModerneVerwaltung / opengovernment.pdf;jsessionid=FD1AB5BD182F0FF08BD6A ECECC0E4602.2_cid231?__blob=publicationFile, S. 103 und Kubicek, in: Hill, Informationelle Staatlichkeit, S. 51, 65. 2742  Ohnehin ist fraglich, ob das EGovG ohne eine Notifizierung durch die EUKommission praktische Wirkung entfalten kann, vgl. zu diesem Aspekt Heckmann, MMR 2013, 561 ff. mit kritischer Würdigung. Die Notifizierungspflicht ergibt sich aus der sog. Informations-RL 98 / 34 / EG. Die Gesetzesbegründung zum EGovG schweigt hierzu, vgl. BT-Drs. 17 / 11473, S. 23 f. 2743  § 12 EGovG weist inhaltliche Parallelen zur INSPIRE-RL bzw. den nationalen Umsetzungsgesetzen auf, vgl. Ramsauer / Frische, NVwZ 2013, 1505 (1511). Das GeoZG und die Landesgesetze enthalten diesbezüglich jedoch weitergehende und konkretere Vorgaben, welche als spezieller anzusehen sind. 2744  Zu den unterschiedlichen technischen Methoden zur Bestimmung / Herstellung des Raumbezugs s. o. b) Raumbezug, S. 42 ff. 2745  Vgl. BT-Drs. 17 / 11473, S. 45. 2738  Hierzu 2739  Vgl.

670

Teil 3: Zugang zu staatlich vorgehaltenen Geodaten

Es mag merkwürdig anmuten, dass in dem die gesamte Verwaltung betreffenden EGovG eine geodatenbezogene Spezialregelung enthalten ist.2746 Der Hintergrund der Regelung im EGovG besteht in der Hilfsfunktion der Geodaten für die Bereitstellung anderer Daten bzw. in ihrem großen Anteil an den insgesamt vorgehaltenen Daten: Durch die vereinheitlichte und vereinfachte Georeferenzierung könnten Geodaten leichter aufgefunden, abgerufen und bereitgestellt werden.2747 Die Vorschrift ist somit aus rechtspolitischer Sicht bzw. im Interesse des EGovernment zu begrüßen. Kritik muss jedoch ihr kompetenzwidriger Erlass durch den Bund hervorrufen.

IV. Zusammenfassung Die INSPIRE-Initiative ist Teil einer gesellschaftlichen und rechtlichen Entwicklung, welche unter dem Stichwort Open Government, also der Öffnung des Staates und seiner Datenbestände (Open Data), firmiert.2748 Sie kann insbesondere einen (erheblichen) Beitrag zur Modernisierung der Verwaltung leisten, indem digitale, harmonisierte Geodaten im Interesse der Öffentlichkeit bereitgestellt werden. Geodaten eignen sich aufgrund ihrer hohen Qualität und einer dementsprechenden Nachfrage seitens der Bürger und der Privatwirtschaft im Besonderen, um als Vorreiter für die Öffnung der Verwaltung zu fungieren. Sie sind auch aus technischer Perspektive am Ehesten geeignet, flächendeckend und nutzerorientiert über ein entsprechendes Portal bereitgestellt zu werden.

2746  Tatsächlich muss stark bezweifelt werden, dass dem Bund insofern die Gesetzgebungskompetenz zur Regelung der Geolokalisierung bzgl. der Daten der Länder- und Kommunalbehörden zusteht. Wie bereits zum BGeoRG ausgeführt, ist dies nicht der Fall, vgl. 3. Gesetzgebungskompetenz des Bundes, S. 605 ff. Die Gesetzesbegründung zum EGovG bzgl. der Gesetzgebungskompetenz vermag insofern nicht zu überzeugen: „Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Organisation und Verfahren der Landesbehörden beim Vollzug von Bundesrecht in landeseigener Verwaltung oder in Bundesauftragsverwaltung ergibt sich ebenfalls als Annexkompetenz zur jeweiligen Gesetzgebungskompetenz oder aus den ausdrücklichen Kompetenzzuweisungen in Artikel 84 Absatz 1 und Artikel 85 Absatz 1 Satz 1 GG.“, BT-Drs. 17 / 11473, S. 23. Für die spezifische Regelung von geodatenbezogenen Aspekten kann sich der Bundesgesetzgeber nicht auf die allgemeine Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens (der Länder) stützen. Eine solche ergibt sich schon nicht aus den ungeschriebenen Gesetzgebungskompetenzen und auch nicht aus den zitierten Art. 84, 85 GG. Deshalb muss es erstaunen, dass der Bundesrat – anders als im Gesetzgebungsverfahren zum BGeoRG – die fehlende Gesetzgebungskompetenz des Bundes nicht gerügt hat, vgl. BT-Drs. 17 / 11473, S. 66 ff. 2747  Vgl. BT-Drs. 17 / 11473, S. 45. 2748  Zu den Etappen und dem aktuellen Stand dieser Entwicklung informativ Schulz, VerwArch 104 (2013), 327 ff.

Teil 4

Zugang zu privat vorgehaltenen Geodaten A. Einführung Die Nutzung von Geodaten im Rahmen privater Geschäftsmodelle hat in der Vergangenheit vor allem Aufmerksamkeit hinsichtlich der Diskussion über die Rechtmäßigkeit des Panoramastraßen-Internetdienstes Google Street View erlangt. Die in der Öffentlichkeit vor allem rechtspolitisch2749 geführte Diskussion hat auch eine rechtliche Aufarbeitung erfahren. Die Geschäftsidee privatrechtlich betriebener Panoramastraßen-Dienste hat auch die Gerichte und den Gesetzgeber2750 beschäftigt. In Deutschland sind vor allem Entscheidungen des LG und KG Berlin sowie des LG Köln und LG Waldshut-Tiengen zu nennen. Von Bedeutung ist auch eine Entscheidung des Schweizerischen Bundesverwaltungsgerichts zu Google Street View, welche in der Rechtsmittelinstanz vom Schweizerischen Bundesgericht bestätigt wurde. Daneben hat sich auch die juristische Literatur mit den besagten Internetdiensten auseinandergesetzt. Dies ist unter zwei Blickwinkeln geschehen: Aus zivilrechtlicher Perspektive wurde vor allem2751 die 2749  Die öffentliche Diskussion erfuhr insoweit extreme Züge, als der Firma Google Bedrohungsszenarien eines Überwachungsstaates durch die Privatwirtschaft nachgesagt wurden, vgl. etwa http: /  / www.spiegel.de / netzwelt / netzpolitik / fotodienstdie-vier-groessten-street-view-irrtuemer-a-724317.html und http: /  / www.spiegel.de /  politik / deutschland / google-street-view-die-laecherliche-angst-vorm-boesen-blick-a711309.html. Die Kritiker fühlten sich insoweit bestätigt, als an die Öffentlichkeit kam, dass bei der Aufnahme des Straßenbildes durch die Kamerawagen der Firma Google zugleich Mitschnitte von Nutzdaten lokaler WLAN von Verbrauchern durchgeführt wurden, vgl. etwa http: /  / www.spiegel.de / netzwelt / web / google-street-viewentwickler-liess-kamera-autos-in-netzen-schnueffeln-a-830532.html und http: /  / www. spiegel.de / netzwelt / netzpolitik / street-view-debatte-googles-autos-erfassten-e-mailsund-passwoerter-a-724924.html; Ott, WRP 2011, 655 (685 f.). Auch in der juristischen Diskussion sind vereinzelt derartige Bedrohungsszenarien thematisiert worden, vgl. etwa Danckert / Mayer, MMR 2010, 219 ff. 2750  Zu gesetzgeberischen Aktivitäten im Zusammenhang mit Google Street View ausführlich Klas, Grenzen der Erhebung und Speicherung allgemein zugänglicher Daten, S. 5 ff., 51 ff. Ferner zu § 30b BDSG-E des Bundesrates (BT-Drs. 17 / 2765) Klar, MMR 2012, 788 (794). 2751  Daneben befasst sich Kübler, in: Dammann / Grundky / Pfeiffer, GS Wolf, S. 243 ff. mit Google Street View im Lichte des Sachenrechts.

672

Teil 4: Zugang zu privat vorgehaltenen Geodaten

urheberrechtliche2752 Zulässigkeit der Aufnahme des Straßenbildes beleuchtet. Aus öffentlich-rechtlicher Perspektive wurde Google Street View einer datenschutzrechtlichen Bewertung unterzogen.2753 Letzteres ist auch vorliegend der Hauptaspekt. Weil die Diskussion hierzu mittlerweile als ausgestanden gelten kann, soll sich vorliegend auf eine zusammenfassende Beschreibung des Schrifttums sowie einer Analyse der vorhandenen Rechtsprechung zu diesem Thema beschränkt werden. Daneben soll auch eine – bis dato unzureichend erfolgte – Bewertung von Internetkartendiensten wie Google Maps / Earth oder Microsoft Bing Maps / Streetside vorgenommen werden.

B. Datenschutzrechtliche Bewertung von Internetgeodiensten Bei den Internetgeodiensten, die von Privatunternehmen betrieben werden, ist zwischen den Online-Kartendiensten (etwa Google Maps / Earth, Microsoft Bing Maps etc. – Draufsicht, von oben) und den 360°-Panoramastraßen-Diensten (Google Street View, Microsoft Bing StreetSide – Frontalsicht, von vorn) zu unterscheiden.

I. Internetkartendienste Online-Kartendienste (Wep Map Services)2754 können nur dann überhaupt datenschutzrechtlich relevant werden, wenn sie die Erde physisch beschreiben. Das bedeutet, dass Dienste, die lediglich über eine abstrahierte, generalisierte Kartenansicht verfügen, per se datenschutzrechtlich unbedenklich sind.2755 Dies ergibt sich daraus, dass weder eine Individualisierung von Personen noch von Sachen möglich ist und dass (deswegen und zusätzlich) keine persönlichkeitsrelevanten Zusatzinformationen durch die bloße Be2752  Hierzu Jahn / Striezel, K&R 2009, 753 f.; Ernst, CR 2010, 178 (182 f.); Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 19 ff.; AG München, Urt. v. 19.8.2009 – 161 C 3130 / 09 = DuD 2009, 700 f. 2753  Daneben wurde versucht, das Straßenrecht gegen Google Street View in Stellung zu bringen, indem argumentiert wurde, die Befahrung des öffentlichen Straßenraums durch die Kamerawagen der Firma Google stelle eine erlaubnispflichtige Sondernutzung i. S. d. Straßengesetze der Länder dar, hierzu etwa Golomb / Mehrgardt / Weber, BayVBl 2011, 39 (41 f.); Scheidler, ThürVBl 2010, 265 ff.; ders., LKRZ 2010, 406 ff.; Jüngel / Fandrey, NVwZ 2010, 683 ff. 2754  Hierzu aus technischer Perspektive bereits oben 3. Web Map Services (WMS), Web Feature Services (WFS), Web Coverage Services (WCS), S. 72 f. 2755  Dies betrifft etwa den Internetdienst Open Street Map, www.openstreetmap. de.



B. Datenschutzrechtliche Bewertung von Internetgeodiensten 673

trachtung der Karte gewonnen werden können. Insofern besteht kein Unterschied zu staatlicherseits bereitgestellten Karten, die aufgrund ihrer Generalisierung keinen Personenbezug und keine Persönlichkeitsrelevanz aufweisen können.2756 1. Vorliegen eines Personenbezugs Bei den physischen Ansichten der Online-Kartendienste, wie sie im Internet aufrufbar sind, handelt es sich um Orthophotos. Unerheblich ist, ob diese durch Luftbefliegung oder durch Satellitenaufnahmen gewonnen wurden. Anders als etwa beim Panoramastraßen-Dienst Google Street View gilt hier etwa für den Kartendienst Google Maps / Earth, dass die Firma Google die Daten nicht (stets) selbst erhoben, sondern – jedenfalls zum Teil – von Dritten, etwa auch von staatlichen Stellen, käuflich erworben hat. Auch bei der datenschutzrechtlichen Bewertung nicht-öffentlicher Stellen kommt es zunächst darauf an, dass ein Personenbezug i. S. d. § 3 I BDSG vorliegt, damit die datenschutzrechtlichen Restriktionen überhaupt eingreifen. Diesbezüglich wurde bereits oben bei der Bewertung von Orthophotos ausgeführt, dass Anknüpfungspunkt für die datenschutzrechtliche Bewertung entweder die Abbildung von Personen, von Kraftfahrzeugen oder von Gebäuden sein kann. Weiter wurde ausgeführt, dass eine Individualisierung von Personen bereits ab einer geringeren Bildgenauigkeit als 4  cm / pixel i. d. R. ausscheiden wird.2757 Die Bildgenauigkeit der Internetdienste wie Google Maps / Earth oder Microsoft Bing (Maps) bewegt sich zwischen 20 und 40 cm / pixel, sodass diese Grenze mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht erreicht wird. Dasselbe gilt für Kraftfahrzeuge, weil durch die Draufsicht (von oben) und aufgrund der groben Auflösung keine Kfz-Kennzeichen ermittelt werden können. Damit ist die Zuordnung zu einem Halter praktisch ausgeschlossen. Auch bei geringerer (gröberer) Auflösung ist jedoch die Abbildung von Gebäuden relevant. Aufgrund ihrer größeren flächenmäßigen Ausdehnung können reale Geoobjekte ermittelt werden, welche sodann in einem zweiten Schritt durch (frei) verfügbares Zusatzwissen einem Individuum zugeordnet werden können. Dies ist insbesondere dann relativ einfach möglich, wenn bzgl. des betrachteten Gebäudes die Hausnummer angegeben ist, die einen Rückschluss auf den Eigentümer oder Mieter / Pächter des betreffenden Grundstücks ohne nennenswerten Aufwand ermöglicht. Hierbei ist zu beachten, dass der Internetdienst Google Maps / Earth selbst Hausnummern angibt. Diese sind zwar nicht stets vorhanden und es wird eine gewisse 2756  Hierzu 2757  S. o.

s. o. β) Geografische Bezeichnungen, S. 352 f. γ) Orthofotografie, S. 364 ff.

674

Teil 4: Zugang zu privat vorgehaltenen Geodaten

Fehlerquote bzw. Ungenauigkeit einzurechnen sein;2758 sie erleichtern aber in jedem Fall die Lokalisierung und „Individualisierung“ eines konkreten Grundstücks. Hinzu kommt, dass zusätzlicher Inhalt des Internetdienstes Google Maps / Earth implementierte Hyperlinks sind, mit deren Hilfe ein bestimmtes Geoobjekt (Gebäude), welches eine Service- oder Dienstleistungsfunktion im weitesten Sinne innehat, aufgerufen werden kann. In dem sodann erscheinenden Browserfenster können zusätzliche, genauere Angaben wie die exakte lokale Adresse, eine Internetadresse, Telefonnummer etc. enthalten sein. Hierdurch wird die Identifizierung des Inhabers bzw. Betreibers der Einrichtung umso einfacher. Auch bei sonstigen Gebäuden, bei denen keine derartigen Zusatzangaben in Form von Links existieren, kann durch Kombination mit dem Internetdienst Google Street View evtl. die Hausnummer durch Betrachten des Hauseingangs ermittelt werden.2759 Wenn es sich bei dem Inhaber (Betreiber) um eine natürliche Person handelt, ist ein Personenbezug ohne Weiteres gegeben. Neben der Herstellung eines Personenbezugs ist nach dem oben Gesagten zusätzlich nötig, dass aus der Betrachtung des jeweiligen Geoobjekts eine persönlichkeitsrelevante Aussage über die individualisierte Person abgeleitet werden kann.2760 Hierzu wurde bereits oben festgestellt, dass die Möglichkeit, persönlichkeitsrelevante Informationen aus dem dargestellten Bildausschnitt herauszulesen, mit geringerer Auflösung abnimmt. Es ist daher davon auszugehen, dass nur bei der stärksten Vergrößerung innerhalb der Internetkartendienste überhaupt persönlichkeitsrelevante Informationen ermittelt werden können. Dies ist aber nicht per se ausgeschlossen. Insbesondere können sich aus der Betrachtung des Grundstücks aufgrund der darauf enthaltenen Geoobjekte (z. B. Swimmingpool, Gartenhaus, Kinderspielplatz etc.) Rückschlüsse auf den Eigentümer bzw. Mieter / Pächter des betreffenden Grundstücks ergeben. Auch die bloße Größe oder Lage eines Grundstücks kann eine persönlichkeitsrelevante Angabe sein (Stichwort: Geoscor­ ing). 2758  Hierzu konstatiert das Schweizerische Bundesgericht, MR-Int 2012, 43 (48): „In Anbetracht der Tatsache, dass ein stark überwiegender Teil der Bilder vor der Publikation im Internet automatisch korrekt anonymisiert wird, erscheint es grundsätzlich vertretbar, dass die restlichen Anonymisierungen erst auf Anzeige hin manuell vorgenommen werden.“ 2759  Dies ist umso leichter möglich, als durch ein Icon in Form eines orangenen Männchens im Bildmenu durch Hineinziehen des Männchens in den dargestellten Bildausschnitt direkt auf diesen Dienst zugegriffen werden kann. Zwar ist der Internetdienst Google Street View (noch) nicht flächendeckend deutschlandweit verfügbar, für die größten 20 deutschen Städte ist dies aber immerhin der Fall, vgl. http: /  / www.t-online.de / computer / internet / id_45187128 / google-street-view-keineneuen-staedte-in-deutschland.html. 2760  S. o. ee) Persönlichkeitsrelevanz, S. 337 ff.



B. Datenschutzrechtliche Bewertung von Internetgeodiensten 675

Der Persönlichkeitsschutz ist auch nicht wegen Allgemeinzugänglichkeit ausgeschlossen, sofern der sichtbare Bildausschnitt nicht in gleicher Weise und Genauigkeit vom öffentlichen Straßenraum aus ersichtlich ist. Der Betroffene kann nämlich eine schützenswerte Erwartung an die räumliche Abgeschiedenheit als Ausprägung seiner Privatsphäre hegen. Diesbezüglich kann auf die Ausführungen des BVerfG zur Prominentenvilla verwiesen werden.2761 2. Zulässigkeit der Datenbereitstellung a) Erfordernis eines Erlaubnistatbestandes Nachdem festgestellt wurde, dass die Bereitstellung von Geodaten in Internetkartendiensten wie Google Maps / Earth und Microsoft Bing Maps personenbezogene Daten betreffen kann, ist die Zulässigkeit dieser Datenbereitstellung zu überprüfen. Anders als bei öffentlichen Stellen ist bei nicht-öffentlichen Stellen für die Einschlägigkeit des Datenschutzrechts zusätzlich zum Erfordernis der Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten erforderlich, dass dies „unter Einsatz von Datenverarbeitungsanlagen“ oder „aus nicht automatisierten Dateien“ geschieht, § 27 I, II BDSG. Dies ist ausweislich § 3 II BDSG dann der Fall, wenn „die Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung personenbezogener Daten unter Einsatz von Datenverarbeitungsanlagen“ erfolgt. Notwendig hierfür ist die Möglichkeit der automatisierten Auswertung der erhobenen und bereitgestellten Daten. Hierzu konstatieren Caspar und Dreier / Spiecker gen. Döhmann bezogen auf den Internetdienst Google Street View2762, dass es gerade der Sinn des Angebots ist, mithilfe des Dienstes „Informationen über bestimmte Örtlichkeiten zu erheben, die zur automatisierten Auswertung abgefragt werden können“.2763 Dies erfolgt auch unter Einsatz von Datenverarbeitungsanlagen.2764 Damit ist der Anwendungsbereich des § 27 BDSG eröffnet. 2761  Siehe hierzu oben ff) Entfallen des Schutzes wegen Allgemeinzugänglichkeit, S. 343 ff. 2762  Die Ausführungen lassen sich auf Online-Kartendienste gleichermaßen übertragen. 2763  Caspar, DÖV 2009, 965 f.; Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 62 f. m. w. N.; Spiecker gen. Döhmann, CR 2010, 311 (312). 2764  Ebenso Jahn / Striezel, K&R 2009, 753 (754 f.); Lindner, ZUM 2010, 292 (295) – jedenfalls für Gebäudeabbildungen, zweifelnd hingegen für Personen und Kfz; differenziert ebenso Forgó / Krügel / Müllenbach, CR 2010, 616 (618 ff.): bejaht für Hausfassaden, abgelehnt für Personen.

676

Teil 4: Zugang zu privat vorgehaltenen Geodaten

Die Bereitstellung von Daten im Internet zum Abruf durch Internetnutzer stellt eine Übermittlung i. S. d. § 3 IV Nr. 3 lit. b) BDSG dar.2765 Die Übermittlung personenbezogener Daten ist nur dann zulässig, wenn der Betroffene hierin eingewilligt hat oder ein datenschutzrechtlicher Erlaubnistatbestand vorliegt, § 4 I BDSG. Eine Einwilligung muss ausdrücklich erfolgen und bedarf der Schriftform, § 4a BDSG. Sie kann vorliegend daher nicht angenommen und auch nicht fingiert werden.2766 b) Privilegierung der Datenübermittlung Nach den zutreffenden Ausführungen von Dreier / Spiecker gen. Döhmann und Ott findet das Medienprivileg des § 41 BDSG (jeweils i. V. m. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschrift im LPresseG), welches die datenverarbeitende Stelle von den datenschutzrechtlichen Anforderungen des BDSG weitgehend dispensiert, nicht auf die Firma Google oder vergleichbare Wirtschaftsunternehmen für ihre Internetkartendienste Anwendung, weil die Datenverarbeitung nicht (ausschließlich) zu eigenen journalistischredaktionellen oder literarischen Zwecken erfolgt.2767 Als Datenverarbeitungsanlagen sind insbesondere Computersysteme zu verstehen, vgl. Plath / Schreiber, in: Plath, BDSG, § 3 Rn. 24. Dies ergibt sich insbesondere daraus, dass mithilfe eines Internetbrowsers durch Kombination von Hard- (PC) und Software (Browser) Internetinhalte zugänglich gemacht und Informationen erlangt werden können. A. A. noch LG Waldshut-Tiengen, MMR 2000, 172 (175) für die damals streitgegenständlichen CityServer, weil lediglich eine Verknüpfung der Bildaufnahme mit den jeweiligen Koordinaten erfolge, ohne dass weitere Ordnungskriterien herangezogen werden könnten. Bei den hier in Rede stehenden Internetkartendiensten ist dies anders; ebenso VG Karlsruhe, MMR 2000, 181 (182, 183 f.). Ohne nennenswerte Erkenntnisse für die vorliegende Fragestellung war hingegen die Berufungsentscheidung des OLG Karlsruhe, ZMR 2000, 522 zur Entscheidung des LG Waldshut-Tiengen. 2765  Ebenso Caspar, DÖV 2009, 965 (966); Lindner, ZUM 2010, 292 (296). Eine Absicht zur Erhebung / Verarbeitung personenbezogener Daten ist nicht erforderlich. Es genügt, dass dies sichere bzw. unvermeidbare Folge der Datenerhebung bzw. -verarbeitung ist, vgl. Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 64 sowie Lindner, a. a. O., S. 297. 2766  Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 85. 2767  Jeweils für Google Street View: Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 64 ff.; Spiecker gen. Döhmann, CR 2010, 311 (312); Holznagel / Schumacher, JZ 2011, 57 (69); Ott, WRP 2011, 655 (684): „Der Dienst von Google will keinen Beitrag zur demokratischen Meinungsbildung leisten und es erfolgt keine journalistisch-redaktionelle Leistung zur Ergänzung des Bildmaterials“. A. A. Härting, BB 2010, 839 (843) mit Verweis auf die Entscheidung des LG Köln zum Bilderbuch Köln, dazu s. u. a) Privilegierung der Datenbereitstellung?, S. 702 ff. ohne nähere Begründung für die Parallelität von Bilderbuch Köln



B. Datenschutzrechtliche Bewertung von Internetgeodiensten 677

Eine anderweitige Privilegierung könnte sich aus § 4b II BDSG ergeben. Demnach unterliegt die Übermittlung personenbezogener Daten ins Ausland keiner weitergehenden datenschutzrechtlichen Restriktion, wenn in dem „Empfängerstaat“ ein angemessenes Schutzniveau gewährleistet ist (hier realisiert über das sog. „Safe Harbor-Prinzip“).2768 Microsoft und Google als Unternehmen mit Sitz in den USA können dieses Privileg für sich in Anspruch nehmen, weil die USA ein derartiges angemessenes Schutzniveau grundsätzlich gewährleisten. Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Übermittlung nach § 4b II BDSG ist jedoch, dass die Daten im Inland rechtmäßig erhoben worden sind.2769 Dies muss erst geprüft werden. Dass eine Datenerhebung im Inland (d. h. in der Bundesrepublik Deutschland) auch bei Satellitenaufnahmen stattfindet und das BDSG somit überhaupt anwendbar ist, wurde bereits oben positiv bewertet.2770 c) Bestehen eines Erlaubnistatbestandes § 6b BDSG (Videoüberwachung in öffentlich zugänglichen Räumen) setzt eine Sichtbarmachung von Geschehnissen und Personen von gewisser Dauer voraus.2771 Diese ist bei der einmaligen Luftbefliegung oder Satellitenaufnahme der Landschaft nicht gegeben. Dasselbe gilt für die §§ 12 ff. TMG, da sich deren Spezialregelungen nicht auf sog. Inhaltsdaten, sondern auch die Verwendung von Daten beziehen (sog. Nutzungsdaten), die im Zusammenhang mit der Erbringung des Telemediendienstes selbst in Verbindung stehen (z. B. Anmeldedaten).2772 Als Rechtsgrundlage für die Daund Google Street View. Zu diesen Unterschieden vgl. http: /  / www.bilderbuch-koeln. de / Themen / Datenschutz unten. 2768  Hierzu ausführlich Holznagel / Schumacher, JZ 2011, 57 (64 f.) mit z. T. überzogener Gefahrenanalyse und Kritik; zum Datenschutz in den USA allgemein Elixmann, Datenschutz und Suchmaschinen, S. 179 ff. Die Firma Google Inc. ist eines von ca. eintausend US-Unternehmen (Liste abrufbar unter http: /  / safeharbor.export. gov / list.aspx), die dem Safe-Harbor-Abkommen („umgesetzt“ durch Kommissionsentscheidung, ABl. L Nr. 215 / 7 v. 25.08.2000) beigetreten sind, sodass für sie ein Transfer personenbezogener Daten in die USA zulässig ist, sofern die Daten im EU-Mitgliedstaat rechtmäßig erhoben wurden, vgl. http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Safe_ Harbor#cite_note-1 und http: /  / www.praxis-it-recht.de / selbst-zertifizierung-des-da tenimporteurs-nach-dem-safe-harbor-abkommen. 2769  Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 102. 2770  S. o. gg) Ermittlung der datenverarbeitenden Stelle; territoriale Anwendbarkeit des BDSG, S. 347 ff. 2771  Vgl. Scholz, in: Simitis, BDSG, § 6b Rn. 63 f. 2772  Vgl. Plath / Frey, in: Plath, BDSG, § 41 Rn. 13; Lindner, ZUM 2010, 292 (295).

678

Teil 4: Zugang zu privat vorgehaltenen Geodaten

tenbereitstellung kommen daher allein § 29 I Nr. 2 und § 28 I Nr. 3 BDSG in Betracht.2773 Die Abgrenzung beider Normen voneinander erfolgt nach dem verfolgten Geschäftszweck: Bei § 28 BDSG ist die Übermittlung Mittel zur Erreichung des (dahinterstehenden) eigenen Geschäftszwecks der nichtöffentlichen Stelle. Bei § 29 BDSG hingegen ist die Übermittlung selbst der angestrebte Zweck.2774 Die Geschäftsidee von Google und Microsoft besteht darin, gewerblichen Anbietern von Leistungen (etwa Restaurants, Supermärkten, Einzelhandelsunternehmen, öffentlichen Dienstleistern) gegen Entgelt die Auffindbarkeit in dem Kartendienst durch die bereits oben beschriebenen implementierten Hyperlinks zu ermöglichen. Im Verhältnis zu dem Internetnutzer, der Adressat der Übermittlung ist und ggü. dem der Zweck nach §§ 28, 29 BDSG bestimmt wird, handelt es sich bei den Unternehmen um Dritte, ggü. denen Google und Microsoft ihren eigentlichen Geschäftszweck verfolgen. Die Übermittlung an den Internetnutzer dient somit (indirekt) der Durchführung der Geschäftsbeziehung mit dem Dritten (Unternehmen). Richtigerweise ist daher § 29 I Nr. 2 BDSG die sachlich einschlägige Rechtsgrundlage.2775 Die Abgrenzung ist vorliegend allerdings rein theoretischer Natur, weil die Tatbestandsvoraussetzungen von § 28 I Nr. 3 und § 29 I Nr. 2 BDSG und somit der Maßstab für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit identisch sind.2776 aa) Allgemeinzugänglichkeit Die Datenübermittlung und die vorherige -erhebung sind gem. § 29 I Nr. 2 BDSG überhaupt nur dann zulässig, wenn die Daten aus allgemein zugänglichen Quellen entnommen werden können. Das Tatbestandsmerkmal der allgemein zugänglichen Quellen hebt auf Art. 5 I 1 Alt. 2 GG ab2777 und wird in § 10 V 2 BDSG (datenschutzrechtlich) definiert.2778 Öffentliche Quellen sind solche, die „technisch geeignet und bestimmt sind, der Allge2773  Plath / Frey,

in: Plath, BDSG, § 41 Rn. 13. in: Simitis, BDSG, § 29 Rn. 20; Plath, in: ders., BDSG, § 29 Rn. 11; Klas, Grenzen der Erhebung und Speicherung allgemein zugänglicher Daten, S.  18 f. 2775  Ebenso Klas, Grenzen der Erhebung und Speicherung allgemein zugäng­ licher Daten, S. 49; a. A. Klar, Datenschutz und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 209 f.: § 28 BDSG. 2776  Ebenso Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S.  86 f. 2777  Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S.  87 m. w. N. 2778  Dies aufgreifend Klas, Grenzen der Erhebung und Speicherung allgemein zugänglicher Daten, S. 1, 9 ff. 2774  Ehmann,



B. Datenschutzrechtliche Bewertung von Internetgeodiensten 679

meinheit Informationen zu verschaffen“.2779 Als Anknüpfungspunkt kommen die realen Geoobjekte, die durch Satellitenaufnahmen oder Luftbefliegungen erhoben werden, in Betracht; daneben könnten, sofern die nicht-öffentlichen Stellen die Daten nicht selbst erhoben, sondern von Dritten (etwa von staatlichen Stellen, insbesondere den Vermessungsverwaltungen) erworben ha­ ben,2780 diese als allgemein zugängliche Quellen anzusehen sein. Fraglich ist, was das richtige Bezugsobjekt für die Allgemeinzugänglichkeit ist. Richtigerweise können die durch die nicht-öffentliche Stelle erhobenen Rohdaten selbst (d. h. die Orthophotos als Ergebnis des Erhebungsvorgangs) nicht Anknüpfungspunkt des § 29 I Nr. 2 BDSG sein, denn dann hätte es die geodatenerhebende bzw. -verarbeitende Stelle selbst in der Hand, den Schutz der betreffenden Geodaten durch allgemeine Verfügbarmachung i. S. d. § 29 I Nr. 2 BDSG zu nivellieren. Als Anknüpfungspunkt für die Frage der Allgemeinzugänglichkeit kommen daher lediglich die rea­ len Geoobjekte in Betracht. Bei diesen müsste es sich um (Informations-) Quellen i. S. d. Art. 5 I 1 Alt. 2 GG handeln. Klassischerweise wird der Begriff der Informationsquelle weit verstanden; er erfasst sämtliche nur denkbaren Träger von Informationen.2781 Fraglich ist aber, ob auch die Tatsache selbst vom Quellenbegriff umfasst ist; mithin, ob auch der Gegenstand der Information (d. h. vorliegend das reale Geoobjekt) Informationsquelle ist. Nach zutreffender Auffassung ist dies mit Blick auf den Schutzzweck der Informationsfreiheit (Möglichkeit zur unmittelbaren Kenntnisnahme ggü. mittelbarer Informiertheit durch Massenmedien) der Fall.2782 Damit können die in der Landschaft vorhandenen realen Geoobjekte Gegenstand der Allgemeinzugänglichkeit sein. Allerdings wurde diesbezüglich bereits oben festgestellt, dass betreffend die realen Geoobjekte keine umfassende Allgemeinzugänglichkeit besteht.2783 Dasselbe muss auch hier gelten: Es ist ohne Weiteres einsichtig, dass die Nutzung von Satelliten zur orthophotographischen Aufnahme der Erdoberfläche nicht der Allgemeinheit möglich ist. Nichts anderes gilt für Luftbefliegungen. Zwar ist diese prinzipiell jedermann unter Nutzung entsprechender Hilfsmittel (Flugzeuge, Hubschrauber, Drohnen2784) möglich; die technische und finanzielle Hürde, um an die 2779  Plath,

in: ders., BDSG, § 28 Rn. 76 m. w. N. und zahlreichen Beispielen. Lindner, ZUM 2010, 292 (295) für Google Earth. 2781  Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Bd. 1, Art. 5 I, II Rn. 87; Degenhart, in: BK, GG, Bd. 2, Art. 5 I, II Rn. 276. 2782  Vgl. Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Bd. 1, Art. 5 I, II Rn. 87; Degenhart, in: BK, GG, Bd. 2, Art. 5 I, II Rn. 277. 2783  S. o. ff) Entfallen des Schutzes wegen Allgemeinzugänglichkeit, S. 343 ff. 2784  Hierzu Kornmeier, Der Einsatz von Drohnen zur Bildaufnahme, S. 93 ff. mit dem Hinweis, dass mittlerweile im Internet günstige Mietangebote für den privaten Fotoflug mithilfe einer Drohne zu finden seien; zudem seien Bausets für Drohnen 2780  Ebenso

680

Teil 4: Zugang zu privat vorgehaltenen Geodaten

begehrten Informationen (v. a. auch in dem flächendeckenden Umfang) zu gelangen, ist jedoch so groß, dass nicht mehr von einer Allgemeinzugänglichkeit ausgegangen werden kann. Etwas anderes gilt hingegen, wenn die abgebildeten Geoobjekte auch ohne technische Hilfsmittel durch den bloßen Augenschein einsichtig sind. Dies gilt für Geodaten, die sich auf Geoobjekte beziehen, die vom öffent­ lichen Straßenraum aus unmittelbar wahrnehmbar sind und umfasst auch die Ausnutzung von Erhebungen in der Landschaft oder das Besteigen (öffentlich zugänglicher) hoher Gebäude, sofern hierdurch derselbe Erkenntniswert (das heißt auch: ähnlicher Einfallswinkel, ähnliche Bildauflösung bzw. -genauigkeit) gewonnen werden kann. Hier bewegt sich der betroffene Eigentümer bzw. Besitzer des Geoobjekts derart in der Öffentlichkeit(sphäre), dass eine Privilegierung der Datenverarbeitung i. S. d. § 29 I Nr. 2 BDSG keinen rechtlichen Bedenken begegnet. Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass eine Allgemeinzugänglichkeit i. S. d. § 29 I Nr. 2 BDSG nur für diejenigen Abbildungen anzunehmen ist, die vom öffentlichen Straßenraum ohne weitere nennenswerte Hilfsmittel aus einsichtig sind. Für alle anderen abgebildeten Geoobjekte, die einen Personenbezug aufweisen, gilt, dass für sie der Erlaubnistatbestand des § 29 I Nr. 2 BDSG nicht in Betracht kommt. Dieselben Grundsätze gelten für diejenigen Geodaten, die die nichtöffentlichen Stellen nicht selbst erhoben, sondern von Dritten (insbesondere der Öffentlichen Hand – Vermessungsverwaltung) erworben haben, weil auch deren Daten nicht als allgemein zugängliche Quellen anzusehen sind. Dies ergibt sich entweder schon daraus, dass ein Aktengeheimnis besteht, oder – wenn die Daten in öffentlichen Registern (wie dem Grundbuch oder Liegenschaftskataster) enthalten sind – daraus, dass diese nicht jedermann ohne Geltendmachung eines rechtlichen oder berechtigten Interesses (für das Grundbuch: § 12 I GBO) offenstehen.2785 bb) Überwiegen der Betroffeneninteressen α) Vorüberlegung Zusätzlich zur Allgemeinzugänglichkeit ist gem. § 29 I Nr. 2 BDSG erforderlich, dass „das schutzwürdige Interesse des Betroffenen an dem Ausschluss der Erhebung, Speicherung oder Veränderung offensichtlich [nicht] erhältlich. Hierzu ferner Klar, Datenschutz und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S.  238 f. 2785  Vgl. Simitis, in: ders., BDSG, § 28 Rn. 153.



B. Datenschutzrechtliche Bewertung von Internetgeodiensten 681

überwiegt“. Infolge der gesetzgeberischen Wertung, die Verarbeitung allgemeinzugänglicher, personenbezogener Daten zu privilegieren2786, ist keine ergebnisoffene Abwägung zweier gleichwertiger Aspekte vorzunehmen;2787 vielmehr muss das Betroffeneninteresse offensichtlich überwiegen. Die geodatenhaltende Stelle wird darüber hinaus dahingehend privilegiert, dass sie keinen weiteren Beschränkungen hinsichtlich der Weiterverwendung unterliegt.2788 Das Erfordernis der Offensichtlichkeit des Überwiegens der Betroffenen­ interessen hat für die geodatenhaltende Stelle eine Absenkung ihres Prüfungsmaßstabs zur Folge. Während sie bei einer ergebnisoffenen Abwägung die Begründungslast trägt, warum personenbezogene Daten ausnahmsweise erhoben oder verarbeitet werden dürfen, ist infolge der Offensichtlichkeit der Betroffeneninteressen die Darlegungslast umgekehrt. Nur ausnahmsweise muss die datenhaltende Stelle Betroffenenrechte beachten, wenn sich diese aufdrängen und zu ihrem eindeutigen Überwiegen führen. Die herrschende Meinung schließt daraus, dass die geodatenhaltende Stelle nur dann zu einer intensiven Einzelfallprüfung veranlasst ist, wenn ein schutzwürdiges Betroffeneninteresse auf der Hand liegt bzw. ohne Weiteres erkennbar ist.2789 Allerdings führt dies nicht zu einer Abwälzung der Prüfungslast auf den Betroffenen: Es ist dennoch Aufgabe der geodatenhaltenden Stelle, die Rechtmäßigkeit der Datenerhebung oder -verarbeitung sicherzustellen.2790 Lediglich die Prüfungsintensität ist abgeschwächt. Die Betroffeneninteressen überwiegen dann offensichtlich, wenn sie „für einen verständigen Dritten ohne Weiteres ersichtlich“ sind.2791 Die Absenkung der Prüfungsintensi2786  Die Privilegierung ergibt sich vor allem aus dem Verhältnis zur Tatbestands­ alternative des § 29 I Nr. 1 BDSG. 2787  Klas, Grenzen der Erhebung und Speicherung allgemein zugänglicher Daten, S. 20, konstatiert hinsichtlich der Erlaubnistatbestände innerhalb des § 28 BDSG, dass dessen Nr. 3 ggü. den anderen Alternativen deutlich niedrigere Hürden setzt und ein ungleich höheres Maß an Weiterverwendungsmöglichkeiten einräumt. 2788  Vgl. Simitis, in: ders., BDSG, § 28 Rn. 145, 162: „Die verantwortliche Stelle ist frei, Umfang, Zweck und Zeitpunkt der Verwendung ganz nach ihren Vorstellungen zu bestimmen, sofern keine ihre berechtigten Interessen offensichtlich überwiegende schutzwürdigende Belange der Betroffenen vorliegen.“ Der Hintergrund hierfür liegt in der Ausstrahlungswirkung des Art. 5 I 1 Alt. 2 GG, vgl. Simitis, a. a. O. Rn. 146 mit kritischer Würdigung dieser gesetzgeberischen Diktion in Rn. 147 ff. Siehe ferner Gola / Schomerus, BDSG, § 28 Rn. 32; Klas, Grenzen der Erhebung und Speicherung allgemein zugänglicher Daten, S. 1 ff., 9 ff., 27 ff. 2789  Simitis, in: ders., BDSG, § 28 Rn. 163 m. w. N.; Gola / Schomerus, BDSG, § 28 Rn. 31; Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 90. 2790  Ebenso ausdrücklich Plath, in: ders., BDSG, § 28 Rn. 87. 2791  Simitis, in: ders., BDSG, § 28 Rn. 163 m. w. N. in Fn. 336.

682

Teil 4: Zugang zu privat vorgehaltenen Geodaten

tät darf nicht (auch) zur Verringerung des Prüfungsumfangs führen: Die geodatenhaltende Stelle muss alle in Betracht kommenden Betroffeneninteressen auf ihr offensichtliches Überwiegen hin „abklopfen“. Sie kann sich nicht darauf beschränken, vom Betroffenen aktiv geltend gemachte Belange zu berücksichtigen. Andererseits ist von einem offensichtlichen Überwiegen hin der Interessen des Betroffenen auszugehen, wenn er der Datenerhebung oder -verarbeitung widersprochen hat.2792 Hier besteht eine Vermutung dafür, dass der Betroffene begründete Erwartungen an seine Privatheit und Privatsphäre hegt; andernfalls würde er den bürokratischen Aufwand des Widerspruchs nicht auf sich nehmen. Eine Frage der Vorüberlegung ist ferner, welche Aspekte in die Abwägung mit eingestellt werden dürfen. Insbesondere ist fraglich, ob die genannten Diensteanbieter für sich lediglich ihren eigenen (wirtschaftlichen) Nutzen oder auch den mittelbar für die Dienstenutzer entstehenden gesamtwirtschaftlichen und gesamtgesellschaftlichen Nutzen geltend machen können. Hierzu bestehen – soweit ersichtlich – bisher keine Äußerungen in der Literatur. Entweder werden die mittelbaren Positiveffekte mit einbezogen2793 oder außer Acht gelassen, ohne dass jeweils eine Diskussion hierüber geführt wird. Das Schweizerische Bundesverwaltungsgericht hat im Verfahren gegen die Firma Google bzgl. ihres Panoramastraßen-Dienstes Street View konstatiert, dass es sich bei den mittelbaren Interessen an der Verwendung des Online-Dienstes lediglich um private Interessen der Firma Google selbst handele, diese als solche aber berücksichtigt werden dürften.2794 Dies erscheint zutreffend: Mittelbare Verwendungsszenarien müssen berücksichtigt werden, wenn sie typischerweise mit der Nutzung des Dienstes einhergehen und vom Diensteanbieter auch so intendiert sind.2795 Aus dem gesamtgesellschaftlichen Nutzen bzw. der breiten Verwendung der zusammengeschalteten Internetdienste Google Earth, Maps und Street View (ähnlich bei Microsoft mit Bing Maps und StreetSide) 2792  Ebenso Plath, in: ders., BDSG, § 28 Rn. 84; Wedde, in: Däubler / Klebe / Wedde / Weichert, BDSG, § 28 Rn. 61; Klar, Datenschutz und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 213, 215 f. 2793  Jedenfalls thematisiert von Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 98 und Caspar, DÖV 2009, 969 (971); ausdrücklich rezipiert von Lindner, ZUM 2010, 292 (299) und Klar, Datenschutz und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 216 (Fernwirkungen). 2794  Schweizerisches Bundesverwaltungsgericht, MR-Int 2011, 49 (56 f.); ausdrücklich hervorgehoben auch vom Schweizerischen Bundesgericht, MR-Int 2012, 43 (47) = EuGRZ  2012, 522 ff. 2795  Anderer, unzutreffender Auffassung Forgó / Krügel / Müllenbach, CR 2010, 616 (619). Der Verantwortungsbeitrag, welcher Anknüpfungspunkt für den Datenschutz ist, liegt in der Bereitstellung des Dienstes i. S. e. Datenübermittlung. Auf die Figur einer „Störerhaftung“ für fremde Beiträge kommt es somit überhaupt nicht an.



B. Datenschutzrechtliche Bewertung von Internetgeodiensten 683

ergibt sich das umfassende Geschäftsmodell der Diensteanbieter. Zu berücksichtigen ist nämlich, dass die jeweiligen Kartendienste – jedenfalls bei Google und Microsoft – lediglich einen Teil des (Dienste-)Portfolios ausmachen. Der wirtschaftliche Nutzen für das Unternehmen kann somit auch – nur mittelbar – darin bestehen, die Verwendung anderer, eigener Dienste zu fördern oder vermarktungsfähige Daten zu sammeln. Insoweit ist dem Schweizerischen Bundesverwaltungsgericht zuzustimmen, dass der mit den Internetdiensten verfolgte primäre Nutzen darin besteht, das eigene Geschäftsmodell zu verfolgen. β) Konkrete Abwägung (1) Aspekte pro Schutzwürdigkeit Für die Schutzwürdigkeit der Betroffenen spricht, dass die Aufnahme ihrer (Haus-)Grundstücke in der Regel ohne vorherige Mitteilung und damit ohne ihre Einfluss- und Kontrollmöglichkeit erfolgte (Stichwort: Zwangsdaten).2796 Im Rahmen der Interessenabwägung muss auch berücksichtigt werden, dass die Verfügbarkeit der Daten über das Internet und damit die Zugriffsmöglichkeit der Weltöffentlichkeit eine deutlich stärkere Eingriffsintensität aufweist als die bloße Möglichkeit der Besichtigung vor Ort oder aus der Luft, welche nur mit erheblichem Aufwand möglich ist.2797 Dem Dienstenutzer wird somit eine Möglichkeit der „Ausforschung“ der abgebildeten Grundstücke eröffnet, die ihm vormals nur unter großem (Kosten-)Aufwand zugänglich war. Für die Schutzwürdigkeit der Betroffenen spricht ferner, dass die „unproblematischen“ Fälle, bei denen bereits keine Persönlichkeitsrelevanz vorliegt, gänzlich aus dem Anwendungsbereich des Datenschutzrechts heraus2796  Dies ebenfalls betonend Klas, Grenzen der Erhebung und Speicherung allgemein zugänglicher Daten, S. 50 f. Zwar hat sich die Firma Google auf Druck der Öffentlichkeit verpflichtet, ihre Aufnahmerouten vorab zu veröffentlichen, vgl. Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 97 ff.; für die anderen Dienste gilt dies allerdings nicht, jedenfalls nicht in gleichem Maße. Im Übrigen ist der praktische Erfolg dieser Maßnahme fragwürdig, weil nicht alle potentielle Betroffenen hiervon Kenntnis erlangt haben werden und z. T. (etwa mangels Internetzugang) auch nicht konnten. 2797  Hierzu bemerken Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 94 ff., dass die Eingriffsintensität zunimmt, weil der Dienstenutzer über den Dienst innerhalb kürzester Zeiträume ein Vielfaches an Ansichten zur Kenntnis nehmen kann, als wenn er vor Ort anwesend sein müsste; dies ist obendrein nicht nur deutlich schneller, sondern auch kostengünstiger möglich (Wegfall räumlicher, zeitlicher und ökonomischer Barrieren). Ebenso Klar, Datenschutz und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 217 f.

