Stellvertretung im Verfassungsrecht [1 ed.] 9783428425358, 9783428025350

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 170

Stellvertretung im Verfassungsrecht Von

Rainer Wahl

Duncker & Humblot · Berlin

RAINER

WAHL

Stellvertretung im Verfassungsrecht

Schriften zum ö f f e n t l i c h e n Band 170

Recht

Stellvertretung i m Verfassungsrecht

Von Dr. Rainer Wahl

DUNCKER & HUMBLOT / BERLIN

Alle Rechte vorbehalten © 1971 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1971 bei Buchdruckerei Bruno Luck, Berlin 65 Printed In Germany I S B N 3 428 02535 0

Meinen Eltern

Vorwort Die Diskussionen um die Stellvertretung der Bundesminister, um die Vertretungsbefugnisse der Parlamentarischen und beamteten Staatssekretäre haben anschaulich gezeigt, daß die Problematik der Stellvertretung von Organwaltern ihren Ort weniger im Rechtsverhältnis zwischen Vertreter und Vertretenem als im organisatorischen Umfeld des Amtes des Vertretenen hat. In dieser Beobachtung erweist sich die generelle Funktion der Stellvertretungsfigur als Organisationsprinzip, als Mittel der Gliederung von Organisationseinheiten. Die charakteristischen Merkmale der Stellvertretung der einzelnen Verfassungsorgane werden durch die konkrete Ausformung dieser allgemeinen Funktion bestimmt. Der Gegenstand der Arbeit, die Stellvertretung des Bundespräsidenten, des Bundeskanzlers und der Bundesminister, erfordert deshalb eine Analyse der organisatorischen Beziehungen des betreffenden Verfassungsorgans zu den anderen Verfassungsorganen und zu der ihm zugeordneten Kanzlei. Darin ist die vorliegende Arbeit zugleich ein Beitrag zum allgemeinen Organisationsrecht des Grundgesetzes. Sie hat der Juristischen Fakultät der Universität Heidelberg im Wintersemester 1969/70 als Dissertation vorgelegen. Bei der Überarbeitung sind die §§2 I I I , 4 I, 7 und 8 neu gefaßt worden; die Literatur ist bis Mai 1971 berücksichtigt. Mein Dank gilt zunächst Herrn Professor Dr. E. W. Böckenförde, der die Beschäftigung mit dem Organisationsrecht und das Thema der Arbeit angeregt hat. Sein Interesse und hilfreicher Rat haben die Arbeit in allen Stadien gefördert. Der Studienstiftung des deutschen Volkes sei auch an dieser Stelle für ihre großzügige Förderung gedankt. Für freundliche Unterstützung bei der Informations- und Materialsammlung habe ich Assistenten der Bundestagsfraktionen zu danken, ebenso den zuständigen Beamten im Bundespräsidialamt, Bundeskanzleramt, im Bundesrat und in 8 Ministerien. Für vielfältige Hilfen bei der Herstellung des Manuskripts danke ich Frau H. Hirsch. Nicht zuletzt gebührt mein Dank Herrn Ministerialrat a. D. Dr. J. Broermann, der die Arbeit mit großem Entgegenkommen in sein Verlagsprogramm aufgenommen hat. Bielefeld, im September 1971

Rainer Wahl

Inhaltsverzeichnis § 1.

Einleitung u n d Gegenstand der Untersuchung

11

I. Die 3 Themenkreise der Untersuchung, S. 11 — I I . Politologische Analyse der Praxis u n d staatsrechtliches Untersuchungsziel, S. 12 — I I I . Organisationsrechtliche Problemstellung, S. 15 — I V . Rechtstheoretische Problemstellung, S. 18 — V. Abgrenzung des Themas, S. 20 Erster Teil Funktionen der Stellvertretung in Organisationen § 2.

Die Funktionen der Stellvertretung als Organisationsprinzip

21 21

I. Stellvertretung als Organisationsprinzip, S. 21 — I I . Funktionen, S. 23 — I I I . Typen, S. 27 — I V . Beispiele aus der Verfassungsorganisation, S. 33 § 3.

Funktionale K r i t e r i e n der Effektivität der organisatorischen Stellvertretung

38

I. Information u n d Kommunikation, S. 38 — I I . Informelle Beziehungen als Hindernisse, S. 41 § 4.

Das Konkurrenzverhältnis zwischen dem Stellvertreter u n d dem Chef der Kanzlei des Verfassungsorgans 42 I. Funktionale Alternative zur Stellvertretung durch Tätigkeit der Kanzleien, S. 42 — I I . Funktionen der Kanzleien u n d ihrer Staatssekretäre, S. 45 — I I I . Das Konkurrenzverhältnis, S. 49

§ 5.

