Verwaltung (in) der Gesellschaft [1 ed.] 9783428535279, 9783428135271

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Soziologische Schriften Band 82

Verwaltung (in) der Gesellschaft Von

Philipp Männle

Duncker & Humblot · Berlin

PHILIPP MÄNNLE

Verwaltung (in) der Gesellschaft

Soziologische Schriften

Band 82

Verwaltung (in) der Gesellschaft

Von

Philipp Männle

Duncker & Humblot · Berlin

Die Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliche Fakultät der Universität Potsdam hat diese Arbeit im Jahre 2010 als Dissertation angenommen.

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Inhaltsverzeichnis I.

Verwaltung (in) der Gesellschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13

1. Verwaltung (in) der Gesellschaft – Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13

a) Allgemeine Perspektiven der Systemtheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Administrative Perspektiven der Systemtheorie . . . . . . . . . . . . . . . . .

16 24

2. Verwaltung, Verwaltungsorganisationen und Verwaltungswissenschaft . .

27

a) Verwaltung als gesellschaftstheoretisches Thema . . . . . . . . . . . . . . . b) Verwaltung als organisationstheoretisches Thema . . . . . . . . . . . . . . . c) Verwaltung als systemtheoretisches Thema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

28 30 34

II. Verwaltung im politischen System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

1. Die Evolution von Politik und Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) b) c) d)

Klassische Politik- und Gesellschaftsgeschichte . . . . . . . . . . . . . . . . . Systemtheoretische Politik- und Gesellschaftsgeschichte . . . . . . . . . . Historische Entwicklung der Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verwaltung als evolutionäre Errungenschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Das politische System der modernen Gesellschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) b) c) d)

38 40 46 48 55 60

Doppelte Kontingenz, Macht und soziale Ordnung . . . . . . . . . . . . . . Politische Macht, Gewaltmonopol und Legitimität . . . . . . . . . . . . . . Politische Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Politisches System, Staat und Gesellschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61 66 71 74

3. Verwaltungsstaat und Staatsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

77

a) b) c) d) e) f)

Perspektiven der Staatslehre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Staatsgebiet und Territorialstaatlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Staatsvolk und Nationalstaatlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Staat als Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Staatliche Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Staat als Selbstbeschreibungsformel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81 84 88 91 94 99

4. Verwaltung im Rechts- und Wohlfahrtsstaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

100

a) Politisches System, Rechtssystem und Rechtsstaatlichkeit . . . . . . . . .

102

6

Inhaltsverzeichnis b) c) d) e)

Verfassung und Verfassungsstaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Recht und Gerechtigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wohlfahrts- und Sozialstaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rechts- und Wohlfahrtsstaat als Selbstbeschreibungen . . . . . . . . . . .

105 106 109 114

5. Verwaltung, Verfahren und Machtkreislauf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

116

a) b) c) d) e) f)

Das Teilsystem für Politik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Teilsystem des Publikums . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Teilsystem für Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Politisches Entscheiden und Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Politische Binnendifferenzierung und Machtkreislauf . . . . . . . . . . . . Das systemtheoretische Verwaltungsbild . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6. Politik, Verwaltung und die Umwelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) b) c) d) e)

118 123 125 127 131 134 136

System / Umwelt-Verhältnisse von Politik und Verwaltung . . . . . . . . Öffentlichkeit und öffentliche Meinung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Achtung und Moral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Soziale Bewegungen und Protest . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verwaltung, Verwaltungen und die administrative Umwelt . . . . . . . .

137 143 148 153 156

III. Verwaltungsorganisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

157

1. Der Unterschied von Verwaltungsorganisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) b) c) d)

Verwaltungsorganisationen in systemtheoretischer Perspektive . . . . . Juristische, politische und ökonomische Perspektiven . . . . . . . . . . . . Soziologische Perspektiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verwaltungswissenschaftliche und organisationstheoretische Perspektiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Administrative Organisationen als unterscheidbare Systeme . . . . . . . 2. Administratives Entscheiden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) b) c) d) e)

162 165 167 173 175 178 179

Spezifika des administrativen Entscheidens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verwaltungsentscheidungen in der Sach-, Zeit- und Sozialdimension Entscheidungsprozesse und Entscheidungsverfahren . . . . . . . . . . . . . Die Richtigkeit des Entscheidens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Selbstreferentielles Entscheiden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

180 182 187 191 194

3. Verwaltungsmitgliedschaft und öffentlicher Dienst . . . . . . . . . . . . . . . . .

196

a) b) c) d)

Öffentlicher Dienst, Beamtentum und politische Leistungsrollen . . . Amt und Stelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Umwelt und Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Leistungsentgelt und Mitgliedermotivation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

198 203 207 209

Inhaltsverzeichnis 4. Öffentliche Aufgaben und Verwaltungsprogramme . . . . . . . . . . . . . . . . . a) b) c) d) e) f)

Öffentliche und Verwaltungsaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Programme als Entscheidungsprämissen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Konditionale und finale Programmierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Recht und Plan als Verwaltungsprogramme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aufgabenkritik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verwaltungsfinanzen und Haushaltspläne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5. Die Organisation der öffentlichen Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) b) c) d) e) f) g)

Klassische Perspektiven auf die Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . Organisationsstrukturen als Entscheidungsprämissen . . . . . . . . . . . . Informalitäten und Interaktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die formale Organisation der Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Informalitäten in der Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Externe Kommunikationsfähigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verwaltungsverflechtung und kooperativer Staat . . . . . . . . . . . . . . . .

6. Das Personal der öffentlichen Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) b) c) d) e) f) g)

7 216 217 219 223 227 232 235 239 240 242 246 250 253 255 259 264

Das Personal organisierter Systeme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Personen als Entscheider . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Personalentscheidungen und Organisationsidentität . . . . . . . . . . . . . . Das Verwaltungspersonal als Entscheidungprämisse . . . . . . . . . . . . . Führungskräfte und Vorgesetzte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grenzstellen, Capture und Instrumentalisierungen . . . . . . . . . . . . . . . Das Juristenmonopol in der deutschen Verwaltung . . . . . . . . . . . . . .

265 268 272 274 276 280 283

7. Verwaltungskultur und administrative Rationalität . . . . . . . . . . . . . . . . . .

287

a) b) c) d) e)

Der Begriff der Verwaltungkultur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kultur, Gedächtnis und Identität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Systemrationalität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verwaltungskultur in systemtheoretischer Perspektive . . . . . . . . . . . . Verwaltungsrationalität als Systemrationalität . . . . . . . . . . . . . . . . . .

288 290 295 303 308

8. Administrativer Wandel und Verwaltungsreformen . . . . . . . . . . . . . . . . .

316

a) b) c) d) e)

Änderung und Wandel der Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reform der öffentlichen Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Evolution und struktureller Wandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Administrativer Wandel und Verwaltungsevolution . . . . . . . . . . . . . . Verwaltungsreformen in systemtheoretischer Perspektive . . . . . . . . .

317 322 325 331 337

9. Politische Planung und Verwaltungssteuerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

341

a) Politische Steuerung von Gesellschaft und Verwaltung . . . . . . . . . . .

345

8

Inhaltsverzeichnis b) c) d) e)

Steuerungsskepsis der Systemtheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Governance und strukturelle Kopplung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Organisationsplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verwaltungssteuerung in systemtheoretischer Perspektive . . . . . . . . .

348 353 359 363

10. Kontrolle und Beratung der Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

376

a) b) c) d) e) f)

Verwaltungsinterne Kontrolle und Beratung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verwaltungsgerichtliche Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kontrolle durch Rechnungshöfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Politisch-parlamentarische und öffentlich-mediale Kontrolle . . . . . . . Wissenschaftliche Verwaltungsberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kommerzielle Verwaltungsberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

378 383 386 388 394 399

IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

403

1. Systemtheorie und Verwaltungswissenschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

407

a) b) c) d)

Verwaltung und Verwaltungswissenschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verwaltungswissenschaft in systemtheoretischer Perspektive . . . . . . Reflexionstheorien, Systemtheorie und Verwaltungsforschung . . . . . Systemtheoretische Verwaltungssoziologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

409 420 427 431

2. Verwaltung (in) der Gesellschaft – Schluss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

439

a) b) c) d) e) f) g) h) i) j)

Systemtheorie als System / Umwelt-Theorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 442 Sinn in zeitlicher, sachlicher und sozialer Perspektive . . . . . . . . . . . . 444 Systemtheorie als funktional-strukturelle Theorie . . . . . . . . . . . . . . . 447 Die Unterscheidung von Gesellschaft und Organisation . . . . . . . . . . 449 Politik und Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451 Die Verwaltung und der Mensch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453 Was ist der Fall? und Was steckt dahinter? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456 Systemtheorie und Verwaltungsforschung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 459 Die Theorie / Praxis-Differenz und das Systemdenken als Theorie . . 461 Verwaltung (in) der Gesellschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464

Rechtstexte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

468

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

470

Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

520

Abkürzungsverzeichnis AG ähnl. aktualis. AKW Anm. Art. Aufl. Ausg. BBesG BBG Bd. Bde. BeamtStG bearb. BHO bspw. BZpB bzw. ca. C. route CDU Cic. off. Cic. rep. d. d. h. d.i. difu DNeuG durchges. ebd. Ed. EN erg. Erstausg. erw.

Aktiengesellschaft ähnlich aktualisiert(e) Atomkraftwerk Anmerkung Artikel Auflage Ausgabe Bundesbesoldungsgesetz (s.d.) Bundesbeamtengesetz (s.d.) Band Bände Beamtenstatusgesetz (s.d.) bearbeitet(e) Bundeshaushaltsordnung (s.d.) beispielsweise Bundeszentrale für politische Bildung beziehungsweise circa Code de la route (s.d.) Christlich Demokratische Union Deutschlands De officiis (Cicero: Vom pflichtgemäßen Handeln; s.d.) De re publica (Cicero: Vom Gemeinwesen; s.d.) der / des das heißt das ist Deutsches Institut für Urbanistik Dienstrechtsneuordnungsgesetz (s.d.) durchgesehen(e) ebenda Edition Ethica Nicomachea (Aristoteles: Nikomachische Ethik; s.d.) ergänzte Erstausgabe erweitert(e)

10 et al. etc. f. FDP ff. FGO ggf. GmbH GemO-BW GemO-SN GG HGrG Hrsg. hrsgg. i. e. S. IFG insbes. insg. Jh. / Jhd. jr. KGSt KMK Kor KVerf-BB LBG-BB Leg. LPZV LVerf-BB LVerf-BW MdB m.E. MeldeG-BB Metaph. Nachdr. Neudr. No. NPM NSM OECD OFD o. g.

Abkürzungsverzeichnis et alii et cetera folgende Freie Demokratische Partei fortfolgende Finanzgerichtsordnung (s.d.) gegebenenfalls Gesellschaft mit beschränkter Haftung Gemeindeordnung (Baden-Württemberg) (s.d.) Gemeindeordnung (Sachsen) (s.d.) Grundgesetz (s.d.) Haushaltsgrundsätzegesetz (s.d.) Herausgeber herausgegeben im engeren Sinne Informationsfreiheitsgesetz (s.d.) insbesondere insgesamt Jahrhundert junior Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement Ständige Konferenz der Kultusminister der Länder Erster Brief des Paulus an die Korinther (Die Bibel; s.d.) Kommunalverfassung (Brandenburg) (s.d.) Landesbeamtengesetz (Brandenburg) (s.d.) Nomoi / Leges (Platon: Nomoi; s.d.) Leistungsprämien- und -zulagenverordnung (s.d.) Landesverfassung (Brandenburg) (s.d.) Landesverfassung (Baden-Württemberg) (s.d.) Mitglied des deutschen Bundestages meines Erachtens Meldegesetz (Brandenburg) (s.d.) Metaphysika (Aristoteles: Metaphysik; s.d.) Nachdruck Neudruck Number New Public Management Neues Steuerungsmodell Organisation for Economic Co-operation and Development (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) Oberfinanzdirektion oben genannte(n)

Abkürzungsverzeichnis ÖPNVG-BW ParlStG Phys. P.M. Pol. ReföDG Rep. revid. s.d. Sen. benef. Sp. SPD StGB StVO Tim. TV-L TVöD u. u. a. u.Ä. u. a. m. u. dgl. überarb. umgearb. unveränd. usw. v. v. Chr. veränd. verb. vgl. VKA Vol. vollst. VwGO VwVfG z. B. ZDF zit. z.T.

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ÖPNV-Gesetz (Baden-Württemberg) (s.d.) Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre (s.d.) Physica (Aristoteles: Physik; s.d.) Philipp Männle (Anmerkungen des Verfassers) Politica (Aristoteles: Politik; s.d.) Reformgesetz (s.d.) Politeia / De re publica (Platon: Der Staat; s.d.) revidiert(e) siehe dort De beneficiis (Seneca: Über die Wohltaten; s.d.) Spalte Sozialdemokratische Partei Deutschlands Strafgesetzbuch (s.d.) Straßenverkehrsordnung (s.d.) Timaios (Platon: Timaios; s.d.) Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder (s.d.) Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (s.d.) und und andere / unter anderem und Ähnliche(s) und anderes mehr und dergleichen überarbeitet(e) umgearbeitet(e) unverändert(e) und so weiter von vor Christus verändert(e) verbessert(e) vergleiche Vereinigung der kommunalen Arbeitgeberverbände Volume vollständig(e) Verwaltungsgerichtsordnung (s.d.) Verwaltungsverfahrensgesetz (s.d.) zum Beispiel Zweites Deutsches Fernsehen zitiert zum Teil

I. Verwaltung (in) der Gesellschaft 1. Verwaltung (in) der Gesellschaft – Einführung Die Verwaltungswissenschaft hat mit Niklas Luhmann ihre Probleme. Max Weber oder Lorenz von Stein, Ernst Forsthoff oder Fritz Morstein Marx, später dann Renate Mayntz, Fritz Scharpf oder Thomas Ellwein sowie in jüngster Zeit Klaus König, Werner Jann, Arthur Benz oder Bernd Becker – das sind die Namen, die genannt werden, wenn die Rede von deutschen Verwaltungsforschern ist; und seltsam fremd mutete es an, wollte man Niklas Luhmann in diese Riege einordnen. Soziologe, Gesellschaftstheoretiker, Systemdenker – ja, diese Etikettierungen klingen vertraut. Doch Niklas Luhmann als großen Verwaltungsforscher zu kennzeichnen? Das ist wenig gebräuchlich. Richtig wäre es jedoch allemal: „Niklas Luhmann hat seine soziologische Karriere mit Aufsätzen und anderen Beiträgen zur Soziologie von Politik und Verwaltung begonnen und diesen Themenkreis auch später nie ganz aus den Augen verloren“ (Kieserling (2000b) 436): In zahlreichen Fachbeiträgen, anfänglich noch als Verwaltungspraktiker, später dann als Wissenschaftler (so zum Beispiel in seiner Habilitation „Recht und Automation in der öffentlichen Verwaltung“, im Untertitel explizit als „verwaltungswissenschaftliche Untersuchung“ ausgeflaggt (Luhmann (1997c)), hat sich Niklas Luhmann der öffentlichen Verwaltung zugewandt. In vielfacher Weise – einmal, gemeinsam mit Renate Mayntz, sogar empirisch (vgl. Luhmann / Mayntz (1973)) – hat er verwaltungswissenschaftlich gearbeitet und die Verwaltungswissenschaft dadurch bereichert – und zwar in doppelter Hinsicht: Nicht nur, dass Luhmann auf seinen theoretischen Fundamenten regelmäßig die Verwaltung als soziologisch-systemtheoretischen Gegenstand beleuchtet und mit seinen Ideen und Konzepten das Forschungsfeld befruchtet hat – als Nachweis dafür mag allein die Popularität von Begriffen wie brauchbare Illegalität (vgl. dazu Röhl (2003) 15), von Unterscheidungen wie etwa die Differenz von konditionalen und finalen Programmen (vgl. dazu Dammann (2000) 469 f.), wie auch die prägnante Charakterisierung der Verwaltung als System des kollektiv bindenden Entscheidens (vgl. dazu Maurer (2002) 3) dienen. 1 Zugleich hat sich Luhmann immer wieder Gedanken über die wissenschaftliche Auseinanderset1 Die Vertrautheit mit der von Luhmann geprägten oder zumindest wesentlich ausgeformten Begrifflichkeit reicht bisweilen soweit, dass dieser selbst in den entsprechenden

14

I. Verwaltung (in) der Gesellschaft

zung mit der öffentlichen Verwaltung gemacht und die Verwaltungswissenschaft selbst analysiert – auch dies von Anfang an, wie etwa seine Schrift über die „Theorie der Verwaltungswissenschaft“ (Luhmann (1966c)) belegt. Trotzdem gilt Luhmann heute eher als allgemeiner (Sozial-)Theoretiker, weniger als großer Verwaltungsforscher, trotzdem hat die Verwaltungswissenschaft mit ihm ihre Probleme, trotzdem gilt die Systemtheorie innerhalb der verwaltungswissenschaftlichen Forschungen als unbequem – und dafür gibt es gute Gründe. Stichwortartig kann bereits hier auf die große Praxisferne (vgl. bspw. Reese-Schäfer (2001) 145), auf die sehr abstrakte Theorieanlage (vgl. bspw. Krause (2001) 96) oder auf Komplikationen bei der empirischen Forschung (vgl. bspw. Benz (2006) 29) hingewiesen werden. Deshalb allerdings die Systemtheorie ins Reich der abstrakten soziologischen Theoriearbeit zu verweisen und innerhalb der Verwaltungswissenschaft von Luhmanns Gedanken abzusehen, wäre wenig sinnvoll. Die Systemtheorie will und kann die öffentliche Verwaltung in den Blick nehmen, vermittels der Systemtheorie lässt sich verwaltungswissenschaftlich forschen – und nicht nur, dass die Systemtheorie Niklas Luhmanns die Verwaltungswissenschaft bereichern kann, sie selbst kann von einer eingehenden Auseinandersetzung mit den Gedanken, Ideen, Erkenntnissen und Argumenten der Verwaltungsforschung gleichermaßen profitieren. An genau dieser Stelle setzt die vorliegende Arbeit an: am identifizierten „Fremdeln“ von Systemtheorie und Verwaltungswissenschaft, an der Einsicht, dass in Luhmanns Werk zahlreiche Ansatzpunkte für eine soziologisch-systemtheoretische Analyse der öffentlichen Verwaltung zu finden sind, und an der Vermutung, dass beide wechselseitig stärker voneinander profitieren könnten, wenn hinreichend tragfähige Brücken bestünden. Dies nämlich – so attestiert etwa Thomas Ellwein einer der jüngsten größeren Schriften zur Systemtheorie der Verwaltung – scheint das größte Defizit zu sein: Ellwein zufolge setzt sich Klaus Dammanns, Dieter Grunows und Klaus P. Japps „Die Verwaltung des politischen Systems“ (Dammann / Grunow / Japp (1994a)) zwar auf breiter Ebene mit den systemtheoretischen Perspektiven auf die öffentliche Verwaltung auseinander, doch „ohne daß damit die hohe Qualität der meisten Beiträge bestritten wird: Man bemüht sich nur wenig um Verständnis und Verständigung“ (Ellwein (1995) 569). In der Tat sind der Verwaltungswissenschaft etliche systemtheoretische Gedankengänge, Argumente und Konzepte fremd geblieben – nicht zuletzt, weil von systemtheoretischer Seite bisweilen wenig Wert auf Verständnis und VerstänKontexten gar nicht mehr erwähnt wird – so zum Beispiel bei Klaus König, der in der Einführung zum Sammelband „Öffentliche Verwaltung in Deutschland“ (König (1997b) 13 ff.) von „brauchbarer Illegalität“ sowie von „Konditional-“ und „Finalprogrammen“ spricht, ohne dass Niklas Luhmann dabei genannt wird.

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digung, auf Anschlussfähigkeit und Anschaulichkeit gelegt wird. Verständnis und Verständigung sollen deshalb als ein Auftrag an die vorliegende Arbeit formuliert werden: 2 Über eine detaillierte Auseinandersetzung mit Luhmanns Gedanken zur Verwaltung hinaus soll es darum gehen, die Bande zwischen Verwaltungsforschung und Systemtheorie enger zu knüpfen, wechselseitige Anschlussmöglichkeiten zu identifizieren und auszuarbeiten, drängende verwaltungswissenschaftliche Problemstellungen systemtheoretisch zu diskutieren und umgekehrt abstrakte systemtheoretische Argumente im Hinblick auf die öffentliche Verwaltung und in Bezug auf faktische Problemlagen greifbarer zu machen. Kürzer formuliert geht es um folgendes: Auf der einen Seite steht das greifbare Phänomen Verwaltung – und der wissenschaftlichen Erforschung dieses Phänomens mangelt es an theoretischen Fundamenten. Auf der anderen Seite steht die universelle Sozialtheorie Niklas Luhmanns, die zuletzt derart abstrakte Pfade 2 „Verständnis“ und „Verständigung“ weisen gleichsam auf den dritten Terminus „Verstehen“ hin – und in diesem Kontext ist gleich zu Beginn zu betonen, dass sich die Systemtheorie nur schwer als typische sozialwissenschaftliche Theorie klassifizieren lässt, die – in der Semantik Max Webers – um Verstehen wie auch um Erklärungen bemüht ist. Der Systemtheorie geht es, kurz gesagt, um Beobachten und um funktionales Vergleichen, um Unterscheiden und Bezeichnen. Demgegenüber sind Verstehen und Erklären im Kontext der Systemtheorie – und nicht nur hier (vgl. Jaspers (1946) 250) – problematische Begriffe. Verstehen heißt nicht Sinnverstehen, also Einsicht in den subjektiv gemeinten Sinn, den ein sozial Handelnder seinem Verhalten zugrunde legt (vgl. Weber (1972) 1 ff. Verstehen gilt als dritter Kommunikationsschritt (vgl. Luhmann (2004b) 296), mithin als Selektion eines bestimmten, aber kontingenten Sinns. Dennoch bemüht sich die Systemtheorie um Verstehen in dem Sinne, dass sie auf bestimmte Weise beobachtet: „Beobachtung ist [...] die Basisoperation von Verstehen. Verstehen kommt jedoch nur zustande, wenn man eine bestimmte Unterscheidung, nämlich die von System und Umwelt [...] verwendet und in diese Unterscheidung geschlossen-selbstreferentiell reproduzierten Sinn hineinprojiziert“ (Luhmann (1984b) 111). Erklären, gemeinhin als ursächliches Erklären spezifiziert, funktioniert in der Systemtheorie deshalb kaum, weil Kausalität lediglich als Beobachtungsschema begriffen wird: „[Heute] ist [...] klar, daß Kausalität Zurechnungsentscheidungen erfordert, da nicht alle Ursachen auf alle Wirkungen (oder umgekehrt) bezogen werden können. [...] Folglich muß man [die] Beobachter beobachten, will man feststellen, welche Ursachen welche Wirkungen bewirken, und keine ‚Natur‘ wird heute garantieren, daß darüber Einvernehmen herrscht. Kausalitätsurteile sind ‚politische‘ Urteile“ (Luhmann (1997a) 1011). Trotzdem kann der Anspruch darauf, Erklärungen abzugeben, von der Soziologie nicht völlig preisgegeben werden (vgl. ebd. 33). Am ehesten lässt sich hier auf Paul Watzlawick verweisen, der zwar den klassischen „Erklären“-Begriff ablehnt, zugleich aber eine Art Einsicht in Strukturen, Regeln, Erwartungen oder Zusammenhänge anstrebt (vgl. Watzlawick / Beavin / Jackson (2007) 44). Luhmann selbst erläutert hierzu im übrigen: „Erklären soll zunächst nichts weiter heißen als: Reformulierung mit dem Zugewinn besserer Anschlußfähigkeit [...] des Wissenschaftssystems“ (Luhmann (1990d) 410). Was genau mit diesen theoretischen Vorüberlegungen verbunden ist, wie die Theorie dadurch geprägt wird, und welcher Sinn hinter diesen abstrakten Ausgangspositionen steckt, werden die folgenden Kapitel genauer herausarbeiten.

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eingeschlagen hat und sich derart weit von der anfänglich noch durchaus konkreten Auseinandersetzung mit der Verwaltung entfernt hat, dass es notwendig und sinnvoll erscheint, sie vermittels konkreter Fragestellungen zur öffentlichen Verwaltung zumindest wieder in Sichtweite greifbarer Themen und Probleme zu senken. Wie genau, das heißt: im Rahmen welcher Gliederung und geführt durch welche Fragestellungen, dieser Auftrag erfüllt werden soll, wird das folgende Kapitel skizzieren. Zunächst allerdings bedarf es gleichsam eines Einstiegs in das systemtheoretische Denken Niklas Luhmanns. Hierzu muss zunächst auf die Grundanlage, auf das Erkenntnisinteresse und auf die theoretischen Zugänge Luhmanns geblickt werden [a)]. Außerdem ist genauer zu fragen, wann, wie und weshalb sich Luhmann für den wissenschaftlichen Gegenstand „öffentliche Verwaltung“ interessiert und welche administrativen Sachverhalte er dabei ins Auge gefasst hat [b)]. a) Allgemeine Perspektiven der Systemtheorie „Die Soziologie steckt in einer Theoriekrise“ (Luhmann (1984b) 7). Dies ist gewissermaßen der erste Schachzug, mit dem Niklas Luhmann sein „sozialtheoretisches Spiel“ eröffnet. Mit diesen Worten nämlich beginnt die Monographie über „Soziale Systeme“ – jenes Werk also, das nach Luhmanns eigenem Verständnis den Auftakt zu seiner Sozialtheorie (nach einer langen „Nullserie der Theorieproduktion“ (vgl. Luhmann (1987a) 25)) bildet. Die Aufgabe, die er sich dabei stellt, ist mehr als deutlich: Luhmann geht es weder um empirische Studien, noch um die Erarbeitung von Maximen für gelingendes Sozialverhalten, noch um eine kritische Abrechnung mit der Gesellschaft in ihrem aktuellen Zustand. Es geht um Theorie, und zwar in erster Linie um eine „Theorie der Gesellschaft“ (Luhmann (1997a) 11) und über alle Sozialsysteme, die innerhalb der Gesellschaft beobachtet werden können. Diese Theorie ist auf den Fundamenten des Systemdenkens, ausgehend von der basalen Unterscheidung von Systemen und ihrer Umwelt (vgl. dazu bspw. ebd. 64), zu entwerfen – und zwar als ein theoretisches Angebot, als ein wissenschaftliches Programm, das bisweilen größere Parallelen zur Philosophie oder zur Wissenschaftstheorie als zur Sozialwissenschaft aufweist: „Durch seine reflektierte Universalität ist Luhmanns Anspruch dem der Philosophie verwandt. Seine theoretische Arbeit ist nicht Hypothesenbildung, die dann empirische Untersuchungen anleitet und durch diese bestätigt oder falsifiziert wird. Es ist gar nicht leicht, sich Forschungsergebnisse vorzustellen, durch die Luhmanns Entwurf falsifiziert werden könnte. Es handelt sich eher um ein Paradigma [...], das den gedanklichen und begrifflichen Rahmen für Forschungsunternehmen verschiedenster Art bereitstellt und deren Ergebnisse zu integrieren erlaubt“ (Spaemann (1990) 57).

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So erklärt Luhmann selbst: „Keine Theorie erreicht das Konkrete. Das ist nicht ihr Sinn, nicht ihr Ziel“ (Luhmann (1973a) 189). Gleichwohl ist diese Theorieanlage für die Erforschung der öffentlichen Verwaltung höchst fruchtbar: „Der Ertrag einer Luhmann-Lektüre liegt [...] nicht so sehr im unvermittelten Informationsgewinn, sondern stärker in der Verfeinerung des Begriffsrasters zur Selektion, Aufnahme und Anordnung von Informationen, die aus anderen Quellen eingespeist werden müssen“ (Reese-Schäfer (2001) 152). Und genau hier kann der beabsichtigte Brückenbau zwischen Systemtheorie und Verwaltungswissenschaft fundiert werden, indem verwaltungswissenschaftliche Informationen systemtheoretisch verarbeitet werden. Dennoch ist mit diesem ersten Eindruck noch recht wenig gesagt. Nun kann es an dieser Stelle nicht darum gehen, die Systemtheorie in all ihrer Komplexität, mit all ihren Verknüpfungen und all ihren facettenreichen Perspektiven vollständig zu entfalten (vgl. dazu nur Luhmann (1979b) 201). Die systemtheoretischen Konzepte und Ideen werden in dieser Arbeit vielmehr dort eingeführt und diskutiert, wo sie im Rahmen spezifischer Sachverhalte benötigt werden. Dennoch müssen zu Beginn zumindest einige Eckpfeiler eingeschlagen werden, um ein grundlegendes Verständnis für Luhmanns Zugang, seine Leitfragen, seine Sichtweisen und seine Ansatzpunkte zu gewinnen. Dieses Grundverständnis lässt sich vermittels zweier Dreifach-Unterscheidungen entwickeln: Einerseits geht es dabei um die Differenz von allgemeiner Systemtheorie, der Theorie sozialer Systeme und den theoretischen Perspektiven auf unterschiedliche Sozialsysteme, vor allem um die Gesellschafts- und Organisationstheorie (vgl. dazu Luhmann (1984b) 15 ff.; Luhmann (1997a) 826 ff.). Andererseits sind, gleichsam auf inhaltlicher Ebene, die wissenschaftlich-sinnhaften Zugänge über die Evolutions-, die Differenzierungs- und die Kommunikationstheorie von Bedeutung (vgl. dazu ebd. 1136 ff.; Schimank (2001a) 10). Zur erstgenannten Unterscheidung erklärt Luhmann selbst: „Wir müssen drei verschiedene Ebenen der Analyse [...] unterscheiden: (1) die allgemeine Systemtheorie und in ihr die allgemeine Theorie autopoietischer Systeme; (2) die Theorie sozialer Systeme; (3) die Theorie des Gesellschaftssystems als eines Sonderfalls sozialer Systeme“ (Luhmann (1997a) 79).

Damit ist gleichsam ein abgestufter Zugang konzipiert: Auf der ersten Analyseebene werden allgemeine Gedanken und Konzepte herangezogen und kombiniert, die dann auf den beiden folgenden Ebenen spezifischer gefasst und im Hinblick auf präzisere Analysegegenstände ausgearbeitet werden. Grundlegend ist dabei die allgemeine Systemtheorie respektive das auch außerhalb der Soziologie verbreitete Systemdenken. Hier fließen biologische, philosophische, informationswissenschaftliche, psychologische und viele andere Ideen mehr zusammen, die wissenschaftliche Forschungen rund um den Systembegriff anleiten. Luhmann

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greift darauf vielfach zurück. Auf dieser Betrachtungsebene also, das heißt: „auf der Ebene der allgemeinen Theorie autopoietischer, selbstreferentieller, operativ geschlossener Systeme[,] rekrutiert die [...] [T]heorie Begriffsentscheidungen und Ergebnisse, die auch für andere Systeme dieses Typs (zum Beispiel für Gehirne) gelten“ (ebd. 79). Insbesondere nutzt Luhmann die ursprünglich in der Biologie – namentlich von Humberto Maturana und Francisco Varela (vgl. bspw. Maturana (1985); Maturana / Varela (1991); Esposito (1997a) 29 ff.) – konzipierte Vorstellung autopoietischer Systeme. Dieser – durchaus kritisierte (vgl. dazu Luhmann (2004b) 289 ff.) – Transfer der biologischen Vorstellung von Systemen, welche „die Elemente, aus denen sie bestehen, im Netzwerk eben dieser Elemente selbst erzeugen“ (Luhmann (1997a) 65), liegt den späteren Schriften zugrunde. Zuvor zieht Luhmann ein „älteres“ Systemverständnis heran, das eher Input / Output-Modelle bemüht (vgl. bspw. Luhmann (1964a) 50). Darauf wird bei der systemtheoretischen Verwaltungsbeobachtung zu achten sein, denn zahlreiche Gedanken Luhmanns zur Verwaltung ruhen noch auf den älteren Fundamenten, gleichsam vor der sogenannten „autopoietischen Wende“ (vgl. dazu Reese-Schäfer (2001) 43 f.). Diese Grundgedanken werden dann auf der zweiten Analyseebene konkretisiert und sozialwissenschaftlich respektive soziologisch spezifiziert. Insgesamt geht es „auf der Ebene der Theorie sozialer Systeme [...] um die Besonderheit autopoietischer Systeme, die als soziale begriffen werden können“ (Luhmann (1997a) 80). Nicht ohne Grund versteht Luhmann deshalb die „Soziologie als Theorie sozialer Systeme“ (Luhmann (1967) 143) und bemüht sich folglich, der Soziologie ein systemtheoretisches Fundament zu verleihen: Die Soziologie hat sich mit den spezifischen sozialen Systemen zu beschäftigen. Soziale Systeme werden von anderen, beispielsweise organischen, neuronalen oder mechanischen, Systemen dergestalt unterschieden, als sie auf Sinngebrauch verwiesen werden. Dies teilen sie zwar mit psychischen Systemen, von jenen allerdings werden sie durch ihre besondere Operationsweise getrennt: Sozialsysteme prozessieren Kommunikationen, psychische Systeme hingegen Bewusstseins- respektive Gedankenoperationen. Auf diese Weise ist ein gemeinsames Analyseraster für alle Sozialsysteme gewonnen, das heißt: Das gesamte Sozialgeschehen kann von einem theoretischen Ausgangspunkt aus wissenschaftlich beobachtet und miteinander verglichen werden. Auf der dritten Ebene ist schließlich das angesiedelt, was Luhmann als sein eigenes großes wissenschaftliches Projekt versteht: die Theorie der Gesellschaft (vgl. Luhmann (1997a) 11). Die Gesellschaft erscheint hier als ein besonderes soziales (und damit auch: autopoietisches) System, das letztlich alle anderen sozialen Phänomene umgreift. Folglich ist „die Gesellschaftstheorie [...] die Theorie des umfassenden sozialen Systems, das alle anderen sozialen Systeme in sich einschließt“ (ebd. 78).

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Daneben allerdings, und das ist gerade für die Verwaltungsbeobachtung essentiell, lassen sich die Angebote der allgemeinen Systemtheorie und die Spezifikationen für autopoietische Sozialsysteme auch in andere Richtungen – nämlich für die anderen Typen sozialer Systeme – ausarbeiten. Hierzu zählt in besonderem Maße eine entsprechende Organisationstheorie, die Luhmann vor allem in „Organisation und Entscheidung“ (Luhmann (2000c)) entfaltet. Dementsprechend lässt sich ein Unterschied zwischen Gesellschafts- und Organisationssystemen machen (vgl. nur Luhmann (1981g) 104; Luhmann (1984b) 16; Luhmann (1975d) 9 ff.), und dementsprechend ist der gesellschaftstheoretische vom organisationstheoretischen Zugang zu unterscheiden – auch wenn beide (und das ist ja gerade der große Vorzug der systemtheoretischen Gedanken Luhmanns) die gleichen theoretischen Fluchtpunkte respektive Fundamente aufweisen. Gerade dies ist für die wissenschaftlich-systemtheoretische Verwaltungsbeobachtung enorm hilfreich, und vor diesem Hintergrund kann sich unter anderem der große Gewinn der systemtheoretischen Verwaltungssoziologie manifestieren. Die zweite Dreifach-Differenzierung, die sich insbesondere bei der Ausgestaltung der Gesellschaftstheorie niederschlägt, die aber auch im Rahmen der Organisationstheorie relevant ist, unterscheidet zwischen drei sogenannten Sinndimensionen. Grob gesagt sind damit drei Fragen – namentlich nach dem „Was“, nach dem „Wer“ und nach dem „Wann“ – verbunden. Abstrakter formuliert geht es darum, in sachlicher, sozialer und in zeitlicher Hinsicht auf das sinnhafte Sozialgeschehen zu blicken. 3 Bemerkenswert ist dabei allerdings, dass Luhmann zu jeder Dimension einen theoretisch untermauerten Zugang heranzieht. In der Sachdimension bemüht er die (System-)Differenzierungs-, in der Sozialdimension die Kommunikations- und in der Zeitdimension die Evolutionstheorie (vgl. Luhmann (1997a) 1138; Schimank (2001a) 10; Dammann / Grunow / Japp (1994b) 9). „Von Sachdimension soll die Rede sein im Hinblick auf alle [...] Themen sinnhafter Kommunikation“ (Luhmann (1984b) 114). Luhmann bringt das auf Unterscheidungen wie „dies / anderes“ oder auch „Innen / Außen“ (vgl. Habermas / Luhmann (1971) 48, passim; Luhmann (1997a) 1136). Solche sachlichen Unterscheidungen liegen dort zugrunde, wo Systeme unterschieden, mithin als „Dies“ oder „Innen“ in Differenz zu ihren Umwelten („Anderes“ oder „Außen“) behandelt werden. Das theoretische Programm, das Luhmann zur Untersuchung dieser sachlichen Aspekte heranzieht, ist die Differenzierungstheorie; und im Grundsatz ist für ihn klar: „Seitdem es die Soziologie gibt, befaßt sie sich mit Differenzierung“ (ebd. 595). Seine zentrale Frage ist entsprechend, wie In3

Georg Kneer und Armin Nassehi erklären dies folgendermaßen: „Die Sachdimension qualifiziert das, was in der Welt der Fall ist, nämlich Dinge, Theorien, Meinungen usw. Die Sozialdimension gibt vor, wer Dinge, Theorien, Meinungen etc. thematisiert. Die Zeitdimension schließlich gibt Auskunft darüber, wann etwas geschieht“ (Kneer / Nassehi (1993) 79).

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nen / Außen-, sprich: Systemgrenzen gezogen werden (Organisationen tun dies beispielsweise über Mitgliedschaft, Interaktionen vermittels Anwesenheit). Zudem können Systeme auf dieser Grundlage auf ihre interne Differenzierung hin befragt werden; und im Falle der Gesellschaft werden dann etwa Unterschiede zwischen Segmenten, Schichten oder Funktionsbereichen sichtbar. Bei all dem geht es darum, wie – sachlich – überhaupt Unterschiede markiert und damit gewissermaßen Ordnungen geschaffen werden. Für die Verwaltungsbetrachtung wird dies insbesondere dort relevant sein, wo die Frage nach der Bestimmung respektive Unterscheidbarkeit der Verwaltung gestellt wird, aber auch dort, wo es um die gesellschaftlichen Hintergründe, also in der Tat um die Verwaltung in der (funktional differenzierten) Gesellschaft geht. Erwähnung finden muss schließlich, dass Luhmann einen problemorientierten Zugang wählt (vgl. dazu insbes. Schützeichel (2003)). Im Mittelpunkt steht für ihn „das Bezugsproblem soziale Komplexität“ (Luhmann (2000d) 1). Das heißt: Wer „einfach so“ in die (soziale) Welt blickt, sieht eine unüberschaubare Fülle sozialer Elemente. Systeme (als sinnhafte Zusammenhänge bestimmter Elemente) haben nun die Funktion, diese Komplexität zu reduzieren. Diese Hinwendung zu Bezugsproblemen und Problemlösungen führt dann im Falle der Verwaltung zu der bereits angesprochenen funktionalen Bestimmung: Die Verwaltung hat die Funktion, Komplexität durch Anfertigung kollektiv bindender Entscheidungen zu reduzieren. In sozialer Hinsicht stellt Luhmann die Frage, was eigentlich das basale Element alles Sozialen ist. Fündig wird er bei Kommunikationen: „Sozialität ist kein unabhängig von Kommunikation [...] gegebener Sachverhalt“ (Luhmann (2000c) 59). Vielmehr wird alles gesellschaftliche Geschehen als Abfolge von Kommunikationen gedeutet – und daher läuft die wissenschaftliche Analyse nicht über institutionen-, struktur- oder handlungstheoretische Argumente, 4 sondern gründet auf der Kommunikationstheorie. Diese versteht Kommunikation als „Zusammenkunft“ von drei kontingenten Selektionen, „nämlich Selektion einer Information, Selektion der Mitteilung dieser Information und selektives Verstehen oder Missverstehen dieser Mitteilung und ihrer Information“ (Luhmann (1987e) 45). Solche Kommunikationen und entsprechende Anschlusskommunikationen verketten sich zu Sinnzusammenhängen, die dann als Systeme unterschieden werden können. So erscheint die Gesellschaft als Sinnzusammenhang, der alle Kommunikationen umfasst – und aufgrund der Einsicht, dass in der Gegenwart eine weltweite kommunikative Erreichbarkeit gegeben ist, entwickelt 4

Entgegen der soziologischen Tradition, die etwa „bei Weber [...] dort [beginnt], wo [...] soziale Handlungen [...] im Hinblick auf soziale Wirkungen [...] geschehen“ (Kneer / Nassehi (1993) 27), schreibt Luhmann, dass man „sich Handlungen als eine solitäre, individuelle, sozial resonanzlose Operation vorstellen [kann], während man das bei Kommunikation nicht kann“ (Luhmann (2004b) 79).

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Luhmann schließlich ein Verständnis von „Weltgesellschaft“ (vgl. Luhmann (1971a) 63 ff.; Schimank (2001a) 11). Relevant ist ferner, wie man von Kommunikation zu Kommunikation kommt, wie Verstehen möglich ist, oder wie die Annahme von Kommunikationsvorschlägen gesichert werden kann. Luhmanns Auseinandersetzung mit Kommunikationsmedien gibt darauf Antwort – und auch das betrifft die Verwaltungsbeobachtung, beispielsweise wenn es darum geht, ob und wie die Verwaltung in ein Verhältnis zur Politik zu setzen ist, die das Machtmedium nutzt, aber auch dort, wo das Verhältnis der Verwaltung zu Recht und Geld geklärt werden muss. In Bezug auf die Zeitverhältnisse wählt Luhmann schließlich das evolutionstheoretische Denken als Referenzpunkt und lehnt insofern alle Vorstellungen ab, Kommunikationen, soziale Interaktionen und Prozesse oder die Gesellschaft insgesamt hätten ein Ziel oder könnten nach dem Kausalschema untersucht werden: „Die Sprengung der Gleichsetzung von Evolution und historisch ablaufendem Kausalprozeß, in dem der vorige Zustand Ursache für den nächsten ist, erschließt erst den Zugang zu dem Terrain, auf dem wir uns [...] bewegen“ (Luhmann (1973a) 188). Dieses Terrain ist geprägt von einem Kommunikationsverständnis im Sinne sozialer Letztelemente. Ferner gilt: „Die basale Einheit eines autopoietischen Systems hat die Zeitform eines Ereignisses, also eines Vorfalls, der zwischen ‚vorher‘ und ‚nachher‘ einen Unterschied macht“ (Luhmann (2000c) 45). Deshalb erscheint alles Sozialgeschehen zeitlich als Abfolge kontingenter Ereignisse. Dadurch kommt ein dynamisches Verständnis in die Theorie, das sich auch und gerade dort manifestiert, wo von (sozialem) Wandel, von Veränderung und (vermeintlicher) Entwicklung die Rede ist. All dies erklärt Luhmann evolutionär, das heißt: als Zusammenspiel von wiederum drei kontingenten Komponenten, namentlich von Variation, Selektion und Restabilisierung. Dies schließlich betrifft die Verwaltungsbetrachtung etwa dort, wo es ganz allgemein um die historische Entwicklung und Herausbildung der Verwaltung geht. Zudem ist gerade die Verwaltung immer wieder von aktiven Veränderungsmaßnahmen – sprich: von Reformen – betroffen; und auch hier bietet der evolutionstheoretische Zugang Luhmanns alternative Perspektiven. Ehe jedoch auf dieser Grundlage eine systemtheoretische Betrachtung der Verwaltung entwickelt werden soll, sind abschließend noch zwei wichtige Vorbemerkungen zu formulieren, mit deren Hilfe das angestrebte Grundverständnis abzurunden ist: Die Systemtheorie Niklas Luhmanns ist, wenn man es so ausdrücken möchte, eine unmenschliche Theorie. Obwohl Luhmann sich selbst immer wieder als Soziologe verstanden hat, legt er seinem wissenschaftlichen Programm doch keine menschlichen Akteure, keine zielstrebigen Individuen, keine Handelnden, die subjektiv Gemeintes im Sinn haben, zugrunde. Auch ein Soziologieverständnis,

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das psychische und soziale Strukturen gleichermaßen bedenkt, die „zusammen mit den anderen Strukturen, den Gegenstand der einen Menschenwissenschaft [bilden]“ (Elias (1987) 60), ist Luhmann fremd. Mehr noch: Er wendet sich scharf gegen die „Fetischisierung des Individuums“ (Luhmann (1997d) 23). Darauf lässt sich, nach seinem Verständnis, keine Theorie des Sozialen gründen. Weder der „individuelle Vollmensch“ (Luhmann (2000c) 285), noch dessen Dispositionen oder Intentionen, noch soziales Handeln 5 liegen der Theorie zugrunde. Vielmehr gilt: „Soziale Systeme bestehen aus Kommunikationen“ (ebd. 59). Menschen hingegen werden als eine Art Geflecht von gedanklichen, nervlichen, chemischen, organischen und anderen Systemen mehr begriffen – und als solche sind sie für soziale Systeme, für das Sozialgeschehen insgesamt, Umwelt. Mit einem plausiblen Gedankengang rechtfertigt Luhmann diese Theorieentscheidung: „Die Plazierung des Menschen in der Umwelt hat nicht das ablehnende oder abwertende Moment, das oft unterstellt wird, sondern die Umweltposition ist vielleicht sogar die angenehmere, wenn man sich unsere normale kritische Einstellung gegenüber der Gesellschaft vor Augen hält. Ich selbst würde mich jedenfalls in der Umwelt der Gesellschaft wohler fühlen als in der Gesellschaft, wo dann andere Leute meine Gedanken denken und andere biologische oder chemische Reaktionen meinen Körper bewegen, mit dem ich ganz andere Dinge vorhatte. Das heißt, die Differenz von System und Umwelt bietet auch eine Möglichkeit, einen radikalen Individualismus in der Umwelt des Systems zu denken, und zwar in einer Weise, die man nicht erreichen würde, wenn man den Menschen als Teil der Gesellschaft betrachten würde und somit eine humanistische Vorstellung hätte, die den Menschen entweder zum Element oder auch zur Zielvorstellung der Gesellschaft selbst macht“ (Luhmann (2004b) 256 f.).

Zweitens – und Luhmann selbst ist daran nicht ganz unschuldig – haftet der Systemtheorie oftmals eine Attitüde des Besserwissens an. Luhmann selbst schürt solche Haltungen zum Beispiel mit Formulierungen wie den folgenden: „Sollte man alles, was gesagt wird, gleichermaßen unter die Knute der Verständlichkeit zwingen?“ (Luhmann (1979b) 193), oder: „Der Flug muß über den Wolken stattfinden“ (Luhmann (1984b) 13). Außerdem erklärt er im Hinblick auf die vorliegenden (sozial-)theoretischen Angebote im allgemeinen: „Mich überzeugt keine dieser Lösungen vollauf“ (Habermas / Luhmann (1971) 24). In Bezug auf seine härtesten Antagonisten schreibt er zudem im speziellen: „Ich finde, daß man mit dem Theorieangebot der ‚Frankfurter Schule‘, wenn es ein solches überhaupt gibt, wissenschaftlich nicht arbeiten kann. Das ist eine Position, die nicht kompliziert genug, nicht variantenreich genug ist“ (Luhmann 5

Zu bedenken ist hierbei, dass der frühe Luhmann soziale Systeme als Handlungssysteme begreift (vgl. nur Luhmann (1999a) 23 ff.), später aber – aus guten Gründen (vgl. dazu bspw. Luhmann (2004b) 247 ff.; Luhmann (1984b) 191 ff.) – zum Kommunikationsbegriff wechselt und erklärt: „Handlung ist auf [(Kommunikations-) (P.M.)]Systeme zugerechnete Selektion“ (ebd. 160).

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(1987a) 8). Und auch die systemtheoretische Literatur im Anschluss an Luhmann ist nicht frei von solchen Haltungen. Thomas Ellwein äußert zum Beispiel die Kritik: „Dass auch der andere recht haben könnte [...] wird kaum angedeutet. Vielmehr wird mit erhobenem Zeigefinger Erkenntnisrückstand der anderen behauptet“ (Ellwein (1995) 569). Daher ist es gut verständlich, weshalb von Seiten der Systemtheorie wenig Brücken zum „alteuropäischen Denken“ angestrebt werden, aber auch, weshalb der Systemtheorie von Außen mit Zurückhaltung und Skepsis, bisweilen gar mit Missmut und Ablehnung begegnet wird. Konkurrenzverhältnisse werden vermutet, innerhalb derer die Systemtheorie die etablierten Perspektiven abzulösen gedenkt (vgl. dazu bspw. Schmidt (2000a) 9); und von ideologiekritischer Seite wird mit enormer, sachlich bisweilen wenig gerechtfertigter Empörung festgestellt: „Luhmanns ‚Soziologische Aufklärung‘ soll nicht gesellschaftliche [...] [Z]usammenhänge bewußt machen, sondern den Mechanismus ihrer Verdrängung umbauen. [...] Die Theorie hat den Charakter eines Geheimwissens, reserviert für wenige, weil sie zu viel weiß“ (Laugstien (1979) 177). 6 Über all diese tatsächlichen und vermeintlichen Konfliktlinien kann an dieser Stelle noch kaum geurteilt werden. Allerdings muss am Ende, wenn also Luhmanns Gedanken zur öffentlichen Verwaltung vorliegen, darauf zurückgekommen werden. Eines allerdings ist vorab zu betonen: Zweifellos ist die Systemtheorie ein hochkomplexes, theoretisch wohlfundiertes, breit angelegtes und sehr potentes Beobachtungsangebot für alles Sozialgeschehen. Sie ist, wie auch in diesem Text mehrfach angezeigt werden wird, eine spezifische Optik, die ihre Zugänge auf unvertraute, bisweilen unkonventionelle, oftmals originelle, in jedem Fall aber alternative Weise wählt, und die deshalb anderes zu sehen bekommt als andere Beobachter – ganz gleich, ob man diese anderen Beobachter nun als Alteuropäer, Empiriker, Handlungstheoretiker, Metaphysiker, Normierer oder als was auch immer klassifiziert. Wie die Systemtheorie beobachtet, und was sie deshalb sehen kann (und was nicht), muss jedoch deutlich herausgearbeitet werden. Auf jeden Fall aber kann sich die Systemtheorie durch ihre alternativen Perspektiven auszeichnen, und Luhmann tritt in dieser Hinsicht zurecht selbstbewusst auf. 6 Folglich wird Luhmann als Ideologe angeprangert, der die Individuen einnebelt, sie ihrer Handlungsmöglichkeiten beraubt und den Status Quo im Interesse herrschender Klassen abzusichern gedenkt – allesamt Vorwürfe, die etwas „gewollt“ erscheinen, sachlich allerdings kaum zu rechtfertigen sind, und die sich in ihrer theoretischen Reflektiertheit keinesfalls auf Augenhöhe mit Luhmanns Systemtheorie bewegen (vgl. dazu nur Luhmann (1987a) 18 f., passim). Er selbst zeigt vielmehr die Probleme dieses „Denkens[, das] um eine moralische Verpflichtung von [...] [T]heorie organisiert ist. [...] Von einer solchen Position aus kann man beispielsweise die Geldwirtschaft, das Recht oder die politische Maschinerie nicht oder nur negativ, kritisch ablehnend sehen“ (ebd. 9), kaum aber auf ihre Funktion hin befragen oder im sachlichen Vergleich zu anderen sozialen Phänomenen betrachten.

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Deshalb allerdings ist die Systemtheorie keinesfalls ein in jeder Hinsicht besseres, sondern zunächst lediglich ein anderes Beobachtungsangebot. Auch das – und dies wird von den Kritikern gern übersehen – hat Luhmann von Anfang an klargestellt. Bereits in der „Theorie der Verwaltungswissenschaft“ schreibt Luhmann: Mir „geht es [...] nicht darum, eine einzig-richtige Idee anzubieten“ (Luhmann (1966c) 6); und bis zuletzt betont er, beispielsweise in „Die Gesellschaft der Gesellschaft“, dass seine Theorie zwar Beobachtungen zweiter Ordnung ermöglicht, wodurch das sichtbar wird, was der Beobachter erster Ordnung nicht sehen kann; doch auch „der Beobachter des Beobachters ist kein ‚besserer‘ Beobachter, nur ein anderer“ (Luhmann (1997a) 1142). Diese Selbstbeschränkung dürfte es auch den Skeptikern ermöglichen, sich mit Luhmanns Ideen auf angemessene Weise auseinander zu setzen; und „selbst wer letzten Endes zu dem Schluss kommen mag, dass sie nicht zutreffen oder starke Übertreibungen darstellen, wird von Luhmann dazu gezwungen, die eigenen Auffassungen besser zu durchdenken und zu begründen“ (Schimank (2001a) 8). b) Administrative Perspektiven der Systemtheorie Dass Niklas Luhmann seine wissenschaftliche Karriere unter anderem und insbesondere als Verwaltungsforscher begonnen hat, wurde eingangs bereits skizziert. Doch damit ist noch recht wenig gesagt. Wie genau nähert er sich eigentlich dem Gegenstand „öffentliche Verwaltung“, was interessiert ihn, welche Probleme diskutiert er, welche Fragen stellt und welche Antworten gibt er? Kurz gesagt: Wann, wie, warum und in welchen Zusammenhängen macht Niklas Luhmann die Verwaltung zum systemtheoretischen Thema? Auf diese Frage ist systematisch in zweifacher Weise zu antworten: Auf der einen Seite kann man sich, gleichsam werkgeschichtlich, danach erkundigen, in welchen Schaffensphasen, die Verwaltung bei Luhmann Thema war. Auf der anderen Seite kann man sich für die wissenschaftlich-thematischen Zusammenhänge interessieren, innerhalb derer die Verwaltung eine Rolle spielt. Chronologisch betrachtet beginnt Niklas Luhmann sein wissenschaftliches Arbeiten in der Tat mit dem Interesse an der Verwaltung – Ende der fünfziger, Anfang der sechziger Jahre, anfänglich noch als „Oberregierungsrat“ 7, später dann als Wissenschaftler in Speyer und in Münster bei Helmut Schelsky (vgl. bspw. 7 Nach dem Studium der Rechtswissenschaft in Freiburg zwischen 1946 und 1949 und dem Referendariat war Luhmann zunächst von 1954 bis 1962 am Oberverwaltungsgericht Lüneburg tätig. 1960 wurde er für ein Studium in Harvard bei Talcott Parsons beurlaubt. 1962 kehrte er nach Deutschland zurück und arbeitete bis 1965 an der Hochschule für Verwaltungswissenschaft in Speyer. In dieser Zeit schrieb er unter anderem mehrere Aufsätze zur öffentlichen Verwaltung für die Zeitschrift „Verwaltungsarchiv“, so zum Beispiel „Die Grenzen der betriebswirtschaftlichen Verwaltungslehre“ (Luhmann

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Luhmann (1965b); Luhmann (1958); Luhmann (1960)). Er schreibt seine Dissertation und seine Habilitation zu Verwaltungsthemen und verfasst in dieser Zeit die bis heute rezipierte Untersuchung „Theorie der Verwaltungswissenschaft“ (Luhmann (1966c)). Bis etwa Ende der 1970er-, Anfang der 1980er-Jahre bleibt die Verwaltung dann zwar Thema, mehr und mehr jedoch lediglich ein Thema neben zahlreichen anderen. So finden sich in den Sammelbänden zur „Soziologischen Aufklärung“ immer wieder (meist zuvor in einschlägigen Zeitschriften veröffentlichte) Beiträge zur Soziologie von Politik und Verwaltung (vgl. bspw. Luhmann (1968b); Luhmann (1974a); Luhmann (1984c); Luhmann (1981e), und mit „Politische Planung“ (Luhmann (1971c)) und „Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat“ (Luhmann (1981g)) legt Luhmann auch weiterhin größere Schriften zu dieser Thematik vor. Zuletzt tritt die Verwaltung, vor allem in organisationstheoretischer Hinsicht, als Gegenstand zurück. Bereits mit seiner Berufung an den Lehrstuhl für Soziologie an der Universität Bielefeld 8 beginnt Luhmann sein großes gesellschaftstheoretisches Werk: „1967 hatte Luhmann bei seiner Antrittsvorlesung in Bielefeld [...] angekündigt, dass sein Forschungsprojekt eine Theorie der Gesellschaft sein werde. Er wollte sie in 30 Jahren fertiggestellt haben. Zusätzliche Kosten entstünden keine“ (Horster (2005) 179; vgl. Luhmann (1997a) 11). Die Niederschrift dieses Projektes beginnt er 1984 mit „Soziale Systeme“ (Luhmann (1984b)). Er führt sie mit Arbeiten zu den großen gesellschaftlichen Funktionsbereichen fort – unter anderem zu Recht (Luhmann (1993a)), Wirtschaft (Luhmann (1988a)), Wissenschaft (Luhmann (1990d)) und Kunst (Luhmann (1995b)). Mit „Die Gesellschaft der Gesellschaft“ (Luhmann (1997a)) im Jahre 1997 schließt er das Projekt ab – tatsächlich also 30 Jahre nach Beginn. Hinzu kommen etliche posthum veröffentlichte Werke, etwa zur Politik (Luhmann (2000a)), zur Religion (Luhmann (2000b)) oder zum Erziehungssystem (Luhmann (2002)). Die Verwaltung ihrerseits spielt bei all dem als wissenschaftliches Thema allenfalls am Rande eine Rolle. Die Bestandsaufnahme ergibt folglich insgesamt ein deutliches Schwergewicht von Verwaltungsthemen beim frühen Luhmann – und dort verbunden mit weitaus konkreteren Fragestellungen, beispielsweise zum Verwaltungspersonal (vgl. Luhmann (1971d)), zu Verwaltungsreformen (vgl. Luhmann (1970f)), zur automatischen Datenverarbeitung (vgl. Luhmann (1997c)) oder zu Möglichkeiten und Grenzen wirtschaftlichen Handelns in der Verwaltung (vgl. Luhmann (1960); Luhmann (1965b)). Im Spätwerk findet sich, wie gesagt, eine eher rand(1965b)). Unterzeichnet ist dieser Beitrag in der Tat mit „von Oberregierungsrat Niklas Luhmann, Speyer“. 8 Luhmann selbst erklärte diese Entscheidung folgendermaßen: „An einem Lehrstuhl für Soziologie war ich deshalb besonders interessiert, weil man als Soziologe alles machen kann, ohne auf einen bestimmten Teilbereich festgelegt zu sein“ (Luhmann (1987a) 24).

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ständige Auseinandersetzung mit der Verwaltung. Sie kommt dort vornehmlich als Teilaspekt in anderen Zusammenhängen vor – und damit ist die zweite Möglichkeit angesprochen, Luhmann nach der öffentlichen Verwaltung zu befragen: In welchen Kontexten ist Verwaltung eigentlich ein Thema? Jenseits der frühen Werke, in denen die Verwaltung ein eigenständiger und zentraler Gegenstand ist, spielt sie später vor allem im Rahmen der Theorie organisierter Systeme eine Rolle. In „Funktionen und Folgen formaler Organisation“ taucht die Verwaltung teilweise explizit, oft aber auch implizit als Referenzpunkt für organisationstheoretische Überlegungen auf, in jedem Fall aber als Prototyp oder Musterfall formaler Organisation (vgl. nur Luhmann (1999a) 111). In „Organisation und Entscheidung“ argumentiert Luhmann hingegen weitaus abstrakter, zieht die Verwaltung allerdings auch zur Illustration heran (vgl. bspw. Luhmann (2000c) 381). Neben einigen weiteren, insbesondere rechtssoziologischen Betrachtungen (vgl. bspw. Luhmann (1993a) 431; Luhmann (1970e) 149) spielt die Verwaltung ferner in einem zweiten Kontext eine wichtige Rolle: Beginnend mit dem Aufsatz „Soziologie des politischen Systems“ (Luhmann (1968b) und der bereits in den 1960er Jahren verfassten, jedoch erst 2010 posthum veröffentlichten Schrift „Politische Soziologie“ (Luhmann (2010)) über „Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat“ (Luhmann (1981g)) bis zu „Die Politik der Gesellschaft“ (Luhmann (2000a) ist es die politische Soziologie, innerhalb derer sich Niklas Luhmann mit der öffentlichen Verwaltung auseinandersetzt. Hier taucht die Verwaltung insbesondere als spezifischer Teilbereich des modernen politischen Funktionssystems auf (vgl. insbes. Luhmann (2010) 151 ff.; Luhmann (2000a) 253 ff.). 9 Obwohl die Grenzen und das Innenleben dieses Verwaltungssystems immer wieder neu gefasst werden, geht es doch in erster Linie darum, dass es im politischen System ein „Teilsystem [gibt], das sich mit der Herstellung bindender Entscheidungen befaßt [...] und das ich hier einfach Verwaltung (im weitesten Sinne) nennen möchte“ (Luhmann (1981e) 152) – ein Gedankengang, der sich durch Luhmanns gesamte politische Soziologie zieht. Vor allem diese beiden Einsichten sind geeignet, der vorliegenden Arbeit eine Art Grund- oder Kernstruktur zu verleihen: Offenkundig ist die Verwaltung einerseits in organisationstheoretischer Hinsicht interessant, sodass in besonderem Maße den spezifisch administrativen Organisationen Aufmerksamkeit zuteil werden muss. Daneben ist die öffentliche Verwaltung im Rahmen der politischen Soziologie relevant, sodass zweitens auch ein entsprechender gesellschaftstheoretischer Blick auf das Funktionssystem für Politik sowie auf Rolle, Funktion und Bedeutung der Verwaltung innerhalb dieses gesellschaftlichen Teilsystems zu richten ist. Wie genau nun allerdings die vorliegende Arbeit, ausgehend von diesen grundlegenden Feststellungen, aufgebaut ist, welche Fragen dabei gestellt 9 Gerade in diesem Zusammenhang erscheint es dann auch plausibel, dass von der öffentlichen und nicht von der privatwirtschaftlichen oder Vereinsverwaltung die Rede ist.

2. Verwaltung, Verwaltungsorganisationen und Verwaltungswissenschaft

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werden und welche Sachverhalte besonders zu diskutieren sind, wird nun das folgende Kapitel darlegen.

2. Verwaltung, Verwaltungsorganisationen und Verwaltungswissenschaft Die öffentliche Verwaltung wie auch die Verwaltungswissenschaft fallen in den Gegenstandsbereich der soziologischen Systemtheorie. Daran besteht kein Zweifel. Allein der von Luhmann selbst aufgestellte Universalitätsanspruch seiner Theorie – „Nach meinem Verständnis erhebt die Systemtheorie einen Anspruch auf universelle Anwendbarkeit“ (Habermas / Luhmann (1971) 378) – lässt keine Ausrede zu, weshalb Verwaltung und Verwaltungswissenschaft nicht Gegenstand soziologisch-systemtheoretischer Analysen sein sollten. Gleichwohl hat das vorige Kapitel die Schwierigkeiten angezeigt, die einer „reibungslosen Zusammenarbeit“ von Systemtheorie und Verwaltungsforschung im Wege stehen: Die Systemtheorie ist hochabstrakt, weit entfernt davon, praktische Fragen zu beantworten oder gar Ratschläge und Hilfestellungen für konkrete Entscheidungen zu formulieren. Sie arbeitet mit einer ganz eigenen, oftmals eigentümlichen Begrifflichkeit respektive mit „einer den Alltagsverständnissen entrückten Theorienomenklatur“ (Rehberg (2005) 285). Sie stellt vertraute Positionen bisweilen radikal in Frage und sträubt sich zum Teil deutlich gegen verbreitete Vorgehensweisen – beispielsweise im Hinblick auf Kausalannahmen oder auf das Aufstellen und Testen von Hypothesen. Die Verwaltungswissenschaft unterhält weitaus engere Beziehungen zur Verwaltungspraxis, greift konkrete Probleme auf und bemüht sich um Erklärung und Beratung. Sie versteht sich (unter dem Umstand größerer Schwierigkeiten im Umgang mit dem Verwaltungsrecht (vgl. bspw. Schuppert (2000) 41; Dammann (1976) 107)) gemeinhin als empirische Sozialwissenschaft (vgl. Mayntz (1997) 2) und weiß in dieser Hinsicht heute als produktives, modernes und durchaus etabliertes Forschungsfeld zu überzeugen. All dies führt zu einer grundlegenden Frage: Wie ist eine Untersuchung zu konzipieren, die zum Ziel hat, Niklas Luhmanns Gedanken zur öffentlichen Verwaltung so aufzuarbeiten, zusammenzustellen und zu diskutieren, dass Brücken zur Verwaltungswissenschaft gebaut werden können, dass wechselseitige Anknüpfungspunkte sichtbar werden, und dass Verständnis und Verständigung nicht aus dem Blick geraten? Das Grundmuster, um diese Aufgabe zu bewältigen, wurde im vorigen Kapitel bereits vorbereitet, und auch der Titel dieses Kapitels, das den Aufbau der vorliegenden Untersuchung darlegen wird, zeigt, womit sich diese Arbeit im Kern zu beschäftigen hat. Es geht um dreierlei: Erstens steht außer Frage, dass es um

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die Verwaltung in der Gesellschaft geht. Diese Perspektive findet sich innerhalb der Verwaltungsforschung, und zwar vor allem dort, wo die Verhältnisse von Gesellschaft, Politik und Verwaltung reflektiert werden; und diese Perspektive findet sich in der Systemtheorie, namentlich dort, wo die Verwaltung gesellschaftstheoretisch diskutiert und im Rahmen der politischen Soziologie zum Thema gemacht wird [a)]. Zweitens, und das hebt vor allem Klaus Dammann hervor, „[sind] Gegenstand verwaltungswissenschaftlicher Beobachtung und Beschreibung [...] ganz zentral Verwaltungen – im Plural, also Verwaltungen als Organisationen“ (Dammann (2000) 471). Auch dies gilt sowohl für die Verwaltungswissenschaft, die die öffentliche Verwaltung regelmäßig aus einer Organisationsperspektive analysiert (vgl. dazu nur Mayntz (1997) 1), als auch für die Systemtheorie, die eine ausgearbeitete Theorie für die Untersuchung organisierter Systeme anbieten kann [b)]. Drittens schließlich geht es um das, was Luhmann gemeinhin „Reflexion“ nennt. Grob gesagt: Es geht um die Auseinandersetzung mit sich selbst. Gerade auf dem Feld der Verwaltungsforschung spielen die Auseinandersetzung mit sich selbst, die Selbstvergewisserung und der Blick auf die eigene Arbeit, die eigenen wissenschaftlichen Fundamente und Erkenntnisinteressen traditionell eine große Rolle. Von Anfang an hat die Verwaltungswissenschaft ihre eigenen Grenzen und Möglichkeiten reflektiert, disziplinäre Verortungen problematisiert, interdisziplinäre Perspektiven ausgelotet und die eigene Stellung in der Wissenschaft insgesamt diskutiert. Gerade dies bietet eine hervorragende Möglichkeit, um die Systemtheorie auf einer gleichsam dritten Ebene ins Spiel zu bringen: Nicht nur, dass nach gesellschafts- und organisationstheoretischen Beiträgen Luhmanns zur Verwaltungsforschung gefragt werden kann. Darüber hinaus ist aus systemtheoretischer Perspektive auf die Verwaltungswissenschaft zu blicken – und zwar nicht nur, um gleichsam von außen mehr zu erfahren, sondern auch, um die Rolle, Position und Funktion der Systemtheorie innerhalb des Forschungsfeldes zu klären: Wo also kann ein sinnvoller Platz für die systemtheoretische Verwaltungssoziologie gefunden werden [c)]? Mit diesen drei Zugängen – Verwaltung, Verwaltungsorganisationen, Verwaltungswissenschaft – lässt sich die systemtheoretische Verwaltungssoziologie sowohl explizieren als auch in Beziehung zur Verwaltungswissenschaft setzen, um damit dem oben formulierten Anspruch, sich um Verständnis und Verständigung zu bemühen, Rechnung zu tragen. a) Verwaltung als gesellschaftstheoretisches Thema Die Systemtheorie ist ein ungewöhnliches, bisweilen provokantes Programm. In radikaler Weise stellt sie „alteuropäische“ Positionen auf den Prüfstand (vgl. dazu Spaemann (1990) 53 ff.). In besonderem Maße manifestiert sich dies

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auf dem Feld der Politik. Gerade hier nimmt Luhmann deutlich Abstand vom vertrauten Erkenntnisbesitz: Die Idee einer politischen Gesellschaft (vgl. dazu Arendt (1967) 33 ff.) sowie Vorstellungen wie jene vom „zôon politikon“ (vgl. Pol. I 2, 1253a2 f.) vom „homo socialis“ respektive „animal sociale“ (vgl. Sen. benef. VII 1,7) werden verabschiedet, traditionelle Unterscheidungen, zum Beispiel Staat / Gesellschaft (vgl. dazu Hegel (1970) 393; Ritter (1965) 53 f.) oder öffentlich / privat (vgl. dazu Sennet (1983); Hohedahl (2000b)), werden preisgegeben oder gravierend verändert, und von einer machtvollen staatlichen oder politischen Gesellschaftsspitze ist keine Rede mehr. Funktionale Differenzierung, die Unterscheidung von Gesellschaft, Organisation und Interaktion oder Ideen wie operative Autonomie und selbstreferentielle Schließung leiten die systemtheoretische Perspektive – und das hat nicht nur entscheidende Konsequenzen für das Gesellschafts- und Politik-, sondern auch für das Verwaltungsverständnis. Vor diesem Hintergrund widmet sich der zweite Teil dieser Arbeit Niklas Luhmanns politischer Soziologie – allerdings mit einem vorrangigen Interesse an der öffentlichen Verwaltung. Denn anders als seine Verwaltungssoziologie wird Luhmanns politische Soziologie heute durchaus breiter rezipiert. Darauf kann sich der vorliegende Text stützen. 10 Gleichwohl entbindet dies nicht von der Aufgabe, die öffentliche Verwaltung in einem gesellschafts- und politiktheoretischen Kontext zu diskutieren. Zu beginnen ist diese Diskussion – und diesen Zugang teilt die vorliegende Arbeit mit zahlreichen anderen Schriften zur öffentlichen Verwaltung – mit einem historischen Rückblick auf die Entwicklung respektive Evolution von Politik und Verwaltung (Kapitel II.1.). Im Anschluss daran ist genauer auf das politischen System der modernen Gesellschaft zu blicken, mithin auf jenes Funktionssystem, das für die öffentliche Verwaltung von maßgeblicher (wenn auch nicht ausschließlicher) Bedeutung ist (Kapitel II.2.). Beachtung finden müssen ferner die systemtheoretischen Überlegungen zu jenem Phänomen, das vielfach im Zentrum politik- und verwaltungswissenschaftlicher Arbeit steht: Der Staat (Kapitel II.3.) und seine innere Ausgestaltung vor allem als Rechts- und Wohlfahrtsstaat (Kapitel II.4.) sind gleichermaßen systemtheoretisch zu beobachten. 10

Der Blick ins Inhaltsverzeichnis offenbart, dass dieser zweite Teil knapper ausfällt als der dritte Teil. Das hat folgenden Grund: In den letzten Jahren, vor allem seit dem Erscheinen von „Die Politik der Gesellschaft“, wurde die politische Soziologie Luhmanns mehr und mehr rezipiert. Heute findet sich eine umfangreiche Literatur dazu (neben etlichen Aufsätzen bspw. die Monographien Barben (1996); Lange (2003); Fuhse (2005); Czerwick (2008) sowie die Sammelbände Hellmann / Schmalz-Bruns (2002); Hellmann / Fischer / Bluhm (2003) und in Teilen Nassehi / Schroer (2003)). Diese Arbeiten können als Referenzpunkte herangezogen werden, vor allem in jenen Fragen, in denen sich politiksoziologische Fragestellungen von der Verwaltung entfernen oder weiterreichende Themen betreffen – etwa hinsichtlich der Demokratie (vgl. dazu Czerwick (2008)), des Parteiensystems (vgl. dazu Reese-Schäfer (2002)) oder der Grundrechtsordnung (vgl. dazu Luhmann (1999b)).

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Außerdem müssen die Binnenordnung des politischen Systems (rund um die systemtheoretischen Begriffe Verwaltung, Verfahren und Machtkreislauf) (Kapitel II.5.) sowie schließlich die System / Umwelt-Verhältnisse des politischen Systems (im Geflecht von Öffentlichkeit, Moral oder Protest) besprochen werden (Kapitel II.6.). Dies alles bildet gleichsam eine gesellschaftstheoretische Grundlage, auf die der dritte Teil mit einer organisationstheoretischen Ergänzung und Konkretisierung der systemtheoretischen Verwaltungssoziologie aufbauen kann. b) Verwaltung als organisationstheoretisches Thema Die systemtheoretische Organisationstheorie liegt in einer frühen („Funktionen und Folgen formaler Organisation“ (Luhmann (1999a))) sowie in und späten Fassung („Organisation und Entscheidung“ (Luhmann (2000c))) vor – flankiert von etlichen Aufsätzen sowie von funktionsbezogenen Ausarbeitungen. 11 Das bedeutet: Auf allgemeiner Ebene hat sich Luhmann durchgängig mit Organisationen beschäftigt; doch eine ausgearbeitete Theorie für Verwaltungsorganisationen gibt es nicht. Diese Lücke soll im dritten Teil des vorliegenden Textes gefüllt werden. Dies kann jedoch nur gelingen, wenn zwei gleichberechtigte Ausgangspunkte gewählt werden: Auf der einen Seite ist die systemtheoretische Perspektive auf Organisationen zu berücksichtigen, die – sofern man eine grobe analytische Unterscheidung bemüht – vier Themenkomplexe behandelt: die Grundkonstitution von Organisationen als Sinn-, Entscheidungs- und Mitgliedersysteme, die (entscheidbaren) Strukturen von Organisationen – namentlich die programmatischen, die organisatorischen und die personellen Entscheidungsprämissen –, die darüber hinaus reichenden Determinanten wie Kultur, Rationalität oder Zeit sowie schließlich die System / Umwelt-Verhältnisse organisierter Systeme. Auf der anderen Seite kommt das Interesse der Verwaltungswissenschaft an administrativen Organisationen ins Spiel. Hier gilt die Aufmerksamkeit regelmäßig dem Personal, den öffentlichen Aufgaben sowie der Aufbau- und der Ablauforganisation. Besprochen werden ferner die Themen Reform, Führung und Steuerung sowie das Haushalts- und Finanzwesen. Außerdem geht es um Kontrolle und Beratung der Verwaltung sowie um die Beziehungen zwischen 11 Zu nennen sind insbesondere „Zweckbegriff und Systemrationalität“ (Luhmann (1968c)), der große Aufsatz „Organisation und Entscheidung“ (Luhmann (1978a)) sowie Luhmanns Beiträge zum Stichwort „Organisation“ in Sammelbänden und Wörterbüchern (vgl. nur Luhmann (1988c); Luhmann (1984a)). Außerdem finden sich zahlreiche funktionsbezogene Gedanken zur Organisationstheorie, vor allem im Kontext der Religions(vgl. Luhmann (1977a) 272 ff.; Luhmann (2000b) 226 ff.), der Rechts- (vgl. Luhmann (1990c); Luhmann (1993a) 297 ff.; Luhmann (1980c) 232 ff., passim) und der Wirtschaftssoziologie (vgl. Luhmann (1981f); Luhmann (1988a) 302 ff.).

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Verwaltung und Politik, Verwaltung und Recht, Verwaltung und Wirtschaft sowie Verwaltung und Öffentlichkeit. Ausgehend von diesen beiden Überlegungen lässt sich eine Gliederung skizzieren, die es erlaubt, sowohl die Vorzüge einer konsistenten, umfangreichen und breit aufgestellten systemtheoretischen Organisationstheorie zu nutzen als auch die konkreteren verwaltungswissenschaftlichen Fragen und Problemstellungen einzubeziehen und damit in der Tat Brücken zwischen beiden Zugängen zu bauen. In besonderem Maße kann dabei gezeigt werden, welche neuen, anderen Perspektiven man gewinnen kann, wenn man Verwaltungsorganisationen nicht nur klassisch – etwa juristisch oder bürokratietheoretisch –, sondern auch systemtheoretisch beobachtet. Der Brückenbau ist zu beginnen mit einer Bestimmung und Abgrenzung dessen, was überhaupt gemeint ist, wenn „Verwaltungsorganisation“ gesagt wird. Da gerade die Systemtheorie durchweg von Beobachtungen, von Unterscheidungen und Bezeichnungen, ausgeht, ist zunächst der Unterschied von Verwaltungsorganisationen herauszuarbeiten (Kapitel III.1.). Diese elementare Bestimmung ist sodann mit Blick auf die beiden – nach Ansicht der Systemtheorie – zentralen Charakteristika von Organisationen zu konkretisieren: Zum einen sind Verwaltungsorganisationen als Entscheidungssysteme zu untersuchen, und es stellt sich die Frage, welche Besonderheiten beim administrativen Entscheiden erkannt werden können (Kapitel III.2.). Zweitens ist das Charakteristikum Mitgliedschaft zu betrachten, denn auch im Hinblick auf die Verwaltungsmitglieder – in vertrauter Semantik: im Hinblick auf den öffentlichen Dienst – muss eine systemtheoretische Analyse unternommen werden (Kapitel III.3.). Anschließend an diese allgemeineren Überlegungen muss dann konkreter nach den (typischen) Strukturen von Verwaltungsorganisationen gefragt werden. Mit Bürokratie, Hierarchie, Dienstweg, Verwaltungsaufgabe oder Beamtentum stehen auch dafür bereits die vertrauten Termini bereit. Diese sind aus systemtheoretischer Perspektive unter dem Umstand dreier funktional äquivalenter Entscheidungsprämissen zu betrachten: Erstens gerät dabei die Programmstruktur administrativer Organisationen in den Blick – gleichsam die systemtheoretische Reformulierung des traditionellen Aufgabenbegriffs (Kapitel III.4.). Zweitens fasst Luhmann die Kompetenz-, Dienstweg-, Aufbau- und Ablaufregeln unter dem Stichwort Organisation der Organisation zusammen. Die administrativen Eigenarten in dieser Hinsicht sind gleichermaßen zu diskutieren (Kapitel III.5.). Drittens schließlich versteht Luhmann auch das Organisationspersonal als Entscheidungsprämisse, weshalb schließlich die Personalstrukturen der öffentlichen Verwaltung Gegenstand einer eingehenden Beobachtung sein müssen (Kapitel III.6.). Diese drei Zugänge bieten ferner zahlreiche Möglichkeiten, um sich um Verständnis und Verständigung zu bemühen: In allen drei Hinsichten lassen sich nämlich konkrete Themen und Probleme der Verwaltungswissenschaft aufgrei-

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I. Verwaltung (in) der Gesellschaft

fen – stichwortartig können bereits hier Sachverhalte wie etwa die leistungsorientierte Bezahlung, das Juristenmonopol, das Bemühen um Aufgabenkritik, die Besonderheiten bei der Haushaltsplanung oder das Phänomen der Verwaltungsverflechtung genannt werden. In Bezug auf diese Themen ist jeweils nach der systemtheoretischen Deutung zu fragen. Auf diese Weise kann es gelingen, Luhmanns Argumente über die reine Präsentation und Diskussion hinaus gleichsam verwaltungswissenschaftlich zum Einsatz zu bringen. Jenseits dieser organisationstheoretischen Grundannahmen und der nachgerade klassischen Perspektiven auf (Verwaltungs-)Organisationen muss an dritter Stelle all das besprochen werden, was bei einer Betrachtung der formalen Struktur- und Ordnungsmuster nicht ohne weiteres in den Blick gerät. Auch hier kann sich im übrigen der Gewinn einer systemtheoretischen Beobachtung, die durchweg nach dem „Dahinter“ von offenkundig beobachtbaren Strukturmustern fragt, besonders deutlich manifestieren. So stehen etwa informelle Phänomene jenseits der formalen Ordnung seit längerem auch auf der verwaltungswissenschaftlichen Agenda, und gerade in den letzten Jahren hat die Auseinandersetzung mit Verwaltungskultur erheblich an Bedeutung gewonnen. Die Systemtheorie kann ihrerseits – anders als die klassischen Perspektiven, die Informalitäten eher als Probleme und Hemmnisse erfassen – ihr Interesse an Sinn und Funktion solcher Spezifika ins Feld führen. So kann es ihr auch gelingen, den schwierigen Begriff Verwaltungskultur einzufangen und sinnvoll in den theoretischen Kontext zu integrieren. Zudem kann in diesem Zusammenhang jene Kategorie Beachtung finden, die gleichsam reflexartig die Bühne betritt, wenn von Organisationen die Rede ist: Rationalität. Nicht nur, dass Rationalität letztlich seit der Antike eines der großen Themen der Geistes- und Gesellschaftswissenschaften überhaupt ist (vgl. Hoffmann (1992); Rolke (1992)). Gerade Organisationen werden oftmals (allzu) rasch als rationale Einrichtungen klassifiziert (vgl. dazu Scott / Davis (2007); Brunsson (1985)). Daher ist zu prüfen, wie sich die Verwaltungswissenschaft zur Rationalitätsfrage positioniert (beispielsweise im Rückgriff auf Formeln wie Legalität, Effektivität oder Effizienz), und ob die Systemtheorie mit ihrem ganz eigenen Konzept von Systemrationalität eventuelle Blockaden lösen und ein neues Verständnis von administrativer Rationalität anbieten kann (Kapitel III.7.). Ferner zeichnet sich die Systemtheorie durch eine elaborierte Auseinandersetzung mit Zeitlichkeit aus. Zeit, ein Faktor der in der Verwaltungsforschung eher eine randständige Rolle spielt, ist seit jeher ein theoretisches Problem (vgl. nur Phys. IV 11, 219a10 ff.; Theunissen (2004) Sp. 1190 ff.; Westermann (2004) Sp. 1196 ff.), zu dem die Systemtheorie ein evolutionstheoretisch inspiriertes Angebot macht. Damit lässt sich nicht nur administrativer Wandel insgesamt beobachten, sondern im speziellen ein nachgerade zentrales Verwaltungsthema beleuchten – in Horst Bosetzkys lakonischen Worten: „Es ist zu vermuten, daß heutzutage bei einem Assoziations-Test eine Vielzahl der Versuchspersonen

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auf das Reizwort ‚öffentliche Verwaltung‘ prompt mit dem Begriff ‚Reform‘ antwortet“ (Bosetzky (1971) 325). In der Tat hat die Verwaltungswissenschaft traditionell ein großes Interesse am Umbau, an der Änderung und Neugestaltung von Verwaltungen (vgl. Wallerath (2001) 41). Doch welche Erkenntnisse über den administrativen Wandel und über Verwaltungsreformen sind zu gewinnen, wenn die abstraktere Sichtweise der Systemtheorie rund um die Stichworte Zeit, Evolution und struktureller Wandel bemüht wird (Kapitel III.8.)? Abschließend sind dann die System / Umwelt-Verhältnisse administrativer Organisationen zu beobachten – einerseits das besondere Verhältnis von Verwaltung und Politik, andererseits weiterreichende Relationen im Kontext der Themen Kontrolle und Beratung. Zunächst ist dabei ein weiteres Kernthema der Verwaltungswissenschaft aufzugreifen, denn insbesondere seit etwa den 1960er-Jahren ist dort die Frage nach Steuerung und Planung – wozu im weitesten Sinne die Themen Management und Governance gezählt werden können – von zentralem Interesse. In diesem Zusammenhang erweist sich Luhmann als besonderer Provokateur der klassisch-vertrauten Annahmen, indem er Verwaltungsorganisationen als sich-selbst-steuernde Nicht-Trivialmaschinen beschreibt und aus der Bindung an respektive aus der Unterordnung unter die Politik herauslöst. Auf diesem Boden haben sich die wohl fruchtbarsten Auseinandersetzungen von Systemtheorie und anders gelagerten sozialwissenschaftlichen Perspektiven entfaltet (vgl. dazu Mayntz / Scharpf (2005) 236 ff.); und gerade in diesem Kontext, im Geflecht von Planungs-, Steuerungs- und Governancefragen, kann gezeigt werden, dass und warum die Systemtheorie nicht nur ein abstraktes Gedankenexperiment ist, sondern durchaus sinnvolle, konkrete und hilfreiche Angebote an die Verwaltungsforschung machen kann (Kapitel III.9.). Das letzte Kapitel schließlich kombiniert das klassische Problem der Verwaltungskontrolle mit dem modernen Phänomen der Beratung (vgl. bspw. Fuchs (2006)) und betrachtet von dort aus gleichermaßen die System / Umwelt-Beziehungen administrativer Organisationen. In diesem Zusammenhang kann nicht nur nach Sinn, Wirkungsweise und Funktion von klassischen (rechtlichen, finanziellen oder politischen) Kontrollinstanzen gefragt werden. Zugleich kann die öffentliche Verwaltung in ihrer Beziehung zur Öffentlichkeit beobachtet werden. Außerdem ist es möglich, die Frage nach der wissenschaftlichen Politik- und Verwaltungsberatung auf systemtheoretische Weise zu besprechen sowie Stellung zu den gerade in jüngster Zeit immer mehr an Bedeutung gewinnenden kommerziellen Beratungs- und Consultingverhältnissen zu beziehen. Hierbei wird es dann zum letzten Mal möglich sein, die ungewohnten, originellen, abstrakten, aber letztlich auch hilfreichen organisationstheoretischen Beobachtungsangebote Luhmanns zu präsentieren und den Gewinn einer solchen Sichtweise darzulegen (Kapitel III.10.).

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I. Verwaltung (in) der Gesellschaft

c) Verwaltung als systemtheoretisches Thema „Die Konturen sind vorhanden; es bleibt jedoch die Frage nach ihren praktischen und theoretischen Erkenntniszielen“ (Siedentopf (1976a) 1), so urteilt Heinrich Siedentopf Ende der 1970er-Jahre über den Stand der Verwaltungswissenschaft. Etwa dreißig Jahre später schreibt Gerd Roellecke über die Verwaltungsforschung: Zwar „bestreitet [...] niemand ihre Wissenschaftlichkeit, aber auf die Frage nach ihrem Gegenstand gerät sie in die größte Bedrängnis“ (Roellecke (2000) 4). Die praktischen Erkenntnisziele, die theoretischen Fundamente, der eigentliche Gegenstand und – so kann man hinzufügen – die disziplinäre Ausrichtung der Verwaltungswissenschaft sind seit jeher ein Problem. Verschiedenste Wissenschaftler – solche, die sich explizit als Verwaltungsforscher begreifen, und solche, die von außen auf die Verwaltungswissenschaft blicken – haben sich immer wieder mit den damit verbundenen Schwierigkeiten beschäftigt. Dazu zählt vor allem die klassische Frage, ob es um die eine Verwaltungswissenschaft oder um ein von verschiedenen Verwaltungswissenschaften bevölkertes, polydisziplinäres Arbeitsgebiet geht (vgl. dazu Langrod (1957a) 92 ff.). Dazu zählt ferner das traditionelle Problem, ob die Zweiteilung von juristisch-normativem Verwaltungsrecht und empirisch-sozialwissenschaftlicher Verwaltungslehre respektive -wissenschaft unausweichlich ist (vgl. dazu Schuppert (2000) 41 ff.; Luhmann (1966c) 22 ff.). Außerdem steht ganz grundsätzlich die Frage im Raum, ob und wie der Verwaltungsforschung zu einer eigenen Theorie verholfen werden kann (vgl. dazu Jann (1986) 222 f.; Ellwein (1982) 39 ff.). Auch Niklas Luhmann nimmt sich dieser Fragen an und behauptet, dass sich der „Begriff des Systems [...] [anbietet] als integrierender Kern einer allgemeinen Theorie der Verwaltung“ (Luhmann (1966c) 64). Auf jeden Fall kann man bei ihm das Bemühen erkennen, der Verwaltungsforschung mit seinem Systemdenken zu einem theoretischen Fundament zu verhelfen. Ihm geht es in der Tat „um die Verbindung der [...] allgemeinen Systemtheorie mit der Verwaltungstheorie als einem ihrer besonderen Anwendungsfälle“ (ebd. 67). Dabei legt er seinen Überlegungen, erstens, eingehende Analysen der Verwaltungsforschung zugrunde (vgl. bspw. ebd. 9 ff.; Luhmann (1964b) 113 ff.; Luhmann (1970f) 181 ff.). Zweitens formuliert er an zahlreichen Stellen generelle systemtheoretische Positionen zum wissenschaftlichen Arbeiten überhaupt, zur Wissenschaft in der Gesellschaft und zum Innenleben des Wissenschaftssystems im allgemeinen (vgl. nur Luhmann (1990d), Luhmann (1977b); Luhmann (1995c); Luhmann (1981a)). Drittens bringt er dabei regelmäßig seine eigene Theorie mit ins Spiel. Diese begreift er als eine „Theorie mit Universalitätsanspruch[, die] [...] daran zu erkennen [ist], daß sie selbst als ihr eigener Gegenstand vorkommt“ (Luhmann (1984b) 9).

2. Verwaltung, Verwaltungsorganisationen und Verwaltungswissenschaft

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Diese drei Punkte kann man sich zweifach zunutze machen: Zum einen lässt sich fragen, ob von hier aus Hilfestellungen für die Selbstvergewisserung und Verortung der Verwaltungswissenschaft formuliert werden können. Zum anderen bietet das einen Rahmen, um die Systemtheorie respektive die systemtheoretische Verwaltungssoziologie ihrerseits ins Verhältnis zur Verwaltungswissenschaft zu setzen: Treten beide, wie bisweilen vermutet wird, in ein Konkurrenzverhältnis, oder besteht nicht vielmehr eine Beziehung wechselseitiger Anregung, Befruchtung und Komplementarität? Und wo ist überhaupt ein Platz für die Systemtheorie auf dem Feld der Verwaltungsforschung zu finden (Kapitel IV.1.)? All diese Fragen müssen beantwortet werden, ehe abschließend Bilanz gezogen werden kann. Zum Schluss ist folglich darzulegen, was man sich unter einer systemtheoretischen Perspektive auf die öffentliche Verwaltung vorzustellen hat, wo der Gewinn einer solchen Sichtweise liegt, aber auch, welche blinden Flecke man in Kauf nehmen muss, und schließlich, wie Systemtheorie und Verwaltungswissenschaft voneinander profitieren können (Kapitel IV.2.). Auch der systemtheoretische Beobachter ist – wie gesagt – kein durchweg besserer Beobachter, wohl aber ein anderer. Und was dieser andere Beobachter sehen kann, wenn er die Verwaltung betrachtet, ist nun herauszuarbeiten.

II. Verwaltung im politischen System „Die staatliche [...] Verwaltung ist von oben bis unten eine Organisation des politischen Systems“ (Luhmann (1993a) 431) – so lautet eine von Luhmanns zahlreichen und präzise scheinenden Äußerungen zur Verwaltung. Verwaltung, so legt diese Bestimmung zumindest nahe, ist eine staatliche Einrichtung, eine Organisation, die also in einem politischen Kontext zu verorten ist. Das klingt klar und zugleich vertraut. Auch jenseits der Systemtheorie wird die Verwaltung zu einem – wie auch immer näher bestimmten – politisch-administrativen System gerechnet (vgl. dazu Schubert (1998) 495 f.), auch dort wird die Verwaltung organisational erfasst – etwa wenn auf Hierarchien, Akten und Stellen geblickt wird; und dass die öffentliche Verwaltung als staatliche Einrichtung gilt, ist gleichermaßen wohlvertraut. Trotzdem ist Luhmanns Aussage im vorliegenden Kontext nicht als vorweggenommene, gleichsam endgültige Klarstellung zu verstehen, sondern vor allem als Problematisierung: Wie gestaltet sich das Verhältnis von Politik und Verwaltung? Welche Rolle spielt der Staatsbegriff in Luhmanns Systemtheorie und im Hinblick auf sein Verwaltungsverständnis? Geht die Systemtheorie tatsächlich von einem politisch-administrativen System aus, oder legt sie eine alternative Konstellation zugrunde? Und wie lässt sich die Verwaltung überhaupt in der modernen Gesellschaft verorten, welche Funktion hat sie, und wie präsentieren sich ihre System / Umwelt-Verhältnisse? Diese Fragen bilden die Grundlage dieses zweiten Teils: Auf den folgenden Seiten wird es darum gehen, nach der Verwaltung im Kontext der modernen, funktional differenzierten Gesellschaft zu fragen, sie vor dem Horizont des politischen Funktionssystems zu betrachten und sie insofern vor allem als näher zu bestimmendes System in seiner eigenen Umwelt zu diskutieren. Deshalb wird es in den nachfolgenden Kapiteln um die Verwaltung im politischen System gehen, während sich der dritte Teil dann mit dem Thema Verwaltungsorganisationen auseinandersetzen wird. Der zweite Teil hat mehrere Themenkomplexe zu beleuchten. Im Grundsatz geht es um ein gesellschafts- und funktionssystemtheoretisches Interesse, also um den Zusammenhang vor allem von Gesellschaft, Politik und Verwaltung. Dabei sind im einzelnen sechs Problemkreise zu besprechen, deren Ausrichtung sich mithilfe der grundlegenden Theorieanlage Luhmanns organisieren lässt: Geht man davon aus, dass Luhmanns Soziologie als Dreiklang komponiert ist, der in zeitlicher Hinsicht evolutionstheoretische Gedanken enthält, sachlich auf einer (System-)Differenzierungstheorie gründet und in sozialer Hinsicht als Kom-

II. Verwaltung im politischen System

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munikationstheorie gefasst ist (vgl. dazu Kapitel I.1.), können entsprechend drei verschiedene Zugänge gewählt werden: An erster Stelle ist von Interesse, wie sich das, was Luhmann als moderne Politik und als moderne Verwaltung beschreibt, herausgebildet und historisch entwickelt hat. Auf diese Weise kann zugleich jener vertrauten Vorgehensweise Rechnung getragen werden, die anderen Werken zur öffentlichen Verwaltung zugrunde liegt. Denn in aller Regel wird dort ebenfalls mit einem Blick auf Entstehung und Entwicklung der öffentlichen Verwaltung eingesetzt. 1 Dem entspricht das Thema, das in Kapitel II.2. in zeitlicher Hinsicht im Zentrum steht: Die Evolution von Politik und Verwaltung. An zweiter Stelle wird dann (system-)differenzierungstheoretisch gefragt, schließlich gilt das Interesse dem politischen und dem Verwaltungssystem. Es ist also zu besprechen, wie sich diese als Sozialsysteme unterscheiden und beschreiben lassen und welche Rolle sie füreinander und in der Gesellschaft spielen. Außerdem sind hier die politiktheoretischen Gedanken Niklas Luhmanns zu bedenken, die seine Systemtheorie der Politik auf durchaus andere Pfade führen als auf jene, die politische Philosophie und politische Theorie seit zweitausend Jahren angelegt haben. In diesem Sinne richtet Kapitel II.2. seinen Blick auf das politische System der modernen Gesellschaft. Sodann werden Sinn- und Kommunikationsthemen im Mittelpunkt stehen; und dies macht es möglich, den Staatsbegriff ins Zentrum der Aufmerksamkeit zu rücken. Wie sich nämlich zeigen wird, fasst Luhmann den politik- und rechtswissenschaftlich so zentralen Begriff des Staates auf ungewöhnliche, abweichende Weise. Er sieht ihn in erster Linie als Sinngebungs- und Selbstbeschreibungskonzept eines politischen Systems. Was genau damit gemeint ist, und welche Konsequenzen das dann für die systemtheoretische Beobachtung der öffentlichen Verwaltung hat, wird in Kapitel II.3. zum Thema Staatsverwaltung und Verwaltungsstaat diskutiert. Ergänzt werden diese Analysen durch eine gleichsam materielle Komponente. Über den rein formellen Staatsbegriff hinaus finden sich nämlich gemeinhin konkrete inhaltliche Ausgestaltungen, beispielsweise in Richtung einer staatlichen Verpflichtung auf das Recht, aber auch in Richtung einer sozialstaatlichen Ausprägung. Auch und gerade hierzu hat Niklas Luhmann zahlreiche Studien 1 So beginnen nicht nur Jörg Bogumil und Werner Jann ihre Einführung in die Verwaltungswissenschaft mit einem historischen Rückblick (vgl. Bogumil / Jann (2009) 21 ff.). Bernd Becker (vgl. Becker (1989) 35 ff.) und Renate Mayntz (vgl. Mayntz (1997) 12 ff.) setzen ebenfalls auf diese Weise an; und auch die Sammelbände zur Einführung in die Verwaltung von Fritz Morstein Marx (vgl. Mayer (1965b) 2 ff.) sowie von Klaus König und Heinrich Siedentopf (vgl. Ellwein (1997) 39 ff.) sehen entsprechende historische (Rück-)Blicke auf die Verwaltung vor.

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II. Verwaltung im politischen System

vorgelegt, sodass sich Kapitel II.4. der Verwaltung im Rechts- und Wohlfahrtsstaat widmen wird. Darüber hinaus sind zwei weitere Aspekte interessant, die vor allem die Sozialdimension, den Unterschied von alter und ego und damit gewissermaßen die Verwaltung und ihre verschiedenen „Gegenüber“ betreffen: Zunächst ist dabei zu besprechen, was sich innerhalb des politischen Systems abspielt, welche Bedeutung die Verwaltung dabei hat und wie sie an der politischen Funktionserfüllung beteiligt wird. Es wird daher um die Binnendifferenzierung des politischen Systems gehen, die Luhmann mit der populären Dreiteilung von Politik, Publikum und Verwaltung fasst. Außerdem interessieren die Unterscheidung, das eigensinnige Operieren und das Zusammenspiel dieser drei Teilbereiche. Daher wird sich Kapitel II.5. mit dem Thema Verwaltung, Verfahren und Machtkreislauf befassen. Schlussendlich wird Luhmanns Gedanken Rechnung getragen, nach denen seine Theorie zwar als Systemtheorie klassifiziert werden kann, dass sie aber eigentlich als System / Umwelt-Theorie zu begreifen ist (vgl. Luhmann (1984b) 242). Das heißt, der Blick wird auf die Umwelt von Politik und Verwaltung gerichtet. Dies wird es erlauben, auch jene Fragen an die Systemtheorie zu richten, die immer wieder gerade von der Gesellschaftsphilosophie und der politischen Theorie aufgeworfen werden: Kapitel II.6. wird sich folglich mit den Zusammenhängen von Politik und Verwaltung einerseits und etwa Moral, Öffentlichkeit, sozialen Bewegungen und gesellschaftlichem Protest andererseits beschäftigen. Insgesamt, so die Zielsetzung dieses zweiten Teils, wird am Ende der folgenden sechs Kapitel eine Vorstellung des politischen Systems als maßgeblicher Horizont der öffentlichen Verwaltung entwickelt und damit gleichsam die Verwaltung von gesellschaftstheoretischer Seite beleuchtet sein. Das ist einerseits eine wichtige Grundlage für das genauere systemtheoretische Verständnis von öffentlicher Verwaltung insgesamt. Auf der anderen Seite ist das jedoch nur eine der beiden genannten systemtheoretischen Perspektiven auf die Verwaltung. Es entbindet diese Arbeit jedenfalls nicht davon, mit einer präzisen organisationstheoretischen Analyse anzuschließen. Das wird dann die Aufgabe des dritten Teils sein.

1. Die Evolution von Politik und Verwaltung Gesellschaftliches Leben ohne öffentliche Verwaltung ist nur schwer vorstellbar. Wie sollte das Miteinander auch funktionieren ohne Polizei und Schulen, ohne Meldeämter, Straßenverkehrsbehörden oder Sozialverwaltung? „Die umfassende Rolle der Verwaltung im Rahmen des Systems der öffentlichen Verant-

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wortlichkeit“, da hat Fritz Morstein Marx sicherlich recht, „ist ein Kennzeichen unserer Zivilisation“ (Morstein Marx (1965a) 1). Eine Notwendigkeit lässt sich aus dieser Diagnose allerdings nicht ableiten: Öffentliche Verwaltung ist nicht Bedingung einer funktionierenden Gesellschaft. Das heißt auch: Öffentliche Verwaltung hat es nicht immer schon gegeben. Sie ist ein historisches Produkt, eine neuzeitliche Erscheinung, die sich in und mit der Gesellschaft entwickelt hat. 2 Entstehung und Entwicklung stellen einen guten Ausgangspunkt für die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit der öffentlichen Verwaltung dar – darin stimmen zahlreiche Schriften überein (vgl. bspw. Becker (1989) 34 ff.; Mayntz (1997) 12 ff.; Bogumil / Jann (2009) 21 ff.; Morstein Marx (1965a) 2 ff.; Siedentopf (1976a) 9 ff.). Auch ein systemtheoretischer Zugang kann auf diese Weise ansetzen. Insofern diesem die System / Umwelt-Perspektive zugrunde gelegt wird, kann die Aufmerksamkeit allerdings nicht allein der Verwaltung selbst gelten. Vielmehr ist auch sie stets Sozialsystem in einer Umwelt. Folglich muss diese Umwelt mitbedacht werden: Es ist also immer zugleich auf die Gesellschaft – ohnehin Horizont aller sozialen System – zu blicken. Besondere Aufmerksamkeit verdient ferner die Politik, schließlich ist das politische System – respektive in anderer Semantik: der Staat – der maßgebliche Rahmen der öffentlichen Verwaltung. Wer sich also für Entstehung und Entwicklung der Verwaltung interessiert, kommt um die politische und Gesellschaftsgeschichte nicht herum (vgl. Luhmann (1966c) 56 f.). Welche Umstände aber haben zum Aufbau der öffentlichen Verwaltung geführt? Wie ist diese Verwaltung entstanden? Wie hat sie sich weiterentwickelt? Welche Gedanken, Ideen und Theorien haben Entstehung und Weiterentwicklung der öffentlichen Verwaltung flankiert? Und vor allem: Wie kann all das mithilfe der Systemtheorie erfasst und so verstanden werden, dass daraus (neue) Einsichten zu gewinnen sind? Um Antworten auf diese Fragen zu geben, wird im folgenden zunächst in einem allgemeinen Sinne auf den Rahmen, also auf Gesellschaft und auf Politik, geblickt [a)]. Deren Entwicklung wird systemtheoretisch gedeutet [b)], ehe der Rückblick auf die öffentliche Verwaltung formuliert wird [c)]. Die derart gewonnenen Einsichten werden abschließend so zusammengefasst, dass die folgenden 2

Bernd Becker hingegen beginnt seine umfassende und sehr breit angelegte Monographie über die öffentliche Verwaltung mit dem Satz: „Obgleich es ‚öffentliche Verwaltungen‘ seit Beginn der Zivilisation gibt, ist der Begriff der öffentlichen Verwaltung unklar und äußerst umstritten“ (Becker (1989) 33). Legt man einen sehr weitgefassten Begriff der öffentlichen Verwaltung zugrunde, kann man sicherlich diesen Standpunkt einnehmen. Diese Sichtweise steht im übrigen in Verbindung mit den verschiedenen Perspektiven auf den Staatsbegriff (vgl. dazu Kapitel II.3.). Im folgenden wird die öffentliche Verwaltung jedoch als neuzeitliches Phänomen verstanden und damit Renate Mayntz gefolgt, die erklärt, dass „die öffentliche Verwaltung [...] das Ergebnis eines langen historischen Entwicklungsprozesses [ist]“ (Mayntz (1997) 12).

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Kapitel, die sich der Politik und der Verwaltung in der modernen Gesellschaft widmen, darauf aufbauen können [d)]. a) Klassische Politik- und Gesellschaftsgeschichte Darüber, wo genau man mit einem historischen Rückblick ansetzen sollte, lässt sich streiten. Vermutet man, wie Bernd Becker oben zitiert wurde, die Existenz der öffentlichen Verwaltung seit Anbeginn der Zivilisation, sollte man eben dort ansetzen. Aber wo genau ist das? Im Zweistromland? Im alten Rom? In China oder in den alten südamerikanischen Reichen? Wenn man hingegen die öffentliche Verwaltung als neuzeitliches Phänomen begreift, müsste man eigentlich erst in der Neuzeit ansetzen. Eine dritte Möglichkeit, und diese wird hier gewählt, ist, dort zu beginnen, wo die Wurzeln des Politischen liegen. Gute Gründe sprechen dann dafür, in der griechischen Antike anzusetzen: In den griechischen Stadtgemeinden (poleis), zusammengesetzt aus Häusern (oikoi) und Dörfern (komê), wurde explizit Politik betrieben. In der polis, der Bürger- 3 und Stadtgemeinde, berieten die wirtschaftlich Selbständigen als Freie und Gleiche innerhalb des – vom privaten Haushalt getrennten – öffentlichen Raums 4 über die gemeinschaftlichen Angelegenheiten. In diesem Sinne gilt das griechische polis-System als eine Art erste substantielle politische Ordnung. 5 Zudem, und das ist entscheidend, wurde dort nicht nur Politik betrieben, sondern auch über Politik reflektiert. Dabei wurden jene Gedanken und Begriffe entwickelt, mit denen noch heute über Politik (und damit auch über die Verwaltung, zumindest in politischer Hinsicht) gesprochen und geschrieben wird: „Die Griechen haben im Vollzug ihrer ‚politischen Revolution‘, ihrer Entdeckung des Politischen, zugleich das Grundvokabular des Politischen entwickelt“ (Vollrath (1984) Sp. 1072; ähnl. Raaflaub (1988) 198 ff.).

3 Der Begriff polis bezieht sich „primär auf die Bürger, erst sekundär auf die Stadt“ (Meier (1984) Sp. 1038). Folglich ist auch der Begriff des Staates als Kennzeichnung der polis eigentlich unangebracht. 4 Die maßgebliche Unterscheidung ist dabei in der Tat die Differenz zwischen öffentlich und privat und nicht, wie später in der bürgerlichen Gesellschaft, zwischen Gesellschaft und Staat; vielmehr galt die Gesellschaft insgesamt als politisch (vgl. Arendt (1967) 38 ff., Luhmann (2000a) 8). 5 Wenn man allerdings Politik in einem weiten Sinne als Einwirkung auf das gesellschaftliche Leben bestimmt, findet sich Politik immer schon dort, wo Menschen versuchen, miteinander innerhalb geordneter Verhältnisse zu leben und sich um bestimmte Regelungen des Miteinanders bemühen. Vor allem Jan Assmann verweist auf „die politische Organisation und Repräsentation [in Ägypten]“ (Assmann (1992) 169) und ergänzt, dass man bereits dort in Anfängen „Aufzeichnungen von Handlungen besonderer politischer Bedeutung“ (ebd. 169) findet.

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Vor allem Aristoteles gilt hierbei als Vordenker (vgl. dazu Spahn (1988) 397 ff.; Luhmann (2000a) 7 ff.). Im Zentrum seiner teleologischen und eudämonistischen Vorstellung steht der Gedanke, dass Politik und Ethik das höchste Gut, die Glückseligkeit (eudaimonia), teilen: 6 Jeder einzelne der von Natur aus gemeinschaftsbezogenen Menschen (vgl. Pol. I 2, 1253a2 f.) strebt nach Glückseligkeit; und daran ist auch die politische Gemeinschaft ausgerichtet: „Da wir sehen, daß jeder Staat eine Gemeinschaft darstellt, und jede Gemeinschaft um eines bestimmten Gutes willen besteht – denn eines Gutes wegen [...] tun alle alles – ist es klar, daß alle Gemeinschaften nach einem Gut trachten, am meisten aber [...] die Gemeinschaft, die von allen die entscheidendste ist und alle anderen Gemeinschaften umspannt. Diese aber ist [...] die staatsbürgerliche Gemeinschaft“ (Pol. I 1, 1252a1 ff.). Diese antike staatsbürgerliche Gemeinschaft kannte nun zwar öffentliche Ämter; doch diese wurden kraft persönlichen Ansehens oder Reichtums vergeben oder ausgelost. Sie umgriffen vor allem gesetzgebende und rechtsprechende Kompetenzen. Verwaltet wurde allenfalls der private Haushalt (oikos). 7 So findet sich zwar eine politische Ordnung und eine entsprechende politiktheoretische Begrifflichkeit, aber „eine gesonderte Idee der öffentlichen Verwaltung“, so erkennt auch Bernd Becker, ist im antiken Griechenland „nicht vorhanden“ (Becker (1989) 37). 8 Mit Alexander dem Großen und vor allem mit dem Aufstieg Roms endet die Zeit der am Autarkieideal ausgerichteten griechischen Stadtgemeinden – obwohl Rom zunächst selbst Stadtgemeinde mit republikanischen Strukturen war. Leitidee der römischen Ordnung war die res publica, die, wie Marcus Tullius Cicero schreibt, „Sache des Volkes, [verstanden als] [...] die Zusammenkunft einer Menge, die in der übereinstimmenden Anerkennung des Rechtes und in der Gemeinsamkeit des Nutzens vereinigt ist“ (Cic. rep. I, 39). 9 Dabei gibt es selbstverständlich eine politische Ordnung wie auch eine Ordnung der öffentli6 Luhmanns Interpretation lautet dann auch: „Wenn man den Traditionssinn der aristotelischen Begrifflichkeit ernst nimmt [...], führt das in der Tat dazu, daß ethische Momente in den Begriff der Politik und politische Momente in den Begriff der Gesellschaft eingebaut werden“ (Luhmann (2000a) 13). 7 „Weil nun der Besitz ein Teil des Hauses ist, so ist auch die Erwerbskunst ein Teil des Hausverwaltung“ (Pol. I 4, 1254a23). Ferner zählen dazu das Herren-, das Vater- und das Ehewesen (vgl. Pol. I 12, 1259b36 ff.). Die Bemühungen der Hausverwaltung sind folglich nicht allein auf Sachen, sondern auch und gerade auf die Menschen gerichtet (vgl. Pol. I 12, 1259b37 f.). 8 Platon erklärt in seinem „Nomoi“ zwar, dass „jedem [...] wohl dieses klar [ist], daß, weil es eine große Schwierigkeit für die Gesetzgebung ist, wenn ein wohleingerichteter Staat die Verwaltung zweckmäßiger Gesetze untauglichen Obrigkeiten überträgt, [...] kein Vorteil herausspringen kann [...]“ (Leg. VI,75 751b5 ff.). Allerdings verweist der Verwaltungsbegriff hier unspezifisch auf Herrschaft, Gewalt, Regierung (vgl. Fusco (1992a) 10).

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chen Ämter, die – im Zuge der Ausdehnung der römischen Stadtgemeinde zum Imperium – auf die neuen Herrschaftsbereiche ausgedehnt wird (vgl. Müller (1982) 154 ff.). Darin allerdings eine Art erste moderne Verwaltung zu sehen „mistake[s] patterns of decision-making for policies and take[s] hierarchical sequences of posts for career-structures“ (Stockton (1986) 565). Die Konsuln und Magistrate, die Prätoren und der Senat begründen demnach keine öffentliche Verwaltung im hier verstandenen Sinne. Das heißt: „Die Römer [sind] in ihrer theoretischen Reflexion nicht dazu gelangt, das Verwalten im öffentlichen Bereich in spezifischer Weise [...] zu erfassen, was dazu geführt hat, daß sie ‚keinen besonderen Begriff für die Verwaltungsebene unterhalb der höchsten Verwaltungsträger, der Regierung, besessen‘ haben“ (Fusco (1992b) 15). 10 Nach dem Untergang Roms und den darauf folgenden Wirrungen bildet und stabilisiert sich zwischen 500 und 1500 die ständisch-feudale Ordnung des Mittelalters – ein Nebeneinander von freien Städten, größeren und kleineren klerikalen und feudalen Herrschaften und über all dem Kaiser und Papst. Reflexionen über diese Ordnung finden sich vor allem bei Thomas von Aquin. Dieser greift das aristotelische Denken auf und modifizierte es in Richtung einer gottgewollten Ordnung: Der Mensch ist – wie bei Aristoteles – auf das gemeinschaftliche Leben verwiesen, doch „das sinnvolle Regiment der Gesellschaft durch den König entspricht ganz der Leitung Gottes in der Welt“ (Helferich (1992) 102). 11 Nach einer öffentlichen Verwaltung sucht man aber auch im Mittelalter vergeblich: In den freien Städten beschließen Räte aus wohlhabenden Bürgern über das öffentliche Miteinander, daneben sind aber auch Gilden und Zünfte für die Ordnung zuständig. Andernorts regeln Bischöfe oder Feudalherren – wiederum in einer Vermischung von regelsetzenden, rechtsprechenden und strafenden sowie befehlenden Kompetenzen – das öffentliche Leben. Zudem greifen Papst und Kirche weit über den spirituell-religiösen Bereich hinaus in die Gestaltung der Ordnung ein. Der Kaiser schließlich zieht von Pfalz zu Pfalz mit seinem Hofstaat im Gefolge, hat aber ebenfalls keine Verwaltung. 12 9 Auch in Rom wird der öffentliche Zustand als Zustand einer Bürgergemeinschaft verstanden: „res publica ist ein Wertbegriff, der einen Personalverband bezeichnet, der, ausgehend von der Öffentlichkeit seiner Mitglieder, zur Bezeichnung des Gemeinwesens [...] und dessen Angelegenheiten dient“ (Harwardt (2002) 387). Dieser Gedanke des Personenverbands, der auch in der griechischen polis zu finden ist, markiert die entscheidende Differenz zum neuzeitlichen Territorialstaat. 10 Selbst der bereits vorhandene Begriff „ ‚Administratio‘ enthält keinen Hinweis auf einen abgegrenzten Bereich (nämlich den administrativen) innerhalb der umfassenden Gesamtkompetenzen von imperium-Trägern“ (Fusco (1992b) 16). 11 „Der Souverän tut“, so schildert es Michel Foucault, „in dem Maße, in dem er regiert, nichts anderes, als ein bestimmtes Modell nachzubilden, nämlich ganz einfach das Modell der Regierung Gottes auf Erden“ (Foucault (2006b) 338 f.). 12 Zwar könnte man auf die sogenannten Erzämter, die obersten Hofämter im Heiligen Römischen Reich, verweisen – Erztruchsess, Erzmarschall, Erzkämmerer, Erzmund-

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Auf den öffentlichen Bereich wird weiterhin vor allem rechtsprechend und strafend, kaum aber kontinuierlich verwaltend eingewirkt. Michel Foucault spricht deshalb treffend vom „mittelalterlichen Staat der Gerichtsbarkeit“ (Foucault (2006b) 163). 13 Erst ab dem 16. Jahrhundert, so erklärt Foucault weiter, wird aus dem Staat der Gerichtsbarkeit ein Verwaltungsstaat (vgl. ebd. 163): Ausgehend von Italien findet die Transformation des mittelalterlichen Personenverbandsstaats zum neuzeitlichen, institutionellen Flächenstaat statt (vgl. Mayer (1984) 284 ff.). Diese neue Form des Politischen, diese „Territorialstaaten [sind] durch gewisse unabweisbare Bedürfnisse des öffentlichen Lebens geschaffen worden [...]. Das erste dieser Bedürfnisse war das der Friedenssicherung im Innern und des Schutzes nach Außen“ (Schmoller (1921) 12). Ferner bringt die Renaissancezeit ein neues Denken über Gesellschaft, Politik und eben Staatlichkeit hervor. Mehr und mehr wird gleichsam eigenständig über Politik nachgedacht. Niccoló Machiavelli ist der erste, der Anfang des 16. Jahrhunderts in „Il Principe“ (vgl. Machiavelli (1987)) und den „Discorsi“ (vgl. Machiavelli (2000)) den Gedanken einer autonomen politischen Sphäre entfaltet. „Seine Weigerung, politisches Handeln den Geboten einer theologisch begründeten Moral zu unterwerfen“ (Münkler (2004) 290), um ihr stattdessen eine eigene Rationalität zuzugestehen, bricht mit der universellen christlichkirchlichen Ethik. 14 Prägnant formuliert Machiavelli: „Mit Paternostern halte man das Ruder nicht in der Hand“ (Machiavelli (1934) 377). Der neuen, eigenen Rationalität der staatsbezogen gedachten Politik gibt schließlich Giovanni Botero den Namen Staatsräson (vgl. Botero (1956); Luhmann (1989a) 88). Kurz gesagt: In dieser Zeit werden die Grundlagen für einen selbständigen, unterscheidbaren Bereich der Politik mit eigenen Regeln und eigenen Kriterien gelegt. Das Zentralproblem dieses neuen Staates schließlich ist seine Souveränität, wie Jean Bodin und später unter anderen Hugo Grotius herausarbeiten: „Der Begriff Souveränität beinhaltet die absolute und dauernde schenk und Erzjägermeister. Bei diesen – zumal erblichen – Ämtern handelt es sich allerdings um symbolische Titel. Eine Art Verwaltung des Reiches gründete sich hierauf nicht (vgl. dazu bspw. Lindner (1893) 178 ff.). 13 Den Staatsbegriff kann man – ähnlich wie den Verwaltungsbegriff – transhistorisch einsetzen. Sofern unter Staatlichkeit „eine historische Gestalt der Politik im Sinne der Organisation menschlichen Zusammenlebens (Entwicklung von Ämtern als fest umrissene Aufgabengebiete, intensivierte Besteuerung, Territorialität der Ordnung, Zentralverwaltung, Inappellabilität von Entscheidungen“ (Münkler (1998) 1) gesehen wird, ist allerdings vom neuzeitlichen Staat als spezifischer Ausprägung die Rede – und die Parallelen zum Verwaltungsbegriff sind dann offenkundig (vgl. auch Kapitel II.3.). 14 Herfried Münkler bezeichnet das als „Teleologieschwund und Säkularisierung“ (Münkler (1985) 24) und Volker Sellin erklärt, „daß Politik als ein Bereich verstanden wird, der gegenüber der Moral oder einer außerhalb ihrer liegenden Zwecksetzung autonom bleibt“ (Sellin (1978) 809).

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Gewalt eines Staates, die im Lateinischen majestas heißt. [...] Souveränität bedeutet höchste Befehlsgewalt. [...] Der wirkliche Souverän bleibt stets im Besitz der Staatsgewalt“ (Bodin (1976) 19). Souveränität, der Gedanke der „Einheit der Staatsgewalt auf einem eindeutig begrenzten Territorium“ (Luhmann (2000a) 339), ist dabei zunächst ein Anspruch, den der neuzeitliche Staat erhebt. Gerade das Erfordernis, seine Souveränität durchzusetzen und zu verteidigen, bringt ihn letztlich dazu, jene Einrichtungen zu schaffen, aus denen die öffentliche Verwaltung hervorgehen wird. Spätestens mit dem Westfälischen Frieden von 1648 kann die Form des Territorialstaats als stabilisiert gelten. Fortan, bis in die Gegenwart, bleibt der Staat der Kernbegriff des Politischen: „Seit der zweiten Hälfte des 17. Jahrhunderts liegt das neue Modell des Politischen [...] irreversibel fest: der souveräne Staat“ (ebd. 335). Damit ist allerdings weder die Form der Staatlichkeit determiniert noch das politiktheoretische Denken an seinem Endpunkt angelangt: Im 17. Jahrhundert dominiert das Modell des absolutistischen Staates – Frankreich unter Louis XIV. war hier beispielgebend. Im 18. Jahrhundert entfaltet der aufgeklärte Absolutismus seine Wirksamkeit – vor allem in Preußen unter Friedrich II. und unter Joseph II. im Habsburgerreich. 15 Mit der Amerikanischen Unabhängigkeitserklärung 1776 und vor allem mit der Französischen Revolution 1789 wird schließlich das Fundament für die moderne Staatlichkeit gelegt: Verfassung, Gewaltenteilung, die Akzeptanz menschlicher und bürgerlicher Rechte und letztlich Volkssouveränität und Demokratie werden zu den politischen Kategorien, um die vor allem im 19. Jahrhundert gestritten wird. Gleichermaßen ist das politische Denken von zahlreichen Neuorientierungen geprägt. Zunächst stiften die Naturrechtslehren, ausgearbeitet unter anderem von Samuel Pufendorf und vor allem von Thomas Hobbes, das theoretische Fundament. So rechtfertigt Hobbes die staatliche Souveränität im Rückgriff auf einen angenommenen vorstaatlichen Naturzustand, in dem „that miserable condition of Warre, which is necessarily consequent [...] to the natural Passions of men“ (Hobbes (1968) 223) herrscht. Dieser Krieg aller gegen alle (vgl. Hobbes (1970) 151) kann nur überwunden werden, wenn die natürlich freien Menschen ihre Rechte an den Staat, den „Leviathan“ (so eines der hobbesschen Hauptwerke (1651)), abtreten, der im Gegenzug seinen Untertanen Sicherheit garantiert. 16 Im ausgehenden 17. und vor allem im 18. Jahrhundert betreten die bis heute in weiten Teilen maßgeblichen (Staats-)Philosophen der Aufklärung die Bühne. 15

Die monarchische Herrschaft bleibt zwar bestehen („Alles für das Volk, aber nichts durch das Volk“, wie Joseph II. seinen Anspruch formuliert). Gleichwohl sind nicht mehr das möglichst prunkvolle höfische Leben und der Reichtum des Monarchen die Erfolgskriterien des Staates. Der König wird vielmehr zum „ersten Diener des Staates“, wie Friedrich II. sein Amtsverständnis begreift.

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Die Kontraktualisten John Locke, Jean-Jacques Rousseau und Immanuel Kant prägen das neuzeitliche Staatsverständnis mit liberalen (Locke), demokratischen (Rousseau) und rechtsstaatlichen (Kant) Ideen: 17 „Hier ist nun ein ursprünglicher Kontrakt, auf den allein eine bürgerliche, mithin durchgängig rechtliche Verfassung unter Menschen gegründet und ein gemeines Wesen errichtet werden kann“ (Kant (1977b) 153). „Der bürgerliche Zustand [...] ist auf folgende Prinzipien a priori gegründet: 1. Die Freiheit jedes Gliedes der Sozietät, als Menschen. 2. Die Gleichheit desselben mit jedem anderen, als Untertan. 3. Die Selbständigkeit jedes Gliedes eines gemeinen Wesens, als Bürger“ (ebd. 145).

Ähnlich, wie sich der Staat als Form des Politischen etabliert hat, hat auch das politische Denken in den aufgeklärten Gedanken eine bis heute wirkmächtige Prägung erfahren. Dennoch gibt es weiterhin Änderungen und Ergänzungen: So wird im 19. Jahrhundert insbesondere die Souveränität des absoluten Herrschers in die Souveränität des Volkes umgedeutet. Damit verbunden ist die neue Idee der Nation (vgl. Renan (1996) 9), die „am Beginn des 19. Jahrhunderts die Wiedereinführung des Volksbegriffes als eines spezifischen politischen Begriffs [ermöglicht]“ (Luhmann (1997a) 1051). 18 Auch im 20. Jahrhundert bleibt der (National-)Staat die zentrale Kategorie, obgleich mit dem Völkerbund, den Vereinten Nationen oder der Europäischen Union die nationalstaatliche Ebene übergreifende Ordnungsvorstellungen bestanden oder bestehen. 19 Rechts- und Verfassungsstaatlichkeit, Volkssouveränität und Demokratie, Freiheit und Frieden sowie der (National-)Staat bleiben trotz allem auch in der Moderne die Leitkategorien des Politischen – und genau hier setzt Niklas Luhmanns Soziologie ein, die für diese moderne Gesellschaft – und damit auch für ihre Politik und Verwaltung – ein neues Beobachtungs- und Beschreibungsmuster anbietet. 16 Wie bereits angesprochen, werden also „Frieden und Gerechtigkeit, Ruhe und Ordnung zu Staatszielen, und unter Berufung auf diese Ziele wird Politik gemacht“ (Luhmann (1989a) 87). 17 Die bis heute wirkmächtigen Gedanken entfalteten diese – wie im übrigen vor ihnen bereits Charles-Louis de Montesquieu – insbesondere in ihren Abhandlungen zur Regierung (vgl. Locke (1988)), zum Gesellschaftsvertrag (vgl. Rousseau (1999)), „Zum ewigen Frieden“ (vgl. Kant (1984)) und zum „Geist der Gesetze“ (vgl. Montesquieu (1994)). 18 „Une nation est une âme, un principe spirituel [...] donc une grande solidarité“ (Renan (2002) 32 f.) – so die klassische Definition Ernest Renans. Und Jürgen Habermas weist darauf hin, „wie im 19. Jahrhundert dieses Nationalbewusstsein von Geschichtsschreibungen konstruiert worden ist, zu dem gerade [...] in Deutschland der Begriff des Volksgeistes gehörte“ (Habermas (2008) 10). 19 Im übrigen finden sich solche Vorstellungen schon bei Kant, der mit dem Gedanken des Völkerbundes bereits 1795 die Idee eines „Föderalism freier Staaten“ (Kant (1984) 16) formuliert.

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b) Systemtheoretische Politik- und Gesellschaftsgeschichte Die skizzierten gesellschaftlichen Entwicklungslinien und ihre theoretischphilosophische Flankierung können als Gemeingut gelten, das von der Systemtheorie nicht bestritten wird. Allerdings richtet diese ihre Aufmerksamkeit auch gar nicht darauf, die Geschichte neu zu schreiben. Sie interessiert sich vielmehr dafür, wie die Gesellschaft und alles darin, wie also auch die Entwicklung der Gesellschaft beobachtet wird und welchen Sinn man dem allen dabei gibt. Sie ist als Theorie der modernen Gesellschaft angelegt. Mit Blick auf diese moderne Gesellschaft beginnt Luhmann mit einer scharfen Diagnose: „An dem Gegenstand Gesellschaft, den die Theoretiker der bürgerlichen Gesellschaft [...] vor Augen hatten, hat sich offensichtlich einiges geändert“ (Luhmann (1975e) 242). Trotzdem wird über diese Gesellschaft weitgehend mit den Ideen der Aufklärung gedacht: „Achtet man auf die Terminologie, mit der gegenwärtig Politik betrieben wird, so fällt eine beträchtliche Überalterung der Begriffe auf. Die politische Semantik Europas ist in der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts nochmals gründlich überarbeitet worden, gilt seitdem aber nahezu unverändert. Sozialstaat und Wohlfahrtsstaat scheinen die einzigen Neuaufnahmen zu sein“ (Luhmann (2000a) 319).

Deshalb verlangt er: „Eine neue Semantik ist gefordert“ (Luhmann (1980b) 7), eine Semantik, die mit dem alteuropäischen Denken bricht und der modernen Gesellschaft angemessen ist. 20 Und mit „Semantik“ bringt er zugleich einen der beiden zentralen Begriffe (der andere ist „Struktur“) ins Spiel: Die Systemtheorie sieht die Gesellschaft als Sozialsystem, als Komplex aller sinnhaften Kommunikationen. Wie jedes andere Sozialsystem bildet die Gesellschaft Strukturen aus, also bestimmte Erwartungen an und Anschlussregeln für Kommunikationen. Dies manifestiert sich in Gestalt von innerhalb der Gesellschaft unterschiedenen Teilsystemen. Gesellschaft kann also mithilfe der Beobachtung der jeweiligen Sozialstruktur genauer erfasst werden – und gesellschaftliche Änderungen präsentieren sich entsprechend als struktureller Wandel (vgl. Luhmann (1997a) 587; Baraldi (1997c) 65; Kapitel III.8.). Damit lässt sich die oben skizzierte gesellschaftlich-politische Entwicklung neu beobachten – auch wenn sich das Problem des Anfangs auf diesem Wege nicht lösen lässt: „Über primitive, archaische Gesellschaften sind wir nur sehr unzureichend unterrichtet“ (Luhmann (1997a) 634). Substantielle Äußerungen sind erst in Bezug auf die sogenannten segmentär differenzierten Gesellschaf20

Alteuropäisch ist überhaupt die Formel, die Luhmann zur Kennzeichnung der zeitlich früheren theoretischen Angebote wählt (vgl. bspw. Luhmann (2000a) 13; Luhmann (1980a) 10).

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ten möglich. Deren Struktur gründet auf der Unterscheidung von gleichartigen Teilsystemen, insbesondere von Familien. 21 Die alten Stammes- oder Clangesellschaften machen folglich keinen strukturellen Unterschied etwa zwischen Rechts-, Macht- und Moralkommunikationen und -problemen. Stattdessen laufen alle Regelungen über die Zugehörigkeit zum jeweiligen Segment. Die Segmentierung wird evolutionär durch ein neues Differenzierungsmuster abgelöst. Eine Über- und Unterordnung wird etabliert und damit, so die Terminologie Luhmanns, Stratifikation eingeführt: „Alle hochkulturellen, über Schrift verfügenden Gesellschaften sind Adelsgesellschaften gewesen“ (ebd. 678). Folglich findet sich dieses Muster in der antiken und vor allem in der mittelalterlichen Gesellschaft: Die Strukturierung der Gesellschaft gründet sich auf Schichtung. Auch hier wirkte „die Schichtzugehörigkeit multifunktional [...] und [zog] damit einer funktionalen Differenzierung kaum überwindbare Schranken“ (ebd. 679). Die Gesellschaft ist hierarchisch geschichtet – und „oben“ wird auf den öffentlichen Bereich Einfluss genommen. Der Übergang zur modernen Gesellschaft zeigt sich schließlich als Wechsel des Differenzierungsprimats in Richtung funktionale Differenzierung. Hier geht es um die Ausdifferenzierung ungleicher, aber gleichrangiger Teilsysteme für gesellschaftsweit zu erbringende Funktionen (vgl. ebd. 747). In diesem Kontext wird unter anderem ein politisches System zur Regelung der Machtprobleme ausdifferenziert (vgl. Kapitel II.2.). Insgesamt erscheinen Gesellschaftsgeschichte und -entwicklung folglich als strukturelle Änderungen der internen gesellschaftlichen Differenzierung mit – wie später zu zeigen ist – entsprechenden Konsequenzen für Rolle und Funktion des Politischen und des Administrativen in der Gesellschaft. Zuvor jedoch ist zu fragen, wie sich die ebenfalls bereits skizzierte wissenschaftlich-theoretische Flankierung systemtheoretisch einordnen lässt. Hier kommt der zweite zentrale Begriff ins Spiel: Semantik. Semantik bezeichnet den „gesellschaftliche[n] Vorrat an bereitgehaltenen Sinnverarbeitungsregeln“ (Luhmann (1980b) 19), also jene Formen, mit denen in der Gesellschaft kommuniziert wird. Redensarten, besondere Namen, Situationsdefinitionen oder Erzählungen sind Elemente dieser Semantik. Ferner zählen dazu Themen, Probleme und Ideen, mit denen – kurz gesagt – Sinn gestiftet wird (vgl. Luhmann (1997a) 643; Luhmann (1980b) 19). Die Semantik variiert „im Verhältnis zur Gesellschaft, die sie benutzt“ (ebd. 17). Sie verändert sich mit den strukturellen Umbauten. Ebenso, wie sich dann 21 Aus systemtheoretischer Sicht ist die Differenzierung der Gesellschaft durch Bildung gleicher Einheiten eine evolutionäre Errungenschaft: „Es gibt immer schon Gesellschaft, bevor es Familien gibt. Die Familie wird als Differenzierungsform der Gesellschaft konstituiert“ (Luhmann (1997a) 634f.).

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die mittelalterlich-stratifzierte zur modernen, funktional differenzierten Gesellschaft wandelt, so ändert sich also auch die Form, in der in dieser Gesellschaft gesprochen und geschrieben wird. 22 Und es ändert sich auch die Form, in der über die Gesellschaft gesprochen und geschrieben und die Gesellschaft also zum Thema gemacht und mit Sinn gefüllt wird. Luhmann nennt letzteres Selbstbeschreibung: „Eine Selbstbeschreibung (‚Vertextung‘) ist die Thematisierung des Systems, in dem die Operation der Selbstbeschreibung stattfindet. [...] Wir können sie insofern mit einem klassischen Ausdruck auch als Reflexion bezeichnen“ (Luhmann (1993a) 498; vgl. Luhmann (1997a) 880). Genau das liegt vor, wenn Aristoteles schreibt: „Deswegen existiert jeder Staat von Natur aus [...]. Denn der Staat ist das Ziel jener Gemeinschaften, die Natur jedoch bedeutet Ziel“ (Pol. I 2, 1252b30 ff.). Die Gesellschaft wird zum Thema gemacht und als politische Gesellschaft beschrieben. Auf diese Weise lassen sich alle oben besprochenen ideengeschichtlichen Angebote einordnen. Es handelt sich um Beschreibungstexte, die vor dem Hintergrund des jeweiligen Gesellschaftszustands und der jeweils verfügbaren Semantik formuliert werden, und die der Gesellschaft Sinn geben. Diese allgemeine Betrachtung der gesellschaftlichen Entwicklung, der entsprechenden theoretischen Reflexion und der systemtheoretischen Ausdeutung dieser Sachverhalte aber muss nun mit Blick auf die öffentliche Verwaltung konkretisiert werden. c) Historische Entwicklung der Verwaltung Die öffentliche Verwaltung steht nicht außerhalb der skizzierten Entwicklungen. Sie ist ein gesellschaftliches Phänomen und muss entsprechend verortet werden. Festgestellt wurde bereits, dass weder in der griechischen oder der römischen Antike noch im Mittelalter von öffentlicher Verwaltung im hier verstandenen Sinne gesprochen werden kann, und dass erst der Souveränität beanspruchende Territorialstaat den Boden für die Entstehung und weitere Entwicklung der öffentlichen Verwaltung bereitet. Dieser Staat muss seine Souveränität nach Innen und nach Außen sichern, muss für Frieden und Sicherheit sorgen – und dazu bedient er sich zweier, wie Michel Foucault schreibt, „technische[r] Ensembles“ (vgl. Foucault (2006b) 450). Deren Einrichtung ist der erste Schritt auf dem Weg zur neuzeitlichen öffentlichen Verwaltung. Es handelt sich um Armee und Polizei.

22 Wenn demnach die Gewaltenteilung im 16. Jahrhundert noch keine Rolle spielte, bedeutet das zugleich, dass der Gedanke in der Semantik nicht verankert war.

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Der miles perpetuus 23 ist die Manifestation des Souveränitätsanspruchs nach außen. In Preußen zum Beispiel werden nach dem Dreißigjährigen Krieg „die Truppen nicht mehr vollständig entlassen [...] und der Kurfürst [geht] allmählich daran [...], den miles perpetuus [...] zu organisieren“ (Schmoller (1921) 111). Diese Armee muss verwaltet werden: Soldaten sind auszuheben, Kasernen zu bauen und zu unterhalten und Ausbildung und Besoldung sind zu organisieren. Außerdem muss die Berufsarmee finanziert werden. Neben die Militär- tritt damit die Finanzverwaltung, die in der fürstlichen (Schatz-)Kammer ihr Arbeitsgebiet findet. Die ersten administrativen Vorformen sind damit begründet. In Preußen – und Preußen soll im folgenden als (Muster-)Beispiel dienen, um die weitere Verwaltungsgeschichte nachzuvollziehen – beginnt also Friedrich Wilhelm I., der Große Kurfürst, mit dem Aufbau der Armee und der Steuerverwaltung. Der Historiker Christopher Clark erläutert hierzu: „Friedrich Wilhelm war [es], dem es gelang, die Eliten in den Provinzen und Städten auszuschalten und die unterschiedlichen Gebiete des hohenzollerischen Territoriums zu einem einheitlichen Staat zusammenzuschweißen, der von Berlin aus regiert wurde. [...] Friedrich Wilhelm hatte es sich zum Ziel gesetzt, die Macht in den Händen der Zentralverwaltung zu konzentrieren“ (Clark (2006) 141) – und mithilfe der bezeichneten „technischen Ensembles“ schafft er folglich nicht nur das Fundament für den modernen – und vor allem: souveränen – preußischen Staat, sondern zugleich für dessen – später als beispielgebend gerühmte – Verwaltung. Sein Sohn, Kurfürst Friedrich III., der spätere König Friedrich I. in Preußen, führt dies weiter fort. 24 Gegen Ende seiner Regentschaft, etwa ab 1709, führen allerdings innere Verwaltungsstreitigkeiten in „eine Krisis“ (Schmoller (1921) 124). Der institutionelle Aufbau der Verwaltung wird seinerseits theoretisch-sinnstiftend begleitet. Konkret heißt das – erinnert man sich des von der Systemtheorie gesehenen Zusammenhangs von Struktur und Semantik –, dass nach Einrichtung der ersten administrativen Vorformen auch die gesellschaftliche Semantik nach und nach um Verwaltungsbegriffe und -themen ergänzt wird. Bereits 1556 setzt sich Melchior von Osse in seinem „Politische[n] Testament an Augustum Churfursten zu Sachssen ein unterteniges bedenken Melchiorn von Osse“ mit der Gesamtheit der „cammersachen alle“ (Osse (1922) 317) auseinander. 25 Osse gilt

23 Immanuel Kant wird den miles perpetuus später als eines der großen Hindernisse für den „Ewigen Frieden“ kritisieren (vgl. Kant (1984) 5). 24 Dieser nimmt sich allerdings noch seinen Zeitgenossen Louis XIV. zum Vorbild und widmet sich zugleich dem höfischen Prunk. Nach Einschätzung seines Enkels, Friedrichs des Großen, erreichte er allerdings nie den Glanz und die Größe des französischen Sonnenkönigs: „Friedrich war zwar ohne Festigkeit, eitel und glanzsüchtig, doch nicht ohne Wohlwollen und Gutmütigkeit, im ganzen aber groß in kleinen Dingen und klein in großen“ (Bentzien (1992) 108).

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deshalb als einer der Begründer der sogenannten Kameralistik, einer der ersten vagen Vorformen der Verwaltungswissenschaft. Die fürstliche Kammer bleibt dann auch in der Folgezeit im Zentrum der Aufmerksamkeit: So wird auch bei Veit Ludwig von Seckendorff das Administrative gleichermaßen kameralistisch gedacht. Ziemlich genau einhundert Jahre nach Osse widmet er sich in seinem Hauptwerk „Der deutsche Fürstenstaat“ von 1655 dem staatlichen Reichtum und den klassischen Themen der Sicherheit und Gerechtigkeit (vgl. Seckendorff (1972)). Auf struktureller Seite wird der systematische und konsequente Ausbau der Verwaltung vor allem unter König Friedrich Wilhelm I. weiter betrieben. Beispielhaft steht dafür das preußische „General-Ober-Finanz-Kriegs- und Domainen-Directorium“, kurz: Generaldirektorium. Diese 1722 geschaffene Einrichtung war „gleichsam ein innerer Staatsrat, ein Gesamt-Ministerium für Inneres, Finanzen und Kriegsverwaltung“ (Schmoller (1921) 136), das die zuvor fragmentierten administrativen Stellen ersetzte. 26 Das Generaldirektorium gilt insofern als eine Art erste große, zentrale Verwaltungsbehörde in Preußen. Was bei Friedrich Wilhelm I. zu beobachten war, setzt sich bei Friedrich II., dem Großen, letztlich voll und ganz durch: Vor dem Hintergrund des gewandelten Verständnisses der Monarchie (der Absolutismus erhält den Zusatz „aufgeklärt“ und Friedrich II. begreift sich nicht mehr als Verkörperung des Staates („L’État c’est moi“), sondern als dessen erster Diener („Le souverain est le premier serviteur de l’État“)) wird die Sorge um das öffentliche Wohl mehr und mehr zur hoheitlichen Aufgabe (vgl. auch Münkler / Bluhm (2001) 23). Beispielhaft lässt sich dies wiederum am Generaldirektorium zeigen, das 1740 um ein „fünfte[s] Departement [...] für Post, Handel, Gewerbe und städtische Koloniesachen“ (Schmoller (1921) 139) ergänzt und mit der (merkantilistischen) Wirtschaftspolitik betraut wird. 27 Das zeigt, dass mehr und mehr das Innenleben des Staates zum Gegenstand der Verwaltung wird. Das Mittel oder, wie oben gesagt: technische Ensemble, durch das die Kräfte des Staates in dieser Hinsicht erhöht werden sollen, heißt Policey.

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Osse zählt eine Vielzahl an Diensten auf, die zur „vorwaltung“ (Osse (1922) 389) gehören, und die weit über die eigentliche Verwaltung der Finanzen hinausgreifen (vgl. Schindling (1992) 57 ff.). 26 Die Behörde entstand als Zusammenschluss des Generalfinanzdirektoriums, gegründet 1713, und dem Generalkriegskommissariat, erstmals 1650 erwähnt, mithin als Zusammenschluss der militärischen und kameralen Einrichtungen. 27 Christopher Clark erläutert hierzu im Rahmen seiner umfassend und sorgfältigen Auseinandersetzung mit der Geschichte Preußens: „Eine der ersten Amtshandlungen Friedrichs II. war die Gründung des ersten reinen Fachdepartementes im Generaldirektorium, des für ,Handel und Gewerbe‘ zuständigen V. Departements“ (Clark (2006) 211).

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Policey ist anfänglich ein sehr weiter, nicht genau bestimmter Begriff. Er wird „verwandt für die Kennzeichnung obrigkeitlicher Regelungen all der Bereiche des öffentlichen Wohls, die unter den Begriffen ‚Frieden‘ und ‚Recht‘ nicht oder nur unzulänglich zu fassen waren“ (Knemeyer (1978) 875). Ab dem 17. Jahrhundert bezeichnet Policey die gute innere Ordnung; im 18. Jahrhundert firmieren unter dem Titel Policey schließlich alle „erforderlichen Staatstätigkeiten zur Herstellung guter Ordnung [...] parallel zur Behördendifferenzierung“ (ebd. 876). 28

Die „gute Policey“ (vgl. Simon (2004) 381 ff.), das sind nun jene obrigkeitlichen Behörden, die für das öffentliche Wohl – und das umgreift Erziehung ebenso wie die Bienenzucht, den Hausbau ebenso wie das Gewerbe – zuständig sind. Alexander von Humboldt, der ursprünglich für ein entsprechendes Studium vorgesehen war, spricht deshalb auch von „einer Weltregierungskunst, die man erst dann versteht, wenn man alles, alles weiß“ (Humboldt (1989) 33). 29 Und vor diesem Hintergrund erlebt auch die wissenschaftlich-semantische Flankierung eine Blütezeit. Friedrich Wilhelm I. richtet erste universitäre Lehrstühle für Kameralistik ein – zunächst in Halle 30, später in Frankfurt an der Oder. Vor allem dort wird dann gleichermaßen die obrigkeitliche Sorge um die gute Ordnung zum zentralen wissenschaftlichen Thema. Maßgebliche Disziplin ist nun die Policey-Wissenschaft, wie sie vor allem von Johann Heinrich Gottlob 28 Michel Foucault sieht drei Bedeutungen des Begriffs: „[S]chon im 15. und im 16. Jahrhundert [...] nennt man ‚Polizei‘ ganz einfach eine Form der Gemeinschaft [...], [die] durch eine öffentliche Autorität geleitet wird [...]. Zweitens nennt man im 15. und 16. Jahrhundert noch immer die Gesamtheit von Handlungen, durch die diese Gemeinschaften unter öffentlicher Autorität regiert werden, ebenfalls ‚Polizei‘. [...] Schließlich gibt es einen dritten Sinn des Wortes ‚Polizei‘, der ganz einfach das Ergebnis, das positive und geschätzte Ergebnis einer guten Regierung ist“ (Foucault (2006b) 450f.). 29 „Im Policeyverständnis des Absolutismus, für das Policey die ‚wohlfahrtsstaatliche Beförderung der Glückseligkeit‘ von Staat und Untertanen bedeutet, gibt es praktisch keine inhaltlichen Grenzen polizeilichen Handelns, so daß man unter Policey nahezu die gesamte Innenpolitik [...] verstehen konnte“ (Schuppert (2000) 82 f.; ähnl. auch Foucault (2006a) 21). 30 „Mit Kabinettsorder von 23. Juli 1727 wird an der Universität Halle die erste Professur für Cameralia eingerichtet“ (Mayer (1965b) 10, Anm. 8). Überhaupt ist die Universität Halle eng mit dem ersten Aufstieg der preußischen Verwaltung verbunden: „Bis Ende der 1720er Jahre waren zwei Studiensemester (von 1729 an vier Semester) an der [...] Universität Halle Voraussetzung für den Eintritt in den brandenburgisch-preußischen Staatsdienst“ (Clark (2006) 163). Und nicht nur die Universität Halle, sondern die insbesondere von August Hermann Francke in der Stadt Halle an der Saale geprägte pietistische Bewegung war für das Preußen zu Anfang des 18. Jahrhunderts von großer Bedeutung. Insbesondere die „Thronbesteigung Friedrich Wilhelms I. [...], zu dem Francke bereits zuvor Beziehung gepflegt hatte, läutete den Beginn einer noch engeren Zusammenarbeit ein“ (Clark (2006) 162).

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von Justi, aber auch von Josef von Sonnenfels (vgl. Sonnenfels (2003)) etabliert wurde. Mit den „Grundsätze[n] der Policeywissenschaft“ (1756) und mit seinem Hauptwerk „Die Grundfeste zu der Macht und Glückseligkeit 31 des Staates oder ausführliche Vorstellung der gesamten Policey-Wissenschaft“ (1760 und 1761) schafft von Justi hierbei das Fundament einer äußerst breit angelegten Staatsund Verwaltungswissenschaft respektive -lehre (vgl. Justi (1969); Justi (1965); Schuppert (2000) 83 f.). Allerdings kann die „Policey“ noch nicht gänzlich als öffentliche Verwaltung im hier verstandenen Sinne gelten. Einerseits wird zwischen Regierung und Verwaltung kaum ein Unterschied gemacht (vgl. Foucault (2006a) 65): 32 In Preußen wird etwa das Generaldirektorium als umfassende Zentralinstanz erst im Zuge der von Heinrich Friedrich Karl Reichsfreiherr vom und zum Stein und Karl August Freiherr von Hardenberg konzipierten Staats- und Verwaltungsreformen aufgeben. 33 An seine Stelle tritt ab 1808 unter König Friedrich Wilhelm III. eine moderne Regierungsorganisation mit Ressortgliederung, den klassischen Fachministerien unter einem Staatskanzler und einem nachgeordneten Behördensystem (vgl. Gray (1986) 73 ff.; Schmoller (1921) 176 ff.). 34 Andererseits hat sich das Gewaltenteilungsprinzip noch nicht durchgesetzt: 35 Die „Staatsverwaltung“ – und Carl Gottlieb 31

Immanuel Kant hat sich im übrigen entschieden gegen die staatliche Sorge um das öffentliche Wohl vermittels der Policey gewandt. Er schreibt 1793: „Die Rede ist hier nicht von Glückseligkeit, die aus einer Stiftung oder Verwaltung des gemeinen Wesens für den Untertan zu erwarten steht; sondern allererst bloß vom Rechte“ (Kant (1977b) 154). Policey-Gesetze können ihm nicht als rechtmäßige Gesetze gelten. Es ist nicht die Aufgabe des Staates, durch Gesetze das Wohlergehen der Bürger zu regeln. Der Staat ist dazu da, Sicherheit, Freiheit und vor allem das Recht zu sichern: „Der Satz: Salus publica suprema civitas lex est, bleibt in seinem unverminderten Wert und Ansehen; aber das öffentliche Heil, welches zuerst in Betrachtung zu ziehen steht, ist gerade diejenige gesetzliche Verfassung, die jedem seine Freiheit durch Gesetze sichert“ (ebd. 155). Auch Wilhelm von Humboldt widmet sich zur gleichen Zeit den „Grenzen der Wirksamkeit des Staates“. Er problematisiert, ob der Staat „Glück befördern oder nur Übel verhindern“ (Humboldt (1967) 29) soll; und gelangt auf gleichermaßen liberaler Grundlage ebenfalls zu einer Zurückweisung der Idee des Policeystaates. 32 „Das Besondere des Verwaltungsbegriffs im 18. Jahrhundert war, daß er die gesamte staatliche Tätigkeit und Organisation umfaßte und [kein] Unterschied zwischen leitender Regierung und exekutiver Verwaltung, noch zwischen Justiz und der eigentlichen Verwaltung gemacht wurde“ (Wunder (1992) 71) – das preußische Generaldirektorium, eine Mischung aus Staatsrat, Kabinett und Behördenapparat (vgl. Schmoller (1921) 136), belegt dies eindrucksvoll. 33 „Im Zentrum des Reformprozesses, der nach 1807 einsetzte, stand der König von Preußen, Friedrich Wilhelm III. (auch wenn seine Rolle gelegentlich zu wenig gewürdigt wurde). [...] Friedrich Wilhelm III. ernannte den Freiherrn vom und zum Stein im Oktober 1807 zu seinem höchsten Berater [...]. Nach der Ernennung Alexander Graf zu Dohna-Schlobittens und Karl Altensteins [...] zu gemeinsamen leitenden Ministern berief der König dann im Jahre 1810 Hardenberg in das Finanz- und Innenministerium, verlieh ihm den neuen Titel Staatskanzler und machte ihn damit zum ersten Regierungschef Preußens“ (Clark (2006) 365 f.).

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Svarez ist der erste, der Mitte des 18. Jahrhunderts nicht mehr von der fürstlichen, sondern von der Staatsverwaltung spricht (vgl. Svarez (1960) 116) – wird umfassend verstanden; und in Preußen hält Georg Wilhelm Friedrich Hegel noch Anfang des 19. Jahrhunderts an diesem Gedanken fest. 36 Mitte des 19. Jahrhunderts wird der Verwaltungsstaat schließlich vom Verfassungsstaat 37 abgelöst (vgl. Mayer (1965b) 5 f.) – nachdem etwa Hardenberg bereits viele Jahre zuvor lange – und erfolglos – für die Konstitutionalisierung in Preußen gekämpft hatte. 38 Die Verfassungsstaatlichkeit (vgl. Kapitel II.4.) bringt 34 So „herrschte unter hohen Beamten weitgehend Einigkeit, dass Preußen eine effizientere Ministerialstruktur benötigte. Besonderen Anlass zur Sorge gab das sogenannte Kabinettssystem, in dem ein oder mehrere „Außenminister“ mit Kabinettsräten und -sekretären und anderen bevorzugen Ratgebern darum wetteiferten, wer im politischen Entscheidungsprozess denn nun das Sagen hatte. [...] Nach seiner Ernennung im Juli 1807 gab sich Stein deshalb alle Mühe, den König dazu zu überreden, sein Kabinett aus persönlichen Beratern aufzulösen und eine zentrale Exekutive zu schaffen, was im November 1808 verwirklicht wurde. Sie sollte fünf nach ihrer Funktion definierte Ministerien umfassen (Inneres, Außen, Finanzen, Krieg und Justiz), die wiederum von einem zuständigen Minister mit unmittelbarem Zugang zum König geleitet wurden“ (Clark (2006) 374). 35 So sieht beispielsweise Renate Mayntz in der „mit dem Stichwort Gewaltenteilung angedeutete[n] interne[n] Differenzierung des staatlichen Institutionengefüges“ (Mayntz (1997) 3) eine entscheidende Voraussetzung, um von (moderner) öffentlicher Verwaltung sprechen zu können. 36 Hegel schreibt in den „Grundlinien der Philosophie des Rechts“ von 1821 mit Blick auf die Regierungsgewalt: „Von der Entscheidung ist die Ausführung und Anwendung der fürstlichen Entscheidungen, überhaupt das Fortführen und Imstanderhalten des bereits Entschiedenen, der vorhandenen Gesetze, Einrichtungen, Anstalten für gemeinschaftliche Zwecke u. dgl. unterschieden. Dies Geschäft der Subsumption überhaupt begreift die Regierungsgewalt in sich, worunter ebenso die richterlichen und polizeilichen Gewalten begriffen sind“ (Hegel (1970) 457). Richterliche und policeyliche Gewalt werden also nicht getrennt gedacht – wie auch Thomas Ellwein betont: „Bis zum Ende des 18. Jahrhunderts war die vorwiegend der politischen Herrschaft verbundene Verwaltung eng mit der Justiz verknüpft“ (Ellwein (1997) 40 f.). Zwar existierte seit Ende des 15. Jahrhunderts ein Kammergericht in Brandenburg respektive Preußen – bis 1735 allerdings als Hofgericht. Der Monarch hatte folglich bis dahin noch das oberste Richteramt inne. Von Gewaltenteilung kann daher keine Rede sein. 37 Joseph Isensee und Paul Kirchhoff charakterisieren den Verfassungsstaat mithilfe „drei[er] Essentialia, die seit der Französischen Revolution jeder Verfassung eigen sind, die ihren Namen verdient: Demokratie, Grundrechte und Gewaltenteilung“ (Isensee / Badura (2004) V). Folgt man Luhmann, dann ist „der ‚Rechtsstaat‘ als Protest gegen die ‚Folgerungsweise des Polizeistaats‘, gegen die Deduktion des Rechts zum Mittel aus der Zweckaufgabe, entstanden“ (Luhmann (1966c) 88). 38 Gemeinhin werden zwar die Vormärzbewegung und die Aufstände wie 1848/49 beispielsweise in Baden, aber auch in Preußen, als wenig erfolgreich klassifiziert. Demgegenüber stellt Christopher Clark jedoch klar: „Die Dekade, die im März 1848 begann, brachte tiefgreifende Transformationen in den politischen und administrativen Abläufen, oder anders ausgedrückt, eine ,Regierungsrevolution‘“ (Clark (2006) 574). Preußen etwa bekam nun nicht nur ein gewähltes Parlament, sondern wurde in der Tat insgesamt zu einem konstitutionellen Staat mit eigener Verfassung.

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insbesondere die Trennung zwischen judikativer und exekutiver Gewalt mit sich. Dies vollzieht sich im Zuge einer „Verwaltungsorganisationsreform [...]. Man beginnt mit der Trennung von Rechtsprechung und Verwaltung auf der Ober- und Mittelstufe und schafft die organisatorischen Voraussetzungen für eine machtbindende wie auch machthemmende Verteilung der einzelnen Staatsfunktionen“ (Mayer (1965b) 6; vgl. auch Ellwein (1997) 44). Ferner werden im 19. Jahrhundert die Dienstverhältnisse der Beamten neu geregelt. Diese werden aus der unmittelbaren Bindung an den Monarchen gelöst und „dem Staatsdiener wird [...] eine öffentlichrechtliche Position gegenüber dem Staat zuerkannt“ (Mayer (1965b) 10). Die Grenze zwischen verwaltungsstaatlicher Policey und verfassungs- respektive rechtsstaatlicher öffentlicher Verwaltung zieht Ernst Forsthoff demnach wie folgt: „Verwaltung im heutigen Sinne des Wortes beginnt erst dort, wo die landesherrliche Gewalt ihre Verdinglichung in Grundherrschaft und besonderen Hoheitsrechten sprengt und sich in der Vollziehung allgemeiner Staatsaufgaben versachlicht“ (Forsthoff; zit. in Ellwein (1997) 43). Erst ab dieser Zeit also hat die Verwaltung eine Gestalt, die sich als moderne öffentliche Verwaltung beschreiben lässt. Eine verbreitete These lautet nun, dass sich die öffentliche Verwaltung seither kaum mehr geändert hat (vgl. ebd. 42). Zweifellos finden sich derart gravierende Umbauten, wie sie zwischen dem 17. und 19. Jahrhundert vorgenommen wurden, kaum mehr. Gleichwohl lässt sich kaum von einer statischen öffentlichen Verwaltung sprechen: 39 Die Funktionen respektive die Aufgaben der Verwaltung haben sich immer wieder geändert, und auch ihr Innenleben war immer wieder Gegenstand von Reformen (vgl. dazu bspw. Jann (1999)). 40 Strukturell allerdings hat die Verwaltung seither Bestand – und erstaunlicherweise geht damit keine Konsolidierung der Verwaltungswissenschaft einher. Die Policeywissenschaft erlebte vielmehr eine wechselhafte Geschichte. Nach ihrer anfänglich enormen Aufwertung hat sie sich unter ihrem alten Namen Kameralistik aufgespalten und letztlich ihre Einheit verloren:

39 Werner Jann spricht deshalb von „zwei widersprüchlichen Hypothesen[, deren] eine [...] die außerordentliche Kontinuität des deutschen Verwaltungssystems [betont, deren] andere die unübersehbaren Veränderungen“ (Jann (1999) 520). 40 Gerade nach dem Zweiten Weltkrieg haben sich die Leitvorstellungen immer wieder geändert und der „Einfluß modischer [...] Themenkonjunkturen ist unverkennbar. Während die fünfziger und sechziger Jahre von Verwaltungsaufbau und Kriegsfolgenbeseitigung bestimmt waren, dominierten Ende der sechziger / Anfang der siebziger Jahre Planung und die Voraussetzungen ‚aktiver Politik‘, danach Entbürokratisierung und Entstaatlichung, während seit Anfang der neunziger Jahre Verwaltungsmodernisierung [...] ein Thema ist“ (ebd. 526). Hinzu kommen die Europäisierung der Verwaltung (vgl. bspw. Schmidt (1999) 385 ff.; Goetz (2006) 472 ff.) und die Transformation nach dem Zusammenbruch des Sozialismus (vgl. dazu bspw. König (1993) 311 f.; König (1999)).

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„Im 19. Jh., nachdem der Stoff der klassischen Kameralistik immer weiter gewachsen war, spaltete er sich in drei unterschiedliche Bereiche: Die Kameralistik i. e. S. wurde die Lehre vom staatlichen Wirtschaften, und damit die Vorgängerin der heutigen Finanzwissenschaft [...]; die technischen Fächer [...] entwickelten sich zur Ökonomik, und damit zu den Vorläufern der heutigen Wirtschaftspolitik und theoretischen Volkswirtschaftslehre; der dritte Bereich wurde schließlich die Staatswissenschaft, die sich rasch zu einer rein normativ argumentierenden Staatsrechtslehre entwickelte“ (Jann (2001) 62).

Das heißt zwar nicht, dass die öffentliche Verwaltung ihre Relevanz als wissenschaftlicher Gegenstand eingebüßt hat. Allerdings wird die klassische Frage von Georges Langrod, „science administrative ou sciences administratives“ (Langrod (1957a)), seither gemeinhin mit dem Plural beantwortet. 41 Die entscheidende Frage ist daher, was sich aus Sicht der Systemtheorie zur skizzierten Entfaltung der öffentlichen Verwaltung und der wissenschaftlich-semantischen Begleitung dieser Entwicklung sagen lässt. d) Verwaltung als evolutionäre Errungenschaft Die öffentliche Verwaltung hat sich historisch entwickelt und ist eine Erscheinung der Neuzeit – das haben die vorigen Abschnitte verdeutlicht: In der Antike und im Mittelalter wurde zwar Politik betrieben und wurde Politik zugleich wissenschaftlich behandelt (vgl. Reese-Schäfer (1998) 118). Eine öffentliche Verwaltung allerdings ist dort nicht zu sehen. Vielmehr wird erst in der Renaissancezeit das Territorialstaatsprinzip durchgesetzt und dem Politischen respektive dem Staat eine eigene Rationalität zugestanden. Dieser Staat schafft dann – im Bemühen seine Souveränität durchzusetzen und zu behaupten – jene Einrichtungen, aus denen die öffentliche Verwaltung entsteht. Ab dem 19. Jahrhundert, nachdem die Gewaltenteilung etabliert ist, besteht dann schließlich die öffentliche Verwaltung im hier verstandenen Sinne. Diese Beobachtungen können systemtheoretisch untermauert werden. Auch aus dieser Perspektive erscheint die Verwaltung als modernes Phänomen. Dies lässt sich mit drei Argumenten begründen, und diese Argumente können zugleich aufzeigen, wie die folgenden Kapitel auf dem hier formulierten historischen Rückblick aufbauen können: Erstens wird von öffentlicher Verwaltung erst in der funktional differenzierten Gesellschaft gesprochen, zweitens gründet sich die öffentliche Verwaltung auf die Ausdifferenzierung von Organisationen.

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Diese Einschätzung treffen zehn Jahre später übrigens auch Niklas Luhmann (vgl. Luhmann (1966c) 14f.) und weitere 45 Jahre später Werner Jann (vgl. Jann (2001) 61) wie später auch Jörg Bogumil und Werner Jann (vgl. Bogumil / Jann (2009) 63).

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Drittens werden auch der Begriff und das (wissenschaftliche) Thema „öffentliche Verwaltung“ erst in der Neuzeit formiert. Die Gesellschaft, so wurde oben erklärt, wird aus systemtheoretischer Sicht als sich evolutionär veränderndes, strukturdeterminiertes Kommunikationssystem beschrieben. Das bedeutet jedenfalls, dass Änderungen möglich sind und auch stattfinden, und dass solche Änderungen nicht an einer Idee der Perfektion orientiert sind oder sonstigen teleologischen Mustern folgen. 42 In moderner Form präsentiert sich die Gesellschaft als intern in Funktionsbereiche differenziert. „Für das politische System erfolgt dies schubweise: zunächst in Form der Ausdifferenzierung eines besonderen Herrschaftsapparates, die im ‚absoluten Staat‘ abgeschlossen wird“ (Luhmann (1984c) 83). Der neuzeitliche Staat ist entsprechend Ausdruck 43 für die Autonomisierung eines politischen Systems in der Gesellschaft (vgl. auch Luhmann (2000a) 73). Das schlägt die Brücke zur Verwaltung: Ohne einen autonomen politischen (und im übrigen auch rechtlichen) Bereich fällt es schwer, überhaupt von öffentlicher Verwaltung zu sprechen. Eine Einwirkung auf den öffentlichen Bereich, die etwa religiös gebunden ist – wie es im Mittelalter noch der Fall war –, lässt es kaum zu, von moderner öffentlicher Verwaltung zu sprechen. Funktionale Differenzierung ist damit Bedingung der modernen öffentlichen Verwaltung. Für die folgenden Kapitel heißt das, dass dem politischen Funktionssystem (Kapitel II.2.), dem systemtheoretischen Staatsverständnis (Kapitel II.3. und Kapitel II.4.) und schließlich dem Zusammenhang von politischem System und öffentlicher Verwaltung (Kapitel II.5.) Aufmerksamkeit geschenkt werden muss. Das zweite Argument schließt daran an: „Der Begriff ‚öffentliche Verwaltung‘ meint“, folgt man Renate Mayntz, „einen Komplex von Organisationen“ (Mayntz (1997) 1). Dies ist insofern plausibel, als die öffentliche Verwaltung ohne Organisation, ohne Behörden kaum vorstellbar ist. Zwar gab es bereits in der Antike in gewissem Sinne öffentliche Ämter, nicht aber administrative Organisationen. Römische Magistrate oder mittelalterliche Stadtbüttel waren personale Amtsträger; 44 eine moderne Verwaltung – und hier kann auch auf Max Weber verwiesen werden – gründet demgegenüber auf Organisationen. Wenn Weber also „von der 42

Im Gegensatz zu den aufgeklärten Gedanken, wie sie Kant oder Humboldt erläutern, ist die luhmannsche Evolutionstheorie „keine Theorie des Fortschritts“ (Luhmann (1997a) 428). 43 Der Begriff „Ausdruck“ passt insofern, weil Luhmann später den Begriff des Staates als bloßen Namen für ein politisches System klassifiziert (vgl. Luhmann (2000a) 190 ff.) – ein Gedanke, den Kapitel II.3. ausführlich behandeln wird. 44 Hier kann im übrigen auch auf den mehrfach angesprochenen Wechsel vom antiken und mittelalterlichen Personenverband zum Territorialstaat der Neuzeit verwiesen werden, denn erst im letzteren kann das Öffentliche respektive Politische überhaupt institutionell gedacht werden.

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spezifisch modernen Verwaltung“ spricht, ist damit die „Herrschaft mit bueraukratischem Verwaltungsstab“ (Weber (1972) 124) gemeint. 45 Die Systemtheorie sieht Organisationen als besondere Sozialsysteme. Sie basieren auf der Einrichtung von besonderen Mitgliedschaftsverhältnissen und auf der Kommunikation von Entscheidungen (vgl. Kapitel III.1.). Organisationen sind gleichermaßen moderne Errungenschaften; ihre Ausdifferenzierung steht in Zusammenhang mit der funktionalen Differenzierung. Einerseits nämlich schafft erst diese Differenzierungsform die Möglichkeiten zur Organisationsbildung, 46 andererseits ist die moderne Gesellschaft in besonderem Maße auf Organisationen angewiesen (vgl. bspw. Martens / Ortmann (2006) 448 f.). Organisationen sind gleichsam unverzichtbare Lösungen für spezifisch moderne Gesellschaftsprobleme. 47 Kurz gesagt: (Formale) Organisationen sind eine Erfindung der Neuzeit; und mit Blick auf die Organisationsbezogenheit der Verwaltung ist also auch das ein Indiz dafür, die öffentliche Verwaltung als modernes Phänomen zu behandeln. Dies lässt sich im übrigen mit einem Blick auf die Semantik bekräftigen. Niklas Luhmann, der den Artikel über „Organisationen“ für das begriffsgeschichtliche „Historische Wörterbuch der Philosophie“ verfasst hat, schreibt ebendort: „Der Begriff ‚Organisation‘ wird bereits im 18. Jhd. viel gebraucht, und zwar zunächst in Zusammenhang einer Wissenschaft des organischen Lebens [...] [wird dann aber zu einem] im Kern rationalen Begriff [...]. Damit konnte er auch die Funktion übernehmen, Erfahrungen mit formal organisierten Systemen, mit Vereinen und Bürokratien in Staat und Wirtschaft zu sammeln“ (Luhmann (1984a) Sp. 1326).

Der Blick in die Semantik betrifft schließlich, drittens, die Verwaltung selbst. Auch hier zeigt sich der Bezug zur gesellschaftlichen Moderne: Begriffsgeschichtlich ist das „Substantiv ‚Verwaltung‘ zwar seit dem späten Mittelalter 45 Mit Max Weber kann hier im übrigen an das vorige Argument, das den neuzeitlichen Staat als Bedingung der öffentlichen Verwaltung ansieht, angeschlossen werden: „Die Entwicklung ‚moderner‘ Verbandsformen [...] (Staat [...]) ist schlechthin identisch mit Entwicklung und stetiger Zunahme der bureaukratischen Verwaltung“ (Weber (1972) 128). 46 Luhmann nennt vor allem die Ausdifferenzierung von Funktionssystemen für Wirtschaft, Recht und Erziehung als Bedingungen (vgl. Luhmann (2000c) 380 ff.; Luhmann (1997a) 828). 47 Zu nennen sind hier die Schwierigkeit der Exklusion (vgl. Luhmann (1994a) 192 f.), das Problem der Interdependenz (Luhmann (2000c) 394 ff.) oder der Verlust an Autorität (vgl. Luhmann (1997a) 837). Uwe Schimank hat vor diesem Hintergrund die These aufgestellt, „dass die Organisationsgesellschaft eine Bedingung der Möglichkeit funktionaler Differenzierung, Letztere also auf Erstere zwingend angewiesen ist“ (Schimank (2001b) 19). Allgemeiner schreibt Armin Nassehi hierzu: „Es gehört zu den soziologischen Selbstverständlichkeiten, formale Organisationen als Grundkonstituenten der gesellschaftlichen Moderne anzusehen“ (Nassehi (2002a) 443).

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nachweisbar, es erhielt aber erst zu Beginn des 19. Jahrhunderts seine heutige Bedeutung“ (Wunder (1992) 70). Hier lässt sich abermals die systemtheoretische Annahme zugrunde legen, dass die gesellschaftliche Semantik, mithin der Begriffsvorrat, in Verbindung mit der Gesellschaftsstruktur steht. Vor allem zeigt sich hier, dass „die Semantik der Struktur [folgt] [...]. Erst wenn die Struktur sich etabliert hat, liegt der Stoff vor, auf den sich die Semantik beziehen kann“ (Hellmann (2005) 33); Urs Stäheli spricht in diesem Sinne auch von der „Nachträglichkeit der Semantik“ (vgl. Stäheli (1998) 315 ff.). Wenn deshalb bis Ende des 18. Jahrhunderts kein semantischer Begriff für die öffentliche Verwaltung vorliegt, lässt sich folgern, dass keine entsprechende strukturelle Einrichtung „öffentliche Verwaltung“ zu finden ist, auf die der Begriff referieren kann. Auch das spricht also dafür, die öffentliche Verwaltung erst in der Neuzeit zu sehen. Problematisch ist allerdings die Tatsache, dass sich analog zur strukturellen Institutionalisierung der öffentlichen Verwaltung keine wissenschaftlich-theoretische Disziplin konsolidiert hat. Anders etwa als die politische Theorie, die mit der Begründung des Staates ihren zentralen Gegenstand gefunden hatte, gibt es keine eigenständige Verwaltungstheorie. 48 Dies lässt sich zunächst als Hinweis lesen, wie die öffentliche Verwaltung als System zu sehen ist – genauer gesagt: wie sie nicht zu sehen ist. Als Hintergrund dafür kann die Vermutung Niklas Luhmanns dienen, dass in der modernen Gesellschaft die autonomen Funktionssysteme jeweils eigene Beschreibungstheorien entfalten. Während die Gesellschaft strukturell Funktionssysteme ausdifferenziert, entwickeln und differenzieren sich zugleich „die semantischen Formen [...], entdogmatisieren sich und schließen an die Reflexion der Funktionssysteme an“ (Baraldi (1997e) 169; vgl. Luhmann (2002) 201; Kapitel IV.1.). Ganz allgemein bringt das zum Ausdruck, dass es in der modernen Gesellschaft keinen höchsten Punkt mehr gibt, von dem aus eine einzig gültige Gesellschaftsbeschreibung erarbeitet werden kann. Die Gesellschaft ist schließlich nicht mehr die politische Gesellschaft der Antike (vgl. Luhmann (1997a) 890), aber eben auch nicht eine Gesellschaft, die sich allein aus ökonomischer Sicht erfassen lässt. Für die Soziologie sieht Luhmann zwar die Aufgabe der Gesell48 Zwar versuchten Robert von Mohl und Heinrich Rudolf Hermann Friedrich von Gneist, im Anschluss an von Justi und vor allem an von Sonnenfels, die Policeywissenschaft zu bewahren und den Bedingungen des Verfassungsstaates anzupassen. Allerdings zeitigten Werke wie „Die Policey-Wissenschaft nach den Grundsätzen des Rechtsstaates“ (Mohl (1844)) nicht die erhoffte Wirkung. Später versuchte dann Lorenz von Stein mit seiner umfassenden „Verwaltungslehre“ (Stein (1975)) noch einmal eine umfassende Lehre der „vollziehenden Gewalt“ – so der Untertitel. Aber auch daraus ist keine eigenständige Verwaltungstheorie erwachsen (vgl. dazu Becker (1989) 52).

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schaftsbeschreibung vor, doch – wie Kapitel IV.1. zeigen wird – auch das ist problematisch, weil hier letztlich eine wissenschaftlich-gebundene und insofern wiederum nicht-allgemeingültige Beschreibung erstellt wird. Im speziellen ist hier jedoch nach der Verwaltung und ihrer wissenschaftlichen Beschreibung zu fragen. Sofern die Existenz eigenständiger Theorien ein Indiz für die Existenz eines Funktionsbereiches ist, fällt es jedenfalls schwer, die öffentliche Verwaltung als gesellschaftliches Funktionssystem anzunehmen (vgl. dazu Kapitel IV.1.). Vielmehr ist die öffentliche Verwaltung wissenschaftliches Thema in vielerlei Kontexten: An erster Stelle steht hierbei die Rechtswissenschaft, die nach der Spaltung der Kameralistik zunächst die Führung übernimmt (vgl. Bogumil (2002) 8; Becker (1989) 59). Besonders Otto Mayer und später Ernst Forsthoff sowie die österreichischen Rechtspositivisten Hans Kelsen und Georg Jellinek (vgl. Mayer (1924); Forsthoff (1973); Kelsen (1925); Jellinek (1960)) haben den juristischen Blick auf die öffentliche Verwaltung stark geprägt. 49 Daneben wird Verwaltung innerhalb der Ökonomie, beispielsweise im Rahmen der von Adolph Wagner wesentlich geprägten Finanzwissenschaft (vgl. Wagner (1948)), und – insbesondere ab Ende des 19. Jahrhunderts und mit Schwerpunkt in den Vereinigten Staaten von Amerika – in der Politikwissenschaft zum Gegenstand (vgl. Wilson (1976); Morstein Marx (1965a)). In Deutschland entwickelt sich die politikwissenschaftliche Verwaltungsforschung hingegen erst lange Jahre nach dem Zweiten Weltkrieg (vgl. Jann (1986) 210 ff.). Schließlich widmet sich insbesondere das organisationstheoretische Denken, das vor allem mit Max Weber seinen Anfang nimmt, der öffentlichen Verwaltung. 50 So sieht Weber die Verwaltung – idealtypisch als bürokratischer Verwaltungsstab erfasst – als beispielgebende formal-rationale, technisch vollkommene Organisation. 51 Daran kann der dritte Teil mit einer organisationstheoretischen Analyse der öffentlichen Verwaltung aus systemtheoretischer Perspektive anschließen. Außerdem gibt das dem letzten Teil dieser Arbeit und vor allem Kapitel IV.1. die Richtung vor: Im Anschluss an die Besprechung der öffentlichen Verwaltung in gesellschaftstheoretischer Hinsicht – und insbesondere vor dem Horizont des politischen Funktionssystems – in diesem zweiten Teil, und gleichermaßen anschließend an die Betrachtung der besonderen Verwaltungsorga49 Exemplarisch kann auf die bis heute wirkmächtige juristische Definition der Verwaltung, wie sie Otto Mayer mithilfe der Subtraktionsmethode formuliert hat, verwiesen werden: „Der Begriff Verwaltung [ist] [...] nur verneinend zu bestimmen: als Tätigkeit des Staates, die nicht Gesetzgebung oder Justiz ist“ (Mayer (1924) 7). 50 Systemtheoretisch gedeutet kann dieses Interesse an Organisationen entsprechend erst nach der Umstellung auf funktionale Differenzierung und der entsprechenden Organisationsbildung einsetzen. 51 Bürokratie ist bei Weber im übrigen noch nicht allein auf die öffentliche oder staatliche Verwaltung begrenzt, sondern findet sich auch in Kirchen oder Unternehmen.

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nisationen im dritten Teil kann am Schluss des Textes die Frage gestellt werden, welchen Beitrag die Systemtheorie zur Verwaltungsforschung leisten kann. Kann sie möglicherweise jene Schwierigkeit beheben, die oben ausgemacht wurde: Verwaltung ist ein essentieller Faktor der modernen Gesellschaft, der keine eigenständige Theorie hat. Oder sind die systemtheoretischen Beiträge zur Beobachtung der Verwaltung anders zu verstehen? Darauf wird zu antworten sein, nachdem nun in den folgenden Kapiteln entfaltet wird, wie sich die öffentliche Verwaltung mit jenen Mitteln beobachten und beschreiben lässt, die Niklas Luhmann vorgeschlagen hat.

2. Das politische System der modernen Gesellschaft Anstatt von öffentlicher Verwaltung spricht Niklas Luhmann auch von der politischen Verwaltung (vgl. bspw. Luhmann (1993a) 429) – eine Begriffswahl, die verwundert. Allein der Blick ins deutsche Grundgesetz macht klar, dass die Verwaltung als Teil der vollziehenden Gewalt an Recht und Gesetz gebunden ist (vgl. Art. 1 III GG), nicht an politische Kriterien. Entsprechend lauten die Abgrenzungen zum Beispiel: „Der Politiker [...] muß aus ungebundener Schöpferkraft zur Durchsetzung seiner Ziele und seines Werkes handeln [...]. Der Beamte dagegen ist für übertragene Aufgaben verantwortlich; er hat ein Amt unparteiisch und pflichttreu auszuüben, Tugenden, die schwerlich die eines Politikers sind und es auch nicht sein dürfen“ (Bülck (1965) 54).

Während Politik mit Parteilichkeit, wechselnden Interessen, fluktuierenden Themen und opportunistischem Personal zu tun hat, zeichnet sich die öffentliche Verwaltung, so die Idee, dadurch aus, dass sie unparteilich und pflichttreu, regelgebunden und beständig arbeitet und also gerade nicht politisch ist. Aber sollte man deshalb Luhmanns Rede von der politischen Verwaltung zurückweisen? Trifft das überhaupt das Problem? Es trifft es nicht und zwar vor allem deshalb nicht, weil Politik für Luhmann nicht allein das ist, was die pathetischen Abgrenzungsversuche wohl vor Augen haben. 52 Politik gilt ihm als gesellschaftlicher Teilbereich, als Funktions-

52 Eine Reduktion des Politischen auf reine Parteipolitik beginge im übrigen den Fehler, Belange von Funktionssystemen mit Belangen von Organisationen zu vermengen. Das Politische oder der Bereich des Politischen wird von Luhmann allerdings in erster Linie als Funktionssystem beschrieben und als „politisches System“ benannt. Parteien hingegen sind Organisationen, die sich durch eine primäre Referenz auf das politische System auszeichnen (vgl. dazu Luhmann (2000a) 266 ff.). In Kapitel II.5. wird dies mit Blick auf die funktionale Binnendifferenzierung des politischen Systems thematisiert.

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system für Politik. Damit sind keine (Partei-)Organisationen bezeichnet, sondern zunächst ein gesellschaftliches Problem: 53 In der modernen Gesellschaft muss es möglich sein, verbindliche Entscheidungen auch ohne Zustimmung aller, ohne erwiesene Wahrheit oder ähnliches zu fällen. Das heißt: „Politik muß die Möglichkeit kollektiv bindender Entscheidungen garantieren und muß solche Entscheidungen bei Bedarf herstellen können auch in Angelegenheiten, in denen es an vollständigem Konsens mangelt“ (Luhmann (1981h) 171). Hier zeigt sich der soziologische Zugang: Es geht um ein gesellschaftliches Problem, nicht allein „um ein anderes, nicht mehr alteuropäisches Verständnis von Politik [...], sondern [...] um das Verständnis des Verhältnisses von Politik und Gesellschaft“ (Luhmann (2000a) 7). Es geht, kurz gesagt, um eine Soziologie der Politik. 54 Dieses gesellschaftstheoretische Politikverständnis steht im Mittelpunkt der folgenden Seiten. Im einzelnen ist dabei zu klären, was politische Probleme und politische Lösungen sind, und wie man folglich das politische System beschreiben kann [a)]. Ferner ist zu diskutieren, wie sich Luhmann zur Bestimmung der staatlich gedeuteten Politik vermittels des Gewaltmonopols positioniert, und wie er infolgedessen von legitimer [b)] und organisierter Macht [c)] auf dem Feld der Politik sprechen kann. Abschließend stellt sich auch hier die Frage, welche Folgen es hat und was es für Vorteile bringt, die nicht unkomplizierte Sichtweise Luhmanns einzunehmen [d)]. a) Doppelte Kontingenz, Macht und soziale Ordnung Das gesellschaftliche Problem schlechthin lässt sich als Frage formulieren: „Wie ist soziale Ordnung möglich?“ 55 Ein geordnetes Miteinander, also Gesellschaft, ist keine Selbstverständlichkeit. Das sieht nicht nur Luhmann so. Entsprechend zahlreich sind die Erklärungsansätze, warum es dennoch Gesellschaft gibt. Die klassischen Antworten wurden in Kapitel II.1. vorgetragen: In der 53 Deshalb schreibt Claudio Baraldi in seinem „Glossar zu Niklas Luhmanns Theorie sozialer Systeme“ unter dem Schlagwort „Politik“ unmittelbar: „Das politische System ist ein Teilsystem der funktional differenzierten Gesellschaft mit der Funktion, die Fähigkeit zu gewährleisten, kollektiv bindend zu entscheiden“ (Baraldi (1997d) 135). 54 „Soziologie des politischen Systems“ lautet dann auch einer der ersten Aufsätze Luhmanns zum systemtheoretischen Politikverständnis (vgl. Luhmann (1968b)), und mit Blick darauf erklärt Kai-Uwe Hellmann, „dass die politische Soziologie Luhmanns seit Anbeginn eine Soziologie des politischen Systems der modernen Gesellschaft (gewesen) ist“ (Hellmann (2002) 7). 55 Im Anschluss an Parsons spricht Luhmann vom „Hobbesian problem of order“ (Luhmann (1981d) 262; vgl. Parsons (1937) 89; Nassehi (2004) 102), sieht diese Frage aber schon „am Anfang einer langen Tradition des Nachdenkens über soziale Verhältnisse“ (Luhmann (1981d) 212), namentlich bei Aristoteles, stehen.

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Antike wird das Problem unter Verweis auf die menschliche Natur gelöst, die Vertragstheoretiker führen den menschlichen Verstand ins Feld; und während für Aristoteles Gesellschaft ohnehin politische Gesellschaft ist, landet auch Kant bei einer politischen Antwort (vgl. Luhmann (1984b) 150). 56 Jeweils werden hier der Mensch, seine Disposition oder sein Interesse ins Feld geführt – doch für die Systemtheorie gilt: „Die Gesellschaft besteht nicht aus Menschen, sie besteht aus Kommunikationen zwischen Menschen“ (Luhmann (1981g) 20; vgl. Schimank (2005b) 265 ff.). Diese Perspektive verschiebt jedoch nur das Ordnungsproblem. Es stellt sich zwar nicht mehr in Hobbesscher Form als „that miserable condition of Warre, which is necessarily consequent [...] to the natural Passions of men“ (Hobbes (1968) 223), sondern folgendermaßen: Begegnen sich zwei Personen mit eigenen Gedanken, Absichten und Erwartungen, laufen sie zwar nicht unmittelbar Gefahr, sich Gewalt anzutun. Fraglich ist vielmehr, ob überhaupt etwas passiert. Woher soll zum Beispiel der eine wissen, was er tun muss, damit der andere „mitmacht“, aufdass soziales Geschehen in Gang kommt? Wie kann überhaupt von sozialen Systemen gesprochen werden, wenn man davon ausgeht, „daß soziale Systeme entstehen, wenn [...] Personen zueinander in Beziehung treten“ (Luhmann (1978b) 97), solche Personen aber nicht wissen, was der jeweils anderer erwartet? Dieses Kernproblem trägt bei Luhmann den Namen doppelte Kontingenz (vgl. Luhmann (1997a) 332). 57 Es lässt sich, so Parsons Vorschlag, auf soziale Weise lösen, indem ein Mindestmaß an gemeinsamer normativer Orientierung unterstellt wird. Luhmanns Lösung ist demgegenüber keine normativ-kulturelle, sondern eine zeitlich-kontingente: „Einer handelt zuerst und setzt damit ein Datum“ (Luhmann (2004b) 320), ein zeitliches Ereignis, auf das der andere reagieren kann. Dies bringt soziales Geschehen in Gang.

56 Da der einzelne erkennt, dass er im Naturzustand kaum überleben kann, stimmt er einem Vertrag zur Konstitution der Gesellschaft bei, die dann staatlich ausgeformt wird: Da die Menschen „in wilder Freiheit nicht lange neben einander bestehen können“ (Kant (1977d) 40), verbinden sie sich zur Gesellschaft (pactum sociale) und errichten eine bürgerliche Verfassung (pactum unionis civils) (vgl. ebd. 143 f.). Gleichermaßen meint „Hobbes [...], jeder Mensch fürchte den anderen und sei daher zu präventiver Feindseligkeit veranlaßt, was den anderen, wenn einkalkuliert, umso mehr zwinge, zuvorzukommen. Bei einem so gestellten [...] Problem obliegt dann die creatio continua dem Staate“ (Luhmann (1984b) 163). 57 Luhmann verwendet diesen Begriff im Anschluss an Talcott Parsons. Parsons „geht davon aus, daß kein Handeln zustandekommen kann, wenn Alter sein Handeln davon abhängig macht, wie Ego handelt, und Ego sein Verhalten an Alter anschließen will“ (ebd. 149; vgl. Parsons / Shils (2001) 16). Luhmann diskutiert diese Frage zwar zunächst in strukturfunktionalistischen Bahnen (vgl. Luhmann (2004b) 315 ff.), bietet dann aber eine funktional-strukturelle Lösung an (vgl. Luhmann (1984b) 148 ff.).

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Insofern spricht Luhmann auch von Autokatalyse: Durch ein Ereignis wird ein weiteres Ereignis provoziert. Dabei geht es nicht um gemeinsam zugrunde gelegte Normen, nicht um gemeinsam geteilten Sinn, sondern um ein kontingentes Ereignis, auf das ein zweites kontingentes Ereignis folgen kann, sodass ein sozialer Zusammenhang, eine Interaktion, ein Sozialsystem beobachtbar wird (vgl. dazu Luhmann (1984b) 170; Luhmann (1981i) 17); Baraldi (1997a) 39). 58 All dies ist jedoch extrem unwahrscheinlich. Auf solche kontingenten, gleichsam: zufälligen, sozialen Ereignisse lässt sich kaum eine komplexe soziale Ordnung bauen. Im einzelnen macht Luhmann drei Schwierigkeiten aus, die erfolgreicher Kommunikation im Weg stehen: „Als erstes ist unwahrscheinlich, daß einer überhaupt versteht, was der andere meint [...]. Die zweite Unwahrscheinlichkeit bezieht sich auf das Erreichen von Empfängern, Es ist unwahrscheinlich, daß eine Kommunikation mehr Personen erreicht, als in der konkreten Situation anwesend sind. [...] Die dritte Unwahrscheinlichkeit ist die Unwahrscheinlichkeit des Erfolgs. Selbst wenn eine Kommunikation verstanden wird, ist damit noch nicht gesichert, daß sie auch angenommen wird“ (Luhmann (1981b) 30 f.).

Trotzdem findet soziales Geschehen statt, trotzdem wird das Problem gelöst, trotzdem sind Strukturen entstanden und sind soziale Systeme beobachtbar (vgl. Luhmann (1984b) 30). Trotzdem gibt es Gesellschaft und damit eine Art Ordnung. Das hat in erster Linie damit zu tun, dass im Zuge der soziokulturellen Evolution Lösungen für die eben genannten Schwierigkeiten entwickelt wurden – und der Leitbegriff, der das anzeigt, ist: Medium (vgl. bspw. ebd. 220). 59 Das grundlegende soziale Medium ist Sinn. Der Sinn von Sinn ist es, die „unfaßbar hohe Komplexität (Weltkomplexität)“ (ebd. 94) so in eine Form zu bringen, dass sie als Unterscheidung von Aktualität und Möglichkeit, als Differenz von aktuellem Ereignis und einer Vielzahl von möglichen Folgeereignissen erscheint. 60 Sinn ist zunächst also nichts anderes als Unterscheiden mithilfe der Differenz aktuell / möglich. In diesem Sinne ist Sinn das elementare soziale Me58 Andernorts präzisiert Luhmann: Es geht um „die Transformation von Zufällen in Strukturaufbauwahrscheinlichkeiten. Alles weitere ist eine Frage der Selektion dessen, was sich bewährt und was für weiteres verwendbar ist.“ (ebd. 170f.). Kommunikationstheoretisch gesprochen heißt das also: Einer wählt eine Information und er wählt eine Form der Mitteilung. Der andere wählt eine Form des Verstehens. Insofern ist eine Dreifachselektion von Information, Mitteilung und Verstehen beobachtbar – und dabei ist unerheblich, wie der andere versteht. Auch Missverstehen ist Verstehen und damit Vollzug von Kommunikation. 59 „In dieser Theorie braucht man einen Begriff, der sämtliche Einrichtungen bezeichnet, die der Umformung unwahrscheinlicher in wahrscheinliche Kommunikation dienen [...]. Ich schlage vor, solche Einrichtungen als Medien zu bezeichnen“ (Luhmann (1981b) 32).

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dium, denn alles Sozialgeschehen ist – auf ganz basaler Ebene – nichts anderes als eine sinnhafte Abfolge von Kommunikationen, von schlichten Dreifachselektionen, die aufeinander Bezug nehmen. Das allein kann allerdings nicht den Aufbau von Gesellschaft und komplexen sozialen Strukturen anleiten. Deshalb haben sich im Zuge der gesellschaftlichen Evolution über das elementare Sinnmedium hinaus weitere Medien entwickelt. An erster Stelle steht die Sprache, die es erlaubt, etwas als (Laut-)Zeichen für etwas anderes zu verwenden (vgl. ebd. 209). 61 Auf das zweite Problem, die Frage der Erreichbarkeit, beziehen sich die Schrift und andere Varianten der Fixierung und Verbreitung von Informationen. Diese erlauben es, über Interaktionsgrenzen – also über Anwesenheitsgrenzen – hinaus zu kommunizieren (vgl. ebd. 219; Luhmann (1981b) 33) Entscheidend ist hier allerdings der dritte Typus, der neben den genannten Sprach- und Verbreitungsmedien entstanden und auf das Problem der Motivation zur Annahme bezogen ist. Luhmann spricht hier von Erfolgsmedien und präzisiert diese als symbolisch generalisierte Kommunikationsmedien (vgl. Luhmann (2003a) 7; Luhmann (1975c) 212 ff). In diesem Zusammenhang ist schließlich zur Politik zurückzukehren: Symbolisch generalisierte Kommunikationsmedien zeichnen sich dadurch aus, dass sie Symbole in Anspruch nehmen, die unabhängig von der jeweils konkreten Situation verständlich sind. Das beste Beispiel ist das Symbol „Geld“, mit dem „jeder alles [...] anfangen kann“ (Luhmann (1984b) 513). Kommunikation in Bezug auf Geld ist heute gleichsam universell verständlich, und das Inaussichtstellen einer Zahlung ist einer der wichtigsten Mechanismen, um das Gegenüber zur Annahme eines Kommunikationsvorschlags zu motivieren (vgl. dazu auch Horster (2008) 378). Eine andere Möglichkeit besteht darin, durch „Inaussichtstellen von Sanktionen [...] [zu] erreichen, daß andere etwas tun, was sie andernfalls nicht tun würden“ (Luhmann (2000a) 39). Auch angedrohte Sanktionen steigern die Erfolgswahrscheinlichkeit von Kommunikationsvorschlägen. Diesen Mechanismus nennt Luhmann Macht und präzisiert seine Funktionsweise wie folgt: „Konstruiere eine negativ bewertete Alternative, die Alter und Ego vermeiden möchten, Ego aber dringender vermeiden möchte als Alter“ (Luhmann (1975c) 224). 60 „Kerngedanke des [...] Konzepts von Sinn ist, daß jedes sinnhaft Gegebene mit Verweisungen auf einen Horizont anderer Möglichkeiten und letztlich auf Welt als Horizont aller Horizonte ausgestattet ist“ (Schützeichel (2003) 35; vgl. Luhmann (1981d) 280). 61 Technisch gesagt: Sprache „benutzt [...] akustische Zeichen für Sinn“ (Luhmann (1984b) 220) und mindert so die Gefahr des Missverstehens (vgl. auch Luhmann (1988d) 45).

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Aber was hat das nun mit Politik zu tun? Politik gründet auf genau diesem Mechanismus. Ganz praktisch folgen beispielsweise politisch verabschiedete Gesetze dieser Logik. 62 Doch das heißt noch nicht, dass Machtkommunikationen per se politisch sind. Auch zwischen Lehrern und Schülern, Eltern und Kindern oder Vorgesetzten und Angestellten findet sich dieses Muster. Deshalb muss man „zwischen gesellschaftlich diffus zerstreuter Macht und politischer Macht unterscheiden“ (Luhmann (2000a) 76) – und politische Macht findet sich in Abhängigkeit von einem gesellschaftlichen Spezialsystem, innerhalb dessen Macht gleichsam gerahmt und in (seine politische) Form gebracht wird. Für Claudio Baraldi heißt das: „Das Medium Macht und das politische System entwickeln sich gleichzeitig; die politische Funktion braucht das Medium Macht, und die Macht braucht ein politisches System“ (Baraldi (1997d) 135). 63 Damit dies gelingen kann, sind mehrere Voraussetzungen vonnöten. An erster Stelle steht die Codierung des Mediums. Damit ist ein Mechanismus gemeint, der es mithilfe einer Unterscheidung erlaubt, Ereignisse in das Medium zu übersetzen – schließlich sind Codes nichts anderes als Übersetzungs- oder Duplikationsregeln (vgl. Esposito (1997b) 33 ff.). Ein Code funktioniert als zweiwertige Unterscheidung, oder – wie Luhmann schreibt – als binärer Schematismus (vgl. etwa Luhmann (2000a) 88). Es wird eine Zwei-Seiten-Form bereit gestellt, und die mediale Kommunikation referiert auf die eine oder eben auf die andere Seite. Bereits das Sprachmedium lässt sich in eine solche Form bringen, indem die Unterscheidung Ja / Nein zum Tragen kommt (vgl. Luhmann (1984b) 602). Das Machtmedium ist seinerseits durch die Leitunterscheidung Macht haben / keine Macht haben codiert. Aber diese schlichte binäre Unterscheidung ist noch nicht spezifisch politisch, „damit allein ist [...] die Frage noch nicht beantwortet, wie Kommunikationen einander unter dem Vorzeichen von Politik kontaktieren. Dafür muss Macht in spezifischer Weise codiert, nämlich auf eine positive und 62 Im Strafgesetzbuch findet man entsprechend Formulierungen wie: „Wer einem Menschen unbefugt nachstellt, indem er beharrlich [...] ihn mit der Verletzung von Leben, körperlicher Unversehrtheit, Gesundheit oder Freiheit seiner selbst oder einer ihm nahe stehenden Person bedroht [...] und dadurch seine Lebensgestaltung schwerwiegend beeinträchtigt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft“ (§ 238 StGB). 63 Bei Luhmann lautet das entsprechende Argument, „daß die gesellschaftliche Evolution [...] zur Ausdifferenzierung funktionsspezifischer Sondercodes geführt hat, deren Benutzung dann sehr rasch eine Ausdifferenzierung entsprechender Funktionssysteme erzeugt“ (Luhmann (1986b) 18; vgl. auch Luhmann (1997a) 387 f.). Auf der Grundlage der durch das Machtmedium möglichen Spezialkommunikation wird folglich ein Spezialsystem unterschieden (vgl. auch Luhmann (2003a) 49; Fuhse (2005) 75), sodass „durch Ausdifferenzierung eines Spezialsystems [...] für Machterzeugung und -anwendung (politisches System) [...] die Chance des Vorkommens medienspezifischer Sonderprobleme [...] gesteigert und zugleich der routinemäßige Umgang mit ihnen erleichtert [wird.]“ (Luhmann (1975c) 225 f.; vgl. auch Luhmann (2000b) 204).

