Un plan nuclear para el desarrollo del Perú energía, seguridad y desarrollo [1 ed.] 9789972466090, 9972466094

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UN PLAN

NUCLEAR

PARA EL DESARROLLO

DEL PERÚ

energía, seguridad y desarrollo

Universidad Nacional Mayor de San Marcos Universidad del Perú. Decana de América Fondo Editorial

Un plan nUclear para el desarrollo del perú: energía, segUridad y desarrollo

Rolando Páucar Jáuregui

Un plan nuclear para el desarrollo del Perú: energía, seguridad y desarrollo

Universidad Nacional Mayor de San Marcos Universidad del Perú. Decana de América

Fondo Editorial

ISBN 978-9972-46-609-0 Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú n.º 2017-15170 © Universidad Nacional Mayor de San Marcos Fondo Editorial Av. Germán Amézaga n.º 375 Ciudad Universitaria, Cercado de Lima, Perú [email protected] Teléfono (01) 619-7000 Anexo 7529, 7530 © Rolando Páucar Jáuregui

Primera edición Lima, octubre de 2017 Editor: Elid R. Brindis Gómez Diseño y diagramación: Leonardo Coronel Barraza Fondo de carátula: Tanque principal. Reactor nuclear de Huarangal Queda prohibida la reproducción parcial o total de la presente edición, bajo cualquier modalidad, sin la autorización expresa del autor.

Contenido Presentación

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Prólogo

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Introducción

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Capítulo 1 ¿Un problema regulatorio-institucional? [31] Presentación institucional del Instituto Peruano de Energía Nuclear

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Historia y actualidad institucional del Instituto Peruano de Energía Nuclear

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Capítulo 2 La relación entre medios de comunicación y el proceso político de toma de decisiones [57] Fukushima en los medios

57

Análisis de los proyectos e iniciativas de ley presentados en el Congreso: un estudio de la discusión política nuclear

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Discusión política y relevancia técnica de la minería de minerales radioactivos en el Congreso de la República del Perú (2006-2011) Discusión sobre la valoración de la energía nuclear para el desarrollo nacional

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Capítulo 3 Los riesgos de no tener un plan nuclear en el Perú: una visión geopolítica [89] Los lazos de cooperación peruano-argentinos

92

El desarrollo nuclear peruano: orígenes y apogeo

97

Interpretación del incipiente desarrollo nuclear peruano y sus implicaciones geopolíticas

108

Geopolítica nuclear internacional: temor, regulación y disuasión

111

Análisis e interpretación del desarrollo nuclear en perspectiva regional y nacional

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Conclusiones

127

Referencias bibliográficas

141

Presentación

Esta investigación es el resultado de un esfuerzo personal y académico por identificar cuáles son los factores que limitan el desarrollo de un plan nuclear (y nucleoeléctrico) formal en el Perú, desde una perspectiva sociopolítica y sociocultural basada en aquellas variables que la bibliografía tradicional señala como relevantes, y complementándolas con presunciones fundamentadas en la experiencia y en los estudios de campo realizados. ¿Por qué realizar una investigación sobre energía nuclear en el Perú? La respuesta a esta pregunta origina el problema a desarrollar: la hipótesis parte de saber si la energía nuclear contribuye al desarrollo y la seguridad nacionales, ya que esta impacta de forma positiva en los indicadores económicos y ambientales. Impactos debatidos, discutidos amplia y categóricamente demostrados con estudios imparciales realizados en aquellos países que han optado por este camino energético; por tal motivo, cabe preguntarse: ¿por qué la investigación de la energía nuclear alcanzó su mayor grado de desarrollo en los ochenta con la inauguración del Centro Nuclear de Huarangal si su camino se inició en la década del setenta? La idea de que la nucleoelectricidad, en efecto, es «positiva» para el desarrollo nacional y el hecho de que los países vecinos más grandes (Argentina y Brasil) vengan desarrollando nucleoelectricidad desde hace más de cuarenta años (además, Chile [9]

ha comenzado los estudios pertinentes para iniciar un programa nuclear de potencia) refuerzan la necesidad de indagar y reflexionar acerca de los motivos por los que el Perú no ha continuado dicho camino energético-nuclear, es decir, ¿cuáles son las barreras que bloquean el avance de esta forma de energía? Se asume que los factores que impiden el desarrollo de un plan nuclear —como su nombre lo indica— planificado y organizado son fundamentalmente de dos tipos: por un lado, un factor de tipo sociocultural muy asociado con la percepción de riesgo y los grados de desconocimiento o desinformación respecto a esta fuente de energía (y el rol que juegan tanto los medios como la élite política en la formación de la opinión pública); y, por otro lado, un factor sociopolítico relacionado con la calidad institucional y los marcos regulatorios apropiados para alentar el desarrollo nucleoeléctrico. Estos factores constituyen, con sus bemoles, diferentes dimensiones de una forma poco ideal de «institucionalismo nuclear», donde el «ideal» sí estaría conformado por una organización que se viera a sí misma como un motor de desarrollo y una parte constitutiva de cualquier política de seguridad y defensa nacionales. Es valioso destacar que la idea de seguridad y desarrollo utilizada en el presente libro, está fuertemente secundada por la interrelación existente entre seguridad humana y desarrollo sustentable. Así, la seguridad incluirá una perspectiva amplia que involucre a la seguridad sanitaria, económica, energética y social, y no solo será todo esfuerzo para proteger nuestras fronteras. En resumen, toda perspectiva que sintonice con la mencionada lógica de desarrollo sustentable que, como se sabe, entiende el desarrollo nacional como el mejoramiento de las condiciones económicas de un país en armonía con el medio ambiente en un contexto de fortalecimiento democrático que garantice el acceso y respeto a los derechos sociales, económicos, políticos y humanos. Es decir, un desarrollo integral de todas las aristas de un Estado y una sociedad, el cual desestime la exclusividad y la preponderancia del crecimiento económico y se enfoque en el «costado humano». 10

Hay muchos factores que limitan (o propulsan) el desarrollo nuclear. Los factores identificados con claridad en este trabajo están vinculados a una dimensión legal-institucional que es la que más nos interesa. Sin embargo, por más que el enfoque elegido esté estrechamente ligado a la identificación de problemas desde una perspectiva de ingeniería social o ingeniería institucional, de ninguna manera se subestima el hecho del surgimiento de análisis complementarios al que se presenta y, de hecho, se espera que este libro sea una oportunidad para discutir de manera profesional y con perspectiva de Estado cuál es el futuro que se quiere para las políticas de energía, seguridad y desarrollo.

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Prólogo

Se necesita una extraordinaria transformación global de la energía para el mundo a fin de reducir la velocidad y detener con éxito el proceso de cambio climático en curso. Esta es una transformación que cambiará la dinámica de poder entre las naciones y nuevos acuerdos de seguridad internacionales, necesarios para mantener la paz entre las potencias que compiten por obtener ventajas en la próxima era de la energía baja en carbono. Los impactos de estos hechos en la geopolítica apenas están empezando a ser entendidos. El trabajo presentado oportunamente por Rolando Páucar Jáuregui analiza los factores que limitan el crecimiento de la energía nuclear en el Perú, desde la perspectiva que asume la existencia de una relación positiva entre la energía nuclear, la seguridad y el desarrollo nacional. El autor asume que la existencia de restricciones e impedimentos para el surgimiento de un plan nuclear en Perú estaría asociado con un marco normativo insuficiente, con instituciones débiles, la falta de comprensión de la función que tiene la energía nuclear en el planeamiento geopolítico del país y la desconfianza generada por el concepto «nuclear» en las élites políticas y en los medios de comunicación. Estas causas fundamentales no son específicas de su país, sino que también son activos en la mayoría de los países en desarrollo. Veamos el contexto global al que son sometidos nuestros países.

[13]

La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC) es una convención con principios universales, que reconoce la existencia del cambio climático antropogénico, o de origen humano, y da a los países industrializados la mayor parte de la responsabilidad de combatirlos. La UNFCCC fue adoptada en la Cumbre de la Tierra, en Río de Janeiro, en 1992 y entró en vigor el 21 de marzo de 1994. Ha sido ratificada por 195 Estados que son Partes en la convención. La Conferencia de las Partes (COP), integrada por todos los Estados Partes, es el órgano de toma de decisiones de la convención. Se reúne cada año en forma global, para tomar las decisiones que ayuden a cumplir con los objetivos de combatir el cambio climático. Las decisiones solo pueden ser adoptadas por consenso o por unanimidad de los Estados Partes. La COP-21, celebrada en París del 30 de noviembre al 11 de diciembre del 2015, representaba la vigésimo primera. Al final de la COP-21, el 12 de diciembre, se estableció un nuevo acuerdo global que buscaba combatir los efectos del cambio climático y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. El documento, llamado Acuerdo de París, fue ratificado por las 195 naciones de la Convención Marco. Uno de los objetivos es mantener el calentamiento global «muy por debajo de 2 °C» y seguir buscando «los esfuerzos para limitar el aumento de temperatura de 1,5 °C por encima de los niveles pre-industriales». En cuanto a la financiación para el clima, el texto final del acuerdo dispone que los países desarrollados deben invertir 100 mil millones de dólares al año en la mitigación de los efectos del cambio climático y la adaptación en los países en desarrollo. Sin embargo, los datos del Programa Medioambiental de las Naciones Unidas (UNEP) sobre emisiones en el año 2016, muestran que los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero establecidos en el acuerdo están fuera de fase, lo que requiere un esfuerzo de países distintos de los objetivos esbozados en la COP-21. Es evidente entonces que, si bien los Estados Partes en la Convención Marco cumplen colectivamente con el Acuerdo de 14

París, sin un nuevo acuerdo internacional para garantizar nuevas reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero, el dióxido de carbono en la atmósfera y, por consiguiente, las temperaturas continuarán subiendo hasta llegar a niveles inaceptables. Incluso, en el mejor caso, cuando las naciones cumplen los objetivos de París y, después de nuevas rondas de negociaciones, adoptan objetivos de reducción más ambiciosos; sin embargo, se producirán impactos significativos del cambio climático. Las temperaturas globales aumentarán hasta cierto punto y diversos efectos negativos, como el aumento de las mareas que inundan las zonas costeras, cambio en los patrones de lluvia y su impacto en la productividad agrícola, así como tormentas más frecuentes y más fuertes parecen inevitables. Entre las medidas de mitigación más importantes está la sustitución gradual de las fuentes de energía basadas en combustibles fósiles, carbón, petróleo y gas natural (81% del suministro mundial de energía en 2015), para la energía baja en carbono (19%), renovables (14%) y el núcleo (5%). A medida que se utilicen las fuentes bajas en carbono básicamente para la generación de electricidad, se espera que la descarbonización de la economía mundial, en los acuerdos sobre el clima, impliquen un mayor consumo de energía eléctrica. En la actualidad, la oferta mundial de electricidad representa alrededor del 42% del suministro mundial de energía, formada por los combustibles fósiles (67%), energía baja en carbono (33%), renovable (22%) y nuclear (11%). Estas cifras muestran que es necesaria una extraordinaria transformación global de la energía para el mundo, para ralentizar significativamente el proceso de cambio climático en curso. Cuanto menos efectivas son las medidas de mitigación establecidas por el Acuerdo de los Estados Partes, se requieren mayores medidas de adaptación. Hay, sin embargo, toda una categoría de impactos del cambio climático que ha recibido muy poca atención, quizás porque sus efectos son indirectos. Estas consecuencias no darán como resultado el aumento de la temperatura global, pero son intentos del 15

mundo para limitar estos aumentos y mitigar sus consecuencias. En la medida en que la comunidad internacional trata de reducir y finalmente eliminar las emisiones de gases de efecto invernadero, los sistemas mundiales de energía se someterán a una transformación masiva. Dependiendo de la velocidad a la que se ejecutan los acuerdos sobre el clima y sus objetivos obtenidos en la práctica, las naciones del mundo tenderán a reducir gradualmente su dependencia de los combustibles fósiles como carbón, petróleo y gas natural, lo que en un inicio alimentó la revolución industrial y la riqueza creada, así como una potencia dinámica que durante mucho tiempo dictó las relaciones internacionales. Gran Bretaña dominó los mares unos pocos cientos de años; después, el siglo XX fue de los estadounidenses, en gran parte debido a su poder militar, económico y financiero, que fue posible gracias a la propiedad y el uso intensivo de combustibles fósiles en el transporte y la industria. La transición a fuentes de energía con bajas emisiones de dióxido de carbono, como la solar, eólica y nuclear, para nombrar las tres, están ahora en etapa de desarrollo tecnológico e industrial más avanzado, y, sin duda, también crearán nuevos ganadores y perdedores geopolíticos. La cuestión que se plantea en esta situación es: ¿cómo y cuánto la actual dinámica de poder global se verá afectada por el cambio de combustibles fósiles a la energía baja en carbono? La respuesta a esta pregunta requiere un marco conceptual más amplio que busca identificar cómo la geopolítica de la energía está cambiando el poder de los países ricos que usan combustibles fósiles, a los que desarrollan soluciones con bajas emisiones de carbono. La necesaria transformación de la energía que proponen los acuerdos climáticos, también cambiará la dinámica de poder entre las naciones, y establecerá nuevos acuerdos de seguridad internacional para mantener la paz entre las potencias que compiten para obtener ventajas en la próxima era de la energía baja en 16

carbono. La nueva geopolítica de la energía que está emergiendo requiere mucha atención por parte de los países que luchan para volver a posicionarse mejor en esta transición. Hay tres razones fundamentales por las que la cuestión energética es tan importante. En primer lugar, la energía está en el corazón de la geopolítica, una cuestión de riqueza y poder, lo que significa que puede ser tanto una fuente de conflicto como una base para la cooperación internacional. En segundo lugar, la energía es esencial para el funcionamiento de la economía y el medio ambiente es administrado en pleno siglo XXI. La promoción de nuevas tecnologías y fuentes de energía para reducir la contaminación, diversificar el suministro de energía, crear puestos de trabajo y hacer frente a la amenaza del cambio climático es un factor crucial. Las energías bajas en carbono, en especial las renovables y nucleares, tienen un papel clave que desempeñar en cada uno de estos esfuerzos. En tercer lugar, la energía es la clave para el desarrollo y la estabilidad política. Hay 1,3 millones de personas en el mundo que no tienen acceso a la energía, lo que resulta inaceptable en términos económicos y de seguridad. Pocos estudios se han llevado a cabo en el mundo en busca de evaluar los impactos de las energías renovables y la energía nuclear, así como de las tecnologías de baja emisión de carbono, que tienen ahora el mayor desarrollo en los equilibrios de poder geopolítico y global. Sin embargo, estos impactos están empezando a ser entendidos. Una nueva geopolítica de la energía está emergiendo. La obra de Rolando Páucar Jáuregui estimula en gran medida este debate en su país, Perú. A pesar de la incertidumbre, no hay duda de que el equilibrio de poder en la geopolítica de la energía está cambiando a los países productores de combustibles fósiles en países que ahora están desarrollando soluciones con bajo contenido de carbono. Una analogía histórica puede ayudar a ilustrar cómo la geopolítica podría llegar a ser compleja en un mundo de energía baja en carbono. La geopolítica, en el sector de la energía tradicional, es similar al enfrentamiento de la Guerra Fría entre los 17

Estados Unidos y la Unión Soviética: no solo hubo muchos enfrentamientos, sino también centros de poder, alianzas, reglas bien definidas para gestionar los conflictos, y los contactos y las negociaciones en curso entre los dos lados. Del mismo modo, sabemos que son los principales compradores y vendedores de carbón, petróleo y gas, y las dos partes tienen experiencia comercial de décadas. Pero la geopolítica de la energía baja en carbono es más como el mundo después de la Guerra Fría, en la cual a menudo no está claro cuál será el próximo desafío, qué forma va a tomar o por dónde va a entrar. Los actores son numerosos y descentralizados. Mientras que negocien el acceso a los recursos, la tecnología y líneas de transmisión, los gobiernos y la industria todavía tienen mucho que aprender sobre cómo navegar las aguas turbulentas de la transición energética; sobre todo, teniendo en cuenta que las políticas que determinan el ritmo del cambio son muy inciertas. Solo podemos estar seguros de que la oferta y la demanda de energía, es decir, la energía de la energía, con el lado duro del poder militar y el poder blando, la económica-financiera, comercial, política, diplomática, ideológica y cultural, continúan como siempre, influyendo fuertemente en la geopolítica y la determinación de los saldos globales de poder.

Leonam dos Santos Guimarães

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Introducción

La relación surgida entre energía, seguridad y desarrollo ha sido ampliamente estudiada desde diversos enfoques, entre los que destacan, de manera no excluyente, las ciencias militares o el arte de la guerra, la economía, la ecología, la sociología y ciencia política, la física e incluso la historia. Las anteriores son algunas disciplinas que se han animado a hacer evaluaciones sobre el devenir de las sociedades en función de sus capacidades de abastecimiento energético. Efectivamente, estos enfoques sobre la relación antes mencionada, se muestran variados y heterogéneos, principalmente porque pensar en energía no es solo pensar en un medio de generación, distribución ni mucho menos en una estructura de costos y rentabilidades. La energía, como variable de seguridad y desarrollo, es un asunto interdisciplinario que requiere de una aproximación lo más amplia posible para entender de qué manera influye en nuestras sociedades. La supervivencia y la existencia de la humanidad están consignadas en un proceso histórico que ha supuesto la derrota de una serie de elementos amenazantes a la especie. Desde una perspectiva darwiniana, el ser humano como especie ha tenido que adaptarse o morir. En su sentido más histórico-político, la humanidad se ha repuesto del liberalismo más salvaje, al comunismo más restrictivo, al fascismo, al corporativismo; también a la esclavitud, a los exilios, diásporas y hambrunas; ergo, la historia de la [19]

humanidad, según la perspectiva que se quiere presentar, es la historia de las victorias colectivas sobre las amenazas de ciertas élites, enfermedades o paradigmas político-religiosos. Por supuesto, el debate sobre nuestra propia supervivencia ha tomado dimensiones mucho más humanistas: el advenimiento de las olas tecnológicas de los siglos XX y XXI ha cambiado el dibujo del universo conocido, de una manera acelerada y violenta, que no se había visto desde la Revolución Industrial, de manera que más que sobrevivir, el dilema actual es cómo lograr que los recursos que se consumen se tornen renovables y sostenibles en el muy largo plazo (World Energy Council, 2001, pp. 84-125). En ese sentido, a pesar de la variedad de amenazas en contra del desarrollo humano, se examina la sostenibilidad del mismo desde el punto de vista energético. Al tomar como referencia un concepto de energía y sustentabilidad propuesto por Gallegos y Donoso (1997, pp. 42-43), se plantea como elemento de partida que la energía es un producto estratégico, toda vez que su escasez (o imposibilidad de sostenimiento en el largo plazo) compromete el cumplimiento de los objetivos que se derivan del interés nacional. Esto puede resultar evidente; sin embargo, la ausencia o peligro de abastecimiento no solo compromete —o incluso, impide— el desarrollo, sino que afecta también, en buena medida, la vida de la población. Desde este punto de vista, no cabe duda de que la energía tiene que ser clasificada como un elemento constitutivo de toda hipótesis y planes de desarrollo. Hoy, la humanidad se debe plantear una serie de respuestas a cuestionamientos que la desafían como especie y que están íntimamente vinculadas con su rol en el mundo, con la forma como se manejan los recursos y como se abordan los conflictos políticos y sociales que surgen a lo largo y ancho del globo. El trabajo que se presenta en estas páginas discute los factores que están limitando el crecimiento nuclear del Perú desde la óptica que asume la existencia de una relación positiva entre energía nuclear y nucleoelectricidad, con la seguridad y el desarrollo 20

nacionales. En ese sentido, se considera relevante exponer cuáles son los puntos de partida, tanto conceptuales como metodológicos, de este libro. Los puntos que se originan en la premisa de que la existencia de limitaciones e impedimentos para el surgimiento de un plan nuclear en el Perú, serían: 1. un pobre marco regulatorio y una débil institucionalidad; 2. una escasa comprensión del rol que tiene la energía nuclear en el planeamiento geopolítico del país, y 3. la desconfianza que genera el concepto «nuclear» en las élites políticas y en los medios de comunicación; y habría un punto adicional, orientado a un análisis caso por caso de las limitaciones anteriormente mencionadas, para intentar comprender el origen de las mismas. La norma bajo la que se trabaja cualquier aproximación al tema de energía y seguridad, está fuertemente vinculada a la capacidad de crear una relación directa entre ambas; es decir, responder la pregunta: ¿de qué manera la satisfacción de las necesidades energéticas de un Estado contribuye a la seguridad nacional, en términos de supervivencia, mantenimiento y crecimiento? La respuesta no necesita un análisis excesivo. La pregunta que se debe formular, desde una perspectiva singular y personal, es: ¿cómo sería la vida cotidiana sin acceso a fuentes confiables y sostenidas de electricidad? De esos considerandos parte este trabajo, pues «la cuestión energética» no es un elemento de política pública ajeno a la cotidianidad de cada elemento constitutivo de la nación, sino, por el contrario, una discusión que involucra a toda la ciudadanía. Esta investigación no tendría sentido si no se asumiera que la dinámica de la historia, en tanto transformación constante de la realidad, plantea nuevos desafíos teóricos y prácticos que impulsan a construir nuevos enfoques y marcos teóricos para entender el contexto en que se desenvuelven tanto el Estado como la nación, es decir, tanto el ente de gestión como el cuerpo social, que debe ser protegido y garantizado. Las caídas del muro de Berlín y de la Unión Soviética cambiaron la visión que se tenía del mundo, y una nueva concepción de amenazas y de seguridad surgió a partir de entonces. 21

El fin de la Guerra Fría y el colapso del llamado socialismo real reforzaron los planteos de pensadores como Francis Fukuyama (2002), quien sugirió que después de la caída de la Unión Soviética, un mundo basado en la democracia liberal se había impuesto, reflejando la supremacía, en todos los sentidos y escenarios posibles, del modelo occidental y con la existencia de una sola superpotencia: Estados Unidos. Evidentemente, esta visión lineal de la historia fue rápidamente interpelada por el surgimiento de nuevos focos de conflicto como lo fueron la crisis de los Balcanes y la guerra de Yugoslavia, el alzamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) en México, los nuevos movimientos políticos y sociales en América Latina, la llegada al poder de Hugo Chávez, los atentados del 11 de septiembre del 2001, el nacimiento de movimientos indigenistas y nacionalistas en Bolivia y Ecuador, entre otros episodios que mostraron claramente que la historia estaba lejos de terminar y que, por el contrario, el liderazgo global unipolar era seriamente cuestionado desde la periferia, sin la necesidad de una potencia paralelamente hegemónica que liderara las insatisfacciones en contra de los Estados Unidos. En ese sentido, uno de los tópicos que más vinculación empezó a tener en la primera década del siglo XXI en América Latina fue la relación entre energía y seguridad nacional. La recuperación económica argentina y el liderazgo geopolítico brasilero configuraron un escenario de rápida industrialización que de inmediato atrajo a Venezuela —y su marcada oposición a la política exterior norteamericana— a un círculo energético-geopolítico que derivó en el surgimiento de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur). No se debe olvidar que Unasur fue, en primer lugar, un proyecto de integración que buscaba profundizar tres aspectos del debate regional: primero, la seguridad democrática; segundo, la seguridad continental (geopolítica) y, tercero, la vinculación entre la seguridad democrática y geopolítica con un proceso de integración regional que se sustentara en la cooperación energética.

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El Worldwatch Institute (2003, pp. 5-8) cita, como las mayores amenazas a la sostenibilidad, las siguientes: 1. superpoblación; 2. modificación de los ciclos químicos globales del carbono, nitrógeno y fósforo; 3. riesgos a largo plazo derivados de la contaminación química; 4. mezcla de especies causada por la gran movilidad que proporcionan indirectamente los medios de transporte, y 5. declive ecológico, esto es, pérdida de ecosistemas ricos en vida y extinción de especies. Estas amenazas están en relación directa con el rol que tiene la especie humana en el globo; por tanto, se encuentran alentados por el aumento de la actividad industrial, el consiguiente aumento del comercio internacional y, por supuesto, la relación surgida entre lo primero y las perturbaciones ecológicas. Un instrumento comúnmente utilizado para analizar, indagar y entender cuáles son las principales causas de este comportamiento contaminante es la Identidad de Kaya (Kaya, 1989); así, «las emisiones de un país se descomponen en el producto de cuatro factores básicos (que, a su vez, se ven influenciados por otros factores) y que son: índice de carbonización o intensidad de carbono de la energía (definida como el CO2 emitido por unidad de energía consumida), la intensidad energética, la renta económica y la población». (Duro & Padilla, 2001, p. 7) Es evidente que la energía necesaria en los años venideros estará críticamente ligada a la eficiencia con que sea utilizada, pero también producida. Los estudios tendientes a evaluar la evolución de esta eficiencia emplean como indicador la intensidad energética, ergo, el consumo energético por unidad de producto interior bruto (PBI) en cada Estado, es decir, se entabla una relación entre energía y crecimiento. (Martin, 1988, pp. 20-23) Es de interés advertir que los recientes procesos de liberalización del sector energético en el mundo están, en general, logrando que la «mano invisible» del mercado incremente la eficiencia del suministro con la subsiguiente disminución de los precios. El aumento de la eficiencia del suministro es positivo bajo un punto de vista medioambiental, aunque no en términos de demanda (pues esta se ve estimulada), consecuencia que impide la reducción de 23

los precios. Es preciso que el verdadero coste medioambiental se incorpore al precio a través de la internalización de los costes ambientales, de un impuesto energético o de otros mecanismos. (IEA, 2001) Estos nuevos paradigmas que vinculan la seguridad, la defensa colectiva y la energía tanto a nivel hemisférico como a nivel regional, son los que sirven de motivación para reflexionar acerca de la necesidad de proponer un nuevo enfoque para el Perú, que ensanche el concepto tradicional de defensa como una relación entre fuerzas armadas e integridad territorial, y albergue un concepto mucho más amplio y profundo que sea capaz de pensar la energía nuclear, no como algo lejano al ciudadano y más cercano a la academia, sino como algo próximo y utilitario; y que abra las puertas a nuevos debates en torno a las necesidades estratégicas peruanas en función de enfoques actualizados y apropiados a lo que esta hora le exige a la élite dirigente. El desarrollo sostenible es hoy un verdadero principio jurídico. En este se fundamenta el congresista cada vez con más frecuencia, y en este también se amparan ya los tribunales. Es, además, un principio de alcance horizontal que no sabe de taxonomías académicas y, por lo tanto, alcanza al derecho público y al privado. Merece el respeto de los poderes públicos y de las organizaciones privadas, así como de cuantos habitan el planeta, teniendo en cuenta que quienes con mayor razón han de sentirse vinculados, son quienes desde sus aspiraciones occidentales y de desarrollo pueden ponerlo con más probabilidad en peligro. (Piñar Mañas, 2002, p. 45) El abastecimiento a través de energía nuclear otorga estabilidad y seguridad al sistema. James Lovelock (1985), destacado ambientalista y creador de la «Hipótesis de Gaia»1, señala que el

1 La «Hipótesis de Gaia» ―Teoría o Principio de Gaia, como también se le conoce― plantea que todos los organismos que pueblan la Tierra, así como sus entornos inorgánicos, conforman una unidad integrada, de gran complejidad, que se autorregula y permite que las condiciones de vida en el planeta se mantengan.

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consumo de los elementos fósiles alienta el cambio climático y sostiene que la única opción para el abastecimiento inmediatamente disponible es la energía nuclear, ya que no hay tiempo de desarrollar nuevas energías renovables e introducirlas al mercado, considerando que las existentes no son suficientes. (Lovelock, 2004) Instituciones privadas, organismos públicos, corporaciones y gobiernos nacionales de todo el globo han decidido dar un paso adicional a las eternas conversaciones y se han decidido a examinar y tomar medidas para relanzar proyectos de desarrollo nucleoeléctrico, lo que ha establecido perspectivas muy positivas a favor de una significativa «expansión nuclear» en las próximas décadas. En estos últimos años, las preocupaciones provocadas por la inestabilidad del precio del barril de petróleo, la seguridad en el suministro de energía y, sobre todo, el cambio climático y la consiguiente urgencia de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, han servido de promoción para mejorar la imagen y la posición de la nucleoelectricidad en comparación con otras alternativas. Se perciben, de todas formas, dos tipos de limitaciones: a corto plazo, la escasez de personal calificado y, a largo plazo, un tema no resuelto aún en forma definitiva, como lo es el almacenamiento definitivo del combustible gastado (Wang & Hansen, 2007, p. 22; Rojas de Diego et al., 1990, pp. 34-39). Las dos preguntas que nos hacemos son: ¿cuándo nos cuestionaremos la

La idea surgió en los años setenta, de la observación de cómo la biosfera y la evolución de los procesos vitales contribuyen significativamente a la temperatura global del mundo, la salinidad oceánica y el resto de los factores de habitabilidad. En los primeros momentos fue rechazada por los expertos, pero más recientemente fue aceptada por algunas corrientes, especialmente las relacionadas con la ecología de los sistemas. El elemento más importante de esta hipótesis es que defiende la existencia de un equilibrio planetario determinado por las distintas formas orgánicas, el cual persigue activamente mantener las condiciones óptimas para la vida, aun cuando lo amenacen elementos terrestres o de la realidad espacial. Según la Teoría de Gaia, a diferencia de otros planetas donde las condiciones atmosféricas se regulan por los procesos químicos que se están produciendo, en la Tierra la estabilidad de la atmósfera se regula por los procesos vitales. Salvo los gases nobles, el resto de los gases atmosféricos que hay en el planeta son provocados por los organismos vivos.