Die organisatorische Stellvertretung als Rechtsform der Weiterentwicklung einer Organisation

51

I. Stellvertretung, Mandat u n d Delegation als Rechtsinstitute der organisatorischen Anpassung, S. 51 — I I . Das Stellvertretungsgesetz von 1878 als Beispiel, S. 57 — I I I . Dynamische F u n k t i o n der organisatorischen Stellvertretung, S. 63 Zweiter

Teil

Rechtstheoretische und systematische Grundfragen der organisatorischen Stellvertretung § 6.

Die Konstruktion der organisatorischen Stellvertretung

64 64

I. Die allgemeine Vertretungslehre Wolfis, S. 64 — I I . Allgemeine Rechtsordnung u n d innerorganisatorischer Rechtskreis, S. 67 — I I I . Definition der organisatorischen Stellvertretung, S. 71 — I V . Abgrenzung zum Mandat u n d zur Geschäftswaltung, S. 75 § 7.

Systematische Grundfragen der organisatorischen Stellvertretung I. Unanwendbarkeit der §§ 164 ff. BGB, S. 78 — I I . Zulässigkeit der organisatorischen Stellvertretung, S. 80 — I I I . Verantwortlichkeit,

78

8

Inhaltsverzeichnis S. 84 — I V . Sonderbeziehung zwischen Stellvertreter u n d V e r tretenem, S. 85 Dritter

Teil

Die Regelung der Stellvertretung von Verfassungsorganen in Geschäftsordnungen § 8.

92

Die Bestimmungen der Geschäftsordnungen als sekundäres V e r fassungsrecht

93

I. Stand der Literatur, S. 93 — I I . Rechtstheoretische Analyse der Rechtsbeziehungen i m Verfassungsrechtskreis, S. 95 — I I I . P r i märes u n d sekundäres Verfassungsrecht, S. 98 § 9.

Stellvertretungsregelungen als I n h a l t der „eigenen" heiten eines Verfassungsorgans Vierter

Angelegen-

Teil

Die Stellvertretung des Bundespräsidenten § 10.

102

107

Das A m t des Stellvertreters: Der notwendige Rollenkonflikt beim Stellvertretungstyp des Grundgesetzes 107 I. Die Notwendigkeit des Rollenkonflikts, S. 107 — I I . Die Lösung des Grundgesetzes i m Vergleich zu anderen Gestaltungen, S. 109 — I I I . Der Rollenkonflikt i m einzelnen, S. 120

§11.

Der Stellvertretungsfall u n d die Entscheidung über sein Vorliegen 123 I. Der Vertretungstyp der Ersatzvertretung, S. 123 — I I . Die Fälle der „Verhinderung", S. 125 — I I I . Feststellung der Verhinderung, S. 129 — I V . Dauer der Vertretung, S. 134

§12.

Das Verhältnis zwischen Bundespräsident und Bundesratspräsident 135

§13.

Der Umfang der Rechte u n d Pflichten des Bundesratspräsidenten 139 Fünfter

Teil

Die Stellvertretung des Bundeskanzlers § 14.

147

Die politische Problematik der Kanzlervertretung

147

I. Die organisatorische Stellung des Bundeskanzlers und die A n forderungen an die Kanzlervertretung, S. 147 — I I . Die Praxis der Kanzlervertretung, S. 154 §15.

Die Abgrenzung der beiden A r t e n der Kanzlervertretung § 8 GO BReg

nach

162

I. Verbot der ständigen Vertretung, S. 162 — I I . Die Fälle der Ersatz- u n d der Nebenvertretung, S. 164 — I I I . Die Feststellung des Vertretungsfalls, S. 166 §16.

Die A u s w a h l des Kanzlervertreters I. Inkompatibilitätsprobleme, S. 167 — I I . Die fehlende Beteiligung des Bundespräsidenten, S. 174 — I I I . Aufteilung der Vertretung u n d sekundäre Vertretung, S. 176

167

Inhaltsverzeichnis § 17.

Die Ersatzvertretung des Bundeskanzlers

180

§ 18.

Die Nebenvertretung des Bundeskanzlers

187

I. Systematische Fragen, S. 187 — I I . Konkurrenzverhältnis Vizekanzler — Staatssekretär, S. 189 — I I I . Konkurrenzverhältnis Vizekanzler — Pari. Staatssekretär u n d Kanzleramtsminister, S. 192 Sechster Teil Die Stellvertretung der Bundesminister

198

§ 19.

