Siedlungsrückbau in den neuen Ländern nach Stadtumbau- und Sanierungsrecht [1 ed.] 9783428520558, 9783428120550

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ANDREAS M Ö L L E R

Siedlungsrückbau in den neuen Ländern nach Stadtumbau- und Sanierungsrecht

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1034

Siedlungsrückbau in den neuen Ländern nach Stadtumbau- und Sanierungsrecht

Von

Andreas Möller

Duncker & Humblot · Berlin

Die Rechtswissenschaftliche Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin hat diese Arbeit im Wintersemester 2005/2006 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten © 2006 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 3-428-12055-8 9783-428-12055-0 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 Θ Internet: http://www.duncker-humblot.de

Karl und Sophie Boi te in Dankbarkeit gewidmet

Vorwort

Die vorliegende Arbeit wurde im Wintersemester 2005/2006 von der Juristischen Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin als Dissertation angenommen. Rechtsprechung und Schrifttum konnten zum Teil bis Januar 2006 berücksichtigt werden. Danken möchte ich an dieser Stelle meinem Doktorvater, Herrn Prof. Dr. Dr. h.c. Ulrich Battis, dem ich schon seit meiner Studienzeit viele wertvolle Einblicke hinter die Kulissen von Gesetzgebung und Rechtsprechung verdanke. Herrn Ministerialdirigent a. D. Prof. Dr. Michael Krautzberger möchte ich für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens, besonders aber auch für die eingehende Auseinandersetzung mit meiner Arbeit in seinen Kommentarbeiträgen und die anregenden fachlichen Diskussionen danken. Ein besonders herzliches Dankeschön gilt Herrn Dr. Ralf Sauer, der die Mühen des Korrekturlesens auf sich genommen hat und der mir als exzellenter Kenner des öffentlichen Rechts wertvolle Anregungen geben konnte. Vor allem möchte ich aber meiner Freundin Melanie Hampich sehr herzlich danken, ohne deren tatkräftige Unterstützung und persönlichen Rückhalt die Fertigstellung dieser Arbeit neben meiner anwaltlichen Tätigkeit undenkbar gewesen wäre. Schließlich danke ich meinen Eltern sowie meiner Tante Sophie und meinem Onkel Karl, die mich in vielerlei Hinsicht gefördert haben. Ihnen ist diese Arbeit gewidmet.

Berlin, im Januar 2006

Andreas Möller

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

25

/. Kapitel Rahmenbedingungen des Stadtumbaus

A. Ursachen der Leerstandsentwicklung I. Demographische Faktoren

29

29 29

1. Bevölkerungszahl

29

2. Altersdurchschnitt

30

3. Soziale Rahmenbedingungen

30

a) Wohnbedürfnisse

30

b) Zahl der Haushalte

31

c) Einkommensentwicklung

31

II. Suburbanisierung

32

III. Wanderung

33

1. Internationale Wanderung

33

2. Ost-West-Wanderung

34

B. Leerstand und Auswirkungen

34

I. Leerstandsentwicklung

34

1. Leerstandsverteilung in Objekten verschiedener Bauepochen

35

a) Die Bauten der Stalin-Ära

35

b) Besser, billiger und schneller bauen

37

c) Wohnbauserie 70

38

10

Inhaltsverzeichnis d) Altbaubestand

39

e) Nachwendezeit

40

2. Leerstandsverteilung nach Lage

41

II. Auswirkungen strukturellen Leerstands

42

1. Wirtschaftliche Auswirkungen

42

a) Wohnungswirtschaft

42

b) Kreditwirtschaft

42

c) Kommunale Haushalte

43

2. Technische Infrastruktur a) Leitungsgebundene Systeme

43 44

aa) Wasserversorgung

44

bb) Abwasserentsorgung

45

cc) Fernwärme

46

dd) Gas, Strom, Telekommunikation

46

ee) Kellertrassen

47

b) Verkehr

47

c) Kosten- und Gebührenentwicklung

48

aa) Um- und Abbaukosten

48

bb) Betriebskosten

48

d) Nachhaltiger Rückbau von Versorgungsnetzen

49

3. Boden werte

50

4. Städtebauliche Auswirkungen

51

C. Förderrechtliche Aspekte

52

I. Altschuldenhilfe

53

II. Städtebauförderung

54

D. Hoheitliche Steuerung im Stadtumbauprozess

55

I. Zentripetale Stadtplanung

55

II. Einbindung einzelner Akteure

59

Inhaltsverzeichnis 2. Kapitel Rückbau und Eigentumsgarantie

A. Eigentumsgarantie

60

60

I. Schutzbereich

60

1. Baufreiheit

61

2. Bestandsschutz

62

3. Sozial Widrigkeit und Sozialbindung

62

II. Sozialbindung des Eigentums

63

B. Eingriffe durch Rückbauplanungen und -maßnahmen

64

I. Inhalts- und Schrankenbestimmung

64

II. Enteignungen

66

1. Aufhebung des Bestandsschutzes

66

2. Gemeinwohl gem. Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG

67

III. Verzicht auf Eigentumspositionen

68

3. Kapitel Konzeptplanung

70

A. Entwicklung des Stadtumbaus bis zum EAG Bau 2004

70

B. Integrierte Stadtentwicklungskonzepte

71

I. Bundeswettbewerb „Stadtumbau Ost"

72

II. Allgemeine Anforderungen

73

III. Förderrechtliche Anforderungen

74

C. Städtebauliche Entwicklungskonzepte

75

D. Konzeptplanung und informelle Planung

75

I. Maßnahmekonzepte

76

II. Keine vorbereitende Planung

76

III. Bodenwertverluste

77

IV. Gesetzliche Ausgestaltung von Verfahren und materiellen Anforderungen

77

V. Konzeptplanung als eigenständige Planungskategorie

78

12

Inhaltsverzeichnis

E. Haftung der Gemeinde für Konzeptplanungen

79

I. Entscheidung des LG Halle vom 18.10.2002

79

1. Keine eigenständige Planungsebene

79

2. Verfahrensrechtliche Anforderungen

80

3. Abwägungsgebot

80

4. Auskünfte und Hinweispflichten der Gemeinde

80

II. Entscheidung des OLG Naumburg vom 26.03.2003

81

1. Vorrang des Primärrechtsschutzes

81

2. Amtspflicht zur rechtmäßigen Konzeptplanung

82

3. Abwägung

83

4. Auskünfte

84

III. Planungsschäden bei deklaratorischen Festsetzungen

84

IV. Planungsschäden durch faktische Änderungen

85

F. Sozialplanung

86

4. Kapitel Die Stadtumbauregelungen des EAG Bau

89

A. Die Entstehung der Stadtumbauregelungen

89

B. Die Stadtumbauplanung

90

I. Stadtumbaumaßnahmen

90

1. Städtebauliche Gesamtmaßnahme

90

2. Auswahlermessen der Gemeinde

92

3. Städtebauliche Funktionsverluste

94

4. Zügige Durchführung

95

5. Wohl der Allgemeinheit

95

6. Rückbaurelevante Zielbestimmungen

96

a) Anpassung der Siedlungsstruktur

97

b) Rückbau baulicher Anlagen

97

c) Verbesserung der Wohn- und Arbeitsverhältnisse

98

d) Entwicklung freigelegter Flächen

98

Inhaltsverzeichnis IL Stadtumbaugebiet 1. Gebietsabgrenzung

99 99

2. Beschlussfassung und Fortschreibung

100

3. Förderrechtliche Grundlage

100

III. Städtebauliches Entwicklungskonzept

101

1. Sachlich-räumlicher Anwendungsbereich

101

2. Ausgestaltung

102

3. Abwägung

103

4. Bindungswirkungen

104

IV. Beteiligung von Betroffenen und Trägern öffentlicher Belange 1. Betroffene

104 105

a) Eigentümer

106

b) Bewohner

107

c) Auskunftspflicht

109

2. Träger öffentlicher Aufgaben

110

V. Anpassungsbedarf der Altkonzepte

111

VI. Stadtumbauvertrag

113

1. Allgemeines

113

a) Rückbauverpflichtung und Kostentragung

114

b) Entschädigungsverzicht

115

c) Lastenausgleich zwischen Eigentümern

115

2. Zuständigkeit

116

3. Grenzen vertraglicher Regelungen

117

a) Angemessenheit

118

b) Sachlicher Zusammenhang und Kopplungsverbot

120

C. Die Stadtumbausatzung

120

I. Allgemeines

120

II. Gebietsfestlegung

122

III. Zurückstellung von Vorhaben und Maßnahmen

123

1. Aufstellungsbeschluss

124

2. Keine Zumutbarkeitsprüfung

124

Inhaltsverzeichnis

14

3. Fortgeltung nach Festsetzung der Satzung

124

4. Untersagung genehmigungsfreier Vorhaben

125

IV. Genehmigungsvorbehalt

125

1. Allgemeines

125

2. Ausgenommene Grundstücke

126

3. Bau- und Abrissgenehmigungen

127

4. Genehmigung gemäß Stadtumbaukonzept

128

5. Genehmigung gemäß Sozialplan

129

6. Wirtschaftliche Zumutbarkeit

129

7. Übernahmeanspruch

130

8. Ordnungswidrige Änderungen und Rückbaumaßnahmen

132

V. Ergänzende Stadtumbauregelungen 1. Vorkaufsrecht

132 132

a) Allgemeines Vorkaufsrecht

132

b) Besonderes Vorkaufsrecht

134

c) Verfahren

135

2. Enteignung im Geltungsbereich der Stadtumbausatzung

137

a) Allgemeines

137

b) Rechtmäßigkeitskriterien

138

aa) Gemeinwohl

138

bb) Bemühen um freihändigen Erwerb

139

cc) Frist der Zweckrealisierung

139

dd) Interventionsminimum und städtebauliche Gebote

139

ee) Umfang der Enteignung

141

D. Rechtsschutzfragen

142

Inhaltsverzeichnis 5. Kapitel Instrumente des Sanierungsrechts

A. Anwendbarkeit des Sanierungsrechts I. Abrissplanung in der Entwicklung des Städtebaurechts

143

143 144

1. Wiederaufbau und Bundesbaugesetz

144

2. Flächensanierung und Städtebauförderungsgesetz

145

3. Erhaltungssanierung und Baugesetzbuch

147

4. Sanierungsrecht in den neuen Ländern

149

II. Sanierung als Gesamtmaßnahme

150

III. Wohnungsleerstand als städtebaulicher Missstand

150

1. Städtebaulicher Missstand

150

a) Substanzmangel

151

b) Funktionsmangel

152

2. Prognostizierter Missstand

156

3. Funktionsänderung durch Planung

157

4. Infrastrukturelle Funktionsschwächen

159

IV. Dynamische Fortentwicklung

160

V. Anwendungspflicht

161

VI. Bodenpolitisches Konzept

162

1. Lastenausgleich und Wertausgleich

162

2. Wertausgleich als Instrument indirekter Steuerung

166

3. Besondere Nachnutzungen

166

4. Die Wahl der Sanierungsinstrumente in Rückbaugebieten

167

a) Kombination der Instrumente

168

aa) Das besondere (Standard-) Sanierungsverfahren

168

bb) Das vereinfachte Sanierungsverfahren

169

cc) Modifizierungen des vereinfachten Verfahrens

169

b) Wechsel des Verfahrens VII. Zeitlicher Anwendungsbereich 1. Zügige Durchführung

171 171 172

16

Inhaltsverzeichnis 2. Durchführung innerhalb eines absehbaren Zeitraums

172

B. Vorbereitung und Sanierungskonzept

175

I. Vorbereitende Untersuchungen

175

1. Allgemeines

175

2. Einleitungsbeschluss

177

3. Untersuchungsergebnis

179

4. Beteiligung der Sanierungsbetroffenen

180

a) Frühzeitige Erörterung

180

b) Auskunftspflicht

181

5. Beteiligung und Mitwirkung der Träger öffentlicher Belange II. Sanierungskonzepte

183 184

1. Aufgabe

184

2. Formelle Anforderungen

184

3. Materielle Anforderungen

185

a) Inhalt

186

b) Konkretisierung

186

c) Abwägung

187

C. Gebietsfestsetzung und Bauleitplanung I. Gebietsfestsetzung

190 190

1. Allgemeines

190

2. Abwägung

191

3. Größe und räumliche Ausgestaltung des Sanierungsgebiets

192

a) Gebietsumgriff als Rechtmäßigkeitskriterium

192

b) Grundlage des Nutzen-/Lastenausgleichs

193

c) Gesamtstädtisches Sanierungsgebiet

194

d) Umwidmung vorhandener Sanierungsgebiete

195

II. Bauleitplanung

196

1. Rechtliche Trennung von Sanierungs- und Bauleitplanung

196

2. Bauleitplanung als Abrissplanung

197

3. Sicherung von Baurechten

199

a) Abgabe von Siedlungsflächen in den Außenbereich

199

Inhaltsverzeichnis b) Außenbereichsinseln

199

c) Nachwirkende Prägung

200

d) Perforierender Rückbau

201

e) Innenbereichssatzungen

201

4. Bebauungsplan als Grundlage für städtebauliche Gebote und Enteignungen 5. Planungsschäden

202 203

a) Einschränkungen von zulässigen Nutzungen

203

b) Einschränkungen von ausgeübten Nutzungen

204

c) Verzichtserklärungen

205

d) Entschädigungsausschluss bei missstandsbegründenden Nutzungen.... 206 D. Durchführungsmaßnahmen des Sanierungsrechts

207

I. Baumaßnahmen

208

II. Ordnungsmaßnahmen

210

1. Abgrenzung gegenüber Baumaßnahmen

210

a) Bisherige Praxis

210

b) Vorbereitungsfunktion

211

2. Durchfuhrung vor Festsetzung des Sanierungsgebiets

212

3. Überlassungsvertrag

212

III. Rückbaurelevante Ordnungsmaßnahmen

214

1. Freilegung, insbesondere Rückbau

214

2. Umzug von Bewohnern und Betrieben

216

a) Allgemeines

216

b) Einvernehmliche Auflösung von Miet- und Pachtverträgen

217

c) Abrisskündigung

218

d) Hoheitliche Auflösung

219

aa) Angemessene und geeignete Ersatzräume

220

bb) Auflösung auf Antrag eines Gewerbetreibenden

221

cc) Rechtsschutz

221

e) Dingliche Nutzungsrechte 3. Kostenerstattung für den Rückbau leitungsgebundener Infrastruktur

221 222

Inhaltsverzeichnis

18

a) Regelungszweck des § 150 BauGB

222

b) Erstattungsfähige Aufwendungen

223

c) Sanierungsbedingtheit

225

d) Vertragliche Einigungen

226

E. Genehmigungsvorbehalte I. Allgemeines

226 226

1. Art. 14 GG

229

2. Verhältnis zu anderen Genehmigungsverfahren

230

a) Genehmigung nach Stadtumbaurecht

230

b) Bau-/Abrissgenehmigung

230

3. Bildung von Wohnungseigentum

231

4. Sanktionen bei formeller Illegalität

232

5. Rechtsschutz

232

II. Genehmigungsbedürftige Maßnahmen und Vorhaben

232

1. Vorhabengenehmigung und Zurückstellung von Bau- und Abrissgesuchen 2. Sanierungsrechtliche Veränderungssperre

232 233

a) Genehmigung von Vorhaben und wertsteigernden Maßnahmen

233

b) Schuldrechtliche ΝutzungsVerträge

233

3. Sanierungsrechtliche Verfügungssperre

235

a) Veräußerungen

235

b) Bestellung dinglich belastender Rechte

236

c) Schuldrechtliche Verpflichtung zu dinglichem Geschäft

237

d) Baulastbegründung, -aufhebung, -änderung

237

e) Grundstücksteilung

238

III. Ausnahmen von der Genehmigungspflichtigkeit

239

IV. Vorabgenehmigung

239

V. Genehmigung in Abhängigkeit von städtebaulichem Vertrag

241

F. Vorkaufsrecht und Enteignung

241

I. Vorkaufsrecht

241

II. Enteignung

242

Inhaltsverzeichnis Exkurs Städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen

244

A. Rechtsentwicklung

244

B. Durchgangserwerb

245

I. Grunderwerbspflicht der Gemeinde

246

II. Gesetzliche Ausnahmen

247

C. Sicherung der Nutzung

248

D. Anwendungsvoraussetzungen

248

I. Qualifiziertes Gemeinwohlinteresse

249

II. Erforderlichkeitsprognose

250

1. Einigungsbereitschaft

250

2. Stadtumbaurecht

251

3. Sanierungsrecht

251

E. Praktische Probleme

252

6. Kapitel Städtebauliche Gebote

A. Anwendbarkeit städtebaulicher Gebote

254

254

I. Allgemeines

254

II. Die allgemeinen Voraussetzungen

255

1. Städtebauliche Gründe

255

2. Erforderlichkeit der alsbaldigen Durchführung

256

B. Durchsetzung des Rückbaus I. Bau- und Anpassungsgebot

257 257

1. Anwendungsbereich

257

2. Abbruch

259

3. Teilrück- und Neubau

260

4. Zumutbarkeitsklausel

260

5. Anschlussenteignung

261

20

Inhaltsverzeichnis 6. Reformvorschläge

261

II. Modernisierungs- und Instandsetzungsgebot

262

III. Pflanzgebot

263

IV. Rückbau- und Entsiegelungsduldungsgebot

264

1. Allgemeines

264

a) Ursprung im Sanierungsrecht

264

b) Selbstvornahme

265

c) Entschädigung

265

d) Übernahmeverlangen

266

2. Rückbauduldungspflicht

267

3. Entsiegelungsduldungspflicht

267

Ergebnisse

A. Thesen zur Rechtsanwendung

269

269

I. Konzeptplanung

269

II. Stadtumbaurecht

270

III. Sanierungsrecht

271

B. Überlegungen zur Rechtsfortbildung

272

Literaturverzeichnis

275

Sachwortverzeichnis

287

Abkürzungen

Abi. EG

Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaft

a. F.

alte Fassung

AHG

Altschuldenhilfegesetz

AHGV

Verordnung zum Altschuldenhilfegesetz

Anm.

Anmerkung

ARGEBAU

Arbeitsgemeinschaft der für das Bau-, Wohnungs- und Siedlungswesen zuständigen Minister (Senatoren) der Länder

Aufl.

Auflage

BauGB

Baugesetzbuch, soweit nicht detaillierter bezeichnet, in der Fassung des EAG Bau 2004

BauNVO

Baunutzungsverordnung

BauO

Bauordnung

BauR

Baurecht

BauROG

Gesetz zur Änderung des BauGB und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung (Bau- und Raumordnungsgesetz) v. 18.08.1997, BGBl. I S. 2081

BayVBl.

Bayerisches Verwaltungsblatt

BBauBl.

Bundesbaublatt

BBauG

Bundesbaugesetz in der Fassung vom 18.08.1976, BGBl. I S. 2256, zuletzt geändert durch Gesetz vom 18.02.1986, BGBl. I S. 265

BBR

Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung

BGB

Bürgerliches Gesetzbuch vom 18.08.1896, RGBl. S. 195, zuletzt geändert durch Art. 3 Abs. 1 des Gesetzes vom 07.07.2005, BGBl. I S. 1970

BGBl.

Bundesgesetzblatt

BGH

Bundesgerichtshof

BGHZ

Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Zivilsachen

BMF

Bundesministerium der Finanzen

BMVBW

Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen

BR-Drs.

Bundesratsdrucksache

22

Abkürzungen

BRS

Baurechtssammlung, Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und anderer Gerichte zum Bau- und Bodenrecht

BT-Drs.

Bundestagsdrucksache

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGE

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

BVerwGE

Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

BWVP

Baden-Württembergische Verwaltungspraxis

DAB

Deutsches Architektenblatt

ders.

derselbe

dies.

dieselbe/-n

DfK

Deutsche Zeitschrift für Kommunalwissenschaften

DÖV

Die Öffentliche Verwaltung (Zeitschrift)

DVBl.

Deutsches Verwaltungsblatt

DWW

Deutsche Wohnungswirtschaft (Zeitschrift)

EAG Bau

Europarechtsanpassungsgesetz S. 1359

EGBGB

Einfiihrungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuch vom 18.08.1896, RGBl. S. 604, zuletzt geändert durch Art. 2 Nr. 1 Gesetz vom 23.04.2004, BGBl. I S. 598

Erbbau RVO

Erbbaurechtsverordnung

Bau

vom

24.06.2004,

BGBl. I

Fn.

Fußnote

GBl.

Gesetzblatt

GewArch

Gewerbearchiv (Zeitschrift)

GG

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23.05.1949, BGBl. 1949 S. 1, zuletzt geändert am 26.07.2002, BGBl. I S. 2863

GVBl.

Gesetz- und Verordnungsblatt

Hrsg.

Herausgeber/-in

i.d.Bek.

in der Bekanntmachung

i.d.F.

in der Fassung

INSEK

Integriertes Stadtentwicklungskonzept

ISW

Institut für Stadtentwicklung und Wohnen des Landes Brandenburg

Juris

Juristisches Informationssystem

JR

Juristische Rundschau (Zeitschrift)

Kap.

Kapitel

KJ

Kritische Justiz

Abkürzungen KommJur

Kommunaljurist

LB(au)0

Landesbauordnung

LG

Landgericht

LKV

Landes- und Kommunalverwaltung (Zeitschrift)

m. Anm.

mit Anmerkung

MBO

Musterbauordnung

MDR

Monatsschrift flir Deutsches Recht

MSWV

Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr (Brandenburg)

m.w.N.

mit weiteren Nachweisen

n. F.

neue Fassung

NJW

Neue Juristische Wochenschrift

NJW-RR

NJW-Rechtsprechungsreport

NuR

Natur und Recht (Zeitschrift)

η. v.

nicht veröffentlicht

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht

NVwZ-RR

NVwZ-Rechtsprechungsreport

OLG

Oberlandesgericht

ÖPNV

öffentlicher Personennahverkehr

OVG

Oberverwaltungsgericht

ROG

Raumordnungsgesetz (ROG) vom 18.08.1997, BGBl. I S. 2081, 2102, zuletzt geändert durch Art. 2 Gesetz vom 24.06.2004, BGBl. I S. 1359

Rspr.

Rechtsprechung

RVI

Rechtshandbuch Vermögen und Investitionen in der ehemaligen DDR

StBauFG

Gesetz über städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen in den Gemeinden ( Städtebau förderungsgesetz) vom 27.07.1971, BGBl. IS. 1125

st. Rspr.

ständige Rechtsprechung

UPR

Umwelt- und Planungsrecht (Zeitschrift)

Urt.

Urteil

VBIBW

Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg

VerwArch

Verwaltungsarchiv (Zeitschrift)

VG

Verwaltungsgericht

VGH

Verwaltungsgerichtshof

24

Abkürzungen

Vorb

Vorbemerkung

vhw

Volksheimstättenwerk

vhw FW

Forum Wohneigentum - Verbandsorgan des vhw

VIZ

Zeitschrift für Vermögens- und Immobilienrecht

V V StBauF

Verwaltungsvereinbarung über die Gewährung von Finanzhilfen des Bundes an die Länder nach Artikel 104 a des Grundgesetzes zur Förderung städtebaulicher Maßnahmen - VV Städtebauförderung (mit Jahresangabe)

VwGO

Verwaltungsgerichtsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 19.03.1991, BGBl. I S. 686, zuletzt geändert durch Art. 4 Gesetz vom 24.06.2004, BGBl. I. S. 1359

VwVfG

Verwaltungsverfahrensgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.01.2003, BGBl. I S. 102, zuletzt geändert durch Art. 4 Abs. 8 Gesetz vom 05.05.2004, BGBl. I S. 718

WEG

Wohnungseigentumsgesetz

WiVerw

Wirtschaft und Verwaltung (Zeitschrift)

ZfBR

Zeitschrift für Baurecht

ZflR

Zeitschrift für Immobilienrecht

zit.

zitiert

Einleitung Die vorliegende Arbeit widmet sich einem Teilbereich der Frage, ob und unter welchen Prämissen die Instrumente des Stadtumbau- und Sanierungsrechts geeignet sind, der Probleme, die der demographische Wandel für den Städtebau bedeutet, Herr zu werden. Die Thematik des Stadtumbaus wird in mehrfacher Hinsicht eingegrenzt auf einen besonderen Teilbereich behandelt: die Planung, Sicherung und Durchsetzung des Siedlungsrückbaus in den neuen Ländern. Aufwertungs- und Umstrukturierungsmaßnahmen sowie der beginnende Stadtumbau in den Ländern der alten Bundesrepublik bleiben dabei außer Betracht, soweit ein Eingehen auf die Aufwertungskomponente des Stadtumbaus nicht zum Verständnis der Rückbauplanung unerlässlich ist. Der Stadtumbau soll nach den Erklärungen der Akteure und der politischen Entscheidungsträger in Bund und Ländern nicht auf den Abriss von Plattenbauquartieren beschränkt verstanden werden. Nach den politischen Zielsetzungen in Bund und Ländern soll der Umbau gleichermaßen durch Umstrukturierungen und die Aufwertung von Stadtteilen, die erhalten werden sollen, geprägt sein. Während die städtebaulichen Aufwertungen, aber qualitativ an die Aufgaben herkömmlicher Sanierungsverfahren anknüpfen, hat diese Arbeit ihren Schwerpunkt in der neuartigen Aufgabenstellung der planmäßigen Stadt Verkleinerung. Damit steht heute der Rückbau im Vordergrund nicht nur des öffentlichen, sondern auch des Fachinteresses der Wohnungswirtschaft und der Stadtplaner. Hier sind auch nach über zweijähriger Laufzeit des Bundesprogramms „Stadtumbau Ost'4 noch viele, insbesondere auch rechtliche Fragen offen. Für die Aufwertungsprojekte steht, soweit sie überhaupt realisiert werden können, ein erprobtes und bewährtes Instrumentarium des Sanierungsrechts zur Verfügung. Das bereits in den Achtzigerjahren dem Leitbild der behutsamen Stadterneuerung angepasste Sanierungsrecht hat sich nach der Wende auch in den neuen Ländern überaus erfolgreich bewähren können. Die vorliegende Untersuchung beschränkt sich deshalb auf die planungsrechtlichen Instrumente, die die neuartige Herausforderung des Siedlungsrückbaus, der mehr als ein unkontrolliertes Schrumpfen sein sollte, künftig lenken werden. Das Problem des Siedlungsrückbaus wird, zeitlich verzögert, auch die westdeutschen Länder erreichen, wenn die Auswirkungen des demographischen Wandels ein bislang ungekanntes Überangebot an Wohnungen hervorrufen werden. Pilotprojekte des „Stadtumbau West" sind bereits angelaufen. Dort spielt der flächenhafte Abriss jedoch noch keine nennenswerte Rolle. Anders

26

Einleitung

als in Westdeutschland bestehen die absehbaren Probleme aufgrund der anhaltenden Abwanderung in den neuen Ländern schon heute. Im November 2003 waren bereits 31.000 Wohnungen abgerissen worden; bis zum Jahr 2009 sollen insgesamt 350.000 Wohnungen abgerissen sein. Eine besondere Komponente des Stadtumbaus in den neuen Ländern stellt die Altschuldenhilfe dar, die - gemeinsam mit der Rückbauforderung - zu einer enormen Dynamisierung des Stadtumbauprozesses beigetragen hat. Der Abriss auf der Grundlage der Altschuldenhilfe ist für die Wohnungsbaugesellschaften und -genossenschaften attraktiver, als die von Leerständen betroffenen Wohnungen sich selbst zu überlassen und konjunkturelle Verbesserungen abzuwarten. Diese Hauptantriebsfeder des „Stadtumbau Ost" schränkt dessen Modellcharakter für den „Stadtumbau West" stark ein. Ähnlich überzeugende betriebswirtschaftliche Vorteile, wie sie die Altschuldenhilfeverordnung den förderberechtigten Unternehmen fiir den Rückbau von Wohnungen gewährt, sind in den westdeutschen Problemstädten zurzeit noch nicht erkennbar. In den alten Ländern dürfte eine Förderung des Rückbaus, die nicht auch Elemente einer Substanzwertentschädigung beinhaltet, in absehbarer Zukunft nicht Erfolg versprechend sein. Der Bundesgesetzgeber hat, indem er die neuen Regelungen des Stadtumbaurechts nicht als aktive Durchfuhrungsinstrumente, sondern vorwiegend als reine Lenkungsinstrumente zur Steuerung des vorhandenen dynamischen Prozesses ausgestaltet hat, erkennbar zunächst die besondere Problematik in Ostdeutschland in den Blick genommen. In der vorliegenden Arbeit wurde davon abgesehen, eine bestimmte Gemeinde als Referenzmodell des Stadtumbaus in den neuen Ländern heranzuziehen. Der Wohnungsbau der DDR verfügt durch seine zentralstaatliche Planung und Umsetzung über eine Homogenität, die mit den Verhältnissen in Westdeutschland kaum vergleichbar ist. Auf der Grundlage der Aufbaugesetze der DDR von 1950 und 1958, der Grundstücksverkehrsordnung von 1963 und des Baulandgesetzes von 1984 wurden in Ostdeutschland große Areale besonders an den Stadträndern einer Bebauung durch die Arbeiterwohnungsbaugenossenschaften (AWG) und die kommunale Wohnungsverwaltung (KWV) zugeführt. Dies bestimmt bis heute die besondere Eigentümerstruktur in der ostdeutschen Wohnungswirtschaft. Regelmäßig besteht pro Kommune eine kommunale Wohnungsbaugesellschaft und mindestens eine Wohnungsbaugenossenschaft, die in der Regel über größere zusammenhängende Mieteinheiten in den Randlagen der Kommunen verfügen. Ab Mitte der Sechzigerjahre kamen in der gesamten DDR weitgehend vereinheitlichte Gebäudetypen der Großplattenbauweise zum Einsatz. Die Akzeptanz der verschiedenen Wohnungstypen bei den Mietern ist zwischen Rostock und Zwickau vergleichbar. Die gängigen Stadtumbaustrategien bringen es mit sich, dass vielfach nur Ersatzwohnungen angeboten werden können, deren Zu-

Einleitung

schnitt und Lage gegenüber den Wohnungen, die geräumt werden müssen, als weniger attraktiv angesehen werden. Alle genannten Aspekte bieten idealtypische Bedingungen für eine generalisierte Debatte von Lösungsansätzen. Es eröffnet die Möglichkeit, eine Betrachtung der typisier- und zum Teil antizipierbaren Problemlagen ausgehend von den zur Verfügung stehenden Instrumenten vorzunehmen. Aus diesem Grunde lag es zugleich nahe, die Eignung der städtebaulichen Instrumente auf die besondere Situation in den neuen Ländern zu beschränken. Durch die rasante Entwicklung des Stadtumbaus seit der Durchführung des Bundes Wettbewerbs „Stadtumbau Ost" traten die Probleme der Wohnungswirtschaft und der Gemeinden, besonders in der wohnungswirtschaftlichen Fachliteratur sehr schnell zutage. Durch eine Vielzahl von Fachtagungen und Seminaren besteht ein reger Austausch der Fachöffentlichkeit aus Wohnungswirtschaft, Kommunen und Anbietern von Infrastrukturleistungen. Dabei stand und steht die Abrissproblematik im Vordergrund, während die Aufwertungsaufgaben, von Finanzierungsproblemen auf Seiten der Kommunen abgesehen, wenig Schwierigkeiten zu bereiten scheinen. Die Untersuchung hat ihren Schwerpunkt in den konkreten hoheitlichen Eingriffen, die zur Durchsetzung von einzelnen Rückbaumaßnahmen erforderlich werden können. Sowohl in der stadtplanerischen und wohnungswirtschaftlichen als auch in der juristischen Fachöffentlichkeit herrscht weitgehend Einigkeit, dass der Stadtumbau nur gelingen kann, wenn konsensuale Lösungen erzielt werden können. Der Stadtumbau soll - diesen Standpunkt nimmt auch der Gesetzgeber in den neuen Regelungen der §§ 171a ff. BauGB ein - in erster Linie auf der Grundlage städtebaulicher Verträge bewältigt werden. Die ersten Erfolge des Siedlungsrückbaus bestätigen diese Grundentscheidung. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass bislang steuernde Eingriffe kaum in nennenswertem Umfang erforderlich waren. Zu groß war der Handlungsdruck auf Seiten der Wohnungswirtschaft und zu wenig ausgeprägt die Kenntnisse um Folgelasten, die durch einen planlosen oder auf unzureichender Basis geplanten Rückbau entstehen können. Doch auch in den neuen Ländern wird in jüngster Zeit verstärkt der Einsatz sanierungsrechtlicher Vorschriften erwogen, um den Handlungsspielraum der Gemeinden zu erweitern, da erkennbar wird, dass ein unsachgemäßer Siedlungsrückbau die Probleme des demographischen Wandels zusätzlich verschärfen wird. Auch die Chance, die notwendige Schrumpfung zur planvollen Stadtgestaltung und -Verschönerung oder zur nachhaltigen Entwicklung von Freiräumen zu nutzen, wird zunehmend erkannt. Dass dies nicht immer mit den Vorstellungen der Wohnungswirtschaft, einzelner Grundeigentümer oder -nutzer einhergeht, liegt auf der Hand. Hier gilt es sowohl die Handlungsoptionen der öffentlichen Hand als auch die Rechtsschutzmöglichkeiten der Betroffenen aufzuzeigen.

28

Einleitung

Das Hauptanliegen der vorliegenden Untersuchung ist es indes nicht, die Ausformung einer gemeindlichen „Drohkulisse" zu ermöglichen. Sie soll vielmehr helfen, den Ausgangspunkt konsensualer Einigungsbemühungen zu finden und auf seiner Grundlage aufzubauen. Dabei sollen die Regelungen des Sanierungsrechts und die neu geschaffenen Instrumente zum Stadtumbau im Vordergrund stehen und auf ihre jeweiligen Vorzüge in typisierbaren Problemlagen und auf Möglichkeiten einer Kombination beider Instrumentarien überprüft werden. Ferner soll gezeigt werden, dass es typische Konfliktsituationen in den ostdeutschen Kommunen gibt und künftig verstärkt geben wird, die mit konsensualen Mitteln nicht ohne weiteres und nur dann zu lösen sind, wenn der Rahmen des Städtebaurechts auch eine nachdrücklichere Moderation durch die Gemeinden zulässt.

1. Kapitel

Rahmenbedingungen des Stadtumbaus A. Ursachen der Leerstandsentwicklung I. Demographische Faktoren 1. Bevölkerungszahl Im Jahre 1974 prognostizierte das Statistische Bundesamt erstmalig einen Bevölkerungsrückgang anhand der demographischen Eckwerte der alten Bundesrepublik. Die These „die Deutschen sterben ausu drang erst später, im Verlauf der Achtziger Jahre, verstärkt in das öffentliche Bewusstsein, trat aber durch die spürbaren gegenläufigen Entwicklungen, die parallel verliefen, zunächst wieder in den Hintergrund. Die Achtziger und frühen Neunzigerjahre wiesen, durch die bis dahin beispiellosen Zuwanderungsentwicklungen des Asylanten- und Spätaussiedlerzuzugs, demographische Sondereffekte auf. 1 Hinzu kam, dass die geburtenstarken Jahrgänge (1955-1965) in die Familiengründungsphase traten. Wohnungsknappheit und steigende Mieten waren die Folge. Durch den Beitritt der neuen Länder zwangen der Modernisierungsrückstand in den dortigen Altbauquartieren sowie die post-sozialistische chronische Wohnraumknappheit zu erheblichen wohnungspolitischen Anstrengungen. Vor diesem Hintergrund wird verständlich, dass Fragen der Bevölkerungsentwicklung zwar bereits seit einigen Jahren im Hinblick auf die Altersvorsorge, nicht hingegen bezogen auf wohnungswirtschaftliche und städtebauliche Probleme auf breiter gesellschaftlicher Grundlage diskutiert wurden. Zur Erhaltung der bundesdeutschen Bevölkerungszahl wäre eine Geburtenrate von 2,2 Kindern pro Frau erforderlich. Diese Rate wird bereits seit über drei Jahrzehnten unterschritten und hat sich, mittlerweile auch gesamtdeutsch, auf konstant 1,3 bis 1,4 Kinder pro Frau eingependelt.2 Der Anteil der Frauen, die kinderlos bleiben, liegt bei 30, bei Akademikerinnen bei 50 %.

Eichener , Auswirkungen der demographischen Entwicklung auf die Wohnungsmärkte, WM 2003, 607. 2 Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Bevölkerung Deutschlands bis 2050 - Ergebnisse der 10. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung, 2003, S. 12.

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1. Kapitel: Rahmenbedingungen des Stadtumbaus

2. Altersdurchschnitt Der Anteil der über 65-jährigen an der deutschen Gesamtbevölkerung wird sich in den kommenden 30 Jahren verdoppeln. Nach Prognosen des Landesumweltamts Brandenburg wird der Anteil der unter 20-jährigen in einigen brandenburgischen Städten im Jahr 2040 nur noch etwa 10 % betragen. In der Stadt Schwedt wird dann jeder fünfte Einwohner älter als 75 und die Hälfte der Einwohner älter als 60 Jahre sein. 76-jährige Frauen werden den stärksten Jahrgang stellen, während der Kinderanteil unter 8 % betragen wird. 3 Stellten traditionell Familien die größte Abnehmergruppe am Wohnungsmarkt, werden sie diese Position im kommenden Jahrzehnt an die Ruheständler abgegeben haben. Die jahrzehntelange Förderung familiengerechten Wohnens verliert damit ihre Zielgruppe. Künftig werden barrierefreie, pflegeorientierte und sonst altersgerechte Wohnformen 4 an Bedeutung gewinnen.

3. Soziale Rahmenbedingungen a) Wohnbedürfnisse Neben den durch die Altersstruktur vorgegebenen besonderen Anforderungen an das Wohnumfeld nimmt die Inanspruchnahme von Wohnfläche allgemein weiter zu. Durch die Zunahme von Single- und Rentnerhaushalten wird die durchschnittliche Haushaltsgröße in Ost und West weiter abnehmen, während der Pro-Kopf-Bedarf an Wohnfläche steigt.5 Hier zeigt sich bislang noch eine Disparität zwischen Ost und West von 20 %. Der Wohnflächenbedarf der Ostdeutschen gleicht sich jedoch langsam aber stetig an.6 Da in Plattenbauten, besonders im Typ Ρ 2, 7 vorwiegend kleinere Haushalte mit Bewohnern mittleren und höheren Alters dominieren, nehmen die Leerstände dort - im Gegensatz zum sanierten Altbau - mit steigenden Wohnungsgrößen zu. Aufgrund der Al-

3

Beyer, Die demografischen Rahmenbedingungen bis 2040, in: Stadtumbau und Stadttechnik (ISW-Schriftenreihe 2-2002), S. 13 (14). 4 Westphal/Kraus/Kloth , Kommunale Konzepte zum Wohnungsmarkt, vhw FW 2004, 274 (275). 5 Mäding/Mohr , Wanderungsprozesse in Ostdeutschland und Wohnungsmarkt - eine Herausforderung für Politik und Verwaltung, LKV 2001, 433 (436). 6 Iwanow/Metzmacher/Schmidt/Waltersbacher , Zukünftige Wohnungsnachfrage und Neubaubedarf in Ost- und Westdeutschland, IÖR-Texte Nr. 133, 2001, S. 19. 7 Vgl. dazu S. 37 f.

Α. Ursachen der Leerstandsentwicklung

31

tersstruktur ist in diesem Marktsegment mit einer weiteren Abschwächung der Nachfrage zu rechnen.8

b) Zahl der Haushalte Quantitativ wird der Wohnungsmarkt weniger durch die absolute Zahl der Einwohner als durch die Zahl der Haushalte bestimmt. Während die Einwohnerzahl in den neuen Ländern zwischen Wiedervereinigung und Jahrtausendwende um etwa 700.000 zurückging, stieg im gleichen Zeitraum die Zahl der Haushalte stark an, so dass 1999 ca. 315.000 Wohnungen mehr als 1991 bewohnt wurden. 9 Die Einschätzungen zur weiteren Entwicklung differieren. Einerseits wird davon ausgegangen, dass die Zahl der Haushalte bis zum Jahr 2010 weiter ansteigen und ab 2015 deutlich sinken wird, 10 andererseits wird eine leicht rückläufige Haushaltszahl bereits für die kommenden Jahre angenom-

c) Einkommensentwicklung Der Bevölkerungsrückgang wird begleitet durch eine fortschreitende Verarmung weiter Bevölkerungsschichten. In den vergangenen vier Jahrzehnten hat sich der Anteil der Sozialhilfeempfänger vervierfacht. 40 % der Armutsquote sind auf Langzeitarbeitslosigkeit und schon heute bereits 20 % auf niedrige Renten zurückzuführen. Die seit den 70er Jahren nachweisbare polarisierende Entwicklung der Einkommensstruktur setzt sich unvermindert fort. 12 Die Nachfrage nach besonders günstigem Wohnraum wird sich in naher Zukunft weiter steigern.

