Solidarität im Wirtschaftsvölkerrecht: Eine Bestandsaufnahme zentraler entwicklungsspezifischer Solidarrechte und Solidarpflichten im Völkerrecht [1 ed.] 9783428480364, 9783428080366

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RAIMUND SCHÜTZ

Solidarität im Wirtschaftsvölkerrecht

Schriften zum Völkerrecht Band 114

Solidarität im Wirtschaftsvölkerrecht Eine Bestandsaufnahme zentraler entwicklungsspezifischer Solidarrechte und Solidarpflichten im Völkerrecht

Von

Raimund Schütz

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Schütz, Raimund: Solidarität im Wirtschaftsvölkerrecht : eine Bestandsaufnahme zentraler entwicklungsspezifischer Solidarrechte und Solidarpflichten im Völkerrecht I von Raimund Schütz. Berlin : Duncker und Humblot, 1994 (Schriften zum Völkerrecht; Bd. 114) Zugl.: Köln, Univ., Diss., 1993/94 ISBN 3-428-08036-X NE:GT

Alle Rechte vorbehalten © 1994 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Wemer Hildebrand, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0251 ISBN 3-428-08036-X

Meinen Eltern

Vorwort Die Abhandlung hat im Wintersemester 1993/94 der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität zu Köln als Dissertation vorgelegen. Das Rigorosum hat am 28. Oktober 1993 stattgefunden. Ich danke meinem Doktorvater, Herrn Prof. Dr. Hartmut Schiedermair, für die Betreuung und Korrektur der Arbeit. Für die Zweitkorrektur sei Herrn Prof. Dr. Arnulf Schmitt-Kammler gedankt. Danken möchte ich auch Herrn Dr. Alfred Rest, Akademischer Oberrat am Institut für Völkerrecht und ausländisches Öffentliches Recht der Universität zu Köln, der die Entstehung der Arbeit mit wertvollem Rat begleitet hat. Bonn, im Januar 1994

Raimund Schütz

Inhaltsverzeichnis Teill

Vorbetrachtung: Interkultureller Grundwert "Solidarität" als Fundament einer naturrechtliehen Maxime? Kapitel 1: Solidarität als interkultureller Grundwert...............................................................

23

A. Christliche Sozialethik.........................................................................................................

24

B. Islamische Wirtschaftsethik................................................................................................

27

C. Ethische Grundlagen des Hinduismus.............................................................................

29

D. Konfuzianische Pflichtenethik ...........................................................................................

30

E. Schwarzafrikanische Verhaltensmuster............................................................................

32

F. Marxistische Ethik ...............................................................................................................

33

G. Zusammenfassung...............................................................................................................

34

Kapitel 2: Solidarität als naturrechtliche Maxime....................................................................

35

Kapitel 3: Implikationen für die Staatenpraxis: Effektivitätsprobleme natürlichen Völkerrechts.......................................................................................................................

39

Tei/2

Solidarelemente in der liberalen Wirtschaftsverfassung der Gründungsphase der Vereinten Nationen

42

Kapitell: Politische Rahmenbedingungen................................................................................

42

Kapitel 2: Kernbereiche der Wirtschaftsverfassung.................................................................

48

A. Monetäre Ordnung: Finanzsystem von Bretton Woods................................................

49

B. Handelsrechtliche Ordnung: Freihandelssystem des GAIT ........................................

50

Kapitel 3: Wirtschaftsrechtliche Randbereiche.........................................................................

54

10

lnhaltsveneichnis

Kapitel 4: Zusammenfassung......................................................................................................

55

Teil 3

Entwurf rechtlich organisierter Solidarität im Rahmen der Vereinten Nationen

57

Kapitell: Erste Welthandelskonferenz 1964............................................................................

57

A. Vorgeschichte.......................................................................................................................

57

B. Beschlüsse.............................................................................................................................

60

C. Auswertung...........................................................................................................................

64

Kapitel 2: Kulmination 1974: Solidarität als Maxime einer NWWO.....................................

65

A. Vorgeschichte.......................................................................................................................

65

B. Inhalt der "Charta der wirtschaftlichen Rechte und Pflichten der Staaten"..............

67

C. Auswertung...........................................................................................................................

73

Kapitel 3: Deklaration zum "Recht auf Entwicklung" 1986 ....................................................

78

A. Vorgeschichte.......................................................................................................................

78

B. Inhalt der Deklaration zum "Recht auf Entwicklung"...................................................

80

C. Bewertung.............................................................................................................................

82

Kapitel 4: Entwicklungsstand des Entwurfs rechtlich organisierter Solidarität...................

83

A. Verfahren zur Implementierung der CERDS und des RaE.........................................

84

B. Letzte T endenzen ................................................................................................................

86

Kapitel 5: Ergebnis........................................................................................................................

88

Teil 4

Völkerrechtliche Verbindlichkeit einer entwicklungsspezifischen Solidarordnung

91

Kapitel 1: Rechtsverbindlichkeit des VN-Solidarmodells in toto ..........................................

91

A. VölkeiVertragsrecht ............................................................................................................

91

B. GY-Resolutionen als formelle Völkerrechtsquelle ?.....................................................

92

Inhaltsverzeichnis

11

Kapitel 2: Transformation geltenden Wirtschaftsvölkerrechts durch neu entstehende Solidarstrukturen: "progressive development of the norms and principles of internationallaw relating to the new international economic order" ..................

94

A.Einführung.............................................................................................................................

94

I. Begriff des "progressive development" .......................................................................

94

1. UNITAR-Studie........................................................................................................

95

2. Seoul-Erklärung der International Law Association ...........................................

97

II. Eingrenzung der Rechtskategorie n: "hard-law"-No rm als Prüfungsmaßstab ......

98

B. Deduktiver Ansatz: Ableitung konkreter Solidaranforderungen von geltenden entwicklungsspezifischen Prinzipien........................................................................................

102

I. Prinzip der Solidarität...................................................................................................

102

1. Inhaltliche Struktur...................................................................................................

102

2. Völkerrechtliche G eltung.........................................................................................

105

II. Prinzip der Billigkeit .....................................................................................................

110

III. Prinzip der substantiellen Gleichheit.........................................................................

111

1. Inhaltliche Struktur...................................................................................................

111

2. Völkerrechtliche Geltung.........................................................................................

113

IV. Prinzip des "Gemeinsa men Erbes der Menschheit".................................................

115

1. Inhaltliche Strukt ur...................................................................................................

115

2. Völkerrechtliche Geltung.........................................................................................

117

V. Recht auf Entwicklung..................................................................................................

119

1. Inhaltliche Strukt ur...................................................................................................

119

2. Völkerrechtliche G e ltung.........................................................................................

129

VI. Pflicht zur globalen wirtschaftlichen Z usammena rbeit...........................................

130

VII. E rgebnis ..........................................................................................................................

132

C. Induktiver Ansatz: Feststellung konkreter Solidaranforderungen in der Staatenpraxis.......................................................................................................................................

133

I. Recht auf Kapitalhilfe. ..................................................................................................

134

1. Bewertung in der UNITAR-Studie und der !LA-E rklärung: Inhalt und Rechtsqualität ............................................................................................................

134

2. No rmen des operablen geltenden Vö lkerrechts...................................................

138

a) Ansprüche gegen internationale Organisationen............................................

138

aa) Anspruch gegen den IMF auf Finanzhilfe bei Währungsschwankunge n ...................................................................................................................

138

(1) Allgemeines Ziehungsrecht auf das Gene ralko nto beim Fonds.....

139

12

Inhaltsverzeichnis (a) Voraussetzungen............................................................................

139

(aa) Ziehungsberechtigung, Ziehungsvolumen und Ziehungsobergrenze....................................................................

139

(bb) Ziehungsqualifizierung .........................................................

144

(cc) Formelle Voraussetzungen..................................................

147

(b) Entscheidung über das Ziehungsrecht........................................

148

(c) Konditionen der Ziehungen.........................................................

152

(2) Sonderziehungsrechte ...........................................................................

155

(3) Anspruch auf Finanzhilfe im Rahmen der SAF/ ESAF...................

156

(a) Voraussetzungen............................................................................

157

(b) Entscheidung...................................................................................

158

(c) Konditionen ....................................................................................

159

(4) "rights accumulation programme".......................................................

159

(5) Ergebnis ..................................................................................................

160

bb) Anspruch gegen die IBRD /IDA auf Gewährung eines Entwicklungsdarlehens........................................................................................................

161

(1) Voraussetzungen....................................................................................

161

(a) Kreditbedarf und Kreditwürdigkeit des Darlehensnehmers ...

162

(b) Förderungsfähigkeit des Vorhabens ...........................................

163

(c) Formelle Voraussetzungen ...........................................................

164

(2) Entscheidung über die Gewährung eines Entwicklungsdarlehens.

165

(3) Konditionen............................................................................................

169

(4) Ergebnis..................................................................................................

172

cc) Anspruch gegen den IFAD auf Finanzhilfe..............................................

173

(1) Voraussetzungen....................................................................................

174

(2) Entscheidung ..........................................................................................

175

(3) Konditionen............................................................................................

176

(4) Ergebnis..................................................................................................

178

dd) Ansprüche gegen regionale Entwicklungsbanken auf Finanzhilfe ........

178

(1) Voraussetzungen....................................................................................

180

(2) Entscheidung über das Kreditbegehren .............................................

182

(3) Konditionen............................................................................................

184

(4) Ausweitung des Finanztransfers und qualitative Anpassung der Darlehen durch Sonderfazilitäten .......................................................

185

(5) Ergebnis ..................................................................................................

188

ee) Anspruch gegen die EWG auf Finanzhilfe ...............................................

188

(1) Voraussetzungen....................................................................................

190

(a) Förderungsfähigkeit.......................................................................

190

Inhaltsverzeichnis (b) Materielle Kriterien des Richtprogramms..................................

13 191

(c) Formelle Voraussetzungen...........................................................

192

(2) Entscheidung..........................................................................................

192

(3) Konditionen............................................................................................

194

(4) Ergebnis...................................................................................................

195

ff) Ergebnis..........................................................................................................

196

b)Ansprüche gegen einzelne Staaten.....................................................................

198

aa) Anspruch gegen die USA auf Finanzhilfe .................................................

199

(1) Voraussetzungen ....................................................................................

200

(2) Entscheidung..........................................................................................

202

(a) Völkerrechtliche Bindung.............................................................

202

(b) Innerstaatliche Bindung.................................................................

204

(3) Konditionen............................................................................................

206

(4) Ergebnis...................................................................................................

207

bb) Anspruch gegen Großbritannien auf Finanzhilfe.....................................

208

(1) Voraussetzungen ....................................................................................

209

(2) Entscheidung..........................................................................................

210

(a) Völkerrechtliche Bindung.............................................................

210

(b) Innerstaatliche Bindung.................................................................

213

(3) Konditionen ............................................................................................

214

(4) Ergebnis...................................................................................................

216

cc) Anspruch gegen Frankreich auf Finanzhilfe .............................................

216

(1) Voraussetzungen ....................................................................................

218

(2) Entscheidung..........................................................................................

220

(a) Völkerrechtliche Bindung.............................................................

220

(b) Innerstaatliche Bindung.................................................................

223

(3) Konditionen............................................................................................

224

(4) Ergebnis...................................................................................................

225

dd) Anspruch gegen Deutschland auf Finanzhilfe ..........................................

226

(1) Voraussetzungen ....................................................................................

226

(2) Entscheidung..........................................................................................

228

(a) Völkerrechtliche Bindung .............................................................

228

(b) Innerstaatliche Bindung.................................................................

230

(3) Konditionen............................................................................................

231

(4) Ergebnis...................................................................................................

233

ee) Ergebnis..........................................................................................................

234

3. Reziproke Solidarstruktur: Pflicht zur Entwicklung............................................

236

14

Inhaltsverzeichnis II. Recht auf Teilhabe an Wissenschaft und Technologie ...........................................

239

1. Bewertung in der UNITAR-Studie und der HA-Erklärung: Inhalt und Rechtsqualität............................................................................................................

239

2. Nonnen des operablen geltenden Völkerrechtes................................................

242

a) Anspruch der LDC auf Zugang zu geschützter Technologie........................

243

aa) Allgemeine Ansprüche .................................................................................

245

(1) Unmittelbare Zugangserleichterung...................................................

245

(a) Anspruch der LDC auf eine Reduzierung des Umfangs gewerblicher Schutzrechte durch DC.............................................. (b) Anspruch der LDC auf Duldung einseitiger Maßnahmen zur Reduzierung des Umfangs gewerblicher Schutzrechte ............

245 246

(2) Mittelbare Zugangserleichterung: Anspruch der LDC auf Förderung des direkten Transfers geschützter Technologie durch Lizenzierung der Schutzrechtsübertragung ...........................................

248

bb) Besondere Ansprüche auf Technologietransfer im Rahmen des Seerechtsübereinkommens 1982.......................................................................

250

cc) Ergebnis..........................................................................................................

254

b) Anspruch auf Unterstützung bei der bedarfsgerechten Nutzung verfügbarer Technologie: Anspruch auf technische Hilfe.............................................

255

aa) Ansprüche gegen internationale Organisationen.....................................

256

(1) Anspruch gegen die UNO/UNDP auf technische Hilfe.................

256

(a) Voraussetzungen............................................................................

258

(b) Entscheidung...................................................................................

261

(c) Konditionen....................................................................................

262

(d) Ergebnis...........................................................................................

263

(2) Anspruch gegen die UNIDO auf technische Hilfe...........................

263

(a) Voraussetzungen ............................................................................

265

(b) Entscheidung...................................................................................

266

(c) Konditionen....................................................................................

267

(d) Ergebnis...........................................................................................

268

(3) Anspruch gegen die FAO auf technische Hilfe.................................

268

(a) Voraussetzungen............................................................................

269

(b) Entscheidung und Konditionen ...................................................

270

(c) Ergebnis...........................................................................................

271

(4) Anspruch gegen die EWG auf technische Hilfe...............................

271

(a) Allgemeiner Anspruch auf technische Hilfe im Rahmen der Zusammenarbeit bei der Entwicklungsfinanzierung ................

272

(b) Besondere Ansprüche auf technische Hilfe im Bereich einzelner Politiksektoren.........................................................................

272

Inhaltsverzeichnis

15

(c) Ergebnis...........................................................................................

274

(5) Ergebnis...................................................................................................

274

bb) Ansprüche gegenüber Staaten.....................................................................

275

(1) Aufgrund multitlateraler Abkommen.................................................

275

(a) Im Rahmen der Seerechtskonvention .........................................

275

(b) Im Rahmen des Antarktisvertrages .............................................

276

(c) Im Rahmen des Weltraumrechts .................................................

277

(d) Ergebnis...........................................................................................

278

(2) Aufgrund bilateraler Abkommen........................................................

278

(a) Anspruch gegen die USA auf technische Hilfe..........................

278

(b) Anspruch gegen Großbritannien auf technische Hilfe.............

280

(c) Anspruch gegen Frankreich auf technische Hilfe......................

282

(d) Anspruch gegen Deutschland auf technische Hilfe...................

285

(3) Ergebnis...................................................................................................

287

c) Ergebnis .................................................................................................................

287

3. Reziproke Solidarstruktur: Recht auf Schutz des geistigen Eigentums ...........

289

111. Recht auf präferentielle und nicht-reziproke Behandlung von LDC....................

291

1. Bewertung in der UNITAR-Studie und der llA-Erklärung: Inhalt und

Rechtsqualität ............................................................................................................

291

2. Normen des operablen geltenden Völkerrechts...................................................

294

a) Anspruch auf präferentielle Behandlung..........................................................

294

aa) Allgemeine Regelung des GAlT................................................................

294

bb) Besondere Regelungen.................................................................................

299

(1) Anspruch gegen die EWG auf präferentielle Behandlung..............

299

(2) Anspruch gegen die USA auf präferentielle Behandlung................

301

b) Anspruch auf Nicht-Gegenseitigkeit..................................................................

304

aa) Allgemeine Regelung des GAlT................................................................

304

bb) Besondere Regelungen.................................................................................

307

(1) Anspruch gegen die EWG auf Nicht-Gegenseitigkeit......................

307

(2) Anspruch gegen die USA auf Nicht-Gegenseitigkeit .......................

308

c) Anspruch auf Duldung von Sondermaßnahmen zur Förderung der Entwicklung/Recht auf negative Nicht-Reziprozität.............................................

309

d) Ergebnis.................................................................................................................

312

3. Reziproke Solidarstruktur: Recht auf Schutz der einheimischen Wirtschaft in Notsituationen.......................................................................................................

313

a) Allgemeine Regelung des GAlT.......................................................................

314

b)Sonderregelung des GAlT für den Textilsektor.............................................

315

c) Regelung im AKP-EWG-Abkommen ...............................................................

317

16

Inhaltsverzeichnis IV. Recht auf Stabilisierung der Exporterlöse der LDC...............................................

318

1. Bewertung in der UNITAR-Studie und der !LA-Erklärung: Inhalt und Rechtsqualität............................................................................................................

318

2. Nonnen des operablen geltenden Völkerrechts..................................................

319

a) Ansprüche auf Vermeidung von Erlösrückgängen bei Rohstoffexporten ..

320

aa) Ansprüche auf Marktregulierung...............................................................

323

(1) Anspruch eines rohstoffexportierenden Staates auf Einsatz eines Marktregulierungsinstrumentes durch eine ICO..............................

324

(2) Anspruch einer ICO gegen den CFC auf Finanzierung ihres Ausgleichslagers ............................................................................................

326

(a) Voraussetzungen............................................................................

327

(b) Entscheidung...................................................................................

328

(c) Konditionen....................................................................................

329

(3) Anspruch gegen die EWG auf Marktregulierung.............................

329

(4) Ergebnis..................................................................................................

330

bb) Ansprüche der LDC auf Gewährleistung und Verbesserung des Marktzuganges ..............................................................................................

330

(1) Durch positives Handeln......................................................................

331

(2) Durch Unterlassen................................................................................

333

(3) Schutzklausel..........................................................................................

334

(4) Ergebnis..................................................................................................

334

cc) Ansprüche auf Unterstützung marktpflegerischer Maßnahmen ........... (1) Anspruch eines Mitgliedstaates auf Projektförderung durch eine

335

ICO..........................................................................................................

336

(a) Voraussetzungen............................................................................

336

(b) E ntscheidung...................................................................................

337

(c) Konditionen....................................................................................

337

(d) Ergebnis...........................................................................................

338

(2) Anspruch einer ICO gegen den CFC auf Finanzierung von Rohstoffentwicklungsmaßnahmen..............................................................

338

(a) Voraussetzungen ............................................................................

339

(b) Entscheidung...................................................................................

340

(c) Konditionen....................................................................................

340

(d) Ergebnis...........................................................................................

341

(3) Anspruch gegen die EWG auf Finanzhilfe im Rahmen der besonderen Finanzierungsfazilität SYSMIN................................................

341

(a) Voraussetzungen ............................................................................

341

(b) Entscheidung und Konditionen ...................................................

343

(c) Ergebnis...........................................................................................

343

Inhaltsverzeichnis

17

(4) Ergebnis...................................................................................................

344

b)Ansprüche auf Ausgleich von Erlösrückgängen bei Rohstoffexporten........

344

aa) Anspruch gegen den IMF auf kompensatorische Ausgleichsfinanzierung..................................................................................................................

344

bb) Anspruch gegen die EWG auf kompensatorische Ausgleichsfinanzierung..................................................................................................................

345

(1) Voraussetzungen....................................................................................

346

(a) Abstrakte Transferberechtigung..................................................

346

(b) Konkrete Transferberechtigung ...................................................

346

(c) Transferausschluß...........................................................................

347

(2) Entscheidung..........................................................................................

347

(3) Konditionen............................................................................................

348

(4) Ergebnis...................................................................................................

349

cc) Ergebnis ..........................................................................................................

349

c) Ergebnis .................................................................................................................

350

3. Reziproke Solidarstruktur: Anspruch auf konstante Rohstoffbelieferung......

352

Tei/5

2 Schütz

Zusammenfassende Würdigung

354

Literaturverzeichnis

370

Abkürzungsverzeichnis AfDB(A)

= African Development Bank (Agreement)

AfDF(A)

= African Development Fund (Agreement)

AFDI

= Annuaire francais de droit international

AJIL

= American Journal of International Law

AKP

= Länder der Regionen Afrika, Karibik und des Pazifik

AP

= Allgemeines Prinzip

AsDB(A)

= Asian Development Bank (Agreement)

ASIL

= American Society of International Law (-Proceedings)

AVR

= Archiv des Völkerrechts

AYIL

= American Yearbook of International Law

BGBl

= Bundesgesetzblatt

BISD

= BasicInstrumentsand Selected Documents (GATI)

BMZ

= Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit

BSFF

= Buffer Stock Financing Facility

CalWIU

= California Western International Law Journal

CDB(A)

= Caisse centrale de cooperation = Compensatory and Contingency Financing Facility = Carribean Development Bank (Agreement)

CERDS

= Charter on the Ecomnomic Rights and Duties of States

CFC

= Common Fund for Commodities

CFCA

= Agreement Establishing the Common Fund for Commodities

CFF

= Compensatory Financing Facility

CCCE CCFF

CHOM

= Common Heritage of Mankind

CLS

= United Nations Convention on the Law of the Sea

Cm

= Command Paper

CMLRev

= Common Market Law Review

Cmnd

= Command Paper

ColiTL

= Columbia Journal ofTransnational Law

D

= Deutschland

DA

= Development Assistance

DC

= Developed Countries

Abkürzungsverzeichnis DRiZ

= Deutsche Richterzeitung

E

= Abstimmungsergebnis

E+Z

= Entwicklung und Zusammenarbeit

EA

= Europa-Archiv

EC

= Enabling Clause

ECOSOC

= Economic and Social Council

EEF

= Europäischer Entwicklungsfonds

EFF

= Extended Fund Facility

EIB

= Europäische Investitionsbank

EPIL

= Encyclopedia of Public International Law

ESAF

= Enhanced Structural Adjustment Facility

ESF

= Economic Suppon Fund

EuGRZ

= Europäische Grundrechte-Zeitschrift

EWG

= Europäische Winschaftsgemeinschaft

EZ

= Entwicklungspolitische Zusammenarbeit

F

= Frankreich

F+E

= Finanzierung und Entwicklung

FA

=Final Act

FAA

= Foreign Assistance Act

FAC

= Fonds d'aide et de cooperation

FAO(C)

= Food and Agriculture Organization (Constitution)

FS

= Festschrift

FZ

= Finanzielle Zusammenarbeit

GA

= General Assembly

GAOR

= General Assembly Official Records

GAlT

= General Agreement an Tariffs and Trade

GRURint.

= Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht InternationalerTeil

GSP

= General System of Preferences

Generalversammlung

GV

=

HIZ

= Handbuch für Internationale Zusammenarbeit

I

= Italien

IBRD(A)

= International Bank for Reconstruction and Development (Agreement)

ICCA

= International Cocoa Agreement

ICESCR

= International Covenant an Economic, Social and Cultural Rights

ICFA

= International Coffee Agreement

ICFO

= International Coffee Organization

ICLQ

= The International and Camparalive Law Quanerly

19

20

Abkürzungsverzeichnis

ICO

= International Commodity Organization

IDA(A)

= International Development Association (Agreement)

IDB(A)

= Interamerican Development Bank (Agreement)

IDF

= lndustrial Development Fund

IFC(A)

= International Fund for Agricultural Development = International Finance Corporation (Agreement)

IGH

= Internationaler Gerichtshof

IFAD(A)

IJJPA

uo

= International Agreement on Jute and Jute Products = International Jute Organization

ILA

= International Law Association

ILQ

= International law Quarterly

IMF(A)

= International Monetary Fund (Agreement)

INRA

= International Natural Rubber Agreement

INRO

= International Natural Rubber Organization

IOOA

= International Agreement on Olive Oil and Table Olives

IOOC ISA

= International Olive Oil Council = International Sugar Agreement

ITA

= International Tin Agreement

rro

= International Trade Organization

ITTA

= International Tropical Timber Agreement

J.O.

=

JWfL

= Journal of World Trade Law

JZ

= Juristenzeitung

Journal Officiel de Ia Republique Francaise

K1W

= Kreditanstalt für Wiederaufbau

LC

= Lome-Konvention

LDC

= Less Developed Countries

LLDC

= Least Developed Countries

MFA

= Multi Fibre Agreement

MSAC

= Most Seriously Affected Countries

NIEO

= New International Economic Order

NILR

= Netherlands International Law Review

NWWO

= Neue Weltwirtschaftsordnung

ODA

= Overseas Development Administration

ÖZöRV

= Österreichische Zeitschrift für öffentliches Recht und Völkerrecht

PEA

= Policy on Enlarged Access

Per

PVÜ

= Patent Cooperation Treaty

= Pariser Verbandsübereinkunft

Abkürzungsverzeichnis RaE(D)

= Recht auf Entwicklung (Deklaration)

RBDI

= Revue Beige de Droit International

RdC

= Recueil des Cours de l'Academie de Droit International

RGDIP

= Revue generate de droit international public

RIW

= Recht der internationalen Wirtschaft

SAF

= Structural Adjustment Facility

SCD

= Service de Cooperation au Developpement

SP

= Besonderes Prinzip

SfABEX

= Stabilization of Export Earnings from Agricultural Commodities

SVN

= Satzung der Vereinten Nationen

SYSMIN

= Special Facility for Mining Products

SZR

= Sonderziehungsrecht

TCP

= Technical Cooperation Programme

TexaslU

= Texas International Law Journal

TZ

= Technische Zusammenarbeit

UK

= United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland

UKTS

= United Kingdom Treaty Series

UN

= United Nations

UNCIO

= United Nations Conference on International Organization

UNCTAD

= United Nations Conference on Trade and Development

UNDD

= United Nations Development Decade

UNDP

= United Nations Development Programme

UNESCO

= United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization

UNGA

= United Nations General Assembly

UNIDO(C)

= United Nations lndustrial Development Organization (Constitution)

UNITAR

= United Nations Institute for Training and Research

UNO

= United Nations Organization

UNTS

=

USA

= United States of America

USAID

= Unites States Agency for International

usr

= United States Treaties and Other International Agreements

VN

= Vereinte Nationen (Zeitschrift)

VRÜ

= Verfassung und Recht in Übersee

WHK

= Welthandelskonferenz

United Nations Treaty Series

WHO

= World Health Organization

WIPO(C)

= World lntellectual Property Organization (Convention)

WTC

= Wheat Trade Convention

21

22

Abkürzungsverzeichnis

YUN

= Yearbook of World Affairs = Yearbook of the United Nations

ZaöRV

= Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

ZIE

= Zentrum für industrielle Entwicklung

ZRP

= Zeitschrift für Rechtspolitik

YbWA

Tei/1

Vorbetrachtung: Interkultureller Grundwert "Solidarität" als Fundament einer naturrechtliehen Maxime ? Kapitell

Solidarität als interkultureller Grundwert "Unsere Außenpolitik gründet sich auf die Solidarität mit allen Völkern, eine Solidarität, die im festen Glauben an die Würde und die unveräußerlichen Rechte aller Menschen wurzelt." 1. Diese Positionsbestimmung des deutschen Außenministers steht für eine Vielzahl von Stellungnahmen der auf der internationalen Bühne verantwortlich Handelnden; der Begriff der Solidarität hat in der politischen Ethik mittlerweile einen festen Platz. Allerdings trägt die Konjunktur des Begriffs Solidarität dazu bei, daß seine inhaltlichen Strukturen immer diffuser werden, oft nur noch eine Worthülse mit geringer Aussagekraft übrig bleibt. Der Begriffskern von Solidarität, der in der römisch-rechtlichen Figur des "solidus" oder "in solidum obligari" liegt und damit die Haftung jedes einzelnen für das Ganze meint2, ist in den Hintergrund getreten. In der politischen Diskussion wird Solidarität oft nur noch als genereller Maßstab gesellschaftlicher Moral, als Synonym für humanes, soziales und gerechtes Handeln gebraucht. Es würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen, wollte man den Versuch unternehmen, die Wurzeln des Begriffs der Solidarität offenzulegen und im einzelnen die Existenz eines sittlichen Prinzips der Solidarität zu beweisen. Dies ist eine Aufgabe der Ethik. Dennoch setzt eine Operationalisierung des 1 Ansprache des BM des Auswärtigen, Hans-Dietrich Genscher, vor dem Diplomatischen Korps am 12.1.1979 in Bonn, in: Auswärtiges Amt (Hrsg.): Dritte Welt - Dokumentation (2A., Bonnn 1981), S.25. 2 Statt vieler: Rauscher, Staatslexikon, S.ll91 ff.; Sauer, S.ll4., weist darauf hin, daß Solidarität aus dem Altlateinischen kommt und ein Einstehen der einen für die zweite, andere Person (in solidum) bedeutet; letztlich kann "Solidarität" auch als Äußerungsform von "Wohlwollen", gr. eunoia, verstanden werden, das Aristoteles definiert als Einstellung gegenüber den Mitmenschen, in der wir das Gute für den anderen um des Guten willen anstreben, nach Schöpf, Lexikon der Ethik, S.287; zum Begriff siehe auch Lochman, S.S ff., 7 ff.

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Solidaritätsprinzips im entwicklungsvölkerrechtlichen Kontext zumindest einen geklärten Begriff von "Solidarität" voraus, gerade auch um Aufschluß über die potentielle Anwendbarkeit dieses Sozialprinzips auf globale Wirkungszusammenhänge zu erlangen. Dabei ist zu berücksichtigen, daß jede normative Ethik, jede Aussage über sittlich gesolltes Verhalten mit Anspruch auf Allgemeingültigkeit, nicht autonom entwickelt, sondern etwa durch anthropologische und soziologische Annahmen beeinflußt ist. Auf der internationalen Ebene agieren heute Staaten mit politischen Ordnungssystemen, deren anthropologische Axiome, ethische Normen und historische Erfahrungstatbestände nicht mit denen der westlichen Welt zusammentreffen. Über 70% der Weltbevölkerung aus den Regionen Asiens, Afrikas und Lateinamerikas sind nicht nur mit ihren politischen Ansprüchen, sondern auch mit ihren geistig ideellen Vorstellungen ein eigenständiger Faktor in der internationalen Politik. Die Relevanz des Solidaritätsbegriffs für menschheitlich dimensionierte und damit kulturübergreifende Fragestellungen wird daher letztlich nur dann akzeptiert werden, wenn er den vorhandenen moralischen und ethischen Pluralismus3 einbindet. Eine systematische Darstellung eines derart interkulturell differenzierten Solidaritätsbegriffes ist eine interessante und reizvolle Aufgabe, die aber im Rahmen dieser völkerrechtlich angelegten Untersuchung nicht geleistet werden kann. Es soll daher hier genügen, die Bedeutung von "Solidarität" in einigen, zentrale Kulturkreise prägenden Denktraditionen zu skizzieren, nämlich der christlichen Sozialethik, der islamischen Wirtschaftsethik, den ethischen Grundlagen des Hinduismus, der konfuzianischen Pflichtenethik, in schwarzafrikanischen Verhaltensmustern sowie in der marxistischen Ethik.

A. Christliche Sozialethik Die christliche Sozialethik wurzelt u.a. in der anthropologischen Überzeugung, die in der Imago-Dei-Lehre der biblischen Genesis formuliert wurde: Der Mensch wird als Ebenbild Gottes verstanden. Das Bewußtsein von der gemeinsamen Vaterschaft Gottes und von der Brüderlichkeit aller Menschen in Christus ist Ausdruck einer universellen Verbundenheit, in die

3

Dazu Juras, Katholisches Soziallexikon, S.594 Cf.

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der Einzelmensch gestellt ist und aus der heraus er sein Handeln bestimmen soll4 . Insbesondere die katholische Soziallehre hat diese Vorgaben ontologisch differenziert, unter ethischen Gesichtspunkten weiterentwickelt und so entscheidend zur Formulierung des Solidaritätsprinzips beigetragen. In ontologischer Hinsicht betrachtet sie den Menschen nicht in seiner Vereinzelung, sondern in seiner gesellschaftlichen Gebundenheit. Danach hat der Mensch eine naturgegebene wesenhafte Veranlagung zum Zusammenleben und wirken mit anderen. Die "Person"5 kann ihren in der Verwirklichung von Werten- des Guten- liegenden Daseinssinn nur in der Gebundenheit an die Gemeinschaft erfüllen. Dieser Hinordnung entspricht auf der Seite der Gemeinschaft deren Gebundenheit an die Person, die Rückbindung. Person und Gemeinschaft stehen also in wechselseitiger Zuordnung zueinander. Aus diesem Seinsprinzip der Sozialnatur des Menschen ergibt sich als ethisches Sollensprinzip die wechselseitige Verantwortung, also die Verantwortung des einzelnen für die Gemeinschaft, die wiederum ihre Tätigkeit ganz auf die Person und deren Wertverwirklichung ausrichten muß6 . Aus der Gemeinverstrickung folgt hier die Gemeinhaftung: Die Hinordnung des einzelnen auf die Gemeinschaft bewirkt die sittliche Verpflichtung, das eigene Wohl dem Gemeinwohl unterzuordnen, soweit dies der GerneiDschaftszweck erfordert. Das Gemeinwohl ist also nicht Selbstzweck; es ist vielmehr auf das Wohl der Glieder der Gemeinschaft ausgerichtet7• In der Gemeinschaft sind also alle und jeder einzelne für das Wohl und Wehe der Gemeinschaft verantwortlich; umgekehrt haftet die Gemeinschaft für jeden einzelnen8. Solidarität wird demnach nicht primär als Gesinnungsappell, sondern als Konsequenz aus der seinsmäßigen Bindung und Rückbindung des einzelnen und der sozialen Gruppen im gesellschaftlichen Leben verstanden. In diesem Sinn bezeichnet das Solidaritätsprinzip ein Baugesetz der menschlichen Gesellschaft9, das auf jeder Ebene sozialen Lebens gilt, also

4 Siehe nur Johannes Paul Jl., Enzyklika "Sollicitudo Rei Socialis", 5.49., Ziff.40; dazu auch Weiler 5.32; sowie Lochman, S.S ff., 14 ff.

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Zum Begriff der Person siehe etwa Schöpf, Lexikon der Ethik, 5.188 f.

Zum Ganzen Kondziela, Katholisches Soziallexikon, 5.2577 ff., 2578 ff. Johannes Paul/1., Enzyklika "Sollicitudo Rei Socialis", 5.47, Ziff. 38.; deutlich Rauscher, 5taatslexikon, 5.1193; so auch von Ne/1-Breuning, zuletzt etwa in: Unsere Verantwortung, 5.52 ff.; vgl. auch Weiler S. 78, 81. 8 Von Neii-Breuning, Baugesetze der Gesellschaft, 5.16. 9 Nach von Ne/1-Breuning, Baugesetze der Gesellschaft, 5.15 ff. 7

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sowohl für die Familie als auch für den Staat, die Weltgesellschaft und die Menschheit schlechthin10. Die Konkretisierung der demnach auch im globalen, entwicklungsspezifischen Zusammmenhanfi bestehenden wechselseitigen Verantwortung ist eine permanente Aufgabe 1, der sich vor über 20 Jahren bereits Papst Paul VI. mit seiner Sozialenzyklika Populorum Progressio stellte. Papst Johannes Paul II. hat diese Linie mit seiner Enzyklika "Sollicitudo Rei Socialis" vom 30.12.1987 fortgeführt. Aus dem Umstand der Einheit der Menschheit folgt danach entsprechend dem Gedanken der Gemeinverstrickung und -haftung eine umfassende und alle verpflichtende weltweite Solidarität. Solidarität ist die Antwort auf die wachsende internationale Abhängigkeit. Da die Güter der Schöpfung für alle bestimmt sind, müssen die immer stärkeren und reicheren Nationen ihr Hegemonialstreben überwinden, müssen sie "sich für die anderen moralisch verantwortlich fühlen, bis ein wirklich internationales System geschaffen ist, das sich auf die Grundlage der Gleichheit aller Völker und auf die notwendige Achtung ihrer legitimen Unterschiede stützt"12. Nach Papst Johannes Paul II. erfordert die wechselseitige Abhängigkeit eine Politik der Zusammenarbeit. Sie sei, so die Enzyklika, der ureigene Akt der Solidarität zwischen Einzelpersonen und Nationen. Friede sei ohne soziale und internationale Gerechtigkeit nicht zu erreichen; Solidarität werde damit der Weg zu Frieden und zur Entwicklung13. Eine ähnliche Bedeutung hat der Begriff der Solidarität in der evangelischen Sozialethik. Allerdings leitet sie den Begriff der Solidarität nicht wie die katholische Soziallehre von einem ausdifferenzierten ontologischen Ansatz ab, sondern betont die christologischen Aussagen der Bibel. Das gerade im Opfertod erkennbare solidarische Handeln Christi wird zum Leitbild christlichen Handeins in und an der Welt, begründet ein bestimmtes Dienst-

°

1 Kondziela, Katholisches Soziallexikon, S.25&4; das so entwickelte Ordnungsprinzip wird unter dem Begriff des Solidarismus zusammengefaßt, vgl. dazu grundlegend H.Pesch (18541926), vor allem in: Lehrbuch der Nationalökonomie, Bd.1, Freiburg 1904; zur personalen Grundstruktur vgl. insb. G.Gundlach: Die Ordnung der menschlichen Gesellschaft, 2 Bde, Köln 1964. 11 Vgl. dazu Kondziela, Kath.Soziallexikon, S.25&4. 12 loh. Paul l/. S.48, Ziff.39.

13 loh. Paul II. S.48 Ziff.39; zu konkreten Aspekten der WWO vgl. S.53 ff., Ziff.43; vgl. auch das auf der Hauptversammlung der dt. Katholiken 1990 verabschiedete Papier zur Neuorientierung der deutschen Entwicklungspolitik, in: Herder Korrespondenz 45 (1991), 79 ff.: "Weltweite Allianzen der Solidarität zu schließen, ist darum die eigentliche Herausforderung der vierten Entwicklungsdekade" (Prä:6).

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ethos, das die Verantwortung des einzelnen und der Christengemeinde für die äußere Ordnung kennzeichnet14. In der Bewertung der aktuellen sozialen Herausforderungen wird diesen Begründungsunterschieden weniger Bedeutung beigemessen. So weist die EKD in einer Denkschrift 1973 ausdrücklich auf den Versuch einer ökumenischen Sozialethik auf den Weltkirchenkonferenzen von Amsterdam 1948 und vor aJlem Uppsala 1968 hin. Die "Verantwortliche Weltgesellschaft" bedeute konkret, daß "Christen an vorderster Front im Kampf gegen ein provinzielles, enges Gefühl der Solidarität stehen und sich dafür einsetzen, ein Bewußtsein für die Beteiligung an einer weltweit verantwortlichen Gesellschaft mit Gerechtigkeit für alle zu schaffen"15•

B. Islamische Wirtschaftsethik Die Bedeutung des Islam als einer der drei Buchreligionen der Erde erschöpft sich nicht in der Aufstellung einer Glaubenslehre. Als Ordnungsprinzip beansprucht er Geltung auch für den - nach liberalem westlichen Verständnis - säkularen Bereich, für Staat und Gesellschaft. Der göttliche Wille, so wie er im Koran als dem geoffenbarten heiligen Buch und der Summa als Sammlung vorbildlicher Aussagen und Handlungen des Propheten Mohammed zum Ausdruck kommt, ist Grundlage des islamischen Rechts, der Scharia16. Insoweit wirken die wirtschaftsethischen Aussagen von Koran und Summa, anders als etwa die katholische Soziallehre, unmittelbar, ohne durch positives Recht vermittelt werden zu müssen, auf gesellschaftliche Tatbestände ein17.

14 Statt vieler: Walther, Evangelisches Soziallexikon, S.1146; Karrenberg, Evangelisches Soziallexikon, 5.1169 f., Ziff.7,8; Grimm, Evangelisches Staatslexikon, S. 3144 ff., 3144 nennt das Solidaritätsprinzip ein altruistisches Gestaltungsprinzip; allerdings wird in der evangelischen Sozialethik zunehmend bezweifelt, ob sich ein solcher Ansatz zur Rechtfertigung vom Anspruch her universell geltender Prinzipien angesichts der säkularen und pluralistischen Struktur unserer Gesellschaft aufrecht erhalten läßt, vgl dazu Honecker, Evangelisches Soziallexikon, 5.1165 f., Ziff.4. 15 Aus der Erklärung von Uppsala, zitiert aus der Denkschrift der EKD: Der Entwicklungsdienst der Kirche- ein Beitrag für Frieden und Gerechtigkeit in der Welt, Gütersloh 1973, Ziff.13; vgl. zur Übereinstimmung der großen Konfessionen auch Ziff.17, zu konkreten Fragen der WWO Ziff. 24, 47 ff.; die Denkschrift ist weiterhin Grundlage der Entwicklungsarbeit der EKD, vgl. dazu die Kundgebung des Synode der EKD 1986 zum Thema"Entwicklungsdienst als Herausforderung und Chance" in: "texte zum Kirchlichen Entwicklungsdienst, Bd.37, Stuttgart 1987, 9 ff., Ziff.l. 16 Vgl. nur Nienhaus, Wirtschaftswissenschaft, S.175 ff., 178 f., 185; Kühnhardt S.143. 17 Kühnhardt S.l50.