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necesidad de implementar un plan nuclear?, y ¿por qué no lo hemos hecho hasta ahora? Como aspecto aclaratorio, se menciona que cuando hablamos de un proyecto nuclear de potencia se hace referencia a la utilización de la nucleoelectricidad como elemento partícipe de la matriz energética. La nucleoelectricidad es entendida como la producción de electricidad por parte de una central nuclear (o central nucleoeléctrica), gracias al movimiento de turbinas a partir del aprovechamiento de la energía proveniente de la fisión nuclear. En el planteamiento de la discusión sobre la nucleoelectricidad se asume que, como señalan muchos estudios internacionales, las centrales nucleares de potencia aportan electricidad libre de carbono, acompañado de niveles altísimos de confiabilidad y seguridad en el suministro. Pero para alcanzar esa concordancia entre necesidad y solución, es necesaria una política de apoyo: el éxito de los programas nucleares requiere de un sólido Estado de Derecho (salvo que la aspiración sea militar, como en Corea del Norte) y que este garantice un buen clima para los inversionistas, lo que evidentemente tiene que venir acompañado de marcos regulatorios y legales eficientes tanto para las mencionadas inversiones como en temas de regulación de los mercados de energía. En ese sentido, para que se obtenga apoyo político es necesaria una patente y evidente demostración del rendimiento satisfactorio de los proyectos nucleares, y dar inicio a una investigación responsable para encontrar soluciones de almacenamiento tanto transitorio como definitivo de los desechos de alto nivel de actividad radiactiva. Aunque el almacenamiento in situ del combustible gastado es una solución técnicamente viable para la mayoría de las centrales nucleares, a efectos de contar con apoyo de la opinión pública hay que avanzar hacia una solución permanente para la disposición final de los desechos. Asimismo, la vulnerabilidad peruana al cambio climático y la necesidad de disponer de una fuente de energía barata, ecológicamente eficiente y que asegure un suministro constante y seguro, obliga a pensar en la energía nuclear como una alternativa 26

no solo en términos energéticos, sino en la relación que se plantea entre energía, desarrollo y seguridad. En ese sentido, se plantea abarcar dicho vínculo entendiendo que se hace referencia a las necesidades energéticas del Perú, y cuáles son los proyectos del Estado para satisfacerlas, pero también poniendo énfasis en los beneficios a nivel político, institucional, social y ambiental; entendiendo que el desarrollo nuclear peruano no trae consigo solo beneficios tangibles sino todos aquellos relacionados con la estabilidad, el fortalecimiento del Estado de Derecho, transparencia en los debates, un acercamiento a la ciudadanía de temas estratégicos que deberían ser parte del debate público y, finalmente, una democratización del acceso a la energía para todos y todas. Así, partiendo del objetivo estratégico de ser un país energéticamente autosuficiente, se trata de establecer una política nacional preventiva y prospectiva que tome en cuenta la disponibilidad de sus recursos y la posibilidad de transformarlos en energía útil para la sociedad. Un aspecto sobre el que la mayor parte de la sociedad civil organizada, la ciudadanía en general e incluso, amplios sectores políticos se encuentran preocupados y que genera más desconfianza es el relacionado con los riesgos o peligros. Hablar de riesgos en nucleoelectricidad se puede confundir fácilmente con los riesgos inherentes a un proyecto nuclear, o de la energía nuclear, en su sentido más amplio. La diferencia entre un proyecto nucleoeléctrico orientado a la obtención de una central nuclear de potencia y un «proyecto nuclear» es, principalmente, que la utilización de la energía nuclear en el primer caso será destinada a la generación de electricidad, mientras que en el segundo caso, la utilización de la energía nuclear podría (o no) venir acompañada de una dimensión utilitaria dual: civil y militar. Sin embargo, se desea explicar que cuando hablamos de aplicaciones militares no se está refiriendo exclusivamente a un proyecto nuclear «a la norcoreana», sino a los múltiples usos que puede recibir la energía nuclear no solo como factor disuasorio sino en usos tales como detección de minas antipersonales, identificación de narcóticos, etc.; mientras que las aplicaciones civiles pueden incluir la 27

producción de radiofármacos o el desarrollo de nuevas terapias oncológicas. En caso de que se trate de un proyecto nucleoeléctrico, la mayoría de evaluaciones de riesgo están orientadas al aspecto de la seguridad física, esto es, los protocolos destinados a evitar tanto accidentes como incidentes durante toda la etapa de generación eléctrica, incluyendo la construcción, implementación, gestión energética, gestión de residuos y actividades logísticas como el transporte. En este caso, la seguridad física debe garantizar la seguridad humana y la seguridad ambiental, y prevenir el riesgo más percibido por las sociedades: la contaminación nuclear por exposición a dosis elevadas de radiación. En el caso de un proyecto nuclear más amplio, además de los cuidados mencionados y vinculados a la seguridad física —y, por consecuencia, ambiental y humana—, se consideran los aspectos geopolíticos y estratégicos que guardan relación con el riesgo, proliferación, competencia, des-cooperación, terrorismo y conflicto, y están mucho más vinculados con la seguridad hemisférica de los Estados Unidos y la seguridad nuclear de las potencias «nuclearmente armadas» firmantes del Tratado de No Proliferación Nuclear. Los protocolos de seguridad física de una central nuclear funcionan a través de barreras biológicas que se colocan, de adentro hacia afuera, en el siguiente orden: 1. matriz de combustible nuclear (pastilla); 2. vainas del combustible nuclear; 3. fronteras sistema de refrigeración del reactor (vasija y circuito primario/ moderador); 4. sistema de contención (blindaje biológico); 5. envolvente de acero y, finalmente, 6. envolvente de hormigón (Sidelnik, 2012). Esta lógica de seguridad está complementada con la lógica de diseño, que sugiere que las centrales deben ser más seguras, menos costosas y con cronogramas más reducidos a partir de procesos de: 1. simplificación, 2. estandarización y 3. modularización. La garantía de la seguridad física tiene entonces dos objetivos, por un lado, la reducción de la «probabilidad» de accidentes y, por otro, la «mitigación» de sus consecuencias en caso de que ocurra. Los reactores de última generación (IV) están 28

construidos bajo estos criterios y sus protocolos de eficiencia y eficacia, orientados a satisfacer tres requerimientos de diseño, en primer lugar, el ahorro de los recursos (no solo en términos presupuestarios sino de consumo de combustible); en segundo —y producto del primero—, en la minimización de los residuos y, finalmente, en asegurar la no-proliferación. En lo que respecta a la minería de uranio, tal como se manifiesta en la Guía para la Protección del Trabajador y el Ambiente durante la Exploración de Uranio, de la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros del Ministerio de Energía y Minas,2 en la actualidad no existen minas de uranio en el Perú; sin embargo, se vienen realizando actividades de exploración de uranio en la región Puno. Al respecto, el documento técnico observa riesgos radiológicos y no radiológicos relacionados con la exploración de uranio. Durante la etapa de explotación y beneficio de uranio, la cantidad de residuos radiactivos generados será mayor que en cualquier etapa de exploración, siendo la exposición a la radiación mayor para los trabajadores involucrados que en las etapas de exploración de uranio. Por esa razón, la normativa para explotación es más rigurosa que la aplicable a la exploración. Los efectos de la exposición a las radiaciones en la salud humana han sido largamente estudiados y sus consecuencias son bien conocidas. En lo que respecta al trabajador involucrado en actividades con uranio, la principal preocupación es que la exposición a la radiación pueda originar daños en la salud. Los trabajadores dedicados a realizar actividades de exploración de uranio pueden estar expuestos a radiaciones a través de tres vías: la primera, por la radiación gamma directa emitida por la roca mineralizada, por la inhalación del gas radón o, por último, por la inhalación e ingesta de polvo proveniente del mineral radiactivo.

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Preparado por el Consorcio Roche, Golder, ACCC-Año 2011, por encargo del Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Minerales del Perú.

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En el Reglamento de Seguridad Radiológica se encuentran establecidos los límites de exposición a la radiación para el trabajador y el público. La principal recomendación, al igual que para otro tipo de minería, es minimizar la alteración del ambiente. Las medidas que deben considerarse son establecer programas de perforación debidamente documentados y autorizados por las entidades reguladoras, los emplazamientos deben ser rehabilitados y deben encontrarse alejados de las poblaciones, entre otros. Uno de los aspectos que más preocupación despierta en las poblaciones es lo referente a los residuos que se generan en esta actividad. Al respecto, la autoridad nacional es la encargada de velar por el manejo y gestión de estos residuos. Es de resaltar que la exploración de uranio produce residuos radiactivos y no radiactivos. La minería de uranio genera controversia, por lo que es obligatorio que la población local que podría ser impactada, sea informada, consultada y capacitada en lo que se refiere a seguridad ambiental y ocupacional. La participación ciudadana es fundamental y se efectúa en el marco de lo dispuesto en las normas del Decreto Supremo 028-2008-EM y Resolución Ministerial 3042008-MEM/DM. Finalmente, un plan nuclear debe consensuar entre todos los ciudadanos los objetivos trazados a largo plazo: pensar en una relación entre energía, seguridad y desarrollo es pensar en establecer una política nacional preventiva y prospectiva que tome en cuenta la disponibilidad de sus recursos y la posibilidad de transformarlos en energía útil (y algo más que eso) para la sociedad.

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Capítulo 1 ¿Un problema regulatorio-institucional?

En el Perú, las actividades de investigación y desarrollo de la energía nuclear son potestad de la administración pública nacional institucionalizada, de forma específica, por el Instituto Peruano de Energía Nuclear (IPEN). Ciertamente, el IPEN no ha tenido un rol importante en la política energética peruana desde el gobierno del expresidente Fujimori; incluso la formación profesional y técnica de sus recursos humanos ha venido disminuyendo en términos cuantitativos, lo que significa que, en la práctica, no hay suficiente personal calificado para que el instituto mantenga niveles funcionales que aumenten la capacidad productiva. El IPEN realiza las siguientes actividades: investigación y desarrollo; esterilización de productos médicos; servicios para la medicina, minería, agricultura, hidrología, medio ambiente, industria; irradiación gamma; técnicas analíticas nucleares; radiotrazadores; control nucleónico, y producción de radioisótopos. La actual administración ha publicado el Plan Estratégico Institucional 2010-2016 (IPEN, 2009), que tiene como visión ser la institución líder en la región en el campo nuclear y sus aplicaciones en generación nucleoeléctrica, así como en el desarrollo tecnológico para mejorar la productividad y la competitividad. Otros objetivos estratégicos son desarrollar y aplicar la ciencia y tecnología nuclear para transferir los conocimientos generados para mejorar la productividad y el bienestar del país; promover la generación de energía eléctrica de origen nuclear y el uso intensivo de las [31]

aplicaciones nucleares en los sectores productivos y de servicios del país, además de garantizar el uso seguro de la tecnología nuclear y las radiaciones ionizantes. Presentación institucional del Instituto Peruano de Energía Nuclear Como se mencionó, en el Perú el órgano encargado de la gestión nuclear es el IPEN. El instituto es una institución pública descentralizada del sector energía y minas y tiene la misión de fomentar, regular, supervisar y desarrollar las actividades aplicativas de la energía nuclear de tal forma que contribuyan de manera eficaz al desarrollo nacional, de acuerdo con su página institucional.3 El mismo organismo indica que dirige sus actividades de promoción e investigación aplicada a través de proyectos de interés socioeconómico, en armonía con las necesidades del país e incentiva la participación del sector privado, mediante la transferencia de tecnología (ibíd.). Mientras que en su vertiente reguladora está encargado del control de la aplicación de las actividades relacionadas con radiaciones ionizantes, el IPEN actúa como autoridad nacional, vela fundamentalmente por el cumplimiento de las normas, reglamentos y guías orientadas, para la operación segura de las instalaciones nucleares y radiactivas, basadas en la Ley 28028, Ley de Regulación del Uso de Fuentes de Radiación Ionizante y su Reglamento, así como en las recomendaciones del Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA) (ibíd.). Asimismo, se destaca —siempre utilizando información de su sitio institucional— que sus funciones están reglamentadas por el Decreto Ley 21094, Ley Orgánica del Sector Energía y Minas; también determinadas en su propia ley orgánica Decreto Ley 21875 del 5 de junio de 1977, sus modificatorias y por su Reglamento de Organización y Funciones aprobado por Decreto Supremo 062-2005-EM de fecha 16 de diciembre de 2005 (ibíd.).

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Por Decreto Ley 21094, de fecha 4 de febrero de 1975, se aprobó la Ley Orgánica del Sector Energía y Minas que en su artículo 36 crea al Instituto Peruano de Energía Nuclear en reemplazo de la Junta de Control de Energía Atómica como institución pública descentralizada del sector energía y minas. El IPEN era el encargado de promover, asesorar, coordinar, controlar, representar y organizar las acciones para el desarrollo de la energía nuclear y sus aplicaciones en el país, de acuerdo con la política del sector. De conformidad con el Decreto Ley 21875 y la Ley Orgánica del Instituto Peruano de Energía Nuclear, se determina al Instituto Peruano de Energía Nuclear como persona jurídica de derecho público interno con autonomía técnica, económica y administrativa, y se le designa con la sigla IPEN. El personal del IPEN está sujeto al régimen laboral de la actividad privada con arreglo al Decreto Ley 728 (antes leyes 4916 y 8439) y demás disposiciones modificatorias, complementarias y conexas, según sea el caso, y dentro de los alcances del artículo 49 de la Ley 11377. El IPEN tiene por finalidad prestar el asesoramiento necesario a las autoridades del gobierno en materia nuclear, y conserva el principio de exclusividad de operaciones y beneficio de materiales nucleares existentes en el territorio nacional que comprende incluso los ubicados en el área de concesión y mar territorial; así como la expedición de normas, licencias y regulaciones relativas a seguridad nuclear que deben observarse en las diversas acciones que impliquen la utilización de radiaciones ionizantes. Mediante el artículo 2 de la Ley 27757, prohibición de la importación de bienes, maquinaria y equipos usados que utilicen fuentes radiactivas, se asignó al IPEN el rol contralor; asimismo, en el artículo 3 de la Ley 27028, Regulación del uso de fuentes de radiaciones ionizantes, se precisó que la autoridad competente es el IPEN. La organización del IPEN obedece al criterio utilizado en gran parte por la legislación internacional respecto a la organización de entidades encargadas de las aplicaciones y desarrollo nuclear

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de los países, adaptada a nuestra realidad científica y técnico-administrativa. Considera a la presidencia del instituto como el máximo nivel de decisión y autoridad del IPEN, a la dirección ejecutiva como el nivel más alto de autoridad después de la presidencia, y ambas constituyen la alta dirección. El IPEN tiene por objetivos estratégicos: 1. lograr un alto nivel de eficiencia y productividad en la operación de sus instalaciones nucleares y radiactivas incrementando la prestación de servicios y producción de radioisótopos; 2. actuar como autoridad nacional, expidiendo normas, licencias y regulaciones relativas a seguridad nuclear y protección radiológica, así como fiscalizar su cumplimiento; 3. mejorar el nivel de protección y seguridad de personas y ambiente, así como la percepción pública del riesgo, ampliando los programas de fiscalización, prestación de servicios de seguridad radiológica y difusión normativa; 4. difundir a todo nivel el conocimiento de las aplicaciones de la energía nuclear promoviendo su uso en los ámbitos que pueda contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de la población; 5. mejorar la capacidad de comercialización de productos y servicios para lograr un incremento en la captación de recursos directamente recaudados; y, finalmente, 6. continuar con la modernización de los sistemas de gestión, a fin de optimizar la toma de decisiones que permitan el adecuado cumplimiento de los objetivos institucionales. Entre sus funciones específicas se encuentran: 1. planificar, desarrollar y perfeccionar en el Perú la infraestructura científica y tecnológica necesaria para la utilización de la energía nuclear; 2. asesorar al sector energía y minas en todos los asuntos relacionados con la energía nuclear; 3. promover, organizar, coordinar y controlar todas las investigaciones científicas, desarrollos y aplicaciones tecnológicas y procesos industriales que posibiliten el uso de la energía nuclear en beneficio del desarrollo y bienestar del país; 4. expedir normas, licencias y regulaciones relativas a seguridad nuclear y protección radiológica referentes a las diversas acciones de producción y utilización de equipos, fuentes y materiales radiactivos, y fiscalizar su cumplimiento; 5. realizar 34

en exclusividad toda operación de exploración, explotación y beneficio de materiales nucleares existentes en el territorio nacional, comprendiendo las ubicadas en áreas de concesión e incluyendo el mar territorial, así como el ciclo completo del combustible-nuclear; 6. controlar y/o ejecutar en representación del Estado, la obtención de sustancias radioactivas como subproducto de la explotación de otros minerales y efectuar su recuperación; 7. realizar y/o autorizar la importación y exportación de sustancias radiactivas, así como el control de su distribución, comercialización y uso; 8. formular y conducir programas educativos para formación de profesionales especializados en el conocimiento, uso y aplicación de energía nuclear; y 9. participar en la representación del país ante organismos científicos y técnicos internacionales, y en eventos y reuniones relacionados con la energía nuclear y radiaciones ionizantes. El inductor n.° 21 tiene como objetivo desarrollar la instalación de una central de nucleoelectricidad para contribuir a la diversificación de la matriz energética y la preservación del medio ambiente con energía limpia y segura, y se concreta en el proyecto institucional central nuclear de potencia (nucleoelectricidad) 2010-2016. El desarrollo nuclear del Perú ha estado signado por varios periodos que van desde su apogeo en los años ochenta a la posterior moratoria global que tuvo un significativo impacto aquí en la década del noventa. Pero quizá la época que más será recordada por su pobre desempeño científico nuclear fue entre los años 2000-2005.4 Durante estos años el IPEN dirigió su accionar

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Este periodo coincide con la gestión directiva del doctor Modesto Montoya, cuya dirección estuvo caracterizada por un desvío de los recursos humanos, de por sí escasos, a campos de investigación alejados de las funciones legales, institucionales y técnicas del IPEN. Adicionalmente, durante su gestión se denunciaron algunas irregularidades tales como la no realización de una gestión seria en la solicitud de compra del combustible para el reactor; una pésima gestión en la compra de repuestos y equipos para el RP-10; la pobre coordinación institucional y técnica entre el Centro de Medicina Nuclear y el Instituto Nacional de Enfermedades Neoplásicas, entre otras.

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a producir ciencia y tecnología fuera del campo de la energía nuclear. Se investigó sobre temas que les competía a otras instituciones como, por ejemplo, el caso de los estudios de camélidos, olfato electrónico para el pisco y sobre descontaminación de agua con luz solar, por nombrar algunos. Mientras tanto, su rol en el campo de la energía fue desapareciendo de forma paulatina: lejos quedó la visión estratégica para la cual fue creada dicha institución, «generar condiciones para incorporar a la energía nuclear en la matriz energética nacional». En 1985, el IPEN, siendo presidente de esa institución el general EP (r) Juan Barreda Delgado, emitió el documento «Situación y perspectivas del desarrollo nuclear en el Perú», en el que se detallaban los lineamientos de política nuclear que consistían en convertir al país en productor de uranio en el menor tiempo posible para asegurar el autoabastecimiento de materias primas nucleares y contribuir con el financiamiento del desarrollo nuclear; desarrollar la nucleoelectricidad en forma significativa para que contribuya de manera adecuada a la satisfacción de la demanda energética nacional y complemente la utilización racional de los recursos energéticos renovables del país; y en asegurar una efectiva participación de la industria nacional en la producción de equipamiento nuclear y en la prestación de servicios técnicos y promover la formación de industria del ciclo del combustible. (Páucar, 2015) En el Plan Perú 2021, Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, elaborado por Ceplan, en el literal E «Programas estratégicos», dice de forma expresa que se requerirá un programa de desarrollo de infraestructura para generación de electricidad y aseguramiento hídrico nacional; la ampliación del parque de generación eléctrica a una potencia instalada de aproximadamente 15 000 MW para el año 2021 de fuentes ambientalmente sostenibles; y la planificación de la incorporación de centrales nucleares (Ceplan, 2010, p. 189). Llama poderosamente la atención que la edición 2011 del mismo Plan Bicentenario (Ceplan, 2011), que debería presumir de promover lineamientos estratégicos que devengan en políticas de Estado, haya eliminado la citación textual acerca de la necesidad de crear un proyecto nuclear estable como alternativa para el abastecimiento 36

energético. Lo que es cierto es que el Perú cuenta con un destacado potencial de generación hidroeléctrica por aprovechar, pero que debe combinarse con diferentes fuentes alternativas como la energía nuclear, para lo cual el país cuenta con recursos uraníferos y renovables que poseen un potencial significativo. Cuando el Perú volvió a la democracia en 1980, todas las instituciones se «democratizaron» en un sentido tan entrecomillado que se entendió que parte del nuevo sistema de gobierno tenía que incluir de manera necesaria la sustitución de la dirección militar por la civil. Una transición aparentemente inteligente, si se tiene en cuenta que una democracia formal debe ser capaz de someter a las Fuerzas Armadas a la voluntad soberana del pueblo y sus representantes elegidos; sin embargo, de nuevo, eso implicó tácitamente aceptar que el proceso de democratización en el Perú, llamémosle «Tercera ola» (Huntington, 1991) era un proceso homogéneo que debió conducir al país a un Estado democrático como el portugués y español (utilizamos estos ejemplos por la proximidad cronológica con la caída de Salazar y la muerte de Franco), sin considerar las tensiones internas que no pudieron resolverse políticamente durante el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas, ni tener en cuenta las consideraciones estratégicas y los lineamientos de seguridad nacional que los militares peruanos le habían conferido al IPEN. Por supuesto, esta transformación intrainstitucional no pudo desentenderse del juego geopolítico en el que se encontraba el Estado y es por eso que, a pesar de la conducción civil, la energía nuclear siguió bajo una órbita militar que logró convencer a las administraciones de Belaúnde y García, sobre la necesidad de adquirir un reactor a los argentinos que fue finalmente inaugurado el 19 de diciembre de 1988 bajo la dirección civil del doctor Víctor Latorre. El IPEN, de acuerdo con su Plan Estratégico Institucional 2010-2016 (IPEN, 2009), se ve a sí mismo como la «institución líder en Latinoamérica en el campo nuclear y sus aplicaciones en generación de energía eléctrica así como el desarrollo tecnológico para mejorar la productividad y la competitividad» (p. 8) y entiende su misión como un ente encargado de «normar, promover, supervisar 37

y desarrollar la investigación y las aplicaciones nucleares y afines para mejorar la competitividad del país y la calidad de vida de la nación» (p. 9). Sin embargo, cuando se observa el Plan Operativo Institucional 2013 (IPEN, 2013) y se analizan los indicadores de desempeño institucional, nos damos cuenta de que entre el año 2008 y el 2012 los estudios planificados sobre nucleoelectricidad fueron constantemente subejecutados respecto a los programados, en el 2011 no se realizó ningún estudio completo, lo que significó un cumplimiento del 33% de lo planificado, mientras que la cifra más alta de cumplimiento de lo proyectado logró en el 2008 con 1,73 estudios, que representaron el 103,7% de ejecución sobre un ambicioso reto de 1,70. Se aprecia, por el contrario, que las partidas para capacitación, dirección y asesoramiento sí suelen ser sobreejecutadas, lo que en términos de transparencia representa un desafío, pues la información sobre los gastos individualizados de cada evento, capacitación o asesoría no aparece desagregada. En cualquiera de los casos, no se encuentra una correlación directa entre los objetivos estratégicos y la forma en que se invierten los recursos humanos, económicos y administrativos de la institución, y es evidente que si Argentina ha inaugurado su tercera central nuclear hace casi tres años, el IPEN no cumplirá su objetivo de ser una institución líder en Latinoamérica, máxime cuando la única actividad en la que parece ser razonablemente eficiente es en la intervención del mercado de servicios, donde la única ventaja competitiva que posee frente a los operadores privados, es que no tiene que realizar ningún tipo de rendición de cuentas ni presupuestar la adquisición de equipos o recursos humanos especializados, como sí lo hacen los laboratorios privados, e incluso así, de acuerdo con su Plan Institucional (ibíd.), la gestión de calidad se basa en el ISO 9001, es decir, sigue los protocolos recomendados pero no implementa la norma de certificación estandarizada internacional (ISO 17025), ergo, le da valor estricto a una recomendación, pero sin estar supeditada a la verificación de un verdadero proceso de control de calidad. 38

Existe una Ley de Concesiones Eléctricas5 de 19 de noviembre de 1992, vigente a la fecha, y en su artículo 5 dice que la generación de energía eléctrica de origen nuclear se normará por ley expresa. Como se sabe, esa norma no ha sido expedida hasta ahora.6 El problema, sin embargo, no es solo una cuestión técnica, sino política: lo nuclear en el Perú está dirigido por una institución que, como se ha expuesto, no puede escapar a la lógica de la contradicción que impera en todos los procesos de tomas de decisiones y generadores de políticas públicas. La actividad del IPEN está regulada por las leyes y los decretos mencionados con anterioridad, que le otorgan autoridad para establecer la normativa técnica de trabajo a través de resoluciones internas del mismo instituto lo que, en la práctica, lo convierte en juez y parte, pues monopoliza el control, la gestión y la supervisión de las actividades nucleares en el Perú. El problema de este monopolio y de esta capacidad reguladora, no transita por las capacidades institucionales precisamente, pues, en efecto, no todos los Estados desdoblan sus agencias nucleares en regulación, supervisión o control, sino en que el IPEN no está cumpliendo el rol esencial para el que fue fundado: la promoción. El marco legal que circunscribe a lo nuclear en el Perú, deja de lado una de las funciones más importantes que debería tener cualquier comisión atómica nacional: el diseño de políticas públicas que conduzcan a un uso eficiente, sostenido, sustentable económica y energéticamente de nucleoelectricidad, lo cual es no solo un desafío complejo, sino que, bajo las condiciones actuales, se vuelve imposible si se considera que el IPEN ni siquiera cuenta con infraestructura para investigación básica como laboratorios con acreditación ISO 17025.7

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Decreto Ley 25844.

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Decreto Ley 25844 y Decreto Supremo 009-93-EM.

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Esta norma es aplicada por los laboratorios de ensayo y calibración con el objetivo de demostrar que son competentes y capaces de producir resultados técnicamente válidos.

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En el Perú la promoción, la exploración, la explotación, la comercialización y el desarrollo de las actividades vinculadas a las actividades nucleares, no se encuentran siquiera legisladas. Desde hace casi veinticinco años, el Perú no posee una ley expresa para garantizar jurídicamente la posibilidad de investigar o, por lo menos, elucubrar la posibilidad de un desarrollo nuclear soberano. Historia y actualidad institucional del Instituto Peruano de Energía Nuclear Uno de los problemas fundamentales de la estructura legal-regulatoria, así como del comportamiento institucional tanto del IPEN como del Estado peruano, es que no ha logrado encontrar un balance entre bien público e inversión privada o, en otras palabras, un equilibrio que permita el desarrollo de un mercado «no-intervenido», pero con participación del Estado, al menos, en el área de regulación y planificación. Es, como se explica más adelante, un planteamiento bidimensional entre Estado versus mercado que bien podría tener un enfoque multidimensional que incorpore a la sociedad civil o a nuevas fuentes energéticas (nucleoelectricidad) en un debate más transversal y con menos polarización. La calidad institucional lleva implícita una valorización ética de dos sentidos sucesivos: la presencia de instituciones es vital para la vida social y la existencia de buenas y malas instituciones. El surgimiento de los estados de bienestar en Europa generó estructuras sociales que, según autores como Hommans (1964) y Wrong (1961), sobreestimaron la colectivización de la sociedad y moldearon el carácter individual de las personas, de forma que, para los mencionados autores, era necesario superar esta etapa burocrática de sobresocialización. Estas posturas produjeron una suerte de reacción a la reacción en la década del setenta del siglo pasado a través del surgimiento del denominado «nuevo institucionalismo», y no solo subestimaron la capacidad de previsibilidad de las sociedades en desmedro de la libertad individual (Goodin, 2003).