684

Teil 4: Zugang zu privat vorgehaltenen Geodaten

genommen sind und dass somit lediglich diejenigen Fälle verbleiben, bei denen der Betroffene ein erhöhtes Schutzinteresse geltend machen kann. Dieses kann sich insbesondere daraus ergeben, dass infolge der Bildaufnahme aus der Vogelperspektive (Draufsicht) Einblicke gewährt werden, vor denen sich der Betroffene ggü. der normalen Passantenperspektive (Frontalsicht – von vorn) gerade schützen wollte und durch entsprechende Vorkehrungen auch geschützt hat. (2) Aspekte pro Bereitstellungsbefugnis Die entsprechenden Diensteanbieter können für sich zunächst wirtschaftliche (ökonomische) Gründe ins Feld führen, die für eine Bereitstellungsbefugnis streiten. Insofern können sie sich (auch) auf Art. 12 I und 14 I GG berufen.2798 Im Verfahren vor dem Schweizerischen Bundesverwaltungsgericht machte die Firma Google bzgl. ihres Panoramastraßen-Dienstes Street View u. a. den Wettbewerbsdruck ggü. ihrer Konkurrenz geltend.2799 Dieser kann aber kein taugliches Argument sein, wenn auch an die Konkurrenzanbieter dieselben Anforderungen an ihre jeweiligen Internetdienste gestellt werden, wenn also insofern Wettbewerbsgleichheit besteht. Für die Zulässigkeit der genannten Dienste i. S. d. § 29 I Nr. 2 BDSG spricht ferner, dass von der Erlaubnisnorm nur personenbezogene Daten erfasst werden, welche allgemein zugänglich sind.2800 Die anderen personenbezogenen Daten, welche dieses Kriterium nicht erfüllen, unterfallen schon nicht dem § 29 I Nr. 2 BDSG und können allenfalls aufgrund anderer Erlaubnistatbestände zugänglich gemacht werden. Für die allgemein zugänglichen personenbezogenen Daten gilt dann aber, dass aufgrund der Allgemeinzugänglichkeit nur ein abgesenkter Schutz besteht, wenn und weil der Betroffene keine begründete Erwartung an seine Privatheit hegen darf. Der Aspekt der Allgemeinzugänglichkeit hat somit auch Auswirkungen auf das weitere Tatbestandsmerkmal des offensichtlichen Überwiegens der Betroffeneninteressen und führt dazu, dass die Schutzerwartung nicht besonders hoch ist. Zudem ist anzumerken, dass die Abbildung von (Wohn-)Gebäuden in einer Auflösung von 20 bis 40 cm / pixel keine Details über die Gebäudestruktur oder kleinere Gegenstände erkennen lässt. Lediglich größere Objekte können wahrgenommen werden. Der mögliche Erkenntniswert über den Betroffenen bzw. sein (Haus-)Grundstück und somit die Persönlichkeitsrelevanz sind somit nicht besonders hoch. Hinzu kommt, dass die Darstellung von Eigenschaften des Eigentums (Besitzes) nur einen mittelbaLindner, ZUM 2010, 292 (298 f.). Schweizerisches Bundesverwaltungsgericht, MR-Int 2011, 49 (57 f.). 2800  Vertiefend hierzu unten bb) Aspekte pro Bereitstellungsbefugnis, S. 706. 2798  Ebenso 2799  Vgl.



B. Datenschutzrechtliche Bewertung von Internetgeodiensten 685

ren Bezug zum Eigentümer (Besitzer) aufweist, der regelmäßig keine exakte, direkte Aussage über den Betroffenen zulässt.2801 (3) Offensichtliches Überwiegen der Betroffeneninteressen Die Abwägung der für und wider die Bereitstellung von Orthophotos in den genannten Internetkartendiensten streitenden Gesichtspunkte müsste zu einem offensichtlichen Überwiegen der Betroffeneninteressen führen. Dies ist für allgemein zugängliche, personenbezogene Daten nicht anzunehmen: Wegen der Absenkung des Schutzmaßstabs infolge der Allgemeinzugänglichkeit ist schon fraglich, ob die Betroffeneninteressen ggü. jenen der Diensteanbieter überhaupt überwiegen. Jedenfalls kann nicht von einem offensichtlichen Überwiegen ausgegangen werden, weil sich das Schutzbedürfnis bei allgemein zugänglichen Geoobjekten für die datenverarbeitende Stelle bzw. einen unvoreingenommen Dritten mit dem Wissen der datenverarbeitenden Stelle nicht aufdrängt bzw. aufdrängen muss. Die datenverarbeitende Stelle (der Diensteanbieter) muss daher keine Einzelfallprüfung vornehmen, ob etwaige Betroffeneninteressen einer Datenbereitstellung entgegenstehen, sofern es sich um Abbildungen von allgemein zugänglichen Geoobjekten handelt und hierzu keine Veranlassung (seitens des Betroffenen) besteht. Die datenverarbeitende Stelle ist jedoch nicht von der Aufgabe dispensiert, zunächst die Allgemeinzugänglichkeit festzustellen. Nur wenn diese vorliegt, kann vom Fehlen des offensichtlichen Überwiegens der Betroffenenrechte ausgegangen werden. Für die Internetkartendienste ist somit zusammenfassend festzustellen, dass eine Geodatenbereitstellung nur dann zulässig ist, wenn entweder keine personenbezogenen Daten bereitgestellt werden oder wenn personenbezogene Daten bereitgestellt werden, diese aber aus allgemein zugänglichen Quellen entnommen wurden bzw. ebendiese darstellen, weil die ihnen zugrunde liegenden Geoobjekte ohne weitere nennenswerte Hilfsmittel auch durch bloße Augenscheinnahme vor Ort einsichtig sind. Für personenbezogene Daten, welche hingegen nicht allgemein zugänglich sind, bleibt es indes ob des Fehlens anderweitiger Erlaubnistatbestände2802 2801  Beispiel: Die Tatsache, dass im Garten eines Grundstücks mit Einfamilienhaus ein Sandkasten vorhanden ist, lässt zwar die Vermutung, nicht aber den zwingenden Schluss zu, dass der Eigentümer oder Mieter Kinder hat. Möglich (und realistisch) ist etwa auch, dass der Sandkasten von vormaligen Eigentümern oder Mietern herrührt. 2802  Als Erlaubnistatbestand käme allein § 29 I Nr. 1 BDSG in Betracht, der allerdings tatbestandlich nicht eingreift, weil – in Ermangelung der Allgemeinzugänglichkeit – von einem Überwiegen der Betroffeneninteressen auszugehen ist, sofern ein solches überhaupt gefordert wird, hierzu Ehmann, in: Simitis, BDSG, § 29

686

Teil 4: Zugang zu privat vorgehaltenen Geodaten

für die Übermittlung beim Verbotsvorbehalt des § 4 I BDSG. Diese dürfen somit nicht bereitgestellt werden. cc) Zweckbestimmung, § 29 I 2 i. V. m. § 28 I 2 BDSG § 29 I 2, der auf § 28 I 2 BDSG verweist, statuiert das Erfordernis einer Zweckbestimmung bei der Erhebung der personenbezogenen Daten für die anschließende Verarbeitung. Die Zweckbindung ergibt sich sodann mittelbar aus den Erlaubnistatbeständen.2803 Die Anforderungen an die Zweckbestimmung sind nicht besonders hoch, auch wenn der Wortlaut eine „konkrete“ Zweckfestlegung fordert. Ausreichend ist, dass die verantwortliche Stelle den typischen mit der Erhebung verbundenen Sachverhalt darstellt; eine konkludente Zweckbestimmung ebenso wie eine interne Dokumentation sollen genügen.2804 Es ist davon auszugehen, dass diese Anforderungen seitens der Diensteanbieter erfüllt werden. dd) Zusammenfassung Zusammenfassend ist festzuhalten, dass § 29 I Nr. 2 BDSG überhaupt nur für diejenigen Geodaten bzw. von diesen beschriebene Geoobjekte eingreifen kann, welche ohne weitere Hilfsmittel durch bloßen Augenschein jedermann vom öffentlichen Straßenraum aus zugänglich sind. Werden hingegen Hinterhöfe, Dachflächen etc. abgebildet, die personenbezogene Angaben über einen individualisierbaren Betroffenen preisgeben (dies wird ob der Georeferenzierung regelmäßig der Fall sein), bleibt es beim Verarbeitungsund damit Übermittlungsverbot des § 4 I BDSG. Ihre Bereitstellung im Internet ist somit rechtswidrig.

II. Panoramastraßen-Dienste Auch die datenschutzrechtliche Bewertung der Internetdienste, die 360°-Panorama-Straßenansichten zur Verfügung stellen, richtet sich danach, Rn. 154 ff. Wie hier Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 101; anders grdsl. Klar, Datenschutz und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 226 ff.: i. d. R. keine Persönlichkeitsrelevanz wegen geringem Erkenntniswert infolge geringer Qualität. 2803  Plath, in: ders., BDSG, § 28 Rn. 88; Taeger, in: Taeger / Gabel, BDSG, § 28 Rn. 1109. 2804  Plath, in: ders., BDSG, § 28 Rn. 89 f.; Taeger, in: Taeger / Gabel, BDSG, § 28 Rn. 111.



B. Datenschutzrechtliche Bewertung von Internetgeodiensten 687

ob personenbezogene Daten erhoben bzw. übermittelt werden und ob hierfür – bejahendenfalls – eine taugliche Ermächtigungsgrundlage besteht. Derartige Dienste werden u. a. von Google (Street View)2805, Microsoft (Bing StreetSide)2806, Norc2807, Sightwalk und der abracus GmbH (Bilderbuch Köln u. a.) betrieben. 1. Vorliegen eines Personenbezugs Anknüpfungspunkt für einen Personenbezug bei den Internetdiensten, die Straßenansichten bereitstellen (Frontalsicht – von vorn) können die abgebildeten Personen, Gebäude, Kraftfahrzeuge oder sonstigen Gegenstände sein. Folglich ist nach dem Bildinhalt zu differenzieren.2808

2805  Derzeit sind Panoramastraßenansichten über Google Street View von den 20 größten deutschen Städten abrufbar. Es ist wohl nicht geplant, das Street View-Angebot flächendeckend weiter auszubauen; auch eine Aktualisierung des vorhandenen Datenmaterials ist derzeit nicht in Sicht, vgl. Wittmann, MR-Int 2011, 47 (48) sowie http: /  / www.datenschutz-hamburg.de / news / detail / article / keine-weiteren-veroeffentli chungen-von-bildern-in-google-street-view.html?tx_ttnews[backPid]=160&cHash=ed 9af9132a9387c95fd43f6391e99736. Wittmann vermutet, dass die massiven Proteste in Deutschland, insbesondere auch die zahlreichen Widersprüche, hierzu beigetragen haben. Zur Widerspruchsmöglichkeit zur Entfernung bzw. Unkenntlichmachung von Häuserfronten in Google Street View vgl. http: /  / www.datenschutz-hamburg.de / up loads / media / 13_Zusagen_von_Google.pdf. Zur freiwiligen Selbstverpflichtung der Betreiber von Geodatendiensten in Deutschland (Datenschutz-Kodex für Geodatendienste) vgl. http: /  / www.geodatendienstekodex.de / tsip / servlet / contentblob / GDC / de /  49682 / blobBinary / Datenschutz-Kodex.pdf?layoutId=54130. Zum hinter Google Street View stehenden Geschäftsmodell vgl. Spiecker gen. Döhmann, CR 2010, 311 (316). 2806  (Wohl) in Reaktion auf die enormen Bedenken und Widerstände, auf die Google bzgl. seines Street View-Dienstes in Deutschland gestoßen ist, hat Microsoft von der Aufschaltung seines Dienstes StreetSide in den Kartendienst Bing Maps in Deutschland Abstand genommen, vgl. Moritz, jurisPR-ITR 17 / 2012, Anm. 4 zu Schweizerisches Bundesgericht, MR-Int 2012, 43 ff. 2807  Der Dienst der Firma Norc (www.norc.eu) ist nicht in Deutschland verfügbar, sondern in Rumänien, Ungarn, Österreich, Tschechien, der Slowakei, Polen und Russland, vgl. http: /  / www.norc.eu / about-norc-help.html; hierzu insgesamt und ausführlich Klar, Datenschutzrecht und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S.  28 ff. 2808  Ebenso die Differenzierung des Schweizerischen Bundesverwaltungsgerichts, MR-Int 2011, 49 (53) und von Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 67 ff.

688

Teil 4: Zugang zu privat vorgehaltenen Geodaten

a) Abbildung von Personen aa) Identifizierung durch Erkennung des Gesichtsfeldes Die Abbildung eines Menschen stellt ein personenbezogenes Datum dar, sofern er identifizierbar ist.2809 Dreier / Spiecker gen. Döhmann werfen die Frage auf, ob wegen der – unterstellten – nicht bezweckten Mit-Aufnahme von Personen bereits das Vorliegen des Personenbezugs entfiele. Dies ist richtigerweise aber schon deshalb nicht der Fall, weil es zur Bestimmung des Personenbezugs nicht auf die Intention der datenerhebenden bzw. -verarbeitenden Stelle ankommt.2810 Ohnehin wäre fraglich, ob die Mit-Aufnahme von Personen durch Google oder vergleichbare Diensteanbieter, selbst wenn diese durch nachträgliche Bearbeitung anonymisiert würden, nicht mit intendiert ist, um auch das soziale Umfeld des Straßenzugs abzubilden.2811 Nach der zutreffenden Auffassung des Schweizerischen Bundesverwaltungsgerichts kommt es für die Ermittlung des Personenbezugs bei einer zweckungebundenen Datenbereitstellung (im Internet) lediglich darauf an, ob „damit gerechnet werden muss, dass ein Dritter, der ein Interesse an diesen Angaben hat, bereit ist, eine Identifizierung vorzunehmen“.2812 bb) Nachträgliche Anonymisierung Die nachträgliche Veränderung der Bildaufnahmen durch Verwischung (Weichzeichnung) des Gesichtsfeldes (sog. blurring)2813 oder Verpixelung der abgebildeten Personen könnte zu einer Nichtindividualisierbarkeit (Ano­ nymisierung) der betroffenen Person und damit zum Ausschluss des Personenbezugs führen. Eine Anonymisierung im rechtlichen Sinne liegt gem. § 3 VI BDSG vor, wenn „die Einzelangaben über persönliche oder sachliche 2809  Dammann, in: Simitis, BDSG, § 3 Rn. 4, 10; ebenso die Stellungnahme der obersten Datenschutzbehörden zu Panoramastraßendiensten, abrufbar unter https: /  /  www.datenschutzzentrum.de / geodaten / 20081118-dk.html. 2810  Ebenso Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 70 ff.; Spiecker gen. Döhmann, CR 2010, 311 (313 f.). 2811  Dies ebenfalls problematisierend Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 70 f. 2812  Nachweise und Problemstellung s. o. (Text zu) Fn. 1447. Ebenso die Bewertung des in Rede stehenden Urteils von Kunz / Schneider, MR-Int 2011, 59 (60). Ähnlich auch Ernst, CR 2010, 178 (179), nach dem es nicht auf die Intention des Fotografen, sondern allein darauf ankommt, ob der Abgebildete als Person von Dritten identifiziert werden kann. 2813  Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 82 f.; Moritz, jurisPR-ITR 17 / 12 Anm. 4 zu Schweizerisches Bundesgericht, MR-Int 2012, 43 (45).



B. Datenschutzrechtliche Bewertung von Internetgeodiensten 689

Verhältnisse nicht mehr oder nur mit einem unverhältnismäßig großen Aufwand an Zeit, Kosten und Arbeitskraft einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person zugeordnet werden können“. Zu beachten ist, dass die Datenerhebung zunächst nicht anonymisiert erfolgt, sodass für diese in jedem Fall § 4 I BDSG mit der Konsequenz eingreift, dass hierfür ein Erlaubnistatbestand erforderlich ist.2814 Erst in einem zweiten Schritt erfolgt die Weichzeichnung der abgebildeten Gesichter.2815 Die sodann erfolgende Datenbereitstellung könnte infolge der Weichzeichnung aber keinen datenschutzrechtlichen Restriktionen unterliegen, sofern von einer vollständigen Anonymisierung ausgegangen werden kann, die einen nachträglichen Schritt darstellt, um die Rechtmäßigkeit der Datenverarbeitung (insbesondere -bereitstellung) sicherzustellen.2816 Die vollständige Anonymisierung ist aber schon dann fraglich, wenn eine gewisse (wenn auch minimale) Fehlerquote bei der Ermittlung der Gesichtsfelder durch die Blurring-Software eingerechnet wird.2817 cc) Anderweitige Identifizierung Zu beachten ist ferner, dass eine Identifizierung der abgebildeten Person nicht nur aufgrund der Gesichtszüge möglich ist. Das bedeutet, dass, selbst wenn die Gesichtserkennungs- und Verwischungssoftware von Google oder vergleichbaren Diensteanbietern alle betroffenen Gesichter erfasst und un2814  Ebenso Spiecker gen. Döhmann, CR 2010, 311 (315). Zwar besteht nach Weichzeichnung der Rohdaten eine Löschungspflicht bzgl. dieser, § 20 II BDSG, durch den Datentransfer in die USA fehlt es hierbei allerdings an einem wirksamen Kontrollinstrument seitens der deutschen Datenschutzbehörden, vgl. Holznagel / Schumacher, JZ 2011, 57 (61 f.) – auch zur Schutzpflichtdimension. 2815  Dabei ist zu beachten, dass die nachträgliche Bearbeitung in den USA, dem Hauptsitz der Google Inc., stattfindet, vgl. hierzu Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 82 f. und Holznagel / Schumacher, JZ 2011, 57, 61 f. 2816  Schweizerisches Bundesverwaltungsgericht, MR-Int 2011, 49 (53), Zusammenfassung der Aussagen des Schweizerischen Bundesverwaltungsgerichts bei Widmer, K&R 2011, 318 (319 f.). 2817  Hierzu Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 82 f.; Lindner, ZUM 2010, 292 (294); Ernst, CR 2010, 178 (179 f.); ausführlich auch Schweizerisches Bundesverwaltungsgericht, MR-Int 2011, 49 (53). Demnach kommt es für den Personenbezug nicht auf den minimalen Prozentsatz fehlerhafter (bzw. nicht erfolgender) Weichzeichnungen an, wenn und weil infolge der massenhaften Datenverarbeitung dennoch – absolut gesehen – eine Vielzahl von Rohdaten unbearbeitet bleibt. Dies könne allenfalls bei der Abwägung i. R. d. Verhältnismäßigkeit berücksichtigt werden. Anders wohl Schweizerisches Bundesgericht, MR-Int 2012, 43 (48). Ebenso Klas, Grenzen der Erhebung und Speicherung allgemein zugänglicher Daten, S. 46 ff.

690

Teil 4: Zugang zu privat vorgehaltenen Geodaten

kenntlich macht, durch andere Merkmale dennoch eine Identifizierung erfolgen kann.2818 Aufgrund der allgemeinen Zugänglichkeit der Panoramastraßenansichten über das Internet ist das weltweit verfügbare Zusatzwissen2819 in Betracht zu ziehen, was etwa auch Nachbarn2820 als potentielle Datennachfrager mit einschließt.2821 Als zusätzliche Bewertungsmerkmale, die eine Identifizierung der betroffenen Person ermöglichen können, kommt neben dem Körperbau und der Kleidung auch der Aufenthaltsort zum Zeitpunkt der Bildaufnahme in Betracht.2822 Als Umfelder, die eine Identifizierung zulassen, sind jedoch nicht nur Gegenden mit Einfamilienhäusern2823 in Betracht zu ziehen, sondern etwa auch höher frequentierte Gegenden wie Straßencafés, sofern die betroffene Person etwa als „Stammgast“ von Anwohnern oder anderen (Stamm-)Gästen identifiziert werden kann. Ferner ist eine Identifizierung bei Personen denkbar, die sich regelmäßig2824 oder einmalig, aber besonders publikumswirksam und von Google Street View (oder anderen vergleichbaren Diensten) „eingefangen“2825 im öffentlichen 2818  Ebenso Jahn / Striezel, K&R 2009, 753 (757 f.); Ernst, CR 2010, 178 (179); Schweizerisches Bundesverwaltungsgericht, MR-Int 2011, 49 (53); Schweizerisches Bundesgericht, MR-Int 2012, 43 (44 f.). 2819  Zum Streitstand bzgl. der relativen oder objektiven Ermittlung der Bestimmbarkeit s. o. β) Bestimmbarkeit: relativer und absoluter Personenbezug, S. 321 ff. 2820  Neben Nachbarn kommen andere Familienmitglieder, Freunde, Bekannte, Arbeitskollegen in Betracht, vgl. Holznagel / Schumacher, JZ 2011, 57 (58). 2821  Ebenso Caspar, DÖV 2009, 965 (967); Holznagel / Schumacher, JZ 2011, 57 (58): Häufigkeit des Aufenthalts im Nahbereich des eigenen Wohnorts; Ernst, CR 2010, 178 (179); Schweizerisches Bundesverwaltungsgericht, MR-Int 2011, 49 (53): relativ große Wahrscheinlichkeit der Identifizierung; plastisch hierzu http: /  / www. spiegel.de / netzwelt / web / peinliche-street-view-aufnahme-gartenpinkler-will-geldvon-google-a-818791.html. 2822  Vgl. Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 83 f. mit dem plastischen Beispiel der Aufnahme einer Person im Vorgarten eines Einfamilienhauses bei einer dem Bewohner eindeutig zuordenbaren Tätigkeit wie Gärtnern oder Befüllen der Mülltonne. Ähnlich auch Lindner, ZUM 2010, 292 (297): Frisur, Tätowierung. Jahn / Striezel, K&R 2009, 753 (757) fassen die sonstigen Erkennungsmöglichkeiten unter dem Begriff Habitus zusammen. 2823  Hier sprechen die überschaubare Personenanzahl, die sich in dem Viertel aufhält sowie der geringe Durchgangs- und Besucherverkehr für eine hohe Identifizierungsquote, vgl. Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 84, welche insbesondere Ein- und Zweifamilien-Wohngebiete und ländliche Gegenden hierunter fassen wollen. Ebenso im Ansatz LG Berlin, Beschl. v. 13.09.2010 – 37 O 363 / 10 = ZUM-RD 2011, 418 ff. – juris Tz. 10. 2824  Als Beispiel kann hier die äußerst persönlichkeitsrelevante Abbildung von Obdachlosen oder Betrunkenen auf öffentlichen Parkbänken o. Ä. sowie von Prostituierten auf einem Straßenstrich gelten. 2825  Etwa: Drogendealer und -Komsumenten, Einbrecher, Straßengangs, Unfall­ beteiligte, Prominente, Schaulustige bei besonderen Events etc., Beispiele abruf­ bar  unter http: /  / www.humorpix.com / pictures / google_street_view_accidents, http: /  / 



B. Datenschutzrechtliche Bewertung von Internetgeodiensten 691

Straßenraum aufhalten. Daneben kommt eine Identifizierung von Personen beim Verlassen oder Zutritt von bzw. zu Hauseingängen in Betracht, insbesondere wenn die jeweilige Hausnummer erkennbar ist.2826 Zusammenfassend lässt sich somit feststellen, dass die von der Firma Google und vergleichbaren Diensteanbietern verwendete Weichzeichnungstechnik den Personenbezug nicht per se entfallen lässt.2827 Es bleibt somit bzgl. abgebildeter, erkennbarer Personen bei dem datenschutzrechtlichen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt gem. § 4 I BDSG. dd) Bildnisschutz durch das KUG Der Schutz des Betroffenen vor einer unberechtigten Abbildung seiner Person könnte sich neben dem Datenschutzrecht auch aus seinem Recht am eigenen Bild ergeben, welches durch §§ 22, 23 KUG einfachgesetzlich ausgestaltet ist. Beide Schutztatbestände (d. h. BDSG – Recht auf informationelle Selbstbestimmung und KUG – Recht am eigenen Bild)2828 stehen nebeneinander und schließen sich nicht aus, weil sie jeweils auf einer anderen verfassungrechtlichen Ausprägung des Allgemeinen Persönlichkeitsrechts fußen und deshalb auch unterschiedliche Schutzrichtungen verfolgen.2829 Ein Schutz des Betroffenen kann sich daher zusätzlich aus §§ 22, 23 KUG ergeben.2830 searchengineland.com / cool-sights-in-google-street-view-14088, www.telegraph.co.uk /  technology / google / 5017329 / Google-Street-View-funny-images.html, http: /  / www. ebaumsworld.com / pictures / view / 80771311; Links entnommen von Holznagel / Schumacher, JZ 2011, 57 (62 Fn. 65). Ferner: http: /  / www.streetviewfun.com / top-100 / , http: /  / www.boredpanda.com / funny-google-street-view-photos-jon-rafman / . 2826  Allgemein trifft Caspar, DÖV 2009, 965 (967) hierzu die zutreffende Aussage, dass aufgrund der Häufigkeit des Aufenthalts im Nahbereich des eigenen Wohnraums eine hohe statistische Wahrscheinlichkeit dafür besteht, dass die betroffene Person einen individuellen Bezug zu der abgebildeten Örtlichkeit hat. Dies gilt umso mehr, je geringer frequentiert die aufgenommene Gegend ist. Ebenso Holz­ nagel / Schumacher, JZ 2011, 57 (58 f.) bzgl. des Aufenthalts und des Aspekts der Hausnummern, letzterer mit Verweis auf BVerfG, NJW 2006, 2836 – Prominentenvilla. 2827  Ebenso die Schlussfolgerung von Ernst, CR 2010, 178 (179). 2828  Hierzu hinsichtlich Google Street View – aus verfassungsrechtlicher Sicht – Holznagel / Schumacher, JZ 2011, 57 (58). 2829  Vgl. Scholz, in: Simitis, BDSG, § 6b Rn. 23; Klar, Datenschutz und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 169 ff. Caspar, DÖV 2009, 965 (970) wirft dennoch die Frage auf, ob § 23 KUG „generell von den Belangen des Datenschutzes dispensiert“, verneint dies aber im Ergebnis. 2830  Die umstrittene Frage, ob das Recht am eigenen Bild lediglich die Verbreitung oder Zurschaustellung in der Öffentlichkeit berührt oder ob auch die Datenerhebung zu eigenen Zwecken erfasst ist, kann hier außer Betracht bleiben, weil mit

692

Teil 4: Zugang zu privat vorgehaltenen Geodaten

Der Schutz nach dem KUG betrifft „Bildnisse“. Diese sind Darstellungen einer Person, die deren äußeres Erscheinungsbild in einer für Dritte erkennbaren Weise wiedergeben.2831 Zur Erkennbarkeit gilt das vorstehend Gesagte: Eine Person ist in den bewerteten Internetdiensten erkennbar, wenn sie entweder von der Verwischungssoftware nicht erfasst oder aufgrund ihres äußeren Erscheinungsbildes dennoch von Dritten (Dienstenutzern) identifiziert werden kann.2832 Der kunsturheberrechtliche Schutz greift nur bei der Verbreitung oder öffentlichen Zurschaustellung der Bildnisse ein, § 22 S. 1 KUG.2833 Die Zugänglichmachung der Bildnisse durch Abruf im Internet ist als öffentliche Zurschaustellung anzusehen (§ 19a UrhG).2834 Ist der Schutzbereich (i. S. e. Erlaubnispflicht) eröffnet, kommt eine Verbreitung bzw. öffentliche Zurschaustellung nur im Falle der Einwilligung (§ 22 S. 1 KUG) oder bei Vorliegen der Ausnahmen des § 23 I KUG in Betracht. Bzgl. der Einwilligung wurde bereits oben2835 hinsichtlich der datenschutzrechtlichen Einwilligung gem. § 4a BDSG angemerkt, dass diese ausdrücklich erfolgen muss und nicht fingiert werden kann. Dasselbe gilt auch im Kunsturheberrecht.2836 Als Ausnahme ist allein § 23 I Nr. 2 KUG relevant.2837 Demnach ist eine Veröffentlichung von Bildern2838 zulässig, auf denen die betroffenen Personen nur als Beiwerk neben einer Landschaft oder sonstigen Örtlichkeit erder Datenerhebung durch Google oder vergleichbare Internetdienste gerade eine solche anschließende Verbreitung in der Öffentlichkeit intendiert ist; allgemein hierzu Scholz, in: Simits, BDSG, § 6b Rn. 23 Fn. 56. 2831  Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 38; ähnlich Dreier, in: Dreier / Schulze, UrhG, KUG § 22 Rn. 1; Jahn / Striezel, K&R 2009, 753 (757). 2832  Ebenso Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S.  39 m. w. N. 2833  Allerdings ist anerkannt, dass bzgl. der Herstellung derartiger Bildnisse § 823 I BGB (Allgemeines Persönlichkeitsrecht als sonstiges Recht) eingreift, vgl. Jahn / Striezel, K&R 2009, 753 (757) m. w. N. in Fn. 65. 2834  Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 40 m. w. Erläuterungen; Lindner, ZUM 2010, 292 (294). 2835  S. o. Text zu Fn. 2765 f. 2836  Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 41 m. w. N.; ebenso Jahn / Striezel, K&R 2009, 753 (757). 2837  Zur Frage der Einschlägigkeit der sonstigen Ausnahmetatbestände des § 23 I KUG vgl. Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 41 ff. 2838  Zur Unterscheidung der Begriffe Bild und Bildnis vgl. Dreier, in: Dreier / Schulze, UrhG, KUG § 22 Rn. 1; Fricke, in: Wandtke / Bullinger, UrhR, KUG § 23 Rn. 2.



B. Datenschutzrechtliche Bewertung von Internetgeodiensten 693

scheinen. Für das Eingreifen des Ausnahmetatbestandes ist erforderlich, dass das Thema der Abbildung die Landschaft oder sonstige Örtlichkeit ist und die Darstellung der Person demgegenüber nur eine untergeordnete Rolle einnimmt.2839 Der Einzelne darf nicht aus der Anonymität der Gesamtbetrachtung herausgelöst werden.2840 Die abgebildete Person muss weggelassen werden können, ohne dass sich der Gesamteindruck des Bildes ändert.2841 Hierzu konstatieren Dreier / Spiecker gen. Döhmann hinsichtlich des Panoramadienstes Google Street View, dass „die Aufnahmen jedenfalls nicht in besonderem Maß auf die abgebildeten Personen fokussiert sind, sondern dass diese vielmehr als natürlicher Bestandteil einer als realistisch abgebildeten Straßenszene erscheinen“.2842 Bei der Gesamtbetrachtung der jeweiligen Aufnahme (d. h. des gesamten Straßenmotivs) wird diese Bewertung zutreffen. Fraglich ist aber, ob sich aus der Zoomfunktion, welche in allen betrachteten Panoramastraßen-Diensten integriert ist, etwas anderes ergibt.2843 Zwar handelt es sich bei der Zoomfunktion lediglich um einen digitalen Zoom, mit dem nicht die Bildqualität, sondern lediglich der Bildausschnitt „verbessert“ werden kann; hierdurch kann allerdings die – eigentlich nur beiläufig aufgenommene – Person derart fokussiert werden, dass sie Hauptgegenstand des herangezoomten Bildausschnittes wird.2844 Hiergegen wird eingewandt, dass das Abstellen auf die Zoomfunktion zur Folge hätte, dass bei jedem digital verfügbaren Bild durch digitale Vergrößerung der Beiwerkcharakter entfallen müsste.2845 Die Besonderheit der Panoramadienste wie Google Street View besteht jedoch darin, dass die Zoomfunktion bereits im Dienst enthalten ist und das Bild deshalb nicht erst durch eine Drittsoftware (etwa ein Bildbearbeitungsprogramm) nachträglich manuell vom Benutzer bearbeitet werden muss. Dass die Zoomfunktion erst vom Betrachter genutzt werden muss, um aus 2839  Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 42 m. w. N. 2840  Lindner, ZUM 2010, 292 (294) m. w. N. 2841  Jahn / Striezel, K&R 2009, 753 (757) m. w. N. 2842  Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 42 f. 2843  Lediglich bei dem Dienst Bilderbuch Köln, welcher sich aus hochgeladenen Bildern der Dienstenutzer zusammensetzt, ist eine im Dienst integrierte Zoomfunktion nicht enthalten. Die Qualität kann hier aber z. T. besser als jene bei Google Street View sein, weil seitens der Nutzer eine hochwertigere Technik oder eine bessere Bildposition (näher „am Geschehen“) genutzt wird, sodass die Unterschiede im Ergebnis marginal sind. 2844  So auch Ott, WRP 2008, 393, 413. 2845  So etwa Lindner, ZUM 2010, 292 (294).

694

Teil 4: Zugang zu privat vorgehaltenen Geodaten

dem Bild ein Bildnis entstehen zu lassen, ist unerheblich, solange der Betrachter über eine solche Funktion verfügt und diese auch nutzt bzw. nutzen will.2846 Die Zoomfunktion solle ferner nichts anderes bewirken als die Möglichkeit für den Betrachter, seine Aufmerksamkeit auf das Beiwerk zu richten.2847 Dies ist unzutreffend: Durch die Zoomfunktion wird der Bildausschnitt verändert, wodurch die abgebildete Person zentral in die Bildmitte rückt und damit den Großteil (bzw. jedenfalls den maßgeblichen Fokus) des Bildes einnimmt.2848 Dies ist bei der Betrachtung eines (analogen) Bildes ohne Zoomfunktion nicht möglich. Infolge der Zoomfunktion, die insbesondere zur besseren Erkennbarkeit der abgebildeten Personen genutzt werden wird, ist der Beiwerkcharakter somit abzulehnen, sodass § 23 I Nr. 2 KUG nicht eingreift mit der Folge, dass die Abbildung erkennbarer Personen nach dem KUG unzulässig ist. b) Abbildung von Häuserfronten Bei den abgebildeten Häuserfronten (Hausfassaden) handelt es sich um Sachdaten, sodass – anders als bei der unmittelbaren Abbildung von Personen – eine (zusätzliche) Zuordnung zu dem jeweiligen Eigentümer / Besitzer erfolgen muss. Notwendig ist neben der Identifizierung einer konkreten Person durch Zuordnung des abgebildeten Objekts zu dieser, dass aus der Beobachtung des abgebildeten Objekts persönlichkeitsrelevante Rückschlüsse auf diese Person gezogen werden können. Eine Identifizierung des Eigentümers bzw. Besitzers eines Hausgrundstücks ist entweder durch aktuelles Wissen über den Betroffenen beim Datennachfrager (Dienstenutzer) oder durch Zugriff auf verfügbares Wissen (Grundbuch, Melderegister, Telefonbuch) möglich.2849 Notwendig ist die Lokalisierung des Grundstücks und die Zuordnung zur betroffenen Person 2846  A. A. Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 43 mit dem fraglichen Argument, dass aufgrund des bloß digitalten Zooms kein Mehr an Information über die betreffende Person zu erlangen ist. Da­ rauf kommt es aber gar nicht an. Entscheidend ist vielmehr, dass die betreffende Person zentral in den Bildaussschnittt gerückt wird, vgl. Fricke, in: Wandtke / Bullinger, UrhR, KUG § 23 Rn. 2, 27, 28; Lindner, ZUM 2010, 292 (294); Ernst, CR 2010, 178 (180 f.). 2847  So Meyer, K&R 2008, 201 (207) und, diesen zitierend, Lindner, ZUM 2010, 292 (294) sowie Jahn / Striezel, K&R 2009, 753 (757). 2848  Ebenso die Einschätzung des Schweizerischen Bundesgerichts, MR-Int 2012, 43 (45). 2849  Ebenso Schweizerisches Bundesverwaltungsgericht, MR-Int 2011, 49 (54).



B. Datenschutzrechtliche Bewertung von Internetgeodiensten 695

ohne physische Anwesenheit vor dem Hausgrundstück (d. h. etwa über das Internet), weil ansonsten nichts preisgegeben würde, was nicht ohnehin durch bloße Augenscheinnahme vor Ort ersichtlich ist. Die „Identifizierung“ des Hausgrundstücks ist etwa durch Betrachten der Hausnummer unmittelbar im Panoramastraßen-Dienst oder auf andere Weise über das Internet (insbesondere die Hausnummernangaben von Google Maps etc.)2850 möglich.2851 Durch das Wissen um die Adresse des Hausgrundstücks kann mithilfe des verfügbaren Zusatzwissens auf den Eigentümer bzw. Besitzer geschlossen werden.2852 Fraglich ist aber, ob aus der Abbildung einer Hausfassade persönlichkeitsrelevante Rückschlüsse auf Bewohner oder Eigentümer des entsprechenden Gebäudes gezogen werden können. Nach zutreffender Auffassung ist die Abbildung einer Häuserfront dann eine Einzelangabe i. S. d. § 3 I BDSG, wenn hieraus, d. h. über die äußere Gestalt und Beschaffenheit von Haus(fassade) und Umgebung sowie die Art der Bebauung, Rückschlüsse auf Verhaltensweisen oder Eigenschaften von Eigentümern oder Bewohnern des betreffenden Grundstücks bzw. Gebäudes gezogen werden können.2853 Der Problemkreis der Persönlichkeitsrelevanz ist eng mit der Frage verknüpft, ob der Persönlichkeits- und Datenschutz nicht dann ausgeschlossen ist, wenn das abgebildete Sachdatum (hier: die Gebäudeansicht) der Allgemeinheit zugänglich ist.2854 Insofern kann nämlich von dem Schutzzweck 2850  Die Ermittlung der Hausnummern kann i. R. v. Google Maps (oder anderen Kartendiensten) auf zweierlei Weise erfolgen: Am einfachsten ist es, wenn die Hausnummer bereits in der kartographischen Darstellung des Dienstes enthalten ist. Ist dies nicht der Fall, kann über die Lokalisierungs-Suchfunktion eine Adressangabe hausnummerngenau nachgefragt werden, sodass über das reihenweise Probieren die richtige, gesuchte Hausnummer ermittelt werden kann. 2851  Ebenso Lindner, ZUM 2010, 292 (296), der allerdings im Falle der nicht ermittelbaren Hausnummer (Adressangabe) an der Personenbeziehbarkeit zweifelt, diese im Ergebnis aber „in den meisten Fällen“ bejaht. 2852  Ebenso Jahn / Striezel, K&R 2009, 753 (755). 2853  Lindner, ZUM 2010, 292 (296 ff.); Spiecker gen. Döhmann, CR 2010, 311 (314 f.); auch das Schweizerische Bundesverwaltungsgericht bejaht den Personenbezug (i. S. e. Persönlichkeitsrelevanz) nahezu unproblematisch auch bei der Abbildung von Häusern und Grundstücken; problematisch sei allein die Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit, vgl. Schweizerisches Bundesverwaltungsgericht, MR-Int 2011, 49 (53). Klar, Datenschutz und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 140 ff. will „per se“ eine Persönlichkeitsrelevanz von Fassadenansichten annehmen. 2854  Die rechtliche Einordnung der Frage der allgemeinen Zugänglichkeit ist vorliegend problematisch: Nach hier vertretener Auffassung ist die Persönlichkeitsrelevanz bereits eine Frage des Vorliegens des personenbezogenen Datums und damit der Einschlägigkeit des § 4 I BDSG (und damit des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung dem Schutzbereich nach). Zugleich ist die Allgemeinzugänglichkeit aber Tatbestandsmerkmal des Erlaubnistatbestandes des § 29 I Nr. 2 BDSG und

696

Teil 4: Zugang zu privat vorgehaltenen Geodaten

der Norm (hier des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung als Ausprägung des Allgemeinen Persönlichkeitsrechts) argumentiert werden, dass es eines Schutzes nicht bedarf, wenn der Betroffene keine schützenswerte Erwartung an seine (räumliche) Privatsphäre (Privatheit i. S. v. Abgeschiedenheit) hegen darf, weil er sich (bzw. „sein Haus“) vollständig in der Öffentlichkeit befindet.2855 Im Gegensatz zu Satelliten- oder Luftbildaufnahmen, die u. a. nicht frei zugängliche Objekte (Hinterhöfe, Dachflächen, geschützte Gartenbereiche) abbilden,2856 werden die Panorama-Straßenansichten grundsätzlich vom öffentlich zugänglichen Straßenraum2857 aus aufgenommen.2858 Daraus folgt, dass der Betroffene keine begründete Erwartung an seine (räumliche) Privatheit i. S. v. Abgeschiedenheit hegen kann.2859 Etwas anderes könnte sich hingegen daraus ergeben, dass die Aufnahmen nicht aus der üblichen Passantenperspektive (also ca. 1,60–190 m), sondern von einer Höhe von ca. 2,50 m2860 bzw. sogar 2,90 m2861 aufgenommen werden. Dreier / Spiecker gen. Döhmann ziehen daraus die Konsequenz, dass eine Allgemeinzugänglichkeit nicht gegeben ist, wenn aufgrund der (ggü. „normalen“ Passanten) höheren Aufnahmeperspektive (etwa bei Überwindung von Zäunen, Hecken oder sonstigem Sichtschutz) ein anderer Blickwinkel eingenommen wird, der zusätzliche Einblicke in den privaten Rückzugsdamit Element der Rechtfertigungsebene. Dementsprechend wird die Frage regelmäßig bei der Einschlägigkeit des Erlaubnistatbestandes behandelt, vgl. etwa Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 87 ff. 2855  Siehe hierzu bereits oben erläuternd ff) Entfallen des Schutzes wegen Allgemeinzugänglichkeit, S. 343 ff. sowie LG Waldshut-Tiengen, MMR 2000, 172 (174 f.); LG Köln, MMR 2010, 278 (279) mit Verweis auf BVerfG, NJW 2006, 2836 (2837) – Prominentenvilla. 2856  Siehe hierzu bereits oben ff) Entfallen des Schutzes wegen Allgemeinzugänglichkeit, S. 343 ff. 2857  Siehe zu den entsprechenden Vorschriften bereits oben (2) Verkehrsnetze, S. 210 ff. (vgl. insoweit die Landesstraßen- und Wegegesetze, etwa §§ 2 I, 5 StrG BW). 2858  Ausnahmen können insoweit bestehen, als die Aufnahmefahrzeuge auch der Öffentlichkeit nicht zugängliche Privatwege zu Aufnahmezwecken befahren, hierzu http: /  / www.manager-magazin.de / unternehmen / artikel / 0,2828,732630,00.html und http: /  / www.spiegel.de / wirtschaft / unternehmen / street-view-panne-google-zahlt-ei nen-dollar-schadensersatz-a-732597.html. 2859  Ebenso LG Waldshut-Tiengen, MMR 2000, 172 (174 f.). 2860  Zum Verfahren der Datenerfassung vgl. Klar, Datenschutzrecht und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 31. 2861  So Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 88.



B. Datenschutzrechtliche Bewertung von Internetgeodiensten 697

raum des Grundstückseigentümers oder -nutzers ermöglicht.2862 Dies soll insbesondere deshalb gelten, weil die Anbringung von Sichtschutz bewusst zur Abschirmung vor dem Publikumsverkehr erfolgt und auf die übliche Passantenhöhe zugeschnitten ist. Der Ansicht ist im Ansatz zuzustimmen.2863 Allerdings werden die praktischen Konsequenzen eher gering sein:2864 Zum einen hat die Eingrenzung nur Auswirkungen auf Grundstücke, welche vom öffentlichen Straßenraum zurückgesetzt sind und (im Vorgarten) über einen Sichtschutz verfügen. Dieser muss so ausgestaltet sein, dass er Einblicke in den dahinter liegenden Bereich nahezu ausschließt; dies wird in der Regel nur in Wohngegenden der Fall sein, wo (Einfamilien-)Häuser mit Gartengrundstücken bestehen. Zudem darf es nicht möglich sein, vom sonstigen öffentlich zugänglichen Straßenraum aus Einblicke in den abgegrenzten Gartenbereich zu erhalten. Durch Veränderung der Betrachtungsposition kann dies aber (auch ohne Hilfsmittel) durch Ausnutzung der Umgebung oftmals leicht geschehen. Hinzu kommt, dass die Aufnahme des Kamerawagens von der mittleren Fahrbahn aus erfolgt, sodass der Einfallswinkel des Bildausschnitts nicht sonderlich groß sein wird.2865 Einen ähnlichen Einfallswinkel wird man regelmäßig auch dann erreichen können, wenn man sich von dem betreffenden Grundstück weiter entfernt und etwa Bodenerhebung oder künstliche sonstige Anhöhen ausnutzt. Nur in Ausnahmefällen wird es deshalb so sein, dass aufgrund der Aufnahmehöhe von 2,50–2,90 m „bessere“, tiefere Ein2862  Ebenso Moritz, jurisPR-ITR 17 / 2012 Anm. 4 zu Schweizerisches Bundesgericht, MR-Int 2012, 43 ff.; ähnlich Forgó / Krügel / Müllenbach, CR 2010, 618 (621). 2863  Gleiches vertritt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte (EDÖB), welcher seine Sichtweise vom Schweizerischen Bundesverwaltungsgericht bestätigt sah, vgl. Schweizerisches Bundesverwaltungsgericht, MR-Int 2011, 49 (55 f.). Die Aufnahme aus durchschnittlicher Kopfhöhe sei mit Blick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz angemessener (eigentlich: erforderlicher), weil hierdurch geringere Eingriffe in den Privatbereich der betroffenen Personen drohten. 2864  Im Ergebnis ähnlich, allerdings mit anderer Begründung (gerade noch Allgemeinzugänglichkeit) Klas, Grenzen der Erhebung und Speicherung allgemein zugänglicher Daten, S. 49 f. und Klar, Datenschutz und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 210 ff. (Allgemeinzugänglichkeit). 2865  Ähnlich auch LG Berlin, Beschl. v. 13.09.2010 – 37 O 363 / 10 = ZUM-RD 2011, 418 ff. – juris Tz. 8: Die Antragstellerin „übersieht dabei, dass die Fahrzeuge sich nicht auf dem Bürgersteig bewegen[,] sondern die Aufnahmen von der Fahrbahn aus getätigt werden, so dass aufgrund der anderen Winkelverhältnisse nicht mit hinreichender Gewissheit anzunehmen ist, dass dadurch Aufnahmen möglich oder sogar wahrscheinlich sind, die den Vorgarten oder Räumlichkeiten detailliert wiedergeben.“; unergiebig hingegen die hiergegen erhobene sofortige Beschwerde vor dem KG Berlin, Beschl. v. 25.10.2010 – 10 W 127 / 10 = MMR 2011, 414 f. Beachtlich ist auch der ggü. dem Bürgersteig abgesenkte Straßenbelag, welcher zu einer Nivellierung des Höhenunterschiedes führen wird.

698

Teil 4: Zugang zu privat vorgehaltenen Geodaten

blicke in den räumlich abgegrenzten und geschützten Bereich von (Garten-) Grundstücken möglich sind, die nicht auch auf andere Weise vom öffentlichen Straßenraum aus einsichtig sind. Soll sichergestellt werden, dass stets von der Allgemeinzugänglichkeit ausgegangen werden kann, müssen die Aufnahmen aus der üblichen Passantenperspektive, d. h. maximal bis 2,00 m Aufnahmehöhe, erfolgen.2866 Die Allgemeinzugänglichkeit führt allerdings nicht per se zum Ausschluss des Persönlichkeitsschutzes (vermittelt über das Datenschutzrecht), weil das Schutzbedürfnis bzw. die Schutzerwartung des Betroffenen ob der Allgemeinzugänglichkeit zwar abgesenkt, nicht aber vollständig aufgehoben ist.2867 Für die Panoramastraßendienste muss jedoch gelten, dass diese nicht mehr darstellen, als auch der vor Ort anwesende Betrachter erblicken kann, sofern aufgrund der Aufnahmehöhe nicht ausnahmsweise etwas anderes gilt. Dies muss zum prinzipiellen Ausschluss der Häuserfassaden aus dem Schutzbereich des Datenschutzrechts führen. Besonderheiten können sich allenfalls aus dem Einzelfall ergeben. c) Abbildung von Kfz-Kennzeichen Erkennbare (lesbare) Kfz-Kennzeichen lassen den Rückschluss auf den Halter (zumeist auch Eigentümer) des Fahrzeugs zu und sind somit personenbezogene Daten.2868 Der Personenbezug bzw. der Datenschutz entfällt auch nicht dadurch, dass es sich um Zwangsdaten handelt.2869 Sofern KfzKennzeichen somit erkennbar sind, was aufgrund einer gewissen Fehlerquote bei der Erkennung und Weichzeichnung von Kennzeichen der Fall ist, werden personenbezogene (Sach-)Daten zunächst erhoben und anschließend verarbeitet. d) Abbildung sonstiger Gegenstände Kraftfahrzeuge können auch auf andere Weise als durch das angebrachte Kfz-Kennzeichen (Nummernschild) identifiziert werden. Dies ist insbesondere möglich, wenn es sich um besondere Marken oder äußere Merkmale in wenig befahrenen bzw. besiedelten Gebieten (z. B. Kleinstädte, Dörfer, 2866  So das allgemein Fazit von Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 88 f. 2867  Vgl. hierzu bereits oben ff) Entfallen des Schutzes wegen Allgemeinzugänglichkeit, S. 343 ff. Dies gilt insbesondere für die Notwendigkeit der Kontrolle der Weiterverwendung der personenbezogenen Daten. 2868  Ebenso Jahn / Striezel, K&R 2009, 753 (755) m. w. N. 2869  BVerfGE 120, 378 – Kfz-Kennzeichenerfassung; hierzu auch Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, 73 ff.