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Zu den zentralen Grundsätzen dieser Ethik zählt, daß die Güter der Welt im Eigentum Allahs stehen. Er hat sie den Menschen - allen Menschen ! lediglich zur Verfügung gesteUt18. Aus diesem Nutzungsrecht aller Menschen wird gefolgert, die Ungleichverteilung von Einkommen und Besitz dürfe nicht zu groß werden. Es sei Aufgabe des Staates, auf eine sozial gerechte Verteilung hinzuwirken; gefordert wird ein menschenwürdiger Lebensstandard für jedermann19. Diese Sozialbindung trifft aber nicht nur den Staat, sondern auch den einzelnen, der bei seinem Handeln das Wohl der Mitmenschen zu berücksichtigen und sich um die Bedürftigen zu kümmern habe20. Ein einklagbares Recht der Bedürftigen auf soziale Teilhabe wird dadurch aber nicht konstituiert, der islamische Gerechtigkeitsbegriff hat insoweit nur appellativen Charakter21 . Festzuhalten ist, daß die Sozialverpflichtung des Staates und des einzelnen sowie das Ziel der "sozialen Gerechtigkeit" für die islamische Gesellschaft zentrale Bedeutung haben. In diesem Sinn ist der Begriff der Solidarität in der Wirtschaftsethik des Islam fest verankert22: "Das islamische ökonomische System ruht auf sozialer Gerechtigkeit, Gleichheit, Maßhalten und ausgewogenen Beziehungen. Es ist ein universelles System, das ewige Werte enthält, die des Menschen Rechte gewährleisten und ihn ständig an seine Verpflichtungen gegenüber sich selbst und der Gesellschaft erinnern.''23 Diese Grundsätze über die Pflicht zur Solidarität unter Moslems gelten gerade auch im internationalen Bereich für die Zusammenarbeit unter muslimischen Staaten24 ; sie haben darüber hinaus ihren Niederschlag in den 18 Nienhaus, Wirtschaftswissenschaft, 5.186, der darauf hinweist, daß daraus etwa ein Kollektiveigentum an Bodenschätzen abgeleitet werde. 19 Kühnhardt 5.149; nach Nienhaus, Wirtschaftswissenschaft, 5.187, 188 f., wird damit aber nicht direkt ein bestimmter Ordnungsrahmen vorgegeben, in der Praxis würden verschiedene Wirtschaftsordnungen vom Koran abgeleitet. 20 Kühnhardt 5.150 verweist auf eine kollektive Pflicht zur öffentlichen Wohlfahrt, einschließlich der Zahlung der Armenisteuer (zakat); nach Nienhaus, Wirtschaftswissenschaft, S.l87 ist die soziale Verwendung von Überschüssen durch Wohlhabende moralisch verdienstvoll. 21 Kühnhardt S.150; auch Nienhaus, Wirtschaftswissenschaft, S.185, meint, die Scharia biete nur wenige unmittelbar anwendbare Regeln, sondern sei vielmehr eine Sammlung ethischer Prinzipien. 22 Vgl. die Nachweise bei Ghaussy S.68 f. 23 Aus der "Politisch-Religiösen islamischen Grundsatzerklärung•, (Universal Islamic Declaration), die am 12.4.1980 auf der "Internationalen islamischen Hidschra-Konferenz über die Situation des moslemischen Minderheiten in der Welt" verabschiedet wurde, zitiert nach Nienhaus, Islam, S.74. 24 So soll nach der zitierten Grundsatzerklärung die muslimische Welt einen islamischen Fonds für gegenseitige Hilfe gründen, durch den Mittel für muslimische Länder bereitgestellt werden sollen, nach Nienhaus, Islam, S.l62.

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Dokumenten der Gruppe der '7725 zur Neugestaltung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen gefunden26.

C. Ethische Grundlagen des Hinduismus Die ethischen Grundsätze der indischen Kultur- und Gesellschaftsordnung sind auch heute in hohem Maß vom Hinduismus geprägt27. Anders als andere Religionen hat der Hinduismus allerdings keine bestimmte Sozialethik hervorgebracht28. Das Fehlen universeller ethischer Aussagen ist im philosophisch-religiösen System des Hinduismus selbst begründet: Im Mittelpunkt der hinduistischen Weltanschauung steht die Vorstellung von der kosmischen Ordnung der Welt (dharma). Alle Lebewesen bilden eine Stufenleiter, die von den Göttern über die Menschen und Tiere bis zu den Pflanzen reicht. Auch die Menschheit selbst teilt sich in verschiedene Rangordnungen, die Kasten; die Stellung des einzelnen in der Gesellschaft ist durch die Zugehörigkeit zu einer solchen Kaste determiniert29 . Die Kastenordnung erhält ihren Sinn durch die Lehre von der Seelenwanderung. Im Kreislauf von Geburt, Tod und Wiedergeburt durchwandert die Seele tierische, höllische und menschliche Existenzen, bis sie durch Weltentsagung, göttliche Gnade oder selbsterworbene Erkenntnis die endgültige Erlösung von allen Formen weltlicher Bindung erreicht30. Die augenblickliche Existenz eines Menschen ist durch die Taten in seinem früheren Leben bestimmt (karma). Im Ergebnis ist seine aktuelle Stellung also determiniert; für die Willensentscheidung des Menschen ist dennoch deshalb Raum, weil er selbst durch "gute" oder "böse Taten" sein künftiges Schicksal bestimmen kann. Durch "gute Taten" kann er in der Rangordnung des Seins emporsteigen31. In diesem Zusammenhang kommt der Erfüllung der dem Menschen durch die Kaste auferlegten Pflichten zentrale Bedeutung zu. Zwar gelten für jede Kaste andere moralische und rechtliche Prinzipien, so daß ethische

25 Auf der ersten Welthandelskonferenz 1964 in Genf schlossen sich 77 Entwicklungsländer zur "Gruppe der '77" zusammen; ihr gehören heute mehr als 100 LDC an. 26 Vgl. im einzelnen Nienhaus, Islam, S.158. Tl Vgl. nur Kühnhardt S. 158 f. 28 Kühnhardt

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S.l61.

Vgl. etwa Meinhald S.78. 30 Zu den verschiedenen E rlösungslehren, Meinhold S.84 ff.; insb. neuere Lehren betonen, daß Erlösung nur durch eigene Tätigkeit gewonnen werden kann, so etwa Gandhi, dazu S.102. 31 Zu dieser "Vergeltungsordnung" (karma) Meinhold S.80.

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Aussagen insoweit nur relative Geltung beanspruchen können32, dennoch trifft jeden Menschen gleichermaßen die Pflicht, gemäß den Gesetzen der kosmischen Ordnung, die auch Kategorien der Tugend und Gerechtigkeit einschließen, zu leben33 • Die Reformbewegungen im neueren Hinduismus zeigen denn auch, daß bestimmte ethische Grundannahmen wie ein auf die Überwindung von Leiden und Armut gerichtetes Sozialverhalten mit der hinduistischen Lehre nicht nur vereinbar, sondern als Maßstab für die individuelle Selbstreinigung zur Erlösung aus dem Kreislauf der Wiedergeburt und Seelenwanderung geradezu erforderlich sind34 • So strebte Gandhi (1869-1948) einen Ausgleich zwischen den höheren und niederen Ständen durch freiwillige Beiträge der ersten zur Beseitigung der Mißstände und durch eigene Arbeit der letzteren zur Gewährleistung ihres sozialen Fortschritts an. "Solidarität", verstanden als die den niederen Kasten zugute kommende Hilfe, gewann so in den politisch formulierten, aber religiös fundierten Konzepten Gandhis zentrale Bedeutung35 . Ähnliche Spuren von Solidarelementen finden sich in der klassischen indischen Staatslehre, in der eine Bindung des Herrschers an das Gemeinwohl als Zweck staatlicher Machtausübung verankert war, obwohl eine Entsprechung auf der Aktivseite, in individuellen Menschenrechten, mit dem anthropologischen Ansatz des Hinduismus nicht vereinbar war36• Insoweit kommt die hinduistische Lehre, obwohl von völlig anderen anthropologischen Vorstellungen ausgehend als etwa das Christentum, zu vergleichbaren Aussagen über das im gesellschaftlichen Zusammenleben erforderliche Solidarverhalten.

D. Konfuzianische Pflichtenethik Das politische Denken des imperialen China war in hohem Maße von der konfuzianischen Pflichtenethik bcstimmt37. Die Lehre des Konfuzius38 32 Kühnlulrdt S.160, der darauf verweist, daß durch die Annahme eines kosmischen abgestuften Rechts von vomeherein die Entwicklung eines auf einem bestimmten egalitären Urzustand beruhenden, der sozialen Ordnung vorgelagerten Naturrechts ausgeschlossen sei. 33 Kühnlulrdt

S.161.

Vgl. Meinhold S.96 ff., 99, 100 ff., der auf die Bewegung des Ramakrishna Paramahamsa (1836-1886) verweist. 35 Vgl. dazu Meinhold S.lOl f. 36 Kühnlulrdt S.169, der auf M.Weber hinweist, der das Fehlen gemeinschaftlicher Verantwortlichkeilen und einer politischen Ethik feststellt. 34

Kap.1: Solidarität als interkultureller Grundwert

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wirkte, obwohl nicht transzendent verankert, sondern rein rational begründet, sowohl auf die Rezeption liberaler Menschenrechtstheorien39 als auch auf das Rechtsempfinden in der Volksrepublik ein40. Konfuzius ging bei seinen Lehren vom Begriff des Tao als des den Kosmos ordnenden Weltgesetzes aus. Das sittliche Handeln des Menschen muß danach im Einklang mit der im Kosmos herrschenden Harmonie stehen41 . Das Individuum, das stets nur als Teil einer übergeordneten Einheit, etwa der Familie, der Gemeinschaft von Freunden oder des Staates42, begriffen wird, hat durch Erfüllung der ihm von der Gesellschaft zugewiesenen Pflichten das Tao herzustellen. Es hat den die soziale Ordnung der Gesellschaft als ethische Maßstäbe bestimmenden Riten (Ii), die auf Gerechtigkeit und Humanität zielen, zu folgen43 . Die Gruppenbelange haben Vorrang vor dem Anliegen des einzelnen. Der - konkret und nicht abstrakt als Normenzwang begriffenen- sozialen Verpflichtung des einzelnen gegenüber der ihm zuzuordnenden Gruppe kommt demzufolge zentrale Bedeutung zu44 • Diese Orientierung auf die Gemeinschaftsinteressen galt auch für den in der Person des Kaisers manifestierten Staat. Die Legitimation seiner Macht lag im "Mandat des Himmels", das von ihm verlangte, das Wohlergehen des Volkes zu sichern45 . Die Erfüllung gemeinwohlbezogener Pflichten durch den einzelnen und die Staatsführung kann somit als das bestimmende - humanistische - Grundideal der konfuzianischen Ethik bezeichnet werden, Pflichterfüllung aller-

37 Hermann-Pillath S.l95 ff., 198 f., bezeichnet sie als die Ordnungs- u. Staatskonzeption der gesellschaftlichen Elite im traditio nellen China, der bis in die Moderne hinein allerdings eine verbreitete latente Volksreligiosität in Fo rm eines säkularisierten Buddhismus gegenüberstand.

ff.

38 551

- 478 v.Chr. oder 552- 479 v. Chr.; vgl. zu den Lehren des Konfuzius Meinhold S.185

39 So stellte Sun Yat-sen der Parole der frz. Revolution die Trias Nationalismus, Volksherrschaft und Volkswohl entgegen, Kühnhardt S.206.

°

4 Kühnhardt S.195; zur positiven Neubewertung des Konfuzius nach vehementer Kritik in den Anfangsjahren der Volksrepublik s. etwa auch Veuer S.92 f.

41

Meinlwld S.187. Beachte insoweit nur die "fünf Beziehungen• zwischen Fürst u. Staatsdiener, Vater u. Sohn, Mann u. Frau, älterem u. jüngerm Bruder, Freund und Freund, die den Tugenden der Menschenliebe, Gerechtigkeit und Ehrerbietung zu folgen haben, Kühnhardt S.201 f. 42

43

Kühnhardt S.201.

Vgl. Kühnhardt S.196, der auf die Abwesenheit eines Menschenrechtsbegriffes hinweist; vgl. auch Hemnann-Pillath S.214. 44

45 Kühnhardt

S.197 f., 202; Hemnann-Pillath S.202.

Teil1: Vorbetrachtung

32

dings nicht als Selbstzweck, sondern als Bedingung für die Erlangung von Menschlichkeit Gen)46 •

E. Schwarzafrikanische Verhaltensmuster Angesichts der Vielschichtigkeil der gesellschaftlichen Traditionen und der ethnischen Heterogenität Schwarzafrikas kann von einer bestimmten Wirtschaftsethik des subsaharen Afrika kaum gesprochen werden. Anders als bei den christlich und islamisch geprägten Kulturen fehlt ein verfaßter Moralkodex, der eine allgemein verbindliche Ethik legitimieren könnte47. Dennoch lassen sich in den vorkolonialen Gesellschaften Schwarzafrikas, insbesondere den traditionellen Stammesgesellschaften, die allerdings- entgegen einem weitläufigen Vorurteil - keineswegs die ausschließliche Herrschaftsfarm darstellten48, bestimmte übereinstimmende Wertvorstellungen identifizieren, die unter den Begriff der Solidarität subsumiert werden können. So geht die Ausrichtung der afrikanischen Stammesgesellschaften auf die Deckung des Subsistenzbedarfs des Kollektivs einher mit der starken Betonung kollektiver Eigentumsformen49 • Der einzelne wird nicht als individuelle Persönlichkeit, sondern als Mitglied der Grupf., ZaöRV 44 (1984), 290 ff., 294 f.

159 Die Anpassungsdarlehen können kurzfristig in 2 Raten innerhalb von 18 Monaten nach lokrafttreten des Darlehensvertrages ausgezahlt werden; be i einem normalen IBRD-Darlehen kann sich die Auszahlung über mehr als 10 Jahre hinziehen, vgl. Petersmann, Hans G., Financial Assistance to Developing Countries, S.49; in jüngster Zeit werden die Strukturdarlehen durch einzelne Sektordarlehen en>etzt, dazu a.a.O., S.SO C.; vgl. Überblick bei McCleary, F + E, März '89, 32 ff. 160

Vgl. Weltbank-Jahresbericht, S.53. Vgl. Üben>icht und wirtschaftliche Bedeutung bei Petersmann, Hans G ., ZaöRV 44 (1984), 290 ff., 302 ff.. 161

172

Teil 4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

dum of Agreement"162 assoziiert wird. Beide Partner finanzieren in der Regel jeder für sich einzelne Abschnitte des Projektes163. Die Entscheidung über die Auswahl des zusätzlichen Kreditgebers, die Verhandlungen und den Vertragsschluß mit dem Kotinanzier bleiben beim Darlehensnehmer. Einen weiteren Mittelzufluß hat die 1983 eingeführte neue Kofinanzierungstechnik bewirkt 164 • (4) Ergebnis Ein völkerrechtlicher Anspruch gegen die IBRD /IDA auf Gewährung eines Entwicklungsdarlehens besteht nicht. Die Mitgliedsländer haben lediglich einen Anspruch auf fehlerfreie, satzungsgemäße Ermessensausübung bei der Entscheidung über die Vergabe und die Konditionen eines Darlehens, die lediglich durch die entwicklungspolitische Zielsetzung der Abkommen und das Verbot politischer Einflußnahme begrenzt ist. Allerdings bewirkt das sekundäre Recht der Organisationen, etwa in Form von Richtlinien über die Vergabe von Strukturanpassungsdarlehen oder den Zugang zur Schuldenreduzierungsfazilität, eine weitere Ermessensbegrenzung. Diese Normen zielen jedoch nur auf eine organisationsinterne Selbstbindung. Eine Außenwirkung haben sie als Grundlage einer einheitlichen völkerrechtlichen Vergabepraxis nur dann, wenn ein LDC im gleichen Umfang die Vergabevoraussetzungen erfüllt wie ein Land, dessen Finanzierungsantrag entsprochen wurde. In einem solchen Fall bewirkt der allgemeine völkerrechtliche Gleichheitssatz eine Verdichtung des Anspruchs auf fehlerfreie Ermessensausübung zu einem Finanzierungsanspruch.

162 o. "Ietter of understanding" mit Informations- und Zusammenarbeitspflichten, Petersmann, Hans G., ZaöRV 44 (1984), 290 ff., 307. 163 Parallelfinanzierung zur Abgrenzung von gemeinschaftlicher, gleichzeitiger Finanzierung des Projektes; sie hat den Vorteil, daß IBRD/IDA für ihren Anteil ihre Richtlinien über Ausschreibungen und die schrittweise Darlehensauszahlung anwenden können, Petersmann, Hans G., ZaöRV 44 (1984), 290 ff., 304, 306.; zur Zusammenarbeit mit anderen offiziellen Quellen a.a.O., 310. 164 Danach übernimmt die IBRD zusätzlich zu ihrem normalen Entwicklungsdarlehen (ADarlehen) eine direkte Beteiligung von 10 bis 25 % an einem Kredit eines Konsortiums internationaler Geschäftsbanken (B-Darlehen) für dasselbe Entwicklungsprojekt, konzentriert ihre Beteiligungen dabei auf die zuletzt rückzahlbaren Anleihetranchen; durch diese Konstruktion erreicht sie zugunsten des Darlehensnehmers, daß das kommerzielle Darlehen längere Laufzeiten als üblich erhält; dem Darlehensgeber verschafft die IBRD-Beteiligung mehr Sicherheit; vgl dazu und zu alternativen Techniken: Regling, Neue Finanzierungsansätze beim Management der Schuldenkrise, in: F + E, 3/88, 6 ff.; Petersmann, Hans G., Financial Assistance to Developing Countries, S.65; zum ganzen auch ders., ZaöRV 44 (1984), 290 ff., 316 ff.

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

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Die in der Satzung von IBRD /IDA normierten Vergabevoraussetzungen eröffnen beiden Organisationen einen weiten Spielraum bei der Beurteilung des Kreditbedarfs und der Förderungsfähigkeit von Vorhaben, der allerdings bei der Kreditbedarfsklausel durch das sekundärrechtliche Graduierungssystem ausgefüllt wurde. Damit ist bei der Ausübung sowohl des Beurteilungs- als auch des Ermessensspielraums eine starke Verrechtlichung der Entscheidung festzustellen. Zudem ist festzuhalten, daß die Vergabebestimmungen sowohl hinsichtlich der Anforderungen an den Kreditbedarf und die Kreditwürdigkeit des potentiellen Darlehensnehmers - letzteres nur bei der IDA - als auch bei der Förderungsfähigkeit von Vorhaben von traditionellen Bankgrundsätzen zugunsten einer Betonung der Entwicklungsfunktion abweichen. Auch die Darlehenskonditionen sind an die Bedarfslage der LDC angepaßt. Die Vergabepraxis folgt bei der Festlegung der individuellen Zahlungskonditionen konsequent einem Graduierungskonzept. In formeller Hinsicht durchläuft das Vergabeverfahren die verschiedenen Phasen eines Projektzyklus, ohne allerdings eine mittelfristige Programmierung unter Beteiligung der LDC vorzunehmen. cc) Anspruch gegen den IFAD auf Finanzhilfe Der 1976 im Gefolge der Welternährungskonferenz vom November 1974 gegründete Internationale Fonds für landwirtschaftliche Entwicklung (IFAD) 165 hat die Aufgabe, die Nahrungsmittelerzeugung in den LDC, insbesondere in den ärmsten Ländern mit Nahrungsmitteldefizit und zur Hebung des Ernährungsstandes der ärmsten Bevölkerungen, durch die Vergabe von Mitteln zu Vorzugsbedingungen zu fördern, Art.2 IFAD. Das Gründungsabkommen verweist in der Präambel auf die gemeinsame Verantwortung aller Mitglieder der Völkergemeinschaft für eine angemessene Versorgung mit Nahrungsmitteln und deren rationelle Nutzung, Prä:8:ii) IFADA; weitere zahlreiche Hinweise in der Präambel ordnen den IFAD dem Kontext der Bemühungen um die Errichtung einer Neuen Weltwirtschaftsordnung zu166. Im Rahmen dieser Ncuen Weltwirtschaftsordnung soll dem IFAD eine Modellfunktion zukommen 167. Die Finanzhilfe des Fonds wird aufgrund eines zu diesem Zweck abgeschlossenen völkerrechtlichen 165 Abkommen vom 13.6.1976, in Kraft seit 30.11.1977; Text: 1059 UNfS 191 ff., ILM 15 (1976), 922 Cf., BGBL 1978 II 1405,; Mitgliedschaft: 144 Staaten (Stand: 31.12.1990); zur Entstehungsgeschichte vgi.Talbot, S.100 ff.; Völkerrechtspersönlichkeit nach Art.10:1 IFADA. 166 Prä:4, 5, 6 IFADA. 167 Benedek, EPIL 5 (1983), 84 ff., 86; insb. zur Organisationsstruktur: Feuerj Cassan, Ziff.96.

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Teil4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

Vertrages mit dem Empfänger gewährt, Art.7:2:t) IFADA, dessen Abschluß sich nach dem Abkommen sowie den auf dieser Grundlage vom Gouverneursrat 168 beschlossenen Vergaberichtlinien169 beurteilt.

(1) Voraussetzungen Als Empfänger von Finanzmitteln des IFAD kommen von vorneherein nur LDC, die Mitglieder des Fonds sind, oder internationale Organisationen, zu deren Mitgliedern LDC zählen, in Betracht170. Die Bestimmungen über den Kreditbedarf und die Kreditwürdigkeit des Darlehensnnehmers sowie die Förderungsfähigkeit des Vorhabens weichen erheblich von den Bestimmungen des IBRDA ab. So verzichtet das IFADA auf eine Prüfung der Kreditwürdigkeit; auch eine Subsidiaritätsklausel zugunsten anderer Kreditgeber enthält es nicht. Die von der IBRD/IDA-Kreditpolitik her bekannte Problematik der "project-loans" ist für den IFAD irrelevant: neben einzelnen Vorhaben sind von vorneherein auch Programme förderungsfähig, Art.2, Art.7:2:c), d) IFADA. Da die Zielgruppe des Fonds vor allem ärmere Kleinbauern sind und damit generell nur Projekte mit einer hohen Lokalkostenkomponente förderungsfähig sind, finanziert der IFAD im Gegensatz zur Weltbank gerade auch "local expenditures"; zur Abdeckung eines Teils der lokalen Kosten stellt er ausländische Währung zur Verfügung171 . Insoweit sind hier ungleich stärker als bei IBRD/IDA die Grundsätze klassischer Bankpolitik in den Hintergrund getreten. Es dominieren entwicklungsspezifische Vergabevoraussetzungen. In formeller Hinsicht wird ebenfalls stärker als bei IBRD/IDA die Verantwortlichkeit des kreditsuchenden Landes für die Projektauswahl und Vorbereitung betont. Der Fonds stellt allerdings Beratungsdienste zur Verfügung172. Der Entscheidung über einen Finanzierungsantrag geht in formeller Hinsicht, ähnlich der Behandlung im Gutachterausschuß von 168 Beachte die auf dem Grundsatz der Gruppenparität beruhende Organisationsstruktur des IFAD, die sich von der der IBRD/IDA substantiell unterscheidet: 3 Gruppen von Mitgliedern (jeweils 600 Stimmen): beitragspflichtige DC ( = OECD-Staaten), beitragspflichtige LDC (=OPEC-Staaten), Empfängerländer; diese Gruppenstruktur bestimmt die Zusammensetzung und den Entscheidungsprozeß im Gouverneurs- u. Verwaltungsrat; vgi.Art.3:3; Art.6:3, S:a), 6 IFADA; GRund VR sind nur beschlußfähig, wenn mindestens die Hälfte der Stimmen aus jeder Kategorie an der Abstimmung teilnimmt: faktisch hat also jede Gruppe ein Vetorecht! 1 ~ Nach Art.7:1:e), Art.7:2:d} IFADA: "Lending Palieiesand Criteria", IFAD 1978. 170 Zur Kreditvergabe an eine einzelstaatliche Entwicklungsstelle, vgi.Art.7:2:i) IFADA. 171 Vgl. im einzelnen Lending Policies, (Fn.169), Ziff.36 f. 172 Lending Policies, (Fn.169), Ziff.40.

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

175

IBRD/IDA, die Beurteilung des Vorhabens oder Programmes voraus173. Insgesamt durchläuft jede einzelne Förderung einen - bis auf die fehlende länderspezifische Programmierung- umfassenden Projektzyklus174• (2) Entscheidung Die Entscheidung über die Auswahl und Genehmigung von einzelnen Projekten und Programmen trifft der Verwaltungsrat des IFAD nach Maßgabe des Gründungsabkommens und der einschlägigen Richtlinien und Kriterien, Art.7:2:d), 7:1:e) IFADA. Ein Anspruch auf Genehmigung eines jeden dem Verwaltungsrat vorgelegten Finanzierungsantrages scheidet wie auch bei den Entwicklungsbanken im Blick auf die Begrenztheit der zur Verfügung stehenden Mittel 175 von vorneherein aus. Insoweit ergibt sich für die potentiell berechtigten LDC aus den sie begünstigenden Bestimmungen des IFADA also lediglich ein Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung durch den Fonds bei seiner Vergabeentscheidung. Anders als bei IBRD und IDA schränken allerdings verschiedene Vorschriften des Gründungsabkommens und des Sekundärrechtes den Ermessensspielraum des Fonds bei der Auswahl und Genehmigung von Vorhaben über die allgemeine Bindung der Geschäftstätigkeit an den Organisationszweck des IFAD hinaus, Art.7:1:a) IFADA, erheblich ein. Dabei spielen neben Überlegungen der Wirtschaftlichkeit auch solche der sozialen Gerechtigkeit eine Rolle, Art.7:1:c) IFADA. Bemerkenswert sind insbesondere die bereits im Abkommen selbst angelegten Länder- und Projcktkriterien, die zur einer erheblichen Begrenzung des Entschließungsermessens des IFAD führen. Unter länderspezifischen Gesichtspunkten hat der Fonds seine Mittel zunächst dazu einzusetzen, die Nahrungsmittelerzeugung zu steigern und 173 Sie wird allerdings nicht vom !FAD selbst wahrgenommen, sondern einer geeigneten internationalen Institution oder Stelle übertragen, Art.7:2:c) IFADA, um den Aufbau zusätzlicher und überflüssiger Bürokratie zu vermeiden. 174 Der Projektzyklus des !FAD besteht aus der Projektidentifizierung, -vorbereitung, Überwachung, -kontrolle, -follow-up, -evaluation, vgl. Ziff.39 der Lending Policies.; vgl. dazu auch Ta/bot, S.106 ff. 175 Die Bestände des Fonds bestehen vor allem aus Anfangsbeiträgen und aus zusätzlichen Beiträgen, die von Mitgliedern aufgrund eines bei drohender Erschöpfung der vorhandenen Mittel möglichen Beschlusses des Gouverneursrates zu zahlen sind, vgl. Art.4:1,3 IFADA; beachte: Beitragspflicht nur für Mitglieder der Gruppe I u. II: Art.4:2:a) IFADA als Ausdruck der gemeinsamen Verantwortung von OECD und OPEC-Ländern, Beitragsverhältnis heute: 60:40, beruht allerdings nicht auf einer völkerrechti.Verpflichtung!; zur Krise um die zweite Auffüllung 1986: Ta/bot, S.113 ff.; Wetze/, VN 1985, 11 ff.; ders., VN 86, 140 ff.; zur 3.Wiederauffüllung vgl. Bericht von Fischer in VN 89, 207.

176

Teil 4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

den Ernährungsstand der ärmsten Bevölkerungen in den ärmsten Ländern mit Nahrungsmitteldefizit zu heben176; erst dann stehen sie für die Steigerung der Nahrungsmittelerzeugung in anderen LDC zur Verfügung, Art.7:1:d):ii) IFADA. Im Rahmen dieser Prioritäten bestimmen objektive wirtschaftliche und soziale Kriterien die Mittelverteilung, wobei wiederum Länder mit niedrigem Einkommen und der Gesichtspunkt einer gerechten geographischen Verteilung besonders zu berücksichtigen sind, Art.7:1:d) a.E.IFADA 177. Weiteres Kriterium für eine IFAD-Finanzhilfe ist die Wirtschaftspolitik des Empfängerlandes; es sollte eine Entwicklungsstrategie betreiben, deren Zielgruppe die arme Landbevölkerung ist 178. Die zu fördernden Projekte sollen möglichst kosteneffizient die ländliche Armut reduzieren; insoweit legt der IFAD einen Schwerpunkt auf die Verbreitung von verbesserten und angepaßten Technologien unter den Kleinbauern und die Förderung von arbeitsintensiven bäuerlichen Aktivitäten, die zu einer Steigerung der Qualität und Effizienz in Produktion, Lagerung und Verarbeitung von Agrarprodukten führen 179. Der Fonds hat zudem bei seiner Entscheidung nicht nur die Lebensfähigkeit des Projektes zu berücksichtigen, sondern muß auch darauf achten, daß die Projekte sich auf die Einkommensverteilung positiv auswirken, insbesondere also die ärmsten Teile der Bevölkerung profitieren180. Festzuhalten bleibt insoweit, daß durch die stärkere satzungsmäßige Bindung des Entschließungsermessens der im IFADA begründete Anspruch der LDC auf fehlerfreie Ermessensausübung von ungleich größerem Gewicht als bei IBRD /I DA ist 181 . Ein Finanzierungsanspruch besteht allerdings auch gegenüber dem IFAD nicht.

(3) Konditionen Die an entwicklungspolitischen Bedarfskriterien orientierte Begrenzung des Entschließungsermessens des Fonds hat ihre Entsprechung im Bereich 176 Lending Policies, (Fn.169), Ziff.21: "Food priority Countries", die nach Kriterien des World Food Council ausgewählt werden: jährliches Pro-Kopf-Einkommen, Getreidedefizit, Proteinmangel, Potential für Steigerung der Agrarproduktion, Zahlungsbilanzschwierigkeiten. m Lending Policies, (Fn.169), Ziff.23. 178 Lending Policies, (Fn.169), Ziff.24. 179 Lending Policies, (Fn.169), Ziff.20, 25-27; zur technischen Hilfe in diesem Zusammenhang: Ziff.29. 180 Lending Policies, (Fn.169), Ziff.27, 30. 181 Bemerkenswert ist, daß das IFADA das Verbot der Einmischung in die politischen Angelegenheiten eines Mitglieds ausdrücklich nur für Entscheidungen des Präsidenten und Personals konstituiert Art.6:8:f) IFADA.

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

177

des Auswahlermessens. Die Bedingungen der Fondsfinanzierung haben sich an der wirtschaftlichen Lage des Mitgliedes und den Erfordernissen des Vorhabens auszurichten, Art.7:2:a) IFADA 182. Der Anteil der Zuschüsse soll ein Achtel der Fondsmittel i.d.R. nicht überschreiten; im Blick auf den Darlehensanteil fordert das Abkommen, daß ein großer Teil zu "großzügigen Bedingungen" gewährt werde, Art.7:2:b):2,3 IFADA 183. Die Vergaberichtlinien konkretisieren diese Vorgabe durch die Differenzierung zwischen Zuschüssen und drei Gruppen von Darlehen zu verschiedenen Konditionen. Die Festsetzung im konkreten Fall richtet sich nach der wirtschaftlichen und finanziellen Leistungsfähigkeit des kreditnehmenden Landes184. Die Zuschüsse bleiben Projekten mit hoher Priorität in den absolut ärmsten Ländern mit Nahrungsmitteldefizit und gravierenden Budgetproblemen vorbehalten 185. Im übrigen greift das IFADA das von den Entwicklungsbanken bekannte Effizienzgebot auf; der Fonds hat bei der Überwachung der Mittelverwendung allerdings auch den Gesichtspunkt der sozialen Gerechtigkeit gebührend zu beachten, Art.7:1:c) IFADA. Was die vom Verwaltungsrat zu beschließenden Beschaffungsrichtlinien anbelangt, so normiert das IFADA anders als das IBRDA oder IDAA von vorneherein eine Pflicht zur Vorzugsbehandlung der LDC, Art.7:2:j) IFADA186. Im übrigen wird die Verwaltung des Darlehens, insbesondere die Auszahlung und Überwachung der Projektförderung, nicht vom IFAD selbst, sondern von einer mit Zustimmung des Empfängers beauftragten internationalen Institution wahrgenommen, Art.7:2:g).

182 Vgl. Ziff.32 ff. der Lending Policies: Sonderkonditionen für die ärmsten Nahrungsmitteldefizit-Länder.

183 Die Kredite werden nach 3 Grundtypen gewährt: Typ 1: zinsfrei, Bearbeitungsgebühr 1% p.a., Laufzeit 50 Jahre, davon 10 tilgungsfrei; Typ II: 4% Zinsen, 20 Jahre Laufzeit mit 5 Freijahren; Typ III: 8% Zinsen, Laufzeit 15-18 Jahre, davon 3 rückzahlungsfrei, nach Lending Policies, (Fn.168), Ziff.31. dürfen die Sonderdarlehen (Typ I) 2/3 der Gesamtausleihungen des Fonds nicht überschreiten; in der Praxis mehr als 2/3: Typ I nach HIZ, Bd.19, Teil III A 83; bei der Kreditvergabe an internationale Organisationen ist der Fonds berechtigt, aber nicht verpflichtet, Garantien zu verlangen, Art.7:1:b) IFADA.

184

Lending Policies, (Fn.l69), Ziff.31, 32.

Lending Policies, (Fn.169), Ziff.34. Vgl. im einzelnen die Procurement Guidelines v . Sept.'82, insb. Annex 2 a): Preference for Goods from Developing Member Countries, abgedruckt in: Bundesstelle für Außenhandelsinformation (Hrsg.): !FAD, 25 ff.. 185 186

12 Schütz

178

Tei14: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

( 4) Ergebnis Ein Anspruch auf Finanzhilfe besteht auch gegenüber dem IFAD nicht. Durch die bereits im Gründungsabkommen mit primärrechtlicher Außenwirkung enthaltenen Vergabekriterien ist das Entschließungsermessen des IFAD allerdings erheblich stärker als bei IBRD/IDA gebunden. Zudem wird der Ermessenspielraum des IFAD durch die sekundärrechtlichen Vergaberichtlinien erheblich eingeschränkt. Auch das Auswahlermessen bei der Bestimmung von Konditionen ist entsprechend stark gebunden. Zahlreiche Bestimmungen wie das Fehlen von Anforderungen an die Kreditwürdigkeit, die Finanzierung von "local expenditure", die Begrenzung des Effizienzgebotes durch den Grundsatz der sozialen Gerechtigkeit und die Ausgestaltung der Beschaffungsvorschriften zeigen, daß die Kapitalvergabe in hohem Maße auf die besonderen Bedürfnisse der LDC zugeschnitten ist. Diese Ausrichtung bestätigt sich auch beim Vergabeverfahren, das durch die Betonung der eigenen Verantwortlichkeit der LDC stärker kooperativ als bei IBRD /IDA angelegt ist. Eine länderspezifische Programmierung, die eine längerfristige Mittelprognose ermöglichen würde, fehlt allerdings. dd) Ansprüche gegen regionale Entwicklungsbanken auf Finanzhilfe Neben den auf quasi universeller Ebene agierenden Bretton-Woods-Institutionen haben die regionalen Entwicklungsbanken im Bereich der multilateralen Entwicklungshilfe Bedeutung erlangt. Aus dem Kreis der zahlreichen Banken soll hier nur auf die - Interamerikanische Entwicklungsbank (IDB) 187, Afrikanische Entwicklungsbank (AfDBJ. 188, - Asiatische Entwicklungsbank (AsDB) 1 9 und die - Karibische Entwicklungsbank (CDB) 190 eingegangen werden. 187 Inter-American Development Bank, IDB; Gründungsabkommen v.8.4.1959, in: 389 UNTS 70; dt. Text: BGBI1976 II 37 ff.; Mitgliedschaft: 27 Mitgliedsstaaten aus der Region, 17 nicht regionale Mitglieder (Stand 1990); die Bank verwaltet den Fund for Special Operations, den Social Progress Trust Fund und weitere Trcuhandfonds, vgl. IDB (Hrsg.): Annual Report 1990, 38. 188 African Development Bank, AfDB; Gründungsabkommen vom 4.8.1963, in: 510 UNTS 3 ff.; in der Neufassung v. 17.5.1979 in BGBI 1981 II, 253 ff.; in Kraft seit 7.5.1982; Mitgliedschaft: 50 afrikanische und 25 nicht-regionale Mitglieder (Stand:31.12.90); die Afrikanische Entwicklungsbankgruppe umfaßt die Bank selbst, den African Development Fund (AfDF), den Nigeria Trust Fund (NTF) und weitere Sonder- sowie Treuhandfonds, vgl. AJDB (Hrsg.): Annual Report 1990, 91 f. sowie den Überblick bei Reiferer, AVR 23 (1985), 294 ff. 189 Asian Development Bank, AsDB; Gründungsabkommen v.4.12.1965, in: 571 UNTS 132; BGBI1966 II 617, 1968 II 906, 1976 II, 1002; in Kraft seit 22.8.1966; Mitgliedschaft: 35 Staaten der Region, 15 nicht-regionale Mitglieder (Stand 1991); die AsDB verwaltet z.Zt. drei Sonder-

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

179

An diesen Banken sind sowohl LDC als auch DC beteiligt, so daß die Feststellung ländergruppenübergreifender Solidarstrukturen möglich ist. Die Banken konzentrieren sich auf die Entwicklungsfinanzierung einer Region. Zur Mobilisierung möglichst vieler Finanzressourcen steht die Mitgliedschaft heute auch Staaten aus jeweils anderen Regionen offen 191 . Die Banken haben die gemeinsame Aufgabe, "zu der Beschleunigung des Prozesses wirtschaftlicher Entwicklung der Mitgliedsländer beizutragen"192• Anders als bei der IBRD bezieht sich dieses Entwicklungsziel nicht nur auf einzelne Mitglieder, sondern auch auf die Mitglieder als Gruppe 193. Darüber hinaus normiert das Gründungsabkommen der AfDB ausdrücklich den sozialen Fortschritt der Mitgliedsstaaten als Ziel. Wirtschaftliche Entwicklung und sozialer Fortschritt sind gleichwertige Ziele finanzieller Operationen, Art.2:1:a) AfDBA 194. Die besondere sozialpolitische Akzentuierung der AfDB wird auch deutlich in den Bestimmungen der Präambel. In Prä.:l AfDBA wird die Entschlossenheit der beteiligten Regierungen bekundet, durch wirtschaftliche Zusammenarbeit die afrikanische Solidarität zu stärken, während etwa Prä.:l AsDBA lediglich von der Notwendigkeit engerer wirtschaftlicher Zusammenarbeit spricht. Verständlich wird diese völkerrechtlich bindende Aufnahme des Solidaritätsgebots dadurch, daß im Gegensatz zu der AsDB, an der von vorneherein DC beteiligt waren, die Mit~liedschaft in der AfDB zunächst auf afrikanische Länder beschränkt war 95, mit Solidarität hier also nicht eine übergreifende Nord-Süd-Ethik, sondern ein gruppenbezogenes Verhaltensmuster gemeint ist. Eine nicht so weitgehende Ausrichtung haben die AsDB und die CDB erfahren, die u.a. fonds: den Asiatic Development Fund (AsDF), den Technical Aid Special Fund (TASF) und den Japan Special Fund (JSF), vgl. AsDB (Hrsg.): Financial Profile, 19 ff. 190 Canibean Development Bank. CDB; Gründungsabkommen v.18.10.1969, in: 712 UNTS, 218 ff.; BGBI 1989 II 298; in Kraft seit 26.1.1970; ; Mitgliedschaft: 25 Staaten (Stand: 31.12.1990). 191 Nach Art.II:11DBA Mitgliedschaft an OAS-Mitgliedschaft gebunden, der Eintritt nicht zur Region gehörender Staaten wurde 1976 durch das Sonderabkommen "General Rules Goveming the Admission of Non-Regional Countries to Membership in the Bank" ermöglicht; BR Deutschland ist seit 1976 Mitglied; nach Art.3:(1) AfDBA a.F. konnten nur afrikanische Länder die Mitgliedschaft e!Werben, 1979 öffnete sich die Bank nicht regionalen Staaten, Beitritt BR Deutschland 1983; nach Art.3:1 AsDBA steht die Bank allen UN-Mitgliedem offen, u.a. sind USA, Japan u. BR Deutschland (seit 1965) Mitglied; auch die CDB steht nach Art.3:1 CDBA allen UN-Mitgliedem offen; Beitritt der BR Deutschland 1989.

Vgl. nur Art.:11DBA. Art.l:l IDBA, Art.l AsDBA: "collectively"; Art.l AfDBA "jointly"; vgl. auch Art.l CD BA. 194 So auch Prä.:3 IDAA; im IBRDA ist dagegen nur von der Verbesserung des Lebensstandards und der Arbeitsbedingungen die Rede. 195 S. oben Fn 188. 192

193

Teil 4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

180

die Aufgabe haben, den Bedürfnissen der weniger entwickelten Länder besondere und dringende Aufmerksamkeit zu schenken, Art.2:(ü) AsDBA, Art.l CDBA. Die finanziellen Operationen der regionalen Entwicklungsbanken erfolgen nach dem Vorbild der IBRD insbesondere in Form der Gewährung von Darlehen oder Beteiligung daran und der Übernahme von Garantien196. Die Regionalbanken sind völkerrechtsfähig197. Die Finanzmittel werden auf der Grundlage von Kreditverträgen ausgezahlt, die wie bei der IBRD völkerrechtlicher Natur sind, sofern ein Staat Darlehensnehmer ist198. Die Vergabe von Krediten bestimmt sich nach den Gründungsabkommen und den auf dieser Grundlage beschlossenen Vergaberichtlinien der Banken.

(1) Voraussetzungen Die Voraussetzungen der G ewährung von Finanzhilfe lehnen sich an die Vergabestrukturen der IBRD an, so daß hier nur die wesentlichen Grundzüge und Abweichungen darzustellen sind. Als Darlehensnehmer kommen nach den Satzungen der Regionalbanken übereinstimmend die einzelnen Mitgliedsländer, ihre Behörden sowie Unternehmen in diesen Ländern in Betracht. Zudem können, mit Ausnahme der IDB, auch Mittel an internationale Organisationen vergeben werden199. Wie bei der IBRD (Art.III:4 IBRDA), so äußert sich auch bei den regionalen Entwicklungsbanken, wenn auch in unterschiedlicher normativer Stärke, die Entwicklungsfunktion in der Subsidiaritätsklausel, nach der nur dann Darlehen zu vergeben sind, wenn der Empfän~er ansonsten Kapital nicht zu vernünftigen Bedingungen zu erhalten vermag 00 . In Übereinstimmung mit dem IBRDA und im Gegensatz zum IDAA (!) werden die Organe der Regionalbanken, insoweit klassischen Bank196 Art.III:4

Syz,

den.