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Este nuevo institucionalismo sugiere que la recuperación de la dimensión institucional implica que esta condiciona de modo imperante la acción colectiva (aunque no la determina) al condicionar también las percepciones, las motivaciones y las estrategias de los actores que, con su actividad, van haciendo que las instituciones —reproduciéndolas o cambiándolas de forma tal, que la vida social adquiere un orden y una previsibilidad valiosas para el desarrollo humano— generan lealtades a ciertas normas, procesos y procedimientos (función preceptora para que las instituciones sean eficaces) para evitar el oportunismo. Una vez que se forman las instituciones recién es posible crear una evaluación acerca de su raison d’être. La institucionalización genera instituciones concretas y que sean buenas o malas dependerá de las consideraciones ideológicas y concepciones éticas que se implementen para hacer dicha categorización. La calidad institucional también hace referencia a un aspecto técnico que dota al análisis de un marco por el cual las instituciones serán buenas o malas, según su capacidad para producir la acción colectiva esperada para la obtención de ciertos objetivos. Son relevantes, desde esta óptica, los conceptos vinculados a la noción de eficacia (con los componentes de adecuación a las necesidades, la disponibilidad de recursos y el desarrollo de incentivos) y a la solidez. Esta última palabra significa que las instituciones deben tener la capacidad de adaptarse a nuevas situaciones (podrían ser problemas, desafíos, etcétera) y no solo deben ser rígidas. Dado que el límite de esta adaptación lo marca la pertinencia o el ajuste a sus características fundamentales objetivas y valorativas, más allá no habrá adaptación sino cambio, es decir, se crea un espacio gris, pues será la controversia política y social la que definirá como adecuado y pertinente. (Goodin, 2003) Respecto a las consideraciones ideológicas y las concepciones éticas —y en conjunto con las evaluaciones técnicas que conlleva el concepto de calidad institucional—, la propuesta sostenida en este libro es la limitada capacidad del Estado peruano para la generación de políticas públicas eficientes y el déficit de calidad 41

institucional que retroalimenta la gestión (y, por supuesto, la toma de decisiones, que se discutirá más adelante como un aspecto netamente político-mediático) dando como resultado el escaso desarrollo nuclear peruano. Este análisis institucional está basado en la teoría Nueva Gestión Pública (NGP) y en la Gestión por Resultados. El fenómeno de la NGP o también referenciado como New Public Management (NPM), aunque se inserta en un proceso global de transformación del Estado, se ha difundido enérgicamente a nivel mundial como eje central para el cambio y la modernización de las administraciones públicas en países con tradiciones institucionales tan disímiles como los Estados Unidos, Suecia, Gran Bretaña, Francia, Australia, incluyendo los de la región de América Latina. Dicho paradigma ha implicado la existencia de la siguiente conjetura: los problemas de organización del Estado de los países centrales son similares a los de los países periféricos; por tanto, las directrices que conducen hacia una reforma del Estado en Francia deberían ser aplicables en Haití con la misma funcionalidad, eficiencia y resultados. Una vez transcurrido el proceso de achicamiento del Estado en diferentes áreas tanto económicas como sociales, desde los propios organismos internacionales se impulsó una variante crítica de las políticas derivadas del Consenso de Washington, haciendo énfasis en la ampliación de la capacidad institucional y la eficacia de la acción estatal para el buen funcionamiento de los mercados. En sintonía con esto, el informe de 1997 del Banco Mundial enfatiza la necesidad de organizar la administración pública desde el paradigma empresarial, donde se priorizan estrategias de mejora de la gestión a través del incremento de la competencia (ya sea al interior de la administración pública gracias a programas de meritocracia o a través de la privatización de empresas públicas o apertura de segmentos del mercado a empresas privadas para aumentar la competitividad). (Banco Mundial, 1997) Así, las reformas orientadas hacia adentro del Estado (Oszlak, 1999) quedan empapadas de conceptos y teorías que provienen de 42

la administración de empresas, donde ya no son necesarios los burócratas ni los políticos, sino que deben ser prioritarios los cuadros técnicos y los gerentes de área. A pesar de que es posible aumentar la eficiencia del Estado con personal calificado y formado en las técnicas de gestión, la NGP/NPM pierde de vista que dicha eficiencia es mucho más que un ratio de rentabilidad o productividad, sobre todo cuando se está al frente de una institución pública que domina un área estratégica del Estado, como la energía nuclear (o para proponer algo por fuera de la energía, como los trenes subterráneos —y cualquier transporte público— o la educación universitaria/superior). Al respecto, López (2002, p. 8) señala que: Por otra parte, la experiencia internacional señala que —en la mayoría de los casos— la incorporación de las técnicas del management no fue acompañada con la recreación de mecanismos que hubieran favorecido el desarrollo de una nueva «cultura de la responsabilidad», capaz de reordenar la interrelación entre funciones políticas y administrativas, en lugar de sustituir la supervisión de burócratas y políticos por el control a través de principios de mercado. Desde esta óptica, se rescata el componente político que, necesariamente, lleva implícita toda reforma de la administración, no sólo en términos de su legitimación, sino como precepto clave para definir el rumbo de los cambios.

Para el caso latinoamericano, cabe preguntarse sobre la real posibilidad y la pertinencia de introducir una lógica gerencial, habiendo asumido, sin ningún análisis sociopolítico o sociocultural conocido, que este nuevo modelo sería más eficiente que los precarios, pero finalmente amplios estados de bienestar conservadores o socialdemócratas que se fueron armando desde la Segunda Guerra Mundial y que habían operado, en parte, por la lógica clientelar que se formaba entre gobernantes y gobernados. Los especialistas de la OCDE aceptan cada vez más el hecho de que uno de los orígenes del mal funcionamiento del sector público es precisamente la falta de formalidad y respeto a las normas que impera en la cultura administrativa de la región (Burky & Perry, 43

1998; Evans, 1992; Shepherd, 1999). En realidad, se apunta que la mayoría de las técnicas de gestión favorecen la ampliación de la discrecionalidad de los altos funcionarios, aunque de esta forma los organismos que ellos conducen ganan en flexibilidad y eficiencia. Sin embargo, es muy factible que en algunos casos ocurra la violación de la tenue barrera que separa la discrecionalidad de la arbitrariedad, el abuso de poder y la corrupción. (Joaquín & Losada, 1999, p. 4)

A pesar de que se califica a la década del ochenta como una época de apogeo del IPEN, no se puede dejar de mencionar que más que un proyecto institucional organizado, pensado y reflexionado por la gestión del instituto, se trató de una consecuencia geopolítica e histórica que venía negociándose desde 1977; entonces, a pesar de los esfuerzos necesarios para la instalación del RP-10, su concreción no se logró a merced de un esfuerzo consentido y concebido como un requerimiento para el alcance de objetivos nacionales, prueba de ello es que en la actualidad dicho reactor trabaja al 10% de su capacidad debido a las limitaciones en términos de recursos humanos y porque, tal vez, no tendría una sustentabilidad económica, lo que demuestra la poca capacidad de planificación y predisposición para administrar por resultados (Comunicación personal, recuperada del Instituto de Investigación para la Energía y el Desarrollo [Iedes], con el doctor Modesto Montoya, expresidente del IPEN. 25 de junio del 2013). Si bien puede considerarse a la reforma administrativa como «un subconjunto de todo el desempeño político, no una serie de esfuerzos técnicos separados de ella» (Ingraham, 1997, p. 326), el modelo de Nueva Gestión Pública reconoce la reforma de la administración del Estado como «una serie de cambios intencionales de las estructuras y procesos de organizaciones del sector público con el objetivo de que funcionen mejor —en algún sentido—» (Pollit y Bouckaert, 2000). En consecuencia con dicha definición conceptual, la primera etapa de las reformas se caracterizaron por la aplicación de medidas propias de la gestión privada en la esfera de las organizaciones públicas: la búsqueda de eficiencia a 44

través de la racionalización de estructuras y procesos de trabajo; la revisión de las formas en que se realizaba la toma de decisiones; y el incremento de la productividad de los empleados públicos gracias al incentivo de la llamada y ya mencionada meritocracia. En esencia, los principios y las técnicas que configuran la administración pública fueron presentados como una batería de iniciativas aplicables homogéneamente a todas las organizaciones e instituciones públicas que fueron interpretadas como políticamente neutrales, es decir, donde los empleados públicos eran seres obedientes que no tenían cultura ni formación política (Perry & Kraemer, 1983, p. 10). Esta despolitización de la administración pública puede ser muy eficiente en temas de atención al ciudadano o en la gestión técnica de una organización; sin embargo, los objetivos estratégicos de una nación no pueden definirse sin tener un orden político claro que sea capaz de pensar en la república como un proyecto a mediano y largo plazo. En ese escenario, los tecnócratas son importantes para la implementación, pero la agenda pública y política (y menos en un proyecto nucleoeléctrico) no puede estar desideologizada, pues la energía nuclear es en sí misma una doctrina que se interrelaciona de forma directa con elementos tales como la seguridad nacional y el desarrollo nacional (Comunicación personal recuperada del Iedes, con el profesor Patricio Talavera, docente de la Facultad de Ciencias Sociales y secretario de Relaciones Internacionales de la Universidad de Buenos Aires. 8 de julio del 2013). Si el IPEN adquirió alguna experiencia en el campo nuclear, fue gracias a la cooperación bilateral peruano-argentina y no porque haya logrado institucionalizar un proyecto estratégico de desarrollo. Esto sugiere que la reactivación de este llamado sector nuclear se concentra principalmente en una decisión política y en la capacidad de poder seleccionar áreas de desarrollo que pueden ser, por un lado, complementarias con las de Brasil y Argentina, y, por otro, no generar vínculos de dependencia con países externos a la región, circunstancia que a mediano plazo debilitaría la articulación regional (Comunicación personal recuperada del Iedes, con el doctor Carlos José Aga, director del Portal Energético Internacional. 1 de julio del 2013). 45

Lo más destacado del acuerdo peruano-argentino de transferencia nuclear fue, sin duda, una cuestión política: por primera vez en el Perú existió un marco estructural para el desarrollo de las ciencias exactas, que contempló no solo un proyecto a largo plazo, sino financiamiento e infraestructura adecuada para encarar el desarrollo nuclear desde una posición regional de rango medio. En términos de política exterior, esta transferencia tecnológica fue el primer ejemplo en el que un país no industrializado transfirió tecnología, bienes y servicios nucleares de envergadura a otro país (Comunicación personal recuperada del Iedes, con el doctor Gabriel Barceló, miembro de la Comisión Nacional de Energía Atómica [CNEA]. 26 de julio del 2013). Para el Perú, esto significó poseer el reactor experimental operativo de mayor potencia de toda América Latina, así como la implementación laboratorios de producción que configuraron la instalación más importante de la región para la producción de radioisótopos y radiofármacos. Esto quiere decir que el Perú se encuentra en capacidad de alcanzar, con una debida gestión y planificación de los recursos humanos y técnicos, una masa crítica que pueda reproducir y, lo más importante, producir conocimiento y tecnología médica. Así, entre los elementos más destacados que se consiguieron gracias al apoyo argentino figuran la producción de radioisótopos y gammagrafías que pueden emplearse para diagnosticar cáncer y realizar estudios sobre los tejidos humanos; y la producción de fármacos útiles para la agricultura y el cuidado del medio ambiente (Comunicación personal recuperada del Iedes, con el doctor Diego Hurtado de Mendoza, secretario de Innovación de la Universidad Nacional de General San Martín. 28 de junio del 2013). Otro aspecto destacado de esta cooperación fue la voluntad, primero, de dejar fuera a terceras potencias en este proceso de transferencia;8 y, segundo, de hacerla de una forma transparente,

Solo el 7% de los 106 millones de dólares invertidos en Huarangal fueron destinados a obtener suministros en terceros países. (Radicella, 1999, p. 39)

8

46

honesta y verdadera. El contrato dio al IPEN la facultad de participar en todas y cada una de las etapas del proyecto, desde la ingeniería conceptual hasta la puesta en marcha de las instalaciones, mientras la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) [Argentina] mantenía la responsabilidad técnica del conjunto (Comunicación personal recuperada del Iedes, con el embajador Andrés Cisneros, ex vice canciller de la República argentina. 20 de julio del 2013). Gracias a ello, profesionales peruanos integraron desde un primer momento los grupos de trabajo argentinos, tanto en la CNEA como en sus empresas subcontratistas. El contrato preveía además la participación de la industria peruana en todo aquello que estuviera a su alcance en la parte convencional del proyecto. En efecto, a partir de la ingeniería conceptual de la CNEA, empresas peruanas elaboraron la ingeniería de detalle de todas las obras civiles del centro y llevaron a cabo la construcción de estas, contratadas por el IPEN y bajo la responsabilidad técnica de la CNEA. Al mismo tiempo, se fomentó la asociación de empresas argentinas con firmas peruanas para la fabricación en el Perú de componentes mecánicos, electromecánicos y electrónicos para el centro (Comunicación personal recuperada del Iedes, con el secretario Gabriel Rosa, ministro de Relaciones Internacionales, Comercio Exterior y Culto de la República argentina. 22 de julio del 2013). En esta línea de trabajo, se puede concluir que el eje de fortalecimiento económico y comercial estuvo primero supeditado a los ejes tecnológicos y humanos, siendo los primeros una consecuencia de los segundos. Por la naturaleza de esta cooperación, una parte relevante del contrato fue la referida al programa de capacitación del personal peruano. Se partió de la base de un grupo mínimo de 150 profesionales y técnicos que a la fecha de la recepción del centro debían estar en condición de realizar la operación y el mantenimiento del total de las instalaciones. Para la formación de este personal la CNEA se comprometió a proporcionar una capacitación específica de 1 500 meses-hombre, de los cuales 300 se llevarían a cabo en Argentina y el resto en el Perú. Esta capacitación se realizó mediante cursos, seminarios y entrenamiento en los laboratorios de la CNEA y en el mismo centro durante el 47

montaje de los equipos. El IPEN y universidades peruanas participaron de manera activa en los programas de capacitación. En la etapa final del entrenamiento, el personal del IPEN, bajo la dirección de la CNEA, participó en la puesta a punto y en la puesta en marcha de las instalaciones, ergo, los recursos humanos que el Perú posee en materia de gestión, control y desarrollo nuclear, están directamente vinculados, primero, a la capacidad y voluntad argentina de aumentar su influencia en el Perú; y, segundo, a la intención de mejorar las relaciones bilaterales en un marco democrático con dos presidentes afines (Comunicación, Hurtado de Mendoza, 2013). Los acuerdos peruano-argentinos no solo transfirieron capacitación e infraestructura, sino que mostraron una dimensión cabal del concepto de desarrollo muy independiente de la simple donación. Por ejemplo, puesto que la localidad de Huarangal no tenía vías de acceso, el IPEN con la colaboración de la CNEA construyó una ruta asfaltada de aproximadamente doce kilómetros entre Huarangal y Puente Piedra. Asimismo, se proveyó una línea de transmisión de energía eléctrica de una extensión próxima a los catorce kilómetros. La línea se diseñó para una potencia de 20 MVA y una tensión de 60 kV. En Huarangal se instaló una subestación transformadora 60/10 kV. Las instalaciones principales del centro fueron un reactor de 10 MW de potencia térmica, con sus laboratorios auxiliares, una planta para la producción de radioisótopos y un conjunto de laboratorios para el Centro Nacional de Protección Radiológica del Perú (Comunicación personal recuperada del Iedes, con el doctor Eduardo Vior, docente de la Universidad Federal de Integración Latinoamericana, Brasil).9

9

Estas instalaciones especializadas estuvieron complementadas por obras de infraestructura: una planta para el tratamiento de los residuos radiactivos, una planta para el abastecimiento de agua, un tanque de reserva de agua, una planta de tratamiento de efluentes cloacales, una torre meteorológica, un taller de servicios generales, un edificio de administración, un comedor, un edificio para el control de acceso y un cerco perimetral. (ibíd.: 40)

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El balance ha sido positivo, aunque en la actualidad no sea tan alentador. Lamentablemente, la desidia ha vencido a la capacidad instalada y los recursos humanos formados en Argentina décadas atrás, no han sido reemplazados por nuevos en un contexto en el cual la renovación etaria se hace urgente. Adicionalmente, el Gobierno peruano no tiene un plan nacional de desarrollo nuclear y lo más cercano a ello, el Plan Estratégico Institucional 2010-2016 del IPEN, está enfocado en la renovación administrativa y en la implementación de mejoras de gestión pública por encima de la gestión tecnológica.10 Además, más allá de algunos picos en los que el presupuesto público fue elevado para el sector nuclear, la meseta nuclear en el Perú tiene una elevación muy baja, al punto de no entusiasmar siquiera al mencionado doctor Latorre (expresidente del IPEN), quien manifiesta que tamaña inversión no solo es un elefante blanco, sino un desperdicio de recursos, considerando que en la actualidad el reactor funciona ocho horas a la semana, es decir, al 10% de su capacidad operativa (doctor Víctor Latorre, expresidente del IPEN y director del Instituto de Ciencia y Tecnología de la Universidad Ricardo Palma. Comunicación personal recuperada del Iedes. 15 de julio del 2013). Se debe hacer notar que cuando una inversión alcanza los 150 millones de dólares y, además, se constituye como el mayor esfuerzo estatal, ergo, de toda la nación, en investigación y desarrollo, los problemas que derivan de su mala gestión técnica, política y económica son los que exigen ser solucionados. Hay una correlación entre esta necesidad administrativa sobre una tecnológica, y esta correlación se sostiene en la propia historia institucional del IPEN: cuando este estuvo bajo el mando de militares tuvo cierto éxito en su desarrollo institucional (aunque no necesariamente por sus habilidades de gestión, sino porque, como se verá más adelante, las confluencias ideológicas y geopolíticas dieron origen a diferentes escalas cooperativas), mientras

10 Instituto Peruano de Energía Nuclear. Resolución de Presidencia 49-13-IPEN/ PRES.

49

que cuando estuvo en manos de tecnócratas los resultados fueron —cuando menos— polémicos. Sabemos de la existencia de una peligrosa visión sesgada hacia la gestión vertical que asume que el problema nuclear en el Perú debe encontrar respuestas en una ingeniería institucional (que no precisamente debe ser democrática, de acuerdo con ese sesgo), y no se entiende que el mencionado problema nuclear es un asunto que conjuga elementos científicos, económicos, sociales y políticos, siendo estos cuatro elementos los que pueden definir correctos mecanismos de gestión institucional y científica (Comunicación, Modesto Montoya, 2013). Entonces, lo que se observa es que la transición —de una forma llamada— democrática transformó una institución filo-militar a una con un fuerte vacío de liderazgo. Las administraciones civiles desde Latorre hasta Modesto Montoya fueron un reflejo de la calidad institucional del Perú. Una democracia amenazada por un conflicto armado interno se traduce en un desinterés por todos los elementos ajenos al núcleo mínimo de supervivencia del Estado. Por otro lado, después de las reformas neoliberales se empezó a desmantelar todo el armazón legal (se verá más adelante el marco regulatorio y los intentos de reformas que fueron frustrados por el desinterés político) y la alta dirección del IPEN empieza a ser copada por científicos (pero no administradores) que eran antinucleares o con liderazgos basados en la simpatía política, pero con escasa calidad técnica. Evidentemente es necesaria la concordancia entre liderazgo político y liderazgo técnico, ambos no pueden estar separados, pues tratándose de un elemento estratégico para el desarrollo nacional, es imperativo que las grandes definiciones respecto a los objetivos nacionales respondan a un proyecto nacional de largo alcance; sin embargo, después de la década autoritaria del expresidente Fujimori, se produce un fenómeno muy similar al que se ha producido en otras postransiciones, el partido ha copado al Estado de una manera tal que le resulta difícil separar militancia de burocracia, de forma que la alta dirección del Estado cae en manos afines en lugar de caer en manos de las personas más idóneas (Comunicación personal recuperada del Iedes, con el doctor Nahuel Oddone, coordinador 50

del área de comercio internacional de la Comisión Económica para América Latina [CEPAL]). Esto, por supuesto, no es solo un vicio del IPEN, es uno transversal a la administración político-pública. La cultura institucional del Perú revela que los partidos se comportan no solo como gobierno sino como Estado nación. Las preocupaciones partidarias pasan a ser nacionales; por tanto, los espacios dejados por la anterior administración deben ser ocupados para asegurar la mayor cuota de poder, en el menor tiempo y con la mayor extensión posible. La lógica del poder es similar en el IPEN, donde a pesar de tener planes institucionales operativos y estratégicos, no existe un sistema de control, pesos y contrapesos que evalúe de forma crítica la gestión. El IPEN, en otras palabras, no tiene un organismo de fiscalización y control que pueda verificar la correcta ejecución de su presupuesto o el cumplimiento de las metas trazadas en sus proyectos de desarrollo. Dicho de otro modo, es una institución que nace en su propia génesis. Evidentemente hay un tipo de control político, como menciona su Plan Institucional de Lucha contra la Corrupción (IPEN, 2012), pero está orientado a evitar actos de déficit de transparencia o sancionar a «malos» funcionarios, mientras que los aspectos que tienen que ver con la evaluación de sus resultados, donde existe más riesgo de corrupción, brillan por su ausencia. El IPEN es el brazo nuclear del Perú y responde a una serie de instituciones y poderes que configuran la administración pública nacional, esto quiere decir que, por Decreto Supremo 027-2007-PCM11, está institucionalmente obligado a encolumnarse detrás de las políticas nacionales priorizadas por el Gobierno, es decir, en un sentido mínimo debe «promover la igualdad de oportunidades y equidad para acceder a los servicios básicos: salud, educación, agua, saneamiento básico, energía, transporte y servicios sociales complementarios»12, «formar capital humano

11

Publicada el 25 de marzo de 2007 en el diario oficial El Peruano.

12

Ver: .

51

especializado en gestión y desarrollo de la ciencia, tecnología e innovación y promover la innovación tecnológica en las empresas y demás agentes económicos ligados a actividades productivas y de servicios», entre otros.13 Adicionalmente, cualquier política pública debe respetar los parámetros preestablecidos como políticas de Estado por el acuerdo nacional. Se debe fortalecer la democracia y el Estado de derecho con: 1. un gobierno en función de objetivos con planeamiento estratégico, prospectiva nacional y procedimientos transparentes; 2. una política de seguridad nacional; 3. un desarrollo sostenible y gestión ambiental; 4. un desarrollo de la ciencia y la tecnología, y 4. la afirmación de un Estado eficiente y transparente; en resumen, todo aquello vinculado con el desarrollo nacional acorde con los conceptos vertidos sobre desarrollo humano. Acceder a la electricidad es parte del desarrollo en su vertiente vinculada a la seguridad energética y al derecho de todos los ciudadanos a acceder a energía limpia, barata, sostenible y constante; la eficiencia es un elemento destacado, pues en un Estado con problemas para recaudar y redistribuir, la excelencia del manejo de los recursos debe ser una norma institucionalizada. Toda institución tiene dos dimensiones, una cultural y una instrumental (estratégica deliberada)14, lo que significa que su surgimiento, fundación, decreto y su persistencia (o desaparición) debe ser leído en clave de valores histórica y socialmente condicionados

13

Ibíd.

14

Ciertamente, no se desconoce que el cambio social puede darse también por accidente y por evolución. Pero como se advertió en la introducción, el interés del presente texto se focaliza en los procesos de innovación institucional en el contexto de reforma del Estado y en ellos las nociones de intencionalidad, diseño, estrategia, etc. resultan claves. Solo a manera de ejemplo específico del campo de interés, valga lo expresado por el Banco Mundial, que luego de referirse a que la intervención estatal debe adecuarse a las capacidades existentes para favorecer la gobernabilidad (lo que ya importa acción intencional estratégica), agrega que también es cierto que «la capacidad no es una realidad inmutable. Por eso, el segundo elemento de la estrategia consiste en aumentar la capacidad del Estado mediante la revitalización de las instituciones públicas». En: Informe sobre desarrollo mundial, Banco Mundial, 1997.

52

(lógica de lo apropiado, en palabras neoinstitucionalistas); mientras que cuando se analiza su aptitud para cumplir con su función u objetivos proyectados, utilizamos la lógica consecuencialista. Como señala Offe (2003, pp. 252-253), las instituciones no solo deben cumplir una tarea que se puede denominar de «socialización congruente», sino que también deben funcionar adecuadamente, ergo, no basta con su necesidad o justificación de existencia, es vital que esta genere resultados y satisfaga expectativas (tanto sociales y políticas como técnicas). Desde esta construcción teórica, puede verse que la gestión institucional y pública del IPEN bajo las subsecuentes administraciones políticas democráticas, ha estado teñida por el fracaso institucional en la consecución de objetivos básicos (siempre conforme a los planes institucionales revisados y la cultura organizacional de la institución). Esto supone la necesidad de una transformación de las dos dimensiones culturales mencionadas, que dirija al IPEN a una lógica de presupuesto por resultados, pero también a un mayor compromiso social y político con el escenario donde se desenvuelve. Sobre la estructura legal-regulatoria, se apunta que esta se encuentra indisolublemente ligada a la institución. No se puede estudiar a una sin la otra, y la otra no existiría sin un marco regulatorio que contenga y defina con claridad sus límites, sus cualidades y el modo de trabajo que irá moldeando su forma de gestión y, sobre todo, la capacidad de producir resultados. Este estudio del marco regulatorio no fue un análisis jurídico de las normas y leyes que regulan el mercado de generación, transmisión o distribución de energía en el Perú. El análisis jurídico o la pertinencia constitucional de dicha regulación escapan a las fronteras de este trabajo. Lo que se propuso fue analizar el marco institucional desde el punto de vista de la pertinencia para el desarrollo de la nucleoelectricidad en el Perú, observar la producción institucional-legal del Estado en diferentes contextos y cómo dicha producción legislativa, por calificarla de algún modo, impacta en el desarrollo nacional. 53

Es claro que detrás de una acción legislativa hay intereses políticos, sociales, económicos, ambientales y de toda índole que no siempre se dan a conocer, pero dado que el pueblo se gobierna a través de sus instituciones, lo que se quiere observar es la relación existente entre interés nacional y el marco regulatorio. Se han identificado las variables que inciden en el desarrollo sustentable, y entre los desafíos más importantes destaca la amenaza que simbolizan el cambio climático y el calentamiento global. Evidentemente, parte de este fracaso institucional está ligado a la poca capacidad de previsión de los actores políticos frente a los potenciales desafíos. Se mencionó la vulnerabilidad peruana ante el cambio climático, la posición geográfica del país en el Cinturón de Fuego del Pacífico que lo coloca en una zona altamente sísmica y, por supuesto, se ha considerado la necesidad de diversificar la matriz energética como un elemento sustancial en lógica de desarrollo. Sin embargo, el último intento por establecer un marco regulatorio que pueda de una vez subvertir el círculo vicioso en el que se encuentra el Perú con relación a la nucleoelectricidad (una ley de concesiones promulgada en 1992 dentro del marco del Consenso de Washington orientada a las privatizaciones con un estado garante que no tiene una ley para garantizar lo que debería respaldar mínimamente: la estabilidad jurídica) fue la promulgación de la Ley para el Desarrollo Eficiente de la Generación Eléctrica el 23 de julio del 2006,15 como una respuesta a la crisis energética del 2004. Lo que bien pudo servir como una lección para la administración pública no trajo por consecuencia ni siquiera un mínimo debate respecto a la necesidad de diversificar la matriz energética o incorporar otro tipo de energías, máxime cuando la crisis fue causada por un déficit de energía y no por déficit de capacidad, y más bien esta fue agudizada por el comportamiento de los grupos dominantes en el segmento de generación y a la falta de eficacia y

15

Ley 28832.

54

suficiente autoridad de los reguladores. En resumen, las energías alternativas no eran solo un nombre romántico y seductor de tinte ambientalista; eran, en realidad, una alternativa para enriquecer el debate en torno a esta problemática. Básicamente, lo que se atendió a raíz de la crisis eléctrica del 2004 (y del 2008) fue la sumisión de la política frente a la economía, un principio activo bastante popular a inicios de los noventa en pleno auge del Consenso de Washington y las reformas neoliberales, pero totalmente inaceptable cuando se trata de un activo estratégico como la energía. La historia que pudo ser y no fue indica que, de haber tenido otras alternativas, es posible que las negociaciones entre generadores y distribuidores hayan sido mucho más beneficiosas para el Estado que lo que realmente fueron. En un esquema de producción que limita la acción constitucional del Estado, es bastante frecuente que las administraciones públicas cedan soberanía (en términos de capacidad del Ejecutivo) ante tribunales menores adictos a los intereses corporativos o que sucumban ante las amenazas de litigar en tribunales extranjeros. La soberanía judicial del país no solo relacionada con temas energéticos sino también en cualquier asunto estratégico (la deuda soberana, por ejemplo, sobre todo cuando se adquiere para financiar proyectos de infraestructura) debe ser un argumento prioritario cuando se negocian contratos o se diseña un marco regulatorio. Se ha evidenciado la ineficacia de la Ley de Generación Eficiente y otras medidas gubernamentales que no han asegurado la suficiente generación eléctrica. Uno de los factores que incide en el aumento del precio de la electricidad es la falta de capacidad del ente regulador para implementar medidas de mitigación del poder de mercado existente en el área energética, pues al carecer de un necesario marco analítico de regulación y, sin la autonomía necesaria debido a la injerencia del poder político, por la Ley de Presupuesto Público para el año 200916 que dispone que los organismos reguladores y el Indecopi, se requiere tener autorización

16

Ley 29289.