B. Datenschutzrechtliche Bewertung von Internetgeodiensten 699

Nachbarschaft) handelt, in denen die jeweiligen Kfz-Halter und ihr Fuhrpark „stadtbekannt“ sind; dies kann etwa auch der Fall sein, wenn ein Fahrzeug regelmäßig auf einem bestimmten Stellplatz abgestellt wird. Insbesondere Nachbarn ist somit die Zuordnung des betreffenden Kfz zum jeweiligen Kfz-Halter möglich (Identifizierbarkeit). Allerdings ist hierbei fraglich, inwieweit die Abbildung bzw. Auffindbarkeit in den beschriebenen Panoramastraßen-Diensten zu einer (Verschärfung der) Eingriffsintensität führen kann (Persönlichkeitsrelevanz): Weil die Aufnahme des Straßenbildes nur punktuell, d. h. einmalig oder jedenfalls in großen Zeitabständen erfolgt, können keine Rückschlüsse auf den (aktuellen) Aufenthaltsort des KfzHalters gezogen bzw. ein Bewegungsprofil erstellt werden. Weil außerdem keine Angaben gemacht werden, wann genau die Aufnahme des Straßenbildes erfolgte, kann auch nicht auf den damaligen Aufenthaltsort geschlossen werden.2870 Möglich ist somit nur eine allgemein Zuordnung des Kraftfahrzeugs zu seinem Halter. Diese ist denjenigen Personen, die das betreffende, abgebildete Fahrzeug ohne Erkennbarkeit des Kennzeichens identifizieren können, aber ohnehin möglich, sodass sich für sie kein zusätzlicher Erkenntnisgewinn ergibt, der aber für das Eingreifen datenschutzrechtlicher Erlaubnistatbestände erforderlich wäre.2871 Für andere Dienstenutzer, die über derartiges Zusatzwissen nicht verfügen, ist schon eine Zuordnung zum Kfz-Halter ausgeschlossen, sodass praktisch keine Konstellationen denkbar sind, in denen die Abbildung von Fahrzeugen, deren Kennzeichen nicht erkennbar ist, eine Persönlichkeitsrelevanz für deren Halter darstellt.2872 Die Abbildung sonstiger Gegenstände (Sachen) ist überhaupt nur dann datenschutzrechtlich relevant, wenn eine Identifizierung des jeweiligen Eigentümers der Sache möglich ist.2873 Ist dies – ausnahmsweise – der Fall, muss in einem zweiten Schritt geprüft werden, ob durch die Abbildung im Panoramastraßen-Dienst ein größerer Erkenntnisgewinn zu erlangen ist als ebenfalls betonend Forgó, MMR 2010, 217 (218). Forgó, MMR 2010, 217: „Wer also nicht ohnehin weiß, wem welches Auto gehört oder wer wo wohnt, kann das durch Google StreetView ebenso wenig erfahren, wie zu erkennen ist, wer wann wohin gegangen ist.“ 2872  A. A. wohl Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S.  72 f. 2873  Abgelehnt etwa für die Abbildung einer Kuh mit erkennbarer Ohrenmarkennummer vom AG Köln, Urt. v. 22.06.2010, AZ 111 C 33 / 10, hierzu Erläuterung Ott, WRP 2011, 655 (685). Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 73 nennen Koffer mit sichtbarem Anhänger, Wahlplakate, lesbare Veranstaltungsankündigungen unter Nennung der Beteiligten, Unternehmensschilder. Hier mag zwar die Individualisierung gelingen, fraglich ist aber die Persönlichkeitsrelevanz, wenn die entsprechenden Gegenstände allgemein zugänglich sind und nichts weiter preisgeben, was nicht ohnehin durch Betrachtung vor Ort erfasst werden kann. 2870  Dies

2871  Ebenso

700

Teil 4: Zugang zu privat vorgehaltenen Geodaten

durch die bloße Betrachtung vor Ort. Dies wird nur in Ausnahmesituationen der Fall sein. Sofern – etwa durch eine nicht spiegelnde Fensterscheibe – Einblicke in Wohnbereiche (und eine Identifizierung des betroffenen Wohnungsinhabers) möglich sind, kommt das Datenschutzrecht ebenfalls zur Anwendung.2874 Hier streitet schon Art. 13 I GG für die Privatheit des abgebildeten Bereichs; gleiches gilt mit Blick auf das allgemeine Persönlichkeitsrecht gem. Art. 2 I i. V. m. 1 I GG (räumliche Abgeschiedenheit). Für Büro- oder Geschäftsräume wird dies – wenn überhaupt – nur dann gelten, wenn sie nicht dem allgemeinen Publikumsverkehr geöffnet sind. Bejahendenfalls ist weiter zu prüfen, ob persönlichkeitsrelevante Rückschlüsse auf individualisierbare Personen möglich sind, die diese nicht lediglich in ihrer Öffentlichkeitssphäre tangieren. e) Ausschluss wegen Allgemeinzugänglichkeit Bereits oben wurde für die Gebäudeansichten festgestellt, dass ein (Daten-)Schutz wegen der Allgemeinzugänglichkeit prinzipiell ausscheidet, wenn durch die Internetdienste nicht mehr preisgegeben wird, als vom öffentlich zugänglichen Straßenraum durch bloße Inaugenscheinnahme vor Ort ersichtlich ist.2875 Fraglich ist, ob dasselbe auch für die Abbildung von (erkennbaren) Personen oder sonstigen Gegenständen gilt. Auch hier gilt im Ausgangspunkt, dass der Betroffene keine schützenswerte Erwartung an seine Privatheit hat,2876 sofern er sich in der Öffentlichkeit bewegt und sich dessen bewusst ist.2877 Unerheblich ist auch, wie groß der Kreis der Beobachter ist (Internetöffentlichkeit oder lediglich Beobachter vor Ort), weil per 2874  Ebenso

Schweizerisches Bundesgericht, MR-Int 2012, 43 (45). ff) Entfallen des Schutzes wegen Allgemeinzugänglichkeit, S. 343 ff. und – speziell für die Abbildung von Häuserfronten in Panoramastraßen-Diensten  – b) Abbildung von Häuserfronten, S. 694 ff. 2876  Strenger ist hingegen das Schweizerische Bundesverwaltungsgericht, MR-Int 2011, 49 (55): „Ausserdem mag zwar das Stadtzentrum in der Regel als öffentlicher Bereich angesehen werden; der Einzelne, der aber beispielsweise als Kunde oder als Inhaber eine Apotheke betritt, dürfte sich in seinem Privatbereich betroffen fühlen. Ebenso wird eine Quartierstraße grundsätzlich dem öffentlichen Raum zugeschrieben und von einem zufälligen Passanten auch als solche wahrgenommen. Für die Menschen, die in dieser Strasse wohnen, gehört sie jedoch zum privaten Raum. Je nach Blickwinkel verändert sich somit die Zuordnung zu öffentlichem oder privatem Bereich.“ Die Ausführungen sind mit der in Deutschland vom BVerfG zum Allgemeinen Persönlichkeitsrecht entwickelten Sphärentheorie nicht vereinbar und lassen sich daher nicht auf die rechtliche Situation in Deutschland übertragen. 2877  Zu Ausnahmen (privater Rückzugsbereich im öffentlichen Verkehrsraum) vgl. die st. Rspr. des BGH und des BVerfG seit BVerfGE  101, 361 – Caroline von 2875  S. o.



B. Datenschutzrechtliche Bewertung von Internetgeodiensten 701

se keine berechtigte Schutzerwartung seitens des Betroffenen besteht, wenn und weil er sich in der Öffentlichkeit bewegt und damit rechnen muss, (überhaupt) beobachtet zu werden.2878 Dies kann allein auf der Ebene der Interessenabwägung i. S. d. § 29 I Nr. 2 BDSG Beachtung finden.2879 Etwas anderes könnte sich nur daraus ergeben, dass der Betroffene in den Panoramastraßen-Diensten dauerhaft in der abgebildeten Weise dargestellt wird, wohingegen eine Beobachtung vor Ort nur momentan möglich war. Bezüglich beweglicher Geoobjekte, die nicht dauerhaft am abfotografierten Ort verbleiben, kann nicht von einer Allgemeinzugänglichkeit ausgegangen werden, weil die betroffenen mobilen Objekte nicht wieder in der gleichen Weise angetroffen und erblickt werden können, wie dies bei der ursprünglichen Aufnahme durch die Kamerafahrzeuge der Fall war.2880 Nur bei permanenten Objekten, die nur marginalen äußerlichen Veränderungen unterliegen, kann von einer Allgemeinzugänglichkeit ausgegangen werden.2881 f) Panoramio Besondere Beachtung muss der Dienst „Panoramio“ der Firma Google erfahren. Dabei handelt es sich um einen browserbasierten Internetdienst, mit dem georeferenzierte digitale Fotos visualisiert und ausgetauscht werden können. Der Dienst ist in Deutschland in Google Maps / Earth integriert, soweit keine StreetView-Aufnahmen von dem Betrachtungsort vorhanden sind. Auf eine Zurechnung der von Internetnutzern (Dritten) aufgenommenen Fotos zur Firma Google kommt es mithin nicht an. Allerdings Monaco II; anders noch BGH NJW 1995, 1128 ff.; BVerfG NJW 2000, 1021; hierzu insgesamt statt vieler Lettl, WRP 2005, 1045 ff. 2878  A. A. wohl Holznagel / Schumacher, JZ 2011, 57 (60). 2879  Hierzu siehe sogleich b) Bestehen eines Erlaubnistatbestandes, S. 705 ff. 2880  Notwendig ist daher, dass die Quelle auch noch im Zeitpunkt des Informa­ tionsgesuchs bzw. Informiertwerdens – aktuell – öffentlich zugänglich ist. Bei dauerhaft physisch vorhanden Quellen, welche der regelmäßige Anwendungsbereich des Art. 5 I 1 Alt. 2 GG sind, ist dies weitgehend unproblematisch. Ist die Informationsquelle aber der Informationsgegenstand (d. h. das reale Geoobjekt) selbst, kommt es darauf an, dass dieser dauerhaft der Öffentlichkeit zugänglich ist, damit sich (weiterhin) aus ihm informiert werden kann. Dies ist bei mobilen Gegenständen regelmäßig nicht der Fall, weil sie nicht in der gleichen Art und Weise wieder angetroffen werden (können), wie sie von den Diensteanbietern seinerzeit aufgenommen wurden. 2881  Abgrenzungsschwierigkeiten können sich bei saisonal oder regelmäßig wiederkehrenden Objekten ergeben. Hier können allerdings im Einzelfall anhand der vorgegebenen Kriterien (Individualisierbarkeit, Persönlichkeitsrelevanz, äußerliche Homogenität und Dauerhaftigkeit) zutreffende, angemessene Ergebnisse erzielt werden.

702

Teil 4: Zugang zu privat vorgehaltenen Geodaten

ist zu betonen, dass die abgebildeten Fotos nur punktuell und nicht flächendeckend vorliegen. Bzgl. der implementierten Bilder gilt das oben zum Personenbezug Gesagte: Werden Gebäude(teile) abgebildet und ist (infolge der Georeferenzierung) eine Zuordnung zum jeweiligen Eigentümer / Mieter / etc. möglich, unterfallen die Daten dem datenschutzrechtlichen Erlaubnisvorbehalt. I. d. R. wird von einer Allgemeinzugänglichkeit der abgebildeten Hausfassaden auszugehen sein. Dabei ist zu betonen, dass die Qualität der Aufnahmen regelmäßig deutlich besser ist als jene der StreetView-Aufnahmen, sodass ggf. größere Rückschlüsse auf den Betroffenen möglich sind. Ferner werden Kfz-Kennzeichen (sofern abgebildet) nicht verwischt / verpixelt, sodass nahezu jedem Internetnutzer prinzipiell eine Zuordnung zum Kfz-Halter möglich ist. Hierfür besteht kein ersichtliches Interesse. Infolge der fehlenden Allgemeinzugänglichkeit der KFZ (als bewegliche Geoobjekte)2882 überwiegt vielmehr das Schutzinteresse des Betroffenen. Es ist somit zu konstatieren, dass die Abbildung von Häuserfronten infolge der Allgemeinzugänglichkeit ebenso wie in Google StreetView regelmäßig zulässig ist. Etwas anderes gilt für die erkennbare Abbildung von KfzKennzeichen oder Personen. Es ist daher zu fordern, dass die Implementierung der Panoramio-Bilder in Google Maps / Earth bzw. deren Bereitstellung überhaupt nur dann erfolgt, wenn die Bilder mit der für Google StreetView genutzten Verwischungssoftware nachträglich automatisch bearbeitet wurden. Andernfalls wäre von der Firma Google zu fordern, dass sie manuell die Abbildung von Personen und Kfz-Kennzeichen unkenntlich macht. 2. Zulässigkeit der Datenbereitstellung a) Privilegierung der Datenbereitstellung? Analog zur Konstellation bei den Internet-Kartendiensten wäre auch bei den Panoramastraßendiensten eine Privilegierung nach § 41 BDSG denkbar. Hierzu wurde bereits oben ausgeführt, dass eine solche für rein wirtschaftlich agierende Unternehmen wie Google oder Microsoft nicht in Betracht kommt, weil es an einer journalistisch-redaktionellen oder literarischen Zwecksetzung fehlt. Etwas anderes gilt wohl2883 nach Auffassung des LG 2882  S. o.

d) Abbildung sonstiger Gegenstände, S. 698 f. LG Köln, MMR 2010, 278 (279) hat die Frage mangels Entscheidungserheblichkeit i. E. offengelassen, „neigt [aber] dazu …, der Beklagten das Medienprivileg gem. § 41 BDSG zuzugestehen, da sich deren Tätigkeit nicht darauf ­beschränkt, bestimmte Örtlichkeiten abzubilden und diese im Stadtplan genau zu lokalisieren, sondern diese darüber hinaus Informationen zu Hintergründen von 2883  Das



B. Datenschutzrechtliche Bewertung von Internetgeodiensten 703

Köln für das sog. „Bilderbuch Köln“. Dabei handelt es sich um einen Inter­ netdienst, welcher auf der Basis der Orthophotos von Google Maps / Earth2884 Bilder zu der jeweiligen Adresse innerhalb Kölns anbietet, welche durch den Anbieter selbst oder Internetnutzer, welche sich zuvor beim Betreiber der Internetseite angemeldet haben, hochgeladen worden sind. Derartige Dienste sind mittlerweile auch in anderen deutschen Städten vorhanden.2885 Angemeldete Benutzer können zudem Kommentare zu den abgebildeten Straßen abgeben. Anders als bei den 360°-Panoramastraßenansichten handelt es sich bei den im Bilderbuch-Köln eingebetteten Fotos nicht um aneinandergereihte Bilderfolgen, die eine systematische Aufnahme des Straßenbildes darstellen bzw. ermöglichen, sondern um Einzelaufnahmen, die aber – nach dem Willen der Betreiber der Internetseite – irgendwann durch Vervollständigung ein vollständiges Abbild des städtischen Straßenbildes ermöglichen und somit den Diensten von Google (Street View) und Microsoft (StreetSide) in Nichts nachstehen sollen.2886 Der maßgebliche Unterschied (im Geschäftsmodell) zu Google Street View etc. besteht darin, dass infolge des Heraufladens durch angemeldete Benutzer keine eigenen Inhalte bereitgestellt werden, sofern nicht davon ausgegangen wird, dass der Betreiber der Internetseite für die (Foto-)Beiträger der Benutzer haftet. Das LG Köln bejaht die Voraussetzungen des Medienprivilegs2887 gem. § 41 BDSG: Der Betreiber des Internetdienstes Bilderbuch Köln kann für sich zunächst in personeller Hinsicht das Medienprivileg in Anspruch nehmen: Dieses gilt für die Presse im verfassungsrechtlichen Sinne und folglich auch für die „elektronische Presse“, darunter Telemediendienste. Hierunter fallen auch Betreiber von Internetseiten, sofern sie unter den Pressebegriff Stadtgeschichte, Architektur u. Ä. gibt – wenn diese auch nicht auf jede einzelne Abbildung bezogen sind … Die Kammer geht davon aus, dass diese Voraussetzungen [des § 41 BDSG] für das Angebot der Beklagten erfüllt sind.“ 2884  Durch Anklicken der Nutzungsbedingungen der eingebetteten Orthophotos wird man auf die Nutzungsbedingungen der Firma Google für Google Maps / Earth weitergeleitet. 2885  Vgl. http: /  / www.bilderbuch-koeln.de / Themen / Presse: „Die abracus GmbH ist Betreiber der abracus photoworld als Dachportal aller fotografischen Aktivitäten sowie der Fotoportale deutscher Städte (Bilderbuch Köln, Düsseldorf, Berlin, Hamburg, Bonn, Münster uvm.)“. 2886  Vgl. LG Köln, MMR 2010, 278: „In den kommenden Jahren wollen wir von jedem Haus ein Foto zeigen können … Neu ist die Möglichkeit der direkten Verknüpfung von Fotos (Foto-Tagging). Damit können Teile von Fotos mit anderen Fotos verlinkt werden und so ganze Fotofolgen, Stadtrundgänge oder Bildergeschichten entstehen.“ 2887  Zum Begriff bzw. zu den Hintergründen Plath / Frey, in: Plath, BDSG, § 41 Rn. 2.

704

Teil 4: Zugang zu privat vorgehaltenen Geodaten

des Art. 5 I 2 GG fallen.2888 Die sachliche Einschlägigkeit des Medienprivilegs ist davon abhängig, ob „die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten einer pressemäßigen Veröffentlichung dient. Maßgebend ist, dass die Daten ‚ausschließlich für eigene journalistisch-redaktio­ nelle oder literarische Zwecke‘ bestimmt sind. Übertragen auf den Bereich der Telemedien kann mithin die reine Übermittlung von erhobenen Daten an Nutzer nicht unter den besonderen Schutz der Presse fallen, weil die bloße automatische Auflistung von redaktionellen Beiträgen noch nicht eine eigene journalistisch-redaktionelle Gestaltung darstellt. Erst wenn die meinungsbildende Wirkung für die Allgemeinheit prägender Bestandteil des Angebots und nicht nur schmückendes Beiwerk ist, kann von einer solchen Gestaltung gesprochen werden“.2889 Das LG Köln bejaht unter Bezugnahme auf die Spickmich-Entscheidung des BGH diese Voraussetzungen: „Die von der Beklagten … vorgelegten Inhalte zeigen auf, dass sie nicht nur die o. g. Informationen über Leben und Werk berühmter … Fotografen … oder Angaben zu historischen Abbildungen gibt. Sie … gibt … historische und architektonische Informationen zu einigen Adressen.“ Die Einbettung von Nutzerfotos erfolgt manuell und sachbezogen (Stichwort: Verschlagwortung, historischer Kontext). Sie stellt eine redaktionelle Aufbereitung dar.2890 Die Anwendung des Medienprivilegs des § 41 BDSG auf den Betreiber der Internetplattform Bilderbuch Köln ist auch deswegen gerechtfertigt, weil (angemeldeten) Benutzern der Internetseite eine Kommentarfunktion ermöglicht, unmittelbar auf der Internetseite eigene Meinungsbeiträge abzugeben. Daher kommt dem Dienst Bilderbuch Köln nach  der zutreffenden Auffassung des LG Köln eine „meinungsbildende Wirkung für die Allgemeinheit“ zu, die auch „prägender Bestandteil des Angebots und nicht nur schmückendes Beiwerk ist“,2891 sodass der Dienst von der Einhaltung datenschutzrechtlicher Vorschriften weitgehend dispensiert ist.2892 2888  BGH, MMR 2009, 608 (610) – spickmich.de. Der BGH lehnt zwar die Anwendbarkeit des § 41 BDSG auf den Betreiber des Internetportals www.spickmich. de im Ergebnis ab; dies beruht jedoch nicht auf der fehlenden personellen, sondern der sachlichen Einschlägigkeit des § 41 BDSG. Was für den Betreiber des Internetportals www.spickmich.de gilt, muss daher ebenso für den Betreiber des Bilderbuchs Köln gelten. 2889  BGH, MMR 2009, 608 (610). 2890  Vgl. http: /  / www.bilderbuch-koeln.de / Themen / Datenschutz unten. 2891  LG Köln, MMR 2010, 278 (279). Ansonsten würde sich das Angebot nämlich (seiner Geschäftsidee nach) nicht wesentlich vom bloßen Kartendienst Google Maps / Earth unterscheiden, sodass sein „Mehrwert“ ggü. diesem fraglich wäre. Dem Betreiber ist aber gerade zu unterstellen, dass es ihm auf diesen Mehrwert ankommt, um sein Geschäftsmodell von jenem von Google abzugrenzen. 2892  Hierzu Dix, in: Simitis, BDSG, § 41 Rn. 29 f.



B. Datenschutzrechtliche Bewertung von Internetgeodiensten 705

b) Bestehen eines Erlaubnistatbestandes Die datenschutzrechtliche Bewertung der Panoramastraßen-Dienste richtet sich – wie oben – nach dem BDSG.2893 Als Erlaubnistatbestand kommt erneut allein § 29 I Nr. 2 BDSG in Betracht. Tatbestandlich ist daher erforderlich, dass die abgebildeten Straßenansichten als allgemein zugängliche Quellen anzusehen wären und dass die schutzwürdigen Betroffeneninteressen die Interessen der Diensteanbieter an der Geodatenbereitstellung nicht offensichtlich überwiegen. Bezüglich der Allgemeinzugänglichkeit wurde bereits im Rahmen der Prüfung der prinzipiellen Einschlägigkeit des Datenschutzrechts festgestellt, dass zwischen den abgebildeten Geoobjekten zu unterscheiden ist. Häuserfronten, d. h. die abgebildeten Hausfassaden, sind prinzipiell allgemein zugänglich, sofern sich aus der Höhe der Bildaufnahme ggü. der üblichen Passantenhöhe nichts anderes ergibt. Dasselbe gilt für sonstige immobile bzw. permanente Gegenstände, die nur marginalen äußerlichen Veränderungen unterliegen. Hinsichtlich Kfz und abgebildeten Personen kann hingegen ob ihrer Mobilität nicht von einer Allgemeinzugänglichkeit ausgegangen werden, weil sie bei einer aktuellen Beobachtung des abgelichteten Straßenbildes nicht (erneut bzw. in gleicher Weise) dargestellt würden. Sind diese somit erkennbar (identifizierbar), unterfallen sie schon deshalb nicht dem § 29 I Nr. 2 BDSG. Stattdessen kommt als Erlaubnistatbestand erneut allein § 29 I Nr. 1 BDSG in Betracht.2894 aa) Aspekte pro Schutzwürdigkeit Die Aussagen bezüglich der Schutzwürdigkeit des Betroffenen zu den Kartendiensten lassen sich grundsätzlich auch auf Panoramastraßen-Dienste übertragen. Insbesondere muss berücksichtigt werden, dass der Betroffene (bzw. sein Haus-(Grundstück)) in einer (Alltags-)Situation abgebildet wird, ohne dass er sich dessen bewusst ist oder hierauf Einfluss nehmen kann (Anlasslosigkeit).2895 Die Eingriffsintensität wird bei den Panoramastraßen-Diensten infolge der höheren Auflösung und dem damit größeren Erkenntniswert ggü. den Internetkartendiensten stärker ausgeprägt sein.2896 2893  S. o.

c) Bestehen eines Erlaubnistatbestandes, S. 677 f. sogleich unten dd) „Einfaches“ Überwiegen bei mobilen Geoobjekten, S.  709 f. 2895  Dies ebenfalls betonend Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 92 ff. 2896  Hierzu konstatiert Klar, Datenschutz und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 218, dass infolge der Ersterhebung der Panoramastraßenansichten aus den 2894  Hierzu

706

Teil 4: Zugang zu privat vorgehaltenen Geodaten

Hinzu kommt, dass das Geschehen zum Aufnahmezeitpunkt für die Zukunft bis zu einer etwaigen Aktualisierung derart abgebildet wird, wie es sich zum Aufnahmezeitpunkt dargestellt hat,2897 was bei den Panoramastraßendiensten deutlich größere Auswirkungen hat als bei den Kartendiensten, weil der Betroffene (als Person) in einer punktuellen, einmaligen Situation abgelichtet wird („Einfrieren“ der damaligen Situation), wohingegen die Abbildung des Hauses (unabhängig ob von vorn oder von oben) wegen der Dauerhaftigkeit der Eigenschaften des Gebäudes insoweit unproblematisch ist. Dies kann insbesondere in den „virulenten Fällen“2898 für den Betroffenen zur Folge haben, dass er dauerhaft in der „prekären Situation“ dargestellt wird, obwohl dies im Aufnahmezeitpunkt lediglich eine Momentaufnahme war; dies kann dazu führen, dass mit dem Betroffenen dauerhaft die „prekäre Situation“, in der er sich zum Aufnahmezeitpunkt befand, assoziiert wird. Hieraus kann sich eine erhebliche stigmatisierende Wirkung ergeben.2899 bb) Aspekte pro Bereitstellungsbefugnis Für die Datenbereitstellung spricht wie oben die ökonomische Zwecksetzung der Diensteanbieter.2900 Fraglich ist, ob infolge der (grundsätzlichen) Allgemeinzugänglichkeit der abfotografierten Straßenzüge auch Art. 5 I 1 Alt. 2 GG für die Diensteanbieter streitet.2901 Richtigerweise wird die Privilegierung der Allgemeinzugänglichkeit nicht vollständig durch § 29 I Nr. 2 BDSG (tatbestandlich) konsumiert, sodass sie infolge der Ausstrahlungswirkung der Grundrechte auch auf den privaten Bereich zusätzlich bei der Abwägung der widerstreitenden Interessen Berücksichtigung finden muss.2902 realen Geoobjekten („Raumzeittatsachen“) digitale Daten entstehen, was allerdings infolge der nicht begründeten Erwartung an die „Analogheit“ der realen Welt nicht zu einer Eingriffsvertiefung führt. 2897  Dieser Gesichtspunkt wird üblicherweise als Argument für die Bereitstellungsbefugnis der Diensteanbieter ins Feld geführt, differenzierter hingegen Klar, Datenschutz und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 219 f.: „sowohl vorals auch nachteilhaft“. 2898  Beispiele hierzu oben Fn. 2825. 2899  Ebenso Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S.  92 ff. 2900  S. o. (2) Aspekte pro Bereitstellungsbefugnis, S. 684. Das Schweizerische Bundesgericht, MR-Int 2012, 43 (47) benennt als maßgebliches Interesse, „keinen finanziellen (Mehr-)Aufwand für eine manuelle Unkenntlichmachung von nicht automatisch genügend verwischte4n Bildern leiste zu müssen.“ 2901  Für dessen sachliche Einschlägigkeit Caspar, DÖV 2009, 965 (972) mit Verweis auf BGH, NJW 2009, 2888 ff. – spickmich.de; Lindner, ZUM 2010, 292 (298 f.). 2902  Ebenso im Ergebnis Lindner, ZUM 2010, 292 (298 f.); a. A. Klar, Datenschutz und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 213 f.



B. Datenschutzrechtliche Bewertung von Internetgeodiensten 707

Ähnliches gilt für § 59 I UrhG (sog. Panoramafreiheit), wonach die urheberrechtliche Vervielfältigung bleibender, öffentlich zugänglicher Werke jedermann freisteht. Die Norm ist zwar ihrem Anwendungsbereich nach auf (urheberrechtliche) Werke beschränkt, ihre Wertung kann jedoch in einem Erst-Recht-Schluss auf alle öffentlich-zugänglichen, bleibenden Geoobjekte erstreckt werden:2903 Wenn schon (grundsätzlich geschützte) Werke infolge des § 59 I UrhG frei verfügbar sein sollen, gilt dies erst recht für Gebäude oder sonstige immobilen Geoobjekte, die eine urheberrechtliche Schutzhöhe nicht erreichen. Hinzu kommen datenschutzrechtliche Aspekte: Für die Bereitstellungsbefugnis spricht, dass es sich um statische Daten handelt, d. h. um Daten, die nicht (regelmäßig) aktualisiert werden und aus denen sich somit weder Rückschlüsse über den aktuellen Aufenthaltsort des Betroffenen noch über den damaligen Zeitpunkt der Aufnahme ziehen lassen.2904 Durch die Verwischung bzw. Verpixelung wird der Kreis derjenigen, welche eine Person oder ein Objekt dennoch identifizieren bzw. einer konkreten Person zuordnen können, drastisch reduziert. Die Fehlerquote bei der Verpixelung ist (prozentual) äußerst gering, dennoch – absolut gesehen – nicht zu vernachlässigen. Denjenigen Internetnutzern, denen dennoch eine Identifizierung gelingt, werden die in den jeweiligen Diensten enthaltenen Informationen allerdings nur selten einen persönlichkeitsrelevanten Mehrwert bieten, über den sie nicht ohnehin schon Kenntnis haben, weil sie über eigene, bereits vorhandene Zusatzinformationen über den Betroffenen verfügen werden. I. d. R. wird die Identifizierung somit lediglich einen Wiedererkennungseffekt bewirken. Daraus folgt, dass die Eingriffsintensität nicht besonders groß ist. Dies ergibt sich auch daraus, dass sich die Betroffenen bzw. die ihnen zugeordneten Objekte in der Öffentlichkeit(ssphäre) befinden, sodass das Schutzniveau schon deshalb abgesenkt ist und der Betroffene zudem keine ausgeprägte Erwartung an seine Privatheit und räumliche Abgeschiedenheit hegen darf. cc) Offensichtliches Überwiegen des Betroffeneninteresses? Das BVerfG hat in jüngster Zeit stets betont, dass auch geringfügige Eingriffe in Betroffenenrechte ein hohes Schutzbedürfnis begründen können, wenn der Eingriff aufgrund seiner Streubreite (d. h. vor allem dem großen Betroffenenkreis) oder den Weiterverwendungsmöglichkeiten durch 2903  Ähnlich Klar, Datenschutz und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S.  220 f. 2904  Ebenso Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 97.

708

Teil 4: Zugang zu privat vorgehaltenen Geodaten

(Re-)Kombination der erlangten Daten mit weiteren, (frei) verfügbaren Daten zu einer erheblichen Persönlichkeitsgefährdung führen kann. Das Gericht betont insoweit vor allem die Unkontrollierbarkeit der Nutzungsszenarien der Daten seitens des Betroffenen.2905 Die wohl überwiegende Meinung, welche sich mit der Abwägung zwischen Betroffeneninteressen und jenen der Diensteanbieter auseinandersetzt, kommt demnach auch zu einem Überwiegen der Schutzwürdigkeit der Betroffenen.2906 Notwendig ist jedoch ein offensichtliches Überwiegen, welches die herrschende Meinung nicht annimmt.2907 Dies ist zutreffend: Es sprechen sowohl Gründe für als auch gegen die Rechtmäßigkeit der Datenbereitstellung. Die Gegenargumente müssten sich jedoch aufdrängen. Dies ist mit Blick auf die geringe Wahrscheinlichkeit der Identifizierbarkeit der Betroffenen und die in der Regel marginale Persönlichkeitsrelevanz jedoch nur für Ausnahmefälle anzunehmen. Es kann daher nicht von einem prinzipiellen, offensichtlichen Überwiegen der Betroffeneninteressen ausgegangen werden.2908 Das Überwiegen der Betroffeneninteressen in begründeten Einzelfällen führt auch nicht zur abstrakten Unzulässigkeit des gesamten Dienstes: Weil der Gesetzgeber die Bereitstellung öffentlich zugänglicher Daten in § 29 I Nr. 2 BDSG derart privilegiert, dass regelmäßig keine Einzelfallprüfung vorzunehmen ist, kann eine solche von dem Diensteanbieter als geodatenhaltender Stelle auch nicht verlangt werden. Dieser ist vielmehr nur dann 2905  BVerfGE 115, 320 (347) – Rasterfahndung; 120, 378 (397 f.) – Kfz-Kennzeichenerfassung; 120, 272 (323) – Online-Durchsuchung; hierzu insgesamt Dreier /  Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 92 ff. 2906  Etwa Schweizerisches Bundesverwaltungsgericht, MR-Int 2011, 49 (57 f.); Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 92 ff.; Spiecker gen. Döhmann, CR 2010, 311 (316 f.); offengelassen von Jahn / Striezel, K&R 2009, 753 (756); Lindner, ZUM 2010, 292 (299) und Klas, Grenzen der Erhebung und Speicherung allgemein zugänglicher Daten, S. 50. A. A. Klar, Datenschutz und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 215 ff., 222 f.: nur ausnahmsweise Überwiegen der Betroffeneninteressen; unklar Caspar, DÖV 2009, 969 (972). 2907  So Jahn / Striezel, K&R 2009, 753 (756); Lindner, ZUM 2010, 292 (299); Klas, Grenzen der Erhebung und Speicherung allgemein zugänglicher Daten, S. 50. A. A. Dreier / Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S.  99 ff. Forgó / Krügel / Müllenbach, CR 2010, 616 (617 ff.) gehen unzutreffend davon aus, dass es bzgl. der Abbildung von Häuserfronten bereits prinzipiell am Tatbestandsmerkmal des personenbezogenen Datums fehlt, weshalb es auf das Vorliegen des § 29 I Nr. 2 BDSG gar nicht (mehr) ankäme; dennoch befassen sie sich zusätzlich mit § 29 I Nr. 2 BDSG und lehnen ein (offensichtlich) überwiegendes Betroffeneninteresse ab. 2908  Ebenso Klar, Datenschutz und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S.  222 f.



B. Datenschutzrechtliche Bewertung von Internetgeodiensten 709

zur Einzelfallprüfung aufgefordert, wenn er hierzu (seitens des Betroffenen oder durch anderweitige positive Kenntnisnahme) veranlasst ist.2909 dd) „Einfaches“ Überwiegen bei mobilen Geoobjekten Bereits oben wurde festgestellt, dass sich die Allgemeinzugänglichkeit von Geoobjekten nur auf solche beziehen kann, die dauerhaft in der realen Welt einsichtig sind.2910 Für sonstige Daten, d. h. jene, die sich auf mobile Geoobjekte beziehen, gilt somit die Privilegierung des § 29 I Nr. 2 BDSG nicht. Hierunter fallen insbesondere abgebildete Personen und Kraftfahrzeuge. Sind sie als personenbezogene Daten anzusehen, kommt als Erlaubnistatbestand lediglich § 29 I Nr. 1 BDSG in Betracht. Demnach ist die Veröffentlichung nur dann zulässig, wenn „kein Grund zu der Annahme besteht, dass der Betroffene ein schutzwürdiges Interesse an dem Ausschluss der Erhebung, Speicherung oder Veränderung hat“. Hierzu wurde bereits oben ausgeführt, dass aufgrund der weitgehenden Unkenntlichmachung der Gesichter der abgebildeten Personen und der Kennzeichen (Nummernschilder) der abgebildeten Kfz nur in Ausnahmefällen eine Identifizierung von Betroffenen durch dessen Bekannte möglich ist.2911 Ist dies ausnahmsweise der Fall, ist aber von einer lediglich marginalen Persönlichkeitsrelevanz auszugehen, weil ein zusätzlicher Erkenntniswert für den „wissenden“ Betrachter regelmäßig nicht bestehen wird. Dies ergibt sich zum einen daraus, dass der Betroffene in einer Alltagssituation in seinem üblichen Umfeld dargestellt wird (ansonsten wäre eine Identifizierung schon praktisch ausgeschlossen). Zum anderen sind für den „wissenden“ Betrachter aufgrund fehlender Anhaltspunkte zum Aufnahmezeitpunkt keine bzw. kaum Rückschlüsse über die Umstände der abgebildeten Alltagssituation möglich, sodass aus Sicht des Betrachters regelmäßig lediglich von einer Wiedererkennung des Betroffenen auszugehen ist, aus der sich jedoch kein zusätzlicher Erkenntnisgewinn ergibt. Hieraus folgt, dass etwaige Betroffeneninteressen nur in absoluten Ausnahmesituationen überwiegen werden; dies nämlich dann, wenn der (identifizierbare) Betroffene in einer für ihn „prekären“ Situation dargestellt wird, welche Rückschlüsse auf sein damaliges Verhalten oder seine persönlichen Eigenschaften insgesamt zulässt.

2909  Ebenso Klar, Datenschutz und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S.  222 f. 2910  S. o. e) Ausschluss wegen Allgemeinzugänglichkeit, S. 700 f. 2911  S. o. d) Abbildung sonstiger Gegenstände, S. 698 f.

710

Teil 4: Zugang zu privat vorgehaltenen Geodaten

ee) Zusammenfassung Zusammenfassend ist festzustellen, dass infolge der gesetzgeberischen Wertung, die Bereitstellung öffentlich zugänglicher Quellen (hier nur: statische, immobile Geoobjekte) zu privilegieren, die Abbildung von Häuserfronten weitgehend zulässig ist. Etwas anderes gilt nur, wenn – ausnahmsweise – Aufnahmen getätigt werden, welche nicht vom öffentlichen Straßenraum aus einsichtig sind und der Betroffene eine begründete Erwartung an die Privatheit seines abgebildeten Grundstücks hegen darf. Trotz der ggü. der durchschnittlichen Passantensicht üblichen Betrachtungshöhe ist dies nur dann der Fall, wenn nicht durch Änderung der Betrachtungsposition oder des Betrachtungswinkels vor Ort eine vergleichbare Einsicht in die räumliche Abgeschiedenheit des Betroffenen gewonnen werden kann. Dies ist etwa in deutlich geringerem Maße der Fall als bei den Kartendiensten, welche aus datenschutzrechtlicher Sicht als problematischer anzusehen sind. Für mobile Geoobjekte, d. h. v. a. abgebildete Personen und Kfz, gelten aufgrund deren fehlender Allgemeinzugänglichkeit nicht die Privilegierung des § 29 I Nr. 2 BDSG, sondern die allgemeinen Abwägungsparameter des § 29 I Nr. 1 BDSG. Dennoch überwiegt auch hier das Betroffeneninteresse regelmäßig nicht, sofern der Betroffene hinreichend (d. h. für die Allgemeinheit) unkenntlich gemacht ist. Können lediglich Bekannte des Betroffenen diesen (bzw. sein Kfz) aufgrund besonderer, zusätzlicher Merkmale des Betroffenen und eigener Kenntnisse identifizieren, ist prinzipiell von einer nur marginalen Persönlichkeitsrelevanz auszugehen. Auch hier gilt daher, dass die Diensteanbieter als geodatenhaltende Stellen zu einer Einzelfallabwägung und vollständigen Unkenntlichmachung des Betroffenen nur dann verpflichtet sind, wenn sie hierzu seitens des Betroffenen aufgefordert worden sind oder sonstwie von einer Persönlichkeitsrechtsverletzung Kenntnis erlangt haben.

C. Abschließende Bewertung I. Rechtliche Bewertung: Die Unterscheidung zwischen staatlicher und privater Geodatenbereitstellung Die staatliche und die private Datenverarbeitung unterscheiden sich aus verfassungsrechtlicher Perspektive maßgeblich dadurch, dass der Staat bei der von ihm selbst durchgeführten Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten unmittelbar an Grundrechte, insbesondere vorliegend an das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gebunden ist, wohingegen im Privatrechtsverhältnis eine staatliche Pflicht zum Tätigwerden (Eingreifen)



C. Abschließende Bewertung711

nur über die Schutzpflichtendimension der Grundrechte und deren mittelbare Drittwirkung zum Tragen kommt.2912 Deshalb ist zu konstatieren, dass der Staat bei der ihm eigenen Datenverarbeitung höheren (datenschutzrechtlichen) Anforderungen unterliegt als Private: Die Preisgabe staatlicher, personenbezogener Geodaten ist stets legitimationsbedürftig. Die vom Gesetzgeber hierzu geschaffenen spezialgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen im GeoZG (mit Verweis auf das UIG) und den Landesgeodatenzugangs- bzw. -infrastrukturgesetzen sind, wie gezeigt wurde, großteils defizitär. Ein Rückgriff auf das BDSG als Auffangnorm ist nicht immer möglich. Hier besteht somit bereits auf der normativen Ebene (und nicht erst bei der Gesetzesanwendung) ein prinzipieller Grundrechtsverstoß. Dieser kann durch eine verfassungskonforme Auslegung und Anwendung der betreffenden Bestimmungen auch nur bedingt ausgeglichen werden, weshalb sich der „Vorwurf“ maßgeblich an den Gesetzgeber (in Bund und Ländern) und nicht die Verwaltung als Anwenderin der entsprechenden Rechtsvorschriften richtet. Für den privaten Bereich muss der Staat bei der Normierung datenschutzrechtlicher Restriktionen ggü. den Internetdiensteanbietern deren Freiheitssphäre berücksichtigen. Private sind grundsätzlich frei darin, Daten zu verarbeiten. Die Grenze besteht in der Rechtsbeeinträchtigung Dritter, die einen Schutzauftrag (Schutzpflicht) an den Gesetzgeber nach sich zieht, durch den der Schutz beeinträchtigter Dritter sichergestellt werden muss. Es geht somit um den schonenden Ausgleich von miteinander kollidierenden Freiheitssphären. Der Gesetzgeber ist der Schutzpflicht bzgl. des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen insoweit nachgekommen, als er Einwilligungs- bzw. Ermächtigungserfordernisse auch für die private Datenverarbeitung normiert hat. Allerdings hat er die Verarbeitung (Übermittlung) öffentlich zugänglicher personenbezogener Daten (Quellen) dahingehend privilegiert, dass Betroffeneninteressen offensichtlich überwiegen müssen (§§ 28 I Nr. 3, 29 I Nr. 2 BDSG), um zu einem Verarbeitungsverbot zu führen. Dies hat die weitgehende datenschutzrechtliche Zulässigkeit von Panoramastraßendiensten wie Google StreetView zur Folge. Ein etwaiger (rechtspolitischer) „Vorwurf“ ist daher nicht an die Diensteanbieter, welche diese Privilegierung lediglich ausnutzen, sondern allenfalls an den Gesetzgeber zu richten.

II. Rechtspolitische Bewertung Die datenschutzrechtliche Analyse der INSPIRE-RL und privater Internetdienste wie Google Maps / Earth und StreetView hat Parallelen in der Bewertung der Internetangebote, aber auch Unterschiede ergeben. Am ehesten 2912  Vgl.

hierzu aus Sicht des Datenschutzes Masing, NJW 2012, 2305 (2306 ff.).

712

Teil 4: Zugang zu privat vorgehaltenen Geodaten

vergleichbar miteinander (in tatsächlicher Hinsicht) sind die INSPIRE-Ini­ tiative und die Internetkartendienste wie Google Maps / Earth oder Microsoft Bing Maps, weil letztere Orthophotos implementieren und bereitstellen, die ebenfalls Inhalt bzw. Gegenstand der INSPIRE-Initiative sind. Es kann konstatiert werden, dass staatlicherseits bereitgestellte Geodaten als qualitativ deutlich hochwertiger anzusehen sind als privatwirtschaftlich erhobene oder erworbene Geodaten. Dies ist auf die historisch gewachsene staatliche Aufgabe der Daseinsvorsorge zurückzuführen, ggü. der die Privatrechtssubjekte einen „Standortnachteil“ haben. Die höhere Qualität der Geodaten muss zu einer höheren datenschutzrechtlichen Sensibilität führen. Das Gegenteil ist aber aus gesetzgeberischer Perspektive zu konstatieren: Während die staatliche Datenverarbeitung und -preisgabe, etwa i.  R.  d. GeoZG (bzw. der INSPIRE-RL) und des BGeoRG sowie dem zwischenzeitlich verabschiedeten, nunmehr geänderten2913 Gesetz zur Fortentwicklung des Meldewesens (§ 44 IV MeldFortG)2914 zu Recht zum Teil auf erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken stoßen,2915 werden privatwirtschaftlich angebotene Dienste aufgrund einer gesamtgesellschaftlichen „Hysterie“ „verteufelt“ und gesetzgeberischer Handlungsbedarf moniert, obwohl diese Dienste – gerade im Verhältnis zur staatlichen Geodatenbereitstellung – als weitaus weniger „problematisch“ anzusehen sind.2916 Es ist ein bemerkenswertes Phänomen, dass sich der Gesetzgeber – zum Teil aufgrund gesellschaftlichen Drucks, etwa bei der gesellschaftlichen Diskussion um Google StreetView – zu gesetzgeberischem Aktionismus veranlasst sieht, wo kaum gesetzgeberischer Handlungsbedarf besteht (nämlich bei Google StreetView), während er deutlich problematischere Dienste (etwa Google Maps / Earth) keiner Gesetzesänderung „unterzieht“ oder sogar ähnliche eigene Dienste betreibt bzw. hierfür die gesetzliche Grundlage schafft, ohne diese datenschutzrechtlich hinreichend abzusichern. Es ist somit zu festzuhalten, dass rechtliche Bewertung und gesetzgeberische Aktivitäten miteinander nicht im Einklang stehen, zum Teil sogar konträr verlaufen.

2913  Einigung im Vermittlungsausschuss auf Einwilligungslösung, BT-Drs. 17 / 12463, angenommen durch den Bundesrag, BR-Drs. 144 / 13. 2914  In der Fassung der Beschlussempfehlung durch den Innenausschuss, BT-Drs. 17 / 10158 (Widerspruchslösung – opt out) zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 17 / 7746 (Einwilligungslösung – opt in); rechtliche Bewertung hierzu von Petri, ZD 2012, 403 ff. 2915  Etwa auch Klar, Datenschutz und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 244 ff. bzgl. der Landesregelungen zum Vermessungswesen (BayVermKatG). 2916  Herausgestellt etwa von http: /  / www.spiegel.de / spiegel / a-715940.html.