IDBA, Art.l4:1 AfDBA, Art.ll AsDBA, Art.13 CDBA; vgl. zu den Garantien S.203 ff.; hier soll exemplarisch nur auf die direkte Darlehensvergabe eingegangen wer-

Art.SO AfDBA; zu den anderen Banken: Syz, S.72 ff. ff., 199, vgl. insb. die "internationalisation clauses" des AsDB und IDB, a.a.O., 198; vgl. auch die Musterverträge des AsDB bei Mutharika, International Law of Development. Basic Documents, Bd.1, 529 f. 199 Art.Ill:4 IDBA, Art.14:1 AfDBA, Art.ll AsDB, Art.13 CD BA. 200 Um nicht in Konkurrenz zu privaten Kapitalquellen zu treten, vgl. Art.lll:7:(a):(ii) IDBA: "shall take into account the ability"; Art.17:I:(c) AfDBA: "shall not provide for the financing", stark betont, vgi.Syz, S.l75; Art.14:(v) AsDBA: "shall pay due regard to the ability", ebenso Art.lS:(d) CDBA. 197

198 Syz,S.197

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

181

grundsätzen folgend, von den Satzungen angehalten, gebührend darauf zu achten, daß der Darlehensnehmer in der Lage sein wird, seine Verpflichtungen aus dem Darlehensvertrag zu erfüllen. Sie müssen also die Kreditwürdigkeit des potentiellen Darlehensnehmers prüfen201 . Zudem fmdet sich auch in allen Banksatzungen der Grundsatz des "project lending". Im Unterschied zur IBRD-Satzung, wenn auch nicht mehr zur heutigen Praxis der Weltbank, ist allerdings noch eine nur mittelbare konkrete Projektfinanzierung zulässig202 . Entsprechend der veränderten Politik der IBRD vergeben jedoch auch die regionalen Entwicklungsbanken in jüngster Zeit zunehmend Programmdarlehen203 und strukturelle oder sektorale Anpassungsdarlehen204. Allgemein fordern die Abkommen von den Banken die Einhaltung der "sound banking principles"205 . Sie müssen also auf die technische, finanzielle und wirtschaftliche Lebensfähigkeit der Projekte achten206 . In den Gründungsabkommen der Regionalbanken finden sich nach dem Vorbild der IBRD auch Bestimmungen über die gerade für die ärmsten Länder so wichtige Möglichkeit der Finanzierung von "local expenditure". Anders als bei der IBRD wird die Auszahlung des Darlehens in der Währung des kreditnehmenden Landes zur Abdeckung der lokalen Kosten als selbstverständlich angesehen, die Zahlung von Devisenbeträgen für diese Zwecke ist aber ebenfalls auf Ausnahmefälle und den Nachweis eines durch das Projekt indirekt verursachten gesteigerten Devisenbedarfs beschränkt2'07. In verfahrensrechtlicher Hinsicht haben mittlerweile alle regionalen Entwicklungsbanken, ausgehend von den nur marginalen Rege-lungen in den Satzungen, einen Projektzyklus entwickelt, der dem Wunsch nach einem umfassenden Politikdialog mit den Empfängerländern Rechnung tragen

Art.III:7:(iii) IDBA; Art.17:1:(e) AIDBA; Art.l4:(vi) AsDBA; Art.l5:(e) CDBA. Vgi.Art.lll:7:(a):(vi) IDBA: Bank fördert allgemein Entwicklungsgesellschaften o. banken, die konkrete Projekte unterstützen, vgl. auch Art.l7:(1):(a):(i) AIDBA, Art.14:(i) AsDBA; Art.IS:(a) CDBA. 203 So die AsDB, vgl.AsDB (Hrsg.): Financial Profile, 14. 2114 Für die AIDB: AFDB (Hrsg.): Annual Report 1990, 36, 44.; IDB: IDB (Hrsg.): Annual Report 1990, 15 ff. 205 Art.17:(1):0) AfDBA; Art.l4:(xiv) AsDBA; Art.15:(o) CD BA. 206 Bsp.:AJDB (Hrsg.): Basic Information, Ziff.14 f. 207 Art.III:6:(b) IDBA; Art.16:(a), (b) AIDBA; Art.13:(11) AsDBA, vgl. auch Art.15:(n) CD BA. 201

202

182

Teil 4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

soll208• Soweit ersichtlich, fmdet aber eine länderspezifische, mehrjährige Programmierung nicht statt. (2) Entscheidung über das Kreditbegehren Ein Anspruch auf Gewährung eines Darlehens scheidet bei den regionalen Entwicklungsbanken aus denselben Gründen wie bei der IBRD /IDA aus. Die Begrenztheit der der Bank zur Verfügung stehenden Ressourcen schließt einen Darlehensanspruch eines jeden potentiell berechtigten Staates von vorneherein aus. Zudem können die Banken auch bei erhöhter Kreditnachfrage nicht automatisch auf mehr Kapital zurückgreifen. Von dem gezeichneten Kapital eines jeden Mitgliedsstaates kann der nicht eingezahlte Teil von den Banken nur dann abgerufen werden, wenn er zur Erfüllung von Kreditverpflichtungen der Bank im Rahmen ihrer Ka&italbeschaffung oder von Bürgschaftsverpflichtungen benötigt wird2 • Ein Anspruch der Banken gegenüber ihren Mitgliedsländern auf eine Kapitalerhöhung bei durch Darlehensforderungen erhöhten Finanzbedarf besteht nicht; über eine Kapitalerhöhung entscheiden die Mitgliedsländer mit qualifizierter Mehrheit nach freiem Ermessen. Zur Zeichnung eines Anteils an dem so erhöhten Kapital ist das einzelne Mitglied ebenfalls nicht verpflichtet210. Nichts anderes gilt für die neben den eingezahlten Kapitalanteilen der Mitglieder zweite wichtige Kapitalquelle211 : Die Möglichkeit einer Mittelaufnahme auf den privaten Kapitalmärkten im Fall erhöhter Kreditnachfrage ist durch die Bindung der Summe ausstehender Garantien und Darlehen an die Obergrenze des unvermindert gezeichneten Kapitals begrenzt212. Schließlich besteht auch für den Fall, daß diese Obergrenze noch nicht ausgeschöpft ist, keine Verpflichtung der Bank zum Gang an den Kapitalmarkt.

208 Art.III:7:(a):(i) IDBA u.vgl. IDB (Hrsg.): Annual Report, 41; Art.14:(iv) AsDBA u.vgi.Übersicht in AsDB (Hrsg.): Kurzinfonnation, 29; dies. (Hrsg.): Annual Report 1990, 57; Art.15:(c) CDBA; sowie AfDB (Hrsg.): Basic Infonnation, Ziff.20 ff., dies. (Hrsg.): Annual Report 1990, 36 und auch Reiterer, AVR 23 (1985), 294 ff., 327. 209 Also reines Haftungskapital; vgl. Art.VII:3:(c) IDBA; Art.7:4:(a), 14:1:(b), (d), 21:1, 2 AfDBA; Art.6:5, ll:(ii), (iv), 18:3, 4 AsDBA; Art.7:6, 13:(b), (d), 19:1 CDBA; vgl. dort auch zur Möglichkeit, durch zusätzlichen Abruf das Haftungsrisiko zu begrenzen, dazu Syz, S.l13; Reiterer, AVR 23 (1985), 294 ff., 319. 210 Vgl. Art.II:2:(e), 11:3:(b) IDBA; Art.5:3, 6:2 AfDBA; Art.4:3; 5:2 a.E. AsDBA; Art.5:3, 6:3 a.E. CDBA. 211 Zu den Finanzquellen: Art.IJ:S, Ill:4 IDBA; Art.9, 14:1 AfDBA; Art.?, 11 AsDBA; Art.9, 13 CDBA; s.auch Syz, S.l05 ff. 212 Art.III:S:(a) IDBA; Art.15:1 AfDBA; Art.12:1 AsDBA, Art.14:1 CD BA.

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

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Eine bemerkenswerte Bestimmung über Sonderbefugnisse zur Kreditaufnahme enthält Art.24 AfDBA. Sofern für ein Entwicklungsprojekt in einem dritten Land aus einem anderen regionalen afrikanischen Mitgliedsland Güter oder Dienstleistungen benötigt werden, kann die Bank von diesem Mitgliedsland, in dem die Güter oder Dienstleistungen hergestellt oder erbracht werden, deren Finanzierung in einheimischer Währung durch die Vergabe eines Darlehens an die Bank fordern213. Der afrikanische Mitgliedsstaat hat diesem Kreditersuchen der Bank zu entsprechen, sofern nicht die Darlehensgewährung in dem Mitgliedsland wirtschaftliche oder finanzielle Schwierigkeiten hervorrufen würde214. Damit begründet das Abkommen einen Anspruch auf Finanztransfer in zunächst unbestimmter, allerdings mittelbar nach oben begrenzter215 Höhe, der an den Kapitalbedarf eines konkreten Entwicklungsprojektes gebunden ist. Diese Verbindung zwischen Finanzbedarf und Kapitaltransfer stellt einen bemerkenswerten Schritt zur Realisierung der bekannten Forderungen nach einem "link" dar. Obwohl sie gerade dadurch auch praktikabel wird, daß sie realistischerweise eine Schutzklausel zugunsten des in Anspruch genommenen Mitglieds enthält, blieb sie jedoch totes Recht216 . Allerdings besteht auch in diesem Fall keine Verpflichtung der Bank, etwa auf Forderung des kreditsuchenden Landes ihrerseits nun einen solchen Finanzierungsanspruch gegenüber einem anderen Mitgliedsland geltend zu machen. Die Vergabe eines Darlehens steht also generell, wie die einschlägigen Formulierungen der Abkommen belegen217, im Ermessen der Bank. Allerdings sind dem Entschließungsermessen der Banken Grenzen gesetzt, die zum Teil enger gezogen sind als in dem IBRDA. Dem Beispiel des IBRDA folgen die Bestimmungen über das Verbot politischer Aktivität: Die Banken dürfen sich bei der Kreditvergabe nicht in die politischen Angelegenheiten des Mitgliedes einmischen; sie dürfen sich bei der Entscheidung über den Darlehensantrag nicht von politischen Motiven leiten lassen; ausschlaggebend sollen alleine wirtschaftliche Erwägungen sein218. Im Gegensatz zur IBRD ist die Ermessensausübung zudem deutlich an die entwick213 Syz erklärt diese Bestimmung mit dem Hinweis, daß das Subskriptionskapital in Gold oder konvertibler Währung einzuzahlen sei; die Finanzierung von Beschaffungen durch die Währung des Herkunftslandes diene der Erhaltung knapper Bestände an harter Währung für andere Zwecke, a.a.O., 135. 214 Vgl. Art.24:2; zur Obergrenze des Kredites: Art.24:3, zu den Konditionen Art.24:4; die so gewährten Mittel bilden einen Sonderfonds, Art.24:6. 215 Siehe Art.24:3: der dem Mitgliedsland geschuldete Tilgungsbetrag darf den Gegenwert des von diesem Land gezeichneten Teils des Stammkapitals der Bank nicht überschreiten. 216 So Reiterer, A VR 23 (1985), 294 ff., 321. 217 Art.III:4 IDBA, Art.14 AIDBA, Art.llAsDBA. 218 Art.VIU:S:(t) IDBA; Art.38:2 AIDBA; Art.36:2 AsDBA; Art.35:2 CD BA.

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Teil 4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

lungspolitische Zielsetzung der Abkommen gebunden219. Das verwundert nicht, schließlich liegt darin gerade der Daseinszweck der Banken. Insbesondere das AsDBA betont, daß die Bedürfnisse kleiner und weniger entwickelter Länder bei der Auswahl geeigneter Projekte zu berücksichtigen seien220. Eine andere Vorgabe hat die AfDB: Entsprechend dem in der Präambel der Satzung normierten Solidaritätsgebot hat sie, einem länderübergreifenden integrativen Ansatz fol~end, den Projekten, die mehrere Länder betreffen, Priorität einzuräumen 21 ; zudem hat die Bank insbesondere solche Vorhaben zu finanzieren, die Teil eines nationalen oder regionalen Entwicklungsprogrammes sind, das für die wirtschaftliche oder soziale Entwicklung dringend erforderlich ist, Art.17:1:a):i) AfDBA. Weiter Vorgaben sind in den Satzungen der Banken nicht enthalten. Soweit die Ausübung des verbleibenden Ermessens durch Entschei-dungen der Bankgremien intern gebunden ist, läßt sich eine völkerrechtliche Außenwirkung nur mittelbar über den Gleichheitssatz begründen222. Insoweit ist auf die Ausführungen zum IMF und zur IBRD /IDA zu verweisen. (3) Konditionen Die Festlegung der Konditionen der Kreditvergabe steht im Ermessen der Banken. Die Konditionen müssen lediglich im Einklang mit den Bestimmungen der Gründungssatzungen stehen und sowohl die Interessen des Darlehensnehmers als auch der Gesamtheit der Mitglieder berücksichtigen223. Wie auch IBRD/IDA, haben die regionalen Entwicklungsbanken "General Conditions"224 festgelegt, in denen die nicht variablen Konditionen standardisiert wurden und die regelmäßig in die Darlehensverträge inkorporiert werden. Art.III:1 i.V.m.Art.IIDBA; Art.12 AfDBA, Art.8 AsDBA, Art.10 CDBA. Art.14:(ii) i.V.m. Art.2:(ii) ASDBA; zudem ist die VeiWendung eines unverhältmäßig großen Teils der Mittel zugunsten eines einzigen Mitglieds zu vermeiden, Art.l4:(xii) AsDB. 221 Art.2:(1):(a):(i), Art.l7:(1):(a):(ii) AfDBA; vg1Art.2:(ii) AsDBA, Art.l4:(i) ASDBA; Art.15:(a) CDBA. 222 So beschließt etwa die AfDB von Zeit zu Zeit Kriterien für die Verteilung der Mittel unter ihren afrikanischen Mitgliedern (u.a. gerechte Anteils eines jeden Landes, Kreditwürdigkeit), die sich dann in der mehrjährigen Finanzplanung niederschlagen; auch die IDB hat Kriterien zur regionalen und sektoralen Verteilung der Mittel entwickelt. 223 Art.III:2:(b), 111:8:(b) IDBA; Art.l8:3:(d) AfDBA; bei der IDB sind die Darlehensverträge aufgeteilt in "Special Conditions", die auf den konkreten Sachverhalt bezogen sind, und "General Conditions", die die Anforderungen der Standard-Politik der Bank enthalten, so Levinson , S.275. 22A Bsp: "General Conditions" der IDB vom Nov.1976, in Mutharika, The Internationale Law of Development. Basic Documents, S.369 ff.. 219 220

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

185

Die Abkommen selbst schreiben, am Beispiel der IBRD orientiert, das Effizienzgebot225 fest. In der Praxis folgt daraus, daß, ähnlich dem Projektzyklus der Weltbank, etwa bei der IDB noch vor Auszahlung der ersten Darlehensrate der Darlehensnehmer ein Investitionsschema und einen detaillierten Kostenplan vorlegen muß, während der Laufzeit die Verwaltung und Auszahlung des Darlehens überwacht wird und anschließend eine Bewertung der Projekteffizienz erfolgt226. Im Bereich des Beschaffungswesens begründen die Abkommen entgegen dem im IBRDA normierten Verbot gebundener Kredite227 eine Pflicht der Banken, die Mittel generell nur in Mitgliedstaaten für die Beschaffung von dort erzeugten Waren und erbrachten Dienstleitungen zu verwenden228. Insbesondere Art.l5:(i) CDBA verpflichtet die Bank dabei zur Berücksichtigung der Entwicklungsbedürfnisse der Region. Die eher traditionellen Bankfunktionen finden sich etwa in Art.l8:3:a) AfDBA wieder, nach dem bei der Mittelvergabe die eigenen Finanzierungskosten zu berücksichtigen sind, oder in den Vorschriften über die Erhebung von Spesen229. Zinsen, weitere Spesen und die Rückzahlungsbedingungen müssen allerdings dem Vorhaben angemessen sein230. In diesen Zusammenhang gehören auch die Bestimmungen, nach denen die Banken, allerdings nach eigenem Ermessen, bei der Mittelvergabe an Nichtmitglieder eine staatliche Garantie verlangen können231 . ( 4) Ausweitung des Finanztransfers und qualitative Anpassung der Darlehen durch Sonderfazilitäten Ergänzend zu den herkömmlichen Finanzoperationen bemühen sich die Regionalbanken um die Vergrößerung des Finanztransfers in ihre ReArt.III:9:(b) IDBA; Art.17:1:(h) AfDBA; Art.14:(xi) AsDBA; Art.lS:(h) CDBA. für die IDB: Levinson, S.275. m Dem folgt nur Art.III:9:(a) IDBA. 225

226 Vgl.

Art.l4:(ix) AsDBA; Art.17:1:(d) AfDBA; Art.lS:(h) CD BA. So Art.19 AIDBA; Art.16 AsDBA; Art.17 CDBA; in: Art.III:12 IDBA: Kann-Bestimmung über Sonderprovisionen. 230 Art.III:7:(a):(iv) IDB, bei der IDB ist der Devisenanteil des Darlehens innerhalb von 25 Jahren - einseht. tilgungsfreier Zeiten - zurückzuzahlen, der Zinssatz wird periodisch der Entwicklung der eigenen Kapitalbeschaffungskosten angepaßt, Levinson, S.273 ff., 275; Art.17:1:(f) AIDBA; Art.14:(vii) AsDBA, Laufzeit der Abkommen: 10-30 Jahre und variabler Zinssatz,lhong/Morais, S.281 ff., 285.; Art.lS:(f) CDBA; die Kredite sind in der Auszahlungsbzw. Darlehenswährung zurückzuzahlen; vgl. Art.III:2:(b) IDBA; Art.18:1:(b) AfDBA; Art.15:1 AsDBA; offen in Art.16:2 CDBA; zur Provision: Art.III:12 IDBA; Art.19:1 AfDBA; Art.16:1 AsDBA; Art.17:1 CDBA; zu den Sanktionsmöglichkeiten bei Bruch des Darlehensvertrages: vgl. im einzelnen Syz , S.194. Z3! Art.III:8 IDBA, Art.18:3:(b) AIDBA; Art.15:2 AsDBA, Art.16:3 CD BA. 228

229

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Teil 4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

gionen, insbesondere um den verstärkten Zufluß privaten Kapitals und damit um eine Weiterentwicklung ihrer Rolle als Katalysator in der Entwicklungshilfe232. So nutzt etwa die IDB neben den von der IBRD bekannten Kofinanzierungstechniken233 auch Mechanismen der Komplementärfinanzierung234. Zudem haben die regionalen Entwicklungsbanken nach dem Vorbild der Weltbankgruppe Sonderfazilitäten als "soft loan windows" errichtet, die die Vergabe von Darlehen zu günstigeren Konditionen ermöglichen235 . So verfügt die IDB über einen "Fund for Special Operations", aus dem den am meisten bedürftigen LDC Darlehen zu günstigen Bedingungen gewährt werden236. Diese Darlehen unterscheiden sich von den allgemeinen Operationen der IDB vor allem dadurch, daß sie teilweise oder ganz in der nationalen Währung des Kreditnehmers zurückgezahlt werden können237. Neben diesem Fonds verwaltet die IDB zahlreiche "trust funds", die durch Abkommen mit anderen Staaten gegründet wurden. Als Beispiel sei hier nur der "Social Progress Trust Fund" genannt, der 1961 durch ein Abkommen mit den USA ins Leben gerufen wurde238. Er ermöglicht es der IDB, günstige

232 Vgl. dazu die Aufgaben in Art.I:2:(a):(i), (iii) IDBA; Art.2:(1):(c), (d) All BA; Art.2:(i) AsDBA; Art.2:1:(b), (e) CDBA. 233 Vgl. Levinson, S.274; ebenso die AsDB, vgl. Jhong/Morais, 285 f. 234 Zusätzlich zu den üblichen Rankdarlehen mit einer Laufzeit von 15 - 30 Jahren und festgesetzten Zinsen wird ein ergänzendes Bankdarlehen in einem "complementary loan agreement" vergeben, dessen Laufzeit und Zinsen den jeweiligen Marktkonditionen ( 7-15 Jahre ) folgen. An diesem Darlehen beteiligen sich private Geschäftsbanken, die auf Vermittlung der Bank vom Darlehensnehmer ausgewählt wurden. Die Bank schließt also mit ihrem Darlehensnehmer zwei Verträge über die beiden Darlehen und ein "participation agreement" mit den privaten Kapitalgebern ab, in denen diese sich verpflichten, der Bank auf ihr Ersuchen die vereinbarten Mittel zur Verfügung zu stellen. Im Gegenzug leitel die Bank die Tilgungsbeträge und Zinsen an die privaten Partner weiter; die von Natur her privatrechtliehen Beziehungen zwischen Darlehensnehmer und Geschäftsbank werden durch Zwischenschaltung der IDB internationalisiert; anders als die Kofinanzierungsverträge der IBRD unterstehen die Komplementärdarlehensverträge wie normale Darlehensverträge auch dem Völkerrecht; vgl. zum Ganzen Leyendecker, S.38; Levinson, S.276 ff. Z3S Vgl. Syz, S.I26. 236 Auf der Grundlage von Art.IV:1 IDBA, vgl. Syz, S.127 f. sowie IDB (Hrsg.): Basic Facts,

9.

Art.IV:4:(b) IDBA. 410 UNTS 34, 511 UNTS 296; abgedruckt in Muthorika, The International law of Develoment, Basic Documents, Bd.3, 1797 ff.; auch hier ist kein Beitragsautomatismus der USA vorgesehen; vielmehr verpflichtete sich die USA nur, Mittel zum Fonds beizutragen. Die Höhe der jeweiligen Leistung ist Gegenstand besonderer Vereinbarung mit der IDB als Administrator des Fonds, vgl. Art.lll des Abkommens. Die Vergabeentscheidung liegt im Ermessen der Bank, die zu prüfen hat, ob ein Projekt den Zwecken des Fonds dient; vgl. Sec.4.01 i.V.m. Sec.l.04. 237

238

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und SolidarpOichten

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Darlehen vor allem auf dem Gebiet der Landwirtschaft und Bildung - "Hilfe zur Selbsthilfe" - zu vergeben239• Die AfDB gründete 1972 mit einigen europäischen Ländern, Japan und Brasilien den African Development Fund (AfDF), um auch Finanzmittel großer nichtregionaler kapitalexportierender Länder zu mobilisieren240• Der Fonds will durch die Vergabe zinsfreier langfristiger Darlehen oder auch Zuschüsse vor allem wenig ertragreiche Projekte auf landwirtschaftlichem und sozialem Gebiet in den ärmeren Mitgliedstaaten finanzieren 241 . Das Gründungsabkommen der AsDB bestimmt, daß die Sonderfonds, die nach den Abkommen eingerichtet werden können, der Finanzierung von Garantien und Darlehen mit hoher Entwicklungspriorität dienen sollen, die sich durch längere Laufzeiten, größere tilgungsfreie Zeiten und niedrigere Zinsen auszeichnen242• Der Zugang zum Entwicklungsfonds der AsDB ist konkret von bestimmten Kriterien abhängig, zu denen neben dem Pro-KopfBruttosozialprodukt auch die Schuldendienstfähigkeit des Landes - allerdings nicht unter dem Aspekt der Bonität des Schuldners, sondern unter dem Gesichtspunkt des Kreditbedarfs - gehört243• Ausgehend von diesen Kriterien hat die AsDB ihre Mitgliedsländer in drei Kategorien eingeteilt. Grob skizziert, erhalten aus den Mitteln des AsDF die ärmsten Mitgliedsländer Kredite zu Vorzugsbedingungen, während die regulären Mittel der Bank an Länder mit höherem Pro-Kopf-Einkommen vergeben werden244. Der von dem Gründungsabkommen der CDB errichtete Special Development Fund entspricht in Aufgabenstellung und Finanzierung dem Sonderfonds der AsDB 245 •

239 Vgl. Syz, S.l30.; beachte auch etwa die 1990 beschlossene Gründung einer "debt reduction and debt service reduction facility", vgl.JDB (Hrsg.): Annual Report 1990, 39. 240 Das AFDBA beschränkte zunächst die Mitgliedschaft auf die Region !; Gründungsabk.des AfDF v.29.11.1972, dt.Text: BGBI 1973 li, 1793 ff.; der AfDF hat eigene Rechtspersönlichkeit, vg1Art.42 AfDFA; dazu Reiterer, AVR 23 (1985), 294 ff., 317 ff.; Syz, S.142 f.; die Organstruktur ist der AfDB nachgebildet; der AfDF finanziert sich aus Beiträgen der Mitglieder, vereinbart in periodischen Wiederauffüllungsrunden. 241 AjDB (Hrsg.): Basic Information, Ziff.34; vgl. im einzelnen Art.2, 14, 15:2, 16 AfDFA; im einzelnen auch Reiterer, AVR 23 (1985), 294 ff., 318; die Zugangsberechtigung ist nach IBRD/IDA-Vorbild an bestimmte Werte des Pro-Kopf-Bruttosozialprodukts gebunden. 242 Vgl. Art.19:l:(i), 2 AsO BA; zur Finanzierung Art.20 AsO BA; zur Praxis Syz, S.133.

243 AsDB (Hrsg.): Questionsand Answers, 42, 40.; zudem müssen die AsDF-Projekte eine hohe Priorität in den nationalen Entwicklungsplänen haben. 244 AsDB (Hrsg.): Questionsand Answers, 42 f.; vgl.lhong/Morais, S.284 f. 245 Vgl. Art.8:1; 9:3 CD BA.

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Teil 4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

(5) Ergebnis Ein Anspruch auf Kapitalhilfe steht den potentiell berechtigten LDC auch gegen die regionalen Entwicklungsbanken IDB, AfDB, AsDB und CDB nicht zu. Das Entschließungsermessen ist allerdings durch die in den Abkommen explizit verankerte entwicklungspolitische Zielsetzung stärker als bei der IBRD gebunden. Bei der Festlegung der Kreditkonditionen haben die Banken einen weiten Ermessenspielraum. Eine bemerkenswerte, wenn auch in der Praxis bisher irrelevante Solidarpflicht enthält Art.24 AfDBA für den Bereich der Kapitalbeschaffung der AfDB. Danach ist ein regionales afrikanisches Mitgliedsland zur Finanzierung von Gütern oder Dienstleistungen aus seinem Land für ein Entwicklungshilfeprojekt in einem dritten afrikanischem Mitgliedsland gegenüber der Bank auf deren Anforderung hin verpflichtet. Insgesamt orientieren sich die Satzungen in hohem Maße am IBRDA. Lediglich in einigen Fragen wie z.B. der Finanzierung von "local expenditure" und der Bindung von Krediten enthalten sie Regelungen, die den Bedürfnissen der LDC stärker entgegenkommen. Überhaupt ist die Bedarfslage der LDC, unter Einbeziehung von Graduierungsmerkmalen, zentrales Kriterium der Finanzierungstätigkeit der LDC, wie auch die- wiederum am Vorbild der Weltbankgruppe orientierte- Differenzierung in reguläre Bankaktivitäten und Sonderfondsoperationen zu Vorzugsbedingungen zeigt. In den bei allen Banken etablierten Projektzyklen wird eine zunehmende Formalisierung der Vergabeverfahren deutlich, die sich aber auch hier noch nicht zu einer mittel- bis langfristigen länderspezifischen Programmierung der Hilfe verdichtet hat. ee) Anspruch gegen die EWG auf Finanzhilfe Die Finanzhilfe der EWG für Entwicklungsländer beruht auf einem mittlerweile eng gespannten völkervertragsrechtliehen Netzwerk. Die intensivste Form der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit findet sich in dem Abkommen von Lome mit heute 69 Ländern Afrikas, der Karibik und des Pazifik (AKP-Staaten) 246 . Die zur Zeit geltende 4.Lome-Konvention247 hat 246 Neben Kooperationsabkommen mit südlichen und östlichen Anrainerstaaten des Mittelmeers sowie Abkommen mit LDC aus Lateinamerika und Asien, die die Gewährung von Allgemeinen Zollpräferenzen, Technische Hilfe an die ärmeren unter diesen Ländern und ein System zum Ausgleich von Exponerlöseinbußen der ärmsten dieser Länder vorsehen, vgl. HIZ Bd.20, 111 B 32.03: Umfang u. Intensität dieser Zusammenarbeit sind aber viel geringer als die der LC; vgl. Überblick und Hintergrund bei Vignes, RdC 1988 111, 229 ff., 244 ff.; Eisetstein, S.63 ff.; einen guten Überblick zur Entstehungsgeschichte der LC bietet Frey-Wouters, S.13 ff., vgl. zu den Lome-Abk. auch Ferdowsi (Hrsg.): Die Venräge von Lome zwischen Modell und Mythos, darin ders., S.6 ff. und Opitz, S.33 ff. sowie Benedek, Journal of African Law 26 (1982), 74 ff., 81 ff.; zu den Neuerungen von Lome IV: Marin, The Courier, Nr.120

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

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zum Ziel, als Modell für die Beziehungen zwischen entwickelten Staaten und LDC im Hinblick auf eine gerechtere und ausgewogenere Weltwirtschaftsordnung die wirtschaftliche, kulturelle und soziale Entwicklung der AKP-Staaten zu beschleunigen und die Beziehungen zwischen beiden StaatengruE~en im Geist der Solidarität und im beiderseitigen Interesse auszubauen • Wenn sich die Vertragsparteien - die beiden Staatengruppen auch verpflichten, zur Erreichung der Ziele der Abkommen Instrumente der Zusammenarbeit anzuwenden, die den Grundsätzen der Solidarität und des beiderseitigen Interesses entsprechen, Art.23:1 LC, so wird dadurch jedoch nicht die einzelstaatliche Souveränität verdrängt, im Gegenteil: die AKPEWG-Zusammenarbeit beruht auf den Grundprinzipien der Gleichheit der Partner, der Achtung. ihrer Souveränität, dem beiderseitigen Interesse und der Interdependen~9 . Angestrebt wird eine partnerschaftliehe Kooperation250. Die finanzielle Zusammenarbeit251 als ein Instrument252 der allgemeinen Zusammenarbeit schlechthin wird über den Europäischen Entwicklungsfonds253 und über die Europäische Investilionsbank254 ab-

(März/April 1990), 12 ff. sowie Nötzholdjvon der Ropp, Außenpolitik 41 (1990), 182 ff.; Betz, Nord-Süd aktuell1990, 232 ff. sowie zuletzt Simmonds, CMLRev 28 (1991), 521 ff. 1A? Viertes AKP-EWG-Abkommen von Lome vom 15.12.1989, Text in: BGBL 1991 II 3 ff.; Sonderausgabe des 'The Courier" Nr.l20 (March-Aprill990); beachte: jetzt 10 Jahre Laufzeit (früher 5 Jahre), begleitet von 1 Finanzprotokoll für die ersten 5 Jahre. 1AB Art.1:1,3 LC, s. auch Prä:2, 7 LC; dazu Vignes, RdC 1988 (111), 225 ff., 271, der den undogmatischen Charakter der LC betont, das Konzept der NIEO sei nur am Rande erwähnt. 1A9 Art.2 LC; s.auch Art.3 LC; siehe zu den Begriffen in LC III: Vignes, RdC 1988 (111), 225 ff., 276 ff.; vgl. zur Souveränität und Interdependenz auch die Erklärungen in Anhang II und 111 der LC. 250 Das verdeutlicht auch der institutionelle Rahmen des Abkommens: Art.29 LC: gemeinsamer Ministerrat, Botschafterausschuß und Paritätische Versammlung; zur partnerschaftliehen Zusammenarbeit bei der Gemeinschaftshilfe Art.222:1 LC; Becker, S.154 spricht gerade im Blick auf die Institutionen von einer 'communautairen Partnerschaft'; Eise/stein, spricht von Solidarität in institutionalisierter Form; Vignes, RdC 1988 (111), 225 ff., 271 betont, daß Entwicklungszusammenarbeit und nicht Entwicklungshilfe beabsichtigt sei. 251 Das Finanzprotokoll für den Zeitraum 1990-95 (BGBI 1991 II, 75) sieht Mittel in Höhe von 12 Mrd. ECU vor: 10,8 Mrd.ECU aus dem EEF (davon lt.Finanzabkommen 825 Mio.ECU Risikokapital) und 1,2 Mrd.ECU: Darlehen aus Eigenmitteln der EIB; für Projektu. Programmhilfe (incl. Strukturanpassungshilfe): 7,995 Mrd.ECU. 252 Daneben: Handelszugeständnisse, technische Zusammenarbeit, Stabilisierung der Ausfuhrerlöse, besondere Hilfen für den Bergbau und lnvestitionsförderung, vgl. Art.23 ff LC. 253 Zur Errichtung des 7.EEF siehe 'Internes Abkommen vom 16.7.1990 über die Finanzierung und Verwaltung von Hilfen der Gemeinschaft im Rahmen des vierten AKP-EWGAbkommens" (Finanzierungsabkommen), BGBL 1991 II, 176 ff., Art.l ff., dazu Petit, Lome IV: intemal financial agreement, in: The Courier Nr.124 (11 ,12/ 1990), 6 ff.; zur Verwaltung vgl. die Finanzregelung vom 29.Juli 1991, ABLEG v.21.9.1991 Nr.L 266/1.

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Teil 4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

gewickelt. In der 4.LC wurden zudem erstmals Mittel für eine Strukturanpassungshilfe bereitgestellt, um die insbesondere vom IMF und IBRD forcierten Strukturanpassungsprogramme in den LDC zu unterstützen255 • Das Instrument der finanziellen Zusammenarbeit ist in allen Bereichen der AKP-EWG-Zusammenarbeit einsetzbar256, eine besondere Ausprägung hat es in Form der Besonderen Finanzierungsfazilität für Bergbauerzeugnisse erhalten257• Die wesentlichen Rechtsgrundlagen für die Voraussetzungen und Entscheidung über einen konkreten Finanzierungsantrag ergeben sich unmittelbar aus den sehr detaillierten Regelungen der LC; Leitlinien und allgemeine Kriterien für die Prüfung der Projekte und Programme werden von dem AKP-EWG-Ausschuß für die Zusammenarbeit bei der Entwicklungsfinanzierung ausgearbeitet, Art.287:4 LC. (1) Voraussetzungen (a) Förderungsfähigkeit Finanzielle Unterstützung können neben den AKP-Staaten, von ihnen mitgetragenen regionalen oder zwischenstaatlichen Einrichtungen auch innerstaatliche Einheiten und privatrechtlich organisierte Unternehmen dieser Staaten erhalten258• Finanzierungsfähig sind nicht nur einzelne Investitionsprojekte und -programme, sondern u.a. auch sektorale und globale Importprogramme, Maßnahmen zur Verringerung des Schuldendienstes, Programme für die technische Zusammenarbeit und selbst die laufenden Kosten von Projekten und Programmen sowie die vor Ort anfallenden Ausgaben259•

254 Errichtet nach Art.129 EWGV, Satzung ist dem EWGV als Protokoll beigefügt, dt.Text in BGBI. 1957 II 964 ff. 255 Vgl. im einzelnen Art.243, 245 LC u. Art.1:1:a):i) Finanzprotokoll: in begrenztem Umfang auch Mittel aus dem nationalen Richtprogramm. 256 Art.48 Nr.2 (Landwirtschaft); Art.59 (Fischerei); Art.72 (Grundstoffe); Art.85 (Industrielle Zusammenarbeit); Art.101, 103 (Entwicklung des Bergbaus); Art.l08 (Entwicklung des Energiepotentials); Art.113 (Entwicklung der Unternehmen); Art.115:2 (Entwicklung der Dienstleistungen); Art.l37 (Entwicklung des Handels); Art.160 (Regionale Zusammenarbeit). 257 S.dazu unten IV.2.a) cc) (3). 258 Vgl. im einzelnen Art.230 LC; zu Finanzierungsanträgen im Rahmen der regionalen Zusammenarbeit siehe Art.160 ff., 164, nach Art.166 LC i.V.m. Art.3 des Finanzprotokolls wird hierfür separat ein Betrag vorgemerkt.

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpnichten

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Die Mittel der Strukturanpassungshilfe werden nicht zwangsläufig unter alle AKP-Staaten aufgeteilt. Antragsberechtigt sind nur diejenigen Staaten, die Strukturreformen planen oder durchführen, Art.246:1 LC. Werden diese Reformen von den wichtigsten multilateralen Kapitalgebern, also IMF und IBRD/IDA, anerkannt, gelten die Voraussetzungen für eine Anpassungshilfe regelmäßig als erfüllt, Art.246:2 Lc260• Bei der Prüfung der Antragsberechtigung sind nicht nur der Umfang der Reformen, sondern auch die Auswirkungen auf die wirtschaftliche, soziale und politische Lage, insbesondere bei den LLDC, zu beurteilen, Art.246:1, 3 LC. (b) Materielle Kriterien des Riebtprogramms Die Beurteilung einzelner Finanzierungsvorschläge richtet sich nach dem jeweils geltenden Richtprogramm, das von dem AKP-Staat im Einvernehmen mit der Gemeinschaft aufgestellt wird261 . Das Riebtprogramm enthält neben der Beschreibung der durchzuführenden Projekte und Programme und einem Zeitplan auch eine Festlegung auf den Gesamtbetrag der programmierbaren Hilfe262 . Als Leitlinie der Entwicklungszusammenarbeit bindet es sowohl den AKP-Staat als auch die Organe der EG; es handelt sich also nicht nur um ein die Geberpolitik einseitig und intern bindendes Planungsinstrument. Das Programm wird von jedem Staat nach Maßgabe seiner Entwicklungsziele und -prioritäten erstellt, nachdem die Kommission ihm zu Beginn der Laufzeit des Abkommens den für ihn insgesamt zur Verfügung stehenden Betrag mitgeteilt hat 263. Bei der Festlegung dieser Fi-

259 Vgl. im einzelnen Art.224, 225; zu den laufenden Kosten: Art.227: Gewährung zur optimalen Nutzung von wichtigen Investitionen; zu "local expenditure": Art.228; zudem kann für bestimmte Bereiche eine Beihilfe gewährt werden, Art.229 LC.

260 Beachte noch zu Gegenwertmitteln Art.247:3 LC; vgl. zu Maßnahmen technischer Hilfe für Strukturanpassungsprogramme Art.247:2, 4 LC; siehe zu den Strukuranpassungsprogrammen Simmonds, CMLRev 28 (1991), 521 ff., 537, 538. 261 Die Bindung ergibt sich aus Art.282:2:1 LC; das Programm wird nach einem Meinungsaustausch mit der Gemeinschaft, der dem Recht des Staates, seine Entwicklungspolitik souverän zu bestimmen, Rechnung tragen muß, aufgestellt. 262 Zum Verfahren siehe im einzelnen Art.281-284 LC; vgl. zur Verteilung der Verantwortlichkeiten auch die Leitlinien in Art.222:2, 3 LC.

263 Zum Projektzyklus vgl. etwa die Darstellung bei Cosgrove Twitchett, S.59 ff., 76 ff., 117 ff.; die LDC befürchteten zunächst, über die Programmierung solle - entsprechend der Konditionalität des ll\1F- eine bestimmte EG-Politik durchgesetzt werden, dazu Vignes, RdC 1988 (III), , 225 ff., 308 ff., der auf die starke Stellung des AKP-Staates im Programmierungsverf. und darauf verweist, daß auch im Fall der Ablehnung eines Programmierungsvorschlags die für den Staat vorgesehenen Mittel nicht verfallen, so daß diese Programmierung in keiner

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Teil4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

nanzmittel ist den am wenigsten entwickelten Staaten eine besondere Behandlung einzuräumen; auch die Schwierigkeiten der Binnen- und Inselstaaten sind zu berücksichtigen, Art.238 LC. Außerhalb des Rich~rogrammes wird grundsätzlich die Strukturanpassungshilfe vergeben2 . Die Reformprogramme werden alleine vom AKP-Staat nach Maßgabe seiner nationalen Entwicklungsprioritäten ausgearbeitet265. (c) Formelle Voraussetzungen Nach der Auswahl und Vorbereitung der Projekte durch das insoweit eigenverantwortliche Empfängerland, Art.285 LC, :Rrüfen der AKP-Staat und die EG gemeinsam die Finanzierungsunterlagen 66 . Der Spielraum bei der Bewertung der Vorschläge ist durch zahlreiche Kriterien eingeengt, zu denen neben Gesichtspunkten der Effizienz und Rentabilität auch die sozialen und ökologischen Auswirkungen der Maßnahme sowie die individuelle wirtschaftliche Situation des Landes zählen267. Anschließend wird der auf den Ergebnissen der Prüfung beruhende Finanzierungsvorschlag von der Kommission dem beschlußfassenden Organ der Gemeinschaft vorgelegt, Art.288:1-3 Lc268. Auch die Anträge auf Strukturanpassungshilfe werden vom AKP-Staat und der EGgemeinsam geprüft269 . (2) Entscheidung In formeller Hinsicht ist das Entscheidungsverfahren stark durchnormiert. Die abschließende Entscheidung ist in jedem Fall einem EG-Organ vorbehalten270. Bemerkenswert ist dennoch, daß der AKP-Staat in dem Weise mit der IMF-Konditionalität verglichen werden könne, 315; zur Programmierung im Rahmen von Lome IV: Laidler, Programming Lome IV, in: The Courier, Nr.l28 (7,8/1991), 8

rr.

264 Ausn.: Art.281:2:e) LC. 265

Vgl. Art.244:a), c), d), e) LC. Zur Verteilung der Verantwortlichkeilen auch hier Art.222:2, 3 LC. 21>7 Vgl. Art.287:2 LC.; zur Umweltverträglichkeitsprüfung siehe Art.37 LC.

266

268

Zur Möglichkeit der Beschlußfassung über Mehrjahresprogramme Art.290 LC.

Vgl.im einzelnen Art.250 LC, vgl. auch die Konkretisierung in Art.20 des Finanzierungsabkommens. 270 Vgl. Art.289 LC; das EG-Verf. richtet sich nach der angestrebten Finanzierungsform (MittelveJWaltung durch EEF o. EIB, vgl. Art.233:1 LC i.V.mArt.10 des Finanzierungsabkommens); EEF: zunächst hat, ab einer bestimmten Projektgröße, ein aus EG-Regierungsvertretem gebildeter EEF-Ausschuß eine Stellungnahme abzugeben; die Beschlußfassung über 2ff)

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

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Fall, daß der Finanzierungsvorschlag in wesentlichen Punkten geändert oder gar abgelehnt wird, entweder den paritätisch besetzten AKP-EWG-Ausschuß für die Entwicklungsfmanzierung271 mit der Frage befassen oder zumindest ein Recht auf Anhörung vor dem entscheidenden EG-Organ geltend machen kann. Obwohl sich die Gemeinschaft in Art.26:1 LC verpflichtet hat, zu den

Entwicklungsbemühun~en der AKP-Staaten durch eine ausreichende finanzielle Hilfe beizutragen 72, kann aus der LC ein Anspruch auf Genehmigung

des vorgelegten Finanzierungsantrages nicht begründet werden. Darauf weisen schon die erwähnten Verfahrensvorschriften, die die Möglichkeit einer Ablehnung des Antrages berücksichtigen - und dies nicht nur bei Nichtvorliegen der oben genannten Voraussetzungen - hin. Der Gemeinschaft steht also bei der Entschließung über den Antrag ein Ermessensspielraum zu.