8

Hallenberg , Nachfrageorientierte Wohnungspolitik, vhw FW 2004, 235 (236). Pfeiffer/Simons/Porsch , Wohnungswirtschaftlicher Strukturwandel in den neuen Bundesländern, Bericht der Kommission, 2000, S. 15. 10 Pfeiffer , Die Chancen der Schrumpfung - Stadtentwicklung in Ostdeutschland, MSWV Aktuell 04/2001, S. 15(15); Pfeiffer/Simons/Porsch , Wohnungswirtschaftlicher Strukturwandel in den neuen Bundesländern, Bericht der Kommission, S. 39. 11 Iwanow/Metzmacher/Schmidt/Waltersbacher , Zukünftige Wohnungsnachfrage und Neubaubedarf in Ost- und Westdeutschland, IÖR-Texte Nr. 133, 2001, S. 7. 12 Eichener , Auswirkungen der demographischen Entwicklung auf die Wohnungsmärkte, WM 2003, 607 (609). 9

32

1. Kapitel: Rahmenbedingungen des Stadtumbaus

II. Suburbanisierung Während die Suburbanisierungsprozesse in den alten Ländern fast zum Erliegen gekommen sind, zeigt sich in den neuen Ländern ein weiterhin anhaltender Trend zum Eigenheimbau am Stadtrand. 13 Die Ausweisung neuer Eigenheimquartiere wird deshalb auch für die Zukunft als notwendig angesehen,14 um nicht weitere Abwanderungen in Umlandgemeinden zu fördern. 15 Nachdem die Wohnungsbaupolitik der DDR in erster Linie darauf gerichtet war, die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung durch industriellen Wohnungsbau zu befriedigen, war das Ausmaß der Suburbanisierung allgemein äußerst gering. 16 Nach der Wende zeigte sich zunächst eine sehr rasante Ausbreitung des großflächigen Einzelhandels auf der sog. grünen Wiese, während die Innenstadtentwicklung infolge offener Vermögensfragen zunächst stark eingeschränkt war. Die Suburbanisierung des Wohnens erfolgte demgegenüber etwas retardiert. Durch Förderpolitik und Abschreibungsmöglichkeiten wurde diese Entwicklung erheblich beschleunigt. Neben den „klassischen" Umlandabwanderungen 17 von Familien mit Kindern in das eigene Einfamilienhaus, spielte in den neuen Ländern zunächst auch die Abwanderungen breiterer Bevölkerungsgruppen in neue relativ große Siedlungen in Geschosswohnungsbau eine große Rolle. Diese nach westlichen Standards ausgebauten Wohnquartiere, die zunächst in Konkurrenz zu Plattenbausiedlungen attraktiv erschienen, werden zunehmend als unattraktiv empfunden. Abwanderungen in kleinteiligere Einheiten sind hier zu erwarten. Es zeichnet sich vereinzelt bereits struktureller Leerstand und somit mittel- und langfristig auch hier Rückbaubedarf ab. Diese Einwohnerverlagerungen in relativ gering verdichtete Bereiche gehen einher mit einer anhaltenden sozialräumlichen Segregation. Sie findet zwischen Stadtteilen, insbesondere aber noch immer zwischen Stadtquartieren und Umland statt. In den ostdeutschen Kernstädten lassen sich seit der Wende vielerorts Bewohnerverluste von über 30 % feststellen. Von starken Bevölkerungsverlusten sind in besonderem Maße große

13

Pfeiffer , Die Chancen der Schrumpfung - Stadtentwicklung in Ostdeutschland, MSWV Aktuell 04/2001, S. 15 (15). 14 Schauer , Perspektiven der Stadtentwicklung in der Stadt Schwedt/Oder, MSWV Aktuell 04/2001, S. 22 (25); Köhler , Stadtumbau in Klein- und Landstädten - das Beispiel Angermünde, MSWV Aktuell 04/2001, S. 26 (26). 15 Kleinschmidt , Die Zukunft der Brandenburger Städte und Gemeinden sichern!, MSWV Aktuell 04/01, S. 5(6). 16 Mäding/Mohr , Wanderungsprozesse in Ostdeutschland und Wohnungsmarkt - eine Herausforderung für Politik und Verwaltung, LKV 2001, 433 (434). 17 Kritisch zu der verbreiteten Annahme, es würden in erster Linie Familien in städtische Randbereiche ziehen: Heitkamp , Stadt-Umland-Wanderungen im interkommunalen Vergleich; vhw FW 2002, 9(12).

Α. Ursachen der Leerstandsentwicklung

33

und mittelgroße ostdeutsche Städte betroffen, die von abgängiger Bausubstanz und durch Restitutionsprobleme verzögerte Sanierungen gekennzeichnet sind. 18

I I I . Wanderung Im Gegensatz zu Bevölkerungsentwicklungen wie Geburtenrückgang oder Überalterung sind Veränderungen, die sich durch Wanderungen ergeben, schwerer prognostizierbar. 19 Sie sind besonders variabel, da sie stark von lokalen Einzelfaktoren, wie der Schließung von Produktionsstätten und dgl., abhängig sein können. Auch Wanderungsbewegungen im größeren grenzüberschreitenden internationalen Maßstab sind schwer vorherzubestimmen, da sie neben wirtschaftlich-lokalen Standortfaktoren maßgeblich durch die politischen Rahmenbedingungen beeinflusst werden. In den Stadtentwicklungskonzepten stellt die Wanderung daher die einzige Prognose im engeren Sinne dar, während sich die anderen Faktoren mathematisch exakt berechnen lassen.

1. Internationale

Wanderung

Der Saldo der grenzüberschreitenden Zu- und Abwanderungen in und aus der Bundesrepublik Deutschland war in den Jahrzehnten nach dem 2. Weltkrieg durch erhebliche Diskontinuitäten gekennzeichnet. Neben weit überwiegenden Phasen der Netto-Zuwanderung lassen sich auch kürzere, konjunkturell bedingte Phasen der Netto-Ab Wanderung beobachten.20 Einen letzten Höhepunkt erreichte die Zuwanderung 1990 mit einem Netto-Gewinn von 1 Mio. Einwohnern. Diese Zuwanderungsrate ist, insbesondere nach der Verschärfung des deutschen Asylrechts in den Folgejahren signifikant zurückgegangen. Seit 1998 lässt sich wieder ein leichter Anstieg der Zuwanderung erkennen. Von den künftigen Migrationsüberschüssen werden in erster Linie die alten Länder profitieren können. Ziele der Zuwanderer sind fast ausschließlich die westdeutschen Ballungszentren und Berlin. Mittelfristig wird die Sterberate in Westdeutschland daher mehr als ausgeglichen. Für Westdeutschland wird ein migrationsbedingtes Bevölkerungswachstum von 2,6 Mio. Einwohnern, für Ostdeutschland ein Bevölkerungsrückgang von 1,2 Mio. Einwohnern bis zum Jahr

18 Mäding/Mohr , Wanderungsprozesse in Ostdeutschland und Wohnungsmarkt - eine Herausforderung für Politik und Verwaltung, LKV 2001, 433 (435). 19 Beyer, Die demografischen Rahmenbedingungen bis 2040, in: Stadtumbau und Stadttechnik (ISW-Schriftenreihe 2-2002), S. 13. 20 Mäding/Mohr , a.a.O. 434.

34

1. Kapitel: Rahmenbedingungen des Stadtumbaus

Jahr 2050 prognostiziert. 21 Im Hinblick auf die Stadtumbauproblematik ergibt sich hieraus, dass internationale Wanderungsbewegungen die angespannte Lage auf den ostdeutschen Wohnungsmärkten nicht nennenswert werden entspannen können. Auf der anderen Seite lässt sich aber nicht schlussfolgern, dass Leerstände in Westdeutschland mittelfristig durch die Nachfrage der Zuwanderer behoben sein werden. Denn auch hier zeigen sich starke regionale und lokale Unterschiede. In ländlichen Räumen und in vom Strukturwandel stark betroffenen Ballungszentren (z. B. Ruhrgebiet, Saarland), wird es auch in den alten Ländern dauerhaft Überangebote an Wohnraum geben.

2. Ost-West-Wanderung Die regionale Wanderungsbewegung folgt dem internationalen Trend, hin zu den Arbeitsmärkten in den zumeist westdeutschen Ballungszentren 22 und nach Berlin. Der Abwanderungssaldo zulasten des Ostens betrug unmittelbar nach der Wende (1990) rund 360.000 Personen. Nach einem Tiefstand von nur 10.000 Personen (1997) steigt die Rate der Umzüge von Ost nach West seitdem wieder kontinuierlich an. Da insbesondere Jüngere, Erwerbstätige und Männer die strukturschwachen Räume der neuen Länder verlassen, 23 wird der wirtschaftliche Aufholprozess in den betroffenen Gebieten zusätzlich erschwert. 24 Der Anteil der Ostdeutschen an der deutschen Gesamtbevölkerung wird bis 2015 von 21,3 % auf 19,6 % sinken.

B. Leerstand und Auswirkungen I. Leerstandsentwicklung In den Jahren 1990 - 1998 haben einige ostdeutsche Kommunen über 14 % ihrer Einwohner verloren (Schwedt: 14,4%, Halle: 14,9%, Rostock: 15,3%,

21

Mäding/Mohr , a.a.O. Münz , Deutschlands Bevölkerung zwischen 1900 und 2050, vhw FW 2002, 296 (299). 23 Dazu eingehend: Mai s Abwanderung aus Ostdeutschland, Städte im Umbruch 01/2004, S. 27 ff. 24 Mäding'Mohr , Wanderungsprozesse in Ostdeutschland und Wohnungsmarkt - eine Herausforderung für Politik und Verwaltung, LKV 2001, 433 (434). 22

Β. Leerstand und Auswirkungen

35

Hoyerswerda: 16,2 %). 25 Im gleichen Zeitraum wurden in den neuen Ländern 800.000 Wohnungen durch Neubau oder Sanierung bezugsfertig. 26

1. Leerstandsverteilung

in Objekten verschiedener Bauepochen

Die Verteilung des Leerstands auf die 140 ostdeutschen Städte weist signifikante Unterschiede auch im Hinblick auf deren Entwicklung während der DDRZeit auf. In der Geschichte des Städte- und Wohnungsbaus der DDR erfolgten verschiedene baupolitische Schwerpunktsetzungen, die, infolge der zentralstaatlich gelenkten planwirtschaftlichen Bautätigkeit zu deutlichen Zäsuren in Funktionalität, Standard und Gestaltung im Siedlungsbau führten. Diese oftmals bereits bei äußerlicher Betrachtung in Erscheinung tretenden Unterschiede wirken sich maßgebend auch auf die Entwicklung des Leerstandes aus und sind im Hinblick auf die Akzeptanz der Festlegung von Rückbau- und Erhaltungsgebieten von Bedeutung.

a) Die Bauten der Stalin-Ära Noch vor der offiziellen Staatsgründung der DDR machte die Deutsche Wirtschaftskommission ein Wohnungsbauprogramm zur Schaffung von 5.000 Neubauwohnungen und zur Reparatur von 20.000 Wohnungen bekannt. Die danach aufzuwendenden Kosten durften 10.000 Mark pro maximal 52 m 2 großer Wohnung nicht überschreiten. 27 Dies entsprach einem Standard, der hinter dem sozialen Wohnungsbau der Weimarer Zeit zurückblieb. 28 Nach bescheidenen Anfängen, die an den Reformwohnungsbau vor der NS-Zeit und Traditionen des Bauhauses anknüpften, beschloss die Volkskammer der DDR am 27. Juli 1950 „Sechzehn Grundsätze des Städtebaus"29, die eine radikale Abkehr von der Anknüpfung an die Moderne hin zu einer Nachahmung sowjetischen Städtebaus unter Einbeziehung sog. „nationaler Bautraditionen 44 bedeuteten.30 25

Mäding/Mohr, a.a.O., S. 435. Goldschmidt/Taubenek, in: Hoppenberg/de Witt, Hdb. d. öff. BauR, Bd. 2, Kap. Z I Rn. 51 (16. Lfg. Okt. 2004). 27 Neues Deutschland (Berlin-Ausgabe) v. 16.07.1949. 28 Topfstedt, Wohnen und Städtebau in der DDR, in: Flagge, Geschichte des Wohnens, 1999, S. 462. 29 Bekanntmachung der Grundsätze des Städtebaus v. 15.09.1950, Ministerialblatt der DDR Nr. 25; weiterführend: Deutsche Bauakademie, Handbuch für Architekten, 1954, S. 101 ff. 30 Typische Beispiele hierfür sind die sog. „Arbeiterpaläste" an den Magistralen der Bezirkshauptstädte und in Berlin („Stalin-Allee"), die sowjetischen Vorbildern folgen, 26

36

1. Kapitel: Rahmenbedingungen des Stadtumbaus

In Berlin, Leipzig, Dresden, Rostock und Magdeburg wurden repräsentative Anlagen in zerstörten Teilen der Stadtzentren errichtet, in denen Wohnungen mit seinerzeit als luxuriös empfundenen Ausstattungen (Parkett, Einbauküchen, geflieste Bäder, Fahrstühle, Müllschlucker, Telefonanschlüsse) errichtet wurden, die in späteren Phasen des Wohnungsbaus der DDR nicht wieder erreicht werden sollten. In Mittel- und Kleinstädten31 wurden Wohnungen mit verringertem gestalterischen Aufwand und Wohnungsstandard realisiert. Die Wohnungen dieses Zeitabschnitts wurden überwiegend noch in traditionellen handwerklichen Bauweisen erstellt und wiesen eine solide Ausbauqualität auf. Im Gegensatz zu späteren Bauformen in der DDR waren diese Wohnanlagen von Anfang an sehr beliebt und sind es überwiegend bis heute geblieben. Zentral gelegen und nach der Wende unter erheblichem Einsatz von Städtebauförderungsmitteln saniert, sind sie deutlich weniger als spätere DDR-Wohnbauten von strukturellem Leerstand betroffen. In der Umsetzung der „Grundsätze des Städtebaus" wurde auch der Ansatz des sowjetischen „Komplexwohnungsbaus" in den Städtebau der DDR implementiert. Der Wohnkomplex, der zwischen Größen von 5.000 bis 10.000 Einwohnern variieren konnte, verfugte über eine eigene Versorgungsinfrastruktur, die „mit allen für die verschiedenen Bedürfhisse notwendigen öffentlichen Einrichtungen" 32 ausgestattet wurde. Da zunächst aber noch der Wiederaufbau in den zerstörten Stadtzentren im Vordergrund stand, beschränkte sich der idealtypische komplexe Wohnungsbau zunächst auf die Errichtung von Stalinstadt, dem heutigen Eisenhüttenstadt, als „erste sozialistische Stadt Deutschlands" und wichtigste Stadtneugründung der DDR. 33 Die Bauten dieser Phase treten in den Abrissplanungen nicht auf Sie weisen kaum Leerstände auf, stehen überwiegend unter Denkmalschutz und liegen regelmäßig in den zentrennahen Aufwertungsbereichen.

aber jeweils auch lokale baugeschichtliche Zitate aufweisen. In der zeitgenössischen Literatur finden sich zahlreiche Hinweise auf persönliche Anordnungen J. W. Stalins zu Fragen des Städtebaus; vgl. etwa: Stramentow , Ingenieurfragen der Stadtplanung, 1953, S. 7 ff. 31 Beispiele in Nordhausen, Zerbst, Stralsund, Prenzlau, Eilenburg, Altenberg/Erzgebirge, Niesky. 32 Junghanns/Boesler/Günther, Der Wohnkomplex als Planungselement im Städtebau, 1954, S. 11. 33 Grünzig , Eine Utopie in der Krise, DAB 4/2004, S. 18.

Β. Leerstand und Auswirkungen

37

b) Besser, billiger und schneller bauen Der DDR-Wohnungsbau aus der zweiten Hälfte der 50er Jahre weist deutlich veränderte Merkmale gegenüber den Bauten aus der ersten Hälfte auf. Hintergrund der geringeren Qualität dieser Anlagen war wiederum eine Änderung der Moskauer Architekturdoktrin. Chruschtschow hatte auf der Unionskonferenz der sowjetischen Bauschaffenden im Dezember 1954 die Losung „Besser, billiger und schneller bauen" verkündet und in seiner Rede gefordert, dass jeder Entwurf unter Berücksichtigung eines wirtschaftlichen Verbrauchs der zur Verfügung stehenden Mittel erarbeitet werden müsse.34 Die neue Doktrin leitete die planmäßige Industrialisierung des Wohnungsbaus ein, 35 die dass Bild vom Wohnen und das Bild der Städte in der DDR nachhaltig prägen sollte. Obwohl erst 1962 der Anteil an Neubauten in Block- und Plattenbauweise den der traditionellen Bauweise übertraf, ging schon zuvor die Unterscheidbarkeit der jeweiligen Gebäudearten durch die Einführung einheitlicher Typenlisten im Wohnungsbau zurück. Der Einsatz industrieller Fertigung verlagerte den Schwerpunkt der Bautätigkeit an die Peripherie der Städte, da nur dort, auf ebener und neu zu erschließender Fläche industrielle Bauweisen wirtschaftlich effektiv realisiert werden konnten. Die Lagerung der Bauteile in Baustellennähe, die aufgrund der Transportprobleme erforderlich wurde und ein Vielfaches des eigentlichen Baugeländes beanspruchte, machte ein Ausweichen an den Stadtrand erforderlich. Soweit diese Techniken trotzdem in den Stadtzentren zur Anwendung kamen, war dies mit einer rücksichtslosen Freilegung ganzer Stadtteile verbunden und konnte nur in den stark kriegszerstörten Städten (Frankfurt/O., Halberstadt, Magdeburg, Potsdam-Süd, Karl-Marx-Stadt) realisiert werden. Die während dieser Zeit im großen Maßstab errichteten Bauten der Querwand-Typenreihen „Q3" (1958) und „Q6" (1960) weisen heute eine hohe Tendenz zum Leerstand auch in zentrennahen Bereichen auf. Als unattraktiv erweist sich auch der 1961 konzipierte Typ P2, der wahlweise36 fünfgeschossig oder durch Einfügen eines Zwischenelements für Aufzüge und Müllschlucker auch im bis zu 24-geschossigen Hochhausbau eingesetzt werden konnte. Der durch eine kleine, durch ihre Innenlage fensterlose Küche-BadEinheit gekennzeichnete Typ ging 1966 in Serie. 37

34

Chruschtschow, Besser, billiger und schneller bauen, 1955, S. 29. Hoscislawski, Die Problematik des Stadtumbau Ost als Erbe der DDRStadtentwicklung?, Städte im Umbruch 01/2004, S. 15 (16 f.). 36 Präßler, Muster und Experimentalbau P2 in Berlin, Deutsche Architektur 1962, 499 f.; Stallknecht/Kuschy/Felz, Funktionelle und bautechnische Probleme des Versuchsbaus, Deutsche Architektur 1962, 500 ff. 37 Experimentalbauten wurden bereits 1962 im Wohngebiet Berlin-Fennpfuhl (teilweise zum Abriss vorgesehen) und 1965 an der Storkower Straße in Berlin fertig gestellt. 35

38

1. Kapitel: Rahmenbedingungen des Stadtumbaus

c) Wohnbauserie 70 Eine erheblich größere Variabilität der Gestaltungsmöglichkeiten wurde schließlich durch die 1968 an der Deutschen Bauakademie entwickelten Wohnungsbauserie 70 (WBS 70) 38 erreicht; sowohl im Hinblick auf die Wohnungsgrößen von 26 bis 150 m 2 als auch auf die äußere Formgebung. Durch das Einfügen von Eck- und Zwischensegmenten konnten geschwungene Blockrandbebauungen und mäandernde Zeilenbauten verwirklicht werden, die erheblich differenziertere Strukturen als die vorhergehenden Typenserien ermöglichten. Durch die Einführung der WBS 70 hielt eine neue Form der Erschließung in den Wohnungsbau der DDR Einzug, der im Rahmen des Stadtumbaus erhebliche Probleme bereitet: Die mäanderförmige Bauweise ließ eine Verlegung der leitungsgebundenen Infrastruktur in sog. Kellertrassen zu, die in der Herstellung und in der Wartung wirtschaftlicher sind. Von einem einzigen zumeist an der Verkehrserschließung liegenden Punkt verlaufen alle Rohre und Kabel durch abgeteilte Kellerabschnitte durch die gesamte zusammenhängend konzipierte Wohnanlage. Sollen einzelne Teile der Anlage zurückgebaut werden, werden deshalb umfangreiche Neuverlegungen erforderlich. In den Jahren 1971 bis 1981 wurden etwa 90 Prozent des industriellen Wohnungsbaus der DDR in peripheren Stadtgebieten auf vormals landwirtschaftlich genutzten Flächen erstellt. 39 Der Ausbau der Stadtzentren kam fast vollständig zum Erliegen. Im Zuge der sich seit Mitte der 70er Jahre zunehmend verschlechternden Wirtschaftslage wurden drastische Sparmaßnahmen angeordnet, nach denen der Investitionsaufwand im komplexen Wohnungsbau ab 1979 zunächst durch einen Verzicht auf vielgeschossige Wohnbauten reduziert werden sollte. Bei gleich bleibender Bauleistung war eine Senkung der Kosten im Fünfjahresplan 1981-1985 um 15 Prozent, von 1986 bis 1990 um weitere 10 Prozent angestrebt. 40 Die Errichtung sechsgeschossiger WBS 70-Bauten ohne Aufzug in erkennbar schlechter Bauausführung und sehr geringem Ausbaustandard kennzeichnen diese letzte Phase des DDR-Wohnungsbaus.

38 Herholdt , Weiterentwicklung hocheffektiver Baumethoden im Wohnungsbau der DDR, Deutsche Architektur 1971, 664ff.; Stallknecht/Felz, Die Wohnungsbauserie 70, Deutsche Architektur 1974, 4ff. 39 Topfstedt , Wohnen und Städtebau in der DDR, in: Flagge, Geschichte des Wohnens, 1999, S. 419 (534f.); Hoscislawski , Die Problematik des Stadtumbau Ost als Erbe der DDR-Stadtentwicklung?, Städte im Umbruch 01/2004, S. 15. 40 Pfau , Stand und Tendenzen bei der städtebaulichen Planung und Gestaltung von Bebauungskonzeptionen für Neubauwohngebiete, Architektur der DDR 1981, 265ff.

Β. Leerstand und Auswirkungen

39

Insgesamt wurden 2,25 Mio. Plattenbauten fertig gestellt, die 1989 fast ein Drittel der Wohnungen in der DDR ausmachten.41 Die Kommission „Wohnungswirtschaftlicher Strukturwandel in den neuen Bundesländern" hat die untersuchten Kommunen nach drei grob unterscheidbaren Grundtypen klassifiziert, die sich hinsichtlich ihres Anteils an Gebieten in Plattenbauweise und deren Struktur unterscheiden. 42 Der Typus „Altstadt" wird durch einen dominierenden Altbauanteil von mindestens 70 %, gemessen am Wohnungsbestand von 1990 bestimmt und macht die kleinste Gruppe von nur 7 der 140 Städte aus. Die „DDR-Entwicklungsstadt" ist dagegen durch einen dominierenden Anteil von mindestens 70 % DDR-Wohnungen und einem i. d. R. sehr hohen Bevölkerungswachstum vor 1990 geprägt. Dieser Kategorie entsprechen 19 der ostdeutschen Städte. Als gemeinsame Merkmale dieser Städte, die auf einen überwiegenden Teil oder alle hierunter fallenden Städte zutreffen, lassen sich ein hohes Maß an Kriegszerstörung, eine Industrialisierung in der DDR-Zeit und damit einhergehend eine überproportionale Urbanisierung, die sich heute als wenig nachhaltig darstellt, erkennen. 43 Die größte Gruppe nehmen die „Doppelstädte" mit einem Altbauanteil zwischen 30 und 70 % bzw. einem DDR-Wohnungsbauanteil in entsprechender Größenordnung, gemessen am Wohnungsbestand von 1990 ein. Der Name „Doppelstadt" wurde gewählt, da hier die DDR-Wohngebiete als eigenständige Entwicklung städtebaulich selbständig, wie eine zweite Stadt neben der Altstadt stehen. Idealtypisch für diese Kategorie ist beispielsweise Halle/Saale. Der in industrieller Bauweise errichtete Stadtteil Halle-Neustadt bildete vor der Wende sogar eine eigenständige Kommune und wurde erst nach der Wende mit Halle/Saale „wiedervereinigt".

d) Altbaubestand Entgegen dem, durch den medienwirksamen Abriss von Plattenbauten, entstehenden Eindruck, besteht das Leerstandsproblem aber (noch) in erster Linie in den Altbaubeständen.44 Während im April 1998 30 % der vor 1918 errichte41

Goldschmidt/Taubenek, in: Hoppenberg/de Witt, Hdb. d. öff. BauR, Bd. 2, Kap. Z I R n . 36(16. Lfg. Okt. 2004). 42 Pfeiffer/Simons/Porsch, Wohnungswirtschaftlicher Strukturwandel in den neuen Bundesländern, Bericht der Kommission, November 2000, S. 22. 43 Doehler-Behzadi, Stadtentwicklungskonzepte im Profil - Ergebnisse einer Analyse der Wettbewerbsbeiträge, städtebauliche Auswertung, in: BMVBW/BRR (Hrsg.), Dokumentation zum Kongress „Zwei Jahre Stadtumbau Ost", 2004, S. 24 (25 f.). 44 KU, Testfall für den Epochenwandel, Städte im Umbruch 01/2004, S. 52 (53).

40

1. Kapitel: Rahmenbedingungen des Stadtumbaus

ten Altbauten in den neuen Ländern leer standen, waren zum selben Zeitpunkt nur 8 % der DDR-Wohnungsbauten betroffen. 45 Durch die nicht marktgerechten Mieten in der DDR war es im Altbaubestand zu erheblichen Modernisierungsrückständen gekommen, die zu einem großen Teil noch immer nicht behoben werden konnten. 1989 waren 18 % der Wohnungen in der DDR ohne Bad oder Dusche, 24 % ohne Innentoilette und 53 % nicht mit einem zeitgemäßen Heizungssystem ausgestattet.46 Neben Sanierungsrückständen in der Gebäudesubstanz und im Umfeld spielen hier noch immer ungeklärte Eigentumsverhältnisse eine Rolle. 47 Nachdem zunächst in den sehr zentralen Lagen der Städte Altbauten mit besonderer städtebaulicher Bedeutung saniert wurden, herrscht der größte Sanierungsbedarf nunmehr in erster Linie in den Randlagen der Altstädte. Dort stellen sich erhebliche Finanzierungsprobleme, da sich die Sanierungskosten trotz der vielfältigen Förderungen und steuerlichen Vergünstigungen kaum aus den Objekten erwirtschaften lassen. Darüber hinaus steigen die Kosten für Altbausanierungen stark an, da die übrig gebliebenen Bestände häufig in einem besonders schlechten baulichen Zustand sind. 48

e) Nachwendezeit Durch eine breite Palette an Fördermaßnahmen der Stadtsanierung, Modernisierung, Eigentumsbildung, des sozialen Wohnungsbaus und umfangreichen Sonderabschreibungen für Mietwohnungsneubau und Modernisierungen war die Nachwendezeit durch einen Investitionsboom geprägt, der den westdeutschen Bauboom der 70er Jahre in den Schatten stellte.49 Von der Investitionsforderung profitierten in erster Linie Standorte, an denen Bauvorhaben ohne große zeitliche Verzögerungen verwirklicht werden konnten. Häufungen von Wohnanlagen dieser Epoche finden sich deshalb vor allem in Randgebieten und im Umland größerer Städte. Dabei sind im großen Maßstab auch überkommene Wohnbedürfnisse im Geschosswohnungsbau befriedigt worden, die durch die Angleichung der Lebensverhältnisse in Ost und West einem starken Wandel unterworfen sind. Schien der Umzug aus unsanierten Plattenbauquartieren in Ge-

45

Pfeiffer/Simons/Porsch , Wohnungswirtschaftlicher Strukturwandel in den neuen Bundesländern, Bericht der Kommission, 2000, S. 18. 46 Hoscislawski , Die Problematik des Stadtumbau Ost als Erbe der DDRStadtentwicklung?, Städte im Umbruch 01/2004, S. 15 (20). 47 Goldschmidt/Taubenek , in: Hoppenberg/de Witt, Hdb. d. öff. BauR, Bd. 2, Kap. Z I R n . 38(16. Lfg. Okt. 2004). 48 Porsch , Kosten und Nutzen des Stadtumbaus in Altbaubeständen, DWW 05/2003, S. 32. 49 Pfeiffer/Simons/Porsch , Wohnungswirtschaftlicher Strukturwandel in den neuen Bundesländern, Bericht der Kommission, 2000, S. 11.

Β. Leerstand und Auswirkungen

41

schosswohnungen nach westdeutschem Standard bis in die Mitte der 90er Jahre noch attraktiv, zeichnet sich auch in diesen Neubauquartieren mittlerweile eine Orientierung zu individuelleren Wohnformen in kleineren Einheiten gerade bei den jüngeren Bewohnern ab. Langfristig werden daher vereinzelt auch Neubauten der 90er Jahre in die Rückbaukonzepte eingestellt werden müssen.

2. Leerstandsverteilung

nach Lage

Starke Leerstandskonzentrationen befinden sich an den zentrennahen Abschnitten der Hauptverkehrsstraßen. Infolge starker Verkehrsbelastungen werden Wohnungen die besonders von Lärm Immissionen betroffen sind vom Markt nicht mehr abgenommen. Teilweise wird die Gebäudeunterhaltung in diesen Bereichen ausschließlich durch gewerbliche Nutzungen der Erdgeschosszonen finanziert. Allerdings ist infolge des Strukturwandels im Einzelhandel ein Mietenrückgang in Nebenlagen festzustellen, der die Gebäudebewirtschaftung an den Hauptein- und Ausfallstraßen zusätzlich erschwert. In den Großsiedlungen in industrieller Bauweise lassen sich hohe Leerstände ebenfalls in typischen Lagen ausmachen. In diesen Bereichen sind es in erster Linie die Wohnungen die in den innenhofähnlichen Lagen der WBS-70-Formationen liegen. Diese Wohnungen verfügen regelmäßig über eine begrenzte Aussicht und eine relativ hohe Verschattung. In besonders hoch verdichteten Siedlungsbereichen sehen die Stadtumbaukonzepte hier häufig Abrisse einzelner Gebäude zur Schaffung von Freiräumen vor, um die Attraktivität der verbliebenen Wohnanlagen zu steigern. 50 Sechsgeschosser der letzten Bauphase des DDR-Wohnungsbaus, in denen keine Aufzüge installiert wurden, erweisen sich dementsprechend in den oberen Geschossen als nur schwer vermietbar. 51 In den generell als unattraktiver geltenden Plattenbautypen der Baureihe Ρ 2 werden die Nachteile des Wohnungszuschnitts dagegen, aus der Sicht der Nutzer, durch die bessere Belichtung und den Ausblick in den oberen Stockwerken der 18Geschosser kompensiert. Dort sind eher die unteren und mittleren Etagen vom Leerstand betroffen.

50

Ζ. B. Schwedt/O.: Seebauer, Freiraumplanung schafft Stadtraum, DWW 02/2003,

S. 20. 51 Aehnelt, Erfahrungen der Wohnungswirtschaft mit dem Stadtumbau Ost - Zwischenergebnisse einer Unternehmensbefragung, in: BMVBW/BRR (Hrsg.), Dokumentation zum Kongress „Zwei Jahre Stadtumbau Ost", 2004, S. 16 (21).

42

.Kapitel: Rahmenbedingungen des Stadtumbaus

II. Auswirkungen strukturellen Leerstands 1. Wirtschaftliche

Auswirkungen

a) Wohnungswirtschaft Unmittelbare Hauptbetroffene der Leerstandsentwicklung und dementsprechend auch Hauptinitiator des Stadtumbauprozesses ist die Wohnungswirtschaft. Bereits im Jahr 2000 sind die Renditeeinbußen der Wohnungsunternehmen und privaten Hauseigentümer in Höhe von 2,2 Mrd. DM pro Jahr berechnet worden. 52 Neben der erheblichen Altschuldenbelastung wird die wirtschaftliche Situation der Wohnungsunternehmen in den neuen Ländern durch die Neuschulden infolge der Sanierungen der Plattenbaubestände bestimmt.

b) Kreditwirtschaft Die Belange der Kreditwirtschaft erschöpfen sich im Rahmen des Stadtumbaus nicht auf den Verlust von Sicherheiten, da besicherte Immobilien abgerissen und die betroffenen Grundstücke u. U. ihre Baulandqualität verlieren. Das Kreditvolumen ostdeutscher Wohnungsunternehmen belief sich 2002 auf ca. 57 Mrd. Euro. 53 Damit ist zwangsläufig ein großes Interesse an der tragfähigen Entwicklung der Wohnungsmärkte in den neuen Ländern verbunden. Auch die Maßnahmen des Stadtumbaus sind seitens der Wohnungsunternehmen häufig nur mit weiteren Krediten zu finanzieren. 54 Die Kreditinstitute müssen daher als Akteure des Stadtumbaus in die Konzepterarbeitung ebenso wie in die Umsetzung der Maßnahmen eingebunden werden, wenn die Stadtumbaumaßnahmen auf der Grundlage konsensualer Lösungen durchgeführt werden sollen. Soweit Sicherheiten der Kreditinstitute durch Stadtumbaumaßnahmen in Frage gestellt werden, sind die Institute überdies als Stadtumbaubetroffene i. S. d. §§ 171 b Abs. 3, 137 BauGB frühzeitig an der Konzepterarbeitung und -umsetzung zu beteiligen.

52 Pfeiffer/Simons/Porsch , Wohnungswirtschaftlicher Strukturwandel in den neuen Bundesländern, Bericht der Kommission, 2000, S.24. 53 Goldschmidt , Stadtumbau und Wohnungswirtschaft, vhw FW 2002, 312 (316). 54 Freudenberg/Kriebel/Volkerding , Bericht zum Stand des Stadtumbaus in Brandenburg, MSWV Aktuell 04/2001, S. 17(19).

Β. Leerstand und Auswirkungen

43

c) Kommunale Haushalte Die ohnehin bereits angespannten kommunalen Haushalte werden sowohl durch die Bevölkerungsverluste als auch durch die Leerstände unmittelbar weiteren Belastungen ausgesetzt. Der Wegzug wirkt sich vor allem durch den Verlust von Einnahmen aus dem Anteil der Gemeinden an der Lohn- und Einkommensteuer aus. Weitere Einnahme Verluste resultieren aus der Verringerung einwohnerabhängigen Schlüsselzuweisungen.55 Da ca. 40 % der ostdeutschen Wohnungsbestände durch kommunale Wohnungsunternehmen bewirtschaftet werden, 56 wirken sich die verringerten Mieteinnahmen infolge der Leerstände mittelbar auch auf die Haushalte der Gemeinden aus. Den finanziellen Einbußen auf der Einnahmenseite stehen auf der anderen Seite die erheblichen Kostenbelastungen gegenüber, die den Gemeinden im Zuge des Stadtumbaus in den Aufwertungs- und Umstrukturierungsgebieten erwachsen. Auch die ohnehin schon erhebliche kommunale Schuldenlast wird künftig nicht mehr durch die gegenwärtige Einwohnerzahl bedient werden können. 57 Stadtumbaustrategien, die mittel- und langfristig geringe Folgekosten erwarten lassen sind daher nicht nur wünschenswert, sondern unter Berücksichtigung der Finanzsituation der Kommunen zwingend.

2. Technische Infrastruktur Durch die dargestellte rasante Bevölkerungsabnahme in den neuen Ländern treten hier die ersten Probleme, die durch die anhaltende Unterauslastung technischer, insbesondere leitungs- und schienengebundener Infrastruktursysteme hervorgerufen werden, bereits heute in Erscheinung. Zusätzlich verstärkt werden diese Probleme durch den Rückgang gewerblicher und industrieller Nachfrage leitungsgebundener Versorgungsleistungen und den seit 1990 stark zurückgegangenen spezifischen Verbrauch der privaten Haushalte infolge höherer Abnahmekosten und verbesserter technischer Standards der Haustechnik. Der in den neuen Ländern weiterhin anhaltende Suburbanisierungstrend führt zu einem

55 Seitz, Stadtumbau - Ein Plädoyer für einen breiten Ansatz bei der Erarbeitung von Stadtumbaukonzepten, MSWV Aktuell 04/2001, S. 7 (9). 56 Franz, Leerstände in ostdeutschen Städten, Wirtschaft im Wandel 02/2001 27 (31). 57 Seitz, Stadtumbau - Ein Plädoyer für einen breiten Ansatz bei der Erarbeitung von Stadtumbaukonzepten, MSWV Aktuell 04/2001, S. 7 (9).

44

1. Kapitel: Rahmenbedingungen des Stadtumbaus

Abnahmeverlust in den Zentren und einem erhöhten Bedarf an flächenhafter Versorgung auf vergleichsweise geringem Niveau.

a) Leitungsgebundene Systeme aa) Wasserversorgung Insbesondere der Trinkwasserverbrauch ist seit der Wende - auch bei Außerachtlassung der BevölkerungsVerluste - drastisch zurückgegangen. Die spezifische Abnahme ging infolge der gestiegenen Wassergebühren und verbesserter Haustechnik um etwa 30 % zurück. 58 Dies ergibt in Wohngebieten mit 30 % Leerstand eine Unterauslastung der Trink- und Abwassernetze gegenüber ihrer ursprünglichen Auslegung von über 50 %. 5 9 Anders als in den übrigen Bereichen verminderter Abnahme von Versorgungsleistungen birgt der zurückgehende Wasserverbrauch ernste Gesundheitsgefahren. Durch die längere Verweildauer des Trinkwassers in den Leitungen von der Aufbereitung bis zum Verbrauch beim Endabnehmer steigt das Risiko einer (Wieder-) Verkeimung. 60 Diese Gefahr besteht besonders dann, wenn die Löschwasserversorgung über die Trinkwasserleitungen erfolgt und dementsprechend erheblich größere Rohrdurchmesser erforderlich sind. 61 Auch bei neu verlegten und ungenutzten Leitungen in neu erschlossenen Gebieten und hohen Umgebungstemperaturen besteht eine erhöhte Verkeimungsgefahr. Der teilweise bereits erprobte Zusatz von Chlor stößt bei den Verbrauchern auf Ablehnung und stellt in einigen Lei-

58

Koziol , Folgen des demographischen Wandels für die kommunale Infrastruktur, DfK 2004, 69 (70); Zeidler , Stadtumbau Ost - Auswirkungen auf technische Infrastruktur - Fernwärme, Wasser, Abwasser, in: Institut fur Städtebau (Hrsg.), Stadtumbau und Verkehr, S. 35 (43). 59 Koziol , Folgen des demographischen Wandels für die kommunale Infrastruktur, DfK 2004, 69 (71). 60 Koziol , Stadtumbau und Stadttechnik - was passiert unterirdisch und ebenerdig?, in: Stadtumbau und Stadttechnik (ISW-Schriftenreihe 2-2002), S. 15(18); Goldschmidt/Taubenek , in: Clemm u. a., RVI, SystDarst XII, Rn. 662 (38. Lfg. Sept. 2002); dies., in: Hoppenberg/de Witt, Hdb. d. öff. BauR, Bd. 2, Kap. Z I , Rn. 895 (16. Lfg. Okt. 2004). 61 Koziol , Folgen des demographischen Wandels für die kommunale Infrastruktur, DfK 2004, 69 (72); ders., Stadtumbau und Stadttechnik - was passiert unterirdisch und ebenerdig?, in: Stadtumbau und Stadttechnik (ISW-Schriftenreihe 2-2002), S. 15(18); Goldschmidt/Taubenek , in: Clemm u. a., RVI, SystDarst XII, Rn. 662 (38. Lfg. Sept. 2002); dies., in: Hoppenberg/de Witt, Hdb. d. öff. BauR, Bd. 2, Kap. Z I , Rn. 895 (16. Lfg. Okt. 2004); Zeidler , Stadtumbau Ost - Auswirkungen auf technische Infrastruktur - Fernwärme, Wasser, Abwasser, in: Institut für Städtebau (Hrsg.), Stadtumbau und Verkehr, S. 35 (45).

Β. Leerstand und Auswirkungen

45

tungssystemen keine Alternative zur Spülung dar, weil die Zusatzstoffe Kunststoffrohre und Dichtungen aus DDR-Produktion beschädigen können.

bb) Abwasserentsorgung Die infolge verringerter Wasserabnahme entsprechend geringere Abgabe von Schmutzwasser in die Kanalisation führt zu Ablagerungen in den Leitungen, die auf eine bestimmte Durchlaufmenge konzipiert sind. 62 Aus der Zersetzung der Ablagerungen und des zu langsam ablaufenden Abwassers entwickeln sich Faulgase, die zu erheblichen Geruchsbelästigungen führen. Durch die Faulprozesse kommt es darüber hinaus zu einer stärkeren Korrosion des Rohrmaterials. 63 In Frankfurt/Oder sind beispielsweise die Wassermengen, die von den städtischen Wasserbetrieben (FWA) ausschließlich zur Spülung verwendet werden müssen, um die Kanalisation funktionsfähig zu halten zwischen 1999 und 2001 von 1.920 auf 11.852 m 3 gestiegen.64 Es kann davon ausgegangen werden, dass bei einem disperser Leerstand oder infolge eines perforierenden Rückbaus mit einer Einwohnerverringerung von 50 % eine Unterschreitung der notwendigen Fließgeschwindigkeit auftritt. 65 In den überdimensionierten Kläranlagen kommt es zu Funktionsbeeinträchtigungen. Schmutzstöße nach starken Regenfällen können zu Beeinträchtigungen des Klärbetriebs führen. 66

62 Koziol, Stadtumbau und Stadttechnik - was passiert unterirdisch und ebenerdig?, in: Stadtumbau und Stadttechnik (ISW-Schriftenreihe 2-2002), S. 15(17); Zeidler, Stadtumbau Ost - Auswirkungen auf technische Infrastruktur - Fernwärme, Wasser, Abwasser, in: Institut für Städtebau (Hrsg.), Stadtumbau und Verkehr, S. 35 (44). 63 Koziol, Stadtumbau und Stadttechnik - was passiert unterirdisch und ebenerdig?, in: Stadtumbau und Stadttechnik (ISW-Schriftenreihe 2-2002), S. 15(18); Goldschmidt/Taubenek, in: Hoppenberg/de Witt, Hdb. d. öff. BauR, Bd. 2, Kap. Ζ I, Rn. 894 (16. Lfg. Okt. 2004); Zeidler, Stadtumbau Ost - Auswirkungen auf technische Infrastruktur - Fernwärme, Wasser, Abwasser, in: Institut für Städtebau (Hrsg.), Stadtumbau und Verkehr, S. 35 (44). 64 Koziol, Folgen des demographischen Wandels für die kommunale Infrastruktur, DfK 2004, 69 (71). 65 Koziol, a.a.O., S. 74. Dies bezieht sich auf eine ordnungsgemäße Verlegung der Leitungen mit Mindestgefälle. Dies ist aber nicht in allen Bereichen des industriellen Wohnungsbaus gewährleistet. Ggf. sind schon bei geringerer Einwohnerentdichtung Funktionsstörungen zu erwarten. 66 Koziol, a.a.O., S. 72; Goldschmidt/Taubenek, in: Hoppenberg/de Witt, Hdb. d. öff. BauR, Bd. 2, Kap. Ζ I, Rn. 894 (16. Lfg. Okt. 2004).