Teil 5

Zusammenfassung in Thesen 1. Die zutreffende Auffassung in der juristischen Literatur ebenso wie das BVerfG gehen davon aus, dass zwischen Daten und Informationen dahingehend ein Unterschied besteht, dass Daten die gegenständliche Verkörperung einer Erkenntnisquelle sind, wohingegen Informationen die Erkenntnis selbst sind (→ cc) Zusammenfassung, S. 34 f. und → cc) Zusammenfassung, S. 42 f.). 2.  Durch den Aufbau von Geodateninfrastrukturen kann das in den Geodaten enthaltene Wertschöpfungspotential besser genutzt und über einen zentralen Zugangspunkt einem breiteren Nutzerkreis eröffnet werden. Durch Geodateninfrastrukturen wird es dem (Laien-)Nutzer erstmals möglich, komplexere geoinformationswissenschaftliche Zusammenhänge nachvollziehen und entsprechende Arbeitsschritte selbst durchführen zu können (→ 5. GDI und GIS, S. 73 ff.). 3. Das staatliche Vermessungswesen hat durch die fortschreitende Entwicklung des Informations- und Internetzeitalters eine beachtliche Modernisierung erfahren, welche noch im Gange ist. Dies hat zu einer Erweiterung der Aufgaben der Vermessungsverwaltungen in den Ländern (Kommunalund Landesbehörden) geführt. Es wurde die tatsächliche Notwendigkeit erkannt, dezentral, redundant und in unterschiedlichen Formaten und Qualitäten vorliegende Geodaten zu harmonisieren, um hieraus neue, bessere Nutzungsmöglichkeiten zu entwickeln (→ 7. Schaffung von Interoperabilität in einer GDI, S. 75 f.; → 2. Entwicklung der Aufgabenbereiche der Vermessungsverwaltung, S. 141 ff.; → C. Zwischenfazit, S. 145 ff.). 4.  Die INSPIRE-RL greift in den Mitgliedstaaten bereits bestehende Projekte und Tendenzen zur Harmonisierung und Öffnung des staatlichen Geodatenmarktes auf und schafft einen europaweit einheitlichen, verbindlichen Harmonisierungsrahmen. Sie legt die hierfür notwendigen rechtlichen und organisatorischen Maßnahmen fest, um Interoperabilität zwischen den Geodaten, Geodatendiensten und Systemen herzustellen bzw. zu erreichen (→ A. Frühere Projekte und Tendenzen, S. 147 ff.). 5. Die INSPIRE-Initiative ist Teil mehrerer Programme und Rechtsakte der Europäischen Union zur Umweltüberwachung. Die INSPIRE-RL fügt sich ein in einen europäischen Rechtsrahmen bestehend aus der Umweltin-

714

Teil 5: Zusammenfassung in Thesen

formationsrichtlinie (UIRL), dem europäischen Umweltinformationssystem (SEIS), dem Europäischen Register zur Erfassung der Freisetzung und Verbringung von Schadstoffen (PRTR), dem europäischen Erdbeobachtungsprogramm (GMES) sowie dem Unternehmen GALILEO (→ I. Europäische Ebene, S. 78 ff.). 6. Die INSPIRE-RL fußt ihrer Zielsetzung nach auf einer Zwei-SäulenStruktur: Sie soll einerseits einen Beitrag zum Umweltschutz leisten, indem sie die Informationsbasis sowohl der Verwaltung als auch des Einzelnen u. a. zur Kontrolle der Einhaltung des Umweltrechts erhöht. Sie soll hierbei insbesondere die Organe und Einrichtungen der EU in die Lage versetzen, das europäische Umweltrecht voranzutreiben (Überprüfung und Schaffung neuer Umweltprogramme, Kontrolle der Einhaltung bestehender Umweltschutzvorschriften, Verringerung von Mitteilungs- und Informationspflichten seitens der Mitgliedstaaten) (→ β) Kompetenzabgrenzung – Ziel der Richtlinie, S. 156 ff.). 7.  Sie soll andererseits zur Aktivierung des in den vorgehaltenen Geodaten enthaltenen Wertschöpfungspotentials für die Privatwirtschaft beitragen. Hierzu werden einheitliche Bestimmungen normiert, um einen einfachen und diskriminierungsfreien Zugang zu den Geodaten zu schaffen (→ β) Kompetenzabgrenzung – Ziel der Richtlinie, S. 156 ff.). 8. Die Normierung der INSPIRE-RL ist zur Erreichung des vorgegebenen Ziels erforderlich, insbesondere ist ein europaweiter, verbindlicher Rechtsakt notwendig, um die bestehenden (rechtlichen und tatsächlichen) Divergenzen in den Mitgliedstaaten bei der Geodatenhaltung und -bereitstellung zu überwinden (→ cc) Subsidiarität, S. 164 ff.). 9.  Die INSPIRE-RL unterliegt als Rahmenrichtlinie mit tertiärrechtlicher Ermächtigung ggü. „normalen“ Richtlinien erhöhten Verhältnismäßigkeitsanforderungen, weil bereits mit Erlass der INSPIRE-RL als Sekundärrechtsakt intendiert ist, einen tertiärrechtlich ausgestalteten Rechtsrahmen zu schaffen, der bzgl. seiner Regelungsdichte einer Vollharmonisierung gleichkommt. Die INSPIRE-RL genügt aber diesen erhöhten Verhältnismäßigkeitsanforderungen, weil ein praktisches, v. a. technisches Bedürfnis besteht, europaweit einheitliche und verbindliche Bedingungen für die Geodatenbereitstellung zu definieren. Als sinnvoll muss sich daher erweisen, den allgemeinen rechtlichen Rahmen in Form einer Richtlinie vorzustrukturieren und die technischen Einzelheiten (erst) in Durchführungsbestimmungen festzulegen (→ α) Die INSPIRE-RL als Rahmenrichtlinie, S. 165 ff.). 10.  Die INSPIRE-RL ist auch sonst verhältnismäßig, weil sie bzgl. ihres Regelungsgehalts nicht über das erforderliche Maß hinausgeht. Insbesondere enthält die Richtlinie Bestimmungen, welche die Interessen und nationalen Spezifika der Mitgliedstaaten hinreichend berücksichtigen (→ β) Sonstige Verhältnismäßigkeitserwägungen, S. 170 ff.).



Teil 5: Zusammenfassung in Thesen715

11.  Der Gang des Gesetzgebungsverfahrens bzgl. der INSPIRE-RL weist Parallelen zu jenem bei der UIRL 2004 auf. Insbesondere musste aufgrund nachhaltiger Differenzen bzgl. der Bedingungen der Geodatenbereitstellung (v. a. Entgelt und Ausnahmetatbestände) zwischen Kommission und Europäischem Parlament einerseits und Rat andererseits der Vermittlungsausschuss einberufen werden, in dem sich schlussendlich maßgeblich der Rat mit seiner Position durchsetzte (→ f) Einigung im Vermittlungsausschuss, S. 176 f.). 12.  Die Anknüpfung an Geodatensätze anstatt an Geodaten im Anwendungsbereich der INSPIRE-RL (Art. 4 I vor lit. a)) hat keine praktischen Auswirkungen, weil kein ersichtlicher Unterschied zwischen den Begriffen Geodatensätze und Geodaten besteht. Sie ist aus (geoinformations)wissenschaftlicher Perspektive allerdings als unglücklich zu bezeichnen, weil üblicherweise der Geodatenbegriff verwendet wird (→ I. Regelungsgegenstand: Geodaten(sätze), S. 178 f.). 13.  Art. 4 I lit. a) INSPIRE-RL bewirkt eine räumliche Eingrenzung des Anwendungsbereichs der Richtlinie auf das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten (einschließlich des Küstenmeeres (Art. 3 SRÜ) sowie des Luftraums (bis zur Grenze der Beherrschbarkeit)) (→ II. Bezug zu einem Bereich, in dem ein Mitgliedstaat Hoheitsrechte hat und / oder ausübt, S. 180 ff.). 14.  Art. 4 I lit. b) INSPIRE-RL bewirkt eine Beschränkung des Anwendungsbereichs der INSPIRE-RL auf digitale Geodaten. Diese Einschränkung ist sinnvoll und sogar notwendig, weil nur digitale Geodaten Einlass in eine GDI (wie die INSPIRE-Initiative) finden können (→ III. Vorliegen in elektronischer Form, S. 182 f.). 15. Geodaten fallen in den Anwendungsbereich der INSPIRE-RL, wenn sie bei einer Behörde oder Dritten vorhanden sind oder für diese bereitgehalten werden, Art. 4 I lit. c). Beide Alternativen lassen den Willen des Richtliniengebers erkennen, alle möglichen Varianten des Vorhaltens von Geodaten zu erfassen, um den Anwendungsbereich der Richtlinie möglichst weit auszugestalten. Für Art. 4 I lit. c) i) INSPIRE-RL ist insgesamt maßgeblich, ob die Behörde als geodatenhaltende Stelle die Verfügungsbefugnis über die Geodaten innehat (→ 1. Behörden, S. 183 ff.). 16.  Der Behördenbegriff der INSPIRE-RL (Art. 3 Nr. 9) ist eins zu eins von der UIRL 2003 / 4 / EG übernommen worden. Der Adressatenkreis betrifft alle Verwaltungsebenen einschließlich der Regierung. Der Begriff der Stelle ist äußerst weit zu verstehen, setzt allerdings eine gewisse organisatorische Eigenständigkeit voraus. Bei der Bestimmung der geodatenhaltenden Stelle ist ein formales Verständnis zugrunde zu legen (→ a) Öffentliche Verwaltung, S. 184 ff.).

716

Teil 5: Zusammenfassung in Thesen

17.  Die Erweiterung des Behördenbegriffs auf natürliche und juristische Personen des Privatrechts bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben geht auf die UIRL zurück. Sie verfolgt zwei Ziele: Zum einen soll der Flucht ins Privatrecht, d. h. der Entledigung öffentlich-rechtlicher Bindungen aufgrund von Privatisierung, zum anderen dem Outsourcing, d. h. der logistischen Auslagerung von Arbeitsprozessen auf selbstständige Organisationseinheiten, begegnet werden. Die Einzelheiten sind äußerst komplex (→ c) Natürliche und juristische Personen des Privatrechts bei Wahrnehmung öffent­ licher Aufgaben, S. 187 ff.; → 4. Bereithaltung für Behörden oder Dritte, S. 242 f.). 18.  Bezüglich des einschränkenden Tatbestandsmerkmals „im Zusammenhang mit der Umwelt“ (Art. 3 Nr. 9 lit. b) und c) INSPIRE-RL) besteht Streit über dessen Reichweite. Im Interesse der Effektivität der Richtlinie ist eine weite Interpretation angezeigt, welche auch einen bloß mittelbaren Bezug zur Umwelt genügen lässt. Ausreichend ist daher, dass der Private entweder Umweltrechtsvorschriften selbst vollzieht (Art. 3 Nr. 9 lit. b) INSPIRE-RL) oder umweltrechtliche Vorschriften einzuhalten hat und hierbei unter der Kontrolle einer Behörde i. S. d. Art. 3 Nr. 9 lit. a) oder b) INSPIRERL steht (Art. 3 Nr. 9 lit. c) INSPIRE-RL) (→ cc) Zusammenhang mit der Umwelt, S. 194 ff.). 19.  Art. 4 VI stellt eine Ausnahme zu Art. 4 I INSPIRE-RL dar. Die Bestimmung ist demgemäß eng auszulegen. Sie erfasst sämtliche Behörden, unter denen keine weiteren nachgeordneten Behörden mehr angesiedelt bzw. diesen zugeordnet sind. Dabei ist unerheblich, ob es sich um Behörden der unmittelbaren oder der mittelbaren Staatsverwaltung handelt. Erfasst sind daher prinzipiell alle unter(st)en Verwaltungsbehörden, gleichgültig ob sie der Bundes-, Landes- oder Kommunalebene zuzuordnen sind. Sonderprobleme bestehen bzgl. staatlicher Sonderbehörden, Körperschaften, Anstalten und Stiftungen der mittelbaren Staatsverwaltung, sofern sie nicht funktional dem staatlichen Bereich zuzuordnen sind, staatlicher Behörden, für die nur eine zweiteilige Behördenuntergliederung besteht, Behörden in den Stadtstaaten und natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben (Art. 3 Nr. 9 lit. b) und c) INSPIRE-RL) (→ aa) Unterste Verwaltungsebene, S. 199 ff.). 20.  Aus dem Vergleich der Sprachfassungen des Art. 4 VI Hs. 2 INSPIRE-RL ergibt sich, dass eine Geodatensammlung oder -verbreitung gesetzlich normiert sein muss. Ausreichend ist jedoch, dass eine gesetzliche Aufgabenfestschreibung besteht; eine Pflicht zum Tätigwerden ist hingegen nicht nötig. Ferner muss nicht die digitale Geodatensammlung vorgeschrieben sein; vielmehr genügt es, wenn diese tatsächlich digital erfolgt. Die Anwendbarkeit des Art. 4 VI Hs. 2 INSPIRE-RL ist von dem Auffinden der



Teil 5: Zusammenfassung in Thesen717

jeweiligen mitgliedstaatlichen Normen abhängig, welche eine derartige Aufgabenfestschreibung normieren. Insgesamt ist Art. 4 VI INSPIRE-RL als missglückt zu bewerten (→ bb) Sammlung oder Verbreitung mitgliedstaatlich vorgeschrieben, S. 206 ff.). 21.  Art. 4 II INSPIRE-RL ist dahingehend einschränkend auszulegen, dass zum Zwecke der Effektivität der Geodatenbereitstellung eine solche auch seitens der nächsthöheren, koordinierenden Stelle (meist Landesamt für Vermessung und Geoinformation) erfolgen kann, wenn hierdurch kein Qualitäts- und Aktualitätsverlust zu erwarten ist. Durch ein solches Aus­ legungsergebnis kann die Akzeptanz und praktische Wirksamkeit der INSPIRE-RL gesteigert werden, ohne dass ihr Wirkbereich eingeschränkt wird (→ f) Datenbereitstellungsverpflichtung bei identischen Kopien, Art. 4 II INSPIRE-RL, S. 237 f.). 22. Bzgl. des Ausschlusses des Anwendungsbereichs der INSPIRE-RL für Behörden, die in gerichtlicher oder gesetzgeberischer Eigenschaft handeln (Art. 3 Nr. 9 S. 2 INSPIRE-RL), ist von einem funktionalen Verständnis auszugehen (→ 2. Ausschlussmöglichkeit für Judikative und Legislative, S. 239). 23.  Dritte können gem. Art. 4 I lit. c) ii) i. V. m. Art. 12 S. 2 INSPIRE-RL am INSPIRE-Netz beteiligt werden. Ihre Beteiligung ist freiwillig und setzt einen entsprechenden Antrag voraus. Voraussetzung für die Einbindung privater Geodaten ist allerdings, dass sie den technischen Anforderungen an ihre Interoperabilität und Konformität ge­nügen. Das Prozedere im Einzelnen ist allerdings weitgehend unklar (→ 3.  Dritte, S. 240 f.). 24.  Gem. Art. 4 I lit. d) INSPIRE-RL müssen die bereitzustellenden Geodaten eines oder mehrere der in den Anhängen zur INSPIRE-RL aufgeführten Geodatenthemen betreffen. Die Komplexität der Geodaten nimmt jeweils mit den Anhängen zu. Es kann konstatiert werden, dass Anhang I und II vornehmlich Geobasisdaten betreffen, wohingegen Anhang III die Geofachdaten betrifft, welche den eigentlichen Umweltbezug aufweisen. Der Hintergrund ist in der zeitlichen Staffelung der Geodatenbereitstellung nach den Anhängen zu sehen: Die Anhang I-Themen sind bereits in besserer Konformität und Interoperabilität vorhanden, sodass sie zeitnaher bereitgestellt werden können (→ V. Thematischer Bezug zu den in Anhang I, II oder III aufgeführten Themen, S. 243 f.). 25.  Es bestehen Überschneidungen der INSPIRE-RL mit Art. 5 II, III IX Århus-Konvention. Letzterer verpflichtet die Vertragsstaaten ebenso wie die EU zur proaktiven Bereitstellung von Daten über die Umwelt. Soweit es sich hierbei um Geodaten handelt, was regelmäßig der Fall ist, stellt die INSPIRE-RL somit eine Ergänzung bzw. Erweiterung der Århus-Konvention dar (→ III. Århus-Konvention, S. 251 ff.).

718

Teil 5: Zusammenfassung in Thesen

26.  Die Zugangsansprüche nach der UIRL und der INSPIRE-RL stehen nebeneinander. Überschneidungen der Anwendungsbereiche beider Richt­ linien bestehen vor allem hinsichtlich der proaktiven Bereitstellung von Umweltinformationen gem. Art. 7 UIRL. Beide Regelungssysteme sind hinsichtlich der Ausnahmebestimmungen harmonisiert, nicht hingegen bzgl. der Kosten für den Datenzugang (→ IV. UIRL, S. 257 ff.). 27.  Die sog. Transparenz-VO 2001 / 1049 / EG und die Århus-UmsetzungsVO 2006 / 1367 / EG betreffen das Eigenverwaltungsrecht der Union. Weil die INSPIRE-RL nur an die Mitgliedstaaten gerichtet ist und sich die EU nicht selbst zur Beteiligung an der INSPIRE-Initiative verpflichtet hat, bestehen somit keine Überschneidungen der drei Rechtsakte miteinander (→ V. Transparenz-VO 2001 / 1049 / EG und Århus-Umsetzungs-VO 2006 / 1367 /  EG, S. 262 ff.). 28.  Die INSPIRE-RL stellt ggü. der PSI-RL wegen des engeren Anwendungsbereichs und der größeren Regelungsdichte eine Spezialregelung dar. Im Rahmen des Anwendungsbereichs der INSPIRE-RL ist die PSI-RL somit vollständig verdrängt; sie hat daher keine Auswirkungen auf die INSPIRERL (→ VII. PSI-RL, S. 268 ff.). 29.  Die Überschneidung der Anwendungsbereiche der INSPIRE-RL und der DSRL ist abhängig von der Frage, ob die INSPIRE-Geodaten personenbezogene Daten i. S. d. Art. 2 lit. a) DSRL darstellen (können). Prinzipiell ist dies möglich, jedoch von einer umfassenden Prüfung im Einzelfall abhängig: Der Schutz personenbezogener Daten (nach der DSRL und dem Recht der Mitgliedstaaten) ist eine Ausnahmebestimmung für den Zugang der Öffentlichkeit zu Geodaten über die Darstellungs-, Download-, Transformations- und Abrufdienste, Art. 13 I UAbs. 2 lit. f), III INSPIRE-RL (→ VIII. DSRL und VO 2001 / 45 / EG, S. 302 ff.). 30.  Dem Tatbestandsmerkmal der Einzelangabe (i. S. d. § 3 I BDSG) kommt eine eigenständige Bedeutung in der Begriffsbestimmung des personenbezogenen Datums zu. Es dient der Abgrenzung zu bloßen Sammeldaten oder aggregierten Daten und betrifft außerdem die Frage, ob auch bloße Wahrscheinlichkeitsaussagen als Einzelangaben angesehen werden können (→ aa) Einzelangaben, S. 306 ff.). 31.  Als natürliche Personen, auf die sich die Geodaten beziehen können, kommen Eigentümer sowie Nutzer / Mieter / Pächter von (Haus-)Grundstücken sowie von beweglichen Sachen in Betracht. Hieran knüpfen sich jeweils ­verschiedene „Bedrohungsszenarien“ (→ bb) Natürliche Person, S. 317 ff.; → 1. Bedrohungsszenarien bei der Nutzung von Geodaten, S. 303 ff.). 32.  Anhaltspunkte für eine Begriffsauslegung der persönlichen oder sachlichen Verhältnisse i. S. d. § 3 I BDSG ergeben sich aus § 3 IX und § 28 III



Teil 5: Zusammenfassung in Thesen719

2 BDSG. Diesem Tatbestandsmerkmal ist zudem die Frage zuzuordnen, ob nur richtige oder auch unzutreffende Aussagen dem Datenschutzrecht unterfallen. Richtigerweise ist davon auszugehen, dass auch unzutreffende Aussagen von datenschutzrechtlicher Relevanz sein können, wenn sie von dem Rezipienten als wahr unterstellt werden und eine Verhaltenssteuerung bei ihm oder bei dem Betroffenen hervorrufen (→ cc) Persönliche oder sach­ liche Verhältnisse, S. 319 ff.). 33. Der bzgl. des Tatbestandsmerkmals der Bestimmbarkeit bestehende Streit zwischen absoluter und relativer Sichtweise ist im Sinne letzterer aufzulösen. Die Unterschiede zwischen beiden Auffassungen werden jedoch durch die Tatsache nivelliert, dass bei der allgemein zugänglichen Geodatenbereitstellung im Internet auch nach der relativen Sichtweise ein Personenbezug dann anzunehmen ist, wenn ein (potentieller) Internetnutzer einen Personenbezug herstellen kann. Für die Bewertung des Personenbezugs kommt es somit bei der Datenbereitstellung im Internet auf das (Zusatz-) Wissen der Weltöffentlichkeit an (→ β) Bestimmbarkeit: relativer und absoluter Personenbezug, S. 321 ff.). 34.  Weil durch Kombination von Geodaten mit anderen personenbezogenen Daten ob ihrer Georeferenzierung stets die (abstrakte) Möglichkeit und damit Gefahr ihrer Personenbeziehbarkeit besteht, ist im Interesse einer handhabbaren, praktikablen und schutzangemessenen Bestimmung des Personenbezugs als weiteres, einschränkendes Tatbestandsmerkmal jenes der Persönlichkeitsrelevanz zu fordern. Eine Persönlichkeitsrelevanz für den Betroffenen liegt vor, wenn seine persönliche Rechtsstellung betroffen (verändert) wird oder eine Verhaltenssteuerung im Raume steht. Beides ist insbesondere dann anzunehmen, wenn eine Betroffenheit in (anderen) Grundrechten anzunehmen ist. Die Frage der Persönlichkeitsrelevanz muss für jeden Einzelfall konkret beantwortet werden. Es ist allerdings möglich, für bestimmte (Geo-)Datenkategorien allgemeine, abstrahierbare Aussagen zu treffen (→ ee) Persönlichkeitsrelevanz, S. 337 ff.; → b) Fallgruppen individualisierender und persönlichkeitsrelevanter INSPIRE-Geodaten, S. 350 ff.). 35. Der datenschutzrechtliche Schutz entfällt im Falle der Allgemeinzugänglichkeit der (Geo-)Daten nur, wenn sich weder durch die Kombination (Verschneidung) mit anderen (allgemein zugänglichen) Daten noch durch eine andere Kontextualisierung (Zweckänderung) weitere, persönlichkeitsrelevante Aussagen über den Betroffenen ergeben können, wenn also kein weiterer Erkenntnisgewinn möglich ist. Im Übrigen ist nicht prinzipiell von einer Allgemeinzugänglichkeit von Geodaten auszugehen, bloß weil die von ihnen beschriebenen realen Geoobjekte in der Landschaft frei einsichtig sind. Der besondere Wert der Geodaten im Verhältnis zur Betrachtung der eigentlichen Geoobjekte liegt nämlich in ihrer datenmäßigen, wissenschaft-

720

Teil 5: Zusammenfassung in Thesen

lichen Aufbereitung (→ ff) Entfallen des Schutzes wegen Allgemeinzugänglichkeit, S. 343 ff.). 36. Als verantwortliche Stelle i. S. d. Datenschutzrechts ist die jeweilige geodatenhaltende Stelle anzusehen, die darüber entscheidet, ob bei ihr INSPIRE-relevante Geodaten vorhanden sind oder für sie bereitgehalten werden. Die territoriale Anwendbarkeit des BDSG (§ 1 V) ist auch bei Satellitenaufnahmen gegeben, weil Geodaten von deutschem Staatsgebiet erhoben werden und dies das Schutzbedürfnis der Betroffenen gem. Art. 2 I i. V. m. 1 I GG auslöst (→ gg) Ermittlung der datenverarbeitenden Stelle; territoriale Anwendbarkeit des BDSG, S. 347 ff.). 37.  Es besteht kein genereller Ausschluss der Verarbeitung personenbezogener Daten i. R. d. Veröffentlichung von Geodaten im Internet. Zwar erfolgt die Geodatenbereitstellung proaktiv und damit nicht zweckgebunden. Dies führt jedoch nicht per se zum Überwiegen der Betroffeneninteressen; allerdings wird letzteres regelmäßig der Fall sein. Erforderlich ist in jedem Fall eine (weitere) datenschutzrechtliche Ermächtigungsgrundlage für die Bereitstellung personenbezogener Daten i. R. d. INSPIRE-Initiative (→ 3. Genereller Ausschluss der Verarbeitung personenbezogener Daten?, S. 390 ff.). 38.  Die INSPIRE-Initiative ist als Teil des europäischen Verwaltungsverbundes anzusehen. Sie ist mit den prototypischen Ausprägungen des europäischen Verwaltungsverbundes (Agenturen und v. a. Netzwerke) vergleichbar. Die notwendigen, charakteristischen Elemente des europäischen ­Verwaltungsverbundes sind in einer Gesamtschau hinreichend erfüllt (→ II. Die INSPIRE-Initiative als Teil des europäischen Verwaltungsverbundes, S. 395 ff.). 39.  Weil die INSPIRE-Initiative zu ihrem Erfolg auf das verwaltungsmäßige Zusammenwirken der mitgliedstaatlichen Stellen untereinander und (v. a.) mit der Kommission und der EUA angewiesen ist, ist Art. 1 II INSPIRE-RL trotz lediglich deklaratorischer Natur von erheblicher Bedeutung. Er verdeutlicht, dass die INSPIRE-Initiative keinen europäischen Sonderweg gehen will, sondern auf die kooperative Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten Wert legt und angewiesen ist. Hierzu ist die EU auch infolge der Subsidiaritätsbestimmungen verpflichtet (→ aa) Aufbau auf mitgliedstaatlichen und internationalen Initiativen, S. 411 f.). 40.  Art. 4 IV INSPIRE-RL normiert, dass eine Sammlung neuer Geodaten nicht vorgeschrieben ist. Dies ist für eine Geodateninfrastruktur typisch. Diese bloß deklaratorische Bestimmung ist als „Zugeständnis“ an die Mitgliedstaaten bzw. den Rat anzusehen. Sie trifft allerdings nur auf die eigentlichen, sachbezogenen Geodaten zu, nicht hingegen auf die erforderlichen und deshalb ggf. neu zu erhebenden Metadaten (→ cc) Kein Geodatenerhebungserfordernis, Art. 4 IV INSPIRE-RL, S. 413 f.).



Teil 5: Zusammenfassung in Thesen721

41.  Der Grundsatz der Zugangs- und Kostenfreiheit, welcher für eine GDI idealtypisch ist, wird durch die umfangreichen Ausnahme- und Gebührentatbestände in Art. 13, 14 INSPIRE-RL nahezu in sein Gegenteil verkehrt. Allerdings ist der Erlass derartiger Ausnahmebestimmungen von der Umsetzung durch die Mitgliedstaaten abhängig (→ ee) Kostenloser, uneingeschränkter Geodatenzugang, S. 416 f.). 42.  Die Begriffsbestimmungen in Art. 3 INSPIRE-RL sind als überwiegend positiv zu bewerten. Es ist nachgerade bemerkenswert, dass die INSPIRE-RL eine rechtliche Bestimmung der ehedem vorwiegend technisch beschriebenen Begriffe vornimmt. Insoweit nimmt die INSPIRE-RL in der rechtlichen „Aufbereitung“ des Geoinformationswesens eine Vorreiterrolle ein (→ b) Begriffsbestimmungen, S. 418 ff.). 43.  Der Anwendungsbereich der INSPIRE-RL ist bezogen auf die Adressatenfrage zum Teil systematisch misslungen. Dies ist maßgeblich auf die Orientierung an der UIRL bzgl. des Behördenbegriffs zurückzuführen. Davon abgesehen bestehen keine Kritikpunkte hinsichtlich des Anwendungsbereichs (→ c) Anwendungsbereich, S. 421 ff.). 44.  Art. 13 I INSPIRE-RL differenziert hinsichtlich der Beschränkungsmöglichkeiten zwischen den einzelnen Netzdiensten (Geodatendiensten). Für Suchdienste bestehen ggü. den anderen Netzdiensten die geringsten Einschränkungsmöglichkeiten. Die Ausnahmetatbestände in Art.  13 I UAbs. 2 INSPIRE-RL entsprechen eins zu eins den Bestimmungen des Art. 4 II UIRL. Art. 13 II INSPIRE-RL ist mit Art. 4 II UAbs. 2 UIRL deckungsgleich (→ aa) Allgemeine Grundsätze hinsichtlich der Ausnahmetatbestände, S. 424 f.). 45.  Das Tatbestandsmerkmal der nachteiligen Auswirkungen in Art. 13 I UAbs. 1 und 2 INSPIRE-RL erfordert in Anlehnung an die UIRL eine signifikante, nachweisbare Beeinträchtigung des durch den Ausnahmetatbestand geschützten Rechtsguts (→ aa) Allgemeine Grundsätze hinsichtlich der Ausnahmetatbestände, S. 424 f.). 46.  Das Gebot der engen Auslegung der Ausnahmetatbestände ist ein allgemeiner Grundsatz des Europarechts. Er muss eine doppelte Restriktion bewirken: Zum einen muss der Anwendungsbereich der Ausnahmetatbestände selbst eng geführt werden; zum anderen darf das Interesse an der Zugangsbeschränkung bei der Abwägung nach Art. 13 II 2 INSPIRE-RL nicht über Gebühr berücksichtigt werden (→ aa) Allgemeine Grundsätze hinsichtlich der Ausnahmetatbestände, S. 424 ff.). 47.  Das Einzelfallabwägungserfordernis in Art. 13 II 2 INSPIRE-RL unterliegt infolge der unreflektierten Übernahme der Bestimmungen der UIRL einer systematischen Fehlkonstruktion: Wegen der proaktiven Geodatenbe-

722

Teil 5: Zusammenfassung in Thesen

reitstellung im Internet fehlt es an einem Antragsverfahren wie im Umwelt­ informationszugangsrecht, welches allein Anknüpfungspunkt für die Vornahme einer derartigen Einzelfallabwägung sein könnte. Der massenweise, unverzügliche Geodatenabruf lässt es technisch nicht zu, dass die geodatenhaltende Stelle während des Abrufs prüft, ob Ausnahmetatbestände vorliegen und bejahendenfalls eine Abwägungsentscheidung trifft (→ aa) Allgemeine Grundsätze hinsichtlich der Ausnahmetatbestände, S. 424 ff.). 48.  Stattdessen muss die geodatenhaltende Stelle bereits zum Zeitpunkt der Implementierung (Bereitstellung) „ihrer“ Geodaten in das INSPIRENetz prüfen, ob womöglich Ausnahmebestimmungen in Betracht kommen. Hierdurch verschiebt sich die Abwägungsmethodik hin zu einer abstrakten Abwägung: Die abstrakt (potentiell) möglichen Verwendungsszenarien sind mit den konfligierenden Schutzinteressen der (potentiell) Betroffenen (Bedrohungsszenarien) abzuwägen. Auch hier bietet sich eine Kategorisierung (Typologisierung) nach Geodatenthemen an, um der geodatenhaltenden Stelle die Vornahme der Abwägung zu erleichtern (→ aa) Allgemeine Grundsätze hinsichtlich der Ausnahmetatbestände, S. 424 ff.). 49.  Die INSPIRE-RL übernimmt insoweit die Konstellation des Art. 7 V UIRL (proaktive Bereitstellung von Umweltinformationen), der seinerseits auf die Ausnahmetatbestände des Art. 4 I, II UIRL verweist. Schon dort besteht derselbe Grundkonflikt hinsichtlich der Abwägungsentscheidung. Art. 7 UIRL kommt allerdings im Gesamtgefüge der UIRL eine lediglich untergeordnete Rolle zu, weshalb sich der innersystematische Konflikt nicht derart gravierend auswirkt. Gänzlich anders ist dies i. R. d. INSPIRE-RL, weil hier die proaktive Geodatenbereitstellung der maßgebliche Regelungsgehalt der Richtlinie darstellt (→ aa) Allgemeine Grundsätze hinsichtlich der Ausnahmetatbestände, S. 424 ff.). 50.  Die Ausnahmetatbestände des Art. 13 I UAbs. 1 und UAbs. 2 lit. b) INSPIRE-RL sind allgemein anerkannte Beschränkungsgründe für den Zugang zu staatlich vorgehaltenen Daten. Sie dienen dem Schutz öffentlicher Interessen. Der europarechtliche Begriff der öffentlichen Sicherheit ist enger gefasst als jener des nationalen Polizei- und Ordnungsrechts (→ bb) Internationale Beziehungen, öffentliche Sicherheit, nationale Verteidigung, S. 431 f.). 51.  Privatrechtssubjekte, die infolge der Erweiterung des Behördenbegriffes in Art. 3 Nr. 9 lit. b) und c) INSPIRE-RL auch auf natürliche oder juristische Personen des Privatrechts bei Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben in den Anwendungsbereich der INSPIRE-RL fallen, können sich nur dann auf den Schutz ihrer Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse berufen, wenn dieser entweder einfachgesetzlich normiert ist und sie insoweit erfasst oder wenn ihre Grundrechtsberechtigung in Bezug auf Art. 12 I und 14 I GG anzuneh-



Teil 5: Zusammenfassung in Thesen723

men ist. Letzteres ist nicht der Fall, wenn die Privatrechtssubjekte öffentlich-rechtlich, d. h. hoheitlich beherrscht werden (→ ee) Vertraulichkeit von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, S. 435 ff.). 52. Der Schutz des geistigen Eigentums wird in Art. 2 II und Art. 13 I UAbs. 2 lit. e) INSPIRE-RL sowohl bzgl. Dritter als auch bzgl. der geodatenhaltenden Stellen selbst gewährleistet. Allerdings stellen die Art. 14, 17 INSPIRE-RL richtlinieninterne Beschränkungen der Ausschließlichkeitsrechte der geodatenhaltenden Stellen dar. Der diesbezügliche Schutz besteht somit unter dem Vorbehalt bzw. der Einschränkung anderweitiger Regelungen in der INSPIRE-RL (→ ff) Rechte des geistigen Eigentums, S. 450 f.). 53.  Der Schutz (die Vertraulichkeit) personenbezogener Daten ist einer der maßgeblichen Ausnahmetatbestände des Art. 13 I UAbs. 2 INSPIRE-RL. Die geodatenhaltende Stelle wird allerdings regelmäßig damit überfordert sein, neben der Klärung ihrer INSPIRE-Verpflichtung zusätzlich die Betroffenheit personenbezogener Daten im Rahmen ihrer Geodaten zu prüfen und sodann eine Abwägung vorzunehmen. Die Schwierigkeiten werden noch dadurch erhöht, dass die geodatenhaltende Stelle infolge der Abstraktheit der Abwägung eine Prognose treffen muss, ob Dienstenutzer einen Personenbezug herstellen könnten, welche Verwendungsmöglichkeiten alsdann bestehen und welche Schutzinteressen der Betroffenen diesen gegenüberstehen (→ gg) Vertraulichkeit personenbezogener Daten, S. 452 ff.). 54.  Es wäre Aufgabe des Richtliniengebers gewesen, dieses Manko durch eine Vorstrukturierung der Vornahme der Abwägung auszugleichen. Ähnlich dem § 5 II-IV IFG wäre es angezeigt gewesen, zwischen prinzipiell schützenswerten und nicht schützenswerten Belangen zu differenzieren und eine Typologisierung der Betroffenen vorzunehmen, sodass nur in geringem Umfang Raum für eine ergebnisoffene Abwägung verbleibt (→ gg) Vertraulichkeit personenbezogener Daten, S. 452 ff.). 55. Bei den betroffenen Personenkreisen kann zwischen Amtswaltern, originär Betroffenen und Drittbetroffenen unterschieden werden. Personenbezogene Daten von Amtswaltern sind in der Regel nicht schutzwürdig, wenn und weil sie ausschließlich einen Bezug zur dienstlichen Tätigkeit des Amtswalters aufweisen. Insoweit ist der Amtswalter lediglich in seiner Sozialsphäre betroffen. Die Unterscheidung zwischen Betroffenen und Drittbetroffenen kann hinfällig sein, wenn diese – etwa als Grundstücksnachbarn – infolge der flächendeckenden Aufnahme der Landschaft wechselseitig (Dritt-)Betroffene sind (→ β) Typologisierung, S. 455 ff.). 56.  Durch Art. 4 VII INSPIRE-RL wird die Kommission über das Komitologieverfahren ermächtigt, Änderungen (Ergänzungen) der Anhang-Themen vorzunehmen. Hierdurch wird der Kommission sekundärrechtlich

724

Teil 5: Zusammenfassung in Thesen

Einfluss auf den Anwendungsbereich der INSPIRE-RL selbst zugestanden (→ aa) Aufteilung der Geodatenthemen auf drei Anhänge, S. 467; → bb) Änderung der Geodatenthemen, Art. 4 VII INSPIRE-RL, S. 468 f.). 57. Durch Verwendung des Komitologieverfahrens und der Ergänzung der INSPIRE-RL um einen Strauß tertiärrechtlicher Durchführungsbestimmungen kann verhindert werden, dass die INSPIRE-RL selbst mit technischen Details überfrachtet wird, ohne dass an die praktische Wirksamkeit und Verbindlichkeit des INSPIRE-Rechtsrahmens insgesamt Abstriche gemacht werden müssen. Im Übrigen kann durch das ggü. dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren „einfachere“ Komitologieverfahren erreicht werden, dass einem bereits absehbaren (technischen) Änderungsbedarf (v. a.: Anpassung an den technischen Fortschritt und fortschreitende Interoperabilität) deutlich leichter Rechnung getragen werden kann (→ e) Anhänge und Durchführungsbestimmungen, S. 467 ff.). 58. Art. 22 INSPIRE-RL stellt die maßgebliche verfahrensrechtliche Vorschrift zur Regelung des Komitologieverfahrens dar, auf die jeweils in den einzelnen tertiärrechtlichen Ermächtigungen i. R. d. INSPIRE-RL (Art. 4 VII, 5 IV, 7, 16, 17 VIII, 21 IV) verwiesen wird. Der Verweis auf den Komitologiebeschluss 1999 ist auch nach Inkrafttreten des Reformvertrages von Lissabon bis zum Zeitpunkt der Ersetzung des Komitologiebeschlusses durch die Komitologie-VO 2011 / 182 / EU wirksam gewesen. Seitdem trifft die neue Komitologie-VO in Art. 12 S. 2 eine Übergangsregelung für „Altfälle“ wie die INSPIRE-RL (→ bb) Einordnung der INSPIRE-Durchführungsbestimmungen in das Komitologie-System, S. 469 ff.). 59.  Für alle Verweise auf das sog. Regelungsverfahren mit Kontrolle (Art. 22 III INSPIRE-RL i. V. m. Art. 5a Komitologiebeschluss 1999) gilt dieses infolge der Festlegung in Art. 12 S. 2 Komitologie-VO fort. Für das „alte“ Regelungsverfahren (Art. 22 II INSPIRE-RL) gilt Art. 13 I lit. c) Komitologie-VO mit der Maßgabe, dass nunmehr das sog. Prüfverfahren gem. Art. 5 Komitologie-VO durchzuführen ist (→ bb) Einordnung der INSPIRE-Durchführungsbestimmungen in das Komitologie-System, S. 469 ff.). 60.  Die Unterscheidung der beiden Systeme zum Erlass von europäischen Tertiärrechtsakten in Art. 290, 291 AEUV wirft erhebliche Abgrenzungsschwierigkeiten auf. Fehlende Abgrenzungskriterien führen faktisch zu einer Wahlfreiheit der Kommission, wodurch die durch den Lissabon-Vertrag neu geschaffene Differenzierung zwischen Durchführungsgesetzgebung (Art. 291 II, III AEUV i. V. m. der Komitologie-VO) und delegierter Rechtsetzungstätigkeit (Art. 290 I AEUV) praktisch obsolet wird. Zudem weckt die Überführung des Regelungsverfahrens mit Kontrolle in das Rechtsregime des Art. 290 AEUV aus mitgliedstaatlicher Sicht erhebliche Bedenken, weil



Teil 5: Zusammenfassung in Thesen725

hierdurch die Vorteile des Regelungsverfahrens mit Kontrolle ohne Not aufgegeben werden (→ cc) Kritik am neuen Komitologie-System, S. 473 ff.). 61. Zu den materiell-rechtlichen Bestimmungen der INSPIRE-RL bzgl. Metadaten (Kapitel II), Interoperabilität (Kapitel III) und Netzdienste (Kapitel IV) besteht jeweils eine konkretisierende Durchführungsbestimmung in Form einer Verordnung. Diese Verordnungen gestalten die jeweiligen Richtlinienbestimmungen vor allem in technischer Hinsicht näher aus. Sie sind für den praktischen Erfolg der INSPIRE-RL erforderlich, insbesondere um die Kompatibilität (Interoperabilität) der Geodatensätze und -dienste untereinander sicherzustellen (→ f) Metadaten, Interoperabilität, Netzdienste, S. 477 ff.). 62. Die gemeinsame Nutzung von Daten nach Art. 17 INSPIRE-RL ist als eine vorläufige Maßnahme anzusehen, welche einen Datenaustausch im behördeninternen Bereich bereits vor dem endgültigen Aufbau des INSPIRE-Netzes über das Geoportal ermöglichen soll. Die organisatorischen Regelungen (Kapitel VI, VII) sind notwendig, um den verwaltungsmäßigen Unterbau für die INSPIRE-Initiative zu konstituieren (→ g) Gemeinsame Nutzung von Daten, (S. 487 ff.; → h) Organisatorische Maßnahmen, S. 489 ff.). 63.  Die Implementierungsphase für den Aufbau des INSPIRE-Netzes ist zeitlich gestaffelt. Sie orientiert sich an der Bereitstellung von Metadaten und (sachbezogenen) Geodaten sowie den Netzdiensten (Geodatendiensten). Bzgl. der Metadaten und Geodaten bestehen bereits in der INSPIRE-RL selbst starre Bereitstellungsfristen; für „alte“, bereits erhobene und „INSPIRE-konforme“, neu erhobene Geodaten gelten unterschiedliche Bereitstellungsfristen (Art. 2 VO 2011 / 102 / EU). Für die Netzdienste ergeben sich diese aus dem Zeitpunkt der Verabschiedung der diesbezüglichen Durchführungsbestimmungen (→ 4. Zeitplan, S. 496 ff.). 64.  Die INSPIRE-RL und die diese ausgestaltenden Durchführungsbestimmungen treffen das notwendige „Maßnahmenpaket“, um den praktischen Erfolg der INSPIRE-Initiative, nämlich den Mehrwert schaffenden Aufbau einer europaweit einheitlichen GDI, gewährleisten zu können (→ i) Zusammenfassung, S. 495 f.; → 5. Abschließende Bewertung, S. 501 f.). 65. Art. 91 c GG erfasst seinem Anwendungsbereich nach die nationale Komponente der INSPIRE-Initiative (GDI-DE); die praktischen Auswirkungen dieser Feststellung sind jedoch weitgehend unklar (→ I. Art. 91 c GG, S. 503 ff.). 66.  Die §§ 8 a–e VwVfG können als eine partielle Umsetzung des Art. 17 INSPIRE-RL verstanden werden. Allerdings ist eine solche beim Erlass dieser Vorschriften nicht intendiert gewesen; sie dienten vielmehr der Um-

726

Teil 5: Zusammenfassung in Thesen

setzung der EG-Dienstleistungsrichtlinie. Die praktische Konsequenz dieser Feststellung ist daher als gering anzusehen (→ II. eGovernment-Vorschriften im VwVfG, S. 513 ff.). 67.  Das IWG hat für die Umsetzung der INSPIRE-RL keine Auswirkungen, weil es selbst die PSI-RL umsetzt und für das Verhältnis von PSI-RL und INSPIRE-RL geklärt wurde, dass letztere aufgrund des engeren Anwendungsbereichs und der größeren Regelungsdichte ggü. der PSI-RL die speziellere Regelung darstellt. Gleiches muss daher auf nationaler Ebene für die jeweiligen Umsetzungsakte gelten (→ III. IWG, S. 518 f.). 68.  Die Regelungssysteme des Geodatenzugangsrechts und des (Umwelt-)Informationszugangsrechts stehen nebeneinander und schließen sich nicht gegenseitig aus bzw. verdrängen sich nicht. Der Betroffene kann daher wählen, ob er sein Informationsbegehren antragsmäßig nach dem (Umwelt-) Informationszugangsrecht geltend macht oder ob er den Geodatenzugang über das (INSPIRE-)Geoportal nutzt. Kollisionsprobleme können sich infolge des weitgehenden Gleichlaufs der jeweiligen Ausnahmetatbestände vor allem auf der Kostenebene ergeben. Dies ist infolge der fehlenden nationalen Vereinheitlichung seitens des Gesetzgebers allerdings hinzunehmen (→ IV. Informationszugangsrecht in Bund und Ländern, S. 519 ff.). 69.  Das Satellitendatensicherheitsgesetz hat keine praktischen Auswirkungen auf die Umsetzung der INSPIRE-RL in nationales Recht, weil sich die jeweiligen Regelungsbereiche nicht überschneiden. Der Anwendungsbereich des SatDSiG endet, wenn Geodaten allgemein zugänglich gemacht werden. Ohnehin ist das SatDSiG an Privatrechtssubjekte adressiert (→ V. Satellitendatensicherheitsgesetz, S. 523 ff.). 70.  Das BDSG (und die LandesDSG) ist als Auffanggesetz (§ 1 III) verdrängt, sofern das GeoZG bzw. die entsprechenden Landesgesetze als spezialgesetzliche Umsetzungsakte der INSPIRE-RL eine eigene datenschutzrechtliche Regelung treffen. Nur ausnahmsweise, z. B. bei Verweis auf das allgemeine Datenschutzrecht, kann dies somit zur Anwendung gelangen (→ VI. BDSG, S. 533). 71.  Das Geodatenzugangsgesetz (GeoZG) dient der Umsetzung der INSPIRE-RL auf Bundesebene. Es geht allerdings über eine bloße Eins-zuEins-Umsetzung geringfügig hinaus (→ 1. Das GeoZG als Umsetzung der INSPIRE-RL, S. 533 f.). 72. Die Regelungen des GeoZG bzgl. der Beteiligung Privater an der GDI-DE sind zu Recht auf Art. 73 I Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft) gestützt worden (→ a) Geodatenhaltende Stellen des Bundes und Private, S. 347).