55

del gobierno central para ejecutar los gastos necesarios para el ejercicio de sus funciones. Resulta clara la urgencia de una reforma del marco regulatorio que implique una innovación en las bases técnicas y políticas que definen la gestión pública de la energía en el Perú (Comunicación personal recuperada del Iedes, con el ingeniero Carlos Herrera Descalzi, exministro de Energía y Minas y decano del Colegio de Ingenieros del Perú. 16 de julio del 2013). Sin embargo, las falencias organizacionales que se observan en el IPEN hacen imposible, por el momento, una orientación práctica y planificada a la satisfacción de los objetivos nacionales de supervivencia: el aseguramiento de la energía a través de la nucleoelectricidad.

56

Capítulo 2 La relación entre medios de comunicación y el proceso político de toma de decisiones

La comprobación de esta relación ha requerido utilizar conceptos tales como publicidad negativa (de la energía nuclear) utilizándolo como pívot de un episodio que fue visto como traumático por gran parte de la población mundial: el accidente de Fukushima (en lo sucesivo, accidente). Se decidió, entonces, realizar una comparación de su tratamiento noticioso con lo que lo produjo, el terremoto y tsunami del 2011 (en lo sucesivo, terremoto), y cómo este tratamiento en los medios se relaciona con el éxito o fracaso de los proyectos de ley presentados en el Congreso vinculados con el desarrollo nucleoeléctrico en el país. Fukushima en los medios Determinar la cantidad de publicidad negativa supuso la revisión del debate sobre nucleoelectricidad en los medios. Debido a que en el Perú no hay estudios sobre la presencia de temas, discusiones y debates en medios audiovisuales,17 ni un observatorio sobre análisis de medios de comunicación, se optó por realizar un estudio

17 Existe un organismo estatal llamado Consejo Consultivo de Radio y Televisión (ConcorTV) que, sin embargo, no hace análisis cuantitativo de la relación entre evento/noticia/presencia, sino análisis cualitativo en lo referido al comportamiento de las emisoras y al respecto de la ley de radiodifusión (horario de protección al menor, publicidad regulada, etc.).

[57]

sobre la presencia en periódicos y páginas web de los diarios seleccionados de noticias referidas al terremoto de Japón del 11 de marzo del 2011 así como al accidente de Fukushima. La decisión de analizar tres diarios se sustentó en el estudio Circulación (VNE) de diarios en el Perú encargado por la Sociedad de Empresas Periodísticas del Perú (SEPP) a la consultora KPMG (2012). El estudio mostró que para el primer semestre del 2011 (espacio en el que sucedieron los eventos en Japón) se vendieron en una semana tipo 1 804 703 ejemplares, es decir 50% más que en el primer semestre del 2007, lo que supone que el mercado de difusión de noticias a través de prensa está en crecimiento y es un mecanismo relevante de obtención de información. El estudio también muestra que en Lima se vendieron 1 042 793 diarios en una semana tipo, 35% más que en el 2007, lo que sugiere que el crecimiento es, en términos de tamaño, más grande en Lima que en provincias y es más grande la tasa en provincias que en la capital (donde creció 78,62%). En la misma investigación se destaca que existen tres tipos de diarios en el Perú, los diarios deportivos (14% del mercado), populares (62%) y serios (24%). Entre los diarios serios destacan Correo, Perú 21, El Comercio, La República y Gestión (en ese orden); mientras que en los populares destacan Trome, Ojo, El Popular y Ajá.

58

Gráfico 1. Distribución de ventas de los diarios «serios» en el Perú

12

4

Correo

37

El Comercio Perú 21

23.5

La República

22.5

Gestión

Fuente. SEPP, 2012. Elaboración propia.

Gráfico 2. Distribución de ventas de los diarios «populares» en el Perú

6

Trome

19 50 24

Ojo El Popular Ajá

Fuente. SEPP, 2012. Elaboración propia.

59

Gráfico 3. Ventas totales de los diarios «serios» y «populares» en una semana tipo 60000 50000 40000 30000 20000

a

es tió n

lic úb

G

21

o ci er

rú

Re p La

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e

10000

Fuente. Elaboración propia.

Basados en la información mencionada y reflejada en los gráficos 1, 2 y 3, se decidió trabajar con los diarios Trome, Perú 21 y Correo, lo que implicó una revisión de los diarios leídos por el 53,30% de la población total que compra cualquier diario no deportivo en Lima y provincias.

Gráfico 4. Análisis de la presencia en los medios y tratamiento de la noticia en el diario Trome

Fuente. Elaboración propia.

60

Gráfico 5. Análisis de la presencia en los medios y tratamiento de la noticia en el diario Perú 21

Fuente. Elaboración propia.

Gráfico 6. Análisis de la presencia en los medios y tratamiento de la noticia en el diario Correo

Fuente. Elaboración propia.

61

Las noticias definidas como terremoto son aquellas que tratan el acontecimiento como un evento geológico, es decir, como un evento de la naturaleza en el que ningún ser humano tuvo incidencia en la provocación, pero sí en la gestión del desastre. Las noticias definidas como accidente son aquellas que tratan sobre los sucesos provocados por el terremoto del 11 de marzo del 2011 y que tuvieron directa incidencia en el funcionamiento de la Central Nuclear de Fukushima Daiichi, así como las consecuencias indeseadas e inesperadas de la gestión del desastre. Las noticias definidas como «otros temas» son aquellas que tratan colateralmente el asunto tanto del terremoto como del accidente, pero que no tratan sobre sucesos directamente relacionados con ellos como, por ejemplo, que la selección de fútbol de Japón haya decidido tener su concentración previa al Mundial de Brasil 2014 a 25 km de Fukushima o que Tokio haya sido elegida sede de las olimpiadas o hayan lanzado flores al mar frente a la zona del accidente. Como se puede observar, la tendencia para los tres tópicos (terremoto, accidente y otros temas) fue darle alta relevancia al principio e ir reduciendo tanto la frecuencia como el volumen informativo con el transcurso del tiempo; no obstante, al ser un terremoto una amenaza real que coincidió con una amenaza simbólica (accidente nuclear), la presencia en los medios se mantuvo estable por lo menos hasta octubre del 2012, un tiempo de vida mediática exageradamente largo comparado con otros eventos como la desaparición del MH370 de Malaysia Airlines, la anexión rusa de Crimea, el referéndum escocés u otros eventos con impactos mediáticos globales. El hecho de que una amenaza real y otra simbólica hayan coincidido generó un volumen de información confusa que mezclaba un desastre natural con un desastre humano, otorgándole además calificaciones que vinculaban esta confluencia de eventos con informaciones sobre sucesos tan variados como la concentración de la selección mundialista o entrevistas a científicos para la incorporación de energías limpias a la matriz energética mundial. 62

Esto da cuenta de una tendencia a crear un vínculo entre noticia y emoción, pues apela al receptor a través de mecanismos de persistencia del suceso para generar conciencia o temor respecto a dos amenazas que, estadísticamente, son improbables y poco representativas si se comparan con otras amenazas que no solo son reales sino palpables, como el cambio climático o el efecto invernadero y que, a diferencia de un terremoto, sí pueden prevenirse. De igual manera, Chernóbil y Three Mile Island fueron dos accidentes relevantes en la historia nuclear y junto con Fukushima, los tres accidentes más importantes en cantidad de radiación emitida a la atmósfera y por la Escala Internacional de Accidentes Nucleares del OIEA, pero no dejan de ser tres accidentes en sesenta años de una historia que empezó en 1954 con la inauguración de Óbninsk en la antigua Unión Soviética.

Gráfico 7. Comparación de la presencia y tratamiento del terremoto en los tres diarios

Fuente. Elaboración propia.

63

Gráfico 8. Comparación de la presencia y tratamiento del accidente en los tres diarios

Fuente. Elaboración propia.

Gráfico 9. Comparación de la presencia y tratamiento de otros temas en los tres diarios

Fuente. Elaboración propia.

64

Los dos diarios serios analizados fueron coherentes en el tratamiento de los tres tópicos, reduciendo progresiva y lentamente la exposición de estos entre marzo del 2012 (aniversario del evento) y agosto/septiembre del 2012, pero reactivando la exposición en marzo del 2013 y marzo del 2014 (para el caso de terremoto). Los diarios serios exponen no solo la información sino también la opinión calificada de expertos conocedores del tema, de manera que, por la naturaleza analítica y no solo divulgativa de su editorial, tienen recursos como para extender el periodo de exposición de un evento. Por el contrario, Trome —diario popular— requiere apelar a la sobreexposición solamente durante el tiempo de vida del evento (primer mes), pues está dirigido a un público no solo no conocedor de la nucleoelectricidad sino más interesado en eventos de alcance local y con un tratamiento noticioso menos cientificista. Eso explica la menor cobertura en volumen y en extensión. Gráfico 10. Comparación de la presencia y tratamiento de todas las noticias referidas al terremoto, accidente y temas relacionados en los tres diarios 600 500 400 300 200 100 0

Trome

Perú 21

Correo

Fuente. Elaboración propia.

65

Gráfico 11. Comparación de la frecuencia con que se mencionaron todas las noticias referidas al terremoto, accidente y temas relacionados desde el 11 de marzo del 2011 hasta el 16 de septiembre del 2014 16 14 12 10 8 6 4 2 0

Trome

Perú 21

Correo

Fuente. Elaboración propia.

Gracias a los gráficos 10 y 11 se puede observar el volumen de reproducción de información por parte de los diarios en cuestión. Correo produjo 514 artículos, es decir, un artículo cada 2,44 días; mientras que Perú 21 publicó 278 artículos o un artículo cada 4,51 días. Finalmente, Trome cubrió y reprodujo la noticia 93 veces, lo que implicó una frecuencia de un artículo cada 13,47 días. Gráfico 12. Comparación de la cantidad de noticias referidas al terremoto, accidente y temas relacionados durante el mes de marzo del 2011 (mes del accidente) 250 200 150 100 50 0

Trome

Perú 21

Fuente. Elaboración propia.

66

Correo

Gráfico 13. Comparación de la cantidad de noticias aparecidas por día referidas al terremoto, accidente y temas relacionados durante el mes de marzo del 2011 (mes del accidente) 12 10 8 6 4 2 0

Trome

Perú 21

Correo

Fuente. Elaboración propia.

Durante el mes de marzo del 2011 (mes del accidente) el volumen de noticias ascendió a 297 artículos (ver Gráfico 13) lo que significa que, en promedio, Correo dedicó casi 11 artículos diarios a los sucesos acontecidos en Japón; Perú 21, 2,15 artículos diarios; y, finalmente, Trome casi un artículo por día (ver Gráfico 14). Gráfico 14. Comparación de la frecuencia con que se mencionaron las noticias referidas al terremoto desde el 11 de marzo del 2011 hasta el 16 de septiembre del 2014 35 30 25 20 15 10 5 0

Trome

Perú 21

Correo

Fuente. Elaboración propia.

67

Gráfico 15. Comparación de la cantidad de noticias referidas al terremoto desde el 11 de marzo del 2011 hasta el 16 de septiembre del 2014 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0

Trome

Perú 21

Correo

Fuente. Elaboración propia.

Estrictamente hablando del terremoto, sin considerar las noticias referidas al accidente o a temas relacionados, la producción total de noticias ha sido de 383, lo que significa que Correo y Perú 21 publicaron, en promedio, casi un artículo por semana, mientras que Trome, uno mensual. Si comparamos estos datos con los anteriores, se deduce que el terremoto, es decir, la amenaza real, fue menos relevante que el promedio de todas las noticias, lo que significa que los medios le dieron mayor valor comunicacional y comercial a la exposición de la noticia relacionada con el accidente, como se verá en los gráficos siguientes.

68

Gráfico 16. Comparación entre la cantidad de noticias por día dedicadas tanto al terremoto como al accidente desde el 11 de marzo del 2011 hasta el 16 de septiembre del 2014 35 30 25 20

Accidente

15

Terremoto

10 5 0

Trome

Perú 21

Correo

Fuente. Elaboración propia.

Gráfico 17. Comparación entre la cantidad de noticias por día dedicadas tanto al terremoto como al accidente durante el mes de marzo del 2011 (mes del accidente) 8 7 6 5

Accidente

4

Terremoto

3 2 1 0

Trome

Perú 21

Correo

Fuente. Elaboración propia.

69

De la comparación entre el trato que se le dio al accidente y al terremoto por separado (Gráfico 17), se aprecia que los diarios serios le dedicaron noticias con más frecuencia al accidente que al terremoto durante el mes del accidente (en contraste con el diario popular elegido) a lo largo del tiempo, de igual manera que durante el mes del accidente, en el que Perú 21 y Correo le dieron una cobertura altísima (en especial el segundo) al accidente en relación con el terremoto. Si se considera que por el accidente no falleció ninguna persona, mientras que el terremoto causó 20 896 muertos, 3 084 desaparecidos y 6 025 heridos18 así como 1 23519 réplicas sísmicas; por consiguiente, no parece haber una correlación justa en la representación de los medios. Se deduce, también, que hubo un sesgo favorable a mediatizar un accidente, una amenaza simbólica y que la sobreexposición de esta, en contraste con una amenaza real, tuvo como objetivo sensibilizar de forma negativa a la población aumentando la percepción de un riesgo que, como se mencionó, estadísticamente es improbable, máxime cuando en el Perú ni siquiera había ni hay un debate público respecto a las potencialidades —o los riesgos— probables de un programa nucleoeléctrico. La relación entablada entre amenaza y desconocimiento es lo que da origen a la dimensión simbólica de dicha amenaza, en la cual el evento (terremoto o accidente) ya no es percibido, sino que es convertido en una herramienta productora de prejuicios y estereotipos (Ybarra & Stephan, 1994), para explotarla como un disparador de reacciones emocionalmente negativas de formas muy diferentes. Estas hacen del discurso antinuclear un discurso heterogéneo y vago, por lo que, a mayor prejuicio, mayor grado de desconocimiento o, mejor dicho, menor grado de conocimiento objetivo. La mencionada «sensibilización negativa» es la que en esta investigación se identifica como

18 Earthquake Hazard Program, ver: . Consultado el 16/09/2014. 19 Japan Meteorological Agency, ver: . Consultado el 16/09/2014.

70

publicidad negativa y la vemos como una limitación al desarrollo de nucleoelectricidad en el país. Análisis de los proyectos e iniciativas de ley presentados en el Congreso: un estudio de la discusión política nuclear La discusión política es una variable que implica varias dimensiones. Como toda discusión, requiere de al menos dos personas y cuando estas dos o más personas discuten en una palestra, la discusión pasa a convertirse en un debate. El Congreso de la República es por definición el espacio de discusión y debate legislativos que, en teoría, reflejan la preocupación política por otorgar soluciones técnicas a una preocupación ciudadana, el Congreso —entonces— se convierte en la arena política-pública donde la sociedad civil canaliza sus demandas de manera democrática. Un congreso con un alto grado de institucionalización es un espacio de equilibrio y encuentro en el que confluyen la esfera individual y la pública, y donde los intereses de una y otra parte dan forma a leyes y normas que regulan el bien común. Se define como alto grado de institucionalización a aquellos parlamentos en los que sus miembros tienen adecuada experiencia técnica, educación universitaria, experiencia legislativa, fortaleza de las comisiones, efectividad de los cuerpos legislativos y confianza ciudadana. (Scartascini, Stein & Tomassi, 2010; Palanza, Scartascini & Tomassi, 2012) Lo expuesto en el capítulo anterior muestra que la forma de gestionar lo público-nuclear en el Perú, tiene matices tan particulares como que el mismo Plan Bicentenario no tenga consistencias de una edición a otra; pero quizá uno de los ejemplos más interesantes sobre el desinterés político para con la nucleoelectricidad y muy influenciado por el comportamiento de los medios en la formación de la agenda político-pública, sea el hecho de que el mismo presidente que impulsó e inauguró el Centro Nuclear de Huarangal, Alan García Pérez, haya manifestado que, «teniendo tantos recursos hidroenergéticos, gasíferos y petrolíferos, el Perú puede hoy hacer un compromiso por los próximos cien años o más 71

de ser libre de esa amenaza, mucho más siendo un país sísmico por sus condiciones de cercanía al Círculo del Pacífico»,20 luego de la tragedia de Fukushima. Un motivo de reflexión aún más interesante es el hecho de que, en un tema tan sensible, estratégico y potencialmente táctico, exista escasa cohesión para definir el rumbo de la política nuclear que, a la vez, es una política de ciencia y tecnología. Mientras la cabeza del Ejecutivo pretendía eliminar la posibilidad de todo desarrollo energético nuclear en el Perú, la entonces congresista Susana Vilca presentó en el mismo periodo de gobierno (2006-2011) tres proyectos vinculados a la energía nuclear: proyecto de ley de regulación y desarrollo sustentable de la exploración, explotación y beneficio de minerales radioactivos y otros minerales de interés nuclear;21 proyecto de ley que declara de interés y necesidad pública el desarrollo de la energía nuclear en el Perú;22 y, finalmente, proyecto de ley de creación de la autoridad autónoma reguladora de la energía nuclear.23 Los congresistas Alfredo Cenzano Sierralta y José Carlos Carrasco Távara, ambos del Partido Aprista Peruano —entonces gobernante—, también presentaron proyectos vinculados a la temática. El primero presentó el proyecto de ley que propone establecer nuevo régimen para manejo de minerales radiactivos en el territorio nacional, así como derogar el Decreto Ley 23112, Ley de Minerales Radiactivos24; mientras que el segundo, el proyecto de ley que propone modificar el artículo 6 y disposiciones complementarias de la Ley 21875, Ley Orgánica del IPEN, referente a las funciones del instituto25; y el proyecto de ley que establece las

20

Presidente García plantea declarar al Perú territorio libre de energía atómica, Agencia Andina en URL: . 21

Proyecto de Ley 1709/2007-CR.

22

Proyecto de Ley 1914/2007-CR.

23

Proyecto de Ley 2049/2007-CR.

24

Proyecto de Ley 1649/2007-CR.

25

Proyecto de Ley 2740/2008-CR.

72

competencias de los órganos del Estado en las actividades mineras de minerales radioactivos.26 El desarrollo de este subcapítulo se divide en dos, un primer ítem analiza el Proyecto de Ley 1709 (y aquellos que fueron agrupados detrás del mencionado); y un segundo ítem se enfoca en el Proyecto de Ley 1914. Los proyectos de Ley 2049 y 2740 no son analizados debido a que no llegaron a ser discutidos en las comisiones a las que fueron enviados, lo que en sí mismo supone un muy claro desinterés político en el debate respecto a la institucionalización nuclear en el Perú27. Discusión política y relevancia técnica de la minería de minerales radioactivos en el Congreso de la República del Perú (2006-2011) Sobre los proyectos inmediatamente antes mencionados, el proyecto de Ley 2792 y el Proyecto de Ley 1649 fueron agrupados con el Proyecto de Ley 1709 otorgándosele priorización a este último. El proyecto fue presentado el 11 de octubre del 2007, enviado a la Comisión de Energía y Minas del Congreso el 18 de octubre del 2007 y revisado por la comisión desde el 19 de octubre del mismo año en adelante. La comisión solicitó las opiniones e informes técnicos y legales al Ministerio de Energía y Minas (MEM), al IPEN y al Instituto Geológico Minero y Metalúrgico (Ingemmet) que entregaron sus respectivos oficios los días 3 de diciembre del 2007,28 el 11 de diciembre del

26

Proyecto de Ley 2792/2008-CR.

27

El Proyecto de Ley 2049/2007-CR se presentó el 14 de enero de 2008, se envió a la Comisión de Energía y Minas el 17 de enero y fue admitido al día siguiente; sin embargo, nunca fue informado, pedido, debatido ni incorporado al orden del día, de manera que el 29 de septiembre del 2011 fue archivado por fin del periodo parlamentario. El Proyecto de Ley 2740/2008-CR se presentó el 21 de octubre del 2008, fue decretado a la Comisión de Energía y Minas el 22 de octubre y recibido el 27 del mismo mes. El 11 de octubre del 2011 fue archivado por fin del periodo legislativo. 28 Oficio 2011-2007-MEM/DM incorporando el Informe 271-2007-MEM/OGAJ que contiene la opinión respecto al Proyecto de Ley 1649/2007-CR.

73

2007,29 el 22 de diciembre del 2008,30 el 30 de enero del 200931 y el 23 de febrero del 2009.32 Los oficios recibidos se dividieron de la siguiente manera: Tabla 1. Oficios e informes sobre las iniciativas legislativas referidas a la minería radioactiva Fecha

Institución

N.° de Informe

Proyecto de Ley

Opinión

Observaciones

03/12/2007

Ministerio de Energía y Minas

Oficio N.° 2011-2007-MEM/DM

Proyecto de Ley N.° 1649/2007-CR

Favorable

Revisar artículos 1.°, 3.°, 4.°, 5.°, 6.°, 7.°, 8.°

11/12/2007

Instituto Peruano de Energía Nuclear

Oficio N.° 221-07-IPEN/PRES

Proyecto de Ley N.° 1649/2007-CR

Favorable

Revisar artículos 1.°, 3.°, 4.°, 5.°, 6.°, 7.°, 9.° y Segunda Disposición Complementaria

11/12/2007

Instituto Peruano de Energía Nuclear

Oficio N.° 221-07-IPEN/PRES

Proyecto de Ley N.° 1709/2007-CR

Favorable

-

Desfavorable

Sus considerandos se sustentan en disposiciones derogadas

Instituto Oficio N.° 22/12/2008 Geológico Minero 1132/2008-INGEMMET/ y Metalúrgico PCD

Proyecto de Ley N.° 2792/2008-CR

29

Oficio 221-07-IPEN/PRES que contiene la opinión respecto a los proyectos de Ley 1649/2007-CR y 1709/2007-CR. 30

Oficio 1132/2008-INGEMMET/PCD incorporando el Informe 081-2008-Ingemmet-PCD/AS que contiene la opinión respecto al Proyecto de Ley 2792/2008-CR. 31

Oficio 0067-2009-INGEMMET/PCD incorporando el Informe 007-2008-Ingemmet-APCD que contiene la opinión respecto a los proyectos de Ley 1649/2007-CR y 1709/2007-CR. 32 Oficio 199-2009-MEM/DM que contiene opinión respecto al Proyecto de Ley 2792/2008-CR.

74

Instituto Oficio N.° 30/01/2009 Geológico Minero 0067-2009-INGEMMET/ y Metalúrgico PCD

Proyecto de Ley N.° 1649/2007-CR

Favorable

Revisar artículos 1.°, 2.°, 4.°, 5.°, 6.°, 7.°

Instituto Oficio N.° 30/01/2009 Geológico Minero 0067-2009-INGEMMET/ y Metalúrgico PCD

Proyecto de Ley N.°1709/2007-CR

Favorable

Revisar artículos 4.°, 6.°, 8.°, 9.°, 12.°, 13.°, 14.°

Proyecto de Ley N.° 2792/2008-CR

Desfavorable

Se considera inaplicable

23/02/2009

Ministerio de Energía y Minas/Instituto Peruano de Energía Nuclear

Oficio N.° 199-2009-MEM/DM

Fuente. Elaboración propia con información del Congreso de la República.

De lo expuesto, queda en evidencia que el Proyecto de Ley 2792/2008-CR quedó desestimado; sin embargo, las observaciones realizadas a los otros proyectos de similar índole dieron paso a una fórmula sustitutoria denominada «Ley que establece las competencias de los organismos del Estado en las actividades mineras de minerales radioactivos».33 Las mencionadas observaciones estuvieron enfocadas en la distinción entre ley y norma, así como la competencia de cada nivel y poder del Estado en cada una de ellas. De esta manera, respecto al Proyecto de Ley 1649/2007-CR, se hicieron las siguientes observaciones:

33 Transcripción de la sesión del 21 de abril del 2009 de la Comisión de Energía y Minas.

75

Tabla 2. Observaciones realizadas al Proyecto de Ley 1649/2007-CR Artículo

Observación realizada

Requerimiento

Art. 1

Sus alcances corresponderían a una normativa integral que comprendería todo el ciclo minero y, en consecuencia, sería «aparentemente» alternativa al Texto Único Ordenado por la Ley General de Minería (D. S. 014-92-EM)

Se sugiere modificación

Art. 1

Comprende regulaciones referidas a actividades de exportación como insumo energético, materia que no guarda relación con lo propuesto

Se sugiere reconsideración

Art. 1

Se propone que sus alcances comprendan al uranio obtenido como subproducto del concentrado de otros minerales

Establecer la definición de los materiales radioactivos

Art. 2

Se señala que la norma propuesta supuestamente incluiría la aplicación de disposiciones respecto a la inversión y al uso de estos minerales

No hay una propuesta de dicha norma en la fórmula legal

Art. 2

Se señala que las disposiciones sobre las actividades referidas a minerales radioactivos comprenderían los recursos energéticos

Excede los alcances de la norma propuesta

Art. 3

El IPEN tendría competencias para dictar normas técnicas de seguridad para todo el ciclo minero de materiales radioactivos

Dicha competencia le pertenece al MEM

Art. 4, Art. 5

Proponen disposiciones referidas a las notificaciones y entrega de información

Estos aspectos deben formar parte de un cuerpo reglamentario integral

Art. 6

76

Proponen un aumento del 50% en el monto del derecho del concesionario minero que haya notificado la existencia de yacimientos de minerales radioactivos a favor del IPEN para el desarrollo de sus actividades científicas y de fiscalización

Se considera innecesaria, pues las actividades científicas del IPEN ya se encuentran financiadas por su presupuesto En la fórmula legal propuesta, el IPEN no asumiría competencia en la fiscalización de las actividades referidas a minería radioactiva

Art. 7

Se establece una redacción que no precisa los alcances de las competencias de Osinergmin en la materia

Se sugiere reformulación

Art. 8

Se establece un régimen de incentivos que corresponde al vigente

Se sugiere eliminación

Art. 9

Se establece una competencia concurrente del MEM y del Osinergmin en materia de control y sanción respecto al uso, manejo, manipulación, transporte, comercialización y almacenaje de los materiales radioactivos

Se sugiere reconsideración

Fuente. Elaboración propia con información del Congreso de la República.

Tabla 3. Observaciones realizadas al Proyecto de Ley 1709/2007-CR Título

Observación realizada

Requerimiento

Del ente rector

Establece que sea el IPEN y no el MEM la única entidad competente para reglamentar leyes y otorgar concesiones, autorización para la comercialización, emplazamiento, construcción y operación de plantas de beneficio, importación y exportación, autorizaciones para cierre de minas y la responsabilidad de un registro de los titulares y de la producción

Identificar los aspectos del ciclo minero sobre los que debería influir el ente rector

De las concesiones

Se proponen normas de manejo ambiental y seguridad radiológica que deberían corresponder a marcos de carácter reglamentario con menor jerarquía que una ley

Se sugiere reformular la iniciativa

Obligación de los titulares

No hay una consistencia técnica entre el ordenamiento tributario y la entrega de porcentajes de «compensación» al IPEN (o a cualquier otra institución) respecto a la producción de material concentrado

Concordar ley y norma técnica

Fuente. Elaboración propia con información del Congreso de la República.