46

1. Kapitel: Rahmenbedingungen des Stadtumbaus

cc) Femwärme Der hohe Anteil an Fernwärmeheizungen in den neuen Ländern, der 1990 mit 25 % drei mal so hoch wie in den alten Ländern 67 war, wirkt sich besonders problematisch aus. Die verringerte Wärmeabnahme fuhrt zu Transportverlusten und zu Überkapazitäten bei den Heizkraftwerken. Dies hat regelmäßig eine verminderte Anlageneffizienz und damit eine schlechtere Wirtschaftlichkeit zur Folge. 68 Dampfhetze können nur bis zu einem bestimmten Grad der Unterauslastung weiter betrieben werden. Bei einer Unterschreitung der kritischen Bedarfsmenge können Kondensationsprobleme zu einem Ausfall der Netze fuhren. Eine Umstellung auf Heißwassernetze macht, da andere Rohrdurchmesser erforderlich sind, eine Neuverlegung des Leitungsnetzes erforderlich. 69 Pauschalierend kann davon ausgegangen werden, dass bei einem Rückgang der Fernwärmeabnahme eines Versorgungsgebiets bei gleich bleibendem Netz um 50 % andere Versorgungsmedien hinsichtlich des Primärenergieaufwands günstiger sind, etwa eine dezentrale Wärmeversorgung der einzelnen Gebäude mit Erdgas. 70

dd) Gas, Strom, Telekommunikation Als relativ unproblematisch erweist sich die Anpassung der Gas-, Strom- und Telekommunikationsversorgung. Für die Gasversorgung können Netz- und

67 Hoscislawski , Die Problematik des Stadtumbau Ost als Erbe der DDRStadtentwicklung?, Städte im Umbruch 01/2004, S. 15 (17). 68 Koziol , Stadtumbau und Stadttechnik - was passiert unterirdisch und ebenerdig?, in: Stadtumbau und Stadttechnik (IS'W-Schriftenreihe 2-2002), S. 15(18); Goldschmidt/Taubenek , Stadtumbau- und Wohnungswirtschaftskonzepte unter Berücksichtigung des Altschuldenhilferechts, in: Clemm u. a., RVI, SystDarst XII, Rn. 664 (38. Lfg. Sept. 2002); dies., in: Hoppenberg/de Witt, Hdb. d. öff. BauR, Bd. 2, Kap. Z I , Rn. 897 (16. Lfg. Okt. 2004); Zeidler , Stadtumbau Ost - Auswirkungen auf technische Infrastruktur - Fernwärme, Wasser, Abwasser, in: Institut für Städtebau (Hrsg.), Stadtumbau und Verkehr, S. 35 (45). 69 Koziol , Folgen des demographischen Wandels für die kommunale Infrastruktur, DfK 2004, 69 (72); Goldschmidt/Taubenek , in: Hoppenberg/de Witt, Hdb. d. öff. BauR, Bd. 2, Kap. Ζ I, Rn. 897 (16. Lfg. Okt. 2004); Zeidler , Stadtumbau Ost - Auswirkungen auf technische Infrastruktur - Fernwärme, Wasser, Abwasser, in: Institut für Städtebau (Hrsg.), Stadtumbau und Verkehr, S. 35 (45). 70 Koziol , Folgen des demographischen Wandels für die kommunale Infrastruktur, DfK 2004, 69 (74).

Β. Leerstand und Auswirkungen

47

Druckstufenänderungen erforderlich werden. 71 Teile von Strom- und Telekommunikationsnetzen lassen sich flexibel ab- und zuschalten. Unterauslastungen fuhren nicht zu Funktionsstörungen in den verbleiben Teilen der Anlagen.

ee) Kellertrassen Ein besonderes Problem fur den Rückbau des industriellen Wohnungsbaus in Ostdeutschland stellt die Anlage sog. Kellertrassen dar. Ver- und Entsorgungsleitungen wurden insbesondere in Plattenbauten des Typs WBS 70 (vgl. dazu oben, S. 38 f.) nicht außerhalb der Gebäude im Erdreich, sondern in Versorgungswegen, die sich längs durch die Keller der mäanderförmig aneinander gereihten Baukörper von beträchtlicher Länge ziehen können. Werden einzelne Gebäude aus diesen Reihen entfernt, müssen Leitungsabschnitte zwischen den verbleibenden Gebäuden verlegt 72 und Hausanschlüsse neu eingerichtet werden. 73

b) Verkehr Während der Bevölkerungsrückgang im Individualverkehr zu spürbaren Entlastungen74 auch hinsichtlich des ruhenden Verkehrs führen wird, bestehen große Probleme bei den schienengebundenen Verkehrsmitteln. Sinkende Fahrgastzahlen auf den die Siedlungsbereiche des industriellen Wohnungsbaus erschließenden Strecken erschweren einen rentablen Betrieb. Soweit die Strecken nicht gänzlich eingestellt werden sind ein verschlechtertes Versorgungsangebot und eine Erhöhung der kommunalen Betriebskostenbeihilfe zu erwarten. Anders als bei sonstigen Infrastrukturleistungen, kommt der Verkehrsplanung auch eine wichtige Präventivfunktion bei der Steuerung von Leerständen zu. Werden beispielsweise Straßenbahnlinien auf Omnibusbetrieb umgestellt, lässt

71 Goldschmidt/Taubenek, in: Clemm u. a., RVI, SystDarst XII, Rn. 665 (38. Lfg. Sept. 2002); dies., in: Hoppenberg/de Witt, Hdb. d. öff. BauR, Bd. 2, Kap. Z I , Rn. 898 (16. Lfg. Okt. 2004). 72 Zeidler, Stadtumbau Ost - Auswirkungen auf technische Infrastruktur - Fernwärme, Wasser, Abwasser, in: Institut für Städtebau (Hrsg.), Stadtumbau und Verkehr, S. 35 (46). 73 Goldschmidt/Taubenek, in: Clemm u. a., RVI, SystDarst XII, Rn. 662 (38. Lfg. Sept. 2002); dies., in: Hoppenberg/de Witt, Hdb. d. öff. BauR, Bd. 2, Kap. Z I , Rn. 895 (16. Lfg. Okt. 2004). 74 Ahrens, Stadtumbau Ost - Auswirkungen auf die technische Infrastruktur - Straßen, ÖPNV, Parkraum u. a., in: Institut für Städtebau (Hrsg.), Stadtumbau und Verkehr, S. 21 (30).

48

1. Kapitel: Rahmenbedingungen des Stadtumbaus

sich feststellen, dass die Bewohner der hierdurch erschlossenen Gebiete dies auch bei gesicherter Versorgung als eine Abtrennung vom städtischen Verkehrssystem und als (weiteren) Attraktivitätsverlust für ihr Wohngebiet bewerten. Auch die Versorgung mit ÖPNV ist daher in der Erarbeitung der Stadtumbaukonzepte als lenkender Faktor zu berücksichtigen. Darüber hinaus ist auch ein Rückbau von Straßen und Wegen, die der Erschließung von Wohngebieten dienen, zu erwägen, wenn sich abzeichnet, dass eine Nachnutzung der freiwerdenden Bereiche nicht zu erwarten ist.

c) Kosten- und Gebührenentwicklung aa) Um- und Abbaukosten In Abhängigkeit von der gewählten Stadtumbaustrategie entstehen beim Rückbau nicht mehr oder anders benötigter Leitungen Kosten in Höhe von schätzungsweise 800 bis 1.500 Euro pro Wohneinheit75 oder 15 bis 25 Euro pro Quadratmeter abgerissener Wohnfläche. 76 Davon sind Rückbaukosten für Leitungen, den Umschluss oder die Neuverlegung, etwa bei der Verlegung der Leitungen aus Kellertrassen erfasst, nicht hingegen der Umbau von Pumpwerken, Verteilerstationen, Hauptsammlern, Kläranlagen, Heizkraftwerken, etc. und die Restbuchwerte der zurückgebauten Anlagen. Diese Kosten verringern sich bei einem eher perforierenden Stadtumbaukulisse, da die Leitungsnetze, mit Ausnahme der Kellertrassen, weitgehend unverändert erhalten bleiben können. Dauerhaft führt eine Halbierung der Besiedlungsdichte jedoch nahezu zu einer Verdoppelung der auf den einzelnen Abnehmer umzulegenden Betriebskosten.

bb) Betriebskosten Durch die Entdichtung der Einwohnerstruktur infolge von Leerstandsentwicklungen oder perforierendem Rückbau verringert sich nicht nur die Zahl der Abnehmer auf die die Wartungs- und Unterhaltungskosten des gleich bleibenden Netzes umzulegen sind. Die insgesamt entstehenden Kosten zur Vermei-

75 Zeidler , Stadtumbau Ost - Auswirkungen auf technische Infrastruktur - Fernwärme, Wasser, Abwasser, in: Institut für Städtebau (Hrsg.), Stadtumbau und Verkehr, S. 35 (49). 76 KozioL Folgen des demographischen Wandels für die kommunale Infrastruktur, DfK 2004, 69 (79); Zeidler , Stadtumbau Ost - Auswirkungen auf technische Infrastruktur - Fernwärme, Wasser, Abwasser, in: Institut für Städtebau (Hrsg.), Stadtumbau und Verkehr, S. 35 (50).

Β. Leerstand und Auswirkungen

49

dung und Behebung der durch die Unterauslastung auftretenden Funktionsstörungen erhöhen sich darüber hinaus erheblich. Ein Rückgang von 30 % der Bevölkerung lässt einen Kostenanstieg von 25-30 % erwarten, je nach Sanierungsund Abschreibungsgrad der Anlagen. 77 Die Umlage der gestiegenen Betriebskosten auf die Abnehmer in den Wasser- und Abwassergebühren lässt weitere Einsparungsbemühungen erwarten, die wiederum die Funktionsfähigkeit der Netze belasten. Überhöhte Gebühren wirken sich als Standortnachteil 78 aus und ziehen somit weitere Leerstände nach sich, die ebenfalls wieder die Betriebskosten der Versorgung erhöhen.

d) Nachhaltiger Rückbau von Versorgungsnetzen Durch Stadtumbaumaßnahmen sollen nachhaltige städtebauliche Strukturen hergestellt werden (§ 171 a Abs. 2 S. 1 BauGB). Um die mittel- und langfristige Finanzierbarkeit von Versorgungsleistungen gerade auch vor dem Hintergrund der vielfältigen weiteren Abgabensteigerungen in Folge des demographischen Wandels abzusichern, sollte sich der Rückbau an der Funktionsfähigkeit der Netze maßgeblich orientieren. Die bei einer sinkenden Abnahme von Energie und Wasser grundsätzlich zu erwartenden Umweltentlastungen bleiben bei unterausgenutzten Netzen weitgehend aus. Auch steigende Belastungen sind nicht auszuschließen und können sich ergeben aus dem verringerten Wirkungsgrad von Wärmeerzeugungsanlagen, Grundwasserschäden durch erhöhte Korrosion von Abwasserleitungen und erhöhtem Frischwasserverbrauch trotz sinkender Abnahme durch die Verbraucher wegen der erforderlichen Spülungen.79 Auf einen perforierenden Rückbau oder einen Teilrückbau durch Verkleinerung der Einheiten sollte, soweit wie möglich verzichtet werden. Zwar bleibt bei dem nicht selten als Modellfall des Stadtumbaus präsentierten geschossweisen Teilrückbau das Leitungsnetz erhalten. Wie beim perforierenden Rückbau sind aber langfristige Unterauslastungen mit erheblichen Folgelasten bereits bei einer 50 %igen Verringerung der Nutzerzahl gegenüber der bei Erstellung der Anlagen erwarteten Nutzerzahl zu erwarten. Beim Herausnehmen einzelner Bauten aus Anlagen mit Kellertrassen sind zusätzlich Sofortinvestitionen zur 77

Koziol, Stadtumbau und Stadttechnik - was passiert unterirdisch und ebenerdig?, in: Stadtumbau und Stadttechnik (ISW-Schriftenreihe 2-2002), S. 15 (19). 78 Zeidler, Stadtumbau Ost - Auswirkungen auf technische Infrastruktur - Fernwärme, Wasser, Abwasser, in: Institut für Städtebau (Hrsg.), Stadtumbau und Verkehr, S. 35 (47f.). 79 Koziol, Stadtumbau und Stadttechnik - was passiert unterirdisch und ebenerdig?, in: Stadtumbau und Stadttechnik (ISW-Schriftenreihe 2-2002), S. 15 (19).

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1. Kapitel: Rahmenbedingungen des Stadtumbaus

Überbrückung der entstehenden Lücken bzw. Nachaußenverlegung der gesamten Ver- und Entsorgung erforderlich. Der danach vorzugswürdige flächenhafte Rückbau sollte an den Enden der Versorgungsnetze beginnen und nicht an den verbleibenden Hauptachsen der Ver- und Entsorgung stattfinden. 80 Auf diese Weise können Neu- und Umverlegungen von Leitungen weitgehend vermieden und Rückbaumaßnahmen als umgekehrter Prozess des ursprünglichen Netzausbaus vollzogen werden. Die Stilllegung ganzer Netzteile beginnend von den Enden des Gesamtsystems bereitet regelmäßig keine weiteren Probleme und fuhrt dauerhaft zu geringeren Netzlängen, die kostengünstiger zu warten und ggf. zu ersetzen sind. 81

3. Bodenwerte Bodenwerte stellten bei der Durchführung des Stadtumbaus in verschiedener Hinsicht eine relevante Größe dar. Soweit eine verbindliche Bauleitplanung in den zum Abbruch vorgesehenen Bereichen erfolgen soll, können sich Entschädigungspflichten der Gemeinde,82 aber auch Bodenwertsteigerungen infolge von „Herabzonungen" von nicht marktgerechtem Geschosswohnungsbau zu besser nachgefragten Eigenheimquartieren 83 ergeben. Entschließt sich die Gemeinde, Sanierungsrecht anzuwenden, finden die Reglungen über den Wertausgleich Anwendung, wenn die Sanierung nicht im vereinfachten Verfahren durchgeführt werden soll. Schließlich erschweren hohe Bodenwerte die Anwendung der enteignungsrechtlichen Instrumente, die der Gemeinde nach Stadtumbau- und Sanierungsrecht zur Verfügung stehen. Bereits in der Erarbeitung der integrierten Stadtentwicklungskonzepte im Zuge des Bundeswettbewerbs Stadtumbau Ost hat sich gezeigt, dass die herkömmlichen Wertermittlungsverfahren nach der Wertermittlungsverordnung vielfach nicht zu realistischen Bodenwerten führen. 84 Das Vergleichswertverfahren kann in den neuen Ländern in vielen Orten nicht als aussagekräftig gel80

Koziol , Folgen des demographischen Wandels für die kommunale Infrastruktur, DfK 2004, 69 (82); ders ., Stadtumbau und Stadttechnik - was passiert unterirdisch und ebenerdig?, in: Stadtumbau und Stadttechnik (ISW-Schriftenreihe 2-2002), S. 15(21); Freudenberg/Kirchhoff/Zeidler , Stadtumbau - Wohnen und Leben mit Rückbau, Risken und Chancen schrumpfender Städte, MSWV Aktuell 04/2001, S. 33 (34). 81 KozioL Folgen des demographischen Wandels für die kommunale Infrastruktur, DfK 2004, 69 (77). 82 Schäfer/Lau , MSWV Brandenburg (Hrsg.), Rechts- und Verfahrensinstrumente, 2. Aufl. 2003, S. 69. 83 Kleiber, Wertermittlung und Stadtumbau, vhw FW 2003, 305 (305). 84 Brenner , Wettbewerb Stadtumbau Ost - Eindrücke aus den Workshops, BBauBl. 7/2002, S. 24 (25).

Β. Leerstand und Auswirkungen

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ten, da der Grundstücksmarkt dort seit mehreren Jahren zum Erliegen gekommen ist und Vergleichswerte lediglich aus der ersten Hälfte der 90er Jahre vorliegen. Darüber, dass diese Werte nicht mehr als Grundlage der Wertermittlung herangezogen werden können, herrscht weitgehend Einigkeit. 85 Neben Wertermittlungen nach dem Sach- und Ertragswertverfahren werden daher insbesondere neuere deduktive Wertermittlungsverfahren, wie das auf das Residual wertverfahren aufbauende Kalkulationsverfahren favorisiert. 86 Danach orientiert sich der Bodenwert nicht an der vorhandenen, sondern an der künftigen, bestmöglichen Nutzung des Grundstücks. Dabei wird der aktuelle Bodenwert aus dem Wert der künftigen Nutzung abgeleitet.87 Gebäude, die von strukturellem Leerstand betroffen sind, können zu Liquidationsobjekten werden, wenn die laufenden Betriebskosten die aus der Immobilie zu erzielenden Einnahmen übersteigen. Dies ist umso eher der Fall, je höher der Bodenwert, die Leerstandsquote und die verbleibenden Betriebskosten sind. 88 Der Liquidationsfall ist danach gegeben, wenn die nicht umlegbaren Bewirtschaftungskosten einschließlich der nicht umlegbaren Betriebskosten die real erzielte Jahresnettokaltmiete dauerhaft übersteigen. Der Bestand ist dann als unrentierlich anzusehen, so dass sich der Verkehrswert nach § 20 Abs. 2 WertV als Liquidationswert aus dem Bodenwert vermindert um die Freilegungskosten ergibt. Sind im Zeitpunkt der Wertermittlung noch Reinerträge aus der baulichen Anlage zu erzielen, ist, wenn von einem weiteren Anstieg des Leerstands auszugehen ist, die verbleibende Restnutzungsdauer danach zu bestimmen, wie lange die Erträge die Betriebskosten überschreiten. Dabei tritt zum Teil das Problem hinzu, dass die Freilegungskosten den Bodenwert überschreiten, so dass sich ein negativer Bodenwert ergibt. 89 In diesen Fällen führt eine kostendeckende Abbruchförderung zu einer realen Bodenwerterhöhung.

4. Städtebauliche Auswirkungen In den besonders stark vom Leerstand betroffenen Wohngegenden lässt sich eine Slumbildung beobachten, die den Trend diese Gegenden zu verlassen wei-

85 Schäfer/Lau, MSWV Brandenburg (Hrsg.), Rechts- und Verfahrensinstrumente, 2. Aufl. 2003, S. 70. 86 Dieterich/Koch, Stadtumbau - Wertermittlungsfragen, Entschädigungsfragen, Ausgleichsbeträge, GuG 2002, 344 (347f.); Schäfer/Lau, MSWV Brandenburg (Hrsg.), Rechts- und Verfahrensinstrumente, 2. Aufl. 2003, S. 79. 87 Im Einzelnen: Dieterich/Koch, a.a.O., S. 347 f. 88 Kleiber, Wertermittlung und Stadtumbau, vhw FW 2003, 305 (309). 89 Kleiber, a.a.O.

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1. Kapitel: Rahmenbedingungen des Stadtumbaus

ter verstärkt. 90 In verschiedenen Wohnungsbeständen ist festzustellen, dass Haushalte, die es sich finanziell irgendwie ermöglichen können, auch ohne Wechsel des Arbeitsplatzes wegziehen, weil das soziale Umfeld, unter anderem bedingt durch die Leerstände, ihren Erwartungen nicht mehr gerecht wird. 91 Die Segregation schreitet daher von der konjunkturellen Entwicklung weitgehend entkoppelt voran und beschleunigt sich weiter. Die betroffenen Wohngebiete werden stigmatisiert und erhalten den Ruf „schlechter Gegenden". Auch Besetzungen leer stehender Wohnungen werden trotz der absehbaren künftigen Entwicklung für wahrscheinlich gehalten.92 Gemeinden mit hohen Wohnungsüberschüssen stehen vor dem Risiko, insgesamt an Attraktivität einzubüßen. Die dargestellten hohen Infrasturkurkosten infolge hoher und nicht- oder fehlgeleiteter Leerstände macht sie auch als Investitionsstandorte unattraktiv. Gelingt es nicht, auch unter Hinnahme zusätzlicher Leerstände in den Großsiedlungen, Bewohner in die zentraleren städtischen Lagen zu führen, kann die Erhaltung der in der Nachwendezeit unter dem Einsatz immenser Städtebauförderungsmittel (1990-2000: ca. 15 Mrd. D M ) 9 3 sanierten Altbaubestände nicht gewährleistet werden. Dies stellt nicht nur eine Bedrohung des kulturellen Erbes von zum Teil nationaler und internationaler Bedeutung dar. Es gefährdet auch die wirtschaftlichen Perspektiven, die sich aus dem Fremdenverkehr des Stadttourismus ergeben und erschwert die Identifikation der Einheimischen mit ihrer Stadt, die Anknüpfungspunkte regelmäßig in den Stadtzentren findet. Die Zukunftsfähigkeit der Städte und die erheblichen Vorleistungen der Städtebauförderung in den ostdeutschen Kommunen machen eine wirtschaftlich tragfähige Anschlussnutzung innerstädtischer Immobilien unverzichtbar, die sich langfristig nur unter einer weitreichenden Preisgabe des DDR-Komplexwohnungsbaus wird realisieren lassen.

C. Förderrechtliche Aspekte Die Förderung des Stadtumbaus ruht im Wesentlichen auf zwei Säulen. Dies sind die Städtebauforderung des Bundes und der Länder, an der sich die Kommunen bei Aufwertungsmaßnahmen zu beteiligen haben, und die Altschuldenhilfe nach der Altschuldenhilfeverordnung.

90 Seitz, Stadtumbau - Ein Plädoyer für einen breiten Ansatz bei der Erarbeitung von Stadtumbaukonzepten, MSWV Aktuell 04/2001, S. 7 (8). 91 Pfeiffer/Simons/Porsch, Wohnungswirtschaftlicher Strukturwandel in den neuen Bundesländern, Bericht der Kommission, 2000, S.25. 92 Eichener, Auswirkungen der demographischen Entwicklung auf die Wohnungsmärkte, WM 2003, 610. 93 Pfeiffer/Simons/Porsch, a.a.O., S.33.

C. Förderrechtliche Aspekte

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I. Altschuldenhilfe Am 1. September 2000 trat das Zweite Altschuldenhilfe-Änderungsgesetz (2. AHGÄndG) vom 28.08.200094 in Kraft. Damit wurde als § 6 a eine Ermächtigung der Bundesregierung in das Altschuldenhilfegesetz (AHG) eingefügt, eine Rechtsverordnung zu erlassen, in der eine zusätzliche Entlastung für Wohnungsunternehmen, die infolge dauerhaften Leerstands in ihrer Existenz gefährdet sind und in der Vergangenheit Altschuldenhilfe erhalten hatten, näher geregelt werden sollte. Die entsprechende Altschuldenhilfeverordnung (AHGV) vom 15.12.200095 ist am 01.01.2001 in Kraft getreten. Dies ist zu Recht als „der eigentliche Beginn des ,Stadtumbau Ost'" 9 6 bezeichnet worden. Antragsberechtigt sind nach §§ 6 a, 2 Nr. 1 und 3 AHG kommunale Wohnungsunternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit die aufgrund der Regelungen des Einigungsvertrags mit den zugehörigen Altverbindlichkeiten auf die Gemeinden übergegangen sind und Wohnungsbaugenossenschaften (sog. AHGWohnungsunternehmen). Weiterhin ist die Altschuldenentlastung daran geknüpft, dass die Unternehmen in ihren Wohnungsbeständen einen Leerstand einschließlich der seit dem 01.01.1998 abgerissenen Wohnfläche von mindestens 15 % haben, aufgrund dessen eine wirtschaftliche Existenzgefährdung besteht. Es muss ein geprüftes wohnungswirtschaftliches Sanierungskonzept vorliegen, das städtebauliche Aspekte berücksichtigt und an dem sich Land und Kreditgeber beteiligen. Der Kreditgeber muss sein Einverständnis mit der Tilgung der Verbindlichkeit erklären. 97 Die Entlastung errechnet sich aus der um 8 % reduzierten Altverbindlichkeit pro Gesamtwohnfläche bis zu einer Höhe von anfangs maximal 150 DM multipliziert mit der abgerissenen Wohnfläche (vgl. § 2 AHGV). Die Altschuldenhilfe hat sich schnell zur treibenden Kraft des Rückbaus entwickelt. Eine im Auftrag des Bundesamts für Bauwesen und Raumordnung erstellte Studie nach zwei Jahren Stadtumbau Ost ergab, dass ein Abriss ohne parallele oder zumindest in Aussicht stehende Teilentlastung von den Altschulden nur in Ausnahmefällen stattfindet. 98 Zu einem Rückbau allein auf der Basis der Abrissförderung ohne Altschuldenentlastung sind auch die Unternehmen in

94

BGBl. I S. 1304. BGBl. I S. 1734. 96 Goldschmidt/Taubenek, in: Clemm u. a., RVI, SystDarst XII Rn. 476 (44. Lfg. Juli 2004). 97 Zu den hinsichtlich dieser Voraussetzungen auftretenden Probleme und Anfangsschwierigkeiten im Einzelnen: Taubenek/Goldschmidt, Altschuldenhilfe und „Stadtumbau Ost", VIZ 2002,321 (322). 98 Aehnelt/Koch/Thrun/Veser, in: IfiS, Stadtumbau Unternehmensbefragung, 2004, S. 24. 95

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1. Kapitel: Rahmenbedingungen des Stadtumbaus

der Regel nicht bereit, die sich bei der Erarbeitung der Stadtumbaukonzepte zum Rückbau bekannt haben." Die nicht altschuldenhilfeberechtigten Unternehmen machen betriebswirtschaftliche Gründe geltend, sich nicht am Rückbau zu beteiligen, da sie bei einer Reduzierung ihres Bestands bei gleich bleibender Schuldenhöhe die Belastung pro Wohnfläche erhöhen und damit die Bewertung ihres Unternehmens bei den Kreditgebern verschlechtern würden. 100 Diese Problematik betrifft weit überwiegend die Wohnungsbaugenossenschaften, da sie häufiger als die kommunalen Gesellschaften den 15 %-Grenzwert des erforderlichen Leerstands nicht erreichen.

II. Städtebauforderung Die direkte Förderung des Abrisses nach dem Teilprogramm Rückbau des Bundesprogramms „Stadtumbau Ost" erfolgt nach Maßgabe der für jedes Programmjahr neu zu schließenden Verwaltungsvereinbarungen über die Gewährung von Finanzhilfen des Bundes an die Länder nach Artikel 104 a des Grundgesetzes zur Förderung städtebaulicher Maßnahmen (VV StBauF) und den jeweiligen Förderrichtlinien der Länder. Gefördert werden danach - neben Aufwertungsmaßnahmen - der Rückbau leer stehender, dauerhaft nicht mehr benötigter Wohngebäude oder Wohngebäudeteile sowie in Berlin darüber hinaus auch der Rückbau von Gemeinbedarfseinrichtungen wie Kindertagesstätten und Schulen. Der Bund fördert den Rückbau mit bis zu 30 Euro pro Quadratmeter abgebrochenen Wohnraums. Der Länderanteil, der in Thüringen und Sachsen zunächst noch bei 35 Euro lag, ist unterdessen in allen fünf neuen Ländern dem Bundesanteil angeglichen worden, so dass die Förderung nunmehr einheitlich 60 Euro pro Quadratmeter rückgebauten Wohnraums beträgt. Durch die Förderung im Rahmen des „Stadtumbau Ost u werden keine Mittel als Ausgleich für Substanzverluste gewährt. In der Rückbauförderung können die Mittel für die Freimachung von Wohnungen, die unmittelbaren Abrisskosten, zur einfachen Herrichtung des Grundstücks zur Wiede~nutzung und für die Verbesserung des Wohnumfeldes im Zusammenhang mit Rückbaumaßnahmen eingesetzt werden. Die Förderung wird für Maßnahmen gewährt, die in Fördergebieten durchgeführt werden. Dies können Sanierungsgebiete, Erhaltungsgebiete und auf Grund

99 Aehnelt/Koch/Thrun/Veser , a.a.O.; Freitag , Stadtumbau Ost ist Aufbau Ost, in: BMVBW/BBR (Hrsg.), Dokumentation zum Kongress „Zwei Jahre Stadtumbau Ost", 2004, S. 11 (14). 100 Aehnelt/Koch/Thrun/Veser, a.a.O., S. 25.

D. Hoheitliche Steuerung im Stadtumbauprozess

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eines städtebaulichen Entwicklungskonzepts abgegrenzte Fördergebiete, also insbesondere Stadtumbaugebiete nach § 171 b Abs. 1 BauGB sein.

D. Hoheitliche Steuerung im Stadtumbauprozess Die maßgeblichen Akteure des Stadtumbaus in den neuen Ländern sind zur und auf absehbare Zeit fast ausschließlich diejenigen Wohnungsunternehmen, die Entlastungen nach dem Altschuldenhilfegesetz in Anspruch nehmen können. In vielen Städten erstrecken sich bis zu 75 % der Rückbaumaßnahmen auf ihre Bestände. Eine kooperative Verknüpfung von städtebaulichen Zielen der Gemeinde und wohnungswirtschaftlichen Notwendigkeiten ist daher unverzichtbar, wenn der Stadtumbau den Erwartungen gerecht werden soll, die die erheblichen Aufwendungen öffentlicher Mittel für den Stadtumbau rechtfertigen können. Der bisherige, eher grundstücks- und gebietsbezogene Ansatz der Stadtplanung muss die Leistungsfähigkeit der mitwirkenden Wohnungsunternehmen integrieren und maßgebend in der Konzeptplanung berücksichtigen. Dennoch sind mittel- und langfristig typische Konfliktsituationen erkennbar und zum Teil auch bereits eingetreten, die das Erfordernis eines maßvollen Einsatzes hoheitlicher Steuerungsinstrumente bereits erkennen lassen. Auch insoweit sollte es zunächst darum gehen, Einfluss auf die Rahmenbedingungen zu nehmen, um die Konsensbereitschaft (wieder-) herzustellen. Als typisches Konfliktfeld zeichnet sich besonders die stadtplanerische Zielsetzung, eines zentripetalen Rückbaus „von außen nach innen", mit einem Abriss an der Peripherie bei gleichzeitiger Förderung innerstädtischer Lagen ab. Dieser Trend wird über kurz oder lang zu einer weiteren Verschlechterung der Situation in den städtischen Randbereichen fuhren. Als weiteres Problemfeld, ist - innerhalb dieses Prozesses - die Einbindung einzelner Eigentümer, deren Interessenlage auf eine Erhaltung von Gebietsstrukturen ausgerichtet ist, die nicht mehr im gesamtstädtischen Interesse liegt.

I. Zentripetale Stadtplanung Die Entwicklungsplanung der Städte, die am Bundeswettbewerb „Stadtumbau Ost" teilgenommen haben, wies eine auffällige Einheitlichkeit in den jeweiligen gesamtstädtischen Zielsetzungen auf Die Mehrheit der Städte101 strebt eine zentripetale Entwicklung der Rekonzentration an, die auf die Bewahrung und

101 Schauer, Perspektiven der Stadtentwicklung in der Stadt Schwedt/Oder, MSWV Aktuell 04/2001, S. 22 (24).

56

1. Kapitel: Rahmenbedingungen des Stadtumbaus

Förderung der Urbanen Zentren angelegt ist. Prominenteste Ausnahme dieses Trends war Leipzig, wo zunächst auch Modelle eines perforierenden Rückbaus favorisiert wurden. 102 Vielfach wird das Leitbild der „europäischen Stadt" 1 0 3 und der „kompakten Stadt" 1 0 4 als stadtgestalterisch gewünscht105 bezeichnet. Entsprechende Zielvorgaben formulierten auch solche Städten und Gemeinden, die aufgrund von Kriegsfolgen oder späteren Abrissmaßnahmen nicht mehr über architektonisch homogene Innenstädte mit geschlossener Bauweise, also der für die europäische Stadt als kennzeichnend106 angesehenen Blockrandbebauung verfügen. 107 An den frühen Entwicklungsmodellen des Stadtumbaus ist besonders erstaunlich, dass diese weitgehend ohne maßgebliche Rücksicht auf den Rückbau technischer Infrastrukturen erarbeitet wurden. Eine Sensibilisierung für die möglichen Folgekosten eines nicht sachgerechten Rückbaus der Leitungsnetze 1 0 8 fand in den meisten Städten erst nach der Erstellung der integrierten Stadtentwicklungskonzepte statt. Neben stadtgestalterischen Aspekten eines außen beginnenden Rückbaus war mit diesem die Vorstellung verbunden, die von innen nach außen gewachsene Stadt solle sich in einer „organischen Umkehrung des Wachstums" 1 0 9 wieder „auf ihre inneren Stadtteile zurückziehen" n o . Die geradezu standardisierte Stadtumbaukulisse hat auch der Gesetzgeber unterdessen durch den Katalog des § 171 a Abs. 3 BauGB aufgegriffen, in dem er unter Nr. 3 die Stärkung innerstädtischer Bereiche und unter Nr. 7 die Erhal-

102 Vgl. dazu: Doehler , Chaos oder Methode? - Die perforierte Stadt als Leitbild, Realitätsmodell oder Horrorvision, DAB 04/2003, S. 6 f.; dies., Die steuernden Kräfte: Planer und Ästheten?, vhw FW 2002, 308 (309 f.); Lütke Daldrup , Zwischen Schrumpfung und Wachstum - Stadtumbau in Leipzig: Auf dem Weg zur „perforierten Stadt"?, DAB 04/2003, S. 8 f f ; Giseke , Über Irritationen zur Freiflächenkultur - Im Leipziger Osten werden neue Wege des Stadtumbaus beschritten, DAB 04/2003, S. 11 f f ; KU , Lauter Leuchttürme - Perforationslandschaft Leipzig-Plagwitz; DAB 04/2003, S. 14 f.; Göschel , Sozialräumliche Konsequenzen der Schrumpfung aus Sicht der Kommunen, vhw FW 2004, 247 (249). 103 Bohne, Tabuzone Stadtumbau-Ost, vhw FW 2002, 288 (291). 104 Runkel , Das Leitbild des „aktivierenden Staates" im Stadtu nbauprozess, vhw FW 2004, 176(178). 105 Brenner , Wettbewerb Stadtumbau Ost - Eindrücke aus den Workshops, BBauBl. 07/2002, S. 24 (25). 106 Doehler , Chaos oder Methode? - Die perforierte Stadt als Leitbild, Realitätsmodell oder Horrorvision, DAB 04/2003, S. 6. 107 Bohne, Tabuzone Stadtumbau-Ost, vhw FW 2002, 288 (291). 108 Siehe dazu S. 44 ff. 109 Brenner , Wettbewerb Stadtumbau Ost - Eindrücke aus den Workshops, BBauBl. 07/2002, S. 24 (25). 110 Runkel , Das Leitbild des „aktivierenden Staates" im Stadtumbauprozess, vhw FW 2004, 176, 178.

D. Hoheitliche Steuerung im Stadtumbauprozess

57

tung innerstädtischer Altbaubestände111 nennt. Die Aufwertung und Erhaltung der Innenstädte soll neben infrastrukturellen Aufwertungen durch die Kommunen vor allem mit einer Bindung der Bewohner in Form von Eigentumsbildung in zentralen Lagen 112 erreicht werden. Die weitgehend einheitlichen stadtplanerischen Idealvorstellungen einer konzentrierenden Reurbanisierung werden von den Wohnungsunternehmen und ihren Interessenvertretungen vielfach nicht geteilt. Viele Wohnungsunternehmen sind nicht bereit, sich den Stadtumbaustrategien ihrer Kommunen anzupassen. 113 Das kann nicht verwundern, wenn man die zwangsläufige Folge der „organischen Umkehrung des Wachstums" berücksichtigt, dass beim außen beginnenden Rückbau zuerst die neuesten, zuletzt fertig gestellten Bestände abzureißen sind. Dies sind zwar oft Bestände in vergleichsweise schlechter Ausfuhrung, 114 gerade hier sind aber oftmals erhebliche Investitionen in nachbessernde Sanierungen getätigt worden. Noch schwieriger ist die Situation fur solche Wohnungsbauunternehmen, für die ein zentripetaler Rückbau eine existenzielle Bedrohung darstellt, da sie ausschließlich über periphere Bestände verfügen. 115 Nicht selten haben diese Unternehmen ihren Streubesitz in den Innenstadtlagen nach der Wende im Sinne einer optimierten Bewirtschaftung ihrer Plattenbaubestände veräußert. Auch die Nachfrage der Mieter, an der sich die Wohnungsbauunternehmen zu orientieren haben, ist mit den Stadtumbaustrategien oft nur schwer in Einklang zu bringen. So verfügen gerade die am äußersten Rand der Siedlungsbereiche liegenden Wohnungsbestände oftmals über ein naturnahes Umfeld und einen entsprechenden Fernblick ins Grüne, der als besonders attraktiv angesehen wird. 1 1 6 Dementsprechend sind dort in der Regel geringere bzw. erst später eintretende Leerstände zu verzeichnen als in den inneren Lagen der Gebäudekomplexe. Andererseits befinden sich in der Nähe der Zentren oftmals industriell errichtete Wohngebäude der frühen Typenreihen, insbesondere des Typs Ρ 2, die vom Markt aufgrund ihrer Spezifika in Raumaufteilung und Zuschnitt 117 nur noch wenig nachgefragt werden. So hat beispielsweise eine Um-

111 Fieseier, in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Bd. 1, Teil C, § 171 a Rn. 20 (40. Lfg. Juli 2004). 112 Kleinschmidt, Die Zukunft der Brandenburger Städte und Gemeinden sichern!, MSWV Aktuell 04/2001, S. 5 (6). 113 vhw-Arbeitsgruppe Stadtumbau, Bericht, 2003, S. 13. 114 Zum niedrigen Standard der letzten Phase des DDR-Wohnungsbaus vgl. S. 38 f. 115 Petry/Diehn, Stadtumbau als gesamtstädtische Entwicklungsaufgabe, MSWV Aktuell 04/2001, S. 20 (21). 116 Kabisch/Bernt/Peter, Stadtumbau unter Schrumpfungsbedingungen, 1. Aufl. 2004, S. 102. 117 Vgl. S. 37 f.

58

1. Kapitel: Rahmenbedingungen des Stadtumbaus

frage in Weißwasser ergeben, dass 30 % der Bewohner des Typs WBS 70 sehr zufrieden mit ihrer Wohnung sind, aber nur 16% der Bewohner des Typs Ρ 2.118

An den viel befahrenen Hauptstraßen in Innenstadtnähe ist die Bewirtschaftung der Immobilien ebenfalls schwieriger geworden, da die Verkehrslärm- und -abgasbelastungen eine Vermietung zu Wohnzwecken erschweren und auch Vermietungschancen fur die Erdgeschossladenzonen durch die Verlagerung des Einzelhandels im mittleren Preissegment auf Standorte des großflächigen Einzelhandels geringer werden bzw. zum Teil schon nicht mehr gegeben sind. Gerade in diesen Lagen ist aber eine Erhaltung der Bestände nicht nur aus Gründen der Stadtgestaltung, sondern im Hinblick auf die Funktionsfähigkeit leitungsgebundener Ver- und Entsorgungssysteme von besonderer Bedeutung, da die Hauptver- und -entsorgungsleitungen regelmäßig parallel zu den Hauptverkehrsstraßen verlaufen. 119 Stehen Wohngebäude in industrieller Bauweise in zentralen Lagen der Städte, können sie, ungeachtet einer Betonung des Rückbaus von außen nach innen, in die Abrissplanungen der Gemeinden gelangen, wenn sie aus stadtgestalterischen Belangen dort nicht erwünscht sind. Forderungen, einen stadtbildorientierten Umbau durchzuführen, 120 werden besonders in städtebaulich reizvollen Lagen von Städten, die sich um eine Förderung des Fremdenverkehrs bemühen, bereits umgesetzt. So gibt es beispielsweise in der Stadt Finsterwalde Bestrebungen die sog. Würfelhäuser, die nicht erheblich von Leerständen betroffen sind, abzutragen, da sie das Umfeld des Schlosses stören. 121 Der Abbruch von Plattenbauten, die Parkanlagen, Baudenkmale und städtebauliche Ensembles optisch beeinträchtigen kann hier aus Sicht der Gemeinden eine sinnvolle Ergänzung des Rückbaus an der Peripherie darstellen. Die genannten typisierbaren Interessengegensätze von Gemeinden und Wohnungsunternehmen lassen sich durch eine Beschränkung auf Marktmechanismen nicht auflösen. Mittel- und langfristig ist hier ein (aktiver) städtebaulicher Steuerungsbedarf unausweichlich.

118

Kabisch/Bernt/Peter y Stadtumbau unter Schrumpfungsbedingungen, l.Aufl. 2004, S. 99. 119 Vgl. dazu S 44 ff. 120 Brenner/Haller, Spezifisches „Stadt-Bild" im Dialog mit Bürgern weiterentwickeln, DWW 03/2003, S. 36. 121 „Wackeln die Würfelhäuser?", Lausitzer Rundschau v. 06.11.2004.

D. Hoheitliche Steuerung im Stadtumbauprozess

59

II. Einbindung einzelner Akteure Bislang haben sich die privaten Einzeleigentümer aber auch die privaten Wohnungsunternehmen und die Zwischenerwerber am Rückbau nicht erkennbar beteiligt. 122 Besonders die Zwischenerwerber haben in ihren Beständen überwiegend Modernisierungsmaßnahmen durchgeführt und sind weniger von Leerstandsproblemen betroffen. Bei Abrissmaßnahmen haben sie keine Aussicht auf Entschuldungen vergleichbar der Altschuldenhilfe nach dem AHG. Soweit die finanzielle Förderung des Rückbaus für die bislang nicht beteiligten Eigentümer nicht neue und überzeugende Anreize schafft, wird sich die Situation mittelfristig nicht ändern. Ein geordneter Siedlungsrückbau wird dann kaum zu realisieren sein. Mittel- und langfristig wird deshalb über eine Änderung der Steuerung durch die Fördermittel vergäbe nachzudenken sein. Alternativ und ergänzend sollte aber auch erwogen werden, verstärkt hoheitliche Steuerungsinstrumente des besonderen Städtebaurechts einzusetzen123 und vor diesem Hintergrund eine „strengere Moderation" durchzufuhren. Hinzu kommt, dass bislang eher die einfacheren Fälle in den Rückbau einbezogen wurden. Wenn die zweite Phase des Stadtumbaus verstärkt auch modernisierte und teilmodernisierte Plattenbauten einbeziehen muss, ist auch mit einem verstärkten Widerstand der Banken zu rechnen. 124 Zur Einbindung der bislang nicht in den Stadtumbau integrierten Eigentümer sind Steuerungsmöglichkeiten auf rein kooperativer Basis auch in Zukunft nicht ersichtlich. Werden neue Stadtstrukturen angestrebt, die eine nachhaltige Wirtschaftlichkeit der Städte gewährleisten sollen, sind hier - neben neuen Schwerpunkten der Städtebauförderung - auch die hoheitlichen Instrumente, die das BauGB zur Verfügung stellt, konsequenter in die Überlegungen einzubeziehen.

S 24 123

A e h n e l t / K o c h / T h r u n / V e s e r

>

in:

Stadtumbau Unternehmensbefragung, 2004,

Goldschmidt, Stadtumbau und Wohnungswirtschaft, vhw FW 2002, 312. Aehnelt, Erfahrungen der Wohnungswirtschaft mit dem Stadtumbau Ost - Zwischenergebnisse einer Unternehmensbefragung, in: BMVBW/BRR (Hrsg.), Dokumentation zum Kongress „Zwei Jahre Stadtumbau Ost", 2004, S. 16 (22). 124

2. Kapitel

Rückbau und Eigentumsgarantie A. Eigentumsgarantie Der Siedlungsrückbau ist mit vielfältigen Eingriffen in insbesondere eigentumsrechtlich geschützte Rechtspositionen verbunden. Die Rechtmäßigkeit der Maßnahmen wird wesentlich durch verfassungsrechtliche Grenzen determiniert. Besonders unter dem Gesichtspunkt der Sozialpflichtigkeit des Eigentums aus Art. 14 Abs. 2 GG werden sich angesichts der „Jahrhundertaufgabe Stadtumbau" neue Fragen zur Belastbarkeit, zu Rechten und Pflichten der Grundeigentümer stellen.