Die Doppelstellung des Ministers als Ausgangsproblematik der Ministervertretung 198 I. Doppelstellung des Ministers u n d Aufgabenfülle des Ministeramts, S. 198 — I I . Grundsätzliche A l t e r n a t i v e n der Organisation der Ministervertretung, S. 206

§ 20.

Rechtliche Regelung u n d Praxis der Ministervertretung vor E i n führung der Parlamentarischen Staatssekretäre 209 I. Abgrenzung der Vertretung „ i n der Regierung" von der Vertret u n g als „Leiter einer obersten Bundesbehörde", S. 210 — I I . F a k t i sches Schwergewicht der Vertretung durch den Staatssekretär, S.213

§ 21.

Die Notwendigkeit einer grundsätzlichen K o r r e k t u r der Ministervertretung durch das Prinzip des parlamentarischen Regierungssystems 220 I. Das parlamentarische Regierungssystem als negativer Maßstab, S. 220 — I I . Diskussion der organisatorischen Modelle der Ministervertretung, S. 224

§ 22.

Die Parlamentarischen Staatssekretäre: Die bestehende Praxis

229

I. Entstehung u n d Entwicklung, S. 229 — I I . Inkonsequenzen der derzeitigen Rechtslage, S. 239 § 23.

Die Parlamentarischen Staatssekretäre: Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der I n s t i t u t i o n u n d die Grenzen ihrer Weiterentwicklung 241 I. Grundsätzliche verfassungsrechtliche Einwände, S. 241 — I I . Parlamentarische Staatssekretäre als Stellvertreter i n der Verantwortlichkeit, S. 245

§ 24.

Organisatorisches Modell der Spitzengliederung der Ministerien

. . 252

§ 25.

Die Beauftragung m i t der vorübergehenden Wahrnehmung der Geschäfte bei längerer Verhinderung des Ministers 257 I. Die Rechtsnatur der Beauftragung, S. 257 — I I . Die Beauftragung des Parlamentarischen Staatssekretärs, S. 262

§ 26.

Einzelfragen zur Ministervertretung

263

I. Regelung der Ministervertretung i n der Regierungsgeschäftsordnung, S. 263 — I I . Vertretung durch den Ministerkollegen, S. 267 — I I I . Vertretung durch den Staatssekretär, S. 268 Literaturverzeichnis

270

Sachwortregister

284

Abkürzungsverzeichnis AnnDR BBG BHO BK BReg BRRG Bulletin BVerfG BVerfGE BVerfGG BVerwG BVerwGE ES V G H GemO GO, GeschäftsO GGO GMB1. GS GVOB1. HA HChE HDStR OVG OVGE Parl.StS Parl.StS G RHO RV StvG VGH WDStRL WRV ZParl.

Annalen des Deutschen Reiches Bundesbeamtengesetz Bundeshaushaltsordnung Bonner Kommentar Bundesregierung Beamtenrechtsrahmengesetz B u l l e t i n des Presse- u n d Informationsamtes der Bundesregierung Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bundesverfassungsgerichtsgesetz Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Entscheidungen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg Gemeindeordnung Geschäftsordnung Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien Gemeinsames Ministerialblatt Gesetzessammlung Gesetz- u n d Verordnungsblatt Hauptausschuß E n t w u r f des Verfassungskonvents von Herrenchiemsee Handbuch des Deutschen Staatsrechts, hrsg. v. Anschütz u n d Thoma, Tübingen 1930—32 Oberverwaltungsgericht Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte f ü r das L a n d Nordrhein-Westfalen i n Münster sowie f ü r die Länder Niedersachsen u n d Schleswig-Holstein i n Lüneburg Parlamentarischer Staatssekretär Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre v o m 6. A p r i l 1967 (BGBl. I, S. 396) Reichshaushaltsordnung Reichsverfassung von 1871 Stellvertretungsgesetz Verwaltungsgerichtshof Veröffentlichungen der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer, B e r l i n 1924 ff. Weimarer Reichsverfassung Zeitschrift f ü r Parlamentsfragen