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eine negative Position der Überlegenheit bzw. Unterlegenheit aufgeteilt werden“ (Luhmann (2000a) 87 f.). Die Machtüberlegenheit muss organisiert werden. Deshalb bedarf das politische System einer spezifischeren Codierung, die „in der Frage [liegt], ob man die den Staatsämtern übertragene Macht ausübt oder ihr unterworfen ist“ (Luhmann (1997b) 184). Genauer gesagt: Politische Macht zeichnet sich in der modernen Gesellschaft dadurch aus, dass sie erstens legitime Macht sein muss (vgl. etwa Baraldi (1997d) 137; Luhmann (2000a) 47) und zweitens durch eine Ämter-, das heißt: Machthaberstruktur, organisiert werden muss (vgl. bspw. Luhmann (2003a) 98 ff.; Luhmann (1997b) 184 ff.). Diese beide Aspekte bilden die Themen der folgenden Abschnitte. Drittens gilt auch für den politischen Code das, was jeden Funktionscode auszeichnet: „Es muss [...] weitere Bedingungen geben, die festlegen, unter welchen Umständen die Zuordnung des positiven Wertes und unter welchen Umständen die Zuordnung des negativen Wertes richtig bzw. falsch ist. Wir wollen solche Bedingungen Programme nennen“ (Luhmann (1997a) 377). Ebenso, wie Preise in der Wirtschaft, Gesetze im Rechtssystem oder Theorien und Methoden in der Wissenschaft die Zuordnung von Zahlungen, Recht oder Wahrheit regulieren, finden sich auch politische Programme, die dies bisweilen gar im Namen tragen – etwa Regierungsprogramme, die den politischen Code dirigieren. Daran wird Kapitel II.4. anschließen. b) Politische Macht, Gewaltmonopol und Legitimität Macht ist nicht schlechthin gegeben. Sie wird nicht irgendwo gefunden. Man kann nicht einfach behaupten oder beanspruchen, Macht zu haben, und man kann auch „nicht unterstellen, daß die gesellschaftliche Entwicklung sich automatisch Macht [...] erzeugt“ (Luhmann (2003a) 60). Woher also kommt Macht? Worauf gründet sie sich? Die klassische Antwort lautet: auf Gewalt. Für die Klassiker war genau das der Ansatzpunkt, um den Weg zum Staat einzuschlagen. Der Staat gründet darauf, dass allen die Möglichkeit genommen wird, Gewalt einzusetzen. Er hat das zu garantieren, und dafür erhält er – und nur er – das Recht, selbst Gewalt einzusetzen. 64

64 Das Problem, dass selbst „der Stärkere nie stark genug [ist], immer Herr zu sein“ (Rousseau (1977) 9) und jeder jedem schaden kann, bringt Hobbes, Rousseau oder Kant zu der Forderung, dass alle dem Einsatz solcher Gewalt entsagen und sich dem Staat unterwerfen müssen, der dann den Frieden bewahrt: „Der Frieden verschafft [...] der Politik die Möglichkeit, die Macht in Beschlag zu nehmen und dies theoretisch zu untermauern und zu legitimieren [...]“ (Castillo (2004) 197).

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Vor diesem Hintergrund erhält die staatliche oder eben politische Gewalt ihr Gewicht. Staatsgewalt heißt, dass nur der Staat das Mittel der Gewalt einsetzen darf. Max Weber hat diesem Sachverhalt, indem er den modernen Staat durch dieses Mittel und nicht durch Zwecke definiert, den Leitbegriff gegeben: Gewaltmonopol. „Staat soll ein politischer Anstaltsbetrieb heißen, wenn und insoweit sein Verwaltungsstab erfolgreich das Monopol legitimen physischen Zwanges für die Durchführung seiner Ordnungen in Anspruch nimmt“ (Weber (1972) 29). 65

Politische Macht ist jene, die sich auf den rechtmäßigen Einsatz von Gewalt berufen kann – so die klassische Antwort. Für die Systemtheorie bringt das mehrere Probleme mit sich: Abgesehen davon, dass es dort um politische, weniger um staatliche Macht geht, ist erstens zu klären, wie Gewalt im Sozialgeschehen – das bekanntlich kommunikativ vollzogen wird – relevant werden kann. Zweitens ist zu besprechen, wie sich die Monopolisierung der Möglichkeit, Gewalt einzusetzen, durchführen lässt. Drittens ist zu schildern, wie dies gerechtfertigt und also von legitimer politischer Macht gesprochen werden kann. Luhmann setzt bei der Beantwortung dieser Fragen auf vertraute Weise ein: „Die primäre gesellschaftliche Machtquelle ist sicher immer: Kontrolle über sicher überlegene physische Gewalt“ (Luhmann (1981c) 124, vgl. auch Luhmann (2000a) 55).

Doch wie ist das vorstellbar? Einem Menschen kann man Gewalt androhen, man kann ihm damit drohen, ihn einzusperren, zu schlagen, ja in letzter Konsequenz zu töten – und dass es beim staatlichen Gewaltmonopol darauf hinaus läuft, hat Gerd Roellecke konsequent herausgearbeitet (vgl. Roellecke (2004) 68 f.). Aber gilt das auch für Kommunikationen? Diese können schlechterdings weder geschlagen noch eingesperrt werden. Zweifellos sieht die Systemtheorie in Kommunikationen die sozialen Bausteine (vgl. bspw. Luhmann (1984b) 192; Stichweh (1999a) 213). Aber das heißt nicht, dass sie (körperlichen) Menschen die Existenz abspricht. Menschen sind für den soziologischen Betrachter nicht einfach weg. Sie sind in der Umwelt des Sozialgeschehens zu suchen, und deshalb nicht im Blickfeld der Systemtheorie. Gleichwohl gibt es sie als Kopplung von organischen, physischen, psychischen, neurologischen Systemen. Als solche können sie sich natürlich Gewalt antun, auch wenn der Systemtheoretiker dann auf medizinische, biologische 65 Historisch evolutionär gesehen geht es folglich um die „unwahrscheinliche kulturelle Leistung [...] die Politik als Staat zu organisieren, im Staat ein Gewaltmonopol durchzusetzen und den Traum des Mittelalters zu verwirklichen, dauerhafte Zonen des Friedens zu schaffen“ (Roellecke (2004) 62).

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oder schlimmstenfalls theologische Probleme verweisen wird. Dessen ungeachtet kann jedoch im Rahmen der sozialen Operationen – also kommunikativ – auf diese Körperlichkeit Rücksicht und Bezug genommen werden: „Kein Kommunikationssystem kann ganz davon absehen, daß Menschen leiblich beteiligt sind“ (Luhmann (1982) 31), schreibt Luhmann und erklärt weiter, dass „die funktionale Spezialisierung einer Medien-Semantik [...] eine Mitsymbolisierung dieses Körperbezugs (erfordert)“ (ebd. 31). Diesen Sachverhalt, dass Körperlichkeit in (medialer) Kommunikation Beachtung findet, nennt er Symbiosis; 66 und er skizziert den Sinn zum Beispiel im Hinblick auf Liebe und Sexualität: „Sexualität gewinnt für die Liebe eine Basisfunktion, die vergleichbar ist der Funktion, die physischer Zwang für politische Macht hat“ (Luhmann (2008a) 43). Für auf Gewalt gründende Macht gilt insofern: Im Falle machtmedialer Kommunikation kann körperliches Leid kommunikativ angedroht werden. 67 Daher lässt sich die Frage der Deckung von Macht durch Verweis auf symbiotische Mechanismen lösen. Deshalb kann Luhmann behaupten: „Physische Gewalt ist dasjenige Drohmittel, das sich am besten zur Erzeugung des symbolisch generalisierten Kommunikationsmediums Macht [...] eignet“ (Luhmann (2000a) 55) – als kommunikativ vermittelte Androhung körperlichen Leides. Auch mit Blick auf die zweite Frage, die Konzentration der Möglichkeit des Gewalteinsatzes, finden sich bei Luhmann vertraute Aussagen. Er führt das Gewaltmonopol, respektive das Monopol auf Androhung negativer, gewaltsamer Sanktionen, ins Feld. Der Weg zur Politik verläuft über die „Kasernierung“ physischer Gewalt: „Politik [ist] [...] nur möglich, wenn sie zu ihrer Durchsetzung auf physische Gewalt zurückgreifen und Gegengewalt wirksam ausschließen [kann]“ (Luhmann (1981h) 154; vgl. auch Luhmann (1982) 149; Luhmann (2004c) 176; ferner Kieserling (2010) 450 f.). Die dritte Frage ist schließlich jene der Rechtfertigung. Die traditionelle Antwort lautet hierauf: Indem der Staat den Frieden garantiert und Ordnung schafft, steht es ihm allein zu, seine Macht mit Gewaltandrohung zu decken. Das Ordnungsproblem aber zeigt sich auch systemtheoretisch, und entsprechend findet sich hier eine – nun funktionale – Begründung. Zur Ermöglichung kollektiv bin66 Andernorts präzisiert Luhmann, dass mediale Kommunikation körperliche Aspekte und die „physisch-organische Präsenz von Kommunikationspartnern [beachtet]. Sie sind gegenwärtig als Systeme, die man sehen und hören, stoßen und streicheln kann [...]. In den Symbolstrukturen der wichtigsten Kommunikationsmedien wird diese Grundbedingung der Kommunikation aufgenommen“ (Luhmann (1977a) 144; vgl. Luhmann (1997a) 378; Luhmann (1974b) 262 ff.; Luhmann (1984b) 337 ff.). 67 Luhmann betont immer wieder, dass es beim Machtmedium nicht um den unmittelbaren körperlichen Zwang geht. „Physische Gewalt kann als Machtgrundlage nur dienen, wenn und solange sie nicht benutzt, sondern als bloße Möglichkeit präsent gehalten wird“ (Luhmann (1974b) 271).

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dender Entscheidungen muss die Politik auf Macht, auf gewaltgedeckte Macht, zurückgreifen können: „Ursprünglich entsteht die Legitimität des Politischen schon dadurch, daß man die Möglichkeit der Ausübung physischer Gewalt nicht auf sich beruhen lassen kann, sondern Gewalt zur Austreibung von Gewalt erforderlich ist“ (Luhmann (2000a) 122). 68

Der entscheidende Begriff an dieser Stelle ist Legitimität, und zwar die Legitimität dessen, der einzig über Gewalt gedeckte Macht disponieren kann. Die sicherlich populärste Abhandlung dieser Frage findet sich wiederum bei Max Weber. Er führt drei Varianten ins Feld, wie sich Herrschaft – Weber weist den Terminus Macht bekanntlich als soziologisch amorph zurück (vgl. dazu Weber (1972) 28 f.) – legitimieren lässt. Neben historisch-traditionellen und charakterlich-charismatischen Gründen sieht er drittens legale Gründe, die im Glauben an eine gesatzte Ordnung bestehen (vgl. dazu Weber (1988a) 475 ff.). Insofern kommt, in der letzten Variante, das Recht ins Spiel, und Weber spricht dann auch von legaler Herrschaft (vgl. Weber (1972) 124 f.). 69 Politische Macht muss auch für Luhmann legitime Macht sein, bedarf also der Rechtfertigung (vgl. Luhmann (2000a) 47; Baraldi (1997d) 137). Doch wie deutet die Systemtheorie Legitimität? Geht man davon aus, dass in der modernen Gesellschaft Spezialsysteme zur exklusiven Bearbeitung gesellschaftlicher Probleme unterschieden werden, stellt sich die Frage, was genau denn zu den jeweiligen Systemen gehört. Sicher ist, dass zum System die codegeführten Kommunikationen – im Falle des politischen Systems also die Kommunikationen im Medium der politischen Macht – gehören. Aber wie lässt sich dies als Einheit beschreiben? Wie ist es möglich, zwischen der Einheit der zugehörigen Operationen und dem Rest zu diskriminieren? Und wie ist es möglich, dass Systeme unter diesen Umständen die „unbeschränkte Kontingenz der Welt – alles könnte anders sein – in sinnvolle Negations- und Bestimmungsmöglichkeiten, in strukturierte Kontingenzen transformieren“ (Luhmann (1978b) 63), die sie autonom bearbeiten können? Hierzu bedarf es einer Einrichtung, die es ermöglicht, „die operative Einheit des Duals zu begründen und mit hinreichend instruktiven Prämissen zu 68 Klaus Holz ergänzt in diesem Sinne: „Die Fähigkeit, kollektiv verbindliche Entscheidungen durchzusetzen, kann man mit dem Begriff der Staatssouveränität bezeichnen. Deshalb kann sich die Politik nur funktional ausdifferenzieren, wenn es ihr gelingt, ein Gewaltmonopol durchzusetzen und den Rest der Gesellschaft auf zivile Mittel der Interessenverfolgung [...] zu verpflichten“ (Holz (2003) 39). 69 Diese rechtliche Bindung ist keine Erfindung Webers. So erklärt auch Rousseau, dass Staatsbildung, also der Aufbau einer politischen Ordnung in der Gesellschaft, gerade durch die „[transformation] de force en droit et de l’obéissance en devoir“ (Rousseau (1999) 13) zustande kommt. Politische Macht heißt also nicht übermächtige Stärke, sondern staatliche Übermacht bei rechtlicher Bindung.

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versehen“ (Luhmann (1977a) 201). Solche Einrichtungen heißen bei Luhmann Kontingenzformeln. Im Falle des politischen Systems lautet diese Formel: „Legitimität“, respektive genauer: „das jeweilige Prinzip politischer Legitimität“ (ebd. 82). Diese politischen Legitimitätsprinzipien geben an, wann etwas ein politisches Problem, eine politisch relevante Kommunikation, mithin: ein Element des politischen Systems ist, und sie regulieren gleichsam, wann Macht-haben-Kommunikationen und die entsprechend als bindend kommunizierten Entscheidungen gerechtfertigt sind. Ähnliches findet sich im Rechtssystem mit der Kontingenzformel Gerechtigkeit (vgl. dazu Kapitel II.5.) oder im Erziehungssystem, wo die Formel Bildung angibt, „was der Mensch sein bzw. werden soll“ (Luhmann (2002) 186; vgl. ferner Luhmann (1993a) 214 ff.; Luhmann (1977a) 126 ff.). Auf dem Feld der Politik fungierte traditionell das Gemeinwohl als derartige Kontingenzformel, später wird Legitimität in Wertbeziehungen, zum Beispiel Freiheit, Frieden oder soziale Gerechtigkeit, verortet und in der modernen Gesellschaft schließlich prozedural verstanden (vgl. bspw. Luhmann (2000a) 120 ff.; Luhmann (2002) 185). Das hat zur Folge, dass legitime, sich auf Macht berufende, kollektive Bindungskraft beanspruchende Entscheidungen zunächst mit dem Verweis auf das Volkswohl, auf das bonum commune, auskamen (vgl. Luhmann (2000a) 120). Das korrespondiert mit den Aussagen des ersten Kapitels, in welchem mit Blick auf die Policeystaatlichkeit erklärt wurde, dass und wie politisch-administrativ auf umfassende Weise reguliert, eingegriffen und angeordnet wurde – und, das wird jetzt deutlich, eben auch durfte. In der Moderne hingegen ist ein anderes Legitimationsprinzip an diese Stelle getreten: „Im Politiksystem [greift man] zur Umsetzung der Kontingenzformel [...] auf die Idee eines fairen, nicht im Ergebnis durch Machteinsatz schon vorbestimmten Verfahrens zurück“ (ebd. 124). Die Rechtfertigung für bindende Entscheidungen wird also nicht mehr a priori, beispielsweise durch Verweis auf das allgemeine Wohlergehen, gestiftet. Stattdessen gilt eine Bindung beanspruchende Entscheidung a posteriori als legitim, wenn sie im Rahmen eines durch Regeln orientierten Verfahrens angefertigt wurde – zum Beispiel im Rahmen von politischen Wahlen, Gesetzgebungs- oder Verwaltungsverfahren (vgl. Luhmann (1983b); Kapitel II.5.; Kapitel III.2.) Bemerkenswert daran ist allerdings, dass die rechtlichen Regeln nicht vom politischen System selbst, sondern von einem ausdifferenzierten Rechtssystem verwaltet werden; und hier tritt folglich das Recht zur Politik: Geht man davon aus – und in der modernen, demokratischen Gesellschaft ist das ja der Fall –, dass Gesetze, also die eben genannten normativen Bestimmungen, politisch gesetzt werden, lässt sich in den Worten Luhmanns hierbei von einer „rechtsförmige[n] Selbstlimitierung der politischen Gewalten“ (Luhmann (2003b) 158) sprechen. Für Luhmann bedeutet das, dass politische Macht einer weiteren, einer sogenannten Zweicodierung unterworfen wird, die vom Rechtssystem reguliert wird: die Unterscheidung recht / unrecht (vgl. Luhmann (2003a) 34, 49; Luhmann

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(1975c) 224 f.; Luhmann (1993a) 426 f.). Politische Macht wird in diesem Sinne als Rechtsmacht beschrieben, und der vertraute Begriff für diese Konstruktion ist Rechtsstaat. Traditionell wird damit beispielsweise die rechtliche Bindung der Verwaltung, also jener Einrichtung, die ja die politischen Entscheidungen um- und durchzusetzen hat, durch Gesetzesvorrang und -vorbehalt (vgl. Avenarius (2001) 21 f.) zum Ausdruck gebracht. Auch die Systemtheorie sieht in der Rechtsstaatlichkeit jene Formel, die eine spezifische Verbindung von Politik und Recht zum Ausdruck bringt (vgl. Kapitel II.5.). Mit „Staat“ und „Verwaltung“ sind dabei zugleich jene Begriffe angesprochen, die den Blick auf den zweiten, der oben als wesentlich benannten Aspekte richten: auf die Organisation von Macht. Schließlich geht es bei den eben besprochenen Punkten weniger um das politische, sondern um das staatliche Gewaltmonopol (vgl. bspw. Ipsen (2001) 4). Letztlich werden bindende Entscheidung nicht politisch, sondern administrativ umgesetzt. Letztlich geht es um – wie auch immer man das nennen mag – Einrichtungen, Institutionen oder Organe, die die politische Funktionserfüllung erst wirksam werden lassen. Der systemtheoretische Begriff für diese Einrichtungen lautet Organisation. c) Politische Organisationen Organisationen sind für Luhmann spezifische Systeme. Zum einen sind sie Entscheidungssysteme (vgl. Kapitel III.2.), zum anderen sind sie Mitgliedersysteme (vgl. Kapitel III.3.). Beides ist an dieser Stelle bedeutsam für die Organisation politischer Macht. Diese wird nämlich nicht nur, wie eben geschildert, vermittels des Rechtscodes überformt, sie muss auch auf eine andere Weise spezifiziert werden: namentlich mithilfe der Unterscheidung Amtsmacht / keine Amtsmacht (vgl. Luhmann (1993a) 436; Baraldi (1997d) 136). Das ist auch jenseits der Systemtheorie nicht unvertraut, denn auch dort ist die Organisation der Staatsmacht ein Thema – besonders deutlich am Beispiel von Armee und Polizei (vgl. Kapitel II.1.). Doch bereits der Blick auf Ministerien und Behörden zeigt, wie Macht organisiert wird. Luhmann argumentiert in diesem Sinne wie folgt: „Die Ausdifferenzierung eines machtbasierten [...] politischen Systems [...] geschieht [...] durch die Einrichtung von politischen Ämtern“ (Luhmann (2000a) 73),

und Ämter sind in der modernen Gesellschaft nichts anderes als Stellen in Organisationen (vgl. Kapitel III.4.). Deshalb geht es auch in der Systemtheorie um die „durch Staatsämter dirigierte politische Macht“ (ebd. 58). In der modernen Gesellschaft und entsprechend im modernen politischen System sind Ämter Symbole für politische Macht. Wenn ein Amtsinhaber ent-

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II. Verwaltung im politischen System

scheidet, bedarf es weder körperlicher Übermacht noch einer ausführlichen Diskussion darüber, wer wem welche Sanktionen androhen kann. 70 Stattdessen wird eine eindrucksvolle Zweiseitigkeit deutlich: Auf der einen Seite steht derjenige, der ein Amt innehat – und dieser hat Macht. Auf der anderen Seite steht derjenige ohne Amt – folglich ohne Macht. Insofern wird hier „die Codierung [...] durch einen Bezug auf Organisationen [...] ersetzt“ (Baraldi (1997d) 136), und der Weg vom Amt zum „Be-Amt-en“ ist dann nur noch ein kurzer. Hier also können die Verwaltungsorganisationen ins Spiel kommen, die – wie Kapitel III.3. besprechen wird – Ämter in Form von Organisationsstellen bereit halten. Dass Organisationsmitglieder zu Inhabern von Amtsstellen werden, ist jedoch nur die eine von zwei Seiten. Die andere Seite betont die Eigenart von Organisationen, Entscheidungssysteme zu sein – und das ist für Funktionssysteme von elementarer Bedeutung: Grundsätzlich kommen Funktionssysteme in der modernen Gesellschaft kaum mehr ohne Organisationen aus. Vielmehr ist „die Gesellschaft in all ihren Funktionssystemen [...] auf die Bildung von Organisationssystemen angewiesen“ (Luhmann (1981f) 455; vgl. auch Luhmann (2000b) 226). Wie sollte das Wirtschaftsleben ohne Banken und Betriebe funktionieren? Wie sollte das Bildungssystem seine Funktion erfüllen, wenn es keine Schulen gäbe? Und auch Kirchen, Universitäten oder Gerichte sind Beispiele für bedeutsame Organisationen innerhalb der Gesellschaft. Gleiches gilt für das politische System, und hier zeigt sich die Bedeutung der Entscheidungsorganisation. Während politische Kommunikation alle Kommunikationen umfasst, die sowohl Meinungen und Interessen zum Ausdruck bringen, die über Kandidaten und Programme diskutieren und eben auch Entscheidungen treffen, ist letzteres eine Domäne der Organisation. Kurz gesagt: Das politische System braucht Einrichtungen, die tatsächlich bindend entscheiden. Das ist auch alltagssprachlich verständlich, denn trotz aller Parteitage, trotz aller massenmedialen Diskussionen braucht es ein Parlament oder eine Behörde, um letztlich ein Gesetz, eine Rechtsverordnung oder einen Verwaltungsakt erlassen zu können. Es braucht, kurz gesagt: Organisationen. Für das politische System im speziellen heißt das, dass „die Organisation der politisch-administrativen Gewalt eine Zentralisierung des Reduktionsprozesses [gemeint ist hier die elementare Funktion sozialer Systeme, namentlich: die Reduktion von Komplexität (P.M.)] [bewirkt], der auf ein Fällen verbindlicher Entscheidungen hinausläuft. Sowohl in der Staatsbürokratie vorgelagerten Prozessen politischer Meinungsformung, Konsensbildung und Interessenartikulation als auch in der bürokratischen Entscheidungstätigkeit ist eine organisierte und dadurch verstärkte Selektivität am Werke, die auf Entscheidungen hinführt, 70

„Ämter sind demnach eine andere, im Vergleich zum Kampf oder zur bloßen Demonstration von Stärke funktional äquivalente Form des Erscheinens von Macht“ (Luhmann (2000a) 91).

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welche sich nicht von selbst verstehen, trotzdem aber mit dem Siegel legitimer Verbindlichkeit ausgestattet werden. Notfalls werden sie mit Zwang durchgesetzt.“ (Luhmann (2000d) 69 f.). Die für das politische System relevanten Organisationen sind in erster Linie Verwaltungen. Verwaltungen fertigen Entscheidungen unter Verweis auf politische Macht an, setzen sie um und durch. Die Politik als Funktionssystem und Macht als symbolisch generalisiertes Kommunikationsmedium geben dafür zwar den Sinnhorizont vor, aber Verwaltungsorganisationen entscheiden. 71 Das führt zum letzten Punkt dieses Abschnitts: Festgestellt wurde bereits, dass Funktionssysteme als geschlossene Sozialsysteme auf ihr Medium, auf ihren Code verwiesen sind. Organisationen sind demgegenüber nicht eindeutig verpflichtet. Organisationen lassen sich zwar einerseits durch bestimmte primäre Orientierungen beschreiben (vgl. Luhmann (1981f)453; Bora (2003) 206), beispielsweise wenn Gerichte vornehmlich rechtlich, Parteien vornehmlich politisch referieren, oder Universitäten an Wahrheit orientiert sind. Aber das bedeutet nicht Ausschließlichkeit, denn „[offenbar] können Funktionssysteme sich [...] in Organisationen einnisten – und zwar mehrere Funktionssysteme in ein und derselben Organisation“ (Luhmann (2000a) 398). Das ist das Einfallstor für das Recht, das ist der Punkt, an dem sich dann klären lässt, weshalb politische Macht durch das Recht zweitcodiert werden kann. Verwaltungsorganisationen entscheiden, wenn sie zur politischen Funktionserfüllung beitragen, nicht willkürlich, wahllos oder nach reinen Machtaspekten, sondern auf der Grundlage ihrer eigenen Entscheidungsprämissen (vgl. dazu Kapitel II.1.). Dort allerdings geht es nicht allein um politische Macht: „Aller organisationstechnischen Kritik vorausliegend ist der entscheidende Punkt: daß nur die Kommunikationsmedien Recht und Geld den Aufbau von Großorganisationen ermöglichen“ (Luhmann (1981g) 105); und für die Verwaltung heißt das, dass durchaus rechtliche oder ökonomisch-finanzielle Aspekte relevant sind (vgl. dazu auch Edeling (2006) 238). Rechtliche Rahmenbedingungen – oben wurde bereits auf die Grundsätze des Gesetzesvorrangs und -vorbehalts verwiesen – wirken auf diesem Wege entscheidungsorientierend. Allgemein gesprochen heißt das: Das Rechtssystem hält Prämissen für politisch-administratives Entscheiden vor – und es obliegt dann der jeweiligen Behörde, nicht nur die politischen, sondern zugleich die rechtlichen Aspekte zu beachten und entsprechend zu entscheiden. 72 71 Ferner finden sich – wie unten weiter besprochen wird – Parteien und Parlamente, wobei die Klassifikation der Parlamente systemtheoretisch nicht immer klar ist. Auch Gerichte verursachen in diesem Kontext einige Schwierigkeiten, die später zu klären sind. 72 Dies gilt auch für ökonomische Determinanten, etwa für die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (vgl. Ryffel (1965) 265 f.; Hüttl (1965) 282 ff.), die jedoch

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II. Verwaltung im politischen System

Der systemtheoretische Fachbegriff für eine so gelagerte „Verbindung“ unterschiedlicher Funktionsaspekte lautet: Kopplung, und bei Tania Lieckweg findet sich eine detaillierte Erklärung, wie solche Kopplungen über Organisationen vermittelt werden (vgl. Lieckweg (2001) 278 ff.; Kapitel III.9.). Verwaltungen jedenfalls können auf diese Weise politisch Gewolltes, rechtlich Erlaubtes und wirtschaftlich Mögliches zusammenbringen – und der dritte Teil wird dies mit Blick auf Verwaltungsorganisationen weiter ausführen. d) Politisches System, Staat und Gesellschaft „Politik ist ein gesellschaftliches Phänomen“ (Luhmann (1981g) 19). Diese Feststellung Luhmanns scheint nach dem eben Gesagten wesentlich klarer. Aber allein das ist noch kein Argument dafür, die wesentlich vertrauteren und intuitiv verständlicheren klassischen Positionen zu verlassen, um sich auf den wesentlich komplizierteren Standpunkt der Systemtheorie zu stellen. Welchen Vorteil also bringt diese Perspektive mit sich? Welche Konsequenzen hat es, Politik so zu verstehen? Warum zum Beispiel spricht Luhmann doch wieder von Macht, nachdem Max Weber diesen Begriff als „soziologisch amorph“ zurückgewiesen und für die politische Soziologie stattdessen den Begriff der Herrschaft geprägt hat (vgl. Weber (1972) 28 f.)? Warum wählt er eine derart komplizierte Machtdefinition, wenn er dann doch auf die Deckung durch legitime physische Gewaltsamkeit verweist? Warum spricht er – wenn er doch einsieht, dass es ohne Gewaltmonopol nicht geht – nicht einfach vom Staat? Und warum macht er einen Unterschied zwischen Recht und Politik, wenn er doch eine gewisse Funktionssynthese sieht (vgl. Luhmann (1993a) 153) und die optischen Schwierigkeiten, die Trennung zu erkennen, eingesteht (vgl. ebd. 428)? Der grundlegende Vorzug besteht darin, dass bestimmte Unterscheidungen bewusst werden, die oftmals nicht (mehr) gesehen werden und deshalb die Auseinandersetzung mit Politik und Verwaltung in der Gesellschaft erschweren. Konkret wurden oben drei Differenzen betont: erstens die Unterscheidung von Organisation einerseits und der Gesellschaft und ihren Funktionsbereichen andererseits. Das war im vorigen Abschnitt relevant, als es um die Rolle von Verwaltungsorganisationen im politischen System ging. Zweitens wurde auf die Unterschiede der Funktionssysteme untereinander hingewiesen, was beispielsweise mit Blick auf die Trennung von Recht und Politik besprochen wurde. Die nicht als „Druck von Märkten“, sondern wiederum in Rechtsform an die Verwaltung adressiert werden. Beides ist keineswegs verwaltungsspezifisch: „Das Rechtssystem [...] beteiligt sich an wohl jeder Organisation, auch wenn diese speziell auf ein bestimmtes Funktionssystem ausgerichtet ist [...]. Dasselbe gilt für das Wirtschaftssystem, wo immer Mitglieder in Geld entlohnt werden müssen“ (Luhmann (2000a) 398). Im dritten Teil wird dies in Gestalt der organisationalen Multireferentialität wiederkehren.

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dritte Unterscheidung, die Differenz von Gesellschaft und politischem System aber ist es, die an dieser Stelle von zentraler Bedeutung ist: Die systemtheoretische Perspektive geht davon aus, dass in der Gesellschaft bestimmte Probleme zwingend zu lösen sind – zum Beispiel die Schaffung von Möglichkeiten, bindende Entscheidungen zu fällen. Derartige Probleme werden ausdifferenzierten Sozialsystemen zur Bearbeitung überantwortet – beispielsweise dem politischen System. Dieses jedoch – und das ist der entscheidende Bruch mit der Tradition Alteuropas – wird seinerseits in die Reihe der ungleichartigen aber gleichrangigen gesellschaftlichen Teilsysteme eingegliedert. Dadurch wird der Politik, dem Politischen oder – im alteuropäischen Verständnis – dem Staat die traditionelle Höherstellung abgesprochen: Die Trennung und Gegenüberstellung von Staat und Gesellschaft war für das europäische politische Denken von zentraler Bedeutung – und ist es noch: „Die These der Trennung von Staat und Gesellschaft [lebt] unerkannt in unserem Rechtsstaatsbegriff fort. Seinen eigentümlich unpolitischen Charakter verdankt er vor allem dem Umstand, daß die Gesellschaft in Abtrennung vom Staat nicht mehr als politisches Gemeinwesen (societas civilis) gesehen wurde, andererseits aber auch noch keine überzeugende soziologische Konzeption vorhanden war, die Funktion und Grenzen des politischen Systems in der Gesellschaft hätte deutlich machen können. So blieb der Gesellschaft nur ein Angstkomplex vor der Politik: Sie mußte dem Staat überlassen und alsdann von außen gedrosselt werden“ (Luhmann (1999b) 29). Kurz gesagt: Weiterhin werden Staat und Gesellschaft einander gegenüber gestellt und der Staatsbegriff entsprechend ausgeformt – etwa als an Menschen- und Bürgerrechte gebundener Rechtsstaat. Mehr oder weniger deutlich lebt bisweilen auch die klassische Höherstellung des Staates respektive der Politik gegenüber der Gesellschaft fort. Der Staat gilt traditionell als Kopf oder Seele der Gesellschaft, als Zentrum oder Spitze (vgl. Luhmann (2004c) 167), und man räumt entsprechend „dem Funktionsprimat der Politik einen zentralen Stellenwert ein“ (Luhmann (1978b) 85). Die Systemtheorie beobachtet anders. Zunächst will Luhmann – aus Gründen, die im folgenden Kapitel geklärt werden – „nicht vom Staat sprechen [...]. Ich spreche vom politischen System“ (Luhmann (1969a) 46). Dieses begreift er „nur noch“ als eines unter verschiedenen, gleichrangigen gesellschaftlichen Teilsystemen. 73 Das lässt natürlich auch die Unterscheidung von Staat und Gesellschaft leer laufen. 73 Dass das natürlich Konsequenzen für die Frage der politischen oder staatlichen Steuerungskompetenz hat, liegt auf der Hand. Luhmann erklärt dazu: „Die Frage nach der gesellschaftlichen Wirkungskompetenz von Politik ist [...] viel zu einfach gestellt. Daß Politik sich auswirkt, kann ebensowenig bestritten werden, wie: daß es ihr nicht gelingt, Systemzustände [...] in der gewünschten Richtung zu determinieren“ (Luhmann (2000a) 110; vgl. Kapitel III.9.).

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II. Verwaltung im politischen System

Anders als im Falle der Unterscheidung von Politik und Wirtschaft auf der Funktionssystemebene oder von Unternehmen und Gerichten auf der Organisationsebene geht es bei einer angenommenen Differenz von Gesellschaft und Staat um zwei völlig unterschiedene Sachverhalte: „So verständlich, rückblickend gesehen, die historische Funktion der Leitdifferenz von Staat und Gesellschaft [...] ist: sie kollidiert mit heutigem soziologischen Sprachgebrauch, und wirkt deshalb eigentümlich disbalanciert. Das, was offensichtlich gemeint war, wird heute als politisches System und als Wirtschaftssystem bezeichnet [...]. Was ‚Staat‘ genannt wird, ist dann allenfalls eine vereinfachende, focussierende Selbstbezeichnung des politischen Systems. Die Semantik von ‚Staat‘ ist in diesem Sinne geschrumpft. Umgekehrt ist die Semantik von Gesellschaft expandiert. [...] Dann wirkt es allerdings seltsam, Staat und Gesellschaft zu unterscheiden – etwa so, als ob man Hausfrauen und Menschen unterscheiden würde“ (Luhmann (1987c) 75).

Deshalb hat es der systemtheoretische Beobachter nicht mehr mit einer politischen Gesellschaft zu tun: 74 „Die Politik ist damit entzaubert, weil sie nicht mehr als die hierarchische Spitze der Gesellschaft gelten kann, sondern bloß noch als ein Teilsystem unter vielen“ (Reese-Schäfer (2001) 92). 75 Doch was springt nun für die Beobachtung der Verwaltung dabei heraus? Ist sie nun politische Verwaltung? Sofern mit Verwaltung jener Komplex an Organisationen gemeint ist, von dem im ersten Kapitel die Rede war, und sofern das Adjektiv „politisch“ bedeutet, dass diese Organisationen Teil des politischen Systems sind, ist der Begriff „politische Verwaltung“ unangebracht. Organisationen sind autonome, zwar multireferentielle, aber eigenlogische Systeme. Sie sind nicht Bestandteil von Funktionssystemen (vgl. dazu Kapitel II.4.). 76

74 Anders gesagt: Sofern man Funktionssysteme als jeweils spezifische Perspektiven auf die Gesellschaft begreift (vgl. bspw. Tacke (2001) 141; Türk (1995) 171), hat man es mit einer politischen, aber zugleich auch rechtlichen, wissenschaftlichen oder religiösen Gesellschaft zu tun. 75 „Dass dies ein Affront nicht nur gegen das Leitbild der politisch gesteuerten ‚Staatsgesellschaft‘, sondern auch gegen das Selbstverständnis der Politikwissenschaft als eigenständiger Disziplin ist, die sich nicht ‚bloß zur Ausstülpung der Soziologie verengen‘ lassen will, liegt“, wie Stefan Lange betont, „auf der Hand“ (Lange (2003) 24). 76 Hier zeigt sich erneut die im letzten Kapitel aufgezeigte Differenz zwischen der modernen Gesellschaft und ihren (antiken) Vorformen. Natürlich gab es auch beispielsweise im antiken Rom Ämter. Diese waren jedoch nicht als Organisationsstellen ausgestaltet, sondern qua Reichtum, persönlichen Ansehens oder Wahl – und vor allem: auf Zeit – vergebene Machtstellungen von Personen. Und das stützt erneut die Behauptung, dass dort keinesfalls von öffentlicher Verwaltung gesprochen kann. Organisierte Ämterstrukturen – und damit eben auch die Organisation politischer Macht – sind ein modernes Phänomen.

3. Verwaltungsstaat und Staatsverwaltung

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Aber natürlich lassen sich Organisationen bestimmten Funktionssystemen dergestalt zuordnen, als sie dort ihre primäre Orientierung haben (vgl. etwa Luhmann (2002) 166). Dann passt der Begriff „politische Verwaltung“. Er passt dort, wo Verwaltungsorganisationen ihre Primärorientierungen im politischen System haben und für die politische Funktionserfüllung wesentlich sind. Eine Frage allerdings drängt sich nach dem eben Gesagten umso stärker auf: Was ist mit dem Staat? Ist der Staat nicht jene organisierte Entscheidungs- und Wirkungseinheit (vgl. Heller (1992) 339 ff.; Luhmann (2000d) 69?), die das Politische umsetzt? Ist es nicht der Staat, der das politische Organ (in) der Gesellschaft darstellt (vgl. etwa Gerhardt (1995) 52)? Und wie gestaltet sich dann das Verhältnis von Verwaltung und Staat? Meint Luhmann mit Verwaltung etwa den Staat? Mit diesen Fragen ist die Aufgabenstellung des nächsten Kapitels bereits formuliert.

3. Verwaltungsstaat und Staatsverwaltung Wer von der Verwaltung spricht, kommt um einen Begriff nicht herum: um den Begriff des Staates. Dieser ist gleichsam der entscheidende Fluchtpunkt, um die Verwaltung zu thematisieren – und umgekehrt ist der moderne Staat eindeutig ein Verwaltungsstaat. „Er ist [...] auf Vollzugsapparate, eben auf die öffentliche Verwaltung angewiesen“ (König (1997b) 20). Doch was genau ist in diesen Kontexten gemeint, wenn „Staat“ gesagt wird? „Staat“ ist in erster Linie wohl einer der zentralen, elementaren gesellschaftsphilosophischen und -wissenschaftlichen Begriffe. Johann Gottlieb Fichte stellte in seiner zehnten Vorlesung über die „Grundzüge des gegenwärtigen Zeitalters“ bereits 1804 fest: „Ueber nichts ist, ganz besonders in der Zeit-Epoche, die wir durchlebt, mehr geschrieben, gelesen und gesprochen worden, als über den Staat“ (Fichte (1806) 312).

Entsprechend ist der Sinn, der im Begriff „Staat“ steckt, äußerst vielgestaltig. Grundsätzlich kann der Staat „als eine epochenübergreifende, universale, in ihrem Geltungsanspruch weder räumlich noch zeitlich begrenzte Ordnungskonzeption verstanden werden, deren Leistungen und Attribute unabhängig von Raum und Zeit begrifflich-definitorisch zu fassen sind, während sich die Strukturmerkmale und Organisationselemente [...] im Verlauf der Geschichte verändern können“ (Münkler (1998) Sp. 1) – Herfried Münkler spricht hierbei von der transhistorischen Staatsvorstellung. 77 Zugleich findet man einen engeren Staatsbegriff, 77 Auch Werner Conze schreibt, dass „die Anwendung des Terminus ‚Staat‘ auf alle Kulturen und Perioden der Weltgeschichte [...], wenn sie bewußt gemacht und metho-

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II. Verwaltung im politischen System

der eine durch Ämterordnung, Besteuerung oder Territorialität ausgezeichnete politische Ordnung meint: den Staat der Neuzeit, den (europäisch-)modernen Staat als besondere politische Form (vgl. Hintze / Oestreich (1970) 470). Insofern Luhmanns Soziologie in erster Linie eine Soziologie der modernen Gesellschaft ist, scheint es angebracht, sich eher mit dem zweitgenannten Staatsbegriff auseinanderzusetzen – nicht zuletzt auch deshalb, weil die systemtheoretischen Rahmenbedingungen, innerhalb derer nach dem Staat zu fragen ist (funktionale Differenzierung, Ausdifferenzierung eines politischen Systems, Organisationsbildung, politische Macht als Medium), auf einen neuzeitlichen Zugang verweisen (vgl. dazu insbes. Luhmann (1995d) 102). Aber auch wenn man den Staatsbegriff derart einengt, ist schwerlich eine eindeutige Definition zu finden: In Erinnerung an Carl Schmitt kann man deshalb fragen: Ist Staat eine teleologische Idee oder eine manifeste Organisation? Ist er maschinenartiger Apparat oder lebendiger Organismus? Ist er Nation, Region oder Korporation? Ist er juristische Person, Anstalt oder Körperschaft? Ist er Verwaltung, oder hat er Verwaltung? 78 All das beschäftigt die Staats(-rechts-)lehre und die Gesellschaftsphilosophie, die politische Theorie und die Soziologie. Überall findet man verschiedene Antworten: So wird (politikwissenschaftlich) vom Staat als Institution oder als Institutionengefüge gesprochen (vgl. Schultze (2001) 467), wird der Staat (philosophisch) etwa als Organ einer über sich selbst bestimmenden Gesellschaft von Menschen gedeutet (vgl. Gerhardt (1995) 52), wird (rechtswissenschaftlich) eine juristische Person angenommen (vgl. Ipsen (2001) 5) oder (soziologisch) ein Verband mit eigener Ordnung und Durchsetzungsapparat gesehen (vgl. Weber (1972) 29). Zudem hat sich die Ausgestaltung von Staatlichkeit – und damit auch der Sinn des Begriffes – immer wieder gewandelt; Luhmann spricht von „Metamorphosen des Staates“ (Luhmann (1995d) 101 ff.). Dies alles ist zu bedenken, wenn im Folgenden gefragt wird, wie sich die Systemtheorie zum Staat positioniert.

disch im Hinblick auf ihren (Vergleichs-)Wert sowie auf ihre eingeschränkte Aussagekraft gerechtfertigt wird, vertreten werden [kann]. In einem weiten, kulturanthropologisch begründbaren Sinne hat es in der Geschichte keine menschliche Existenz ohne sanktionierte, dem Zusammenleben im Inneren und dem Schutz nach Außen dienende Ordnung kleinerer oder größerer Einheiten gegeben. Es ist eine Sache definitorischen Übereinkommens, ob dafür [...] das Wort ‚Staat‘ als formalisierter Allgemeinbegriff benutzt werden soll“ (Conze (1990) 5 f.; vgl. dazu auch Arendt (1993) 36 f.). 78 Carl Schmitt erklärt in seiner Erörterung zum „Begriff des Politischen“: „Wir dürfen es dahingestellt sein lassen, was der Staat seinem Wesen nach ist, eine Maschine oder ein Organismus, eine Person oder eine Einrichtung, eine Gesellschaft oder eine Gemeinschaft, ein Betrieb oder ein Bienenstock, oder vielleicht gar eine ‚Verfahrensgrundreihe‘ “ (Schmitt (2002) 20).

3. Verwaltungsstaat und Staatsverwaltung

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Auf den ersten Blick scheint Luhmann in seiner Theorie keinen rechten Platz für den Staat zu finden. Der Begriff taucht zwar in zahleichen frühen wie späten Werken immer wieder auf. Allerdings gibt „Luhmann [...] bezüglich des Staatlichen widersprüchliche Auskünfte“ (Nassehi (2002b) 42; vgl. auch Beyme (2002) 135). Um die systemtheoretischen Auskünfte zum Staatsbegriff genauer untersuchen zu können, bedarf es zunächst einiger orientierender Anhaltspunkte. Hilfreich ist dabei jene Disziplin, die den Staat ins Zentrum ihres Interesses gerückt hat: die Staatslehre. In der ihr von Georg Jellinek gegebenen Prägung 79 setzt diese damit an, verschiedene Zugänge zum Staat zu systematisieren. Jellinek unterscheidet zwischen einer juristischen und einer sozialen Staatslehre (vgl. Jellinek (1960) 11) und entwickelt von dort aus verschiedene Perspektiven auf den Staat. 80 Das scheint als Bezugspunkt für eine systemtheoretische Betrachtung hilfreich – aus folgenden Gründen: Bereits die systemtheoretische Ausgangsposition, die moderne Gesellschaft und alles Soziale darin – insbesondere: verschiedene Beobachter – zu beobachten, legt es nahe, den Staat im Kontext einzelner Systeme zu betrachten. Luhmann stellt deshalb – gleichsam analog – die „Frage, wessen Beobachtungsinstrumente man beobachten will: die des politischen Systems oder die des Rechtssystems“ (Luhmann (1990i) 301). Zudem folgert er: „Jede theoretische Verwendung des Begriffs muss [...] von sich her bestimmen, was sie unter ‚Staat‘ verstanden wissen will“ (Luhmann (1995d) 103). Er selbst schlägt hierbei jenen Weg ein, den seine Systemtheorie mit ihren Grundannahmen nahelegt: „Wir ziehen es [...] vor, von der gesellschaftlichen Funktion politischen (kollektiv bindenden) Entscheidens auszugehen und von Staat nur zu sprechen, wenn dieser Begriff zur Selbstbezeichnung einer politischen Ordnung tatsächlich gebraucht wird“ (Luhmann (2000a) 190).

Luhmann orientiert sich folglich weder an philosophischen Ideen, noch an manifesten Zwecken, wesensmäßigen Bestimmungen oder normativen Forderungen, 79

Das Interesse der Staatslehre selbst hat sich im Zeitverlauf allerdings nach und nach von einem breit angelegten Zugang etwa bei Jellinek (vgl. Jellinek (1960) 9) rasch zu einer „rein normativ argumentierende Staatsrechtslehre“ (Jann (2001) 62) gewandelt. 80 Letzteres deutet Alfons Bora auch als politikwissenschaftliche Perspektive (vgl. Bora (2003) 194); Jellinek aber spricht nicht von Politik. Die Staatslehre gilt ihm in beiden Dimensionen als erklärende Disziplin, die Politologie hingegen ist eine normative und teleologische, praktische Disziplin. Das „Politische“ selbst, das man – wie etwa Schmitt betont hat – in Differenz zum Staatlichen sehen kann (oder soll): „Im allgemeinen wird ‚Politisch‘ in irgendeiner Weise mit ‚Staatlich‘ gleichgesetzt oder wenigstens auf den Staat bezogen. Der Staat erscheint dann als etwas Politisches, das Politische aber als etwas Staatliches – offenbar ein unbefriedigender Zirkel“ (Schmitt (2002) 21; vgl. dazu auch Luhmann (2010) 45), spielt in der traditionellen deutschen Staatslehre weniger eine Rolle.

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II. Verwaltung im politischen System

sondern wählt einen funktionalen Ausgangspunkt: die politische Funktion der Ermöglichung und der Herstellung kollektiv bindender Entscheidungen – und darauf muss der Staatsbegriff bezogen werden (vgl. dazu Luhmann (1995d) 103). Luhmann konzipiert eine Soziologie des politischen Systems (vgl. Luhmann (1968b)), keine Staatslehre. 81 Für den „Staat“ sieht er vielmehr, wie gesagt, eine semantische Rolle als Name, als Identifikations- und sinnhafte und -stiftende Beschreibungsformel vor. Allerdings gibt Luhmann in der Frage, was genau eigentlich der Name „Staat“ enthält, welcher Sinn also in dieser Bezeichnung steckt, nicht immer klare Auskünfte: Sowohl der Staatsbegriff selbst als auch Komposita wie Staatsorganisation, Rechtsstaat, Staatsbürokratie oder staatliche Verwaltung werden vielmehr auf facettenreiche, inkonsequente und bisweilen inkonsistente Weise gebraucht: als Staatsorganisation, als strukturelle Kopplung, als National- oder als Territorialstaat, als Staatsverwaltungssystem und anderes mehr. Was Luhmann also anderen Ansätzen attestiert: „Ein Blick auf Staatswissenschaft, Staatslehre, Staatstheorie, politische Wissenschaft zeigt die Begriffe Staat und Politik in einer Gemengelage, die schwer zu entwirren ist“ (Luhmann (1984c) 80), gilt auch für ihn selbst. Das zeigt allein ein Blick in „Die Politik der Gesellschaft“: Reserviert er darin noch in Kapitel 6 den Staatsbegriff für den selbstgewählten Namen einer politischen Ordnung (vgl. Luhmann (2000a) 190), behauptet er bereits in Kapitel 7, „daß der Staat, wenn er überhaupt befähigt sein soll, kollektiv bindende Entscheidungen zu treffen, eine Organisation sein muß“ (ebd. 241 f.). Entsprechend findet man auch in der Sekundärliteratur keine eindeutige Klarstellung. 82 Um dennoch zu einem für die Verwaltungssoziologie brauchbaren Staatsbegriff zu kommen, werden nun zunächst mithilfe der Staatslehre die diskussionsleitenden Fragen erarbeitet [a)]. Demzufolge zeigen sich zwei Kernfragen: Einerseits geht es um einen gesellschaftstheoretischen Staatsbegriff im Kontext der Kategorien Staatsgebiet und Territorium [b)] respektive Staatsvolk und Nation [c)]. Zum anderen geht es um den Staatsbegriff im Geflecht organisa81

Helmut Willke erklärt dazu: „Die Staatstheorie klassischer Prägung ist verschwunden in der Differenz von Staatslehre einerseits und Theorie des politischen Systems andererseits. Die an den juristischen Fakultäten verankerte Staatslehre zelebriert die Form des Staates [...]. Die Theorie des politischen Systems ist im Ganzen sehr viel erfolgreicher“ (Willke (1999) 222). 82 Manchmal wird ein doppelter Staatsbegriff vermutet (Name und Organisation (vgl. Nassehi (2002b) 42)), andernorts werden vier Varianten gesehen (Semantik, Organisation, Selbstbeschreibung und Binnendifferenzierung (vgl. Holz (2003) 34)). Bisweilen wird allein auf die zitierte Selbstbeschränkung Bezug genommen (vgl. Willke (1994) 16), dann wieder wird die Unschärfe angeprangert und kritisiert (vgl. Beyme (2002) 131 ff.; Holz (2003) 34 ff.). Es werden Rettungsversuche im Interesse eines konsistenten Begriffs unternommen (vgl. Baraldi (1997d) 137 f.) oder eher folgebereit Luhmanns Gedanken ohne größere Problematisierungen übernommen (vgl. Czerwick (2008) 90 ff., passim).

3. Verwaltungsstaat und Staatsverwaltung

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tionaler Aspekte. Hier ist zu fragen, ob der Staat als eine Organisation [d)] respektive als Komplex mehrerer Organisationen beschrieben werden kann [e)]. Diese eher formellen Überlegungen bilden dann nicht nur die Grundlage, um in Kapitel II.4. nach materiellen Sinngehalten etwa im Kontext von Rechtsund Sozialstaatlichkeit zu fragen. Sie sind vor allem wichtige Schritte, um den systemtheoretischen Verwaltungsbegriff präzisieren zu können – wie der letzte Abschnitt zeigen wird [f)]. a) Perspektiven der Staatslehre „Wohl aber muß man systematisch die soziale Staatslehre, die den Staat als gesellschaftliches Gebilde in der Totalität seines Wesens betrachtet, der Staatsrechtslehre als dem juristischen Teil der Staatslehre gegenüberstellen“ (Jellinek (1960) 11) – so legt Georg Jellinek die Ausgangsunterscheidung seiner Staatslehre dar. Diese ist insofern hilfreich, als damit jene Fragen an den Staat herausgearbeitet werden können, auf die dann systemtheoretische Antworten zu suchen sind. Jellineks erster Zugang, der rechtliche Blick, führt zur „allgemeine[n] Staatsrechtslehre, d. h. [zur] Erkenntnis der rechtlichen Natur des Staates und der staatsrechtlichen Grundbegriffe“ (ebd. 11). Der Staat wird dabei als rechtliche Institution verstanden, die sich völkerrechtlich mithilfe der „Drei-Elemente-Lehre“ abgrenzen lässt. Demzufolge umgreift ein Staat eine als Staatsvolk bestimmbare Menschenmenge auf einem als Staatsgebiet umgrenzbaren Territorium, über die effektiv Staatsgewalt ausgeübt wird (vgl. ebd. 394 ff.; Ipsen (2001) 4; Hesselberger (1995) 2). Die Frage der Macht wurde bereits im vorigen Kapitel systemtheoretisch abgehandelt. Allerdings ist zu fragen, wie sich Luhmann zur räumlichen (Staatsgebiet, Territorium) und zur personellen (Staatsvolk, Bürgerschaft) Abgrenzung positioniert. Zweitens wird der Staat rechtswissenschaftlich als juristische Person konzipiert. Er ist dann ein Rechtssubjekt, ein Träger von Rechten und Pflichten (vgl. bspw. Avenarius (2001) 184; Ipsen (2001) 4 f.), der auf zweifache Weise in (Rechts-)Form gebracht wird: In einem engen Sinne ist er Anstalt, eine der Gesellschaft gegenübergestellte, zweckbezogene Organisation. In einem weiten Sinne ist er Gebietskörperschaft, also territorial bezogener Personen- respektive Mitgliederverband. Ersteres führt auf den Weg der Organisationstheorie, und es ist zu klären, ob und inwiefern der Staat überhaupt als organisiertes, zweckbezogenes System beschrieben werden kann. Bezüglich letzterem findet sich der entscheidende Hinweis bei Hans Kelsen. Dieser erklärt, dass „der Staat – sofern nach seinem genus proximum die Frage ist – ein (näher zu bestimmender) menschlicher Verband [ist], eine irgendwie geartete Vereinigung oder Verbindung, eine organisierte Gruppe von Menschen, die man gerne auch als Kör-

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perschaft bezeichnet. Als solche fällt er unter den Begriff der Gesellschaft im weitesten Sinne“ (Kelsen (1981) 2). Das führt auf den Weg der Gesellschaftstheorie, und es stellt sich die Frage, wie Staat, Politik respektive politisches System und Gesellschaft zueinander in Beziehung stehen. Der dritte Bezugspunkt liegt im juristischen Gedanken der Handlungsfähigkeit. Demnach bedarf der Staat bestimmter Organe, die seine Aufgaben wahrnehmen (vgl. Ipsen (2001) 5). Organe werden dabei durchaus wörtlich im Sinne des griechischen organon (Werkzeug) verstanden. Der Staat wird also beispielsweise durch das Finanzamt Potsdam oder das Bundeskriminalamt tätig. Dann liegt es nicht mehr fern, vom Staatsapparat, von einer staatlich getragenen Maschine zu sprechen (vgl. dazu Jellinek (1960) 396 ff.; Maurer (2002) 523; König (1997b) 20). Und nicht allein der Rechtswissenschaft erscheinen juristische Personen als Fiktionen, die durch ihre Organe und Organwalter tätig werden (vgl. Maurer (2002) 529). 83 Auch Luhmann äußert sich bisweilen in diese Richtung (vgl. Luhmann (2000a) 391), sodass man erneut auf die Frage stößt, ob und wie der Staat über Organe respektive Organisationen erfasst werden kann. Einen vierten Ansatzpunkt liefert abermals Hans Kelsen mit seiner Annahme, der Staat sei eine reine Rechtsordnung: „Indem der Staat als eine normative Ordnung, d. h. als ein System von Normen begriffen wird, die sprachlich in Sollsätzen, logisch in hypothetischen Urteilen ausgedrückt werden, in denen die Bedingungen mit der Folge durch das ‚Soll‘ verknüpft werden (wenn a, soll b), ist er prinzipiell in dieselbe Sphäre gerückt, in der das Recht begriffen wird. Damit ist der Staat in demselben Sinne wie das Recht als ein ‚Wert‘ der ‚Wirklichkeit‘, als ein ‚Sollen‘ dem ‚Sein‘ entgegengesetzt“ (Kelsen (1981) 75). Normativität wird man in der Systemtheorie allerdings vergeblich suchen. Vielmehr kritisiert Luhmann das dadurch begründete „Schisma“ zwischen rationalnormierenden und empirisch-erklärenden Perspektiven. Dieses belastet nicht nur die wissenschaftliche Staatsbetrachtung, sondern steht vor allem der Erarbeitung einer übergreifenden Verwaltungstheorie im Wege (vgl. dazu Kapitel IV.1.). Neben diesen vier juristisch gewonnenen Anhaltspunkten bietet auch die soziale Staatslehre vier Bezugspunkte: Sie gründet, Jellinek zufolge, auf Kon83

Diese sogenannte „Fiktionstheorie“ wird üblicherweise auf Friedrich Carl von Savigny zurückgeführt, demzufolge die staatliche Existenz und Handlungsfähigkeit lediglich fingiert ist und es letztlich doch natürliche Personen sind, die tätig werden: „Die Rechtsfähigkeit wurde [...] dargestellt als zusammenfallend mit dem Begriff des einzelnen Menschen. Wir betrachten sie jetzt als ausgedehnt auf künstliche, durch bloße Fiction angenommene Subjecte. Ein solches Subject nennen wir eine juristische Person“. (Savigny (1840) 236). Dieser Annahme trat später Otto von Gierke entgegen, demzufolge der Staat durchaus als reale Verbandspersönlichkeit, als handlungsfähiger Organismus begriffen werden kann – etwa, wenn er schreibt, eine „Körperschaft ist als reale Gesamtperson nicht blos rechtsfähig, sondern auch willens- und handlungsfähig“ (Gierke (1887) 603). Der Organismusgedanke wird im übrigen unten unter den Vorzeichen der sozialen Staatslehre weiter besprochen.

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zepten wie „Der Staat als Zustand“, „Der Staat als Volk“ oder „Der Staat als Organismus“ (vgl. Jellinek (1960) 142ff.); ferner können hier Max Webers Ideen einbezogen werden. Das Argument des staatlichen Zustands setzt begriffsgeschichtlich an und ist gesellschaftsphilosophisch fundiert. 84 Hierbei wird der Staat gesellschaftsweit als politischer Zustand einer Menge von Bürgern gedacht. Das verweist erneut auf das zu klärende Verhältnis von Gesellschaft, Staat und politischem System. Das zweite Angebot, den Staat am Staatsvolk festzumachen, findet sich erst seit dem 19. Jahrhundert. Es ist eng verbunden mit dem Begriff der Nation (vgl. dazu Brandt (2001) Sp. 1080 ff.). Dabei werden sowohl Aspekte der Vergemeinschaftung betont 85 als auch historische, traditionelle und kulturelle Belange einbezogen. All das – Staatsvolk, Gemeinschaft, (Willens-)Nation und Kultur – ist für die Systemtheorie zwar problematisch, wie die provokante Frage Luhmanns verdeutlicht: „Wer würde es merken, wenn es gar kein Volk gäbe?“ (Luhmann (2000a) 366). Gleichwohl kommt Luhmann nicht umhin, sich mit Volk, Nation und Kultur zu befassen. An dritter Stelle steht die Organismus-Metapher, nach der der Staat als eine Art großgeschriebener Mensch gesehen wird (vgl. Waschkuhn (2003) 15; Kelsen (1981) 3). Bereits Platon sah die polis in Analogie zum menschlichen Organismus und unterschied körperteilgleich die Staatsglieder (vgl. dazu Rep. V 12, 464b1 f.; Tim. I 8, 34a10 ff.); und auch in der Neuzeit wurde diese Metapher, etwa von Karl von Rotteck und Carl Theodor Welcker, bemüht (vgl. dazu Koselleck (1990) 63). Außerdem zeigt sich hier die alteuropäische Idee einer Teleologie des Staates (vgl. dazu Kapitel III.8.). Viertens sieht Max Weber den Staat als „politische[n] Anstaltsbetrieb, wenn und insoweit sein Verwaltungsstab erfolgreich das Monopol legitimen physischen Zwanges für die Durchführung der Ordnung in Anspruch nimmt“ (Weber (1972) 29). Hier geht es wiederum um organisationale Perspektiven, und auch hier zeigt sich ein Konflikt, denn die Systemtheorie kann den Staat schwerlich als komplexe, geschlossene Beziehung sinnhaft Handelnder und eine Organisation eben nicht als geführtes Instrument begreifen.

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So entstammt der Begriff „Staat“ dem lateinischen „status“. Entsprechend erklären etwa die Vertragstheoretiker, dass der Naturzustand zwischen einer Menschenmenge durch Gesellschaftsgründung und Etablierung eines speziellen politischen Zustands überwunden wird: „Dieser Zustand der einzelnen im Volke in Verhältnis untereinander heißt der bürgerliche und das Ganze derselben in Beziehung auf seine eigenen Glieder der Staat“ (Kant (1990) 167; vgl. Beyme (2002) 133; Luhmann (1987c) 70). 85 Vergemeinschaftung im Sinne von Ferdinand Tönnies und Max Weber betont eher die gefühlte Zusammengehörigkeit einer Menschenmenge (vgl. Weber (1972) 21 f.; Tönnies (1991)).

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Insgesamt lenken diese Überlegungen den Blick also auf zwei Problemkreise: Einerseits muss der Zusammenhang von Staat, Gesellschaft und politischem System geklärt werden. Andererseits ist der Staatsbegriff in einem organisationalen Kontext zu diskutieren. b) Staatsgebiet und Territorialstaatlichkeit Die Orientierung im Geflecht der Begriffe Gesellschaft, Politik und Staat fällt traditionell nicht leicht. So wurde bereits aufgezeigt, wie in der Antike die Gesellschaft als per se politisch galt, aber von Staatlichkeit noch keine Rede war, wie die mittelalterliche Ordnung weniger politisch, allenfalls gerichtlich geprägt war, wie im vertragstheoretischen Denken zwar zwischen Staats- und Gesellschaftsstiftung unterschieden, beides aber in einem Zuge verwirklicht wird, und wie dann erst bei Hegel eine elaboriertere Unterscheidung zwischen Gesellschaft und Staat zu finden ist, dabei jedoch die bis heute beobachtbare Fundierung des Politischen im Staatlichen konzipiert wird. Die Systemtheorie beobachtet anders: Luhmann geht von der modernen Gesellschaft als alle Kommunikationen umfassendes Sozialsystem aus. Demgegenüber ist das Politische als Funktionssystem darin ausdifferenziert. Dies hat eine entscheidende Konsequenz: Die Gesellschaft kann keine politische Gesellschaft (mehr) sein. Luhmann bricht also mit dem alteuropäischen Identitätskonzept von Politik und Gesellschaft (vgl. Reese-Schäfer (2000) 146). Politik und Gesellschaft sind unterschiedliche Sachverhalte: auf der einen Seite das System aller sinnhaften Kommunikationen, auf der anderen Seite (oder besser: darin) das politische Funktionssystem (vgl. Kapitel II.2.). 86 Folglich ist jede – räumliche, kulturelle, sprachliche, ethnische, traditionelle oder religiöse – Unterscheidung von Gesellschaften eigentlich problematisch. Luhmann spricht weniger von der „deutschen“ oder der „französischen“, sondern von der Weltgesellschaft, denn der Gesellschaftsbegriff bezieht sich auf das weltweite Geflecht aller sozialen Operationen. Diese Annahme begründet er mit der (möglichen) weltweiten Erreichbarkeit, die spätestens seit der Erfindung des Telephons gegeben ist (vgl. Luhmann (1997a) 302). Sie scheint insofern zwangsläufig, wenn man Luhmann ernst nimmt und unter dem Gesellschaftsbegriff alle sinnhaften Kommunikation versammelt (vgl. Luhmann (1971a) 63 ff.). Gleichwohl gesteht Luhmann zu, etwa im Rahmen historischer Rückblicke, ei86 Genauer gesagt bringt es die funktionale Differenzierung mit sich, dass jedes soziale Ereignis politisch beobachtet werden kann. „Insofern [...] [leben] wir [...] in einer politischen Gesellschaft. Aber dasselbe gilt auch etwa fürs Ökonomische“ (Nassehi (2002b) 44).

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nen bifunktionalen Gesellschaftsbegriff zu verwenden, um die vormals in der Tat kommunikativ abgegrenzten Systeme zu bezeichnen. Gesellschaft kann folglich zweifach verstanden werden, als „Begriff, der sowohl die Einzigkeit, als auch eine Mehrheit von Gesellschaftssystemen bezeichnen kann“ (Luhmann (1975d) 12). Das politische System ist dabei eine funktionsbezogene Perspektive auf diese Weltgesellschaft (vgl. Tacke (2001) 141; Türk (1995) 171) und wird seinerseits weltweit gedacht: Es umgreift alle Kommunikationen im Medium politischer Macht. Genau genommen ist deshalb von der Weltpolitik oder vom weltpolitischen System zu sprechen (vgl. Luhmann (2000a) 222). 87 Damit scheint die obige Annahme bestätigt, dass angesichts eines weltpolitischen Systems kein rechter Platz für den Staatsbegriff zu finden ist. Mit dem Staatsbegriff werden Grenzen in die politische Welt eingezogen, die infolge eines weltpolitischen Systems eigentlich unmöglich sind. Trotzdem sieht man Unterschiede, die in erster Linie an „Staaten“ festgemacht werden. Doch was sind das für Unterschiede? Prinzipiell muss es sich um eine politikinterne Differenzierung handeln. Da die unterschiedenen Systeme allerdings Funktion, Code und Medium teilen und alle zum politischen System zählen, muss es um die Unterscheidung gleichrangiger und gleichartiger Teile gehen – also um Segmentierung (vgl. Stichweh (2000) 13; Schimank (2000) 150 f.). Konkret heißt das: Das (welt-)politische System weist eine segmentäre Binnendifferenzierung auf (vgl. Holz (2003) 39) – doch das wirft Fragen auf: Warum gibt es eine solche Segmentierung der Weltpolitik? Woran wird die Grenzziehung festgemacht? Und wie kommt dabei der Staatsbegriff ins Spiel? Die „Warum-Frage“ lässt sich rasch in funktionaler Weise klären: Jede Systemdifferenzierung ist als Aufbau von Komplexität zu begreifen. Gemäß Ross Ashbys Formel, nach der Komplexität nur durch Komplexität bearbeitet werden kann (vgl. Ashby (1974) 299), geht es deshalb um eine verbesserte Lösungsfähigkeit für das oberste „Bezugsproblem soziale Komplexität“ (Luhmann (2000d) 1) respektive konkreter um „die Optimierung der Politikfunktion[, die] [...] über segmentäre Zweitdifferenzierung erreicht werden [kann]“ (Luhmann (2000a) 223; vgl. Reese-Schäfer (2000) 147). 88 87

Der Begriff „Weltpolitik“ legt Bezüge zum „World Polity“-Konzept von John Meyer nahe (vgl. Meyer (1980); Wobbe (2000) 36 ff.). Im neo-institutionalistischen Zugang Meyers steht die Relevanz und Notwendigkeit des Nationalstaates allerdings außer Frage (vgl. Meyer (1980) 117 ff.). 88 Ähnliche Gedanken finden sich in der Verwaltungswissenschaft wenn von Dezentralisierung oder Subsidiarität die Rede ist. Die „Optimierung der Funktionen“ zielt dort aber auf Aspekte wie Bürgernähe, Transparenz oder auch Effektivität (vgl. Riescher (2001) 502 f.; Wehling (2001) 237 f.; Stöbe-Blossey (2001) 265; Göschel (2004) 158 ff.). Luhmann hingegen meint Reduktion von Komplexität und ergänzt, dass „die Segmentie-

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Die entsprechenden Grenzen werden gemeinhin an zwei Merkmalen festgemacht: Politische Teile werden räumlich bestimmt, um von „Ländern“ oder „Regionen“ zu sprechen. Oder es geht um eine Menschenmenge oder um (kulturelle) Gemeinschaftlichkeit, mithin um „Völker“ oder „Nationen“. In Kombination mit dem Machtbegriff finden sich beide Elemente traditionell in der Jellinekschen Drei-Elemente-Lehre, die in der Tat zum „Staat“, führt. Doch auch die Systemtheorie kann daran anschließen: Dieser Abschnitt wird sich der Territorialität, der folgende Abschnitt dann der Nationalität widmen. Im Alltag ist es kein Problem, an den Rhein zu fahren und (mithilfe von Flaggen, Schildern oder ähnlichem) zu beobachten, wie das deutsche „Land“ in Kehl endet und in Strasbourg das „Land“ Frankreich beginnt. In der Systemtheorie aber ist eine räumliche Differenzierung der Welt(gesellschaft) eigentlich nicht vorgesehen: Diese „Form von Grenze [...] entfällt bei Systemen, die im Medium Sinn operieren. Dieses Systeme sind überhaupt nicht im Raum begrenzt“ (Luhmann (1997a) 76; vgl. dazu insg. insbes. Schroer (2006) 132 ff.). Die Gesellschaft ist durch die Reichweite sinnhafter Kommunikationen begrenzt. Ihre Funktionssysteme sind gleichermaßen weltweit zu denken und umgrenzen sich sinnhaft durch ihre Codes und Programme. Das gilt auch für das (welt-)politische System 89 – und doch schließt es, erstens, die funktionale Differenzierung der Gesellschaft nicht aus, dass gleichsam sekundär weiter differenziert wird. Zweitens ist damit nicht gesagt, dass Funktionssysteme intern nicht ebenfalls weiter differenziert werden können. Doch wie kommt hier der Raum zum Tragen? Erstens ist hierbei zu betonen, dass die Grenzen sozialer Systeme auch als Erwartungsgrenzen aufgefasst werden können (vgl. Luhmann (1984b) 399). Diese können am Erfordernis des sinnhaften Anschlusses, an Codes oder Programmen orientiert sein. Aber es sind auch andere Referenzpunkte denkbar. Organisationen etwa regeln die Reichweite ihrer Erwartungen auf der Grundlage von Mitgliedschaft (vgl. Kapitel III.3.). Zweitens ist zu betonen, dass außersoziale Aspekte in der Systemtheorie nicht einfach nicht-existent sind. Das vorige Kapitel hat dies in Zusammenhang mit den symbiotischen Mechanismen deutlich gemacht; und Sozialsysteme können sich nun nicht nur auf körperliche, sondern auch auf räumliche Aspekte kommunikativ beziehen. Rudolf Stichweh bekräftigt hierzu: „Es sind räumliche Grenzen vorstellbar, die auf der Basis der Operationen eines Sozialsystems entstehen [...] auch wenn sie auf als vorgegeben rung des weltpolitischen Systems [...] [auch] die Wahrscheinlichkeit [verringert], daß andere Funktionssysteme ‚politisiert‘ werden“ (Luhmann (2000a) 223). 89 Wenn sich die Soziologie gegen Raumgrenzen wehrt, vermutet Rudolf Stichweh dahinter den Versuch einer Abgrenzung von der Politologie: „Insofern sind mit der Zurückweisung der sozialen Relevanz des Raums vermutlich eher Traditionen des politischen Denkens gemeint und damit zugleich das Prinzip der Territorialität als Form der Grenzziehung in sozialen Systemen“ (Stichweh (2002) 2).

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empfundene physische Markierungen zurückgreifen und diese reinterpretieren“ (Stichweh (1998) 343). An eben solche Grenzen kann die Reichweite von Erwartungen geknüpft werden – und genau dies findet man in der Politik. Die Reichweite politischer Erwartungen kann am Rhein, an der Neiße oder am Bodensee festgemacht werden – allerdings stets im Zuge entsprechender (konstruierender) Kommunikationen, nicht aufgrund natürlich so vorgegebener Räume: 90 „Das Politische hat [...] einen räumlichen Bezug. Politik als Aufgabe, kollektiv bindende Entscheidungen herbeizuführen, muss sich stets nach der Reichweite dieser Entscheidungen fragen“ (Schroer (2003) 326). Helmut Klüter spricht in seinem umfassenden Versuch, einen Platz für den Raumbegriff zu finden, deshalb von Raumabstraktionen. Diese finden sich dort, wo soziale Systeme Systemelemente auf die physische Umwelt projizieren. Im vorliegenden Fall bietet Klüter an, von einem „Administrativraum“ zu sprechen (vgl. Klüter (1987) 92), der sich dort zeigt, wo sozial-kommunikative Erwartungsgrenzen auf bestimmbare Erdflächen projiziert werden (vgl. ebd. 92, Lippuner (2005) 131). 91 Ähnlich erläutert auch Armin Nassehi, dass „das Besondere der politischen Sichtbarkeit [...] in der Herstellung von sozialen Räumen [liegt]“ (Nassehi (2003) 150; vgl. Nassehi (2002b) 45 ff.). Insofern bezieht sich das politische System also in seinen Kommunikationen auf Erwartungs„räume“. Hier kann man sich durchaus an Georg Simmel erinnert fühlen: „Ein geographischer Raum [...] bildet nicht ein großes Reich, sondern das tun die psychologischen Kräfte der Bewohner, die die Bewohner eines solchen Gebietes [...] politisch zusammenhalten. In dem Erfordernis spezifisch seelischer Funktionen für die einzelnen geschichtlichen Raumgestaltungen spiegelt es sich, daß der Raum überhaupt nur eine Tätigkeit der Seele ist“ (Simmel (1992) 688 f.).

Ersetzt man die psychologische Leistung durch eine sozial-kommunikative, scheint in etwa klar, wie „Räume“ auch systemtheoretisch-soziologisch zum Tragen kommen können (vgl. Luhmann (2000a) 190)). Und als „Name“ für derart abgegrenzte „Räume“ steht dann schließlich der (Territorial-)Staatsbegriff zur Verfügung. Abschließend ist hierzu dreierlei anzumerken: Erstens kommt hier der in Kapitel II.1. angesprochenen Zusammenhang von Struktur und Semantik wieder ins Spiel: Demnach ist „Staat“ die semantische Begleitung der innergesellschaftlichen respektive innerpolitischen Strukturierung in Segmente (vgl. Luhmann 90 Konkret heißt das: Auch der Systemtheoretiker kann beobachten, dass auf der Ostseite des Rheins die Straßenverkehrsordnung (StVO) gilt, westlich davon aber der Code de la Route (C.route). 91 Allerdings sieht Klüter die staatlichen Grenzen eher im organisationalen Sinne als Programmräume, weniger als Grenzen von Segmenten des politischen Funktionssystems.

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(1995d) 107; Luhmann (1990i) 197). Zweitens erscheint Staatlichkeit dann als rein politische, allenfalls noch rechtlich relevante Angelegenheit (vgl. bspw. Luhmann (1981h) 154 ff.; Reese-Schäfer (2000) 129). Die politische Binnensegmentierung kann zwar von anderen Funktionssystemen beobachtet werden, muss allerdings nicht unmittelbar für wirtschaftliche oder wissenschaftliche Erwartungen gelten. 92 Drittens ändert all das nichts daran, dass die Gesellschaft und ihre Funktionssysteme weltweit oder eben weltgesellschaftlich zu denken sind. Aber es ermöglicht es, trotzdem eine Semantik der Territorialität zu bemühen und von Territorial- oder Regionalstaaten zu sprechen (vgl. Luhmann (1995d) 117; Luhmann (2000a) 224) – auch wenn dies „lediglich“ Namen für weltpolitische Segmente sind. c) Staatsvolk und Nationalstaatlichkeit Territorialität ist nicht der einzige Referenzpunkt für die politische Segmentierung und die Semantik des Staates. Klaus Holz erklärt vielmehr, dass sich die Segmentierung des politischen Systems auf territoriale und personelle Grenzen stützt (vgl. Holz (2003) 39). Doch wie lässt sich letzteres in der Systemtheorie unterbringen? Auf den ersten Blick scheint sich die personelle Grenzziehung durch das vorige Kriterium der Territorialität erklären zu lassen: Der räumlich verstandene Geburts- oder Wohnort kann zur Abgrenzung einer Personenmenge bemüht werden. Doch abgesehen davon, dass Sozialsysteme nicht als Personenmengen – sondern eben als Kommunikationsgeflechte – definiert werden, scheint etwas anderes gemeint zu sein, wenn Luhmann erklärt: „Zu den [...] Begleitphänomenen der semantischen Reaktion auf funktionale Differenzierung gehört die Auffangsemantik der Nationen, die nicht auf funktionale, sondern auf segmentäre Differenzierung abstellt“ (Luhmann (1997a) 1045). Nationalität heißt also gleichermaßen Segmentierung, und Nationalität verweist ebenfalls auf die Semantik. Allerdings gehen Nationalität und Territorialität nicht zwingend Hand in Hand. Die Identifikationsformel „Nation“ referiert vielmehr auf (zusammengehörige, vergemeinschaftete) Menschen und insofern auch auf Kultur (vgl. dazu auch Luhmann (2000b) 311; Kapitel III.7.). 92 Natürlich können sich andere Funktionssysteme an diesen Grenzen orientieren, wie es etwa in der Tradition des Wirtschaftssystems beobachtbar war, wo es eine – angesichts der gegenwärtigen Globalisierung der Gesellschaft mehr und mehr obsolete – Segmentierung in Nationalökonomien gab. In der Moderne scheint sich diese Orientierung aber allenfalls noch auf Organisationen zu beziehen – beispielsweise, wenn es trotz des weltweiten Mediensystems einen Deutschen Presserat gibt, trotz der globalisierten Wirtschaft einen Deutschen Industrie- und Handelskammertag oder trotz des eigentlich immer schon weltweite Ansprüche erhebenden Katholizismus eine Deutsche Bischofskonferenz.

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In diesem Sinne stellt Ernest Renan in den wohl eindrucksvollsten Gedanken zum Begriff der Nation die Frage: „Kann man aber, wie es einige tun, glauben, die Grenzen einer Nation seien auf der Karte einzutragen und eine Nation habe das Recht, sich zuzueignen, was nötig ist, um gewisse Konturen zu begradigen oder dieses Gebirge, jenen Fluß zu erreichen, dem man a priori so etwas wie eine begrenzende Kraft zuspricht? Ich kenne keine willkürlichere [...] Theorie“ (Renan (1996) 32). Er erklärt vielmehr: „Der Mensch ist weder Sklave [...] des Laufs der Flüsse oder der Richtung der Gebirgsketten. Eine große Ansammlung von Menschen gesunden Geistes und warmen Herzens erzeugt ein Moralbewußtsein, welches sich eine Nation nennt“ (ebd. 37).

Luhmann reformuliert dazu: „Eine Nation ist zunächst eine imaginäre Einheit, die dann noch mit Realität gefüllt werden muß, zum Beispiel mit einer gemeinsamen Sprache“ (Luhmann (1997a) 1048), respektive überhaupt vermittels „Kultur“. 93 Ende des 18., Anfang des 19. Jahrhunderts betritt die Idee der Nation jedoch – durchaus im Wortsinn – politisches Terrain: „Nation ist einer der Begriffe des 18. Jahrhunderts, die einen Anspruch auf eine neue Form von Staatlichkeit erheben“ (Stichweh (2003) 48). Infolgedessen wird es möglich – ja sogar zum Normalfall –, Personenmengen als Staatsvolk zu bezeichnen (vgl. Luhmann (1997a) 1051; Halfmann (2002) 261). 94 Allerdings sind auch „nationale Identitäten [...] nicht gegeben, sie müssen definiert, gewonnen und gesichert werden“ (Luhmann (2000a) 210) – wiederum auf der Ebene der Semantik.

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Kultur ist jener Maßstab, den Gesellschaften (im oben genannten zweiten Sinne) für Vergleiche nutzen. Dies findet sich vor allem im 18. und 19. Jahrhundert – und zwar, wie Alois Hahn ergänzt, als eine Art „modernes“ Unterscheidungsmuster, nach der Verabschiedung der „Rasse“: „Was zunächst [...] nach der Überwindung von Rassen bestehen blieb, war die Unterschiedlichkeit der Sprachen und Kulturen“ (Hahn (2005) 314). Unter weltgesellschaftlichen Gesichtspunkten sind all diese Unterscheidungen problematisch; traditionell jedoch hat die Relevanz kultureller Vergleiche „den Begriff der Nation aufgewertet, ja in seiner modernen Emphase überhaupt erst erzeugt“ (Luhmann (1995d) 41). 94 Während vor allem die Französische Revolution als bestes Beispiel für die – unter dem Banner der Nation – zu beobachtende Aufwertung des Volkes als politische Kategorie steht, offenbart der ergänzende Blick auf die deutsche Geschichte, wie das, was man deutsche Nation nennen mag, bereits ohne ein deutsches Land existierte und verschiedene Territorien übergriff. Blickt man ferner auf die politischen Ereignisse und Bewegungen im 19. Jahrhundert (die Feste in Hambach und auf der Wartburg, die Debatten in der Paulskirche, aber auch die Gedanken von Heine oder Hoffmann von Fallersleben), wird deutlich, wie aus der Idee der Nationalität territoriale staatlich-politische Ansprüche erwachsen. Politiktheoretische Begriffe wie Kulturnation oder Willensnation bringen hierbei den Zusammenhang von Kultur, Nation und Anspruch auf staatlich-politische Organisation zum Ausdruck.

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Alles in allem heißt das für die Systemtheorie: „Der Staat, das ist die Formel für die Selbstbeschreibung des politischen Systems der Gesellschaft“ (Luhmann (1984c) 81); das politische System ist auf der Grundlage des Machtmediums ausdifferenziert; und Territorialität und Nationalität kommen dabei als semantische Spezifikationen ins Spiel. Anders als die Staatslehre sieht Luhmann jedoch keine Dreieinigkeit, sondern verschiedene Differenzierungsebenen sowie die Unterscheidung von Struktur und Semantik: „Luhmann ordnet [...] die segmentäre Differenzierung der Politik ihrer funktionalen Differenzierung nach. Das wird [...] daran deutlich, daß Luhmann den Staatsbegriff nicht auf die Trias von Staatsvolk, Gebiet und Staatsgewalt gründet. Diese dreigliedrige Bestimmung ergibt sich aus dem Zusammenspiel beider Differenzierungsformen“ (Holz (2003) 40).

Ausgangspunkt ist folglich der differenzierungstheoretische Blick auf die Gesellschaft und ihre Strukturen. Dabei sieht man, wie infolge funktionaler (Struktur-)Differenzierung ein (welt-)politisches System auf der Grundlage des Mediums Macht ausdifferenziert wird. Dieses System ist seinerseits binnendifferenziert – in gleichrangige, gleichartige Segmente. Die strukturell und aus funktionalen Gründen unterschiedenen Teilbereiche geben sich sodann mithilfe des Staatsmodells semantisch Sinn, Orientierung und Identität. Das, was sich hinter dem Staatsbegriff verbirgt, wird durch Referenz auf Territorium (Region) und / oder Volk (Nation) geklärt, sodass man von Territorialund / oder Nationalstaaten sprechen kann. „Staat“ bringt also Identität zum Ausdruck (vgl. Luhmann (1983a); Luhmann (1987c) 73) – als semantische Begleitung der Binnensegmentierung des politischen Systems. Doch warum konzipiert Luhmann dieses Manöver? Der Vorzug dieses komplexen Gedankenganges liegt dort, wo es um eine „Differenzierung von Beobachtung erster und Beobachtung zweiter Ordnung [geht], die dann die Möglichkeit gibt, das, was sich selbst als Staat beschreibt, von außen als politisches System zu beschreiben“ (Luhmann (2000a) 253). Der soziologische Beobachter kann sich an den (gesellschafts-)strukturellen Besonderheiten (funktionale Differenzierung, Segmentierung der Weltpolitik) orientieren und zugleich erkennen, wie die Resultate dieser Differenzierung mit dem Staatsbegriff sinnhaft gefasst und semantisch angereichert werden. Infolgedessen kann er unter anderem erkennen, dass sich „der Begriff des Staates [...] immer weniger als Selbstbeschreibungsformel des politischen Systems [eignet]. [...] Dann wird wohl auch der Zeitpunkt kommen, an dem nur noch von politischen Systemen und nicht mehr von Staaten zu sprechen ist [...]. Der Staatsbegriff könnte dann in den antiquarischen Beständen der juristischen Staatslehre verstauben“ (Reese-Schäfer (2001) 89).

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Der soziologische Beobachter jedenfalls kommt mit der differenzierungstheoretischen Begrifflichkeit und der Orientierung an Funktionen wesentlich weiter, kann aber eben auch die semantische Begleitung der jeweiligen strukturellen Verhältnisse identifizieren. Insofern wäre der Staatsbegriff nun gesellschaftstheoretisch geklärt: Politische Segmente identifizieren sich als Staaten. Doch Luhmann verkompliziert die Sachlage nun weiter, indem er zusätzlich den Gedanken der Organisation ins Spiel bringt. d) Staat als Organisation Luhmann vermutet, dass die „Selbstbeschreibung politischer Systeme an den Staatsbegriff und an dessen organisatorisches Substrat gebunden [ist]“ (Luhmann (1984c) 101). Über die (Selbst-)Beschreibung politischer Systeme als Staaten hinaus werden also auch organisationale Sinnverweisungen bemüht. Aus der Alltagssprache ist dies vertraut: Ebenso, wie man „Frankreich“ oder „Schweiz“ sagen und sich damit auf die eben bezeichnete politische Welteinteilung beziehen kann, kann man auch sagen: „Er arbeitet beim Staat.“, „Der Staat hat die Mehrwertssteuer erhöht.“ oder „Da muss der Staat doch eingreifen!“ Damit ist, im Unterschied zum obigen Verständnis, etwas anderes gemeint: Augenscheinlich geht es hier weniger um ein Land (Region) oder ein Volk (Nation), sondern um Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit, um Institution respektive um ein Institutionengefüge – oder eben um Organisation. Für dieses organisationale Staatsverständnis gibt es ebenfalls alteuropäische Bezugspunkte. Die prägnantesten Formulierungen hierzu finden sich bei Hermann Heller: „Das Gesetz der Organisation ist das grundlegendste Bildungsgesetz des Staates“ (Heller (1992) 341). 95

Doch kann der Staat als Organisation begriffen werden? Oder geht es um ein Zentrum, das mehrere Organisationen umfasst? Wie lässt sich hierzu systemtheoretisch argumentieren; und was heißt das für das oben herausgearbeitete Staatsverständnis? Grundsätzlich kann man auch hier zwei Perspektiven unterscheiden: Neben der skizzierten Idee, den Staat als eine Organisation aufzufassen, lässt sich die oben beschriebene Fiktionstheorie (einschließlich der Annahme, der Staat bedürfe der Organe, um handlungsfähig zu werden) ins Feld führen: Wenn dann 95 Heller arbeitet sich in seiner Staatslehre am Werk Georg Jellineks ab und hat seinerseits zum Ziel, „den Staat nachzuweisen als ein wirkliches, einheitliches Aktzentrum innerhalb der Vielheit wirklicher und selbständiger, sei es einzelmenschlicher, sei es kollektiver Aktzentren“ (Heller (1992) 340).

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„vom ‚Staat‘ [...] gesprochen wird, handelt es sich dabei um eine Sammelbezeichnung für sehr unterschiedliche Organisationen“ (Maurer (2002) 521). Luhmann geht auf beide Ideen ein: Er äußert sich zwar kritisch zur Hellerschen Reduktion des Staatlichen auf ein organisiertes Aktzentrum (vgl. Luhmann (1984c) 99; Luhmann (1968c) 99), vermutet aber, dass „der Staat unter der Anforderung [steht], sich als spezifische Organisation [...] zu gerieren“ (Luhmann (1995d) 134). Andernorts deutet er jedoch an, mit Staat könnte auch ein Mehrheit bestimmter Organisationen gemeint sein (vgl. Luhmann (1993a) 335). Beides kann mithilfe der systemtheoretischen Definition von Organisationen diskutiert werden: Eine Organisation ist ein „System, das sich durch die Unterscheidung von Mitgliedern / Nichtmitgliedern ausdifferenziert und [...] Entscheidungen [...] produziert“ (ebd. 145). Folglich können die Kriterien Mitgliedschaft und Entscheidung die Untersuchung anleiten. Beginnt man mit der Vermutung einer organisierten Staatseinheit, liegt hinsichtlich des Mitgliedschaftskriteriums zunächst der Blick auf die Staatsangehörigkeit nahe. Der deutsche Staat wäre demnach jene Organisation, deren Mitglieder alle Deutschen sind. 96 Blickt man aber genauer auf die Konstruktion der Organisationsmitgliedschaft, scheint diese Annahme hinsichtlich der Differenz von Inklusion und Exklusion problematisch: Inklusion meint „die Art und Weise [...], in der im Kommunikationszusammenhang Menschen bezeichnet, also für relevant gehalten werden. Man kann [...] auch sagen: die Art und Weise, in der sie als ‚Personen‘ behandelt werden“ (Luhmann (1994d) 229; vgl. Stichweh (2006) 1). Die Inklusionsverantwortung in der modernen Gesellschaft tragen die Funktionssysteme. 97 Prinzipiell steht jedem die Teilhabe am politischen, am Wirtschafts- oder Erziehungssystem offen. Daran ändert die Tatsache, dass das politische System in Segmente gegliedert ist, nichts. 98 Doch „Inklusion [gibt es] nur, wenn Exklusion möglich ist“ (Luhmann 96 Das Kriterium hierfür stünde im Grundgesetz: „Deutscher im Sinne [des] Grundgesetzes ist [...], wer die deutsche Staatsangehörigkeit besitzt [...]“ (Art. 116 I GG). Klaus Holz differenziert hierzu allerdings im Hinblick auf das Staatsvolk zwischen Staatsangehörigen und Staatsbürgern im Sinne des demos oder Souveränitätsinhabers. Er tut sich infolgedessen schwer, daraus Rückschlüsse auf ein organisationales Staatsverständnis zu ziehen (vgl. Holz (2003) 42 ff.). 97 Während also in der Antike etwa nur die wirtschaftlich hinreichend Vermögenden überhaupt politisch auftreten konnten, während überhaupt „die Regelung der Inklusion auf soziale[r] Schichtung“ (Luhmann (1997a) 622) beruhte, kann in der funktional differenzierten Gesellschaft grundsätzlich jeder als Anbieter oder Konsument im Wirtschaftssystem auftreten, kann jeder eine Familie gründen, kann jeder klagen und beklagt werden (vgl. Luhmann (1994d) 241 ff.). 98 Offensichtlich gilt eher umkehrt, dass der – in der funktional differenzierten Gesellschaft in Gang gesetzte – „Prozeß der Inklusion von jedermann in das politische System [...] vermutlich der eigentliche Schlüssel für die Entstehung der modernen Nationen [ist]“ (Stichweh (2003) 48 f.).

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(1997a) 621); und Exklusion ist die Domäne der Organisationen. Per Mitgliedschafts- oder Eintrittsentscheidung inkludieren sie bestimmte Personen, während alle anderen prinzipiell ausgeschlossen werden. Die eine Staatsorganisation müsste demnach eine solche „Exklusionsmaschine“ (vgl. Nassehi (2002a) 469) sein. Nun kann zwar nicht jeder jedem Staat angehören, und doch scheint hinter der Staatsangehörigkeit eher das Inklusionsprinzip zu stehen. Die Staatsangehörigkeit ist im Regelfall eine lebenslange Qualität, die automatisch verliehen wird, die nicht so einfach beendet werden kann und über die nur im Ausnahmefall explizit entschieden wird (vgl. Holz (2003) 45). Ähnlich erfolglos ist der Versuch, als Organisationsmitglieder die Adressaten politischer, also kollektiv bindender Entscheidungen zu sehen. So hat zwar beispielsweise der Belgier, der auf deutschen Straßen fährt, die Straßenverkehrsordnung (StVO) zu beachten. Diesen aber deshalb als Mitglied der deutschen Staatsorganisation zu beschreiben, wäre offenkundig verfehlt. Daher liegt es näher, die Differenz Mitglied / Nicht-Mitglied in der staatlichen Ämterordnung zu suchen. Mitglied der Staatsorganisation wären demnach der Bundestagsabgeordnete oder der Leiter des Bundeskriminalamts. Die Beispiele zeigen jedoch auch, dass es offenkundig um mehrere unterscheid- und benennbare Organisationen geht. Das Etikett „staatlich“ bezöge sich folglich auf ein spezifisches Geflecht mehrerer Organisationen. Ähnlich verhält es sich mit dem Entscheidungskriterium. Auch hier scheint zwar die Aussage „Das ist eine staatliche Entscheidung.“ gemeinhin verständlich. Allerdings sind es, bei genauerem Hinsehen, wiederum unterscheid- und benennbare Organisation, die solche Entscheidungen herstellen: Gesetze werden von Bundestag und Bundesrat beschlossen, Verordnungen von einem Ministerium erarbeitet, Allgemeinverfügungen von Behörden erlassen. Dies alles mag man mit dem Etikett „staatlich“ versehen – doch auch hier scheint „staatlich“ ein Sammelbegriff für mehrere Organisationen respektive für deren Entscheidungen zu sein. Mit den Worten Gerd Roelleckes lässt sich deshalb festhalten: „Ob der Staat eine Organisation ist, hängt davon ab, wie man Organisation beschreibt. Der Staat ist sicher keine Organisation wie eine Aktiengesellschaft oder ein Verein“ (Roellecke (1996) 8).

Die politischen Segmente als jeweils eine (Groß-)Organisation zu verstehen, führt systemtheoretisch also nicht weiter. Vielversprechender scheint der Gedanke, „Staat“ als Klassifikation für eine Mehrheit organisierter Systeme zu verwenden.

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e) Staatliche Organisationen In der Rechts-, der Politik- und Verwaltungswissenschaft ist es nicht ungewöhnlich, „Staat“ als Oberbegriff für verschiedene Organisationen zu nutzen – etwa wenn von der „Gesamtheit der öffentlichen Institutionen [gesprochen wird], die das Zusammenleben der Menschen in einem Gemeinwesen gewährleistet“ (Schultze (2001) 476). Daran lässt sich systemtheoretisch anschließen: Luhmann kombiniert in „Das Recht der Gesellschaft“ das oben skizzierte, abgestufte Differenzierungsmuster (funktional und segmentär) mit der Unterscheidung von Zentrum und Peripherie. Infolgedessen sieht er, wie im Rechtssystem „ein engerer Bereich des rechtlich verbindlichen Entscheidens [entsteht]. [...] Wir haben für dieses Entscheidungssystem des Rechtssystems nur Bezeichnungen für die dann wieder differenzierten Subsysteme, nämlich Gerichte und Parlamente [...], aber keine Bezeichnung für die Einheit dieses Systems. Wir werden deshalb vom organisierten Entscheidungssystem des Rechtssystems sprechen“ (Luhmann (1993a) 145). Dies lässt sich auf das politische System übertragen: Innerhalb der Segmente des weltpolitischen Systems, also innerhalb jener Teilbereiche, die man Deutschland, Frankreich oder Portugal nennen mag, findet sich ebenfalls ein enger gefasster Bereich, der sich mit der Zentrum / Peripherie-Differenz genauer fassen lässt. 99 Dort tragen insbesondere Organisationen maßgeblich zur Funktionserfüllung bei (vgl. ebd. 335). Während nun im Rechtssystem ein Name für dieses Entscheidungszentrum fehlt, könnte im politischen System dafür der Staatsbegriff dienen. Für die Mitgliedschafts- und Entscheidungsverhältnisse hieße das: Mitgliedschaften wären über das Innehaben von Ämtern – oder besser: Stellen – zu bestimmen. „Er arbeitet beim Staat“ hieße: Die Person hat eine Stelle in einer Organisation, die zum politischen Entscheidungszentrum zählt. Ähnlich verhielte es sich mit den Entscheidungen: Der Bundestag oder das Umweltbundesamt würden zum politischen Entscheidungszentrum gezählt; ihre Entscheidungen könnten dann als „staatliche Entscheidungen“ beschrieben werden. Aus mehreren Gründen ist aber auch das für die Systemtheorie schwierig: 99 Thomas Drepper erklärt dazu, dass sich „Funktionssysteme [...] nicht in die Form eines organisierten Sozialsystems bringen [lassen]. Damit ist aber noch nichts über den Beitrag von Organisationen im Rahmen der inneren Ausdifferenzierung innerhalb von Teilsystemen gesagt“ (Drepper (2003) 216). Entsprechend weist er auf die Zentrum / Peripherie-Differenz gerade in ihrer Bedeutung für das politische System hin und erklärt: „Die Zentrum / Peripherie-Differenzierung ermöglicht auf diese Weise die Konstitution einer Autoritäts- und Repräsentationsadresse, auf die sich die peripheren Kommunikationen beziehen können“ (ebd. 217). Damit können Organisationen nicht nur in die Analyse einbezogen, sondern es kann auch ein „Ort“ für sie gefunden werden.

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Anzusetzen ist mit der Frage, welche Organisationen zu einem so verstandenen politischen Entscheidungszentrum namens „Staat“ zählten: Warum zum Beispiel wären der Deutsche Bundestag und das Bundeskanzleramt als staatliche Organisationen zu beschreiben, die Deutsche Bahn AG oder die Universität der Bundeswehr aber nicht? Die vertrauten Verweise etwa auf den Organisationseigentümer oder auf den öffentlichen Dienst helfen dabei kaum weiter. 100 Entscheidend kann – bezeichnenderweise – allein die Frage nach den Entscheidungen sein. Bahn, Post und Telekom oder die Universität der Bundeswehr sind zwar Organisationen und treffen Entscheidungen. Allerdings erheben diese erstens keinen Anspruch auf kollektive Bindung und sind zweitens weniger politisch, sondern anders orientiert: Die erstgenannten drei Organisationen entscheiden vorrangig (betriebs-)wirtschaftlich, Universitäten hingegen orientieren sich am wissenschaftlichen Code. Damit unterscheiden sie sich von den an Macht (und Recht) ausgerichteten Entscheidungen von Parlamenten oder Behörden. Parteien schließlich orientieren sich zwar an der Politik, aber sie stellen keine bindenden Entscheidungen her (vgl. Luhmann (2000a) 245; Kapitel II.5.). In etwa diesem Sinne könnte man Luhmann nun verstehen, wenn er schreibt, dass der Staatsbegriff „eingeschränkt werden [muß] auf den Bereich kollektiv bindenden Entscheidens, den Bereich der politischen Funktion“ (Luhmann (1984c) 98).

Damit wäre das Ziel scheinbar erreicht: Man könnte jene Organisationen, die den obigen Kriterien entsprächen, zu einem politischen Entscheidungszentrum zählen und unter dem Oberbegriff „Staat“ verbuchen. Staat wäre dann in jenem Doppelsinn zu verstehen, wie ihn Armin Nassehi deutet: als Selbstbezeichnung eines politischen Segments und als Name für das politisch-organisatorische Entscheidungszentrum (vgl. Nassehi (2002b) 42). Diese Beschreibung aber – und das heißt: die Zuordnung spezifischer Organisationen zu einem Kernbereich des politischen Systems – ist ihrerseits problematisch: Beim frühen Luhmann ist dieser Platz, den der Staat (verstanden als Bezeichnung für mehrere Organisationen im Zentrum des politischen Systems) einnehmen soll, bereits besetzt: Jene Organisationen, die für kollektiv bindendes Entscheiden zuständig sind, nennt Luhmann Verwaltung. Er spricht in diesem Sinne von der „bürokratische Verwaltung in einem weiten, funktionalen Sinne [...], der Parlamente und Gerichte einschließt“ (Luhmann (1968b) 206; vgl. insbes. auch Luhmann (2010) 151) und wählt dafür bisweilen auch die Präzisierung „Entscheidungsverwaltung“ (Luhmann (1969a) 46). 101 Der frühe Luhmann kennt 100

Dass die Deutsche Bahn AG in Staatsbesitz ist, ist augenscheinlich. Unstrittig ist auch, dass der Hochschuldozent an einer Universität öffentlich Bediensteter ist. Bei den börsennotierten Unternehmen Deutsche Telekom AG und Deutsche Post AG sind sogar noch Beamte tätig. Insofern scheint klar, dass weder die Eigentümer- noch die Mitgliedschaftsfrage weiterführt.

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also ein – im Wortsinn – entscheidendes Teilsystem der Politik, das Verwaltung heißt und jene Organisationen umgreift, die oben als Staatsorgane behandelt wurden. „Staat“ wäre demnach synonym zu „Verwaltung“ zu verwenden. 102 Aber nicht nur diese Synonymität stiftet mehr Verwirrung als dass sie Klarheit schafft. Luhmann selbst verwehrt mit der weiteren Ausarbeitung seiner politischen und Verwaltungssoziologie ein entsprechendes Verständnis – und das führt zum zweiten Problem: Die Annahme eines staatlich-politischen Kernbereichs folgt vertrauteren politiktheoretischen Annahmen. Diese sehen zwar einen institutionellen Kern – allerdings nicht eines politischen, sondern eines rechtlich-politischen oder politischrechtlichen (Einheits-)Systems (vgl. dazu Peters (1993) 353; Habermas (1992) 186 f.). Geht man von dieser Vorstellung aus, kann der organisationale Kern in der Tat in Anlehnung an das oben formulierte Modell der Staatsorgane bestimmt werden. Die Organe aller drei Staatsgewalten können dem politischen Zentrum zugerechnet werden: Nicht nur Verwaltungsbehörden oder Parlamente, sondern auch Gerichte (der oberste Gerichtshof des Landes Baden-Württemberg, der Staatsgerichtshof in Stuttgart, trägt dies gar im Namen) zählen dann zum Staat im Sinne des entscheidenden politischen Kerns. Dem steht aber die von Luhmann später präzisierte Ausdifferenzierung von politischem und Rechtssystem im Wege: Recht und Politik sind zwei verschiedene Funktionssysteme (vgl. Luhmann (1993a) 407 ff.; Luhmann (1981h) 154 ff.). Luhmann geht also „gegen starke traditionsgefestigte Plausibilitäten [...] davon aus, daß es sich nicht um ein einziges, mit dem Staatsbegriff zu bezeichnendes System handele, sondern um zwei verschiedene, je für sich operativ geschlossene Systeme mit je verschiedenen Funktionen, je verschiedenen Codierungen und je verschiedenen Code abhängigen Programmen“ (Luhmann (1993a) 417).

Damit verabschiedet er nicht nur die Idee eines rechtspolitischen Systems namens Staat. Er bricht auch mit seinen früheren Gedanken, Parlamente, Regierungen, Verwaltungsbehörden und Gerichte als bürokratische Entscheidungsverwaltung zusammenzufassen. Gerichte fallen nun aus dem politischen Entscheidungszentrum heraus; sie sind Organisationen des – respektive im Zentrum des – Rechtssystems (vgl. ebd. 145) und können nicht mehr zum politischen 101 Auch in „Grundrechte als Institution“ ist vom „Staatsapparat, Parlamente und Gerichte eingeschlossen“ (Luhmann (1999b) 15), die Rede – obgleich dort bereits auf die mangelnde Entscheidungszentralisierung hingewiesen wird (vgl. ebd. 17). 102 In Luhmanns eigenen Worten: „Um dem Rechnung zu tragen, sprechen wir im folgenden nur von Verwaltung [...] und meinen damit die Gesamtheit der Einrichtungen, die nach politischen Gesichtspunkten oder im politischen Auftrag bindende Entscheidungen herstellen“ (Luhmann (1981g) 45).

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System respektive zu dessen entscheidendem Kern zählen. Das angenommene politische Organisations- und Entscheidungszentrum würde demnach nur noch bevölkert von „Parlamenten, Regierungen, Verwaltungsbürokratien“ (Luhmann (1981e) 153) – und selbst die Position der Parlamente ist dabei unklar. 103 Zudem stellt sich ein drittes Problem: Können Organisationen überhaupt in Funktionssystemen verortet werden? In Kapitel II.2. wurde hierauf bereits eine erste Antwort gegeben; und diese Frage wird auch die nachfolgenden Kapitel immer wieder beschäftigen: Nimmt man die Systemtheorie ernst, dann können Organisationen – sofern sie als multireferentielle, eigenlogische, operativ geschlossene Mitglieder- und Entscheidungssysteme verstanden werden – nicht Teil von Funktionssystemen sein. Wenn etwa Luhmann erklärt, dass alle Organisationen bisweilen wirtschaftlich operieren, weil sie zum Beispiel ihre Mitglieder in Geld entlohnen (Luhmann (2000c) 405), wird es schwierig, beispielsweise eine Verwaltungsbehörde vollumfänglich dem politischen System zuzuschlagen. Ungeachtet der Tatsache, dass soziale Ereignisse von jedem System beobachtet werden können – „die Vorlage eines Haushaltsplans im Parlament kann ein Ereignis im politischen System, im Rechtssystem, im System der Massenmedien und im Wirtschaftssystem sein“ (Luhmann (1997a) 605) –, unterscheiden sich Funktionssysteme dadurch, dass sie alle und nur Kommunikation etwa im Macht(Politik) oder im Wahrheitsmedium (Wissenschaft) umgreifen. Geldoperationen können nicht zum politischen System zählen. Deshalb sind Organisationen zutreffender als Funktionssystem-Umwelt zu beschreiben (Kneer (2001a) 415). Sie stehen zwischen (vgl. Bora (2001) 170) respektive quer zu (vgl. Nassehi (2002a) 455) den Funktionssystemen. Für den Staatsbegriff heißt das: Er kann nicht zugleich Name für einen Teil des politischen Systems und Name für mehrere Organisationen sein. Daher liegt, schlussendlich, ein anderes Verständnis nahe: Luhmann spricht in einem Aufsatz über „Rechtszwang und politische Gewalt“ von der „Einheit des vom Rechtssystem und vom politischen System benutzten ‚Zwangsapparates‘ “ (Luhmann (1981h) 155). In diesem Sinn könnte Staat wiederum als „Name“ verwendet werden. Der „erste“, gesellschaftstheoretische Sinn des Staatsbegriffs als Name für politische Segmente bliebe davon unberührt. Zweitens könnte der Begriff „Verwaltung“ (im Singular), wie er in Kapitel II.5. besprochen wird, dann für jenen funktional bestimmten Teilbereich des politischen Systems ge103 Im Falle von Parlamenten ist unklar, ob sie zum politischen oder zum Rechtssystem oder eben – wie auch immer das dann begreiflich gemacht werden soll – zu beiden zählen (vgl. hierzu Luhmann (1990c) 466 f., Luhmann (1993a) 145). Luhmann bietet unter anderem das Konzept der Grenzstelle an und erklärt: „Die Gesetzgebung hat [...] die Funktion eines peripheren Organs, einer Grenzstelle im Verhältnis von Rechtssystem und politischem System. Ihre Aufgabe ist es, die Dauerirritation des Rechtssystems durch das politische System zu ‚akkomodieren‘ “ (Luhmann (1990c) 470).

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nutzt werden, in dem es um die Anfertigung bindender Entscheidungen geht. Drittens hätte dies den Vorzug, dass hier keine Zuordnung von Organisationen zu Funktionssystemen zugrunde läge, sondern die Idee der Einnistung (vgl. Luhmann (2000a) 398) – ohne dass eine Organisation deshalb vollumfänglich in ein Funktionssystem integriert werden müsste. Auch hier wäre „Staat“ dann eine Beschreibungsoption, ein Name, eine Identifikations- und Sinngebungsformel für Organisationen respektive für spezifische Entscheidungen. Eine Organisation – sei es der Deutsche Bundestag, sei es das Bundesumweltamt, sei es das Landgericht Potsdam – kann sich als staatliche Organisation beschreiben und sich damit einen Sinn geben. Bestimmte Entscheidungen dieser Organisationen können gleichermaßen als staatliche Entscheidungen gedacht und benannt werden. Im Unterschied zum Verwaltungsbegriff im Singular steht diese Auszeichnung auch Gerichten offen. Vor allem aber Verwaltungsorganisationen nutzen diese Beschreibungsform (vgl. Luhmann (1981g) 56; Hellmann (2005) 40). Luhmann erklärt dies folgendermaßen: „Funktional gesehen ist der Staat eine fiktionale Einheit, ein Zurechnungstrick“ (Luhmann (2000a) 391).

„Der Staat“ wäre also eine organisationale Fiktion – ganz ähnlich der oben angesprochenen Fiktionstheorie. Organisationen würden sich als staatliche Organisationen bezeichnen und dabei auf den fiktiven Zwangsapparat verweisen. Das wäre sinnhaft verständlich, ohne dass der externe Beobachter deshalb diese Organisationen tatsächlich vollständig im politischen System verorten müsste. „Staat“ wäre, wie Luhmann schreibt, ein semantischer „Trick“; und Thomas Drepper bekräftig entsprechend, „dass es sich [...] um eine fiktiv-reale Repräsentationsund Autoritätsadresse, um den Staat als adressierbaren Kollektivakteur mit der Funktion einer Selbstsimplifikation von funktionssystemischer Kommunikation auf Organisationsbasis, handelt“ (Drepper (2003) 217 f.). 104 Damit lässt sich der Kreis zur Eingangsüberlegung schließen: Eingangs wurde Luhmanns Vermutung zitiert, der Staatsbegriff diene politischen Segmenten und ihren organisatorischen Substraten zur Selbstbeschreibung (vgl. Luhmann (1984c) 101), und offenkundig liegt genau das vor: Politische Segmente beschreiben sich in dem oben geschilderten Sinne als Staaten, und insoweit Funktionssysteme respektive deren Segmente zwingend auf Organisationen angewiesen sind, weil sie insbesondere nur durch Organisationsentscheidungen sichtbar werden 104 Angesichts dieser komplizierten Manöver ist es allerdings auch nicht abwegig, dahinter den Versuch zu vermuten, auch in Luhmanns Theoriegebäude einen Platz für den jenseits der Systemtheorie so wichtigen Staatsbegriff zu finden – gerade in Anbetracht der eigentlich skeptischen Haltung Luhmanns zu Zukunft und Sinn des Staatsbegriffs (vgl. etwa Luhmann (1984c) 99, 101; Luhmann (1981g) 90; Luhmann (2000a) 220 ff.; Luhmann (1990c) 472).

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(vgl. Tratschin (2007) 149); Martens / Ortmann (2006) 448 ff.), steht die Beschreibungsformel „Staat“ auch diesen Organisationen und ihren Entscheidungen zur Verfügung. f) Staat als Selbstbeschreibungsformel Die Überlegungen der vorigen Abschnitte lassen sich mit einem Blick in Luhmanns „Die Politik der Gesellschaft“ zum Abschluss bringen. Luhmann untersucht dort, was man üblicherweise meinen kann, wenn man „Staat“ sagt. Er findet vier Antworten: Der Staat ist erstens ein historischer Begriff, der mittlerweile vertraut und in irgendeinem Sinne verständlich ist, sodass man ihn beibehält (vgl. auch Luhmann (1995d) 103). Zweitens kann der Staat als bevorzugte Seite der Unterscheidung von legitimer und illegitimer Gewalt verstanden werden. Drittens ist er Ausdruck einer Einteilung der politischen Welt, und viertens kann er als handlungsfähige und wirkende Organisation benannt werden (vgl. Luhmann (2000a) 196). Der erste Gedanke wurde in Kapitel II.1., insbesondere im Hinblick auf die politiktheoretische Reflexion, diskutiert; der zweite Gedanke stand im Zentrum von Kapitel II.2. und der Frage nach dem politischen Machtmedium und seiner Deckung und Rechtfertigung. Entscheidend sind an dieser Stelle nun die beiden letztgenannten Ideen. Ihr Zusammenhang zeigt sich wie folgt: „Funktionale Differenzierung ist die Primärdifferenzierung des Gesellschaftssystems. Für das dadurch ausdifferenzierte politische System folgt auf einer zweiten Ebene eine segmentäre Differenzierung in Territorialstaaten, die die Politik an die Besonderheiten sehr verschiedener Territorien heranführt. Auf dieser Ebene bezeichnet der Begriff des ‚Staates‘ die politisch Gesamtverantwortung für eine genau abgegrenzte Region. [...] Erst auf der nächsten Ebene der Differenzierung bedient sich die gesellschaftliche Subsystembildung der Autopoiesis von Organisationen“ (Luhmann (2000a) 244).

Das heißt also: In erster Linie ist „der Staatsbegriff [die] [...] Einheitsformel für die Selbstbeschreibung des politischen Systems“ (Luhmann (1984c) 85). Als solche ist er sinnhaftes und sinnstiftendes semantisches Element, das in Beziehung zum politischen System und seinen sich selbst beschreibenden Segmenten steht: „Luhmann [begreift] den Staat als eingeführten Standardbegriff für das Funktionssystem Politik lediglich als Selbstbeschreibung des politischen Systems der Gesellschaft“ (Waschkuhn (1994) 467). Auf dem Feld der Organisationen ist „Staat“ gleichermaßen ein Name und eine Beschreibungsformel – nun für das organisatorische Substrat der politischen Segmente, das sich der Fiktion der Staatsorganisation, des Zwangsapparates bedient und damit gleichermaßen sinnhafte Beschreibungen anfertigen kann. Dieses doppelte Staatsverständnis ist dann gar nicht weit von der Alltagssprache (Staat als Land, Staat als organisierter „Akteur“) entfernt – mit einem entscheidenden Unterschied: Von außen, als externer Beobachter, sieht der Sys-

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temtheoretiker, dass dahinter strukturelle Arrangements stehen: die funktionale Differenzierung der Gesellschaft, die Binnensegmentierung des politischen Systems und die Ausdifferenzierung multireferentieller Organisationen. Zudem ist es ihm möglich, im Anschluss daran im Hinblick auf klar kategorisierbare (Parlament, Behörde, Gericht usw.) und benennbare (Deutscher Bundestag, Bundesumweltamt, Landesarbeitsgericht etc.) Organisationen zu beobachten. Der „Staat“ kann deshalb, systemtheoretisch, in der Tat als semantische Konstruktion, als Fiktion behandelt werden – ohne dass dies strukturellen Untersuchungen etwa der funktionalen Differenzierung der Gesellschaft oder des Verhältnisses von Funktions- und Organisationssystemen im Wege stünde. „Staat“ dient, wie Helmut Willke also schließt, dem politischen System als Name oder als inneres Modell der Funktionserfüllung, das Sinn und Identität stiftet (vgl. dazu bspw. Willke (1994) 14 ff.); und welche materiellen Sinngehalte an dieses Staatsmodell geknüpft werden können, wird nun das nachfolgende Kapitel herausarbeiten.

4. Verwaltung im Rechts- und Wohlfahrtsstaat Politische Segmente und deren organisatorische Substrate beschreiben sich mithilfe der Staatsidee; insofern kann man auch sagen, dass „der Staat [...] nur das Modell [ist], das sich das politische System von sich selbst macht“ (Benz (2001) 61). Das wirft neue Fragen auf: Wie genau modellieren sich die politischen Segmente? Wie bringt sich ein politisches Segment „in Form“? Wie gibt es seinem organisatorischen Substrat Sinn und Orientierung? Auch dies ist in Beschreibungen enthalten, und erinnert man sich daran, dass elaboriertere Selbstbeschreibungen vor allem in Textform vorliegen, stößt man im Kontext der Staatsbeschreibung politischer Segmente auf zwei Arten solcher Texte: Einerseits wird Staatlichkeit wissenschaftlich-theoretisch, etwa von der Staatslehre oder von der politischen Philosophie, reflektiert. So verwundert es nicht, dass „die Staatssemantik [...] als Kristallationspunkt für politische Theorie wirk[t]“ (Luhmann (1984c) 93). Vor allem Kapitel II.1. hat dies diskutiert. Jenseits dessen findet man aber auch eine zweite einschlägige Textform, mithilfe derer politische Segmente modelliert und „in Form“ gebracht werden, namentlich: Verfassungen. Natürlich haben Verfassungstexte rechtliche Qualität und sind insofern als Zusammenstellungen von grundlegenden Normen zu verstehen – das gilt, wie unten zu besprechen ist, auch in der Systemtheorie. Zugleich ist es jedoch in Deutschland gerade das Grundgesetz, durch das – wenn man so möchte – das deutsche politische System in Form gebracht wird. Deshalb können ihm – und insbesondere Artikel 20 GG, der sich gleichsam als Substrat der Beschreibung hervortut (vgl. Hesselberger (1995) 163) – durchaus hilfreiche Ansatzpunkte

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entnommen werden, um nach der inhaltlich-materiellen Seite der Selbstbeschreibung Deutschlands als „Staat“ zu fragen. Artikel 20 GG lautet wie folgt: „Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat“ (Art. 20 I GG). Dieser eine Satz enthält zwei wesentliche Punkte: Erstens ist hier explizit die Selbstidentifikation als Staat fixiert. 105 Zweitens wird hier (vor allem in Verbindung mit Artikel 28 GG) dieses als Staat beschriebene politischen System auf fünffache Weise modelliert: Der deutsche Staat ist demokratisch, republikanisch und föderativ, er ist ein Sozial- und ein Rechtsstaat. 106 Hier scheint sich also das deutlich zu zeigen, was im vorigen Kapitel gemeint war, wenn von inneren Modellen der Segmente des politischen Systems gesprochen wurde: Bestimmte – auf den Staat bezogene – Prinzipien stiften Sinn zur inneren Modellierung eines politischen Segments. Vor allem die beiden letztgenannten Prinzipien fordern nun zur systemtheoretischen Auseinandersetzung auf. Demokratie hingegen kann erst in Kapitel II.5. besprochen werden, wenn die Begriffe Publikum und Verfahren eingeführt sind. Republikanismus ist im Kontext des Grundgesetzes schlicht eine Absage an die Monarchie. 107 Bundesstaatlichkeit schließlich ist eine zusätzliche segmentäre Differenzierung. 108 Daher wird zunächst nach dem systemtheoretischen Blick auf den Rechtsstaat gefragt [a)]. Das ist zugleich das Fundament, um auf Verfassungsstaatlichkeit [b)] sowie auf die mit beiden verbundene Idee der Gerechtigkeit zu blicken [c)]. Dies baut schließlich die Brücke zur Selbstbeschreibungsformel Sozialstaat sowie zur Idee des Wohlfahrtsstaates [d)]. Beides ist gleichermaßen zu erörtern, ehe ab105 Dies zieht die Bestimmung des Geltungsraumes bindender Entscheidungen (vgl. Präambel GG) und des Staatsvolkes (vgl. Art. 116 GG) sowie die Ordnung der politischen Macht- und Ämterstruktur (vgl. bspw. Art. 38, 50, 54 ff., 62, 65, 83 ff., 92 ff. GG) nach sich (vgl. auch Roellecke (1996) 9). 106 Im genannten Verfassungsartikel ist zwar nicht explizit von Rechtsstaatlichkeit die Rede, doch die dort und andernorts in der Verfassung festgelegten Prinzipien, etwa die Bindung der öffentlichen Gewalten an das Recht (Art. 1 III GG), die Bindung der Legislative an die Verfassung und die Bindung von Judikative und Exekutive an Recht und Gesetz (Art. 20 III GG), sowie weitere Normen (insbes. Art. 79, 80, 92 ff. sowie Art. 101 – 104 GG), lassen keinen Zweifel an der rechtsstaatlichen Ausprägung des deutschen Staates (vgl. Hesselberger (1995) 172, Mayer (1965b) 11 ff.). 107 Dem liegt die schlichte Differenz von Herrschaft des Fürsten einerseits und Herrschaft des Volkes andererseits zugrunde, die sich im übrigen bereits bei Machiavelli findet (vgl. Machiavelli (1987) 53; vgl. ferner Robbespierre (2002) 12). Weitergehende philosophische Gedanken, man denke etwa an Immanuel Kants Überlegungen zum Republikanismus als dem Menschen angemessene Regierungsform (vgl. Kant (1984) 13f.; Gerhardt (1995) 79), spielen hierbei eine untergeordnete Rolle. 108 Die Bundesrepublik Deutschland ist aus staatlichen Gliedern zusammengesetzt. Systemtheoretisch erscheint das als weitere segmentäre Differenzierung auf der Grundlage spezifischerer Macht- und Ämterstrukturen (vgl. bspw. Art. 28 I GG) – wiederum unter Bezugnahme auf territoriale (vgl. bspw. Art. 23 LVerf-BW) und personelle (vgl. bspw. Art. 3 LVerf-BB) Aspekte (vgl. Kapitel II.3.).

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schließend die systemtheoretische Position zum Staat bilanziert werden kann [e)]. a) Politisches System, Rechtssystem und Rechtsstaatlichkeit Die inhaltliche Ausformung des Staatsmodells hat sich in der Zeit vielfach gewandelt (vgl. Kapitel II.1.). Ein Resultat dessen ist die Verpflichtung des Staates auf das Recht und also das Modell des Rechtsstaates. Hierbei handelt es sich um ein Staatsverständnis, das nicht mehr den absolutistischen Monarchen („L’état c’est moi“ (Louis XIV.)) oder die umfassende staatspoliceyliche Verantwortung für die Blüte des Gemeinwesens („Alles für das Volk, aber nichts durch das Volk“ (Joseph II.)) zum Mittelpunkt hat. Vielmehr werden die einzelnen Staatsglieder in ihrer Qualität nicht nur als Menschen und Untertanen, sondern als Bürger mit eigenen Freiheitsrechten herausgehoben (vgl. hierzu insbes. Kant (1990) 170 f., Kant (1977b) 145 ff.; ferner Luhmann (1966c) 88; Luhmann (1995d) 111 f.). Robert von Mohl, dem gemeinhin das Verdienst zugesprochen wird, den Begriff „Rechtsstaat“ in den deutschen Sprachgebrauch eingeführt und wesentlich geprägt zu haben, schreibt folglich: „Ein Rechtsstaat kann also keinen anderen Zweck haben, als den: das Zusammenleben des Volkes so zu ordnen, daß jedes Mitglied desselben in der möglichst freien und allseitigen Uebung und Benützung seiner sämmtlichen Kräfte unterstützt und gefördert werde. In was aber diese Unterstützung und Förderung zu bestehen hat, ist leicht einzusehen. Die Freiheit des Bürgers ist bei dieser Lebensansicht der oberste Grundsatz“ (Mohl (1844) 8).

Dieses Verständnis von Staatlichkeit impliziert insbesondere, dass „alle staatlichen Machtäußerungen anhand von Gesetzen meßbar sein [müssen]“ (Schwegmann (1998) 541). Das ist der wesentliche Unterschied gegenüber dem alten, willkürlich-despotischen Staatsmodell auf policeystaatlichen Fundamenten. 109 Von hier aus ist es dann nicht mehr weit zu einer rechtlich-politischen Einheit „Staat“, wie sie im vorigen Kapitel bereits Thema war: Der Staat ist juristische Person, gestützt auf seine Organe. Er ist nicht nur mit eigenen Rechten versehen, sondern kann aufgrund der individuellen Rechte seiner Bürger seinerseits gebunden und verpflichtet werden. 110 109 Das äußert sich im Falle des Grundgesetzes etwa in der Bindung der öffentlichen Verwaltung an die Gesetze (vgl. Art. 20 III GG), im Erfordernis der Rechtssicherheit (vgl. Hesselberger (1995) 173; Avenarius (2001) 22) sowie in Gestalt weiterer Elemente, beispielsweise in den Grundsätze des Gesetzesvorrangs und der Verhältnismäßigkeit, in der Unabhängigkeit der Justiz, im gewährten Zugang zu Gericht und in den juristischen und prozessualen Grundrechten. 110 Jürgen Habermas erklärt dazu: „Der Rechtsstaat sollte die private Autonomie und die rechtliche Gleichheit der Bürger gewährleisten“ (Habermas (1992) 169).

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Diese Idee der Bindung staatlicher Macht an das Recht, der Limitierung und Begrenzung von Politik tritt in Konkurrenz zum prinzipiell schrankenlosen Policeystaat: „Der liberale Rechtsstaat setzte gegen diesen Zwangswohlfahrtsstaat das Selbstbestimmungsrecht des Individuums“ (Benda (2001) 423). Zugrunde liegt dem allerdings die Annahme eines rechtlich-politischen Einheitssystems „Staat“ – und diese Vorstellung lehnt Luhmann, wie im vorigen Kapitel skizziert, ab. Er geht davon aus, „daß es sich nicht um ein einziges, mit dem Staatsbegriff zu bezeichnendes System handelt, sondern um zwei verschiedene, je für sich operativ geschlossene Systeme mit je verschiedenen Funktionen, je verschiedenen Codierungen und je verschiedenen Code abhängigen Programmen“ (Luhmann (1993a) 417).

Das politische System, wie es in Kapitel II.2. besprochen wurde, ist von einem Funktionssystem für Recht zu unterscheiden. Dessen Code liegt in der Leitdifferenz recht / unrecht, sein maßgebliches symbolisch generalisiertes Kommunikationsmedium ist das Recht. Seine Programme sind in erster Linie Rechtsnormen, sprich vor allem: Gesetze, und die in der Gesellschaft exklusiv zu erfüllende Funktion ist die Stabilisierung von Erwartungen, um die Kontingenz des Erwartens entsprechend einzuengen und dadurch gleichsam Komplexität zu reduzieren (vgl. bspw. ebd. 128). Vor diesem Hintergrund kann der Rechtsstaatsbegriff also nicht im vertrauten Sinne benutzt werden. Trotzdem hat er seinen Sinn: Gesellschaftsstrukturell mögen Politik und Recht infolge der funktionalen Differenzierung getrennt sein, aber das heißt nicht, dass keine Verwobenheit von Recht und Politik besteht – im Gegenteil. Luhmann sieht eine enge Verbindung von Rechts- und Politiksystem; und hier kann die Rechtsstaatsformel als „Klammerbegriff“ zum Einsatz kommen (vgl. ebd. 422; Luhmann (1981e) 155). Die Rechtsstaatsformel beschreibt nachgerade das wechselseitige Aufeinander-angewiesen-Sein von Recht und Politik – und zwar dergestalt, dass „die juristische Fesselung der politischen Gewalt und die politische Instrumentalisierung des Rechts“ (Luhmann (1993a) 422) angezeigt werden. Luhmann spricht dann auch von einem parasitären Verhältnis (vgl. ebd. 426). 111 Das heißt: Trotz – oder besser: gerade weil – Recht und Politik infolge der funktionalen Differenzierung getrennt sind, müssen sie sich sowie die jeweils externe Erfüllung der „fremden“ Funktion wechselseitig voraussetzen können. Doch wie manifestiert sich diese Verwobenheit? Luhmanns Antwort lautet: „Die wechselseitige Abhängigkeit von Rechtssystem und politischem System ergibt sich zunächst aus der gemeinsamen Grund111 Anders gesagt: Dem Rechtssystem zeigt das Rechtsstaatsschema das „juristische ‚framing‘ staatlicher Entscheidungen“ (Luhmann (1993a) 423), und dem politischen System zeigt die „Rechtsstaatsformel[, dass] das Recht [...] als politisches Betätigungsfeld [...] zur Verfügung steht“ (ebd. 425).

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lage in der Kontrolle über physische Gewalt, auf die beide Systeme angewiesen bleiben. Unter modernen Bedingungen kommt hinzu, daß das Rechtsystem auf politisch kontrollierte (und dann wieder im Rechtssystem nochmals kontrollierte) Gesetzgebung angewiesen ist. [...] Und umgekehrt ist das politische System darauf angewiesen, daß es Entscheidungsprämissen und Entscheidungen der politischen Dauerproblematisierung entziehen und sie als rechtlich gegeben behandeln kann“ (Luhmann (1981e) 155). Der Sinn dieser Konstellation erschließt sich, wenn man auf das eigentümliche Problem jedes Funktionssystems blickt: Jedes Teilsystem gewärtigt dann ein Problem, wenn es sich auf der Grundlage seines Codes für sich selbst interessiert. Es landet bei einer Paradoxie: „Paradox nennt man Operationen, deren Vollzugsbedingungen zugleich die Bedingungen ihrer Unmöglichkeit sind. [...] Welche Beispiele man auch für Paradoxien heranzieht, immer illustrieren sie den Fall, daß ein Ereignis erzeugt werden soll, das die Bedingung seiner Möglichkeit eliminiert, indem es gesetzt wird“ (Luhmann / Fuchs (1989) 54). Bei Funktionssystemen ist genau das der Fall, wenn der Code auf sich selbst angewandt wird. Wenn sich das Rechtssystem die Frage stellt, ob es überhaupt recht ist, Recht und Unrecht zu unterscheiden, landet es bei einer Paradoxie (vgl. Luhmann (1993a) 102, Luhmann (1986b) 22, passim; Martens / Ortmann (2006) 452 ff.). Deshalb bedarf es der Hilfe von außen. Es bedarf einer Möglichkeit, um Zusatzinformationen zu gewinnen, die – so das Stichwort Luhmanns – für Asymmetrien sorgen (vgl. Luhmann (1986b) 22; Luhmann (1984b) 631): „Das politische System profitiert davon, dass anderswo, nämlich im Recht, die Differenz von Recht und Unrecht codiert ist und verwaltet wird. Und umgekehrt gesehen profitiert das Rechtssystem davon, daß der Friede, die eindeutig fixierte Machtdifferenz und mit ihr die Erzwingbarkeit von Entscheidungen anderswo, nämlich im politischen System, gesichert ist“ (Luhmann (1993a) 426). 112

Die Rechtsgrundlage von Recht und die Machtgrundlage von Macht werden insofern gleichsam „außerhalb“ abgesichert, sodass „politische und juristische Entscheidungen [...] mit Verweis auf das jeweils andere System begründet [werden]“ (Fuhse (2005) 94) – und Rechtsstaatlichkeit ist jene Sinnformel, die diesen Sachverhalt zum Ausdruck bringt.

112 Luhmann beschreibt dies als doppelte Tauschbahn: „Das politische System liefert auf der einen Tauschbahn dem Rechtssystem Asymmetrisierungen, nämlich Prämissen des Entscheidens in der Form positiv gesetzten Rechts. Es erhält dafür die über Recht laufende Realisation politischer Macht. [...] Auf der anderen Tauschbahn liefert das Rechtssystem dem politischen System Asymmetrisierungen in der Form von Prämissen für den Einsatz physischer Gewalt. [...] Umgekehrt erhält das Rechtssystem auf dieser Tauschbahn die benötigten Erzwingungsmöglichkeiten“ (Luhmann (1981h) 167 f.).

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b) Verfassung und Verfassungsstaat Hinter diesem wechselseitigen Aufeinander-angewiesen-Sein steht ein „kunstvolles Arrangement, das es erlaubt, das Recht aus Sicht der Politik, aber ebenso auch die Politik aus der Sicht des Rechts in den jeweils systeminternen Prozessen zu beobachten. Dieses Arrangement kennen wird unter dem Namen ‚Verfassung‘ “ (Luhmann (2000a) 391). Gemeinhin „[verkörpert] der Begriff der Verfassung [...] die Idee, die politische Ordnung eines Gemeinwesens durch Unterwerfung unter das Recht zu rationalisieren“ (Preuss (2001) 636). Verfassungsstaatlichkeit erscheint dabei als besondere Form des staatlichen Organisationsmodells. Dieses gründet (der Name Grundgesetz bringt das zum Ausdruck) auf in einem Verfassungstext niedergeschriebenen „Rechtsnormen, welche die Grundordnung des Staates festlegen, insbesondere die Staatsform, Einrichtung und Aufgaben der obersten Staatsorgane [...], die Grundsätze des wirtschaftlichen und politischen Lebens und die Rechtsstellung seiner Bürger [...], so daß der tatsächliche Zustand als die gewollte Folge dieser Rechtsnormen erscheint“ (Hesselberger (1995) 6). Die Systemtheorie spricht Verfassungen eine andere Funktion zu: Es geht nicht um rechtliche Rationalisierung der Politik, sondern um eine strukturelle Einrichtung, die die Verwobenheit von Recht und Politik ermöglicht, die es beiden Systemen nahelegt, sich füreinander zu interessieren und mit den gegenseitigen Irritationen vertraut zu machen (vgl. Luhmann (1990i) 207; Luhmann (1993a) 471) – ohne die Systeme selbst zu vereinigen. Eine Verfassung begründet kein rechtspolitisches Einheitssystem „Staat“, sondern erfüllt eine Art Vermittlungsleistung zwischen den operativ autonomen Funktionssystemen: „Die verlangte Leistung ist – entgegen allem, was die Verfassungssemantik und -lehre behauptet – die Steigerung der Freiheitsgrade sowohl des politischen Systems als auch des Rechtssystems, so daß auf beiden Seiten Autopoiesis möglich ist, [...] und zugleich eine Kanalisierung (und damit Steigerung) des Drucks wechselseitiger Irritation“ (Luhmann (2000a) 391). Der systemtheoretische Fachbegriff für derartige Einrichtungen lautet: strukturelle Kopplung (vgl. insbes. Kapitel III.9.). Wenn sich deshalb ein politisches Segment wie die Bundesrepublik Deutschland als Verfassungsstaat beschreibt, sieht der Soziologe dahinter etwas anderes als der Politikwissenschaftler oder der Staatsrechtler. Der Soziologe sieht die semantische Begleitung der strukturellen Verhältnisse. Diese bestehen darin, dass Recht und Politik als Funktionssysteme autonom und getrennt, zugleich aber in funktionalem und wechselseitig entlastendem Sinne aufeinander verwiesen sind. Dabei ist es der Kopplungsmechanismus der „Verfassung[, der es ermöglicht] eine rechtliche Lösung des Selbstreferenzproblems des politischen Systems und zugleich eine politische Lösung des Selbstreferenzproblems des Rechtssystems“ (Luhmann (1990i) 202) zu etablieren.

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c) Recht und Gerechtigkeit Doch welchen Platz hat hierbei die Gerechtigkeit? Spielt sie überhaupt eine Rolle? Luhmann verabschiedet in seiner frühen Rechtssoziologie die Gerechtigkeit aus dem Recht und im übrigen auch aus der Politik: „ ‚Gerechtigkeit‘ steht als ein ethisches Prinzip [...] außerhalb des Rechts“ (Luhmann (1980c) 226; vgl. Kapitel II.6.). Aber ist damit die Diskussion bereits beendet. Ist Gerechtigkeit gleichsam auf das Feld der Philosophie entlassen? Sicherlich nicht. Gerechtigkeit ist und bleibt eine Thema und ein Problem. Jenseits der Systemtheorie zeigt sich dies beim Blick auf die rechtsinterne Reflexion über die moderne Positivierung des Rechts. Beispielgebend sind die Gedanken von Gustav Radbruch, der unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg erkannte, dass „der Positivismus [...] mit seiner Überzeugung ‚Gesetz ist Gesetz‘ den deutschen Juristenstand wehrlos gemacht [hat] gegen Gesetze willkürlichen und verbrecherischen Inhalts“ (Radbruch (1990) 81). Das ist das Problem: Die Verpflichtung der Staatsgewalt auf Recht und Gesetz allein, der reine Rechtspositivismus und das ausschließlich formale Rechtsstaatsverständnis bedeuten nicht, dass der Staat, dass staatliche und rechtliche Entscheidungen gerecht sind. 113 Das zeigt den Hintergrund der Forderung nach einer materiellen Füllung der Rechtsstaatlichkeit. Aber was hat das mit der Systemtheorie zu tun? Zunächst muss man hierfür klären, was Gerechtigkeit überhaupt heißt, wie sie sich in Beziehung zum Recht setzen lässt und schließlich, was es mit der Vorstellung auf sich hat, 114 „im Rechtsstaatsgedanken ist die Idee der Gerechtigkeit enthalten. Sie fordert als Ziel jedes staatlichen Handelns die Erlangung und Erhaltung der materiellen Gerechtigkeit“ (Hesselberger (1995) 172). Letzteres ist bereits ein Verweis auf den nächsten Abschnitt zur Wohlfahrtsstaatlichkeit, 113 Deutlich machen lässt sich das Problem am Beispiel des Dritten Reichs: Man wird nicht bestreiten, dass Deutschland auch zwischen 1933 und 1945 ein Rechts- und Verfassungsstaat im rein formellen Sinne war. Deutschland hatte eine Verfassung und die Behörden operierten keineswegs unrechtmäßig – im Gegenteil: Bis heute verwundert eher der große Wert, der auf eine rechtlich-gesetzliche Fundierung für Eingriffe der Staatsmacht gelegt wurde. Das heißt natürlich nicht, dass Rechtsätze wie die Nürnberger Rassegesetze zutiefst grotesk, inhuman und verwerflich waren – das genau ist ja Radbruchs Problem, und genau hier kommt die Gerechtigkeit ins Spiel. Offensichtlich nämlich bereiten die schlichte Annahme, Recht ist, was das Recht sagt, dass es ist (vgl. etwa Luhmann (1981e) 150), und die rein formale Auffassung von Rechtsstaatlichkeit große Schwierigkeiten. 114 Bei Radbruch führt die Diskussion dann weiter zu einem erkannten Spannungsverhältnis von Zweckmäßigkeit, Rechtssicherheit und Gerechtigkeit, das er mit folgender – bis heute von deutschen Gerichten bemühten – Formel zu lösen sucht: „Das positive, durch Satzung und Macht gesicherte Recht [hat] auch dann Vorrang [...], wenn es inhaltlich ungerecht und unzweckmäßig ist, es sei denn, daß der Widerspruch des positiven Gesetzes zur Gerechtigkeit ein so unerträgliches Maß erreicht, daß das Gesetz als ‚unrichtiges Recht‘ der Gerechtigkeit zu weichen hat“ (Radbruch (1990) 89).

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denn offensichtlich geht es hier weniger um eine Bindung des Staates an Recht und Gesetz, sondern um eine Anforderung an die Politik. Die Frage nach dem Sinn der Gerechtigkeit wird rechtsintern unter Verweis auf das Gleichheitsgebot respektive auf die Gleichberechtigung beantwortet: „Die Grundordnung einer politischen Gemeinschaft ist dann schon [...] als gerecht anzusehen, wenn das Gleichheitsprinzip eine [...] Verfassungsbestimmung ist“ (Höffe (1977b) 82). Die Konsequenz ist das rechtsstaatliche Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Hier zeigt sich die Autonomsetzung des Rechts und seine Lösung aus moralischen Bindungen: Gleichheit und Wesensgehaltgarantie haben nur noch wenig mit dem zu tun, was Platon als Kardinaltugend fasst (vgl. Rep. IV 6, 427e 9 ff.), was Aristoteles als ganze Tugend bestimmt und als austeilende und ausgleichende Gerechtigkeit präzisiert (vgl. EN V 4, 1130a15 ff.), was Rousseau als soziale Gerechtigkeit betont (vgl. Rousseau (1977) 23 ff.), oder was John Rawls mit Verteilungsgerechtigkeit meint (vgl. Rawls (1975) 81). Auch in der Systemtheorie hat sich eine Verpflichtung des Rechts auf ein moralisches Prinzip der Gerechtigkeit erledigt. Einschlägig ist der Rechtscode – ob das, was als Ergebnis der Rechtsoperationen zustande kommt, moralisch gerecht ist, ist nachrangig. 115 Dennoch, schreibt Luhmann, „muß das Rechtssystem nicht auf die Idee der Gerechtigkeit verzichten. Nur die theoretische Placierung muß neu überlegt werden“ (Luhmann (1993a) 217). Den neuen Platz für die Gerechtigkeit findet er in Analogie zu dem, was im vorigen Kapitel als Legitimität des politischen Systems besprochen wurde: Gerechtigkeit ist die Kontingenzformel des Rechtssystems. Sie wird zu einer „Stilvorschrift für die Bestimmungsleistungen des Systems“ (Luhmann (2000a) 120). Gerechtigkeit ist dann kein von außen an das Rechtssystem herangetragenes Prinzip der Kritik, sondern ein Orientierungsschema für das System selbst, das es ihm erlaubt, sich im Kontext seines eigenen Codes zu orientieren. Rechtliche Entscheidungen müssen demnach nicht moralisch gerecht sein, sondern konsistent gerecht (vgl. Luhmann (1993a) 221 ff.). 116 115

In dieser Hinsicht erweist sich einerseits erneut die größere Beobachtungsschärfe der Systemtheorie: Recht und Gerechtigkeit sind zwei zu unterscheidende Aspekte. Andererseits zeigt sich deutlich die ethische Teilnahmslosigkeit der Systemtheorie (vgl. bspw. Luhmann (1987a) 10; Kapitel IV.2.). 116 Damit sieht auch Luhmann in der Gerechtigkeit die rechtsinterne „Doppelweisung, gleiche Fälle gleich und ungleiche Fälle ungleich zu behandeln“ (Luhmann (2000b) 149; vgl. auch Luhmann (1993a) 223) – mit dem Unterschied jedoch, dass hier keine Hintertür geöffnet wird, um doch noch nach Wesen, Werten oder Gründen fragen zu können. Gerechtigkeit ist schlicht eine Form der systemischen Selbstkontrolle (vgl. ebd. 217): „In Kurzfassung kann man dann Gerechtigkeit auch als Konsistenz des Entscheidens bezeichnen“ (ebd. 227).

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Ehe nun nach den Konsequenzen für die Verwaltung zu fragen ist, scheint diese nüchterne Position zur Gerechtigkeit doch einer kurzen Überprüfung zu bedürfen: Gezeigt wurde, dass Gerechtigkeit in einem philosophisch gehaltvollen Verständnis jenseits des Rechts steht, und dass sie als Kontingenzformel mit der Anweisung, Gleiches gleich und Ungleiches ungleich zu behandeln, eine rechtsinterne Angelegenheit zur Wahrung konsistenten Entscheidens ist: „Die traditionelle Frage nach der Gerechtigkeit des Rechts verliert so jede praktische Bedeutung“ (ebd. 216). Hier kann man durchaus ein Problem sehen: Sicherlich legt die Perspektive der funktionalen Differenzierung es nahe, das autonome Rechtssystem auf den Rechts- und das politische System auf den Machtcode zu verpflichten. Sicherlich folgt aus der autopoietischen Schließung, dass dritte Werte dann keinen Platz mehr haben können. Aber dass Gerechtigkeit deshalb ihre praktische Bedeutung verliert, kann man bezweifeln. Sie verliert möglicherweise ihre wissenschaftliche oder (system-)theoretische Bedeutung – aber damit wird eben auch deutlich, dass für die Theoriekonsistenz an dieser Stelle ein enormer Preis bezahlt wird. Bei aller Rücksicht auf die nüchtern-abstrakte Sichtweise der Systemtheorie und auf die in sich durchaus konsistente Argumentation kann man gerade hier verstehen, was Jürgen Habermas im Sinn hat, wenn er Luhmanns Systemtheorie als „Theorietechnik“ kritisiert (vgl. Habermas / Luhmann (1971)): So korrekt, konsistent und sinnvoll das systemtheoretische Denken auch sein mag – es bringt eben auch bisweilen schwerwiegende blinde Flecke mit sich. Das Argument jedenfalls, Gerechtigkeit verlöre ihre praktische Bedeutung, bricht mit dem zweitausend Jahre zurückreichenden Denken über Gesellschaft, soziale Ordnung und angemessene Organisation des menschlichen Zusammenlebens. Insofern bleibt an dieser Stelle im Mindesten ein unbehagliches Gefühl zurück (vgl. Höffe (1977b) 81). Und was heißt all das schlussendlich für die öffentliche Verwaltung? Maßgeblich sind hier einmal mehr zwei Gedanken: Erstens stehen hier Verwaltungen wiederum als Organisationssysteme zur Rede, und zweitens sind Organisationen unter dem Aspekt der Multireferentialität zu behandeln. Die erste Überlegung bedeutet, dass Verwaltungen nicht nur – wie bereits mehrfach angezeigt – nicht von der Politik vereinnahmt und als reine Machtinstrumente begriffen werden können. Sie bedeutet zugleich, dass – wenn man die systemtheoretischen Maßstäbe anlegt – Verwaltungen auch nicht als Rechtsinstrumente zu verstehen sind. Vielmehr ist damit gesagt, und damit kommt die zweite Überlegung ins Spiel, dass Verwaltungsorganisationen eben nicht codiert, sondern programmiert sind. Sie entscheiden nicht nach recht / unrecht oder Macht / keine Macht, sondern nach den eigenen Prämissen, und diese Prämissen werden unter der Voraussetzung der Multireferentialität gesetzt. Das also heißt in den Worten Alfons Boras: „Öffentliche Verwaltungen programmieren ihre Entscheidungen über die Bebachtung des Rechts und der Politik“ (Bora (2001) 172). Im dritten Teil wird dies ausführlicher behandelt. 117

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Schließlich erweist sich gerade hier einmal mehr die Vermittlungsfunktion von Organisationen zwischen Funktionssystemen: Denn wie anders als durch Organisationen können politische Entscheidungen umgesetzt, wie sonst können rechtliche Urteile gefällt und durchgesetzt werden? Anders und abschließend formuliert: Nicht nur, dass Organisationen die gleichsam unabdingbaren Träger funktionssystemischer Programmstrukturen sind und diese erst mit Entscheidungsfähigkeit versorgen (vgl. Baecker (1994) 105; Lieckweg (2001) 272); darüber hinaus ist „der Leistungsaustausch zwischen den Funktionssystemen [...] ohne Organisationen kaum möglich“ (ebd. 273; vgl. Drepper (2003) 206 ff.). d) Wohlfahrts- und Sozialstaat Zum Schluss ist noch eine Frage offen: Was bedeutet es, wenn sich ein politisches System nicht nur als Rechts- sondern auch als Sozial- respektive Wohlfahrtsstaat beschreibt? Um darauf zu antworten, sind beide Kategorien zunächst zu unterscheiden: Wohlfahrtsstaatlichkeit bedeutet, dass dem Staat Verantwortung für das wirtschaftliche Geschehen ebenso wie für das Wohlergehen der einzelnen Bürger übertragen wird: „Der Begriff ‚Wohlfahrtsstaat‘ (welfare state) charakterisiert [...] einen bestimmten Typus der Staatstätigkeit. Er kennzeichnet Länder, in denen der Staat eine aktive Rolle in der Steuerung wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Abläufe übernimmt und einen beträchtlichen Teil seiner Ressourcen sozialpolitischen Zwecken widmet“ (Alber / Schölkopf (1991) 705).

Dazu zählen dann staatliche Konjunkturprogramme ebenso wie die öffentlich finanzierte Hilfe für Arbeitslose oder materiell schlechter gestellte Bürger. Insgesamt geht es also um eine dem Staat aufgebürdete, umfassende Verantwortung für die „Verbesserung von Sachlagen, Vermehrung von Sicherheiten, Steigerung von Versorgungsleistungen mit hinreichend breit gewähltem Empfängerkreis“ (Luhmann (1983a) 108). In diesem Sinne ist das Konzept des Wohlfahrtsstaates zu begreifen als moderner Gegenentwurf zum liberalen Verfassungsstaat, zum zurückhaltenden – so der von Ferdinand Lasalle geprägte Begriff – „Nachtwächterstaat“, wie er von liberaler Seite proklamiert wird. 117 Der grundsätzliche Gedanke der Rechtsstaatlichkeit, dass also Verwaltungsorganisationen unter Verweis auf das Recht zur Ordnung gerufen werden können, dass bestimmte Entscheidungen – etwa jene, die in bürgerliche Freiheiten eingreifen – nicht nach politischer Logik, sondern nur nach rechtlichen Regeln erfolgen dürfen, und dass überhaupt und grundsätzlich auch aus systemtheoretischer Sicht ein „Arrangement der gemeinsamen Benutzung von Zwangsgewalt durch verschiedene Funktionssysteme“ (Luhmann (1970e) 170) besteht – bleiben hiervon unberührt.

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Im ersten Abschnitt wurde nun bereits angesprochen, dass sich etwa die Bundesrepublik Deutschland nicht als Wohlfahrts-, sondern als Sozialstaat beschreibt. Mit dem Modell des „sozialen Staates“, wie es im Grundgesetz begründet wird (vgl. Art. 20 I GG), ist eine engere Definition verbunden. Die Leitidee des Sozialstaates ist soziale Gerechtigkeit, und nicht breite Wohlfahrt. Konkret heißt das: „Die ‚Sozialstaatsklausel‘ des GG fordert nicht die Einrichtung eines totalen Wohlfahrtsstaates; sie impliziert auch nicht die Forderung nach einer ausschließlich staatlich gelenkten und organisierten Wirtschaftsordnung. Sie erstrebt aber die annähernd gleichmäßige Verteilung der Lasten“ (Hesselberger (1995) 168; vgl. Meyer (2009) 170).

In diesem Verständnis geht es dann nicht allein um eine staatliche Verantwortung, sondern auch um eine Begrenzung des Staates gegenüber dem „umfassenderen, als freiheitsgefährdend gedeuteten Wohlfahrtsstaat“ (Alber / Schölkopf (1991) 705). Niklas Luhmann verweist seinerseits auf diese Differenz, arbeitet soziologisch allerdings hauptsächlich mit der Wohlfahrtsstaat-Formel: „Der Wohlfahrtsstaat, der sich in den hochindustrialisierten Zonen des Erdballs entwickelt hat, ist nicht zureichend begriffen, wenn man ihn als Sozialstaat auffaßt, nämlich als einen Staat, der auf die Folgen der Industrialisierung mit Maßnahmen der sozialen Hilfe reagiert“ (Luhmann (1981g) 7; vgl. Luhmann (2000a) 427). Wohlfahrtsstaat ist hierbei, ebenso wie Rechts- oder Verfassungsstaat, eine semantische Figur, die dem politischen System – respektive einem politischen Segment – zu Sinn, Orientierung und Identität verhelfen kann. Im Unterschied zum Rechts- und Verfassungsstaat ist der Wohlfahrtsstaatsgedanke allerdings weniger ein Ergebnis von Reflexion, theoretischer Überlegung und konzeptioneller Modellierung von Staatlichkeit, sondern semantisches Resultat einer strukturellen Entwicklung der Gesellschaft: „Während der Verfassungsstaat als ein Werk theoretischer Reflexion betrachtet werden kann, ist der Wohlfahrtsstaat ein Resultat evolutionärer Entwicklung. [...] Er ist durch und durch das Ergebnis politischer Zielsetzungen, aber eben unreflektierter Zielsetzungen. [...] Mit der Schwerpunktverlagerung von Verfassungsstaat, Rechtsstaat und selbst Demokratie auf Wohlfahrtsstaat reagiert die Selbstbeschreibung des politischen Systems auf ein neuartiges Problemgefühl. Der Begriff faßt dies in der Funktion einer Selbstbeschreibung zur Einheit zusammen“ (Luhmann (1984c) 95).

Doch was steckt hinter dem Beschreibungsschema „Wohlfahrtsstaat“? Grundsätzlich steckt dahinter die Idee der Inklusion, der Einbindung von Personen – und nicht die Idee der Begrenzung staatlicher Macht, wie sie die Rechtsstaatlichkeit mit sich bringt: „Wohlfahrtsstaat, das ist realisierte politische Inklusion“ (Luhmann (1981g) 27; vgl. Luhmann (2000a) 423). Konkret geht es dabei

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dann nicht um Begrenzungen und Zurückweisungen des Staates, sondern um „Ansprüche an Politik“ (Luhmann (2003b) 155). 118 Allerdings kommt dies nicht nur auf der Ebene der Fremdbeschreibung von Politik zum Tragen. Entscheidend ist, dass sich das politische System selbst so beschreibt, als ob es zuständig wäre – und vor allem: als ob die Problemlagen politisch lösbare Schwierigkeiten wären. Die Politik stilisiert sich so, als ob sie Arbeitsplätze sichern oder deren Schaffung bewirken könnte, als ob sie Forschung forcieren und verbessern könnte, als ob sie das Bildungswesen reformieren könnte – und anderes mehr. Luhmann erkennt dazu nun: „Die Unmöglichkeit, andere Systeme vom politischen System effektiv [...] zu steuern, steht im umgekehrten Verhältnis zur Leichtigkeit, mit der solche Entscheidungen in Geltung gesetzt [...] werden“ (ebd. 155). Es bedarf jedoch nicht erst der Systemtheorie, um hier eine Fiktion zu sehen. Auch die Politik- und die Verwaltungswissenschaft sehen, dass sich die im Wohlfahrtsstaat-Gedanken implizierte Idee, immer mehr Probleme könnten politisch-staatlich gelöst werden, und die Realität der politisch-staatlichen Eingriffs- und Steuerungsmöglichkeiten eher auseinander entwickeln (vgl. dazu Kapitel III.9.). Luhmann erklärt daher lapidar: „Alles in allem gleicht der Wohlfahrtsstaat dem Versuch, Kühe aufzublasen, um mehr Milch zu bekommen“ (Luhmann (2000a) 215).

Das systemtheoretische Argument, das hinter dieser Einsicht steckt, lautet: funktionale Differenzierung. Funktionale Differenzierung heißt ja gerade: Die Wissenschaft ist für Forschung und Wahrheit zuständig, das Erziehungssystem für Bildung und das Wirtschaftssystem für Geld, die Knappheitsproblematik und für Zahlungsströme. Doch welchen Sinn hat es dann, wenn sich ein politisches System als Wohlfahrtsstaat beschreibt? Aus systemtheoretischer Sicht liegt hier zunächst eine semantische Anpassung an strukturelle Gegebenheiten vor: „Auf dem Wege von ‚Repräsentation‘ über ‚Souveränität‘ zu ‚Demokratie‘ und ‚Wohlfahrtsstaat‘ hat sich die Selbstbeschreibung des politischen Systems ihrer eigenen Geschichte angepasst“ (Luhmann (2000a) 367). In genau diesem Sinne ist Wohlfahrtsstaatlichkeit dann eben kein geplantes Ergebnis, sondern Resultat der evolutionären Bewegung und Entwicklung der Gesellschaft im Allgemeinen und des politischen Systems als Teilbereich desselben im Besonderen. 118 Dies manifestiert sich darin, dass immer mehr Problemlagen an das politische System herangetragen und von diesem auch politisiert werden. Beispielgebend erklärt Luhmann: Es geht nicht nur um die „laufende Erhöhung eines Mindeststandards sozialen Wohlergehens für jedermann, sondern durchaus auch um [...] sichere Bootsstege für Sonntagssegler, Heißlufthändetrockner in öffentlichen Toiletten usw. als öffentliche Aufgaben“ (Luhmann (1981g) 27).

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Doch die System / Umwelt-Verhältnisse des politischen Systems kommen noch auf einer anderen Ebene zum Tragen: Dass sich nämlich ein politisches System als Wohlfahrtsstaat identifiziert, heißt nicht, dass es tatsächlich in der Lage ist, der Bevölkerung zu größerer Wohlfahrt zu verhelfen. Es ist vielmehr eine Identifikationsformel, die es dem politischen System erlaubt, seine Autopoiesis in der modernen Gesellschaft fortzusetzen, als System in seiner Umwelt zu bestehen und nach eigener Logik weiter zu operieren. Kurz gesagt lässt sich erkennen, „daß der Wohlfahrtsstaat [...] keine Akzeptanzprobleme hat“ (Luhmann (1993a) 230) und deshalb eine äußerst brauchbare Selbstbeschreibung für das politische System darstellt. 119 Nicht nur also, dass unter dem Titel „Wohlfahrtsstaat“ Ansprüche an die Politik herangetragen werden. Ein politisches System, das sich selbst als Wohlfahrtsstaat identifiziert, politisiert unter diesem Etikett immer mehr Themen, Probleme und Interessenlagen und macht sich – wenn man so möchte – gesellschaftlich wichtig (vgl. Luhmann (1981g) 48): „Im Grenzfalle versteht das politische System sich selbst als zuständig für den Ausgleich von Schicksalsschlägen jeder Art; und natürlich für die Folgen, die in anderen Funktionssystemen erzeugt und ‚externalisiert‘ werden“ (Luhmann (2000a) 424). Dahinter sieht die Systemtheorie den „konsequenten Ausdruck des Prinzips funktionaler Differenzierung des Gesellschaftssystems. Sie sind insofern kein Irrweg der Politik, den man schleunigst verlassen müßte, sondern ebenso wie Verfassungsstaat und Demokratie mit der modernen Gesellschaft gegeben“ (Luhmann (1983a) 111). Wiederum stellt sich dann allerdings die Frage, was das alles für die öffentliche Verwaltung bedeutet. In erster Linie scheint gerade das wohlfahrtsstaatliche Selbstverständnis des politischen Systems eine der großen Wurzeln für die Existenz zahlreicher Verwaltungsorganisationen überhaupt zu sein. Wie oben geschildert, bedarf das politische System gerade bestimmter Organisationen, um Entscheidungen zur Wirksamkeit zu bringen – und während es unter den Bedingungen des liberalen Verfassungsstaates mit, wenn man so möchte, einigen wenigen Organisationen auskommt, die lediglich die Sicherheit garantieren und den Frieden sichern, schafft das wohlfahrtsstaatliche Verständnis einen 119

Hier kann man durchaus eine erneute Bezugnahme auf die neo-institutionalistische Argumentation erkennen. Nicht nur oben wurde bereits gezeigt, dass und wie Luhmann sich vor allem auf Nils Brunsson bezieht, auch im folgenden wird das immer wieder deutlich werden. Wenn hier nun das Argument formuliert wird, dass die Selbstbeschreibung des politischen Systems auf Akzeptanz stößt, kann man auch hier eine Art „talk“ (vgl. Brunsson (1989) 19 ff.; Kapitel II.3.) vermuten, mit dem das politische System eine angemessen erscheinende, auf Akzeptanz treffende Form der Selbstbeschreibung und -darstellung wählt. Diese kann wissenschaftlich dann als unrealistisch entzaubert werden – eben weil es dem politischen System nicht möglich ist, alle wohlfahrtsstaatlichen Problemlagen zu lösen. Gleichwohl ist es wohl diese Selbststilisierung, die das politische System in der modernen Gesellschaft wählen muss, um seine Funktion weiterhin und nach eigener Logik erfüllen zu können.

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enormen Bedarf an Organisationen: Sozialversicherungsanstalten, Kartellämter, Arbeitsagenturen, Organisationen der Daseinsvorsorge und anderes mehr. Das wohlfahrtsstaatliche Programm ist in diesem Sinne durchaus ein Organisationsbildungsprogramm (vgl. ebd. 112 f.; Luhmann (2000a) 425). Kurz gesagt: „Der [...] breite Wohlfahrtsstaat ist zugleich Verwaltungsstaat. Denn er ist von den öffentlichen Dienstleistungen bis hin zu den öffentlichen Transferleistungen auf Vollzugsapparate, eben die öffentliche Verwaltung angewiesen“ (König (1997b) 20; vgl. Luhmann (1981g) 107). 120 Für die Verwaltung selbst schlägt sich das dann wiederum in ihren Prämissen – vor allem in Programmen – nieder. Dies wird im dritten Teil vor allem in Bezug auf die administrativen Aufgaben zu besprechen sein (vgl. Kapitel III.4.). Ferner zeigt sich hier nochmals deutlich der zu Ende des letzten Abschnitts besprochene Gedanke, dass die funktional differenzierte Gesellschaft und ihre Funktionssysteme in besonderem Maße auf Organisationen angewiesen sind. Im Falle des politischen Systems wird hier insofern klar, dass und wie ein Funktionsbereich, der sich als (entscheidungs-)zuständig für mehr und immer mehr Problemlagen beschreibt, der organisierten Systeme bedarf. Den maßgeblichen Gedanken hierzu formuliert Niklas Luhmann in seinem Buch „Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat“, wenn er nämlich schreibt: „Recht und Geld: Die Wirkungsmittel des Wohlfahrtsstaates“. Das bringt die Organisationsangewiesenheit der gesellschaftlichen Funktionssysteme zum Ausdruck: Funktionssysteme sind bekanntlich geschlossene Einrichtungen, auf den eigenen Code verwiesen und auf ein eigenes Medium gegründet. Im Falle des politischen Systems handelt es sich dabei, wie im vorigen Kapitel geschildert, um Macht. Das heißt: Das politische System selbst kommuniziert nicht im Geldoder Rechtsmedium. Aber, wie bereits mehrfach mit Blick auf die strukturellen Kopplungen des politischen Systems dargelegt, kann das politische System die Rechtslage, Geldmangel oder auch wachsende Zahlungen durchaus beobachten, also als Irritationen wahrnehmen und in das eigene Medium übersetzen. Dazu aber bedarf es der Organisationen, die nicht nur „ihre Entscheidungen systematisch durch Entscheidungsprämissen führen lassen“ (Martens / Ortmann (2006) 450) und, dank mitgliedschaftlicher Schließung, Unsicherheit durch Entschei-

120 Anders gesagt: „Die Verwaltung des modernen Rechtsstaats hat insofern einen Strukturwandel aufzuweisen, als sie sich in verschiedenen Aufgabenbereichen, so etwa bei der Förderung des öffentlichen Wohls [...] und bei der Planung wesentlich mehr engagiert als früher. Insbesondere die allgemeine Wohlfahrtsförderung im Gemeinwesen wird unter den verschiedenen Verwaltungsaufgaben heute weit stärker betont als im liberal-bürgerlichen Rechtsstaat, wo als die große Verwaltungsaufgabe die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Vordergrund stand. Dieser Strukturwandel kommt nicht nur in einem anderen Verwaltungsstil, sondern vor allem auch in einer anderen Auswahl an Verwaltungsmitteln zum Ausdruck“ (Mayer (1965b) 14).

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dungen wesentlich unproblematischer leisten können, sondern die – darüber hinaus – prinzipiell zur Multireferenz befähigt sind. Außerdem wird man nicht bestreiten können, dass man in der „Wirklichkeit“ politisch veranlasste Zahlungen oder Zahlungsaufforderungen ebenso beobachten kann, wie politisch initiierte oder aufgrund politischen Willens geänderte Rechtssätze. Das aber geht nur mithilfe von Organisationen. 121 Das heißt, die – wenn man so möchte – Transformation von politischem, Macht gedeckten Willen in Recht läuft über Organisationen. Wenn also der politische Wille oder Beschluss gefasst wird, dass bestimmte Immissionen sinken sollen, läuft das über eine parlamentarisch – also organisatorisch – beschlossene Veränderung des Immissionsschutzgesetzes, also über die Änderung eines Rechtssatzes. Diesen Sachverhalt präzisiert im übrigen Thomas Drepper durch das Argument: „Organisationen als Medienkonvertierung“ (Drepper (2003) 206), und er erklärt: „Die Ausdifferenzierung der Systembildungsebene Organisation in Funktionssystemen erlaubt ein Konvertieren von Kommunikationsmedien. Dabei bedeutet Konvertierung, ‚dass die Verfügung über Einflußmöglichkeiten nach den Bedingungen der einen Mediums benutzt werden kann, um Einfluß nach den Bedingungen eines anderen Mediums zu gewinnen‘ (Luhmann (2003a) 101)“ (Drepper (2003) 207).

Dass damit allerdings nichts über die Wirksamkeit der Politik, über die Wirksamkeit wohlfahrtsstaatlicher Entscheidungen und über den verwaltungsmäßig vermittelten Einfluss der Politik gesagt ist, ist klar. Das wird Thema in Kapitel III.9. sein. e) Rechts- und Wohlfahrtsstaat als Selbstbeschreibungen Versucht man nun, aus all dem Gesagten Bilanz zu ziehen, scheint sich gerade hier jene Metapher anzubieten, mit der Luhmann sein theoretisches Angebot allgemein beschreibt: „Die Theorieanlage gleicht [...] eher einem Labyrinth als einer Schnellstraße zum frohen Ende“ (Luhmann (1984b) 14). Offensichtlich ist ein langer, verwinkelter Weg zu gehen, um Klarheit über die systemtheoretische Position zu Staat, Politik und Gesellschaft im allgemeinen und zu Rechts-, Verfassungs-, Sozial- und Wohlfahrtsstaatlichkeit im besonderen zu gewinnen. Bisweilen scheint dabei nicht einmal klar, ob es überhaupt ein Labyrinth ist mit einem einzigen, richtigen Weg, der definitiv zum Ziel führt. Manchmal kann man auch den Eindruck gewinnen, es handele sich eher um einen Irrgarten 121

Luhmann erklärt dazu: „Im politischen System werden [...] auf der Grundlage politischer Macht und zu deren technischer Diffusion hauptsächlich Recht und Geld benutzt. Beide Medien haben im Kontext des politischen Systems gewichtige Vorteile. Sie sind abstrakt einsetzbar [...]. Sie lassen sich zu langen Wirkungsketten ausarbeiten, vor allem mit Hilfe von Organisation“ (Luhmann (1981g) 95).

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mit zahlreichen Pfaden, die Verwirrung stiften und in Sackgassen münden. Die systemtheoretischen Gedanken zum Staat jedenfalls laufen in beide Richtungen: Einerseits wurde gezeigt, dass Luhmann bisweilen ungewöhnliche, komplizierte und wenig vertraute Wege geht, um seine Position darzulegen. Seine Argumentation ist nicht immer leicht verständlich und bisweilen schwierig, unklar und inkonsistent. So fühlt man sich in der Tat in einen systemtheoretischen Irrgarten versetzt, wenn Luhmann versucht sich mit den vertrauten Positionen zu arrangieren und dabei nicht immer klare Ergebnisse bieten kann – etwa dort, wo er sich mit dem Staatsbegriff und seiner Ausdeutung schwer tut. Offensichtlich soll dieser jenseits der Systemtheorie so bedeutsame Begriff nicht völlig preisgeben werden. Zugleich aber fügen sich die vertrauten Staatsvorstellungen – sei es aus juristischer, sei es aus sozialwissenschaftlicher Sichtweise – nur schwer in die Systemtheorie, und es bedarf einiger komplizierter Manöver, um einen – letztenendes nicht völlig klaren – Platz für den Staatsbegriff zu finden (vgl. dazu insg. Beyme (2002) 131 ff.; ferner Nassehi (2002b) 38 ff.). Andererseits wurde auf die Beobachtungsschärfe der Systemtheorie hingewiesen, die es erlaubt, Staat, Politik und Gesellschaft anders und genauer zu erfassen. Hier hat man eher ein Labyrinth zu durchschreiten, das dem Leser zwar einen verschlungenen Weg aufzwingt, ihn jedoch eindeutig zum Ziel führt. Dazu zählt die Unterscheidung verschiedener Systemformen und -typen. So stellt etwa das weltgesellschaftliche Argument aus Kapitel II.3. ein plausibles und dem modernen Sozialgeschehen angemessenes Beschreibungsmodell dar. Infolgedessen können dann die alteuropäischen Gedanken, nach denen in antiker Manier eine politische Gesellschaft angenommen wird oder Staat und Gesellschaft getrennt und einander gegenübergestellt werden, überwunden werden. Dieses – wenn man so möchte – Zurückstutzen der Politik erlaubt aber nicht nur ein anderes Gesellschaftsverständnis. Es ermöglicht auch eine neue Perspektive auf die Politik, die nicht mehr übergeordneter Bereich, nicht mehr primus inter pares und damit weder Repräsentations- noch Lenkungsinstanz der modernen Gesellschaft sein kann (vgl. Reese-Schäfer (2001) 92). Infolgedessen erscheinen moderne Diagnosen, etwa jene des Staatsversagens, der mangelhaften politischen Steuerungsfähigkeit oder der Krise von Staat und Politik, in einem neuen Licht (vgl. Kapitel III.8.; Kapitel III.9.). Im Anschluss an Kapitel II.2. und Kapitel II.3. ist nun ferner ersichtlich, wie sich die Segmente des politischen Systems Sinn und Identität auf dem Feld der Semantik geben können und wie strukturelle Verhältnisse in entsprechende Beschreibungsformeln gegossen werden. Hier finden die Formeln der Rechts-, Verfassungs- und Wohlfahrtsstaatlichkeit ihren Platz als innere Modelle der politischen Segmente Eines allerdings wurde ebenfalls deutlich: Mit Blick auf Rechtsstaatlichkeit und Gerechtigkeit wurde der technisch-nüchterne Ansatz Luhmanns dargestellt.

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II. Verwaltung im politischen System

Hier liegt eines der großen Felder, auf denen die Systemtheorie zumindest verstört. Entsprechend liegt folgende Frage nahe, die Luhmann in einem Interview gestellt wurde: „An ihrem Denken überrascht die persönliche Teilnahmslosigkeit“ (Luhmann (1987a) 10). Zwar kann hier immer mit dem Argument der Theoriekonsistenz sowie mit dem neutralen, sachlichen, an „Wie“- und reinen Beobachtungsfragen orientierten Anspruch der Theorie gekontert werden; es kann immer wieder auf die „Zuständigkeit“ anderer Disziplinen und Beobachter – etwa der Ethik – verwiesen werden. Gleichwohl zeigt sich gerade hier, weshalb Luhmann mit Gedanken wie jenen, die oben in Bezug auf Gerechtigkeit wiedergegeben wurden, den aufgeklärten Leser zumindest verstört. Es geht hier ja nicht nur darum, dass die Systemtheorie als – im Weberschen Sinne – wertneutraler Ansatz konzipiert ist. Luhmann verweigert sich sogar dem Weberschen Vorschlag, vom Katheder zu steigen und überhaupt kritisch Stellung zu beziehen. Und das schlägt sich natürlich in seiner theoretischen Arbeit nieder. Wertaussagen, Stellungnahmen, aber auch Rat und Kritik können von der Systemtheorie also nicht erwartet werden (vgl. Kapitel IV.2.). Allerdings muss man hier kein Defizit anprangern. Vielfach ist es auch ein großer Vorzug, der neue Blickwinkel auf sozialwissenschaftliche Themen eröffnet. Dennoch: Dass die Systemtheorie an dieser Stelle blinde Flecke aufweist, kann nicht bestritten werden. Und was bleibt für die Verwaltung? Immer deutlicher zeigt sich nun, dass – angesichts der ausgeführten Gedanken der Systemtheorie zur Gesellschaft, zum politischen und Rechtssystem, zu den strukturellen Verhältnissen und semantischen Beschreibungen – die Verwaltung kaum mehr im klassischen Sinne als Machtinstrument, als trivialer Durchführungsapparat begriffen werden kann. Ein neuer, angemessener theoretischer Platz für die Verwaltung muss gefunden werden – im Geflecht des funktional ausdifferenzierten und segmentär binnendifferenzierten politischen Systems, aber auch angesichts der mehrfach angesprochenen Organisationsangewiesenheit der modernen Gesellschaft. Die Frage nach Verwaltungsorganisationen wird im dritten Teil besprochen. Die erste Aufgabe, die Verortung der Verwaltung im politischen System, wird nun das nachfolgende Kapitel beschäftigen.

5. Verwaltung, Verfahren und Machtkreislauf Im Zuge differenzierungstheoretischer Überlegungen haben die vorigen Kapitel sowohl die funktionale Differenzierung der Gesellschaft (die zum politischen System führt) als auch die segmentäre Binnendifferenzierung des politischen Systems (die zu Staaten führt) besprochen. Der Verwaltung allerdings wurde hierbei noch kein Platz zugewiesen. Dieser findet sich erst im Rahmen einer

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weiteren differenzierungstheoretischen Betrachtung: Jenseits der Segmentierung kennt das politische System nämlich – analog zur modernen Gesellschaft – gleichermaßen eine „interne Differenzierung nach Funktionen“ (Luhmann (1968b) 206). Und diese Binnendifferenzierung führt zur Verwaltung. Luhmann erklärt dazu: „Im groben gesehen scheint sich in modernen politischen Systemen eine Grunddifferenzierung von Rollen für bürokratische Verwaltung, parteimäßige Politik und für das Publikum anzubahnen“ (ebd. 206).

Innerhalb eines modernen politischen Systems werden folglich drei Teilfunktionen identifiziert, auf deren Grundlage die Unterscheidung von Verwaltung, Politik und Publikum gestützt wird. 122 Obwohl Luhmann die genaue Konzeption dieser Differenzierung mehrfach variiert hat, 123 durchzieht dieses Muster seine gesamte politische und Verwaltungssoziologie. Folglich hat die Aufmerksamkeit der folgenden Seiten dieser inneren Ausdifferenzierung der Politik in drei funktional spezifizierte Teilbereiche und deren Zusammenspiel zu gelten. An erster Stelle ist dabei zu fragen, womit man es bei der Politik [a)], dem Publikum [b)] und der Verwaltung (im hier verstandenen Sinne) [c)] zu tun hat. Zudem sind zwei weitere Aspekte von Belang: Wenn von Teilfunktionen die Rede ist, impliziert das ein Zusammenwirken im Interesse der politischen Funktionserfüllung insgesamt. Aus Sicht der Systemtheorie vollzieht sich das in Form von Verfahren [d)] und nach dem Muster eines (doppelten) Machtkreislaufs [e)] – und all dies führt schließlich zu einem von der traditionellen Perspektive deutlich zu unterscheidenden Verwaltungsbild [f)].

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Luhmann hat diesen Gedanken von Anfang an herangezogen und bis zuletzt daran festgehalten. Die funktionale Binnendifferenzierung des politischen Systems findet sich in der „Soziologie des politischen Systems“ (vgl. Luhmann (1968b) 206) ebenso wie im Aufsatz über „Politische Planung“ (vgl. Luhmann (1966a) 66 ff.). Ähnlich argumentiert Luhmann in „Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat“ (vgl. Luhmann (1981g) 43 f.), in seinen Beiträgen zur „Soziologischen Aufklärung (Band 4)“ (vgl. Luhmann (1981e) 153) und schließlich in „Die Politik der Gesellschaft“ (vgl. Luhmann (2000a) 253). 123 Luhmann sieht zunächst eine Differenzierung von Rollen (vgl. Luhmann (1968b) 206); später betont er die Relevanz von Organisationen (vgl. Luhmann (1981e) 153) und erklärt schließlich, dass es um eine Unterscheidung geht, „die vor allem für die Orientierung von Interaktionen im politischen System wichtig ist“ (Luhmann (2000a) 253). Ferner schwankt er zwischen der Unterscheidung der Verwaltung von ihren Umwelten Politik und Publikum (vgl. Luhmann (1966c) 76 f.), der Trennung von Politik und Verwaltung bei einer nachrangigen Betrachtung des Publikums (vgl. Luhmann (1966a) 66 ff.) respektive der „internen Differenzierung des politischen Systems in Prozesse politischer Kommunikation und Prozesse bürokratischer Entscheidungsanfertigung“ (Luhmann (1999b) 148) bis hin zur gleichrangigen Unterscheidung von Interaktionsorientierungen (vgl. Luhmann (2000a) 253 ff.).

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II. Verwaltung im politischen System

a) Das Teilsystem für Politik Ausgangspunkt der folgende Überlegungen ist die funktionale Binnendifferenzierung des politischen Systems, also die „dreistellige Differenzierung in Politik, Verwaltung und Publikum“ (Luhmann (1981g) 43 f.). Auf den ersten Blick wird dadurch der systemtheoretische Politikbegriff unscharf. Wenn hier von einem Teilsystem für Politik die Rede ist, scheint damit nicht das gesellschaftliche Funktionssystem gemeint zu sein. In der Tat präzisiert Luhmann, dass innerhalb des „politischen Systems ein besonderer Bereich für Politik, gleichsam eine potenzierende Wiederholung des Politischen im politischen System [beobachtet wird]. [...] Die Funktion politischer Prozesse ist [...] Aufbau eines generalisierten Entscheidungspotentials in der Form politischer Macht für möglichst offenen, verwendungsweiten Einsatz“ (Luhmann (1969b) 39).

Das erinnert an das alltagssprachliche Politikverständnis. Wenn es dort etwa heißt: „Das ist eine politische Frage.“, oder „Das ist ein Problem der Politik.“, scheint man einen bestimmten Kontext vor Augen zu haben. Angesprochen sind dabei gesellschaftlich relevante Belange, über die in irgendeiner Form entschieden werden kann und sollte. Angesprochen sind Angelegenheiten, zu denen es zumeist mehrere, oftmals widersprüchliche Ansichten und Meinungen gibt. Angesprochen sind Debatten, Argumente und Popularitäten und oftmals auch Personen und Persönlichkeiten – all das fast immer medial begleitet und öffentlich verfolgt. Doch wie sieht die Systemtheorie diese „Politik“? Da Luhmann von einem Teil- oder Subsystem spricht, muss es um einen unterscheidbaren Sinnzusammenhang gehen (vgl. bspw. Luhmann (1968b) 206; Luhmann (1966a) 66). Anders als im Falle der Funktionssysteme lässt sich jedoch kein eigenes Medium, kein spezifischer Code zur Grenzziehung ins Feld führen. „Politik [...] ist ein Sondersystem für Politik im politischen System, also ein komplexes, eigengesetzliches Sozialsystem“ (Luhmann (1981g) 44). Deshalb ist der Machtcode gleichsam gesetzt. Die Grenze muss folglich andernorts gesucht werden; und mit dem Verweis auf die Eigengesetzlichkeit gibt Luhmann den ersten von drei Hinweisen. Ferner zieht er die Unterscheidung von politischen, bürokratischen und Publikumsrollen (vgl. bspw. Luhmann (1965a) 343) heran und verweist zudem vielfach auf je spezifische Organisationen. Politische Rollen lassen sich aus einem Alltagsverständnis heraus leicht benennen: Der Bundestagskandidat der FDP, der CDU-Generalsekretär oder der Sprecher des „Seeheimer Kreises“ der SPD kommen als Beispiele infrage. Bundestagskandidat, Parteisekretär oder Sprecher einer politischen Interessenrichtung – all das kann verstanden werden als jeweils bestimmter Komplex von

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Erwartungen, von erwarteten Verhaltensweisen (vgl. Dahrendorf (2006) 26), die an eine Person adressiert werden. Insofern kann man soziologisch hier durchaus mit der Rollentheorie 124 ansetzen. Diese war vor allem während der Schaffenszeit des frühen Niklas Luhmanns populär. So verwundert es nicht, dass er – verbunden mit zahlreichen Verweisen auf Goffmann, aber auch auf Dahrendorf und Parsons (vgl. bspw. Luhmann (1999a) 49, Anm. 16; Luhmann (1999b) 46, Anm. 17; Luhmann (1964b) 139, Anm. 16) – solche Argumentationslinien vor allem in seiner frühen Verwaltungssoziologie heranzieht. Rollen gelten als Zusammenhänge von Erwartungen, Vorgaben, Vorstellungen und Aufgabenbereichen, die an jene Personen adressiert werden, die eben diese Rollen übernehmen (vgl. Goffmann (1969) 18; Arbeitsgruppe Soziologie (1999) 44). Luhmann münzt diese Ideen zwar vor allem „in Richtung auf die Rollentypik organisierter Sozialsysteme“ (Luhmann (1975a) 51) aus, 125 aber im Kern bleibt er bei der Rollentheorie: Es geht nicht um die vollständige Einbindung eines Menschen in ein System; es geht darum, dass Personen in bestimmten Situationen in bestimmte Rollen schlüpfen und dann mit spezifischen Erwartungen konfrontiert sind (vgl. Luhmann (2002) 149; Luhmann (1997a) 771). Doch wie zeigt sich das beim politischen Teilsystem für Politik? Auch hier findet man zunächst eine Verwandtschaft mit dem Alltagsverständnis: Von einem „Politiker“ erwartet man ein (rollen-)typisches Verhalten, Auftreten, Sprechen und Agieren; und man „sucht“ solche Politiker in der Tat zumeist in organisatorischen Kontexten, insbesondere in Parteien, aber auch in Parlamenten. Luhmann ist diese Sichtweise nicht fremd; allerdings betont er: „Rollenübernahme ist ganz allgemein Voraussetzung kontinuierlicher Interaktion“ (Luhmann (1983b) 86). Das heißt: Politische Rollen können unabhängig von formalen Organisationen „gespielt“ werden. Entscheidend ist etwas anderes: der Bezug zu einer spezifischen Situationslogik, zu einem spezifisch politischen „Kontext“ – in klassischer Rollentheorie-Semantik könnte man auch auf eine „politische Bühne“ oder ein „politisches Drehbuch“ für die jeweilige Situation verweisen. Aus Sicht der Systemtheorie ist es allerdings weder die „Bühne“ noch 124

Das soziologische Rollenverständnis bedient sich vor allem zahlreicher metaphorischer Bezüge auf das Theater. So ist immer wieder von der (gesellschaftlich verstandenen) Bühne die Rede, auf denen die Rollenspieler auftreten, wird von Regisseuren und Drehbüchern gesprochen und auf Bühnenbild und Kulissen verwiesen (vgl. Goffmann (1969) 3 ff., passim; Dahrendorf (2006) 26 ff., passim). 125 Luhmann schreibt dazu: „Die [...] Anwendung des Rollenbegriffs auf bürokratische Organisationen jeder Art bedarf keiner Empfehlung mehr, da sie in der neueren organisationssoziologischen Forschung zur Selbstverständlichkeit geworden ist (ohne daß damit freilich eine volle theoretische Klärung dessen, was ‚Rolle‘ eigentlich ist, verbunden wäre)“ (Luhmann (1983b) 82 Anm. 2; vgl. auch Luhmann (1977a) 236 f.; Luhmann (1999a) 39 ff.; Luhmann (1988c) 171; Vollmer (1996) 150).

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II. Verwaltung im politischen System

das „Drehbuch“, durch welche Situationen und die entsprechend zu spielenden Rollen geprägt werden. Entscheidend ist eine spezifische Funktion: Diskussionen über politische Themen, die Vorbereitung und das Testen von Entscheidungen, das Vorschlagen von Personen und Programmen und ähnliches – all das hat einen eigenen Sinn. Es geht darum, Legitimität einzuwerben und aufzubauen, politische Machtpotentiale zu generieren, Unterstützer zu mobilisieren und Positionen sichtbar zu machen – ohne allerdings (endgültig kollektiv bindende) Entscheidungen zu treffen. Genau das ist die Teilfunktion des politischen Teilsystems im politischen Funktionssystem: „[Wir] finden [...] ein Teilsystem für Politik (im engeren Sinne), nämlich für die Vorbereitung von Themen und die Auswahl von Personen, für das Testen von Konsenschancen und für den Aufbau von Macht“ (Luhmann (1981e) 153); vgl. Luhmann (2000a) 266; Luhmann (1999b) 62).

Von hier aus werden die Rollen geprägt, von hier aus erschließt sich der Sinn der Rollenerwartungen – und in diesem Sinne lassen politische Rollen das Teilsystem gleichsam „sichtbar“ werden. Der Schlüssel zum systemtheoretischen Verständnis liegt jedoch in der besonderen Teilfunktion. Nach und nach vernachlässigt Luhmann dann allerdings die Auseinandersetzung mit Rollen und erklärt später vor allem in Bezug auf den politischen Bereich: „Dieses Teilsystem dankt seine Existenz vor allem der Organisation politischer Parteien“ (Luhmann (1981e) 153). Es sind nun also in erster Linie Organisationen – vor allem: Parteien –, die das politische System sichtbar werden lassen und anhand derer man eine entsprechende Grenze ziehen kann (vgl. auch Hellmann (2003) 184). Auch dies ist alltagssprachlich verständlich: Man beobachtet Organisationen, deren vorrangiges Geschäft die Politik ist. Diese unterscheidet man von anderen Organisationen. Das sind in erster Linie politische Parteien, aber darüber hinaus auch andere Organisationen, zum Beispiel politische Stiftungen wie die Friedrich-Ebert-Stiftung (vgl. auch Luhmann (2000a) 266, Anm. 58). 126 Doch auch diese Bestimmung relativiert Luhmann später, wenn er in „Die Politik der Gesellschaft“ erklärt: Die Unterscheidung von politischen Teilbereichen „setzt zwar Differenzierung auf der Ebene der Organisationen voraus, läßt sich aber als Systemdifferenzierung nicht [...] organisieren“ (ebd. 253).

126 Derartige Organisationen legen aber, neben einer politischen Ausrichtung, auch Wert auf andere Referenzen. Im Falle der Friedrich-Ebert-Stiftung wäre hier an das Erziehungs- und Wissenschaftssystem zu denken, da zum Beispiel die Studienförderung zu den Organisationszwecken zählt.

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Insofern greift hier das, was Luhmann eingangs als „Eigengesetzlichkeit“ benannt hat: Maßgeblich für die Bestimmung der politischen Politik ist die besondere Funktion. Das Teilsystem konstituiert sich folglich aus „allen Kommunikationsprozessen im Vorfeld der Staatsbürokratie [...], die dazu dienen, legitime Macht zu bilden“ (Luhmann (1966c) 74). All diese Kommunikationen folgen einer Eigengesetzlichkeit – ähnlich wie sich wirtschaftliche Kommunikationen beispielsweise durch eine ökonomische Eigenlogik von wissenschaftlichen Wahrheitsargumentationen oder religiösen Gebeten unterscheiden. Luhmann macht das an der Relevanz von und am Umgang mit Konflikten deutlich: Im politischen Kontext sind Konflikte elementar, weil hier Positionen markiert, Unterstützer für Positionen mobilisiert und Interessen artikuliert werden können. Zwei typische Unterscheidungen sind deshalb die Regierung / Opposition- und die links / rechts-Differenzierung (vgl. dazu Luhmann (2004c) 170; Luhmann (2000a) 187; Luhmann (1974a) 319): 127 „Konflikte sind durch die Codierung Regierung / Opposition geradezu vorgeschrieben. Sie werden durch das links / rechts-Schema schematisch reproduziert. Es mag sich in nicht wenigen Fällen nur um gespielte Konflikte handeln; aber auch dies signalisiert die strukturell garantierte Dauerbereitschaft des politischen Systems, gesellschaftlich fundierte Meinungs- oder Interessenkonflikte aufzugreifen und zur Entscheidung zu bringen“ (Luhmann (2000a) 132). Typisch politisch ist dann auch, wie vor allem Nils Brunsson hervorhebt, das Interesse an Problemen – weniger an Lösungen (vgl. Brunsson (1989) 19 ff.; Luhmann (2000a) 247, Anm. 28; Luhmann (2000c) 466, Anm. 42). Damit ist die Bedeutung von Organisationen für das Erbringen der Teilfunktion nicht bestritten. Vielmehr sind es in erster Linie Parteien, die „neue Probleme an[saugen und] [...] den Meinungsmarkt [politisieren]“ (Luhmann (2000a) 215), die Kandidaten für Entscheidungspositionen wählen und fördern, die sich mit vermeintlich erfolgversprechenden Themen befassen und Programme als Entscheidungsvorschläge entwerfen (vgl. Czerwick (2008) 115). 128 Kurz gesagt: „Parteien haben die Funktion, das politische Zentrum mit einer delikaten Auswahl an Themen zu versorgen, die als brisanter, dringlicher unauf-

127 Die links / rechts-Differenz betrifft in besonderem Maße politische Parteien, denn es handelt sich um ein Schema, „das es erlaubt, bei wechselnden Themen politische Konflikte zu inszenieren und dabei eine gewisse Linientreue zu wahren“ (Luhmann (2000a) 95; vgl. dazu auch Giddens (2008) 19 f.). 128 Gerade die Kandidatenselektion und -förderung scheint zunehmend zum vorrangigen Zweck zu werden: „Mehr und mehr entwickeln sich Parteien in Richtung auf Karriereorganisationen, die [...] den Eindruck erwecken, als ob die Versorgung mit Posten und Einkünften und der Aufbau personaler Kontaktnetze und Herrschaftsapparate das primäre Ziel parteipolitischer Aktivität seien“ (Luhmann (2000a) 267; vgl. auch Münch (1995) 633; Reese-Schäfer (2002) 119).

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II. Verwaltung im politischen System

schiebbarer erscheint als andere, ihnen aber auch selbst zum Vorteil gereichen“ (Hellmann (2003) 204; vgl. auch Reese-Schäfer (2002) 111). Aber politische Politik ist dennoch „mehr“ und „weniger“ als Parteipolitik; 129 und die Grenzen des politischen Teilsystems sind Sinn- und keine Organisationsgrenzen: „Politisch gemeinte Kommunikation findet in den Parteien, in den Interessenverbänden aber auch in der öffentlichen Verwaltung statt“ (Luhmann (2000a) 254). Der besondere politische Sinn aber zeigt sich darin, wie über welche Themen kommuniziert wird, wie Personen ausgewählt und gefördert werden und vor allem, wie mit Problemen umgegangen wird und wie Konflikte gleichsam „benutzt“ werden. Bei Politik geht es um das „politischen Lavieren, [in der] Disposition über Zeit bei der Entwicklung von Themen und Unterstützungsbereitschaften, [im] Sichund-andere-Festlegen auf noch nicht definitive Resultate“ (ebd. 254). 130 In der Tat zeigt sich hier also, dass es um eine funktionale Binnendifferenzierung des politischen Systems geht, bei der zwar Rollen und Organisationen von Bedeutung sind, die sich aber prinzipiell an Teilfunktionen orientiert. Dies wird schlussendlich auch dort deutlich, wo es um die Differenzen zwischen den drei politischen Teilbereichen geht. Die Politik wird vornehmlich von der Verwaltung unterschieden: „Beide Bereiche müssen nicht nur personell und rollenmäßig, sondern zunehmend auch nach Normen, Werten und Rationalitätskriterien differenziert werden, wenn sie auf ihre je besondere Funktion hin ausgerichtet arbeiten sollen“ (Luhmann (1983b) 184). Die politisch-politische Logik und Eigengesetzlichkeit mag in Parteien stärker als in Behörden zum Ausdruck kommen, aber auch Behörden kennen politische Situationen. In der Tat kann man „diesem Phänomen nur gerecht werden, wenn man es als Eigenart von Interaktionen begreift“ (Luhmann (2000a) 255) – denn dies entbindet den Beobachter von der Notwendigkeit, Organisationen zu Teilbereichen zuordnen zu müssen, und ermöglicht ihm deshalb ein präziseres – eben funktional interessiertes – Beobachten.

129 Politische Politik ist „mehr“, weil auch all jene Kommunikationen einzubeziehen sind, die sich auf die politische Teilfunktion beziehen, ohne im Kontext von (Partei-)Organisationen zu stehen. Und politische Politik ist „weniger“, weil Parteiorganisationen beispielsweise Mitarbeiter haben, denen sie Löhne bezahlen – und entsprechend das Machtmedium zugunsten des Geldmediums verlassen. 130 Ferner verweist Luhmann auf die „Formierung politischer Unterstützung für die jeweiligen Programme und Entscheidungen [...]. Für den Bereich der Politik in diesem engeren Sinne bilden sich dann [...] besondere Kriterien der Rationalität aus, zum Beispiel Kriterien des Wahlgewinns, der Stimmenmaximierung oder der Postenmaximierung“ (Luhmann (1968b) 206 f.).

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b) Das Teilsystem des Publikums Im Gegensatz zur Politik und zur Verwaltung hat Luhmann dem Publikum vergleichsweise wenig Aufmerksamkeit geschenkt und es während seiner mittleren Schaffenszeit oftmals völlig hinter die Trennung von Politik und Verwaltung zurückgestellt. Das ist wohl auch der Grund, weshalb Claudio Baraldi die „dreidimensionale Unterscheidung [...] nicht [als] [...] eine Differenzierung in Teilsysteme, sondern [als] [...] Resultat einer doppelten Unterscheidung [deutet]: Auf der einen Seite werden die politischen Ämter von den Ämtern der Verwaltung unterschieden, und auf der anderen Seite wird die Einheit der Ämter vom Publikum der Bürger unterschieden“ (Baraldi (1997d) 138). Dennoch findet sich eine systemtheoretische Position zum Publikum. Grundsätzlich ist nämlich „jedermann mit bestimmten Rollen in das politische System eingebaut, sofern er bindende Entscheidungen zu akzeptieren hat, sofern er im politischen System kommunizieren kann und vor allem: sofern seine Stimme in der politischen Wahl zählt. Wir nennen diesen Bereich Publikum“ (Luhmann (1981e) 154).

Auch hier ruht der erste Blick auf spezifischen Rollen. Zweifellos nimmt dabei die Wählerrolle eine Zentralstellung ein (vgl. Czerwick (2008) 85). Aber es gibt auch andere Rolle, etwa als Steuerzahler oder Petent. Das sind ebenfalls Komplexe von Verhaltenserwartungen an Personen – wenn auch weit weniger formalisiert als im Falle von Organisationsmitgliedschaften. Systematisch lassen sich die Publikumsrollen vor allem mit Blick auf die beiden anderen Teilbereiche bestimmen: Luhmann spricht dabei von einer „Spaltung der Kommunikationswege, die dem Bürger im Verhältnis zum Staat zur Verfügung stehen“ (Luhmann (1999b) 156). Damit deutet er an, dass die Publikumsrollen vor dem Hintergrund der Unterscheidung von Politik und Verwaltung zu fassen sind. Politisch gedeutete Publikumsrollen sind vor allem jene des Wählers (vgl. dazu auch Giegel (2002) 202 f.), die von der Politik beobachtet werden – sowohl im Falle eine tatsächlichen Wahl als eben auch während der jeweiligen Legislaturperiode. Letzteres wird vermittelt durch die öffentlichen Meinung und unter Zutun des Systems der Massenmedien (vgl. Münch (1995) 633; Kapitel III.10.). Auf der anderen Seite stehen die auf die Verwaltung bezogenen Publikumsrollen, mithin das – wie Luhmann schreibt – administrativ belästigte Publikum (vgl. Luhmann (2000a) 265), das etwa durch Verwaltungsakte „belästigt“, aber auch durch Zahlungen „beglückt“ oder durch Genehmigungen „berechtigt“ wird. Insgesamt bedeutet das: „In dem Maße, als Politik und Verwaltung auf unterschiedliche Funktionen bezogen und dadurch auseinandergezogen werden, gewinnt als drittes Element des politischen Systems eine Mehrheit von Publikumsrollen eigenes Profil. Der Bürger [...] erhält eine Mehrheit spezieller Rollen als Steuerzahler, Antragsteller, Beschwerdeführer, Wähler,

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II. Verwaltung im politischen System

Leserbriefschreiber, Unterstützer von Interessenverbänden usw. Diese Rollen sind nach den Erfordernissen des politischen Systems [...] aufgeteilt. Sie sind Rollen für komplementäres Verhalten und gehören als solche in das politische System und nicht in seine gesellschaftliche Umwelt.“ (Luhmann (1968b) 207).