Teil 5: Zusammenfassung in Thesen727

73.  Art. 91 c IV 2 GG wäre für das GeoZGÄndG (und weitere, zukünftige Gesetzesänderungen) die richtige Rechtsgrundlage gewesen (→ aa) Art. 91 c IV 2 GG, S. 536 f.). 74.  Das GeoZG konnte nicht auf die umweltbezogenen Sachkompetenzen (Mosaikkompetenz) gestützt werden, weil die materiellen Regelungen im GeoZG über die Summe der Einzelkompetenzen hinausgehen und weil das GeoZG sachlich keinen spezifischen Umweltbezug aufweist, die polyvalenten Geodaten vielmehr zu verschiedensten Zwecken genutzt werden sollen (→ bb) Umweltrelevante Sachkompetenzen (Mosaikkompetenz), S. 537 ff.). 75.  Das GeoZG wurde bzgl. der Regelung der geodatenhaltenden Stellen des Bundes zu Recht auf die Kompetenz kraft Natur der Sache gestützt. Bei der Abgrenzung zwischen der Kompetenz kraft Natur der Sache und derjenigen kraft Sachzusammenhangs ist richtigerweise danach zu differenzieren, ob durch die Begründung der „ungeschriebenen“ Bundeskompetenz in eine eigentlich bestehende Landeskompetenz eingegriffen wird (dann Annexkompetenz bzw. Kompetenz kraft Sachzusammenhangs) oder ob eine originär nicht bestehende, tatsächlich nur durch den Bund zu regelnde Materie betroffen ist (dann Kompetenz kraft Natur der Sache). Letzteres ist hier der Fall, weil sinnvollerweise nur der Bund die Einrichtung seiner Behörden und deren materiell-rechtliche Verpflichtungen regeln kann (→ cc) Kompetenz kraft Natur der Sache, S. 540 ff.). 76.  Der Bund kann allerdings für die geodatenhaltenden Stellen der Länder mangels Kompetenz weder Regelungen der materiellen Sachfragen (Beteiligung der geodatenhaltenden Stellen der Länder und Kommunen an der GDI-DE) noch (und erst recht nicht) Regelungen bzgl. des diesbezüglichen Verwaltungsverfahrens treffen. Damit sind neben dem Bund auch alle Länder verpflichtet, der Umsetzungspflicht der INSPIRE-RL (Art. 24, 26) nachzukommen (→ b) Geodatenhaltende Stellen der Länder, S. 543 f.). 77. Hinsichtlich des personellen und territorialen Anwendungsbereichs des GeoZG stellen sich weitgehend dieselben Probleme wie bei der INSPIRE-RL (→ aa) Personeller Anwendungsbereich – § 2 I, II GeoZG, S. 545 ff.; → bb) Territorialer Anwendungsbereich, § 2 IV GeoZG, S. 552 f.). 78.  § 4 I vor Nr. 1 GeoZG ergänzt den sachlichen Anwendungsbereich um das weitere Erfordernis, dass die relevanten Geodaten noch in Verwendung stehen müssen. Diese Einschränkung ist zweckmäßig, weil kein legitimes sachliches Interesse an der Bereitstellung bereits archivierter Geodaten besteht. Dadurch entsteht auch kein Widerspruch zur INSPIRE-RL. Die weiteren Ausführungen zum sachlichen Anwendungsbereich decken sich weitgehend mit jenen zur INSPIRE-RL (→ α) § 4 I GeoZG, S. 554 ff.).

728

Teil 5: Zusammenfassung in Thesen

79.  § 2 III GeoZG kann weder durch Auslegung des Wortlauts noch durch Rekurrierung auf die Gesetzesbegründung ein sinnvoller Regelungsgehalt beigemessen werden. Die Vorschrift ist als missglückt, jedenfalls als obsolet anzusehen (→ β) § 2 III GeoZG, S. 557 f.). 80.  § 5 I GeoZG hat einen rein deklaratorischen Charakter und führt nicht zu einer Erstreckung des Anwendungsbereichs des GeoZG auf von Landes- oder Kommunalbehörden vorgehaltene Geodaten, weil dem Bund hierfür ersichtlich die (materielle) Regelungskompetenz fehlt. § 5 I 2 Alt. 1 GeoZG hat also allenfalls insoweit Bedeutung, als die Landes- oder Kommunalbehörden dem Bund ihre Geodaten überlassen haben. In diesem Fall greift aber – eigentlich – § 4 III GeoZG (→ aa) Kernkomponenten der GDIDE, S. 562 f.). 81.  § 5 III GeoZG normiert eine sinnvolle Orientierung am AAA-Referenzmodell (Datenschema) des amtlichen Vermessungswesens der Länder, welches die Anforderungen der INSPIRE-RL (bzw. v. a. ihrer Durchführungsbestimmungen) erfüllt. Hierdurch kann auf nationaler Ebene eine Harmonisierung der Geodatenbestände erreicht und Interoperabilität mit der europäischen Ebene hergestellt werden (→ bb) Interoperabilität auf der Basis der Kernkomponenten, § 5 III GeoZG, S. 563). 82.  Die Differenzierung zwischen Geodatendiensten (§ 6 I Nr. 1–4 GeoZG) und Netzdiensten (§ 6 I Nr. 5 GeoZG) ist – im Gegensatz zur undifferenzierten Verwendung des Netzdienstebegriffs in der INSPIRE-RL – aus terminologischer Sicht zu begrüßen. Auch im Übrigen ist die Regelung des § 6 GeoZG als positiv zu bewerten. Dasselbe gilt für § 7 GeoZG (→ d) Bereitstellung von Geodaten- und Netzdiensten, § 6 GeoZG, S. 565 f.; → e) Bereitstellung von Metadaten, § 7 GeoZG, S. 567 f.). 83.  Die organisatorischen Maßnahmen, welche in §§ 9, 10 GeoZG normiert sind, gehen über das von der INSPIRE-RL als erforderlich angesehene Maß hinaus, indem sie den nationalen Vollzugsföderalismus reflektieren und die diesbezüglich notwendigen Regelungen treffen. Die Koordinierung wird vom Lenkungsgremium Geodateninfrastruktur Deutschland (LG GDIDE) übernommen, welches durch eine Geschäfts- und Koordinierungsstelle (GKSt) unterstützt wird. Die rechtliche Basis für die Zusammenarbeit von Bund und Ländern beim Aufbau und Betrieb der GDI-DE besteht in einer diesbezüglichen Verwaltungsvereinbarung (VwV GDI-DE) (→ g) Organisatorische Maßnahmen, §§ 9, 10 GeoZG, S. 568 ff.). 84.  Der Bundesgesetzgeber hat von der in Art. 13 INSPIRE-RL normierten Ermächtigung zum Erlass von Ausnahmebestimmungen hinsichtlich des Geodatenzugangs durch § 12 GeoZG umfassend Gebrauch gemacht (→ i) Ausnahmetatbestände, S. 574).



Teil 5: Zusammenfassung in Thesen729

85.  Die Einschränkungen für die sonstigen Dienste erfolgt in § 12 II GeoZG durch einen Gesetzesverweis auf §§ 8, 9 I UIG. Diese Vorgehensweise begegnet als solche zwar keinen verfassungsrechtlichen Bedenken und ist auch sachlich begründet, weil die Ausnahmebestimmungen der UIRL eins zu eins in der INSPIRE-RL übernommen wurden; allerdings unterliegt der Bundesgesetzgeber hier derselben systematischen Fehlleistung wie der INSPIRE-Richtliniengeber: Infolge der proaktiven Geodatenbereitstellung kann mangels Antragserfordernis keine Einzelfallabwägung beim Datenabruf erfolgen. Die dennoch notwendige Abwägung muss daher bereits bei der Geodatenbereitstellung – abstrakt – stattfinden. In seiner derzeitigen Form bewegt sich § 12 II GeoZG an der Grenze zur Verfassungswidrigkeit, weil trotz erheblichen Grundrechtsbezugs der Wesentlichkeitstheorie als Ausprägung des verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebots nicht hinreichend Rechnung getragen wird. Der Gesetzgeber hätte ähnlich wie in § 5 II-IV IFG Abwägungsparameter aufstellen müssen, um die Vornahme der Abwägung durch die geodatenhaltende Stelle gesetzlich vorzustrukturieren. Diesbezüglich ist eine Überforderung der geodatenhaltenden Stelle zu befürchten (→ bb) Einschränkungen für die sonstigen Netzdienste, § 12 II GeoZG, S. 575 ff.). 86.  Die Nichtberücksichtigung privater Schutzgüter, insbesondere des Datenschutzes, im Rahmen des behördeninternen Datenaustauschs (§ 12 III GeoZG) stößt auf verfassungsrechtliche Bedenken. Sie kann nicht infolge der unreflektierten Übernahme der diesbezüglichen Regelung der INSPIRERL (Art. 17 VII) „gerechtfertigt“ werden, weil in der INSPIRE-RL der Schutz personenbezogener Daten umfassend gewährleistet wird, sodass er auch für den behördeninternen Datenaustausch gilt. Gleiches gilt im GeoZG nicht. Dieses „Dilemma“ kann allenfalls über den Rückgriff auf das (an sich subsidiäre) allgemeine Datenschutzrecht (v. a. § 15 BDSG) aufgefangen werden (→ dd) Schutz betroffener Dritter auch im behördeninternen Bereich?, S. 586 ff.). 87.  § 13 GeoZG ist infolge des GeoZG-ÄndG v. 7.11.2012 weggefallen. Die vormalige umfassende Normierung von Geldleistungs- und Lizenzerfordernissen in Umsetzung des Art. 14 II-IV INSPIRE-RL wurde aufgehoben. Daraus folgt für die Bundesebene ein Paradigmenwechsel hin zu einer geldleistungsfreien Geodatennutzung. Allerdings sind die Auswirkungen dieser Änderung nicht derart gravierend, wie es den Anschein hat, weil der Großteil der INSPIRE-relevanten Geodaten auf Landes- und Kommunalebene vorhanden sein wird. Dennoch stellt der Wegfall des § 13 GeoZG einen bemerkenswerten, positiv zu bewertenden Schritt hin zu einer offenen Geodateninfrastruktur dar. Er steht im Lichte des OpenGovernment (→ j) Geldleistungen und Lizenzen, § 13 GeoZG, S. 588 ff.).

730

Teil 5: Zusammenfassung in Thesen

88.  § 14 I Nr. 1 GeoZG stellt eine Verordnungsermächtigung zur Umsetzung der INSPIRE-Durchführungsbestimmungen dar. Weil diese allerdings in Form der unmittelbar geltenden Verordnung (Art. 288 I AEUV) erlassen wurden, ist eine Umsetzung nicht notwendig, sodass von § 14 I Nr. 1 GeoZG bis dato kein Gebrauch gemacht wurde. § 14 I Nr. 2 GeoZG ermächtigt den Verordnungsgeber zum Erlass einer GeoZG-NutzVO, welche die Nutzungsbedingungen nach § 11 III GeoZG festlegen soll. Eine solche GeoZG-NutzVO ist derzeit in Arbeit (→ k) Verordnungsermächtigung, § 14 GeoZG, S. 595 f.). 89.  Das GeoZG setzt die INSPIRE-RL aus formaler Perspektive nahezu eins zu eins um. Allerdings bestehen gewisse Divergenzen, welche in nationalen Spezifika zu sehen sind. Das GeoZG genügt in jedem Fall den europarechtlichen Anforderungen an die Umsetzung der INSPIRE-RL. Dies gilt allerdings nicht für die Regelung in Betreff der Ausnahmetatbestände in § 12 GeoZG; hier bestehen sowohl aus europarechtlicher als auch aus verfassungsrechtlicher Perspektive erhebliche Bedenken (→ 4. Rechtmäßige Umsetzung der INSPIRE-RL in Bundesrecht?, S. 597 f.). 90.  Das Bundesgeoreferenzdatengesetz (BGeoRG) geht über den Regelungsgehalt des GeoZG hinaus und ergänzt dieses aus nationaler Perspektive. Es dient nicht der Umsetzung der INSPIRE-RL, sondern „geht einen Schritt weiter“. Die Vorgehensweise des Bundes ist dennoch deutlich zu kritisieren: Der Bund geht mit der Festlegung einheitlicher Standards für Geobasisdaten nur für Bundesbehörden einen Sonderweg, welcher mit Blick auf das Ziel eines bundesweit einheitlichen Geoinformationswesens als kontraproduktiv anzusehen ist. Dies gilt umso mehr, als der Bund mit der Regelung lediglich Geobasisdaten erfasst, welche aber vornehmlich von den Ländern vorgehalten  werden; ihm fehlt insoweit schon die Gesetzgebungskompetenz. Das BGeoRG kann daher nicht überzeugen (→ VIII. BGeoRG, S. 600 ff.). 91.  Die Länder sind ihrer Verpflichtung aus Art. 24, 26 INSPIRE-RL, diese bis zum 15. Mai 2009 in Landesrecht umzusetzen, nur teilweise rechtzeitig nachgekommen. Mittlerweile hat allerdings jedes Land ein INSPIREUmsetzungsgesetz erlassen. Terminologie und Vorgehensweise weichen aber zum Teil deutlich voneinander ab. Zumeist wurde der Begriff des (Landes-) Geodateninfrastrukturgesetzes verwendet; zum Teil wurde aber auch jener des Bundes übernommen. Hessen hat den Umsetzungsbedarf in bestehende Regelungen integriert. Mecklenburg-Vorpommern hat die Umsetzungspflicht zum Anlass genommen, das Geoinformationswesen gesetzlich umfassend neu zu regeln (→ IX. Geodateninfrastruktur- / -zugangsgesetze der Länder, S. 611 ff.). 92.  Die Landesregelungen orientieren sich stark am GeoZG bzw. an der INSPIRE-RL selbst, sodass sich wenige landesspezifische Besonderheiten



Teil 5: Zusammenfassung in Thesen731

ergeben. Zumeist wird der Missstand des GeoZG bzgl. der Ausnahmetatbestände übernommen; nur wenige landesrechtliche Regelungen können diesbezüglich (auch nur im Ansatz) überzeugen. Am ehesten genügt das GDIG SH den aufgestellten Anforderungen; mit Abstrichen können auch das BayGDIG, das HmbGDIG, das GeoVermG M-V, das SGDIG, und das ThürGDIG den datenschutzrechtlichen Anforderungen gerecht werden (→ IX. Geodateninfrastruktur- / -zugangsgesetze der Länder, S. 611 ff.). 93.  Die Schwierigkeiten des Gesetzgebers bei der Findung einer taug­ lichen Schutzmechanismus’ für personenbezogene Daten i. R. d. proaktiven Geodatenbereitstellung im Internet lassen ein rechtspolitisches Bedürfnis nach der kritischen Hinterfragung des Datenschutzes de lege lata erkennen. In concreto ist fraglich, ob die Abwägungslösung ein taugliches, effektives und angemessenes Mittel darstellt, um das Interesse der Öffentlichkeit an der Nutzung der zumeist datenschutzrechtlich unbedenklichen Geodaten mit dem nur punktuellen, dann aber ggf. qualifizierten Schutzinteresse der Betroffenen in Einklang zu bringen (→ X. Ergebnissicherung: Datenschutz und INSPIRE-Initiative, S. 644 ff.). 94.  Das GeoZG bzw. die GDI-DE stellt in Umsetzung der INSPIRE-RL einen maßgeblichen Bestandteil der nationalen Strategie zur Fortentwicklung des Geoinformationswesens (auf Bundesebene) dar (→ XI. Ausblick: Fort­ entwicklung des Geoinformationswesens in der Bundesrepublik Deutschland, S. 652 f.). 95.  Ein Anspruch des Einzelnen auf Geodatenbereitstellung in (praktischer) Umsetzung der INSPIRE-RL ggü. nationalen Gerichten besteht nicht. Ggü. der Kommission, welche ein Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH anstrengen könnte, besteht ebenfalls kein solcher Anspruch, sondern lediglich eine Anstoßmöglichkeit (→ I. Vertragsverletzungsverfahren durch die Kommission, S. 653 f.; → II. Individualrechtsschutz des Datennachfragers, S. 655 f.) 96.  Der Betroffene kann die sich aus dem allgemeinen Datenschutzrecht ergebenden Ansprüche auf Löschung, Berichtigung und Sperrung sowie ein Widerspruchsrecht ggü. der geodatenhaltenden Stelle geltend machen (→ III. Individualrechtsschutz des Betroffenen, S. 657 ff.). 97.  Die geodatenhaltende Stelle ist nicht zu einer allgemeinen Vollständigkeits-, Aktualitäts- und Richtigkeitsgewähr verpflichtet. Sie muss nur bei hinreichenden Anhaltspunkten (etwa einem Hinweis durch den Betroffenen) etwaigen Rechtsverstößen nachgehen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die Daten im Internet frei verfügbar gemacht werden (→ IV. Haftung für unrichtige Daten, S. 659 f.; → V. Besondere Haftungsanforderungen durch die Datenbereitstellung im Internet?, S. 661 f.).

732

Teil 5: Zusammenfassung in Thesen

98.  Die Umsetzung der INSPIRE-RL in Deutschland leistet einen wesentlichen Beitrag zum Vorantreiben des eGovernment im Allgemeinen und des Open (Government) Data im Besonderen (→ H. Die INSPIRE-Initiative als Element moderner Verwaltung durch eGovernment, S. 662 ff.). 99.  Bei privaten Internetkartendiensten kann ein Personenbezug und damit eine datenschutzrechtliche Relevanz nur vorliegen, wenn die Landschaft physisch und nicht nur abstrahiert dargestellt wird. Dies ist bei Internetdiensten wie Google Maps / Earth und Microsoft Bing Maps der Fall, weil diese Orthophotos implementiert haben. Ein Personenbezug besteht jedoch (auch hier) nur im Falle der Identifizierbarkeit des (eines) Betroffenen und der Persönlichkeitsrelevanz der Darstellung (→ 1. Vorliegen eines Personenbezug, S. 673 f.). 100.  Die datenschutzrechtliche Zulässigkeit der Geodatenbereitstellung durch private Diensteanbieter richtet sich nach dem allgemeinen Datenschutzrecht. Die Geodatenbereitstellung erfolgt automatisiert unter Einsatz von Datenverarbeitungsanlagen, stellt eine Übermittlung i. S. d. § 3 IV Nr. 3 lit. b) BDSG dar und ist somit erlaubnispflichtig. Die Rechtmäßigkeit richtet sich nach § 29 I Nr. 2 BDSG (→ 2. Zulässigkeit der Datenbereitstellung, S. 675 ff.). 101.  Die Privilegierung des § 29 I Nr. 2 BDSG erfasst Geoobjekte, welche vom öffentlichen Straßenraum aus ohne weitere Hilfsmittel einsichtig sind. Für alle anderen Geoobjekte gilt die Privilegierung nicht; sie können allenfalls gem. § 29 I Nr. 1 BDSG bereitgestellt werden. In der Regel werden jedoch in diesem Fall die Betroffeneninteressen überwiegen, sodass nicht allgemein zugängliche Geoobjekte nicht abgebildet werden dürfen (→ aa) Allgemeinzugänglichkeit, S. 678 ff.). 102.  Das Erfordernis eines offensichtlichen Überwiegens der Betroffeneninteressen i. R. d. Abwägung gem. § 29 I Nr. 2 BDSG führt zu einer Absenkung des Prüfungsmaßstabs, nicht aber zu einer Reduzierung des Prüfungsumfangs oder gar der Übertragung der Prüfungspflicht auf den Betroffenen. Es sprechen sowohl Gründe für als auch gegen die Bereitstellung von Orthophotos durch private Diensteanbieter im Internet. Bzgl. der allgemein zugänglichen Geoobjekte überwiegen die Betroffeneninteressen jedoch nicht offensichtlich (→ bb) Überwiegen der Betroffeneninteressen, S. 680 ff.). 103.  Die Rechtmäßigkeit der Panoramastraßen-Dienste wie Google StreetView und Microsoft StreetSide richtet sich aus datenschutzrechtlicher Sicht nach dem Gegenstand der Abbildung. Es ist zwischen abgebildeten Personen, Hausfassaden (bzw. allgemein Grundstücken), Kfz-Kennzeichen und sonstigen mobilen oder immobilen Gegenständen zu unterscheiden (→ 1. Vorliegen eines Personenbezugs, S. 687 ff.).



Teil 5: Zusammenfassung in Thesen733

104.  Die nachträgliche Anonymisierung abgebildeter Personen und KfzKennzeichen durch Weichzeichnung (blurring) schließt die Identifizierung des Betroffenen aufgrund anderer Merkmale nicht aus. Insbesondere Bekannten des Betroffenen, welche auch zu den regelmäßigen Dienstenutzern zählen werden, wird eine Identifizierung aufgrund ihres Zusatzwissens möglich sein (→ a) Abbildung von Personen, S. 688 ff.). 105.  Die Abbildung von Personen unterfällt zusätzlich dem Schutzregime der §§ 22, 23 KUG. Mangels Einwilligung kommt als Erlaubnistatbestand für die Abbildung regelmäßig lediglich die „Beiwerk“-Kategorie (§ 23 I Nr. 1 KUG) in Betracht. Wegen der Zoom-Funktion, über welche die meisten Panoramastraßen-Dienste verfügen, kann jedoch nicht davon ausgegangen werden, dass der Betroffene lediglich Beiwerk der abgebildeten Straßenszene ist. Vielmehr kann er durch die Zoom-Funktion in den Bildmittelpunkt gerückt werden, auch wenn durch den bloß digitalen Zoom nur wenig mehr Erkenntnisse über den Betroffenen erlangt werden können als in der Ausgangsbetrachtungsperspektive; darauf kommt es für den Schutz nach dem KUG aber nicht an (→ dd) Bildnisschutz durch das KUG, S. 691 ff.). 106.  Die Abbildung von Häuserfronten unterfällt dem datenschutzrechtlichen Regime, wenn eine Identifizierung des Betroffenen (Eigentümer, Mieter, Pächter etc.) und persönlichkeitsrechtliche Rückschlüsse auf seine Person möglich sind. Ersteres wird regelmäßig der Fall sein, wenn und weil aufgrund von Zusatzinformationen (etwa aus öffentlichen Registern) die Eigentümer- oder Mieterstellung in Erfahrung gebracht werden kann. Am leichtesten bzw. ehesten ist dies bei Einfamilienwohnhäusern möglich. Hier wird auch die größte Persönlichkeitsrelevanz zu erwarten sein, weil die Betrachtung von Einfamilienwohnhäusern (insbesondere mit Vorgarten) mehr Aussagen über den (die) betroffenen Bewohner zulässt als die Betrachtung von Mehrfamilienwohnhäusern (→ b) Abbildung von Häuserfronten, S. 694 ff.). 107.  Die Abbildung von Hausfassaden ist aber regelmäßig infolge ihrer Allgemeinzugänglichkeit nach § 29 I Nr. 2 BDSG privilegiert. Daran ändert in der Regel auch die Tatsache nichts, dass die Aufnahmen aus eine höheren Aufnahmeperspektive erfolgen als die übliche Passantenhöhe. Es ist nämlich davon auszugehen, dass hierdurch nur in Ausnahmefällen mehr beobachtet werden kann als durch die Änderung des Betrachtungswinkels und der -Perspektive vor Ort ohne weitere Hilfsmittel (→ b) Abbildung von Häuserfronten, S. 694 ff.). 108.  Kfz-Kennzeichen sind im Falle ihrer Erkennbarkeit personenbezogene Daten (→ c) Abbildung von Kfz-Kennzeichen, S. 698). 109.  Sonstige Gegenstände, insbesondere Kraftfahrzeuge (als solche), sind nur im Falle ihrer Zuordenbarkeit zu einer natürlichen Person daten-

734

Teil 5: Zusammenfassung in Thesen

schutzrechtlich relevant. Zusätzlich ist eine Persönlichkeitsrelevanz zu fordern, welche in der Regel nicht vorliegen wird, weil mangels Kenntnis des Aufnahmezeitpunkts keine Rückschlüsse auf den damaligen Aufenthaltsort möglich sind. Die Abbildung von (mobilen) Gegenstände in den Panoramastraßen-Diensten wird somit bei denjenigen Personen, die überhaupt nur eine Zuordnung zum Eigentümer bzw. Besitzer vornehmen können, lediglich zu einem Wiedererkennungseffekt führen (→ d) Abbildung sonstiger Gegenstände, S. 698 f.). 110.  Bei der Allgemeinzugänglichkeit bzgl. der Panoramastraßen-Dienste ist zwischen mobilen und immobilen Bildobjekten zu differenzieren. Letztere sind regelmäßig allgemein zugänglich, wenn und weil sie vor Ort ohne weitere Hilfsmittel dauerhaft einsichtig sind. Mobile Gegenstände sind nur dann als allgemein zugänglich anzusehen, wenn sie dauerhaft an einem Ort verbleiben und somit auch in der Zukunft vor Ort aufgefunden werden können. Andernfalls besteht für sie nicht die Privilegierung des § 29 I Nr. 2 BDSG. Ihre Bereitstellung richtet sich stattdessen nach § 29 I Nr. 1 BDSG (→ e) Ausschluss wegen Allgemeinzugänglichkeit, S. 700 f.). 111.  Der von der Firma Google angebotene Dienst „Panoramio“ ist datenschutzrechtlich unzulässig, soweit er Abbildungen nicht verwischter Personen und Kfz-Kennzeichen enthält. Davon abgesehen richtet sich seine datenschutzrechtliche Zulässigkeit nach den bzgl. der PanoramastraßenDienste aufgestellten Kriterien (→ f) Panoramio, S. 701). 112.  Für die allgemein zugänglichen Geoobjekte kann regelmäßig nicht von einem offensichtlichen Überwiegen der Betroffeneninteressen ggü. jenen der Diensteanbieter ausgegangen werden, sodass die Bereitstellung dieser Daten gem. § 29 I Nr. 2 BDSG zulässig ist. Bzgl. der nicht allgemein zugänglichen mobilen Geoobjekte ergibt sich dasselbe Ergebnis gem. § 29 I Nr. 1 BDSG infolge der mangelnden Persönlichkeitsrelevanz für den Betroffenen. Nicht allgemein zugängliche immobile Geoobjekte dürfen hingegen regelmäßig nicht abgebildet werden (→ 2. Zulässigkeit der Datenbereitstellung, S. 702).

Literaturverzeichnis Abel, Ralf B., Rechtsfragen von Scoring und Rating, RDV 2006, S. 108–115. – Scoring, Datenschutz-Berater 2006 / 9, S. 12–17. Ackermann, Werner / Fuchs, Daniel, „ABSP-View“ als CD-Version des Arten- und Biotopschutzprogramms Bayern (ABSP) – ein Beitrag zur Verbreitung von Geoinformationen im Naturschutz, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, Heidelberg 2000, S. 1–5. Aden, Christian / Kleppin, Lukas / Schmidt, Gunther / Schröder, Winfried, Zusammenführung, Visualisierung und Analyse von waldzustandsrelevanten Daten im WebGIS  WaldIS, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2009, Heidelberg 2009, S. 506–515. Albers, Marion, Informationelle Selbstbestimmung, 1. Aufl., Baden-Baden 2005. – § 22 Umgang mit personenbezogenen Informationen und Daten, in: HoffmannRiem, Wolfgang / Schmidt-Aßmann, Eberhard / Voßkuhle, Andreas (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band 2, 2. Aufl., München 2012, S. 107–220. Albin, Silke, Das Subsidiaritätsprinzip in der EU, Anspruch und Rechtswirklichkeit, NVwZ 2006, S. 629–635. Albrecht, Florian / Schmid, Alexander, Das E-Government-Gesetz des Bundes – Auf dem Weg zur „Verwaltung 2.0“, K&R 2013, S. 529–535. Albrecht, Jan Philipp, Die EU-Datenschutzgrundverordnung rettet die informationelle Selbstbestimmung, ZD 2013, S. 587–591. Alexy, Robert, Theorie der Grundrechte, 2. Aufl., Frankfurt am Main 1986. Almeling, Stefanie, Die Aarhus-Konvention, Auswirkungen auf das deutsche Recht, 1. Aufl., Berlin 2008. Appel, Ivo, Technische Standards und Software: Ermöglichung oder Präjudizierung von Entscheidung und Zusammenarbeit, in: Hill, Hermann / Schliesky, Utz (Hrsg.), Herausforderung e-Government, E-Volution des Rechts- und Verwaltungssystems. 1. Aufl., Baden-Baden 2009, S. 113–130. Appel, Ivo / Hermes, Georg / Schönberger, Christoph (Hrsg.), Öffentliches Recht im offenen Staat, Festschrift für Rainer Wahl zum 70. Geburtstag, Berlin 2011. Arbeitsgemeinschaft der Vermessungsverwaltungen der Länder der Bundesrepublik Deutschland, Modellierung von Fachinformationen unter Verwendung der GeoInfoDok, Leitfaden, http: /  / www.bezreg-koeln.nrw.de / extra / 33alkis / dokumente /  adv_alkis_dokumentation_41 / AAA_GeoInfoDok_3-1_20040801 / leit.pdf.

736 Literaturverzeichnis – Dokumentation zur Modellierung der Geoinformationen des amt­lichen Vermessungswesens (GeoInfoDok), Hauptdokument, http: /  / www.bezreg-koeln.nrw. de / extra / 33alkis / dokumente / adv_alkis_dokumentation_41 / AAA_GeoInfo Dok_6-0_20080411 / Hauptdokument-GeoInfoDok-6_0.pdf. – Das AFIS-ALKIS-ATKIS-Projekt, http: /  / www.adv-online.de / icc / extdeu / broker. jsp?uMen=0a170f15-8e71-3c01-e1f3-351ec0023010. Aringer, Klement, Reform der Vermessungsverwaltung – Herausforderungen und Chancen, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2006, S. 186–208. Aringer, Klement / Drescher, Dennis, Wertschöpfung durch Geodaten, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2010, S. 215–227. Arnauld, Andreas von, Zum Status quo des europäischen Verwaltungsrechts, in: Terhechte, Jörg Philipp (Hrsg.), Verwaltungsrecht der Europäischen Union, 1. Aufl., Baden-Baden 2011, S. 89–123. Arning, Marian / Forgó, Nikolaus / Krügel, Tina, Datenschutzrechtliche Aspekte der Forschung mit genetischen Daten, DuD 2006, S. 700–705. Art. 29-Datenschutzgruppe, Stellungnahme 4 / 2007 zum Begriff „personenbezogene Daten“, http: /  / ec.europa.eu / justice / policies / privacy / docs / wpdocs / 2007 / wp136_ de.pdf. Articus, Stephan / Beus, Bernhard / Henneke, Hans-Günter / Papier, Hans-Jürgen / Wansleben, Martin (Hrsg )., Staatshandbuch Bund, Handbuch der Behörden mit Aufgabenbeschreibungen und Adressen, Köln, Berlin, Bonn 2007. Aschbacher, Josef / Soucek, Alexander, GMES  – Vier Buchstaben für Europas Zukunft, in: Brünner, Christian / Soucek, Alexander / Walter, Edith (Hrsg.), Raumfahrt und Recht, Faszination Weltraum – Regeln zwischen Himmel und Erde, Wien 2007, S. 114–119. Augsberg, Steffen, § 6 Europäisches Verwaltungsorganisationsrecht und Vollzugsformen, in: Terhechte, Jörg Philipp (Hrsg.), Verwaltungsrecht der Europäischen Union, 1. Aufl., Baden-Baden 2011, S. 201–271. Bäcker, Matthias, Das IT-Grundrecht: Funktion, Schutzgehalt, Auswirkungen auf staatliche Ermittlungen, in: Uerpmann-Wittzack, Robert (Hrsg.), Das neue Computergrundrecht, Münster 2009, S. 1–30. – Die Vertraulichkeit der Internetkommunikation, in: Rensen, Hartmut / Brink, Stefan (Hrsg.), Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Erörterungen von den wissenschaftlichen Mitarbeitern. 1. Aufl., Berlin 2009, S. 99– 136. Badura, Peter / Dreier, Horst (Hrsg.), Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Tübingen 2001. Baer, Dieter / Wermke, Matthias, Duden Fremdwörterbuch, 7. Aufl., Augsburg 2002. Baer, Susanne, § 11 Verwaltungsaufgaben, in: Hoffmann-Riem, Wolfgang / SchmidtAßmann, Eberhard / Voßkuhle, Andreas (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band 1, 2. Aufl., München 2012, S. 779–822.

Literaturverzeichnis737 Banko, Gebhard / Hadrbolec, Michael / Hölzl, Martin, CORINE  Land Cover 2000, – Europa als einheitlicher Bild- und Vektordatensatz, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2005, Heidelberg 2005, S. 27–31. Bär, Gerald / Schindewolf, Bernd / Wanders, Ingo / Wiethoff, Eberhard, Geoinformationen im Landratsamt – mehr als 5 Jahre Arbeitskreis GIS, eine erfolgreiche Zwischenbilanz, Landkreisnachrichten 2011, S. 30–35. Bär, Wolfgang / Hohl, Michael / Möstl, Markus / Müller, Horst (Hrsg.), Rechtskonformes eGovernment – eGovernment-konformes Recht, Gesetzgebung, Verwaltung und Justiz im Informationszeitalter, Stuttgart u. a. 2005. Bartelme, Norbert, Geoinformatik – Modelle, Strukturen, Funktionen, 4. Aufl., Berlin, Heidelberg 2005. Bartelt, Sandra / Zeitler, Helge Elisabeth, Zugang zu Dokumenten der EU, EuR 2003, S. 487–503. Bauer, Rainer / Heckmann, Dirk / Ruge, Kay / Schallbruch, Martin (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz mit rechtlichen Aspekten des E-Government, Kommentar, Wiesbaden 2012. Bauer, Rainer / Püschel, Rudolf / Wiedenroth, Wilfried / Zurhorst, Michael, Liegenschaftskataster und Liegenschaftsvermessungen, in: Kummer, Klaus / Frankenberger, Josef (Hrsg.), Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, Heidelberg 2010, S. 311–378. Baumann, Tina, Analyse logistischer Prozesse und deren Optimierungspotentiale entlang der Holzbereitstellungskette vom Wald zum Werk unterstützt durch spezielle Verfahren der Prozessmodellierung – Durchgeführt am Beispiel verschiedener Forst- und Holzbetriebe in der Region Ostalb (Baden-Württemberg) –, http: /  / www.freidok.uni-freiburg.de / volltexte / 6241 / pdf / Dissertation_TinaBaumann. pdf. Bechler, Lars, Informationseingriffe durch intransparenten Umgang mit personenbezogenen Daten, Halle (Saale) 2010. Bechmann, Arnim, Grundlagen der Planungstheorie und Planungsmethodik. Eine Darstellung mit Beispielen aus dem Arbeitsfeld der Landschaftsplanung, Bern 1981. Becker, Florian, Verfassungs- und unionsrechtliche Aspekte der Novelle von VIG und § 40 LFGB, ZLR 2011, S. 391–424. Becker, Matthias, Status der Modernisierung von GPS und GLONASS und Perspektiven weiterer GNSS, Zeitschrift für Vermessungswesen 2009, S. 297–305. Beckers, Hanno / Behnke, Klaus / Derenbach, Heinrich / Faulhaber, Uwe / Ihde, Johannes / Irsen, Wolfgang / Lotze, Jürgen / Strerath, Martin, Diagnoseausgleichung ­SAPOS – Homogenisierung des Raumbezugs im System ETRS89 in Deutschland, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, S. 203–208. Behm, Frank, Datenschutzrechtliche Anforderungen an Scoringverfahren unter Einbeziehung von Geodaten, RDV 2010, S. 61–72.

738 Literaturverzeichnis Behrens, Fritz, NRW  in Raum und Zeit – 200 Jahre Landesvermessung in NRW, „Raumbezogene Daten zum Regieren“, NÖV NRW 2001, S. 24–28. Benz, Arthur, Der Beitrag der Spieltheorie zur Analyse des kooperativen Verwaltungshandelns, in: Dose, Nicolai / Voigt, Rüdiger (Hrsg.), Kooperatives Recht, 1. Aufl., Baden-Baden 1995, S. 297–322. – Verwaltungskooperation im Mehrebenensystem der Europäischen Union – Das Beispiel der regionalen Strukturpolitik, in: Schmidt-Aßmann, Eberhard / Hoffmann-Riem, Wolfgang (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, 1. Aufl., Baden-Baden 1999, S. 45–69. Berger, Christian, Der Schutz elektronischer Datenbanken nach der EG-Richtlinie vom 11.3.1996, GRUR 1997, S. 169–179. Berger, Michael, Vertraglich nicht vorgesehene Einrichtungen des Gemeinschaftsrechts mit eigener Rechtspersönlichkeit. Ihre Gründung und die Folgen für Rechtsschutz und Haftung, 1. Aufl., Baden-Baden 1999. Bernard, Lars, Geodatenzugang für jedermann: die Umsetzung von INSPIRE in den Ländern, in: Bill, Ralf / Flach, Guntram (Hrsg.), Geoinformation für jedermann, GeoForum MV 2009, Berlin 2009, S. 3–8. Bernard, Lars / Crompvoets, Joep / Fitzke, Jens, Geodateninfrastrukturen – ein Überblick, in: Bernard, Lars / Fitzke, Jens / Wagner, Roland M. (Hrsg.), Geodateninfrastruktur, Grundlagen und Anwendungen, Heidelberg 2005, S. 3–8. Bernard, Lars / Fitzke, Jens / Wagner, Roland M. (Hrsg.), Geodateninfrastruktur, Grundlagen und Anwendungen, Heidelberg 2005. Bernard, Lars / Sliwinski, Adam / Senkler, Kristian (Hrsg.), Geodaten- und GeodiensteInfrastrukturen, von der Forschung zur praktischen Anwendung, Münster 2003. Bethge, Herbert, Die Grundrechtsberechtigung juristischer Personen nach Art. 19 Abs. 3 Grundgesetz, Passau 1985. Beyer, Hans, Der Begriff der Information als Grundlage für die Beurteilung des technischen Charakters von programmbezogenen Erfindungen, GRUR 1990, S. 399–410. Bezema, Rutger / Müller, Markus U. / Rubach, Hanko / Poth, Andreas / Taddei, Ugo, Interoperabilität für 3D-Geodaten, Erfahrungen mit CityGML und OGC  Web Services, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2007, Heidelberg 2007, S. 75–83. Bieber, Roland / Epiney, Astrid / Haag, Marcel, Die Europäische Union, Europarecht und Politik, 9. Aufl., Baden-Baden 2010. Bill, Ralf, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, 4. Aufl., Heidelberg 1999. – Grundlagen der Geo-Informationssysteme, 5. Aufl., Berlin 2010. Bill, Ralf / Flach, Guntram (Hrsg.), Geoinformation für jedermann, Berlin 2009. Bill, Ralf / Zehner, Marco Lydo, Lexikon der Geoinformatik, Heidelberg 2001. Bilo, Michael / Bernard, Lars, INSPIRE – Aufbau einer Infrastruktur für raumbezogene Informationen in Europa, in: Bernard, Lars / Fitzke, Jens / Wagner, Roland M.

Literaturverzeichnis739 (Hrsg.), Geodateninfrastruktur, Grundlagen und Anwendungen, Heidelberg 2005, S. 18–28. Birth, Konrad / Schleyer, Andreas, Geodateninfrastruktur, in: Kummer, Klaus / Frankenberger, Josef (Hrsg.), Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, Heidelberg 2010, S. 601–638. Bizer, Johann / Lutterbeck, Bernd / Rieß, Joachim (Hrsg.), Umbruch von Regelungssystemen in der Informationsgesellschaft, Freundesgabe für Alfred Büllesbach, Stuttgart 2002. Blanaru, Stefan, Entwicklung einer webbasierten Metadatenbank für raumbezogene Daten in Anlehnung an die INSPIRE-Richtlinie, München 2008. Blankenbach, Jörg, Handbuch der mobilen Geoinformation, Heidelberg 2007. Blaschke, Ulrich, Lärmminderungsplanung, Der Schutz vor Umgebungslärm durch Lärmkartierung und Lärmaktionsplanung, Berlin 2010. Bleckmann, Albert, Die Grundrechte, 4. Aufl., Köln u. a. 1997. Bock, Martina / Grünreich, Dietmar / Lenk, Martin, Der Weg zu einer nationalen Geodateninfrastruktur in Deutschland – die GDI-DE, in: Bernard, Lars / Fitzke, Jens / Wagner, Roland M. (Hrsg.), Geodateninfrastruktur, Grundlagen und Anwendungen, Heidelberg 2005, S. 47–57. Böckenförde, Thomas, Auf dem Weg zur elektronischen Privatsphäre – zugleich Besprechung von BVerfG, Urteil v. 27.2.2008 – „Online-Durchsuchung“, JZ 2008, S. 925–939. Bogdandy, Armin von, Information und Kommunikation in der Europäischen Union: föderale Struktur in supranationalem Umfeld, in: Hoffmann-Riem, Wolfgang / Schmidt-Aßmann, Eberhard (Hrsg.), Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, 1. Aufl., Baden-Baden 2000, S. 133–194. Bogdandy, Armin von / Bast, Jürgen, Europäisches Verfassungsrecht – Theoretische und dogmatische Grundzüge, 2. Aufl., Berlin 2009. Böhm, Monika, Verbraucherinformation im Internet, in: Hill, Hermann / Schliesky, Utz (Hrsg.), Die Vermessung des virtuellen Raums, E-Volution des Rechts- und Verwaltungssystems III, Baden-Baden 2012, S. 119–135. Böhmler, Rudolf (Hrsg.), Staatshandbuch Baden-Württemberg, Handbuch der Landes- und Kommunalverwaltung mit Aufgabenbeschreibungen und Adressen, Köln u. a. 2007. Bohne, Eberhard, Informales Verwaltungs- und Regierungshandeln als Instrument des Umweltschutzes – Alternativen zu Rechtsnorm, Vertrag, Verwaltungsakt und anderen rechtlich geregelten Handlungsformen? –, Verwaltungsarchiv 75 (1984), S. 343–373. – Langfristige Entwicklungstendenzen im Umwelt- und Technikrecht, in: SchmidtAßmann, Eberhard / Hoffmann-Riem, Wolfgang (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, Baden-Baden 1999, S. 218–278. Bollmann, Jürgen / Koch, Günther, Lexikon der Kartographie und Geomantik, Heidelberg 2001.

740 Literaturverzeichnis Borries, Reimer von, Verwaltungskompetenzen der Europäischen Gemeinschaft, in: Due, Ole / Lutter, Marcus / Schwarze, Jürgen (Hrsg.), Festschrift für Ulrich Everling, Baden-Baden 1995, S. 127–147. Bothe, Michael, Verwaltungsorganisation im Umweltschutz, Ressortzuständigkeiten und Sonderbehörden, Wien, München 1986. Breidenbach, Rolf / Palenda, Bernd, Das neue Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz des Landes Brandenburg, LKV 1998, S. 252–258. Breier, Siegfried, Die Organisationsgewalt der Gemeinschaft am Beispiel der Errichtung der Europäischen Umweltagentur, NuR 1995, S. 516–520. – § 13 Kompetenzen, in: Rengeling, Hans-Werner (Hrsg.), Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, 2. Aufl., Köln 2003, S. 414–441. Bremer, Diana, Nutzungsmöglichkeiten von Geodaten unter Beachtung datenschutzrechtlicher Aspekte, in: Stember, Jürgen / Beck, Wolfgang (Hrsg.), Verwaltungswissenschaften – aktuelle Schwerpunkte und Herausforderungen, Münster 2008, S. 167–180. Brenner, Michael, Besondere Einrichtungen, in: Rengeling, Hans-Werner (Hrsg.), Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, 2. Aufl., Köln 2003, S. 656–675. Brenner, Michael / Huber, Peter M. / Möstl, Markus (Hrsg.), Der Staat des Grundgesetzes – Kontinuität und Wandel, Festschrift für Peter Badura zum siebzigsten Geburtstag, Tübingen 2004. Breuer, Rüdiger, Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen im Umweltrecht, NVwZ 1986, S. 171–178. – § 170 – Freiheit des Berufs, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., Heidelberg 2006, S. 63–170. – § 171 Staatliche Berufsregelung und Wirtschaftslenkung, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., Heidelberg 2006, S. 171–261. Britz, Gabriele, Vom Europäischen Verwaltungsverbund zum Regulierungsverbund? Europäische Verwaltungsentwicklung am Beispiel der Netzzugangsregulierung bei Telekommunikation, Energie und Bahn, EuR 2006, S. 46–77. – Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme – Einige Fragen zu einem „neuen Grundrecht“ –, DÖV 2008, S. 411–415. – Verbundstrukturen in der Mehrebenenverwaltung:  Erscheinungsformen, Funktion und verfassungsrechtliche Grenzen am Beispiel der europäischen und deutschen Energiemarktregulierung, in: Schneider, Jens-Peter / Caballero, Francisco Velasco (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, Ergebnisse einer deutsch-spanischen Forschergruppe, Berlin 2009, S. 71–100.

Literaturverzeichnis

741

Brüggemann, Heinz, Die Geobasisdaten als Wirtschaftsgut – Novellierung des Vermessungs- und Katastergesetzes NRW, http: /  / www.dvw.de / sites / default / files / lan desverein-nrw / anhang / archiv / 2002brueggemann.pdf. Brüggemann, Heinz / Kleemann, Susanne, GDI-Initiativen in Deutschland, in: Bernard, Lars / Fitzke, Jens / Wagner, Roland M. (Hrsg.), Geodateninfrastruktur, Grundlagen und Anwendungen, Heidelberg 2005, S. 38–46. Brüggemann, Heinz / Kutterer, Hansjörg / Sandmann, Stefan, Entwicklungsschwerpunkte und Forschungsvorhaben, in: Kummer, Klaus / Frankenberger, Josef (Hrsg.), Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, Heidelberg 2010, S. 715–783. Brünner, Christian / Soucek, Alexander / Walter, Edith (Hrsg.), Raumfahrt und Recht, Faszination Weltraum – Regeln zwischen Himmel und Erde, Wien 2007. Bryde, Brun-Otto, Die Einheit der Verwaltung als Rechtsproblem, VVDStRL 46 (1988), S. 181–212. Buch, Agnes, Informationszugangsrechte des Bürgers in Polen und Deutschland mit europarechtlichem Bezug, Ein Rechtsvergleich, Berlin, Münster 2011. Bull, Hans Peter, Informationelle Selbstbestimmung – Vision oder Illusion?, Datenschutz im Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit, Tübingen 2009. – Persönlichkeitsschutz im Internet: Reformeifer mit neuen Ansätzen, NVwZ 2011, S. 257–263. Bumke, Christian, Publikumsinformation – Erscheinungsformen, Funktionen und verfassungsrechtlicher Rahmen einer Handlungsform des Gewährleistungsstaates, Die Verwaltung 37 (2004), S. 3–33. Bundesamt für Kartographie (Hrsg.), Geoinformation und moderner Staat, Eine Informationsschrift des Interministeriellen Ausschusses für Geoinformationswesen (IMAGI) im Jahr der Geowissenschaften 2002, 1. Aufl., Frankfurt 2002, http: /  / www.geoportal-th.de / download / documents / broschuere_72_dpi.pdf. – Geoinformation und moderner Staat, Eine Informationsschrift des Interministe­ riellen Ausschusses für Geoinformationswesen (IMAGI), 4. Aufl., Frankfurt am Main 2004. Bundesamt für Strahlenschutz, Jahresbericht 2009, http: /  / doris.bfs.de / jspui / bitstream /  urn:nbn:de:0221-201005041866 / 3 / BfS_2010_Jahresbericht_2009.pdf. Bundesregierung, Geoinformation im globalen Wandel, Eine Festschrift zum 10jährigen Bestehen des Interministeriellen Ausschusses für Geoinformationswesen, 1. Aufl., Frankfurt am Main 2008. Burgi, Martin, § 75 Privatisierung, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., Heidelberg 2006, S. 205–241. – § 7 –  Grundlagen, in: Erichsen, Hans-Uwe / Ehlers, Dirk (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl., Berlin 2010, S. 253–275. – § 8 – Strukturen und Organisationseinheiten, in: Erichsen, Hans-Uwe / Ehlers, Dirk (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, Berlin 2010, S. 275–300.