Estas fueron discutidas y plasmadas en la nueva iniciativa legislativa el día 21 de abril del 2009, fecha en que sesionó la Comisión de Energía y Minas, para reflexionar sobre la Ley de Minerales

77

Radioactivos y la Ley de la Pequeña, la Mediana Minería y Minería Informal. Referido al asunto, el presidente de la comisión, Rolando Reátegui Flores, manifestó que: Es de suma importancia puesto que de una u otra manera el Perú necesita estar a la zaga (sic) de todo lo referente a materiales radioactivos. Por eso es la importancia de estos proyectos de ley y hoy día en la mañana conversando con el presidente del Congreso de la República nos hemos reunido los presidentes de las comisiones en la cual hemos priorizado estos dos temas importantes y otros que también están en la agenda del pleno del Congreso.34

Durante dicha sesión, la congresista Vilca manifestó su preocupación por el hecho de que en el orden del día no se consideran los planteamientos realizados tanto por ella como por el congresista Cenzano en lo referido a las alternativas para solucionar la explotación de minerales radioactivos, manifestando que el predictamen estaba «simplemente» repitiendo los roles de cada institución sin innovar el marco regulatorio. Cabe mencionar que tanto el congresista Cenzano como el congresista Carrasco, cuyas iniciativas legislativas fueron agrupadas y priorizadas en el proyecto de la congresista Vilca, participaron en dicha sesión, donde manifestaron su preocupación por dos aspectos relacionados con la seguridad energética, pero sin participar en el debate tanto del marco regulatorio como de la organización de la explotación de minerales radioactivos. En su participación, ambos congresistas plantearon inquietudes referidas, primero, a las razones técnicas que determinaron que los costos de producción por efecto del alza del 6% de la tarifa eléctrica se trasladaran solo a los consumidores y excluyeron a las generadoras (ibíd.); y, segundo, a la necesidad de priorizar el

34 Transcripción de la sesión del 21 de abril del 2009 de la Comisión de Energía y Minas.

78

tratamiento de una ley para promover la inversión en la explotación de recursos y reservas marginales de hidrocarburos a nivel nacional (ibíd.). La Comisión de Energía y Minas entendió que el tema en discusión era el perfeccionamiento de una etapa del ciclo minero; entonces, se debía considerar que ya existía tanto un marco regulatorio como un marco legal, es decir, norma técnica y ley que daban forma a una actividad del Estado. También se consideró que ni el IPEN ni Ingemmet tenían facultades para fiscalizar, pues cualquier regulación debería provenir necesariamente del Ministerio de Energía y Minas (MEM), pero se reconoció que tanto el «ciclo minero» (en su dimensión radioactiva) como los marcos legales regulatorios, podían ser insuficientes en la medida en que o no existían normas específicas de protección y seguridad ambiental o no existía una institución capaz de velar por ellas. Del debate surgieron precisiones interesantes. El proyecto de Vilca proponía darle al IPEN la dimensión de ente rector y fiscalizador, intención que colisionaba con la Ley que Transfiere Competencias de Supervisión y Fiscalización de las Actividades Mineras al Osinerg35 y la Ley de Fiscalización de las Actividades Mineras;36 mientras que el proyecto de ley de Cenzano estimaba necesario darle una dimensión específica a los minerales radioactivos por fuera del texto único ordenado de la Ley General de Minería,37 y es a partir de esas observaciones y de esa identificación de intenciones legislativas que se decide unificar dichos proyectos para dar forma a uno que contuviera tanto la legislación que promoviera la regulación (sin realizarla, pues eso depende de organismos colegiados con capacidad de crear normatividad técnica) y el ciclo minero de los materiales radioactivos (entendiéndolo como un aspecto estratégico en sus aristas energéticas y médicas).

35

Ley 28964.

36

Ley 27474.

37

D.S. 014-92-EM.

79

Lo que surgió de esta discusión fue la intención de la comisión de limitar lo máximo posible el proyecto, esto es, retirar cualquier implicancia tributaria, algún cambio en la dimensión institucional referida a las funciones del IPEN, cualquier instrumento que cambiará los mecanismos de firma de contratos y comercialización por parte del Estado con la empresa privada, y la normatividad técnica aplicada no solamente a la exploración y explotación, sino a los elementos relacionados con la seguridad ambiental y protección radiológica. La respuesta de la congresista Vilca estaba orientada con claridad al fortalecimiento del IPEN, tanto como ente fiscalizador como de investigador (entendido en este caso como rector de las actividades de exploración y explotación), sin haber comprendido de forma adecuada que la propuesta técnico-política tenía que estar, en un contexto de minoría política parlamentaria, anclada al interés político-institucional tanto del MEM como del IPEN y que, aunque apoyando el proyecto de Vilca, no estaba dispuesto a adquirir funciones que ya poseía el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin). Un hecho de sumo interés de este debate parlamentario fue la propuesta de Vilca de discutir de manera prioritaria el proyecto de ley que propone declarar de necesidad e interés público el desarrollo y uso de la energía nuclear en el Perú. Esto, como se mencionó, es interesante porque permite comprender el interés político de la congresista Vilca en promover una serie de proyectos complementarios entre sí que pretendían extender el alcance del IPEN a través de la ampliación de sus funciones y de su capacidad técnico-operativa, haciendo del instituto un organismo público que domine todo el ciclo nuclear. No fue, como podría suponerse —o como sugería el proyecto de Cenzano— un proyecto interesado en la minería o, por lo menos, no en la «dimensión minera» de la minería radioactiva, sino en la dimensión radioactiva de esta, es decir, sentar un precedente y dar un primer paso para un fortalecimiento integral de las capacidades del Estado en función de sus necesidades energéticas y

80

exponer el hecho de que la minería uranífera de Macusani, distrito de la región Puno a la que la congresista Vilca representaba, ya empezaba la etapa exploratoria sin tener un marco técnico-normativo que protegiera tanto a los empleados como a la población en materia de seguridad ambiental-radiológica. Esto es relevante porque a diferencia de sus colegas de la comisión, Vilca entendió el problema de la minería radioactiva como un asunto de competencias del Estado mientras que la presidencia y sus colegas la entendieron como una unidad de negocio del ciclo minero. Al respecto, el presidente de la comisión menciona: Muchas veces en Chile no cuentan con suficientes reservas, incluso de gas, de agua y todo para generar energía eléctrica se están desarrollando todos los sistemas alternativos y lo han pensado muy bien, desarrollar lo que es la energía nuclear. Ahora con la energía nuclear se ha desarrollado tanto que casi no es un riesgo, siempre es un riesgo en el extremo, pero definitivamente creo que es necesario y de necesidad, de priorización poder explorar nuevas formas de energía y sobre todo ver que la energía nuclear es una fuente interesante de energía y sobre todo ahora es más barato que hacer una hidroeléctrica (sic).38

Esta afirmación sugiere que en algún momento, antes de Fukushima, hubo cierto interés político por promocionar la energía nuclear como generadora de nucleoelectricidad y, además, dotar al Estado de los instrumentos legales, técnicos y normativos apropiados para desarrollar un ciclo nuclear completo que incluyera una alta capacidad de toma de decisiones y un fortalecimiento institucional a nivel político (Ejecutivo, Legislativo) y técnico (IPEN). Sin embargo, pese a que Cenzano y Vilca dieron forma a un proyecto que incluía diversas aristas de la seguridad

38 Transcripción de la sesión del 21 de abril del 2009 de la Comisión de Energía y Minas. El resaltado es nuestro.

81

humana en sus considerandos, y sumado el apoyo unánime de la comisión,39 el proyecto no logró ser tratado en el pleno. El 6 de mayo de 2009 la relatoría del Congreso recibió el dictamen favorable de la Comisión de Energía y Minas; sin embargo, a pesar de contar con la recomendación del presidente de la comisión, con un apoyo unánime de todos los comisionados y con un proyecto consensuado con todas las bancadas participantes en la mencionada comisión, la relatoría no trasladó el dictamen a la mesa directiva para ser puesto en la agenda parlamentaria. El 13 de agosto de 2010, quince meses después de que el dictamen fuera recibido por la relatoría, la congresista Vilca envió un oficio al presidente del Congreso, César Zumaeta Flores, a quien se solicitaba dar prioridad al debate de los dictámenes aprobados en la Comisión de Energía y Minas.40 Si se considera el tiempo que transcurrió entre la presentación y el oficio de priorización, se cuentan treinta y dos meses de espera entre consejería, argumentación, debate y priorización, esto sugiere un claro desinterés no solo por la minería radioactiva, sino por una serie de proyectos que esta investigación ha identificado y que tampoco recibieron la atención de la mesa directiva entre el 2009 y el 2011; estos fueron: •

Proyecto de ley que propone modificar la Ley 27133 (Ley de Promoción del Desarrollo de la Industria del Gas Natural)41

•

Proyecto de ley que propone modificar y actualizar diversos artículos de la Ley 27651 (Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y Minería Artesanal)42

39 El día 21 de abril del 2009 se votó en la Comisión de Energía y Minas. El proyecto fue aprobado por unanimidad con la presencia de los congresistas Vilca, Cenzano, Balta, Sumire, Yamashiro, Carrasco y Serna. 40

Oficio 658-2010/SVA-CR.

41

Proyecto de Ley 1210.

42

Proyecto de Ley 2105.

82

•

Proyecto de ley que propone modificar y actualizar diversos artículos del Decreto Ley 257070, que declara en emergencia la utilización de explosivos de uso civil y conexos43

•

Proyectos de ley que proponen establecer el marco normativo general para la promoción y explotación de las fuentes de energías renovables no convencionales44

•

Proyecto de ley que propone que las actividades de remediación ambiental que se ejecuten por personas naturales y jurídicas, públicas y privadas, en cumplimiento de la normativa vigente45

•

Proyectos de ley que proponen crear la Comisión Nacional de Planificación Energética46

Se concluye que hubo muy poco interés en discutir proyectos vinculados con la seguridad energética, y relacionados con actividades mineras que pudieran afectar las actividades de la minería convencional a gran escala. Este escaso interés evidentemente influyó en la limitada discusión política respecto al punto que investigamos y no fue posible concretar el primer paso para discutir un plan nucleoeléctrico mayor, no obstante el hecho de que en la comisión el proyecto no solo tuvo apoyo concluyente, sino simpatía personal del liderazgo jerárquico.

43

Proyecto de Ley 2306.

44

Proyectos de Ley 1588, 1799 y 1887.

45

Proyecto de Ley 2331.

46

Proyectos de Ley 2682 y 2705.

83

Discusión sobre la valoración de la energía nuclear para el desarrollo nacional El proyecto que propone declarar de necesidad e interés público el desarrollo y uso de la energía nuclear en el Perú (Proyecto de Ley 1914/2007-CR), fue presentado el 27 de noviembre de 2007. El día 3 de diciembre fue derivado a la Comisión de Energía y Minas y a la Comisión de Educación, Ciencia, Tecnología, Cultura, Patrimonio Cultural, Juventud y Deportes. El 4 de diciembre fue recibido en ambas comisiones y empezó el proceso de consulta y discusión técnica con los organismos involucrados, pidiéndoles opinión en lo referido a los alcances formales/legales como en la normatividad técnica requerida. El 5 de mayo de 2009 la Comisión de Energía y Minas le otorga el predictamen, de esta manera se aprueba la fórmula sustitutoria: «Ley que declara de necesidad e interés público el desarrollo sostenible de la energía nuclear para generación eléctrica».47 El 19 de mayo se solicita la opinión del IPEN a través de una mesa de trabajo programada para el 25 de mayo. El motivo del requerimiento de opinión se sustentó en la sugerencia de la congresista Vilca de incorporar al artículo primero de su proyecto la fórmula: «y en todos los ámbitos que demanden el desarrollo integral del Estado Peruano (sic)», es decir, convertir la energía nuclear en un tema transversal y longitudinal a todas las áreas del Estado y no solo a las referidas a la minería o a la generación eléctrica.48 De nuevo se discutió sobre los alcances de la ley en tanto su marco legislativo versus su hipotético marco normativo, y si este marco legislativo colisionaba con la reglamentación técnica tanto del IPEN como del Ingemmet o si se le otorgaban funciones propias del MEM al IPEN.

47

Comisión de Energía y Minas, sesión ordinaria 20, 5 de mayo del 2009.

48

Comisión de Energía y Minas, sesión ordinaria 21, 19 de mayo del 2009.

84

El 26 de mayo de 2009 se presentaron las conclusiones de la mesa de trabajo con anterioridad mencionadas en la que ni IPEN ni Ingemmet observan ni sugieren cambios al predictamen del proyecto de ley modificado previamente por la comisión,49 pero sí el MEM y Osinergmin. Finalmente, después de la participación del general de brigada Juan Barreda Delgado, expresidente del IPEN, en la sesión ordinaria del 2 de junio de 2009,50 y después de transitar por el despacho, pedido de informes y pedidos de los congresistas comisionados, el martes 16 de junio de 2009 se sesionó teniendo al proyecto de ley de la congresista Vilca en el orden del día. Tabla 4. Observaciones realizadas al Proyecto de Ley 1914/2007-CR Artículo

Observación realizada

Requerimiento

Art. 1

No existe fundamentación suficiente que amerite su aprobación

Reformulación

Art. 2

El plazo para la elaboración del Plan Estratégico de Desarrollo

Reformulación o eliminación del plazo máximo

Necesidad de estudios técnico-económicos previos y fuentes de financiamiento Art. 3 No encuentran viabilidad económica en la construcción de centrales nucleares

Establecimiento explícito de una comisión técnica

Art. 4

Se deberían considerar otras instituciones educativas, además de las públicas

Hacer la ciencia y tecnología nuclear transversal a todo el sistema educativo peruano

Art. 5

No hay solución al problema de los desechos

-

Fuente. Elaboración propia con información del Congreso de la República.

49

Comisión de Energía y Minas, sesión ordinaria 23, 26 de mayo del 2009.

50

Comisión de Energía y Minas, sesión ordinaria 24, 2 de junio del 2009.

85

Como se puede notar, las observaciones realizadas responden a aspectos que se han analizado en los considerandos del presente libro y que se expresan como «limitaciones al desarrollo nucleoeléctrico», en función del «grado de desconocimiento» que tienen la población y la élite política de los impactos positivos, tanto económicos como ambientales, y la elevada percepción de riesgo que despierta la nucleoelectricidad. Decir que no existe «fundamentación suficiente que amerite su aprobación» es negar la crisis energética que desafió al sistema energético peruano en el 2004 y en el 2008; además, implica negar el tratamiento a una serie de leyes en el Congreso que alentaban la diversificación de la matriz energética, así como el fortalecimiento de aquellos vectores energéticos prioritarios y decisivos para la matriz. Que el Ministerio de Energía y Minas no encuentre mejor argumento para observarlas, supone un profundo desconocimiento de la realidad energética local y un claro desinterés en un debate original y amplio sobre alternativas superadoras a una forma de producción contaminante, costosa y no renovable. El presidente de la comisión decidió evitar el debate argumentando que se le habían dedicado extensas sesiones de información y discusión, por lo que se recomendaba pasar a la votación de manera directa. Con los votos de los congresistas Vilca, Guevara, León Zapata, Sánchez, Serna, Carrasco y Balta, se aprobó por unanimidad, tomando en consideración las siguientes acotaciones técnicas de la secretaría: primero, que las actividades relacionadas con la energía nuclear no debían dirigirse solo a la generación de electricidad, sino a todo el espectro científico, tecnológico y educativo vinculado a ella, teniendo en consideración que la energía nucleoeléctrica producida podría comercializarse en el extranjero siempre y cuando se destinara prioritariamente a abastecer al mercado interno; y, segundo, que el plazo de ejecución para un plan nucleoeléctrico planteado en el artículo segundo del proyecto de ley (seis meses) era insalvablemente inejecutable e impracticable por su brevedad.51

51 Transcripción de la sesión del 16 de junio del 2009 de la Comisión de Energía y Minas.

86

Con dichas precisiones se envió el dictamen favorable a la relatoría del Congreso el día 24 de septiembre de 2009. El primer punto descrito en el párrafo anterior, hizo necesario el dictamen favorable de la Comisión de Educación; sin embargo, esta comisión nunca alcanzó a colocar ni en pedidos, ni en informes, ni en el orden del día el tratamiento del proyecto; por tanto, la relatoría no pudo cumplir con el envío a la mesa directiva (aunque los antecedentes sugieren que no fue un tema prioritario para dicho órgano parlamentario),52 lo que sugiere que en realidad no existió suficiente voluntad política en el Congreso para diseñar la arquitectura legal-institucional que permitiera el desarrollo nuclear en el Perú.

52 El 28 de septiembre la relatoría recibe el Oficio 061-2009-2010/CEM-CR en el que se solicita la priorización de la iniciativa legislativa en cuestión.

87

Tabla 5. Seguimiento a los proyectos de ley Temática

Proyectos vinculados con la actividad económica

Proyectos vinculados con la institucionalidad

Proyectos vinculados con el desarrollo sostenible

Proyecto

Opinión MEM. IPEN, Ingemmet

Situación en compromiso

Tratamiento en el pleno

Proyecto de Ley 1709/2007-CR, Proyecto de Ley de Regulación, Explotación y Beneficio de Minerales Radioactivos y Otros Minerales de Interés Nuclear

Favorable

No tratado

No

Proyecto de Ley 1649/2007-CR, Proyecto de Ley que Propone establecer nuevo régimen para manejo de minerales radiactivos en el territorio nacional, así como derogar el Decreto Ley 23112, Ley de Minerales Radioactivos

Observado, reformulado y corregido

No tratado

No

Proyecto de Ley 2792/2008-CR, Proyecto de Ley que Establece las Competencias de los Órganos del Estado en las Actividades Mineras de Minerales Radioactivos

Desfavorable

Desconsiderado

No

Proyecto de Ley 2049/2007-CR, Proyecto de Ley de Creación de la Autoridad Autónoma Reguladora de la Energía Nuclear

Favorable

No tratado

No

Proyecto de Ley 2740/2008-CR, Proyecto de Ley que Propone Modificar el Artículo 6.° y Disposiciones Complementarias de la Ley 21875, Ley Orgánica del IPEN, Referente a las Funciones del Instituto

Desfavorable

Desconsiderado

No

Proyecto de Ley 1914/2007-CR, Proyecto de Ley que Declara de Interés y Necesidad Pública el Desarrollo de la Energía Nuclear en el Perú

Observado, reformulado y corregido

Aprobado, enviado a relatoría

No

Fuente. Elaboración propia con información del Congreso de la República.

88

Capítulo 3 Los riesgos de no tener un plan nuclear en el Perú: una visión geopolítica

Este capítulo tiene por objetivo determinar cuál es el estado actual de los tratados y los convenios firmados por el Perú en el sector nuclear y sus implicancias para la seguridad nacional. Es necesario aclarar que cuando se habla de tratados y convenios se está haciendo referencia a aquellos que tienen un impacto geopolítico en la seguridad nacional. Es decir, metodológicamente hablando, en lo que se hace hincapié es en el estudio de aquellos factores que, a través de su ausencia o su presencia, van dando forma a una relación geopolítica-institucional de la seguridad nacional a partir del desarrollo (o no) de la energía nuclear. La aclaración es relevante, pues la forma de encarar este supuesto parte de la lógica de que los momentos en los que hubo mayor acercamiento o cooperación bilateral o multilateral, coincidieron con un mayor desarrollo de la energía nuclear en el Perú. Asimismo, la bibliografía revisada sugiere que los dos aspectos más relevantes para el mencionado estudio de los impactos geopolíticos son la disuasión y la interdependencia. Debido a que la experiencia peruana no es prolífica en estos dos aspectos generales, hemos decidido presentar los resultados de dos estudios realizados para esta publicación. Por un lado, la forma como los países vecinos más desarrollados, Argentina y Brasil, dieron forma a una política de cooperación pasando primero por la disuasión y la competencia. Por otro lado, tanto la trayectoria cooperativa peruano-argentina como el tránsito del apogeo a la decadencia en el ámbito nuclear [89]

son la respuesta institucional a un problema mucho más grande: las relaciones peruano-argentinas experimentaron, a todo nivel, la misma secuencia. Se parte de una realidad evidente: el Perú no ha implementado las recomendaciones de los organismos internacionales propulsores de la energía nuclear. Hablar de las recomendaciones, implica la necesidad de hablar de una dimensión técnico-política de la energía nuclear que, puntualmente, se materializa en los protocolos adicionales de la OIEA orientados a fortalecer la eficacia y mejorar la eficiencia del sistema de salvaguardias como contribución a los objetivos de la no proliferación nuclear a nivel mundial. Los protocolos adicionales dotan al OIEA de mejores instrumentos para dar garantías de la no desviación de materiales nucleares declarados y la ausencia de materiales y actividades nucleares no declaradas. Si bien el Perú es firmante y ha ratificado una serie de instrumentos legales que garantizan la seguridad nuclear internacional, la sola firma o ratificación no garantiza ni su cumplimiento ni su implementación. Adicionalmente, es fundamental mencionar que la convención conjunta sobre la seguridad en el manejo del combustible gastado y en la gestión de los desechos radioactivos no ha sido ratificada por el Perú. El instrumento mencionado es decisivo para la implementación nuclear, pues involucra un asunto sumamente sensible para la seguridad internacional: la gestión procedimental de un material radioactivo y con un potencial uso dual (ver Tabla 6). Este cuadro es de destacar porque permite establecer un punto de partida metodológico para el diseño de la propuesta. Así, la pregunta que plantea el trabajo es: por qué en el Perú, a pesar de ser un país razonablemente comprometido con el sistema nuclear internacional,53 la energía nuclear no despegó. Como

53 La definición y la explicación del concepto «sistema nuclear internacional» se realizará en el subcapítulo dedicado a la interpretación de los resultados.

90

se detallará más adelante, son los lazos de cooperación históricos y políticos, así como los acuerdos bilaterales, los que motorizan el desarrollo nuclear; y fue la interrupción de estos, ya sea por causas económicas, políticas o por el contexto internacional/bilateral la que impidió continuar con el mencionado crecimiento y desarrollo. Tabla 6. Acuerdos multilaterales firmados por el Perú

Fecha

En vigencia para el Perú

Tratado de No Proliferación Nuclear

01.07.68

06.02.70

Tratado de Tlatelolco

14.02.07

04.03.69

Acuerdo OIEA-Perú para la Aplicación de Salvaguardias

02.03.78

01.08.79

Protocolo Adicional al Acuerdo de Salvaguardias

17.03.00

23.07.01

Convención sobre la Protección Física de los Materiales Nucleares

03.03.80

10.02.95

Convención sobre Pronta Notificación de Accidentes Nucleares

26.09.86

17.08.95

Convención sobre Asistencia en caso de Accidente Nuclear o Emergencia Radiológica

26.09.86

17.08.95

Convención sobre Seguridad Nuclear

22.09.94

16.05.97

Convención de Viena sobre Responsabilidad Civil por Daños Nucleares

21.05.63

26.11.80

Convención Conjunta sobre la Seguridad en el Manejo del Combustible Gastado y en la Gestión de los Desechos Radioactivos

05.09.97

No ratificado

Tratado de Prohibición Completa de Ensayos Nucleares

25.09.96

25.09.97

Acuerdo Regional para la Promoción de la Ciencia y Tecnología Nucleares en América Latina y el Caribe (ARCAL)

20.01.01

20.10.98

Título

Fuente. Elaboración propia.

91

Como una forma de contextualizar los resultados encontrados, se ha considerado prudente partir de un recorrido cronológico desde los inicios de la actividad nuclear en el Perú para poder observar cuáles han sido los picos de desarrollo, así como los periodos de depresión. Este recorrido cronológico tiene tres rutas diferentes: la primera contextualiza el desarrollo regional en perspectiva comparada; la segunda contextualiza las coincidencias políticas y geopolíticas entre el Perú y Argentina a lo largo del siglo XX y que derivará en los «acuerdos nucleares» de 1977 primero, y mediados de los ochenta, después, y la tercera explica el desarrollo nuclear peruano desde una perspectiva endógena, pero vinculada con el escenario internacional en el que se desenvolvió, incorporando los mecanismos estratégicos que dieron forma al mencionado desarrollo nuclear peruano. Los lazos de cooperación peruano-argentinos En líneas anteriores se señaló el aporte argentino al desarrollo nuclear peruano. Este aporte ha sido estudiado largamente por Velásquez (2006), quien plantea que la colaboración o participación peruana en la guerra de las Malvinas no fue otra cosa que la materialización de una serie de acuerdos y vínculos tácitos que se habían desarrollado entre el Perú y Argentina, a nivel militar, político y civil. En ese sentido, las acciones y las declamaciones a favor de Argentina, en 1982, eran la respuesta militar-estratégica, en caso de que se produjera una victoria argentina, a un posible entendimiento a costa de Chile. Este supuesto entendimiento a costa de Chile, de haber resultado bien la aventura de la dictadura militar argentina, no hubiera sido posible sin el alto nivel de coincidencias que tuvieron Morales Bermúdez y Videla. Las relaciones político-militares entre el Perú y Argentina se basan en dos aspectos fundamentales. Primero, el alto grado de intercambio académico de oficiales peruanos y argentinos formados en las escuelas militares de ambos países. Segundo, el acercamiento ideológico y político del

92

exdictador peruano Morales Bermúdez con el exdictador argentino Jorge Rafael Videla durante la segunda etapa del gobierno revolucionario de las Fuerzas Armadas y el proceso de reorganización nacional en general y, en particular, a raíz de la visita realizada del primer mandatario peruano a Videla entre el 14 y 17 de junio de 1979. Es importante el estudio de estas relaciones político-militares puesto que el desarrollo nuclear peruano está profunda y directamente asociado al entendimiento cooperativo entre dos gobiernos militares con grandes coincidencias ideológico-políticas; así pues, la relación entre el interés estratégico y el geopolítico se vuelve cada vez más clara a partir de 1977 otorgándole al desarrollo nuclear un estatus cada vez menos científico, independiente de las políticas públicas de ciencia y tecnología (CyT) para quedar cada vez más bajo la órbita militar y de la seguridad nacional. El primer punto mencionado podría por sí solo explicar la proximidad entre ambas Fuerzas Armadas. Influenciados por la doctrina de seguridad nacional, que constituyó una visión castrense de la seguridad interior que fue la base de la imposición de regímenes militares en todo el continente, tanto argentinos como peruanos durante la segunda parte de la Revolución Peruana, compartían casi un furibundo anticomunismo expresado no solo en la represión y captura ilegal de revolucionarios bajo el ala protectora de la Operación Cóndor, sino también por un nacionalismo y una nueva reinterpretación de su geopolítica a partir de los problemas fronterizos y discusiones diplomáticas con Chile. (Velásquez, 2006, pp. 44-45)

93

Gráfico 18. Acuerdos firmados desde el gobierno de Onganía hasta el de Morales Bermúdez

30

27

25

Justicialismo - Velasco

20 15 10

Videla - Morales-Bermúdez (1976-1980)

Militarismo pre Prerón - Velasco (1968-1973)

12 7

5 0

Fuente. Velásquez (2006).

No hay que pasar por alto que en junio de 1980 (poco antes de que Fernando Belaúnde asumiera la presidencia), ciudadanos argentinos fueron secuestrados en Lima por un comando militar argentino y transportados a su país bajo la sospecha de que estaban preparando un atentado contra la vida del presidente Videla. (Villarán, 2004, p. 56) Pasando revista a la conferencia de prensa dada por Morales Bermúdez, se encuentra que la prensa internacional le preguntó con preocupación acerca de un posible entendimiento a costa de Chile, a lo que —obviamente—, el entonces dictador peruano supo responder con diplomacia. La cuestión que interesa no es la respuesta en sí misma, sino la existencia de la preocupación por parte de la prensa de que existiera en el trasfondo una alianza argentino-peruana debajo del papel.54

54

Visita oficial a la nación argentina del excelentísimo señor presidente de la República del Perú general de división EP Francisco Morales Bermúdez Cerruti del 14 al 17 de junio de 1979 (CARI-CEPE, 2000).

94

Gráfico 19. Acuerdos firmados por los presidentes de la Junta Militar Argentina del «Proceso de Reorganización Nacional» 35 30

29

25

Gobierno de Videla (1976-1981)

20

Gobierno de Viola (1981)

15

Gobierno de Galtieri (1981-1982)

10 5 0

Gobierno de Bignone (1982-1983)

4

1

2

Fuente. Velásquez (2006).

La diplomacia argentina explotó al máximo la afinidad ideológica con el gobierno de Morales Bermúdez, una figura que reemplazó el perfil populista de Velasco Alvarado por uno de tinte más conservador, similar al del proceso de reorganización nacional. También contribuyó al interés y el acercamiento del Gobierno peruano —y esto resulta fundamental para el presente trabajo— en el desarrollo nuclear. En este sentido, el gobierno de Videla dio un primer paso en julio de 1976, cuando autorizó por Decreto 1214 a la Comisión Nacional de Energía Atómica la instalación de un complejo atómico en el Perú, que incluía un reactor, una planta procesadora de radioisótopos y un conjunto de laboratorios y dependencias. En agosto de 1976, el canciller peruano José de la Puente Radbill realizó la visita a Buenos Aires, este firmó con su homólogo argentino, contralmirante César Guzzetti, una declaración conjunta en la que ambos expresaban sus coincidencias ideológicas al subrayar el mutuo anhelo de que la V Conferencia de Países No Alineados en Colombo, Sri Lanka, que se celebraba ese mismo mes, superara posiciones extremas que no favorecían a los países en desarrollo, crítica evidente a los intentos soviético-cubanos de satelizar el movimiento. 95

En marzo de 1977 Videla decidió viajar al Perú como respuesta a la invitación del general Morales Bermúdez. La afinidad ideológica con el visitante quedó expresada en la declaración conjunta, donde ambos mandatarios asentaron su mutuo repudio al fenómeno de la violencia guerrillera, expresándose de la siguiente manera: Los presidentes de la Argentina y del Perú expresan su preocupación por el fenómeno de la violencia que, a través de diversas manifestaciones, amenaza extenderse en todas las regiones del mundo y que, por atentar contra las bases mismas de la convivencia humana y comprometer la tolerancia y el mutuo respeto indispensables para los priores de la humanidad, les merece su más enérgico rechazo.55

Además, el exdictador argentino procuró consolidar el acuerdo en materia nuclear, con la finalidad de apuntar al liderazgo regional en esta materia —que Argentina disputó con Brasil—. En este punto de la agenda, la visita de Videla logró un principio de acuerdo entre el Instituto Peruano de Energía Nuclear y la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) con el objetivo de construir y equipar el Centro Nuclear de Investigación del Perú. El Gobierno argentino procuraba así abrir la puerta a la exploración y procesamiento conjunto del uranio peruano.56

55

Declaración conjunta de los señores presidentes del Perú, general Francisco Morales-Bermúdez, y de Argentina, general Jorge Rafael Videla. Lima, 5 de marzo de 1977 (CARI-CEPE, 2000). 56 Muchos editoriales de diarios y revistas argentinos subrayaron el contenido geopolítico del viaje de Videla al Perú, sustentado en tres ejes: la búsqueda de un nuevo aliado ideológico en la región en la lucha contra el terrorismo, las posibilidades de cooperación nuclear, y los efectos del acercamiento Argentina-Perú en los conflictivos vínculos entre Argentina y Chile, al provocar un desdibujamiento de la amenaza de un conflicto en el Pacífico sur, o incluso respecto de la presencia regional brasileña.