Das Publikum konstituiert sich als Komplementärbereich der anderen Teilsysteme, wie Luhmann auch mithilfe der Zentrum / Peripherie-Differenzierung zeigt. 131 Obwohl dem Publikum, wie Klaus von Beyme schreibt, dabei zumeist nur die „Zaungastrolle“ (Beyme (2002) 139) bleibt, macht es diese Konstellation möglich, das Publikum als Teil des politischen Systems zu verstehen und nicht in die Umwelt verlagern zu müssen. Als Organisation kann man, zweitens, das Publikum nicht fassen (vgl. Luhmann (2000a) 253). Aber es lässt sich fragen, ob es nicht bestimmte Organisationen gibt, die gleichermaßen Komplementärfunktionen erfüllen. Hier kann man durchaus fündig werden, und zwar vor allem dort, wo man von organisierten Interessen spricht (vgl. dazu bspw. Treutner (1994) 215 ff.; Marcinkowski (2002) 87). Fasst man den Gedanken entsprechend weit, kommen letztlich alle Organisationen infrage, die in der Umwelt von Politik und Verwaltung zu finden sind. Allerdings behandelt die Systemtheorie das nicht als Publikum – nicht zuletzt, weil auch hier Organisationen nicht völlig im politischen System verortet werden können. Deshalb führen hier eher die Gedanken zur innergesellschaftlichen Umwelt des politischen Systems weiter (vgl. dazu Kapitel II.6.). So bleibt also auch hier die Frage, ob das Publikum eine Eigengesetzlichkeit aufweist. Zahlreiche politische Philosophen würden dies bejahen. So ist für Jürgen Habermas das „Publikum [der] [...] Träger der öffentlichen Meinung“ (Habermas (1990) 55), das in der „Öffentlichkeit eine der staatlichen Gewalt entgegengesetzte Kraft“ (Hohedahl (2000a) 17 ff.) bildet. Im Rückgriff auf Immanuel Kant wird im (aufgeklärten) Publikum eine Art Vernunftmedium und in öffentlichen Diskussionen eine Art Rationalitätsgarantie gesehen (vgl. bspw. Kant (1977a) 55; Horster (1999) 18ff.). In Luhmanns Systemtheorie 131 Immer wieder wird hier nach Parallelen zum sogenannten „Schleusenmodell“ gesucht, wie es Bernhard Peters und Jürgen Habermas ins Feld führen (vgl. bspw. Hellmann (2003) 181 f.; Bora (2003) 195 f.; Marcinkowski (2002) 97 f.). Allerdings bestehen – wie in Kapitel II.3. bereits besprochen – erhebliche Unterschiede: Bernhard Peters sieht ein „politisch-rechtliche[s] System“ (Peters (1993) 337), zieht die Zentrum / Peripherie-Unterscheidung hinzu und erklärt: „Das Zentrum ist ein System von Schleusen, das viele Prozesse im Bereich des politisch-rechtlichen Systems passieren müssen“ (Peters (1993) 340). So können periphere Diskussionsergebnisse als gleichsam vernünftige Vorschläge ins Zentrum eingeschleust werden. Jürgen Habermas ergänzt dazu: „Wenn man sich dieser soziologischen Übersetzung der demokratischen Lesart bedient, müssen bindende Entscheidungen, um legitim zu sein, von Kommunikationsflüssen gesteuert sein, die von der Peripherie ausgehen [...]“ (Habermas (1992) 432). Luhmann hingegen betont die Differenz zwischen Rechts- und Politiksystem und sieht das Publikum als Teilsystem innerhalb des politischen Systems.

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ist allerdings dafür kein Platz; und mehr noch: Individuelle Wahlentscheidungen erscheinen nicht als rationale Akte. 132 Überhaupt gibt es im – wenn man so möchte – Publikumskollektiv keine (gemeinsame) Vernunft oder Rationalität: „Die öffentliche Meinung [...] wählt nicht das aus, was der Vernunft entspricht“ (Luhmann (1997a) 1098). Die Politik beobachtet nicht das, was die Wähler mit ihren Entscheidungen beabsichtigen, sondern sie beobachtet die öffentliche Meinung – eine selektive und schematisierte Darstellung, abstrakt gesagt: reduzierte Komplexität. „Als öffentliche Meinung kondensiert daher nur eine Interpretation der Wahlresultate [...]. Was die Individuen wirklich ‚meinen‘ (wenn überhaupt etwas), wenn sie Stimmzettel ankreuzen, bleibt unbekannt“ (Luhmann (2000a) 283). Aus Sicht der Verwaltung schließlich kommen ohnehin nur Entscheidungsadressaten in den Blick. Kai-Uwe Hellmann hebt deshalb hervor: „ ‚Publikum‘ bezeichnet nur eine politikinterne Projektion der Gesellschaft in Gestalt der Gesamtbevölkerung, genauer: die symbolische Repräsentation der innergesellschaftlichen Umwelt des politischen Systems im System, und keineswegs eine selbständig handelnde soziale Einheit oder gar eine Organisation des politischen Systems [...]. Das Publikum [ist] kaum mehr als eine amorphe Masse von Personen, die als Masse unbestimmt, unabgeschlossen und anonym bleibt [...]. Ansonsten bleibt das Publikum unsichtbar, wie ein Medium, das sich nur in Form von Publikumsrollen zeigt“ (Hellmann (2003) 182).

Insofern scheint die eingangs wiedergegebene Vermutung Claudio Baraldis in der Tat plausibel. Während im Falle der Politik durchaus eine Art politische Logik, eine Art politischer Umgang mit Themen, Personen und Problemen und eine starke Orientierung an „talk“ (vgl. Brunsson (1989) 26 f.) zu finden ist, ist das Publikum weit mehr zu verstehen als Komplementärbereich, der sich insbesondere in Abgrenzung von und in Relation zu den beiden anderen Teilsystemen erschließt. c) Das Teilsystem für Verwaltung Das dritte Teilsystem im Funktionssystem für Politik nennt Luhmann Verwaltung – im Singular, wie etwa Klaus Dammann hervorhebt, um die Abgrenzung zu Verwaltungen (im Plural) und im Sinne von Verwaltungsorganisationen deut132 Der relevante Ansprechpartner wäre hier wohl Anthony Downs, der im Rahmen seiner ökonomischen Demokratietheorie erklärt, dass sich die Bürger auch im politischen Bereich als Nutzenmaximierer verhalten (vgl. Schmidt (2000b) 217 ff.; Downs (1968)) Luhmann schreibt hingegen: „Die Rolle des Wählers setzt nicht, wie man oft hört, einen aufgeklärten, urteilsfähigen oder gar ‚politisch gebildeten‘ Zeitungsleser voraus“ (Luhmann (1999b) 157).

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II. Verwaltung im politischen System

lich zu machen (vgl. dazu Dammann (2000); Ladeur (1994) 100)). Luhmann erklärt zur Verwaltung nun: „Von Verwaltung kann man sprechen überall dort, wo sich Handlungssysteme bilden, die darauf spezialisiert sind, nach Maßgabe von Plänen und Programmen bindende Entscheidungen herzustellen. [...] Den Komplex sozialer Prozesse, die speziell dazu dienen, solche Bereitschaft zu gewährleisten [...] nennen wir Politik. Politik und Verwaltung lassen sich in diesem Sinne analytisch als Funktionen unterscheiden.“ (Luhmann (1966a) 66).

Auch hier kann man daher fragen, ob und inwiefern sich administrative Rollen, administrative Organisationen und eine administrative Eigengesetzlichkeit zeigen. Bei Verwaltungsrollen wird man aus einem alltäglichen Verständnis heraus an Bürokraten und an Beamte denken, an den Ministerialrat und an den Sachbearbeiter im Personalamt. Bereits hier wird deutlich, dass man bei administrativen Rollen (noch) stärker als in den beiden vorigen Fällen auf Mitgliedsrollen in Verwaltungsorganisationen Bezug nimmt. Außerhalb von Behörden scheinen bürokratisch-administrative Rollen hingegen kaum vorstellbar – anders als ein Politiker, der nicht zwingend Parteimitglied sein muss. Verwaltungsorganisationen präsentieren sich hier als Rahmen für Verwaltungsrollen formaler Art (vgl. insbes. Kieserling (1994) 177); und überhaupt spielen Organisationen gerade bei der Bestimmung der Verwaltung eine zentrale Rolle. Beim frühen Luhmann wird das Teilsystem für Verwaltung nahezu durchweg über Organisationen bestimmt. So spricht Luhmann von der „Gesamtheit der Einrichtungen, die [...] bindende Entscheidungen herstellen“ (Luhmann (1981g) 45; vgl. auch Luhmann (1981e) 153) und skizziert ferner die Unterschiede zwischen „Verwaltungssystemen“ und „andersartigen Organisationen“ (vgl. Luhmann (1966c) 67). Außerdem spricht er immer wieder von der bürokratischen Verwaltung (vgl. Luhmann (1968b) 206). Gleichwohl muss auch hier das gelten, was in den beiden vorigen Abschnitten betont wurde: „Verwaltung“ im Singular und im Sinne eines politischen Teilsystems kann nicht durch den schlichten Verweis auf Verwaltungsorganisationen bestimmt werden. Entscheidend ist vielmehr die „spezifische Funktion[, die] [...] in der Spezialisierung auf die Herstellung bindender Entscheidungen“ (Luhmann (1966c) 67) liegt. Von dieser Funktion aus erschließt sich dann auch eine Art administrative Eigengesetzlichkeit (vgl. Luhmann (1984c) 97 f.), die sich wiederum in spezifischen Situationen manifestiert. Luhmann verweist dabei auf eine „speziell administrativen Kommunikation[, die sich] [...] mit dem Spielraum [befaßt], den die Ausführung formaler Weisungen läßt, mit schriftlicher Dokumentation (Aktenführung) und mit der Frage, was und was nicht in die Akten kommt“ (Luhmann (2000a) 255). Insofern spricht er von einem politischen Teilbereich mit dem Namen Verwaltung. Dieser scheint zwar nur schwerlich ohne den Verweis auf Organisationen

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bestimmbar, jedoch heißt das nicht, dass damit ausschließlich eine Verwaltungsorganisation oder eben ein Komplex solcher Organisationen angesprochen ist. Hier geht es darum, dass eine politische Teilfunktion – nämlich das Anfertigen bindender Entscheidungen – benannt und eine typische Bearbeitungsweise identifiziert werden kann. Und dieser Bereich ist – typologisch gesehen (vgl. Luhmann (1984b) 16; Luhmann (1997a) 813 ff.; Kneer / Nassehi (1993) 42 f.) – nicht auf der Organisations-, sondern wiederum auf der Interaktions- und Situationsebene zu suchen (vgl. dazu auch Dammann / Grunow / Japp (1994c) 239). Diese Perspektive erlaubt es, das politische Funktionssystem konsistent auf der Grundlage des eigenen Codes und der eigenen Funktion zu bestimmen und dies im Hinblick auf die funktionale Binnendifferenzierung beizubehalten. Davon zu trennen sind Verwaltungsorganisationen, die zwar Teilfunktionen dieses Systems erfüllen, indem sie bindende Entscheidungen anfertigen, die aber zugleich als multireferentielle Sozialsysteme beschrieben werden können und damit nicht vollständig Teil des politischen Systems sein müssen. d) Politisches Entscheiden und Verfahren Wenn von Teilfunktionen die Rede ist, impliziert das, dass es eine Art Ganzes geben muss, zu dem sich die Teilfunktionen zusammenfügen. Dieses „Ganze“ muss die Funktion des politischen Systems, die Ermöglichung und Herstellung kollektiv verbindlicher Entscheidungen sein. Die Frage ist dann allerdings, wie die Teilfunktionen erbracht werden und wie sie sich so zusammenfügen, dass – wenn man so möchte – Politik insgesamt funktioniert. Luhmann antwortet hierauf zum Beispiel: „Das Publikum wählt Führungspersonen und politische Programme in der Politik, die Politiker verdichten Prämissen für bindendes Entscheiden, die Verwaltung entscheidet und bindet damit das Publikum, das seinerseits wiederum wählt“ (Luhmann (1981e) 154).

Das ist nicht weit von dem entfernt, was alltagssprachlich als Funktionsweise eines demokratischen politischen Systems auf der Grundlage von Wahlen, Gesetzgebung und Verwaltungshandeln aufgefasst wird. 133 Doch was genau geschieht, wenn gewählt oder ein Verwaltungsakt erlassen wird? Oder, systemtheoretisch gefragt: Wie vollzieht sich das Ermöglichen und Herstellen bindender Entscheidungen? Diese Frage muss in zwei Schrit133

Dort gilt als Grundsatz zum Beispiel, wie über dem Eingang der Brandenburger Staatskanzlei in Potsdam in Stein gemeißelt steht: „Die Staatgewalt geht vom Volke aus“. Das Volk wählt dann Politiker und stimmt über Parteien und Programme ab (vgl. Art. 20 GG) und per parlamentarischer Gesetzgebung (vgl. bspw. Art. 70 GG) wird schließlich die Verwaltung zum Tätigwerden gebracht (vgl. Art. 80 GG; Art. 83 ff. GG).

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II. Verwaltung im politischen System

ten beantwortet werden: Erstens ist zu klären, in welcher Form die politischen Teilfunktionen erbracht werden. Zweitens ist zu fragen, was an den Übergängen von einem Teilbereich zum nächsten geschieht, und wie sich die Bearbeitung von Teilfunktionen zu einer politischen Funktionserfüllung insgesamt fügt. Letzteres wird im nächsten Abschnitt besprochen; zunächst ist zu diskutieren, auf welche Weise die Teilfunktionen bearbeitet werden. Luhmann bringt hier einen in diesem Zusammenhang nicht unbekannten Begriff ins Spiel: Verfahren. 134 Üblicherweise geht es bei Verfahren darum, auf bestimmte Weise zu Entscheidungen zu kommen; es geht um einen Entscheidungsprozess, bei dem bestimmte Regeln darüber gelten, wie zu verfahren ist. Ähnlich sieht es die Systemtheorie: Verfahren beginnen mit einem Entscheidungsproblem. Sie fassen in Bezug auf dieses Problem verschiedene Entscheidungsoptionen ins Auge, prüfen die Alternativen und verwerfen sie nach und nach, sodass letztlich eine Variante übrig bleibt, die dann als Inhalt der Entscheidung (kommunikationstheoretisch gesprochen: als Information) mitgeteilt wird: „Verfahren beginnen mit der Akzeptanz, ja mit nachdrücklicher Pflege der Ungewißheit der Entscheidung, verführen dadurch zur Mitwirkung, spezifizieren Rollen, Beiträge, Konfliktpunkte bis schließlich die Entscheidung geradezu ‚logisch‘ aus den Ergebnissen des Verfahrens folgt“ (Luhmann (1993a) 333).

Dabei sind folgenden Punkte wesentlich: Verfahren operieren im Angesicht von Ungewissheit und einer offenen Zukunft. 135 Sie haben einen bestimmten und bestimmbaren, durch Erwartungen orientierten Ablauf. Und sie präsentieren als Ergebnis eine der anfangs lediglich möglichen, vom Zeitpunkt der Entscheidung allerdings einzig geltenden Alternative. Zudem sind Verfahren – in Erinnerung an den Leitsatz Heinz von Foersters: „Only those questions, that are in principle undecidable, we can decide“ (Foerster (1992) 14; vgl. auch Foerster (1993a) 73 ff.) – nur bei Entscheidungen erforderlich; sie sind überflüssig, wenn der geeignete nächste Schritt einfach hergeleitet werden kann. In einem wesentlichen Punkt weicht Luhmann aber deutlich von der klassischen Vorstellung ab: Traditionell gelten Verfahren als Mittel, um eine gleichsam richtige, beste, optimale Entscheidung herbeizuführen (vgl. Luhmann (1983b) 19 f.; Krause (2001) 227) – das gilt für Habermassche Diskurse (vgl. Habermas 134

Nicht nur Luhmann erkennt, dass „rechtlich geordnete Verfahren [...] zu den auffälligsten Merkmalen des politischen Systems moderner Gesellschaften [gehören].“ (Luhmann (1983b) 11). Jan Hendrik Vollmer erklärt ferner: „Der Einsatz von Verfahren kann als die klassische Strategie der Durchsetzung von Entscheidungen [...] angesehen werden“ (Vollmer (1996) 153). 135 „Es ist für Verfahren geradezu kennzeichnend, dass die Ungewissheit des Ausganges [...] und die Offenheit von Verhaltensalternativen in den Handlungszusammenhang [...] hineingenommen und dort abgearbeitet werden“ (Luhmann (1983b) 40; vgl. Luhmann (1993a) 209).

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(1992) 166 ff.) wie für moderne Verfahren der Personalselektion in Unternehmen, bei denen vermittels „assessment centres“ der vermeintlich beste Bewerber ausgemacht werden soll (vgl. bspw. Fisseni / Preussner (2007)). Luhmann hingegen betont: „Lässt man [...] von der Voraussetzung ab, dass Verfahren der Entdeckung von Wahrheit dienen, gewinnt man die Möglichkeit, sie nach ihrer Funktion für die Legitimierung des Entscheidens unvoreingenommen in neuartiger soziologischer Weise zu untersuchen“ (Luhmann (1983b) 23). Verfahren haben also eine Funktion: Sie werden veranstaltet, um angesichts von Unsicherheit eine Entscheidung zu erarbeiten – und zwar so zu erarbeiten, dass diese akzeptiert wird (vgl. Habermas (1992) 169; Kapitel II.2.). Verfahren sind insofern die ideale Lösung für die Probleme der Politik: Prinzipiell kontingente Entscheidungen werden so angefertigt, dass sie innerhalb des politischen Systems und ohne Rückgriff auf Gott, auf die Natur oder schlicht auf größere Stärke Bindungskraft beanspruchen können. Die Funktionalität von Verfahren hinsichtlich der Legitimation von Entscheidungen liegt in der Kombination mehrerer Aspekte: Verfahren sind eine institutionalisierte Verbindung von instrumentellen und expressiven Komponenten (vgl. Luhmann (1983b) 230). Einerseits sind sie Instrumente zur Entscheidungserarbeitung: Ein Problem wird identifiziert, mögliche Alternativen werden diskutiert, nach und nach verworfen, und am Ende steht ein Entscheidungsergebnis. Andererseits ermöglicht ein Verfahrensablauf eine „expressive, dramatische, öffentliche Darstellung der Themen, Projekte, Schwierigkeiten und Ergebnisse“ (ebd. 230). 136 Deshalb bedienen sich politische Systeme der „Institution des Verfahrens, das eingehalten werden muß, wenn eine Entscheidung[...] ihrerseits kollektiv bindende Wirkung erreichen soll“ (Luhmann (2000a) 85). Drittens greift das „Einige-für-Alle-Prinzip“ (vgl. Luhmann (1993a) 262), sodass nicht alle Beteiligten oder (potentiell) Betroffenen einbezogen werden müssen. Es geht nicht um Konsens, sondern um Entscheidungsakzeptanz – und mehr noch: „Verfahren produzieren und legitimieren Entscheidungen – und diese laufen den Motiven eines Teils oder gar der Mehrheit der Verfahrensbeteiligten zuwider. Dennoch werden auch und gerade diese Beteiligten in und durch die Verfahren im Allgemeinen zuverlässig eingebunden, akzeptieren den Wahlausgang, die Gesetzgebung, den Richterspruch“ (Schimank (2005a) 274) oder die Verwaltungsentscheidung (vgl. Kapitel III.2.). Das heißt: Es ist die Form des Verfahrens selbst, die die Anerkennung der Entscheidung als legitim befördert. Entscheidend ist nicht der Entscheidungsinhalt, entscheidend ist, wie die Entscheidung angefertigt wurde – und die Anerkennung von verfahrensmäßig hergestellten Ent136

Man kann hier zum Beispiel an Tarifverhandlungen denken, bei denen spät in der Nacht immer wieder Vertreter der Tarifparteien mit verquollenen Augen und sorgenvoller Miene vor die Presse treten, Zwischenstände verkünden und dramatische Prognosen abgeben. Eine instrumentelle Funktion im Sinne einer sachlichen Diskussion über Vorund Nachteile wird damit kaum erfüllt.

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scheidungen ist in der Gesellschaft „als Selbstverständlichkeit institutionalisiert“ (Luhmann (1983b) 34). Luhmann bietet nun, gewissermaßen idealtypisch, vier Verfahrensformen an, deren drei sich auf die hier zur Rede stehende politische Binnendifferenzierung beziehen lassen: die politische Wahl, das Gesetzgebungs- und das Verwaltungsverfahren. Als vierten Typus fügt er das Gerichtsverfahren zur Erwartungs(re)stabilisierung hinzu. 137 Die erstgenannten drei Typen teilen die Funktion, akzeptable Entscheidungen zu erarbeiten und damit „politische Komplexität [...] zu reduzieren“ (Luhmann (1983b) 154): Per politischer Wahl, die bekanntlich auch jenseits der Systemtheorie als Verfahren beobachtet wird (vgl. bspw. Hesselberger (1995) 215; Avenarius (2001) 18 f.), werden Parteien, Personen und Programme ausgewählt und zugleich Themen, Probleme und Ideen als Orientierungspunkte für weiteres Entscheiden benannt. Luhmann spricht deshalb von zwei Funktionen des Wahlverfahrens: Erstens „geht es [...] um einen Vorgang der Rekrutierung für öffentliche Ämter“ (Luhmann (1983b) 155); zweitens haben Wahlverfahren den Zweck, „Alternativen zu formieren“ (ebd. 161) und damit Ideen, Werte oder Themen in die Politik einzuspeisen. Bemerkenswert ist aber, dass Wahlentscheidungen keine Determinationen sind: Weder wird den Politikern eine Art imperatives Mandat aufgenötigt, noch werden Detailprogramme beschlossen. Stattdessen werden die Entscheider „in die Entscheidungsfreiheit gezwungen“ (ebd. 165), was nichts anderes heißt, als dass auch sie kontingente Entscheidungen anfertigen und also ihrerseits politische Komplexität reduzieren müssen. Dafür jedoch sichert ihnen das Publikum mit der Wahl zu, „inhaltlich noch unbestimmte Entscheidungen innerhalb gewisser [...] Grenzen hinzunehmen“ (ebd. 28) – und das ist für das Funktionieren des politischen Systems wesentlich. Die Gesetzgebung erfolgt ebenfalls verfahrensförmig (vgl. bspw. Ismayr (2000) 215 ff.; Laufer (1992) 116 ff.). 138 Sie beginnt mit der Vorlage eines Gesetzesent137

Gerichtsverfahren zielen auf die rechtliche Entscheidung über einen Streitfall (vgl. Luhmann (1993a) 208, passim). Das Rechtssystem verantwortet eine stabile normative Erwartungsstruktur, und dort, wo diese Struktur gefährdet ist, weil in Frage steht, mit welchen Erwartungen man rechnen kann, müssen gerichtliche Verfahren für eine Klarstellung sorgen. Bei rechtlichen Verfahren geht es, kurz gesagt, darum, „Konflikte auf Entscheidung hin [zu] kanalisier[en]“ (Luhmann (1983b) 102). Der Streit wird entschieden, und man kann dann wieder mit verlässlichen Erwartungen rechnen. 138 Luhmann grenzt sich explizit von der traditionellen Sichtweise ab: „Der offizielle, rechtfertigende Sinn des parlamentarischen Verfahrens ist am Zweck der Wahrheit der Entscheidungsgrundlagen und der Richtigkeit des Entscheidens in offenen, nicht programmierten Situationen orientiert. [...] Deshalb sind Weisungsgebundenheit, Fraktionszwang, Tausch konkreter Vorteile [...] suspekt, wenn nicht verboten. Deshalb ist das Parlament [...] keine bürokratische Behörde, sondern eine [...] Tagungsreihe“ (Luh-

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wurfes. „Der Entwurf wird dem Parlament zugesandt und läuft dort in eine Folge von Plenar- und Ausschusssitzungen hinein [...]. Er wird dann in diesen (und außerhalb dieser) Sitzungen erörtert, bis entweder hinreichend Konsens für die Verabschiedung des Gesetzes [...] gefunden ist, oder der Entwurf zurückgezogen [...] wird“ (Luhmann (1983b) 178). Das dritte politisch relevante Verfahren ist die Form, in der die Verwaltung entscheidet. Dass Verwaltungsorganisationen Verwaltungsfunktionen verfahrensmäßig erfüllen, belegt allein die Existenz formalisierter Verfahrensregeln, wie sie zum Beispiel im Verwaltungsverfahrensgesetz für die Bundesrepublik Deutschland zu finden sind: „Das Verwaltungsverfahren im Sinne dieses Gesetzes ist die nach außen wirkende Tätigkeit der Behörden, die auf die Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und den Erlass eines Verwaltungsaktes oder den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gerichtet ist“ (§ 9 VwVfG). Erneut bedienen sich Entscheidungsorganisationen – das Verwaltungsverfahrensgesetz spricht explizit von Behörden – des Verfahrens, um bindende, akzeptanzfähige und akzeptanzfordernde Entscheidungen herzustellen. Daran wird Kapitel III.2. mit einer ausführlichen Diskussion des administrativen Entscheidens anschließen. Auch hier erweist sich die Funktionalität verfahrensmäßigen Entscheidens – im Unterschied beispielsweise zur willkürlichen Anordnung. Verwaltungsakte können Akzeptanz beanspruchen. Doch wie fügen sich politische Wahl, Gesetzgebung und Verwaltungsverfahren nun zur Funktionserfüllung des politischen Systems insgesamt zusammen? e) Politische Binnendifferenzierung und Machtkreislauf Die traditionelle Vorstellung davon, wie das politische System, respektive der Staat, „Ordnung schafft“, rekurriert auf souveränes Entscheiden: Auf der einen Seite steht der souveräne Machthaber, auf der anderen Seite der Untertan – und das gilt auch, wenn der Souverän zum souveränen Volk wird. Es geht prinzipiell um eine Unterscheidung von Herrscher und Beherrschten, von Regierenden und Regierten, von – wie es bei Max Weber heißt – Befehl und Gehorsam (vgl. Weber (1972) 28f.). Diese Zweiteilung, Asymmetrisierung und Hierarchisierung ist für Luhmann jedoch nicht das Muster, mit dem sich die politische Funktionserfüllung in der modernen Gesellschaft beschreiben lässt. Dort nämlich „[verliert] politische Macht ihren eindeutig-asymmetrischen Charakter ‚von oben nach unten‘ und wird in die Form eines dynamischen Kreislaufs gebracht: Das Publikum mann (1983b) 15). Dennoch erfolgt die Gesetzgebung verfahrensförmig gemäß formeller Regeln (beispielsweise die Abfolge der Lesungen) und informeller, aber für die Funktionsfähigkeit unabdingbarer Erwartungen (zum Beispiel die Fraktionsdisziplin).

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beeinflußt auf der Grundlage politischer Wahlen die Politik. Die Politik setzt Grenzen und Prioritäten für das Entscheiden der Verwaltung [...]. Die Verwaltung bindet durch Entscheidungen sich selbst und das Publikum, das auf Entscheidungen wiederum in der Form von politischen Wahlen [...] reagieren kann“ (Luhmann (1981g) 45 f.).

Den Grund dafür liefert die moderne Gesellschaft selbst. Durch Ausdifferenzierung, operative Schließung und Selbstreferentialität wird auch und gerade das politische System auf sich selbst verwiesen. Eine Prophezeiung aus Delphi, Gottes Gnade, der päpstliche Segen oder die familiäre Herkunft sind aus Sicht der Politik lediglich Umweltkriterien. Politische Macht für politisches Entscheiden muss im politischen System selbst gebildet und eingesetzt werden. Und genau das geschieht im Zusammenspiel der drei Teilbereiche – und zwar nicht hierarchisch, sondern zirkulär: „Je stärker [...] Publikum, Politik und Verwaltung auseinandergezogen und gegeneinander verselbständigt werden können, desto stärker entsteht ein kreislaufförmiger Machtprozeß“ (Luhmann (1981e) 154). Das ist zunächst nichts weiter als die Konkretisierung der prozessualen Selbstreferenz des politischen Systems: Es geht um die Reflexivität von Macht (vgl. auch Luhmann (1968b) 205). Diese zirkuliert im politischen System – und damit liegt das neue Modell, das an die Stelle der Oben / Unten-Konstruktion tritt, auf der Hand: ein Kreislauf. Das politische System funktioniert folglich als geschlossenes System der Machtkommunikation (vgl. Luhmann (2000a) 257). Konkret heißt das: Das Volk wählt Politiker und Programme – und hat die Macht dazu. Gegenüber der Verwaltung setzt dann die Politik Macht ein, um einen gesetzlichen Entscheidungsrahmen vorzugeben und wiederum personale Prämissen zu setzen. Die Verwaltung verweist ihrerseits auf Macht, um ihren Entscheidungsadressaten die Akzeptanz der jeweiligen Entscheidungen nahezulegen. Damit lässt sich der Zusammenhang zum vorigen Abschnitt herstellen: Das, was eben Machteinsatz genannt wurde, erklärt Luhmann als Weitergabe von Prämissen für Entscheidungen (vgl. Luhmann (1968b) 205). Es geht also nicht darum, dass an einer Stelle alles entschieden wird. Vielmehr werden in allen drei Teilbereichen Orientierungspunkte (reduzierte Komplexität) für weitere Entscheidungen gesetzt. Das erlaubt es dem politischen System, ein deutlich höheres Maß an Komplexität zu bewältigen, und das ist die Grundlage für die selbstreferentielle Operationsweise: Entscheidungspotential (politische Macht) wird jeweils weitergereicht. Für diese Weitergabe werden dann die besprochenen Verfahren bemüht; und so fügen sich die Teilbereiche und Funktionen, fügen sich die Operationen der jeweils beteiligten Organisationen, fügt sich die Abfolge der politischen Verfahren zu jenem Kreislaufmodell, das die politische Funktionserfüllung verkörpert. 139

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Eine letzte Frage ist aber noch offen: Wie erklärt die Systemtheorie Wahlkämpfe? Wie erklärt sie, dass in Ministerien Gesetzesvorlagen geschrieben werden? Eigentlich wären das ja Kommunikationen in die „falsche“ Richtung. Unbestreitbar ist aber, dass es diese Richtung gibt: Die Politiker bemühen sich um die Bürger, die Verwaltung beeinflusst die Politik, der Bürger tritt an die Verwaltung heran. Technisch gesprochen: Machtkommunikation erfolgt nicht nur reflexiv, sondern zugleich reziprok dergestalt, dass es offenkundig einen „zweite[n] ‚umgekehrten‘ Machtkreislauf [gibt, der] [...] darin [besteht], daß das Verhalten und Entscheiden der Verwaltung unter komplexen Bedingungen zum Zweck der Reduktion von Komplexität der Mitwirkung des Publikums bedarf und die Verwaltung ihrerseits der Politik Entwürfe liefert“ (Treutner (1994) 218). Für diesen Gegenkreislauf gibt es systematische Gründe: „Sobald ein Machthaber die rechtliche Kompetenz erhält, Macht auszuüben, entsteht ein Überschuß an Möglichkeiten [...]. Der Machthaber ist dann auf Hilfe angewiesen [...]. Das ermöglicht es, ihn unter Machtdruck zu setzen mit der expliziten oder impliziten Drohung, Rat, Hilfe und Kooperation zu verweigern. So erzeugt Macht Gegenmacht“ (Luhmann (1988a) 140 f.). 140 Zusammenfassend dargestellt heißt das: „Die vorstehenden Überlegungen fügen sich zu einem Gesamtbild zusammen, das man mit dem Ausdruck ‚Doppelkreislauf‘ bezeichnen könnte. Wenn die offiziell vorgesehene Machtordnung sich mit Komplexität überlastet, entsteht Gegenmacht, die ausnutzt, daß die für formales Entscheiden vorgesehenen Instanzen auf Unsicherheitsabsorption angewiesen sind“ (Luhmann (2000a) 264). Innerhalb eines solchen Kreislaufs finden sich die politischen Teilsysteme, und an ihren Schnittstellen findet sich die offizielle, formal korrekte Weitergabe von Prämissen und Entscheidungsmacht wie die informale Kontaktaufnahme, respektive: Irritation (vgl. ebd. 263). 141

139 Hier ist dann im übrigen der Platz für die Demokratie in Luhmanns Modell (vgl. dazu insbes. Czerwick (2008)), die zunächst paradox erscheint: „Das Volk regiert das Volk, das Volk herrscht über sich selbst“ (Luhmann (1981e) 153). Das heißt: „Mit der Formel ‚Demokratie‘ wird Herrschaft als Selbstwiderspruch inszeniert“ (Luhmann (2000a) 358), jedoch wird diese Paradoxie mithilfe des Kreislaufmodells aufgelöst (vgl. Luhmann (2000a) 257) und Demokratie erscheint als Beschreibungsformel für die zirkuläre politische Selbstreferenz (vgl. Luhmann (1981e) 153). 140 Genau in diesem Sinne generiert das System „informale Macht, nämlich die Möglichkeit, Angewiesenheiten des Machthabers zu nutzen“ (Luhmann (2000a) 258). Gleiches gilt im übrigen auch für andere Funktionssysteme, exemplarisch zeigt Luhmann dies mit dem Geldkreislauf im Wirtschaftssystem (vgl. dazu Luhmann (1988a) 131 ff.). Dies ist jedoch durchaus funktional insofern, als dadurch die offiziellen Strukturen entlastet werden. Für Problemfälle gilt zweifellos stets der offizielle Weg der formal gedeckten Macht, aber auch auf informellem Weg lässt sich auf funktional äquivalente Weise politische Komplexität reduzieren.

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II. Verwaltung im politischen System

f) Das systemtheoretische Verwaltungsbild Verwaltung heißt: Herstellung bindender Entscheidungen. Das wurde in diesem Kapitel nicht in Zweifel gezogen. Trotzdem zeigen sich zu Ende dieses Kapitels einige Schwierigkeiten, die daraus resultieren, dass einmal von bestimmten Organisationen – oben wurde aus dem Verwaltungsverfahrensgesetz zitiert, das von Behörden spricht – die Rede ist. Andererseits wurde, wie eben, von der besonderen Verwaltungsfunktion gesprochen, die einen Teilbereich innerhalb eines politischen Systems ausmacht. Das ist nicht das Selbe. Und hier liegt das Problem. Teilweise wird dieses Problem in der Literatur erkannt, bisweilen aber auch ausgeblendet. Doch welche Angebote macht die Literatur für den Umgang mit dieser Frage? Erstens ist es nicht unüblich eine Gleichsetzung von Verwaltungsorganisation und -funktion zu vermuten. So findet sich zum Beispiel bei Josef Wieland ein Schema, das die typologische Unterscheidung Luhmanns in Interaktionen, Organisationen und Gesellschaften aufgreift, ein politisches Funktionssystem unterscheidet und diesem die bürokratische Organisation zuordnet (vgl. Wieland (1994) 69). Dass dies zu einfach ist, liegt auf der Hand. Weder wird hier die funktionale Binnendifferenzierung des politischen Systems – im Rahmen derer ja erst von der Verwaltungsfunktion die Rede ist – erwähnt noch die Multireferentialität von Organisationen bedacht. 142 Zweitens schlägt Dieter Grunow vor, die Verwaltung als „ ‚mitgedachtes‘ Subsystem der Politik“ (Grunow (1994) 36) zu sehen. Das präzisiert er wie folgt: „Die Konstruktion von Verwaltung als nicht-selbstreferentielles (allopoietisches) Systeme in einem autopoietischen (politischen) System ist zumindest mit Blick auf die Alltagsbeobachtung und die empirischen Befunde zur wechselseitigen Durchdringung überzeugend“ (ebd. 38). Aber ist das wirklich so? Das Konzept der Allopoiesis, ein Begriff, der bei Luhmann so gut wie keine Verwendung 141 Damit fügt sich auch die Legitimitätsfrage in dieses Kreislaufmodell ein: „In einem politischen System, das seine Teilsysteme nach Funktionen differenziert und spezifiziert, [können] der ausführenden Verwaltung nicht zugleich Funktionen der Legitimation, der Konsensbeschaffung und Enttäuschungsbewältigung aufgetragen werden“ (Luhmann (1983b) 211). Letzteres sind vielmehr politische Belange. Diese Perspektive, die vor allem auf die Unterscheidung und das komplementäre Wirken von Politik und Verwaltung zielt, war und ist insbesondere der Verwaltungswissenschaft wohlvertraut. Renate Mayntz beispielsweise identifiziert in diesem Sinne mit Blick auf das politisch-administrative System „zwei zentrale Probleme: Das Problem der Leistung und das Problem der Macht“ (Mayntz (1997) 10). Das heißt: Einerseits geht es darum, die Grundlage für bindendes Entscheiden bereit zu stellen (Aufbau von Macht, Herstellung und Aufrechterhaltung von Akzeptanzchancen für Entscheidungen), andererseits geht es um die tatsächliche Herstellung solcher Entscheidungen. 142 Weitere berechtigte Kritik daran findet sich ferner bei Gerd Roellecke (vgl. Roellecke (1996) 9).

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findet, bezieht sich auf Systeme, die als „Trivialmaschine[n] [...] aufgrund bestimmter Außeninformationen nach einem von außen festgelegten Programm der internen Informationsverarbeitung auf genau berechenbare Weise bestimmte Inputs aus [ihrer] Umwelt in bestimmte Outputs an [ihre] Umwelt um[formen]“ (Krause (2001) 25; vgl. auch Kneer / Nassehi (1993) 49). Soziale Systeme jedoch sind Sinn- und damit autopoietische Systeme. Nähme man an, dass innerhalb eines politischen Systems ein allopoietisches System existierte, müsste man zugleich angeben, wer dieses steuerte. Eine solche Perspektive ist allenfalls idealtypisch denkbar, kaum aber per Alltagsbefund zu belegen. Kapitel IV.1. wird das vertiefen, und Bernhard Peters bemerkt: „Die metaphorische Vorstellung, Verwaltungen seien so etwas wie [...] eine zentral zu steuernde Maschine, ist wohl auch normativ nie ernstlich vertreten worden“ (Peters (1993) 335; vgl. auch Männle (2007) 95 ff.). Demgegenüber scheint es gerade der Gewinn der systemtheoretischen Sichtweise zu sein, die (zu) einfache Annahme zu überwinden, die Politik bediene sich einer allopoietischen administrativen Trivialmaschine. Drittens diskutiert Gerd Roellecke die Idee, dass „die Verwaltung eine eigene, nicht substituierbare gesellschaftliche Funktion erfüllt“ (Roellecke (1996) 12). Damit wird Verwaltung in Analogie zu den gesellschaftlichen Funktionssystemen beispielsweise für Wissenschaft, Wirtschaft oder Recht verstanden. Die Definition, die Roellecke andernorts selbst formuliert, wäre dann zum Beispiel: Verwaltung „ist der organisierte Teil eines formal begrenzten Gemeinwesens, der ohne offen legitimierbare eigenen Ziele im Dienste des Gemeinwesens durch verbindliche Entscheidungen zwischen dem Gemeinwesen und seiner Umwelt vermittelt“ (ebd. 9; vgl. dazu Kapitel IV.1.). 143 Doch Luhmann spricht nicht ohne Grund von der politischen Binnendifferenzierung. Nicht ohne Grund ist die Herstellung kollektiv bindender Entscheidungen eine politische Teilfunktion – und nicht ohne Grund wird der Bereich der Verwaltung so zu einem politischen Teilbereich. Das gäbe man preis, nähme man ein eigenes Verwaltungsfunktionssystem an. Funktionssysteme sind nämlich, um mit Sartre zu sprechen, „geschlossene Gesellschaften“ (Sartre (2000)). Funktionen der Wahrheitsfindung werden nicht im politischen System erfüllt, Erwartungsstabilisierung findet nicht im Wirtschaftssystem statt. Fänden nun aber 143 Dieter Grunow weist im übrigen darauf hin: „Es bliebe zu prüfen, ob die detaillierte Analyse von politischer Politik und Verwaltung nicht doch einer Spezifikation subsystemspezifischer Codes bedarf“ (Grunow (1994) 37). Ihm geht es dabei jedoch nicht um ein administratives Funktions-, sondern um ein Subfunktionssystem (vgl. ebd. 37; Dammann / Grunow / Japp (1994c) 23). Klaus Dammann bemerkt jedoch dazu: „Die von Grunow empfohlene Suche nach einem solchen Code der Verwaltung wird jedenfalls nicht zur Unterscheidung von Sachgerechtigkeit / Machtgerechtigkeit führen; das wäre eine Binarität, die politische Politik und Verwaltung gemeinsam hätten“ (Dammann (2000) 472 f.).

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II. Verwaltung im politischen System

Funktionen der Entscheidungsherstellung im Verwaltungssystem, und nicht mehr im politischen System, statt, stellte sich die Frage, wie Verwaltungsentscheidungen dann zu legitimieren wären? Schließlich geht es ja nicht darum, dass mit der Verwaltungsfunktion irgendwelche Entscheidungen gemeint sind, sondern kollektiv bindende Entscheidungen, die sich auf politische Macht berufen. Daher ist es sinnvoll, von einer politischen Teilfunktion zu sprechen und keine exklusive, eigenständige gesellschaftliche Funktion der Administration zu vermuten. Erst in Kombination mit den anderen politischen Teilfunktionen erschließt sich der Sinn der administrativen Funktion. Aber wie lässt sich der Begriff Verwaltung im Kontext der politischen Binnendifferenzierung und vor dem Hintergrund der Funktionssystem- / Organisationsunterscheidung dann fassen? Auf der einen Seite stehen Verwaltungsorganisationen, die als organisierte Sozialsysteme eigenlogisch, multireferentiell operieren. Eine primäre Beobachtung der Politik ist dort möglich – allerdings werden auch Wirtschaft, Recht oder Wissenschaft beachtet. Daneben aber gibt es eine besondere Funktion, die „Herstellung bindender Entscheidungen“ heißt und die eine Teilfunktion des politischen Systems ist. Diese wird zwar organisational erbracht, ist aber nicht die erbringende Organisation selbst. Deshalb wird im folgendem dem äußerst praktikablen und höchst plausiblen Vorschlag Klaus Dammanns gefolgt, „Verwaltungen (Plural) von Verwaltung (Singular) [zu] unterscheiden“ (Dammann (2000) 471) und mit ersterem auf Verwaltungsorganisationen, mit letzterem aber auf die politische Teilfunktion zu referieren. Während die besonderen administrativen Organisationen dann im dritten Teil genauer beleuchtet werden, stellt sich zum Schluss der gesellschaftstheoretischen Betrachtungen dieses zweiten Teils nun noch die Frage, in welcher Relation das politische System und seine Teilbereiche Politik, Publikum und eben Verwaltung, zu ihrer Umwelt stehen.

6. Politik, Verwaltung und die Umwelt Das zentrale Element in Luhmanns Systemtheorie sind Differenzen. In diesem Sinne haben die vorigen Kapitel zum Beispiel die Unterscheidung von politischem und rechtlichem System oder von Verwaltung, Politik und Publikum herausgegriffen. Hinter all dem steht auf abstrakter Ebene die Differenz System / Umwelt, der Ausgangspunkt in Luhmanns Systemtheorie (vgl. Luhmann (1984b) 242; Luhmann (1994c) 477; Esposito (1997g) 195). Systemtheorie, so kann man sagen, heißt Beobachten mithilfe der Unterscheidung von System und Umwelt. Legt man das zugrunde, galt das Interesse der vorigen Kapitel vor allem der System-, weniger der Umwelt-Seite. Umwelt erscheint demgegenüber zunächst als vager Begriff: Umwelt ist das, was übrig bleibt, wenn ein System unterschieden wird. Insofern produziert jede Systemunterscheidung die Diffe-

6. Politik, Verwaltung und die Umwelt

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renz von System und Umwelt, und insofern gilt: „No system can exist without an evironment“ (Luhmann (2006) 38). Umgekehrt ist aber auch Umwelt immer nur systemrelativ beobachtbar (vgl. auch Luhmann (1995b) 25). Der besonderen Umwelt des politischen Systems (und seines Teilsystems Verwaltung) werden sich die folgenden Seiten widmen: Zu Beginn sind einige grundlegende Überlegungen zu den System / Umwelt-Verhältnissen in der modernen Gesellschaft anzustellen [a)], die es erlauben, einige Umweltbesonderheiten in Bezug auf Politik und Verwaltung zu identifizieren. Als Ausgangspunkt dient dabei die Einsicht, dass das politische System „die Gesellschaft ein[teilt] in politisches System und Umwelt [...]. Gesellschaft ist dann beides: das politische System und seine innergesellschaftliche Umwelt“ (Luhmann (2000a) 16). Letzteres nennt Luhmann auch „Öffentlichkeit“ (vgl. bspw. ebd. 285), und Öffentlichkeit respektive die öffentliche Meinung sind bekanntlich auch jenseits der Systemtheorie wesentliche Aspekte der Befassung mit Politik und Verwaltung [b)]. Ferner sieht sich gerade die Politik immer wieder moralischen Beobachtungen und Bewertungen ausgesetzt [c)]. Drittens sind die bereits gestreiften sozialen und Protestbewegungen genauer zu betrachten, die nach herkömmlicher Auffassung ebenfalls das politische Geschehen beeinflussen [d)]. Zum Schluss werden die Gedanken zusammengefasst und die Anschlussmöglichkeiten für eine weitergehende Behandlung von Verwaltungsorganisationen aufgezeigt [e)]. a) System / Umwelt-Verhältnisse von Politik und Verwaltung Die Anfangsunterscheidung der hier zur Rede stehenden System / Umwelt-Verhältnisse in der modernen Gesellschaft liegt dort, wo ein Unterschied zwischen dem sozialen Geschehen und allem anderen gezogen wird. Sie liegt dort, wo zwischen Kommunikation und Nichtkommunikation unterschieden und die Gesellschaft als umfassendes Kommunikationssystem erkennbar wird (vgl. bspw. ebd. 16). Gesellschaft teilt demnach die Welt in Sozialgeschehen und Rest ein. 144 In der Welt, aber außerhalb der Gesellschaft liegen Gedankenoperationen, maschinelle Prozesse oder neuronale Aktivitäten (vgl. bspw. Luhmann (2000a) 16; Luhmann (1984b) 555 ff.); auch Menschen sind in der sozialen Umwelt platziert (vgl. Luhmann (1994b) 55; Luhmann (1978b) 82; Fuchs (1994) 15). Organisations-, Interaktions- und Funktionssysteme hingegen sind soziale Systeme in der 144 Der systemtheoretische Begriff der Welt bezeichnet insofern den letzten Bezugspunkt, denn „die Welt ist weder System noch Umwelt, sie umgreift vielmehr alle Systeme und die dazugehörigen Umwelten [...]. Alles, was geschieht, geschieht in der Welt“ (Kneer / Nassehi (1993) 40). Dadurch ist die Welt für die Gesellschaft „ein unermeßliches Potential für Überraschungen, ist virtuelle Information, die aber Systeme benötigt, um Information zu erzeugen“ (Luhmann (1997a) 46; vgl. auch Luhmann (2004a) 18 f.; Luhmann (2003b) 26).

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Gesellschaft, dort aber füreinander Umwelt. Bezieht man das auf das politische System, auf das administrative Teilsystem sowie auf Verwaltungsorganisationen, muss man vier Fragen diskutieren: Erstens: Welche Rolle spielen Funktionssysteme in der Umwelt der Politik? Zweitens: Welche Bedeutung haben Organisationen für das politische System? Drittens: Inwiefern sind die gesellschaftlichen Funktionssysteme für Verwaltungsorganisationen relevant? Und viertens: Wie gestaltet sich das Verhältnis von Verwaltungen zu anderen Organisationen? Alle vier Fragen setzen eines voraus: Sozialsysteme sind selbstreferentielle Kommunikationsgeflechte, deren Selbstbezugnahme drei verschiedenen Formen annehmen kann: Rekursivität, Reflexivität und Reflexion (vgl. Kapitel II.1.; Luhmann (1984b) 600 ff.; Tacke (1999) 62 f.). 145 Letzteres ist hier von Bedeutung: Reflexion bedeutet, dass ein System auf sich selbst mithilfe der System / Umwelt-Unterscheidung referieren kann. Nur so kann es sich unterscheiden und identifizieren (vgl. Luhmann (2000c) 128) – denn „wer Identität sagt, muss Differenz voraussetzen“ (Luhmann (1994c) 478; vgl. Willke (2000) 97). Erst die System / Umwelt-Differenz erlaubt die „Selbstreflexion des Systems als System-und-Teil-der-Umwelt-anderer-Systeme“ (Luhmann (1977a) 17; vgl. Esposito (1997h) 379 ff.). Nur so kann ein System dann auch eine Vorstellung von seiner Umwelt gewinnen und diese in Rechnung stellen. Abstrakt gesagt: Autopoietische Systeme können Selbstreferenz und Fremdreferenz wählen; sie können sich selbstreferentiell auf sich selbst beziehen und fremdreferentiell erkennen, „daß in der eigenen Umwelt Systeme-in-einer-Umwelt vorkommen“ (Luhmann (1977a) 17) – in Kapitel III.7. wird dies mithilfe der Differenz von formeller und substantieller Rationalität genauer expliziert. Aus Sicht des politischen Systems gibt es nun – wie bei jedem Sozialsystem – drei Formen der Beobachtung solcher System / Umwelt-Verhältnisse (vgl. Luhmann (1997a) 757; Luhmann (1990d) 355 f.): Erstens kann das System seinen Blick auf das Gesamtsystem richten, dessen Teil es ist. Das wurde oben mit dem Gedanken angesprochen, dass das politische System die Gesellschaft einteilt in politisches System und politische, aber innergesellschaftliche Umwelt. Luhmann nennt das Funktion. Zweitens kann sich das System auf sich selbst in seiner eigenen Umwelt konzentrieren; das ist die ebenfalls bereits genannte Reflexion. Interessant ist hier die dritte Form, die „die Beziehung zu anderen gesellschaftlichen Systemen“ (Luhmann (1977a) 56) zum Thema macht und die 145 Rekursivität ist die notwendige basale Selbstreferenz, im Rahmen derer mithilfe der Unterscheidung Element / Relation Kommunikation Anlass für weitere Kommunikation ist (vgl. etwa Luhmann (1997a) 47 f.; Luhmann (1990b) 36 f.; Luhmann (1984b) 199). Mithilfe der Differenz vorher / nachher wird sodann die Beobachtung des systemeigenen Kommunikationsprozesses möglich. Dies erlaubt Kommunikation über Kommunikation und damit die Einsicht, dass ein System als Abfolge von Kommunikationselementen konstituiert ist (vgl. Luhmann (1966b) 117; Luhmann (1997a) 67).

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in systemtheoretischem Vokabular Leistung heißt (vgl. bspw. Luhmann (2000b) 49 f.). Der Leistungsgedanke resultiert aus der funktionalen Differenzierung: In dem Maße, in dem etwa die moderne Gesellschaft autonome Teilbereiche unterscheidet, die exklusiv bestimmte Funktionen gesellschaftsweit erbringen, werden zwar die jeweils anderen Funktionssysteme hiervon entlastet – aber sie bleiben darauf angewiesen, dass diese Funktionen andernorts erbracht werden. Das Wissenschaftssystem muss also nicht bindend entscheiden, keinen Streit schlichten oder den Umgang mit knappen Gütern regulieren. Aber es ist „darauf angewiesen, daß das politische System Frieden [...] garantieren kann, daß Rechtsstreitigkeiten entschieden werden können, daß die Wirtschaft funktioniert und die notwendigen Zahlungen tätigt“ (Luhmann (1990d) 637). Die Politik ist umgekehrt von der Erkenntnissuche oder der Erziehung entlastet, aber zugleich auf deren Erbringung in anderen Funktionssystemen angewiesen. Gleiches lässt sich bei der funktionalen Binnendifferenzierung des politischen Systems beobachten: Das Teilsystem Verwaltung ist von der Legitimitätsbeschaffung entlastet, muss aber voraussetzen, dass das Teilsystem für Politik dies leistet. Dies legt eine Art Input / Output-Modell nahe, und Luhmann bestreitet das nicht (vgl. etwa Luhmann (1997a) 759 f.; Luhmann (1990d) 636). Dennoch heißt funktionale Differenzierung nicht Arbeitsteilung. Der Leistungsgedanke ist vielmehr vor dem Hintergrund autopoietischer Systeme zu sehen. Für diese ist alles, was in der eigenen Umwelt geschieht, kein informatives Ereignis. Eine ökonomische Transaktion ist keine Information im Machtmedium, eine wissenschaftliche Erkenntnis nicht unmittelbar ein Zahlungsstrom. Stattdessen „müssen die Funktionssysteme Leistungsabhängigkeiten und Leistungsbereitschaften intern an sich selbst beobachten und in der Form von Irritationen zur Kenntnis nehmen“ (Luhmann (1997a) 759). 146 Die Politik ist also darauf angewiesen, dass im Rechtssystem Streitfälle entschieden werden, doch nur durch eigene Beobachtungen können solche Ereignisse im politischen System relevant werden. Insbesondere strukturelle Kopplungen forcieren solche wechselseitigen Aufmerksamkeitsverhältnisse (vgl. Luhmann (1990d) 40) – beispielsweise, wie in Kapitel II.5. beschrieben, Verfassungen zwischen Recht und Politik, aber auch Haushalte und Steuern zwischen Politik und Wirtschaft. All das ändert jedoch nichts daran, dass das politische System geschlossen operiert. 147 146

Dann erst „gewinnt [man] [...] eine Erklärung dafür, daß Leistungsabgaben (Outputs) immer in der Sprache des abgebenden Systems formuliert, also als dessen interne Operationen vollzogen werden“ (Luhmann (1990d) 638), und erst von den jeweils anderen Systemen als ihr Umweltereignis registriert und mithilfe des eigenen Mediums anschlussfähig gemacht werden müssen.

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Neben anderen Funktionssystemen, mit denen das politische System in Leistungsbeziehungen steht, bevölkern, zweitens, Organisationssysteme die politische Umwelt. Auch hier besteht trotz operativer Geschlossenheit keine wechselseitige Ignoranz. Dass Organisationen für die Funktionsbereiche Umwelt sind, dass also eine Verwaltungsbehörde nicht vollständig Teil der Politik ist, wurde bereits betont 148 – ebenso wie die Tatsache, dass gerade das Verhältnis von Organisations- und Funktionssystem eine der großen Schwierigkeiten in Luhmanns Theorie ist (vgl. bspw. Martens (1997); Nassehi (2002a) 454, Anm. 14; Lieckweg / Wehrsig (2001)). Unbestritten bleibt aber, dass sich Organisationen verschiedener Funktionscodes bedienen können, und dass sich umgekehrt „Funktionssysteme [...] in Organisationssysteme einnisten [können] – und zwar mehrere Funktionssysteme in ein und derselben Organisation“ (Luhmann (2000a) 398). Zudem sind die Funktionssysteme auf organisationale Beiträge angewiesen (vgl. Luhmann (2000c) 221; Schimank (2001b) 31; Türk (1995) 155 ff.) – in viererlei Hinsicht: Organisationen sorgen erstens in den auf Inklusion verwiesenen Funktionssystemen für Exklusionsmöglichkeiten. Während also die Teilnahme an Politik allen offen steht – und nicht, wie es in der Antike noch der Fall war, an Status, Herkunft oder Vermögen gebunden ist –, sorgen Organisationen dafür, dass zwar „alle [...] Bürger [sind], aber nicht jeder Abgeordneter und Beamter“ (Luhmann (2000c) 393). Nur so kann per mitgliedschaftlich geordneten Organisationen (in bürokratischer oder parlamentarischer Form) bindend entschieden werden. Zweitens sorgen Organisationen für Interdependenzunterbrechungen. Damit verhindern sie, dass „angesichts der universellen Verwendbarkeit der symbolisch generalisierten Kommunikationsmedien [...] in den Funktionssystemen alles mit allem zusammenhängt – also jeder Preis jeden anderen Preis beeinflußt, jeder Machteinsatz die Macht schlechthin und auch für andere Fälle aufs Spiel setzt“ (Luhmann (1994a) 194). Dass jedoch beispielsweise ein Verwaltungsakt der Stadt Cottbus nicht unmittelbar eine Rechtsverordnung des Bundesumweltministeriums beeinflusst, liegt daran, dass diese Entscheidungen innerhalb von Organisationsgrenzen getroffen werden. Andere Sozialsysteme beobachten dies als Umweltereignis, können sich eventuell dadurch irritieren lassen und gegebenenfalls aufgrund eigener Prämis147 Zum Beispiel wird es dadurch möglich, „Geldausgaben [...] im Rahmen zur Verfügung stehender Mittel politisch [zu] motivier[en] [...], ohne daß für die Politik die wirtschaftlichen Kontexte transparent werden müßten [...]. Zugleich ist das Wirtschaftssystem nicht gehindert, [...] politische [...] Geldausgabe nur als Irritation zu behandeln“ (Luhmann (2000a) 384). 148 Georg Kneer bekräftigt: „Organisationen lassen sich nicht [...] gesellschaftlichen Subsystemen eindeutig zuordnen, auch bilden sie keine Teilsysteme von Funktionssystemen“ (Kneer (2001a) 415).

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sen Entscheidungen treffen oder ändern (vgl. Luhmann (1997a) 845 f.; Luhmann (2000c) 394). Drittens verdichten Organisationen strukturelle Kopplungen zwischen Funktionssystemen (vgl. Luhmann (1994a) 195; Lieckweg (2001) 278 ff.); denn vor allem sie sind es, die Funktionssysteme zueinander in Beziehung setzen. Nicht nur also, dass es zumeist Organisationen sind, die Funktionssysteme überhaupt erst sichtbar machen (vgl. Tratschin (2007) 149); aufgrund ihrer multireferentiellen Konstitution (vgl. Lieckweg / Wehrsig (2001) 40) und ihrer Querlage zur funktionalen Differenzierung (vgl. Nassehi (2002a) 455) können sie auch beispielsweise politische und rechtliche Ereignisse zugleich beobachten. Eine Verwaltungsbehörde kann insofern ihren Entscheidungen beides, den politischen Auftrag, mehr Verkehr auf die Schiene zu bringen, wie auch die rechtlichen Regeln zum Lärmschutz, zugrunde legen. 149 Kurz gesagt: Organisationen sind im Geflecht der Leistungsbeziehungen unabdingbar, um zwischen den Erwartungen der Funktionsbereiche zu vermitteln (vgl. Lieckweg (2001) 280; Dieckmann (2004) 281). Viertens schließlich liegt die Relevanz von Organisationen in deren Operieren selbst. „Die Autopoiesis von Organisationssystemen“, so erklärt Luhmann, „läuft [...] über Unsicherheitsabsorption“ (Luhmann (2000c) 185). Damit erweitert er ein älteres Argument von James March und Herbert Simon (vgl. March / Simon (1993) 158 ff., passim; ferner Luhmann (1993d) 299; Seidl / Becker (2006) 27), das er an die Stelle der Zweckorientierung von Organisationen setzt. 150 Diese Überlegung, die im dritten Teil genauer betrachtet wird, ist hier dahingehend von Bedeutung, als die organisationale Unsicherheitsabsorption geeignet ist, an die traditionelle Stelle von Autorität zu treten. Dem Grundproblem jedes Sozialgeschehens nämlich, dass sich alle Sozialsysteme „im Dauerzustand der Unsicherheit über sich selbst im Verhältnis zur Umwelt befinde[n]“ (Luhmann (2000c) 47), dass die Zukunft unbekannt und die jeweilige Situation kontingent ist, und dass gerade deshalb Entscheidungen nicht ohne weiteres möglich sind, wurde traditionell durch den Mechanismus der Autorität begegnet (vgl. bspw. Luhmann (2003a) 75; Luhmann (1994a) 196 f.). Dem Stammesältesten, dem Haushaltsvorstand oder dem schriftkundigen Dorfgeistlichen konnte dabei qua vorteilhaftem Informationszugang unterstellt werden, Entscheidungen 149

Andere Fälle sind etwa, dass Forschungseinrichtungen Geldmangel zu spüren bekommen oder Kirchenorganisationen den Gegenwind publizistischer Kritik bemerken (vgl. Luhmann (1994a) 196). Ferner sind es, so ein weiteres Beispiel von Tania Lieckweg, Finanzämter, die zwischen dem politischen und dem ökonomischen System vermitteln (vgl. Lieckweg (2001) 278). 150 March und Simon schreiben in diesem Sinne: „The reification of the organization’s conceptual scheme is particularly noticeable in uncertainity absorption. Uncertainity absorption takes place when inferences are drawn from a body of evidence and the inferences, instead the evidence itself, are then communicated“ (March / Simon (1993) 186).

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gegebenenfalls ausreichend begründen zu können. Insofern konnten dort in ungewissen Situationen Entscheidungen getroffen werden, die das – wenn man so möchte – „soziale Weitermachen“ erlaubten. Das ist in der modernen Gesellschaft, zumal in einer Gesellschaft, in der die Politik ihre übergeordnete Stellung verloren hat, nicht mehr möglich. Stattdessen müssen formale Organisationen den Umgang mit Unsicherheiten regeln. Organisationen behandeln Unsicherheiten als Entscheidungsprobleme und treffen – aufgrund eigener früherer Entscheidungen, aufgrund eigener Prämissen – weitere Entscheidungen. Wenn also, um ein Beispiel zu nennen, nicht klar ist, ob an dieser Stelle und zu dieser Zeit eine Straße gebaut werden soll, wenn unklar ist, wie sich Verkehrsströme und Finanzmärkte entwickeln und anderes mehr, dann können Verwaltungen trotzdem Ungewissheiten verarbeiten und Entscheidungen treffen. Dies können sie, weil sie beispielsweise früher bereits unter ähnlichen Umständen entschieden haben, weil sie Prämissen wie Verkehrswegepläne, Gesetze oder Haushalte sowie Planer und Kämmerer als Mitglieder haben. Kurz gesagt: Organisationen „ersetzen laufend Unsicherheiten durch selbsterzeugte Sicherheiten“ (Luhmann (1997a) 833; vgl. ferner Luhmann (2000b) 248). All dies belegt die Relevanz von Organisationen für Funktionssysteme, doch wie sieht es umgekehrt aus? Auch für Organisationen sind alle anderen Sozialsysteme prinzipiell Umwelt. Doch auch Organisationen sind weder blind noch autark gegenüber ihrer Umwelt. Sie unterscheiden sich selbst von ihrer Umwelt mithilfe der System / UmweltDifferenz. Sie haben ebenfalls ihre eigene Umwelt. Dort findet sich abermals der „nicht-soziale Rest“ (Maschinen, Organismen, Gedanken, Menschen) sowie das, was von der Gesellschaft gleichsam übrig ist, wenn sich die Organisation unterscheidet. Funktionssysteme stellen hierbei eine Art Sinnhorizont der Organisationen dar. Insofern orientieren „die meisten Organisationen [...] ihre Ziele an den Funktionen bestimmter Funktionssysteme, man denke an Banken, Krankenhäuser, Schulen, Armeen, politische Parteien. Quer dazu steht jedoch die Tatsache, dass alle Organisationen Geld kosten. Sie müssen ihre Mitglieder bezahlen und ihre Ausgaben refinanzieren. Insofern operieren alle Organisationen im Wirtschaftssystem“ (Luhmann (2000c) 405). Ähnliches gilt für die normativen Erwartungen des Rechtssystems oder die Angewiesenheit auf das Erziehungs- und Wissenschaftssystem in Personal und Erkenntnisfragen. Organisationen können dabei Primärorientierung an bestimmten Funktionslogiken ausbilden (vgl. Schimank (2005a) 403; Luhmann (1981f) 453; Bora (2001) 171); ein Unternehmen etwa orientiert sich besonders am Geldcode, ein Forschungsinstitut eher an der Wahrheit, ein Gericht hingegen rechtlich. Ferner sind „Organisationen [...] durch multireferentielle Umweltbezüge charakterisiert[, und] das Verhältnis zu den Funktionssystemen kann dann nur als ‚lose Kopplung‘ verstanden

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werden [...] [mit einem] eigenlogische[n] Zugriff auf die Codes der Funktionssysteme“ (Lieckweg (2001) 40).

Deshalb sind Parteien zwar stark an der Politik orientiert, nehmen aber auch am Rechts- und Wirtschaftssystem teil. Parlamente und Behörden weisen neben einer politischen Ausrichtung auch eine Orientierung am Rechtssystem auf. 151 Organisationen sind insofern eine Art „Treffraum für die unterschiedlichsten Funktionssysteme“ (Luhmann (2000a) 398; vgl. auch Luhmann (1993a) 322); und Michael Beetz spricht deshalb von „Organisation als gesellschaftliche[m] Koordinationsmechanismus“ (Beetz (2003) 109 ff.). Schließlich sind Organisationen wechselseitig füreinander Umwelt. Dieser Aspekt wird im dritten Teil ausführlich besprochen. Wichtig ist dabei, dass „Organisationen [...] die Möglichkeit [haben], mit Systemen in ihrer Umwelt zu kommunizieren. Sie sind der einzige Typus sozialer Systeme, der diese Möglichkeit hat, und wenn man dies erreichen will, muß man organisieren. [...] Am liebsten kommunizieren Organisationen mit Organisationen“ (Luhmann (1997a) 834). Zwar ist es nicht unproblematisch, hier von interorganisationaler Kommunikation zu sprechen; gleichwohl ist ersichtlich, dass Organisationen in der modernen Gesellschaft miteinander in Kontakt treten können. Vor allem Kapitel III.10. wird dies detaillierter besprechen (vgl. Kneer (2001a); Martens (1997)). All dies bekräftigt die selbstreferentielle Schließung aller Sozialsysteme. Deutlich ist aber auch, dass deren jeweilige Umwelt deshalb nicht irrelevant wird, sondern beobachtet und in Rechnung gestellt werden kann, teilweise sogar muss. Vor diesem Hintergrund kann im folgenden der Blick schärfer gestellt werden, und es können drei weitergehende Fragen nach Besonderheiten in der Umwelt von Politik und Verwaltung gestellt werden. b) Öffentlichkeit und öffentliche Meinung Öffentlichkeit ist einer jener politiktheoretischen Schlüsselbegriffe, der im Hinblick auf das politische – in traditioneller Semantik besser: staatliche – „Außen“ maßgeblich ist (vgl. Luhmann (1970a) 9; Kleinsteuber (1991) 468). Luhmann setzt sich mit der Öffentlichkeit folgendermaßen auseinander: Er geht davon aus, dass alle Sozialsysteme einen Unterschied zwischen sich selbst und ihrer Umwelt ziehen. Deshalb haben auch alle Sozialsysteme – außer der Ge-

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Wie in Kapitel II.6. angesprochen, verortet Luhmann Parlamente an der Grenze von Recht und Politik (vgl. Luhmann (1990c) 470), und Alfons Bora platziert „öffentliche Verwaltungen zwischen Recht und Politik“ (Bora (2001) 170).

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sellschaft – innerhalb der Gesellschaft eine soziale Umwelt. Diese nennt er Öffentlichkeit (vgl. Luhmann (2004a) 184 f.). Öffentlichkeit wird also systemrelativ bestimmt; weitere Ausführungen dazu formuliert Luhmann jedoch nur spärlich. In einem politiktheoretischen Kontext, in dem Öffentlichkeit insbesondere seit der Aufklärung ein essentieller Faktor ist, spricht Luhmann – wenn überhaupt – eher von der öffentlichen Meinung (Marcinkowski (2002) 85; Luhmann (1984b) 466 f.). Deren Konzeption allerdings variiert er mehrfach: „Öffentliche Meinung wird zunächst als ein Medium verstanden, das die Grundlage der Ausdifferenzierung von Politik bildet, weil es durch seine Selektion von Themen an der Reduktion von Komplexität mitwirkt, auf der das System beruht. Im zweiten Schritt wird öffentliche Meinung als ein Begriff für die Einheit von medialem Substrat und ‚schematisiert‘ verwendeten Sinnformen entwickelt [...]. Zugleich ist die öffentliche Meinung ein Medium der strukturellen Kopplung von Massenmedien und Politik [...]. Die Operation Öffentlichkeit ist (den Anregungen Dirk Baeckers folgend) ein spezifischer Typus von Kommunikation, der von sozialen Systemen benutzt wird, um die eigenen Außengrenzen nach innen zu reflektieren“ (Marcinkowski (2002) 95 f.).

Diese Konzeption unterscheidet sich stark von den klassischen Ideen; und gerade am Beispiel der Öffentlichkeit wird deutlich, in welchem Ausmaß Luhmann die „europäische Denkgewohnheiten in viel radikalerer Weise auf den Prüfstand [stellt] als nur in der Form, die in Frankfurt einen sehr speziellen Ausdruck gefunden hat“ (Luhmann (1990f) 220). Er hat das Ziel, „die angeblich politisch überladene Kategorie ‚Öffentlichkeit‘ systemtheoretisch zu rekonstruieren und dadurch auf die Erwartung von Vernunft / Rationalität und die Hoffnung auf eine Erneuerung des öffentlichen Lebens wirksam zu verzichten“ (Strum (2000) 102; vgl. Luhmann (1990e) 167). Traditionell wird die Öffentlichkeit als besondere, politisch relevante Sphäre gedeutet – auch wenn sich ihre Rolle gewandelt hat (vgl. dazu Habermas (1990); Arendt (1967)). Stand das Öffentliche in der Antike dem privaten Haushalt gegenüber und war selbst der Ort des politischen Geschehens (vgl. etwa ebd. 39, Gigon (1976) 5; Habermas (1990) 56; Sennet (1983) 72), wird es in der bürgerlichen Gesellschaft zu einer Sphäre des bürgerlichen Austauschs jenseits des politisch-administrativen Institutionengefüges (vgl. etwa Kleinsteuber (1991) 467 f.). Dort wird dann auch die öffentliche Meinung relevant als eine Art „oppositioneller Gerichtshof“ (vgl. Hohedahl (2000a) 21), 152 als ein Filter, als kritische 152

So erklärt zum Beispiel Immanuel Kant, dass nur das, was sich öffentlich bewähren kann, rechtmäßig sein kann: „Also ist die Freiheit der Feder [...] das einzige Palladium der Volksrechte“ (Kant (1977b) 161). Und auch für Jürgen Habermas bildet die „politische Öffentlichkeit [...] die input-Seite, von der her soziale Macht [...] in den Gesetzgebungsprozeß einfließt“ (Habermas (1992) 399).

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Stimme, als Ort für Rechtfertigung und Begründung (vgl. auch Habermas (1992) 414; Habermas (1990) 338 ff.; Rawls (1975) 632). 153 Luhmann hingegen sieht die Öffentlichkeit als gesellschaftsinterne Umwelt sozialer Systeme. Normative Forderungen werden nicht erhoben: Die Öffentlichkeit ist keine Sphäre der Vernunft, die der Sphäre der Macht, der Politik und der Administration als Korrektiv gegenübergestellt wird. Sie ist das, was diese Systeme sehen respektive konstruieren, wenn sie den gesellschaftlichen Rest beobachten – und es ist ihre Sache, was sie mit dem, was sie beobachten, anfangen. Damit verliert die öffentliche Meinung ihre Bedeutung als vernünftige und diskursiv-konsensual legitimierte kritische Stimme. Luhmann macht stattdessen andere Vorschläge zum Verständnis der öffentlichen Meinung: Zunächst entfaltet er die öffentliche Meinung als „thematische Struktur öffentlicher Kommunikationen“ (Luhmann (1970a) 9 f.). Sie ist, wie der erste Aspekt in Marcinkowskis Überlegung besagt, eine Art Auswahlmechanismus zur Strukturierung von Kommunikationen. Ihre Funktion ist die Selektion bestimmter Themen, verstanden als „mehr oder weniger entwicklungsfähige Sinnkomplexe“ (ebd. 13), die dann mit erhöhtem Aufmerksamkeitspotential ausgestattet werden. Man kann hier an die drohende Stagflation, an den Terrorismus oder an die Milchpreise denken. Zu diesen Themen können Meinungen geäußert und damit bestimmte Positionen markiert und kommuniziert werden. Das ist – abstrakt gesagt – nichts weiter als ein Beitrag zur Reduktion von Komplexität. Die Politik kann diese Themen und Meinungsbeiträge beobachten und sich dadurch irritieren lassen (vgl. auch Görke (2003) 121f.). Aber sie bleibt ein geschlossenes System, das sich von außen nicht lenken lässt – auch nicht thematisch. Die öffentliche Meinung „wirkt“ auf andere Weise. Luhmann erklärt das mithilfe einer Metapher: Die öffentliche Meinung fungiert als eine Art Spiegel. Gemeinhin zeigt ein Blick in den Spiegel dem Beobachter sich selbst in seiner jeweils aktuellen Umgebung. Schaut man, bevor man seine Wohnung verlässt, kurz in den Spiegel, sieht man sich selbst in seinem Flur stehen, sieht neben sich den Kleiderständer oder das Schlüsselbrett. Man sieht aber nicht, was hinter dem eigenen Rücken stattfindet, und man sieht auch nicht die eigenen Gedanken. Ähnliches gilt für soziale Systeme, sofern sie die öffentliche Meinung in Anspruch nehmen. Die öffentliche Meinung fungiert als ein Medium, das sol153 Dabei werden zugleich moralische Kriterien eingeführt, die den folgenden Abschnitt beschäftigen werden. So erläutert Walter Reese-Schäfer: „Seit sie sich in der Öffentlichkeit rechtfertigen müssen, können Politiker nicht mehr ungehemmt ihre Privatund Machtinteressen verfolgen. Auch für Kant, den Habermas stets im Blick hat, war die Publizität das Scharnier für die Unterscheidung einer moralischen Politik von einer Interessen- oder Machtpolitik“ (Reese-Schäfer (1999) 19). Kurz gesagt: Es geht um ein „produktives Infragestellen von unbefragter Autorität“ (Strum (2000) 100), um kritische Beobachtung und gegebenenfalls Begrenzung des politischen Betriebs.

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che Selbstbeobachtungen ermöglicht. Das verweist auf Marcinkowskis zweiten Punkt: Systeme, die auf die öffentliche Meinung blicken, wählen ein Beobachtungsschema. Sie sehen sich selbst in ihrer Umwelt – und zwar so, wie sie dort erscheinen. Unter allen Sozialsystemen macht sich nun „weit mehr als andere Funktionssysteme [...] das politische System [...] von der öffentlichen Meinung abhängig. Für die Politik ist die öffentliche Meinung einer der wichtigsten Sensoren, dessen Beobachtung die direkte Beobachtung der Umwelt ersetzt“ (Luhmann (1990e) 171). 154

So kann die Politik beispielsweise wahrnehmen, dass der Klimaschutz die Öffentlichkeit bewegt, dass das eher hilflose Bemühen der Politik kritisiert und ein stärkeres Engagement gefordert wird – schließlich zeigt der Spiegel das „Selbst“ in der Umwelt. „Einerseits heißt das, daß die Politik im Spiegel der öffentlichen Meinung nur sich selber erblicken kann, eingebettet in den artifiziell ausgewählten Kontext der eigenen Bewegungsmöglichkeiten. Andererseits hat der Spiegel aber die Funktion, dem Betrachter weniger und zugleich mehr als nur den Betrachter zurückzuspiegeln. Er sieht auch die Konkurrenten, die quertreibenden Bestrebungen, die Möglichkeiten, die nicht für ihn, aber für andere attraktiv sein könnten. [...] Als ein soziales System befähigt das politische System sich demnach mit Hilfe der öffentlichen Meinung zur Selbstbeobachtung und zur Ausbildung entsprechender Erwartungsstrukturen“ (ebd. 172). Was die Politik sehen kann – und was nicht –, ist eben nur das, was sie sehen kann, was also die eigene beobachtungsleitende Unterscheidung sichtbar machen kann. In der Tat geht es also um Selbstbeobachtung, nicht um die Übernahme fremder Perspektiven. Doch welche Folgen hat eine solche Selbstbeobachtung? Sicher ist, dass sich autopoietische System nicht direkt von der Umwelt informieren lassen. Sicher ist aber auch, dass sie in dem Maße, in dem sie sich selbst von der Umwelt unterscheiden (vgl. Luhmann (1990g) 16), in der Lage sind, Fremdreferenz zu wählen. Insofern kann also die Politik beobachten, wie sich „Meinungen [...] quantitativ verteilen und vor allem: ob Zustimmung zunimmt oder abnimmt. [...] Auf dieser Ebene kann die Politik laufend beobachten, wie sich die öffentliche Meinung zu ihren Vorhaben verhält“ (Luhmann (2000a) 303). Dadurch kann sie sich irritieren lassen und gegebenenfalls anders – aber eben stets selbstreferentiell – entscheiden. In diesem Fall spricht die Systemtheorie von Resonanz: „Der Begriff Resonanz weist darauf hin, daß Systeme nur nach Maßgabe ihrer eigenen Struktur auf Umweltereignisse reagieren können“ (Luh154

Bisweilen reduziert Luhmann den Begriff der öffentlichen Meinung gar auf die spezifische innergesellschaftliche Umwelt des politischen Systems. Ebenso, wie „der ‚Markt‘ [...] die wirtschaftsinterne Umwelt wirtschaftlicher Organisationen und Interaktionen [wäre, wäre] die ‚öffentliche Meinung‘ [...] die politiksysteminterne Umwelt“ (Luhmann (2004a) 185; vgl. Beetz (2003) 117).

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mann (2004c) 269; vgl. auch Krause (2001) 194). Allerdings ist Resonanz kein Regelfall (vgl. Luhmann (2004c) 40). Deshalb bedarf es der thematischen Spezifikation der öffentlichen Meinung und der Bündelung von Aufmerksamkeiten, denn „genau diese Reduktion [ist] Voraussetzung dafür, daß Umweltveränderungen in den Systemen überhaupt bemerkt und bearbeitet werden können“ (ebd. 219). Jenseits dessen finden sich in jedem System die mehrfach angesprochenen strukturellen Kopplungen, die Aufmerksamkeiten stabilisieren. Im vorliegenden Zusammenhang sind jene Kopplungen interessant, die die Aufmerksamkeit auf das System der Massenmedien lenken – und damit ist der dritte Aspekt in Marcinkowskis Gedanken angesprochen. Die Massenmedien, nach herkömmlichem Verständnis die wesentlichen Träger der öffentlichen Meinung (vgl. Luhmann (1990e) 167), werden von der Systemtheorie als Funktionssystem verstanden, das sich seinerseits auf Organisationen – Zeitungsverlage, Radiostationen, Fernsehsender – stützt. Die massenmediale Funktion ist dabei, eine bestimmte Art von Wirklichkeit zu konstruieren. Luhmann erklärt dazu: „Was wir über unsere Gesellschaft, ja über die Welt, in der wir leben, wissen, wissen wir durch die Massenmedien“ (Luhmann (2004a) 9; vgl. auch Dieckmann (2004) 170 ff.; Männle (2010) 44 ff.). Aufgrund eigener Beobachtungen fertigen die Massenmedien ein Abbild der Gesellschaft an und ermöglichen es anderen Systemen – sofern diese die massenmedialen Operationen beobachten – eine bestimmte Realität zu erfassen. 155 Das Bild, das die Massenmedien zeichnen, ist wiederum höchst selektiv und aus Sicht des politischen Systems eine Leistung der Umwelt. An diese ist sie vermittels thematischer Konzentration strukturell gekoppelt (vgl. Luhmann (2004a) 29), beobachtet jedoch nach eigenen Kriterien und hat die Wahl, nach eigenen Kriterien darauf zu reagieren (vgl. Kapitel III.10.). Auch hier gilt also: So wenig die Politik andere Systeme steuern kann, so wenig können die Massenmedien das politische Geschehen lenken. Dass sich aber die „Repräsentation von Öffentlichkeit“ durch die Massenmedien auswirken kann, ist damit nicht bestritten. Soziale Systeme sind zwar autonom, aber weder umweltblind noch autark. Deshalb kann die Politik auch durch themenspezifizierte Beobachtung der Massenmedien Aufschluss über ihr eigenes „Außen“ und über sich selbst, eingebettet in dieses „Außen“, gewinnen. Dadurch kann sie sich irritieren lassen und im Rahmen der eigenen Operationen eventuell etwas unternehmen. 156 Allerdings lässt auch diese Konstellation wenig übrig von der 155 Allerdings ist auch dies wiederum nur eine mögliche Beschreibung der Gesellschaft, da sich die massenmedial angefertigte Realität nach dem spezifischen Code, namentlich: Information / Nichtinformation, und nach den entsprechenden Programmen richtet (vgl. Luhmann (1997a) 1103; Luhmann (2004a) 36; Berghaus (2005) 201 ff.).

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klassischen Vorstellung von öffentlicher Kommunikation, öffentlicher Meinung und Publizität, die gegenüber der Politik in Stellung gebracht werden können. c) Achtung und Moral In besonderer Weise sieht sich die Politik seit jeher mit moralischen Beobachtungen und Bewertungen konfrontiert. In der Antike, wo das öffentlichgesellschaftliche Leben ohnehin politisch war, waren Politik und Moral – und damit auch ihre Reflexion, also politische Philosophie und Ethik – eng verzahnt (vgl. Höffe (2001) 17; Pol. I 1, 1252a1 f.; EN I 1, 1094a26 ff.; Luhmann (2000a) 13). Auch im Mittelalter und in der frühen Neuzeit hielt man den politischen Entscheidern einen sogenannten „Tugendspiegel“ vor, der jenseits von reinen Politikinteressen Prinzipien des guten Herrschens formulierte (vgl. bspw. Erasmus (1968); Luhmann (2000a) 140). Die vor allem von Machiavelli beschriebene Herauslösung der Politik aus moralischen Bindungen und ihre Verpflichtung auf Staatsklugheit und Staatsräson wurde daher durchaus breit kritisiert (vgl. bspw. Friedrich II., König von Preußen (1991); Luhmann (1989a) 99, 399 f.) und gab der praktischen Philosophie eines ihrer zentralen Themen vor: Kant etwa diskutierte exemplarisch die Frage der Einhelligkeit der Politik mit der Moral (vgl. Kant (1984) 35 ff.). 157 Dies ist systemtheoretisch nur schwer anschlussfähig. Der Grund dafür liegt in der funktionalen Differenzierung der modernen Gesellschaft, die ihre Teilsysteme autonom setzt und auf ihren je eigenen Code verpflichtet. Darüber hinausgehende Kriterien – auch und gerade der Moral – können dann kaum mehr in Rechnung gestellt werden. Doch hat man es deshalb mit einer völlig amoralischen, rein machtinteressierten Politik zu tun? Luhmanns Moralbegriff setzt am Problem der doppelten Kontingenz an: Zwei Personen stehen einander gegenüber, und es ist unwahrscheinlich, dass angesichts der zahlreichen möglichen aber nicht notwendigen Optionen, die jedem 156

Ob und wie das allerdings dann von den Massenmedien aufgegriffen und also beim erneuten Blick auf die öffentliche Meinung zu sehen ist, liegt wiederum außerhalb der politischen Möglichkeiten. 157 Kant kritisiert den politischen Moralisten, der aus Klugheit nur so tut, als ob moralische Prinzipien im politischen Handeln und Entscheiden eine Rolle spielten. Demgegenüber steht der moralische Politiker, „der die Prinzipien der Staatsklugheit so nimmt, daß sie mit der Moral zusammen bestehen können“ (Kant (1984) 38; vgl. Gerhardt (1995) 166 ff.). Ferner fordert Max Weber, dass „wer Politik überhaupt und wer vollends Politik als Beruf betreiben will, [...] sich jener ethischen Prinzipien und seiner Verantwortung [...] bewußt zu sein [hat]“ (Weber1992 78). Außerdem war es gerade das Anliegen der Frankfurter Schule, das politische Geschehen nicht sich selbst zu überlassen, sondern der Kritik zugänglich zu machen (vgl. Helferich (1992) 436 ff.; Horkheimer / Adorno (1969); Habermas (1963); ferner Spaemann (1990) 56 f.).

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offen stehen, soziales Geschehen in Gang kommt. Hierfür „müssen beide jeweils in sich selbst eine dreifache Rolle integrieren. Jeder ist für sich selbst Ego, weiß aber auch, daß er für den anderen Alter ist und außerdem noch, daß der andere ihn als alter Ego betrachtet“ (Luhmann (1978b) 101). 158 Erforderlich ist demnach, dass beide Interaktionsteilnehmer den jeweils anderen als Kommunikationsautoren und -adressaten akzeptieren – bei Luhmann heißt das: achten. „Ego achtet Alter und zeigt ihm Achtung, wenn er sich selbst als Alter im Alter wiederfindet, wiedererkennt und akzeptieren kann“ (ebd. 102). Damit kommt die Moral ins Spiel, denn „Moral [ist] eine besondere Art von Kommunikation, die Hinweise auf Achtung oder Mißachtung mitführt“ (Luhmann (1990h) 17 f.; vgl. auch Luhmann (1989a) 361 ff.: Luhmann (1993c) 331 f.). 159 Allerdings ist dies nicht spezifisch politisch. Achtungsfragen sind in erster Linie personelle und Interaktionsfragen. Doch zwei Aspekte sind bedeutsam: Erstens wird Moral auf diese Weise zu einer Kommunikationsoption, die zusätzlich eingesetzt werden kann, eben in der Form, dass Achtung oder Missachtung der Person zum Ausdruck gebracht wird. Sie zeigt sich beispielsweise, wenn dem Kaufmann, der einen überhöhten Preis verlangt, oder dem Politiker, der eine zweifelhafte Entscheidung trifft, Missachtung entgegengebracht wird. Das heißt aber auch, dass die moralischen Leitunterscheidungen gut / schlecht respektive Achtung / Missachtung nicht grundsätzlich an die Codes anderer Funktionssystem gekoppelt oder als organisatorische Prämissen 160 verankert werden können. „Dieser Verlust von [...] ethischer Einbettung gehört zu den Kosten, mit denen für die Ausdifferenzierung des politischen Systems [...] bezahlt werden muß“ (Luhmann (2000a) 149; vgl. Luhmann (1993b) 167; Luhmann (1990h) 24). 161 Zweitens kann eine so verstandene Moral nicht als Funktionssystem ausdifferenziert werden (vgl. Luhmann (1978b) 154). Moral ist zwar in der Gesellschaft 158 Luhmann verweist hier auf Georg Herbert Mead und auf den von ihm sogenannten Prozess des „taking the role of the other“ (vgl. Mead (2000); Luhmann (1989a) 363). 159 Andernorts erläutert Luhmann: „Eine Kommunikation nimmt moralische Qualität an, wenn und soweit sie menschliche Achtung oder Mißachtung zum Ausdruck bringt. Dies kann direkt durch Lob oder Tadel geschehen, wird zumeist aber implikativ mitgeteilt, das heißt durch Hinweis auf Bedingungen, die regeln, welche Ansichten und welche Handlungen Achtung oder Mißachtung verdienen“ (Luhmann (1989a) 361). 160 In Bezug auf Organisationen expliziert Luhmann, dass deren Programme nicht streng an die Moral gebunden werden können: „Das Risiko, das in Entscheidungen liegt, darf nicht als ein solches der moralischen Achtung erscheinen. Es darf weder die Achtbarkeit des Entscheidenden in den Augen anderer, noch seine Selbstachtung auf dem Spiel stehen“ (Luhmann (1978a) 429). 161 Umgekehrt ist dann „der Name ‚Ethik‘ [...] nur noch ein inhaltsleerer Distanziermechanismus, der zum Ausdruck bringt, daß ein Dialog nicht in von vornherein anders codierten oder in bereits organisierten Kontexten stattfinden soll“ (Luhmann (1997a) 1044).

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verankert und kann grundsätzlich eingesetzt werden, sodass sich mit der Codierung gut / schlecht jede Kommunikation überziehen lässt. Aber moralische Kommunikation ist eine Option jenseits der funktionssystemischen Spezialkommunikationen. 162 Die Moraldifferenz ist universell und lässt sich nicht in einem speziellen Funktionssystem verankern. Sie ist vielmehr eine personelle, eine Einzelfall- und eine Interaktionsfrage: „Man kommt in Moralfragen nicht um eine persönliche Entscheidung herum“ (Horster (1995) 188 f.). Das führt zu drei Fragen: Welche Funktion hat eine so verstandene Moral überhaupt (noch) in der Gesellschaft? Welche Kriterien können überhaupt (noch) für moralische Kommunikationen in Anspruch genommen werden? Welche Folgen kann Moral angesichts der jeweils Universalität beanspruchenden Funktionscodes überhaupt (noch) haben? In altertümlichen Gesellschaften sind die moralischen Kriterien leicht anzugeben. In der Antike beanspruchen Tugendkataloge umfassende Geltung: Man kann hierbei an die platonischen Haupt- oder Kardinaltugenden (Klugheit, Tapferkeit, Gerechtigkeit und Mäßigung (vgl. Rep. IV 6, 427e 9 ff.)), an Aristoteles’ Bestimmung von Tugenden als mittlere Haltungen zwischen zwei verfehlten Dispositionen (vgl. EN II 5, 1106b15), an die Stoa, an die römischen Tugenden (vgl. Cic. off. I 5,18 ff., passim) oder an die christlichen Tugenden (Glaube, Liebe und Hoffnung (vgl. 1 Kor 13, 1 –13)) denken. Jenseits dessen stellt sich die Ethik später auf die wachsende Individualisierung und auf die gerade in der Aufklärung propagierte Selbstverantwortung des einzelnen ein. Maßstäbe sind nun in ethischen Gesetzen jenseits konkreter Tugenden zu suchen. Immanuel Kant formuliert beispielsweise den Grundsatz, „ich soll niemals anders verfahren, als so, daß ich auch wollen könne, meine Maxime solle ein allgemeines Gesetz werden“ (Kant (1961) 40). Neben der Tugend und der eben genannten deontologischen Ethik finden sich konsequentialistische Vorstellungen mit der populärsten Variante des Utilitarismus, gründend auf Prinzipien der Nützlichkeit oder des größten Glücks (vgl. bspw. Mill (1976) 7; Bentham (1988)), sowie in der Moderne schließlich Versuche, moralische Kriterien per konsensualem Diskurs zu begründen (vgl. bspw. Habermas (1992) 138) oder auf das Prinzip der Fairness zu stützen (vgl. Rawls (1975)). So unterschiedlich diese Ideen auch sind, sie teilen den Gedanken, eine Gesellschaft ließe sich über moralische Normen und Prinzipien ordnen und integrieren. Genau das ist für Luhmann in der modernen Gesellschaft nicht gegeben (vgl. Luhmann (1970b) 173 ff.). Für moralische Kommunikation gibt es weder 162

„Soweit die Codes der Funktionssysteme in Frage stehen, kann man diese Systeme in ihren Grenzen nebeneinander akzeptieren. Die Wahrheit gibt nicht unbedingt Recht, das Recht macht nicht unbedingt zahlungsfähig, und wer zahlen kann, hat nicht deshalb schon politische Macht. [...] Aber die Moral bildet kein Funktionssystem neben den anderen“ (Luhmann (1989a) 421).

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klare Programme in Analogie zu den Gesetzen des Rechts oder den Theorien der Wissenschaft noch gibt es eine konsensuale Verständigung über die Grundregeln. Die Kriterien sind nicht mehr konsensfähig (vgl. Luhmann (1997a) 404; Horster (1995) 188). Zwar steht Personen die Entscheidung über Moralisierungen offen, aber sie können dabei nicht auf gesellschaftsweite Zustimmung zählen, sondern einzig darauf, dass die beanspruchten Maßstäbe auf sie zurück gerechnet werden. „Dies alles zugestanden, dürfte die wichtigste Veränderung der Funktion moralischer Kommunikation darin liegen, daß Moral nicht mehr dazu dienen kann, die Gesellschaft im Blick auf ihren bestmöglichen Zustand zu integrieren“ (Luhmann (1997a) 403; vgl. Luhmann (1989a) 366).

Vor diesem Hintergrund werden Moralfragen zu Entscheidungsproblemen: Es muss entschieden werden, ob eine Kommunikation moralisch bewertet werden soll, und falls ja: wie (vgl. Luhmann (1997b) 178). Damit sind Moralprobleme, wie alle Entscheidungen, eigentlich unentscheidbar – doch dies lässt sich, erstens, kaum offen zeigen; und zweitens wird es deshalb überall dort, wo über moralische Bewertungen zu entscheiden ist, problematisch. Für die Ethik bleiben daher laut Luhmann nur zwei Problemlösungen: „Die eine ist Heuchelei, die andere besteht in der Berufung auf Werte“ (ebd. 179). Beides betrifft in besonderem Maße die Politik. Die Strategie der Heuchelei konzipiert Luhmann im Anschluss an Nils Brunsson (vgl. Brunsson (1989) 27; Luhmann (1997b) 179; Luhmann (2000a) 247). Jener bezieht sich darauf, dass vor allem von Organisationen verlangt wird, „[to] reflect inconsistent norms“ (Brunsson (1989) 19). Es gibt gerade keine klaren Kriterien mehr und insofern auch kein eindeutiges moralisches Prinzip. Deshalb bleibt nur, verschiedene Vorstellungen aufzugreifen und – je nach Bedarf, Situation und Sachlage – herauszustellen. Mal wird Freiheit, mal Sicherheit, mal wird soziale Gerechtigkeit, mal individuelle Selbstverantwortung herausgekehrt und somit eine moralisch tadellose Politik geheuchelt. Luhmann empfiehlt gar, über das Entscheiden „eine Schicht moralisch einwandfreier Kommunikationen darüberzulegen und herauszustellen, daß die besten Absichten verfolgt werden“ (Luhmann (1997b) 180). Für die Politik ist es funktional, so zu tun, als ob eine moralisch tadellose Politik gemacht werden würde (vgl. Luhmann (2000a) 247; Luhmann (1997b) 179), um sich in ihrer Operationsweise moralisch zu entlasten – auch wenn das in kantischer Semantik eher als Ratschlag zum politischen Moralismus erscheint. Auf der anderen Seite werden die prinzipiell bezweifelbaren Interessen und Präferenzen vermittels Werten normativ stilisiert (vgl. Luhmann (2000a) 183). Die Akzeptanz von Werten wird dabei schlicht unterstellt: „Wenn man explizit fragt: bist Du für Frieden? erweckt das den Verdacht auf Hintergedanken“ (ebd.

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359). Insofern verdeckt der Verweis auf Werte auch bei politischen Entscheidungen, dass es sich um kontingente und unentscheidbare Fragen handelt. Die Verweise auf soziale Gerechtigkeit oder bürgerliche Freiheit erleichtern das Entscheiden. 163 Konkrete Fragen, etwa im Rahmen der aktuellen Diskussion über die nachträgliche Sicherungsverwahrung von Jugendlichen, können durch Wertverweise – hier auf Sicherheit oder auf Freiheit – überdeckt werden (vgl. auch Glaeßner (2003); Humboldt (1967) 58). Das ändert allerdings nichts daran, dass sich die – wenn man so möchte – „ernstgemeinte“ Forderung nach moralischer Politik und Verwaltung 164 in der modernen Gesellschaft aus systemtheoretischer Perspektive erledigt hat. Das politische System ist im Prinzip amoralisch, weil es auf den Machtcode gegründet ist. 165 „Für die Politik macht es einen Unterschied (aber eben nicht: einen Unterschied in moralischer Achtung), ob man ein politisches Amt und entsprechend rechtsförmig verfügbare Macht innehat“ (Luhmann (1989a) 430). Es gibt keine grundsätzliche Verpflichtung auf die Moral; aber natürlich heißt das nicht, dass Amtsinhaber völlig kritikfrei entscheiden können. Moralische Irritationen sind möglich und finden auch statt (vgl. bspw. Luhmann (2000a) 149). Was das aber für Folgen hat, liegt bei den Entscheidern selbst. Auf ein moralisches Prinzip – sei es der kategorische Imperativ, sei es die Maximierung von Glück – lässt sich ein operativ autonomes System, lassen sich also Politik und Verwaltung dennoch nicht verpflichten. Die Systemtheorie sieht darin aber keinen huma163 „Werte [...] gleichen nicht, wie einst die Ideen, den Fixsternen, sondern eher Ballons, deren Hüllen man aufbewahrt, um sie bei Gelegenheit aufzublasen“ (Luhmann (1997a) 342). 164 Wissenschaftlich-analytisch finden sich zu dieser Frage Ansatzpunkte sowohl im deutschprachigen (vgl. dazu Morstein Marx (1963) 323 ff.; Behnke (2006) 250 ff.) wie auch im englischsprachigen Raum (vgl. etwa Kernaghan (2000) 91 ff.) – die Antworten und Rezepte allerdings unterscheiden sich bisweilen deutlich: Hier wird eher an das traditionsreiche Konzept des Beamtenethos sowie an moralphilosophische Kategorien wie vor allem jene der Verantwortung angeschlossen (vgl. Morstein Marx (1963) 325; allgemeiner auch Lenk / Maring (1998) 19 ff.; Soeffner (2000) 13 ff.), dort stehen eher pragmatischere Maßnahmen, insbesondere die Aufstellung von „Codes of Ethics“, „Codes of Conduct“ und ähnlichen „Moralkatalogen“ im Zentrum (vgl. dazu bspw. Sommermann (1998) 303 ff.; Behnke (2006) 260 f.). Der fundamentale Unterschied liegt dabei im Mechanismus, der moralisches Handeln wirksam werden lässt – von Innen heraus, aus eigenem Antrieb und individuellem Verantwortungsgefühl, oder eben als Befolgung von Vorgaben, Dienstanweisungen und also formalisierten (Mitgliedschafts-)Erwartungen. 165 Deshalb spricht Luhmann von einer Dezentrierung der Moral (vgl. Luhmann (1989a) 430 ff.), da die Moral weder die Gesellschaft integriert noch eine zentrale oder Sonderstellung innehat. Die Sozialsysteme beobachten mithilfe eigener Unterscheidungen – oder, wie Gertrud Nunner-Winkler, die sich eher skeptisch zur systemtheoretischen Position äußert, interpretiert: „Für moderne, funktional ausdifferentierte Gesellschaften [...] spielt Moral auf gesamtgesellschaftlichem Niveau überhaupt keine Rolle mehr“ (Nunner-Winkler (2003) 310).

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nistischen Verlust, sondern einen Gewinn im Hinblick auf die Notwendigkeit, größtmögliche Komplexität zu bearbeiten und dabei Systemgrenzen stabil zu halten. d) Soziale Bewegungen und Protest Neben der öffentlichen Meinung und der Moral lässt sich ein drittes Phänomen anführen, dem man gemeinhin Einwirkungsmöglichkeiten auf die Politik zutraut. Es handelt sich dabei um soziale Bewegungen. Auch diese sind aus Sicht des politischen Systems eine Angelegenheit der Umwelt. Der populäre Begriff der sozialen Bewegung ist für Luhmann allerdings problematisch: „Soziale Bewegungen sind ein so allgemeines Phänomen, daß es schwer fällt, sie mit einem präzisen Begriff zu beschreiben“ (Luhmann (2003b) 135). Er verengt seinen Blick daher auf die von ihm sogenannten Protestbewegungen (vgl. Luhmann (1994e) 176; Luhmann (2003b) 135; Luhmann (1997a) 847 ff.), die sich mit dem systemtheoretischen Apparat als besondere Sozialsysteme erkunden lassen. 166 Protest resultiert vor allem aus der Tatsache, dass sich die Gesellschaft nicht mehr als Einheit sehen lässt. Vor allem die Politik ist im Zuge der Ausdifferenzierung als modernes politisches Funktionssystem der Eigenschaft verlustig gegangen, die Gesellschaft zu repräsentieren (vgl. Kapitel II.2.). Stattdessen wird die Gesellschaft aus zahlreichen Perspektiven beobachtet und beschrieben, etwa von der Wissenschaft oder, wie oben gezeigt, von den Massenmedien. Protest ist nun eine weitere Möglichkeit, die Gesellschaft zu beobachten und zu beschreiben – und zwar in der Form, dass die Gesellschaft in sich selbst gegen sich selbst gesehen wird (vgl. ebd. 864). Protestbewegungen zeichnen sich durch drei Eigenschaften aus: Erstens sind sie thematisch – in Bezug auf bestimmte Anliegen – als Sinnzusammenhänge unterscheidbar. Als Beispiele können Themen wie „Atomkraft – nein danke!“, „Gleiche Rechte und Chancen für Frauen!“ oder „Deutschland den Deutschen!“ genannt werden (vgl. dazu Luhmann (1994e) 176; Luhmann (1997a) 849). Größtenteils erwachsen solche thematischen Proteste aus Folgeproblemen der funktionalen Differenzierung. 167 Im Kern lässt sich dies auf zwei Prinzipien reduzieren. Einerseits geht es um vermeintliche Ungleichheiten, beispielsweise bei der oben 166 Soziale Bewegungen lassen sich nicht in das grundlegende Systemschema (Gesellschaft, Organisation, Interaktion) einfügen. „Wir müssen [uns] deshalb (ohne Rücksicht auf Theorieästhetik) [...] mit sozialen Bewegungen befassen“ (Luhmann (1997a) 847). Jedoch ist das, „was geläufigerweise unter sozialen Bewegungen verstanden wird, [...] schwer festzustellen. [...] Aber es gibt eine Gruppe von sozialen Bewegungen [...], die sich an Protesten orientieren und dadurch eine bestimmte Distanz zur Gesellschaft und eine bestimmte eigene Struktur gewinnen, und dieses Phänomen würde ich als autopoietisch bezeichnen“ (Luhmann (1994e) 176).

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erwähnten Geschlechtergleichstellung, oder, blickt man auf die Debatten über Gesamtschulen, zwischen bildungsnahen und -fernen Schichten. Andererseits geht es um vermutete Ungleichgewichte, beispielsweise zwischen wirtschaftlicher Prosperität und den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen (vgl. dazu ebd. 857 f.), oder zwischen dem Schutz von potentiellen Verbrechensopfern und der Unschuldsvermutung sowie den grundlegenden Menschenrechten, die auch Straftätern nach verbüßter Strafe zustehen. 168 Zweitens sind auch Protestbewegungen, wenn man sie als autopoietische Systeme fasst, durch zwei Leitunterscheidungen gekennzeichnet. Von grundlegender Bedeutung ist die Unterscheidung Betroffene / Entscheider (vgl. Luhmann (2003b) 111 ff.). Luhmann erklärt das mithilfe einer dritten Unterscheidung, der Differenz von Risiko und Gefahr. Risiko meint, dass ein möglicher Schaden durch eigene Entscheidung verursacht werden kann und insofern selbst zuzurechnen ist. Entscheidungen sind vor diesem Hintergrund grundsätzlich riskant (vgl. Luhmann (2000c) 169; Luhmann (1978a) 428 ff.). Gefahr ist demgegenüber das, was als möglicher extern verursachter Schaden eintreten kann und also ursächlich in der Umwelt zu suchen (vgl. Luhmann (2003b) 30 f.) Protestbewegungen gründen auf dieser Unterscheidung, da „das Risiko des einen [...] eine Gefahr für den anderen“ (ebd. 119) ist. Sie identifizieren sich selbst als Kreis von Betroffenen und richten sich gegen den Entscheider, gegen den Riskierenden. Aber wie adressieren sie ihren Protest an die Entscheider? Hier kommt die zweite Differenz zum Tragen, die Unterscheidung dafür / dagegen. „Mit anderen Worten: Immer wenn Kommunikation Betroffenheit gegen Entscheidung ausspielt und dabei eine Änderung der jeweiligen Entscheidungslage fordert[, also ‚dagegen‘ wählt, (P.M.)] um der Betroffenheit ein Ende zu bereiten, haben wir es mit Protest zu tun“ (Hellmann (2000) 416; vgl. Luhmann (1990a) 159). Im Falle des oben angesprochenen Themas „Atomkraft – nein Danke!“ liegt der Protest also in Form der Anti-AKW-Bewegung vor, die sich 167 Hinter dem steht, dass die funktionale Differenzierung zwar sinnvoll dergestalt ist, als so ein Höchstmaß an Komplexitätsverarbeitung möglich wird. Zugleich aber verursacht das Probleme, die nicht eindeutig in bestimmten Teilsystemen verortet werden können. Neben ökologischen Schwierigkeiten sind das etwa Entfremdung oder Marginalisierung (vgl. Hellmann (2000) 415; Mehlich (1983); Hellmann (1997); Froschauer / Lueger (1993)). Gerade im Hinblick auf solche Probleme, gerade in Bezug auf das Bewusstmachen solcher Negativfolgen, gewinnen Protestbewegungen ihren Sinn als Beschreibungsformen der Gesellschaft (vgl. auch Luhmann (2004c) 234). 168 In diesem Sinne sind die Protestbewegungen besonders auf die Massenmedien und die öffentliche Meinung angewiesen. Auch hier vermutet Luhmann eine strukturelle Kopplung dergestalt, dass die Massenmedien – auf ständiger Suche nach neuen Nachrichten und vorrangig interessiert an Konflikten – besonders sensibel für die durch Protest aufgeworfenen Themen sind. Umgekehrt bedürfen Proteste der medialen Repräsentation, um Gehör zu finden: „Protestbewegungen bedienen sich der Massenmedien, um Aufmerksamkeit zu gewinnen“ (Luhmann (1997a) 862).

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Betroffenheit attestiert und sich an Politik und Energiewirtschaft (als Entscheider) wendet, um diesen ihr „Dagegen“ vorzuhalten. 169 Drittens stilisieren sich Proteste auf eine besondere, eingangs bereits genannte Weise: Sie „erfolgen zwar in der Gesellschaft, sonst wäre sie keine Kommunikationen, aber so, als ob es von außen wäre“ (Luhmann (1997a) 853). 170.

Sie sind deshalb besondere Gesellschaftsbeschreibungen (vgl. Luhmann (1986a) 75), die nicht wie die wissenschaftlich-soziologischen oder massenmedialen Texte als Beschreibungen des Systems-im-System erscheinen. Stattdessen geben sie sich so, als ob sie außerhalb der Gesellschaft stünden. Das unterscheidet sie auch von der politischen Opposition, die zwar gleichermaßen kritisch kommuniziert, dabei aber auf politische Kriterien verwiesen ist. 171 Politische Opposition ist Kritik von Innen, Kritik in der Gesellschaft, ja: in ihrem politischen System. Protest hingegen nutzt die „Möglichkeit einer imaginären Projektion, mit der eine Selbstbeschreibung für sich selbst einen fiktiv-externen Standpunkt reklamiert“ (Luhmann (2003b) 150). In diesem Zusammenhang nutzt Luhmann eine weitere Metapher: Protestbewegungen sind eine Art Immunsystem für die Gesellschaft (vgl. bspw. Luhmann (1994e) 194; Luhmann (1997a) 875). Sie mahnen Probleme an, die in einer funktional differenzierten Gesellschaft – gerade weil diese Funktionsprimate eingerichtet hat – aus dem Blick geraten würden. Und in besonderer Weise betrifft genau das die Politik: Dort sitzen jene Entscheider, die bindende Entscheidungen, also auch riskante Entscheidungen, treffen. Wenn diese das Publikum aus dem Blick verlieren, und wenn die politiksystem-internen Einflussmöglichkeiten versagen, bleibt nur der Protest: „Mit der Form des Protestes wird sichtbar gemacht, daß die Teilnehmer zwar politischen Einfluß suchen, aber nicht auf normalen Wegen. Dies Nichtbenutzen der normalen Einflußkanäle soll zugleich zeigen, daß es sich um ein dringliches und sehr tiefgreifendes, allgemeines Anliegen handelt, das nicht auf die übliche Weise prozessiert werden kann“ (ebd. 853). 169

Hier liegt ein Verweis auf den vorigen Abschnitt nahe, denn Protestbewegungen nutzen Moralisierungen einerseits zur Kritik, andererseits aber auch zur Mobilisierung von Anhängern: Wer nicht mitprotestiert, wird missachtet (vgl. Hellmann (2000) 417). 170 Detlef Krause definiert Protest in diesem Sinne als die „sich selbst kommunikativ alarmierende Gesellschaft“ (Krause (2001) 187). 171 Protestbewegungen „kritisieren Praktiken oder Zustände, machen sich aber nicht selber anheischig, an die Stelle dessen zu treten, der für Ordnung sorgen sollte. Es geht nicht um einen Austausch von Plätzen, nicht um politische Opposition, die selber die Regierung übernehmen möchte und dadurch – sie muß es dann auch tun und können! – vorweg diszipliniert ist“ (Luhmann (2003b) 135 f.).

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II. Verwaltung im politischen System

Wie in den beiden vorigen Fällen ändert das aber nichts an der operativen Autonomie von Politik und Verwaltung. Sie können Proteste zwar hören, müssen diese aber als Umweltirritation behandeln und in die eigene Sprache übersetzen. Dann erst können sie entscheiden, ob sie nach eigenen Maßstäben tätig werden und anders entscheiden. Aber sie müssen selbst entscheiden, ob sie entscheiden und ob sie anders entscheiden. e) Verwaltung, Verwaltungen und die administrative Umwelt Die vorigen Abschnitte haben, auf den ersten Blick, zunächst die systemtheoretischen Grundannahmen im Hinblick auf Politik und Verwaltung bekräftigt. Es geht um selbstreferentiell geschlossene Sozialsysteme, die sich von ihrer Umwelt unterscheiden, die sich mithilfe der System / Umwelt-Differenz identifizieren und dabei ihre Umwelt – und andere Systeme darin – beobachten können. Sie operieren eigenlogisch-autonom, sind also von ihrer Umwelt nicht lenk- oder steuerbar. Aber sie können irritiert werden und umgekehrt andere Systeme irritieren. Das entscheidende Argument ist insofern: „Aus der operativen Schließung autopoietischer Systeme folgt noch keineswegs eine kognitive Schließung der Systeme auf der Ebene des Beobachtens“ (Luhmann (2000c) 471). 172

Dies führt, so präzisiert Luhmann, „zu einer Theorie operativ geschlossener Systeme, die sich wechselseitig nicht [...] determinieren, sondern nur noch irritieren können und zur Reaktion auf Irritationen auf die jeweils eigene Systemsprache angewiesen sind“ (Luhmann (1990i) 203 f.). Dies wurde in diesem und in den vorigen Kapiteln gesellschaftstheoretisch im Hinblick auf Politik und Verwaltung entfaltet – angefangen mit der Vorstellung eines in der Moderne ausdifferenzierten, evoluierenden Funktionssystems mit besonderem Medium, besonderem Code und besonderen Programmen, über dessen Selbstbeobachtung und -beschreibung etwa als Staat, bis hin zu dessen innerer Differenzierung sowie, in diesem Kapitel, zu seinen System / Umwelt-Verhältnissen. Immer wieder kamen dabei aber Organisationen ins Spiel, die als Verwaltungen, Behörden oder Verwaltungsorganisationen klassifiziert wurden. Da auf den vorigen Seiten das politische Funktionssystem im Mittelpunkt stand, wurden systemtheoretische Perspektiven auf diese Verwaltungsorganisationen nur am Rande entwickelt. Dieses Lücke ist nun zu füllen: Die folgenden Kapitel werden ein präzises systemtheoretisches Bild von Verwaltungen als formalen Organisationen in einer modernen Gesellschaft zeichnen. 172 Prägnant ist auch eine Bemerkung des frühen Luhmanns, der erklärt, dass „Autonomie [...] nicht mit Autarkie verwechselt werden [darf]“ (Luhmann (1968b) 197).

III. Verwaltungsorganisationen Zwei Zugänge sind es, die Jörg Bogumil und Werner Jann als typisch soziologische Perspektiven auf die öffentliche Verwaltung ausmachen: „In der Soziologie [geht es] um die Wechselbeziehungen zwischen Verwaltung und Gesellschaft und um die Betrachtung von Verwaltungen als Organisationen“ (Bogumil / Jann (2009) 16). Ähnliches beschreibt Renate Mayntz, wenn sie zwei elementare Sichtweisen vorschlägt: den Blick auf „die öffentliche Verwaltung insgesamt oder aber [auf] einzelne Behörden“ (Mayntz (1997) 8). Ersteres überrascht kaum: Die Soziologie, die Lehre von der Gesellschaft, sieht ihre Aufgabe darin, „daß sie [...] [mit] soziologische[n] Theorie[n] alles Soziale behandelt“ (Luhmann (1984b) 9). Ebenso, wie dann zum Beispiel Wirtschaft und Gesellschaft (vgl. Weber (1972)), Liebe in der Gesellschaft (vgl. Luhmann (1982)), Geld (vgl. Simmel (2001)), Politik (vgl. Foucault (2006b)) oder Wissen und Gesellschaft (vgl. Berger / Luckmann (2004)) Themen soziologischer Untersuchungen sein können, ist auch die Verwaltung in der Gesellschaft relevant. 1 Anders gesagt: Die Soziologie in ihrer Eigenschaft als „Bindestrichwissenschaft“ gibt nicht nur einer Wirtschafts-, Religions- oder Wissenssoziologie Raum, sondern auch einer Verwaltungssoziologie. Den gesellschaftstheoretischen Anspruch einer systemtheoretischen Verwaltungssoziologie hat der vorige Teil eingelöst. Doch dies ist nur eine der beiden relevanten Perspektiven: „Die zweite [...] Sichtweise kann man als Organisationsperspektive bezeichnen. Hier werden einzelne Behörden bzw. Behördentypen als soziale Gebilde eigener Art analysiert, die in der Soziologie administrative Organisationen genannt werden“ (Mayntz (1997) 8).

Die Verwaltungssoziologie richtet also ein zweites Hauptaugenmerk auf den organisationssoziologischen Zugang zur Verwaltung. Für die Soziologie ist das folgerichtig, denn insbesondere seit dem Wirken Max Webers ist das Phänomen „Organisation“ ein zentraler soziologischer Gegenstand. 2 Verwaltungssoziologie also erschöpft sich nicht in der gesellschaftstheoretischen Analyse. Verwal1 Renate Mayntz spricht dabei von der Systemperspektive: „Hier wird die Verwaltung als abgrenzbares Teilsystem innerhalb der sie umfassenden Gesellschaft betrachtet“ (Mayntz (1997) 8) 2 Wie in kaum einer anderen Disziplin – allenfalls vielleicht in der Ökonomie – findet man deshalb eine Fülle soziologischer Organisationstheorien (vgl. dazu nur Kieser

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III. Verwaltungsorganisationen

tungssoziologie heißt auch: Beobachtung von Verwaltungen als Organisationen, Beobachtung von Verwaltungsorganisationen: „Gegenstand verwaltungswissenschaftlicher Beobachtung und Beschreibung sind ganz zentral Verwaltungen – im Plural, also Verwaltungsorganisationen“ (Dammann (2000) 471).

Für die Systemtheorie ist dies von besonderer Bedeutung, denn wie in kaum einer anderen Theorie findet man hier den Anspruch, umfassende Sozialtheorie zu sein und deshalb alles Soziale – Strukturen und Prozesse, Zustände und Entwicklungen, Gesellschaften, Organisationen und Interaktionen – im Rahmen einer einzigen Theorie zu untersuchen (vgl. Luhmann (1984b) 9; Hellmann (1996) 7 ff.; Schimank (2001a) 7 ff.). Niklas Luhmann konzipiert deshalb Möglichkeiten, um nicht nur die Makroebene der Gesellschaft, sondern auch die Mikroebene der Interaktionen wie schließlich in besonderem Maße auch die Mesoebene der Organisationen erfassen zu können. Auf grundlegender Ebene unterscheidet sich die systemtheoretische Auseinandersetzung mit Organisationen nicht von der Beobachtung von Gesellschaft: Fundamente wie die operative Theorieanlage, der Fokus auf Kommunikationen als basale soziale Elemente oder die Ausrichtung an Differenzen, insbesondere an der System / Umwelt-Differenz, bleiben bei einem Wechsel der Systemreferenz unberührt. Dennoch betont Luhmann: „Die Probleme der Organisation fallen mit den [...] Problemen der Gesellschaft nicht zusammen“ (Luhmann (1981g) 105).

Das gilt ganz allgemein, aber auch im speziellen für Verwaltungsorganisationen – und was Luhmann zu den Organisationen der öffentlichen Verwaltung zu sagen hat, ist in den folgenden Kapiteln herauszuarbeiten. Diese stehen vor einer besonderen Herausforderung: Ziel dieser Arbeit ist es, Berührungspunkte, Anknüpfungsmöglichkeiten und Anschlussoptionen von Systemtheorie und verwaltungswissenschaftlicher Forschung zu erkunden, Parallelen, Ähnlichkeiten, aber auch Divergenzen und Konflikte zwischen diesen Perspektiven aufzuzeigen. Dies kann im Zuge einer exegetischen Luhmannlektüre nicht gelingen. Ein Scheuklappenblick auf die Systemtheorie, ein dogmatisches Beharren auf Luhmann mag zwar seinen Reiz haben, bringt der Verwaltungsforschung aber wenig. 3 (1999e); Bonazzi (2008); Endruweit (2004); Türk (2000)). Und Max Weber war es auch, der mit dem Stichwort „Bürokratie“ einen – nicht immer ganz geglückten und bisweilen auch fehlerhaft interpretierten – Zusammenhang zwischen Soziologie, Organisation und Verwaltung hergestellt hat (vgl. nur Derlien (1989) 319 ff.). 3 So schreibt Arthur Benz: „Der systemtheoretische Entwurf von Luhmann erwies sich [...] für die empirische Forschung als zu abstrakt“ (Benz (2006) 29). Auch die strikt

III. Verwaltungsorganisationen

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Deshalb müssen die Fragen, Themen und Problemstellungen der Verwaltungswissenschaft Luhmanns Gedanken auf Augenhöhe gegenüber gestellt werden. Und gerade der Blick auf Verwaltungsorganisationen erlaubt es, eine Vielzahl konkreterer verwaltungswissenschaftlicher Fragen – zum Beispiel nach dem Leistungsentgelt, nach Sinn und Bedeutung von Personalentwicklung, nach Bürokratiekritik oder nach Reformprojekten – zu stellen. Es geht also nicht darum, zu zeigen, „dass Luhmann es ohnehin besser weiß“. Das Ziel ist vielmehr ein Brückenbau, um sinnvolle systemtheoretische Gedanken verwaltungswissenschaftlich nutzbar zu machen. Das allerdings birgt ein Problem: Klaus Dammann sieht eine wichtige Differenz. Er untersucht die Verwaltungsbeobachtung daraufhin, „ob es nur Luhmanns Worte sind, die benutzt werden, oder seine Begriffe, d. h., ob trotz der notwendigerweise selektiven Bezugnahme der Theoriehintergrund nicht völlig ausgeblendet wird“ (Dammann (2000) 470). So wird Luhmanns Systemtheorie oftmals als eine Art wissenschaftlich-begrifflicher Steinbruch benutzt, aus dem einzelne Worte, Wendungen, Zitate oder Aussagen gleichsam herausgebrochen werden – ohne deren systemtheoretische Einbettung zu bedenken (vgl. auch Schmidt (2000a) 21). „Brauchbare Illegalität“ oder „Legitimation durch Verfahren“, aber auch die Differenz von „konditionalen“ und „finalen Programmen“ stehen beispielhaft dafür. Luhmann nutzt diese Begriffe, Relationen, Unterscheidungen und Aussagen allerdings nicht, weil sie originell klingen, neu sind oder provozieren. Sie stehen in einem theoretischen Zusammenhang, erhalten darin ihren Sinn und ihre Funktion; und sie verlieren an Aussagekraft, wenn sie aus diesem Kontext herausgelöst werden. Deshalb sind Luhmanns Worte, Begriffe und Gedanken aus einer systemtheoretischen Grundperspektive heraus auf die Probleme und Fragestellungen der Verwaltungsforschung zu beziehen. Doch bevor abschließend aufgezeigt wird, im Rahmen welcher Gliederung dieses Ziel zu erreichen ist, sind noch zwei letzte Vorbemerkungen zu formulieren: Erstens ist bisweilen, auch in diesem Text, von einer Differenz zwischen Verwaltungswissenschaft und Systemtheorie die Rede. Eine solche Unterscheidung existiert natürlich nicht, vor allem, weil es keine einheitliche Verwaltungswissenschaft gibt (vgl. Kapitel II.1.). Gleichwohl lässt sich – wenn man etwa in die Grundlagenschriften zur sozialwissenschaftlichen Verwaltungsforschung oder auf die in Fachzeitschriften behandelten Themen und Probleme blickt – eine Art Schnittmenge ausmachen, die als „verwaltungswissenschaftlich“ beschrieben werden kann. Insofern ist die Differenz von Verwaltungswissenschaft und Systemtheorie möglicherweise nicht „sauber“, wohl aber praktikabel, um vertraute Gedanken an Luhmann orientierte Sekundärliteratur zur öffentlichen Verwaltung blieb jenseits der Systemtheorie häufig resonanzlos.

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der Verwaltungsforschung von jenen der Systemtheorie abzugrenzen (vgl. dazu auch Kapitel IV.1.). Zweitens widmen sich die nachfolgenden Seiten Verwaltungsorganisationen – Verwaltungsbehörden, Verwaltungen, oder schlicht: Behörden, wie der Wortgebrauch dann auch lauten wird. Für eine klassische, an der Gewaltenteilungslehre orientierte Sichtweise ist dann klar, dass es um Exekutivorganisationen geht. Klar ist dort auch, dass zwischen diesen Systemen und anderen Organisationen der „öffentlich-staatlichen Sphäre“ – zum Beispiel dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof, der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands oder dem Brandenburgischen Landtag – sichtbare Unterschiede bestehen. Luhmann beobachtet anders: Anfänglich zählen Gerichte, Parlamente, Regierungen und Verwaltungsbehörden allesamt zum organisationalen Kern des Staatsverwaltungssystems (vgl. bspw. Luhmann (1968b) 206; Luhmann (1981e) 153). Später werden dann zwar die Gerichte ausgegliedert (vgl. bspw. Luhmann (1966a) 66 ff., Luhmann (1981g) 42), aber weiterhin umgreift der Terminus Verwaltungen „die Verwaltungsbürokratie, die Parlamente und die Regierungen“ (Czerwick (2008) 88; vgl. Luhmann (1981g) 45). Luhmann legt hierbei eine funktionale Bestimmung zugrunde: Verwaltungen sind durch die Herstellung kollektiv bindender Entscheidungen gekennzeichnet, und diese Funktion haben Volksvertretungen wie Behörden. Klaus Dammann bemerkt jedoch zurecht: „Großen Teilen der Verwaltungswissenschaft [auch hier wird im übrigen die oben problematisierte Differenz von Systemtheorie und Verwaltungswissenschaft zugrunde gelegt – (P.M.)] sind schon Luhmanns Gedanken fremd, die Verwaltung von Recht oder Verwaltungen (Plural) von Verwaltung (Singular) unterscheiden oder gar Parlamente und andere Volksvertretungen mit Behörden unter dem Sammelbegriff Verwaltungen (Plural) zu fassen“ (Dammann (2000) 471).

Nun könnte man auf Luhmann beharren und konsequent von Parlamenten und Behörden sprechen, wenn von den Organisationen der öffentlichen Verwaltung die Rede ist – um den Preis einer nachvollziehbaren Verständnislosigkeit der Verwaltungswissenschaft (vgl. dazu auch Ellwein (1995) 569). Im folgenden wird deshalb ein anderer Weg gewählt: Luhmanns Perspektive wird nicht preisgegeben; aber die Aufmerksamkeit gilt vorrangig den Behörden im engeren Sinne 4 – aus zwei Gründen: Nicht nur nämlich, dass auch die Systemtheorie etwa strukturelle, kulturelle oder personelle Differenzen zwischen Parlamenten und Behörden erkennt; vor allem soll das Ziel nicht aus den Augen verloren werden, Brücken zwischen Verwaltungswissenschaft und Systemtheorie zu bauen. Dass eine Konzentration auf Verwaltungsbehörden dies erleichtert, zeigt bereits 4 Parlamente hingegen werden weitgehend ausgeblendet – ließen sich aber, unter Hinzufügung einiger Spezifikationen, an jeder Stelle problemlos wieder eingliedern.

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der Blick auf die Gliederung, die diesem Teil zugrunde gelegt wird. Zwei Fixpunkte geben hierbei die Richtung vor: Luhmanns Organisationstheorie und die Themen, Probleme und Fragestellungen der Verwaltungswissenschaft. Niklas Luhmanns Interesse an Organisationen kreist um vier Komplexe: Erstens steht die Bestimmung und Unterscheidung von Organisationen im Mittelpunkt. Luhmann konzipiert dies über das Mitgliedschaftskriterium und den besonderen Operationsmodus des Entscheidens. Zweitens geht es um die strukturelle Dimension, in Luhmanns Semantik also um Entscheidungsprämissen. Drittens weitet Luhmann den Blick auf das, wenn man so möchte, „Dahinter“ aus, wodurch zum Beispiel Organisationskultur, Rationalität oder die Zeitlichkeit von Organisationen relevant werden. Viertens schließlich geht es um die System / Umwelt-Verhältnisse organisierter Sozialsysteme. Das heterogene Feld der Verwaltungsforschung setzt sich seinerseits zwar mit zahlreichen, allerdings immer wiederkehrenden Aspekten der Verwaltung im allgemeinen und von Verwaltungsorganisationen im besonderen auseinander. Die relevanten Themen lassen sich mithilfe der einschlägigen Grundlagen- und Einführungsschriften bestimmen: 5 Regelmäßig geht es dort um Entwicklung und Geschichte der Verwaltung, um das Personal, die öffentlichen Aufgaben sowie die Aufbau- und Ablauforganisation, um Reformen, um Führung und Steuerung, um den Haushalt und das Finanzwesen, um Kontrolle und Beratung wie schließlich um die Verhältnisse zwischen Verwaltung und Politik, Verwaltung und Recht, Verwaltung und Wirtschaft sowie Verwaltung und Öffentlichkeit. Führt man beides – Luhmanns Perspektive auf Organisationen und die Schwerpunkte der Verwaltungsforschung – zusammen, lässt sich diesem Teil folgende Gliederung zugrunde legen: Geschichte, Evolution und Entwicklung der Verwaltung wurden bereits in Kapitel II.1. besprochen. Deshalb ist mit einer elementaren Bestimmung von Verwaltungsorganisationen anzusetzen. Hierzu ist erstens nach dem Unterschied von Verwaltungsorganisationen – insbesondere in Abgrenzung zu Unternehmen, Gerichten oder auch Parteien – zu fragen (Kapitel III.1.). Zweitens ist der Blick auf das administrative Entscheiden, also auf das erste der beiden systemtheoretischen Grundmerkmale von Organisationen, zu richten (Kapitel III.2.); und drittens ist dies durch eine Untersuchung des zweiten Merkmals, der Mitgliedschaft in Verwaltungsorganisationen, zu komplettieren (Kapitel III.3.). Sodann kann nach den administrativen Organisationsstrukturen gefragt werden. Erstens ist dabei auf die Programme der Verwaltung respektive auf öffentliche Aufgaben zu blicken (Kapitel III.4.). Zweitens ist nach der Organisation von 5

Zu nennen sind hier etwa Becker (1989); König / Siedentopf (1997); Bogumil / Jann (2009); Morstein Marx (1965f); Mayntz (1997); Schuppert (2000); Blanke u.a. (2001); Grimmer (2004).

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Verwaltungsorganisationen, also nach Aufbau- und Ablauforganisation, nach Hierarchien und Dienstwegen, zu fragen (Kapitel III.5.). Und schließlich spielt das Verwaltungspersonal, vor allem der öffentliche Dienst, eine Rolle (Kapitel III.6.). Die Überleitung zwischen dieser strukturellen Beobachtung und den weiterreichenden Fragestellungen bildet die Frage nach den unentscheidbaren Prämissen, nach Kultur, Identität und Rationalität (Kapitel III.7.). Dabei kann das in jüngster Zeit prominente Thema der Verwaltungskultur um systemtheoretische Perspektiven bereichert werden. Ferner ist die oft vernachlässigte Zeitdimension zu beleuchten, und es sind sowohl der administrative Wandel als auch das in der Verwaltungswissenschaft nachgerade dominante Thema der Verwaltungsreform zu diskutieren (Kapitel III.8.). Zum Schluss gilt die Aufmerksamkeit den System / Umwelt-Verhältnissen, und erneut lässt sich der abstrakte systemtheoretische Blick mit den wesentlich greifbareren Fragen der Verwaltungswissenschaft zusammenführen. Einerseits sind es dabei die Schlagworte Planung und Steuerung, mit deren Hilfe sich vor allem das Verhältnis von Politik und Verwaltungsorganisationen problematisieren lässt (Kapitel III.9.). Andererseits bietet die Auseinandersetzung mit Kontrolle und dem immer wieder diskutierten Phänomen der Beratung – mittlerweile, wie Peter Fuchs bemerkt, „längst ein sozial aufdringliches Phänomen“ (Fuchs (2006) 1) – die letzte Möglichkeit, einen Brückenbau zwischen Systemtheorie und Verwaltungswissenschaft zu unternehmen (Kapitel III.10.). Diese zehn Kapitel erlauben es, ein genaues systemtheoretisches Bild von Verwaltungsorganisationen (in ihrer Umwelt) zu zeichnen, anders zu beobachten, verwaltungswissenschaftliche Perspektiven systemtheoretisch zu bereichern, aber auch Differenzen deutlich zu machen. Und bei der schematischen Differenz von Verwaltungswissenschaft und Systemtheorie wird dieser Teil auch münden. Dies leitet zu den letzten Kapiteln über, die sich schlussendlich den Fragen stellen müssen, was die Systemtheorie eigentlich deutlich macht, wo ihre Stärken und blinden Flecke liegen, und was die Verwaltungswissenschaft gewinnen kann, wenn sie die Optik „Systemtheorie“ (vgl. Langrod (1972) 137) berücksichtigt, sich also (zuweilen) die systemtheoretische Brille aufsetzt.

1. Der Unterschied von Verwaltungsorganisationen „Verwaltungen sind, wie alle Organisationen, Stellenorganisationen“ (Luhmann (1966c) 111); und so lässt Luhmann keinen Zweifel daran, dass eine systemtheoretische Analyse der öffentlichen Verwaltung auch auf organisationstheoretischen Fundamenten erfolgen und sich den Verwaltungsorganisationen zuwenden muss. 6 Diese besonderen Organisationen sind nun in den folgenden

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Kapiteln mithilfe des systemtheoretischen Instrumentariums genauer zu betrachten. Zunächst jedoch müssen zwei Fragen beantwortet werden. Erstens: Worüber wird eigentlich gesprochen? Was sind Verwaltungsorganisationen, wie lassen sie sich unterscheiden? Ferner ist zu Verwaltungsorganisationen von nicht-systemtheoretischer Seite bereits einiges gesagt. Deshalb lautet die zweite Frage: Weshalb ist ein zusätzlicher systemtheoretischer Blick sinnvoll, und welchen Gewinn verspricht er? Eine erste Beschreibung des Phänomens „Organisation“ fällt nicht schwer: Man kann bei Arbeitsteilung und dem Apparatmodell ansetzen, auf Budgets und den Betriebscharakter verweisen, Ordnung und Organigramme berücksichtigen und schließlich bei Zwecken und Zielen landen. Eine präzise Definition hingegen ist nicht leicht zu finden: „Wer die Alltagssprache einmal Revue passieren läßt, wird staunen, wie viele [...] Bedeutungen dem Wort ‚Organisation‘ beigelegt werden. Das zeugt davon, daß organisatorische Vorstellungen unser ganzes soziales Leben durchdringen.“ (Heppe / Becker (1965) 87).

Offenkundig bezeichnet „Organisation“ ein im sozialen Leben bedeutsames Phänomen, ist selbst allerdings ein äußerst facettenreicher Begriff: Eng verbunden mit „Organ“ und „Organismus“ verwies „Organisation“ zunächst auf das „organische Leben im Unterschied zu mechanischen Artefakten“ (Luhmann (1984a) Sp. 1326). So war „Organisation“ anfänglich ein naturwissenschaftlicher Terminus, der erst nach und nach und vor allem im Zuge metaphorischer Übertragungen auf das gesellschaftliche und politische Leben angewandt wurde. Begriffe wie „Körperschaft“, „Mitglied“ oder „(Staats-)Oberhaupt“ zeigen diese „natürlichen“ Bezüge bis heute an (vgl. Dohrn-van Rossum (1978) 520). Erst später wurde der Begriff explizit auf den Staat und die Ordnung von Gemeinwesen bezogen: Insbesondere im Zuge der Französischen Revolution gewann der Organisationsbegriff an Prominenz, vor allem als „Ergebnis willentlicher Tätigkeit, des (dynamischen) Organisierens“ (Böckenförde (1978) 566 f.) und des aktiven (Um-)Gestaltens; 7 und infolge der sich entfaltenden Soziologie und 6 Dass die öffentliche Verwaltung auch und gerade als Geflecht von Verwaltungsorganisationen zu untersuchen ist, erklärt auch Renate Mayntz: „Der Begriff ‚öffentliche Verwaltung‘ meint einen Komplex von Organisationen, von konkreten sozialen Gebilden“ (Mayntz (1997) 1). Und Werner Jann und Jörg Bogumil ergänzen: „Zunächst ist festzuhalten, dass die öffentliche Verwaltung aus einer großen Vielfalt unterschiedlicher öffentlicher Organisationen besteht“ (Bogumil / Jann (2009) 135). 7 In diesem Sinne war Organisation zunächst „Fachbegriff der staatsrechtlichen Literatur, hauptsächlich im Zusammenhang mit der Organisation der Verwaltung, der Behörden, des Militärs aber auch des Staates insgesamt. [...] ‚Organisation‘ meint die Einrichtung, Zusammensetzung und Gliederung, Aufgabenzuteilung, Regelung des Geschäftsablaufs, sei es in Bezug auf den Staat selbst, sei es in Bezug auf Ämter, Behörden und Einrichtungen innerhalb des Staates“ (Böckenförde (1978) 611).

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Ökonomie wurde „Organisation“ schließlich zu einem „Grundbegriff zwischenmenschlicher Aktivität“ (Böckenförde (1978) 621). Heute ist „Organisation“ ein „disziplin- und [...] theorieabhängiger Begriff, der nicht mehr durch allgemein anerkannte definitorische Merkmale bestimmt werden kann“ (Luhmann (1984a) Sp. 1327). Grundsätzlich allerdings lassen sich drei Kernbedeutungen unterscheiden: erstens das organisierende Tätigsein, das planmäßige Einrichten – kurz: das Organisieren (traditionell verstanden auch als Um- und Neugestaltung), zweitens die innere Ordnung und die strukturellen Aspekte sozialer Beziehungen – kurz: die Organisiertheit (eher positivistisch begriffen als „objektive Realität der zwischenmenschlichen Wirklichkeit“ (Böckenförde (1978) 621), sowie drittens eine spezifische soziale Beziehung respektive ein besonderes soziales Element – eben: die Organisation (vgl. dazu Endruweit (2004) 18; Grimm / Grimm (1999) Sp. 1339; ferner Pippke u.a. (2005) 34 f.). Letzteres, die Organisation als besonderes soziales System, ist im folgenden von Bedeutung; und die Frage ist nun, wo man dort besondere Aspekte des Administrativen findet. Eine vage Beschreibung von Verwaltungsorganisationen fällt ebenfalls nicht schwer: Hier kann man bei Akten und Ämtern anfangen und über Beamte und Behörden, Verfahren und Verfassung bis hin zu Zweckmäßigkeit und Zentralisierung gehen. Doch erneut findet man kaum eine präzise Definition; lediglich ein Weg liegt nahe: Ist es nicht so, dass die Idee der Bürokratie die Brücke zwischen Organisation und Verwaltung baut, sodass man Verwaltungsorganisationen als Bürokratien von effizienzorientierten Betrieben oder interessengeleiteten Parteien unterscheiden kann? So ist es nicht – aus alltagssprachlichen 8 wie auch aus wissenschaftlich-theoretischen 9 Gründen. Vielmehr ist es nahezu unmöglich, eine genaue und übergreifende Abgrenzung von Verwaltungsorganisationen zu formulieren, denn zu 8 Führt man sich vor Augen, was mit Bürokratie umgangssprachlich gemeint ist, wird jeder, der bei der Deutschen Bahn AG eine BahnCard beantragt, jeder, der sich an der Universität zu einer Prüfung anmeldet, feststellen, dass die Unterschiede zu den Vorgängen in einem Rathaus oder Ministerium nicht allzu groß sind. Bürokratie ist hier vielmehr als negativ konnotierte Kennzeichnung für die Eigenarten formaler Organisationen im allgemeinen zu verstehen, und genau hier hat der Bürokratiebegriff im übrigen seine Ursprünge (vgl. Wunder (1987) 277 ff.; Bogumil / Jann (2009) 136). 9 Hierbei geht es um den von Max Weber wertfrei konzipierten Idealtypus, mithin um einen Beobachtungsmaßstab für die Eigenarten von bestimmten geschlossenen Sozialbeziehungen mit Betriebscharakter. Der Idealtyp zeigt aber nicht nur, dass einzelne bürokratische Merkmale keine notwendige Organisationsbestandteile sein müssen, sondern er gilt auch – obwohl er wesentlich auf der preußischen Verwaltung gründet – als Maßstab für die bürokratische Ausprägung aller Organisationen (vgl. auch Pippke u.a. (2005) 40; Kieser (1999d) 46 ff.). Und schließlich wurzelt Webers Bürokratietheorie in seiner Herrschaftssoziologie und ist als solche wieder nur eine, namentlich: soziologische, Möglichkeit unter anderen, sich dem Phänomen Verwaltungsorganisation zu nähern.

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der genannten Problematik, dass bereits „Organisation“ ein theorieabhängiger Begriff ist, kommt das von Ernst Forsthoff erkannte Problem, dass sich auch „Verwaltung“ allenfalls beschreiben, nicht jedoch definieren lässt (vgl. Forsthoff (1973)). Deshalb gilt schließlich für Verwaltungsorganisation gleichermaßen das, was in Kapitel II.3. hinsichtlich des Staates formuliert wurde: Jede theoretische Verwendung des Begriffs muss von sich her bestimmen, was sie unter Verwaltungsorganisation verstanden wissen will (vgl. Luhmann (1995d) 103). Damit ist die Aufgabe dieses Kapitels benannt: Zunächst ist zu bestimmen, was die Systemtheorie als Verwaltungsorganisationen beobachtet, und damit Antwort auf die erste der beiden zu Beginn aufgeworfenen Fragen zu geben [a)]. Die zweite Frage, also die Frage nach der Spezifik der systemtheoretischen Perspektive, wird sodann im Rahmen einer vergleichenden Betrachtung beantwortet. Dabei sind die Vorstellungen der relevanten Nachbardisziplinen [b)] sowie der alternativen soziologischen Angebote [c)] zu skizzieren, um im Unterschied dazu die Besonderheiten der Systemtheorie zeigen zu können. Darüber hinaus müssen schließlich zwei Perspektiven beachtet werden, die sich in besonderem Maße mit Verwaltungsorganisationen beschäftigen, namentlich: die Verwaltungswissenschaft und die Organisationstheorie [d)]. Insgesamt wird infolge dieser Erörterungen schließlich deutlich sein, wie die Systemtheorie den Gegenstand „Verwaltungsorganisation“ unterscheidet [e)], und wie in den nachfolgenden Kapiteln eine systemtheoretische Analyse von Verwaltungsorganisationen entfaltet werden kann. a) Verwaltungsorganisationen in systemtheoretischer Perspektive Was versteht die Systemtheorie unter Organisation? Was heißt für sie Verwaltung? Und wie bringt sie beides zusammen? In der Systemtheorie sind Organisationen besondere Typen sozialer Systeme, die als solche auf sinnhafte Kommunikation gegründet sind, ereignishaft, selbstreferentiell und autopoietisch entscheiden, operativ geschlossen und zugleich Systeme in einer Umwelt sind. Ihre Spezifik liegt in zwei Punkten: Den ersten Punkt findet man in der Antwort auf „die Frage, welche besondere Art von Kommunikation [...] Organisationen entstehen läßt“ (Luhmann (2000c) 63). Das Stichwort lautet hier: Entscheidung. Der zweite Punkt besteht darin, dass „formale Organisationen [...] diejenigen Sozialsysteme [sind], die [...] mit psychischen Systemen eine entscheidungsförmige strukturelle Kopplung eingehen“ (Schimank (2001b) 23). Das Stichwort hier ist: Mitgliedschaft. Doch wodurch zeichnen sich unter solchen Entscheidungs- und Mitgliedersystemen nun die Verwaltungsorganisationen aus?

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Grundsätzlich ist Verwaltung systemtheoretisch nicht leicht zu fassen, das hat vor allem Kapitel II.5. deutlich gemacht. Eine brauchbare Bestimmung lautet jedoch wie folgt: „Verwaltungen [können] begriffen werden als soziale Systeme, die bindende Entscheidungen produzieren, und öffentliche Verwaltungen als solche, deren Entscheidungen gesamtgesellschaftlich verbindliche Wirkungen haben“ (Luhmann (1971b) 165).

Systematischer lassen sich Verwaltungsorganisationen auf dieser Grundlage begreifen, wenn man einem Vorschlag von Klaus König folgt: Demnach „müssen wir uns [...] mit den strukturellen und funktionalen Eigenarten der öffentlichen Verwaltung auseinandersetzen“ (vgl. König (1973) 5). Dann lässt sich nämlich folgendes Bild zeichnen: Die allgemeine Funktion von Verwaltungen ist – wie bei allen Organisationen – die Absorption von Unsicherheit durch Entscheidung. Blickt man auf die Art und Weise, wie Verwaltungen entscheiden, findet man das Unterscheidungsmerkmal: namentlich den Anspruch auf kollektive Bindung administrativer Entscheidungen. Das verweist zugleich auf die Beziehungen von Verwaltungsorganisationen zu den gesellschaftlichen Funktionssystemen: So wurde oben bereits gezeigt, dass eine schlichte Beschreibung von Verwaltungsorganisationen als jene Organisationen, die dem politischen System eigen sind, nicht möglich ist. Gleichwohl kann man eine besondere Orientierung am politischen System sowie, darüber hinaus, bestimmte Aufmerksamkeiten für andere ausgewählte Funktionsbereiche, insbesondere für das Rechtssystem, als zweites Unterscheidungsmerkmal hinzuziehen (vgl. dazu insbes. Bora (2001)). Insofern die Strukturen sozialer Systeme als Erwartungen zu verstehen sind, die bei Organisationen die Form von (Entscheidungs-)Prämissen annehmen (vgl. insbes. Luhmann (2000c) 331), findet man hier das dritte Unterscheidungsmerkmal: Verwaltungsorganisationen unterscheiden sich sowohl auf der Ebene der Programme als auch auf der Ebene der Kommunikationswege, wie schließlich auch auf der Ebene des Personals von anderen Organisationen. Die vorläufigen Stichworte lauten hier: öffentlichen Aufgaben, hierarchische und bürokratische Organisation und öffentlicher Dienst. Außerdem verspricht der Blick auf die besondere Programmierung der Verwaltung (hier lautet das Stichwort: politische Planung) weitere Hinweise auf deren Besonderheiten – auch wenn all diese Gesichtspunkte in den folgenden Kapiteln genauer erörtert werden müssen. Das vierte Unterscheidungsmerkmal liegt schließlich dort, wo Luhmann von unentscheidbaren Prämissen spricht (vgl. bspw. ebd. 240 ff.). Damit sind Themen wie die Organisationskultur und -idenität, das Organisationsgedächtnis und die organisatorische Selbstbeobachtung, -beschreibung und -darstellung angesprochen (vgl. dazu auch König (1973) 25). Demnach handelt es sich bei Verwal-

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tungsorganisationen um Systeme, die sich selbst als Verwaltungsorganisationen sehen, beschreiben und identifizieren, und die zugleich von ihrer Umwelt entsprechend beobachtet und behandelt werden. Mithilfe dieser vier Merkmale lassen sich Verwaltungsorganisationen von anderen Systemen im allgemeinen und von anderen Organisationen im besonderen unterscheiden – auch wenn in Einzelfällen (Parlamente, Gerichte) zusätzliche Angaben vonnöten sind. Es geht um organisierte Sozial-, Mitgliedschafts- und Entscheidungssysteme, die für ihre Entscheidungen kollektive Bindungskraft einfordern. Es geht um formale Organisationen, die auf der Programm-, auf der Personal- und auf der Organisationsebene strukturelle Besonderheiten aufweisen, die in besonderer Weise programmiert werden, die sich an ausgewählten gesellschaftlichen Funktionssystemen orientieren, und die sich selbst als Verwaltungsorganisationen beobachten und identifizieren. Wie aber kann die zweite der obigen Fragen beantwortet werden? Wie beobachtet die Systemtheorie die so unterschiedenen Organisationen? Was macht sie sichtbar; und vor allem: Was kann man sehen, das man auf andere Weise nicht sehen kann? b) Juristische, politische und ökonomische Perspektiven Die Besonderheit der systemtheoretischen Perspektive auf Verwaltungsorganisationen kann vergleichend herausgearbeitet werden – eine Vorgehensweise, die Luhmann selbst in seiner „Theorie der Verwaltungswissenschaft“ wählt (vgl. Luhmann (1966c) 9 ff.). Geht man davon aus, dass – abgesehen von der Verwaltungswissenschaft selbst – die entscheidenden Beiträge zur Untersuchung der öffentlichen Verwaltung von der Rechts- und der Politikwissenschaft, aber auch von der Ökonomie und der Soziologie stammen, liegt es nahe, zumindest in Grundzügen zu skizzieren, wie dort Verwaltungsorganisationen bestimmt werden. Im rechtswissenschaftlichen Kontext ist der Organisationsbegriff im hier verstandenen Sinne wenig gebräuchlich. 10 Das, was soziologisch-systemtheoretisch als formales Organisationssystem gilt, wird rechtlich vermittels einer anderen Begrifflichkeit und Systematik in den Blick genommen – und das gilt insbesondere für die Organisationen der öffentlichen Verwaltung. Grundsätzlich sind drei Gedankengänge zu beachten: 10 Weit mehr wird von Organisation dort gesprochen, wo es um die innere Ordnung vor allem des Staates, um die Gliederung und den Aufbau von Staats- und Verwaltungsorganen geht. So lautet die Sichtweise dann auch zum Beispiel: „Jedes auf Dauer angelegte zweckorientierte Gebilde bedarf der Organisation“ (Badura u.a. (1998) 772) – und eben nicht: ist eine Organisation. Demgegenüber hat jedoch der Organbegriff „die staatsrechtliche Literatur [geradezu erobert]“ (Böckenförde (1978) 618).

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„Der entscheidende Anknüpfungspunkt [...] ist die Rechtsfähigkeit“ (Maurer (2002) 521), also die Frage nach dem Träger von Rechten und Pflichten. Das nämlich erlaubt es, Personenvereinigungen und – im soziologischen Sinne – organisatorische Gebilde als rechtsfähige juristischen Personen zu erfassen. Mithilfe der fundamentalen Differenz von öffentlichem und Privatrecht können diese weiter unterschieden werden. Zweitens werden vermittels der staatsrechtlichen Gewaltenteilungslehre die Staatsgewalten der Judikative, der Legislative und der Exekutive unterschieden; und in der Folge kann die Verwaltung per negativer Bestimmung abgegrenzt werden: „Danach ist die Verwaltung diejenige Staatstätigkeit, die nicht Gesetzgebung und nicht Rechtsprechung ist“ (ebd. 3; vgl. Mayer (1961) 7). 11 Drittens geht das Verwaltungsrecht von Verwaltungsträgern als rechtsfähigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts aus – in Deutschland sind das insbesondere der Bund und die Länder sowie rechtsfähige Körperschaften, Anstalten und Stiftungen. Diese tragen Verwaltungsorgane, 12 zu denen schließlich die Behörden zählen. Behörden sind organisatorisch, nicht aber rechtlich selbständige Einrichtungen, die Verwaltungsaufgaben wahrnehmen (vgl. dazu § 1 IV VwVfG; Badura u.a. (1998) 9) 13 – und mit Behörde scheint in etwa das angesprochen zu sein, was soziologisch als Verwaltungsorganisation gilt. Die Rechtswissenschaft beschäftigt sich nun damit, was diese Behörden „tun sollen“, „tun müssen“ oder „tun dürfen“. Zudem interessiert deren Verhältnis untereinander und jenes zu den von ihren Handlungen Betroffenen. Insgesamt geht es dabei um eine normative Sichtweise, die die Rechte und Pflichten der Behörden, ihre innere Ordnung und ihre Außenbeziehungen zum Thema hat (vgl. König (1973) 2); und hier zeigen sich die Unterschiede zur Systemtheorie: Zum einen spricht diese nicht von Behörden, die aufgrund staats- und verwaltungsrechtlicher Gedanken als verselbständigte Organe bestimmter Verwal11 Daneben finden sich zahlreiche Positivbestimmungen, die etwa auf die Verwirklichung des legislativ geäußerten Willens, auf die gesetzlich-rechtliche soziale Gestaltung oder auf die Umsetzung von Staatszwecken im Einzelfall verweisen, und die bisweilen auch die Gedanken des Juristen Niklas Luhmann berücksichtigen (vgl. dazu Badura u.a. (1998) 4 f.; Maurer (2002) 3). 12 Verwaltungsorgane sind, so die juristische Definition, „rechtlich geschaffene Einrichtung eines Verwaltungsträgers, die dessen Zuständigkeiten für diesen wahrnehmen“ (Maurer (2002) 529). 13 „Behörden im organisatorischen Sinne sind die in die staatliche Verwaltungshierarchie eingeordneten Organe sowie die Vollzugsorgane der nichtstaatlichen Verwaltungsträger [...]. Behörden im funktionellen Sinne sind dagegen alle Organe, wenn und soweit sie zur hoheitlichen Durchführung konkreter Verwaltungsmaßnahmen im Außenverhältnis berufen sind“ (Maurer (2002) 534).

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tungsträger gelten. Ihr geht es um formalisierte Mitgliedschafts- und Entscheidungssysteme, die kollektiv bindende Entscheidungen herstellen. Je nach Sichtweise gelangen dabei durchaus andere Organisationen ins Blickfeld: Während aus juristischer Perspektive bisweilen auch Gerichte als Behörden gelten, da sie verwaltend tätig sein können (vgl. Maurer (2002) 2), ist aus systemtheoretischer Sicht (nach anfänglichen Unklarheiten) unstrittig, dass Gerichte keine Verwaltungsorganisationen sind. 14 Zum anderen befasst sich die Systemtheorie weniger mit dem, was Verwaltungsorganisationen tun sollen oder dürfen. Sie stellt die Frage, welche Funktionen Verwaltungen haben, wie sie diese erfüllen, wie sie (sich) hierbei beobachten, und welche Bedeutung sie in der und für die Gesellschaft haben – während, wie Luhmann erkennt, „die Rechtswissenschaft von sich aus darauf zu verzichten [scheint], diese Bedeutung zu erforschen“ (Luhmann (1966c) 62). Dessen ungeachtet sind Verwaltungsorganisationen traditionell ein wichtiges rechtliches Thema – im Gegensatz zur Politikwissenschaft, welcher der zweite vergleichende Blick gilt: „Verwaltung wurde als wichtiges Objekt der Politik[...]wissenschaften in der Bundesrepublik verhältnismäßig spät entdeckt.“ (Jann (1986) 210).

Erst in den letzten Jahrzehnten hat sich die (deutsche) Politikwissenschaft mehr und mehr der öffentlichen Verwaltung zugewandt 15 – vor allem in dem Maße, in dem neben das traditionelle Konzept des Nationalstaats das Modell des politisch-administrativen Systems trat. Hier erscheinen die „aus kontinental-europäischer Sicht traditionell getrennten Bereiche der politischen Entscheidungsträger (Parlament, Ausschüsse, Regierung), der ausführenden staatlichen Organe (Ministerien, Staatsbürokratie) und der diese verbindenden und verbindlichen institutionalisierten Verfahren“ (Schubert (1998) 495 f.) in einem neuen Licht. Insofern dabei das politische Geschehen umfassender sowie prozessual und systemisch verstanden wird, wird auch die Rolle der „Verwaltung im politischen Prozeß“ respektive als „Element der ‚Politik‘ “ (vgl. Jann (1984) 39) interessant. 14 Außerdem setzt sich die Systemtheorie, wie in Kapitel III.5. zu zeigen ist, auf andere Weise mit der Frage der kollektiven Handlungsfähigkeit organisierter Systeme auseinander. 15 Werner Jann erklärt das langjährige Desinteresse wie folgt: „Der Grund für die späte Entdeckung der Verwaltung liegt sicherlich darin, daß zunächst die ‚Vergangenheitsbewältigung‘ und damit verbunden die Aufklärung der Funktionsbedingungen einer parlamentarischen Demokratie im Zentrum des Interesses der neu etablierten deutschen Politikwissenschaft standen“ (Jann (1986) 210 f.). Anders gestaltete sich die Situation in den Vereinigten Staaten, wo bereits Ende des 19. Jahrhunderts – vor allem initiiert durch Woodrow Wilsons wegweisenden Essay „Das Studium der Verwaltung“ (Wilson (1976); im Original: „The Study of Public Administration“ (Wilson (1887)) – mit der „Public Administration-Lehre“ ein politikwissenschaftlicher Zugang zur öffentlichen Verwaltung entfaltet wurde. Zeitweise galt dieser gar als „König[...] der Politikwissenschaft“ (Jann (2001) 62); er hat jedoch nach dem Zweiten Weltkrieg wesentlich an Bedeutung verloren (vgl. Bogumil / Jann (2009) 39 f.; Jann (2001) 62 f.; Luhmann (1966c) 58 f.).

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Doch welche Rolle spielen hierbei die Organisationen der öffentlichen Verwaltung? Prinzipiell gilt für das politikwissenschaftliche Interesse an Organisationen ähnliches wie für jenes an der Verwaltung: „Insgesamt kann das Verhältnis von Politik- und Organisationswissenschaften [...] in den vergangenen dreißig Jahren grosso modo durch eine wechselseitige Nichtbeachtung gekennzeichnet werden“ (Bogumil / Schmid (2001) 24). 16

Entsprechend erschließt sich, dass auch administrative Organisationen nicht unbedingt ein klassisches Thema der Politikwissenschaft waren – auch wenn gerade die Organismus- und Corpusmetaphorik zum traditionellen Wissensbestand der politischen Theorie zählen (vgl. nur Dohrn-van Rossum (1978) 612), und auch wenn „Organisation“ im Sinne der aktiven Ordnung, Gestaltung und Veränderung des Zusammenlebens seit der Französischen Revolution, aber auch als Reorganisation seit Stein, Hardenberg und Gneisenau, ein Terminus der politischen Praxis ist (vgl. Böckenförde (1978) 566 ff., 574 ff.). 17 Dort allerdings, wo Verwaltungsorganisationen behandelt werden, stützt sich ihre Bestimmung vor allem auf rechtswissenschaftliche Kriterien, etwa auf die Gewaltenteilungslehre und auf den Behördenbegriff (vgl. Bogumil / Jann (2009) 136). Das wissenschaftliche Interesse gilt dabei – neben dem Bemühen um eine systematische Erfassung der Staatsverwaltung (vgl. dazu bspw. Wagener / Blümel (1997) 109 ff.; Busse (1997) 123 ff.; Frank (1997) 145 ff.) – vor allem dem, was unter dem Titel Verwaltungspolitik firmiert. Thema ist hier, wie Carl Böhret erläutert, die „von der legitimierten politischen Führung mittels Entwicklung, Durchsetzung und Kontrolle von Prinzipien ausgeübte Steuerung der Inhalte, Verfahren und Stile der Verwaltungstätigkeit sowie der Organisations- und Personalstruktur der Verwaltung“ (Böhret (2001) 44). Gerade hier ist jedoch zu bedenken, dass die Grenzen von Politik- und Verwaltungswissenschaften bisweilen fließend sind, und dass dort, wo es mehr oder minder explizit um politikwissenschaftliche Verwaltungsforschung geht, das Interesse an und das Verständnis für die Besonderheit von Verwaltungsorganisationen deutlich größer ist. Auch hier lassen sich Unterschiede zur Systemtheorie herausarbeiten: Auf der einen Seite ist in der Politikwissenschaft die Vorstellung bedeutsam, dass „die Entscheidung [...] beim parlamentarischen Gesetzgeber [liegt]. Die öffentliche Verwaltung ist insofern das ‚bereits Entschiedene‘ “ (König (1997b) 20) und 16 Zieht man als Indikator zum Beispiel politikwissenschaftliche Nachschlagewerke heran, wird man feststellen, dass auch heute noch das Schlagwort „Organisation“ nur unregelmäßig auftaucht (vgl. bspw. Nohlen / Schultze / Schüttemeyer (1998), Holtmann (2000); Lenz / Ruchlak (2001)). 17 Wenn überhaupt spezifische Organisationen politologische Prominenz genießen, sind das eher Parteiorganisationen – doch auch hier werden etliche Anleihen bei der Soziologie, etwa bei Max Weber (vgl. nur Weber (1972) 837 ff.) oder Robert Michels (vgl. Michels (1989), genommen.

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dabei eher Instrument oder Hilfsmittel der politischen Entscheider. 18 Auf der anderen Seite geht es „im Prinzip [...] immer um die klassischen Fragestellungen, was kann, was soll, wem nützt das politisch-administrative System, und welche Bedeutung kommt dabei der Verwaltung zu?“ (Jann (1986) 215). Der Systemtheorie hingegen ist ein instrumentelles Verständnis von Verwaltungen fremd. Sie beobachtet nicht-triviale, sich selbst steuernde Systeme. Außerdem legt sie kein hierarchisches Verhältnis von Politik und Verwaltung zugrunde (vgl. Luhmann (1966c) 58), sondern geht von System / Umwelt-Differenzen im allgemeinen sowie von der Differenz zwischen der Gesellschaft und ihren Funktionssystemen einerseits und Organisationen andererseits aus. Zweitens treten präskriptive Fragestellungen im Sinne von „Was soll die Verwaltung?“ hinter das Interesse an den „Probleme[n], die ein Verwaltungssystem zu lösen hat“ (ebd. 112), zurück. Als dritte relevante Nachbardisziplin muss die Ökonomie erwähnt werden, die sowohl Organisationen als auch der Verwaltung durchaus Beachtung schenkt. 19 Im vorliegenden Zusammenhang ist vor allem die Subdisziplin der öffentlichen Betriebswirtschaftslehre respektive der Verwaltungsbetriebslehre relevant. Diese beschäftigt sich umfassend mit dem, was hier soziologisch als Verwaltungsorganisation zur Diskussion steht: „Gegenstand der Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre [...] sind Wirtschaftssubjekte, in denen Entscheidungen bzw. Verfügungen über Güter [...] gemäß öffentlicher Ziele auf der Grundlage öffentlichen oder privaten Eigentums getroffen werden“ (Eichhorn (1989) Sp. 1063). Dabei geht es um einen ökonomischen Blick auf spezifische Organisationen, zu denen zum einen öffentliche Betriebe zählen, das sind eigenständige Leistungseinheiten wie Krankenhäuser oder Wasserversorger. Zum anderen geht es um sogenannte Verwaltungsbetriebe, das heißt um „Betriebe, die im exekutiven Bereich des Staatssystems kollekti18 Diese eher instrumentelle Vorstellung zeigt sich auch, wenn Jörg Bogumil und Josef Schmid zum politikwissenschaftlichen Organisationsverständnis schreiben, dass es sich um „eine spezifische äußere Form des sozialen Zusammenwirkens [handelt, um] ein bewusst gewähltes Hilfsmittel, derer sich die Akteure zur Erreichung bestimmter Ziele bedienen“ (Bogumil / Schmid (2001) 29). 19 So liegen nicht nur die Wurzeln der Volkswirtschaftslehre, als einer der beiden zentralen ökonomischen Stränge, in der Nationalökonomie, der Kameralistik und der älteren Policeywissenschaft (vgl. Kapitel II.1.). Darüber hinaus beschäftigen sich heute Finanzwissenschaft und Wirtschaftspolitik mit dem Themenkomplex Politik und Verwaltung aus einer ökonomischen Perspektive. Das volkswirtschaftliche Interesse gilt hierbei eher allgemein dem öffentlichen Sektor, verstanden als „Zusammenfassung von Wirtschaftseinheiten, die [...] bestimmte Gemeinschaftsaufgaben erfüllen“ (Eichhorn u.a. (1991) 597), die Güter und vor allem Dienstleistungen anbieten und nachfragen, die aber auch Abgaben verlangen und Rahmenbedingungen für das ökonomische Geschehen setzen. Zudem hat der zweite wichtige ökonomische Strang, die Betriebswirtschaftslehre, besondere Organisationen, namentlich: Betriebe respektive Unternehmungen, zum Gegenstand.

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ven Fremdbedarf decken und damit öffentliche Dienstleistungen bereitstellen (z. B. ein Ministerium, eine Bezirksregierung, eine Landesoberbehörde [...], eine Stadtverwaltung)“ (Pippke u.a. (2005) 2). 20 Das wissenschaftliche Interesse gilt dabei in erster Linie „den ökonomischen Problemen von Betrieben im öffentlichen Sektor“ (ebd.), mithin deren möglichst effizienter – in einem weiter gefassten Sinne dann: effektiver – Leistungserbringung. Außerdem geht es – da Betriebe als planvoll organisierte Wirtschaftseinheiten aufgefasst werden, die als solche geordnet, eingerichtet und gesteuert werden können – um das, was gemeinhin als Public Management beschrieben wird. 21 Auch hier offenbaren sich die Unterschiede zur Systemtheorie: Während die Ökonomie von besonderen Betrieben spricht, von „strukturierten Gebilden, in denen Menschen Aufgaben mit Hilfe von Sachmitteln bearbeiten bzw. durch die Verarbeitung von Informationen auf der Basis allgemeiner Regelungen Auskünfte geben, Entscheidungen vorbereiten, Ergebnisse verhandeln, Entscheidungen treffen und als Produkte an Außenstehende abgeben“ (ebd. 33), und während sie sich deren ökonomischen Problemen zuwendet, sind Verwaltungsorganisationen für die Systemtheorie evolutionäre Errungenschaften, die aufgrund einer eigenen Logik bestimmte Funktionen erfüllen. Der Maßstab sind insofern nicht Effizienz- oder Effektivitätskriterien. Luhmann stellt vielmehr ganz grundsätzlich die Frage: „Kann die Verwaltung wirtschaftlich handeln?“ (Luhmann (1960)), und er zeigt andernorts „die Grenzen einer betriebswirtschaftlichen Verwaltungslehre“ (Luhmann (1965b)) auf. In seiner frühen Theorie ist der Maßstab dabei die Aufrechterhaltung von Systemgrenzen (vgl. bspw. Luhmann (1999a) 110), später dann die Bewahrung der eigenen (Entscheidungs-)Logik und die Fortsetzung der Autopoiesis eben als Verwaltungsorganisation, nicht als Unternehmung. Insofern wählt die Systemtheorie also auch im Vergleich zur Ökonomie auf der einen Seite einen eigenen Weg, um den Gegenstand „Verwaltungsorganisation“ abzugrenzen; und auf der anderen Seite zeigt sich erneut, dass sie ein eigenes, anderes Interesse an diesen Organisationen hat. 20

Die Abgrenzung solcher Betriebe läuft insbesondere über die Zwecke und Ziele der Organisationen, die sich in Ziele infolge eines öffentlichen Interesses und in private respektive erwerbswirtschaftliche Ziele unterscheiden lassen (vgl. Eichhorn (1989) Sp. 1063). In zweiter Linie erlaubt die Frage nach dem Eigentümer – ähnlich wie die juristische Frage nach der öffentlichen oder privaten juristischen Person respektive nach dem jeweiligen Träger – die Abgrenzung einer privaten GmbH von einer GmbH im Besitz einer kommunalen Gebietskörperschaft. 21 Management heißt letztlich nichts anderes als „zielorientierte Steuerung von Institutionen“ (Schäfer (1991) 537; vgl. dazu auch Reichard (1997) 643 ff.), und Public Management meint in diesem Sinne die zielorientierte innere Steuerung von öffentlichen und Verwaltungsbetrieben.

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c) Soziologische Perspektiven Neben dem vergleichenden Blick auf die soziologischen Nachbardisziplinen verdienen ferner die soziologischen Gedanken jenseits der Systemtheorie Aufmerksamkeit. Welche Rolle spielen hier Organisationen, welches Interesse besteht an der Verwaltung, und wie werden Verwaltungsorganisationen dort untersucht? Anders als in der Politologie bestand in der Soziologie von Anfang an Interesse sowohl am Phänomen „Organisation“ als auch an der Verwaltung. Die ursprünglichen und bis heute beachteten soziologischen Gedanken zu beiden Themen stammen, wie bereits angedeutet, vor allem von Max Weber. Auf der einen Seite erkannte Max Weber als einer der ersten die Bedeutung von formalen Organisationen in der und für die Gesellschaft, und er widmete sich sowohl deren Innenleben als auch deren Verhältnis zur Gesellschaft – bei ihm dirigiert durch das übergreifende Interesse an der gesellschaftlichen Modernisierung und Rationalisierung insgesamt (vgl. bspw. Weber (1988c) 17 ff.). Gleichermaßen setzte sich Weber in seiner Herrschaftssoziologie mit Rolle und Bedeutung von modernen Verwaltungen auseinander. Er beobachtete technisch-rationale Verwaltungsstäbe, die er etwa in Bezug auf die Trennung von Personen und Sachmitteln, auf Befehl / Gehorsam-Strukturen und auf die Professionalität der Mitglieder detailliert charakterisierte, und in denen er entscheidende Hilfsmittel rational-legaler Herrschaft sah (vgl. bspw. Weber (1972) 10 ff.). Für Weber waren das maßgebliche Thema hierbei die „Rationalisierung“ und das maßgebliche Stichwort „Bürokratie“. 22 Ausgehend davon hat sich das soziologische Interesse an Organisationen wie auch an der Verwaltung weiterentwickelt und teilweise verlagert. In Bezug auf Organisationen wurden mehr und mehr die Bahnen der allgemeinen Soziologie verlassen. Die Organisationssoziologie hat sich als spezielle Soziologie etabliert (vgl. Endruweit (2004) 7 f.), die sich vorrangig für das Sozialgeschehen innerhalb organisierter Systeme oder für die Beziehungen der Organisationsmitglieder untereinander interessiert, dabei aber auch zunehmend kritisch die traditionellen Grundkonzepte, etwa die Idee der Rationalität, diskutiert. Die Wechselwirkungen mit der Gesellschaft wurden hierbei allerdings mehr und mehr zurückgestellt. Niklas Luhmann erläutert zum Beispiel: „Organisationstheorie und Gesellschaftstheorie werden getrennt. Organisation wird als Sachverhalt eigener Art gesehen und erforscht. Was daran gesamtgesellschaftlich

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Luhmann betont allerdings: „In der fachsoziologischen Forschung sind der Organisationsbegriff und der Bürokratiebegriff vor allem durch Max Weber und im Anschluß an ihn unglücklich verquickt worden“ (Luhmann (1981g) 105).

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relevant ist, [...] bleibt für die moderne Organisationstheorie ‚Umwelt‘ “ (Luhmann (1978a) 390).

In diesem Sinne wurden von soziologischer Seite eine Vielfalt an Organisationstheorien konzipiert. Bemerkenswert ist aber, dass in den letzten Jahren gleichsam eine Rückbesinnung auf den Gesellschaftsbezug zu bemerken ist, wie etwa Günther Ortmann, Jörg Sydow und Klaus Türk anzeigen, wenn sie ihre organisationstheoretische Schrift mit „Die Rückkehr der Gesellschaft“ untertiteln (Ortmann / Sydow / Türk (1997)). 23 Im Kern ging und geht es bei all dem um einen Gegenstand, wie ihn Anthony Giddens exemplarisch beschreibt: „Eine Organisation ist ein großer Verband von Leuten, der unpersönlich verwaltet wird und zur Durchsetzung spezifischer Zielsetzungen gegründet wurde. [...] Organisationen [werden] meist geplant – mit bestimmten Zielvorgaben errichtet“ (Giddens (1995) 307). Es stehen also Themen und Ideen wie Zielorientierung, Planung und Rationalität im Zentrum – zwar durchaus in der Tradition Webers, allerdings differenzierter und kritischer behandelt (vgl. bspw. Luhmann (1999a) 31). Auf der anderen Seite hat auch die soziologische Beschäftigung mit der Verwaltung den Weg hin zu einer speziellen Soziologie beschritten, obgleich sich diese weniger genau unterscheiden lässt. Renate Mayntz schreibt beispielsweise, dass es „keinerlei systematisch begründete Unterschiede zwischen Soziologie, Verwaltungswissenschaft und Politikwissenschaft in der Behandlung der öffentlichen Verwaltung gibt [...]. Insofern wäre es korrekter, die Betrachtungsweise [...] als sozialwissenschaftlich und nicht als soziologisch zu bezeichnen“ (Mayntz (1997) 2). Grundsätzlich kann „soziologischer Untersuchungsgegenstand [...] die öffentliche Verwaltung insgesamt oder aber einzelnen Behörden bzw. Behördentypen sein“ (ebd. 8). Zumeist jedoch wird die Verwaltungssoziologie als „Organisationstheorie der öffentlichen Verwaltung“ (Derlien (1991) 911) und damit – wie zum Beispiel Pierre Bourdieu und Jean-Claude Passeron urteilen – als Subdisziplin der Organisationssoziologie charakterisiert (vgl. Bourdieu / Passeron (1981) 517). 24 Als solche widmet sie sich vor allem den Strukturen, der 23 So skizzieren auch Jutta Allmendinger und Thomas Hinz als Perspektive, dass die Organisationssoziologie „in ihrer Bedeutung für die gesamte Disziplin herausgestellt werden [soll]. [...] Die Bedeutung der Organisationssoziologie für die Disziplin zeigt sich darin, dass soziologisch grundlegende Fragestellungen nach den Bedingungen sozialer Ordnung und den Bestimmungsgründen sozialen Wandels ohne den Bezug auf Organisationen nicht abzuarbeiten sind“ (Allmendinger / Hinz (2002) 25). 24 Bemerkenswert ist im übrigen, dass in der Zeit nach Max Weber die soziologische Beschäftigung mit der öffentlichen Verwaltung vor allem aus dem frankophonen Raum, etwa von Georges Langrod oder Michel Crozier, inspiriert wurde – während, wie oben gezeigt, das wissenschaftliche Interesse an der Verwaltung in Deutschland vornehmlich juristisch, im angelsächsischen Raum hingegen vornehmlich politikwissenschaftlicher, später auch ökonomischer Natur war und ist.

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inneren Organisation, den Zielen, Funktionsweisen und sozialen Beziehungen von und in Verwaltungen. Die Systemtheorie präsentiert sich vor diesem Hintergrund einerseits als „vorbildliche“ Soziologie. Sie wartet sowohl mit einer Gesellschafts- als auch mit einer Organisationstheorie auf und stellt einen systematischen Zusammenhang beider Perspektiven her (vgl. auch Kapitel IV.1.). Sie erlaubt es, sowohl bestimmte Organisationen als auch die Verhältnisse von Organisation und Gesellschaft im Sinne besonderer System / Umwelt-Beziehungen zu beobachten. Andererseits liegen die Unterschiede jedoch vor allem dort, wo jenseits des „Bürokratiemodells Max Webers [...] als [...] vertrauter und bewährter Erkenntnisbesitz unserer Organisationsforschung“ (Luhmann (1964c) 90) ein anderes Verständnis von Organisationen, ein kritischer Blick auf die organisatorische Rationalität und eine Abkehr von sozialen Handlungen und sozialen Beziehungen zugunsten von ereignishaften, kontingenten Kommunikationen und Entscheidungen konzipiert wird. d) Verwaltungswissenschaftliche und organisationstheoretische Perspektiven Jenseits der etablierten Fachdisziplinen finden sich schließlich zwei Perspektiven, die bisher allenfalls gestreift wurden – und das, obwohl Verwaltungsorganisationen eigentlich deren ureigenster Gegenstand sind: einerseits die Verwaltungswissenschaft, anderseits die Organisationstheorie. Bei genauerem Hinsehen wird allerdings deutlich, dass es sich hierbei nicht um eigenständige Disziplinen handelt. Angebrachter scheint vielmehr, von inter- oder besser: polydisziplinären Forschungsfeldern zu sprechen, auf denen sich die Gedanken vieler Disziplinen, Schulen und Richtungen treffen (vgl. dazu insbes. Kapitel IV.1.). „Organisationstheorie“ ist dabei der „Oberbegriff für die zunehmend kohärenter werdenden Aussagensysteme der einzelnen, mit formalen Organisationen befaßten Wissenschaften. In der Organisationstheorie lassen sich verschiedenen Stadien der Theoriegeschichte sowie, bedingt durch die Provenienz aus insbesondere betriebswirtschaftlicher Organisationslehre und Organisationssoziologie, unterschiedliche Erkenntnisinteressen und Perspektiven der Analyse unterscheiden“ (Eichhorn u.a. (1991) 622). Die Organisationstheorie hat ihre Ursprünge dort, wo der Organisationsbegriff im oben angezeigten Sinne als Kennzeichnung für besondere Erscheinungen des Sozialgeschehens zur Verfügung stand, und wo sich dann einerseits die Ökonomie mit Betrieben und mit rationaler Arbeitsorganisation zu beschäftigen begann, und wo sich andererseits die Soziologie mit diesen spezifischen Sozialbeziehungen auseinandersetzte.

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Daher gibt es keine einheitliche Organisationstheorie. Vielmehr haben sich neben- und nacheinander verschiedenste theoretische Angebote entwickelt: Maßgeblich waren auf der einen Seite zunächst die Gedanken des Scientific Managements von Charles Taylor und Henri Fayol, auf der anderen Seite Max Webers Bürokratietheorie. Hinzu kamen später evolutionstheoretische, verhaltenswissenschaftliche oder sowohl ökonomisch als auch soziologisch inspirierte Institutionentheorien. Ferner wurde die Organisationstheorie durch Gedanken aus anderen Disziplinen, etwa der Psychologie, bereichert. Ähnliches gilt für die Verwaltungswissenschaft. Zwar legt es der Begriff nahe, eine separate Disziplin in Analogie zur Rechts-, Geschichts- oder Religionswissenschaft anzunehmen; jedoch hat auch die wissenschaftliche Beschäftigung mit der öffentlichen Verwaltung bisher keine eigenständige, konsolidierte Disziplin hervorgebracht. Auch hier geht es um ein polydisziplinäres Forschungsfeld, das sich „durch eine Vielzahl von Fragestellungen, Konzepten, Methoden und theoretischen Ansätzen aus[zeichnet] – und durch nur geringe Anstrengungen der Integration. Verwaltungswissenschaft hat sich bei uns in den letzten 30 Jahren als ein durchweg sehr produktives interdisziplinäres Arbeitsgebiet entwickelt, bei dem es allerdings außer dem Erkenntnisgegenstand – der öffentlichen Verwaltung – kaum verbindende Elemente gibt“ (Jann (2001) 61). 25

Die öffentliche Verwaltung wird aus verschiedensten Blickwinkeln beleuchtet – von andernorts theoretisch rückversicherter Teildisziplinen wie etwa der Verwaltungssoziologie, des Verwaltungsrechts, der Öffentliche Betriebswirtschaftslehre, der Verwaltungsgeschichte oder der Verwaltungspsychologie (vgl. nur Schuppert (2000) 44 f.). Führt man beides zusammen, wird zwar klar, dass Verwaltungsorganisationen sowohl auf dem Feld der Organisationstheorie – dort oft als prototypisch-bürokratische Organisationen (vgl. bspw. Luhmann (1966c) 79) – als auch auf dem 25 Bemerkenswert ist aber, dass die Frage, ob es eine konsolidierte Verwaltungswissenschaft gibt respektive geben kann, auf dem entsprechenden Forschungsfeld immer wieder diskutiert wurde und wird. So scheint auch heute noch die Frage, die Georges Langrod bereits 1957 gestellt hat, aktuell: „Verwaltungswissenschaft oder Verwaltungswissenschaften? [...] Das Problem hat [...] einen bedeutsamen inhaltlichen Aspekt: ‚Im ersten Fall (d. h. bei der Verwendung des Singulars) wird offenbar die Existenz einer autonomen und ausgeformten Disziplin betont ...‘, im zweiten Fall (d. h. bei der Verwendung des Plurals“ „kann man sagen, ... daß die Verwaltungswissenschaften auf der Gesamtheit der zu den Geisteswissenschaften gehörenden Disziplinen gebildet werden, deren Gegenstand die Verwaltung und noch spezieller die öffentliche Verwaltung ist“ (Langrod (1957b) 434 f.). Während Langrod seinerseits durchaus Indizien für eine sich konsolidierende Verwaltungswissenschaft erkannte (ebd. 434 f.), fallen die zeitgenössische Urteile eher in Richtung des Plurals aus (vgl. bspw. Bogumil / Jann (2009) 15 ff.; Jann (2001) 61; Kapitel IV.1.).

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Feld der Verwaltungsforschung – dort vor allem als Behörden (vgl. bspw. Bogumil / Jann (2009) 136) – durchaus Beachtung finden. Dennoch sind sowohl die Untersuchungsperspektiven als auch die Fragestellungen höchst unterschiedlich. So geht es der Organisationstheorie um Fragen, die von der möglichst effizienten organisatorischen Zielerreichung über das Verhalten von Menschen in formalisierten Kontexten bis hin zur gesellschaftlichen Akzeptanz organisierter Systeme reichen. Gleichermaßen stellt – wie vor allem Werner Jann zeigt – die Verwaltungswissenschaft Fragen, die sich im Kern um die Leitbegriffe Legitimität und Effektivität drehen, die als solche aber das Interesse an der demokratischen Kontrolle der Verwaltung, an ihrer Legalität und an ihrer Autonomie ebenso einschließen wie die Frage nach der Wirtschaftlichkeit der Verwaltung (vgl. Jann (1986) 214 f.). Hinzu kommt schließlich ein großes, durchaus präskriptives Interesse an der Reform von Verwaltung insgesamt und von Verwaltungsorganisationen im besonderen (vgl. Kapitel III.8.). Deshalb ist weder der Verwaltungsorganisationsbegriff noch das Erkenntnisinteresse der Systemtheorie von den Begriffen und Fragestellungen der Verwaltungswissenschaft respektive der Organisationstheorie zu unterscheiden. Stattdessen ist zu fragen, ob und inwiefern man von der Systemtheorie Beiträge und Bereicherungen erwarten kann. Zum einen scheint Luhmanns Organisationstheorie in der Tat als eigenständiger Beitrag zur wissenschaftlichen Beobachtung von Organisationen akzeptiert zu sein. Als Indiz hierfür dient ein Blick in einschlägige Sammelbände zu Organisationstheorien, in welchen systemtheoretische Beiträge mittlerweile regelmäßig vertreten sind. Zum anderen finden soziologisch-systemtheoretische Gedanken auch bei der Verwaltungsforschung durchaus Beachtung, wie etwa Klaus Dammann aufzeigt: „Luhmanns Berühmtheit geht sogar so weit, dass ‚Legitimation durch Verfahren‘ in die nicht mehr zitierende Praktikersprache eingegangen ist und die Formulierung ‚brauchbare Illegalität‘ ebenfalls oft ohne die Nennung seines Namens gebraucht wird. Auch drei Abkürzungen signalisieren ‚Luhmann was here‘: Bei SOP – [...] denken viele [...] an Luhmanns Konditionalprogramme; POP steht bei manchen als Abkürzung für Personal, Organisation, Programme – Luhmanns Strukturelemente organisierter Sozialsysteme; und PPP – Personal, Politik und Publikum – wird jene Luhmann’sche Trias genannt, welche auf drei für Verwaltungen relevante Umwelten abstellt“ (Dammann (2000) 469).

Daher – so scheint es – kann man von der Systemtheorie durchaus hilfreiche Gedanken für die Beobachtung von Verwaltungsorganisationen erwarten; und die Aufgabe der folgenden Kapitel ist es, dies im einzelnen zu zeigen. Darüber hinaus ist zum Schluss dieser Arbeit auf die Frage zurückzukommen, welchen Beitrag die Systemtheorie insgesamt für die wissenschaftliche Beobachtung der Verwaltung leisten kann.

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e) Administrative Organisationen als unterscheidbare Systeme Zu Beginn dieses Kapitels wurden zwei Fragen gestellt: Was beobachtet die Systemtheorie, wenn sie von Verwaltungsorganisationen spricht? Und wie beobachtet sie diese Organisationen? Nun können diese Fragen zusammenfassend beantwortet werden: Was die Systemtheorie beobachtet – und das heißt letztlich: wie sie Verwaltungsorganisationen unterscheidet –, wurde unter Verweis auf die strukturellen und funktionalen Besonderheiten von administrativen Organisationen beschrieben. Demnach geht es um formale Organisationen, die ihre Funktion mit einem spezifischen Anspruch erfüllen, die also für ihre Entscheidungen kollektive Bindungskraft beanspruchen. Es geht um Organisationen, die sich durch spezifische Orientierungen an einzelnen Funktionssystemen, in erster Linie der Politik, aber auch des Rechts und der Wirtschaft, unterscheiden lassen, die allerdings nach eigener Logik und auf der Grundlage eigener Prämissen operieren – weshalb gerade die Programme, das Personal und die Kommunikationswege sowie die Art und Weise der Programmierung von Verwaltungsorganisationen im folgenden genauer beobachtet werden müssen. Und es geht um Systeme, die sich selbst als Verwaltungen sehen, identifizieren und unterscheiden, und die als solche auch ihre Beziehungen zu ihrer eigenen Umwelt regeln. Wie sich die Systemtheorie mit Verwaltungsorganisationen beschäftigt, und wie sie sich dabei von anderen Perspektiven unterscheidet, wurde sodann vergleichend herausgearbeitet. Dabei wurde gezeigt, dass die Systemtheorie insofern Soziologie ist, als sie sich zum einen eingehend mit dem Phänomen „Organisation“ beschäftigt und soziologische Maßstäbe an Verwaltungsorganisationen anlegt. Und sie ist Soziologie auch insofern, als sie all dies vor dem Horizont des Gesellschaftssystems diskutiert. Innerhalb der Soziologie zeichnet sie sich dabei durch das Vorhandensein von Organisations- und Gesellschaftstheorie aus, auch wenn deren Verhältnis im Einzelfall nicht immer vollständig geklärt ist (vgl. dazu bspw. Martens (1997) 263 ff.; Kneer (2001a) 407 ff.). Und sie unterscheidet sich durch ihre eigene Perspektive auf die relevanten Ideen wie zum Beispiel auf organisationale Rationalität, auf Organisationsstrukturen und Prozesse, auf die Handlungs- respektive Operationsweise von Organisationen und auf deren Mitglieder. Darüber hinaus unterscheidet sich die Systemtheorie von den rechts-, politikund wirtschaftswissenschaftlichen Perspektiven dadurch, dass sie keine normativen Blicke auf die Verwaltung richtet, dass sie also weder danach fragt, was eine Verwaltungsorganisation nach legalen Maßstäben tun soll, noch wie sie nach ökonomischen Maßstäben effizienter operieren kann, noch wie sie im Sinne einer reibungslosen politischen Steuerung zu planen ist. Ihr geht es um eigenlogische

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Organisationen, darum, wie diese ihre besondere Funktion erfüllen, wie sie die Beziehungen zu ihrer Umwelt regeln, wie sie sich als Verwaltungen identifizieren und wie sie als solche operieren und entscheiden. Und das heißt schließlich auch, dass es der Systemtheorie nicht darum geht, Verwaltungsorganisationen an übergeordneten Ideen – sei es Effizienz, sei es Demokratie, sei es Legalität – zu messen und Verbesserungsvorschläge für eine in die jeweilige Richtung gehende Reform zu erarbeiten. Gerade deshalb können die systemtheoretischen Einsichten letztlich auch die Organisationstheorie und die Verwaltungswissenschaft bereichern. In dem Maße nämlich, in dem sich die Systemtheorie von instrumentellen Vorstellungen löst, in dem sie auf Evolution setzt, in dem sie das Wechselverhältnis von (Verwaltungs-)Organisationen und Gesellschaft reflektiert, und in dem sie auf kontingente Operationen, Kommunikationen, Entscheidungen und Ereignisse blickt, können beide Forschungsfelder um andere, neue Gedanken erweitert werden. Damit ist schlussendlich die Aufgabe der folgenden Kapitel benannt: Dort muss ausgearbeitet werden, was genau sich im einzelnen hinter dem systemtheoretischen Blick auf Verwaltungsorganisationen verbirgt – etwa im Hinblick auf das Personal, auf Planung oder auf das Entscheiden. Und dabei muss gezeigt werden, was man zu sehen bekommt – vor allem: was man anderes zu sehen bekommt –, wenn man die systemtheoretische Organisationstheorie auf Verwaltungsorganisationen bezieht.

2. Administratives Entscheiden „Jede Verwaltungseinheit [...] kann als ein soziales System beschrieben werden, dessen Handlungen aus Entscheidungen [...] bestehen“ (Luhmann (1964b) 117), erklärt Niklas Luhmann. Daher folgert er: Verwaltung ist vor allem eines: Entscheidungsverwaltung (vgl. Luhmann (1969a) 50). Außerhalb der Systemtheorie wird er damit kaum auf Widerspruch stoßen. Die buchstäblich entscheidende Frage ist aber, ob stets das Gleiche gemeint ist, wenn die Verwaltung als Entscheidungsorganisation bestimmt wird. Um das zu klären, hat man sich zunächst den Entscheidungsbegriff vor Augen zu führen. Peter Eichhorns „Verwaltungslexikon“ erklärt hierzu: „Wahl zwischen mehreren, nicht gleichzeitig zu verwirklichenden Alternativen, verbunden mit dem Willen, den getroffenen Entschluß durchzuführen und der Verpflichtung der Verantwortung der Entscheidungsfolgen. Weitere begriffsbildende Merkmale liegen in der bewußten Ausrichtung auf Ziele (Entscheidungskriterien) und der Unsicherheit bezüglich der Entscheidungsfolgen. Jede Entscheidung entsteht in einem Entscheidungsprozeß“ (Eichhorn u.a. (1991) 261).

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In Otfried Höffes „Lexikon der Ethik“ findet sich folgende philosophische Ergänzung: „Entscheidung bezeichnet den (freien) Entschluß von einzelnen oder von Gruppen, mit dem man aus verschiedenen Handlungsmöglichkeiten eine als die eigene ergreift und sich dadurch zu einem Tun oder Lassen bestimmt. Durch Entscheidungen entsteht im persönlichen und politischen Raum geschichtliche Wirklichkeit. Mit der Zurückführung seiner Handlungen auf Entscheidungen wird der Mensch zum Ursprung seines Tuns [...]. Als Entscheidung ist nicht bloß der örtlich und zeitlich punktuelle Akt der Beschlußfassung zu verstehen, sondern der ganze Prozeß der Entscheidungsfindung [...]. Dieser Prozeß besteht begrifflich aus drei Momenten, denen je eine Dimension von Richtigkeit (Rationalität) [...] entspricht: aus der Überlegung eines Zieles oder Zweckes, aus der bewußten und freiwilligen Anerkennung des Zieles [...] und aus der Überlegung (Planung) der Wege zum Ziel“ (Höffe (1977a) 51 f.).

Beide Definitionen nennen fünf Aspekte, mit deren Hilfe man Entscheidungen genauer bestimmen kann: Erstens handelt es sich bei einer Entscheidung um eine Auswahl aus bestimmten Alternativen. Zweitens sind Entscheidungen Ereignisse in der Zeit – mit einem Vorlauf in der Vergangenheit und einem Nachlauf in der Zukunft. Drittens stammen Entscheidungen von Entscheidern, von Personen oder Gruppen, die Entschlüsse fassen. Viertens zeigt sich eine Entscheidung als Resultat eines Erarbeitungs- oder Entscheidungsprozesses; und fünftens werden an Entscheidungen bestimmte Maßstäbe angelegt, nach denen sie – insbesondere als richtig oder falsch – bewertet werden können. Mithilfe dieser fünf Gesichtspunkte können im folgenden Entscheidungen im allgemeinen sowie die besonderen Entscheidungen von Verwaltungsorganisationen betrachtet werden. Zunächst ist zu zeigen, worin die Besonderheit des administrativen Entscheidens besteht – schließlich wurde im vorigen Kapitel vermutet, dass sich Verwaltungen auf der Ebene des Entscheidens von anderen Organisationen unterscheiden [a)]. Sind diese besonderen Verwaltungsentscheidungen spezifiziert, können sie in der Sach-, Zeit- und Sozialdimension genauer untersucht werden [b)]. Sodann ist der Blick auf administrative Entscheidungsprozesse zur richten [c)]. Außerdem ist die Frage nach der Richtigkeit von Verwaltungsentscheidungen zu stellen [d)], ehe abschließend besprochen werden muss, was mit diesem systemtheoretischen Verständnis von administrativen Entscheidungen gewonnen ist [e)].

a) Spezifika des administrativen Entscheidens Je nach dem, ob man die klassisch-verwaltungsrechtliche oder die systemtheoretische Perspektive einnimmt, wird man Entscheidungen an sich eine unterschiedliche Bedeutung beimessen. Gemeinhin ist Entscheiden das, was Verwal-

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tungsbehörden tun, während sie selbst aus anderem, etwa aus Beamten, Akten oder Gebäuden bestehen. Die Systemtheorie erklärt hingegen, dass „alle sozialen Systeme, also auch Organisationen aus Kommunikationen und nur aus Kommunikationen bestehen“ (Luhmann (2000c) 62). Deutlich gesagt: Eine Organisation „[‚besteht‘] aus nichts anderem [...] als aus der Kommunikation von Entscheidungen“ (Luhmann (1997a) 833). Deshalb besteht auch eine Verwaltungsorganisation aus Entscheidungen. Aber was genau ist es eigentlich, das eine Verwaltungsorganisation nun tut, respektive aus dem sie besteht? In Verwaltungsorganisationen trifft man unterschiedliche Entscheidungen an: Erstens finden sich allerorten – wenn man so möchte – „einfache Entscheidungen“, die intern relevant sind: Es wird entschieden, welche Aufgabe zuerst anzugehen ist, wer ein Projekt betreuen soll, oder wann eine Sitzung stattfinden wird. All dies ist keineswegs verwaltungstypisch, sondern in jeder formalen Organisation beobachtbar. Gleichermaßen werden in jeder Organisation Entscheidungen im Hinblick auf nachfolgende Entscheidungen getroffenen; Luhmann spricht dann vom Entscheiden über Entscheidungen, oft ist hier auch von Planung die Rede (vgl. Kapitel III.9.). Die Besonderheit von Verwaltungsorganisationen ist jedoch, dass sie Entscheidungen treffen, die der Umwelt zugemutet werden, die dort Beachtung einfordern, und die dies auch können: „Legitimation für bindende Entscheidungen gegenüber jedermann hat nur die ‚öffentliche Verwaltung‘ “ (Luhmann (1970f) 182).

Genau hierdurch, also durch das kollektiv bindende Entscheiden, unterscheiden sich Verwaltungen von anderen Organisationen. Deshalb werden sich die folgenden Abschnitte mit diesen verwaltungstypischen Entscheidungen befassen. Nicht nur die Systemtheorie sieht hierin eine Spezifik von Verwaltungen. Auch das Verwaltungsrecht kennt diese Art des Entscheidens; und hier lautet das maßgebliche Stichwort: Verwaltungsakt. Ein Verwaltungsakt ist ein „rechtlich genau definierter Formtyp, in welchen vor allem die eingreifende Verwaltung ihre Entscheidungen kleiden soll“ (Becker (1997) 447). 26 Er ist „nach wie vor die wichtigste Handlungsform der Verwaltung“ (Kopp / Ramsauer (2000) 582). Das Verwaltungsverfahrensgesetz normiert hierzu: „Verwaltungsakt ist jede Ver26 Die Entscheidungen einer rechtstaatlichen Verwaltung haben prinzipiell in bestimmten Rechtsformen zu erfolgen. Dabei ist der Verwaltungsakt die wichtigste und häufigste Form. Daneben findet sich der Verwaltungsvertrag, der nicht einseitig einen Einzelfall regelt, sondern eine Vertragsbeziehung begründet. Allgemeinverfügungen, Rechtsverordnungen und Satzungen hingegen betreffen eine Mehrzahl von Fällen und ergehen generell abstrakt. Außerdem kann eine Verwaltung auf privatrechtlichen Grundlagen entscheiden (vgl. Becker (1997) 449; ferner Maurer (2002) 443 ff.).

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fügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist“ (§ 35 I VwVfG); und alle sechs Kernmerkmale (öffentlich-rechtliche und hoheitliche Maßnahme einer Behörde mit Außenwirkung zur Regelung eines Einzelfalles (vgl. bspw. Kopp / Ramsauer (2000) 597 ff.)) sind für die Abgrenzung wesentlich. Greift man darunter jene Aspekte heraus, nach denen es sich um eine behördliche, nach außen gerichtete, verbindliche Regelung handelt, treten die Parallelen zu Luhmanns kollektiv bindenden Entscheidungen deutlich zutage. 27 Wenn also von den besonderen Verwaltungsentscheidungen die Rede ist – also von jenen Entscheidungen, aufgrund derer sich eine Verwaltungsorganisation von anderen Organisationen unterscheidet –, geht es um der Verwaltungsorganisation zugerechnete Entscheidungen, die einerseits Bindung beanspruchen und die dies zweitens nicht nur von der Organisation selbst, sondern auch von den Adressaten in der Umwelt einfordern. An solche Entscheidungen können nun die oben identifizierten fünf Untersuchungsgesichtspunkte angelegt werden. b) Verwaltungsentscheidungen in der Sach-, Zeit- und Sozialdimension Sachlich gesehen gilt eine Entscheidung üblicherweise als „Auswahl einer Handlungsalternative aus mehreren Handlungsalternativen“ (Becker (1997) 436). In einer Verwaltung zeigt sich das, wenn etwa eine Kommunalverwaltung ein Verkehrsproblem zu lösen hat: „Bau eines Fahrradweges“, „Erweiterung der Straße“ oder „Einrichtung einer Buslinie“ wären denkbare Alternativen. 28 Diesem Grundmodell widerspricht Luhmann nicht: „Sachlich gesehen handelt es sich, und wir folgen der allgemeinen Meinung, um eine Wahl zwischen Alternativen“ (Luhmann (1993d) 289).

Wie alle Kommunikationen sind Entscheidungen Selektionen, die ein „Dies“ in Differenz zu „allem Anderen“ unterscheiden und bezeichnen. Allerdings zeigen sich bei Entscheidungen zwei Besonderheiten: Erstens erscheinen sie explizit als Auswahlen aus Alternativen, und zweitens sind sie mit der Unentscheidbarkeitsproblematik konfrontiert. 27 Hier zeigt sich außerdem, dass Niklas Luhmann studierter Jurist und ehemaliger Ministerialbeamter war und sich im Rahmen seiner Verwaltungssoziologie – zum Beispiel in Bezug auf die administrativen Entscheidungen – durchaus an der juristischen Begrifflichkeit orientiert. 28 Auch bei Routineaufgaben wird zwischen Alternativen gewählt. Tritt etwa ein Bürger mit einem Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung an eine Behörde heran, hat diese zwischen „Bewilligung“ und „Versagung“ zu wählen.