Das Entschließungsermessen der Gemeinschaft ist allerdings durch die Bindung des Entscheidungsorgans an die Ziele und Grundsätze der Entwicklungsfinanzierung, wie sie in den Art.220 und Art.221 LC im Detail formuliert sind, beschränkt. Zu ihnen zählt auch die Bestimmung, die Gemeinschaftshilfe solle im Hinblick auf eine neue Weltwirtschaftsordnung ausgewogenere wirtschaftliche und soziale Beziehungen ermöglichen, Art.220 Iit.m) LC273, und die am wenigsten entwickelten AKP-Staaten bei der Überwindung ihrer Entwicklungshindernisse unterstützen. Insbesondere ist die Entwicklungsfinanzierung unter angemessener Berücksichtigung der geographischen, sozialen und kulturellen Besonderheiten der AKP-Staaten durchzuführen, Art.221 lit.a) LC. Die EIB hat insbesondere f,roduktive Projekte und Programme in bestimmten Sektoren zu finanzieren2 4 . Ein Entschließungsermessen steht der Gemeinschaft allerdings ausnahmsweise bei denjenigen Anträgen auf Strukturanpassungshilfe nicht zu, den Antrag obliegt der EG-Kommission; falls sie dem Ausschuß nicht folgt, entscheidet der Ministerrat, vgl. im einzelnen Art.25-27 des Finanzierungsabkommens; EIB: auch hier gibt ein Ausschuß aus EG-Regierungsvertretem eine Stellungnahme ab; die Entscheidung trifft der Verwaltungsrat der EIB; unter best.Vor. kann auch hier der EG-Ministerrat befaßt werden, s. Art.28, 29 des Finanzierungsabk. 271 Beachte allgemein die Kontrollmöglichkeiten des gemeinsamen, paritätisch besetzten AKP-EWG-Ausschusses für die Zusammenarbeit bei der Entwicklungsfinanzie rung, Art.324 ff. LC. 272 Eine Verpflichtung kann auch nicht aus der Formulierung "ist die Gemeinschaft bereit, technische und finanzielle Unterstützung zu gewähren• (Art.103, 108) abgeleitet werden, da anschließend auf die Modalitäten der einzelnen Instrumente und die Bestimmungen des Abkommens, also auch auf die konkreten Finanzierungsregeln verwiesen wird. 273 Beachte in diesem Zusammenhang die Bestimmungen über einzelne Sektoren der Entwicklungszusammenarbeit, etwa Art.48 LC: Landwirtschaft. 274 S. im einzelnen Art.236 LC. 13 Schütz

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Teil 4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

die Reformprogrammen zugute kommen sollen, die bereits von den wichtigsten mulitlateralen Kapitalgebern anerkannt und unterstützt werden. Sie haben in jedem Fall einen Finanzierungsanspruch; die Festlegung der Höhe der zu ?ewährenden Hilfe liegt jedoch wiederum im Ermessen der EG-Organe27 . Für sonstige Ansprüche auf Strukturanpassungshilfe gelten die allgemeinen Bestimmungen, Art.250:2 LC. (3) Konditionen Als Finanzierungsformen kommen Zuschüsse des EEF, Darlehen oder Minderheitenbeteiligungen aus dem von der EIB verwalteten Risikokapital des EEF sowie Darlehen der EIB aus ihren Eigenmitteln in Betracht276 . Nach Art.240:1 LC erfolgt die Finanzierung, soweit es sich nicht um Darlehen der Bank oder um Risikokapital handelt, in Form von Zuschüssen. Bemerkenswert ist, daß die Art der Finanzierung des konkreten Projektes oder Programmes von der Gemeinschaft und dem antragstellenden AKP-Staat gemeinsam bestimmt wird. Das Auswahlermessen der Entscheidungsträger ist dadurch begrenzt, daß neben dem Entwicklungssstand und der geographischen und wirtschaftlichen Lage des Staates auch die Art des Projekts und Programms, dessen Rentabilität und sozialen und kulturellen Auswirkungen sowie bei Darlehen die Frage des Schuldendienstes zu berücksichtigen sind277. Insbesondere sind den am wenigsten entwickelten Staaten, den Binnen- und Inselstaaten günstigere Konditionen einzuräumen. Ihnen sind hauptsächlich Zuschüsse zu gewähren, Art.238:3, 4 LC. Überhaupt hat die Zusammenarbeit bei der Entwicklungsfinanzierung zu sehr günstigen Bedingungen zu erfolgen, Art.221:b) LC. Auf makro-ökonomische Konditionen, die die Wirtschaftspolitik des Empfangsstaates beeinflussen sollen, wird verzichtet278. Der Entscheidungsspielraum des Kapitalgebers, der EG, ist also in zweifacher Hinsicht beschränkt: einmal durch die Beteiligung des Kapitalempfän~ers und zum zweiten durch die völkerrechtlichen Auswahlkriterien der LC 79.

XIS Arg.

e Art.246:2 LC i.V.m. Art.25:1:a) Finanzierungsabkommen. LC i.V.m. Art.10 des Internen Finanzabkommens sowie Art.1 des LC-Finanzprotokolls; zu Kofinanzierungen vgl. Art.251 LC. m Vgl. Art.233:2 LC. X76 Art.233:1

Vgl.dazu etwa Vignes, RdC 1988 (111), 225 ff., 286 ff. Nach den Worten des früheren Kommissars Pisani sollte an die Stelle der "conditionalite exigeante"- Auflagenpolitik von IMF und IBRD- eine "conditionalite positive" treten, nach Nötzoldjvon der Ropp, Außenpolitik 41 (1990), 182 ff., 187. X78

X79

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

195

Die Konditionen der Bereitstellung des von der Eiß verwalteten Risikokapitals des EEF und der Gewährung von Bankdarlehen sind im Kern bereits in der LC vorgeieben; sie verdrängen die entsprechenden Satzungsbestimmungen der Eiß 0. Auch wenn die Finanzierung in Form eines Zuschusses erfolgt, ist zwischen der EG-Kommission und dem Empfängerstaat ein Abkommen zu schließen, das die Verpflichtungen des Fonds und die Zahlungsmodalitäten enthält281 . Für die Ausführun~ und Unterhaltung der Projekte ist wiederum der AKP-Staat verantwortlich 82. Die Aufträge im Rahmen der finanziellen Zusammenarbeit werden regelmäßig im Wege der öffentlichen Ausschreibung vergeben. Den Bietern aus AKP-Staaten ist eine Vorzugsbehandlung einzuräumen, Art.303 LC283 Die Strukturanpassungshilfe wird ausschließlich als Zuschuß vergeben, Art.245:1 ante Iitera LC. Sie ist direkt an Aktionen im Rahmen des Anpassungsprogrammes zu binden284 . Bei der Durchführung der Hilfsprogramme ist die Bedarfsstruktur der Empfängerstaaten zu berücksichtigen sowie ein umfassender und transparenter Zugang von AKP-Unternehmen zu Aufträgen sicherzustellen285 . (4) Ergebnis Das Lome-Abkommen begründet grundsätzlich keinen Anspruch der AKP-Staaten auf Finanzhilfe. Eine Ausnahme gilt lediglich für Anträge auf Strukturanpassungshilfe für Reformprogramme, die bereits von IBRD /IDA oder IMF unterstützt werden. Bei der Entscheidung über alle übrigen förderungsfähigen Maßnahmen ist das Entschließungsermessen der EG allerdings durch entwicklungspolitische Bedarfskriterien gebunden. Der Ent280 Zum Risikokapital: Art.234; zu Darlehen aus EIB-Eigenmitteln: Art.235 sowie Art.1:1:b) des LC-Finanzprotokolls; Laufzeit max.25 Jahre, Zinssatz 3% < x < 6% .

281

Vgl. im einzelnen Art.291 LC. Die Überwachung und Evaluierung der Projekte werden wiederum von dem AKP-Staat und der Gemeinschaft gemeinsam vorgenommen; vgl. Art.222:3 lit.e), Art.320 LC; vgl. auch die gemeinschaftsrechtliche Kontrollverpflichtung in Art.30 des Finanzierungsabkommens. 283 Vgl. im einzelnen die auf der Grundlage von Art.305-307 LC nach über zehnjähriger Verhandlungszeit vom AKP-EWG-Ministerrat beschlossenen Allgemeinen Vorschriften, Allgemeinen Bedingungen sowie die Schlichtungs- und Schiedsordnung für vom EEF finanzierte Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge, ABLEG v. 31.12.1990 Nr.L 382/1; dazu Scott-Larsen, General conditions of EDF contracts, in: The Courier, Nr.122 (7,8/1990), 11. 284 Art.20:1:b) Finanzierungsabkommen. 285 Art.248: a), c) LC, auch hier ist ein Durchführungsabkommen zwischen EG und der zuständigen Stelle des AKP-Staates notwendig, Art.248:d) LC. 2S2

196

Teil 4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

scheidungsspierraum der EG bei der Festlegung der Finanzierungskonditionen ist durch die Beteiligung des Kapitalempfängers und durch die vorgegebenen völkerrechtlichen Auswahlkriterien beschränkt; bei LLDC und geographisch benachteiligten Staaten sind im Regelfall Zuschüsse zu gewähren. Insgesamt ist nach den Bestimmungen über den Rahmen finanzierungsfähiger Maßnahmen und die einzelnen Vergabekriterien die Finanzhilfe der EG alleine auf den individuellen Kapitalbedarf eines AKP-Landes ausgerichtet. Bemerkenswert ist zudem die verfahrensrechtliche Ausgestaltung der Entwicklungsfinanzierung. Anders als bei den Entwicklungsbanken sind die AKP-Staaten an dem Projektzyklus, in den die EG-Entscheidung eingebunden ist, umfassend beteiligt. Durch die Programmierung wird der Schwerpunkt der Entwicklungskooperation von der einzelnen Projektentscheidung zur makroökonomischen Planung vorverlagert Neben der gemeinsamen Prüfung der Vorschläge und Festlegung der Konditionen ist vor allem festzuhalten, daß im Falle der Ablehnung eines Finanzierungsvorschlages der abgewiesene Staat ein Remonstrationsrecht hat. Das zyklische Verwaltungsverfahren wird so zu einem - zweiten - Faktor der Ermessensbegrenzung. Diese Arbeitsteilung während der einzelnen Projektphasen spiegelt das die AKP-EWG-Beziehungen tragende Prinzip der gleichgestellten Partnerschaft wider: Zwar bleibt die endgültige Finanzierungsentscheidung den EG-Organen vorbehalten, diese - einseitige - Beschlußfassung ist aber in ein enges Konsultations- und Kooperationsnetz eingebettet, wie es sonst bei keiner internationalen Entwicklungsfinanzierungsinstitution besteht286• ff) Ergebnis Die Untersuchung der Vergabepraxis der auf dem Gebiet der Entwicklungsfinanzierung tätigen internationalen Organisationen IBRD /IDA, IMF, IFAD, IDB, AfDB, AsDB und CDB bestätigt die zurückhaltende Einschätzung von UNITAR und ILA: Das Primärrecht dieser Organisationen begründet i.d.R. keinen Anspruch auf Finanzhilfe. Ausnahmen bestehen nur beim IMF für Ziehungen im Bereich der Reservetranche und des Sonderziehungskontos. Auch die Lome-Konvention begründet, von Maßnahmen der Strukturanpassungshilfe für Reformprogramme, die von IBRD/IDA oder IMF bereits unterstützt werden, abgesehen, keinen Anspruch der AKP-Staaten auf Finanzhilfe. Die LDC haben daher nach den maßgeblichen Verträgen grundsätzlich nur einen Anspruch auf fehlerfreie, satzungs286 aus der Denkschrift zum AKP-EWG-Abkommen, BTags-DS 11/8014, 187: "Die Gemeinschaft hat ....ihre Solidarität mit den AKP-Staaten erneut unter Beweis gestellt."

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpnichten

197

gemäße Ermessensausübung bei der Entscheidung über die Vergabe und die Konditionen der Kapitalhilfe, die allerdings durch satzungsrechtliche Vorgaben wie etwa das Verbot politischer Einflußnahme und vor allem die entwicklungspolitische Zielsetzung der Abkommen - in unterschiedlicher Stärke - beschränkt ist. Eine starke Ermessensbindung wird durch die primärrechtliche Normierung von Vergabekriterien beim IFAD bewirkt. Eine ähnliche Ermessensbegrenzung begründet die LC durch die Festlegung entwicklungspolitischer Bedarfskriterien. Bei der Auswahl von Konditionen verdichtet sich diese Begrenzung zu einer Regelbestimmung, nach der LLDC und geographisch benachteiligten Staaten Zuschüsse zu gewähren sind. Schließlich sind dem (Auswahl-) Ermessensspielraum der Organisationen bei der Festlegung der Finanzierungskonditionen - wie am Beispiel IMF gezeigt - nach allgemeinem Völkerrecht durch die Postulate der wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechte Grenzen gesetzt. Neben diese primärrechtlichen und allgemeinen völkerrechtlichen Vorgaben tritt bei allen Organisationen eine weitere Ermessensbindung durch sekundäres Recht, das sich allerdings i.d.R. auf die Herbeiführung einer organisationsinternen Selbstbindung erschöpft. Eine anspruchsbegründende Außenwirkung ist nur in den Fällen einer einheitlichen Vergabepraxis denkbar, wenn ein LDC im gleichen Umfang die Vergabevoraussetzungen erfüllt wie ein Land, dessen Finanzierungsantrag entsprochen wurde. Allerdings ist dabei zu berücksichtigen, daß die Organisationen einen weiten Spielraum bei der Beurteilung der Förderungsfähigkeit des Vorhabens, bei der IBRD und den regionalen Entwicklungsbanken zudem bei der Feststellung der Kreditwürdigkeit des LDC haben. Die Konstellation, das zwei Länder in gleichem Maße die Vergabevoraussetzungen erfüllen, wird daher in der Praxis selten vorkommen. Jedenfalls bewirkt aber in einem solchen Fall der allgemeine völkerrechtliche Gleichheitssatz eine Verdichtung des Anspruchs auf fehlerfreie Ermessensausübung zu einem Finanzierungsanspruch. Das gilt insbesondere für den IMF: So führt die Gründung von Sonderfazilitäten über den Uniformitätsgrundsatz zur Selbstbindung der Fondsmitglieder: bei Erfüllung der Ziehungsvoraussetzungen hat der Fonds dem Ziehungsantrag zu entsprechen. Ein Ermessensspielraum besteht insoweit nicht mehr. Gleiches gilt etwa für das durch Sekundärrecht eingesetzte "rights accumulation programme" des IMF. Der dagegen im Regelfall den Organisationen verbleibende Restentscheidungsspielraum ist letztlich derzeit auch rechtspolitisch geboten, weil die Organisationen sich ihrerseits für ihre Entwicklungshilfetätigkeit nur begrenzt, unter bestimmten satzungsmäßigen Vorgaben, Kapital beschaffen können. Ein Finanzierungsautomatismus ist lediglich in einer Sonderbestimmung des AfDBA vorgesehen. Im übrigen wurde durch die Ausweitung des Kreises förderungsfähiger Maßnahmen, mit der vor allem die Entwicklungsbanken immer mehr von

198

Teil 4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

den Grundsätzen traditioneUer Bankgeschäftspolitik abweichen, sowie die Ausdifferenzierung der Konditionen, insbesondere bei IBRD /IDA und den Regionalbanken, und die Gründung einzelner Sonderfazilitäten durch den IMF ein System von Finanzierungsoptionen geschaffen, das nach Maßgabe der an spezifischen Entwicklungsproblemen orientierten Graduierungsmerkmale umfassend auf die besonderen Bedürfnissen der LDC ausgerichtet ist. Für den IFAD und die AKP-EWG-Kooperation, die von vorneherein auf die besonderen Entwicklungsbedürfnisse der LDC zugeschnitten wurden, gilt dies ohnehin. Schließlich ist bei den hier untersuchten Organisationen das Vergabeverfahren zunehmend, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß formalisiert. Insbesondere das Sekundärrecht des IMF ist in hohem Maße rechtsförmig ausgestaltet. Bei allen Organisationen hat sich mittlerweile ein die Finanzierung begleitender Projektzyklus herausgebildet, wobei insbesondere die Verfahren des IFAD und der EWG-Kapitalhilfe kooperativ angelegt sind. Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang das Remonstrationsrecht des AKP-Staates, dessen Finanzierungsantrag abgelehnt wurde. Neben den Fund-Arrangements des IMF ist allerdings nur die Programmierung der EWG-Kapitalhilfe von vorneherein auf eine längerfristige finanzielle Zusammenarbeit ausgelegt. Insbesondere die gemeinsame Planung der Entwicklungskooperation im Rahmen der LC begrenzt als zentrales Instrument des zyklischen Verwaltungsverfahren den im Rahmen der einzelnen Vergabeentscheidung verbleibenden Spielraum erheblich. Insgesamt bestätigen diese materiellen und formellen völkerrechtlichen Entwicklungstendenzen zumindest für den Bereich der multilateralen Finanzhilfe die Annahme von UNITAR, daß ein Recht auf Kapitalhilfe durchaus völkerrechtlich justitiabei ist. Allerdings werden, anders als es das von UNITAR entwickelte Solidarsteuersystem nahelegt, Finanzierungsansprüche nur ausnahmsweise durch zwingende, von vorneherein eine Ermessensbetätigung ausschließende Rechtssätze begründet. In der Regel führt der Verrechtlichungsprozeß, soviel kann hier festgehalten werden, vielmehr über eine sukzessive materielle und formelle Einengung des Entscheidungsspielraums der internationalen Organisationen. b) Ansprüche gegen einzelne Staaten Die Untersuchung der bilateralen Kapitalhilfe beschränkt sich auf die Vergabepraxis der USA, Großbritanniens, Frankreichs und Deutschlands, die als führende DC wesentlich zum Mittelaufkommen globaler Finanzhilfe beitragen und zudem, im Falle Frankreichs und Großbritanniens, als ehemalige Kolonialmächte von zentraler Bedeutung für viele LDC sind. In die

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

199

Untersuchung werden - neben den einschlägigen völkerrechtlichen Verträgen - in knapper Form die innerstaatlichen Grundlagen der Vergabetätigkeit einbezogen, da sie für die Bestimmung und Bewertung der Vergabevoraussetzungen unentbehrlich sind. aa) Anspruch gegen die USA auf Finanzhilfe Die Vergabe von US-Finanzhilfe an LDC bestimmt sich völkerrechtlich vor allem nach den Verträgen über wirtschaftliche und technische Zusammenarbeit sowie den in hoher Zahl abgeschlossenen Abkommen über Nahrungsmittelhilfe. Innerstaatlich ist für die Gestaltung der amerikanischen Entwicklun~zusammenarbeit vor allem der Foreign Assistance Act von 1961 (FAA) 7 und der Agricultural Trade Development and Assistance Act von 1954 (PL 480) 288 maßgebend. Nach den Bestimmungen des FAA sollte die entwicklungspolitische ZUsammenarbeit (EZ) der USA insbesondere auf die Linderung der Armut in der Welt, die Förderung eines selbsttragenden Wirtschaftswachstums bei Stärkung der individuellen bürgerlichen und wirtschaftlichen Menschenrechte und die Integration der LDC in ein offenes und internationales Wirtschaftssystem, das alle Regionen gleichermaßen berücksichtigt (equitable), gerichtet sein289. Diese Ziele sollen auf marktwirtschaftlicher Grundlage vor allem über eine Stärkung des privaten Sektors in den LDC erreicht werden290. Das wird insbesondere bei der "vier-Säulen-Strategie" deutlich, die die Durchführungsorganisation "US Agency for International Development" (USAID) aufgrund der Vorgaben der Reagan-Administration erarbeitet hat: Politikdialog - Förderung des privaten Sektors Technologietransfer - Verwaltungsaufbau (institution building) 291 • In der Praxis der Entwicklungspolitik der USA spielen allerdings insbesondere sicherheits- und außenpolitische Vergabekriterien neben den ökonomischen Eigeninteressen der USA, vor allem seit der Reagan-Administration, eine

2EI Public Law 87-195 as amended, aktuelle Fassung: U.S.House of RepresentativesjU.S.Senate (Hrsg.): Legislation on Foreign Relations through 1989, Washington 1990, Bd.l, 15 ff. 288 Public Law 480, as amendcd, aktuelle Fassung: U.S.House of Representatives/U.S.Senate (Hrsg.): Legislation on Foreign Relations through 1989, Washington 1990, Bd.l, 1091 ff.

Sec.10l:(a) FAA. 2 90 Vgl. Sec.102:(a), Sec.601 (a) FAA und Erbe, S.103 ff., 121.; die privatwirtschaftl. Ausrichtung der EZ erhielt vor allem unter Reagan neues Gewicht, vgl. May, Bernhard, S.45 ff. 2I1J

291

Siehe dazu Sewell/Contee, S.95 ff., 105; May, Bernhard,S.22.

200

Teil 4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

dominierende Rolle, die die in dem FAA verankerte Armutsorientierung in den Hintergrund drängen292. Die Entwicklungshilfe erweist sich damit primär als ein Hilfsmittel der Außenpolitik293.

(1) Voraussetzungen Die USA setzen im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit als Instrumente insbesondere die Development Assistance (DA) (Part I, Chapter 1 FAA), das Food-for-Peace-Program (Public Law 480) sowie den Economic Support Fund (ESF) (Part II, Chapter 4 FAA) ein294. Ein Trennung zwischen FZ und TZ ist nicht praktikabel, da die meisten Programme jeweils beide Komponenten enthalten295 . Entsprechend der grundsätzlichen Armutsorientierung der amerikanischen EZ werden im Rahmen der DA vor allem Projekte und Programme gefördert, die auf eine Verbesserung der Lebensbedingungen der armen Bevölkerungsmehrheit in den LDC zielen. Der Schwerpunkt der DA liegt auf Fördermaßnamhen, die eine arbeitsintensive Produktion, die Nutzung ange~aßter Technologjen und die Entwicklung ländlicher Gebiete unterstützen2 6. Mit dem Nahrungsmittelhilfeprogramm werden der Verkauf überschüssiger Nahrungsmittel durch die Vergabe günstiger Kredite finanziert oder Agrarprodukte an besonders bedürftige Länder kostenlos abgegeben297. Über den ESF, dessen Einsatz vor allem den nationalen Sicherheitsinteressen der USA dienen soll, werden überwiegend nicht-projektbezogene Programme, insbesondere Zahlungsbilanz-, Budget- und Warenhil-

Vgl. dazu etwa ClausjHofmann, Entwicklungspolitik der USA, S.2 ff., 40 ff.; Erbe, S.121 127 ff.; einen guten Überblick über die amerik.Auslandshilfepolitik gibt May, Bemhard, s.s ff., 12 ff., 45 ff. 293 Siehe dazu May, Bemhard, S.16. 294 Vgl. Übersicht bei ClausjHofmann, Entwicklungspolitik der USA, S.18 ff.; die Nahrungsmittelhilfewird seit 1954 unter dem "Public Law 480" gewährt; der ESF, über den der größte Teil der Hilfe abgewickelt wird, wird im Haushaltsplan unter "Intern. Security Assistance geführt, wird aber als ODA gewertet, vgl. ClausjHofmann, a.a.O., 20 sowie Auszug aus "Foreign Assistance Summary Table", a.a.O., 109; s. zu den einzelnen Instrumenten auch a.a.O., 75 ff.; zu weiteren Instrumenten a.a.O., 87 f.; vgl. auch Überblick bei Erbe, S.ll7 ff., 138 ff. 295 ClausjHofmann, Entwicklungspolitik der USA, S.25. 296 Sec.102, 103 FAA; vgl.auch Clausj Hofmann, Entwicklungspolitik der USA, S.75 ff. 297 Siehe Sec.2 PL 480; Titel I des PL 480 regelt den Verkauf (Zuständigkeit des Landwirtschaftsministeriums), siehe Sec.lOl PL 480, Titel II die kostenlose Nahrungsmittelhilfe (Zuständigkeit des USAID), Sec.201 PL 480; vgl. im einzelnen ClausjHofmann, Entwicklungspolitik der USA, S.78 ff. 292

ff.,

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

201

fen finanziert, die zur wirtschaftlichen und politischen Stabilisierung eines Landes beitragen298 . Landeswährungs-, laufende und Folgekosten werden in der Re~el nicht bezahlt; für LLDC werden zunehmend Ausnahmen gemacht 99. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang die in den meisten Kooperationsabkommen enthaltene GegenwertklauseL Danach sollen die Erlöse aus dem Verkauf von auf Zuschußbasis gelieferten Waren/Rohstoffen zwar vor allem für die Finanzierung derjenigen Kosten in Landeswährung genutzt werden, die bei den USA bei Durchführung der Programme und Tätigkeiten nach diesen Abkommen anfallen300, der verbleibende Betrag kann aber vom LDC zu bestimmten, von den Vertragsparteien gemeinsam festgelegten Zwecken verwendet werden3nichten

309

stem, insoweit als es nur auf solche Staaten angewendet wird, die bestimmte politische Kriterien erfüllen. c) Anspruch auf Duldung von Sondermaßnahmen zur Förderung der Entwicklung/ Recht auf negative Nicht-Reziprozität Das Gatt gesteht den LDC über Ausnahmen von der Meistbegünstigung und Reziprozität hinaus zahlreiche Sondermaßnahmen zur Förderung ihrer Entwicklung zu92. Soweit die DC diese Sondermaßnahmen zu dulden haben, entsteht ein quasi umgekehrtes Nicht-Reziprozitätsverhältnis; insoweit kann von einem Recht der LDC auf negative Nichtreziprozität gesprochen werden. Einschlägig ist vor allem Art.XVIII des GATI, die ursprünglich einzige entwicklungsbezogene Rechtsvorschrift des Abkommens93. Art.XVIII erfaßt alle Vertragsparteien, deren Wirtschaft nur einen niedrigen Lebensstandard zuläßt und sich in den Anfangsstadien der Entwicklung befindet (Ziffer 4a) 94 . Diesen Staaten wird nach Art.XVIII:2 gestattet, ihre Zolltarife zum Schutz neu zu errichtender Industrien ("infant industries") elastisch zu gestalten und mengenmäßige Beschränkungen aus Zahlungsbilanzgründen anzuwenden. Nach Abschnitt A können sie die nach Art. I, II in Listen gebundenen Zollzugeständnisse ändern oder zurücknehmen (Abschnitt A, Ziffer 7a)). Eine Genehmigung der VERTRAGSPARTEIEN ist nicht erforderlich; sie müssen lediglich benachrichtigt werden. Zudem hat das LDC, bevor es die beabsichtigten Maßnahmen in Kraft setzt, Kompensationsverhandlungen mit den von der Änderung betroffenen Staaten zu führen. Wird eine Einigung über Ausgleichsmaßnahmen nicht erzielt, so kann (!) der ändernde Staat die Angelegenheit der VERTRAGSPARTEIEN zur Prüfung vorlegen; die VERTRAGSPARTEIEN können die Änderung jedoch nicht verhindern. Das LDC muß aber die Möglichkeit negativer Gegenseitigkeit in Betracht ziehen: Jede von der Änderung betroffene Vertragspartei ist zu

92 Die allgemeinen Ausnahmetatbestände der Art.XIX, XX, XII und XIV können von LDC selbstverständlich auch genutzt werden, vgl. dazu Jackson, World T rade and the Law of GATT, 650; ebenfalls unberührt bleibt das Recht der LDC, Zölle auf Produkte zu erheben, die nicht in den Listen nach Art. II enthalten sind, Jackson , World Trade Law and the Law of GATT, 5.649. 93 Zur Entstehungsgeschichte Jackson , World Trade and the Law of GATT, 5.628 ff.; Art.XVIII gilt heute in der revidierten Fassung von 1955; zur Relevanz in den ersten GATTJahren Hudec, 5.25; zum Hintergrund: Senti, GATT, 5.264 ff. 94 Zur Definition vgl. Anhang zu Art.XVIII, Abs.l, 4; vgl. dazu Jackson, World Trade and Law of GATT, S.650 ff.; Abschnitt D gilt für Schwellenländer nach Ziffer 4b ).

310

Teil 4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

Gegenmaßnahmen in Form gleichwertiger Listenänderungen berechtigt, wenn das LDC keine angemessene ausgleichende Regelung anbietet95 . Allerdings kann das LDC in dem Fall, daß die beabsichtigten Maßnahmen nicht aufgeschoben werden können, ohne daß die Entwicklungsprogramme gefährdet werden, gemäß der 1979 ergangenen Entscheidung der VERTRAGSPARTEIEN über "Safeguard Action for Development Purposes" von diesen Vorschriften in dem Umfang abweichen, der erforderlich ist, um die beabsichtigten Maßnahmen unmittelbar nach der Notifikation provisorisch in Kraft zu setzen. Dabei ist die Notwendigkeit, eine unnötige Schädigung des Handels anderer Vertragsparteien zu vermeiden, gebührend zu berücksichtigen96 • Nach den Bestimmungen des Abschnittes B haben im Fall von Zahlungsbilanzschwierigkeiten die von der Vorschrift erfaßten Staaten in Ausnahme von Art.XI das Recht zu mengenmäßigen Importrestriktionen (Abschnitt B Ziffer 9). Es ist allerdings insoweit beschränkt, als eine unnötige Schädigung der Handels- und Wirtschaftsinteressen anderer Vertragsparteien zu vermeiden ist (Ziffer 10). Bei einem schwerwiegenden Verstoß gegen diese Bestimmung können die VERTRAGSPARTEIEN den von den Importbeschränkungen betroffenen Ländern Gegenmaßnahmen erlauben97. Schließlich haben die LDC nach Abschnitt C auch das Recht, andere Schutzmaßnahmen als die unter Abschnitt A und B fallenden zu ergreifen. Bei Listenprodukten bedürfen diese Maßnahmen der Zustimmung der VERTRAGSPARTEIEN, die an formelle und materielle Voraussetzungen gebunden ist, die den VERTRAGSPARTEIEN einen erheblichen Beurteilungsspielraum lassen98• Jedoch gelten auch in diesem Fall die Verfahreoserleichterungen der Entscheidung über "Safeguard Action for Development Purposes"99. Weitere Schutzmaßnahmen ermöglichen die bereits erwähnten im Rahmen der Tokio-Runde ausgehandelten Sonderabkommen. Das Abkommen über die Interpretation und Anwendung der Art. VI, XVI und XXIII des 95 Nach Westreicher, 5.68 wurde das Verfahren daher nie angewandt; Jackson, World Trade and Law of GATT, 5.652, weist darauf hin, daß Abschnitt A auch für nicht gebundene Zölle gilt. 96 Ziff.2, 1 der Decision L/4897 v.28.11.1979, in: BI5D 26 5 (1980), 209 f.

97

Negative Gegenseitigkeit !; so etaw Ziff. 12 c) ii), d). Siehe insb. Ziffer 18; für Nicht-Listenprodukte vgl. Ziffer 15-17.; dazu Jackson , World Trade and Law of GATT, 5.654 f.; in der Praxis erwies sich Art.XVIII als unbefriedigend, Benedek , Rechtsordnung des GATT, S.71. 99 Ziff.2 der Entscheidung, a.a.O. 98

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

311

GAIT (Subventionsabkommen) 100 anerkennt, daß Subventionen integraler Bestandteil der Wirtschaftsentwicklungsprogramme der LDC sind (Art. 14:1). Dementsprechend haben die LDC - abweichend von dem Subventionsverbot in Art. XVI:4 GAIT und Art.9 des Abkommens- das Recht, ihrer Industrie Subventionen, auch Exportsubventionen, zu gewähren (Art.14:2:1/01 . Dieses Recht ist allerdings durch die schon in Art. XVIII aufgenommene Klausel beschränkt, daß dem Handel und der Produktion eines anderen Unterzeichners kein ernsthafter Schaden zugefügt wird. Die Beweislast für eine solche Schädigung obliegt dem angeblich geschädigten Staat (Art.14:3,4). Ein LDC sollte sich jedoch zur Einschränkung oder Abschaffung seiner Exportsubventionen dann verpflichten, wenn die Beibehaltung dieser Subventionen nicht mehr seinen Wettbewerbs- und Entwicklungsbedürfnissen entspricht102. Bei in Übereinstimmung mit einer solchen Verpflichtung gewährten Exportsubventionen dürfen Gegenmaßnahmen nicht erlaubt werden (Art.14:5,6). Im übrigen betont das Abkommen, daß andere als Exportsubventionen nicht automatisch Gegenmaßnahmen anderer Staaten rechtfertigen; vielmehr müssen bestimmte Voraussetzungen wie etwa die Schädigung der einheimischen Wirtschaft eines anderen Unterzeichners erfüllt sein (Art.14:7) 103. Das Übereinkommen über technische Handelshemmnisse104 gesteht den LDC in Anbetracht ihrer besonderen technischen und sozio-ökonomischen Bedingungen zu, auch in den Fällen, in denen internationale technische Standards bestehen, zum Schutz einheimischer Technologie und Produktionsmethoden eigene Standards und Bestimmungen festzulegen. Von LDC soll daher die Anwendung derjenigen internationalen Regeln als Grundlage für eigene technische Normen und Vorschriften nicht erwartet werden, die ihren Entwicklungs-, Finanz- und Handelsbedürfnissen nicht entsprechen (Art.12:4). Das Abkommen legt also insofern anderen Unterzeichnern als LDC eine Pflicht zur Duldung spezifischer Regeln in LDC auf. In einem Randbereich werden allerdings die Vertragsparteien verpflichtet, auf GeGATT, BISD 26 S (1980), 56 ff. Beachte schon zur Definition einer Subvention Art.14:7 a.E. 102 Vgl. in diesem Zusammenhang das Problem der bedingten Meistbegünstigung bei Benedek, Rechtsordnung des GATT, S.438 ff., der beispielhaft auf den Streit zwischen USA und Indien verweist: Indien berief sich auf die Freiwilligkeit der Verpflichtung, während die USA deren Anwendung durch Drohung mit Art.19.9 (Nichtanwendungserklärung des Subventionskodex) mit der Folge erzwingen wollte, dann zulässigerweise Ausgleichsmaßnahmen zugunsten der durch die Exportsubvention geschädigten einheimischen Industrie durchführen zu können; zu der "hortatory language" Balassa, JWTJ 14 (1980), 93 ff, 104. 103 Untersuchungsverfahren in Art.14:8; vgl. generell zur Bedeutung der "dispute settlement" und "surveillance procedures" für die LDC: Balassa, JWTL 14 (1980). 93 ff., 104, 111 f. 100 101

104

GATT BISD 26 S (1980) 8 ff.

312

Teil 4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

such der LDC internationale, technische Standards formulierende Gremien zu veranlassen, praktikable internationale Standards für Produkte von besonderem Interesse für LDC auszuarbeiten (Art.12:6). Das Abkommen über das öffentliche Beschaffungswesen105 gibt den LDC lediglich eine Verhandlungsoption auf eine Regelung über die Bevorzugung inländischer Produkte als Ausnahme vom Grundsatz der Inländerbehandlung (Art.III:4.1) 106. Zusammenfassend zeigt die Analyse der im Allgemeinen und in den Sonderabkommen enthaltenen Sondermaßnahmen zur Förderung der Entwicklung, daß den LDC Ausnahmen von den Vorschriften des GATT i.d.R. ohne Erlaubnisvorbehalt, jedoch mit der Schranke der "Schädigung der Handels- und Wirtschaftsinteressen anderer Vertragsparteien" eingeräumt wurden. Diese Rechte hätten den LDC jedoch sogar unbeschränkt als Ausdruck ihrer eigenstaatlichen Souveränität dann zurestanden, wenn sie nicht Vertragspartner des GATT geworden wären 10 . Für die LDC vorteilhaft ist allerdings die in den meisten dieser Fälle den anderen Vertragsparteien auferlegte Pflicht, die Maßnahmen der LDC zu respektieren (Duldungspflicht) und von Gegenmaßnahmen abzusehen (Unterlassungspflicht) 108• Hier findet sich das bereits festgestellte Recht der Nicht-Reziprozität bestätigt. d) Ergebnis Die Staatenpraxis zeigt, daß die präferentielle und nichtreziproke Behandlung von LDC nicht lediglich eine nicht völkerrechtlich operable politische Leitvorstellung ist, wie UNITAR und ILA es für ein solches "Prinzip" feststellten, sondern als ausgeformte Rechtsnorm die konkrete Ausgestaltung der Rechtsstellung der LDC im internationalen Handel bestimmt109. Insoweit bestätigen sich die Prognosen innerhalb der ILA und auch in der Literatur, daß das "Prinzip präferentieller Behandlung von LDC" der Umsetzung durch vertragliche Normen bedarf, um Operablilität zu GATT BISD 26 S (1980) 33 ff. Beachte noch "escape clause" im Übereinkommen über technische Handelshemmnisse: Art.12:8; Übereinkommen über das öffenti.Beschaffungswesen: Art.III:5. 107 So mit Recht Senti, GATT, 325. 105

106

108 Ansonsten

gilt für Gegenmaßnahmen Art.XXIII; so auch Hudec, S.107. E.-U., International Trade Order and International Trade Law, 201 ff., 239 ff. kommt in einem aufschlußreichen Vergleich von Bestimmungen der CERDS und des GATT zu dem Schluß, daß die meisten Handelsprinzipien in das GATT aufgenommen seien und keine grundsätzlichen Gegensätze bestünden. 109 Petersmann,

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

313

erlangen. So begründen zwar die Bestimmungen des mittlerweile nahezu universell geltenden GATI/MTN-Komplexes lediglich einen Anspruch der LDC als Vertragsparteien gegen andere Vertragsparteien auf pflichtgemäße Ausübung ihres Ermessens bei der Entscheidung über die Gewährung von Handelspräferenzen. Dieses Ermessen ist jedoch durch den die GAlTNormen durchdringenden Grundsatz der besonderen Berücksichtigung der Bedürfnisse der LDC begrenzt. In Fällen besonders dringender Entwicklungsbedürfnisse ist eine Schrumpfung des Ermessensspielraumes gegen Null denkbar. Ein unmittelbarer Anspruch auf freien Marktzugang wird von der LC zugunsten der AKP-Staaten normiert. Bemerkenswert ist hinsichtlich der Bestimmungen der LC, das AKP-Staaten selbst für landwirtschaftliche Produkte, für die die LC keine umfassende Präferenzregelung vorsieht, eine Option auf die Gewährung von weiteren Präferenzen in einem förmlichen Verfahren haben. Dagegen beruhen die auf der Grundlage der Enabling Clause des GATI zulässigen Allgemeinen Präferenzsysteme nur auf einseitigen, autonomen Rechtsakten, so daß eine völkerrechtliche Verpflichtung insoweit nicht besteht. Das gilt insbesondere für die USA, die sich auch sonst völkerrechtlich nicht zur Präferenzgewährung verpflichtet haben. Ebenfalls im Unterschied zu der Wertung von UNITAR und ILA auf der abstrakten Ebene eines "Prinzips präferentieller Behandlung" normiert das GAlT konkret ein Recht auf Nicht-Reziprozität für den Bereich der Handelsverhandlungen, das allerdings durch den Grundsatz der Graduation relativiert ist. Das partikulare Völkerrecht der LC begründet sogar einen uneingeschränkten Anspruch auf Nicht-Gegenseitigkeit; die Graduation ist für die Laufzeit des Abkommens ausgeschlossen. Bemerkenswert ist zudem das den LDC im GAlT /MTN-System eingeräumte Recht auf negative NichtReziprozität, also das Recht auf Schutzmaßnahmen zur Förderung der Entwicklung, das in wichtigen Bereichen mit einer Duldungspflicht der LDC korrespondiert.

3. Reziproke So/idarstruktur: Recht auf Schutz der einheimischen Wirtschaft in Notsituationen Auch im Bereich der präferentiellen und nichtreziproken Behandlung von LDC zeigt die Staatenpraxis, daß derartige Solidarstrukturen nur realisierbar sind, wenn sie zugleich - im Sinne übergreifender Reziprozität die Interessen der DC berücksichtigen. Reziprozität bedeutet hier, daß in der politischen Praxis DC nur dann den LDC Handelspräferenzen zugestehen werden, wenn ihnen zugleich die Möglichkeit eingeräumt wird, m Zeiten der Wirtschaftskrise Schutzmaßnahmen zugunsten der

314

Teil4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

einheimischen Wirtschaft zu ergreifen. Solidarität hat sich damit in zweifacher Weise zu bewähren. Sie fordert einerseits die Bereitschaft der LDC, solche Maßnahmen als rechtmäßige Durchbrechung der völkerrechtlichen Verpflichtung zur Präferenzgewährung anzuerkennen. Zum anderen haben allerdings auch die DC die Interessen der LDC zu berücksichtigen, die nur dann eine Exportindustrie aufbauen können, wenn die Handelspolitik der Importländer berechenbar bleibt und ein Schutz gegen die ungerechtfertigte Einführung von Schutzmaßnahmen besteht. a) Allgemeine Regelung des GATI Das GATI enthält ein umfassendes System von Schutzmaßnahmen, von denen der überwiegende Teil allerdings an Schäden anknüpft, die durch das Verhalten anderer Handelspartner, z.B. durch die Gewährung von Subventionen, die Änderung von Listen oder die Duldung von Dumping, verursacht wurden110. Ein Recht auf Rücknahme von selbst eingegangenen Verpflichtungen in dem Fall, daß diese sich zum Nachteil der eigenen Wirtschaft auswirken oder auszuwirken drohen, begründet Art.XIX GATI) 111 . Danach kann ein Importland GATI-Verpflichtungen oder -Zugeständnisse aussetzen, wenn infolge unvorhergesehener Entwicklungen Waren in erhöhten Mengen oder unter derartigen Bedingungen eingeführt werden, daß dadurch den inländischen Erzeugern gleichartiger oder unmittelbar konkurrierender Waren ein ernster Schaden zugefügt wird oder zu entstehen droht. Materiell ist diese Ermächtigung allerdings an den Verhältnismäßigkeilsgrundsatz gebunden 112; formell setzt eine solche Maßnahme i.d.R. vorherige Konsultationen mit den betroffenen Staaten voraus, Art.XIX:2 GATI. Wird dabei kein Einverständnis über Kompensationen erzielt, können die betroffenen Vertragsstaaten ihrerseits handelspolitische Maßnahmen ergreifen. Das Reziprozitäts~rinzip wird also durch die Anwendung der Schutzklausel nicht durchbrachen 13. Für die Verhinderung einer mißbräuchlichen Anwendung der Schutzklausel ist insbesondere die Frage relevant, ob der die Schutzmaßnahmen ergreifende Staat nach dem Prinzip der Meistbegünstigung vorzugehen hat Vgl. Übersicht bei Senti, GATT, S.199 ff.. Zum Hintergrundund einzelnen Problemen: Senti, GATT, S.240 ff. 112 "soweit und solange dies zur Verhinderung oder Behebung des Schadens erforderlich ist", Art.XIX:l :a) a.E. GATT. 113 Art.XIX:3:a), vgl. auch Art.XIX:3:b) GATT; vgl. dazu auch Benedek, Rechtsordnung des GATT, S.l75 f .. 110 ll1

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpnichten

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insoweit also der Grundsatz der Nichtdiskriminierung gilt - oder ob er die einzelnen Handelspartner unterschiedlich behandeln darf, also selektiv Maßnahmen gegen jene Handelspartner ergreifen kann, die die Handelsstörungen bewirken. In der bisherigen GATT-Praxis wurde die Schutzklausel immer im Sinne der Meistbegünstigung angewendet114. Die Verpflichtung zur nichtsdiskriminierenden Anwendung wird gerade auch von den LDC, die in der Regel nicht über die Marktmacht verfügen, um wirksame Gegenmaßnahmen ergreifen zu können, als wichtiges Instrument zur Verhinderung eines Mißbrauchs der Schutzklausel für protektionistische Zwecke angesehen. Da der Staat, der Schutzmaßnahmen zu ergreifen beabsichtigt, mit Gegenmaßnahmen aller Betroffenen zu rechnen hat, wird er nur in realen Notsituationen auf die Schutzklausel rekurrieren. Für eine selektive Anwendung spricht sich dagegen vor allem die EG aus, da das Gebot nichtdiskriminierender Behandlung ein gezieltes Vorgehen gegen den Verursacher der Marktstörung verhindere. Zu einer Reform des Art.XIX GATT oder einer verbindlichen Interpretation durch die VERTRAGSPARTEIEN ist es bisher allerdings noch nicht gekommen115• b) Sonderregelung des GATT für den Textilsektor Eine weitgehende Kodifizierung der Schutzmaßnahmen zugunsten der landeseigenen Wirtschaft besteht innerhalb des GATT /MTN-Systems für den Sektor der Textilwirtschaft Das geltende Multifaserabkommen (MFA) 116 - es erfaßt Textilien und Bekleidung aus Baumwolle, Wolle und synthetischen Fasern, Art.12 MFA -gibt den Vertragsparteien die Möglichkeit, zur Vermeidung einer Marktzerrüttung117 in Abweichung vom Grundsatz der Nichtdiskriminierung selektive Abwehrmaßnahmen, etwa mengenmäßige Importbeschränkungen vorzunehmen, Art.3:5, 3:6 MFA, oder erlaubt, bei "echten Gefahren einer Zerrüttung des Marktes" bilaterale Vereinbarungen zwischen Import- und Exportländern, in denen mengenmäßige 114 Zur- historischen - Begründung mit dem Hinweis auf Art.40 der Havanna Charta, Benedek, Rechtsordnung des GATI, S.176. llS Vgl. zur Diskussion Benedek, S.176 ff., Senti, GATI, S.249 f. 116 Arrangement Regarding International Trade in Textiles, GATI, BISD, 21 S (1975), 3 ff.; verlängert durch mehrere Protokolle, vgl. zuletzt BISD 33 S (1987), 7 ff. bis 31.7.1991; dem MFA gehören 41 Länder mit einem Welthandelsanteil an Textilien und Bekleidung von ca.95% an, nach Senti, GATI, 290; vgl. Überblick bei Benedek, Rechtsordnung des GATI, 5.107 ff.; Krenzler, S.225 ff.; Majmudar, .JWTI., 22 (1988), 109 ff., 110 ff.; Senti, GATI, 5.286 ff. 117 Def. in Anhang A:l, II des MFA: tatsächliche oder drohende schwerwiegende Nachteile für die inländischen Produzenten; die Nachteile müssen auf eine plötzliche und beträchtliche tatsächliche oder drohende Steigerung der Einfuhr bestimmter Waren aus bestimmten Herkunftsländem oder auf Preise, die erheblich unter denen gleichartiger Waren vergleichbarer Qualität auf dem Markt des Einfuhrstaates liegen, zurückzuführen sein.