96

Gráfico 20. Acuerdos firmados desde el gobierno de Onganía hasta el gobierno de Bignone

40

36

35 30

Proceso de reorganización nacional (1976-1983)

25 20 15 10

Interrupción Justicialista (1973-1976)

18 9

Gobiernos militares pre Prerón (1966-1973)

5 0

Fuente. Velásquez (2006).

Un nuevo capítulo hacia la cooperación nuclear bilateral se dio a fines de julio de 1978, fecha en que el presidente de la CNEA, vicealmirante Carlos Castro Madero, viajó a Lima para entregar al gobierno peruano un reactor nuclear de potencia cero para docencia y experimentación, en sintonía con el acuerdo firmado en marzo de 1977 durante la visita de Videla. (Escudé & Cisneros, 2000) La visita que realizó Morales Bermúdez a su par argentino Videla fue una consecuencia «natural» e inevitable de este intercambio académico-militar fluido que existió a lo largo del siglo XX y que tuvo como uno de sus momentos más altos la coincidencia en la presidencia de los dos dictadores. No debe sorprender que el general Morales Bermúdez haya pasado por las aulas de la Escuela Superior de Guerra del Ejército argentino y que durante su visita haya hecho un recuento de su paso por esas aulas. El desarrollo nuclear peruano: orígenes y apogeo Expuesto lo anterior, es necesario hacer un recorrido paralelo tanto a la historia regional como a la historia bilateral (Perú-Argentina), que luego confluirá en una historia en común en el ámbito de la

97

energía nuclear, en virtud de los lazos de cooperación mencionados y como expresión de los acuerdos políticos descritos. La actividad nuclear en el Perú se remonta a 1954 y 1955 con la creación de la Junta de Control de Sustancias Radioactivas y la Junta de Control de Energía Atómica, respectivamente, durante el gobierno del general Odría. Algunas de las principales funciones de dichas instituciones fueron la promoción, la consejería, la ejecución y el control de las correctas aplicaciones de seguridad nuclear, incluido el monitoreo ambiental de la contaminación nuclear, entre otras (Osores, 2008, p. 1). De estas instituciones surgirá en 1975 el Instituto Peruano de Energía Nuclear (IPEN). Este dato es sumamente importante, pues el futuro nuclear peruano, aunque muy ligado a la capacidad y voluntad argentinas de transferencia tecnológica, no aterrizó en su propio presente debido a la generación espontánea de acuerdos bilaterales peruano-argentinos. Como se ha visto, la relación especial tejida entre el Perú y Argentina derivó en una serie de acuerdos políticos, económicos y militares; sin embargo, la inquietud nuclear en el Perú había surgido mucho antes de que los lazos cooperativos peruano-argentinos tuvieran una vertiente tecnológica (Francisco Vidarte, miembro del Instituto para la Energía y el Desarrollo. Comunicación personal recuperada del Iedes. 13 de agosto de 2013). El contexto internacional nuclear de esa época estuvo marcado por el Programa de Átomos para la Paz lanzado por el presidente norteamericano Dwight Eisenhower en 1953. Este programa estuvo dedicado, de forma exclusiva, a la utilización de la energía nuclear con fines pacíficos y buscaba promover la idea de que la cooperación internacional era el mejor modo de regular la proliferación nuclear, y así asegurar el desarrollo de la investigación global. La iniciativa tuvo un enorme impacto internacional y fue determinante para resignificar socioculturalmente una tecnología que, hacia finales de la década del cuarenta, es decir, inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, estaba muy asociada a la destrucción causada en Hiroshima y Nagasaki por «Big 98

Boy» y «Fat Boy». Enmarcado en este programa, los usos médicos —utilización de radioisótopos con fines diagnósticos, terapéuticos y experimentales, y el uso de la radioterapia en el tratamiento del cáncer, entre otros— contribuyeron a transformar la imagen de la energía nuclear ante la opinión pública y la sociedad civil, de forma que fue la medicina y no la física nuclear la encargada de la primera divulgación de la energía nuclear como una herramienta de desarrollo técnico y científico. (CNEA, 2007, p. 36) Durante el gobierno de Manuel Prado y Ugarteche, la política nuclear recibe cierto impulso gracias a los convenios de cooperación internacionales y a las donaciones de laboratorios y equipos de trabajo por parte de los Estados Unidos y la República Federal Alemana. De las investigaciones realizadas en la zona de Vilcabamba y La Convención se determinó la existencia de sustancias «de gran valor dentro de la minería nacional, el supremo gobierno declaró zona reservada a favor del Estado la provincia de La Convención y encomendó a la junta su exploración y explotación con el apoyo de las unidades de ingeniería militar que el Ministerio de Guerra pusiera a su disposición» (Prado y Ugarteche, 1962, p. 13-14). Asimismo, es de destacar el convenio celebrado entre los gobiernos del Perú y de los Estados Unidos, por intermedio de la Junta de Control de Energía Atómica y la Comisión de Energía Atómica de aquel país, que estuvo en ejecución hasta el 31 de diciembre de 1960. Cabe señalar los siguientes aspectos favorables que han resultado de ese convenio: entrenamiento de personal de geólogos y químicos; habilitación de equipos de prospección y de laboratorio; consejo técnico de personal altamente especializado (ibíd.). Adicionalmente, durante su informe al Congreso (frustrado por el golpe), Prado pensaba informar que: En el curso del año 1961, se recibió de la Comisión de Energía Atómica de los Estados Unidos una importante donación de laboratorios especiales de radioisótopos cuyo valor aproximado es de 2 millones de soles. El Departamento de Reactores, tiene a su cargo el estudio y elaboración de proyectos relacionados (sic)

99

con la generación de energía, el uso de radioisótopos, protección contra radiaciones, etc., conjuntamente con un vasto programa de aplicaciones de la energía Atómica en el progreso y desarrollo del país. Entre los proyectos ya estudiados está el de Utilización de las Aguas del Lago Titicaca para Generar Energía Hidroeléctrica y con fines de Irrigación, que ha merecido el apoyo de compañías altamente especializadas como la General Electric Co. de los Estados Unidos, cuyos ingenieros visitaron el país en el curso de los meses de agosto-septiembre del año 1960, para colaborar y estudiar con los ingenieros de la Junta la zona afectada al proyecto. Se han interesado también otras compañías alemanas, inglesas y francesas (ibíd.: 15). 57, 58

Recién, después de un camino andado en el marco del más extenso y abierto contexto internacional y bajo la supervisión de los Estados Unidos, a comienzos de los años setenta el IPEN se interesó en adquirir un reactor de investigación de Francia o Inglaterra. Para

57 Otros proyectos que se estaban estudiando al momento del golpe de Estado a Prado y Ugarteche fueron: utilización del agua del lago Lagunillas; desviación de ríos de la cuenca amazónica a la del Pacífico; electrificación de ciudades mediante la utilización de la energía nuclear; transformación de las aguas del mar en agua dulce para irrigación; utilización pacífica de explosivos nucleares; utilización de radioisótopos en la medicina, la agricultura y la industria; protección contra las radiaciones y otros proyectos de gran interés para la vida nacional. (Prado y Ugarteche, 1962, p. 15) 58

Durante el gobierno de Manuel Prado y Ugarteche (1956-1962) el Perú fue uno de los 53 miembros fundadores del Organismo Internacional de Energía Atómica en 1957. Ese mismo año se descubrió uranio en Vilcabamba y en 1960, la JCEA dio a conocer el estudio de la General Electric Company: Anteproyecto para la utilización de las aguas del lago Titicaca, que incluía un reactor nuclear de 100 MWe en Puno, para bombear las aguas del lago Titicaca, para obtener 1 000 MWe, en una serie de centrales hidroeléctricas, brindando agua para irrigación de la costa sur del Perú además electricidad para la meseta del altiplano entre el Perú y Bolivia. En 1961, una misión científica alemana colaboró en la exploración de minerales radiactivos en Vilcabamba. Por su alta ley de las muestras analizadas, el Gobierno declaró zona reservada a favor del Estado la provincia de La Convención y encomendó a la JCEA su exploración y explotación con el apoyo del batallón de ingenieros N.° 4. (Vidarte, 2011)

100

ello, una delegación del IPEN visitó la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) a fin de obtener asesoramiento para la firma de un acuerdo con Francia. Durante este intercambio, el asesor legal de la CNEA, Martínez Favini, convenció a los funcionarios del IPEN de negociar la compra con Argentina. Una comisión de la CNEA viajó al Perú para iniciar las negociaciones. Mientras la delegación de la CNEA estaba en Lima, en Argentina se dio el golpe de Estado de marzo de 1976. Castro Madero apoyó la iniciativa. El éxito de las negociaciones iniciales se debía, en buena parte, a que la CNEA había ofrecido construir una facilidad crítica para entrenar al personal del IPEN, que sería donada si el contrato se firmaba (Diego Hurtado de Mendoza, secretario de Innovación de la Universidad Nacional de General San Martín, investigador del Consejo Argentino de Ciencia y Tecnología. Comunicación personal recuperada del Iedes. 28 de junio del 2013). Al respecto, el doctor Modesto Montoya, expresidente del IPEN, sostiene que el viaje peruano hacia el mercado proveedor argentino interrumpió algunos procesos de intercambio académico que se encontraban vigentes entre el Perú y Gran Bretaña, y que, de hecho, causó algunos problemas diplomáticos entre ambos países. Afirma, además, que la decisión de orientar la adquisición de un reactor de potencia cero hacia los argentinos, fue una decisión política que estuvo influenciada directamente por las relaciones cívico-militares que se encontraban en un punto muy estrecho y concordante hacia la segunda mitad de la década del setenta del siglo XX (Modesto Montoya, expresidente del IPEN. Comunicación personal recuperada del Iedes. 25 de junio del 2013). De acuerdo con el doctor Víctor Latorre, primer presidente civil del instituto, el entendimiento entre militares peruanos y argentinos en términos de cooperación nuclear estuvo principalmente motivado desde el lado argentino. Esto es, los notables avances en ciencia y tecnología, así como sus potenciales aplicaciones militares, alentaron a los argentinos a creer que el uso estratégico podía virar a un uso táctico de la energía nuclear como un elemento de 101

presión/seducción en vecinos con hipótesis de conflicto coincidentes con los argentinos (Víctor Latorre, expresidente del IPEN y director del Instituto de Ciencia y Tecnología de la Universidad Ricardo Palma. Comunicación personal recuperada del Iedes. 15 de julio del 2013). Así, el IPEN veía cómo se terminaba su etapa formativa e iniciaba una etapa competitiva con Chile, que para finales de la década del setenta tenía más infraestructura nuclear que el Perú y una política nuclear dirigida, también, por el sector militar. De esta manera, los políticos-militares argentinos entendieron la transferencia tecnológica como una forma de afianzar su órbita de influencia en el Perú en general y en el sector militar en particular. No es difícil deducir que el nombramiento de Latorre en el IPEN haya generado dos situaciones: primero, un enfriamiento de la política de investigación intraIPEN; y, segundo, una tensión con relación a los compromisos asumidos por el Perú y su forma de cancelación de estos (Doctor Víctor Latorre, expresidente del IPEN y director del Instituto de Ciencia y Tecnología de la Universidad Ricardo Palma. Comunicación personal recuperada del Iedes. 15 de julio del 2013). Uno de los aspectos que considera esta investigación es la dimensión geopolítica de la energía nuclear desde una perspectiva tanto de cooperación como de inter-dependencia. En ese sentido, para delinear brevemente este aspecto, es preciso mencionar que para comprender el acercamiento nuclear peruano-argentino es necesario entender en primer lugar los elementos de tensión que existían dentro del proveedor tecnológico (Argentina), de la misma manera en que se pueden entender las tensiones internas y las discusiones en torno a las necesidades estratégicas que plantearon los militares peruanos del gobierno revolucionario de las Fuerzas Armadas.59 Es necesario remontarse hasta el surgimiento

59 El proceso de construcción de confianza mutua se había visto interrumpido por las continuas crisis binacionales que estuvieron a punto de llevar a la región a dos conflictos sucesivos en los años 1975 (una campaña reivindicatoria de los territorios del norte chileno por parte del Estado peruano), y 1978 (el conflicto de

102

de las primeras políticas públicas argentinas orientadas a ciencia y tecnología (CyT). Las políticas oficiales de CyT se remontan al primer peronismo (1946-1955) y son la respuesta del Estado a una serie de secuencias de innovación tecnológica propiciadas por el sector privado a través de entes de corte filantrópico aglutinados en la Asociación Argentina para el Progreso de las Ciencias (AAPC). La AAPC y el Estado argentino se confrontaban por la legitimidad y el sentido social de la investigación, de manera que se produjo un desdoblamiento del proceso de institucionalización guiado por ideologías, representaciones y modelos institucionales divergentes. Así, mientras la AAPC promovía institutos privados con base en un sistema de filantropía (IByME, IIB Fundación Campomar, Instituto de Investigación Médica Mercedes y Martín Ferreyra, etcétera) y divulgaba su actividad a través de la publicación Ciencia e Investigación,60 el Gobierno nacional promovía la planificación económica teniendo a la CyT integrada a este proceso explicando así la fundación de la CNEA (1950), la Dirección Nacional

soberanía sobre el canal del Beagle entre Argentina y Chile); por tanto, no sería difícil inferir que, ante estas abiertas posibilidades de enfrentamiento, el gobierno peruano y su par argentino, hayan visto con buenos ojos este acercamiento estratégico, aprovechando el primero, el respaldo internacional que ofrecía la buena imagen de una joven democracia latinoamericana y país de origen del entonces secretario general de las Naciones Unidas, Javier Pérez de Cuéllar; mientras que el segundo, ganaba un aliado importante en el marco de la consolidación de su soberanía litigada en negociaciones con el Ecuador; ergo, si superponemos una línea histórica de las relaciones internacionales en América del Sur con otra línea histórica con los acuerdos bilaterales Perú-Argentina, veremos que, si destacamos los conflictos internacionales con la cooperación nuclear, estos elementos destacados coinciden y nos dicen que a mayor tensión internacional con los vecinos, más acercamiento entre Perú y Argentina. 60

Lo notable de la publicación radica en la confrontación editorial-científica de sus artículos. Los temas recurrentes serán diagnósticos sociales, la ciencia en los estados totalitarios, el problema de la libertad de investigación, la investigación pura y de la subvención del Estado, universidades e institutos de investigación privados de países avanzados, los atributos del buen científico: objetividad, capacidad de generalización y de razonamiento crítico, veracidad, imaginación controlada, humildad intelectual, desinterés, laboriosidad y respeto por el trabajo de las manos.

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de Investigaciones Científicas y Técnicas (1950), el Instituto Antártico Argentino (1951), el Centro de Investigaciones Tecnológicas de las Fuerzas Armadas (1954), entre otros centros de estudio, así como la publicación Mundo atómico desde 1950.61 Con el derrocamiento de Perón a manos de la Revolución Libertadora, se desmanteló la estructura de CyT ideada por el presidente en desgracia y se avanzó en una suerte de reorganización y creación de instituciones de CyT, pero sin una política de CyT clara, específica y explícita. Así surgieron el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA, 1956), el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI, 1957) y el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (Conicet, 1958), este último funcionó como órgano de enlace y de fortalecimiento de la investigación intrauniversitaria, planteándose como objetivos: la libertad de investigación y acceso a los estándares de internacionales de investigación científica; autorregulación (no intervención del Estado); financiamiento estatal, y ciencia básica como principal objetivo. Durante esa misma época la CNEA tendría por objetivos alcanzar la autonomía en el desarrollo de tecnología nuclear a través del desarrollo de capacidades tecnológicas en CyT; el desarrollo incremental de la tecnología nuclear, y la conformación de una industria nuclear nacional argentina. Esta breve descripción del comportamiento histórico-institucional del socio peruano más cercano no es casual: muestra en trazos gruesos las tensiones y los acuerdos que surgen de cualquier proyecto nacional que esté orientado a la CyT y muestra también qué tan necesario es institucionalizar la gestión pública para la concreción de objetivos estratégicos planteados a largo plazo y no solo la democracia. La política nuclear requiere factores que incidan en un comportamiento institucional que garantice la previsibilidad y

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Mundo atómico postulaba que la ciencia y la tecnología debían estar orientadas a la solución de los «problemas nacionales»: energía, salud, recursos naturales, producción, defensa, etcétera, sosteniendo la necesidad de la intervención del Estado para integrar la CyT a la planificación económica.

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la estabilidad tanto de la toma de decisiones como del ambiente en el que se desarrolla la investigación científica. Volviendo al recorrido histórico del IPEN, el acercamiento entre el Perú y Argentina se hizo concreto en razón de que la oferta argentina incluyó el diseño y la construcción de un reactor de 10 MW, una planta de producción de radioisótopos y radiofármacos, y laboratorios auxiliares para física, química y protección radiológica. En noviembre de 1977 se firmó el contrato para la ejecución del diseño y la construcción, instalación y puesta en marcha del Centro Nuclear de Investigaciones en Huarangal. La transacción incluía un acuerdo financiero por el cual el Banco Nacional de Desarrollo de Argentina otorgaba al Banco de la Nación del Perú un crédito por valor del orden de 48,5 millones de dólares para financiar la construcción de las instalaciones. Para Renato Radicella, quien estuvo a cargo de las negociaciones, esta fue la primera transferencia de tecnología importante realizada por la CNEA. Radicella destacaba, tiempo más tarde, la experiencia ganada por Argentina, que además no perdió dinero a pesar de la inflación, y el respaldo del Banco Central y la Aduana. Tuvimos el país atrás, explicaba, y ponía como ejemplo la promulgación de la Ley del Proyecto Perú, que facilitó los aspectos administrativos de la venta, declaró el proyecto de interés nacional y otorgó a la CNEA facilidades especiales (Diego Hurtado de Mendoza, secretario de Innovación de la Universidad Nacional de General San Martín, investigador del Consejo Argentino de Ciencia y Tecnología. Comunicación personal recuperada del Iedes. 28 de junio del 2013). La facilidad crítica, bautizada RP-0, entró en operación en julio de 1978. Un aspecto relevante del contrato fue el entrenamiento de 150 científicos y técnicos peruanos, que en parte fue realizado en Argentina. Castro Madero, presidente de la CNEA, interpretaba el acuerdo con Perú como algo inédito en América Latina y como un ejemplo privilegiado de lo que se entiende por transferencia horizontal (Hurtado de Mendoza, 2009). El RP-10, el reactor de investigación de 10 MW, corazón del proyecto alrededor del cual se había diseñado el conjunto de las instalaciones, 105

sería el de mayor potencia en operación en América Latina. Un punto delicado era que hubiera sido diseñado para operar con uranio enriquecido al 90%. La CNEA decidió rediseñar el reactor para que pudiera trabajar con uranio enriquecido al 20%, opción considerada no proliferante (ibíd.). A pesar de esta iniciativa, la Nuclear Non-Proliferation Act aprobada por el Congreso de los Estados Unidos en marzo de 1978, establecía la prohibición de cooperar en el área nuclear con países que no aceptaran salvaguardias completas. Esto significaba, entre otras cosas, que se ponía fin al compromiso de los Estados Unidos de proveer el uranio enriquecido para que Argentina pudiera fabricar los elementos combustibles para sus propios reactores de investigación y para el reactor peruano. Mientras que el uranio enriquecido para el RA-3 fue comprado a la Unión Soviética, el uranio enriquecido al 20% para el reactor peruano tuvo que ser enviado desde los EE. UU. a Alemania, donde una empresa de este país se encargó de la construcción de los elementos combustibles con ingeniería provista por la CNEA. Castro Madero, exdirector de la CNEA durante la dictadura cívico-militar, opinaba que resultaba muy difícil «discriminar hasta dónde se trata de evitar la proliferación y hasta dónde se permite que existan monopolios, que existan intereses comerciales o que exista el interés de que algunos países no tengan la posibilidad de desarrollar sus planes autónomos» (Diego Hurtado de Mendoza, secretario de Innovación de la Universidad Nacional de General San Martín, investigador del Consejo Argentino de Ciencia y Tecnología. Comunicación personal recuperada del Iedes. 28 de junio del 2013). El mencionado RP-10 es del tipo piscina y tiene 10 MW de potencia térmica. Este reactor es una instalación nuclear donde se controla la fisión nuclear, que consiste en la ruptura del núcleo atómico del Uranio-235 (U-235) con una gran liberación de energía, neutrones y emisión de radiaciones. Los neutrones producidos de esta manera son utilizados para la investigación y producción de radioisótopos. Los principales usos y servicios del 106

reactor RP-10 son: tecnología de reactores nucleares, producción de radioisótopos, ciencia de materiales, análisis por activación neutrónica, capacitación y entrenamiento en tecnología de reactores nucleares. Su gran versatilidad permite que simultáneamente puedan realizarse estas aplicaciones.62 Los laboratorios de la Planta de Producción de Radioisótopos (PPR) tienen un área construida de 3 500 m2 y está conformada por un conjunto de celdas para el manejo y producción de materiales radiactivos. El RP-10 suministra el material radiactivo que se procesa en la PPR, razón por la cual el edificio del reactor está intercomunicado con el corredor caliente de la planta, que es por donde se transporta el material radiactivo a las celdas de producción.63 Dicha instalación tiene un promedio de treinta laboratorios, entre los cuales, los dedicados a la producción tienen unas celdas construidas con ladrillos de plomo de 50 y 100 mm de espesor, garantizando la seguridad de los operadores que realizan los procesos químicos. En estos recintos especiales dotados de pinzas o telemanipuladores (sic) y también visores de vidrio plomado se realiza la producción de radioisótopos emisores de radiación gamma como yodo-131, tecnecio-99m, samario-153 e iridio-192 utilizados principalmente en las aplicaciones médicas.64 Sobre lo mencionado, el doctor Modesto Montoya advierte que no es posible aumentar la capacidad operativa del RP-10 (hoy, en torno al 10% de su capacidad) por dos motivos: primero, porque no existen suficientes recursos humanos para maximizar la capacidad de trabajo tanto en producción como en investigación; y, segundo, aunque existieran esos recursos humanos propios, la producción superaría las necesidades del mercado peruano, de manera que sería económicamente insustentable en

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Fuente: http://www.ipen.gob.pe/site/infraestructura/A-rp10.html

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Fuente: http://www.ipen.gob.pe/site/infraestructura/A-ppr.html

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Ibíd.

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la medida en que se produciría un desbalance notable entre capacidad de oferta y capacidad de demanda (Modesto Montoya, expresidente del IPEN. Comunicación personal recuperada del Iedes. 25 de junio del 2013). Hablar de desarrollo nuclear en el Perú es hablar, en contraste con su socio argentino y ante la evidencia provista por dos de sus exdirectores, de un desarrollo incipiente, de una oportunidad desaprovechada y de una inversión paralizada que, en primer lugar, no aporta al desarrollo ni a la seguridad nacional en los términos en los que la misma institución sugiere que debería hacerlo; y, en segundo lugar, no consolida ningún acercamiento geopolítico con el socio más cercano pues, por más que en el sector nuclear argentino se considera al Perú como un país aliado con mucha potencialidad de colaboración, en los hechos la cooperación es mucho menor que las expectativas. Hablar de desarrollo nuclear en el Perú también es hablar, en sintonía con su socio argentino, de una transferencia tecnológica al más alto nivel, en la que la cooperación no implicó una venta llave en mano, sino todo un proceso de transferencia de conocimiento —de know-how— de gestión operativa, de capacitación de recursos humanos y de una transferencia material que el hemisferio sur no había conocido hasta entonces.65 Interpretación del incipiente desarrollo nuclear peruano y sus implicaciones geopolíticas El desarrollo nuclear está subordinado a dos aspectos del sistema regulatorio internacional. Un primer aspecto se advierte en función del orden político-geopolítico internacional que alienta,

65 En el año 2007 se inauguró en Sidney, Australia, un reactor nuclear OPAL fabricado por la empresa argentina INVAP y constituyó la mayor exportación tecnológica latinoamericana de la historia. La instalación del OPAL, a diferencia del caso peruano, sí fue «llave en mano» y se utiliza para investigación y uso medicinal.

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controla, promueve o sanciona las actividades nucleares en todo el orbe. Un segundo aspecto, menos estudiado, es el aspecto técnico. La normativa política con frecuencia viene acompañada de protocolos o salvaguardias que ejercen un poder policial sobre los países en busca de la protección global ante la proliferación nuclear descontrolada. Así como el desarrollo nuclear está subordinado a estos dos aspectos (el político y el técnico), el aspecto técnico también está subordinado a la funcionalidad de estos desarrollos y tiene que encuadrarse en una estructura que garantice armonía con el medio ambiente, a una significativa reducción de emisiones de CO2, a una cuantificación del impacto ecológico y económico, así como dentro de una estructura legal que garantice un sistema de pesos y contrapesos, de controles y sanciones, y a un institucionalismo que asegure la transparencia y la voluntad de ser controlado. Lo recién mencionado está directamente vinculado con el aspecto del desarrollo sustentable o, lo que equivale decir, con todas las dimensiones del Estado y la nación que deben ser valoradas para poder encarar un proyecto nuclear. Uno de los objetivos estratégicos del IPEN es desarrollar nucleoelectricidad en el corto plazo. Al respecto, se aprecia que esta iniciativa, aislada en el campo energético de un instituto estatal, que pretende introducir una compleja tecnología energética en un corto plazo sin disponer de los recursos humanos y tecnológicos mínimos suficientes, por más interesante y oportuna que pueda parecer; no responde a una estrategia ni política energética integral a largo plazo dentro de un proceso de planificación que optimice el uso de los recursos energéticos del país. Esta política para un planeamiento energético integral a largo plazo en el país debe definirse sobre la base de una estrategia sustentada en tres pilares: primero, el consumo de cantidades crecientes de energías renovables convencionales y no convencionales, y limpias, cuyos recursos existentes sean abundantes; segundo, la institucionalización de la eficiencia y ahorro energético en el país; y, tercero, la seguridad energética; pilares que no 109

solo deben ser enumerados en los planes estratégicos del IPEN (o de cualquier institución), sino que deben ser profundamente estudiados, analizados y comparados con otras experiencias. Cuando se habla de energía nuclear, no existen soluciones mágicas o improvisadas. Un tema tan relevante para la seguridad nacional no puede ser dejado en manos de la inspiración soñadora de un grupo de burócratas que actúa sin tener en cuenta los objetivos nacionales planteados o por definir como horizonte de seguridad energética. Los resultados mostrados permiten analizarlos desde una perspectiva tanto histórica como geopolítica, dando una explicación a los eventos expuestos en su presentación, de forma que, para facilitar el entendimiento de estos, se consideró oportuno elaborar un estudio de los factores externos que han guiado el desarrollo regional y local de la energía nuclear. Así, este subcapítulo trazará un paralelo entre energía nuclear y seguridad nacional a partir de la teoría de las relaciones internacionales que propone que, a mayores niveles de integración, se desvanecen las hipótesis de conflicto. Evidentemente, la integración impone una serie de desafíos tales como la construcción de confianza, pero también la disuasión o el entendimiento a partir del mutuo temor a las consecuencias provocadas por una situación de anarquía en los esquemas de seguridad este-oeste (durante la Guerra Fría) o norte-sur (durante la globalización). Se busca recontar, primero, cómo estas estructuras de cooperación internacional en los escenarios más desarrollados (Europa, por citar un ejemplo) fomentaron procesos de integración y desactivación de hipótesis de conflicto que dieron lugar a un mundo más seguro y a un desarrollo nuclear mucho más sostenible y armonioso. De la misma forma, también se realizará una interpretación de la realidad regional basada en el entendimiento argentino-brasilero que significó el fin de la mutua desconfianza a partir de la creación de un sistema de salvaguardas y mutuo control de las operaciones nucleares estratégicas y de los programas paralelos que se instituyeron en ambos países. 110

Geopolítica nuclear internacional: temor, regulación y disuasión Se ha dicho que el aspecto técnico estaba subordinado a una serie de elementos. El primero está vinculado al «desarrollo sustentable», es decir, a los elementos que van configurando el desarrollo nacional en función de la protección del medio ambiente, el crecimiento económico y el fortalecimiento institucional y democrático. El segundo está vinculado a la seguridad nacional desde una perspectiva geopolítica, en esta parte de la investigación se pretende interpretar este aspecto. Es importante que se analicen, a partir de los resultados obtenidos del estudio histórico, técnico-legal-internacional y geopolítico del desarrollo nuclear peruano, cómo se interpretan dichas variables desde los esquemas de cooperación, interdependencia y conflicto que van delineando matrices políticas de integración y disuasión. Una de las aristas que fortalecen la seguridad nacional es la integración. Cuando se habla de integración se apela a un proceso histórico-político que ha sido el devenir de decenas de años de negociaciones, caos y conflictos en la historia de las relaciones internacionales tanto a nivel global como a nivel regional. Entender este punto es de enorme importancia porque la realidad no es un proceso que haya aterrizado violentamente sin una antesala histórica que haya condicionado, generado y promovido la actualidad. El régimen internacional es una construcción teórica que pretende explicar las situaciones de orden (su creación, su evolución y su desaparición o cambio) existentes en un campo de actividad internacional y no las situaciones de anarquía y conflicto clásicas de la política internacional. Por su complementariedad y su amplia aceptación se pueden recoger aquí dos definiciones sucesivas de régimen internacional. Se trata, en primer lugar, de la definición de Stephen Krasner, para quien «los regímenes internacionales son principios, normas, reglas y procedimientos de decisión en torno a los cuales convergen las expectativas de un

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determinado campo de actividad» (Krasner, 1982, p. 185). En segundo lugar, para Robert Keohane y Joseph Nye (1977, p. 99), «los regímenes son redes de reglas, normas y procedimientos que configuran el comportamiento y controlan sus efectos en un campo de actividad». Al discutir sobre energía nuclear se enfrentan dos enfoques que no se han superpuesto, sino que se han pospuesto a lo largo del devenir nuclear mundial. En principio, se hace referencia a la teoría de la disuasión nuclear y a la teoría de la cooperación. Ante todo, se debe entender que disuasión y cooperación son lados de una misma moneda: el conflicto. La disuasión refiere a un conjunto de relaciones entre Estados que se sitúan en el centro mismo del paradigma estado-céntrico. Es necesario resaltar que, con arreglo a este paradigma, los Estados operan en un sistema internacional anárquico. Aun dejando al margen los postulados realistas sobre la naturaleza humana, la ausencia de una autoridad central es un elemento suficiente en sí mismo para justificar el carácter eminentemente conflictivo de la política internacional. En un sistema de estas características, los responsables políticos han de procurar poseer aquellas cotas de poder que garanticen la consecución de los intereses nacionales de sus respectivos países. Así, la disuasión es uno de los instrumentos a disposición de los Estados para ejercitar su poder, es decir, para emprender acciones dirigidas a influenciar el comportamiento de otros Estados de manera congruente con sus intereses. Para Brody (1974, p. 775), este concepto se refiere: Al intento de reestructurar el conjunto de opciones que se ofrecen a los dirigentes de un país o grupo de países, llevado a cabo por los dirigentes de otra nación o grupo de naciones, mediante la formulación de una amenaza a sus valores fundamentales. Mediante esa reestructuración se pretende excluir la consideración de la agresión armada.