I. Schutzbereich Der Eigentumsbegriff des Grundgesetzes ist verfassungsrechtlich nicht abschließend definiert. Ausgehend vom tradierten vorkonstitutionellen Verständnis des Eigentums 125 obliegt es dem Gesetzgeber eine Fortentwicklung des Eigentumsinhalts durch einfachgesetzliche Inhalts- und Schrankenbestimmungen i. S. d. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG auszugestalten.126 Die grundrechtliche Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG gewährleistet das private Eigentum in zwei Ausprägungen. Es umfasst das Privateigentum als Rechtsinstitut - sog. Institutsgarantie - und als subjektives Abwehr- und Freiheitsrecht das Individualgrundrecht des einzelnen Eigentümers - sog. Bestandsgarantie 127 - . Von der Institutsgarantie werden die wesentlichen Strukturmerkmale des Eigentums, Privatnützigkeit und Verfügungsbefugnis als Substanzgewährleistung des Ei-

125 BVerfG, Urt. v. 30.04.1952 - 1 BvR 14, 25, 167/52 - , BVerfGE 1, 264 (278); Urt. v. 01.07.1953 - 1 BvL 23/51 - , BVerfGE 2, 380 (402); Urt. v. 04.05.1960- 1 BvL 17/57-, BVerfGE 11,64 (70). 126 BVerfG, Urt. v. 07.08.1962- 1 BvL 16/60-, BVerfGE 14, 263 (278 ff.). 127 BVerfG, Urt. v. 01.03.1979 - 1 BvR 532, 533/77, 419/78 und 1 BvL21/78 - , BVerfGE 50, 290 (340 ff); Urt. v. 16.07.1985 - 1 BvL 5/80, 1 BvR 1023, 1052/83 und 1227/84 - , BVerfGE 69, 272 (300 ff.).

Α. Eigentumsgarantie

61

gentums umfasst. 128 Damit wird gewährleistet, dass das Eigentum in seiner Zuordnung zu einem Rechtsträger, in dessen Hand als Grundlage privater Interessen von Nutzen bleibt. Die Bestandsgarantie gewährleistet, dass in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums soweit wie möglich erhalten. 129 Die Gestaltungsaufgabe des Gesetzgebers fuhrt zu einem innerhalb der genannten Garantien wandlungsfähigen Eigentumsbegriff. 130

1. Baufreiheit Die Frage, ob die grundsätzliche Bebaubarkeit eines Grundstücks als sog. Baufreiheit vom grundrechtlichen Schutz umfasst ist, wird in der Literatur teilweise verneint, da die bauliche Nutzbarkeit von Grundstücken erst durch öffentlich-rechtliche Zuweisung entsprechender Nutzungsrechte begründet werde. 131 Die Rechtsprechung 132 und der wohl überwiegende Teil der Literatur 133 gehen aber nach wie vor davon aus, dass die grundsätzlich gegebene potentielle Baufreiheit durch verbindliche Bauleitplanungen gelenkt und gestaltet wird, dass es sich bei der Baufreiheit um eine rechtlich geordnete Freiheit im Rahmen des veränderbaren Baurechts 134 handelt.

128 BVerfG Urt. v. 01.03.1979- 1 BvR 532, 533/77, 419/78 und 1 BvL21/78 - , BVerfGE 50, 290 (339); Beschl. v. 09.01.1991 - 1 BvR 929/89-, BVerfGE 83, 201 (208). Beschl. v. 02.03.1999-1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226 (241). 129 BVerfG, Beschl. v. 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - , BVerfGE 100, 226(245 f.); Beschl. v. 19.12.2002-1 BvR 1402/01 - NVwZ 2003, 727 (728). 130 BVerfG, Urt. v. 01.07.1953 - 1 BvL 23/51 - , BVerfGE 2, 380 (401); Beschl. v. 17.11.1966 - 1 BvL 10/61 - , BVerfGE 20, 351 (355 f.). 131 Schmidt-Aß mann, Grundfragen des Städtebaurechts, 1972, S. 89 ff.; Breuer, Die Bodennutzung im Konflikt zwischen Städtebau und Eigentumsgarantie, 1976, S. 158 f f ; Schulte, Das Dogma Baufreiheit, DVB1. 1979, 133 (138 ff.); Eschenbach, Der verfassungsrechtliche Schutz des Eigentums, 1996, S. 565 ff. 132 BVerwG, Urt. v. 06.06.1975 - IV C 15/73-, NJW 1976, 340(340); Urt. v. 26.03.1976 - I V C 7.74 - , BVerwGE 50, 282 (285); Urt. v. 23.03.1973 - IV C 49.71 - , BVerwGE 42, 115(116). 133 Leisner, Baufreiheit oder staatliche Baurechtsverleihung, DVB1. 1992, 1065 (1068); Battis, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, 4. Aufl. 1999, S. 65 f.; Erbguth/Wagner, Bauplanungsrecht, 3. Aufl. 1999, Rn. 18 f f ; Schmidt-Eichstaedt, Sind die Vorschriften des BauGB novellierungsbedürftig?, DVB1. 2004, 265 (267); Just, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 3. Auf. 2004, § 2 Rn. 55. 134 Battis, Ausschluß der Entschädigung für sanierungsauslösende Grundstücksnutzung, DVB1. 1973,99(100).

62

2. Kapitel: Rückbau und Eigentumsgarantie

2. Bestandsschutz Unbestritten zum grundrechtlich garantierten Eigentum gehört der auf einem Grundstück befindliche Bestand an baulichen Anlagen, der als zulässige bauliche Nutzung auf dem Grundstück entstanden ist. 135 Das Rechtsinstitut des Bestandsschutzes ist im Wesentlichen von der Rechtsprechung aus dem grundrechtlichen Eigentumsschutz entwickelt worden. Danach verleiht Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG dem durch rechtmäßige Eigentumsausübung Geschaffenen und seiner Nutzung, in bestimmten Grenzen, Durchsetzungskrafil auch gegenüber neuen entgegenstehenden gesetzlichen Anforderungen. 136 Der Bestandsschutz schützt den konkreten Bestand 137 und bezieht sich in erster Linie auf die Nutzung baulicher Anlagen. 138 Änderungen der Nutzung werden davon grundsätzlich nicht erfasst. Wird eine Nutzung endgültig aufgegeben, geht der Bestandsschutz unter. 139 Baubestand, der eine Gefahr fur die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellt, wird nicht durch Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG geschützt.140

3. Sozialwidrigkeit

und Sozialbindung

Der Schutz des Eigentumsgrundrechts wurde darüber hinaus auch solchen baulichen Anlagen verwehrt, die sich als sozialwidrig erweisen. 141 Einfachgesetzliche Ausprägung der Herausnahme sozialwidriger Nutzungen aus dem Schutzbereich des Grundrechts ist beispielsweise die Regelung des § 43 Abs. 4 BauGB. 142 Danach sind Bodenwerte, die auf sozialschädlichen Nutzungen oder Nutzungen, die zu einem städtebaulichen Missstand im sanierungsrechtlichen Sinn wesentlich beitragen, beruhen, bei Grundstücksübernahmen nicht zu 135

Battis/Otto, Fortentwicklung des Abbruchgebots, 1996, S. 53. BVerwG, Urt. v. 16.02.1973 - IV C 61.70 - , BVerwGE 42, 8 ( 13). 137 BVerfG, Urt. v. 24.03.1987 - 1 BvR 1046/85 - , BVerfGE 74, 264 (283) = NJW1987, 1251(1252); Beschl. v. 19.12.2002 - 1 BvR 1402/01 - NVwZ 2003, 727 (728). 138 BVerwG, Urt. v. 02.03.1973 - IV C 40.71-, BVerwGE 42, 30 (39) = DVBl. 1973, 636 (639) m. Anm. Schrödter; Beschl. v. 04.11.1987 - 4 B 2 1 0 . 8 7 - , DÖV 1988,425. 139 Beschl. v. 21.11.2000 - 4 Β 36.00 - , BauR 2001, 610 (610 f.) m. w. N. 140 BVerwG, Urt. v. 28.06.1956 - I C 9 3 . 5 4 - , BVerwGE 3, 351 (354); Urt. v. 14.11.1957-IC 168.56-, BVerwGE 5, 351 (352). 141 Breuer, Die Bodennutzung im Konflikt zwischen Städtebau und Eigentumsgarantie, 1976, S. 425; Battis, Ausschluß der Entschädigung für sanierungsauslösende Grundstücksnutzung, DVBl. 1973, 99(101 f.); Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 484 f. (20 Lfg. Juni 2002); a. A. Seilmann, Neue bodenrechtliche Vorschriften für die städtebauliche Sanierung, 1969, S. 38. 142 Battis/Otto, Fortentwicklung des Abbruchgebots, 1996, S. 54. 136

Α. Eigentumsgarantie

63

entschädigen. Allerdings muss sich die Sozialwidrigkeit, die nicht an Substanzmissstände anknüpft, gerade aus der Nutzung, und nicht - wie bei den Funktionsmissständen der Stadtumbausanierungen - aus der Nicht-Nutzung der Immobilie ergeben. 143 Gegen eine generelle Herausnahme sozialwidrigen Eigentumsgebrauchs aus dem Schutzbereich des Grundrechts sind Bedenken hinsichtlich der Systematik des Art. 14 GG erhoben worden. 144 Da die Sozialpflichtigkeit des Art. 14 Abs. 2 GG an das Vorhandensein von Eigentum anknüpfe, führe eine sozialbezogene Differenzierung des Schutzbereichs zu einer verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigten Relativierung des Grundrechts. 145 Dem ist im Sinne einer klareren und besser strukturierten verfassungsrechtlichen Bewertung, nicht nur der gesetzlichen Bestimmungen, sondern gerade auch der administrativen Einzelentscheidungen zuzustimmen. Die Grenze der objektiven Belastbarkeit des Eigentums und der subjektiven Belastbarkeit des Eigentümers entscheidet sich danach, ob die jeweilige Planung oder Maßnahme von der Sozialbindung des Eigentums gedeckt ist.

II. Sozialbindung des Eigentums Das absolute Eigentumsrecht nach vorkonstitutionellem Verständnis als umfassendes und vererbbares Besitz-, Nutzungs- und Verfügungsrecht wird durch Inhalts- und Schrankenbestimmungen nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG eingegrenzt und ausgestaltet. Der Gesetzgeber ist damit berufen, die Sozialbindung des Eigentums aus Art. 14 Abs. 2 GG zum Wohle der Allgemeinheit zu konkretisieren. 146 Der Regelungsvorbehalt des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG ermächtigt den Gesetzgeber, den Inhalt des Eigentums für die Zukunft 147 generell und abstrakt zu regeln. 148 Dabei kann er innerhalb des durch Art. 1 Abs. 3 und 19 Abs. 2 GG, der Eigentumsgewährleistung 149 und der Sozialbindung vorgegebenen Rahmens eine Neubestimmung des Eigentums vornehmen und neue Rechte einbeziehen oder bisherige Rechte für die Zukunft

143

Vgl. dazu im Einzelnen S. 206. Leisner, Sozialbindung des Eigentums, 1972, S. 47; Wendt, Eigentum und Gesetzgebung, 1985, S. 292. 145 Leisner, Sozialbindung des Eigentums, 1972, S. 47. 146 BVerfG, Urt. v. 10.03.1981 - 1 BvR 92, 96/71 - , BVerfGE 56, 249 (260). 147 BVerfG, Beschl. v. 12.06.1979 - BvL 19/76-, BVerfGE 52, 1 (27). 148 BVerfG, Beschl. v. 15.07.1981 - 1 BvL 77/78 - , BVerfGE 58, 300 (330). 149 BVerfG, Urt. v. 07.08.1962-1 BvL 16/60-, BVerfGE 14, 263 (277 ff.). 144

64

2. Kapitel: Rückbau und Eigentumsgarantie

aus dem Eigentum ausgliedern. Dabei ist er gehalten, die Privatnützigkeit und gleichermaßen 150 die Belange des allgemeinen Wohls in einen gerechten Ausgleich zu bringen. 151 Ferner muss er die allgemeinen rechtsstaatlichen Prinzipien des Gleichheits- 152 und Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 153 wahren. Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Grund, sondern auch Grenze für die dem Eigentum aufzuerlegenden Belastungen. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weiter gehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient. 154

B. Eingriffe durch Rückbauplanungen und -maßnahmen I. Inhalts- und Schrankenbestimmung Durch den Rückbau von baulichen Anlagen und ganzen Siedlungsbereichen sind verschiedenste Belastungen eigentumsrechtlich geschützter Rechtspositionen denkbar. Grundrechtsdogmatisch muss dabei zwischen Inhalts- und Schrankenbestimmungen nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG und Enteignungen nach Art. 14 Abs. 3 GG unterschieden werden. Das Bundesverfassungsgericht versteht Inhalts- und Schrankenbestimmungen als generell-abstrakte Festlegung von Rechten und Pflichten, die unter den verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriff fallen. 155 Durch objektiv-rechtliche Normsetzung schafft der Gesetzgeber diejenigen Rechtssätze, die die Rechtsstellung des Eigentümers vom Inkrafttreten des Gesetzes an für die Zukunft in allgemeiner Form begründen und ausformen. 156

150 BVerfG, Beschl. v. 16.02.2000 - 1 BvR 242/91, 315/99-, BVerfGE 102, 1 (18); Beschl. v. 19.12.2002-1 BvR 1402/01 - NVwZ 2003, 727 (728). 151 BVerfG, Beschl. v. 14.07.1981 - 1 BvL 24/78-, BVerfGE 58, 137 (147); Beschl. v. 15.07.1981 - 1 BvL 77/78-, BVerfGE 58, 300 (335); Beschl. v. 30.11.1988 - 1 BvR 1301/84-, BVerfGE 79, 174 (198); Beschl. v. 23.01.1990 - 1 BvR 306/86-, BVerfGE 81, 208 (220). 152 BVerfG, Beschl. v. 30.11.1988 - 1 BvR 1301/84-, BVerfGE 79, 174 (198), Beschl. v. 16.02.2000-1 BvR 242/91, 315/99-, BVerfGE 102, 1 (17). 153 BVerfG, Beschl. v. 10.02.1987 - 1 BvL 15/83-, BVerfGE 74, 203 (214 f); Beschl. v. 08.04.1987- 1 BvR 564, 684, 877, 886, 1134, 1636, 1711/84-, BVerfGE 75, 78 (97 f.); Beschl. v. 15.07.1987 - 1 BvR 488, 1220, 628, 1278/86; 1 BvL 11/86-, BVerfGE 76, 220 (239). 154 BVerfG, Beschl. v. 02.03.1999-1 BvL 7/91 - , BVerfGE 100, 226 (241); Beschl. v. 16.02.2000-1 BvR 242/91, 315/99-, BVerfGE 102, 1 (17). 155 BVerfG, Beschl. v. 12.06.1979 - 1 BvL 19/76-, BVerfGE 52, 1 (27); Beschl. v. 15.07.1981 - 1 BvL 77/78-, BVerfGE 58, 300(330). 156 BVerfG, Beschl. v. 12.06.1979 - 1 BvL 19/76-, BVerfGE 52, 1 (27); Beschl. v. 12.03.1986- 1 BvL 81/79-, BVerfGE 72, 66 (76).

Β. Eingriffe durch Rückbauplanungen und -maßnahmen

65

Die Aufstellung von einfachen oder qualifizierten Bebauungsplänen kommt nicht nur in den Aufwertungsgebieten des Stadtumbaus in Betracht. Bestehen für freizulegende Flächen stadtumbauverträgliche Nachnutzungen, kann eine verbindliche Überplanung des Bestands sinnvoll und erforderlich sein. 157 Bebauungspläne bestimmen Inhalt und Schranken des Eigentums i. S. v. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG. 1 5 8 Ihre Festsetzungen konkretisieren die örtlichen Eigentumspositionen des Einzelnen nach Art, Maß und Umfang der Grundstücksnutzung. 159 Der Bebauungsplan hat keine enteignende Vorwirkung. 160 Bei seiner Aufstellung braucht die Gemeinde daher grundsätzlich nicht zu prüfen, ob die Voraussetzungen einer Enteignung vorliegen. 161 Begriffliche und dogmatische Unklarheiten in der Abgrenzung zwischen Inhalts- und Schrankenbestimmung rühren daher, dass der BGH und ihm folgend auch das Bundesverwaltungsgericht über mehrere Jahrzehnte einen weiteren, aus der sog. Sonderopfertheorie 162 fortentwickelten Enteignungsbegriff anwandte, den auch die Gesetzgebung aufgegriffen hat. Danach stellte die Rechtsprechung auf Schwere, Tragweite und Zumutbarkeit der Eigentumseingriffe ab und nahm an, dass eine Inhalts- und Schrankenbestimmung ab einer bestimmten „Schwelle" der Eingriffsintensität in eine Enteignung übergehen könne. Über diese Konstruktion ließ sich erreichen, dass Eigentümern bei besonders schweren Belastungen Enteignungsentschädigung nach Art. 14 Abs. 3 GG gewährt werden konnte. Dieser Rechtsfortbildung ist das Bundesverfassungsgericht aber insbesondere im sog. „Nassauskiesungsbeschluss"163 entgegengetreten und hat die Enteignung anhand formaler Kriterien auf ihre ursprüngliche Bedeutung zurückgeführt. Es hat erkannt, dass eine Enteignung nur dann vorliegt, wenn konkrete V e r m ö g e n s w e r t e Rechtspositionen i. S. d. Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG durch einen gezielten hoheitlichen Rechtsakt zu Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben vollständig oder teilweise entzogen werden. War danach bei besonders belastenden Inhalts- und Schrankenbestimmungen der Rückgriff auf die Enteignungsentschädigung verwährt, sah sich das Bundesverfassungsgericht in der sog. „Pflichtexemplarentscheidung" 164 gehalten, eine neue Grundlage für E n t s c h ä d i g u n g e n a u f z u z e i g e n . Es erkannte, dass e i n e an sich unverhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung gleichwohl als verfassungsgemäß ange157

Siehe hierzu im Einzelnen S. 196 ff. BVerfG, Beschl. v. 30.11.1988 - 1 BvR 1301/84-, BVerfGE 79, 174 (191 f.). 159 BVerfG, Beschl. v. 22.02.1999-1 BvR 565/91 - , NVwZ 1999, 979 (980). 160 BVerwG, Beschl. v. 25.08.1997 - 4 BN 4 / 9 7 - , NVwZ-RR 1998, 483 (484); Beschl. v. 11.03.1998 - 4 BN 6/98 - , NVwZ 1998, 845 (846). 161 BVerfG, Beschl. v. 22.02.1999- 1 BvR 565/91 - , NVwZ 1999, 979(980). 162 BGH, Beschl. des Großen Senats v. 10.06.1952 - G S Z 2 / 5 2 - , BGHZ 6, 270 (279 ff.). 163 BVerfG, Beschl. v. 15.07.1981 - 1 BvL 77/78 - , BVerfGE 58, 300 (330 ff.). 164 BVerfG, Beschl. v. 14.07.1981 - 1 BvL 24/78 - , BVerfGE 58, 137. 158

66

2. Kapitel: Rückbau und Eigentumsgarantie

sehen werden könne, wenn durch eine kompensierende Ausgleichszahlung ein Äquivalent zur übermäßigen Belastung geschaffen werde. Im Ergebnis wirkt es sich daher kaum aus, dass die Entschädigungsregelungen des BauGB, bzw. deren Vorläufer im BBauG 165 und im StBauFG überwiegend auf der Grundlage des weiten Enteignungsbegriffs als Enteignungsentschädigung entwickelt wurden. 166

II. Enteignungen Neben der endgültigen Entziehung des gesamten Eigentums, die gem. § 85 Abs. 1 Nr. 7 BauGB in Gebieten in Betracht kommt, für die eine Stadtumbausatzung beschlossen wurde, stellt sich die Frage der Enteignung im Stadtumbau vor allem hinsichtlich der Beseitigung baulicher Anlagen.

1. Außiebung des Bestandsschutzes Soweit eine rechtsverbindliche Anordnung zum Rückbau einer in den Schutzbereich des Art. 14 GG fallenden baulichen Anlage ergeht, 167 ist es fraglich, ob grundsätzlich von einer Enteignung i. S. d. Art. 14 Abs. 3 GG auszugehen ist. Setzt die Enteignung eine vollständige oder teilweise Entziehung subjektiver Eigentumspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben voraus, ist zu klären, ob dies im Sinne einer Güterbeschaffung 168 mit dem Ziel erfolgen muss, mittels des entzogenen Eigentums die öffentliche Aufgabe zu erfüllen. Dies ist bei Beseitigungsanordnungen nicht der Fall, da die öffentliche Hand in das Eigentum am Gebäudebestand nicht zur öffentlichen Nutzung, sondern zur ersatzlosen Auflösung des Eigentums im öffentlichen Interesse der Nicht-Nutzung eingreift. Die öffentliche Hand erwirbt auch weder an der Substanz des Gebäudes noch an den Baustoffen, die nach dem Abbruch anfallen, Eigentum im zivilrechtlichen Sinn. Auch die Nutzungsrechte werden - abgesehen vom Sonderfall der mittelbaren Rechtsfolge, dass die Beseitigung der baulichen Anlage zur Herauslösung des Grundstücks aus dem baulichen Zusam-

165

Vgl. dazu: Battis, Ausschluß der Entschädigung für sanierungsauslösende Grundstücksnutzung, DVBl. 1973, 99 (103). 166 Vgl. hierzu: BVerfG, Beschl. v. 22.02.1999 - 1 BvR 565/91-, NVwZ 1999, 979 (980). 167 Siehe dazu S. 62 f. 168 In diesem Sinne: Rittstieg , in: Wassermann u. a., Alternativkommentar GG, Art. 14 Rn. 205 f f (1. Lfg. Okt. 2001); ablehnend: BVerfG, Beschl. v. 09.01.1991 - 1 BvR 929/89-, BVerfGE 83, 201 (211).

Β. Eingriffe durch Rückbauplanungen und -maßnahmen

67

menhang des Ortsteils i. S. d. § 34 BauGB fuhrt 169 - durch eine Verpflichtung zur Beseitigung nicht berührt. Hinsichtlich der Aufhebung des Bestandsschutzes erscheint es indes angemessen, allein auf die Perspektive des Eigentümers abzustellen, aus dessen Sicht grundsätzlich allein der Entzug der Rechtsposition Bedeutung gewinnt. Die reine Aufhebung der Substanz eines eigentumsrechtlich geschützten Gutes im öffentlichen Interesse ist hier daher als Enteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG zu bewerten.

2. Gemeinwohl gem. Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG Der Zweck einer Enteignung kann ausschließlich durch das Wohl der Allgemeinheit legitimiert werden. Damit wird ein qualifiziertes öffentliches Interesse vorausgesetzt, dass enger als die Gemeinwohlorientierung allgemeiner Staatsaufgaben zu fassen ist. Da das konkrete Interesse eines Eigentümers berücksichtigt werden muss, das den grundrechtlichen Schutz des gesicherten Eigentumsbestands genießt, ist die Zugriffsschwelle höher als bei der generellen Eigentumsausgestaltung nach Art. 14 Abs. 2 GG anzusetzen.170 In dieser Hinsicht ist auch das Interesse der Allgemeinheit an der Durchführung des Stadtumbaus, das § 171 a Abs. 3 S. 1 BauGB postuliert, allein nicht ausreichend, enteignende Eingriffe zu rechtfertigen. Bei den notwendigen Einzelfallentscheidungen bleiben die Konkretisierungen, die das Gemeinwohl in derartigen Vorgaben gefunden hat, aber weiterhin beachtlich. 171 Im Fall eines Rückbaugebots kann sich das besondere öffentliche Gemeinwohlinteresse an der Aufhebung des Bestandsschutzes für bestimmte bauliche Anlagen nur dann ergeben, wenn sich über das allgemeine Bedürfnis, Gebäude zur Behebung von Leerständen abzureißen, gerade für ein bestimmtes Gebäude eine Notwendigkeit zum Abbruch konkretisiert. Diese Konkretisierung muss willkürfrei aus der städtebaulichen Gesamtmaßnahme ableitbar sein. 172

169 Dieser Ausnahmefall ist nach geltendem Recht regelmäßig auch dadurch ausgeschlossen, dass ein (Rück-) Bau- oder Anpassungsgebot gem. § 176 Abs. 1 BauGB nur planakzessorisch ergehen und somit keine unter § 34 BauGB fallenden Grundstücke erfassen kann. 170 Bryde, in: von Münch/Kunig, GG, 5. Aufl. 2000, Art. 14 Rn. 81. 171 Breuer , Anmerkung zum Urteil des BVerfG vom 10.03.1981 - 1 BvR 92, 96/71 DVB1. 1981, 971(974); Papier, Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 575 (40. Lfg. Juni 2002). 172 Vgl. zur Erforderlichkeit einer alsbaldigen Durchführung im Einzelnen S. 256 f.

68

2. Kapitel: Rückbau und Eigentumsgarantie

I I I . Verzicht auf Eigentumspositionen Im Zuge der Durchführung von Stadtumbaumaßnahmen stellt sich die Frage, wie eine Wiedernutzung von Grundstücken zu Wohnzwecken dauerhaft ausgeschlossen oder eingeschränkt werden kann, wenn Eigentümer mit staatlicher Förderung des Abrisses und Inanspruchnahme von Altschuldenhilfe nicht mehr erforderliche Wohnungen beseitigt haben. Da die Förderung nach den Verwaltungsvereinbarungen des Bundes und der Länder von einem Verzicht auf Entschädigung für Planungsschäden ausgeht, besteht grundsätzlich die Möglichkeit, eine unerwünschte Wiederbebauung durch (einfachen) Bebauungsplan zu verhindern. Einfacher lässt sich dieses Ziel indes erreichen, wenn sich der Eigentümer z. B. im Stadtumbauvertrag gem. § 171 c Nr. 1 BauGB verpflichtet, von seinen Nutzungsrechten in der zuvor bestehenden Form keinen Gebrauch mehr zu machen und sich zur Bestellung einer entsprechenden Baulast bereit erklärt. Zur Zulässigkeit derartiger Verpflichtungen sind in jüngster Zeit Zweifel 1 7 3 formuliert worden, ob sie angemessen i. S. d. § 11 Abs. 2 S. 1 BauGB seien. Im Hinblick auf die gem. Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG garantierte Baufreiheit sei ein zeitlich unbegrenzter Verzicht auf die bauliche Nutzung von Grundstücken mit dem Angemessenheitsgebot nicht zu vereinbaren. 174 Die Frage des Verzichts auf Grundrechtsschutz, die bislang vornehmlich bei höchstpersönlichen Freiheitsrechten diskutiert wurde, wird damit auch für das grundrechtlich garantierte Eigentum aufgeworfen. Dies verwundert insbesondere deshalb, weil es jedem Eigentümer bislang und auch bereits vorkonstitutionell unzweifelhaft frei stand, sein gesamtes Eigentum im Wege der Dereliktion preiszugeben oder an andere Rechtsträger zu veräußern. Gerade das Verfügungsrecht zählt, neben der Privatnützigkeit, zu den Gewährleistungen der Institutsgarantie. 175 Steht es dem Eigentümer danach frei, auf sein Eigentum ganz zu verzichten, muss dies erst recht für einzelne Eigentümerbefugnisse gelten. Auch ein solcher teilweiser Verzicht, durch den ein Eigentümer eine Einschränkung der Nutzung des auf seinem Grundstück vorhandenen Baurechts für sich und seine Rechtsnachfolger erklärt, ist in der Rechtsordnung bereits seit langem vorgesehen. Denn auch bei Baulasten und Grunddienstbarkeiten zur Sicherung von Abstandsflächen oder Wegen wird traditionell die Bebauung für mehr oder minder große Teilbereiche oder ganze Grundstücke dauerhaft ausgeschlossen. 173

Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 171 c Rn. 6. In diesem Sinne: Schmidt-Eichstaedt in dem Vortrag „Der Vollzug des Stadtumbaus - Städtebauliche Verträge und andere Instrumente" anlässlich der vhw-Tagung „Stadtumbau - Recht und Praxis aktuell" am 07.12.2004 in Berlin. Anders noch ders., Zum Verhältnis von Sanierungszielen und Bebauungsplänen, ZfBR 2001, 13 (15). 175 BVerfG, Urt. v. 01.03.1979 - 1 BvR 532, 533/77, 419/78 und 1 BvL 21/78 - , BVerfGE 50, 290 (339); Beschl. v. 09.01.1991 - 1 BvR 929/89-, BVerfGE 83, 201 (208); Beschl. v. 02.03.1999- 1 BvL 7/91 - , BVerfGE 100,226 (241). 174

Β. Eingriffe durch Rückbauplanungen und -maßnahmen

69

Die Privatnützigkeit des Grundeigentums bleibt im gleichen Maße erhalten, wie sie bestanden hatte, bevor das Grundstück bzw. der jeweilige Teilbereich bebaubar wurde. Durch entsprechende Verzichtserklärungen des Eigentümers wird das Bauplanungsrecht nicht berührt. Der Eigentümer erklärt insofern auch keinen „Verzicht auf Baurecht" 176 , da sich an der planungsrechtlichen Situation, die - positiv wie negativ - nicht zur Disposition des Eigentümers steht, nichts ändert. Einschränkungen der Planungshoheit ergeben sich somit weder rechtlich noch faktisch, da es der Gemeinde frei steht, auf eine zu ihren Gunsten bestellte Baulast oder Dienstbarkeit zu verzichten, wenn sich ein tatsächlicher Bedarf für eine Wiederbebauung des freigelegten Grundstücks abzeichnet. Aus verfassungsrechtlicher Perspektive ergeben sich danach keine Einschränkungen, wenn sich Gemeinde und Eigentümer auf eine Freihaltung von Bauland verständigen. Ob sich ein solcher Verzicht des Eigentümers als angemessen i. S. d. § 11 Abs. 2 S. 1 BauGB beurteilen lässt, ist unabhängig davon für den jeweiligen Einzelfall zu entscheiden. Dabei kann sich der Verzicht auf eine Wiederbebauung unter Berücksichtigung der langfristigen Perspektiven des Wohnungsmarkts durchaus als angemessen darstellen, wenn einer geringen Verzichtsleistung ein wirtschaftlicher Vorteil durch Förderleistungen gegenüber steht.

176 So aber Goldschmidt , Stadtumbaumaßnahmen BauR 2004, 1402 (1408).

nach

§§171 a-d

BauGB,

3. Kapitel

Konzeptplanung Α. Entwicklung des Stadtumbaus bis zum EAG Bau 2004 Durch die sog. Pestel-Studie177 wurde 1996 erstmals öffentlichkeitswirksam anhand wissenschaftlicher Erkenntnisse auf die Problematik der bevorstehenden Wohnungsleerstände aufmerksam gemacht. Nach verschiedenen Impulsen der Wohnungswirtschaft setzte das damalige Bundesbauministerium im Jahr 2000 die Expertenkommission „Wohnungswirtschaftlicher Strukturwandel in den neuen Bundesländern" ein, die ihren Abschlussbericht 178 noch im selben Jahr vorlegte. Ziel der politischen Initiative war es zunächst, die Privatisierungspflichten nach dem Altschuldenhilfegesetz (AHG) der veränderten Nachfragesituation anzupassen. Parallel zur Arbeit der Expertenkommission wurde das AHG um die Verordnungsermächtigung zum Erlass von Vorschriften über die zusätzliche Entlastung (§ 6a AHG) ergänzt. 179 Auf dieser Grundlage erließ die Bundesregierung am 15.12.2000180 die Altschuldenhilfe Verordnung (AHGV). Nachdem, insbesondere durch die Arbeit der Expertenkommission, das Ausmaß der aktuellen und künftigen Wohnungsleerstände deutlich wurde, fand der Stadtumbau erstmalig Erwähnung in der Verwaltungsvereinbarung Städtebauforderung (VV StBauF) 2001, die eine Verwendung der Mittel des Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf - die soziale Stadt" für den Stadtumbau181 ermöglichte. In Thüringen 182 und Sachsen183 wurden, noch bevor der Bund städtebauliche Programme zum Stadtumbau einleitete, Landesprogramme fur den Rückbau 177 Eduard-Pestel-Institut für Systemforschung e. V. Hannover (Hrsg.), Zwischen Sanierung und Abriss, 1996. 178 Pfeiffer/Simons/Porsch , Wohnungswirtschaftlicher Strukturwandel in den neuen Bundesländern, Bericht der Kommission, 2000. 179 2. Altschuldenhilfe-Änderungsgesetz vom 31.08.2000, BGBl. I, S. 1304. 180 BGBl. I, S. 1734. 181 V V StBauF 2001, Protokollnotiz Nr. 4. 182 Richtlinie des Thüringischen Innenministeriums zur Förderung von Maßnahmen der Wohnungsgesellschaften und Wohnungsgenossenschaften, die der Wohnungsmarktstabilisierung dienen und der Sanierung von Wohnquartieren v. 31.12.2000. 183 V w V des Sächsischen Staatsministeriums des Innern zur Förderung von Stadtumbaumaßnahmen im Mietwohnungsbestand vom 06.04.2001, Abi. v. 08.05.2002, S. 442.

Β. Integrierte Stadtentwicklungskonzepte

71

aufgelegt. Brandenburg förderte bereits im Vorfeld des Riickbaus die Erstellung von wohnungswirtschaftlichen Konzeptplanungen.184 Am 15.08.2001 fasste die Bundesregierung auf Anregung der ARGEBAU den Beschluss, das Programm „Stadtumbau Ost" aufzulegen. Den Auftakt dieses Programms bildete ein Wettbewerb zur Erarbeitung integrierter Stadtentwicklungskonzepte (Stadtumbaukonzepte), an dem sich 269 Kommunen beteiligten. 185 Zur Umsetzung der Stadtumbaukonzepte sieht das Programm die Förderung von Rückbau- und Aufwertungsmaßnahmen für die Jahre 2002 bis 2009 vor. Flankiert wurden diese Maßnahmen durch ein Kreditprogramm zur Unterstützung des Abrisses für die Wohnungswirtschaft, eine Erhöhung der Investitionszulage für innerstädtische Altbauten und das Programm „Wohneigentumsbildung in innerstädtischen Altbauquartieren".

B. Integrierte Stadtentwicklungskonzepte Integrierte Stadtentwicklungskonzepte (INSEK's) dienten als Instrument informeller Planung nach herkömmlichem Verständnis der Vorbereitung der nachfolgenden verbindlichen Bauleitplanung. Im Stadtumbauprozess nehmen sie eine Schlüsselposition nicht nur für die Abrissförderung, sondern auch zur Koordination von Aufwertungsmaßnahmen ein. In den planförmig angelegten Konzepten weisen die Gemeinden üblicherweise konsolidierte Stadtteile, Rückbau-, Umstrukturierungs- und Aufwertungsgebiete aus und ordnen die Maßnahmenbereiche nach bestimmten Prioritäten. Die Ergebnisse des Bundeswettbewerbs „Stadtumbau Ost" enthielten, trotz großer Ähnlichkeiten in den Leitzielen der Stadtentwicklung, eine große Bandbreite unterschiedlichster planerischer Ausgestaltungen. Die INSEK's haben sich durch die Anforderungen der Förderrichtlinien, die Bedingungen des Wettbewerbs „Stadtumbau Ost" und schließlich durch die neuen Regelungen zum Stadtumbau im BauGB 2004 inhaltlich und verfahrensrechtlich weitgehend eigenständig ausgeformt und formalisiert. Stadtentwicklungskonzepte dienen, neben den jeweiligen Gebietsfestsetzungen als Grundlage und Voraussetzung der Förderung durch Finanzhilfen des Bundes zum Stadtumbau.186 Allerdings konnte nach den Verwaltungsvereinbarungen über die Gewährung von Finanzhilfen des Bundes nach Artikel

184

Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für die Förderung wohnungspolitischer und wohnungswirtschaftlicher Konzepte zur Bewältigung des Strukturwandels auf örtlichen Wohnungsmärkten mit hohen Leerständen vom 17.05.2001, ABl. Nr. 23/01 v. 05.06.2001, S. 408. 185 Presremitteilung des BMVBW Nr. 377 v. 05.09.2002, VIZ 2002, 674 (675). 186 Art. 2 Abs. 2 S. 2 und Abs. 3 S. 3 VV StBauF 2002; Art. 2 Abs. 3 VV StBauF 2003; Art. 5 Abs. 1 VV StBauF 2004; Art. 4 Abs. 3 VV StBauF 2005.

72

3. Kapitel: Konzeptplanung

104a GG zur Förderung städtebaulicher Maßnahmen in Ausnahmefällen ein Vorhaben auch vor der Fertigstellung eines Stadtentwicklungskonzepts förderfähig sein. 187 Hierfür musste anzunehmen sein, dass das Vorhaben den künftigen Festlegungen des Stadtentwicklungskonzepts entsprechen wird (z. B. Abriss eines Hochhauses in Plattenbausiedlung). Die Erstellung der Konzepte wird ihrerseits ebenfalls gefördert. 188

I. Bundeswettbewerb „Stadtumbau Ost" Die Mehrzahl der integrierten Stadtentwicklungskonzepte sind im Rahmen des Bundeswettbewerbs „Stadtumbau Ost" erstellt oder fortgeschrieben worden. Verglichen mit den üblichen Planungszeiten der verbindlichen Bauleitplanung sind diese Konzepte, soweit es sich um Neuplanungen handelte, innerhalb sehr kurzer Frist erstellt worden. Nach der Auslobung des Bundeswettbewerbs im Oktober 2001 beteiligten sich 269 Städte.189 Bereits im September 2002 konnten die Preisträger bekannt gegeben werden. Dieser straffe Zeitplan, der mit dem enormen Problemdruck und der dringenden Notwendigkeit, Rückbaumaßnahmen einzuleiten, begründet wurde, machte umfangreiche Beteiligungsverfahren unmöglich. Durch die Förderpolitik im Rahmen des Bundesprogramms „Stadtumbau Ost" sind die in der Planungspraxis bereits zuvor bedeutenden, bis dahin in der Öffentlichkeit aber weitgehend unbekannten „Integrierten Stadtentwicklungskonzepte", kurz „INSEK's", innerhalb kürzester Zeit zum nahezu einzigen Planungsinstrument zur Bewältigung des Rückbaus,190 geworden. Die rechtlichen Anforderungen, die an diese Entwicklungskonzepte gestellt wurden, richteten sich daher, neben den allgemeinen in der Literatur entwickelten Grundsätzen zu informellen städtebaulichen Planungen, vor allen nach den Anforderungen des Förderungsrechts. Nach Abschluss des Bundeswettbewerbs ist in der Fortentwicklung der INSEK's in vielen Kommunen eine Stagnation eingetreten. Die Einführung eines Monitorings und indikatorengestützter Erfolgskontrollen ist in der Mehrzahl der Kommunen bislang unterblieben. 191

187 Protokollnotiz Nr. 5 V V StBauF 2002; Protokollnotiz Nr. 4 VV StBauF 2003; Protokollnotiz Nr. 5 V V StBauF 2004; Protokollnotiz Nr. 5 VV StBauF 2005. 188 Art. 2 Abs. 2 S. 2 V V StBauF 2002, Art. 2 Abs. 3 S. 2 VV StBauF 2003; Art. 5 Abs. 1 S. 3 V V StBauF 2004; Art. 6 Abs. 1 S. 3 V V StBauF 2005. 189 Walter , in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Bd. 2, Teil A, Rn. 70 (39. Lfg. Apr. 2004); Bräuer , Ein lernendes Programm, Stadtumbau Ost -Zwischenbilanz und Ausblick, DAB 8/2004, S. 18 (19). 190 Berndt , Risiken und Nebenwirkungen des „Stadtumbaus Ost", 2002, S. 6. 191 Bräuer , Ein lernendes Programm, Stadtumbau Ost - Zwischenbilanz und Ausblick, DAB 8/2004, S. 18(19).

Β. Integrierte Stadtentwicklungskonzepte

73

II. Allgemeine Anforderungen Durch die BBauG-Novelle 1976 war die städtebauliche Entwicklungsplanung als § 1 Abs. 5 BBauG eingeführt worden. Danach sollte die Entwicklungsplanung nicht nur bei der Aufstellung von Bauleitplänen Berücksichtigung finden. Bei Änderungen der Entwicklungsplanung sollte die Gemeinde auch prüfen, ob und inwieweit Auswirkungen für die Bauleitplanung in Betracht kamen. 192 Wollte die Gemeinde in der Bauleitplanung von der Entwicklungsplanung abweichen, oblag ihr eine Begründungspflicht. Die geringen Steuerungswirkungen der Stadtentwicklungsplanung auf die reale Entwicklung der Städte wurden den anfänglichen Erwartungen nicht gerecht und führten zu einer Abwendung von diesem Instrumentarium. 193 Die Regelungen sind im Interesse einer flexiblen Ausgestaltung der informellen Planung 1987 nicht in das BauGB übernommen worden. Eine Abschaffung der Entwicklungsplanung war damit nicht beabsichtigt. Dies zeigt sich auch an der Aufnahme des Berücksichtigungsgebots in § 1 Abs. 5 Nr. 10 (jetzt: Abs. 6 Nr. 11) BauGB durch das BauROG 1998. 194 Eine verbindliche Definition der Entwicklungsplanung enthielt auch das BBauG nicht, da der Bundesrat gegen eine Legaldefinition aus kompetenzrechtlichen Gründen Einwände erhob. 195 In Anlehnung an die Legaldefinition des Entwurfs zur BBauG-Novelle 1976 wird als Entwicklungsplanung eine gemeindliche Planung bezeichnet, die Zielvorstellungen für den Gesamtbereich gemeindlicher Tätigkeiten oder für Teilbereiche aufzeigt und aufeinander abstimmt. Die Entwicklungsplanung hat die Aufgabe, den Rahmen zu setzen für eine den sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Erfordernissen dienende städtebauliche Entwicklung und Ordnung des Gemeindegebiets einschließlich der raumwirksamen Investitionen der Gemeinde und deren Zeit- und Rangfolge. 196 Da eine auf Expansion gerichtete Planung grundsätzlich in gleicher Weise den Gesamtbereich gemeindlicher Tätigkeiten betrifft wie die Entwicklungsplanung des Rückbaus, bot sich dieses flexible Instrument von vornherein für die Stadtumbaukonzepte der Gemeinden an. Im Hinblick auf den informellen Charakter von Entwicklungskonzepten wurde vor Beginn des Stadtumbaus eine zustimmende Kenntnisnahme197 des zu192 Krit.: Stich, Normative Anforderungen des demokratischen Rechtsstaats an die städtebauliche Entwicklungsplanung, NJW 1974, 1673 (1685). 193 Städtebaulicher Bericht der Bundesregierung 2004, S. 37. 194 Bau- und Raumordnungsgesetz - BauROG - v. 18.08.1997 (BGBl. I S. 2081); in Kraft getreten am 01.01.1998. 195 Bielenberg/Dyong, Das neue Baurecht, 3. Aufl. 1979, Teil C Rn. 3. 196 Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 1 Rn. 78. 197 Schäfer/Lau, MSWV Brandenburg (Hrsg.), Rechts- und Verfahrensinstrumente, 2. Aufl. 2003, S. 19; Anders bereits Bielenberg/Dyong, Das neue Baurecht, 3. Aufl. 1979, Teil C Rn. 3.