§ 1. Einleitung und Gegenstand der Untersuchung I. Die Stellvertretung ist ein allgemeines, auf verschiedenen Rechtsgebieten verwendetes formales Rechtsinstitut. Das Thema „Stellvertretung im Verfassungsrecht" scheint deshalb darauf abzuzielen, die gesicherten Erkenntnisse der allgemeinen Stellvertretungslehre auf das öffentliche Recht zu übertragen und die Stellvertretung von Waltern von Verfassungsorganen, vor allem des Bundespräsidenten, des Bundeskanzlers und der Bundesminister danach zu beurteilen. Ein solches Vorgehen ist jedoch nicht möglich. I n der Literatur ist bisher nämlich noch nicht der Versuch gemacht worden, die Stellvertretung von Organwaltern einzuordnen in die allgemeinen Überlegungen zur Vertretung und Stellvertretung. Die Figur »Stellvertretung' wird allgemein beschränkt auf das durch rechtsgeschäftliche Einräumung erlaubte Handeln für einen anderen 1. Die Übernahme dieser im Zivilrecht ausgebildeten Regeln kann erst dann sinnvoll erwogen und diskutiert werden, wenn feststeht, daß die faktische und rechtliche Problematik der Stellvertretung von Organwaltern im öffentlichen Recht und speziell im Verfassungsrecht in den entscheidenden Punkten mit der der Stellvertretung beim Rechtsgeschäft vergleichbar ist. Die Abstraktheit der Figur Stellvertretung rechtfertigt deshalb nicht das Vertrauen auf ihre universelle Anwendbarkeit, sondern nötigt im Gegenteil zur Untersuchung der Strukturen des in Frage stehenden Rechtsgebietes; es muß also jeweils geprüft werden, unter welchen Bedingungen und Modalitäten Vertretung oder Stellvertretung in einem Rechtsgebiet möglich ist. Für das Handeln des Bundespräsidenten, des Bundeskanzlers und der Bundesregierung sind im vorliegenden Zusammenhang drei Merkmale kennzeichnend: sie sind Organwalter, und zwar konkret Walter von Verfassungsorganen und Politiker. Das Spezifische des Organwalterverhaltens im Vergleich zum privatautonom gestalteten rechtsgeschäftlichen Verkehr zu bestimmen, macht die rechtstheoretische Problematik der Stellvertretung von Organwaltern aus und bildet einen wichtigen Themenkreis der Arbeit. I m organisationsrechtlichen The1 Es ist offensichtlich, daß bei diesem Ansatz die Einordnung der sog. gesetzlichen Vertretung i n der Zivilrechtsdogmatik Schwierigkeiten bereitet; dazu W. Müller-Freienfels , Die Vertretung beim Rechtsgeschäft, 1955, S. 19, 31 u. 52.

12

Einleitung

menkreis konkretisiert sich das allgemeine Problem des Organwalterverhaltens in den Besonderheiten des Verfassungsrechtskreises. Die politische Prägung des Handlungsfeldes macht schließlich einen dritten Themenkreis erforderlich: die mangelnde wissenschaftliche Durchdringung des Organisationsrechts und die prinzipiell lückenhafte Erfassung des politischen Handelns durch das Verfassungsrecht bewirken, daß im Ergebnis für den Juristen, der sich üblicherweise einem Gebiet von den es regelnden Normen her nähert, ein unvergleichlich größerer Abstand zur Realität des faktischen Handelns besteht als bei anderen Rechtsmaterien. Diese Situation macht es notwendig, immer wieder auf die politische Praxis beschreibend einzugehen, um wenigstens ein Minimum an Erfahrungsgrundlage zu erarbeiten. Aus denselben Gründen ist es auch wichtig, nicht von einer abstrakten Vorstellung der Stellvertretung auszugehen, sondern zunächst die Funktion der Stellvertretung von Organwaltern darzustellen. Für die genannten drei Themenkreise, den politisch-funktionalen, den organisationsrechtlichen und den rechtstheoretischen, ist im folgenden kurz die wissenschaftliche Ausgangsposition der Arbeit darzulegen. II. 1. Für die Stellvertretung von Organwaltern ist kennzeichnend, daß der Vertreter in die Stellung des Vertretenen einrückt und dessen Tätigkeit ausübt. Das stellvertretende Handeln ist als solches jedoch problematisch und von einigen funktionalen Kriterien abhängig, wenn der Vertreter seine Aufgabe selbständig wahrnehmen und nicht nur formelle Unterschriften unter fremde Entscheidungen leisten will. Die faktischen Bedingungen, unter denen der Vertreter an Stelle oder für den Vertretenen handelt, sind nämlich nicht dieselben wie bei diesem. Vertritt z. B. der Bundesratspräsident den Bundespräsidenten, so ist er von vornherein weder mit den konkreten Geschäften noch mit den Mitarbeitern vertraut. Dies macht es erforderlich, zu Beginn der Untersuchung die funktionalen Voraussetzungen der Stellvertretung zu analysieren. Diese Erörterungen sind jedoch, und das ist vorweg hervorzuheben, nicht Selbstzweck; sie beabsichtigen nicht eine detaillierte Analyse des tatsächlichen Handelns eines Vertreters. Aber auch in dieser Beschränkung konfrontieren sie die staatsrechtliche Betrachtungsweise mit funktional-politologischen Methoden und werfen dadurch die Frage nach der Tragweite und der Funktion einer spezifisch staatsrechtlichen Untersuchung über dieses Thema auf. Das Verflochtensein des politisch Handelnden in verschiedene Bezugssysteme, sein Zwang, ständig Rücksicht nehmen zu müssen auf Parteien, Verbände, die öffentliche Meinung usf., das Bestehen informaler Rollen und Mittel, die gegenüber den formell-juristischen Möglichkeiten zusätzliche Wege zum Erfolg