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Herman Kahn (1960) plantea que existen tres tipos de disuasión y depende del cálculo que se haga a la hora de evaluar una respuesta: la disuasión contra un ataque directo; la disuasión de provocación extrema y, finalmente, la disuasión de provocación moderada. Los ejemplos clásicos están basados en la dicotomía militar Rusia-Estados Unidos. Así, en la disuasión de tipo I, el primer paso será analizar, por ejemplo, los efectos que causaría el ataque ruso en la capacidad de respuesta de los EE. UU., dependiendo esencialmente de las tácticas y las capacidades desarrolladas por el enemigo. Con frecuencia, el problema de la advertencia resulta altamente prioritario. La segunda parte del cálculo —las consecuencias de una falta de coordinación entre las fuerzas supervivientes en los EE. UU.— depende en gran medida de sus tácticas, así como de la flexibilidad de sus planes. Otro punto de gran importancia es los modernos armamentos nucleares son tan poderosos que, aun cuando no destruyan su objetivo, pueden transformar el ambiente al grado de provocar la inoperatividad de las armas de contraataque. Respecto a la disuasión de tipo II, esta dicta el empleo de amenazas estratégicas con el fin de disuadir a un enemigo de emprender actos de provocación extrema distintos de un ataque directo contra el territorio rival. En el escenario mencionado (Rusia-EE. UU.), el estratega soviético se cuestiona: si realizo este movimiento de provocación extrema, ¿nos atacarán los norteamericanos? La posibilidad de que los soviéticos pongan en marcha la provocación contemplada será determinada en gran medida por sus estimaciones del cálculo norteamericano con respecto a lo que sucedería si los papeles se invirtieran. Es decir, de lo que sucedería si los norteamericanos atacaran y dañaran seriamente la fuerza aérea estratégica rusa, y los rusos contraatacaran sin coordinación alguna de las bases de una defensiva aérea de los EE. UU. alertada y, quizá, contra una población norteamericana debidamente evacuada. Si tal posibilidad resulta creíble para los soviéticos, debe serlo porque ellos reconocen el probable fracaso de su propia disuasión tipo I. 113

Finalmente, la disuasión tipo III podría calificarse de disuasión de «ojo por ojo». Se refiere a aquellos actos que se refrenan en función de que el agresor potencial teme que el defensor u otros adopten en consecuencia acciones limitadas, tanto de índole militar como no militar, lo cual restaría todo beneficio a la agresión. La amenaza más obvia que se podría agrupar bajo la categoría de disuasión tipo III sería la capacidad de librar una guerra limitada de cualquier especie. ¿Qué es lo que disuadió a los rusos de una serie de coreas y de indochinas? Tal vez, la probabilidad de que los Estados Unidos y sus aliados vayan a incrementar tanto su poderío militar como su resolución ante una crisis de tal magnitud, y no sea tanto el temor a un ataque directo de los EE.UU. con sus fuerzas actuales. Es factible aumentar los efectos disuasorios de dicha posibilidad mediante la realización de preparativos explícitos, de modo tal que se puedan maximizar nuestras fuerzas instantáneamente cada vez que el bando contrario nos provoque. Si los rusos cobraron conciencia de que el deterioro en el ámbito de las relaciones internacionales impulsó a los norteamericanos a adoptar un programa de choque, fue, quizá, porque no estuvieron tan dispuestos a permitir que se deterioren las relaciones internacionales.66 Por supuesto, al llevar este paradigma a América del Sur, lo que hay que tomar en cuenta es la calidad de la percepción que tienen mutuamente los ejes del Pacífico y del Atlántico, esto

66 Por ejemplo, en junio de 1950, los Estados Unidos se vio involucrado en un gran debate para decidir si el presupuesto de defensa debería ascender a catorce, o quince o dieciséis mil millones de dólares. Al mismo tiempo, se presentó el asunto de Corea. El Congreso se apresuró a autorizar la suma de sesenta mil millones de dólares, ¡se cuadruplicó la cifra inicial! No importa cuáles hayan sido los triunfos que la causa comunista lograra en Corea; la citada autorización representa una contundente derrota militar para los soviéticos. No obstante, transcurrieron casi tres años antes de que dicha autorización se tradujera plenamente en incremento de gastos y el poderío militar correspondiente. Es muy valioso poder incrementar nuestros gastos en el rubro de defensa, pero dicha capacidad suele aumentar su valor si las autorizaciones del Congreso se pueden traducir en poderío militar dentro del lapso de un año, aproximadamente.

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es, cómo se observan, analizan y leen Brasilia y Buenos Aires, así como Lima y Santiago. No cabe duda de que sus relaciones han estado influenciadas por las llamadas «imágenes espejo» con arreglo a las cuales, ambos Estados se atribuyen recíprocamente el mismo cúmulo de intenciones agresivas. Ahora bien, el mundo en el que el macartismo y el temor a un holocausto nuclear eran algo patente y latente, ya no existe más. Los nuevos desafíos, desde la caída de la Unión Soviética y del muro de Berlín, pasan por controlar las «nuevas amenazas»: los nacionalismos étnicos, los conflictos armados con fuerzas irregulares, el narcotráfico, las epidemias, la pobreza y el terrorismo. En la década de los sesenta, la disuasión nuclear cumplía su función, pero llevaba de forma implícita el riesgo de una deflagración absolutamente devastadora: la guerra nuclear, que podía borrar del mapa ciudades enteras como ya habían probado con éxito los EE. UU. en Hiroshima y Nagasaki en 1945. Actualmente, en un escenario internacional diferente y que hace frente a los cambios producidos por la política de seguridad global de los Estados Unidos después de los atentados del 11 de septiembre, la estrategia de disuasión nuclear tiene que ser reformulada o enfrentarse a la alternativa del anacronismo. En consecuencia, se torna imprescindible desarrollar nuevas iniciativas basadas en un mayor consenso internacional y en enfoques y políticas más acordes a las realidades del siglo XXI. (Terradas, 2010, p. 1) Desde este encuadramiento y acompañado de la emergencia de las nuevas amenazas a la seguridad nacional e internacional, el mundo se encuentra frente a una instancia dicotómica: los principales jugadores del concierto internacional están ante una oportunidad de reordenamiento mundial, y deben poner fin a las crónicas fallas económicas y de seguridad del sistema actual, y configurar a partir de allí, un nuevo escenario: más seguro y democrático, pero por sobre todo, basado en instituciones internacionales que regulen efectivamente el poder nuclear, mediante una real capacidad del uso

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de la fuerza, emanada de la legitimidad que da el consenso colectivo de los pueblos (ibíd.).

Siguiendo estas premisas, del encuentro entre las teorías del conflicto y de los juegos ha surgido una muy prolífica distinción entre juegos de suma cero (puro conflicto), juegos de suma positiva (pura cooperación), y juegos mixtos (de cooperación y conflicto). Estos últimos son los que abren el espacio a la negociación. En la vida real es prácticamente imposible que se presente una dinámica social que se comporte únicamente como juego de suma cero o juego de suma positiva, pues siempre están presentes aspectos abiertos a la negociación, tanto en las situaciones más conflictivas como en las más pacíficas. No obstante, lo que sí existe en la vida real son mentalidades que consideran los conflictos como de suma cero o de suma positiva. En el primer caso, el conflicto tiene una alta probabilidad de terminar en tragedia. En el segundo caso, el conflicto tiene una alta probabilidad de terminar en explotación. De lo mencionado en líneas anteriores, se entiende —analizando someramente la experiencia europea— que en épocas de conflicto pueden surgir espacios de cooperación. El ejemplo al que se desea apelar es el surgimiento de la Comisión Europea de la Energía Atómica (Euratom). Por supuesto, la creación de Euratom fue una consecuencia del desarrollo de políticas científicas mancomunadas surgidas de una integración política mucho más amplia y con un sustento especialmente económico-industrial. Así, la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero en 1952 constituyó el primer paso hacia la Europa supranacional. Por primera vez los seis Estados miembros de esta organización renunciaron, si bien es cierto que, en un área restringida, a una parte de su soberanía en favor de la comunidad. El fracaso de la Comunidad Europea de Defensa (CED), en 1954, hizo zozobrar el proceso de integración europea pero, por el contrario, la Conferencia de Mesina (1955) significó un relanzamiento de dicho proceso. En 1956 se formó un comité encargado

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de elaborar un estudio para la creación de un mercado europeo común. Dicho comité, conferenciando en Bruselas y con la presidencia de P. Spaak, canciller anfitrión, expuso ese mismo año dos proyectos que satisfacían a las dos alternativas apoyadas por los Estados: la creación de un mercado común generalizado y la creación de una comunidad de la energía nuclear. En marzo de 1957 se rubricaron los tratados de Roma. El primero de ellos daba por establecida una Comunidad Económica Europea (CEE), y el segundo —y de suma relevancia para el tema en exposición—, una Comunidad Europea de la Energía Atómica. Para combatir el déficit generalizado de energía convencional de los años cincuenta, los seis estados fundadores trataron de obtener su independencia energética apelando a la energía nuclear. Dado que los costos de las inversiones necesarias para el desarrollo de esta energía superaban las posibilidades de cada país por separado, los países fundadores se unieron para crear la mencionada Euratom. El tratado tiene como objetivo la contribución a la formación y al crecimiento de las industrias nucleares europeas; conseguir que todos los Estados miembros saquen partido del desarrollo de la energía nuclear; y, finalmente, garantizar la seguridad de abastecimiento. Al mismo tiempo, el tratado asegura un alto nivel de seguridad para las poblaciones e impide cualquier desviación hacia fines militares de materiales nucleares que, en principio, fueron destinados a usos civiles. Es necesario señalar que Euratom solo tiene competencias en el ámbito de la energía nuclear civil y pacífica: Conscientes de que la energía nuclear constituye un recurso esencial para el desarrollo y la renovación de la producción y el progreso de las acciones en favor de la paz […] resueltos a crear las condiciones para el desarrollo de una potente industria nuclear, fuente de grandes disponibilidades de energía y de una modernización de la tecnología, así como de otras muchas aplicaciones que contribuyan al bienestar de sus pueblos. […] Preocupados por establecer condiciones de seguridad que

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eviten todo riesgo para la vida y la salud de las poblaciones, […] deseosos de unir otros países a su acción y de cooperar con las organizaciones internacionales interesadas en el desarrollo pacífico de la energía atómica […].67

En el tránsito del conflicto a la cooperación, se empiezan a consolidar escenarios donde las necesidades estratégicas (el autoabastecimiento y la seguridad energética) pasan a un segundo plano después del proceso de consolidación y empiezan a discutirse en escalas más grandes las posibilidades de cooperación técnica y transferencias tecnológicas. La historia entrega una franja de estabilidad que es motivada por ambas: el conflicto y la cooperación. El conflicto da origen a las preguntas y la cooperación intenta entregar las respuestas. Desde el punto de vista de las nuevas amenazas y en el ocaso de la Guerra Fría (ya se empezaba a promover reformas políticas en la URSS bajo el gobierno de Gorbachov), surge el proyecto ITER (Reactor Termonuclear Experimental Internacional), que se está construyendo en Cadarache, Francia y costará 10 300 millones de euros, convirtiéndolo en el tercer proyecto más caro de la historia, después de la Estación Espacial Internacional y del Proyecto Manhattan.68 El objetivo del ITER es obtener el conocimiento necesario para el diseño de un dispositivo de siguiente generación: una demostración de planta de energía de fusión.69 Los científicos de ITER estudiarán plasmas bajo condiciones similares a aquellas que se esperan en las futuras plantas de energía. ITER será el primer experimento

67

Tratado constitutivo Euratom.

68

Fuente: . Consultado el 28/06/2013.

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El objetivo de este gran proyecto experimental o ‘camino’ —lo que significa iter en latín— es demostrar que la fusión nuclear, esta impulsa a las estrellas, puede ayudar a resolver el problema energético en la Tierra con una tecnología que genere diez veces más energía (500 MW) que la que consume (50 MW). Fuente: . Consultado el 28/06/2013.

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de fusión en producir energía neta; además, un vehículo de pruebas que incluya control de temperatura, diagnóstico y mantenimiento remoto.70 Entonces, paradójicamente, al mismo tiempo que se han incrementado los niveles de conflictividad, se han reforzado las tendencias a la cooperación. Lejos, en este caso, de las situaciones típicas de suma cero postuladas por el realismo, las armas nucleares han creado entre países rivales un interés y un futuro común que no tiene precedentes. Sus respectivos destinos se encuentran ligados de forma absolutamente desconocida en el pasado, lo que resulta sorprendente en un continente en el que, aunque trille la repetición, se han librado los conflictos más sangrientos de la historia. De manera que, así como el tránsito de la disuasión a la cooperación se puede entender por la interrelación entre teoría del conflicto y teoría de juegos, también es necesario entender que la disuasión deja de serla cuando nace el factor represalia y, ante ese escenario, es el entendimiento el que surge como motor integrador y armonizador en un contexto en el que las superpotencias no pueden sino aceptar las reglas de la destrucción mutuamente asegurada, ergo, la supervivencia a toda cosa. Análisis e interpretación del desarrollo nuclear en perspectiva regional y nacional La energía nuclear y las relaciones internacionales caminan inalterablemente juntas. Se ha visto que la energía nuclear jugó en este caso (conociendo, además, la formación histórica del IPEN) un rol político y estratégico. Dejó de ser una condición de fortaleza nacional para convertirse en un instrumento de integración binacional y en una demostración hacia los vecinos cercanos del nivel de coincidencias que existían entre dos sistemas de gobierno de perfil

70 Fuente: . Consultado el 28/06/2013.

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autoritario. Esto, claro, podría suponer que los procesos de modernización nuclear solo se realizaron en periodos dictatoriales, sin embargo, una consecuencia de esta integración nuclear binacional fue, precisamente, que una vez echado a andar el proceso, no se detuvo durante la democracia, es más, dos presidentes de marcada vocación socialdemócrata y socialcristiana que en su momento estuvieron comprometidos con los sectores más progresistas de la política latinoamericana, como Alan García y Raúl Alfonsín, impulsaron aún más este proceso de transferencia tecnológica y consolidación tanto democrática como institucional. Así, se puede afirmar que la energía nuclear fue un elemento que si bien no desactivó conflictos binacionales (ya que no existían), sí funcionó como una herramienta que dinamizó las relaciones entre ambos países, lo que lleva a concluir que, efectivamente, la energía nuclear tiene una arista geopolítica y geoestratégica que va más allá de la disuasión y está mucho más cercana a la cooperación y a la interdependencia. Evidentemente, el escenario actual no es el mismo que el de la década de los setenta. La mayoría de hipótesis de conflicto vecinal están superadas o desactivadas, así que cabe preguntarnos qué rol está cumpliendo la energía en general y la energía nuclear, en particular en los procesos de integración regional y en los mecanismos de construcción de confianza. La firma de protocolos de salvaguardias y la implementación de regulaciones nacionales que se adapten a las regionales e internacionales, es una forma muy innovadora de minimizar la desconfianza y alentar el intercambio abierto y franco de nuevas herramientas que fortalezcan las políticas públicas a nivel regional. Un fortalecimiento de estas políticas públicas regionales, orientadas a la cooperación y a la interdependencia energética, es relevante para nuestra seguridad nacional, no solo porque fortalece la seguridad energética doméstica, sino porque desde una perspectiva geopolítica, acerca los intereses nacionales a los intereses regionales, lo que genera una confluencia de objetivos que apunta a nuestro desarrollo cooperativo y desvanece las teorías de conflicto. 120

La mencionada experiencia europea es un ejemplo excelente para comprender el nivel de cooperación que pueden alcanzar los Estados cuando se enfrentan con enemigos modernos. Estos no son otros que las nuevas amenazas y estas incluyen la vulnerabilidad energética. Con los elevados niveles de intercambio comercial y la transnacionalización de las inversiones y del capital, el Perú debería empezar a entender la seguridad nacional propia como una dimensión más de la seguridad regional. Las amenazas a un país vecino son, en gran medida, amenazas al propio país. Esto no desde una visión similar a la que planteaba el TIAR, sino a una visión que observa cómo la vulnerabilidad energética impacta en la seguridad económica y jurídica de un país, lo que, debido a la mencionada transnacionalización de las inversiones y los capitales, deja de ser un asunto exclusivo de un país y pasa a afectar a toda la comunidad regional o internacional. En este momento la cooperación bilateral Perú-Argentina, en palabras del doctor Carlos José Aga, director del Portal Energético Internacional, está limitada a un reducido intercambio de estudiantes en el (instituto) Balseiro y algunos intercambios en materia de medicina nuclear. En comparación con el pasado, hay un retroceso muy notorio que, por supuesto, ha sido consecuente con un proceso político divergente desde el affaire Menem-contrabando de armas a Ecuador y que se ha profundizado con los diferentes enfoques políticos que tuvieron de manera sucesiva Alejandro Toledo y Alan García con Néstor Kirchner y Cristina Fernández, respectivamente; sin embargo, la integración social y política ha avanzado más que la económica y comercial. Hoy, Argentina tiene una visión sumamente multipolar de la cooperación nuclear: Indonesia, Rusia y Brasil. El Perú aún tiene un camino que recorrer en estos desarrollos y superar sus propias restricciones internas. En ese campo todo es potencial: Argentina puede ejercer una influencia decisiva en materia de provisión de recursos humanos, tal como lo está haciendo Brasil (Doctor Eduardo Vior, docente de la Universidade Federal de Integraçao Latino Americana. Comunicación personal recuperada del Iedes. 7 de julio del 2013). 121

El primer punto destacado en los procesos de desarrollo nuclear en América del Sur, está marcado por una necesidad estatal de promover y gestionar la energía nuclear como un bien estratégico y de uso potencialmente dual. El surgimiento de la energía nuclear en la región está normado por una visión geopolítica de supervivencia y supravivencia, es decir, busca la prevalencia de la visión política nacional sobre la regional; además, ante todo, la conducción y liderazgo en el subcontinente. Por ello, no es difícil entender por qué tanto Argentina como Brasil, bajo liderazgos estatistas y de perfiles autoritarios, diseñaron muy temprano políticas públicas orientadas a garantizar su posición geoestratégica en el continente y con rapidez iniciaron una dinámica de competencia que alentó la carrera nuclear en el Atlántico sur. Tampoco es sorprendente, entonces, que otros países de la región del Atlántico sur, como Sudáfrica, hayan querido participar de la misma carrera: el objetivo resultaba claro, llevar la discusión nuclear hacia el sur en un momento en el que ya se empezaba a discutir un esquema internacional y jurídico que sería ampliamente desventajoso para las potencias pro-nucleares incapaces de darle usos duales a su tecnología endógena. Tanto Brasil como Argentina diseñaron programas nucleares de mutua exclusión en términos tecnológicos, apuntando a la descooperación y no a la competencia. Esto es, bloquear iniciativas mutuas a través del apoyo a sus aliados regionales (Perú y Chile) a lo largo del siglo XX y durante el éxtasis de la doctrina de seguridad nacional. En términos de políticas públicas, lo que se observa es que en la actualidad nuclear peruana se realizan esfuerzos particulares con orígenes en la sociedad civil, pero a diferencia del ejemplo histórico argentino donde se intentó centralizar la producción científica bajo la órbita de la planificación estatal, la sociedad civil peruana organizada a través de instituciones de promoción científica, no estuvo enfrentada con la idea de organización desde el Estado, sino por el contrario, es el Estado peruano el que —más allá de eventos puntuales como la convergencia peruano-argentina durante la última dictadura o 122

durante los acuerdos García-Alfonsín— no pareció tener demasiado interés en ejercer sus inherentes funciones en pos del desarrollo científico, en general, y nuclear, en particular. Resultado de la escasa vocación administradora del Perú y su poca capacidad técnico-burocrática para gestionar políticas públicas producto del desmantelamiento estatal de la década de los noventa. Los procesos de desinversión y los esquemas de deconstrucción de los institutos científicos (y de todo segmento público) son un costado más de la escasa intención planificadora y desarrollista que está yendo a contrasentido de la región latinoamericana. El caso chileno muestra una vez más cómo las necesidades públicas y privadas se van entrelazando en un escenario que pasó con mucho pesar, pero sin turbulencias, la transición democrática pos Pinochet. Eso no quita, sin embargo, que una visión promercado como la chilena, no haya sido influenciada de forma positiva por la lógica de la planificación estatal y el desarrollismo. El desarrollo nuclear chileno, si bien no alcanza todavía la tecnología ni el presupuesto para producir energía nucleoeléctrica, fue comandado por iniciativas estatales y democráticas, pero también por las ambiciones militares (por ejemplo, Lo Aguirre). Entonces concertar el desarrollo a través del entendimiento de las necesidades políticas, estratégicas, comerciales y de investigación fue el camino que eligieron para mantener un programa costoso. Un aspecto fundamental para entender la relación entre tratados internacionales y acuerdos bilaterales con el desarrollo nuclear peruano, es comprender la diferencia que hubo en el proceso nuclear a partir de dos formas de gobierno de un mismo Estado. Mientras que la época refundacional del IPEN se dio desde la órbita autoritaria de la segunda etapa del gobierno revolucionario de las Fuerzas Armadas, su apogeo se dio bajo una órbita civil que supuso un entendimiento político y menos geopolítico de la energía nuclear. Una arista interesante es que, a pesar de la supuesta consolidación democrática durante los años ochenta, los factores económicos y políticos (hiperinflación y conflicto armado interno contra Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Túpac 123

Amaru) terminaron por deshacer el camino andado, pero no por un problema técnico o económico, sino, curiosamente, porque abrió el camino, tanto en Argentina como en el Perú, a un proceso de reforma neoliberal acompañado por un populismo autoritario por parte de Menem y Fujimori. Esta «nueva transición política» generó un caos institucional al más alto nivel que derivó en la búsqueda del desmantelamiento del IPEN. Sin una adecuada renovación de cuadros técnicos y sin el apoyo político-económico de un gobierno de corte autoritario (y discrecional en las asignaciones presupuestarias), resultó muy difícil la supervivencia de una estructura que, aunque democrática, había nacido a través de un proceso tan autoritario como estatista y que, como es de suponer, no supo incorporarse a la nueva lógica de gestión pública privatizadora que propuso la década de los noventa en el Perú. Aunque el estancamiento de la cooperación nuclear peruano-argentina a nivel político (los nuevos acuerdos peruano-argentinos estarían más orientados a la liberalización del intercambio comercial, los acuerdos migratorios y la incorporación del Perú como socio al Mercosur) supuso el inicio de la decadencia del IPEN, no se deben subestimar sus propias falencias institucionales, que año a año, como vimos, fracasaron en el cumplimiento de sus objetivos, dándole un argumento irrefutable al expresidente Fujimori en su intención de restringir el campo de acción del IPEN, con el fin de limitarlo a actividades de irradiación de alimentos, es decir, a actividades económicas que fueran sustentables financieramente, sin tomar en cuenta la dimensión geopolítica y estratégica que debe tener cualquier agencia energética/nuclear nacional e incluso subestimó la necesidad de alentar una política científica nacional en un contexto de crisis, como si la ciencia y tecnología estuvieran desligadas del desarrollo y la seguridad nacionales (El Comercio, 01-01-1991).71 Esto, por supuesto, no es sorprendente en

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Califican de insultante el sueldo de profesionales de alto nivel (El Comercio, 1 de enero de 1991).

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un contexto en el que Argentina, de la mano de su ministro de economía, Domingo Cavallo, privatizó yacimientos petrolíferos fiscales, y la administración de Fujimori privatizó la que quizá es la industria civil más estratégica de todas: la refinación del combustible que abastece a la capital. El desarrollo de la energía nuclear en el Perú en particular y en América Latina en general, deviene en beneficios geopolíticos innegables, pero dichos beneficios solo podrán ser cuantificables y calificables en la medida en que la geoestrategia vaya acompañada de una gestión pública y un entorno político favorables con la priorización de objetivos nacionales por encima de los objetivos del mercado o los intereses particulares.