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Teil 4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

Quoten festgelegt werden dürfen, Art.4.2 MFA 118. Neben der Zulassung selektiver Schutzmaßnahmen liegt ein weiterer wichtiger Unterschied zur Schutzklausel des Art.XIX GAlT darin, daß bei Anwendung der im MFA vorgesehenen Schutzmaßnahmen keine Kompensationspflicht der einfuhrbeschränkenden Partei entsteht. Bei der Anwendung dieser Vorschriften sind die Vertragsparteien nicht nur an eines der Hauptziele des Abkommens gebunden, die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der LDC zu fördern und einen substantiellen Anstieg ihrer Exporterlöse auf diesem Wirtschaftssektor sicherzustellen, Art.1:3 MFA, die Importländer werden zudem konkret verpflichtet, bei der Anwendung von Importrestriktionen den betroffenen LDC günstigere Bedingungen einzuräumen, Art.6:1 MFA119. Diese Sonderbehandlung darf jedoch nicht zu schwerwiegenden Störungen der Handelstrukturen führen, Art.6:2 MFA. Noch deutlicher heißt es in den "Conclusions" des Textilausschusses, die Bestandteil des drilten Verlängerungsprotokolls (MFA IV) sind, daß im Normalfall gegenüber Exporten aus u.a. LLDC keine Importbeschränkungen verhängt werden dürfen. Falls das Importland unter bestimmten Umständen doch Restriktionen beschließt, sollte die den LLDC gewährte Behandlung deutlich günstiger als bei anderen Staatengruppen ausfallen120. Die durch Art.4 MFA erlaubten bilateralen Abkommen bestehen in großer Zahl. Relevant sind angesichts der Bedeutung der Märkte vor allem die Abkommen der EWG und der USA. In den standardisierten Abkommen der EWG mit Textilexportländern verpflichten sich diese zur Einhaltung bestimmter Höchstmengen bei ihren Exporten in die Gemeinschaft; im Gegenzug verpflichtet sich die EWG, für die unter das Abkommen fallenden Waren keine mengenmäßi~en Beschränkungen nach Art.XIX GAlT oder Art.3 MFA einzuführen12 . Wesentlicher Inhalt der Textilimportab118 Benedek, Rechtsordnung des GATT, S.180, bezeichnet das MFA als Rahmenabkommen zur multilateralen Überwachung bilateraler Selbstbeschränkungsvereinbarungen. 119 Vgl. die weiteren Bestimmungen zugunsten der LDC: Prä:1, 5, 6; Art.1:4, Art.3:7, Art.6:4 MFA. 120 Ziff.13:a), b) der "Conclusions of the Textiles Committee adopted on 31 July 1986, in: GATT, BISD 33 S (1987), 7 ff.; auf die spezifischen Belange der LDC verweisen zudem Ziff.2, 4 und 14; Benedek, Rechtsordnung des GATT, S.119, qualifiziert die "Conclusions" als politische Absichtserklärungen und interpretative Feststellungen, die sich vor allem an andere Organe und erst in zweiter Linie an die Vertragspartner richteten.

121 Vgl. etwa Art.1:2, Art.3 des Abkommens mit Argenlinien (1991), ABLEG 1991, Nr.L 40/2; mit Brasilien (1991), ABLEG 1991, Nr.L 40/40; mit Peru (1991), ABLEG 1991, Nr.L 40/74, zudem enthalten die Abk. eine Option auf die Festlegung von Höchstmengen für zunächst nicht erfaßte Waren, vg1Art.8 (Abk.mit Argenlinien und Peru), Art.7 (Abk. mit Brasilien); das Abkommen mit Uruguay (1991), ABLEG 1991, Nr.L 40/112, venichtet auf die

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

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kommen der USA ist ebenfalls die völkerrechtliche Verpflichtung des Exportlandes zur - mengenmäßigen - Beschränkung seiner Einfuhren in die USA122. Im Gegenzug wird die Verpflichtung der USA normiert, einen Anspruch auf Beschränkung des Exports von Textilien nach Art. 3 MFA nicht geltend zu machen123. c) Regelung im AKP-EWG-Abkommen In dem vierten AKP-EWG-Abkommen sind die Eingriffskriterien wesentlich enger gefaßt. Es ermächtigt die EWG zu Schutzmaßnahmen und damit zur Durchbrechung ihrer völkerrechtlichen Pflicht zur Präferenzgewährung für Produkte aus den AKP-Staaten, wenn die Anwendung der handelsrechtliehen Bestimmungen der LC "ernste Störungen für einen Wirtschaftsbereich der Gemeinschaft...mit sich bringt oder deren äußere finanzielle Stabilität gefährdet oder wenn Schwierigkeiten auftreten, die die Beeinträchtigung eines Wirtschaftsbereichs der Gemeinschaft.. nach sich ziehen könnten", Art.l77:1 LC. Allerdings sind die Vertragsparteien übereingekommen, alles daran zu setzen, um die Anwendung von Schutzmaßnahmen zu vermeiden124. Die Entscheidungsfreiheit der Gemeinschaft bei der Beschlußfassung über die unter diesen Voraussetzungen möglichen Maßnahmen ist allerdings in mehrfacher Hinsicht durch Kriterien beschränkt, die den Gesichtpunkten der Verhältnismäßigkeit zugeordnet werden können. So darf die EWG nicht auf Mittel zurückgreifen, die nur protektionistischen Zwecken oder der Behinderung einer strukturellen Entwicklung dienen, Art.l77:2 LC. Sie sind von der Ermächtigung nicht mehr gedeckt und also als Schutzmaßnahme ungeeignet. Des weiteren müssen die Maßnahmen - entspreFestlegung von Höchstmengen, enthält aber eine entsprechende Option, Art.8; zur Praxis der EWG siehe Krenzler, S.225 ff., 235 ff; Eiselstein, S.124 ff. 122 Mit jährlich begrenzten Steigerungsraten und kurzen Laufzeiten; so etwa das Abk. mit Kolumbien (1982), 34 USI 3091 (Ziff.1, 5); mit Hong Kong (1982), 34 USf 1363 (Ziff.1, 4); mit Brasilien (1982), 34 USI 413 (Ziff.l, 4); mit Pakistan (1982), 34 USI 1199 (Ziff.l, 4); vgl. zum Hintergrund LandejVanGrasstek, S.73 ff., 74 ff., nach denen die USA 28 bilaterale Abk. mit LDC abgeschlossen haben; vgl. auch die Darstellung des Mechanismus der Abk. bei Senti, Intern. Rohprodukteabkommen, 136 ff. 123 S. etwa Ziff.20 des Abk. mit Kolumbien (1982), 34 USI 3091; Ziff.17 des Abk. mit Hong Kong (1982), 34 USI 1363; 17 des Abk. mit Brasilien (1982), 34 USf 413; Ziff.15 des Abk. mit Pakistan (1982), 34 usr 1199.; ZU der US-Praxis, in Anwendung der "escape clause" (US-Trade Act 1974, Sec.201) "freiwillige" Exportbeschränkungsabkommen mit LDC abzuschließen vgiLandejVanGrasstek, S.78 ff., die als Beispiele Abk. mit Mexiko, Korea und Brasilien zur Beschränkung der Stahlexporte in den US-Markt nennen. 124 Siehe dazu Protokoll Nr.4 betreffend die Durchführung des Artikels 178, Abs.l.; beachte noch den generellen Ausnahmetatbestand vom Verbot mengenmäßiger Beschränkungen in Art.170 LC (Gründe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung).

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Teil 4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

chend den Erforderlichkeilsanforderungen - so begrenzt sein, daß sie die geringsten Störungen für den AKP-EWG-Handel mit sich bringen, Art.177:3 LC. Zudem ist den Interessen der am wenigsten entwickelten AKP-Staaten sowie der Binnen- und Inselstaaten besondere Aufmerksamkeit zu schenken, Art.180, 179 LC. Sie können von Schutzmaßnahmen in besonders einschneidender und damit nicht mehr zu rechtfertigender Weise betroffen werden, womit die Angemessenheil der Maßnahme angesprochen ist. Die Anwendung der Schutzklausel ist im übrigen in einen Konsultationsmechanismus eingebunden, Art.178 LC. IV. Recht auf Stabilisierung der Exporterlöse der LDC

"Alle Staaten haben die Pflicht, gemeinsam auf die Anpassung der Ausfuhrpreise der Entwicklungsländer an ihre Einfuhrpreise hinzuwirken, um in einer für die Erzeuger lohnenden und für die Erzeuger und Verbraucher gerecluen Weise faire und gereclue Handelsbedingungen für diese Länder zu fördern." (Art.28 CERDS) "Es ist die Pjliclu der Staaten, zur Entwicklung des internationalen Warenhandels beizutragen, insbesondere durch Regelungen und gegebenfalls durch den Abschluß langfristiger mehrseitiger Grundstoffübereinlwmmen, wobei die Interessen der Erzeuger und Verbraucher zu berücksicluigen sind." (Art. 6:1 CERDS)

1. Bewertung in der UNITAR-Studie und /LA-Erklärung:

Inhalt und Rechtsqualität

Die !LA-Erklärung subsumiert die Problematik der Stabilisierung der Exporterlöse der LDC unter das Prinzip der "substantiellen Gleichheit". Nach der in "hortatory language" gehaltenen Bestimmung sollten die Staaten mittels entsprechender Abkommen und durch eine Ausgleichsfinanzierung von Fehlbeträgen bei Rohstoffexporten zur Stabilisierung der Rohstoffexporterlöse und damit zu einer Verbesserung der terms of trade der LDC beitragen1. Auch die UNITAR-Studie ordnet das von ihr so bezeichnete "Prinzip der Stabilisierung der Exporterlöse der LDC'' dem Grundsatz der präferentiellen Behandlung und damit letztlich dem Prinzips der substantiellen Gleichheit zu. Vom Ansatz her diskutiert sie die Fragen der Exporterlösstabilisierung abstrakt, in der Sache beschränkt sie sich dann aber doch konkret auf den Bereich des Rohstoffhandels. Rein politisch argumentierend betont sie zunächst die Notwendigkeit einer Entwicklungsstrategie, die auf die sich langfristig verschlechternden "terms of trade" im Handel mit den DC und 1 S.

bereits oben 8 .111.1.

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

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die instabilen Strukturen der internationalen Rohstoffmärkte reagiert2• Das Ziel müsse eine Indexierung der Rohstoffpreise an die Preise industrieller Güter sein, die etwa durch den Zusammenschluß zu Rohstoffkartellen mit der Möglichkeit größerer Einflußnahme auf die Preisbildung oder durch die Ausgleichsfinanzierung bei sinkenden Erlösen erreicht werden könne3 . Rechtlich analysiert werden dann allerdings nur die Strukturen der Exporterlösstabilisierungssysteme4 im Rahmen der Lome-Abkommen (SATBEX, SYSMIN und AKP-Zucker-Protokoll) und des IMF (Compensatory Financing Facility). Diese Mechanismen würden als nachträgliches Korrektiv, "ex post facto indexation", Eingriffe in die Märkte vermeiden und daher eher von den Industrieländern akzeptiert als andere Modelle. Allerdings könne das System der Ausgleichsfinanzierung lediglich als ein allgemeines Konzept gewertet werden, das einer konkreten Umsetzung im Einzelfall bedürfe. Insgesamt komme dem Prinzip der Stabilisierung der Exporterlöse der LDC ein eigenständiger normativer Wert nicht zu5. Auf dieses strukturelle Defizit geht bemerkenswerterweise Benedek als Autor des der Studie zugrundliegenden Gutachtens überhaupt ein. Er meint vielmehr unter Hinweis auf die Staatenpraxis, daß ein allgemeines Rechtsprinzip der Stabilisierung des Exporterlöse der LDC sei im Entstehen begriffen. Es bestehe ein "besonders hohes Maß" internationaler Verpflichtung zur Stabilisierung der Erlöse aus Rohstoffexporten, das in der Tendenz auf eine Rechtspflicht zur kompensatorischen Finanzierung derartiger Exporterlösausfälle hinauslaufe 6 . 2. Nonnen des operablen geltenden Vö/ke"echts

Die Stabilisierung der Exporterlöse kann, wie in der !LA-Erklärung angedeutet, handelspolitisch indirekt durch eine Steuerung der Exportmengen 2 UNJTAR-Studie, §§ 150 ff.; die buffer stocks der Rohstoffabkommen dienen nur der kurzfristigen Stabilisierung der Preise !; zu den erheblichen Preis-u.Erlösfluktuationen, die bei der hohen Rohstoffexportabhängigkeit zu gravierenden Zahlungsbilanzproblemen führen können, vgl. die Zahlen bei Hoffmeyer, S.3 ff., 9 ff. 3 UNJTAR-Studie, §§ 152- 154. 4 Benedek nennt in seinem Analytical Paper zur UNITAR-Studie "Stabilisation of Export Eaming:s of Developing Countries", UNITAR/DS/5 v.15.8.1982, 222 ff., 224 f. u.a. Kap.VI der Havanna-Charta von 1947, SP 7 der WHK I 1964, das NIEO-Aktionsprogramm (Res.3202, SVI) und UNCfAD-Res. 93 IV als wichtige Dokumente für die Herausbildung des Konzeptes d ... r Ausgleichsfinanzierung; vgl. auch Art.28, 6 CERDS. 5 "does not constilute a self-contained normative proposition", a.a.O., § 161, s. insgesamt §§ 157 ff. 6 Benedek, Stabilisation of Export Eamings of Developing Countries, Analytical Paper zur UNITAR-Studie, UNITAR/DS/5 v.15.8.1982, 219 ff., 263, Ziff.123 f.

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oder -preise durch Rohstoffabkommen erfolgen, aber auch direkt durch einen Ausgleich des Exporterlösverluste: Diese nachträgliche Kompensation ist dann eher ein Instrument der entwicklungspolitischen Finanzhilfe. a) Ansprüche auf Vermeidung von Erlösrückgängen bei Rohstoffexporten Das Ziel der Stabilisierung der Exporterlöse rohstoffproduzierender Staaten auf einem Niveau, das lohnend und gerecht für die Erzeuger und fair für die Verbraucher ist7, hat mittlerweile in nahezu alle völkerrechtlichen Rohstoffabkommen8 Eingang gefunden. An diesen jeweils für einen Rohstoffsektor abgeschlossenen Abkommen sind durchweg Erzeuger- und Verbraucherländer beteiligt. Sie eignen sich daher besonders für die Feststellung gruppenübergreifender völkerrechtlicher Solidarstrukturen. Die Festlegung auf das Ziel der Stabilisierung der Exporterlöse erfolgt entweder durch die explizite Nennung im Zielkatalog9 oder jedenfalls durch den re-

7 So die Vorgabe des "lntegrated Programme for Commodities", UNCfAD-Res.93 IV, Ziff.l:1:a), in: UNCfAD-Proceedings, sess.IV, vol.l, report, 6 ff.. ; die Auslegung der Preisqualifizierung bleibt den Vertragsparteien überlassen, ein allgemein anerkannter Maßstab besteht nicht, Khan, Law and Organization of International Commodity Agreements, 84; s.dazu auch Yusuf, Stahle, Remunerative and Equitable Commodity Prices, S. 122 ff., 123. 8 Untersucht werden hier nur multi- und bilaterale Abkommen, an denen sowohl Exportals auch Importländer beteiligt sind; dem Ziel der Exporterlösstabilisierung dienen zwar auch Produzentenzusammenschlüsse - vgl. die Statuten der OPEC - derartige Abkommen beruhen aber auf dem Gedanken der einseitigen lnteressenwahrnehmung, guppenübergreifende Solidarstrukturen finden sich dort nicht; gleiches gilt für Konsumentenzusammenschlüsse zur Sicherung der Rohstoffversorgung, etwa die Intern. Energieagentur; vgl. zur Struktur dieser Orga. Senti, Intern. Rohprodukteabk., 86 ff., 113 ff.; das UNeTAO-Sekretariat unterscheidet 4 Hauptgruppen von Rohstoffen: Nahrungsmittel, mineralische Rohstoffe, agrarische Rohmaterialien, tropische Getränke und Früchte; zur Zt. bestehen Abk. für Jute (von 1989), Naturkautschuk (1987), Zucker (1987), Kakao (1986), Olivenöl (1986), Weizen (1986), Tropenholz (1983), Kaffee (1983); neben den Abkommen bestehen für einzelne Bereiche Studiengruppen, die jedoch nur Marktforschungszwecken dienen, vgl. etwa die "Terms of Reference of the International Nickel Group" v.2.5.1986, UN-Doc.TD/NICKEL/12.; zuletzt beauftragte die WHK VII ihren GS mit der Organisation weiterer Konferenzen über Rohstoffe auf der Liste der Res.93 (IV), die bisher noch nicht Gegenstand von Abkommen sind, dazu Haquani, RGDIP 92 (1988/1), 343 ff., 345; für folgende Rohstoffe des Integrierten Rohstoffprogramms bestehen z.Zt.keine Übereinkommen: Baumwolle, Hartfasern, pflanzliche Öle und Fette, Bananen, Tee, Rindfleisch, Bauxit, Mangan, Phosphate und Eisenen; das im Rahmen der TokioRunde ausgehandelte "Arrangement Regarding Bovine Meat" (BISD 26 S (1980), 84 ff.), zielt zwar auf die Förderung der Expansion, Liberalisierung und Stabilisierung des Fleischmarktes und ausdrücklich auch auf eine langfristige Preisstabilisierung zugunsten der LDC (vgl. Art.l:1, 3), es gibt dem Intern. Fleischrat aber nur die Kompetenz, geeignete Empfehlungen an die Mitgliedsstaaten zu richten (vgl. Art.IV); ansonsten dient der Fleischrat als Gremium für Informationsaustausch und die Koordination nationaler Politik, vgl. dazu Khan, S.271 ff. 9 Art.3:a CFCA; Art.1:j,l IJJPA; Art.l:b),c) INRA; Art.l:b):i) ICCA; Art.1:c) WTC; Art.1:b) TITA; Art.1:1,2 ICFA; Art.1:b),c) ITA.

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gelmäßigen Hinweis10 auf Res.93 (IV) der UNCfAD, das Integrierte Rohstoffprogramm11, häufig ergänzt durch die Bekräftigung der Unterzeichnerstaaten, eine Neue Weltwirtschaftsordnung errichten zu wollen12. Da die Abkommen nicht nur multilaterale Verträge sind, die Rechte und Pflichten der Vertragsparteien begründen, sondern zugleich als Satzung der auf dem Sektor tätigen Rohstofforganisation fungieren, ist das Ziel der Exporterlösstabilisierung so zur bestimmenden Leitlinie staatlicher und internationaler Ordnungspolitik auf dem Rohstoffsektor geworden. Im Blick auf die Begründung konkreter Strukturen zur Realisierung dieser Maxime weisen die Abkommen, die durch das mittlerweile in Kraft getretene Übereinkommen zur Gründung des Gemeinsamen Fonds für Rohstoffe vom 27.6.198013 ergänzt werden, allerdings eine stark unterschiedliche Regelungsdichte auf. Dies zeigt bereits ein Blick auf ihre verschiedenen Funktionen: Nur einige Sektorabkommen statten die durch sie gegründete Rohstofforganisation mit weitreichenden Kampentenzen zur Marktregulierung14 aus; übereinstimmend normieren sie lediglich Staatenverpflichtungen zur Verbesserung und Gewährleistung des Marktzugangs; ergänzend wurde in einigen Abkommen ein Instrumentarium zur Marktpflege entwickelt15 . Die Mechanismen der Marktlenkung zielen unmittelbar auf eine Stabilisierung der Rohstoffpreise und damit auch der Exporterlöse ab; mittelbar tragen auch die beiden anderen Funktionen zur Realisierung dieses Zieles bei: Die Gewährleistung des Marktzugangs und die Verbesserung der 10 Prä:4, Art.2:a) CFCA; Prä:2, Art.l:l IJJPA; Art.l ISA; Prä:2, Art.l INRA; Art.l ICCA; Art.l IOOA; Prä.2, Art.l ITTA.

11 UNCfAD-Res.93 (IV), in: UNCfAD-Proceedings, sess.IV, vol.l, report, 6 ff.; auf der Grundlage eines von UNCfAD-GS Gamani Corea erarbeiteten Plans: für 18 sog. "core commodities" sollen internationale Rohstoffabkommen mit dem Marktlenkungsmechanismus des Ausgleichslagerverfahrens zur Stabilisierung der Preise, die "remunerative and just to producers and equitable to consumers" sein sollen (Abschnitt 1:1) sowie zur Erlösstabilisierung "to improve and sustain the real income of individual developing countries" (Abschnitt 1:2) abgeschlossen werden; ein "Common Fund of Commodities" soll zur Finanzierung der Ausgleichslager einzelner ICO beitragen; vgi.Übersicht bei Yusuf, Stable Commoditiy Prices, S.l27 ff.; das Programm war für die folgenden Rohstoffverhandlungen von großer Bedeutung, vgl. zur Diskussion m.w.Nachw. Schraven, S.100 ff.; Khan, S. 249 ff. 12 Prä:1,2 CFCA; Prä:1 IJJPA; Prä: I INRA; Prä:1 ITTA; Prä:b) ITA. 13 Text: BGBI.1985 II 714; in Kraft seit 19.6.1989; Mitgliedschaft: 119 Staaten sowie die EWG, u.a. auch D, I, F, UK; die USA haben zwar unterschrieben, aber nicht ratifiziert (Stand: 31.12.1990); zur Diskussion um den CFC vgl.etwa Betz: VRÜ 12 (1979), 25 ff.; Yusuf, Stahle Commodity Prices, S.140; kritisch zuletzt etwa: El-Baghdadi/Suliman, JWfL 23 (1989) 4, 25 ff., 29; vgl. auch Mitteilung von Wolfrum in VN 89, 175 f.

14

In Abkommen: "wirtschaftliche Maßnahmen". In Abkommen: "sonstige Maßnahmen" o. "pre-regulatory measures"; sie sind gerade für die nicht Iagenabigen Rohstoffe innerhalb des Integrierten Rohstoffprogramms der UNCTAD von Bedeutung: Aeisch, Bananen, Holz, Mangan, Phosphat, Bauxit, Eisenerz, Ölsaaten. 15

21 Schütz

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Teil 4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

Marktbedingungen gelten den für eine Exporterlösstabilisierung unerläßlichen ordnungspolitischen Rahmenbedingungen des Rohstoffhandels; Marktpflegemaßnahmen, etwa auf eine Verbrauchs- und Handelsförderung und eine Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit gerichtet, sind für die Anpassung des Rohstoffhandels an sich verändernde Marktstrukturen unerläßlich. Unterbleiben sie, sind kurzfristige Marktinterventionen zur Preistabilisierung, die auch nur eine relative Preisstabilisierung um den Markttrend herum gewährleisten können, jedenfalls langfristig ohne Wirkung16. Neben den Rohstoffabkommen enthält auch die LC rohstoffrechtlich relevante Bestimmungen, namentlich einen Marktregulierungsmechanismus für den Bereich des Zuckermarktes und ein Marktpflegeinstrument für den montanen Bereich (SYSMIN). Es bleibt darauf hinzuweisen, daß zwar insbesondere die Bestimmungen derjenigen Rohstoffabkommen, die Marktregulierungsmechanismen enthalten, von dem im GATI normierten Freihandelsgedanken abweichen, sich dennoch aber ihre völkerrechtliche Zulässigkeit aus Art.XX:h GAlT ergibt17. Zudem sind die Vertragsparteien nach Art.XXXVIII:l GATI verpflichtet, zur Förderung des in Art.XXXVI:4, 2 GATI explizit anerkannten Zieles der Stabilisierung der Exporterlöse der LDC im Rohstoffbereich zusammenzuarbeiten. Bemerkenswert ist vor allem die in Art.XXXVIII:2:a) GATI kodifizierte Verpflichtung der VERTRAGSPARTEIEN, "erforderlichenfalls Maßnahmen einschließlich Maßnahmen auf dem Wege über internationale Vereinbarungen [zu} treffen, um für Grundstoffe, die für weniger entwickelte Vertragspaneien von besonderer Bedeutung sind, verbessene und annehmbare Zugangsbedingungen zu den Weltmärklen zu schaffen und Maßnahmen zu entwickeln, um die Weltmarklbedingungen für diese Erzeugnisse zu stabilisieren und zu verbessern; dazu gehören auch Maßnahmen zur Erzielung stabiler, angemessener und lohnender Preise für die Ausfuhr dieser Erzeugnisse."

Zwar bleibt den VERTRAGSPARTEIENtrotz der in der Bestimmung gebrauchten "mandatory language" eine Einschätzungsprärogative, wie die Klausel "erforderlichenfalls" zeigt, so daß ein entsprechender Kontrahierungszwang nicht angenommen werden kann, jedenfalls ist durch diese Norm aber der Ermessensspielraum der GAlT-Mitgliedsstaaten bei der Entscheidung über den Abschluß von Rohstoffabkommen, die auf eine Stabilisierung der Exporterlöse zielen, eingeschränkt.

16 Interventionen auf den Rohstoffmärkten können sogar notwendige strukturelle Anpassungen verhindern. 17 Vgl. Anm. zu Art.XX:h und den dortigen Hinweis auf ECOSOC-Res.30 (IV) v.28.3.47; s. im einzelnen: Weberpals, S.22 ff.; Knote, S.9l f.

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aa) Ansprüche auf Marktregulierung Von den zur Zeit geltenden Rohstoffabkommen sieht nur das Internationale Naturkautschuk-Übereinkommen vom 20.3.198718 einen Mechanismus vor, der eine Marktregulierung unmittelbar durch die von dem Abkommen gegründete Naturkautschukorganisation (INRO) ermöglicht. Das Internationale Kakao-Übereinkommen vom 25.7.198519 sowie das Internationale Kaffee-Übereinkommen vom 1.1.198320 §elten in ihrer verlängerten Fassung ohne Regulierungsmechanismus weiter 1. Der Abschluß weiterer Markregulierungsabkommen kann jedoch für die Zukunft nicht ausgeschlossen werden, auch wenn die Skepsis gegenüber derartigen Steuerungsmechanismen selbst unter LDC zugenommen hat. Im übrigen zielt ja auch das gerade erst in Kraft getretene Abkommen über den Gemeinsamen Rohstoffonds auf eine Finanzierung sektoraler Rohstoffausgleichslager (erstes Konto). Der Einsatz eines marktregulierenden Instrumentariums bestimmt sich nach den Rechtsbeziehungen zwischen den am Rohstoffhandel beteiligten Staaten, der jeweiligen Rohstofforganisation sowie dem Gemeinsamen Rohstoffonds.

18 Abk.provisorisch seit 29.12.1988, endgültig seit 3.4.1989 in Kraft; Text in: BGBI 1989 II 106; intem.Quelle: UN-Doc ID/Rubber.2/EX/R.l/Add.7; Anwendung: 26 Staaten, u.a. D, F, UK, I, USA, und die EWG (Stand: 31.12.1990); Ausgleichslagerverfahren; vgl. dazu Weberpals, S.106; Schraven, 98 f. 19 l.d.F. der Verlängerung vom 30.3.90 (bis 30.9.92); in Kraft: 20.1.78 (provisorisch); Text: BGBI1988 II 302, 1990 111462; intem.Quelle: UN-Doc TD/COCOA.7/22; das Abk. wird von 40 Staaten , u.a. D, F, UK, I, - nicht USA! - und der EWG angewendet (Stand: 31.12.1990); früher: Ausgleichslagerverfahren mit Rückhaltesystem, das dann, wenn die Möglichkeiten des Buffer Stocks zur Preisregulierung nicht ausreichten, die Produzentenländer verpflichtete, auf ihre Kosten bestimmte Mengen einzulagern - insoweit Abweichung vom im CFCA anerkannten Grundsatz der gemeinsamen Finanzierung des Interventionmechanismus von Produzenten- u.Verbraucherstaaten, vgl. Pelikahn, AVR 26 (1988), 67 ff, 70. w l.d.F. der Verlängerung vom 3.7.1989 (bis 30.9.1991); weitere Verlängerung durch Res.352 des Kaffeerates v.28.9.90 bis 30.9.1992; provisorisch in Kraft seit 1.10.1983, endgültig seit 11.9.1985; Text: BGBI 1984 II 353, 1990 II 94; 72 Staaten und die EWG wenden das Abk. in der verlängerten Fassung an, u.a. D, I, F, UK, USA (Stand: 31.12.90); früher Quotenverfahren; vgl. insb. Schraven, S.89 ff. 21 Das 6.1ntem.Zinn-Übereinkommen vom 26.6.1981 ist ausgelaufen, ohne daß ein Nachfolgevertragzustande kam; Text: 1282 UNTS 205, BGBI 1984 II 14; zur Krise des 6.1TA: Pe/ikahn, AVR 26 (1988), 67 ff., 74 ff.; zu Haftungsfragen zuletzt: llona Cheyne, ICLQ 38 (1989), 417 ff.

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(1) Anspruch eines rohstoffexportierenden Staates auf Einsatz eines Marktregulierungsinstrumentes durch eine ICO Für die Anwendung marktregulierender Mechanismen ist nach dem INRA, aber auch nach den einschlägigen Bestimmungen früherer Marktregulierungabkommen, alleine das Satzungsrecht der Organisation, also das Rohstoffabkommen, maßgebend. Anders als etwa bei den Satzungen von IBRD und IMF, die den Mitgliedstaaten explizit eine subjektive Rechtsstellung als potentielle Darlehensnehmer einräumen, fehlen entsprechende Bestimmungen in den Rohstoffabkommen. Insoweit ist hier die Ablösung völkerrechtlichen Außenrechts durch das Innenrecht der Organisation weit fortgeschritten. Das gilt im Prinzip für alle drei Regulierungsverfahren, also die Kontingentierungsverfahren, die Preismechanismen und die Ausgleichlagerverfahren. Der Stabilisierungseffekt des älteren, nur noch vom ICFA 1983 in seiner Ursprungsform normierten Kontingentierungsverfahrens22 beruht zwar auf den in Export- oder Produktionsquoten ausgedrückten materiellen Verpflichtungen der rohstoffproduzierenden Mitgliedsstaaten, nur bestimmte Mengen auszuführen bzw. zu produzieren, um damit das Angebot zu steuern, insbesondere eine im voraus ftxierte Preisuntergrenze zu verteidigen, die eigentliche Marktintervention, nämlich die Festlegung der Quoten, erfolgt aber durch den Rat der Organisation. Gleiches gilt für die von den ITA bekannten, heute nicht mehr praktizierten Preismechanismen23, bei denen durch zwischen Mitgliedsstaaten geltende Liefer- und Abnahmeverpflichtungen zu bestimmten Konditionen für einen abgegrenzten Teil des Marktes exzessive Schwankungen ausgeschaltet werden. Auch hier legt der Rat der Organisation unabhängig von der Preislage auf dem freien Rohstoffmarkt fest, zu welchen Höchstpreisen die Erzeugerländer ihren Rohstoff maximal verkaufen können (Verkaufsverpflichtung/Lieferpflicht) und welchen Mindestpreis Importländer wenigstens zu zahlen haben (Einkaufsverpflichtung/Abnahmepflicht); die maximalen Liefer- bzw. Abnahmemengen sind allerdings begrenzt. Besonders deutlich ist die Transformation von völkerrechtlichem Außenrecht in Innenrecht beim Ausgleichslagerverfahren: Hier interveniert die Rohstofforganisation mit Hilfe zentraler Ausgleichslagerallein nach Maßgabe ihres Innenrechts durch An- und Verkäufe

22 Vgl. Art.42, 45 ICFA 1983 und die ausführ!. Darstellung bei Khan, S.81 ff.; auch genannt: Verfahren der Angebotsregulierung durch Exportkontingente. 23 Auch Kontraktsystem, vom ITA 1981 und vom früheren IWA praktiziert; siehe Darstellung bei Khan , S.211 ff.

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

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ihres Rohstoffes direkt an den Rohstoffbörsen, um den Rohstoffpreis innerhalb eines bestimmten Preisbandes zu stabilisieren24 • Exemplarisch kann dies am Entscheidungsprozeß der INRO verdeutlicht werden: Der Rat der Organisation25, dem alle Mitglieder angehören, Art.6:1 INRA, bestimmt die Voraussetzungen für eine Intervention des Ausgleichslagers auf dem Weltmarkt insbesondere durch Festlegung der Preisspanne, bei deren Überschreiten eine Intervention möglich oder gar zwingend wird26, sowie durch Vorschriften für Verwaltung und Betrieb des Ausgleichslagers, Art.7:2 INRA. Die eigentliche Intervention liegt in den Händen des Bufferstock-Managers27, der - je nach Sachlage obligatorisch oder fakultativ - durch An- und Verkauf von Naturkautschuk tätig wird. Nur im Ausnahmefall trifft der Rat selbst die Interventionsentscheidung, nämlich dann, wenn die Kapazitäten des Lagers knapp werden, Art.30:2 INRA. In diesem Entscheidungsverfahren räumt das INRA einem einzelnen rohstoffexportierenden Staat über die sich aus seiner Mitgliedschaft in der Organisation ergebenden Mitbestimmungsrechte hinaus keine spezifische Rechtsstellung ein, die auf die Anwendung des Marktregulierungsmechanismus Auswirkungen hätte. Ein solcher Staat hat also lediglich die Möglichkeit, im Rat der Organisation auf die Festlegung der Interventionsvoraussetzungen bzw. in o.a. Sonderfall auf die Intervention selbst Einfluß zu nehmen. Der Wahrnehmung der partikulären Staateninteressen sind allerdings formell und materiell Grenzen gesetzt. In formeller Hinsicht ist zu berücksichtigen, daß Beschlüsse des Rates i.d.R. mit einfacher Mehrheit beider aus den Ausfuhr- und Einfuhrmitgliedern getrennt zu bildenden Gruppen gefaßt werden, Art.17:1 INRA. Dadurch ist zwar gewährleistet, daß etwa die Importländer nicht die Exportstaaten majorisieren, geschützt sind

24 Vgl. etwa Art.29, 30 INRA und Darstellung bei Khan, S.157 ff.; preisabhängige Angebots- und Nachfragemanipulierung; ermöglicht im Vergleich zu anderen Systemen schnellere und unmittelbar wirkende InteJVentionen ohne Einschränkung des Wettbewerbs, vgl. zur Preisregulierung Schraven, S.112.; durch die beim Verkauf realisierten Gewinne sollte sich nach der Konzeption der BS im wesentl. selbst tragen; ob einzelne Staaten Pflichten treffen, hängt davon ab, ob es sich um internationale oder um international koordinierte nationale Lager handelt. 25 Generell das höchste Organ, vgl. Nachw. bei Khan, S.363.

Vgl. im einzelnen Art.29 ff. INRA, insb. Art.30 I IN RA. Vg!Art.30:1 i.V.m. Art.l2:3,4 INRA zur Verantwortlichkeit des Buffer Stock Managers (BSM); allg. zur Funktion des BSM Khan, S.173 ff: gebunden an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit; zum weiten Ermessenspielraum des BSM im 6.ITA: McFadden , AJIL 80 (1986), 811 ff., 822. 26

'1:1

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dadurch allerdings nur die in einem Mehrheitsbeschluß artikulierten Exportinteressen; einzelne Exportstaaten können also überstimmt werden28. Unter materiellen Gesichtspunkten ist die Durchsetzung staatlicher Partikulärinteressen dadurch begrenzt, daß die Staatenvertreter im Rat zugleich zur Wahrnehmung der gemeinsamen Interessen der Mitgliedstaaten, so wie sie in den Zielen und Bestimmungen des Abkommens ihren Ausdruck gefunden haben, verpflichtet sind29 . Sie sind dadurch also ausdrücklich auf das Ziel der Stabilisierung der Exporterlöse der LDC festgelegt. Die Ablösung völkerrechtlicher Außenrechtsbeziehungen im Rohstoffsektor - wie sie noch in den o.a. Bestimmungen des GATT zum Ausdruck kommen- durch das satzungsrechtliche Innenrecht der Rohstofforganisation bewirkt insoweit also, daß das als einseitige Forderung geltend gemachte "Recht auf Stabilisierung der Exporterlöse der LDC" sich als Ermessensschranke von Organmitgliedern, als gruppenübergreifende Verhaltensmaxime, niederschlägt30. Die Außenrechtsbeziehung zum Mitgliedstaat beschränkt sich damit auf eine Verpflichtung der Organisation zur Beachtung der durch das Gründungsabkommen konstituierten Ermessensbindungen. Die Verpflichtung zur Erfüllung der Abkommenziele trifft die Staaten allerdings nicht nur mittelbar als Mitglieder des höchsten Organs des Abkommens31 , sondern auch unmittelbar als Mitgliedsstaaten32. Insoweit begründet das INRA also auch einen gegenseitigen Anspruch der Mitgliedstaaten auf pflichtgemäße Ausübung des durch die in der Zielsetzung des Abkommens enthaltenen Solidarelemente gebundenen Ermessens. (2) Anspruch einer ICO gegen den CFC auf Finanzierung ihres Ausgleichslagers Der Gemeinsame Fonds für Rohstoffe fmanziert über sein erstes Konto im Rahmen internationaler Rohstoffübereinkommen errichtete internationale Ausgleichslager und international koordinierte nationale Lager, Art.3:a) CFCA. Damit trägt er mittelbar, über die Finanzierung der Marktinterventionen der Rohstofforganisationen zur Stabilisierung der Export28 Beachte allerdings auch die an der Handelsbedeutung orientierte Stimmenwägung, Art.14:1,2 INRA; vgl. dazu auch Khan, 5.371 f. 29 Zur "funktionellen Verdopplung• Seidl-Hohenveldem, Recht der Internationalen Organisationen, Rdnr.llOl. 30 Beachte auch als Solidarelement den Grundsatz der gemeinsamen Finanzierung: Art.27 (Verpfl.), Art.37 (Sanktion), Art.28 INRA: Ausdruck der gemeinsamen Verantwortlichkeit von export-und importorienierten Ländern, so Khan, S.l2. 31 Art.7:1 INRA, vgl.auch Ermessensbindung in Art.30:4, 2 INRA. 32 Art.48:1,3 INRA.

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

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erlöse bei. Das Gründungsabkommen betrachtet den Fonds als Hauptinstrument bei der Erreichung der in UNCTAD-Res. 93 (IV) formulierten Ziele des Integrierten Rohstoffprogramms, Art.2:a) CFCA, und damit als wesentliche Voraussetzung für die Errichtung einer NWWO, Prä:2 CFCA33. Zur Zeit nutzt lediglich die INRO das Ausgleichslagerverfahren zu regulierenden Markteingriffen34 • Entsprechend der generellen Regelung des CFCA werden die rechtlichen Voraussetzungen einer CFC-Finanzierung aber abstrakt dargestellt. (a) Voraussetzungen Die Finanzierung eines Ausgleichslagers durch den CFC setzt zunächst voraus, daß die ICO, die sich solcher Lager zur Marktregulierung bedient, mit dem Fonds ein Assoziierungsabkommen abgeschlossen hat, das mit dem CFCA und den darauf beruhenden Regeln und Vorschriften im Einklang steht, Art.7:1 CFCA35 • Insbesondere muß das die ICO gründende Rohstoffübereinkommen als zentrales Solidarkriterium die gemeinsame Finanzierung des Ausfleichslagers durch Erzeuger und Verbraucher vorsehen, Art. 7:11 CFCA3 . Das einzige, zur Zeit ein Ausgleichslagerverfahren praktizierende Rohstoffübereinkommen, das INRA, entspricht diesen Voraussetzungen37; die INRO hat aber bisher kein Assoziierungsabkommen mit dem Fonds abgeschlossen. Das ausgearbeitete Assoziierungsabkommen bedarf der Genehmigung durch den Gouverneursrat des CFC, in den jeder Mitgliedsstaat einen Vertreter entsendet, Art.20:2, 7:3 CFCA. Weiter setzt eine Inanspruchnahme des CFC voraus, daß die assoziierte internationale Rohstofforganisation ihre Verpflichtungen gegenüber dem Fonds erfüllt, Art.7:5 CFCA. Diese Verpflichtungen werden im Detail im Assoziierungsabkommen festgelegt; zu ihnen zählt vor allem die Zahlung einer Bareinlage durch die ICO und die Bereitstellung von Garantiekapital durch die Mitgliedstaaten der ICO. Bareinlage und Garantiekapital müssen, im Verhältnis 1:2, die Summe des "Höchstforderungsbetrages" erreichen, 33 Prä:1 CFCA: Errichtung einer NWWO; Förderung der wirtschaftlichen Zusammenarbeit auf der Grundlage der Grundsätze der Gerechtigkeit und der souveränen Gleichheit. 34 Nach dem lntegrated Program for Commodities UNCfAD-Resd.93 (IV), a.a.O., sind 10 "core commodoties" für buffer stock- Verfahren geeignet, vgl. El-Baghade/Suliman, JWIL 23 (1989), 25 ff., Kaffee, Sisal, Kupfer, Zinn, Jute, Kakao, Tee, Zucker, Baumwolle, Kautschuk. 35 Vgl.auch Art.411NRA. 36 Vgl.auch die Legaldefintion einer internationalen Rohstoffübereinkunft in Art.1:2 CFCA; zudem: Art.17:9:b) CFCA: Darlehen von 3.Seite nur mit Zustimmung des Fonds. 37 Siehe nur Art.27 INRA; eine Assoziierung sehen vor: Art.33 ICCA Uetzt aber kein Ausgleichsverfahren mehr) und Art.25 ITA (ausgelaufen).