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Mithilfe von Entscheidungen, so erklärt Luhmann, erfüllen Organisationen ihre Funktion: die Absorption von Unsicherheit; aber damit ist etwas anderes gemeint als die vertraute Sichtweise darlegt. Üblicherweise vermutet man, dass angesichts unsicherer Umstände eine Entscheidung getroffen werden muss, um wieder Sicherheit herzustellen – und zwar dergestalt, dass auf der Grundlage vernünftigen Überlegens eine richtige Wahl getroffen wird. Oft genug scheint es so, als müsste man aus den vorliegenden Umständen, Erwartungen und Rahmenbedingungen gleichsam eine Lösung errechnen. Das ist nicht unwidersprochen geblieben, denkt man an Herbert Simons „bounded rationality“ (vgl. Simon (1959) 253 ff.; Simon (1991) 125 ff.), aber auch an die Systemtheorie: Gezeigt wurde bereits, dass Luhmann an Heinz von Foerster anschließt, der den Entscheidungsbegriff nur unter dem Umstand der Unentscheidbarkeit zulässt: „Entscheidungen sind genau dann nötig, wenn sie unmöglich sind – unmöglich im Sinne guter, schlüssiger Begründung. Es ist gerade der Mangel an Begründung, der uns eine Entscheidung abverlangt“ (Ortmann (2004) 37). Daher stellen Entscheidungen keine dauerhafte, verlässliche Sicherheit her. Angesichts unsicherer Umstände zeichnen sie „lediglich“ ein kontingentes Datum – respektive eine Information (vgl. Edeling (2004) 7) – in die Welt, das ein sinnvolles „Weitermachen“ erlaubt: „Unsicherheit [wird] in (relative, im Moment ausreichende) Sicherheit transformiert“ (Luhmann (2000a) 239). Somit sind auch Entscheidungen kontingent und keineswegs logisch, einzig-richtig, vernünftig oder errechnet – andernfalls handelte es sich „gar nicht um (echte) Entscheidungen, sondern um Rechen- oder Ableitungsaufgaben. Entscheidungen, die diesen Namen verdienen, sind immer mit Unsicherheit, Mehrdeutigkeit und Kontingenz konfrontiert“ (Ortmann (2004) 37). Gleichwohl unterscheiden und bezeichnen Entscheidungen ein „Dies“. Dieses aber wird nicht „irgendwie“ aus einem Möglichkeitshorizont ausgewählt. Vielmehr kommt hier die Alternativität ins Spiel: „Alternativen sind besondere Arten von Unterscheidungen. Sie sehen, wie jede Unterscheidung, zwei Seiten vor, setzen aber voraus, dass beide Seiten der Unterscheidungen erreichbar sind, also beide Seiten bezeichnet werden können“ (Luhmann (2000c) 133).

Es geht um ein „Dies und nicht Das“, nicht um ein schlichtes „Dies und nicht irgendetwas anderes“. Das ändert nichts an Unentscheidbarkeit und Kontingenz, aber das begründet den Unterschied zur „normalen“ Kommunikationen: Entscheidungen werden als Entscheidungen dadurch sichtbar, dass man ihnen die Alternativität ansieht. 29 29 Abstrakt gesagt: „Die Alternativität und mit ihr die Kontingenz bleibt erhalten. Sie werden durch die Entscheidung nicht gelöscht [...]. Gerade die Beobachtung und Registrierung einer Entscheidung als Entscheidung hält die Alternative im Systemgedächtnis fest“ (Luhmann (2000c) 170).

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III. Verwaltungsorganisationen

Dadurch erschließt sich der Sinn des Entscheidens als Unsicherheitsabsorption: „Vor der Entscheidung handelt es sich um eine offene Alternative, also auch um offene Kontingenz. Mehrere Entscheidungen [...] sind möglich. Nach der Entscheidung verdichtet sich die Kontingenz; und man sieht jetzt nur noch, daß die getroffene Entscheidung auch anders möglich gewesen wäre“ (Luhmann (1993d) 291; vgl. auch Dammann (1994) 146). Und auch auf der Ebene der Alternativität kann man administrative Besonderheiten erkennen – einerseits, wenn Entscheidungen gemäß spezifischer Routineprogramme erfolgen, die nicht nur als Programmform verwaltungstypisch sind (vgl. Luhmann (1964b) 113 ff.), sondern die zugleich bestimmte Alternativen benennen, die bei anderen Organisationen so nicht zu finden sind. Weitere Spezifika finden sich etwa im Falle administrativen Ermessens (vgl. ebd. 122 f.), das der Verwaltung zwar Entscheidungsfreiheiten einräumt, dies aber in gänzlich anderer (und rigiderer) Form als in Gestalt jener Freiheiten, die etwa Unternehmen bei ihren Entscheidungen zur Verfügung stehen. 30 Entscheidungen konstituieren ferner eine zweite Differenz: den Unterschied von „Vorher und Nachher“. Entscheidungen sind, das dürfte auch jenseits der Systemtheorie Zustimmung finden, prinzipiell zeitliche Zäsuren. Sie separieren einen Zeitraum vor der Entscheidung (in dem Unklarheit herrscht und der Entscheidungsbedarf erkannt wird) von einem Zeitraum nach der Entscheidung (in dem infolge des Entscheidens wieder Klarheit zu finden ist und die Entscheidungsfolgen erwartet werden). Diesen Sachverhalt erfasst Luhmann mithilfe des Ereignisbegriffs: Ein Ereignis ist definiert als Vorfall, der „zwischen ‚vorher‘ und ‚nachher‘ einen Unterschied“ (Luhmann (2000c) 45) macht. Zeitlichkeit nun wird bei Verwaltungsentscheidungen gemeinhin in zwei Kontexten thematisiert: Erstens kommt sie in Gestalt bestimmter Fristen zum Tragen, etwa wenn Widersprüche gegen Verwaltungsakte innerhalb eines Monats zu erheben sind (vgl. § 70 VwGO). Zweitens wird mit Blick auf die Richtigkeit bisweilen von einer „richtigen Entscheidung zur falschen Zeit“ gesprochen. Demgegenüber befasst sich die Systemtheorie wesentlich genauer mit der Zeitlichkeit: 30 Hinsichtlich der Alternativengewinnung weisen Verwaltungsorganisationen eine weitere Besonderheit auf: Während man im Alltag problemlos auf Spontaneinfälle zurückgreifen kann, stehen bei der Verwaltung im Vordergrund „die traditionellen Verfahren der Ermittlung schon bestehender Problemlösungsalternativen [...] [und] die Ermittlung bekannter oder gar normierter Alternativen“ (Becker (1997) 452). Wenn also zum Beispiel ein Bauantrag vorliegt, ist von vornherein klar, dass die Wahl zwischen „Genehmigung“ und „Versagung“ zu treffen ist – andere Varianten oder spontane Einfälle (etwa: „Das betreffende Grundstück liegt an einer interessanten Stelle. Man könnte das Areal doch sozialisieren!“) sind nicht erreichbar. Bernd Becker erklärt daher: Die Verfahren der Alternativengegenierung „sind vor allem ‚hermeneutischer‘ Art, also textund dokumentanalytischer Natur“ (ebd. 452). Und letztlich zeigt das, dass sich selbstreferentielle Organisationssysteme hauptsächlich an sich selbst, mithin: an den eigenen (Vor-)Entscheidungen, orientieren.

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Wenn Entscheidungen Ereignisse sind, die zwischen Vorher und Nachher unterscheiden, stellt sich ihr zunächst die Frage, wann eigentlich Entscheidungen selbst stattfinden. „Die Entscheidung selbst ist weder etwas Vergangenes noch etwas Zukünftiges“ (Luhmann (1993d) 291), sondern sie ist stets gegenwärtig. Das heißt: Entschieden wird immer jetzt. Dies impliziert, dass die Gegenwart nicht von Dauer ist, sondern punktuell an die jeweils aktuelle Operation geknüpft ist. 31 Deshalb „existieren“ Organisationen immer nur „jetzt“; und wenn keine Anschlussoperation, kein neues „Jetzt“, folgt, ist auch das System insgesamt nicht mehr beobachtbar (vgl. Luhmann (1995b) 37). Das bedeutet, „daß durch die Ereignishaftigkeit [...] Zeit in das System eingebaut wird“ (Luhmann (2004c) 112): Durch das stets aktuelle Entscheiden, das immer Vorher / Gegenwart / Nachher anzeigt, gewinnt eine Organisation eine Vorstellung von Zeit und von sich selbst als historischem System mit eigener Entscheidungsgeschichte. Bei jeder Entscheidung blickt sie in beide Zeitrichtungen: „Von jeder Gegenwart aus wird die Vergangenheit als nicht mehr änderbar, die Zukunft dagegen als noch änderbar beobachtet“ (Luhmann (1993d) 291). Das bekannte Vorher erlaubt den selbstreferentiellen Anschluss und die operative Schließung, erfordert aber ein systemeigenes Gedächtnis (vgl. Kapitel III.7.). Auf der Nachher-Seite sieht man ferner, dass das „Unbekanntsein der Zukunft [...] eine unerlässliche Bedingung der Möglichkeit von Entscheidungen“ (Luhmann (2000c) 153) ist – andernfalls wäre das Entscheiden obsolet, denn ganz gleich, ob man die Zukunft kennen oder nicht kennen würde – eine Entscheidung würde dann nichts ändern können. 32 Gerade bei Verwaltungen, denen man zumutet, durch Entscheidungen Einfluss zu nehmen, wirft dies neue Probleme auf. Auch hier muss die Zukunft intransparent sein, sonst könnte man nicht entscheiden. Zugleich muss andauernd entschieden werden, um mit der Unsicherheit zurechtzukommen, denn „die [...] Vorausblicke in derzeit nicht aktuelle Zeithorizonte [machen] deutlich, dass der Spielverlauf nicht berechnet werden kann, sondern dass stattdessen Entscheidungen getroffen werden müssen“ (ebd. 157). 31

Diese Bestimmung erinnert stark an Aristoteles’ Physik. Auch Aristoteles fragt im Hinblick auf die Zeit: „Das eine Teilstück von ihr ist vorübergegangen und ist (insoweit) nicht (mehr), das andere steht noch bevor und ist (insoweit) noch nicht“ (Phys. IV 10, 217b32 f.). Dazwischen aber liegt jeweils „das ‚Jetzt‘ [...], welches augenscheinlich Vergangenes und Zukünftiges trennt“ (Phys. IV 10, 218a8), selbst aber – wie auch die Ereignisse in Luhmanns Systemtheorie – nicht von Dauer ist, sondern eher als Zeitpunkt sofort vom nächsten „Jetzt“, vom nächsten Zeitpunkt abgelöst wird, der ein neues „Vorher“ von einem neuen „Nachher“ trennt. 32 Das impliziert im übrigen auch einen Bruch mit den traditionellen Annahmen, dass man mit gegenwärtigen Entscheidungen zukünftige Wirkungen bewirken könnte, sodass letztlich auch Kausalität anders zu denken ist (vgl. Luhmann (2000c) 178 ff.).

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All dies hat mit dem berechenbaren Verwaltungsapparat nur noch wenig zu tun; und auch auf der Sozialebene distanziert sich die Systemtheorie von den traditionellen Annahmen: Luhmann lehnt die Idee ab, eine Entscheidung sei Ausdruck eines individuellen Wollens. Als Bewusstseinsoperationen sind psychische Akte der wissentlichen und willentlichen Überlegung für soziologische Beobachter ohnehin intransparent. Entscheidungen gewinnen soziale Relevanz erst dann, wenn sie kommuniziert werden. Deshalb setzt Luhmanns „soziologischer Entscheidungsbegriff [...] nicht einen ‚inneren Ruck‘ von Individuen voraus“ (Dammann (1994) 146), und deshalb sind Entscheidungen nicht unter dem Aspekt des Willens, sondern unter dem Aspekt der Emergenz zu besprechen. 33 Der Wille des Entscheiders kommt nur noch als Fiktion zum Tragen (vgl. Luhmann (2000c) 123). Entscheider sind Personen und fungieren in diesem Sinne als Lokalisationsadressen für Entscheidungen. Das heißt: „Der Zusammenhang von Entscheidung und Entscheider ist ein Zurechnungskonstrukt“ (ebd. 136; vgl. Corsi (1997c) 78). Personen werden als Entscheidungsautoren und -adressaten sozial in die Pflicht genommen; doch warum bedarf es einer solchen Konstruktion? Luhmann erklärt dazu: „Man kann doch nicht zugeben, dass die Entscheidung sich nicht entscheiden kann [...]. Also muss eine Darstellung gewählt werden, die diesen Eindruck vermeidet und ein Sinnangebot macht, das stattdessen überzeugt“ (Luhmann (2000c) 136). Dieses Angebot ist die Zurechnung von Entscheidungen auf den Entscheider: Personen werden als Entscheider stilisiert und stiften dadurch sinnvolle Anhaltspunkte. Kapitel III.6. kann daran mit der Analyse der personellen Entscheidungsprämissen anschließen. Personen und Persönlichkeiten jedenfalls erscheinen infolgedessen in einem anderen Licht als etwa in den klassischen Annahmen: Für den idealtypischen bürokratischen Verwaltungsstab beispielsweise sind Personen und Persönlichkeiten ein Problem. Im Gegensatz zum charismatischen politische Führer, der mit Leidenschaft, Augenmaß und Verantwortungsgefühl entscheidet, unterliegt der Fachbeamte der „strengen Amtsdisziplin und Kontrolle“ (Weber (1972) 127). Er ist Teil einer Bürokratie und damit Teil einer „Herrschaft der formalistischen Unpersönlichkeit: sine ira et studio, ohne Haß und Leidenschaft [...] unter dem Druck schlichter Pflichtbegriffe“ (ebd. 129). 34 Der Verwaltungsbeamte wird als 33 „Das Rätsel der Emergenz von Entscheidungen aus einer Art von Entscheidungschemie ist durch die Begriffe Wahl und Subjekt also nicht geklärt“ (Luhmann (2000c) 140). 34 Deshalb sieht das Verwaltungsrecht vor, dass Verwaltungsakte von Behörden – nicht von Menschen – erlassen werden (vgl. § 35 VwVfG): „Behörde im Sinne [des] Gesetzes ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt“ (§ 1 IV VwVfG). Behörden sind, wie oben expliziert, Verwaltungsorgane, in denen Organwalter tätig sind. In jedem Fall wird eine Entscheidung einer so verstandenen handelnden Behörde zuge-

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eine Art Maschinenteil verstanden, von dessen Funktionsfähigkeit man ausgehen und das man problemlos austauschen und andernorts montieren kann. 35 Aus Sicht der Systemtheorie ist dies eine Fiktion. Sie erklärt vielmehr: „Auf der Ebene der operativen Unsicherheitsabsorption werden Entscheidungen in einem mehr oder weniger großen Umfang immer auch auf Personen zugerechnet, und dies [...] sowohl durch die Entscheider selbst als auch durch die, die mit ihren Entscheidungen umzugehen haben, sie erwarten, sie zu beeinflussen suchen oder sie zu erklären versuchen, um in zukünftigen Fällen des Umgangs mit dem Entscheidungsträger auf dessen Präferenzen und dessen ‚Stil‘ besser vorbereitet zu sein“ (Luhmann (2000c) 285 f.).

Die Zurechnung von Entscheidungen auf Entscheider ist also der Ausweg, um mit der Emergenz und der Kontingenz von Entscheidungen zurecht zu kommen: „Das Mysterium, was Entscheidungen überhaupt ‚sind‘ und wie sie zustande kommen, wird durch Zurechnung auf (im Inneren dann intransparente) Personen aufgelöst“ (Luhmann (2000a) 377). Das ändert allerdings weder etwas an der Unentscheidbarkeit von Entscheidungen noch der Kontingenz von Entscheidungsprozessen. c) Entscheidungsprozesse und Entscheidungsverfahren Zu einer Entscheidung zählt der Entscheidungsprozess; und auch „die Verwaltung [ist ein] [...] System von Entscheidungsprozessen“ (Luhmann (1983b) 206). Für Verwaltungsrecht und Verwaltungslehre sind hierbei zwei Schlagworte bedeutsam: einerseits der „Vorgang“, andererseits das „Verfahren“. Ein Verwaltungsvorgang ist der „schriftliche Niederschlag aus tatsächlicher Aktivität einer Behörde. Der Vorgang ist eine Zusammenfassung von Angaben in Schriftstücken (Schriftgut) zu einem Sachverhalt aus der und für die Bearbeitung“ (Eichhorn u.a. (1991) 934). Das bringt zweierlei zum Ausdruck: Einmal mehr zeigen sich hier Formalisierung und Schriftlichkeit; und Kapitel III.7. wird dies systemtheoretisch vertiefen. 36 rechnet – und eben nicht dem Sachbearbeiter oder Amtsleiter, der den jeweiligen Vorgang tatsächlich bearbeitet hat. 35 Hinter dieser Zurückstellung von Persönlichkeiten steht bei Weber der Gedanke, dass der bürokratische Verwaltungsstab gerade der Gegenentwurf zu traditionellen, willkürlichen, korrupten Systemen darstellt. Die Idee ist also jene einer formal rationalen Verwaltungsmaschine, die technisch-perfekt und berechenbar, und nicht menschlich-fehlerhaft und willkürlich, arbeitet. 36 Klaus König hebt hierbei explizit hervor: „Die organisierte Welt der Moderne zeichnet sich durch einen hohen Grad der Formalisierung aus. Das gilt insbesondere für die öffentliche Verwaltung. Es besteht ein umfassendes Regelwerk [...] von den

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Zweitens lässt sich hiermit zeigen, was mit Selbstreferenz, operativer Geschlossenheit und der Abkehr vom Input / Output-Modell gemeint ist. Die Verwaltung ist zwar mit Irritationen, mit Umweltereignissen konfrontiert, doch diese fließen nicht unmittelbar (als Input) in die eigenen Operationen ein. Vielmehr konstruiert die Organisation aus der beobachteten Irritation erst eine Information, mit der sie selbst umgehen und weiterarbeiten kann. Ein Beispiel aus der Justiz kann dies verdeutlichen: „Die Tat, die Tat [...], was für eine sonderbare Vorstellung von der Tat Sie haben. Die Tat entsteht erst durch die Anklage. Erst die Anklage greift aus der unendlichen, unüberschaubaren Flut von Ereignissen, Handlungen und Wirkungen einige heraus und setzt sie zu dem zusammen, was wir die Tat nennen. Hier schießt einer, dort fällt einer tot um, gleichzeitig zwitschern die Vögel, fahren Autos, backt der Bäcker Brötchen und zünden Sie sich eine Zigarette an. Die Anklage weiß, was zählt, macht aus dem Schuß und dem Toten den Mord und vernachlässigt alles übrige.“ (Schlink (1992) 277).

Genauso, wie dank juristischer Konstruktionen aus einer Fülle verschiedenster Ereignisse eine „Tat“ – ein Sachverhalt, der bearbeitet werden kann, – entsteht, geht auch die Verwaltung mit ihren Irritationen um: Aus einer Umweltirritation – etwa wenn ein Bürger ein Stück Papier in den Behördenbriefkasten wirft, auf dem er beantragt, eine Garage auf seinem Grundstück bauen zu dürfen – macht die Verwaltung etwas, mit dem sie umgehen kann. Sie macht daraus einen Vorgang, eine Information, die sie intern verwerten kann. Hierzu trägt sie weitere relevante Informationen zusammen, konsultiert die maßgeblichen Richtlinien und Rahmenbedingungen und bearbeitet den Vorgang. Die Verwaltung selbst konstruiert also den Sachverhalt, über den sie entscheidet. In Luhmanns abstrakten Worten heißt das: „Der Arbeitsfluß, in Verwaltungen der Prozeß der Entscheidungsanfertigung, ist Träger der Funktion, die wir als Reduktion der Unbestimmtheit [...] des Systems bezeichnet haben. Er führt mehr oder weniger ziellos anfallende Daten, absichtlich zugetragene Mitteilungen, planmäßig gesuchte Ergänzungsinformationen und allgemeine Entscheidungsinstruktionen zusammen, um aus diesen widerspruchsreichen, vieldeutigen, ungewissen und vielfältig verwendbaren Ausgangsinformationen eindeutige Entscheidungen zu fabrizieren“ (Luhmann (1997c) 104).

Dies lässt sich als eine Art allgemeine Entscheidungsvorbereitung begreifen. Eine Umweltirritation wird zum Anlass genommen, einen verwaltungsinternen Vorgang anzulegen und einen entscheidbaren Sachverhalt zu konstruieren. Dies findet bei „bloß“ internen Entscheidungen ebenso statt wie bei jenen nach außen gerichteten, besonderen, kollektiv bindenden Entscheidungen. Dort allerdings Organisationsnormen der Verfassung [...] bis zu Verwaltungsvorschriften“ (König (2006) 483).

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findet sich eine weitere Besonderheit hinsichtlich des Entscheidungsprozesses: Kollektiv bindende Entscheidungen werden nicht „einfach so“, auf der schlichten Grundlage vorliegender Akten entschieden. Kollektiv bindende Entscheidungen – insbesondere Verwaltungsakte – müssen Resultate besonderer Entscheidungsprozesse sein. Solche Entscheidungen sind prinzipiell im Zuge eines förmlichen Verfahrens anzufertigen: „Das Verwaltungsverfahren [...] ist die nach außen wirkende Tätigkeit der Behörden, die auf die Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und den Erlass eines Verwaltungsaktes oder auf den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gerichtet ist; es schließt den Erlass des Verwaltungsaktes oder den Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrages ein“ (§ 9 VwVfG; vgl. Mutius (1991) 914 ff.; Kopp / Ramsauer (2000) 193). Die nach außen gerichteten, Befolgung fordernden Verwaltungsentscheidungen können also nicht willkürlich oder spontan getroffen werden. Sie müssen Resultat eines umfassenden Vorbereitungs-, Prüfungs- und Überlegungsprozesses sein. Dahinter steht folgender Gedanke: „Verwaltungsverfahren sollen vor allem eines sicherstellen: die ‚Richtigkeit‘ der zu treffenden Verwaltungsentscheidung“ (Sommermann (1997) 459). Auch hier geht es, ähnlich wie bei der Idee der Unpersönlichkeit, darum, dass Verwaltungsbehörden als Herrschaftsinstrumente aufgefasst werden, die verlässliche, berechenbare und technisch vollkommene Ergebnisse hervorbringen (vgl. Weber (1972) 128). Verfahren dienen hierbei als jene Hilfsmittel, die dafür sorgen sollen, „daß das Richtige durch die Entscheidung verwirklicht wird“ (Luhmann (1983b) 17). 37 Luhmann bezweifelt allerdings, dass dies tatsächlich die Funktion von Verfahren ist – ebenso, wie er bezweifelt, dass die so verstandene Richtigkeit der entscheidende Maßstab ist. Seine These lautet: „Läßt man von der Voraussetzung ab, daß Verfahren der Entdeckung von Wahrheit dienen, gewinnt man die Möglichkeit, ihre Funktion für die Legitimierung des Entscheidens unvoreingenommen in neuartiger, soziologischer Weise zu untersuchen“ (ebd. 23). Der Sinn von Verfahren scheint offenkundig ein anderer zu sein als jene Richtigkeitsgewähr, die man üblicherweise vermutet. Wie Verfahren systemtheoretisch definiert sind (namentlich als besondere, episodische Sozialsysteme), wurde in Kapitel II.4. dargelegt (vgl. auch Luhmann (1993a) 208). Hier nun wird deutlich, welchen Sinn die so verstandenen Verfahren haben. Sie sind nicht zwingend die eigentlichen Entscheidungsprozesse, wie Luhmann am Beispiel von Gesetzgebungsverfahren zeigt: „Beobachter die37 Karl-Peter Sommermann präzisiert dies wie folgt: Verfahren ermöglichen eine effektive Rechtsverwirklichung, sie stellen sicher, dass alle relevanten Informationen und Gesichtspunkte berücksichtigt werden, sie sorgen dafür, dass alle Rechte der Betroffenen geschützt werden, sie entlasten Verwaltungsbehörden, da sie eine rationale und effiziente Handlungsstruktur vorgeben und sie ermöglichen durch ihre Schritte Nachvollziehbarkeit und Transparenz (vgl. Sommermann (1997) 460 f.).

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ses Verfahrens sind sich im allgemeinen darüber einig, daß die eigentlichen Entscheidungen nicht im parlamentarischen Verfahren fallen, sondern durch Abmachungen zwischen den politische relevanten Kräften außerhalb des förmlichen Verfahrens zustande kommen. Das Verfahren ist also nicht der eigentliche Entscheidungsprozeß“ (Luhmann (1983b) 174). Das lässt sich auch an der Verwaltung erkennen: Der Bauantrag geht in der Regel bei einem Sachbearbeiter im Bauamt ein. Dieser wird wahrscheinlich auf den ersten Blick – oder zumindest nach kurzer Rücksprache mit den Kollegen – erkennen, ob die Genehmigung zu erteilen ist oder nicht. Damit ist bereits eine „Vor-Auswahl“ getroffen. In der Folge geht es dann weniger um einen offenen Verfahrensprozess, verstanden als Abwägung und Prüfung verschiedener Alternativen. „Vielmehr wird nach vorläufigem Abtasten des Entscheidungsbereichs eine der Alternativen als ‚confirmation cadidate‘ vor-ausgewählt, sie wird in ein [...] Testverfahren vorgeschickt und dann akzeptiert, wenn sie die Prüfung besteht“ (Luhmann (1978a) 392). Aus systemtheoretischer Perspektive ist dies durchaus funktional, denn es geht einer Verwaltungsorganisation – wie der folgende Abschnitt zeigen wird – gar nicht darum, die einzig-richtige, beste, ideale Entscheidung zu treffen. Wichtig ist der Verwaltung vielmehr, dass erstens überhaupt entschieden wird, und dass zweitens so entschieden wird, dass daran angeschlossen werden kann. Deshalb sind Verwaltungen an der Vertretbarkeit oder eben Brauchbarkeit von Entscheidungen orientiert. Aber welchen Sinn haben dann noch die aufwändigen förmlichen Verfahren? Erneut antwortet Luhmann in Kontrast zur vertrauten Annahme: „Als Zweck eines Verfahrens wird im allgemeinen nicht Legitimation angegeben, sondern Rechtsschutz oder auch Anfertigung verbindlicher, richtiger Entscheidungen. Dieser Zweck soll erreicht und am Erfolg kontrolliert werden“ (Luhmann (1983b) 223). Er sieht das anders: „Verfahren finden eine Art generelle Anerkennung, die unabhängig ist vom Befriedigungswert der einzelnen Entscheidung“ (ebd. 30 f.). Einer Entscheidung, von der man annehmen kann, sie sei im Rahmen eines geregelten Verfahrensprozesses zustande gekommen, wird man wesentlich größere Beachtung schenken, als einer Entscheidung, hinter der man Willkür, Beliebigkeit, Spontaneität oder persönliche Motive vermutet. Anders gesagt: Verfahrensmäßig hergestellte Entscheidungen können prinzipiell mit größerer Akzeptanz und Abnahmewahrscheinlichkeit rechnen. Deshalb nutzen Verwaltungsorganisationen die Verfahrensform gleichsam als „Einkleidung“ ihrer Entscheidungen. Dem Adressaten wird eine Entscheidung also in jedem Fall so gezeigt, als ob sie das Ergebnis eines offenen, förmlichen, korrekt abgelaufenen Verfahrens wäre. Das Verfahren ist dann aber weniger „die eigentliche Herstellung der Entscheidung, sondern allenfalls die Darstellung der Herstellung der Entscheidung“ (ebd. 175).

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Der Gewinn für die Verwaltungsorganisation ist die Ausstattung der Entscheidung mit Akzeptanzpotential. 38 Somit ist der Einsatz von Verfahren funktional – allerdings nicht im Interesse der Richtigkeit, sondern im Interesse der Legitimation von Entscheidungen. d) Die Richtigkeit des Entscheidens Der Blick auf den üblicherweise angenommenen Sinn förmlicher Verfahren hat gezeigt, dass man von Verwaltungsorganisationen in der Regel richtige Entscheidungen erwartet. Aber ist richtiges Entscheiden tatsächlich das Orientierungsmuster für die Verwaltung? Und was ist überhaupt eine richtige Entscheidung? Luhmann vermutet, dass es hier um die „klassische Vorstellung [geht], gute Entscheidungen seien richtige Entscheidungen und richtige Entscheidungen seien durch rationale Abwägung von Zwecken und Mitteln zu erreichen“ (Luhmann (1993d) 288). Insofern scheint man unter richtigen Entscheidungen vernünftige, das heißt: rationale Entscheidungen zu verstehen. Doch steckt das tatsächlich hinter administrativen Entscheidungen? Die klassische, idealtypische Formulierung von Richtigkeitsrationalität hat Max Weber – wohlgemerkt als analytischen Grenzwert – formuliert: „Zweckrational handelt, wer sein Handeln nach Zweck, Mittel und Nebenfolgen orientiert und dabei sowohl die Mittel gegen die Zwecke, wie die Zwecke gegen die Nebenfolgen, wie endlich auch die verschiedenen möglichen Zwecke rational abwägt“ (Weber (1972) 13; vgl. auch Kaesler (1998) 228).

Sieht man eine Verwaltungsbehörde aus klassisch-bürokratietheoretischer oder verwaltungsrechtlicher Sicht, kann von dieser Rationalität keine Rede sein. Verwaltungen wägen keine Ziele oder Zwecke ab, sondern bekommen Ziele, Zwecke und Regeln vorgeschrieben. 39 Die Aufgabe von Verwaltungen ist vielmehr, so zu entscheiden, dass den gesetzten Zwecken und Bedingungen Rechnung getragen und der richtige „Weg zum Ziel“ oder das richtige „Mittel zum Zweck“ gewählt wird. Dies ist die Perspektive der traditionellen Organisationstheorie: „Die klassische Formvorschrift [...] lag im Zweck / Mittel-Schema: 38

Das heißt: „Die Funktion der Legitimation [wird] nicht durch die Wahl geeigneter Mittel für einen vorgestellten, in der Ferne liegenden Zweck erfüllt [...], sondern durch sehr oft latent bleibende Aspekte des sozialen Verhaltens, durch symbolisch-expressives Handeln, das die Beteiligten in implizite Rollen, die Nichtbeteiligten durch dramatische Darstellung des Verfahrens in seinen Sinn einbezieht und sie alle den Reduktionsprozeß aktiv oder symbolisch mitvollziehen läßt“ (Luhmann (1983b) 224). 39 Das ist ja der Sinn der bürokratischen Verwaltungsstäbe, dass sie als Instrumente des Herrschenden zum Einsatz gebracht werden können und gerade kein Eigenleben entwickeln.

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Man solle sich fragen, welche Mittel man zur Erreichung eines Zweckes benötige und dann über die Mittel entscheiden“ (Luhmann (1978a) 400). Das Urteil schließlich, ob die jeweilige Entscheidung richtig ist, richtet sich nach den vorgegebenen Zwecken und Bedingungen; und dies lässt sich im Hinblick auf Verwaltungsbehörden konkretisieren: Bernd Becker nennt drei derartige Richtigkeitsmaßstäbe: Eine moderne, rechtsstaatliche Verwaltung hat sich in erster Linie an Recht und Gesetz zu halten. Sie ist auf die in der Verfassung verankerten Grundrechte (vgl. Art. 1 III GG), darüber hinaus auch auf alles übrige geltende Recht und Gesetz (vgl. Art. 20 III GG), verpflichtet. Verletzt eine administrative Entscheidung eine dieser Normen, kann sie nicht richtig sein. Zweitens sind auch die oben besprochenen Regeln für den Entscheidungsprozess maßgeblich – geht man doch von der „Richtigkeitsgewähr durch Verfahren“ (Sommermann (1997) 459) aus. Wird bei der Entscheidungsherstellung also das Verfahrensrecht verletzt, gilt die Entscheidung ebenfalls als falsch. 40 Drittens schließlich fügt Becker die sogenannten handlungsrationalen Bindungen hinzu (vgl. Becker (1997) 439) und meint damit wiederum andernorts festgelegte Gebote, an die sich die Verwaltung zu halten hat – zum Beispiel die Verpflichtung auf die Sozialstaatlichkeit, auf wirtschaftliches oder verhältnismäßiges Handeln (vgl. bspw. Art. 20 I GG; §§ 4 ff. HGrG; § 114 VwGO). In dieser Frage weicht die Systemtheorie deutlich von den klassischen Annahmen ab: Luhmann geht von selbstreferentiell-geschlossenen Sozialsystemen aus. Allein deshalb sind unmittelbar externe Richtigkeitsmaßstäbe problematisch. Vielmehr müssen die Richtgrößen für administrative Entscheidungen innerhalb der jeweiligen Verwaltungsorganisation gesucht werden – und fündig wird man bei jenen Entscheidungen, die oben als zweite Form angesprochen wurden: bei den Entscheidungen über Entscheidungen, mithin: bei den Prämissen. Insofern wird also nicht verneint, dass eine Organisation entscheidungsorientierende Strukturen kennt. Aber es stellen sich zwei andere Fragen – erstens: Woher stammen dieses Maßstäbe – darauf werden Kapitel III.7. und Kapitel III.9. im Detail antworten. Zweitens aber, unabhängig davon, woher diese Maßstäbe stammen, fragt Luhmann, ob es überhaupt um Richtigkeit, um die ideale, beste Entscheidung geht. 40 „Die Erkenntnis des engen Zusammenhangs zwischen der ‚Richtigkeit‘ oder Rationalität einer Verwaltungsentscheidung und dem Verfahren, in dem sie zustande kam, führt notwendig dazu, die Verletzung rationalitätssteigernder Verfahrenserfordernisse als Fehler der Entscheidung selbst anzusehen“ (Sommermann (1997) 460). Das heißt, eine Entscheidung kann unabhängig von ihrem Inhalt falsch sein. Wenn etwa, um das obige Beispiel aufzugreifen, die Baugenehmigung versagt wird, aber keine Rechtsbehelfsbelehrung erfolgte (vgl. § 58 VwGO), ist dies falsch. Eine Entscheidung mit identischem Inhalt – aber beigefügter Rechtsbehelfsbelehrung – ist hingegen richtig.

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Die traditionelle Antwort lautet: Man tut so, als gäbe es einen klaren Zweck, klare Rahmenbedingungen, sichere Berechnungsgrundlagen und damit auch ein richtiges Ergebnis. Dieses muss die Verwaltung „nur finden“. Luhmann hingegen erklärt: Es ist „für reale Entscheidungslagen der Verwaltung typisch[, dass es] mehrere [...] ‚vertretbare‘ Lösungen gibt“ (Luhmann (1983b) 203). Deshalb interessiert sich die Verwaltungsorganisation nicht dafür, unter diesen Umständen die beste, ideale Entscheidung zu finden. Ihr Ziel ist es, eine Lösung zu finden, an die man anschließen, auf der man aufbauen kann. Das heißt: Es geht nicht um Richtigkeit, sondern um Brauchbarkeit, und „brauchbar ist jede Entscheidung, die bestimmten, vorher aufgestellten Bedingungen genügt“ (Luhmann (1960) 105). Abstrakter formuliert: „Der Unterscheidung von optimalen und brauchbaren Entscheidungen entspricht ein unterschiedlicher Gesamtstil der Entscheidungsüberlegungen. Das Optimalmodell löst [...] Entscheidungsprobleme in Erkenntnisprobleme auf. Nach einer Optimallösung suchend weiß man, da man von einem festen Zweck oder (und) einem Bestand an Mitteln ausgeht, daß es eine Optimallösung geben muß; sehr schwierig aber ist herauszufinden: welche Lösung optimal ist“ (ebd. 107).

Das Brauchbarkeitsmodell hingegen geht von vorher aufgestellten und in Prämissen formulierten Brauchbarkeitsbedingungen aus und sucht insofern „nur“ eine gleichsam passende, befriedigende Entscheidung. 41 Damit wird die Organisation selbst, werden die organisationseigenen Strukturen, wird der Fortgang der organisationseigenen Entscheidungsprozesse zum maßgeblichen Referenzpunkt. Für die Rationalität einer Verwaltungsorganisation heißt das, dass „der Begriff des Rationalen [...] aus der einfachen, zweckgerichteten Handlungsrationalität [...] in eine komplexere, umfassende Systemrationalität“ (Luhmann (1968c) 15; vgl. Esposito (1997e) 146) umzudenken ist. Was es mit dieser Systemrationalität auf sich hat, wird Kapitel III.7. im Detail diskutieren. Doch was bedeutet das nun für das administrative Entscheiden? Hier stellen sich infolge der systemtheoretischen Gedanken die Grundfragen deutlich anders:

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Hier wird deutlich, was Luhmann meint, wenn er den Zweckbegriff durch den allgemeineren Begriff der Entscheidungsprämisse (Luhmann (1978a) 397) ersetzt: Luhmann meint damit, dass Organisationen nicht als Zweckmaschinen zu begreifen sind, die gleichsam maschinell im Interesse eines von außen vorgegebenen Zweckes operieren. Organisationen sind Sozialsysteme, die sich an ihren Prämissen orientieren und darin Brauchbarkeitsbedingungen für die eigenen Entscheidungen erkennen. In genau diesem Sinne fixieren „Brauchbarkeitsbedingungen [...] nicht einzelne Folgen des Handelns. Sie legen ferner [...] auch das Handeln nicht eindeutig fest. Es kann und wird in der Regel mehrere brauchbare Entscheidungen geben, die den gestellten Bedingungen genügen“ (Luhmann (1960) 106).

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So ist die Frage beispielsweise weniger, ob eine Verwaltungsentscheidung, die etwa ausschließlich oder vorrangig an ökonomischen Kriterien orientiert ist, „unmöglich“ oder „falsch“ ist. Die Frage ist auch nicht, ob ökonomische Effizienz das neue Richtigkeitskriterium für Verwaltungsentscheidungen ist. Die Frage ist, was mit einer Organisation geschieht, die ihre Entscheidungen permanent an diesem Maßstab ausrichtet. Und der Punkt ist dann, dass eine Verwaltungsorganisation mit derartigen Entscheidungen ihre Identität aufs Spiel setzt. Entscheidet eine Organisation noch als Verwaltung? Beobachtet die Umwelt – und beobachtet die Organisation selbst – noch kollektiv bindende Verwaltungsentscheidungen, die verfahrensmäßig und auf verwaltungseigenen Grundlagen hergestellt werden und entsprechend akzeptiert werden können? e) Selbstreferentielles Entscheiden Eine letzte Frage ist noch zu beantworten: Was gewinnt man, wenn man Verwaltungsorganisationen auf der Grundlage des soziologisch-systemtheoretischen Entscheidungsbegriffes beobachtet? Welche Konsequenzen hat dies für das Verwaltungsbild? Welche anderen Perspektiven werden auf diese Weise eröffnet? Eine systemtheoretische Neuorientierung hat buchstäblich entscheidende Konsequenzen für das Verständnis von Verwaltungsorganisationen insgesamt und für deren – wenn man so möchte – zentrale „Produkte“, namentlich: die kollektiv bindenden Entscheidungen. Im Grundsatz gewinnt man nicht weniger als ein neues, anderes Verwaltungsbild – und zwar jenseits der traditionellen, bürokratie- und organisationstheoretischen Annahmen. Luhmanns Hinwendung zu unentscheidbaren, kontingenten, multimomentweisen und an Brauchbarkeit orientierten Entscheidungsereignissen zeigt deutlich die Abkehr von vertrauten Gedanken wie dem Zweck / Mittel-Schema, dem Befehl / Gehorsam- und Maschinenmodell und von der formalen Rationalitätsvermutung. An deren Stelle treten Unentscheidbarkeit und Kontingenz, organisationale Selbstreferenz, Geschlossenheit und Eigenzeitlichkeit sowie eine notwendig intransparente Zukunft. Die Konsequenz dessen ist auf der einen Seite ein Verlust an Berechenbarkeit und Technizität, auf der anderen Seite aber ein enormer Zugewinn an Flexibilität und Autonomie. In diesem Sinne nimmt die Systemtheorie Abstand von der Idee der formalrationalen Verwaltung. Sie bezweifelt, dass von dieser richtige Entscheidungen zu erwarten sind. Prinzipiell sind Entscheidungen eben Entscheidungen und keine Rechenaufgaben mit einzig-richtigem Ergebnis; und prinzipiell sind Organisationen nicht-triviale Sozialsysteme, keine technischen Apparate. Indem die Systemtheorie dies anerkennt, entlässt sie Verwaltungsorganisationen gleichsam in die Selbstreferenz und Entscheidungsfreiheit. Der Gewinn dabei ist, dass den autonomen Organisationen dann ein eigener Beitrag zur Bearbeitung des

2. Administratives Entscheiden

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fundamentalen gesellschaftlichen Problems abverlangt werden kann, denn Verwaltungsorganisationen können dann Unsicherheit nach eigener Logik und in eigener Verantwortung absorbieren. Sie leisten dies, indem sie per Entscheidungen kontingente Daten in die Welt setzen, die vorläufige Sicherheit bieten und damit Anschlussmöglichkeiten eröffnen. Dabei allerdings ist dann in der Tat nachrangig, ob diese Entscheidungen als gut oder richtig gelten. Dies sind ohnehin beobachterabhängige Urteile. Damit schließlich erscheinen auch Verfahren in einem anderen Licht, denn dann wird wichtig, wie Verwaltungen Entscheidungen herstellen, und wie sie Entscheidungsergebnisse darstellen: Verfahrensmäßiges Entscheiden führt nicht notwendigerweise zu gerechten, wahren oder richtigen Entscheidungen – aber verfahrensmäßige Entscheidungsprozesse führen zu akzeptierbaren Entscheidungen. 42 Auch der Einsatz von Verfahren dient also – und damit schließt sich der Kreis – weniger dem Entscheidungsadressaten als vielmehr der entscheidenden, selbstreferentiellen Organisation. Über diese neuen Perspektiven hinaus kann die vorige Untersuchung des administrativen Entscheidens schließlich als Weichenstellung für eine Soziologie von Verwaltungsorganisationen insgesamt verstanden werden: Legt man die systemtheoretischen Gedanken zugrunde, zieht dies Umorientierungen auf zahlreichen anderen Feldern, auf denen man sich mit Verwaltungen beschäftigen kann, nach sich. So wurde in den vorigen Abschnitten bereits angedeutet, dass der systemtheoretische Entscheidungsbegriff ein neues Verständnis von Planung und Steuerung der Verwaltung fordert, dass anders über die Entscheider, mithin: über das Personal, aber auch über die Zwecke sowie über die Strukturen von Verwaltungen zu denken ist, dass die traditionellen Grundkonzepte der Rationalität und Kausalität anders zu beobachten sind, und dass neue Ideen der Systemtheorie, beispielsweise zum Gedächtnis oder der Eigenzeitlichkeit von Organisationen zu berücksichtigen sind. Die folgenden Kapitel werden sich diesen Neuorientierungen zu stellen haben.

42 Verfahrensvorschriften können nun nicht mehr als Wegweiser zu richtigen Entscheidungen verstanden werden. Stattdessen dient die gesellschaftlich akzeptierte Verfahrensform der spezifischen Darstellung administrativer Entscheidung im Interesse ihrer Legitimation. Dadurch sichert sich die Verwaltung selbst die Möglichkeit der Funktionserfüllung. Luhmann erklärt dazu: „Auch für heutige Verfahrensvorstellungen ist bezeichnend geblieben, daß sie Verfahren als Mittel zum Zweck sehen, also auf eine noch nicht reale Zukunft verweisen und seine Funktion für die jeweils gegenwärtige Situation, für expressives Handeln und die aktuelle Selbstdarstellung verkennen“ (Luhmann (1983b) 227).

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III. Verwaltungsorganisationen

3. Verwaltungsmitgliedschaft und öffentlicher Dienst Organisationen sind Mitgliedersysteme – das ist ein vertrauter Ausgangspunkt. Mitgliedschaft ist die einfache Antwort auf die Frage „Wer gehört eigentlich zur Organisation?“. Gleichermaßen wird aber auch auf die Frage „Aus was besteht eine Organisation?“ manchmal mit „Aus den Mitgliedern.“ geantwortet – und dies sieht die Systemtheorie anders. Dort werden Organisationen als Sozialsysteme beschrieben, und als solche bestehen sie „nicht aus konkreten Personen mit Leib und Seele, sondern aus konkreten Handlungen“ (Luhmann (1999a) 25) respektive aus Entscheidungen. Gleichwohl ist der Gedanke der Mitgliedschaft auch einer der zentralen Begriffe in Luhmanns Organisationstheorie (vgl. nur Luhmann (1988c) 171; Luhmann (2000c) 110). Die Systemtheorie bestreitet nicht, dass durch Mitgliedschaft ein Unterschied – und zwar in der Tat ein Unterschied zwischen „gehört dazu“ und „gehört nicht dazu“ – gemacht wird: „Die Organisationsbildung setzt eine Erkennungsregel voraus, die es dem System erlaubt, festzustellen, welche Handlungen und unter welchen Aspekten sie als Entscheidungen im System zu gelten haben. Diese Erkenntnisregel ist zunächst und vor allem eine Mitgliedschaftsregel“ (Luhmann (1988c) 171), doch diese umgrenzt nicht eine Menschengruppe, sondern ein Kommunikationssystem. Mitgliedschaft fasst Luhmann mithilfe des Rollenbegriffs (vgl. Luhmann (1999a) 39 ff.). 43 Als Rolle gelten an Personen adressierbare Erwartungskonstellationen, die aber „durch verschiedene Menschen in ungefähr ähnlicher Form ausgeführt werden [...] können“ (Luhmann (2004b) 251; vgl. auch Dahrendorf (2006) 23 ff.; Kapitel II.4.). Insofern geht es konkret um „Personen-in-Rollen“ (Luhmann (1977a) 284): Personen – sprich: jene sozialen Konstruktionen, durch welche die Kommunikation Themen, Adressen und Autoren gewinnt – werden vermittels besonderer Rollen in Organisationen inkludiert und stehen dort als Zurechnungspunkte zur Verfügung (vgl. dazu Luhmann (1991b) 142; Bonacker (2003) 69 f.). Dabei geht es dann keinesfalls „um die Inklusion des Gesamtverhaltens eines konkreten Menschen in das System“ (Luhmann (1988c) 171), sondern darum, dass Personen für Entscheidungszwecke beansprucht werden (vgl. Drepper (2003) 101; Luhmann (1994d) 229). Über die Besetzung von Mitgliedsrollen (oder über die Beendigung der Mitgliedschaft) wird im Zuge sogenannter Personalentscheidung entschieden 43 Auch wenn der Rollenbegriff eher beim frühen Luhmann zu finden ist, ist er später doch – und trotz „bedenklicher Schwächen“ (Luhmann (2000c) 82) – nicht vergessen: „Es spricht nichts dagegen, ihn [den Begriff der Mitgliedschaft (P.M.)] nach wie vor als Begriff für eine Rolle zu verwenden, die Mitglieder vor Nichtmitgliedern auszeichnet. Damit kann aber nicht gesagt sein, dass diese Rollen eine Teilfusion von psychischen und sozialen Operationen zustandebringen“ (ebd. 112).

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(vgl. Luhmann (2000c) 287; Schimank (2001b) 23). Wer eine Mitgliedsrolle übernimmt, sieht sich sodann mit formalisierten Erwartungen konfrontiert. Das heißt: Die Mitgliedsrolle manifestiert sich „als abgesonderter Komplex von Verhaltenserwartungen, der unter Bedingungen gestellt werden kann“ (Luhmann (1999a) 35); und entscheidend ist, dass die Einhaltung der Erwartungen an den Tatbestand der Mitgliedschaft selbst geknüpft wird. Hierdurch unterscheiden sich Organisationen deutlich von anderen Sozialsystemen, die ihre Erwartungen nicht in einem solchen Ausmaß mit Anerkennungsverpflichtungen auszeichnen können. Es ist daher „für alle formal organisierten Systeme [...] charakteristisch, daß ihre Mitglieder [diesen] [...] ausdrücklich herausgehobenen Erwartungen die Anerkennung nicht verweigern können, ohne ihre Mitgliedschaft zu riskieren“ (ebd. 36). Wer also Mitglied wird, unterwirft sich den formalen Erwartungen, die etwa in der Anerkennung der organisatorischen Hierarchie, der darauf gestützten Autorität etwa der Vorgesetzten, in der Bejahung der Organisationsziele und anderem mehr bestehen können. Verletzt er diese, kann über den Austritt entschieden werden. Für die Organisation heißt das vor allem: Reduktion von Komplexität: Nach erfolgter Eintrittsentscheidung kann sie so tun, als ob die mitgliedschaftlich inkludierten Personen den formalen Erwartungen stets Rechnung trügen. Denn durch die „Übernahme einer Mitgliedsrolle erklärt sich eine Person bereit, in bestimmten Grenzen Systemerwartungen zu erfüllen. Das System kann mit dieser Bereitschaft rechnen, ohne sie von Fall zu Fall ermitteln und motivieren zu müssen“ (ebd. 42). 44 Damit ist zugleich die Frage der Motivation angesprochen, denn „die Mitgliedsrolle [lässt sich] verstehen als Abstraktion eines Motivationspotentials, als Erzeugung von Indifferenz, die dann im System durch besondere Regeln und Weisungen spezifiziert werden kann“ (Luhmann (2000c) 84). Auch hier arbeitet die Organisation mit brauchbaren Fiktionen. Sie entlastet sich von der Sorge um die jeweils individuellen Gründe, Motive und Ziele ihrer Mitglieder und damit auch davon, den Mitgliedern individuelle Angebote zur Bedürfnisbefriedigung machen zu müssen, damit diese weiterhin „mittun“. Durch die Mitgliedschaftsentscheidung wird die denkbare Vielfalt an Gründen und Triebfedern vielmehr auf eine Art gemeinsamen Nenner gebracht, mit dem die Organisation umgehen kann. Insbesondere geht es dabei um die Unterstellung einer „Variante von ökonomischer Nutzenkalkulation“ (ebd. 110), namentlich die Annahme, dass die 44 Luhmann bezieht sich hierbei vor allem auf die verhaltenswissenschaftlichen Organisations- und Entscheidungstheorie, etwa auf die „zone of indifference“ von Chester Barnard oder die „zone of acceptance“ von Herbert Simon. Die Idee hierbei ist, dass im Rahmen der Eintrittsentscheidung pauschal zugesichert wird, dass organisatorische Erwartungen und Weisungen in bestimmten Grenzen befolgt werden (vgl. dazu Luhmann (1999a) 96; Barnard (1968) 161 ff.; Simon (1955) 8 f., passim; Luhmann (2000c) 84; Ortmann (2004) 123; Berger / Bernhard-Mehlich (1999) 138 f.).

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III. Verwaltungsorganisationen

Lohn- und Gehaltszahlungen zur Teilnahme motivieren. 45 Auch hier zeigt sich also die Multireferenz organisierter Systeme, die sich an verschiedenen Funktionssystemen orientieren und verschiedene Medien beanspruchen können. In diesem Falle bedeutet das: „Das Wirtschaftssystem macht Geld attraktiv und ermöglicht es damit, Arbeit mit Geld zu bezahlen“ (Luhmann (2000c) 381). Der entscheidende Vorzug dieser Unterstellung liegt allerdings dort, wo der Organisationszweck von der Motivationsfunktion entlastet werden kann. Anders als etwa in politischen Bewegungen, bei denen Ziele und Zwecke für die Mitglieder Teilnahmegründe darstellen, können „Zwecksetzung und Motivation [nämlich dort] [...] getrennt werden, wo die Motivation generell, z. B. durch Geldzahlung, sichergestellt werden kann“ (Luhmann (1964c) 95; vgl. auch Luhmann (1968c) 129). Die Organisation „erkauft“ sich in diesem Sinne also hinreichend motivierte Mitglieder auf der einen und Flexibilität im Hinblick auf ihre Ziele und Zwecke auf der anderen Seite (vgl. auch ebd. 141). Auf diesen Fundamenten kann nach den Besonderheiten der administrativen Mitgliedschaftsverhältnisse gefragt werden. Zunächst ist zu klären, wie man aus systemtheoretischer Perspektive die Verwaltungsmitglieder überhaupt erfassen kann [a)]. Sodann werden mithilfe der Leitbegriffe Amt und Stelle die Spezifika der Verwaltungsmitgliedschaft besprochen [b)] und die eigentümlichen Perspektiven der Systemtheorie geklärt [c)]. Abschließend wird mit Blick auf die aktuelle Debatte über das Leistungsentgelt im öffentlichen Dienst gezeigt, dass die abstrakte Systemtheorie auch sinnvolle Beiträge zu aktuellen und praxisbezogenen Verwaltungsthemen leisten kann [d)]. a) Öffentlicher Dienst, Beamtentum und politische Leistungsrollen Verwaltungsorganisationen sind Mitgliedersysteme – obwohl gemeinhin der Begriff des „Verwaltungsmitglieds“ wenig gebräuchlich ist. Stattdessen spricht man vom „öffentlichen Dienst“ oder – und dann oftmals verkürzend – schlicht von den „Beamten“. 46 „Öffentlicher Dienst“ ist der vor allem in den Politik- und Verwaltungswissenschaften bemühte Sammelbegriff für die Beschäftigten des öffentlichen Sektors 45 Daneben nennt Luhmann vertraglich normierte Bindungen sowie Karriereinteressen (vgl. Luhmann (2000c) 110) als für Organisationen verständliche Motive. 46 Von den Anfängen der modernen Staatlichkeit bis etwa zum Ersten Weltkrieg hätte man beide Begriffe nahezu deckungsgleich einsetzen können, da die Verwaltungsmitarbeiter in aller Regel Beamte waren. Seitdem findet sich aber vor allem mit der Gruppe der Angestellten eine anders strukturierte Form der Mitgliedschaft (vgl. dazu bspw. Loschelder (1965) 134 f.; Lecheler (1997) 502).

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im weitesten Sinne. Entsprechend finden sich beispielsweise folgende Definitionen: „ ‚Der Öffentliche Dienst‘ umfaßt die Gesamtheit der (abhängigen) Berufe, die dem Vollzug der Staatsaufgaben gewidmet sind und die in die Staatsorganisation eingegliedert sind“ (Lecheler (1997) 501).

Er bezeichnet deshalb „die Diensttätigkeit von Beamten, Richtern, Soldaten und Arbeitnehmern für juristische Personen des öffentlichen Rechts und ist damit der Oberbegriff für diesen Personenkreis“ (Eichhorn u.a. (1991) 596 f.). Doch welchen Unterschied macht dieser Begriff des öffentlichen Dienstes? Was schließt er ein, was schließt er aus? Unterschieden werden offenkundig keine Berufe oder Berufsgruppen. Vielmehr findet man Staatsanwälte wie Krankenschwestern, Lehrer wie Offiziere, Architekten wie Müllmänner, und folglich auch juristisch wie ökonomisch, medizinisch wie pädagogisch gebildetes Personal. Zweitens referiert der Begriff nicht auf spezifische Organisationen oder Funktionsbereiche: Öffentlich Bedienstete gibt es in Gefängnissen und in Universitäten, in Krankenhäusern wie in Badeanstalten – mithin in Organisationen, die verschiedenste Primärorientierungen aufweisen. Der vertraute – und unscharfe – Begriff des öffentlichen Dienstes hilft dem soziologisch-systemtheoretischen Beobachten also wenig. Vielmehr ist Renate Mayntz’ Urteil nachvollziehbar: „Soziologisch gesehen ist der öffentliche Dienst [...] nur mit großen Einschränkungen als eine abgegrenzte soziale Gruppe zu bezeichnen“ (Mayntz (1997) 142). Das, was gemeinhin als öffentlicher Dienst bezeichnet wird, scheint quer zu jenen Differenzen liegt, mit deren Hilfe bisher über die Verwaltung gesprochen wurde. Auch bei Luhmann selbst findet sich nur die vage Eingrenzung, dass der „Arbeitsbereich des öffentlichen Dienstes [...] ein System sozialen Handelns [ist] [...], das Informationen verarbeitet und Entscheidungen produziert“ (Luhmann (1971d) 207). Mehr als die organisationale Verankerung des öffentlichen Dienstes – denn Informationsverarbeitung und Entscheidungsproduktion sind die Kennzeichen formaler Organisationen – ist damit nicht gesagt. Der Unterschied, den der öffentliche Dienst macht, zeigt sich daher nur auf alteuropäischen Fundamenten, nämlich vermittels der traditionellen Unterscheidung von Gesellschaft und Staat. Wenn oben von der „Gesamtheit des Staatspersonals“ gesprochen wurde, funktioniert diese Bestimmung nur unter der Prämisse der Staat / Gesellschaft-Differenz. Diese Unterscheidung aber steht dem systemtheoretischen Beobachter nicht zur Verfügung. Stattdessen gilt Luhmanns Gedanke, dass sich „ein Verwaltungsbegriff der die gesamten Einzelhandlungen [...] deskriptiv bezeichnen könnte, bisher nicht [hat] finden lassen“ (Luhmann (1966c) 71), wohl auch auf der Ebene der Mitglieder – und deshalb hat man sich erneut der funktionalen Abgrenzung zu bedienen: 47

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III. Verwaltungsorganisationen

Die Funktion von Verwaltungsorganisationen ist die Herstellung bindender Entscheidungen, und insofern sind sie die zentralen Organisationen des politischen Systems (vgl. Luhmann (1993a) 335). Sofern man den Staat als Reflexionsbegriff des politischen Systems auffasst, zeigen die obigen Hinweise zumindest, in welcher funktionalen Richtung man suchen muss. Die Frage ist jedoch, wie sich die „Staatsdienerschaft“ auf die Organisationsmitgliedschaft niederschlägt. Hierauf ist eine zweistufige Antwort zu geben: Nicht nur Organisationen, sondern auch Funktionssysteme inkludieren Personen (vgl. Kapitel II.3.); mehr noch: In der modernen Gesellschaft tragen sie die Hauptverantwortung dafür (vgl. bspw. Luhmann (1997a) 765; Nassehi / Nollmann (1997) 393 ff.), beispielsweise für die Einbindung in das Wirtschaftsleben, in die Religion oder in das Erziehungswesen. Die beiden letzten Beispiele zeigen ferner deutlich, dass hierbei unterschiedliche Formen der Teilnahme denkbar sind. Zum einen gibt es offenkundig eine verantwortliche oder „professionelle“ Teilnahme an der Funktionserfüllung im engeren Sinne – etwa als Priester im Religions- oder als Lehrer im Erziehungssystem. Daneben gibt es Teilnahmemöglichkeiten für „jedermann“, etwa als Schüler oder als Glaubender. In beiden Varianten steckt der Rollenbegriff. Den Unterschied macht Luhmann vermittels der Differenz von „Leistungs-“ und „Komplementärrolle“ deutlich: Leistungsrollen sind jene Inklusionsmechanismen, durch die Personen für die Funktionserfüllung im engeren Sinne beansprucht werden – zum Beispiel als Priester, Lehrer oder Richter. Diese Rollen wurden bereits in der Vormoderne vorgeprägt, standen dort aber unter dem Primat der jeweiligen Differenzierungsform, etwa der Stratifikation (vgl. Luhmann / Schorr (1988) 29; Luhmann (1977a) 236 f.). Spezifisch modern ist nun erstens die konsequente Parallelunterscheidung von Leistungs- und Komplementärrollen nach jeweils funktionseigenen Kriterien (vgl. dazu Luhmann (2004b) 31; Stichweh (1994c) 370 ff.) sowie zweitens die zunehmende Verberuflichung dieser Leistungsrollen. 48 Die Frage ist nun aber,

47 Im übrigen wird auch an dieser Stelle deutlich, was Luhmann mit der Beobachtung von Beobachtern meint, denn auch hier kann man verschiedene Beobachtungsperspektiven auf den öffentlichen Dienst unterscheiden. Man kann zum Beispiel das Rechtssystem befragen und wird dann erkennen, dass hier etwa die Differenz von öffentlich- und privatrechtlich Beschäftigten zum Einsatz kommt und Beamten von Angestellten und Arbeitern unterschieden werden. Andere Perspektiven wären entsprechend jene der Ökonomie, des Erziehungssystems und so weiter. 48 Luhmann erklärt, dass man funktionale Differenzierung zu verstehen hat als Unterscheidung und Stabilisierung verschiedener Perspektiven, Rationalitäten und Logiken nebeneinander. Innerhalb dieser Funktionskontexte kommt es sodann zur Respezifikation von (Rationalitäts-)Kriterien (vgl. Luhmann (2002) 143), und dies manifestiert sich nicht nur auf organisatorischer Ebene (in Form der besprochenen Primärorientierungen), sondern auch in Gestalt der Professionalisierung, also der verberuflichten Leistungsrollen (vgl. ebd. 142 ff.; Stichweh (1994b) 210).

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was sich vor diesem Hintergrund über politische Leistungs- und administrative Mitgliedsrollen im speziellen sagen lässt. Politische Leistungsrollen finden sich gleichermaßen lange vor der Umstellung auf den Primat funktionaler Differenzierung (vgl. Kapitel II.1.). Überall dort, wo Menschen zusammenlebten, gab es Verantwortungsträger für die soziale Ordnung in herausgehobenen Rollen; und in der Moderne findet man dann für Machtfragen „relevante, d. h. politisch angesprochene psychische Systeme“ (Bonacker (2003) 69), die in Personenform ins politische System inkludiert werden. Auch hier ereignet sich also Professionalisierung, mithin eine „Verberuflichung von Leistungsrollen“ (Stichweh (1994b) 210; vgl. Stichweh (1992) 40 ff.). Um Max Weber zu zitieren: Politik wird zum Beruf – auch und gerade in der Form des Lebens von der Politik (vgl. Weber (1992) 16). In der Tat sind hier Max Webers Beobachtungen durchaus hilfreich. Prägnant schildert dieser nämlich, wie sich der Weg in die Moderne auf politisch-administrativer Ebene in Form der Rationalisierung von Politik und Verwaltung vollzieht. Dies äußert sich administrativ als Übergang von der Dilettantenverwaltung zum rationalen Verwaltungsstab, zum „modernen Beamtentum [...] [als] spezialistisch, durch langjährige Vorbildung fachgeschulte, hochqualifizierte geistige Arbeiterschaft mit einer im Interesse der Integrität hochentwickelten ständischen Ehre“ (ebd. 21). Nicht ohne Grund bilanziert Weber schließlich: „In einem modernen Staat liegt die wirkliche Herrschaft, welche sich ja weder in parlamentarischen Reden, noch in Enunziationen von Monarchen, sondern in der Handhabung der Verwaltung im Alltagsleben auswirkt, notwendig und unvermeidlich in den Händen des Beamtentums“ (Weber (1972) 825; vgl. Weber (1988e) 320 ff.). Übersetzt man das in die Systemtheorie, sieht man, dass „das Berufsbeamtentum [...] zur [...]Profession aufsteigt, [und sich] [...] der seinerseits unwahrscheinliche Vorgang der Verberuflichung (der Leistungsrollen) des Staates“ (Stichweh (1994b) 210) vollzieht – auch wenn man mit dem Verweis auf das Beamtentum erstens nur einen Teil der Verwaltungsmitglieder umfasst, auch wenn zweitens die Beamten keine Monopolstellung als Profession im politischen System beanspruchen können (vgl. Stichweh (1994c) 369), und auch wenn drittens das Beamtentum nicht vollständig den klassischen Kriterien einer Profession entsprechen dürfte. 49 Gleichwohl können Beamte als typische Verwaltungsmitglieder (vgl. Lecheler (1997) 502) und insofern als Inhaber je49 Fehlende Profitorientierung, Beiträge im Sinne zentraler sozialer Werte, kollegiales Selbstverständnis und gutes Einkommen findet man zwar auch bei Beamten. Über die Frage des Prestiges aber kann man streiten. Andere Kriterien, etwa die prinzipiell akademische Bildung und der Gedanke, dass Professionen „Wissen nicht routinemäßig und in einem technischen Sinne anwende[n], sondern im Rahmen der Deutung eines Falles“ (Stock (2006) 71), sowie die fehlende planmäßige Berechenbarkeit des beruflichen Erfolgs wird man nur mit Einschränkungen (etwa auf den höheren Dienst) finden (vgl. dazu Marshall (1939) 325 ff; Stock (2006) 70 f.; Stichweh (1994b) 207 ff.).

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III. Verwaltungsorganisationen

ner Leistungsrollen begriffen werden, die das System des kollektiv bindenden Entscheidens – also das Teilsystem für Verwaltung im binnendifferenzierten politischen Funktionssystem – ausbildet: 50 Erstens erfolgt die Rekrutierung (Rollenbesetzung) nach systemeigenen Kriterien. So normiert das Grundgesetz zum Beispiel: „Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte“ (Art. 33 II GG) – von Abstammungs-, Vermögens- oder Glaubensanforderungen ist hier keine Rede. Zweitens sehen sich die Leistungsrollenträger mit Ausbildungs- und Fachqualifikationserwartungen konfrontiert: „Die Verwaltung rekrutiert [...] ‚fertig‘ ausgebildetes Personal, sie setzt Vorbildung voraus“ (Luhmann (1971d) 211). Drittens erkennt man übergeordnete Erwartungen, die sich zwar auf formalisierte Fundamente stützen, darüber hinaus aber zutreffender als das zu begreifen sind, was traditionell als Beamtenethos (Weber spricht von der „ständischen Ehre“ (vgl. Weber (1992) 21)) beschrieben wird. 51 Systemtheoretisch kann man hier von Kultur (vgl. Kapitel III.7.; zudem, mit Blick auf akademische Professionen, Stichweh (1994a) 344 f.) respektive von „sozialer Identität“ (Mayntz (1997) 135) sprechen; Luhmann verweist ferner auf die „Professionskultur“ (Luhmann (2000c) 300). Und auch wenn man das Beamtentum nicht vollständig als Profession erfasst, wird man doch spezifische Selbstund Fremdbeobachtungen finden, die auf besondere Werte, Traditionen, über das Dienstverhalten hinausgreifende Verhaltenserwartungen und eine Art Kollegialität zurückgreifen und damit eine Unterscheidung der Beamtenschaft stützen (vgl. Stichweh (1994b) 212; Luhmann (1971d) 218). Schlussendlich lässt sich darüber streiten, ob man den Professionsbegriff auf das Beamtentum anwendet. Klar ist jedoch erstens, dass es im politischen System, respektive genauer: im administrativen Teilsystem, Leistungs- und Berufsrollen gibt, und zwar für den „Staatsbeamten, der primär mit der Bearbeitung eines Problems öffentlicher Ordnung befasst ist und dem diese Zuständigkeit durch 50 Zu bedenken ist jedoch zweierlei: Erstens ist das Verhältnis Berufsbeamte / administrativ belästigtes (oder bedientes) Publikum „nur eine mögliche Form der Inklusion in moderne politische Systeme, die andere [...] wird beschrieben durch die Demokratisierung des Staates, d. h. die Ausbildung von Politikerrollen, die in ihrer Besetzung vom Wahlpublikum abhängen“ (Stichweh (1994b) 210). Insofern kennt das politische System also mehrere Varianten von Leistungsrollen. Zweitens finden sich Beamte nicht nur in Verwaltungsorganisationen, sondern auch in der Justiz, im Militär und sogar noch in den mittlerweile unternehmerisch strukturierten Organisationen Bahn, Post und Telekom. 51 Renate Mayntz erklärt dazu: „Die Sonderstellung [...] hat verschiedene Aspekte. Ihre objektive Grundlage sind gewisse Rechte oder Privilegien, vor allem im Hinblick auf die Dauer und Sicherheit der Anstellung und die Versorgung im Falle von Krankheit und Alter. Auf der anderen Seite ist der Sonderstatus durch bestimmte Pflichten, z. B. zur besonderen Treue oder auch zu beispielhaftem Lebenswandel gekennzeichnet. Diese Pflichten wiederum können zum Kern eines besonderen Ethos werden, so daß sie nicht als äußere Zumutung, sondern als positiver Bestandteil der eigenen sozialen Identität wahrgenommen werden“ (Mayntz (1997) 135).

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die zentrale Entscheidungsinstanz des jeweiligen politischen Systems übertragen wird“ (Stichweh (1994d) 287 f.). Klar ist, zweitens, aber auch, dass Beamte nicht einfach so im politischen System „umherschwirren“. Beamte sind Mitglieder formaler Organisationen, und deshalb verweist Luhmann dann auch auf die „die Auffassung des öffentlichen Dienstes als Spezialberuf [...], die zu einem Zusammenfallen von Beruf und Mitgliedschaft führt“ (Luhmann (1999b) 133; vgl. auch Stock (2006) 77). Die gesuchte Brücke zwischen Beruf und Mitgliedschaft, zwischen Beamten und Behörden, Leistungsrolle und Verwaltungsmitgliedschaft lässt sich nun mithilfe zweier Begriffe bauen: Amt und Stelle. b) Amt und Stelle Die „Ausdifferenzierung eines machtbasierten, zentralisierten, hierarchiebildenden, politischen Systems geschieht im Prinzip durch die Einrichtung von politischen Ämtern“ (Luhmann (2000a) 73). Das heißt: Das politische System recodiert Macht durch die Unterscheidung Amt / kein Amt. Allerdings sind Ämter weder eine Erfindung der Moderne noch – zumindest im vertrauten Sprachgebrauch – ausschließlich auf den politisch-administrativen Bereich begrenzt. So finden sich bereits in der Antike oder unter feudalen Ordnungen Magistrate und Präfekte, respektive Hof- oder Erzämter; und so spricht man heute auch von Ehren-, Kirchen-, Partei- oder Vereinsämtern. All diesen Amtsbegriffen ist zweierlei gemein: Das Wort selbst entstammt dem keltischen „ambactos“ und hat dort die Bedeutung „Diener“ oder „Aufgabe“ (vgl. Isensee (2002) 241). Das weist einerseits darauf hin, dass das Amt eine bestimmbare Aufgabe oder Tätigkeit bezeichnet, wie überhaupt „die Verfestigung umrissener Pflichtenkreise [...] Grundlage für den Begriff ‚Amt‘ [ist]“ (Wolter (1992) 38). Zweitens ist damit angezeigt, dass ein Amtsinhaber seine Aufgabe im Dienst einer fremden Entität – sei es eine Person, sei es eine Organisation, sei es etwas anderes – zu erbringen hat und also eine „rechenschaftspflichtige Tätigkeit für einen Dritten“ (Wunder (1992) 85) ausübt. Unter den vielfältigen Amtsbegriffen ragt das öffentliche – Luhmann spricht eher vom politischen – Amt heraus. Das Historische Wörterbuch der Philosophie führt den Begriff zum Beispiel folgendermaßen ein: „Amt ist als Bezeichnung eines institutionalisierten Kreises von Aufgaben, die von hauptberuflichen, in einem besonderen Dienst und Treueverhältnis stehenden Beamten als Repräsentanten der abstrakt gedachten Staatsgewalt erfüllt werden, Ergebnis eines begrifflichen Einengungsprozesses und einer ‚Verstaatlichung der Amtsvorstellung‘ [...], die mit der Ausbildung des modernen Staates parallel läuft“ (Riese (1971) Sp. 210).

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III. Verwaltungsorganisationen

Übersetzt in die Semantik der Systemtheorie heißt das: Das Amt ist jene Form, „in der Macht im Auftrage einer höheren oder einer umfassenderen Einheit ausgeübt wird“ (Luhmann (2000a) 91). Damit lässt sich auf die oben besprochenen Leistungsrollen 52 zurückgreifen, denn offenkundig wird demjenigen, dem ein öffentliches Amt übertragen wird, eine herausgehobene Rolle im politischen System zuteil. Mit Hilfe von Ämtern werden Personen für Zwecke der Machtkommunikation als Adressen und Zurechnungspunkte beansprucht; und dass der Rollenbegriff hier angemessen ist, zeigt sich beispielsweise beim Blick auf das Problem der Amtshaftung. Hier wird ja in der Tat die Frage gestellt, ob eine Person im Amt gehandelt hat oder nicht (vgl. dazu Maurer (2002) 660 f.). Doch wie genau kommt nun die formale Organisation ins Spiel? Die formale Organisation kommt ins Spiel, wenn man sich die Mehrdeutigkeit des Amtsbegriffs vor Augen führt: Josef Isensee nennt beispielsweise drei Kernbedeutungen, die „sich wechselnd auf die Sache des Dienstes, auf dessen Organisation oder auf die Person des Dieners bezieh[en]“ (Isensee (2002) 242). Luhmann hingegen greift vor allem auf zwei dieser Aspekte zurück: „Amt ist einerseits eine organisatorische Einheit von Handlungen und Erwartungen, zum anderen ein persönlich verliehenes Amt mit bestimmten Rechten und Pflichten“ (Luhmann (1971d) 225; vgl. auch Luhmann (1999a) 164).) Wie auch immer die Unterschiede gezogen werden, 53 man erkennt, dass Ämter der politischen Funktions- respektive Machtübertragung dienen, dass aber zugleich Ämter nicht ohne den Hintergrund formaler Organisation zu denken sind. So wird ein Beamter in den Staatsdienst berufen und ins politische System inkludiert (vgl. dazu bspw. § 7 LBG-BB), aber er ist auch Mitglied einer formalen Organisation. Es scheint also klar, dass 52 Mit Blick auf die funktionale Differenzierung, in deren Folge Leistungsrollen unterschieden und funktionssystemspezifisch ausgestaltet werden, lässt sich die Amtsdefinition von Nikolaus Thaddäus Gönner lesen, der 1808 (also in jener Zeit, in der die Gesellschaft auf funktionale Differenzierung umstellte) schreibt: „Jede Arbeit für den Staat, welche der Untertan leistet, ist Staatsdienst. [...] Ein Staatsamt besteht [...] in dem Auftrag des Regenten, in seinem Namen die zur Staatsverwaltung innerhalb einer bestimmten Sphäre notwendigen Handlungen vorzunehmen“ (Gönner (1808) 27 ff.). 53 Verwaltungsrecht und -wissenschaft unterscheiden zwischen dem Amt im abstrakt-funktionellen Sinne, verstanden als jener sachliche Aufgabenbereich, der einer Person übertragen werden kann (etwa Sachbearbeitung oder Abteilungsleitung). Daneben verweist der konkret-funktionelle Amtsbegriff auf eine spezifische Aufgabe in einer Verwaltungsorganisation, die auch als Dienstposten oder – das wird unten von Bedeutung sein – als Amtsstelle bezeichnet wird. Ferner spricht man vom Amt im dienst- oder statusrechtlichen Sinne und meint damit jenen Status, den etwa eine als Beamter berufene Person (unabhängig von der konkreten Tätigkeit) innehat, zum Beispiel „Amtmann“ oder „Verwaltungsdirektor“. Schließlich wird der Amtsbegriff auch zur Kennzeichnung von Behörden oder Behördenteilen eingesetzt – man denke an das „Auswärtiges Amt“ oder das Personalamt einer Kommunalverwaltung (vgl. dazu Eichhorn u.a. (1991) 21; Wind / Schimana / Wallerius (1991) 31 ff.; Isensee (2002) 242).

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„die Existenz und Ordnung einer Mehrheit von solchen Ämtern [...] Organisation [voraussetzt], und Organisation setzt ihrerseits Kompetenzregelungen voraus. Insofern ist die Organisation der Ämter [...] notwendige Bedingung kollektiver Handlungsfähigkeit und in diesem Sinne ein Merkmal der gesellschaftlichen Verfasstheit menschlicher Lebensformen“ (Luhmann (1977a) 274).

Das heißt: Ämter werden in modernen politischen Systemen in ein bestimmtes Verhältnis zueinander gesetzt, und ihr Zusammenspiel wird organisiert. Den Rahmen hierfür bilden organisierte Systeme, und dieser Sachverhalt kommt in Begriffen wie der Amtsstelle (vgl. Wind / Schimana / Wallerius (1991) 32; Eichhorn u.a. (1991) 21) respektive der Dienststellung (vgl. Luhmann (1971d) 225; Luhmann (1999a) 164) zum Ausdruck: Hier findet man die Referenz auf den zweiten der eingangs genannten Leitbegriffe: auf die Stelle. Eine Stelle kann man wiederum als Rolle begreifen, und „wenn man die Frage stellt, in welchen Gebieten des sozialen Lebens Rollen als Stellen begriffen werden, so stößt man auf den Bereich der formalen Organisation“ (ebd. 143). Das ist in zweierlei Hinsicht wohlvertraut: Einerseits gilt eine Stelle sachlich-funktional als „kleinste, selbständig handelnde Organisationseinheit [und damit als] Zuständigkeits- und Kompetenzbereich [...] einer Person“ (Eichhorn u.a. (1991) 792 f.). Anderseits kennt man den Stellenbegriff aus ökonomischen Kontexten, denn „im öffentlichen wie im privaten Bereich ist zunächst vorauszusetzen, dass Stellen durch einen Geldbetrag symbolisiert werden“ (Luhmann (2000c) 232; vgl. auch Wind / Schimana / Wallerius (1991) 33). Die Systemtheorie geht von einem darüber hinausreichenden Stellenbegriff aus: Weder lässt sich eine Stelle allein sachlich als umgrenztes Aufgabenspektrum zureichend begreifen, noch kann man sie allein in Geldwerten bezeichnen. Weit mehr ist eine Stelle als zentrale strukturelle Stellschraube in formalen Organisationen zu behandeln, denn „so wichtig die[...] Symbolisierung von Stellen durch Geld ist: sie sagt uns nicht genug über die Funktion der Entscheidungsprämissen zueinander“ (Luhmann (2000c) 232). Organisationsstrukturen gibt es in drei Formen: als Programme mit Bezug auf das Aufgabenprofil (vgl. Kapitel III.4.), als Organisation der Organisation, was sich vorläufig als Aufbauorganisation verstehen lässt (vgl. Kapitel III.5.), und als personale Prämissen (vgl. Kapitel III.6.). Diese Prämissen treffen in Stellen zusammen: „Die Stelle ist eine inhaltsleere Identität mit auswechselbaren Komponenten. Sie hat den Umfang der zeitlich begrenzten Arbeitskraft einer Person [...], lässt aber offen, welche Person die Aufgabe erfüllt. Sie muss jeweils mit einer bestimmten Aufgabe versehen werden, aber diese Aufgabe kann sich ändern [...]. Schließlich ist die Stelle einem bestimmten Kommunikationsnetz zugeordnet, verliert aber ihre Identität nicht, wenn die Kommunikationswege geändert [werden]“ (ebd. 233 ff.).

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III. Verwaltungsorganisationen

Organisationen gewinnen in Form von Stellen folglich stabile Bezugspunkte, an die sie Verhaltenserwartungen adressieren. Erwartet werden kann dabei die Erfüllung bestimmter Aufgaben; 54 erwartet werden können bestimmte personale Merkmale des Stelleninhabers, etwa Qualifikation, Fachbildung oder ein bestimmtes Auftreten; und Erwartungen können hinsichtlich der organisatorischen Einbindung formuliert werden – etwa als Über-, Neben- und Unterordnungsbeziehungen, die gemeinhin in Stellenbeschreibungen formalisiert werden. Prägnant definiert Luhmann daher: „Man kann jede Stelle als eine Kombination aus programmatischen, netzwerkartigen und personalen Entscheidungsprämissen ansehen: Die Stelle hat eine Aufgabe, gehört zu einer bestimmten Abteilung und ist mit einer Person besetzt“ (Luhmann (1988c) 178).

Organisationen sind Stellensysteme; hier werden „Stellen [...] einander zugeordnet und in der Regel über Weisungskompetenzen hierarchisiert. Sie werden durch Aufgaben (Programme) definiert, und sie werden mit Personen besetzt, von denen man nur eine durch ihre individuellen Eigenarten beschränkte Tätigkeit erwarten kann“ (Luhmann (1988a) 309 f.). Die Stelle ist dann zugleich das Kernstück organisatorischer Flexibilität und Anpassungsfähigkeit – deshalb war oben von Stabilität, nicht aber von Statik die Rede: Eine Stelle ist nicht an den jeweiligen Inhaber gebunden, weder durch einen unveränderlichen Aufgabenkreis noch durch eine unveränderliche organisatorische Verortung gekennzeichnet. Vielmehr können die jeweiligen Erwartungen variiert werden, ohne dass dadurch eine völlig andere Organisation entstünde (vgl. Luhmann (2000c) 235). 55 Stellen sind deshalb wichtige Zugriffspunkte für Planung und Reform: Hier schlagen Aufgabenänderungen, hier schlagen Organisationsänderungs- und -entwicklungsmaßnahmen, hier schlagen personelle Umbesetzungen zu Buche; und „über den Stellengedanken wird die Personalplanung mit der Programmplanung und der Organisationsplanung verbunden und abgestimmt“ (Luhmann (1971d) 225). Somit lassen sich Verwaltungen als jene Systeme beschreiben, die öffentliche Ämter in Stellenform organisieren, zueinander in Beziehung setzen und zu einem organisierten Gefüge zusammenschließen.

54 Das ist der auch außerhalb der Systemtheorie, oben bereits angezeigte Sinn der Stelle als Aufgaben- und Kompetenzbereich, etwa wenn Josef Isensee erklärt: „Im Verfassungsstaat bildet das Amt den kleinsten Baustein der Zuständigkeitsordnung“ (Isensee (2002) 248). 55 Die Zumutung, mit den jeweiligen Änderungen klarzukommen, ergeht an die Stelleninhaber: Sie müssen sich mit neuen Aufgaben, Hierarchien, Arbeitsbeziehungen oder Kollegen zurecht finden.

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c) Umwelt und Recht Die Systemtheorie bietet nun, im Gesamten gesehen, zwei besondere Perspektiven an: Organisationsmitglieder sind prinzipiell in der Umwelt des Sozialsystems zu verorten; und Verwaltungsorganisationen lassen sich auch auf der Ebene der Mitgliedschaftsverhältnisse unterscheiden: Der erste Aspekt meint, dass „alle Personen [...] für das Sozialsystem Umwelt [sind]“ (Luhmann (1999a) 25). 56 Auch Verwaltungsorganisationen bestehen nicht aus Menschen, sondern bedienen sich der „Form Person“ (Luhmann (1991b)) sowie des sozialen Konstrukts der Mitgliedschaft, um Kommunikationen zuzurechnen. Deshalb gilt auch hier: „Zwischen der öffentlichen Verwaltung und den in ihr arbeitenden Bediensteten bestehen [...] System / Umwelt-Beziehungen“ (Luhmann (1971d) 215). Die psychischen Prozesse in den menschlichen Köpfen und die sozialen Prozesse im organisatorischen Kontext hängen nicht voneinander ab und können sich nicht wechselseitig steuern – das gilt im Falle der „strukturellen Kopplung von psychischem und Politiksystem über politisch relevante Personen“ (Bonacker (2003) 70) in Gestalt der angesprochenen Leistungs- und Komplementärrollen, und das gilt im Falle der organisationalen Inklusion vermittels der Mitgliedsrollen. 57 Die Organisation beobachtet das Verhalten einer Person in der Mitgliedsrolle. Dieses ist durch formalisierte Erwartungen konditioniert, und die Organisation kann und muss damit rechnen, dass die Mitglieder dem Rechnung tragen: „Jeder kann immer auch anders handeln [...] – aber nicht als Mitglied einer Organisation“ (Luhmann (1997a) 829). 58

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„Die Plazierung des Menschen in der Umwelt hat nicht das ablehnende oder abwertende Moment, das oft unterstellt wird, sondern die Umweltposition ist vielleicht sogar die angenehmere, wenn man sich unsere normale kritische Einstellung gegenüber der Gesellschaft vor Augen hält. Ich selbst würde mich jedenfalls in der Umwelt der Gesellschaft wohler fühlen als in der Gesellschaft, wo dann andere Leute meine Gedanken denken und andere biologische oder chemische Reaktionen meinen Körper bewegen, mit dem ich ganz andere Dinge vorhatte“ (Luhmann (2004b) 256 f.). 57 Die mitgliedschaftlich inkludierten Beamten stehen als Menschen außerhalb der Verwaltung. Dort denken sie ihre eigenen Gedanken, dort haben sie andere Rollen inne, dort sind sie mit anderen Erwartungen konfrontiert – und der Verwaltungsorganisation ist all das weder zugänglich, noch nimmt sie darauf in ihren eigenen Operationen Rücksicht. 58 Alle denkbaren Konflikte, die aus dieser Konstellation entstehen können, sind insofern keine Organisationsprobleme. Wenn zum Beispiel ein Mitglied mit einer durch die Mitgliedschaftsregel und die darauf begründete Autorität der Vorgesetzen gedeckten Weisungen konfrontiert ist, die mit seiner individuellen moralischen Disposition konfligiert, ist dies das Problem der Person. Die Organisation kann sich frei davon machen, Wünsche, Stimmungen, Präferenzen und Gefühlslagen der Mitglieder erkunden zu müssen. All dies wird durch die Mitgliedschaftsentscheidung und die Fiktion der geldmotivierten Basismotivation neutralisiert (vgl. auch Drepper (2003) 110).

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III. Verwaltungsorganisationen

Die Besonderheit von Verwaltungen als Organisationen zwischen Recht und Politik zeigt sich ferner auch auf der Mitgliederebene: „Durch Rechtsorientierung wird das Rollensystem öffentliche Verwaltung ihren Umwelten gegenüber autonom, und das unterscheidet sie von Betrieben anderer Art etwa Dienstleistungsbetrieben oder Produktionsbetrieben“ (Luhmann (1997c) 35). Das gilt prinzipiell, etwa wenn Verwaltungsorganisationen als Teil der Exekutive an die Verfassung gebunden sind (vgl. Art. 1 III GG), und das gilt auf der Ebene der Mitgliedschaftsverhältnisse, vor allem für jene Mitglieder, die in der Regel für die Herstellung bindender Entscheidungen beansprucht werden: die Beamten. Üblicherweise (auch bei den administrativen Angestellten) liegt der Eintrittsrespektive Mitgliedschaftsentscheidung nämlich die Idee eines Tauschgeschäftes zugrunde, das vertraglich fixiert wird. 59 „Der Vertrag“, so erklärt Luhmann, „ist eine der bedeutendsten evolutionären Errungenschaften der Gesellschaftsgeschichte. [...] Verträge stabilisieren auf Zeit eine spezifische Differenz unter Indifferenz gegen alles andere“ (Luhmann (1993a) 459). Die leitenden Unterschiede finden sich, ökonomisch gesehen, in der Tauschbeziehung (Arbeit gegen Lohn) respektive, juristisch gesehen, als vertragliche Bindung zweier Parteien. Indifferent macht der Vertrag dabei gegen alles andere, etwa gegen jene, die nicht am Vertragsschluss beteiligt sind, oder gegen all das, was nicht Gegenstand des Vertrages ist, beispielsweise das Freizeitverhalten des Angestellten. In dieser Weise gilt der Vertrag als zentrale strukturelle Kopplung zwischen Rechts- und Wirtschaftssystem (vgl. ebd. 459 ff.; Luhmann (1997a) 783 f.; Teubner (1997) 314). Die Situation bei Beamten ist eine andere. Hier werden keine (privatrechtlichen) Arbeitsverträge geschlossen. Ins Beamtenverhältnis wird man berufen, man wird ernannt und bekommt ein Amt verliehen. 60 Beamte stehen zu ihrem Dienstherrn, in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis (vgl. bspw. § 3 BeamtStG; § 2 LBG-BB). Das betrifft nicht nur ihre Berufung in das (statusrechtliche) Amt, sondern auch ihre Rolle als Mitglieder in Verwaltungsorganisationen. Diese ist Gegenstand gesetzlicher – und zwar öffentlichrechtlicher – Regelung und nicht vertraglicher Vereinbarung (vgl. dazu bspw. Avenarius (2001) 10). So steht die Regelung: „Die Ausübung hoheitlicher Befugnisse ist [...] Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in

59 Auf gleichsam kollektiver Ebene finden sich deshalb Tarifverträge, etwa der „Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD)“. Zudem gibt es im jeweils individuellen Fall einen Arbeitsvertrag, in dem die Mitgliedschaftsverhältnisse vereinbart werden. Dort ist festgeschrieben, was von den Mitgliedern erwartet wird und wie sie für ihre Beiträge entlohnt werden. 60 Im Landesbeamtengesetz für das Land Brandenburg steht explizit: „Mit der Begründung des Beamtenverhältnis erlischt ein privatrechtliches Arbeitsverhältnis zum Dienstherrn“ (§ 8 II LBG-BB).

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einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen“ (Art. 33 IV GG) dann auch im Grundgesetz und nicht in einer freien, vertraglichen Vereinbarung. Offensichtlich werden hier weniger Wirtschaft und Recht, sondern Politik und Recht gekoppelt, denn die maßgebliche strukturelle Kopplung von Recht und Politik ist die Verfassung (vgl. Kapitel II.4.). Hierauf gründen die gesetzlichen Regelungen der Mitgliedschaftsverhältnisse, etwa das Beamtenstatusgesetz, sodass auch auf der Mitgliederebene die Sonderstellung der Verwaltung „zwischen Recht und Politik“ (Bora (2001) 170 ff.) deutlich wird. Dass dies allerdings nicht nur Ausweis administrativer Besonderheit ist, sondern die Organisationen der öffentlichen Verwaltung zugleich dort vor Probleme stellt, wo es um Variation und Flexibilität geht, zeigt sich, wenn man den Blick auf die Reform von Mitgliedschaftsverhältnissen richtet (vgl. dazu insg. auch Luhmann (1971d) 203 ff.). d) Leistungsentgelt und Mitgliedermotivation Die systemtheoretischen Gedanken gelten im allgemeinen als abstrakt und eher praxisfern. Dennoch können sie auch konkretere Diskussionen in der und über die öffentliche Verwaltung befruchten, wie abschließend an einem aktuellen Beispiel zu zeigen ist: Zu den nachgerade klassischen Verwaltungsproblemen zählt die Frage danach, wie man Verwaltungsmitglieder zu einer schnelleren, effizienteren oder wie auch immer als besser zu bezeichnender Arbeitsweise motivieren kann. Einer der aktuellen Lösungsvorschläge dazu ist das sogenannten Leistungsentgelt. Dieses wurzelt in dem im Jahr 2005 abgeschlossenen Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD). 61 Dort ist zu lesen: „Ab dem 1. Januar 2007 wird ein Leistungsentgelt eingeführt. Das Leistungsentgelt ist eine variable und leistungsorientierte Bezahlung zusätzlich zum Tabellenentgelt“ (§ 18 TVöD). Das heißt: In Verwaltungen werden den Mitgliedern Prämien in Aussicht gestellt, und davon erhofft man sich, diese zu besseren Leistungen motivieren zu können. Analytisch lässt sich mit der Leitunterscheidung von materiellen und immateriellen Anreizen ansetzen: Das Leistungsentgelt ist ein materieller Ansatz. 62 Als Hintergrund des Leistungsentgelts fungiert also die „weit verbreitete Annahme 61

Ganz neu ist dies nicht. Als Vorläufer gilt der „Rahmentarifvertrag über die Grundsätze zur Gewährung von Leistungszulagen und Leistungsprämien“ (TV-L) von Oktober 1996. Zudem finden sich seit 1997 auch bei den Beamten Regelungen über Leistungsprämien (vgl. ReföDG). Diese sind festgeschrieben in § 42a des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG) und der konkretisierenden „Verordnung über die Gewährung von Prämien und Zulagen für besondere Leistungen“ (LPZV) aus dem Jahr 1997. 62 Es unterscheidet sich also von informellen Anreizen, bei denen „die Organisation weitere Möglichkeiten der Bedürfnisbefriedigung, z. B. interessante Arbeitsinhalte und Verantwortung [bietet]“ (Ridder (2001) 213). Populär sind etwa „job enrichment“ und

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[...], das vorhandene Potential durch [...] materielle Anreize aus der Reserve zu locken“ (Klages (1997) 526). Voraussetzung für die Einführung eines solchen Motivationsinstrumentes ist, dass überhaupt klar ist, was als potentiell zu belohnende Leistung gilt, und wie sich diese messen lässt. Anders als etwa in Produktionsbetrieben liegt das in Verwaltungen nicht auf der Hand. Nahe liegt es, vorrangig auf öffentliche Dienstleistungen zu blicken und nach Qualitätskriterien zu suchen. Das ändert aber das Problem nicht: „Soll die Qualität einer Dienstleistung durch Leistungsentgelte honoriert werden, setzt dies voraus, dass für die unterschiedlichen Aufgabenbereiche genau definiert und kommuniziert wird, was Qualität im Einzelnen bedeutet“ (Tondorf (2007) 21). Im TVöD werden hierzu zwei Wege benannt, namentlich: „das Vergleichen von Zielerreichungen mit den in der Zielvereinbarung angestrebten Zielen oder [...] eine systematische Leistungsbewertung“ (TVöD § 18 (VKA)). 63 Gemeinhin scheint man dabei den bereits aus der NPM-Reformbewegung bekannten Zielvereinbarungen der Vorzug zu gewähren (vgl. dazu ebd. 40; Wewer (2001) 247; Tondorf u.a. (2002)), dessen Funktionsprinzip DER SPIEGEL etwa folgendermaßen deutlich macht: „Die Sachbearbeiterin der Polizeiverwaltung [...] [hat] mit ihrem Chef Jahresziele für ihre Arbeit vereinbart. So soll sie alle Anträge auf Sonderurlaub in maximal einer Woche bearbeiten. Ihr Vorgesetzter war zufrieden. Sie habe zwei von drei Zielen ‚übererfüllt‘ und sich damit ein einmaliges Extra-Geld in Hohe von 623,54 Euro verdient“ (Brandt / Kaiser (2008) 82).

Kurz gesagt: Für bestimmte Zeitintervalle werden zu erreichende Ziele vereinbart. Für den Fall der Erfüllung respektive Übererfüllung wird eine Prämie in Aussicht gestellt, von der man sich einen Motivationsimpuls für den Mitarbeiter verspricht. Die Effektivität dieses Mechanismus wird in der Verwaltungswissenschaft allerdings vielfach bezweifelt. Für Helmut Klages etwa „legt sich [...] die kritische Frage nahe, ob hier nicht eventuell an der Beschaffenheit der im öffentlichen Dienst verfügbaren Motivationspotentiale vorbeigedacht wird“ (Klages (1997) „job enlargement“, Varianten der Team- und Gruppenarbeit und die – heute teilweise als überholt geltenden – Gedanken der human-relations-Bewegung (vgl. auch Kieser (1999b) 101 ff.). Zu erwähnen sind ferner die am „management by delegation“ orientierten Ideen des „Harzburger Modells“ (vgl. dazu Höhn (1970)). 63 Während die systematische Leistungsbewertung ein betrieblich vereinbartes Bewertungssystem mit spezifizierten Kategorien und Kriterien beinhaltet, stellt die Zielvereinbarung eine „freiwillige Abrede zwischen der Führungskraft und einzelnen Beschäftigten oder Beschäftigtengruppen“ (TVöD § 18 (VKA), Protokollerklärung zu Absatz 4 Satz 4) dar. Als solche referiert sie auf das aus der Ökonomie bekannte Führungsinstrument des „management by objectives“.

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527), denn gerade in Verwaltungen scheinen weit mehr die informellen Mechanismen und Anreize geeignet, das Motivations- und Leistungsniveau der Mitglieder zu steigern (vgl. auch Ridder (2001) 210; Tondorf (2007) 70 f.; Luhmann (1999a) 105). 64 Wenn nun aber – all diesen Erkenntnissen zum Trotz – gleichwohl ein materieller Anreiz wie das Leistungsentgelt eingeführt wird, weckt dies das soziologische Interesse: Es interessiert nicht nur, wie man das gewählte Konzept soziologisch einordnen, erklären und seine Erfolgschancen beurteilen kann, sondern auch, was sich zur Funktionalität, Dysfunktionalität und möglicherweise auch zur latenten Funktionalität sagen lässt. Anzusetzen ist mit einer alternativen Leitunterscheidung, mit der Differenz von Teilnahme- und Leistungsmotivation (vgl. dazu bspw. ebd. 103 ff.). Erstere bezieht sich auf die Frage, warum eine Organisation überhaupt attraktiv für Mitglieder ist. Traditionellerweise wird hier der Organisationszweck ins Feld geführt, während moderne Arbeitsorganisationen davon ausgehen, dass die Mitglieder in erster Linie durch Lohn- und Gehaltsversprechen zur Teilnahme motiviert sind (vgl. ebd. 93). Diese homogenisierende Annahme reduziert nicht nur Komplexität für die Organisation, sondern wirkt sich auch darauf aus, wie mit dem Thema Leistungsmotivation umgegangen wird: „Die Generalisierung der Teilnahmemotivation [...] führt notwendig zu einer gewissen Unbestimmtheit der Mitgliedsrolle im Hinblick auf die erwarteten Leistungen“ (ebd. 105). Die Organisation entlastet sich durch diese Fiktion davon, sich mit den individuellen Bedürfnissen und Motivationen der Mitglieder auseinanderzusetzen, und damit auch davon, die Mitgliedertätigkeit individuell zu kontrollieren und zu motivieren. 65 Nun ist die Teilnahmemotivation bei Verwaltungsorganisationen nicht das Kernproblem. 66 Deshalb zielt das Leistungsentgelt auch nicht darauf, die At64

Dass der zu erhaltende Lohn oder Sold respektive das versprochene Gehalt als Teilnahmeanreiz fungieren, ist damit nicht bestritten. Empirische Untersuchungen zeigen jedoch, dass nach erfolgtem Eintritt in die Verwaltung eher immaterielle Aspekte in den Vordergrund rücken (vgl. Klages (1997) 524). 65 Anders formuliert: Formale Organisationen basieren auf der komplexitätsreduzierenden Voraussetzung, dass „die Generalisierung der Motivation [...] dadurch erkauft [wird], daß die Leistungsmotivation in gewissem Umfang offen bleibt und, wo sie noch benötigt wird, als besonderes Problem auf die Einzelperson abgewälzt wird“ (Luhmann (1999a) 108). 66 Vielmehr kann man vermuten, dass Verwaltungsorganisationen mit Blick auf den Grundmechanismus „Teilnahme gegen Entgelt“ in einer recht komfortablen Lage sind. Sie können insbesondere „Dauer und Sicherheit der Anstellung und [die] [...] Versorgung im Falle von Krankheit und Alter“ (Mayntz (1997) 135) bieten und machen die Mitgliedschaft deshalb hinreichend attraktiv. Dieses nachgerade klassische Argument der sicheren Anstellung hat im übrigen bereits Robert Michels vorgebracht: „Auf der anderen Seite, der der Staatsangehörigen, [ist] eine noch größere Nachfrage vorhanden, erklärlich aus der Unsicherheit, in der sich seit der Bildung des großen [...] Kapitalismus [...] die

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traktivität der öffentlichen Verwaltung für potentielle Mitglieder zu steigern. Stattdessen sollen jene, die schon Mitglieder sind, zu besseren Leistungen motiviert werden. Man bewegt sich offensichtlich auf dem Feld der Leistungsmotivation (vgl. dazu auch Luhmann (1999a) 107). Angriffspunkt der Bemühungen ist die Stelle: Ohne eine hinreichende Spezifikation der Stelle kann ein Motivationsinstrument wie das Leistungsentgelt nicht eingeführt werden. Vor allem in programmatischer Hinsicht müssen Umfang und Qualität der zu erfüllenden Aufgaben geklärt sein, um besondere Leistungen überhaupt feststellen zu können. 67 All das jedoch ist aufwändig: Aufgaben müssen präzisiert werden, der Abstimmungsbedarf steigt, die Kommunikationswege werden belastet, und das Personal wird beansprucht. Die Einführung des Leistungsentgelts und die entsprechenden „Bemühungen strapazieren andere Strukturen der Organisation: die Führung, das Kommunikationswesen, die Zweckstruktur“ (ebd. 106). Das heißt: Die Organisation holt sich ein hohes Maß genau jener Komplexität zurück ins Haus, die sie durch mitgliedschaftliche Generalisierung eigentlich reduziert hatte. Das führt zurück zu der Frage, warum sie sich dann eigentlich mit einem derart problematischen und komplexen Instrument befasst, und weshalb ein materieller Anreizmechanismus gewählt wird, obwohl nicht nur kommerzielle Unternehmensberatungen (vgl. dazu auch Kapitel III.10.) betonen: „Money is the most expensive way to motivate people“ (Aiken / Keller (2009) 106), sondern auch die Verwaltungswissenschaft die Vorzüge der immateriellen Anreize herausstellt? Offenkundig hat es die Verwaltung mit einer politisch gesetzten Prämisse, dem TVöD, zu tun. Doch weshalb wird dort ein materieller Anreiz gewählt? Hierauf lässt sich differenzierungs- und organisationstheoretisch antworten: Vor dem Hintergrund der funktional differenzierten Gesellschaft erkennt man, dass dem Leistungsentgelt ökonomische Mechanismen und insbesondere die Vermutung zugrunde gelegt werden, dass mehr Leistung aufgrund der angesprochenen Nutzenkalkulationen erbracht werden wird. Der Geldanreiz wird also den klassischen politisch-administrativen Belohnungen, etwa Orden, Auszeichnungen, Belobigungen oder Beförderungen, vorgezogen. Das spiegelt eine Grundtendenz der modernen Gesellschaft wieder: „Aus vielerlei Gründen [...] hat in den am weitesten entwickelten neuzeitlichen Gesellschaften das Teilsystem der WirtAngehörigen der mittleren Gesellschaftsschichten [...] befinden. Alle diese Leute [...] trachten danach, ihre Söhne möglichst sicher [...] unterzubringen. Dazu scheint ihnen die Staatskrippe mit dem wichtigen Recht auf Person, das sie verleiht, wie geschaffen“ (Michels (1989) 162). Der sicheren Anstellung stehen allerdings unter anderem die Lohnund Gehaltsunterschiede zu Tätigkeiten außerhalb des öffentlichen Dienstes entgegen (vgl. dazu bspw. Luhmann / Mayntz (1973) 28). 67 Wenn ferner elaborierte Formen der Leistungsbeurteilung, etwa in Verbindung mit Potentialeinschätzungen (vgl. bspw. Burkhart / Boss (2006)), zum Einsatz kommen sollen, ist zugleich die personale Dimension angesprochen.

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schaft einen Primat erlangt, den einst Verwandtschaftsverbände und dann das politische Herrschaftssystem besessen hatte“ (Luhmann (1970d) 149; vgl. ferner Habermas / Luhmann (1971) 374; insg. dazu Richter (2009)) – und dass die Verwaltung dieser Tendenz besonders ausgesetzt ist, dass sie immer wieder an Unternehmen gemessen und mit privatwirtschaftlichen Strukturmustern konfrontiert wird, liegt auf der Hand – man denke an die Intention, Behörden zu Dienstleistungsunternehmen zu entwickeln (vgl. Banner (1991) 6 ff.). So steht auch hinter dem Leistungsentgelt die Intention, „der öffentliche Dienst solle sich stärker an die leistungsorientierte Werteordnung der Wirtschaft anlehnen und damit leistungs- und wettbewerbsfähiger sowie wirkungsvoller werden“ (Jochmann-Döll (2006) 1). Ferner sind Organisationen mit dem Geldmedium vertraut. So liegt es nahe, in Leistungsfragen den Geldanreiz jenen immateriellen Formen vorzuziehen, die auf die Mitgliederbedürfnisse eingehen – davon wird ja bereits beim Eintritt durch Homogenisierung und Generalisierung abstrahiert: 68 Wenn schon Komplexität, dann wenigstens in möglichst geringem Umfang. Wenn schon Anreize, dann wenigstens in generalisierter Form. Unbeantwortet ist noch die Frage, ob und inwiefern das Leistungsentgelt funktional sein könnte, respektive inwiefern man mit Dysfunktionalitäten rechnen muss. Unmittelbar sichtbar sind einige Konflikte: Auf der einen Seite stehen der Leistungsgedanke und die ihm innewohnende Ausrichtung auf Finalität und Ameliorität, auf der anderen Seite stehen die administrativen Grundprinzipien der Konditionalität und der Brauchbarkeit. Die rechtsstaatliche Verwaltung ist typischerweise konditional programmiert (vgl. Luhmann (1997c) 38) – und das schlägt sich in den Stellen nieder: Wenn ein Bauantrag eingeht, dann wird er bearbeitet – und die Entscheidung, die anzufertigen ist, ist an Brauchbarkeitsbedingungen orientiert (vgl. Kapitel III.4.). Mit dem Leistungsentgelt kommt nun aber eine Hinwendung zur Finalität ins Spiel (Schimank (2006) 7). Ferner wird das Modell der Brauchbarkeit durch die Orientierung an einem prinzipiellen „Es geht auch besser!“ infrage gestellt. Auch hier hat sich die Verwaltung mit Ideen auseinanderzusetzen, die offensichtlich nicht zu ihren Grundprinzipien zählen. 69 Insgesamt zeigt sich jedenfalls, „daß alle Bemühungen um bessere Leistungsmotivation Gefahr laufen, zu den strukturellen Grundentscheidungen des Systems in Widerspruch zu geraten“ (Luhmann (1999a) 108). Eine Verwaltungsorga68 Schließlich „muss jedes Sozialsystem von der Unerforschlichkeit des [...] Innenlebens psychischer Systeme ausgehen“ (Luhmann (2000c) 96). 69 Im übrigen kann man derartige Konflikte auch auf der professionskulturellen Ebene vermuten. Gerade das Beamtenethos impliziert bekanntlich weniger die Ideale der Optimierung, der Leistungsverbesserung und der Konkurrenz. Hier stehen Ideale der Sachgerechtigkeit, der Pflicht und der Perfektabilität im Mittelpunkt (vgl. Luhmann (1999a) 105). Außerdem geht es bei Beamten nicht um die „Bezahlung“ ihrer Arbeit. Sie stehen im „Staatsdienst“ und der Staat versorgt sie deshalb.

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nisation ist eben kein Produktionsbetrieb, und dort mehr oder minder wirksame Mechanismen können eben nicht problemlos übernommen werden. 70 Allerdings verdeutlicht die soziologische Beobachtung nicht nur die gezeigten Probleme. Sie erlaubt es auch, nach möglicherweise förderlichen Folgen zu fragen: Dabei zeigt sich erstens, dass die Einführung des Leistungsentgelts nicht nur – im negativen und abstrakten Sinne – mehr Komplexität mit sich bringt. Gerade die notwendigerweise zu schaffenden Leistungsmessungs- und -bewertungsinstrumente, zum Beispiel die angesprochenen Zielvereinbarungen, können durchaus förderlich sein. Zielvereinbarungen wurden oben als freiwillige Abrede zwischen Führungskraft und Mitarbeiter beschrieben. Im Idealfall heißt das: Die Führungskraft befasst sich individuell mit ihrem Mitarbeiter, seiner Arbeitsleistung und bisweilen sogar seinen Potentialen und Entwicklungsmöglichkeiten. Der Mitarbeiter wird zum Gesprächs- und Verhandlungspartner, er wird als – wenn man so möchte – „individueller Leistungserbringer“ ernst genommen. Ihm wird Aufmerksamkeit zuteil, und er erhält Einschätzungen seiner Arbeit. Allein durch diese partizipativ-kooperativen Mechanismen (vgl. Wewer (2001) 247) könnten teilweise jene individuellen Bedürfnisse befriedigt werden, die jenseits ökonomischer Nutzenüberlegungen stehen. In diesem Sinne wäre also die – durch die Einführung des Leistungsentgelt vorausgesetzte – Zielvereinbarung das funktionale Motivationsinstrument. Oberflächlich betrachtet würde die Leistungsmotivation dann tatsächlich steigen – aber das wäre weniger auf den tatsächlichen Geldanreiz, sondern auf die gestiegene Aufmerksamkeit und Wertschätzung infolge der Zielvereinbarungen zurückzuführen. Zweitens ist die Einführung des Leistungsentgelts auch unter dem Gesichtspunkt der System / Umwelt-Verhältnisse zu betrachten. Hier hilft ein Seitenblick 70

Insbesondere der Konkurrenzmechanismus scheint in Behörden, respektive unter der Prämisse des oben angesprochenen Beamtenethos, weniger ausgeprägt. Zur Kategorie der Konkurrenz, vielfach abgegrenzt vom Kampf (vgl. dazu bspw. Weber (2000) 22), erläutert etwa Georg Simmel: „Für das Wesen der Konkurrenz ist es [...] bestimmend, dass der Kampf ein indirekter ist“ (Simmel (1995) 222). Dies bedeutet, dass „jeder der Bewerber für sich auf das Ziel zustrebt, ohne eine Kraft auf den Gegner zu verwenden“ (ebd. 223) – im Gegensatz zur destruktiven Auseinandersetzung, wie sie Kampf und Krieg mit sich bringen. Und so erkennt Simmel „den ungeheuren Wert der Konkurrenz für den sozialen Kreis“ (ebd. 224), denn während „als Resultat [des Kampfes] [...] nur verbleibt, was die einfache Subtraktion der schwächeren Kraft von der stärkeren übrig lässt, wirkt umgekehrt die Konkurrenz wertsteigernd“ (ebd. 224). Gerade dieses konkurrierende Element allerdings fehlt dem klassischen Beamtenethos – wie etwas das Senioritätsprinzip belegt, das bei Beförderungen den Älteren und eben nicht zwingend den „Besseren“ den Vorzug gibt und damit ein Konkurrieren auf dem Feld der Leistungserbringung mehr oder minder obsolet macht. Eben hier setzt der Leistungsgedanke, respektive der Gedanke der leistungsorientierten Entlohnung, an, um das Wertsteigernde des Konkurrenzmechanismus letztlich zu aktiveren.

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auf den Neo-Institutionalismus, den Luhmann selbst immer wieder wagt: Offensichtlich nämlich wird die Verwaltung in weiten Teilen negativ fremdbeobachtet – man denke an den im vorigen Kapitel besprochenen pejorativen Bürokratiebegriff. In dem Maße, in dem die Verwaltung nun aber Instrumente zur Leistungsmotivation aufgreift und sich an ökonomisch mehr oder minder bewährten Konzepten orientiert, und in dem Maße, indem die gesellschaftsweit akzeptierteren Leitgedanken und Ideale des ökonomischen Systems zumindest neben (wenn nicht gar an die Stelle von) Pflicht, Sachgerechtigkeit, Dienst und Treue treten, kann die Verwaltung ihrer Selbstdarstellung nach außen neue Facetten hinzufügen. Peter Richter bekräftigt in seiner umfangreichen Untersuchung von Ökonomisierungsprozessen – auch und gerade in der Verwaltung –, dass sich „die leistungsorientierte Bezahlung [...] als zunehmende Orientierung an wirtschaftlichen Rationalitätsvorstellungen“ (Richter (2009) 162) manifestiert und entsprechend positiv beurteilt wird. Der Umwelt wird also gezeigt: „Auch in der Verwaltung kommt es auf gute Leistung an!“. Dies bezieht sich auf die bereits mehrfach angesprochene Problematik der Legitimität der Verwaltung und der Akzeptanz ihrer Entscheidungen. 71 Deshalb braucht die Verwaltung „eine wirksame Selbstdarstellung der eigenen Bedeutung. Sie ist nicht einfach vorhanden, sondern muß konstituiert, ausgebaut, laufend gepflegt und verbessert werden“ (Luhmann (1999a) 113) – und die Hinwendung zum Leistungsgedanken auf der Ebene der Mitgliedsverhältnisse kann demnach auch als Ausbau, Pflege und Verbesserung der Darstellung in dieser Hinsicht gelesen werden. Drittens schließlich könnte sich das Leistungsentgelt als latent funktional im Hinblick auf die Teilnahmemotivation erweisen. So zeigen empirische Untersuchungen, unter anderem von Luhmann selbst, dass der öffentliche Dienst nicht etwa (nur) bequeme, sicherheitsorientierte und entsprechend wenig einsatzfreudige Personen anzieht, sondern vielmehr für stärker Leistungsorientierte attraktiv ist (vgl. Luhmann / Mayntz (1973) 26 ff.; Klages (1997) 524.). Wenn nun auch in der Verwaltung Belohnungen für überdurchschnittliche Leistungen zu erhalten sind, könnte dies ein zusätzlicher Anreiz für jene ohnehin leistungsorientierten Personen sein, eine Verwaltungsmitgliedschaft anzustreben. Insofern würde dann das Leistungsentgelt förderliche Wirkungen nicht etwa – wie intendiert – hinsichtlich der Leistungs-, wohl aber hinsichtlich der Teilnahmemotivation entfalten. Insgesamt kann die Systemtheorie also durchaus sinnvolle Hinweise an praktische(re) und konkrete(re) Verwaltungsdiskussionen formulieren. Im besprochenen Fall lässt sich die verwaltungswissenschaftliche Skepsis – „Der bisherige 71 Zu erinnern ist an den Gedanken, „daß die Entscheidungen einer Verwaltung keineswegs nur oder vorwiegend wegen ihrer Darstellung im Einzelfall akzeptiert werden. [Vielmehr] [...] spielen generalisierende Schlüsse eine Rolle“ (Luhmann (1999a) 111), die ihrerseits an die Darstellung des Verwaltungssystems insgesamt anschließen.

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Argumentationsstrang weist darauf hin, dass Leistungsanreize nicht durch die Konstruktion von Prämien oder isolierten Zulagen verstärkt werden können[, und] [...] dass die motivierende Wirkung von materiellen Anreizen stark umstritten ist“ (Ridder (2001) 221) – nicht nur stützen. Man erfährt auch mehr darüber, warum andernorts effektive Konzepte für die Verwaltung problematisch sein und zu mehr Komplexität führen können. Ferner kann gleichsam „dahinter“ geblickt werden, um latente Funktionen zu identifizieren. Zudem erlaubt es die Systemtheorie nicht nur, die Verwaltung als besonderes System auch auf mitgliedschaftlicher Ebene zu beschreiben, sondern macht es gleichermaßen möglich, Reformbemühungen und Innovationskonzepte vor dem Hintergrund der administrativen Grundstrukturen zu beleuchten und dabei Probleme, Konflikte und Widersprüche zu entdecken. Schlussendlich gilt auch hier, dass die Systemtheorie kein Urteil darüber erlaubt, ob Neuerungen gut oder schlecht sind. Sie zeigt Funktionalitäten und Dysfunktionalitäten, sie ermöglicht den Blick „dahinter“ – aber sie propagiert weder ein Festhalten an traditionellen Strukturen noch einen völligen Umbau der Verwaltung, sondern macht lediglich deutlich, wo denn die Probleme und Widersprüche liegen. Insofern bilanziert Luhmann mit Blick auf den angezeigten Widerspruch zwischen generalisierten Mitgliedschaftsannahmen und der Forderung nach individueller Leistungsmotivation: „Diesen Widerspruch sehen heißt nicht, die Arbeit an dem Problem aufzugeben, sondern bezeichnet lediglich den Ort und die Bedingungen solcher Bemühungen“ (Luhmann (1999a) 108).

4. Öffentliche Aufgaben und Verwaltungsprogramme Stellt man sich die Frage, was Verwaltungen eigentlich „tun“, erhält man von Luhmann die abstrakte Antwort: „In einem sehr allgemeinen Sinne können Verwaltungen begriffen werden als soziale Systeme, die bindende Entscheidungen produzieren“ (Luhmann (1971b) 165). Auskunftsfreudiger ist die Verwaltungswissenschaft. Sie verweist auf ein breites Spektrum öffentlicher Aufgaben, die „einen wesentlichen Teilaspekt der öffentlichen Verwaltung [berühren], indem sie inhaltlich die Zwecke des Verwaltungshandelns beschreiben“ (Bogumil / Jann (2009) 65; vgl. Becker (1965) 185 ff.; König (1997b) 19 ff.). Gunnar Folke Schuppert schlägt deshalb vor, die öffentliche Aufgabe als Schlüsselbegriff der Verwaltungswissenschaft zu behandeln (vgl. Schuppert (1980) 31 ff.). Zweifellos ist der Blick auf das Aufgabenspektrum hilfreich, um die Verwaltung inhaltlich-sachlich zu beobachten, um ihre Entwicklung nachvollziehen, oder um verschiedene Ausprägungen – etwa die policeystaatliche, die sozialistische oder die liberale Verwaltung – unterscheiden zu können. Dennoch greift der Aufgabenbegriff, folgt man Niklas Luhmann, aus folgenden Gründen zu kurz:

4. Öffentliche Aufgaben und Verwaltungsprogramme

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Erstens spricht der Begriff der Aufgabe insbesondere die inhaltlich-sachliche Dimension an und stellt dahinter sowohl zeitliche als auch strukturelle Aspekte zurück. Zweitens wird die Debatte über die öffentlichen Aufgaben oftmals unter Vorzeichen wie „natürlichen“ oder „geborenen“ Aufgaben geführt (vgl. etwa Püttner (1991a) 587). Das verdeckt, dass auch über Verwaltungsaufgaben kontingent entschieden werden muss. Drittens schwingt im Aufgabenbegriff ein Element der Verpflichtung mit, wenn man annimmt, dass „ ‚Aufgaben‘ der Organisation [...] ‚aufgegeben‘ sind“ (Luhmann (2000c) 256). Deshalb unterbreitet Luhmann folgenden Vorschlag: „Es scheint nach all dem, dass man den Begriff der Aufgabe einsparen und ihn durch den Begriff des Entscheidungsprogrammes ersetzen kann, der seinerseits in den Begriffen Entscheidungsprämisse und Entscheidung rückversichert ist“ (ebd. 257).

Luhmann lenkt den Blick damit auf das Feld der Entscheidungsprämissen und auf die Strukturen organisierter Sozialsysteme, auf eine selbstentschiedene „interne Struktur von Entscheidungsprämissen, die [...] Gesichtspunkte der Selektion und Verarbeitung von Informationen definieren“ (Luhmann (1966c) 84). Um auf dieser Grundlage Verwaltungsorganisationen genauer zu beobachten, ist zunächst der maßgebliche Bezugspunkt, der Begriff der öffentlichen respektive der Verwaltungsaufgabe, zu klären [a)]. Diesem kann dann Luhmanns Konzept organisatorischer Entscheidungsprogramme gegenübergestellt [b)] und im Hinblick auf die Leitdifferenz von Konditional- und Finalprogrammen präzisiert werden [c)]. Dieses Gerüst erlaubt es, nach der besonderen Programmstruktur von Verwaltungsorganisationen zu fragen [d)]. Sodann kann auch in diesem Kapitel der Bezug zu konkreteren Fragen der Verwaltungswissenschaft hergestellt werden: Einerseits lässt sich nach der systemtheoretischen Position zur sogenannten Aufgabenkritik fragen [e)]; andererseits lässt sich auch das zentrale administrative Strukturelement „Haushaltsplan“ aus einer systemtheoretischen Perspektive untersuchen [f)]. a) Öffentliche und Verwaltungsaufgaben Will man ein genaueres Bild von Einrichtungen wie dem Staat oder der Verwaltung gewinnen, liegt es nahe, mit der Frage danach anzusetzen, was diese Einrichtungen eigentlich „tun“, und wie sie dies „tun“, was also ihre Aufgaben, Ziele und Zwecke sind, und wie diese bearbeitet und erfüllt werden: „Zwar sind wir heute weniger geneigt als eine frühere Epoche, durch einen möglichst dauerhaft bestimmten Katalog der Staatsaufgaben die Subsidiarität der öffentlichen Gewalt festzulegen und damit das Maß der bürgerlichen Freiheit zu gewährleisten. Aber der Begriff der Verwaltungsaufgaben bleibt dennoch eine wichtige Quelle der Klarstellung“ (Morstein Marx (1965g) 185).

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III. Verwaltungsorganisationen

Dem weiteren Feld der Staatsaufgaben und den enger gefassten administrativen Aufgaben 72 kann man sich auf verschiedenen Pfaden nähern: Eine erste Möglichkeit ist die Bestandsaufnahme der tatsächlich wahrgenommenen Aufgaben. Hier helfen Blicke in Haushalts-, Funktionen- oder Geschäftsverteilungspläne. Zweitens lassen sich aus den (verfassungs-)rechtlichen Grundlagen Aufgabenbereiche ableiten. Eine dritte Möglichkeit ist die normative Postulierung von Aufgaben aufgrund bestimmter Annahmen etwa über Natur, Wesen, Ziel oder Zweck des Staates und seiner Beziehungen zur Gesellschaft oder zum einzelnen Bürger (vgl. dazu Schuppert (1980) 309 ff.). Je nach Zugang lassen sich dann verschiedenste Gliederungen entfalten, mit denen zum Beispiel zwischen Aufgabentypen (bspw. Ordnungs-, Planungs- und Leistungsaufgaben), sachlich bestimmten Aufgabengruppen (Bildung, soziale Sicherung, Verkehrswesen oder Finanzwirtschaft) oder Funktionen (Sicherung der Existenzgrundlagen, Ordnung des Zusammenlebens) unterschieden werden kann. Hinter all dem erkennt der Soziologe zunächst eine Antwort auf die erste der beiden klassischen Fragen: „Was ist der Fall?“, das heißt konkret: Was etwa „tut“ die Verwaltung? Zugleich aber drängt sich die zweite Frage auf: „Was steckt dahinter?“, also: Was erfährt man über die Verwaltung, wenn man ihr Aufgabenspektrum beobachtet? Auf den ersten Blick erlauben Aufgabenkataloge Rückschlüsse auf den Typus der jeweiligen Verwaltung, denn es liegt auf der Hand, dass eine sozialistische Verwaltung ein anderes Aufgabenprofil aufweist als ihr rechtsstaatlich-liberales Pendant. Zweitens sieht man, dass die Frage danach, wer die Aufgaben festlegt, traditionell mit der obigen Auffassung, dass die Aufgaben von außen aufgegeben werden, beantwortet wird: „Er[, der Staat, (P.M.)] ist von den öffentlichen Dienstleistungen bis zu den öffentlichen Transferleistungen auf Vollzugsapparate, eben auf die öffentliche Verwaltung angewiesen. Diese hat freilich keine formelle Definitionsmacht bei der Bestimmung der öffentlichen Aufgaben. [...] Die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung [...] werden gemäß einem kontinentaleuropäischen Legalismus in erster Linie durch Gesetze festgelegt. [...] Die Entscheidung liegt [...] beim parlamentarischen Gesetzgeber. Die öffentliche Verwaltung ist insofern das ‚bereits Entschiedene‘ “ (König (1997b) 20; vgl. auch Bull (1997) 343) – 72 Gemeinhin unterscheidet man den Begriff der öffentlichen Aufgabe, der weitgehend synonym zum Begriff der Staatsaufgabe gebraucht wird, und der „alle von den Trägern öffentlicher Gewalt unmittelbar zu erfüllenden oder unter deren Aufsicht und Verantwortung zu erfüllenden Aufgaben [umfasst]“ (Püttner (1991a) 587; vgl. auch Eichhorn u.a. (1991) 774), von den Verwaltungsaufgaben, verstanden als jenes enger gefasste exekutiv-administrative Tätigkeitsfeld. Letzteres wird mithilfe der Gewaltenteilungslehre von den Legislativ- und Judikativaufgaben abgegrenzt, sachlich aber auch von Regierungs- oder Militäraufgaben unterschieden (vgl. Becker (1965) 188).

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eine Formulierung, die König bei Hegel entlehnt (vgl. Hegel (1970) 457). Zieht man nun jedoch die systemtheoretische Organisationstheorie und Verwaltungsvorstellung hinzu, wird deutlich, dass man auch anders beobachten kann: Erstens impliziert der Aufgabenbegriff, dass der Verwaltung ihre Aufgaben aufgegeben werden. Dem liegt zwar ein wahrer Kern zugrunde, da etwa in Verfassungstexten oder durch Parlamentsentscheidungen festgelegt wird, auf welchen Feldern die Verwaltung wie tätig sein soll, muss und darf. Gleichwohl verdeckt die Annahme, die Verwaltung sei das „bereits Entschiedene“, dass sie selbst Einfluss auf ihre Tätigkeiten nehmen kann. Diesem Sachverhalt scheint der Programmbegriff besser Rechnung tragen zu können. Zweitens kann man vermuten, dass eine Abgrenzung und Bestimmung der Verwaltung allein über ihr sachliches Aufgabenprofil nur schwer möglich ist. 73 Weder nämlich wird man ein Tätigkeitsfeld finden, das nicht irgendwann einmal irgendwo von einer Verwaltungsbehörde bewirtschaftet worden ist, noch ist es leicht, eine Aufgabe zu benennen, die von allen Verwaltungen überall gleichermaßen wahrgenommen wird. Insofern liegt auch hier zunächst der abstrakte Zugriff über die besondere Funktion, das kollektiv bindende Entscheiden, sowie im Anschluss daran eben über die Rahmenbedingungen der Funktionserfüllung – das sind: die Strukturen und damit auch die Programme – näher. Drittens erkennt man, dass der Aufgabenbegriff zwar auf sachlicher Ebene ein buntes Bild dessen zu zeichnen vermag, mit dem die Verwaltung eigentlich beschäftigt ist. Die schlichte Benennung von Aufgaben wie etwa „Personenstandswesen“, „Sozialversicherung“, „Wetterdienst“ oder „Zivilschutz“ sagt jedoch weder etwas darüber aus, wie die Verwaltung diese Aufgaben eigentlich bearbeitet, noch wird hierbei die Bedeutung respektive die Funktion einer Aufgabe für eine Organisation selbst deutlich. Auch hier scheint der Programmbegriff eine breitere Perspektive zu ermöglichen, die zugleich eine Bezugnahme auf die identitätsprägende Bedeutung organisatorischer Strukturen erlaubt. b) Programme als Entscheidungsprämissen Entscheidungsprogramme fallen in der systemtheoretischen Organisationstheorie unter die Kategorie der Entscheidungsprämissen – gemeinsam mit den in den folgenden Kapiteln zu explizierenden organisatorischen und personellen Prä-

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Dies wusste bereits Max Weber: „Es ist nicht möglich, einen politischen Verband – auch nicht: den ‚Staat‘ – durch Angeben des Zweckes seines Verbandshandelns zu definieren“ (Weber (1972) 30). Während er deshalb das spezifische Mittel (das Gewaltmonopol) ins Feld führt, greift Luhmann auf die spezifische Funktion zurück (vgl. Luhmann (1966c) 67 ff.).

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III. Verwaltungsorganisationen

missen (vgl. bspw. Luhmann (2000c) 222 ff.; Luhmann (1977b) 397 ff.). Hierbei geht es um folgendes: „Welche Entscheidung auf eine andere folgt, kann natürlich nicht dem Belieben überlassen bleiben. Kein System findet sich in einem entropischen Zustand vollständiger Unbestimmtheit des nächsten Augenblicks. [...] In allen Fällen wird ein autopoietisches System [...] Strukturen bilden, um einzuschränken, was auf was folgen kann“ (Luhmann (1988c) 172).

Das bedeutet: Organisierte Systeme treffen Entscheidungen nicht nur situativ im Einzelfall, sondern sie entscheiden auch, worüber sie wie entscheiden – geben sich also einen Rahmen respektive eine Struktur für die eigenen Entscheidungsprozesse vor. Prämissen lassen sich deshalb verstehen als per Entscheidung getroffene Vorauswahlen, die Organisationsentscheidungen unter Bedingungen verringerter Komplexität ermöglichen. Vorausgewählt werden hierbei etwa relevante Situationen, Randbedingungen, Entscheidungskriterien oder Perspektiven auf bestimmte zu lösende Probleme. Genauer lässt sich dies mithilfe der allgemeineren systemtheoretischen Definition von Programmen bestimmen: „Mit dem Begriff des Programms soll gesagt sein, daß Systemprobleme durch Angabe einengender Bedingungen ihrer Lösung (‚constraints‘) definiert und auf Grund dieser Definition durch Entscheidung lösbar sind; ferner daß jene Problemdefinition selbst in Verfahren durch Entscheidung selbst erfolgt und durch Entscheidung getestet wird“ (Luhmann (1980c) 227). Insofern gibt ein Programm Antwort auf zwei Fragen: Erstens: „Mit welchen Problemen hat sich ein System auseinanderzusetzen?“, und zweitens: „Was ist der Rahmen, was sind die Bedingungen für die (richtige respektive brauchbare) Lösung dieser Probleme?“. Beide Fragen stellen sich nicht allein formalen Organisationen, sondern auch anderen Sozialsystemen. Insofern gilt ein Programm ganz allgemein als „ein Komplex von Bedingungen der Richtigkeit (und das heißt: der sozialen Abnehmbarkeit) des Verhaltens“ (Luhmann (1984b) 432) – und dies findet man, wie im zweiten Teil dieser Arbeit bereits geschildert wurde, beispielsweise auch auf funktionssystemischer Ebene: 74 74 So stützt sich die Ausdifferenzierung der Funktionssysteme zwar in erster Linie auf spezifische Mediencodes, die die Gesichtspunkte benennen, unter denen alle sozialen Ereignisse im funktionssystemischen Zusammenhang thematisiert werden können (vgl. Luhmann (1997a) 376). Die Codes selbst geben jedoch keine Anweisung zur Zuweisung der Codewerte im Einzelfall. Hier greifen Programme (vgl. Esposito (1997d) 139). So ist etwa das Wissenschaftssystem auf die Differenz wahr / falsch gegründet, doch erst die wissenschaftliche Programme (Theorien und Methoden) erlauben es, im Einzelfall von einer „wahren“ oder „falschen“ Aussagen zu sprechen. Ähnliches findet man im

4. Öffentliche Aufgaben und Verwaltungsprogramme

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Organisationssysteme, die sich als multireferentielle Systeme verschiedener Leitdifferenzen bedienen, benötigen nun den Funktionscodes vergleichbare Einrichtungen, um – wie Luhmann schreibt – die Umwelt einzufangen (vgl. Luhmann (1968c) 254) und der systemeigenen Sinnverarbeitung Struktur zu geben. Genau das ist die Funktion von Entscheidungsprogrammen, die deshalb für Organisationen als funktionale Äquivalente zu den Funktionscodes begriffen werden können (vgl. dazu Luhmann (2000c) 238 f.): Erstens bestimmen Programme sachlich die Aufgabenbereiche der Organisation; und so bestreitet Luhmann dann auch nicht, dass „Entscheidungsprogramme [...] im wesentlichen die Verwaltungsaufgaben in den Entscheidungsprozeß hineinformulieren“ (Luhmann (1981g) 114; vgl. auch König (1997b) 19 ff.). Insofern lässt sich die Programmstruktur einer Organisation durchaus als Komplex von Selektionen lesen, der die von einer Organisation zu bearbeitenden Probleme, also: die Organisationsaufgaben, benennt. Zweitens formulieren Programme „Bedingungen der Richtigkeit bzw. Brauchbarkeit von Entscheidungen“ (Luhmann (1981g) 114). Sie regeln auch die Art und Weise, wie eine Organisation ihre Probleme zu bearbeiten hat und wann eine per Entscheidung herbeigeführte Lösung als richtig respektive brauchbar gilt. Drittens aber ist eine Analogie zu den begrifflichen Vorbildern – den Maschinen oder Computerprogrammen – nur unter Vorbehalt möglich. Anders als diese geben Entscheidungsprogramme lediglich Orientierungen für Problemlösungen vor. Sie formulieren keine vorab definierte feste Abfolge von Lösungsschritten: 75 „Die Maschine arbeitet Schritt für Schritt nach Maßgabe der Einzelinstruktionen des Programms. [...] Das Programm ist im Entscheidungsgang selbst unabänderlich vorausgesetzt“ (Luhmann (1997c) 49). Demgegenüber sind organisationale Entscheidungsprogramme als Strukturen zu begreifen, und „Strukturen orientieren Wahlen, ohne ihnen den Charakter der Wahl zu nehmen, das heißt ohne die Möglichkeit anderer Selektion als Möglichkeit zu vernichten“ (Luhmann (1980c) 117).

Wenn deshalb von programmiertem Entscheiden die Rede ist, ist damit „weder gesagt, daß die Entscheidungen durch Programme [...] determiniert wären [...], noch daß es bei der Anwendung von Entscheidungsprogrammen immer nur Rechtssystem, in welchem „recht“ und „unrecht“ erst aufgrund gesetzlicher Programme zugewiesen werden können. 75 Zwar wurde „der Begriff des Entscheidungsprogramms [...] von Simon dem Fach der automatischen Datenverarbeitung entnommen und in die Verwaltungswissenschaft übertragen“ (Luhmann (1964b) 117), doch betonen etwa March und Simon selbst: „Most behaviour, and particularly most behaviour in organizations, is governed by performance programs. The term ‚program‘ is not intended to connote complete rigidity“ (March / Simon (1993) 163).

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III. Verwaltungsorganisationen

eine einzige richtige (optimale bzw. rechtmäßige) Entscheidung gäbe; vielmehr nur, daß die Programme eine Vorsortierung derjenigen Relevanzgesichtspunkte leisten, bei deren Beachtung eine Entscheidung Aussicht hat, abgenommen zu werden“ (Luhmann (1971b) 165). Viertens sind Programme vor dem Hintergrund der Unterscheidung von programmiertem und programmierendem Entscheiden zu lesen (vgl. Luhmann (1970e) 134 f.). Damit ist zunächst gemeint, dass jede Organisation nicht nur fortlaufend situativ Entscheidungen anfertigt, sondern zugleich über die Rahmenbedingungen der Problemlösungen, mithin: über ihre Programme, entscheidet. Anders gesagt: „Das System [...] entscheidet generell über seine Entscheidungsprogramme und im Rahmen dieser Programme speziell über Einzelfälle“ (Luhmann (1966c) 86; vgl. auch Luhmann (2000c) 228). Dabei sind Organisationen als umwelt- respektive kognitiv offene Systeme in der Lage, ihre Umwelt zu beobachten, Irritationen wahrzunehmen, sich auf Umweltereignisse fremdreferentiell zu beziehen und deshalb auch von dort Anregungen für die Strukturierung der eigenen Entscheidungsprozesse aufzugreifen (vgl. Kapitel III.9.). Wie sie die Irritationen jedoch verarbeiten, und ob und inwiefern sie daraus Orientierungen für die eigenen Entscheidungen ableiten, ist ihre eigene Angelegenheit. Ferner ist damit gesagt, dass Programme keine statischen, ewigen Strukturen sind, sondern ihrerseits – als Resultat kontingenter Entscheidungen – prinzipiell änderbar sind (vgl. dazu auch Baecker (1999a) 149). Fünftens schließlich bringen Programme – und mit ihnen die Organisationsstrukturen insgesamt – das Auf-sich-selbst-verwiesen-Sein organisierter Systeme, ihre Selbstreferenz, Eigenlogik und also: ihre Identität zum Ausdruck. Luhmann selbst erklärt: „Durch Spezifikation von Strukturen individualisiert sich ein System“ (Luhmann (1988c) 172).

Demzufolge lassen sich Sozialsysteme auch auf struktureller Ebene unterscheiden, denn nicht nur, dass nicht alle Organisationen über alles entscheiden. Vor allem entscheiden sie nicht auf die gleiche Weise, sondern nach unterschiedlichen Programmen, in Bezug auf unterschiedliche Kriterien der Richtigkeit, wie ein Vergleich der Richtigkeitsbedingungen von Verwaltungs-, Kirchen- und Unternehmensorganisationen gut verdeutlicht. Sucht man dies alles in einer prägnanten Formel unterzubringen, wird man bei der Idee der steuernden Struktur (vgl. Luhmann (1968c) 255) fündig. Entscheidungsprogramme steuern demnach die Aufmerksamkeiten einer Organisation, benennen gewissermaßen das „Was“ der organisatorischen Entscheidungsoperationen; und Entscheidungsprogramme strukturieren durch die Angabe von Richtigkeits- respektive Brauchbarkeitsbedingungen zugleich das „Wie“ des Entscheidens. Zudem sind sie Ausdruck organisatorischer Selbstorganisation und

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Selbststeuerung, da Entscheidungsprogramme zwar durch Umweltirritationen beeinflusst, aber per eigener Entscheidung benutzt werden. c) Konditionale und finale Programmierung Entscheidungsprogramme spezifiziert Luhmann idealtypisch in zwei Formen: „Der Informationsverarbeitung liegt [...] eine besondere Art von Information als generalisierte, vom Einzelfall abstrahierte Struktur zugrunde, nämlich die Entscheidungsprogramme. [...] Wenn wir dieses Informations-Kommunikationsmodell der Verwaltung zugrunde legen, wird ersichtlich, dass die Programmdefinition an zwei (und nur an zwei) Punkten ansetzen kann. Sie kann Informationen als auslösende Signale für die Wahl von bestimmten Kommunikationen festlegen; und sie kann umgekehrt bestimmte Kommunikationen invariant setzen, um von dort her die relevanten Informationen ermitteln zu können“ (Luhmann (1964b) 117 f.).

Entscheidungsprogramme werden also mithilfe des „inzwischen in der Verwaltungswissenschaft eingebürgerten Begriffspaars“ (Mayntz (1997) 56) von Konditionalprogrammen und Finalprogrammen expliziert (vgl. bspw. Luhmann (1983b) 130 ff.). Den Unterschied zwischen beiden Programmformen 76 erläutert der frühe Niklas Luhmann folgendermaßen: Konditionalen Programmen liegt, erstens, auf der Sachebene, das klassische Wenn-Dann-Schema zu Grunde. „Die Grundform lautet: wenn bestimmte Bedingungen erfüllt sind (wenn ein im voraus definierter Tatbestand vorliegt), ist eine bestimmte Entscheidung zu treffen“ (Luhmann (1980c) 227). Deshalb spricht Luhmann auch von „Routineprogrammen“ (vgl. Luhmann (1999a) 231; Luhmann (1964b) 118 ff.), da hier für ähnlich gelagerte, in aller Regel häufiger auftretende Entscheidungssituationen eine generelle Entscheidungsregel vorgegeben wird. 77 76 Diese Leitdifferenz ist heute derart gebräuchlich, dass Niklas Luhmanns prägende Beiträge mitunter nicht einmal mehr Erwähnung finden. Während Klaus König 1974 noch auf Luhmanns wegweisende Ideen verweist (vgl. König (1974) 141) oder Gunnar Folke Schuppert 1980 noch erläutert: „Im Anschluß an Niklas Luhmann, dessen Terminologie sich insoweit vollständig durchgesetzt hat, unterscheiden wir die konditionale und finale Programmierung der Verwaltung“ (Schuppert (1980) 344), arbeitet Bernd Becker fünfzehn Jahre später seine Gedanken zum administrativen Entscheiden zwar konsequent mithilfe der Unterscheidung konditionaler und finaler Programme aus, streift die Gedanken Niklas Luhmanns dabei jedoch nicht einmal mehr in einer Fußnote (vgl. Becker (1997) 440 ff.). 77 Diese frühe, am Input / Output-Modell orientierte Idee ist später dergestalt zu relativieren, dass der unmittelbare Informationsaustausch von Organisation und Umwelt nicht mehr möglich ist (vgl. Baecker (1999a) 153). Trotzdem, so erklärt Luhmann selbst, „macht es Sinn, auf der Ebene der Entscheidungsprogrammierung Inputgrenzen und Out-

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Zweitens verweisen Konditionalprogramme auf Zeit: „Entscheidend ist, [...] was im Zeitpunkt der Entscheidung als Vergangenheit behandelt werden kann“ (Luhmann (1993a) 197). Die Entscheidung, die „jetzt“ zu treffen ist, orientiert sich an etwas, das sich „zuvor“ ereignet hat. Das bringt eine relative Blindheit mit sich: Die zukünftigen Konsequenzen dieser Entscheidung werden ebenso ausgeblendet, wie die Übernahme von Verantwortung dafür, sodass Luhmann „von einer strukturell angelegten Indifferenz in Bezug auf Zukunft“ (Luhmann (2000c) 273) spricht. Drittens stellen Konditionalprogramme zwar im Vergleich zu den Finalprogrammen die rigidere Form dar, denn sie „rechnen mit einer festen Kopplung von auslösender Information und ausgelöster Kommunikation“ (Luhmann (1964b) 122). Gleichwohl ändern auch sie nichts daran, dass eine Organisation fortlaufend kontingente Entscheidungen anfertigen muss. Sie kann durch Routineprogramme zwar relativ klare Strukturvorgaben machen, Entscheidungen also ziemlich genau vorprägen und damit, wie Luhmann schreibt, die Redundanz des Systems steigern (vgl. Luhmann (1988c) 173 ff.). Dies entbindet sie aber nicht davon, momentweise Entscheidungen anzufertigen, die ihrerseits immer auch anders ausfallen können. Deshalb ist die Funktion von Routineprogrammen treffender als Entscheidungsorientierung, weniger als strikte Determination von Entscheidungen zu begreifen. Routineprogramme machen das autopoietische Entscheiden also weder obsolet noch vollständig berechenbar, was letztlich auch daher rührt, dass sie als „Regelwerke nach dem Muster ‚Wenn x, tue y‘ [...] in all ihren Komponenten interpretations-, situations- und kontextgebunden“ (Ortmann (2003) 247) sind. Viertens sind Konditionalprogramme prinzipiell Resultat von Entscheidungen und damit unter dem Aspekt der Kontingenz und der Änderbarkeit zu betrachten. Die Programmstrukturen organisierter Systeme sind keine dauerhaft unabänderlichen Einrichtungen, sondern im Sinne „dynamischer Stabilität“ (Luhmann (1988c) 173) zu denken. Bedenkt man ferner, dass es die Organisation selbst ist, die über ihre eigenen Programme entscheidet, ist auch das Modell konditionaler Programmierung voll kompatibel mit der Annahme autonomer Systeme – ja stützt die systemeigene Autonomie sogar. Dass Programme die Systemautonomie nicht nur nicht beeinträchtigen, sondern stützen, zeigt sich an den administrativen System / Umwelt-Beziehungen: Gegenüber dem Publikum sichert sich die Verwaltung ihre Unabhängigkeit dadurch, „daß die Umwelt nicht nach Maßgabe ihrer Selbstdarstellung, sondern nach einer ihr fremden Kategorisierung von Informationen behandelt wird“ (Luhmann (1964b) 123). putgrenzen des Systems zu unterscheiden“ (Luhmann (2000c) 260). Zudem ändert die operative Geschlossenheit nichts an der Grundannahme, dass Programme an auslösende Ereignisse oder an zu ereichende Zustände anschließen können.

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So wird jedes individuell vorgetragene Anliegen, das die Verwaltung von außen irritiert, gemäß eigener Programme auf einen intern verständlichen Nenner gebracht und nach generell vorliegenden Kriterien verarbeitet, „so daß das System ganz verschiedene Daten und Ereignisse als äquivalent behandeln kann“ (Luhmann (1964b) 123). Gleiches gilt gegenüber der Politik, deren Ziele, Zwecke und Vorstellungen nicht beliebig und unmittelbar in die Verwaltung eingespeist werden können. Stattdessen kann „der freie, politische Opportunismus durch Programmierung gebrochen [werden]“ (Luhmann (1971b) 172). 78 „Auf dieser Ebene der Betrachtung wird deutlich, dass Routine nicht nur als arbeitstechnische Erleichterung geistiger oder manueller Prozesse, sondern als koordinierende Einrichtung, als praktische Lösung des Widerspruchs von Systemautonomie und Interdependenz ihre faktische Bedeutung [...] verdient“ (Luhmann (1964b) 120). Die Besonderheit konditionaler Programmierung zeigt sich schließlich fünftens im Vergleich zu jenem Schema, dem in der klassischen Organisations- und Herrschaftssoziologie, etwa bei Max Weber, die Zentralstellung bei der Entscheidungssteuerung zukommt: Befehl und Gehorsam. „Routine und Weisung sind offenbar zwei verschiedene funktional äquivalente Formen der Koordination“ (Luhmann (1964b) 130), sodass Konditionalprogramme geeignet sind, eine Vielzahl von Befehlen und Einzelweisungen zu ersetzen. Nicht nur, dass auf diese Weise erneut ein hohes Maß an Komplexität reduziert werden kann, in modernen Organisationen erscheint zudem „der Befehl, die unmittelbare Übersetzung von Autorität in Kommunikation, [...] als Strukturkategorie viel zu einfach, um den komplexen Voraussetzungen der Erhaltung und Rationalisierung eines sozialen Systems genügen zu können“ (Luhmann (1964c) 100). Der Preis für diese Generalisierung ist die Abstraktion von den Besonderheiten und Eigenarten des jeweiligen Einzelfalles: „Durch Entscheidungen über Entscheidungsprämissen kann man zwar Entscheidungskosten einsparen, muss aber dafür nicht voll spezifizierte Entscheidungen in Kauf nehmen“ (Luhmann (2000c) 223). 79 Die zweite Programmform, das Zweck- oder Finalprogramm, basiert sachlich gesehen auf dem Zweck-Mittel-Schema. Die Orientierungsleistung knüpft nicht an fixierten Auslösebedingungen an. Es geht „um Vorgabe des Zweckes [...] und um Einschränkungen der Wahl möglicher Mittel“ (ebd. 269), also um 78 Außerdem schränken die Programme das Verhalten der Entscheider ein, denen durch Programmstrukturen Rahmenbedingungen und Grenzen für das Entscheiden vorgegeben werden. 79 Allerdings wird so auch die Form des Befehls für Sonderfälle freigesetzt, um hierdurch die Wichtigkeit von Entscheidungsvorgaben anzeigen zu können. „Der Befehl [...] stellt die normale, unpersönliche Arbeitsbeziehung in Frage [...] und stellt den Empfänger vor die Alternative: entweder zu gehorchen oder auszuscheiden“ (Luhmann (1971b) 103; vgl. auch Luhmann (1964c) 99).

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III. Verwaltungsorganisationen

Vorauswahlen, die Entscheidungssituationen unter die Bedingungen reduzierter Komplexität stellen. Der Zweckbegriff selbst wird in der Systemtheorie differenztheoretisch bestimmt – und damit kommt, zweitens, die Zeitdimension auch an dieser Stelle ins Spiel: Zwecke sind Differenzen, und zwar „Differenzen zu dem, was sich ergeben würde, wenn man die Dinge laufen ließe, wie sie nun einmal laufen“ (Luhmann (2000a) 146). Folglich zeigt die zeitliche Blickrichtung in die Zukunft: Zwecke werden nicht aus der unabänderlichen Vergangenheit abgeleitet, sondern in die intransparente Zukunft hineinprojiziert. Zweckprogramme lenken den Blick insofern auf eine „erstrebte Wirkung“ (Luhmann (1983b) 130), die als Leitgesichtspunkt für das gegenwärtige Entscheiden ausgeflaggt wird. Auch deshalb sind, drittens, Zweckprogramme weniger strikt als Konditionalprogramme. Beide teilen zwar den Aspekt der Kontingenz, da nicht nur die auslösenden Bedingungen respektive die erwünschten Zwecke per kontingenter Entscheidung gesetzt werden, sondern auch die daran orientierten Entscheidungen kontingente Organisationsereignisse sind. Während Konditionalprogramme jedoch vergleichsweise rigide vorschreiben, was genau auf das Auslöseereignis zu folgen hat, eröffnen gesetzte Zweckprogramme größere Freiheiten, „weil der Zweck das Handeln typisch nicht eindeutig festlegt, sondern nur als Gesichtspunkt für die Auswahl geeigneter Mittel fungiert“ (Luhmann (1997c) 38). Viertens gibt es auch bei Zweckprogrammen eine Besonderheit. So „können hochkomplexe Programme für eine nur einmalige Ausführung vorgesehen werden. [...] Man denke an Großvorhaben wie die Untertunnelung des Ärmelkanals, den Bau von riesigen Staudämmen“ (Luhmann (2000c) 272) – und Luhmann setzt hierfür den auch und gerade in der Verwaltung an Bedeutung gewinnenden Begriff des Projekts ein (vgl. bspw. Müller (1997) 196 ff.). Projektprogramme haben ihre Vorzüge dabei weniger in generellen Rahmenvorgaben für eine Mehrzahl von Situationen. Vielmehr erlauben sie es, einen bestimmten, erwünschten Zustand unter anderen herauszuheben und – orientiert auf diesen Zweck – weitere Richtgrößen, etwa Zeit- und Budgetpläne, zu konkretisieren. Insgesamt ermöglicht es die Systemtheorie also, verschiedenste Organisationsphänomene – von der Regel über den Befehl und die Zweckorientierung bis hin zu Projekten – unter gemeinsamen Gesichtspunkten, hier: im Hinblick auf Entscheidungen und Entscheidungsprogrammierung, vergleichend zu analysieren. Ferner erlaubt der Blick darauf, welchen Projekten sich eine Organisation widmet und wie sie diese bearbeitet, Rückschlüsse auf die Identität der Organisation. Auch das ist für die Verwaltungsbetrachtung hilfreich: So scheint es beispielsweise nachgerade der Regelfall zu sein, dass Verwaltungsprojekte die programmierten Kosten- und Zeitpläne sprengen. Das allerdings führt zu der Frage, wie solche programmatischen Eigenarten die Selbst- und Fremdbeobach-

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tung der Verwaltung prägen und was sich überhaupt über die Programmstrukturen der öffentlichen Verwaltung sagen lässt. d) Recht und Plan als Verwaltungsprogramme Beobachtet man die öffentliche Verwaltung im Hinblick auf ihre Programmstrukturen, findet man bei Klaus König drei wichtige Hinweise: „In der Verwaltungswissenschaft unterscheiden wir zwischen zwei Grundformen der Programmierung und Programmsteuerung: der konditionalen und der finalen. [...] In der politisch-administrativen Entscheidungspraxis findet man diese Idealformen der Programmsteuerung dem Umriß nach im klassischen Gesetz und im klassischen Plan. Ein solches Gesetz enthält einen Tatbestand und eine Rechtsfolge [...]. Ein solcher Plan beinhaltet angestrebte Zustände und einzusetzende Mittel“ (König (1974) 141 f.).

Erstens ist damit nicht nur die Relevanz von Programmstrukturen überhaupt angezeigt; vor allem wird deutlich, dass Verwaltungsorganisationen nicht durch eine ausschließliche Programmform charakterisiert sind, sondern konditionale wie finalen Programme nutzen. Zweitens gibt der Hinweis auf Plan und Gesetz an, in welcher Richtung man nach deren Vorkommen zu suchen hat. Drittens zeigt der Begriff der „Programmsteuerung“, wie über Sinn und die Funktion von Verwaltungsprogrammen zu sprechen ist. Die erste Annahme, dass die Verwaltung ihre Funktion auf dem Fundament einer differenzierten Programmstruktur erfüllt, liegt auf der Hand, denn man kann ohne große Schwierigkeiten beobachten, dass sie ihre Entscheidungen nicht „fallweise frei zusammenphantasiert, sondern nach feststehenden, mehr oder weniger eindeutig vorgegebenen Regeln erstellt. [...] Solche regulativen Entscheidungsprämissen organisatorischer, verfahrensmäßiger oder inhaltlicher Art bilden das feststehende Gerüst eines Verwaltungssystems. [...] In weitem Umfange ist die tägliche Arbeit in der Verwaltung programmiertes Entscheiden“ (Luhmann (1971b) 165). 80 Es fällt auf, dass ein hohes Maß der Verwaltungsprogramme in Rechtsform vorliegt; und so spricht auch Luhmann vom „Recht als Struktur der Verwaltung“ (Luhmann (1966c) 81 ff.; vgl. Luhmann (1997c) 35). Tatsächlich ist das administrative Entscheiden in weiten Teilen gesetzlich geregelt – man denke nur an 80 Über diese Annahme hinaus wird man bemerken, dass Verwaltungen in besonderem Maße Systeme programmierten Entscheidens sind, wie etwa der Blick „auf den hohen Normierungsgrad der Verwaltungstätigkeiten [zeigt]. Verantwortlich dafür ist nicht allein das rechtsstaatliche Prinzip, nach dem alles Verwaltungshandeln einer rechtlichen Grundlage bedarf. Es ist darüber hinaus durch vielfältige Verfahrensregeln, Ausführungsbestimmungen, Vorschriften für die Mittelbewirtschaftung u. a.m. festgelegt, die z.T. einem innerorganisatorischen Kontrollbedürfnis entspringen“ (Mayntz (1997) 111).

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III. Verwaltungsorganisationen

das Verfahrensrecht, aber auch an Artikel 20 Absatz 3 des Grundgesetzes. Hier unterscheiden sich Verwaltungen deutlich von anderen Organisationen; und so tritt das, was im vorigen Kapitel auf der Mitgliederebene bemerkt wurde, auf allgemeiner programmatischer Ebene wieder auf: Im Unterschied zu anderen Organisationen ist „die Programmstruktur der modernen Staatsbürokratie [...] positive Norm“ (Luhmann (1966c) 84; vgl. auch Ortmann (2003) 247). Damit allerdings, und insofern ist Königs zweiter Punkt angesprochen, ist noch kein Pauschalurteil über die innere Logik der Verwaltungsprogramme getroffen. Auch wenn Luhmann bestimmt, dass Gesetze, also die „Programme des Rechtssystems[,] [...] immer Konditionalprogramme [sind]“ (Luhmann (1993a) 195), und auch wenn Verwaltungsorganisationen sich durch gesetzliche Entscheidungsorientierung auszeichnen, heißt das nicht, dass sie allein auf Routineprogrammen basieren. Klaus König etwa betont: „Recht als erstes Kommunikationsmedium, als lingua franca der klassischen Verwaltung bedeutet nicht, daß die Rationalisierung des Verwaltungshandelns durch die Abwägung von Zwecken und Mitteln einfach beiseite geschoben ist“ (König (1997b) 25). Zweifellos haben Routineprogramme in der öffentlichen Verwaltung nach wie vor großes, ja überwiegendes Gewicht. So „zeigt sich als Funktion der Routineprogrammierung, eine möglichst präzise Entscheidungsplanung im System gegen die Wechselfälle einer unkontrollierbaren, nach eigenen Gesetzen ablaufenden Umwelt abzusichern“ (Luhmann (1964b) 120). Das sichert – wie im vorigen Abschnitt bereits angedeutet – der Verwaltung ihre Autonomie gegenüber der Politik, ihrem Publikum wie auch ihrem Personal und ist wichtig für ein modernes, rechtsstaatliches Verwaltungssystem. Gerade auf dem Feld der kollektiv bindenden Entscheidungen, wo es um Eingriffe in die Rechte des Publikums, um Ordnungsaufgaben und damit um die Bindung der Entscheidungsadressaten geht, sind Konditionalprogramme unerlässlich. Daher wird man auch „vermuten dürfen, daß eine Legitimation durch Verfahren nur in Verbindung mit konditionaler Programmierung des Entscheidens institutionalisiert werden kann. So ist es wohl kein Zufall, daß die verfahrensmäßige Legitimation des Rechts im gleichen geschichtlichen Augenblick, an der Wende zum 19. Jahrhundert, akut wurde, als die naturrechtlich-teleologische Begründung des Rechts aufgegeben und das Recht dann nach und nach als System konditionaler Entscheidungsprogramme positiviert wurde“ (Luhmann (1983b) 133). 81 81 Die Idee des Rechtsstaates fordert gleichsam die gesetzlich-konditionale Strukturierung der Verwaltung: „Während der Polizeistaat, der sozialistische Planungsstaat oder der Staat, der sich die Forcierung der industriellen Entwicklung eines Landes zur Hauptaufgabe macht, von einem Primat der Zweckorientierung ausgehen, scheinen im Rechtsstaat Konditionalprogramme vorzuherrschen“ (Luhmann (1997c) 38). Dort nämlich, wo kollektiv bindende Entscheidungen der Rechtfertigung bedürfen, wo also die Verwaltung in Rechte des Publikums eingreift, wo sie bindet und verpflichtet, und wo ihre Entscheidungen an Prinzipien wie der Gleichheit gemessen und gerichtlich kontrolliert werden,

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Das alles kann „auf die Formel gebracht werden, daß die Rechtmäßigkeit des Staatshandelns heute nur noch als ‚konditionale Programmierung‘ vorstellbar ist“ (Luhmann (1968c) 99). 82 Deutlich wird ferner der Zusammenhang von „Was“ und „Wie“ der Programmierung, also von sachlichem Aufgabenfeld und innerer Logik des Programms: Auf dem Feld der Ordnungs- respektive Eingriffsverwaltung ist die Verwaltung nahezu ausschließlich konditional programmiert. Andererseits aber erkennt man auf dem Gebiet der Leistungsverwaltung und in Zusammenhang mit wohlfahrtsstaatlichen Aufgaben, dass hier deutlich mehr Zweckprogramme zum Einsatz kommen, deutlich öfter gewünschte zukünftige Zustände als Entscheidungsorientierungen bemüht werden: „Vor allem die politischen Tendenzen zum Wohlfahrtsstaat haben dazu geführt, daß der öffentlichen Verwaltung [...] durch den Gesetzgeber Zweckformulierungen vorgegeben werden“ (Luhmann (1993a) 202). Wenn von Plänen die Rede ist, wird in Deutschland oftmals auf die Hochphase des Plans in den 1970er Jahren verwiesen: „Planung und aktive Politik waren die Schlagworte der allgemeinen politischen Diskussion (Bildungsplanung, Globalsteuerung, Raumordnung, Infrastrukturplanung bis hin zur Investitionslenkung“ (Jann (1999) 528). Planung selbst, so ist aus systemtheoretischer Perspektive hinzuzufügen, hat nicht nur Pläne zum Ergebnis; auch Konditionalprogramme sind, wie unten zu besprechen ist, Ergebnis politischer Planung. Im Unterschied dazu sind Pläne jedoch in die Zukunft gerichtete Entscheidungsregeln (vgl. dazu auch Gebauer (1997) 378), die in der Verwaltung im übrigen weit vor der Zeit der Planungseuphorie und auch danach immer noch in breitem Umfang zu finden sind – angefangen beim Haushaltsplan über große staatliche Pläne wie etwa den Bundesverkehrswegeplan bis hin zu Regional- oder Bebauungsplänen. Dabei erkennt man nicht nur, dass auch die Zweckprogrammierung der Verwaltung keineswegs fremd ist, sondern auch, dass sich Verwaltungsstrukturen nur selten eindeutig einer der beiden idealtypischen Programmformen zuordnen lassen. Vielmehr findet man oftmals verschachtelte, aufeinander aufbauende und verknüpfte Elemente beider Formen, und nicht überall, wo von Plänen die Rede ist, muss deshalb eine Finalität zugrunde liegen – wie unten am Beispiel des Haushaltsplans verdeutlicht wird. kommt nur eine konditionale Programmgrundlage infrage: „Die festen Wenn-Dann Regeln des Konditionalprogramms lassen sich in Form eines ‚Tatbestandes‘ mit zugeordneter ‚Rechtsfolge‘ sehr leicht juridifizieren. Die Zweckprogramme dagegen bereiten der rechtlichen Durchformung größere Schwierigkeiten“ (ebd. 38). 82 Präzisierend führt Luhmann weiter aus: „Die Rechtsnorm nimmt die Form einer Wenn / Dann-Regel an. Sie verbindet Tatbestand und Rechtsfolge zu einer invarianten Korrelation. Sie regelt auf diese Weise die spezifischen Bedingungen, unter denen ein Verwaltungsakt zulässig bzw. geboten ist. Diese Rechtsvorstellung prägt die Erwartungshaltung des heutigen Verwaltungsjuristen so sehr, daß ihm im Rückblick der Polizeistaat als ein Staat ohne öffentliches Recht erscheint“ (Luhmann (1968c) 99).

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III. Verwaltungsorganisationen

Gleichwohl lässt sich der idealtypische Unterschied exemplarisch verdeutlichen. Ein typisches Konditionalprogramm ist etwa das Gesetz über das Meldewesen im Land Brandenburg. Dort steht: „Wer eine Wohnung bezieht, hat sich innerhalb von zwei Wochen bei der zuständigen Meldebehörde anzumelden“ (§ 12 I MeldeG-BB). Umgekehrt gilt aber auch: „Die Meldebehörde hat dem Betroffenen auf Antrag Auskunft über die zu seiner Person gespeicherten Daten [...] schriftlich zu erteilen“ (§ 9 I MeldeG-BB). In beiden Fällen sieht man deutlich die typische Wenn-Dann-Struktur, die Auslösereignis (Wohnungsbezug, Antragstellung) und Folgen (Meldung, schriftliche Auskunft) fixiert. Auf der anderen Seite findet man als typisches Finalprogramm beispielsweise im Gesetz über die Planung, Organisation und Gestaltung des öffentlichen Personennahverkehrs in Baden-Württemberg: „Öffentlicher Personennahverkehr soll im gesamten Landesgebiet im Rahmen eines integrierten Gesamtverkehrs als eine vollwertige Alternative zum motorisierten Individualverkehr zur Verfügung stehen“ (§ 1 ÖPNVG-BW). Hier ist der in die Zukunft projizierte gewünschte Zustand deutlich zu erkennen, während es der Verwaltung obliegt, die geeigneten Mittel zu finden. Abstrakter sieht man schließlich, dass der Programmbegriff in der Tat eine vertiefende Beobachtung der Verwaltung erlaubt – und zwar in allen drei Sinndimensionen: Sachlich kann man erkennen, dass sich mit der Unterscheidung von Routine- und Zweckprogrammen auf die im Verwaltungsrecht populäre Differenz von Hoheits- und Wohlfahrtsverwaltung, von Ordnungs- und Leistungsaufgaben bezugnehmen lässt. 83 In der Sozialdimension kann man vermuten, dass die rigiden und von der Folgenverantwortung entlastenden Konditionalprogramme vor allem zur Strukturierung auf den unteren hierarchischen Ebenen von Verwaltungsorganisationen zum Einsatz kommen. Auf den Führungsebenen hingegen findet man häufiger Zweckvorgaben. Zeitlich betrachtet kann man die Evolution der Verwaltung auch als Wandel der primären Programmform nachvollziehen: Während der Policeystaat auf die Maximierung der Wohlfahrt des Gemeinwesens insgesamt angelegt war und deshalb nicht nur im Ganzen von einem obersten Zweck gedacht wurde, sondern auch auf der Ebene der Verwaltungsprogramme final ausgerichtet war, ist die konditionale Programmierung Kennzeichen des (liberalen) Rechtsstaates (vgl. Mayntz (1997) 57). Die Renaissance von Zweckprogrammen wurzelt schließlich in der jüngsten Entwicklung in Richtung westlicher Wohlfahrtsstaat. Zugleich erkennt man etwa in der Epoche der Planungseuphorie in den 1970er Jahren, wie auch in den Ideen der Verwaltungsmodernisierung der 1990er Jahre, eine Hinwendung zur Zukunft, die Forderung nach Zielorientierung und also einen erneuten Bedeutungsgewinn der finalen Entscheidungsstrukturierung. 83 Bernd Becker erklärt gar: „In der Eingriffsverwaltung sind lediglich über Zwecke programmierte Verwaltungsentscheidungen [...] unzulässig“ (Becker (1997) 441).

4. Öffentliche Aufgaben und Verwaltungsprogramme

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Offen ist noch, ob und inwiefern Programme als Steuerungsinstrumente begriffen werden können. Klaus König erklärt dazu: „Wie sehr heute Programmsteuerungen zum Verständnis eines rationalen Handeln implizierenden politischen Systems gehören, zeigt sich am deutlichsten an der Forderung nach automationsgerechter Gesetzgebung“ (König (1974) 137). Vor dem Hintergrund eines gewaltenteilenden, rechtsstaatlichen Systems ist diese Idee der Programmsteuerung prinzipiell nachvollziehbar: Verwaltungsorganisationen, deren Funktion die Anfertigung bindender Entscheidungen ist, rechnen mit der Legitimität dieser Entscheidungen, überlassen das Legitimationsgeschäft aber weitgehend anderen Teilbereichen des politischen Systems (vgl. bspw. Luhmann (1983b) 211). Dieses Modell des Machtkreislaufs (vgl. Kapitel II.4.) basiert darauf, dass legitime Macht im Zuge der Weitergabe von Entscheidungsprämissen etwa von der Politik zur Verwaltung fließt, sodass also Prämissen vor allem von Seiten der Politik, im speziellen von Parlamentsorganisationen, an die Verwaltung adressiert werden. So entstammen dann nicht nur die in Gesetzesform vorliegenden Konditionalprogramme, sondern in aller Regel auch die in Rechtsform gegossenen Pläne den Parlamenten respektive Kommunalversammlungen: „Die wesentlichen Instanzen zentraler politischer Steuerung und Kontrolle sind in demokratisch verfaßten Gesellschaften Parlamente und Regierungen [...]. Eine besonders wichtige Steuerungsmöglichkeit besteht darin, daß der Verwaltung von politischer Seite Handlungsgrundlagen mit geringem Ermessensspielraum vorgegeben werden. Man kann hier auch von legislativer Steuerung sprechen“ (Mayntz (1997) 74).

Deshalb scheint es so, als ob „mit der konditionalen Programmierung der Verwaltung durch Gesetze und der finalen Programmierung durch Pläne [...] deren Aktivitäten prinzipiell festgelegt [sind]“ (König (1997b) 24). Dem jedoch liegt ein Verwaltungsverständnis zugrunde, das sich mit Begriffen wie „Vollzugsmodell“, „Trivialmaschine“ oder „Behördenapparat“ verbindet und davon ausgeht, eine Verwaltungsorganisation könne durch die Ausgestaltung von Programmen gesteuert werden. Das systemtheoretische Programmverständnis führt zu einer anderen Ansicht: Zunächst ist nicht zu bestreiten, dass sich die Organisationen der öffentlichen Verwaltung an ihrer Umwelt orientieren und deshalb auch von dort Rahmenbedingungen für ihre Entscheidungen gewinnen. Zweifellos beachtet die Verwaltung vor allem politische Entscheidungen, berücksichtigt aber auch rechtliche Regeln, wissenschaftliche Erkenntnisse und anderes mehr. Insofern orientiert sie ihre Entscheidungen durchaus an dem, was sie in der Umwelt beobachten kann. Das aber zwingt nicht dazu, sich Vorstellungen wie etwa der folgenden anzuschließen: „Das Recht strukturiert die Beziehungen der Verwaltung zu ihrer Umwelt [...]. Es diszipliniert und legitimiert das Verwaltungshandeln. Die Rechtsbindung ist

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III. Verwaltungsorganisationen

das Mittel, um die Fremdsteuerung der Verwaltung durch das parlamentarische Gesetz [...] sicherzustellen“ (Schmidt-Aßmann (1997) 359). Denn es sind zwei Sachverhalte auseinander zu halten: Planung und Steuerung (vgl. Kapitel III.9.): Programme, eingangs als steuernde Struktur skizziert, sind demnach zwar Steuerungsinstrumente – allerdings Instrumente der Selbststeuerung autopoietischer Systeme. Wann welches Programm wie herangezogen und wie dann eine programmierte Entscheidung angefertigt wird – all das ist Sache der Organisation selbst. 84 Damit wird der Einfluss programmierender Entscheidungen nicht bestritten, aber dieser fällt – in systemtheoretischer Semantik – unter den Titel der Planung (vgl. Luhmann (1966a) 66 ff.; Kapitel III.9.). Das programmierte Entscheiden obliegt der autonomen Verwaltungsorganisation selbst, programmierende Entscheidungen hingegen, also jene Entscheidungen, die etwa Parlamente über Pläne und Gesetze treffen, sind Planungsentscheidungen, durch die eine Verwaltungsorganisation irritiert, nicht jedoch gelenkt oder gesteuert werden kann. Deshalb ist es systemtheoretisch zumindest unangebracht, von (politischer) Programmsteuerung zu sprechen; wohl aber kann die Rede von der (politischen) Programmplanung sein, mit der die Entscheidungsautonomie von Verwaltungsorganisationen ebenso zugestanden wird wie ihre Irritierbarkeit. e) Aufgabenkritik Da die Systemtheorie den Programmbegriff jenem der Aufgabe vorzieht, kann man die Frage stellen, ob unter dem Titel „Programmkritik“ auch das in Verwaltungswissenschaft und -praxis prominenten Thema der Aufgabenkritik behandelt werden kann. Die Programmstrukturen der Verwaltung stehen nicht nur wegen ihrer Breite, 85 sondern auch wegen ihres Wachstums in der Kritik. So hat „die politische Ökonomie [...] die Aufgabenentwicklung auf die einprägsame Formel vom ‚Gesetz 84

So erkennt man auch beim Blick auf unterschiedliche Verwaltungsorganisationen, dass jede Organisation – trotz gleicher Programme – ihre eigenen Entscheidungen trifft. Zum Beispiel kann man hier an das im vorigen Kapitel skizzierte Leistungsentgelt denken, dessen Umsetzung selbst in benachbarten Kommunen völlig unterschiedlich ausfallen kann, obwohl der programmatische Rahmen derselbe ist. 85 „Die Bundesrepublik Deutschland [...] zählt zu jenen [...] Ländern, denen im Prozeß der Moderne [...] vielfältige öffentliche Aufgaben zugewachsen sind: noch in ihrem neuzeitlichen Kern den Schutz der territorialen Integrität sowie die Aufrechterhaltung der Ordnung im Innern und die Sicherung der finanziellen Basis, dann die Förderung des wirtschaftlichen Wohlstandes einschließlich Handel und Industrie, Landwirtschaft und öffentliche Infrastruktur usw. und schließlich jene Vielfalt von sozialen Aufgaben, die den westlichen Wohlfahrtsstaat charakterisieren“ (König (1997b) 19; vgl. Kapitel II.4.).

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der wachsenden Staatstätigkeit‘ gebracht“ (König (1997b) 19). Daher liegt die Frage, welche Aufgaben der Staat (und die öffentliche Verwaltung) erfüllen soll respektive darf, auf der Hand. Gestellt wurde diese Frage bereits Ende des 18. Jahrhunderts von Wilhelm von Humboldt, der untersuchte, „zu welchem Zweck die ganze Staatseinrichtung hinarbeiten und welche Schranken sie ihrer Wirksamkeit setzen soll“ (Humboldt (1967) 13). Seit den 1970er Jahren findet man ferner das moderne, methodisch-systematische Bemühen um die „regelmässige Überprüfung der im Aufgabenkatalog des Staats befindlichen Tätigkeiten [m]it der Methode der Aufgabenkritik“ (Schedler / Proeller (2000) 172): „Unter dem Eindruck öffentlicher Kritik an angeblich unzureichender Effektivität der Verwaltung und unter dem Diktat der leeren Kassen herrscht gegenwärtig überall [...] die Ansicht, der Aufgabenbestand der öffentlichen Verwaltung sei zu groß, er müsse kritisch überprüft und deutlich reduziert werden. Daher steht ‚Aufgabenkritik‘ hoch im Kurs“ (Bull (1997) 349 f.). 86

Was also heißt „Aufgabenkritik“? „Aufgabenkritik beinhaltet die einmalige oder periodische Überprüfung der Aufgabenerfüllung von bestehenden Aufgaben hinsichtlich deren wirtschaftlicher Erfüllung sowie die Prüfung neuer und die Erweiterung, Intensivierung, Einschränkung oder Aufhebung bestehender Aufgaben im Hinblick auf die Erfüllung der Verwaltungsziele“ (Eichhorn u.a. (1991) 49). Es geht also um die Frage nach der Richtigkeit der öffentlichen Aufgabenpalette und der öffentlichen Aufgabenerfüllung – lauten die beiden typischen Fragen doch: „Tun wir die richtigen Dinge?“ und „Tun wir die Dinge richtig?“. Systematisch unterscheidet man deshalb die Zweckkritik, also die Frage nach der Notwendigkeit der Aufgabenwahrnehmung, von der Verfahrens- oder Vollzugskritik, das heißt, von der kritischen Überprüfung der Art und Weise, wie eine Aufgabe wahrgenommen wird – einschließlich der Frage nach der Wirtschaftlichkeit der Erbringung. Auf diese Weise sollen Aufgaben identifiziert werden, die nicht (mehr) notwendigerweise vom Staat respektive von der öffentlichen Verwaltung wahrgenommen werden müssen und beispielsweise privatisiert werden können (vgl. dazu bspw. Reichard (1998) 121 ff.). Von systemtheoretischer Seite erkennt man zunächst, dass man mithilfe des Programmbegriffs, der ja gleichermaßen das „Was“ und das „Wie“ umgreift, Bezug auf diese Debatten nehmen kann. Dann aber erscheint das Gesagte in einem anderen Licht:

86 Ähnlich erkennt auch Jobst Fiedler: „Der Appell, Aufgabenkritik zu praktizieren, die Verwaltungen von Ballast zu befreien und die vielen Standards und Regulierungen zu entschlacken, ist in den letzten beiden Jahrzehnten turnusmäßig wiederholt worden“ (Fiedler (2001) 105).

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Erstens ist es dem systemtheoretischen Beobachter versagt, eine eigene Position im, wenn man so möchte, „Diskussionsgetümmel“ zu beziehen. Mit systemtheoretischen Mitteln ist es nahezu unmöglich, diese oder jene Aufgabe respektive dieses oder jenes Programm als notwendig öffentlich, als privatisierbar oder ähnliches zu benennen. Zweitens jedoch erlaubt es diese Distanz, die Figur des Beobachters ins Feld zu führen, um deutlich zu machen, dass es prinzipiell keinen sicheren, ausschließlichen und insofern richtigen Standpunkt gibt, um Aufgabenkritik zu betreiben. Die oben benannten Leitfragen – „Tun wir die richtigen Dinge?“ und „Tun wir die Dinge richtig?“ – erscheinen dem systemtheoretischen Beobachter deshalb zumindest unvollständig. „Richtigkeit“ hängt vielmehr vom Beobachter ab, und je nach beobachtungsleitender Differenz erhält man dann andere Antworten. 87 Auf diese Weise lässt sich ferner die Vermutung stützen, dass sich die Ökonomie zum führenden System in der modernen Gesellschaft aufschwingt (vgl. Luhmann (1970e) 149). Offenkundig nämlich wird die Programmstruktur der Verwaltung zunehmend aus wirtschaftlicher Sicht und mithilfe wirtschaftlicher Maßstäbe kritisch beobachtet – anders etwa als noch im oben besprochenen Falle Humboldts. Und dies betrifft nicht nur die Zweck-, sondern auch die Verfahrenskritik, wie nun auch der dritte Punkt zeigt: Drittens geht es bei der Aufgabenkritik nicht nur um die Änderung oder Ausdünnung der sachlichen Aufgabenpalette, sondern auch um die kritische Betrachtung der Art und Weise, wie eine Aufgabe erbracht wird. Systemtheoretisch zeigt sich dies als Variation bei der inneren Logik der Programme. Die Stärke des Programmbegriffs liegt aber vor allem darin, dass Programme und Programmänderungen mit Blick auf die organisatorische Selbstbeobachtung und Identität gesehen werden. Dann erscheint Aufgabenkritik nicht allein als Frage der Aufgabenreduktion, der finanziellen Entlastung oder des effizienteren Arbeitens. Berührt ist die Organisationsidentität selbst. Wenn deshalb etwa Werner Jann, Jörg Bogumil und Frank Nullmeier die Reformbemühungen der neunziger Jahre wie folgt beschreiben: „Die öffentliche Verwaltung sollte [...] zu einer Organisation umgebaut werden, die im Wesentlichen den gleichen Regeln und Verfahren folgte, die auch für fortgeschrittene Unternehmensorganisationen gültig waren“ (Bogumil / Jann / Nullmeier (2006) 11), zeigen sie mit den Stichworten „Regel“ und „Verfahren“ nicht nur an, dass da87 Insofern wäre dann, wenn überhaupt, zu fragen: „Tun wir aus Sicht des Wirtschaftssystems die richtigen Dinge?“ oder „Tun wir aus Sicht des Rechtssystems die Dinge richtig?“. Entsprechend lässt sich mithilfe der Systemtheorie beispielsweise nicht entscheiden, ob etwa die Aufgabe „Wasserversorgung“ öffentlich-administrativ oder privat-unternehmerisch zu erbringen ist. Wohl aber sieht man auch hier gleichsam das „Dahinter“ der jeweiligen Ansichten respektive die unterschiedlichen Beobachter (vgl. dazu bspw. Männle (2004) 280 ff.).

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mit die Programmstrukturen angesprochen sind. Sie treffen zugleich unmittelbar den Problemkern: Sofern nämlich eine Organisation strukturell so umgestaltet werden soll, dass sie in die Lage versetzt wird, wie ein Unternehmen zu entscheiden, kann man nicht davon ausgehen, dass dies allein eine Verfahrensfrage ist. Betroffen ist auch die Identität, die Selbst- und Fremdbeobachtung der Organisation. Und für den systemtheoretischen Beobachter heißt das: Wenn die Verwaltung so entscheiden soll, als ob sie ein Unternehmen wäre, stellt sich die Frage, ob man dann überhaupt noch von Verwaltung sprechen kann. Auch hier kann man einer systemtheoretischen Beobachtung also durchaus wichtige und sinnvolle Hinweise entnehmen. Luhmann selbst betont, dass „die Verwaltung [...] dazu ansetzen [muss], ihre Wirklichkeit als soziales System voneinander abhängiger Problemlösungen zu begreifen, die prinzipiell kontingent und Abhängigkeit von vorgewählten Strukturen auch praktisch mit mehr oder weniger weit tragenden Folgen variabel sind“ (Luhmann (1971b) 177 f.) – und das heißt eben nicht nur, dass die Verwaltungsstrukturen, mithin auch die Verwaltungsprogramme, variabel sind. Das heißt vor allem, dass jede Änderung mehr oder minder weit tragende Folgen mit sich bringt, die – wie gezeigt – die Verwaltungsorganisation in ihrem Selbstverständnis insgesamt betreffen können. f) Verwaltungsfinanzen und Haushaltspläne Den Überlegungen der vorigen Abschnitte kann man schlussendlich schärfere Konturen verleihen, wenn man eines der zentralen Verwaltungsprogramme herausgreift: den Haushaltsplan. Denn hier lassen sich alle Überlegungen der vorigen Abschnitte, die Strukturdeterminiertheit der Verwaltung, ihre programmatische Autonomie, ihre eigenlogische Operationsweise (hier: im Umgang mit dem Geldmedium), wie auch die Kritikpunkte an den Programmstrukturen der Verwaltung, konkretisieren. „Der Haushaltsplan (auch als Etat oder Budget bezeichnet) ist die in regelmäßigen Abständen für einen bestimmten Zeitraum veranschlagte [...] systematische Zusammenstellung der voraussichtlichen Ausgaben, Einnahmen und Verpflichtungsermächtigungen von öffentlichen Haushalten“ (Eichhorn u.a. (1991) 384); 88 und man kann hier mit gutem Recht von einer zentralen steuernden Struktur sprechen: „Der vom Parlament (Gemeinderat) verabschiedete Haushaltsplan steuert das Verwaltungshandeln nicht als einzige, aber als sehr wichtige Determinante“ (Mäding (2001) 313).

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Wenn von öffentlichen Haushalten die Rede ist, sind damit Wirtschaftseinheiten gemeint, die neben Privathaushalten und Unternehmen als organisatorisch abgegrenzte Marktteilnehmer beobachtet werden können.

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III. Verwaltungsorganisationen

Blickt man zunächst auf die Aufstellung des Haushaltsplanes, sieht man, dass es hierbei sowohl um programmierendes als auch um programmiertes Entscheiden geht. Die Aufstellung selbst ist ein rechtlich geregeltes Verfahren unter Berücksichtigung der sogenannten Haushaltsgrundsätze, 89 sodass also die Entscheidungen über den Plan programmiert sind. Der Plan selbst präsentiert sich seinerseits als Bündel programmierender Entscheidungen, da hierin die im kommenden Haushaltsjahr erwarteten Zahlungseingänge, -ausgänge und -verpflichtungen fixiert sind. Man erkennt dabei, inwiefern das Programm den sachlichen Aspekt der Aufgabe enthält: Wenn nämlich Zahlungen für bestimmte Zwecke festgeschrieben werden, kann man daraus zugleich das Aufgabenspektrum der entsprechenden Organisation ablesen. Außerdem ist ersichtlich, dass es sich um eine verwaltungseigene Struktur handelt: So werden zwar Zahlungen im Haushaltsplan fixiert (vgl. Lueder (1997) 417), mithin das Geldmedium bemüht; aber Geld wird – per politischer Entscheidung – zur Strukturierung von Verwaltungsentscheidungen bemüht, und der Geldeinsatz wird dabei unter systemeigene Richtigkeitsbedingungen – etwa die Haushaltsgrundsätze – gestellt. Dessen ungeachtet ist auch der Haushaltsplan reduzierte Komplexität, da Zahlungen, die in alle möglichen Richtungen gehen könnten, für bestimmte Sachverhalte festgeschrieben werden. Schließlich wird die Programmqualität auch darin deutlich, dass der Plan das momentweise, fortlaufende Verwaltungsentscheiden nicht obsolet macht, sondern wiederum lediglich orientiert, denn „durch den Haushaltsplan werden Ansprüche oder Verbindlichkeiten weder begründet noch aufgehoben“ (§ 3 II HGrG), sondern vorausgewählt. Die endgültige Entscheidung hat die Verwaltungsorganisation immer selbst, situativ und stets unter der Prämisse der Kontingenz zu treffen. Eine Besonderheit schließlich ist, dass auch die Haushaltspläne in Rechtsform vorliegen: auf Bundes- und Landesebene haben sie Gesetzesqualität, auf kommunaler Ebene werden sie als Satzungen verabschiedet (vgl. Art. 110 GG; § 79 GemO-BW; Eichhorn u.a. (1991) 384). Das belegt erneut die Spezifik der Verwaltung, deren Programme in besonderem Maße in Rechtsform gegossen sind. Erneut erkennt man die Sonderstellung von Verwaltungsorganisationen zwischen Recht und Politik: „Im Haushalt zeichnet sich [...] das politische Programm seines Trägers ab“ (Henle (1965) 337) und wird in Rechtsform fixiert. Es geht also nicht um ökonomische Kalkulationen oder ähnliches. „Der Prozeß der Haushaltsplanung vollzieht sich unabhängig von einer ergebnisorientierten Bewertung alternativer Verwendungszwecke der Mittel [...] und damit 89 Zu den Haushaltsgrundsätzen, ihrerseits orientierende Programmstrukturen für die Haushaltsaufstellung, zählen insbesondere der Haushaltsausgleich, Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit, Gesamtdeckung, Bruttoveranschlagung und einige weitere Prinzipien (vgl. dazu §§ 4 ff. HGrG).

4. Öffentliche Aufgaben und Verwaltungsprogramme

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auch losgelöst von einer umfassenden staatlichen Aufgaben- und Finanzplanung“ (Lueder (1997) 428). Mithilfe der Differenz von konditionaler und finaler Programmierung erkennt man ferner, dass Haushaltspläne keine zukünftig gewünschten Zustände fixieren und nicht von der Ergebnisseite her gedacht werden. Sie folgen dem konditionalen, vergangenheitsorientierten Schema und setzen an der Inputseite an. Mehr noch: „Dieses Kassenbudget, das keinen Blick in die weitere Zukunft vermittelt, erlaubt auch kein Urteil über den finanziellen Status des Haushaltsträgers. [...] Es entspricht ihrer Herkunft und Zielsetzung, wenn die Haushaltsordnung im allgemeinen nicht mehr als eine Verfahrensordnung sein will“ (Henle (1965) 335). Während schließlich unter den Prämissen der klassischen Staats- und Verwaltungsvorstellung durchaus von einer Verwaltungs-(fremd-)steuerung über den Haushaltsplan gesprochen wird – traditionell ist „der Haushalt [...] das zentrale Instrument zur Sicherung parlamentarischen Einflusses“ (Bogumil / Jann (2009) 125) –, muss der systemtheoretische Beobachter auch an dieser Stelle eine skeptischere Position einnehmen: Systemtheoretisch betrachtet erscheinen Haushaltspläne wiederum als Instrumente der administrativen Selbststeuerung. Zugleich jedoch kann nicht bestritten werden, dass es um politische Planung geht (vgl. Beyer (2001) 337). Dass es dabei um politische Planung geht, scheint angesichts der parlamentarischen Budgethoheit klar, denn von politischer Seite werden – nach Maßgabe des rechtlichen Rahmens, vor allem des Haushaltsrechts, aber auch nach Maßgabe der wirtschaftlichen Möglichkeiten – Entscheidungsprämissen für die Verwaltung formuliert. Nicht ohne Grund spricht Lothar Beyer deshalb auch vom „Haushaltsplan als Ausdruck des politischen Wollens“ (ebd. 337) und eben nicht vom Haushalt als Programm zum effizienten Wirtschaften der öffentlichen Hand. Es wird folglich auch hier über Entscheidungen entschieden (vgl. Luhmann (1966a) 67). Politische Planung heißt aber nicht politische Steuerung, und so erklärt zum Beispiel Renate Mayntz zur Haushaltsplanung: „Dieses Mittel gewährleistet heute keine Möglichkeit detaillierter politischer Steuerung des Verwaltungshandelns mehr, da die Verwaltung auch hier wesentlichen Anteil an der Ausarbeitung der Handlungsgrundlagen hat, die sie später binden sollen“ (Mayntz (1997) 75).

In der Tat entscheiden Parlamente oder Kommunalversammlungen zwar über Haushaltspläne, leisten aber kaum inhaltliche Detailarbeit. Die eigentliche Aufstellung der hochkomplexen Pläne wird vielmehr von der Verwaltung selbst erledigt. Somit drückt sich auch hier die administrative Selbstorganisation aus. Schlussendlich ist auch nachvollziehbar, weshalb die Kritik am rückwärtsgewandten Verwaltungshandeln wie auch entsprechende Reformbemühungen am

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III. Verwaltungsorganisationen

öffentlichen Rechnungswesen ansetzen, denn das traditionelle Haushaltswesen steht gleichsam prototypisch für die alte Steuerung. Es erhielt seine Konturen in jener Zeit des Übergangs zur modernen, funktional differenzierten Gesellschaft, in jener Zeit der Ausbildung moderner Staatlichkeit: „Unser Haushaltswesen geht auf die Zeit zurück, in der sich das moderne Staatswesen formte [...]. Es entstammt dem Kameralismus als der geschlossenen Lehre von der einheitlichen und ungetrennten Führung von Staat und Volkswirtschaft“ (Henle (1965) 333) – und Wilhelm Henle beobachtet weiter: „Unser Haushaltssystem vermochte der Entwicklung des Staates zum Unternehmer nicht zu folgen“ (ebd. 336). Stattdessen manifestiert sich hier die eigentümliche Rückwärtsgewandheit der Verwaltung, denn „in der öffentlichen Verwaltung sind das Recht ebenso wie die Prinzipien der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit Gebote der politischen Grenze, die diese im Interesse eines angenommenen Gemeinwohls des Publikums an die Bürokratie adressiert“ (Luhmann (1966c) 80) – und also nicht Gebote der wirtschaftlichen Grenze, die eine effiziente Geldverwendung fordert. 90 So werden also die traditionellen Maßstäbe und Brauchbarkeitsbedingungen der Verwaltung – Richtigkeit, Korrektheit, Berechenbarkeit oder Rechtmäßigkeit –, die im Haushaltswesen wortwörtlich zu Buche schlagen, kritisiert: „Wir praktizieren mit der Kameralistik ein veraltetes, weitgehend unbrauchbares Buchführungsverfahren, wir arbeiten mit wenig aussagekräftigen, überdetaillierten Haushaltsplänen, wir provozieren [...] mit wenig zeitgemäßen Bewirtschaftungsvorschriften Unwirtschaftlichkeiten wie das ‚Dezemberfieber‘ und wir bieten den Entscheidern nur in unzureichender Form Kosten-, Leistungs- und Wirkungsinformationen für deren Arbeit an“ (Naschold / Jann / Reichard (1999) 49 f.). In der Kritik steht also vor allem die Unwirtschaftlichkeit – nicht etwa eine vermutete Ungerechtigkeit oder Ungleichheit. Und damit offenbaren die kritischen Beobachter zugleich, dass sie mithilfe ökonomischer Differenzen beobachten. Sie selbst fordern deshalb, auch unter dem Etikett der neuen Steuerung, auf dem Feld des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen Ziel- und Wirkungsorientierung, Ausrichtung an der Zukunft und ein Haushaltswesen, das als Fundament für effizientes Wirtschaft und outputorientiertes Verwaltungshandeln dienen kann (vgl. dazu bspw. Budäus (2004) 75 ff). Systemtheoretisch lässt sich auch das nicht bewerten; und doch zeigt sich an dieser Stelle einmal mehr die Relevanz von strukturellen Entscheidungen für die Organisation. Und es zeigt sich eben auch, welche Folgen strukturelle Änderungen mit sich bringen können: Die Änderungsvorschläge an der administrativen Programmstruktur nämlich, das heißt: Änderungen sowohl beim programmierenden wie dann eben auch beim programmierten Entscheiden, haben Folgen für 90 „Der Prozeß der Haushaltsplanung vollzieht sich unabhängig von einer ergebnisorientierten Bewertung alternativer Verwendungszwecke der Mittel innerhalb bzw. zwischen den Ressorts und damit auch losgelöst von einer umfassenden staatlichen Aufgaben- und Programmplanung“ (Lueder (1997) 428).

5. Die Organisation der öffentlichen Verwaltung

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das Selbstverständnis von Verwaltungsorganisationen insgesamt. Eine Organisation, deren Strukturen nach dem Vorbild privatwirtschaftlicher Betriebe gestaltet werden, wird anders entscheiden und sich selbst anders beobachten. Und dann kann man erneut die Frage stellen, ob eine Organisation, die aufgrund unternehmensgleicher Haushaltsstrukturen entscheidet, (noch) als Verwaltung oder nicht vielmehr (schon) als Betrieb beobachtet werden muss. Eines jedenfalls werden auch die Änderungen an den haushaltlichen Programmstrukturen nicht ändern: Die Umgestaltungen ändern nichts daran, dass die Verwaltung eine sich-selbst-steuernde Organisation ist. Konkret heißt das, dass die Reformbemühungen zwar Änderungen bei der Planung mit sich bringen und möglicherweise die Selbststeuerung der Verwaltung verändern können. Eine Fremdsteuerung von Verwaltungsorganisationen allerdings wird auch dies nicht begründen können.

5. Die Organisation der öffentlichen Verwaltung Mehr über Verwaltungsorganisationen erfährt man, wenn man ihren schriftlich fixierten, schematischen Aufbauplan heranzieht: das Organigramm. „Das Organigramm zeigt schaubildlich die Organisationsmitglieder in ihrer hierarchischen [...] Ordnung und ihren Funktionen“ (Eichhorn u.a. (1991) 619). Es geht also um eine Beschreibung, die auf Kategorien wie Struktur, Ordnung, Hierarchie oder eben Organisation aufbaut. Der Organisationsbegriff kommt dabei insbesondere in einem betriebswirtschaftlichen Sinne zum Einsatz (vgl. bspw. Picot (2005) 50 f.; Grochla (1975) Sp. 2846 ff.): Ein Betrieb, eine Behörde hat eine Organisation. Das konfligiert scheinbar mit jenem bisher genutzten Organisationsbegriff: Ein System ist eine Organisation. Allerdings wird der Sinn des erstgenannten Organisationsbegriffes von der Systemtheorie nicht ausgeblendet. Luhmann greift diese Aspekte unter dem Titel „Organisation der Organisation“ (Luhmann (2000c) 302) auf und behandelt sie als eine Variante der Entscheidungsprämissen. Um die Organisation der Verwaltung respektive einer Verwaltungsorganisation zu betrachten, ist der Blick zunächst auf die vertrauten Gedanken zum Verhältnis von Verwaltung und Organisation zu richten [a)]. Sodann sind Luhmanns Überlegungen zur Organisation der Organisation vorzustellen [b)] und durch Gedanken zu Ordnungsmustern jenseits der formalen Regelungen zu ergänzen [c)]. Auf dieser Grundlage kann dann nicht nur nach den formalen Organisationsstrukturen von Verwaltungsorganisationen gefragt [d)], sondern auch auf Informalitäten in der Verwaltung geblickt werden [e)]. Außerdem ist zu überlegen, wie sich die Systemtheorie zum Verhältnis organisierter Verwaltungssysteme untereinander äußert [f)]. Dies ist notwendig, um auch in diesem Kapitel konkretere Fragestellungen der Verwaltungswissenschaft aufgreifen zu können, namentlich jene

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III. Verwaltungsorganisationen

nach der Verwaltungsverflechtung sowie nach der Idee des kooperativen Staates – beides Herausforderungen des Autopoiesis-Konzepts [g)]. a) Klassische Perspektiven auf die Organisation Das Thema „Organisation der Verwaltung“ wird in der politik- und verwaltungswissenschaftlichen Literatur zweifach aufgegriffen: Erstens und vor allem geht es dabei um den „institutionellen Aufbau der öffentlichen Verwaltung“ (Bogumil / Jann (2009) 65), vor allem also um die Unterscheidung, Gliederung und Ordnung all jener Organisationen, die zum Komplex „öffentliche Verwaltung“ zählen. Zweitens gilt das Interesse der inneren Ordnung einzelner Behörden. Beide Zugänge können durch eine zweite Differenz verfeinert werden: Insbesondere im Innenverhältnis organisierter Systeme unterscheidet man zwischen der Aufbau- und der Ablauforganisation. 91 Ähnlich kann man Organisation und Verfahren unterscheiden (vgl. Jann (1986) 218 f.; Morstein Marx (1965e) 35) oder danach fragen, wie die Verwaltung aufgebaut ist und wie das Verwalten abläuft. Dies führt zu vier analytisch unterscheidbaren, de facto aber eng verwobenen Beobachtungsdimensionen: Erstens, im Hinblick auf den institutionelle Aufbau der öffentlichen Verwaltung insgesamt, gilt die Aufmerksamkeit der Staatsund Verwaltungsgliederung, etwa auf der Grundlage von Verfassungsprinzipien wie der Föderativität oder der kommunalen Selbstverwaltung (vgl. Art. 20 GG; Art. 28 GG). Sichtbar sind dann etwa die territoriale Gliederung in eine Bundes-, Landes- und kommunale Ebene, 92 daneben aber auch der funktionale Aufbau (vgl. Mayntz (1997) 84 f.) respektive die Gliederung nach Aufgaben (vgl. Bogumil / Jann (2009) 86) oder Sektoren (vgl. König (1997b) 23). 93 All dies lässt sich als Schema einer Art staatlich-administrativen Arbeitsteilung lesen. 91

Während die Aufbauorganisation definitorisch als Ordnung zur Festlegung der institutionellen Beziehungen und damit auch als Ordnung der arbeitsteiligen Einheiten, sprich: der Stellen, zu begreifen ist (vgl. Eichhorn u.a. (1991) 47), versteht man unter der Ablauforganisation die „Festlegung eines Rahmens für die prozessuale Gestaltung“ (ebd. 4), mithin die Regelung der Geschäftsgänge und organisationalen Abläufe der Funktionserfüllung respektive Aufgabenerledigung. 92 Bei genauerem Hinsehen erkennt man, dass „über die konstitutionelle Gliederung hinaus [...] für die allgemeine innere Verwaltung in Deutschland [...] von einem fünfgliedrigen Aufbau ausgegangen werden [kann], nämlich Bund, Länder, Regierungsbezirke, Kreise, Gemeinden“ (König (1997b) 22). 93 Grundsätzlich gibt es „zwei Prinzipien (Modelle) der Aufbauorganisation der öffentlichen Verwaltung. Sie werden durch zwei unterschiedliche Sichtweisen bestimmt. Je nachdem, ob man der einen oder der anderen Sichtweise zuneigt, wird man eine mehr horizontale Gliederung des Verwaltungsaufbaus (Betonung der Ebenen, des Gebiets und der Integration mehrerer Aufgaben) oder eine mehr vertikale Gliederung des Verwaltungsaufbaus (Betonung der Fachaufgabe, der Funktion und der sektoralen besten Erfüllung der Einzelaufgabe) vorziehen“ (Wagener / Blümel (1997) 115 f.).