74

3. Kapitel: Konzeptplanung

ständigen Organs der Gemeinde, in der Regel des Gemeinderats, für ausreichend erachtet. Weiter wird eine Übereinstimmung mit den Zielen und Grundsätzen der Bauleitplanung nach § 1 Abs. 5 BauGB sowie eine öffentliche Bekanntmachung verlangt. Im Hinblick auf frühere Entwicklungskonzepte erschien auch eine Beteiligung der Bürger und der Träger öffentlicher Belange angezeigt. In dieser Hinsicht haben die Gemeinden bei der Erstellung der integrierten Stadtentwicklungskonzepte für den Stadtumbau erkennbar große Zurückhaltung geübt. Eine Bürgerbeteiligung ist im Rahmen der Beiträge des Bundeswettbewerbs „Stadtumbau Ost" nur in einzelnen Gemeinden durchgeführt worden.

III. Förderrechtliche Anforderungen Nach den Verwaltungsvereinbarungen des Bundes und der Länder zur Städtebauförderung 198 können Fördermittel für den Rückbau leer stehender, dauerhaft nicht mehr benötigter Wohngebäude oder Wohngebäudeteile eingesetzt werden. Voraussetzung hierfür ist, dass es sich bei den zu fördernden Maßnahmen um solche handelt, die als Gesamtmaßnahmen auf der Grundlage von Stadtentwicklungskonzepten durchgeführt werden. Auch die Erarbeitung dieser Stadtentwicklungskonzepte wurde gem. Art. 2 Abs. 4 V V StBauF 2002 mit 15,85 Millionen Euro im Rahmen des Bundeswettbewerbs „Stadtumbau Ost" gefördert. Die INSEK's haben sich vor dem Hintergrund der Anforderungen des Förderrechts abweichend von den allgemeinen Regeln städtebaulicher Entwicklungskonzepte fortentwickelt. Ein Konzept, das als Fördergrundlage herangezogen werden sollte, musste zunächst territorial das gesamte Stadtgebiet, bzw. in Berlin einen Stadtteil (nicht: -bezirk) erfassen. Hier wurde das Förderrecht unterdessen im Einklang mit der Neuregelung des § 171 b Abs. 2 BauGB flexibilisiert. 199 Die Eigentümer sind, im Gegensatz zu den Bewohnern und den Trägern öffentlicher Belange, bei der Aufstellung des Entwicklungskonzepts zu beteiligen. Dazu hat sich die Gemeinde ernsthaft zu bemühen, die von den beabsichtigten Stadtumbaumaßnahmen betroffenen Wohnungseigentümer und die privaten Eigentümer einzelner Wohngebäude in die Erarbeitung des Stadtentwicklungskonzepts einzubeziehen.200 Soweit sachlich geboten, sollen die Stadtentwicklungskonzepte mit den Umlandgemeinden abgestimmt werden.

198 Art. 2 Abs. 2 V V StBauF 2002; Art. 2 Abs. 3 VV StBauF 2003; Art. 5 Abs. 1 V V StBauF 2004; Art. 6 Abs. 1 VV StBauF 2005. 199 Ab Programmjahr 2004 „in der Regel", vgl. VV StBauF 2004, Protokollnotiz Nr. 5; VV StBauF 2005, Protokollnotiz Nr. 5. 200 VV StBauF 2002, Protokollnotiz Nr. 7; VV StBauF 2003, Protokollnotiz Nr. 6; V V StBauF 2004, Protokollnotiz Nr. 6; VV StBauF 2005, Protokollnotiz Nr. 6.

D. Konzeptplanung und informelle Planung

75

Die Nichtbeteiligung der Träger öffentlicher Belange erwies sich hier schnell als problematisch, da die Auswirkungen des Rückbaus auf die technische Infrastruktur nur unzulänglich in den Rückbauplanungen berücksichtigt wurden.

C. Städtebauliche Entwicklungskonzepte Durch die Einführung der Stadtumbauregelungen als 3. Teil des besonderen Städtebaurechts haben auch die städtebaulichen Entwicklungskonzepte ihren (Wieder-) Einzug ins Gesetz gefunden. § 171 b Abs. 2 BauGB bestimmt, dass dem Beschluss über die Festsetzung eines Stadtumbaugebiets, ein städtebauliches Entwicklungskonzept zugrunde zu legen ist. Darüber hinaus legt die Neuregelung auch formelle und materielle Anforderungen für die Konzepte fest. Eigentümer, Mieter, Pächter und sonstige Betroffene sind möglichst frühzeitig und auch während der Durchführungsphase zu beteiligen (§§ 171 b Abs. 3, 137 BauGB); ebenso die Träger öffentlicher Aufgaben (§§ 171 b Abs. 3, 139 Abs. 1 BauGB). Gem. §§ 171 b Abs. 3, 139 Abs. 2, 4 a Abs. 1 bis 4 und 6 BauGB kommen detaillierte Regelungen für die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und der Öffentlichkeit zur Anwendung, die mit der bisherigen Praxis der sog. informellen Planung wenig gemein haben. Gleichwohl fingiert § 245 Abs. 1 BauGB die Fortgeltung der INSEK's, die vor dem Inkrafttreten der Neuregelung (20. Juli 2004) erstellt wurden, als städtebauliche Entwicklungskonzepte im Sinne des § 171 b BauGB. Zu den einzelnen Anforderungen an städtebauliche Konzepte nach § 171 b BauGB und Fragen der Überleitung der Konzeptplanungen siehe die Ausführungen im 4. Kapitel. 201

D. Konzeptplanung und informelle Planung Die konzeptionellen Planungen zum Stadtumbau haben mit dem traditionellen Verständnis einer informellen Planung im herkömmlichen Sinne nur sehr wenig gemein. Als informelle Planung wurde typischerweise eine sehr langfristige Entwicklungsplanung mit Koordinationsfunktion zur Vorbereitung der Bauleitplanung angesehen. Erst die auf sie aufbauende Bauleitplanung, die wiederum mit einem eigenständigen umfangreichen Verfahren ausgestattet ist, konkretisierte die informelle Planung und setzte sie außenwirksam um. Das öffentliche Interesse an der Stadtentwicklungsplanung war dementsprechend gering.

201

Siehe S. 101 ff.

76

3. Kapitel: Konzeptplanung

I. Maßnahmekonzepte Dies ist bei der Konzeptplanung des Stadtumbaus grundlegend anders: Zwar hat auch diese keine unmittelbaren rechtlichen Bindungswirkungen, die mit einem Bebauungsplan vergleichbar sind. Durch die Stadtumbauplanung werden weder Inhalt noch Schranken des Eigentums rechtsverbindlich neu festgelegt. Die Intensität der Beeinträchtigung von Eigentumspositionen der Wohnungsunternehmen und Einzeleigentümer kann aber weit über das übliche Maß bauplanungsrechtlicher Einwirkungen hinausgehen. Im Gegensatz zur Angebotsplanung der formellen Planung, die nur in seltenen Ausnahmefällen hoheitlich durch städtebauliche Gebote durchgesetzt wird, und anders als die traditionelle informelle Planung, müssen die Stadtumbaukonzepte darüber hinaus ein Maßnahmekonzept enthalten.202 Die Konzepte sind darauf angelegt, auf konkrete Durchführungsmaßnahmen hinzuwirken und sie zeitlich-räumlich zu koordinieren.

II. Keine vorbereitende Planung Die Stadtumbauplanung der Stadtentwicklungskonzepte ist keine vorbereitende Planung i. S. d. § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB, die eine den Teilraum übergreifende Vorabstimmung mit sonstigen Planungen zur Konkretisierung durch verbindliche Bauleitplanung gewährleisten soll. Im Stadtumbau ist das Entwicklungskonzept die abschließende, letztlich parzellenscharfe und - in der ganz überwiegenden Mehrzahl der Fälle - die einzige gemeindliche Planung. Zwar trifft dies auch auf die Konzeptplanung des Sanierungsrechts zu, die ebenfalls nicht mehr durch Sanierungsbebauungspläne umgesetzt werden muss. Insoweit ist aber zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber in den Zeiten der Flächensanierung, die wie der Stadtumbau durch flächenhaften Abbruch baulicher Anlagen geprägt war, 203 eine Verpflichtung der Gemeinde zur Aufstellung eines Sanierungsbebauungsplans (vgl. § 10 Abs. 1 S. 1 StBauFG) vorsah. Hinzu kommt, dass die Sanierungskonzepte im Zeitpunkt der Festsetzung einer Sanierungssatzung noch nicht vorliegen müssen. Die Konzeptplanung des Sanierungsrechts folgt der Sanierungssatzung - anders als im Fall der Stadtumbausatzung nach § 171 d BauGB - regelmäßig zeitlich nach. Die Betroffenen einer Sanierung können im Unterschied zu den Stadtumbaubetroffenen nicht erst gegen eine versagte sanierungsrechtliche Genehmigung, sondern im Wege der Normenkontrolle bereits gegen die Sanierungssatzung vorgehen. Die Charakterisierung der konkreten Sanierungsplanung als informelle Planung fällt da202 203

Krautzberger , in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 171 b Rn. 3. Vgl. hierzu S. 145 f.

D. Konzeptplanung und informelle Planung

77

her ungleich weniger ins Gewicht, als dies im Rahmen des Stadtumbaus der Fall ist.

III. Bodenwertverluste Ein weiterer Unterschied zur informellen Planung besteht in den erheblichen tatsächlichen Außenwirkungen hinsichtlich der Bodenwerte. Deklariert eine Gemeinde ein Gebiet als Rückbaugebiet, wirkt sich dies auch auf die Bodenwerte aus. 204 Entsprechende planerische Entscheidungen haben eine Stigmatisierungswirkung für die betroffenen Stadtteile, die bis hin zu der Ankündigung, Infrastrukturinvestitionen dort künftig auf die Gewährleistung der Verkehrssicherungspflichten zu beschränken, zusätzlich gefordert wird. Seitens der Wohnungsunternehmen werden ein unkontrollierter Mieterwegzug und die faktische Unvermietbarkeit betroffener Objekte bei frühzeitiger Bekanntgabe von Abrissplanungen durch die Gemeinde beklagt. 205 Die genannten Auswirkungen und die Erwartung, dass künftig das Weichbild unserer Städte auf absehbare Zeit maßgeblich durch die Konzeptplanungen des Rückbaus geprägt wird, begründen eine besondere Verantwortung der Gemeinden, die mit den bislang nicht gekannten Belastungen der Grundeigentümer korrespondiert und es rechtfertigt, Konzeptplanungen als eine Planungskategorie eigener Art zu betrachten.

IV. Gesetzliche Ausgestaltung von Verfahren und materiellen Anforderungen Schließlich ist informelle Planung nach herkömmlichem Verständnis üblicherweise nicht normiert 206 und wurde bislang als reines Verwaltungsinternum 2 0 7 angesehen. Als informelles Verwaltungshandeln werden in der Regel nicht geregelte Tathandlungen verstanden, die der Staat anstelle von rechtlich geregelten Verfahrenshandlungen oder Rechtsfolgeentscheidungen wählt. 208 Spätestens, seitdem der Gesetzgeber des EAG Bau 2004 Verfahren und Form

204 Dieterich/Koch, Stadtumbau - Wertermittlungsfragen, Entschädigungsfragen, Ausgleichsbeträge, GuG 2002, 344 (348). 205 Als Beispiel hierfür kann der vor dem LG Halle entschiedene Fall (s. dazu S. 79 ff.) dienen. 206 Insoweit widersprüchlich in den Schlussfolgerungen: Goldschmidt, Stadtumbaumaßnahmen nach §§171 a-d BauGB, BauR 2004, 1402 (1406). 207 Fislake, in: Schlichter/Stich/Driehaus/Paetow, Berliner Kommentar BauGB, § 140 Rn. 23 (1. Lfg. Aug. 2002). 208 Bohne, Informales Verwaltungs- und Regierungshandeln als Instrument des Umweltschutzes, VerwArch 1984, 343 (344).

78

3. Kapitel: Konzeptplanung

städtebaulicher Entwicklungskonzepte in § 171 b Abs. 2 und 3 BauGB geregelt hat, passt der Begriff der informellen Planung für die Konzeptplanung des Stadtumbaus nicht mehr.

V. Konzeptplanung als eigenständige Planungskategorie Es erscheint sachgerecht, die Konzeptplanung für Stadtumbau- und Sanierungsgebiete als einheitliche Planungsebene oberhalb der informellen Planung in die Hierarchie der Planungsinstrumente einzuordnen. Im Verhältnis zur Bauleitplanung sind die Konzepte hingegen weder generell über- noch untergeordnet. Wird die Konzeptplanung durch eine Stadtumbau- oder Sanierungssatzung verbindlich, setzt sie sich auch gegenüber den Festsetzungen eines bestehenden Bebauungsplans durch, 209 allerdings gilt dies grundsätzlich nur so lange, wie die jeweilige Satzung des besonderen Städtebaurechts besteht.210 Für eine begriffliche und dogmatische Trennung der Konzept- von der informellen Planung spricht weiter, dass die Gemeinden so die Möglichkeit behielten, weiterhin, entsprechend der Grundidee der informellen Planung, über ein Planungsinstrument ohne rechtliche und tatsächliche Außenrelevanz zu verfügen. Da sowohl in der öffentlichen Wahrnehmung als auch im Hinblick auf die faktischen Auswirkungen, eine Planung neuer Art eingeführt wurde, sollte die rechtliche Bewertung diesem Umstand Rechnung tragen. Missverständnisse sind andernfalls unvermeidbar, wenn im Rahmen der Stadtumbauplanung auf die Literatur zur Entwicklungsplanung des BBauG 1976 zurückgegriffen wird. Andererseits sollten divergierende Aussagen stadtumbau- und sanierungsrechtlicher Konzepte im Interesse einer flexiblen Anwendbarkeit beider Instrumentarien auszuschließen sein.

209

Schmidt-Eichstaedt , Zum Verhältnis von Sanierungszielen und Bebauungsplänen, ZfBR 2001, 13 (16); Fislake, in: Schlichter/Stich/Driehaus/Paetow, Berliner Kommentar BauGB, § 145 Rn. 19 (1. Lfg. Aug. 2002). 2,0 Nach Abschluss einer Sanierung, die im Gegensatz zu älterer Bauleitplanung stand, ist allerdings nahe liegend, dass der Altplan, sofern er nicht angepasst wurde, funktionslos geworden ist.

E. Haftung der Gemeinde für Konzeptplanungen

79

E. Haftung der Gemeinde für Konzeptplanungen I. Entscheidung des L G Halle vom 18.10.2002 Trotz der dargestellten erheblichen Belastungen der Eigentümer durch die Rückbaukonzepte der Gemeinden kam es - soweit ersichtlich - erst in einem Fall zu gerichtlichen Auseinandersetzungen. Das Landgericht Halle hatte in einem Fall zu entscheiden, in dem ein Wohnungsunternehmen und dessen Kreditgeber geltend machten, eine Ertragswerteinbuße in Höhe von rund 8,8 Mio. Euro dadurch erlitten zu haben, dass die planende Gemeinde Bereiche, in denen sich ein Teil der Wohnungsbestände des Unternehmens befand, als Umstrukturierungsgebiete deklarierte und die darin gelegenen Gebäude mitteloder langfristig zum Abbruch vorsah. 211 Der Stadtrat der beklagten Gemeinde hatte das Stadtumbaukonzept im Juni 2001 in öffentlicher Sitzung beschlossen. Das Gericht sah die Klage als unbegründet an, weil es eine drittbezogene Amtspflicht der planenden Gemeinde nach Art. 34 GG, § 839 Abs. 1 BGB gegenüber dem Wohnungsunternehmen nicht anerkannte.

1. Keine eigenständige Planungsebene Die Kläger hatten vertreten, dass die Konzeptplanung im Einklang mit formellem und materiellem Bauplanungsrecht hätte erstellt werden müssen. Sie waren der Auffassung, dass zur Festlegung der genannten Ziele die Festsetzung eines Bebauungsplans erforderlich gewesen wäre. Dem trat das Gericht mit einer vom herkömmlichen Verständnis informeller Planung und Bezügen zum Sanierungsrecht geprägten Argumentation entgegen. Der Gesetzgeber habe, „gleichwohl er die praktische Bedeutung erkannt" habe, gesetzliche Anforderungen für die informellen Planungen nicht geregelt und bewusst davon abgesehen, eine weitere neben der Flächennutzungs- und Bebauungsplanung rechtlich ausgeformte Planungsebene einzuführen. 212 Eine Institutionalisierung informeller Planungen hätte verfahrensrechtliche Folgerungen gehabt sowie weitere Fragen der Rechtswirkung und Rechtsfolgen aufgeworfen, wobei die Flexibilität informeller Planungen verloren gegangen wäre. 213

2,1

LG Halle, Urt. v. 18.10.2002 - 8 (14) Ο 12/02 - , nicht veröffentlicht. Unter Berufung auf Fislake, in: Schlichter/Stich, Berliner Kommentar BauGB, 2. Aufl. 1995, § 140 Rn. 19; vgl. ders., ebenda (Loseblattausgabe), § 140 Rn. 21 (1. Lfg. Aug. 2002). 2,3 LG Halle, Urt. v. 18.10.2002 - 8 (14) Ο 12/02 - , η. v., Urteilsausfertigung, S. 10, unter Berufung auf Fislake, in: Schlichter/Stich, Berliner Kommentar BauGB, 2. Aufl. 212

80

3. Kapitel: Konzeptplanung

2. Verfahrensrechtliche

Anforderungen

Weiter führte das Gericht aus, dass die Ausgestaltung der Entwicklungsplanung in § 1 Abs. 5 BBauG (i. d. F. vom 18.08.1976), die nicht in das BauGB überführt wurde, und die Wiedereinführung der Entwicklungsplanung in der Fassung des BauROG 1998 214 darauf schließen lassen, dass der Gesetzgeber bewusst davon abgesehen habe, weitere Regelungen hinsichtlich eines möglichen Verfahrens in das Gesetz aufzunehmen. Unter Berufung auf Literatur zum BBauG 1976 215 hält es sowohl eine Bürgerbeteiligung als auch eine Beteiligung der Träger öffentlicher Belange für verzichtbar. Insoweit ist die Entscheidung des Landgerichts Halle durch die Gesetzgebung des EAG Bau 2004 überholt, da § 171 b Abs. 2, 3 BauGB nunmehr entsprechende verfahrensrechtliche und auch materiellrechtliche Anforderungen an das Stadtumbaukonzept festlegt.

3. Abwägungsgebot Das Gericht betonte aber auch, dass sich die Entwicklungsplanung nicht im rechtsfreien Raum bewege. Die Gemeinde sei materiell an geltendes Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) gebunden und müsse das planungsrechtliche Abwägungsgebot beachten.216 Ob der Gemeinde, was nicht ersichtlich sei, Abwägungsfehler unterlaufen seien, könne letztlich aber dahinstehen, da für die Gemeinde gegenüber den Grundeigentümern jedenfalls keine Amtspflicht zur Einhaltung des Abwägungsgebots bei informellen Planungen bestehe. Die informelle Planung entfalte nur mittelbare Wirkungen in anschließenden Genehmigungsverfahren, im Rahmen der Selbstbindung der Gemeinde nach § 1 Abs. 5 Nr. 10 BauGB (jetzt: § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB) oder für die Zuteilung von Fördergeldern.

4. Auskünfte und Hinweispflichten

der Gemeinde

Auch schriftliche Auskünfte von Amtsträgern der Gemeinde, in denen zum Stadtentwicklungskonzept Stellung genommen wurde, sah das Gericht nicht als Pflichtverletzung an. Der Amtsträger habe, wie sich aus den gewählten Formu1995, §140 Rn. 20; vgl. ders., ebenda (Loseblattausgabe), §140 Rn. 22(1. Lfg. Aug. 2002). 214 Bau- und Raumordnungsgesetz - BauROG - v. 18.08.1997 (BGBl. I S. 2081); in Kraft getreten am 01.01.1998. 215 Battis, Stadtentwicklungsplanung im Rechtssystem, DVBl. 1976, 144 (147). 216 LG Halle, Urt. v. 18.10.2002 - 8 (14) Ο 12/02 - , η. v., Urteilsausfertigung, S. 11.

E. Haftung der Gemeinde für Konzeptplanungen

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lierungen wie „mittelfristig", „könnte auf längere Sicht gedacht sein" usw. ergebe, lediglich die städtebauliche Planung der Stadt für die Zukunft mitgeteilt. Darüber hinaus habe er auch nicht explizit auf den unverbindlichen Charakter der Entwicklungsplanung hinweisen müssen. Insoweit bestehen allerdings Bedenken gegen die Rechtsauffassung des Gerichts. Den Gemeindevertretern obliegt grundsätzlich die Amtspflicht, Auskünfte, die gegenüber den Bürgern abgegeben werden, richtig, klar, unmissverständlich und vollständig zu erteilen, damit die Empfänger entsprechend disponieren können. Entscheidend dafür, wie präzise eine Auskunft erfolgen muss, ist, wie sie von den Empfängern aufgefasst wird und aufgefasst werden kann und welche Vorstellung sie zu erwecken geeignet ist. Sie muss umso klarer erfolgen, je weniger Fachkenntnisse auf dem betreffenden Gebiet bei den Empfängern vorausgesetzt werden können. 217 Legt man diesen Maßstab zugrunde, bestehen Zweifel, ob den betroffenen Bewohnern hier ausreichend präzise Angaben dadurch gegeben werden konnten, dass die Äußerungen der Gemeindevertreter eher vage gehalten waren. Da öffentliche Bekanntmachungen von städtebaulichen Planungen bislang in der Regel verbindliche Bauleitplanungen betrafen, liegt es nicht fern, hier eine weiterreichende Aufklärungspflicht der Gemeindevertreter anzunehmen. Dass der Zweck einer solchen Aufklärungspflicht eine Drittbezogenheit sowohl den Bewohnern als auch den Eigentümern der zum Abriss vorgesehenen Gebäude gegenüber aufweist, ist ebenfalls nicht völlig fern liegend. Es sollte daher von den Gemeinden stets ausdrücklich und unmissverständlich darauf hingewiesen werden, dass die Konzeptplanung als solche keinerlei rechtliche Außenwirkung entfaltet und dass es sich nicht um verbindliche Bauleitplanung handelt.

II. Entscheidung des OLG Naumburg vom 26.03.2003 Das OLG Naumburg hat die Entscheidung des LG Halle im Ergebnis bestätigt, dabei aber die Frage, ob eine Amtspflichtverletzung vorliege, als nachrangig beurteilt. 218

1. Vorrang des Primärrechtsschutzes Das OLG versagte einen Ersatzanspruch aus Amtspflichtverletzung, weil die Kläger den gem. § 839 Abs. 3 BGB vorrangigen Primärrechtsschutz nicht rechtzeitig gesucht hätten. Obwohl das Stadtumbaukonzept bereits am 217

Papier, in: Münchner Kommentar zum BGB, Bd. 5, 4. Aufl. 2004, § 839 Rn. 218 m. zahlreichen Nachw. aus der Rspr. 218 OLG Naumburg, Urt. v. 26.03.2003 - 5 U 122/02 - , n. v.

82

3. Kapitel: Konzeptplanung

20.06.2001 beschlossen worden sei, habe die Klägerin erst im November 2001 Leistungsklage vor dem Verwaltungsgericht 219 erhoben. Nach Auffassung des OLG hätte es den Klägern jedoch oblegen, den Schaden durch Inanspruchnahme einstweiligen Rechtsschutzes nach § 123 VwGO abzuwenden. Die Nichteinlegung dieses Rechtsmittels sei den Klägern vorzuwerfen. 220 Das Verwaltungsgericht Halle hat die Leistungsklage, mit der die selben Kläger beantragt hatten, die beklagte Gemeinde zu verurteilen, herabzonende Planungen und Abrissplanungen hinsichtlich der klägerischen Wohnungsbestände zu unterlassen, unterdessen als unzulässig verworfen. Das VG bewertete das Stadtumbaukonzept als Verwaltungsvorschrift und führte aus, ein Begehren, das die Gültigkeit einer Verwaltungsvorschrift zum eigentlichen Gegenstand eines Verwaltungsverfahrens mache, sei unabhängig davon unstatthaft, in welche Form es gekleidet werde, weil die Prozessordnung eine solche Nachprüfung in der Art der Normenkontrolle nicht vorsehe. 221 Es stützt sich dabei auf Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, in der die Anfechtung und später die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines kommunalen Mietspiegels Gegenstand des Verfahrens war. 222 Ein Vergleich mit Mietspiegeln, die einer inzidenten Kontrolle der ordentlichen Gerichte im Rahmen von Mieterhöhungsverlangen unterliegen, ist nicht unproblematisch. Denn Stadtumbaukonzepte werden in der Regel nicht durch gerichtlich überprüfbare Rechtsakte - etwa Stadtumbausatzungen - umgesetzt, die einer gerichtlichen Kontrolle zugänglich sind. Von ihnen gehen aber gleichwohl unmittelbar Grundstückswertminderungen aus. 223 Die Annahme, die Kläger hätten versucht, eine unzulässige Normenkontrolle im Gewand einer Leistungsklage zu führen, erscheint daher nur unter der Prämisse des Gerichts gerechtfertigt, dass eine wirtschaftliche Knebelung oder faktische Enteignung der Kläger nicht erkennbar war. 224

2. Amtspflicht zur rechtmäßigen Konzeptplanung Das OLG betont die Überprüfbarkeit informeller Planungen auf Amtspflichtverletzungen unabhängig davon, dass diese keine direkten rechtlichen Außen2,9 220

VG Halle, Urt. v. 12.05.2004 - 2 A 380/01 H A L - , η. ν. OLG Naumburg, Urt. v. 26.03.2003 - 5 U 122/02-, n. v., Urteilsausfertigung,

S. 6. 221

VG Halle, Urt. v. 12.05.2004 - 2 A 380/01 H A L - , n. v., Urteilsausfertigung,

S. 11. 222

BVerwG, Urt. v. 26.01.1996 - 8 C 19/94 - , BVerwGE 100, 262 (264). Dieterich/Koch , Stadtumbau - Wertermittlungsfragen, Entschädigungsfragen, Ausgleichsbeträge, GuG 2002, 344 (348). 224 VG Halle, Urt. v. 12.05.2004 - 2 A 380/01 H A L - , n. v., Urteilsausfertigung, S. 16. 223

E. Haftung der Gemeinde für Konzeptplanungen

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Wirkungen entfalten. Der Verwaltungsbehörde obliege auch im Rahmen schlicht hoheitlichen Handelns Pflichten, die drittschützend seien und deren Verletzung Schadensersatzansprüche nach § 839 BGB, Art. 34 GG nach sich ziehen könne. Dies gelte umso mehr, als mittelbare Außenwirkungen von den planenden Gemeinden bewusst eingesetzt und als Steuerungsmittel verwendet werden. Zwischen den angestrebten Wirkungen einer Maßnahme und den dann auch beachtlichen Rechtsmaßstäben bestehe ein Junktim: erstere sei nicht ohne letztere zu haben. 225 Gleichwohl verneint das Gericht eine Amtspflichtverletzung im konkreten Fall: Ein Wertverlust der Grundstücke, der darauf beruhe, dass Fördermittel aufgrund der Festlegungen des Stadtumbaukonzepts nicht erteilt werden könnten, verletze die Eigentümer nicht in ihren Eigentumsrechten aus Art. 14 Abs. 1 GG. Maßgeblich hierfür sei, dass auf die Fördermittel von vornherein kein Anspruch bestehe. Die verschlechterten Verwertungsmöglichkeiten und der damit einhergehende Wertverlust beruhe nicht darauf, dass die Gebäude zum Rückbau vorgeschlagen worden seien, sondern darauf, dass keine Chancen mehr bestanden, Fördermittel für die Sanierung zu erhalten, auf die auch vor der Planung kein Anspruch bestanden habe. 226 Ebenso verneinte das Gericht einen verletzenden Eingriff in die Wettbewerbsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG, weil der materiell-rechtliche Garantiegehalt der Wettbewerbsfreiheit auf den Schutz vor willkürlichen, unzumutbaren oder unerträglichen staatlichen Beeinträchtigungen im Wettbewerbsprozess reduziert sei. Danach erweise sich die informelle Planung mit ihren faktischen Auswirkungen nicht als unzulässig.227

3. Abwägung Bemerkenswert sind die Ausführungen des OLG zur Abwägung bei der Erstellung von Stadtumbaukonzepten, die das Gericht im Gegensatz zur Vorinstanz als Amtspflicht gegenüber den betroffenen Eigentümern anerkennt. Als Vorbild könne die Abwägung im Rahmen des Sanierungsrechts in § 136 Abs. 4 S. 3 BauGB herangezogen werden, die nicht in gleicher Intensität rechtlich durchgebildet sein müsse, wie das bei der Bauleitplanung verlangt werde. Sie dürfe vor allem in dem, was sie zu bewältigen habe, sehr viel offener bleiben. Was das Gericht darunter versteht überrascht, denn offensichtlich hat eine Ermittlung der abwägungsrelevanten Tatsachen - wenn überhaupt - nur sehr unvollkommen stattgefunden. Der Umstand, so das Gericht, dass die Leerstands225

OLG Naumburg, Urt. v. 26.03.2003 - 5 U 122/02-, n. v., Urteilsausfertigung,

S. 7. 226 227

OLG Naumburg, Urt. v. 26.03.2003 - 5 U 122/02 - , a.a.O., S. 8. OLG Naumburg, Urt. v. 26.03.2003 - 5 U 122/02 - , a.a.O., S. 9.

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3. Kapitel: Konzeptplanung

quote in einzelnen Gebäuden der Kläger etwas geringer und die Sanierung weiter vorangeschritten war als von den Beklagten „angenommen", führe nicht zu der Annahme der Verletzung des Abwägungsgebots. Bei beiden handele es sich um „bewegliche Größen", die sich „täglich ändern" könnten. Legt man diesen sehr großzügigen Maßstab des Gerichts zugrunde, bleibt unklar, wie eine sachgerechte Abwägung nach Lage der Dinge 228 erfolgen soll. Dass verlässliche Informationen zu Leerstand und Sanierungsfortschritt als Abwägungsgrundlage eines Stadtumbaukonzepts unverzichtbar sind, wird kaum zu bezweifeln sein. Die Auffassung des OLG steht zudem im Widerspruch zu dem Grundsatz, dass das Abwägungsmaterial einer planerischen Abwägung eher weit als eng abzugrenzen 229 ist. Die beklagte Gemeinde hatte im Verfahren geltend gemacht, im Rahmen informeller Planungen nicht zur Abwägung verpflichtet gewesen zu sein. Das OLG sah darin jedoch keinen Abwägungsausfall. Dass eine Abwägung stattgefunden habe, so das Gericht, ergebe sich aus den vorliegenden Stadtumbaukon230

zepten. 4. Auskünfte Schließlich schloss sich das OLG auch im Hinblick auf die von der beklagten Gemeinde erteilten Auskünfte der Rechtsauffassung der Vorinstanz an. Dabei soll der Bezeichnung „Entwicklungskonzeption" im Betreff eines Auskunftsschreibens an einen Wohnungskaufinteressenten bereits hinlänglich verdeutlichen, dass es sich bei dem Stadtentwicklungskonzept nicht um eine verbindliche Bauleitplanung handeln soll. Das Urteil des OLG Naumburg vom 26.03.2003 ist rechtskräftig. Der BGH hat die gegen das Urteil gerichtete Revision nicht zugelassen.

III. Planungsschäden bei deklaratorischen Festsetzungen Dass planerische Darstellungen ohne verbindliche Außenwirkung nicht zu entschädigungspflichtigen Planungsschäden führen, hat auch das Bundesverwaltungsgericht bereits erkannt. Es hatte darüber zu entscheiden, ob die rein deklaratorische Kenntlichmachung abzubrechender baulicher Anlagen in verbindli228 229 230

S. 11.

Vgl. BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - IV C 105.66-, BVerwGE 34, 301 (309). BVerwG, Beschl. v. 20.08.1992 - 4 NB 3/92 - , NVwZ 1993, 468 (469). OLG Naumburg, Urt. v. 26.03.2003 - 5 U 122/02-, n. v., Urteilsausfertigung,

E. Haftung der Gemeinde für Konzeptplanungen

85

chen Bauleitplänen entschädigungspflichtig ist. Es hat dazu ausgeführt, dass der bloße Hinweis im Bebauungsplan nicht zu einer Verschlechterung der Rechtsposition des Eigentümers führe und sich dabei ebenfalls auf die formelle rechtliche Außenwirkung der planerischen Darstellung gestützt. Weil die Kenntlichmachung als Abbruchobjekt weder erforderlich noch ausreichend zum Erlass eines Abbruchgebots sei, habe der Eigentümer keine Verschlechterung seiner Rechtslage erlitten. 231

IV. Planungsschäden durch faktische Änderungen Etwas anderes kann sich aber möglicherweise dann ergeben, wenn bei einer Realisierung der Konzeptplanung einzelne Gebäude nicht abgerissen werden, aber durch den Abbruch der sie zuvor umgebenden Gebäude der Bebauungszusammenhang i. S. d. § 34 BauGB aufgelöst wird. Der BGH hat auch die allmähliche, durch Erteilung von Baugenehmigungen bewirkte Umstrukturierung eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils als Aufhebung oder Änderung der zulässigen Nutzung gem. § 42 Abs. 1 und 3 BauGB anerkannt. 232 Insoweit dürfte zu bauordnungsrechtlichen, stadtumbaurechtlichen oder sanierungsrechtlichen Abbruchgenehmigungen kein erheblicher Unterschied bestehen. Denn der BGH stellt darauf ab, dass zwar bauordnungsrechtliche Genehmigungen nicht das materielle Bauplanungsrecht gestalten, aber ihre Umsetzung durch die Änderung der gem. § 34 BauGB maßgeblichen Rahmenbebauung eine planersetzende Wirkung habe. Es sei sachlich nicht gerechtfertigt, den Fall anders zu behandeln, dass die Aufhebung oder Änderung der bisher zulässigen baulichen Nutzung nicht durch einen neuen Bebauungsplan - bei dessen Festsetzung fraglos Entschädigung zu leisten wäre - , sondern aufgrund des § 34 BauGB eintrete. 233 Der BGH hat trotz Kritik im Schrifttum, 234 die geltend machte, es fehle an einem für jede Enteignung essentiellen hoheitlichen Eingriff, an dieser Rechtsprechung mit der Begründung festgehalten, die Umstrukturierung eines Gebiets auf der Grundlage behördlicher Akte könne nicht als rein „faktisch" bewertet werden. Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung werden Planungsschäden in Umsetzung der Stadtumbaukonzepte nicht völlig auszuschließen sein, wenn es nicht gelingt, alle Eigentümer des Rückbaugebiets in die Umsetzung der Pla231

BVerwG, Beschl. v. 22.06.1988 - 4 NB 13.88-, Buchholz 406.11 § 39 d BBauG

Nr. 1. 232 BGH, Urt. v. 12.06.1975 - III ZR 158/72-, BGHZ 64, 366 (370 ff); Urt. v. 01.10.1981 - III ZR 109/80-, BGHZ 81, 374 (375 ff.). 233 BGH, Urt. v. 12.06.1975 - III ZR 158/72 - , BGHZ 64, 366 (374). 234 Breuer, Entschädigungsrechtliche Konsequenzen von Eingriffen in die Baufreiheit, DÖV 1978, 189 (200); Papier, Aktuelle Probleme des Planungsschadensrechts nach § 44 BBauG, BauR 1976, 297 (304 f.).

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3. Kapitel: Konzeptplanung

nungen einzubeziehen. Sieht die Gemeinde gegenüber nicht kooperationswilligen Eigentümern vom Einsatz hoheitlicher Instrumente ab, sollte sie dies nach Möglichkeit vom Abschluss eines Stadtumbauvertrags gem. § 171 c Nr. 2 BauGB, in dem der Eigentümer auf die Ausübung der Ansprüche nach den §§ 39 bis 44 BauGB verzichtet, abhängig machen.

F. Sozialplanung Die Sozialplanung235 soll die nachteiligen Auswirkungen der in § 180 Abs. 1 BauGB genannten städtebaulicher Maßnahmen, zu denen seit dem EAG Bau 2004 auch die Stadtumbaumaßnahmen gehören, sozialverträglich vermeiden oder mildern. 236 Sie nimmt eine Ergänzungsfunktion zur Konzeptplanung des Stadtumbau- und Sanierungsrechts ein. Die Gemeinde kann Genehmigungen für Vorhaben und Maßnahmen im Geltungsbereich einer Stadtumbausatzung versagen, wenn dies erforderlich ist, um den im Sozialplans nach § 180 BauGB dargestellten Ablauf der Stadtumbaumaßnahmen zu sichern (§ 171 d Abs. 3 S. 1 BauGB). Der Sozialplan kann die Konzeptplanung im Übrigen aber nicht vollständig ersetzen, weil das städtebauliche Entwicklungskonzept notwendige Grundlage des Stadtumbaugebiets und dieses Voraussetzung zum Erlass der Sicherungssatzung ist. Der Sozialplan entfaltet als vorbereitender Plan - wie die städtebauliche Konzeptplanung - keine unmittelbaren rechtlichen Außenwirkungen. Trotz seiner individuellen Ausgestaltung237 kann der Betroffene aus ihm grundsätzlich keine Ansprüche gegen die Gemeinde herleiten. 238 Das Maßnahmeermessen der Gemeinde kann jedoch unter dem Gesichtspunkt der Selbstbindung reduziert sein, wenn die Verwaltungspraxis auf der Grundlage des Sozialplans einheitlich ausgeübt wird. 2 3 9 Das Bundesverwaltungsgericht hat zur Verpflichtung der Gemeinde, einen Sozialplan aufzustellen ausgeführt, dass ein Verfahren zur Erstellung eines Sozialplans aufzunehmen sei, sobald sich die in § 180 Abs. 1 S. 1 BauGB erwähnten nachteiligen Auswirkungen als Möglichkeit abzeichnen. Die sozialen Belange, denen der Gesetzgeber schon in der Phase der vorbereitenden 235

Grundlegend zum institutionellen Rahmen der Sozialplanung: Bahrdt , Humaner Städtebau, 2. Aufl. 1968, S. 192 ff. 236 Vgl. im Einzelnen: Schulze-Fielitz , Sozialplanung im Städtebaurecht - Am Beispiel der Stadterneuerung, 1979, S. 279 f. 237 Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 180 Rn. 8. 238 Dirnberger, in: Jäde/Dirnberger/Weiss, BauGB/BauNVO, 4. Aufl. 2005, § 180 Rn. 3. 239 So noch Köhler , in: Schrödter, BauGB, 6. Aufl. 1998, § 180 Rn. 8; wohl anders nunmehr ders ., in: Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, § 180 Rn. 8 (keine verwaltungsgerichtliche Kontrolle).

F. Sozialplanung

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Untersuchungen Rechnung trage, könnten im Rahmen der Abwägung insbesondere dann eine Rolle spielen, wenn die geplante Maßnahme auf eine Umstrukturierung des Gebiets hinauslaufe, die mit Umsiedlungen oder ähnlichen Eingriffen verbunden sei. Sinn des Sozialplans sei es, Wirkungen, die sich aus einem solchen Abwägungsergebnis für die hiervon Betroffenen ergeben, auszugleichen oder zu mildern. Inwieweit in dieser Richtung Handlungsbedarf bestehe, lasse sich abschließend regelmäßig erst beurteilen, nachdem die Planungsentscheidung getroffen worden sei. Bis zu diesem Zeitpunkt sei ein zuvor erarbeiteter Entwurf in dem Maße, in dem die Planung sich verfestigt, gegebenenfalls im Sinne des § 140 Nr. 6 BauGB zu konkretisieren und fortzuschreiben. 240 Da die typische Stadtumbaukulisse einen Umzug der Bewohner von Rückbaubereichen erforderlich macht, greift die Verpflichtung, einen Sozialplan aufzustellen, regelmäßig und unabhängig davon ein, ob sich die Gemeinde auf die Instrumente der §§171 a-d BauGB beschränkt oder Sanierungsrecht anwendet. Auch wenn das Sanierungsrecht nur teilräumlich innerhalb eines Stadtumbaugebiets nach § 171 a Abs. 1 BauGB zur Anwendung kommt kann ein einheitlicher Sozialplan erstellt werden. Goldschmidt empfiehlt abweichend vom Wortlaut des Gesetzes einen einheitlichen Sozialplan für das gesamte vom Stadtumbau betroffene Gemeindegebiet aufzustellen, auch wenn für verschiedene Bereiche unterschiedliche, nicht zusammenhängende Stadtumbaugebiete festgelegt werden. 241 Für diese Möglichkeit spricht, dass der Sozialplan letztlich ohnehin, losgelöst vom Gebietsbezug, individuell fortzuschreiben ist. Solange „die persönlichen Lebensumstände der in dem Gebiet wohnenden und arbeitenden Menschen" i. S. d. § 180 Abs. 1 BauGB auch in einem übergreifenden Plan hinlänglich gewürdigt werden, sind die Anforderungen des Gesetzes gewahrt. Ergeben sich für die nicht in die Maßnahmegebiete Einbezogenen besondere Auswirkungen, ist hingegen eine Anpassung des Gebietsumgriffs zu erwägen. Nach § 180 Abs. 3 BauGB kann die Gemeinde von einem Dritten (sog. Veranlasser) verlangen, dass er die Aufgaben der Sozialplanung übernimmt, wenn die Verwirklichung einer Durchflihrungsmaßnahme durch den Dritten bevorsteht. Dies kommt in erster Linie in Betracht, wenn der Veranlasser durch die Durchführungsmaßnahmen Vorteile erlangt. 242 Dass die Durchführungsmaßnahme im ausschließlichen Interesse des Veranlassers liegt, ist indes nicht erforderlich. 243 Auch ein Wohnungsbauunternehmen, das sich gem. § 171 c Nr. 1 BauGB zum Rückbau verpflichtet, kann die Sozialplanung im Stadtumbauver-

240

BVerwG, Beschl. v. 16.02.2001 - 4 BN 55.00-, UPR 2002, 26 (27). Goldschmidt, in: Hoppenberg/de Witt, Hdb. d. öff. BauR, Bd. 1, Kapitel C I Rn. 508 (15. Lfg. Juli 2004). 242 Goldschmidt, a.a.O., Rn. 510 (15. Lfg. Juli 2004). 243 So aber: Bönker: in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 3. Aufl. 2004, § 13 Rn. 179. 241

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3. Kapitel: Konzeptplanung

trag übernehmen, obwohl die Stadtumbaumaßnahmen zugleich im öffentlichen Interesse durchgeführt werden. Eine soziale Betreuung der vom Abriss betroffenen Mieter findet überwiegend ohnehin, auch ohne förmlichen Sozialplan statt. 244 Einziger Anknüpfungspunkt des § 180 Abs. 3 BauGB ist, dass der Veranlasser eine Durchführungsmaßnahme - im Siedlungsrückbau regelmäßig die Freilegung - selbst vornimmt. Steht die Durchführungsmaßnahme durch den Dritten bevor, kann die Gemeinde die Aufgaben im Rahmen der Verhältnismäßigkeit auch durch Verwaltungsakt auf ihn übertragen. 245 Sinnvollerweise sollte hingegen die Übertragung der Sozialplanung gemeinsam mit der Durchführungsmaßnahme im öffentlich-rechtlichen Vertrag erfolgen. 246

244

Vgl. etwa das Beispiel der Wohnbauten GmbH Schwedt/O. bei Wilke, kommunikation ist der Schlüssel zum Erfolg, DWW 02/2003, S. 21. 245 Neuhausen, in: Brügelmann, BauGB, § 180 Rn. 33 (21. Lfg. Juni 1993). 246 Köhler, in: Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, § 180 Rn. 10.