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des Höchstbetrages der Finanzmittel, die die ICO beim Fonds in Anspruch nehmen kann38 • Als Sicherheit für die Zahlung ihrer Verbindlichkeiten gegenüber dem Fonds hat die ICO ihm sämtliche Lagerscheine über Rohstoffe, die aus Fondsmitteln erworben wurden, zu verpfänden39. Schließlich muß sich der Finanzierungswunsch im Rahmen des im Assoziierungsabkommen bezeichneten finanziellen Höchstforderungsbetrages bewegen, Art.17:7,8 CFCA; der Finanzierungszweck ist insoweit begrenzt, als die Fondsmittel nur zur Finanzierung der Lagerkosten verwendet werden dürfen40. (b) Entscheidung Bei der Entscheidung des Fonds über die Inanspruchnahme seiner Mittel41 ist zwischen den verschiedenen Finanzierungsquellen zu unterscheiden: - Beabsichtigt die ICO, ihre bei Assoziierung eingezahlte Bareinlage abzuziehen, hat der Fonds diesem Verlangen ohne weiteres stattzugeben42. - In Höhe des Garantiekapitals, also bis zu 2/3 des Höchstforderungsbetrages, kann die ICO Finanzierungsmittel des Fonds in Form von Darlehen in Anspruch nehmen. Die Rechtsgrundlage für ein entsprechendes Kreditbegehren wird bereits mit dem Assoziierungsabkommen gelegt; der Fonds ist daher nicht berechtigt, einen diesen Bestimmungen entsprechenden Darlehensantrag abzulehnen43. Insoweit besteht also ein Darlehensanspruch, der Fonds hat keinen Ermessensspielraum. Die ICO hat automatischen Zugang zu den Fondsreserven.

38 Legaldefinition Art.1:6 CFCA; beachte: die deutsche Übersetzung im BGBI ist falsch: Höchstforderungsbetrag umfaßt auch Bareinlage: engl.: be drawn and borrowed.; zu den Vor. im einzelnen: Art.17:7,8,9:a) i.V.m. Art.14:1,4 CFCA; zur Diskussion um die Finanzierung des CFC, insb.Verhältnis von Eigen- und Fremdkapital: Betz, Gemeinsamer Rohstoffonds, in: VRÜ 12 (1979), 25 ff., 28 ff. 39 Vgl. im einzelnen: Art.14:8 CFCA; Sanktionsmöglichkeit: Art.31 CFCA. 40 Im einzelnen: Art.17:10:c) CFCA. 41 Zur Finanzierung des Fonds vgl. 9, 13, 14, 15 CFCA; zur Gemeinschaftsfinanzierung. Art.16:11 a.E.; zur Finanzierung des ersten Kontos: Art.17:1; beachte Zahlungsmodifikationen für LLDC: Art.l1:6 und Anhang B; vgl. Übersicht bei Parkinson, Current Legal Problems 1981, 259 ff. 42 Arg.e Art.17:10:a) CFCA; Art.14:1 CFCA: "Einzahlung auf eigene Rechnung", Art.17:2 CFCA e contrario: Fonds beschließt Bedingungen nur für die Darlehensaufnahme; so auch Yusuf, Stahle Commodity Prices, S.142.. 43

Arg. e Art.7:5, 17:10:b), 17:9:d) CFCA.

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( c) Konditionen Beim Abzug der Bareinlage durch die ICO stellt sich die Frage nach Konditionen nicht. Bei einem Darlehensantrag hat der Fonds dagegen - anders als bei der Entscheidung über das "ob" der Darlehensgewährung - die Möglichkeit, die Bedingungen der Darlehensaufnahme festzusetzen, Art.17:2 CFCA. Sein Ermessenspielraum ist allerdings insoweit begrenzt als etwa die Zinsen so niedrig bemessen sein müssen, wie es die Refinanzierungskosten des Fonds erlauben44 • Zudem darf er keine der assoziierten ICO diskriminieren, Art.17:6 a.E . CFCA. Der Fonds hat im übrigen dafür zu sorgen, daß seine Mittel dem Darlehenszweck entsprechend verwendet werden, Art.16:7 CFCA, also zur Deckung der vom Höchstforderungsbetrag erfaßten Lagerkosten, Art.17:10:c) CFCA; bei der Ausgestaltung der Beschaffungsvorschriften ist eine Präferenzbehandlung der LDC sicherzustellen45.

(3) Anspruch gegen die EWG auf Marktregulierung Die EG lehnte bisher den Abschluß von Marktregulierungsabkommen mit LDC regelmäßig im Blick auf die negativen Auswirkungen von Eingriffen in den Marktmechanismus, insbesondere die strukturpolitischen Folgen - Konservierung von Produktionsstrukturen auch bei notwendiger Strukturanpassung- ab46. Lediglich für den Bereich des Zuckermarktes begründet die LC eine Verpflichtung der EWG für unbestimmte Zeit, bestimmte Mengen Rohrzuckers mit Ursprung in rohrzuckererzeugenden und -ausführenden AKP-Staaten zu garantierten Preisen zu kaufen und einzuführen47. Bemerkenswert ist, daß die Schutzklausel des Art.177 LC, die die Gemeinschaft zu Schutzmaßnahmen ermächtigt, wenn die Handelspolitik Störungen für einem Wirtschaftsbereich der EG mit sich bringt, keine Anwendung findet. Im Gegenzug haben sich diese AKP-Staaten zur Lieferung bestimmter Mengen in einem bestimmten Zeitraum verpflichtet48. Art.17:4; vgl. auch Art.17:6 CFCA. Zum Zahlungsvenug der ICO vgl. Art.17:11 CFCA. 46 Der Schwerpunkt der LC-Rohstoffpolitik liegt auf SYSMIN und STABEX. 47 Art.l:l des Protokolls Nr.3 des Lome-Abkommens vom 28.2.1975, das als Protokoll Nr.8 der 4.LC fortgilt; vgl. Art.213 LC.; im Detail Art.5: die Gemeinschaft muß den Teil der vereinbarten Mengen zu dem garantierten Preis ankaufen, der nicht mindestens zu diesem Preis in der Gemeinschaft frei abgesetzt werden kann. 48 Art.4 i.V.m. Art.3 des o.a. Protokolls. 44

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(4) Ergebnis Einen völkerrechtlichen Anspruch auf Marktregulierung begründet lediglich die LC für den Bereich des Zuckermarktes. Demgegenüber kann aus dem derzeit einzigen einen Marktregulierungsmechanismus anwendenden internationalen Rohstoffabkommen, dem INRA, nur ein Anspruch der Mitgliedstaaten gegen die INRO und ein gegenseitiger Anspruch der Vertragsstaaten auf pflichtgemäße Ausübung ihres Ermessens bei der Entscheidung über den Einsatz des Ausgleichslagerverfahrens abgeleitet werden. Das Ermessen der INRO-Organe und der Vertragsstaaten ist durch das im INRA normierte Ziel der Stabilisierung der Exporterlöse der LDC begrenzt. Gegenüber dem CFC hat eine assoziierte ICO, sofern sie bestimmte Voraussetzungen erfüllt, einen völkerrechtlichen Anspruch auf Zugang zu den Fondsmitteln in Höhe des festgestellten Höchstforderungsbetrages. Bei der Festlegung der Konditionen verbleibt dem CFC, soweit die ICO nicht die Auszahlung der Bareinlage verlangt, sondern einen Darlehensanspruch geltend macht, ein begrenzter Ermessensspielraum. bb) Ansprüche der LDC auf Gewährleistung und Verbesserung des Marktzuganges Während das sehr eingriffsintensive Instrumentarium des Marktregulierungsverfahrens zur Zeit nur von der INRO angewendet wird, normieren alle Rohstoffabkommen - also neben den bereits erwähnten das Internationale Übereinkommen über Jute und Jute-Erzeugnisse (IJJPA) 49, das Internationale Zucker-Übereinkommen (ISA)50, das Internationale Übereinkommen über Olivenöl und Tafeloliven (IOOA)51 , das WeizenhandelsÜbereinkommen (WTC)52 sowie das Internationale Tropenholz49 Vom 3.11.1989; noch nicht in Kraft (Stand 31.12.1990); Text: UNCfAD-Doc. TD/JUTE.2/EX/L.1 and Add.l, BGBI 1991 II 767; Unterzeichnung durch 24 Staaten, u.a. D, F, UK, I, USA, und EWG (Stand 31.12.1990); 2Abk., vgl. Weberpals, S.90 und zum ersten Abk.: Wassermann, .JWfL 17 (1983), 65 ff. 50 Vom 11.9.1987; provisorisch in Kraft seit 24.3.1988; verlängert durch Beschluß des Zuckerrates vom 28.11.1990 bis zum 31.12.1991; Text: UN-Doc.TD/SUGAR/11/5; das Abk wird von 44 Staaten, u.a. USA- D, F, UK, I nicht!- und der EWG angewendet (Stand: 31.12.1990); vgl.dazu insb. Schraven, S.68 ff.; ein Abk. mit wirtschafti.Bestimmungen kam vor allem deshalb nicht zustande, weil sich die Exportländer nicht auf einen Regulationsmechanismus einigen konnten, vgl. dazu Smith, JWTL 19 (1985), 296 ff.

51 Vom 1.7.1986; provisorisch in Kraft seit 1.1.1987, endgültig seit 1.12.1988; Text: 1219 UNTS 135, Abi EG 1987 Nr.L 214/1; verlängert bis zum 31.12.1993; Anwendung durch 6 Staaten und die EWG (Stand: 31.12.1990). 52 Vom 14.3.1986; in Kraft seit 1.7.1986, verlängert bis zum 30.6.1993; Text: BGBI. 1987 II 670; das Abk wird von 46 Staaten, u.a. D, I, F, UK, USA, und der EWG angewendet (Stand

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Übereinkommen (ITIA)53 - Verpflichtungen der Mitgliedstaaten zur Gewährleistung des Marktzuganges und Verbesserung des Marktbedingungen. Sie weisen zwar einen wesentlich geringeren Intensitätsgrad zwischenstaatlicher Zusammenarbeit auf, zielen aber mittelbar ebenfalls auf eine Stabilisierung der Exporterlöse. (1) Durch positives Handeln Eine Verbesserung des Marktzugangs ist insbesondere Gegenstand des Art.48:4,2 ICFA. Danach verpflichten sich die Mitglieder, Mittel und Wege zu finden, um bestimmte Handelshemmnisse wie Ein- u. Ausfuhrregelungen zu verringern und nach Möglichkeit zu beseitigen; sie werden bestrebt sein, Zollsenkungen zu erreichen und andere Maßnahmen zur Beseitigung von Hindernissen für eine Verbrauchssteigerung zu treffen, Art.48:3 ICFA. Eine unmittelbare Beseitigungspflicht wird durch diese Normen, wie der Wortlaut zeigt, allerdings nicht begründet; die Mitglieder verpflichten sich letztlich nur zu entsprechenden Bemühungen. Bemerkenswert sind die Bestimmungen, die der ICFO Kompetenzen zur Durchsetzung dieser gegenseitigen Verpflichtungen der Vertragspartner zuweisen. Neben die Pflicht der Mitglieder, den Rat der ICFO über die zur Erfüllung der Verpflichtungen ergriffenen Maßnahmen zu unterrichten (Art.48:4 ICFA), und die Möglichkeit des Rates, Empfehlungen an die Mitglieder zur Realisierung dieser Verpflichtung zu richten (Art.48:7 ICFA), tritt vor allem die Streitbeilegungsfunktion: Jedes Mitglied kann dem Rat eine Beschwerde über die Nichterfüllung von Abkommensverpflichtungen durch ein anderes Mitglied dem Rat zur- bindenden- Entscheidung vorlegen, Art.58:6 ICFA. Zur Durchsetzung seiner Entscheidung verfügt der Rat über ein Sanktionsinstrumentarium54 . In den Kontext der Marktzugangsbestimmungen gehört auch Art.42 INRA, nach dem sich die Einfuhrländer verpflichten, Maßnahmen durchzuführen, die den Marktzugang aufrechterhalten und im Gegenzug die Ausfuhrmitglieder die Verpflichtung trifft, Maßnahmen und Programme zur Aufrechterhaltung der Versorgung mit Rohstoffen durchzuführen. In in31.12.1990); vgl. Schraven, S.55 ff.; Weberpals, S.97 und zum Weltweizenmarkt: Liaquat Ali, JWIL 16 (1982), 59 ff. 53 Vom 18.11.1983; Erstabschluß, provosarisch in Kraft seit 1.4.1985, verlängert durch Res. 3 (VI) des Tropenholzrates vom 24.5.1989 bis zum 31.3.1992; Text: BGB11986 11172, UN-Doc TD(IlMBER/11; das Abkommen wird von 48 Staaten, u.a. D , lt, Fkr, GB, USA, und der EWG angewendet (Stand 31.12.1990); zum Abk. vgl. Wassennann, JWIL 18 (1984), 89 ff. 54 Vgl. auch die Streitbeilegungsvorschriften in den anderen Abkommen: Art.33 IJJPA, 33/34ISA, 54/55INRA, 63 ICCA, 50:3 IOOA, 8 WTC, 29 riTA.

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haltlieber Hinsicht bleibt diese Bestimmung zwar hinter Art.48 ICFA zurück, da sie lediglich auf die Stabilisierung des status quo zielt; dafür ist sie aber normativ stärker gefaßt. Eine deutlich schwächere Bindung der Mitgliedsstaaten findet sich in Art.48:2 ICCA, wonach die Mitglieder lediglich bestrebt sind, die vom Rat empfohlenen Maßnahmen zur Überwindung von Hindernissen für eine harmonische Entwicklung und Ausweitung der Kakaowirtschaft anzuwenden. Zu erwähnen bleibt noch das in Art.49 INRA normierte Recht des Rates, Empfehlungen an die Mitglieder zu richten, sich in geeigneten Gremien um Maßnahmen zum Abbau und zur Beseitigung von Handelshemmnissen zu bemühen. Von diesen expliziten Normen über die Marktzugangsbedingungen abgesehen, kann eine Pflicht zur Gewährleistung des Marktzuganges nur aus der im überwiegenden Teil der Abkommen normierten Zusammenarbeitspflicht der Mitglieder abgeleitet werden. Eine derartige Verdichtung der Kooperationsgebotes ergibt sich aus seiner finalen Konkretisierung auf die Stabilisierung der Ausfuhrerlöse durch die Zielkataloge der Abkommen einschließlich des Bezuges auf UNCTAD-Res. 93 (IV)55 . Diese Zielbestimmung der Zusammenarbeit der Mitgliedsstaaten wird noch durch den ausdrücklichen Hinweis auf die UN-Resolutionen zur NWWO in den Präambeln der Abkommen verstärkt56. Im Vergleich zu dem derart bestimmten Kooperationsgebot weist das ICFA einen noch geringeren Intensitätsgrad zwischenstaatlicher Zusammenarbeit auf. Es verzichtet auf die Normierung eines Zusammenarbeitsgebotes, verpflichtet dafür aber in Art.2:1 ICFA die Mitglieder, ihre Handelspolitik so zu betreiben, daß die Ziele des Übereinkommens erreicht werden können57. Zu den Zielen zählt Art.l:1,2 ICFA, einen vernünftigen Ausgleich zwischen Angebot und Nachfrage zu erzielen, der den Erzeugern den Absatz zu angemessenen Preisen sichert sowie übermäßige Schwankungen bei Angebot, Vorräten und Preisen zu vermeiden. Eine ähnliche Verpflichtung enthält Art.47 IOOA, nach dem die Mitglieder ge55 Vgl. Art.34:1 i.V.mArt.1:1 UJPA; Art.27, 1 ISA; Art.48:1, 1 INRA; Art.30:1, 1 ITTA; Art.48:1 ICCA: konkret auf das Wachstum der Kakaowirtschaft bezogen, auf stabiles Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage, vgl. auch Art.1 ante lit.) ICCA: nur "Berücksichtigung" der UNCTAD-Empfehlung; sehr zurückhaltend Art.1:a) WTC, der die internationale Zusammenarbeit lediglich als Ziel definiert; siehe auch oben 1. ante a). 56 Vgl. Prä:l IJJPA; Prä:l INRA; Prä:l ITTA; das noch ältere ICFA verzichtet auf jeden Hinweis auf die UNeTAO-Resolutionen und die NWWO und führt die "lntern.Zusammenarbeit" auch lediglich in der Präambel auf, Prä:2 ICFA; in Art.l:l:a) IOOA: Zusammenarbeit als Ziel, lediglich Berücksichtigung der UNCTAD-Entschließungen; ebenso Art.1:a) ISA SI Vgl. auch Art.2:2 ICFA, in dem die Mitglieder die Notwendigkeit anerkennen, die Preise auf einem Niveau zu halten, das den Erzeugern eine angemessene Vergütung sichert.

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eignete Maßnahmen zur Erleichterung und Entwicklung des Handels sowie zur Verbrauchsförderung treffen werden. Insoweit tritt das Souveränitätselement bei dem ICFA und dem IOOA stärker hervor als bei den anderen Abkommen; der Schluß auf einen fehlenden Staatenkonsens über eine weiterreichende Verpflichtung zur Zusammenarbeit zum Zeitpunkt der Aushandlung des ICFA (1982) ist jedoch nicht gestattet, da das ältere ITA von 1981 eine Zusammenarbeitspflicht i.o.a.S. enthielt, Art.41:1 i.V.m. Prä:a), b) ITA. Hinzuweisen bleibt in diesem Zusammenhang auf die in den meisten Abkommen den LLDC eingeräumte Option, "angemessene abgestufte Maßnahmen und Abhilfemaßnahmen" bei der Rohstofforgansisation zu beantragen, wenn ihre Interesssen durch die im Rahmen des Abkommens getroffenen Maßnahmen beeinträchtigt werden58• Das Entschließungsermessen des Rates ist durch den Hinweis auf die UNCTAD-Resolution 93 (IV):III:4, die die Befreiung von Beitragspflichten als Beispiel für Sondermaßnahmen zugunsten der LLDC nennt, begrenzt. Dagegen begründet Art.36:2 IJJPA für die exportierenden LLDC lediglich ein Recht auf Berücksichtigung ihrer Bedürfnisse durch den Rat. (2) Durch Unterlassen In einigen Abkommen sind die Pflichten zur Gewährleistung des Marktzuganges als Unterlassungsansprüche normiert. So enthält das ICFA eine Pflicht der Mitgliedsstaaten, von der Einführung staatlicher Maßnahmen abzusehen, die den Kaffeesektor der anderen Mitglieder zerrütten könnten, Art.46:2 ICFA. Das gilt insbesondere für die Märkte der LDC, arg.e Art.46:2 i.V.mArt.46:1 ICFA. Allerdings bleibt davon das Recht eines jeden Mitglieds unberührt, zum Schutz seines Marktes Maßnahmen zu ergreifen, Art.46:4 ICFA. In abgeschwächter Form erkennen auch in Art.54 ICCA die Mitglieder die Notwendigkeit an, eine ernsthafte Schädigung der Kakaowirtschaft auch der Ausfuhrländer zu vermeiden. Sicht ein Mitglied die Gefahr einer Schädigung seiner Interessen, so kann es allerdings nur ein Konsultationsverfahren einleiten, Art.54:2ICCA. Während andere Abkommen positiv eine Zusammenarbeitspflicht zur Realisierung der Vertragsziele normieren, beläßt es Art.46 IOOA bei dem schwächeren Verbot, Maßnahmen zu treffen, die den Verpflichtungen und Zielen des Abkommens entgegenwirken würden. Nach Art.30:1 IITA be58 Art.51 INRA; ebenso Art 60 ICCA; Art.32:2 ITIA; Art.42 ITA; in Art.36:1 IJJPA begünstigen die Vorschriften über 'Differenzierte Maßnahmen und Abhilfemaßnahmen' ausschließlich importierende LDC.

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mühen sich die Mitgliedsstaaten nur, keine Maßnahmen zutreffen, die den Abkommenzielen zuwiderlaufen. Das INRA enthält - neben der Handlungspflicht in Art.42 - in Art.48:3 eine allgemeine, nicht auf die Abkommensziele Bezug nehmende Verpflichtung zum Unterlassen von Maßnahmen, die Beschlüsse der Organisation unterlaufen würden. In einer weiteren Abschwächung formulieren Art.34:2 IJJPA und Art.30:2 ITIA die Verpflichtung zu Bemühungen, keine Maßnahmen durchzuühren, die den Beschlüssen des Rates zuwiderlaufen würden. (3) Schutzklausel Es bleibt darauf zu verweisen, daß einige Abkommen die Möglichkeit vorsehen, Mitglieder von den genannten Verpflichtungen zu befreien. Die Befreiung steht im Ermessen des Rates. Er kann sie aussprechen, wenn materiell - ein Befreiungstatbestand vorliegt, etwa außergewöhnliche Umstände, Notfall oder höhere Gewalt, und das Mitglied in formeller Hinsicht dem Rat eine zufriedenstellende Erläuterung der Gründe für die Nichterfüllung der Verpflichtung gegeben hat59. (4) Ergebnis Die Rohstoffabkommen enthalten, allerdings mit sehr unterschiedlichem Intensitätsgrad, Verpflichtungen der Mitgliedstaaten zur Gewährleistung und Verbesserung des Marktzuganges für rohstoffexportierende Staaten. Neben die vereinzelte Pflicht zur Bemühung um die Beseitigung von Handelshemmnissen für Rohstoffe tritt insbesondere die durch die Zielkataloge der Abkommen auf die Stabilisierung der Exporterlöse der LDC festgelegte Zusammenarbeitspflicht der Vertragsparteien und die Pflicht zu einer entsprechenden Handelspolitik. Hinzu kommt die Pflicht zum Unterlassen von Maßnahmen, die die Wirtschaft der LDC schädigen würden oder die allgemein den Verpflichtungen und Zielen der Abkommen entgegenwirken. Allerdings ist in einigen Abkommen eine Befreiung von diesen Pflichten aufgrund entsprechender Schutzklauseln vorgesehen. Bemerkenswert ist, daß die meisten Abkommen der Organisation die Möglichkeit einräumen, LLDC auf Antrag Sondermaßnahmen zu gewähren, wenn ihre Interessen durch die im Rahmen des Abkommens getroffenen Maßnahmen beeinträchtigt werden. Bei der Entscheidung über den Antrag ist der Ermessenspielraum des Rates durch die Bindung an die UNCTAD-Resolution 93 (IV) begrenzt. 59

Art.52:11NRA, Art.591CCA; Art.311TTA und Art.561CFA.

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

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cc) Ansprüche auf Unterstützung marktpflegerischer Maßnahmen Die Mehrzahl der zur Zeit geltenden Rohstoffabkommen enthält kein Instrumentarium für marktregulierende Interventionen, sondern konzentriert sich, von den Verpflichtungen zur Gewährleistung und Verbesserung des Marktzuganges abgesehen, auf sonstige marktpflegerische Maßnahmen, zu denen neben Kompetenzen auf den Gebieten etwa des Marketings, der Information, Werbung, Statistik und Erörterung rohstoffbezogener Maßnahmen auch die Förderung von konkreten Projekten in den Bereichen Forschung und Entwicklung, Produktionssteigerung, Vertrieb und Diversifizierung gehört60. Diese Maßnahmen beeinflussen zwar nicht unmittelbar die Rohstoffmärkte wie die o.a. Interventionsmechanismen61 , sie wirken aber langfristig auf die Grundstrukturen von Rohstoffproduktion und -handel ein. Insoweit sind sie im Gegensatz zu der nur kurz- und mittelfistig wirkenden Marktregulation geeignet, die strukturellen Mängel der Rohstoffproduktion der LDC, die starke Abhängigkeit der produzierenden LDC vom Rohstoffexport, insbesondere die Abhängigkeit vom Export nur weniger Produkte, zu beseitigen62• Durch die Verbesserung der Marktfähigkeit einzelner Produkte, insbesondere im Wettbewerb mit synthetischen Produkten, die Verbreiterung der Produktpalette und die Förderung von Verarbeitungsverfahren in den Produktionsländern werden diese Abhängigkeiten abgebaut. Diese Verbesserung der Strukturbedingungen der Märkte trägt langfristig entscheidend zur Realisierung des Zieles bei, die Rohstoffexporterlöse der LDC auf hohem Niveau zu stablisieren63. Die Untersuchung konzentriert sich auf Projekte, die nicht nur für eine Unterstützung durch eine ICO geeignet, sondern zudem auch prinzipiell förderungswürdig i.S. der Vorschriften des CFC für sein 2.Konto sind. Hier läßt sich am ehesten der Intensitätsgrad zwischenstaatlicher Zusammenar60 Vgl. zu diesen Projekten Art.l8:3 CFCA; Art.30, 31 IJJPA, Art.30, 31 ISA; Art. 22, 44 ff.IOOA; Art.3, insb.3:1:c, 4 WfC; Art.27 riTA; Art.47, 53 ICFA; vgl. aber auch Art.45, 46 INRA, Art.51, 53, 56 ff. ICCA.; s.auch: Art.24:1, Art.lS, Art.26 (Marktförderung), Art.27 (Kostensenkung) IJJPA; Art.43:a), b) (Verwendungsmöglichkeiten für Kautschuk) INRA; Art.23:2, 5, 7 (Marktinformation, verstärkte Weiterverarbeitung) riTA; 40 IOOA: Forschung und E ntwicklung (Schwerpunkt hier aber techn.Zusammenarbeit, vgl. Überschrift zu Kap.XII); ISA und WfC verfügen noch nicht einmal über die Möglichkeit der Projektförderung vgl. Art.30 ISA, Art.3 WfC. 61 Intervention kann keinen Markttrend langfristig umkehren; so scheiterte auch das 6.ITA, da das festgelegte Preisniveau bei divergierender Marktentwicklung auch durch exzessives Bufferstock-Management nicht mehr gehalten werden konnte; über die Absenkung der Interventionspreise auf ein marktnäheres Niveau wurde keine Einigung erzielt; vgl. im einzelnen felikahn, A VR 26 (1988), 67 ff., 74 ff.; McFadden ,: AJIL 80 (1986), 811 ff., 823 ff. 6 So auch Pe/ikahn, AVR 26 (1988), 67 ff., 72. 63 Khan, S.260: "second stage regulation of international commodities".

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Tei14: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

beit im Rohstoffvölkerrecht ablesen 64. Systematisch gehören in diesen Zusammenhang auch Ansprüche von AKP-Staaten gegen die EWG im Rahmen der besonderen Finanzierungsfazilität SYSMIN. (1) Anspruch eines Mitgliedstaates auf Projektförderung durch eine ICO Von den laufenden Rohstoffabkommen enthalten das IJJPA, das INRA, das IOOA sowie das ITIA Bestimmungen über eine Projektförderung, die allerdings im einzelnen eine unterschiedliche Regelungsdichte aufweisen. (a) Voraussetzungen Die materiellen, die Förderungswürdigkeit eines Projektes begründenden Voraussetzungen sind im IJJPA und ITTA detailliert geregelt. Zu den Projektkriterien zählt unter anderem, daß sie die Erhaltung und Ausweitung des einschlägigen Rohstoffhandels betreffen, insbesondere zur Verbesserung der allgemeinen Wettbewerbsfähigkeit und Marktaussichten des Rohstoffes beitragen und Aussichten auf günstige wirtschaftliche Ergebnisse bieten65 • In formeller Hinsicht differieren die Bestimmungen der Abkommen in einem entscheidenden Punkt: Nach dem IJJPA unterbreitet ausschließlich der Exekutivdirektor einem dazu gebildeten Projektausschuß Vorschläge zur Projektförderung, der dann über die Aufnahme von Vorbereitungsarbeiten entscheidet und schließlich dem Rat Empfehlungen über die endgültige Förderung vorlegt66• Insoweit räumt das IJJPA dem einzelnen Mitgliedsstaat überhaupt kein Antragsrecht und damit keine subjektive Rechtsstellung ein67. Dagegen steht nach dem ITIA nicht einem Organ der ICO, sondern dem einzelnen Mitgliedsstaat ein Initiativrecht zu. Er kann der Organisation Projektvorschläge unterbreiten, die dann das gleiche Verfahren wie bei der IJJPO durchlaufen68.

64 Das erste Abk., das auf eine Zusammenarbeit mit dem 2.Konto des CFC zielt, war das erste UJPA von 1982. 65 Vgl. im einzelnen Art.25 ff., insb.Art.28 IJJPA; Art.23:5-7 ITTA, s. auch Art.43:11NRA; sehr allgemein Art.40 IOOA: Vorhaben, die für Mitglieder von Interesse sind. 66 Im einzelnen Art.24:2- 5, liJJPA. 67 Ebenso Art.43:1:a) INRA. 68 Art.23:1, im einzelnen: Art.23:2, 3; 25:5 IITA.

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

337

(b) Entscheidung Die Entscheidung über die einzelne Projektförderung wie auch die Rangfolge der Projekte trifft der Rat der IC069• Ein Anspruch des Mitgliedstaates auf Projektförderung besteht nicht. Der Grund liegt für das UJPA und INRA alleine schon darin, daß dem einzelnen Mitgliedstaat im Projektförderungsverfahren überhaupt keine eigene Rechtsstellung zukommt. Das gleiche Ergebnis ergibt sich für das ITIA im Wege des argurnenturn e contrario aus der Regelung des Vorschlagrechtes: Wenn die Mitgliedsstaaten nur ein Vorschlagsrecht haben, kann ihnen kein Förderungsanspruch zustehen70. Insoweit haben sie daher lediglich einen Anspruch auf pflichtgemäße Ermessensausübung durch die Organe der Organisation. Das Ermessen des Rates ist allerdings kaum gebunden. Eine explizite Ermessensschranke findet sich nur in Art.23:8 IITA, wonach der Rat bei der Beschlußfassung über die Rangfolge der Projekte den Interessen und Besonderheiten der einzelnen Erzeugerregionen Rechnung zu tragen hat. Die Zielkataloge der Abkommen können, über die allgemeine Festlegung auf das Ziel der Exporterlösstabilisierung hinaus, insoweit allenfalls als Orientierungshilfe bei der Ermessensausübung herangezogen werden, da sie die Genehmigungskriterien grob widerspiegeln71 . Die Projekte werden nach dem IJJPA und ITIA aus einem zu diesem Zweck eingerichteten Sonderkonto finanziert, beim IOOA aus einem Titel des Verwaltungskontos72• Ein Anspruch der ICO gegen die Mitglieder auf Finanzierung dieses Kontos besteht nicht; es refinanziert sich - neben Mitteln aus internationalen Finanzinstitutionen und aus dem zweiten Konto des CFC- aus freiwilligen Beiträgen der Mitglieder73 . (c) Konditionen Die näheren Modalitäten der Finanzierung sind in den Abkommen kaum geregelt; entwicklungsspezifische Bedarfskriterien wurden nicht normiert. Den Rohstofforganisationen verbleibt also ein weiter Entscheidungsspiel(fJ

Art.24:1, 5, 6 IJJPA; Art.40:1 IOOA; Art.23:3, 8 ITIA.

Vgl. Art.23:l fiTA; die Rechtslage beim IOOA ist nicht klar erkennbar, jedenfalls hat ein Staat allenfalls ein Vorschlagrecht, vgl. Art.39, 40 IOOA. 71 Vgl. Art.l:liJJPA, Art l :f)-i) INRA, Art.l:2, 3100A, Art.l:b), c) IITA. 72 Art.18:1:b), Art.22, Art.24:5 IJJPA; Art.18:1:b), Art.20, Art.23:3 ITTA; Art.42, Art.17:1, Art.18:2 IOOA; die INRA verfügt über kein Sonderkonto. 73 Art.22:4 IJJPA; Art.20:2 fiTA; vgl. auch Art.43:2 INRA. 70

22 Schütz

338

Teil 4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

raum74. Die Förderung durch die Organisation kann nach den Regelungen des IJJPA und ITIA auch dadurch erfolgen, daß der Rat der Organisation einen Rechtsträger, auch einen Mitgliedsstaat, benennt und unterstützt, damit dieser Darlehen zur Projektfmanzierung erhält- etwa beim CFC75 - und die damit zusammenhängenden Verpflichtungen übernimmt. Die Organisation hat sich allerdings das Recht vorzubehalten, die Verwendung der Mittel zu überwachen und die Durchführung der Projekte weiter zu verfolgen76. (d) Ergebnis Die Bestimmungen der Rohstoffabkommen über marktpflegerische Maßnahmen begründen keinen Anspruch der Mitgliedstaaten auf Finanzierung potentiell förderungswürdiger Projekte. Der Spielraum der zuständigen Organe über die Förderung und die Festsetzung der Konditionen ist kaum gebunden. Die Förderung steht weitgehend im Ermessen der Organisationen. (2) Anspruch einer ICO gegen den CFC auf Finanzierung von Rohstoffentwicklungsmaßnahmen Nach den Bestimmungen der Rohstoffabkommen über die Projektfinanzierung stellt das zweite Konto des CFC eine von drei~otentiellen Finanzierungsquellen für die konkrete Projektförderung dar . So bestimmt denn auch das CFCA, daß der Fonds aus den Mitteln dieses Kontos78 Darlehen und Zuschüsse zur Finanzierung von Maßnahmen zur Verbesserung der Strukturbedingungen der Märkte und der Wettbewerbsfähigkeit von Rohstoffen gewähren oder sich daran beteiligen kann, Art.18:3:a) CFCA79 . Von

74 Vgl. Art.22:5, 24:5 IJJPA; Art.23:3, 20:6 ITfA: "Förderung von Projekten mit Darlehensfinanzierung"; im INRA und IOOA keine Angaben über Finanzierung und Konditionen.

75

Vgl. dazu Art.18:3:c) CFCA. 6 IJJPA; Art.20: 7 ITfA. 77 neben freiwilligen Beiträgen und Mitteln intern. Finanzinstitutionen. 78 Zur Finanzierung des 2.Kontos: Art.18:1 CFCA: überwiegend freiwillige Beiträge; zum früheren Streit vgl.Betz, VRÜ 12 (1979), 25 ff., 32.; zu den schwierigen Verhandlungen über das 2.Konto: Khan, S.259 ff.; Frech, S.96 ff.; Deutschland hat 50 Mio DM als freiwilligen Beitrag angekündigt, so BT-DS 12/1201, 48.Bericht der BReg.über die Integration der BR Deutschland in die Europäischen Gemeinschaften, Ziff.369. 79 Weitere Aufgaben des 2.Kontos: Koordinierung und Konsultation, Art.3:c) CFCA; nach Betz, VRÜ 12 (1979), 25 ff., 31, sahen die DC diese Maßnahmen zunächst als Aufgaben der Entwicklunshilfe und daher als über die IBRD und bilaterale Hilfe 7.u finanzieren an. 76 Art.22:

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpnichten

339

diesen "sonstigen Maßnahmen" sollen vor allem die nicht lagerfähigen Rohstoffe profitieren. (a) Voraussetzungen Anders als bei der Finanzierung von Ausgleichslagern über das erste Konto setzt die Inanspruchnahme des zweiten Kontos keine Assoziierung einer antragstellenden Rohstofforganisation voraus80. Vielmehr kommen als Zuwendungsempfänger abstrakt "internationale Rohstoffgremien", die sich aus Erzeugern und Verbrauchern zusammensetzen8 deren Einrichtungen oder von ihnen benannte Mitglieder in Betracht 1. Zur Zeit sind 21 Rohstoffgremien, darunter auch die Rohstofforganisationen ICCO, ICFO, IJO, INRO, IOOC, ISO und ITIO zugelassen82. Förderungsfähig sind nur Projektvorschläge, die von einem internationalen Rohstoffgremium unterstützt83 und von diesem dem Fonds vorgelegt werden. Das CFCA sieht darüber hinaus vor, daß das Projekt im Rahmen des Rohstoffgremiums von Erzeugern und Verbrauchern gemeinsam betrieben und durchgeführt wird84. Die vorgeschlagenen Maßnahmen müssen auf eine Verbesserung der Strukturbedingungen der Rohstoffmärkte zielen und vor allem aus den Bereichen Forschung und Entwicklung, Produktivitätssteigerung, Vertrieb und Diversifizierung kommen, Art.18:3:a) CFCA. Sie werden vom Geschäftsführenden Direktor an das Exekutivdirektorium mit einer ausführlichen Bewertung zur Entscheidung weitergeleitet, Art.18:3:e) CFCA85 . 80 Dennoch sehen auch einige reine Marktpnegeabkommen einen Vertrag mit dem Fonds vor, allerdings keine Assoziierung, vgl. Art.23 IJJPA, A:1.13 IOOA; Art.26 ITTA lediglich: ITTO zieht "vollen Nutzen• aus CFC; in ISA und WfC keine derartigen Bestimmungen, zu den Gründen Weberpals, S.lll ff., 99 ff. 81 Art.l8:3:c), Art.l:7; Art.7:9, Anhang C CFCA; also nicht einseitige Verbraucherorganisationen wie etwa die "Union of Banana Exporting Countries• o. die "International Tea Promotion Association•, vgl. Khan, S.260; ein Ausgleichslager ist nicht erforderlich, es genügt die fondauernde Befassung mit Fragen des Handels, der Erzeugung und des Verbrauchs des fraglichen Rohstoffes, Anhang C:2 : in der Praxis erfüllen also gerade ICO diese Voraussetzungen; für die Benennung einzelner Mitgliedsstaaten legt der CDC Bedingungen fest, Art.l8:3:c) CFCA. 82

Siehe Doc. CFC/EB/7/3 v.16.9.1991. Problematisch ist insoweit, daß nicht alle LLDC Mitglieder eines ICB sind und daher in den Genuß der Förderung kommen. 83

84 Art.18:3:d), b) CFCA; Regulation IV:l der "Regulations and Rules for Second Account Operations of the Commmon Fund for Commodities• (Text: Doc.CFC/EBM.2/L.4/Rev.l v.19.7.1990) betont zudem, daß Projektauswahl u. -formulierung in der Verantwortung des ICB liegen .. 85 Vgl. zum Verfahren im einzelnen: Regulation IV, a.a.O.

340

Teil 4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

(b) Entscheidung Das Exekutivdirektorium beschließt über die Förderung mit qualifizierter Mehrheit86• Die Entscheidung orientiert sich an den für die Verwendung der Finanzmittel generell geltenden Prioritäten, bei deren Festlegung der Fonds "gebührendes Gewicht" auf die Rohstoffe zu legen hat, die für die am wenigsten entwickelten Länder von Belang sind, Art.18:3:m) CFCA87. Darüber hinaus verpflichtet die Satzung den Fonds, bei der Einzelfallprüfung von Vorschlägen "gebührendes Gewicht" auf die Rohstoffe zu legen, die für LDC von Belang sind, insbesondere auf Rohstoffe kleinerer Erzeuger- und Ausfuhrländer, Art.18:3:n) CFCA. Die Ermessensfreiheit des Fonds ist damit deutlich durch den Grundsatz der Berücksichtigung der Belange der LDC, insbesondere der LLDC, begrenzt; ein Darlehensanspruch findet sich beim CFC jedoch ebensowenig wie bei den internationalen Finanzorganisationen. (c) Konditionen Nach dem Gründungsabkommen kann der Fonds seine Mittel entweder als Darlehen oder als nichtrückzahlbare Zuschüsse vergeben, Art.18:3 ante a) CFCA. Die Planungen des Fonds zielen auf die Entwicklung einer differenzierten Bandbreite von Finanzierungsinstrumenten, von Darlehen zu Marktbedingungen über konzessionäre Kredite bis hin zu vollen Zuschüssen88. Über die Modalitäten der Vergabe der Darlehen und die Auszahlung der Zuschüsse enthält das CFCA nur einige grundsätzliche Regelungen, Art.18:3:h) a.E. CFCA. Die Auszahlung des Darlehens oder Zuschusses erfolgt nach Maßgabe eines mit dem Zuwendungsempfänger abgeschlossenen Darlehens- oder Zuschußabkommens, in dem Höhe und Bedingungen der Finanzierung festgehalten werden89. Es ergänzt den Projektvertrag, der vom CFC mit dem internationalen Rohstoffgremium und der das Projekt 86 Art.18:3:e):2, zur Mehrheit: Art.1:18 CFCA; beachte auch Einrichtung des beratenden Ausschusses, Art.25 CFCA.. ff1 Beachte die Stimmenverteilung in den Entscheidungsgremien: Gruppe der '77: 47%, DC (Gruppe B): 42%, Gruppe D (Osteuropa): 8%, China: 3%, so Wassermann, JWfL 14 (1980), 541 ff., 543.

88 Vgl. im einzelnen die Beratungen im Beratenden Ausschuß, Doc.CFC/EB/6/5 v.10.5.1991, S. 27 ff. 89 Siehe, auch zum Garantieerfordemis, Art.18:3:h), vgl. auch Art.18:3:i) CFCA sowie Regulation VI und VII, a.a.O.; Reg.VI:2 sieht vor, daß bei einem Darlehensabkommen zumindest ein CFC-Mitgliedstaat oder eine intergouvernementale Organisation Mitglied sein muß.