5. Die Organisation der öffentlichen Verwaltung

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Zweitens geht es im Außenverhältnis mit Blick auf Ablauf- und Verfahrensfragen um Beziehungen, Prozesse, Kommunikations- und Entscheidungswege, die das Verwalten prägen. Hintergrundfolie dafür ist weniger ein staatsrechtlich-formales Ordnungsmodell, sondern eher das sozialwissenschaftliche Konzept des politisch-administrativen Systems – wird dort doch auf „die Gesamtheit der politischen Aktivitäten in einer Gesellschaft [geblickt] [...], d. h. insbesondere auf formelle Strukturen und Prozesse, Einstellungen und die Beziehungen zwischen der politischen Sphäre und ihrer Umwelt“ (Eichhorn u.a. (1991) 654; vgl. Easton (1965) 9; Fuhse (2005) 27 ff.). In der Realität sind der Aufbau und die Abläufe eng verflochten. Für die deutsche Verwaltung lässt sich gar ein „Ausmaß an Verwaltungsverflechtung [...] [beobachten, das] einen strukturbestimmenden Stellenwert“ (Benz (1997) 166; vgl. auch Scharpf / Reissert / Schnabel (1976)) gewonnen hat. Da Verflechtungsphänomene anzeigen, dass verschiedene Organisationen bei der Erbringung (politisch-)administrativer Funktionen zusammenwirken, sind damit insbesondere die autopoietischen Grundannahmen der Systemtheorie berührt. Noch darüber hinaus reicht die Idee des kooperativen Staates, der seine Funktionen gerade nicht per „imperativ-hierarchischem Verwaltungshandeln“ (Schneider (1996) 39) erbringt, sondern den Austausch, die Abstimmung und die Verhandlung mit anderen Einrichtungen, etwa den sogenannten „organisierten Interessen“, pflegt. Beide Phänomene, Verflechtung einerseits und kooperative Verwaltung andererseits, sind für die Systemtheorie problematisch, denn sie scheinen das Grundprinzip der operativen Geschlossenheit autopoietischer Systeme zu durchbrechen. Allein unter Verweis auf wechselseitige Irritation lässt sich dieses Problem aber nicht klären, sodass es die Aufgabe der letzten Abschnitte sein wird, hierzu eine systemtheoretische Position zu skizzieren. Drittens kann man den Aufbau einzelner Behörden betrachten; und hier kommen die eingangs angesprochenen Organigramme wieder ins Spiel, die die innerorganisatorische Ordnung von Stellen, Kompetenzen, (Entscheidungs-)Befugnissen, Macht und auch von Verantwortlichkeiten ausweisen (vgl. dazu bspw. Müller (1997) 187). 94 Auf dieser Grundlage lassen sich dann zum Beispiel typische und prägende Strukturmuster von Verwaltungsbehörden, etwa Hierarchisierung oder Spezialisierung, identifizieren. Schließlich kann man eine Behörde auf ihre Abläufe hin befragen. Dabei sind die angesprochenen „Verfahren“ bedeutsam. Ferner geht es um das, was gemeinhin als Dienstweg, als jener „Weg von Informations- und Entscheidungsvor94 Hier setzen Betriebswirtschaft und Organisationslehre dann mit Konzepten und Schemata wie etwa der Linien-, Matrix- oder Staborganisation an (vgl. dazu bspw. Heppe / Becker (1965) 94 ff.) und unterscheiden damit gleichsam typische oder prägende Organisationsmuster.

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gängen, der durch Rechts- oder Verwaltungsvorschrift angeordnet ist“ (Thieme (1991) 231), thematisiert wird. Allerdings liegt auch im Innenverhältnis eine gemeinsame Beobachtung näher. Hierbei ist das Stichwort weniger Verflechtung, sondern jener Begriff, der seit Max Weber untrennbar mit der Verwaltung verbunden scheint: Bürokratie (vgl. dazu insbes. Weber (1972) 126 ff.). Dies zeigt deutlich, worauf „Organisation der Organisation“ verweist: Es gibt höchst verschieden strukturierte Organisationen, und „Webers ‚rationale Bürokratie‘ ist als eine solche Organisation zu verstehen“ (Udy jr. (1968) 64), die bestimmte – insbesondere an der Verwaltung sichtbare – strukturelle Spezifika aufweist. Danach ist zu fragen, zum Beispiel indem man sich für die – so der Titel von Luhmanns früher Organisations- und Verwaltungssoziologie – „Funktionen und Folgen formaler Organisation“ (Luhmann (1999a)) interessiert. b) Organisationsstrukturen als Entscheidungsprämissen Luhmann spricht nicht ohne Grund von der „Organisation der Organisation“, denn der Organisationsbegriff selbst meint in der Systemtheorie die bezeichneten Mitglieder- und Entscheidungssysteme. Die Organisation solcher Organisationen bezeichnet demnach einen der organisationalen Strukturaspekte, und entsprechend greift Luhmann auch hier auf den Gedanken der Entscheidungsprämisse zurück. Wie bei allen Prämissen ist der erste Zugriffspunkt hierbei die Stelle. Organisatorische Prämissen etablieren eine systematische Ordnung und Verknüpfung der Stellen. In der Terminologie der klassischen Organisationslehre sind damit Arbeitsteilung, Kompetenz- und Machtverteilung angesprochen (vgl. Luhmann (1970f) 188 f.; Luhmann (1975a) 52). All dies manifestiert sich, auf den ersten Blick, in einer formalen Ordnung. Zu bedenken ist jedoch, dass wenn von formaler Organisation die Rede ist, weder das Organisationssystem insgesamt noch ausschließlich die organisatorischen Entscheidungsprämissen gemeint sind. Der Systemtheorie geht es dabei vielmehr um alle formal herausgehobenen und von der Mitgliedschaft gedeckten Verhaltenserwartungen: „Wir wollen eine Erwartung daher als formalisiert bezeichnen, wenn sie in einem sozialen System durch diese Mitgliedschaftsregel gedeckt ist, d. h. wenn erkennbarer Konsens darüber besteht, daß die Nichtanerkennung oder Nichterfüllung dieser Erwartung mit der Fortsetzung der Mitgliedschaft unvereinbar ist“ (Luhmann (1999a) 38). 95

95 Eine einheitliche, übergreifende Fassung des Begriffs „formale Organisation“ gibt es in der Organisationstheorie und -soziologie nicht. Grundsätzlich aber scheint es mehr oder

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Die darunter fallenden Strukturaspekte lassen sich im Rückgriff auf die bereits genannten Stichworte – Arbeitsteilung, Kompetenzverteilung, Regelung von Verantwortlichkeiten, Festlegung von Kommunikations- und Entscheidungswegen – präzisieren: Das Prinzip der Arbeitsteilung ist das klassische Argument für den Vorzug organisierter Systeme. 96 Adam Smith hat dies exemplarisch anhand der Stecknadelproduktion geschildert (vgl. dazu Smith (1977) 8 f.); und auch die Systemtheorie verwirft diesen Gedanken nicht: „Wenn ein System eine Stellenordnung annimmt, bekommt jedes Mitglied etwas anderes zu tun. Diese Art Differenzierung wird normalerweise als Arbeitsteilung bezeichnet“ (Luhmann (1999a) 144 f.). Allerdings argumentiert die Systemtheorie auf einem anderen Fundament: Zwar ist „für die Arbeitsteilungslehre [...] bezeichnend, daß sie das Systemganze als Zweck und die Systemteile als Mittel interpretiert“ (ebd. 74). Beides aber, die Zweck / Mittel- wie die Ganzes / Teil-Unterscheidung, tritt in der Systemtheorie hinter die System / Umwelt-Differenz im allgemeinen zurück. Der frühe Luhmann zieht ferner, wie unten zu zeigen ist, die Unterscheidung von formaler und informaler Organisation hinzu und bringt später die beobachtungsleitende Differenz von Kompetenzen und Kommunikationswegen ins Spiel (vgl. Luhmann (2000c) 306). 97 Das hierarchische Prinzip begründet dabei eine vertikale Ordnung: Stellen werden im System und im Verhältnis zueinander positioniert. 98 Der Sinn der Hierarchie ist vor allem: Reduktion von Komplexität.

weniger stets um jene planvoll eingerichteten, intendierten und auf die organisatorische Zweckerfüllung gerichteten Strukturen zu gehen (vgl. dazu bspw. Irle (1963) 12 ff.). 96 „Regeln zur Organisation oder Organisationsprinzipien betreffen häufig die Arbeitsteilung“ (Kieser (1999c) 66). Sie finden sich ansatzweise bereits im alten Ägypten, in China und in Griechenland, später dann im Mittelalter. Über den Merkantilismus und später vor allem dank Adam Smith hat sich dieses Prinzip insbesondere im Wirtschaftsleben durchgesetzt und wurde zum Beispiel von Charles Babbage, Henri Fayol, Frederic Taylor, Henry Ford oder Luther Gulick und Lyndall Urwick thematisiert und weiter spezifiziert (vgl. ebd. 65 ff.). 97 Kompetenz lässt sich doppelt verstehen: einerseits hierarchisch als sachliche Zuständigkeit, andererseits fachlich im Sinne bestimmter Fähigkeiten; diese wurden bereits im Kontext der Professionalisierung thematisiert (vgl. Kapitel III.3.): „Mit fachlichen Kompetenzen wird weitgehend das Ausbildungs- und Berufsspektrum der Gesellschaft in das System hineinkopiert. Im Krankenhaus muss es Ärzte geben, in Fernsehanstalten ausgebildete Beleuchtungstechniker“ (Luhmann (2000c) 312). 98 Im übrigen bemerkt Luhmann hierbei eine Besonderheit im Sprachgebrauch: „Man spricht weniger von ‚Hierarchie‘ und mehr von ‚Aufbau‘organisation – so als ob das System von unten nach oben ‚aufgebaut‘ werden müsse. Herrschaft ist verpönt“ (Luhmann (2000c) 305). Der systemtheoretische Blick bleibt hiervon unberührt, denn er interessiert sich für die Funktion organisatorischer Prämissen, ganz gleich, wie diese dann im Einzelfall benannt werden.

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„Eine Hierarchie restringiert die Kommunikation unter den Mitgliedern einer Organisation unter dem Gesichtspunkt, daß Kommunikation mit Gleichgestellten freigestellt wird, aber folgenlos bleibt, und Kommunikation mit Vorgesetzten und Nachgeordneten unter scharfe Einschränkungen gesetzt wird, die sicherstellt, daß sie im Vergleich eher selten vorkommt, dafür aber hoch folgenreich ist“ (Baecker (1999a) 182).

Ferner ist folgendes zu bemerken: Erstens ist „Hierarchie [...] nicht nur eine Positionsstruktur. Sie ist weiter durch Weisungsgewalt charakterisiert“ (Morstein Marx (1965b) 112; vgl. auch Drepper (2003) 256). An die hierarchische Ordnung ist also die Verteilung von Einfluss auf verschiedene Stellen geknüpft: Einer Stelle wird dabei die Kompetenz zugesprochen, den Selektionsspielraum einer anderen Stelle zu beschränken (vgl. Luhmann (2003a) 8 ff.). Geregelt wird das wiederum auf generelle Weise, namentlich durch die Verteilung von Macht, Autorität und Führung. 99 Zweitens geht es um die Zumutung von Entscheidungskompetenzen respektive -pflichten. So „muss gewährleistet sein, daß Entscheidungen an bestimmter Stelle und vor allem zu bestimmter Zeit getroffen werden“ (Luhmann (1999a) 117; vgl. auch Luhmann (2000c) 319). Eine hierarchisch aufgebaute Organisation unterscheidet sich in dieser Hinsicht von anderen Sozialformen, in denen etwa Konsens gesucht werden muss: Hier werden Stellen mit Entscheidungskompetenzen ausgestattet, und wer dann nicht entscheidet, muss Gründe angeben, warum er sich entschieden hat, nicht zu entscheiden. Drittens geht es um die organisationale Entlastung von Fehlern. Wenn nämlich, wie es in Organisationen der Normalfall ist, unter unsicheren Bedingungen zu entscheiden ist, muss mit Fehlern gerechnet werden. Diese aber werden, wie in Kapitel III.3. bereits angesprochen, persönlich zugerechnet – und auch das ist per organisatorischen Prämissen geregelt, namentlich durch „Auslegung der Verantwortung als Verantwortlichkeit“ (Luhmann (1999a) 179; vgl. Luhmann (1997c) 76): Jeder Stelle werden deshalb Verantwortlichkeiten für Entscheidungen aufgebürdet, sodass bei von den Brauchbarkeitsbedingungen abweichenden Entscheidungen nicht die Organisation insgesamt, sondern der jeweilige Stelleninhaber zur Rechenschaft gezogen werden kann. Neben dem Aufbau werden durch organisatorische Prämissen die Abläufe in organisierten Systemen strukturiert. Hierbei geht es um die „Einrichtung der Kommunikationswege, die Entscheidungen mit Entscheidungen verknüpfen und dadurch die autopoietische Produktion der Entscheidungen überhaupt erst 99 Mit Macht meint Luhmann im innerorganisatorischen Verhältnis, dass eine entsprechende Kompetenz zeitlich dauerhaft etabliert ist. Autorität bezeichnet die sachliche Generalisierung, sodass sich Einfluss über spezifische Sach- oder Themenbereiche hinaus erstreckt. Führung schließlich bezieht sich auf die Sozialdimension und regelt die Einflussbeziehung unabhängig von den jeweils konkreten Inhabern der Stellen (vgl. dazu Luhmann (1999a) 123 ff.).

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ermöglichen“ (Luhmann (2000c) 316; vgl. auch Luhmann (1970f) 188; Drepper (2003) 256). Diese Institutionalisierung von Kommunikationswegen hat vor allem den Sinn, die Komplexität der innerorganisatorischen Informationsverarbeitungs- und Entscheidungsprozesse zu reduzieren, denn „die strukturlosen Netze, in denen jeder mit jedem kommunizieren kann, [sind] auch die leistungsschwächsten [...]. Jede Struktur, jede Rationalisierung fordert den Einbau von Kommunikationsschranken und Zwangsrichtungen der Kommunikation. Nur dadurch wird eine planmäßige Verteilung von Informationen im Netz möglich“ (Luhmann (1999a) 197). Die offiziell vorgezeichneten und formal gedeckten Kommunikationswege sind vor allem maßgeblich für all jene Entscheidungen, die innerhalb der Organisation, aber auch darüber hinaus (etwa im Fall der kollektiv bindenden Entscheidungen), Geltung haben sollen: „Über Entscheidungsprämissen können [...] Kommunikationswege vorgeschrieben werden, die eingehalten werden müssen, wenn die Entscheidung als eine solche der Organisation Anerkennung finden soll“ (Luhmann (2000c) 225).

Organisatorische Prämissen stabilisieren eine innere Ordnung, indem das Organisationssystem in verschiedene kommunikative Teilbereiche unterschieden wird. Das reduziert Komplexität, denn dadurch wird unterbunden, dass „alles mit allem zusammenhängt“ oder in Verbindung gebracht werden kann. Hinzu treten folgende Eigenarten: Erstens schaffen Aufbau- und Ablaufstrukturen eine innerorganisatorische Orientierung durch eine Ordnung des Stellengefüges, durch die Verteilung von Macht, Einfluss und Verantwortlichkeit sowie durch die Vorzeichnung offizieller Kommunikations- und Entscheidungsbahnen. Zweitens sind die Aufbau- und Ablaufstrukturen über das Regulativ der Stelle verbunden und entsprechend mit der Aufgabenverteilung (vgl. Kapitel III.4.) und den Entscheidern (vgl. Kapitel III.3.; Kapitel III.6.) verknüpft. Drittens haben auch organisatorische Prämissen einen identitätsprägenden Wert, denn auch hier gilt: „Strukturen haben Sinn“ (Luhmann (2000c) 54). Folglich tragen der formale Aufbau und die formal fixierten Abläufe zur Unterscheidbarkeit einer Organisation bei, auch und gerade im Kontext der Darstellung des Systems nach außen. Ungeachtet dessen gilt aber auch, dass die formale Ordnung „in Wirklichkeit [...] nur eine partielle Struktur des sozialen Systems [ist]“ (Luhmann (1999a) 243). Die formale Ordnung ist lediglich die eine Seite, und die andere Seite bekommt man mithilfe der Leitunterscheidung von formaler und informaler Organisation in den Blick.

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c) Informalitäten und Interaktionen „Zahlreiche Untersuchungen der Betriebssoziologie [haben] bestätigt, daß in großen Arbeitsorganisationen sich neben den offiziellen Vorschriften eine andere Verhaltensordnung mit eigenen Normen und Kommunikationswegen, einer besonderen Logik und einem entsprechenden Argumentationsstil, mit eigenen Statusgesichtspunkten, einer eigenen Führungsstruktur und eigenen Sanktionen entwickelt“ (Luhmann (1999a) 30). All dies wurde und wird zum Teil noch unter dem Titel „informale Organisation“ verhandelt: „Seit den [...] Hawthorne-Experimenten pflegt man in der Organisationsforschung nicht nur auf das zu achten, was in Schemata, Richtlinien u.Ä. für das Funktionieren der Organisation niedergelegt ist, sondern man geht stets davon aus, dass auch ungeplante, spontane, ‚private‘ Beziehungen bestehen, die neben, über und hinter den offiziellen Linien existieren und von dort aus das Funktionieren der Organisation beeinflussen“ (Endruweit (2004) 48; vgl. auch Luhmann (1965c) 166). Die Unterscheidung von formaler und informaler Organisation war in der Organisationsforschung lange Zeit sehr bedeutsam (vgl. dazu bspw. Barnard (1968); Mayntz (1958)), wurde aber stets auch kritisch gesehen 100 und gilt heute eher als „altbacken“ (Ortmann (2004) 121). 101 Ungeachtet ihrer Unzulänglichkeiten ist aber nicht zu bestreiten, dass die Leitunterscheidung formal / informal etliche Aspekte sichtbar macht, die für die Organisationsanalyse relevant sind: Auch eine Untersuchung von Verwaltungsorganisationen kann nicht darüber hinweg sehen, dass sich „in jeder Organisation [...] unter der formalen eine informale Ordnung mit eigenen Rollen, mit individueller geformten, persönlicheren Erwartungen, mit kleineren Gruppen und Cliquen [entwickelt], die brauchbare Abweichungen in ihrem Kreise legitimieren“ (Luhmann (1962a) 14). Diese andere, informelle Seite soll zunächst mithilfe der traditionellen Differenz skiz100 Martin Irle zeigt, dass „die Theorie von formalen und informalen Organisationen [...] deshalb unbefriedigend [ist], weil sie sich der klassischen, normativen, nicht-soziologischen und nicht soziologisch gemeinten, wirtschaftswissenschaftlichen Theorie von Organisationen anschließt“ (Irle (1963) 73). 101 Auch Luhmanns Werk spiegelt dies weder: Ist Luhmann, wenn er 1964 „Funktionen und Folgen formaler Organisation“ schreibt, durchaus Kind seiner Zeit insofern er – wenngleich bereits dort mit eigenen Maßstäben – auf die Leitdifferenz formale / informale Organisation zurückgreift, distanziert er sich später mehr und mehr davon. So erläutert er 1994, daß „die Organisationswissenschaft heute nicht mehr dieselbe wie die des Jahres 1964 [ist]. Das muß aber nicht heißen, daß bestimmte Forschungsperspektiven widerlegt oder auf andere Weise obsolet geworden sind. [...] Eher scheint es so zu sein, daß man eine zeitlang mit bestimmten Unterscheidungen arbeitet, um herauszuarbeiten, was damit sichtbar gemacht werden kann, und, wenn dies nach einiger Zeit zu langweilen beginnt, zu anderen Unterscheidungen übergeht“ (Luhmann (1999a) 398).

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ziert und dann mit Blick auf die Theorie der Interaktionssysteme (vgl. Luhmann (2000c) 25) aktualisiert werden. Von einer klassischen Position aus gesehen verweist Informalität auf Widersprüche, Probleme und Störungen. Es scheint klar, dass spontane, informale und deshalb auch nicht-legitimierte Strukturen, dass informellen Gruppen und Abweichungen vom Dienstweg eher als den Prinzipien der rationalen Aufbau- und Ablauforganisation zuwider laufende Phänomene begriffen werden (vgl. dazu bspw. Irle (1963) 39 ff.). 102 Niklas Luhmann jedoch beobachtet all dies weitaus nüchterner. Sein Interesse gilt dem Sinn und der Funktion solcher Informalitäten, die er selbst nicht isoliert, sondern stets vor dem Hintergrund der formalisierten Erwartungen untersucht (vgl. bspw. Luhmann (1999a) 34). Informell sind für Luhmann alle innerorganisatorischen Erwartungen und Verhaltensweisen, die nicht durch die Mitgliedschaftsregel, sondern jenseits dieser durch persönliches Engagement gedeckt sind. Diese findet man dann sowohl jenseits der Aufbauorganisation als auch auf der Kontaktebene wie schließlich auch jenseits der übrigen formalen Erwartungen, beispielsweise der Programme. Die Aufbauorganisation gibt hierbei eine offizielle, „horizontale (arbeitsteilige) und vertikale (hierarchische) Differenzierung“ (Luhmann (2000c) 303) vor. Auf dieser Grundlage werden Über- und Unterordnungen, Zugehörigkeiten (beispielsweise zu Abteilungen) und damit auch dienstliche Rollen institutionalisiert. Doch jenseits dieser „amtlichen Rangordnung[, die] [...] durch die Stellenhierarchie strukturiert [ist]“ (Luhmann (1965c) 177), gibt es andere, informell stabilisierte Rollen und Ordnungen. Traditionell werden solche Phänomene mit Begriffen wie Gruppe oder Clique erfasst: Neben offiziellen Arbeits- oder Projektgruppen, die an formalen Rang-, Status- und Hierarchiemustern orientiert sind, findet man demnach „freiere, kühnere Bildungen“, die sich „um Gefahren und Chancen des organisierten Zusammenlebens [gruppieren]“ (ebd. 175). Hinter solchen Phänomenen steckt ein doppelter Sinn: Auf der einen Seite geht es um persönliche Probleme, Anliegen und Interessen der Mitglieder, die innerhalb der formalen Ordnung vernachlässigt werden. Ferner werden informelle Erwartungen unter dem Titel der Kollegialität dort aufgebaut, wo es um das nicht formal regelbare Zusammenwirken vor allem bei der Außendarstellung der Organisation geht. 103 Insgesamt bildet sich so ein „informales Kommunikati102 Allerdings wurden gerade infolge der Hawthorne-Experimente, im Rahmen derer die auf die Bedürfnisse der Organisationsmitglieder bezogenen Kompensationsleistungen informeller Strukturen erkannt wurden, auch zahlreiche sozialpolitische Hoffnungen an diese informellen Strukturen geknüpft (vgl. Luhmann (1965c) 167; Bendix (1960); Kieser (1999b) 101 ff.). 103 Hier bilden sich informelle Erwartungen und Gruppen „in natürlicher Fortsetzung und Verdichtung kollegialer Beziehungen immer dort, wo das Verhältnis zur formalen Organisation besonders distanziert und problematisch wird [...]. Cliquen sind [...] Aus-

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onsnetz[, das] [...] der Ergänzung des formalen Kommunikationsnetzes [dient] und zwar speziell für Themen, die sich zur Weitergabe in formalen Bahnen nicht eignen“ (Luhmann (1999a) 329). Dabei kommen sowohl persönliche Anliegen als auch auf die Organisation bezogene, im formalen Rahmen aber nicht kommunizierbare Angelegenheiten in Betracht. Hervorzuheben ist ferner ein dritter Gedanke Luhmanns, der seinerseits Eingang in das verwaltungswissenschaftliche Gemeingut gefunden hat: die „brauchbare Illegalität“. „Illegal wollen wir ein Verhalten nennen, das formale Erwartungen verletzt. Ein solches Handeln kann gleichwohl brauchbar sein“ (ebd. 304, passim).

Hierbei geht es nicht nur um Interaktionen, Kontakte und Formationen, die gleichsam in den „Leerräumen“ der formalen Organisation stattfinden; hierbei geht es um Verstöße gegen die formalisierten Erwartungen, etwa um die Missachtung offizieller Regeln 104 – und auch solche Verstöße können Sinn haben. Dieser liegt jedoch weniger darin, dass eine Abweichung – gemäß der klassischen soziologischen Erkenntnis Durkheims – deren Bewusstmachung und Stabilisierung erlaubt (vgl. bspw. Durkheim (1992) 158 f.). Vielmehr geht es darum, dass in einer Organisation bisweilen unter Missachtung der formalen Erwartungen operiert und entschieden werden muss – beispielsweise um mit widersprüchlichen Umwelterwartungen zurecht zu kommen, oder um brauchbare Lösungen herbeizuführen, die in offiziellen Bahnen nicht erreicht werden können. So gibt sich die formale Programmstruktur einer Organisation als klar, erschöpfend und widerspruchsfrei – doch in den konkreten Entscheidungssituationen sieht es zumeist unklarer aus. „Will der Regelbenutzer unter diesen Bedingungen sinnvoll operieren, muß er sein Denken von der groben Schwarz-Weiß-Technik der formalen Organisation ablösen, die alles Handeln als entweder legal oder illegal charakterisiert [...]. Er muß seine Einstellung verfeinern und einen Sinn für Übergänge, Differenzierungen, Zweideutigkeiten und für Möglichkeiten der Kombination von Gegensätzen entwickeln“ (Luhmann (1999a) 311). 105 Konkret druck der Tatsache, daß die Organisationsstruktur manche Probleme offenläßt“ (Luhmann (1999a) 324). 104 Um solche Abweichung erkennen zu können, „müssen wir die Augen zunächst an ein gewisses Zwielicht gewöhnen. Dann werden im Grau der Zwischenzone zahlreiche Figuren sichtbar [...]: das korrekte aber peinliche Handeln, das Befolgen von Regeln auf Grund unerlaubter Motive oder zu unerlaubten Zwecken, das rechte Handeln zu unrechter Zeit, das ‚vertretbare‘ Handeln [...], die gewohnte Abweichung von obsoleten Normen [...], das illegale Handeln, dessen Ahndung wichtige Systeminteressen verletzen würde usw.“ (Luhmann (1999a) 304). 105 „Den wirklichen Sinn von Regeln“, so erläutert Luhmann, „erschließt der Standpunkt des Benutzers“ (Luhmann (1999a) 308) – in Abhängigkeit von den konkreten Situationen, Umständen, Beteiligten und anderem mehr. Außerdem hängt der Sinn davon ab, „ob sich jemand auf sie beruft, wer in welchen Situationen und mit welchen Folgen“ (ebd. 308).

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heißt das: Bisweilen muss um einer Problemlösung willen eine formale Regel verletzt werden. Dabei allerdings gilt das, was für jedes informale Verhalten gilt: Im Zweifelsfall, wenn also ein – möglicherweise brauchbarer – Regelverstoß ruchbar wird, steht das jeweilige Mitglied am Pranger, nicht die Organisation. 106 Insgesamt fragt die Systemtheorie folglich auch nach Sinn und Funktion all jener informalen Strukturen, Interaktionen und Verhaltensweisen. Dieser Sinn erschließt sich im Kontext der formalen Ordnung sowie der dadurch bedingten Probleme und offengelassenen Fragen: „Die Erfüllung der Aufgaben ist eine Sache für sich. Dazu kann man innerhalb gewisser Grenzen die notwendigen Mittel anfordern: Papier, Personal, Geld. Daneben gibt es jedoch Probleme der Zusammenarbeit, die nicht auf diese offizielle Weise ausgewiesen und gelöst werden können“ (Luhmann (1965c) 171), und die Informalitäten und Illegalitäten nachgerade notwendig machen. 107 Eingangs wurde bereits angedeutet, dass die Formal / informal-Unterscheidung zwar wichtige Aspekte aufdeckt, dass sie allerdings auch als altmodisch gilt. André Kieserling bemerkt hierzu, dass diese Differenz „einen unverändert brauchbaren Ausgangspunkt für eine Diskussion derjenigen Probleme [bildet], die sich aus dem Umstand ergeben, daß es gerade in systemtheoretischer Perspektive erforderlich wäre, Organisation und Interaktion nicht nur begrifflich gegeneinander zu isolieren, sondern zugleich so zu begreifen, daß Analysen mit mehrfacher Systemreferenz geführt werden können“ (Kieserling (1994) 169). Damit ist das neue entscheidende Stichwort genannt: Interaktion. Organisationen und Interaktionen sind verschiedene Systemtypen: hier die auf konditionierter Mitgliedschaft und auf Entscheidung beruhenden Organisationen, dort der Sozialkontakt unter Anwesenden. Dennoch „bestehen“ „auch große Organisationen aus Interaktionen“ (ebd. 171; vgl. Irle (1963) 2). Auf der Interaktionsebene ist zu unterscheiden, ob Kontakte unter Anwesenden nach (vor-)organisierten, formalen Mustern und Spielregeln ablaufen (zum Beispiel ein „jour fixe“ der Dezernenten einer Kommunalverwaltung), oder ob die Interaktion außerhalb und unter Absehung von formalen Regeln verläuft (zum Beispiel als Kollegengespräch in der Teeküche). Im ersten Fall werden formale Erwartungen aktualisiert, und die Interaktion verläuft offiziell. 108 Im zweiten Fall 106 Insofern ist „eine wichtige Auswirkung dieser Individualisierung des Illegalen [...], daß sie den Personalwechsel belastet“ (Luhmann (1999a) 313), denn jedes informelle und entsprechend auch jedes brauchbar illegale Handeln ist nicht formal stabilisiert, sondern stützt sich auf das Engagement der jeweiligen Mitglieder. Deshalb ist dann auch jeder Mitgliederwechsel gefährlich, muss das brauchbar illegale Verhalten doch gewissermaßen neu eingeübt, gleichsam: gelernt, werden – während für das formale Verhalten Dienstvorschriften, Handbücher, Organigramme und anderes mehr bereitstehen. 107 Luhmann erklärt daher, dass Informalitäten geeignet sind, „die offenen Probleme, Spannungen und wunden Punkte der formalen Organisation [zu] kurieren“ (Luhmann (1999a) 334).

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steht die formale Ordnung zwar im Hintergrund und gibt der Interaktion eine eigentümliche Prägung (vgl. dazu auch Drepper (2003) 131). 109 Gleichwohl ist die Interaktion selbst nicht formalisiert, sondern orientiert sich an informell aufgebauten Erwartungen, Kenntnissen über Personen, Loyalitäten, Gegnerschaften und anderem mehr. Für Luhmann ist das der klassische Fall von Mikrodiversität: „Diese Mikrodiversität finden wir in den massenhaft vorkommenden Interaktionen unter Anwesenden, die [...] einer eigenen Ordnung, der wechselseitigen Anpassung von Darstellungen folgen und folglich nicht aus den Organisationszielen und den Organisationsstrukturen abgeleitet werden können“ (Luhmann (2000c) 255). 110

Luhmann vermutet sogar, dass in informalen Bahnen die eigentliche Arbeit geleistet wird, während die formalen Strukturen eher in Not- und Konfliktfällen sowie bei der Außendarstellung zum Einsatz kommen (vgl. ebd. 207). Auf jeden Fall aber ist klar, dass ein isolierter Blick auf die offiziell-formalen Strukturen nur ein unzureichendes Bild jedes organisatorischen Geschehens vermitteln kann. d) Die formale Organisation der Verwaltung Verwaltungsbehörden erscheinen als besonders streng geregelte Systeme mit hohem Formalisierungsgrad. Ungeachtet zahlreicher Reformen und Modifikationen können sie auch heute noch als mehr oder minder bürokratische Organisationen bezeichnet werden. 111 Auf jeden Fall kann man die im vorigen 108 Aus Sicht der Organisation wird dabei „angenommen, daß ein im einzelnen unbekannter Komplex von situationsnah gebildeten Systemen durch Vorgabe perspektivisch entzerrter Verhaltenserwartungen gesteuert und im Hinblick auf die Zwecke der Organisation rationalisiert werden kann. Auf dem Bildschirm der Organisation erscheint die Interaktion daraufhin als Vollzug von Arbeit oder als Programmdurchführung“ (Kieserling (1994) 171). 109 Luhmann selbst gibt einen entsprechenden Hinweis: „Man könnte auch [...] von hier aus die Diskussion über formale und informale Organisation erneut aufgreifen. Ein formal organisiertes System kann planmäßig formal differenziert werden; es bietet zwangsläufig aber auch Gelegenheiten zu informalen Systembildungen, die dann in ein ambivalentes Verhältnis zu den formalen Regeln geraten. Man kann so besser als in der älteren Organisationsforschung, die mit dem Gruppenbegriff gearbeitet hatte, herausbringen, daß es Zusammenhänge gibt“ (Luhmann (1984b) 259 Anm. 31). 110 Durchaus im Anschluss an Erving Goffmann (vgl. nur Luhmann (2000c) 25) erklärt Luhmann: „Sie zwingen die Organisation, ihre Erfolgsbedingungen in die Interaktion unter Anwesenden auszulagern und einem für die Aufsicht undurchsichtigen Geschehen zu überlassen“ (ebd. 373). 111 So schreibt Christoph Reichard, dass sich „das Management in der deutschen Verwaltung [...] bis heute in seinen grundlegenden Strukturen und Verfahrensweisen nach dem Leitbild des Bürokratiemodells [richtet], das Max Weber [...] zur Erklärung und Begründung von organisatorischen Herrschaftsstrukturen formuliert hat. Arbeitsteilung, Amtshierarchie, Befehl und Gehorsam, Formalisierung, engmaschige Regelungen [...]

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Abschnitt allgemein skizzierten bürokratischen Kernmerkmale – Arbeitsteilung, Hierarchie, Kompetenzordnung und Entscheidungswege – als Referenzpunkte heranziehen: Erstens wird man ohne Zweifel zugestehen, dass „die öffentliche Verwaltung [...] arbeitsteilig organisiert [ist]“ (Benz (1997) 174; vgl. auch Schuppert (1997) 270). Das gilt für das Organisationsinnere (organisiert durch eine Differenzierung von Stellen und Aufgaben), das gilt aber auch für den Behördenkomplex öffentliche Verwaltung insgesamt (in funktionaler wie in territorialer Hinsicht). Zweitens zählt das Prinzip des hierarchischen Aufbaus zu den nachgerade hervorstechendsten Merkmalen von Verwaltungsbehörden. Im Regelfall sind diese pyramidengleich aufgebaute Stellengefüge mit formal detailliert vorgegebenen Über- und Unterordnungen (vgl. Bahrdt (1968) 127 f.). Der klassische Sinn dahinter zeigt sich, wenn man Verwaltungsbehörden als Herrschaftsinstrumente begreift: Der hierarchisch aufgebaute Verwaltungsstab arbeitet demnach mit – von der politischen Führung – abgeleiteter Macht und Legitimität und muss deshalb auf der Grundlage durchgängiger Befehl-und-Gehorsam-Ketten aufgebaut sein (vgl. bspw. Hartmann (1968) 191 ff.; Mayntz (1997) 117). Der Verweis auf Legitimitätserfordernisse lässt sich in die Systemtheorie übernehmen – allerdings unter den in Kapitel II.4. formulierten Prämissen: Die Legitimität der Verwaltung und ihrer Entscheidungen hängt demnach von einer generellen Akzeptanz ab. Das bringt Darstellungserfordernisse mit sich: Der Umwelt muss eine klare Kompetenzordnung gezeigt werden können. Zudem erfüllt die Hierarchie auch in Verwaltungen all jene Funktionen, die oben auf allgemeiner Ebene skizziert wurden. Prinzipiell gilt, „dass Hierarchien sich als Formen des Umgangs mit Ungewissheit bewähren“ (Luhmann (2000c) 313) und im wesentlichen zwei Grundprobleme lösen: „(1) Wie erreicht eine Entscheidung eine andere Entscheidung? (2) Wie lösen die Entscheidungen eventuelle Konflikte zwischen Entscheidern [...]?“ (Baecker (1999a) 209). So entlasten Hierarchien von den im einfachen sozialen Verhalten notwendigen Abklärungen von Rang- und Statusfragen. Sie stellen sicher, dass auch in Zweifels- und Konfliktfällen entschieden werden kann, und ermöglichen die Verteilung von Verantwortlichkeiten auf Stellen. 112 sind einige der Merkmale [...]. Wir finden diese [...] auch heute noch überall in der deutschen Verwaltung“ (Reichard (1997) 643; vgl. Weber (1972) 125; Kieser (1999d) 48 f.). 112 In Verwaltungen ist dabei allerdings oft zu bemerken, dass Fehler nicht (allein) dem tatsächlichen Verursacher zugerechnet, sondern auch und gerade der hierarchischen Spitze angelastet werden. Deshalb also müssen bisweilen auch Behördenleiter zurücktreten, wenn an untergeordneten Stellen Fehler gemacht werden – die Fiktion jedenfalls, dass nicht „die Organisation“ falsch entschieden hat, oder dass „mit der Organisation eigentlich alles in Ordnung ist“, wird auf diese Weise wirksam gestützt.

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Drittens haben auch die formal geregelten Ablaufstrukturen in Verwaltungsorganisationen ein besonderes Gewicht. Die entscheidenden Stichworte dazu sind der sogenannte Geschäftsgang (vgl. dazu insbes. Mayer (1965a) 298 ff.), der Dienstweg sowie die angesprochenen Verfahren (vgl. dazu Kapitel II.4.; Kapitel III.2.). All dies referiert auf den Gedanken, dass eine Entscheidung „formale Geltung [...] nur auf dem Dienstweg erhalten [kann]“ (Luhmann (1999a) 197). Aber im Hinblick auf die Umweltakzeptanz kollektiv bindender Entscheidungen ist es wichtig, dass Entscheidungen in formal geregelten Bahnen hergestellt werden – respektive dass zumindest eine Darstellung im Sinne des bezeichneten „Als Obs“ gelingt. Im übrigen gilt auch für Verwaltungsbehörden, dass die formalen Aufbauund Ablaufstrukturen eng miteinander verflochten sind: „Wenn man Verwaltung als ein Mittel zur Erreichung von Zielen betrachtet, deren Verwirklichung ein geordnetes Zusammenwirken einer Vielheit von Menschen voraussetzt, erhebt sich als erstes die Frage nach der Eignung des Mittels. [...] Das ist nicht nur eine Sache der Strukturierung, der Organisation, sondern auch der Arbeitsvorgänge, des Verfahrens“ (Morstein Marx (1965e) 35). Insofern lässt sich mit Blick auf die organisatorischen Strukturen von Verwaltungen feststellen: „Behörden sind [...] im allgemeinen so formiert: Es gibt eine strenge Arbeitsteilung [...], an Normen orientiertes und arbeitsteiliges Vorgehen gemäß Hierarchie und Zuständigkeit [...]. Die Ablauforganisation legt fest, in welcher Reihenfolge von wem welche Arbeiten zu erledigen sind, und wie sie ausgeführt werden sollen“ (Fisch (1997) 623). Doch sind damit Sinn und Funktion der organisationalen Prämissen zureichend erfasst? Zweifellos reduzieren organisatorische Prämissen Komplexität, zweifellos strukturieren und orientieren sie Prozesse und Abläufe. Allerdings wird immer wieder bemerkt: Diese Formalstrukturen werden im Normalfall nur selten benutzt (vgl. bspw. Luhmann (2000c) 313, Mayntz (1997) 112 f.). Martin Irle spricht deshalb auch davon, dass die formale Organisation eine Art Soll-Struktur darstellt, die mit dem Ist-Zustand, mit den tatsächlichen Abläufen einer Organisation nicht deckungsgleich ist (vgl. Irle (1963) 18 ff.; Mayntz (1958) 14). Deshalb müssen, erstens, auch Verwaltungen auf Informalitäten hin befragt werden. Das wird im nächsten Abschnitt geschehen. Zweitens scheinen diese Strukturen auch im Falle der Verwaltung einen Beitrag zur „gefälligen, idealisierten Darstellung [...] nach außen“ (Luhmann (1999a) 277) zu leisten: „Das Bedürfnis nach einer generellen Vertrauensbasis für die eigenen Entscheidungen gibt der formalen Organisation der Verwaltung eine wichtige Funktion. Sie läßt die Verwaltung als vertrauenswürdig erscheinen [...]. Die formale Organisation bildet also die Schauseite der Organisation“ (ebd. 112). Die offiziellen Organisationsstrukturen, die Ordnung, die nach außen (etwa in Gestalt von Organigrammen) präsentiert werden kann, sind folglich (auch)

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Element der administrativen Schauseite – wie auch das Programmprofil (vgl. Kapitel III.4.) und die inkludierten Personen (vgl. Kapitel III.5.). Aber auch der besondere Umgang mit Sprache und Schrift (vgl. Kapitel III.8.) ist in dieser Hinsicht von Bedeutung. All dies hat zwar seinen Sinn auch in der Ordnungsfunktion, zugleich aber handelt es sich um nachgerade unverzichtbare legitimitätssichernde Darstellungselemente – schließlich ist „im Verkehr mit der Außenwelt [...] die gute Verpackung oftmals soviel wert wie die Hälfte des Inhalts“ (Morstein Marx (1965b) 124). e) Informalitäten in der Verwaltung Verwaltungsorganisationen – so bürokratisch, so formell sie auch erscheinen – sind nicht frei von informellen Mustern. Vielmehr wird „das bürokratische Organisationsschema [...] durch informelle Beziehungen vielfacher Art ergänzt und modifiziert“ (Mayntz (1997) 113). Und auch dabei gibt es einige administrative Besonderheiten. Im Hinblick auf die Aufbauorganisation wurden Behörden im vorigen Abschnitt als besonders hierarchisierte Systeme beschrieben. Das wiederum verkompliziert die Bildung von Gruppen und Cliquen: „Die Barrieren zwischen den Ebenen sind so beschaffen, daß es wenig Raum für die Entwicklung von informellen Gruppen gibt, die Mitglieder aus verschiedenen Kategorien umfassen“ (Crozier (1968) 280; vgl. Luhmann (1965c) 168). Typischerweise finden sich in Verwaltungen deshalb folgende beiden Formen: Erstens zeichnet die Aufbauorganisation selbst einen Rahmen vor: So werden informelle Erwartungen etwa in Fortsetzung von Fachbereichsleiter- oder Dezernentenkonferenzen aufgebaut, die dann nicht mehr nur offizielle, dienstliche Aspekte, sondern eben auch besondere Loyalitäten, Informations- und Abstimmungserwartungen umgreifen. Ein ähnliches Phänomen findet man auch auf der übergeordneten Ebene in Gestalt der sogenannten Fachbruderschaften (vgl. Wagener (1979) 238 ff.; ferner Bleek / Machura (1997) 362; Benz (1997) 174 f.; König (1997a) 553; Bogumil / Jann (2009) 82 f.). Auch hier zeichnet der formale Aufbau, namentlich die Zugehörigkeit von Stellen zu bestimmten Fach- oder Funktionsbereichen, einen gewissen Rahmen, innerhalb dessen weitergehende Erwartungen bezüglich des Zusammenhalts, der Informationsweitergabe oder der wechselseitigen Unterstützung gebildet werden. Zweitens betont Victor Thompson, dass „die Fähigkeit einer Organisation, die persönlichen Bedürfnisse und Motive aller ihrer Mitglieder zu befriedigen, [...] durch die Definition hierarchischer Rollen gefährdet [wird]“ (Thompson (1968) 222). Daher treffen die Mitglieder in informellen Interaktionen zusammen, um ihre eigenen, weiterreichenden Bedürfnisse zu befriedigen. Horst Bosetzky hat

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diesen Sachverhalt als „kameradschaftliche Bürokratie“ (Bosetzky (1971) 325 ff.) aufgegriffen und erklärt, weshalb die traditionelle Beobachtung von Verwaltungen nach Maßgabe ihrer formalen Ordnung oftmals nur unzureichende Erkenntnisse liefern kann: Die formale Organisation, die Mitgliedschaftsregeln, der hierarchische Aufbau und die vorgezeichneten Dienstwege sind eben immer nur die eine Seite. „Auf der anderen Seite steht der Wunsch nach Selbstverwirklichung, nach Geselligkeit, Gemeinschaft, Spiel und Harmonie, kurz: der Befriedigung ‚echter‘, kreativer Bedürfnisse“ (ebd. 327). 113 Von all dem abstrahiert die Organisation per mitgliedschaftlicher Generalisierung. Dennoch stellen sich diese Fragen, sie sind jedoch eher eine Domäne der Organisations- und Verwaltungspsychologie (vgl. bspw. Bosetzky / Heinrich (1984); Leiße u.a. (2005) 255; Ortmann (1994) 100 ff.). Eng verbunden damit sind die informellen Kommunikationen – und bereits hier zeigt sich, dass ein Ausweichen auf die Theorie der Interaktionen weitaus brauchbarer scheint. Jedenfalls gilt auch für die Verwaltung, dass „keineswegs nur Kontakte zustande[kommen], die die formale Organisation vorzeichnet; es werden vielmehr Kontakte gesucht, die Systemprobleme lösen, und dies kann durch formal vorgezeichnete, aber auch durch informale und zuweilen selbst durch illegale Handlungen geschehen“ (Luhmann (1999a) 276). 114 So wurde in Kapitel III.4. bereits skizziert, wie etwa das Verfahrensrecht zwar den offiziellen, legalen Rahmen vorgibt, wie aber tatsächlich vorgetestet, informell beraten, intern informiert und abgesprochen wird. Dabei wird „das kollegiale Gespräch [...] zum unentbehrlichen Entscheidungsfaktor, zum festen Bestandteil der Organisation, obwohl es sich der eindeutigen Lenkbarkeit von oben und den klaren individuellen Verantwortlichkeiten entzieht, und obwohl es eine Fülle von formal nicht akzeptierbaren Zwischenüberlegungen einschaltet“ (ebd. 317).

Auch hier also sind es die Probleme der formalen Organisation, die Informalitäten bedingen. 115 Dennoch kann „dies alles [...] den Dienstweg als letzte Bahn der Auseinandersetzung nicht beseitigen, entlastet ihn aber und absorbiert soviel Konfliktstoff, daß er oft nur noch zur Ratifikation eines schon ausgehandel113

Bosetzky führt im übrigen weiter aus: „Auf der anderen Seite aber bleibt die ‚ärgerliche Tatsache der Organisation‘ bestehen mit den vorgegebenen Rollen und [...] dem Kampf aller gegen alle bzw. der Gruppen untereinander [...]. Diese permanente Kampfund Konfliktsituation verhindert im allgemeinen in den Arbeitsgruppen die Herausbildung von familiären Beziehungen [...]; sie führt zusammen [...] zu einer besonderen Form der Kameradschaftlichkeit, zur ‚kameradschaftlichen Bürokratie‘ “ (Bosetzky (1971) 327 f.). 114 Deshalb ist „ein gewisses Maß an Abweichung von der prominenten Hauptstruktur des Systems und ein hohes Maß an Vermittlungsgeschick, das Regeln wie Abweichungen vor Schaden bewahrt, für das Gesamtsystem durchaus funktional“ (Luhmann (1999a) 312).

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ten Kompromisses oder zur zeremoniellen Bestätigung eines schon errungenen Sieges benutzt wird“ (Luhmann (1965c) 181). Ähnliches gilt schließlich auch für alle Formen der brauchbaren Illegalität. Hier liegt die Besonderheit darin, dass die formalen Strukturen von Verwaltungsorganisationen nicht allein interne Regeln und Vorgaben sind, sondern im Rechtssystem als Normen stabilisiert sind. Zugleich sind Verwaltungsorganisationen mit einer nahezu unüberschaubaren Fülle von Regeln, Normen und Vorgaben konfrontiert. So können bisweilen nicht einmal alle einschlägigen Regeln bedacht werden, manchmal scheinen diese sogar selbst in Widerspruch zueinander zu stehen: „Als besonders problematisch ist zu vermerken, daß im modernen Legalismus eine Normflut produziert wird, die schon quantitativ die Informationsverarbeitungskapazität selbst gut arbeitender Behörden zu überfordern scheint. Mancherorts gewinnt man den Eindruck, daß das Übermaß der Regelwerke eine Art ‚Auswahlermessen‘ hervorbringt, das es in die Hände der Verwaltung legt, welche Vorschriften sie vollzieht und welche nicht“ (König (1997b) 26).

Um per fortlaufendem Entscheiden ihre Funktion erfüllen zu können, scheinen Verwaltungsorganisationen deshalb gar nicht umhin zu können, einzelne Normen zu missachten oder gegen sie zu verstoßen, sodass bisweilen „das Notwendige auf nichtlegitimierbare Weise getan“ (Luhmann (1999a) 244) werden muss. Und was dem juristischen Beobachter dann als eigentlich nicht hinnehmbarer Rechtsbruch erscheint, sieht der systemtheoretische Beobachter als brauchbare Illegalität. 116 Zusammenfassend lässt sich deshalb feststellen, dass all jene Informalitäten und Illegalitäten „ihren Grund in der formalen Organisation [...], sehr häufig [...] in strukturellen Problemen [haben], die durch die formale Organisation zwar bedingt sind, aber nicht durch sie gelöst werden“ (ebd. 274). f) Externe Kommunikationsfähigkeit Bisher standen vor allem einzelne autopoietische Verwaltungsorganisationen im Mittelpunkt. Autopoietische Systeme bringen die Elemente, aus denen sie bestehen, ausschließlich im Selbstbezug hervor; sie pflegen keinen Austausch mit der Umwelt (vgl. Luhmann (2004b) 110). Dies stellt den Beobachter der 115 Luhmann spricht im Hinblick auf Entscheidungsprozesse deshalb auch vom „vernünftig-abkürzenden Verkehr, aber er wird mit allen Kautelen der Vorläufigkeit und Unverbindlichkeit und häufig mit schlechtem Gewissen geführt“ (Luhmann (1999a) 198). 116 Letztlich gilt also auch hier, „daß ein formalisiertes System sehr viel kompliziertere Mechanismen benötigt, um ein ausgewogenes Verhältnis von generalisierten Erwartungen und faktischen Interaktionen herzustellen“ (Luhmann (1999a) 276).

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öffentlichen Verwaltung vor ein Problem: Wer die Verwaltung betrachtet, sieht „auf den ersten Blick, daß Organisationen keine geschlossenen Systeme sind. Sie haben vielfältige Verbindungen zu ihrer Umwelt“ (Willke (1999) 142). Zum einen stehen unterschiedliche und unterscheidbare Verwaltungsbehörden in teilweise engen Beziehungen zueinander und erbringen gemeinsam (politisch-)administrative Funktionen (vgl. dazu Scharpf / Reissert / Schnabel (1976), Benz / Scharpf / Zintl (1992); Benz (1997); ferner Andersen (1997) 78 f.; Eichhorn u.a. (1991) 483; Laufer (1992) 168 ff.). Zum anderen kooperieren Verwaltungsbehörden offenbar auch mit anderen Organisationen. So haben „die Ergebnisse der empirischen Verwaltungs[...]forschung [...] zu einem von der klassischen hierarchischen Bürokratie abweichenden Bild der modernen Verwaltung geführt, das unter dem Schlagwort der verhandelnden [...] Verwaltung zusammengefasst wird“ (Bogumil / Jann (2009) 176; vgl. auch Benz (1994); Eichhorn u.a. (1991) 485; Heinelt (2001) 10 ff.; Czada (1991) 365). Verwaltungsverflechtung und verhandelnde Verwaltung weisen einen gemeinsamen Kerngedanken auf: Systemgrenzen werden in Form von Kommunikation und Kooperation überwunden. Das wiederum ist für die Systemtheorie problematisch, denn „orientiert man sich an den Prämissen des Autopoiesis-Konzepts, dann ist ein operativer Kontakt zwischen zwei Organisationssystemen vollkommen ausgeschlossen“ (Kneer (2001a) 418). Erstaunlicherweise aber relativiert Luhmann dies in seinen letzten Schriften: „Während Interaktionen ihre Umwelt nur über eine Aktivierung von Anwesenden [...] berücksichtigen können, haben Organisationen zusätzlich die Möglichkeit, mit Systemen in ihrer Umwelt zu kommunizieren. Sie sind der einzige Typ sozialer Systeme, der diese Möglichkeit hat“ (Luhmann (1997a) 834). 117

Mehr als diese Hinweise formuliert Luhmann jedoch kaum; die Literatur vermutet daher zum Teil eine Annäherung an den soziologischen Mainstream um den Preis einer theoretischen Inkonsistenz (vgl. bspw. Kneer (2001a) 413). Einen anderen Ausweg bietet das bereits bekannte Lösungsmuster der Fiktion. Hierbei ist das Problem der externen Kommunikation von Organisationen zunächst in drei Teilfragen aufzuschlüsseln: Erstens ist zu klären, wie man sich eine verhandelnde Organisation vorstellen kann. Zweitens geht es darum, wie der Umgang mit dem „Außen“ strukturell organisierbar ist. Drittens ist zu bedenken, auf welcher Grundlage mit einer Organisation verhandelt werden kann. 117 Andernorts ergänzt er: „Organisationen sind die einzigen sozialen Systeme, die in der Lage sind, intern erarbeitete Resultate nach außen zu kommunizieren“ (Luhmann (1990d) 672), sodass „die strikte Trennung operational-geschlossener, selbstreferentieller Funktionssysteme [...] auf der Ebene der Organisationen, vor allem im Netz der Interorganisationsbeziehungen konterkariert [wird]“ (ebd. 677; vgl. ferner Luhmann (2000c) 383).

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Die erste Frage lässt sich als Problem des korporativen Akteurs oder des kollektiven Handelns skizzieren: „In der Umgangssprache“, so erläutert dazu Viktor Vanberg, „pflegt man ganz selbstverständlich von gewissen sozialen Kollektivgebilden [...] so zu reden, als habe man es bei ihnen mit Einheiten zu tun, die Entscheidungen fällen oder Handlungen ausführen. Und dies gilt nicht nur für die Umgangssprache, in der sozialwissenschaftlichen Fachsprache verfährt man durchaus ebenso. Auch hier ist es üblich, nicht nur Individuen, sondern ebenso gewisse soziale Kollektive als Entscheidungs- und Handlungseinheiten zu betrachten“ (Vanberg (1982) 1). 118 Für die Systemtheorie allerdings scheint die Behauptung, Organisationen seien kollektive Akteure, abwegig. Doch das ist nicht der entscheidende Punkt; entscheidend ist – das schreibt Vanberg selbst –, ob und wie Organisationen als Handlungseinheiten betrachtet, sprich: beobachtet, werden. Auf der Ebene des Beobachtens, das ist zunächst zu bemerken, greift das Argument der Geschlossenheit nicht, denn „aus der operativen Schließung autopoietischer Systeme folgt noch keineswegs eine kognitive Schließung der Systeme auf der Ebene des Beobachtens“ (Luhmann (2000c) 471; vgl. Luhmann (2000a) 372). Doch wie lassen sich Organisationen als kollektiv handelnd 119 respektive als extern kommunizierend beobachten? Möglich wird dies unter Zuhilfenahme der ersten Fiktion: Organisationen beobachten sich und andere Organisationen so, als ob sie nach außen kommunizierten, und sie werden dann entsprechend als Zurechnungspunkte für Kommunikationen beansprucht (vgl. dazu auch ebd. 241 Anm. 20). Anders gesagt: „Als korporative Personen handelt es sich bei Organisationen um kommunikativ konstruierte Zuschreibungsinstanzen“ (Kneer (2001a) 420) – vergleichbar dem vermeintlichen Kontakt zweier Menschen respektive Bewusstseine im Rahmen einer Interaktion: Auch dort findet kein Gedankenaustausch statt. Vielmehr werden Personen als konstruierte Zurechnungsformen, Adressen und in diesem Sinne als kommunikationserhaltende Fiktionen (vgl. dazu insbes. Luhmann (2000c) 110 f.) behandelt. Gleiches scheint für Organisationen zu gelten. Auch hier ist eine „semantische Fiktion“ (Hutter / Teubner (1994) 131) am Werk: „Aus Sicht der umfassenden Sozialsysteme [...], sind die Akteure [...] die Organisationen selbst. Handlungen, Motive, Interessen, Rechte und Pflichten, Verantwortlichkeiten werden [beispielsweise (P.M.)] den Unternehmen zugerechnet. Die Organisationen selbst sind in diesem Fall Kollektivakteure; sie sind 118 Als Hintergrund hierzu wird gemeinhin auf die vor allem von James Coleman behandelte Problematik der Ressourcenzusammenlegung sowie auf die mögliche Lösung der daraus erwachsenden Probleme, etwa durch Hierarchie, Mehrheitsregeln oder Einigungen, verwiesen (vgl. dazu Coleman (1979); Mayntz (1995); Schimank (2002); Vanberg (1982)). 119 Luhmann selbst greift zu Anfang durchaus das Problem des kollektiven Handelns auf (vgl. dazu insbes. Luhmann (1984b) 269 ff.), später aber verlagert er den Fokus auf die Frage nach der externen Kommunikationsfähigkeit (vgl. Luhmann (2000a) 241).

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die Akteursfiktionen [...]. Aus der Sicht der Organisation wiederum handeln andere Organisationen ebenso wie Individuen [...]. Das heißt: Organisationen als Sozialsysteme konstruieren ihrerseits Akteursfiktionen, denen sie das Handeln intern zurechnen“ (Hutter / Teubner (1994) 132). Im Falle des doppelt kontingenten Zusammentreffens zweier Personen emergiert dann, infolge wechselseitiger Beobachtung und wechselseitigen Erwartungsaufbaus ein eigenlogisches Interaktionssystem. Georg Kneer vermutet, dass dies beim „Als Ob“ der externen organisatorischen Kommunikation ähnlich ist. Auch hier ist demnach „ein operativer Kontakt zwischen zwei Organisationssystemen vollkommen ausgeschlossen. Nicht ausgeschlossen ist dagegen, dass zwei Organisationssysteme in eine Situation doppelter Kontingenz geraten [...] und sich mit ihren stets internen Operationen am jeweiligen Gegenüber orientieren. Eine Grundannahme der Theorie sozialer Systeme besagt, dass zwei operativ geschlossene Systeme, die es in diesem Sinne miteinander zu tun bekommen, ein drittes System konstituieren. Dieses Drittsystem ist mit keinem der beiden Ausgangssysteme identisch, sondern etabliert eine eigenständige System / Umwelt-Differenz. Für zwei psychische Systeme, die aufeinander treffen, ist eine direkte Kommunikation ausgeschlossen. Statt dessen konstituiert sich ein soziales System. In analoger Weise kommt es beim Zusammentreffen zweier Organisationen zur Konstitution bzw. ‚Einschaltung‘ eines Drittsystems“ (Kneer (2001a) 418).

Wie man dieses Drittsystem begreifen kann, wird im folgenden Abschnitt am konkreten Beispiel der verhandelnden Verwaltung präzisiert. Festzuhalten ist jedenfalls, dass auch auf der Organisationsebene kein Informationsaustausch stattfindet. Vielmehr sind auch kollektive „Akteure notwendige Fiktionen der Kommunikation“ (Schimank (2002) 41). In den Worten Luhmanns heißt das, „daß kollektive Handlungsfähigkeit nichts weiter ist als das Konstrukt eines Beobachters, der eindrucksvolle Ursachen sucht für das, was er beobachtet“ (Luhmann (2000a) 241 Anm. 20). Das jedoch wirft das zweite Problem auf: Wie können Organisationen eigentlich andere Organisationen beobachten? Antwort darauf gibt Luhmann selbst, und zwar mit dem im folgenden Kapitel genauer zu besprechenden Konzept der Grenzstelle. Dabei handelt es sich um spezifische Stellen in einem organisatorischen Gefüge, deren Aufgabe es sowohl ist, die Umwelt im System zu präsentieren, als auch umgekehrt, die Organisation nach außen zu vertreten (vgl. Luhmann (1999a) 220 ff.; Luhmann (2000c) 210). Hierbei ist eine zweite Fiktion am Werk: „Das Handeln eines Mitglieds, das durch die formale Organisation dazu bestimmt ist, gilt als Handeln aller Mitglieder“ (Luhmann (1999a) 221). Anders formuliert: Das Verhalten eines Mitgliedes wird so beobachtet, als ob die Organisation selbst handeln würde. 120 Durch wechselseitige Grenzstellenbeobachtungen 121 lassen sich Organisationen irritieren, und so ge120 Ähnliches findet man in der Rechtswissenschaft im Hinblick auf juristische Personen etwa auf Verwaltungsbehörden. Auch hier sind es eigentlich die Organwalter, also

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langen dann vereinfachte, selbstkonstruierte Informationen in den innerorganisatorischen Sinnzusammenhang. Ein letztes Problem ist allerdings noch ungelöst, namentlich die Frage, auf welchem Fundament die beiden erstgenannten Fiktionen stehen. Wie weit tragen diese „Als Obs“ „ohne die kollektive Deckung zu verlieren?“ (Luhmann (1984b) 272). Die Lösung hierzu wurde bereits geschildert: Es geht um eine strukturelle Absicherung. „Die dafür gefundene Form ist die Hierarchie, die an ihrer Spitze das dauerhaft bereitgehaltene Amtspotential zu kollektivem Handeln symbolisiert“ (ebd. 273; vgl. auch Drepper (2003) 248). 122 Diese steht selbst auf dem Fundament der Mitgliedschaft, die die Anerkennung der formalen Ordnung zur Pflicht macht; und das scheint auch der entscheidende Grund dafür zu sein, warum Organisationen und nur Organisationen zur externen Kommunikation befähigt sind: „Organisationen können (wie Personen) im eigenen Namen kommunizieren, weil sie die Entscheidung zur Kommunikation an Adressaten der Umwelt intern als verbindlich durchsetzen können.“ (Luhmann (2000a) 241; vgl. Luhmann (1999a) 221; Luhmann (2000c) 390). 123 Insgesamt zwingt der Gedanke der externen Kommunikationsfähigkeit also nicht dazu, Organisationen vom Autopoiesiskonzept auszunehmen. Organisationen sind und bleiben operativ geschlossen, aber sie können sich und andere Organisationen beobachten und dabei so tun, als ob sie sich kommunikativ nach außen wendeten und als ob diese Kommunikationen dann von anderen Organisationen verarbeitet würden. Doch was bedeutet das nun für die angesprochenen Verflechtungs- und Verhandlungsphänomene? g) Verwaltungsverflechtung und kooperativer Staat „Verwaltungsverflechtung“ und „verhandelnde Verwaltung“ sind zwei der prominentesten Konzepte, mit denen verwaltungswissenschaftlich über den Aufnatürliche Personen, die de facto handeln, deren Handlungen aber auf das Behördenganze zurückgerechnet werden (vgl. Kapitel III.1.). 121 Vorausgesetzt ist dabei natürlich, dass Organisationen respektive ihre Grenzstellen ähnliches auch in der Umwelt vorfinden (vgl. Luhmann (1999a) 226). 122 Insofern ist die Hierarchie der entscheidende, allerdings nicht der einzig denkbare Rückhalt (vgl. Luhmann (1984b) 273; Drepper (2003) 256). 123 Dabei fungiert, wie oben geschildert, auch die formale Hierarchie bisweilen als ein „Als Ob“. Uwe Schimank erklärt dazu: „In sachlicher Hinsicht beruht der fiktionale Charakter der organisatorischen Formalstruktur darauf, dass sie das vielschichtige und einer Vielzahl von Einflüssen unterliegende Handeln der Akteure stets simplifiziert, diese Simplifikationen aber in dem Sinne sich selbst wahrscheinlich machender Prophezeiungen darstellen“ (Schimank (2002) 43).

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bau und die Abläufe der öffentlichen Verwaltung gesprochen wird. Systemtheoretisch interessant sind beide, weil hier jeweils die Vorstellung systemübergreifender Kommunikation zugrunde liegt. So werden etwa „im Rahmen der Verwaltungsverflechtung [...] große Mengen an Informationen ausgetauscht, wobei die Informationsprozesse oftmals vor den eigenen Organisationsgrenzen nicht halt machen“ (Hertel (2001) 109). Gleichwohl sind beide Sachverhalte auseinander zu halten: Verwaltungsverflechtung wird im Hinblick auf die Gewaltenteilung, die föderative Ordnung oder das Subsidiaritätsprinzip diskutiert. Im wesentlichen geht es dabei um Strukturen, Prozesse und vor allem um die zahlreichen „Kompetenzverschränkungen, die die staatsrechtlich autonomen Entscheidungsträger [...] zwing[en], bei der Erfüllung von Aufgaben zusammenzuwirken“ (Benz (1997) 165). Hier findet man, erstens, zahlreiche auch verfassungsrechtlich vorgezeichnete Muster der Zusammenarbeit. Dazu zählen beispielsweise die Gemeinschaftsaufgaben (vgl. Art. 91a GG; Bogumil / Jann (2009) 81) auf der vertikalen Ebene. Ähnliches findet man zum Beispiel in Form der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder (KMK) (vgl. Hesse / Ellwein (1997) 99) auch auf horizontaler Ebene. Drittens manifestiert sich die Verflechtung in Gestalt spezifischer Organisationen, etwa bis 2007 die Oberfinanzdirektionen (OFD) (vgl. Eichhorn u.a. (1991) 296 f.) oder das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) (vgl. dazu Bogumil / Jann (2009) 82). Vergleichbares gibt es, viertens, auch auf der Länderebene: zum Beispiel seit 2005 respektive seit 2007 die gemeinsamen höchsten Gerichte der Länder Brandenburg und Berlin (Oberverwaltungs-, Landessozial-, Finanz- und Landesarbeitsgericht). Fünftens schließlich lassen sich vielfältige Verflechtungsformen auf informeller Ebene identifizieren (vgl. dazu Benz (1997) 177 ff.). Das Modell der verhandelnden Verwaltung respektive des kooperativen Staates reicht darüber hinaus und betrifft den Modus der politisch-administrativen Funktionserfüllung in der Gesellschaft sowie Fragen der Steuerung und der staatlichen Souveränität. Fritz Scharpf erläutert dazu: „Neben dem hierarchischmajoritären hat sich [...] ein zweiter Politikmodus entwickelt, in dem Entscheidungen von vornherein an einer Mehrzahl von Bezugseinheiten orientiert sind, in dem es [...] auf allseitiges Einverständnis ankommt“ (Benz / Scharpf / Zintl (1992) 11 f.; vgl. auch Wewer (1999) 496 ff.). Als Beispiele werden die „Konzertierte Aktion“ (vgl. Voelzkow (1997) 378 f.) sowie die Kooperationen in der Sozialpolitik oder im Gesundheitswesen genannt. Hinter diesen Überlegungen steht die Einsicht, dass es der Politik, dem Staat oder der Verwaltung – die Begrifflichkeit bleibt hier bisweilen unscharf – nicht gelingt, eine funktional differenzierte Gesellschaft wirksam zu steuern, sodass in Vertrags-, Verhandlungs- und Kooperationslösungen moderne Alternativen gesehen werden. 124

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Aus systemtheoretischer Perspektive erscheint die Verflechtungsthematik weitgehend als Angelegenheit des politisch-administrativen Systems. Das Leitbild des kooperativen Staates hingegen übergreift verschiedene Funktionsbereiche und verweist etwa auf die Vermittlungen zwischen Politik und Wirtschaft. Deshalb scheint es sinnvoll, sich zunächst diesem weitergefassten Konzept zuzuwenden. Die dem Leitbild des Verhandlungsstaates zugrunde liegende Annahme, die Gesellschaft könne von politisch-administrativer Seite nicht (mehr) wirksam gesteuert werden, ist für die Systemtheorie nicht neu (vgl. Kapitel III.9.). Hier ist klar, dass die operative Autonomie der Sozialsysteme einer politischen Steuerung deutliche Grenzen setzt. Das aber heißt nicht – und hier wird Luhmann oftmals missverstanden (vgl. bspw. Heinelt (2001) 11; Scharpf (1989) 10 ff.) –, dass sich die unterschiedlichen Sozialsysteme nicht wechselseitig beobachten und irritieren können. Zunächst jedoch lässt sich, zweitens, mithilfe der Systemtheorie präzisieren, welche Systeme beteiligt sind. Demnach scheint es sinnvoller, von der verhandelnden Verwaltung und weniger vom verhandelnden Staat zu sprechen. Beteiligt nämlich sind in erster Linie organisierte Systeme: Verwaltungsbehörden, Vereine, Arbeitgeberverbände, Gewerkschaften und andere mehr. Insofern geht es weniger um „eine stärkere begriffliche Unterscheidung von Staat und Politik“ (Lahusen (2003) 105), derzufolge dann politische Funktionen außerhalb des Staates oder im Rahmen neuer Beteiligungsformen erfüllt werden. Vielmehr ist die Unterscheidung von politischem Funktionssystem und administrativen Organisationen von elementarer Bedeutung (vgl. Kneer (2001a) 422 f.). Demnach stehen nicht Politik und Wirtschaft in Kooperation; allerdings sind diese Funktionsbereiche strukturell gekoppelt – und dies ist der dritte wichtige Hinweis. Neben den bezeichneten Einrichtungen wie etwa Verträge, Verfassungen oder Steuern laufen strukturelle Kopplungen nämlich auch über Organisationen (vgl. dazu Luhmann (2000c) 397 ff.; Luhmann (2000a) 400 f.; Lieckweg (2001); Simsa (2002)), sodass hier das theoretische Fundament für die vermeintlich verhandelnde Verwaltung zu suchen ist. Daher kann man, viertens, auf die Überlegungen des vorigen Abschnitts zurückgreifen: Nicht Funktionssysteme kooperieren. Auch Organisationen beobachten sich, bauen Erwartungen auf, beschreiben sich als korporative Akteure und operieren gemäß der Fiktion externer Kommunikationen. Dabei kommt der Vorzug der Organisationen als multireferentielle Systeme (vgl. Luhmann 124

Vermutete Kooperationen betreffen dabei nicht allein die Rechtsgestaltung. Auch die Rechtskonkretisierung (vgl. Schuppert (1997) 280), die administrativen Verfahren (vgl. Schneider (1996) 38 ff.) sowie die Erbringungen öffentlicher Dienstleistungen (vgl. Bogumil / Jann (2009) 177) können im Lichte von Verhandlung und Kooperation betrachtet werden.

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(2000a) 398) zum Tragen, denn das erlaubt es, fünftens, die oben offen gelassene Frage nach den Drittsystemen zu klären: Verhandlungen, das bestreitet auch die Systemtheorie nicht, sind als thematisch spezifizierte, unterscheidbare, eigenlogische Verweisungs-, Kommunikations- und Sinnzusammenhänge beobachtbar. Die Frage ist aber, wie diese Zusammenhänge systemtheoretisch zu deuten sind. Klar ist, dass sich Organisationen in doppelt kontingenten Situationen gegenüber stehen, sich beobachten und Erwartungen bilden. Auf dieser Grundlage, so das Argument Georg Kneers, emergiert ein Drittsystem – respektive wird „eingetaktet“. Kneer erklärt dazu: „Vor allem Funktionssysteme übernehmen die Rolle von Drittsystemen“ (Kneer (2001a) 418) – und genau dies ermöglicht die systemtheoretische Deutung. Bei den beobachtbaren Verhandlungszusammenhängen nämlich „geht es also um [...] Politik. In der Sprache der Systemtheorie: Das politische System ist der operative ‚Ort‘, an dem derartige Entscheidungen in rekursiver Vernetzung mit weiteren Entscheidungsvorgängen vorbereitet und hergestellt werden. Die gesamten ‚kooperativen‘ Verhandlungen sind dann auch nichts anderes als Episoden des politischen Systems“ (ebd. 423). 125

Insofern findet kein Informationsaustausch zwischen Funktionsbereichen statt. Es geht nicht um eine Funktionsvermischung oder Entdifferenzierung (vgl. dazu bspw. Bora (2001) 173 ff.), denn „auch bei Hochschul-, Gesundheits- oder Umweltpolitik handelt es sich um Politik“ (Kneer (2001a) 423). Das politische System begreift die unterschiedlichen – als kollektive Handlungen und Entscheidungen ausgeflaggten und auf Organisationen zugerechneten – Kommunikationsereignisse als politische Elemente. 126 Damit lässt sich letztlich auch angeben, welche Form die „Verhandlungsergebnisse“ annehmen: Es sind bindende Entscheidungen, wie auch von Seiten der Verwaltungswissenschaft zugestanden wird: Verhandlungen „enden [nicht selten] [...] mit einem formalen Verwaltungsakt, der die Ergebnisse der Ver125

Im übrigen skizziert Luhmann unter diesen Umständen dann bereits auch in „Funktionen und Folgen formaler Organisation“ den oben angesprochenen Gedanken der Emergenz eines Dritt- respektive, wie er schreibt, Zwischensystems (vgl. Luhmann (1999a) 226). 126 Man könnte an dieser Stelle auf den von Arthur Benz gewählten Begriff Arena verweisen: „Als Arena sei ein institutionell abgrenzbarer Interaktionszusammenhang bezeichnet, der sich auf eine spezifische Aufgabenstellung bezieht“ (Benz / Scharpf / Zintl (1992) 153). In diesem Sinne nämlich bilden sich ja auch innerhalb des politischen Systems spezifische Themenarenen etwa für Gesundheits- oder Wirtschaftspolitik, in denen sich dann unter Referenz auf den politischen Code entsprechende „Verhandlungs“episoden abspielen.

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handlungen festlegt. Dieser ist dann zwar der Form nach ein Hoheitsakt, tatsächlich stellt er aber eine Vereinbarung zwischen gleichberechtigten Partnern dar“ (Bogumil / Jann (2009) 177). Aus systemtheoretischer Perspektive jedoch scheint der Sachverhalt gerade umkehrt: So lassen sich Verwaltungsorganisationen zwar irritieren und haben entsprechende Aufmerksamkeiten, aber sie verarbeiten diese Irritationen in ihrem eigenen Sinnzusammenhang – auch wenn das andere Organisationen nicht daran hindert, die Verwaltungsoperationen so zu beobachten, als ob hier lediglich Verhandlungsergebnisse fixiert würden (vgl. dazu Kneer (2001a) 423; König (1997a) 554). Insofern lässt sich mit den Worten Niklas Luhmanns bilanzieren: Bei der Vorstellung eines Verhandlungsstaates geht es eigentlich um „Organisationssysteme, [...] [die] ihren Funktionsbereich an die Politik [...] koppeln, also politische Aufmerksamkeiten auf sich ziehen [...]. Das bewirkt, dass die gekoppelten Systeme nach einiger Zeit sich in Zuständen befinden, die so aussehen, als ob sie durch planmäßige Kooperation zustande gekommen wären. Es gibt dann im politischen System ein Themensegment Schulpolitik oder ein Themensegment Gesundheitspolitik, in dem laufend auf die eigene Geschichte und auf neu anfallende Probleme reagiert wird, obwohl keine Rede davon sein kann, daß diese politischen Aktivitäten ihrerseits erziehen oder Kranke heilen“ (Luhmann (2000a) 400 f.).

Von hier aus lässt sich abschließend die Brücke zur Verwaltungsverflechtung bauen. Hierbei handelt es sich um unterschiedliche Verwaltungsorganisationen, die scheinbar in Kooperationsbeziehungen stehen. Sie alle, und das ist der Unterschied zur erstgenannten Problematik, haben dabei vergleichbare Primärorientierungen, sind aber gleichwohl umgrenzte, operativ autonome Systeme. Aber auch sie beobachten sich wechselseitig, bauen Erwartungen auf, registrieren Kommunikationen und Entscheidungen anderer Verwaltungsorganisationen als Irritationen, verarbeiten diese in ihrem selbstreferentiellen Sinnzusammenhang und können dabei ebenfalls so tun, als ob eine Zusammenarbeit stattfände. Dies erscheint dann als Episode, als Sinnzusammenhang vor allem innerhalb des politischen Systems, dessen Elemente auf einzelne Organisationen zugerechnet werden. An der operativen Autonomie und Eigenlogik der jeweiligen Systeme ändert aber auch das nichts – und ein Blick etwa auf das Verhalten der im Bundesrat – eines der populärsten Beispiele für die Verflechtung – beteiligten Landesregierungen respektive -verwaltungen zeigt dann auch, dass sich diese in der Tat an den eigenen Prämissen, an der eigenen Logik orientieren. Wenn also die Verwaltungswissenschaft, etwa in den Worten von Arthur Benz, erkennt: „Verwaltungsverflechtungen sind Ausdruck eines komplexen Föderalismus, der gekennzeichnet ist durch territoriale organisatorische Differenzierung

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III. Verwaltungsorganisationen

bei gleichzeitiger Interdependenz der Aufgabenbereiche, matrixartige Verbindungen von territorialer und sektoraler Gliederung, intensive Koordination und Kooperation zwischen den Ebenen und zwischen Gebietskörperschaften gleicher Ebene und beträchtliche Informalisierung der Strukturen“ (Benz (1997) 183), so ist dies systemtheoretisch im Sinne des eben Gesagten zu deuten: Es geht um unterschiedliche und unterscheidbare Organisationen, die aufgrund besonderer struktureller Bedingungen Aufmerksamkeiten füreinander aufweisen, die sich beobachten und die Beobachtungsergebnisse intern verarbeiten – obwohl es so erscheint, als ob die Organisationen kooperierten.

6. Das Personal der öffentlichen Verwaltung Wenn es persönlich wird, so scheint es zumindest, geht die Verwaltung auf Distanz – sowohl im Umgang mit dem Publikum, als auch im Umgang mit den eigenen Beschäftigten. Prägnant hat dies vor allem Max Weber ausgedrückt: „Die buerokratische Herrschaft bedeutet sozial im allgemeinen: [...] die Herrschaft der formalisierten Unpersönlichkeit: sine ira et studio, ohne Haß und Leidenschaft, daher ohne ‚Liebe‘ und ‚Enthusiasmus‘, unter dem Druck schlichter Pflichtbegriffe; ‚ohne Ansehen der Person‘, formal gleich für ‚jedermann‘, d. h. jeden in gleicher faktischer Lage befindlichen Interessenten, waltet der ideale Beamte seines Amtes“ (Weber (1972) 129).

Diese formalisierte Unpersönlichkeit prägt die Verwaltung: Persönliche Fragen sind weit weniger wichtig als Fragen der Regeln, der Hierarchien oder des Dienstweges (vgl. Luhmann (1962a) 23); mehr noch: Unpersönlichkeit ist nachgerade der Sinn von Bürokratie, „denn sie wurde konzipiert, um die Verwaltung und ihre Entscheide zu versachlichen und menschlichen Einflüssen zu entziehen“ (Schedler / Proeller (2000) 216). Das legt es nahe – wie es die klassische Organisationslehre auch tut –, Personalfragen, Persönlichkeitsprobleme sowie die Eigenarten und Charakteristika der Verwaltungsbediensteten als sekundäre Probleme zu behandeln; und so haben „Fragen der Personalverwaltung, des personal management, [...] lange Zeit im Schatten anderer Formen von Entscheidungsprämissen gestanden“ (Luhmann (2000c) 279; vgl. auch Luhmann (1971d) 209). Die Systemtheorie, aber auch die jüngeren Verwaltungsreformansätze, sehen dies anders und räumen dem Personal einen (strukturellen) Wert ein (vgl. Naschold / Jann / Reichard (1999) 37 f.; Reichard (2001) 180ff.; Schedler / Proeller (2000) 215 ff.). In den folgenden Abschnitten wird nach Rolle, Funktion und Bedeutung des Verwaltungspersonals zunächst aus verwaltungswissenschaftlicher Perspektive gefragt [a)]. Dem wird der systemtheoretische Zugang über das Konzept der

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Entscheidungsprämissen gegenübergestellt [b)]; personelle Prämissen werden im Vergleich mit Programmen und Kommunikationswegen genauer bestimmt [c)] und mit Blick auf Verwaltungsorganisationen konkretisiert [d)]. Sodann werden zwei besondere Personalfragen – namentlich die Frage nach dem Führungspersonal [e)] und nach dem Personal an den Organisationsgrenzen [f)] – gestellt. Bereits hier lässt sich systemtheoretisch auf verwaltungswissenschaftliche Probleme bezugnehmen – einerseits auf vermutete Führungsprobleme, andererseits auf sogenannte Instrumentalisierungsrisiken. Schließlich steht am Ende auch dieses Kapitels ein konkreteres verwaltungswissenschaftliches Thema: die Untersuchung des sogenannten „Juristenmonopols“ in der deutschen Verwaltung [g)]. a) Das Personal organisierter Systeme „Das deutsche System des öffentlichen Dienstes ist versteinert wie eh und je“ (Naschold / Jann / Reichard (1999) 38). Verschiedensten Reformbemühungen zum Trotz ruht es bis heute auf den in Kapitel III.3. besprochenen bürokratischen Fundamenten. Im Anschluss daran lassen sich vier weitergehende Punkte diskutieren: Zu fragen ist erstens und allgemein nach Besonderheiten bei der administrativen Personalwirtschaft, zweitens nach der Personalselektion und Rekrutierung, drittens nach Variationen auf der Personalebene sowie viertens nach Entwicklungstendenzen, Reformvorschlägen und Veränderungen im öffentlichen Personalwesen. „An erster Stelle stehen [...] die Fragen der Personalwirtschaft, die mit Personalplanung beginnen, Personalaufwand und Personalhaushalt“ (Loschelder (1965) 128) sowie anderes mehr umgreifen. Im Fokus steht dabei nach wie vor die Größe des öffentlichen Personalkörpers: „Die öffentliche Verwaltung kennt ‚Planstellen‘, die im Budget ausgewiesen und durch verfügbare Gehälter definiert sind“ (Luhmann (2000c) 236). Bereits hier zeigen sich erste Besonderheiten, denn auch die öffentliche Personalwirtschaft fällt unter das, was Ludwig von Mises als „bürokratisches Wirtschaften“ skizziert: „Bürokratisches Wirtschaften ist die Methode zur Führung von Verwaltungsgeschäften, welche keinen Geldwert auf dem Markt haben“ (Mises (2004) 61). In der Verwaltung wird der Personalumfang folglich weniger per Berechnung, orientiert an Kenngrößen wie etwa Mitarbeiterproduktivität oder Umsatz pro Arbeiter, bestimmt. „Die Personalwirtschaft der öffentlichen Hände bleibt eingebettet in den steten, politisch gesteuerten Wandel der öffentlichen Aufgaben und damit auch in das Korsett der öffentlichen Haushalte“ (Herbig (1997) 575). 127 127 Letztlich entscheidet zum Beispiel in jeder Kommune der Gemeinderat über den Stellenplan der Kommunalverwaltung. Kuno Schedler erklärt deshalb aus Sicht des New

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III. Verwaltungsorganisationen

Der Personalumfang öffentlicher Verwaltungen ist Gegenstand politischer Entscheidung, nicht wirtschaftlicher Berechnung. 128 Er hat sich „mehr schlecht als recht den Grundsätzen des rationalen Entscheidens zu fügen“ (Luhmann (2000c) 279) und folgt anderen Vorgaben, eben der Art und dem Umfang der öffentlichen Aufgaben, der Haushaltsentwicklung und bisweilen den Stimmungen der öffentlichen Meinung (vgl. Kapitel II.6.; Kapitel III.10.). 129 Verwaltungswissenschaftlich interessant ist zweitens die Ausbildung, Selektion, Rekrutierung und Zusammensetzung des Verwaltungspersonals. Auch hier erkennt man, dass und wie das administrative Personalwesen im Schatten der Programm- und Organisationsstrukturen steht: „Dem obersten Sachziel – der Erfüllung öffentlicher Aufgaben – haben sich die personalwirtschaftlichen Ziele ein- und unterzuordnen“ (Herbig (1997) 559). Klassisch bürokratietheoretisch gilt das Interesse weniger den Potentialen und Erwartungen der Personen. Der Blick ruht auf dem unpersönlichen Verwaltungsapparat, in den sich das fachgeschulte, disziplinierte und loyale Personal einzugliedern hat. Von da her sind auch die Qualifikationsanforderungen zu verstehen: Zu Anfang waren, wie in Kapitel II.2. geschildert, vor allem die mit Befehl und Gehorsam vertrauten Soldaten und Offiziere gefragt. Später, als sich das Rechtsstaatsprinzip durchsetzte, gewann das juristisch geschulte Personal an Bedeutung (vgl. Weber (1992) 31), und bis heute besetzt diese Berufsgruppe einen Hauptteil vor allem der administrativen Führungspositionen (vgl. dazu bspw. Edeling (2005) 80). Hinzu treten für die Verwaltungsarbeit besonders geschulte Personen, die etwa an Verwaltungsfachhochschulen (vgl. dazu Lepper (1982) 495 ff.) oder im Rahmen entsprechender Fachausbildungen unterrichtet werden. 130

Public Managements, dass „eine effiziente und bedarfsgerechte Stellenbewirtschaftung [...] nicht in der Kompetenz der Verwaltungseinheiten [liegt]“ (Schedler / Proeller (2000) 181). 128 Beobachtet wird unter anderem die quantitative Entwicklung des öffentlichen Dienstes: Im Zuge der Ausweitung des Wohlfahrtsstaates wuchs die Beschäftigtenzahl lange Jahre. Seit Mitte der 1990er Jahre zeigt sich eine Reduktion um etwa ein Drittel (vgl. bspw. Bogumil / Jann (2009) 114 f.). Hinter all dem stehen jedoch vor allem haushaltliche Zwänge sowie ein vermeintlich ausgemachtes und in der öffentlichen Meinung thematisiertes „Zuviel“ oder „Zuwenig“. 129 Carl Hermann Ule hat diesen Aspekt mit Blick auf „Parkinsons Gesetz“ deutlich herausgearbeitet und gerade auf die Rolle der Medien in der Debatte um die Größe des administrativen Personalkörpers hingewiesen (vgl. Ule (1960) 3 ff.; Parkinson (1957) 13 ff.). 130 Dies scheint, wie Frieder Naschold betont, eine deutsche Besonderheit zu sein: „Bei uns wird das Personal für den mittleren und gehobenen Verwaltungsdienst [...] an verwaltungsinternen Verwaltungsschulen, Studieninstituten bzw. Fachhochschulen herangebildet und auch weitgehend von diesen Einrichtungen rekrutiert“ (Naschold / Jann / Reichard (1999) 44; vgl. auch Lepper (1982) 495 ff.).

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Geeignetes Verwaltungspersonal fügt sich scheinbar problemlos in die Bürokratie ein und wirkt als funktionales Glied im Behördenapparat. Das klassische Leitproblem, „der richtige Mann am richtigen Platz“ (Luhmann (2000c) 279), wird in der Verwaltung dann durch spezifisch herangebildetes und zugleich breit einsetzbares Personal gelöst – mit den entsprechenden Konsequenzen für das Verhältnis von Generalisten und Spezialisten (vgl. Hebal (1968) 228). Bei der Rekrutierung zeigt sich allerdings eine Besonderheit: Nicht nur, dass politisch über Stellenpläne und den Personalumfang entschieden wird. Auch die Besetzung bestimmter (vor allem: Führungs-)Stellen erfolgt nach politischen Kriterien und ist ein wichtiger Aspekt der politischen Planung (vgl. Kapitel III.9.). 131 Variationen auf der Personalebene sind, drittens, auf mehrfache Weise vorstellbar: per Ein- respektive Austritt (Einstellung, Kündigung oder Entlassung), durch interne Mobilitäten (Beförderungen oder Versetzungen) sowie durch Veränderung der Personen selbst (Fortbildungen, Schulungen oder vielfältige Formen der Personalentwicklung). Die Auswechslung des Personals durch Ein- und Austritte ist in Verwaltungen deutlich erschwert – als bestes Beispiel dafür mögen das Lebenszeitprinzip der Beamten (vgl. dazu bspw. § 6 LBG-BB) 132 sowie vergleichbare Regelungen für die übrigen Beschäftigten (vgl. bspw. Bogumil / Jann (2009) 111) gelten. Umso wichtiger sind deshalb interne Mobilitäten (vgl. dazu Mayntz (1997) 163), insbesondere Versetzungen, Auf- und Abstiege. Doch auch hier ist die Flexibilität der Verwaltung begrenzt, beispielsweise durch das Laufbahnprinzip (vgl. Lecheler (1997) 506 ff.) oder die sogenannten „Stellenkegel“ (vgl. § 26 BBesG); und abermals zeigt sich, dass Variationen weniger von den Personen her, sondern von der Organisation und ihrer Funktion her gedacht werden: Wenn umbesetzt wird, dann weniger, um einem Mitarbeiter bessere Entfaltungsmöglichkeiten zu verschaffen, sondern deshalb, weil es die Erfüllung einer bestimmten Aufgabe erfordert. Personalentwicklung schließlich spielte in der bürokratischen Verwaltung lange Jahre kaum ein Rolle. Weit mehr wurde (und wird noch) mit Fiktionen gearbeitet, zum Beispiel, dass das von juristischen Fakultäten und Verwaltungsfachhochschulen rekrutierte Personal gleichsam „fertig ausgebildet“ (vgl. Luhmann (1971d) 210 f.) oder in den Führungsstellen zugleich auch die entsprechende Führungskompetenz vorhanden sei. Allerdings gab und gibt es immer wieder Reformbemühungen. Insbesondere die jüngsten Reformbewegungen ha131 So werden zum Beispiel die kommunalen Hauptverwaltungsbeamten unmittelbar gewählt, kommunale Führungspositionen werden per Beschluss der Kommunalversammlung besetzt, Bundesminister werden vom Bundespräsidenten ernannt und auch die sogenannten „politischen Beamten“ werden nicht von der Verwaltung selbst bestellt. 132 Hierbei bilden die politischen Beamten erneut eine Besonderheit insofern, als sie jederzeit in den einstweiligen Ruhenstand versetzt werden können – wobei dies dann gerade keine Entlassung darstellt, sondern den Ruhestandsregelungen unterliegt (vgl. dazu bspw. § 105 LBG-BB).

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III. Verwaltungsorganisationen

ben systematisch erkannt, dass auch und gerade das Personal eine „kritische Erfolgsgröße“ ist, mit der entsprechend gerechnet werden muss. Damit ist der vierte Aspekt angesprochen: Auch in der Personaldimension ist die öffentliche Verwaltung dem Wandel unterworfen. Bezugspunkt der Kritik wie auch der Reformvorschläge ist vor allem das bürokratische Grundmuster, dem insbesondere betriebswirtschaftliche Konzepte eines modernen Personalmanagements gegenüber gestellt werden. Als Ziel gilt, „in konsequenter Form die bürokratisch orientierte Personalverwaltung in eine humanressourcenorientierte Personalentwicklung umzugestalten“ (Naschold (2000) 98; vgl. Klages (1997) 522 f.; Reichard (2001) 181). Die Schlagworte der Änderungsansätze lauten Öffnung, Normalisierung oder Modernisierung – in Verbindung mit der angesprochenen Leistungsorientierung (vgl. Kapitel II.3.). All dies zielt darauf, „die Strukturmuster und Beschäftigungsbedingungen im öffentlichen Dienst soweit wie möglich denjenigen im privaten Sektor anzupassen und vorhandene Privilegien, aber ggf. auch unattraktive Bedingungen des öffentlichen Personalwesens abzubauen“ (Naschold / Jann / Reichard (1999) 40), das Personal als wichtigen strukturellen Faktor anzuerkennen und zu entwickeln (vgl. Gerstlberger / Grimmer / Wind (1999) 91 ff.). b) Personen als Entscheider Es scheint nun verwunderlich, dass sich gerade die Systemtheorie mit dem Organisationspersonal befasst, denn dass soziale Systeme nicht aus Menschen, sondern aus Kommunikationen bestehen, wurde in den vorigen Kapiteln ebenso betont wie die Annahme, dass organisierte Systeme nicht aus ihren Mitgliedern, sondern aus Entscheidungen bestehen. Sicherlich hat Peter Fuchs mit folgendem Gedanken recht: „Daß die Systemtheorie den Menschen exkommuniziere, ist bis zum Überdruß gesagt, widerlegt, erneut gesagt und noch einmal widerlegt worden. Richtig ist, daß ‚er‘ nicht als Theoriebegriff auftaucht“ (Fuchs (1994) 15). Hinzuzufügen ist jedoch: Richtig ist zwar, dass individuelle Vollmenschen ausgeblendet werden (vgl. Luhmann (2000c) 285; Luhmann (1994b) 55), 133 richtig ist aber auch, dass Kommuni133 Diese Annahme scheint zweifellos jener systemtheoretische Gedanke zu sein, der für größtes Unverständnis und heftigsten Widerspruch sorgt. Zuletzt unternahm etwa Rainer Greshoff den Versuch, zu belegen, dass es ohne Akteure nicht geht (vgl. Greshoff (2008)). Er versucht dabei zu zeigen, dass der Anspruch der Systemtheorie „in Abgrenzung zu methodologisch-individualistisch fundierten Ansätzen [...] so nicht haltbar ist“ (ebd. 450), während Wolfgang Ludwig Schneider und Ilja Srubar darauf mit dem explizit bei Luhmann zu findenden Hinweis entgegnen, dass Kommunikation zwar Bewusstseinsleistungen voraussetzt, deshalb in der Kommunikation „aber keine Gedanken gelesen [werden]“ (Schneider (2008) 470; vgl. Srubar (2008) 480 ff.).

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kation ohne Bewusstsein nicht möglich ist (vgl. Luhmann (1988d) 38), und richtig ist schließlich auch, dass Sozialsysteme dafür eine besondere Form des Umgangs gefunden haben: Personen (vgl. Luhmann (1991b) 137 ff.). Personen sind keine eigenständigen Systeme, sondern „in der Kommunikation referierbare Einheit[en], also etwas, was nur in der Kommunikation und nur für die Kommunikation existiert“ (Luhmann (2000a) 375; vgl. Luhmann (2000c) 285). 134 Organisierte Sozialsysteme inkludieren Personen als Mitglieder, unterwerfen sie den formalen Erwartungen und benutzen sie als Zurechnungspunkte für Entscheidungen (vgl. ebd. 89; Kapitel II.3.); und diese „Entscheider“ können ihrerseits als funktionale Äquivalente zu Programmen und Kommunikationswegen gelten, denn „beiden Arten von Entscheidungsprämissen, den Entscheidungsprogrammen und dem Kommunikationsnetz, [kann man] eine weitere mit gleicher Funktion hinzufügen [...], nämlich die Personen, die dem Entscheidungsbetrieb Körper und Geist, Reputation und persönliche Kontakte zur Verfügung stellen und dadurch teils ausweiten, teils einschränken, was entschieden werden kann. [...] Wenn man eine Person kennt, kann man sich leicht eine Vorstellung davon machen, wie sie entscheiden wird“ (Luhmann (1988c) 177 f.).

Insofern ist das Personal an den Spezifika organisationaler Entscheidungsprämissen zu messen: Erstens strukturieren Prämissen den Entscheidungsprozess und orientieren Entscheidungen. Zweitens sind Prämissen Entscheidungen über Entscheidungen und werden per Entscheidung in Kraft gesetzt, geändert und aufgegeben. Drittens bilden sie die Strukturen organisierter Systeme, prägen deren Selbst- und Fremdbild, mithin: deren Identität. Die beiden letzten Punkte werden Thema des folgenden Abschnitts sein; zunächst ist zu fragen, wie Personen als Vorauswahlen für Entscheidungen fungieren. Die Funktionsweise von Personen als Prämissen hat Luhmann in obigem Zitat bereits benannt: Wenn man eine Person kennt, dann kann man auch innerhalb gewisser Grenzen mit ihrem Entscheidungsverhalten rechnen. Doch wie kann eine Organisation eine Person überhaupt „kennen“ oder „kennenlernen“? Offensichtlich kann es nicht um das Kennenlernen von Menschen gehen. Es geht um Personen, und damit um „eine Form, die eine andere Seite hat, nämlich jene Riesenmenge von faktischen biochemischen, neurophysiologischen, immunologischen, bewusstseinsmäßigen Operationen, die für alle bewussten und kommunikativen Operationen völlig intransparent bleiben und nur an gewis134 Luhmann präzisiert andernorts: „Personen entstehen durch Teilnahme von Menschen an Kommunikation. [...] Sie leben nicht, sie denken nicht, sie sind Konstruktionen der Kommunikation für Zwecke der Kommunikation“ (Luhmann (2000c) 90); und es handelt sich dabei letztlich um sozial konstruierte und sozial stabilisierte „individuell attribuierte Einschränkung von Verhaltensmöglichkeiten“ (Luhmann (1991b) 142), die ihrerseits erneut einen Beitrag zur Reduktion von Komplexität darstellen.

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sen Regelmäßigkeiten des Verhaltens vermutungsweise erratbar sind“ (Luhmann (2000c) 90). 135 Der Schlüssel liegt deshalb nicht in Menschenkenntnis, in Empathie oder im Gedankenlesen, sondern im Beobachten. 136 Der maßgebliche Anhaltspunkt dafür ist das sozial sichtbare Verhalten der Beteiligten, denn „niemand kann sich selbst als abwesend behandeln. Der Handelnde teilt sich als Person mit“ (Luhmann (1999a) 390) und „immer gibt der einzelne durch sein Verhalten [...] Aufschluß über sich selbst“ (Luhmann (2000d) 49). Diese sozial sichtbare Seite einer Person, mit der man rechnen, an die man Erwartungen knüpfen kann, nennt Luhmann: Persönlichkeit (vgl. ebd. 48). Für das Kennenlernen von Personen heißt das: „Man wird miteinander bekannt in einem Prozeß vorsichtiger Enthüllungen, die es den Beteiligten erlaubt, [...] diejenigen Formen der Selbstdarstellung und Situationsdefinition zu ermitteln, die in dieser Beziehung Konsens finden können. Jeder läßt sein Visier soweit herunter, wie Aussicht auf Übereinstimmung besteht“ (Luhmann (1962a) 16). Alles jedoch, was einer Person an Persönlichkeitsstruktur zugerechnet wird, ist lediglich sozial relevant und lässt keine Rückschlüsse auf die Gedanken des Individuums zu. Die gleichwohl angenommene und unterstellte Übereinstimmung und Einheit von Individuum und Person ist daher nichts weiter als eine – dann allerdings brauchbare – operative Fiktion (vgl. Luhmann (2000c) 90). Im „einfachen“ Sozialverkehr reduziert dies Komplexität und ist das Fundament für die Bildung von Vertrauen dergestalt, dass gemachte Erfahrungen verallgemeinert und dann ein bestimmtes Bild von einer Persönlichkeit als Orientierungsgrundlage genutzt wird: „Vertrauen [wird] zuerst und vor allem dem anderen Menschen geschenkt [...], indem man ihn als Persönlichkeit nimmt, als ordnendes und nicht willkürliches Zentrum eines Systems von Handlungen [...]. Vertrauen ist dann die generalisierte Erwartung, daß der andere seine Freiheit, das unheimliche Potential seiner Handlungsmöglichkeiten, 135 Dieser systemtheoretische Kerngedanke scheint durchaus plausibel. „Gedanken [...] können, zumindest so lange Telepathie nicht zuverlässig funktioniert, nur im Modus der Fremdreferenz in der Kommunikation angesprochen, d. h. zum Thema gemacht“ (Schneider (2008) 470), nicht aber in irgendeiner Weise „gewusst“ werden oder „bekannt“ sein. Das heißt: „Menschen können nicht kommunizieren, nicht einmal ihre Gehirne können kommunizieren, nicht einmal das Bewußtsein kann kommunizieren. Nur die Kommunikation kann kommunizieren“ (Luhmann (1988d) 38). 136 Luhmanns Argumentation gründet sich dabei auf die wechselseitige Intransparenz von Bewusstsein und Kommunikation bei gleichzeitiger Angewiesenheit der Kommunikation auf Gedankenleistungen: „Bewußtsein ist für die Kommunikation eine ständige Quelle von Anlässen für die eine oder andere Wendung des kommunikationseigenen operativen Verlaufs. Nur das Bewußtsein ist in der Lage, etwas wahrzunehmen [...]. Wahrnehmungen bleiben dann zwar im jeweils aktivierten Bewußtsein verschlossen [...]; aber [...] Wahrnehmungen können [...] Kommunikation stimulieren und ihr die Wahl des einen oder anderen Themas nahelegen. [...] Bemerkenswert daran ist vor allem, daß die Kommunikation sich nur durch Bewußtsein reizen läßt“ (Luhmann (1988d) 45).

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im Sinne seiner Persönlichkeit handhaben wird – oder genauer, im Sinne der Persönlichkeit, die er als seine dargestellt und sozial sichtbar gemacht hat. Vertrauenswürdig ist, wer bei dem bleibt, was er bewußt oder unbewußt über sich selbst mitgeteilt hat“ (Luhmann (2000d) 48).

Insofern stellt die sozial gezeigte Persönlichkeit durchaus eine Bindung dar – auch wenn jeder immer auch anders handeln kann, dann allerdings um den Preis seiner persönlichen Glaubwürdigkeit. Zweierlei ist dabei wichtig: Erstens ist das Fundament fiktionaler Natur. „Wer Vertrauen erweist, nimmt Zukunft vorweg. Er handelt so, als ob er der Zukunft sicher wäre“ (ebd. 9). In der Tat handelt es sich um ein brauchbares „Als Ob“, nicht um eine verbürgte Sicherheit in Bezug auf das Verhalten des jeweils anderen. Es bleibt bei „der Unberechenbarkeit der Individuen“ (Luhmann (2000c) 284). Mit Blick auf Organisationen ist zweitens entscheidend, dass diese Konstellation unter anderen Vorzeichen steht: So wurde bereits geschildert, dass zwar prinzipiell jeder immer auch anders handeln kann – aber eben nicht als Organisationsmitglied (vgl. Luhmann (1997a) 829). Mitgliedschaftlich inkludierte Personen sind formalen Erwartungen verpflichtet. Insofern erscheint innerorganisatorisches „individuelles Verhalten [...] [als] Reaktion auf Systembedingungen, unter denen es vollzogen wird“ (Luhmann (1962a) 16). Verhaltensweisen, die formalen Erwartungen entsprechen oder auf Weisung eines Vorgesetzten erfolgen, werden deshalb nicht persönlich zurechnet – und mehr noch: jedes Mitglied hat zudem die Möglichkeit, sich persönlich von seinem dienstlichen Handeln zu distanzieren (vgl. Luhmann (2000d) 52; Luhmann (1999a) 390). Das heißt nicht, dass Personen auf die Vorstellung schlichter „Rädchen“ in der Organisationsmaschine reduziert oder als einfache Befehlsempfänger behandelt werden könnten. Sicherlich sorgen Mitgliedschaft und formale Erwartungen für eine bestimmte Erwartungshaltung (vgl. Luhmann (1999a) 323). Allerdings ist die formale Ordnung nur ein Teil der Organisation, und Kapitel II.5. hat die vielfältigen Möglichkeiten für Erwartungsverstöße (beispielsweise in Form brauchbarer Illegalitäten) gezeigt. Ferner – und das ist entscheidend – können Programme und Kommunikationswege nicht alle Entscheidungssituationen detailliert vorschreiben. Immer wieder gibt es nicht geregelte Momente, Frei- und Spielräume – doch bei all dem werden Entscheidungskommunikationen stets auf Personen – auf „Entscheider“ – zugerechnet (vgl. Luhmann (2000a) 377). Deshalb muss „gegen alle Legenden über ‚unpersönliche‘ Bürokratie [...] festgestellt werden [...], dass die Orientierung an Personen innerhalb von Organisationen eine erhebliche Bedeutung besitzt“ (Luhmann (2000c) 286). Organisationen rechnen mit Personen, denn „Entscheidungen [werden] [...] immer auch auf Personen zugerechnet, [...] um in künftigen Fällen des Umgangs mit dem Entscheidungsträger auf dessen Präferenzen und dessen ‚Stil‘ besser vorbereitet zu sein. Zurechnung auf Personen ist nur möglich, dann aber auch nahe liegend,

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wenn man erwartet, dass andere Personen anders entscheiden würden“ (Luhmann (2000c) 285 f.) Personen und Persönlichkeiten, Kenntnisse über Personen, an Personen geknüpfte Erwartungen spielen folglich eine große Rolle. Dazu zählen Ausbildung, Fähigkeiten, Fertigkeiten und Erfahrungen, die man mit bestimmten Personen gemacht hat. Ferner werden „über Personen [...] Erzählungen angefertigt, die nur zu einem sehr geringen Teil einen Niederschlag in schriftlich fixierten Dokumenten finden – zum Beispiel in offiziellen Personalberurteilungen“ (ebd. 286). Hierzu zählen ein vergleichsweise konstant unterstellter Charakter, vergleichsweise variabel unterstellte Motive und vor allem die Beobachtung einer Person mit Blick auf die Stellen und Positionen, die sie im Laufe der Zeit eingenommen hat – Luhmann spricht dabei von Karriere (vgl. dazu ebd. 286 ff.; Luhmann / Schorr (1988) 277 ff.; Luhmann (2002) 70 ff.). Auf diese Weise machen Personen (als Entscheider) einen Unterschied und fungieren als Entscheidungsprämissen: 137 Indem bestimmte Personen an bestimmte Stellen gesetzt werden, werden Vorauswahlen für künftige Entscheidungen getroffen – Auswahlen, die es erlauben, Erwartungen über zukünftige Entscheidungen zu bilden. Auch hierbei sind Überraschungen und andere Entscheidungen als erwartet nicht ausgeschlossen: Menschen, Individuen sind intransparent; aber Personen sind aus einer Vielzahl von Situationen „bekannt“. An Personen werden bestimmte Erwartungen adressiert, denen sie – gerade als Mitglieder in Organisationen – verpflichtet sind. Die „Persönlichkeitsstrukturen der Entscheider“ (Dose (1997) 277) sind daher eine funktional äquivalente Form der Entscheidungsorientierung, denn es „handelt [...] sich [...] um Selektion von Entscheidungsprämissen als Strukturen des Entscheidungsprozesses“ (Luhmann (1970f) 189). c) Personalentscheidungen und Organisationsidentität Zwei Punkte sind jedoch noch zu klären, um das Personal als Entscheidungsprämisse anzuerkennen: Inwiefern kann über personelle Prämissen entschieden werden, und inwiefern prägt das Personal die Organisationsidentität? Dass über das Organisationspersonal und über die Stellenbesetzung entschieden wird, wurde in Kapitel III.3. gezeigt: Der Eintritt, also die Übernahme einer Mitgliedsrolle, wie auch der Austritt, sind Gegenstand von Entscheidungen. Aber auch über interne Umbesetzungen wird entschieden. Insofern sind 137 Es macht einen Unterschied, ob eine Stelle mit einem Betriebswirt oder einem Juristen, mit einem erfahrenen Verwaltungsbeamten oder einem jungen Quereinsteiger, mit einem Karrieristen oder einem gemütlichen Mitarbeiter kurz vor dem Ruhestand besetzt wird.

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also nicht nur Programme und Kommunikationswege, sondern auch personelle Prämissen per Entscheidung änderbar – durch Einstellung, Entlassung und Versetzung (vgl. Luhmann (1971d) 215). Variationen betreffen aber nicht nur den Austausch von Personen, sondern umgreifen auch „innere“ Veränderungen, etwa durch Weiterbildung, Umschulung und andere Maßnahmen der Personalentwicklung. Luhmann selbst äußert sich hierzu skeptisch: „Personen [sind], im Unterschied zu Programmen, kaum veränderbar; sie lassen sich allenfalls als ein festverschnürtes Paket von Entscheidungsprämissen im System von einer Position auf eine andere versetzen“ (Luhmann (1988c) 178). 138

Diese Skepsis ist insofern berechtigt, als derartige Änderungen nicht oder nahezu kaum Gegenstand von Entscheidungen sein können. Eine Organisation kann beispielsweise nicht entscheiden, einen konfliktscheuen Vorgesetzten zu einem Konfliktmanagement-Seminar zu entsenden, aufdass dieser sich fortan anders verhält: „Persönliche Entscheidungsprämissen [...] können nicht weiter dekomponiert werden. [...] Aber diese und andere Variable sind an jeweils einer Person kompakt gegeben und lassen sich nicht (oder kaum) getrennt verändern – zur Enttäuschung all derer, die mit ‚Personalentwicklung‘ befasst sind“ (Luhmann (2000c) 287). Gleichwohl erscheint diese Absage an das gesamte Feld der Personalentwicklung (vgl. dazu Schedler / Proeller (2000) 221 ff.) zu rigide. Sicherlich sind Persönlichkeitsentwicklungen nicht entscheid- oder steuerbar, doch gilt der Umkehrschluss deshalb nicht mit Notwendigkeit. Eine Schulung in Projektmanagement, ein Workshop in Teamarbeit, eine Führungsfortbildung oder jede andere denkbare Maßnahme garantiert zwar nicht, dass eine Person ihren Entscheidungsstil ändert – und wenn sich etwas ändert, lässt sich das nicht kausal auf die jeweilige Schulung zurückführen. Trotzdem ist deshalb nicht ausgeschlossen, dass Personalentwicklungsmaßnahmen die Möglichkeit entsprechender Veränderungen in sich tragen. Festgestellt werden kann schließlich auch, dass das Personal jene Bilder mitprägt, die sich eine Organisation von sich selbst macht, und die die Organisationsumwelt vom jeweiligen System konstruiert – ein Gedanke, der nicht nur in der Systemtheorie, sondern auch in jenen neo-institutionalistischen Ansätzen zu finden ist, auf die Luhmann regelmäßig verweist. Nicht nur nämlich, dass das Personal mit seinen Wahrnehmungs- und Verhaltensweisen Einfluss darauf hat, wie die Organisation etwa Irritationen aufgreift, intern Informationen verarbeitet und sich entsprechend bei seinen eigenen Operationen selbst beobachtet. Auch bei der organisatorischen Selbstdarstellung nach außen – und beim entsprechenden Einwerben von Umweltakzeptanz – ist das Personal von Bedeutung 138 Notwendigerweise erklärt Luhmann zu möglichen Personaländerungen deshalb: „Soweit dies zutrifft, muss sich Personalplanung auf Bewegungsvorgänge im System konzentrieren, und das heißt [...]: [...] mit [...] Beförderungen arbeiten“ (Luhmann (2000c) 287).

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(vgl. dazu Luhmann (2000c) 312). So kann dann aber auch das Verwaltungspersonal Bezugspunkt kritischer Beobachtungen etwa der öffentlichen Meinung sein. Im Falle der Verwaltung etwa werden die spezifische Rückwärtsgewandheit, die Regelfixierung, Verkrustung und Ineffizienz auch am Personal, an den Beamten und an der herausgehobenen Stellung bestimmter Professionen – insbesondere am, um eine Wendung von Max Weber zu bemühen, „Juristengeist“ (Weber (1992) 30) – festgemacht. Von da her lässt sich auch erklären, weshalb sich die Verwaltung verstärkt um ökonomisch geschultes Personal bemüht. Der Sinn dahinter ist nicht nur der inneren Zugewinn an Fachkompetenz; weit mehr geht es darum – wie Nils Brunsson schreibt –, „to create a symbolical accord with [the] [...] environment“ (Brunsson (1989) 14). d) Das Verwaltungspersonal als Entscheidungprämisse Mithilfe dieser systemtheoretischen Grundpositionen lässt sich nun das Verwaltungspersonal genauer beobachten. Luhmann selbst schlägt hierzu die erste Brücke, indem er erklärt, „daß das Personal des öffentlichen Dienstes nicht in der Fülle seiner konkreten Menschlichkeit, seiner Bedürfnisse, Hoffnungen, Leiden und individuellen Lebensgeschichten in Betracht gezogen wird, sondern lediglich als Komplex strukturgebender Entscheidungsprämissen“ (Luhmann (1971d) 208). Doch wie schlägt sich dies im einzelnen, das heißt: vor allem bei den vier im zweiten Abschnitt behandelten Aspekten, nieder? Fragen der Personalwirtschaft erscheinen systemtheoretisch als Fragen der organisatorischen Strukturplanung. Bezugspunkte bleiben die Zahl und die Ordnung der Stellen, doch der Verweis auf die Stelle, verstanden als Schnittpunkt aller drei Prämissenformen, verdeutlicht zugleich die Interdependenz: Personalfragen sind keine isolierten Probleme, denn man muss „wissen, für welchen Kontext von Programmen und Organisationsformen eine Personalstruktur zu planen ist“ (ebd. 207) – und umgekehrt. Ferner bricht dies mit der traditionellen Annahme, Personalfragen seien sekundäre, der Aufgaben-, Aufbau- und Ablaufordnung nachgeordnete Probleme. Gerade in längerfristiger Perspektive haben Personalentscheidungen ein zumindest gleichwertiges Gewicht (vgl. ebd. 209; Luhmann (2000c) 280 ff.). 139

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Ähnliche Gedanken finden sich auch in den jüngsten Verwaltungsreformbewegungen, die ihrerseits nicht nur betonten, dass Programm- und Organisationsänderungen nicht nur nicht unter Absehung von den Personen durchgeführt werden können, sondern dass auch „die Personalressourcen [selbst ein] [...] strategisches Modernisierungsziel darstellen“ (Naschold (2000) 98).

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Die Auswahl und Rekrutierung von Personen erscheint, zweitens, auch aus systemtheoretischer Perspektive als stark reglementiert und vorgezeichnet. Flexibilität und Elastizität sind auf dieser Ebene nur eingeschränkt möglich (vgl. dazu Luhmann (1971d) 223): Auswahlkriterien liegen etwa in Form rechtlicher Programme vor, abgesichert auch durch Traditionen und „hergebrachte Grundsätze“ (vgl. Art. 33 V GG). Zudem werden Verwaltungsorganisationen von ihrer Umwelt beobachtet und müssen deshalb bei der Personalauswahl auch auf externe Gegebenheiten und Erwartungen achten (vgl. dazu Luhmann (1964c) 92). Dabei sind auch die Zeitdimension und die in der Zeit auftretenden Veränderungen – Variationen in den Umwelterwartungen wie auch Änderungen infolge strukturellen Wandelns – zu bedenken. Am Beispiel öffentlicher Unternehmen lässt sich zeigen, wie infolge der Änderung von Rechtsformen, Programmen und organisatorischen Prämissen sowie infolge geänderter Umwelterwartungen auch die Personalauswahl betroffen ist: Weniger Ingenieure, Juristen und Fachbeamte, sondern Manager, Controller und überhaupt Betriebswirte werden mehr und mehr zu „brauchbaren“ personellen Prämissen (vgl. dazu insbes. Edeling (2005) 80; ferner Sitter (2001) 183 ff.). Personalvariationen in der Verwaltung erscheinen gleichermaßen begrenzt. Angelpunkt ist vor allem die Eintrittsentscheidung, die vor dem Hintergrund der Beschäftigung auf Lebens- oder zumindest für sehr lange Zeit ein übergroßes Gewicht erhält. Das schränkt letztlich auch dort ein, wo Verstöße gegen Mitgliedschaftserwartungen eigentlich eine Austrittsentscheidung nach sich ziehen müssten. In Verwaltungen hingegen sind Kündigungen weniger leicht möglich, sodass letztlich auch in dieser Hinsicht die „systeminternen Verteilungsprozesse [...] Versetzungen, Beförderungen, Veränderungen der Aufgabenzuweisung usw.“ (Luhmann (1971d) 212) eine wichtige Rolle spielen – nicht nur bei sachlich sinnvollen Versetzungen, sondern auch als „disziplinarische Maßnahmen“. All diese Variationsentscheidungen werden systemtheoretisch prinzipiell von der Organisation her gedacht – insbesondere in Form der „Frage, wie sich Persönlichkeitsstrukturen als Entscheidungsprämissen im System bewegen – wie sie sich faktisch bewegen und wie ihre Bewegung verändert werden soll“ (ebd. 209). Schließlich betreffen personelle Variationen nicht nur die den jeweiligen Entscheidern zugerechneten, nachfolgenden Entscheidungen, sondern auch die beiden anderen Strukturarten. Jede Versetzung bringt Änderungen auf der Ebene der Programme (beispielsweise bei der Regelbenutzung) und auf der Ebene der Kommunikationsnetze mit sich – ganz abgesehen von den Implikationen auf der informellen Ebene (vgl. Luhmann (1962a); Bosetzky (1971)). Auf der Ebene der Personalentwicklung schließlich scheint die Verwaltung lange Jahre der Luhmannschen Skepsis gleichsam vorausgegriffen zu haben, denn dieses Feld wurde bislang eher stiefmütterlich bewirtschaftet. Der wichtige systemtheoretische Hinweis bleibt sicherlich, dass sich Persönlichkeiten

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nicht per Organisationsentscheidung ändern lassen. Luhmann selbst gesteht lediglich zu dass „Ausbildung und Sozialisation nur fortgesetzt werden [können]“ (Luhmann (1971d) 210), was zumindest Raum gibt für Weiterbildung und Fachschulungen. Der Hinweis auf die Sozialisation allerdings zeigt auch an, dass der organisatorische Rahmen selbst einen großen Einfluss auf die Personen selbst hat – was wiederum, im Falle der Verwaltung, die Verwobenheit von hoher Programm- und Regeldichte, von hierarchischem Aufbau und formalisierten Kommunikationsbahnen einerseits und den entsprechenden Folgen für die personellen Prämissen andererseits verdeutlicht. Die jüngsten Vorstöße zur Verwaltungsmodernisierung – so ambivalent und durchwachsen die Bilanz bisweilen auch ausfällt (vgl. dazu Jann u.a. (2004)) – zeigen zumindest einige Bemühungen um Reform und Entwicklung des öffentlichen Personalwesens. Während entsprechende Erfolge allerdings gleichermaßen spärlich sind, 140 werden als Gründe jedoch weniger die Unmöglichkeit von Personalentwicklung, sondern eher mangelnder Reformwille oder bestehende, etwa rechtliche, Restriktionen als Hemmnisse benannt. Die Systemtheorie hingegen bleibt bei ihrer Skepsis, die prinzipiell für das Thema Reform gilt (vgl. Kapitel III.8.). e) Führungskräfte und Vorgesetzte Für die klassische Organisationslehre, die Organisationen als zweckorientierte soziale Beziehungen begreift, ist Führung eine der grundlegenden Funktionen für den rationalen Organisationsbetrieb. 141 Führung wird „als unmittelbar zielorientierte sozio-emotionale Beeinflussung von Mitarbeitern definiert und damit als der Personal-bezogene Teilaspekt von ‚Management‘ gesehen“ (Reichard (1997) 641 f.). 142 Organisationen zeichnen sich nun dadurch aus, dass Führung „zum 140 „Die Bedeutung einiger – wenngleich weniger anspruchsvoller – Maßnahmen der Personalentwicklung [...] hat im Zeitablauf zugenommen und ihre Umsetzung dürfte mittlerweile einen relativ hohen Stand erreicht haben. Im Zuge der Modernisierung haben die Kommunalverwaltungen ihr Personal auch mehr als strategische Ressource entdeckt und begreifen das Personalmanagement [...] zunehmend als strategische Herausforderung, obzwar dies nur rudimentär implementiert worden ist“ (Bogumil / Kuhlmann (2004) 57 f.). 141 Verwiesen wird hierbei oftmals auf das „berühmt-berüchtigten Acronym POSDCORB“ (Jann (2001) 63), die von Luther Gullick und Lyndall Urwick herausgearbeitete Zusammenfassung von Planung, Organisation, Personalmanagement (staffing), Steuerung (directing), Koordination, Informationsmanagement (reporting) und Budgetierung (vgl. dazu Gullick / Urwick (1937)). 142 Insofern gilt „Führung als persönliche Einflussnahme auf Geführte“ (Ridder / Schirmer (2001) 222). Daneben gibt es allerdings auch einen weitergefassten Führungsbegriff,

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Gegenstand einer abgehobenen Rolle von besonderer Prominenz gemacht wird. [...] Wenn das System für eine einzige Führungsrolle zu komplex ist, bedarf es außerdem [...] einer Führungsstruktur [...], weil sonst keine festen Erwartungen gebildet werden können“ (Luhmann (1999a) 208). Führung wird in organisierten Kontexten in Rollenform verfügbar gemacht und an Stellen geknüpft. Hierzu bildet, zweitens, die im vorigen Kapitel besprochene Hierarchie die Folie für den Aufbau der Führungsstruktur. Drittens erscheint Führung als besondere Einflussform, die – wie bereits bei Max Weber zu lesen ist – unabhängig von der jeweiligen Persönlichkeit in der Führungsstelle verfügbar ist. 143 Deshalb kann „der Vorgesetzte [...] bei formalen Entscheidungen auf persönliche Achtung als Einflußbasis verzichten“ (ebd. 209), da die Einflussbasis in der Mitgliedschaftsregel begründet ist, die zur Anerkennung der Führung verpflichtet. 144 Doch welchen Sinn hat Führung? Traditionell gilt Führung als Mitarbeiterführung: Die Beschäftigten sollen per Anweisung und Befehl zur Verfolgung der Organisationszwecke gebracht werden. Hier zeigen sich die klassischen Gedanken Max Webers, nach denen Individual- und Organisationszwecke zwar auseinanderfallen (können), der einzelne aber im Rahmen einer Herrschaftsbeziehung (Herbert Simon und Chester Barnard sprechen später von authority) geführt werden kann (vgl. Weber (1972) 28 f.; Simon (1976); Barnard (1968)). Folglich wird auch von Motivation gesprochen: Vorgesetzte haben die Aufgabe, bei ihren Mitarbeiten „die Bereitschaft, sich für eine bestimmte Aufgabe zu engagieren und einzusetzen“ (Ridder / Schirmer (2001) 225a), zu wecken, zu fördern und zu bewahren (vgl. auch Berger / Bernhard-Mehlich (1999) 138 ff.; Kegelmann (2007) 31 f.). Die Systemtheorie beobachtet anders: In Kapitel II.3. wurde gezeigt, dass sich Organisationen auf eine generalisierte Mitgliedermotivation stützen. Das bringt eine „Entlastung der Führung von Motivationsaufgaben“ (Luhmann (1999a) 209) mit sich. Ferner lässt sich zwar „Führung [als] [...] funktionales Äquivalent zur Institutionalisierung von Normen“ (ebd. 207) sehen, doch hat Kapitel II.4. skizziert, dass moderne Organisationen in erster Linie auf Programmen gründen, wohingegen Befehle lediglich in Ausnahmefällen zum Einsatz kommen (vgl. Luhmann (1964c) 99). Daher ist der Sinn von Führung an einem anderen der dann ähnlich zu begreifen ist wie der allgemeinere Begriff „Management“ insgesamt (vgl. Eichhorn u.a. (1991) 319). 143 Im Falle satzungsmäßiger Herrschaft wird der unpersönlichen Ordnung und dem durch sie bestimmten Vorgesetzten gehorcht (vgl. Weber (1972) 124). Organisationsinterner Führungseinfluss unterscheidet sich deshalb von traditionellen oder charismatischen Formen, bei denen es um die Person als solche respektive um deren Gnadengabe geht. 144 Umgekehrt heißt das: Wer sich mit einem Vorgesetzten in einer formalen Organisation anlegt, legt sich nicht mit der Person, nicht mit einer Persönlichkeit, sondern mit der Organisation insgesamt an. Wer dem Vorgesetzten widerspricht, verstößt gegen die Mitgliedsregel.

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Ort zu suchen und entscheidend ist dabei, Führung nicht als Menschenführung, sondern als Funktion für die Autopoiesis des Systems zu sehen: Erstens wurden Organisationen im vorigen Kapitel, mit Blick auf ihre Aufbaustrukturen, als Systeme verschachtelter Teilnetze skizziert. Die Schnittstellen des Systems – und zwar wörtlich: Schnittstellen – besetzen Führungskräfte, die gewissermaßen Vorsteher und Repräsentant „ihrer“ Teilnetze sind. Sie tragen eine besondere Verantwortung für die Informationsverarbeitungsprozesse und fungieren gleichsam als Informationsfilter oder als Flaschenhals (vgl. dazu Luhmann (1999a) 210 f.). Gerade vor dem Hintergrund der Entscheidungstheorie dienen die „Vorgesetzten [...] dem Prozeß der Unsicherheitsabsorption: Vorgesetzte verdichten die Informationen des einen Netzes so, daß sie im anderen Netz gebraucht werden können“ (ebd. 210). Zweitens bricht die Systemtheorie mit der Fiktion, Führungskräfte seien gegenüber „ihren“ Mitarbeitern autonom, einflussreich und verfügten über höheres Wissen, größere Übersicht und mehr Kenntnisse. Der Vorgesetzte ist weniger autonomer „Herr“, sondern Adressat verschiedenster Erwartungen von unten. 145 Der Einfluss der Führungskraft erscheint zudem weniger als Befehlskompetenz, sondern zeigt sich dort, wo es um die Wahl von Themen und um die Definition von Situationen geht. So entscheidet der Vorgesetzte, ob eine Situation nach formalen oder informalen Maßstäben abläuft, er kann informale Situationen formalisieren, aber auch informale Kontakte zulassen und selbst suchen. In ähnlicher Weise wird drittens der Sinn von Führung als Verantwortung für den „Abteilungsfrieden“ erkannt. Das betrifft nicht nur die angesprochenen Konfliktsituationen, die der Vorgesetzte per Entscheidung zu bereinigen hat. Prinzipiell ist es „ein wesentlicher Aspekt aller Führungsrollen [...], widerspruchsvolle Erwartungen in der Gruppe auf sich zu ziehen und in einen inneren Konflikt der Führungsrolle zu verwandeln“ (ebd. 214) – wiederum eine Entlastung der Organisation zulasten der Personen. Schließlich betont Luhmann einen vierten Aspekt, den die verbreiteten Führungstheorien oftmals vernachlässigen: Führung in Organisationen betrifft nicht nur den formalen Einfluss; Führung gibt es auch auf informaler Ebene und unter anderen Vorzeichen. Hier kommen nicht Ämter, Positionen und formaler Einfluss, sondern Personen und ihre Persönlichkeitsmerkmale zum Tragen, durch die informale Führungschancen gewonnen werden können. Formale und informale Führungschancen können sich hemmen und widersprechen; sie können sich aber 145

„So erwarten die Untergebenen von ihrem Vorgesetzten, daß er [...] ihre Interessen vertritt, daß er ihnen den gebührenden Anteil an [...] Beförderungen sichert, daß er ihre wesentlichen Sachansichten und die erarbeiteten Vorschläge vertritt und verteidigt, daß er die brauchbaren Illegalitäten ihrer Arbeitspraxis ignoriert [...] und daß er sie vor den Konsequenzen ihrer Fehler bewahrt“ (Luhmann (1999a) 212).

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auch wechselseitig stützen und entlasten, zum Beispiel wenn ein Vorgesetzter zusätzlich über informellen Einfluss verfügt. Insgesamt also „scheinen sich [...] die Anforderungen an Führungsfunktionen zu verändern: Die auf Schichtung beruhende Geste der Überlegenheit läuft mehr und mehr ins Leere. [...] Der Vorgesetzte wird sich stärker auf Kommunikation einlassen müssen. [...] Diese Anforderungen scheinen sich in Richtung auf eine allgemeine Kompetenz für Situationsmanagement zu verschieben“ (Luhmann (2000c) 324) – ein Gedanke, den Luhmann andernorts noch deutlicher reformuliert: „In komplizierten Großorganisationen zeichnet sich hinter der gleichbleibenden Fassade des hierarchischen Stellenaufbaus eine Entlastung des Vorgesetzten von Antriebsaufgaben und eine Verschiebung der Vorgesetztenstellung vom Herrschaftsstatus zum Vermittlungsstatus ab“ (Luhmann (1999a) 219).

Doch was bedeutet das für die Verwaltung? Es bedeutet zweierlei: Einerseits gibt die Systemtheorie der Führung auf diese Weise einen alternativen Sinn und weitet den Blick auf Führung über die traditionellen Herrschafts- und Motivationsansprüche hinaus aus. Anderseits unterscheidet sie sich von der Verwaltungswissenschaft. Dort hat „die wissenschaftliche Betrachtung des leitenden Verwaltungspersonals hinsichtlich ihres persönlichen Hintergrunds, Rollenverständnis und ihrer Politisierung [...] eine lange Tradition“ (Schwanke / Ebinger (2006) 228). Für die Systemtheorie hingegen steht die Organisation als Sozialsystem, die Verwaltung mit ihrer Funktion der Anfertigung bindender Entscheidungen im Mittelpunkt – und das prägt auch ihren Blick auf (die Funktion von) Führung. Mehr Parallelen zwischen Verwaltungsforschung und systemtheoretischer Organisationstheorie zeigen sich dort, wo sich vor allem die Verwaltungsreformansätze mit der Zweckmäßigkeit der bisherigen Führungsstrukturen, mit Variationsmöglichkeiten – zumeist im Anschluss an die Management- und Betriebswirtschaftslehre – sowie mit Rolle und Bedeutung der Führung bei Innovationen und kulturellen Veränderungen beschäftigen (vgl. dazu bspw. Naschold / Jann / Reichard (1999) 47). Festgestellt wird eine „Führungslücke“ als Teil einer umfassenderen „Managementlücke“ (vgl. Reichard (1997) 643 f.; Luhmann (2000c) 85), was sowohl auf defizitäre Führungsstrukturen, etwa infolge einer übermäßigen Zentralisierung oder infolge eines zu restriktiven Rahmens an Regeln und Vorschriften, als auch auf persönliche Defizite der Führungskräfte zurückgeführt wird. Deshalb laufen die Änderungsvorschläge in der Führungsdimension zum einen auf strukturelle Änderungen wie die Dezentralisierung von Verantwortlichkeiten im allgemeinen (vgl. bspw. Adamaschek (2001) 31) sowie auf die weitergehende Qualifikation der Führungskräfte (vgl. Naschold / Jann / Reichard (1999) 46 f.) hinaus.

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III. Verwaltungsorganisationen

Mithilfe der Systemtheorie lässt sich Führung gleichermaßen problematisieren – allerdings eher auf struktureller Ebene. Entscheidend ist jedoch der alternative Sinn von Führung: So geht es außerhalb der Systemtheorie in erster Linie darum, Führung zu verbessern. Die klassische Organisationstheorie zielt auf Verbesserungen hinsichtlich der Führungsstärke und der Motivationsfähigkeit, modernere Ansätze zielen ferner auf eine Verbesserung von Führungs- und Motivationsmöglichkeiten – nicht nur auf persönlicher Ebene, sondern auch angesichts struktureller Hemmnisse. Der Systemtheorie hingegen geht es weniger um ein „Besser“, sondern eher um ein „Anders“. Führung gewinnt ihren Sinn als Funktion für das organisationale Operieren und liegt weniger im möglichst reibungslosen Befehlen, sondern im Situationsmanagement, in der Vermittlung, im Ausgleich und also in der Reduktion von (sozialer und personeller) Komplexität. Gewonnen sind damit keine normativen Verbesserungsvorschläge, wohl aber ein alternatives Führungsverständnis, von dem aus sich Organisationsprobleme anders beobachten und dann unter Umständen besser verstehen lassen. f) Grenzstellen, Capture und Instrumentalisierungen Die zweite Form besonderer Stellen wurde im vorigen Kapitel bereits angesprochen: die sogenannten Grenzstellen. Diese teilen mit den Führungsstellen die Aufgabe, im System und für das System Unsicherheit zu absorbieren. Anders als die Führungsstellen, die vor allem im Innenverhältnis relevant sind, gewinnen sie ihren Sinn allerdings aus der Tatsache, dass jedes System stets System in einer Umwelt ist. 146 Grenzstellen haben, wie der Name bereits sagt, ihre Position an der Grenze des Systems. Systemgrenzen sind, wie bereits geschildert, „nicht physischer oder territorialer, sondern sinnhafter Natur [...] und [haben] im Falle von Organisationen etwas mit der Unterscheidung von Mitgliedern und Nicht-Mitgliedern zu tun“ (Tacke (1997) 5 f.). Bestimmt werden sie durch die Reichweite der Mitgliedschaftserwartungen (vgl. Mayrhofer (2000)). Die Umwelt und alle Sozialsysteme – also auch alle Organisationen – darin liegen entsprechend außerhalb der organisationseigenen Erwartungen, sodass interne formale Regeln hier nicht greifen. Den Grenzstellen obliegt die „Bewirtschaftung“ der System / Umwelt-Verhältnisse – in zweifacher Form: Auf der einen Seite sind sie wesentlich für die Darstellung des Systems gegenüber der Umwelt. Hierbei kann man „an die Ärzte und Schwestern eines Krankenhauses oder das Bewachungspersonal eines Gefängnisses, die mit der Hauptkundschaft des Systems direkte Berührung 146

Oftmals fallen Führungsstellen mit Grenzstellen zusammen, wie leicht am Beispiel eines Behördenleiters erkennbar ist, der „seine“ Organisation gegenüber der Umwelt vertritt.

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haben[, ebenso denken wie] an den Außendienst der Polizei, den Schalterdienst der Post, aber auch an die Personalabteilung einer Organisation, die das System gegenüber den Mitgliedern vertritt“ (Luhmann (1999a) 221). Auf der anderen Seite tragen Grenzstellen die Hauptverantwortung dafür, Umweltereignisse im System relevant werden zu lassen. Sie beobachten und „interpretieren die Umwelt für das System. Sie müssen Umweltinformationen sichten und sieben und sie in eine Sprache bringen, die im System verstanden und akzeptiert wird. Ihre Verantwortung besteht nicht nur in der Richtigkeit der Informationswiedergabe, sondern vor allem in der Negativgarantie: daß nichts weiter los ist; denn zur Unsicherheitsabsorption an den Grenzen ist es notwendig, die Informationen, die in das System hineingegeben werden, so auszuwählen, daß das System sich auf die Bearbeitung dieser spezifischen Informationen beschränken und alles andere vernachlässigen kann“ (ebd. 224). Wiederum also haben diese Stellen eine Filterfunktion und reduzieren Komplexität; und wiederum werden Probleme auf Personen, auf Stelleninhaber abgewälzt, die diese im Rahmen ihrer Mitgliedsrolle abzuarbeiten haben. Hierbei treten an den Grenzstellen besondere Schwierigkeiten auf: Grenzstellen sind auf der einen Seite der formalen Organisation verpflichtet, sehen sich aber auf der anderen Seite vielfältigen Umwelterwartungen gegenüber. Das führt nachgerade mit Notwendigkeit zu Widersprüchen, Problemen, Konflikten und Unsicherheiten: „Der Systemauftrag an die Grenzstellen ist [...] in sich widerspruchsvoll. Einerseits geht er auf Idealdarstellung des Systems im Sinne der formal akzeptierten Systemziele, auf Behandlung der Umwelt nach festgelegten Entscheidungsprogrammen [...]. Außerdem haben aber die Grenzstellen für Frieden an den Grenzen zu sorgen, [...] für Beschwichtigung des Publikums und für rechtzeitige Vorbereitung des Systems auf notwendige Programmänderungen. Sie dienen als Antennen zur Warnung des Systems“ (ebd. 223).

Dass auch hier Personen von elementarer Bedeutung sind, liegt auf der Hand. Auch hier ist die Kommunikation auf Bewusstseinsleistungen und persönliche Wahrnehmungen angewiesen (vgl. nur Luhmann (1997a) 103). Auch wenn die jeweilige Informationsverarbeitung im Sozialsystem dann eigenen Gesetzmäßigkeiten folgt, wird wiederum die Person mit Verantwortung und Initiative sowie mit den Erwartungen von Seiten des Systems und von Seiten der Umwelt belastet. An dieser Stelle taucht dann ein Problem auf, das im vorigen Kapitel bereits angesprochen wurde, denn unterschiedliche Grenzstellen stehen sich nicht immer wie hinter Glasscheiben gegenüber und beobachten sich lediglich. Vielmehr kann „der Verkehr zwischen Systemen Züge eines eigenen Systems annehmen“ (Luhmann (1999a) 226) – und zwar in Form der bereits skizzierten Zwischensysteme. Gut deutlich wird dies beim Blick auf die Tarifverhandlungsrunden, die

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III. Verwaltungsorganisationen

selbst als unterscheidbare Sinnzusammenhänge beobachtet werden können, auch wenn die Teilnehmer jeweils Mitglieder in verschiedenen geschlossenen Organisationen (Unternehmen, Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände) sind. Veronika Tacke bekräftigt daher: „Das Einlassen auf das Verhandlungssystem führt zur Ausbildung eines Zwischensystems mit eigenen Regeln und Verhaltenserwartungen“ (Tacke (1997) 23) – und dies gibt es auch und gerade bei Verwaltungen. Verwaltungsorganisationen zeichnen sich auf den ersten Blick dadurch aus, dass sie „mit vielen und wichtigen Grenzen zu rechnen haben“ (Luhmann (1999a) 238); deutlich sieht man dies etwa, wenn man sich die Zuständigkeit einer Kommunalverwaltung für „alle Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft“ (§ 3 I KVerfBB; vgl. § 2 I GemO-BW) vor Augen führt. Umgekehrt werden Verwaltungen, als Organisationen, die zur Anfertigung bindender Entscheidungen befähigt sind, von ihrer Umwelt genau beobachtet und mit vielfältigen Erwartungen konfrontiert. Allein deshalb haben die Grenzstellen der Verwaltung eine besondere Verantwortung; und letztlich ist auch das Ausdruck für die moderne Gesellschaft, in der das politische System und die Verwaltungsorganisationen der Gesellschaft eben nicht mehr in einer übergeordneten Position gegenüber stehen. Daneben lässt sich aus systemtheoretischer Perspektive ein zweites, spezifischeres Problem der Verwaltungsforschung beobachten, das in allgemeiner Form unter dem Stichwort „Instrumentalisierung“ verhandelt wird. Insbesondere unter dem Etikett des „agency capture“ haben solche Überlegungen in der Vergangenheit Aufmerksamkeit erregt. 147 Dabei vermutet man vor allem „in der Entwicklung der Verwaltung-Verbände-Beziehungen [...] einen Vorgang der Instrumentalisierung der Verwaltung für ‚Sonderinteressen‘ auf Kosten der staatlichen Generalisierungsfunktion. [...] ‚Capture‘-Theorien sind die am stärksten zugespitzte Variante der Instrumentalisierungshypothesen“ (Lehmbruch (1987) 12; vgl. Bernstein (1955); Neumann (2000) 194 f.). Grundlage hierbei ist die Gefahr, dass die Verwaltung in ein bestimmtes Abhängigkeitsverhältnis zu Einrichtungen ihrer Umwelt gerät – Abhängigkeiten von Macht, Einfluss und Unterstützung, von Informationen und Fachkenntnissen, von Geld und anderem mehr. 147 Die aus den Vereinigten Staaten stammende und insbesondere von Marver Bernstein erarbeitete Capture-Theorie fokussiert hierbei vor allem die relativ unabhängig konzipierten Regulierungsbehörden für das Wirtschaftsleben und erkennt dort ein hohes Risiko der Vereinnahmung durch die eigentlich zu regulierende Umwelt: „Bernsteins Grundmodell geht dabei von einem ‚Lebenszyklus‘ derartiger Behörden aus: Wenn die öffentliche Aufmerksamkeit für eine neu geschaffene Fachbehörde und deren ‚Mission‘ mit der Zeit nachläßt [...], verliere eine solche Behörde mehr und mehr auch die notwendige politische Unterstützung, die sie für die Durchsetzung einschneidender Regulierungsmaßnahmen benötigt. Die ‚agency‘ sei daher zunehmend auf eine Zusammenarbeit mit der regulierten Industrie angewiesen; dazu müsse die Behörde ihre Ziele und Forderungen aber deren Interessen anpassen. Letztlich drohten sich daher derartige ‚agencies‘ von Hütern des Wettbewerbs und des Verbraucherschutzes zu Anwälten des Protektionismus zu entwickeln“ (Fehling (2001) 274).

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Systemtheoretisch gesehen erscheint dies als Grenz- und damit auch als Grenzstellenproblem. Ansatzpunkt solcher Probleme ist, dass Verwaltungsbehörden, anders als etwa kleine Vereine, bei denen der Vorsitzende gewissermaßen alle Umweltkontakte regelt, eine differenzierte Struktur an Grenzstellen für die verschiedensten Umwelten besitzen – Luhmann spricht vom „Verkehr mit einem bestimmten Umweltsektor“ (Luhmann (1999a) 221). Deren Aufmerksamkeiten sind auf bestimmte Umwelten konzentriert: der Pressesprecher fokussiert die Massenmedien und deren Organisationen, der Jurist das Rechtssystem, der Wirtschaftsförderer einer Kommunalverwaltung das ökonomische System und die Unternehmen. Umgekehrt haben diese Umwelten ihrerseits einen Bezugspunkt, an den sie Erwartungen richten und den sie – wenn man so möchte – „auf ihre Seite ziehen“ wollen. Und dies kann problematisch werden: „Grenzstellen, die sich dem Kontakt mit einer Sonderumwelt widmen, sind der Versuchung oder dem Verdacht ausgesetzt, das System von seinem festgesetzten Kurs zu zerren. Dabei macht es einen gewissen Unterschied, ob die Grenzstelle mit externen Interessenten oder mit Quellen des Sachverstands, mit einer Umwelt von Fachleuten verkehrt. In beiden Fällen treten jedoch ähnliche Probleme auf, wenn die Grenzstelle das System der Umwelt und die Umwelt dem System verständlich machen muss“ (Luhmann (1999a) 223).

Dies birgt ein Risiko für die Organisationsidentität: Die Grenzstellen bringen durch ihr Engagement bestimmte Perspektiven, Beobachtungslogiken und Erwartungen an Entscheidungen in das System. Sie interpretieren die Umwelt für das System; sie sind Teil der personellen Prämissen, ihr Verhalten hat insofern Einfluss auf die Entscheidungen des Systems – und die Gefahr ist deshalb, dass das System infolge eines bestimmten Grenzstellenverhaltens schlichtweg anders entscheidet. Das heißt, die Probleme sind nicht in der Sprache der Interessen, sondern in der Sprache der Entscheidungslogik, des Grenzerhalts und der Organisationsidentität zu behandeln. Die entscheidenden Fragen, die der systemtheoretische Beobachter in diesem Kontext stellt, lauten also: Entscheidet die Organisation (noch) als Verwaltung, sieht sie sich noch als legitimitätsbedürftiges System zur Anfertigung kollektiv bindender Entscheidungen, und wird sie so auch von der Umwelt beobachtet? g) Das Juristenmonopol in der deutschen Verwaltung Fasst man die vorstehenden Gedanken zusammen, läuft die systemtheoretische Argumentation letztlich darauf hinaus, den menschlichen Faktor aus der Organisation heraus zu verlagern und als Umweltproblem zu behandeln. Personen hingegen, verstanden als kommunikativ konstruierte und sozial relevante Zurechnungspunkte, als Adressen, Themen und Autoren, als simplifizierte Iden-

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tifikationen, mit denen man rechnen und an die man Erwartungen anschließen kann, werden als Entscheidungsprämissen akzeptiert. Vor diesem Hintergrund zeigt das Personal der öffentlichen Verwaltung in Deutschland eine Besonderheit, namentlich die besondere Bedeutung und die herausgehobene Stellung juristisch fachgeschulter Personen – gemeinhin spricht man dabei vom Juristenmonopol (vgl. Dahrendorf (1968) 248 ff.; Edeling (2005) 80; Bogumil / Jann (2009) 119). Für die Verwaltungsforschung ist dies zunächst eine empirische Herausforderung: Erkundet wird der Anteil der Juristen in der Verwaltung und seine Entwicklung im Zeitverlauf. Vergleiche zu anderen Staatsverwaltungen werden gezogen, und insbesondere im Rahmen von Elitestudien werden die persönlichen Hintergründe dieser Personalgruppe, ihre Abstammung, ihre Motive oder ihre Karrieren untersucht (vgl. dazu die Übersicht in Schwanke / Ebinger (2006) 230; ferner Lange / Luhmann (1974) 113 ff.). 148 Aus systemtheoretischer Perspektive wird das „Juristenmonopol“ demgegenüber weniger von den Personen her, sondern von der Organisation her problematisiert. Referenzpunkt ist die Verwaltungsorganisation sowie ihre Funktion, kollektiv bindende Entscheidungen herzustellen: Weshalb sind Juristen für Verwaltungsorganisation als personelle Prämissen „brauchbar“? Wie fügt sich dies in den Kontext der programmatischen und organisatorischen Prämissen ein? Welchen Sinn hat ihre herausgehobene Bedeutung mit Blick auf die System / UmweltVerhältnisse? Und welche Schwierigkeiten birgt diese Konstellation? Da in der modernen, rechtsstaatlichen Verwaltung das Recht eine der maßgeblichen (Programm-)Strukturen ist, liegt es auf der Hand, dass hier auch ein gewisser Bedarf an entsprechend geschultem Personal besteht. Diese, wenn man so möchte, Fachkräfte für das Rechtssystems sind insofern als Prämissen von Wert, weil sie die Verwaltungsorganisation mit dem Rechtscode vertraut machen. Das heißt: „Personale Prämissen der Erlebnisverarbeitung werden für die berufliche Arbeit in der Verwaltung vor allem in der Formung durch eine bestimmte Ausbildung relevant. Das in der Ausbildung erworbene Wissen und Können fungiert [...] unmittelbar als Entscheidungsprämisse: Man kennt das Gesetz schon, das man anwenden soll“ (Luhmann (1970f) 195). Doch nicht allein die juristische Fachkenntnis gibt den Ausschlag, denn diese rechtfertigte zwar die Einrichtung juristischer Abteilungen oder die Rekrutierung juristischer Spezialisten, wie man es auch in Unternehmen findet, nicht aber die 148 Derartige Studien zeigen etwa, dass in der deutschen Verwaltung bis heute etwa 60 Prozent des Spitzenpersonals über eine juristische Ausbildung verfügen (vgl. Schwanke / Ebinger (2006) 233), dass Loyalität, Traditionsbewusstsein, Fachkenntnis und eine bewahrende Grundhaltung diese Gruppe auszeichnen (vgl. dazu bspw. Dahrendorf (1968) 255), oder dass die Juristen im öffentlichen Dienst vorrangig aus höheren gesellschaftlichen Schichten stammen (vgl. Lange / Luhmann (1974) 119).

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beobachtbare Breite an juristischem Personal in der Verwaltung – auch und gerade in Führungs- und Grenzstellen, die mit anderen Problemen und anderen Umwelten zu tun haben. Hier stellt sich die Frage, ob Juristen „dann auch als Juristen wirken, das heißt primär auf Zuordnung von Entscheidungen zu den Werten Recht bzw. Unrecht achten“ (Luhmann (1993a) 431), oder ob der Sinn nicht ein anderer ist. Tatsächlich geht es weniger darum, dass administrative Fragen durchweg als Rechtsprobleme behandelt werden. Vielmehr ist das juristisches Personal eine „taugliche“ Prämisse für die Verwaltung insgesamt. Obwohl nämlich „die juristische Ausbildung weder wissenschaftlich noch praktisch zum Entscheidungsprozeß der Verwaltung Wesentliches beizutragen hat, ist sie in dieser Funktion der Formung opportunistisch variabler personaler Prämissen [...] kaum zu ersetzen“ (Luhmann (1970f) 195). Das juristisch geschulte Personal ist vielfältig einsetzbar und zeichnet sich dadurch aus, Problemkonstellationen gewissermaßen zu isolieren und insbesondere frei von politischen Irritationen zu behandeln (vgl. Luhmann (1975b) 177 ff.) – all dies qualifiziert es als brauchbare Prämisse. 149 Dies zeigt sich auch, wenn man den zweiten Aspekt aufgreift: Juristen sind – so könnte man sagen – „Spezialisten für Konditionalprogramme“. Ihr „Entscheidungsbeitrag ist [...] von der Vorstellung eines Wenn-Dann-Programms geleitet“ (Luhmann (1997c) 51), weniger von Zwecken oder Idealen. Da die Verwaltung stark mit Routineprogrammen arbeitet, „passen“ Juristen gewissermaßen ideal zu den administrativen Programmstrukturen; und ähnliches lässt sich mit Blick auf die organisatorischen Prämissen beobachten. Drittens schließlich sind personelle Prämissen als Strukturelemente ein wichtiger Baustein bei der Außendarstellung des Systems. Wie insbesondere der frühe Luhmann herausgearbeitet hat, geht es hierbei weniger darum, dass die Umwelt die Verwaltung genau kennt, in ihren Einzelentscheidungen stets beobachten, überwachen und kontrollieren kann. Vielmehr geht es um ein generalisiertes Vertrauen und Akzeptieren, das etwa an der Form des administrativen Entscheidens, nämlich verfahrensförmig, und an weiteren strukturellen Aspekten wie den klaren Organisationsstrukturen und eben auch am fachgeschulten Personal festgemacht wird (vgl. Luhmann (1983b) 27 ff.; Luhmann (1993a) 433). Viertens bringt die herausgehobene Stellung der Juristen auch Probleme mit sich – vor allem auf struktureller Ebene bezüglich der Flexibilität, Elastizität und Reformfähigkeit. Strukturen können zwar geändert werden, aber erstens nur per Entscheidung, und zweitens ist dabei stets deren Interdependenz zu 149 Hinzu kommt die Fiktion, juristisches Personal sei als (Führungs-)Elite herangebildet und eigne sich gerade deshalb – gerade wegen fehlender Spezialisierung und eines unspezifischen Fachinteresses – für die Spitzenstellungen in Behörden (vgl. Dahrendorf (1968) 252; Luhmann (1975b) 181).

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berücksichtigen. Wenn jedoch in einer der drei Strukturdimensionen, nämlich auf der Ebene der personellen Prämissen, eine bestimmte Profession maßgeblich ist, betrifft dies alle möglichen Formen der Veränderung. Das juristische Personal ist gekennzeichnet durch eine eigentümliche Fixierung auf den Status quo (vgl. dazu Dahrendorf (1968) 255 f.), durch eine „unbändige Sehnsucht nach einer Gewißheit [...], für die jede Diskussion die Wahrheit in den Schmutz des Alltags zieht und verfälscht“ (ebd. 257), und es zeigt „eine bemerkenswerte Resistenz gegen spasmischen Politismus“ (Luhmann (1975b) 180). Für die routinemäßige Funktionserfüllung ist dies von Vorteil, aber es wird nicht allein dort zum Problem, wo es um politisch oder ökonomisch orientiertes Entscheiden geht, sondern auch in Fragen der strukturellen Elastizität. Nicht nur nämlich, dass die Persönlichkeitsmerkmale des juristischen Personals auf Sicherheit, Ordnung und Bewahrung gerichtet sind (vgl. Luhmann (1975b) 178), zugleich besetzt dieses Personal auch jene (Führungs-)Stellen, denen Änderungsentscheidungen zugerechnet werden, sodass letztlich – durchaus im Sinne Michel Croziers – nicht nur die rigiden Programme und die strikten Kommunikationswege, sondern auch die personellen Prämissen (struktur-)konservierend wirken. 150 Insgesamt ist nun aus systemtheoretischer Perspektive kein normatives Urteil darüber zu fällen, ob es nun „gut“ oder „schlecht“ ist, dass die Verwaltung durch ihr juristisches Personal geprägt ist. Aber es lassen sich sowohl der Sinn und die Funktion dieser Konstellation herausarbeiten als auch deutlich machen, dass ihr bestimmte Schwierigkeiten innewohnen. Bedenkt man schließlich, dass Verwaltungsorganisationen stets Systeme in einer Umwelt sind, die sich ihrerseits evolutionär weiterentwickelt, zeigen sich diese Probleme deutlich: „Man kann davon ausgehen, daß bei zunehmender Komplexität und Entwicklungsdynamik der Gesellschaft die öffentliche Verwaltung ein höheres Maß an struktureller Elastizität erreichen muß, soll sie den sich stellenden Aufgaben gewachsen bleiben“ (Luhmann (1971d) 223). Wenn sich nun aber das politische System der modernen Gesellschaft mehr und mehr als „Wohlfahrtsstaat“ (vgl. Kapitel II.4.) begreift, wenn Verwaltungsorganisationen deshalb mehr und mehr mit Zweckprogrammen konfrontiert sind, und wenn außerdem „das politische Teilsystem der Gesellschaft seine führende Stellung an die Wirtschaft abgibt, das heißt sich primär wirtschaftlichen Problemstellungen unterordnet“ (Luhmann (1970e) 149) und die Verwaltung sich deshalb zunehmend auch am Geldcode orientieren muss, dann ergeben sich auf allen strukturellen Ebenen, mithin auch in der Frage des Verwaltungspersonals, neue Anforderungen. Die Verwaltung wird 150

Gert Hillmann bilanziert insofern, dass „die immer noch dominante Rolle der Juristen nicht nur in Spitzenstellungen der allgemeinen Verwaltung, [sondern] überhaupt die Überformung der Arbeitsprozesse aller Ebenen durch die juristischen Argumentationsweisen und Entscheidungsstile [...] im Ansatz klassische Techniken der Systemstabilisierung“ (Hillmann (1986) 21) sind.

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dies auf der Ebene der personellen Prämissen bemerken, denn – wie Luhmann metaphorisch bemerkt – „der Jurist [bewohnt] die geräumige, etwas altmodisch eingerichtete erste Etage eines Hauses, ohne sicher zu sein, ob das Fundament und das Dach noch in Ordnung sind“ (Luhmann (1975b) 188).

7. Verwaltungskultur und administrative Rationalität Sucht man für die bisher behandelten Strukturaspekte von Verwaltungsorganisationen ein gemeinsames Verständnis, könnte man von „harten“ Determinanten sprechen. All diese Aspekte sind Gegenstand von Planung und Entscheidung, sind schriftlich fixiert und können für Untersuchungen und vergleichende Beobachtungen, aber etwa auch zur idealtypischen Abstandsmessung gemäß des klassischen Bürokratiemodells, herangezogen werden. Doch bereits der Hinweis auf diese „harten“ Aspekte zeichnet eine Unterscheidung, auf deren anderer Seite es einen Komplex an „weichen“ Faktoren zu geben scheint: Blickt man auf die Organisationen der Verwaltung, fällt zunächst zwar durchaus deren bürokratische Strukturierung ins Auge. Mittlerweile ist jedoch unstrittig, dass es jenseits dieser eine Vielzahl an eingespielten Routinen und Praktiken, an Traditionen, Werten und Leitideen, an Sinngebungsmustern, Symbolen und Bedeutungszuschreibungen, an Geschichten, Witzen oder Erzählungen gibt, mit denen man sich ebenfalls auseinandersetzen kann und muss. Kennzeichnend ist dabei, dass über all diese Phänomene nicht explizit entschieden wird. All dies kann kaum als Resultat strategischer Planung (vgl. dazu Kapitel III.9.) beschrieben werden – und doch lässt sich nicht bestreiten, dass eine Organisation dadurch geprägt, beeinflusst und damit auch unterscheidbar wird. Sucht man für diese Phänomene einen Oberbegriff, scheint sich die Kategorie (Rudolf Frisch spricht vom „integrativen Konzept“ (Fisch (2002) 449)) Kultur anzubieten. Verwaltungskultur im speziellen, so könnte man verkürzt sagen, scheint all das zu sein, was eine Verwaltung auszeichnet, ohne dass es in formalen Regeln niedergeschrieben wäre. Das ist jedoch eine wenig trennscharfe Deutung; und mehr noch: „Verwaltungskultur ist leider einer jener Begriffe, dessen umgangssprachliche wie wissenschaftliche Beliebtheit in beinahe umgekehrtem Verhältnis zur Klarheit und Eindeutigkeit stehen“ (Jann (2000) 325). Deshalb ist es durchaus verständlich, wenn Luhmann schreibt: „Kultur [...] [ist] einer der schlimmsten Begriffe, die je gebildet worden sind“ (Luhmann (1995b) 398). Anstatt jedoch diesen „schlimmen Begriff“ zu ignorieren, greift ihn Luhmann immer wieder auf, um ihm eine eigene Deutung zu geben. Eingewoben in ein dichtes und komplexes Netz an Überlegungen, die um Selbstreferenz, Reflexion und Rationalität, Gedächtnis, Geschichte und Vergleich sowie um die Unterscheidungen System / Umwelt, Erinnern / Vergessen, Identität / Differenz und

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Vorher / Nachher sowie – im Falle von Organisationen – um entscheidbare / unentscheidbare Prämissen kreisen, kann der Kulturbegriff die Systemtheorie durchaus bereichern (vgl. Luhmann (1984b) 174 ff.; Luhmann (1997a) 576 ff.; Burkart (2004) 15; Esposito (2004) 92). Luhmann beginnt mit einem Kulturbegriff, der auf Selbstbeobachtung, -beschreibung und -reflexion zum Zwecke des Vergleichs gegründet wird (vgl. Luhmann (1995d) 47ff.). Dabei stützt sich Kultur auf Struktur und Geschichte eines Systems und ist damit ein zentraler Bestandteil der (Selbst-)Identifikation sozialer Systeme (vgl. Luhmann (2000c) 248 ff.). Von hier aus ist es nur noch ein kleiner Schritt, um das aufzugreifen, was in nahezu allen vorigen Kapiteln gestreift wurde: die Frage nach „Rationalität“. Auch Rationalität wird systemtheoretisch weniger im Rückgriff auf externe Maßstäbe wie Legalität, Effizienz oder Zweckmäßigkeit, sondern weit mehr vor dem Hintergrund von Selbstbeobachtung und -bezugnahme geklärt (vgl. Luhmann (2008b) 210 f.; Luhmann (2000c) 446). Um dieses komplexe Geflecht nun zu entwirren, ist zunächst der verwaltungswissenschaftliche Blick auf die Verwaltungskultur zu betrachten [a)]. Von da aus wird nach den systemtheoretischen Vorstellungen von Kultur, Gedächtnis und Identität [b)] sowie nach der Neukonzeption von Rationalität [c)] gefragt. Sodann ist konkreter nach den Konsequenzen für die Organisationen der öffentlichen Verwaltung zu fragen. Im einzelnen geht es dabei um den Zusammenhang von Verwaltungskultur und Schriftlichkeit [d)] sowie um die Frage nach der spezifisch administrativen Rationalität [e)]. a) Der Begriff der Verwaltungkultur „Verwaltungskultur“ ist, so definiert Peter Eichhorn, ein „analog zur Politischen Kultur gebildetes Konzept zur Beschreibung und Erklärung relativ konstanter nationaler Muster von Orientierungen und Werten in und gegenüber Verwaltungen sowie staatlicher Problemlösungen, ausgehend von der Beobachtung, daß gleichartige Probleme in verschiedenen Ländern sehr unterschiedliche politisch-administrative Lösungen hervorrufen“ (Eichhorn u.a. (1991) 895). Damit sind drei wichtige Eckpfeiler eingeschlagen: Kultur wird auf ein begrenztes Verwaltungssystem bezogen, Kultur hat etwas mit Werten und Orientierungen zu tun, und Kultur kommt bei Vergleichen zum Tragen. Der Begriff „Verwaltungskultur“ teilt allerdings mit den vielfältigen anderen Kulturbegriffen, die man auf gesellschaftlicher Ebene etwa als deutsche oder italienische Kultur antrifft, die funktionsbezogen als Wirtschafts- oder Wissenschaftskultur zu finden sind oder die beispielsweise als Unternehmenskulturen auf der Organisationsebene zu beobachten sind, den Mangel an einer präzisen Definition.

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Zur Klärung wird in der Verwaltungswissenschaft deshalb oftmals mit der Differenz zwischen einem engeren und einem weitergefassten Kulturbegriff angesetzt: Letzterer entstammt der angelsächsischen Tradition und umfasst „ebenso Werte und Sinndeutungen wie ‚typische Verhaltensweisen, Artefakte und Strukturen‘ “ (Wallerath (2000) 355). Der engere Begriff hingegen referiert auf die Idee „mentaler Programme“ oder einer Art „Software“, die Sinngehalte, Orientierungsmuster und ähnliches insbesondere in den Köpfen der Menschen verankert (vgl. dazu Jann (2000) 330). 151 Hinzu tritt eine zweite Unterscheidung, namentlich die Differenz zwischen den in der Gesellschaft vorzufindenden Einstellungen zur jeweils eigenen Verwaltung und den in der Verwaltung selbst auffindbaren Sinnmustern, Werten und Orientierungen. Die erste, übergeordnete Perspektive lässt Verwaltungskultur eher als eine Art Subkategorie der politischen Kultur erscheinen; letzteres hingegen ist enger gefasst und versteht Verwaltungskultur eher als eine bestimmte Organisationskultur. Im Grundsatz geht es dabei um jene Einstellungen, Sinngebungs- und Bedeutungsmuster, Wertorientierungen und Haltungen, die Verwaltungen von anderen Systemen und auch einzelne Verwaltungsorganisationen untereinander und jenseits der formalen Ordnung unterscheidbar machen. Dabei scheint „es gerade das Phänomen der Verwaltungskultur [zu sein] [...], das eine Erklärung dafür bereithält, weshalb die gleichen instrumentellen Ansätze unterschiedliche Ergebnisse erzeugen“ (Wallerath (2000) 353). Die empirisch orientierte Sozialwissenschaft steht dann allerdings vor der Frage, wie sich die solcherart verstandenen kulturellen Spezifika fassen und operationalisieren lassen. Sofern Verwaltungskultur als eine Art Teilaspekt der politischen Kultur eines Landes begriffen wird, wird dort der Anschluss gesucht (vgl. Feick / Klaes / Prätorius (1982) 256 ff.). 152 Sofern das Hauptaugenmerk auf dem Verwaltungsinneren liegt, wird eher an die Organisationstheorie angeknüpft. Wegweisend sind dort Andrew Pettigrews Verweis auf Begriffe, Formen, Kategorien, Symbole und Bilder zur Interpretation innerorganisatorischer Situationen respektive die von Edgar Schein konzipierte Differenz zwischen grundlegenden „taken-for-granted“-Annahmen, Werten und sichtbaren Artefakten (vgl. Pettigrew (1979) 570 ff.; Schein (1991) 243 ff.; Hatch (1997) 200 ff.). Doch in wel151 Werner Jann nennt das engere Modell auch subjektiv, das weitergefasste Konzept hingegen objektiv. Stefan Fisch fügt seinerseits die Differenz von klassisch-deutschem Verständnis und angelsächsisch-sozialwissenschaftlichem Kulturbegriff hinzu (vgl. Jann (2000) 328 ff.; Fisch (2000) 304 ff.). 152 Populär ist hierbei insbesondere der Rückgriff auf die von Geert Hofstede vorgeschlagene Systematisierung nationaler Wertesysteme (vgl. Hofstede (2001); Jann (2000) 337; Schein (1991) 243 f.).

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chen Kontexten ist nun der Blick auf Verwaltungskultur bedeutsam, und welcher Stellenwert wird ihr eingeräumt? Interessant ist Verwaltungskultur dort, wo vergleichend beobachtet und nach Erklärungen für Unterschiede gesucht wird. Nicht ohne Grund dominieren deshalb „zwei inhaltliche Zusammenhänge, nämlich die Europäische Union und die Verwaltungsmodernisierung“ (Jann (2000) 326). Dort geht es jeweils um ein komparatives Interesse: Auf der einen Seite steht der Vergleich von Verwaltungen unterscheidbarer, aber eng verbundener Staaten. Auf der anderen Seite geht es um die Gegenüberstellung von „alter“, behördlicher, weberianischer Staatsverwaltung und „neuem“, effizienzbewusstem, kundenorientiertem „Dienstleistungsunternehmen“. 153 Zudem wird hier der später zu besprechende Bezug zur administrativen Rationalität deutlich, die je nach Verwaltungsbild anders erscheint. Nach wie vor fehlt allerdings ein elaboriertes Konzept von Verwaltungskultur – eine Problematik, die – das sei vorweggenommen – auch mit systemtheoretischen Mitteln nicht vollständig zu lösen ist. Gleichwohl scheint der alternative systemtheoretische Blick zumindest und durchaus neue Perspektiven beisteuern zu können. b) Kultur, Gedächtnis und Identität Niklas Luhmanns Zugang zum Kulturbegriff ist eigenwillig: Einerseits gilt Kultur als „schlimmer“ Begriff, der keineswegs zu den systemtheoretischen Grundkategorien zählt (vgl. Luhmann (1984b) 12; Burkart (2004) 17). Andererseits setzt sich Luhmann mit dem Kulturbegriff in einem theoretisch durchaus anschlussfähigen Sinne auseinander. 154 Elena Esposito stellt deshalb zurecht die Frage, „warum [...] es sich um einen so ‚schlimmen‘ Begriff [handelt] – wenn zugleich die Systemtheorie einige fruchtbare und reizvolle Vorschläge zur Erfassung der ‚Kultur‘ [...] formuliert?“ (Esposito (2004) 91). Die systemtheoretischen Grundideen zur Kultur stammen von Talcott Parsons. Ihm gilt Kultur als Subsystem des allgemeinen Handlungssystems, das mit der Funktion der latent pattern maintency zur Lösung des Problems „doppelte Kon153

So wird „in Reformprojekten [...] immer wieder festgestellt, dass die Neuorientierung der Verwaltung nicht reibungslos verläuft. Vielfach wird die öffentliche Verwaltung als [...] veränderungsresistent erfahren. Deshalb wird [...] gefordert, dass über strukturelle Änderungen hinaus eine neue Verwaltungskultur anzustreben sei“ (Nagel / Müller (1999) 6; vgl. Wallerath (2000) 351 ff.). 154 Luhmann bespricht Kultur vor allem gesellschaftstheoretisch (vgl. bspw. Luhmann (1984b) 150 f., Luhmann (1995d) 31 ff.; Luhmann (1997a) 586 ff.; Luhmann (1995b) 341 ff.; Luhmann (1995a) 109 ff.); in der Organisationstheorie taucht sie erst später auf (vgl. Luhmann (2000c) 239 ff.).

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tingenz“ beiträgt. 155 Kultur stellt ein normatives Fundament, einen Wertkonsens bereit und präsentiert sich als „shared symbolic system [...]. Such a system, with its mutuality of normative orientations, is logically the most elementary form of culture“ (Parsons / Shils (2001) 16). 156 Von dieser Idee – Kultur meint längerfristig stabilisierte, normative Strukturen, die sozialen Situationen „wie von außen Orientierung“ (Baecker (2004) 59) geben – distanziert sich Luhmann allerdings deutlich. „Nichts zwingt dazu, die Lösung des Problems der doppelten Kontingenz ausschließlich in schon vorhandenem Konsens [...] zu suchen“ (Luhmann (1984b) 150) – im Gegenteil: Kultur ist keine Art „Dach“ der modernen, funktional differenzierten Gesellschaft. Auch kann Kultur nicht als eigenes Funktionssystem beschrieben werden (vgl. Römer-Hillebrecht (1998) 73; Hahn (2004) 65; vgl. Luhmann (2004b) 33). 157 Stattdessen spricht Luhmann zunächst vom gesellschaftlichen Sinn- und Themenvorrat in Gestalt einer „ernsthaften, bewahrenswerten Semantik“ (Luhmann (1984b) 224). Später bestimmt er Kultur als historische Errungenschaft im Geflecht der Begriffe Beobachtung, Vergleich und Gedächtnis (vgl. insbes. Luhmann (1995b) 213 f.): „Kultur entsteht [...] immer dann, wenn der Blick zu anderen Formen und anderen Möglichkeiten abschweift“ (Luhmann (1995d) 48).

Kultur ist also Ergebnis von Beobachtungen zweiter Ordnung (vgl. ebd. 54; Hellmann (2004) 143; Esposito (2004) 93), die auf Vergleiche zielen. Dabei wird alles, was auf der ersten Ebene beobachtet werden kann, dupliziert und einem Vergleich unterzogen. 158 Dadurch gewinnt ein System einen spezifischen Zugang zu sich selbst, der das „Eigene“ in Abgrenzung zum „Fremden“ 155 Parsons Grundfrage ist, wie soziales Handeln und wie soziale Ordnung möglich sind. Seine Lösung liegt im Zusammenspiel von vier Teilsystemen, zu denen neben dem cultural system auch das behavioral, das personality und das social system zählen (vgl. Parsons (1972) 20 ff.; Parsons / Shils (2001) 16; Hahn (2004) 41; Luhmann (2004b) 18 ff.). 156 Dabei ist Kultur notwendige Komponente jeder (sozialen) Handlung (vgl. Luhmann (1995d) 32). So erfordert jede Einzelhandlung die Erfüllung von vier Funktionen: die Integration verschiedener sozialer Handlungen und Beziehungen, die Anpassung an stets wechselnde Umweltsituationen, Zweck- und Zielsetzung und -verwirklichung sowie die Erhaltung von Normen (vgl. Parsons (1972) 12; Münch (1999) 36; Parsons (1986) 72). Das Letztelement eines Systems, die soziale Handlung, wird deshalb „als Synthesis von vier [...] Komponenten [...] beschrieben“ (Baecker (2004) 68). 157 Bereits die Suche nach einem Funktionscode verläuft erfolglos: Die Differenz high culture / popular culture (vgl. DiMaggio (1986) 41) entbehrt eines Negationswertes, die Leitdifferenz relevant / irrelevant (im Sinne von kulturell bemerkenswert oder nicht) steht im Widerspruch zum Universalmedium Sinn, und die Unterscheidung sakral / profan scheitert ebenfalls (vgl. Luhmann (2004d) 269 ff.). 158 Präziser erläutert Luhmann: „Kultur [ist] [...] ein Begriff, der überhaupt erst im 18. Jahrhundert entsteht [...]. Kultur ist, so gefaßt, ein Weltprojekt, das sowohl Ge-

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zeigt und so zur Identitätsbildung beiträgt. 159 Verbunden damit ist eine Kontingenzerfahrung – erscheint das eigene System doch im Lichte des „Auch-andersmöglich-Seins“. Auf diese Weise bedingt das kulturell-vergleichende Beobachten eine (Selbst-)Reflexion, bezogen auf das System als Einheit in Differenz zur Umwelt (vgl. Luhmann (1995b) 341; Luhmann (1995d) 42 ff.; Baecker (1999a) 38 f.; Esposito (2004) 95). Nun zählt aber auch Identität nicht zu den systemtheoretischen Grundbegriffen. Maßgeblich sind Differenzen – ist doch bereits die Beobachtung definiert als Unterscheidung und Bezeichnung, nicht als Erfassung eines (ohnehin) existenten Phänomens (vgl. Luhmann (1990d) 84). Das heißt auch, dass Identitäten nicht „sind“ oder „vorgefunden“ werden. Vielmehr muss „jede Identität in einem aktiven Prozeß hergestellt werden“ (Meuter (1995) 11; vgl. Esposito (1997c) 72) 160 – weshalb Norbert Meuter von einer Konstruktionsleistung sozialer Systeme spricht (vgl. Meuter (1995) 13). 161 Den Sinn dahinter erschließt Luhmanns Annahme, dass „jedes operative System [...] im Einsatz weiterer Operationen, also in der Fortsetzung seiner Autopoiesis, von dem Zustand ausgehen [muss], in dem es sich gerade befindet“ (Luhmann (1995a) 111). Abstrakter gesprochen geht es um die Systemgeschichte, die eine der maßgeblichen Grundlagen für kulturell-vergleichendes und identifizierendes Beobachten ist (vgl. Hellmann (2004) 160). Zum besseren Verständnis kann man hier eine historische Präzisierung heranziehen: „Geschichte ist eine Form von Artikulation. Artikulieren heißt, Form in etwas Formloses und Unstrukturiertes hineinzutragen“ (Assmann (2001) 68). Zudem erinnert Luhmanns Verweis auf Sinn und Funktion der Systemgeschichte für die Selbstidentifikation eines Systems an jene Argumente, die in der Psycholoschichte als auch regionale (‚nationale‘) Unterschiede als Vergleichsmaterial einbezieht. [...] Kultur ist nach all dem ein Doppel, sie dupliziert alles, was ist. Daher formuliert sie ein Problem der ‚Identität‘, das sie für sich nicht auflösen kann – und eben deshalb problematisiert“ (Luhmann (1995d) 41; vgl. Luhmann (1995b) 341 f.). 159 Günter Burkart spricht deshalb auch vom „unterscheidenden Vergleichen“ (Burkart (2004) 15); und Luhmann ergänzt: „Kultur [wird] [...] zur Selbstevaluierung eingesetzt“ (Luhmann (1995b) 214). 160 Insofern „macht“ sich jedes System seine Identität selbst (vgl. dazu auch Fuchs (1992) 63 ff.): „In Bezug auf ein System werden Einheit und Identität unterschieden; die Einheit des Systems wird von seinen Operationen generiert, die die Grenzen zwischen System und Umwelt ziehen [...]. Die Einheit eines System kann als Einheit nur von einem externen Beobachter beobachtet werden. Wenn [...] der Beobachter das System selbst ist, spricht man von Identität. Die Identität eines Systems entsteht also nur in der Reflexion des Systems auf die eigene Einheit“ (Esposito (1997c) 75). 161 In dem Maße, in dem Luhmann soziale Systeme operativ bestimmt (vgl. Schützeichel (2003) 122 ff.), sodass sie nicht dauerhaft „sind“, sondern im autopoietischen Fortgang von Kommunikation und Anschlusskommunikation beobachtet werden können, wird dann auch Identität dynamisiert und in eine Abhängigkeit vom jeweils aktuellen (Selbst-)Beobachten gestellt.

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gie zur Herausbildung und Orientierungsfunktion des „Selbst“ zu finden sind: „Das Selbst ist eine dynamische Struktur, die sich im Laufe unseres Lebens kontinuierlich im Zusammenspiel mit unseren jeweiligen Lebensumständen bildet“ (Keiner / Mace / Theobald (2000) 24). Grundvoraussetzung für diesen Bedeutungsgewinn von Geschichte ist eine „Zusatzeinrichtung, die wir [...] Gedächtnis nennen können. In jedem Fall benötigt ein System, das historische Ursachen für seinen gegenwärtigen Zustand feststellen oder sich im Unterschied zu früheren Zuständen als verschieden [...] charakterisieren will, ein Gedächtnis, um die Unterscheidungen prozessieren zu können“ (Luhmann (1997a) 578). Dieses Gedächtnis ist zu verstehen als operationsbegleitende Funktion, die das Erinnern und vor allem das Vergessen von Ereignissen reguliert – „natürlich mit der Hilfe von Schrift“ (Luhmann (1995d) 50). Bedeutsam ist darüber hinaus, dass sich durch eine bestimmte Art des Operierens, durch Wiederholung und Erinnerung daran, bestimmte Routinen einprägen, und dass sich das System ferner nicht im Detail, sondern generalisierend – beispielsweise mithilfe von Werten – erinnert (vgl. dazu Luhmann (2000a) 177 ff.). 162 Auf diese Weise wird aber keine objektive Systemgeschichte archiviert. Es wird lediglich eine Grundlage dafür geschaffen, dass das System zur Selbstorientierung wahlfrei auf eigene Operationen zurückgreifen kann (vgl. Luhmann (1984b) 118). Die eigene Geschichte wird vom gegenwärtigen Standpunkt aus beobachtet und konstruiert. Daher erklärt: Luhmann: „Kultur ist [...] das Gedächtnis sozialer Systeme, vor allem des Gesellschaftssystems“ (Luhmann (1995d) 47). 163 Über Kultur wird reguliert, welche Sinngehalte erinnert und (etwa in Form von Traditionen (vgl. ebd. 53)) das aktuelle Operieren orientieren können. Es geht also um „die Inanspruchnahme von Vergangenheit zur Bestimmung des Variationsrahmens der Zukunft“ (Luhmann (1997a) 588). Auf diesen Fundamenten kann schlussendlich nach der systemtheoretischen Vorstellung von Organisationskultur gefragt werden. Auch hier gilt: Kultur ist eine soziale und systemische Angelegenheit (vgl. Reckwitz (2004) 215), die sich zwar auf Bewusstseinsleistungen stützt (vgl. Luhmann (1988d) 38 ff.), die deshalb aber nicht als mentales, sondern bestenfalls als soziales Programm beschrieben werden kann: 162 In Bezug auf das Gesellschaftssystem hat Elena Esposito den Vorschlag unterbreitet, dem System der Massenmedien die Funktion des Erinnerns und Vergessens von Themen, Ereignissen und Sinngehalten in der modernen Gesellschaft zuzusprechen (vgl. Esposito (2002) 253 ff.; Hellmann (2004) 160 f.). 163 Gedächtnisfunktionen werden im Zuge der fortschreitenden funktionalen Differenzierung immer weniger gesamtgesellschaftlich erbracht. Stattdessen geht diese Aufgabe auf die Spezialgedächtnisse der Funktionssysteme über – an das auf Geld abstellende Wirtschaftsgedächtnis, an das an Werte und Interessen anschließende politische Gedächtnis und andere mehr (vgl. Luhmann (2000a) 175 ff.).

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„Wir [nähern] uns dem Modethema ‚Organisationskultur‘. Im Rückblick kann man erkennen, dass mit der Betonung von Organisationskultur reagiert wird auf [...] Entwicklungen, die [...] als Verlust von zentralen Kontrollmöglichkeiten [beschrieben werden]. Das mag im Vergleich zu klassischen Organisationsvorstellungen beunruhigen; und just in time ist jetzt der Begriff der Organisationskultur zur Hand, der wie ein Fetisch dazu dienen kann, den Glauben an eine trotzdem noch vorhandene Ordnung zu stärken“ (Luhmann (2000c) 240).

Luhmann setzt also wiederum skeptisch an – hier in Bezug auf die Idee der „trotzdem vorhandenen Ordnung“, die zudem als planbar gesehen wird. Dennoch entwickelt er einen alternativen Begriff der Organisationskultur – nun im Anschluss an Darío Rodríguez, der Organisationskultur bestimmt „als Komplex der unentscheidbaren Entscheidungsprämissen“ (ebd. 241; vgl. Rodríguez Mansilla (1991) 140 f.). Kultur kann dann erstens weiterhin als entscheidungsorientierend gelten, verweist zweitens auf das vergleichende (Selbst-)Beobachten 164 und muss drittens nicht als einheitliches Programm, sondern kann als Komplex verschiedener, unverbundener und eventuell widerstreitender Prämissen verstanden werden. Das Kriterium der Unentscheidbarkeit zeigt ferner, dass über Kultur an keiner Stelle und zu keiner Zeit explizit entschieden wurde, dass sie sich weder durch Entscheidung außer Kraft setzen noch offiziell-formal durch die Mitgliedschaftsregel decken lässt. Vielmehr entstehen und entwickeln sich Organisationskulturen „wie von selbst“ (Luhmann (2000c) 243). Maßgeblich ist abermals die Entscheidungsgeschichte, und so ist vor allem für Organisationen Schrift derart wichtig (vgl. ebd. 418 f.). Zudem spielen Routinen eine große Rolle (vgl. Luhmann (1964b) 113 ff.), und erneut gilt: „Auf ihre Letztkomponenten reduziert, findet man Organisationskulturen in der Form von Werten“ (Luhmann (2000c) 244). 165 Entsprechend haben alle Organisationen „organisationsspezifische, aber gleichwohl unentscheidbare Entscheidungsprämissen“ (ebd. 240), die bei der vergleichenden (Selbst-)Beobachtung sichtbar werden. Sie greifen vor allem dort, wo es unsichere Situationen zu überstehen gilt, in denen kein erschöpfender formaler Rahmen bereitsteht. Denn jede Or164

So kann etwa „Organisationskultur betont werden, wenn es um einen Vergleich mit Systemen in der Umwelt geht oder um die Herausstellung der Eigenart ‚unserer‘ Organisation“ (Luhmann (2000c) 246), sodass auch hier das Vergleichsinteresse Pate für an Kultur interessierten Beobachtungen steht. 165 Dies hat zwar nicht den Charakter eines formalen Programms, prägt aber Entscheidungen – etwa wenn eine Alternative aus Traditionsgründen verworfen wird, also weil „man das noch nie ‚so‘ gemacht hat“ und die Alternative folglich in Widerspruch zum eigenen, vorherigen Entscheidungsverhalten steht. Kultur ist der Bezugspunkt für eine „jeweils aktuell durchgeführte Konsistenzprüfung“ (Luhmann (1995d) 168) des eigenen Entscheidens. Das heißt: „Kultur verhindert [...] die Überlegung, was man anstelle des Gewohnten anders machen könnte“ (Luhmann (1997a) 588).

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ganisation kennt „Probleme [...], die nicht durch Anweisungen gelöst werden können, beispielsweise angesichts der Notwendigkeit einer einheitlichen Außendarstellung bei internen Meinungsverschiedenheiten“ (Luhmann (2000c) 241). Als Beispiele können die kulturellen Differenzen von protestantischer und katholischer Kirche bemüht werden. Ähnliches gilt für die Entscheidungsstile von Gerichten, für die Differenz von traditionalistischen und reformistischen Universitäten, für Verwaltungen mit Obrigkeits- oder Dienstleistungskultur oder für öffentliche Unternehmen. 166 Insofern spricht Luhmann nicht ohne Grund von „unentscheidbaren, aber distinguierenden (‚identifizierenden‘) Entscheidungsprämissen“ (ebd. 225). Allerdings ist die Organisationskultur dynamisch und der Evolution unterworfen; sie ist nicht als Auffang- und Ordnungsstruktur planbar (vgl. Kapitel III.8.; Kapitel III.9.). Der Komplex emergenter Entscheidungsorientierungen ist Ausdruck der systemischen Selbstbezogenheit und entzieht sich der Gestaltung. Damit ist aber keine kulturelle Statik begründet, denn „geschichtlich stabilisierte Organisationskulturen schließen Wandel [...] nicht aus, aber Wandel kann nicht als Änderung, nicht per Dekret eingeführt werden“ (ebd. 245). Stattdessen ändern sich Organisationskulturen ungeplant, angestoßen etwa durch einen gesellschaftlichen Wertewandel – auch das ein Verweis auf die kognitive Offenheit. Und dies schließlich nötigt zu einem Überdenken der traditionellen Annahmen über die organisatorische Rationalität (vgl. ebd. 249). c) Systemrationalität Wenn von Organisationen die Rede ist, schwingt mehr oder minder deutlich stets eine Kategorie mit: Rationalität (vgl. bspw. Endruweit (2004) 31). Organisationen erscheinen als Triebkräfte der gesellschaftlichen Modernisierung und

166 Deutlich zeigt sich dies bei öffentlichen Unternehmen: Einerseits finden sich Organisationen, die sich formal kaum von privatwirtschaftlichen GmbHs unterscheiden, die aber trotzdem anders (etwa im Sinne einer Sachziel- oder Gemeinwohl-Kultur) entscheiden: „Ein privatisiertes Staatsunternehmen kann mit neuen Direktiven überschüttet werden; aber die [...] Selbstverständlichkeiten, von denen man in der internen Kommunikation ausgeht, werden sich nicht auf diesen Wegen umstellen lassen“ (Luhmann (2000c) 247). Andererseits gibt es Organisationen, die verwaltungsbürokratisch strukturiert sind und dennoch orientiert an einer Art Management- oder Unternehmenskultur entscheiden. Thomas Edeling verweist dabei auf eine „neue, nunmehr ökonomisch bestimmte Leitprofession des Stadtwerkemanagements [...], [dessen] Beobachtungsweisen und Rationalitätsvorstellungen betriebliche Entscheidungen bestimmen und technische Versorgungsperfektion [...] der alten Versorgungswirtschaft in den Hintergrund dräng[t]: ‚Rechnet es sich, machen wir es; rechnet es sich nicht, machen wir es nicht‘ “ (Edeling (2005) 80 f.; vgl. auch Edeling (2001) 9 ff.; Stölting (2001) 17 ff.).

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III. Verwaltungsorganisationen

Rationalisierung, als Mittel, um eine Vielzahl von Akteuren oder Handlungen auf einen Zweck zu lenken: „From a rational system perspective, organizations are instruments designed to attain a specified goal“ (Scott / Davis (2007) 35).

Aber ist dieser Gedanke der Zweck / Mittel-Instrumentalität überhaupt ein belastbarer Maßstab für Rationalität, oder verbirgt sich hinter Rationalität etwas anderes? Zwingt nicht die im vorigen Abschnitt skizzierte Anerkennung des Phänomens „Organisationskultur“ dazu, die klassische Zweck / Mittel-Rationalitätsannahme zu überdenken? „Rationalität heißt ganz allgemein die Fähigkeit und der Maßstab zu einem vernunftgemäßen Vorgehen“ (Höffe (1977c) 211; vgl. auch Hoffmann (1992) Sp. 52) und ist damit zuvörderst ein Thema der Philosophie (vgl. Habermas (1981) 15). Nun müssen die philosophischen Gedanken zur Rationalität nicht im einzelnen 167 nachvollzogen werden, um die systemtheoretische Position zu klären. Zweierlei gilt es aber zu bedenken: Auf der einen Seite lassen sich all diese Ansätze als Ausdruck einer (alt-)europäischen Tradition lesen, die sich in die Richtung entwickelt hat, „die Rationalitätserwartungen an das Individuum [zu] adressier[en]“ (Luhmann (2002) 142). Auf der anderen Seite kreist das Interesse an Rationalität von Anfang an um eine spezifische Differenz zwischen Denken und Handeln, Theorie und Praxis, Erkenntnis und Entscheidung. So zeigt Max Weber, „daß ‚Rationalismus‘ etwas sehr Verschiedenes bedeuten kann [...]: je nachdem dabei entweder an jene Rationalität gedacht wird, wie sie etwa der denkende Systematiker mit dem Weltbild vornimmt [...] oder vielmehr an die Rationalisierung im Sinne der methodischen Erreichung eines bestimmten gegebenen praktischen Zieles durch [...] Berechnung der adäquaten Mittel“ (Weber (1988d) 165 f.): 168 Demnach steht auf der einen Seite der Anschluss an das griechische logos (im Lateinischen vor allem: ratio) – das den Menschen unter allen Lebewesen auszeichnende Vermögen: Der vernunftbegabte und insofern rationale Mensch 167 Der Beginn der philosophischen Auseinandersetzung mit Rationalität kann gleichsam am Anfang der philosophischen Reflexion überhaupt verortet werden (vgl. bspw. Opsomer (2002) 255). Von dort aus hat sie sich über Euklid und Aristoteles, über die revolutionären cartesianischen Meditationen und die Gedanken der Aufklärung – immerhin das „Zeitalter der Vernunft“ – bis hin zu Bourdieus praktischer (vgl. Bourdieu (1998)), Habermas’ kommunikativer (vgl. Habermas (2001)) oder Sloterdijks zynischer Vernunft (vgl. Sloterdijk (2003)) entfaltet. 168 Vergleichbare Differenzierungen finden sich bei Thomas Hoffmann (vgl. Hoffmann (1992) Sp. 52 f.) oder bei Kant in Form der Leitfragen „Was kann ich wissen?“ und „Was soll ich tun?“ (vgl. Kant (1998) 838). In der Soziologie greift nicht nur Luhmann (vgl. bspw. Luhmann (1992a) 53; Luhmann (1997a) 172), sondern auch Habermas (vgl. Habermas (1981) 15 ff.) diese Ideen auf.

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wird dabei auf das Leitproblem der Erkenntnis bezogen. Auf der anderen Seite geht es um den Anschluss an die Tugend der phronêsis 169 (im Lateinischen: prudentia), zumeist übersetzt mit Klugheit. Hier stehen kluges Handeln, richtiges Wählen und rationales Entscheiden im Zentrum. Letzteres ist für die sozial- und wirtschaftswissenschaftlichen Überlegungen wichtiger; jedoch hat sich das, was sich im einzelnen hinter dem „vernünftigen“ Handeln verbirgt, durchaus gewandelt. Ursprünglich und für lange Zeit ging es um Handeln gemäß natürlicher Zwecke innerhalb einer teleologisch verstandenen Welt (vgl. dazu Horn (2002) 428; EN VI 5, 1040a28 ff.). Damit war „der Klugheit eine Reflexion über das Ziel des Handelns verwehrt“ (Ebert (2006) 183). Im 17. und 18. Jahrhundert ändert sich dies jedoch in dem Maße, in dem das Individuum, das denkende Subjekt – insbesondere bei Descartes – zum Kristallationspunkt wird. Fortan wird auch das Problem der Zweckwahl akut (vgl. Höffe (1977c) 211; Luhmann (1997a) 171). Auf diesem Fundament systematisiert und typisiert Max Weber dann Rationalität mithilfe der Unterscheidungen von formaler und materieller 170 respektive von Zweck- und Wertrationalität (vgl. Weber (1972) 12 f.; Habermas (1981) 239 ff.). Heute gelten als breit akzeptierte Deutung von Rationalität zum einen die Annahme, Rationalität in vernünftiger Verständigung zu suchen (vgl. bspw. Habermas (2001)). Auf der anderen Seite hat die Theorie der rationalen Wahl großes Gewicht gewonnen: „Grundlegend für die Theorie rationalen Handelns wie auch für das Alltagsverständnis rationalen Verhaltens ist die Vorstellung, dass menschliches Verhalten zweckgerichtet und vorausschauend, durch seine erwarteten Konsequenzen bestimmt ist. Rational zu handeln bedeutet, in einer gegebenen Entscheidungssituation unter den möglichen Handlungsalternativen diejenige auszuwählen, von der der Entscheider die für ihn vorzugswürdigsten Folgen erwartet“ (Vanberg (2005) 34). 171 169 Phronêsis referiert auf das praktische Wissen (vgl. Elm (2002a) 340), während der eigentliche Entscheidungsakt dann als prohairesis erfasst wird (vgl. dazu Rapp (2006) 109 ff.). 170 Ersteres wird als Rationalität in Bezug auf gegebene Maximen begriffen; bei materieller Rationalität kommen verschiedene Postulate ins Spiel (vgl. bspw. Weber (1972) 44; Habermas (1981) 243). Deshalb beschreibt Weber die „rein bureaukratische [...] Verwaltung [...] [als] formal rationalste Form der Herrschaftsausübung“ (Weber (1972) 128), weil sie „an intellektuell analysierbaren, allgemeinen und abstrakten Regeln und Statuten [...] [und] an der zweckrationalen Wahl der geeigneten Mittel für die Befolgung der Norm, des Statuts oder des Gesetzes [orientiert] ist“ (Kalberg (1981) 19). 171 Angenommen wird also, dass ein Akteur aufgrund eigener Präferenzen und Bewertungen seine Zwecke setzt und diese (subjektiv) rational verfolgt. Die vor allem in der Ökonomie gebräuchliche Differenz von subjektiver und objektiver Rationalität besagt, dass es durchaus Unterschiede zwischen subjektiv für richtig befundenem Handeln und objektiv – wohlinformiertem und von außen betrachtetem – rationalem Verhalten geben kann: „Selbst wenn dem Beobachter [...] das Wertsystem des Aktors bekannt ist, so wird

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Dementsprechend wird die Zweck / Mittel-Unterscheidung (mehr noch bei Frederic Taylor als bei Max Weber) auf Organisationen bezogen (vgl. Luhmann (1968c) 24) und mit der Ganzes / Teil-Differenz verbunden. Eine Organisation gilt als „Zusammenordnung von Teilen zu einem Ganzen [...]. Sehr oft wird dabei unterstellt, daß das Ganze der Zweck dieser Zusammenordnung und die Teile die Mittel dazu seien“ (Luhmann (1984a) Sp. 1326). Diese Ordnung scheint deshalb rational, weil so ein gemeinsamer Zweck besser verfolgt werden könne – das beste Beispiel ist seit Hobbes und Kant die Staatsorganisation mit dem Zweck der Sicherung von Frieden und Sicherheit. Bezugspunkt für Rationalitätsurteile ist also der Organisationszweck, denn „gemeinhin gilt, daß ein organisiertes System rational ist, wenn es seine Zwecke erfüllt“ (Luhmann (1968c) 56; vgl. Mayntz (1963) 139). Jedoch hat die Organisationstheorie die Idee, dass sich die Mitglieder mit dem Zweck identifizieren und Beiträge zur kollektiv-rationalen Zweckverfolgung leisten, relativiert: „Von ihren Anfängen [...] bis heute besteht diese Bewegung [...] aus einer langsamen, zögernden und zaudernden, tastenden, manchmal einen Schritt vorwärts, zwei Schritte zurückführenden Abkehr von einem Ausgangspunkt, der den Alten als selbstverständlich gegolten hatte: Organisationen seien angemessen als bloße Mittel und Zweckmäßigkeitsveranstaltungen zu begreifen, die zentrale Kategorie daher, unter der sie gedanklich zu fassen seien, die der (Zweck-)Rationalität“ (Ortmann (2004) 91). So verband bereits Max Weber das Zweck / Mittel-Schema mit einer Herrschafts-, sprich: Befehl-und-GehorsamsOrdnung (vgl. Weber (1972) 124 f.). Außerdem hat Herbert Simon – unter Verweis auf die begrenzte Rationalität (vgl. bspw. Simon (1993) 29 ff.) – gezeigt, dass es in Organisationen gerade nicht um die Vervollkommnung der Zweckerreichung geht, sondern darum, verschiedenen Erwartungen in befriedigender, brauchbarer Weise zu entsprechen (vgl. ebd. 95). Schließlich wird auch von anderen Seiten, beispielsweise vom soziologischen Institutionalismus, auf Rationalitätsmythen (vgl. Meyer / Rowan (1991) 41 ff.), auf die Unterscheidung von talk und action und auf das Phänomen der Heuchelei (hypocrisy) (vgl. Brunsson (1989)) verwiesen. In dieser Linie – Becker, Küpper und Ortmann sprechen von „Revisionen der Rationalität“ (vgl. Becker / Küpper / Ortmann (1988) 89 ff.; Ortmann (2004) 91 ff.) – steht auch Luhmann. Seine Gedanken reichen aber weit über die Organisationstheorie hinaus. Die skizzierten Ideen zu Rationalität sind für ihn der Inbegriff der alteuropäischen Tradition: „Die Geschichte der europäischen er möglicherweise eine andere Entscheidung ableiten als der Aktor selbst, ohne daß man sagen könnte, der Aktor handele irrational. Subjektiv kann sich der Aktor dabei durchaus dem Rationalmodell entsprechend entscheiden; es wird also nötig, zu unterscheiden zwischen subjektiver Rationalität und objektiver Rationalität (die auch Richtigkeitsrationalität genannt wird, weil bei ihr der Aktor seine Umgebung objektiv richtig beurteilt)“ (Gäfgen (1974) 33).