742 Literaturverzeichnis – Kommunalrecht, 4. Aufl., München 2012. Burkholz, Bernhard, Zur Gesetzgebungskompetenz für ein Umweltinformationsgesetz, NVwZ 1994, S. 124–127. Büscher, Wolfgang / Dittmer, Stefan / Schiwy, Peter (Hrsg.), Gewerblicher Rechtsschutz, Urheberrecht, Medienrecht, Kommentar, 2. Aufl., Köln 2011. Butt, Mark, Erweiterter Zugang zu behördlichen Umweltinformationen – Die neue EG-Umweltinformationsrichtlinie, NVwZ 2003, S. 1071–1075. Butt, Mark Eric, Die Ausweitung des Rechts auf Umweltinformation durch die Aarhus-Konvention, Stuttgart 2001. Butzer, Herrman, § 74 Sicherstellungsauftrag, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., Heidelberg 2006, S. 161–203. Caballero, Francisco Velasco, Organisation und Verfahren des Verwaltungsverbundes im Bereich „Grenzen, Asyl und Immigration“, in: Schneider, Jens-Peter / Caballero, Francisco Velasco (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, Ergebnisse einer deutsch-spanischen Forschergruppe, Berlin 2009, S. 101–123. Caffier, André / Irsen, Wolfgang, Einführung von ETRS89 / UTM in NRW, http: /  / www. bezreg-koeln.nrw.de / brk_internet / presse / druckschriften / noev / noev_2008_1.pdf. Calliess, Christian, Die Europäische Grundrechts-Charta, in: Ehlers, Dirk (Hrsg.), Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, 2. Aufl., Berlin 2005, S. 531–552. – 2. EU-Umweltrecht, in: Hansmann, Klaus / Sellner, Dieter (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, 2012, S. 55–133. Calliess, Christian / Ruffert, Matthias (Hrsg.), EUV, AEUV, Das Verfassungsrecht der Europäischen Union mit Europäischer Grundrechtecharta, 4. Aufl., München 2011. Caspar, Johannes, Geoinformationen und Datenschutz am Beispiel des Internetdienstes Google Street View, DÖV 2009, S. 965–973. – Gutachten zu Rechtsfragen betreffend den Internet-Dienst ­Google Street View, http: /  / www.landtag.ltsh.de / infothek / wahl16 / umdrucke / 3900 / umdruck-16-3924. pdf. Castenholz, Frank, Informationszugangsfreiheit im Gemeinschaftsrecht, 1. Aufl., Baden-Baden 2004. Center for International Earth Science Information Network (CIESIN), MANDATORY METADATA ELEMENTS, http: /  / www.ciesin.org / metadata / documentation /  guidelines / mandator.html. – MetaData Standards, http: /  / www.ciesin.org / metadata / TOC / standards.html. Cherry, Colin, Kommunikationsforschung – eine neue Wissenschaft, 2. Aufl., Hamburg 1967. Christ, Andreas / Witte, Andreas, Das Amtliche Liegenschaftskataster-Informationssystem (ALKIS)  in Niedersachsen, Flächenmanagement und Bodenordnung 2009, S. 115–124.

Literaturverzeichnis

743

Christ, Eberhard, Lärmschutz an Arbeitsplätzen – Was bringt die neue EG-Lärmschutz-Richtlinie 2003 / 10 / EG?, BG 2003, S. 271–274. Classen, Claus Dieter, Demokratische Legitimation im offenen Rechtsstaat. Zur Beeinflussung des Demokratieprinzips durch Rechtsstaatlichkeit und internationale Offenheit, Tübingen 2009. Craig, Paul P., EU administrative law, 1. publ., Oxford 2006. Cremer, Hans-Joachim / Giegerich, Thomas / Richter, Dagmar / Zimmermann, Andreas (Hrsg.), Tradition und Weltoffenheit des Rechts, Festschrift für Helmut Steinberger, Berlin 2002. Dammann, Jens / Grunsky, Wolfgang / Pfeiffer, Thomas (Hrsg.), Gedächtnisschrift für Manfred Wolf, München 2011. Danckert, Burkhard / Mayer, Frank Joachim, Die vorherrscheinde Meinungsmacht von Google, MMR 2010, S. 219–222. Danwitz, Thomas von, Systemgedanken eines Rechts der Verwaltungskooperation, in: Schmidt-Aßmann, Eberhard / Hoffmann-Riem, Wolfgang (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, 1. Aufl., Baden-Baden 1999, S. 172–190. – Aarhus-Konvention:  Umweltinformation, Öffentlichkeitsbeteiligung, Zugang zu den Gerichten, NVwZ 2004, S. 272–282. – Zur Umsetzung der Richtlinie 2003 / 35 / EG und der sog. Aarhus-Konvention durch das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, Jahrbuch des Umwelt und Technikrechts 2007, S. 31–57. – Europäisches Verwaltungsrecht, Berlin, Heidelberg 2008. Däubler, Wolfgang / Klebe, Thomas / Wedde, Peter / Weichert, Thilo (Hrsg.), Bundes­ datenschutzgesetz, Kompaktkommentar zum BDSG, 3. Aufl., Frankfurt am Main 2010. Dauner, Armin, Kommunales Flächenmanagement, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, Heidelberg 2000, S. 82–89. David, Antje, Inspektionen im europäischen Verwaltungsrecht, Berlin 2003. – Inspektionen als Instrument der Vollzugskontrolle im Europäischen Verwaltungsverbund, in: Schmidt-Aßmann, Eberhard / Schöndorf-Haubold, Bettina (Hrsg.), Der europäische Verwaltungsverbund, Formen und Verfahren der Verwaltungszusammenarbeit in der EU, Tübingen 2005, S. 237–264. Degenhart, Christoph, Staatsorganisationsrecht, 27. Aufl., Heidelberg 2011. Deisting, Bärbel / Eissfeller, Bernd, Das Europäische Satellitennavigationssystem GALILEO, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2006, S. 359–376. Deisting, Bärbel / Hein, Günter, GALILEO – ein europäisches Projekt von internationaler Bedeutung, Zeitschrift für Vermessungswesen 2006, S. 299–305. Di Martino, Allessandra, Datenschutz im europäischen Recht, Baden-Baden 2005.

744 Literaturverzeichnis Diamandouros, Nikiforos, Das Recht auf Zugang zu Dokumenten in der Europäischen Union und seine Durchsetzung, in: Dix, Alexander / Franßen, Gregor /  Kloepfer, Michael / Schaar, Peter / Schoch, Friedrich / Deutsche Gesellschaft für Informationsfreiheit (Hrsg.), Informationsfreiheit und Informationsrecht – Jahrbuch 2008, Berlin 2008, S. 167–188. Didinger, Otmar / Schürer, Dietrich, Erzeugung und Bereitstellung von ATKIS-Produkten, Ein Blick hinter die Kulissen im LVermGeo Rheinland-Pfalz, Flächenmanagement und Bodenordnung 2009, S. 125–132. Dierstein, Rüdiger, Begriffe – Definitionen und Erklärungen, http: /  / wwwbayer. in.tum.de / lehre / WS2002 / ITS-dierstein / DefDV02.pdf. Diez, Dietrich / Rösler-Goy, Michael / Schmid, Wolfgang / Seyfert, Eckhardt, Schutz des Persönlichkeitsrechts bei der Verarbeitung von Geodaten, Zeitschrift für Vermessungswesen 2009, S. 357–362. Dix, Alexander / Franßen, Gregor / Kloepfer, Michael / Schaar, Peter / Schoch, Friedrich / Deutsche Gesellschaft für Informationsfreiheit (Hrsg.), Informationsfreiheit und Informationsrecht – Jahrbuch 2008, Berlin 2008. – Informationsfreiheit und Informationsrecht – Jahrbuch 2009, Berlin 2009. – Informationsfreiheit und Informationsrecht – Jahrbuch 2010, Berlin 2010. – Informationsfreiheit und Informationsrecht – Jahrbuch 2011, Berlin 2011. Dolde, Klaus-Peter (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, Bilanz und Perspektiven aus Anlass des 25-jährigen Bestehens der Gesellschaft für Umweltrecht (GfU), Berlin 2001. Dose, Nicolai, Kooperatives Handeln der Umweltschutzverwaltung, in: Dose, Nicolai / Voigt, Rüdiger (Hrsg.), Kooperatives Recht, 1. Aufl., Baden-Baden 1995, S. 91–130. Dose, Nicolai / Voigt, Rüdiger (Hrsg.), Kooperatives Recht, 1. Aufl., Baden-Baden 1995. Drechsler, Carola, Elektronischer Zugang zur Verwaltung nach dem EGovG, DuD 2013, 696–701. Dreier, Thomas, Informationsrecht in der Informationsgesellschaft, in: Bizer, Johann /  Lutterbeck, Bernd / Rieß, Joachim (Hrsg.), Umbruch von Regelungssystemen in der Informationsgesellschaft, Freundesgabe für Alfred Büllesbach, Stuttgart 2002, S. 65–76. Dreier, Thomas / Schulze, Gernot (Hrsg.), Urheberrechtsgesetz, Urheberrechtswahrnehmungsgesetz, Kunsturhebergesetz, 4. Aufl., München 2013. Dreier, Thomas / Spiecker genannt Döhmann, Indra, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, Zur rechtlichen Zulässigkeit von Online-Diensten wie „Google Street View“, Baden-Baden 2010. Druey, Jean Nicolas, Verträge auf Informationsleistung, in: Forstmoser, Peter /  Schluep, Walter René (Hrsg.), Innominatverträge, Festgabe zum 60. Geburtstag von Walter R. Schluep, Zürich 1988, S. 147 ff. – Information als Gegenstand des Rechts, Entwurf einer Grundlegung, Zürich 1995.

Literaturverzeichnis

745

Dublin Core Metadata Initiative, Dublin Core Qualifiers, http: /  / dublincore.org / do cuments / 2000 / 07 / 11 / dcmes-qualifiers / . Duden / Duden, Konrad, Duden – Die deutsche Rechtschreibung, 25. Aufl., Mannheim 2009. Due, Ole / Lutter, Marcus / Schwarze, Jürgen (Hrsg.), Festschrift für Ulrich Everling, Baden-Baden 1995. Düren, Ulrich / Kunze, Wolfram, Das Amtliche Topographisch-Kartographische Informationssystem (ATKIS®) im AAA-Modell, http: /  / www.bezreg-koeln.nrw. de / brk_internet / presse / druckschriften / noev / noev_2010_3.pdf. Durner, Wolfgang / Walter, Christian (Hrsg.), Rechtspolitische Spielräume bei der Umsetzung der Århus-Konvention, Berlin 2005. Eberle, Carl-Eugen / Ibler, Martin / Lorenz, Dieter (Hrsg.), Der Wandel des Staates vor den Herausforderungen der Gegenwart, Festschrift für Winfried Brohm zum 70. Geburtstag, München 2002. Eggert, Rita, Urheberrechtsschutz bei Landkarten, Baden-Baden 1999. Egloff, Willi / Werckmeister, Georg, Kritik und Vorüberlegungen zum Gegenstandsbereich von Informationsrecht, in: Steinmüller, Wilhelm / Brinckmann, Hans (Hrsg.), Informationsrecht und Informationspolitik, München 1976, S. 280–294. Ehlers, Dirk (Hrsg.), Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, 2. Aufl., Berlin 2005 und 3. Aufl., Berlin 2009. Ehlers, Dirk, § 2 – Allgemeine Lehren der EMRK, in: ders. (Hrsg.), Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, 3. Aufl. 2009, S. 25–80. – § 5 Europäisches Recht und Verwaltungsrecht, in: Erichsen, Hans-Uwe / Ehlers, Dirk (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl., Berlin 2010, S. 192–236. Ehmann, Eugen / Helfrich, Marcus (Hrsg.), EG-Datenschutzrichtlinie, Köln 1999. Eifert, Martin, Verwaltungsportale – Rechtsfragen einer neuen bürgerorientierten Verwaltungseinrichtung, in: Bär, Wolfgang / Hohl, Michael / Möstl, Markus u. a. (Hrsg.), Rechtskonformes eGovernment – eGovernment-konformes Recht, Gesetzgebung, Verwaltung und Justiz im Informationszeitalter, Stuttgart u. a. 2005, S. 113–129. – Informationelle Selbstbestimmung im Internet, Das BVerfG und die OnlineDurchsuchungen, NVwZ 2008, S. 521–523. – Fünftes Kapitel – Umweltschutzrecht, in: Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 15. Aufl., Berlin 2013, S. 547–660. Eixelsberger, Wolfgang (Hrsg.), Kommunales E-Government, Wien 2012. Elixmann, Robert, Datenschutz und Suchmaschinen, Neue Impulse für einen Datenschutz im Internet, 1. Aufl., Berlin 2012. Emmerich-Fritsche, Angelika, Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Direktive und Schranke der EG-Rechtsetzung, Mit Beiträgen zu einer gemeineuropäischen Grundrechtslehre sowie zum Lebensmittelrecht, Berlin 2000.

746 Literaturverzeichnis Enders, Christoph, Anmerkung zur BVerfG-Entscheidung vom 22.02.2011 (1 BvR 699 / 06; JZ 2011, 568), Zur Frage der Reichweite der Versammlungsfreiheit und der Grundrechtsbindung privater Unternehmen in öffentlicher Hand, JZ 2011, S. 577–580. Endrullis, Manfred, Das GeoDatenZentrum – ein zentraler Geobasisdatenservice für Deutschland, http: /  / www.geodatenzentrum.de / geodaten / gdz_rahmen.gdz_div? gdz_spr=deu&gdz_user_id=0&gdz_akt_zeile=7&gdz_anz_zeile=1. Engels, Thomas, Datenschutz in der Cloud – Ist hierbei immer eine Auftragsdatenverarbeitung anzunehmen?, K&R 2011, S. 548–551. Engelsberger, Christian, Der Vollzug europarechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes, Rechtliche Vorgaben und Verwaltungspraxis anhand einer empirischen Umfrage bei Behörden und Umweltschutzverbänden in Deutschland, Berlin 1998. Epiney, Astrid, Zu den Anforderungen der Aarhus-Konvention an das europäische Gemeinschaftsrecht, ZUR 2003, S. 176–184. – Umweltrecht in der Europäischen Union, 2. Aufl., Köln 2005. Epiney, Astrid / Scheyli, Martin, Die Aarhus-Konvention, Rechtliche Tragweite und Implikationen für das schweizerische Recht, Freiburg (Schweiz) 2000. Erbguth, Wilfried, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Baden-Baden 2013. Erbguth, Wilfried / Masing, Johannes (Hrsg.), Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts, Referate und Diskussionsbeiträge des XIV. Deutsch-Polnischen Verwaltungskolloquiums vom 14.–17.  September 2005 an der Universität Kattowitz, Stuttgart 2006. Erbguth, Wilfried / Masing, Johannes / Nowacki, Konrad (Hrsg.), Kontrolle des Verwaltungshandelns, Referate und Diskussionsbeiträge des XVI. Deutsch-Polnischen Verwaltungskolloquiums vom 13.–16.  September 2009 in Wroclaw, Stuttgart 2010. Erbguth, Wilfried / Schlacke, Sabine, Umweltrecht, 3. Aufl., Baden-Baden 2010. Erbguth, Wilfried / Stollmann, Frank, Bodenschutzrecht, 1. Aufl., Baden-Baden 2001. Erbs, Georg / Kohlhaas, Max / Ambs, Friedrich (Hrsg.), Strafrechtliche Nebengesetze, München 2012. Erichsen, Hans-Uwe / Ehlers, Dirk (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl., Berlin 2006. Erichsen, Hans-Uwe / Scherzberg, Arno, Zur Umsetzung der Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, Berlin 1992. Ernst, Stefan, Google Street View: Urheber- und persönlichkeitsrechtliche Fragen zum Straßenpanorama, CR 2010, S. 178–184. Erstling, Reinhard / Simonis, Ingo, Web Map Service, in: Bernard, Lars / Fitzke, Jens / Wagner, Roland M. (Hrsg.), Geodateninfrastruktur, Grundlagen und Anwendungen, Heidelberg 2005, S. 108–125. EU, Aufsichtsbehörde für das Europäische GNSS (GSA), http: /  / europa.eu / agencies /  community_agencies / egsa / index_de.htm.

Literaturverzeichnis

747

Europäische Kommission, Das Europäische Statistische System, http: /  / epp.eurostat. ec.europa.eu / portal / page / portal / ess_eurostat / introduction. Europäisches Parlament, Bericht über Weltraum und Sicherheit, http: /  / www.euro parl.europa.eu / sides / getDoc.do?pubRef=- /  / EP /  / TEXT %20REPORT %20A62008-0250 %200 %20DOC %20XML %20V0 /  / DE. European Commission Joint Research Centre, INSPIRE Metadata Implementing Rules: Technical Guidelines based on EN ISO 19115 and EN ISO 19119, Guide­ lines based on EN ISO 19115 and EN ISO 19119 for Commission Regulation (EC) No 1205 / 2008 of 3 December 2008 implementing Directive 2007 / 2 / EC of the European Parliament and of the Council as regards metadata, http: /  / inspire. jrc.ec.europa.eu / documents / Metadata / INSPIRE_MD_IR_and_ISO_v1_2_2010 0616.pdf Fachrichtung Geodäsie und Geoinformatik der Universität Hannover (Hrsg.), GeoInformationsSysteme, Grundlagen – Nutzungen – Entwicklungen; Geoforum 2004, Hannover 2004. Falke, Josef, Neueste Entwicklungen im Europäischen Umweltrecht, ZUR 2003, S. 118–122. Faust, Tillmann / Heß, Dieter / Höhne, Andreas / Hummel, Einhold / Jackisch, Ulf / Schleyer, Andreas, Die Geodateninfrastruktur Baden-Württemberg im nationalen und europäischen Kontext, Zeitschrift für Vermessungswesen 2009, S. 187–200. Federal Geographic Data Committee, Content Standard for Digital Geospatial Metadata, http: /  / www.fgdc.gov / metadata / csdgm / . Fehling, Michael, Europäisches Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozessrecht, in: Terhechte, Jörg Philipp (Hrsg.), Verwaltungsrecht der Europäischen Union, Baden-Baden 2011, S. 399–458. Fernkorn, Thomas, INSPIRE – eine Chance für den freien Beruf, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2009, S. 203–211. Fink, Manfred / Kralisch, Sven / Flügel, Wolfgang-Albert, IWES – ein Entscheidungsunterstützungssystem zum Management eines Trinkwassereinzugsgebietes, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, Heidelberg 2000, S. 136–143. Fischer, Kristian / Fluck, Jürgen, Informationsfreiheit versus Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, NVwZ 2013, S. 337–340. Fischer-Appelt, Dorothee, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, Eine Studie zu Rechtsproblemen, Legitimation und Kontrolle europäischer Agenturen mit interdisziplinären und rechtsvergleichenden Bezügen, Berlin 1999. Fischer-Stabel, Peter (Hrsg.), Umweltinformationssysteme, Heidelberg 2005. – Umweltdaten und Umweltinformationssysteme, in: Fischer-Stabel, Peter (Hrsg.), Umweltinformationssysteme, Heidelberg 2005. Fluck, Jürgen, Verwaltungstransparenz durch Informationsfreiheit – Informationsansprüche nach den Umweltinformations-, Verbraucherinformations- und Informationsfreiheitsgesetzen, DVBl 2006, S. 1406–1415.

748 Literaturverzeichnis Fluck, Jürgen / Merenyi, Stefanie, Zugang zu behördlichen Informationen – Die Rechtsprechung zu den Umweltinformationsgesetzen und den Informationsfreiheitsgesetzen des Bundes und der Länder 2003–2005 –, Verwaltungsarchiv 97 (2006), S. 381–407. Fluck, Jürgen / Schmitt, Thomas, Selbstverpflichtungen und Umweltvereinbarungen – rechtlich gangbarer Königsweg deutscher und europäischer Umweltpolitik?, Verwaltungsarchiv 89 (1998), S. 220–263. Fluck, Jürgen / Theuer, Andreas (Hrsg.), Informationsfreiheitsrecht, mit Umweltinformations- und Verbraucherinformationsrecht IFG / UIG / VIG / IWG, Heidelberg 1994–2001. Forgó, Nikolaus, Google StreetView – Nur ein Spannungsverhältnis zwischen Privatsphäre und öffentlichem Raum? – Editorial, MMR 2010, S. 217–218. Forgó, Nikolaus / Krügel, Tina, Der Personenbezug von Geodaten, Cui bono, wenn alles bestimmbar ist?, MMR 2010, S. 17–22. Forgó, Nikolaus / Krügel, Tina / Müllenbach, Kathrin, Zur datenschutz- und persönlichkeitsrechtlichen Zulässigkeit von Google Street View, CR 2010, S. 616–624. Forgó, Nikolaus / Krügel, Tina / Rapp, Stefan, Zwecksetzung und informationelle Gewaltenteilung. Ein Beitrag zu einem datenschutzgerechten E-Government, BadenBaden 2006. Forstmoser, Peter / Schluep, Walter René (Hrsg.), Innominatverträge, Festgabe zum 60. Geburtstag von Walter R. Schluep, Zürich 1988. Frank, Torben, Der Schutz von Unternehmensgeheimnissen im öffentlichen Recht, Frankfurt am Main u. a. 2009. Franßen, Gregor / Tenhofen, Christian, Neue Rechtsprechung zum UIG, in: Dix, Alexander / Franßen, Gregor / Kloepfer, Michael / Schaar, Peter / Schoch, Friedrich / Deutsche Gesellschaft für Informationsfreiheit (Hrsg.), Informationsfreiheit und Informationsrecht – Jahrbuch 2008, Berlin 2008, S. 167–204. Franzen, Jan Helmut / Olenhausen, Albrecht Götz von, Lichtbildwerke, Lichtbilder und Fotoimitate. Abhängige Bearbeitung oder freie Benutzung?, Archiv für Urheber- und Medienrecht (UFITA) 2007, S. 435–480. Franzius, Claudio, Flexible Organisationsmodelle:  Netzwerke, Organisationshoheit, Shared Services, Verwaltungsverbünde, Mischverwaltung, in: Hill, Hermann / Schliesky, Utz (Hrsg.), Herausforderung e-Government, E-Volution des Rechts- und Verwaltungssystems, Baden-Baden 2009, S. 39–52. Franzius, Claudio / u. a. (Hrsg.), Beharren. Bewegen – Festschrift für Michael ­Kloepfer zum 70. Geburtstag, Berlin 2013. Frenz, Walter, Handbuch Europarecht, Band 4: Europäische Grundrechte, Berlin, Heidelberg 2009. – Handbuch Europarecht, Band 5: Wirkungen und Rechtsschutz, Berlin, New York 2010. – Verwaltungskooperation mit der Union im Lichte von Art. 197 AEUV und des Lissabon-Urteils, DÖV 2010, S. 66–73.

Literaturverzeichnis

749

Fretter, Klaus, Teil-automatisierte Erfassung von geographischen Metainformationen aus digitalen Datenbeständen, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, Heidelberg 2000, S. 159–166. Frevert, Tobias / Wagner, Olav, Rechtliche Rahmenbedingungen behördlicher Internet­ auftritte, NVwZ 2011, S. 76–82. Friedl, Daniela / Lach, Rudolph, Und sie bewegt sich doch! – Umstieg auf ETRS 89 / UTM im Bodenbewegungsgebiet, http: /  / www.bezreg-koeln.nrw.de / brk_inter net / presse / druckschriften / noev / noev_2008_3.pdf. Froehlich, Annette, Die European Space Policy und ihre Auswirkungen auf die Verlängerung des ESA-EG-Rahmenabkommens, ZLW 2008, S. 67–77. Fromm, Friedrich Karl / Nordemann, Wilhelm (Hrsg.), Urheberrecht, Kommentar zum Urheberrechtsgesetz, Verlagsgesetz, Urheberrechtswahrnehmungsgesetz, 10. Aufl., Stuttgart 2008. Gärditz, Klaus Ferdinand, Europäisches Planungsrecht, Grundstrukturen eines Referenzgebiets des europäischen Verwaltungsrechts, Tübingen 2009. – Die Verwaltungsdimension des Lissabon-Vertrags, DÖV 2010, S. 453–465. Geiger, Rudolf / Khan, Daniel-Erasmus / Kotzur, Markus (Hrsg.), EUV / AEUV, Vertrag über die Europäische Union und Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, 5. Aufl., München 2010. Geoinformatik Lexikon, Festpunkt, http: /  / www.geoinformatik.uni-rostock.de / einzel. asp?ID=-311536736. Geoinformatik Lexikon, Orthophoto, http: /  / www.geoinformatik.uni-rostock.de / ein zel.asp?ID=1307. Geoinformatik Lexikon, ATKIS-Signaturenkatalog (ATKIS-SK), http: /  / www.geoin formatik.uni-rostock.de / einzel.asp?ID=-789703007. Geoinformatik Lexikon, Amtliches Topographisch-Kartographisches Informationssystem (ATKIS), http: /  / www.geoinformatik.uni-rostock.de / einzel.asp?ID=116. Geoinformatik Lexikon, ATKIS-Digitale Orthophotos (ATKIS-DOP), http: /  / www. geoinformatik.uni-rostock.de / einzel.asp?ID=-528582110. Geoinformatik Lexikon, ATKIS-Objektartenkatalog (ATKIS-OK), http: /  / www.geoin formatik.uni-rostock.de / einzel.asp?ID=1031192532. Geoinformatik Lexikon, ISO / TC 211, http: /  / www.geoinformatik.uni-rostock.de / ein zel.asp?ID=84254593. Geoinformatik Lexikon, AFIS, asp?ID=-1859564728.

http: /  / www.geoinformatik.uni-rostock.de / einzel.

Geoinformatik Lexikon, Geoinformatik, de / einzel.asp?ID=984408921.

http: /  / www.geoinformatik.uni-rostock.

Geoinformatik Lexikon, Musterblatt, http: /  / www.geoinformatik.uni-rostock.de / ein zel.asp?ID=2119623447.

750 Literaturverzeichnis Geoinformatik Lexikon, Datenbank (DB), http: /  / www.geoinformatik.uni-rostock. de / einzel.asp?ID=397. Geoinformatik Lexikon, Geodateninfrastruktur (GDI), http: /  / www.geoinformatik.unirostock.de / einzel.asp?ID=441. Geoinformatik Lexikon, Geoinformationssystem, http: /  / www.geoinformatik.uni-ros tock.de / einzel.asp?ID=793. Geoinformatik Lexikon, Metadaten, http: /  / www.geoinformatik.uni-rostock.de / einzel. asp?ID=1170. Geoinformatik Lexikon, System, http: /  / www.geoinformatik.uni-rostock.de / einzel. asp?ID=-955616508. Gerhard, Michael / Kroymann, Max / Schmidt-Tedd, Bernhard, Ein neues Gesetz für die Raumfahrt:  Das neue Satellitendatensicherheitsgesetz, ZLW 2008, S. 40–54. Gietl, Andreas, Das Schicksal der Vorratsdatenspeicherung, DuD 2008, S. 317–323. GISWiki, Gauß-Krüger-Koordinatensystem, http: /  / www.giswiki.org / wiki / Gau %C3 % 9F-Kr %C3 %BCger-Koordinatensystem. Gleixner, Heinrich, Geodateninfrastruktur Bayern, in: Bernard, Lars / Fitzke, Jens / Wagner, Roland M. (Hrsg.), Geodateninfrastruktur, Grundlagen und Anwendungen, Heidelberg 2005, S. 58–63. Göbel, Michael, Verwaltung, in: Kröning, Volker / Pottschmidt, Günter / Preuß, Ulrich K. / Rinken, Alfred (Hrsg.), Handbuch der Bremischen Verfassung, Baden-Baden 1991, S. 384–426. Gola, Peter / Schomerus, Rudolf, BDSG – Bundesdatenschutzgesetz 10. Aufl., München 2010. Goldmann, Henrik, Cloud Computing: Sicherheit für Daten auch „in der Wolke“, Datenschutz-Berater 2010, S. 18–19. Golomb, Beate / Mehrgardt, Robert / Weber, Hubertus, Gemeinden vs. Google Street View, BayVBl 2011, S. 39–43. Görisch, Christoph, Demokratische Verwaltung durch Unionsagenturen, Ein Beitrag zur Konkretisierung der europäischen Verfassungsstrukturprinzipien, Tübingen 2009. Grabitz, Eberhard / Hilf, Meinhard / Nettesheim, Martin (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, München 2008–2011 (Loseblatt). Gramm, Christof, Aufklärung durch staatliche Publikumsinformationen – Staatshandeln als Aufklärung?, Der Staat 30 (1991), S. 51–80. Granica, Klaus / Flaschberger, Günther / Gallaun, Heinz / Schardt, Mathias, Der Einsatz von GIS- und Fernerkundungsmethoden in der Schutzwaldplanung und im Schutzwaldcontrolling, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, Heidelberg 2000, S. 194–201. Greve, Klaus / Lessing, Rolf / Müller, Markus U., Operationell nutzbare Metainformationen zur Beschreibung von Raum- und Zeitbezug, in: Strobl, Josef / Blaschke,

Literaturverzeichnis751 Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte geographische Informationsverarbeitung XIII, Heidelberg 2001, S. 209–213. Groeben, Hans von der / Schwarze, Jürgen (Hrsg.), Kommentar zum Vertrag über die Europäische Union und zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, 6. Aufl., Baden-Baden 2003. Gröger, Gerhard / Kolbe, Thomas, Interoperabilität in einer 3D-Geodateninfrastruktur, in: Bernard, Lars / Sliwinski, Adam / Senkler, Kristian (Hrsg.), Geodaten- und Geodienste-Infrastrukturen, Münster 2003, S. 1–18. Gröpl, Christoph, § 2 Allgemeines Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht, in: Gröpl, Christoph / Guckelberger, Annette / Wohlfahrth, Jürgen (Hrsg.), Landesrecht Saarland – Studienbuch, Baden-Baden 2013. Gröpl, Christoph / Guckelberger, Annette / Wohlfahrth, Jürgen (Hrsg.), Landesrecht Saarland – Studienbuch, 2. Aufl., Baden-Baden 2013. Gröschner, Rolf, Transparente Verwaltung: Konturen eines Informationsverwaltungsrechts, 1. Bericht, VVDStRL 63 (2004), S. 344–370. Groß, Thomas, § 13 Die Verwaltungsorganisation als Teil organisierter Staatlichkeit, in: Hoffmann-Riem, Wolfgang / Schmidt-Aßmann, Eberhard / Voßkuhle, Andreas (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band 1, 2. Aufl., München 2012, S. 905–952. – Unabhängige EU-Agenturen – eine Gefahr für die Demokratie?, JZ 2012, S. 1087–1093. Grote, Thomas, Zur Realisierung von AFIS, ALKIS und ATKIS in Deutschland, Flächenmanagement und Bodenordnung 2009, S. 97–105. Grube, Markus / Immel, Manuel, Der Referentenentwurft zur Änderung des Verbraucherinformationsgesetzes (VIG) vom 3.  Februar 2011, ZLR 2011, S. 175–193. Grunau, Wilfried / Stichling, Udo, Freier Beruf, Ingenieurvermessung und Geoinformationswirtschaft, in: Kummer, Klaus / Frankenberger, Josef (Hrsg.), Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, Heidelberg 2010, S. 563– 597. Grüttner, Frank, GIS-Gestützte Analyse und Visualisierung der Nutzung erneuerbarer Energien, in: Bill, Ralf / Flach, Guntram (Hrsg.), Geoinformation für jedermann, GeoForum MV 2009, Berlin 2009, S. 79–82. Gspurning, Josef, B-GIS – Konzeption und Implementierung eines Geographischen Informationssystems für Imker, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2005, Heidelberg 2005, S. 224–229. Guckelberger, Annette, Die EG-Verordnung zur Umsetzung der Aarhus-Konvention auf der Gemeinschaftsebene, NuR 2008, S. 78–87. – Rechtliche Anforderungen an die aktive Informationsvorsorge des Staates im Internet, in: Hill, Hermann / Schliesky, Utz (Hrsg.), Die Vermessung des virtuellen Raums, E-Volution des Rechts- und Verwaltungssystems III, Baden-Baden 2012, S. 73–118.

752 Literaturverzeichnis Gudermann, Anne, Online-Durchsuchung im Lichte des Verfassungsrechts, Die Zulässigkeit eines informationstechnologischen Instruments moderner Sicherheitspolitik, Hamburg 2010. Günther, Gerhard / Irsen, Wolfgang, Geschichtliche Entwicklung des amtlichen Vermessungswesens in Nordrhein-Westfalen, NÖV NRW 2001, S. 35–42. Gurlit, Elke, Das neue Umweltinformationsrecht: Grenzverschiebungen im Verhältnis von Staat und Gesellschaft, EurUP 2006, S. 224–231. Gusy, Christoph, Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme – neuer Grundrechtsname oder neues Grundrechtsschutzgut?, DuD 2009, S. 33–41. Haltern, Ulrich R., Europarecht, 2. Aufl., Tübingen 2007. Hansen, Marit, Vertraulichkeit und Integrität von Daten und IT-Systemen im CloudZeitalter, DuD 2012, S. 407–412. Hansmann, Klaus, Der Beitrag der Länder zum Umweltrecht, in: Dolde, Klaus-Peter (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, Bilanz und Perspektiven aus Anlass des 25-jährigen Bestehens der Gesellschaft für Umweltrecht (GfU), Berlin 2001, S. 767– 782. – 6. Öffentliches Immissionsschutzrecht, in: Hansmann, Klaus / Sellner, Dieter (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, Berlin 2012. Hansmann, Klaus / Sellner, Dieter (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, 4. Aufl., Berlin 2012. Haratsch, Andreas / Koenig, Christian / Pechstein, Matthias, Europarecht, 8. Aufl., Tübingen 2012. Härting, Niko, Datenschutz im Internet – Gesetzgeberischer Handlungsbedarf, BB 2010, S. 839–844. Heckmann, Bernhard / Jahn, Cord-Hinrich, Geodätischer Raumbezug, in: Kummer, Klaus / Frankenberger, Josef (Hrsg.), Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, Heidelberg 2010, S. 203–257. Heckmann, Dirk, Die elektronische Verwaltung zwischen IT-Sicherheit und Rechtssicherheit, in: Hill, Hermann / Schliesky, Utz (Hrsg.), Herausforderung e-Government, E-Volution des Rechts- und Verwaltungssystems, Baden-Baden 2009, S. 131–147. – Grundgesetz 2.0: Staat und IT in guter Verfassung? Anmerkung zur Verankerung der Informationstechnologie im Grundgesetz, K&R 2009, S. 1–7. – Ein Gesetz zur Verhinderung der elektronischen Verwaltung? Folgen der unterlassenen Notifizierung des E-Government-Gesetzes, MMR 2013, S. 561–565. Heidrich, Joerg / Wegener, Christoph, Sichere Datenwolken, Cloud Computing und Datenschutz, MMR 2010, S. 803–807. Heitsch, Christian, Die Verordnung über den Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane im Lichte des Transparenzprinzips, Berlin 2003.

Literaturverzeichnis753 Helbach, Clemens, Der gestufte Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen vor Parlament, Presse und jedermann, Berlin 2012. Herter, Michael / Mühlbauer, Karl-Heinz (Hrsg.), Handbuch Geomarketing, Heidelberg 2008. Hertin, Paul W., Datenbankschutz für topografische Landkarten?, Eine Kontroverse zwischen den Landesvermessungsämtern und den privatwirtschaftlichen Verlegern von Kartografie, GRUR 2004, S. 646–652. Heselhaus, Sebastian / Nowak, Carsten (Hrsg.), Handbuch der Europäischen Grundrechte, 1. Aufl., München, Wien, Bern 2006. Heß, Dieter, INSPIRE in Baden-Württemberg, http: /  / www.geobusiness.org / Geobusi ness / Redaktion / PDF / Publikationen / inspire-gmes,property=pdf,bereich=geobusi ness,sprache=de,rwb=true.pdf. Heußner, Kristina, Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund, Tübingen 2007. Hilgendorf, Eric / Eckert, Frank (Hrsg.), Subsidiarität – Sicherheit – Solidarität, Festgabe für Franz-Ludwig Knemeyer zum 75. Geburtstag, Würzburg 2012. Hill, Hermann (Hrsg.), Informationelle Staatlichkeit, Baden-Baden 2012. Hill, Hermann / Schliesky, Utz (Hrsg.), Herausforderung e-Government, E-Volution des Rechts- und Verwaltungssystems, Baden-Baden 2009. – Die Vermessung des virtuellen Raums, E-Volution des Rechts- und Verwaltungssystems III, Baden-Baden 2012. Hinterleitner, Rainer / Twaroch, Christoph, GeoDIG – Geodateninfrastrukturgesetz, Wien 2010. Hoeren, Thomas, Rechtliche Grundlagen des SCHUFA-Scoring-Verfahrens, RDV 2007, S. 93–99. – Editorial:  Was ist das „Grundrecht auf Integrität und Vertraulichkeit informa­ tionstechnischer Systeme“?, MMR 2008, S. 365–366. – Der Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen und das IFG, in: Dix, Alexander / Franßen, Gregor / Kloepfer, Michael / Schaar, Peter / Schoch, Friedrich / Deutsche Gesellschaft für Informationsfreiheit (Hrsg.), Informationsfreiheit und Informationsrecht – Jahrbuch 2008, Berlin 2008, S. 105–122. Hoff, Armin, Die Integration von GIS in die Informations- und Kommunikationstechnologie bei Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2009, Heidelberg 2009, S. 736–741. Hoffmann-Riem, Wolfgang, Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts – Perspektiven der Systembildung, in: Schmidt-Aßmann, Eberhard / Hoffmann-Riem, Wolfgang (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, Baden-Baden 1999, S. 317–382. – Der grundrechtliche Schutz der Vertraulichkeit und Integrität eigengenutzter informationstechnischer Systeme, JZ 2008, S. 1009–1022.

754 Literaturverzeichnis – § 10 Eigenständigkeit der Verwaltung, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band I, 2. Aufl. 2012, S. 677– 776. Hoffmann-Riem, Wolfgang / Schmidt-Aßmann, Eberhard (Hrsg.), Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, Baden-Baden 2000. Hoffmann-Riem, Wolfgang / Schmidt-Aßmann, Eberhard / Schuppert, Gunnar Folke (Hrsg.), Reform des allgemeinen Verwaltungsrechts, Baden-Baden 1993. Hoffmann-Riem, Wolfgang / Schmidt-Aßmann, Eberhard / Voßkuhle, Andreas (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band I, 2. Aufl. 2012; Band II 2. Aufl. 2012; Band III, 2. Aufl. 2013. Hofmann, Jens, Rechtsschutz und Haftung im europäischen Verwaltungsverbund, Berlin 2004. Hogrebe, Daniela, Umsetzung der INSPIRE-RL  in Deutschland, Let’s INSPIRE – Geodateninfrastruktur in Europa, http: /  / www.gdi-de.de / download / vortraege / 1003 25_hogrebe_GDI_DE_Umsetzung %20der %20INSPIRE-Richtlinie %20in %20 Deutschland.pdf. – INSPIRE: Anforderungen der EU und Koordinierung in Deutschland, http: /  / www. ingeoforum.de / files / veranstaltungen / gdi-kommunal-2011 / gdi-kommunal_01_in spire_hogrebe.pdf. Holzmann, Anke, Das Kooperationsprinzip, Kooperatives Staatshandeln zwischen Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip, Baden-Baden 2006. Holznagel, Bernd / Schumacher, Pascal, Google Street View aus verfassungsrecht­ licher Sicht, JZ 2011, S. 57–65. Holzner, Stefan, Die Online-Durchsuchung, Entwicklung eines neuen Grundrechts, Kenzingen 2009. Hömig, Dieter, „Neues“ Grundrecht, neue Fragen?, Zum Urteil des BVerfG zur Online-Durchsuchung, JURA 2009, S. 207–213. Hoppe, Werner, Umweltschutz in den Gemeinden, DVBl 1990, S. 609–619. Hoppe, Werner / Beckmann, Martin / Kauch, Petra, Umweltrecht, 2. Aufl., München 2000. Hornung, Gerrit, Ein neues Grundrecht, Der verfassungsrechtliche Schutz der „Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme“, CR 2008, S. 299– 306. – Staatliche Daten als Güter – Informationen öffentlicher Stellen zwischen Arkantradition und wirtschaftlicher Nutzung, in: Towfigh / Schmolke / Petersen u. a. (Hrsg.), Recht und Markt – 49. Assistententagung Öffentliches Recht, 2009, S. 75–95. Huber, Peter M., Das Kooperationsverhältnis von Kommission und nationalen Verwaltungen beim Vollzug des Unionsrechts, in: Eberle, Carl-Eugen / Ibler, Martin / Lorenz, Dieter (Hrsg.), Der Wandel des Staates vor den Herausforderungen der Gegenwart, Festschrift für Winfried Brohm zum 70. Geburtstag, München 2002, S. 127–137.

Literaturverzeichnis755 – Die Organisation der unionalen  Umweltpolitik, Jahrbuch des Umwelt und Technikrechts 62 (2002), S. 9–35. – Grundlagen und Organe (Art. 7 EGV), in: Rengeling, Hans-Werner (Hrsg.), Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, 2. Aufl., Köln 2003, S. 605–655. – Die unternehmerische Betätigung der öffentlichen Hand – Ein verwaltungsrechtliches Phänomen vor der Neubewertung, in: Brenner, Michael / Huber, Peter M. / Möstl, Markus (Hrsg.), Der Staat des Grundgesetzes – Kontinuität und Wandel, Festschrift für Peter Badura zum siebzigsten Geburtstag, Tübingen 2004, S. 897–930. Hufen, Friedhelm, Offene Verfassungsfragen im Zusammenhang mit Informationsansprüchen nach dem Verbraucherinformationsgesetz (VIG), in: Dix, Alexander / Franßen, Gregor / Kloepfer, Michael / Schaar, Peter / Schoch, Friedrich / Deutsche Gesellschaft für Informationsfreiheit (Hrsg.), Informationsfreiheit und Informationsrecht – Jahrbuch 2008, Berlin 2008, S. 123–142. Husein, Timur, Die Informationsfreiheitsgesetze der Länder Berlin, Brandenburg, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen, LKV 2010, S. 337–344. Iraschko-Luscher, Der „gläserne“  Schuldner, DuD 2005, S. 467–472. Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., Heidelberg, Bd. II, 2004; Bd. IV, 2006; Bd. V, 2007; Bd. VI, 2008; Bd. VIII, 2010. Jacobs, Clemens / Leiner, Richard / Wolff, Rüdiger, Erfahrungen mit dem europäischen Hochwassermanagementsystem FLIWAS, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas /  Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2009, Heidelberg 2009, S. 366–371. Jaenicke, Kathrin / Stützer, Harald, Immobilienmanagement mit Geoinformationen aus dem Internet, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, S. 311–317. Jäger, Ernst, Geotopographie, in: Kummer, Klaus / Frankenberger, Josef (Hrsg.), Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, Heidelberg 2010, S. 259–310. Jahn, David / Striezel, Julia, Google Street View is watching you, K&R 2009, S. 753–758. Janowsky, Dagmar von / Ludwig, Robert / Roschlaub, Robert / Streuff, Hartmut, Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, Systematische Erläuterungen, Wiesbaden 2010. Janssen, Katleen, The availability of spatial and environmental data in the European Union, At the crossroads between public and economic interests, Alphen aan den Rijn 2010. Jarass, Hans D. / Pieroth, Bodo (Hrsg.), Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 12. Aufl., München 2012. Jayme, Erik / Laufs, Adolf / Misera, Karlheinz / Reinhart, Gert / Serick, Rolf (Hrsg.), Festschrift für Hubert Niederländer zum siebzigsten Geburtstag am 10.  Februar 1991, Heidelberg 1991.

756 Literaturverzeichnis Jeder, Petra, Neue Entwicklungen im Umweltrecht vor dem Hintergrund der ÅrhusKonvention, Jahrbuch des Umwelt und Technikrechts 2002, S. 145–170. Jüngel, Marc / Fandrey, Alexander, If you can’t kill it, bill it – Google Street View als Sondernutzung?, NVwZ 2010, S. 683–685. Kahl, Wolfgang, Der Europäische Verwaltungsverbund:  Strukturen – Typen –  Phänomene, Der Staat (50) 2011, S. 353–387. Kahl, Wolfgang / Waldhoff, Christian / Walter, Christian (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Heidelberg. Kaiser, Anna-Bettina, Die Kommunikation der Verwaltung, Diskurse zu den Kommunikationsbeziehungen zwischen staatlicher Verwaltung und Privaten in der Verwaltungsrechtswissenschaft der Bundesrepublik Deutschland, Baden-Baden 2007. Kamlah, Wulf, Das SCHUFA-Verfahren und seine datenschutzrechtliche Zulässigkeit, MMR 1999, S. 395–404. Kampitsch, Karin / Leitner, Michael / Schabauer, Horst, Der Einsatz von Geografischen Informationssystemen im österreichischen Bundeskriminalamt, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2008, Heidelberg 2008, S. 782–787. Kampshoff, Stefan / Benning, Wilhelm, Homogenisierung von Massendaten im Kontext von Geodaten-Infrastrukturen, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, S. 133–145. Karg, Moritz, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, Gutachten im Auftrag der GiW-Kommission, http: /  / www.geobusiness.org / Geobusiness / Navigation / publikationen,did=272442. html. – Datenschutz für Geodaten, bedarf es eines datenschutzrechtlichen Rubikons bei der digitalen Erfassung des öffentlichen Raums?, DuD 2010, S. 824–831. – Die Rechtsfigur des personenbezogenen Datums. Ein Anachronismus des Datenschutzes?, ZD 2012, S. 255–260. – Datenschutzrechtliche Anforderungen an die E-Akte – Umsetzungsvoraussetzungen für § 6 EGovG aus datenschutzrechtlicher Perspektive, DuD 2013, S. 702– 708. Karg, Moritz / Polenz, Sven, Der Zugang der Öffentlichkeit zu Geodatensätzen und -diensten sowie zu Umweltinformationen, in: Dix, Alexander / Franßen, Gregor /  Kloepfer, Michael / Schaar, Peter / Schoch, Friedrich / Deutsche Gesellschaft für Informationsfreiheit (Hrsg.), Informationsfreiheit und Informationsrecht – Jahrbuch 2008, Berlin 2008, S. 85–104. Kehlmann, Daniel, Die Vermessung der Welt, Roman, 39. Aufl., Reinbek bei Hamburg 2007. Keller, Peter / Roschlaub, Robert / Seifert, Markus, Aufbau einer Geodateninfrastruktur Bayern (GDI-BY), Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2007, S. 353–368.

Literaturverzeichnis757 Keller, Stefan / Kälin, André, Geometa.info – eine Spezial-Suchmaschine als Ergänzung zu Geokatalogen und allgemeinen Suchmaschinen, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2005, Heidelberg 2005, S. 320–325. Kerber, Markus, Geoinformationen im globalisierten 21. Jahrhundert und im nationalen Kontext, in: Kummer, Klaus / Frankenberger, Josef (Hrsg.), Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, Heidelberg 2010, S. 3–53. Kertscher, Dieter, Carl Friedrich Gauß – „Genie, Gigant, Titan“, Hommage an den niedersächsischen Wissenschaftler in seinem 150. Todesjahr, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, S. 372–378. Kiechle, Günter / Manohar, Senthanal Sirpi, Nutzung von Echtzeit-Verkehrsdaten für die Flottensteuerung, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2009, Heidelberg 2009, S. 388–393. Kilb, Wolfgang, Europäische Agenturen und ihr Personal – die großen Unbekannten?, EuZW 2006, S. 268–273. Kilian, Wolfgang / Heussen, Benno (Hrsg.), Computerrechts-Handbuch, München 2011. Kirmer, Petra, Der Begriff der öffentlichen Aufgaben in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, München 1995. Kirste, Stephan, Das System der Europäischen Agenturen – Erläutert am Beispiel des Europäischen Innovations- und Technologieinstituts (EIT), Verwaltungsarchiv 102 (2011), S. 268–284. Kischel, Uwe / Masing, Johannes (Hrsg.), Unionsgrundrechte und Diskriminierungsverbote im Verfassungsrecht, Stuttgart 2012. Klappenbach, Ruth / Steinitz, Wolfgang, Wörterbuch der Deutschen Gegenwartssprache, Berlin 1967. Klar, Manuel, Der Rechtsrahmen des Datenschutzrechts für Visualisierungen des öffentlichen Raums, Ein taugliches Konzept zum Schutz der Betroffeneninteressen?, MMR 2012, S. 788–795. – Datenschutzrecht und die Visualisierung des öffentlichen Raums, Berlin 2012. – Räumliche Anwendbarkeit des (europäischen) Datenschutzrechts – Ein Vergleich am Beispiel von Satelliten-, Luft- und Panoramastraßenaufnahmen, ZD 2013, S. 109–115. Klas, Benedikt, Grenzen der Erhebung und Speicherung allgemein zugänglicher Daten, Edewecht 2012. Kleemann, Susanne / Müller, Carsten, Die „Gelben Seiten“ der Geodateninfrastruktur, Metadaten über Geobasisdaten – ein Realisierungsweg aus NRW, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, S. 303–309. Klein, Daniel R., Umweltinformation im Völker- und Europarecht, Aktive Umweltaufklärung des Staates und Informationszugangsrechte des Bürgers, Tübingen 2011.