§ 1. Einleitung u n d Gegenstand der Untersuchung

13

eröffnen — all das ist nicht unmittelbar Gegenstand und Thema der rechtlichen Betrachtung; diese Situation läßt es anderseits zweckmäßig erscheinen, deren Absichten und damit die Begrenzung des Themas anzudeuten. 2. Die politische Praxis betont das Eigenrecht des Einzelfalles. Wer sich über die tatsächliche Handhabung der Stellvertretung im Verfassungsrecht orientieren will, erhält häufig die Antwort, Regeln existierten dafür nicht, das müßte im konkreten Fall zwischen den betreffenden Personen politisch' gelöst werden. Die informalen Rollen und Wege werden immer wieder hervorgehoben; der Blick in die Regelungen etwa der Geschäftsordnungen sei immer eine Art letzte Zuflucht, wenn die Sache eigentlich schon gescheitert sei. Die letzteren Gesichtspunkte weisen auf den theoretischen Zusammenhang, in dem die hier interessierende Frage nach der Bedeutung der rechtlichen Normierungen diskutiert werden kann: die informalen Möglichkeiten sind auf die formalen Regelungen bezogen, und beide haben ihren Ort im Rahmen der funktionalen Systemtheorie, die in Deutschland vor allem durch die umfassenden und die verschiedenen Ansätze selbständig vereinigenden Arbeiten von Niklas

Luhmann

be-

kannt geworden ist 2 . In dieser Theorie lassen sich Rechtsnormen als eine besondere Art von formalen Regeln beschreiben und ihre Funktion kennzeichnen. Die klassische Organisationswissenschaft glaubte i n der Betrachtung der formalen Ordnungen u n d Regeln den Zugang zur Analyse des faktischen Handelns i n einer Organisation, also i n einem durch die Außen-Innen-Differenz abgegrenzten Handlungssystem gefunden zu haben. I n den Norman sah m a n die Vorzeichnung des richtigen Handelns, u n d m i t der formalen S t r u k t u r einer Organisation schien diese selbst gleichgesetzt werden zu können 3 . Die moderne soziologische Organisationstheorie zeigt dagegen i n ihren Analysen, daß die formale S t r u k t u r n u r ein „Teilmoment an einem »natürlichen 4 Handlungssystem ist 4 , die besonders herausgehobenen formalisierten Erwartungen bilden eine Struktur, die das faktische Verhalten ordnet 5 . Das bedeutet aber umgekehrt, daß sich das wirkliche Handeln i n der Organisation nicht auf die formalen Vorschriften zurückführen läßt; „es ist nicht einfach u n d geradlinig durch sie determiniert" 6 . Soziale u n d rechtliche Normen beschreiben demnach nicht konkrete Handlungsabläufe, sondern geben Strukturdaten; die rechtlichen Normen sind ihrerseits n u r eine Teilmenge der formalen Regeln. 2 Funktionen und Folgen formaler Organisation, 1964, u n d Sammelband: Soziologische Aufklärung, 1970. 3 Dazu Luhmann, Funktionen u n d Folgen, S. 17—19, 27. 4 Luhmann, a.a.O., S. 27. Dazu und zum folgenden ders., a.a.O., S. 29—53, 268—295. 5 a.a.O., S. 19, 29, 271 u n d passim. 6 Luhmann, a.a.O., S. 270. — Gerade das oben erwähnte Beispiel, daß