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

341

ausführenden Institution abgeschlossen wird und die Details der Förderung regelt. Im übrigen gelten die üblichen Bestimmungen über die Zweckbindung des Darlehens Art.16:7 CFCA, sowie Beschaffungsmaßnahmen, bei denen Anbieter aus LDC mit "gebührendem Vorrang" zu behandeln sind, Art.16:10 CFCA90• (d) Ergebnis Ein Anspruch einer ICO gegen den CFC auf Finanzierung marktpflegerischer Maßnahmen besteht nicht. Die Ermessenfreiheit bei der Entscheidung über einzelne Fördermaßnahmen ist satzungsrechtlich durch das Gebot der Berücksichtigung der Belange der LDC, insbesondere der LLDC, deutlich beschränkt. Hinsichtlich des Auswahlermessens bei der Festlegung der Konditionen wird sich künftig eine entsprechende Bindung aus dem Sekundärrecht des CFC ergeben. (3) Anspruch gegen die EWG auf Finanzhilfe im Rahmen der besonderen Finanzierungsfazilität SYSMIN Mit der Finanzierungsfazilität SYSMIN will die EWG einen finanziellen Beitrag zur Beseitigung einer eingetretenen oder bevorstehenden Gefährdung für die Existenzfähigkeit von Bergbauunternehmen durch die Unterstützung sowohl von Sanierungs- und Vorbeugungsmaßnahmen als auch Diversifizierungsprojekten und -programmen leisten, um damit die Erzeugung und Ausfuhr von Bergbauerzeugnissen zu schützen und den volkswirtschaftlichen Auswirkungen einer Verringerung der Produktionskapazität und der Ausfuhrerlöse auf diesem Sektor entgegenzuwirken, Art.214:2 LC91 . (a) Voraussetzungen92 Ein AKP-Staat ist nur dann berechtigt, einen Antrag auf Finanzierung im Rahmen von SYSMIN zu stellen, wenn seine Exportwirtschaft, die Bergbauerzeugnisse in die Gemeinschaft ausführt, in bestimmtem Umfang von der Ausfuhr von Bergbauerzeugnissen abhängig ist und sie sich zudem in ei90

91

Siehe bereits oben a) (2) (c).

Zum Hintergrund vgl. Martin, RevMC 1991,26 ff., 27. Nach LC 111 wurde über die Anspruchsberechtigung und den Finanzierungsvorschlag noch in einem Zwei-Stufen-Verfahren entschieden; jetzt: einheitliches Verfahren. 92

342

Teil4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

ner wirtschaftlich kritischen Lage befindet. Die Abhängigkeitssituation ist dann gegeben, wenn seine Erlöse aus der Ausfuhr von Bergbauerzeugnissen einen bestimmten Prozentsatz seiner Gesamtausfuhrerlöse ausmachen. Für die benachteiligten Länder ist dieser Abhängigkeitsgrad niedriger angesetzt93. Eine kritische wirtschaftliche Lage der Bergbauwirtschaft gilt dann als gegeben, wenn die Lebensfähigkeit eines oder mehrerer Unternehmen im Bergbausektor ernsthaft beeinträchtigt ist und daher die Erporterlöse auf diesem Produktionssektor deutlich zurückgehen oder sich die Leistungsbilanz verschlechtert. Diese Bedingung gilt auch dann als erfüllt, wenn eine solche Situation droht. Ausreichend ist auch, wenn ein starker Rückgang der Ausfuhrerlöse die Durchführung bereits eingeleiteter Entwicklungsprojekte oder -programme ernstlich gefährdet. Entscheidend ist bei dieser Bedingung, daß die wirtschaftliche Entwicklung die Folge von Ereignissen ist, auf die die einheimische Wirtschaft oder der betreffende Staat keinen Einfluß haben94. Bei der Auswahl der Projekte oder Programme, für die eine Förderung gewünscht wird, ist der AKP-Staat an die Ziele der LC gebunden. Der Einsatz der SYSMIN-Finanzmittel hat daher primär auf die Aufrechterhaltung, Wiederherstellung oder Rationalisierung der Produktions- oder Ausfuhrkapazitäten des AKP-Staates im Bergbausektor auf einem wirtschaftlichen lebensfähigen Stand zu zielen; wenn derartige Maßnahmen keine Aussicht auf Erfolg haben, sind die Mittel für eine Diversifizierung der Wirtschaft auch außerhalb des Bergbausektors einzusetzen95 . Nach fristgerechter Vorlage des Finanzierungsantrages96 werden die Voraussetzungen der Antragsberechtigung und der Förderungswürdigkeit der vorgeschlagenen Maßnahmen auf der Grundlage einer umfassenden technischen, wirtschaftlichen und finanziellen Diagnose des betroffenen Bergbausektors, die auch die Auswirkungen auf den konkurrierenden Bergbau in der Gemeinschaft umfaßt, geprüft, Art.217:2 LC. Die Prüfung wird von der EG-Kommission und dem AKP-Staat gemeinsam vorgenommen97.

93 Vgl. im einzelnen Art.215:3, 215:1 LC: 15% der Ausfuhrerlöse aus der Ausfuhr bestimmter Herbauerzeugnisse (LLDC..:lO%); oder: 20% der Ausfuhrerlöse aus der Ausfuhr sämtlicher Bergbauerzeugnisse (LLDC..:l2%). 94 Vgl. im einzelnen Art.215:2 LC. 9 s Siehe Art.216 i.V.m. Art.214:2 LC. 96 Zu Form und Frist: Art.217.1 LC. 97 Art.217:2 a.E. i.V.m. Art.287, 216:1 LC.

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

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(b) Entscheidung und Konditionen Die Entscheidung über den Finanzierungsantrag steht im Ermessen der EG-Kommission, die die SYSMIN-Mittel98 verwaltet99. Sie hat dabei die für SYSMIN insgesamt verfügbaren Mittel, die Art der Durchführungsprojekte und -programme, die Möglichkeit einer Kofinanzierung sowie die relative Bedeutung der betreffenden Bergbauwirtschaft für die Volkswirtschaft des AKP-Staates zu berücksichtigen, Art.219:3 LC. In materieller Hinsicht ist nicht nur den Bedürfnissen des AKP-Staaes, seinen wirtschaftlichen Interessen und den sozialen Auswirkungen der Finanzhilfe Rechnung zu tragen, sondern auch den Auswirkungen der Maßnahme auf die Gemeinschaft100. Im übrigen gilt für jeden AKP-Staat eine Obergrenze möglicher Finanzhilfe, Art.219:4 LC. Reichen die Mittel für ein Anwendungsjahr nicht aus, werden die vorgesehenen Beträge entsprechend gekürzt, Art.219:2:d):l LC. Die Vergabe der Mittel erfolgt in einem Zweistufenverfahren vergeben: Die AKP-Staaten erhalten das Kapital als Zuschuß und verleihen es anschließend zu Marktkonditionen an die Begünstigten weiter 101 . Die finanziellen Bedingungen für die Weitergabe von Mitteln an den Enddarlehensnehmer werden bereits in dem Finanzierungsbeschluß festgelegt, Art.219:5 LC; der AKP-Staat ist insoweit also gebunden. (c) Ergebnis Die LC begründet auch im Rahmen der besonderen Finanzierungsfazilität SYSMIN keinen Anspruch auf Finanzierung förderungswürdiger Projekte. Das Ermessen der EG-Kommission ist insoweit begrenzt als sowohl die Bedürfnisse und wirtschaftlichen Interessen der AKP-Staaten, insbesondere die Bedeutung der Bergbauindustrie, als auch die Auswirkungen der Fördermaßnahmen auf die Gemeinschaft zu berücksichtigen sind. Bemerkenwert ist, daß das bei internationalen Organisationen regelmäßig auftre98 Vgl. Art.l:l:a):iv) des Finanzprotokolls zur 4.LC (BGBL 1991 II 75); die Mittel werden auf jährliche Tranchen aufgeteilt, vgl. im Detail Art.219:1,2 LC. 99 So auch Benedek, Stabilisation of Export Earnings of Developing Countries, S.239, Ziff57. 100 Art.216:2:1 LC; für den Fall, daß die betreffende AKP-Volkswirtschaft nicht von einem bestimmten Bergbauerzeugnis abhängig ist, sondern der Bergbauwirtschaft nur generell große Bedeutung zukommt, Art.215:1:b), müssen sich EG und der AKP-Staat sogar bemühen, die Finanzhilfe so festzulegen, daß dem konkurrierenden EG-Bergbau kein Schaden entsteht, Art.216:1:2 LC. 101 Vgl. Art.240:1:a) LC; siehe auch Art.219:5:7 LC; zur Möglichkeit der Gewährung technischer Hilfe Art.218 LC.

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tende Probleme der Begrenzung des Handlungsspielraumes durch nur beschränkt verfügbare Mittel hier über eine bei Erschöpfung der Mittel mögliche Kürzung aller Finanzierungen pro rata umgangen wird. (4) Ergebnis Ein Anspruch auf mittelbare Stabilisierung der Rohstoffexporterlöse durch die Finanzierung marktpflegerischer Maßnahmen besteht gegen die ICO, den CFC und auch gegen die EWG im Rahmen der SYSMIN-Fazilität nicht. Nach dem CFCA und der LC ist die Ermessensfreiheit der entscheidenden Organe allerdings durch die Verpflichtung zur Berücksichtigung der Belange der LDC, insbesondere der LLDC, deutlich beschränkt. b) Ansprüche auf Ausgleich von Erlösrückgängen bei Rohstoffexporten Angesichts der überwiegend geringen Erfolge der Interventionen der ICO auf den internationalen Rohstoffmärkten zur Verringerung exzessiver Preis- und Erlösschwankungen nahmen in der internationalen Diskussion ab Mitte der 70er Jahre Systeme kompensatorischer Ausgleichsfinanzierung an Bedeutung zu. Der Vorteil derartiger Verfahren, die auf einen nachträglichen Ausgleich bereits entstandener Exporterlösverluste zielen, liegt darin, daß bestimmten LDC, die in besonderem Maße vom Export weniger Rohstoffe abhängig sind, gezielt geholfen werden kann. Allerdings kann ein derartiger Ressourcentransfer auch destabilisierende Produktionswirkungen haben102. Zur Zeit bestehen drei solcher Finanzierungssysteme: auf universeller Ebene die CCFF des IMF, im Rahmen der EG-AKP-Beziehungen: STABEX und darüber hinaus seit 1987 COMPEX. aa) Anspruch gegen den IMF auf kompensatorische Ausgleichsfinanzierung Die Voraussetzungen, Entscheidungsstrukturen und Konditionen der CCFF wurden bereits dargestellt 103. Danach kann jeder Mitgliedstaat - also theoretisch nicht nur ein LDC - in dem zulässigen Rahmen sofort Ziehungen vornehmen, wenn die Voraussetzungen der CCFF gegeben sind. Die CCFF setzt nicht voraus, daß die Erlösrückgänge im Handel mit bestimmte Produkten auftreten; sie koppelt die Finanzierung jedoch an das Auftreten 102 Vgl. zu den wirtschaftl. Fragen Hoffmeyer, S.6 ff.; zum Vergleich verschiedener Exporterlösstabilisierungssysteme Cuddy, JWfL 12 (1978), 197 ff. 103

Vgl. oben 1.2.a) aa) (1).

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von Zahlungsbilanzproblemen. Der Fonds hat bei der Entscheidung über den Ziehungsantrag keinen Ermessenspielraum. Es gelten die allgemeinen Rückkaufsregeln. Besondere Maßnahmen zugunsten besonders benachteiligter LDC sind nicht vorgesehen. bb) Anspruch gegen die EWG auf kompensatorische Ausgleichsfinanzierung Zur Zeit wendet die EWG zwei Systeme zum Ausgleich von Exporterlösen zugunsten von LDC an. Bereits 1975 führte sie im Rahmen des ersten Abkommens von Lome mit den AKP-Staaten ein System zur Stabilisierung der Ausfuhrerlöse von landwirtschaftlichen Grundstoffen (STABEX) ein. Danach erhalten AKP-Staaten, die auf die Ausfuhr bestimmter Agrarprodukte angewiesen sind, Ausgleichszahlungen in Form nicht rückzahlbarer Zuschüsse, wenn ihre Erlöse aus diesen Ausfuhren sinken. Der in der Folgezeit immer weiter ausgebaute STABEX-Mechanismus will dazu beitragen, die schädlichen Auswirkungen der Schwankungen der Ausfuhrerlöse zu beheben und so den LDC ermöglichen, bei der Planung ihrer Entwicklung von sicheren, stabilen und vorhersehbaren Grundlagen auszugehen 104 Die gleiche Zielsetzung hat das 1987 von der EWG in Ergänzung zu STABEX gegründete COMPEX-System als Fazilität zum Ausgleich von Exporterlösausfällen zugunsten der am wenigsten entwickelten Nicht-AKPStaaten. Anders als STABEX hat COMPEX aber keine völkervertragsrechtliche Grundlage, sondern beruht auf einseitigen Rechtsakten des EG-Ministerrates105• Es besteht daher kein völkerrechtlicher Anspruch auf Teilnahme am COMPEX-Systemb die Aufnahmeentscheidung wird von der Gemeinschaft autonom getroffen1 6.

104 Vgl. Art.l86:1, 28 LC; zu SfABEX instruktiv: Kibola, .JWIL 18 (1984), 32 ff. sowie Benedek; The Relvance of Inter-Regional Co-operation for the NIEO, S.75 ff., 78 ff. 105 EWG-VO Nr.428/87 v.9.2.1987, Abi. Nr.L 43/1 v.l3.2.1987 und zur Durchführung: EWG-VO Nr.429/87 v.9.2.1987, Abi.Nr.L 43/3 v.13.2.1987; COMPEX steht für •compensation for export shortfalls". 106 Ist ein Land allerdings erst einmal in das System aufgenommen, hat es unter ähnlichen Voraussetzungen wie die SfABEX-Länder einen Kompensationsanspruch, vgl. etwa den Überblick von Seifert, COMPEX - ein System der EG zur Kompensation von Exporterlösausfällen für Nicht-AKP-Staaten, in: HIZ III B 32 19; auf die Darstellung von COMPEX wird hier verzichtet, da es im wesentlichen dem SfABEX-System entspricht.

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Teil 4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

(1) Voraussetzungen (a) Abstrakte Transferberechtigung Die Teilnahme am STABEX-System steht jedem AKP-Staat offen, der bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse in die Gemeinschaft ausführt107• Auf Antrag eines oder mehrerer AKP-Staaten kann der EWG-AKP-Ministerrat das System auch auf Ausfuhren in andere AKP-Staaten ausdehnen108; bei einem besonders hohen Anteil der Ausfuhren in andere Märkte als die der Gemeinschaft erfolgt diese Ausdehnung automatisch - Rechtsanspruch! -, wobei für die am wenigsten entwickelten AKP-Staaten eine günstigere Quote gilt 109. Die Anwendung des Systems erfordert darüber hinaus einen bestimmten Grad der Abhängigkeit der Wirtschaft des AKP-Staates vom Export des betreffenden Produktes, der durch den Anteil der Warenexporterlöse an den Gesamtexporterlösen des Landes ermittelt wird. Für die am wenigsten entwickelten AKP-Staaten, die Insel- und Binnenstaaten ist diese Abhängigkeitsschwelle niedriger angesetzt 110 (b) Konkrete Transferberechtigung Ein Finanztransfer kommt dann in Betracht, wenn die Einnahmeverluste des AKP-Staates einen bestimmten Prozentsatz des auf der Grundlage der Erlöse der Ausfuhren - nach allen Bestimmungen - der letzten sechs Anwendungsjahre errechneten Bezugsniveaus überschreiten. Dieser Prozentsatz kennzeichnet die Eigenbeteiligung der AKP-Länder am Erlösausfall; die besonders benachteiligten AKP-Staaten genießen wiederum eine bevorzugte Behandlung111. Die Differenz zwischen dem durch den Eigenbeteiligungssatz geminderten Bezugsniveau und den tatsächlichen Exporterlösen entspricht grundsätzlich dem Nettotransferbetrag, Art.197:3,5 LC. 107

kate.

Die Liste umfaßt zur Zeit 49 landwirtschaftliche Produkte, Rohstoffe und Halbfabri-

108 Eine Beschränkung auf Ausfuhren in die EG würde zu einer Konzentration solcher Exporte führen, was dem Ziel der regionalen Diversifizierung widerspricht. 109 Vgl. im einzelnen Art.186:1 - 189 LC; diese Regelung beseitigt die Unsicherheit von LC 111, die jeweils nur einer Einzelfallentscheidung vorsah. 110 Art.l% LC.; allgemeine Abhängigkeitsschewelle: 5%, für LLDC etc.: 1%. 111 Siehe im einzelnen den Berechnungsmodus in Art.197 - 200, 203 LC; der Eigenbeteiligungssalz liegt zur Zeit bei 4,5%, für die LLDC bei 1%, Art.197:3 LC; die Eigenbeteiligung ersetzt die Auslöseschwelle der LC 111, nach welcher der Erlösausfall einen bestimmten Prozentsatz des Bezugsniveaus erreichen mußte, um einen Transferanspruch zu begründen; dadurch fühlten sich die AKP-Staatn benachteiligt, deren Erlösausfälle knapp unter der Auslöseschwelle lagen.

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

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(c) Transferausschluß Um einem Mißbrauch des Systems entgegenzuwirken, ist - nach entsprechender Prüfung durch die Kommission unter Beteiligung des AKPStaates - eine Kürzung ausnahmsweise dann möglich, wenn der Erlösrückgang das Ergebnis einseitiger handelspolitischer, auf Angebotsverknappung zielender Maßnahmen des AKP-Staates ist, Art.202 LC. Ist der Erlösrückgang auf diskriminierende Maßnahmen zum Nachteil der Gemeinschaft zurückzuführen, ist der Transfer von vorneherein ausgeschlossen, Art.201 LC. Diese Kürzungsoptionen beziehen sich unmittelbar auf die Berechnung der Transfergrundlagen und damit auf die entscheidende Voraussetzung für einen konkreten Transfer. Sie eröffnen der Kommission daher keinen Ermessenspielraum, sondern lediglich einen Beurteilungsspielraum, der einem Überprüfungsverfahren unbeschränkt zugänglich ist, wie Art.206 LC belegt. Danach hat der AKP-Staat das Recht, bei Meinungsverschiedenheiten über die Ergebnisse der Prüfungen ein Vermittlungsverfahren einzuleiten, das von einem neutralen Sachverständigen durchgeführt wird. Die Ergebnisse dieses Verfahrens hat die Kommission bei ihrer Entscheidung zu berücksichtigen. (2) Entscheidung Nach Prüfung der Transfervoraussetzungen unter Beteiligung des AKPStaates faßt die EG-Kommission einen Transferbeschluß, auf dessen Grundlage dann zwischen der Kommission und dem AKP-Staat ein Transferabkommen geschlossen wird112. Ein Ermessenspielraum steht jedenfalls der Kommission dabei nicht zu. Das ergibt sich zwingend bereits aus Art.l97:5 LC, nach dem der Transferbetrag der Transfergrundlage113 nach Anwendung der Art.202 bis 204 LC - Prüfung von Kürzungen der Transfergrundlage insbesondere wegen handelspolitischer Maßnahmen des AKPStaates - und des Art.194 LC entspricht. Vor allem Art.194 LC verdeutlicht den Unterschied zu anderen Finanzierungsinstrumenten. Während dort der Verbleib eines Ermessensspielraums als notwendig angesehen wird, um bei einer die verfügbaren Finanzierungsmittel übersteigenden Kapitalnachfrage im Rahmen des Entschließungsermessens eine Auswahl unter den Anträgen zu treffen, gilt für STABEX ein objektiver Verteilungsmechanismus, bei dem für Ermessens112 Art.205;

zu den Verfahrensmodalitäten siehe Art.206, 207 LC. Transferbetrag = Bezugsniveau - Schwankungssatz - tatsächliche Exporterlöse, Art.197:3 LC. 113

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Teil 4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

kriterien zunächst kein Raum ist. So wird in dem Fall, daß der Gesamtbetrag der berechneten Transfergrundlagen die für das Jahr zur Verfügung stehenden Mittel114 übersteigt, automatisch ein Vorgriff auf höchstens 25% der Tranche des folgenden Jahres vorgenommen; reichen die Mittel auch dann nicht, wird der Betrag jeder Transfergrundlage pauschal um 10% gekürzt115. Nur falls nach diesen Kürzungen immer noch ein Fehlbetrag verbleibt, hat der EWG-AKP-Ministerrat - also nicht die einseitig besetzte EG-Kommission ! - über Lösungsmöglichkeiten zu entscheiden, Art.194:4 LC. Soweit eine solche Extremsituation nicht eingetreten ist, hat ein AKPStaat bei gegebener abstrakter und konkreter Transferberechtigung also einen Rechtsanspruch auf Auszahlung des Transferbetrages. (3) Konditionen Im Rahmen der vierten LC erfolgen die Transfers zwingend in Form nichtrückzahlbarer Zuschüsse 116• Auch auf die Art der Mittelverwendung hat die Kommission nur beschränkten Einfluß. Der vom Transfer begünstigte AKP-Staat hat der Kommission die Projekte und Programme, für die die Mittel eingesetzt werden sollen, nur mitzuteilen; bei der Auswahl ist er an die Bestimmungen der LC gebunden, nach denen die Mittel entweder in dem vom Erlösrückgang betroffenen Grundstoffsektor oder dort einffsetzt werden müssen, wo dies für Zwecke der Diversifizierung sinnvoll ist 1 . Anschließend sind die Vorhaben von dem AKP-Staat und der Kommission gemeinsam zu prüfen, Art.209:3 LC. Sie haben über die Verwendung der Mittel Einvernehmen zu erzielen, Art.210 LC. Anders als bei anderen internationalen Finanzierungsinstitutionen findet also eine Prüfung der Förderungsfähigkeit der Projekte und Programme erst nach bereits ergangenem Transferbeschluß statt. Ist über die Mittelverwendung Einvernehmen erzielt worden, werden die einzelnen Modalitäten der Finanzierung in einem rechtlich bindenden Protokoll zwischen der EG-Kommission und dem AKP-Land festgehalten 118• Der AKP-Staat ist allerdings verpflichtet, über 114 Für STABEX wird in dem Finanzprotokoll zur LC ein Gesamtbetrag (1,5 Mrd ECU) bereitgestellt, der auf jährliche Tranchen aufzuteilen ist, vgl. im einzelnen Art.190- 193 LC. 115 Vgl. im einzelnen Art.194:1-3 LC. 116 In den ersten drei LC galt diese Regelung nur für die LLDC; heute besteht keine Auefüllverpflichtung mehr, Art.240:1:b) LC. 117 Vg1Art.209:1 i.V.mArt.186:2 LC; Ausnahme in Art.209:2 LC. 118 Art.186:2, 210 LC; eine rechtlich verbindliche Vereinbarung der MittelveJWendung wurde im Gegenzug zur Gewährung des Transfers in Form eines Zuschusses in die LC aufge-

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

349

die Verwendung der Mittel der Kommission Bericht zu erstatten. Unterläßt er dies, können unter weiteren formellen Voraussetzungen Beschlüsse über weitere Transfers ausgesetzt werden119. (4) Ergebnis Die LC begründet einen völkerrechtlichen Anspruch eines AKP-Staates auf kompensatorische Ausgleichsfinanzierung in Form von Zuschüssen. Ein Entschließungs- oder Auswahlermessen der Kommission besteht nicht. Übersteigen die fällig werdenden Zahlungen die Summe verfügbarer Mittel, werden sämtliche Finanzierungen pro rata gekürzt. Nur für den Fall, daß diese objektiven Verteilungsmechanismen nicht greifen, entscheidet ein paritätisch besetztes Gremium über die weitere Vorgehensweise. Die in Form nicht-rückzahlbarer Zuschüsse erfolgende Finanzierung zeigt den allgemein präferentiellen Charakter von STABEX an. Insgesamt werden die LLDC unter den AKP-Staaten bevorzugt behandelt. Durch die Berücksichtigung des individuellen Entwicklungsstandes und damit spezifischer Bedarfskriterien bei der Bestimmung der Abhängigkeitsschwelle und der Eigenbeteiligung wird die Notwendigkeit einer differenzierten präferentiellen Behandlung von LDC anerkannt 120• Im Gegenzug für die Gewährung nichtrückzahlbarer Zuschüsse verpflichten sich die LDC, der EG-Kommission eine Verwendungskontrolle zu ermöglichen. cc) Ergebnis Im Ergebnis bleibt festzuhalten, daß ein völkerrechtlicher Anspruch auf Ausgleich von Exporterlösrückgängen zur Zeit nur partiell im Rahmen der CCFF des IMF und des STABEX der LC besteht. Im Gegensatz zur universell angelegten CCFF ist STABEX jedoch auch formell auf die Bedürfnisse der LDC zugeschnitten. Zudem enthält die CCFF keine spezifischen Maßnahmen zugunsten besonders benachteiligter LDC. Insoweit trägt die CCFF des IMF, obwohl sie keine Produktbeschränkung wie STABEX enthält, dem Konzept der Exporterlösstabilisierung nur bedingt Rechnung121 . nommen, vgl. zur kontroversen Diskussion über eine Bindung des Transferbeschlusses an die Mittelverwendung Simmonds, CMLRev. 22 (1985), 389 ff., 400. Siehe im einzelnen Art.212 LC. Stabilisation of Export Eamings od Developing Countries, S.237, Ziff.49, sieht denn auch in SfABEX eine Konkretisierung des Prinzips der Solidarität. 121 So auch Benedek, Stabilisation of Export Eamings of Developing Countries, S.251, Ziff.95 f.; vgl. dort auch Synopse der Systeme auf Seite 258. 119

120 Benedek,

350

Teil4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

c) Ergebnis Ähnlich wie unter dem Aspekt eines "Prinzips präferentieller Behandlung von LDC" erreicht auch die für ein Recht der LDC auf Stabilisierung ihrer Exporterlöse relevante Staatenpraxis durchaus im Bereich des völkerrechtlichen "hard-law" Formen konkreter Ausgestaltung, anders als es insbesondere ILA und auch UNITAR für ein "Prinzip der Stabilisierung der Exporterlöse" angenommen haben. Allerdings sind von den unter Operabilitätsgesichtspunkten denkbaren Ansprüchen vor allem jene normiert, die einen geringeren Intensitätsgrad zwischenstaatlicher Zusammenarbeit implizieren und einen Eingriff in die Marktmechanismen vermeiden. Dabei kommt strukturell eine Umsetzung des "Rechts auf Stabilisierung der Exporterlöse" zum einen durch Ansprüche auf Vermeidung von Exporterlösverlusten durch Marktregulierungsmaßnahmen, durch Maßnahmen zur Gewährleistung und Verbesserung der Marktzuganges und durch marktpflegerische Maßnahmen, zum anderen durch Ansprüche auf nachträglichen Ausgleich von Erlösrückgängen in Betracht. Ein völkerrechtlicher Anspruch auf Marktregulierung besteht nur für den Bereich des Zuckermarktes im Rahmen der Lome-Konvention. Demgegenüber kann aus dem derzeit einzigen einen Marktregulierungsmechanismus anwendenden internationalen Rohstoffabkommen, dem INRA, neben einer Verpflichtung der Organisation zur Beachtung der durch das Gründungsabkommen konstituierten Ermessensbindungen nur ein gegenseitiger Anspruch der Mitgliedstaaten auf pflichtgemäße Ausübung ihres Ermessens bei der Entscheidung über den Einsatz des Ausgleichslagerverfahrens in den zuständigen Organen abgeleitet werden. Das Ermessen der Vertragsstaaten als Mitglieder des beschließenden Organs ist durch Ziel der Stabilisierung der Exporterlöse der LDC begrenzt. Im Rahmen der Anwendung von Marktregulierungsmechanismen hat allerdings eine ICO gegen den CFC unter bestimmten Voraussetzungen einen völkerrechtlichen Anspruch auf Zugang zu den Fondsmitteln in Höhe des festgestellten Höchstforderungsbetrages. Bei der Festlegung der Konditionen verbleibt dem CFC überwiegend ein begrenzter Ermessensspielraum. Dagegen enthalten alle Rohstoffabkommen Verpflichtungen der Mitgliedsstaaten zur Gewährleistung und Verbesserung des Marktzuganges für rohstoffexportierende Staaten. Neben die vereinzelte Pflicht zur Bemühung um die Beseitigung von Handelshemmnissen für Rohstoffe treten insbesondere die durch die Zielkataloge der Abkommen auf die Stabilisierung der Exporterlöse der LDC festgelegte Zusammenarbeitspflicht der Vertragsparteien und die Pflicht zu einer entsprechenden Handelspolitik. Hinzu kommt die Pflicht zum Unterlassen von Maßnahmen, die die Wirtschaft der

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351

LDC schädigen würden oder die allgemein den Verpflichtungen und Zielen der Abkommen entgegenwirken. Allerdings sind in einigen Abkommen zugunsten der verpflichteten Vertragsparteien Schutzklauseln vorgesehen. Bemerkenswert ist, daß die meisten Abkommen der Organisation die Möglichkeit einräumen, LLDC auf Antrag Sondermaßnahmen zu gewähren, wenn deren Interessen durch die im Rahmen der Abkommen getroffenen Maßnahmen beeinträchtigt werden. Eine mittelbare Stabilisierung der Rohstoffexporterlöse durch die Finanzierung marktpflegerischer Maßnahmen kann von den LDC gegenüber den ICO, den CFC und auch gegenüber der EWG im Rahmen der SYSMIN-Fazilität nicht beansprucht werden. Nach dem CFCA und der LC ist die Ermessensfreiheit der entscheidenden Organe allerdings durch die Verpflichtung zur Berücksichtigung der Belange der LDC, insbesondere der LLDC, deutlich beschränkt. Schließlich besteht ein völkerrechtlicher Anspruch auf nachträglichen Ausgleich von Erlösrückgängen, unter Ausschluß jeglichen Entschließungsoder Auswahlermessens, nur im Rahmen der CCFF des IMF und des STABEX der LC. Im Gegensatz zur universell angelegten CCFF ist STABEX dabei auch formell auf die Bedürfnisse der LDC und LLDC zugeschnitten. Auch wenn damit insgesamt der Intensitätsgrad zwischenstaatlicher Zusammenarbeit bei weitem nicht das Niveau erreicht, das von den LDC noch in den 70er Jahren eingefordert wurde, so ist doch mittlerweile durch die zahlreichen multilateralen Rohstoffabkommen und ihre Verknüpfung durch den CFC, der sie steuert und finanziert, ein dichtes Netz globaler Zusammenarbeit entstanden. Im Gegensatz zum ersten Schalter des CFC, dessen Nutzung bisher nur durch die INRO potentiell möglich ist, ist eine Nutzung des zweiten Schalters des CFC im IJJPA, ebenfalls im INRA, im IOOA und im ITTA angelegt. Lediglich im ISA, WTC und auch im ICFA wird keine Beziehung zum CFC hergestellt. Die Bemühungen um die Realisierung der Forderung nach einer Stabilisierung der Exporterlöse der LDC konzentrieren sich also in der Staatenpraxis heute auf mittelbar wirkende marktpflegerische Maßnahmen und eine marktkonforme kompensatorische Ausgleichsfinanzierung. Dabei sind sowohl die einschlägigen Rohstofforganisationen als auch ihre Mitgliedsstaaten sowie die Teilnehmer des AKPEWG-Systems auf das Ziel der Exporterlösstabilisierung völkerrechtlich verbindlich festgelegt.

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Teil 4: Völkerrechtlich verbindliche Solidarordnung

3. Reziproke So/idarstruktur: Anspruch auf konstante Rohstoffbelieferung

Gerade im Bereich des Rohstoffhandels ist die Interessenlage der am Handel beteiligten Staaten ein Beleg dafür, daß Solidarstrukturen nicht eindimensionaJ angelegt sein dürfen. So steht dem Interesse rohstoffexportierender LDC an stabilen und angemessenen Rohstoffpreisen das Interesse vor allem rohstoffabhängiger und -importierender DC wie etwa Deutschlands an kontinuierlicher Rohstoffbelieferung, an Versorgungssicherheit mit Rohstoffen zu angemessenen Preisen, gegenüber122. Erlösstabilität und Belieferungssicherheit sind Ausdruck weltwirtschaftlicher Interdependenz. Solidarität als rechtlicher Ausdruck faktischer Interdependenz verlangt damit zwingend nach der Ergänzung eines "Rechts auf Stabilisierung der Exporterlöse" um ein reziprokes Solidarrecht auf kontinuierliche Rohstoffbelieferung. Die Ableitung eines solchen konkreten völkerrechtlichen Anspruches aus übergeordneten Prinzipien wie etwa dem CHOM oder dem RaE hat, wie bereits generell oben dargestellt, keine Aussicht auf Erfolg123. Insoweit bleiben als mögliche Rechtsgrundlagen nur die einschlägigen Rohstoffabkommen. So wird denn auch in den Zielkatalogen der Abkommen der Aufgabe der Stabilisierung der Exporterlöse und der Marktsicherheit für Exportländer das Ziel gegenübeifestellt, den importierenden Ländern Angebotssicherheit zu gewährleisten1 . Bei diesen Bestimmungen wirken sich die Grundstrukturen der Abkommen aus, die zwar formell multilateral, materiell aber im wesentlichen auf zwei Parteien und Interessengruppen ausgerichtet sind, wie die Vorschriften über die institutionelle Parität von exportierenden und importierenden Ländern in den ICOs, etwa im Blick auf die gemeinsame Finanzierung des Ausgleichslagers und die Stimmrechtsverteilung, zeigen125•

122

..

Vgl. nur die Folgen des arabischen Olembargos 1973.

123 Siehe oben B.IV., V.; vgl. dazu Tomuschat, Internationale Abhängigkeiten im Rohstoffbereich, S.149 ff., 150 ff.. 124 Art.l :l :j), 1) IJJPA: Ausweitung der Produktion zum Nutzen auch der Einfuhrländer, um den Erfordernissen von Angebot und Nachfrage in der Welt zu entsprechen; Art.l:d) INRA: Gewährleistung eines angemessenen Angebots an Naturkautschuk zur Deckung des Bedarfs der Einfuhrländer zu gerechten und angemessenen Preisen; Art.l:b):iii) ICCA:..eine ausreichende Versorgung zu angemessenen Preisen sicherzustellen..; Art.1:3:d) IOOA: .. Zuverlässigkeit der Versorgung zu verbessern ..; Art.l :c) IWC: Erhöhung der Sicherheit der Versorgung der Welt mit Nahrungsmitteln; Art.l:b) ITTA: ...bei der Ausweitung des intern.Tropenholzhandels: Kontinuität der Versorgung und angemessene Verbraucherpreise; Art.l:l ICFA: vernünftiger Ausgleich zwischen Angebot und Nachfrage, ausreichende Versorgung mit Kaffee zu gerechten Preisen; Art.l :d) ITA: Sicherung eines ausreichenden Angebots an die Verbraucher zu angemessenen Preisen. 125 Khan, spricht auch in diesem Zusammenhang vom Prinzip der Reziprozität, S.l2 f., 36 f.

Kap.2: Konkrete Solidarrechte und Solidarpflichten

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Unmittelbare Verpflichtungen der Exportländer zur Gewährleistung eines angemessenen Angebots fmden sich in den derzeit geltenden Rohstoffabkommen allerdings nicht. Der Einsatz marktregulierender Mechanismen ist insoweit nicht vorgesehen126• Jedoch ist zu berücksichtigen, daß die in den Abkommen enthaltenen Zusammenarbeitspflichten an das Ziel eben auch der Versorgungssicherheit zu angemessenen Preisen gebunden sind. Einen positiven Anspruch auf konstante Rohstoftbelieferung wird man aber so nicht begründen können, da selbst durch eine entsprechende finale Konkretisierung das Kooperationsgebot nicht in eine Handlungspflicht transformiert werden kann. Dagegen umfaßt die so bestimmte Zusammenarbeitspflicht als "minus" zumindest ein Verbot, plötzlich Liefersperren zu verhängen 127. Durch derartige unvermittelt verhängte Embargos gegen rohstoffimportierende Staaten, die wie ein Schock auf die betroffene Wirtschaft wirken und auch so geplant sind, würden die handelnden Staaten gegen Sinn und Zweck der Abkommen, die für einen bestimmten Marktsektor auf einen Ausgleich zwischen exportierenden und importierenden Staaten zielen, grob verstoßen 128• Insoweit ist in den geltenden Rohstoffabkommen Reziprozität auch substantiell verwirklicht129. Hinzuweisen bleibt noch auf die durch die LC für den Bereich des Zuckermarktes konstituierte klare Lieferverpflichtung. Danach sind die zuckerausführenden AKP-Staaten verpflichtet, in einem bestimmten Zeitraum bestimmte Mengen von Zucker zu liefern 130. Im Gegenzu~ farantiert die Gemeinschaft die Preise für die vereinbarten Liefermengen 3 .

126 Anders dagegen das ISA 1968: in bestimmten Fällen supply commitment, präferentielle Behandlung von importierenden Ländern und ein Sonderlager, um Angebotsausfällen begegnen zu können; ähnlich ICCA 1975 (Art.45), vgl. Khan, S.36, 118; Rudolph, S.86 f. 127 Zu dieser Fragestellung Tomuschat, Internationale Abhängigkeiten im Rohstoffbereich, S.159 ff.. 128 Vgl. im einzelnen zur Problematik Tomuschat, Internationale Abhängigkeiten im Rohstoffbereich, 159 ff. m.w.Nachw.; ein Lieferembargo fällt generell jedenfalls nicht unter das Gewaltverbot von Art.2:4 SVN; ob ein umfassendes und plötzliches Lieferembargo unter das völkergewohnheitsrechtl. Interventionsverbot fällt, ist angesichts seiner Bedeutung in der Staatenpraxis für beide Staatengruppen - DC, aber auch LDC: Instrument zur Erzielung besserer Rohstoffpreise - recht zweifelhaft; auf eine weitere Darstellung wird hier verzichtet, da das VOR nicht Gegenstand dieser Untersuchung ist.

12 9 So im Ergebnis auch Khan, 5.117 ff., 389.

So nach Art.4, 3 des Protokolls Nr.3 zum AKP-EWG-Abkommen von 1975, das als Protokoll Nr.8 der 4.LC fortgilt, vgl. Art.213 LC; Text in BGBL 1991 II 143 f. 131 Siehe. dazu bereits oben 2.a) aa) (3). 130

23 Schütz

TeilS

Zusammenfassende Würdigung Bereits 1947 schlug Rene Cassin die Aufnahme von drei Grundsätzen in die Allgemeine Menschenrechtsdeklaration vor: 1. The unicy ofthe human race or family 2. The idea that every human being has a right to be treated like every other human being 3. The concept of solidaricy and fratemicy among men. 1

Heute, 45 Jahre danach, weisen die weltweiten Auswirkungen der Umweltzerstörung und die dichte weltwirtschaftliche Interdependenz noch mehr als in der Nachkriegszeit auf die Tatsache des einen Schicksals der einen Menschheit hin. Heute wie damals wird auf die Frage nach Konzeptionen zur Bewältigung der globalen Herausforderungen immer wieder auf den Begriff der Solidarität verwiesen. Dieser Rückgriff auf das Prinzip der Solidarität ist insofern gerechtfertigt, als Solidarität ein ethischer Grundwert in zentralen Kulturen ist, nicht nur in der christlichen Sozialethik und der islamischen Wirtschaftsethik, sondern etwa auch in den ethischen Grundlagen des Hinduismus, der konfuzianischen Pflichten-ethik, in schwarzafrikanischen Verhaltensmustern und der marxistischen Ethik. Übereinstimmend beinhaltet die Ethosform der Solidarität danach im wesentlichen drei Komponenten: - die soziale Gerechtigkeit als Ziel- und Zweckbestimmung jeglichen Verhaltens, - die soziale Verantwortlichkeit als Anknüpfungspunkt für normative Bindungen der sozialrelevant handelnden Subjekte, also insbesondere der Individuen und Staaten, und schließlich - einzelne Sozialpflichten als Verhaltensbestimmung dieser Subjekte. Diese Elemente des interkulturellen Grundwertes Solidarität bieten sich zweifellos als konzeptionelle Grundlage für Strategien zur Bewältigung der Entwicklungsproblematik an2• Diese Feststellung mag den häufigen Rekurs Nach Ramcharan, YbWA 1981,79 ff., 94. Baumgartner/Korff, Stimmen der Zeit, 1990, 237 ff, 245: "Das Prinzip Solidarität eiWeist sich als unentbehrliches sozialethisches Regulativ". 1

2

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im politischen Alltagsgeschäft ausreichend rechtfertigen, völkerrechtlich sind mit der Bejahung der entwicklungsspezifischen Relevanz des Begriffes der Solidarität aber zahlreiche Fragen verbunden. Die schwedische Nabelpreisträgerio Alva Myrdal hat die Problematik in einem Vortrag 1977 auf den Punkt gebracht: 'Solidarität' gehört zu den am allgemeinsten bejahten Zielsetzungen in unserem westlichen Kulturkreis. Niemand trin gegen eine ethische Forderung nach Solidarität zwischen den Menschen auf Aber äuferst wenige sind der Meinung, daß dieses Wort 'Solidarität' eine verbindliche Wirkung habe.

Die entscheidende Frage zielt also auf Solidarnormen in den internationalen Beziehungen, auf operable, effektive Normen des geltenden Völkerrechts, die Solidarrechte und -pflichten der Staaten begründen. Da die möglichen - naturrechtliehen Begründungsversuche diesen Anforderungen nicht genügen, beschränkte sich diese Untersuchung von vorneberein auf den Bereich des positivrechtlich verankerten Völkerrechtes. Sie folgte dabei allerdings nicht dem mittlerweile schon traditionellen Ansatz der französische Völkerrechtslehre4, die unter den Begriff des "droit international du developpement" sämtliche Aussagen entwicklungsspezifischer Dokumente der internationalen Politik einschließlich der Deklarationen, Programme, Richtlinien und Kodizes subsumiert, um daraus Prinzipien eines neuen Entwicklungsvölkerrechts herauszukristallisieren5 . Angesichts fehlender hinreichender Verifikationsprinzipien für alle denkbaren Rechtskategorien unterhalb des völkerrechtlichen "hard-law" und im Hinblick auf die Untauglichkeit von etwa als "soft-law" oder "optional" qualifizierten Prinzipien, konkrete justitiable Rechte und Pflichten von Staaten zu begründen, kann die zentrale Frage nach einer völkerrechtlichen Solidarordnung geltender effektiver Solidarrechte und -pflichten von Staaten und der Staatengemeinschaft nur über einen reinen "hard-law"-Ansatz einer Lösung zugeführt werden. Die Ergebnisse der Analysen sind nicht so ernüchternd wie anfangs vermutet. Bereits 1960 hat B.V A. Röling festgestellt: 'Traditional international law, taking as starting point the individual states, was a law of liberty. The thaught of mutual assistance as a legal duty was foreign to it. The new international law, now coming to the fore, necessarily will have as its starting point the community of states,

3 Myrdal, Solidarität im zwischenstaatlichen und weltweiten Bereich, zitiert nach Lochmann, Mitleiden- Mittragen- Mitstreiten. Geistesgeschichtliche Voraussetzungen der Solidarität, 5.5 ff., 7. 4 Vgl. dazu Flory, A North-5outh Legal Dialogue. The International Law of Development, 5.11 ff. sowie grundlegend ders., Droit international du developpement, 5.29 ff.