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Rationalität kann man als Geschichte der Auflösung eines Rationalitätskontinuums beschreiben, das den Beobachter in der Welt mit der Welt verbunden hatte. Wird der Beobachter als denkendes Wesen [...] gesehen, so geht es um die Konvergenz von Denken und Sein. Wird er als handelndes Wesen gesehen, geht es um die Konvergenz von Handeln und Natur, also um naturgegebene Zwecke. In jedem Fall trägt die Gesamtheit der Dinge und der Endpunkte von Bewegungen (téle) das, was in der Welt geschieht“ (Luhmann (1992a) 53). Für den an Systemen orientierten Soziologen Luhmann ist das keine tragfähige Basis. Insbesondere für eine Theorie (individuell-)rationalen Handels ist in seinem konstruktivistischen, evolutions-, kommunikations- und differenzierungstheoretischen Ansatz ebensowenig Platz wie für den Gedanken der konsensuellen Verständigung (vgl. Luhmann (2002) 142 ff.; Luhmann (1986c) 118): In dem Maße, in dem Luhmann für die Evolutionstheorie optiert, gibt er erstens die Annahme eines vernünftigen Weltlaufs, wie überhaupt jede Fortschrittsidee auf (vgl. Luhmann (1997a) 428; Luhmann (1978a) 426; Kapitel III.8.). In dem Maße, in dem er für die Differenzierungstheorie optiert, gibt er zweitens die Annahme eines übergeordneten Bezugspunktes für Rationalität preis. Es geht gleichsam um die Entzauberung von Rationalität durch funktionale Differenzierung, denn „eine azentrische Gesellschaft [kann] sich nicht ihrer eigenen Rationalität versichern, sondern [muss] sich den Teilsystemrationalitäten ihrer Funktionssysteme ausliefern“ (Luhmann (2004c) 251). In dem Maße, in dem Luhmann schließlich für die System- und Kommunikationstheorie optiert, gibt er drittens den Akteur, das denkende und handelnde Subjekt als Kristallationspunkt von Rationalität preis (vgl. Luhmann (1997c) 136). Dahinter steht die Einsicht, „daß Rationalität auf der Ebene des Einzelhandelns nicht dasselbe ist wie Rationalität auf der Ebene des sozialen Systems“ (Luhmann (1964c) 91). Daher gilt: „Der Begriff des Rationalen [ist] [...] aus der einfachen, zweckgerichteten Handlungsrationalität umzudenken in eine komplexere, umfassende Systemrationalität“ (Luhmann (1968c) 15).

Im Prinzip geht es dabei um einen an Leitdifferenzen orientierten Zugang, denn „offenbar muss man, um zu Urteilen über Rationalität zu kommen, eine Unterscheidung voraussetzen“ (Luhmann (2000c) 447). Luhmann wechselt nun die für Rationalität einschlägige Unterscheidung aus: Es geht nicht um Zwecke und Mittel, nicht um Tatsachen und Werte, nicht um subjektive und objektive Rationalität – es geht es um das System in Differenz zu seiner Umwelt (vgl. ebd. 447); und hierzu konzipiert Luhmann eine frühe und eine späte Reformulierung von Rationalität: Anfänglich, im Hinblick auf umweltoffene Input / Output-Systeme, geht es um die Stabilisierung der System / Umwelt-Unterscheidung in einer turbulenten Umwelt (vgl. Luhmann (1964a) 50; Kneer (1992) 88 ff.). Rationalität bemisst

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sich dann am Bestandserhalt, und für Organisationen wird „das Bestandsprinzip [zur] limitierenden Grundbedingung der Brauchbarkeit allen Entscheidens im System“ (Luhmann (1968c) 122 ff.). 172 Im Zuge der Umstellung auf operativ geschlossene, autopoietische und selbstreferentiell operierende Systeme gewinnt dann die Komplexität die vorrangige Bedeutung als Leitproblem: 173 Wie kann ein geschlossenes System seine Funktion erfüllen und (ein Höchstmaß an) Komplexität reduzieren? – das ist die leitende Frage. Ganz im Sinne Ross Ashbys („Nur Vielfalt kann Vielfalt zerstören“ (Ashby (1974) 299)), geht es deshalb um die (Selbst-)Unterscheidung und die Eigenkomplexität des Systems. Daran bemisst sich, wie viel (Umwelt-)Komplexität bearbeitet werden kann. Und da Komplexität im autopoietischen Fortgang der eigenen Operationen zu bearbeiten ist, betont Luhmann – insbesondere im Titel des elften Kapitels von „Soziale Systeme“ – die Relation von „Selbstreferenz und Rationalität“ (vgl. Luhmann (1984b) 593 ff.). Wer also nach Systemrationalität fragt, muss nach Selbstreferenz (und, wie später zu zeigen sein wird, zugleich nach Fremdreferenz) fragen. Selbstreferenz ist dreifach spezifiziert: als Rekursivität, Reflexivität und Reflexion; letzteres ist hier entscheidend. 174 Reflexionsfähige Sozialsysteme, das wurde oben bereits mit Blick auf die kulturelle Selbstbeobachtung skizziert, identifizieren sich mithilfe der System / Umwelt-Differenz. Dadurch können sie sich als Einheit beobachten, sich von der Umwelt unterscheiden und sich insofern auf sich selbst, auf das unterschiedene „Selbst“ beziehen. In diesem Fall „stimmen Selbstreferenz und Systemreferenz überein“ (Esposito (1997f) 154). Allerdings ist Reflexion lediglich die Voraussetzung für Rationalität (vgl. Luhmann (1984b) 617; Luhmann (1997a) 447). Systemrationalität reicht darüber hinaus: 172 Insofern referiert Rationalität auf die oben bezeichnete Systemidentität und „der rationale Sinn (die Funktion) des Identischen erschließt sich, wenn man es [...] als System, das heißt, als Erhaltung einer Differenz von ‚Innen‘ und ‚Außen‘, versteht“ (Luhmann (1997c) 140; vgl. Bender (1989) 56 ff.). 173 Dieser Gedanke deutet sich bereits früher an, etwa wenn Luhmann 1968 schreibt: „Rationalität kann nicht mehr als einsehende Entfaltung und Beachtung eines vorgegebenen Sinnes verstanden werden. Sie ist zuallererst Reduktion von Komplexität“ (Luhmann (1968c) 14). 174 Auf basaler Ebene geht es um Rekursivität, also darum, dass die „Ergebnisse vorhergehender zur Grundlage von sich anschließenden Operationen [werden]“ (Krause (2001) 193; vgl. Luhmann (1984b) 600). Reflexivität bringt demgegenüber den Gedanken der prozessualen Selbstbezugnahme mit ins Spiel, aufdass ein „Prozeß als Selbst fungiert“ (ebd. 601). Drittens schließlich wird im Falle der Reflexion die Selbstbezugnahme nicht an der Differenz Element / Relation respektive Vorher / Nachher, sondern an der System / Umwelt-Unterscheidung orientiert.

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„Rationalität bezeichnet einen Sonderfall von Reflexion. Soziale Systeme operieren rational, wenn sie sich an der Einheit der Differenz von System und Umwelt orientieren. Für Rationalität ist Reflexion [...] somit eine notwendige, nicht aber hinreichende Bedingung. Hinzukommen muß, daß die Einführung der System / Umwelt-Differenz in das System dazu genutzt wird, die Einheit dieser Differenz und nicht die Einheit des Systems zu thematisieren“ (Kneer (1992) 97; vgl. Esposito (1997e) 145). 175

Damit ist folgendes gemeint: Operativ geschlossene, autopoietische Systeme gründen auf dem Unterschied zwischen System und Umwelt – im System wird operiert, die Umwelt hingegen ist der operativ unerreichbare Rest und zunächst zu vernachlässigen (vgl. Luhmann (2000a) 128). Insofern das System allerdings die System / Umwelt-Differenz nicht allein zur Beobachtung des Unterschieds und gewissermaßen zur Konzentration auf sich selbst nutzt, sondern sofern es mithilfe dieser Unterscheidung den eigenen „Status“ als System-in-einer-Umwelt reflektiert, ist der Boden für Systemrationalität bereitet. Dann nämlich kann sich das System selbstreferentiell an sich selbst, aber auch fremdreferentiell an der Umwelt orientieren und insofern Aspekte der Umwelt im System in Rechnung stellen (vgl. Luhmann (2004b) 190). Wenn folglich „der Systembegriff über eine Differenz zur Umwelt [...], das heißt über Indifferenz zur Umwelt definiert ist, dann bedeutet Systemrationalität, dass man das wieder rückgängig macht, dass man die Gleichgültigkeit, die Indifferenz – was in der Umwelt passiert, passiert nicht uns – wieder aufhebt und die Irritierbarkeit, die Sensibilität oder die Resonanz [...] im System verstärkt“ (ebd. 190). Der Sinn ist insofern gesteigerte „Umweltsensibilität“ trotz operativer Schließung. Rationalität findet sich also dort, wo sich das System der Umwelt auf kognitiver Ebene zuwendet (Irritation (vgl. Luhmann (2000c) 471; Luhmann (2004b) 124)) und auf Umweltereignisse – vor allem auf die Folgen eigener Operationen – nach Maßgabe seiner Struktur reagieren kann (Resonanz (vgl. Luhmann (2004c) 269)). In einem kurzen und selten in dieser Frage zu Rate gezogenen Aufsatz über „Die Unbeliebtheit der Parteien“ hat Luhmann diesen Sachverhalt klargestellt: Im Grundsatz geht es um Systemrationalität, die vor dem Hinter175

Diesen Überlegungen legt Luhmann die Figur des re-entry, entnommen dem Formenkalkül von George Spencer Brown (vgl. Spencer Brown (1999); Schönwälder (2004) 192 ff.), zugrunde. Luhmann meint (in seiner eigenwilligen Interpretation (vgl. dazu Hölscher (2004) 245 ff.)) mit re-entry, dass ein Beobachter zum Teil dessen wird, was er beobachtet (vgl. Luhmann (2004b) 166 f.). Hierbei wird die Unterscheidung, mit der der Beobachter unterschieden wird, in das beobachtende System wieder eingeführt, und das System kann dann in seinen Operationen zwischen Selbst- und Fremdreferenz unterscheiden (vgl. Luhmann (1984b) 617), es kann sich selbst als System in einer Umwelt und damit eben auch als Umwelt anderer Systeme betrachten – und insofern Informationen über sich selbst gewinnen (vgl. Willke (2000) 97; Esposito (1997f) 155).

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grund der Unterscheidung von selbstreferentieller Operationsweise und fremdreferentieller Berücksichtigung der Umwelt zu bestimmen ist. Luhmanns „Vorschlag ist nun, die Unterscheidung formale / substantielle Rationalität 176 systemtheoretisch zu rekonstruieren. Formale Rationalität steht für Selbstreferenz, substantielle Rationalität steht für Fremdreferenz der Operationen und Beobachtungsweisen der Systeme“ (Luhmann (1992b) 6).

Im Falle der Gesellschaft wird Rationalität damit zu einem gleichsam unlösbaren Problem (vgl. Luhmann (1984b) 645; Kneer (1992) 103). Für Organisationen hat dies folgende Implikationen: Rationalität bemisst sich nicht mehr an den Leitfragen „Verwirklicht eine Organisation ihre Zwecke?“, respektive „Wie ist eine Organisation zu strukturieren, damit sie ihre Zwecke optimal erfüllen kann?“. Das Zweckmodell ist entthront. Stattdessen lautet die Leitfrage: „Wie kann man operative Geschlossenheit beibehalten und trotzdem mehr Rücksicht auf die Umwelt zulassen“ (Luhmann (2000c) 463; vgl. Luhmann (1968c) 126; Martens / Ortmann (2006) 447)? Mithilfe des Unterschiedes von Verwaltungs- und Parteiorganisationen und der jeweils unterschiedlichen Priorisierung von formaler, selbstreferentieller und substantieller, fremdreferentieller Rationalität macht Luhmann dies deutlich. Diese Leitdifferenz plausibilisiert, „weshalb sich Parteien als politische Organisationen von der Bürokratie des Staates unterscheiden und auf diesen Unterschied Wert legen: Politische Parteien legen den Primat ihrer Orientierung in die Fremdreferenz. Sie saugen auf, was immer sich ihnen als politisch förderungswürdig aufdrängt. [...] Von den Staatsämtern wird effektives Handeln und deshalb ein hohes Maß an Selbstreferenz [...] erwartet“ (Luhmann (1992b) 6 f.). Der Schlüssel zur Systemrationalität liegt also in der Handhabung der System / Umwelt-Differenz, um zwischen Selbst- und Fremdreferenz, zwischen formaler und substantieller Rationalität wählen und trotzdem autonom entscheiden zu können: „Alle Rationalität wird zur Anschlußrationalität“ (Luhmann (1978a) 398). Vor allem aber liegt der Schlüssel in jener Eigenkomplexität, die eine gesteigerte Irritations- und Resonanzfähigkeit ermöglicht – ohne dass dadurch operative Grenzen überwunden werden. Anders gesagt: „Die Rationalität des Systems besteht [...] darin, dass die Ungewissheit [...] der Umwelt in das System hineinkopiert wird. [...] Was dann noch Rationalität heißen kann, ist nichts anderes als ein re-entry der Differenz von System und Umwelt ins System“ (Luhmann (2000c) 318). Und dann geht es weniger um Ordnung, Berechenbarkeit und Stetigkeit, die Organisationen zu rationalen Instrumenten machen; dann geht es darum, dass sich organisierte 176

Max Weber – und auch die daran anschließende Literatur (vgl. bspw. Stock (1988) 165; Schluchter (1972) 90; Habermas (1981) 243) – spricht nicht von ‚substantieller‘, sondern von ‚materieller‘ Rationalität. Der Sinn ist allerdings vergleichbar.

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Systeme von diesem Modell als eigenlogische, nicht-triviale Maschinen emanzipieren und trotzdem eine zentrale Funktion – nämlich: Absorption von Unsicherheit – in der Gesellschaft erfüllen. d) Verwaltungskultur in systemtheoretischer Perspektive Kultur und Gedächtnis, Identität und Rationalität waren die Schlagworte der vorigen, allgemeinen Erörterungen. Doch was heißt das für die Organisationen der öffentlichen Verwaltung? Die systemtheoretischen Gedanken zu Verwaltungskultur weisen in eine völlig andere Richtung als die eingangs skizzierten Ideen: Zunächst entfällt das Problem, sich zwischen einem engen Kulturbegriff, der auf „mentale Programme“ abstellt, und einer weitergefassten Vorstellung, die sich auch an Artefakte und ähnliches hält, entscheiden zu müssen. Luhmann erklärt dazu: „Archäologen würden gewiß auch Mausefallen selbst als Kultur ansehen, wir dagegen nur die im Objekt reproduzierte Möglichkeit, sie zum Gegenstand von Kommunikation zu machen“ (Luhmann (1984b) 224, Anm. 49). Auch Verwaltungskultur ist also eine soziale Angelegenheit. In diesem Sinne greifen die Gedanken des vorigen Abschnitts, die auf (Selbst-) Unterscheidung, Orientierung an sich selbst und an der eigenen Geschichte sowie auf den unterscheidenden und identifizierenden Vergleich abstellen. Wenn etwa Hermann Lübbe erklärt, dass „Kultur [...] ein Medium der Vergangenheitsvergegenwärtigung [ist]“ (Lübbe (1992) 103), bezieht sich das im Falle der Verwaltung auf jene jeweils aktuellen Bezugnahmen auf das „Eigene“, das „Selbst“, die eigene Entscheidungsgeschichte – gerade in Differenz zum „Anderen“, „Fremden“, zur Umwelt. Hierauf gründen Entscheidungsorientierungen, die in Form von unentscheidbaren Prämissen das jeweilige Verwaltungssystem und seine Entscheidungen prägen. Dazu zählen etwa der „schon immer so“ praktizierte Entscheidungsstil, der beispielsweise eher autoritär oder partizipatorischdemokratisch geprägt ist. Dazu gehören Routinen, das eigene Selbstverständnis als hoheitlich-ordnende oder dienstleistende Organisation, dazu gehören interne Kommunikations- und Beteiligungsmuster, dazu gehört die Art und Weise, wie Regeln gelesen, Vorgaben interpretiert und Entscheidungs- und Ermessensspielräume genutzt werden; und dazu zählt die Sorge um die beabsichtigte Selbstdarstellung gegenüber der (Publikums-)Umwelt. Rudolf Fisch hebt nun hervor, dass die deutsche Verwaltung über eine ausgeprägte Kultur verfügt: Er verweist auf die hohe Regelorientierung, auf die „Amtssprache, das sogenannte Behördendeutsch“ (Fisch (2002) 462), auf Wissens- und Wertesysteme sowie auf das Beamtenethos (vgl. auch Mayntz (1997) 135) und folgert:

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„Aus all dem resultiert eine bestimmte Form des Denkens und Handelns in Behörden, die übergreifend als bürokratisch gekennzeichnet wird, was manchmal auch als Schimpfwort dient“ (Fisch (2002) 464).

Aus Sicht der Systemtheorie ist dies derart zu ergänzen, dass sich all das, was die jeweilige Kultur ausmacht, weder in Aktenordnern findet noch auf Bewusstseinszustände reduzierbar ist. Verwaltungskultur zeigt sich in kommunikativen Prozessen, in Interaktionen und in den stets aktuellen Entscheidungen. Werte, Beobachtungs- und Kommunikationsmuster, formale Vorgaben, aber auch vergangene Entscheidungen, sind so gleichsam „das Sinnmaterial, an das die [...] Organisationskultur anschließt“ (Luhmann (2000c) 249) und auf dessen Grundlagen Erwartungen – eben unentscheidbare Prämissen – stehen. In diesem Sinne ist Verwaltungskultur keine statische Angelegenheit. Sie lässt sich nicht gestalten, auch wenn derartige Initiativen durchaus wichtige Impulse darstellen können. Kultur unterliegt den Wendungen der Evolution und ist dabei von Umweltereignissen und -entwicklungen beeinflussbar. Dieser Gedanke ist im übrigen auch der verwaltungswissenschaftlichen Forschung bekannt. So erläutert Göttrik Wewer unter dem Titel „Leitbilder und Verwaltungskultur“: „Häufig bedingen sich interne Anlässe und externe Anstöße, ein (neues) Leitbild zu entwickeln, wechselseitig“ (Wewer (2001) 156). Natürlich spielen auch hierbei Texte – etwa Konzepte, verschriftlichte Leitbilder und ähnliches – eine Rolle. Gleichwohl ist auch in der Verwaltung, „mehr als man gemeinhin denkt, [...] die Kultur der Organisation eine orale Kultur“ (Luhmann (2000c) 214 f.). Dies ist ein systemtheoretischer Hinweis, der beim Blick auf die Verwaltung zunächst merkwürdig erscheint. Wenn es um so etwas wie Selbstbeobachtung, Konsistenzprüfung der eigenen Entscheidungen und Orientierung an sich selbst geht, scheinen sich Verwaltungen gerade nicht auf mündliche Kommunikation und auf das psychische Erinnerungsvermögen ihrer Mitglieder zu stützen (vgl. Luhmann (1993a) 245), sondern weit mehr auf Schriftlichkeit. In den Worten Max Webers gilt „das Prinzip der Aktenmäßigkeit der Verwaltung, auch da, wo mündliche Erörterung tatsächlich Regel oder geradezu Vorschrift ist: mindestens die Vorerörterungen und Anträge und die abschließenden Entscheidungen, Verfügungen und Anordnungen aller Art sind schriftlich fixiert. Akten und kontinuierlicher Betrieb durch Beamte zusammen ergeben: das Bureau, als den Kernpunkt jedes modernen Verbandshandelns“ (Weber (1972) 126). Mehr noch: Nicht nur, dass sogar – wie Luhmann in gewohnt abstrakter Weise bemerkt – „Sonderverwaltungen für die schriftlichen Residuen des Operierens“ (Luhmann (2000c) 159) eingerichtet werden. Hermann Lübbe ergänzt, dass „spezielle Archivbauten [...] seit langem zum Architekturensemble unserer Verwaltungshauptstädte [gehören]“ (Lübbe (1992) 164). Doch was genau sind Sinn und Funktion der schriftlichen Konservierung von Verwaltungsentscheidungen?

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Die klassisch-staatsrechtliche wie auch weberianisch-soziologische Position dazu ist klar: In dem Maße, in dem die Verwaltungsbürokratie als berechenbares Herrschaftsinstrument den politischen Willen implementiert, muss ihre Arbeit kontrollierbar, nachprüfbar, einheitlich und sachlich korrekt sein. Für all dies bedarf es der peniblen Aktenführung, der genauen Dokumentation und – in der Folge – der geordneten Verwaltung von Vorgängen, Akten, Vermerken und Protokollen: Das Büro, die Bürokratie ist ohne Akten, ohne schriftliches Fundament, undenkbar. Dass Schrift hierfür das geeignete Medium ist, dass Organisationen in besonderem Maße auf Schriftlichkeit verwiesen sind, und dass Verwaltungsorganisationen nachgerade von Schriftlichkeit abhängen, bestreitet Luhmann keinesfalls: „Im Bürokratiemodell Max Webers gilt Schriftlichkeit als vorherrschende Kommunikationsform. Das mag zutreffen, soweit es darum geht, Programme zu fixieren und für die anfallenden Entscheidungen eine einheitliche Textgrundlage bereitzustellen“ (Luhmann (2000c) 214). Zudem sieht auch die Systemtheorie, dass durch Schriftlichkeit und Aktenmäßigkeit eine bestimmte Art von Entscheidungstechnik erst möglich wird, die auf sprachlicher Ebene undenkbar wäre: So „ermöglicht die Schrift [....] Vorgehensweisen, die man unter dem Titel einer Technik des fait accompli sammeln könnte“ (Luhmann (1984b) 582 f.). In diesem Sinne ist – wie Angelika Menne-Haritz herausgearbeitet hat – der Vorgang die nachgerade typische und insofern distinguierend-identifizierende Entscheidungsform der öffentlichen Verwaltung (vgl. dazu Menne-Haritz (1999) 145 ff.; Kalusche (1991) 934). Die Frage ist jedoch erstens, ob durch die schriftliche Fixierung von Entscheidungen tatsächlich jene Berechenbarkeit, maschinelle Gleichförmigkeit, Überlegenheit an Fachwissen und Kontrollierbarkeit begründet wird, die man klassischerweise annimmt. Und die Frage ist zweitens, wie sich die Relation von Verwaltungskultur, (unentscheidbaren) Prämissen, administrativem Gedächtnis und den „schriftlichen Residuen“ gestaltet. Hermann Lübbe stellt dazu die berechtigte Frage, „wieso [...] in der Verwaltung die Menge der produzierten Akten noch ungleich rascher [wächst] als die Zahl der Verwaltungsstellen“; 177 und er lenkt den Blick damit auf die Frage nach der Bürokratie und dem Reliktmengenwachstum (vgl. Lübbe (1992) 155 ff.). Ist schriftliche Aktenführung, ist das Wachstum der Archive, Ausdruck der administrativen Gedächtnisarbeit? Kann von hier aus gar auf eine fortschreitende Rationalisierung der Verwaltung dergestalt geschlossen werden, als Wissen, Fakten, 177

Die mit ironischem Spott von C. Northcote Parkinson vorgebrachte Behauptung, dass der Personalbestand der Verwaltung stetig wächst (vgl. Parkinson (1957) 13 ff.), ist heute widerlegt: „Mit Blick auf die Entwicklungstendenz ist ein Wachstum des öffentlichen Dienstes spätestens seit Anfang der 1990er Jahre nicht mehr festzustellen“ (Jann / Wegrich / Tiessen (2007) 29; vgl. auch Ule (1960)).

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Daten akkumuliert, Arbeitsprozesse durch detailliertere Programme perfektioniert werden und die Verwaltungsbürokratie damit insgesamt optimiert wird? In der Tat kann man bei Verwaltungen „Anstrengungen zur Vergangenheitsvergegenwärtigung“ (Lübbe (1992) VI) vermuten. Ohne Zweifel hilft die Schrift bei der Bewahrung und Verfügbarhaltung von Informationen und damit bei der Generierung innerer Komplexität. Der Hinweis auf Rationalität scheint daher nicht unpassend. 178 Allerdings liegt es näher, sich auf das administrative Systemgedächtnis zu beziehen. Erinnert man sich der oben skizzierten Gedanken, wird klar, dass Schriftlichkeit zwar ein wichtiges Medium ist, dass aber deshalb die Registratur einer Verwaltung nicht unmittelbar als eine Art Gedächtnisabteilung begriffen werden kann. Das Gedächtnis ist eine Funktion, die mit Erinnern und Vergessen zu tun hat. Aber damit sie erfüllt werden kann, damit sich ein System an seiner Vergangenheit orientieren kann (vgl. Luhmann (2000c) 165 ff.), ist es noch lange nicht damit getan, dass etwa Sitzungen protokolliert, Vorgänge dokumentiert und die Akten ordentlich geführt werden. Schriftlichkeit ist lediglich ein erster Schritt – nicht nur, um das System vom individuellen Erinnerungsvermögen der Mitglieder unabhängiger zu machen, 179 sondern um überhaupt mehr Informationen verfügbar zu haben. Hierbei hat es die Verwaltung zu einiger Perfektion gebracht – man denke an das Phänomen des Aktenplans, aber auch an besondere Archiv- und Registraturabteilungen sowie an spezifische Ausbildungsgänge. Das aber löst nicht das Problem, dass (schriftlich fixierte) Entscheidungsvorgänge erinnert werden können – man denke nur daran, „dass ein nicht unbeträchtlicher Teil der subalternen Aktivitäten des Systems darin besteht, Akten zu suchen“ (ebd. 160). Vor allem aber ist damit noch nichts darüber gesagt, dass und wie schriftlich fixierte Informationen tatsächlich erinnert und dann gleichsam „benützt“ werden. Dies ist eine operative Frage, Gegenstand jeweils aktueller Entscheidungen und steht unter Kontingenzvorbehalt. Zudem ist das Schriftmedium im Lichte der systemtheoretischen Kommunikationstheorie zu betrachten. Es er178 Ausgehend vom Wachstum der Archive erklärt Hermann Lübbe: „Man kann das auch verallgemeinern und auf die triviale Gesetzmäßigkeit bringen, daß die Menge der Beziehungen, die zwischen den Elementen eines Systems herstellbar sind, stets rascher wächst, als die Menge dieser Elemente“ (Lübbe (1992) 155). Diese Idee lässt sich unmittelbar mit der systemtheoretischen Definition von Komplexität – „Als komplex wollen wir eine zusammenhängende Menge von Elementen bezeichnen, wenn auf Grund immanenter Beschränkungen der Verknüpfungskapazitäten der Elemente nicht mehr jedes Element mit jedem anderen verknüpft werden kann“ (Luhmann (1984b) 46) – in Beziehung setzen und kann im folgenden Abschnitt weiterverfolgt werden. 179 Luhmann folgert daraus: „Eine der wichtigsten Aufgaben des ‚Managements‘ dürfte es deshalb sein, ein jeweils persönliches Gedächtnis in ein Organisationsgedächtnis umzuformen, vor allem also: in die Akten zu geben“ (Luhmann (2000c) 86).

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laubt zwar – anders als Sprache –, Informationen, das heißt: Unterschiede, die jeweils einen Unterschied machen (vgl. Bateson (1981) 582), für längere Zeit aufzubewahren. Aber der kommunikative Dreischritt aus Information, Mitteilung und Verstehen, wird deshalb nicht obsolet. Luhmann stellt klar: „Die Verständlichkeit der Kommunikation beruht auf der jeweiligen Situation. [...] Selbstverständlich kann man den Sinn einer mündlichen Kommunikation schriftlich fixieren [...]. Aber nicht die Kommunikation eines Sinnes“ (Luhmann (1997a) 254).

Einerseits also heißt Schriftlichkeit nicht automatisch besseres Erinnern, sondern bringt eher einen anderen Zugriff auf die eigene Entscheidungsgeschichte mit sich. 180 Andererseits kommt es stets darauf an, dass und vor allem wie ein Protokoll gelesen, ein Vorgang interpretiert wird und wie man sich in einer Entscheidungssituation auf schriftlich Festgehaltenes beruft – schließlich kann man „über identische Texte verschiedene Meinungen bilden“ (ebd. 258). Insofern kann Vergangenheit zwar Macht über die Gegenwart gewinnen (vgl. ebd. 273). Doch wie sie das aktuelle Entscheiden prägt, lässt sich nicht im Moment der Niederschrift klären. Nur auf den ersten Blick also „könnte man den Eindruck gewinnen, als ob das System unter der Last seiner Geschichte nur noch schwer zu bewegen sei“ (Luhmann (2000c) 160), als ob die Verwaltung infolge des Prinzips der Aktenmäßigkeit der Elastizität, Flexibilität und Entscheidungsautonomie verlustig ginge. Wenn man allerdings Sinn und Funktion von Schriftlichkeit im Rückgriff auf die systemtheoretischen Gedanken zu Kultur, Geschichte und Gedächtnis bespricht, wird etwas anderes deutlich: Schriftlichkeit ändert nichts an der Intransparenz der Zukunft und der Kontingenz aktueller Entscheidungen. Entscheidend ist weniger der Moment der Niederschrift, entscheidend ist die aktuelle Entscheidungssituation, die stets gegenwärtige Textrezeption. Daher greift auch an dieser Stelle das, was Luhmann als wahlfreien Rückgriff auf die eigene Geschichte beschreibt (Luhmann (1993a) 245). Mithilfe von Schrift erleichtert sich die Verwaltung die Erfüllung der Gedächtnisfunktion, und Schriftstücke sind das Material, auf das sie sich bei der Orientierung an sich selbst – und auch bei der kulturell-vergleichenden Selbstbeobachtung – stützen kann. 181 Aber ein umfangreiches, wohlgeordnetes Archiv 180 „Sobald alphabetisierte Schrift es ermöglicht, Kommunikationen über den [...] Kreis der Anwesenden hinauszutragen, kann man sich nicht mehr auf die mitreißende Kraft mündlicher Vortragsweise verlassen; man muß stärker von der Sache selbst her argumentieren“ (Luhmann (1984b) 219). Angelika Menne-Haritz weist ferner auf die „mit der Schriftlichkeit eintretende Trennung zwischen verbaler Mitteilung und ihrem sichtbaren, materiellen Kontext“ (Menne-Haritz (1999) 147) hin. 181 Sichtbar werden hier die Unterschiede zu anderen Organisationen wie auch der Zusammenhang von expressiver Legitimationsfunktion (vgl. Kapitel II.5.) und Schriftlichkeit – denn die Verwaltung zeichnet sich aus durch ein „Zeremoniell von Begleitsymbolen, Briefkopf und Siegel und vor allem [durch] Verwendung jener eigentümlich

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entbindet keine Verwaltungsorganisation davon, fortlaufend zu entscheiden. Insofern kann „das Gedächtnis [...] sozialer Systeme nicht einfach als Speicherung und Verfügbarhaltung vergangener Zustände oder Ereignisse begriffen werden“ (Luhmann (1997a) 270), sondern lediglich als Beitrag dazu, überhaupt jeweils aktuelle, selbstreferentielle Entscheidungen herstellen zu können. e) Verwaltungsrationalität als Systemrationalität Die vorigen Überlegungen revidieren nicht allein die vertrauten Annahmen über Kultur und Schrift. Sie „modifizieren [auch] die Rationalitätsannahmen beträchtlich. [Organisationskultur] orientiert das Entscheiden an inkonsistenten ‚Werten‘ [...]. Sie rechnet [...] damit, dass ausgeführte Entscheidungen in das System als Gedächtnis wiedereingeführt werden und dass diese Rekursion möglicherweise [...] die Präferenzen ändern wird. [...] Das System orientiert sich selbstreferenziell an sich selbst. [...] In der Entscheidungstheorie kommt man deshalb [...] zu Modellen ‚adaptiver, selektiver und posteriorer Rationalität‘ “ (Luhmann (2000c) 249). Beim Blick auf die Verwaltung dürften diese Konsequenzen durchaus verstören – wie eine Konfrontation mit den klassischen Ideen administrativer Rationalität zeigt. 182 Die klassischen Perspektiven sind, wie es oben hieß, von den „Alten“, insbesondere von Taylor und Weber geprägt. 183 Im Mittelpunkt steht die Zweck- respektive formale Rationalität. Der wohlgeordnete, über Fachwissen verfügende und über Amtspflichten strukturierte Verwaltungsapparat erscheint als zweckmäßiges Instrument, und „die Existenz der öffentlichen Verwaltung [wird] dadurch gerechtfertigt, daß sie vorgegebene verschrobenen bürokratischen Schriftsprache, die [...] einen Symbolwert für die ideale Präsentation [...] [des] Arbeitsresultates besitzt“ (Luhmann (1999a) 113 f.). 182 Ferner lassen sich Kultur, Schriftlichkeit und Rationalität auch in einem allgemeineren Sinne verbinden: Brian Stock analysiert, bezugnehmend auf Max Webers Gedanken zur (okzidentalen) Rationalisierung, die Rolle, Bedeutung und Funktion von Schrift, insbesondere im Mittelalter (vgl. Stock (1988) 165 ff.). Gerade in dieser Zeit wurde „mittels der Schriftkultur Rationalität in tiefergehender Weise auf viele verschiedene Situationen des täglichen Lebens angewandt“ (ebd. 173) – im Handel, in der Religion oder im Rechtswesen. So prägt Schriftlichkeit überhaupt das Sozialgeschehen, und so prägen unterschiedliche Stile, Syntaxen, Grammatiken unterschiedliche Sphären des sozialen Lebens. Sie schaffen so das Fundament für die Unterscheidung, Abgrenzung und Verselbständigung von Wertsphären – also für das, was später als funktionale Differenzierung firmiert. Dies lässt sich auf die Verwaltung beziehen, die nicht nur stark auf das Medium „Schrift“ angewiesen ist, sondern zugleich einen ganz eigentümlichen – und eben: unterscheidbaren – Umgang mit Schriftlichkeit pflegt. 183 Bisweilen findet sich allerdings auch eine nicht ganz richtige Interpretation der Bürokratietheorie. Gerade in Rationalitätsfragen scheint die Fehlinterpretation der von Weber idealtypisch-übersteigert beschriebenen Bürokratie als Ideal, als gleichsam optimale Blaupause die größten Probleme zu verursachen (vgl. dazu Dose / Bruder (2001) 45; Derlien (1989) 319 ff.).

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Aufgaben erfüllt“ (Mayntz (1997) 60). Die entsprechenden Vorgaben resultieren aus politischen Entscheidungen und der gegebenen (Rechts-)Ordnung. Rational arbeitet die Verwaltung, wenn sie diese Vorgaben reibungslos und berechenbar umsetzt. Rationalisierungsbemühungen zielen folglich auf die Ordnung, Planung und Gestaltung der Verwaltungsapparate. Allerdings ist, zweitens, auch die Verwaltung nicht von den im vorigen Abschnitt skizzierten Revisionen der Rationalität ausgenommen. Im speziellen hat dabei vor allem Herbert Simon eine alternative Form von „administrative behavior“ (vgl. Simon (1976)) konzipiert, die sich auf das administrative Entscheiden konzentriert. Hierbei wird rationales Verwaltungshandeln von Idealvorstellungen und dem Modell des einzig-richtigen, besten Entscheidens gelöst. Simon schlägt vor, dass „wir uns mit befriedigenden Maßstäben begnügen, [...] [dass] wir nach Lösungen suchen, die gut genug sind, anstatt auf die besten Lösungen zu beharren“ (Simon (1993) 95; vgl. auch Luhmann (1968c) 119; Luhmann (1983b) 203). Insofern zielt dann auch Rationalisierung eher auf die administrativen Kapazitäten zur brauchbaren Lösung der gestellten (Entscheidungs-)Probleme. Drittens führt die Ökonomie ihr Konzept von nutzenmaximierender Rationalität ins Feld, mit der nicht nur die Politik, sondern auch die Verwaltung konfrontiert wird (vgl. Downs (1968); Downs (1994); Williamson (1974)). Im Zentrum steht dabei die administrative „Fähigkeit, knappe Mittel so einzusetzen, dass Ziele möglichst optimal erreicht bzw. bei feststehenden Zielen Mitteleinsätze minimiert werden. Dies kann als ökonomische Rationalität der Verwaltung bezeichnet werden“ (Jann (2001) 65; vgl. Luhmann (1997c) 118). Als Rationalisierung kommen hierbei „Maßnahmen zur Erhöhung der Rentabilität“ (Eichhorn u.a. (1991) 684) infrage. Erinnert man sich an Luhmanns Vermutung, dass für Rationalitätsurteile spezifische Unterscheidungen vonnöten sind, lassen sich hinter den skizzierten Zugängen spezifische Differenzen identifizieren: Erstens, vor allem im klassischen Zugang, geht es um die Ganzes / Teil-Differenz. Deutlich wird das beispielsweise, wenn Fritz Morstein Marx schreibt: „Jeder Beteiligte muß lernen, sich so zu verhalten, daß er bewußt als Teil der Behörde tätig ist, der er dient. [...] Im umfassendsten Sine entstammt das Erfordernis der Rationalität daher der Notwendigkeit, das zu tun, was getan werden muß“ (Morstein Marx (1959) 49). Als Leitidee fungiert hierbei die Verwaltungsmaschine, deren (Bau-)Teile gleichsam zweckmäßig zu ordnen sind. Das bedeutet konkret, dass „die Bürokratie in ihren eigenen Reihen die aufsplitternden Irrationalitäten der menschlichen Natur bekämpfen und ihre inneren Kräfte für ein systematisches Suchen nach dem besten Wege zur Erreichung der politisch festgelegten Ziele einsetzen muss“ (ebd. 49). Damit ist bereits die Politik / Verwaltung-Differenz als zweite Leitunterscheidung angesprochen. So unterscheidet nicht nur Max Weber zwischen politischer Führung und administrativem Stab. Auch und vor allem die amerikanische Public

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Administration-Lehre gründet auf der „Doktrin von der Trennung von ‚Politics‘ und ‚Administration‘ “ (Jann (2001) 62). Insbesondere Woodrow Wilson betont, „that administration lies outside the proper sphere of politics. Administrative questions are not political questions“ (Wilson (1887) 210). Und schließlich argumentiert auch das New Public Management mit dieser Unterscheidung: So wird etwa „die Aufteilung der Führungsaufgaben im NPM [...] oft vereinfacht wie folgt dargestellt: Die Parlamente und politischen Gremien sollen das ‚Was‘, d. h. die strategischen Ziele, vorgeben, und die Verwaltung bestimmt das ‚Wie‘ der Ausführung der vorgegebenen Ziele“ (Schedler / Proeller (2000) 52). Als dritte Unterscheidung kann schließlich die Wirtschaft / Recht-Differenz ausgemacht werden – und mit ihr die Unterscheidungen zwischen Geld und Gesetz, Zweck- und Konditionalprogrammen oder Legalität und Effizienz. Weit über die Grenzen der Systemtheorie hinaus scheint klar, dass „Recht und wirtschaftliche Rationalität im neuzeitlichen Denken auf verschiedene Geleise gesetzt worden [sind], und je detaillierter die Ordnungsvorstellungen des Rechts und der Rationalisierung ausgearbeitet werden, desto häufiger kann sich bemerkbar machen, daß sie nicht in dieselbe Richtung weisen“ (Luhmann (1997c) 134). Gerade an dieser Differenz scheinen sich die Diskussionen über rationales Verwaltungshandeln abzuarbeiten. 184 Hinter all dem steht schließlich das klassische Zweck / Mittel-Schema, das als grundlegender Referenzpunkt bemüht wird. Außerdem lässt sich vermuten, dass jene – darauf fußenden – Maßstäbe in aller Regel extern abgesichert und insofern nicht von der Verwaltung selbst her entfaltet werden. Hier lässt sich systemtheoretisch einhaken, um die traditionellen Pfade zu verlassen und nach einem alternativen administrativen Rationalitätsmodell zu suchen. Dazu sind drei Umstellungen vonnöten: Wie oben gezeigt, ist erstens eine Distanzierung vom traditionellen Zweckmodell erforderlich, denn „bei einem konkreten Zugriff verflüchtigt sich [...] das, was man als innere Rationalität des Zweck / Mittel-Schemas unterstellt hatte“ (Luhmann (2000c) 27). Zweitens erkennt Günther Ortmann: „Wenn [...] erst von der fixen Idee vollkommener Rationalität Abstand genommen [wird], ist die Vorstellung einer stets und notwendig unvollendeten, unvollendbaren, von situativen, institutionellen, 184 Mit dieser Unterscheidung wird beispielsweise dort argumentiert, wo „vom Verfall der durch staatliches Recht erzeugten ‚Verwaltungsrationalität‘ gesprochen und geschrieben [wird]“ (Japp (1994) 126), weil die konditionale Bindung an Recht und Gesetz durch Zweckprogrammierung und Effizienzanforderungen vermeintlich unterminiert wird. Umgekehrt werden aber auch mit Wendungen wie „Konzern Stadt“ (vgl. Richter (2001a) 401 ff.) oder „Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen“ (vgl. Banner (1991) 6 ff.) vermeintliche „Rationalitätsdefizite“ der bürokratisch-legalen Verwaltung – insbesondere in Gestalt der übergroßen Regelungsbreite und -tiefe – angeprangert (vgl. dazu Reichard (1997) 643 ff.).

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kulturellen, machtpolitischen und anderen Umständen irritierten, begünstigten und behinderten Suche nicht mehr von der Hand zu weisen“ (Ortmann (2004) 93). Drittens schließlich zeigt Luhmann, dass das „Sichabstützen auf eine externe Ordnung und auf von außen vorgeschriebene Einschränkungen [...] zunehmend an Plausibilität [verliert]“ (Luhmann (2000c) 449). Insgesamt ist also die teleologische Ausrichtung auf einen übergeordneten Zweck aufzugeben. Zweitens ist Rationalität nicht mehr in Begriffen der Vollkommenheit, der Ideale oder der Optima (in Bezug auf spezifische Zwecke) zu begreifen; und drittens geht es nicht um die Suche nach externen Referenzpunkten, sondern um einen Rationalitätsbegriff, der vom jeweiligen System und seiner Funktion selbst her entwickelt werden muss. All dies zusammengenommen heißt das: „Die Verwaltung des demokratischen Rechtsstaates [...] muß systemmäßig rationalisiert werden“ (Luhmann (1997c) 118).

Luhmanns alternativer Vorschlag heißt also erneut: Systemrationalität; und diesen Gedanken kann man den oben identifizierten Leitunterscheidungen gegenüberstellen: Mit der Ganzes / Teil-Differenz ist der grundlegende theoretische Zugang angesprochen. Wenn Organisationen „als Ganzheiten definiert [werden], die aus Teilen bestehen [...] [und] das Zweck / Mittel-Schema auf diese Systemkonzeption projiziert [wird], liegt es nahe, das Ganze als den Zweck [...] und die Mittel als seine Teile anzusehen“ (Luhmann (1968c) 56) und sich in Rationalitätsfragen auf die Ausrichtung der Teile auf den Systemzweck zu konzentrieren. Doch so versteht Luhmann Systeme nicht. Personen (im speziellen: Verwaltungsmitglieder) haben ihren Platz in der Systemumwelt (vgl. bspw. Luhmann (1993a) 35). So liegt es insgesamt näher, „die traditionelle Differenz von Ganzem und Teil durch die Differenz von System und Umwelt [zu] ersetzen“ (Luhmann (1984b) 22) und sich den System / Umwelt-Verhältnissen zuzuwenden. Zweitens lenkt die Politik / Verwaltung-Differenz den Blick auf die Frage der Systemreferenz (vgl. dazu Grunow (1994) 34 ff.). Während das politische System als Funktionssystem mit spezifischem Code, exklusiver Funktion und mit eigener Rationalität charakterisiert werden kann, liegt der Fall bei der Verwaltung anders: „ ‚Verwaltung als Subsystem des politischen Systems‘ [vgl. Kapitel II.4. (P.M.)] – das darf nicht mißverstanden werden. Zwar läßt sich die Erfüllung der Funktion des politischen Systems, einen gesellschaftlichen Koordinationsbedarf durch kollektiv-bindende Entscheidungen zu befriedigen, nicht ohne Verwaltung [...] denken. [...] Aber diese Organisationen nehmen nicht nur am politischen System teil, sondern auch an anderen Funktionsbereichen der Gesellschaft“ (Dammann (1994) 151).

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Für Verwaltungsorganisationen ist die Politik zwar eine besonders relevante Umwelt; nicht aber kann die Verwaltung deshalb als Funktionssystemsubstrat beschrieben werden. Vielmehr ist auch die Politik / Verwaltung-Unterscheidung im Lichte der administrativen System / Umwelt-Verhältnissen zu sehen. Ein ähnliches Bild zeigt schließlich der Blick auf die Wirtschaft / Recht-Differenz. Denn nicht nur, dass eine Verwaltungsorganisation nicht auf ein gesellschaftliches Funktionssystem reduziert werden kann, sie lässt sich auch nicht exklusiv auf eine spezifische Umwelt ausrichten. Wie alle Organisationen bedienen sich auch Verwaltungen verschiedener Mediencodes; und „neben der Abhängigkeit vom Wirtschaftssystem bedürfen Organisationen auch rechtlicher Beiträge“ (Tratschin (2007) 148). 185 Deshalb sind abermals die administrativen System / Umwelt-Verhältnisse der maßgebliche Bezugspunkt. Alle drei Zugänge laufen also auf eine alternative Leitunterscheidung für die Frage der administrativen Rationalität hinaus: System / Umwelt, denn Verwaltungsorganisationen sind selbstreferentiell-geschlossene, mit eigener Funktion betraute Systeme in ihrer Umwelt. Konkretisieren lässt sich dies mithilfe der oben identifizierten Leitunterscheidung von formaler und substantieller Rationalität: „Formal rational handelt eine Behörde, soweit sie sich an ihren eigenen Regeln orientiert“ (Luhmann (1992b) 6). Doch ist diese Selbstfokussierung nur ein Teil der Systemrationalität, da immer auch die Möglichkeit der fremdreferentiellen Berücksichtung der Umwelt mit bedacht werden muss: „Substantiell rational handelt das System, wenn es seine Entscheidungskriterien durch Bezugnahme auf Werte, Normen und Interessen der Umwelt, also durch Fremdreferenz validiert. (Aber auch dies geschieht durch interne Operation)“ (ebd. 6). Die daraus resultierende neue Perspektive bringt Josef Wieland wie folgt auf den Punkt: „Die staatliche Bürokratie [...] ist nicht Mittel zum Zweck, sondern ein soziales System, dessen Aufgabe es ist, bindende Entscheidungen zu treffen“ (Wieland (1994) 72). 186

Demnach sind Verwaltungen soziale Systeme wie andere auch. Ihre Funktion ist die Absorption von Unsicherheit durch Herstellung bindender Entscheidungen. Hierdurch unterscheiden sie sich von der Umwelt und von anderen Systemen darin. Deshalb ist administrative Rationalität dort zu suchen, wo sich die Ver185 So orientieren sich Verwaltungen nicht allein an politischen Entscheidungen. Sie sind durch die Rechtsordnung strukturiert (vgl. Luhmann (1997c) 35) und nutzen auch das Geldmedium in vielfältiger Weise – etwa für Lohnzahlungen, bei der Gewährung von Leistungen, bei der Bezahlung von Aufträgen, als Anreize und ähnliches mehr (vgl. insbes. Luhmann (1981g) 94 ff.). 186 Demgegenüber steht die klassische Idee, nach der „die Bürokratie [...] ein Instrument zur Verfolgung festgelegter Zwecke durch Anwendung bestimmter Mittel [ist]“ (Morstein Marx (1959) 48).

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waltung der System / Umwelt-Differenz bedient, um sich selbst zu beobachten, wo sie mit ihrer Hilfe zwischen Selbst- und Fremdreferenz wechselt, wo sie sich den eigenen Entscheidungsprozessen wie auch den Ereignissen in der Umwelt zuwendet, wo also die „operativ wirksame Reinternalisierung von Umweltwirkungen des Systems in das System“ (Japp (1994) 140) gelingt. Die maßgeblichen Stichworte sind folglich: Irritation und Resonanz – weniger juristische Richtigkeit, ökonomische Effizienz oder zweckmäßige Vernunft. Auch im Falle der Verwaltung wird „jede Rationalität [...] systemintern erzeugt, ohne sie weder systemintern noch systemextern irgendwie als so und nicht anders möglich oder einzig richtig absichern zu können.“ (Krause (2001) 188). 187 Konkret geht es erstens um den Abschied vom Konzept des umweltignoranten Verwaltungsapparates, der ohne Beachtung externer Ereignisse schlichtweg seine Programme abarbeitet. Eine statische Fixierung auf einen Zweck – zulasten einer elastischen Funktionserfüllung – wäre demgegenüber irrational. Zweitens wird die Verwaltung insofern autonomisiert, als sie aus der exklusiven Bindung an eine spezifische Funktionssystemrationalität gelöst wird. Eine einseitige Ausrichtung – sei es auf die rein legalen Bindung, sei es auf das Konzernmodell – wäre in jedem Fall irrational. Stattdessen wird die Identität des Systems selbst zum letzten Bezugspunkt (vgl. Japp (1994) 140). Das heißt nicht Umweltignoranz, sondern selbstreferentielle, eigenlogische Verarbeitung beobachteter Ereignisse. Anders gesagt: „Wechselnde Wertberücksichtigung [...] wird zum Prinzip der Verwaltung selbst“ (ebd. 135). Von hier aus findet man schließlich den Weg zurück zur verwaltungswissenschaftlichen Forschung – und mehr noch: Hier kann man sehen, dass und wie das Problem der administrativen Rationalität mit der Schwierigkeit verbunden ist, eine verwaltungswissenschaftliche Disziplin zu konsolidieren: In dem Maße nämlich, in dem die Frage nach der Rationalität der Verwaltung aufgeworfen wird, wird das sichtbar, was Luhmann als Schisma zwischen rationalnormierender und empirisch-erklärender Wissenschaft bezeichnet hat (vgl. Luhmann (1966c) 22). Demnach bemühen sich „zwei Arten von Wissenschaften um die Verwaltung, die man [...] als präskriptive Rationalwissenschaften und als empirisch-erklärende Wissenschaften auseinanderhalten kann“ (ebd.) – einerseits zum Beispiel die Ökonomie und die Jurisprudenz, andererseits etwa die empirischen Sozialwissenschaften. „Dieses Schisma der rationalen und der empirischen [...] Wissenschaften dürfte der eigentliche Grund für das Fehlen einer einheitlichen und konsistenten verwaltungswissenschaftlichen Forschungsgrundlage sein“ (ebd. 24), denn wenn kein klarer Maßstab bereit steht, ja wenn 187

Rationalisierungsprozesse bestehen dann auch weniger in maschineller Perfektionierung oder ökonomischer Optimierung, sondern im Aufbau von Möglichkeiten, Umweltereignisse beobachten und intern verarbeiten zu können (Irritation) sowie darin, die Konsequenzen eigener Entscheidungen in der Umwelt betrachten und auf diese eigenlogisch reagieren zu können (Resonanz).

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III. Verwaltungsorganisationen

sogar noch darüber debattiert wird, ob man sich der Verwaltung präskriptiv oder empirisch beschreibend nähern soll, fällt es schwer, einen disziplinären Rahmen zu finden (vgl. dazu Kapitel IV.2.). Luhmann sieht seinen systemtheoretischen Vorschlag als Ausweg aus diesem Schisma, indem weder ein normatives Verwaltungsbild gezeichnet, noch rein faktisch beschrieben, sondern ein auf ein Bezugsproblem bezogenes Verwaltungsbild zugrunde gelegt wird. Den Sinn dessen sieht man, wenn man zum Schluss dieses Kapitels die „normativen Bilder von [...] Verwaltung“ (Bogumil / Jann (2009) 195 ff.), ohne die scheinbar kein Rationalitätsurteil möglich ist, mit der systemtheoretischen Perspektive konfrontiert. Dann zeigt sich, dass die systemtheoretische Diagnose von der verwaltungswissenschaftlichen Perspektive gar nicht so weit entfernt ist, dass allerdings die Verwaltungswissenschaft den – wenn man so möchte – „letzten“ Schritt noch nicht gemacht hat: Auch in der Verwaltungswissenschaft ist klar, dass am Bild der zweckmäßigen Bürokratiemaschine nicht festgehalten werden kann (vgl. Schäfer (1987) 44 ff.). Gleichermaßen sind die Schwachstellen der traditionellen Politik / VerwaltungDifferenz bekannt. Stattdessen wurde die „Grundthese, dass nämlich die Verwaltung sowohl bei der Konzipierung und Formulierung von Politikinhalten [...] und deren Kodifizierung in Recht [...] eine eigenständige und entscheidende Rolle spielt, [...] immer überzeugender belegt“ (Bogumil / Jann (2009) 197). Schließlich ist ebenfalls klar, dass das Auswechseln von einseitigen Maßstäben, etwa das Auswechseln der rechtlichen Regelbindung durch die ökonomische Effizienz, kein praktikabler Weg ist (vgl. ebd. 291 ff.). Vor diesem Hintergrund konstatieren Jörg Bogumil und Werner Jann eine Vielfalt an und einen Wechsel der normativen Leitbilder, deren „modernste“ Form die sogenannte „responsive Verwaltung“ darstellt: „Hier liegt die zentrale Aufgabe der öffentlichen Verwaltung in der Befriedigung der konkreten Wünsche und Bedürfnisse der Bürger“ (ebd. 202). Systemtheoretisch betrachtet ist damit eine Hinwendung zur Umwelt proklamiert – allerdings bleibt es bei der Unterordnung der Verwaltung unter ein externes Prinzip: „Die Verwaltung [...] ist eher der Gesellschaft untergeordnet als der Politik“ (ebd. 202). 188 Der von der Systemtheorie konzipierte „letzte Schritt“ ist nun, die Verwaltung als operativ geschlossene Organisation zu sehen, die sich zwar kognitiv für die Umwelt interessieren kann, deren Rationalität aber in der autonomen 188 Der „alte Gedanke“ der „eingehenden Bindung der Verwaltung an das Recht, wie sie zur Perfektion des Rechtsstaates erstrebt wird“ (Luhmann (1997c) 134), tritt ebenso zurück wie die Idee eines Apparates zur „Verwirklichung demokratisch definierter politischer Präferenzen“ (Bogumil / Jann (2009) 201) und wie auch das ökonomische Konzernmodell (vgl. ebd. 48 ff.). Doch tritt an die Stelle der Verpflichtung auf die rechtliche, politische oder ökonomische Umwelt gerade nicht der Verweis der Verwaltung auf sich selbst, sondern die Verpflichtung auf die Publikumsumwelt.

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Erfüllung der eigenen Funktion und in der Fähigkeit liegt, zwischen formaler und substantieller Rationalität wählen zu können: „Die Grundlagen für alle faktischen Regelmäßigkeiten der Handelnsabläufe ebenso wie für das normative Festhalten an bestimmten Erwartungen und für die Beurteilung der Rationalität bestimmter Problemlösungen konstituieren sich mit der Systembildung selbst“ (Luhmann (1966c) 114).

Im einzelnen heißt das: In sozialer Hinsicht geht es um die Verwaltung als System in einer hochkomplexen Umwelt verschiedenster Ereignisse, welche im System verarbeitet werden können, wenn die Verwaltung mithilfe der System / Umwelt-Differenz beobachten und zwischen Selbst- und Fremdreferenz wechseln kann. In sachlicher Hinsicht ist die Vorstellung maßgeblich, dass „man Organisationen nicht mehr an ihren Zielen misst, sondern an ihren Auswirkungen auf ihre [...] Umwelt“ (Luhmann (2000c) 459). In zeitlicher Hinsicht bietet das den Vorteil, von der Postulierung von Rationalitätskriterien und normativen Leitbilden zu abstrahieren. Vielmehr geht es um die dynamische, stets neu beobachtete und konstruierte Identität der evoluierenden Verwaltung, die ihre Funktion fortlaufend erfüllt und gerade nicht auf ein Ziel hin zu perfektionieren ist. „Damit ist es dann wohl vorbei mit der Konventionalität von Rationalität“ (Japp (1994) 141), aber damit ist auch ein Weg gefunden, dem genannten Schisma auszuweichen. Es geht nicht nur um das einfache Erfassen faktischer Prozesse, sondern immer auch um die Frage, was eigentlich dahinter steckt (vgl. dazu Luhmann (1993f) 245 ff.). Aber es geht auch nicht um Perfektion, zielorientiertes Wirken oder normative Bemessung: „Es gibt [...] kein immanentes telos bei selbstreferentiellen Prozessen“ (Luhmann (1978a) 426). Entscheidend sind Irritationsfähigkeit und Resonanz statt responsiver Unterordnung unter externe Erwartungen. Der eigentliche Rationalitätsgewinn liegt nicht im Wandel von der autoritären Behörde zur Serviceorganisation, sondern dort, wo die Verwaltung hinreichend Kapazitäten hat, um sich durch rechtliche Prämissen, politisch Gewolltes, wirtschaftlich Gewünschtes und Gebotenes und anderes irritieren zu lassen – und sich trotzdem nicht auf eine dieser Seiten zu schlagen. Es geht um kognitive Öffnung, trotz operativer Schließung. Es geht darum, dass eine Verwaltungsorganisation als Verwaltungsorganisation entscheidet – als Organisation, die bindende Entscheidungen herstellt und so für die Umwelt Komplexität reduziert, als Organisation, die sich in ihren Entscheidungen fremdreferentiell an der Umwelt orientieren, die die Folgen ihrer Entscheidungen in der Umwelt beobachten und darauf reagieren kann – als Organisation, die ihre Umwelt nicht ausblendet, sondern, in der Tat, als Verwaltungsorganisation in der Umwelt entscheidet.

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III. Verwaltungsorganisationen

8. Administrativer Wandel und Verwaltungsreformen „Verwaltungsreform ist ein altes, wenig neues Thema – mehr der praktischen Verwaltungspolitik als der Wissenschaft“ (Luhmann (1970f) 181) konstatiert Niklas Luhmann bereits 1970, um sodann zu ergänzen: „Die Verwaltungswissenschaft ist zwar weit davon entfernt, der Verwaltungspraxis sagen zu können, wie sie Verwaltungsreformen zu machen hat; sie vermag jedoch auf einer sehr viel abstrakteren Ebene Anregungen dafür zu geben, wie über Verwaltungsreformen gedacht werden kann“ (ebd. 181). Dies liest sich auf den ersten Blick als ziemliche Provokation, hat das Thema Verwaltungsreform in den letzten Jahren doch einen nachgerade zentralen Stellenwert in der Verwaltungsforschung gewonnen. Bei genauerem Hinsehen zeigt sich aber, dass Luhmann einen konstruktiven Vorschlag macht: Zwar sieht er bei der Konzeption praktischer Reformen Probleme, bietet aber eine hilfreiche Beobachtung aus größerer Distanz an. Hierzu jedoch ist das Thema Verwaltungsreform in einen weitergefassten Kontext einzureihen. Dieser hat die Verwaltung in der Zeit sowie die Veränderungen und Entwicklungen, die an der Verwaltung im Zeitverlauf zu beobachten sind, zum Gegenstand Nun bedarf es nicht erst der Systemtheorie, um zu bemerken, dass die Verwaltung keine statische Einrichtung ist. Zudem ist klar, dass die Verwaltung von einem gleichermaßen dynamischen Umfeld umgeben ist. Aber das wirft die entscheidenden Fragen erst auf: Wie lassen sich administrative Veränderungen beobachten, beschreiben und untersuchen? Welche Zusammenhänge lassen sich zu den Entwicklungen des Umfeldes feststellen? Wann können Begriffe wie „Wandel“ oder „Reform“ zum Einsatz gebracht werden? Eine erste Orientierung verspricht die Suche nach den beobachtungsleitenden Unterscheidungen. Dabei bietet sich zunächst die sachliche Unterscheidung von Bestand und Wandel an, denn „die Veränderung gewinnt ihre Konturen erst auf der Differenzfolie der Kontinuität“ (Ahlemeyer (1994) 185; vgl. auch Becker (1989) 898). Das lenkt den Blick zugleich auf die temporale Leitdifferenz zwischen Vorher und Nachher, denn wenn Wandel einen Unterschied macht, scheint dieser offenkundig im Zeitverlauf, als Unterschied zwischen einem vorherigen und einem neuen, veränderten Zustand, sichtbar zu werden (vgl. Luhmann (1984b) 470 ff.). Die Differenz von Ereignis und Struktur präzisiert drittens, was sich wandelt (vgl. dazu ebd. 393 f., passim). So kann man zwar versuchen, Wandel auf ein spezifisches Veränderungsereignis zurückzuführen; betroffen allerdings ist die strukturelle Ebene. Viertens kann man die Differenz von Änderung und Innovation bemühen, denn es scheint „zwei Varianten der Strukturänderung [zu geben] [...]: teleologische und morphogenetische; Änderungen und Innovationen; solche, die gewollt sind, Strukturänderungen antizipieren und ihr eigenes Ende einbeziehen; und solche, die als evolutorische Prozesse einfach stattfinden“ (Ahlemeyer (1994) 184).

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An diesen vier Differenzen können sich die folgenden Beobachtungen orientieren: Zuerst muss der Begriff des Wandels sinnhaft gefüllt und in Beziehung zu einer dynamischen Umwelt gesetzt werden [a)]. Sodann ist die differentia specifica des Reformbegriffs und damit auch die Besonderheit von Verwaltungsreformen herauszuarbeiten [b)]. Anschließend sind die systemtheoretischen Ideen zu Wandel, Veränderung, Reform und Evolution zu besprechen [c)], ehe auf der angesprochenen abstrakteren Ebene auf den administrativen Wandel [d)] und auf Verwaltungsreformen [e)] geblickt werden kann. a) Änderung und Wandel der Verwaltung „Der Begriff der Verwaltungsreform erfreut sich [...] seit Ende der 60er-Jahre zunehmender Beliebtheit. Er steht für das Bemühen, mit politischen Zielsetzungen der Verwaltung und ihren schleichenden Wachstums- und Veränderungsprozessen gegenüberzutreten“ (Bogumil / Jann (2009) 219; ähnl. Naschold / Jann / Reichard (1999) 13). Mit diesem Satz führen Jörg Bogumil und Werner Jann ihre Gedanken zu jenem Thema ein, das wie kaum ein zweites die jüngere Verwaltungsforschung geprägt hat: (Verwaltungs-)Reformen. Bemerkenswert ist dabei die zur Begriffsklärung genutzte Unterscheidung von aktivem, gezieltem und insbesondere verwaltungspolitischem Engagement, das als „Reform“ firmiert, und jenen „schleichenden“, unintendierten Veränderungen, denen die Verwaltung außerdem unterliegt. Daran anschließend könnte man beispielsweise Reformen auf der intendierten, Wandel hingegen auf der akzidentiellen Seite der Veränderungen verorten – doch das führte begrifflich in die Irre. Eine alternative Möglichkeit böte eine historische Unterscheidung. So weist Thomas Ellwein auf die These hin, dass die Verwaltung bis etwa Anfang des 19. Jahrhunderts eher geschichtlich gewachsen und seitdem eher vernünftig geplant, rational ausgestaltet und von Zeit zu Zeit (und mit mehr oder minder großem Erfolg) gezielt reformiert worden sei (vgl. Ellwein (1997) 46 f.). Vor dem Hintergrund etwa der Weberschen Gedanken zur fortschreitenden Rationalisierung (vgl. Weber (1988c) 17ff.) scheint dies zwar plausibel. Gleichwohl wird auch in der Verwaltungsforschung niemand ernstlich bestreiten, dass zu allen Zeiten gezielte Eingriffe ebenso zu finden sind wie ungeplante Entwicklungen. Vielversprechender ist deshalb die Suche nach dem Gemeinsamen dieser Ideen – sei es Reform, sei es schleichende Veränderung, sei es absichtliche, sei es zufällige Variation, sei es historische Entwicklung, sei es moderne Planung. In jedem Fall nämlich scheint es um eine an der Verwaltung beobachtbare „Änderung eines Zustands zu einem neuen Zustand im Ablauf der Zeit“ (Irle (1963) 94) zu gehen. Das lässt sich in jedem Fall als administrativer Wandel benennen. Damit ist allerdings nicht mehr und nicht weniger gesagt, als dass sich

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III. Verwaltungsorganisationen

die Verwaltung im Laufe der Zeit ändert. Gewonnen ist damit noch wenig, denn „bevor man von Wandel oder Veränderung spricht, muß man genau festlegen, auf was diese Begriffe sich beziehen“ (Luhmann (1984b) 471). Luhmann gibt darauf eine Antwort, die der verwaltungswissenschaftlichen durchaus entspricht: „Von Änderung kann man nur in Bezug auf Strukturen sprechen“ (ebd. 473; vgl. auch Luhmann (2000c) 331; Seibel (1997) 103; Eichhorn u.a. (1991) 761; Röber (2001) 49); und was als administrative Struktur infrage kommt, wurde in den vorigen Kapiteln klargestellt: Die Systemtheorie versteht darunter die administrativen Entscheidungsprämissen; von verwaltungswissenschaftlicher Seite verweist Wolfgang Seibel auf die „organisatorischen, rechtlichen, personellen und fiskalischen Strukturen der Verwaltung“ (Seibel (1997) 103). 189 Administrativer Strukturwandel also ist der Fall – doch was steckt dahinter? Auch hierzu findet sich ein systemtheoretischer Hinweis, der mit verwaltungswissenschaftlichen Perspektiven korrespondiert: Wenn man sich für das „Dahinter“ des administrativen Wandels interessiert, kann man zwei unterschiedliche Perspektiven einnehmen, namentlich „die Perspektive der Organisationstheorie und die Perspektive der Gesellschaftstheorie“ (Ahlemeyer (1994) 184). Auf der einen Seite kann man den Blick auf die jeweilige Verwaltungsorganisation selbst richten und Wandel gewissermaßen als intendierte oder akzidentiell-evolutorische Konsequenz systemeigener Entscheidungen begreifen. Auf der anderen Seite ist die Verwaltung ein (dynamisches) System in einer (dynamischen) Umwelt. Auch von hier aus – etwa mit Blick auf Wechselwirkungen, externe Impulse oder reaktive Variationen – lässt sich Wandel fassen. In der Verwaltungsforschung findet man diese Zugänge als Binnenperspektive auf die Verwaltung sowie als Interesse an wechselseitigen Einflüssen zwischen der Verwaltung und ihrem Umfeld. Letzteres präzisieren Carl Böhret und Georg Konzendorf wie folgt: „Die öffentliche Verwaltung ist vielfältig mit ihrem politischen und ökonomischen Umfeld verwoben. Was die Verwaltung wie tun soll (Vorgaben, Aufgaben) und was sie tatsächlich tun kann (Handlungsspielraum), das ergibt sich weitgehend aus der historischen Ausprägung dieses Umfeld-Verhältnisses; vorrangig zum Regierungssystem (‚Staat‘) und zur Wirtschaft, die beide ihrerseits in den gesellschaftlichen und demographischen Wandel einbezogen sind“ (Böhret / Konzendorf (1997) 67).

Administrativer Wandel erscheint infolgedessen als reaktive Bewegung unter dem Umstand einer sich verändernden Umwelt. Für Böhret und Konzendorf heißt das unter anderem: „Die Verwaltung[,] [...] ihre Strukturen, die Verfahren 189

Ob die Verwaltungskultur – von Luhmann als Komplex unentscheidbarer Prämissen klassifiziert – ebenfalls einzubeziehen ist, wird unten zu besprechen sein (vgl. auch Kapitel III.7.).

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und Verhaltensweisen des Personals sind aus der Reaktion auf die Bewegungen jenes Umfelds [...] zu erklären“ (Böhret / Konzendorf (1997) 67 f.). Doch wie lässt sich das konkret verdeutlichen? Im Rückgriff auf Kapitel II.1. kann man etwa auf die Entwicklung des neuzeitlichen Staates in Richtung Souveränität und Staatsräson blicken (vgl. Kaufmann (2001) 3). Das bringt den Bedarf an inneren und äußeren Machtinstrumenten (Militär und Polizei) mit sich und bedingt insofern den Auf- und Ausbau der Kriegs- und Finanzverwaltung. Auf ähnliche Weise kann die preußische Staatsund Finanzkrise nach der Niederlage gegen Frankreich als Referenzpunkt des administrativen Wandels zu Anfang des 19. Jahrhunderts betrachtet werden (vgl. dazu Clark (2006) 364 ff.). Ferner lässt sich die Soziale Frage in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts als Bezugspunkt für den Auf- und Ausbau der Sozialverwaltung benennen; und schließlich kann man vermuten, dass Ende des 20. Jahrhunderts „wirtschaftlicher Druck und Legitimitätsprobleme [...] wichtige Gründe und direkte Anlässe für Reformprogramme [...] [waren]“ (Bouckaert (2004) 22). Daher erscheint die Annahme, dass die Umwelt (zumindest) als Anreger für Strukturänderungen (vgl. Luhmann (1984b) 478; Hillmann (1986) 2) in der Verwaltung infrage kommt, nicht unplausibel. Doch wie lassen sich solche Annahmen theoretisch absichern? Als Antwort darauf bieten sich Ideen an, deren Stichworte „Fortschritt“, „Anpassung“, „Angemessenheit“ und schließlich „(Ko-)Evolution“ lauten. Der Gedanke des Fortschritts und, verbunden damit, der Entwicklung lässt sich am ehesten geschichtsphilosophisch rückversichern (vgl. dazu Forschner (1977) 66 f.). Hierbei steht die Geschichte überhaupt als eine Art zielgerichtete Bewegung – etwa zu größerer Freiheit, Gerechtigkeit, Vernunft oder Aufklärung, bisweilen aber auch in Richtung Verfall – im Zentrum. Entsprechend könnte administrativer Wandel als Bestandteil einer solchen Teleologie gelten. Allerdings ist ein derartiges Zeit- und Geschichtsverständnis heute eher unüblich. 190 Wesentlich konkreter ist das Argument der Anpassung. Dieses entstammt vor allem organisationstheoretischen Angeboten, die das Etikett „Situativer Ansatz“ oder „Kontingenztheorie“ tragen: „Die Kontingenztheorie [sieht] [...] das Zustandekommen von internen Organisationsstrukturen und -verfahren als Ergebnis von bestimmten äußeren Bedingungen“ (Bogumil / Schmid (2001) 214; vgl. auch Kieser (1999a) 169 ff.). Die Umwelt hat demnach maßgebliche Bedeutung für die Strukturierung einer Organisation. 191 Da jedoch der Kontingenztheorie eine 190 Während dies unter aufklärerischen oder hegelianischen Vorzeichen noch verbreitet war, scheinen heute allenfalls marxistisch inspirierte Theorien – und zwar in Richtung auf Überwindung der bürokratischen Verwaltung (vgl. dazu bspw. Albrow (1972) 78 ff.) – solche Vermutungen zu äußern. 191 Die entsprechenden Thesen lauten, dass sich in dynamischen Umwelten eher organische Strukturen bewähren. Mechanische Strukturen sind hingegen in statischen Um-

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elaborierte Sichtweise auf den strukturellen Wandel fehlt (vgl. Kieser (1999a) 188; Kieser (1988) 319 ff.), führt auch das nicht wesentlich weiter. Angemessenheit ist, drittens, das Stichwort vor allem institutionalistischer Ansätze. „Die [...] These lautet, daß formale Organisationsstrukturen Mythen zum Ausdruck bringen, die in ihrer gesellschaftlichen Umwelt institutionalisiert sind“ (Hasse / Krücken (1999) 13; vgl. Meyer / Rowan (1991)). Sie versuchen, bestimmten Umweltvorstellungen durch angemessene Strukturen zu entsprechen. Dabei ist die Kategorie des Wandels explizit ein Thema, denn nicht nur, dass sich gesellschaftlich institutionalisierte Rationalitätsannahmen wandeln, dies wirkt auch auf Organisationen zurück, die unter den neuen Umständen anderer angemessener Strukturen bedürfen (vgl. dazu Hasse / Krücken (1999) 10 f.). 192 Hiermit lässt sich administrativer Wandel durchaus fassen – etwa im Hinblick auf die „Unterwanderung bürokratischer [...] Rationalitäten der Verwaltung durch Leitideen und Rationalitäten wirtschaftlichen Handelns [...], auf der anderen Seite aber auch [durch] [...] eine stärkere Politisierung der Verwaltung [...], die ebenfalls zu einer Korrosion eines überkommenen bürokratischen Selbstverständnisses und bürokratischer Strukturen führt“ (Edeling (1999) 13). Viertens schließlich eröffnet das Schlagwort Evolution etliche Möglichkeiten, den strukturellen Wandel in einer dynamischen Umwelt zu fassen. Das evolutorische Grundmodell besagt, dass es immer wieder zu ungeplanten, zufälligen Variationen kommt, die im Erfolgsfall selektiert und stabilisiert werden. Auf diesen Fundamenten argumentiert etwa der organisationstheoretische Ansatz der Populationsökologie. Diesem zufolge machen „Organisationen [...] Prozesse der Veränderung durch [...] [und] die Vertreter evolutionstheoretischer Ansätze [sind] der Meinung, daß Organisationen zu komplex sind, um durch geplante Eingriffe in berechenbarer Weise in einen gewünschten Zustand überführt werden zu können“ (Kieser / Woywode (1999) 253). Die Populationsökologie nimmt vielmehr an, dass Organisationen stets als Elemente einer größeren Population zu betrachten sind, innerhalb derer evolutionäre Prozesse stattfinden. 193 Problewelten vorteilhaft. Auf dieser Grundlage lassen sich erfolgversprechende Konfigurationen organisatorischer Strukturen in Abhängigkeit von den jeweiligen Umwelten und Situationen konzipieren (vgl. Mintzberg (1979)). 192 Paul DiMaggio und Walter Powell verweisen dabei auf Mechanismen der Isomorphie, denen zufolge sich Organisationen Systemen mit vergleichbaren Umwelten strukturell annähren: „Isomorphism is a constraining process that forces one unit in a population to resemble other units that face the same set of environmental conditions“ (DiMaggio / Powell (1991) 66). 193 Michael Hannan und John Freeman, „Gründerväter“ der Populationsökologie, „suggest that a population ecology of organizations must seek to understand the distributions of organizations across environmental conditions and the limitations of organizational structures in different environments“ (Hannan / Freeman (1977) 936). Die Argumentation befasst sich mit der Vielfalt organisatorischer Strukturmuster und greift dabei auf das Hauptargument der strukturellen Trägheit zurück, mit dem die konkurrierende Vorstel-

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matisch ist allerdings, „dass die Populationstheorie die Frage gar nicht stellt, ob eine einzelne Organisation evoluieren kann“ (Luhmann (2000c) 348 f.). Ferner wird auch in der Verwaltungsforschung die „Evolutionskarte“ gespielt. Carl Böhret verweist als Möglichkeit zur Erklärung von administrativem Wandel auf „die Theorie ‚dynamischer Interdependenz‘ [...][,] eine spezifische Ausprägung der evolutorischen [...] Systembildung“ (Böhret / Konzendorf (1997) 83). Den Hintergrund dafür bilden Annahmen über die Interdependenz verschiedener Systemen und einer Art „Ko-Evolution oder ‚Aneinanderentwicklung‘ “ (ebd. 84). Doch auch solche Annahmen sind nicht unproblematisch. Schwierig ist vor allem die Verwendung der evolutionstheoretischen Begrifflichkeit unter Absehung von theoretischen Grundpositionen: Helmut Klages zum Beispiel, der die administrativen Veränderungen im Kontext des gesellschaftlichen Wertewandels betrachtet, verkennt den Kern evolutionstheoretischer Positionen, wenn er bemerkt: „Die Grundfeststellung muss lauten, dass die Verwaltungsmodernisierung im Prinzip in die evolutorisch richtige Richtung zielt, indem sie [...] gewissermaßen eine ‚anthropozentrische‘ Richtung einschlägt“ (Klages (2002) 479). „Richtigkeit“ aber, ja überhaupt: „Gerichtetheit“, ist kein Argument der Evolutionstheorie. Vielmehr haben derartige Ansätze „den Titel einer Evolutionstheorie [...] zu Unrecht usurpiert. Sie sind Entwicklungstheorien geblieben und haben nichts zu tun mit dem seit Darwin üblichen Begriff von Evolution“ (Luhmann (2008c) 7). 194 Trotzdem scheint das Stichwort „Evolution“ ein vielversprechendes Angebot zu machen, den hier zur Rede stehenden Aspekt des Wandels zu erfassen. Zudem heben die in diesem Abschnitt skizzierten Überlegungen einen wesentlichen Aspekt hervor: In Fragen des administrativen Wandels ist der isolierte Blick auf die Verwaltung nicht hinreichend. Vielmehr ist gerade hier Verwaltung als System in einer Umwelt zu begreifen.

lung der raschen strukturellen Adaption an wechselnde Umweltumstände zurückgewiesen wird: „There are a number of obvious limitations on the ability of organizations to adapt. [...] Inertial pressure arise from both internal structure arrangements and environmental constraints“ (ebd. 930 f.). 194 Luhmann wendet sich scharf gegen diese Perspektive: „Bei evolutionstheoretischen Betrachtungen geht man auch heute noch zumeist davon aus, daß Evolution ein gerichteter Prozeß sei, an dem man Bedingungen und Faktoren erkennen könne, die ihn vorantreiben. [...] Zugrunde liegt einem solchen Denken jedenfalls eine lineare Gegenstandsvorstellung, die nach dem Muster von Kausalbeziehungen interpretiert werden kann“ (Luhmann (2008c) 7). Diese, seiner Meinung nach fehlerhafte, Applikation der Evolutionstheorie weist er deutlich zurück (vgl. Luhmann (1997a) 428 ff.).

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b) Reform der öffentlichen Verwaltung Die eben aufgeworfene Frage lässt sich sowohl in historischer als auch in struktureller Hinsicht konkreter reformulieren: Weshalb zum Beispiel werden – auf der Ebene der Organisationsstrukturen – die von Hardenberg forcierten Änderungen in Richtung bürokratisch-monokratischer Behördenorganisation (vgl. dazu Wunder (1987) 283 ff.) zu den „Preußischen Reformen“ gezählt, die Ausdifferenzierung von Fachministerien aus dem Generaldirektorium in Preußen (vgl. Schmoller (1921) 176 f.) hingegen nicht? Weshalb firmieren – auf der Ebene der Personalstrukturen – die Neuerungen im Rahmen des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes (DNeuG), das im Februar 2009 in Kraft trat, als Dienstrechtsreform, die Installation und der Ausbau von Angestelltenverhältnissen im öffentlichen Dienst in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts (vgl. Lecheler (1997) 502) hingegen nicht? Weshalb wird – auf der Ebene der Programmstrukturen – die Ökonomisierung der Verwaltung in den 1990er-Jahren als New Public Management-Reform ausgeflaggt (vgl. bspw. Bogumil / Jann / Nullmeier (2006) 10 ff.), die strukturellen Variationen im Kontext der Europäischen Einigung (vgl. Goetz (2006) 472 ff.) hingegen nicht? Auf den ersten Blick wird man auf diese Fragen kaum eine eindeutige Antwort finden, und Bernd Becker scheint mit seiner Diagnose durchaus richtig zu liegen, dass nämlich „das Wort (und der Begriff) Reform offenbar ein ‚passepartout‘ für alles – und deshalb wissenschaftlich leider nicht mehr exakt [ist]“ (Becker (1989) 897). Hilfreich ist jedoch ein Blick zurück auf die Begriffsgeschichte. Auch wenn der Reformbegriff im Kontext der Verwaltung erst in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts besondere Prominenz gewinnt, ist er doch wesentlich älter. Bereits in der Antike wurde mit Reform „die Notwendigkeit einer Veränderung gegenwärtiger verderbter Zustände in Richtung auf Wiederherstellung früherer Zustände“ (Zimmermann (1992) Sp. 410) angezeigt. Diesen Sinn hat der Begriff vor allem im kirchlichen Kontext – insbesondere auch als „Reformation“ – bewahrt (vgl. dazu bspw. Wolgast (1984) 314 ff.). Ab dem 18. Jahrhundert wird der Reformbegriff dann auch gesellschaftspolitisch wieder aufgegriffen – nun allerdings nicht mehr im Sinne einer Wiedererrichtung früherer, besserer Zustände, sondern im Sinne von in die Zukunft gerichteten Verbesserungen (vgl. Zimmermann (1992) Sp. 410 f.). Prägnant bestimmt wird er schließlich unter aufklärerischen Vorzeichen und dann auch insbesondere vor dem Hintergrund der Französischen Revolution mithilfe der Differenz von Reform und Revolution: 195 195 Insbesondere bei Kant findet sich diese Differenz, wenn er in seinem wegweisenden Aufsatz zur „Aufklärung“ erklärt, dass „das Publikum nur langsam zur Aufklärung gelangen [kann]. Durch eine Revolution wird vielleicht wohl ein Abfall von persönlichem Despotism und gewinnsüchtiger oder herrschsüchtiger Bedrückung, aber niemals wahre

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Revolution bezeichnet den durchaus gewaltsamen, abrupten Systemwechsel. Reform hingegen impliziert die beabsichtigte, friedliche, auf ein gedachtes „Besser“ gerichtete, innersystemische, Zeit beanspruchende und von den Systemverantwortlichen (mit-)getragene Umgestaltung (vgl. Vossenkuhl (1977) 221 f.; Wolgast (1984) 341 ff.). Allerdings wurde diese Differenz im Vormärz verwässert, und der Reformbegriff wurde im weiteren „Verlauf der Entwicklung nahezu beliebig. Alles kann der ‚Reform‘ unterworfen werden im Sinne der Anpassung, Erneuerung, Veränderung“ (ebd. 360). Dies mag der Hintergrund für Beckers obige Diagnose sein; und in der Tat klingen die Begriffsbestimmungen, die in verwaltungswissenschaftlichen Schriften zu finden sind, bisweilen ziemlich vage, zum Beispiel wenn schlicht von „geplante[n] Veränderungen von organisatorischen, rechtlichen, personellen und fiskalischen Strukturen der Verwaltung“ (Seibel (1997) 103) die Rede ist. Die ursprünglichen Begriffsmerkmale scheinen allerdings für eine Betrachtung von Verwaltungsreformen durchaus geeignet: Wer unter diesen Umständen Reform sagt, meint eine geplante und intendierte strukturelle Veränderung mit dem Ziel der Verbesserung, die nicht abrupt erfolgt, sondern einige Zeit beansprucht, die friedlich und gewaltlos verläuft, das jeweilige System nicht umstürzt, sondern Verbesserungen innerhalb des Systems bezweckt und weniger gegen den Willen der Führung erfolgt, sondern von den Systemverantwortlichen (zumindest mit-)getragen wird. Damit kann man auch vermuten, weshalb manche Veränderungen als Reformen firmieren, andere hingegen nicht: Strukturelle Variationen im Zuge der Europäisierung – man denke etwa an die Änderungen im Rahmen der kommunalen Daseinsvorsorge (vgl. bspw. Männle (2004)) – finden kaum die Unterstützung der Systemverantwortlichen, von einer positiv bewerteten Veränderung, sprich: Verbesserung, ganz zu schweigen. Von Friedlichkeit und Gewaltlosigkeit kann beispielsweise bei den Änderungen nach 1933 keine Rede sein (vgl. bspw. Ellwein (1994) 34). Und die Umbauten in den neuen Bundesländern nach 1990 lassen sich schwerlich als innersystemische Umbauten beschreiben. Hier wurde vielmehr ein neues System installiert, und insofern wird dann auch buchstäblich von Transformation und gerade nicht von Reform(ation) gesprochen (vgl. nur König (1999)). Zugleich lassen sich die als Reformen ausgeflaggten Veränderungen genauer erfassen: Greift man zum Beispiel die Entwicklung der bundesdeutschen Verwaltung heraus, findet man in der verwaltungswissenschaftlichen Literatur zumeist eine Auseinandersetzung mit so verstandenen Reformphasen – ein erster Hinweis darauf, dass nicht auf abrupten Wechsel, sondern auf längerfristige Veränderungen geblickt wird. Reform der Denkungsart zu Stande kommen“ (Kant (1977a) 55; vgl. ferner Gerhardt (1995) 184). Überhaupt, so schildert Volker Gerhardt, „waren Reformen zu dem politischen Thema der Aufklärung geworden“ (ebd. 21).

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Im speziellen wird die Zeit nach 1945 gemeinhin in vier oder fünf solcher Phasen unterschieden: „Die ‚Aktive Politik‘ sowie die kommunalen Gebietsreformen Ende der 60er und Anfang der 70er Jahre, die Bemühungen um Entbürokratisierung [...], die Ende der 1970er-Jahre begannen, die Diskussion um Bürgernähe [...] und die Bürgergesellschaft, die ab Ende der 1970er Jahr begannen, die betriebswirtschaftlich inspirierte Binnenmodernisierung der Verwaltung im Zuge der Public-Managementbewegung [...] seit Anfang der 1990er-Jahre sowie die neueren Verwaltungsstrukturreformen in den Bundesländern seit Anfang des 21. Jahrhunderts“ (Bogumil / Jann (2009) 220; vgl. ähnl. Seibel (1997) 91 ff.; Wollmann (2004) 22 ff.; sowie insges. Blanke u.a. (2001)). Mit dieser Beschreibung endet das Interesse der Verwaltungsforschung aber noch nicht. Darüber hinaus geht es um die Suche nach allgemeineren Aussagen und generelleren Vorstellungen sowie um die Erarbeitung von Typen oder Systematiken – wozu zweitens auch der Blick auf die jeweiligen Reformumstände und -impulse zählt. Drittens schließlich wird nach Erfolgen, Misserfolgen und möglichen Generalisierungen sowie danach gefragt, was man für kommende Reformprojekte lernen kann. Das heißt: Verwaltungsreformen werden durchaus als individuell-historische Erscheinungen (auch im Kontext der jeweiligen sozialen, politischen und ökonomischen Umstände) beobachtet. Das zeigt etwa der obige Verweis auf unterschiedliche Reformphasen mit jeweils unterschiedlichem Hintergrund. Zugleich besteht ein generelleres Interesse, etwa an der Identifikation von Reformtypen und -strategien. 196 Ferner werden Reformanlässe systematisiert: „Einerseits lassen sich Reformschübe ausmachen, deren Quelle verwaltungsexterner Art ist [...]. Dieser Verwaltungsreformtypus dominiert in Deutschland. [...] Beim zweiten Reformtypus ist der Problemdruck verwaltungsinterner Art. Es handelt sich dementsprechend um Verwaltungsreformen im engeren oder eigentlichen Sinne“ (Seibel (1997) 89 f.). 197 Schließlich werden Reformdeterminanten, beispielsweise Initiatoren und Unterstützer, verfügbare Ressourcen oder der zeitlichen Rahmen, analysiert (vgl. bspw. Becker (1989) 911 ff.). Bezugspunkt vieler dieser Betrachtungen ist die Frage nach dem Erfolg, nach Erfolgsfaktoren und nach entsprechenden Lernmöglichkeiten. Dazu erklärt Bernd Becker: „In der modernen Organisationstheorie hat die Frage nach den 196 Geert Bouckaert erläutert in Bezug auf die NPM-Bewegung dazu: „Innerhalb der OECD lassen sich vier Idealtypen von Strategien unterscheiden“ (Bouckaert (2004) 23), namentlich die breit vorgehenden Modernisierer, die eher marginal umgestaltenden Bewahrer, die an ökonomischen Ideen ausgerichteten Marketizer und die auf Reduktion des öffentlichen Sektors zielenden Minimizer (vgl. ebd. 23 ff.). Allesamt Typen also, bei denen die Reforminhalte und -ziele den Ausschlag geben. 197 Damit ist im übrigen die obige Differenz von internen Veränderungsentscheidungen und Einflüssen der Verwaltungsumwelt angesprochen.

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Bedingungen für erfolgreiche Innovationen einen relativ hohen Stellenwert. [...] Die generell hochrelevante Frage, welche Bedingungen für den Erfolg oder Mißerfolg von Innovationen bestehen, ist jedoch weder in der Organisationstheorie noch in der Verwaltungstheorie so geklärt, daß von einer Theorie der Innovation gesprochen werden kann“ (Becker (1989) 911). Vielmehr verweist Werner A Perger auf die „fast flächendeckende Vulgärutopie ‚Reform ist, wenn es klappt‘ “ (Perger (2008) 25). Ungeachtet dessen werden auf praktischeren Ebenen Reformvorgaben in aller Regel nach dem Maßstab Erfolg / Misserfolg beobachtet. All diese Perspektiven sind legitim und auf den jeweiligen theoretischen (und praktisch interessierten) Fundamenten plausibel. Dennoch wird später genau hier mit systemtheoretischen Mitteln anzusetzen sein, um zu fragen, ob nicht auch auf alternative Weise beobachtet werden kann. c) Evolution und struktureller Wandel Erinnert man sich an Luhmanns Eingangsbehauptung, geht es der Systemtheorie nicht darum, „bessere Reformhandbücher“ zu schreiben. Vielmehr erlaubt sie es, abstrakter über administrativen Wandel und über Verwaltungsreformen nachzudenken und Antworten auf beide Fragen zu finden: „Was ist der Fall?“ und „Was steckt dahinter?“. Der Fall sind zunächst die „Bewegungen“ sozialer Systeme in der Zeit, die sich auf der Elementebene zeigen: Zeitlich betrachtet haben die Letztelemente sozialer Systeme die Form „eines Ereignisses, also eines Vorfalls der zwischen ‚vorher‘ und ‚nachher‘ einen Unterscheid macht“ (Luhmann (2000c) 45). Ein System in der Zeit präsentiert sich daher als selbstreferentielle Abfolge von Kommunikationsereignissen. Diese „Theorie, die davon ausgeht, dass soziale Systeme im Allgemeinen und Organisationen im Besonderen nicht aus festen Partikeln (ganz zu schweigen von ‚Individuen‘) bestehen, sondern nur aus Ereignissen, die, indem sie vorkommen, schon wieder verschwinden, gibt der Zeitdimension eine ungewöhnliche Bedeutung“ (ebd. 152) und interessiert sich in besonderem Maße für den systemischen Wandel. Prinzipiell werden soziale Systeme nicht als statische Bauten auf Dauer aufgefasst, die bisweilen in einem mehr oder minder großen Kraftakt umgebaut werden. Vielmehr handelt es sich um multimomentweise Kommunikationszusammenhänge, die gewissermaßen stets „in Bewegung“ sind. Daher kann nicht von systemischer Statik gesprochen werden, wohl aber von Stabilität. Jenseits der ereignishaften Grundkonstitution besitzen nämlich auch jene Einrichtungen besondere Bedeutung, die die systemischen Operationen stabilisieren, indem sie die Beliebigkeit von Ereignis und Folgeereignis regulieren: Erwartungen.

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Erwartungen (sprich: Strukturen) beschränken den Möglichkeitsspielraum der jeweiligen Anschlussereignisse in einem System und sind „nicht so ephemer wie die Ereignisse, aus denen die Systeme immer wieder aufgebaut werden müssen“ (Martens (2001) 169). Führt man beides zusammen, zeigen sich zwei Grundunterscheidungen: die Differenz von Vorher und Nachher (vgl. Luhmann (1984b) 116), ohne die überhaupt kein Wandel beobachtbar ist, und die Unterscheidung von Ereignis und Erwartung (vgl. ebd. 393), mit deren Hilfe sowohl die systemische Dynamik wie auch die stabilisierende Regulierung der Ereignisse erfasst werden kann. Das ermöglicht eine systemtheoretische Spezifikation von Wandel, denn wenn von Wandel die Rede ist, geht es „immer und ausschließlich [um] die Strukturen des Systems, nie [um] seine Operationen [...]. Denn Operationen [...] sind Ereignisse, die sich nicht ändern können, sondern mit ihrem Entstehen schon wieder vergehen. Die Dynamik des Systems ist gleichsam existenziell garantiert; aber sie erscheint nur in der Form von Strukturänderungen“ (Luhmann (2000c) 331; vgl. Luhmann (1984b) 471 f.).

Der Fall ist also struktureller Wandel im Kontext der Differenzen Vorher / Nachher und Ereignis / Erwartung – und auf dieser Grundlage kann später der administrative Wandel systemtheoretisch konkretisiert werden. Zuvor jedoch muss auf dieser allgemeineren Ebene noch gefragt werden, was eigentlich dahinter steckt. Erinnert man sich des elementaren Aufbaus der Systemtheorie, die Luhmann als „Verknüpfung [...] der Differenzierungstheorie für die Sachdimension, der Kommunikationstheorie für die Sozialdimension und der Evolutionstheorie für die Zeitdimension [arrangiert hat]“ (Schimank (2001a) 10), liegt das maßgebliche Stichwort auf der Hand: Evolution. Denn „die Evolutionstheorie beschreibt und erklärt, daß und wie ein strukturdeterminiertes System seine Strukturen durch Operationen ändern kann“ (Corsi (1997b) 52). „Aber: Was verstehen wir unter ‚Evolution‘? Auch die Evolutionstheorie ist oft als eine Prozeßtheorie behandelt worden, aber das ist ein leicht erkennbares Mißverständnis. Die Evolutionstheorie unterscheidet Variation, Selektion und Restabilisierung, setzt aber mit dem Begriff der Variation schon Stabilität [...] voraus und baut die Unterscheidung in eine Systemtheorie ein, die voraussetzt, daß nur an einem System ein Unterschied zu dessen Umwelt unterschieden werden kann“ (Luhmann (2000b) 211 f.).

Im Zentrum steht demnach der Dreischritt von Variation, Selektion und Restabilisierung, der in Relation zu den systemtheoretischen Kategorien Operation, Struktur und System / Umwelt-Differenz gesetzt wird. Doch was gewinnt man damit? Man gewinnt zunächst einen Zugriffspunkt – und zwar, der operativen Theorieanlage zufolge, bei den Ereignissen. So sind ereignishaft konstituierte Systeme zwar strukturell orientiert, nicht aber erwartungsdeterminiert. Und das heißt:

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Potentiell kann jedes Ereignis durch Unerwartetes oder durch Abweichung überraschen. Solche „Kommunikationen[, die] als unerwartet auffallen“ (Luhmann (2000b) 213; vgl. Luhmann (1997a) 451), versteht die Evolutionstheorie als Variationen, sodass der erste Evolutionsschritt auf der Ebene der Operationen verortet wird. 198 Störungen, Irritationen und Abweichungen sind nicht außergewöhnlich, aber: „Variation ist [...] normalerweise ein evolutionär folgenloses Geschehen“ (Luhmann (2000a) 411; vgl. auch Luhmann (2000b) 212 f.). Variationen sind zwar Auslöser und Voraussetzung für strukturellen Wandel, aber nicht jede Variation bringt zwingend strukturelle Veränderungen mit sich – wie der Blick auf den zweiten evolutionären Schritt zeigt. Denn eine beobachtete Variation provoziert in jedem Fall eine Selektion, fordert sie doch dazu auf, sich mit ihr auf eine wiederum kontingente Weise zu befassen. „Jede Variation hat zwangsläufig Selektion zur Folge. Auch wenn keine positive Selektion stattfindet, findet Selektion statt, weil dann die operationsgebundene Variation vergeht, ohne Strukturen zu ändern, und alles so bleibt, wie es war und ist“ (Luhmann (1997a) 474). Deshalb bleiben Variationen oft strukturell ohne Folgen: Abweichendes kann immer als Ausnahme, Versehen, Zufall oder Fehler (vgl. Kapitel III.6.) verworfen werden. Wenn jedoch „Strukturänderungen [...] evolutionstheoretisch erklärt [werden] durch die Differenz von Variation und Selektion“ (Luhmann (1990d) 557), stellt sich die Frage, unter welchen Umständen eine Variation strukturelle Konsequenzen hat. Dies kann der Fall sein, „wenn eine Variation in den Operationen des Systems in ihrem Strukturaufbauwert auffällt und damit vor die Frage führt, ob ein entsprechendes Strukturangebot übernommen [...] werden soll“ (Luhmann (2000a) 411; vgl. auch Luhmann (1997a) 454). Wenn zum Beispiel in einer Verwaltung ein Sachbearbeiter eine Entscheidung trifft, über die eigentlich nur der Abteilungsleiter befinden dürfte, kann dies als Ausnahme oder Fehler behandelt werden – und bleibt dann strukturell folgenlos. Sofern der Sachbearbeiter aber „seine Sache gut gemacht“ hat und der Vorgesetzte dadurch deutlich entlastet wurde, kann diese Variation auch positiv aufgegriffen und die entsprechende Prämisse geändert werden. 199 Dabei ist allerdings erstens zu klären, wie sich die systemtheoretische Evolutionstheorie zu Rolle und Einfluss der Umwelt äußert. Zweitens stellt sich die Frage, woran sich ein System in einer Selektionssituation halten kann. 198 Luhmann erklärt dazu: „Die Variation betrifft nur die Operationen des Systems, also nur Ereignisse, die mit ihrem Vorkommen schon wieder verschwinden“ (Luhmann (2000a) 411). 199 Das verdeutlicht, dass „die Selektion [...] die Strukturen des Systems [betrifft], [...] also Kommunikation steuernde Erwartungen. Sie wählt anhand abweichender Kommunikationen solche Sinnbezüge aus, die Strukturaufbauwert versprechen, die sich für wiederholte Verwendung eignen, die erwartungsbildend und -kondensierend wirken können“ (Luhmann (1997a) 454).

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Zum ersten Punkt ist zu bemerken, dass eine Theorie autopoietischer Systeme der Umwelt keinen unmittelbaren Einfluss auf die Systemoperationen zugestehen kann: Die Umwelt kann zum einen keine Variationen direkt bewirken. Zum anderen hat sie – anders als in der klassisch-biologischen Evolutionstheorie – auch in der Selektionsfrage nicht das entscheidende Wort. 200 Trotzdem sind soziale Systeme kognitiv offene Systeme. Anders formuliert: So sind zwar „selbstreferentielle Systeme [...] in dem Sinne geschlossene Systeme, daß sie ihre eigenen Elemente und damit auch ihre eigenen Strukturänderungen selbst produzieren [...]. [Jedoch bleibt d]ie Umwelt [...] Anreger von Strukturänderungen“ (Luhmann (1984b) 478) insofern, als etwa Umweltveränderungen dafür verantwortlich gemacht werden können, dass vormals problemlose Systemoperationen nun misslingen. Nicht nur durch systeminterne Variationen also kann das System / UmweltVerhältnis destabilisiert und zu neuen Arrangements angeregt werden. Auch die Umwelt ist dynamisch. 201 Dies ist nicht ohne Einfluss auf die systemeigenen Erwartungen – zumal unter dem Umstand der in Kapitel III.5. besprochenen strukturellen Kopplungen. Diese sensibilisieren Systeme für bestimmte andere Systeme und Sachverhalte in ihrer Umwelt – und damit auch für entsprechende Veränderungen. Obschon auch hier nicht von Kausalität 202 gesprochen werden kann, 203 lässt sich doch – unter dem Titel des „structural drift“ – eine „durch strukturelle Kopplung geführte evolutionäre Struktur[...]veränderungstendenz von autopoietischen Systemen“ (Krause (2001) 205) bemerken. Im Hinblick auf die zweite Frage, also danach, woran sich ein System in der Selektionsfrage und im Umgang mit unerwarteten Variationen halten kann, bietet Luhmann eine weitere Unterscheidung an: die Differenz zwischen kognitiven und normativen Erwartungen (vgl. bspw. Luhmann (1984b) 436 ff.). Jede der 200 Hier unterscheidet sich die systemtheoretische Adaption der Evolutionstheorie von der ursprünglich-biologischen Fassung, denn die Annahme Darwins war, dass „die Variation [...] im System [erfolge], die Selektion als ‚natural selection‘ dagegen durch die Umwelt“ (Luhmann (1997a) 477). 201 Auch hier kann man die obige Differenz aufgreifen, „die Unterscheidung von allmählichen (inkrementellen, kaum merklichen) und abrupten Änderungen in der Umwelt“ (Luhmann (2000c) 355). 202 Niklas Luhmann stellt hierzu – und überhaupt in Bezug auf seinen evolutionstheoretischen Zugang – klar: „Die Evolutionstheorie arbeitet durchaus mit Kausalannahmen, verzichtet aber darauf, Evolution kausalgesetzlich zu erklären“ (Luhmann (1997a) 416). So wird nicht bestritten, dass etwa Variationen Selektionen provozieren, doch werden deshalb für die jeweils individuellen Evolutionsverläufe keine Gesetze, keine allgemeingültigen Erklärungs- und Prognosemuster angeboten. 203 Allerdings geht es hierbei weniger um externen Veränderungszwang, sondern vielmehr darum, „daß selbstreferentielle autopoietische Systeme von Störungen (aus) der Umwelt irritiert, aber zur Anpassung an die Umwelt nicht gezwungen werden können“ (Corsi (1997b) 53).

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beiden Formen sieht einen unterschiedlichen Mechanismus für den Umgang mit Enttäuschungen vor. So erklärt Luhmann, dass es „für den Umgang mit Irritationen nicht nur eine, sondern zwei Metaregeln gibt. Die eine lautet: ändere die Struktur so, daß die Irritation strukturkonform erscheinen kann. Die andere lautet: halte die Struktur fest und externalisiere deine Enttäuschung; rechne sie einem System der Umwelt zu, das sich anders verhalten sollte. Im ersten Fall wird die Erwartung kognitiv modalisiert, im zweiten Fall normativ. Insgesamt panzert sich das System auf diese Weise gegen Änderungsdruck und stellt intern nochmals zur Wahl, wie es auf Irritationen reagieren will“ (Luhmann (1990d) 138 f.; vgl. Baraldi (1997b) 48 f.).

Im obigen Beispiel kann man der in der Umwelt platzierten Person des Sachbearbeiters einen Fehler ankreiden, ihr Agieren als falsch beschreiben und die innerorganisatorischen Prämissen nicht ändern. Oder aber der Wert der Variation wird erkannt und aufgegriffen, aufdass die innerorganisatorische Kompetenzordnung im Interesse der Entlastung des Vorgesetzten verändert wird. Für die spätere Beobachtung der Verwaltung ist diese Differenz von großer Bedeutung, zumal Luhmann vor diesem Hintergrund die unterschiedlichen Erwartungstypen in Beziehung zu Wissen (kognitiv) und Recht respektive Norm (normativ) setzt (vgl. bspw. Luhmann (1990d) 138; Luhmann (1984b) 440 ff.) und auf diese Weise einen systemtheoretischen Begriff des Lernens gewinnt: Während nämlich „die Normativität des Erwartens die Entschlossenheit zum Ausdruck bringt, aus Enttäuschungen nicht zu lernen“ (Luhmann (1980c) 237 f.), meint Lernen „Anpassung der Erwartung an die Enttäuschungslage“ (Luhmann (1984b) 397). 204 Schlussendlich stellt sich die Frage nach dem dritten Evolutionsschritt, nach der Restabilisierung. Diese wird relevant, wenn man sich vor Augen führt, dass jedes System stets System in Differenz zu seiner Umwelt ist – und zwar dynamisches System in einer gleichermaßen dynamischen Umwelt. Wenn sich demnach immer wieder Variationen ereignen, wenn Variationen immer wieder Selektionen provozieren, und wenn schließlich positive Selektionen Strukturänderungen zur Folge haben können, heißt das, dass die Stabilität eines Systems durch Variationen immer wieder infrage gestellt wird. Dies führt zu einem dritten Problem: Neben der unerwarteten Variation und der Selektionsfrage müssen nämlich die gegebenenfalls veränderten „Strukturen [...] dem System eingepaßt und mit sei204 Damit wird dann auch Lernen zu einem strukturbezogenen Geschehen (vgl. Luhmann (1970f) 193) dergestalt, als jeweils eigene Erwartungen infolge abweichender oder enttäuschender Ereignisse verändert und neuen Umständen angepasst werden können (vgl. Corsi (1997a) 44). Zu bedenken ist allerdings auch hier, dass es niemals um Anpassung an objektive Zustände oder an eine ohnehin seiende respektive so-wie-sie-ist-seiende Umwelt geht, sondern jeweils an das, was das System im Zuge fremdreferentieller Beobachtung als Umwelt sieht und sehen kann.

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nen Umweltverhältnissen kompatibel gemacht werden, ohne daß im voraus (bei der Selektion) ausgemacht werden könnte, ob und wie das gelingt“ (Luhmann (1990d) 487). In Bezug auf das obige Beispiel heißt das, dass eine Änderungen auf der Ebene der Organisationsstrukturen auch auf der Programm- und Personalebene zu Irritationen führt. Zudem müssen auch die System / UmweltVerhältnisse neu stabilisiert werden. Alles in allem ist es also längst nicht damit getan, infolge einer Überraschung lediglich die zugehörige Prämisse zu ändern. Vielmehr hat sich das System insgesamt neu zu orientieren, sodass „der Begriff der Restabilisierung Sequenzen des Einbaus von Strukturänderungen in ein strukturdeterminiert operierendes System [bezeichnet]“ (Luhmann (1997a) 485) – ein Problem, das auch im Falle der negativen Selektion virulent wird: Auch dann erfährt das System die Kontingenz der vormals stabilen Erwartungen. Insgesamt vollzieht sich struktureller Wandel also im Rahmen dreier Schritte, die zwar aufeinander verweisen, jedoch keine Determination oder Prognose des jeweiligen Ablaufs erlauben, da letztlich jeder Schritt unter Kontingenzvorbehalt steht: „Die Variation erzeugt [...] im Unterschied zum bisher Üblichen eine Abweichung. Diese Differenz erzwingt eine Selektion [...]. Die Selektion wiederum erzwingt, wenn sie das Neue wählt, Kaskaden von Anpassungs- oder Abgrenzungsbewegungen im System, und, wenn sie es beim Alten beläßt, Bestätigungen für dieses Option, da das vordem Selbstverständliche kontingent geworden ist“ (ebd. 451).

Doch welcher Sinn steckt hinter diesem evolutionstheoretischen Zugriff? Luhmanns Antworten sind gleichermaßen deutlich wie bescheiden wie auch provokant. Zunächst stellt er klar: Evolutionäre Bewegungen haben kein Ziel; sie sind nicht auf irgendeinen Endzustand oder eine Idee hin orientiert, sondern immer wieder neu provozierte, kontingent verlaufende und ungerichtete Veränderungsmöglichkeiten. Das heißt auch: „Die Evolutionstheorie leistet keine Deutung der Zukunft. Sie ermöglicht auch keine Prognosen. Sie setzt keine Teleologie voraus – weder im Hinblick auf ein gutes, noch im Hinblick auf ein schlechtes Ende der Geschichte“ (ebd. 429). 205 Damit ist zugleich Abstand zu nehmen von jeder Hoffnung auf Perfektion, „denn Perfektion würde die Bedeutung von Geschichte auslöschen und weitere Evolution ausschließen“ (Luhmann (2000a) 407). Allerdings reicht die dadurch begründete Bescheidenheit (Im Angesicht einer intransparenten Zukunft und dreier kontingenter evolutionärer Schritte wird die gezielte und erfolgreiche Veränderung zu einem höchst unwahrscheinlichen Unterfangen.) nicht so weit, dass einzig der Rückzug in die Passivität nahegelegt 205

Daher erschließt sich auch, weshalb die oben zitierte Annahme Helmut Klages’, die Verwaltungsreformen zielten in die evolutorisch richtige Richtung in sich widersprüchlich ist. Evolutionärer Wandel impliziert gerade keine Entwicklung auf ein richtiges Ziel hin.

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werden kann. Natürlich kann „Evolution gleichsam [als] eine Theorie des Wartens auf nutzbare Zufälle“ (Luhmann (1997a) 417) beschrieben werden – wie das obige Beispiel zeigt. Luhmann spricht dabei von „evolutionären Prozessen der Morphogenese. Sie sind dadurch charakterisiert, daß sie [...] eine Strukturänderung an eine andere [anschließen], ohne sich dabei vorgreifend oder rückblickend an Resultaten zu orientieren“ (Luhmann (1984b) 485). Das jedoch hindert nicht an der Initiation „antezipatorischer (oder teleologischer) Prozesse [...], nämlich dadurch, daß Ereignisse nur deshalb ausgelöst [...] werden, weil sie Folgen haben werden, die ihrerseits nur eintreten können, wenn die Auslöseereignisse realisiert werden“ (ebd. 484). Es kann absichtlich anders entschieden werden, und es kann mit Veränderungsintention auch unmittelbar über eine Strukturänderung entschieden werden (vgl. Luhmann (2000c) 341). 206 Die Evolutionsperspektive zwingt nicht zum Verharren, nötigt jedoch insofern zur Zurückhaltung, als sie keine Erfolgs- oder Gelingensversprechen abgibt: Evolutionstheorien erklären „Strukturänderungen aus einem durch das System nicht koordinierten Zusammenwirken verschiedener evolutionärer Funktionen [...]. Von Evolution spricht man ja typisch dort, wo Zweifel an der rationalen Selbstkontrolle von Entwicklungsprozessen aufkommen“ (ebd. 352). Damit eröffnet die systemtheoretisch-evolutionäre Perspektive den Blick auf den Wandel, ohne jedoch erfolgversprechende Veränderungsanleitungen zu formulieren. Evolution findet unter den Vorzeichen der Kontingenz und der intransparenten Zukunft statt; „der klassische Ausdruck für diese eingebaute Ungewißheit lautet: Zufall. Eine Konsequenz dieses Arrangements ist: Unprognostizierbarkeit“ (Luhmann (2000b) 213; vgl. auch Corsi (1997b) 55). Und wie man dies bei der Beobachtung von administrativem Wandel und Verwaltungsreformen nutzen kann, werden die beiden folgenden Abschnitte zeigen. d) Administrativer Wandel und Verwaltungsevolution Eines ist, aufruhend auf den vorherigen Abschnitten, klar: Der systemtheoretische Blick auf den administrativen Wandel ist ein unterscheidungsgeleiteter. Neben den Differenzen Vorher / Nachher und Ereignis / Erwartung kommen die dreifachen Unterscheidungen der evolutionären Mechanismen (Variation, Selektion, Restabilisierung) und der organisatorischen Strukturen (Programme, Personal, Organisation), die Differenz von entscheidbaren und unentscheidbaren Prämissen sowie die beiden zuletzt genannten Unterscheidungen normativer und kognitiver Erwartungen sowie teleologischer und morphogenetischer Prozesse 206 Auch diese Unterscheidung von teleologischen und morphogenetischen Veränderungsprozessen, und damit auch die im Einleitungsabschnitt bereits skizzierte „Unterscheidung von Änderungen und Innovationen“ (Luhmann (1978a) 436), wird später bei der Verwaltungsbeobachtung hilfreich sein.

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zum Tragen. All dies weist auf einen grundlegenden Sachverhalt hin, der bei der Beobachtung der Verwaltung nicht immer selbstverständlich ist: „Wandel kommt vor, das kann nicht gut bestritten werden. Und was sich wandelt und wie tief der Wandel greift, ist lediglich eine Frage des Zeitraums, den man vor Augen hat“ (Luhmann (1984b) 471).

Angesichts der regelmäßig unterstellten Veränderungsresistenz, strukturellen Trägheit und Persistenz ist das ein wichtiger Punkt. Luhmann stellt „die Position als Vorurteil in Frage [...], derzufolge die öffentliche Verwaltung innovationsfeindlich, sicherheitsfanatisch und lernunfähig sei, und [fordert] dafür theoretische Begründungen ein[...], [und dies] geht [...] auf sein Grundverständnis von Verwaltungen zurück, die zwar strukturierender Prämissen qua Entscheidung bedürfen, gerade dadurch aber prinzipiell änderbar bleiben“ (Ahlemeyer (1994) 185). Auch Verwaltungen sind dynamische Systeme. 207 Konkret heißt das zum Beispiel: Die auf ein Mitglied zugerechnete Entscheidung kann anders als programmiert erfolgen, eine programmierte Vorgabe kann absichtlich ignoriert oder der im Programm offen gelassene Spielraum – etwa im Falle administrativen Ermessens oder unbestimmter Rechtsbegriffe – kann anders als erwartet genutzt werden, und auch das „Vergessen“ von Prämissen ist prinzipiell möglich (vgl. dazu Wollmann (2004) 32 f.). Oder aber es wird direkt über eine Programmänderung, -aufhebung oder -inkraftsetzung entschieden, respektive es wird – etwa per Dienstanweisung – eine neue Programminterpretation vorgezeichnet. Ebenso können Personen versetzt, entlassen oder neueingestellt werden; auch persönliche Entscheidungsstile können sich – infolge individueller Erlebnisse, Erfahrungen oder Fortbildungen – verändern. Gleiches gilt für die organisatorischen Prämissen. Hier kann die Kompetenzordnung missverstanden oder ignoriert werden, kann ein unerwarteter Kommunikationsweg – bewusst oder versehentlich – gewählt werden, können Zuständigkeiten plötzlich usurpiert oder auch nicht genutzt werden. Und natürlich kann auch über organisatorische Prämissen entschieden werden. Überall dort kann man von – absichtlichen oder akzidentiellen – Variationen sprechen; und all dies ist keineswegs selten. Gerade die zufälligen und unbeabsichtigten Variationen kommen in Verwaltungen immer wieder, wahrscheinlich sogar tagtäglich vor. Die Beispiele zeigen ferner, dass auch in Verwaltungen beide Varianten – teleologische und morphogenetische Prozesse – denkbar sind, 207 Verwaltungsorganisationen sind zwar strukturell orientiert, nicht aber erwartungsdeterminiert und deshalb variationsanfällig. Das heißt zugleich: Sie sind vom Weberschen Idealtypus des bürokratischen Verwaltungsstabes mit seiner „Präzision, Stetigkeit, Disziplin, Straffheit und Verläßlichkeit, also: Berechenbarkeit“ (Weber (1972) 128) insoweit entfernt, als ihre eigenen Operationen immer wieder überraschen und sich anders als erwartet ereignen können. Auch die Organisationen der öffentlichen Verwaltung sind nicht-triviale Maschinen (vgl. bspw. Luhmann (2000c) 73 f.).

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dass also Wandel sowohl zufällig, absichtslos, inkrementell und schleichend (vgl. Luhmann (2000c) 355) als auch infolge intendierter Änderungsentscheidungen vorstellbar ist. Bevor mithilfe dieser Differenz weiter beobachtet werden kann, ist also festzuhalten, dass es der Verwaltung keineswegs an Variationen mangelt. Ungeachtet dessen ist jedoch eine gewisse Trägheit (Luhmann spricht auch von Strukturtreue (vgl. Luhmann (1970f) 190)) nicht von der Hand zu weisen. Obschon schwerlich bestritten werden kann, dass die Verwaltung kein variationsfreier Raum ist, kann deshalb doch nicht unmittelbar auf ein hohes Maß an struktureller Flexibilität geschlossen werden. Die eigentliche Frage nach der administrativen Elastizität, nach Möglichkeit und Wirklichkeit des administrativen Wandels entscheidet sich folglich auf der Ebene der Selektionen. Um dies explizieren zu können, ist die in Kapitel III.7. besprochene Unterscheidung von entscheidbaren und unentscheidbaren Prämissen zu bedenken, denn im Kontext des strukturellen Wandels zeigt sich deutlich, wohin diese Differenz führt: Entscheidbare Prämissen können Gegenstand von Änderungsentscheidungen sein. Unentscheidbare Prämissen hingegen entziehen sich dem gezielten Eingriff: Bei entscheidbaren Prämissen sind Änderungen wie Innovationen, teleologische wie morphogenetische Prozesse grundsätzlich denkbar (vgl. Ahlemeyer (1994) 184), bei unentscheidbaren Prämissen entfällt diese Option (vgl. Luhmann (2000c) 242). Darüber hinaus fällt ein zweiter Punkt auf: Mit Blick auf die entscheidbaren Prämissen kann man sehen, dass hier insbesondere die normative Metaregel zum Tragen kommt – zeigt sich doch dort die zentrale Rolle des „Recht[s] als Struktur der Verwaltung“ (Luhmann (1966c) 81; vgl. Luhmann (1997c) 35; Badura (1970) 20). Bei administrativen Strukturen geht es demnach in besonderem Maße um „Erwartungen, die in einer gewissen Unabhängigkeit vom faktischen Ereignis gelten, auf das sie sich beziehen“ (Luhmann (1984b) 445), und die deshalb im Falle einer Enttäuschung nicht einfach umgebildet werden (vgl. auch Luhmann (1966c) 82). In allen drei Dimensionen kann man der Verwaltung folglich unterstellen, dass Variationen, die ja durchaus Anzeichen für strukturelle Inadäquanzen sein können, weniger als Impulse für strukturelle Anpassung genutzt, sondern eher als Fehler, Sonderfälle oder Störungen zurückgewiesen werden. Heinrich Ahlemeyer vermutet deshalb: „Verwaltungen sind [...] strukturell gehemmt, die Änderungsbedürftigkeit ihrer entschiedenen Entscheidungsprämissen zu erkennen und sich umzustellen [...]. Das Problem ist strukturell bedingt und mit der Einrichtung von Programmverwaltungen unvermeidlich verbunden“ (Ahlemeyer (1994) 189). 208 208 Kulturellen Prämissen fehlt eine solche Absicherung. Aber man kann, mit Blick auf die Unterscheidung von Recht und Konvention (vgl. Weber (1972) 17 ff.), ebenfalls

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Aber was heißt das im einzelnen? An administrativen Strukturen unterscheidet die Systemtheorie bekanntlich programmatische, personelle und organisatorische Prämissen sowie den Aspekt der unentscheidbaren, kulturellen Entscheidungsorientierungen. Sie alle geben dem multimomentweisen administrativen Entscheiden einen Rahmen vor und beschränken die Möglichkeitsräume administrativer Situationen, Prozesse und aneinander anschließender Operationen (vgl. Baraldi (1997b) 46). Doch wie sieht es mit dem Wandel – zunächst im speziellen mit den morphogenetischen Änderungen – aus? In Kapitel III.6. wurde dargelegt, dass Verwaltungsorganisationen in hohem Maße Systeme des programmierten, vor allem des routineprogrammierten, Entscheidens sind. Im Zeitverlauf erkennt man zudem eher eine Zunahme und Verfeinerung, denn eine Ausdünnung der administrativen Programmstrukturen. Führt man sich ferner die Eigenart administrativer Programme als Satzungen, Gesetze oder Verordnungen vor Augen, zeigt sich das Gewicht der normativen Erwartungsregel: „Ein Rechtsverstoß als solcher“, etwa ein Verfahrensfehler beim Erlass eines Verwaltungsaktes, „impliziert gerade nicht, daß das Gesetz geändert wird“ (ebd. 49; vgl. auch Luhmann (1964b) 133). Das alles schließt Variationen nicht aus: Verwaltungsentscheidungen sind kontingent; und gerade angesichts der enorm hohen Programmdichte und -komplexität kann man vermuten, dass immer wieder gegen programmatische Vorgaben verstoßen wird, dass Programme fehlerhaft interpretiert oder – im Interesse des kontinuierlichen Geschäftsganges – gar außer acht gelassen werden. Hinzu tritt der nicht seltene Fall, dass die Programme vor dem Hintergrund der dynamischen, sich ihrerseits wandelnden Umwelt veraltet, überholt oder inadäquat sind. An Störungen, Abweichungen und also Variationen herrscht also kein Mangel. Doch wie sieht es auf der Seite der Selektionen aus? Luhmann erklärt dazu: „Programme müssten im Grunde im Hinblick auf ihre Funktion laufend überwacht werden, um sicherzustellen, daß sie noch stimmen. Eine solche Programmüberwachung und Programmänderung stößt jedoch auf gewisse Schwierigkeiten, die sich aus der Eigenart des programmierten Entscheidungsganges ergeben und nicht leicht zu überwinden sind. Dadurch kommen konservative Züge in die Verwaltung“ (ebd. 133). Von ihrer Anlage her sind administrative Programme vielfach lernungünstig konstruiert, da Abweichungen und programmatisch nicht Vorgesehenes kaum als Impuls für strukturelle Veränderungen beobachtet wird. Zudem kleben gerade Verwaltungs„systeme [leicht] an inadäquat gewordenen Programmen [...], [verfolgen] überholte Zwecke [...] oder [reagieren] auf Zeichen [...], die in der Umwelt ihren alten Sinn längst verloren haben“ (ebd. 133). 209 annehmen, dass Flexibilität, Lernfähigkeit und Elastizität gehemmt sind – durch Routinen, Gewohnheiten und Traditionen.

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Für das faktische Verwaltungshandeln bleibt unter diesen Umständen daher vornehmlich das Ausweichen auf brauchbare Illegalitäten (vgl. Kapitel III.5.; Luhmann (1999a) 304). Im Grundsatz scheint klar, dass sich programmatischstrukturelle Änderungen nur schwerlich als morphogenetische Prozesse beschreiben lassen. Gesetze oder Satzungen werden selten situativ flexibel gehandhabt und entsprechend angepasst. Zweitens lässt sich feststellen: „Die Organisationsstrukturen sind im wesentlichen bewährt und lassen sich kaum [...] verändern. Das gilt besonders für die hierarchische Form und für den Typus monokratischer Leitung, ferner für die typisch deutsche Mischung von funktionaler Differenzierung (Ressortprinzip) an der Spitze und einheitlicher Behördenorganisation“ (Luhmann (1981g) 115). Nun steht auch das unerwarteten Abweichungen nicht im Wege: Das Abkürzen des Dienstweges, die ins Informelle respektive auf die Interaktionsebene abgedrängte Hinzuziehung von kompetenten Mitarbeitern, deren Zutun formal nicht vorgesehen ist, das Fällen von Entscheidungen an offiziell dafür gar nicht vorgesehenen Stellen – all dies kommt vor; und mehr noch: Auch hier zeigen diese Variationen bisweilen die Dysfunktionalitäten der beiden als vermeintlich alternativlos präsentierten Organisationsformen: „Dass die Hierarchie und insbesondere die Spitze [...] überfordert ist, wird heute allgemein zugestanden. Ein zweiter Kritikpunkt ist die Nichtausnutzung von Kapazitäten und Informationen, die, vielleicht ganz zufällig an unteren Stellen vorliegen mögen, die aber durch das Einmischungsverbot blockiert werden. Diese Kritik hat zur Forderung nach Lösung dieser Fesseln [...] geführt, Das klingt zunächst überzeugend, aber die Praxis scheint dieser Anregung, wenn überhaupt, nur zögernd zu folgen“ (Luhmann (2000c) 320).

Auch auf der Ebene der Organisationsstrukturen ist die Verwaltungspraxis also kaum auf strukturelle Flexibilität eingestellt. Es kommt kaum zur „ad hoc [...] Anpassung oder unkontrollierter morphogenetischer“ (Luhmann (1984b) 486) Modifikation. Personelle Prämissen schließlich sind, wie in Kapitel III.6. besprochen, an sich schwer veränderbar. Im Falle der Verwaltung tritt noch ein zweites Hemmnis hinzu: „Mit der Entscheidungsprämisse der Person liegt vielfach eine sehr weitgehende Absicherung der Entscheidungsprogrammierung vor: Personen sind [...] kurzfristig kaum veränderbar und darüberhinaus [sic!] gerade im System der öffentlichen Verwaltung intern nur begrenzt mobil. [...] Die Bedeutung der 209

Außerdem gibt zumindest der frühe Luhmann zu bedenken, dass etliche Verwaltungsprogramme auf politischen Füßen stehen, sodass über entsprechende „Strukturänderungen [...] nur ‚politisch‘, das heißt nur unter Übernahme der gesellschaftlichen Verantwortung für das politische System im ganzen, entschieden werden [kann]“ (Luhmann (1970f) 196; vgl. Kapitel III.9.).

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Personalpolitik liegt in ihrer Langfristigkeit und geringen Reversibilität“ (Ahlemeyer (1994) 189). Über die Schwierigkeiten der personeninternen Veränderungen hinaus sind also Auswechslung, Ver- und Umsetzung – allesamt strukturelle Änderungen – deutlich erschwert. Auch hier präsentiert die Verwaltung folglich Hemmnisse der strukturellen Flexibilität. 210 So bleibt schließlich der Blick auf die unentscheidbaren, kulturellen Prämissen, die sich – wie gesagt – dem gezielten, verändernden Eingriff entziehen, die insbesondere interaktionell stabilisiert und nicht mitgliedschaftlich-formal gedeckt sind. „Selbstverständlich werden auch unentscheidbare Entscheidungsprämissen in der Organisation produziert, und selbstverständlich geschieht auch dies angesichts von Entscheidungen – oder genauer gesagt: aus Anlass von Entscheidungen. Wie sonst könnte eine Struktur entstehen? Aber sie werden nicht auf bestimmte Entscheidungen zugerechnet [...]. Sie gelten, weil sie immer schon gegolten haben [...]. Es fehlt ihnen deshalb die ‚Positivität‘ und damit die Regel, dass alles, was durch Entscheidung eingeführt wurde, auch durch Entscheidung geändert werden kann“ (Luhmann (2000c) 242). Der Verweis auf die „traditionelle Geltung“ zeigt zum einen an, dass auch bei unentscheidbaren Prämissen kein hohes Maß an Flexibilität, Elastizität und Dynamik angenommen werden kann – im Gegenteil. Gerade in der öffentlichen Verwaltung sind diese Entscheidungsorientierungen von hoher Persistenz. Da allerdings nicht über kulturelle Prämissen entschieden werden kann, ist nicht nur das gezielte Veränderungsentscheiden gehemmt. Zudem kann auch kein Änderungsverbot verfügt werden, und das gibt Raum für morphogenetische Änderungsprozesse, für ungesteuerten, evolutionären Wandel – insbesondere vor dem Hintergrund einer dynamischen Umwelt (vgl. bspw. ebd. 356). In der Tat kann man im zeitlichen Rückblick feststellen, dass sich die Verwaltungskultur, das administrative Selbstverständnis und die die Interaktionen orientierenden Erwartungen deutlich gewandelt haben – zum Beispiel auf grundsätzlicher Ebene vom hoheitlich-abstrakten Selbstverständnis über die rechtsstaatlich-formale Orientierung und das gestaltend-optimistische Selbstbild bis hin zur sich bisweilen doch mehr und mehr durchsetzenden Dienstleistungskultur. Doch das beantwortet noch nicht die Frage, wie sich die Systemtheorie zum Thema Verwaltungsreform positioniert.

210 Hinzu tritt hier ein der programmatischen Dimension ähnlicher Aspekt, dass nämlich bisweilen auch die administrativen Personalstrukturen Gegenstand politischer Planung sein können. Die Auswahl von Strukturen steht etwa im Falle der (Ober-)Bürgermeister als Hauptverwaltungsbeamte auf kommunaler Ebene, über die im Zuge politischer Wahlen entschieden wird, nicht zur Disposition der Verwaltung selbst. Ähnliches gilt für alle politischen Beamten.

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e) Verwaltungsreformen in systemtheoretischer Perspektive Die systemtheoretische Marschrichtung für den Umgang mit dem Reformthema wurde eingangs bereits mithilfe der Luhmannschen Worte „Struktureller Wandel: Die Poesie der Reformen und die Realität der Evolution“ (Luhmann (2000c) 330) formuliert. Grundlegendes Thema, sprich: der Fall, ist demzufolge struktureller Wandel. Realität, und damit auch das, was dahinter steckt, ist die Evolution, mithin der Dreischritt von Variation, Selektion und Restabilisierung. Ins Reich der Poesie hingegen, sprich: ins Reich der (lediglich) wohlklingenden Worte, wird die Reform verwiesen, mithin das, was oben als intendierte, auf Verbesserungen zielende, innersystemisch konzipierte und Zeit beanspruchende strukturelle Umgestaltung expliziert wurde. Doch was meint Luhmann mit dieser Wendung, und was heißt das für die Verwaltung? Luhmann spricht hier von „Strukturänderungen, die üblicherweise ‚Innovationen‘ oder ‚Reformen‘ genannt werden“ (ebd. 332). Damit greift er die gebräuchliche Nähe von Innovation und Reform auf, die er im Rahmen seiner Systemtheorie allerdings anders als das vertraute Verständnis fasst. Im gebräuchlichen, betriebswirtschaftlichen und organisationstheoretischen Sinne ist „Innovation [...] objektbezogen als das Ergebnis eines Erneuerungsprozesses definiert“ (Eichhorn u.a. (1991) 409). In der Tat verweisen die mit Reform befassten verwaltungswissenschaftlichen Schriften oftmals auf solche Parallelen – einschlägige Titel wie „Innovation, Effektivität, Nachhaltigkeit“ (Naschold / Jann / Reichard (1999)) oder „Innovationen und Stolpersteine in der Verwaltungsmodernisierung“ (Gerstlberger / Grimmer / Wind (1999)) belegen dies. Der frühe Luhmann markiert jedoch eine Differenz: „Unter Innovation wollen wir einen kontrainduktiven Entscheidungsprozeß verstehen, einen Entscheidungsprozeß, der anders entscheidet, als zu erwarten gewesen wäre, und dadurch Erwartungen ändert. [...] Innovation ist Strukturänderung, aber nicht notwendigerweise Reform und erst recht nicht notwendigerweise Verbesserung“ (Luhmann (1978a) 433).

Innovationen betreffen erwartungsändernde Entscheidungen und sind weiter gefasst als Reformen: „Reformen betreffen Entscheidungen über Entscheidungsprämissen in der Absicht, den Gesamtzustand des System zu verbessern“ (Luhmann (2000c) 337). Damit lassen sich die Gedanken aus Kapitel III.7. aufgreifen, denen zufolge kulturelle, sprich: unentscheidbare, Prämissen als Reformgegenstand entfallen. Luhmann hebt einen anderen Zusammenhang hervor: Reformen lassen sich als Unterfall der im nächsten Kapitel zu besprechenden Planung beschreiben, denn Planungsentscheidungen betreffen Entscheidungsprämissen für weitere Entscheidungen: „Planen heißt über Entscheidungen entscheiden“ (Luhmann (1966a) 67). Genauer gesagt heißt das: „Planungen gewinnen unter

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diesen Umständen[, wenn sie also mit dem Ziel der verbessernden Strukturänderung ergehen, (P.M.)] den (nicht unproblematischen) Charakter von ‚Reformen‘ “ (Luhmann (1970f) 185). Doch wo liegt dieser „nicht unproblematische“ Charakter? Ausgangspunkt von Reformen ist gemeinhin ein konstatierter Missstand: „Reformen sind [...] in erster Linie Defizienzbeschreibungen vor dem Hintergrund der Annahme, es könne besser gemacht werden“ (Luhmann (2000c) 342). Zudem referieren sie insofern auf die behandelte Zeitdimension, als die Vergangenheit bis zum aktuellen Moment als „schlechtes Vorher“ stilisiert wird, dem eine bessere Zukunft, ein durch Reformen „verbessertes Nachher“ gegenüber gestellt wird. Zur inhaltlich-sachlichen Spezifikation von Reformvorschlägen stehen dann zwei verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung, können sie doch „ausgeflaggt werden [...] als bessere Anpassung an Ideen (zum Beispiel humanere Arbeitsbedingungen) oder als bessere Anpassung an Realitäten (zum Beispiel schrumpfende Märkte)“ (Luhmann (2000c) 336), wobei „Realität“ natürlich wiederum nur das ist, was das jeweilige System im Zuge seiner Beobachtungen wahrnimmt und konstruiert. Beides findet man, wenn man auf die oben besprochenen Bemühungen um Verwaltungsreformen blickt. Eine Defizienzbeschreibung war etwa die Feststellung der Ineffizienz kollegialer Organisationsstrukturen, verbunden mit der Annahme, eine bürokratisch-monokratische Organisation sei wesentlich rationaler. Ähnliches kann man im Hinblick auf die jüngeren Verwaltungsreformansätze feststellen, denen „mythologische Beschreibungen der Vergangenheit hilfreich [waren], etwa die, dass die Verwaltung vorher nicht sparsam und effizient gewirtschaftet habe“ (ebd. 345). Auf der Seite der Anpassung an Ideen können die Versuche des Neuen Steuerungsmodells insofern verortet werden, als hier die Idee, das Ideal des privatwirtschaftlichen Unternehmens der traditionell-bürokratischen Behörde gegenüber gestellt wird – wobei hier stets zu fragen ist, auf welcher Grundlage die jeweiligen Ideen stehen und ob sie überhaupt als Bezugspunkte für Anpassungen infrage kommen. 211

211 Zur Frage, ob sich Verwaltungsbürokratien Unternehmen anpassen sollten, erklärte im übrigen Ludwig von Mises, immerhin einer der prominentesten liberalen Ökonomen, bereits 1944: „Es wäre vergeblich, die Bürokratie dadurch zu reformieren, daß Geschäftsleute zu Leitern der verschiedenen Abteilungen ernannt würden [...]. Es gibt viele Dinge in der staatlichen Verwaltung, die reformbedürftig sind. [...] Doch keine Reform könnte ein öffentliches Amt in eine Art Privatunternehmen umwandeln“ (Mises (2004) 62 ff.) – und mittlerweile sieht auch die Verwaltungsforschung die Schwierigkeiten, die diese Form der Anpassung an Ideen mit sich bringt (vgl. Bogumil / Jann / Nullmeier (2006) 11).

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Auf der Seite der Anpassung an Realitäten finden sich etwa Veränderungsvorhaben im Angesicht knapper Kassen und problematischer Haushaltslagen. Luhmanns Verweis auf die Poesie allerdings erschließt sich erst, wenn man auf Verlauf und Ergebnis solcher intendierten Strukturverbesserungen blickt: „Reformen beglaubigen sich selbst mit einem oft bis ins Detail ausgearbeiteten semantischen Apparat, bestehend aus Prinzipien, Normen, evaluativen Standards, Statistiken, Bilanzen – also nicht nur aus Werturteilen, sondern auch aus Faktenaufstellungen. Die Poesie der Reform ist ganz auf konsenssichere Konstruktionen eingestellt [...]. Häufig bleibt aber die Beschreibung der angestrebten Zukunft ziemlich vage“ (Luhmann (2000c) 339).

Trotz aller semantischer Aufladungen also bleiben Reformen poetisch, weil sich dadurch die Kräfte der Evolution nicht außer Kraft setzen lassen. Ob sie „geling[en] klärt sich letztlich auf dem Wege der Evolution“ (ebd. 356). Wenn also über Strukturen entschieden wird, wenn Strukturen mit der Intention der Verbesserung geändert werden, ist auch das nicht mehr und nicht weniger als ein Zusammenspiel von Variation und Selektion, dem allerdings immer eine Restabilisierung folgt. Und über deren Erfolg kann zum Zeitpunkt der Entscheidung nichts gesagt werden. 212 Dies allerdings wäre ein recht dürftiges Ergebnis der systemtheoretischen Beobachtung, und in der Tat lässt es Luhmann damit auch nicht bewenden. Vielmehr verweist er auf dieser Grundlage auf zwei wichtige Punkte, die auch für die Verwaltungsforschung hilfreich sein können: Erstens wird diese Sichtweise bisweilen missverstanden. Wenn Luhmann auf die Evolution als ausschlaggebenden Faktor für Verlauf und Erfolg von Reformen verweist, heißt das nicht, dass man Reformen 213 und überhaupt „Planung besser lassen und auf Evolution warten sollte. Eine Systemleitung wäre schlecht beraten, wollte sie sich als Beobachtung der Evolution ihres Systems [...] zur Ruhe setzen. Die geplante Selektion von Strukturen (Entscheidungsprämissen) und die Beobachtung des Systems mit Blick für auftauchende Restrukturierungsmöglichkeiten bleibt wichtig. Nur sollte man [...] nicht primär danach beurteilen, ob [...] Ziele erreich[t werden]“ (ebd. 356). 214 212

„Daher sind Reformen in ihren guten Absichten schwer zu widerlegen, da der Härtetest ihrer Vorhaben noch aussteht“ (Luhmann (2000c) 338). 213 Luhmann stellt klar: „Es kann also nicht darum gehen, auf Reformen zu verzichten und stattdessen auf Evolution zu setzen“ (Luhmann (2000c) 347). 214 Sicherlich ist, wie Luhmann bemerkt, die auch in der Verwaltung „verbreitete Führungspraxis, auf Krisen zu warten und mit Gefühl und Urteilsvermögen gegenzusteuern, [...] sinnvoll und unentbehrlich, [zumal (P.M.)] solange im System selbst keine ausreichenden Kapazitäten zu selektiver Informationsverarbeitung aufgebaut sind“ (Luhmann (1970f) 191). Oftmals sind es dann ja gerade erst die unübersehbaren Schieflagen, zum Beispiel des Haushalts, zum Beispiel aber auch bei der Personalrekrutierung, die die

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III. Verwaltungsorganisationen

Im Interesse der Funktionserfüllung sind „die kritische Reflexion der eigenen Entscheidungsgrundlagen“ (Luhmann (1970f) 192), sind Anregungen, anders zu entscheiden, sowie Entscheidungen über neue Strukturen sinnvoll und wichtig – zumal vor dem Hintergrund einer dynamischen Umwelt. Kurz gesagt: Luhmanns Skepsis zielt nicht darauf, Veränderungsimpulse für sinnlos zu erklären. Der Punkt ist ein ganz anderer: „Man braucht Reformprojekte nicht zu entmutigen, aber sie müssen in Kauf nehmen, dass unbekannt ist und bleibt, was künftige Entscheidungen aus ihnen machen“ (Luhmann (2000c) 351). Damit zeichnet die Systemtheorie ein nicht unrealistisches Bild von Reformvorhaben: So wird, im Gleichschritt mit der Verwaltungsforschung, nicht bestritten, dass Wandel möglich ist, und dass über Erwartungen auch mit Verbesserungsintention entschieden werden kann. Die Vorbehalte bezüglich der prognostizierten Erfolge bewahren die Systemtheorie jedoch vor enttäuschten Diagnosen, wie sie in der Verwaltungswissenschaft bisweilen zu lesen sind (vgl. Naschold / Jann / Reichard (1999) 15). Stattdessen erklärt Luhmann: „Das skeptische bis pessimistische Urteil über Reformen in Theorie und Praxis hängt natürlich davon ab, dass man der Meinung ist, dass Reformen Erfolg haben sollten oder andernfalls gar nicht unternommen werden sollten“ (Luhmann (2000c) 336 f.). Darüber wird jedoch vergessen, dass auch Reformen, die ihre Ziele nicht erreichen, Wandel, Dynamik und Änderungen anregen und, auf der praktischen Seite, unter Umständen die Chance eröffnen, Lösungen auch für Probleme zu finden, die gar kein Reformgegenstand waren. „Das heißt: Die Beschreibung für erfolgreiche Organisationen müsste geändert werden. Sie müsste nicht auf die Zahlen abstellen, die den Erfolg belegen, sondern Kontext und Kontingenz betonen“ (ebd. 360). Für einen an normativen und präskriptiven Aussagen interessierten Verwaltungsforscher oder für einen mit Verwaltungs(reform)politik befassten Experten mag dies enttäuschend und dürftig sein. Allerdings erarbeitet Luhmann noch eine zweite, wesentlich konstruktivere Konsequenz dieser Perspektive. Er nämlich schlägt, wie eingangs mit dem Verweis auf das distanziertere und abstraktere Beobachten angekündigt, folgendes alternative Verständnis von Verwaltungsreform vor: „Verwaltungsreform heißt [...] zunächst, die Verwaltung so einzurichten, daß sie selbst imstande ist, sich selbst zu reformieren, sie also in ihrer Fähigkeit zur Reform zu reformieren“ (Luhmann (1970f) 187).

Damit gewinnt man zwar keine Blaupause für das erfolgreiche Reformieren, jedoch kann man erkennen, worauf es der Systemtheorie ankommt: Wenn es im Chance eröffnen, anders zu entscheiden – und zwar so anders zu entscheiden, dass diese Variation strukturelle Konsequenzen hat.

9. Politische Planung und Verwaltungssteuerung

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Prinzip um den Umgang mit und die Reduktion von Komplexität geht, wenn Verwaltungssysteme durch die Anfertigung kollektiv-bindender Entscheidungen hierzu einen wichtigen Beitrag leisten, und wenn diese mit einer turbulenten Umwelt, einer intransparenten Zukunft und dem Umstand der Kontingenz konfrontiert sind, liegt der Schlüssel darin, strukturelle Veränderungs- und Lernmöglichkeiten einzubauen und dem jeweiligen System damit mehr Freiraum zur Erfüllung seiner Funktion nach selbstentschiedenen Strukturen einzuräumen. „Eine Verwaltung, die Lernfähigkeit in bezug auf ihre eigenen Strukturen gelernt hat, besitzt damit auch die Fähigkeit zur Selbstreform und der strukturkritischen Entwicklung von Modellen zur Lösung anderer Probleme“ (Luhmann (1970f) 194). Es geht also in der Tat um den abstrakteren Hinweis, mehr Flexibilität einzuräumen und damit Möglichkeiten zur Problemlösung respektive zu Entdeckung und Erarbeitung von Problemlösungsmöglichkeiten zu schaffen 215 – womit auf die Gedanken des vorigen Kapitels zur Systemrationalität und administrativen Rationalisierung verwiesen werden kann, die vor diesem Hintergrund noch greifbarer werden. Hieraus eine Bilanz zu ziehen, bleibt schlussendlich Heinrich Ahlemeyer vorbehalten: „Eine in dieser Weise innovationsfähige Verwaltung wird nicht nur in Bezug auf ihre Organisation neue Möglichkeiten verwaltungspolitischer Rationalisierung entdecken, sondern auch in der Gesellschaft neue Chancen der Kommunikation mit Politik und Publikum erschließen – vielleicht sogar, um diesmal ihrerseits mit Themen administrativen Wandels öffentliche Resonanzen auszulösen“ (Ahlemeyer (1994) 197).

9. Politische Planung und Verwaltungssteuerung Wer über die Verwaltung, ihr Verhältnis zur Politik und zur gesellschaftlichen Umwelt sowie insgesamt über das Verhältnis von politisch-administrativem System und Gesellschaft spricht, kommt um zwei Begriffe nicht herum: Planung und Steuerung. Und diese beiden Begriffe sind es auch, die einen der frucht215

Im einzelnen geht es zum Beispiel um „die Frage [...], welche Formen des Kommunikationsnetzes und der Kompetenzverteilung innovationsgünstig sind“ (Luhmann (1970f) 195), oder darum, „welche sinnhafte Form den Entscheidungsprogrammen strukturkritische, lerngünstige Auswirkungen gibt. Zu denken ist vor allem an: deutliche Artikulation der mit dem Programm getroffenen Entscheidung; Klärung des Problems, das damit gelöst werden soll; Hinweise auf die Voraussetzungen, die für die Wahl dieser Lösung maßgeblich waren; und Festlegung der Indikatoren, an denen diese Voraussetzungen und das Eintreffen der beabsichtigten Wirkungen laufend empirisch kontrolliert werden können. Jedenfalls kann Lernfähigkeit nur mit Hilfe ziemlich komplexer und abstrakt spezifizierter Modell erreicht werden“ (ebd. 196; vgl. dazu insg. auch Ahlemeyer (1994) 188 ff.) Hiervon allerdings ist, wie Gert Hillmann verdeutlicht, die Praxis weit entfernt (vgl. Hillmann (1986) 19 ff.).

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III. Verwaltungsorganisationen

barsten Hintergründe für die Auseinandersetzung von Systemtheorie und anders gelagerten sozialwissenschaftlichen Ansätzen zum Thema Politik und Verwaltung gebildet haben und bis heute bilden. Zu besonderer Prominenz hat es dabei sicherlich die Kontroverse zwischen Niklas Luhmann und Fritz Scharpf gebracht (vgl. dazu Luhmann (1988a) 324 ff.; Scharpf (1989); Luhmann (1989b)). Doch weit darüber hinaus stellen die systemtheoretischen Überlegungen zu Steuerung und Planung sowohl eine provokante Herausforderung als auch eine interessante Perspektivenerweiterung dar. Das Diskussionsspektrum ist breit und facettenreich: Man trifft auf Ideen zur politischen Gesellschaftssteuerung, zur Haushalts- oder Personalplanung, zu strategischer und neuer Steuerung, zu Wirtschaftsplanung und Planwirtschaft, zur Kontext- oder Wissenssteuerung. Außerdem spielen Begriffe wie Verwaltungsmanagement, Regieren oder Governance eine Rolle. Daher bedarf es zunächst einer grundlegenden Orientierung. Im Prinzip lässt sich Planung bestimmen als „gedankliche Vorwegnahme zielgerichteten Handelns“ (Eichhorn u.a. (1991) 645). Luhmann reformuliert dies wie folgt: „Bei Planung denkt man üblicherweise an eine vorgreifende Gestaltung der Zukunft“ (Luhmann (2000c) 231). 216 Steuerung wird demgegenüber zumeist unter Verweis auf Begriffe wie Kontrolle 217, Lenkung oder Management (vgl. Reichard (1997) 642) geklärt. Der Begriff impliziert die teleologische Einflussnahme, den aktiven, lenkenden Eingriff. 218 Fritz Scharpf spricht deshalb von der „absichtsvollen und im Sinne der eigenen Ziele erfolgreichen Intervention (oder wie sonst soll man ‚Steuerung‘ definieren?)“ (Scharpf (1989) 18).

Sofern man Steuerung in Analogie zu Management begreift, liegt es nahe, den Begriff mit einschlägigen Funktionen wie etwa Führung, Leitung, Kontrolle, aber auch: Planung, zu füllen (vgl. Jann (2001) 63 ff.; Gullick / Urwick (1937)). Dann erscheint Planung als eine Unterkategorie von Steuerung. 219 Mehr erfährt man, 216

Auch Fritz Scharpf erklärt: Planung erscheint „als eine Technik der vorwegnehmenden Koordination einzelner Handlungsbeiträge und ihrer Steuerung über längere Zeit“ (Scharpf (1971) 4). 217 Renate Mayntz erklärt zur Karriere des Steuerungsbegriffes in der deutschen sozialwissenschaftlichen Semantik: „Der Begriff der Steuerung wurde vermutlich zur Übersetzung des englischen Begriffs control in die deutsche Soziologie eingeführt und im wesentlichen in makrosoziologischen Zusammenhängen benutzt“ (Mayntz (1987) 91; vgl. auch Beyme (1995) 198). Verwaltungskontrolle im eigentlichen Sinne wird allerdings Gegenstand der nachfolgenden Kapitels sein. 218 Oftmals wird deshalb, in Analogie zur Alltagssprache, auf technische Zusammenhänge, etwa auf die Steuerung eines Autos, verwiesen (vgl. Willke (2001b) 7; Mayntz (1987) 93).

9. Politische Planung und Verwaltungssteuerung

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wenn man die bekannten systemtheoretischen Fragen nach zeitlichen, sozialen und sachlichen Aspekten stellt: Zeitlich gesehen richtet sich Planung in die Zukunft, geht es doch um gedankliche Vorwegnahmen und um die Koordination zukünftiger Prozesse, Verfahren oder Entscheidungen. Von Steuerung nimmt man an, dass sie gegenwärtig, als aktive, zielgerichtete Intervention, stattfindet. In der Sozialdimension ist vor allem die Unterscheidung von Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt gebräuchlich (vgl. bspw. Mayntz (1987) 93; Scharpf (1989) 12; Luhmann (1989b) 4), was letztlich zur Frage nach den Referenzen (Wer steuert wen oder was?) führt. 220 Hierbei zeigen sich zwei weiterführende Unterscheidungen: erstens die für die Systemtheorie wichtige Differenz von Selbststeuerung und Fremdsteuerung (vgl. Luhmann (2000c) 403; Luhmann (1988a) 27; Männle (2007) 71 ff.), denn Steuerung impliziert keineswegs, dass nur und ausschließlich von außen eingegriffen wird. Das Gegenteil ist der Fall, 221 wie sich mit Blick auf die kybernetischen Wurzeln des Begriffes bekräftigen lässt. So hat Karl Deutsch bereits Ende der 1960er-Jahre den Versuch unternommen, kybernetische Gedanken der Selbststeuerung auf politisch-administrative Systeme zu beziehen: „Man wird sich erinnern, daß das englische Wort für ‚Regierung‘, government, auf ein griechisches Stammwort zurückgeht, das die Kunst des Steuermannes bezeichnet. [...] Bei näherer Betrachtung zeigt sich, daß tatsächlich eine gewisse grundsätzliche Ähnlichkeit besteht zwischen der Steuerung oder Selbststeuerung von Schiffen oder Maschinen und der Lenkung menschlicher Organisationen. [...] In allen Fällen [...] muss der nächstfolgende Schritt im Verhalten des betreffenden Systems sich teilweise an den Informationen orientieren, die über sein vergangenes Verhalten vorliegen“ (Deutsch (1969) 255). 222 219 Dietmar Braun ergänzt, dass „Planungstheorien [...] als Untergruppe von Steuerungstheorien angesehen werden [können], wenn man unter Planung den Versuch [...] versteht, [...] Konzepte mit Hilfe rationalen Mitteleinsatzes und optimierender Lösungsstrategien umzusetzen“ (Braun (1995) 611). 220 Werner Jann ergänzt diese Unterscheidung um die Differenz von Intention und Mittel, indem er „von den klassischen Elementen des [...] verwaltungswissenschaftlichen Steuerungsbegriffs ausgeht, der Subjekt, Objekt, Ziele und Instrumente der Steuerung unterscheidet“ (Jann (2001) 68). Im systemtheoretischen Kontext lässt sich letzteres eher auf der Sachebene verorten. 221 Helmut Willke kommt es „darauf an, plausibel zu machen, dass sich eine Steuerungstheorie sozialer Systeme weder in der Begrifflichkeit der Planungstheorien, noch in den Begriffen der Theorien naturwüchsiger Evolution fassen lässt – weil Steuerung weder auf externe Eingriffe noch auf interne Dynamiken allein reduziert werden kann“ (Willke (2001b) 4). 222 Bezugspunkt dabei ist das Werk Norbert Wieners. Dieser hat „beschlossen, das ganze Gebiet der Regelung und Nachrichtentheorie, ob in der Maschine oder im Tier, mit dem Namen ‚Kybernetik‘ zu benennen, den wir aus dem griechischen [...] kybernetes oder ‚Steuermann‘ bildeten“ (Wiener (1963) 58). Der ursprünglichen Kybernetik geht es vor allem um die Selbststeuerung sogenannter Regelkreise (vgl. bspw. Arbeitsgruppe

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III. Verwaltungsorganisationen

Zweitens geht es um zwei unterschiedliche Systemtypen respektive Steuerungsobjekte: Auf der einen Seite steht die Steuerung der Gesellschaft oder einzelner ihrer Teilbereiche, insbesondere der Wirtschaft (vgl. etwa Luhmann (1993e); Lange (2002); Mayntz (1987)). Auf der anderen Seite stehen Planung und Steuerung von Organisationen – von Unternehmen, aber auch der Verwaltung (vgl. Bellavite-Hövermann (2006); Proeller / Siegel (2009); Luhmann (1966a); Banner (1991)). 223 Auf der Sachebene schließlich wird nach Steuerungszwecken und -instrumenten, aber auch nach -grenzen und -möglichkeiten gefragt. Was soll durch Planung und Steuerung erreicht werden – Determination oder Koordination? Wie kann geplant und gesteuert werden – durch Regeln (Programme), Befehle (Macht), Personen oder auch über Lernen? Welche Mittel stehen zur Verfügung – Macht (Hierarchie) und Geld (Markt) (vgl. Mayntz (1987) 92), Organisationen (vgl. Beetz (2003)), Wissen, Moral oder Öffentlichkeit (vgl. bspw. Edeling / Jann / Wagner (2004); Willke (2001a); Willke (2001b))? Die folgenden Abschnitte werden Antworten auf diese Fragen erarbeiten. Im einzelnen geht es darum, das Bezugsproblem von Planung und Steuerung zu identifizieren, die Diskussion um politische Steuerung und Planung etwa zwischen den 1960er- und späten 1980er-Jahren zu betrachten [a)] und dabei den gemeinhin so bezeichneten „systemtheoretischen Steuerungspessimismus“ herauszuarbeiten [b)]. Sodann sind die jüngsten Neuorientierungen, rund um den modernen Leitbegriff „Governance“, zu betrachten [c)]. Während sich diese Abschnitte mit dem Verhältnis von Staat, Politik oder politisch-administrativem System einerseits und Gesellschaft respektive gesellschaftlichen Teilsystemen andererseits befassen, ist dann die Referenzebene zu wechseln, aufdass organisierte Systeme und also auch Verwaltungsorganisationen in den Mittelpunkt rücken können. Hierbei sind sowohl die systemtheoretischen Grundgedanken zur Organisations- und Verwaltungsplanung [d)] als auch zur Organisations- und eben vor allem Verwaltungssteuerung zu besprechen [e)].

Soziologie (1999) 132 ff.). In diesem Rahmen „entstand das sogenannte ‚Systemdenken‘, das eine wesentliche Grundlage der Regelungstechnik wurde und später [...] auch für andere Wissenschaftsgebiete propagiert wurde“ (Ilgauds (1980) 63) – zum Beispiel auf dem Feld der Systemtheorie. So behandelt die frühen Systemtheorie „self-steering machines“ (vgl. Krieger (1996) 26; Beyme (2002) 197), und Luhmann verweist seinerseits „auf die kybernetische Genealogie“ (Luhmann (1989b) 5) der Steuerungsthematik. 223 Zudem können auch Prozesse Gegenstand von Steuerungsüberlegungen sein, zum Beispiel bei der Projektsteuerung (vgl. bspw. Bergmann / Garrecht (2008); Zimmer-Henrich (2004)).

9. Politische Planung und Verwaltungssteuerung

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a) Politische Steuerung von Gesellschaft und Verwaltung So vertraut die Termini Planung und Steuerung heute auch klingen, sind sie doch eher jüngere Stichworte zu einer deutlich älteren Problematik. In der Politik- und Verwaltungswissenschaft wird damit – zumal wenn diese Begriffe mit dem Zusatz „politische“ versehen werden – in erster Linie das Verhältnis von Staat und Gesellschaft, von politisch-administrativem System und seiner – gesellschaftlichen und vor allem ökonomischen – Umwelt ins Visier genommen. Als orientierende Unterscheidung lässt sich daher auch die traditionelle Differenz öffentlich / privat bemühen. Gegenstand der Debatten waren zunächst Position, Rolle und Funktion der öffentlich-staatlichen Seite gegenüber der Gesellschaft sowie entsprechende Eingriffsmöglichkeiten, Interventionsmittel, Lenkungsdefizite und ähnliches. Später rückte die Leitunterscheidung selbst mehr und mehr in den Mittelpunkt der Diskussionen. Zum Thema wurde (auch) „die Auflösung der die traditionelle Staats- und Politikvorstellung prägenden markanten Unterscheidung von öffentlich und privat“ (Ronge (1994) 62). Damit gewannen alternative Koordinations-, Kooperations- und Governanceformen an Bedeutung. Die Semantik der politischen Planung und Steuerung beginnt ihre Karriere etwa ab den 1960er-Jahren (vgl. Mayntz (1995) 148; Beyme (1995) 197) unter Referenz auf eine nachgerade klassische Bezugsproblematik: Wie kann von politisch-staatlicher Seite Einfluss und Kontrolle auf gesellschaftliche Prozesse, Strukturen und Bereiche ausgeübt werden? Diese „Vorstellung, daß gesellschaftliche Erwartungen durch Politik zu steuern seien, ist sicher so alt wie der Absolutismus“ (ebd. 199; vgl. Lange / Schimank (2004) 9 f.); und man kann aus einer solch weitgefassten Perspektive an die verschiedensten, letztlich politische Machtmittel bemühenden, Regelungsversuche denken: etwa an die merkantilistische Wirtschaftsplanung, die umfassenden policeystaatlichen Interventionen in und Pläne für die Gesellschaft, sozialistische Planungen ab etwa den 1920er-Jahren (vgl. Braun (1995) 612) wie auch die technisch-ingenieuristischen Planungs- und Steuerungsbemühungen ab den 1960er-Jahren sowie die Debatten der 1990er-Jahre, namentlich „defining the state and its modus operandi not as the solution but rather as a chief source of several problems in society but most distinctively the poor economic performance“ (Pierre (2000) 1). Und in gewissem Sinne wird das Problem der politisch-staatlichen Intervention in ökonomische Kontexte derzeit vor dem Hintergrund der weltweiten Wirtschaftsund Finanzkrise aufs Neue verhandelt. Kristallationspunkt der Steuerungsdiskussion im engeren Sinne war aber das oben bezeichnete Defizit: „das – zumindest partielle – Versagen des modernen Staats bei der Erfüllung seiner Aufgaben“ (Mayntz (1987) 89; vgl. ferner Willke (2001b) 1 ff.). Daher wurde „politische Steuerung [...] in dem Augenblick zum

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III. Verwaltungsorganisationen

Gegenstand der Forschung, als sie [...] zu einem verbreitet wahrgenommenen Problem wurde“ (Mayntz (1995) 148). Ausgehend vom diagnostizierten Staats- und staatlichen Steuerungsversagen gerieten veraltete Organisationsstrukturen und mangelhafte Problembearbeitungs-, -verarbeitungs- und -lösungskapazitäten ins Visier. Zudem wurden das klassische Instrument des Rechts sowie die auf Macht und Befehl beruhenden Interventionsmechanismen kritisiert. Zum einen hatte infolgedessen die Hinwendung zu längerfristiger staatlicher Planung etwa ab den 1970er-Jahren Konjunktur. Das Interesse galt dem Auf- und Ausbau von Möglichkeiten, planend zu gestalten (vgl. bspw. Scharpf (1971); Gebauer (1997) 377 ff.; Mayer (1965b) 14). Zum anderen richtete sich die Aufmerksamkeit auf Sinn und Tauglichkeit der Interventionsinstrumente und -medien. Dabei wurde, bezugnehmend etwa auf institutionenökonomische Überlegungen, die Dichotomie von Macht, Recht und Hierarchie einerseits sowie Geld und Markt auf der anderen Seite diskutiert. 224 Als Hintergrund fungierten dabei meist das traditionelle Bild einer politisch konstituierten Gesellschaft mit den entsprechenden Verantwortlichkeiten des institutionellen staatlichen Kerns sowie die von der Politik formulierten Steuerungsansprüche (vgl. dazu Mayntz (1987) 95) und die von „außen“ herangetragenen „Ansprüche an Politik“ (Luhmann (2003b) 155 ff.). 225 Niklas Luhmann hat zu diesem Problem der politischen Steuerung früh und von Anfang an skeptisch Stellung bezogen. Als Fundament für seine Argumente dienten ihm dabei erstens die systemtheoretischen Grundgedanken über die Struktur der modernen Gesellschaft (rund um das Stichwort „funktionale Differenzierung“), zweitens die Annahmen über die Konstitution sozialer Systeme (rund um die Stichworte „Eigenlogik“, „Umweltoffenheit“ und „operative Autonomie“), drittens die im vorigen Abschnitt besprochenen zeitlichen Perspektiven (rund um das Stichwort „Evolution“) sowie viertens die systemtheoretische Reformulierung des Zweck- und in der Folge des Steuerungsbegriffs (rund um die Stichworte „Differenzsetzung“ und „Differenzminderung“): 224 Hier hat sich vor allem die Institutionenökonomie verdient gemacht. Sie stellt verschiedene Ordnungs- und Beziehungsmuster einander gleichsam idealtypisch gegenüber (vgl. bspw. Ebers / Gotsch (1999) 231 ff.; Williamson (1991); ferner Mayntz (1993) 43). Stefan Lange und Uwe Schimank führen die besondere Dichotomie von hierarchischer und merkantiler Ordnung gar auf Thomas Hobbes’ Leviathan und auf John Lockes liberale Gedanken zurück (vgl. Lange / Schimank (2004) 10 f.). 225 Renate Mayntz gesteht dieses Anlehnen an die alteuropäische Staats- und Gesellschaftsvorstellung folgendermaßen zu: „Tatsächlich basiert, genau besehen, eine auf die Voraussetzungen staatlicher Steuerungsfähigkeit konzentrierte Steuerungstheorie stillschweigend auf der Vorstellung vom Staat als zentraler gesellschaftlicher Steuerungsinstanz und Garant öffentlicher Wohlfahrt“ (Mayntz (1995) 149; vgl. auch Luhmann (1993e) 51 f.).

9. Politische Planung und Verwaltungssteuerung

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Luhmann erfasst, erstens, die moderne Gesellschaft als funktional differenziertes Sozialsystem. 226 Sie ist charakterisiert durch die Unterscheidung „ungleichartiger und gleichrangiger Teile [...], die jeweils spezialisierte Beiträge zur gesellschaftlichen Reproduktion liefern“ (Schimank (2000) 151). Der Hinweis auf die Gleichrangigkeit der Funktionssysteme ist nun entscheidend. Dies bedeutet nicht mehr und nicht weniger als eine Absage an den alteuropäischen Gedanken eines politischen Primats sowie einer entsprechenden gesellschaftsweiten Steuerungskompetenz der Politik – zugunsten der codegestützen Kommunikationsgrenzen selbstreferentieller Teilsysteme (vgl. Kapitel II.2.). Zweitens kommt die Grundkonstitution sozialer Systeme zum Tragen, da Luhmann zwar bis zur autopoietischen Wende – also auch im Kontext der ursprünglichen Steuerungsdiskussion – noch weniger rigoros von umweltoffenen Input / Output-Systemen spricht (vgl. Luhmann (1968c) 248 ff.; Luhmann (1964c) 105), dabei jedoch von Anfang an seine Gedanken auf den Satz gründet: „Als System läßt sich [...] alles bezeichnen, worauf man die Unterscheidung von innen und außen anwenden kann“ (Luhmann (1999a) 24). Das heißt: Systeme sind abgegrenzte und autonome Sinnzusammenhänge. Das zeittheoretische Fundament der Systemtheorie wurde, drittens, im vorigen Kapitel bereits im Rückgriff auf die Evolutionstheorie besprochen. Aus der operativen Theorieanlage folgt demnach der Gedanke, dass alle Operationen, also auch alle steuernden Interventionen, als Ereignisse in der Gegenwart stattfinden. Hierbei sind sie mit folgender Zeitparadoxie konfrontiert: Vorherige Operationen, ja: die Vergangenheit insgesamt, sind bekannt. Aber sie können nicht mehr verändert werden. Die Zukunft hingegen wird als veränderbarer Möglichkeitsraum vorgestellt. Sie jedoch ist intransparent und steht unter dem Vorbehalt der offenen Kontingenz (vgl. dazu bspw. Luhmann (2000a) 145). Viertens präzisiert Luhmann den Begriff des Zweckes in systemtheoretischer Semantik und mit Blick auf die eben skizzierten Zeitverhältnisse: „Offenbar muß [...] die Zukunft konstruiert werden, und zwar so, daß eine spezifische Differenz in sie hineinprojiziert wird, eine Differenz zu dem, was sich ergeben würde, wenn man die Dinge laufen ließe, wie sie nun einmal laufen. Üblicherweise nennt man eine solche Differenz Zweck“ (ebd. 146). Wenn es also um Zweck- und Zielsetzung sowie um das Bemühen geht, diese anzustreben und zu erreichen (und darum geht es ja in der Steuerungsfrage), handelt es sich auf abstrakter Ebene um ein Arbeiten mit Differenzen: 226 Damit reiht sich Luhmann auf seine Weise (vgl. dazu Schimank (2001a) 15) in die Riege der Differenzierungstheoretiker ein – von Emile Durkheim und dem Gedanken der gesellschaftlichen Arbeitsteilung (vgl. Durkheim (1992)), Georg Simmel und der Vorstellung unterschiedlicher sozialer Kreise (vgl. Simmel (1992) 456 ff.), Max Weber und dem beobachtbaren Auseinandertreten verschiedener Wertsphären (vgl. insbes. Weber (1988d) 536 ff.) bis hin zu Talcott Parsons Systemdifferenzierung auf der Grundlage des AGIL-Schemas (vgl. bspw. Parsons (1972) 12 ff.; Luhmann (2004b) 18 ff.).

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III. Verwaltungsorganisationen

„Bei Steuerung handelt es sich immer um Differenzminderung, um Verringerung eines Unterschiedes. Das kann ganz traditionell als Zweckorientierung aufgefaßt werden. Der Zweck wird dann gedacht als Differenz zu dem Zustand, der eintreten würde, wenn man nichts täte, und das Erreichen des Zweckes verringert eben diese Differenz bis auf Null“ (Luhmann (1989b) 5; vgl. auch Luhmann (1988a) 326). 227

Doch welche Implikationen haben diese Gedanken für die systemtheoretische Positionierung zur Steuerungsproblematik? b) Steuerungsskepsis der Systemtheorie Luhmann begegnet dem Steuerungsbegriff, anders als man vermuten könnte, nicht mit Ignoranz. Immer wieder taucht der Begriff auf, immer wieder setzt er sich mit ihm auseinander, immer wieder anerkennt er, dass Steuerungsbemühungen und -initiativen tatsächlich zu beobachten sind: „Es [...] ist so gut wie unmöglich, den Begriff der Steuerung aufzugeben und die Zukunft einfach kommen zu lassen, wie sie kommt“ (ebd. 324; vgl. Luhmann (1993e) 56). Insofern lässt sich die systemtheoretische Position nicht auf die Ablehnung von Steuerung an sich oder auf die Behauptung von Sinn- und Nutzlosigkeit von Steuerung reduzieren. Vielmehr entwickelt Luhmann eine differenziertere, im Tenor aber durchaus kritische Position. Auf den obigen Fundament lässt sie sich mithilfe folgender drei Überlegungen verdeutlichen: erstens vermittels der systemtheoretischen Ideen zu der dem ursprünglichen Steuerungsdiskurs zugrunde gelegten Asymmetrie von Politik und Gesellschaft, zweitens mithilfe der Überlegungen zu Kausalität und Zeit sowie drittens vermittels der Differenz von Selbststeuerung und Fremdsteuerung. Der erste Punkt wurde bereits skizziert: In dem Maße, in dem die moderne Gesellschaft in gleichrangige Teilbereiche differenziert ist, kann an der Vorrangstellung der Politik nicht mehr festgehalten werden. Sie ist „nur“ noch ein Teilsystem neben anderen, „und wo es weder Spitze noch Zentrum, noch eine gesamtgesellschaftlich verbindliche Sicht der Dinge gibt, kann es auch keine Überordnung des Staates über die gesellschaftlichen Kräfte und damit keine zielsichere politische Gesellschaftssteuerung geben“ (Lange (2002) 174; vgl. auch Meyer (2009) 97) – und im übrigen gilt das auch für alle anderen Funktionssysteme.

227 Luhmann expliziert: „Wenn man Steuerung [...] versteht [...] als Vergrößerung oder Verringerung spezifischer Differenzen (Arbeitslosigkeit, Kindersterblichkeit, Konkurshäufigkeit, Einkommen der Landwirte, Umweltverschmutzung, Auslandsverschuldung, Bildungsniveau von Kindern aus unteren Schichten, Drogenkonsum, Geschwindigkeit der Verkehrsmittel [...] – man kann an vieles, an fast alles denken, was ‚Zweck‘ werden kann), bekommt man ein völlig anderes Bild“ (Luhmann (1993e) 56).

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Damit ist nicht bestritten, dass das politische System verbindliche Entscheidungen ermöglicht und produziert. Damit ist auch nicht bestritten, dass die Politik Interventionen in andere Systeme versucht. Aber dabei geht es um „Systeme, deren Struktur und eigenständige Dynamik einerseits Probleme erzeugen, die politisch lösungsbedürftig erscheinen, gleichzeitig jedoch andererseits ihre gezielte Beeinflussung erschweren“ (Mayntz u.a. (1988) 6; Braun (2004) 65 f.). Insofern „[ist – oder impliziert] Politik [...] bei Luhmann durchaus Steuerung, aber ‚Steuerung in der Gesellschaft‘, nicht – privilegierte – ‚Steuerung der Gesellschaft‘ “ (Ronge (1994) 58; vgl. Luhmann (1988a) 338). 228 Zu bedenken ist zweitens die systemtheoretische Auffassung von Kausalität und Zeit. Dabei geht es weniger um den privilegierten Platz der Politik, sondern um die Frage der gelingenden Intervention, also um die Erfolgschancen von Steuerung: Kausalität gilt im vertrauten Verständnis als elementare Relation zweier Ereignisse, die in der Terminologie von Ursache und Wirkung zueinander ins Verhältnis gesetzt werden. Und „Kausalität hat offensichtlich etwas mit Zeit zu tun; zumal wenn man davon ausgeht, dass Ursachen vorkommen müssen, bevor ihre Wirkungen eintreten“ (Luhmann (2000c) 178). 229 Hinzu treten die Zeitverhältnisse, die Steuerung nur als gegenwärtiges Operieren in Bezug auf die Zukunft erscheinen lassen. Gleichermaßen kann Planung nur Zukunftsplanung sein. Die Vergangenheit ist zwar bekannt, nicht aber veränderlich; nur die Zukunft ist offen und manipulierbar. Aber die Zukunft ist kein berechenbarer Zeitraum, sondern hochkomplex, intransparent und steht unter den Prämissen der Unsicherheit und Kontingenz (vgl. Luhmann (1989b) 7). 228 Helmut Willke spricht deshalb auch von der entzauberten Politik (vgl. Willke (1999) 222 ff.), da die Systemtheorie zwar zugesteht, dass politische Entscheidungen Folgen haben können, der Politik gleichwohl den tradierten Platz „über“ anderen Teilbereichen abspricht. Willke konstatiert eine „historisch allmähliche und graduelle Autonomisierung der Funktionsbereiche, die sich nach und nach erst dem machtvollen Zugriff der Politik entwinden und sich aus eigenem Recht als gesellschaftlich unverzichtbare Funktionsbereiche etablieren. [...] Der Primat funktionaler Differenzierung als Strukturprinzip gesellschaftlicher Selbstorganisation ist stabilisiert bis in die verfassungsrechtliche Absicherung der jeweiligen Autonomieräume hinein [...] [und so] schält sich immer klarer die Einsicht heraus, daß die zentrifugale Dynamik funktionaler Differenzierung eine Metamorphose des Ordnungsprinzips von Gesellschaft, eine durchdringende Umstellung auf heterarchische, polyzentrische und dezentrale Arrangements autonomer Teilsysteme von Gesellschaft vorantreibt“ (Willke (1999) 223 ff.). 229 Luhmann degradiert dieses Verhältnis, indem er lediglich von einem spezifischen Beobachtungsschema spricht, Kausalität also nicht ontologisch versteht. Er stellt seine Systemtheorie auf funktionale Füße und muss deshalb mit der alteuropäischen Kausalitätsvorstellung brechen. So ist es ihm „dann nicht mehr möglich, Ursache und Wirkung als bestimmte Seinszustände zu denken und die Kausalität als invariante Beziehung zwischen einer Ursache und einer Wirkung festzustellen“ (Luhmann (1962b) 21). Eben dies hat im übrigen auch entscheidende Konsequenzen für die interorganisatorische Steuerung, wie unten zu zeigen ist.

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Anders formuliert: Man kann zwar – ja: man muss sogar – mit Blick auf die unbekannte Zukunft entscheiden (vgl. bspw. Luhmann (1993d) 290 ff.), aber man hat dies unter Verzicht auf Sicherheit und Berechenbarkeit zu tun. 230 Auch dies betrifft die Steuerungsfrage: Wiederum formuliert Luhmann keine dezidierte Absage, denn natürlich kann so entschieden werden, dass Differenzminderungen angestrebt werden, dass also versucht wird, zu steuern. Jedoch behindert einerseits die beobachtete Intransparenz der Zukunft das verlässliche Planen und Steuern. Es wird deshalb zwar nicht sinnlos, wohl aber riskant und kontingent. Zugleich bedeuten die theoretischen Umstellungen rund um das Thema Kausalität eine Relativierung der vermeintlich (und ex post) beobachteten Steuerungserfolge: „Politische Steuerung kann in diesem Sinne immer nur der Absicht nach, nicht dem immer kontingent bleibenden Ergebnis nach verstanden und zugerechnet werden“ (Lange (2002) 181). Außerdem betont Luhmann vor dem Hintergrund einer hochkomplexen Welt: „Während man steuert, passiert gleichzeitig schon etwas anderes, das man, weil gleichzeitig, weder kennen noch kausal beeinflussen kann“ (Luhmann (1989b) 7). Auch das relativiert die Hoffnung auf zielsichere Intervention. Drittens sind die System / Umwelt-Verhältnisse nach Maßgabe der Leitunterscheidung von Selbststeuerung und Fremdsteuerung zu betrachten: „Für die apparative, die biologische, die psychologische und die soziologische Kybernetik ist von vornherein klar, daß nur von systeminternen Verhältnissen die Rede sein kann“ (ebd. 5). Daher wird Systemen durchaus eine Art Kontroll- und Lenkungsfunktion der eigenen Operationen zugesprochen: „Steuerung ist immer Selbststeuerung [...] und nur in diesem Rahmen handlungsleitendes Unterscheiden. Oder anders gesagt: Man muß nach der Einheit fragen, die sich selbst steuert [...], und diese Einheit ist [...] ein System“ (Luhmann (1988a) 338). Aber Selbststeuerung, Selbstreferenz und operative Autonomie sind in der Steuerungsdebatte nicht der entscheidende Punkt. Wenn Renate Mayntz (politische) Steuerung bestimmt als „(Fähigkeit zur) konzeptionell orientierten Gestaltung der gesellschaftlichen Umwelt durch politische Instanzen“ (Mayntz (1987) 92; vgl. dazu auch Lange (2002) 172), dann geht es um System / Umwelt- respektive um Intersystemverhältnisse. Vor diesem Hintergrund wäre es jedoch falsch, die Systemtheorie vorschnell auf die Position einer völligen Absage an derartige Verhältnisse – etwa im Rekurs auf Begriffe wie operative Schließung, Selbstreferenz oder, beim späten Luhmann dann, Autopoiesis – festzulegen. Dies sind zwar Luhmanns Kernbe230 Hermann Lübbe diagnostiziert hierzu philosophisch und mit speziellem Blick auf die moderne Gesellschaft: „Zukunftsgewißheitsschwund breitet sich heute in Abhängigkeit von Erfahrungen der Dynamik unserer zivilisatorischen Entwicklung gemeinkulturell aus“ (Lübbe (1992) 396).

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griffe, allerdings heißt das weder systemische Autarkie 231 noch systemischer Autismus, sondern (operative) Autonomie: 232 „Autonomie darf nicht mit Autarkie verwechselt werden. Autarkie würde Isolierung [...] bedeuten. Autonomie [...] bezeichnet den Grad der Freiheit, mit dem die Beziehungen zwischen System und Umwelt durch die selektiven Kriterien des Systems selbst geregelt werden können“ (Luhmann (1968b) 197; vgl. Luhmann (2000c) 471).

Luhmann spricht also nicht nur von Selbststeuerung und selbstreferentieller Operationsweise. Er gesteht kognitive Offenheit, Fremdreferenz sowie Irritationsund Resonanzpotentiale durchaus zu (vgl. Kapitel III.7.). Aber das heißt nicht Fremdsteuerung, verstanden als zielgerichteter, lenkender und externer Zugriff auf ein System. 233 „Zielgenaue, prognostizierbare Steuerbarkeit [...] ist [...] nach wie vor ausgeschlossen“ (Lange (2002) 181). Gleichwohl lässt es vor allem der späte Luhmann damit nicht bewenden. Zwar gibt es für jedes selbstreferentiell-geschlossene System „in der Außenwelt [...] weder Inputs noch Outputs, weder Informationen noch Möglichkeitsbereiche, aus denen Informationen ausgewählt werden“ (Luhmann (1988a) 334), 234 dennoch sind Systemgrenzen keine ontologischen Gegebenheiten, sondern werden sinnhaft-operativ gezogen. 231 Der traditionsreiche Begriff der „Autarkie“ galt in der Antike als Ideal, dem etwa die politische Gemeinschaft Genüge tat. Aristoteles schreibt dazu: „Die [...] vollkommene Gemeinschaft ist der Staat, der [...] über die Grenze der vollen Selbstgenügsamkeit verfügt“ (Pol. I 2, 1252b28). Dabei erscheint „eine menschliche Gesellschaft [als] [...] ‚autark‘, wenn sie für ihr Funktionieren und ihren Fortbestand nicht von etwas außerhalb ihrer selbst Liegendem abhängig ist. In diesem Sinne ist ‚autark‘ beinahe gleichbedeutend mit ‚vollkommen‘ oder ‚vollendet‘ “ (Pellegrin (2001) 44). Sozialsysteme im Sinne Luhmanns sind jedoch nicht derart selbstgenügsam. „Ein Kommunikationssystem ist deshalb nie autark“ (Luhmann (1984b) 200), wohl aber operativ autonom. 232 Autonomie entstammt den griechischen Termini „autos“ (Selbst) und „nomos“ (Gesetz) und lässt sich philosophisch klären unter Verweis auf die „Selbstbestimmung [...] unter der Bedingung eigener Zwecksetzung“ (Gerhardt (1999) 137). In der Soziologie findet man Autonomie etwa bei Max Weber, der damit die okzidentale Stadt bestimmt (vgl. Weber (2000) 11 ff.); und im systemtheoretischen Kontext ist damit die „Selbstregulierung eigener Unabhängigkeit und Abhängigkeit“ (Krause (2001) 109) eines sozialen Systems gemeint, das entsprechend selbst über seine Operationen und auch selbst über fremdreferentielle Bezugnahmen und „Abhängigkeiten“ verfügt. 233 Am Beispiel der politisch-ökonomischen Verhältnisse legt Luhmann dar: „Keine Politik kann die Wirtschaft, kann Teilbereiche der Wirtschaft, kann auch nur einzelne Betriebe sanieren; denn dazu braucht man Geld, also Wirtschaft“ (Luhmann (1988a) 325). Macht allein, also der Einsatz des originär politischen – und auch politischen Selbststeuerungs- – Mediums ist insofern nicht hinreichend, sondern scheitert an den codegestützten Systemgrenzen der anderen Teilsysteme. 234 Vielmehr ist alles, was als externer Anlass im systemeigenen Sinnzusammenhang behandelt wird, „nur eine im System selbst konstruierte Information“ (Luhmann (1988a) 334).

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Deshalb hindert im Prinzip nichts daran, Systemgrenzen zu ändern, zu verschieben oder neu zu ziehen. In Bezug auf die Differenz von Politik und Wirtschaft ließ sich eine entsprechende Grenzverwischung bei den staatssozialistischen Systemen beobachten, in denen der politische Code der Ökonomie gleichsam aufgezwungen wurde. 235 Derartige Grenzverschiebungen und Codeübertragungen haben jedoch ihren Preis. Dieser liegt im Differenz- und Systemgrenzenabbau und damit in der Rücknahme der durch Systemdifferenzierung ja gerade gewonnen Möglichkeiten zur Reduktion von Komplexität (vgl. Luhmann (2003a) 9; Männle (2007) 87 f.). Für solche Fremdsteuerungsvorhaben gilt folglich: „Steuerung ist [...] Einmischung in eigene Angelegenheiten. Jede andere Form der Fremdsteuerung beeinträchtigt die Autonomie eines operativ-geschlossenen, nicht-trivialen Systems“ (Willke (2001b) 35).

Doch die Systemtheorie bietet auch einen konstruktiven Gedanken an. Sie gesteht intersystemische Vermittlungsoptionen zu, die für die operative Autonomie unschädlich sind: strukturelle Kopplungen, denen das Interesse des nächsten Abschnittes gilt. Ungeachtet dessen bleibt zur ursprünglichen und eigentlichen makrosoziologischen Steuerungsfrage zu bilanzieren, dass die Systemtheorie gelingenden politischen Interventionen prinzipiell skeptisch gegenüber steht. Empirische Erkenntnisse wie auch theoretische Überlegungen scheinen die von der Systemtheorie benannten und begründeten Steuerungsprobleme zu bekräftigen respektive, so die vielzitierte Schrift Dietrich Dörners, gar eine „Logik des Mißlingens“ nahezulegen (vgl. Dörner (1994)): 236 „Politische Steuerung – der Gesellschaft – ist eine empirische Frage. Von der Systemtheorie, auch der autopoetischen, wird das nicht geleugnet; [...] auf der anderen Seite bestätigen alle empirischen Erkenntnisse der konventionellen Politikforschung das, wovon der systemtheoretische Steuerungspessimismus ausgeht. Der Rest ist – eher politische als wissenschaftliche – kontrafaktische Hoffnung auf politische Steuerung, wissenschaftlich irrelevant.“ (Ronge (1994) 63 f.).

235 Stefan Lange und Uwe Schimank verweisen zudem auf den „hypertrophen Anspruch einer umfassenden politischen Integration der Gesellschaft durch Planung, der alle Teilsysteme so eng miteinander verzahnte und unter politische Kuratel stellte, dass die Effizienz und Innovationskraft teilsystemischer Leistungsproduktion irreparablen Schaden nahm“ (Lange / Schimank (2004) 12). 236 Dietrich Dörner konstatiert hierbei: „Komplexität, Intransparenz, Dynamik, Vernetztheit und Unvollständigkeit oder Falschheit der Kenntnisse über das jeweilige System – dies sind die allgemeinen Merkmale [...] beim Umgang mit solchen Systemen. Damit muß man fertig werden“ (Dörner (1994) 59) – und großartige Steuerungshoffnungen lassen sich darauf schwerlich gründen.

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c) Governance und strukturelle Kopplung Die, wenn man so möchte, klassischen „Schlachten“ zum Thema „politische Steuerung“ wurden vor zwanzig Jahren geschlagen. Seitdem hat sich nicht nur die Systemtheorie verändert (vgl. dazu Mayntz / Scharpf (2005) 236). Auch der Fokus der politik- und verwaltungswissenschaftlichen Forschung hat sich gewandelt. Er ist etwa von der vorrangig nationalstaatlichen Argumentation abgerückt und erfasst die Leitunterscheidung öffentlich / privat auf zum Teil andere Weise. Ferner erläutern Renate Mayntz und Fritz Scharpf: „Will man heute darüber diskutieren, so muß man gleichzeitig die Beziehungen zwischen den verschiedenen funktionalen Teilsystemen, und hier speziell zwischen Politik und Wirtschaft, und die vertikale Ausdifferenzierung verschiedener Steuerungsebenen – von der lokalen über die nationale und die europäische bis hin zur Ebene der sogenannten global governance – im Auge behalten“ (ebd. 238). Überhaupt scheint das Stichwort „Governance“ geeignet zu sein, die entsprechenden Umorientierungen wie auch die neuen Leitprobleme darzustellen – denn der Terminus „Governance“ übt in der Verwaltungswissenschaft „seit einigen Jahren eine nahezu magische Anziehungskraft aus“ (Franzius (2006) 186; ähnl. Blatter (2006) 50). Der Governancebegriff ist jedoch, und hier wird zumeist auf Jon Pierre und Guy Peters verwiesen, „slightly confusing“ (Pierre (2000) 3). 237 Im Prinzip lässt sich mit „Governance“ weiterhin Bezug auf das eingangs identifizierte Kernproblem nehmen: „Was sind die Formen, Bedingungen und Möglichkeiten gesellschaftlicher Ordnung“ (Lange / Schimank (2004) 9; vgl. auch Schröter / Wollmann (2001) 71)? 238 Arthur Benz spricht daher ganz allgemein von einer „ ‚Governance-Perspektive‘, die den Blick auf die Art und Weise lenkt, wie Akteure in institutionellen Kontexten oder Interaktionsbeziehungen ihre Handlungen koordinieren. Als Governance sollen Koordinations- bzw. Ordnungsformen verstanden werden, die sich durch spezifische Struktur-Prozess-Zusammenhänge und die durch sie bestimmten Mechanismen der Interaktion von Akteuren beschreiben lassen“ (Benz (2006) 30). So geht es gleichsam um das „Gesamt aller nebeneinander bestehenden Formen der kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte, von der institutionalisierten gesellschaftlichen Selbstregelung über 237

Rod Rhodes skizziert, im Anschluss daran und unter dem Titel „Governance and Public Administration“, gleich sieben Begriffsbestimmungen, die von verantwortungsbewusstem „corporate governance“, von Governance im Sinne des „New Public Managements“ sowie „good governance“ über Governance als Ausdruck neuer Interdependenzen und auf dem Fundament sozial-kybernetischer Gedanken bis hin zu Governance im Sinne der „New Political Economy“ und einem an die Netzwerktheorie angelehnten Governanceverständnis reichen (vgl. dazu Rhodes (2000) 54 ff.). 238 Allerdings reicht das Governancekonzept durchaus über den engeren politischen Bereich hinaus und fokussiert etwa als „corporate governance“ insbesondere Organisationen des Wirtschaftssystems (vgl. dazu bspw. Mallin (2004)); auch wenn sich dies natürlich auf Verwaltungen adaptieren lässt.

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verschiedene Formen des Zusammenwirkens staatlicher und privater Akteure bis hin zum hoheitlichen Handeln staatlicher Akteure“ (Schuppert (2007) 468). Hierbei wird durchaus Abstand von der öffentlich / privat-Differenz in ihrer asymmetrischen Anlage genommen. Die Rede ist nicht mehr nur – wohl aber auch noch – vom einseitig-übergeordnetem Steuerungsstaat, sondern auch und verstärkt von Koordination, Kooperation, (Aus-)Tausch, Interaktion, Selbstregelung und anderem mehr. Ferner wird der Blick nicht nur auf Akteure, sondern verstärkt auf Strukturen und vor allem Institutionen der Koordination, Kontrolle und Vermittlung gerichtet (vgl. ebd.; Mayntz / Scharpf (2005)). Drittens bleibt es dabei, dass sich mit „Governance“ sowohl auf die Makroebene der Gesellschaft und ihrer Funktionsbereiche als auch auf die Mesoebene der Organisationen Bezug nehmen lässt. Bleibt man beim Verhältnis von Politik / Staat einerseits und Gesellschaft / Wirtschaft andererseits, bietet sich zur begrifflichen Präzisierung die vor allem von Arthur Benz skizzierte Differenz von „Government“ und „Governance“ an. Damit lässt sich unterstreichen, dass die älteren Debatten eher mit der asymmetrischen Gegenüberstellung von Staat und Gesellschaft befasst waren, wohingegen die jüngeren Diskussionen eher komplexere Kooperations- und Koordinationsgefüge beobachten: „Während government die autonome Tätigkeit einer Regierung meint, werden mit Governance netzwerkartige Strukturen des Zusammenwirkens staatlicher und privater Akteure bezeichnet. Der Begriff bezieht sich somit ausdrücklich nur auf spezifische Formen der politischen Steuerung zwischen Staat und Gesellschaft, also auf die Realität des ‚kooperativen Staates‘ oder auf die Selbstregulierung privater Akteure im oder jenseits des Schatten des Staates“ (Benz (2004) 18; vgl. Schuppert (2007) 466 f.).

Untersucht werden verschiedene Formen der Ordnung, der Kooperation und der wechselseitigen Beeinflussung. Das Interesse gilt nicht mehr nur den (Steuerungs-)Akteuren, sondern gleichermaßen den Strukturen, Regeln und institutionellen Rahmenbedingungen, sowie dem Wandel der Steuerungsformen (vgl. dazu auch Döhler (2007) 184 ff.). Der rein machtbasierte Steuerungsbegriff weicht einer Vielzahl an Koordinations- und Regelungsmechanismen und -instrumenten. Doch hier interessiert weniger die Governance-Forschung an sich, sondern der Abgleich mit den systemtheoretischen Perspektiven. Die Governanceperspektive bringt nicht nur eine Neuausrichtungen der öffentlich / privat-Differenz mit sich; sie distanziert sich auch – wie die Systemtheorie – von der traditionell-asymmetrischen Staat / Gesellschaft-Differenz. Gleichwohl bleibt der „Schatten der Hierarchie“ (vgl. dazu Scharpf (1993); Mayntz (1995)) als eine der Leitideen erhalten. 239 Zudem ist nun die Frage nach dem „Ob überhaupt?“ von politischer Steuerung zulässig, nicht mehr nur nach dem „Wie?“, dem „Wie anders?“ und dem „Wie besser?“.

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Allerdings ist das nicht als Versöhnung mit der Systemtheorie zu begreifen. Diese beschreibt weniger einen kontinuierlich fortschreitenden Einflussverlust der Politik oder eine Ergänzung des hierarchischen Einflusses durch andere Formen. Dort wird die Skepsis gesellschafts- und systemstrukturell begründet (vgl. Luhmann / Fuchs (1989) 209 ff.). 240 Allerdings griffe man zu kurz, wenn man deshalb systemische Isolation folgern und sodann jegliche Form von Intersystemverhältnissen negieren würde. Stattdessen greift hier Ruth Simsas Hinweis: „Strukturelle Kopplung: Die Antwort der Theorie auf die Geschlossenheit sozialer Systeme“ (Simsa (2002) 149 ff.). Mit dem Konzept der strukturellen Kopplung nämlich kontert Luhmann den Vorwurf des systemischen Autismus: „Operative Schließung kann also niemals bedeuten, daß ein autopoietisches System so operiert, als ob es keine Umwelt gäbe. [...] Die Anpassung eines autopoietischen Systems an Umweltbedingungen wird durch strukturelle Kopplungen vermittelt, die die kognitiven Prozesse des Systems nur irritieren, nicht aber determinieren“ (Luhmann (2000a) 372 f.).

Doch wie lassen sich unter dem Etikett „strukturelle Kopplung“ selbstreferentielle Schließung und fremdreferentielle Sensibilität zusammenbringen? Im Prinzip „stellt die strukturelle Kopplung eine Lösung für Selbstreferenzprobleme der Systeme dar. Strukturelle Kopplungen akzeptieren dabei stets die operative Geschlossenheit der Systeme“ (Lieckweg (2001) 268). Sie spezifizieren keine Input / Output- oder Import / Export-Strukturen für unmittelbar informierende Kommunikationen. Stattdessen weichen sie auf die kognitive Offenheit sozialer Systeme und auf Irritations- und Resonanzpotentiale aus: „Strukturelle Kopplungen sind [...] voll kompatibel mit der Autopoiesis der Systeme, sie schränken sie nicht ein, sie benutzen sie, um Umweltbedingungen trotzdem zur Geltung zu bringen“ (Luhmann (2000a) 373). 241 Dies lässt sich dreifach konkretisieren: Erstens finden sich strukturelle Kopplungen im Verhältnis von sozialen und Bewusstseinssystemen (vgl. dazu insg. Corsi (2007) 260 ff.). So verweist die 239 „Die Bezeichnung ‚Schatten‘ charakterisiert die Einbettung. Sie deutet an, dass ein übergeordneter Koordinationsmechanismus existiert, der aber nur dann zur Wirkung kommt, wenn Koordination in Verhandlungen scheitert. [...] [Dies] finden wir, wenn Verwaltungen mit Verbänden Absprachen treffen, die Gesetze ersetzen. [...] Der Schatten der Hierarchie wird in diesem Fall durch die Regelungsmacht des Gesetzgebers hergestellt“ (Benz (2006) 36 f.). 240 Deshalb bemerken Renate Mayntz und Fritz Scharpf zurecht: Der systemtheoretische „Steuerungspessimismus folgt ja aus der unterstellten Kommunikationsbarriere zwischen den gesellschaftlichen Funktionssystemen, deren intern sinnhafte Kommunikation durch einen jeweils funktionsspezifischen Code ermöglicht und begrenzt wird“ (Mayntz / Scharpf (2005) 235). 241 Deshalb auch prüfen Axel Görlitz und Silke Adam die „ ‚strukturelle Kopplung‘ als Steuerungstheorie“ (Görlitz / Adam (2003) 271 ff.).

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Systemtheorie Menschen zwar prinzipiell in die soziale Umwelt, doch in Form von Personen können sie soziale Relevanz gewinnen – und über Sprache lassen sich Gedanken- und Sozialsysteme koppeln, aufdass sich ein Verhältnis wechselseitiger Anreg- und Irritierbarkeit manifestiert. 242 Zweitens greift der Titel „strukturelle Kopplung“ auch bei jenen Einrichtungen, die gleichsam „zwischen“ unterschiedlichen Funktionssystemen bestehen und dort vermitteln – beispielsweise Verfassungen, Verträge, die öffentliche Meinung oder, im Falle von Wirtschaft und Politik, öffentliche Haushalte und das Steuerwesen. 243 Verfassungen waren in Kapitel II.4. Thema, öffentliche Haushalte wurden in Kapitel III.6. als spezifische Verwaltungsprogramme besprochen. Was im Falle multireferentieller Organisationen jedoch unproblematisch war, wird nun – mit Blick auf gesellschaftliche Teilsysteme – zur Schwierigkeit: Beim Haushaltswesen (wie auch beim Steuerwesen) kommt das Geldmedium ins Spiel. „Dabei muß man berücksichtigen, daß Geld ein Medium ist, das nur in der Form von Zahlungen, also nur in der Wirtschaft selbst verwendet werden kann“ (Luhmann (2000a) 383). Aber natürlich kann – und muss – das politische System über Geldzahlungen, die in einen Haushaltsplan eingestellt werden, nach politischen Kriterien entscheiden. Solche Entscheidungen können ökonomische Folgen haben, das Wirtschaftssystem kann sie beobachten, sich dadurch irritieren lassen und aus diesen Irritationen selbstkonstruierte Informationen gewinnen, an die es selbstreferentiell anschließen kann: „Wofür das Staatsbudget verwendet wird, ist dann eine politische Frage, und wenn viel (oder wenig) Geld zur Verfügung steht, irritiert das die Politik. Aber die Geldverwendung selbst unterliegt den Marktgesetzen des Wirtschaftssystems [...], und es hat erhebliche Konsequenzen für die strukturelle Entwicklung des Wirtschaftssystems, wenn der ‚Staatsanteil‘ am Geldumlauf zunimmt“ (Luhmann (1997a) 781).