14

Einleitung

Charakteristisch für eine juristische Arbeit ist, daß sie im Gegensatz zu politologischen und soziologischen Untersuchungen nur die formalisierten Erwartungen des Verfassungsrechts berücksichtigen kann, von denen man weiß, daß sie die konkreten Handlungsabläufe nicht im einzelnen erfassen, sondern nur eine allgemeine Struktur bezeichnen können. So wie das Recht nicht die Wirklichkeit voll beschreibt, so wie sie sein soll, so wird diese auch nicht unmittelbar und vollständig von der juristischen Methode erfaßt. Auch die vollständigste und loyalste Verfassungspraxis läßt sich nicht aus der rechtlichen Normierung ablesen und erschließen; das Verfassungsrecht bildet nicht die Verfassungswirklichkeit, so wie sie sein soll, normativ ab. Diese Erkenntnis erleichtert die Einsicht in die systemnotwendige Funktion der informalen Rollen 7 ; nicht jede aus den Normen nicht erschließbare politische Praxis ist verdächtig in dem Sinne, in dem sie in der üblichen Verwendung der Formel Verfassungsrecht contra Verfassungswirklichkeit erscheint8. Das nimmt der juristischen Interpretation nichts von ihrer Verbindlichkeit und Stringenz, entzieht dem Recht nicht seine begrenzende und ordnende Funktion und macht eine juristische Betrachtungsweise nicht unmöglich. Nur erfaßt diese eben nicht das Ganze eines Phänomens, insbesondere nicht die „Prozeßhaftigkeit staatlichen Handelns"9. Eine staatsrechtliche Untersuchung muß mit den Abhängigkeiten des politisch Handelnden z. B. von einem Koalitionsvertrag oder seiner Partei rechnen und sie in den Erfahrungshorizont aufnehmen, ohne sie jedoch bei der Auslegung rechtlicher Normen unmittelbar mitbehandeln zu können. So werden sich z. B. die Beziehungen zweier Minister, die sich gegenseitig vertreten, verschieden gestalten je nachdem, ob sie derselben Partei angehören oder nicht; solange jedoch das geltende Recht die Übereinstimmung in der Parteizugehörigkeit nicht gebietet, Geschäftsordnungen oft n u r i n den »kranken Fällen' benutzt werden, findet i n der funktionalen Systemtheorie eine hinreichende Erklärung: „Systemtragende formalisierte Verhaltenserwartungen sind häufig gar nicht zur unmittelbaren alltäglichen Ausführung gedacht. Sie zeichnen das Verhalten i n Grenzfällen aus." Ihre latente F u n k t i o n besteht darin, daß sie zitiert w e r den könnten. So Luhmann, a.a.O., S. 275. Z u m ,Eigenrecht der Situation' vgl. die soziologische Analyse i m gleichnamigen Kapitel bei Luhmann, a.a.O., S. 295 ff. 7 Prinzipiell dazu Luhmann, a.a.O., S. 48 ff. u n d 283 ff. 8 A u f die Unfruchtbarkeit der Gleichsetzung von Verfassungswirklichkeit m i t der Gesamtheit der Verstöße gegen das Verfassungsgesetz hat zu Recht F. Ronneberger, Verfassungswirklichkeit als politisches System: Der Staat 7 (1968), S. 409 ff., 420 hingewiesen. Sein Grundgedanken der politischen Systemtheorie einbeziehender Ansatz, Verfassungswirklichkeit i m engeren Sinne als den „Kampfplatz divergierender politischer Normen" zu verstehen, erlaubt ein differenzierteres u n d präziseres Verständnis von rechtlichen und politischen Normen. 9 Ausdruck von Th. Ellwein , Einführung i n die Regierungs- u n d V e r w a l tungslehre, 1966, S. 34.