758 Literaturverzeichnis Klenke, Martin / Vögele, Thomas / Kruse, Fred / Lehmann, Hanno, PortalU und InGrid – Werkzeuge zur Erstellung, Recherche und Verteilung von Metadaten, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2007, Heidelberg 2007, S. 338–343. Kleppin, Lukas / Aden, Christian / Schmidt, Gunther / Schröder, Winfried, WebGIS als Instrument für Planung und Monitoring des Anbaus von Bt-Mais, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2009, Heidelberg 2009, S. 588–597. Klessmann, Jens / Denker, Philipp / Schieferdecker, Ina / Schulz, Sönke E., Open Government Data Deutschland, Eine Studie zu Open Government in Deutschland im Auftrag des Bundesministerium des Innern, http: /  / www.bmi.bund.de / Shared Docs / Downloads / DE / Themen / OED_Verwaltung / ModerneVerwaltung / opengov ernment.pdf;jsessionid=FD1AB5BD182F0FF08BD6AECECC0E4602.2_cid231? __blob=publicationFile. Kloepfer, Michael, Informationsrecht, München 2002. – Umweltrecht, 3. Aufl., München 2004. – Informationszugangsfreiheit und Datenschutz: Zwei Säulen des Rechts der Informationsgesellschaft, in: Stelmach, Jerzy / Schmidt, Reiner (Hrsg.), KrakauerAugsburger Rechtsstudien, Information als Gegenstand des Rechts, Neuwied 2006, S. 131–157. – Umweltschutzrecht, München 2008. – Informationsfreiheitsgesetz und Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, Rechtsgutachten im Auftrag des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, http: /  / www.bfdi.bund.de / SharedDocs / VortraegeUnd Arbeitspapiere / GutachtenIFGKloepfer.pdf?__blob=publicationFile. – Informationsfreiheitsgesetz und Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, in: Dix, Alexander / Franßen, Gregor / Kloepfer, Michael / Schaar, Peter / Schoch, Friedrich / Deutsche Gesellschaft für Informationsfreiheit (Hrsg.), Informationsfreiheit und Informationsrecht – Jahrbuch 2011, Berlin 2011, S. 179–251. Klöppel, Reinhard / Ehrmanntraut, Ewald, Hessisches Vermessungs- und Geoinformationsgesetz (HVGG), Dresden 2008. Knack, Hans Joachim / Henneke, Hans-Günter (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Aufl., Köln 2010. Knemeyer, Franz-Ludwig, Die Wahrung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen bei behördlichen Umweltinformationen – Zum Zielkonflikt von Geheimhaltungsund Informationsinteresse im Umweltschutz –, DB 1993, S. 721–726. Koch, Hans-Joachim (Hrsg.), Umweltrecht, 3. Aufl., München 2010. Koch, Michael, Mittelbare Gemeinschaftsverwaltung in der Praxis, EuZW 2005, S. 455–459. Köhler, Gerd, Hessisches Vermessungs- und Geoinformationsgesetz – Kommentar, Wiesbaden 2008.

Literaturverzeichnis759 König, Doris, § 2 Gesetzgebung, in: Schulze, Reiner / Zuleeg, Manfred / Kadelbach, Stefan (Hrsg.), Europarecht, Handbuch für die deutsche Rechtspraxis. 2. Aufl., Baden-Baden 2010. Königer, Stephan / Müller, Markus, Das Geoinformationssystem der Landeshauptstadt Stuttgart im Umfeld aktueller Entwicklungen der Geoinformationsbranche, Flächenmanagement und Bodenordnung 2008, S. 130–137. Koordinierungsstelle GDI-DE, Deutsche Übersetzung der Metadatenfelder des ISO 19115 Geographic information – Metadata, http: /  / www.gdi-de.org / de_neu / down load / AK / ISO19115_GermanTranslation_GDIDE.pdf. – Durchführungsbestimmung zur Interoperabilität von Geodatensätzen und Geodatendiensten der Themen des Anhang I der INSPIRE Richtlinie, Steckbriefe zu den einzelnen Themen, http: /  / www.gdi-de.org / download / inspire_guidance / annex I-III / Steckbriefe-INSPIRE-AnhangI.pdf. Kopp, Ferdinand O. / Ramsauer, Ulrich, Verwaltungsverfahrensgesetz, 13. Aufl., München 2012. Köppen, Antje / Förster, Michael / Kleinschmit, Birgit / Bangert, Dietrich, Datenintegrationskonzept zur die Entwicklung eines raumbezogenen strategischen Planungsund Entscheidungsinstruments für Berlin, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2008, Heidelberg 2008, S. 218–223. Koppensteiner, Hans-Georg, Zur Grundrechtsfähigkeit gemischtwirtschaftlicher Unternehmungen, NJW 1990, S. 3105–3114. Korduan, Peter, Geoinformation im Internet, Technologien zur Nutzung raumbezogener Informationen im WWW, Heidelberg 2008. Kötter, Theo / Weigt, Dietmar, Stadtplanung im Informationszeitalter, in: Fachrichtung Geodäsie und Geoinformatik der Universität Hannover (Hrsg.), GeoInformationsSysteme, Grundlagen – Nutzungen – Entwicklungen; Geoforum 2004, Hannover 2004, S. 39–45. Kotzur, Markus, § 38 Kultur, Forschung und Technologie, in: Schulze, Reiner / Zuleeg, Manfred / Kadelbach, Stefan (Hrsg.), Europarecht, Handbuch für die deutsche Rechtspraxis. 2. Aufl., Baden-Baden 2010, S. 2020–2065. Koubek, Jochen, Subjektive Informationstheorie, Verminderung von Risiko durch Sachinformationsfragen, http: /  / waste.informatik.hu-berlin.de / koubek / forschung /  public / Diplomarbeit.pdf. Krämer, Walter, Die Verarbeitung personenbezogener Daten durch Wirtschaftsauskunfteien, NJW 2012, S. 3201–3207. Krampe, Stefan / Kersken, Tim, Abschätzung von Einnahmepotenzialen für Verkehrsverbünde und Verkehrsunternehmen, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Gries­ ebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2009, Heidelberg 2009, S. 404–413. Kreitlow, Stefanie / Brettschneider, Andrea / Jahn, Cord-Hinrich / Feldmann-Westendorff, Uwe, ETRS89 / UTM – Der Bezugssystemwechsel und die Auswirkungen

760 Literaturverzeichnis auf die Geodatennutzung, http: /  / www.adv-online.de / icc / extdeu / binarywriterserv let?imgUid=039702f6–5f2f-dc21-8f7f-8f272e13d633&uBasVariant=111111111111-1111-1111-111111111111. Kremer, Eduard / Neuhaus, Peter, Bergrecht, Stuttgart 2001. Kremers, Jürgen, Die Einführung von ALKIS® in NRW, http: /  / www.bezreg-koeln. nrw.de / brk_internet / presse / druckschriften / noev / noev_2008_1.pdf. Kröning, Volker / Pottschmidt, Günter / Preuß, Ulrich K. / Rinken, Alfred (Hrsg.), Handbuch der Bremischen Verfassung, Baden-Baden 1991. Krüger, Berndt / Meyer-Dietrich, Ulf / Stillfried, Ingo von, Gauß-Krüger-Koordinaten sind Geschichte – Praxisbericht der Einführung von ETRS89 / UTM in Dortmund, http: /  / www.bezreg-koeln.nrw.de / brk_internet / presse / druckschriften / noev / noev_ 2008_2.pdf. Krüger, Stefan / Maucher, Svenja-Ariane, Ist die IP-Adresse wirklich ein personenbezogenes Datum?, Ein falscher Trend mit großen Auswirkungen auf die Praxis, MMR 2011, S. 433–439. Kubicek, Herbert, Open Government Data. Die Bremer Empfehlungen und ihre Umsetzung im eigenen Bundesland, in: Hill, Hermann (Hrsg.), Informationelle Staatlichkeit, Baden-Baden 2012, S. 51–90. Kübler, Friedrich, Google Street View im Lichte des Sachenrechts, in: Dammann, Jens / Grunsky, Wolfgang / Pfeiffer, Thomas (Hrsg.), Gedächtnissschrift für Manfred Wolf, München 2011, S. 243–251. Kugelmann, Dieter, Der Einfluss des Europarechts auf die Verwaltungsorganisation der Mitgliedstaaten, in: Erbguth, Wilfried / Masing, Johannes (Hrsg.), Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts, Referate und Diskussionsbeiträge des XIV. Deutsch-Polnischen Verwaltungskolloquiums vom 14.–17.  September 2005 an der Universität Kattowitz, Stuttgart 2006, S. 137–170. Kühling, Jürgen, Grundrechte, in: v. Bogdandy, Armin / Bast, Jürgen (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, Berlin 2009, S. 657–704. Kühling, Jürgen / Seidel, Christian / Sivridis, Anastasios, Datenschutzrecht, 2. Aufl., Heidelberg 2011. Kummer, Klaus, GeoGovernment in Sachsen-Anhalt, Einführung von Geo-onlineDiensten und Neustrukturierung der Vermessungsverwaltung, LKV 2004, S. 158– 162. – GeoGovernment und Zusammenarbeit, in: Kummer, Klaus / Frankenberger, Josef (Hrsg.), Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, Heidelberg 2010, S. 109–147. Kummer, Klaus / Frankenberger, Josef (Hrsg.), Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, Heidelberg 2010. – Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2012, Berlin 2011. Kummer, Klaus / Lohmann, Beate / Meinert, Markus / Thiel, Georg / Zeddies, Wilhelm, Gesellschaftliche Verankerung und institutionelles Gefüge, in: Kummer,

Literaturverzeichnis761 Klaus / Frankenberger, Josef (Hrsg.), Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2012, Berlin 2011, S. 1–22. Kummer, Klaus / Pischler, Norman / Zeddies, Wilhelm, Das Amtliche deutsche Vermessungswesen, Stark in den Regionen und einheitlich im Bund – für Europa, Zeitschrift für Vermessungswesen 2006, S. 234–241. Kümper, Boas, Zur Frage einer Staatshaftung beim Zugang zu Umweltinformationen, ZUR 2012, S. 395–405. Kupfer, Dominik, Der Schutz der Privatsphäre, JURA 2001, S. 169–176. – Die Verteilung knapper Ressourcen im Wirtschaftsverwaltungsrecht, Baden-Baden 2005. Kurzbach, Stefan / Braune, Stephan / Grimm, Christian / Pasche, Erik, HochwasserModellierung im Geodateninfrastruktur-Grid, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2009, Heidelberg 2009, S. 372–377. Kutscha, Martin, Mehr Schutz von  Computerdaten durch ein neues Grundrecht?, NJW 2008, S. 1042–1044. Laas, Matthias, Instrumente der europäischen Migrationsverwaltung, in: Schneider, Jens-Peter / Caballero, Francisco Velasco (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, Ergebnisse einer deutsch-spanischen Forschergruppe, Berlin 2009, S. 125–144. Ladeur, Karl-Heinz, Die Europäische Umweltagentur und die Perspektiven eines europäischen Netzwerkes der Umweltverwaltungen, NuR 1997, S. 8–16. Landesvermessung und Geobasisinformation Niedersachsen, Amtliches FestpunktInformationssystem AFIS®, http: /  / www.lgn.niedersachsen.de / live / live.php?& article_id=51706&navigation_id=11122&_psmand=35. Lange, Norbert de, Geoinformatik in Theorie und Praxis, 2. Aufl., Berlin 2006. Lauer, Johannes / Zipf, Alexander, Verbesserung der Datengrundlage für die Routenplanung im Bereich landwirtschaftlicher Logistik auf Basis offener Geodaten, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2009, Heidelberg 2009, S. 414–423. Lechthaler, Mirjanka / Todor, Razvan, Einsatz von räumlichen entscheidungsunterstützenden Systemen in Planungs-und Katastrophenmanagement, in: Strobl, Josef /  Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2008, Heidelberg 2008, S. 798–807. Ledl, Elke / Redl, Martin, Standortoptimierung im Gesundheitswesen, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2007, Heidelberg 2007, S. 440–445. Lehmann, Dieter / Lenz, Roman, Regionaler Datenkatalog – Kopplung von Internetdatenbanken und Map-Server-Technologie, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas /  Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte geographische Informationsverarbeitung XIII, Heidelberg 2001, S. 290–296.

762 Literaturverzeichnis Leible, Stefan / Jahn, David, Anmerkung zum Urteil des Hanseatischen OLG Hamburg vom 26.0.2011 (3 U 67 / 11; K&R 2011, 603) – Zur Frage der Haftung der Suchmaschinenbetreiber für Persönlichkeitsrechtsverletzungen durch „Snippets“, K&R 2011, S. 603–605. Leiner, Richard / Schnitzler, Sebastian / Wolff, Rüdiger, Hochwasserinformations- und Managementsystem FLIWAS, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2007, Heidelberg 2007, S. 446–450. Leisner, Walter, § 173 Eigentum, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., Bd. VIII, Heidelberg 2010, S. 301–392. Lenk, Martin, IMAGI – das Gremium des Bundes zur Koordinierung des Geoinformationswesen in der Bundesverwaltung, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2005, S. 519–529. – Initiative GDI-DE – für die übergreifende Bereitstellung von Geodaten, Flächenmanagement und Bodenordnung 2008, S. 193–198. – INSPIRE Durchführungsbestimmungen: Inhalte, Status und weitere Entwicklungen, http: /  / www.gdi-de.de / download / vortraege / 090520_inspire_netzdienste / ins pire_netzdienste_status.pdf. – Ein Stück Europa: INSPIRE in Deutschland, http: /  / www.geoinformatik2010. de / public / abstracts / tag1_vortrag_lenk.pdf. Lenkungsgremium GDI-DE, Architektur der Geodateninfrastruktur Deutschland – Version 1.0, http: /  / www.geoportal.de / SharedDocs / Downloads / DE / GDI-DE / GDIDE %20Architekturkonzeptv1.html. – Architektur der Geodateninfrastruktur Deutschland – Version 2.0, http: /  / www. geoportal.de / SharedDocs / Downloads / DE / GDI-DE / GDI-DE %20Architekturkon zeptv2.html. Lettl, Tobias, Allgemeines Persönlichkeitsrecht und Medienberichterstattung, WRP 2005, S. 1045–1086. Leutheusser-Schnarrenberger, Sabine, Recht mitgestalten, Bemerkungen zur liberalen Rechtspolitik anlässlich des 69. Deutschen Juristentages, Recht und Politik 2012, S. 129–137. Lier, Christoph van, Grundrechtsfähigkeit von Mischunternehmen – Neue Lösungsansätze –, Hamburg 2013. Lindner, Christian, Persönlichkeitsrecht und Geo-Dienste im Internet – z. B. Google Street View / Google Earth, ZUM 2010, S. 292–301. Lipowicz, Irena / Schneider, Jens-Peter (Hrsg.), Perspektiven des deutschen, polnischen und europäischen Informationsrechts, Ergebnisse einer deutsch-polnischen Alexander von Humboldt-Institutspartnerschaft, Göttingen 2011. Lipski, Astrid, Geodaten für das Naturschutzmanagement landwirtschaftlicher Betriebe, Anforderungen Einsetzbarkeit Perspektiven, Stuttgart 2009. Lübbe-Wolff, Gertrude (Hrsg.), Der Vollzug des europäischen Umweltrechts, Berlin 1996.

Literaturverzeichnis763 Lübbe-Wolff, Gertrude, Einleitung: Der Vollzug des europäischen Umweltrechts und seine Bedeutung für die Umweltpolitik der EU, in: Lübbe-Wolff, Gertrude (Hrsg.), Der Vollzug des europäischen Umweltrechts, Berlin 1996, S. 1–5. Lubos, Barbara, 5.6 – Geoinformationssysteme im Tourismus, in: Schulz, Axel / Weithöner, Uwe / Goecke, Robert (Hrsg.), Informationsmanagement im Tourismus, E-Tourismus: Prozesse und Systeme. München 2010, S. 452–469. Luch, Anika, Das neue „IT-Grundrecht“, Grundbedingung einer „Online-Handlungsfreiheit“, MMR 2011, S. 75–79. Lucht, Harald / Jäger, Karlheinz / Schaar, Hans-Wolfgang / Wanzke, Holger, Kommunales Vermessungs- und Liegenschaftswesen, in: Kummer, Klaus / Frankenberger, Josef (Hrsg.), Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, Heidelberg 2010, S. 515–561. Ludwig, Dorothea / Klärle, Martina / Lanig, Sandra, Automatisierte Standortanalyse für die Solarnutzung auf Dachflächen über hochaufgelöste Laserscanningdaten, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2008, Heidelberg 2008, S. 466–475. Ludwig, Robert, Geodateninfrastruktur in Bayern, zur Unterstützung von Bürgern,  Wirtschaft und Verwaltung, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2005, S. 203–223. Ludwig, Robert / Roschlaub, Robert, Aufbau einer Geodateninfrastruktur in Bayern (GDI-BY), Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2008, S. 199–203. Ludwig, Robert / Schäffler, Andreas, Geodateninfrastruktur und eGovernment – Erfolgsfaktoren für Verwaltung und Wirtschaft, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2009, S. 193–202. Ludwigs, Markus, Das veränderte Machtgefüge der Institutionen nach dem Dritten EU-Binnenmarktpaket, DVBl 2011, S. 61–69. Lutter, Marcus, Die Auslegung angeglichenen Rechts, JZ 1992, S. 593–607. Mager, Ute, Die europäische Verwaltung zwischen Hierarchie und Netz, in: Trute, Hans-Heinrich / Groß, Thomas / Röhl, Hans Christian u. a. (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzepts, Tübingen 2008, S. 369– 397. Magiera, Siegfried, Fehlerhaftes Verwaltungshandeln zwischen gerichtlicher Aufhebung und staatlicher Entschädigungspflicht – Die Entwicklung im Gemeinschaftsrecht –, in: Erbguth, Wilfried / Masing, Johannes / Nowacki, Konrad (Hrsg.), Kontrolle des Verwaltungshandelns, Referate und Diskussionsbeiträge des XVI. Deutsch-Polnischen Verwaltungskolloquiums vom 13.–16.  September 2009 in Wroclaw, Stuttgart 2010, S. 171–193. Maisch, Michael / Seidl, Alexander, Cloud Government: Rechtliche Herausforderungen beim Cloud Computing in der öffentlichen Verwaltung, VBlBW 2012, S. 7–12. Mangoldt, Herrmann von / Klein, Friedrich / Starck, Christian (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, 6. Aufl., München 2010.

764 Literaturverzeichnis Manssen, Gerrit, Das „Grundrecht auf Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme“ –  Ein gelungener Beitrag zur Findung unbenannter Freiheitsrechte?, in: Uerpmann-Wittzack, Robert (Hrsg.), Das neue Computergrundrecht, Münster 2009, S. 61–72. Marsch, Nikolaus, Das Recht auf Zugang zu EU-Dokumenten – Die Verordnung (EG)  Nr. 1049 / 2001 in der Praxis, DÖV 2005, S. 639–644. Martini, Mario / Damm, Matthias, Auf dem Weg zum Open Government: Zum Regimewechsel im Geodatenrecht, DVBl 2013, S. 1–9. Maser, Siegried, Die Geltung der Grundrechte für juristische Personen und teilrechtsfähige Verbände, Bonn 1964. Masing, Johannes, Transparente Verwaltung: Konturen eines Informationsverwaltungsrechts, 2. Bericht, VVDStRL 63 (2004), S. 377–436. – Herausforderungen des Datenschutzes, NJW 2012, S. 2305–2311. Mattiseck, Klaus / Seidel, Jochen, Modernisierung der Rechtsgrundlagen im öffent­ lichen Vermessungswesen des Landes NRW, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, S. 273–282. – Vermessungs- und Katastergesetz Nordrhein-Westfalen – Kommentar, Wiesbaden 2008. Maukisch, Markus / Petrini-Monteferri, Frederic / Georges, Christian / Jochem, An­ dreas / Stötter, Johann, Berechnung des Solarpotenzials von Dachflächen auf ­Basis hoch aufgelöster Oberflächenmodelle, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas /  Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2008, Heidelberg 2008, S. 476–481. Maunz, Theodor / Dürig, Günter (Hrsg.), Grundgesetz, München 2012. Maurer, Hartmut (Hrsg.), Das Akzeptierte Grundgesetz, Festschrift für Günter Dürig zum 70. Geburtstag, München 1990. – Staatsrecht I, Grundlagen, Verfassungsorgane, Staatsfunktionen, 6. Aufl., München 2010. Mecklenburg, Wilhelm, Qualität von Umweltinformationen – zur Auslegung von Art. 8 der Richtlinie 2003 / 4 / EG über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen, Anmerkung zur Entscheidung des VG Mainz vom 12.12.2006 – 3 K 958 / 06.MZ, in: Dix, Alexander / Franßen, Gregor / Kloepfer, Michael / Schaar, Peter / Schoch, Friedrich / Deutsche Gesellschaft für Informationsfreiheit (Hrsg.), Informationsfreiheit und Informationsrecht – Jahrbuch 2008, Berlin 2008, S. 231–245. – Fragen des Informationszugangs bei Privaten – Zum Begriff der Umweltinformationen nach neuem Umweltinformationsrecht, Anmerkung zur Entscheidung des BVerwG vom 1.11.2007 – 7 B 37.07 (Urteil des OVG Schleswig vom 3.5.2007 – 4 LB 9 / 05), in: Dix, Alexander / Franßen, Gregor / Kloepfer, Michael / Schaar, Peter / Schoch, Friedrich / Deutsche Gesellschaft für Informationsfreiheit (Hrsg.), Informationsfreiheit und Informationsrecht – Jahrbuch 2008, Berlin 2008, S. 247–256.

Literaturverzeichnis765 Mehde, Veith, Der europäische Fonds für Regionale Entwicklung – Regionalförderung im europäischen Mehrebenensystem, NWVBl 2002. Meinert, Markus / Streuff, Hartmut, Geoinformation im internationalen Umfeld, in: Kummer, Klaus / Frankenberger, Josef (Hrsg.), Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, Heidelberg 2010, S. 149–200. Meltzian, Daniel, Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane, Berlin 2004. Menke, Meinolf, Ein Konzept zum Aufbau eines Koordinatenkatasters auf der Grundlage des Bezugssystems ETRS89 beim Hochsauerlandkreis, NÖV NRW 2003, S. 30–50. Menze, Horst / Rubach, Jörg, Die Realisierung des amtlichen geodätischen Raumbezugs – am Beispiel des Bundeslandes Mecklenburg-Vorpommern, Flächenmanagement und Bodenordnung 2009, S. 106–114. Merten, Jan O., Umweltinformationsgesetz und privatrechtliches Handeln der Verwaltung, NVwZ 2005, S. 1157–1159. Mertes, Michael / Müller, Helmut, Der Aufbau des Bundesumweltministeriums, Verwaltungsarchiv 78 (1987), S. 459–474. Meßerschmidt, Klaus, Europäisches Umweltrecht, München 2011. Meyer, Jürgen (Hrsg.), Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 3. Aufl., Baden-Baden, Wien, Basel 2011. Meyer, Sebastian, Aktuelle Rechtsentwicklungen bei Suchmaschinen im Jahre 2007, K&R 2008, S. 201–208. Meyerdierks, Per, Sind IP-Adressen personenbezogene Daten?, MMR 2009, S. 8–13. Möller, Jan / Florax, Björn-Christoph, Kreditwirtschaftliche Scoring-Verfahren, Verbot automatisierter Einzelentscheidungen gem. § 6a BDSG, MMR 2002, S. 806– 810. Möllers, Christoph, Durchführung des Gemeinschaftsrechts – Vertragliche Dogmatik und theoretische Implikationen, EuR 2002, S. 483–516. – Demokratische Ebenengliederung, in: Appel, Ivo / Hermes, Georg / Schönberger, Christoph (Hrsg.), Öffentliches Recht im offenen Staat, Festschrift für Rainer Wahl zum 70. Geburtstag, Berlin 2011, S. 759–778. Moos, Flemming / Zeiter, Anna, Vorabwiderspruch bei Geodatendiensten – Gesetz oder Geste?, ZD 2013, S. 178–182. Moritz, Hans-Werner, Datenschutzrechtliche Grenzen des im Internet angebotenen Dienstes „Street View“ in der Schweiz – Anmerkung zu Schweizerisches Bundesgericht Lausanne, Urteil v. 31.05.2012 – 1C_230 / 2011, juristPR-ITR 17 / 2012 Anm. 4. Morris, Charles William, Grundlagen der Zeichentheorie, Ästhetik der Zeichentheorie, Frankfurt am Main 1988. Much, Susanna, Der Zugang zu Umweltinformationen nach dem Urteil des EuGH in der Rechtssache EuGH C-204 / 09, ZUR 2012, S. 288–291.

766 Literaturverzeichnis Mutius, Albert v., Deutschland auf dem Weg zu einem Informationsgrundrecht?, Verfassungsrechtliche Ableitung und Folgen für die gesetzliche Ausgestaltung, in: Dix, Alexander / Franßen, Gregor / Kloepfer, Michael / Schaar, Peter / Schoch, Friedrich / Deutsche Gesellschaft für Informationsfreiheit (Hrsg.), Informationsfreiheit und Informationsrecht – Jahrbuch 2010, Berlin 2010, S. 45–53. Müglich, Andreas, Urheberrechtsschutz digitaler Kartenwerke, CR 1995, S. 257–262. Müller, Horst, eGovernment – Begriff, Stand und Perspektiven, in: Bär, Wolfgang / Hohl, Michael / Möstl, Markus u. a. (Hrsg.), Rechtskonformes eGovernment – eGovernment-konformes Recht, Gesetzgebung, Verwaltung und Justiz im Informationszeitalter, Stuttgart u. a. 2005. Müller, Markus U. / Portele, Clemens, GDI-Architekturmodelle, in: Bernard, Lars / Fitzke, Jens / Wagner, Roland M. (Hrsg.), Geodateninfrastruktur, Grundlagen und Anwendungen, Heidelberg 2005, S. 83–92. Müller, Markus U. / Remke, Albert / Voges, Uwe, Katalogdienste und Metainformation, in: Bernard, Lars / Fitzke, Jens / Wagner, Roland M. (Hrsg.), Geodateninfrastruktur, Grundlagen und Anwendungen, Heidelberg 2005, S. 126–133. Näckel, Antje / Wasielewski, Andreas, Das neue Recht auf Zugang zu Umweltinformationen, DVBl 2005, S. 1351–1359. Nägele, Thomas / Jacobs, Sven, Rechtsfragen des Cloud Computing, ZUM 2010, S. 281–292. Nedden, Burckhard, eGovernment-gerechter Datenschutz – eine Herausforderung für die Gesetzgebung, in: Bär, Wolfgang / Hohl, Michael / Möstl, Markus u. a. (Hrsg.), Rechtskonformes eGovernment – eGovernment-konformes Recht, Gesetzgebung, Verwaltung und Justiz im Informationszeitalter, Stuttgart u. a. 2005, S. 77–97. Neumann, Heinzgeorg, Die Verfasung der Freien Hansestadt Bremen – Kommentar, Stuttgart 1996. Niemann, Fabian / Hennrich, Thorsten, Kontrolle in den Wolken?, Auftragsdatenverarbeitung in Zeiten des Cloud Computings, CR 2010, S. 686–692. Noggler, Bernd, GIS  im Katastrophen- und Zivilschutz (Neue Medien im Internet), in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, Heidelberg 2000, S. 369–376. Obermayer, Klaus (Hrsg.), Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl., Neuwied 1999. Oebbecke, Janbernd, § 136 Verwaltungszuständigkeit, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., Bd. VI, Heidelberg 2008, S. 743–809. Ohler, Christoph, die Zulässigkeit der Errichtung europäischer Agenturen, Anmerkung zu EuGH, Urt. v. 2.5.2006 – C-217 / 04, EuZW 2006, 369, EuZW 2006, S. 372–374. – Verantwortungszurechnung bei unscharfer Zuständigkeit als Problem bundesstaatlicher Mischverwaltung, in: Hill, Hermann / Schliesky, Utz (Hrsg.), Heraus-

Literaturverzeichnis767 forderung e-Government, E-Volution des Rechts- und Verwaltungssystems, Baden-Baden 2009, S. 53–67. OpenGIS Consortium, OGC Reference Model (ORM), http: /  / www.opengeospatial. org / standards / orm. Oppermann, Thomas / Classen, Claus Dieter / Nettesheim, Martin, Europarecht, 5. Aufl., München 2011. Ortega Bernardo, Julia, Bestandteile des europäischen Verwaltungsverbundes im Umweltrecht: Die europäische Umweltagentur und das Umweltinformationsnetzwerk EIONET, in: Schneider, Jens-Peter / Caballero, Francisco Velasco (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, Ergebnisse einer deutschspanischen Forschergruppe, Berlin 2009. Ossenbühl, Fritz / Cornils, Matthias, Staatshaftungsrecht, 6. Aufl., München 2013. Ostarek, Martina / Herberz, Alexander, Behördenhandbuch Deutschland 2010, Handbuch der Behörden mit Aufgabenbeschreibungen und Adressen aller 16 Bundesländer und des Bundes, Neuwied 2010. Ostrau, Stefan, Nutzerorientierte Bereitstellung von Geobasisdaten, Flächenmanagement und Bodenordnung 2008, S. 264–275. Ott, Stephan, Die Entwicklung des Suchmaschinen- und Hyperlink-Rechts im Jahr 2010, WRP 2011, S. 655–688. Pache, Eckhard, Verantwortung und Effizienz in der Mehrebenenverwaltung, 1. Bericht, VVDStRL 66 (2007), S. 106–144. Pahlen-Brandt, Ingrid, Datenschutz braucht scharfe Instrumente, Beitrag zur Diskussion um „personenbezogene Daten“, DuD 2008, S. 34–40. Palandt, Otto (Hrsg.), Bürgerliches Gesetzbuch, 71. Aufl., München 2012. Partsch, Christoph, Brandenburgs Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz (AIG) – Vorbild für Deutschland?, NJW 1998, S. 2559–2563. Pasutti, Manfred, Open Government Verlust politischer Kontrolle oder ein Gewinn für die Demokratie?, in: Hill, Hermann (Hrsg.), Informationelle Staatlichkeit, Baden-Baden 2012, S. 41–49. Pehle, Heinrich, Das Bundesumweltministerium:  Neue Chancen für den Umweltschutz?, Verwaltungsarchiv 79 (1988), S. 184–202. Peifer, Hermann, Århus und die Folgen für Europa:  Information zur Verbesserung der Umwelt, http: /  / www.mufv.rlp.de / fileadmin / mufv / publikationen / Umweltinforecht_Tagungsband.pdf. Petri, Thomas, Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur „Online-Durchsuchung“, DuD 2008, S. 443–448. – Das Scoringverfahren der SCHUFA, DuD 2001, S. 290–291. – Sind Scorewerte rechtswidrig?, DuD 2003, S. 631–636. – Fortentwicklung des Melderechts oder Datenschutzskandal? – Zur Neuregelung der einfachen Melderegisterauskünfte, ZD 2012, S. 403–407.

768 Literaturverzeichnis Petrini-Monteferri, Frederic, Einsatz von Satellitendaten in internetbasierten touristischen Informationssystemen, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, Heidelberg 2000, S. 377–382. Pichler, Günther / Klopfer, Martin, Spezifikation und Standardisierung – OGC, OGC Europe und ISO, in: Bernard, Lars / Fitzke, Jens / Wagner, Roland M. (Hrsg.), Geodateninfrastruktur, Grundlagen und Anwendungen, Heidelberg 2005, S. 9– 17. Pieper, Jonas, Indikatorgestützte Bewertung städtischer Versorgungsdichten in der ambulanten medizinischen Versorgung am Beispiel von Berlin, in: Strobl, Josef /  Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2009, Heidelberg 2009, S. 258–267. Pieroth, Bodo / Schlink, Bernhard, Grundrechte, Staatsrecht II, 27. Aufl., Heidelberg 2011. Pilniok, Arne / Westermann, Eike, Strukturwandel im Verwaltungsverbund? Eine Analyse des neuen Rechtsrahmens der unionalen Komitologieausschüsse, Verwaltungsarchiv 103 (2012), S. 379–398. Pitschas, Rainer, Allgemeines Verwaltungsrecht als Teil der öffentlichen Informa­ tionsordnung, in: Hoffmann-Riem, Wolfgang / Schmidt-Aßmann, Eberhard / Schuppert, Gunnar Folke (Hrsg.), Reform des allgemeinen Verwaltungsrechts, Grundfragen, Baden-Baden 1993, S. 219–305. – Strukturen des europäischen Verwaltungsrechts – Das kooperative Sozial- und Gesundheitsrecht der Gemeinschaft, in: Schmidt-Aßmann, Eberhard / HoffmannRiem, Wolfgang (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, BadenBaden 1999, S. 124–169. Platena, Thomas, Das Lichtbild im Urheberrecht, Gesetzliche Regelung und technische Weiterentwicklung, Frankfurt am Main, New York 1998. Plath, Kai-Uwe (Hrsg.), BDSG – Kommentar zum BDSG sowie den Datenschutzbestimmungen des TMG und TKG, Köln 2013. Pohle, Jan / Ammann, Thorsten, Über den Wolken … – Chancen und Risiken des Cloud Computing, CR 2009, S. 273–278. Polenz, Sven, Teil 13:  Datenschutzrecht – Rechtsquellen und Grundbegriffe des allgemeinen Datenschutzes (EL 29 Februar 2011), in: Kilian, Wolfgang / Heussen, Benno (Hrsg.), Computerrechts-Handbuch, München 2011. Poschmann, Thomas, Grundrechtsschutz gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen, Ein Beitrag zur Bestimmung des personalen Geltungsbereichs der Grundrechte unter besonderer Berücksichtigung der Privatisierung öffentlicher Aufgaben, Regensburg 2000. Prinz, Thomas / Reithofer, Josef / Herbst, Stefan, Räumliche Nachhaltigkeitsindikatoren – Entscheidungsgrundlagen für die Umsetzung einer zukunftsweisenden Stadtentwicklung, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2008, Heidelberg 2008, S. 604–609.

Literaturverzeichnis769 Prinzhorn, Christina, Der Grundsatz des öffentlichen Zugangs zu amtlichen Dokumenten aus der Perspektive des internationalen Rechts – materiell-rechtliche Vorgaben durch das internationale Recht für Informationszugangsrechte in den nationalen Rechtsordnungen Europas, Frankfurt am Main u. a. 2009. Pröbstl, Ulrike, Der Beitrag von GIS zum Management von FFH-Gebieten, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte geographische Informationsverarbeitung XIII, Heidelberg 2001, S. 372–376. Pschierer, Franz Josef, Open Government in Bayern, in: Hill, Hermann (Hrsg.), Informationelle Staatlichkeit, Baden-Baden 2012, S. 35–39. Puigpelat, Oriol Mir, Die Kodifikation des Verwaltungsverfahrensrechts im Europäischen Verwaltungsverbund, in: Schneider, Jens-Peter / Caballero, Francisco Velasco (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, Ergebnisse einer deutsch-spanischen Forschergruppe, Berlin 2009, S. 177–210. Pundt, Hardy, Mehrfachnutzung von Geoinformationen – praxisnaher Einsatzbereich für Ontologien, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, Heidelberg 2000, S. 407–418. Püschel, Rudolf / Harreiter, Sigmar, Handbuch zu Grundbuch und Liegenschaftskataster, Leitfaden für die bayerische Kommunen mit zahlreichen Beispielen und Praxishinweisen, Stuttgart 2008. Ramsauer, Ulrich, Allgemeines Umweltverwaltungsrecht, in: Koch, Hans-Joachim (Hrsg.), Umweltrecht, 3. Aufl., München 2010, S. 75–150. Raumsauer, Ulrich / Frische, Tobias, Das E-Government-Gesetz, NVwZ 2013, S. 1505–1514. Reicherzer, Max, Bundesoberberhörden:  Trojanische Pferde für den Föderalismus?, Zur Verfassungsmäßigkeit der Zuständigkeitsbestimmung im TEHG, NVwZ 2005, S. 875–880. Reisinger, Leo, Rechtsinformatik, Berlin 1977. – Strukturwissenschaftliche Grundlagen der Rechtsinformatik, Graz 1987. Rengeling, Hans-Werner, Der Verwaltungsvollzug (Anwendung) von Gemeinschaftsrecht, in: Rengeling, Hans-Werner (Hrsg.), Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, 2. Aufl., Köln 2003, S. 985–1002. – (Hrsg.), Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, 2. Aufl., Köln 2003. – § 135 Gesetzgebungszuständigkeit, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., Bd. VI, Heidelberg 2008, S. 567–742. Rensen, Hartmut / Brink, Stefan (Hrsg.), Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Erörterungen von den wissenschaftlichen Mitarbeitern, 1. Aufl., Berlin 2009. Resnik, Boris, Räumliche Bezugssysteme, in: Fischer-Stabel, Peter (Hrsg.), Umwelt­ informationssysteme, Heidelberg 2005, S. 74–82.

770 Literaturverzeichnis Reuter, Thomas, Die ESA als Raumfahrtagentur der Europäischen Union, Rechtliche Rahmenbedingungen für eine institutionelle Neuausrichtung der europäischen Raumfahrt, Köln 2007. Riecken, Jens, Geodateninfrastruktur Nordrhein-Westfalen, in: Bernard, Lars / Fitzke, Jens / Wagner, Roland M (Hrsg.), Geodateninfrastruktur, Grundlagen und Anwendungen, Heidelberg 2005, S. 64–70. Riedel, Daniel, Die Europäische Agentur für Flugsicherheit im System der Gemeinschaftsagenturen, in: Schmidt-Aßmann, Eberhard / Schöndorf-Haubold, Bettina (Hrsg.), Der europäische Verwaltungsverbund, Formen und Verfahren der Verwaltungszusammenarbeit in der EU, Tübingen 2005, S. 103–125. Rinke, Franziska, Der Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen – die Richtlinie 2003 / 4 / EG und deren Umsetzung in deutsches Recht, München 2009. Rizzolli, Susanne, WEGE-Informationssystem zur Verwaltung der Verkehrsinfrastruktur, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2008, Heidelberg 2008, S. 433–441. Rodríguez de Santiago, José María, Das Modell des „Europäischen Verwaltungsverbundes“ im Koordinierungssystem für Gesundheitsdienstleistungen, in: Schneider, Jens-Peter / Caballero, Francisco Velasco (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, Ergebnisse einer deutsch-spanischen Forschergruppe, Berlin 2009, S. 145–161. Roetzel, Bernd, Gleichzeitige Umstellung auf ALKIS®, auf ETRS89 / UTM und auf UTM Kilometerquadrate – ausgewählte Aspekte der Genehmigung aus Sicht der Bezirksregierung –, http: /  / www.bezreg-koeln.nrw.de / brk_internet / presse / druck schriften / noev / noev_2008_2.pdf. Röger, Ralf, Umweltinformationsgesetz, Köln 1995. Ronellenfitsch, Michael, § 98 Wirtschaftliche Betätigung des Staates, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., Bd. IV, Heidelberg 2006, S. 1159–1199. Rosset, Christian / Kunz, Beat / Gfeller, Matthias, GIS-gestützte multifunktionale Waldbewirtschaftungsplanung mit WIS.2, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas /  Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2009, Heidelberg 2009, S. 574–579. Rossi, Matthias, Informationsfreiheitsgesetz – Handkommentar, Baden-Baden 2006. Rossmanith, Thomas, Prototypische Realisierung einer kommunalen Geodateninfrastruktur auf Landkreisebene, Darmstadt 2007. Roßnagel, Alexander, Auf dem Weg zur elektronischen Verwaltung – Das E-Government-Gesetz, NJW 2013, S. 2710–2716. – (Hrsg.), Handbuch Datenschutzrecht, Die neuen Grundlagen für Wirtschaft und Verwaltung, München 2003. Roßnagel, Alexander / Hornung, Gerrit, Ortsbezug = Personenbezug? Die Verwendung von Geodaten und der Datenschutz, in: Bill, Ralf / Flach, Guntram (Hrsg.), Geoinformation für jedermann, GeoForum MV 2009; Berlin 2009, S. 37–40.

Literaturverzeichnis771 Roth, Gregor, Das einheitliche Recht auf Information, Ein Beitrag zur Institutionenbildung, Köln 2006. Roth, Ralf / Krämer, Alexander / Armbruster, Frank, GlS-gestützte Sporttourismuskonzeption in naturnahen Landschaftsraumen, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas /  Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, Heidelberg 2000, S. 438–444. Rudolf, Walter, § 141 Kooperation im Bundesstaat, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., Bd. VI, Heidelberg 2008, S. 1005–1048. Ruffert, Matthias, § 22 – Rechtmäßigkeit und Rechtswirkungen von Verwaltungsakten, in: Erichsen, Hans-Uwe / Ehlers, Dirk (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl., Berlin 2006, S. 669–755. – Von der Europäisierung des Verwaltungsrecht zum Europäischen Verwaltungsverbund, DÖV 2007, S. 761–770. Rüfner, Wolfgang, § 96 Daseinsvorsorge und soziale Sicherheit, in: Isensee, Josef /  Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., Bd. 4, Heidelberg 2006, S. 1049–1107. Ruge, Kay, „Geodaten sinnvoll nutzen“ – durch kommunale Kooperation zum Erfolg, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2010, S. 229–237. Rupp, Hans Heinrich, Bemerkungen zur Bundeseigenverwaltung nach Art. 87 III 1 GG, in: Maurer, Hartmut (Hrsg.), Das Akzeptierte Grundgesetz, Festschrift für Günter Dürig zum 70. Geburtstag, München 1990, S. 387–399. Ruppel, Thomas, Öffentliche Unternehmen als Verpflichtete nach den Informationsfreiheitsgesetzen, in: Dix, Alexander / Franßen, Gregor / Kloepfer, Michael / Schaar, Peter / Schoch, Friedrich / Deutsche Gesellschaft für Informationsfreiheit (Hrsg.), Informationsfreiheit und Informationsrecht – Jahrbuch 2011, Berlin 2011, S. 103–151. Sachs, Michael (Hrsg.), Grundgesetz, 6. Aufl., München 2011. Sachs, Michael / Krings, Thomas, Das neue „Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme“, JuS 2008, S. 481–486. Sachs, Michael / Siekmann, Helmut (Hrsg.), Der grundrechtsgeprägte Verfassungsstaat  – Festschrift für Klaus Stern zum 80. Geburtstag, Berlin 2012. Salzborn, Nadja, Das umweltrechtliche Kooperationsprinzip auf unionaler Ebene, Baden-Baden 2011. Sauthoff, Michael, Öffentliche Straßen. Straßenrecht, Straßenverkehrsrecht, Verkehrssicherungspflichten, 2. Aufl., München 2010. Schäfer, Georg / Wurster, Eberhard, eGovernment in Baden-Württemberg und die Rolle des IT-Planungsrats – Organisation der IT-Nutzung, in: Hill, Hermann (Hrsg.), Informationelle Staatlichkeit, Baden-Baden 2012. Schaffland, Hans-Jürgen / Wiltfang, Noeme (Hrsg.), Bundesdatenschutzgesetz, Berlin 1977.

772 Literaturverzeichnis Schallbruch, Martin / Städler, Markus, Neuregelung der Bund-Länder-Zusammenarbeit bei der IT durch Art. 91c GG, CR 2009, S. 619–624. Scheidler, Alfred, Der Anspruch auf Zugang zu Umweltinformationen – zur Neufassung des Umweltinformationsgesetzes, UPR 2006, S. 13–17. – Ist Google Street View eine straßenrechtliche Sondernutzung oder doch Gemeingebrauch?, ThürVBl 2010, S. 265–268. – Straßenrechtliche Sondernutzungsgebühren für Google Street View?, LKRZ 2010, S. 406–409. Scheil, Susanne, Entwicklung des europäischen Bodenschutzrechts und seine Umsetzung in nationales Recht, Frankfurt am Main 2008. Scherzberg, Arno, Freedom of information – deutsch gewendet:  Das neue Umweltinformationsgesetz, DVBl 1994, S. 733–745. – Die öffentliche Verwaltung als informationelle Organisation, in: Hoffmann-Riem, Wolfgang / Hoffmann-Riem-Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, Baden-Baden 2000, S. 195–223. Schlacke, Sabine / Schrader, Christian / Bunge, Thomas, Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, Aarhus-Handbuch, Berlin 2010. Schladebach, Marcus, Luftrecht, Tübingen 2007. Schliesky, Utz / Schulz, Sönke E., §§ 8 a ff. VwVfG n. F. – die Europäische Verwaltungszusammenarbeit im deutschen Verwaltungsverfahrensrecht, DVBl 2010, S. 601–609. Schlüter, Wolfgang / Brandl, Nikolaus / Dassing, Reiner / Hase, Hayo / Klügel, Thomas / Kilger, Richard / Lauber, Pierre / Neidhardt, Alexander / Plötz, Christian / Riepl, Stefan / Schreiber, Ulrich, Fundamentalstation Wettzell – ein geodätisches Observatorium, Zeitschrift für Vermessungswesen 2007, S. 158–167. Schmidbauer, Wilhelm, Moderne Technik, das Bundesverfassungsgericht und die Polizei –  Vorstellungen zur Polizeiarbeit im Computerzeitalter, in: UerpmannWittzack, Robert (Hrsg.), Das neue Computergrundrecht, Münster 2009, S. 31– 51. Schmidt-Aßmann, Eberhard, Struktur und Gestaltungselemente eines Umweltplanungsrechts, DÖV 1990, S. 169–179. – Zur Bedeutung der Privatrechtsform für den Grundrechtsstatus gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen, in: Jayme, Erik / Laufs, Adolf / Misera, Karlheinz u. a. (Hrsg.), Festschrift für Hubert Niederländer zum siebzigsten Geburtstag am 10.  Februar 1991, Heidelberg 1991, S. 383–397. – Verwaltungskooperation und Verwaltungskooperationsrecht in der Europäischen Gemeinschaft, EuR 1996, S. 270 ff. – Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts:  Einleitende Problemskizze, in: Schmidt-Aßmann, Eberhard / Hoffmann-Riem, Wolfgang (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, Baden-Baden 1999, S. 9–44.