Die Systeme tauschen also keine Informationen, sondern beobachten und irritieren sich. Genau deshalb beeinträchtigen strukturelle Kopplungen nicht die 242 Die Beteiligung von Bewusstsein an Kommunikation vermittels struktureller Kopplungen führt Luhmann an vielen Stellen aus (vgl. insbes. Luhmann (1975a) 38 ff.; ferner Luhmann (2000c) 397; Luhmann (1997a) 205 ff.; Luhmann (2000a) 374). Außerdem lässt sich diese allgemeine Konstellation auf einzelne Sozialsysteme herunterbrechen – mit Blick auf die Verwaltung wurde das unter Verweis auf die Mitgliedschaft und den Amtsbegriff beschrieben. Auf funktionssystemischer Ebene spricht Luhmann ferner von „Personen [...], deren Bewußtsein für die Politik zählt“ (ebd. 375). Das allerdings – und das ist ja der Kern der strukturellen Kopplung – heißt nicht, dass Politik mental gelenkt werden kann, wohl aber, dass sich auch der politische Kommunikationszusammenhang durch Bewusstsein anregen und irritieren lässt (vgl. Simsa (2002) 154). 243 Die Bandbreite struktureller Kopplungen ist groß und wird von Luhmann im Hinblick auf verschiedenste Funktionskontexte behandelt (vgl. zu den o. g. Luhmann (1990i); Luhmann (1993a) 266; Luhmann (2000a) 311, passim; Luhmann (1988a) 136 ff.; sowie insg. Luhmann (1997a) 776 ff.).

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jeweilige Autonomie. Sie verstärken wechselseitige Aufmerksamkeiten etwa von Politik und Wirtschaft, „ohne daß eine ‚Steuerung‘ [...] der Wirtschaft durch die Politik möglich wäre“ (Luhmann (2000a) 388) (auch wenn derartige (eher erfolglose) Versuche tagtäglich zu beobachten sind). Auch hier gilt also: „Selbst unter den Bedingungen struktureller Kopplung bleiben die Grenzen zwischen Systemen unüberwindbar“ (Görlitz / Adam (2003) 277). 244 Man könnte überlegen, ob all diese Einrichtungen (Steuern, Verfassungen, Verträge etc.) einen Brückenbau zwischen system- und governancetheoretischen Gedanken ermöglichen – vor allem vermittelt durch den Begriff der „Institution“. Giancarlo Corsi formuliert einen dementsprechenden Hinweis, wenn er schreibt: „Es geht in der Regel um bestimmte Formen – Strukturen oder ‚Institutionen‘ –, die mehr oder weniger Ergebnisse von Entscheidungen [...] darstellen: man denke etwa an Verfassungen [...] [oder] Verträge“ (Corsi (2007) 254). Auch in der Governancediskussion sind, wie Gunnar Folke Schuppert schreibt, die institutionalisierten Regelsysteme „der Renner“ (vgl. Schuppert (2007) 467). 245 Zudem werden die genannten Einrichtungen im vertrauten Sprachgebrauch in der Tat oftmals als „Institutionen“ beschrieben. Dieses Institutionenverständnis könnte man mit der systemtheoretischen strukturellen Kopplung zusammenbringen, um deutlich zu machen, dass Verbindungen zwischen unterschiedlichen Systemen bestehen, dass deshalb aber nicht Fremdsteuerung, sondern wechselseitige Sensibilität bei gleichzeitiger Autonomie das entscheidende Thema ist. Allerdings spielen der Institutionenbegriff und seine Derivate bei Luhmann kaum eine Rolle: „Umformungen des Sprachgebrauchs, die sich scheinbar absichtslos verbreiten und einleben, verraten zuweilen ein sich wandelndes Interesse. Die häßliche Neubildung ‚Institutionalisierung‘ hat diesen symptomatischen Wert“ (Luhmann (1970c) 28). Luhmann sind die sich ändernden Perspektiven, die der Bedeutungsgewinn des Institutionenbegriffs anzeigt, also nicht fremd. Dennoch bespricht er die damit berührten Probleme systemtheoretisch – und die Systemtheorie sieht keine intersystemischen institutionellen Regelsysteme vor; sie sieht überhaupt keinen Informationsaustausch vor. In dieser Hinsicht führt der Institutionenbegriff also kaum weiter, geschweige denn zu einer Versöhnung. Immerhin aber kann man mit seiner Hilfe auf einen dritten Sachverhalt hinweisen, anhand dessen man Intersystemverhältnisse beob244

Anders formuliert: Strukturelle Kopplungen begründen Irritations-, nicht Determinations- oder Steuerungsverhältnisse, denn „der Begriff von Irritation [bezeichnet] etwas, das außerhalb der Kontrollmöglichkeiten des Systems liegt“ (Corsi (2007) 264). 245 Im Unterschied zu den traditionellen Perspektiven – so erklärt auch Renate Mayntz – hat der Institutionenbegriff wesentlich an Bedeutung gewonnen: „Während die Steuerungstheorie einem akteurszentrierten Ansatz folgt, ist die sich entwickelnde Governance-Theorie institutionalistisch und fragt nach der Beschaffenheit von Regelungsstrukturen, in denen öffentliche und private, hierarchische und netzwerkartige Formen der Regelung zusammenwirken“ (Mayntz (2004) 1).

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achten kann: So findet man nämlich vor allem in institutionalistischen Kontexten „Organisationen als Institutionen bezeichnet“ (Edeling (2002) 224) – wenn auch in einem bisweilen etwas unklaren Sinne. Im Prinzip aber lässt sich nicht bestreiten, dass gerade Organisationen eine zentrale Rolle bei der Vermittlung zwischen Funktionskontexten spielen. Das erkennen die Politik- und die Verwaltungswissenschaft, wenn sie etwa auf die verhandelnde Verwaltung verweisen oder spezifische Regulierungsorganisationen (vgl. dazu insbes. Döhler (2006b) 208 ff.), Agencies (vgl. bspw. Naschold1999 20 ff.) und anderes mehr in den Blick nehmen. Und das erkennt die Systemtheorie, deren Etikett für diesen Sachverhalt einmal mehr und also zum dritten Mal lautet: strukturelle Kopplung; denn: „strukturelle Kopplungen sind Konsequenzen der funktionalen Gesellschaftsdifferenzierung. [...] Sie wären in der notwendigen Komplexität und Differenziertheit nicht möglich, wenn es nicht Organisationen gäbe, die [..] dafür sorgen können, dass die durch strukturelle Kopplungen erzeugte Dauerirritation der Funktionssysteme in anschlussfähige Kommunikation umgesetzt wird“ (Luhmann (2000c) 400; vgl. Blaser (2003) 105 f.).

Grundlage solcher Überlegungen ist die Tatsache, dass Organisationen zwar vermittels Primärorientierungen an spezifischen Funktionssystemen ausgerichtet sind (vgl. dazu bspw. Luhmann (1997a) 840 ff.); zugleich weist Armin Nassehi auf folgendes hin: „Organisationen liegen [...] quer zur primären Differenzierungsform der modernen Gesellschaft“ (Nassehi (2002a) 455). Das heißt, Organisationen unterscheiden sich insofern von den gesellschaftlichen Teilsystemen, als sie nicht binär codiert, sondern zur Multireferenz, zur Mehrsprachigkeit befähigt sind (vgl. Simsa (2002) 159). So liegt es auf der Hand, dass Organisationen nicht nur für die Manifestation funktionssystemischer Operationen eine zentrale Rolle spielen (vgl. Tratschin (2007) 149), sondern dass auch immer wieder Organisationen daran beteiligt sind, wenn es darum geht, „die Funktionssysteme strukturell zu koppeln. So wird in Universitäten nicht nur geforscht, sondern auch gezahlt, in Kirchen nicht nur geglaubt, sondern auch erzogen, und in öffentlichen Verwaltungen nicht nur politisch, sondern auch rechtlich operiert“ (Nassehi (2002a) 455). Was prinzipiell für alle Organisationen gilt, wird besonders deutlich bei – wie Luhmann schreibt – „extravaganten Organisationen, in denen das Problem der strukturellen Kopplung in konzentrierter Form zum Ausdruck kommt: Das sind Verfassungsgerichte und Zentralbanken“ (Luhmann (2000c) 398). Diese stehen im Zentrum respektive an der Spitze eines Organisationsgefüges, operieren autonom und orientieren sich dabei vorrangig am Rechts- respektive am Geldcode – und „dass dabei die Rückwirkungen auf die Politik im Auge behalten werden müssen, versteht sich von selbst“ (ebd. 399). So dienen also auch „Organisationen der strukturellen Kopplung von Funktionssystemen“ (Luhmann (2000a) 400) – nicht aber der wechselseitigen Steuerung. 246

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Auch über Verwaltungsorganisationen kann die Politik die Wirtschaft nicht steuern, auch über Verfassungsgerichte kann das Rechtssystem die Politik nicht lenken. Denn „im Begriff der strukturellen Kopplung [liegt] die volle Kompatibilität mit der Autopoiesis der gekoppelten Systeme und eine Absage an die Vorstellung effektsicherer externer Steuerbarkeit. Die strukturelle Kopplung [...] vermittelt nur Irritationen, auf die das irritierte System mit den Möglichkeiten der eigenen Selbstorganisation reagiert – das politische System also politisch“ (Luhmann (2000a) 311). Und damit lässt sich diese gesellschaftstheoretische Analyse zum Abschluss bringen. Allerdings ist damit noch nichts über die Planung und Steuerung von Organisationen gesagt – auch wenn die systemtheoretischen Gedanken im Prinzip auf beiden Ebenen gelten. Dennoch: Wie können Organisationen, insbesondere die Organisationen der öffentlichen Verwaltung, selbst Gegenstand von Planung und Steuerung sein? d) Organisationsplanung Planung in Bezug auf Verwaltungen ist vor allem ein Thema des frühen Niklas Luhmanns, der sich grundsätzlich mit der „politische[n] Planung“ (Luhmann (1966a)) der Verwaltung befasst und im einzelnen – unter dem Titel der Strukturplanung – die Frage nach der Personal-, Organisations- und Programmplanung stellt: 247 „Wollte man jedes Vorausdenken und jedes Vorbereiten, jede Überlegung künftigen Handelns als Planung bezeichnen, würde der Begriff keine prägnanten Konturen gewinnen können. Planung wäre dann [...] notwendige Begleiterscheinung menschlichen Verhaltens schlechthin. [...] Diesen Bedenken kann man entgehen durch eine abstraktere Betrachtungsweise, die auf die Zweistufigkeit eines planmäßigen Entscheidungsvorganges abstellt. Planen tut noch nicht, wer sich sein künftiges Verhalten überlegt [...]. Sondern Planen ist Festlegung von Entscheidungsprämissen für künftige Entscheidungen, oder kürzer formuliert: Planen heißt über Entscheidungen entscheiden“ (ebd. 67). 248 246

Die Beispiele dafür sind zahllos, denkt man etwa daran, wie politisch mit höchstrichterlichen Urteilen umgegangen wird, welche Folgen Leitzinssenkungen der Europäischen Zentralbank sowohl in der Politik als auch in der Wirtschaft haben – oder eben nicht haben –, oder wie im Religionssystem mit universitären Erkenntnissen etwa zur Evolutionstheorie umgegangen wird. 247 Später wird Planung eher gesellschaftstheoretisch und in Abgrenzung zur Evolution besprochen (vgl. Luhmann (2000c) 349 ff.). Der organisationstheoretische Sinngehalt bleibt aber gewahrt. 248 Andernorts ergänzt Luhmann: „Planung ist eine Art von Entscheidung über noch zu treffende Entscheidungen, und zwar die Definition eines Entscheidungsproblems und die Festlegung von normativen Bedingungen seiner richtigen Lösung“ (Luhmann (1971b) 170) – eine Angabe, die sich vor allem auf die programmatischen Strukturen bezieht.

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Damit sind vier Eckpfeiler eingeschlagen, an denen man sich orientieren kann: Erstens wird über den Entscheidungsbegriff der Bezug zu Organisationen überhaupt hergestellt, sind diese doch über die entsprechende Operationsform bestimmt. Zweitens wird durch den Hinweis auf die Prämissen der maßgebliche Bezugspunkt von Organisationsplanung benannt, namentlich: die Strukturen organisierter Systeme. Drittens bekräftigt die Definition von Planung als Entscheidung über Prämissen gewissermaßen den Ausschluss der Organisationskultur aus dem Gegenstandsbereich der Planung. Viertens lässt sich dann eine Dreidimensionalität von Organisationsplanung insofern auffächern, als nach der Personal-, der Programm- und der Organisationsplanung im engeren Sinne gefragt werden kann – allesamt Begriffe, die auch außerhalb der systemtheoretischen Organisationsforschung und insbesondere in Verwaltungswissenschaft und -praxis nicht unbekannt sind. Gemeinsam ist diesen drei Formen, dass es um Entscheidungen (und zwar um Entscheidungen über Entscheidungsprämissen) geht – nicht also um befehlsmäßige Lenkung, sondern um Strukturierung, denn „Entscheidungsprämissen legen nur den Spielraum fest, innerhalb dessen frei entschieden werden kann“ (Simon (2007) 70). 249 Die Wirkungsweise solcher Prämissen wurden in den Kapiteln III.4. bis III.6. dargestellt, sodass an dieser Stelle ein ganz anderes Problem zur Sprache kommen kann: Woher stammen eigentlich die Entscheidungsprämissen im allgemeinen und von Verwaltungsorganisationen im besonderen? Oder anders gefragt: „Wer“ plant eigentlich? Unter klassischen organisations- und verwaltungstheoretischen Vorzeichen ist die Antwort klar: In dem Maße, in dem Verwaltungen als instrumentelle Stäbe, als Herrschaftsmittel, als Durchführungsorgane verstanden und der politischen Führung, der machtvollen Spitze unterstellt werden, kommen die Vorgaben „von oben“. Max Weber spricht insofern unter dem nachgerade passgenauen Titel „Herrschaft durch ‚Organisation‘ “ (Weber (1972) 584) davon, „daß ein an Gehorsam gegenüber den Befehlen von Führern gewöhnter [...] Kreis von Personen sich dauernd zur Verfügung hält und sich in die Ausübung derjenigen Befehls- und Zwangsgewalten teilt, welche der Erhaltung der Herrschaft dienen (‚Organisation‘)“ (ebd. 549; vgl. auch Schäfer (1987) 46 ff.). Der frühe Luhmann ist hiervon nicht allzu weit entfernt: Das Problem der Verwaltungsplanung fasst er als innerpolitisches Problem, das unter den Vorzeichen der Binnendifferenzierung des politischen Systems zu klären ist (vgl. Luhmann (1968b) 206 f.). Das frühe Modell einer systemtheoretischen „Theorie der politiZudem expliziert er: „Alles, was über Entscheidungen gesagt ist, gilt daher auch für Planungsentscheidungen“ (Luhmann (2000c) 230). 249 Das heißt dann auch: Planung kann niemals Lenkung und Determination in die Zukunft hinein sein, auch wenn man gemeinhin „in der Komplexität der Planung [...] eine Art Sicherheit [sucht], die die Zukunft nicht bieten kann“ (Luhmann (2000c) 231).

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schen Planung der öffentlichen Verwaltung“ (Luhmann (1966a) 72) läuft deshalb darauf hinaus, eine sinnhafte, anfänglich vor allem rollenmäßige Trennung von Politik und Verwaltung anzunehmen. Deren Beziehung wird kreislaufförmig, und also nicht hierarchisch, durch die Weitergabe von Entscheidungsprämissen reguliert (vgl. Luhmann (1968b) 205; Luhmann (1981g) 42 ff.; Kapitel II.5.); und das heißt: Die Politik gibt der Verwaltung Entscheidungsprämissen weiter – vor allem in Form von Programmen, aber auch in Form von Personen. „Dem politischen Subsystem kommt dabei nur die Aufgabe zu, für das Verwaltungssystem Entscheidungsprämissen zu formulieren bzw. den Freiraum abzustecken, innerhalb dessen die Verwaltung ‚sachlich‘ frei schalten und walten kann“ (Schäfer (1987) 53; vgl. Luhmann (1966c) 86).

Eingebaut sind hier jedoch bereits die Gedanken der operativen Autonomie. So obliegt das momentweise Entscheiden dem administrativen Sinnzusammenhang selbst, die Vermittlung läuft nicht über konkrete (Einzel-)Befehle, sondern über Planung. Beim späten Luhmann findet sich dann eine weitergehende Modifikation dieser Konstellation (vgl. dazu Luhmann (2000a) 253 ff.; Kapitel II.5.), und das Problem stellt sich nun im Verhältnis von politischem Funktionssystem und administrativen Organisationen. Obschon Organisationen bisweilen primärorientiert sind, sind sie doch durch „multireferentielle Umweltbezüge charakterisiert“ und zu einem „eigenlogische[n]“ Zugriff auf die Codes der Funktionssysteme (Lieckweg / Wehrsig (2001) 40) befähigt. Es geht deshalb nicht um eine eindeutige Eingliederung bestimmter Organisationen in bestimmte Funktionssysteme (vgl. Kapitel II.2.). Stattdessen greifen nahezu alle Organisationen auf das Geld- wie auch auf das Rechtsmedium zurück (vgl. auch Luhmann (2000c) 405). Doch wie lässt sich dann noch von (politischer) Verwaltungsplanung sprechen? Hierzu bedarf es einer zweistufigen Überlegung, die bei der kognitiven Offenheit sozialer Systeme ansetzt und sodann die Termini strukturelle Kopplung und structural drift aufgreift. Wenn nämlich Organisationen keine FunktionssystemElemente sind, sondern „davon auszugehen [ist], dass diese ihre Autopoiesis in der Umwelt von Funktionssystemen vollziehen“ (Tratschin (2007) 164), heißt das nicht, dass keine System / Umwelt-Verhältnisse auf dieser Ebene denkbar sind. Auch Organisationen können sich fremdreferentiell auf ihre Umwelt beziehen: Es gibt zwar keinen Umweltkontakt, wohl aber Umweltbeobachtung (vgl. Luhmann (1997a) 92; vgl. Luhmann (1981g) 95). So liegt es also nahe, dass die Berücksichtung der Organisationsumwelt strukturelle Folgen haben kann. Luhmann selbst schreibt dazu: „Es gibt [...] Entscheidungsprämissen, die [...] in fremdreferentieller Perspektive konstruiert werden“ (Luhmann (2000c) 250).

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Auch in diesem Fall werden besondere Aufmerksamkeiten für spezifische Umwelten von strukturellen Kopplungen getragen (vgl. dazu Kneer (2001a) 417) – doch wie hat man sich dies vorzustellen? Pflanzt die Umwelt (Politik) der Organisation (Verwaltung) nun Prämissen ein, oder bleibt es bei der Geschlossenheit organisierter Systeme auch in struktureller Hinsicht? Luhmann löst diese Schwierigkeit folgendermaßen auf: „Nichts kann von außen durch Entscheidung festgelegt werden, und trotzdem folgt die Organisation bei ständiger Irritation durch die Umwelt einem structural drift, das im rekursiven Netzwerk der eigenen Operationen als selbstgewählte Einschränkung erkennbar wird“ (Luhmann (2000a) 397).

Structural drift also – ein Gedanke, den Luhmann andernorts nochmals hervorhebt: „Obwohl es keine Möglichkeit des Durchgriffs auf Strukturentwicklungen von außen [...] gibt, spielt eine wesentliche Rolle, mit welchen Irritationen ein System sich immer und immer wieder beschäftigen muß – und welche Indifferenzen es sich leisten kann“ (Luhmann (1997a) 780; vgl. Luhmann (2004a) 191). Die Irritationsverhältnisse, die dabei besonders zu bedenken sind, werden von strukturellen Kopplungen getragen. 250 So bleibt es also beim – buchstäblich – entscheidenden Stichwort Selbstreferenz respektive, zugeschnitten auf die Strukturen sozialer Systeme, bei der Selbstorganisation: 251 „Auch Entscheidungen über Entscheidungsprämissen müssen [...] entschieden werden, müssen also Entscheidungen sein, die im rekursiven Netzwerk der eigenen Operationen getroffen werden. Das System kennt keine andere Operationsweise. Natürlich gibt es Kognitionen, mit denen eine Entscheidung sich auf etwas bezieht, was sie selbst nicht entscheidet [...]. Aber die Operationsweise [...] ist immer und nur Entscheidung“ (Luhmann (2000c) 228). Deshalb sind zwei Kerngedanken festzuhalten: Zum einen ist Planung als Entscheidung über Entscheidungsorientierungen gefasst, nicht als Entscheidung anstelle von (späteren) Entscheidungen. „Beim Planen tut man nicht, man überlegt, was man tun könnte“ (Dörner (1994) 234). Für Organisationen heißt das: Sie geben sich Entscheidungsstrukturen, machen sich deshalb aber nicht zu bere250 Alfons Bora macht dies in Bezug auf die Verwaltungsplanung – in der Frage der Umweltrelevanz für administrative Entscheidungsprämissen also – greifbar: „Öffentliche Verwaltungen programmieren ihre Entscheidungen über die Beobachtung des Rechts und der Politik“ (Bora (2001) 172). 251 Anders als triviale Maschinen, die durch eine „unveränderbare Beziehung zwischen Input und Output [...] [gekennzeichnet sind, sodass] ein einmal für ein[en] gegebenen [Input] beobachtete[r Output] jederzeit für [den] gleichen [Input] [der]selbe sein [wird]“ (Foerster (1993b) 246), und bei denen dann auch Strukturen als Inputs behandelt werden können, gehorchen nicht-triviale Organisationen [...] ihrer eigenen Stimme (vgl. ebd. 247). Und das heißt „nichts anderes, als daß [sie] laufend nicht nur auf eigene Entscheidungen und Umweltfaktoren reagier[en], sondern auch auf die eigenen Zustände, in die [sie] diese Entscheidungen versetzen“ (Baecker (1999a) 16).

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chenbaren Trivialmaschinen: „Eine rationale Steuerung einer Organisation über Zugriff auf Einzelentscheidungen ist auf dieser Ebene kaum möglich“ (Luhmann (2000a) 397). Deshalb muss im nachfolgenden Abschnitt genauer auf der Verhältnis von (Verwaltungs-)Planung und (Verwaltungs-)Steuerung geblickt werden. Das heißt aber auch, dass Planung nicht der Zukunftsvergegenwärtigung dienen kann. Entschieden werden muss jeweils aktuell; und Entscheidungsprämissen, über die ja bei der Planung befunden wird, „legen die künftigen Entscheidungen noch nicht fest, sie können ja nicht jetzt schon in die Zukunft entscheiden“ (Luhmann (2000c) 224). Mehr noch: „Ein so angelegtes Planungsverständnis mutet der Planung gar nicht zu, die Zukunft unter Kontrolle zu bringen. Eher liegt die Aufgabe in einer laufenden Re-Integration geplanter und ungeplanter Entscheidungen“ (Luhmann (1978a) 427). Zweitens ist Planung Selbstplanung und mit der Systemautonomie vereinbar: „Operative Geschlossenheit hat zur Konsequenz, daß das System auf Selbstorganisation angewiesen ist. Die eigenen Strukturen können nur durch eigene Operationen aufgebaut und geändert werden“ (Luhmann (1997a) 93) – auch wenn dank kognitiver Offenheit auf fremdreferentiellem Wege die (selbstkonstruierte) Umwelt in Rechnung gestellt werden kann. Planung ist also kein Einfallstor für externe Lenkung, denn „Selbstorganisation ist derjenige Aspekt der selbstreferenziellen Erzeugung und Veränderung von Systemen, der mit der Umsetzung von Umweltereignissen in Strukturen zu tun hat“ (Krause (2001) 197). Insofern ist auch auf der Organisationsebene Abschied zu nehmen von den Planungshoffnungen, die Sicherheit, Berechenbarkeit und Kontrollierbarkeit versprechen. Doch „wenn Planung [...] nicht diejenigen Probleme löst, für die man sie schafft, dann vielleicht andere?“ (Luhmann (1978a) 425). In der Tat verliert Planung deshalb nicht ihren Wert. „Planung hat [...] die Bedingungen dafür zu schaffen, daß ein Organisationssystem das sein kann, was zu sein es beansprucht: ein System, das aus Entscheidungen besteht“ (ebd. 427 f.), ein System, das einen autonomen Sinnzusammenhang in Differenz zur Umwelt darstellt. e) Verwaltungssteuerung in systemtheoretischer Perspektive Doch was bedeutet all das für die Verwaltungssteuerung? Lassen sich Verwaltungen nun – von außen, durch Befehle oder vermittels Prämissen – steuern, oder nicht? Im Prinzip setzt sich Luhmanns Skepsis auf der Organisationsebene fort. Doch gerade im Abgleich mit den politik- und verwaltungswissenschaftlichen Annahmen bringt das erhebliche optische Schwierigkeiten mit sich – findet man dort doch Semantiken, die von der „legislativen Programmsteuerung“ (Jann / Wegrich (2004) 196) bis zum „Personalsteuerungssystem“ (Kroppenstedt / Menz

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(1997) 539) reichen und die vor allem unter dem Titel der „Verwaltungspolitik“ von externen, insbesondere eben politischen Einflussnahmen auf die Verwaltung ausgehen: „Unter Verwaltungspolitik soll verstanden werden, die von der legitimen politischen Führung mittels Entwicklung, Durchsetzung und Kontrolle von Prinzipien administrativen Handelns ausgeübte Steuerung der Inhalte, Verfahren und Stile der Verwaltungstätigkeit sowie der Organisations- und Personalstruktur der Verwaltung“ (Böhret (1991) 905). 252

Die dabei implizierten Bezugnahmen auf die einzelnen Strukturdimensionen der Verwaltung fordern nachgerade zur detaillierteren Beobachtung auf. Zudem kann hier an den Ausgangsgedanken des vorigen Abschnitts erinnert werden, demzufolge Luhmann den Steuerungsbegriff ja nicht völlig ablehnt, sondern ihn in einem systemtheoretischen Sinne reformuliert und gewissermaßen „anders“ nutzt. Eine organisationstheoretische Konkretisierung von Verwaltungssteuerung, Verwaltungsplanung und Verwaltungspolitik ist also unabdingbar. Zu beginnen ist dabei mit einer grundsätzlichen Überlegung: Ganz gleich nämlich, ob man die vorherigen Gedanken zur Planung aufgreift und nach der konkreten Gestaltung von Programmen, Personal- und Organisationsstrukturen fragt, oder ob man an singuläre Befehle oder Einzelanweisungen denkt, und ganz gleich, ob man die von der Systemtheorie betonte Selbststeuerung aufgreift oder nach Möglichkeiten und Wegen der externen Einflussnahme sucht – um eines kommt man augenscheinlich nicht herum: um Entscheidungen. Sowohl über Prämissen wie auch über Befehle muss entschieden werden. Und ganz gleich, ob man dafür eine interne oder eine externe Quelle annimmt: Man benötigt Organisationen, „denn niemand sonst kann so konzentriert kommunizieren“ (Luhmann (2000c) 407). Dadurch markiert die Systemtheorie eine wichtige Präzisierung: „Die klassische Theorie bürokratischer Organisation [...] hatte angenommen, dass es für alle Organisationen einen extern gebildeten Willen gibt, dem sie dienen. Das konnte durch Hinweis auf politische Herrschaft [...] glaubhaft gemacht werden. 252

Dahinter stehen die klassischen Annahmen von „politischer Führung und administrativem Vollzug [...]; es gibt nur ‚Verwaltung der Politik‘, keine Politik der Verwaltung“ (Böhret (1991) 905) – auch wenn diese normativ begründete Vorstellung infolge empirischer Betrachtungen mehr und mehr in Zweifel gezogen wird. „Die Frage, ob die Politik eigentlich noch die Verwaltung steuert, oder ob es sich gar umgekehrt verhält, ist deshalb zu stellen“ (ebd. 904; vgl. auch Jann (2001) 64; Schäfer (1987) 44 ff.). Der frühe Luhmann klärt dies unter Verweis auf den doppelten Machtkreislauf, der beide Einflussrichtungen kennt, aber nur der Machtweitergabe von der Politik zur Verwaltung offizielle Legitimität zugesteht (vgl. Luhmann (1968b) 208 f.; Luhmann (1981g) 45 ff.; Grunow (1994) 32).

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Wenn man dagegen von Organisation abstrahiert, wird man auch diesen extern gebildeten Willen nicht finden können. Er kann sich in wirksamer Weise nur innerhalb von Organisationen, eventuell innerhalb von anderen Organisationen bilden“ (Luhmann (2000c) 415). Erstens also geht es nicht darum, ob die Politik Verwaltungsorganisationen steuern kann. Wenn, dann kann es sich nur um (Inter-)Organisations-Verhältnisse handeln, denn „Funktionssysteme [sind] [...] keine ‚Adressen‘, keine Akteure oder irgendwie zentralisierte Einheiten, die mit einer Stimme sprechen“ (Nassehi (2002a) 459). 253 Im konkreten Zugriff auf Verwaltungspolitik heißt das: „Zu politischen Entscheidungen kommt es nicht im politischen System, sondern allein in seinen Organisationen“ (Demirovic (2003) 355). Damit ist zweitens auch eine Differenz angezeigt: die Unterscheidung zwischen organisationsinterner Planung und Steuerung einerseits und dem „eventuell“ von einer anderen Organisation formulierten Willen. Letzteres expliziert Luhmann wie folgt: „Es gibt in erheblichem Umfang auch direkte Steuerungskommunikation von Organisation zu Organisation. Es gibt, anders gesagt, durchaus Organisationen, die Systemvariable verändern [...]. Nur: [...] was das dann wieder für [...] Folgen hat, ergibt sich aus der Fortsetzung der Autopoiesis dieser Systeme und der damit verbundenen Aktivierung / Desaktivierung von Strukturen“ (Luhmann (2000c) 402).

Doch was fängt man damit an? Im Prinzip bestreitet Luhmann nicht, dass ein System einem anderen gewissermaßen ein Datum setzen kann. Doch konfligiert dies nicht mit den Gedanken der Selbstorganisation und der operative Autonomie der betroffenen Organisation? Wie also soll „Intervention und darauf aufbauende [...] Steuerung zwischen komplexen, selbstreferentiellen Systemen möglich sein [...], wenn deren Identität gerade auf der Differenz zueinander [...] beruht“ (Willke (1999) 236 f.)? Augenscheinlich ist erneut das Problem der externen Kommunikationsfähigkeit von Organisationen berührt – und damit die bereits gewonnene Einsicht: Unmittelbare Informationsverhältnisse zwischen autopoietischen Sozialsystemen sind theoretisch nicht plausibel zu machen. Eine Organisation kann einer anderen weder einen Befehl – in Gestalt eines unmittelbaren Informationsinputs – noch direkt eine Prämisse – in Gestalt einer extern beschlossenen Struktur – erteilen respektive aufzwingen. Das hat nicht nur Konsequenzen für die Steuerungs- und

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Ein oberflächlicher Blick vermag dies zu bestätigen: Im Falle der legislativen Programmsteuerung ist es nicht die Politik, sondern die Parlamentsorganisation, die Gesetze verabschiedet; die Steuerung des Bankensystems vermittels einer Geldmengenreduktion wird über die Zentralbankorganisation versucht und im Bildungswesen werden Schulen nicht von Funktionssystemen reguliert, sondern von Schul- und Oberschulämtern.

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Planungsfrage, sondern lässt die obige Annahme, eine Organisation könne einer anderen ein Datum setzen, verwirrend erscheinen. Allerdings lässt sich diese Schwierigkeit vermittels der Kombination von operativer Geschlossenheit, kognitiver Umweltoffenheit und struktureller Kopplung auflösen: Obschon der Informationsaustausch zwischen sozialen Systemen unterbunden ist, ist „nicht ausgeschlossen [...], dass zwei Organisationen sich [...] beobachten, wechselseitig Erwartungen aufbauen und sich mit ihren stets internen Operationen am Gegenüber orientieren“ (Kneer (2001a) 418; vgl. auch Braun (2004) 66). Nicht ausgeschlossen ist ferner, dass auch auf der Organisationsebene strukturelle Kopplungen wirken und Resonanzen forcieren (vgl. dazu Luhmann (2004c) 40 f.). Und nicht ausgeschlossen ist, dass sich eine Organisationsentscheidung als Impuls für eine spezifische Entscheidung einer anderen Organisation betrachten lässt – auch wenn es hier um beobachtete, nicht um ontologische Kausalität geht (vgl. dazu Luhmann (2000c) 178 ff.). Konkretisieren lässt sich dies mithilfe der Differenz von Auslöse- und Durchgriffskausalität. Das heißt: In der Umwelt einer Organisation kann eine andere Organisation entscheiden und sich dabei so beobachten, dass die Entscheidung als Steuerungsimpuls an eine andere Organisation behandelt wird. Das betroffene System kann diese Irritation bemerken, als Impuls beobachten, sich damit auseinandersetzen und entsprechend eine eigene Entscheidung anfertigen – selbständig und autonom, und doch im Beobachtungsmodus einer Art „Auslösekausalität“. Insofern sind Organisationen „von außen nicht determinierbar [...]. Daraus folgt, dass unter solchen Bedingungen typisch nur an Auslösekausalität, nicht aber an Durchgriffskausalität 254 zu denken ist. Ob das Setzen von Auslöseursachen im beobachtbaren System etwas bewirkt und was es bewirkt, wird im Wesentlichen durch den im Moment vorliegenden Zustand dieses Systems bestimmt und nicht durch ein causa aequat effectum-Gesetz“ (ebd. 401).

Aber wie hat man sich das im Falle der Verwaltung vorzustellen? Welcher Art können solche „Auslöser“ sein? Wer verfügt darüber? Und inwiefern kann man dabei mit den Begriffen Planung und Steuerung argumentieren? Um diese Fragen zu beantworten, ist es hilfreich, Steuerungs- und Planungsversuche (mit interner oder externer Quelle) im Lichte der Unterscheidung von Sach-, Sozialund Zeitdimension zu betrachten. Ganz allgemein wird „die Sachdimension [...] dadurch konstituiert, daß der Sinn die Verweisungsstruktur des Gemeinten zerlegt in ‚dies‘ und ‚anderes‘ “ 254

Wollte man tatsächlich solche Durchgriffsmöglichkeiten installieren, wäre der Preis wiederum in Form der Trivialisierung des betroffenen Systems zu bezahlen. Hält man dagegen an der operativen Autonomie fest, kann von zielsicherer Steuerung keine Rede sein: „Nicht der Eingreifende [...] verändert das zu verändernde System, sondern dieses kann nur sich selbst verändern“ (Willke (1999) 30).

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(Luhmann (1984b) 114). Derartige „Dies-und-nicht-Das“-Umstände findet man in Verwaltungsorganisationen in vielfacher Weise – doch im Prinzip läuft es auf zwei Aspekte hinaus, namentlich auf eine „Was“- und auf eine „Wie“-Form solcher Umstände. Konkreter gesagt: Ein „Dies“ in Differenz zu allem anderen findet man auf der Ebene der Aufgaben, Tätigkeitsfelder und Arbeitsgebiete („Was“) und auf der Ebene der Aus- und Durchführung, der Art und Weise der Aufgabenerledigung („Wie“). Doch wie manifestieren sich solche Vorgaben über „Was“ und „Wie“, und welcher Quelle entstammen sie? Die erste Frage ist mit Hinweis auf die generellen Planungsverhältnisse der Verwaltung zu beantworten. Jenseits der weberianischen Befehl-und-GehorsamOrdnung gilt erneut: „Der Befehl, die unmittelbare Umsetzung von Autorität in Kommunikation, ist als Strukturkategorie viel zu einfach“ (Luhmann (1964c) 100). Vielmehr läuft sowohl die Regulierung der administrativen Aufgaben wie auch die Vorgabe der Bearbeitungsmodi weit mehr über Programme, nicht über eine unmittelbar-befehlsmäßige Lenkung. Zur Verfügung stehen dabei, wie gesagt, zwei Varianten: die finale und die konditionale Programmierung der Verwaltung. Einerseits lassen sich gerade Verwaltungen „nach dem Schema ‚wenn X, dann Y‘ bindend programmieren“ (Becker (1997) 441). Andererseits kann vermittels Zweckprogrammen ein gewünschtes Ziel vorgezeichnet werden, zu dem dann die brauchbaren Wege zu suchen sind. Dies führt zur zweiten Frage: Woher stammen diese Programme? Sind sie Teil der Selbstorganisation, oder handelt es sich um extern beschlossene Prämissen – insbesondere von Seiten der Politik? Der traditionelle Gedanke ist: „Die politische Sphäre des Ermittelns und Prüfens tragfähiger Entscheidungsprogramme gilt als der verwaltungsmäßigen Ausführung übergeordnet. Die Politik agiert oben, die Verwaltung wird unten vollzogen“ (Luhmann (1966a) 68). Gerade hier manifestiert sich das klassische Bild der Verwaltungs- und vor allem der Programmpolitik, insbesondere „gemäß dem ‚Modell der legislatorischen Programmsteuerung‘ “ (Böhret (1991) 905) – und beim frühen Luhmann finden sich, im Unterschied zu den späteren Erörterungen autopoietischer Organisationen, deutliche Anklänge an diese Konstellation (vgl. dazu insbes. Grunow (1994) 30 ff.). Infolgedessen wird zweierlei sichtbar: Erstens scheint eine Grenzziehung zwischen dem systemtheoretischen, am programmierten Entscheiden orientierten Verwaltungsbild und einer dem Befehlsmodell verhafteten Verwaltungswissenschaft unzulässig. Dass Verwaltungsorganisationen mehr als triviale Maschinen sind, und dass sie insbesondere durch generelle Programme strukturiert – und eben nicht durch momenthafte Befehle gesteuert – werden, ist in beiden Sichtweisen unstrittig (vgl. Dammann (2000) 469 ff.). Insofern ist die Skepsis gegenüber einer politischen Durchgriffskausalität auf Verwaltungsentscheidungen keine Spezialität der Systemtheorie:

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„Die vollständige Steuerung der Verwaltung durch Gesetz und Recht, so das Ergebnis empirischer Forschungen, ist eine Fiktion sowohl des Rechtspositivismus wie der klassischen Bürokratietheorie“ (Bogumil / Jann (2009) 197).

Zweitens bezweifelt nicht nur Luhmann die Konkurrenzlosigkeit der klassischjuristischen Konditionalprogramme. So bemerkt zum Beispiel auch Eberhard Schmidt-Aßmann die sich abzeichnende „Steuerung, die auf weitläufigere Zielvorgaben [...] setzt, [und die] [...] vom überkommenen Konzept einer Steuerung der Verwaltung durch das Gesetz erheblich ab[weicht]“ (Schmidt-Aßmann (1997) 374). Im Kontext des New Public Managements, der neuen Steuerung, zählt die Unterscheidung zwischen allgemeinen, generellen „Was“-Entscheidungen der Politik und den speziellen „Wie“-Entscheidung der Verwaltungen gar zum konzeptuellen Kernbestand (vgl. Schedler / Proeller (2000) 52). 255 Eines aber trennt beide Perspektiven, respektive trennt vor allem den späten Luhmann von der Verwaltungswissenschaft: die Überlegungen zur Programmquelle. Die Systemtheorie lehnt es nicht nur ab, die administrative Programmierung als Fremdsteuerung zu behandeln. Sie spricht die Kompetenz zur Entscheidung über Organisationsprämissen der autonomen, selbst („autos“) über die Regeln („nomoi“) entscheidenden Organisation zu: Verwaltungsprogramme sind – so trivial das klingen mag – Verwaltungsprogramme. Allerdings bestreitet die Systemtheorie nicht, dass auch Verwaltungen Systeme in einer Umwelt sind. Sie beobachten ihre Umwelt und sind mit ihr teilweise strukturell verkoppelt. Daher sind sie auch dazu befähigt, Entscheidungsprämissen in fremdreferentieller Perspektive zu konstruieren. Insofern läuft beim späten Luhmann die administrative Programmierung unter dem Titel der Selbstorganisation. 256 Die externe befehlsmäßige Lenkung scheitert ebenso wie die unmittelbare Programmierung von außen an der kommunikativ gezogenen Grenze der Systeme, muss also den „Umweg“ über die fremdreferentiell orientierte Selbstorganisation, über strukturelle Kopplungen, structural drifts und über die beobachtete Auslösekausalität nehmen. Denn es genügt „im Kontext nichttrivialer Systeme nicht mehr [...], auf ein Knöpfchen zu drücken, ein Gesetz zu machen, eine Anordnung zu geben [...] oder eine neue Vorschrift zu erlassen“ (Willke (1999) 4). Zweitens kann man sich dem Problem der Verwaltungssteuerung in der Sozialdimension nähern. Hierbei geht es vornehmlich um die Frage, welchen Effekt 255 Auch Christoph Reichard verweist auf die weitgehend selbständige operative Steuerung im Rahmen abgestufter verknüpfter Regelkreise (nahezu eine originär kybernetische Semantik) und nach Maßgabe vorgegebener globaler Rahmenzielen (vgl. Reichard (1997) 649 f.). 256 Dieter Grunow bemerkt übrigens zu Recht, dass hierbei kaum von einer Kontinuität der systemtheoretischen Argumentation gesprochen werden kann (vgl. Grunow (1994) 39).

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eigentlich Personen in der und für die Verwaltung haben und welche Steuerungspotentiale sie bergen: Dass Personalplanung, Personalbedarfsplanung, Personalrekrutierung und Personalentwicklung wichtige Determinanten des Verwaltungsgeschehens respektive – wie man auch sagen könnte – des Verwaltungsmanagements sind, liegt auf der Hand (vgl. bspw. Loschelder (1965) 127 ff.; Mayntz (1997) 135 ff.). Dennoch findet man dabei oftmals die Maxime: „Dem obersten Sachziel – der Erfüllung öffentlicher Aufgaben – haben sich die personalwirtschaftlichen Ziele ein- und unterzuordnen“ (Herbig (1997) 559). Die Systemtheorie hingegen negiert solche Unterordnungsverhältnisse des Personals unter die Programme. Sie kritisiert vielmehr, dass „die Persönlichkeitsstruktur des jeweils Entscheidenden zumeist übersehen oder nur als Quelle von Irrationalitäten, Störungen oder Abweichungen gegengerechnet [wird]“ (Luhmann (1970f) 189). Luhmann sieht die funktionale Äquivalenz aller drei Formen von Entscheidungsprämissen; und das heißt dann auch, dass „Organisationspolitik, Programmpolitik und Personalpolitik eines Verwaltungssystems [...] auf einer Ebene der Betrachtung [liegen]“ (ebd. 189). Doch erneut ist zu fragen, ob sich Organisationen über Personen steuern lassen, wer die Personen in Stellung bringt – und ob sich Personen überhaupt steuern lassen. Ein Bewusstsein jedenfalls ist sowohl für soziale Operationen als auch für fremde Gedanken unzugänglich. Personen aber sind – als kommunikative Artefakte – sehr wohl ein sozialer Faktor. Gleichwohl können an Personen allenfalls Erwartungen adressiert werden, die ihrerseits immer auch enttäuscht werden können. Unmittelbar lenkbar sind Personen folglich nicht – auch wenn das massenmediale System bisweilen die Semantik der „Marionette“ pflegt. Doch inwiefern kann man dann Personen Einfluss auf die Entscheidungsoperationen von Verwaltungen zugestehen? Bestritten wird nicht, dass Personen als Einflussfaktor für Entscheidungen in Betracht kommen – allerdings wiederum nicht in Gestalt unmittelbarer Steuerung. Vielmehr geht es auch hier um Planung, und zwar um die Entscheidungsorientierung durch Stellenbesetzung. Es „handelt es sich also um Selektion von Entscheidungsprämissen als Struktur des Entscheidungsprozesses“ (Luhmann (1970f) 189). 257

257 Hier ist auf die Funktion der Stelle als Kristallationspunkt aller Prämissen hinzuweisen (vgl. Kapitel III.3.): „Was Planungsentscheidungen auszeichnet, ist [...] ein Zwang zur Koordination verschiedenartiger Entscheidungsprämissen. [...] Das Instrument, das den Koordinationsbedarf suggestiv sichtbar und praktisch unausweichlich macht, lässt sich durch den Begriff der ‚Stelle‘ bezeichnen“ (Luhmann (2000c) 231). Deshalb gilt auch hier: „Man kann Versuche, ein Verwaltungssystem über Prämissen zu steuern, als Planung bezeichnen“ (Luhmann (1981g) 114), sollen doch über die mit einer Person verbundenen Entscheidungsstile bestimmte Entscheidungen erwartbarer gemacht werden.

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Bei genauerer Beobachtung fließen hier zwei Planungsprobleme zusammen: Zum einen weist jede Organisation bestimmte Adressen (in Form von Stellen) aus, die mit entsprechend befähigten Personen besetzt werden müssen respektive sollen. Zum anderen hat jede Organisation einen Bestand an Können in Gestalt ihrer Mitglieder. Für dieses „Können“ müssen Adressen gefunden werden, damit es im Interesse der Organisation zum Einsatz gebracht werden kann: Das eine Problem liegt also „in der Frage, wie man Adressen mit Können ausstatten kann. Das ist im Wesentlichen eine Frage des Personalmanagements im erweiterten, Personalentwicklung einschließenden Sinne. [...] Komplementär dazu stellt sich aber auch das Gegenproblem: Wie kann man das vorhandene [...] Können mit Adressen ausstatten? [...] Es ist vermutlich das Grundproblem der Organisation der Organisation, das heißt: der Organisation kommunikativer Verknüpfungen“ (Luhmann (2000c) 321).

In jedem Fall heißt das: Planung. Denn weder die Besetzung einer Stelle noch die Etikettierung einer Adresse garantiert die zielsichere Lenkung der Entscheidungen. Damit ist zweierlei gesagt: Zum einen geht es abermals um Entscheidungsorientierung – etwa über die Rekrutierung und Beförderung von Juristen oder von Betriebswirten, von Konservativen oder Progressiven, von Männern oder Frauen, Jungakademikern oder altgedienten Karrieristen und so weiter. Zum anderen geht es um Selbstorganisation, denn abermals ist die Organisation selbst dazu aufgefordert, über ihre Entscheidungen zu entscheiden und sich selbst zu strukturieren. 258 Doch was bleibt dann für die externe Einflussnahme? Auch hier kann man darauf hinweisen, dass der Verwaltung bestimmte personelle Prämissen von außen vorgegeben werden. Festmachen lässt sich dies an zwei Beispielen: mit Blick auf die politischen Beamten – insbesondere auf die parlamentarischen Staatssekretäre in Ministerialorganisationen, und mit Blick auf die Figur des Staatskommissars, wie man ihn etwa im Verhältnis von Landes- und Kommunalverwaltung finden kann. „Insbesondere in der Ministerialbürokratie ist der Überschneidungsbereich zwischen Politik und Verwaltung besonders groß, da sie explizit die Aufgabe hat, politische Entscheidungen vorzubereiten. Daher gibt es hier auch das besondere Konstrukt des Politischen Beamten“ (Bogumil / Jann (2009) 189). Hierbei muss man zwischen zwei Formen unterscheiden: zwischen den ministeriellen Spitzenbeamten Staatssekretär und Ministerialdirektor einerseits und dem parlamentarischen Staatssekretär andererseits (vgl. dazu insges. König (1997c) 597 ff.). Erstere sind, systemtheoretisch gesehen, mitgliedschaftlich in Behörden 258

Hier findet man erneut den Unterschied zwischen frühem und spätem Luhmann, denn in der frühen Fassung erscheint die Weitergabe von Entscheidungsprämissen in Form von Personen noch recht unproblematisch (vgl. dazu insbes. Luhmann (1968b) 194 ff.). Unter autopoietischen Vorzeichen hat man hingegen abermals auf die Selbstorganisation, die auch das Personal umfasst, zu verweisen.

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inkludiert, und erst die Mitgliedsrolle erschließt den Zugang zu den Führungsstellen (vgl. Luhmann (1999a) 39) – auch wenn für den Austritt Sonderregelungen (insbesondere die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand (vgl. dazu § 36 BBG)) vorgesehen sind. Staatssekretäre und Ministerialdirektoren sind deshalb (abgesehen davon, dass das Personal prinzipiell zur Organisationsumwelt zählt) keine organisationsexternen Figuren, da sie vom System als Zurechnungspunkte für Entscheidungen beansprucht werden und ihr Verhalten auf die jeweilige Behörde zurückgerechnet wird. Parlamentarische Staatssekretäre hingegen müssen Parlamentsmitglieder sein. Doch von da aus gelangen sich, infolge politischer Entscheidungen, zu einer Führungsstelle in einem Verwaltungssystem und haben „Aufgaben innerhalb des Ministeriums wahrzunehmen“ (König (1997c) 602; vgl. ParlStG). Auch wenn sie zugleich Mitglieder des Parlaments sind, ist ihnen deshalb die Verwaltungsmitgliedschaft nicht abzusprechen. Kurz gesagt: Auf der Organisationsebene ist all dies recht unproblematisch. Allerdings erweist sich an dieser Stelle abermals der große Vorzug der Systemtheorie, unterschiedliche Systemebenen auseinanderhalten zu können: So wird in der Verwaltungswissenschaft im Hinblick auf die politischen Beamten erläutert, dass auf diesem Wege gewissermaßen „die“ Politik in „die“ Verwaltung einfließt. Im speziellen wird dabei sowohl von funktionaler Politisierung (was sich eher auf die politische (Entscheidungs- und Macht-)Logik beziehen lässt) als auch von einer Parteipolitisierung gesprochen (vgl. bspw. Schwanke / Ebinger (2006) 234). Dem ist systemtheoretisch nicht zu widersprechen, denn natürlich kommt durch politische Beamte der politische Faktor zum Tragen. Alfons Bora gibt dem sogar einen theoretischen Rückhalt, denn er spezifiziert „Politisierung [...] [als] die in den Kommunikationen von Organisationssystemen und in den dabei mitlaufenden Interaktionen zu beobachtende Ersetzung [insbesondere (P.M.)] rechtlicher Systemreferenzen durch spezifisch politische“ (Bora (2001) 174) – entscheidend ist jedoch der Hinweis auf die Interaktionsebene. Hier können sich durchaus unterschiedliche Logiken manifestieren – schließlich sind Verwaltungen zur Multireferentialität befähigt –, ohne dass eine Behörde deshalb zu einer vom politischen System okkupierten Organisation wird. Für die Steuerungsfrage heißt das, dass auch über Personen keine Determination möglich ist. Sie können aber als Entscheidungsprämissen zum Einsatz gebracht werden, und insofern haben dann auch politische Beamte einen Effekt. Die optischen Schwierigkeiten liegen daher in der Frage, wo über diese personellen Prämissen entschieden wird. 259 Unproblematisch ist hingegen das systemtheoretische Argument, dass sich alles, was aus dieser Planungsentscheidung 259

Angesichts der Tatsache, dass solche Planungsentscheidung andernorts (im Falle der parlamentarischen Staatssekretäre erfolgt die Ernennung durch den Bundespräsidenten auf Vorschlag des Bundeskanzlers (vgl. § 2 ParlStG)) getroffen werden, kann man

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folgt, „aus der Fortsetzung der Autopoiesis dieser Systeme [ergibt]“ (Luhmann (2000c) 402). Als einen externen Lenkungsarm des Parlaments in ein Ministerium hinein kann man die politischen Beamten nicht beschreiben – näher liegt hier das Konzept der Grenzstelle (vgl. Kapitel III.6.). So mag man argumentieren, dass es „bei dieser Sonderkonstruktion, die für die Tätigkeit an der Schnittstelle zwischen Politik und Verwaltung geschaffen wurde [...], auf das besondere Vertrauensverhältnis zur Regierung und dem Fachminister an[kommt] [, was dann (P.M.)] die Steuerungsfähigkeit des Ministers [erhöht]“ (Bogumil / Jann (2009) 190); und doch geht es wiederum um die Selbststeuerung der Verwaltung. Anders liegt der Fall bei der Figur des Staatskommissars: Der „Staatskommissar ist ein von der Regierung eingesetzter Beauftragter, der anstelle der sonst zuständigen Staats- oder Selbstverwaltungsorgane deren Befugnisse wahrnimmt, wenn sie zur ordnungsmäßigen Durchführung nicht mehr in der Lage sind“ (Eichhorn u.a. (1991) 775; vgl. ferner Duve (2008) 283 ff.). Systemtheoretisch reformuliert heißt das: Ein Mitglied einer Organisation, zum Beispiel eines Landesinnenministeriums, wird gleichsam als „Lenker“ einer anderen Organisation, etwa einer Kommunalverwaltung, bestellt – ohne dass es deshalb zum Kommunalbeamten, sprich: Mitglied der betroffenen Organisation, wird. Seine Entscheidungen, sein Handeln, überhaupt sein Verhalten werden nicht der Kommunalverwaltung, sondern der „fremden“ Organisation zugerechnet. Dies ist mit den Ideen zu Selbststeuerung, Autonomie und Selbstorganisation schlechterdings unvereinbar. Hier liegt in der Tat ein Fall der eingangs behandelten Trivialisierung vor. Der Staatskommissar ist ein extern eingesetzter Einfluss- und Machtfaktor. Er verkörpert einen aufgezwungenen fremden Willen, er steht für die Ausübung von Zwang. Zwang aber bedeutet „Verzicht darauf, die Selektivität des Partners zu steuern. In dem Maße, in dem Zwang ausgeübt wird [...], muß derjenige, der den Zwang ausübt, die Selektions- und Entscheidungslast selbst übernehmen; die Reduktion der Komplexität wird nicht verteilt, sondern geht auf ihn über“ (Luhmann (2003a) 9; vgl. Willke (2001b) 181 ff.). Die „Verantwortung“ für die Funktionserfüllung dieser Organisation muss also von der anderen, tatsächlich steuernden Organisation übernommen werden. Das gesteuerte System wird zum Trivialsystem degradiert. Kurz gesagt: Fremdsteuerung ist möglich – doch der Preis dafür ist die Zerstörung von Eigenlogik und Autonomie des gesteuerten Systems. Schlussendlich fehlt die Beachtung jener Dimension, die „im vorherrschenden Denken über Organisationen [...] leer ausgeht und sich hinterrücks melden die systemtheoretischen Hinweise auf die Auslösekausalität hier zumindest als „zu vage“ kritisieren.

9. Politische Planung und Verwaltungssteuerung

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muß“ (Luhmann (1978a) 403), die von der Systemtheorie jedoch durchaus einen bedeutsamen Stellenwert erhält: die Zeitlichkeit. Luhmann bringt hierbei zwei Begriffe ins Spiel: Frist und Termin: „Termine und Fristen sind [...] Markierungen von Entscheidungen. Von Terminen spricht man, wenn die Entscheidung zu einem bestimmten Zeitpunkt, von Fristen, wenn sie innerhalb eines bestimmten Zeitraumes vorgelegt werden muss. [...] Dabei ist es eine bekannte Erfahrung, dass die Frist die Qualität der Entscheidung erheblich beeinflussen kann“ (Luhmann (2000c) 174 f.).

Zeitlichkeit ist ein Einflussfaktor; und der Einsatz von Zeit bedarf der Entscheidung – wie sonst sollten Fristen und Termine auch festgesetzt werden? Augenscheinlich nutzt jede Organisation selbst die Zeit, um ihre Entscheidungen zu strukturieren; Luhmann spricht von der „Zeitplanung in Organisationen“ (Luhmann (2004b) 217). Daher kann Zeit als Planungsfaktor betrachtet werden; und man kann die Inanspruchnahme von Fristen und Terminen, Bearbeitungszeiträumen und Zeitplänen als einen Aspekt der Selbststeuerung auffassen – schließlich ist auch die Fristsetzung ein Differenzminderungsvorhaben. Doch auch alle Fristsetzungen sind Entscheidungen über Entscheidungen, sodass erneut keine zielsichere inhaltliche Lenkung von Entscheidungen vorstellbar ist. Wiederum geht es allenfalls um Rahmung, nicht um Determination. 260 Festzuhalten ist ferner, dass der Einsatz von Zeit ein wichtiger Faktor der Programmierung ist. So findet man dies in genereller, konditionaler Form etwa dort, wo Entscheidungsprogramme Fristen beinhalten. Besonders deutlich ist dies bei der Haushaltsplanung, die in Gestalt des Haushaltsjahres eine inhärente Terminierung beinhaltet. 261 Den Effekt dieses Zeiteinsatzes schildert Luhmann in einem Aufsatz über „Die Knappheit der Zeit und die Vordringlichkeit des Befristeten“ (Luhmann (1968a) 143 ff.): Nicht nur nämlich kann ein knapp bemessener Zeitrahmen die Entscheidungsqualität ganz allgemein beeinflussen. Darüber hinaus lässt sich damit die jeweilige Themen- und Prioritätenwahl beeinflussen, denn im Regelfall wird das höhere Aufmerksamkeit erhalten, was rasch bearbeitet werden 260 Das lässt sich vielfach belegen – etwa unter Verweis auf die von einer Universität gesetzte Abgabefrist für Abschlussarbeiten, welche den Inhalt der Arbeit selbst in keiner Weise beeinflusst. Auch gerichtliche Widerspruchsfristen beeinflussen nicht den Inhalt entsprechender Urteile; und natürlich lässt sich auch über verwaltungsinterne „deadlines“ ein konkreter Entscheidungsinhalt kaum bestimmen. 261 Allerdings findet sich dies auch bei Zweckprogrammen, und zwar im Rahmen des Projektschemas. In Kapitel III.4. wurden Projekte bereits sachlich als „Zweckprogramme für eine nur einmalige Ausführung“ (Luhmann (2000c) 272) vorgestellt. Doch auch der Zeitfaktor ist insofern relevant als Projekte durch einen zeitlich terminierten Anfang und ein feststehendes Ende definiert sind.

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III. Verwaltungsorganisationen

muss (vgl. Luhmann (1968a) 147). Außerdem kann damit – innerhalb gewisser Grenzen – der Bearbeitungsmodus beeinflusst werden. 262 Allerdings unterliegen solche Entscheidungen ebenfalls dem nicht-trivialen Fortgang systemeigener Operationen. Das beste Beispiel aus dem Kontext der Verwaltung scheint das „Dezemberfieber“ zu sein, auf das im übrigen auch Luhmann verweist: „Ein [...] berühmter Effekt von Terminen und Fristen ist die Neigung von Verwaltungsbehörden, am Ende eines Haushaltsjahres die restlichen Mittel ihres Budgets auf alle Fälle (unter welchen Vorwänden auch immer) auszugeben, weil andernfalls sichtbar werden würde, dass mehr zugewiesen war, als benötigt wurde“ (Luhmann (2000c) 178). Auch der Zeiteinsatz erlaubt also nur Irritation und Orientierung. Was die Organisation daraus macht, ist ihre eigene Sache; und so steht die Terminierung exemplarisch für jenen – von der Systemtheorie im Prinzip bei jedem Steuerungsversuch erkannten – sisyphischen Effekt: „In jedem Falle beobachten Steuerungsversuche das zu steuernde System mit Hilfe einer spezifischen Unterscheidung. Dabei wird jedoch das System nicht als [...] System gesehen, sondern nur als Kontext spezifischer Differenzen [...] mit der Maßgabe, dass Veränderungen in einer Differenz das tangieren können oder auch nicht, was mit den Differenzen in anderen Unterscheidungen geschieht. Da sich dies [...] sehr rasch der Vorhersehbarkeit entzieht, lösen sich Steuerungsintentionen sehr rasch in Zeitprobleme auf. [...] Die Notwendigkeit von Steuerung ist somit ihr eigenes Produkt. Wenn man einmal anfängt, zwingt das zu Korrekturen, und man kann nicht wieder aufhören, wie immer man die Zwecke dreht und wendet“ (ebd. 403 f.).

Kurz gesagt: Wer steuert, begibt sich auf das Feld von Kontingenz, Unsicherheit und Nicht-Trivialität. Er macht immer wieder die Erfahrung, dass zeitgleich zu seinen Bemühungen vieles andere, nicht Bedachte, nicht Beeinflussbare geschieht, und er muss deshalb – will er an seinem Ziel festhalten – immer wieder aufs Neue nach- und gegensteuern. Jenseits dessen bleibt in Bezug auf die Zeitplanung festzuhalten, dass hier ein bedeutsamer innerorganisatorischer Ordnungsfaktor vorliegt. Gleichwohl muss auch hier nach der Differenz von Fremdsteuerung und Selbststeuerung gefragt werden. Denn nicht nur die Organisation selbst setzt sich Fristen; auch auf der Ebene InterorganisationsVerhältnisse kommt der Einsatz von Zeithorizonten vor: Unternehmen setzen einander beispielsweise Liefertermine, das Verfassungsgericht setzt dem Parlament einen Zeitrahmen für Gesetzesnovellen, und die Verwaltung sieht sich mit 262 So führt die Befristung zur „Bevorzugung des schon Bekannten, der eingefahrenen Denkbahnen, eine Bevorzugung der Informationen, die man hat, vor denen, die man erst suchen muß, eine Bevorzugung der Kommunikationspartner, mit denen man sich rasch verständigen kann, vor solchen, mit denen zeitraubende Verhandlungen erforderlich wären – alles in allem eine Tendenz zur Entscheidung aus dem Inneren des Systems heraus“ (Luhmann (1968a) 149; vgl. Luhmann (2000c) 176 f.).

9. Politische Planung und Verwaltungssteuerung

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gesetzlich verankerten und parlamentarisch beschlossenen Fristen konfrontiert (vgl. bspw. § 31 VwVfG). Aber ist das externe Steuerung? Abgesehen davon, dass Fristen Erwartungen sind und deshalb auch enttäuscht werden können, gilt auch hier, dass eine externe Fristsetzung kein unmittelbarer Informationsinput der Umwelt ist, sondern nur relevant wird, wenn ein System dieses externe Datum selbst beobachtet und in seiner Eigenzeitlichkeit berücksichtigt (vgl. Luhmann (1973c) 131 ff.). All dies bekräftigt auch in der Zeitdimension die Autonomie der Verwaltungsorganisationen. Natürlich können Fristen in der Umwelt gesetzt, Zeithorizonte aufgespannt und Termine benannt werden. Natürlich kann respektive hat sich eine Verwaltungsorganisation unter Umständen damit auseinanderzusetzen – wiederum jedoch nur im Modus der Auslösekausalität und wiederum nur unter den Vorzeichen der operativen Autonomie. Für alle extern beschlossenen Fristen gilt deshalb: „Man muss sich immer eine Organisation vorstellen, die das in ihrer Zeitplanung umsetzt“ (Luhmann (2004b) 217). Fasst man die vorigen Einzelbetrachtungen zusammen, kann man den Ausgangsgedanken dieses Abschnittes aktualisieren: Im Prinzip bleibt es auf der Organisationsebene bei der systemtheoretischen Skepsis gegenüber der zielsicheren, lenkenden, externen Intervention, gegenüber Fremddetermination und vor allem gegenüber der Steuerung von Verwaltungen durch andere, fremde Organisationen. Präziser gesagt: Wer von Verwaltungsplanung spricht, spricht in erster Linie von der administrativen Selbstorganisation (vgl. Luhmann (2000c) 254). Wer von Verwaltungssteuerung spricht, spricht in erster Linie von der administrativen Selbststeuerung (vgl. Luhmann (1988a) 338). Und im Hinblick auf Verwaltungspolitik schreibt Luhmann schließlich: „Der Begriff Verwaltungspolitik soll darüber hinaus [...] die Frage aufwerfen, ob es nicht außerdem eine Art politischer Gesamtverantwortung für [...] [die] Verwaltung gibt, die nicht der Verwaltung selbst überlassen bleiben kann“ (Luhmann (1981g) 112). Während er seine frühe Antwort darauf als Hinweis auf die Weitergabe von Prämissen im Machtkreislauf des binnendifferenzierten politischen Systems formuliert („Pläne und Programme sind der ‚output‘ der politischen Prozesse und der ‚input‘ des Verwaltungssystems von seiten der Politik“ (Luhmann (1966a) 76)), muss unter den Vorzeichen selbstreferentiell geschlossener Systeme das extern begründete Vorschreiben von Strukturen ebenso negiert werden wie die unmittelbare punktuelle Intervention von außen. Denn „die neuere Systemtheorie [...] betont mit triftigen Gründen die Eigenlogik, Autonomie und operative Geschlossenheit komplexer Systeme und schließt daraus, dass eine direkte externe Beeinflussung oder Steuerung keinen Erfolg haben könne“ (Willke (2001b) 1). Kürzer gefasst heißt das: „Jede externe Steuerung [muss], sobald sie Vorgänge innerhalb der betreffenden [...]Systeme [...] festlegen will, scheitern“ (Rosewitz / Schimank (1988) 300 f.).

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III. Verwaltungsorganisationen

Unter dem Titel der Selbstorganisation kommen deshalb die organisationsinternen Entscheidungen über Entscheidungsprämissen ins Spiel, die letztlich den eigenen, zukünftigen Entscheidungen einen Rahmen setzen, ohne sie im Vorhinein festlegen zu können. Punktuelle Interventionen und Lenkungsversuche sind demgegenüber die seltene Ausnahme und – wie gezeigt – mit der Bürde des sisyphischen Unterfangens behaftet. In der Außendimensionen, vor allem auf der Ebene der InterorganisationsVerhältnisse, setzen die Systemgrenzen der direkten externen Einflussnahme eine deutliche Grenze, sodass „das theoretische Kernproblem jeder Steuerungstheorie [...] deshalb die Frage nach den möglichen Formen der geordneten Verschränkung von operativer Geschlossenheit und externer Anregung [ist]“ (Willke (2001b) 4). Hier kann man auf Umweltoffenheit, auf enge strukturelle Kopplungen, auf Ko-Evolution, Auslösekausalitäten und structural drift sowie auf die fremdreferentielle Konstruktion eigener Prämissen verweisen. Letztlich aber entscheiden Verwaltungen immer selbst, ob, wann und wie sie entscheiden. Sie steuern sich selbst, und in Gestalt der „verwaltungseigenen Planung“ (Luhmann (1971b) 170) setzen sie hierfür selbst ihre Prämissen in Kraft – nicht als triviale, sondern als nicht-triviale Systeme.

10. Kontrolle und Beratung der Verwaltung Verwaltungsorganisationen sind autonome Systeme und durch Sinn- und Mitgliedschaftsgrenzen von ihrer Umwelt unterscheidbar. Und Verwaltungsorganisationen sind offene Systeme, die ihre Umwelt beobachten, sich irritieren lassen und teilweise mit ihr gekoppelt sind, die substantiell rational entscheiden (vgl. Kapitel III.7.) wie auch Entscheidungsprämissen in fremdreferentieller Perspektive konstruieren (vgl. Kapitel III.9.) können. Auf diesen Grundlagen hat das vorige Kapitel die System / Umwelt-Verhältnisse von Verwaltungsorganisationen diskutiert. Zur Komplettierung dieser Verhältnisse müssen nun noch zwei weitere Themen behandelt werden: Kontrolle und Beratung. Kontrolle ist ein klassisches Thema der Verwaltungsforschung und „nicht mit [...] Lenkung identisch, obwohl beide im losen Sprachgebrauch oft vermischt werden. Lenkung bestimmt das Ziel und die Form des Tuns. 263 [...] Kontrolle dagegen blickt auf das daraus folgende Geschehen“ (Morstein Marx (1965d) 371) und (über-)prüft dieses gemäß spezifischer Maßstäbe und Beurteilungskriterien. 263 Im vorigen Kapitel wurde angesprochen, dass der deutsche Steuerungsbegriff in Anlehnung an den englischen Terminus ‚control‘ geformt wurde; der deutsche Kontrollbegriff referiert allerdings weniger auf Steuerung, sondern eher auf Beaufsichtigung und Prüfung.

10. Kontrolle und Beratung der Verwaltung

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Beratung fokussiert demgegenüber weniger die Einhaltung von wie auch immer gefassten Richtigkeitskriterien, sondern umfasst eher das Zurverfügungstellen und Aufbereiten von Informationen sowie flankierende Entscheidungs- und Problemlösungshilfen. Einem Vorschlag von Peter Fuchs und Enrico Mahler folgend lässt sich Beratung mithilfe der Unterscheidung von Rat und Tat fassen: Bei Beratung geht es dann „nicht um einen Vollzug oder eine Aktion“ (Fuchs / Mahler (2000) 350), sondern darum, die Tat durch Rat auf ein besser informiertes Fundament zu stellen und dadurch zu erleichtern oder zu verbessern. Diesen Aspekt übrigens, nicht selbst Vollzug zu sein, teilen Kontrolle und Beratung – und sie teilen dies mit der zuvor behandelten Planung. Jeweils sind die „eigentlichen“ Entscheidungen erst der maßgebliche Referenzpunkt. Zur Ordnung des komplexen Themenfelds „Kontrolle und Beratung“ kann abermals das elementare systemtheoretische Ordnungsmusters dienen: Zeitlich dient die Unterscheidung vorher / nachher respektive die Differenz von ex ante und ex post dazu, um etwa Kontrolle und Prüfung zu differenzieren, aber auch um Beratungen zeitlich einzuordnen: „Die Prüfung bezieht sich immer auf abgeschlossene Vorgänge. 264 [...] Dagegen bezieht sich die Beratung nicht auf abgeschlossene Vorgänge“ (Wedel (1997) 703), sondern auf zukünftige Entscheidungen respektive läuft parallel zu aktuellen Entscheidungsprozessen. In der Sozialdimension trifft man auf die vertraute Unterscheidung von „selbst“ und „fremd“, die aber um die Angabe der jeweiligen Richtung zu ergänzen ist. So lassen sich drei Kontroll- und Beratungsformen unterscheiden: erstens die verwaltungsinterne Kontrolle und Beratung, zweitens die externe Kontrolle und Beratung der Verwaltung und drittens die Kontrolle und Beratung durch die Verwaltung, wie man sie etwa in Gestalt von Jagd-, Banken- oder Gewerbeaufsicht oder in Form von fachspezifischen (Publikums-)Beratungen durch Jugendämter oder die Arbeitsverwaltung findet. Auf der Sachebene hilft die Differenzierungstheorie, um Kontrolle und Beratung nach funktionalen und organisationalen Aspekten aufzufächern (vgl. auch Wollmann (2009) 379): Auf der Kontrollseite werden dabei ein ökonomischer und ein juristischer Kontext sichtbar, die sich als Kontrolle der Finanzen respektive der Recht- und Ordnungsmäßigkeit darstellen. Organisatorisch manifestiert sich dies in Gestalt der Rechnungshöfe respektive der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Ferner lässt sich von politischer Kontrolle sprechen, die insbesondere von Parlamenten ausgeübt wird. Schließlich kennt man, vor allem seit Immanuel Kant, aber auch seit Friedrich Schiller, 265 und nochmals betont von Jürgen Habermas, 264 ‚Kontrolle ist im Gegensatz zur Prüfung eine laufende Überwachung, die neben dem Vergleich von Soll- und Ist-Objekten Kontrollmaßnahmen leitet und durchführt‘ (Eichhorn u.a. (1991) 479). 265 Gerade Schiller, der das (Kunst-)Publikum bisweilen überaus despektierlich behandelte, sieht in der Institution „Publikum“ nicht nur einen rechtspolitischen Faktor. In

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III. Verwaltungsorganisationen

die öffentliche Kontrollfunktion (vgl. Kant (1977b); Schiller (1970) 423 f.; Habermas (1990); Hohedahl (2000b)). Systemtheoretisch geht es dabei vor allem (aber nicht nur) um das massenmediale Funktionssystem, und auch organisatorisch lässt sich dies nur zum Teil zurückrechnen, etwa auf Zeitungsverlage oder Rundfunkstationen. Auf der Beratungsseite drängt sich die Wissenschaft auf. Neben universitären Organisationen, spielen dabei zum Beispiel die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) oder das Deutsche Institut für Urbanistik (difu) eine Rolle. Daneben ist das ökonomische System relevant, und es sind vor allem Consultingunternehmen, die sich zur Verwaltungsberatung berufen fühlen respektive berufen werden. Demzufolge ist erstens der Blick auf das administrative Innenleben zu richten, um nach internen Überwachungsmechanismen wie auch nach intern erbrachten Beratungsleistungen zu fragen [a)]. Zweitens hat die Aufmerksamkeit den juristischen Kontrollen sowie der Funktion der Verwaltungsgerichte zu gelten [b)]; und drittens ist die finanzielle Seite mit besonderem Blick auf die Rechnungshöfe zu bedenken [c)]. Zum Schluss sind die politisch-parlamentarischen und die öffentlich-medialen Kontrollfunktionen zu betrachten [d)]. Sodann ist nach der Verwaltungsberatung zu fragen, und es muss einerseits die wissenschaftlich-universitäre Seite [e)], anderseits das kommerziell-ökonomische Consulting beobachtet werden [f)]. a) Verwaltungsinterne Kontrolle und Beratung Je nach Perspektive (oder Systemreferenz) lässt sich auf zweifache Weise von verwaltungsinterner Kontrolle und Beratung sprechen: Blickt man auf einzelne Organisationen, können Kontrolle und Beratung als organisationsinterne Funktionen verstanden werden, die von besonderen Stellen oder Abteilungen erbracht werden. Blickt man hingegen auf die Verwaltung als Komplex mehrerer Organisationen (vgl. Grimmer (2004) 22 ff.), kommen auch Interorganisationsverhältnisse ins Blickfeld, wie man sie etwa zwischen Behörden der Landesund der Kommunalverwaltung findet. „Kontrolle“, erklärt Fritz Morstein Marx, „ist [...] ihrer Natur nach eine bewachende, ausrichtende und begrenzende Gewalt. [...] Kontrolle wirkt insoweit leistungssteigernd und gewohnheitsfördernd, ebenso wie sie richtigstellend und Schillers Augen ist die „durch Vernunft und Moral allein nicht aufhebbare Heterogenität des Publikums in einen Zustand ästhetischer Harmonie auf[zuheben]“ (Gross (1994) 139). Über die Ideen der Aufklärung hinaus geht es Schiller – und mit ihm der Weimarer Klassik insgesamt – nicht allein um Recht, Vernunft und Moral, sondern eben auch um Bildung und Ästhetik als gleichwertige Leitideen für das Publikum.

10. Kontrolle und Beratung der Verwaltung

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zensurierend wirkt“ (Morstein Marx (1965c) 373); und die organisationsinternen Kontrollen stellen sich im verwaltungswissenschaftlichen Kontext und in der Systemtheorie recht ähnlich dar: Im Prinzip zählt die so verstandene Kontrolle zu den elementaren Managementfunktionen. Sie lässt sich daher als Aufgabenstellung an jeden Vorgesetzten adressieren: „Grundsätzlich hat der Leiter einer Verwaltung deren gesamte Tätigkeit zu kontrollieren, was aber unmöglich ist. Er darf sich deshalb auf eine übergeordnete Kontrolle beschränken und auf die Kontrolltätigkeit der nachgeordneten Vorgesetzten und der besonderen Kontrollbeauftragten aufbauen“ (Püttner (1997) 668). Jenseits dieser, parallel zur Aufbauorganisation (vgl. Kapitel III.5.) geordneten, Vorgesetztenfunktionen gibt es spezielle Kontrollstellen und -abteilungen. Günter Püttner weist zum Beispiel auf das Haushalts-, Datenschutz- oder Gleichstellungswesen hin (ebd. 669). Außerdem übt die jeweilige Personalabteilung Kontrolle aus, denn hier – und in letzter Konsequenz beim Behördenleiter in seiner Funktion als Dienstherr – liegt die Verantwortung für die Dienstaufsicht (vgl. dazu Reeb (1991) 223). Das Etikett der Kontrolle ist schließlich zwei weiteren Instanzen anzuheften: Erstens findet man in Kommunalverwaltungen die Rechnungsprüfungsämter, die Teileinheiten der jeweiligen Organisation darstellen, und die dort unter dem Umstand einer gewissen Verselbständigung und fachlichen Weisungsungebundenheit das behördliche Finanzgebaren überprüfen. Ihre Kontroll- und Prüftätigkeit gleicht der (internen oder Innen-)Revision, wie man sie bei Unternehmen antrifft (vgl. dazu bspw. Knapp (2009) 31 ff.). Zweitens wurden insbesondere im Zuge der New Public Management-Reformen vor allem auf örtlicher Ebene Stellen oder Teileinheiten für das sogenannte Controlling eingerichtet – wiederum in Analogie zu privatwirtschaftlichen Unternehmen: „Controlling ist ein System zur Führungsunterstützung [...] durch Bereitstellung von geeigneten Informationen im Rahmen des Managementprozesses [...]. Die Verantwortung für die zu treffenden Entscheidungen, die auf Grund von Controllinginformationen erforderlich werden, verbleibt vollständig bei der operativ zuständigen Führungskraft“ (Richter (2001b) 394; vgl. Wollmann (2009) 388 ff.). 266

266 Differenzierter lässt sich von strategischem Controlling (in Bezug auf Ziele und Aufgaben), von operativem Controlling (in Bezug auf das Rechnungswesen und die Binnensteuerung) sowie von verschiedenen Formen des fachbezogenen Controllings (etwa in Personal-, Finanz- oder Projektfragen) wie schließlich von Beteiligungscontrolling sprechen (vgl. dazu Richter (2001b) 396 ff.; Müller (2004b) 62 ff.; Richter (2001a) 401 ff.); überhaupt betont Hellmut Wollmann die Relevanz von „Controlling als Schlüsselkonzept in der aktuellen Politik- und Verwaltungsreform“ (Wollmann (2009) 388).

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III. Verwaltungsorganisationen

Hierbei geht es explizit um eine mitlaufend-kritische Beobachtung, die Parallelen zur Beratung und enge Bezüge zur (Selbst-)Steuerung aufweist: Controlling zielt auf die (verbesserte) Steuerungsunterstützung und Führungsassistenz (vgl. Bogumil / Jann (2009) 339). 267 Aber auch ein ausgebautes Controllingsystem entbindet eine Organisation nicht vom Entscheiden – und damit ist die Brücke zur Systemtheorie gebaut: Auch die Systemtheorie versteht Organisationen als Stellensysteme; und so kommen auch hier die Vorgesetzten ins Spiel. Deren Aufgabe liegt im Situationsmanagement, in der Konfliktlösung und vor allem darin, eine Art (Informations-) Filter und Flaschenhals zur Reduktion von Komplexität zu sein (vgl. dazu Luhmann (1999a) 206 ff.; Kapitel III.6.). Insofern kontrolliert der Vorgesetzte die ihm untergebenen Mitarbeiter. Er verantwortet das, was „unter ihm“ erarbeitet wird, denn „wer Aufsicht führt, ist verantwortlich für das Tun dessen, den er beaufsichtig“ (Giere (1965) 316). Zugleich ist diese Konstellation im Lichte von Reflexivität und Reziprozität zu betrachten, wie es in Kapitel II.4. mit Blick auf Macht und Gegenmacht geschildert wurde. Demnach ist der Vorgesetzte nicht nur nach oben, sondern auch nach unten verpflichtet, kontrolliert von da aus informell das „Über-ihm“ und muss zudem darüber befinden, Illegalitäten, Informalitäten und abweichendes Verhalten in seiner Abteilung zu tolerieren, zu decken und bisweilen von Kontrolle abzusehen. Insgesamt hat der Vorgesetzte folglich eine komplexe Funktion im Rahmen der organisationalen Selbststeuerung – und überhaupt scheint Selbststeuerung das maßgebliche Stichwort für das systemtheoretische Verständnis von Kontrolle zu sein. Entscheidend für die Systemtheorie ist aber weniger der Blick auf Personen, die „lediglich“ als Zurechnungspunkte fungieren (vgl. bspw. Japp (2006) 222 ff.). Entscheidend ist das, was zugerechnet wird. Verwaltungsinterne Kontrolle im engeren Sinne manifestiert sich deshalb zuvörderst auf der Operationsebene – und zwar in Gestalt von Beobachtungen vermittels Unterscheidungen wie etwa brauchbar / unbrauchbar, ordnungsgemäß / nicht ordnungsgemäß, programmkonform / abweichend oder auch richtig / fehlerhaft, die zu spezifischen – selbstreferentiellen – Folgeoperationen auffordern. So präsentiert sich Kontrolle in der Tat als Aspekt der Selbststeuerung (vgl. auch Giere (1965) 315). Bei der organisationsinternen Beratung sieht es ähnlich aus: Erstens liegt hier erneut eine Vorgesetztenaufgabe vor, die in formalen wie in informalen Bahnen erbracht wird. Zweitens gibt es letzteres auch zwischen Kollegen. Drittens 267 „Controlling“ entstammt den Termini „ ‚contra‘ für Kontrolle und ‚rotulus‘ für Rolle“ (Müller (2004b) 63) und referiert auf eine Gegenrechnung und -prüfung vor allem der Finanzen. Das moderne „Controlling als Schlagwort ist bereits ein Kennzeichen des Wandels unserer Zeit. Es soll modernisieren und optimieren und setzt dabei bei einer Verbesserung der Führung, der Führungsunterstützung, der Steuerung und Koordinierung in Organisationen an“ (Müller (2004a) 1 f.).

10. Kontrolle und Beratung der Verwaltung

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existieren abermals spezialisierte Stellen und Abteilungen. Sichtbar ist dies insbesondere bei den Referenten, die das Vortragen, Beraten und Berichten gleichsam im Namen tragen, 268 und die es sowohl in generelleren Formen (etwa in Gestalt der persönlichen Referenten der Organisationsspitze), aber auch mit spezifischeren Funktionen gibt (zum Beispiel in Gestalt von Pressereferenten). Ferner kann man in einer größeren Dimensionen entsprechende Stäbe und Stabstellen finden. Aus einer klassischen, eher an der formalen Organisation interessierten Perspektive gilt vor diesem Hintergrund: „Für jede Funktion muß geklärt sein, wer für sie zuständig ist, wer entscheidet, wer den Entscheidungsvorgang überwacht und kontrolliert und wer durch Rat oder Zuarbeit lediglich zur Entscheidung beiträgt“ (Mayer (1965a) 301). Die Systemtheorie hingegen zeichnet ein komplexeres Bild organisationsinterner Beratung: Zwar geht es um organisationsinternes Sinngeschehen, im Rahmen dessen nicht nur „endgültige“ Entscheidungen, sondern auch eine Vielzahl vorbereitender und beratender Kommunikationen zu finden sind. Doch diese können formaler wie informaler Natur sein, und so gibt Luhmann zu bedenken, dass gerade „das kollegiale Gespräch [...] zum [...] Entscheidungsfaktor [wird] [...], obwohl es sich der eindeutigen Lenkbarkeit von oben entzieht, und obwohl es eine Fülle von formal nicht akzeptierbaren Zwischenüberlegungen einschaltet“ (Luhmann (1999a) 317). Die relative Einmütigkeit von Systemtheorie und Verwaltungswissenschaft endet jedoch dort, wo Systemgrenzen überschritten werden. Das ist vor allem der Fall bei Kontrollen zwischen Verwaltungsorganisationen. Das maßgebliche Stichwort von Verwaltungswissenschaft und -recht hierzu lautet: Aufsicht. Diese ist definiert als „administrative Kontrolle durch die Exekutive [...]. Hierbei kann grundsätzlich zwischen der Ministerialaufsicht, der Bundesaufsicht und der Kommunalaufsicht unterschieden werden. 269 Gemeinsam ist allen Aufsichtsfunktionen, dass ihnen ein hierarchisches Element innewohnt“ (Bogumil / Jann (2009) 132 f.). Ferner kann diese soziale Präzisierung durch eine sachliche Differenzierung ergänzt werden: durch die Unterscheidung von Rechts- und Fachaufsicht, aber auch unter Verweis auf weitere Formen, wie die Dienst-, die Einzeloder die Sonderaufsicht. 270 Das Spektrum der Aufsicht ist also facettenreich, und 268 Referent gilt hier nicht als Amtsbezeichnung, wie es sie vor allem in Ministerialorganisationen vorgesehen ist, sondern als Funktionsträger, der mit Assistenz- und Entlastungsaufgaben unmittelbar einer bestimmten (Führungs-)Stelle zugeordnet ist. 269 Bei der Ministerialaufsicht geht es um die Beaufsichtigung des eigenen Ressorts und der nachgeordneten Behörden. Sie umgreift sowohl fachliche als auch rechtliche Belange. Vermittels der Bundesaufsicht gemäß Art. 84 GG „überwacht der Bund die regelkonforme Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder“ (Döhler (2006a) 15); und im Rahmen der Kommunalaufsicht (vgl. bspw. §§ 118 ff. GemO-BW; §§ 119 ff. KVerf-BB; §§ 111 ff. GemO-SN) wird das lokale Verwaltungshandeln vor allem von Seiten des jeweiligen Bundeslandes beaufsichtigt.

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III. Verwaltungsorganisationen

„die Grenze zwischen Bitte, Wunsch und Weisung ist [...] schwer zu ziehen“ (Döhler (2006a) 16). Im Prinzip geht es darum, dass das Handeln und Entscheiden einer Behörde von einer anderen beaufsichtigt, überwacht und gegebenenfalls korrigiert wird. Hierfür stehen folgende Aufsichtsmittel zur Verfügung: die Bitte und Verpflichtung zur Information, im Rahmen derer die Aufsichtsbehörde Einblick in das Handeln der beaufsichtigten Organisation nimmt, repressive Mittel wie Anordnungen oder Ersatzvornahmen, aber auch die Einschaltung des angesprochenen Staatskommissars, sowie präventive Varianten, etwa Vorbehalte und Genehmigungserfordernisse (vgl. dazu Maurer (2002) 594 ff.). Wechselseitige Beobachtungen und die Verarbeitung fremdreferentiell gewonnener Informationen sind für die Systemtheorie unproblematisch. Aufsicht heißt dann Beobachtung mithilfe von Unterscheidungen wie rechtmäßig / unrechtmäßig (Rechtsaufsicht) oder zweckmäßig / unzweckmäßig (Fachaufsicht). Auf bemerkte Abweichungen reagiert die Aufsichtsbehörde mit eigenen Entscheidungen, die dann wiederum bei der beaufsichtigten Organisation Resonanz finden müssen. Im Falle der „milderen“ Aufsichtsformen ist also die Sprache von Beobachtung, Irritation und Resonanz angesprochen. „Schärfere“ Varianten berühren die Problematik des vorigen Kapitels: Sicher ist, dass eine Verwaltungsbehörde nicht umhin kommt, eine Anordnung der Aufsichtsbehörde zu beachten. Das aber ist bisweilen nicht nur juristisch-verfassungsrechtlich problematisch (zum Beispiel bei der Kommunalaufsicht hinsichtlich der Kommunalen Selbstverwaltung), sondern auch systemtheoretisch schwierig – namentlich wegen der operativen Autonomie, die auch den beaufsichtigten Organisationen zueigen ist. So muss erneut die Differenz von Auslöseund Durchgriffskausalität zum Tragen kommen, nach der etwa Weisungen der Aufsichtsbehörde ein operatives Tätigwerden der beaufsichtigten Organisation zwar in Gang setzen, nicht aber in seinem Verlauf determinieren können. Vor dem Hintergrund der im vorigen Kapitel geschilderten sisyphischen Qualität von stetiger Nach- und Gegensteuerung zeigt sich dann, dass auch Beaufsichtigung keine Einmalaufgabe, sondern fortlaufend zu erfüllen ist. Zudem weicht de facto der „hierarchische Zuschnitt [...] zunehmend einer ‚Vertrauens-‘ und ‚Beratungsaufsicht‘ “ (Döhler (2006a) 15) – womit die Frage nach der interorganisatorischen Beratung angesprochen ist. 270 Während die Rechtsaufsicht „auf die Rechtmäßigkeit beschränkt ist, also vornehmlich über die Einhaltung dienstrechtlicher oder anderer Normen wacht, soll die Fachaufsicht auch die ‚Zweckmäßigkeit‘ des Verwaltungshandelns sichern. De facto kann damit jede Verwaltungsentscheidung verändert, zurückgenommen oder untersagt werden“ (Döhler (2006a) 15; vgl. auch Maurer (2002) 565). Einzel- und Sonderaufsichten schließlich sind für besondere Fälle gesetzlich vorgesehen und beinhalten beispielsweise spezielle Vorbehalte, Genehmigungserfordernisse und Kontrollen.

10. Kontrolle und Beratung der Verwaltung

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In der Tat findet man zwischen Behörden nicht nur wechselseitige Beobachtungen auf der einen und Weisungen auf der anderen Seite, sondern auch Hilfe- und Beratungsleistungen 271 – formeller wie informeller Art. Doch auch dies ist keine Systemgrenzen übergreifende Kommunikation. Auch die interorganisatorische Beratung läuft über Beobachtung, Irritation und Resonanz. Denn obschon eine Organisation infolge beobachteter Beratungen eventuell anders operieren kann, bleibt es doch beim autonomen Entscheiden; und auch hier zeigen sich einige Parallelen zwischen Systemtheorie und Verwaltungsforschung: Nicht nur Luhmann betont (kommunikationstheoretisch) die Entscheidungsautonomie der Verwaltungen. Auch Gustav Giere erklärt (eher normativ), dass all dies – Kontrolle, Aufsicht und Beratung – „nicht dazu führen [darf], die Verantwortung faktisch von der ausführenden auf die beaufsichtigende [oder beratende (P.M.)] Verwaltungsstelle zu verschieben“ (Giere (1965) 319). Insofern formuliert schließlich Thomas Edeling den Schlüssel, um die skizzierten Gedanken systemtheoretisch einordnen zu können: „Organisationen bewegen sich [...] immer im Spannungsfeld von ‚Selbstreferenz‘ und ‚Fremdreferenz‘, von operativer Geschlossenheit als Voraussetzung eigener Entscheidungsfähigkeit und Umweltoffenheit“ (Edeling (2006) 238).

Organisationen entscheiden autonom, können aber externe (Kontroll- oder Beratungs-) Irritationen beobachten und dann anders entscheiden oder durch „Wandel der Entscheidungsprämissen von innen“ (ebd. 238) reagieren. Dies gilt nicht nur für das behördliche „Miteinander“, sondern auch für die externe Kontrolle und Beratung. b) Verwaltungsgerichtliche Kontrolle Behördeninterne Kontrollen sowie Aufsichten innerhalb der öffentlichen Verwaltung sind aber lediglich ein Teilaspekt der Verwaltungskontrolle. Eine wichtige Rolle spielen zudem Systeme, die außerhalb der eigentlichen Verwaltungsbehörden zu verorten sind. Am naheliegendsten in modernen, gewaltenteiligen politischen Ordnungen sind dabei jene Kontrollfunktionen, die von juristischer Seite ausgeübt werden: „Zu den wesentlichen Elementen des modernen Staates gehört, daß das Handeln der öffentlichen Verwaltung durch unabhängige Instanzen [...] überprüft werden kann. Soweit es um die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns geht, ist in Deutschland 271 Leistung ist der adäquate systemtheoretische Terminus, geht es hierbei doch um das Verhältnis zweier Systeme, die „Leistungsabhängigkeiten und Leistungsbereitschaften intern an sich selbst zur Kenntnis nehmen“ (Luhmann (1997a) 759), ohne dadurch an der fremden Autopoiesis teilzuhaben.

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diese Kontrollfunktion der Verwaltungsgerichtsbarkeit übertragen“ (Oertzen / Hausschild (1997) 675).

Das normative Fundament hierfür bildet Artikel 19 IV GG, der jedem, der durch die öffentliche Gewalt in seinem Recht verletzt wird, den Rechtsweg öffnet. Auf diesem Fundament stehen in Deutschland die Verwaltungsgerichte, Oberverwaltungsgerichte (auch: Verwaltungsgerichtshöfe) und das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig, ergänzt durch besondere Gerichtsorganisationen für das Finanz- und das Sozialwesen (vgl. dazu Ule (1965) 443 f.; Art. 95 GG). 272 Diese Gerichtsorganisationen stehen „funktionell und organisatorisch selbständig neben den gesetzgebenden Körperschaften und den Verwaltungsbehörden. Die Verwaltungsgerichte üben Rechtsprechung aus, nicht Selbstkontrolle der Verwaltung“ (Oertzen / Hausschild (1997) 680). Ihre Kompetenzen und Entscheidungsformen sind in der Verwaltungsgerichtsordnung geregelt. Folgende Generalklausel normiert hierzu: „Der Verwaltungsrechtsweg ist in allen öffentlichrechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetze einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind“ (§ 40 VwGO). Sofern also eine Verwaltungsentscheidung beim Adressaten nicht auf Akzeptanz stößt (weil sie als Belastung empfunden oder eine Begünstigung versagt wird (Anfechtungs- und Verpflichtungsklage (vgl. § 42 VwGO))), aber auch, sofern (noch) überhaupt keine Entscheidung angefertigt wurde (Untätigkeitsklage (vgl. § 75 VwGO)), steht – nach erfolglosem Widerspruch bei der Behörde selbst (vgl. §§ 68 ff. VwGO) – der Weg zur Klage vor dem Verwaltungsgericht offen (vgl. dazu insg. Maurer (2002) 253 ff.). Dort wird die vorgebrachte Problematik im Rahmen eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens behandelt, und „das Gericht entscheidet über die Klage durch Urteil [...]. Das Gericht setzt sich bei der Entscheidung über diese Klagen in seinem Urteil nicht an die Stelle der Verwaltung. Vielmehr hebt das Gericht im erfolgreichen Anfechtungsurteil den Verwaltungsakt auf [...]. Im obsiegenden Verpflichtungsurteil legt es der Verwaltung auf, den beantragten Verwaltungsakt zu erlassen“ (Oertzen / Hausschild (1997) 685). Daran kann die Systemtheorie anschließen: Offenkundig sind verwaltungsgerichtliche Urteile keine Entscheidungen anstelle von Verwaltungsentscheidungen. Sie werden aber mit klarer Referenz auf eben diese gefällt und rechnen mit Resonanzen. Der Hinweis auf Verfahren spricht ferner die relevanten System272 Vorläufer dieser Gerichte existierten auf deutschem Boden „zunächst in Baden (1863), dann in Preußen (1872/75)“ (Maurer (2002) 19). Zu unterscheiden ist diese Art der Installation unabhängiger und spezialisierter Verwaltungsgerichte von einem Arrangement, das als „Justizstaat“ beschrieben werden kann, und das die gerichtliche Kontrolle der öffentlichen Verwaltung bei der ordentlichen Gerichtsbarkeit ansiedelt (vgl. dazu Ule (1965) 433 ff.).

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ebenen an: Verwaltungsgerichte sind organisierte Sozialsysteme mit juristischrechtlicher Primärorientierung. Wichtig ist daher auch das Funktionssystem Recht (vgl. Luhmann (1990c) 466 ff.), dessen Code recht / unrecht für verwaltungsgerichtliche Entscheidungen maßgeblich ist. 273 Drittens schließlich kommen Verfahren ins Spiel (vgl. insbes. Luhmann (1983b) 57 ff.; Kapitel II.4.). Denn auch gerichtliche Urteile werden im Rahmen von Verfahren angefertigt – hier verstanden als „Interaktionssysteme [...] für die Selektion von Rechtsentscheidungen“ (Luhmann (1980c) 141). Verfahren präsentieren sich als besondere Sozialsysteme mit einem jeweils eigenen Thema, eigenen Strukturen, die rechtlich in der angesprochenen Verwaltungsgerichtsordnung festgeschrieben sind, mit einer eigenen, jeweils autonom hergestellten Verfahrensgeschichte und besonderen Positionen respektive Rollen vor allem für Kläger, Beklagte und richterliche Entscheider (vgl. Kapitel II.5.). „Sie beginnen mit der Akzeptanz, ja mit nachdrücklicher Pflege der Ungewißheit der Entscheidung, verführen dadurch zur Mitwirkung, spezifizieren Rollen, Beiträge, Konfliktpunkte, bis schließlich die Entscheidung geradezu ‚logisch‘ aus den Ergebnissen des Verfahrens folgt. Mit der Engführung der Kommunikation unter Mitwirkung der Beteiligten werden zugleich Proteste absorbiert mit der Folge, daß nach der Entscheidung nur noch diese angegriffen werden kann, soweit Rechtsmittel zugelassen sind“ (Luhmann (1993a) 333).

Der Sinn von Verfahren ist folglich auch hier die Beseitigung von Unsicherheit durch Entscheidungen. Dies gelingt, indem nicht isoliert und losgelöst von den Beteiligten verhandelt und entschieden wird, sondern indem diese in das Verfahrenssystem – vermittelt über Verfahrensrollen für Kläger und Beklagte – integriert werden und mitwirken können. Zugleich aber „[bauen] alle Gerichtsverfahren [...] auf einer Rollendifferenzierung auf, die sicherstellt, daß die Betroffenen nicht selbst entscheiden“ (Luhmann (1983b) 103). Die Entscheidung wird innerhalb eines kontingent verlaufenden Verfahrens erarbeitet und einem Verwaltungsrichter – einem Mitglied der Verwaltungsgerichtsorganisation und damit in letzter Konsequenz diesem System selbst – zugerechnet. Somit hat ein verwaltungsgerichtliches Urteil „Folgen für die Gegenwarten in der Zukunft“ (Luhmann (1993a) 309) und nimmt Einfluss auf die Selektivität der Verwaltung. Für die Verwaltung sind solche Urteile Daten, mit denen sie im Rahmen ihres selbstreferentiellen Operierens zurechtkommen muss. Zum Beispiel hat sie infolge einer erfolgreichen Anrechtungsklage anders zu entscheiden. Insofern sind verwaltungsgerichtliche Entscheidungen keine Beiträge zur admi273

Hier zeigt sich, weshalb Gerichte nur die Rechtmäßigkeit von Verwaltungsentscheidungen sehen – denn die Unterscheidung legt fest, was der Beobachter sehen kann. Die monetär codierte Wirtschaftlichkeit steht deshalb ebensowenig zur Debatte wie die im Wahr / falsch-Code zu fassende Wahrheit (vgl. Luhmann (1980c) 172) oder gar eine moralische Gut / schlecht-Bewertung.

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nistrativen Autopoiesis. Aber sie müssen diese vor dem Urteil voraussetzen, denn durch administrative Entscheidungen werden die Streitpunkte erst in die Welt gesetzt. Und sie müssen die administrative Autopoiesis auch nach ihren Urteilssprüchen voraussetzen, denn – auch hier klingen die verwaltungsrechtlichen Gedanken aus Sicht der Systemtheorie nicht allzu fremd – „wichtig ist, daß sich die Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht in Fragen einmischt, die zur eigentlichen Domäne der Verwaltung gehören, sondern sich darauf beschränkt, die Tätigkeit der Verwaltung nachzuprüfen“ (Ule (1965) 454). c) Kontrolle durch Rechnungshöfe Von der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle, die sich der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns widmet, ist funktional wie organisatorisch die Kontrolle des administrativen Finanzgebarens zu unterscheiden. Hier zählt weniger der Recht / Unrecht-Code. Es geht um Zahlungen und um die Zweckmäßigkeit, Angemessenheit und den sparsamen Einsatz von Geld. Organisatorisch ist hierbei zwischen Finanzgerichten und Rechnungshöfen zu unterscheiden; und nur letztere haben die Funktion der Finanzkontrolle. 274 Ähnlich wie die Verwaltungsgerichte sind die Rechnungshöfe eine Errungenschaft des modernen Staates – mit historischen Vorbildern: „Wie in Frankreich schon seit 1300 die chambre des comptes, gegen 1400 die cour des aides entstanden waren, welche das gesamte Finanzwesen in kollegialistischen Behörden zentralisierten und einer regelmäßigen, von der eigentlichen Verwaltung getrennten Kontrolle unterwarfen, so entstanden in Deutschland gegen Anfang des 16. Jahrhunderts ähnliche Bildungen“ (Schmoller (1921) 72). Sie wurden zumeist als Rechenkammern tituliert 275 und hatten zunächst in den Monarchen, später – im Zuge der Parlamentarisierung im 19. Jahrhundert – in den gesetzgebenden Körperschaften ihre Leitadressaten (vgl. Wedel (1997) 696). Rechnungshöfe sind öffentliche Behörden mit öffentlichen Bediensteten. Ihre Aufgabe ist – neben der Verwaltungsberatung 276 – die staatliche Finanzkontrolle, die über den reinen rechnerisch-buchhalterischen Nachvollzug hinausreicht. Sie 274 Finanzgerichte sind „unabhängige, von den Verwaltungsbehörden getrennte, besondere Verwaltungsgerichte“ (§ 1 FGO), die über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten vor allem auf dem Feld des Abgabenrechts befinden (vgl. § 33 FGO). Sie stehen den Verwaltungsgerichten deutlich näher als den Rechnungshöfen. Systemtheoretisch sind sie durch eine Primärorientierung am Recht / Unrecht-Code zu charakterisieren. 275 Solche Sonderbehörden für die Rechnungskontrolle, etwa die von Friedrich Wilhelm I. 1714 geschaffene Preußische Generalrechenkammer, waren nicht nur Ausdruck der Trennung von Hof- und staatlicher Finanzwirtschaft (vgl. Schmoller (1921) 77), sondern organisatorisch verselbständigte Kontrollinstanzen, die der Herrscher zur Überprüfung „seiner“ Verwaltung nutzte.

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umgreift die Prüfung des ordnungsgemäßen, sparsamen und wirtschaftlichen Geldeinsatzes vor allem gemäß § 7 BHO wie schließlich die Staatskontrolle, also „die Prüfung, ob die Regierung den durch Gesetz genehmigten Haushaltsplan rechtlich und tatsächlich eingehalten hat“ (Dahlgrün (1965) 415). Wie Verwaltungsgerichte setzen Rechnungshöfe administrative Entscheidungen voraus, die mithilfe von Unterscheidungen wie wirtschaftlich / unwirtschaftlich, zweckmäßig / unzweckmäßig, sparsam / verschwenderisch beobachtet werden. Als Ergebnis der Finanzkontrolle – und hier liegt der Unterschied zur Verwaltungsgerichtsbarkeit – werden keine Urteile gesprochen. Überhaupt liegt bei der Operationsweise eine deutliche Differenz: Zwar kann man Prüfungen als Verfahren kennzeichnen, aber „wenn überhaupt zwischen dem Prüfungsverfahren und einem gerichtlichen Verfahren Parallelen gezogen werden können, ist das Prüfungsverfahren als ein Offizialverfahren zu bezeichnen“ (ebd. 423). Nicht vorgesehen ist etwa die (rollenmäßige) Beteiligung der betroffenen Verwaltung. Stattdessen werden „die Ergebnisse [...] in Prüfmitteilungen zusammengestellt und der geprüften Stelle sowie auch den Stellen, die Aufsichtsfunktionen haben, zugeleitet“ (Wedel (1997) 701). Vor allem ergeht ein (Jahres-)Bericht an die Parlamente, wo insbesondere im Rahmen entsprechender Ausschüsse 277 darüber befunden und die geprüfte Verwaltung im Idealfall – per Entscheidung – entlastet wird. Damit, um zur systemtheoretischen Einordnung zu kommen, stellt sich das Problem eines externen Zu- respektive Übergriffs auf autonome Verwaltungen von Seiten der Rechnungshöfe nicht: „Die Rechnungshöfe in Deutschland sind darauf beschränkt, Beanstandungen und Empfehlungen auszusprechen. Ihre Stärke liegt in der Güte ihrer Argumente. Anders als in Ländern des romanischen Rechtskreises üben sie keine Rechtssprechung aus“ (ebd. 705).

Es geht aus Sicht der Rechnungshöfe also um fremdreferentielles Beobachten mithilfe eigener Unterscheidungen. Aus Sicht der Verwaltungen sind Rechnungshofentscheidungen daher Irritationen, die eigenlogisch verarbeitet werden müssen. Dadurch kann sich etwas ändern, doch die administrative Autonomie bleibt unberührt. 276 Seit der Haushaltsreform von 1969 haben Rechnungshöfe in Deutschland „die Möglichkeit, ihre Vorstellungen schon dann zur Geltung zu bringen, bevor eine Entscheidung gefällt oder gar ausgeführt ist“ (Wedel (1997) 703). Zeitlich gesehen ist das etwas völlig anderes als die ex post-Prüfung des schon durchgeführten Verwaltungshandelns. 277 Insbesondere der Rechnungsprüfungsausschuss ist dabei der wichtigste Adressat des Rechnungshofes. Als Parlamentsausschuss ist er – wie überhaupt das Parlament insgesamt – „auf eine umfangreiche ‚fachliche‘ Zuarbeit angewiesen [...]. Für diese Aufgabe reicht [...] die Kapazität der parlamentarischen Hilfsdienste bei weitem nicht aus. Hier ist der Bundestag in erster Linie auf die Mithilfe des formal unabhängigen Bundesrechnungshofes angewiesen“ (Ismayr (2000) 363 f.).

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Finanzkontrolle heißt deshalb nicht Zwang, Fremdsteuerung oder externe Determination – Hans-Georg Dahlgrün spricht gar vom „Mangel an Erzwingbarkeit der Entscheidungen des Rechnungshofes“ (Dahlgrün (1965) 431). Aber „bei dem Ruf sachlicher Objektivität, den die Rechnungshöfe genießen, sieht sich keine Verwaltung gern von ihnen kritisiert“ (Wedel (1997) 706). Ihre Berichte, zumal verstärkt durch das nun zu betrachtende Zutun der Massenmedien, sind für Verwaltungen keine belanglosen Umweltereignisse, sondern deutliche Irritationen, die geeignet sind, Resonanzen zu erzeugen. d) Politisch-parlamentarische und öffentlich-mediale Kontrolle Zwei Kontrollvarianten sind noch offen: die politische Kontrolle und die Kontrolle durch die Öffentlichkeit. Bereits diese Unterscheidung ist bezeichnend für die alteuropäische Perspektive, geht es doch einmal mehr um die Staat / Gesellschaft-Differenz: einerseits um die staatsinterne Kontrolle (legislative Kontrolle der Exekutive gemäß der Gewaltenteilungslehre), andererseits um das Publikum, die versammelten Bürger sowie die Medien, die zur Beaufsichtigung berufen sind. „Politik und Öffentlichkeit treten also auseinander“ (Imhof (2003) 408; vgl. Gross (1994) 53 ff.). Die politische Verwaltungskontrolle liegt vor allem bei den Parlamenten (vgl. Wittkämper (1982) 194 f.): 278 So „ist in den Massendemokratien eine ständige Repräsentation des Volkes erforderlich, die aus freien Wahlen hervorgeht, mit Sachverstand und Erfahrung ausgestattet und zur Mehrheitsbildung fähig ist. Diese Volksvertretung übt die wesentlichen Gesetzgebungs- und Kontrollbefugnisse aus“ (Duppré (1965) 392). Sozial gesehen wird die parlamentarische Kontrolle vor allem von Parlamentsausschüssen geleistet, die auf Bundes- und Landesebene eher ressortspezifisch, auf kommunaler Ebene auch breiter gefasst sind (vgl. dazu bspw. Plöhn (1997) 20 ff.; Ismayr (2000) 167 ff.; Naßmacher / Naßmacher (1999) 312 f.) – ergänzt durch Spezialstellen wie etwa das Parlamentarische Kontrollgremium zur Beaufsichtigung der Nachrichtendienste. Außerdem steht als besondere Kontrolloption – und damit sind bereits die sachlichen Kontrollmittel angesprochen – der Untersuchungsausschuss zur Verfügung (vgl. Art. 44 GG). Konventionellere Optionen des Parlaments sind Anfragen, Frage- und aktuelle Stunden oder Herbei-

278 In gewissem Sinne kann man auch an Parteien denken, die gleichermaßen Organisationen mit politischer Primärorientierung und für Verwaltungen doch Umwelt sind. Auch sie beobachten, kritisieren und irritieren Verwaltungen (vgl. dazu bspw. Alemann (2001) 149 ff.; Luhmann (2000a) 266 ff.).

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rufungen (vgl. dazu Ismayr (2000) 299 ff.). Zeitlich wird im wesentlichen ex post kontrolliert, wie insbesondere das Beispiel des Untersuchungsausschusses zeigt. Obwohl „die Reichweite der parlamentarischen Kontrolle [...] prinzipiell sehr groß [ist], weil die gesamte, der Volksvertretung nachgeordnete Verwaltung erfasst ist“, so schildert Günter Püttner, ist doch „kennzeichnend für die Wirkungsweise [...] das Fehlen von Sanktionsmöglichkeiten“ (Püttner (1997) 670). Im vorigen Kapitel wurde das bereits unter dem Titel der politischen Verwaltungssteuerung deutlich. Darüber hinaus sind an dieser Stelle Luhmanns Gedanken zur Soziologie des politischen Systems zu beachten. Diesen zufolge werden Gewaltenteilung und hierarchischer Aufbau der politisch-administrativen Sphäre zugunsten des skizzierten Kreislaufmodells aufgegeben. Außerdem wird zwischen verschiedenen Systemebenen unterschieden: dem Funktionssystem für Politik, verschiedenen multireferentiellen Organisationen (Behörden, Parlamente, aber auch Parteien) sowie der für Interaktionen relevanten Dreiteilung von Politik, Publikum und Verwaltung. Für die Beobachtung der politischen Verwaltungskontrolle ist infolgedessen zum einen die Schnittstelle von Politik und Verwaltung und das Zusammenspiel von offiziell-legitimer Macht und informeller Gegenmacht relevant. Zum anderen geht es um Interorganisationsverhältnisse vor allem zwischen Parlamenten und Behörden, aber auch zwischen Parteien und Behörden. Unter diesem Umstand kann man fehlende Durchgriffs- und Sanktionsmöglichkeiten beklagen, denn auch die Systemtheorie konzipiert alles andere als wechselseitige Einfluss- oder Lenkungsverhältnisse. Allerdings betont Luhmann: „Obwohl es keine Möglichkeit des Durchgriffs [...] von außen [...] gibt, spielt eine wesentliche Rolle, mit welchen Irritationen ein System sich immer und immer wieder beschäftigen muß – und welche Indifferenzen es sich leisten kann“ (Luhmann (1997a) 780). Und dass parlamentarische Entscheidungen von Verwaltungen nicht mit Indifferenz gestraft, sondern als gewichtige Irritationen der eigenen Autopoiesis behandelt werden, liegt auf der Hand. Die Öffentlichkeit schließlich, vor allem seit der Aufklärung hochgepriesene Sphäre nicht nur der Vernunft, sondern eben auch der (Macht-)Kontrolle – erinnert sei nur an Immanuel Kants Vorstellung von der Publizität als Palladium der Volksrechte (vgl. Kant (1977b) 161) – gilt schließlich als vierte wichtige, wenngleich nicht leicht zu bestimmende Kontrollinstanz. Allein das in Kapitel II.6. umrissene Themenfeld, das von öffentlicher Meinung über die Massenmedien und die Fachöffentlichkeit bis hin zum zivilgesellschaftlichen Protest reicht, zeigt die Komplexität der öffentlichen Sphäre und belegt damit auch die Schwierigkeiten, die öffentliche Verwaltungskontrolle zu bestimmen.

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Auf den ersten Blick mag man vermuten, dass die versammelten Bürger die kritische Öffentlichkeit konstituieren. Fritz Morstein Marx gibt aber zu bedenken: „Die Öffentlichkeit stellt sich zwar in gewissem Sinne als Allgemeinheit dar. Theoretisch würde sie sich im Repräsentativstaat als geschlossene Wählerschaft entscheidend durchsetzen können. Tatsächlich aber ist der Wähler, obwohl er sich gern als Teil der Allgemeinheit sieht, gewöhnlich in erster Hinsicht Parteigänger dieser oder jener Interessengruppierung, wodurch er der Allgemeinheit im eigentlichen Sinne entgleitet“ (Morstein Marx (1965c) 381). Daher muss das, was unter der jeweils kontrollierenden Öffentlichkeit verstanden werden kann und soll, präziser bestimmt werden. Günter Püttner differenziert zwischen drei Formen: die allgemeine und massenmedial vermittelte Öffentlichkeit, die spezifisch fachwissenschaftliche Öffentlichkeit sowie die durch Interesse oder Betroffenheit konstituierte fach- oder objektgebundene Öffentlichkeit (vgl. Püttner (1997) 672). Im Rahmen dieser Kontrollvarianten wird die Verwaltung jeweils aus einer bestimmten Perspektive von außen kritisch beobachtet – ohne dass formale Kontrollmittel oder -verfahren zur Verfügung stünden. Vielmehr „[lebt] die Öffentlichkeitskontrolle [...] davon, daß sie nicht formell organisiert ist, und dabei sollte man es belassen“ (ebd. 673). Die Kontrolle läuft über eine Art „mittelbaren Druck“, indem Widerspruch, Unzufriedenheit, Kritik oder Missfallen bekundet wird. Ein vermeintliches oder tatsächliches Fehlverhalten der Verwaltung wird angeprangert, wodurch die Verwaltung unter Erklärungs-, Begründungs- oder Legitimitätsdruck gesetzt und zum Anders-Entscheiden angeregt oder aufgefordert wird. 279 Hier klingt die Idee einer kritisch-öffentlichen Instanz, eines Schiedsrichters, eines Gerichtshofes oder einer Art Rechtfertigungssphäre an. Allerdings sind zum einen die Grenzen zwischen öffentlich-kritischer Beaufsichtigung und eigeninteressierter Einflussnahme nicht immer trennscharf zu ziehen. 280 Zum an-

279 Dabei sind es „die Massenmedien, die Angelegenheiten von allgemeinem Interesse aufgreifen und publizieren, so daß die Verwaltung [...] unter Rechtfertigungszwang gerät. Die Kontrolle durch die Medien mag nicht immer sachgerecht und gründlich sein, sie ist aber in einem demokratischen Gemeinwesen unentbehrlich; es ist Aufgabe der Verwaltung, durch Sachaufklärung und Information dafür zu sorgen, daß ein richtiges und vollständiges Bild entsteht und die Öffentlichkeit das Bewußtsein erhält, daß korrekt verfahren wird und Fehler korrigiert werden“ (Püttner (1997) 672). 280 „Das Einwirken auf Entscheidungsträger und Entscheidungsprozesse“ (Strauch (1993) 19) etwa durch Verbandsorganisationen wird gemeinhin als „Lobbying“ beschrieben. Lobbying kann wegen der zur Verfügung gestellten präzisen Informationen als positiver Faktor bewertet, aber auch als problematischer Manipulationsversuch gesehen werden. Unstrittig ist, dass es zum Alltag von Politik und Verwaltung gehört, solchen Einwirkungsversuchen ausgesetzt zu sein, aber auch, extern aufbereitete Informationen nachzufragen und zu nutzen (vgl. Wartenberg (1993) 151).

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deren ist die öffentlich / privat-Differenz um die gleichermaßen traditionsreiche öffentlich / geheim-Unterscheidung zu ergänzen. Gemeint ist damit vor allem, dass das „Verwaltungsgeschäft“ der Öffentlichkeit nicht vollumfänglich zugänglich ist respektive – so vor allem die älteren Vorstellungen – zugänglich sein soll. Amts- und Dienstgeheimnisse, geheime Staatsangelegenheiten und überhaupt das sogenannte „Geheimhaltungsprinzip“, wie es in § 29 des Verwaltungsverfahrensgesetzes zu finden ist, zeigen deutlich diese tradierte, letztlich noch obrigkeitsstaatlich geprägte und von der Idee einer „es besser wissenden“ und deshalb vom Publikum nicht zu störenden Policey ausgehenden Vorstellung (vgl. auch Luhmann / Fuchs (1989) 117). Aber „das Interesse an Geheimhaltung kollidiert offensichtlich mit dem Interesse an Information“ (ebd. 124); und so wird die staatlich-administrative Geheimhaltung sowohl von der extern vorgebrachten Forderung nach als auch vom internen Bemühungen um Transparenz abgelöst. „Dahinter steht die Überzeugung, daß es an der Zeit ist, den Geheimhaltungsgrundsatz zu verabschieden und auch die Tätigkeit der Verwaltung einzubeziehen in jenen [...] Prozeß einer frei gebildeten öffentlichen Meinung, der für die Demokratie schlechthin konstituierend ist“ (Scherer (1978) 15). In der Tat zeigen die jüngsten Entwicklungen – zum Beispiel das seit 2005 geltende Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes („Informationsfreiheitsgesetz“) – in diese Richtung. Dort heißt es gleich zu Beginn: „Jeder hat nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen“ (§ 1 IFG). Dass der systemtheoretische Beobachter gleichwohl anmerken muss, dass dies nichts an den grundsätzlichen Beobachtungsverhältnissen ändert, dass also die Öffentlichkeit trotz aller gesetzlichen Garantien nicht unmittelbar Teil am operativen Verwaltungsgeschehen haben kann, liegt auf der Hand. Dessen ungeachtet steht der systemtheoretische Apparat zur soziologischen Untersuchung von Öffentlichkeit bereit. Vier Zugänge sind denkbar, um nach der öffentlichen Verwaltungskontrolle zu fragen: Erstens kann das Publikum als einer von drei Interaktionsbereichen im binnendifferenzierten politischen System betrachtet werden. Zweitens lässt sich von der öffentlichen Meinung als innergesellschaftlicher Umwelt der Politik sprechen. Drittens kann man auf das massenmediale Funktionssystem blicken; und viertens spielen Organisationen mit massenmedialer Primärorientierung eine Rolle. Erstens bildet sich im Rahmen der dreistelligen Binnendifferenzierung des politischen Systems „auch an der [...] Schnittstelle [...] zwischen Verwaltung und Publikum [...] Gegenmacht“ (Luhmann (2000a) 260). So ist die Verwaltung – insbesondere im Zuge der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung – „auf Kooperation ihres Publikums angewiesen“ (ebd. 261); und umgekehrt hat das Publikum informelle Machtpotentiale, sprich: Möglichkeiten, auf die Selektion

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der Verwaltung Einfluss zu nehmen und diese also kontrollierend zu beobachten. So existieren also an allen drei Schnittstellen legale und informale Einwirkungsund Irritationspotentiale, Macht- und Gegenmachtverhältnisse, und „jede Schnittstelle erzeugt solche Schleifen und sorgt an Ort und Stelle für hinreichende interaktionelle Erfahrungen und Kapazitäten im Umgang damit. Das Gesamtsystem etabliert sich dann als Hyperzyklus [...]. Die Kontrolle der Kontrolle – das ist das System“ (Luhmann (2000a) 264 f.). Systemtheoretisch gesehen erscheint das Publikum daher nicht als Umwelt des politischen Funktionssystems, innerhalb dessen aber als relevante Umwelt der Verwaltung (vgl. bspw. Luhmann (1966c) 76 f.). Doch natürlich hat das politische System insgesamt eine gesellschaftliche Umwelt. Für diese lässt sich allgemein der Terminus Öffentlichkeit verwenden (vgl. Luhmann (2004a) 184; Baecker (1996) 89 ff.); im speziellen nennt Luhmann die Öffentlichkeit des politischen Systems öffentliche Meinung (Luhmann (2004a) 185; Luhmann (1990e) 171); Kapitel III.6.). Diese steht als Spiegel auch den Verwaltungsorganisationen zur Verfügung. 281 So sind auch Verwaltungen vermittels der öffentlichen Meinung zu einer spezifischen Selbstbeobachtung befähigt, bei der sie sich als Systeme in ihrer Umwelt beobachten und dadurch irritieren lassen können (vgl. auch ebd. 172). 282 Mit dem massenmedialen System ist, drittens, gewissermaßen die „umgekehrte“ Perspektive angesprochen (vgl. dazu Luhmann (2004a) 10). Das System der Massenmedien ist seinerseits ein selbstreferentiell-geschlossenes Teilsystem der Gesellschaft. Es operiert im Code Information / Nicht-Information und konstruiert auf selektive Weise eine Form gesellschaftlicher Realität, an der sich andere Sozialsysteme orientieren (vgl. Luhmann (1997a) 1102). Über Themen stehen die Massenmedien in Verbindung mit anderen Gesellschaftsbereichen (vgl. Luhmann (2004a) 29), doch ist es nicht die Aufgabe der Massenmedien, etwa das abzubilden, was das „das Volk denkt oder meint“ – psychische Systeme sind auch für die Massenmedien intransparent. Auch geht es nicht darum, die „richtigen“ Themen auszuwählen oder „wahre“ Beiträge zu verbreiten. „Ihre Funktion liegt [...] darin, ein Beobachten von Beobachtern zu ermöglichen“ (Luhmann (1997a) 1099). Massenmedien haben dabei ihre eigenen Aufmerksamkeits- und Relevanzkriterien. Sie achten insbesondere auf Neues, auf Persönliches, auf Konflikte oder Skandale (vgl. Luhmann (2004a) 58 ff.; Luhmann 281 Selbstverständlich kann man, da es um multireferentielle Organisationen geht, auch auf eine marktliche (wie es etwa das New Public Management anregt) oder (fach-)wissenschaftlichen Öffentlichkeit (wie Günter Püttner oben zitiert wurde) der Verwaltung blicken. 282 Festzustellen ist hier ein fundamentaler Unterschied zwischen Parteien und Behörden, denn anders als Verwaltungen können sich Parteien weitaus weniger Indifferenzen gegenüber der öffentlichen Meinung leisten (vgl. Luhmann (1992b) 6 f.; Luhmann (2000a) 266 ff.; Kapitel III.1.).

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(1997a) 1100). Mit ihren Operationen können sie andere Systeme irritieren, zum Beispiel indem sie politische Affären „aufdecken“, bürokratische Missstände anprangern oder Personen „vergöttern“ oder „verteufeln“. Auch hier gilt also: „Die Systeme können sich nur selbst und nur durch selbsterzeugte Strukturen determinieren. Aber es kann trotzdem zu massiven und wiederholten Irritationen kommen, die dann jeweils systemintern zu Informationen verarbeitet werden“ (Luhmann (2004a) 191). Folglich kann man durchaus von öffentlicher Kontrolle – besser wohl aber von einer öffentlich-massenmedial geleisteten Möglichkeit zur Selbstkontrolle sprechen. Maßgeblich sind schließlich wiederum Organisationen, die auch im massenmedialen Funktionssystem „eine unentbehrliche Rolle spielen“ (Luhmann (1997a) 1104; vgl. auch Luhmann (2004a) 71 f.). Zeitungs- und Zeitschriftenorganisationen, Rundfunkanstalten oder Fernsehstationen tragen zur Formung der öffentlichen Meinung bei und können deshalb in unterschiedlicher Intensität die Verwaltung irritieren. Noch deutlicher ist dies bei Parteien, die „den Primat ihrer Orientierung in die Fremdreferenz [legen]“ (Luhmann (1992b) 6) und besonders empfänglich für Irritationen von massenmedialen, aber etwa auch von Meinungsforschungsorganisationen sind. Doch auch Behörden beobachten mediale Organisationen, können sich anregen und auf „drängende“ Themen stoßen lassen, zu welchen sie dann kollektiv bindende Entscheidungen anfertigen – oder eben nicht. Unter diesen Umständen haben mediale Organisationen durchaus so etwas wie eine Kontrollfunktion, wenngleich – und das wird auch außerhalb der Systemtheorie nicht bestritten – ihre Einflussmöglichkeiten indirekter Art sind. Gleichwohl spielen die Massenmedien insgesamt in der modernen Gesellschaft eine wichtige Rolle; und so sind administrative und „politische Organisationen einer äußeren und inneren strukturverändernden Medialisierung aus[gesetzt]“ (Imhof (2003) 407) – und die systemtheoretische Vokabel dafür lautet erneut: „structural drift“ (Luhmann (2004a) 191). 283 Damit zeichnet die Systemtheorie zwar auch kein sonderlich griffiges Bild der öffentlichen Verwaltungskontrolle; aber sie beschreibt den oftmals nur vage bestimmten Bereich der Öffentlichkeit differenzierter und macht auf diese Weise deutlich, in welchen Formen die Verwaltung von Seiten ihrer Umwelten provoziert, in ihrer Selbstbeobachtung und -steuerung irritiert und damit in gewissem Sinne kontrolliert werden kann.

283

Verwaltungsstruktureller Ausdruck dieser Entwicklung, dieser Berücksichtung der medialen Umwelt im eigenen Systemzusammenhang, sind zum Beispiel spezifische Organisations- und Grenzstellen für den Umgang mit der (massenmedialen) Öffentlichkeit, Abteilungen für die Pressearbeit, aber auch Änderungen bei der Darstellung des Systems nach außen.

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e) Wissenschaftliche Verwaltungsberatung „Die moderne Gesellschaft“, konstatieren Peter Fuchs und Enrico Mahler, „erzeugt im hohen Maße das Phänomen der Beratung“ (Fuchs / Mahler (2000) 349); und was für Unternehmen und die Ernährung, für Familien, Ehen oder Jobsuchende gilt, gilt auch für Politik und Verwaltung. 284 Jürgen Habermas stellte dazu schon 1964 fest: „Die Verwissenschaftlichung der Politik bezeichnet heute [...] eine Tendenz, für die sich Tatbestände zitieren lassen: vor allem der Umfang staatlicher Auftragsforschung und das Ausmaß wissenschaftlicher Beratung in öffentlichen Diensten kennzeichnen die Entwicklung“ (Habermas (1963) 120).

Allerdings ist ein doppelgesichtiges Bild zu zeichnen: Auf der einen Seite gibt es eine Fülle an Beratungsformen, -gebern und -kanälen: Zu finden sind themen-, projekt oder problembezogene Beratungen, etwa wenn Kanzleien bei der Erarbeitung von Gesetzen „helfen“, wenn externe Ingenieure bei Investitions- oder Bauvorhaben hinzugezogen werden, oder wenn PR-Agenturen an der Konzeption von Informationskampagnen beteiligt werden. Zweitens existieren institutionalisierte Beratungsgremien, -kommissionen oder Beiräte, man denke an den Wissenschaftsrat, den Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung oder den Nationalen Ethikrat. Drittens findet man individuelle Berater (zum Beispiel für Klimafragen oder öffentliche Auftritte) sowie externe Gutachter, deren Stellungnahmen angefordert werden. Viertens nutzt gerade die Verwaltung Beratung bei der Selbststrukturierung: Unternehmens-, Organisations- oder Personalberater werden beim Umbau von Aufbauund Ablaufstrukturen oder bei der Personalentwicklung herangezogen. Fünftens schließlich ist eine Fülle informeller Konsultationen, Tipps, Ratschläge und Hinweise zu erkennen. Auf der anderen Seite steht die Einsicht, dass Politik und Verwaltung die Ratschläge oft gar nicht, unvollständig oder anders implementieren, dass sachlich vermeintlich richtige Hinweise politisch ignoriert werden, oder dass die Verwaltung bisweilen resistent gegenüber sinnvollen externen Hinweisen zu sein scheint. Außerdem wird zuweilen die wachsende Nutzung von Beratung durch Politik und Verwaltung überhaupt kritisiert. 285 284 Göttrik Wewer bemerkt dazu: Gerade die Politik, die „so simpel [wirkt], dass sich diesen Job im Prinzip jeder zutraut“ (Wewer (2009) 401), fordert gute Ratschläge und bisweilen besserwisserische Hinweise nicht nur heraus, sondern fragt Beratung in beträchtlichem Umfang auch selbst nach. 285 Im Sommer 2009 erregte etwa die Hinzuziehung einer privaten Kanzlei zur Gesetzesformulierung durch das Bundeswirtschaftsministerium öffentliche Aufmerksamkeit. Der erforderliche Sachverstand, so die Kritik, müsse doch eigentlich in der Behörde

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Diese Bestandsaufnahme lässt sich durch Systematisierungen verfeinern: Göttrik Wewer greift hierzu sachlich auf die Gegenstände und Themen von Beratung zurück und unterscheidet Organisations-, technische Fach- sowie materielle und kompetitive Politikberatung (vgl. Wewer (2009) 409 f.). Zeitlich kann zwischen dauerhafter, institutionalisierter Beratung, punktueller Problemlösungshilfe oder projektbezogener Beratung unterschieden werden. In der Sozialdimension erkennt man drittens unterschiedliche Berater und kann insbesondere zwischen wissenschaftlich-akademischer und kommerziell-ökonomischer Beratung unterscheiden. Besonders populär ist schließlich die von Jürgen Habermas vorgeschlagene Systematisierung nach der Art und Weise der Beratungsbeziehung, namentlich die Differenzierung zwischen dezisionistischem, technokratischem und pragmatischem Beratungsmodell (vgl. Habermas (1963); Kieser (2005) 9 f.). 286 Dies alles ist gewissermaßen der Fall und wird von der Verwaltungsforschung beobachtet, erfasst und diskutiert. Doch was steckt eigentlich dahinter? Hier helfen abstrakte Unterscheidungen weiter: Sachlich ist zwischen Rat und Tat zu trennen. Sozial ist der Berater vom Beratenen zu unterscheiden. Denn, das ist ja das Charakteristikum von Beratung: Der Berater setzt sich nicht an die Stelle des Beratenen. Handeln und entscheiden muss der Beratene stets selbst. Demzufolge explizieren Peter Fuchs und Enrico Mahler: „Was im Moment der Beratung unterschieden wird, wenn man Beratung, beraten, raten bezeichnet, liegt auf der Hand: nämlich Rat und Tat. [...] Was der Rat und seine begrifflichen Anverwandten meinen, kann offensichtlich nicht verstanden werden, wenn nicht die Tat (eine Handlung) mitgedacht wird, die [der (P.M.)] Beratene dem, wozu geraten wurde, folgen lässt oder nicht“ (Fuchs / Mahler (2000) 350).

Damit sind zugleich der Sinn wie auch das Problem von Beratung aufgezeigt: Berater und Beratener sind zwei zu unterscheidende Beobachter mit eigenen Perspektiven, eigenen Relevanzkriterien und vor allem mit eigenem Kenntnisstand und eigener Rationalität. Der Sinn von Beratung, so kann man daher vermuten, liegt dort, wo sich der Beratene die Kenntnisse, Kompetenzen und Erfahrungen des Beraters – die sich von seinen eigenen unterscheiden – zunutze machen möchte. Das Problem hingegen ist die Divergenz der Sichtweisen, der selbst, zumindest aber im Bundesministerium der Justiz, vorhanden sein (vgl. Sirleschtov (2009)). 286 Unter dezisionistischen Vorzeichen, wie sie auch bei Max Weber zu finden sind, ist der politische Machthaber die maßgebliche Entscheidungsinstanz, die auf wissenschaftlichen Sachverstand zurückgreift. Die technokratische Konstellation „[kehrt] das Abhängigkeitsverhältnis des Fachmannes vom Politiker [...] um [...] – dieser wird zum Vollzugsorgan einer wissenschaftlichen Intelligenz“ (Habermas (1963) 122). Das von Habermas bevorzugte pragmatische Modell sieht ein kritisches Wechselverhältnis des Beratens und Befragens zwischen Experten und politisch-administrativen Entscheidern vor.

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III. Verwaltungsorganisationen

Relevanzkriterien, der Entscheidungslogiken und – wenn man so möchte – der unterschiedlichen „Sprachen“, die Berater und Beratener sprechen: „In der Wirtschaft oder in der Wissenschaft mögen andere Ratschläge richtig und wichtig sein. Man sollte deshalb aber nicht den Stab über der Politik brechen, sondern zur Kenntnis nehmen, dass dort besondere Rationalitäten vorherrschen, denen sich Politiker nicht entziehen können. Diese Rationalitäten sind nicht moralisch besser oder schlechter als die in Wissenschaft oder Wirtschaft, sondern schlicht anders“ (Wewer (2009) 403).

Offensichtlich geht es bei Beratung also um mehr als um die Nutzung externen Sachverstands, um „besser“ entscheiden zu können. Beratung kann auch nachgefragt werden zur Identifikation von Problemen und Problemursachen, um Begründungen und Rechtfertigungen für Entscheidungen zu gewinnen, oder um Absicherungs- oder Legitimationserfordernisse zu befriedigen. (vgl. ebd. 421 f.; Landfried (1986) 100 ff.; Kieser (2005) 31 ff.). Das heißt: Mit Beratung kann eine Vielzahl manifester und latenter Funktionen erbracht werden. Das merkt, und damit kommt nun die systemtheoretische Perspektive ins Spiel, auch Niklas Luhmann an: „Besonders Sachverständige, Konferenzen oder Ausschüsse, also Einrichtungen, die schon institutionell der hierarchischen Einordnung widerstreben, werden gern als spanische Wand benutzt. Man beteiligt sie und beruft sich auf sie“ (Luhmann (1999a) 185). Doch die Systemtheorie macht ihrerseits noch genauere Angaben zum Phänomen „Beratung“ und dem entsprechenden „Dahinter“: Zunächst unterscheidet sie die relevanten Systemreferenzen. Denkbar ist der Blick auf Funktionssysteme, und es kann hier – zum Beispiel in Bezug auf die wissenschaftliche Politik- und Verwaltungsberatung – an die Funktionssysteme für Politik und Wissenschaft gedacht werden. Wichtig ist ferner der Blick auf Organisationen und auf Interorganisationsverhältnisse, etwa zwischen Verwaltungen und Universitäten. Drittens lenkt Luhmann den Blick auf „Beratung als Interaktion“ (Luhmann (2000a) 394). Außerdem kann die Beobachtung erleichtert werden, wenn man sich an einer näher zu begründenden Differenz von wissenschaftlich-akademischer und kommerziell-ökonomischer Beratung orientiert, wie sie sich in der Systemtheorie, aber auch andernorts findet (vgl. bspw. Kieser (2005) 44; Wewer (2009) 415; Luhmann / Fuchs (1989) 209 ff.). In diesem Abschnitt steht ersteres im Mittelpunkt, im folgenden Abschnitt wird es um letzteres gehen. Wenn von Verwaltungs- oder „Unternehmensberatung die Rede ist, denkt der Laie [...] zunächst an angewandte Wissenschaft“ (ebd. 209). Ansetzen könnte man deshalb mit der alten Unterscheidung zwischen theoretischen, historischen und praktischen Wissenschaften (vgl. bspw. Menger (1884) 22 ff.), um von praktischen Wissenschaften wie etwa der öffentlichen Betriebswirtschaftslehre oder einer so verstandenen Verwaltungswissenschaft Ratschläge für die politische und administrative Praxis zu erwarten. Doch „die Auffassung, daß die Wissenschaft

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Wissen produzieren könnte, das im politischen System nur anzuwenden wäre, ja angewandt werden muß, wenn man rational handeln will, wird heute kaum noch vertreten“ (Luhmann (2000a) 393). Gerade die Systemtheorie setzt dieser Idee eines Informationstransfers von der Wissenschaft zu Politik und Verwaltung eine deutliche Grenze: Nicht nur die Politik, auch die Wissenschaft ist ein operativ-geschlossenes System; und ein „Informationsaustausch zwischen unterschiedlichen Systemen [ist] unmöglich [...]. Unmöglich! Die ganze Rede vom Informationsaustausch ist [...] Selbsttäuschung“ (Willke (2001a) 9). Doch um was geht es dann bei der wissenschaftlichen Politik- und Verwaltungsberatung? Die Wissenschaft ist ein autonomes, selbstreferentiell geschlossenes Teilsystem der Gesellschaft. Sie hat einen eigenen Code (wahr / unwahr), hat eigene Programme (Theorien und Methoden) und eine spezifische Funktion (Produktion neuen Wissens, Kommunikation von Wahrheiten); und natürlich ist „Wissenschaft, wie andere Funktionssysteme auch, [...] auf Organisation angewiesen“ (Luhmann (1990d) 675, passim). Im Anschluss an die obigen Gedanken läge es nun „nahe, Beratung als Form der strukturellen Kopplung anzusehen“ (Luhmann (2000a) 393), die die politische Aufmerksamkeit auf wissenschaftliche Kommunikationen lenkt. Außerdem, da es offenkundig um „das Verhältnis von Wissenschaft und Exekutive, also [um (P.M.)] die Beratung von Regierung und Verwaltung“ (Wewer (2009) 407) geht, scheint klar, dass „Beratung auf beiden Seiten Organisationen [voraussetzt]“ (Luhmann (2000a) 394). Demzufolge manifestierte sich die wissenschaftliche Politik- und Verwaltungsberatung als strukturelle Kopplung von Wissenschaftsund Politiksystem die über Organisationen (Universitäten und Verwaltungen) liefe. 287 Trennscharf wäre diese Bestimmung jedoch nicht, denn nicht jede politisch-administrative Bezugnahme auf wissenschaftlich-akademische Wahrheitskommunikationen ist Beratung. Ebenso würde man zögern, in jeder publizierten wissenschaftlichen Studie eine an die Politik adressierte Beratungsleistung zu sehen. Demnach „reicht dieses Konzept für unsere Zwecke nicht ganz aus“ (ebd. 394): De facto geht es bei Beratung nicht „bloß“ um wechselseitiges Beobachten. Vielmehr kommt etwa eine universitäre Projektgruppe in eine Behörde, um mit den Führungskräften ein Konzept für die Personalentwicklung zu entwerfen, vielmehr wird ein Universitätsprofessor in einen Beirat zur Korruptionsprävention berufen, vielmehr schicken Consultingfirmen Beraterteams direkt zu den Klienten, um mit diesen zu kooperieren. Abstrakter gesprochen: Überall finden 287

Luhmann führt dazu weiter aus: „Die Wissenschaft kann sich darauf beschränken, den Zustand und seine mutmaßliche Zukunft zu beschreiben und damit einen politischen Handlungsbedarf zu erzeugen. [...] Auf verantwortbare Weise zu anderen Beobachtungen und Beschreibungen anzuleiten ist [...] eine [...] anforderungsreiche Aufgabe. Gleichwohl kann sie die Politik irritieren“ (Luhmann (2000a) 395).

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III. Verwaltungsorganisationen

sich Interaktionen nach folgendem Muster: Berater sind Beobachter, die das zu beratene System in seinem Operieren, bei seinem Beobachten beobachten und im Zuge von Beobachtungen zweiter Ordnung anderes sehen können. „Sobald der Berater beginnt zu beobachten, wie das Unternehmen [– oder eben die Verwaltung – (P.M.)] beobachtet, das heißt unterschieden und bezeichnet wird, kann er den Problemen dieses Systems einen Sinn geben, über den das System selbst nicht verfügen kann“ (Luhmann / Fuchs (1989) 215).

Der Berater kann dann versuchen, die eigenen Beobachtungen und die eigenen Folgerungen dem Beratenen zu übermitteln. Hierbei stellen sich jedoch zwei Probleme: Sachlich ist die Beratung, also der Ratschlag des Beraters, „nicht so weich oder brav, wie diejenigen, die zur Beratung raten, es glauben. Sie ist eine [...] harte, totalisierende Form der Kommunikation“ (Fuchs / Mahler (2000) 358). Während nämlich dem beratenen System prinzipiell eine Bandbreite an Entscheidungsmöglichkeiten, sprich: Taten, zur Verfügung steht, „schnurrt der Bereich des zukünftig Möglichen [mit der Beratung (P.M.)] auf eine Binarität zusammen: Entweder man hat rat-entsprechend gehandelt oder nicht“ (ebd. 357). Das reduziert Komplexität, scheint funktional, hemmt aber auch Entscheidungsfreiheiten. Sozial ist das obige Problem wieder präsent: „Die Differenz [von Berater und Beratenem (P.M.)] setzt Systemdifferenz voraus, also in unserem Fall Trennung der beratenden und beratenen Firmen“ (Luhmann / Fuchs (1989) 220) respektive Verwaltungsorganisationen. Das heißt, „daß mit der Differenzierung von externer und interner Beobachtung Kommunikationssperren entstehen, die nicht [...] aufgelöst werden können“ (ebd. 221). Und bei oder trotz organisationaler Multireferentialität ist es egal, ob sich zwei Organisationen mit gleicher (im Falle der Unternehmensberatung beispielsweise ökonomischer) Primärorientierung gegenüber stehen, oder ob Organisationen mit unterschiedlichen Primärorientierungen in einer Beratungsbeziehung stehen (wenn etwa Verwaltungen von Universitäten beraten werden). Jeweils geht es um durch Kommunikations- und Sinngrenzen getrennte, operativ geschlossene Systeme, die zudem auf unterschiedlichen Ordnungsebenen beobachten. Aus Organisationssicht ist Beratung Umweltverkehr – obwohl auf der Interaktionsebene beraten, also kommuniziert wird. Und die sich hier abzeichnende Schwierigkeit löst Luhmann wie folgt: „Selbst wenn die Systeme intensiv kommunizieren, ändert sich daran nichts, da die Differenz in der Kommunikation vorausgesetzt ist und vorausgesetzt bleibt. Die Kommunikation lässt ein neues System entsteht: das Kontaktsystem des Beratungsverhältnisses. Man kann jetzt auch dieses System beobachten im Hinblick auf dessen Eigenzustände, Eigenentwicklungen, Eigenselektivitäten. Kommunikation verkompliziert die System / Umwelt-Verhältnisse, aber sie ändert nichts daran, daß alles, was gesagt wird, von einem Beobachter gesagt wird“ (Luhmann / Fuchs (1989) 221).

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Auf der Interaktionsebene ist also ein Beratungskontaktsystem zu beobachten; auf der Organisationsebene jedoch bleiben die Systemgrenzen unberührt. Wenn also ein universitäres Projektteam eine Behörde berät, wird deshalb die Differenz von Universität und Verwaltung, die Differenz zwischen ihren jeweiligen Perspektiven, Funktionsorientierungen, strukturellen Fundamenten und Entscheidungslogiken nicht aufgehoben. Das heißt wiederum: Was eine beratene Verwaltungsorganisation mit einem Ratschlag macht, ist ihre eigene Sache. Dies mag von der Universität als unvernünftig, fehlerhaft oder falsch beobachtet werden, aber darauf, wie die Verwaltung letztlich entscheidet, hat die Beratungsorganisation eben keinen Einfluss. Und so erschließt sich dann auch, weshalb sich Verwaltungen beispielsweise der wissenschaftlich-universitären „Beeinflussung gegenüber so merkwürdig resistent, kontraintuitiv, undurchsichtig und unberechenbar verhalten“ (Willke (2001a) 125). Es findet kein Informationstransfer – etwa in einem Medium „rational-richtiges Entscheiden“ – statt. Allgemeiner bilanziert: Berater und Beratener sind unterschiedene Beobachter. Auch wenn der Berater den Beratenen bei dessen Beobachtungen beobachtet, so beobachtet er doch mit eigenen Unterscheidungen. Aber auch der Beratene beobachtet die Ratschläge aus seiner eigenen Perspektive; und dann „ist es mit Zielen wie ‚Aufklärung‘ oder ‚Wissensanwendung‘ vorbei [...]. Entsprechend muß man auf ‚Besserwissen‘ [...] verzichten. Statt dessen gewinnt man die Chance, die Differenz als Differenz irritierend, anregend, eventuell fruchtbar werden zu lassen“ (Luhmann / Fuchs (1989) 226 f.). f) Kommerzielle Verwaltungsberatung Die wissenschaftliche Politik- und Verwaltungsberatung, die bisher im Mittelpunkt stand, ist jedoch lediglich eine Variante von Beratung – und, wie Göttrik Wewer bemerkt, nicht einmal die dominanteste: „Empirisch dürfte es hingegen so sein, dass die wissenschaftliche Politikberatung – von der Quantität und Relevanz her – für Politiker im Alltag die geringste Bedeutung hat“ (Wewer (2009) 408). Doch was ist dann das „Andere“, welche alternative Form von Politik- und Verwaltungsberatung ist zu beobachten? Dies ist eine von zwei zu besprechenden Fragen – und als „Anderes“ betritt die kommerzielle Beratung die Bühne. Die andere Frage ist, was diese Einsicht für die Verwaltungswissenschaft bedeutet – und dies leitet über zu der im letzten Teil dieser Arbeit zu besprechenden Frage, was mit dem systemtheoretischen Zugriff auf die öffentliche Verwaltung für die Verwaltungswissenschaft, für Verwaltungstheorie und Verwaltungspraxis gewonnen ist. In einer Hinsicht – auf der Ebene der Zielsetzungen – liegt die Unterscheidung von wissenschaftlicher und kommerzieller Beratung auf der Hand: Die Wissenschaft operiert im Wahrheitsmedium, sucht Erkenntnisse und kann von da aus Ratschläge an Politik und Verwaltung formulieren. Demgegenüber „[stre-

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III. Verwaltungsorganisationen

ben] Unternehmensberatungen [...] nicht nach Wahrheit, sondern nach Gewinn“ (Kieser (2005) 24). Für die Wissenschaft ist der Ratschlag gleichsam Nebenprodukt der Wahrheitssuche, für die kommerzielle Beratungen hingegen Mittel zum Zweck des profitablen Operierens. Gewinn ist dabei in einem doppelten Sinne relevant. Nicht nur der eigene Gewinn, der mit der Beratungsarbeit erzielt wird, ist von Bedeutung; auch dem beratenem Unternehmen geht es um Gewinnsteigerungen. Und für die Verwaltungsberatung gilt ähnliches. Während also die Wissenschaft dem Kriterium der Uneigennützigkeit verpflichtet ist (vgl. bspw. Merton (1972) 53; Kieser (2005) 8) und dabei durchaus Wert auf Kategorien wie Demokratie, Transparenz, Gemeinwohl oder Partizipation legt, fokussiert der ökonomische Berater vornehmlich Kriterien wie Effektivität, Effizienz und ähnliches. Doch auch in einer zweiten Hinsicht zeigen sich fundamentale Differenzen: namentlich in der Art und Weise, wie beraten wird, wie Ratschläge erarbeitet und formuliert werden. Das wissenschaftliche Beobachten im Wahrheitscode wird dirigiert von wissenschaftlichen Programmen, namentlich Theorien und Methoden (vgl. Luhmann (1990d) 401 ff.); und Wahrheitscode, Theorien und Methoden sorgen nicht nur für die angesprochenen „Kommunikationsbarrieren zum Anwendungsbereich“ (Kieser (2005) 21), sondern markieren ganz grundsätzlich „die Differenz von Alltagswissen und theoretisch und methodisch abgesichertem Wissen“ (Luhmann (1990d) 402 f.). Wenn die Wissenschaft auf dieser Grundlage Ratschläge formuliert, dann nach Maßgabe von theoretischer Herleitung, Generalisierbarkeit, methodischer Korrektheit und intersubjektiver Prüfbarkeit – im Idealfall zumindest. Bei der kommerziellen Beratung sieht das anders aus: „Die meisten Ratschläge, die Politiker bekommen, dürften – jedenfalls im strengen Sinne – ‚unwissenschaftlich‘ sein. Sie stammen zwar häufig von Beratern, die eine akademische Ausbildung haben, aber diese würden selbst nicht den Anspruch erheben, Wissenschaft zu betreiben“ (Wewer (2009) 407).

Derart erarbeitete Ratschläge sind oft aus der Alltagspraxis gewonnen und orientieren sich kaum an wissenschaftlichen Maßstäben: Plastizität, Einfachheit, Instruktivität, „gute Geschichten“ und ähnliches sind wichtiger als die theoretische Untermauerung. Ferner gibt es rhetorische Differenzen, denn „während der Wissenschaftler nicht umhin kann, die Komplexität von Theorien und Methoden zu steigern, weil dies Ausweis seiner Wissenschaftlichkeit ist, muss der Unternehmensberater seine Konzepte möglichst einfach erscheinen lassen, selbst wenn er sich der Komplexität der Ausgangsproblematik bewusst ist“ (Kieser (2005) 40). Was dem Wissenschaftler dann zum Problem werden kann – zum Beispiel naturalistische Fehlschlüsse, das Wertfreiheitspostulat oder Induktionsprobleme

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(vgl. dazu bspw. Hume (1978) 211 f.; Moore (1996) 65; Weber (1988b); Popper (1966) 3) – ist für den Berater nachrangig, geht es doch um praktische, verständliche, umsetzbare Ratschläge, kurz: eher um Praxis, weniger um Theorie (vgl. Kapitel IV.2.). Doch welche Funktion erfüllt eine so gelagerte Beratung? Zum einen können die skizzierten latenten und manifesten Funktionen erneut aufgelistet werden. Alfred Kieser hebt außerdem die Legitimationsfunktion gegenüber der Organisationsumwelt, die Hilfe bei der Durchsetzung von Entscheidungen, die Munitionierung für die Mikropolitik, die Karriereförderung des Beratungsempfängers sowie die Sinnstiftung – verkörpert etwa in Leitbildern oder Philosophien – hervor (vgl. Kieser (2005) 32). Zum anderen kann die Frage nach der Funktion auch vor dem Hintergrund der gravierenden Kommunikationsbarrieren und des deutlichen Komplexitätsgefälles von Theorie und Praxis, von Wissenschaft einerseits und Politik und Verwaltung andererseits gedeutet werden. Bereits 1969 schrieb Ulrich Lohmar zur wissenschaftlichen Politikberatung daher: „Wissenschaftler wie Politiker brauchen für diese Zusammenarbeit einen neuen Typ von Beratern, ‚Dolmetschern‘ und Managern, hochqualifizierten Mitarbeitern also, die Brücken schlagen können zwischen zwei Bereichen menschlichen Denkens und Tuns, die in unserem Lande allzulange unverbunden nebeneinanderher gewirkt haben“ (Lohmar (1969) 153). Etwas anders und abstrakter erläutert Luhmann hinsichtlich der Unternehmensberatung: „Die Unternehmensberatung verlagert sich offenbar von strikt betriebswirtschaftlichen Zielen und strikt betriebswissenschaftlicher Analyse, die die Welt der Unternehmer zu copieren und deren Position zu verbessern suchen, in eine Beobachtungs- und Beschreibungsweise, die diese Orientierung zwar nicht aufgibt, aber Einheit durch Differenz zu rekonstruieren versucht“ (Luhmann / Fuchs (1989) 224). Und gerade vor dem Hintergrund der weiterhin existierenden Differenz von Berater und Beratenem betont Luhmann dann auch: „Das führt im Verhältnis zwischen Beratern und Unternehmen“ – und für Berater und Verwaltungen gilt das Gleiche – „zu Kommunikationssperren, zu nicht nur taktisch [...], sondern strukturell bedingten Inkommunikabilitäten“ (ebd. 224). Deshalb – auch wenn die kommerzielle Beratung andere Ziele verfolgt, andere Maßstäbe anlegt, eine andere Sprache spricht – bleibt es bei der Differenz, bleibt es dabei, dass der Berater nicht teil an der Autopoiesis des Beratenen hat – ganz gleich, ob er auf theoretisch-methodischem Fundament Wahrheiten kommuniziert, oder ob er auf der Basis von praktischen Ratschlägen, Erfahrungswissen und – immer neuen – Modellen und Skripten im „Beratermodus“ (vgl. Kieser (2005) 44 ff.), operiert. Das Problem liegt also, um mit Luhmanns Worten zum Ende zu kommen, nicht darin, dass die Wissenschaft lediglich zu abstrakt, praxisfern und mit zu großem Rationalitätsgefälle arbeitet und entsprechend berät. Das Problem „liegt in der Ebenendifferenz von Beobachtung erster und Beobachtung zweiter Ordnung, also im Unterschied der Beobachtung von Dingen, Ereignissen, Objekten

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III. Verwaltungsorganisationen

und der Beobachtung von Beobachtern“ (Luhmann / Fuchs (1989) 226) – eine Einsicht, die Beratung letztlich entzaubert; eine Einsicht, die aber unter Hinweis gerade auf die Differenz von Berater und Beratenem deutlich macht, dass es nicht um Inklusion des Beraters, sondern um anregende Irritationen geht; und eine Einsicht, die letztlich für die Verwaltungswissenschaft und insbesondere für ihr Verhältnis zur öffentlichen Verwaltung selbst von entscheidender Bedeutung ist.

IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft Der Worte sind genug gewechselt, könnte man an dieser Stelle mit Johann Wolfgang von Goethe und aus gutem Grund einwerfen (vgl. Goethe (2000) 8): Die systemtheoretische Perspektive auf die öffentliche Verwaltung wurde ausführlich dargestellt. Sie wurde in ihrer gesellschafts- und organisationstheoretischen Dimension entfaltet und kritisch diskutiert. Trotzdem scheint es, um auch Bertolt Brecht zu Wort kommen zu lassen, als sei nun der Vorhang (fast) zu, doch alle – oder zumindest zwei wichtige – Fragen (noch) offen (vgl. Brecht (1953) 106): So mögen, erstens, zwar zahlreiche systemtheoretische Perspektiven auf die Verwaltung entfaltet worden sein. Doch was bedeutet das für das Verhältnis von Systemtheorie und Verwaltungsforschung? Gibt es überhaupt ein Verhältnis? Und – falls ja – was ist das eigentlich für eine Relation? Darauf muss abschließend, gleichsam bilanzierend, Antwort gegeben werden. Darüber hinaus stellt sich eine zweite, ganz grundsätzliche Frage: Was bringt dieses Systemdenken überhaupt? Was will und was kann die Systemtheorie sichtbar machen? Wo hat sie ihre blinden Flecke? Und was ist also der Sinn systemtheoretischer Beobachtungen? Auch darauf muss zum Abschluss geantwortet werden, um diese Arbeit sinnvoll einordnen und beschließen zu können. „Wir wollen zeigen, wie auch die neuere, von Verwaltung abstrahierende Theorie Niklas Luhmanns uns Verwaltung und Verwaltungen anders als üblich sehen lässt“ (Dammann / Grunow / Japp (1994a) 9).

Diesen Anspruch formulieren Dammann, Grunow und Japp in ihrem Sammelband zur „Verwaltung des politischen Systems“ (ebd.) – eine der wenigen Schriften, die sich auf breiter Ebene, und nicht nur punktuell und problembezogen, mit dem Zusammenhang von Systemtheorie und Verwaltung respektive von Systemtheorie und Verwaltungswissenschaft auseinandersetzen. Dammann, Grunow und Japp lösen ihren Anspruch ein, indem die Systemtheorie penibel auf Möglichkeiten zur Verwaltungsbeobachtung „abgeklopft“ wird. Rechtliche, ökonomische, interaktionelle, politische und sogar feministische Sichtweisen werden entfaltet. Eines aber bleibt problematisch, und Thomas Ellwein hat dies in seiner Rezension deutlich herausgestellt:

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IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft

„Im Textteil bleiben die Luhmann-Fans unter sich. Ohne daß damit die hohe Qualität der meisten Beiträge bestritten wird: Man bemüht sich nur wenig um Verständnis und Verständigung“ (Ellwein (1995) 569). 1

In der Tat: Die Systemtheorie ist zwar ohne Zweifel eine der potentesten Sozialtheorien, die zur Verfügung stehen. Sie ist aber nicht die einzige Beobachtungsperspektive. Zudem wohnen auch der Systemtheorie Schwierigkeiten inne, und nicht alles lässt sich systemtheoretisch klären. Gerade deshalb sind Anstrengungen in Richtung Anschlussfähigkeit, Verständnis und Verständigung geboten. Denn zweifellos formuliert Luhmann ein anspruchsvolles, komplexes und umfangreiches wissenschaftliches Programm. Gleichwohl weiß Luhmann nicht alles (besser), gleichwohl kann die Systemtheorie nicht alles (besser) erklären und beobachten – und das Charmante ist, dass ihr dies mit ihren ureigensten Annahmen vor Augen geführt werden kann. Luhmann selbst hat das im übrigen mehrfach dargestellt (vgl. bspw. Luhmann (1984b) 13; Hellmann (1996) 7 ff.). Damit ist zweierlei gesagt: Zwar ist die Systemtheorie komplex und abstrakt, zwar sträubt sie sich bisweilen gegen eine empirische Nutzung, zwar wird sie teilweise zu einer Art „l’art pour l’art“ degradiert, aber erstens ist es durchaus möglich, sich auf einer systemtheoretischen Grundlage den konkreten Fragen etwa an die öffentliche Verwaltung zu stellen, und zweitens ist es gerade deshalb wichtig, sich um Verständigung zu bemühen: Was bringt eine Neuerung wie das Leistungsentgelt? Welche manifesten und latenten Funktionen werden damit erfüllt? Wie ist es um Reformmöglichkeiten und -resistenzen der öffentlichen Verwaltung bestellt? Warum nutzt die öffentliche Verwaltung in hohem Maße Beratung? Was wird damit erreicht, welche Probleme resultieren daraus? Welche Möglichkeiten und Grenzen gibt es für eine politische Verwaltungssteuerung? Wo und wie kann diese gelingen, und wo liegen Dysfunktionalitäten? Welche Chancen und Risiken bergen Maßnahmen zur Personalentwicklung, und wo sind die Grenzen? Was gewinnt oder verliert man durch Fristsetzung und Terminierung? Welchen Sinn, welche Funktion hat die Aktenmäßigkeit? Lässt sich von einer wachsenden oder abnehmenden Politisierung, Verrechtlichung oder Ökonomisierung der Verwaltung sprechen? Was steckt hinter solchen Vermutungen, und was genau ist damit eigentlich gesagt? Solche und ähnliche Fragen lassen sich mit systemtheoretischen Mitteln durchaus diskutieren – mit einem abstrakten, theoretischen Fundament zwar, doch deshalb keineswegs ignorant gegenüber praktischen, konkreten Fragestellungen und Problemen. Genau das ist gemeint, wenn das Bemühen um Verständnis und Verständigung angeregt wird: Es kann nicht darum gehen, 1

Und mehr noch: „Dass auch der andere recht haben könnte [...] wird kaum angedeutet. Vielmehr wird mit erhobenem Zeigefinger Erkenntnisrückstand der anderen behauptet“ (Ellwein (1995) 569).

IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft

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„daß dem Leser [...] der Eindruck vermittelt wird, Theorie müsse um ihrer selbst willen betrieben werden und dürfe ihren Gegenstand, hier also die Verwaltung, soweit sie überhaupt als real existierend zu begreifen ist, nur soweit berücksichtigen, als das mit dieser speziellen Theorie möglich ist“ (Ellwein (1995) 568 f.).

Doch worum geht es dann? Um auf dem Umweg der Systemtheorie sichtbare Wahrheiten? Um Hilfestellungen für „besseres“ Verwalten? Um eine neue Theorie, die alle anderen – „alteuropäischen“ – Ansätze ersetzt? Sicherlich nicht. Vielmehr, das wiederum betonen Dammann, Grunow und Japp in aller Deutlichkeit, geht es um ein „anderes Sehen“, geht es darum, „anders als üblich zu beobachten“. Die Systemtheorie Luhmanns tritt weder an, um der Verwaltungspraxis Maximen, Leitsätze und Blaupausen für ein besseres Arbeiten an die Hand zu geben, noch, um der Verwaltungswissenschaft ihre Defizite vor Augen zu führen und stattdessen ein besseres wissenschaftliches Fundament aufzuzwingen. Aber die Systemtheorie kann die Verwaltungsforschung wie auch die Verwaltungspraxis mit ihren Ideen anregen, irritieren und bereichern – sofern diese sich auf die Systemtheorie einlassen und also ihrerseits das systemtheoretische Beobachten beobachten. Damit ist der zweite Punkt angesprochen: Luhmann geht es um ein soziologisches Beobachten; er betreibt Soziologie. Ihm geht es in erster Linie und vor allem anderen um die Gesellschaft, um das „Konzept einer Gesellschaftstheorie als Angebot einer Beschreibung der Gesellschaft in der Gesellschaft“ (Luhmann (1997a) 1128) – und dementsprechend um die Beschreibung verschiedener sozialer (gesellschaftlicher) Phänomene. Bei seinen Ideen „handelt es sich“, wie Luhmann in der Einführung zu „Die Wissenschaft der Gesellschaft“ schreibt, „um einen Betrag zur Theorie der modernen Gesellschaft“ (Luhmann (1990d) 10). Diese Beschreibung der Gesellschaft steht unter zwei Vorzeichen: Sie steht erstens außerhalb der alteuropäischen, rationalen, an einer Wahrheit, die man nur erkennen oder aufdecken muss, orientierten Position. „Würde man sie fortsetzen, müßte man eine Selbstbeschreibung der Gesellschaft abliefern mit der Erklärung: diese sei die richtige“ (Luhmann (1997a) 1134). Das ist bei Luhmann nicht der Fall. Es geht nicht darum, die Gesellschaft richtig zu sehen. Es geht darum, sie anders zu sehen. Luhmann betont, dass dieses „Anders-Sehen“ ein wissenschaftliches Sehen ist, dass die Systemtheorie ein wissenschaftliches Programm ist und zu jenem System zählt, das Wissen schafft – Wissenschaft eben. Aber sie „reklamiert für sich selbst nie: Widerspiegelung der kompletten Realität des Gegenstandes. Auch nicht: Ausschöpfung aller Möglichkeiten der Erkenntnis des Gegenstandes. Daher auch nicht: Ausschließlichkeit des Wahrheitsanspruchs im Verhältnis zu anderen, konkurrierenden Theorieunternehmungen. Wohl aber: Universalität der Gegenstandserfassung in dem Sinne, daß sie als soziologische Theorie alles

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IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft

Soziale behandelt und nicht nur Ausschnitte“ (Luhmann (1984b) 9). Die Systemtheorie ist ein Beobachtungsangebot, eine – wie oft zu lesen ist – „Optik“, eine Art Brille, die ein Beobachter aufsetzen kann, um manches schärfer zu sehen, anderes infolge blinder Flecke jedoch ausblenden muss. Dass ein solcher Blick Folgen hat, liegt auf der Hand, dass er kritisiert werden kann, ebenso. Deshalb stellt Uwe Schimank klar: Luhmanns „Einschätzungen stellen nachhaltige Irritationen des gesellschaftlichen Konsensus dar. Selbst wer letzten Endes zu dem Schluss kommen mag, dass sie nicht zutreffen oder starke Übertreibungen darstellen, wird von Luhmann dazu gezwungen, die eigenen Auffassungen besser zu durchdenken und zu begründen“ (Schimank (2001a) 8). Alles in allem bedeutet das: Luhmanns Systemtheorie ist Soziologie. Sie ist theoretisch geleitete, auf präzise Begriffe gestützte, methodisch kontrollierte und also wissenschaftliche Beobachtung der Gesellschaft und des gesamten Sozialgeschehens darin (vgl. dazu auch Stichweh (1999a) 61 ff.). Dies prägt zugleich ihren Blick auf die öffentliche Verwaltung. Einfach gesagt: Die Kernunterscheidung der Systemtheorie ist die Differenz von (Sozial-)System und Umwelt (vgl. Luhmann (1984b) 242 ff.; Luhmann (1997a) 59 ff.), nicht die Unterscheidung Verwaltung / Rest oder Verwaltung / Verwaltungsumwelt. Das heißt: Die allgemeine Systemtheorie ist weder genuine Verwaltungstheorie noch genuine Soziologie, sondern eine Art Metatheorie, die der konkreteren Anwendung bedarf. Eine dieser Konkretisierungen ist Luhmanns „Theorie sozialer Systeme“ – gleichsam eine soziologisch ausgemünzte Systemtheorie (vgl. dazu Luhmann (1967) 143 ff.); und von hier aus kann dann die öffentliche Verwaltung in den Blick geraten. Genau dies legt Luhmann bereits in seiner „Theorie der Verwaltungswissenschaft“ zugrunde, denn bereits dort geht es ihm um die „Verbindung der [...] allgemeinen Systemtheorie mit der Verwaltungstheorie als einem ihrer besonderen Anwendungsfälle“ (Luhmann (1966c) 67). Dennoch: Die öffentliche Verwaltung ist ein soziales Phänomen und deshalb für die Systemtheorie – und also auch für Luhmanns Theorie sozialer Systeme – interessant. Zudem, und auch dafür wird sich dieser letzte Teil interessieren, sind auch die Verwaltungsforschung, die Verwaltungswissenschaft soziale Phänomene. Deshalb fallen sie gleichermaßen in den Gegenstandsbereich der Systemtheorie. Wenn Luhmann mit seiner Systemtheorie also antritt, um die Gesellschaft soziologisch zu beobachten und zu beschreiben, kann diese soziologische Systemtheorie nicht nur dazu genutzt werden, um die öffentliche Verwaltung (in der Gesellschaft) zu beobachten und zu beschreiben, sondern auch, um die Verwaltungswissenschaft (in der Gesellschaft) zu beobachten und zu beschreiben. 2 2 In gewissem Sinne lässt sich dann Luhmanns „Theorie der Verwaltungswissenschaft“ in diesem Doppelsinne lesen: einerseits als Theorie für die Verwaltungswissen-

1. Systemtheorie und Verwaltungswissenschaft

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Damit schließt sich der Kreis zu jenen Fragen, die eingangs als noch zu beantwortende Probleme skizziert wurden: Nicht nur nämlich, dass klarzustellen ist, was genau eigentlich der Gewinn (und was der Preis) einer solchen systemtheoretischen Perspektive ist. Zudem bedarf das Verhältnis von Soziologie und Systemtheorie, öffentlicher Verwaltung und Verwaltungswissenschaft einer abschließenden Klärung. Diese Themen geben den beiden nachfolgenden Schlusskapiteln die Richtung vor: Zum einen ist die skizzierte wissenschaftliche Schwierigkeit zu lösen. Was genau „ist“ die Systemtheorie – Beobachtungsmöglichkeit der Verwaltung, eine der Verwaltungswissenschaften oder wissenschaftliche Beobachtung der Verwaltungswissenschaft? Und was bedeutet dies für das Verhältnis von Systemtheorie und Verwaltungswissenschaft (Kapitel IV.1.)? Zum anderen ist eine Bilanz alles Gesagten zu ziehen. Das heißt, die Gedanken, Erläuterungen und Ideen der vorangegangenen Kapitel sind systematisch zusammenzuführen, um diese Arbeit zu einem sinnvollen Abschluss zu bringen (Kapitel IV.2.).

1. Systemtheorie und Verwaltungswissenschaft Sinn und Selbstreferenz, Kommunikation und Entscheidung, Beobachtung zweiter Ordnung, Komplexität und Kontingenz, Autopoiesis und funktionale Differenzierung – eine nahezu unüberschaubare Fülle an Begriffen, Gedankengängen, Unterscheidungen und Perspektiven mutet Niklas Luhmann dem Leser seiner Systemtheorie zu. Aber er verspricht ihm zugleich einen großen Gewinn: „Alles, was in den Gegenstandsbereich der Soziologie fällt, muß durch die Theorie sozialer Systeme beschrieben werden können“ (Hellmann (1996) 7). Das ist ein hoher Anspruch, doch zugleich wird damit eine wichtige Grenze gezogen: Es geht um soziale Systeme und in erster Linie um das System, das alle sozialen Elemente (also: Kommunikationen) einschließt: um die Gesellschaft (vgl. auch Luhmann (2002) 13; Luhmann (1990d) 9). Es geht um Soziologie. In den Gegenstandsbereich der Soziologie fällt zweifellos die öffentliche Verwaltung. Diese jedoch ist nicht ausschließlich soziologisch relevant. Politologie und Jurisprudenz, Ökonomie, Psychologie und Geschichtswissenschaft, aber auch Philosophie, Kunst und Literatur arbeiten sich gleichermaßen daran ab. 3 schaft – und zwar als „einer der ganz wenigen Versuche, eine Theorie für die Verwaltungswissenschaft zu entwerfen, in dem Theorie nicht aus Empirie entwickelt, Kritikmaßstäbe nicht vorausgesetzt und Klassiker nicht exegetisch behandelt werden“ (Dammann / Grunow / Japp (1994c) 229). Zugleich lässt sie sich aber auch als soziologische Theorie über die Verwaltungswissenschaft lesen. 3 Die Rechtswissenschaft, die Ökonomie, die Politologie und die Soziologie sowie die quer dazu liegende Organisationstheorie sind die üblicherweise genannten Fachgebiete,

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IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft

Für Luhmann ist das kein Problem. „Schließlich erhebt die Systemtheorie [...] nicht den Anspruch, zu allem, was man in der Welt über die Welt wissen kann, alles aussagen zu können“ (Hellmann (1996) 8). Aber sie erhebt den Anspruch, aus einer bestimmten Sichtweise heraus die Verwaltung umfassend beobachten und beschreiben zu können. Doch was – respektive wie – beobachtet die Systemtheorie? Um was geht es Niklas Luhmann, wenn er sich der öffentlichen Verwaltung zuwendet; und wie wendet er sich ihr mit seiner Theorie zu? Gerade zu Anfang seines Schaffens hat Luhmann klar formuliert, worum es ihm bei der Beobachtung der Verwaltung geht: In seiner frühen Untersuchung „Theorie der Verwaltungswissenschaft“ nennt er das Ziel einer „Verbindung der [...] allgemeinen Systemtheorie mit der Verwaltungstheorie als einer ihrer Anwendungsfälle“ (Luhmann (1966c) 67). Gerd Roellecke interpretiert daher: „Luhmann fordert nicht mehr und nicht weniger als eine systemtheoretische Verwaltungswissenschaft“ (Roellecke (2000) 2). Das ist ambitioniert, wirft aber auch Probleme auf. Diese lassen sich an zwei Differenzen festmachen: an der Unterscheidung von Selbstbeobachtung und Fremdbeobachtung sowie an der Differenz von Verwaltungswissenschaft und Systemtheorie. Beginnt man bei der zweiten Differenz und wendet sich zunächst der Systemtheorie zu, ist zu betonen, dass es sich um ein wissenschaftliches und vor allem gesellschaftstheoretisches Programm handelt (vgl. Kieserling (2000a) 45). Das heißt nicht, dass innergesellschaftliche Phänomene keine Berücksichtigung finden – im Gegenteil. Die Systemtheorie ist eine „Theorie mit universalistischen [...] Ansprüchen“ (Luhmann (1984b) 19), und so sind auch Verwaltung und Verwaltungswissenschaft relevant. Ihr Fokus aber liegt auf der Gesellschaft – und das ist der wesentliche Unterschied zur Verwaltungswissenschaft, die ihre Blicke auf die Verwaltung fokussiert (vgl. Roellecke (2000) 2 f.). Zieht man die zweite der oben genannten Differenzen, die Unterscheidung von Selbstbeobachtung und Fremdbeobachtung, hinzu, wird es zunächst verwirrend: Erstens lässt sich diese Differenz auf die Systemtheorie beziehen. Diese kann sich selbst beobachten; und zugleich wird sie fremdbeobachtet – etwa in der vorliegenden Arbeit. Zweitens beobachtet sich auch die Verwaltung selbst, ja muss dies sogar tun, um sich als System von der Umwelt zu unterscheiden (vgl. etwa Luhmann (1987d) 79). Doch auch sie wird fremdbeobachtet – von der Wirtschaft etwa oder von den Massenmedien, aber auch wissenschaftlich. Hier kommt wieder wenn es um die Frage geht, von welchen Disziplinen die öffentliche Verwaltung eigentlich beobachtet wird respektive welche Fachgebiete zu den Verwaltungswissenschaften (im Plural) zählen (vgl. bspw. Schuppert (2000) 44 ff.; Machura (2006) 373 f.; Luhmann (1966c) 26 ff.; Morstein Marx (1965e) 39 ff.; Jann (2001) 61).

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die Systemtheorie ins Spiel; vor allem aber liegt hier die Aufgabe der Verwaltungswissenschaft (vgl. Roellecke (2000) 1). Drittens steht die Verwaltungswissenschaft selbst im Fokus. Auch sie beobachtet sich selbst – etwa wenn sie sich über ihre Geschichte, ihre Methoden oder ihr Erkenntnisinteresse zu vergewissern sucht (vgl. nur Bogumil / Jann (2009); Schuppert (2000); Siedentopf (1976b)). Zudem wird sie gleichermaßen fremdbeobachtet – von außen also, wie etwa der Jurist Gerd Roellecke in seinem Aufsatz „Die Verwaltungswissenschaft von außen gesehen“ bereits im Titel klarstellt (vgl. Roellecke (2000)). Zudem ist abermals die Systemtheorie ein Kandidat für die Fremdbeobachtung. Doch was „ist“ die Verwaltungswissenschaft unter diesen Umständen? Ist sie eine Form wissenschaftlich-elaborierter administrativer Selbstbeobachtung? Ist sie – um den Begriff aufzugreifen, der später genauer zu diskutieren sein wird – Reflexionstheorie der öffentlichen Verwaltung? Oder handelt es sich bei der Verwaltungswissenschaft um eine (wissenschaftliche) Fremdbeobachtung der Verwaltung? Und was „ist“ die Systemtheorie unter diesen Umständen? Ist sie Verwaltungswissenschaft? Kann sie eine der Verwaltungswissenschaften sein? Oder beobachtet sie lediglich die Verwaltungsforschung bei ihrer Verwaltungsbeobachtung? Und um was handelt es sich dann – um Verwaltungssoziologie, um Wissenssoziologie, um Verwaltungswissenschaftssoziologie? Um diese Fragen zu beantworten, sind folgende Punkte zu besprechen: Zunächst bedarf es eines Blickes auf das Verhältnis von öffentlicher Verwaltung und Verwaltungswissenschaft [a)]. Zweitens ist zu fragen, ob man die Verwaltungswissenschaft vor diesem Hintergrund als Theorie der Verwaltung charakterisieren kann – möglicherweise im Rückgriff auf das angesprochene Konzept der Reflexionstheorie [b)]. Im Anschluss daran ist zu prüfen, welche Rolle die Systemtheorie für die Verwaltungswissenschaft und im Verhältnis zu ihr spielt [c)]; und dies erlaubt es letztlich, den Gewinn des systemtheoretischen Denkens für die Verwaltungsforschung abschließend darzustellen [d)]. a) Verwaltung und Verwaltungswissenschaft Niklas Luhmanns Diagnose zum Wissensstand und zur Organisation der Verwaltungsforschung von 1966 klingt auch heute noch – zumindest in Teilen – aktuell: „Ein Interesse für Verwaltungswissenschaft ist an vielen Orten zu spüren. In Deutschland scheint die wissenschaftliche Forschung [...] jedoch nicht gerüstet zu sein, dieses Interesse aufzugreifen und zu befriedigen. Manches mag in Fachzeitschriften für das Krankenhauswesen stehen, anderes in unzugänglichen Verwaltungsakten. [...] In Festreden werden Sätze formuliert, die man unter dem Gesichtspunkt von ‚letzten Worten

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großer Männer der Verwaltung‘ sammeln könnte. Zuweilen taucht die Hoffnung auf, Lorenz von Stein wiederzubeleben oder gar in der Kameralistik Leitfossilien zu finden. Das alles ist jedoch für eine verwaltungswissenschaftliche Forschung [...] unzulänglich. [...] Es fehlt an Sichtbarkeit, an Zusammenhang, an Auswertbarkeit des gewiß beachtlich vorliegenden Gedankenguts. Vielleicht wissen wir viel; aber wir wissen nicht, was wir wissen“ (Luhmann (1966c) 9).

In Kurzform heißt das: Es gibt keine konsolidierte verwaltungswissenschaftliche Disziplin, und vor allem: Es fehlt an einer verwaltungswissenschaftlichen Theorie. Vielleicht liegt das an der Schwierigkeit, die Verwaltung als präzisen Gegenstand abzugrenzen. Gerd Roellecke etwa erklärt zur Verwaltungswissenschaft: Zwar „bestreitet [...] niemand ihre Wissenschaftlichkeit, aber auf die Frage nach ihrem Gegenstand gerät sie in die größte Bedrängnis“ (Roellecke (2000) 4). Vielleicht ist es aber auch umgekehrt, und die theoretischen Defizite machen es schwer, die Verwaltung als Gegenstand zu fassen. Luhmann expliziert nämlich: „Theorien gewinnen ihre eigene Einheit [...] nicht etwa aufgrund eines entsprechenden Eingeteiltseins der Außenwelt. Nicht der Gegenstand garantiert die Einheit der Theorie, sondern die Theorie garantiert die Einheit des Gegenstandes“ (Luhmann (1990d) 407). Demnach fehlt es an theoretischen Anstrengungen, die Verwaltung als wissenschaftlichen Gegenstand überhaupt erst zu definieren respektive zu konstruieren. 4 Bevor jedoch erörtert werden kann, ob die Systemtheorie hier weiterhilft, ist das Verhältnis von Verwaltung und Verwaltungsforschung zu rekapitulieren. Verwendet man den Begriff Verwaltungsforschung – und spricht (noch) nicht von (der) Verwaltungswissenschaft – muss man Luhmanns obiger Diagnose aus heutiger Sicht teilweise widersprechen: Selbstverständlich gibt es zahlreiche Schriften, Fachjournale (etwa „Verwaltungsarchiv“, „Die Verwaltung“ oder „Die öffentliche Verwaltung“) sowie spezifische Lehrstühle, Studienmöglichkeiten und Hochschulen; und es gibt nach wie vor ein großes Interesse an der Erforschung der Verwaltung. Sobald man allerdings den Begriff Verwaltungsforschung durch Verwaltungswissenschaft zu ersetzen sucht, wird es problematisch. Der Terminus „Verwaltungswissenschaft“ scheint auf eine unterscheidbare Disziplin hinzuweisen – so, wie es eine Rechtswissenschaft oder eine Politikwissenschaft gibt. Ob solche konsolidierten Disziplinen der Maßstab für die Verwaltungsforschung sein können (oder sollen), ist traditionell umstritten. Die Auffassungen oszillieren zwischen der Annahme, eine einheitliche Disziplin könne 4

Werner Jann vermutet, dass „der Verwaltungsforschung ‚nur‘ ein theoretischer Ansatz [fehlt], der [das] Wissen aufeinander bezieht, Erklärungen und Falsifizierungen ermöglicht und generell die Kumulation von Wissen erleichtert. Diese Theorie ist nicht in Sicht. In letzter Zeit wird sogar zunehmend die Frage gestellt, ob dies überhaupt der Anspruch [...] sein soll“ (Jann (1986) 222 f.).

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begründet werden, der entgegengesetzten Vorstellung, prinzipiell könne man nur von Verwaltungswissenschaften (im Plural) sprechen, und der Zwischenposition, nach welcher „sich die Disziplin einer allseits akzeptierten Begrifflichkeit [zwar (P.M.)] [entzieht]“ (Hesse (1982) 28), sie aber als modernes, integratives, offenes Fachgebiet „Verwaltungswissenschaft“ charakterisiert werden könne (vgl. auch Siedentopf (1976a) 4). Auf jeden Fall ist der Begriff „Verwaltungswissenschaft“ nicht aufgegeben worden – im Gegenteil: Er ist Gegenstand von Untersuchungen und Fachbeiträgen und findet sich sogar in Lexika und Wörterbüchern (vgl. bspw. Machura (2006) 373 ff.; Püttner (1991b) 918 f.). Dem, was hierbei als Verwaltungswissenschaft zur Rede steht, kann man sich vierfach annähern: Man kann erstens nach deren Gegenstand fragen oder, zweitens, einen historischen Pfad wählen. Drittens steht ein akademischer Weg zur Verfügung, der bei wissenschaftlichen Idealtypen, disziplinären Grenzen und ähnlichem ansetzt; und viertens lässt sich fragen, was diejenigen tun, die sich als Verwaltungswissenschaftler verstehen. Richtet man den Fokus auf den Gegenstand, zeigt sich zunächst eine Schwierigkeit: Verwaltung lässt sich in einem sehr weiten Sinne verstehen. Dabei kommt nicht nur die Staatsverwaltung, sondern es kommen auch die Unternehmensverwaltung, die Universitätsverwaltung, die Verwaltung von Dokumenten (etwa in Archiven) oder auch die Vereinsverwaltung und anderes mehr in Betracht (vgl. dazu Luhmann (1966c) 116). Allerdings scheint diese Problematik weitgehend gelöst: Die Verwaltungswissenschaft widmet sich der öffentlichen Verwaltung. 5 Gerd Roellecke erkennt dahinter eine zwar kritisierbare, letztenendes aber sinnvolle Vorgehensweise: 6 „Zunächst soll Gegenstand der Verwaltungswissenschaft nur die öffentliche Verwaltung sein, genauer: die Staatsverwaltung. Wie jeder Verfassungsrechtler sofort sieht, wird die Verwaltung damit analog zum Gesetz im formellen Sinne formell, also durch die entscheidende Instanz definiert. [...] Die Institutionalisierung der Verwaltungswissenschaft an die Staatsverwaltung anzulehnen ist vernünftig, weil es keine Alternative gibt, ist zweckmäßig, weil die Wissenschaft mit der Verwaltung kommunizieren muss, und ist legitim, weil der Staat auf den Grundsatz verzichtet, ‚wer zahlt, schafft 5 Gemeinhin grenzt die Verwaltungswissenschaft ihren Gegenstand von dem weitgefassten Verständnis ab. Ihren soziologischen Einführungsband beginnt Renate Mayntz zum Beispiel mit dem Satz: „Gegenstand dieses Buches ist die öffentliche Verwaltung“ (Mayntz (1997) 1). Werner Jann schreibt in seinen beiden systematisierenden Aufsätzen zur Verwaltungswissenschaft von der „Verwaltung, hier immer verstanden als öffentliche Verwaltung“ (Jann (2001) 61; wortgleich Jann (1986) 209); und vergleichbare Klarstellungen finden sich in der Mehrzahl verwaltungswissenschaftlicher Schriften. 6 Bisweilen findet man aber auch Hinweise auf das allgemeinere „Verwalten“ – auch in der Privatwirtschaft (vgl. Morstein Marx (1965e) 39; Langrod (1972) 139 f.; Ellwein (1966) 87 ff.).

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an‘, wenn er die Bearbeitung eines Problemfeldes als Wissenschaft ausdifferenziert“ (Roellecke (2000) 6 f.). 7

Die Verwaltungswissenschaft entscheidet sich folglich für die öffentliche Verwaltung – aus Gründen der Zweckmäßigkeit, der sinnvollen Begrenzung und der hohen Plausibilität. Ein klar umrissenes Fundament, auf dem sich eine verwaltungswissenschaftliche Disziplin konsolidieren könnte, ist dadurch jedoch nicht gewonnen. Joachim Jens Hesse erklärt vielmehr (wie vor ihm auch Ernst Forsthoff oder Thomas Ellwein), „daß die öffentliche Verwaltung zwar zu beschreiben, nicht aber zu definieren ist“ (Hesse (1982) 15). Zweitens kann man sich Hinweise von einer geschichtlichen Betrachtung versprechen. So lässt sich im historischen Rückblick fragen, in welchen Formen und Kontexten die Verwaltung wissenschaftlich beobachtet wurde. In Kapitel II.1. wurde dies bereits im Detail nachvollzogen. In groben Zügen rekapituliert ist der Anfang bei den modernen Staaten mit eigener Verwaltung zu suchen (vgl. ebd. 9). Von dort aus lassen sich die Policeywissenschaft, die (alte) Kameralistik, die daraus ausdifferenzierte finanzielle (Kameralistik im engeren Sinne), ökonomische (Wirtschaftspolitik) und juristische Verwaltungsforschung (Staatswissenschaft, Staats- und Verwaltungsrecht) sowie letztlich der moderne Kanon der „Bindestrichgebiete“ (Verwaltungssoziologie, -politologie, -geschichte, -recht, -ökonomie oder -psychologie sowie -organisationsforschung) benennen (vgl. auch Schuppert (2000) 44 ff.; Siedentopf (1976a) 2 ff.). All dies deutet darauf hin, dass es wesentlich näher liegt, von interdisziplinärer Verwaltungsforschung oder von Verwaltungswissenschaften (im Plural) zu sprechen – und die dann implizierte Vielfalt an Fachgebieten, Beobachtungsperspektiven und theoretischen Zugängen korrespondiert mit der Schwierigkeit, die öffentliche Verwaltung als Forschungsgegenstand abzugrenzen. So lässt sich festhalten, dass es der Verwaltungswissenschaft in erster Linie um die öffentliche Verwaltung geht, und dass „Verwaltungswissenschaften“ (im Plural) die geeignetere Klassifikation zu sein scheint. Doch wie kann nun die akademische Einordnung helfen? In ihrer Beschäftigung mit sich selbst hat die Wissenschaft verschiedenste Systematisierungsversuche hervorgebracht. Wilhelm Windelband spricht von den „der neuen Logik eigentümlichen Versuchen, in dem zu so bunter Mannigfaltigkeit ausgewachsenen Reiche des menschlichen Wissens begrifflich bestimmte 7 Zugleich merkt Roellecke an, „dass der formelle Verwaltungsbegriff es nicht erlaubt, die Verwaltung im materiellen Sinne auf einen Begriff zu bringen“ (Roellecke (2000) 6). Außerdem „[hindert] die Anlehnung an die Staatsverwaltung die Verwaltungswissenschaft daran [...], ihr wissenschaftliches Profil zu schärfen. Denn wenn die Aufgaben der Staatsverwaltung inhaltlich nicht zu begrenzen sind, [...] [wird] der Kanon an Gegenständen [...] praktisch unendlich“ (ebd. 7).

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Linien zur Grenzabsonderung der einzelnen Provinzen zu ziehen“ (Windelband (1894)). 8 Gebräuchlich ist die Unterscheidung von theoretischen und praktischen Disziplinen, von Wissenschaften (sciences) und Künsten (arts) 9 sowie die Trennung von natur- und geisteswissenschaftlichen Fakultäten. Spezifischere und für die Beobachtung der Verwaltungswissenschaft hilfreiche Ordnungen wurden von Wilhelm Windelband, Max Weber und Carl Menger an der Wende vom 19. zum 20. Jahrhundert formuliert – in einer Zeit also, in der die erstarkten Naturwissenschaften die traditionelle Stellung der Geisteswissenschaften bedrohten und sich mit (National-)Ökonomie, Soziologie und Politologie die (Wirtschafts- und) Sozialwissenschaften emanzipierten. Bevor diese Ansätze erörtert werden, ist aber zu bedenken, dass man sich auch außerhalb solcher Systematisierungen stellen und beispielsweise den Anschluss an Paul Feyerabend 10 oder Thomas Kuhn 11 suchen kann. Kuhns Gedanken zur „Struktur wissenschaftlicher Revolutionen“ zum Beispiel wurden mehrfach auf die Verwaltungsforschung bezogen: Wolfgang Fach begreift „Verwaltungswissenschaft“ selbst als Paradigma, entstanden vor dem Hintergrund der Politikund Verwaltungspraxis der 1960er Jahre: „Die politische ‚Modernisierung von Staat und Gesellschaft‘ verlangte, entlang ihren eigenen Fronten, eine Modernisierung der Politischen Wissenschaft [...]. System-

8 Ganz neu sind solche Bemühungen jedoch nicht, denn bereits Aristoteles hat die Differenz von theoretischen (theôria), praktischen (praxis) und herstellenden (poiêsis) Wissenschaften geprägt (vgl. Metaph. VI 1, 1025b 22 ff.; Metaph. IX 2, 1046b 3). Theoretische Disziplinen befassen sich mit der unveränderlichen Wirklichkeit, dazu zählt etwa die Mathematik. Herstellenden Disziplinen geht es um die Erstellung von Gütern – die Medizin stellt etwa die Gesundheit (wieder) her. Praktische Fachgebiete beschäftigen sich mit dem Handeln selbst, und hierzu zählen etwa Ethik und Politik. 9 „Wissenschaft oder Kunst?“ (Langrod (1957b) 415) fragt Langrod in Bezug auf die Verwaltungswissenschaft – Kunst hier nicht ästhetisch, sondern im antiken Sinne verstanden als technê, als „ein mit richtiger Vernunft verbundenes hervorbringendes Verhalten“ (EN VI 4, 1040a 12ff.). 10 Paul Feyerabend spricht sich für wissenschaftlichen Anarchismus und entsprechend „Wider den Methodenzwang“ (Feyerabend (1976)) aus. Er erklärt: „Ein heiterer Anarchismus ist auch menschenfreundlicher und eher geeignet, zum Fortschritt anzuregen, als ‚Gesetz- und Ordnungs‘-Konzeptionen“ (ebd. 13). Damit ist die Gegenposition zu den verbreiteten methodischen und disziplinären Ordnungs- und Unterscheidungsmustern formuliert. 11 Thomas Kuhn skizziert ein für alle Disziplinen vergleichbares Muster, demzufolge jeder Wissenschaft ein Paradigma die Probleme, Fragestellungen und Denkrichtungen vorgibt. Anomalien und Krisen irritieren von Zeit zu Zeit die sogenannte normale Wissenschaft, und im Zuge von wissenschaftlichen Revolutionen kann sich dann das Weltbild des entsprechenden Fachbereichs verändern, welcher sodann unter dem Umstand eines neuen Paradigmas weiterarbeitet (vgl. dazu Kuhn (1976)).

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steuerung [...] trat ihren Siegeszug an [...], gefolgt vom fortschrittlichen Paradigma: Verwaltungswissenschaft“ (Fach (1982) 57).

Nun mag man in der politologischen Hinwendung zur Verwaltungsforschung und zu Konzepten wie „politisch-administratives System“ oder „politische Steuerung“ eine Art paradigmatische Neuorientierung sehen. „Verwaltungswissenschaft“ muss dann aber als Paradigma einer fremden Disziplin gelten. Damit ist etwas völlig anderes gemeint als eine verwaltungswissenschaftliche Disziplin, die ein eigenes Paradigma hat. 12 Etwa zehn Jahre später wagten auch die Verfechter des New Public Managements den Rückgriff auf Kuhn: Häufig wurde diese ökonomisch inspirierte Perspektive als (neues) Paradigma beschrieben, häufig war von einem Paradigmenwechsel in der Verwaltungswissenschaft (und -praxis) die Rede (vgl. bspw. Reichard (2002) 27; König (2002) 397 f.). Aber auch das hat der Verwaltungswissenschaft den Weg zu einer „normalen Wissenschaft“ nicht geebnet. So ist zu konstatieren, dass es kein verwaltungswissenschaftliches Paradigma gibt – und die Parallelen zur oben angezeigten theoretischen Leerstelle in der Verwaltungswissenschaft sind offenkundig (vgl. Ellwein (1982) 39). 13 Daher scheint es sinnvoll, die grobmaschigeren Systematisierungen der Wissenschaft zu Rate zu ziehen. Anzusetzen ist bei Wilhelm Windelbands Differenzierung der Erfahrungswissenschaften gemäß ihrer Erkenntnisziele: „Die einen suchen allgemeine Gesetze, die anderen besondere geschichtliche Tatsachen“ (Windelband (1894)). Erstere nennt Windelband nomothetisch, letztere idiographisch; und er skizziert auf dieser Grundlage eine Differenz von Gesetzeswissenschaften und Ereigniswissenschaften. Erstere zielen auf die Erkenntnis des Generellen, suchen Erklärungen und ein System allgemeingültiger Begriffe; letzteren geht es um die Einsicht in das Besondere, um Verstehen und darum, die Wirklichkeit in ihrer qualitativen Eigenart zu erfassen. Allerdings scheint sich die Verwaltungswissenschaft innerhalb dieser Dichotomie nicht verorten zu lassen: Weder dreht sich die Forschung um eine der 12

Fach spricht dies erst im letzten Satz an: Er erkennt letztlich nicht nur, dass sich die Verwaltungsforschung nicht als politikwissenschaftliches Paradigma etablieren konnte („Paradigma ohne Perspektive“ (Fach (1982) 71)). Abschließend ergänzt er, dass die Verwaltungswissenschaft ihrerseits allenfalls als „Perspektive ohne Paradigma“ (ebd. 72) beschrieben werden kann. 13 Eher ist von einer Vorform „normaler Wissenschaft“ zu sprechen, im Rahmen derer sich verschiedene Forscher finden, „die sich dem gleichen Bereich von Phänomenen, aber gewöhnlich nicht alle den gleichen Phänomenen gegenüber sehen [und] sie auch auf unterschiedliche Art und Weise beschreiben und interpretieren“ (Kuhn (1976) 31). Ob die Verwaltungsforschung den Weg zu einer normalen Wissenschaft gehen wird, kann oder soll, ist offen (vgl. Langrod (1957b) 439; Ellwein (1982) 48).

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Physik vergleichbare Arbeit am „generellen, apodiktischen Urteil“, noch steht der „singuläre, assertorische Satz“ (Windelband (1894)) im Mittelpunkt. Vielmehr finden sich verschiedenste Erkenntnisinteressen (vgl. Ellwein (1982) 45 f.); und „immer waren und sind mit [Verwaltungswissenschaft] [...] die Beobachtung und Erforschung von Verwaltungsphänomenen und der Versuch einer eigenen Methoden- und Theoriebildung verbunden worden“ (Siedentopf (1976a) 2). Insofern gewinnt man hier zumindest einen Hinweis auf die Vielfalt der Verwaltungswissenschaft; und weiter führt dann eine Idee Max Webers: Weber schlägt vor, zwischen idiographischer und nomothetischer Wissenschaft eine Art dritte Kultur zu etablieren: die Sozialwissenschaft, die Verstehen und Erklären gleichermaßen bedenkt und sich „der allgemeinen Kulturbedeutung der sozialökonomischen Struktur des menschlichen Gemeinschaftslebens und seiner historischen Organisationsformen“ (Weber (1988b) 165; vgl. auch Weber (1972) 1 ff.) zuwendet. Weber sieht also einen dritten wissenschaftlichen Komplex: die Kultur- respektive Sozialwissenschaft (vgl. Kaesler (1998) 249); und dort scheint die Verwaltungswissenschaft am ehesten ihren Platz zu finden: Stefan Machura erkennt, dass „die Verwaltungswissenschaft [...] heute zunehmend als Sozialwissenschaft angesehen [wird]“ (Machura (2006) 373; vgl. Ellwein (1982) 37); und bereits 1957 schreibt Georges Langrod: „Die ‚Verwaltungswissenschaft‘ [...] ist ein Zweig der Sozialwissenschaften“ (Langrod (1957b) 422). Der „Streit der Fakultäten“, um diese Wendung Immanuel Kants aufzugreifen (vgl. Kant (1977c)), scheint folglich weder zugunsten der Natur- noch der Geistes-, sondern zugunsten der Sozialwissenschaften entschieden. Jedoch ist auch diese Verortung keine vollständig befriedigende Lösung, denn insbesondere der Umgang mit der Rechtswissenschaft wird dann zum Problem – wie im übrigen bereits der Rückblick auf Kant zeigt: 14

14 Zwar bezog sich Kant auf die Positionsklärung zwischen den „oberen“ Fakultäten Jura, Medizin und Theologie und der „unteren“ philosophischen Fakultät (vgl. Kant (1977c) 274). Aber dort zeigt sich bereits, wo später das Problem der Verwaltungswissenschaft liegt. Zu Kants Zeiten zählten die Vorläufer all jener Fachgebiete, die heute als Verwaltungswissenschaften firmieren – von der Politik bis zur Kameralistik – zur Philosophie. Davon getrennt war die Rechtswissenschaft. Und diese Trennung bereitet bis heute Probleme: Gunnar Folke Schuppert verweist auf die Differenzen von Verwaltungsrecht und Verwaltungslehre und entsprechend auf die „Vielzahl von Abhandlungen, die das Verhältnis von Verwaltungsrecht und Verwaltungswissenschaft reflektieren“ (Schuppert (2000) 41; vgl. auch Schmidt (1976) 89 ff.). Klaus Dammann ergänzt im Hinblick auf das Verwaltungsrecht sogar: „Die Abwehr gegen sozialwissenschaftliche Verwaltungsforschung hat Tradition“ (Dammann (1976) 107). Niklas Luhmann schließlich hat dieses Problem in seiner „Theorie der Verwaltungswissenschaft“ unter dem Titel des „Schismas“ thematisiert (vgl. Luhmann (1966c) 22 ff.).