§ 1. Einleitung u n d Gegenstand der Untersuchung

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können Folgerungen aus ihr für das Verhältnis von Vertreter und Vertretenem rechtlich nicht relevant sein. Die vorliegende Arbeit über die Stellvertretung kann somit nicht in Handlungsanweisungen für das richtige Verhalten des Stellvertreters enden; sie kann aber durch die Auslegung der die Stellvertretung betreffenden Normen Bedingungen der Wirksamkeit einzelner Rechtsakte und die Grenzen von Handlungsspielräumen aufzeigen. Erst innerhalb des so gegebenen strukturellen Rahmens ist das politische Kräftespiel, das Taktieren im Einzelfall möglich und notwendig. I I I . 1. I m organisationsrechtlichen Themenkreis muß trotz einer ganzen Reihe von Abhandlungen und Dissertationen insbesondere zur Vertretung des Staatsoberhaupts 10 ein neuer, erweiterter Ansatz zugrunde gelegt werden. Die bisherigen Arbeiten hatten zum Gegenstand ausschließlich ein monistisches11 Verfassungsorgan mit seinen einzelnen in der Verfassung zugewiesenen Kompetenzen und seinen Beziehungen zu anderen Verfassungsorganen; ausgeklammert blieb der ihnen jeweils zugeordnete Apparat, also z. B. das Präsidial- und das Kanzleramt. Die organisatorische Stellung des Inhabers eines Verfassungsorgans, in die der Vertreter einrückt, ist aber vollständig nur erfaßt, wenn man den organisatorischen Unterbau des monistischen Verfassungsorgans und die Art und Weise ihres Zusammenwirkens einbezieht. Für die Behandlung der Stellvertretung sind diese, meist in den Geschäftsordnungen geregelten Beziehungen noch aus einem anderen 10 N. Paterok, Die Wahrnehmung der Befugnisse des Bundespräsidenten durch den Präsidenten des Bundesrats, A r t i k e l 57 GG, Diss. 1966; U. Beckmann, Die Rechtsstellung des Stellvertreters des Bundeskanzlers, Diss. 1966; P.-J. Latinak, Der Vizekanzler, Diss. 1969; G. Weisser , Die Stellvertretung des Reichspräsidenten, Diss. 1926; Th. Hohoff, Die Stellvertretung des Reichspräsidenten, Diss. 1927; H.-W. Gottschalk , Der Dualismus i n der Stellung des Reichskanzlers bei der Vertretung des Reichspräsidenten, Diss. 1932; W. Mettke , Die Verantwortlichkeit des Reichsgerichtspräsidenten als Stellvertreter des Reichspräsidenten u n d deren Geltendmachung, Diss. 1934. Aus der Fülle der selbständigen Arbeiten zur Regentschaft u n d Regierungsstellvertretung i m monarchischen Staatsrecht seien einige der zugänglichen wichtigen genannt: I. Freund , Die Regentschaft nach preußischem Staatsrecht unter Berücksichtigung des i n den übrigen Deutschen Bundesstaaten geltenden Rechts, 1903; Zeunert, Regentschaft u n d Vertretung des Staatsoberhaupts, A n n D R 1900, S. 287 ff.; J. Grassmann , Das Recht der Regentschaft i n Preußen u n d i n Deutschland, AöR Bd. 6 (1891), S. 489 ff.; K . Menner , Regentschaftsprobleme unter besonderer Berücksichtigung des Bayerischen Staatsrechts, A n n D R 1913, S. 642 ff., 721 ff. 11 Begriff von H. J. Wolff, Verwaltungsrecht I, § 75 I I a, S. 68 zur Bezeichnung der Organe, deren Zuständigkeiten von nur einem Organwalter wahrgenommen werden. Monokratische Organe sind dagegen nach Wolff , a.a.O., S. 68, Organe, deren Zuständigkeit von einem leitenden Organwalter i m engeren Sinne oder i n dessen Namen funktionsteilig von mehreren w e i sungsabhängigen Organwaltern i m weiteren Sinne wahrgenommen werden.

16

Einleitung

Grunde beachtlich. Daß die Verfassung ausdrücklich nur die Zuständigkeit für die formelle Entscheidung, nicht aber für den Entscheidungsprozeß und den Entscheidungsweg regelt, ist so lange problemlos, als vorausgesetzt werden kann, daß der formell Zuständige diese Wege und Prozesse faktisch beherrscht dank seiner Leitungs- und Dienstgewalt. In dem Maße, in dem diese Bedingungen bei einzelnen Typen der Stellvertretung für den kurzfristig oder vorübergehend einspringenden Vertreter tatsächlich nicht zutreffen, müssen die den Apparat betreffenden Rechtsverhältnisse ausdrücklich in die Überlegungen mit einbezogen werden. Mit ihrer Berücksichtigung erweitert sich nicht nur das für die Untersuchung der Stellvertretung relevante Beziehungsfeld, es werden auch für die rechtliche Beurteilung neben den Bestimmungen der Verfassung die Bestimmungen der Geschäftsordnungen von maßgeblicher Bedeutung. Der bisherige wissenschaftliche Stand des Organisationsrechts bietet für diese Aufgabe nicht gerade die besten Voraussetzungen. Die mangelnde Behandlung des organisatorischen Verfassungsrechts ist wiederholt kritisiert worden 12 ; sie hat auch zur Folge, daß die vorhandenen Arbeiten mehr den grundsätzlichen Fragen wie dem parlamentarischen Regierungssystem als solchem, der Gewaltenteilung oder der Organisationsgewalt gewidmet sind, insgesamt also Themen, bei denen die Auslegung des Grundgesetzes dominiert, während die Geschäftsordnungsmaterien mehr oder weniger abseits blieben 18 . Das begriffliche Instrumentarium ist denn auch dieser Ebene der Untersuchungen angepaßt; Ausdrücke wie „Verantwortlichkeit", „Ressortselbständigkeit" oder „Richtlinienkompetenz" sind zwar geeignet, als allgemeine Strukturdaten ein umfangreiches Beziehungsfeld in großen Linien zu ordnen; sie bedürfen aber jeweils auch der Konkretisierung auf der Ebene der Geschäftsordnung, wenn die Lösung von Einzelproblemen ansteht. H. Schneider hat besonders nachdrücklich auf die politische Bedeutung der Geschäftsordnungen der obersten Verfassungsorgane hingewiesen 14 ; diese Erkenntnis ist in der verfassungsrechtlichen Dogmatik im einzelnen zu entfalten. Das Gewicht dieses „sekundären Verfas12 Wolff, Verwaltungsrecht I I , § 7 1 I V d , S. 12; E.-W. Böckenförde, Die Organisationsgewalt i m Bereich der Regierung, 1964, S. 7. Vgl. auch F. Knöpf le, Tätigkeitssphären u n d Organisationsstrukturen, in: Die Staatskanzlei. Aufgaben, Organisation und Arbeitsweise auf vergleichender Grundlage, 1967, S. 39 f. 13 Eine Ausnahme bildet das Buch von Böckenförde, Organisationsgewalt, das grundsätzliche Erwägungen zur Rechtsnatur der Geschäftsordnungen, insbesondere zur Regierungsgeschäftsordnung enthält, a.a.O., S. 115 ff., 128. 14 H. Schneider, Die Bedeutung der Geschäftsordnungen oberster Staatsorgane für das Verfassungsleben: Festgabe f ü r R. Smend, 1952, S. 303 ff.