Literaturverzeichnis773 – Europäische Verwaltung zwischen Kooperation und Hierarchie, in: Cremer, Hans-Joachim / Giegerich, Thomas / Richter, Dagmar / Zimmermann, Andreas (Hrsg.), Tradition und Weltoffenheit des Rechts, Festschrift für Helmut Steinberger, Berlin 2002, S. 1375 ff. – Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung, 2. Aufl., Berlin 2004. – Der europäische Verwaltungsverbund und die Rolle des Verwaltunsgrechts, in: Schmidt-Aßmann, Eberhard / Schöndorf-Haubold, Bettina (Hrsg.), Der europäische Verwaltungsverbund, Formen und Verfahren der Verwaltungszusammenarbeit in der EU, Tübingen 2005, S. 1–24. Schmidt-Aßmann, Eberhard / Hoffmann-Riem, Wolfgang (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, Baden-Baden 1999. Schmidt-Aßmann, Eberhard / Schöndorf-Haubold, Bettina (Hrsg.), Der europäische Verwaltungsverbund, Formen und Verfahren der Verwaltungszusammenarbeit in der EU, Tübingen 2005. Schmidt-Bleibtreu, Bruno / Hofmann, Hans / Hopfauf, Axel (Hrsg.), Grundgesetz, 11. Aufl., Köln, Neuwied 2008. Schmidt-Tedd, Bernhard, Das Weißbuch zur Raumfahrt, Ein kritischer Meilenstein auf dem Weg zu einer kohärenten europäischen Raumfahrtpolitik, ZLW 2004, S. 169–177. Schmitz, Heribert / Jastrow, Serge-Daniel, Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes, NVwZ 2005, S. 984–995. Schmitz, Heribert / Prell, Lorenz, Europäische Verwaltungszusammenarbeit – Neue Regelungen im Verwaltungsverfahrensgesetz, NVwZ 2009, S. 1121–1128. Schnabel, Christoph, Der Schutz öffentlicher Belange vor der Informationsfreiheit, in: Dix, Alexander / Franßen, Gregor / Kloepfer, Michael / Schaar, Peter / Schoch, Friedrich / Deutsche Gesellschaft für Informationsfreiheit (Hrsg.), Informationsfreiheit und Informationsrecht – Jahrbuch 2011, Berlin 2011, S. 153–177. Schnapp, Friedrich E., Vom Nutzen der Kommunikationstheorie für die juristische Ausbildung, JURA 2010, S. 897–904. Schneider, Jens-Peter, Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, Einleitende Bemerkungen, in: Schneider, Jens-Peter / Caballero, Francisco Velasco (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, Ergebnisse einer deutschspanischen Forschergruppe, Berlin 2009, S. 9–28. – Verantwortungszurechnung bei vernetzten Verwaltungsverfahren nach deutschem und europäischem Recht, in: Hill, Hermann / Schliesky, Utz (Hrsg.), Herausforderung e-Government, E-Volution des Rechts- und Verwaltungssystems, BadenBaden 2009, S. 89–111. – Informationssysteme als Baustein des Europäischen Verwaltungsverbundes, NVwZ 2012, S. 65–70. Schneider, Jens-Peter / Caballero, Francisco Velasco (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsverbunds, Ergebnisse einer deutsch-spanischen Forschergruppe, Berlin 2009.

774 Literaturverzeichnis Schoch, Friedrich, Privatisierung von Verwaltungsaufgaben, DVBl 1994, S. 962– 977. – Öffentlich-rechtliche Rahmenbedingungen einer Informationsordnung, 1. Bericht, VVDStRL 57 (1998), S. 160–208. – Die europäische Perspektive des Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrechts, in: Schmidt-Aßmann, Eberhard / Hoffmann-Riem, Wolfgang (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, Baden-Baden 1999, S. 280–316. – Der verfassungsrechtliche Schutz der kommunalen Selbstverwaltung, JURA 2001, S. 121–133. – Der Entwurf eines Informationsweiterverwendungsgesetzes des Bundes, NVwZ 2006, S. 872–877. – Rechtliche Steuerung der Privatisierung staatlicher Aufgaben, JURA 2008, S. 672–683. – Informationsfreiheitsgesetz, München 2009. – Informationszugangsfreiheit des Einzelnen und Informationsverhalten des Staates, AfP 2010, S. 313–324. – Neue Entwicklungen im Verbraucherinformationsrecht, NJW 2010, S. 2241–2247. – Umweltpolitk durch Informationsfreiheit, Zugang zu amtlichen Informationen nach allgemeinem und bereichsspezifischem Informationsrecht, in: Schröder, Meinhard / Hecker, Bernd / Hendler, Reinhard / Proeßl, Alexander / Reiff, Peter (Hrsg.), Aktuelle Rechtsfragen und Probleme des freien Informationszugangs, insbesondere im Umweltschutz, 26. Trierer Kolloquium zum Umwelt- und Technikrecht vom 5. bis 7.  September 2010 (UTR Band 108), Berlin 2011. – Die Schwierigkeiten des BVerfG mit der Bewältigung staatlichen Informationshandelns, NVwZ 2011, S. 193–198. – Der Zugang zu amtlichen Dokumenten nach Europarecht, in: Dix, Alexander /  Franßen, Gregor / Kloepfer, Michael / Schaar, Peter / Schoch, Friedrich / Deutsche Gesellschaft für Informationsfreiheit (Hrsg.), Informationsfreiheit und Informa­ tionsrecht – Jahrbuch 2011, Berlin 2011, S. 23–59. – Die Durchsetzung von Unionsgrundrechten durch europäisches Sekundärrecht – Strategien und Probleme, in: Kischel / Masing (Hrsg.), Unionsgrundrechte und Diskriminierungsverbote im Verfassungsrecht, 2012, S. 57–81. – Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung in der Informationsgesellschaft, in: Sachs, Michael / Siekmann, Helmut (Hrsg.), Der grundrechtsgeprägte Verfassungsstaat – Festschrift für Klaus Stern zum 80. Geburtstag, 2012, S. 1491–1512. Schoch, Friedrich (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 15. Aufl., Berlin 2013. Scholles, Frank, Planungsinformatik, http: /  / www.laum.uni-hannover.de / ilr / lehre /  PI / PI_UIS.html#laender. Scholz, Rupert, Grundrechtsschutz gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen, in: Pfister, Bernhard, Festschrift für Werner Lorenz zum siebzigsten Geburtstag, Tübingen 1991, S. 213–231.

Literaturverzeichnis775 Schomerus, Thomas, Anmerkung zum Beschluss des VG Frankfurt v. 7.6.2011, ZUR 2011, S. 440–442. Schomerus, Thomas / Clausen, Sabine, Informationspflichten Privater nach dem neuen Umweltinformationsgesetz am Beispiel der Exportkreditversicherung, ZUR 2005, S. 575–581. Schomerus, Thomas / Schrader, Christian / Wegener, Bernhard W. (Hrsg.), Umweltinformationsgesetz, 2. Aufl., Baden-Baden 2002. Schomerus, Thomas / Tolkmitt, Ulrike, Bahnunternehmen als informationspflichtige Stellen nach britischen und deutschem Umweltinformationsrecht, ZUR 2009, S. 188–193. Schöndorf-Haubold, Bettina, Gemeinsame Europäische Verwaltung: die Strukturfonds der Europäischen Gemeinschaft, in: Schmidt-Aßmann, Eberhard / Schöndorf-Haubold, Bettina (Hrsg.), Der europäische Verwaltungsverbund, Formen und Verfahren der Verwaltungszusammenarbeit in der EU, Tübingen 2005, S. 25–56. Schönhart, Martin / Schauppenlehner, Thomas / Muhar, Andreas / Schmid, Erwin / Tröger, Martina, Konzept zur Modell- und Datenintegration für ein Landnutzungsoptimierungsmodell zur Simulation der Auswirkungen regionaler Ernährungsstrategien, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2008, Heidelberg 2008, S. 134–141. Schrader, Christian, Neue Umweltinformationsgesetze 2003 / 4 / EG, ZUR 2004, S. 130–135.

durch

die

Richtlinie

Schreiber, Stefanie, Verwaltungskompetenzen der Europäischen Gemeinschaft, 1. Aufl., Baden-Baden 1997. Schreier, Gunter / Dech, Stefan, GMES: Globale Beobachtung der Umwelt und der Sicherheit – ein europäisches Programm zur Stärkung der satellitenbasierten Erdbeobachtung, Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2007, S. 291–300. Schricker, Gerhard / Loewenheim, Ulrich (Hrsg.), Urheberrecht, 4. Aufl., München 2010. Schröder, Meinhard, Effektiver Vollzug des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten als „Frage von gemeinsamem Interesse“ – Bemerkungen zu Art. 197 AEUV, DVBl 2011, S. 671–673. Schröder, Meinhard / Hecker, Bernd / Hendler, Reinhard / Proeßl, Alexander / Reiff, ­Peter (Hrsg.), Aktuelle Rechtsfragen und Probleme des freien Informationszugangs, insbesondere im Umweltschutz, 26. Trierer Kolloquium zum Umwelt- und Technikrecht vom 5. bis 7.  September 2010 (UTR Band 108), Berlin 2011. Schüler, Torben / Wallner, Stefan / Eissfeller, Bernd, Entwicklungsstand GALILEO mit einem Ausblick auf die Kombination mit GPS für die schnelle RTK-Positionierung, Zeitschrift für Vermessungswesen 2009, S. 363–371. Schulz, Axel / Weithöner, Uwe / Goecke, Robert (Hrsg.), Informationsmanagement im Tourismus, E-Tourismus: Prozesse und Systeme, München 2010. Schulz, Sönke E., Kooperationsmodelle zur Umsetzung des Einheitlichen Ansprechpartners als unzulässige Mischverwaltung?, DÖV 2008, S. 1028–1036.

776 Literaturverzeichnis – Cloud Computing in der öffentlichen Verwaltung Chancen – Risiken – Modelle, MMR 2010, S. 75–80. – Aktuelle Entwicklungen im Informationszugangsrecht – erreicht „Open Data“ den Gesetzgeber?, VerwArch 104 (2013), S. 327–343. Schulz, Sönke E. / Hoffmann, Christian / Tallich, Maximilian, Anreizsysteme und Instrumente zur Nutzen- und Nutzungssteigerung im E-Government, Die Verwaltung 45 (2012), S. 207–232. Schulze, Reiner / Zuleeg, Manfred / Kadelbach, Stefan (Hrsg.), Europarecht, Handbuch für die deutsche Rechtspraxis, 2. Aufl., Baden-Baden 2010. Schulze-Fielitz, Helmuth, Die Verwaltung im europäischen Verfassungsgefüge, in: Erbguth, Wilfried / Masing, Johannes (Hrsg.), Verwaltung unter dem Einfluss des Europarechts, Referate und Diskussionsbeiträge des XIV. Deutsch-Polnischen Verwaltungskolloquiums vom 14.–17.  September 2005 an der Universität Kattowitz, Stuttgart 2006, S. 93–136. – § 12 Grundmodi der Aufgabenwahrnehmung, in: Hoffmann-Riem, Wolfgang /  Schmidt-Aßmann, Eberhard / Voßkuhle, Andreas (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band 1, 2. Aufl., München 2012, S. 823–902. Schumacher, Pascal, Digitale Atlanten im Spannungsfeld multidimensionaler Verfassungsbeziehungen, in: Hill, Hermann / Schliesky, Utz (Hrsg.), Die Vermessung des virtuellen Raums, E-Volution des Rechts- und Verwaltungssystems III, ­Baden-Baden 2012, S. 213–235. Schüttel, Marcel, AAA-konforme Modellierung von Geofachdaten, Zeitschrift für Vermessungswesen 2009, S. 11–21. Schwartz, Susanne / Tochtermann, Klaus, Geographische Suchkomponenten für Informationsportale, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, Heidelberg 2000, S. 453–464. Schwarz, Jan-Arne / Asche, Hartmut, GIS als Instrument zur Bewertung von Streckenstilllegungen im Regionalbahnverkehr, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2007, Heidelberg 2007, S. 709–717. Schwarze, Jürgen, Europäisches Verwaltungsrecht, Entstehung und Entwicklung im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft, 2. Aufl., Baden-Baden 2005. – Die Neuerungen auf dem Gebiet des Europäischen Verwaltungsrechts durch den Vertrag von Lissabon, in: Appel, Ivo / Hermes, Georg / Schönberger, Christoph (Hrsg.), Öffentliches Recht im offenen Staat, Festschrift für Rainer Wahl zum 70.  Geburtstag, Berlin 2011, S. 837–849. – (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl., Baden-Baden 2009. Schweikart, Jürgen, Ein Modell der Welt mit Raumbezug – Grundlagen der Geoinformationssysteme, in: Schweikart, Jürgen / Kistemann, Thomas (Hrsg.), Geoinformationssysteme im Gesundheitswesen, Grundlagen und Anwendungen, Heidelberg 2004, S. 17–35. – Auf dem Weg zu einer besseren Gesundheit – welchen Beitrag kann der Einsatz von Geoinformationssystemen liefern?, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Gries­

Literaturverzeichnis777 ebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2007, Heidelberg 2007, S. 731–735. Schweikart, Jürgen / Kistemann, Thomas (Hrsg.), Geoinformationssysteme im Gesundheitswesen, Grundlagen und Anwendungen, Heidelberg 2004. Seckelmann, Margit, „Renaissance“ der Gemeinschaftsaufgaben in der Föderalismusreform II? – Zu den Gemeinschaftsaufgaben und den Möglichkeiten kooperativen Handelns im Bundesstaat (insbesondere zu den Art. 91 a und b GG n. F. sowie zur Aufnahme der Art. 91 c und d in das Grundgesetz) –, DÖV 2009, S. 747–757. Seeger, Herrmann / Grünreich, Dietmar / Ihde, Johannes / Weichel, Bernhard, Geschichte des Instituts für Angewandte Geodäsie – Abteilung II des DGFI –, http: /  / dgk.badw.de / fileadmin / docs / e-26-178-214.pdf. Seifert, Markus, Das AFIS-ALKIS-ATKIS-Anwendungsschema als Komponente einer Geodateninfrastruktur, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, S. 77–81. – Die Modellierung von Fachinformationssystemen unter Verwendung des AAADatenmodells, http: /  / www.intergeo.de / archiv / 2006 / Seifert.pdf. – Normung im Bereich GIS, Flächenmanagement und Bodenordnung 2008, S. 204–211. – Wissenschaftlicher Beitrag für den Aufbau einer Geodateninfrastruktur zur Lösung von Aufgaben des E-Government, Bd. 99, Zürich 2008. – Normung und Standardisierung, in: Kummer, Klaus / Frankenberger, Josef (Hrsg.), Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2010, Heidelberg 2010, S. 639–676. Senkler, Kristian / Remke, Albert / Voges, Uwe, Metadaten und Metainformationssysteme in einer GDI, in: Bernard, Lars / Sliwinski, Adam / Senkler, Kristian (Hrsg.), Geodaten- und Geodienste-Infrastrukturen, Münster 2003, S. 167–180. Shannon, Claude E. / Weaver, Warren, Mathematische Grundlagen der Informationstheorie, München 1976. Shirvani, Foroud, Haftungsprobleme im Europäischen Verwaltungsverbund, EuR 2011, S. 619–636. Siber, Rosi / Stamm, Christian, GIS-basierte Einschätzung der Pestizidbelastung der Oberflächengewässer der Schweiz, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Gries­ ebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2007, Heidelberg 2007, S. 736–741. Sieber, Ulrich, Informationsrecht und Recht der Informationstechik, NJW 1987, S. 2569–2580. Siegel, Thorsten, E-Government im Grundgesetz: Die Neuregelung des Art. 91c GG, in: Hill, Hermann / Schliesky, Utz (Hrsg.), Herausforderung e-Government, EVolution des Rechts- und Verwaltungssystems, Baden-Baden 2009, S. 337–347. – IT  im Grundgesetz, NVwZ 2009, S. 1128–1131. – Regelungsoptionen im IT-Bereich durch die Föderalismusreform II, DÖV 2009, S. 181–187.

778 Literaturverzeichnis Simitis, Spiros (Hrsg.), Bundesdatenschutzgesetz, 7. Aufl., Baden-Baden 2010. Söllner, Renate, Art. 5 EWG-Vertrag in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, München 1985. Sommer, Julia, Verwaltungskooperation am Beispiel administrativer Informationsverfahren im europäischen Umweltrecht, Berlin 2003. – Informationskooperation am Beispiel des europäischen Umweltrechts, in: Schmidt-Aßmann, Eberhard / Schöndorf-Haubold, Bettina (Hrsg.), Der europäische Verwaltungsverbund, Formen und Verfahren der Verwaltungszusammenarbeit in der EU, Tübingen 2005, S. 57–85. Sparwasser, Reinhard / Engel, Rüdiger / Voßkuhle, Andreas, Umweltrecht, Grundzüge des öffentlichen Umweltschutzrechts, 5. Aufl., Heidelberg 2003. Spata, Manfred, UTM-Reduktionsfaktoren zur vereinfachten Streckenreduktion in Nordrhein-Westfalen, NÖV NRW 2001, S. 51–55. Spiecker gen. Döhmann, Indra, Wissensverarbeitung im Öffentlichen Recht, Rechtswissenschaft 2010, S. 247–282. – Die Nutzung elektronischer Medien: REACh-Datenbanken, Veröffentlichung von Genehmigungsverfahren im Internet und Geodaten-Vermittlung wie Google Maps, in: Schröder, Meinhard / Hecker, Bernd / Hendler, Reinhard / Proeßl, Alexander / Reiff, Peter (Hrsg.), Aktuelle Rechtsfragen und Probleme des freien Informationszugangs, insbesondere im Umweltschutz, 26. Trierer Kolloquium zum Umwelt- und Technikrecht vom 5. bis 7.  September 2010 (UTR Band 108), Berlin 2011, S. 155–185. Stahr, Gerold, Kommunales Vermessungswesen in Deutschland, Zeitschrift für Vermessungswesen 2006, S. 251–257. Steinborn, Wolfgang, 3.6. INSPIRE und GMES – Synergien, http: /  / www.geobusi ness.org / Geobusiness / Redaktion / PDF / Publikationen / inspire-gmes,property=pdf, bereich=geobusiness,sprache=de,rwb=true.pdf. Steinbuch, Karl, Maßlos informiert, Die Enteignung unseres Denkens, 2. Aufl., München 1978. – Über den Wert von Informationen, GRUR 1987, S. 579–584. Steinmüller, Wilhelm / Brinckmann, Hans (Hrsg.), Informationsrecht und Informationspolitik, München 1976. Stelkens, Paul / Bonk, Heinz Joachim / Sachs, Michael (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl., München 2008. Stelmach, Jerzy / Schmidt, Reiner (Hrsg.), Krakauer-Augsburger Rechtsstudien, Information als Gegenstand des Rechts, Neuwied 2006. Stember, Jürgen / Beck, Wolfgang (Hrsg.), Verwaltungswissenschaften – aktuelle Schwerpunkte und Herausforderungen, Münster 2008. Stern, Klaus, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band III / 2, München 1988.

Literaturverzeichnis779 Stohrer, Klaus, Informationspflichten Privater gegenüber dem Staat in Zeiten von Privatisierung, Liberalisierung und Deregulierung, Ein Beitrag zur Systematisierung und Vereinheitlichung des Allgemeinen Informationsrechts, Berlin 2007. Stollhof, Sabine, Datenschutzgerechtes E-Government, Eine Untersuchung am Beispiel des Einheitlichen Ansprechpartners nach der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie, Baden-Baden 2012. – Das E-Government-Gesetz des Bundes – Abschied von der qualifizierten elektronischen Signatur?, DuD 2013, S. 691–695. Storr, Stefan, Der Staat als Unternehmer, Öffentliche Unternehmen in der Freiheitsund Gleichheitsdogmatik des nationalen Rechts und des Gemeinschaftsrechts, Tübingen 2001. Strehmel, Ralph, Amtliches Bezugssystem der Lage: ETRS89, http: /  / www.geobasisbb.de / GeoPortal1 / produkte / verm_bb / pdf / 196s51.pdf. Streinz, Rudolf, Europarecht, 8. Aufl., Heidelberg 2008. – (Hrsg.), EUV / AEUV, Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, 2. Aufl., München 2012. Streit, Ulrich, Geoinformatik-Vorlesung, http: /  / ifgivor.uni-muenster.de / vorlesungen /  Geoinformatik / frames / fsteuer.htm und http: /  / ifgivor.uni-muenster.de / vorlesun gen / Geoinformatik / kap / kap5 / k05_2.htm. Streuff, Hartmut, Wege ebnen – Türen öffnen – Wissen teilen –  Das Geodatenzugangsgesetz setzt die INSPIRE-Richtlinie um, Flächenmanagement und Bodenordnung 2008, S. 124–129. Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, Heidelberg 2000. – Angewandte geographische Informationsverarbeitung XIII, Heidelberg 2001. – Angewandte Geoinformatik 2005, Heidelberg 2005. – Angewandte Geoinformatik 2007, Heidelberg 2007. – Angewandte Geoinformatik 2008, Heidelberg 2008. – Angewandte Geoinformatik 2009, Heidelberg 2009. Stromberger, Martin, INSPIRE – Die Umsetzung einer europaweit einheitlichen Geodateninfrastruktur, in: Eixelsberger, Wolfgang (Hrsg.), Kommunales E-Government, Wien 2012, S. 153–164. Stürner, Rolf, Die gewerbliche Geheimsphäre im Zivilprozess, JZ 1985, S. 453–461. Such, Verena, GeoFES – das Gefahrenabwehrsystem für Feuerwehr, Rettungsdienst und Katastrophenschutz, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2009, Heidelberg 2009, S. 759–764. Suerbaum, Joachim, Die Kompetenzverteilung beim Verwaltungsvollzug des Europäischen Gemeinschaftsrechts in Deutschland, Berlin 1998. Sydow, Gernot, Verwaltungskooperation in der Europäischen Union, Zur horizontalen und vertikalen Zusammenarbeit der europäischen Verwaltungen am Beispiel des Produktzulassungsrechts, Tübingen 2004.

780 Literaturverzeichnis – Vollzug des europäischen Unionsrechts im Wege der Kooperation nationaler und europäischer Behörden, DÖV 2006, S. 66–71. – Europäische exekutive Rechtsetzung zwischen Kommission, Komitologieausschüssen, Parlament und Rat, JZ 2012, S. 157–165. Szpor, Grażyna, Öffentliche Informationsinfrastrukturen im polnischen Verwaltungsrecht unter besonderer Berücksichtigung von Datenerhebungspflichten und Datenverwendungsrechten Privater, in: Lipowicz, Irena / Schneider, Jens-Peter (Hrsg.), Perspektiven des deutschen, polnischen und europäischen Informationsrechts, Ergebnisse einer deutsch-polnischen Alexander von Humboldt-Institutspartnerschaft, Göttingen 2011, S. 43–69. Taeger, Jürgen, Die Offenbarung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, 1. Aufl., Baden-Baden 1988. Taeger, Jürgen / Gabel, Detlev (Hrsg.), Kommentar zum BDSG und zu den Datenschutzvorschriften des TKG und TMG, Frankfurt, M 2010. Teichmann, Christoph, Die Deutsche Bahn AG – das „staatsferne“ Staatsunternehmen, in: Hilgendorf, Eric / Eckert, Frank (Hrsg.), Subsidiarität – Sicherheit – Solidarität, Festgabe für Franz-Ludwig Knemeyer zum 75. Geburtstag, Würzburg 2012, S. 653–671. Terhechte, Jörg Philipp (Hrsg.), Verwaltungsrecht der Europäischen Union, BadenBaden 2011. Tettinger, Peter / Stern, Klaus (Hrsg.), Kölner Gemeinschaftskommentar zur Europäi­ schen Grundrechte-Charta, München 2006. Thamm, Kristin / Schwarzbach, Frank, Vollständige Implementierung des ISO-Standards 19115 in einer Metadatenbank, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, S. 1–5. Thieme, Werner, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg – Kommentar – mit einem Anhang Hamburgischer staatsrechtlicher Gesetze, Hamburg, 1998. Thoma, Anselm Christian, Regulierte Selbstregulierung im Ordnungsverwaltungsrecht, Berlin 2008. Thomalla, Michael, Geodaten in Kommunen, Leitfaden zur Betroffenheit und Pflichten der Kommunen im Rahmen der europäischen Geodateninfrastruktur (INS­ PIRE), http: /  / www.ego-mv.de / fileadmin / Daten_Infos / Dokumente / GEODATEN_PDF_VERSION.pdf. Thomsen, Sven, OpenData: Das Ende klassischer IT-Infrastrukturen?, DuD 2013, S. 709–711. Tinnefeld, Marie-Theres, 4. Allgemeiner Datenschutz, 4.1. Geschützte Daten, in: Roßnagel, Alexander (Hrsg.), Handbuch Datenschutzrecht, Die neuen Grund­ lagen für Wirtschaft und Verwaltung, München 2003, S. 485–500. Tinnefeld, Marie-Theres / Ehmann, Eugen / Gerling, Rainer W., Einführung in das Datenschutzrecht, Datenschutz und Informationsfreiheit in europäischer Sicht, 4. Aufl., München 2005.

Literaturverzeichnis781 Tolkmitt, Ulrike, Das neue Umweltinformationsrecht, Analyse der Regelungen und Auswirkungen auf Unternehmen am Beispiel der Unternehmen in Hamburg, Hamburg 2008. Töller, Annette Elisabeth, Komitologie, Theoretische Bedeutung und praktische Funktionsweise von Durchführungsausschüssen der Europäischen Union am Beispiel der Umweltpolitik, Opladen 2002. Towfigh, Emanuel / Schmolke, Kalsu Ulrich / Petersen, Niels / Lutz-Bachmann, Sebas­ tian / Lange, Anne-Kathrin / Grefrath, Holger (Hrsg.), Recht und Markt – Wechselbeziehungen zweier Ordnungen, 49. Assistententagung Öffentliches Recht, Baden-Baden 2009. Trosch, Daniel, Grenzen einer Kommerzialisierung von Informationen des öffentlichen Sektors, Baden-Baden 2008. Trute, Hans-Heinrich, Der Schutz personenbezogener Informationen in der Informationsgesellschaft, JZ 1998, S. 822–831. – Kap. 2.5 Verfassungsrechtliche Grundlagen, in: Roßnagel, Alexander (Hrsg.), Handbuch Datenschutzrecht, Die neuen Grundlagen für Wirtschaft und Verwaltung, München 2003, S. 156–187. – Grenzen des präventionsorientierten Polizeirechts in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Die Verwaltung 42 (2009), S. 85–104. Trute, Hans-Heinrich / Groß, Thomas / Röhl, Hans Christian / Möllers, Christoph (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzepts, Tübingen 2008. Turiaux, André, Umweltinformationsgesetz (UIG), München 1995. Ueberschär, Nicole, Interaktiver Atlas zur ambulanten medizinischen Versorgung – ein Beitrag zur Gesundheitsberichterstattung, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2007, Heidelberg 2007, S. 820–825. Uerpmann-Wittzack, Robert (Hrsg.), Das neue Computergrundrecht, Münster 2009. Ule, Carl Herrmann / Laubinger, Hans-Werner, Verwaltungsverfahrensrecht, 4. Aufl., Köln, Berlin 1995. Umweltbundesamt (Hrsg.), Behördenführer, – Zuständigkeiten im Umweltschutz, Berlin 1993. Vesting, Thomas, Zur Entwicklung einer „Informationsordnung“, in: Badura, Peter /  Dreier, Horst (Hrsg.), Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Tübingen 2001, S. 219–240. Vieren, Lars, Erfassungs- und Fortführungskonzept für Metadaten am Beispiel der Stadt Wuppertal, Norderstedt 2007. Vitzthum, Wolfgang Graf, § 18 Staatsgebiet, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., Bd. II, Heidelberg 2004, S. 163–192. Vögele, Thomas / Klenke, Martin / Kruse, Fred, OGC- und ISO-kompatible Geodatenkataloge für den kommunalen Bereich mit dem UDK  5.0, in: Strobl, Jo-

782 Literaturverzeichnis sef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte Geoinformatik 2005, Heidelberg 2005, S. 745–750. Volkmann, Uwe, Anmerkung zum Urteil des BVerfG vom 27.2.2008, 1 BvR 370 / 07 und 1 BvR 595 / 07, DVBl 2008, S. 590–593. Völz, Horst, Grundlagen der Information, Berlin 1991. – Information verstehen, Facetten eines neuen Zugangs zur Welt, Braunschweig 1994. Wagner, Axel-Michael / Blaufuß, Henning, Datenexport als juristische Herausforderung: Cloud Computing, BB 2012, S. 1751–1755. Waldhoff, Christian, § 116 Grundzüge des Finanzrechts des Grundgesetzes, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., Bd. VI, Heidelberg 2008, S. 813–933. Walter, Christian, Beteiligungsrechte im Verwaltungsverfahren und Zugang zu Gerichten – Die Vorgaben des Völker- und Europarechts, in: Durner, Wolfgang / Walter, Christian (Hrsg.), Rechtspolitische Spielräume bei der Umsetzung der ÅrhusKonvention, Berlin 2005, S. 7–38. Walther, Lasse, Personenbezug von Geodaten, Studienarbeit im IT-Recht, München 2009. Wandtke, Artur-Axel / Bullinger, Winfried (Hrsg.), Praxiskommentar zum Urheberrecht, 3. Aufl., München 2009. Warnke, Reinhard, Verwaltungsabkommen in der Bundesrepublik Deutschland, Die Verwaltung 30 (1991), S. 455–465. Wäßle, Florian / Heinemann, Oliver, Scoring im Spannungsfeld von Datenschutz und Informationsfreiheit, Rechtliche Rahmenbedingungen für den Einsatz von Scor­ ingverfahren nach der Novellierung des Bundesdatenschutzgesetzes, CR 2010, S. 410–416. Wegener, Volker / Winter, Robert, SAPOS®-Datenkommunikation, – Entwicklung der Kommunikationsbeziehungen –, http: /  / www.sapos.de / pdf / izn_2005.pdf. Wegner, Harald, Metadaten als Mittel zur Organisation von Geodaten in der Stadtplanung, in: Strobl, Josef / Blaschke, Thomas / Griesebner, Gerald (Hrsg.), Angewandte geographische Informationsverarbeitung XII, Heidelberg 2000, S. 512– 519. – Metainformationssysteme für Geodaten in der kommunalen räumlichen Planung, Berlin 2000. Weichert, Thilo, Der Personenbezug von Geodaten, DuD 2007, S. 113–119. – Geodaten – datenschutzrechtliche Erfahrungen, Erwartungen und Empfehlungen, DuD 2009, S. 347–352. – Cloud Computing und Datenschutz, DuD 2010, S. 679–687. Weiß, Wolfgang, Schnittstellenprobleme des Europäischen Mehrebenenverwaltungsrechts, Die Verwaltung 38 (2005), S. 517–545.

Literaturverzeichnis783 – Der Europäische Verwaltungsverbund, Grundfragen, Kennzeichen, Herausforderungen, Berlin 2010. Werner, Martin, Information und Codierung, Grundlagen und Anwendungen http: /  / dx.doi.org / 10.1007 / 978-3-8348-9550-9. Werres, Bettina, Information und Partizipation der Öffentlichkeit in Umweltangelegenheiten nach den Richtlinien 2003 / 4 / EG und 2003 / 35 / EG, DVBl 2005, S. 611–619. Wersig, Gernot, Information, Kommunikation, Dokumentation, Ein Beitrag zur Orientierung der Informations- und Dokumentationswissenschaft, Pullach bei München 1971. Wewers, Johannes, Das Zugangsrecht zu Dokumenten in der europäischen Rechtsordnung, Die Entwicklung eines Rechts auf Transparenz zugunsten des Unionsbürgers und seine Einordnung in die Strukturprinzipien des Gemeinschaftsrechts, Frankfurt am Main 2003. Widmer, Ursula, Länderreport Schweiz, K&R 2011, S. 318–320. Wieczorek, Mirko Andreas, Informationsbasiertes Persönlichkeitsrecht, Überlegungen zur Restauration des Persönlichkeitsschutzes im Internetzeitalter, DuD 2011, S. 476–481. Wieser, Erich, ALKIS  im E-Government, Zeitschrift für Vermessungswesen 2005, S. 70–76. Wikipedia, Arbeitsgemeinschaft der Vermessungsverwaltungen der Länder der Bundesrepublik Deutschland (AdV), http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Arbeitsgemein schaft_der_Vermessungsverwaltungen_der_L %C3 %A4nder_der_Bundesrepub lik_Deutschland. – IMIS, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / IMIS. – Digitales Landschaftsmodell, schaftsmodell.

http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Digitales_Land-

– Web Coverage Service, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Web_Coverage_Service. – GeoMIS, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / GeoMIS. – Amtliches Topographisch-Kartographisches Informationssystem, http: /  / de.wiki pedia.org / wiki / Amtliches_Topographisch-Kartographisches_Informationssys tem. – Europäischer Weltraumrat, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Europ %C3 %A4ischer_ Weltraumrat. – Umweltdatenkatalog, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Umweltdatenkatalog. – European Geostationary Navigation Overlay Service, EGNOS, http: /  / de.wikipe dia.org / wiki / EGNOS. – Global Monitoring for Environment and Security, http: /  / de.wikipedia.org / wiki /  GMES. – Akronym, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Akronym.

784 Literaturverzeichnis – Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe, http: /  / de.wikipedia. org / wiki / Bundesamt_f %C3 %BCr_Bev %C3 %B6lkerungsschutz_und_Katastro phenhilfe. – Globales Navigationssatellitensystem, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Globales_Na vigationssatellitensystem. – Deutsches Hauptdreiecksnetz, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / DHDN. – Galileo (Satellitennavigation), http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Galileo_ %28Satellitennavigation %29. – Gewerbeaufsichtsamt, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Gewerbeaufsichtsamt. – European Organisation for the Safety of Air Navigation, EUROCONTROL, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Eurocontrol. – Informationstechnik, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Informationstechnik. – Europäische Weltraumorganisation, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / ESA. – Orthophoto, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Orthofoto. – Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Bun desamt_f %C3 %BCr_Bauwesen_und_Raumordnung. – Normung, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Normung. – EUMETSAT, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / EUMETSAT. – Safe Harbor, http: /  / de.wikipedia.org / wiki / Safe_Harbor#cite_note-1. Wins-Seemann, Elmar, Das Satellitendatensicherheitsgesetz aus industrieller Sicht – Angemessener Rahmen für die kommerzielle Nutzung von weltraumgestützten Fernerkundungssystemen?, ZLW 2008, S. 55–66. Winter, Gerd, Kompetenzverteilung und Legitimation in der Europäischen Mehrebenenverwaltung, EuR 2005, S. 255. Wirth, Carsten Michael, Grundrechtsberechtigung und Grundrechtsverpflichtung öffentlicher und gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen am Beispiel der Deutschen Post AG unter Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Folgeprobleme der Postreform II, Osnabrück 2000. Witt, Werner / Arnberger, Erik, Lexikon der Kartographie, Wien 1979. Wittig, Sigmar, Die neue Aufgabenverteilung zwischen ESA und EU in der Raumfahrt, ZLW 2004, S. 415–423. Wittmann, Heinz, Google Street View – Herausforderung für den Daten- und Persönlichkeitsschutz – Aktuelle rechtliche Entwicklungen in der Schweiz und in Österreich, MR-Int 2011, S. 47–48. Wolf, Daniel, Konzeption eines Metainformationssystems der deutschen Landesvermessung, Norderstedt 2004. Wolf, Joachim, Umweltrecht, München 2002. Wolff, Heinrich Amadeus, Der verfassungsrechtliche Schutz der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, NJW 1997, S. 98–101.

Literaturverzeichnis785 – Die beschränkte Internettauglichkeit des BDSG, in: Hill, Hermann / Schliesky, Utz (Hrsg.), Die Vermessung des virtuellen Raums, E-Volution des Rechts- und Verwaltungssystems III, Baden-Baden 2012, S. 193–211. Wuermeling, Ulrich, Scoring von Kreditrisiken, NJW 2002, S. 3508–3510. Zaluski, Wojciech, Über zwei mathematische Definitionen von Information und deren Nutzen für juristische Erwägungen, in: Stelmach, Jerzy / Schmidt, Reiner (Hrsg.), Krakauer-Augsburger Rechtsstudien, Information als Gegenstand des Rechts, Neuwied 2006, S. 57–76. Ziekow, Jan, Vom Verwaltungsverfahren über den Geschäftsprozess zum IT-Workflow, in: Hill, Hermann / Schliesky, Utz (Hrsg.), Herausforderung e-Government, E-Volution des Rechts- und Verwaltungssystems, Baden-Baden 2009, S. 69–87. Zimmermann, Norbert, Zur Grundrechtssubjektivität kommunaler Energieversorgungsunternehmen – BVerfG – NJW 1990, 1783, JuS 1991, S. 294–300.

Sachwortverzeichnis AAA-Referenzmodell  50, 564 Abwägung  427–429, 453–454, 462–464, 576–581, 617, 623, 627, 638–645, 681–683, 705–708 Adressen  355 AdV. siehe Arbeitsgemeinschaft der Vermessungsverwaltungen der Länder der Bundesrepublik Deutschland Agenturen  98–101, 108–111, 401 aktive Publikumsinformation  661 Allgemeinzugänglichkeit  343–346, 679, 696, 700, 702 Amtshilfe  487, 514–516 Amtswalter  455 Anhang  243 Anhänge  467 Annex. siehe Anhang Anonymisierung  688 Arbeitsgemeinschaft der Vermessungsverwaltungen der Länder der Bundesrepublik Deutschland  131 Archiv  554 Århus-Konvention  24, 36, 187, 251–258, 264–266, 280, 425 f., 434, 538, 717, 745, 756, 782 Arkanprinzip  24, 300 Auflösung  364 Auftragsdatenverarbeitung  348 ausschließliche Wirtschaftszone  554 Behörden  183, 347 Behördenbegriff. siehe Behörden Beiwerk  692 Beliehener  189, 548 berechtigtes oder rechtliches Interesse  334 Bestimmbarkeit  321, 327

Bestimmtheit  320 Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse  435–440, 448 f., 642 Betroffener  456 Bilderbuch Köln  703 Binnenmarkt  157 BKG. siehe Bundesamt für Kartographie und Geodäsie BMU. siehe Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit Boden  219, 369 Bodenbedeckung  362 Bodennutzung  221, 370 Bodenschätze  234 Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe  123 Bundesamt für Kartographie und Geodäsie  121, 569, 602, 609 Bundesgeoreferenzdatengesetz  600 Bund.Online  663 Daseinsvorsorge  192, 225, 375, 551 Daten  37, 560 Datenbank  272, 290, 295, 511 Datenschutz  303, 317, 340, 430, 577, 586, 613, 642, 644 Datenschutz-Grundverordnung  649 Datenschutzrecht  580 Datenschutzrichtlinie  326 Datum. siehe Daten Demografie  380 Deutscher Wetterdienst  127 Deutschland-Online  511 Dienstleistungsrichtlinie  513 digital divide  661 digitale Geodaten  182, 207, 555

Sachwortverzeichnis787 Dokument  270, 273 Drittbetroffene  465 Dritte  240, 298, 586 DSRL. siehe Datenschutzrichtlinie Durchführungsbestimmungen  467–469, 596 EGNOS  79 eGovernment  501, 504, 511–514, 662 E-Government-Gesetz  668 Einwilligungslösung  646 Einzelangabe  306, 312 EIONET  93, 95 Energiequellen  233, 388 Erdfernerkundung  523 ESA  89. siehe Europäische Weltraumorganisation EUA  490. siehe Europäische Umweltagentur EUMETSAT  97 Europäische Kommission. siehe Kommission Europäische Umweltagentur  93 Europäische Weltraumorganisation  82 Europäischer Rat  173 Europäischer Verwaltungsverbund  105, 109, 395 Europäisches Parlament  172, 176 EUROSTAT  91 Festlandsockel  554 Flurstück  356 Föderalismusreform II  503 Galileo  79 GDI. siehe Geodateninfrastruktur GDI-DE  534, 569, 570, 652, 664 gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen  443 Geo  35, 42 GEO  85 Geobasisdaten  47, 562, 601, 606–610 Geodaten  154

Geodatendienste  71, 419, 557, 566 geodatenhaltende Stellen des Bundes  545, 602 Geodateninfrastruktur  69, 73 Geodatensatz  178 Geodatenzugangsgesetz  533 Geofachdaten  51 Geoinformatik  27, 29–32, 35–38, 42–51, 53, 56–59, 61–65, 67–69, 72, 77, 82, 102, 114 f., 125, 137–139, 140–145, 179 f., 286, 289, 293, 315, 364, 420, 458, 484, 501, 560, 566, 735–738, 749–753, 755–759, 761–764, 768–770, 775–782 Geoinformationssystem  64, 73 Geologie  367 Geometriedaten  52 Geoobjekt  345 Geoportal  73, 405, 569 Georeferenzierung  304 GEOSS  85 Gesundheit  221, 372 Gesundheitsschutz  139 Gewässernetz  212, 358 GIS. siehe Geoinformationssystem Global Earth Observation System of Systems. siehe GEOSS Global Monitoring for Environment and Security. siehe GMES GMES  82 GNSS  81, 89 Google Earth  672 Google Maps  672 Google Street View  335, 671, 684, 687 GPS  79 Graphikdaten  55 Grundrechtsfähigkeit  440–446 GSA  89 Haftung  653 Haftung für unrichtige Daten  659 Handlungsform  156, 165, 168–169

788 Sachwortverzeichnis IFG. siehe Informationsfreiheitsgesetz IMAGI  610, 663.  siehe Interministe­ rieller Ausschuss für Geoinforma­ tionswesen IMIS. siehe Integriertes Mess- und Informationssystem für die Über­ wachung der Umweltradioaktivität Informationsbegriff. siehe Information Informationsfreiheitsgesetz  275 Informationsfreiheitsrecht  520 informationstechnische Netze  510 informationstechnische Systeme  504, 508, 510, 512 Informationstechnologie  504 Informationstheorie  28–32, 759, 777 Informationsweiterverwendungsgesetz  518 INSPIRE-RL  153, 177, 394, 408, 421 – Anwendungsbereich  177 – Gesetzgebungsverfahren  152 Integriertes Mess- und Informations­ system für die Überwachung der Umweltradioaktivität  222 Interministerieller Ausschuss für Geoinformationswesen  125 internationale Beziehungen  431 Interoperabilität  58, 61–63, 75–77, 85, 100, 150, 210, 213, 241, 265, 410, 419, 420, 423, 470, 475–478, 480–485, 498, 501, 563 f., 568, 603, 665, 713, 717, 724 f., 728, 738, 751, 759 IT. siehe Informationstechnologie IWG. siehe Informationsweiterverwendungsgesetz Kfz-Kennzeichen  698, 709 Komitologie  88, 110–111, 168, 173, 403, 469, 470–474, 476, 480, 482, 597, 724, 781 Kommission  87, 175 Kommunikationsnetze  509 Kompetenz  152, 155, 159, 163, 505, 534, 543, 605 –– Annexkompetenz  606

–– kraft Natur der Sache  535, 540 –– kraft Sachzusammenhang  541, 544 –– Mosaikkompetenz  537, 606 Kontrolle  550, 667 Kooperation  104, 248, 395 Koordinatenreferenzsysteme  351 Landesämter für Vermessung und Geoinformation  130 Landesvermessung  49, 149 Landwirtschaft  139, 227, 379 Liegenschaftskataster  47, 133, 141, 149, 287, 334, 356 Medienprivileg  703 Metadaten  43, 56–59, 60–63, 65, 67–71, 75–76, 150, 170 f., 241, 262, 410, 413 f., 419–421, 423, 470 f., 477–481, 484, 489, 494, 497, 502, 557, 559, 566–568, 571, 574, 596, 612, 720, 725, 728, 750, 757–758, 777, 781–782 Metainformationssystem  67 Microsoft Bing Maps  672 Microsoft Bing StreetSide  687 Mineralische Bodenschätze  389 Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit  117 Mischverwaltung  504 Monitoring & Reporting  490, 494 nachteilige Auswirkungen  425 nachteilige Umweltfolgen  467 nationale Verteidigung  432 Netzdienste  483, 565, 592 Netzwerke  109, 111, 401 Nutzung von Geodaten  136, 154 Objektiver Personenbezug  323 öffentliche Sicherheit  433 Online-Durchsuchung  39–41, 508, 708, 739, 752, 754, 767 Open Data  666 OpenGovernment  589, 666

Sachwortverzeichnis789 Organisationskompetenz  163 Orthofotografie  216, 364, 673. siehe Orthofotos Orthofotos  286, 703 Outsourcing  190, 422, 530 Panoramastraßen-Dienste  671, 695, 705 Panoramio  701 Paradigmenwechsel  24, 145, 300, 588, 729 Partizipation  667 personenbezogene Daten  302, 305, 325, 390, 393, 452, 457, 533, 587, 615, 632, 639, 644, 681, 688 Personenbezug  308, 319, 324, 327, 329, 461, 463, 674, 688 persönliche oder sachliche Verhältnisse  319 Persönlichkeitsrelevanz  320, 337, 339, 340–343, 350, 459, 626, 674, 694, 700 Privatisierung  187, 190, 193, 225 proaktiv  331, 360, 390 PSI-RL  268, 270, 274, 282, 299, 300, 302, 518 Rahmenrichtlinie  165 Rasterdaten  53 Raumbezug  42, 179 Recht am eigenen Bild  691 Recht auf informationelle Selbstbestimmung  337, 339, 343, 577 Rechte des geistigen Eigentums  285, 450, 561, 642 Rechtsgrundlage. siehe Kompetenz Regierung  546 relativer Personenbezug  322, 329 Sachdaten  56 Satellitendatensicherheitsgesetz  523, 531

Schutz der Vertraulichkeit der Verfahren von Behörden  433 Schutz laufender Verfahren  434 Schutzgebiete  213, 228, 358, 381 Schutznormtheorie  656 Scoring  308, 463 SEIS  86 Sicherheit  221, 372 Sicherheitsinteressen der Bundes­ republik Deutschland  529 Staatsgebiet  553 Standardisierung  57 statistische Einheiten  217 Statistisches Bundesamt  123 Subsidiarität  164 territoriale Anwendbarkeit  349 Transparenz  667 Transparenz-VO  263 UBA. siehe Umweltbundesamt UIRL. siehe Umweltinformationsricht­ linie Umwelt  196 Umweltbundesamt  121 Umweltinformation  35, 252–257, 279, 742–743, 757 Umweltinformationsgesetz  279 Umweltinformationsrichtlinie  257, 427 Umweltpolitik  157 Umweltrecht  113, 244 Umweltschutz  538 Umweltschutzrecht  138 Umweltüberwachung  225, 229, 376 Umweltverwaltung  114, 128 Unionstreue  245 unterste Verwaltungsebene  199, 201, 206, 236 Vektordaten  52 Verbindungsnetz  511

790 Sachwortverzeichnis Verbreitung von Umweltinformationen  427 Verhältnismäßigkeit  165, 169, 170 Verkehrsnetze  210, 357 Vermessungs- und Geoinformations­ wesen  129 Vermessungsverwaltung  141, 208 Vermessungswesen  292 Vermittlungsausschuss  176 Verpixelung  707 Verschneidung  336 Versorgungswirtschaft  223 Vertragsverletzungsverfahren  653 Verwaltungseinheiten  354 Verwaltungshelfer  186, 548 Verwaltungsvereinbarung GDI-DE  571 Volkszählungsurteil  39, 324, 330, 337–338, 343, 633

Wahrscheinlichkeit  307 Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes  124, 211 Weiterverwendung. siehe PSI-RL Wetterdaten  384 Widerspruch  657 Widerspruchsrecht  582 WSV. siehe Wasser- und Schifffahrts­ verwaltung des Bundes Zeitplan  496 Zoomfunktion  693 Zugang zu Dokumenten  267 Zugangsbeschränkung  424 Zusammenhang mit der Umwelt  194, 198 Zusatzwissen  326, 332, 690 Zuverlässigkeit  529