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„Der Versuch eine in sich geschlossene Verwaltungswissenschaft als Sozialwissenschaft zu etablieren, ist nur um den Preis einer Ausklammerung des Verwaltungsrechts [...] möglich und daher zu verwerfen“ (Püttner (1991b) 918).

Diese traditionelle Differenz zwischen der Betrachtung der „wirklichen“ Verwaltung und der juristisch-normativen Sichtweise kennzeichnet auch all jene „Gedanken, der Verwaltungsrechtswissenschaft eine Verwaltungslehre an die Seite zu stellen“ (Forsthoff (1959) 288; vgl. insbes. Stein (1975); ferner Schmid (1909); Thieme (1984)). Dahinter steht das Interesse, die Verwaltung nicht nur in ihrer rechtlichen Dimension zu erfassen: „Uns interessiert [...] die Wirklichkeit der Verwaltung [...]; die Verwaltung diesseits der Rechtsnormen, als realer Gegenstand [...]. Das können wir nur sehen, wenn wir die Brille der Normativität abnehmen“ (Roellecke (1996) 3). 15 Dass nun aber weder die nicht-juristische Verwaltungslehre 16 noch das Verwaltungsrecht 17 eine übergreifende Theorie der Verwaltung tragen können, hat Luhmann deutlich gemacht. Er spricht von einem Schisma, denn „im Grunde bemühen sich zwei Wissenschaften um die Verwaltung, die man [...] als präskriptive oder Rationalwissenschaften und als empirisch-erklärende Wissenschaften auseinanderhalten kann“ (Luhmann (1966c) 22; vgl. auch Luhmann (1968c) 343) – und Luhmann vermutet ferner, dass „dieses Schisma der rationalen und der empirischen Handlungswissenschaften [...] der eigentliche Grund für das Fehlen einer einheitlichen und konsistenten verwaltungswissenschaftlichen Forschungsgrundlage sein [dürfte]“ (Luhmann (1966c) 24). Vor diesem Hintergrund verfasst er seine „Theorie der Verwaltungswissenschaft“ und erhebt den „Anspruch, das Schisma empirischer Tatsachenforschung und normativer oder rational ausrichtender Betrachtungsweise mit der Begründung einer einheitlichen Theorie der Verwaltung [...] zu überwinden“ (ebd. 112).

15 Verbunden ist diese Dichotomie vor allem mit dem Verwaltungsjuristen Otto Mayer einerseits (vgl. insbes. Mayer (1924)) und Lorenz von Stein andererseits, der eine Verwaltungslehre jenseits des Staatsrechts konzipierte (vgl. insbes. Stein (1975)). „Mit Steins Umschreibung der Verwaltung als ‚arbeitender Staat‘ war zugleich die Schwelle zur einer erfahrungswissenschaftlichen Analyse des Verwaltungshandelns markiert“ (Pankoke / Nokielski (1977) 111). Im Unterschied zur normativen Rechtswissenschaft kann hier also das greifen, was Windelband als Erfahrungswissenschaft behandelt. 16 Ernst Forsthoff legt zum Beispiel dar: „Der Konzeption Lorenz von Steins war eine nachhaltige Wirkung nicht beschieden. Das konnte nicht anders sein. Denn [...] diese Konzeption [stand] doch gegen die Grundprinzipien des Rechtsstaates. Denn der Rechtsstaat hat nun einmal seinen Gravitationspunkt im Gesetz“ (Forsthoff (1959) 289). 17 Ferdinand Schmid erklärt dazu, dass eine Konzentration auf die formaljuristische Seite nur zulasten der „technischen und politischen Seite der Verwaltung“ (Schmid (1909) 87) möglich ist.

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Dieser Vorschlag, der auf einen „Typus von Theoriedesign [hinaus läuft (P.M.)], der weder auf Naturgesetze alten Stils, noch auf ihre statistischen Derivate, noch auf das Leitmotiv technisch bewährter Kopplungen aufbaut“ (Luhmann (1995c) 51), ist später genauer zu untersuchen. Zuvor ist zur ausgemachten „Versozialwissenschaftlichung“ (vgl. zu diesem Begriff Meleghy (2003) 3 ff.) der Verwaltungswissenschaft zurückzukehren. Denn nicht nur, dass die klassische Verwaltungslehre wie auch eine sozialwissenschaftliche Verwaltungsforschung Probleme mit dem Einbezug juristischer Perspektiven haben. Auch „Sozialwissenschaft“ ist kein hinreichend präzises Etikett. Georges Langrod zitiert in diesem Zusammenhang einen „unbekannten Kritiker“, nach welchem das Etikett „Sozialwissenschaft“ ebenso benutzt würde wie die Straßenlaterne von einem Betrunkenen: „um sich festzuhalten, nicht um sich erleuchten zu lassen“ (Langrod (1957b) 428). Präziser lässt sich dies, drittens, mithilfe von Carl Menger darlegen: Menger, der in seinen bis heute lesenwerten Briefen über „Die Irrthümer des Historismus in der deutschen Nationalökonomie“ die Verhältnisse in der „Socialwissenschaft“ in den Blick nimmt, differenziert zwischen theoretischen, praktischen und historischen Sichtweisen. Am Beispiel der Nationalökonomie markiert er dabei die Unterschiede von Theorie, Geschichtsschreibung und Statistik (vgl. Menger (1884) 22). 18 Eben diese Differenzen prägen auch die Verwaltungsforschung. Auch dort findet sich die Arbeit an Maximen der Richtigkeit, auch dort finden sich theoretische Analysen, auch dort finden sich empirische Erklärungsansätze. Nun lassen sich diese Probleme pragmatisch umgehen. Werner Jann empfiehlt, „traditionelle disziplinäre Grenzen nicht zu ernst [zu nehmen]“ (Jann (1986) 209), und Renate Mayntz ergänzt, „daß es keinerlei systematisch begründete Unterschiede zwischen Soziologie, Verwaltungswissenschaft und Politikwissenschaft in der Behandlung der öffentlichen Verwaltung gibt – vorausgesetzt, daß man die beiden letztgenannten Disziplinen ebenfalls als empirisch fundierte Sozialwissenschaften versteht. Insofern wäre es korrekter, die Betrachtungsweise [...] als sozialwissenschaftlich [...] zu bezeichnen“ (Mayntz (1997) 2).

18 Neben dem historischen Interesse, das Parallelen zur idiographischen Erkenntnis aufweist, trennt Menger zwischen „theoretischer Nationalökonomie als [...] Wissenschaft [...], welche das generelle Wesen (die Erscheinungsformen!) und den generellen Zusammenhang (die Regelmäßigkeiten in der Coëxistenz und der Aufeinanderfolge – die Gesetze!) der volkswirthschaftlichen Phänomene zu erforschen und darzustellen habe“ (Menger (1884) 61) einerseits und der „Volkswirthschaftspolitik und [der] Finanzwissenschaft [...] als Wissenschaften von den Grundsätzen, den Maximen, nach welchen [...] die Volkswirthschaft am zweckmässigsten gefördert [...] werden könne“ (ebd. 61).

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Allerdings zeigt der von Renate Mayntz formulierte Vorbehalt, dass auf diese Weise die Verwaltungswissenschaft wiederum nur in Teilen erfasst und selbst das sozialwissenschaftliche Etikett nur mit Einschränkungen bemüht werden kann. So enthüllt also der Blick auf die akademischen Ordnungsmuster zwar empirischsozialwissenschaftliche Schwerpunkte in der Verwaltungsforschung – gleichwohl wäre eine dort verankerte Verwaltungswissenschaft nur unter Ausschluss wichtiger anderer Zugänge zu haben. So fruchtbar all die verschiedenen Zugänge zur öffentlichen Verwaltung aber auch sein mögen (Thomas Ellwein schreibt beispielsweise, dass sich die Verwaltungswissenschaft „schon darin als ‚moderne‘ Wissenschaft [erweist], daß sie sich immer mehr ausdifferenziert“ (Ellwein (1982) 34)) – all dies rechtfertigt es nicht, von einer geeinten, konsolidierten Verwaltungswissenschaft zu sprechen. So bleibt schließlich noch die vierte Frage: Womit beschäftigen sich Verwaltungswissenschaftler? Hier erhält man eine klare Antwort: Es geht vor allem um die Verwaltungsrealität, in etwa um das, was Menger „praktisch“ nennt. Nicht ohne Grund spricht Werner Jann von der „ ‚Motorfunktion‘ der politischen und administrativen Praxis für die Schwerpunkte der Verwaltungsforschung“ (Jann (1986) 213; vgl. auch Machura (2006) 376)). Zudem weist Claus Offe auf die ab den 1960er-Jahren sichtbare Euphorie der sozialwissenschaftlichen Verwaltungsforschung bei der Bearbeitung praktischer Probleme hin: „Nun geschieht es, daß ein Wissenschaftszweig, der unversehens aus der akademischen Einhegung freigelassen und für die Lösung praktisch-politischer Aufgaben in Anspruch genommen wird, sich eines guten Teils seiner Traditionen und theoretischen Errungenschaften begibt [sic!], um – die Verheißung unmittelbarer ‚PraxisRelevanz‘ vor Augen – sich an die Lösung der gestellten Aufgaben zu machen“ (Offe (1977) 7). 19

Dieser Sachverhalt kann mithilfe einer Unterscheidung expliziert werden: Luhmann greift dazu auf die drei Formen von Systemreferenz zurück: Funktion, Leistung und Reflexion (vgl. Luhmann (1981d) 202). Während die Funktion, im Falle der Wissenschaft also die Entwicklung von Wissen, leitend ist, referiert die Reflexion des Systems auf die eigenen theoretischen und methodischen Fundamente. Sie wird „gemeinhin als Grundlagenforschung bezeichnet“ (Luhmann (1977b) 373). Auf der Leistungsseite hingegen, also dort, wo ein Teilsystem auf andere Systeme in seiner Umwelt referiert, geht es um die „ ‚Konvertibilität‘ von Wahrheit in andere Medien [...] – zum Beispiel in Geld, oder Macht. Forschungen, die sich speziell an solchen Leistungsbedingungen orientieren, wer19

Offes Annex könnte so im übrigen auch von Niklas Luhmann formuliert worden sein: „Der intellektuelle Niveaubruch, der dann entsteht, ist durch respektable politische Reform-Motive kaum wettzumachen“ (Offe (1977) 7).

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den demgemäß als anwendungsbezogene Forschung charakterisiert“ (Luhmann (1977b) 373). Seine Theorie der Verwaltungswissenschaft, sieht Luhmann als Reflexion. Wer allerdings auf die verbreitete Verwaltungsforschung blickt, sieht etwas anderes: Nicht nur Thomas Ellwein stellt den Anwendungs- und Praxisbezug heraus (vgl. Ellwein (1982) 43 f.); auch Klaus Dammann spricht von einer „dominant anwendungsorientierten Disziplin [...]. [Und] lediglich in den ‚Pinkelpausen‘ (Originaltext Luhmann) der Themenabarbeitungsprozesse kam es zu kurzen eigenen verwaltungswissenschaftlichen Reflexionsprozessen“ (Dammann (2000) 482 f.). Erstens aber ist Verwaltungswissenschaft nicht Verwaltungspraxis – auch wenn es um „eine Wissenschaft [geht], deren Vertreter ganz überdurchschnittlich häufig [...] selber als Berater oder Praktiker Karriere machen“ (ebd. 483). Zweitens verdeckt auch das nicht, dass weiterhin rechtswissenschaftliche Beiträge geleistet werden, und dass immer auch Bemühungen zur „Entwicklung oder Fortführung einer Staats- und Verwaltungstheorie“ (Hesse (1982) 18 ff.) zu beobachten sind. Alles in allem bieten die obigen Erörterungen also weder Klarheit noch Eindeutigkeit, sondern allenfalls vage Anhaltspunkte: Etabliert – aber gleichwohl kritisierbar – ist die Begrenzung auf die öffentliche Verwaltung. Gleichermaßen vertraut ist es, Verwaltungsforschung als vornehmlich sozialwissenschaftliches Arbeiten zu begreifen – mit der andauernden Problematik, die Rechtswissenschaft einzubeziehen. Sichtbar sind ferner das Anlehnen an die Verwaltungspraxis (vgl. Ellwein (1982) 44) und die empirische Ausrichtung (vgl. Bruder (1981); Derlien (1982)). Klar ist aber auch, dass nach wie vor ein polydisziplinäres, ein polytheoretisches und polymethodisches Interesse an der Verwaltung besteht (vgl. auch Langrod (1972) 132). Interessanterweise zeigen sich hier Parallelen zu jener Diagnose, die Luhmann für die Soziologie aufgestellt hat: „Als Fach der Lehre und Forschung hat die Soziologie sich einrichten können. Als wissenschaftliche Disziplin ist sie noch ziemlich undiszipliniert. Gewisse ‚Trends‘ lassen sich [...] herausheben. Aber es fehlt an einer übergreifenden theoretischen Gesamtkonzeption, die versuchte, die Einheit des Faches widerzuspiegeln“ (Luhmann (1967) 143).

Heinrich Siedentopf konstatiert dies in fast identischer Semantik für die Verwaltungsforschung, wenn er von der „Institutionalisierung der Verwaltungswissenschaft als Forschungs- und Lehrbereich“ (Siedentopf (1976a) 1) spricht. Aber auch die Verwaltungswissenschaft ist undiszipliniert, und es ist bisher nicht gelungen, alle wissenschaftlichen Gedanken zur Verwaltung „in einer ihren Namen verdienenden Verwaltungswissenschaft zusammenzuführen“ (Schuppert (2000) 42; vgl. auch Siedentopf (1976a) 2). 20

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IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft

Gunnar Folke Schuppert vermutet deshalb, dass es „leichter zu sein [scheint], über die Verwaltungswissenschaft als eine Verwaltungswissenschaft zu schreiben“ (Schuppert (2000) 42). Doch genau daran kann systemtheoretisch angeschlossen werden: Erstens kann der, wie Schuppert schreibt, „leichtere“ Weg eingeschlagen werden, um zu fragen, wie man systemtheoretisch über die Verwaltungswissenschaft schreiben kann. Zweitens steht immer noch Luhmanns Versprechen im Raum, namentlich der „Anspruch [...] der Begründung einer einheitlichen Theorie der Verwaltung“ (Luhmann (1966c) 112). Dies ist nichts anderes als das Vorhaben, eine (systemtheoretische) Verwaltungswissenschaft zu schreiben. Doch wie soll das gehen? Und: Geht das überhaupt? b) Verwaltungswissenschaft in systemtheoretischer Perspektive Niklas Luhmanns Systemtheorie, das wurde in der Einleitung dargestellt, wendet sich der Gesellschaft und allem Sozialgeschehen darin zu – also auch den wissenschaftlichen Beiträgen. So liegt es nahe, sie nach ihrer Sichtweise auf die Verwaltungswissenschaft zu befragen. Als hilfreich könnte sich dabei die Idee der „Reflexionstheorie“ erweisen. Mit dem Konzept der Reflexionstheorie knüpft Luhmann an die Figur der Selbstreferenz an, zu der Reflexion als systemische Selbstbezugnahme mithilfe der System / Umwelt-Differenz zählt (vgl. Luhmann (1984b) 600 ff.). Auf diese Weise kann ein System Beschreibungen seiner selbst anfertigen, indem es sich „durch Reflexion, durch Orientierung an seiner eigenen Identität und Kontinuität, auf sich selbst [bezieht]“ (Luhmann (1978b) 58). Zwei Faktoren, die im Zuge der gesellschaftlichen Evolution auftreten, führen dabei von der einfachen Selbstbeschreibung, bei der „lediglich“ die Identität des Systems so beschrieben wird, dass man weiß, was gemeint ist, zu Reflexionstheorien, die wesentlich elaboriertere und anspruchsvollere Selbstbeschreibungen darstellen (vgl. Tacke (1999) 66): Schriftlichkeit und funktionale Differenzierung. Niklas Luhmann „kommt es [nun] [...] darauf an, die Mehrgleisigkeit und Heterogenität einer insgesamt doch einheitlichen und nahezu gleichzeitigen Tendenz aufzuzeigen, nämlich der Tendenz, in den einzelnen Funktionssystemen Theorien der Reflexion ihrer selbst zu entwickeln“ (Luhmann (1997a) 964; vgl. Luhmann (1984b) 620; Luhmann (1973b) 89 ff.).

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Stattdessen dürfte weiterhin Werner Janns Feststellung gelten: „Verwaltungswissenschaft ist [...] ein eklektisches Fach, es findet in aller Regel in der Art des disziplinären Mehrkampfes statt“ (Jann (2001) 61; vgl. auch Hesse (1982) 27).

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In seinen funktionssystembezogenen Monographien hat Luhmann dies vielfach, etwa für die Politik, das Recht oder die Erziehung, ausgearbeitet. 21 Ferner hat Veronika Tacke gezeigt, dass Reflexion vor allem bei der Selbstidentifikation von Funktionssystemen von Bedeutung ist, wohingegen „Organisationen [...] dazu gedrängt [werden], Identität in der Systemreferenz Leistung zu entwickeln“ (Tacke (2001) 69; vgl. auch Luhmann (1975d) 18) – eine Einsicht, die später bedeutsam werden wird. Außerdem nennt Luhmann zwei Sonderfälle: Die Moral, die „sich [...] nicht als Teilsystem der Gesellschaft ausdifferenzieren [läßt]“ (Luhmann (1978b) 154; vgl. Kapitel II.6.), hat in der Ethik ihre Reflexionstheorie (vgl. Luhmann (1989a) 371); und „die Soziologie ist [...] durch ihre Problemstellung Reflexionswissenschaft des gesamtgesellschaftlichen Systems. Sie ist Theorie-des-Systems-im-System der Gesellschaft“ (Luhmann (1981d) 198; vgl. auch Luhmann (1984b) 658 f., Luhmann (2002) 200 ff.). Im Zuge der Unterscheidung und Stabilisierung autonomer gesellschaftlicher Funktionssysteme entstehen nun also „seit etwa 1600 [...] bereichsspezifische Reflexionstheorien“ (Luhmann (1997a) 961), verstanden als innersystemisch angefertigte theoretische Selbstbeschreibungen: „Bei der Analyse der modernen Gesellschaft stößt die Systemtheorie an vielen Stellen auf eigentümliche Reflexionsverhältnisse. Es handelt sich um Systeme, die selbst eine Theorie über sich selbst entwickeln. Die Theorie ist dann Teil des Systems, dessen Theorie sie ist. Sie bezieht sich auf das System, dessen Teil sie ist“ (Luhmann (1979a) 421).

Infolgedessen sind Reflexionstheorien durch Loyalität und Affirmation an das jeweilige System gebunden (vgl. Luhmann (1990d) 471; Luhmann (1997a) 965), und die theoretische Reflexion des Systems im System ist als Beitrag zur systemeigenen Autopoiesis zu verstehen. Allerdings werden zum einen nicht nur theoretische, sondern auch andere Selbstbeschreibungen angefertigt. Zweitens legt es der Theoriebegriff nahe, Reflexionstheorien in Beziehung zum Wissenschaftssystem zu setzen; und das führt zu einem von insgesamt drei Problemen, die dem eigentlich Naheliegenden entgegenstehen:

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Luhmann schreibt beispielsweise über die theoretische Reflexion des politischen Systems (vgl. bspw. Luhmann (1981g) 56; Luhmann (1980d) 330; Luhmann (1983a) 114; Luhmann (2000a) 84), des Rechtssystems (Luhmann (1993a) 496 ff.; Luhmann (1979a) 422; Luhmann (1990c) 472 f.), der Wissenschaft (vgl. bspw. Luhmann (1990d) 472; Luhmann (1997a) 968 ff.), der Wirtschaft (vgl. Luhmann (1988a) 82 f.; Luhmann (1990c) 472), aber auch der Kunst (vgl. Luhmann (1995b) 438 ff.; Luhmann (1997a) 978 ff.), des Erziehungssystems (vgl. Luhmann (2002) 200 ff.; Luhmann (1997a) 976 ff.) oder der Religion (vgl. ebd. 980 f.; Luhmann (2000b) 320; Luhmann (1977a) 173 ff). Dem massenmedialen System hingegen fehlt, nach Ansicht Luhmanns, eine Reflexionstheorie (vgl. Luhmann (2004a) 21).

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IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft

Eigentlich müsste man nach all dem Gesagten doch annehmen, die Verwaltungswissenschaft sei als Reflexionstheorie der Verwaltung zu verstehen: Das politische System hat die politische Theorie, das Erziehungssystem die Pädagogik, die Religion die Theologie – und die Verwaltung eben die Verwaltungstheorie respektive die Verwaltungswissenschaft. Tatsächlich scheint, wie Gerd Roellecke interpretiert, Luhmann in etwa dies mit seiner frühen „Theorie der Verwaltungswissenschaft“ vorzuschweben: „Analog zur Rechtstheorie wäre Verwaltungstheorie dann Selbstreflexion des Verwaltungssystems [...]. Dass die Verwaltungstheorie ‚Verwaltungswissenschaft‘ genannt wird, bedeutet [...] nur, dass sich die Verwaltung auf dieser Stufe der Selbstbeobachtung nach den Regeln der scientific community beschreiben will“ (Roellecke (2000) 3).

Genau dieser naheliegende Schluss, die Verwaltungswissenschaft als Reflexionstheorie des Verwaltungssystems, als Theorie der Verwaltung innerhalb der Verwaltung zu begreifen, funktioniert jedoch nicht – wie gesagt, aufgrund dreier Probleme: Erstens ist zu bedenken, dass Luhmann – mit Ausnahme von Ethik und Soziologie – Reflexionstheorien als funktionssystemische Angelegenheiten beschreibt. Nun finden sich zwar zwei Versuche, das Reflexionstheorie-Konzept dergestalt auf die Verwaltung zu übertragen, dass eine Analogie zu gesellschaftlichen Funktionssystemen und deren Reflexionstheorien möglich erscheint. Doch beide Ansätze sind wenig vielversprechend. Gerd Roellecke wagt die Bestimmung eines administrativen Funktionssystems. Er vermutet, dass „die Verwaltung eine eigene, nicht substituierbare gesellschaftliche Funktion erfüllt“ (Roellecke (1996) 12). Demnach müsste man „systemtheoretisch [...] sagen: Funktion der Verwaltung ist es, spezialisierte Systeme an ihr gesellschaftliches Umfeld anzuschließen und dadurch die gesellschaftliche Aufgaben- und Funktionenteilung zu ermöglichen und zu stabilisieren“ (Roellecke (2000) 12). Damit wäre der Weg frei für eine funktionale Bestimmung der Verwaltung, zu der sich die Verwaltungswissenschaft als Reflexionstheorie verhalten könnte: „Lange Rede kurzer Sinn, Verwaltung ist als eigenständiges, autonomes System zu denken, das unabhängig von allen anderen gesellschaftlichen Subsystemen einer gesellschaftlichen Funktion entspricht. Diese Funktion zu benennen und die Verwaltung in ihrem Licht zu beschreiben, das wäre die Aufgabe der Verwaltungswissenschaft“ (ebd. 10).

Allerdings steht dem nicht nur die weitgehend etablierte Fokussierung der Verwaltungswissenschaft auf die formell bestimmte öffentliche Verwaltung entgegen. Klaus Dammann erklärt ferner: Angesichts der funktionalen Differenzierung

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der Gesellschaft insbesondere in Wirtschafts-, Politik-, Rechts- und Hilfesystem „[bleibt] für das administrative Subsystem [...] nichts mehr an spezifischer ‚Rationalität‘ und auch nichts mehr an Abgrenzungskriterien übrig“ (Dammann (2000) 479). Die Verwaltung, im speziellen: die öffentliche Verwaltung, ist also schwerlich als eigenständiges Funktionssystem zu beschreiben. Einen anderen Vorschlag unterbreitet Dieter Grunow. Er begreift die Verwaltung als Subfunktionssystem der Gesellschaft und spricht von der „Konstruktion von Verwaltung als nicht-selbstreferentielles (allopoietisches) System in einem autopoietischen (politischen) System“ (Grunow (1994) 38; vgl. auch Dammann / Grunow / Japp (1994c) 238). Hiergegen ist einzuwenden, dass Luhmann im Kontext sozialer Systeme nicht auf allopoietische Systeme referiert. 22 Ferner ist Grunows Idee als Referenz auf die Verwaltung als interaktionsorientierender Teilbereich des politischen Systems zu verstehen. Demnach ginge es um die auch in dieser Arbeit behandelte administrative Teilsphäre im funktional binnendifferenzierten politischen System der Gesellschaft. Infolgedessen wäre Verwaltungsreflexion aber eingebunden in den Kontext der politischen Reflexion. Dies ist zwar nicht abwegig: Man könnte in etwa von dem sprechen, was Werner Jann als „politikwissenschaftliche Verwaltungsforschung“ (Jann (1986)) diskutiert – eine Forschung also, „die sich ausdrücklich mit der Bedeutung der öffentlichen Verwaltung im politischen Prozeß, also mit der politischen Funktion der Verwaltung und der administrativen Vermittlung politischer Herrschaft beschäftigt“ (ebd. 210). Aber auch das führt nicht zu einer Theorie der Verwaltung, die der Komplexität und dem Facettenreichtum des Gegenstandes gerecht wird. Während Roelleckes Idee daran scheitert, dass die Verwaltung nicht als Funktionssystem beschrieben werden kann, liegt Grunows Problem in einer theoretischen „Engführung“ innerhalb politologischer Bahnen. 23 Diese Ideen implizieren außerdem das zweite der drei genannten Probleme: Jene Kriterien, die Roellecke für ein administratives Teilsystem angibt, erscheinen eher als Leistungen von Organisationssystemen. Umgekehrt geraten Verwaltungsorganisationen bei Grunow aus dem Blick, denn die Konzentration auf das 22

Luhmann erwähnt zwar allopoietische Systeme, allerdings als technische Systeme, „die von außen gesteuert werden und aufhören zu operieren, wenn keine Impulse mehr nachkommen“ (Luhmann (2000c) 376). So mag man sich vielleicht den bürokratischen Idealtypus Max Webers vorstellen – zum Konzept emergenter, autopoietischer Sozialsysteme passt dies jedoch keinesfalls. 23 Die politikwissenschaftliche Verwaltungsforschung ist zwar unverzichtbarer Bestandteil der Verwaltungsreflexion; und Klaus König erklärt entsprechend: „Jedenfalls ist klargestellt, daß die Verwaltung ein Subsystem des allgemeinen politischen Systems ist und damit immer auch politische Verwaltung“ (König (1973) 15) – wohlgemerkt „auch“, nicht „ausschließlich“. Denn es geht „in der Verwaltungswissenschaft darum, auf den Gegenstand der öffentlichen Verwaltung bezogene Diskurse verschiedener Fachdisziplinen, die sich aus je eigener Perspektive und mit je eigenen Methoden mit der Verwaltung beschäftigen, aufeinander zu beziehen“ (Schuppert (2000) 44).

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administrative „Subfunktionssystem“ referiert auf die Unterscheidung von politischer Politik, Verwaltung und Publikum, die sich „als Systemdifferenzierung nicht [...] organisieren [läßt]“ (Luhmann (2000a) 253). Der Faktor „Organisation“ aber ist unverzichtbarer Bestandteil der Verwaltungsreflexion (vgl. Dammann (2000) 494) und muss entsprechend eingearbeitet werden können. Da nun offensichtlich kein administratives Funktionssystem mit eigener Reflexionstheorie identifiziert werden kann, könnte man jedoch versuchen, auf dem Feld der Organisationsanalyse fündig zu werden, und die Verwaltungswissenschaft als eine Art Wissenschaft von öffentlichen Organisationen zu etablieren. Klaus König verweist auf die „Tendenz zur Integration von Ergebnissen verschiedener Fachrichtungen zu einer interdisziplinären Organisationstheorie“ und merkt an, dass sich dies für die „Ausweitung der verwaltungswissenschaftlichen Perspektive als nützlich“ (König (1973) 3) erweisen kann. Doch auch das scheint nicht der richtige Weg für eine integrierende Verwaltungstheorie. Zwar findet sich eine Vielfalt an Organisationstheorien, doch nicht nur, dass dabei auf Reflexionsleistungen anderer Funktionsbereiche zurückgegriffen werden muss. 24 Überhaupt scheint die Organisationstheorie nicht in der Lage, als „übergreifende theoretische Gesamtkonzeption [...] die Einheit des Faches widerzuspiegeln“ (Luhmann (1967) 143). 25 Dass schließlich die Zuflucht zu einer etablierten Reflexionstheorie schwierig ist, wurde oben bei der politikwissenschaftlichen Verwaltungsforschung bereits angedeutet. Nicht nur, dass hier das Problem der Organisationsanalyse nicht geklärt werden kann: „Political science has not figured prominently in organization theory“ (Rainey (1984) 5 f.; Bogumil / Schmid (2001) 24). 26 Überhaupt ist die Anbindung der Verwaltungsreflexion an eine andere Theorie problematisch, schließlich scheint es „nur ‚angelehnte‘ Verwaltungswissenschaften [zu geben], die ihren Mutterboden in anderen Wissenschaften, etwa der Wirtschaftswissenschaft, der Rechtswissenschaft, der Wissenschaft von der Politik, der Psychologie oder der Soziologie besitzen oder einfach dadurch entstehen, 24 Veronika Tacke stellt zum Beispiel klar, dass etwa die Institutionenökonomie „eine Reflexionstheorie der Wirtschaft“ (Tacke (1999) 66) ist. 25 Organisationstheorien sind eher als Theorien mittlerer Reichweite (vgl. Merton (1995)) dergestalt konzipiert, dass sie auf das Phänomen Organisation selbst fokussiert sind, von dessen gesellschaftlicher Einbettung hingegen zumeist absehen. Die „Rückkehr der Gesellschaft“ in die Organisationstheorie ist zwar verschiedentlich propagiert und versucht worden (vgl. bspw. Ortmann / Sydow / Türk (1997); Allmendinger / Hinz (2002) 9 ff.) – aber nicht derart erfolgreich, dass sich hier eine theoretische Reflexion der Verwaltung in der Verwaltung verankern ließe. 26 Auch andere Zugänge haben hier Schwierigkeiten: Die Rechtswissenschaft bietet allenfalls „Körperschaft“ oder „juristische Person“, die Ökonomie zieht die gesellschaftsund organisationsbezogene Analyse in Gestalt von Volks- und Betriebswirtschaftslehre gar vollständig auseinander.

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daß jene Wissenschaften unter anderem auf Tatbestände der Verwaltung angewendet werden“ (Luhmann (1966c) 15 f.). So kann „die Aufgabe einer integrativen Koordination der verschiedenen verwaltungsrelevanten Wissensbereiche [...] nicht [...] einer schon etablierten Fachdisziplin zu[fallen]“ (ebd. 14). 27 Als Selbstbeschreibung der Verwaltung kann Verwaltungswissenschaft nicht an eine andere Reflexionstheorie angebunden werden. Vage deutet sich zwar an, dass die systemtheoretische Gesellschaftstheorie diesen Problemen ausweichen kann, denn „wer nicht nur auf Organisationen, sondern auch auf Gesellschaft als Ganzes Bezug nehmen will, muß ein anderes Referenzsystem, nämlich Gesellschaft, verwenden und die Gesellschaftstheorie zu Rate ziehen“ (Martens (1997) 264; vgl. ferner Luhmann (1970b) 173 ff.; Baecker (1999b) 36 ff.; Stichweh (1999b) 67 ff.). Um jedoch im letzten Abschnitt besprechen zu können, ob sie als Reflexionstheorie der Verwaltung infrage kommt, ist noch die dritte Schwierigkeit zu erörtern: Drittens nämlich geht es um ein inhärentes Problem des ReflexionstheorieKonzeptes. Niklas Luhmann behandelt eine Reflexionstheorie als „eine Beschreibung des Systems im System [...], also [als] [...] eine Beschreibung von der ein Beitrag zur Fortsetzung der spezifischen Autopoiesis des Systems erwartet wird“ (Luhmann (1990d) 472). Und das heißt: „Reflexionstheorien teilen mit dem System, das sie reflektieren, den Code“ (Kieserling (2000a) 56). Die theoretische Reflexion des Wissenschaftssystems in Gestalt der Epistemologie findet dann zwar noch im Wahrheitscode statt; politische Reflexion hingegen ist an den Machtcode, ökonomische Reflexion an den Geldcode gebunden. Andererseits sind „Fachwissenschaften [...] Wissenschaften und damit primär an der Anschlussfähigkeit ihrer Kommunikationen in der Wissenschaft orientiert“ (Schmidt (2000a) 16). Demnach wäre der Wahrheitscode ausschlaggebend – und dann ist das Problem offenkundig: „Der Rekurs auf Wissenschaft führt zu einem merkwürdigen Oszillieren zwischen interner und externer Beobachtung [...]. Es stellt sich dann die Frage, ob solche Beschreibungen des Systems noch Kontakt halten mit dem System oder ob es [...] zu einer [...] ausschließlich [...] wissenschaftlichen Beschreibung [...] kommt“ (ebd. 13).

Wo also haben Reflexionstheorien ihren Anker? An welchem Code sind sie orientiert? Sind sie in der Tat systemische Selbstbeschreibungen? Oder sind sie 27 Das zeigen Klaus Dammann, Dieter Grunow und Klaus Japp, wenn sie erklären: „Verwaltung ist als Subsystem des politischen Systems [...] ‚rechtsfrei‘ zu denken“ (Dammann / Grunow / Japp (1994c) 240), muss also die Bindung an den Recht / Unrecht-Code ausblenden. Ferner merkt Gerd Roellecke berechtigterweise an: „Die Verwaltung ist auch ‚religions-‘ und ‚familienfrei‘ [...] ferner ‚wirtschaftsfrei‘ [zu] denken [...] [und] wie für Recht, Religion, Familie und Wirtschaft kann man auch für Politik, Erziehung und Wissenschaft argumentieren“ (Roellecke (2000) 8 f.).

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IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft

Fremdbeschreibungen, die an den Wahrheitscode gebunden sind? 28 Man kann zwar versuchen, diese Divergenz durch das Argument einer Doppelzugehörigkeit zu lösen: Detlef Krause argumentiert, dass „die Reflexionstheorien [...] doppelt verortet [sind], einerseits als Theorien des jeweiligen Systems im jeweiligen System und andererseits im wissenschaftlichen System“ (Krause (2001) 192). Johannes Schmidt wählt den Ausweg bei der Figur der Fiktion und nimmt an, dass es zwar um Selbstbeschreibungen geht, bei denen aber „das System so beobachtet [wird], als ob es von außen beobachtet werden würde“ (Schmidt (2000a) 16 f.; vgl. auch Kieserling (2000a) 60). Doch diese Ideen sind systemtheoretisch nicht haltbar: Eine Beobachtung der öffentlichen Verwaltung unter wissenschaftlichen Vorzeichen muss „die Regeln der scientific community einhalten“ (Roellecke (2000) 1), ist also dem Wissenschaftssystem zugehörig. So bleibt es Georg Kneer vorbehalten, dazu Stellung zu beziehen: Zwar sind „mit Reflexionstheorien im Kontext der Theorie sozialer Systeme nicht ausschließlich [...] wissenschaftliche Systematisierungen gemeint. Vielmehr versteht Luhmann unter Reflexionstheorien semantisch elaborierte Formen der Selbstbeschreibung [...]. Eine derartige Auffassung erweist sich m.E. jedoch in hohem Maße als unplausibel bzw. inkonsistent. Schließlich gilt, dass Wirtschaft, Politik oder Erziehung nicht nur Selbstbeschreibungen anfertigen, sondern auch Fremdbeschreibungen auf sich ziehen [...]. In diesem Zusammenhang wäre u. a. an wissenschaftliche Beschreibungen zu erinnern“ (Kneer (2001b) 312).

So führt das Reflexionstheoriekonzept in der Tat in die Inkonsistenz: Als Reflexionstheorie „wäre Verwaltungstheorie dann Selbstreflexion des Verwaltungssystems und an die Voraussetzungen der Verwaltung gebunden“ (Roellecke (2000) 3). Doch dann bräche sie mit dem Wahrheitscode. „Mit anderen Worten, zwischen der Aufgabe der Verwaltungswissenschaft, die Verwaltung von außen zu beobachten, und der Aufgabe, Verwaltung von innen zu beschreiben, klafft ein Widerspruch“ (ebd.). Daher scheitert der Versuch, die Verwaltungswissenschaft als wissenschaftliche Disziplin und als semantisch elaborierte Selbstbeschreibung der Verwaltung zu fassen. Die Idee der Reflexionstheorie liefert kein Strickmuster für das Verhältnis von Verwaltung und Verwaltungswissenschaft – oder bieten die Sonderfälle Ethik und Soziologie einen Ausweg? Die Verwaltungswissenschaft auf ethische Fundamente zu stellen, hat sich heute erledigt. Was unter antiken Vorzeichen durchaus denkbar wäre – etwa der Anschluss an Aristoteles’ Gedanken zur praxis und an die Parallelen von 28

Johannes Schmidt bemerkt dementsprechend, dass die systemtheoretische Semantik „genau den Sachverhalt der unklaren Systemzuordnung wissenschaftlicher Disziplinen [verdeckt]“ (Schmidt (2000a) 16). Daher sind Luhmanns Gedanken „letztlich unbefriedigend, wenn man nach dem Verhältnis von wissenschaftlicher Disziplin und Reflexionstheorie fragt“ (ebd. 16; Anm. 9).

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Ethik und Politik als Lehren vom menschlichen Handeln –, ist heute kaum mehr vorstellbar. Zwar ist eine Verwaltungsbeobachtung von einem ethischen Standpunkt aus nicht nur möglich, sondern in der Tat zu finden (vgl. Sommermann (1998) 290 ff.; Kernaghan (2000) 91 ff.; Behnke (2005) 243 ff.; Behnke (2006) 250 ff.). 29 Allerdings ist – gerade Luhmann hat dies mehr als deutlich gemacht (vgl. bspw. Luhmann (1978b) 56 ff.) – auch die Ethik kein Fundament mehr für eine übergreifende, integrierende Betrachtung. So mag man zwar die ethische Verwaltungsreflexion in den Kanon der Verwaltungswissenschaften eingliedern und aus ethischer Perspektive wiederum über die Verwaltung schreiben. Eine integrierende Verwaltungstheorie aber vermag auch die Ethik nicht zu liefern. Daher bleibt die Soziologie, die das umfassendste aller sozialen Systeme, die Gesellschaft, in den Blick nimmt. Vor diesem Hintergrund kann das Versprechen Luhmanns aufgegriffen werden, den „Begriff des System [...] als integrierenden Kern einer allgemeinen Theorie der Verwaltung“ (Luhmann (1966c) 64) zu verwenden und damit „eine sehr komplexe Theorie der Verwaltung auszuarbeiten“ (ebd. 113). c) Reflexionstheorien, Systemtheorie und Verwaltungsforschung Lässt sich auf den Fundamenten der soziologischen Systemtheorie eine Verwaltungswissenschaft begründen – möglicherweise als administrative Reflexionstheorie? Hierfür müssen jene Kernprobleme gelöst werden, die in den vorigen Abschnitten herausgearbeitet wurden: zunächst die auf der Differenz von Selbstbeschreibung und Fremdbeschreibung aufruhende Divergenz von wissenschaftlicher Disziplin und systemisch-theoretischer Reflexion, sodann das aus der Differenz von Gesellschaft und Organisation resultierende Problem, dass Verwaltungsforschung beide Aspekte bedenken muss, und schließlich das an der Differenz von empirisch-beschreibenden und rational-normierenden Wissenschaften festgemachte Schisma in der Verwaltungsforschung sowie die Tatsache, dass sich unterschiedlich gelagerte Wissenschaften um die Verwaltung bemühen. Auf den ersten Blick scheint das Ausräumen dieser Schwierigkeiten möglich. Man kann ihnen mit dem Selbstverständnis der Luhmannschen Systemtheorie als Soziologie, mit ihrer – auf der allgemeinen Systemtheorie aufbauenden – Konzeption einer Gesellschaftstheorie sowie mit ihren Eigenschaften als Universalund Supertheorie begegnen. 29

Fritz Morstein Marx hat sich dieser Problematik im übrigen bereits 1963 zugewandt und auf die Frage nach der Bestimmung der Verwaltungsethik folgenden Ausgangspunkt vorgeschlagen: „Es mag an dieser Stelle genügen, Verwaltungsethik als Ausstrahlung des ethischen Urteils auf die Entscheidungsvorgänge der Verwaltung aufzufassen“ (Morstein Marx (1963) 330).

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IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft

Der ersten Problematik, nach der eine wissenschaftliche Disziplin per se nicht als Reflexionstheorie eines Systems, als Theorie des Systems im System, infrage kommt, könnte man systemtheoretisch mit dem Hinweis auf die Soziologie ausweichen. Sie ist Theorie des Gesellschaftssystems im Gesellschaftssystem; „jedenfalls kommt Soziologie nur in der Gesellschaft vor [...]. Will man genauer wissen, wie sie in der Gesellschaft vorkommt, lautet die Antwort: als Wissenschaft“ (Luhmann (1993f) 252). Daher ist die soziologische Systemtheorie am Wissenschaftscode orientiert (vgl. Schmidt (2000a) 14); und so ist „die Soziologie [...] als Wissenschaft beides zugleich: Selbstbeschreibung und Fremdbeschreibung. Ihre Beschreibung der Gesellschaft findet in der Gesellschaft, nämlich im Wissenschaftssystem der Gesellschaft statt“ (Kieserling (2000a) 43). Hier ist die Divergenz von Selbst- und Fremdbeobachtung also nicht virulent, denn auch das Wissenschaftssystem ist System in der Gesellschaft. Insofern funktioniert die Idee der Reflexionstheorie: Die soziologische Gesellschaftsbeschreibung kann als theoretisch elaborierte Reflexionsleistung der Gesellschaft in der Gesellschaft klassifiziert werden. Für alle anderen Systeme ergeben sich jedoch gänzlich andere Konsequenzen: Prinzipiell „nimmt die Soziologie und hier insbesondere die soziologische Systemtheorie eine dezidiert externe Position bei der Beschreibung des jeweiligen Funktionsbereichs ein“ (Schmidt (2000a) 13) – und das gilt für alle Sozialsysteme in der Gesellschaft. Insofern ist die Soziologie nicht nur externer Beobachter von Politik oder Religion, sie kann auch „nur“ Fremdbeschreibungen der Verwaltung liefern. Folglich kommt auch sie nicht als Reflexionstheorie der Verwaltung infrage, denn eine als Reflexionstheorie verstandene „Verwaltungswissenschaft [gehört] zum Verwaltungssystem [...]. Aber Systemtheorie kann die Verwaltungswissenschaft dann nicht mehr sein“ (Roellecke (2000) 3). 30

Allerdings muss man nicht am Reflexionstheorie-Konzept festhalten. 31 Möglicherweise führt die Systemtheorie auf einem anderen Weg zu einer Theorie der Verwaltung. Gleichwohl müssen dann die beiden anderen Probleme gelöst werden: Kann also die Systemtheorie Gesellschafts- und Organisationsanalyse zusammenführen; und kann sie die verschiedenen wissenschaftlichen Perspekti-

30 Roellecke erklärt also: „Luhmann fordert [...] eine systemtheoretische Verwaltungswissenschaft. Mit dieser Forderung konnte er nicht durchdringen, und zwar nach seiner eigenen Theorie nicht“ (Roellecke (2000) 2). 31 Im übrigen muss auch die Systemtheorie selbst trotz der ausgemachten Inkonsistenz nicht preisgegeben werden. Rechtfertigen lässt sich dies zum Beispiel, wenn man die Systemtheorie als wissenschaftliches Forschungsprogramm im Sinne Imre Lakatos’ versteht (vgl. Lakatos (1982); Kneer (2001a) 414 f.).

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ven auf die Verwaltung aufgreifen und einarbeiten? Die erste Herausforderung reformuliert Klaus Dammann wie folgt: „Wenn man mit Luhmann Organisationen von Gesellschaft, und das heißt in unserem Zusammenhang Verwaltungen als Organisationen von Verwaltung als Subsystem des politisch-administrativen Funktionssystem der Gesellschaft unterscheidet, muss es noch mindestens einen zweiten Bestandteil der Administrationsreflexion geben: die Reflexion der Verwaltungen als Organisationen“ (Dammann (2000) 473).

Dass eine derart umfassende Perspektive bei den vertrauten Disziplinen und Theorieangeboten kaum zu finden ist, wurde bereits angezeigt. Andererseits haben die verbreiteten Organisationstheorien oftmals bei der Gesellschaft ihren blinden Fleck (vgl. Martens (1997) 275; Mayntz (1963) 23 f.). Niklas Luhmanns Systemtheorie hingegen scheint dies – trotz einiger, auch in dieser Arbeit angesprochener Schwierigkeiten – zu ermöglichen. Sie versteht sich als Gesellschaftstheorie, die den „systematischen Zusammenhang von Organisation und Gesellschaft“ (Nassehi (2002a) 444) darzustellen vermag. Möglich macht dies folgende Theorieanlage: Luhmann sieht einen dreistufigen Aufbau vor: Elementar ist der Rückgriff auf die allgemeine Systemtheorie, die mit der System / Umwelt-Differenz und dem allgemeinen Bezugsproblem (Systeme haben die Funktion der Reduktion von Komplexität) den grundlegenden Bezugsrahmen liefert (vgl. Luhmann (1997a) 63). Anwendungsfall dieser allgemeinen Systemtheorie ist zweitens die Theorie sozialer Systeme, die es ermöglicht, verschiedene Systemtypen zu unterscheiden: „Soziale Systeme können sich auf verschiedene Weise bilden je nach dem, unter welchen Voraussetzungen der Prozeß der [...] Grenzziehung abläuft. Unter diesem Gesichtspunkt lassen sich Interaktionssysteme, Organisationssysteme und Gesellschaftssysteme unterscheiden“ (Luhmann (1975d) 10). Somit ist die Unterscheidung von Organisation und Gesellschaft innerhalb eines Bezugsrahmens gewonnen. 32 Auf der dritten Ebene schließlich ist die Gesellschaftstheorie als „Theorie des umfassenden sozialen Systems, das alle anderen sozialen Systeme in sich einschließt“ (Luhmann (1997a) 78), angesiedelt. Damit ist die Relation von Organisation und Gesellschaft benannt: „Organisation ist Moment der Gesellschaft“ (Martens (1997) 264). Wie sich dies für die Verwaltungsbeobachtung nutzbar machen lässt, haben die vorigen Teile dieser Arbeit ausführlich dargelegt; und auf diese Weise löst die Systemtheorie in der Tat ihren Anspruch ein, alle sozialen Tatbestände im 32

Luhmann unterscheidet unter Einbezug der Interaktion also „drei Anwendungsfälle der Systemtheorie“ (Luhmann (1975d) 10) und versetzt sich durch den gemeinsamen abstrakten Bezugspunkt „soziales System“ in die Lage, „etwas über die zwischen ihnen bestehenden Beziehungen“ (ebd. 10) aussagen zu können (vgl. auch Hasse / Krücken (2005) 188 ff.).

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IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft

Rahmen einer Theorie interpretieren zu können – auch den sozialen Tatbestand „(öffentliche) Verwaltung“. Deshalb beantwortet Georges Langrod seine Frage nach dem „Nutzen der allgemeinen Systemtheorie in der Verwaltungswissenschaft“ auch wie folgt: „Es ist in der Tat gerechtfertigt, mit Luhmann festzustellen, daß die Theorie der Verwaltung nicht zwangsläufig eine Systemtheorie ist [...]. Aber es ist nicht zweifelhaft, daß man mit dieser Optik [...] das ganze [sic!] heterogener Aktivitäten administrativer Art erfassen kann“ (Langrod (1972) 137).

Eines aber gilt es – wie auch Langrod betont – zu bedenken: Zwar ist die Systemtheorie universelle Theorie, aber „damit ist nicht gesagt, daß die Systemtheorie die einzig mögliche oder die einzig richtige soziologische Theorie sei“ (Habermas / Luhmann (1971) 378). Sie erhebt keinen Exklusivanspruch auf dem Feld der Wissenschaft, nicht einmal auf dem Feld der Soziologie – und damit ist die dritte Schwierigkeit angesprochen: Luhmann liefert eine systemtheoretische Verwaltungssoziologie ohne Exklusivanspruch: „Statt Exklusivität zu behaupten, verfahren Supertheorien totalisierend“ (Luhmann (1978b) 67). Das heißt, sie können alternative Theorieangebote (darunter auch das eigene) (funktional vergleichend) beobachten – aber integriert die Systemtheorie deshalb die verschiedenen wissenschaftlichen Perspektiven auf die Verwaltung? Luhmann stellt dazu klar: „Niemand kann als Jurist, Nationalökonom, Anthropologe, Psychologe, Entscheidungstheoretiker oder Soziologe die Verwaltungswissenschaft in Gang bringen“ (Luhmann (1966c) 17). Auch der Soziologe kann dies also nicht, denn selbst wenn er sich der universellen Systemtheorie bedient, hat er doch seine eigenen blinden Flecke. Auch er kann folglich nicht alles sehen, kann die Verwaltung nicht vollumfänglich in den Blick nehmen. Luhmanns Ausweg ist nun, nicht auf gleicher Ebene eine neue Theorie zu schreiben. Stattdessen kann „ein Wiederzusammenfassen von divergierenden Forschungszweigen durch eine integrierende Theorie [...] nur sinnvoll sein, wenn deren Potential für Komplexität [...] erhöht wird“ (ebd. 17). Die Systemtheorie als komplexe Universal- und Supertheorie mit der „Bereitschaft [...], über jeden Gegenstand ihres Bereiches Aussagen machen zu können“ (Luhmann (1978b) 67), scheint hierzu in der Lage, denn „Supertheorien reflektieren die Einheit von Wissenschaft oder die Einheit eines wissenschaftlichen Fachs, um die Differenz von Kontinuität und Diskontinuität in der wissenschaftlichen Entwicklung zu überbrücken“ (ebd. 59).

Eigentlich, so scheint es doch, braucht die Verwaltungsforschung genau das: eine Theorie, die verschiedene Perspektiven reflektieren kann, weil sie auf einer höheren Ebene angelegt ist und auf abstrakte Weise deutlich „mehr“ beobachten

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kann. Allerdings, um es nochmals zu betonen, heißt „Universalität der Theorie [...] nicht, daß sie ihre Gegenstände total, das heißt: in allen nur möglichen Hinsichten erfasst“ (Habermas / Luhmann (1971) 379). Systemtheoretisch lässt sich also die Verwaltungsforschung reflektieren – aber die Beobachtung bleibt an die systemtheoretischen Unterscheidungen gebunden. Deshalb landet man doch wieder beim Schreiben über die Verwaltungswissenschaft, respektive genauer: über die Verwaltungswissenschaften. Denn dass andere Beobachter anders beobachten, lässt sich zwar mit systemtheoretischen Mitteln verdeutlichen und auf einer höheren Beobachtungsebene erkennen. Trotzdem beobachtet der Systemtheoretiker die Verwaltung anders als der Verwaltungshistoriker. 33 Aber dieser Sachverhalt lässt sich systemtheoretisch beobachten; und dann wird deutlich, dass nur auf den ersten Blick „die soziologische Systemtheorie [...] in ein spezifisches Konkurrenzverhältnis zu den etablierten (wissenschaftlichen) Beschreibungen [tritt]“ (Schmidt (2000a) 9). Auf den zweiten Blick zeigt sich, dass ökonomische, politologische oder psychologische Verwaltungsbeobachtungen nicht in der soziologischen Verwaltungsbeobachtung aufgehen – gar nicht aufgehen können, denn „die moderne Gesellschaft ist ein polyzentrisches, polykontexturales System. Sie verwendet ganz verschiedene Codes, ganz verschiedene ‚frames‘, ganz verschiedene Leitunterscheidungen je nach dem, ob sie die Welt und sich selbst vom Standpunkt einer Religion oder vom Standpunkt der Wissenschaft, vom Standpunkt des Rechts oder vom Standpunkt der Politik, vom Standpunkt der Erziehung oder vom Standpunkt der Wirtschaft aus beschreibt“ (Luhmann (1995c) 44). Das gilt für alle Beobachtungsverhältnisse, und das gilt auch für die besonderen wissenschaftlichen Beobachtungsverhältnisse, mithin auch für die wissenschaftliche Beobachtung der öffentlichen Verwaltung. Der systemtheoretische Beobachter dieser Sachverhalte mag das erkennen, aber das, was er dann zu sagen hat, fällt nicht mehr unter den Titel (integrierende) Verwaltungssoziologie, sondern unter (Verwaltungs-) respektive (Verwaltungs-)Wissenschaftssoziologie. Und damit kann Bilanz zu den systemtheoretischen Beiträgen zur Verwaltungswissenschaft gezogen werden.

d) Systemtheoretische Verwaltungssoziologie Fasst man die vorigen Abschnitte zusammen, ist erstens folgendes klar: Reflexionstheorie der Verwaltung kann die Systemtheorie nicht sein. Sie ist und 33

Der Systemtheoretiker kann dann zwar den Politologen beobachten, wie dieser als Politologe beobachtet – wollte er es ihm jedoch gleichtun, könnte er nicht mehr als Soziologe auftreten.

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bleibt soziologische Fremdbeschreibung der Verwaltung; und sie ist nicht in der Situation, Beiträge zur Autopoiesis der Verwaltung zu liefern. Aber sie ist in einer anderen Situation, und „in dieser Situation scheint sich ein [...] Begriff des ‚Beobachtens‘ zu bewähren“ (Luhmann (1995d) 172). Die Systemtheorie beobachtet: Sie unterscheidet und bezeichnet – und im Hinblick auf die öffentliche Verwaltung tut sie dies in doppelter Weise. Ausgangspunkt dabei ist folgende Feststellung von Klaus Dammann, Dieter Grunow und Klaus Japp: „Verwaltung beobachtet und Verwaltung wird beobachtet. Verwaltung ist, wie sie ist. Sie ist nicht mehr oder weniger bürokratisch, mehr oder weniger innovativ, sie hat auch nicht mehr oder weniger weibliche Mitglieder, und sie ist auch kein System – wenn man von Beobachtung und Beschreibung absieht, die solche Unterscheidungen verwenden. Beobachten heißt unterscheiden und bezeichnen. Beschreiben heißt, dafür Texte zu verwenden“ (Dammann / Grunow / Japp (1994c) 242).

Das heißt: Verwaltung beobachtet sich. Jede Verwaltung, jede Verwaltungsorganisation beobachtet sich – mit spezifischen Unterscheidungen: liberale / sozialistische Verwaltung, Dienstleistungsorganisation / Herrschaftsapparat, gute / schlechte Verwaltung, traditionelle / innovative Verwaltung sowie, zur Unterscheidung von anderen Phänomenen, Verwaltungen / Unternehmen, Verwaltung / Wissenschaft, Verwaltungen / Gerichte oder Verwaltung / Wirtschaft. Dabei ist die Verwaltung Beobachter erster Ordnung und kann Selbstbeschreibungen anfertigen – Texte vor allem, in denen die Beobachtungsergebnisse kondensieren (vgl. Luhmann (1987d) 79). Das heißt: Es geht um Wissen über die Verwaltung. Denn „die Begriffsreihe Unterscheiden / Bezeichnen, Beobachten, Beschreiben hat uns [...] an den Punkt geführt, an dem man von Kondensierung sprechen muß. [...] Das ermöglicht es uns, Wissen als Kondensierung von Beobachtungen zu bezeichnen“ (Luhmann (1990d) 123). Dieses aus der Beobachtung gewonnene Wissen ist – wie jede Beobachtung – mit dem Makel des blinden Flecks behaftet. Denn beobachtet und beschrieben werden kann nur, was die beobachtungsleitende Unterscheidung erlaubt. 34 Doch nicht nur die Verwaltung beobachtet und beschreibt sich. Auch die Verwaltungsumwelt (etwa die Massenmedien, die Wirtschaft oder Gerichtsorganisationen) beobachtet und beschreibt die Verwaltung, und sie produziert mit jeweils eigenen Unterscheidungen Wissen über die Verwaltung. Ein besonderer Beobachter der Verwaltung ist die Wissenschaft. Auch sie ist zunächst Beobachter erster Ordnung und an die eigene Unterscheidung gebunden. Aber unter 34 Um auf das obige Zitat zurückzukommen: Wenn sich die Verwaltung nicht mit der Unterscheidung Mann / Frau beobachtet, wird sie nicht erkennen, dass Männer in Führungspositionen dominieren (vgl. dazu bspw. Berghahn (1994) 79 ff.; Luhmann (1988b) 107 ff.).

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dem Umstand einer funktional differenzierten Gesellschaft können die Beobachtungen des Wissenschaftssystems zu wahrem, wissenschaftlichem, gesichertem Wissen kondensieren. Damit „wird nicht bezweifelt, daß von ‚Wahrheit‘ auch außerhalb des Wissenschaftssystems die Rede ist. [...] Aber nur in der Wissenschaft geht es um codierte Wahrheit, nur hier geht es um Beobachtung zweiter Ordnung, nur hier um die Aussage, daß wahre Aussagen eine vorausgehende Prüfung und Verwerfung ihrer etwaigen Unwahrheit implizieren“ (Luhmann (1990d) 274). 35 Die Wissenschaft beobachtet dabei auf einer höheren Ebene, und zwar mithilfe der Wahr / unwahr-Unterscheidung. Sie kann erkennen, wie beobachtet wird und welche Unterscheidungen bemüht werden. Und damit kann man auf die Verwaltungswissenschaft zu sprechen kommen: Die Wirtschaftswissenschaft, die Politikwissenschaft, die Rechtswissenschaft und auch die Soziologie beobachten sich als Wissenschaften, sie beobachten die Verwaltung beim Beobachten und sie konstituieren damit das, was auf den vorigen Seiten als Verwaltungswissenschaften besprochen wurde: „Verwaltungswissenschaft beobachtet [...] das administrative Beobachten des Beobachters“ (Dammann / Grunow / Japp (1994c) 242).

Die entsprechenden Verwaltungsbeschreibungen kondensieren ihrerseits zu verwaltungswissenschaftlichen Erkenntnissen; und Luhmanns Systemtheorie ist eine dieser Perspektiven: Sie beobachtet die Verwaltung mithilfe der System / Umwelt-Differenz und liefert so verwaltungssoziologisches Wissen. Anders formuliert: Die Verwaltung beobachtet auf bestimmte Weise und kann dabei von einem Beobachter zweiter Ordnung beobachtet werden. Solche Beobachter können wissenschaftliche Beobachter sein, die mit politologischen, rechtswissenschaftlichen oder historischen Mitteln beobachten. Sie sehen dabei, wie die Verwaltung beobachtet, sehen, was die Verwaltung deshalb beobachten kann – und was nicht. Sie sehen deshalb anderes und zugleich mehr als der Beobachter erster Ordnung, nämlich die Verwaltung selbst. Und dies teilt die systemtheoretische Verwaltungssoziologie mit dem Verwaltungsrecht oder der politikwissenschaftlichen Verwaltungsforschung. Ebenso wie diese ist allerdings auch die Systemtheorie an ihre Unterscheidungen gebunden: Nur wer die System / Umwelt-Unterscheidung nutzt, kann die Verwaltung als System beobachten, nur wer Gesellschaften und Organisationen unterscheidet, kann Verwaltungsorganisationen in Differenz und im Verhältnis zur Gesellschaft erkennen.

35

Das heißt: „Die Wissenschaft [kann] [...] heute [...] ein Monopol auf ihre Funktion geltend machen [...]. Sie ist durch kein anderes Funktionssystem ersetzbar. Es gibt keine anderen Adressen für gesichertes Wissen“ (Luhmann (1990d) 634).

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Bemerkenswert an der Systemtheorie ist nun, dass sie diesen Umstand zum Thema machen kann – aber nur auf einer noch höheren Beobachtungsebene: „Die Beobachtung solcher Sachlagen erfordert eine Position dritter Ordnung, die sich jedoch nicht prinzipiell (sondern nur in ihrer Reflektiertheit) von einer Position des Beobachtens zweiter Ordnung unterscheidet. Es handelt sich [...] um eine Reflexion der Bedingungen der Möglichkeit der Beobachtungen zweiter Ordnung und ihrer Folgen“ (Luhmann (1997a) 1117). Mit solch einer Beobachtung dritter Ordnung lässt sich das wissenschaftliche Verwaltungsbeobachten beobachten: Mit welchen Unterscheidungen beobachten die verwaltungswissenschaftlichen Beobachter die Verwaltung? Was können sie sehen? Was können sie nicht beobachten? Was sind die Folgen ihrer jeweiligen Beobachtungen und Beschreibungen? Letztlich geht es also um die „Frage, die die Soziologie immer schon gestellt und für sich beantwortet hatte: Wer ist der Beobachter?“ (Luhmann (1993f) 251 f.). Diese Fragen führen – an die Verwaltung adressiert – zu Erkenntnissen über die Verwaltung selbst: Beobachtet sie als klassische Behörde, beobachtet sie als eine Art ökonomischer Konzern, beobachtet sie als obrigkeitliche Regelungsinstanz, oder beobachtet sie als Dienstleistungseinrichtung? Und diese Fragen führen – an die Verwaltungsforschung adressiert – zu Erkenntnissen über die Verwaltungswissenschaft. Letztere Fragen lassen sich also gleichermaßen auf dem Boden der Systemtheorie stellen – dann aber nicht in Gestalt einer Verwaltungs-, sondern einer Wissens- respektive Wissenschaftssoziologie. „Die Wissenssoziologie“, um einige Sätze über den Hintergrund zu verlieren, ist nach Karl Mannheim „eine [...] soziologische Disziplin, die als Theorie eine Lehre von der ‚Seinsverbundenheit‘ des Wissens aufzustellen und auszubauen [...] bestrebt ist“ (Mannheim (1985) 227). Peter Berger und Thomas Luckmann reformulieren dies 40 Jahre später unter konstruktivistischen Vorzeichen wie folgt: „Die Wissenssoziologie hat die Aufgabe, die gesellschaftliche Konstruktion der Wirklichkeit zu analysieren“ (Berger / Luckmann (2004) 3) – und damit auch das Wissen als Element dieser Wirklichkeit. Insofern muss sich das „moderne Wissen [...] Erklärungen gefallen lassen“ (Luhmann (1995d) 151) und gilt nicht mehr als wissenschaftliche Repräsentation einer ohnehin so seienden Welt. Die Wissenssoziologie beschäftigt sich mit dem, was die Gesellschaft als Wissen behandelt und – wenn sie sich der Perspektive funktionaler Differenzierung bedient – damit, welche Funktion das Wissenschaftssystem der modernen Gesellschaft hat: „Vielleicht ist es deshalb nicht die letzte, nicht die unwichtigste Funktion der konstruktivistischen Erkenntnistheorie, die Gesellschaft in irritierender Weise darauf aufmerksam zu machen, was sie sich leistet, wenn sie sich Wissenschaft leistet“ (Luhmann (1990b) 54). Insofern hat sich die (konstruktivistische Wissens-)Soziologie von den philosophischen Ideen emanzipiert. Sie greift beispielsweise nicht mehr auf die

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klassisch-antike Differenz von dóxa, verstanden als mehr oder weniger alltagsweltliches „Meinen“, und epistêmê, im Sinne gesicherter Erkenntnis (vgl. dazu Brachtendorf (2002) 115; Rapp (2002) 146 ff.), zurück. Aber auch die Leitfrage Immanuel Kants nach der Bedingung der Möglichkeit von Erkenntnis (vgl. Kant (1998)) wird so nicht mehr gestellt. Obwohl es „die Wissenssoziologie [...] nicht vermocht [hat], als Meta-Physik der modernen Welt aufzutreten“ (Luhmann (1995d) 151), bewegt sie sich im Umkreis metaphysischer Probleme. Auch sie behandelt die „letzten“ Fragen. Allerdings werden diese auf andere Weise formuliert: Was ist der Fall?, „Was steckt dahinter? Was sind die metà tà ph´ysika?“ (Luhmann (1993f) 251). Zurückgewiesen wird man dabei stets auf Beobachtungsverhältnisse. Franz-Xaver Kaufmann sieht daher bei Luhmann das Bemühen, „mit der Vorläufigkeit all unserer Erkenntnis zu leben und doch den Versuch einer Horizontbestimmung zu wagen, die den Evidenzen unserer möglichen Erfahrung nicht widerspricht. Sein Schweigen über ‚letzte Fragen‘ war ein hörbares, ein Wittgenstein’sches Schweigen“ (Kaufmann (1999) 16). In der Tat zeigen sich bei Luhmann Parallelen zu Ludwig Wittgenstein. Dieser stellt in seinen Bemerkungen „Über Gewißheit“ eine Frage, die für die konstruktivistische Wissenssoziologie durchaus vertraut klingt: „Daß es mir – oder Allen – so scheint, daraus folgt nicht, daß es so ist. Wohl aber läßt sich fragen, ob man dies sinnvoll bezweifeln kann“ (Wittgenstein (1984) 119). 36 Luhmanns – durchaus umständlich formulierte – Gedanken dazu lauten: „Die Metaphysik – das ist der Beobachter. Der real operierende Beobachter. Also der zu beobachtende Beobachter. Also der Beobachter beobachtende Beobachter. Also das rekursive Netzwerk des Beobachtens des Beobachtens. Also Kommunikation, und zwar tatsächlich stattfindende, wirkliche Kommunikation“ (Luhmann (1993f) 252).

Deutlicher kann man nicht machen, dass es um eine konstruktivistische Wissenssoziologie geht. Es geht nicht darum, ob etwas ist oder nicht, sondern darum ob etwas beobachtet und beschrieben wird – und vor allem: wie. 37

36

Dass „die Mittel der wissenschaftlichen Erkenntniß [...] nicht aus[reichen] [...], um ein Weltbild, in dem Sinne, wie der jugendlich unbefangene Wissenstrieb es sich als Aufgabe gestellt hatte und wol [sic!] noch jetzt und immer stellen mag, mit nothwendiger und allgemeiner Geltung hervorzubringen“ (Windelband (1996) 121), erläuterte allerdings schon Immanuel Kant. 37 Luhmann präzisiert dazu: „Der Effekt dieser Intervention von Systemtheorie kann als De-ontologisierung der Realität beschrieben werden“ (Luhmann (1990b) 35; vgl. auch Luhmann (1995d) 179). Helga Gripp-Hagelstange expliziert hierzu ferner: „Denn wenn auch von der Realität an sich nichts gewußt werden kann, so kann sie doch nicht geleugnet werden. Jede Operation des Beobachtens ist ja eine Operation, die real stattfindet, die es also ohne so etwas wie eine Realität gar nicht geben könnte. Was im Konstruktivismus

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All dies ist eine deutliche Fortentwicklung der klassischen Wissenssoziologie, die sich mit ihren Anfängen bei Max Scheler, Karl Marx und Karl Mannheim, später phänomenologisch angeregt durch Alfred Schütz und Edmund Husserl und schließlich weiterentwickelt von Talcott Parsons und Robert Merton, noch lange Zeit (und letztlich erfolglos (vgl. Luhmann (1995d) 167; Berger / Luckmann (2004) 15)) am Problem der wissenschaftlichen Repräsentation der Realität abgearbeitet hat. Der Konstruktivismus bestreitet nicht die Realität der Außenwelt, wohl aber beharrt Luhmann auf der unbekannt bleibenden Realität (vgl. dazu Luhmann (1990b)). Sein Interesse gilt daher der Funktion und der Konstruktion von Wirklichkeit und von Wissen in der Gesellschaft. Vor diesem Hintergrund klingen Wittgenstein und Luhmann alles andere als unversöhnlich. Ersterer merkt an: „Denn ‚Ich weiß ...‘ scheint einen Tatbestand zu beschreiben, der das Gewußte als Tatsache verbürgt. Man vergißt eben immer den Ausdruck ‚Ich glaubte, ich wüßte es‘ “ (Wittgenstein (1984) 121); und letzterer scheint daran anzuschließen: „Das zwingt zur methodischen Rekonstruktion der Sozialität alles Wissens als intersubjektiv zwingende Gewißheit (Individuen allein können zwar Enthusiasten, Fanatiker und was immer sein, aber nicht Wissende)“ (Luhmann (1990d) 126; vgl. auch Luhmann (1984b) 655). Und von hier aus findet man schließlich zurück zur wissenschaftlichen Verwaltungsbeobachtung. Auch in der Verwaltungswissenschaft kann es nicht um ein korrektes Abbild der Verwaltungsrealität in wissenschaftlichen Begriffe gehen, sondern um spezifische Beobachtungen. So stellen Dammann, Grunow und Japp für die wissenschaftliche Beobachtung zweiter Ordnung fest: „Die Beobachtungstheorie [...] verweist das Beobachten des Beobachtens [...] immer wieder auf die Frage ‚Wer sagt das?‘ – ‚Wer beobachtet?‘ und: ‚Wie wird beobachtet?‘ “ (Dammann / Grunow / Japp (1994c) 242). Diese Fragen stellt die Verwaltungswissenschaft der Verwaltung, diese Fragen stellt auch der systemtheoretische Verwaltungsforscher der Verwaltung – und diese Fragen stellt der systemtheoretische Wissenschaftssoziologe schließlich den Verwaltungswissenschaften. So kann der Systemtheoretiker nicht nur erkennen, dass eine traditionelle Bürokratie anders beobachtet als eine Verwaltung, die sich beispielsweise gemäß des Neuen Steuerungsmodells reformiert hat. Er kann eben auch erkennen, dass die Wirtschaftswissenschaft die Verwaltung anders beobachtet als die Jurisprudenz – und vor allem: wie. Denn, so legt Luhmann dar, die konstruktivistische Perspektive stellt nicht nur beide Leitfragen; sie gibt auch eine bemerkenswerte Antwort darauf: „Wenn etwas der Fall ist, steckt auch etwas dahinter – nämlich die Unterscheidung von dem, was nicht bezeichnet wird, wenn etwas bezeichnet wird“ (Luhmann (1993f) 257; vgl. auch Baecker (1999b) 41). und von Luhmann nur behauptet wird, ist, daß diese Realität uns kognitiv nicht zugänglich ist“ (Gripp-Hagelstange (1995) 39).

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Das klingt komplex, lässt sich aber im Falle der Verwaltungsforschung konkret verdeutlichen: Sichtbar wird dann nämlich nicht nur, dass sich mit Mitteln der Wirtschaftswissenschaft die bürokratische Verwaltung als ineffizient anprangern lässt; sichtbar wird auch, dass man zwar so beobachten kann, aber es erstens nicht muss, und dass dadurch zweitens das unbeobachtbar wird, was sich aus dieser Perspektive nicht beobachten lässt (beispielsweise latente Funktionen bürokratischer Strukturen, rechtliche Bindungen oder die Akzeptanzsicherungsfunktion vermeintlich ineffizienter Verwaltungsverfahren). Sichtbar wird auf diese Weise auch erst, was in der Verwaltungswissenschaft der Fall ist – nämlich das beschriebene Schisma und was dahinter steckt – nämlich unterschiedliche Beobachter. Sichtbarmachen lässt sich ferner das, was der Verwaltungsforschung gemeinhin unterstellt wird: „Die Suche nach einer einheitlichen Verwaltungswissenschaft ist [...] wenig hilfreich und kann sogar kontraproduktiv sein, denn sie droht, wichtige Erkenntnisgrundlagen der empirischen oder normativen Forschung auszugrenzen“ (Bogumil / Jann (2009) 59). Sichtbar wird schließlich, dass innerhalb der Verwaltungswissenschaften (im Plural) ein Zugang ist, der mithilfe der System / Umwelt-Differenz beobachtet: die systemtheoretische Verwaltungssoziologie. Diese füllt zwar insofern nicht die Lücke in der Verwaltungsforschung, als sie keine übergreifende, integrierende Verwaltungstheorie liefert. Dennoch gelingt es ihr, eine soziologisch begründete Theorie der Verwaltung anzubieten. Doch was genau bringt dieser systemtheoretische Blick? Darauf ist doppelt zu antworten: Zum einen bildet die Systemtheorie das Fundament, um die Verwaltung umfassend aus soziologischer Perspektive zu beleuchten. Dadurch wird die Verwaltungsforschung wesentlich bereichert. Dirk Baecker schildert diesen Vorzug in abstrakter Semantik: „Die Systemtheorie [...] ist ein Beobachtungsinstrument, und zwar ein Instrument, das sich nicht an dem mißt, was es zu sehen bekommt, sondern daran, daß es mehr und anderes zu sehen bekommt als andere Beobachter“ (Baecker (1999b) 44 f.). Dadurch lässt sich die Verwaltungspraxis zwar nicht unmittelbar verbessern. Vielmehr hält Luhmann, wie Walter Reese-Schäfer bemerkt, als Theoretiker und Ironiker eine „leicht schwebende Distanz [zur allen Formen der Praxis]“ (Reese-Schäfer (2001) 145). Gleichwohl kann sich die Verwaltung dadurch irritieren lassen, und auf diese Weise „läßt sich eine Verwaltungstherapie als anwendungsbezogene Wissenschaft denken“ (Dammann / Grunow / Japp (1994c) 248) – sofern die Verwaltung die systemtheoretischen Argumente ihrerseits beobachtet (vgl. auch Kapitel IV.2.). Zweitens lässt sich mit systemtheoretischen Mitteln die Verwaltungswissenschaft beobachten. Auch dabei gewinnt man kein überlegenes Wissen: „Der Beobachter des Beobachters ist kein ‚besserer‘ Beobachter, nur ein anderer“ (Luhmann (1997a) 1142). Aber dieser andere Beobachter kann die Frage nach dem Fall und nach dem Dahinter thematisieren und auf die verschiedenen wissenschaftlichen Zugänge zur Verwaltung beziehen. „Die Antwort auf die Frage:

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was ist der Fall? müsste jetzt lauten: das, was beobachtet wird, unter Einschluß der Beobachtung von Beobachtern. Die Antwort auf die Frage: was steckt dahinter? müßte jetzt lauten: das, was beim Beobachten nicht beobachtet werden kann“ (Luhmann (1993f) 257). So kann die Systemtheorie nicht nur das verwaltungswissenschaftliche Beobachten – und sich selbst als Teil dessen – beobachten. Ferner kann es „die Aufgabe einer Wissenssoziologie [...] sein, die Bedingungen zu erforschen, unter denen bestimmte Unterscheidungen mehr einleuchten als andere“ (Luhmann (1995d) 176): Im Rückgriff auf gesellschaftliche Bedingungen ließe sich so beispielsweise erörtern, warum in den 1990er-Jahren die Unterscheidungen der Ökonomie prominent wurden und in weiten Teilen der Verwaltungsforschung die Richtung vorgaben (vgl. dazu bspw. Wollmann (2002) 490 f.). Gleichermaßen ließe sich diskutieren, weshalb Planung und Steuerung und politisch-reformerische Unterscheidungen für die Verwaltungswissenschaften in den 1970er-Jahren leitend waren – zum Beispiel weil im politischen System der Gesellschaft die Leitunterscheidung Regierung / Opposition unter sozial-liberalen Vorzeichen neu organisiert wurde. Insofern erlaubt es die Systemtheorie insgesamt, mehr und anderes zu sehen. Sie sieht anderes, insofern sie – wie das Verwaltungsrecht oder das Public Management – die Verwaltung als Beobachter zweiter Ordnung beobachtet. 38 Und sie sieht mehr, insofern sie als Beobachter dritter Ordnung die verschiedenen wissenschaftlichen Perspektiven auf die Verwaltung als funktionale Äquivalente behandeln und die eigene Sichtweise als eine der Verwaltungswissenschaften reflektieren kann. Daher stellt Luhmann klar: „Es handelt sich nicht um ein Bemühen um Fortschritt, nicht um eine Vermehrung oder Verbesserung des Wissens, nicht um hermeneutisches Ausgraben des eigentlichen Sinnes und auch nicht [...] um Kritik. Was auf diese Weise geschieht, kann vielmehr nur als ein laufendes Transformieren von Notwendigkeit in Kontingenz, von natürlichen in artifizielle Rahmenbedingungen des Wissens und Handelns begriffen werden. Was vordem selbstverständlich war [...], wird nun als Besonderheit einer bestimmten Beobachtungsweise sichtbar gemacht“ (Luhmann (1995c) 57).

Das Aufzeigen von Kontingenz jedoch heißt nicht Sinn- oder Nutzlosigkeit und auch nicht Beliebigkeit: „Kontingent ist etwas, [...] was [...] so, wie es ist (war, sein wird), sein kann, aber auch anders möglich ist“ (Luhmann (1984b) 152). Die Systemtheorie zeigt deshalb, wie die Verwaltung beobachtet (und wie nicht) – und dass sie immer auch anders beobachten könnte. Und sie zeigt, wie die Verwaltungswissenschaften (und dabei auch sie selbst, als Verwaltungssoziologie) beobachten (und wie nicht) – und dass man immer auch anders beobachten 38 Sie unterscheidet sich als theoretische Perspektive von praktischen Zugängen etwa zur Verwaltungsreform (vgl. Blanke u.a. (2001)), von empirischen Zugängen (vgl. Mayntz (1997)), aber auch von kritischen Ansichten, die Missstände herausarbeiten und anprangern (vgl. Häußermann (1977)).

2. Verwaltung (in) der Gesellschaft – Schluss

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könnte. Der große Gewinn ist deshalb nicht nur soziologisches Wissen über die Verwaltung, sondern auch, dies als ein mögliches (aber nicht notwendiges) Beobachten reflektieren zu können: Die Verwaltung ist nicht ineffizient – es sei denn, es wird entsprechend beobachtet, dass dies der Fall ist. Die Verwaltung ist nicht unmenschlich – es sei denn, es wird entsprechend beobachtet, dass dies der Fall ist. Wenn aber so beobachtet wird, dann steckt immer etwas dahinter – nämlich der Beobachter. Anders gesagt: Luhmann eröffnet die Möglichkeit, Verwaltung und Verwaltungswissenschaft (als Beobachter zweiter Ordnung) anders zu sehen. Dabei kann man zwar nur sehen, was man als Systemtheoretiker sehen kann. Doch man kann deshalb nicht nur das sehen, was man als Nicht-Systemtheoretiker nicht sehen kann, sondern man kann diesen Sachverhalt zugleich reflektieren – um eben nicht nur anderes, sondern in der Tat (als Beobachter dritter Ordnung) auch mehr zu sehen.

2. Verwaltung (in) der Gesellschaft – Schluss Einem Begriff wurde im vorigen Kapitel eine zentrale Stellung eingeräumt: dem Beobachten. Beobachten ist nicht nur eines der zentralen Konzepte, auf denen die Systemtheorie gründet: „Unser Ausgangspunkt liegt bei einem extrem formalen Begriff des Beobachtens, definiert als Operation des Unterscheidens und Bezeichnens“ (Luhmann (1990d) 73; vgl. Luhmann (1987b) 270 f.). Ferner enthält dieser Begriff des Beobachtens wesentliche Aspekte, die ein abschließendes Fazit zu rekapitulieren hat: Dazu zählt der Verweis auf die Beobachtungsoperation. Denn nicht nur, dass von Systemen nur die Rede sein kann, wenn es um beobachtbare, also unterscheid- und bezeichenbare Phänomene geht. 39 Insgesamt ist Luhmanns Theorie nicht auf Statisches, dauerhaft Seiendes gegründet, sondern orientiert sich an Ereignissen, eben: Operationen. Ein System ist nur als Abfolge von Operationen und Anschlussoperationen vorstellbar, und „wenn man Operationen beobachtet, dann beobachtet man, daß etwas geschieht oder daß sich etwas ändert“ (Schützeichel (2003) 55). Dazu zählt zweitens die Orientierung am Konstruktivismus und an der Beobachterabhängigkeit. Als wissenschaftliches Programm 39 Gerade Niklas Luhmanns Ausgangsaussage, „es gibt Systeme“ (Luhmann (1984b) 16), hat immer wieder Verwirrung gestiftet, weil ihr scheinbar doch etwas Ontologisches anhaftet (vgl. auch Reese-Schäfer (2001) 37). Luhmann hingegen betont, dass es dabei in erster Linie darum geht, „daß es Forschungsgegenstände gibt, die Merkmale aufweisen, die es rechtfertigen, den Systembegriff anzuwenden“ (Luhmann (1984b) 16). Und auch das führt zurück zu den Beobachtungsverhältnissen, denn das heißt nichts anderes, als die Möglichkeit einzuräumen, mithilfe der System / Umwelt-Unterscheidung zu beobachten, eine Seite der Unterscheidung als System zu bezeichnen und daran mit weiteren Analysen (Beobachtungen) anzuschließen.

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IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft

verspricht die Systemtheorie keinen Zugang zur absoluten Wahrheit. Sie bildet die Wirklichkeit nicht wahrhaftig ab, aber sie bietet Beobachtungsinstrumente und Ordnungsmuster, um mehr über alles Soziale zu erfahren, ordnen, vergleichen und anders beobachten zu können. Dazu zählt schließlich das Interesse an Differenzen – schließlich geht es beim Beobachten nicht um die schlichte Wahrnehmung eines „einfach da seienden“ Sachverhalts. Vielmehr „kann [man] nichts bezeichnen, was man nicht, indem man dies tut, unterscheidet“ (Luhmann (1997a) 69). Dieses Schlusskapitel ist nun seinerseits nichts anderes als eine Beobachtung alles bisher Gesagten. Dabei muss sich dieses Fazit selbstverständlich den einschlägigen Grundfragen stellen: Was hat es mit der gewählten Perspektive auf sich? Was soll sie zeigen, was kann sie zeigen – und was nicht? Wo liegen die Vorzüge, wo die Schwachstellen? Wie fügt sie – und wie fügen die gewonnenen Einsichten – sich in das ein, was man vorher schon wusste? Und schließlich: Was hat man (konkret) davon? All diese Fragen ließen sich im Rahmen einer fokussierten Rekapitulation der vorigen Erörterungen beantworten. Bedenkt man jedoch die einführenden Gedanken zur Relevanz des Beobachtungsbegriffs und zur herausgehobenen Bedeutung von Differenzen in Niklas Luhmanns Systemtheorie, bietet sich ein alternativer Weg an: Möglich ist auch, sich an den diese Arbeit prägenden Unterscheidungen zu orientieren. Insgesamt lassen sich hierfür neun Differenzen benennen, die sich zu drei thematischen Komplexen gruppieren. Und im Rahmen dieser Gliederung lassen sich die aufgeworfenen Fragen beantworten und lässt sich diese Arbeit zu einem sinnvollen Abschluss bringen. Erstens wird es darum gehen, sich mithilfe der folgenden drei Unterscheidungen des theoretischen und methodischen Fundaments zu besinnen und den systemtheoretische Zugang in den Fokus zu rücken: Anzusetzen ist dabei mit der System / Umwelt-Differenz, denn Luhmann erklärt unmissverständlich: „Der Letztbezug aller [...] Analysen liegt in der Differenz von System und Umwelt“ (Luhmann (1984b) 242) [a)]. Die Unterscheidung von zeitlicher, sachlicher und sozialer Sinndimension erlaubt es zweitens, die Idee von „Sinn als Grundbegriff der Soziologie“ (Habermas / Luhmann (1971) 25 ff.) aufzugreifen [b)]. An dritter Stelle steht die Unterscheidung von Struktur und Funktion, die es ermöglicht, die Luhmannsche Prägung der Systemtheorie herauszuarbeiten. Ferner können dadurch der paradigmatische System / Umwelt-Zugang und der sinnbezogene Zeit / Sach / Sozial-Zugang durch den problemorientierten Zugang rund um die Themen Komplexität und Kontingenz (vgl. bspw. Luhmann (1984b) 45 ff.) ergänzt werden [c)]. Der zweite Komplex ist inhaltlicher Natur, denn auf den vorigen Seiten wurde nicht nur die Systemtheorie als wissenschaftliches Programm beobachtet. Vielmehr wurde diese Perspektive genutzt, um mehr über die Verwaltung (und über

2. Verwaltung (in) der Gesellschaft – Schluss

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die Verwaltungswissenschaft) zu erfahren. Auch hier lassen sich drei Unterscheidungen ins Feld führen: An erster Stelle steht die Unterscheidung verschiedener Typen sozialer Systeme. Neben den Interaktionssystemen geht es dabei vor allem um die Differenz von Gesellschaft und Organisation, denn anhand dieser Unterscheidung wurden die beiden Hauptteile der vorliegenden Arbeit entwickelt [d)]. Ferner greift die insgesamt fünfte Differenz ein Thema auf, das sowohl die Verwaltungsforschung als auch die Verwaltungspraxis maßgeblich prägt: das Verhältnis von Politik und Verwaltung [e)]. Drittens ist auf jenen Punkt zurückzukommen, der der Systemtheorie wohl am häufigsten vorgeworfen wird: die Vernachlässigung des Menschen, des (empfindsamen, vernunftbegabten, aufgeklärten, aktiven, verpflichteten und berechtigten, freiheitsliebenden und ordnungsuchenden – oder wie immer man dies philosophisch attribuieren möchte) Individuums. Für die Beobachtung der Verwaltung, welche ihrerseits nicht nur zunehmend Wert auf Bürgernähe und ähnliches legt (vgl. nur Grunow (1982) 237 ff.), sondern stets auch mit juristischen Bindungen an Menschen- und Bürgerrechte konfrontiert ist, ist dies ein wesentlicher Punkt. Auf eine Differenz gebracht, gibt daher die Unterscheidung von Verwaltung und Mensch die Richtung vor [f)]. Der dritte Komplex stellt sich den Fragen nach Sinn, Nutzen und Konsequenzen: Was bringt das alles? Welche Folgen hat das? Was nützt das? Mit Blick auf die praxis-, anwendungs- und reformorientierte Verwaltungsforschung (vgl. Kapitel IV.1.) sind dies entscheidende Fragen. Aber auch ganz allgemein wird eine Vielzahl an Argumenten gegen die Systemtheorie vorgebracht, etwa „nutzloses, abstraktes Philosophieren“, „Sprachkunst statt Begriffsschärfe“ oder „geringe Benutzerfreundlichkeit“ (vgl. Krause (2001) 96). Luhmanns Antworten auf die Fragen nach „Nutzen“ oder „Benutzerfreundlichkeit“ sowie seine Reaktionen auf Vorwürfe wie „Sprachspielerei“ und „semantische Geschicklichkeitsübung“ sind zwar zumeist gut begründet. Allerdings ist die bisweilen unwirsche, überhebliche oder herablassende Semantik nicht unbedingt geeignet, seine Theorie von der Kritik reinzuwaschen und Verständnis- oder Anschlussmöglichkeiten zu eröffnen: „Sollte man alles, was gesagt wird, gleichermaßen unter die Knute der Verständlichkeit zwingen? Soll Verständlichkeit bedeuten: Verständlichkeit für jedermann? Verständlichkeit ohne jede Mühe? Verständlichkeit ohne jede Vorbereitung, ohne jeden Zeitaufwand des Nachdenkens und Entschlüsselns?“ (Luhmann (1979b) 193).

Um über solch ein Abtun der Vorwürfe hinauszukommen sind konkretere Diskussionen notwendig. Diese lassen sich abermals mithilfe dreier Differenzen entwickeln: Erstens kann die Unterscheidung Was ist der Fall? / Was steckt dahinter? genutzt werden, um nach dem kritischen Potential zu fragen und zu zeigen, dass die Systemtheorie zwar Wert-los, deshalb aber nicht wertlos ist [g)].

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IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft

Zweitens ist die Differenz von Systemtheorie und Verwaltungswissenschaft zu rekapitulieren, um den Platz der Systemtheorie abschließend zu bestimmen [h)]. Schließlich greift die letzte Unterscheidung jene reflexartig formulierte Frage „Was nützt das in der Praxis“ (Luhmann (2000c) 473) auf. Da gerade Luhmanns Gedanken oft mit dem Gegensatz von nutzlos-abstrakt-wirklichkeitsfern und nützlich-konkret-wirklichkeitsnah (vgl. Krause (2001) 96) konfrontiert werden, soll mithilfe der Theorie / Praxis-Differenz gefragt werden, wie sich die Systemtheorie im Hinblick auf die Praxis schlägt [i)]. In der Gesamtschau ergeben diese unterscheidungsgeleiteten Erörterungen ein abschließendes Bild der Systemtheorie, der von ihr gebotenen Möglichkeiten zur Verwaltungsbeobachtung und der entsprechenden Konsequenzen. Und damit lässt sich bilanzieren, was man zu sehen bekommt und was man davon hat, wenn man mithilfe der Systemtheorie die Verwaltung (in) der Gesellschaft beobachtet [j)]. a) Systemtheorie als System / Umwelt-Theorie Sucht man eine Art Einstieg in die Systemtheorie, liegt es nahe, sich den Systembegriff herauszugreifen. Damit lassen sich erste Orientierungen gewinnen, etwa mithilfe der traditionellen Idee einer Zusammenstellung von Teilen zu einem geordneten Ganzen (vgl. Krieger (1996) 12) oder im Hinblick auf die – recht grobe – Unterscheidung von System- und Handlungstheorie (vgl. dazu nur Esser / Luhmann (1996) 134). Das ist im Prinzip nicht falsch, denn beides führt bereits zu neuen Einsichten in das Verwaltungsgeschehen. Luhmanns erste Unterscheidung ist aber eine andere: „Das zentrale Paradigma der neueren Systemtheorie heißt System und Umwelt“ (Luhmann (1984b) 242).

Damit wählt Luhmann den Anfang zwar bei einer Differenz, allerdings bei jener Unterscheidung, „die seit den 60er Jahren [...] in der allgemeinen Systemtheorie die Funktion einer Leitunterscheidung zu übernehmen beginnt: [die] Unterscheidung von System und Umwelt“ (Luhmann (2000c) 29 f.). Deshalb auch muss sein Programm eigentlich nicht „nur“ Systemtheorie, sondern System / Umwelt-Theorie genannt werden (vgl. bspw. Luhmann (1986c) 108); und damit sind zwei wichtige Weichenstellungen verbunden: Zum einen geht es infolgedessen nicht um einfach da-seiende und so-seiende Systeme, „[die Rede ist] nicht mehr von Objekten [...], sondern von Unterscheidungen“ (Luhmann (1997a) 60). Es geht um die Unterscheidung und Bezeichnung bestimmter Elemente, bestimmter Relationen zwischen diesen und bestimmter Grenzen zwischen einem so konstituierten System und seiner Umwelt. Ein System ist folglich immer System-in-einer-Umwelt (vgl. Luhmann (2000a) 81; Luhmann (1999a) 24)).

2. Verwaltung (in) der Gesellschaft – Schluss

443

Diese Annahme hat einen Umkehrschluss: Auch Umwelt gibt es nicht schlechthin, sondern immer nur systemrelativ (vgl. Luhmann (1984b) 249). Damit gewinnt die Umwelt eine zentrale theoretische Bedeutung. Vom Ausgangspunkt System / Umwelt-Differenz eine Theorie zu entwickeln „bedeutet nicht, daß Systeme besonders wichtig sind und die Umwelt weniger wichtig ist, sondern das Interesse gilt der Beziehung“ (Luhmann (1986c) 108). Deshalb sind stets auch die jeweiligen System / Umwelt-Verhältnisse relevant. Luhmann baut von hier aus seine Theorie auf und weiter aus. Alle Weiterentwicklungen können „als Variationen zum Thema ‚System und Umwelt‘ “ (Luhmann (1997a) 64) begriffen werden – auch die Spezifikation dieses Denkens für die Soziologie. 40 Dies gelingt vermittels weiterer Differenzen: Zunächst greift die Unterscheidung zwischen den drei verschiedenen Systemformen „Maschine“, „Organismus“ und „Sinnsystem“. Letzteres lässt sich weiter differenzieren in Bewusstseins- respektive psychische Systeme einerseits und Kommunikations- respektive soziale Systeme andererseits. Die „Soziologie als Theorie sozialer Systeme“ (Luhmann (1967) 143) kann somit an den letztgenannten Gedanken anschließen. Eine dritte Unterscheidung – die Differenz zwischen Interaktionen, Organisationen und Gesellschaften – erlaubt es schließlich, eine Gesellschaftstheorie, aber auch eine Theorie formaler Organisationen auszuarbeiten; und dies ist der Hintergrund, vor dem die „öffentliche Verwaltung als soziales System“ (König (1982) 3 ff.) thematisiert werden kann. Doch was bringt dieses Systemdenken der Verwaltungsforschung? In seiner frühen Verwendung referiert der Systembegriff auf die Ordnung bestimmter Teile zu einem Ganzen, das Leitproblem ist der Bestandserhalt dieses Systems in einer turbulenten Umwelt. Bereits dies eröffnet, in der Anwendung auf die Verwaltung, hilfreiche Perspektiven. Georges Langrod skizziert, wie eine Verwaltung damit als „geschlossenes System [...], vergleichbar den Maschinen“ (Langrod (1972) 128) interpretiert werden kann, um mit dem Problem der Rationalisierung oder mit Fragen nach funktionalen Beiträgen zum Bestandserhalt konfrontiert zu werden. Mithilfe kybernetischer Ergänzungen lässt sich ferner „der Regierungsprozeß als Steuerungsvorgang“ (Deutsch (1969) 255 ff.) begreifen und in der Sprache von Selbstregelung, Rückkopplung und Gleichgewichtszuständen analysieren. Drittens lässt sich so eine Perspektiv öffnen, „die nicht auf das ‚Innenleben des Systems‘ [...] beschränkt ist, sondern das Augenmerk auf die ‚Systemgrenzen‘ und die relativen Invarianzen zwischen System und Umwelt lenkt“ (König (1982) 16 f.). David Easton skizziert entsprechend „political 40 Das Systemdenken ist nicht ein speziell soziologisches. Vielmehr hat Ludwig von Bertalanffy, einer der Gründerväter, seine Gedanken von Anfang an interdisziplinär und fachübergreifend angelegt (vgl. dazu Bertalanffy (1949) 144 ff.; Bertalanffy / Jones / Anatol (1968); Krieger (1996) 7 f.). Bis heute gilt, dass „der ‚Systemansatz‘ [...] pluri-disziplinär [ist]“ (Langrod (1972) 132) und nicht nur in der Soziologie, sondern auch in der Biologie, der Informationstheorie, der Logik oder der Literaturwissenschaft Anwendung findet.

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IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft

life as an open and adaptive system“ (Easton (1965) 17). Politisch-administrative System- und System / Umwelt-Verhältnisse lassen sich dementsprechend als Input / Output-Modelle rekonstruieren (vgl. Luhmann (1968c) 248 f.; Langrod (1972) 131). Dies erlaubt wesentlich komplexere Untersuchungen sowohl des administrativen Innenlebens als auch der Einbindung von Verwaltungen in übergeordnete Prozesse. Allein die Prominenz eines Konzepts wie „politisch-administratives System“ symbolisiert die Kapazität und den Einfluss dieses Denkens in der Verwaltungsforschung (vgl. Bogumil / Jann (2009) 43). Luhmanns Weiterentwicklungen im Sinne eines autopoietischen Systemverständnisses verkomplizieren die Sachlage. Verwaltungen erscheinen nun als eigenlogische, nicht-triviale Systeme. Doch gerade wegen dieses Bruchs mit dem klassischen Bürokratie- und Maschinenmodell führt die Systemtheorie zu neuen Verwaltungsbildern: So ist für den Systemtheoretiker klar, dass Verwaltungen nicht durch schlichte (Input-)Befehle gelenkt werden können (vgl. Kapitel III.5.). Es ist klar, dass eine politische Verwaltungssteuerung problematisch ist (vgl. Kapitel III.9.). Es ist klar, dass es um mehr geht als um ein politisches „Oben“ und ein administratives „Unten“. Umgekehrt ist aber auch klar, dass durch Verwaltungen die Gesellschaft nicht zielsicher manipuliert werden kann (vgl. Kapitel II.6.; Kapitel III.9.). Vielmehr lenkt Luhmann den Blick auf unsichere, kontingente Irritations-, Resonanz und Kopplungsverhältnisse zwischen kognitiv offenen, aber operativ geschlossenen Systemen (vgl. Luhmann (1997a) 789 ff.; Kapitel II.6.; Kapitel III.5.; Kapitel III.10.). Dies ermöglicht nicht nur eine „distanzierte Reflexion über Leistungen und Fehlleistungen der [...] öffentlichen Verwaltung“ (König (1982) 23). Insgesamt kann der hochkomplexen Gesellschaft und der Verwaltung darin durch einen adäquaten wissenschaftlichen Ansatz Rechnung getragen werden (vgl. Luhmann (1966c) 117): Die Systemtheorie lässt die (zu) einfachen Input / Output-, Ursache / Wirkung- und Befehl / Gehorsam-Modelle hinter sich. So kann Georges Langrod zugestimmt werden, dass „die dermaßen eröffneten Perspektiven und der so geschärfte Blick [...] [einen] unbezweifelbaren Beitrag unserer Epoche für die Erkenntnis der Verwaltung dar[stellen]“ (Langrod (1972) 140). b) Sinn in zeitlicher, sachlicher und sozialer Perspektive Soziale Systeme zeichnen sich durch Sinnbezug, durch Sinngebrauch aus. Sinn ist überhaupt einer der fundamentalen Leitbegriffe in Luhmanns Theorie (vgl. Luhmann (1979b) 201). Dies ist in der Soziologie, wie auch in der Gesellschaftsphilosophie und Sozialtheorie allgemein, nicht ungewöhnlich. Gleichwohl geht Luhmann auch bei der Auseinandersetzung mit Sinn einen ganz eigenen Weg: „Die transzendentale Tradition hatte es nahegelegt, die Klärung des Sinnbegriffs im Subjektbezug zu suchen und Sinn durch subjektive Intentionen zu

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definieren“ (Habermas / Luhmann (1971) 26). Formeln wie jene vom „subjektiv gemeinten Sinn“ oder der objektiven „Sinnlosigkeit“ gründen auf dieser Annahme (vgl. Reese-Schäfer (2001) 41). Luhmann hingegen distanziert sich von der Annahme, Sinn sei aus subjektiven Zuständen zu destillieren: „An die Stelle des Subjektbezugs werden wir ein sehr viel differenzierteres analytisches Instrumentarium setzen, in dem Funktionsbegriff und Systembegriff eine besondere Bedeutung besitzen“ (Habermas / Luhmann (1971) 28). Sinn wird abstrakter und differenztheoretisch bestimmt: Sinn ist die Einheit der Unterscheidung von Aktuellem und Möglichem; von Sinn kann man überall dort sprechen, wo ein Sachverhalt ausgewählt und aktualisiert und damit zugleich eine Vielfalt an Anschlussmöglichkeiten eröffnet wird. Damit ist Sinn eine Art basale Ordnungsform für alles Beobachten, Erleben und Handeln. Was also geschieht, wenn irgendetwas unterschieden und bezeichnet wird, „ist nichts anderes als die Konstitution von Sinn. Ob nun Leichtsinn oder Tiefsinn – immer beruht Sinn auf der Differenz von aktual vollzogenem Inhalt und Verweisung auf (letztendlich unendlich viele) weitere Möglichkeiten“ (Luhmann (1990d) 683).

Sinn ist somit das grundlegende Medium, mit welchem dem Problem der Komplexität zu begegnen ist, jenes Medium, das „Reduktion und Erhaltung von Komplexität zugleich ermöglicht“ (Habermas / Luhmann (1971) 34). Und Sozialsysteme sind insofern Sinnsysteme, als sie in ihren Operationen Sinn prozessieren. 41 Damit ist jedoch kaum angezeigt, wie man Sinn genau fassen kann. Das heißt: „Wir müssen die Dekomposition des Abstractums ‚Sinn‘ klären. Dies wird mit Hilfe des Begriffs der Sinndimension geschehen“ (Luhmann (1984b) 111). Sinn kann in dreifacher Hinsicht spezifiziert werden: zeitlich, sachlich und sozial. Schlicht gesagt lässt sich damit darlegen, klären und also: beobachten, wann etwas geschieht und wie etwas zeitlich (etwa als Prozess) abläuft; es lässt sich klären, was geschieht und entsprechend Thema ist; und es lässt sich klären, wer an der Sinnverarbeitung beteiligt ist, wer also beispielsweise etwas thematisiert (vgl. dazu Kneer / Nassehi (1993) 79). 42

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Anders gesagt: Durch Sinngebrauch kann der hochkomplexen Welt (vgl. Luhmann (1967) 145 ff.) begegnet werden, kann etwas ausgewählt, daran etwas angeschlossen und damit Komplexität reduziert werden: „Dieses ganze Geflecht von Unterscheidungen, Verweisungen und Relationen, das, systemtheoretisch betrachtet, die Funktion hat, Komplexität in einer gewissen Art und Weise zu reduzieren, nennen wir Sinn“ (Krieger (1996) 60). 42 Zudem ermöglicht die Konstitution von psychischen und sozialen Systemen als Sinnsysteme eine Interpenetration beider (vgl. Luhmann (1984b) 296), eine Beteiligung von Bewusstsein an Kommunikation (vgl. Luhmann (1988d) 38 ff.).

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IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft

Diese Dimensionen können der Beobachtung jedes Sinngeschehens zugrunde gelegt werden. Die leitenden Unterscheidungen sind im Falle der Zeitlichkeit vorher / nachher, im Falle der Sachlichkeit dies / anderes sowie im Falle der Sozialität alter / ego (vgl. dazu bspw. Luhmann (1997a) 1136 ff.). Dem (wissenschaftlichen) Beobachten gibt Luhmann aber noch mehr an die Hand, denn er fundiert jede Sinndimension durch Angabe einer theoretischen Perspektive. In der Zeitdimension ist dies die Evolutions-, in der Sachdimension die Differenzierungs- und in der Sozialdimension die Kommunikationstheorie – und dies leitet auch das Interesse der Systemtheorie an der Verwaltung: Erstens ist ein zeitlicher Zugriff auf die Verwaltung möglich. Mithilfe des Dreischritts von Variation, Selektion und Restabilisierung lassen sich Abläufe, Veränderungen und Prozesse klären. Damit kann etwa die Entwicklung und Entfaltung der Verwaltung untersucht werden – und zwar nicht in der Sprache teleologischer Entwicklungen, fortschreitender Rationalisierungen oder Degenerationen, sondern als Abfolge kontingenter Ereignisse, struktureller Variation und Stabilisierung. Auf diese Weise wurde in Kapitel II.1. die Ausdifferenzierung der modernen Verwaltung behandelt. Ferner kommt diese Zeitperspektive dort zum Tragen, wo es um (intendierten oder akzidentiellen) administrativen Wandel geht. Kapitel III.8. hat hierbei mithilfe der Formel „Die Poesie der Reform und die Realität der Evolution“ (Luhmann (2000c) 330) ein gänzlich anderes Bild von Verwaltungsreformen gezeichnet als es die herkömmlichen Vorstellungen nahelegen. Die sachliche, Sichtweise stützt sich auf die Differenzierungstheorie. Damit lässt sich zum Beispiel die Gesellschaft als funktional differenziertes System beschreiben, um ein neues Verständnis von Politik in der Gesellschaft zu gewinnen (vgl. Kapitel II.2.). Damit lässt sich die Binnendifferenzierung des politischen Systems in der Terminologie reziproker und reflexiver Machtzirkulationen beschreiben (vgl. Kapitel II.4.), aber damit kann man auch unterschiedliche Systemtypen auseinanderhalten, um eine Analyse der Verwaltung in der Gesellschaft und von Verwaltungsorganisationen anzuleiten. Ferner „entdeckt [man] [...] in der Sachdimension, in der Differenzierungstheorie, das Problem der Selektion einer Vielzahl von Systemreferenzen“ (Luhmann (1997a) 1139) und kann somit „das [...] Zentralthema [...] Selbstreferenz“ (Luhmann (1984b) 57) – respektive die Unterscheidung von Selbst- und Fremdreferenz – einführen. Hiermit kann etwa die Rationalität von Verwaltungen im Zusammenspiel von selbstreferentieller Operationsweise und fremdreferentieller Berücksichtung von Umweltereignissen besprochen werden (vgl. Kapitel III.7.). 43 Auch hilft dies bei der Beobachtung der Verwaltungswissenschaft im Hinblick auf deren selbstreferen43

Insbesondere „ist Rationalität [nicht] mehr jenes den Menschen in seinem Wesen bestimmende Vermögen, das ihn zum Vernehmen der Wahrheit befähigt“ (Luhmann (1997c) 136).

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tielle Funktionserfüllung und deren fremdreferentielle Leistungsbeziehungen zur Umwelt. Hiermit können nicht nur Besonderheiten der Anwendungsorientierung (vgl. Kapitel IV.1.), sondern auch Schwierigkeiten bei der wissenschaftlichen Verwaltungsberatung (vgl. Kapitel III.10.) diskutiert werden. Mit der Kommunikationstheorie in der Sozialdimension gelingt schließlich die Loslösung der Soziologie von individualpsychologischen Bindungen und der Fixierung auf den Menschen. Sozialgeschehen, so die Idee, vollzieht sich nicht durch soziale, mit subjektiv gemeintem Sinn gefüllte Handlungen; Sozialgeschehen vollzieht sich in Kommunikationen (vgl. Luhmann (1984b) 192). In dem Maße, in dem Verwaltung als Kommunikations- und Entscheidungssystem begriffen wird, kann dann nicht mehr die Rede davon sein, Verwaltung bestünde aus Menschen – Beamten etwa. Stattdessen manifestiert sich Verwaltung in der Kommunikation kollektiv bindender Entscheidungen. Individuelle Wünsche, Ziele oder Ansichten können dabei zwar als irritierende Bewusstseinsleistungen einfließen, das wissenschaftliche Beobachten und Erklären des Verwaltungsgeschehens geht jedoch nicht von „bürokratischen Persönlichkeiten“ (vgl. Merton (1968) 265 ff.), sondern von administrativen Kommunikationen aus. Dadurch „[hat] die neuere Systemtheorie [...] gegenüber einer psychologistisch verengten Ökonomischen Theorie der Bürokratie den Vorteil, daß man mit ihrer Hilfe [...] die [...] Kausalzurechnung auf soziale Systeme beobachten“ (Dammann / Grunow / Japp (1994c) 235), Verwaltungsentscheidungen als Kommunikationen im Kontext des jeweiligen Systems behandeln und dabei zugleich Erkenntnisse der Entscheidungstheorie einbeziehen (vgl. bspw. Luhmann (1999a) 402; Luhmann (1968c) 345 ff.) kann. Eine so am Sinnbegriff und an der Dekonstruktion von Sinn orientierte Sozialtheorie kann eine Verwaltungssoziologie anleiten, die nicht in Begriffen von Vernunft, Natur, Kausalität oder Teleologie denkt, sondern die Verwaltung als Sinn prozessierendes System erfasst – mit eigener Funktion und eigenen Strukturen. c) Systemtheorie als funktional-strukturelle Theorie Am Anfang einer theoretischen Arbeit steht gemeinhin ein Leitproblem, an dem sich die Theorie abarbeiten und von dem aus sie ihre Gedanken entfalten kann. Das systemtheoretische Denken hat zwei solcher Leitprobleme aufzuweisen: Die frühere Systemtheorie dreht sich um den „Vorstellungskreis [...] des ‚Überlebens‘ oder der Erhaltung des ‚Bestandes‘ von Sozialsystemen“ (ebd. 143) mit ihren spezifischen Strukturen. Mit dem Funktionsbegriff werden jene Beiträge oder Leistungen bezeichnet, die „zur Erhaltung der Strukturmuster dienen“ (Luhmann (2004b) 13). Kennzeichnend für Luhmanns systemtheoretisches Arbeiten ist nun, dass – ausgehend von einem anders gelagerten Bezugsproblem – der Funktionsbegriff

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den Primat erhält. Das oberste Bezugsproblem findet Luhmann dank eines ganz elementaren Blickes auf die „Welt“, verstanden als eine Art Letzthorizont, vor dem überhaupt irgendetwas möglich sein kann. Diese Welt ist gekennzeichnet durch Chaos, durch Differenzlosigkeit, durch Entropie, durch absolute Komplexität (vgl. Krieger (1996) 15; Luhmann (1997a) 46 f.) – und dies zwingt zu Selektionen (vgl. Luhmann (1984b) 47). In dieser Selektionsaufgabe – in der Reduktion von Komplexität – sieht Luhmann die elementare Funktion von Systembildung und fortlaufendem Systemoperieren. Abstrakter gesagt: „Funktion ist nicht einfach eine instrumentale oder kausale Beziehung“ (Luhmann (1958) 100), sondern in der Sprache von Bezugsproblem und (kontingenter) Problemlösung zu verstehen. Strukturen manifestieren sich dabei als stabilisierte, aus wiederholt erfolgreichem Operieren gewonnene Erwartungen bezüglich des jeweils Möglichen. 44 Diese abstrakte Konstitution prägt nun – ebenso wie die System / UmweltDifferenz und die Ausrichtung an Sinn – den systemtheoretischen Zugang zur Verwaltung: Verwaltung wird funktional bestimmt. Grundsätzlich geht es auch hier um die Reduktion von Komplexität. Das heißt: „Die neuzeitliche Verwaltung wendet diesen funktionalen Gedanken auf sich selbst und auf die soziale Ordnung an, die sie verwaltet. Das Handeln in diesen Bereich wird durch Funktionen identifiziert“ (ebd. 106): „Das besondere Kriterium der Verwaltungssysteme, das Merkmal also, das sie von andersartigen [...]Systemen [...] unterscheidet, sehen wir in der Ausrichtung ihres Handelns auf eine spezifische Funktion, nämlich in der Spezialisierung auf die Herstellung bindender Entscheidungen“ (Luhmann (1966c) 67).

Luhmann bestimmt Verwaltung also nicht institutionell, idealtypisch oder historisch, weder rein deskriptiv noch normativ, sondern über eine eigentümliche Funktion. Verwaltung ist jener Sinnausschnitt des politischen Geschehens, in dem politische Macht zum bindenden Entscheiden genutzt wird (vgl. ebd. 67). Verwaltungsstrukturen erscheinen infolgedessen nicht als natürlich, wertbasiert, historisch gewachsen oder ähnliches, sondern sind im Lichte der administrativen Funktion und im Hinblick auf funktionale Äquivalente zu betrachten. Deshalb kann Luhmann von „Recht als Struktur der Verwaltung“ (ebd. 81; vgl. auch Luhmann (1997c) 35) sprechen; und deshalb erscheinen Verwaltungsprogramme, das Verwaltungspersonal wie auch die Aufbau- und die Ablauforganisation als (funktional äquivalente) Strukturen administrativer Organisationen (vgl. Kapitel III.6.; Kapitel III.5.; Kapitel III.6.), die den Möglichkeitsraum bin44 Welche Kommunikation, „welche Entscheidung auf eine andere folgt, kann natürlich nicht dem Belieben überlassen bleiben. [...] In allen Fällen wird ein autopoietisches System [...] Strukturen bilden, um einzuschränken, was auf was folgen kann“ (Luhmann (1988c) 172).

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dender Entscheidungen regulieren und die auch als Maßstäbe und Bezugspunkte für die „Richtigkeit“ und Rationalität (vgl. Luhmann (1988c) 173), respektive besser: Brauchbarkeit (vgl. Luhmann (1968c) 122), der administrativen Funktionserfüllung (vgl. auch Kapitel III.7.) gelten können. Doch welche Ergebnisse lassen sich hiermit bei der Verwaltungsbeobachtung erzielen? d) Die Unterscheidung von Gesellschaft und Organisation Öffentliche Verwaltung, das war einer der Ausgangspunkte des zweiten Teils, ist ein modernes Phänomen. Allen administrativen Vorformen zum Trotz ist das, was heute als (öffentliche) Verwaltung bezeichnet wird, eine Errungenschaft der modernen Gesellschaft. Dabei gelten Arbeitsteilung, Geldwirtschaft, positives Recht, Professionalisierung oder die Staatenbildung auf der Grundlage monopolisierter Gewalt als wesentliche Voraussetzungen. Die Systemtheorie betont ferner zwei moderne Spezifika: die funktionale Differenzierung der Gesellschaft und die Organisationsbildung. Zum einen charakterisiert Luhmann die moderne Gesellschaft dadurch, dass sie nicht entlang bestimmter Schichten, traditioneller oder familiärer Bindungen gegliedert ist, sondern spezifische Funktionen heranzieht (vgl. Luhmann (1997a) 743 ff.): den Umgang mit knappen Gütern etwa, die gesellschaftliche Ordnung durch stabile Erwartungen und bindende Entscheidungen oder die Generierung von Wissen zum Beispiel. Diese Funktionen fungieren als Leitmotive für die Ausdifferenzierung exklusiver, gleichrangiger und ungleichartiger Sinnsphären (vgl. Luhmann (2000a) 82): den Funktionssystemen für Wirtschaft, Recht, Politik oder Wissenschaft zum Beispiel. In der Auseinandersetzung mit einem dieser Funktionssysteme gewinnt Luhmann einen ersten Zugang zur Verwaltung: Zuständig für die Ermöglichung und Anfertigung gesellschaftsweit verbindlicher Entscheidungen ist das politische System, das sich durch den Gebrauch des Machtmediums unterscheidet (vgl. dazu bspw. Reese-Schäfer (2001) 76 f.). Dieses System ist seinerseits funktional differenziert, und zwar in die Teilbereiche für politische Politik, Publikum und Verwaltung. Dies zieht gravierende Umstellungen nach sich: So bricht die Systemtheorie mit den klassischen staatsphilosophischen Ansätzen, die von einer fundamentalen Differenz von Staat und Gesellschaft, von Öffentlichem und Privaten ausgehen (vgl. Luhmann (1987c) 69 ff.; Kapitel II.2.; Kapitel II.4.). Ferner bricht die Systemtheorie mit hierarchischen und gewaltenteiligen Mustern innerhalb der Politik. Diese ist nach Teilfunktionen, nicht nach Staatsgewalten oder Befehlsebenen gegliedert – einschließlich aller System / Umwelt- und Macht / GegenmachtVerhältnisse (vgl. Luhmann (2000a) 256 ff.).

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IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft

Der zweite Teil dieser Arbeit hat sich mit diesem Gesichtspunkt beschäftigt. Allerdings fällt hierbei auf: Ein solcher, von der Gesellschaft her gewonnener Blick auf das politische System und seine Binnendifferenzierung ist lediglich eine von zwei möglichen Perspektiven. Wer auf diese Weise die Verwaltung in der (Politik der) Gesellschaft betrachtet, läuft Gefahr, einen wichtigen Faktor auszublenden. Denn „was hat all das mit der Frage einer organisationssoziologischen Perspektive [...] zu tun? Die Antwort lautet: nichts, denn eine systematische Perspektive auf Organisationen als Ordnungsfaktoren [...] fehlt in einer solcher Art [...] orientierten Beschreibungsform“ (Nassehi (2002a) 447). Der Faktor „Organisation“ allerdings ist für die Verwaltungsforschung elementar, denn gerade Verwaltung manifestiert sich insbesondere durch Verwaltungsorganisationen (vgl. auch Dammann (2000) 473). Nun ist es nicht so, dass dies kein wissenschaftliches Thema wäre. Auch die Systemtheorie beobachtet Verwaltungen in dieser Hinsicht: Ausgangspunkt ist die Charakterisierung formaler Organisationen durch die spezifische Kommunikationsform „Entscheidung“ und den spezifischen Inklusionsmechanismus „Mitgliedschaft“ (vgl. Luhmann (1988c) 168 ff.). Von hier aus lassen sich die Strukturen, die Interaktionen in Organisationen, Aspekte wie Kultur, Rationalität oder Wandel sowie die jeweiligen System / Umwelt-Verhältnisse untersuchen. Wie sich dies zur Verwaltungsbeobachtung nutzen lässt, hat der dritte Teil dieser Arbeit ausgeführt. Stichwortartig kann auf das administrative Entscheiden (kollektiv bindende Entscheidungen, Verwaltungsakt (vgl. Kapitel III.2.)), auf die besonderen Personal- und Mitgliedschaftsverhältnisse (öffentlicher Dienst, Beamtentum (vgl. Kapitel III.3.; Kapitel III.6.)), auf Verwaltungsprogramme mit konditionalen Schwerpunkten (vgl. Kapitel III.4.) oder auf spezifische Organisationsstrukturen (Hierarchien, Dienstwege (vgl. Kapitel III.5.)) hingewiesen werden. Aber auch die Verwaltungskultur sowie die administrative Rationalität (vgl. Kapitel III.7.) und die Umweltverhältnisse etwa zur Politik (vgl. Kapitel III.9.) sowie zu Gerichten, Rechnungshöfen oder Beratungsinstitutionen (vgl. Kapitel III.10.) geraten dabei in den Fokus. Auf diese Weise sind detaillierte organisationstheoretische Beobachtungen und Beschreibungen von Verwaltungen möglich. Aber es stellt sich ein analoges Problem. Wer sich so mit Verwaltungsorganisationen beschäftigt, läuft Gefahr, den Faktor „Gesellschaft“ aus den Augen zu verlieren. So ist in vielen Organisationstheorien „die Begriffswahl [...] so angelegt, daß Organisation nicht mehr als Teil der Gesellschaft wahrgenommen werden kann“ (Martens (1997) 275). Die Herausforderung ist also, einen systematischen Zusammenhang von Gesellschaft und Organisation herzustellen. Vor dem Hintergrund einer allgemeinen Theorie sozialer Systeme und eines umfassenden Gesellschaftsverständnis kann sich die Systemtheorie hier besonders auszeichnen (vgl. Kapitel IV.1.). Die Systemtheorie leistet also zweierlei: Erstens sieht Luhmann, dass „die Probleme der Organisation [...] mit den Problemen der Gesellschaft nicht zu-

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sammen[fallen]“ (Luhmann (1981g) 104). Das erlaubt es, gesellschaftliche und organisatorische Aspekte fokussiert zu diskutieren. Zugleich betont er: „Gesellschaft ist das jeweils umfassendste soziale System. Organisationen dagegen werden als besondere Sozialsysteme in der Gesellschaft gebildet“ (ebd. 104) – und damit hat die Analyse von Organisationen in der Gesellschaft ihren Platz. 45 Auf diese Weise kann Luhmann vorbildlich dem entsprechen, was Jörg Bogumil und Werner Jann von der Verwaltungssoziologie erwarten: „In der Soziologie [geht es] um die Wechselbeziehungen zwischen Verwaltung und Gesellschaft und um die Betrachtung von Verwaltungen als Organisationen“ (Bogumil / Jann (2009) 16). e) Politik und Verwaltung „Der echte Beamte [...] soll seinem eigentlichen Beruf nach nicht Politik treiben, sondern: ‚verwalten‘, unparteiisch vor allem [...]. Er soll also gerade das nicht tun, was der Politiker [...] immer und notwendig tun muß: kämpfen“ (Weber (1992) 32). Weber bemüht hier eine Unterscheidung, die für die Bestimmung der Verwaltung von maßgeblicher Bedeutung ist: die Differenz zur Politik. Immer wieder, so scheint es, muss Verwaltung nicht nur in Beziehung zur Politik gesetzt, sondern zugleich von dieser abgegrenzt werden: Weber differenziert auf der Ebene der Berufsrollen, um den Verwaltungsbeamten im Unterschied zum Politiker zu beschreiben. Woodrow Wilson ergänzt, „that administration lies outside the proper sphere of politics“ (Wilson (1887) 210) und formuliert damit „die berühmte Doktrin von der notwendigen Trennung von ‚Politics‘ und ‚Administration‘ “ (Bogumil / Jann (2009) 39). Christoph Reichard und Kuno Schedler halten im Rahmen der neueren Verwaltungsreformen Politik und Verwaltung durch „Was“- und „Wie-Funktion“ auseinander (vgl. Reichard (1997) 650; Schedler / Proeller (2000) 52); und auch andernorts arbeitet man sich an der Politik / Verwaltung-Differenz ab: „Üblicherweise arbeitet man mit [...] auf geläufige Worte gebrachten Vorstellungen über das Verhältnis von Politik und Verwaltung [...]: Die Politik agiert oben, die Verwaltung wird unten vollzogen. [...] Die Politik setze die Ziele fest, die Verwaltung suche die geeigneten Mittel zur Verwirklichung“ (Luhmann (1966a) 68).

45 Armin Nassehi erklärt: „Organisationen scheinen [...] dazu zu dienen, einerseits für verdichtete Operationen von Funktionssystemen [...] zu sorgen“ (Nassehi (2002a) 455) – was bei bindenden Entscheidungen der Verwaltungsorganisationen deutlich wird. „Andererseits scheint es Organisationen zu gelingen, die Funktionssysteme strukturell zu koppeln“ (ebd. 455; vgl. Kapitel III.9.), wie sich gerade am Beispiel von Politik und Recht deutlich zeigt (vgl. Bora (2001) 170 ff.).

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IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft

Ganz falsch ist eine so gelagterte Unterscheidung sicherlich nicht. Jedoch ist eine rigide Differenzierung auch nicht sonderlich ergiebig und in Teilen sogar kontrafaktisch. Die Systemtheorie lehnt die Politik / Verwaltung-Differenz nicht ab. Für den frühen Luhmann ist sie von großer Bedeutung. Allerdings füllt er sie nicht institutionell oder in Bezug auf Staatsgewalten, Über- / Unterordnungs- oder Zweck- / Mittel-Verhältnisse: „Politik und Verwaltung lassen sich [...] analytisch als Funktionen unterscheiden“ (Luhmann (1966a) 66).

Luhmann spricht also von einer „Differenzierung, die politische Kommunikationsprozesse und bürokratische Entscheidungsprozesse systemmäßig trennt“ (Luhmann (1966c) 75) 46, und bedenkt damit auch das Zusammenspiel beider. Das in Kapitel II.4. präsentierte Modell des doppelten Machtkreislaufs stellt dabei das systemtheoretische Angebot zum Verständnis politisch-administrativer Prozesse dar. Insofern ist die Unterscheidung von Politik und Verwaltung im funktionalen Sinne „wichtig, weil sie eine Analyse der Machtverhältnisse im politischen System und eine Korrektur der offiziellen Darstellung einer politischen Machthierarchie erlaubt“ (Luhmann (2000a) 255 f.). So wird die Verwaltung aus einer politischen Unterordnung gelöst, sodass mit Begriffen wie Autonomie oder Selbstorganisation gearbeitet 47 und das Verhältnis von Politik und Verwaltung adäquat beschrieben werden kann: „Eigenmächtigkeiten“ der Verwaltung etwa erscheinen dann nicht als Störungen, sondern als Konsequenz aus dem Zusammenspiel autonomer Teilsysteme. Im Falle administrativer Organisationen wird ferner deutlich, dass sich „mehrere Funktionssysteme in ein und derselben Organisation [einnisten können]“ (Luhmann (2000a) 398; vgl. Luhmann (1981g) 104 ff.). Verwaltungen orientieren sich zwar primär am politischen System, sind aber nicht vollständig politisiert. In Verbindung mit der zuvor beschriebenen Organisation / Gesellschaft-Differenz bestreitet die Systemtheorie infolgedessen dann auch „die irrige Vorstellung, daß Politik und Verwaltung sich organisatorisch klar trennen ließen“ (Luhmann (2000a) 256); ferner wird die Rollendifferenz von Politikern und Beamten zugunsten einer Situationsvielfalt obsolet. 46

Andernorts ordnet Luhmann die Ausdifferenzierung chronologisch und stellt klar: „Erst aus der Ausdifferenzierung der Bürokratie ergibt sich das, was jetzt Politik sein kann“ (Luhmann (2010) 151). 47 Es bedarf aber nicht erst der Systemtheorie, um zu erkennen, dass eine strikte Trennung von politischen und administrativen Aufgaben, Zielen, Rollen, Rationalitäten und Leitideen kaum möglich ist. Auch die moderne Verwaltungsforschung orientiert sich mehr und mehr an der Verwobenheit, am Aufeinander-angewiesen-Sein, an der komplementären Funktionserfüllung und an Konzepten wie „politisch-administratives System“, „policy-making“ oder „politisch-administrativer Prozess“.

2. Verwaltung (in) der Gesellschaft – Schluss

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Das politisch-administrative Geschehen ist derart komplex, dass es sich mit einer durchgängigen Politik / Verwaltung-Differenz theoretisch kaum fassen lässt. Stattdessen ist ein flexiblerer Umgang mit dieser Unterscheidung erforderlich; und die Systemtheorie mit ihrer Unterscheidung verschiedener Funktionen und Systemreferenzen bietet gerade hier einen hilfreichen Ansatz (vgl. Luhmann (1966c) 118). f) Die Verwaltung und der Mensch Die Differenz zwischen Verwaltung und Mensch ist kein spezifisch systemtheoretisches Problem. Nahezu von Anfang an, und speziell seit die Verwaltung ihre bürokratische Prägung erhielt, wird der Vorwurf der Unmenschlichkeit, des Zwanges und der Missachtung von Individualität, Freiheit und Emanzipation erhoben. 48 Umso empörter müsste man eigentlich sein, dass Niklas Luhmanns Systemtheorie, immerhin explizit ausgeflaggt als Gesellschaftstheorie, den Menschen weder in den Mittelpunkt stellt, noch überhaupt Orientierungen am Humanen beinhaltet. Ergibt sich für den Soziologen Gesellschaft nicht erst dann, wenn Menschen interagieren? Luhmann sieht das anders: „Daß die humanistische Anthropologie der europäischen Tradition an eine ontologische Metaphysik gebunden war, wird man heute wohl kaum bestreiten. Das heißt: In dieser Tradition gehorchte die Beschreibung des Menschen dem Dingschema. [...] Das hatte dann zur Bestimmung des Menschseins durch Vernunft geführt. Vernunft wurde dabei als Natur des Menschen begriffen“ (Luhmann (1994b) 40). Die alteuropäische Perspektive geht von (vernunftbegabten) Menschen aus und denkt von hier aus das Soziale – nämlich als das, was unter dem Umstand mehrerer solcher Menschen und ihres Miteinanders geschieht. Begriffe wie „Subjekt“ und „Individuum“ stehen in dieser Tradition. 49 Der einzelne Mensch wird als unteilbare – in-dividuelle – (Letzt-)Einheit ins Feld geführt. Das führt zu Bestimmungen der Gesellschaft als Menschenmehrheit, das führt zu Unterscheidungen wie etwa zwischen Individuellem und Kollektivem, und das führt zu Diagno48

„Von Anfang an sollte Bürokratie die Usurpation von Regierungsbefugnissen durch die Verwaltung bezeichnen. Von Anfang an beinhaltete diese Expansion der Verwaltung eine nur dem Eigeninteresse der Beamten dienende Reglementierung und Bedrückung der Bevölkerung [...]. Bürokratie wurde zum Schimpfwort für den egalisierenden [...] Staat“ (Wunder (1987) 278 f.). 49 Nach und nach wurde der Mensch aus der Dingwelt insofern herausgelöst, als er nicht mehr als Objekt, sondern als Subjekt – als Bezugspunkt selbst – gedacht und verstanden wurde. Die Aufklärung hat das beispielgebend vorgemacht, und ein Hinweis auf Immanuel Kants Kategorischen Imperativ in Gestalt der Selbstzweckformel, nach der jede Person jederzeit zugleich als Zweck an sich selbst zu behandeln sei, mag an dieser Stelle genügen (vgl. bspw. Kant (1961) 79).

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IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft

sen wie etwa, dass das Individuelle in der Masse verloren zu gehen droht oder dass Zusammenhalt und Gemeinschaft aufgrund übersteigerter Individualität gefährdet sind. 50 Für die Beobachtung der Verwaltung ist dies deshalb relevant, weil gerade der zwingende, egalisierende, anonyme Verwaltungsapparat als Bedrohung von Freiheit, Individualität und Selbstbestimmung in der Kritik steht (vgl. nur Weber (1988c) 203). Gerd Roellecke weist jedoch auf folgendes hin: „Heute sieht man, daß die Gesellschaft viel zu komplex ist, als daß sie sich über die Individuen erfassen ließe. Das Individuum ist vielmehr ein Konstrukt der Gesellschaft. Sie hat es in den Mittelpunkt aller Beschreibungen und Wertungen gerückt, weil es der optimale Umschlagplatz für alle Politiken, Funktionen und Zukünfte ist“ (Roellecke (2004) 90).

Ein moderner Blick auf die Gesellschaft also kann, respektive muss, sich vom Fixpunkt Einzelmensch lösen. Dies findet sich in radikaler Manier bei Niklas Luhmann: „Das ‚In-dividuum‘ der Soziologie muß ein soziales System sein – und nicht eine lebende Zelle oder ein Gehirn oder ein Bewußtsein, denn das wären Systeme, die sich nicht durch soziale Operationen reproduzieren“ (Luhmann (1994b) 54). 51

Die Bezüge zur Verwaltung sind bereits hier ersichtlich: Wenn die Staatsverwaltung etwa in der Sprache von Hegel oder Weber vorgestellt wird, liegen Differenzen wie Staat / Gesellschaft oder Befehl / Gehorsam, auf der Hand. Dann gerät auch der „diametrale Gegensatz von organisierter Rationalität und individueller Freiheit, die, im liberalen Denken zu Hause, der Bürokratieliteratur die düsteren Farben des Pessimismus beigemischt hat“ (Luhmann (1999a) 384) in den Blick – in Bezug auf die Verwaltungsmitarbeiter und in Bezug auf das betroffene Publikum. Luhmann hingegen hält sich mit solchen alteuropäischen Problemstellungen nicht auf. Die Systemtheorie geht vom Individuum „Sozialsystem“, nicht vom Individuum „Mensch“ aus (vgl. Luhmann (1985) 50). Doch ist Luhmanns System50 Gerd Roellecke spricht deshalb auch von der „Individualismus-Falle“ (Roellecke (2004) 79), vor der etwa die politische Theorie steht. Er greift dabei das Problem auf, inwiefern die staatliche Gemeinschaft von einem ihrer Mitglieder das Lebensopfer – um der Gemeinschaft willen – erwarten kann, und er erklärt im Hinblick auf die Moderne: „Wenn das Individuum über alles geht, ist logischerweise nicht mehr einzusehen, wofür es überhaupt sterben könnte. [...] Wie die politische Theorie aus der Individualismusfalle herauskommt, ist schwer abzuschätzen“ (ebd. 78 f.). 51 Mit Formulierungen wie: „Das schließt es [...] aus, zu sagen, die Gesellschaft bestehe aus Menschen“ (Luhmann (1984b) 428), oder gar: „Kein Mensch ist gesellschaftlich unentbehrlich“ (Luhmann (1997a) 14) verstört Luhmann nicht nur weite Teile der Philosophie, sondern auch die Soziologie in ihrem Selbstverständnis als Menschenwissenschaft (vgl. dazu Elias (1987) 60). Ein Begriff wie „animal sociale“, wie er seit Aristoteles und Thomas von Aquin in der Sozialtheorie gebräuchlich ist, hat in Luhmanns Theorie jedenfalls keinen Platz mehr (vgl. auch Luhmann (1984b) 297).

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theorie wegen dieses blinden Fleckes zum Scheitern verurteilt? Luhmann selbst beschwichtigt: „Natürlich würde ich niemals sagen, daß die konkreten Individuen als solche nicht mehr existieren, sondern nur: daß bestimmte traditionelle Beschreibungen in Begriffen der Autonomie des menschlichen Seins als Einheit heutigen wissenschaftlichen Entwicklungen nicht mehr entsprechen“ (ebd. 50).

Die soziologische Systemtheorie lehnt Individualität also nicht ab – im Gegenteil: Anders als die klassische Rollentheorie, die den Einzelnen in der Gesellschaft als „homo sociologicus, [...] als Träger sozial vorgeformter Rollen“ (Dahrendorf (2006) 24), sieht, gibt sie dem Menschen seine Individualität gegenüber dem Sozialen zurück. Ihr geht es lediglich um „die Person, die im Unterschied zum üblichen Begriffsgebrauch nicht als ‚Mensch‘ aufgefaßt wird, sondern ebenfalls als eine Sozialcollage, die jedoch anders als die Rolle individualisierende Aspekte mitführt“ (Fuchs (2008) 210 f.). Daher erscheinen die Probleme mit dem Titel „Verwaltung / Mensch“ in einem gänzlich anderen Licht. Die Mitgliedermotivation oder menschenfreundliche Ideen wie Teamarbeit oder job enrichment sowie Leitideen wie corporate identity werden vom Sozialsystem her betrachtet: Welche Funktion haben sie für das System? Und nicht: Was tragen sie zum Wohlbefinden, zum Engagement oder zur Identifikation des Einzelnen mit den Systemzielen bei? Umgekehrt wird auch das Sozialsystem nicht als stahlhartes Gehäuse präsentiert, innerhalb dessen sich Menschen Regeln und Befehlen unterwerfen müssen. „Menschen“ sind in der Umwelt sozialer Systeme verortet, und letztere werden als Systeme auf der Grundlage von Erwartungsstrukturen, Generalisierungen und (kommunikationserhaltenden) Fiktionen präsentiert. Das heißt: „Die organisierte Rationalität strukturiert eine Arena für die Betätigung menschlicher Freiheit“ (Luhmann (1999a) 384) und wird von individuellen Interessen, Intentionen oder Dispositionen entlastet (vgl. Luhmann (1994b) 54). Auch im Außenverhältnis erscheint ein Verwaltungssystem dann nicht als Zwangsmaschine, und anders etwa als in den Utopien ist es nicht erforderlich, dass die Betroffenen die Verwaltungsentscheidungen jeweils „gut“ finden oder dadurch „beglückt“ werden. 52 Wichtig ist der Beitrag zur Bewältigung von sozialer Komplexität, den die Verwaltung erbringt. Deshalb ist es von Bedeutung, dass die Verwaltung fortlaufend entscheiden kann – nicht, ob dadurch die Wohlfahrt der Menschen befördert wird. Allgemeiner gesagt: „Legt man systemtheoretische Ausgangspunkte zugrunde, verändert sich der Zugang zum Thema Mensch und Gesellschaft in einer Weise, die es nicht als ratsam erscheinen läßt, weiterhin an dem alteuropäischen Hu52

Umgekehrt wird etwa in Campanellas „Sonnenstaat“ selbst ein richterliches Urteil erst vollstreckt, wenn der (Entscheidungs-)Betroffene die Strafe anerkennt und von ihrer Richtigkeit überzeugt ist (vgl. Campanella (1960) 151; vgl. ferner Brecht (1998)).

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IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft

manismus oder an die eher transitorische Semantik des Subjekts anzuschließen“ (Luhmann (1994b) 50). Daher bilanziert Luhmann im Hinblick auf die klassischen Annahmen: „Was geblieben ist, ist eigentlich nur die Gewohnheit, das menschliche Individuum als Subjekt zu bezeichnen und es, in einer Art Konspiration gegen die Gesellschaft unter diesem Namen zu verteidigen. Das ist nun freilich an Banalität kaum mehr zu übertreffen – und vermutlich deshalb meinungsklimatisch wirksam“ (ebd. 43).

Die Systemtheorie befreit sich von solchen alteuropäischen Hindernissen (vgl. ebd. 56; Dammann / Grunow / Japp (1994c) 235 f.) und kann so zu einer elaborierten Sozialtheorie werden, mit der Verwaltung als soziales Phänomen, als Sozialsystem, als Verwaltung (in) der Gesellschaft (mit einer menschlichen respektive Bewusstseins-Umwelt) beobachtet und beschrieben werden kann. g) Was ist der Fall? und Was steckt dahinter? „Sie haben aber doch sicherlich Vorstellungen, wie eine Gesellschaft an sich aussehen sollte?“ – eine eigentlich naheliegende Frage an einen Gesellschaftstheoretiker. Doch Niklas Luhmann antwortet seinen Interviewpartnern auf ungewöhnliche Weise: „Nein. Ich habe viele Fragen [...]. Aber eine Vorstellung, wie die Gesellschaft gut oder besser sein könnte, habe ich gar nicht“ (Luhmann (1987a) 22). Und was für die Gesellschaft im Ganzen gilt, gilt auch für die Verwaltung (in) der Gesellschaft. Vergleicht man die engagierte Literatur zur Bürokratiekritik, zur Reform oder zur Kundenorientierung mit den Schriften Luhmanns, scheint sich die Systemtheorie durch eine seltsame Teilnahmslosigkeit, Nüchternheit, ja: Ignoranz gegenüber aller Kritik und allen Verbesserungsvorschlägen auszuzeichnen: Luhmann hat viele Fragen, er beantwortet auch viele Fragen – aber eine kritische Diagnose, ein Anprangern von vermeintlich „Schlechtem“, ein Lobpreis des vermeintlich „Guten“ oder „Besseren“ sowie Ratschläge, wie dieses Bessere zu erreichen wäre, sucht man vergeblich. Dies jedoch ist keine Nachlässigkeit, sondern eine bewusste theoriekonzeptionelle Entscheidung: Die systemtheoretische Soziologie soll respektive kann weder anprangern noch anleiten, weder beklagen noch belehren. Sie selbst ist Wert-los – doch ist sie deshalb zugleich wertlos? Luhmann legt seine Vorstellungen im Anschluss an eine Diagnose des traditionellen soziologischen Beobachtens dar: „Seit dem Beginn ihrer akademischen Karriere hat die Soziologie sich ihrem Gegenstand auf zwei verschiedene Weisen genähert: in einer positivistischen und einer kritischen Einstellung“ (Luhmann (1993f) 245), das heißt:

2. Verwaltung (in) der Gesellschaft – Schluss

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„Seit ihren Anfängen hat die Soziologie auf zwei sehr verschiedene Fragen zu reagieren versucht. Die eine Frage lautet: was ist der Fall? Die andere: Was steckt dahinter?“ (Luhmann (1993f) 245).

Von den positivistischen Perspektiven, wie sie mit Auguste Comte oder Emile Durkheim verbunden werden, unterscheidet sich die konstruktivistische Systemtheorie deutlich: Soziologie ist für Luhmann die Lehre vom zweiten Blick (vgl. Luhmann (1990d) 273), ein Beobachten zweiter Ordnung; und „ohnehin wissen wir, dass die Position des Beobachters zweiter Ordnung nur kontingente Phänomene erzeugen kann“ (Luhmann (1997a) 1137) – keine Tatsachen. 53 Doch was ist mit Kritik? Ein kritischer Zugang der Soziologie zur Gesellschaft orientiert sich an der Frage: „Was steckt dahinter?“. Das lässt sich lesen als Vermutung, dass hinter dem oberflächlich wahrzunehmenden Sozialgeschehen etwas anderes steckt: Machtinteressen herrschender Klassen etwa. Ferner halten kritische Gesellschaftstheorien bisweilen selbst ein „Dahinter“ in der Hand: „Es muß gleichsam eine gute Gesellschaft hinter der Gesellschaft geben, auf die man Strukturen und Effekte zurückdirigieren kann“ (Luhmann (1991a) 148); und dabei spielen normative Bezugspunkte wie Vernunft, Gerechtigkeit, Freiheit, Gleichheit, Demokratie, Aufklärung oder Emanzipation eine wichtige Rolle. 54 Solche Zugänge lassen sich als unterscheidungsgeleitete Beobachtungen verstehen – sogar als Beobachtungen zweiter Ordnung: „Der Beobachter zweiter Ordnung kann sich [...] zum Beobachter erster Ordnung ‚kritisch‘ einstellen, er kann sich ihm gegenüber ablehnend oder belehrend verhalten“ (ebd. 150). Luhmann selbst versteht sein Beobachten zweiter Ordnung aber anders: Das Kritisierende wie das Anmahnende, das Richtungsweisende wie das Belehrende sowie alle normativen Bezugspunkte vermisst man vollständig. Werte sind für Luhmann problematisch: Im Alltag mögen sie ihren Sinn als Orientierungspunkte und Leitideen haben – eine wissenschaftliche Theorie allerdings lässt 53 Durkheims Rede von „soziologischen Tatbeständen“ (Durkheim (1984) 105) und seine „erste und grundlegendste Regel“ für die Soziologie, die „[darin] besteht, die soziologischen Tatbestände wie Dinge zu betrachten“ (ebd. 115), ist damit nicht leicht zu vereinbaren – zumal, wenn man sich auf Luhmanns Vorschlag einlässt, dass die Welt in den Augen des Soziologen „nicht mehr eine Dinggesamtheit (universitas rerum), sondern ein Korrelat des Beobachtens von Beobachtungen [ist]“ (Luhmann (1991a) 149). Jedenfalls ist die „Was ist der Fall?-Frage“ unter den Vorzeichen der – mittlerweile hinreichend besprochenen – Beobachtungsverhältnisse kaum mehr eine tragfähige Grundlage für eine umfassende Soziologie wie sie Luhmann konzipiert. 54 Solche Zugänge finden sich bereits im utopischen Denken, haben ihre Wurzeln aber vor allem in der Auseinandersetzung mit der bürgerlichen Gesellschaft. Insofern trägt etwa Reinhart Kosellecks Schrift, in der er sich mit den Gesellschaftstheoretikern des 17. und 18. Jahrhunderts auseinandersetzt, ihren Titel zurecht: „Kritik und Krise“ (Koselleck (1973)). Aber auch Karl Marx hat sein „Das Kapital“ mit dem Untertitel versehen: „Kritik der politischen Ökonomie“ (vgl. Marx (2000)).

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IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft

sich darauf nicht gründen (vgl. Luhmann (1997a) 801). Gerade dafür aber, wie etwa Werte „funktionieren“, wie andere Werte zu anderen Lösungen führen und wie – und mit welchen Konsequenzen – unterschiedliche Werte ins Spiel gebracht werden und in Konflikt miteinander geraten, interessiert sich die Systemtheorie. Aus dem Ins-Spiel-Bringen, Nutzen und Verteidigen von Werten hält sich die Systemtheorie aber heraus. Daher ist Jürgen Habermas’ Empörung durchaus nachvollziehbar, wenn er Luhmann vorwirft, emanzipatorische Veränderungen, das Problem von Legitimationsforderungen sowie die Formulierung praktisch folgenreicher Kritik zu vernachlässigen (vgl. Habermas / Luhmann (1971) 276). Doch die Kritik von Herrschaftsstrukturen, das Hinterfragen von Legitimationen und das Generieren von „praktisch folgenreichem Wissen“ sind Luhmanns Sache nicht. Seine „persönliche Intention [ist] [...] die, eine gute, dicht verwobene und auch kritikfähige Theorie auszuarbeiten“ (Luhmann (1986c) 113) – allerdings nicht dergestalt, dass man von da aus der Gesellschaft sagen könnte, was falsch läuft, und wie sie sich stattdessen zu orientieren hätte: „Was ich dezidiert nicht habe und was wahrscheinlich auch vermißt wird, ist eine normative Vorstellung davon, wohin es gehen soll, um dann zu sagen, ihr müßtet eigentlich dorthin. Das fehlt mir allerdings. Ich fühle mich gar nicht als Schulmeister für die Gesellschaft oder als jemand, der es besser weiß, wohin es gehen soll, sondern höchstens als jemand, der beobachtet, wie Änderungen laufen und dann Defizienzen sieht“ (Luhmann (1986c) 117).

Das klingt in der Tat nüchtern – ist aber das, was die Systemtheorie ermöglicht: Beobachten und Beobachten von Beobachtern, auch von kritischen Beobachtern, von Dissens. „Auch Verfolger aller Arten, Moralisten, soziale Bewegungen, religiöse Eiferer kann man auf diese Weise mit Gewinn betrachten“ (Luhmann (1991a) 150). Damit kommt man zurück zu der Leitdifferenz „Was ist der Fall? / Was steckt dahinter?“ und der Frage, was dann eigentlich der Gewinn eines solchen Beobachtens ist. Luhmanns Antwort lautet: „Wenn etwas der Fall ist, dann steckt auch etwas dahinter“ (Luhmann (1993f) 257). Das heißt: Der Systemtheoretiker beobachtet und beschreibt die Gesellschaft, und er beobachtet und beschreibt Beobachter bei deren (bisweilen eben auch kritischen) Beobachtungen und Beschreibungen. Er beobachtet, was diese anprangern, was diese als „besser“ vorstellen und welche Ratschläge sie formulieren. Und er beobachtet, wie sie beobachten, wie sie kritisieren, wie sie eine bessere Gesellschaft skizzieren – mit eigenen Unterscheidungen und blinden Flecken. Eine umfassende Gesellschaftstheorie jedoch zielt auf „ein Modell der Gesellschaft in der Gesellschaft, das über die Eigenart dieser Gesellschaft ‚in-formiert‘ “ (ebd. 258). Folglich wirft Luhmann der Kritischen Theorie vor: „Das Problem von Habermas besteht darin, daß sein Denken um eine moralische Verpflichtung von

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Gesellschaftstheorie organisiert ist. Das gibt dieser Theorie zwar eine besondere Attraktivität, zeigt zugleich aber auch ihre Grenzen an“ (Luhmann (1987a) 9). Luhmanns nicht Wert-volle Theorie aber ist hier höchst wertvoll, denn sie „ist in ihrer Struktur [...] eher offen für ein Gegeneinanderausspielen von positiven und negativen Seiten“ (ebd. 8 f.). Dies lässt sich auf die Verwaltung herunterrechnen: Luhmann beobachtet und beschreibt die Verwaltung und verschiedene (auch kritische) Verwaltungsbeobachtungen. Er informiert und macht sichtbar, dass jeweils etwas dahinter steckt, wenn etwas der Fall ist. Aber auch hier versagt er sich jedes Besserwissen, jede Maxime der Richtigkeit. Nirgends ist zu lesen, Privatisierung oder Verstaatlichung von Wasserbetrieben sei der richtige Weg. Der Systemtheorie kann man nicht entnehmen, ob bürokratische oder kollegiale Strukturen besser geeignet sind. Nirgends wird ein Engagement für Dezentralisierung, Bürokratieabbau oder leistungsgerechte Bezahlung gestützt oder getadelt. Aber Luhmann zeigt, wie diejenigen beobachten, die sich derart engagieren. „Weil mir gar keine andere Gesellschaft vorschwebt als die, die wir haben, will ich auch die vielen positiven Seiten unseres Systems aufzeigen. Es geht also nicht um Ablehnung und Zustimmung zu dieser Gesellschaft, sondern um ein besseres Verständnis“ (ebd. 39).

Das mag Gesellschaftskritiker in den Wahnsinn treiben, und das mag jene verstören, denen es um mehr als um das „bloße“ Beobachten und bessere Verstehen der Verwaltung geht. 55 Aber genau hier kann man durchaus von einem kritischen Potential sprechen. Denn nichts anderes als die Möglichkeit zur Kritik liegt vor, wenn die Systemtheorie deutlich macht, dass immer ein Beobachter dahinter steckt, und dass eben immer auch anders beobachtet werden kann. h) Systemtheorie und Verwaltungsforschung „Inwieweit läßt sich für das Wissen von der Verwaltung eine kategorische Eigenständigkeit behaupten? Verwaltungswissenschaft offenbart ihr Wesen weder durch ihr ausschließlich eigene Methoden noch durch die bewiesene Gesetzlichkeit ihrer Ergebnisse“ (Morstein Marx (1965e) 39). Es gibt keine einheitliche Verwaltungswissenschaft – und damit, anders als manchmal vermutet, auch keine 55

Demgegenüber zeichnet sich die Systemtheorie allerdings gerade dadurch aus, dass sie eine umfassende Beschreibung der Verwaltung liefern kann – nicht in der Sprache von Kritik, Krise und Verbesserung, sondern in der Sprache des polykontexturalen Beobachtens, des funktionalen Vergleichens und des gesamtgesellschaftlich orientierten Erkennens und Verstehens.

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IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft

Konkurrenz zwischen einer solchen und der Systemtheorie. Doch welchen Platz nimmt die Systemtheorie dann ein? Auf den ersten Blick scheint man ein eigentümliches „Fremdeln“ zwischen der vertrauten Verwaltungsforschung und der Systemtheorie erkennen zu können – und das, obwohl zahlreiche systemtheoretische Denkfiguren oder zumindest Begrifflichkeiten aus der Verwaltungswissenschaftssemantik kaum wegzudenken sind (vgl. Dammann (2000) 469 f.). Umgekehrt lehnt die Systemtheorie all das, was gemeinhin unter dem Titel „Verwaltungswissenschaft“ betrieben wird, nicht ab. Sie erhebt auch nicht den Anspruch, sich an die Stelle des Verwaltungsrechts, der öffentlichen Betriebswirtschaftslehre oder der Verwaltungspsychologie zu setzen. Aber sie erhebt den Anspruch, aus einer ganz bestimmten Sichtweise etwas, und zwar: etwas anderes, über die Verwaltung aussagen zu können. Zudem beansprucht sie, zugleich etwas über die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit der öffentlichen Verwaltung aussagen zu können: Luhmann theoretisiert über die Verwaltung, über die moderne Gesellschaft, die die öffentliche Verwaltung und spezifische Verwaltungsorganisationen hervorgebracht hat, über administrative Funktionen und Strukturen und über die Beziehungen zwischen der Verwaltung und ihrer Umwelt. Der Systemtheoretiker unterscheidet sich insofern vom Verwaltungsjuristen oder vom Politikberater; er macht etwas völlig anderes, als ein Verwaltungsökonom, der etwa die traditionelle Weber-Bürokratie dem Konzern-Modell gegenüberstellt, um die Effizienzvorteile des einen gegenüber dem anderen zu verdeutlichen. Sein „Denken ist [...] nicht darauf gerichtet, das eine oder andere Modell für unbedingt richtig zu halten, sondern [ihm] [...] geht es darum, verschiedene Alternativen auf ihre Voraussetzungen und Folgen hin zu durchdenken“ (Luhmann (1987a) 35). Werner Jann und Jörg Bogumil erklären nun, dass „Einigkeit darüber [besteht], dass es keine spezifische, disziplinäre Verwaltungswissenschaft mit eigenen Methoden, Konzepten oder Theorien gibt und diese auch nicht anzustreben ist. Diese Normalisierung der Verwaltungsforschung ist sicherlich zu begrüßen. Sie wird dazu beitragen, dass die Spezialfragen des Forschungsgebietes Verwaltung hinreichend mit jenen Themen und Konzepten verbunden werden, die [...] insgesamt die Sozialwissenschaften beschäftigen“ (Bogumil / Jann (2009) 63). Damit hat auch die Systemtheorie ihren Platz: ein Platz, von dem aus sie mit ihren Themen und Konzepten, mit ihrer funktionalen Methode und ihren theoretischen Gedanken die Fragen des Forschungsgebietes Verwaltung aufgreifen und diskutieren kann. Sie erklärt nicht alles, sie hat ihre eigenen blinden Flecke, sie hilft nicht bei praktischen Entscheidungen – aber sie ist eine „einheitliche, gut integrierte Theorie“ (Luhmann (1999a) 405) und füllt damit eine vergleichsweise leere Stelle in der Verwaltungsforschung. Anders gesagt: Bei Luhmann bekommt man nicht das, was man als Verwaltungswissenschaftler gewohnt ist; aber man bekommt etwas, das man als Verwaltungswissenschaftler vermisst: fundierte

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theoretische Aussagen, ein Fundament für Vergleiche, alternative Probleme und anregende, provokante und neue Fragen. i) Die Theorie / Praxis-Differenz und das Systemdenken als Theorie Als Wilhelm von Humboldt 1792 seine „Ideen zu einem Versuch, die Grenzen der Wirksamkeit des Staates zu bestimmen“ formuliert, schreibt er nicht nur eine staatsphilosophische Reflexion über Freiheit, Sicherheit und Wohlfahrt. Er stellt sich zudem der „Anwendung der vorgetragenen Theorie auf die Wirklichkeit“: „Jede Entwicklung von Wahrheiten, welche sich [...] auf den handelnden Menschen beziehen, führt auf den Wunsch, dasjenige, was in der Theorie als richtig bewährt, auch in der Wirklichkeit ausgeführt zu sehen“ (Humboldt (1967) 192 f.).

Luhmann stellt sich – in ziemlich ähnlicher Semantik – dem gleichen Problem: „Auf die Darstellung einer Theorie folgt heutzutage fast automatisch, jedenfalls unreflektiert die Frage: Was nützt das in der Praxis?“ (Luhmann (2000c) 473).

Bei allem Respekt für die herausragende theoretische Leistung liegt die Frage nach Sinn, Nutzen und Folgen der Systemtheorie auf der Hand – und der unterschwellige Vorwurf der wissenschaftlichen Selbstbeschäftigung (buchstäblich: reine Selbstreferenz) ist nicht fern: „Mit Luhmann kann ich mir kein Auto kaufen, mich nicht entscheiden, ob ich mit meiner Freundin zusammenleben soll, mich nicht entscheiden, ob ich Journalist oder Wissenschaftler oder Busfahrer werden will. Aber solche Entscheidungen müssen täglich getroffen werden“ (Luhmann (1985) 33 f.). Was also nützt die Systemtheorie praktisch? Luhmann weicht dieser Frage nicht aus. Aber er gibt – wie sich an der Verwaltung zeigen lässt – eine gänzlich andere Antwort als Humboldt: Jener lässt seine Ideen in einer „Theorie der Reformen“ münden. 56 Zweifellos sieht er die Differenzen „zwischen der Theorie und der Wirklichkeit [...] der Staatsverwaltung“ (Humboldt (1967) 197) – und doch „wag[t er] es, den folgenden Grundsatz aufzustellen: Der Staat muß in der Absicht der Grenzen seiner Wirksamkeit den wirklichen Zustand der Dinge der richtigen und wahren Theorie [...] nähern“

56 Hintergrund dieses Interesses ist nicht nur, dass Humboldt in der Tradition der Aufklärung steht – denkt man nur an Immanuel Kants Gedanken zur Theorie der Reform. Er ist zugleich – gemeinsam mit Karl August von Hardenberg, dem er auf dem Wiener Kongress assistierte, mit Karl Freiherr vom Stein oder August Neidhardt von Gneisenau – einer der Protagonisten der politisch-praktischen Reformprogramme in Preußen nach der Niederlage gegen Frankreich (vgl. Clark (2006) 364 ff.).

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IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft

(Humboldt (1967) 202). Die Theorie erhält also eine handlungsleitende Funktion: Sie gibt Maximen („Der Staat muß“) und Leitideen („nähern“) vor. Luhmann ist dies völlig fremd, ja er bezweifelt sogar, dass man mit einer so ausgelegten Theorie / Wirklichkeit- respektive Theorie / Praxis-Differenz wesentlich weiter kommt: „Zunächst muss man registrieren, dass die Gegenüberstellung von Theorie und Praxis keine historischen Wurzeln hat, sondern verhältnismäßig jüngeren Datums ist [...]. Vorher hatte man Theorie und Praxis getrennt unterschieden“ (Luhmann (2000c) 473). 57 Insofern kann man durchaus fragen, wohin eine so verstandene Theorie / Praxis-Differenz führt. Dann zeigt sich vor allem ein utilitaristisches Interesse an Verwertbarkeit oder an Ameliorationsmöglichkeiten im Handeln; und unter Verweis auf den Aufstieg der Ökonomie zu einer Art Leitsystem der Moderne (vgl. Luhmann (1970e) 149) ließen sich dafür sogar Hintergründe anführen. Wer hier also seinen Zugang wählt, „macht sich zu einem Vertreter der Interessen der Praxis. [...] Es ist aber nicht zu erkennen, was dies zu einer Verbesserung der Leistungen beitragen könnte, die man von einer Theorie erwarten darf“ (Luhmann (2000c) 474).

Luhmann ist kein „Praktiker“ oder „Anwender“. Er sieht das Verhältnis von Theorie und Praxis nicht derart, dass es um eine theoretische Einsicht in die Wirklichkeit geht, um dadurch die Wirklichkeit besser handhaben zu können: „Ich [sehe] die Ausarbeitung einer allgemeinen Gesellschaftstheorie als einen völlig absorbierenden Job. [...] Da kann ich nicht noch jeden Freitag in Bonn sein“ (Luhmann (1986c) 113). Tatsächlich ist die Systemtheorie kein Praxisprogramm: „Luhmanns Beobachten hat einen eigenen, charakteristischen blinden Fleck. Er kann Handlungen beobachten und anderes Beobachten beobachten. Es versagt aber in allen Situationen, in denen selbst gehandelt oder entschieden werden muss“ (Reese-Schäfer (2001) 145). So mag der Blick ins Gesetz dem Richter zeigen, wie richtig zu entscheiden ist; der Blick in Luhmanns „Politische Planung“ aber vermag dem Verwaltungsfachmann nicht zu verdeutlichen, wie er einen Haushaltsplan richtig aufstellen kann (vgl. dazu auch Kapitel II.4.; Kapitel III.9.). Am Beispiel der Verwaltungsreformen (vgl. Kapitel III.8.) wurde dies ebenfalls deutlich: Luhmann beschäftigt sich damit, wie und warum die Verwaltung als reformbedürftig behandelt wird, er beschäftigt sich mit jenen Ideen, die als Reformmaßnahmen vorgebracht werden. Dabei fügt er Hinweise auf Kontingenz, Zukunftsintrans57

Das vorige Kapitel hat dies mit Blick auf Aristoteles dargelegt: theôria ist die Schau der unveränderlichen Dinge, der Prinzipien und der Ursachen des Seienden (vgl. bspw. Metaph. I 2, 982a4 ff.; Mesch (2002) 437), praxis der Bereich des Veränderlichen, Kontingenten – und damit insbesondere der menschlichen Handlungen (vgl. bspw. EN VI 5, 1140a35; Elm (2002b) 366 ff.).

2. Verwaltung (in) der Gesellschaft – Schluss

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parenz oder die Realität der Evolution an. Im Unterschied zu Humboldt gibt er jedoch an keiner Stelle eine Anweisung, wie tatsächlich zu reformieren ist. Mehr noch: Er hat ein Problem damit, dass seiner Theorie dieser blinde Fleck überhaupt vorgeworfen wird: „Wir müssen uns fragen, ob es überhaupt vertretbar ist, die Beziehung von Theorie und Praxis oder das Problem der Anwendung sozial-wissenschaftlicher Erkenntnis als ein Problem richtigen Handelns zu begreifen. Ich habe Zweifel“ (Luhmann (1977b) 370).

Luhmann ist Theoretiker, auch in Fragen der Verwaltung; und er nennt die Hintergründe, weshalb auch und gerade Verwaltungswissenschaft – als Wissenschaft – kein Praxisprogramm sein kann. Innerhalb der Wissenschaft gibt die Funktion die Richtung vor. Hingegen ist „die Abgabe brauchbarer Technologien [...] eine Leistung der Wissenschaft, nicht ihre Funktion. Es mag sein, daß Wissenschaft wegen dieser Leistung geschätzt und finanziert oder auch kritisiert wird. Davon unberührt bleibt die wissenschaftsinterne Relevanz [...], die keinen direkten Umweltkontakt zuläßt“ (Luhmann (1990d) 264). 58 Praktikabilität, Nutzen (in der Wirtschaft), bessere Reformkonzepte (in Politik und Verwaltung) und ähnliches sind – aus Luhmanns Sicht – also nicht die Maßstäbe, an denen die Güte theoretischer Leistungen bemessen wird. Nach wissenschaftsinternen Maßstäben ist die Systemtheorie eine durchaus große Leistung – blickt man etwa auf das Maß an Komplexität, das sie verarbeiten kann, oder auf die universalistischen Blicke auf dem Feld der Soziologie, die sie ermöglicht. Der Rückschluss aber – „je besser wissenschaftlich gemacht, desto brauchbarer – das wäre naiv“ (Luhmann (1977b) 380). Damit macht es Luhmann den Anwendungssystemen nicht leicht. Man kann ihm durchaus vorwerfen, einmal mehr durch semantische Spielereien und theorieimmanentes Argumentieren der eigentlichen Frage „Was nützt das in der Praxis?“ auszuweichen. Allerdings sieht man auch, dass Luhmann sein Programm ernst nimmt. Und trotz der Warnung, die Systemtheorie nicht mit Blick auf den praktischen Nutzen zu beurteilen, heißt das nicht, dass die Praxis von den systemtheoretischen Erkenntnissen völlig unberührt bleiben muss. Aber „wir müssen uns [...] mit einem ‚loose coupling of cognition and action‘ zufrieden geben“ (Luhmann (2000c) 474). So können sich durchaus „Veränderungen ergeben, wenn eine Theorie eine gewisse Akzeptanzschwelle genommen hat [...]. Doch die Veränderungen, die sich daraus ergeben, kann man nicht direkt zum Ziel der 58

Eine „Theorie soll etwas ‚erklären‘. Das kann [...] aber nicht heißen, daß die Theorie die Kausalverhältnisse der wirklichen Welt zu entdecken und die vorgefundenen bzw. noch zu erwartenden Tatsachen darauf zurückzuführen habe. Erklären soll zunächst nichts weiter heißen als: Reformulierung mit dem Zugewinn besserer Anschlußfähigkeit [...] des Wissenschaftssystems“ (Luhmann (1990d) 410).

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IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft

Theorie machen“ (Luhmann (1986c) 113). Dies muss im Anwendungssystem geklärt werden. Die Verwaltung, als ein solches Anwendungssystem, dem die Systemtheorie in der Praxis nutzen könnte, kann sich auf Luhmann einlassen, um mehr und anderes zu erfahren – beispielsweise über Reformen (vgl. Kapitel III.8.), über Personalfragen (vgl. Kapitel III.3.; Kapitel III.6.), über das Verhältnis zur Politik (vgl. Kapitel II.4.; Kapitel III.9.) oder über die Schwierigkeiten bei der externen Beratung (vgl. Kapitel III.10.). Sie kann sich irritieren lassen und durch eigene Entscheidungen Veränderungen anstreben, deren Resultate sie eventuell selbst als vorteilhaft ansieht. Auf Seiten der Systemtheorie hingegen steht die Aufforderung, gute Theorie zu machen. „Ob und mit welchen Kosten und Nebenfolgen die Praxis mit Hilfe von Theorie ihre Ziele erreicht“ (Luhmann (2000c) 474) – darauf kann Luhmanns Theorie nicht antworten. So mag der Potsdamer Wilhelm von Humboldt als preußischer Reformer in die Geschichte eingegangen sein – der Bielefelder Niklas Luhmann hingegen ist als moderner Sozialtheoretiker wesentlich zutreffender charakterisiert. j) Verwaltung (in) der Gesellschaft „Am Ende [...] der Auseinandersetzung mit dem Denken Luhmanns [...] bleibt neben aller Bereicherung [...] doch ein Stück Ratlosigkeit bestehen“ (Gripp-Hagelstange (1995) 142) – da hat Helga Gripp-Hagelstange nicht unrecht. Keine der Schriften Luhmanns endet mit einer „conclusio“ oder einem „quod erat demonstrandum“ dergestalt, dass etwas bewiesen, belegt oder endlich einmal klargestellt werden würde. Man erhält nicht den einen, neuen, wertvollen Satz, nicht die eine, lange erwartete Lösung eines schwierigen Problems, weder Maßnahmenkataloge noch Maximen. In der Philosophie mag dies vertraut sein; auf dem Feld der Verwaltungsforschung aber ist dies ungewöhnlich. Die Systemtheorie lässt den Leser zurück mit einem komplexen Geflecht an Fragen, Ideen, Argumenten, Denkanstößen, Provokationen und Konstruktionen. Der Leser kann sich daher durchaus ein Stück weit betrogen fühlen: Er hat sich in eine hochkomplexe Theorie eingearbeitet, hat begriffliche Umstellungen, gravierende Brüche mit vertrauten Gedanken und große Distanzen zum gewohnten Denken verkraftet, er hat sich auf abstrakte Reformulierungen eingelassen und sich mit Fragen beschäftigt, die alles andere als naheliegend sind – doch einen unmittelbar greifbaren Gewinn, eine plötzliche Klarheit, eine verwertbare Problemlösung hat er nicht bekommen. Betrügt Luhmann den Leser also, weil er ihn in ein komplexes Theoriegefüge einspinnt und ihn glauben macht, dies sei der Weg, um mit der komplexen Welt wissenschaftlich zurecht zu kommen?

2. Verwaltung (in) der Gesellschaft – Schluss

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Luhmann macht es dem Leser nicht leicht – das ist richtig. Er selbst sieht das Problem: „Wer überhaupt spricht oder schreibt, sollte sich verständlich ausdrücken. Das ist eine auf den ersten Blick einleuchtende Forderung. Denn wozu äußert er sich, wenn er nicht verstanden werden will? Soziologie ist nun aber nicht die Lehre vom ersten Blick, sondern die Lehre vom zweiten Blick. Und auf den zweiten Blick kommen Fragen und Bedenken hoch“ (Luhmann (1979b) 193). Dazu zählt vor allem die Frage, ob nicht vielleicht derjenige seinen Lesern etwas vormacht, der ihnen eine einfache – eine zu einfache – Welt vorspiegelt, und deshalb einfache, greifbare, leicht verständliche Lösungen offeriert. Wenn die Systemtheorie nämlich eines deutlich machen kann, dann, dass die „Welt“, die „Gesellschaft“ und auch die „Verwaltung (in) der Gesellschaft“ komplexe, vielgestaltige, dynamische, gerade nicht einfach zu begreifende Sachverhalte sind (vgl. nur Luhmann (1990d) 629). Deshalb darf eine Theorie, die mit dieser hochkomplexen Welt einigermaßen Schritt halten will, ihrerseits nicht zu einfach konzipiert sein. Wenn sich die Wissenschaft ernsthaft mit der Gesellschaft oder eben mit der Verwaltung beschäftigen will, wird sie folglich zu „einer Darstellung in ungewöhnlicher Abstraktionslage“ (Luhmann (1984b) 12 f.) gleichsam gezwungen. Wer mehr, wer anderes wissen will, der muss sich „auf anspruchsvolle Theoriearbeit einlassen“ (Luhmann (1979b) 194); und mit einer Metapher macht Luhmann noch deutlicher, worum es ihm geht: „Die Theorieanlage gleicht also eher einem Labyrinth als einer Schnellstraße zum frohen Ende“ (Luhmann (1984b) 14).

Solche Metaphern und Wortspielereien – insbesondere rund um das Thema „Sehen“ respektive „Beobachten“ – sind das, was gemeinhin als Gewinn der Systemtheorie ausgeflaggt wird. 59 Doch tatsächlich geht es genau darum: Auf den ersten Blick „[führt] Luhmanns Theorie [...] zwangsläufig zu einer ernüchternden Sicht all dessen, was zumindest dem Soziologen vorherrschender Bauart lieb und teuer ist. Lieb und teuer sind diesem eher kausale Erklärungen sozialer Wirklichkeit [...], Wegweisungen für zu Erstrebendes oder Gesolltes“ (Krause (2001) 94). Mit Abstand aber, und auf den zweiten Blick also, geht es um etwas ganz anderes: Um Einsicht in Komplexität, Polykontexturalität, Beobachterabhängigkeit und eine Vielzahl an Konstruktionen. Das kann man als Ausnüchterung (vgl. Baecker (1999b) 44), als abgeklärte Aufklärung (vgl. Krause (2001) 93) oder als Glaskathedrale der Theoriearchitektur (vgl. Reese-Schäfer (2001) 150) bezeichnen. Man kann aber auch von einem schärferen Sehen, von einem befreiten Beobachten sprechen, das gerade dem Verwaltungsforscher weiterhilft:

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Dirk Baecker spricht von einem besonderen Beobachtungsinstrument (vgl. Baecker (1999b) 45), Georges Langrod von einer Optik (vgl. Langrod (1972) 137), Detlef Krause von „Einsicht durch Fernsicht“ (Krause (2001) 93).

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IV. Systemtheorie und / als Verwaltungswissenschaft

Wo sonst ist ein theoretisches Fundament zu haben, mit dem sich die Verwaltung umfassend – nicht „bloß“ als Behördenkomplex, als Gesamtheit der öffentlich Bediensteten, als normierter Verfassungsgegenstand – behandeln lässt? Wo sonst kann man derart voraussetzungslos nach der Funktion der Verwaltung fragen – ohne an Prämissen wie Sicherheit, Gerechtigkeit oder Verfassungsrecht gebunden zu sein? Wo sonst gewinnt man Einsichten wie etwa jene, dass Personal, Programme und Organisationsstrukturen nicht nebeneinander stehende Rationalisierungsstellschrauben, sondern funktional äquivalente Erwartungen sind, die nicht nur aufs Engste verflochten, sondern ganz prinzipiell immer auch änderbar sind? Wo sonst wird erklärt, dass selbst ein scheinbar so technokratisches Unterfangen wie die Verwaltungsreform der Evolution unterworfen ist und keineswegs zu den beabsichtigten Resultaten führen muss? Wo sonst erhält man die Möglichkeit, solch abstrakte Sachverhalte wie Geld, Recht und Macht als Medien zu behandeln, die der Verwaltung zur Verfügung stehen? Wo sonst wird derart gründlich mit den traditionellen, in vielfacher Weise als kontrafaktisch erwiesenen Annahmen zum Steuerungsgedanken gebrochen? Wo sonst wird gerade dadurch ein freier Blick auf wesentlich „realitätsnähere“ Irritations- und Resonanzverhältnisse gewonnen? Wo sonst wird deutlich, dass alle statistischen Erhebungen und vermeintlich empirisch gewonnenen Einsichten auch nichts anders sind als kontingente Möglichkeiten, die Verwaltung zu beobachten? Wo sonst wird gerade Verwaltung als nicht-trivialer, evoluierender Faktor in der Gesellschaft – und nicht bloß als Machtmittel oder als „notwendige“ Ordnungsinstanz – vorgestellt? Wo sonst erhält der Verwaltungsforscher genau das, was er doch vermisst: eine elaborierte Theorie, mit der sich sichtbar machen lässt, was sonst nur vermutet oder in der Terminologie von „black boxes“, Störungen oder externen Einflüssen behandelt werden kann? Vor allem aber: Wo sonst werden Funktion und Bedeutung von Wissenschaft so dargestellt, dass sich der Wissenschaftler nicht dem Joch des praktischen Nutzens beugen muss? Verwaltungswissenschaft ist deshalb relevant, weil es darum geht, Erkenntnisse über die Verwaltung zu erarbeiten – nicht, um den Büroalltag einfacher zu machen. Wenn Walter Reese-Schäfer erklärt, dass Luhmann ein Instrumentarium zur Beobachtung der Gesellschaft bereitstellt, „das vor ihrer Komplexität nicht kapitulieren muss“ (Reese-Schäfer (2001) 152), das sich nicht auf unangemessene Vereinfachungen zurückzieht, das sich von normativen Bindungen, lediglich aus der Tradition legitimierten Verpflichtungen oder aus dem „Alltagsleben“ vorgebrachten Anforderungen befreit, so gilt das ganz konkret auch für die systemtheoretische Verwaltungssoziologie: „Die immer komplizierteren und zugleich realitätsnäheren Denkfiguren [der] [...] Systemmodelle und die funktionale soziologische Theorie nehmen die Verwaltung in die Zange“ (Luhmann (1997c) 142 f.).

2. Verwaltung (in) der Gesellschaft – Schluss

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Insofern erlaubt der systemtheoretische Blick auf die Verwaltung das, was Luhmanns Soziologie allgemein in Bezug auf die Gesellschaft bietet: „Wir wissen, daß es um die Erkundung der modernen Gesellschaft geht“ (Luhmann (1984b) 661), schreibt Luhmann – und dafür gibt er dem Wissenschaftler ein adäquates theoretisches Instrumentarium an die Hand. Als Verwaltungsforscher vermutet man zumindest, dass es nicht nur um eine Beratung, statistische Widerspiegelung oder juristische Normierung der Verwaltung gehen kann – und man sucht nach einer Theorie, um das komplexe Verwaltungsgeschehen angemessen einfangen zu können. Auch hierfür steht das systemtheoretische Instrumentarium zur Verfügung. Die vorliegende Arbeit hat es aufgegriffen – im Interesse einer systemtheoretischen Erkundung der Verwaltung (in) der Gesellschaft.

Rechtstexte BBesG BBG BeamtStG BHO C.route DNeuG FGO GemO-BW GemO-SN GG HGrG IFG KVerf-BB LBG-BB LPZV

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Sachwortverzeichnis Ablauforganisation 240, 245, 252 Absolutismus 44, 56, 102 Achtung siehe Moral Akten 126, 305 – 306 siehe auch Schrift Akteur 258, 268, 297, 299 aktuell / möglich 63, 445 siehe auch Sinn als ob siehe Fiktion Alternative 183 Amt 66, 71 – 72, 76, 203 – 206, 208 Amtssprache 303 Änderung / Innovation 316, 331, 337 animal sociale 29 Arbeitsteilung 243 Arbeitsvertrag 208 Assessment Center 129 Aufbauorganisation 240, 243, 245, 247, 253 Aufgabe 217 – 219 – öffentliche 218 Aufklärung 44, 46, 322 – 323, 389, 453, 461 – soziologische 23 Auslösekausalität siehe Kausalität Autarkie 41, 156, 351 Autokatalyse 63 Autonomie 156, 351 – 352 Autopoiesis 18, 141, 256, 292 Autorität 244 Beamtenethos 202, 213 – 214, 303 Beamter 60, 186, 198 – 204, 207 – 208, 213, 264, 267, 272, 274 – 275, 372, 451, 453 – politischer 267, 336, 370 – 372

Befehl 225 –226, 277 –278, 280, 344, 346, 360 –361, 363 –365, 367 –368, 444, 449, 455 – / Gehorsam 131, 173, 194, 225, 250 – 251, 266, 298, 360 Behörde 168, 182, 186 Beobachtung 15, 292, 432, 439 – / Beschreibung 432 – Selbstbeobachtung / Fremdbeobachtung 146, 408 – zweiter Ordnung 24, 90, 200, 402 Beratung 377, 395 – kommerzielle 400 –401 – wissenschaftliche 399 –401 Beschreibung 48, 420 – Selbstbeschreibung 48, 90, 288, 420 – 421, 427 Bindung, kollektive siehe Entscheidung, kollektiv bindende bounded rationality 183 siehe auch Rationalität Brauchbarkeit siehe Entscheidung, brauchbare; Illegalität, brauchbare Bürokratie 59, 164, 173, 175, 242, 264, 304, 312, 319, 364 – kameradschaftliche 254 Bürokratieabbau 54, 324, 459 Bürokratiekritik 159 bürokratisches Wirtschaften 265 capture (agency capture) 282 Code 65 –66, 150, 220 dafür / dagegen siehe Protest Demokratie 44, 53, 101, 110 –111, 133, 179, 388, 391, 400

Sachwortverzeichnis dienstlich / persönlich 247, 271 Dienstweg 241 Differenzierung 19 – 20, 446 – Binnendifferenzierung des politischen Systems 60, 85, 90, 117 – 118, 122, 127, 135, 360 – funktionale 47, 56 – 57, 65, 99, 111, 139, 153 – 154, 200, 347, 349 – segmentäre 47, 85, 87 – 88, 90 – stratifikatorische 47 – Zentrum / Peripherie 94, 124 Differenzierungstheorie 19, 347 Diskurs 128, 150 dóxa / epistêmê 435 siehe auch Meinung; Wissen Drittsystem 258, 262 Drohung 64, 68, 133 Durchgriffskausalität siehe Kausalität Einfluss 114, 244, 279 Entbürokratisierung siehe Bürokratieabbau Entscheidung 179 – 184 – brauchbare 190, 193 – 194, 213, 221, 298, 309 – kollektiv bindende 61, 80, 166, 181 – 182, 189 Entscheidungsprämissen 193, 217, 225, 227, 245 siehe auch Programm; Organisation der Organisation; Personal Entscheidungsprozess 180, 187 – 188 epistêmê siehe dóxa / epistêmê Ereignis 21, 63, 184 – 185, 325 – 326 Erinnern / Vergessen 293, 306 – 307 siehe auch Gedächtnis Erklären siehe Verstehen / Erklären Ermessen 184, 332 Erwartungen 86, 103, 119, 128, 130, 166, 197, 202, 204, 206, 242, 325 – 326 – kognitive / normative 328 – 329, 334 Erziehung 70, 200 Ethik 41, 43, 148 – 151, 413, 421, 427 siehe auch Moral, siehe Moral / Politik

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eudaimonia siehe Glück (Glückseligkeit) Evolution 21, 56, 320 –321, 326 –328, 330 – 331 Exklusion siehe Inklusion / Exklusion Familie 47 Fiktion 111, 155, 187, 190, 197, 252, 256 – 259, 271 Fiktionstheorie 82, 91 Finalprogramm siehe Programm, finales Finanzgericht 386 Freiheit 45, 52, 65, 70, 102, 109, 151 – 152, 217, 319, 453 –455, 461 Fremdreferenz 138, 300, 351, 355, 383, 446 siehe auch Selbstreferenz Fremdsteuerung siehe Steuerung Frieden 43, 48 –49, 51, 66 –68, 70, 112, 139, 151, 298 Führung 244, 276 –278 – informale 278 Führungsstelle 267, 277 –278, 280, 285 – 286, 371, 381 siehe auch Stelle Funktion 72, 138, 418 siehe Verwaltungsfunktion – des politischen Systems 80, 127 siehe auch Politik – von Organisationen 166, 183 Ganzes / Teil 298, 309, 311 Gedächtnis 293, 308 – administratives 305 –306 – des politischen Systems 293 – des Wirtschaftssystems 293 Gefahr 154 Gegenmacht siehe Machtkreislauf Geld 64, 122, 133, 198, 212 –214, 293, 356 Gemeinschaft 41, 83, 88 Gemeinschaftsaufgaben 260 Gemeinwohl 70, 238, 400 Generaldirektorium (General-Ober-Finanz-Kriegs- und Domainen-Directorium) 50, 52, 322

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Sachwortverzeichnis

Gerechtigkeit 70, 101, 106 – 108, 110, 115 – 116, 150, 238, 319, 466 – soziale 70, 107, 151 – 152 Gericht 73, 94 – 96, 98, 100, 160, 167, 169, 384 – 385 Gerichtsverfahren 130, 385 Geschlossenheit, operative 188, 194, 241, 257, 355, 363, 366, 375 – / Umweltoffenheit 328, 366, 383 Gesellschaft 18, 46, 85, 137 – 138 siehe politische Gesellschaft, siehe Staat / Gesellschaft Gesellschaftsvertrag 45, 62, 83 Gesetz 106, 227, 232, 368 Gesetzgebung 97, 104, 127, 130 – 131, 189 Gewalt 66 – 68, 104 Gewaltenteilung 44, 48, 52 – 55, 160, 168, 170, 218, 260, 388 – 389 Gewaltmonopol 67, 69, 71, 74, 219 Glück (Glückseligkeit) 41, 51 – 52, 150, 152 Governance 353 – 354, 357 Grenze siehe Systemgrenze Grenzstelle 97, 258 – 259, 280 – 283, 285, 372, 393 siehe auch Stelle Grundgesetz 100 siehe auch Verfassung Handlung 20, 22, 175, 180, 196, 291, 442, 447 Haushalt 139, 235, 237, 373 Herrschaft 69, 74, 133, 243, 364 Heuchelei 151, 298 Hierarchie 243 – 244, 251, 259 – Schatten der 354 – 355 homo socialis 29 homo sociologicus 455 Identität 222, 235, 283, 292, 421 – / Differenz 138, 292, 365 Ideologie 23 Illegalität, brauchbare 13 – 14, 248 – 249, 255

Individuum / Individualität 22, 150, 268, 270 – 271, 296 –297, 436, 447, 453 –456 Information 20, 63, 128, 147, 188, 223 Inklusion / Exklusion 57, 92 –93, 110, 140, 200, 202, 207, 450 Innovation siehe Änderung / Innovation Input / Output 188 Institution 357 Interaktion 63, 148 –149, 247, 249 –250, 254, 256, 258 Interdependenzunterbrechung 140 Irritation 156, 222, 263, 329, 357, 362 – moralische 152 – / Resonanz 146 –147, 301 –302, 313, 315, 355, 366, 444 Juristenmonopol 284 Kameralistik (Haushalt) 238 Kameralistik (Wissenschaft) 50 –51, 54 – 55, 410 Karriere 121, 272 Kategorischer Imperativ 453 Kausalität 185, 328, 349 – Auslösekausalität / Durchgriffskausalität 366 Klugheit 148, 150, 297 Kollegialität 201 –202, 247, 254, 381 Kommunale Selbstverwaltung 240, 282, 382 Kommunikation 20 –22, 63 Kommunikationsmedium 64, 68, 114, 140 Kompetenz 243 Komplementärrolle siehe Leistungsrolle / Komplementärrolle Komplexität 306 – der Welt siehe Weltkomplexität – Reduktion von 72, 85, 300, 448 – soziale 20 Konditionalprogramm siehe Programm, konditionales Konkurrenz 213 –214

Sachwortverzeichnis Können / Adressen 370 siehe auch Personalplanung Kontingenz 69 – doppelte 62, 148, 291, 438 Kontingenzformel 70, 107 – 108 Kopplung – feste 224 – lose 142 – strukturelle 74, 80, 105, 113, 139, 141, 144, 147, 154, 165, 207 – 209, 261, 328, 352, 355 – 359, 361 – 362, 366, 368, 376, 397 Kritik 457 – 459 Kultur 88 – 89, 287 – 293 – cultural system 290 – 291 Kybernetik 343 – 344, 350, 353, 368, 443 Legitimation durch Verfahren 70, 129, 228 Legitimität 69 – 70, 120, 134, 139, 177, 215, 231, 251, 253, 283, 364 Leistung 383, 418, 421, 447 Leistungsentgelt 209 – 215 Leistungsrolle 200 – 202 siehe auch Rolle – / Komplementärrolle 200, 207 – politische 201 – 202 Lernen 329, 341 links / rechts-Schema 121 Macht 64 – 69, 74 Machtkreislauf 131 – 134, 231, 361, 364, 375, 389, 391 – 392, 449, 452 Markt 146, 346, 356 Massenmedien 123, 144, 147 – 148, 154, 293, 378, 390 – 393, 421 Medium siehe Kommunikationsmedium Meinung 145 – 146, 307 siehe auch dóxa / epistêmê Mensch 21 – 22, 62, 67, 137, 207, 268, 270, 283, 356, 447, 453 – 455 Merkantilismus 50, 243, 346 Mikrodiversität 250

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Militär 48 –49, 319 Mitgliedschaft 92, 94, 165, 196 –198, 200, 203, 207, 209, 254, 280 Mitgliedschaftsregel 196 –197, 207, 242, 259 siehe auch Erwartungen Moral 148 –152, 421 siehe auch Ethik – / Politik 41, 43, 148 Motivation 197 –198, 207, 210 –216, 277 Multireferenz (von Organisationen) siehe Zuordnung (von Organisationen zu Funktionssystemen) Nation 45, 78, 80, 83, 85 –86, 88 –92, 169, 353 siehe auch Volk Naturzustand 44, 62, 83 Neues Steuerungsmodell 338, 436 siehe auch New Public Management New Public Management 310, 322, 368, 379, 414 Offenheit siehe Geschlossenheit, operative / Umweltoffenheit öffentliche Meinung 125, 144 –146 öffentlich / geheim 391 Öffentlichkeit 30, 33, 124, 137, 143 –145, 147, 388 –393 öffentlich / privat 29, 40, 345, 353 –354 Ökonomisierung 215, 462 Opposition siehe Regierung / Opposition Ordnung 51, 67 –69, 77, 79, 113 – göttliche 42 – soziale 61 –62, 353 Organ 77 –78, 82, 163, 167 –168 Organigramm 239, 241, 252 Organisation 174 – Begriff der 57, 71, 92, 163 –165 siehe Bürokratie – formale / informale 32, 164, 242 –243, 245 – 250, 252, 254 – kollegiale 338, 459 Organisation der Organisation 239 –242, 244 – 245 Organisationskultur 289, 293 –295, 308 siehe auch Kultur

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Sachwortverzeichnis

Organismus 82 – 83, 163, 443 Output siehe Input / Output Paradoxie 104 – der Zeit 347 Parlament 72 – 73, 94 – 97, 100, 130, 143, 160, 167, 169, 231, 310, 365, 377, 387 – 389 Partei 60, 73, 95, 120 – 122, 143, 170, 302, 388 – 389, 392 – 393 Person 186 – 187, 269 – 270, 272 – juristische 81 – 82, 258 Personal 264 – 266, 268 – 269, 272 – 274, 335 – 336, 370 Personalentscheidung 196, 274 Personalentwicklung 267 – 268, 273, 276, 370 Personalplanung 370 phronêsis 297 siehe auch Klugheit Planung 342 – 343, 345 – 346, 359 – politische 237, 359 Policey 50 – 54, 70, 102 – 103, 230, 391 Policeywissenschaft 51 – 52, 54, 58, 412 polis 40, 42, 83 Politik 40, 43, 60 – 61, 68 – 69, 74 – 75 siehe Moral / Politik Politik / Verwaltung( / Publikum) siehe Differenzierung politische Gesellschaft 41, 48, 62, 75 – 76, 84 siehe auch Staat / Gesellschaft politische Wahl 130, 132, 388 Positivierung / Positivität des Rechts siehe Recht, positives Praxis siehe Theorie / Praxis Primärorientierung siehe Zuordnung (von Organisationen zu Funktionssystemen) Privatisierung 233, 295 Profession 201, 295 Programm 66, 217, 219 – 223, 230 – 231, 234 – finales 223, 225 – 226, 229 – 230 – konditionales 223 – 225, 228 – 230 Protest 153 – 156

Public-Administration-Lehre 169, 310 Publikum 117, 123 –125, 127, 132 –133, 224, 377, 388, 391 –392 – administrativ belästigtes 123, 202 Rationalität 295 –296, 301 siehe auch Systemrationalität – formale / substantielle 138, 302, 308, 312, 315, 376 – individuelle 296 Raum 86 –87 Rechnungshof 377, 386 –388 Recht 69 –70, 103 –105 – positives 106, 228 Rechtsstaat 53, 71, 101 –104, 228 Reduktion von Komplexität siehe Komplexität re-entry 301 Reflexion 48, 138, 300, 421 Reflexionstheorie 420 –422, 424 –426, 428 Reflexivität 138, 300 Reform 216, 234, 267, 316 –317, 319, 322 – 325, 330 –331, 336 –340, 461 – Preußische 52, 170, 322, 461 Regierung 52 –53, 218, 354 – / Opposition 121, 155, 438 Rekursivität 138, 300 Religion 56, 200, 295 Republik 41 –42, 101 Resonanz siehe Irritation / Resonanz Restabilisierung 329 –330, 339 siehe auch Evolution Revolution 322 –323 – Französische 44, 53, 89, 163, 170, 322 – wissenschaftliche 413 Risiko 149, 154 Rolle 119, 196, 455 Routineprogramm siehe Programm, konditionales Sachdimension 19, 326, 366, 446

Sachwortverzeichnis Schisma (in der Verwaltungsforschung) 313, 415 – 416, 427 Schrift 47, 64, 126, 187, 253, 272, 293 – 294, 304 – 308, 420 Selbstbeschreibung siehe Beschreibung Selbstorganisation 237, 362 – 363, 368, 370, 375 – 376 Selbstreferenz 138, 188, 194, 300, 328, 355, 362, 420, 446 siehe auch Fremdreferenz Selbststeuerung siehe Steuerung Selektion 63, 327 – 330, 333, 339 siehe auch Evolution Semantik 46 – 49, 57 – 58, 80, 87 – 90, 115, 291 – Nachträglichkeit der 58 Sicherheit 43 – 44, 48, 50, 52, 112 – 113, 151 – 152, 298, 461, 466 Sinn 18 – 19, 63, 444 – 445 Sinndimensionen siehe Sachdimension, Sozialdimension, Zeitdimension Souveränität 43 – 45, 48, 69, 131, 319 Sozialdimension 19, 38, 326, 446 – 447 soziale Bewegung siehe Protest Soziologie 25, 157, 405 – 407, 419, 421, 427 – 428 Sprache 64, 89, 356 Staat 67, 77 – 78, 80 – Begriff des 43, 77, 83 – / Gesellschaft 29, 40, 76, 84, 137, 199, 388 Staatsangehörigkeit 92 – 93 Staatsgebiet 81 siehe auch Raum Staatsgewalt 44, 67, 81, 96 siehe auch Gewaltmonopol Staatskommissar 372, 382 Staatslehre 79, 81 – 82 Staatsräson 43, 319 Staatssekretär 370 – 371 Staatsvolk siehe Volk Stelle 203 – 206, 212 – 213, 240 – 245, 247, 251, 253, 265, 272, 274, 277 – 280, 369 – 370, 380

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Steuerung 342 –345, 348, 352 – politische 365 – Selbststeuerung / Fremdsteuerung 343, 375, 380 structural drift 328, 361 –362, 368, 376, 393 Struktur 46, 166, 220 –222 – strukturelle Trägheit 320, 333 symbiotische Mechanismen 68, 86 Symbol 64, 68 System 18, 300 –301, 347 – allopoietisches 134 –135, 423 siehe Autopoiesis – nicht-triviales 33, 171, 194, 303, 332, 352, 362, 368, 376 siehe auch Trivialisierung – soziales 18, 20, 63 – / Umwelt 22, 136 –137, 243, 299 –301, 312, 429, 440, 442 –443 Systemgeschichte 292, 307 Systemgrenze 20, 86, 172, 280, 351 Systemrationalität 32, 193, 299 –302, 311 – 313 siehe auch Rationalität Tarifvertrag 208 Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst 209, 212 technê 413 Theorie 17, 410, 464 – / Praxis 413, 461 –464 Trägheit siehe strukturelle Trägheit Trivialisierung 366, 372 Tugend 150 Umweltoffenheit siehe Geschlossenheit, operative / Umweltoffenheit Unsicherheitsabsorption 141, 184, 278 Utopie 455, 457 Variation 320, 322, 327 –330, 332 –333, 339 siehe auch Evolution Verfahren 128 –130, 189, 191 – expressive / instrumentelle Komponenten von 129, 195

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Sachwortverzeichnis

Verfassung 44, 53, 100 – 101, 105, 115, 139, 188, 192, 209, 356 – 357 Verfassungsgericht 358 – 359, 374 Verfassungsstaat 53, 58, 105, 110 Vergessen siehe Erinnern / Vergessen Vernunft 296, 453 Verstehen 15, 20 – 21, 63, 414 – / Erklären 15, 415 Vertrag 181, 208, 260 – öffentlich-rechtlicher 131, 181, 189 Vertrauen 270 Verwaltung 125 – 126, 166 – Begriff der 42, 52, 57, 59 Verwaltungsakt 72, 123, 127, 131, 181, 184, 186, 189, 229, 262, 334, 384, 450 Verwaltungsethik 427 Verwaltungsfunktion 20, 166 Verwaltungsgericht 377, 384 – 386 Verwaltungskultur 287 – 290, 303 – 304 siehe auch Kultur Verwaltungslehre 34, 415 – 416 Verwaltungspolitik 364 Verwaltungsrecht 34, 186, 384, 415 – 416 Verwaltungsreform siehe Reform; New Public Management; Neues Steuerungsmodell Verwaltungssoziologie 157 – 158, 174, 433, 437 – 438, 447, 451, 466 Verwaltungsstaat 43, 53, 77, 113 Verwaltungsverfahren 130 – 131, 189 Verwaltungsverflechtung 241, 256, 259 – 261, 263 Verwaltungswissenschaft 409 – 420 Volk 44 – 45, 81, 83, 89 – 92, 101, 127, 132 – 133 siehe auch Nation

Volkssouveränität 44 –45, 131 Vorgang 187 –188, 305 vorher / nachher 184 –185, 316, 325 –326, 338 siehe auch Ereignis; Zeit Wahlverfahren siehe politische Wahl Wahrheit 399 –400, 433 Welt 137 Weltgesellschaft 21, 84 –85, 88 –89 Weltkomplexität 63, 448 Weltpolitik 85 Werte 151 –152, 293 –294, 457 –458 Wirtschaft 133, 198, 213, 351 Wissen 432 –434 siehe auch dóxa / epistêmê Wissenschaft 220, 397, 418, 433 –434 Wissenssoziologie 431, 434 –436, 438 Wohlfahrtsstaat 46, 109 –114 Zeit 32, 184 –185, 319, 323, 325, 347, 349, 373 –375 Zeitdimension 19, 326, 338, 446 Zentralbank 358, 365 Zentrum / Peripherie siehe Differenzierung Zielvereinbarungen 210, 214 zôon politikon 29, 41 Zuordnung (von Organisationen zu Funktionssystemen) 73 –74, 77, 95, 97 –98, 114, 122, 140, 142, 198 –199, 358, 361 Zweck 347 – / Mittel 191, 296, 298, 310 –311 Zweckprogramm siehe Programm, finales Zweckrationalität 191, 297, 308