125

Conclusiones

Discutir sobre energía nuclear, desarrollo nacional y seguridad nacional es un trabajo que involucra severas y profundas reflexiones sobre lo que se tiene por idea de defensa y su interrelación con dimensiones amplias de la seguridad. La primera aproximación a este trabajo está relacionada con el hecho de no considerar a la seguridad nacional como un concepto estático y exclusivo de las Fuerzas Armadas, sino, por el contrario, considerarlo parte de una discusión que debe sostenerse en diversos niveles de la sociedad civil pues la involucra en su totalidad la lógica, primero, de bien público; y, segundo, porque dimensiones como la social, la sanitaria, la vial, la energética, la alimentaria, la jurídica, la política y la educativa de la seguridad, son costados transversales y determinantes sobre el tipo de sociedad que se quiere construir. Por lo mencionado, se concluye: Hay una relación directa entre la seguridad nacional y la política de defensa exterior (e interior). Se ha establecido una relación directa entre las nuevas amenazas a la seguridad y los desafíos que se le presenta a la política de defensa para poder identificarlas y vadearlas. Los nuevos desafíos y nuevas amenazas que se mencionaron (inseguridad energética, medioambiental, sanitaria, etc.) son la piedra constitutiva para una visión más amplia que contempla el autoabastecimiento energético y la innovación en ciencia y tecnología como dos variables, entre muchas otras, determinantes para enfrentar las hostilidades que el siglo XXI trae consigo. [127]

La región sudamericana está dando pasos agigantados en sus procesos de integración y más allá de los distintos enfoques y discusiones que surgen en estos procesos (¿qué integrar?, ¿cómo integrar?), es claro que la variante energética desempeña un rol trascendental al momento de definir algunos aspectos importantes de estos mencionados procesos, por ejemplo, la discusión sobre el uso de los recursos hidrocarburíferos, las nacionalizaciones/ privatizaciones de empresas energéticas o petroleras nacionales, la cooperación energética, el intercambio comercial y la integración infraestructural basado en el gas, entre otros aspectos. Estos procesos son ideales para debatir acerca del rol que la innovación y la energía juegan en la lógica nacional peruana. En el nivel político se han identificado las constantes inconsistencias e incongruencias no solo dentro del complejo sistema de pesos y contrapesos que exige una democracia formal, sino dentro del propio liderazgo presidencial. Como se apuntó anteriormente, el Perú tiene una élite política que es capaz de inaugurar la obra de inversión en ciencia y tecnología más grande de la historia del país y, veinte años más tarde, ser criticada por el mismo presidente que la inauguró. Es cierto, el Perú llegó tarde a la ola nuclear y esta tuvo y tiene que lidiar con dos acontecimientos traumáticos para la humanidad: primero, el accidente nuclear de Chernóbil (1986); y, segundo, el accidente de la central nuclear de Fukushima (2011). Es decir, cuando el Perú intentaba consolidar toda la tradición cooperativa argentino-peruana en 1988, el mundo empezaba a discutir la funcionalidad, en tanto seguridad, de las centrales nucleares globales; mientras que, con el crecimiento económico, y por tanto, presupuestario del Perú en los últimos diez años, la discusión sobre fuentes de energía alternativas quedaron bruscamente zanjadas (cuando no olvidadas) en los pasillos del Congreso, después del accidente de Fukushima; es decir, el momento en que se necesitaba innovación política y no solo innovación técnica, la dirigencia nacional decidió obviar el conocimiento nuclear que la humanidad ha producido y virar hacia formas convencionales, costosas y limitadas de energía basada en combustibles fósiles. 128

El Perú ha experimentado un ciclo de crecimiento económico notable, lo que plantea nuevas exigencias al sistema energético nacional. Esta relación entre crecimiento y consumo fue explicada de forma amplia en los primeros capítulos de esta investigación y se interpeló al Estado en función de su eficiencia energética y el uso racional de sus recursos. El Perú necesita de la energía nuclear para garantizar la seguridad del suministro y el constante desmantelamiento que viene sufriendo el IPEN. No solo tiene, sino que tendrá consecuencias significativas en el futuro, ya no solo sobre el crecimiento económico, sino también sobre las políticas de reducción de emisiones. Estas, dicho sea de paso, no están exentas de control internacional, y por tanto afectan no solo a la seguridad energética, sino también a la seguridad jurídica nacional. En relación con la política peruana en su vertiente exterior, el problema de la seguridad nuclear deja de ser un debate meramente técnico en un escenario político donde la intervención del Estado está cada vez más cuestionada por las élites económicas y donde el alineamiento diplomático está más vinculado a los intereses estratégicos de la seguridad hemisférica (EE. UU.) más que a la seguridad regional (Unasur). Así, el argumento nuclear termina siendo blandido como arma arrojadiza entre vecinos en discordia; pero la idea de iranizar el desarrollo hasta alcanzar dotaciones funcionales a la defensa nacional es quizá más simbólica aquí que en cualquier parte del mundo. Las polarizaciones del pasado entre vecinos se han atenuado a nivel de diferendos comerciales agudos y reyertas personales poco edificantes. Esto no quiere decir que, en el plano de la seguridad regional, el discurso pacifista haya calado los presupuestos de Chile, Perú, Colombia, Venezuela y Brasil en este sentido son ejemplos de la importancia estratégica que tienen para las élites la dotación en defensa. Los conflictos actuales están más cercanos a formas modernas de amenazas a la seguridad nacional (grupos terroristas, narcotráfico, contrainteligencia y espionaje) que a la sencilla vulneración de la existencia nacional por otro país. Esta escasa coordinación entre la política local y las contradicciones en política exterior son las que justifican la poca calidad 129

técnica y la poca voluntad política para incorporar la energía nuclear a las lógicas del desarrollo y la seguridad nacionales. En principio, como se apuntó en la investigación que antecede a estas conclusiones, la baja o nula capacidad de gestión del IPEN, se ve reflejada en el hecho de que incluso su dirigencia científica e institucional estuvo compuesta por personajes que no poseían una voluntad nuclear capaz de motorizar la investigación y el desarrollo de la organización que conducían al punto de que, como en el caso del doctor Víctor Latorre, muchos se mostraron escépticos respecto a las posibilidades y potencialidades que poseía el IPEN y su capacidad de contribuir al desarrollo científico, en particular, y nacional, en general. De manera que si sumamos ese escepticismo a la directa incapacidad de gestión de científicos que, por más laureados que sean, no poseen habilidades de gestión pública-institucional. El IPEN termina orientando recursos humanos —escasos en sí mismos— a la investigación aplicada, por ejemplo, en lana de alpaca, función que dista mucho de ser la apropiada para una agencia nuclear nacional, en lugar de orientarse a una fase más evolutiva-transformativa que se pueda adscribir a las tendencias nucleares actuales en materia de seguridad, investigación y desarrollo, La incapacidad técnica, las contradicciones políticas, la escasez de recursos humanos, el pobre marketing del que goza la energía nuclear en el mundo, una sociedad civil desconectada del tema en cuestión y las lógicas de desarrollo holístico-integral que exigen el mundo moderno solo conspiran en contra de los intereses nacionales. La incapacidad para aceptar el desafío de llevar al Perú a la modernidad a través de una inversión valiosa (aunque parezca una actitud responsable después de Fukushima) no lo es; en cambio, pensar en invertir solo en centrales nucleares, eso sí sería una visión totalmente reducida y liliputiense. Lo que se debate en este trabajo es la incorporación de toda una nueva lógica de desarrollo que involucra, por un lado, la mejora de las condiciones de vida de la población a través de mejores tratamientos contra el cáncer, mayor inversión en agricultura, como consecuencia, en 130

seguridad alimentaria; y, por otro lado, una nueva generación de ciudadanos que verán de cerca una tecnología que resultó ajena; por consiguiente, alentará una mejora significativa de los recursos humanos de la nación, esto es, mayor calidad educativa. La energía nuclear quizá no sea la panacea que sacará al Perú del subdesarrollo, pero sí es un componente que guiará ese tránsito y disminuirá los riesgos y las amenazas geopolíticas, así como la brecha de desarrollo social y económico intranacional y regional. La constante remisión a la pobre calidad institucional de la administración pública peruana no es una crítica caprichosa, sino un punto clave para explicar el incipiente desarrollo nuclear peruano. Este desarrollo incipiente no guarda una relación cronológica o de madurez científica con la realidad pues, como se subrayó, un proyecto nacional nuclear serio puede dar grandes resultados si hay una decisión política, una estructura científica, una gestión pública y del conocimiento; lo suficientemente sólido y articulado con las necesidades geopolíticas y geoestratégicas que la planificación demanda. En este sentido, lo incipiente tiene que ver, primero, con la incapacidad del Estado para ejecutar una gestión eficiente orientada a resultados en la mayoría de sus instituciones, IPEN incluido; y, segundo, por una notable falta de control por parte de la ciudadanía sobre sus autoridades y un escaso rendimiento de cuentas de las autoridades para con la sociedad. Es decir, existe un notable desbalance democrático en la forma en cómo es entendida la res pública y el IPEN está ubicado en la misma esfera negativa. Con este libro se ha buscado identificar las debilidades y las limitaciones que tiene la gestión nuclear en el Perú y cómo esto incide en la no implementación ni utilización de la energía nuclear para el desarrollo y la seguridad. Se ha dado una interpretación analítica y precisa para que dicha «debilidad» sea subsanada a través de una política pública que englobe no solo conceptos modernos, sino una cantidad de actores mucho más amplia que un grupo de tecnócratas, es decir, que incluya científicos —sí—, pero también especialistas en gestión pública que puedan comprender 131

que la energía nuclear en particular, y la ciencia y tecnología en general, no son solo elucubraciones de algún guionista, sino que son, efectivamente, puertas y posibilidades reales para problemas reales que exigen soluciones reales. El funcionamiento institucional se ha visto mermado por la escasa motivación de sus recursos humanos, el pobre índice de reproducción de estos, la ausencia de una masa crítica científica alentada desde arriba y que mire a la sociedad civil (círculos científico-académicos, universidades, etc.) como caldo de cultivo para la generación de nuevos y mejores elementos profesionales; pero también ha habido una pobre comunicación interorganizacional en los niveles superiores de la administración pública que, con sus propias contradicciones políticas, se tradujo en problemas en la formalización y el establecimiento de una agenda política estable y consecuente con un programa de largo plazo que aliente el desarrollo nacional. Así, a pesar de haber incorporado un Plan Institucional de Lucha contra la Corrupción (2012), este no garantiza un acceso a las fuentes ni incorpora un procedimiento de open-gov (gobierno abierto) ni un open-data lo suficientemente fiable y útil para facilitar la realización de investigaciones. Un verdadero protocolo de apertura y transparencia sería ideal para someter ante el público (que no es un cliente, sino un ciudadano) a la institución, es decir, dejar ver —como sugiere cualquier estudio sobre democracia y gestión pública— cómo se gastan los impuestos de los contribuyentes. No basta solo con imágenes y recuadros, estos deben ser descargables en formatos amigables con programas abiertos, deben ser susceptibles de ser modificados, analizados e incorporados a otras bases de datos para ser comparados. No pueden estar protegidos y deben incluir información específica sobre cada ítem (tales como definiciones conceptuales, partidas comparadas, resultados de los estudios) y no solo una evaluación cuantitativa del uso o aprovechamiento de los recursos. Se concluye que es urgente revisar la relación que existe entre institucionalidad y sociedad civil, lo que significa la necesidad de formar y jerarquizar un organismo capaz de supervisar el 132

comportamiento del mercado energético. Cuando se menciona la palabra soberanía, se hace referencia explícitamente a la capacidad del Estado de ejercer su poder y control legal sobre actividades estratégicas. No se puede saber cómo reaccionará el mercado energético ante el desarrollo de la energía nuclear, pero sí se sabe que, basados en la experiencia de otros países de la región, la generación nucleoeléctrica —dirigida o supervisada por el Estado y separando la gestión de la supervisión— garantiza un control democrático, un esquema de responsabilidades y un impacto económicamente viable sobre cualquier sistema eléctrico. Uno de los argumentos sostenido a partir de la presente investigación es que los actuales marcos regulatorios son pobres o responden a intereses mixtos en lugar de intereses nacionales. La promoción de la inversión es algo necesario y, sin lugar a dudas, se debe respetar el derecho de las corporaciones de realizar negocios en el país; sin embargo, es necesario que cualquier empresa privada comprenda el rol que tiene la seguridad energética en el esquema de seguridad nacional. El Perú es sensible al flujo petrolero extranjero y vulnerable al cambio climático. Por ello, en primer lugar, acepta un marco legal para reducir el poder del mercado y aumentar la participación del Estado, por lo menos, en la gestión de crisis; y, en segundo lugar, la promoción y el desarrollo de nuevas energías que tiendan a diversificar la matriz energética peruana. Se reflexionó previamente sobre la imposibilidad de que las iniciativas privadas tengan éxito sin el apoyo del Estado (al menos, en el nivel de investigación aplicada y, sobre todo, evidentemente, en el desarrollo macro-nuclear). Con una vuelta de tuerca adicional, se puede leer esa lógica en sentido inverso: el primer punto de transferencia tecnológica debe ser desde la sociedad hacia el Estado. Un Estado promotor que pueda aprovechar el conocimiento producido localmente para potenciarlo, mejorarlo y coparticiparlo. El tan mentado efecto derrame, que defienden los ortodoxos neoliberales, podría organizarse en un marco jurídico claro que aliente la competencia entre privados, con una 133

regulación fuerte, clara y estricta por parte de los Estados; y que promueva la participación mixta y plena no solo de los mencionados actores asociativos público-privados, sino que haga parte a la sociedad civil, la comunidad científica organizada y no organizada, etcétera. Es necesaria la creación de una autoridad autónoma reguladora de la energía nuclear, porque más allá de la importancia del control no solo civil sino estatal sobre una institución vinculada a un elemento estratégico para las seguridades energética y nacional. La creación de una autoridad reguladora es un requerimiento tanto técnico como político: en el mundo actual la energía nuclear no solo es una herramienta, valga la redundancia, energética, sino también potencialmente táctica en un contexto donde el terrorismo nuclear es una posibilidad peligrosa para la seguridad tanto hemisférica como global. Así, el sistema nuclear internacional exige un control democrático sobre las agencias nucleares y esta capacidad de control —o rendición de cuentas— es más transparente y, sobre todo, eficiente y segura, cuando las agencias nucleares nacionales se encuentran reguladas por una política pública que no sea burocráticamente influenciable desde dentro del propio proyecto nuclear nacional. El pobre debate político-público o la incapacidad técnica de los medios de comunicación para crear una estrategia óptima de divulgación que equilibre todos los aspectos de la nucleoelectricidad, en lugar de enfocarse en aquellos coyunturales como el accidente de Fukushima, da por resultado una apreciación negativa de la nucleoelectricidad que pone énfasis en los incidentes y accidentes en desmedro de las notables ventajas que esta produce y el incuestionable impacto para el desarrollo nacional. La relación entre discusión política y publicidad negativa genera un círculo vicioso donde una se convierte en el reflejo de la otra, el resultado es un difícil un debate político-técnico auspicioso si no se dan las condiciones informativas mínimas para realizarlo. También es cierto que el accidente de Fukushima ocurrió en el peor momento posible para la política nuclear peruana. En 134

este trabajo se concluye que, por lo menos los proyectos de Ley 1709 y 2049, pudieron haber sido tratados en el pleno si la opinión pública nacional e internacional no hubiera estado tan sensible a las consecuencias de, recordemos, un desastre natural que tuvo implicancias en una instalación nucleoeléctrica. Sin embargo, en dicho escenario, Japón modificó su marco regulatorio a través de una profunda discusión técnica, política y de la sociedad civil, teniendo claro cuáles eran las necesidades estratégicas para su supervivencia energética, pero no renunció a la nucleoelectricidad. En France, nous n’avons pas de pétrole, mais nous avons des idée72 s!, era una frase muy popular en Francia que remitía al hecho de que al no tener carbón, ni gas, ni petróleo tenían el ingenio suficiente como para proveerse energéticamente de energía nuclear. El ejemplo francés ha sido, hasta ahora, irrepetible, ya sea por cuestiones presupuestarias, de seguridad o desconfianza. La pregunta que surge de este ejemplo francés es: ¿contamos en el Perú con los recursos económicos y técnicos para definir un proyecto nuclear de largo plazo que dinamice y propulse a la industria local y aliente de manera radical las inversiones y la demanda de obra calificada tanto nacional o de transferencia? A finales de los años setenta del siglo pasado tanto el Perú como Irán dieron impulso definitivo a sus hasta entonces incipientes intentos nucleares basados en limitada transferencia tecnológica por parte de los europeos y norteamericanos. En ese momento, ambos iniciaron sus programas nucleares. El primero con la profesionalización del IPEN que daría lugar a la importación y luego formación de cuadros técnicos que derivarían en la construcción y operación de Huarangal. El segundo con un programa de cooperación interestatal estratégico (como el Perú, con sus matices). Irán hoy anuncia la construcción de treinta y cuatro centrales nucleares, capacidad de enriquecimiento de uranio y convenios energéticos con potencias del Consejo de Seguridad de la ONU (China y Rusia); mientras

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«En Francia no tenemos petróleo, pero tenemos ideas».

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que en el Perú, el RP-10 del Centro Huarangal opera al 10% de su capacidad. El Estado no ha promovido una renovación etaria de los cuadros formados en la década del setenta, el Perú carece de una agencia regulatoria y de una ley expresa que sancione y reglamente la utilización de la energía nuclear con fines eléctricos, y, finalmente, el IPEN dirige los escasos recursos que tiene a investigar sobre temas poco vinculados con la energía nuclear. Finalmente, es necesario que se comprendan las limitaciones actuales a un proyecto nucleoeléctrico peruano de una manera integral. Se debe realizar una eficiente estrategia de comunicación nuclear que despierte un debate tanto en la esfera política como en la sociedad civil, entonces, no solo bastaría con resolver una dimensión institucional. De la misma manera, una estrategia de comunicación es insuficiente si no se asegura a la sociedad civil en su conjunto de que existe una normativa clara en términos de promoción, gestión y seguridad; y esta normativa clara debe considerar la protección a las inversiones tanto públicas como privadas que serán la constatación empírica de los impactos positivos en el desarrollo nacional con un fuerte énfasis en la protección del medio ambiente y con protocolos estrictos de seguridad física y humana.

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Índice de gráficos

Gráfico 1. Distribución de ventas de los diarios «serios» en el Perú

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Gráfico 2. Distribución de ventas de los diarios «populares» en el Perú

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Gráfico 3. Ventas totales de los diarios «serios» y «populares» en una semana tipo

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Gráfico 4. Análisis de la presencia en los medios y tratamiento de la noticia en el diario Trome

60

Gráfico 5. Análisis de la presencia en los medios y tratamiento de la noticia en el diario Perú 21

61

Gráfico 6. Análisis de la presencia en los medios y tratamiento de la noticia en el diario Correo

61

Gráfico 7. Comparación de la presencia y tratamiento del terremoto en los tres diarios

63

Gráfico 8. Comparación de la presencia y tratamiento del accidente en los tres diarios

64

Gráfico 9. Comparación de la presencia y tratamiento de otros temas en los tres diarios

64

Gráfico 10. Comparación de la presencia y tratamiento de todas las noticias referidas al terremoto, accidente y temas relacionados en los tres diarios

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137

Gráfico 11. Comparación de la frecuencia con que se mencionaron todas las noticias referidas al terremoto, accidente y temas relacionados desde el 11 de marzo del 2011 hasta el 16 de septiembre del 2014

66

Gráfico 12. Comparación de la cantidad de noticias referidas al terremoto, accidente y temas relacionados durante el mes de marzo del 2011 (mes del accidente)

66

Gráfico 13. Comparación de la cantidad de noticias aparecidas por día referidas al terremoto, accidente y temas relacionados durante el mes de marzo del 2011 (mes del accidente)

67

Gráfico 14. Comparación de la frecuencia con que se mencionaron las noticias referidas al terremoto desde el 11 de marzo del 2011 hasta el 16 de septiembre del 2014

67

Gráfico 15. Comparación de la cantidad de noticias referidas al terremoto desde el 11 de marzo del 2011 hasta el 16 de septiembre del 2014

68

Gráfico 16. Comparación entre la cantidad de noticias por días dedicadas tanto al terremoto como al accidente desde el 11 de marzo del 2011 hasta el 16 de septiembre del 2014

69

Gráfico 17. Comparación entre la cantidad de noticias por días dedicadas tanto al terremoto como al accidente durante el mes de marzo del 2011 (mes del accidente)

69

Gráfico 18. Acuerdos firmados desde el gobierno de Onganía hasta el de Morales Bermúdez

94

138

Gráfico 19. Acuerdos firmados por los presidentes de la Junta Militar Argentina del «Proceso de Reorganización Nacional»

95

Gráfico 20. Acuerdos firmados desde el gobierno de Onganía hasta el gobierno de Bignone

97

Índice de tablas Tabla 1. Oficios e Informes sobre las iniciativas legislativas referidas a la minería radioactiva

74

Tabla 2. Observaciones realizadas al Proyecto de Ley 1649/2007-CR

76

Tabla 3. Observaciones realizadas al Proyecto de Ley 1709/2007-CR

77

Tabla 4. Observaciones realizadas al Proyecto de Ley 1914/2007-CR

85

Tabla 5. Seguimiento a los proyectos de ley

88

Tabla 6. Acuerdos multilaterales firmados por el Perú

91

139

Referencias bibliográficas

Fuentes primarias Acta de la Sesión Ordinaria N.° 20, 5 de mayo del 2009, Comisión de Energía y Minas. Congreso de la República del Perú. Acta de la Sesión Ordinaria N.° 21, 19 de mayo del 2009, Comisión de Energía y Minas. Congreso de la República del Perú. Acta de la Sesión Ordinaria N.° 23, 26 de mayo del 2009, Comisión de Energía y Minas. Congreso de la República del Perú. Acta de la Sesión Ordinaria N.° 24, 2 de junio del 2009, Comisión de Energía y Minas. Congreso de la República del Perú. Decreto de Urgencia 007-2004, Decreto de Urgencia que resuelve contingencia en el Mercado Eléctrico originada por la existencia de Empresas Concesionarias de Distribución sin Contratos de Suministro de Electricidad. Decreto de Urgencia 035-2006, Decreto de Urgencia que resuelve contingencia en el Mercado Eléctrico originada por la Carencia de Contratos de Suministro de Electricidad entre Generadores y Distribuidores. Decreto de Urgencia 046-2007, Decreto de Urgencia que dicta Medidas Extraordinarias por Congestión en el Sistema Eléctrico Interconectado Nacional. Decreto Supremo 014-92-EM, Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería. Decreto Supremo 009-97-EM, Reglamento de seguridad Radiológica.

[141]

Decreto Supremo 014-2002-EM, Reglamento de Protección Física de Materiales e Instalaciones Nucleares. Requisitos para la Seguridad Radiológica en Minería e Instalaciones de Uranio y Torio o Material sin Procesar (IPEN-OTAN, 2010). Plan Estratégico Institucional 2010-2016 (IPEN, 2009). Plan Estratégico de Desarrollo Nacional 2010-2021 (Ceplan, 2010/2011). Plan Institucional de Lucha contra la Corrupción (IPEN, 2012). Plan Operativo Institucional 2013 (IPEN, 2013). Decreto Ley 25844, Ley de Concesiones Eléctricas. Decreto Supremo 009-93-EM, Reglamento de la Ley de Concesiones. Ley 28028, Ley de Regulación del Uso de Fuentes de Radiación Ionizante. Ley 27757 Ley de Prohibición de la Importación de Bienes, Maquinaria y Equipos Usados que utilicen radiaciones ionizantes. Ley 28964, Ley que Transfiere Competencias de Supervisión y Fiscalización de las Actividades Mineras al Osinerg. Ley 27474, Ley de Fiscalización de las Actividades Mineras. Ley 28447, Proyecto de Ley para Asegurar el Desarrollo Eficiente de la Generación Eléctrica (Comisión MEM-Osinerg, 2005) en agosto del 2005. Ley 28832, Ley para Asegurar el desarrollo Eficiente de la Generación Eléctrica. Ley 29289, Ley de Presupuesto Público para el Año 2009. 142

Oficio 2011-2007-MEM/DM incorporando el Informe N.° 2712007-MEM/OGAJ que contiene la opinión respecto al Proyecto de Ley 1649/2007-CR. Ministerio de Energía y Minas. Oficio N.° 221-07-IPEN/PRES que contiene la opinión respecto a los proyectos de Ley 1649/2007-CR y 1709/2007-CR. Instituto Peruano de Energía Nuclear. Oficio N.° 1132/2008-INGEMMET/PCD incorporando el Informe N.° 081-2008-INGEMMET-PCD/AS que contiene la opinión respecto al Proyecto de Ley 2792/2008-CR. Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico. Oficio N.° 0067-2009-INGEMMET/PCD incorporando el Informe N° 007-2008-INGEMMET-APCD que contiene la opinión respecto a los Proyectos de Ley 1649/2007-CR y 1709/2007CR. Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico. Oficio N° 199-2009-MEM/DM que contiene opinión respecto al Proyecto de Ley 2792/2008-CR. Ministerio de Energía y Minas. Oficio N.° 061-2009-2010/CEM-CR, solicitando debatir el Proyecto de Ley 1914. Congreso de la República del Perú. Oficio N.° 658-2010/SVA-CR, solicitando debatir el Proyecto de Ley 1709. Congreso de la República del Perú. Proyecto de Ley 1709/2007-CR, Proyecto de Ley de Regulación y Desarrollo Sustentable de la Exploración, Explotación y Beneficio de Minerales Radioactivos y Otros Minales de Interés Nuclear. Congreso de la República del Perú. Proyecto de Ley 1914/2007-CR, Proyecto de Ley que Declara de Interés y Necesidad Pública el Desarrollo de la Energía Nuclear en el Perú. Congreso de la República del Perú.

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Proyecto de Ley 2049/2007-CR, Proyecto de Ley de Creación de la Autoridad Autónoma Reguladora de la Energía Nuclear. Congreso de la República del Perú. Proyecto de Ley 1649/2007-CR, Proyecto de Ley que Propone establecer nuevo régimen para manejo de minerales radiactivos en el territorio nacional, así como derogar el Decreto Ley 23112, Ley de Minerales Radiactivos. Congreso de la República del Perú. Proyecto de Ley 2740/2008-CR, Proyecto de Ley que Propone Modificar el Artículo 6.° y Disposiciones Complementarias de la Ley 21875, Ley Orgánica del IPEN, Referente a las Funciones del Instituto. Congreso de la República del Perú. Proyecto de Ley 2792/2008-CR, Proyecto de Ley que Establece las Competencias de los Órganos del Estado en las Actividades Mineras de Minerales Radioactivos. Congreso de la República del Perú. Proyecto de Ley 1210, Proyecto de Ley que Propone Modificar la Ley 27133 (Ley de Promoción del Desarrollo de la Industria del Gas Natural). Congreso de la República del Perú. Proyecto de Ley 2105, Proyecto de Ley que Propone Modificar y Actualizar diversos artículos de la Ley 27651 (Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y Minería Artesanal). Congreso de la República del Perú. Proyecto de Ley 2306, Proyecto de Ley que Propone Modificar y Actualizar diversos artículos del Decreto Ley 257070, que declara en emergencia la utilización de explosivos de uso civil y conexos. Congreso de la República del Perú. Proyectos de Ley 1588, 1799 y 1887, Proyectos de Ley que Proponen Establecer el Marco Normativo General para la Promoción y Explotación de las Fuentes de Energías Renovables No Convencionales. Congreso de la República del Perú. 144

Proyecto de Ley 2331, Proyecto de Ley que Propone que las Actividades de Remediación Ambiental se Ejecuten por Personas Naturales y Jurídicas, Públicas y Privadas, en Cumplimiento de la Normativa Vigente. Congreso de la República del Perú. Proyectos de Ley 2682 y 2705, Proyectos de Ley que Proponen crear la Comisión Nacional de Planificación Energética. Congreso de la República del Perú. Resolución de Presidencia 49-13-IPEN/PRES (IPEN, 2013). Transcripción de la Sesión del 21 de abril del 2009 de la Comisión de Energía y Minas del Congreso de la República. Congreso de la República del Perú. Transcripción de la Sesión del 16 de junio del 2009 de la Comisión de Energía y Minas. Congreso de la República del Perú.

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Un plan nuclear para el desarrollo del Perú: energía, seguridad y desarrollo se terminó de imprimir en noviembre de 2017, en el Centro de Producción Imprenta (Cepredim). Jr. Paruro 119, Cercado de Lima. [email protected] Composición tipográfica: familia Book antiqua de 10, 11 y 12 puntos. Tiraje: 500 ejemplares más sobrantes para reposición.

La defensa de la energía nuclear como un elemento positivo y de gran ayuda para la economía doméstica de los países en vías de desarrollo es una labor ardua y difícil, sobre todo si se tienen en cuenta las experiencias de Hiroshima y Nagasaki, en Japón (1945); Chernóbil, en Rusia (1986), y Fukushima, también en Japón (2011), y sus efectos radiactivos de larga duración. En Un plan nuclear para el desarrollo del Perú: energía, seguridad y desarrollo, el experto en energía nuclear, Rolando Páucar Jáuregui, asume esta defensa y recorre los momentos históricos vividos por el Perú en su lucha por desarrollar un modelo ejemplar de este tipo de energía libre de combustibles fósiles, pero paralelo a las grandes centrales hidroeléctricas. Las páginas de este libro dan cuenta del derrotero legal que la energía nucleoeléctrica ha seguido en los debates suscitados en el Congreso de la República del Perú, sus altas y bajas, apoyos y rechazos bajo distintos argumentos. Asimismo, se reflexiona sobre la minería de minerales radiactivos que subyacen bajo el suelo peruano. Se trata, entonces, de un libro que debe ser leído tanto por expertos como por el lector común, ya que la valiosa información que contiene puede ayudar a definir un criterio formal en torno al tema, sus expectativas, avances y retrocesos en un mundo que requiere, cada vez más, de nuevas formas de satisfacer una necesidad apremiante como la electricidad, tan presente en la vida posmoderna.

Rolando Páucar Jáuregui Físico nuclear sanmarquino, doctor en Gobierno y Política Pública del Instituto de Gobierno de la USMP, y en Desarrollo y Seguridad Estratégica del CAEN, con posdoctorado en Tecnología y Seguridad Integral. Ha representado al Perú ante el Colegio Interamericano de Defensa, en Washington D. C., realizando estudios en Seguridad y Defensa Hemisférica. Emprendedor tecnológico con patentes y experiencia en el área de investigación y desarrollo. Es un activo defensor del desarrollo de los usos pacíficos de la energía nuclear en el Perú. Ha publicado sobre el tema nuclear y otros temas científicos. Es experto universitario en Divulgación y Cultura Científica, y Premio Nacional de Divulgación en Ciencias por la Comisión de Ciencia, Innovación y Tecnología del Congreso de la República del Perú. Columnista y líder de opinión sobre temas científicos.