§ 1. Einleitung u n d Gegenstand der Untersuchung

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sungsrechts"15 zeigt sich in dem Maße, in dem man sich abgegrenzten Einzelproblemen zuwendet. I n manchen Fragen der Regierungsverfassung unterscheidet sich die heutige Rechtslage vom Verfassungsrecht der Weimarer Zeit einerseits und von dem der Landesverfassungen anderseits erst, wenn man von dem manchmal genau übereinstimmenden Wortlaut der Verfassungen zu den Bestimmungen der Regierungsgeschäftsordnung übergeht. Der Spielraum, der den Normierungen der Geschäftsordnungen eingeräumt ist, und die Variationsmöglichkeiten in seiner Ausfüllung werden leicht unterschätzt. 2. Die teilweise Einbeziehung des jeweiligen Apparates der Verfassungsorgane in die Betrachtungen kann sich nicht auf eine umfassende Darstellung der Verfassungsorganisation stützen: eine solche existiert weder als durchgängiges funktionales Modell noch als staatsrechtliche systematische Untersuchung. Diese Lücke scheint sich leicht auffüllen zu lassen durch die ziemlich verfestigte und ausgebildete Begrifflichkeit, die Darstellungen der Verwaltungsorganisation zugrunde liegt, zumal diese als die allgemein-organisationsrechtliche erscheint 16. In ihr umschreiben z. B. die Begriffe zwischenbehördlicher Instanzenzug und innerbehördliche Hierarchie strenge und eindeutig anwendbare Prinzipien für die wichtigsten Beziehungen der Ämter und Organe untereinander. Diese Prägnanz verdanken sie zu einem guten Teil der Tatsache, daß sie vergleichsweise einfache organisatorische Verhältnisse, nämlich solche der linearen Über- und Unterordnung, regeln. I m Bereich der Verfassung geht es statt dessen um die Koordination der einander gleichgeordneten Verfassungsorgane; ihr Zusammenwirken im Mit-, Neben- und Gegeneinander zu ordnen, ist schon von der organisatorischen Problematik her schwieriger. Hinzu kommt die inhaltliche Offenheit der Aufgaben, die diesen obersten Entscheidungs- und Lenkungsorganen gestellt ist; auch sie erfordert eine hinreichende Flexibilität der Verfassungsorganisation. Deshalb können die an der Verwaltungsorganisation abgezogenen, scheinbar allgemeinen organisationsrechtlichen Begriffe nicht ohne weiteres übernommen werden. Die Verwendung des Ausdrucks »Behörde* im Verfassungsrecht 17 muß genauso kritisch überprüft werden wie die systematischen Hilfsmittel zur Erfassung der inneren Gliede15

Ausdruck bei Knöpf le, a.a.O., S. 40; dazu ausführlich unten § 8. E i n eindrucksvolles Beispiel f ü r diese wissenschaftliche Durchdringung ist die Behandlung des Organisationsrechts i n Bd. 2 des Verwaltungsrechtslehrbuches von H. J. Wolff. 17 Dazu A. Köttgen, Bundesregierung u n d oberste Bundesbehörden, DÖV 1954, S. 7 u n d die K r i t i k von Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 215. Wolff , Verwaltungsrecht I I , § 76 I d 6, S. 82, bezeichnet das Bundeskanzleramt h i n sichtlich seiner Bedarfsverwaltung als »Behörde 4. 16

2 wähl

18

Einleitung

rung wie ,Organteil