Mieter-

4. Kapitel

Die Stadtumbauregelungen des E A G Bau A. Die Entstehung der Stadtumbauregelungen Die unabhängige Expertenkommission zur Novellierung des BauGB hatte in ihrem Bericht zur Notwendigkeit neuer Instrumente zum Stadtumbau nicht mehr abschließend Stellung nehmen können und weitere Prüfungen der bestehenden Instrumente und von Möglichkeiten ihrer Fortentwicklung empfohlen. Erste Ideen der Kommission gingen dahin, ein - im Gegensatz zum Rückbaugebot - gebietsbezogenes Instrument zu entwickeln, das geeignet sein sollte, die Grundstückseigentümer zu einem abgestimmten Verhalten und zur Zusammenarbeit zu veranlassen. Das als Satzung festzusetzende Gebiet sollte auch als Anknüpfungspunkt für eine erleichterte Aufhebbarkeit von Miet- und Pachtverhältnissen dienen. 247 Der erste vom BMVBW veröffentlichte Referentenentwurf vom 03.06.2003, der sich fast ausschließlich der Umsetzung Europäischer Richtlinien 248 widmete, sah zunächst noch keine Neuerungen im besonderen Städtebaurecht vor. 2 4 9 Erst mit dem Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 17.12.2003250 wurden, förmlich „in letzter Minute" des Gesetzgebungsverfahrens, die Regelungen zum Stadtumbau in die BauGB-Novelle 2004 aufgenommen.

247

B M V B W (Hrsg.), Novellierung des Baugesetzbuchs, Bericht der unabhängigen Expertenkommission, 2002, S. 106. 248 Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl. EG Nr. L 197 S. 30) - sog. Plan-UP-Richtlinie. In der Beschlussempfehlung und dem Bericht des federführenden Ausschusses fur Verkehr, Bau- und Wohnungswesen - 14. Ausschuss - (BT-Drs. 15/2996) wurden Regelungen zur Umsetzung der Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten (ABl. EG Nr. L 156 S. 17) ergänzt. 249 Fieseier , in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Bd. 1, Teil C, § 171 a Rn. 1 (40. Lfg. Juli 2004); vgl. auch Krautzberger/Stüer , Städtebaurecht 2004 - zur Novellierung des BauGB, BauR 2003, 1301. 250 BT-Drs. 15/2250.

90

4. Kapitel: Die Stadtumbauregelungen des EAG Bau

Die ebenfalls durch das EAG Bau 2004 eingeführten Regelungen zum sog. „Baurecht auf Zeit" gem. § 9 Abs. 2 BauGB stehen zwar mit dem Stadtumbaurecht in engem sachlichen Zusammenhang,251 da sie die Festsetzung von Zwischen- und Nachnutzungen erleichtern. Sie sind konzeptionell allerdings fur andere Problemlagen entwickelt worden 252 und waren bereits im ersten Referentenentwurf des EAG Bau 2004 enthalten. Es ist nahe liegend, dass die neuen Festsetzungsmöglichkeiten im Stadtumbau ein Hauptanwendungsgebiet finden werden. Im Oktober 2002 richtete das Volksheimstättenwerk in Abstimmung mit dem BMVBW die Arbeitsgruppe „Stadtumbau, Besonderes Städtebaurecht und Städtebauförderung" ein, 253 der Vorschläge zur Ergänzung des BauGB unterbreiten sollte. Einige der Vorschläge, die sich in erster Linie auf das Sanierungsrecht und die städtebaulichen Gebote bezogen,254 sind in den Neuregelungen zum Stadtumbau aufgegriffen worden, z. B. die Auflistung besonderer städtebaulicher Verträge in § 171 c BauGB oder die Anlehnung der Stadtumbausatzung in § 171 d BauGB an die Umstrukturierungssatzung.

B. Die Stadtumbauplanung I. Stadtumbaumaßnahmen /. Städtebauliche Gesamtmaßnahme Aus der Entstehungsgeschichte der Vorschriften und der Gesetzessystematik folgert Fieseier , die Stadtumbaumaßnahme lasse sich als weitere städtebauliche Gesamtmaßnahme innerhalb des besonderen Städtebaurechts definieren. 255 Die von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze zur städtebaulichen Sanierungsmaßnahme als Gesamtmaßnahme256 könnten daher auf die Stadtumbau-

251 Krautzberger , in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, Vorb. §§ 171 a bis 171 d, Rn. 4. 252 Vgl. zu den Motiven: BMVBW (Hrsg.), Novellierung des Baugesetzbuchs, Bericht der Unabhängigen Expertenkommission, 2002, Rn. 184 ff. 253 Goldschmidt/T'aubenek, Stadtumbau - Übersicht der aktuellen Rechtsentwicklungen ab 2002, LKV 2003, 446. 254 vhw-Arbeitsgruppe Stadtumbau, Bericht, 2003, S. 45 f. 255 Fieseier , in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Bd. 1, Teil C, § 171 a Rn. 2 (40. Lfg. Juli 2004). 256 Vgl. BVerwG, Urt. v. 23.05.1986 - 8 C 42/84-, NVwZ 1986, 917 (917f.); Beschl. v. 16.01.1996 - 4 Β 69.95 - , BauR 1996, 522 (523); Beschl. v. 07.06.1996 4 Β 91/96 - , NVwZ 1996, 1210 (Ls.) = NJW 1996, 2807 (2807) = BauR 1996, 831 (832f.).

Β. Die Stadtumbauplanung

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maßnahme übertragen werden. 257 Die Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung führt aus, dass - ähnlich der Rechtslage in Sanierungsgebieten und Entwicklungsbereichen - allgemein vorausgesetzt werden solle, dass es sich auch bei Stadtumbaumaßnahmen um Gesamtmaßnahmen handele, deren einheitliche und zügige Durchführung im öffentlichen Interesse liege. 258 Weitere Hinweise auf das Erfordernis einer städtebaulichen Gesamtmaßnahme ergeben sich aus der Verweisung in § 171 b Abs. 3 BauGB auf die entsprechende Anwendbarkeit der §§ 164 a und 164 b BauGB, dem Erfordernis eines Entwicklungskonzepts.259 Schließlich lässt der Bezug auf die Gesamtmaßnahme in den VV StBauF auf ein entsprechendes Vorverständnis in den federführenden Ministerien in Bund und Ländern schließen. Gegen die pauschale Übertragung der Rechtsprechung zur Gesamtmaßnahme des Sanierungsrechts auf Stadtumbaumaßnahmen bestehen allerdings erhebliche Bedenken. Zunächst ist zu berücksichtigen, dass die Vorschrift des § 171 a Abs. 2 BauGB keine konstitutiven Akte der Gemeinde vorsieht, sondern - rein deklaratorisch - bestimmte Maßnahmen als Stadtumbaumaßnahmen definiert. Die Maßnahmen müssen zwar „in" Gebieten liegen, die von erheblichen städtebaulichen Funktionsverlusten betroffen sind. Damit ist aber, im Gegensatz zu Sanierungs- und Entwicklungsgebieten nicht intendiert, dass auch die Maßnahmen gebietsübergreifend realisiert werden müssen. Unter Stadtumbaumaßnahmen fallen auch einzelne, punktuelle Abrissmaßnahmen. Einzelmaßnahmen erfüllen aber nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts isoliert betrachtet nicht das Kriterium der Gesamtmaßnahme.260 Eine Gesamtmaßnahme sollte im Stadtumbau daher nur insoweit gefordert werden, als einzelne Maßnahmen und Planungen aus strukturellem Leerstand ableitbar und sich als Teil einer Gesamtplanung darstellen müssen. Die Rückbaumaßnahme, die allein dem Stadtumbauziel des § 171 Abs. 3 Nr. 5 BauGB dient, kann als Gesamtmaßnahme gewertet werden, wenn sie sich in einer gebietsbezogenen Planung als notwendig erweist. 261

257

So auch Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 171 aRn. 1. 258 Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum EAG Bau v. 17.12.2003, BT-Drs. 15/2250, S. 60. 259 Fieseier, in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Bd. 1, Teil C, § 171 a Rn. 2 (40. Lfg. Juli 2004). 260 BVerwG, Urt. v. 23.05.1986 - 8 C 42/84-, NVwZ 1986, 917(917f.); Beschl. v. 16.01.1996 - 4 Β 69.95 - , BauR 1996, 522 (523). 261 Anders Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 171 a Rn. 7. Danach soll eine Gesamtmaßnahme dann nicht gegeben sein, wenn lediglich einzelne der in Abs. 3 S. 2 genannten Maßnahmen prägender Inhalt des städtebaulichen Vorhabens sind.

92

4. Kapitel: Die Stadtumbauregelungen des EAG Bau

Durch den Begriff des Stadtumbaus wird auch der Umbau in Gemeinden und Gemeindeverbände, die nicht den Status einer Stadt besitzen, erfasst. Der Begriff verweist insoweit nur auf den städtebaulichen Charakter der Umstrukturierung. Mit der Bezugnahme auf Stadt- und Ortsteile in § 171 a Abs. 1 BauGB stellt das Gesetz klar, dass die Regelungen auf Gemeinden aller Größenordnungen anwendbar sind. 262 Die Struktur des Gesetzes betont in einem Stufenmodell 263 den generellen Vorrang konsensualer Lösungen zur Umsetzung der planerischen Vorstellungen. Zunächst soll die Gebietsfestlegung auf der Grundlage eines städtebaulichen Konzepts (§ 171 b BauGB) erfolgen, sodann soll die Umsetzung des städtebaulichen Konzepts durch Stadtumbauverträge (§ 171 c BauGB) erfolgen. Erst danach sieht § 171 d BauGB den Erlass einer Satzung vor, die als Grundlage für einen Genehmigungsvorbehalt und zur Zurückstellung von Baugesuchen dienen kann. Die Vorschriften bauen nach einem „Kaskadenprinzip" 264 instrumenteil und zum Teil auch materiellrechtlich aufeinander auf.

2. Auswahlermessen der Gemeinde Die Stadtumbauregelungen der §§ 171a - d BauGB sollen anstatt oder auch neben den sonstigen Regelungen des BauGB, insbesondere des Sanierungsrechts zur Anwendung kommen (§ 171 a Abs. 1 BauGB). Ein genereller Anwendungszwang, wie er für das Sanierungsrecht zumindest als Wertung des Gesetzgebers 265 besteht, sollte für die neuen Regelungen vermieden und der Gemeinde die Möglichkeit eingeräumt werden, diese ausschließlich oder ergänzend anzuwenden.266 Der Wortlaut der Regelung ist insoweit eindeutig, als klargestellt wird, dass der neu eingefügte Teil des besonderen Städtebaurechts ergänzend oder anstelle insbesondere des Sanierungsrechts angewandt werden 262

Krautzberger , in: Batti s/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 171 a Rn 1. Stemmler , Stadtumbau und Soziale Stadt - Zu den Neuregelungen im Regierungsentwurf für ein Europarechtsanpassungsgesetz Bau - EAG Bau, ZfBR 2004, 128 (129); Runkel , Das Leitbild des „aktivierenden Staates" im Stadtumbauprozess, vhw FW 2004, 176(180). 264 Fieseier , in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Bd. 1, Teil C, § 171 a Rn. 2 (40. Lfg. Juli 2004). 265 Vgl. hierzu: Krautzberger , in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Vorb. §§136 - 164b, Rn. 32 (64. Lfg. Sept. 2000); ders. in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Bd. 1, Teil B, Rn. 33 (36. Lfg. Mai 263

2001).

266 Stemmler , Stadtumbau und Soziale Stadt - Zu den Neuregelungen im Regierungsentwurf für ein Europarechtsanpassungsgesetz Bau - EAG Bau, ZfBR 2004, 128, 129; Krautzberger , in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Bd. 1, Teil B, Rn. 359 (40. Lfg. Juli 2004).

Β. Die Stadtumbauplanung

93

kann. Er lässt aber zugleich offen, ob das Sanierungsrecht im Stadtumbauprozess weiterhin auch ohne Berücksichtigung der §§ 171 a bis 171 d BauGB Anwendung finden kann. Offen ist damit beispielsweise die Frage, ob bei sanierungsrechtlichen Entscheidungen und Maßnahmen die Zielbestimmungen des § 171 a Abs. 3 BauGB abwägungs- und ermessenslenkend zu berücksichtigen sind. Weiter ist beispielsweise fraglich, ob bei der Übertragung der Ordnungsmaßnahme Freilegung auf den Eigentümer gem. § 146 Abs. 3 S. 1 BauGB stets zugleich ein Vertrag i. S. d. § 171 c Nr. 1 BauGB vorliegt. Im Gesetzgebungsverfahren wurde diese Frage, soweit ersichtlich, nicht erörtert. Krautzberger hält eine besondere Prüfung einer subsidiären Anwendung des Stadtumbaurechts gegenüber dem Sanierungs- und Entwicklungsrecht nicht für erforderlich. 2 6 7 Für eine grundsätzliche Berücksichtigung des § 171 a BauGB spricht indes, dass die Definition der Stadtumbaumaßnahmen in § 171 a Abs. 2 BauGB deklaratorisch gefasst und nicht an vorhergehende konstitutive Rechtsakte, wie die Festsetzung eines Stadtumbaugebiets oder einer Satzung geknüpft ist. Es bedarf auch keiner Abwägungs- oder sonstigen Entscheidung, denn der Begriff der Stadtumbaumaßnahme ist nach der Legaldefinition des § 171 a Abs. 2 BauGB subsumierbar. Insoweit dürfte die Feststellung, dass die anderen Instrumente des Baugesetzbuchs, wie es die Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung zum EAG Bau formuliert „grundsätzlich unberührt" 268 bleiben, nur einseitig gelten. Die Stadtumbauregelungen ziehen nicht die Anwendung sonstiger Instrumente des besonderen Städtebaus nach sich. Kommt für den Rückbau Sanierungsrecht zu Anwendung, sind die in § 171 a Abs. 3 BauGB genannten Leitziele des Stadtumbaus aber gleichwohl zu berücksichtigen. Im Rahmen des Stadtumbaus berührt diese Neuregelung grundsätzlich sowohl die allgemeinen Regeln als auch die übrigen Regelungen des Baugesetzbuchs soweit diese zur Anwendung kommen. Eine Berücksichtigung der Stadtumbauziele des § 171 a Abs. 3 BauGB sollte daher auch in der sanierungsrechtlichen Abwägung erfolgen, wenn eine Sanierungssatzung zur Umsetzung des Siedlungsrückbaus erlassen werden soll. Für die darüber hinausgehende Frage, ob die Gemeinde das neue Instrumentarium des Stadtumbaugebiets und der Stadtumbausatzung anwendet und in welchem Umfang dies geschehen soll, hat die Gemeinde ein Auswahlermessen. 269 In bestehenden Maßnahmegebieten des besonderen Städtebaurechts, wie beispielsweise Sanierungsgebieten, die bislang herkömmliche Sanierungsziele der Stadterneuerung erfüllen sollten, kommt eine ergänzende Festlegung eines

267

Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 171 a Rn. 3. Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung zum EAG Bau v. 17.12.2003, BT-Drs. 15/2250, S. 60. 269 Fieseier, Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Bd. 1, Teil C, § 171 a Rn. 2 (40. Lfg. Juli 2004). 268

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4. Kapitel: Die Stadtumbauregelungen des EAG Bau

Stadtumbaugebiets in Betracht. 270 Darin liegt zugleich eine nachvollziehbare Änderung der Ziele und Zwecke der Sanierung i. S. d. § 140 Nr. 3 BauGB, da das Stadtumbaugebiet als Beschluss auf der Grundlage des Stadtumbaukonzepts festgesetzt werden muss (§ 171 b Abs. 2 S. 1 BauGB).

3. Städtebauliche Funktionsverluste Stadtumbaumaßnahmen werden in § 171a Abs. 2 BauGB legaldefiniert als „Maßnahmen, durch die in von erheblichen städtebaulichen Funktionsverlusten betroffenen Gebieten Anpassungen zur Herstellung nachhaltiger städtebaulicher Strukturen vorgenommen werden. Erhebliche städtebauliche Funktionsverluste liegen insbesondere vor, wenn ein dauerhaftes Überangebot an baulichen Anlagen für bestimmte Nutzungen, namentlich für Wohnzwecke, besteht oder zu erwarten ist." Damit erfolgt eine besondere Hervorhebung des durch den strukturellen Leerstand hervorgerufenen Überangebots der genannten Nutzungen. 271 Die im Sanierungsrecht bestehenden Unsicherheiten, ob ein künftig zu erwartender städtebaulicher Missstand präventive Maßnahmen rechtfertigt, 272 sollten hinsichtlich der Stadtumbaumaßnahmen von vornherein gesetzlich geklärt werden. 273 Eine entsprechende klarstellende Ergänzung in §136 Abs. 2 Nr. 2 BauGB ist indes unterblieben, so dass nunmehr eine Diskussion über einen vom Gesetzgeber nicht beabsichtigten Umkehrschluss nahe liegt. Durch die Einführung des neuen Begriffs stellt sich die Frage, ob der städtebauliche Funktionsverlust der Funktionsschwäche des § 136 Abs. 3 Nr. 2 BauGB gegenüber gleichgeordnet ist. Obwohl beim Vorliegen eines städtebaulichen Funktionsverlusts regelmäßig zugleich eine Funktionsschwäche gegeben ist, reicht der sanierungsrechtliche Begriff weiter, nämlich über das jeweilige Maßnahmengebiet hinaus. § 171 a Abs. 2 S. 2 BauGB definiert erhebliche städtebauliche Funktionsverluste als ein dauerhaftes Überangebot an baulichen Anlagen für bestimmte Nutzungen. Von diesen muss - wie S. 1 der Vorschrift klarstellt - das Gebiet selbst betroffen sein. § 136 Abs. 3 Nr. 2 BauGB stellt

270

Fieseier , a.a.O., § 171 a Rn. 9 (40. Lfg. Juli 2004). Krautzberger , in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 171 a Rn. 4. 272 Trotz des eher entgegenstehenden Wortlauts in § 136 Abs. 2 Nr. 2 BauGB unter teleologischen Gesichtspunkten bejahend: BVerwG, Urt. v. 06.07.1984 - 4 C 14.81 - , BauR 1985, 186 (187f.) = NVwZ 1985, 184 (185), im Anschluss an die krit. Anmerkung bei Krautzberger , Anmerkung zum Urteil des BGH vom 17.12.1981 III ZR 72/80-(Hamm), ZfBR 1982, 135 (136). 273 Stemmler , Stadtumbau und Soziale Stadt - Zu den Neuregelungen im Regierungsentwurf für ein Europarechtsanpassungsgesetz Bau - EAG Bau, ZfBR 2004, 128 (130); Heid , BauGB-Novelle - Neue rechtliche Regelungen zum Stadtumbau, Städte im Umbruch 02/2004, S. 71 (72). 271

Β. Die Stadtumbauplanung

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demgegenüber einen eher gesamtstädtischen und darüber hinaus gehenden Funktionsbezug her. 274 Im Interesse einer flexiblen Verfahrenswahl sollte deshalb der städtebauliche Funktionsverlust bei der Erstellung und Fortschreibung des Stadtumbaukonzepts auch im Hinblick auf den städtischen und überörtlichen Verflechtungsbereich 275 analysiert werden.

4. Zügige Durchführung § 171 a Abs. 1 BauGB verlangt wie § 136 Abs. 1 BauGB im öffentlichen Interesse eine zügige Durchführung der Maßnahmen. Bestehen bereits erhebliche Bedenken gegen eine Übernahme der für herkömmliche Sanierungen entwickelten Orientierungswerte zur Höchstdauer von Sanierungssatzungen auf Stadtumbausanierungen, muss dies erst recht für das neue Instrumentarium des Stadtumbaus der §§ 171 a ff. BauGB gelten. 276 Welcher Zeitraum im Sinne der Regelung als absehbar einzustufen ist, ist nach den konkreten Gegebenheiten prognostisch abzuschätzen.277 Im Hinblick auf das Zeitmoment im Sanierungsrecht hat das Bundesverwaltungsgericht betont, dass das Sanierungsrecht einem grundsätzlich von der Veränderungssperre zu unterscheiden Regelungsmodell folge und keine retrospektiven Komponenten aufweise. Die Gesamtdauer, durch die Veränderungssperren gem. § 17 Abs. 1 S. 2 BauGB auflösend befristet sind, ist im Sanierungsrecht nicht relevant. Die Gemeinde kann es bei der reinen Zukunftsperspektive bewenden lassen.278

5. Wohl der Allgemeinheit Programmatisch hält § 171a Abs. 3 S. 1 BauGB - in Anlehnung an § 136 Abs. 4 S. 1 BauGB als sanierungsrechtliche Parallelnorm - fest, dass Stadtumbaumaßnahmen dem Wohl der Allgemeinheit dienen. Wie im Sanierungs-

274

Vgl. im Einzelnen S. 152 ff. Entsprechende Anforderungen sehen auch die Fördervereinbarungen vor. Vgl.: VV StBauF 2005, Protokollnotiz Nr. 5; VV StBauF 2004, Protokollnotiz Nr. 5; VV StBauFG 2003, Protokollnotiz Nr. 3; VV StBauF 2002, Protokollnotiz Nr. 3. 276 Ähnlich auch Fieseier, in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Bd. 1, Teil C, § 171 a Rn. 7 (40. Lfg. Juli 2004), der auf BVerwG, Urt. v. 10.07.2003 - 4 CN 2.02 - , NVwZ 2003, 1389(1390) = BauR 2004, 53 (55), verweist und eine Berücksichtigung die unterschiedlichen Zielsetzungen der Instrumente empfiehlt. 277 BVerwG, Urt. v. 10.07.2003 - 4 CN 2.02-, NVwZ 2003, 1389(1390) = BauR 2004, 53 (55). 278 BVerwG, Urt. v. 10.07.2003 - 4 CN 2.02 - , a.a.O. 275

4. Kapitel: Die Stadtumbauregelungen des EAG Bau

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recht 279 gehen von diesem Programmsatz keine dem Entwicklungsrecht vergleichbaren enteignungsrechtlichen Vorwirkungen aus. 280 Die Schwelle der Anforderungen, liegt hier dementsprechend unter der des Allgemeinwohls, das nach § 87 Abs. 1 BauGB als Enteignungsvoraussetzung erfüllt werden muss.281 Der Begriff des Allgemeinwohls findet sich in verschiedenen Gesetzen und Zusammenhängen; er deckt in seiner Abstraktheit eine Vielfalt von Sachverhalten und Zwecken und bedarf deswegen stets der Konkretisierung im Einzelfall. 282 Einen gesetzlichen Maßstab für das Gemeinwohlkriterium gibt der nicht abschließende Zielkatalog des § 171 a Abs. 3 S. 2 BauGB vor. Soweit sich eine beabsichtigte Maßnahme hier subsumieren lässt oder den Fallbeispielen entspricht, geht das Gesetz davon aus, dass ihre Durchführung dem Wohl der Allgemeinheit dient. Der Gesetzgeber wertet die Stadtumbaumaßnahmen wegen ihrer Bedeutung für die Gemeindeentwicklung und die gesamtgesellschaftliche Bedeutung des Stadtumbaus als dem Gemeinwohl dienend. 283 Insoweit kann auch im Rahmen der Stadtumbausanierung für das Gemeinwohlkriterium des § 136 Abs. 4 BauGB ein einheitlicher Maßstab angelegt werden. Soweit es sich um Maßnahmen Privater handelt, müssen diese nicht ganz oder teilweise altruistisch motiviert sein. 284 Das Gemeinwohlerfordernis knüpft an die geordnete städtebauliche Entwicklung an.

6. Rückbaur elevante Zielbestimmungen § 171 a Abs. 3 S. 2 BauGB nennt in seinem nicht abschließenden Zielkatalog vier Aspekte, die für den Siedlungsrückbau von Bedeutung sind. Dies sind die Anpassung der Siedlungsstruktur an die Erfordernisse der Entwicklung von Bevölkerung und Wirtschaft (Nr. 1) und der Rückbau von Anlagen, die einer anderen Nutzung nicht zuführbar sind (Nr. 5) als Motive des Rückbaus sowie die Verbesserung der Wohn- und Arbeitsverhältnisse sowie der Umwelt (Nr. 2) und die nachhaltige städtebauliche Entwicklung oder einer damit verträglichen Zwischennutzung freigelegter Flächen (Nr. 6) als Ziele, die anlässlich des Rückbaus

279

Vgl. dazu Roeser , in: Schlichter/Stich/Driehaus/Paetow, Berliner Kommentar BauGB, § 136 Rn. 28 (1. Lfg. Aug. 2002). 280 Stemmler , Stadtumbau und Soziale Stadt - Zu den Neuregelungen im Regierungsentwurf für ein Europarechtsanpassungsgesetz Bau - EAG Bau, ZfBR 2004, 128 (130). 281 Fieseier , in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauforderungsrecht, Bd. 1, Teil C, § 171 a Rn. 11 (40. Lfg. Juli 2004). 282 BVerfG, Urt. v. 18.12.1968 - 1 BvR 638/74 - , BVerfGE 24, 367 (403f.). 283 Krautzberger , in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 171 a Rn. 5. 284 Anders: Fieseier , in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Bd. 1, Teil C, § 171 a Rn. 19 (40. Lfg. Juli 2004).

Β. Die Stadtumbauplanung

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ebenfalls zu beachten sind. Die Fallbeispiele der Nrn. 4 bis 6, in denen die Hauptanwendungsfelder des Siedlungsrückbaus angesprochen werden, weisen eine logische Prüfungsfolge auf. Eine Abstufung in der Wertigkeit der Ziele soll damit aber nicht zum Ausdruck gebracht werden. 285

a) Anpassung der Siedlungsstruktur Die Anpassung der Siedlungsstruktur an die Erfordernisse der Bevölkerungsentwicklung hat der Gesetzgeber aus § 136 Abs. 4 Nr. 3 BauGB entlehnt und um die Entwicklung der Wirtschaft als weiteren Gesichtspunkt ergänzt. Beide Aspekte sind, wie die konjunkturbedingte Wanderung als Hauptursache der bisher aufgetretenen strukturellen Leerstände 286 erkennen lässt, nicht voneinander zu trennen. Im Sinne dieser Vorschriften dürfte die Siedlungsstruktur in einem weiten, die Größe und das Weichbild einer Gemeinde insgesamt beschreibenden Verständnis aufzufassen sein. Ein Anknüpfen des Begriffs der Siedlungsstruktur an den Topos des Einfügens in § 34 Abs. 1 BauGB in dem Sinne, dass sich die Stadtumbaumaßnahmen in das konkrete Umfeld harmonisch einfügen müssten, erscheint demgegenüber als zu eng. 287 Da vielfach Übergangslösungen gefunden werden müssen und sich der Rückbau in Zwischenschritten vollzieht, sollten die anzulegenden Maßstäbe dementsprechend flexibel sein.

b) Rückbau baulicher Anlagen Problematisch ist der Gesetzeswortlaut in § 171 a Abs. 3 Nr. 5 BauGB, der den Schluss nahe legt, die Vorschrift stehe in einem vermeintlichen Abhängigkeitsverhältnis zu der vorhergehenden Nr. 4. Es entsteht der Eindruck, als sei generell jede konkrete bauliche Anlage zunächst auf ihre weitere Nutzbarkeit zu überprüfen, ehe sie in die Rückbauplanung eingestellt werden kann. 288 Eine „Nachnutzung um jeden Preis" ist aber abzulehnen.289 Die Bewertung der Nutzbarkeit von Wohngebietsteilen muss gebietsübergreifend, bezogen auf die städtebauliche Gesamtmaßnahme und kann nicht am einzelnen Objekt vorgenommen werden. Nach dem Wortlaut der Regelung muss damit gerechnet werden, 285

Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 171 a Rn. 6. Zu Wanderung als Ursache der bisherigen Leerstände vgl. S.33 ff. 287 So aber Fieseier, in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Bd. 1, Teil C, § 171 a Rn. 13 (40. Lfg. Juli 2004). 288 In diesem Sinne bereits: Fieseier, a.a.O., § 171 a Rn. 17 (40. Lfg. Juli 2004). 289 Goldschmidt, Stadtumbau und Soziale Stadt, DVB1. 2005, 81 (83). 286

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4. Kapitel: Die Stadtumbauregelungen des EAG Bau

dass sich einzelne Eigentümer auf die Rechtswidrigkeit der Einbeziehung ihrer Häuser in die Rückbauplanung berufen werden, wenn die Gebäude vollständig oder gebietsbezogen überproportional vermietet sind. Weiter wäre im Fall des Leerstands unklar, wie darzulegen ist, dass ein Gebäude einer (anderen) Nutzung nicht mehr zufuhrbar ist und wer dies geltend machen kann. Auch wenn unter der Bedarfsgerechtigkeit im Rahmen von § 171 a Abs. 3 Nr. 4 BauGB ein gebietsbezogener und vergleichsweise objektiver Maßstab angelegt wird, kann ein Eigentümer regelmäßig eine konkrete Alternativnutzung darstellen (oder ggf. fingieren). Dem lässt sich zwar trotz des erkennbaren Stufenverhältnisses der Zielbestimmungen unter Hinweis auf die Abwägbarkeit der Zielbestimmungen begegnen. Für die Gemeinden empfiehlt es sich aber, diesen Belang gegebenenfalls in der Abwägung zu würdigen, nachvollziehbar zurückzustellen und entsprechend zu dokumentieren. 290

c) Verbesserung der Wohn- und Arbeitsverhältnisse § 171 a Abs. 3 Nr. 2 BauGB sieht das Ziel, die Wohn- und Arbeitsverhältnisse zu verbessern vor, ohne diesbezüglich auf gesunde Verhältnisse abzustellen. Die Zielbestimmung geht damit über das allgemeine städtebauliche Erfordernis gesunder Wohn- und Arbeitsverhältnisse (vgl. §§ 1 Abs. 6 Nr. 1, 34 Abs. 1 S. 2 BauGB), das bei Nichteinhaltung einen städtebaulichen Missstand (vgl. § 136 Abs. 2 Nr. 1 BauGB) begründet, insoweit hinaus. Eine Verbesserung der gesunden Wohn- und Arbeitsverhältnisse ist für die nach Abrissmaßnahmen verbliebenen Wohnungen regelmäßig zu erwarten, da sich das Maß der baulichen Nutzung reduziert und mit einer Verbesserung der Belichtung, Besonnung und Belüftung zu rechnen ist. Allerdings können Verschlechterungen des räumlichen Wohn- und Arbeitsumfeldes dadurch eintreten, dass ein freigelegtes Grundstück als ungepflegte Brachfläche zurück bleibt oder sogar beeinträchtigende Nach- oder Zwischennutzungen durchgeführt werden. Auch für diese Bereiche ist nach der Zielbestimmung eine Verbesserung anzustreben.

d) Entwicklung freigelegter Flächen Nach § 171 a Abs. 3 Nr. 6 BauGB sollen freigelegte Flächen einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung oder einer hiermit verträglichen Zwischennut-

290 Anders: Goldschmidt , Stadtumbau und Soziale Stadt, DVBl. 2005, 81 (83), der vorschlägt, einen weiten Begriff der baulichen Anlage anzunehmen. Die Einführung eines neuen Anlagenbegriffs in das BauGB erscheint aber, da die Zielbestimmungen der Abwägung unterliegen verzichtbar.

Β. Die Stadtumbauplanung

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zung zugeführt werden. Diese Belange sind gem. § 171 b Abs. 2 S. 1 BauGB bereits vor dem Abriss bei der Erstellung des Stadtumbaukonzepts in der Abwägung zu berücksichtigen. Für Zwischennutzungen wurde durch das EAG Bau 2004 in § 9 Abs. 2 BauGB die Möglichkeit geschaffen, befristete und bedingte Festsetzungen im Bebauungsplan vorzunehmen. Die Regelung schließt auch rein privatnützige Zwischennutzungen nicht aus. Auch diese können positive städtebauliche Auswirkungen entfalten, indem sie etwa der Verödung oder Verwahrlosung der entstehenden Brachflächen entgegenwirken. Reine Privatnützigkeit von Zwischennutzungen steht daher nicht im Widerspruch zum Allgemeinwohlgebot des § 171 a Abs. 3 S. 1 BauGB. 291

II. Stadtumbaugebiet 7. Gebietsabgrenzung Die Festlegung des Stadtumbaugebiets erfolgt durch Beschluss der Gemeinde (§ 171b BauGB) mit der Maßgabe, dass der Gebietsumgriff eine zweckmäßige Durchführung der Stadtumbaumaßnahmen ermöglichen soll. Dieser Rechtsakt ergeht nicht als Satzung, sondern als einfacher Beschluss; eine Pflicht zur amtlichen Bekanntmachung der Festlegung besteht somit nicht. Hinsichtlich der angestrebten Öffentlichkeit des Verfahrens und der Daueraufgabe der Gemeinde, Vorbereitung und Durchführung des Stadtumbaus mit den Betroffenen zu erörtern, empfiehlt sich aber eine Bekanntmachung des Beschlusses.292 Bei der Gebietsabgrenzung müssen alle Bereiche in denen Einzelmaßnahmen geplant sind eingeschlossen werden, da Ausnahmevorschriften zur Einbeziehung externer Gebiete und Maßnahmen, wie sie das Sanierungsrecht 293 kennt, in den §§ 171 a-171 d BauGB nicht vorgesehen sind. 294 Für die Größe des Gebiets legt das Gesetz die Zweckmäßigkeit der Durchführung als einzigen Maßstab fest. Ob bereits ein einzelnes Flurstück ein „Gebiet" i. S. d. § 171 b Abs. 1 S. 1 BauGB sein kann, 295 erscheint zweifelhaft, ist aber unter teleologischen Gesichtspunkten zu bejahen. Die Beschränkung auf ein Einzelgrundstück kann „zweckmäßig" i. S. d. § 171 b Abs. 1 S. 2 BauGB sein, wenn einzelne Eigentümer die Durchführung des Stadtumbaus erschweren. In den Rang einer Satzung 291 Anders: Fieseier, in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Bd. 1, Teil C, § 171 a Rn. 18 (40. Lfg. Juli 2004). 292 Im Ergebnis ebenso: Goldschmidt/Taubenek, in: Clemm u. a., RVI, SystDarst XII, Rn. 141 (44 Lfg. Juli 2004). 293 Vgl. §§ 142 Abs. 2, 147 S. 3, 148 Abs. 1 S. 2 BauGB. 294 Fieseier, in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Bd. 1, Teil C, § 171 a Rn. 5 (40. Lfg. Juli 2004). 295 Fieseier, a.a.O., § 171 b Rn. 2 (40. Lfg. Juli 2004).

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4. Kapitel: Die Stadtumbauregelungen des EAG Bau

wird die Festlegung des Stadtumbaugebiets durch einen förmlichen Beschluss der Gemeinde gem. § 171 d Abs. 1 BauGB erst dann erhoben, wenn sie als Grundlage hoheitlicher Eingriffe dienen soll.

2. Beschlussfassung und Fortschreibung Nach § 171 b Abs. 1 S. 1 BauGB legt die Gemeinde das Stadtumbaugebiet durch förmlichen Beschluss fest. Welches Gemeindeorgan diesen Beschluss zu fassen hat, ist dem Kommunalverfassungsrecht der Länder zu entnehmen.296 Soweit für einfache Beschlüsse unterhalb förmlicher Satzungen keine Bestimmungen in den Gemeindeordnungen getroffen werden, ist gleichwohl das demokratisch direkt legitimierte Vertretungsorgan der Gemeinde als zuständig anzusehen.297 Ob es hierzu eines Rückgriffs auf die Wesentlichkeitsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedarf, 298 mag dahinstehen. Bereits der vom Gesetzgeber gewählte Begriff des „Beschlusses" und die Bedeutung dieses Beschlusses für die Gemeinde legen nahe, dass es sich nicht um ein sog. „einfaches Geschäft der laufenden Verwaltung", das nach den Gemeindeordnungen regelmäßig in anderen Rechtsformen (VA, öffentlichrechtlicher Vertrag, etc.) abgewickelt werden kann, handelt.

3. Förderrechtliche

Grundlage

§ 171 b Abs. 4 BauGB erklärt die Städtebauförderungsregelungen der §§ 164 a und 164 b BauGB für entsprechend anwendbar. Maßgeblich für die Einzelheiten der Förderung ist die Verwaltungsvereinbarung über die Gewährung von Finanzhilfen des Bundes an die Länder nach Art. 104 Abs. 4 GG zur Förderung städtebaulicher Maßnahmen (VV StBauF) des jeweiligen Programmjahrs. 299 Schon vor Inkrafttreten des EAG-Bau war dort eine Förderung für Maßnahmen des Stadtumbaus auf der Grundlage qualifizierter städtebaulicher Entwicklungskonzepte vorgesehen. Die Aufnahme der Stadtumbaugebiete in die Verwaltungsvereinbarung hat dazu geführt, dass die Gemeinden häufig einen sehr großzügigen Gebietsumgriff für die Maßnahmengebiete gewählt haben um Fördermittel flexibel einsetzen zu können. Diese fast flächendeckenden 296

Ferner , in: Ferner/Kröninger, BauGB, 1. Aufl. 2005, § 171 b Rn. 1. So auch Goldschmidt/Taubenek , in: Clemm u. a., RVI, SystDarst XII, Rn. 138 (44 Lfg. Juli 2004). 298 Fieseier , in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Bd. 1, Teil C, § 171 b Rn. 3 (40. Lfg. Juli 2004). 299 Vgl. zur Städtebauförderung S. 54. 297

Β. Die Stadtumbauplanung

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Ausweisungen sind mit dem Zweckmäßigkeitserfordernis gem. § 171 b Abs. 1 S. 2 BauGB nur schwer in Einklang zu bringen. Da das Stadtumbaugebiet ohne Ergänzung durch eine Stadtumbausicherungssatzung lediglich als sog. „Trichtergebiet", also als Grundlage zur Ausreichung von Städtebauförderungsmitteln fungiert, dürfte das Rechtmäßigkeitskriterium der zweckmäßigen Gebietsfestlegung kaum ins Gewicht fallen. Soweit aber vom Genehmigungsvorbehalt des § 171 d Abs. 1 BauGB Gebrauch gemacht werden soll, empfiehlt sich eine zweckmäßige Eingrenzung, die einer gerichtlichen Inzidentkontrolle standhält. Der Gesetzgeber hat mit der Möglichkeit, nach § 171 d Abs. 1 BauGB nur Teile des festgelegten Stadtumbaugebiets als Satzung festzusetzen, auch eine Heilungsmöglichkeit für unzweckmäßige Gebietsfestlegungen eröffnet. Zu beachten ist, dass Investitionen im Stadtumbaugebiet im Gegensatz zu Sanierungs- und Entwicklungsgebieten nicht zu Sonderabschreibungen nach § 7 h EStG berechtigen. Um alle Fördermöglichkeiten auszuschöpfen, kann es sich deshalb anbieten, zusätzlich ein Sanierungsgebiet festzusetzen, das ggf. durch Beschluss des vereinfachten Verfahrens und Ausschluss der sanierungsrechtlichen Genehmigungspflichten nach § 142 Abs. 4 BauGB als reine Förderkulisse eingesetzt werden kann.

III. Städtebauliches Entwicklungskonzept 7. Sachlich-räumlicher

Anwendungsbereich

In den Beratungen des 14. Ausschusses wurde das „Stadtentwicklungskonzept" des Regierungsentwurfs in das „städtebauliche Entwicklungskonzept" des § 171b Abs. 2 BauGB umbenannt, um mögliche Missverständnisse über den räumlichen und sachlichen Umfang des Konzepts auszuräumen. Das Konzept muss sich nicht auf die Gesamtstadt beziehen, obwohl dies bei kleinen und mittleren Gemeinden regelmäßig sinnvoll ist. 300 Es kann auf örtliche Problemlagen beschränkt werden. 301 Daraus ergibt sich die Möglichkeit, einzelne Bereiche der aufgrund der Verwaltungsvereinbarungen 2002 und 2003 302 für das gesamte Gemeindegebiet aufgestellten integrierten Stadtentwicklungskonzepte teilräumlich fortzuschreiben. Da die Fortschreibung des Konzepts eine sachliche Not-

300 Stemmler, Stadtumbau und Soziale Stadt - Zu den Neuregelungen im Regierungsentwurf fur ein Europarechtsanpassungsgesetz Bau - EAG Bau, ZfBR 2004, 128 (131). 301 Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (14. Ausschuss) ν. 28.04.2004, BT-Drs. 15/2996, S. 69. 302 Art. 2 Abs. 2 V V StBauF 2002; Art. 2 Abs. 3 V V StBauF 2003.

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4. Kapitel: Die Stadtumbauregelungen des EAG Bau

wendigkeit darstellt, wurde - wie bereits im Sanierungsrecht 303 - auf eine ausdrückliche Regelung diesbezüglich verzichtet. 304 Der Beschluss des Stadtumbaukonzepts, das dem Beschluss zur Gebietsabgrenzung gem. § 171 b Abs. 2 S. 1 BauGB zugrunde zu legen ist, legitimiert stets nur eine Momentaufnahme der Konkretisierung städtebaulicher Zielvorstellungen der Gemeinde. Das Konzept ist grundsätzlich auf dauernde Fortschreibung angelegt. Damit überträgt das Gesetz der Gemeinde implizit auch die Daueraufgabe, maßgebliche Änderungen des Stadtumbaukonzepts durch erneute Beschlussfassung zu legitimieren und das Stadtumbaugebiet soweit notwendig anzupassen. Auf diese Weise lässt sich verhindern, dass Stadtumbauverträge auf der Grundlage überholter Konzepte abgeschlossen werden und unzweckmäßige Bindungen eine weitere Fortschreibung oder den Erlass einer Sicherungssatzung erschweren. Auch nach Erlass einer Stadtumbausatzung bedarf die Beschlusslage der Gemeinde einer Aktualisierung, wenn die Genehmigung nach § 171 d Abs. 1 BauGB auf nachträgliche Änderungen des Stadtumbaukonzepts gestützt werden soll. Das Konzept ist nicht Bestandteil der Stadtumbausatzung, so dass nicht die gesamte Satzung neu beschlossen und veröffentlicht, 305 sondern nur der einfache Beschluss des Konzepts aktualisiert werden muss. 306

2. Ausgestaltung Nach § 171 b Abs. 2 BauGB müssen im Stadtumbaukonzept Ziele und Maßnahmen im Stadtumbaugebiet schriftlich dargestellt werden. Der schriftlichen Form genügt eine textliche Umschreibung ebenso wie eine Plandarstellung oder eine Kombination aus beidem. Inhaltlich sollen die relevanten Ziele i. S. d. § 171 a Abs. 3 S. 2 BauGB des jeweiligen Gebiets und die zur Verwirklichung angestrebten Maßnahmen dargestellt werden. Für Teilkonzepte, die ausschließlich reine Rückbaubereiche erfassen, wird sich die Darstellung somit auf Ausfuhrungen zu den Zielen Nr. 1, 2, 4, 5 und 6 beschränken lassen. Der Ablauf der Maßnahmen kann durch Rückbauprioritäten dargestellt werden.