5

Vgl. nur die Arbeit von Flory, Droit international du developpement, 5.35 ff., 68 ff.

TeilS: Zusammenfassende Würdigung

356

the world. From that staning point fol/ows the legal responsibility for the wel/-being of this community. In the framework of a world law, expressing world unity, assistance in cases of urgent need becomes, as a matter of cource, a well-defined legal duty. ,f)

Die in dieser Prognose beschriebene Entwicklungstendenz des Völkerrechts kann heute verifiziert werden; der mittlerweile erreichte Status der Solidaranforderungen an Staaten ist allerdings differenzierter zu beschreiben. Bereits die der Wirtschaftsverfassung der Nachkriegszeit politische Vorgaben gebende Satzung der Vereinten Nationen normiert eine allgemeine völkerrechtliche Verantwortlichkeit der UNO selbst und ihrer Mitglieder für die internationale Wohlfahrt. Zudem enthält Kap.IX SVN ein Wohlfahrtsförderungsgebot, das sich heute insbesondere auf die Entwicklung noch unterentwickelter Gebiete bezieht. Damit sind zentrale Komponenten des Solidaritätsprinzips kodifiziert. Die Intensität der sich aus der SVN ergebenden Solidaranforderungen ist insgesamt allerings gering, da bei der Konkretisierung des Wohlfahrtsförderungsgebotes zu einzelnen Verhaltensanforderungen an Staaten im Wege der systematischen Auslegung der SVN auch das Prinzip der souveränen Gleichheit zu berücksichtigen ist. Insoweit ist neben der Aufstellung entwicklungsspezifischer Verhaltensschranken zwar die Begründung von Unterlassungspflichten möglich, positive Leistungpflichten als individuelle, konkrete und operable Solidarrechte können aber aus der SVN nicht abgeleitet werden. Das Wohlfahrtsförderungsgebot der SVN umfaßt daher lediglich das - Verbot, die nationale Wirtschaftspolitik derart zu gestalten, daß die eigenen Bemühungen der LDC um die Förderung ihrer Wohlfahrt beeinträchtigt werden, sowie das - Gebot, bei der Gestaltung der nationalen Wirtschaftspolitik positiv die Interessen der LDC zu berücksichtigen und zudem das - Gebot, einvernehmlich nach politischen Lösungen für die Entwicklungsprobleme der LDC zu suchen, wobei die konkrete Festlegung der Mittel und Wege aber jedem einzelnen UNO-Mitglied überlassen bleibt. Positive Leistungspflichten können auch nicht aus den im entwicklungsvölkerrechtlichen Kontext diskutierten Prinzipien begründet werden. So geht die von UNITAR und ILA festgestellte allgemeine Zusammenarbeitspflicht nicht über den Inhalt des in der SVN kodifizierten Wohlfahrtsförderungsgebotes hinaus. Auch das Prinzip der Billigkeit gehört zwar dem geltenden Völkerrecht an, konkrete Solidarnormen kann es selbständig aber schon aufgrund seines nur funktionellen und instrumentellen Charakters nicht begründen. 6 Röling,

S.85 f.

Teil 5: Zusammenfassende Würdigung

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Das Konzept des Gemeinsamen Erbes der Menschheit ist zwar ein in seinen wesentlichen Grundbausteinen von einem allgemeinen Konsens der Staatengemeinschaft getragenes Grundprinzip, das aber erst durch die Spezifizierung im konkreten Sachverhalt rechtliche Relevanz erhält. Als unmittelbar anwendbares Rechtsprinzip, das bei Subsumtion eines konkreten Sachverhaltes unmittelbar Rechtsfolgen nach sich zieht, eignet es sich also ebenfalls bereits aus strukturellen Gründen nicht. Nicht dem Bestand des geltenden Völkerrechts zugerechnet werden können das Konzept der substantiellen Gleichheit und im wesentlichen auch das Recht auf Entwicklung. Das sogenannte "Prinzip" der substantiellen Gleichheit erfüllt bereits strukturell nicht die Anforderungen, die an ein Rechtsprinzip zu stellen sind. Erst recht kann es daher nicht als geltendes Völkerrecht qualifiziert werden, auch nicht im Wege der Neuinterpretation des völkerrechtlichen Gleichheitssatzes. Dem RaE kommt allenfalls in seiner individualrechtliehen Dimension und beschränkt auf den innerstaatlichen Bereich eine dann auch nur deklaratorische Bedeutung zu. Jede über diesen potentiellen Wirkungskreis hinausgehende Anwendung auf zwischenstaatliche Sachverhalte weist, unabhängig davon, ob nun das Individuum, das Volk oder der Staat als Rechtsträger begriffen werden, erhebliche strukturelle Defizite auf. In dieser Dimension ist das Recht auf Entwicklung unmittelbar nur in UN-Resolutionen und regionalem Völkervertragsrecht verankert und damit unterhalb der Schwelle des universellen "hard-law" angesiedelt. Es scheidet daher als Rechtsgrund konkreter Solidaransprüche ebenfalls aus. Demgegenüber führt die Untersuchung der Staatenpraxis auf den Gebieten der finanziellen und technischen Hilfe an LDC, der internationalen Handelsbeziehungen und der Rohstoffpolitik zu bemerkenswerten Ergebnissen. Zwar kann weder ein Recht auf Kapitalhilfe noch ein Recht auf Teilhabe an Wissenschaft und Technologie, ein Recht auf präferentielle und nicht-reziproke Behandlung von LDC oder ein Recht auf Stabilisierung der Exporterlöse der LDC derart allgemein verifiziert werden. Jedoch ist in beinahe allen Fällen der Ermessensspielraum der Entscheidungsträger durch entwicklungsspezifische Bedarfskriterien gebunden. So begründen in der Regel weder das Primärrecht der Entwicklungsbanken IBRD/IDA, IDB, AfDB, AsDB und CDB und anderer internationaler Organisationen - IMF und IFAD- noch die Lome-Konvention gegen die EWG einen völkerrechtlichen Anspruch der LDC auf Finanzhilfe. Gleiches gilt in der Mehrzahl der Fälle für die Vertragspraxis der USA, Großbritanniens, Frankreichs und Deutschlands.

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TeilS: Zusammenfassende Würdigung

Im Bereich der Finanzhilfe der internationalen Organisationen haben die LDC daher nach den maßgeblichen Verträgen grundsätzlich nur einen Anspruch auf fehlerfreie, satzungsgemäße Ermessensausübung bei der Entscheidung über die Vergabe von Kapitalhilfe. Das Ermessen ist allerdings durch satzungsrechtliche Vorgaben wie etwa das Verbot politischer Einflußnahme und vor allem die entwicklungspolitische Zielsetzung der Abkommen - in unterschiedlicher Stärke - beschränkt. Eine starke Ermessensbindung wird durch die primärrechtliche Normierung von Vergabekriterien beim IFAD bewirkt. Die LC begründet durch die Festlegung entwicklungspolitischer Bedarfskriterien eine ähnliche Ermessensbegrenzung bei der Vergabeentscheidung der EG-Organe. Insbesondere bei der Auswahl von Konditionen verdichtet sich diese Begrenzung zu einer Regelbestimmung, nach der LLDC und geographisch benachteiligten Staaten Zuschüsse zu gewähren sind. Allgemein sind schließlich dem Ermessensspielraum der Organisationen bei der Festlegung der Finanzierungskonditionen nach allgemeinem Völkerrecht durch die Postulate der wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechte Grenzen gesetzt. Neben diese primärrechtlichen und allgemeinen völkerrechtlichen Vorgaben tritt bei allen Organisationen eine weitere Ermessensbindung durch sekundäres Recht, das sich allerdings in der Regel in der Herbeiführung einer organisationsinternen Selbstbindung erschöpft. Eine anspruchsbegründende Außenwirkung ist nur in den Fällen einer einheitlichen Vergabepraxis denkbar, wenn ein LDC im gleichen Umfang die Vergabevoraussetzungen erfüllt wie ein Land, dessen Finanzierungsantrag entsprochen wurde. Allerdings ist dabei zu berücksichtigen, daß die Organisationen einen weiten Spielraum bei der Beurteilung der Förderungsfähigkeit des Vorhabens, bei der IBRD und den regionalen Entwicklungsbanken zudem bei der Feststellung der Kreditwürdigkeit des LDC haben. Die Konstellation, das zwei Länder in gleichem Maße die Vergabevoraussetzungen erfüllen, wird daher in der Praxis selten vorkommen. Jedenfalls bewirkt aber in einem solchen Fall der allgemeine völkerrechtliche Gleichheitssatz eine Verdichtung des Anspruchs auf fehlerfreie Ermessensausübung zu einem Finanzierungsanspruch. Das gilt insbesondere für den IMF: So führt die Gründung von Sonderfazilitäten über den Uniformitätsgrundsatz zur Selbstbindung der Fondsmitglieder: bei Erfüllung der Ziehungsvoraussetzungen hat der Fonds dem Ziehungsantrag zu entsprechen. Ein Ermessensspielraum besteht insoweit nicht mehr. Gleiches gilt etwa für das durch Sekundärrecht eingesetzte "rights accumulation programme" des IMF. Der dagegen im Regelfall den Organisationen verbleibende Restentscheidungsspielraum ist derzeit letztlich auch rechtspolitisch geboten, weil die Organisationen sich ihrerseits für ihre Entwicklungshilfetätigkeit nur begrenzt, nach bestimmten satzungsmäßigen Vorgaben, Kapital beschaffen können. Ein Finanzierungsau-

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tomatismus ist lediglich in einer Sonderbestimmung des AfDBA vorgesehen. Im bilateralen Bereich begründen alleine die langfristigen Kooperationsabkommen Frankreichs mit seinen ehemaligen Kolonien in Schwarzafrika einen umfassenden Hilfsanspruch, der nur unter dem Vorbehalt verfügbarer Mittel steht. Der französischen Regierung verbleibt im Rahmen der Entscheidung über konkrete Förderauträge lediglich ein begrenzter Ermessensspielraum bei der Auswahl der Konditionen. Gegenüber den Ländern des "hors champ" besteht dagegen nur eine vertraglich normierte allgemeine Förderverpflichtung. Auch die amerikanischen Kooperationsabkommen begründen zwar einen Hilfsanspruch und führen damit zum Ausschluß des Entschließungsermessens der amerikanischen Administration bei der Entscheidung über konkrete Fördervorschläge; es verbleibt aber ein völkerrechtlich nicht gebundener Spielraum bei der Bestimmung von Höhe und Art der Leistungen. Der spezifische Transferanspruch wird denn auch erst durch ein gesondertes Finanzierungsabkommen begründet. Gleiches gilt für die PL 480- Verträge. Im Gegensatz zu dieser vertraglich fiXierten langfristigen Kooperation geben Großbritannien und Deutschland lediglich völkerrechtlich verbindliche Kapitalhilfezusagen über bereits bestimmte Summen ab, wobei im Rahmen der britischen Praxis die Auswahl der konkreten Fördermaßnahmen häufig zunächst offen bleibt. Sowohl der britischen Regierung - bei der Auswahl der Maßnahme - als auch der deutschen Regierung - bei der Prüfung der einzelnen Maßnahmen - bleibt dann nur ein allerdings weiter Beurteilungsspielraum. Für eine weitere Ermessensbetätigung ist kein Raum mehr. Im übrigen kommt ein auf den Abschluß von Kooperations- bzw. unmittelbaren Finanzierungsabkommen gerichteter Kontrahierungsanspruch von LDC nur dann in Betracht, wenn bei einheitlicher Vergabepraxis die Ablehnung eines solchen Begehrens eine völkerrechtlich unzulässige Diskriminierung des LDC darstellen würde. Auch wenn im Fall Frankreichs und der USA schon den völkerrechtlichen Kooperationsabkommen eine solche einheitliche Kapitalhilfepraxis entnommen werden kann, ist nicht auszuschließen, das den Geberländern doch ein sachgerechter Differenzierungsgrund verbleibt. Gleiches gilt für Deutschland. Die einheitliche Vergabepraxis ergibt sich hier aus der innerstaatlichen Bindung des Entscheidungsspielraums - zwar nicht durch Gesetze wie in den USA, sondern durch Verwaltungsvorschriften. Wegen des immer verbleibenden Beurteilungsspielraums wird man jedoch nur in Ausnahmefällen über den völkerrechtlichen Gleichheitssatz mittelbar zu einer Anspruchsbegründung eines

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LDC kommen können. Derartige Schlußfolgerungen sind im übrigen im Fall Großbritanniens wegen der geringen völkerrechtlichen und innerstaatlichen Bindung der Vergabeentscheidung kaum möglich. Hinsichtlich des "Rechts auf Teilhabe an Wissenschaft und Technologie" kann als Ergebnis der Untersuchung der Staatenpraxis festgehalten werden, daß - in der Zugangskomponente - ein Anspruch der LDC auf Erleichterung des Zugangs zu geschützter Technologie zwar nicht besteht, jedoch - in der Nutzungskomponente - ein Anspruch auf Unterstützung bei der Nutzung verfügbarer Technologie partiell im bilateralen Bereich bejaht werden kann. Die erste Komponente des Teilhaberechts, das "Recht auf Zugang zu geschützter Technologie", kann im geltenden internationalen System des Immaterialgüterschutzes nur durch eine völkerrechtliche Reduzierung des Schutzumfanges von gewerblichen Eigentumsrechten oder durch die Begründung einer völkerrechtlichen Verpflichtung zur Förderung der Lizenznahme oder Schutzrechtsübertragung realisiert werden. Eine Reduzierung des Schutzes gewerblichen Eigentums zugunsten eines verstärkten entwicklungsspezifischen Technologietransfers konnte sich jedoch im geltenden Immaterialgüterrecht nicht durchsetzen. Auch einseitige Maßnahmen der LDC zur Reduzierung des Schutzumfanges sind völkerrechtlich nur beschränkt zulässig. Als Alternative bietet sich die staatliche Förderung der Lizenzierung oder Schutzrechtsübertragung an. Derartige völkerrechtliche Ansprüche auf direkten Technologietransfer bestehen jedoch nur vereinzelt. Zwar normiert die Seerechtskonvention 1982 für den Bereich der allgemeinen Meeresnutzung und des Tiefseebodenregimes eine Verpflichtung der Vertragsstaaten und- im zweiten Fall- zudem der Internationalen Meeresbodenbehörde zur Förderung des Transfers auch geschützter Technologie. Über den dort auch kodifizierten mandatorischen Technologietransfer in Form einer Pflicht bergbautreibender Staaten oder Unternehmen zum Transfer geschützter Technologie an LDC konnte jedoch bis heute eine Einigung zwischen den DC und den anderen Staatengruppen nicht erreicht werden. Ein höherer Intensitätsgrad zwischenstaatlicher entwicklungsspezifischer Kooperation ergibt sich für die zweite Komponente des Teilhaberechts, den Anspruch auf Unterstützung bei der Nutzung verfügbarer Technologie. Hier zeigen sich erneut die Entwicklungslinien, die schon für den Bereich eines Rechts auf Kapitalhilfe festgestellt wurden. So besteht ein konkreter völkerrechtlicher Anspruch auf technische Hilfe, von einzelnen Politiksektoren im Bereich der LC abgesehen, lediglich im bilateralen Bereich: Vor allem die Kooperationsabkommern Frankreichs mit seinen ehemaligen Kolonien, aber auch die Kooperationsabkommen der USA und die deutschen Rahmenab-

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kommen begründen eine Verpflichtung zur Bereitstellung technischer Hilfe. Bei der Auswahl konkreter Projekte und der Festlegung der zu erbringenden Leistungen lassen die amerikanischen und deutschen Verträge ihrer Regierung allerdings, von der Vorgabe der Unentgeltlichkeit der technischen Hilfe abgesehen, einen weiten Beurteilungs- und Auswahlermessensspielraum. Dagegen besteht gegenüber den internationalen Organisationen UNO/UNDP, UNIDO, FAO und EWG- aufgrundder LC- in der Regel kein Anspruch auf technische Hilfe. Die der einzelnen Projektentscheidung vorgelagerten länderbezogenen Planungsverfahren des UNDP und der EWG, aber auch die regional und sektoral orientierte Programmierung der UNIDO engen den Ermessensspielraum des Entscheidungsträgers allerdings erheblich ein. Es verbleibt jedoch ein weiter Spielraum bei der Beurteilung der Förderungsfähigkeit von Maßnahmen. Ein Auswahlermessen der Organisationen besteht , von der FAO abgesehen, nicht, da die technische Hilfe ausschließlich in Form von Zuschüssen erfolgt und zudem - bei UNDP und UNIDO - die weiteren Modalitäten der Projektförderung bereits in völkerrechtlichen Rahmenabkommen mit den Empfängerländern geregelt sind. Nach den übrigen bilateralen Verträgen Frankreichs werden lediglich Bemühungen zur Bereitstellung technischer Hilfe geschuldet. Den geringsten Intensitätsgrad entwicklungsspezifischer Kooperation haben die einschlägigen Verträge Großbritanniens, die sich in der Regel, wie auch die Bestimmungen über die untersuchten Raumregime im nicht-montanen Bereich, von Ausnahmen der Seerechtskonvention 1982 abgesehen, darauf beschränken, eine allgemeine Pflicht zur Zusammenarbeit und zur Förderung der wissenschaftlichen und technischen Hilfe sowie des Austausches wissenschaftlicher Erkenntnisse zu normieren. Auch die unter dem Aspekt eines Rechts auf präferentielle und nicht-reziproke Behandlung der LDC relevante Staatenpraxis enthält Strukturen der Ermessensbindung, die mit der Praxis der Kapital- und technischen Hilfe vergleichbar sind. So hat zwar ein allgemeines Recht auf präferentielle Behandlung im Bereich der internationalen Handelsbeziehungen in der Staatenpraxis keine Grundlage, da insbesondere die Bestimmungen des GATI/MTN-Komplexes lediglich einen Anspruch der LDC als Vertragsparteien gegen andere Vertragsparteien auf pflichtgemäße Ausübung ihres Ermessens bei der Entscheidung über die Gewährung von Handelspräferenzen begründen. Dieses Ermessen ist jedoch durch den die GATI-Normen durchdringenden Grundsatz der besonderen Berücksichtigung der Bedürfnisse der LDC begrenzt. In Fällen besonders dringender Entwicklungsbedürfnisse ist eine Schrumpfung des Ermessensspielraumes

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gegen Null denkbar. Ein unmittelbarer Anspruch auf freien Marktzugang wird allerdings von der LC zugunsten der AKP-Staaten normiert. Bemerkenswert ist hinsichtlich der Bestimmungen der LC, daß AKP-Staaten selbst für landwirtschaftliche Produkte, für die die LC keine umfassende Präferenzregelung vorsieht, eine Option auf die Gewährung von weiteren Präferenzen in einem förmlichen Verfahren haben. Demgegenüber beruhen die auf der Grundlage der Enabling Clause des GATT zulässigen Allgemeinen Präferenzsysteme auf einseitigen, autonomen Rechtsakten, so daß eine völkerrechtliche Verpflichtung nicht gegeben ist. Das gilt insbesondere für die USA, die sich auch sinst völkerrechtlich nicht zur Präferenzgewährung verpflichtet haben. Anders als im Bereich der präferentiellen Behandlung normiert das GATT jedoch ein unmittelbares Recht auf Nicht-Reziprozität für den Bereich der Handelsverhandlungen, das allerdings durch den Grundsatz der Graduation relativiert ist. Das partikulare Völkerrecht der LC begründet sogar einen uneingeschränkten Anspruch auf Nicht-Gegenseitigkeit; die Graduation ist für die Laufzeit des Abkommens ausgeschlossen. Schließlich ist noch auf die Ergebnisse der Analyse der für ein Recht der LDC auf Stabilisierung ihrer Exporterlöse im Rohstoffhandel relevanten Staatenpraxis hinzuweisen. Ein solches Recht der LDC kann unter Operablilitätsgesichtspunkten zum einen durch Ansprüche auf Vermeidung von Exporterlösverlusten durch Marktregulierungsmaßnahmen, durch Maßnahmen zur Gewährleistung und Verbesserung der Marktzuganges und durch marktpflegerische Maßnahmen, zum anderen durch Ansprüche auf nachträglichen Ausgleich von Erlösrückgängen umgesetzt werden. Von diesen strukturell denkbaren Ansprüchen sind in der Staatenpraxis vor allem jene normiert, die einen geringeren Intensitätsgrad zwischenstaatlicher Zusammenarbeit implizieren und einen Eingriff in die Marktmechanismen vermeiden. Ein völkerrechtlicher Anspruch auf Marktregulierung hat lediglich für den Bereich des Zuckermarktes in der Lome-Konvention eine Grundlage. Demgegenüber kann aus dem derzeit einzigen internationalen Rohstoffabkommen, das einen Marktregulierungsmechanismus anwendet, dem INRA, neben einer Verpflichtung der Organisation zur Beachtung der durch das Gründungsabkommen konstituierten Ermessensbindungen nur ein gegenseitiger Anspruch der Mitgliedstaaten auf pflichtgemäße Ausübung ihres Ermessens bei der Entscheidung über den Einsatz des Ausgleichslagerverfahrens in den zuständigen Organen abgeleitet werden. Das Ermessen der Vertragsstaaten als Mitglieder des beschließenden Organs ist durch das Ziel der Stabilisierung der Exporterlöse der LDC begrenzt.

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Im Rahmen der Anwendung von Marktregulierungsmechanismen hat allerdings eine ICO gegen den CFC unter bestimmten Voraussetzungen einen völkerrechtlichen Anspruch auf Zugang zu den Fondsmitteln in Höhe des festgestellten Höchstforderungsbetrages. Bei der Festlegung der Konditionen verbleibt dem CFC jedoch überwiegend ein begrenzter Ermessensspielraum. Alle Rohstoffabkommen enthalten dagegen Verpflichtungen der Mitgliedsstaaten zur Gewährleistung und Verbesserung des Marktzuganges für rohstoffexportierende Staaten. Neben die vereinzelte Pflicht zur Bemühung um die Beseitigung von Handelshemmnissen für Rohstoffe tritt insbesondere die durch die Zielkataloge der Abkommen auf die Stabilisierung der Exporterlöse der LDC festgelegte Zusammenarbeitspflicht der Vertragsparteien sowie die Pflicht zu einer den Zielen entsprechenden Handelspolitik. Zudem werden die Mitgliedsstaaten verpflichet, Maßnahmen zu unterlassen, die die Wirtschaft der LDC schädigen oder die allgemein den Verpflichtungen und Zielen der Abkommen entgegenwirken würden. Eine mittelbare Stabilisierung der Rohstoffexporterlöse durch die Finanzierung marktpflegerischer Maßnahmen kann von den LDC gegenüber den ICO, dem CFC und auch gegen die EWG im Rahmen der SYSMIN-Fazilität nicht beansprucht werden. Nach dem CFCA und der LC ist die Ermessensfreiheit der entscheidenden Organe allerdings durch die Verpflichtung zur Berücksichtigung der Belange der LDC, insbesondere der LLDC, deutlich beschränkt. Schließlich besteht ein völkerrechtlicher Anspruch auf nachträglichen Ausgleich von Erlösrückgängen, unter Ausschluß jeglichen Entschließungsoder Auswahlermessens, nur im Rahmen der CCFF des IMF und des STABEX der LC. Im Gegensatz zur universell angelegten CCFF ist STABEX aber auch formell auf die Bedürfnisse der LDC und LLDC zugeschnitten. Auch wenn damit insgesamt der Intensitätsgrad zwischenstaatlicher Zusammenarbeit im Bereich der Rohstoffpolitik bei weitem nicht das Niveau erreicht, das von den LDC noch in den 70er Jahren eingefordert wurde, so ist doch mittlerweile durch die zahlreichen multilateralen Rohstoffabkommen und ihre Verknüpfung durch den CFC, der sie steuert und finanziert, ein dichtes Netz globaler Zusammenarbeit entstanden. Im Gegensatz zum ersten Schalter des CFC, dessen Nutzung bisher nur durch die INRO potentiell möglich ist, ist eine Nutzung des zweiten Schalters des CFC im IJJPA, ebenfalls im INRA, im IOOA und ITTA angelegt. Lediglich im ISA, WTC und auch im ICFA wird keine Beziehung zum CFC hergestellt. Die

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Bemühungen um die Realisierung der Forderung nach einer Stabilisierung der Exporterlöse der LDC konzentrieren sich also in der Staatenpraxis auf insoweit nur mittelbar wirkende marktpflegerische Maßnahmen und eine marktkonforme kompensatorische Ausgleichsfinanzierung. Jedenfalls sind aber sowohl die einschlägigen Rohstofforganisationen als auch ihre Mitgliedsstaaten sowie die Teilnehmer des AKP-EWG-Systems auf das Ziel der Exporterlösstabilisierung völkerrechtlich verbindlich festgelegt. Diese Übersicht über die für zentrale Solidarstrukturen völkerrechtlich relevante Staatenpraxis zeigt, daß in beinahe allen Fällen, in denen ein Anspruch auf Kapitalhilfe, technische Hilfe, präferentielle Behandlung oder Stabilisierung des Exporterlöse diskutiert wird, der Ermessensspielraum der Entscheidungsträger durch entwicklungsspezifische Bedarfskriterien gebunden ist. Insbesondere auf dem Gebiet der Kapitalhilfepraxis wurde durch die Ausweitung des Kreises förderungsfähiger Maßnahmen, mit der vor allem die Entwicklungsbanken immer mehr von den Grundsätzen traditioneller Bankgeschäftspolitik abweichen, sowie die Ausdifferenzierung der Konditionen, insbesondere bei IBRD /I DA und den Regionalbanken, und die Gründung einzelner Sonderfazilitäten durch den IMF ein System von Finanzierungsoptionen geschaffen, das umfassend auf die besonderen Bedürfnisse der LDC ausgerichtet ist. Für den IFAD und die AKP-EWGKooperation, die von vorneherein auf die besonderen Entwicklungsbedürfnisse der LDC zugeschnitten wurden, gilt dies ohnehin. Insoweit konkretisiert sich Solidarität zu einem allgemeinen Grundsatz einer am Maßstab der Entwicklungsbedürfnisse differenzierten präferentiellen Behandlung der LDC durch die internationalen Organisationen, ihre Mitgliedsstaaten und die Vertragsstaaten der sonstigen multi- und bilateralen Abkommen. Im Unterschied zum in der Literatur diskutierten "Prinzip der substantiellen Gleichheit" kann dieser Grundsatz allerdings nicht als selbständig und unmittelbar anspruchsbegründend verstanden werden. Er vermag lediglich mittelbar über eine Ermessensbegrenzung zur Ermessensreduzierung und in Grenzfällen, etwa bei extremer Bedarfslage, zum Ermessensausschluß und damit zur Entscheidungsbindung zu führen. Darüber hinaus ist bemerkenswert, daß insbesondere im Bereich der finanziellen und technischen Zusammenarbeit allgemein eine zunehmende Formalisierung der Vergabeverfahren feststellbar ist. Sie äußert sich bei der multi- und bilateralen Entwicklungskooperation in der Herausbildung umfassender Projektzyklen unter allerdings unterschiedlich intensiver Einbeziehung des Empfängerlandes, im bilateralen Bereich zudem durch eine Institutionalisierung des Politikdialogs und bei internationalen Organisationen durch eine starke Durchnormierung der Vergabevoraussetzun-

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gen. Insbesondere das Sekundärrecht des IMF ist in hohem Maße rechtsförmig ausgestaltet. Zudem ist im Bereich der bilateralen Praxis der Entscheidungsspielraum innerstaatlich vor allem in den USA - legislativ - und in Deutschland - durch Verwaltungsvorschriften- gebunden. Diese starke innerstaatliche Durchnormierung der Vergabevoraussetzungen korrespondiert allerdings nicht mit einer entsprechenden völkerrechtlichen Bindung, wie das Beispiel Frankreich belegt, wo ausgeprägten völkerrechtlichen Verpflichtungen kaum innerstaatliche Bestimmungen gegenüberstehen. Insoweit ist die Intensität innerstaatlicher Rechtsbindung weniger Ausdruck sich verdichtender Solidarisierungstendenzen als vielmehr Konsequenz des durch die jeweilige Rechtstradion bedingten und daher unterschiedlich ausgeprägten rechtsstaatsspezifischen Gebotes der Bindung exekutiver Tätigkeit. Insbesondere unter diesem Aspekt erklärt sich die weithin freie Vergabetätigkeit Großbritanniens. Von besonderer Bedeutung sind unter dem Aspekt der Verfahrensverdichtung neben der Abgabe mehrjähriger Bereitschaftskreditzusagen durch den IMF und dem Remonstrationsrecht des AKPStaates, dessen Antrag auf Finanzierung im Rahmen der AKP-EWG-Kooperation abgelehnt wurde, vor allem die Planungs- und Programmierungsverfahren im Rahmen der Vergabetätigkeit der EWG, des UNDP und der UNIDO. Insbesondere die mittelfristige Planung der Entwicklungskooperation begrenzt als zentrales Instrument eines zyklischen Vergabeverfahrens den Spielraum bei der Beurteilung einzelner Projektvorschläge erheblich. Insoweit stellt sich die zunehmende Verfahrensverdichtung als eine - neben dem auf die Ermessensreduzierung zielenden Grundsatz einer bedürfnisdifferenzierten präferentiellen Behandlung der LDC - zweite Solidarkomponente dar, die den Entscheidungsspielraum bei der Förderung konkreter Maßnahmen der finanziellen und technischen Hilfe insgesamt begrenzt. Die Untersuchung der entwicklungsspezifischen Staatenpraxis hat zudem gezeigt, daß Solidaranforderungen nur dann völkerrechtliche Formen annehmen, wenn sie die Interessenlage aller beteiligten Völkerrechtssubjekte zum gegenseitigen Nutzen berücksichtigen. So sind Regelungen über einen Transfer finanzieller Ressourcen - gleich, ob auf multi- oder bilateraler Basis - beinahe einheitlich mit Effizienzauflagen oder sogar der Verpflichtung der LDC zu konkreten Entwicklungsmaßnahmen verbunden. Besonders deutliche Beispiele sind die amerikanischen PL-480-Verträge, in denen eine Pflicht des Empfängerlandes zur Durchführung bestimmter Selbsthilfemaßnahmen explizit verankert ist. Die in den Kooperationsverträgen begründete Solidarpflicht von DC und internationalen Organisationen karre-

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liert so mit ihrem Recht, von dem Kooperationspartner alle geeigneten Maßnahmen zur Realisierung des Entwicklungszieles zu verlangen und daher einer Solidarpflicht der LDC zum effizienten Mitteleinsatz und insgesamt zur Entwicklung. Die Einschränkung des Entschließungsermessens des Kapitalgebers findet seine Entsprechung bei der Einschränkung des Ermessens des Kapitalnehmers bei der Bestimmung der Mittelverwendung. Insoweit haben Effizienzauflagen nicht, wie in der politischen Diskussion behauptet, eine souveränitätsverdrängende, sondern nur eine souveränitätsbegrenzende und vor allem solidaritätsbedingende Funktion. Die Problematik derart reziprok angelegter Solidarstrukturen zeigt sich besonders deutlich im Bereich des Technologietransfers. Während in der Nutzungkomponente des Technologieteilhaberechts das völkerrechtliche Reziprozitätsprinzip neben den Effizienzauflagen gerade bei den bilateralen Beziehungen dadurch zum Ausdruck kommt, daß ein Teil der Kosten der technischen Zusammenarbeit von den LDC zu tragen ist, steht einer intensiveren Normierung völkerrechtlicher Verpflichtungen zur Förderung des Transfers geschützter Technologie durch Lizenzierung oder Schutzrechtsübertragung vor allem entgegen, daß der Immaterialgüterschutz nicht allgemein anerkannt wird. Reziprozität als notwendige Bedingung eines jeden Solidarrechtes impliziert aber, daß die Handlungsfreiheit auch der LDC bei der Reduzierung gewerblicher Schutzrechte durch das System des Immaterialgüterschutzes auf Maßnahmen jenseits des von der PVÜ normierten Mindestschutzstandards gewerblichen Eigentums beschränkt wird. Diese Beschränkung der nationalen Souveränität auch der LDC ist eben Ausdruck ihrer Solidarpflicht zum Schutz des geistigen Eigentums. Auf dem Gebiet der internationalen Handelsbeziehungen realisiert sich Reziprozität dadurch, daß den Verpflichtungen der DC zur präferentiellen Behandlung die Pflicht der LDC gegenüber gestellt ist, in bestimmten durch Schutzklauseln definierten wirtschaftlichen Notsituationen die von DC ergriffenen Maßnahmen zugunsten der einheimischen Wirtschaft, die deren Verpflichtungen zur Präferenzgewährung durchbrechen, als rechtmäßig anzuerkennen und zu dulden. Reziprozität kommt letztlich auch darin zum Ausdruck, daß das Recht der LDC auf nicht-reziproke Behandlung durch den Grundsatz der Graduation zunehmend relativiert wird. Im Bereich des Rohstoffhandels schließlich werden sowohl die Interessen rohstoffexportierender LDC an stabilen und angernesseneo Rohstoffpreisen als auch die Interessen rohstoffimportierender DC an kontinuierlicher Rahstoffbelieferung als Ziele internationaler Rohstoffpolitik in den Rohstoffabkommen anerkannt. Die Verpflichtungen der Exportländer beschränken sich allerdings - entsprechend dem geringen Intensitätsgrad kodifizierter "Ansprüche" auf Exporterlösstabilisierung- auf ein Verbot, plötzlich Liefer-

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sperren gegen rohstoffimportierende Staaten zu verhängen. Ein Anspruch von Importländern auf konstante Rohstoffbelieferung besteht nicht. Reziprozität erweist sich so als nicht zu vernachlässigende Wirkkraft auch der Entwicklungskooperation7• Damit realisiert sich die Erkenntnis der Naturrechtslehre, daß Solidarität ein gegenseitiges Verhältnis der Rechte und Pflichten impliziert8 . Solidarität und Reziprozität stehen sich also keineswegs als gegensätzliche Prinzipien gegenüber9 • Die sich herausbildenden Solidarstrukturen bewirken allerdings eine Erweiterung des Bezugsrahmens der Reziprozität. Gerade im Bereich der Kapitalhilfe und der Gewährung von Handelspräferenzen bezieht sich Reziprozität nicht auf einen unmittelbaren und vollständigen Ausgleich der jeweiligen nationalen Eigeninteressen. Zwar wird auch hier in Form der Effizienzauflagen und der handelsrechtliehen Schutzklauseln deutlich, daß ein Minimum an Gegenseitigkeit die conditio sine qua non jeder Solidarbeziehung ist, jedoch handelt es sich dabei kaum um eine annährend äquivalente Reziprozitätsbeziehung, wie sie etwa im Rohstoffrecht vorliegt, in dem sich die Interessen an der Stabilisierung der Exporterlöse einerseits und an einer konstanten Rohstoffbelieferung andererseits gegenüberstehen. Reziprozität manifestiert sich insoweit eher durch den Ausgleich langfristiger Interessen10, zu denen im Bereich der Kapital- und technischen Hilfe zweifellos auch das Interesse von DC gehört, Märkte für ihre Wirtschaft zu erschließen. Das schließt nicht aus, daß die einzelstaatlichen Interessen bei wachsender weltweiter Interdependenz zunehmend konvergieren. In der Einbindung des Reziprozitätselementes liegt auch der zentrale Unterschied zwischen den Solidarstrukturen, die sich in der Staatenpraxis zunehmend durchsetzen, und dem im Rahmen der UNO entwickelten Modell einer zur liberalen Wirtschaftsverfassung der Nachkriegszeit alternativen Wirtschaftsordnung, wie sie sich insbesondere in der CERDS manifestiert. Non-Reciprocal Treatment, S.llO ff., 116 f. Mit Scheuner, FS Menzel, 251 ff., 273: "Solidarität bedeutet Verantwortung und Pflicht für alle Glieder der internationalen Gemeinschaft". 9 So aber Virally, RdC 122 (1967) III, 1 ff., 66, der Gegenseitigkeit dort als prägend ansieht, wo getrennte einzelstaatliche Interessen auszugleichen sind, und Solidarität dem Bereich internationaler Kooperation zuweist, den gemeinsame Interessen der Staaten prägten; dagegen Simma, Das Reziprozitätselement im Zustandekommen völkerrechtlicher Verträge, 305. to Ähnlich Dicke, Non-Reciprocal Treatment, S.l20; Simma, Reziprozitätselement, S.299: "globale Reziprozitätserwägungen"; Seidi-Hohenveldern, RdC 1986 III, 21 ff., 208 der etwa darauf hinweist, daß von den den LDC eingeräumten Handelspräferenzen langfristig auch die DC, etwa durch den Abbau von Spannungen profitieren würden; ähnlich weist lfaq, TexasiU 14 (1979), 389 ff, 403 f. auf die elementaren Sicherheitsinteressen der DC als Beweggrund jeglichen Ressourcentransfers hin. 7 Dicke,

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Dieses Modell stützt sich zwar in hohem Maße auf die zentralen und konsentierten Komponenten des Solidaritätsprinzips, nämlich die der internationalen sozialen Gerechtigkeit und der Sozialverantwortlichkeit der sozialrelevant handelnden Völkerrechtssubjekte. Ein Konsens über Intensität und Bindung der konkreten Solidarpflichten, die in der CERDS und insbesondere in der normativen Verdichtung der RaED weit über das Wohlfahrtsförderungsgebot der SVN hinausgehen, wurde aber nicht erreicht. Das ist vor allem darauf zurückzuführen, daß wirtschaftsvölkerrechtliche Solidarität in dem Ordnungsentwurf der CERDS nicht systemstringent, sondern zugunsten einer vereinzelten Bevorzugung des Prinzips der souveränen Gleichheit nur selektiv angelegt ist. Auf Solidarität und Souveränität wird jeweils allein nach Maßgabe der Interessenlage der LDC rekurriert; sie werden also nicht-reziprok angewendet. Diese Vernachlässigung der Reziprozität als eines Grundbausteins des Völkerrechts führte letztlich auch zum Scheitern dieses Ordnungsentwurfs. Auf der anderen Seite kann heute festgestellt werden, daß die liberale Wirtschaftsverfassung der Nachkriegszeit, so wie sie in den Gründungsfassungen des IMFA, IBRDA und GATT kodifiziert ist, inzwischen einen - allerdings systemimmanenten - Transformationsprozeß durchlaufen hat. In der Gründungsphase der Vereinten Nationen war der Intensitätsgrad der Solidaranforderungen an das Verhalten von Staaten und internationalen Organisationen gering, wie das Scheitern des in der Havanna-Charta manifestierten Versuches, entwicklungsspezifische Solidarelemente in die internationale Wirtschaftsordnung einzuführen, belegt. Im Rahmen der Auseinandersetzung um das dieser liberalen ordnungspolitischen Konzeption von den LDC gegenübergestellte alternative Ordnungsmodell rechtlich organisierter Solidarität setzte sich aber immer mehr auch bei den DC die Erkenntnis durch, daß in die geltende Wirtschaftsordnung vermehrt Solidarelemente aufgenommen werden müßten, wenn sie ihren Effektivitätsanspruch weiterhin erfüllen sollte. So wurden bereits die 1974 in der CERDS aufgestellten Solidaranforderungen in größerem Maße als bei den ersten Formulierungsversuchen im "Final Act" der WHK I 1964 von einem Konsens der Staatengemeinschaft getragen. Allerdings sank die Zustimmung der DC umso mehr, je intensiver die Solidaranforderungen über die allgemeine Zusammenarbeitspflicht der SVN hinaus gestaltet und je stärker sie die einzelnen Staaten zu binden versuchten. Ein Konsens über Intensität und Bindung konkreter Sozialpflichten wurde nicht erreicht. Die CERDS blieb denn auch hinsichtlich der Bindung der Völkerrechtssubjekte in weiten Bereichen unterhalb der Verpflichtungsebene. Auch in den jüngeren Dokumenten beschränken sich die konsentierten Solidarpflichten auf das Gebot internationaler wirtschaftlicher Zusammenarbeit. Sie sind damit weit weniger intensiv gestaltet als in der CERDS und der RaED und halten sich damit letztlich

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wieder im Rahmen der SVN. Auch der Bindungsgrad der Bestimmungen ist geringer als in der CERDS und RaED. Die "Erklärung über internationale wirtschaftliche Zusammenarbeit" und auch die Strategie für die vierte Entwicklungsdekade wurden denn auch anders als die CERDS und die RaED im allgemeinen Konsensverfahren angenommen. Die im Hinblick auf die CERDS getroffene Feststellung, daß Intensitäts- und Bindungsgrad einerseits und Konsensgrad andererseits sich umgekehrt proportional zueinander verhalten, bestätigt sich damit hier unter umgekehrten Vorzeichen. Daraus muß der Schluß gezogen werden, daß die von den LDC anvisierten Solidarpflichten in Form von Leistungspflichten, die unmittelbar auf eine Ausschaltung staatlicher Ermessensbetätigung und damit auf Überwindung einer zentralen Souveränitätsfunktion zielen, auf Dauer keine Aussicht haben, in völkerrechtliches "hard law" zu erwachsen. Insoweit ist es nicht verwunderlich, daß sich in der Staatenpraxis inzwischen allein die mittelbare und daher souveränitätskonforme Bindung staatlicher Handlungsfreiheit durch den Grundsatz einer am Maßstab der Entwicklungsbedürfnisse differenzierten präferentiellen Behandlung der LDC durchsetzen konnte. Souveränitätskonform sind auch - in formeller Hinsicht - die Tendenzen zur Verrechtlichung von Entscheidungen, die bisher dem freien außenwirtschaftliehen Ermessen der Staaten überlassen waren. Diese Herausbildung systematischer Verfahrensstrukturen der Entwicklungszusammenarbeit indiziert die allmähliche Entstehung eines allgemeinen Entwicklungsverwaltungsrechts11 • Vor allem in diesen beiden Solidarelementen, in dem materiellen Grundsatz einer bedürfnisdifferenzierten präferentiellen Behandlung der LDC und in dem formellen Aspekt der verfahrensmäßigen Verdichtung der Entwicklungszusammenarbeit, manifestiert sich die souveränitätskonforme und reziproke Transformation des Wirtschaftsvölkerrechts von einem primär liberalen Ordnungsrecht zu einem integrativ angelegten Solidarrecht

11 Sauer, S.119, sieht im sog. VölkeJVerwaltungsrecht ein Indiz für die stattfindende solidarische Integration der Staatengemeinschaft; er faßt unter den Begriff vor allem völkerrechtliche Durchführungsakte einer verwaltenden internationalen Tätigkeit, insbesondere der Verwaltungsunionen. 24 Schütz

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