303 Fislake , in: Schlichter/Stich/Driehaus/Paetow, Kommentar BauGB, § 140 Rn. 10 (1. Lfg. Aug. 2002). 304 Stemmler , Stadtumbau und Soziale Stadt - Zu den Neuregelungen im Regierungsentwurf für ein Europarechtsanpassungsgesetz Bau - EAG Bau, ZfBR 2004, 128 (131); Dirnberger , in: Jäde/Dirnberger/Weiss, BauGB/BauNVO, 4. Aufl. 2005, § 171 c Rn. 2. 305 Fieseier , in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Bd. 1, Teil C, § 171 b Rn. 5 (40. Lfg. Juli 2004). 306 Fieseier , a.a.O., § 171 b Rn. 8 (40. Lfg. Juli 2004).

Β. Die Stadtumbauplanung

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3. Abwägung § 171 b Abs. 2 S. 2 BauGB erklärt das Abwägungsgebot auf die städtebaulichen Entwicklungskonzepte für anwendbar; öffentliche und private Belange sind gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Dies setzt eine vorhergehende Beteiligung der Betroffenen und der Träger öffentlicher Belange voraus. 307 Das Gesetz statuiert damit auch fur die Vorbereitungsphase der Stadtumbaumaßnahmen materiell-rechtliche Anforderungen, 308 indem es explizit die allgemeinen Regeln der Abwägungslehre für anwendbar erklärt. Dabei sollen sich Inhalt und Umfang der Abwägungspflicht unter Berücksichtigung der planerischen Gestaltungsfreiheit der Kommune sowie des informellen Charakters des städtebaulichen Entwicklungskonzepts nur situationsangepasst bestimmen lassen.309 Das Abwägungsgebot des § 171 b Abs. 2 S. 2 BauGB ist insofern lex specialis gegenüber dem allgemeinen Abwägungsgebot aus § 1 Abs. 7 BauGB, als es sich auf die stadtumbaurelevanten Belange beschränkt und auch hinsichtlich der erforderlichen Konkretisierung hinter Festsetzungen der verbindlichen Bauleitplanung zurück bleibt. 310 Tendenziell ist aber das Abwägungsmaterial einer planerischen Abwägung eher weit als eng abzugrenzen. 311 Wie bei der sanierungsrechtlichen Abwägung sind die Anforderungen an die Abwägung mit zunehmender Konkretisierung der Konzeptplanung zu erhöhen. 312 Auf die Ausführungen zur sanierungsrechtlichen Abwägung 313 kann hier verwiesen werden. Nach der traditionellen Abwägungsformel des Bundesverwaltungsgerichts muss in die Abwägung eingestellt werden, was „nach Lage der Dinge" in sie eingestellt werden muss. 314 Anhaltspunkte für das, was nach Lage der Dinge in die Abwägung der Konzeptplanung eingestellt werden muss, können sich aus den Stadtumbauzielen des § 171 a Abs. 3 S. 2 BauGB unter Berücksichtigung 307

So zutreffend: Ferner, in: Fern er/Krön inger, BauGB, l . A u f l . 2005, § 171 b

Rn. 2. 308 Anders Fieseier, in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Bd. 1, Teil C, § 171 a Rn. 7 (40. Lfg. Juli 2004), der von einer Konzentration der materiell-rechtlichen Anforderungen der Stadtumbaumaßnahme auf die Durchfuhrungsphase ausgeht. 309 Stemmler, Stadtumbau und Soziale Stadt - Zu den Neuregelungen im Regierungsentwurf für ein Europarechtsanpassungsgesetz Bau - EAG Bau, ZÌBR2004, 128 (131). 310 Fieseier, in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauforderungsrecht, Bd. 1, Teil C, § 171 b Rn. 8 (40. Lfg. Juli 2004). 311 BVerwG, Beschl. v. 20.08.1992 - 4 NB 3/92 - , NVwZ 1993, 468 (469). 312 Fieseier, a.a.O. 313 Vgl. S. 187 ff. 3,4 Vgl. z. B.: BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - IV C 105.66-, BVerwGE 34, 301 (309).

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4. Kapitel: Die Stadtumbauregelungen des EAG Bau

der konkreten Problemlage ergeben. So sind beispielsweise die Belange der Versorger leitungsgebundener Infrastruktur, die in den frühen Konzepten unberücksichtigt geblieben sind, im Hinblick auf die Verbesserung der Wohn- und Arbeitsverhältnisse sowie der Umwelt (Nr. 2) und auf den Nachhaltigkeitsaspekt aus Nr. 6 bei Fortschreibungen bzw. Änderungen der Konzepte zu berücksichtigen.

4. Bindungswirkungen Das städtebauliche Entwicklungskonzept legt ein abgestimmtes Maßnahmenkonzept fest. Ähnlich dem Flächennutzungsplan führt es zu einer Selbstbindung der Gemeinde. 315 Die hieraus resultierende Planungssicherheit der Betroffenen von Stadtumbaumaßnahmen ist jedoch durch die Möglichkeit der Gemeinde, ihre Konzeptplanung durch einfachen Beschluss zu ändern, stark eingeschränkt. 316 Ändernde Fortschreibungen müssen aber ebenfalls abwägungsfehlerfrei sein. Dies dürfte eine „Umkehrung" der Konzeptplanung in Form einer zur ursprünglichen Planung völlig gegensätzlichen Neuplanung, ohne dass sich zuvor die abwägungsrelevanten Umstände maßgeblich geändert haben, praktisch ausschließen.

IV. Beteiligung von Betroffenen und Trägern öffentlicher Belange Gem. § 171b Abs. 3 BauGB sollen Betroffene (§ 137 BauGB) und öffentliche Aufgabenträger (§ 139 BauGB) sowohl bei der Durchführung als auch bereits bei der Vorbereitung von Stadtumbaumaßnahmen beteiligt werden. Der Gesetzgeber hat sich damit entschlossen, auch im Bereich des Stadtumbaus Regelungen nach dem Leitbild des „aktivierenden Staats" einzuführen, 317 nachdem das Bundesprogramm „Stadtumbau Ost" und die Verwaltungsvereinbarungen Städtebauförderung durch einen geradezu „passivierenden" Charakter hinsichtlich der Beteiligung der betroffenen Mieter geprägt waren. In der Stadtumbau315

Krautzberger , in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 171 b Rn. 3. Schäfer/Lau , MSWV Brandenburg (Hrsg.), Rechts- und Verfahrensinstrumente, 2. Aufl. 2003, S. 19. 317 Runkel , Das Leitbild des „aktivierenden Staates" im Stadtumbauprozess, vhw FW 2004, 176 (179). Runkel vertritt dort die Auffassung, der Bundeswettbewerb „Stadtumbau Ost" habe viel zur Bürgerbeteiligung beigetragen. Diese Einschätzung dürfte der Realität des Wettbewerbs kaum gerecht werden, wenn man auf eine Bürgerbeteiligung im Sinne einer Einbeziehung der konkret Betroffenen abstellt. Vgl. hierzu insbesondere: Glöckner/Haller , Mehr Bewohnerbeteiligung im Stadtumbauprozess!, vhw FW 2004, 209 ff. 316

Β. Die Stadtumbauplanung

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praxis vor Inkrafttreten des EAG Bau 2004 wurden die Stadtumbaukonzepte überwiegend in Klausurgesprächen zwischen den Vertretern der Wohnungswirtschaft und der Stadtverwaltung, 318 später häufiger auch unter Beteiligung der Infrastrukturversorger erarbeitet. Mit der Überführung des vormaligen Abs. 2 Satz 2 des Referentenentwurfs in den § 171 b Abs. 3 BauGB durch den Ausschuss für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen sollte eindeutig klar gestellt werden, dass eine Beteiligung und Mitwirkung der Betroffenen und der öffentlichen Aufgabenträger bei der Vorbereitung und auch bei der Durchfuhrung von Stadtumbaumaßnahmen, entsprechend der Rechtslage im Sanierungsrecht, erfolgen soll. 319 Die Beteiligung ist daher sowohl für die Festlegung des Stadtumbaugebiets als auch für die Erarbeitung des städtebaulichen Entwicklungskonzepts, die Durchfuhrung der einzelnen Maßnahmen und die Festlegung der Stadtumbausatzung durchzufüh™

320

ren. Den zeitlichen Rahmen für die Beteiligung und Mitwirkung der Betroffenen und öffentlichen Aufgabenträger will Fieseier durch die ortsüblichen Bekanntmachungen des Aufstellungsbeschlusses zum städtebaulichen Entwicklungskonzept und der Aufhebung desselben bestimmen.321 Inhaltlich ist der genannte Rahmen zwar als sachgerecht anzusehen, wenn ein solcher Aufstellungsbeschluss erfolgt. Dies ist aber nicht zwingend der Fall, da es zur Aufstellung des vom Gesetzgeber als informell konzipierten städtebaulichen Entwicklungskonzepts keines förmlichen Aufstellungsbeschlusses und dementsprechend auch keiner ortsüblichen Bekanntmachung bedarf. Die Anknüpfung an formelle Beschlüsse wird dem gesetzlichen Auftrag, Beteiligungen möglichst frühzeitig durchzuführen, daher nicht immer gerecht.

7. Betroffene Nach den §§ 171 b Abs. 3, 137 BauGB sollen die Stadtumbaumaßnahmen mit den Eigentümern, Mietern, Pächtern und sonstigen Betroffenen, etwa im po-

318 Aehnelt, Stadtumbau Ost - Bleiben die Bürger unbeteiligt?, vhwFW 2002, 326 (327). 319 Beschlussempfehlung und Bericht des 14. Ausschusses v. 28.04.2004, BTDrs. 15/2996, S. 69. 320 Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 171 b Rn. 5; a. Α.: Goldschmidt, Stadtumbaumaßnahmen nach §§ 171 a-d BauGB, BauR 2004, 1402 (1407), der die Beteiligungsregelung nur innerhalb der Stadtumbaugebiete anwenden will. 321 Fieseier, in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Bd. 1, Teil C, § 171 b Rn. 14 (40. Lfg. Juli 2004).

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4. Kapitel: Die Stadtumbauregelungen des EAG Bau

tentiellen Stadtumbaugebiet arbeitenden Menschen, möglichst frühzeitig erörtert werden. Die Soll-Vorschrift stellt eine grundsätzliche Verpflichtung der Gemeinde zur möglichst frühzeitigen Beteiligung dar. Die Betroffenen sollen zur umfassenden Mitwirkung angeregt und dabei im Rahmen des Möglichen beraten werden. Die Übertragung der Beteiligungsregeln des Sanierungsrechts statuiert damit Anforderungen, die deutlich von der Realität der bisher üblichen Bürgerbeteiligung im Stadtumbauprozess abweichen. Mit der geschaffenen Gesetzeslage ist es nicht mehr vereinbar, die Bewohner vom Abriss betroffener Gebäude vor vollendete Tatsachen zu stellen und sie erst zum spätestmöglichen Zeitpunkt mit teilweise bereits seit Monaten beschlossenen Abrissplänen zu konfrontieren, weil sie in Kürze ihre Wohnungen verlassen müssen. Allerdings bleibt ein Verstoß der Gemeinde gegen die Mitwirkungsrechte in der Normenkontrolle der Stadtumbausatzung sanktionslos, weil der abschließende322 Katalog der beachtlichen Verletzungen von Verfahrens- und Formvorschriften in § 214 Abs. 1 BauGB weder den § 171 b Abs. 3 BauGB noch den § 137 BauGB einbezieht.

a) Eigentümer Die Eigentümer sind als Betroffene nach der gesetzlichen Konzeption der §§ 171 b Abs. 3, 137 BauGB grundsätzlich im gleichen Maße wie die Nutzer ohne dingliche Berechtigung zu beteiligen. Hinsichtlich der Eigentümer wird die Beteiligungsregel aber durch die Verwaltungsvereinbarung zur Städtebauförderung flankiert. Danach hat sich die Gemeinde ernsthaft zu bemühen, die von den beabsichtigten Stadtumbaumaßnahmen betroffenen Wohnungseigentümer in die Erarbeitung des Stadtentwicklungskonzepts einzubeziehen. Das gilt auch fur die privaten Eigentümer einzelner Wohngebäude.323 Die Wohnungsunternehmen sind daher in der Regel schon frühzeitig und umfassend in die Erarbeitung der Stadtentwicklungskonzepte einbezogen worden. Ohne maßgebliche Beteiligung der Eigentümer ist der Siedlungsrückbau nicht durchfuhrbar. Sie müssen ihre wohnungswirtschaftlichen Belange mit den städtebaulichen Zielvorstellungen der Gemeinde soweit dies möglich ist harmonisieren.

322

Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, Vorb. §§214-216

Rn. 2. 323

V V StBauF 2002, Protokollnotiz Nr. 7; VV StBauF 2003, Protokollnotiz Nr. 6, V V StBauF 2004, Protokollnotiz Nr. 6; VV StBauF 2005, Protokollnotiz Nr. 6.

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b) Bewohner Inwieweit eine Beteiligung der Bewohner, über eine zügige Bekanntgabe der städtebaulichen Entwicklungskonzepte hinaus, schon bei der Erarbeitung der Konzepte sinnvoll erscheint, wird seitens der Vertreter der Wohnungsbaugesellschaften und -genossenschaften kritisch beurteilt. Es hat sich gezeigt, dass Mieter der vom Rückbau betroffenen Gebäude sich sehr frühzeitig auf dem Wohnungsmarkt orientieren und auch größere Zeitspannen, die sie in mittelfristig zum Abriss vorgesehenen Gebäuden nutzen könnten, regelmäßig nicht ausschöpfen. Dem lässt sich zwar, soweit die Wohnungsunternehmen einen Umzug in den eigenen Bestand anbieten können, zum Teil dadurch begegnen, dass Umzugshilfen nur dann gewährt werden, wenn sich die Mieter an den vorgegebenen Zeitplan halten. Soweit die Unternehmen keinen eigenen Ersatzwohnraum zur Verfügung stellen können oder dieser von den Betroffenen nicht als angemessen betrachtet wird, ist dieses Problem aber nur schwer beherrschbar. Der Umzug der Bewohner, der den Gemeinden in Sanierungsgebieten gem. § 147 Nr. 2 BauGB als Ordnungsmaßnahme zugewiesen ist, obliegt in Stadtumbaugebieten den Wohnungsunternehmen, die ihre Gebäude zur Vorbereitung des Abrisses entmieten. Zur Ermittlung der individuellen Wohnvorstellungen wurden durch Wohnungsunternehmen verschiedentlich auf freiwilliger Basis Mieterbefragungen durchgeführt und die Ergebnisse in ihre Unternehmensstrategie eingebracht. Aber auch die bislang vielfach üblichen Geheimhaltungsabsprachen zwischen Wohnungsunternehmen und Kommune haben sich nicht gut bewährt. Einerseits haben sich Indiskretionen aufgrund der Vielzahl der Beteiligten nicht ganz ausschließen lassen. Andererseits registrieren die Mieter in Gebieten mit ausgeprägtem Wohnungsleerstand sehr sensibel, in welchen Gebäuden Neuvermietungen konzentriert und in welchen Gebäuden Instandhaltungen vernachlässigt werden oder Investitionen ausbleiben. Die Bewohner verfugen daher zumeist über eine recht genaue und realistische Einschätzung der Situation. 324 Aus Sicht der Gemeinden überwiegt nach bisherigen Erfahrungen das Interesse an einer transparenten Ausgestaltung der Verfahren zur Erstellung und Fortschreibung der Stadtumbaukonzepte. Politische Befürchtungen, aus der Anfangszeit des Stadtumbaus, Gemeinderäte, die ein Abrissgebiet festlegten, könnten ihre eigene Abwahl gleich mit beschließen, haben sich als unbegründet erwiesen. Auch die sowohl von den Stadtverwaltungen als auch von den Wohnungsunternehmen befürchteten Protestaktionen sind ausgeblieben.325 Die 324 Aehnelt, Stadtumbau Ost - Bleiben die Bürger unbeteiligt?, vhw FW 2002, 326 (326); Glöckner/Haller, Mehr Bewohnerbeteiligung im Stadtumbauprozess!, vhw FW 2004, 209 (210). 325 Kabisch/Bemt/Peter, Stadtumbau unter Schrumpfungsbedingungen, 2004, S. 163.

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4. Kapitel: Die Stadtumbauregelungen des EAG Bau

Akzeptanz der Rückbaumaßnahmen in der Bevölkerung ist, trotz der persönlichen Betroffenheit vieler Bürger, sehr hoch. 326 Auch die Betroffenen sehen den Abriss mehrheitlich als notwendige Maßnahme an. 327 Als lokalpolitisch problematisch gilt unterdessen eher die bisherige Geheimhaltungspraxis. Die bislang praktizierte nachträgliche Information über beschlossene Planungen ohne Einspruchsmöglichkeiten und zum spätesten möglichen Termin, wird von den Betroffenen zunehmend nicht mehr akzeptiert. So kam es beispielsweise im thüringischen Arnstadt zu „tumultartigen Szenen"328 bei einer Bürgerversammlung zum Stadtumbau und auch aus anderen Städten wird über die Ängste und Nöte vieler Bewohner berichtet, die über die Zukunft ihrer Wohnung lange im Unsicheren gelassen wurden. 329 Bei Umfragen wurde die allgemeine Verunsicherung als Hauptgrund fur den Entschluss, das Wohngebiet verlassen zu wollen, genannt.330 Die Gemeinden stehen damit vor dem Dilemma, einerseits den legitimen Informationsinteressen der Bürger entsprechen und andererseits die ohnehin schwierige wirtschaftliche Situation der Wohnungsunternehmen nicht zusätzlich belasten zu wollen. Von dieser Entscheidung hat der Gesetzgeber des EAG Bau 2004 die Gemeinden weitgehend enthoben, in dem § 171 b Abs. 3 BauGB die Beteiligung und Mitwirkung der Betroffenen gem. § 137 BauGB nicht nur für die Durchführung, sondern auch bereits in der Vorbereitung der Stadtumbaumaßnahmen vorsieht. Damit hat der Gesetzgeber eine grundsätzliche Entscheidung für eine umfassend transparente Verfahrensgestaltung der Stadtumbauplanungen getroffen. Entsprechend führt die Bundesregierung im Städtebaulichen Bericht 2004 aus, dass ein neuer Anspruch bestehe, Kooperation zwischen öffentlichen und privaten Akteuren bei der Umsetzung zu initiieren und private Akteure, bürgerschaftliche Initiativen und die Öffentlichkeit in den Prozess der Erarbeitung von Programmen oder Konzepten frühzeitig einzubeziehen.331 § 137 BauGB sieht eine möglichst frühzeitige Erörterung mit den Betroffenen vor. Da Erörterung mehr als eine einseitige Information beinhaltet, reicht 326 Schauer , Perspektiven der Stadtentwicklung in der Stadt Schwedt/Oder, MSWV Aktuell 04/2001, S. 22 (23); Aehnelt , Stadtumbau Ost - Bleiben die Bürger unbeteiligt?, vhw FW 2002, 326 (326 f.). 327 Glöckner/Haller , Mehr Bewohnerbeteiligung im Stadtumbauprozess!, vhw FW 2004, 209 (210). 328 „Die Angst vor der Abrissbirne", Thüringer Allgemeine Zeitung v. 08.07.2004. 329 Schauer , Perspektiven der Stadtentwicklung in der Stadt Schwedt/Oder, MSWV Aktuell 04/2001, S. 22 (25); Glöckner/Haller , Mehr Bewohnerbeteiligung im Stadtumbauprozess!, vhw FW 2004, 209 (211); „Grünau will Perspektive", Leipziger Volkszeitung v. 04.11.2004. 330 Aehnelt , Stadtumbau Ost - Bleiben die Bürger unbeteiligt?, vhw FW 2002, 326 (326). 331 Städtebaulicher Bericht der Bundesregierung 2004, S. 38.

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eine Veröffentlichung der Planungen in periodisch erscheinenden StadtumbauZeitungen, wie sie beispielsweise in Halle, Frankfurt/O., Eisenhüttenstadt und Wittenberge praktiziert wird, 3 3 2 nicht aus, solange nicht zusätzlich auch Rückäußerungsmöglichkeiten 333 zur Einflussnahme geschaffen werden. Das mit dem Begriff der Erörterung verbundene Mindestmaß an Interaktion zwischen Planern und Betroffenen lässt sich aber durch die üblichen Formen der Öffentlichkeitsbeteiligung für die Bauleitplanung, etwa in Form von Bürgerversammlungen herstellen. Obwohl die §§ 171 b Abs. 3, 137 BauGB nicht auf § 4 a Abs. 4 BauGB verweisen, ist der ergänzende Einsatz elektronischer Informationssysteme grundsätzlich zulässig. Über Internet-Foren für Betroffene ist ein öffentlichkeitswirksamer Dialog zwischen Bürgern und Verwaltung als Ergänzung zu öffentlichen Versammlungen möglich und sinnvoll.

c) Auskunftspflicht Von eine Übernahme der Auskunftspflicht aus § 138 BauGB in die Konzeptplanung wurde offensichtlich mit Rücksicht auf die beabsichtigte Bewahrung des informellen Charakters der städtebaulichen Entwicklungskonzepte verzichtet. Dies führt zu der etwas unglücklichen Konstruktion, dass die Auskunftspflicht gem. §§ 171 d Abs. 4, 138 BauGB erst dann greift, wenn die Gemeinde eine Sicherungssatzung nach § 171 d Abs. 1 BauGB erlassen hat, obwohl nach dem angestrebten Stufensystem der Stadtumbauregelungen bereits zuvor ein Stadtumbaukonzept, das Aufschluss über die Notwendigkeit einer Sicherung geben sollte, vorliegen müsste. Mit Hilfe der Auskunfitspflicht lassen sich keine vorbereitenden Untersuchungen 334 vor der Festsetzung einer Sicherungssatzung durchführen, da die Auskunftspflicht „im Gebiet der Satzung" zur Anwendung gelangen soll, was voraussetzt, dass eine Gebietsabgrenzung bereits stattgefunden hat. Einen Verweis auf § 141 Abs. 3 S. 3 BauGB, nach dem auf die Auskunftspflicht in der ortsüblichen Bekanntmachung des Beschlusses über die vorbereitenden Untersuchungen zur Sanierung hinzuweisen ist, enthält § 171 d Abs. 4 BauGB nicht. Will eine Gemeinde von der Auskunftspflicht Gebrauch machen, empfiehlt es sich, in analoger Anwendung des § 141 Abs. 3

332 Glöckner/Haller, Mehr Bewohnerbeteiligung im Stadtumbauprozess!, vhw FW 2004, 209. 333 So auch Goldschmidt/Taubenek, in: Clemm u. a., RVI, SystDarst XII, Rn. 128 (44 Lfg. Juli 2004). 334 Zur Auskunftspflicht in den vorbereitenden Untersuchungen des Sanierungsrechts vgl. S. 181.

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4. Kapitel: Die Stadtumbauregelungen des EAG Bau

S. 3 BauGB auf die Auskunftspflicht unter Wiedergabe des Gesetzestexts335 des § 138 BauGB hinzuweisen. Zur Anwendung der Auskunftspflicht im Sanierungsrecht s. 5. Kapitel, S. 181 ff.

2. Träger öffentlicher

Aufgaben

Gem. §§ 171 b Abs. 3, 139 Abs. 1 BauGB sollen der Bund, einschließlich seiner Sondervermögen, die Länder, die Gemeindeverbände und die sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts im Rahmen der ihnen obliegenden Aufgaben die Vorbereitung und Durchführung von Stadtumbaumaßnahmen unterstützen. Die Gemeinde hat gem. §§ 171 b Abs. 3, 139 Abs. 2, 4 Abs. 2 BauGB Stellungnahmen der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich durch die Planung berührt werden kann, zum Planentwurf und zur Begründung 336 einzuholen. Die Stellungnahme soll innerhalb eines Monats und bei Vorliegen eines wichtigen Grundes nach angemessener Verlängerung der Frist durch die Gemeinde abgegeben werden. Die Behörden und Träger öffentlicher Belange sollen Aufschluss über von ihnen beabsichtigte oder bereits eingeleitete Planungen und sonstige Maßnahmen sowie deren zeitliche Abwicklung geben, die für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung des Gebiets bedeutsam sein können. Verfügen sie über Informationen, die für die Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials zweckdienlich sind, haben sie der Gemeinde diese Informationen zur Verfügung zu stellen. Darüber hinaus ist § 4 a Abs. 1-5 und 6 BauGB anwendbar. Da nur § 139 Abs. 2 S. 1 BauGB, nicht hingegen § 137 BauGB auf die Anwendbarkeit dieser Vorschrift verweist, beziehen sich die gemeinsamen Vorschriften zur Beteiligung nur auf die Beteiligung der verschiedenen Träger öffentlicher Aufgaben, aber nicht auf die Öffentlichkeitsbeteiligung. Hier sind insbesondere die Versorgungsunternehmen zur Abgabe von Stellungnahmen berechtigt und verpflichtet. Als relevantes Abwägungsmaterial haben sie die entstehenden Belastungen durch Umverlegungs- und Folgekosten bei Infrastrukturänderungen gem. § 4 Abs. 2 S. 4 BauGB zur Verfügung zu stellen, um eine vollständige Ermittlung des Abwägungsmaterials zu ermögli-

335

Zur Bekanntmachung der vorbereitenden Untersuchungen nach Sanierungsrecht: Krautzberger , in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 141 Rn. 53 (61. Lfg. Nov. 1999). 336 Das Stadtumbaukonzept muss gem. § 171 b Abs. 2 S. 1 BauGB zwar eine schriftliche Darstellung der Ziele und Maßnahmen im Stadtumbaugebiet enthalten. Eine gesetzliche Pflicht, das Konzept zu begründen, besteht nicht.

Β. Die Stadtumbauplanung

chen. 337 Der ergänzende Einsatz elektronischer Informationssysteme ist zulässig (§§ 171 b Abs. 3, 139 Abs. 2, 4 a Abs. 4 BauGB) und sinnvoll.

V. Anpassungsbedarf der Altkonzepte Die vor Inkrafttreten des EAG Bau, anhand der Anforderungen der V V Städtebauförderung entwickelten integrierten Stadtentwicklungskonzepte werden gem. § 245 Abs. 1 BauGB übergeleitet in städtebauliche Entwicklungskonzepte i. S. d. § 171 b Abs. 2 BauGB, um die weitere Förderung auf Grundlage der vormaligen integrierten Stadtentwicklungskonzepte sicher zu stellen. Qualitativ neu dürfte dabei die Überleitung von Planungsinstrumenten, die der Gesetzgeber auch weiterhin als „informell" bewertet sehen möchte, durch ein formelles Parlamentsgesetz sein. Durch diese Entscheidung des Gesetzgebers werden - soweit Anpassungspflichten nicht bestehen - viele Unzulänglichkeiten der frühen Stadtumbaukonzepte zunächst perpetuiert. Grundsätzlich stellt sich die Frage, ob die gesetzliche Fiktion sich auf das Zustandekommen der Konzepte gem. § 171 b Abs. 3, 137, 139 BauGB beschränken soll, also formelle Anforderungen des Gesetzes nicht an Altkonzepte zu stellen sind oder ob auch die materielle Rechtmäßigkeit der Konzepte fingiert wird. Gem. § 233 Abs. 1 S. 1 BauGB werden Verfahren nach dem BauGB, die vor Inkrafttreten einer Gesetzesänderung förmlich eingeleitet worden sind, nach den bisher geltenden Rechtsvorschriften abgeschlossen, soweit nachfolgend nichts anderes bestimmt ist. § 171 b Abs. 3 BauGB sieht nunmehr auch für die Aufstellung von Stadtumbaukonzepten ein im BauGB geregeltes Verfahren vor. Allerdings wird die Aufstellung eines städtebaulichen Entwicklungskonzepts nach wie vor nicht förmlich eingeleitet, da es sich weiterhin um ein informelles Planungsinstrument handeln soll. Die allgemeine Überleitungsregel lässt damit für die Entwicklungskonzepte keine Rückschlüsse zu, zumal das BauGB vor dem EAG Bau keine Verfahrensvorschriften zur Aufstellung städtebaulicher Entwicklungskonzepte enthielt. Einen Bezugspunkt zum Verfahrensstand stellt aber die spezielle Überleitungs- und Fiktionsvorschrift des § 245 Abs. 1 BauGB selbst her, nach der darauf abzustellen ist, dass es sich um ein von der Gemeinde beschlossenes Stadtumbaugebiet oder städtebauliches Entwicklungskonzept handeln muss. Maßgeblich ist danach, ob ein entsprechender Beschluss der Gemeinde vor dem

337

Vgl. dazu die Ausführungen zur sanierungsrechtlichen Abwägung, S. 187 ff.

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4. Kapitel: Die Stadtumbauregelungen des EAG Bau

20. Juli 2004 gefasst wurde. 338 Die Formulierung der Vorschrift ließe allerdings auch die Lesart zu, dass lediglich das Stadtumbaugebiet beschlossen, das Konzept hingegen lediglich - z. B. verwaltungsintern - aufgestellt sein musste. Doch auch wenn auf die Aufstellung des Konzepts abzustellen wäre, wird hierzu ein Gemeindebeschluss des kommunalrechtlich zuständigen Gremiums zu fordern sein. Denn bereits vor Inkrafttreten des EAG Bau wurde ein Gemeindebeschluss zum Stadtumbaukonzept als Grundlage eines Stadtumbaugebiets für erforderlich gehalten.339 Der Gesetzgeber verfolgte mit § 245 BauGB das Ziel, die Kontinuität der Förderung zu gewährleisten. 340 Die Wirkungen der Fiktionsregelung sind daher sachgerecht auf die geänderten ordnungspolitischen Vorstellungen des Gesetzes, insbesondere hinsichtlich der Beteiligung der Betroffenen und der Träger öffentlicher Belange zu begrenzen. 341 Materielle Abwägungsfehler der Konzeptentwicklung oder der Umgrenzung von Stadtumbaugebieten werden durch die Fiktionsregelung nicht geheilt. Sollen stadtumbaurechtliche Genehmigungen gem. § 171 d Abs. 3 BauGB auf der Grundlage eines Altkonzepts versagt werden, empfiehlt es sich, erkennbare materielle Mängel zuvor unter Beachtung der in § 171 b Abs. 3 genannten Verfahrensvorschriften zu beheben. Auch wenn eine Anpassung der älteren Konzepte rechtlich nicht zwingend ist, sollte eine Überprüfung jedenfalls hinsichtlich der Kostenfolgen des beabsichtigten Infrastrukturrückbaus 342 erwogen werden. Da von den am Bundeswettbewerb „Stadtumbau Ost" beteiligten Gemeinden fast alle einen Rückbau von außen nach innen favorisieren, 343 dürfte sich der Anpassungsbedarf in der Regel auf Detailkorrekturen beschränken. Bei Fortschreibungen der Altkonzepte sind die Betroffenen und die Träger öffentlicher Belange gem. § 171 b Abs. 3 BauGB zu beteiligen.

338

So auch Krautzberger , in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 245

Rn. 2. 339 Schäfer/Lau , MSWV Brandenburg (Hrsg.), Rechts- und Verfahrensinstrumente, 2. Aufl. 2003, S. 19. 340 Beschlussempfehlung und Bericht des 14. Ausschusses vom 28.04.2004, BTDrs. 15/2996, S. 71 f. 341 Krautzberger , in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 245 Rn. 1. 342 Zur Kosten- und Gebührenentwicklung eines unsachgemäßen Rückbaus, siehe S. 48 ff. 343 Sog. zentripetalen Stadtplanung, vgl. S. 55 ff.

Β. Die Stadtumbauplanung

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VI. Stadtumbauvertrag 1. Allgemeines Nach § 171 c S. 1 BauGB soll die Gemeinde soweit erforderlich zur Umsetzung ihres städtebaulichen Entwicklungskonzepts die Möglichkeit nutzen, Stadtumbaumaßnahmen auf der Grundlage von städtebaulichen Verträgen im Sinne des § 11 BauGB insbesondere mit den beteiligten Eigentümern durchzufuhren. Die Formulierung als „Soll"-Vorschrift ist eher anregend und nicht im Sinne einer Einschränkung des gemeindlichen Ermessens zu interpretieren. 344 Ein Kontrahierungszwang wird hierdurch nicht begründet. 345 Die Verpflichtung der Gemeinde reicht nur insoweit als sie gehalten ist, vor einem hoheitlichen Einschreiten die Möglichkeit eines alternativen Vertragsabschlusses zu prüfen. Diese generelle Pflicht der Gemeinde, den Abschluss von Stadtumbauverträgen zur Umsetzung ihres Konzepts zu prüfen, wurde durch die Beschlussempfehlung des 14. Ausschusses durch den Zusatz der Erforderlichkeit eingeschränkt. 346 Der Ausschuss hat seine Einschränkung damit begründet, dass der Abschluss von städtebaulichen Verträgen „nur in Betracht" komme, soweit dies erforderlich sei. Danach besteht zwischen dieser Einschränkung einerseits und der „Soll-Formulierung andererseits ein Spannungsverhältnis, das nicht gerade zur Normklarheit beiträgt, aber jedenfalls erkennen lässt, dass eine Verpflichtung zum Abschluss städtebaulicher Verträge auch in typischen Stadtumbaukonstellationen nicht bestehen soll. Die Regelung des Stadtumbauvertrags (§ 171 c BauGB) erweitert die rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten gegenüber der herkömmlichen Vorschrift zu städtebaulichen Verträgen (§ 11 BauGB) grundsätzlich nicht. Sie unterstreicht lediglich das Konsensualprinzip, 347 indem es den städtebaulichen Vertrag als den Regelfall für die Umsetzung der gemeindlichen Konzepte hervorhebt. Bereits § 11 BauGB hatte, wie nunmehr auch § 171 c BauGB, eher eine anregende und beratende Funktion. Die Neuregelung konkretisiert, was nach § 11 Abs. 1 Nr. 1 BauGB bereits unmittelbar galt, 348 dass Verträge zur Vorbereitung oder zur Durchführung städtebaulicher Maßnahmen abgeschlossen werden können.

344 Anders Fieseier, in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Bd. I, Teil C, § 171 a Rn. 12 (40. Lfg. Juli 2004). 345 Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung zum EAG Bau v. 17.12.2003, BT-Drs. 15/2250, S. 60. 346 Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (14. Ausschuss) vom 28.04.2004 (BT-Drs. 15/2996), S. 70. 347 Fieseier, Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauforderungsrecht, Bd. 1, Teil C, § 171 a Rn. 2 (40. Lfg. Juli 2004). 348 Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 171 c Rn. 1.

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4. Kapitel: Die Stadtmbauregelungen des EAG Bau

Insofern ist auch die Einhaltung des „Stufenmodells" 349 keineswegs zwingend: Die in § 171 b S. 2 BauGB genannten Verträge kann die Gemeinde auch ohne Rückgriff auf ein entsprechendes städtebauliches Entwicklungskonzept oder eine Gebietsfestsetzung für Stadtumbaumaßnahmen rechtmäßig abschließen, soweit die übrigen gesetzlichen Anforderungen an städtebauliche Verträge gewahrt sind. Die materielle Rechtmäßigkeit lässt sich somit auch nicht allein anhand des Stadtumbaukonzepts beurteilen. 350 Der nicht abschließende Katalog in Satz 2 beschränkt sich darauf, drei Fallbeispiele von besonderer Bedeutung aufzulisten: Fristbestimmung und Kostenregelung beim Rückbau (Nr. 1), Verzicht auf Entschädigungen (Nr. 2) und Eigentümerlastenausgleich (Nr. 3). Daneben sind weitere Vertragsmodelle denkbar und sinnvoll. So können etwa Regelungen über die Umzüge der Bewohner oder die Bereitstellung von Ersatzwohnraum in Betracht kommen, wenn die Wohnungsunternehmen Bewohner in ihrem eigenen Wohnungsbeständen halten wollen. Ob die Verträge öffentlich- oder privatrechtlicher Natur sind, hängt vom jeweiligen Vertragsgegenstand im Einzelfall ab. 351

a) RückbauVerpflichtung und Kostentragung Die Gemeinde soll, wie es der bisherigen Praxis des Stadtumbaus entspricht, die Durchführung des Rückbaus baulicher Anlagen innerhalb einer bestimmten Frist und die Kostentragung vertraglich mit den Eigentümern 352 vereinbaren (§ 171 c Nr. 1 BauGB). Ein Vertrag, in dem sich ein Eigentümer gegenüber der Gemeinde zum Rückbau verpflichtet, ist, da er der Vermeidung weiterer öffentlich-rechtlicher Maßnahmen dient, grundsätzlich öffentlich-rechtlicher Natur. 353 Die Frist zur Umsetzung des Rückbauvorhabens ist einzellfallgerecht angemessen zu gestalten. Landesrechtliche Vorgaben zu ggf. erforderlichen Ausschreibungsverfahren nach der VOB/A und haushaltsrechtliche Bestimmungen zur

349

Stemmler , Stadtumbau und Soziale Stadt - Zu den Neuregelungen im Regierungsentwurf für ein Europarechtsanpassungsgesetz Bau - EAG Bau, ZfBR 2004, 128(131). 350 Dieser Auffassung scheint aber Fieseier zu sein, vgl. ders. in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Bd. 1, Teil C, § 171 b Rn. 5 (40. Lfg. Juli 2004). 351 Krautzberger , in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 171 c Rn. 3. 352 Zu den zivilrechtlichen Konstellationen bei Gesamthandsgemeinschaften, Miteigentümern und Vertretungsverhältnissen vgl. Fieseier, in: Bielenberg/Koopm an n/Krau tzberger, Städtebauförderungsrecht, Bd. 1, Teil C, § 171 c Rn.. 4(40. Lfg. Juli 2004). 3 Krautzberger , in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, 171 Rn. .

Β. Die Stadtumbauplanung

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Abrechnung der gewährten Förderung sind zu beachten.354 Inwieweit sich die Gemeinde bindet und Ansprüche der Eigentümer auf Fördermittelzuweisungen generiert, ist nicht von der gesetzlichen Regelung, 355 sondern von den jeweiligen im Vertrag gefundenen Einigungen auf der Grundlage der Landesrichtlinien zur Umsetzung der V V StBauF abhängig. Soweit die Förderung von bestandskräftigen Förderbescheiden oder weiteren Förderverträgen abhängig bleibt, muss dem in der Vertragsgestaltung durch entsprechende Bedingungen Rechnung getragen werden.

b) Entschädigungsverzicht Zentrale Bedeutung hat auch der in der bisherigen Stadtumbaupraxis regelmäßig mit den Rückbauverpflichtungen in einem Vertrag verbundene Entschädigungsverzicht für eventuell eintretende Planungsschäden gem. § 171 c Nr. 2 BauGB. Dabei wird es sich in den neuen Ländern regelmäßig um den Verlust von Baurechten nach § 34 BauGB handeln. 356 Üblich wurden solche Verzichtserklärungen durch die Verwaltungsvereinbarungen zwischen Bund und Ländern 357 zur Fördermittelvergabe, die einen entsprechenden Verzicht zur Voraussetzung der Abrissforderung machen. Das Gesetz baut in § 171 c Nr. 2 BauGB eine „Brücke zwischen dem Rückbau und einer von der Gemeinde vorzunehmenden Bereinigung (Anpassung) der planungsrechtlichen Situation" 358 . Neben der Beendigung der konkreten Nutzung sollte auch ein Verzicht im Hinblick auf künftige planungsrechtliche Festsetzungen in die Erklärung aufgenommen werden, um die Gemeinde in die Lage zu versetzen, die Aufgabe der Nutzung dauerhaft planerisch sichern zu können.

c) Lastenausgleich zwischen Eigentümern § 171 c Nr. 3 BauGB regt die vertragliche Regelung des Lastenausgleichs zwischen den beteiligten Eigentümern an. Insbesondere beim Rückbau von Wohnungen kommt es zu einer Verschiebung wohnungswirtschaftlicher Vor-

354 Fieseier, in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Bd. 1, Teil C, § 171 c Rn.. 4 (40. Lfg. Juli 2004). 355 So aber wohl Fieseier, in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Bd. 1, Teil C, § 171 c Rn. 4 (40. Lfg. Juli 2004). 356 Zur Problematik des Verlusts von Baurechten s. S. 199 ff. 357 Art. 2 Abs. 2 VV StBauF 2002, Art.2 Abs. 3 V V StBauF 2003, Art. 5 Abs. 4 VV StBauF 2004; Art. 6 Abs. 4 VV StBauF 2005. 358 Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 171 c Rn. 6.

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4. Kapitel: Die Stadtumbauregelungen des EAG Bau

und Nachteile. Da die riickbaubedingten Nachfragesteigerungen für Wohnraum in den Erhaltungs- und Aufwertungsgebieten keine nachhaltigen Bodenwertsteigerungen herbeiführen, gilt das Ausgleichssystem des Sanierungsrechts als zu unflexibel, die kurz- und mittelfristig auftretenden wirtschaftlichen Vor- und Nachteile zu erfassen. Auch die kaum beherrschbaren Kausalitätsbeziehungen zwischen Nachteilen der Bewohner abgebenden und Vorteilen der aufnehmenden Gebiete haben die vhw-Arbeitsgruppe bewogen, anstelle von gesetzlichen flexible vertragliche Regelungen zu bevorzugen. 359 Gemeindlich gelenkte Nutzen-/Lastenvereinbarungen sollten, der Stufenfolge der §§ 171 a ff. BauGB widersprechend, sinnvoller Weise bereits in einem sehr frühen Stadium der Konzeptplanung verhandelt werden. Dafür spricht nicht nur, dass die Erarbeitung und Verhandlung von Ausgleichsregelungen einen erheblichen Zeitaufwand erforderlich macht. 360 Im Frühstadium der Konzeptgestaltung können insbesondere auch solche Wohnungsunternehmen besser in den Rückbau einbezogen werden, die nicht über eigene Bestände in Aufwertungsbereichen verfügen und vom peripheren Rückbau ausschließlich nachteilig betroffen sind. Hat die Gemeinde ihr Stadtumbaukonzept soweit konkretisiert, dass die „Verlierer" und „Gewinner" des Stadtumbaus feststehen, wird für konsensuale Lastenausgleichslösungen regelmäßig kein Verhandlungsspielraum mehr bestehen.

2. Zuständigkeit Um eine ungewollte Bindung für folgende Abwägungsentscheidungen bei Aufstellung und Festsetzung der Sicherungssatzung zu vermeiden, will Goldschmidt den Abschluss von Stadtumbauverträgen, die sich auf eine nachfolgende Abwägung auswirken können, von der Zustimmung der Gemeindevertretung abhängig machen.361 Eine entsprechende Kompetenzzuweisung sieht das Gesetz nicht ausdrücklich vor. Da sowohl der Abschluss von Stadtumbauverträgen gem. § 171 c Abs. 1 S. 1 BauGB als auch die Sicherungssatzung der Umsetzung des Stadtumbaukonzepts dienen sollen, dürfte die Zustimmung der Gemeindevertretung zu einzelnen Verträgen aber regelmäßig auch entbehrlich sein, sofern der Vertrag auf der Grundlage eines aktualisierten Stadtumbaukonzepts geschlossen wird.

359

vhw-Arbeitsgruppe Stadtumbau, Bericht, 2003, S. 24. Goldschmidt, Stadtumbau und Wohnungswirtschaft, vhw FW 2002, 312 (316). 361 Goldschmidt, Die Satzung zur Sicherung von Durchführungsmaßnahmen des Stadtumbaus nach § 171 d BauGB, BauR 2004, 1707 (1709). 360

Β. Die Stadtumbauplanung

117

Ob eine gemeindliche Zustimmung erforderlich ist, richtet sich danach, ob die gemeindliche Zuständigkeitsordnung entsprechende Kompetenzzuweisungen vorsieht. Hat der gesetzliche Vertreter den Vertrag für die Gemeinde ohne die kommunalrechtlich erforderliche Zustimmung des Gemeinderats abgeschlossen, ist der Vertrag in der Regel gleichwohl wirksam. 362 Das Fehlen einer kommunalrechtlich erforderlichen Zustimmung des Gemeinderats wirkt sich auch auf die Haftung der Gemeinde im Außenverhältnis regelmäßig nicht aus. 363 In Zweifelsfällen sollte daher eine Zustimmung des Gemeinderats erfolgen.

3. Grenzen vertraglicher

Regelungen

Die Stadtumbauverträge unterliegen als städtebauliche Verträge den gesetzlichen Beschränkungen aus § 11 BauGB, worauf § 171 b BauGB ausdrücklich Bezug nimmt. Hier sind insbesondere das spezialgesetzliche Angemessenheitsgebot und das Kopplungsverbot aus § 11 Abs. 2 BauGB zu beachten. Nach § 11 Abs. 3 BauGB ist die Schriftform (§ 126 BGB) einzuhalten; es dürfen insbesondere keine mündlichen Nebenabreden getroffen werden. 364 Subsidiär muss sich der Stadtumbauvertrag an den Rechtmäßigkeitskriterien der §§54 ff. VwVfG messen lassen. Insbesondere die Regelung des § 59 Abs. 3 VwVfG, wonach die Nichtigkeit eines Vertragsteils die Gesamtnichtigkeit des Vertrags hervorruft, wenn nicht anzunehmen ist, dass der Vertrag auch ohne den nichtigen Teil geschlossen worden wäre, führt vielfach zu erheblichen Rechtsunsicherheiten. Gem. § 54 S. 1 VwVfG dürfen Rechtsvorschriften dem Vertrag nicht entgegenstehen. Dies bezieht sich sowohl auf die Zulässigkeit einer Regelung durch Vertrag als auch auf den Vertragsinhalt. 365 Soweit das BauGB keine abschließenden Regelungen zu städtebaulichen Verträgen trifft, kommt gem. § 62 S. 2 VwVfG das Bürgerliche Gesetzbuch entsprechend zur Anwendung. Dies betrifft in erster Linie die allgemeinen Regeln über Willenserklärungen, ihre Auslegung (§§ 133, 157 BauGB) und Anfechtung (§§ 142, 143, 144 BGB) sowie die Bestimmungen zur Vertragsstrafe (§§ 339 ff. BGB). Die Gemeinde kann, dies stellt § 1 Abs. 3 S. 2 Hs. 2 BauGB deklaratorisch klar, nicht vertraglich zur Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen

362 Oerder, Praktische Probleme der Städtebaulichen Verträge nach § 11 BauGB, BauR 1998,22 (25). 363 BGH, Urt. v. 20.02.1979 - VI ZR 256/77 - , NJW 1980, 115 ( 116 f.). 364 BVerwG, Urt. v. 03.03.1995 - 8 C 32/93 - , NJW 1996, 608 (610). 365 Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl. 2003, § 54 Rn. 41 ff.

118

4. Kapitel: Die Stadtlimbauregelungen des EAG Bau

Satzungen verpflichtet werden. Für Stadtumbaukonzepte und Stadtumbaugebiete, die ebenfalls den Selbstverwaltungsgremien als Abwägungsentscheidungen zugewiesen sind, gilt das gleiche. Dies ist zu berücksichtigen, wenn die Wohnungsunternehmen maßgeblich in die Erarbeitung der Konzepte einbezogen werden.

a) Angemessenheit Nach § 11 Abs. 2 S. 1 BauGB müssen Leistung und Gegenleistung der Rechtsbeziehungen der Vertragspartner den gesamten Umständen 366 nach angemessen sein. Die Angemessenheit unterliegt als unbestimmter Rechtsbegriff der vollen gerichtlichen Kontrolle. 367 Inhaltlich entspricht diese Vorschrift § 56 Abs. 1 S. 2 VwVfG für öffentlich-rechtliche Austausch Verträge. Sie bringt die rechtsstaatlichen Prinzipien der Verhältnismäßigkeit und des Willkürverbots zum Ausdruck. 368 Eine Gegenleistung ist angemessen, wenn sie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht und zwischen den Parteien individuell ausgehandelt wurde; wenn sie insbesondere nicht Folge eines Machtmissbrauchs der Gemeinde ist und der wirtschaftliche Wert von Leistung und Gegenleistung in einem ausgewogenen Verhältnis zueinander stehen.369 Überlegungen, den Rahmen der Angemessenheitserwägungen durch die Neuregelung des § 171 c BauGB zu erweitern, lassen sich weder dem Wortlaut noch der Gesetzesbegründung entnehmen. Es ist somit auch für die im Gesetz genannten Vertragstypen weiterhin im Einzelfall 370 zu ermitteln, ob z. B. Erklärungen der Eigentümer, auf die Geltendmachung von Planungsschäden zu verzichten, unter Berücksichtigung der gegebenenfalls aufzuhebenden oder durch Abgabe in den Außenbereich entfallenden Baurechte im Hinblick auf die Förderungsleistungen oder sonstigen Vorteile des Eigentümers angemessen sind. In diesem Zusammenhang wird auch diskutiert, ob das Angemessenheitsgebot generell verletzt ist, wenn ein Eigentümer, der sich zum Rückbau verpflichtet, gleichzeitig auf die künftige Ausnutzung des planungsrechtlich auf seinem Grundstück bestehenden Baurechts verzichtet. 371 Wie bereits erörtert, ist diese 366

Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 56 Rn. 54 ff. Quaas, in: Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, § 11 Rn. 39. 368 Battis , Probleme planungsbezogener städtebaulicher Verträge, ZfBR 1999, 240 (242). 369 Lohr , in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 11 Rn. 21. 370 Quaas, Städtebauliche Verträge zur Umsetzung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung, NVwZ 1995, 840 (844). 37 i : Krautzberger , in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 171 Rn. . 367

Β. Die Stadtumbauplanung

119

Frage jedenfalls nicht grundrechtsdogmatisch determiniert. 372 Auch die Regelung des § 11 Abs. 1 Nr. 2 BauGB, die eine vertragliche Verpflichtung zu einer bestimmten Grundstücksnutzung unabhängig vom Typenzwang des § 9 Abs. 1 BauGB ermöglicht, 373 und auch den Abbruch baulicher Anlagen, eine Entsiegelung oder eine Begrünung enthalten kann, 374 deutet auf die Zulässigkeit entsprechender Verzichtserklärungen hin. Dass es der Gemeinde grundsätzlich frei steht, für ein Grundstück Baurechte in einem Bebauungsplanverfahren aufzuheben und einer neuen Nutzung zuzuführen, dürfte ebenfalls nicht gegen die Möglichkeit eines angemessenen vertraglichen Verzichts sprechen. 375 Ein grundsätzlicher Vorrang der Bauleitplanung zur Regelung von Bodennutzungen, die auch auf vertraglicher Basis einvernehmlich geregelt werden können, besteht nicht. Eher ließe sich im Hinblick auf das Erforderlichkeitsgebot (§ 1 Abs. 3 S. 1 BauGB) und den Vertragstypus des Nutzungsvertrags (§ 11 Abs. 1 Nr. 2 BauGB) vertreten, dass eine Bauleitplanung dann nicht erforderlich ist, wenn sich die angestrebten städtebaulichen Ziele auch mittels städtebaulicher Verträge erreichen lassen. Eine angemessene Vertragsgestaltung wird deshalb jedenfalls immer dann zu vermuten sein, wenn Verzichtserklärungen mit einem Antrag auf Abrissförderung verknüpft werden, ohne dass hoheitliche Steuerungsinstrumente eingesetzt wurden oder sonstige Zwangslagen des Eigentümers erkennbar sind. 376 Sollte sich der Verzicht auf die Ausnutzung von Baurechten im Einzelfall als Unangemessen erweisen, ist weiter zu prüfen, ob sich die Angemessenheit durch eine Befristung der Verpflichtung zur Grundstücksnutzung gem. § 11 Abs. 1 Nr. 2 BauGB herstellen lässt. Bei langfristigen Bindungen ist dann jedoch zu bedenken, dass die Baurechte aus § 34 BauGB, auf deren Ausnutzung vertraglich verzichtet wurde, bei fortschreitenden Abrissmaßnahmen u. U. nach Ablauf der Vertragsbindung nicht mehr bestehen.377

372

Vgl. S. 68 f. Qiiaas/Kukh in: Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, § 11 Rn. 17; Lohr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 11 Rn. 11. 374 Lohr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 11 Rn. 11. 375 So aber: Goldschmidt/Taubenek, in: Clemm u. a., RVI, SystDarst XII, Rn. 146 (44. Lfg. Juli 2004). 376 Anders: Quaas, in: Schrödter, BauGB, 6. Aufl. 1998, § 11 Rn. 41, der eine entsprechende Vermutung immer dann ausschließen will, wenn die Angemessenheit später bestritten wird; weniger deutlich jetzt Quaas/Kukk, in: Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, § 11 Rn. 4 !. Danach soll eine vertragliche Einigung die Unangemessenheit nicht ausschließen. 377 Zum Verlust der gem. § 34 BauGB bestehenden Baurechte vgl. unten S. 199. 373

120

4. Kapitel: Die Stadtumbauregelungen des EAG Bau

b) Sachlicher Zusammenhang und Kopplungsverbot Leistung und Gegenleistung des städtebaulichen Vertrags müssen in einem sachlichen Zusammenhang zueinander stehen.378 Dies ergibt sich nicht explizit aus den gesetzlichen Regelungen, folgt aber aus den in § 11 Abs. 1 S. 2 3 7 9 und § 171 c S. 2 BauGB genannten Vertragstypen. Im Austauschverhältnis Abrissförderung gegen Verzicht auf die Ausnutzung von Baurechten bestehen insoweit keine Bedenken gegen die vertragliche Verknüpfung als Austauschverhältnis, da die Abrissförderung gerade der dauerhaften Reduzierung von Wohnraum dienen soll und auf Seiten der Kommunen ein berechtigtes Interesse besteht, die Fördermittel so zu lenken, das dieses Ziel nicht nur erreicht, sondern auch längerfristig gesichert wird. Eine unüberwindbare Beschränkung enthält das sog. Kopplungsverbot des § 11 Abs. 2 S. 2 BauGB. Die Gemeinde darf keinen „Verkauf von Hoheitsrechten" 3 8 0 vereinbaren, d. h., Genehmigungen, auf die der jeweilige Grundstückseigentümer ohnehin einen Anspruch hat, dürfen nicht zum Gegenstand vertraglicher Vereinbarungen gemacht werden. Muss die Versagung der stadtumbaurechtlichen Genehmigung wegen wirtschaftlicher Unzumutbarkeit gem. § 171 d Abs. 3 S. 2 BauGB ausscheiden und stehen dem Vorhaben des Grundstückseigentümers auch sonst keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegen, so dass er einen Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung hat, verbleibt der Gemeinde keine Möglichkeit, diese mit vertraglichen Pflichten zu flankieren.

C. Die Stadtumbausatzung I. Allgemeines Die intensivste Eingriffsform des neuen Stadtumbaurechts, die Stadtumbauoder Sicherungssatzung des § 171 d BauGB, erweckt den Eindruck, als liege das Hauptziel des Stadtumbaus vor allem in der Erhaltung o/7g, Hartmut: Die Novellen zum Bundesbaugesetz - Die neue Baunutzungsverordnung - Das neue Städtebauförderungsgesetz, 3. Aufl. München 1979, zit. Bielenberg/Dyong, Das neue Baurecht Bielenberg, Walter/Koopmann, Klaus-Dieter/Krautzberger, Michael: Städtebauförderungsrecht, Band I: Städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen, Band II: Förderung der Stadt und Dorferneuerung Bielenberg, Walter/Krautzberger, DVB1. 1985, 1281 ff.

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arverzeichnis Abbruchgebot 85, 146, 197,255 Abriss flächenhafter 25, 145, 214, 273 Abrissförderung 205 Abrissgebiet 173 Abrissgenehmigung 127 Abrisskündigung 170, 218ff., 219, 271 Abrissplanung Bauleitplanung 197 Bekanntgabe 77 Abschreibung 170 absehbarer Zeitraum Siehe Zeitraum Abwägung 83, 98, 103, 267 Gebietsfestlegung 191 sanierungsrechtliche 93, 187 stadtumbaurechtliche 103 Abwägungsausfall 84 Abwägungsgebot 80. 103, 197,267 allgemeines 187 sanierungsrechtliches 187 f, 191 Abwägungsmaterial 84, 110, 197 Abwanderung 25, 32, 33, 197 Abwanderungssaldo 34 Abwasserentsorgung 45 Abwendungsvereinbarung 247 Akzeptanz von Rückbaumaßnahmen

108 Allgemeinwohl 96, 130 Siehe auch Gemeinwohl, Wohl der Allgemeinheit Allgemeinwohlgebot 99 alsbaldige Durchführung 255, 256f. Altbau sanierter 30 Altbaubestand 39 Altersdurchschnitt 30 Altkonzept 111 Siehe auch Stadtentwicklungskonzept, integriertes Altmietverträge 218 Altschuldenbelastung 42 Altschuldenhilfe 26, 53 f., 121, 182 Altschuldenhilfegesetz 53, 55, 70

Altschuldenhilfeverordnung 53, 70 Amtshilfe 183 Amtspflichtverletzung 82 Anfangswert 236 Angebotsplanung 76, 256 Angemessenheitsgebot 68, 117 Anlageneffizienz 46 Anpassung auf Null 258 Anpassung der Siedlungsstruktur 97, 152 Anpassungsgebot 140, 219, 257ff., 262, 263 Abbruch 259 - Teilrückbau 260 Anschlussenteignung 261 Anwendungspflicht 92, 161 f, 190 Anzeigeverfahren 173 Arbeiterwohnungsbaugenossenschaften (AWG) 26 Arbeitslosigkeit 31 Armutsquote 31 Asylanten 29 Asylrecht 33 Aufbaugesetz der DDR 26 Aufbaugesetze der Länder 144, 254, 273 Aufhebung von Miet- und Pachtverhältnissen 170, 216, 219ff, 259, 271,273 Aufklärungspflicht Konzeptplanung 81 Aufstellungsbeschluss 105 Aufwertungsgebiet 65, 71, 162, 244, 263 Aufwertungskomponente des Stadtumbaus 25 Aufwertungsmaßnahme 71, 170,209 Ausdehnungsanspruch 141 Ausgleichsbetrag 146, 148, 194, 214, 240 Ausgleichs Wertermittlung 272 Auskunftspflicht 176, 178, 181 f. stadtumbaurechtliche 109

288

Sachwortverzeichnis

Außenbereich 197,205 Umwandlung von Siedlungsflächen 199 Außenbereichsinsel 199 Außenbereichsqualität 202 Außenwirkung faktische, der Konzeptplanung 77 Austauschverträge 118 Auswahlermessen 92, 93 Bagatellklausel 148 Baueinstellungsverfügung 127, 132 Bauepochen 35 Baufreiheit 61 f, 68 Baugebot 131, 145, 146, 203, 252, 254, 257ff Innenbereich 257 Reformvorschläge 261 - Zumutbarkeit 260 Baugenehmigung 127 Baulandgesetz 26 Baulandgewinnung 244 Baulandqualität Verlust durch Abriss 42 Baulast 68, 237 Sonderfall Brandenburg 237 Bauleitplanung Abrissplanung 197 verbindliche 50, 61, 71, 72, 76, 84, 158, 198,263,272 Vorbereitung 75 Ziele und Grundsätze 74 Baumaßnahme 146, 207, 208ff, 236, 255 Baurecht Sicherung 199ff, 200 Verlust 115 Baurecht auf Zeit 90 BauROG 1998 73, 80, 173, 179, 227, 245,264, 267 BBauG-Novelle 1976 73, 80, 258 Bebauungsplan 65,79,201,256 - einfacher 68, 257, 258 - Grundlage für Enteignungen 202, 242 Grundlage städtebaulicher Gebote 202, 263, 267 Vereinfachung der Planung 272

vorhabenbezogener 196 Bebauungszusammenhang Auflösung 85 Bedarfsträger 127 bedingte Festsetzung 99 befristete Festsetzung 99 Begründung Siehe Sanierungssatzung Bekanntmachung amtliche 99 öffentliche 74, 81, 105. 240 Belichtung 98 Belüftung 98,201 Berlin 54 Berücksichtigungsgebot 73 Beschluss der Gemeinde 99 Beseitigungsanordnung 66 besonderes Sanierungsverfahren 167, 168 ff,212 Besonnung 98,201 Bestandsgarantie 60 Bestandsreduzierung 272 Bestandsschutz 62f, 198,235 Aufhebung 66 Beteiligung der Betroffenen 103, 104 Beteiligung der Sanierungsbetroffenen 180 Betriebskostenbeihilfe 47 Betroffenenbeteiligung 181 Bevölkerungswachstum - migrationsbedingtes 33 Bevölkerungszahl 29 Bodenordnung 252 Bodenpolitik 133 Bodenpolitisches Konzept 162 Bodenschutzklausel 267 Bodenwerte 50 f, 256 Bodenwertsteigerung 50, 163, 168, 194,249 Bodenwertverlust 77 Buchwerte 48, 199,201 Bundesbaugesetz 144 Bundesbodenschutzgesetz 267 Bundesprogramm „Stadtumbau Ost" 25,54,71, 104, 251 Bundeswettbewerb „Stadtumbau Ost" 27, 50, 55, 71, 72ff, 112, 160, 269 Bürgerbeteiligung 74, 80, 106

arverzeichnis Chlor 44 Chruschtschow 37 DDR-Entwicklungsstadt 39 demographische Faktoren 29 demographische Sondereffekte 29 demographischer Wandel 25 Denkmalschutz 36 Dereliktion 68 Dienstbarkeit 236 dingliche Nutzungsrechte 221 Doppelstädte 39 Duldungspflicht 259,264 Duldungsverfiigung planakzessorische 267 Durchführbarkeit der Sanierung 175 Durchführungsmaßnahme sanierungsrechtliche 207ff., 225, 258 Durchgangserwerb 244, 245f. dynamische Leerstandsentwicklung 160 EAG Bau 2004 2 3 2 , 2 5 5 , 2 6 1 , 2 6 8 , 269, 272 Eigenheim 32,50,272 Eigentum Eingriffe durch Rückbau 64 Inhalts- und Schrankenbestimmung 64 Schutzbereich 60 Sozialpflichtigkeit Siehe dort unzulässige Inhaltsbestimmung 262 Verzicht 68 Eigentümer 106 Vermögensverhältnisse 130 Eigentümerlastenausgleich 114 Siehe auch Lastenausgleich Eigentumsbeschränkung 174 Eigentumsbildung 57 Eigentumsgarantie 60ff, 191 Eigentumsgrundrecht 229 Eigentumswohnung Siehe Sondereigentum einfacher Bebauungsplan Siehe Bebauungsplan

289

Einfügen i. S. d. § 34 BauGB 97 Einigungsvertrag 53 Einkommensentwicklung 31 Einleitungsbeschluss vorbereitende Untersuchungen 177 einstweiliger Rechtsschutz 82 Einvernehmen gemeindliches 128,232 Einzeleigentümer 192 Eisenhüttenstadt 36 enteignende Vorwirkung 65, 96, 249 Enteignung 66ff, 85, 121, 126, 202, 221,272 ohne Bebauungsplan 270 stadtumbaurechtliche 137 Anschlussenteignung 261 entwicklungsrechtliche 247 planakzessorische 270 privatnützige 248 sanierungsrechtliche 242 stadtumbaurechtliche 202 Umfang 141 Enteignungsbegriff weiter 66 Enteignungszweck 141, 256, 273 Entschädigung 197, 203, 234, 264, 265, 267, 272 Siebenjahresfrist 204 Entschädigungspflichten der Gemeinde 50 Entschädigungsverzicht 68, 114, 115f., 240,264 Siehe auch Verzichtserklärung Entsiegelungsduldungspflicht 267 Entsiegelungsgebot 264 Entwicklungsbereich 246, 250 Entwicklungskonzept 100 städtebauliches 75ff, 101 ff., 270 Entwicklungsmaßnahme Siehe städtebauliche Entwicklungsmaßnahme Entwicklungsplanung 73 Entwicklungssatzung 246 Entwicklungsträger 246 entwicklungsunbeeinflusster Wert 246 Entziehung des Eigentums 132

290

Sachwortverzeichnis

Erbbaurecht 134 Erforderlichkeit städtebaulicher Gebote 256 von Sanierungsmaßnahmen 176, 190 Erforderlichkeitsgebot 119 Erforderli chkeitsprognose entwicklungsrechtliche 250 Ergänzungsfunktion des Sanierungsrechts 232 des Stadtumbaurechts 271 Ergänzungsgebiet 209 erhaltende Sanierung 208 Erhaltungsgebiet 194 Erhaltungssanierung 147 Erhaltungssatzung 129, 187 Ersatzanlage 209 Ersatzbau 209 Ersatzgebiet 209 Ersatzvornahme 259, 264 Ersatzwohnraum 26, 107, 114, 181, 197, 220, 267 Erschließung 153 infrastrukturelle 157 Siehe auch Infrastruktur Erschließungsanlage 209, 211 Erschließungsbeiträge 169 Ertragswertverfahren 51 Europäische Stadt 56 Expertenkommission „Wohnungswirtschaftlicher Strukturwandel in den neuen Bundesländern" 70 Faulgase 45 Fernwärme 46 Fiktion 112 Fiktionsregelung des § 245 Abs. 1 BauGB 177 Finanzierungsübersicht 169 Finsterwalde 58 flächenhafter Abriss 214 Flächennutzungsplan 79, 145, 196, 197 Flächensanierung 76, 143, 145f., 147, 162, 176, 195,208 Fluktuationsreserve 206 Folgeeinrichtung 209 Folgekosten 43, 56, 110

Folgelasten 27 Förderrecht 100 Förderung 26, 52ff., 130, 188 Siehe auch Städtebauförderung Förderverträge 115 freihändiger Erwerb 139 Freilegung 51, 93, 209 f f , 213 ff, 258, 266 Fremdenverkehr 52, 58 frühzeitige Erörterung 108, 176, 180 FünQahresplan 38 Funktionsänderung durch Planung 157 Funktionsmangel 132, 152 ff, 270 Funktionsschwäche 63, 94, 153, 154, 173, 178 Begriff 155 infrastrukturelle 159 Funktionsschwächesanierung 193,

228 Funktionsverlust 91, 153 städtebaulicher 94 Fusion von Wohnungsunternehmen 134 Gas 46 Gebietsfestsetzung Sanierung 186,190f. Geburtenrate 29 geburtenstarken Jahrgänge 29 geheime Absprachen 269 Geldbuße 132 Gemeinbedarfseinrichtung 209 gemeindliches Einvernehmen 232 Gemeinwohl 67, 129, 138,248 Siehe auch Allgemeinwohl, Wohl der Allgemeinheit Gemeinwohlinteresse qualifiziertes 249 Genehmigung Siehe Genehmigungsvorbehalt Genehmigungsfiktion sanierungsrechtliche 231 genehmigungsfreie Vorhaben Untersagung 125 Genehmigungsvorbehalt 92, 101,253 Abriss 239 Abrissgenehmigung 230

arverzeichnis -

Ausnahme 239 Baugenehmigung 230 Baulast 238 dingliche Rechte 236 Grundstücksteilung 230. 238 Informationsfunktion 227 Νutzungsvertrag 233 Ordnungswidrigkeit 232 sanierungsrechtlicher 126, 127, 168, 170, 187, 213, 226 ff Sanktion 232 Sondereigentum 231 stadtumbaurechtlicher 125 ff., 213,227, 251 Vergleich Stadtumbau-/Sanierungsrecht 230 Verpflichtung zu dinglichem Geschäft 237 Vertragsabschluss 230 Geruchsbelästigungen 45 Gesamtmaßnahme sanierungsrechtliche 150 städtebauliche 67, 97, 153, 184, 193 stadtumbaurechtliche 90ff., 123 Geschäftsdaten 182 Geschosswohnungsbau 32, 40 Gesundheitsgefahren 44 Gleichbehandlungsgrundsatz 64, 161, 193 Großplattenbauweise Siehe Plattenbau Grundbuchamt 238 Grunddienstbarkeit 68, 236 Grunderwerbspflicht der Gemeinde 246 Ausnahmen 247 Grunderwerbsrecht der Gemeinde 148 Grundrechtsschutz, Verzicht 68 Grundsätze der Sanierung 187 Grundsätze des Städtebaus 35 Grundstücksteilung 238 Grundstücksverkehr 247 Grundzüge der Planung 272 Grünfläche, private 263 Haftung der Gemeinde für Konzeptplanungen 79 Halle/Saale 39

291

Handlungspflichten höchstpersönliche, des Eigentümers 262 Hauptverkehrsstraßen 41 f, 58 Haushalte kommunale 43 private, Anzahl 31 Haushaltsgröße 30 Haustechnik 43, 44f. Herabzonung 50, 145, 198 Hinweispflichten der Gemeinde 80 Hoheitliche Steuerung 55 hoheitlicher Eingriff 27, 85, 254, 269 Industrialisierung des Wohnungsbaus 37 informationelle Selbstbestimmung 182 informelle Planung 75 ff, 79, 111 gerichtliche Kontrolle 82 Infrastruktur Betriebskosten 48 leitungsgebundene 44ff, 104,201 technische 4 3 ^ , 2 1 0 Umbaukosten 48 Unterauslastung 43 Infrastrukturrückbau 112 Kostenerstattung 222 Infrastrukturversorger 105 Inhalts- und Schrankenbestimmung Siehe Eigentum Innenbereich 199,203 Innenbereichssatzung 201 INSEK Siehe Stadtentwicklungskonzept, integriertes Insolvenz 236 Instandsetzungsgebot 262 Institutsgarantie 60, 68 Interventionsminimum 140 Investitionszulage 215 Inzidentkontrolle 101 Kahlschlagsanierung 147, 151 Siehe auch Flächensanierung Kalkulationsverfahren 51 Kanalisation 45 Kaserne 240 Kaskadenprinzip 92

292

Sachwortverzeichnis

Kausalitätsproblem des Wertausgleichs 164 Kellertrassen 3 8 , 4 7 / , 169,223 Kirchen 126 Klarstellungssatzung 201 Kombination aus Konzept und Satzung 273 kommunale Wohnungsverwaltung (KWV) 26 kompakte Stadt 56 Komplexwohnungsbau 36, 153, 195, 204 Konsensualprinzip 92, 113,270 Kontrahierungszwang 113,213 Konversion 244 Konzeptplanung 70ff., 76, 269ff, 273 als eigenständige Planungskategorie 78 Kopplungsverbot 117, 120 f Kreditwirtschaft 42 Lärmimmissionen 41 Lastenausgleich 115 ff, 162, 182, 193 Leerstand Auswirkungen 42 struktureller - 32, 156, 206, 219, 256 Leerstandsentwicklung 186 Leerstandsverteilung nach Lage 41 Leipzig 56 Leistungsklage gegen Stadtumbaukonzept 82 Leitziele des Stadtumbaus 93 Liquidationsobjekte 51 Löschwasserversorgung 44 Lückenschließung 257 Maßnahmegebiet 93, 100 Maßnahmekonzept 76 Miet- und Pachtverträge Siehe auch Aufhebung einvernehmliche Auflösung 217 Mieterwegzug 77 Milieuschutzsatzung 129 Missstand Siehe auch städtebaulicher Missstand

prognostizierter 156 missstandsbegründende Nutzungen Entschädigungsausschluss 206 Missstandsbestimmung, planakzessorische 155 Modernisierungsgebot 146, 254,

262 ff. Monitoring 72 Nachhaltigkeit 98, 104 Nachkriegszeit 144 Nachnutzung 65,90, 166, 168 Nachverdichtung 257 nachwirkende Prägung 200 Nassauskiesungsbeschluss 65 Nebenabreden 117 Negativattest 133 Neubauten der 90er Jahre 41 Nießbrauch 236 Normenkontrolle 76, 106, 142 Nutzung ausgeübte 204 zulässige 203, 206 Nutzungsrecht nach WEG 236 Nutzungsvertrag 119 öffentliche Sicherheit und Ordnung 62 öffentliches Interesse 95 qualifiziertes 67, 246 Sanierung 176 Öffentlichkeitsbeteiligung 75 öffentlich-rechtliche Last 133 OLG Naumburg 81 ÖPNV 48 Ordnungsaufgabe 264 Ordnungsmaßnahme 93, 146, 168, 207, 210ff, 236, 255,258 Abgrenzung Baumaßnahme 210 rückbaurelevante 214 - Überlassungsvertrag 212 Übertragungsvertrag 211 Vorbereitungsfunktion 211 Ordnungswidrigkeit 132 Ortsteil Siehe auch Innenbereich im Zusammenhang bebauter 67, 85, 199, 201,260, 270 Ost-West-Wanderung 34

S ach wort verzei chn i s Parai lei verfahren 197 perforierender Rückbau 201 Siehe auch Rückbau Peripherie der Städte 37 Pestel-Studie 70 Pflanzgebot 263 Pflichtexemplarentscheidung 65 Planakzessorietät 272, 273 Planerhaltung 151 Planfeststellung 126 Planreife 158,247 Planreifebeschluss 159 Planung informelle 72 zentralstaatliche 26 Planungsakzessorietät 156 Planungshoheit 69 Planungsschäden 115, 198, 203ff., 205, 242, 258, 268, 270, 272 durch faktische Änderungen 85 Planungswertabschöpfung 163 Planwirtschaft 35 Plattenbau 37,212 - T y p Ρ 2 30,37,41,57,220 - Typ Q 3 37 - Typ Q 6 37 - Typ WBS 70 220 Siehe auch WBS 70 Prägung, nachwirkende 200 präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt 126,227 Preiskontrolle 240 Preisprüfung 168,272 Primärrechtsschutz, Vorrangigkeit 81 Privatnützigkeit 60, 64, 68 Prognose 190 Querwand-Typenreihen 37 Rahmenplanung 184, 196 Raumplanung 159 Reallast 236 rechtliches Gehör 178 Rechtsanwendung - Thesen 269 Rechtsfortbildung 272 Rechtsnachfolge 205

293

Religionsgesellschaften 126 Rentnerhaushalte 30 Resi dual wertverfahren 51 Restgrundstück 141 Restitutionsprobleme 33 Rückbau 152 von außen nach innen 55 Durchsetzung 257 nachhaltiger 49 perforierender 45, 48, 201 zentripetaler 55 Rückbau(duldungs)gebot 197 Rückbauduldungspflicht 267 Rückbaugebiet 77, 209, 246, 252 Rückbaugebot 67, 258, 264ff Rückbauplanung 271 Rückbauverpflichtung 114 Rückenteignung 243 Rückübereignungsanspruch 139 Rückübertragungsanspruch entwicklungsrechtlicher 247 Sachwertverfahren 51 Sanierung Begriff 143 Gebietsfestsetzung 190 Verfahrens Wechsel 171 Ziele und Zwecke 184 Sanierungsbebauungsplan 76, 148, 196f., 258,264, 273 Sanierungsbedingtheit 225 Sanierungsdauer 173, 195 Sanierungsgebiet 190 Bauleitplanung 196 Festlegung 190 gesamtstädtisches 194 Größe und räumliche Ausgestaltung 192 Umwidmung 195 Sanierungskonzept 175 ff, 184 ff, 207 Siehe auch Ziele und Zwecke der Sanierung Konkretisierung 186 Sanierungsplanung 184 Sanierungsrecht Anwendbarkeit im Stadtumbau 143

294

Sachwortverzeichnis

Verfahrensauswahl 167 Sanierungssatzung 271 Aufhebung 188 Begründung 179 nachträgliche Änderung 171 Sanierungsträger 181 Sanierungsverdachtsfläche 178 Sanierungsziele 188 Schrumpfen unkontrolliertes 25 Segregation 32, 52 Selbstverwaltung gemeindliche 188 Selbstvornahme 265 Sicherungssatzung Siehe Stadtumbausatzung Siedlungsstruktur Anpassung 152 Singlehaushalte 30 Slumbildung 51 Sonderabschreibung 101 Sondereigentum nach WEG 134, 138, 235, 238, 271 Sonderopfertheorie 65 Sozialbindung 62ff, 192,229 soziale Rahmenbedingungen 30 soziale Stadt 70 sozialer Belang 233 Sozialhilfeempfänger 31 Sozialpflichtigkeit des Eigentums 60, 262, 264 Sozialplan 86 ff, 126, 128 f., 233 sozialschädliche Nutzungen 62 Sozialwidrigkeit 62 Spätaussiedler 29 Städtebauförderung 36, 52, 54ff, 59, 101, 112, 121,205,207,212,247 Anforderungen an Stadtumbaukonzepte 74 Städtebauförderungsgesetz 145 städtebauliche Entwicklungsmaßnahme 244 Anwendungsvoraussetzungen 248 praktische Probleme 252 Rechtsentwicklung 244 städtebauliche Gebote 76, 140, 175, 197, 202, 254ff, 272, 273

allgemeine Voraussetzungen 255 Anwendbarkeit 254 Bestimmtheit 259 städtebauliche Gründe 255, 263 zwingende 256 städtebauliche Verträge 27, 113, 213 städtebaulicher Belang 249 städtebaulicher Funktionsverlust 270 städtebaulicher Missstand 62, 150ff, 175, 190, 206, 208, 214, 249 Siehe auch Missstände künftiger 94 Leerstand 150 städtebaulicher Vertrag 119, 241, 265, 270 Stadtentwicklungskonzept Siehe auch Entwicklungskonzept, städtebauliches Anpassungsbedarf durch EAG Bau 111 integriertes 50, 56, 7Iff, 101, 183, 189, 192 Siehe auch Altkonzept Stadterneuerung behutsame 25 erhaltende 244, 273 Stadtgestaltung 27, 56, 58 Stadttourismus 52 Stadtumbau Entwicklung bis zum EAG Bau 2004 70 Stadtumbau West 25 Stadtumbaugebiet 55, 93, 99ff, 203 Stadtumbaukonzept 71, 73, 94, 128, 187 Abwägung 103 Ausgestaltung 102 Erstellung 99 Förderung 72 Fortschreibung 95 Stadtumbaumaßnahme 90ff, 94 Gesamtdauer 95 Stadtumbauplanung 90 Stadtumbauregelungen Entstehung 89 Stadtumbausatzung 66, 76, 93, 102, 120 ff, 169

arverzeichnis -

Aufstellungsbeschluss 122, 123, 124ff., 135,233 Festsetzung 122 Gebietsfestlegung 122 Stadtumbausicherungssatzung Siehe Stadtumbausatzung Stadtumbauvertrag 68, 86, 88, 102, 113 ff., 216, 240 Angemessenheit 118 gerichtliche Kontrolle 142 rechtliche Grenzen 117 Zuständigkeit 116 Stadtumbauziele 91,93, 103 Stalin-Ära 35 Stalinstadt 36 Statistisches Bundesamt 29 StBauFG 1971 244 Sterberate 33 steuerliche Vergünstigungen 130 Steuerung, indirekte 254 Stigmatisierungswirkung 77 Straßenbahn 47 strenge Moderation 254 Strom 46 struktureller Leerstand 153, 160,206, 219 Strukturwandel 34 im Einzelhandel 41 Stufenmodell 114 Stufenprinzip 213 Subsidiarität der Entwicklungsmaßnahme 250 Substanzmangel 151 ff, 156, 214, 215 Substanzmissstand 63 Substanzschwäche 160 Substanzverluste 54 Substanzwertentschädigung 26 Suburbanisierung 32 f, 43 Teilenteignung 141 Teilrückbau 49, 169, 236, 257, 260 Telekommunikation 46 Thesen zur Rechtsanwendung 269 Totalsanierung 161,207 Träger öffentlicher Aufgaben 75, 110f., 189

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Träger öffentlicher Belange 74, 75, 80, 103, 104, 110, 112, 183 f., 185, 192 Transportverlust 46 Trichtergebiet 101, 170 Trinkwasser 44 Typen li sten 37 Übernahme eines Grundstücks 62, 131 Übernahmeanspruch 130f., 173, 229,

261 Übernahmeverlangen 140,266 Umsiedlung 87, 176 Umstrukturierung, faktische 204, 205 Umstrukturierungsgebiet 71, 200, 234,244 Umverlegungskosten 110 Umweltverträglichkeitsprüfung 272 Umzug 2 0 9 , 2 1 0 , 2 / 6 / Umzugshilfe 107,217 Umzugsmanagement, informelles 217 Umzugsplanung 159 Unabhängige Expertenkommission 89 Untersagung, vorläufige 125 Untersuchungen Siehe vorbereitende Untersuchungen Untersuchungsergebnis 179 Untersuchungsgebiet 178 Unzumutbarkeit Siehe auch Zumutbarkeit objektive 125, 261 f. subjektive 140,261,266 wirtschaftliche 120, 124, 137, 174, 229, 260, 266 Veränderungssperre 124, 169 sanierungsrechtliche 233 Veranlasser 87 Verarmung 31 Veräußerungspflicht 137 vereinfachtes Sanierungsverfahren 167, 169, 240 vereinfachtes Verfahren 101 Verflechtung innerörtliche 158

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Sachwortverzeichnis

Verflechtungsbereich 95, 153, 157 Verflechtungsraum 178,270 Verfügungsbefugnis 60 Verfügungsrecht 68 Verftigungssperre 169 sanierungsrechtliche 235 Vergleichswertverfahren 50 Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 64 Verhandlungspflicht 139 Verkauf von Hoheitsrechten 120 Verkehr 47, 270 Verkehrsauffassung 200 Verkehrswert 246 Verkeimungsgefahr 44, 160 Verpflichtungsklage 142,232 Versagungsermessen 130 Versorgungsfunktion 153 Versorgungsträger 201 Versorgungsunternehmen 110, 210 Verträge Siehe städtebauliche Verträge Vertragsfreiheit 133 vertretbare Handlung 259 Verwaltungsvereinbarung 54ff, 74, 100, 106, 247 Verwaltungsvereinbarungen über die Gewährung von Finanzhilfen des Bundes an die Länder nach Artikel 104 a des Grundgesetzes zur Förderung städtebaulicher Maßnahmen (VV StBauF) Siehe Verwaltungsvereinbarung Verwaltungsvorschriften 205 Verzicht auf Grundrechtsschutz 68 auf Nutzung von Baurechten 119 Verzicht auf Baurecht 69 Verzicht auf Entschädigung Siehe auch Entschädigungsverzicht Verzichtserklärung 205f, 270 dingliche Sicherung 205, 270 vhw-Arbeitsgruppe 90, 116, 153,231, 255,261,268 Volksheimstättenwerk 90 Vorabgenehmigung 239 vorbereitende Planung 76

vorbereitende Untersuchungen 109, 173, 7 7 5 / , 181, 188, 191, 270, 272 Stadtumbaurecht 175 Vorbereitung der Sanierung 175 Vorhabenbegriff 125, 131,239 Vorkaufsrecht 273 der Gemeinde 126 allgemeines 132 besonderes 134 dingliches 236 entwicklungsrechtliches 247 sanierungsrechtliches 241 stadtumbaurechtliches 132 Verfahren 135 Vorkaufssatzung 132 Vorteilsausgleich 266 Voruntersuchungen allgemeine 176 Vorwirkung Siehe enteignende Vorwirkung Wachstumsinstrumente 273 Wanderung 33 ff., 97 internationale 33 Ost-West 34 Wasser- und Abwassergebühren 49 Wassergebühren 44 Wasserversorgung 44 WBS 70 38f., 41,47, 58 Siehe auch Platten bau Werkssiedlung 240 Wertabschöpfung 253 Wertausgleich 50, 162, 168,240 als Steuerungsinstrument 166 Wertermittlungsverfahren 50 wertsteigernde Maßnahme 233 Wertsteigerung 174 Wesentlichkeitsrechtsprechung 100 Wettbewerbsfreiheit 83 Widerspruch 232 Wiederaufbau 144 Wiederbebauung unerwünschte 68 Willkürverbot 118

arverzeichnis Wohl der Allgemeinheit 63, 9 5 / , 133, 249 Siehe auch Allgemeinwohl, Gemeinwohl Wohn- und Arbeitsverhältnisse gesunde 151 Verbesserung 98f., 104 Wohnbauserie 70 Siehe WBS 70 Wohnbedarf, dringender 256 Wohnbedürfnisse 30 Wohnen, familiengerechtes 30 Wohnflächenbedarf 30 Wohnraumbewirtschaftung 144 Wohnrecht nach WEG 236 Wohnumfeld 30 Wohnungsbaugenossenschaften 53 Wohnungseigentum Siehe Sondereigentum Wohnungseigentümer 74, 106,271 Wohnungsgrundbuch 238 Wohnungsunternehmen 107, 182, 210, 235,255,269 Wohnungswirtschaft 42, 105 Zeitraum - absehbarer 172, 196 zentralörtliches Gliederungssystem 158 Zentripetale Stadtplanung 55 Ziele der Raum- und Landesplanung 159, 176

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Ziele und Zwecke der Entwicklungsmaßnahme 247 Sicherung der Nutzung 248 Ziele und Zwecke der Sanierung 192, 207, 209, 214, 219, 226 f., 234, 238,256 Änderung 213 Anpassung 195 zügige Durchführung 95 Entwicklungsmaßnahme 253 Sanierung 172 zulässige Nutzung Einschränkung 203 Zumutbarkeit Siehe auch Unzumutbarkeit Ersatzwohnraum 220 objektive 129 subjektive 131 wirtschaftliche 129 Zurückstellung 123, 124, 232 Zuwanderung 29, 33 Zwangsgeld 264 Zwangshypothek 236 Zwangsversteigerung 236 Zwecke der Sanierung Siehe Ziele und Zwecke der Sanierung zweckmäßige Durchführung 99 Zwischenerwerber 59, 192,271 Zwischennutzung 90, 99, 240 privatnützige 99